Sammanhållen skatteförvaltning

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Saw:

saMMGNuåLLEN

SKGTTEFORVGLTNING

Betänkande av _ skqttcförvuItningsutrødnnngen

Statens offentliga utredningar 1985:20

gg

§ Finansdepartementet

Sammanhållen

skatteförvaltning

Betänkande av skatteförvaltningsutredningen Stockholm 1985

ISBN 91-38-08906-8 ISSN 0375-250X Graphic Systems AB, Göteborg 1985

:iou

1985:20

Till statsrådet och chefen för finansdepartementet

Den 7 juni 1984 bemyndigade regeringen chefen för finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda skatteförvaltningens organisation och styrfunktioner.

Som utredningsman tillkallades riksdagsledamoten Egon Jacobsson.

Till sakkunniga förordnades den 28 juni 1984 departementsrådet Arne Baekkevold, överdirektören Lennart läns- Grufberg, råden Lars Johanson och Karl-Erik Nord, fögderichefen Stig Lundin, den 1 september 1984 departementsrådet Ulf Henricsson, den 11 oktober 1984 taxeringsinspektören Desiree Stålvant och ombudsmannen Johan Tengblad.

Till experter förordnades den 28 juni 1984 kammarättsfiskalen Ulla warolên och den 1 september 1984 avdelningsdirektören Per Stenbeck.

Som sekreterare förordnades den 10 augusti 1984 kammarrättsassessorn Vilhelm Andersson och den 5 september 1984 avdelningsdirektören Kerstin Tollerz. Från den l januari 1985 har Stenbeck arbetat i utredningens sekretariat.

SOU 1985:25

Utredningen, som har antagit namnet skatteförvaltningsutredningen, får härmed överlämna sitt betänkande sammanhållen skatteförvaltning. Särskilt yttrande har avgetts av den sakkunnige Ulf Henricsson. Stockholm i juni 1985

Egon Jacobsson /Vilhelm Andersson Kerstin Tollerz

BILAGOR

Bilaga 2 Studie av vissa administrativa frågor i E-län. 273

Bilaga 3 Förteckning över författningar som berörs av

?sou 1985:20

!

FÖRKORTNINGAR

AMS Arbetsmarknadsstyrelsen AO Allmänt ombud AUL Lagen (1982:1006) om avdrags- och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar B Budgetdepartementet CFU Centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden DS Departementsserie EKOkommission Kommissionen mot ekonomisk brottslighet (Ju 1982:05) Fi Finansdepartementet FTL Fastighetstaxeringslagen (1979:1152) GTS Generaltullstyrelsen JK Justitiekanslern Ju Justitiedepartementet KFM Kronofogdemyndigheten KL Kommunalskattelagen (1928:370) Kn Kommundepartementet Ku Konstitutionsutskottet LSM Lokal skattemyndighet LST Länsstyrelsen ML Lagen (1968 430) om mervärdeskatt MF Förordningen (1968:431) om mervärdeskatt MKSR Mellankommunala skatterätten PGI Pensionsgrundande inkomst Proposition Redovisningssystem för exekutionsväsendet Regeringsreformen Riksskattenämnden Rationalisering av skatteadministrationen Riksdagsskrivelse Riksskatteverket Riksåklagaren Statsrådsberedningen Skatteförenklingskommittên (B 1982 03) Svensk författningssamling Statens offentliga utredningar Taxeringsförordningen (1957:513) Taxeringsintendent Taxeringslagen (1956:623)

TN Taxeringsnämnd Taxeringsnämndens ordförande UBL Uppbördslagen (1953:272) UBF Uppbördsförordningen (1967:626) USAL Lagen om uppbörd av sociala avgifter från arbetsgivare (1984:668) USS Utredning om säkerhetsåtgärder m.m. i skatteprocessen (Fi 1973:01) ÖBO Översyn av besvärsorganisationen (RSV rapport juni 1981 Förenkla taxeringsprocessenl)

ll

SAMMANFATTNING

Utredningen lägger i betänkandet fram förslag som syftar till en sammanhållen skatteförvaltning. Målsättningen har varit att skapa en enkel och rak organisation med klara och enhetliga ansvars- och befogenhetsförhållanden. För utredningen har det också varit väsentligt att förbättra förutsättningarna för statsmakterna att samlat kunna överblicka och styra förvaltningen. Det demokratiska inflytandet över och insynen i skatteförvaltningen föreslås förstärkas, bland annat i syfte att få en god medborgerlig förankring av verksamheten.

Utredningen föreslår i organisatoriskt avseende att länsstyrelsernas nuvarande - i Stockholms län skatteavdelningar taxeringsavdelningen samt den administrativa avdelningens och dataenheter - ut ur uppbörds- bryts länsstyrelseorganisationen och bildar fristående myndigheter, en i varje län. Länsstyrelsens nuvarande uppdrag att vara chefsmyndighet för de lokala skattemyndigheterna i länet överflyttas på länsskattemyndigheten. Genom förslaget blir det möjligt att lägga hela skatteförvaltningen inom finansdepartementets ansvarsområde.

I den nya organisationen bör RSV ges ledningsrollen. Utredningen föreslår att detta uppdrag läggs fast i verkets instruktion och i de lagar som styr förvaltningens verksamhet. I ledningsuppdraget ligger att leda, planera, samordna och följa upp verksamheten. Under RSV föreslås länsskattemyndigheterna få motsvarande uppdrag inom sina verksamhetsområden.

12 SOU 1985 20

Enligt utredningens mening bör de administrativa befogenheterna fördelas med utgångspunkt i fördelningen av ledningsansvaret. Vidare är det av vikt att statsmakterna tillhandahålls en samlad bild av resursernas omfattning och användning. Utredningen föreslår bl.a. att RSV får till uppdrag att avge anslagsframställning för hela skatteförvaltningen. Länsskattemyndigheten föreslås lämna förslag till egen utgiftsstat och utgiftsstat för länets lokala skattemyndigheter till RSV. I fråga om tjänstetillsättningar föreslår utredningen i huvudsak att RSV - efter från - får delegation regeringen till uppgift att tillsätta tjänster som enhetschef vid länsskattemyndighet och fögderichef. RSV föreslås lämna förslag till regeringen på tjänst som chef för länsskattemyndighet.

Mot bakgrund av denna grundläggande organisationsstruktur och befogenhetsfördelning har utredningen övervägt frågan om ett förstärkt medborgerligt inflytande över skatteförvaltningen. Utredningen har därvid samarbetat med verksledningskommittén. Utredningen föreslår att RSV:s styrelse ges ansvaret för verkets hela verksamhet. Undantagna blir endast de ärenden som prövas i särskild ordning, dvs ärenden som avgörs av nämnden för rättsärenden, sjömansskattenämnden och forskarskattenämnden. Förslaget innebär att verkschefens ansvar flyttas till styrelsen. Generaldirektören och överdirektören bör dock ex officio ingå i styrelsen som ledamöter. Utredningen föreslår vidare att den nya länsskattemyndigheten förses med en styrelse. Länsskattemyndighetens styrelse föreslås bestå av sju ledamöter som utses av regeringen. Länsskattechef bör ingå i styrelsen. En av ledamöterna

myndighetens

skall vara ordförande. Denne bör äga sakområdeskunnande. Styrelsen föreslås få uppgifter av traditionellt slag, såsom att handha viktigare författningsfrågor, viktigare frågor om organisation och arbetsformer, anslagsfrågor m.m. Ansvaret för länsskattemyndighetens verksamhet skall i första hand åvila myndighetschefen.

Kravet på likformighet och rättvisa vid taxering är grundläg-

gande. För att säkerställa ett mera enhetligt uppträdande från förvaltningens sida föreslår utredningen att de rekommendationer i tolknings- och tillämpningsfrågor som skattecheferna nu självständigt lämnar granskare och taxeringsnämnder (i de s.k. skattechefsmeddelandena) skall fastställas av RSV.

Verksamheten i länets skatteförvaltning skall, som tidigare angetts, ledas av länsskattemyndigheten. Det nuvarande skattechefsinstitutet föreslås upphöra och de särskilda skattechefsuppgifterna övertas av länsskattemyndigheten inom ramen för ett normalt myndighetsansvar. De lokala skattemyndigheterna får oförändrade arbetsuppgifter inom sitt verksamhetsområde. Nuvarande oklarheter - särskilt vad ansvar och gäller - i förhållandet till befogenheter chefsmyndigheten undanröjs.

För att möjliggöra en effektiv ledning och samordning av kontroll- och processverksamheten inom länsskattemyndigheten föreslår utredningen att länsskattemyndigheten övertar skattechefens uppgift att bevaka det allmännas rätt i taxeringsfrågor. I processhänseende betonas de starka sambanden mellan processföringen och andra delar av beskattningsverksanmeten, inte minst kontrollverksamheten, samt RSV:s planerande ocu samordnande roll.

De lämnade förslagen innebär att såväl RSV som länsskattemyndigheten i viss mån måste anpassa sin inre organisation till den nya lednings- och samordningsfunktionen. Utredningen föreslår inte någon förändring av arbetsuppgifternas fördelning inom skatteförvaltningen eller av organisationen utöver skiljandet av skatteavdelningen från länsstyrelsen.

Bildandet av länsskattemyndigheter medför emellertid att frågan om länsskattemyndighetens internadministration måste övervägas. Enligt utredningens mening bör en utgångspunkt

att skall ha en helt - från \vara skatteförvaltningen egen avskild - internadministration. Vid ett länsstyrelsen genomförande får detta effekter bl.a. på länsstyrelsens administrativa enhet. Möjligheter till administrativ samverkan bör tas till vara när det framstår som ändamålsenligt och rationellt. Dessa och andra frågor av genomförandekaraktär måste studeras län för län Utredningen föreslår därför att regeringen snarast tillsätter en organisationskommittê med uppgift att lämna detaljförslag i dessa hänseenden.

Genomförande föreslås ske den l januari 1987. Enligt utredningen ryms kostnaderna för förslaget inom nuvarande medelstilldelning.

15”

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

1 Förslag till Lag om ändring i taxeringslagen (1956 623)

Härigenom föreskrivs i fråga om taxeringslagen (l956:623)1

dels att 18 § skall upphöra att gälla, dels att i 6-10, 12 och 13 §§, 16 § 4 mom 35 §, 37 § 2 mom. 50 § 2 mom., 61 § 1 mom 72 a § och 129 § 2-3 mom. ordet länsstyrelse i olika böjningsformer skall bytas ut mot länsskattemyndighet i motsvarande form, dels att i 15 och 26 §§, 31 § 3 mom., 33 §, 37 § 2 mom., 42 § 1 och 4 mom., 46 §, 56 § 3 mom., 109 och 124 §§ ordet skattechef i olika böjningsformer skall bytas ut mot länsskattemyndighet i motsvarande form, dels att i 74 och 96 §§, 101 § 1-3 mom., 102, 115, 116 m, 116 n och 116 0 §§ ordet taxeringsintendent i olika böjningsformer skall bytas ut mot “1änsskattemyndighet i motsvarande form, dels att 3 och 14 §§, 43 § 5 mom., 51, 53 och 57 §§, 61 § 2 mom., 67, 76 och 106 §§ samt 129 § 5 mom. skall ha nedan angivna lydelse

1 1971:399. Senaste av rubrik Lagen omtryckt lydelse lagens 1974:773.

16i

Nuvarande lxdelse

lxdelse Föreslagen

3 §2

Med skattechef avses i Länsskattemxndigheten får denna lag chefen för länssty- lämna kvalificerad tjänsteman relsens skatteavdelning el- vid lokal skattemyndighet i ler, i Stockholms län, chefen uppdrag att meddela beslut om för länsstyrelsens taxerings- taxeringsrevision. avdelning, samt, såvitt avser Chef för länsskattemyndigmål som skall prövas av den het samt chef för taxeringsmellankommunala skatterätten, enhet, revisionsenhet och allmänna ombudet för mellan- besvärsenhet är i sin tjänst

kommunala mål. Under benäm- granskningsledare enligt

ningen taxeringsintendent bevissäkringslagen (l975å inbegrips, förutom nämnda 1027) för skatte- och avtjänstemän samt chef för giftsprocessen. Annan kvalibesvärsenhet och taxeringsin- ficerad tjänsteman vid länstendent, även den, åt vilken skattemyndighet eller lokal uppdragits att i sin tjänst skattemyndighet kan av länsutföra göromål som ankommer skattemyndigheten särskilt på taxeringsintendent eller förordnas till granskningslepå allmänna ombudet för mel- dare. Med chef för taxeringslankommunala mål. enhet revisionsenhet eller Om icke annat föreskrivs, besvärsenhet likställs enligt får skattechefen uppdraga åt denna lag chef för sektion chef för taxeringsenhet, vid sådan enhet i Stockholms revisionsenhet eller besvärs- län, Malmöhus län samt Göteenhet att fullgöra uppgift borgs och Bohus län. som ankommer på honom enligt Allmänna ombudet för meldenna lag. I Stockholms län lankommunala mål har, såvitt får skattechefen även lämna avser mål som skall prövas av sådant uppdrag åt sin ställ- den mellankommunla skatte-

2 Senaste lydelse 1978:316.

sou 1985.20 l7

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

företrädare. Uppdrag att rätten, samma befogenheter meddela beslut om taxerings- och skyldigheter som längrevision får lämnas även åt skattemyndighet. annan kvalificerad tjänsteman Bestämmelse om länsskattevid länsstyrelsens skatteav- skall, såvitt myndighet delning eller hos lokal skat- angår den mellankommunala temyndighet. Sådan tjänsteman skatterätten gälla riksskatär dock granskningsledare teverket. enligt bevissäkringslagen Regeringen får förordna (1975:1027) för skatte- och tjänsteman hos riksskatteveravgiftsprocessen endast om ket att föra talan i visst skattechefen särskilt har mål eller viss grupp av mål förordnat honom därtill. Med enligt denna lag. chef för taxeringsenhet, Tjänsteman hos riksskatterevisionsenhet eller besvärs- verket har, i den mån verket enhet likställs enligt denna så förordnat, samma befogenlag chef för sektion vid heter och skyldigheter som sådan enhet i Stockholms län, länsskattemyndighet enligt Malmöhus län samt Göteborgs 14 § andra och tredje och Bohus län. styckena, 46, 51 och 53 §§, Bestämmelse om länsstyrelse 56 § 3 mom., 61 § 2 mom., 67, skall såvitt angår den mel- 109 och 124 §§. lankommunala skatterätten gälla riksskatteverket. Regeringen får förordna tjänsteman hos riksskatteverket att såsom taxeringsintendent föra talan i visst mål eller viss grupp av mål enligt denna lag. Tjänsteman hos riksskatteverket har, i den mån verket så förordnar, samma befogen-

18 SOU 1985:2

Nuvarande lvdelse Föreslagen lxdelse

het och skyldighet som skattechef eller taxeringsintendent enligt 14, 46, 51 och 53 §§, 56 § 3 mom 57 §, 61 § 2 mom., 67, 109 och 124 §§.

14 §3

Skattechefen skall bevaka Skatteförvaltningens verkdet allmännas rätt i taxe- samhet enligt denna lag leds ringsfrågor och verka för att av riksskatteverket. taxeringarna blir likformiga Riksskatteverket skall och rättvisa. Han leder och genom råd och rekommendatioansvarar för deklarations- ner främja en riktig och granskningen och annan enhetlig tillämpning av denna kontroll vid taxeringen. Han lag och av de skatteförfattskall även ansvara för att ningar enligt vilka taxering taxeringarna granskas i er- verkställes på sätt i denna forderlig omfattning, varvid lag sägs. särskilt skall uppmärksammas Länsskattemyndigheten leder ojämnheter mellan olika taxe- verksamheten i länet. Myndigringsdistrikt. heten bevakar det allmännas rätt i taxeringsfrågor och verkar för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa.

3 Senaste lydelse 1978:316.

Nuvarande lxdelse Föreslagen lxdelse

Skattechefen får anlita får Länsskattemxndigheten sakkunnig för utredning av anlita sakkunnig för utredtaxeringsfråga, som kräver ning av taxeringsfråga som särskild sakkunskap kräver särskild sakkunskap. Om det behövs, får skatte- Om det behövs, får längchefen kalla ordförande eller kalla ordskattemxndigheten annan ledamot av taxerings- förande eller annan ledamot nämnd i länet för att av av taxeringsnämnd i länet för denne erhålla upplysningar. att av denne erhålla upplysningar

18 §4

Riksskatteverket skall genom råd och anvisningar främja en riktig och enhetlig tillämpning av denna lag och av de skatteförfattningar, enligt vilka taxering verkställes på sättt i denna lag sägs.

4 Senaste lydelse 1970:913.

20 SOU 1985:2(

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

43 §

5 mom.5 Chef för taxerings- 5 mom. Länsskattemyndighet enhet, revisionsenhet eller eller lokal skattemyndighet lokal skattemyndighet samt är berättigade att hos den, taxeringsintendent eller, som har mottagit uppgifter efter hans förordnande, honom som i l mom. för sägs, underställd tjänsteman är taxeringskontroll del av taga berättigad att hos den, dessa uppgifter. Den hos

som

har mottagit uppgifter som i vilken förvaras uppgifterna 1 mom. sägs, för taxerings- är därvid att lämna skyldig kontroll taga del av dessa det biträde som erfordras uppgifter. Den hos vilken för kontrollens genomföranuppgifterna förvaras är där- de. vid skyldig att lämna det biträde som erfordras för kontrollens genomförande.

51 §6

Anmaning som avses i 22 § Anmaning som avses i 22 § 2 mom., 24 § 2 mom., 31 § 2 mom., 24 § 2 mom., 31 § 2 mom., 33 och 36 §§. 39 § 2 mom., 33 och 36 §§, 39 § 1 mom. samt 45 § får utfärdas 1 mom. samt 45 § får utfärdas av chef för taxeringsenhet, av , lokal länsskattemyndighe revisionsenhet eller lokal skattemyndighet eller taxeskattemyndighet, taxerings- ringsnämnd samt tjänsteman nämnd, taxeringsintendent som biträder taxeringsnämn samt tjänsteman som biträder den. Samma rätt tillkommer taxeringsnämnden. Samma rätt den som verkställer taxe-

5 Senaste lydelse 1978:316. 6 Senaste 1983:1045. lydelse

Nuvarande lxdelse Föreslagen lxdelse

tillkommer den, som verkstäl- ringsrevision, dock att han ler taxeringsrevision, dock icke får anmana någon att att han icke får anmana någon avlämna självdeklaration. att avlämna självdeklara- Anmaning som avses i 39 § tion. 2 mom. utfärdas av länsskat- Anmaning som avses i 39 § i det län där temxndigheten 2 mom. utfärdas av skatteche- den uppgiftsskyldige är bofen i det län, där den upp- satt . giftsskyldige är bosatt el- I de fall som avses i 39 § ler, efter skattechefens 3 mom., 41 §, 42 § 2 mom. förordnande, av annan samt 42 § 3 mom. andra tjänsteman. stycket får anmaning utfärdas I de fall som avses i 39 § av länsskattemzndighet och 3 mom., 41 § samt 42 § 2 mom lokal skattemyndighet får anmaning utfärdas av chef för taxeringsenhet, revisionsenhet eller lokal skattemyndighet, taxeringsintendent samt den som får meddela beslut om taxeringsrevision.

53 §7

I anmaning, som utfärdas av I anmaning som utfärdas av chef för taxeringsenhet, lokal länsskattegxndighet, revisionsenhet eller lokal skattemyndighet och skattemyndighet, taxerings- taxeringsnämnd får, utom i nämnd eller taxeringsinten- fall som i 31 § 2 mom. andra dent, får, utom i fall som i stycket sägs, vite föreläg- 31 § 2 mom. andra stycket gas. sägs, vite föreläggas.

7 Senaste lydelse 1978:316.

Nuvarande lxdelse Föreslagen lxdelse

57 §8

Beslut om taxeringsrevision Beslut om taxeringsrevision meddelas av skattechefen meddelas av riksskatteverket, eller tjänsteman som har länsskattemyndighet eller erhållit uppdrag enligt 3 § som har tjänsteman erhållit andra stycket. Finner skatteuppdrag enligt 3 § första chefen taxeringsrevision böra stxcket. Finner länsskatteverkställas i annat län, mzndigheten taxeringsrevision skall han framställa begäran böra verkställas i annat län, därom hos skattechefen i det skall härom begäran framställänet. las hos

länsskattemxndigheten

Finner taxeringsnämnd taxe- i det länet.

ringsrevision vara erforder- Finner taxetaxeringsnämnd lig, har nämnden att göra vara ringsrevision erforderframställning därom till den lig har nämnden att göra som får meddela beslut om därom till den framställning taxeringsrevision som får meddela beslut om Taxeringsrevision skall taxeringsrevision. verkställas av tjänsteman, Beslut om taxeringsrevision som den, som får meddela skall innehålla förordnande beslut om revision, därtill för viss tjänsteman att verkförordnar. Taxeringsrevision ställa revisionen. Taxeringsfår även uppdragas åt annan i revision får även uppdragas bokföring och taxering sak- åt annan i och bokföring kunnig person, som därtill taxering sakkunnig person, har godkänts av länsstyrel- som därtill har godkänts av sen.

länsskattemxndigheten.

Tjänsteman vid länsstyrelse vid länsskatte- Tjänsteman mxndighet eller lokal skatte-

myndighet, som i taxerings-

8 Senaste lydelse 1978:316.

Nuvarande lxdelse Föreslagen lxdelse

nämnd har deltagit i slutlig eller lokal skattemyndighet, har av taxering får som i taxeringsnämnd handläggning i utan hinder av 4 § första deltagit slutlig handläggav taxering, får utan stycket 3 förvaltningslagen ning hinder av 4 § första (1971:1290) utföra taxeringsstycket revision rörande taxeringen 3 förvaltningslagen utföra taxerings- om särskilda skäl föreligger. (1971:290) revision rörande Detsamma gäller sådan tjänstaxeringen om särskilda skäl teman som avses i 13 §. föreligger. Detsamma sådan Mot beslut om taxeringsregäller som avses i 13 vision får talan ej föras. tjänsteman §. Mot beslut om taxeringsrevision får talan ej föras.

61 §9

2 mom. Sammanträde med taxeringsnämnd skall hållas inom

stängda dörrar. och som ej har trätt i Föredragande tjänsteman suppleant ledamots ställe får i nämndens överläggningar men ej deltaga i dess beslut. Är den som har verkställt taxeringsrevision ej tillika får han företräda inför nämnden för att lämna föredragande upplysningar i ärende. eller Tjänsteman vid länsskatte- Skattechefen tjänstesom han har beordrat, får närvara vid man, mxndigheten får närvara vid sammanträde sammanträde med taxeringsmed dock ej nämnd, dock ej vid nämndens taxeringsnämnd, vid nämndens överläggningar. överläggningar.

9 Senaste lydelse av 2 mom. 1978:316.

SOU 1985:2

Nuvarande

lydelse Föreslagen lxdelse

67 §10

Omräkning av inkomst på av inkomst omräkning på grund av 43 § 1 mom. kommu- av 43 grund § 1 mom. kommunalskattelagen (1928:370) nalskattelagen (1928:370) eller taxering till kommunal eller taxering till kommunal inkomstskatt på grund av 57 § inkomstskatt av 57 på grund § 3 mom. samma lag får inte 3 mom. samma får lag inte verkställas av taxerings- verkställas av taxeringsnämnd. Anser nämnden att Anser nämnden nämnd. att sådan åtgärd bör vidtas skall sådan åtgärd bör vidtas skall skriftlig anmälan härom göras skriftlig anmälan härom göras till skattechefen. Denne får till

länsskattemxndigheten.

göra framställning hos läns- får

Länsskattemxndigheten

rätten. I förekommande fall hos göra framställning länsskan han överlämna anmälan rätten. I förekommande fall till allmänna ombudet för skall

länsskattemxndigheten

mellankommunala mål för fram- överlämna anmälan till allställning hos den mellankom- männa ombudet för mellankommunala skatterätten och sam- munala mål för framställning tidigt underrätta skatteche- hos den mellankommunala skatfen i annat län, där den terätten och samtidigt underskattskyldige taxerats till rätta i

länskattemxndigheten

kommunal inkomstskatt. Vad nu annat län där den skattskylsagts gäller också i fråga om dige taxerats till kommunal tillämpning av lagen inkomstskatt. vad nu sagts (1980:865) mot skatteflykt. gäller också i om fråga tillämpning av lagen (1980:865) mot skatteflykt.

losenaste lydelse 1980:867.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om handläggning av framställning enligt första stycket och om fullföljd av talan mot beslut i sådan fråga skall i tillämpliga delar gälla vad som är stadgat om besvär rörande taxering.

76 §11

Besvär av skattskyldig skall ha inkommit före utgången av februari månad året efter taxeringsåret. Kommuns besvär skall ha inkommit före utgången av maj månad året efter taxeringsåret.

Besvär av taxeringsinten- Besvär av länsskattemyndig dent skall ha inkommit före het skall ha inkommit före utgången av juni månad året utgången av juni månad året efter taxeringsåret. Han efter taxeringsåret. Myndigskall inom samma tid ha an- heten skall inom samma tid ha givit yrkanden och grunder angivit yrkanden och grunder för besvärstalan, om ej med för besvärstalan, om ej med hänsyn till utredningens hänsyn till utredningens vidlyftighet eller andra vidlyftighet eller andra synnerliga skäl länsrätten synnerliga skäl länsrätten medgiver anstånd, dock längst medgiver anstånd, dock längst intill utgången av september intill utgången av september månad samma år. månad samma år. Inkommer skattskyldige Inkommer skattskyldigs besvär efter den i första besvär efter den i första stycket angivna tiden men stycket angivna tiden får

llsenaste lydelse 1979 : 175.

Nuvarande lxdelse Föreslagen lxdelse

före utgången av juni månad länsrätten pröva besvären om året efter taxeringsåret, får länsskattemxndigheten helt länsrätten pröva besvären om eller delvis biträder besvätaxeringsintendenten helt ren i sak. eller delvis biträder besvären i sak. Har länsrätten avgjort besvär över viss skattskyldigs taxering får besvär ej anföras hos länsrätten rörande samma taxering.

106 §12

Taxeringsintendent får inom får Länsskattemxndigheten den för honom gällande inom den för mxndigheten besvärstiden anföra besvär gällande besvärstiden anföra till den skattskyldiges för- besvär till den skattskyldimån. Därvid har han samma ges förmån. Därvid har mxnbehörighet som den skattskyl- digheten samma behörighet som dige. den skattskyldige.

12senaste lydelse 1971:399.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

och 5 mom.1 De ordförande och 5 mom.13 De ordförande ledamöter i andra ledamöter i taxeringsandra taxeringsnämnd som har inställt sig nämnd som har inställt sig kallelse av skatteche- efter kallelse av länsskatteefter för för att lämna fen eller länsstyrelsen myndigheten eller eller för överatt lämna upplysningar upplysningar för rörande läggningar rörande taxeringsöverläggningar har rätt att arbetet har rätt att för taxeringsarbetet få ersätt- inställelsen få ersättning av för inställelsen av statsmedel statsmedel enligt bestämmelning enligt som meddelas av ser som meddelas av regebestämmelser regeringen. ringen.

Denna lag träder i kraft den

13Senaste lydelse 1979:490.

SOU 1985:2

2 Förslag till

Förordning om ändring i taxeringsförordningen (1957:513)1

Härigenom föreskrivs i fråga om taxeringsförordningen (1957:513)

dels att 6 §, 15 § och 57 skall § 2 mom. upphöra att gälla

dels att i 3 och 3 a §§, 4 § 1-3 mom., 6, 7, 8, 8 a, 10 och 11 §§, 34 § 2 mom., 51 och § 1 3 mom., 57 § 1 mom. och 58 § 1 mom. ordet i olika länsstyrelse böjningsformer skall bytas ut mot “1änsskattemyndighet i motsvarande form,

dels att i 17, 32 och 43 ordet §§ skattechef i olika böjningsformer skall bytas ut mot länsskattemyndighet i motsvarande form,

dels att 9, 14 och 16 §§ skall ha nedan angivna lydelse

1 Senaste lydelsen av rubriken 1984:918.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6§2

Länsstyrelsen skall i den mån det inte ankommer på annan, meddela de föreskrifter som behövs angående lokal skattemyndighets medverkan i taxeringsarbetet i första instans.

§3

som har tillhan- Handlingar som har tillhan- Handlingar dahållits av en dahållits av en myndighet myndighet 46 § tredje stycket enligt 46 § tredje stycket enligt får taxeringslagen (1956:623) får taxeringslagen (1956:623) endast av chefen för granskas endast av skatteche- granskas den eller fen eller av tjänsteman länsskattemyndigheten som har fått hans av den tjänsteman som har uppdrag. skall tillse att fått hans uppdrag. Därvid Skattechefen väl sig skall han tillse att tjänstetjänstemannen lämpar och erinra mannen väl lämpar sig för för uppdraget av att före- och erinra honom om honom om vikten uppdraget iakt- vikten av att föreskriven skriven tystnadsplikt tystnadsplikt iakttas. tas.

2 Senaste lydelse 1979:45. 3 Senaste 1981:146. lydelse

30 SOU 1985:2

Nuvarande lxdelse

Föreslagen lydelse

14 §4

Skattechefen skall verka för samordning av revisioner och andra kontrollåtgärder som rör skatt, tull eller avgift.

Den som förordnar någon att utföra taxeringsrevision skall tillse att denne väl lämpar sig för uppdraget. Förordnandet skall vara skriftligt.

Den som skall utföra, bi- Den som skall utföra, biträda vid eller övervaka träda vid eller övervaka taxeringsrevision skall, taxeringsrevision skall, innan han första gången utför innan han första utför gången sådant arbete, av skatteche- sådant arbete, av länsskattefen avfordras skriftlig för- avfordras skriftmxndigheten säkran att han noggrant skall lig försäkran att han nogiakttaga stadgad tystnads- grant skall iakttaga stadgad plikt. Skattechefen skall, i tystnadsplikt. Myndigheten den utsträckning anledning skall, i den utsträckning finns till det, erinra honom anledning finns till det, om denna skyldighet. erinra honom om denna skyldighet.

4 Senaste lydelse 1979:45.

SOU 1985 20

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

får före- Kassainventering får före- Kassainventering av skattechefen eller tagas av länsskattemyndighetagas efter dennes särskilda tens chef eller efter dennes medgivande. Riksskatteverket får särskilda medgivande. Riksförordna hos ver- skatteverket får förordna tjänsteman ket att kassainven- tjänsteman hos verket att företaga tering. företaga kassainventering.

15 §5

Riksskatteverket må, då så finnes lämpligt, till möte för överläggningar rörande taxeringsarbetet kalla skattechef eller annan tjänsteman vid länsstyrelsens skatteavdelning eller vid taxeringsavdelningen hos länsstyrelsen i Stockholms län.

16 §6

skall senast skall Skattechefen Länsskattemyndigheten den 15 oktober år till senast den 15 oktober varje varje riksskatteverket lämna för- år till riksskatteverket till för lämna förslag till riktlinjer slag anvisningar års Verket för följande års taxering i följande taxering. skall utfärda sådana anvis- länet. Verket skall

5 Senaste lydelse 1971:471. 6 Senaste lydelse 1979:45.

32 SOU 1985:20

Nuvarande

lxdelse Föreslagen lxdelse

ningar senast den 15 novem- utfärda sådana

riktlinjer

ber. Skattechefen skall senast den 15 november. senast den 15 januari under skall Länsskattemyndigheten taxeringsåret tillställa senast den 15 januari under taxeringsnämnderna de anvis- taxeringsåret tillställa ningar som har utfärdats för taxeringsnämnderna de länet. som har utfärdats riktlinjer för länet.

57 §7

2 mom. Skattechefen skall föra statistik för varje taxeringsdistrikt över antal fall, i vilka anmälan gjorts enligt 43 § första och andra styckena. Sammandrag av denna statistik skall upprättas på sätt riksskatteverket närmare föreskriver och för varje kalenderår senast den 1 mars påföljande år tillställas verket.

7 Senaste lydelse av 57 § 2 mom. 1976:801.

Nuvarande lydelse Föreslagen lxdelse

Skattechefen skall tillika i enlighet med de särskilda föreskrifter riksskatteverket äger meddela, dels fortlöpande giva verket del av resultatet och fortgången av sådan taxeringskontrollverksamhet, som kommit till stånd på initiativ av verket, dels för varje kalendermånad insända redogörelse för taxeringsrevisionsarbetet inom länet.

Denna lag träder i kraft den

-34 SOU l985:m

3 Förslag till Lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)

Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetstaxeringslagen (1979:1152)

dels att 17 kap. 1 § skall upphöra att gälla

dels att i 17 kap. 6, 8, 9, ll, 13-15 och 22 §§, 18 kap. 9 och 10 §§, 19 kap. l §, 25 kap. 4, 6 och 7 §§, 26 kap. 1 3 och 28 kap. 12 § ordet länsstyrelse i olika böjningsformer skall bytas ut mot länsskattemyndighet i motsvarande form

dels att i 17 kap. 17, 20 och 21 §§, 18 kap. 28 § 19 kap. 5 och 6 §§ samt 20 kap. 1 § ordet skattechef i olika böjningsformer skall bytas ut mot länsskattemyndighet i motsvarande form

dels att i 21 kap. 6 §, 22 kap. 3 § och 24 kap. 2 § ordet taxeringsintendent i olika böjningsformer skall bytas ut mot länsskattemyndighet i motsvarande form

dels att 17 kap. 19 och 24 §§, 18 kap. 22 och 24 §§, 20 kap. 4 §, 21 kap. 5 § och 29 kap. 2 § skall ha nedan angivna lydelse

Nuvarande lxdelse Föreslagen lvdelse

17 kap. 1 §

Med skattechef avses i denna lag chefen för länsstyrelsens skatteavdelning eller, i Stockholms län, chefen för länsstyrelsens taxeringsavdelning. Under benämningen taxeringsintendent inbegrips, förutom nämnda tjänstemän samt chef för besvärsenhet och taxeringsintendent, även den, åt vilken uppdragits att i sin tjänst utföra göromål som ankommer på taxeringsintendent. Om inte annat föreskrivs, får skattechefen uppdra åt chef för taxeringsenhet eller besvärsenhet att fullgöra uppgift som ankommer på honom enligt denna lag. I Stockholms län får skattechefen även lämna sådant uppdrag åt sin ställföreträdare. Med chef för taxeringsenhet eller besvärsenhet jämställs enligt denna lag chef för sektion vid sådan enhet i Stockholms län, Malmöhus samt Göteborgs och Bohus län.

Nuvarande lxdelse Föreslagen lxdelse

17 kap. 19 §

Skattechefen skall bevaka verk- Skatteförvaltningens det allmännas rätt i fastig- samhet denna leds enligt lag hetstaxeringsfrågor och verka av riksskatteverket. Länsför att taxeringarna blir leder verkskattemyndigheten likformiga och rättvisa. Han samheten i länet. leder och ansvarar för dekla- beva-

Länsskattemxndigheten

rationsgranskningen och annan kar det allmännas rätt i kontroll vid fastighetstaxefastighetstaxeringsfrågor och ringen. Han skall även ansva- verkar för att taxeringarna ra för att taxeringarna blir och likformiga rättvisa. granskas i den omfattning som behövs, varvid särskilt skall uppmärksammas ojämnheter mellan olika fastighetstaxeringsdistrikt.

17 kap. 24 §

Person, som skattechefen Person, som kallats med kallat med stöd av 20 § samt stöd av 20 samt § person, som person, som kallats till kallats till instruktionssaminstruktionssammanträde, som manträde, som anordnats av anordnats av riksskatteverriksskatteverket, statens ket, statens lantmäteriverk lantmäteriverk eller länseller länsstyrelse får för får

skattemxndighet för in-

inställelsen betalt av stats- ställelsen betalt av statsmedel enligt bestämmelser som medel enligt bestämmelser som meddelas av regeringen eller meddelas av regeringen eller myndighet regeringen bestäm- myndighet bestämregeringen mer. mer.

SOU 1985 20

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

18 kap. 22 §

får utfärdas av Anmaning får utfärdas av Anmaning chef för eller länsskattemxndighet, lokal taxeringsenhet lokal fas- skattemyndighet eller fasskattemyndighet, taxe- tighetstaxeringsnämnd samt tighetstaxeringsnämnd, samt tjänste- tjänsteman eller konsulent ringsintendent man eller konsulent för fas- för fastighetstaxering som som biträder biträder fastighetstaxeringetighetstaxering nämnden. Konsulent för fasfastighetstaxeringsnämnden. Konsulent för tighetstaxering får dock ej fastighetstaxefår dock anmana någon anmana någon att lämna allmän ring ej att lämna allmän fastighets- fastighetsdeklaration. deklaration.

18 kap. 24 §

I som utfärdas av I som utfärdas av anmaning, anmaning, chef för eller lokal

taxeringsenhet länsskattemxndighet,

lokal skattemyndighet eller fastigskattemyndighet, hetstaxeringsnämnd får vite fastighetstaxeringsnämnd eller får utom i fall som taxeringsintendent, föreläggas vite utom i fall sägs i 7 §. föreläggas søm sägs i 7 §.

38 SOU 1985:20

Nuvarande lxdelse Föreslagen lxdelse

20 kap. 4 §

sammanträde med fastighetstaxeringsnämnd skall hållas inom stängda dörrar. Föredragande tjänsteman och konsulent för fastighetstaxering samt suppleant som inte har trätt i ledamots ställe får delta i nämndens men i överläggningar ej dess beslut.

Sakkunnig samt tjänsteman Sakkunnig samt tjänsteman som som av statens lantmäteriverk av statens lantmäteriverk har har beordrats biträda arbets- beordrats biträda arbetsgrupp grupp enligt 19 kap. 2 §, får enligt 19 kap. 2 §, får föreföreträda inför nämnden för träda inför nämnden för att att lämna upplysningar. Skat- lämna upplysningar. Tjänstetechefen eller tjänsteman, man vid länsskattemyndigheten som denne har beordrat, får får närvara vid sammanträde närvara vid sammanträde med med fastighetstaxeringsnämnd, fastighetstaxeringsnämnd men men har rätt att närvara vid har rätt att närvara vid nämndens överläggningar nämndens överläggningar endast om nämnden beslutar endast om nämnden beslutar det. det.

_

Nuvarande Föreslagen lydelse lydelse

21 kap. 5 §

har rätt Länsskattemyndighet har Taxeringsintendent rätt att anföra besvär intill att anföra besvär intill månad utgången av november månad utgången av november under taxeringsåret. Han under taxeringsåret. Myndigheten skall inom samma tid skall inom samma tid ange och grunder förd och grunder för ange yrkanden yrkanden med besvärstalan, om inte med besvärstalan, om inte till utredningens hänsyn till utredningens hänsyn andra eller andra vidlyftighet eller vidlyftighet länsrätten skäl länsrätten synnerliga skäl synnerliga anstånd. medger anstånd. medger

29 kap. 2 §2

skall ha kommit in senast den Besvär av ägare av fastighet

30 november under taxeringsåret. in före den 15 året Kommuns besvär skall ha kommit januari

efter taxeringsåret.

2 Senaste lydelse 1981:1119

SOU 1985:3

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Besvär av taxeringsinten- Besvär av

länsskattemyndig-

dent skall ha kommit in se- skall ha kommit

bet in senast

nast den 15 maj året efter den 15 maj året efter taxetaxeringsåret. Han skall inom ringsåret. skall Myndigheten samma tid ha angivit yrkanden inom samma tid ha angivit och grunden för besvärstalan och yrkanden grunden för om ej med hänsyn till utred- om med besvärstalan, ej hänningens vidlyftighet eller syn till utredningens vidlyfandra synnerliga skäl läns- eller andra tighet synnerliga rätten medger anstånd dock skäl länsrätten medger längst intill utgången av anstånd, dock intill längst september månad samma år. utgången av månad september Kommer besvär från ägare in samma år. efter den i första stycket Kommer besvär från ägare in angivna tiden men före den 15 efter den i första stycket maj året efter taxeringsåret, angivna tiden men före den 15 får länsrätten pröva besvären året efter maj taxeringsåret, om taxeringsintendenten helt får länsrätten besvären pröva eller delvis biträder besvä- om helt länsskattemyndigheten ren i sak. eller delvis biträder besvä-

ren i sak.

Denna lag träder i kraft den

1985:20 41 SOU

4 Förslag till Lag om ändring i fastighetstaxeringsförordningen (1979:193)

Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetstaxeringsförordningen (1979:1193)

dels att i 2 kap. 1-5 §§, 3 kap. 1, 3, 4 och 6 §§, 4 kap.

1,4, 6-7, 9-14 och 18 §§, 5 kap. 8 och 11 §§, 6 kap. 2-4 och

6 §§, 8 1 9 2 och 5 10 7 kap. 2 §, kap. §, kap. §§, kap. 1-3 11 1 §, 12 kap. 1, 4-5 och 7-8 §§, 13 kap. 5 och §§, kap. 7 §§, 14 kap. 3-4 och 6 §§ samt 17 kap. 2 § ordet i olika böjningsformer skall bytas ut mot länsstyrelse länsskattemyndighet i motsvarande form

dels att i 4 kap. 4-5 och 8 §§, 5 kap. 1 och 4 §§, 6 kap. 7 4 9 l 12 2 och 6 §§, 15 2 § §, 7 kap. §, kap. §, kap. kap. och 17 kap. 1 § ordet “skattechef i olika böjningsformer skall bytas ut mot länsskattemyndighet i motsvarande form

dels att 3 kap. 2 §, 5 kap. 3 § och 13 kap. 2 § skall ha nedan angivna lydelse

42 sou 1985§2c

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap. 2 §1

Handlingar som har tillhan- Handlingar som har tillhandahållits av en myndighet dahållits av en myndighet enligt 18 kap. 13 § fastig- enligt 18 kap. 13 § fastighetstaxeringslagen hetstaxeringslagen (1979:1152) och som avses i (1979:1152) och som avses i 46 § tredje stycket taxe- 46 § tredje stycket taxeringslagen (1956:623) får ringslagen (1956:623) får granskas endast av skatteche- granskas endast av chefen fen eller av den tjänsteman för länsskattemyndigheten som har fått hans uppdrag. eller av den som tjänsteman Skattechefen skall tillse att har fått hans uppdrag. en sådan tjänsteman väl läm- Därvid skall han tillse att par sig för uppdraget och en sådan tjänsteman väl lämerinra honom om vikten av att par sig för och uppdraget föreskriven tystnadsplikt erinra honom om vikten av att iakttas. föreskriven tystnadsplikt iakttas.

1 Senaste lydelse 1981:189

EOU 1985:20

Nuvarande lxdelse Föreslagen lxdelse

5 kap. 3 §2

Ordföranden skall tillse att protokoll förs vid varje sammanträde. Han får uppdra åt annan ledamot av fastighetstaxeringsnämnden eller åt föredragande tjänsteman att handha protokollföringen. I skall följande särskilt antecknas: protokoll 1. Vilka ledamöter som varit närvarande 2. Om konsulent för fastig- 2. Om konsulent för fastigsom hetstaxering, tjänsteman som hetstaxering, tjänsteman har utsetts av statens lant- har utsetts av statens lantmäteriverk att biträda mäteriverk att biträda arbetsgrupp enligt 19 kap. arbetsgrupp enligt 19 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen 2 § fastighetstaxeringslagen skat- (1979:1152), sakkunnig, eller (1979:1152), sakkunnig, techefen eller av honom tjänsteman vid länsskattemygbeordrad tjänsteman har varit har varit närvarandigheten närvarande. de. 3. Vem som har varit föredragande i nämnden. 4. I vilka särskilda fall som har angetts vid punkt person 1 eller 2, av jäv inte har deltagit i behandlingen på grund av ärende. 5. I vilka fall besiktning enligt 18 kap. 8 eller 29 § eller inställelse enligt 20 kap. 5 § personlig fastighetstaxeringslagen har ägt rum. 6. I vilka fall skiljaktig mening har anförts och yttrande med särskild mening har avgetts. för det första sammanträdet skal antecknas I protokollet huruvida föreskrifter i 1 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen har iakttagits. Protokollet skall justeras av två ledamöter.

2 Senaste 1981:283. lydelse

SOU 1985:2

Nuvarande lxdelse Föreslagen lxdelse

13 kap. 2 §3

Ordföranden skall tillse att förs vid protokoll varje sammanträde. Han får uppdra åt annan ledamot av den särskilda fastighetstaxeringsnämnden eller åt föredragande tjänsteman att handha protokollföringen. I protokollet skall följande särskilt antecknas.

1. Vilka ledamöter och som suppleanter har varit närvarande. 2. Om konsulent för 2. om fastig- konsulent för fastighetstaxering, sakkunnig, hetstaxering, eller sakkunnig skattechefen eller av honom vid tjänsteman länsskattemynbeordrad tjänsteman har varit har digheten varit närvarannärvarande. de.

3. Vem som har varit föredragande i nämnden. 4. I vilka särskilda fall som har person, angetts vid punkt 1 eller 2, på grund av inte har jäv deltagit i behandlingen av ärende. 5. I vilka fall 26 besiktning enligt kap 3 § eller ägares personliga inställelse enligt 28 kap. l § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) har ägt rum. 6. I vilka fall har skiljaktig mening anförts och yttrande med särskild mening har avgetts. I protokollet för det första sammanträdet skall antecknas huruvida föreskriften i 1 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen har iakttagits. Protokollet skall justeras av två ledamöter.

3 Senaste lydelse 1981:1121.

:ou 1985:20 45

5 Förslag till Lag om ändring i uppbördslagen (1953:272)

Härigenom föreskrivs i fråga om uppbördslagen (1953:272)1

dels att i 22 §, 27 § 4 mom., 40 § 3 mom., 44 §, 45 § 1 mom., 49 § 2 mom., 52 §, 53 § 1-2 mom., 54 § 1-3 mom., 55 § 1-2 mom., 57 §, 58 § 2 mom., 61 § 1 mom., 62 och 67 §§, 68 § 1-4 mom. och 6 mom., 69 a §, 70 § 2 mom., 74 och 75 a §§, 78 § 1-2 mom., 83 §, 85 § 1-2 mom., 86 § 1 mom. och 88 § samt 1 av anvisningarna till 45 § ordet länsstyrelse i punkt olika böjningsformer skall bytas ut mot länsskattemyndighet i motsvarande form,

dels att i 49 § 1 mom. och punkt 1 av anvisningarna till 49 § ordet taxeringsintendent i olika böjningsformer skall bytas ut mot länsskattemyndighet i motsvarande form,

dels att 72 och 87 §§ skall ha nedan angivna lydelse

av rubrik 1 Lagen omtryckt 1972:75. Senaste lydelse lagens 1974:771.

SOU 1985

Nuvarande lzdelse Föreslagen lxdelse

72 §2

Riksskatteverket skall Skatteförvaltningens verkhandlägga centrala uppgifter samhet enligt denna lag och inom och utöva tillsyn över lagen (1984:668) om uppbörd uppbördsväsendet i riket av socialavgifter från arsåvitt avser debitering och betsgivare leds av riksskatuppbörd av skatt enligt be- teverket. Länsskattemyndighestämmelserna i denna lag och ten leder verksamheten i arbetsgivaravgifter som upp- länet. bärs enligt lagen (1984:668) Det åligger verket att om uppbörd av socialavgifter efter framställning från från arbetsgivare. lokal länsskattemxndighet, Det åligger verket att skattemyndighet, arbetsgivare efter framställning från eller när anledning därtill länsstyrelse, lokal skatte- eljest uppkommer meddela myndighet, arbetsgivare eller bindande förklaring beträfnär anledning därtill eljest fande frågor om sättet för uppkommer meddela bindande uttagande av preliminär skatt förklaring beträffande frågor samt om verkställande av om sättet för uttagande av skatteavdrag. preliminär skatt samt om Ärenden enligt andra verkställande av skatteav- stycket skall avgöras inom drag. riksskatteverket av den sär- Ärenden enligt andra skilda nämnd som avses i 19 § stycket skall avgöras inom taxeringslagen. riksskatteverket av den sär- Talan får ej föras mot skilda nämnd som avses i 19 § beslut som avser bindande taxeringslagen. förklaring. Talan får ej föras mot beslut som avser bindande förklaring.

2 Senaste 1984:669. lydelse

SOU 1985 20

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

37 §3

Besvär över beslut enligt denna lag eller över taxering inverkar icke att erlägga den skatt, som på skyldigheten besvären rör. denna Åtgärd enligt denna lag Åtgärd enligt lag oavsett att skall verkställas oavsett att skall verkställas som det beslut eller utslag som det beslut eller utslag icke föranleder åtgärden icke föranleder åtgärden kraft. Motsvaran- vunnit laga kraft. Motsvaranvunnit laga vid de gäller vid verkställighet de gäller verkställighet utsökningsbalken. enligt utsökningsbalken. enligt i taxe- Beslut eller utslag i taxe- Beslut eller utslag där ringsmål, där taxeringen ringsmål, taxeringen till fastställts till lägre belopp fastställts lägre belopp än yrkat än länsskattemyndigheten taxeringsintendenten eller får dock icke yrkat eller medgivit skall, medgivit, föranleda restitution om om hinder föreligger inte anmält föranleda restitution. I taxeringsintendenten härför. I sistnämnda sistnämnda fall får dock hinder fall får länsstyrelsen på länsskattemyndigheten på ansökan restitution, ansökan medge restitution, medge bestämmelserna i 49 § varvid bestämmelserna i 49 § varvid om stäl- 2 mom. sista stycket om stäl- 2 mom. sista stycket lande av säkerhet tillämpas. lande av säkerhet tillämpas. i andra Bestämmelserna i andra Bestämmelserna om restitution äga stycket om restitution äger stycket i mål motsvarande tillämpning i mål motsvarande tillämpning ombud har om skattetillägg och försedär allmänt besvärsrätt samt i mål om ningsavgift enligt taxerings-

1 Senaste lydelse 1981:839.

SOU

1985:Å

Nuvarande

lxdelse Föreslagen lxdelse

skattetillägg eller lagen samt i mål där allmänt förseningsavgift enligt ombud har besvärsrätt. Har taxeringslagen. allmänt ombud anmält hinder får restitution inte medges.

Denna lag träder i kraft den

r------------------«««««««t

OU 1985:20

6 Förslag till Förordning om ändring i uppbördsförordningen (1967:626).

å

i

Härigenom föreskrivs i fråga om uppbördsförordningen [ (1967:626)1

E

att i 10, 11, 17, 22, 27-29, 37, 41-44, 47, 49, 50, 57, S8, 64 och 66 §§ ordet länsstyrelse i olika böjningsformer skall ut mot länsskattemyndighet i motsvarande form bytas

Denna lag träder i kraft den

rubrik 1 Omtryckt 1949:494. Senaste lydelse av förordningens 1984:919.

SOU 1985.20

Förslag till Lag om ändring i lagen (1968:430) om mervärdeskatt.

Härigenom föreskrivs i fråga m lagen (l968:43O)1 om mervärdeskatt

dels att i 2, 3, 5, 5 a, 6, 10, 19, 20, 22, 23, 25, 28, 29, 33 37, 39-41 43, 45, 46, 49, 51, 64 a, 64 g och 69 §§ samt anvisningarna till 2, 16 och 22 §§ ordet länsstyrelse i olika böjningsformer skall bytas ut mot länsskattemyndighet i motsvarande form

dels att i 57 § ordet taxeringsintendent skall bytas ut mot länsskattemyndighet

dels att 61 § skall ha nedan angivna lydelse

1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1974:885.

Nuvarande lxdelse Föreslagen lydelse

61 §2

Riksskatteverket skall Skatteförvaltningens råd och anvisningar verksamhet enligt denna lag genom en riktig och enhetlig leds av riksskatteverket. främja av denna lag. Riksskatteverket skall tillämpning genom råd och rekommendatiofrämja en riktig och ner enhetlig tillämpning av denna lag.

Denna lag träder i kraft den

2 Senaste 1970:917. lydelse

8 Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1968:431) om mervärdeskatt

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (l968:431)1 om mervärdeskatt

dels att 6 § skall upphöra att gälla

dels att i 5 §, 18 §, 27 §, 30 och 31 §§ ordet länsstyrelse i olika böjningsformer skall bytas ut mot länsskattemyndighet i motsvarande form.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

Riksskatteverket får anordna möte för överläggning med tjänstemän vid länsstyrelserna om tillämpningen av lagen om mervärdeskatt. Länsstyrelsen beslutar om tjänstemans deltagande i sådant möte.

Denna lag träder i kraft den

1 Omtryckt 1983:915. Senaste lydelse för förordningens rubrik 1982:1163.

9 Förslag till Lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343)

Härigenom föreskrivs i fråga om skatteregisterlagen (1980:343)1

att 1 4 och 10 §§ ordet länsstyrelse i olika skall ut mot länsskattemyndighet i böjningsformer bytas motsvarande form.

Denna lag träder i kraft den

1 1983:143. Lagen omtryckt

54 SOU l985:2C

10 Förslag till Lag om ändring i lagen om statlig inkomstskatt (l947:576)1

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen om statlig inkomstskatt (1947:576) att 7 § 5 mom. skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 §

5 mom? Ideella föreningar som uppfyller i fjärde stycket angivna villkor frikallas från skattskyldighet för all annan inkomst än inkomst av fastighet och rörelse. Sådana föreningar är också frikallade från skattskyldighet för inkomst av fastighet som tillhör föreningen och som har använts på sätt anges i 3 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) och för sådan inkomst av fastighet och av rörelse som till huvudsaklig del härrör från verksamhet som har naturlig anknytning till föreningens ändamål eller av hävd allmännyttiga utnyttjas som finansieringskäla för ideellt arbete. Övriga inkomster av fastighet, utom inkomster som avses i 7 mom., och av rörelse utgör således i sin helhet skattepliktig inkomst för föreningen. Inkomst som direkt härrör från föreningens ideella verk-

samhet, t ex. hyror som en samlingslokalägande förening upp-

bär på grund av upplåtelse av lokaler för allmännyttigt ändamål, entrêavgifter till idrotts- och kulturevenemang o.d., skall anses ha naturligt anknytning till föreningens ändamål. Detsamma gäller inkomst av verksamhet som utgör ett direkt led i det ideella arbetet, t.ex. om en naturskyddsförening säljer affischer, märken och böcker för att öka intresset för föreningens verksamhet eller om en förening säljer varor

1 Senaste lydelse av rubrik 1974:770. lagens 2 Senaste lydelse 1984:1061.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

avsedda för handikappade personer. Kravet på naturlig skall också anses uppfyllt om en förenings anknytning kommersiella verksamhet har karaktär av service till medlemmarna och andra som deltar i den ideella verksamheten. Detta får exempelvis anses vara fallet men idrottsförening i mindre skala förfriskningar eller idrottsartiklar i säljer sina klubblokaler. Inkomst av verksamhet som inte har annat samband med det ideella arbetet än att den skall finansiera skall däremot anses sakna naturlig anknytning till en detta, förenings allmännyttiga ändamål. Till verksamhet som av hävd utnyttjas för att finansiera ideellt arbete räknas anordnande av bingo och andra lotterier, fester, basarer, försäljnings- och insamlingskampanjer samt sådan biografrörelse som bedrivs av eller förening med huvudsakligt ändamål nykterhetsförening att tillhandahålla allmänna samlingslokaler. Detsamma gäller verksamhet som består i att en förening upplåter reklamutrymme på klubbdräkter eller i föreningens samlingslokaler e.d. En ideell förening är skattebefriad enligt första stycket om har till att -- utan a) föreningen huvudsakligt syfte begränsning till viss familjs, vissa familjers föreningens medlemmars eller andra bestämda personers ekonomiska intressen -- ändamål som anges i 6 mom. eller andra främja allmännyttiga ändamål, såsom religiösa, välgörande, sociala, politiska, konstnärliga idrottsliga eller därmed jämförliga kulturella ändamål, b) föreningen i sin verksamhet uteslutande eller så gott som uteslutande tillgodoser ändamål som anges under a, c) inte vägrar någon inträde som medlem, om föreningen inte med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller föreningens syfte eller annan orsak särskilda skäl motiverar det, samt

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

_d) föreningen bedriver en verksamhet som skäligen svarar mot avkastningen av föreningens tillgångar. skattechefen eller tjäns- Länsskattemyndigheten kan teman, som skattechefen efter ansökan medge att föreförordnar, kan efter ansökan ning, som avser att anskaffa medge att förening som avser fastighet eller annan anläggatt anskaffa fastighet eller ning avsedd för den ideella annan anläggning avsedd för verksamheten, skall kunna den ideella verksamheten, anses hänförlig under detta skall kunna anses hänförlig moment utan hinder av att under detta moment utan hin- föreningen inte uppfyller der av att föreningen inte under fjärde stycket d angiuppfyller under fjärde vet villkor. Medgivande av stycket d angivet villkor. detta slag får avse högst fem Medgivande av detta slag får beskattningsår i följd och avse högst fem beskattningsår kan förenas med villkor om i följd och kan förenas med ställande av säkerhet e.d. villkor om ställande av för den inomst- eller förmösäkerhet e.d. för den inomst- genhetsskatt som enligt sjuneller förmögenhetsskatt som de stycket kan komma att enligt sjunde stycket kan påföras föreningen på grund komma att påföras föreningen av taxering för det eller de på grund av taxering för det beskattningsår medgivandet eller de beskattningsår med- avser. Beslut i andledning av givandet avser. Beslut i sådan ansökan får överklagas andledning av sådan ansökan genom besvär till riksskattefår överklagas genom besvär verket. Besvären skall ha till riksskatteverket. Besvä- kommit in till riksskatteverren skall ha kommit in till ket inom en månad från det riksskatteverket inom en föreningen fick del av det månad från det föreningen överklagade beslutet. Beslut fick del av det överklagade av riksskatteverket i fråga

20 57 SOU 1985

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

beslutet. Beslut av riksskat- som avses här får inte överteverket i fråga som avses klagas. här får inte överklagas. stycke får lämnas även då en Medgivande enligt föregående förening avser att genomföra omfattande byggnads-, reparations- eller på en fastighet som brukas av anläggningsarbeten föreningen. Har inte inom föreskriven tid genomfört den förening investering för vilken medgivande enligt femte eller sjätte lämnats eller har föreningen underlåtit att iaktta stycket annat i sådant beslut angivet villkor, skall föreningen taxeras för de som medgivandet avsett efter de beskattningsår som skulle ha gällt om något medgivande inte hade regler lämnats. om sådan bestämmelserna i I fråga taxering gäller ll5 och 116 §§ taxeringslagen (1956:623) i tillämpliga delar. Det förhållandet, att en ekonomisk förening med stöd av 4 § l mom. lagen (1951:309) angående införande av nya lagen om ekonomiska föreningar fått bestå som registrerad förening. inte hinder mot att vid tillämpning av denna utgör föreningen lag behandlas såsom ideell förening. Riksskatteverket får, om särskilda skäl föreligger, efter ansökan förklara att förening, som har till huvudsakligt ändamål att främja nordiskt samarbete, i fråga m skattskyleller eljest vid tillämpning av denna lag skall anses dighet med förening som avses i första stycket. Sådant jämställd beslut när ger anledning till det, av får, omständigheterna riksskatteverket återkallas. Beslut, som riksskatteverket meddelat enligt detta stycke får inte överklagas.

Denna lag träder i kraft den

i0U 1985:20 59

I BAKGRUND M.M.

l UTREDNINGSUPPDRAGET

I direktiven konstateras inledningsvis att utvecklingen på skatteområdet de senaste årtiondena har kännetecknats av en allt snabbare takt i ändringarna av det materiella regelsystemet. Detta har i sin tur medfört att skattesystemet blivit allt mer invecklat och svårtillgängligt. Som en följd härav har granskningsresurserna till stor del låsts fast vid detaljfrågor i stället för att inriktas mot det väsentliga Mot denna bakgrund behövs därför åtgärskatteundandragandet. der för att effektivisera skatteförvaltningen. Utöver förenklingar i beskattningsreglerna och förändringar av förfarandet krävs även förbättringar i fråga om ledning och styrning av skatteförvaltningen. För att målsättningen att skapa klara och effektiva ledningsfunktioner skall kunna uppnås måste skatteavdelningarnas organisatoriska samband med länsstyrelserna och dessa avdelningar knytas samman med den upphöra övriga skatteförvaltningen.

består i att lämna förslag till en ny Utredningsuppdraget av skatteförvaltningen och till effektivare organisation former för och samordning av verksamheten. En utstyrning gångspunkt är att det skall finnas en från länsstyrelsen fristående Vidare skall övervägas i vad länsskattemyndighet. mån det finns behov av skattechefsinstitutet. Även den lokala skatteförvaltningens ställning i förhållande till länsskattemyndigheten skall övervägas.

SOU 1985:2(

Direktiven bifogas som bilaga 1 till betänkandet.

1.1 Utredningsarbetet

Utredningen har eftersträvat breda kontaktytor framför allt med skatteförvaltningen för att erhålla fortlöpande synpunkter. Vid besök hos och lokala länsstyrelsen skattemyndigheter har utredningen sammanträffat med skattechelandshövdingar, fer, fögderichefer och annan personal. Information om utredningsarbetet har bl.a. lämnats vid RSV:s med överläggningar skattechefer, taxeringsdirektörer och förste taxeringsintendenter.

Samråd och kontakter har förevarit med statskontoret, skatteförenklingskommittên (B 1982:03), verkledningskommittén (C 1983:04), utredningen om säkerhetsåtgärder m.m. i skatteprocessen (Fi 1973:01), 1982: deklarationskontrollutredningen (B 06) samt med ordföranden i EKO-kommissionen.

Genom en enkät till landshövdingarna har inhämtats synpunkter beträffande lekmannamedverkan i en från fristålänsstyrelsen ende länsskattemyndighet.

Ett besök har företagits hos den finska skatteförvaltningen för att få del av erfarenher rörande och ledning samordning. Därvid besöktes finansministeriet ett skattestyrelsen, länsskatteverk och en skattebyrå. Även den danska skatteförvaltningens centralmyndighet, statsskattedirektoratet, har besökts.

Statskontorets delrapport (1985:l2). Fristående skatteförvaltning-Norrbottenprojektet, har genom regeringsbeslut överlämnats till utredningen.

,OU 1985:20 61

2 HISTORIK

2.1 Inledande synpunkter

För skatteförvaltningens del har de fortlöpande reformsträvandena under efterkrigstiden väsentligen innefattat tre utvecklingstendenser. Dels en strävan att samordna ledningen av beskattningsväsendet, vilket bland annat lett till riksskatteverkets bildande, dels en strävan att skilja fiskala och förvaltande uppgifter från de dömande uppgifterna på länsnivån, vilket lett till länsrättsreformen och dels slutligen en strävan hos olika utredningar att skapa en fristående regional skatteförvaltning.

För länsstyrelsens del har utvecklingen också inneburit många tillkommande arbetsuppgifter med avseende på samhällsplaneoch insatser för länets utveckling och framtid. Dessa ring på arbetsuppgifter har kommit att bli alltmer dominerande för och länsstyrelsen. En följd av detta är att landshövdingen skatteverksamheten inte längre är en huvuduppgift för landshövdingen och länsstyrelsen. Detta har i sin tur bidragit till att dagens skattechefsinstitut vuxit fram.

2.2 Skatteförvaltningens organisation

Genom 1634 års regeringsform tillskapades vad som är dagens dvs. en statlig förvaltning med länet som länsstyrelser, förvaltningsområde under landshövdingens ledning. skatteför-

62 SOU 19s5:m

valtningens organisatoriska anknytning till länsstyrelsen härrör från den tiden.

Under senare decennier har såväl länsstyrelseorganisationen som skatteförvaltningen varit föremål för utredåtskilliga ningar och därpå följande omorganisationer. om en Frågan brytning av det organisatoriska sambandet mellan länsstyrelse och skatteförvaltning berördes av 1933 års skattekontrollsakkunniga, 1948 års 1950 års länsstyrelseutredning, skattelagssakkunniga och av 1955 års taxeringssakkunniga. En i etapp utredningsarbete om länsstyrelseorganisationen avslutades i slutet av 1960-talet då flera lade sina utredningar förslag.

Länsförvaltningsutredningen, (SOU 1967:20-21), föreslog en omorganisation av den statliga länsförvaltningen för att den översiktliga samhällsplaneringen skulle kunna samordnas på bättre sätt. Utredningen att skatteadministrationen ansåg hade så ringa samband med och behov av samverkan med den övriga länsstyrelsen att en särskild utredning om utbrytning av skatteadministrationen från länsstyrelsen borde göras.

Landskontorsutredningen

Landskontorsutredningen ,(SOU 1967:22), som initierades av länsförvaltningsutredningen, grundade sitt förslag till fristående regionala skatteverk på ett antal principiellt betydelsefulla tankegångar. Enligt utredningen borde en länsstyrelseorganisation skapas som i sig inneslöt eller handläggningsmässigt kontrollerade den regionala förvaltningsverksamhet, som förutsätter samordning och samverkan för sin rationella drift. I en sådan organisation skulle taxerings-, uppbörds- och folkbokföringsväsendet bilda ett främmande element och utgöra en organisatorisk belastning, eftersom dessa verksamhetsområden saknade eller hade ringa samband med länsförvaltningen i övrigt. För dem var i stället kontakter och samverkan med centrala organ, främst inom områdena taxeringskontroll och dataverksamhet, mera Genom dessa väsentliga.

OU 1985:20 63

verksamhetsområdens tyngd, inte minst i personalhänseende, inom en länsstyrelseorganistion skulle vidare landshövdingens möjligheter att mera odelat ägna sig åt frågor av samordnings- och planeringskaraktär komma att begränsas. Enligt utredningen var det också otillfredsställande att en organisation inneslöt sakområden på vilka verkschefen skulle komma att sakna reellt inflytande. vedertagna organisatoriska principer talade därför för en utbrytning. Utredningens förslag innehöll att taxeringssektion och datakontor bröts ut ur länsstyrelsen till fristående regionala skatteverk, ett i varje län. Även hanteringen av arvs- och gåvobeskattningen ansåg utredningen böra föras till skatteverken (från tingsrätt respektive länsstyrelse). Beträffande de lokala skattemyndigheternas ställning anförde utredningen att det saknades anledning att vid en utbrytning behålla länsstyrelsen som chefsmyndighet och att det i stället var naturligt att det regionala skatteverket övertog denna funktion.

För landskontorsutredningen var en annan viktig huvudlinje att skilja dömande och fiskala uppgifter åt. Utredningen avvisade därför bestämt tanken att låta dåvarande prövningsnämnden och dess kansli ingå i ett skatteverk. Utredningen övervägde därefter om en skattedomstol, skapad av prövningsnämnden och dess kansli, skulle ingå i länsstyrelsen eller Utredningen föreslog att en fristående regional skatteej. domstol, länsskatterätten, skulle inrättas.

En väsentlig uppgift för landskontorsutredningen var också att förbättra samordningen och effektivisera ledningen av skatte-, och folkbokföringsförvaltningen i landet. uppbörds- Utredningen föreslog inrättandet av ett central ämbetsverk, riksskattestyrelsen, som huvudsakligen skulle byggas upp sammanslagning och omorganisation av vissa centrala genom organ, främst riksskattenämndens kansli, centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden (CFU) och kontrollstyrelsen.

sou 1985 : 24

Landskontorsutredningens förslag om en central förvaltningsmyndighet ledde till att riksskatteverket bildades den 1 januari 1971 (prop. 1969:127 samt prop. 1970:55).

1971 års länsförvaltningsreform

Den partiella omorganisationen av den statliga länsförvaltningen 1971,(prop. 1970:103), som grundades på länsförvaltningsutredningens och landskontorsutredningens betänkanden, innebar för den regionala del att de skatteförvaltningens fiskala verksamheterna och de dömande funktionerna skildes åt och fördes till var sin ny huvudenhet vid länsstyrelsen, skatteavdelningen och förvaltningsavdelningen. Frågan om fristående skatteverk och skattedomstolar på länsplanet ansåg departementschefen vara av den arten att den borde hänskjutas till den beredning som hade att (länsberedningen) överväga den regionala samhällsförvaltningens organisation på längre sikt.

Den nya skatteavdelningen indelades i fem enheter, taxeringsenheten, revisionsenheten, mervärdeskatteenheten, uppbördsenheten och dataenheten. en markerad Avdelningschefen gavs särställning inom länsstyrelsen genom införandet av det s.k. skattechefsinstitutet, som här endast kortfattat berörs. I egenskap av skattechef tillades chefen för skatteavdelningen det materiella ansvaret för och kontrollverksamhetaxeringsten m.m. enligt skatte- och Endast taxeringsförfattningarna. i vissa administrativa och formella avseenden lades beslutsbefogenheter även fortsättningsvis på länsstyrelsen. Det kan noteras att något motsvarande institut inte infördes inom mervärdeskattelagens, uppbördslagens eller avgiftslagens områden. Ärenden rörande gåvoskatt fördes till skatteavdelningen, men utredningens förslag beträffande arvsbeskattningen genomfördes inte.

i0U 1985:20 65

Till den nya förvaltningsavdelningen fördes länsskatterättens kanslifunktioner och till administrativa enheten knöts länsstyrelsens personal- och ekonomifunktioner.

För Stockholms län valdes en annan organisation av skatteavdelningen. Taxerings-, revisions- och mervärdesskatteenheterna sammanfördes till en taxeringsavdelning. Uppbörds- och dataenheterna fördes till den administrativa avdelningen.

För länsstyrelseorganisationen i övrigt innebar den partiella reformen bl.a. att planeringsavdelningen inrättades, och att länsstyrelsen fick en förtroendemannastyrelse för att ge ett medborgerligt inflytande vid behandlingen av samhällsfrågor.

Länsberedningen

En ny utredning, länsberedningen (SOU 1974:84), fick till uppgift att sammanfatta och komplettera de förslag som länsförvaltningsutredningen, landskontorsutredningen, länsindelningsutredningen och länsdemokratiutredningen hade lämnat.

Länsberedningen konstaterade i sitt betänkande Stat och kommun i samverkan (SOU 1974:84) att några egentliga funktionella samband inte fanns mellan skatteförvaltningen och länsstyrelsens övriga verksamhet. Beredningen fann att skatteavdelningens behov av kontakt och samverkan med enheterna inom planerings- och förvaltningsavdelningarna var mycket begränsat och i princip inte av annan art än vad som förekom olika myndigheter emellan. Skatteavdelningens kontaktmönster främst vertikalt - mot RSV och nedåt mot LSM. löpte uppåt Dessa kontakter var mycket omfattande och de funktionella sambanden var starka. Beredningen konstaterade också att någon egentlig styrning av skatteförvaltningen från länsledningens sida inte förekom, eftersom de viktigaste uppgifterna på skatteavdelningen var undandragna landshövdingens och styrelsens inflytande. Skatteavdelningen, som vid den -tiden omfattade ca 40 % av länsstyrelsens totala personalkader,

66 sou 1985:26

kunde därför sägas leva sitt eget liv inom länsstyrelseorganisationen. Slutsatsen blev enligt länsberedningens mening att det inte fanns några bärande skäl av organisatorisk eller funktionell art eller något behov av samverkan som motiverade att skatteförvaltningen var inordnad i länsstyrelseorganisationen. De synpunkter som kunde anföras som skäl för att behålla skatteförvaltningen inom länsstyrelsen vägde enligt länsberedningen lätt mot de fördelar av organisatorisk art som en utbrytning skulle medföra. Beredningen föreslog därför att skatteförvaltningen skulle brytas ut från länsstyrelsen till ett fristående skatteverk. Enligt beredningen låg det därvid i sakens natur att riksskatteverket borde bli chefsmyndighet för de regionala skatteverken under vilka i sin tur de lokala skattemyndigheterna borde sortera. Detta skulle också innebära att hela skatteförvaltningen skulle komma att redovisas under finansdepartementets huvudtitel.

Emellertid anförde departementschefen (prop. 1975/76:168) att länsberedningen inte nog hade beaktat att det även förelåg betydande fördelar med den organisation som fanns. En sådan fördel var att det ekonomiska kunnandet inom skatteavdelningen kunde utnyttjas inom länsstyrelsen i övrigt. Samtidigt fick tjänstemännen på skatteavdelningen genom sitt samarbete med övriga delar av länsstyrelsen större kännedom om samhällsplaneringen och samhällsekonomin i länet. Andra fördelar var att personalen kunde utnyttjas bättre och att utbyggnaden av dataenheterna skulle kunna tillgodose behovet av samarbete med i övrigt. Utbrytningen skulle också kunna länsstyrelsen medföra ökade kostnader för staten genom att den skulle göra en viss dubblering av ekonomiska-administrativa resurser fann att fördelarna med den nödvändig. Departementschefen organisationen övervägde nackdelarna och ansåg befintliga därför att skatteavdelningen även i fortsättningen borde ingå i länsstyrelsen.

förslag om utbrytning av den regionala och Länsberedningens lokala skatteförvaltningen ur länsstyrelsen ledde inte till

IOU 1985:20 67

någon förändring bl.a. på grund av att frågan kom att bli partiskiljande.

1979 års länsrättsreform

Länsdomstolskommittên fann i sitt betänkande Länsdomstolarna (SOU 1977:80) sammanfattningsvis att starka principiella skäl talade för en organisation med fristående länsdomstolar

som integrerades med den allmänna förvaltningsdomstolsorgani-

sationen.

En sådan reform skulle inte bara ansluta till vad som gällde för domstolsväsendet i övrigt och ta till vara allmänna säkerhetssynpunkter som kommittén fann angelägna. I här aktuella avseenden anförde kommittén vidare att RS-reformen skulle komma att kompletteras genom att taxeringsförfarandet i andra instans -- länsnivå -- förstärktes. skatterättsskipningen på De strävanden att stärka medborgarnas förtroende för myndigheterna som kommit till uttryck på flera sätt skulle fullföljas genom att förvaltning och rättsskipning särskildes på länsnivå.

statsmakterna följde kommitténs förslag. De nya länsrätterna, vari infogades länsskatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt, började sin verksamhet l juli 1979. Länsrätterna knöts administrativt till domstolsverket.

RS-reformen

RS-reformen medförde för skatteförvaltningens del en omfattande utbyggnad och omorganisation. Länsstyrelsernas skatteavdelningar kompletterades med ett kansli, nya taxeringsenheter tillskapades och besvärsverksamheten överfördes till nybildade besvärsenheter. Också de lokala skattemyndigheterna omorganiserades. Reformen var fullt genomförd vid 1979 års taxering.

SOU 1985:2G

En följd av reformen blev att skatteadministrationen ytterligare fjärmades från övrig länsstyrelse och att skattechefens ledningsfunktion förstärktes.

Fögderiutredningen

Frågan om de lokala skattemyndigheternas inlemmande i länsstyrelseorganisationen har vid flera tillfällen aktualiserats. 1975 fattade riksdagen ett principbeslut att ett sammanförande skulle ske och fögderiutredningen fick i uppdrag att utreda en sådan sammanföring. I sitt betänkande (Ds Kn lämnade -- i 1979:4) fögderiutredningen visserligen enlighet med sina direktiv -- ett till förslag gemensam organisation för länsstyrelsens skatteavdelning och länets lokala skattemyndigheter, men anförde samtidigt att man inte funnit det föreligga tillräckligt bärkraftiga motiv för en sammanslagning. Utredningen var inte enig. Tre experter lämnade avvikande mening. Vid den efterföljande remissbehandlingen tog bl.a. flertalet länsstyrelser, skattecheferna, statskontoret och riksskatteverket ställning för en sammanslagning. Den övervägande delen av de lokala skattemyndigheterna_var negativa till ett inlemmande och riksrevisionsverket ansåg inte att det fanns något behov av att påskynda sammanslagningen. Någon sammanföring kom inte till stånd.

2.3 Skattechefsinstitutet

Tiden före 1928

Vid mitten av 1700-talet gällde att landshövdingen dels uppträdde som beslutsfattare i första instans, dels som bevakare av det allmännas rätt och beslutsfattare i andra instans. Genom ett kungligt brev 1693 anbefalldes landshövdingarna att noga granska taxeringslängderna för att efterse huruvida bevillningsförordningen blivit efterföljd samt att, därest så erfordrades, rätta och ändra dem, så att ingen orätt förtydning eller förklaring mot förordningens rätta förstånd och

till kronans inkomsters oskäliga minskning och undanmening dragande finge på något sätt tillåtas.

Sedermera infördes ordningen att landskontoret i länsstyrelsen samt chefen för landskontoret, landskamreraren, i förordtillades särskilda uppgifter i samband med taxeringsning i den verksamhet som ägde rum efter verksamheten, synnerhet taxeringen i första instans.

1928 års taxeringsförordning

I 1928 års fördelades ansvaret för taxetaxeringsförordning på följande sätt. Det egentliga taxeringsringsverksamheten arbetet utfördes i såsom en bisyssla och taxeringsnämnden ofta av som saknade särskild utbildning för ändamålpersoner et. hade till att vaka över att taxe- Länsstyrelsen uppgift ordnades och bedrevs på ett ändamålsenligt sätt, ringsarbetet att verkställa i taxeringsdistrikt samt att utse indelning ordförande och kronoombud i taxeringsnämnd. Kronoombudets var att bevaka det allmännas rätt i första inhuvuduppgift stans. hade att kalla till förbered- Länsstyrelsen befogenhet med ledamöter i taxeringsnämnd. Dessa ande överläggningar skulle hållas inför länsstyrelsen eller landsöverläggningar kamreraren och vid dem skulle ägnas åt åtgärder uppmärksamhet för befordrande av en likformig och rättvis taxering.

Det ålades landskamreraren att, vid sidan av sina arbetsuppsom chef för landskontoret, antingen själv ge TN stöd gifter i form av eller också utse annan person bokföringsgranskning att utföra sådan Vidare ålades det explicit granskning. landskamreraren att efter taxeringsarbetet i första instans alla för att undersöka om de var i eftergranska taxeringar överensstämmelse med skatteförfattningarna. Om landskamreraren fann till anmärkning skulle detta anmälas till anledning dåvarande andra instans, (PN). I PN hade prövningsnämnden landskamreraren att närvara vid samtliga sammanskyldighet träden och där bevaka det allmännas rätt. Ordförande i pröv-

ningsnämnden var landshövdingen. PN hade att skyldighet pröva

samtliga taxeringar, alltså inte bara sådana där landskamre-

raren hade framfört eller där besvär anmärkning hade anförts. Denna ordning blev i allt väsentligt bestående fram

till 1944.

1944 års förändringar

Under åren växte behovet att tillhandahålla sakkunniga tjänstemän åt taxeringsnämnderna för deklarationsgranskning m.m.

Vidare ökade kraven på en fastare och organisation starkare

processledning i andra instans, PN. Som en av följd förslag från i betänkandet beskattningssakkunniga (SOU 1942:49) Ändrad organisation av och beskattningsnämnderna förstärkning av

landskontorens arbetskraft m.m. blev landskamreraren ordfö-

rande i PN. Härom anförde beskattningssakkunniga bl.a.

(s. 151 och 179).

Landshövdingens ordförandeskap torde regelrätt bestå däri, att han öppnar första sammanprövningsnämndens träde och att han är vid ett närvarande slutsammanträde; med prövningsnämndens egentliga arbete han icke tager någon befattning och om någon processledning från hans sida under denna viktiga kan det således arbetsperiod

Det ordförandeskap till namnet, som f n tillkommer landshövdingen, synes därvid böra avskaffas. Landshövdingarna äga ju som regel, naturligt nog, icke någon föregående erfarenhet av skattelagarnas bestämmelser och deras tillämpning, och de kunna därför icke utöva någon ledning av taxeringsprocessen vid prövningsnämnderna. Landshövdingarnas av andra göromål upptagna tid lärer ej heller medgiva ett mera i ingående deltagande prövningsändring givet slag vore för övrigt endast det sista ledet i en följdriktig utveckling. Allt ansvar för skatteväsendet vilade en gång på Därefter har undan för landshövdingen. undan en förskjutning ägt rum i det att det närmaste ansvaret alltmera överflyttats å landskamreraren.

Till följd av att landskamreraren nu blev ordförande och domare i PN ansågs det att olämpligt han behöll sina uppgifter av fiskalisk emedan natur, han då skulle ha kommit att

;ou 1995:20

i taxeringsprocessen. För både som domare och part fungera lades landskamrerarens fiskaliska uppgifter att undvika detta taxeringsintendenten, tillika den nyinrättade befattningen på den inom landskontoret nyinrättade taxeringssektiochef för fick till att biträda intennen. Sektionens personal uppgift

med de som ålades honom enligt taxeringsfördenten uppgifter

ordningen.

i samma ansvarsfördelning I förordningen gjordes princip som tidigare rått mellan mellan intendenten och länsstyrelsen

landskamreraren och länsstyrelsen.

1956 års taxeringsförordning

ändring rum ifråga om Inte förrän 1956 ägde någon väsentlig PN blev då en renodlad betaxeringsintendentens ställning. utan att pröva samtliga taxeringar. svärsinstans skyldighet med de som part i taxe- Intendenten jämställdes skattskyldiga arbetsbörda lättades därigenom att han ringsprocessen. Hans utökade att delegera sin partsfunktion erhöll möjligheter Denna utökade delegationsrätt gav upphov till tjänstemän. i 3 § TL Under benämtill den ännu bestående formuleringen ... den åt vilken uppningen taxeringsintendent inbegrips att i sin utföra på TI ankommande göromâl“. dragits tjänst

fördelades mellan å ena sidan förste Intendentsfunktionerna i länet) och å andra sidan intendenten (taxeringsintendenten sätt. Förste intendenten fick övriga intendenter på följande nämndernas arbete samt att vid behov i uppdrag att övervaka och annat bistånd. Vidare att lämna dem råd och upplysningar vissa att besluta om taxeringsrevision utfärda anmaningar, Dessutom infördes bestämmelsamt att göra åtalsanmälningar. länet skall, med iakttagande av sen taxeringsintendenten i bevaka det allmännas rätt 1 bestämmelserna i denna förordning verka för att taxeringarna blir rättvisa taxeringsfrågor samt Han skall därvid i erforderlig omfattning och likformiga. verkställda taxeringar samt särskilt uppmärksamma granska

i 72 sou

1985:20:

« 4 ojämnheter mellan taxeringarna i olika distrikt. Övriga intendenter hade i uppdrag att anföra besvär över taxeringar, att göra framställningar om samt att eftertaxering yttra sig över besvär av skattskyldiga eller kommun.

Varken landshövdingen eller landskamreraren hade befogenhet att ta befattning med de uppgifter som ankom förste taxepå ringsintendenten som det allmännas företrädare i taxeringsmål. Dock behöll länsstyrelsen att vaka över taxeuppgiften ringsarbetet i första instans.

1971 års länsförvaltningsreform

Vid 1971 års partiella omorganisation av den länsstatliga förvaltningen bildades skatteavdelningarna och begreppet

skattechef infördes. Beträffande verkskatteavdelningarnas samhet och begreppet skattechef anförde föredragande departementschef följande (prop. 1971:60, s. 70 f).

I den nya länsstyrelseorganisationen kommer skatteavdelningen att överta bl.a. de arbetsuppgifter som nu utförs inom taxeringssektionen. Vidare är det meningen att vissa arbetsuppgifter skall föras över från nuvarande kameralsektionen till denna avdelning, bl.a. ärenden rörande taxeringsorganisationen, såsom indelning i taxeringsdistrikt, förordnande av taxeringsfunktionärer och ersättningar till dessa. De som uppgifter enligt taxeringsförordningen ankommer på landskamreraren och som inte avser dömandet i skattemål och vad därmed sammanhänger överförs också till skatteavdelningen. Detta gäller sammanträden med taxeringsfunktionärer och förberedelser för taxeringsarbetet, t.ex. arbetet med de s.k. länsanvisningarna.

Den nuvarande uppgiftsfördelningen mellan länsstyrelse och taxeringsintendent torde i böra bibehållas. princip Länsstyrelsen som sådan bör nämligen ej agera som i part taxeringsprocessen eller ha uppgifter som anknyter till taxeringskontrollen.

I den nya organisationen bör chefen för skatteavdelningen i princip överta de som nu åvilar förste uppgifter

ningschefernas befogenheter inte knytas till deras tjänstetitel. Jag förordar i stället benämningen skattechef att användas för att beteckna såväl chef för

i l

k0U 1985:20 73

skatteavdelning som chefen för taxeringsavdelningen i Stockholms län.

Länsstyrelsen bibehöll uppgiften att vaka över taxeringsarbetet. Härom anförde departementschefen:Det ligger i sakens natur att i den nya organisationen ansvaret för övervakningen av taxeringsnämndernas arbete i realiteten kommer att ligga på skattechefen. Övervakningen bör emellertid som hittills, vara en uppgift som ankommer på länsstyrelsen.

En ny uppgift för skattechefen blev att verka för att taxeringsrevisionsverksamheten samordnades med annan av statlig myndighet eller tjänsteman bedriven verksamhet, som avsåg

granskning av deklarations- eller uppgiftsskyldigs räkenska-

per och anteckningar. Bestämmelsen var föregångare till 14 § TF, som ger skattechefen en samordnande uppgift i fråga om kontroll rörande skatt, tull eller avgift.

RS-reformen

RS-reformen, som genomfördes i slutet av 1970-talet, innebar bl.a. att såväl länsstyrelsernas skatteavdelningar /i Stockholms län taxeringsavdelningen/ som de lokala skattemyndigheterna förstärktes med personal, som skulle biträda taxeringsnämnderna med deklarationsgranskning och annan kontroll. Reformen medförde att skattechefens verksamhetsansvar beträffande taxeringen i första instans förstärktes och att länsstyrelsens uppgift att vaka över att taxeringsarbetet i första instans inom länet ordnas och bedrives ändamålsenligt upphörde.

Beträffande skattechefens ställning och länsstyrelsens äppgifter anförde departementschefen i prop. 1977/78:l8l Ny taxeringsorganisation i första instans m.m. (s. 204 ff).

Principbeslutet står alltså fast att den materiella och formella styrningen av såväl det regionala som det Som jag tidigare framhållit måste skattechefen för att

74 SOU 1985:2

_m4_

.I.›__|A.I4.L;;4

kunna utöva sin ledande funktion kunna ge anvisningar n., för lokal skattemyndighets medverkan i taxeringsarbetet h., både till den del som , gäller själva deklarationsgranskningen och den del som avser revisioner eller annan kontrollverksamhet.

Det åvilar sedan gammalt länsstyrelsen att utöva tillsyn över beskattningsväsendet. Emellertid gäller också sedan läng tid att vissa uppgifter av fiskal natur såsom taxeringskontroll och processföring ligger på skattechefen (tidigare förste taxeringsintendenten), som därvid är undantagen länsstyrelsens inflytande. Det följer bl.a. av föreskriften i 17 § om att skattechefen skall bevaka det allmännas rätt och verka för riktiga taxeringar, bl.a. genom att granska taxeringsnämndernas beslut och i förekommande fall anföra besvär. Härtill kommer att flertalet uppgifter i fråga om taxeringsarbetet som f.n. formellt ankommer på länsstyrelsen i praktiken är delegerade på avdelningschefen genom normalarbetsordningen för länsstyrelserna.

Utredningen förordar att länsstyrelsen skall ha kvar ansvaret för de arbetsuppgifter som är av allmän administrativ natur. Jag delar denna uppfattning och anser i likhet med utredningen att man inte bör göra någon ändring beträffande länsstyrelsens ansvar för distriktsin-

sätter vidare att dessa uppgifter liksom f.n. kommer att delegeras till chefen för skatteavdelningen genom arbetsordningen. I enlighet med det anförda föreslår jag att det i 14 § anges att skattechefen leder och ansvarar för deklarationsgranskningen och annan kontroll vid taxeringen.

Skattechefens ansvar och befogenheter reglerades formellt så att han i 14 § TL tillades uppgiften att leda och ansvara för deklarationsgranskning och annan kontroll vid taxeringen. En ny bestämmelse i 6 § TF gav länsstyrelsen rätt att meddela föreskrifter för lokal skattemyndighets medverkan i taxeringsarbetet. Samtidigt föreskrevs i länsstyrelseinstruktionen att chefen för skatteavdelningen skulle meddela dessa föreskrifter. Slutligen övertog skattechefen länsstyrelsens tidigare uppgifter att till RSV lämna förslag till länsanvisningar samt befogenheten att kalla taxeringsnämndsordförande och ledamöter för förberedande överläggningar om taxeringsarbetet.

i

ou 1985:20 75

Innebörden av dagens skattechefsinstitut är att det sakliga ansvaret för skatteförvaltningens verksamhet med taxeringskontroll och taxeringsprocess vilar på skattecheferna. Länsstyrelserna saknar följaktligen verksamhetsansvar på dessa områden. Däremot ansvarar de ytterst för de delar av skatteavdelningarnas verksamhet som avser andra sakområden, t.ex. mervärdeskatt och uppbörd, och har ansvaret i administrativt avseende för hela länsstyrelsen och därmed hela skatteavdelningen. Genom 14 § TF har länsstyrelserna dock fråntagits ansvar för samordning av olika kontrollåtgärder.

Den oenhetliga ansvarsstrukturen uppmärksammades av RS-utredningen, som anförde.

Utredningen ser det som önskvärt att söka åstadkomma en ökad klarhet och renodling i ansvarsfördelningen inom länet beträffande även övriga delar inom beskattningsområdet. En enhetlig och gemensam ansvarsstruktur skulle enligt utredningen öka förutsättningarna för en effektiv skatteadministration. En fullständig renodling såväl sakområdesmässigt som administrativt finner utredningen emellertid svår att genomföra inom ramen för nuvarande länsstyrelseorganisation.

%0U

1985:20

?

3 NUVARANDE SKATTEADMINISTRATION I HUVUDDRAG

för och avgiftssystemet omfattar eller Organisationen skatteberör ett stort antal myndigheter och organ. I det följande behandlas främst själva kärnan i förvaltningen på central, och lokal nivå RSV länsstyrelsernas skatregional nämligen och de lokala skattemyndigheterna. För att ge teavdelningar kortfattat något om skatte- och aven utgångsspunkt anges till departementen. Vissa andra giftssystemets anknytning myndigheter berörs kortfattat.

3.1 m.m. Departementstillhörigheten

ansvaret för skatteförvaltningen är split- Det departementala är huvudman för RSV och, sedan den trat. Finansdepartementet för de lokala skattemyndigheterna, som då 1 januari 1983, övertogs från civildepartementets (kommundepartementets) ansvarsområde. Även KFM sorterar under finansdepartementet. är fackdepartement för länsstyrelserna Civildepartementet skatteavdelningar). Vidare kan nämnas (inkl. länsstyrelsernas att ansvarar för riksförsäkringsverket socialdepartementet och att landets domstolar, däribland de för skatterätt- (RFV) länsrätterna (samt mellankommunala skatskipningen ansvariga kammarrätterna och regeringsrätten ligger under terätten), justitiedepartementets huvudtitel.

SOU 1985:

3.2 Centrala myndigheter

Den centrala myndighet som i första hand är verksam inom skatteområdet är naturligtvis RSV i egenskap av central förvaltningsmyndighet i fråga om beskattning m.m. Riksförsäkringsverket såsom förvaltningsmyndighet för den allmänna försäkringen ingår också bland de centrala myndigheterna vad gäller avgiftssidan m.m. Även länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON) såsom rationaliserings- och samordningsorgan för länsstyrelserna i administrativt avseende kan nämnas i sammanhanget. Det finns också vissa verksamhetssamband mellan skatteförvaltningen och tullverket, trafiksäkerhetsverket och lantmäteriverket när det gäller tullar, mervärdeskatt, punktskatter, vägtrafikskatt samt beträffande fastighetstaxeringsförfarandet. Skatteförvaltningen i vid mening bildar alltså ett komplex av myndigheter även på central nivå.

3.3 Riksskatteverket

RSV har ett brett verksamhetsområde. Det saknas anledning att här uttömmande beskriva detta. Framställningen begränsas till de huvudsakliga uppgifterna och ansvarsområdena och till att beskriva verkets organisation i stort.

RSV är central förvaltningsmyndighet i fråga om beskattning, uppbörd av skatt och socialavgifter samt folkbokföring och val. som beskattningsmyndighet har verket till uppgift att debitera, uppbära, kontrollera och redovisa punktskatter m.m. samt sjömansskatt och kupongskatt. Dessutom är verket centralmyndighet för administration av exekutionsväsendet.

Uppgifterna innebär b1.a. att verket har uppdraget att vara - den direkta mervärdeskattillsynsmyndighet på skattens, tens och vägtrafikbeskattningens område med uppgift att utfärda föreskrifter, anvisningar, råd och instruktioner till ledning för en riktig och enhetlig tillämpning av

20 79 1985

?sou

samt att planera och samordna skattekont-

lagstiftningen rollen - för folkbokföring tillsynsmyndighet - tillsynsmyndighet för ADB-system inom folkbokföring, beskattning och uppbörd med uppgift att utforma arbetsrutiner och ADB-system samt program för maskinella bearoch handha driften av den centrala betningar därjämte som finns för folkbokföring och beskatt- ADB-anläggning ning, AFB-systemet.

RSV samordnar, genomför och följer kontrollaktioplanerar, såväl som hos fältmyndigheterna, som gäller både ner, egna direkt och indirekt skatt samt avgifter, utarbetar metoder för och taxerings- och skatterevisioner. Vid verkets genomför distriktskontor utförs bl.a. skatterevisioner och kontfyra roll av och vägtrafikskatt samt metodutveckpunktskatter lingsarbete.

Verket har dessutom det för centrala myndigheter i allmänhet att arbetet hos myndigheterna inom gällande uppdraget följa verksamhetsområdet och att verka för en ändamålsenlig utformav och arbetsformer. Det ankommer också på ning organisation RSV att utarbeta och fastställa blanketter samt att planlägga och anordna utbildning av personal i samverkan med berörda

myndigheter.

RSV till regeringen över länsstyrelavger årligen yttrande till i de delar som sernas förslag anslagsframställningar avser verksamhetsområdet, länsstyrelsernas skatteavdelningar, de lokala skattemyndigheterna och KFM samt beträffande vägtrafikskattekontrollen hos länsstyrelserna.

Vad tillsättning av tjänster inom skatteförvaltningen gäller på regional nivå skall RSV numera enligt länsstyrelseinstruktionen höras innan länsstyrelsen avger förslag till regeringen beträffande som avdelningschef eller enhetschef vid tjänst viss - om än skatteavdelningen. Därigenom har RSV getts

sou 1985:4

- att av sådana begränsad möjlighet påverka tillsättningar tjänster.

RSV leds av en styrelse. Generaldirektören är ordförande med överdirektören som vice ordförande. De övriga ledamöterna utses av regeringen.

I verksledningen ingår generaldirektören och överdirektören. Generaldirektören beslutar i ärenden av större vikt, som ej avgörs av styrelsen. Verksledningen har ett sekretariat till sitt förfogande.

Linjeorganisationen är indelad i åtta huvudenheter - administrativa avdelningen rättsavdelningen - för direkt skatt avdelningen - för indirekt skatt avdelningen kontrollavdelningen - för administration av exekutionsväsenavdelningen det - för och val avdelningen folkbokföring - drifttekniska avdelningen.

3.4 Länsstyrelsen

Länsstyrelsen svarar för den statliga förvaltningen i länet såvitt inte särskild förvaltningsuppgift har tillagts någon annan myndighet. Länsstyrelsen skall bl.a. främja länets utveckling och befolkningens bästa samt verka för att statlig kommunal och landstingskommunal verksamhet i länet samordnas och anpassas efter de regionalpolitiska mål och de riktlinjer för hushållning med mark och vatten som har uppställts för länet. Det åligger länsstyrelsen bl.a. att särskilt ta befattning med beskattningsväsendet uppbördsväsendet

- exekutionsväsendet folkbokföringen - de allmänna valen.

Länsstyrelsen är vidare länets högsta polismyndighet.

Länsstyrelsen är chefsmyndighet för lokal skattemyndighet och tillsynsmyndighet för KFM i länet.

Länsstyrelsen leds av en styrelse. Landshövdingen är ordförande i styrelsen och länsstyrelsens chef.

Länsstyrelserna indelas normalt i två avdelningar, planeringsavdelningen och skatteavdelningen, som var och en leds av ett länsråd. Direkt under landshövdingen finns dessutom en allmän enhet och en administrativ enhet.

Inom planeringsavdelningen finns enheter för bl.a. regionalekonomisk planering plan- och byggnadsfrågor, naturvård och miljöskydd samt civilt totalförsvar.

Allmänna enheten handhar bil- och körkortsregistret och ansvarar för vägtrafikskattekontroll. Inom enheten handläggs ärenden enligt socialtjänstlagen. Enheten har vidare uppgifter i samband med de allmänna valen. Här förs också handelsoch föreningsregistret (HFR).

Administrativa enheten svarar bl.a. för länsstyrelsens personal- och ekonomiadministration samt för övriga administrativa stödfunktioner. Enheten har liknande uppgifter även beträffande lokal skattemyndighet och KFM.

Totalt uppgår antalet tjänster vid länsstyrelserna till ca 9 500. Vad gäller fördelningen av personalen mellan avdelningarna kan konstateras att drygt hälften är verksamma inom skatteavdelningarna. För budgetåret 1984/85 avser 51,5 % av löneanslaget personalen inom dessa avdelningar.

SOU 1985:2

3.4.1 Länsstyrelsens skatteavdelning

verksamhet med beskattning och uppbörd m m Länsstyrelsens drivs inom Verksamheten leds av avdelskatteavdelningen. tillika skattechefen. Till skatteavdelningen hör ningschefen, för såsom bl.a samordning och ett kansli arbetsuppgifter medverkan i enheternas och de lokala skattemyndigheternas och åtalsärenden, budgetfrågor och planering uppföljning.

personalrekrytering.

består normalt av sex enheter nämligen Skatteavdelningen revisions-, besvärs-, mervärdeskatte-, uppbördstaxerings-, dataenheten. Stockholms och Gotlands län har en avvikande och Med skatteavdelning avses i detta betänkande organisation. län samt den såvitt gäller Stockholms taxeringsavdelningen administrativa avdelningens data- och uppbördsenheter.

och ansvarsområden fördelade på Skatteavdelningens uppgifter kan i korthet beskrivas enligt följande. Härvid enheterna skillnad mellan uppgifter som formellt åligger görs ingen berör inte den skattechefen eller länsstyrelsen. Redogörelsen serviceverksamhet som skatteavdelningens enheter omfattande numera svarar för gentemot enskilda, revisionsbyråer, organi-

sationer och myndigheter.

arbetsuppgifter gäller taxer- Taxeringsenhetens huvudsakliga i länet. Uppgifterna omfattar b1.a. att ingsverksamheten - och av den svara för planering, samordning uppföljning inkomst- och förmögenhetstaxeringen i länet årliga - meddela föreskrifter rörande lokal skattemyndighets

medverkan i granskningsarbetet - ärenden rörande indelning i taxeringsdistrikt handlägga och förordnanden av taxeringsfunktionärer - meddela och råd rörande taxeringsarbetet anvisningar - svara för TN-revisioner och taxeringsbesök granskning, beträffande skattskyldiga som är juridiska personer eller personer med delägare i fåmansföretag fysiska

4 I1 1 A 4 4 W_

g

1935:20 33

pu

? särskilt komplicerade inkomst- och förmögenhetsförhållanden - svara för av allmän och särskild genomförandet fastighetstaxering.

Revisionsenheten är en renodlad utredningsenhet och har b1.a. till uppgift att

- revisioner i genomföra taxerings-, mervärdeskatte-, källskatte- och avgiftshänseende (integrerade revisioner), revisioner som omfattar flera beskattningsår och andra tyngre kontrollåtgärder. - svara för av revisionsverksamheten inom samordningen länet.

Besvärsenhetens funktioner är i huvudsak att föra det allmännas talan vid förvaltningsdomstol. Bl.a. uppträder enhetens personal som - intendenter i och taxerings- fastighetstaxeringsmål allmänna ombud i mervärdeskattemål - allmänna ombud i och uppbörds- avgiftsmål - allmänna ombud i betalningssäkringsmål. Det bör framhållas att allmänna ombudsfunktioner också kan vara tillagd befattningshavare vid annan enhet. Gâvoskattefunktionen är ofta placerad vid besvärsenheten.

Mervärdeskatteenhetens arbetsuppgifter är helt koncentrerade till mervärdebeskattningen. I uppgifterna ligger att - svara för beskattningen - svara för av registerföringen skattskyldige till mervärdeskatt - svara för av mervärdeskatt uppbörden - svara för kontrollen av mervärdeskatt i den mån den inte genomförs av revisionsenheten.

r \ x › 7 | \ r

84 SOU 1985;

ansvarar i länet för uppbörden av annan skatt Uppbördsenheten än mervärdeskatt samt avgifter. Arbetsuppgifterna omfattar bl.a. - handha av inkomst och förmögenhetsskatt uppbörden - handha av socialavgifter uppbörden - handha uppbörden av arvs- och gåvoskatt - vara besvärsinstans beträffande vissa beslut av LSM - föra arbetsgivarregistret - svara för åtalsanmälningar och s.k. ställföreträdaransvarstalan - svara för kontrollåtgärder beträffande källskatter och

avgifter - besluta i konkurs- och ackordsärenden - besluta i vissa anståndsärenden.

Dataenhetens uppgifter innefattar att - handha driften av den regionala ADB-anläggningen - svara för registerföring och uttag ur registrering, register inom folkbokförings- och beskattningsområdet - svara för beredning och kontrollarbete - svara för efterbehandling och distribution beträffande framställda produkter, såsom längder av olika slag, deklarationsblanketter, skattsedlar m.m. förtryckta - svara för viss serviceverksamhet såväl gentemot allmänheten som gentemot användare inom och utom länsstyrelsen.

avger till regeringen förutom förslag till Länsstyrelsen även ett förslag till anslagsframegen anslagsframställning för bl.a. de lokala skattemyndigheterna i länet. ställning Dessa uppgifter handläggs i första hand av länsstyrelsens administrativa enhet. Beslut tas normalt i länsstyrelsens Enheten har också till uppgift att svara för rekrystyrelse. av till länsstyrelsen (inklusive skatteavteringen personal och till de lokala skattemyndigheterna med vissa delningen) smärre När det gäller tillsättningar av avdelningsundantag.

z å s

i

1985 20

sou

,l å

och enhetschefer på skatteavdelningen skall, som påpekats, samråd äga rum med RSV.

3.5 Lokala skattemyndigheten

I landet finns 120 lokala skattemyndigheter. Chefen för mynär en Beroende på myndighetens storlek digheten fögderichef. har de organiserats på två olika sätt. De 72 mindre myndigheterna består av en och en serviceenhet. De störgranskningsre har en administrativ enhet, två skatteenmyndigheterna heter och en Skatteenheterna är normalt arbetsgivarenhet. indelade i en och en servicefunktion. De tre granskningsstörsta Stockholm, Göteborg och Malmö, har en myndigheterna viss indelning. Myndigheten i Stockholm har dessytterligare utom en folkbokföringsenhet.

har under senare tid byggts ut De lokala skattemyndigheterna såväl i om som Tillskott av fråga arbetsuppgifter personellt. personal har framför allt skett på handläggarsidan. Myndigheterna har ett stort antal arbetsuppgifter. De volymmycket mässigt största omfattar

- av deklarationer, beräkning av pensionsgrundgranskning ande inkomst och fastställande av sanktionsavgifter - service innefattande information till allmänhet och myndigheter expeditionella göromål såsom upplysningar ur m m., utfärdande av olika bevis, utdrag och längder manuella debetsedlar, jämkningar och kolumnändringar m.m. samt arbete med mantalsskrivning, val m.m. - källskatte- och avgiftskontroll - A-skatt och B-skatt, preliminärdebitering m.m. - omdebiteringar - beredande i fråga om fastighetstaxering uppgifter - förande av J-aviregister -- registreringsåtgärden

86 SOU 1985

i

Länsstyrelsens ställning som chefsmyndighet för lokal skattemyndighet innebär att myndigheten inte upprättar och avger egen anslagsframställning utan i princip endast ett utkast till utgiftsstat. Dessa sammanställs av länsstyrelsen för samtliga lokala skattemyndigheter i länet till en gemensam anslagsframställning, uppställd fögderivis.

Tjänst som fögderichef tillsätts av regeringen efter förslag från länsstyrelsen. Samrådsförfarande med RSV krävs inte i detta fall. Övriga tjänster utom vissa lägre tillsätts av länsstyrelsen. Länsstyrelsen har i flera väsentliga avseenden arbetsgivaransvar för den lokala skattemyndigheten. Länsstyrelsen fastställer vidare arbetsordningen för myndigheten.

3.6 Taxeringsnämnden

Taxeringsnämnden beslutar om taxering i första instans. Ordföranden förordnas av länsstyrelsen. Ledamöter och suppleanter väljs av kommunfullmäktige eller landstinget. Antalet valda ledamöter i taxeringsnämnd skall vara minst fem och högst åtta. För närvarande finns det i hela landet ca 3 300 taxeringsnämnder med omkring 25 000 valda lekmannaledamöter.

r

?sou

1985:20

4 SKATTEFÖRVALTNINGEN I DANMARK, NORGE OCH FINLAND

4.1 Danmark

SKATTEDEFARTEMENTET

STATSSKATTE- UGNINGSRÅDET DIREKTORÅTET

AMTSSKATTE- INSPEKTORAT (N)

KOMMUNALA SKATTEKONTOR (275)

LIGNI NGS KOMMISS|0NER (275)

Ligningsrådet och statsskattedirektoratet

Statsskattedirektoratet och ligningsrådet svarar gemensamt på central nivå under skattedepartementet för att verksamheten i skatteförvaltningen bedrivs på ett effektivt, rättvist och likformigt sätt. Rådet drar upp riktlinjer och direktoratet är verkställande organ.

é 88 SOU

l985:2d

Ligningsrådet består av femton ledamöter. Sex väljs av folketinget och åtta utses av ministern för skatter och avgifter. Rådets ordförande är tillika chef för statsskattedirektoratet och utnämns av Drottningen.

Statsskattedirektoratet har 750 anställda och är organiserat i följande huvudenheter

- administrativ avdelning planläggningssekretariat - intern revision kontrollavdelning förhandsbeskedsavdelning uppbördsavdelning - för av fast avdelning värdering egendom kulbrintebeskattningsavdelning

På central nivå utvecklas system för deklarationskontroll på maskinell väg och statsskattedirektoratet tillhandahåller maskinellt framställt underlag för ligningsbeslut (taxeringsbeslut). I dag företas ca 1.5 miljoner automaligningar tiskt. Man räknar med att inom några år skall närmare 3 miljoner ligningar kunna baseras på ADB-framställt material. Direktoratet bedriver egen revisionsverksamhet samt leder kontrollverksamheten i den statliga skatteförvaltningen. Statsskattedirektoratet avger årligen en av ligningsrådet godkänd plan över hur ligningen (taxeringen) skall ske. I planen anges generella riktlinjer för verksamheten. Där kan t.ex. anges vilka kategorier av deklarationer eller vilka punkter i deklarationer som skall ägnas särskild uppmärksamhet. Vidare efter vilka kriterier ADB-mässig kontroll kan ske. Direktoratet avger årligen dessutom en av ligningsrådets godkänd plan över efter vilka riktlinjer direktoratets tillsyn över verksamheten skall ske.

DU 1985:20

Amtsskatteinspektorat

fungerar i viss mån som koordinator Amtsskatteinspektoraten mellan och den kommunala skatteförvaltcentralmyndigheterna Där anpassas de generella lignings- och tillsynsplaningen. nerna från statsskattedirektoratet och ligningsrådet till regionen i samverkan med den kommunala skatteförvaltningen. Man utövar tillsyn över verksamheteten i ligningskommissionerna dels genom att närvara vid dess (taxeringsnämnderna), sammanträden och dels att stickprovsvis gå igenom begenom handlade deklarationer och initiera rättelser när så erfordras.

Man utför revisioner och verkar för att koordinera egna landsomfattande och regionala aktioner med den revisionsverksamhet som företas i den kommunala skatteförvaltningen, samt bistår kommunerna i deras revisionsverksamhet. Man följer upp verksamheten på regional och lokal nivå och avrapporterar

till statsskattedirektoratet utfallet i relation till plan-

erna.

Skattekontor

I landet finns 275 kommunala skattekontor, som b1.a. har till att deklarationer, som utvalts maskinellt för uppgift granska kontroll, utarbeta förslag till taxeringsbeslut och fungera som sekretariat åt ligningskommissionerna. Skattekontoren handhar även skatteuppbörd och arbetsgivarkontroll.

Ligningskommissioner

I de 275 ligningskommissionerna fattas taxeringsbesluten. Kommissionerna av minst 5 och högst 15 ledamöter, som

består

av “kommunbestyrelsen. Kommissionerna utser ordförande väljs inom En från skatteförvaltningen skall vara sig. representant med vid dess sammanträden.

3 4 SOU

19es:2q

Anslagsframställning

Statsskattedirektoratet avger en gemensam anslagframställning för sig och amtsskatteinspektoraten. Enligt uppgift styrs amtsskatteinspektoraten mycket stramt. Statsskattedirektoratet och har amtsskatteinspektoraten inget inflytande vad gäller de kommunala skattekontorens anslagsframställningar.

gjänstetillsättningar m.m.

Chefen för skattedirektoratet samt dess avdelnings- och kontorschefer, cheferna för samt vissa amtskatteinspektoraten andra tjänstemän utnämns av Andra Drottningen. högre tjänstemän utnämns av ministern för skatter och avgifter. Övriga tjänstemän i statsskattedirektoratet och amtskatteinspektoraten utses av statsskattedirektören.

Förseelser som medför böter, sänkt lön eller avsked handhas av ministern för skatter och avgifter.

Anvisningsverksamhet m.m.

Statsskattedirektoratet får enligt utfärda anvisförfattning ningar som är bindande för ligningskommissionerna. Dessa anvisningar kan även avse och tolkning tillämpning av lag. Innan någon bindande anvisning beträffande tolkning av lag utfärdas skall direktoratet försäkra om sig att skattedepartementet delar direktoratets uppfattning i. fråga om tolkningen. Direktoratet och rådet kan även meddela anvisning om att en praxis, som befunnits olämplig, skall ändras.

Tillsxnsverksamhet

Det åligger direktoratet utöva tillsyn över att taxeringen sker på behörigt och likformigt sätt i hela landet och att kontrollera ligningskommissionernas beslut blivit riktiga. Tjänstemän från direktoratet har - utan rösträtt rätt att

JU 1985:20

vid sammanträden i och amtsnärvara ligningskommissionerna Direktoratet kan vidare när som helst ta ut

ligningsrâden.

för kontroll av att besluten blivit riktisjälvdeklarationer Påträffas kan direktoratet anmana vdb ligga. oriktigheter att företa rättelse. Sådan rättelse företas ningskommission dock endast om ligningskommissionen är enig.

att i det omfang det bestemmes av Enligt författning gäller amtsskatteinspektoratene de statsskattedirektoratet varetager der er direktoratet. Direktoratets tilloppgaver, pålagt har till stor del delegerats till amtsskattesynsverksamhet vars får delta utan rösträtt i liginspektoraten, tjänstemän sammanträden och ta ut deklarationer för ningskommissionernas kontroll.

tar även initiativ till att felaktiga Amtsskatteinspektoratet beslut ändras.

4.2 Norge

FINANSDEPARTEMENTET

SKATTE- DIREKTOIATET

FVLKESKATTE- KONTO! (19)

OSLO LIGMNOS- LIGMNGSJFOLKBOK OSLO FOLKIOK- KONTOR FORINGSKONIUN FORINGSKONTOR Ica450)

LIGNINGsNAMNDEn SERGEN FOLKBOK- (Dom450) FORINGSKONTOH

a

sou 1985:26

1 4 1 3 4 s Skattedirektoratet

i\

Skattedirektoratet är organisatoriskt i uppdelat

skatteavdelning avgiftsavdelning kontrollavdelning administrativ avdelning

-

databehandlingsavdelning

Vid arbetar centralmyndigheten cirka 300 personer. Direkto-

ratet bär det centrala ansvaret för att skattebördan fördelas så riktigt och rättvist som möjligt och för att arbetet på

alla plan i skatteförvaltningen utförs på ett effektivt sätt

och till rimlig kostnad. Därifrån leds, planeras och över-

vakas verksamheten i skatteförvaltningen. Skattedirektoratet bedriver också i egen offensiv regi kontrollverksamhet. Bl.a.

utförs revisioner med särskild inriktning på utlandstransaktioner.

Fvlkesskattekontor

Fylkesskattekontoren är för beskattningsmyndighet mervärdeskatt och investeringsavgift. Myndigheten utför även revisioner avseende inkomstskattekontroll och övervakar skatteligningen (taxeringen) i fylket. Därutöver sköter man personaloch ekonomiförvaltningen rörande fylkets ligningskontor. De flesta av landets 19 fylkesskattekontor har mellan 45-65

anställda.

Lignings- och folkbokföringskontor

Vid kontoren granskas deklarationer och ges till förslag beslut i ligningsnämnderna. Där fastställs även pensionsgrundande inkomst.

JU 1985:20

Ligningsnämnder

I (sammanlagt 454) fattas ligningsbesluten“. ligningsnämnden Nämnden består av ledamöter, som väljs av kommunstyret, fyra för Kommunstyret utser ordsamt av chefen ligningskontoret. förande bland de valda ledamöterna.

Anslagsframställning m.m.

en samlad anslagsframställning för Skattedirektoratet avger skatteförvaltningen uppdelad på direktoratet, fylkesskatte-

kontoren och ligningskontoren.

har en central ställning vad gäller Fylkesskattekontoren och ekonomiförvaltningen i fylkets lignings-/folkpersonal- (i fortsättningen benämnda kontor). Antalet bokföringskontor varierar från 22 till 45. Kontoren varierar kontor per fylke till - i Oslo - 560 i storleksordning från en deltidsanställd anställda. Ett normalkontor har fem anställda.

kontor lämnar ett budgetförslag till fylkes- Varje årligen som sammanställer de olika förslagen och skattekontoret, ett samlat för kontoren till skattedirekavger budgetförslag tilldelar de medel toratet. Direktoratet fylkesskattekontoret är avsedda för kontoren. fördelar som Fylkesskattekontoret medlen men reserverar ofta pengar för vissa utgiftsposter för anställda, övertidsarbete och kontorst.ex. tillfälligt handhar dessutom i stort utrustning. Fylkesskattekontoren sett all avseende kontoren. personaladministration

Tjänstetillsättningar

tillsätts skattedirektören (chefen för I skattedirektoratet avdelningsdirektörer och underdirektörer skattedirektoratet) De tillsätts av finansdeparteav Kungen. högre tjänstemännen mentet. tillsätts av skattedirektoratet. Övriga tjänstemän

I fylkesskattekontoren tillsätts chefen av Kungen. De högre tjänstemännen tillsätts av ett centralt tillsättningsråd vari ingår chefen för skattedirektoratet (ordförande), en representant för finansministeriet samt en representant för de anställda i skatteförvaltningen.

I

lignings/folkbokföringskontoren tillsätts ligningscheferna

i Oslo och Bergen av Kungen. Övriga ligningschefer och högre tjänstemän utnämns av det centrala tillsättningsrådet (se ovan). Övriga tjänstemän utnämns av respektive fylkes tillsättningsråd. I fylkets råd chefen för ingår fylkesskattekon- _toret (ordförande), vdb ligningschef, en som representant utses av fylkesutvalget samt eventuellt en personalrepresentant.

Disciplinstraff kan bestå av skriftlig anmärkning, avstängning från tjänsten 1 månad - 2 år, nedflyttning till lägre tjänst eller i allvarligare fall, avsked. Disciplinärenden sköts av respektive

tillsättningsmyndighet.

Anvisningsverksamhet m.m.

Skattedirektoratet lämnar anvisningar om hur skall lag tolkas. I de fall osäkerhet råder beträffande tolkning rådgör direktoratet med finansdepartementet innan anvisning meddelas. Dessa anvisningar uppges uppfattas som bindande för tjänstemännen i skatteförvaltningen men inte för ligningsnämnderna.

OU 1985:20

4.2 Finland

FINANSMINlSTERIET

SKAYTESTYRELSEN

OMSÃTTNlNGS- LÅNSKATYEVERK SKAHEBYRAER (7) (1U

LÅNSKATTE- NÅMNDER ll?)

SKATTEBVRÅER (214)

SKATTENÅMNDER (461)

Finansministeriet

Vid finansministeriet, som är organiserat på sju avdelningar, två ministrar. Arbetsfördelningen dem emelfinns i allmänhet vid F.n. finns en budlan överenskoms regeringsbildningen. och en skatte- och löneminister. Budgetministern getminister är ministeriets chef.

arbetar ett 30-tal personer. Ingen av Vid skatteavdelningen och flera har rekryterats från dem är f.n. domstolsjurist Skatteförvaltningen delegerar bfta arskatteförvaltningen. till eller uppdrar åt den att betsuppgifter skattestyrelsen ta fram underlag inför beslut.

96 i

Skattestxrelsen

Skattestyrelsen har inte någon och beskattningsfunktion dess

huvuduppgift att leda och övervaka verksamheten i de underställda länsskatteverken, omsättningsskattebyråerna och skat-

tebyråerna fastslås såväl i lag som i om förordning skatte-

styrelsen. Enligt förordning åligger det också skattestyrelsen att genom råd och anvisningar till skattemyndigheterna

och genom information till de skattskyldiga främja en riktig och enhetlig beskattning.

Antalet anställda till ca uppgår 350 personer. Av dem arbetar

ungefär 190 vid den tekniska avdelningens ADB-byrå. Trots verksamhetens koncentration på ledning, samordning och övervakning av bedrivs skatteförvaltningen på central nivå kvali-

ficerade skatte-, avgifts- och skattebrottsutredningar. Skattestyrelsen är organiserad i följande avdelningar

administrativa avdelningen

avdelningen för direkt beskattning avdelningen för indirekt beskattning -

inspektionsavdelningen

skatteuppbördsavdelningen - tekniska avdelningen

Länsskatteverk

I de elva länsskatteverken arbetar ca l 500 personer. Antalet

anställda vid ett länsskatteverk varierar från 50 personer till 400 personer.

Länsskatteverken handhar uppbörd och indrivning av skatter och avgifter inklusive omsättningsskatt. De utför även revi-

sioner hos medelstora företag.

Liksom i Sverige, Danmark och Norge fattas taxeringsbesluten i från skatteförvaltningen fristående nämnder. Till länsskat-

DU 1985:20

är knutna länsnämnder, där sådana skattskyldiga som teverken beskattas i mer än tre kommuner taxeras. Nämnderna skall består av tolv ledamöter, som förordnas av skattestyrelsen efter av kommunernas centralorganisationer. Länsföreslag skatteverken de mellankommunala deklarationerna granskar och tillhandahåller föredraganden i länsnämnderna. Slutligen har länsskatteverken till uppgift att under skattestyrelsen leda och övervaka verksamheten i de underställda skattebyråerna och handha deras personal- och ekonomiförvaltning.

Den skatteförvaltningen ingick tidigare i länsstyregionala relserna, men bröts ut från dem i slutet av 1950-talet och bildade fristående myndigheter under skattestyrelsen. Uppbörds- och indrivningsfunktionerna kom att ligga kvar hos till 1976, när de överfördes till länsskattelänsstyrelserna Verken.

Skattebyråer

har sammanlagt 5 000 anställda. De granskar Skattebyråerna b1.a. deklarationer, sköter skattedebitering och utför revisioner hos mindre företag.

Skattenämnder

fattas av fristående skattenämnder. Chefen Taxeringsbesluten för skattedirektören, är ordförande i skatteskattebyrån, nämnd. ledamöter väljs av kommunfullmäktige. Det finns Övriga sammanlagt 461 skattenämnder, vilket innebär att en skattbyrå betjänar i genomsnitt i två skattnämnder.

Tjänstetillsättningar m.m.

I tillsätts generaldirektören och överdirekskattestyrelsen tören av presidenten på framställning av statsrådet. Avdelningscheferna tillsätts av presidenten sedan skattestyrelsen

?

uppgjort tjänsteförslag. Övriga högre tjänstemän tillsätts av skattestyrelsen.

I länsskatteverket tillsätts länsskattedirektören av statsrådet sedan skattestyrelsen uppgjort tjänsteförslag. Avdelningscheferna tillsätts av finansministeriet sedan skattestyrelsen gjort framställning. Övriga högre tjänstemän tillsätts av skattestyrelsen sedan länsskatteverket gjort framställning. Övriga tillsätts av länsskatteverket.

I skattebyrån tillsätts skattedirektören av Skattestyrelsen sedan de till distriktet hörande kommunernas styrelser hörts. Högre tjänstemän tillsätts av skattestyrelsen sedan länsskatteverket gjort framställning. Övriga tjänstemän tillsätts av länsskatteverket. Skattestyrelsen kan delegera befogenhet till skattedirektören (chefen för skattebyrån) att tillsätta innehavare av byråbiträdes-, maskinskrivar-, vaktmästar- och telefonistbefattningar.

Om tjänsteman vid skattestyrelsen (ej GD, ÖD, avdelningschef och biträdande avdelningschef), vid länsskatteverk eller vid skattebyrå gjort sig skyldig till fel i tjänsten eller till försummelse av tjänsteplikt, som inte är av den art att han därför bör åtalas, eller har han visat olämpligt uppförande, kan skattestyrelsen straffa honom i disciplinär väg med varning, böter eller skiljande från för tjänsten en tid av högst sex månader.

Länsskatteverk är enligt att förordning skyldigt utföra uppgifter som skattestyrelsen ålägger länsskatteverk. På länsskatteverk avkommande uppgifter kan genom förordning överföras till skattebyrå.

Skattestyrelsens arbetsordning fastställs av finansministeriet. Skattestyrelsen fastställer arbetsordningar för länsskatteverken och skattebyråerna.

1985:20

bn 99

Anvisningsverksamhet m.m.

Regeringen eller myndighet som är underställd regeringen får med bindande verkan komplettera lag endast om i lagen särskilt anges att så får ske. Sådan föreskriftsrätt förekommer sparsamt i finsk skattelag.

Enligt lag och förordning ankommer det på skattestyrelsen att främja en riktig och enhetlig beskattning genom råd och anvisningar till skattemyndigheterna. Länsskatteverk och skattebyråer har inte i lag eller förordning tillagts uppgiften att främja enhetlig rättstillämpning. Skattestyrelsen meddelar anvisningar till skattemyndigheterna. Dessa anvisningar är inte bindande för de nämnder som fattar taxeringsbesluten, men genomslagskraften uppges vara förhållandevis god. Länsskatteverk skall övervaka att anvisningarna följs och rapportera avvikelser till skattestyrelsen.

Verksamhetsplanering och ekonomi

Skattestyrelsen arbetar löpande med tre verksamhets- och ekonomiplaner. En avser mer än fem år, den andra avser fem år och den tredje är en ettårsplan. Femårsplanen bildar grundvalen för länsskatteverkens planering av verksamheten i länen. Skattestyrelsen följer löpande upp verksamheten i skatteförvaltningen genom avrapporteringssystem och analyserar utfall i relation till plan och målsättning.

Skattestyrelsen utarbetar en för skatteförvaltningen gemensam anslagsframställning på grundval av underlag från distriktsförvaltningen och de egna avdelningarna. Efter vederbörlig behandling av statsmakterna tilldelas skattestyrelsen medel för skatteförvaltningen. Medlen ställs till skattestyrelsens disposition och är i tilldelningsbeslutet inte fördelade på myndigheter utan i stället uppdelade i huvudposter för olika slag av utgifter. Skattestyrelsen gör därefter en specialbudget som faställs av finansministeriet och medel fördelas ut

100 SOU 1985:26

på omsättningsskattebyråerna och länsskatteverken. Det kan även nämnas att i skattestyrelsens uppgifter ingår att utöva tillsyn över medelsförbrukningen i skatteförvaltningen. Skattestyrelsen inspekterar och reviderar länsskatteverken minst en gång per år.

Länsskatteverken och skattebyråerna

Skattebyrâerna gör årligen verksamhetsplanering där förväntade arbetsuppgifter och personalresurser anges och där resursutnyttjandet och arbetsuppgifternas utförande även fördelas i tid. Vid sin verksamhetsplanering skall skattebyråerna beakta de direktiv som länsskatteverket lämnat beträffande verksamheten och resursutnyttjandet.

Skattebyråns verksamhetsplanering sänds till länsskatteverket, som fastställer den och sammanfattar skattebyråernas verksamhetsplaner. sammanfattningen sänds till skattestyrelsen. Skattebyråernas verksamhet - utfall i

förhållande,till

plan, avrapporteras löpande till länsskatteverket och därifrån vidare till skattestyrelsen. Beträffande viss Verksam-

het, t.ex. deklarationsgranskning, sker avrapporteringen

månadsvis. För annan verksamhet sker med avrapporteringen längre tidsintervaller.

Länsskatteverkets handhavande av skattebyråernas ekonomiförevaltning sker så att länsskatteverket, efter att ha tilldelats medel av skattestyrelsen, ger varje skattebyrå en budget. Pengarna förvaltas av länsskatteverket, som granskar skattebyråernas räkningar och utanordnar medel. Länsskatteverket sköter dessutom praktiskt taget all personaladministration åt skattebyråerna.

lü SOU 1985 20

ANDRA MYNDIGHETER MED CENTRALA, REGIONALA OCH 5 VISSA LOKALA ORGAN

5.1 Åklagarorganisationen

Äklagarorganisationen består av riksåklagaren, regionåklagaroch distriktsåklagarmyndigheter. En organisation myndigheter med en central samt regionala och lokala myndighemyndighet På nivå har en omorganisation ägt rum. ter. regional nyligen har ersatts av tretton re- Numera länsåklagarmyndigheterna Därtill kommer en särkild statsåklagionåklagarmyndigheter. i Stockholm för mål. garmyndighet speciella

Riksåklagaren

(RÅ) är åklagare och har i denna egen- Riksåklagaren högste ansvaret för och av åklagarväsendet i riket, skap ledningen 7 2 § rättegångsbalken. Enligt 7 kap 5 § rättegångsbalken kap får han överta uppgifter som tillkommer lägre åklagare.

Vid sidan av bestämmelserna i rättegångsbalken innehåller bestämmelser om fördelning av åklagarinstruktionen (1974:910) inom Enligt 4 § arbetsuppgifter åklagarorganisationen. instruktionen skall RÅ utöva tillsyn över åklagarnas verksamoch andra åtgärder skall han hålla het. Genom inspektioner tillstånd och behov samt sig underrättad om åklagarväsendets i som tillhör området för hans om de förhållanden övrigt Han bör särskild uppmärksamhet åt tjänsteutövning. ägna av bestämmelser om beslut att ej tala tillämpningen gällande

sou l985:§

å brott och om straff RÅ bistår föreläggande. också åklagarna med råd och samt upplysningar meddelar dem anvisningar för deras tjänsteutövning. RÅ utfärdar även arbetsordningar för de regionala och lokala

åklagarmyndigheterna.

RÅ upprättar och avger för hela anslagsframställning åklagarorganisationen. Till grund härför bl.a. ligger förslag till anslagsframställning från varje regional myndighet. Tjänster som chef för regional eller lokal myndighet tillsätts av regeringen efter förslag från RÅ Lägre åklagartjänster tillsätts av RÅ.

Såsom närmare beskrivs i om kapitlet lekmannainflytande har hos RÅ inrättats en nämnd. rådgivande

Det bör framhållas att bestämmelserna i åklagarinstruktionen är föremål för av den översyn på grund nyligen bestämda förändringen av de regionala

åklagarmyndigheterna.

Regionala åklagarmyndigheter

Åklagarväsendet är enligt förordningen indelat i (1984:1137) _tretton regioner. Inom varje region finns en regionåklagarmyndighet. I Stockholm finns dessutom en statsåklagarmyndighet för speciella mål. Chefen för den regionala myndigheten har under RÅ ansvaret för och av ledningen åklagarväsendet inom sitt verksamhetsområde, 7 kap 2 § rättegångsbalken.

Chefen för den regionala leder och myndigheten utövar tillsyn över åklagarverksamheten inom myndighetens verksamhetsområde, 17 § instruktionen. Han skall tillse att i åklagarna åklagardistrikten fullgör sina samt bistå dem skyldigheter med råd och upplysningar i deras verksamhet. När så kan begärs han överpröva distriktsåklagarens beslut och han kan även överta handläggningen av visst mål.

10 .SOU 1985 20

Lokala åklagarmyndigheter

Chefen för den lokala åklagarmyndigheten är en distriktsåkla- Han skall fördela göromålen vid myndiggare, chefsåklagaren. och enligt grunder som fastheten mellan sig övriga åklagare bör handlägga de ställts i arbetsordningen. Chefsåklagaren är mer krävande eller av annat skäl mål där åklagaruppgiften av honom. Han skall också bistå åklagaren med bör fullgöras råd och i deras verksamhet. upplysningar

5.2 Arbetsmarknadsverket

Arbetsmarknadsverket är den sammanfattande benämningen på länsarbetsnämnder och arbetsförmedarbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsmarknadsverkets organisation och huvudsakliga lingar. av förordningen (1965:667) med inarbetsuppgifter framgår struktion för verket.

Arbetsmarknadsstyrelsen

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) är en central förvaltningsmynför allmänna arbetsmarknadsfrågor. Styrelsen är chefsdighet för länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingen. myndighet

3 § instruktionen åligger det AMS att bl.a. planlägga, Enligt leda och utöva tillsyn över verkets arbetsområde.

av central förvaltningsmyndighet är det AMS som I egenskap avseende hela arbetsmarknadsveravger anslagsframställning inom verket som tillket. Bortsett från de högsta tjänsterna sätts av är det överlämnat till AMS att tillsätta regeringen Länsarbetsnämnd kan efter beslut av AMS samtliga tjänster. ges rätt att tillsätta vissa tjänster.

1 instruktionen bestämmelserna i allmänna Enlig § jämte ankommer det också att fastställa arbetsverksstadgan på AMS

i 104 sou 1985 A

” ordningen och meddela bestämmelser i övrigt för myndigheterna inom verket.

AMS leds av en styrelse bestående av övergeneraldirektören, direktören och elva andra av regeringen särskilt utsedda ledamöter. Ledamöterna utses efter förslag från de fackliga organisationerna. Styrelseärenderna består i huvudsak av ärendetyper av liknande karaktär som anges i länsstyrelseinstruktionen nämligen viktigare frågor om samhällsplanering m m - om viktigare frågor organisationer, arbetsordning och å l tjänsteföreskrifter frågor om anslagsframställningar m.m. - av tillsättning tjänster över viss lönegrad frågor om diciplinansvar, avskedande m.m. - ärenden enligt lagen (1974 13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder - andra som frågor generaldirektören hänskjuter till styrelsen.

Länsarbetsnämnden

Länsarbetsnämnden är länsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor och för arbetsförmedlingen. Länsarbetsnämnden skall bl.a. följa utvecklingen på arbetsmarknaden samt planlägga och vidtaga de åtgärder som betingas av utvecklingen. Nämnden skall göra de framställningar och förslag hos AMS till vilka läget på arbetsmarknaden ger anledning. Ärende som rör frågor av principiell betydelse eller större vikt skall överlämnas till AMS avgörande.

Länsarbetsnämnden består av ordförande och nio andra ledamöter. En av ledamöterna är vice ordförande. Länsarbetsdirektören är självskriven ledamot. Regeringen utser ordförande och vice ordförande efter förslag från generaldirektören. övriga ledamöter och suppleanter utses av AMS.

Under nämnden leds arbetet av länsarbetsdirektören.

Arbetsförmedlingen

är den lokala för allmänna ar- Arbetsförmedlingen myndigheten skall inom sitt område betsmarknadsfrågor. Arbetsförmedlingen den arbetsförmedlingsverksamheten inklusive utöva offentliga yrkesvägledning och arbetsvård.

distriktet leds av chefen för distriktskontoret. I Arbetet i distrikt finns med vissa undantag en distriktsarbetsvarje består av ordförande och nio ledamöter. Chefen nämnd. Nämnden distriktskontoret är ledamot och ordförande för självskriven i nämnden. ledamöter utses av länsarbetsnämnden. Övriga

5.3 Tullverket

har till att påföra, uppbära och redovisa Tullverket uppgift vissa skatter och andra avgifter. Verket övervakar tull samt av särskilda bestämmelser mn införsel och efterlevnaden

av varor och utövar i övrigt uppsikt över trafiken

utförsel utlandet och kontrolluppgifter som till och från fullgöra sammanhänger därmed och vissa övervakningsuppgifter.

samt en regional och Tullverket omfattar generaltullstyrelsen (1984:988) med instruklokal organisation, 1 § förordningen tion för tullverket.

Generaltullstxrelsen

(GTS) har särkilt i uppgift att uppbära Generaltullstyrelsen tull och vissa andra skatter samt avgifter. GTS och redovisa och redovisningen vid de skall vidare övervaka uppbörden och lokala m.m. samt ge råd till regionala tullmyndigheterna för och av bestämmelserna i ledning tolkning tillämpning med tulltaxa. Även i övrigt skall GTS utlagen (1977:975) färda allmänna råd inom tullverkets verksamhetsområde.

SOU 1985:

GTS upprättar och avger förslag till för anslagsframställning tullverket samt faställer och de allmänna arbetsordningen bestämmelserna i övrigt som fordras för arbetet inom verket.

Generaltulldirektören är chef för hela tullverket och alltså även för GTS. Han beslutar i ärenden han deltar själv i. Vissa frågor angående från m m. skiljande anställning avgörs av en nämnd vari generaltulldirektören och tjänstemän inom GTS ingår.

Regionala tullmyndigheter

Närmast under GTS leder och övervakar tulldirektionen Verksamheten inom sina tullområden. Motsvarande gäller gänstullkammare.

Enligt 10 § instruktionen för tullverket får arbetsordgenom ningen, tjänstgöringsreglemente eller genom särskilda beslut överlåtas åt chefen eller annan vid och tjänsteman regional lokal tullmyndighet att ärenden som rör avgöra myndighetens verksamhetsområde.

Enligt arbetsordningen åligger det tulldirektören att leda och övervaka verksamheten inom och svara regionen för hur dess uppgifter fullgörs. Han beslutar för tulldirektionen i ärende i vars prövning han deltar.

Arbetsordningen anger vidare särskilda ansvarsområden för cheferna för enheterna inom Bl.a. kan regionkontoret. nämnas att chefen för taxekontoret har att utöva en övergripande tillsyn över tulltaxeringsarbetet inom Han skall regionen. därvid ägna sig åt att vid behov samordna kontrollinsatser och att tillse att inom tullmyndigheterna regionen upprättar planer för kontrollbesök och annan kontroll- och granskningsverksamhet. Han ska vidare övervaka att tulldeklaration granskas och att beslut meddelas inom föreskriven tid samt

sou 1985 107 20

vid behov vidtaga erforderliga åtgärder för att förhindra uppkomsten av balanser inom tulltaxeringsarbetet.

Lokala mzndigheter

Lokala myndigheter inom tullverket är b1.a. distriktstullkammare. Enligt arbetsordningen har distriktstullkammare i huvudsak arbetsuppgifter som avser klarering av transportmedel och varor jämte bevakningsverksamhet.

Chefen för distriktstullkammare har att under tulldirektionen leda och ansvara för verksamheten, inom tulldistriktet. Det åligger honom b1.a att ägna särskild uppmärksamhet åt kontroll- och granskningsverksamheten inom tulltaxeringsområdet. Han svarar vidare för att tulldeklarationer granskas och redovisas inom föreskriven tid.

i

x I r lr

20 109 SOU 1985

II ORGANISATIONSSTRUKTUR

6 PROBLEM I NUVARANDE ORGANISATION

I detta avsnitt en översiktlig beskrivning av problem i ges materiellt och administrativt avseende som dagens organisation av skatteförvaltningen för med sig för verksamheten. till frågor av betydelse från Probleminventeringen begränsas lednings- och samordningssynpunkt.

Allmänt

Den svenska skatteförvaltningen är starkt splittrad i organisatoriskt och administrativt avseende. Trots de vertikala verksamhetssambanden saknas klara styrlinjer mellan myndighetsnivåerna. Ansvarsförhållandena och befogenheterna är oklara eller Samtidigt är skattesystemet både oreglerade. materiellt och förfarandemässigt så komplicerat att det är svårt att överblick eller att formulera en klar mycket skapa för hela verksamheten. Det är inte förvånande att målsättning verksamheten inom förvaltningens många myndigheter bedrivs på ett oenhetligt sätt i fråga om Verksamhetsinriktning, priorioch ambitionsnivåer m.m. Detta teringar resursavvägningar, förhållande har av ett stort antal utredningar. PLANbelysts (RSV rapport 1983:1) drog bl.a. den sammanfattande projektet slutsatsen att skatteadministrationens organisation inte till de krav ett modernt samhälle och skattesystem anpassats ställer, vilket fört med sig stora problem i samordnings- och

effektivitetshänseende.

i 110 sou 1985

Politisk styrning och återkoppling

skattesystemet i stort berör på olika sätt ett flertal departement inom regeringskansliet. Detta medför att svårigheter få en god och sammanhållen återkoppling till regering och riksdag av erfarenheter som görs i skatteförvaltningen av skattelagstiftningens funktionssätt och effekter i skilda hänseenden. Det gör det också svårt att skapa överblick över skatte- och avgiftslagarnas inbördes samband såväl materiellt som i fråga om deras administration.

Enligt nu gällande ordning avger varje länsstyrelse en anslagsframställning till finansdepartementet för länets lokala skattemyndigheter. RSV sammanställer och yttrar sig över dessa anslagsframställningar. Länsstyrelsernas egna anslagsframställningar inges däremot till civildepartementet och remitteras därifrån till RSV för yttrande vad gäller frågor inom RSV:s verksamhetsområde.

Inom regeringskansliet är följaktligen budgetarbetet beträffande skatteförvaltningen uppdelat på två departement. Detta minskar möjligheterna till en samlad resursbedömning där skatteförvaltningens medelsbehov vägs mot behoven inom andra samhällssektorer. Beslutsprocessen kompliceras. Det får bl.a. till följd att minst två riksdagsutskott (i första hand bostads- och skatteutskotten) skall behandla skatteförvaltningens resursfrågor. Riksdagen får därmed inte någon samlad diskussion i dessa frågor.

Eftersom RSV, skatteavdelningarna och de lokala skattemyndigheterna funktionellt hör samman berör de flesta frågor som sammanhänger med den övergripande styrningen av verksamheten såväl civil- som finansdepartementen. Detta ger mindre goda förutsättningar för en effektiv styrning, samordning och uppföljning av skatteförvaltningen även från regeringens sida.

i sou 1985:20 111

Central ledning

RSV är central förvaltningsmyndighet för skatteförvaltningen men saknar i väsentliga hänseenden de formella befogenheter som behövs för att effektivt leda och samordna verksamheten.

I materiellt avseende har RSV i vissa i lag särskilt reglerade fall till uppgift att lämna bindande föreskrifter. Inom t.ex. taxeringsområdet skall verket vidare främja en riktig och enhetlig rättstillämpning. Ansvaret för att verka för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa vilar emellertid exklusivt på skattecheferna, som självständigt, var och en i sitt län, lämnar rekommendationer i tolkningsfrågor till granskare och taxeringsnämnder. Detta problemområde behandlar utredningen i avsnitt IV.l0.

RSV har vidare enligt åtskilliga författningar att utfärda verkställighetsföreskrifter av olika slag (se bl.a. 60 § a TF). Verkställighetsföreskrifterna är ofta av teknisk karaktär och syftar till att vara hjälpmedel i verksamheten. Deras

1 värde som styrmedel vad gäller inriktningen av verksamheten,

planering, prioritering etc. är begränsat.

Instruktionen för RSV innehåller inte någon bestämmelse som anger att verket har till uppgift att leda verksamheten. Ledningen och planeringen av den operativa verksamheten ankommer på skattecheferna. Exempelvis beträffande skatteoch avgiftskontrollen ges RSV till uppgift att planera och samordna verksamheten. Den centrala instansen saknar alltså ä § formellt mandat att se till att denna viktiga verksamhet bedrivs på ett enhetligt sätt i riket. Den gemensamma planeringen sker i ett samrådsförfarande mellan skattecheferna och RSV som rådgivande organ.

I administrativt avseende kan noteras att RSV inte inger en för skatteförvaltningen samlad anslagsframställning. RSV sammanställer och yttrar sig över färdiga produkter, som i

SOU 1985:

regel är beslutade i länsstyrelsernas och där avstyrelser vägningar och prioriteringar företagits mellan å ena sidan skatteförvaltningens behov och å andra sidan de behov som föreligger beträffande den del av länsstyrelsens verksamhet som avser länets och framtid. När det utveckling gäller tillsättning av tjänst som chef för eller skatteavdelning enhetschef skall länsstyrelsen, före beslut om till förslag regeringen, inhämta yttrande från RSV. Länsstyrelsen är inte bunden av yttrandets innehåll. Den centrala instansen saknar alltså ett reellt ansvar i inom skattetillsättningsärenden förvaltningen på länsnivå. Det saknas m.a 0. formella förutsättningar för en effektiv och samlad och resurshushållning ett enhetligt personalpolitiskt inom skatteföruppträdande Ä valtningen.

Skatteförvaltningen på länsnivå

I samband med 1971 års länsförvaltningsreform fastslogs (prop. 1970:103) att en huvuduppgift för den nya länsstyrelsen och dess styrelse skulle vara att leda och samordna den samhällsplanering som bedrivs inom den statliga länsförvaltningen. I det sammanhanget är verksamheten i skatteförvaltningen av föga intresse. Detta i med skattechefsförening institutet har medfört att länsstyrelsernas i liten styrelser omfattning ägnar sig åt skatteavdelningarnas verksamhet. Detta förhållande belyses av en av undersökning företagen verksledningkommittên. Av undersökningen att av de framgår sammanlagt 2 370 ärenden som behandlades i länsstyrelsernas styrelser under 1983 var 80 ärenden eller 3,4 % skatte- och taxeringsärenden, varav nästan alla var remisser. styrelserna behandlade 209 länsstyrelseinterna ärenden (anslagsframställningar, ekonomi, intern organisation, och disciplinfrågor tillsättning av interna tjänster). Hur många av dessa ärenden som avsåg skatteavdelningarna inte av framgår undersökningen. Ledningen av den sakliga verksamheten inom skatteavdelningen är alltså undantagen från alla former av lekmannainflytande.

Genom skattechefsinstitutet, delegeringen i 22 § länsstyrelseinstruktionen jämte andra delegeringar i arbetsordningen för länsstyrelsen är landshövdingen som myndighetschef i praktiken fråntagen så gott som allt ansvar för verksamheten inom länets skatteförvaltning. De befogenheter och uppgifter som kvarligger hos länsstyrelsen och landshövdingen inom några av skatteavdelningens sakområden är närmast av formell karaktär. I administrativt avseende har naturligtvis landshövdingen och länsledningen ansvaret för ekonomi- och personaladministration m.m. för skatteförvaltningen på länsnivå. Den genom bl a. skattechefsinstitutet kluvna ansvarsbilden visar hur svårt det är att passa in skatteförvaltningen i länsstyrelseorganisationen.

Chefen för skatteavdelningen/skattechefen å sin sida framstår som den i realiteten ansvarige för skatteavdelningens verksamhet. Han saknar emellertid de administrativa befogenheter som normalt kopplas till chefsansvaret.

Den nuvarande ordningen medför en risk för spänningar och konflikter mellan skatteavdelningen och övrig länsstyrelse i ekonomi- och personaladministrativa frågor. Flera skattechefer upplever sig ägna oproportionerligt mycket tid och kraft åt att inom länsstyrelserna vinna gehör för sin avdelnings behov i dessa avseenden och för att erhålla adekvat service från de administrativa enheterna. Övrig länsstyrelse har vidare under senare år drabbats av nedskärningar av anslagen, medan skatteavdelningen i stort sett undantagits från besparingar. Det har ofta förekommit att den övriga länsstyrelsen under löpande budgetår överskridit sitt anslag och därvid hämtat medel för kostnadstäckning från det anslag som beräknats för skatteavdelningen. För att förhindra sådana omfördelningar av resurser har regeringen angett lönekostnadsanslaget för skatteavdelningen separat i regleringsbrevet för 1984/85. Detta är en väsentligt hårdare styrning än tidigare. Eftersom länsstyrelsen har arbetsgivaransvar är det emellertid möjligt och i vissa situationer en skyldighet för läns-

SOU 1985

styrelsen att göra personaldispositioner exempelvis mellan övrig länsstyrelse och skatteavdelningen. I samband med övertalighetsproblem inom övrig länsstyrelse kan personal omplaceras till skatteavdelningen. Detta kan medföra att högt specialiserad personal på kvalificerad handläggarnivå överförs från övrig länsstyrelse till tjänster vid skatteavdelningen. Så har också skett i vissa län, där personal som haft lång erfarenhet av och utbildning för andra delar av länsstyrelsens verksamhetsområde blivit placerade inom skatteavdelningen. På detta sätt kan regeringens intentioner med resurstilldelningen och de särskilda bestämmelserna i regleringsbrevet motverkas.

Beträffande de lokala skattemyndigheterna kan konstateras att verksamhetssambanden mellan dem och länets skatteavdelning är mycket starka. Verksamhetssambanden mellan lokal skattemyndighet och övrig länsstyrelse är däremot obetydliga. Länsstyrelsen är chefsmyndighet för länets lokala skattemyndigheter och fullgör därvid främst uppgifter inom de ekonomi- och personaladministrativa områdena. Länsstyrelsen fördelar t.ex. de lokala skattemyndigheternas anslag. Funktionen som chefsmyndighet utövas därför (under länsledningen) i praktiken av den administrativa enheten. Omfattningen av samverkan med chefen för skatteavdelningen varierar mellan länen.

Skatteavdelningen utövar viss tillsyn över lokal skattemyndighet i materiellt hänseende. Enligt 74 § uppbördslagen skall länsstyrelsen (uppbördsenheten) utöva tillsyn över lokal skattemyndighets handläggning av ärenden angående uppbörd av skatt och av sociala avgifter. Chefen för skatteavdelningen har därutöver via skattechefsinstitutet tillagts uppgiften att leda och ansvara för lokal skattemyndighets verksamhet med avseende på deklarationsgranskning och annan kontroll i samband med taxeringen. Hans administrativa befogenheter i detta sammanhang är inte närmare reglerade. I prop. 1977/78:l81 anförde departementschefen i detta sammanhang (sid. 24).

Skattechefens i fråga om de lokala ledningsfunktion granskningspersonal kan emellertid skattemyndigheternas inte utövas samma sätt som i förhållande till persopå Skattechefens planläggning av nalen på länsstyrelsen. arbetet och fördelning av resurserna måste självfallet ske i samråd med de lokala skattemyndigheterna. Jag anser i likhet med flera remissinstanser att det samrådsförfarande inom ramen för ett särskilt samrådsorgan som har förordat kan vara en lämplig form utredningen för och utformningen av taxeringsarbeplanläggningen tet.

Till av den splittrade ansvarsbilden uppstår situatioföljd ner där skattechefen som sakområdesansvarig för taxeringsi länet och som linjeansvarig för verksamheten fögderichefen lokal verksamhet kommer till olika uppfattskattemyndighets i som rör prioriteringar och personaldisposiningar frågor vid Det har då visat sig att dessa samtioner myndigheten. ofta fungerat mindre väl och att samförståndslösrådsorgan ningar varit svåra att nå.

På länsnivån saknas ett odelat och uttalat verksamhetsansvar

de som med detta gentemot de lokala och styrmedel följer De formella befogenheter som behövs för skattemyndigheterna. att effektivt leda och samordna verksamheten i länets skatte-

förvaltning finns sålunda inte.

Vissa förhållanden i Stockholms län

i Stockholms län är organiserad på fyra avdel- Länsstyrelsen taxeringsavdelningen, förvaltningar, planeringsavdelningen, och den administrativa avdelningen. Taxeningsavdelningen består av taxeringsenhet, revisionsenhet, ringsavdelningen besvärsenhet och mervärdeskatteenhet. Uppbörds- och dataenhe-

terna i den administrativa avdelningen, som även ansvaingår rar för personal- och ekonomiadministration, anslagsfram-

verksamhetsplanering och administrativ rationaliställning,

sering för hela länsstyrelsen.

116 SOU 1985:

Mot bakgrund av den starka koncentrationen till länet av stora företag och andra skattskyldiga med på olika sätt komplicerade skatteförhållanden m.m. ställs särskilt stora krav på verksamheten i Stockholms län. De organisatoriska förutsättningarna för en effektiv ledning och samordning av verksamheten är emellertid sämre än i övriga län. För skatteförvaltningen i Stockholms län gäller nämligen inte bara de problem i fråga om ledningen av verksamheten på länsnivå som redovisats i det föregående. Till dessa kommer de problem som orsakas av att lednings- och samordningsfunktionen på sakområdet är delad mellan två avdelningschefer.

Arbetsordningen för länsstyrelsen i Stockholms län innehåller beträffande ärenden som handläggs inom uppbörds- och dataenheterna inte några föreskrifter om samråd med taxeringsavdelningen. Inte heller beträffande ärenden som handläggs inom taxeringsavdelningen anges något samråd med uppbörds- och dataenheterna utöver vad som anges i normalarbetsordningen.

Chefen för taxeringsavdelningen har inte något ansvar eller å någon befogenhet i fråga om verksamheten på uppbörds- och dataenheterna. Detta medför att han har ett mer begränsat ansvar och mer inskränkta befogenheter än övriga skatteavdelningschefer i fråga om lokal skattemyndighets verksamhet. Hans möjligheter att samordna, prioritera och göra resursavvägningar samt att i övrigt leda verksamheten i länets skatteförvaltning på såväl regional som lokal nivå är följaktligen avsevärt beskurna. Detta försvårar en rationell hantering av arbetsuppgifterna.

7 KRAV PÅ EN NY ORGANISATION

avsnitt lämnas ett kort redogörelse för krav på skat- I detta teförvaltningen som är av intresse från organisationssyn- Det är att kraven en väl fungerande skatpunkt. naturligt på kan te olika beroende på om det är den teförvaltning sig enskilde eller statsmakterna som ställer dem. Utredningen emellertid betona att de kraven på skattevill övergripande i allt torde vara gemensamma för förvaltningen väsentligt allmänheten och statsmakterna.

Likformig beskattning

För att det grundläggande kravet på en likformig beskattning måste vissa förutsättningar även av skall kunna tillgodoses administrativ och organisatorisk art föreligga.

För det första måste det för den enskilde te sig egendomligt att det kan förekomma att RSV:s rekommendationer i viktiga tolkas och tillämpas på olika sätt i olika beskattningsfrågor s.k. vid 1983 års län. Den riksbekanta bilavdragsdebatten taxering är ett exempel på detta. Enligt utredningens mening emellertid de rekommendationer som RSV lämnar i stor följs av de på fältet. Erfautsträckning tillämpade myndigheterna visar dock att en klarare markering av RSv:s ledrenheten inom skatteadministrationen är nödvändig. ningsroll

det andra i kravet på likformighet och rättvisa För ligger att skattebördan skall fördelas på avsett sätt. Skatteundan-

118 SOU 1985:2

dragandet leder till icke avsedda och övervältningseffekter upplevs också som stötande. Skattekontrollen bör därför bedrivas likformigt över landet och ges administrativa och organisatoriska förutsättningar för detta. I kontrollsammanhang krävs att skattemyndigheterna inte ägnar åt småttesig rier. Den fördjupade kontrollen bör därför primärt styras mot de områden där möjligheterna till och riskerna för väsentligt skatteundandragande är störst. En enhetlig uppfattning i policyfrågor och en fast och ledning styrning på operativ nivå av de enskilda tjänstemännens är därför agerande nödvändig.

Koncerntanken

I budgetpropositionen 1984 uttalade finansministern.

Det är angeläget att effektivisera skatte- och indrivningsväsendet genom att samordnat kunna bedömma resursernas omfattning och användning och de som regler styr skattemyndigheternas och övriga hithörande myndigheters verksamhet. Som ett led i en sådan samordningsprocess överfördes ansvaret för lokala skattmyndigheterna och kronofogdemyndigheterna den 1 januari 1983 till finansdepartementet. Det är viktigt att organisationen anordnas så att lednings- och blir så styrfunktionerna effektiva som möjligt. Målsättningen måste vara att hela skatteförvaltningen skall framstå och kunna fungera som en sammanhållen enhet - en koncern - med riksskatteverket i ledningen (prop. 1983/84:100, s. 15).

Uttrycket koncern i det här sammanhanget torde inte avse ett koncernbegrepp i någon utan associationsrättslig mening får ses som en illustration till kravet att skatteförvaltningens olika delar administrativt skall samman under knytas en enhetlig ledning.

Enligt utredningen får uttalandet att skatteförvaltningen skall framstå som en sammanhållen enhet anses innebära att allmänheten, företag och organisationer skall att uppleva skatteförvaltningen i grunden är en enhetlig med organisation

och sin

i sin nyndighetsutövning

ett samordnat uppträdande

övriga verksamhet.

att skatteförvaltningen skall fungera_§gm_gg Med uttalandet

torde främst avses att förvaltningen sammanhållen enhet

inriktning och en enhetlig prioskall arbeta med en gemensam

samlat i alla samt ett likformigt och uppträdande ritering ställer krav på en stark materiella frågor. Detta väsentliga

planering och uppmed ansvar för resursbedömmning, ledning ledningsrollen. Skat- RSV bör naturligen tilldelas följning. av 24 regionala enheter i övrigt består idag teförvaltningen

utredningen är det uppenbart och 120 lokala enheter. Enligt

sätt kan utöva sin ledningsroll att RSV inte på ett effektivt

Kontrollspannet blir detaljstyrning av 144 myndigheter. genom också att de regionala enhestort. Det krävs därför orimligt

den verksamheten inom regioterna ansvaret för operativa ges

nerna.

skall som en koncern Kravet att skatteförvaltningen fungera

annorlunda Den mycket kan också ses ur ett något perspektiv.

och dess stora förändringstakten inom skattesystemet höga statsmakterna måste stälför samhällslivet gör att betydelse snabbt skall kunna la kravet att hela skatteförvaltningen

för verksamheten. sig till ändrade förutsättningar anpassa att påverka förstatsmakterna måste ges större möjligheter

är det nödvändigt med en valtningen. Även ur detta perspektiv

som kan ansvara inför statsmakterna starkare central ledning,

de nivå fastlagda intentionerna följs. för att på politisk

Flexibel organisation

skall vara En strävan bör vara att ett företags organisation

ändras med hänsyn till ändrade flexibel, dvs. snabbt kunna

Olika aktiviteter inom ett på marknaden etc. förutsättningar

organiseras ad hoc, kan därför i viss utsträckning företag

eller liknande. Syftet med sådana arrangemang i projektform

att motverka stelhet i organisationen byråkratiseringen är

SOU 1985

med dess bindning till fastställda hierarkiska mönster - ett problem som alltså är aktuellt även hos företag.

statsmakterna är medvetna m problematiken kring myndigheternas i allmänhet stela organisationsstruktur och försöker på olika sätt komma till rätta med den. tilldelades Tidigare myndigheter resurser hårt knutna till olika kostnadsslag (löner expenser, resor etc.). Lönemedel anvisades i förhållande till tjänster i och personalplan nya personalresurser tillfördes i form av nya tjänster. I dag sker resurstillskotten i regel på ett friare sätt. En kan t.ex. tillmyndighet delas visst belopp för att lösa en Vissa arbetsuppgift. myndigheter tilldelas medel uttryckligen avsedda för projektverksamhet. Myndigheternas organisationsstruktur, arbetsuppgifter och organisation rätt långt ner i är dock ofta detalj fastlagda genom statsmaktsbeslut.

Skatteförvaltningen är en stor förvaltningssektor, som vuxit mycket starkt på senare år och genomgått betydande organisationsförändringar, där dock ansvars- och befogenhetsproblematiken inte lösts fullt ut. Organisationen en uppvisar typisk myndighetsuppbyggnad med avdelningar, enheter och grupper med avgränsade arbetsuppgifter. Organisationen har vuxit fram successivt mot bakgrund av den detaljerade lagstiftningens krav och starka tillväxt och uppvisar en av sakomblandning rådes- och funktionsindelning. Att förorda en mera flexibel organisation i den meningen att det skulle överlämnas åt förvaltningens myndigheter att själva utforma sin inre organisation bedömer utredningen som främst med olämpligt hänsyn till kraven på rättssäkerhet och i likformighet beskattningsverksamheten och på ett enhetligt uppträdande från förvaltningens sida. Förändringar i skatteförvaltningens organisation av mer betydande omfattning bör förbehållas och regering riksdag.

Flexibilitet i organisationen kan emellertid även åstadkommas genom att man arbetar med succesiva och begränsade organisa-

KOU 1985 20 121

tionsförändringar. Resultatet av större organisationsreformer har ofta visat sig bli sämre än väntat bl a. på grund av Större organisationsförändringar är långa genomförandetider. dessutom betydligt lättare att genomföra i ett expansivt skede. Skall sådana förändringar genomföras med snäva resursramar kan effekten förväntas bli allvarliga störningar i Utredningen har stannat vid att lägga begränorganisationen. sade förslag med avseende på skatteförvaltningens inre organisation m.m. Härigenom ges möjlighet till ett snabbt genomförande. Organisationslösningen är flexibel på så sätt att det är att därefter gå vidare med de förändringar av nöjligt olika slag som kan föranledas av skatteförenklingskommittêns och andra utredningars arbete. Om t.ex. standardiserade räkenskapsutdrag införs kan förutsättningarna för granskningsoch kontrollverksamheten komma att ändras radikalt.

Centralisering och decentralisering

Den koncernmodell som finansministern antytt i det tidigare uttalandet kan i viss mån sägas innefatta en centåtergivna RSV:s ledningsroll förstärks genom att övergriralisering. pande beslut förs upp till koncernledningen. Härigenom öppnas möjligheter att samtidigt från regeringskansliet delegera ned visst ansvar till RSV. Koncernmodellen har emellertid också en decentraliseringsdimension. Den förutsätter att operativ verksamhet skall tryckas nedåt och utåt i organisationen och en vittgående beslutsdelegering.

Det kan här påpekas att RSV och skatteförvaltningen i övrigt en starkt decentraliserad struktur. Vissa delar av uppvisar RSV:s verksamhet är utanför centralförvaltningen i förlagda Solna. Tre av RSV:s fyra distriktskontor är belägna i Göte- Malmö sundsvall. Sjömansskattekontoret med borg, respektive ligger i Göteborg. På den regionala sjömansskattenämnden nivån har delar av skatteavdelningens verksamhet i vissa län utlokaliserats från residensstaden till andra orter inom länet. Så t.ex. har skatteavdelningen i Östergötlands län

122 SOU 1985:

granskningspersonal utlokaliserad från Linköping till Norrköping. Skatteavdelningen i Malmöhus län har betydande gransknings- och revisionsresurser i Helsingborg och en stationering i Lund. Ytterligare exempel finns. syftet med dessa och liknande utstationeringar är givetvis att bringa förvaltningen i närmare kontakt med avnämarna, allmänhet, företag etc. Riket är indelat i 120 fögderier. Regionalpolitiska motiv och serviceaspekter har vägts in i en samlad bedömning vid statsmakternas beslut om rikets indelning i fögderier. Det kan påpekas att det inte är utredningens uppgift att pröva fögderiindelningen.

samhällsutvecklingen under senare år har visat att statsmakterna strävar efter att så långt möjligt decentralisera verksamheten i statsförvaltningen. För utredningen är det därför en angelägen uppgift att bevara och om möjligt förstärka skatteförvaltningens decentraliserade struktur.

Service

Allmänheten kräver en i vid mening god service av skatteförvaltningen. I servicebegreppet kan intolkas b1.a. en rättsäker och snabb ärendehandläggning samt ett vänligt och korrekt bemötande av den rättsssökande allmänheten. Det är inte utredningens uppgift att utforma en servicepolicy för skatteförvaltningen. En organisatorisk aspekt att notera i sammanhanget är dock att en splittrad och illa samordnad organisation medför att enskilda och företag kan drabbas av onödigt många kontaktytor mot skattemyndigheterna.

SOU 198 5 20 123

8 FÖRSLAG TILL ORGANISATIONSSTRUKTUR

I. detta avsnitt - mot av den redogör utredningen bakgrund skisserade och kravbilden - för sitt förtidigare problemslag till organisationsstruktur för skatteförvaltningen. Principiellt innebär förslaget att skatteförvaltningen bildar en fristående förvaltningssektor där lednings- och samordningsfunktionerna på central och regional nivå förstärks i förhållande till nuläget. Framställningen koncentreras till organisatoriska och administrativa frågor.

8.1 Ett enhetligt huvudmannaskap

som beskrivits åvilar det fackdepartementala ansvatidigare ret för riksskatteverket, de lokala skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna finansdepartementet, medan civildehar ansvaret för länsstyrelserna inklusive skatpartementet teavdelningarna.

- som i detta avseende inte har att lämna form- Utredningen - noterar att av skatteavdelningen liga förslag utbrytningen till en fristående länsskattemyndighet, som föreslås i avsnitt 8.4, öppnar möjligheter till en samlad och förstärkt st rnin från re erin ens sida av skatteförvaltningen och 9 dess verksamhet i flera avseenden. Det synes naturligt att huvudmannaskapet för länsskattemyndigheten läggs på finans- Arbetet inom regeringskansliet sammanförs departementet. därmed till det departement, som har sakansvaret för i stort sett hela verksamheten. Fördelarna härmed är uppenbara.

124 sou

1985:3

Bildandet av länsskattemyndigheter medger att RSV:s ledningsroll kan klargöras på ett mer markerat sätt än som är möjligt så länge skatteavdelningen organisatoriskt tillhör länstyrelsen. Detta möjliggör i sin tur enligt utredningens uppfattning en delegation från finansdepartementet till RSV av arbetsuppgifter som ur regeringens synpunkt är av rutinkaraktär och en motsvarande koncentration till frågor av övergripande slag. Därmed kan en reell förstärkning ske av det politiska inflytandet över skatteförvaltningens verksamhetsinriktning. I samband med organisationsförändringen bör närmare övervägas hur styrningen av och arbetet med skatte- och indrivningsväsendet skall organiseras inom finansdepartementet.

8.2 Lekmannamedverkan

Alla former av insyn i den offentliga förvaltningsverksamheten är av stor demokratisk betydelse. Detta gäller också skatteförvaltningen. Lekmannainflytandet i skattemyndigheternas högsta ledningsorgan bör förbättras i den nya organisationen. Utredningen lämnar i III m formen kapitel förslag för en sådan medverkan.

8.3 Riksskatteverkets roll och ställning

Skatteförvaltningens verksamhet kännetecknas av att regionalpolitiska överväganden inte förekommer. Däremot är kravet på över riket enhetliga bedömningar och ett även i enhetövrigt ligt uppträdande från skatteförvaltningens sida grundläggande. RSV borde därför ha en ledande roll i den stora förvaltningssektor som skatteförvaltningen utgör. som antytts i det föregående är emellertid skatteavdelningens organisatoriska anknytning till länsstyrelsen ett hinder mot att ge verket en sådan roll. RSV kan nämligen inte gärna ges ställning av chefsmyndighet i olika avseenden över en stor del av länstyrelseorganisationen. Länsstyrelsens roll och ställning som en i förhållande till olika centrala ämbetsverk fristående och självständig förvaltning skulle då generellt kunna sättas i

Det finns därför enligt utredningens uppfattning en fråga. mellan frågan om bildandet av fristående länsskattekoppling - vilken och frågan hur och i utsträckning myndigheter RSV:s ställning som ledningsorgan inom skatteförvaltningen kan förstärkas. En utbrytning av skatteavdelningen öppnar helt andra möjligheter i detta avseende än ett fasthållande

vid nuvarande organisationsstruktur.

De förutsätter att fristående länsskatteföljande förslagen myndigheter bildas.

Landskontorsutredningen (och sedermera även länsberedningen) att RSV skulle få ställning av chefsmyndighet för de föreslog skatteverken under vilka i sin tur de lokala skatregionala temyndigheterna borde sortera.

Med avses i allmänhet att den överbegreppet chefsmyndighet ordnade insatsen har rätt att lämna föreskrifter beträffande den underordnade verksamhet och att avge anmyndighetens för den underställda myndigheten, utöva slagsframställning i vissa avseenden, t.ex. tillsätta vissa arbetsgivaransvaret : hos denna m.fl. befogenheter. För att närmare kunna tjänster vad som i enskilda fall innefattas i chefsmyndighetsbeange torde man behöva studera de berörda myndigheternas greppet instruktioner, arbetsordningar och förfarandelagstiftningen inom förvaltningsområdet, samt dessutom arbetsrättslig lagstiftning, avtal m.m.

med sina - i likhet med nämnda Denna utredning syftar förslag - till en ordning där RSV ges den övergripande utredningar över skatteförvaltningen i landet och där länsledningen på den länsvisa nivån. Förskattemyndigheten ges ledningen hållandet mellan förvaltningens olika nivåer bör emellertid på ett något annorlunda sätt än dessa utredningar uttryckas I instruktionen för RSV bör anges att verket ansvaföreslog. rar för av skatteförvaltningen i landet. Detta ledningen svarar utredningens mening mot den befoutryckssätt enligt

, 126 sou 1985Ä

genhetsfördelning som föreslås i skilda konkreta avseenden. I instruktionen för länsskattemyndigheten bör däremot anges att länsskattemyndigheten är chefsmyndighet för de lokala skattemyndigheterna i länet.

Med den föreslagna organisationsstrukturen är det naturligt att RSV ges direktivrätt beträffande inriktningen av den operativa verksamheten hos fältmyndigheterna. Ledningen skall i huvudsak ske genom att verket lägger fast gemensamma principer, riktlinjer och ramar för verksamheten. Den gemensamma skall - liksom i - ske i samarbete med länen. planeringen dag Det måste givetvis få ankomma på länsskattemyndigheterna att sköta planeringen på länsnivå. I RSV:s övergripande ledningsroll bör också ligga att verket svarar för t.ex. utveckling av urvals- och kontrollmetoder samt planerings- och uppföljningssystenl. I kapitel IV lämnar utredningen förslag till ändringar i bl a taxeringslagen som syftar till konkretisering av RSV:s ledningsroll.

8.4 Fristående länsskattemyndigheter

Enligt direktiven skall en utgångspunkt för utredningsarbetet vara att det skall finnas en fristående länsskattemyndighet. De problem som skatteavdelningens nuvarande anknytning till länsstyrelsen medför har tidigare berörts. Det hinder för en effektivare ledning och samordning som anknytningen utgör har belysts. Utredningen föreslår att skatteavdelningarna vid länsstyrelserna (i Stockholms län taxeringsavdelningen jämte administrativa avdelningens uppbörds- och dataenheter) bryts ut till fristående länsskattemyndigheter, en i varje län.

Länskattemyndighetens omfattning

Enligt utredningen skall utbrytningen omfatta hela skatteavdelningen. Att låta utbrytningen omfatta endast vissa enheter inom skatteavdelningen medan andra skulle bli kvar inom länsstyrelsen bedömer utredningen som verklighetsfrämmande mot

;ou 1935:20

av de verksamhetssamband som föreligger mellan skatbakgrund olika enheter. Vid 1971 års partiella omorgateavdelningens nisation av sammanfördes för övrigt beskattlänsstyrelserna med och dataverksamheten av detta ningsfunktionerna uppbördsskäl i den skatteavdelningen. sambanden har sedan dess nya stärkts Det arbetet inmn andra utredytterligare. pågående med vilka denna utredning har samarbetat ger inte ningar för att låta utbrytningen omfatta bara heller något underlag en del av skatteavdelningen.

har konstaterat att skatteförvaltningen i Stock- Utredningen län en särskilt bild. lednings- och holms uppvisar splittrad inom skatteförvaltningen i Stockholms samordningsproblemen län är därför än större än i övriga landet. En sådan ordning

får inte bestå. I Stockholms län måste taxeringsavdelningen och administrativa avdelningens uppbörds- och dataenheter föras samman till en länsskattemyndighet med samma grundläguppbyggnad som i övriga landet. gande

- Verksamheten en myndighetsuppgift

skall överväga i vad mån det Enligt direktiven utredningen behov av ett skattechefsintitut om man stannar för finns alternativet med en fristående länsskattemyndighet.

innebörd kan kortfattat sägas vara att Skattechefsinstitutets och är befriade från det sakliga landshövdingen länsledningen ansvaret för stora delar av beskattningsverksamheten.

för att en effektivare organisation är En förutsättning skapa - - samla ansvaret i sakligt och admiatt så långt möjligt hänseende för verksamheter som har funktionella nistrativt samband. Endast härigenom kan en effektiv planering priorioch resursanvändning med hänsyn till myndigheternas tering åstadkommas. Detta synsätt kommer till uttotala situation i allmänna verksstadgan. Det är också utredningens tryck grundsyn.

SOU 1985:

En viktig konsekvens av bildandet av är länsskattemyndigheter att förhållandet med skattechefen som en i myndighet myndigheten kan upphöra, eftersom behov av en sådan något konstruktion då inte längre Skattechefens föreligger. exklusiva befogenheter idag läggs i huvudsak, liksom ansvaret för verksamheten i övrigt, på inom ramen länsskattemyndigheten för ett normalt myndighetsansvar. I utföljande kapitel prövar redningen närmare vissa frågor som rör befogenhetsfördelningen mellan RSV och den samt nya länsskattemyndigheten frågor om lekmannamedverkan.

8.5 Lokala skattemyndighetens ställning

Enligt direktiven skall den lokala skatteförvaltningens ställning i förhållande till länsskattemyndigheten övervägas. Utredningen har prövat följande tre alternativ.

1. Lokal skattemyndighet bildar stommen till ett lokalkon-

tor i

inom länsskattemyndigheten. Därvid en av görs översyn 1 såväl länsskattemyndighetens som lokal inre skattemyndighets organisation med avseende på indelning i enheter, arbetsuppgifternas fördelning, ledningsfrågor m.m. Instansordningsproblemen löses.

2. Lokal skattemyndighet bildar en enhet inom länsskatte-

myndigheten. Länsskattemyndigheten övertar skatteavdelningens nuvarande organisation. Lokal inre skattemyndighets organisationen förändras inte heller. Instansordningsproblemen löses.

3. Lokal skattemyndighet kvarstår som egen myndighet.

Med instansordningsproblemen avses att är länsstyrelsen idag besvärsinstans beträffande vissa beslut av lokal skattemyndighet. Ett infogande av lokal i länsskatteskattemyndighet myndigheten förutsätter att exempelvis länsrätten till görs besvärsinstans även beträffande dessa beslut.

SOU 1985 20

de fördelar som kan anföras beträffande alternativ l Bland kan följande nämnas. Klar ansvars- och befogenhetsfördelning, enklare och samordning inom regionen, bättre resursledning och enhetligare prioriteringar i verksamheten utnyttjande m.m. Alt. l är emellertid även förenat med allvarliga nackdelar från För det första har utredutredningens synpunkt. inte medgett att alternativet kunnat utredas på ningstiden ett tillfredsställande sätt. För det andra är stora organisaerfarenhetsmässigt förenade med konflikttionsförändringar inom och, som tidigare framhållits, med risker organisationen För det tredje begränsar direktiven långa genomförandetider. i viss mån att föreslå omfördelningar av möjligheterna och förutsätter att de nuvarande regionala arbetsuppgifter lokala enheterna inte skall ändras till antalet eller i och om För det fjärde kommer SFK:s m.fl. fråga lokalisering. att när de genomförs medföra stora efutredningars förslag fekter skatteförvaltningens verksamhet. Ändringar av skatpâ inre organisation bör därför i allt väsentteförvaltningens anstå. är KFM:s framtida ställning oklar. ligt Slutligen

2 för med flera av det första alternativets nack- Alt. sig delar. Alt. 2 vidare utredningens uppfattning en i ger enligt bemärkelse mindre god organisationslösning med organisatorisk bl. a. funktionsdubbleringar inom gransknings- och uppbördsverksamheten. Ur och samordningssynpunkt skulle ledningsdärför bli otymplig snarare än att ge organisationen mycket några påtagliga fördelar.

som innebär att lokal skattemyndighet kvarstår som Alt. 3 med länsskattemyndigheten som chefsmyndighet egen myndighet att den regionala och lokala skatteförvaltningens medger decentraliserade struktur bibehålls. Organisationslösningen är flexibel och kan lätt anpassas till kommande förändringsbehov. är dessutom genomförbar genast. Den medför Lösningen risker för störningar i verksamheten eller personalkoninga flikter. mening medger även detta alter- Enligt utredningens nativ en avsevärt förbättrad ledning och samordning på regio-

SOU 1985:

nal nivå, varför skillnaden mellan alternativen 1 och 3 i detta hänseende inte bör tillmätas någon nämnvärd betydelse. Utredningen har främst av dessa skäl stannat vid alternativ 3.

8.6 Länsskattemyndigheten och lokal skattemyndighet

Verksamhetssambanden mellan skatteavdelningen och lokal skattemyndighet är uppenbara och omfattar i stort sett alla ärendetyper som förekommer vid lokal skattemyndighet och det står alldeles klart att skapandet av en från länsstyrelsen fristående länsskattemyndighet medför att funktionen som chefsmyndighet för de lokala skattemyndigheterna i länet måste överflyttas från länsstyrelsen till länsskattemyndigheten. Länsskattemyndigheten förutsätts därvid få samma arbetsgivaransvar för skatteförvaltningen i länet som länsstyrelsen har i dag.

Som nyss berörts medför utbrytningen att länsskattemyndighetens chef får ett administrativt ansvar som svarar mot hans verksamhetsansvar. Redan härigenom ökar hans möjligheter att leda de lokala skattemyndigheternas verksamhet. Länsstyrelsens chefsmyndighetsfunktioner visavi lokal skattemyndighet är ju idag delade mellan administrativa enheten och chefen för skatteavdelningen/skattechefen.

Länsskattemyndigheten bör som närmare utvecklas i avsnitt 8.8 tilldelas resursansvaret och ges vissa väsentliga personaladministrativa befogenheter inm länet.

Inom länet bör länsskattemyndigheten också ges det samlade planeringsansvaret. Detta innebär att länsskattemyndighetens - av den som ankommer på RSV ledning på basis ramplanering har att ansvara för verksamhetsplaneringen för de lokala skattemyndigheternas hela verksamhet. Det är självklart att verksamhetsplaneringen utförs i nära samarbete med fögderichefer och enhetschefer vid länsskattemyndigheten.

;u 1985:20

8.7 De lokala skattemyndigheterna

Den organisationsförändringen medför inga större föreslagna förändringar för lokal skattemyndighet. Sett ur personalens perspektiv torde skillnaden bli mycket liten. Fögderichefen får genom myndighetens starkare koppling till länsskattemyndigheten en ställning som påminner om den en enhetschef vid länsskattemyndigheten får. Anvaret är dock såtillvida större att lokal skattemyndighet fortfarande som egen myndighet fattar åtskilliga beslut för vilka fögderichefen i första hand är ansvarig. Fögderichefen har att ansvara för den detaljplanering av verksamheten son\ behövs och att i övrigt leda arbetet inom fögderiet.

8.8 Administrativ styrning i skatteförvaltningen

Anslagsframställningar m.m.

finansministerns tidigare citerade uttalande är det Enligt angeläget att effektivisera skatte- och indrivningsväsendet att skapa en ordning som gör det möjligt att samordnat genom kunna bedöma resursernas användning och omfattning.

Frågan om det ekonomiska ansvarets fördelning är naturligtvis av central betydelse för organisationsstrukturen inom skatteförvaltningen. Med den i avsnitt 8.3 föreslagna regleringen har RSV:s roll i fråga om den övergripande ledningen av verksamheten markerats. Det är då följdriktigt att RSV också ges påtagliga befogenheter i administrativt avseende. Utredningen föreslår därför att RSV ges uppgiften att avge anslagsframställning för hela skatteförvaltningen. Anslagsframställningen bör - för - baseras länsvisa länsförvaltningen på förslag till utgiftsstater som sammanställts hos respektive länsskattemyndighet.

En samlad anslagsframställning och över huvud taget en sammanhållen resursstyrning inom skatteförvaltningen är inte

132 SOU 1985:2

bara nödvändig från ledningssynpunkt. Den medger också att såväl allmänheten som statsmakterna tillhandahålls en samlad bild av resursernas omfattning och användning. Detta är av vikt när satsningarna inom denna sektor skall vägas mot insatser inom andra samhällssektorer. Det gäller inte minst i fråga om riksdagens möjligheter att göra en samlad resursavvägning. Utvecklingen har för övrigt redan gått i denna riktning. I budgetarbetet inom regeringskansliet har RSV:s yttrande över länens anslagsframställningar (rörande skattesidan) på senare år givits en allt större tyngd och det torde utgöra det dokument som i praktiken läggs till grund för övervägandena.

I RSV:s instruktion bör anges att RSV skall inge anslagsframställning för länsskattemyndigheter och lokala skattemyndigheter senast den 1 september årligen. I länsskattemyndighetens instruktion bör anges att länsskattemyndigheten skall avge förslag till egen utgiftsstat samt förslag till utgiftsstat för de lokala skattemyndigheterna i länet till RSV. Förslagen bör inges till RSV senast den 1 juni årligen. Av länsskattemyndighetens instruktion bör också framgå att fögderichef skall delta i den slutliga handläggningen av ärende som rör förslag till utgiftsstat för lokal skattemyndighet. Det får ankomma på RSV att utfärda närmare direktiv för arbetet med förslagen till utgiftsstater, bl.a. i fråga om vilket material som skall upprättas som underlag för förslagen samt vilka uppgifter i övrigt som kan behövas för arbetet med anslagsframställningen.

Vid genomförandet av utredningens förslag, som är av principkaraktär, måste en rad detaljfrågor lösas. Utredningen lämnar här några utgångspunkter för detta arbete.

Den gemensamma anslagsframställningen kan ställas upp på olika sätt bland annat i fråga om anslagsposterna. Enligt utredningen är det av största vikt att anslagsframställningen ger en samlad bild av medelsbehovet i hela skatteförvalt-

SOU 1985 20

Det är därvid RSV:s uppgift att göra prioriteringar ningen. mellan Samtidigt är det naturligtvis angeläget regionerna. RSV redovisas på ett tydligt sätt att de avvägningar som gör

för statsmakterna.

arbete med bör ske Länsskattemyndigheternas utgiftsstaterna Härvid krävs nära kontakter och ett under RSV:s ledning. omfattande samarbete mellan RSV och länsskattemyndigheterna. och rationalisera arbetet för Alla möjligheter att förenkla länsskattemyndigheterna måste tillvaratas.

fördelar RSV till- Efter regeringsbeslut genom regleringsbrev med undantag för de delade medel på länsskattemyndigheterna, ändamål som RSV kan fördela successivt anslag för särskilda i mån av uppkommande behov etc. Budgetansvaunder budgetåret ret för fördelade medel bör delegeras till länsskattemyndigfår en fast grund heterna. Härigenom länsskattemyndigheterna och verksamhetsplanering på länsnivå. för sin budget-

ansvarar för internbudgeteringen inom Länsskattemyndigheten med fördelning på de lokala länet. Därvid görs budgetkalkyler i länet. För avdelade medel ansvarar skattemyndigheterna Det skall ankomma på länsskattemyndighetens fögderichefen. del i att när så krävs ledning, som en viktig chefsuppgiften, - i form av uppkommande på grund av ändrade förutsättningar m.m. vakanser eller variationer i arbetsbelastningen göra

en samlad resursanalys och vid behov omprioritera. ny

bör till uppgift att upprätta eget Länsskattemyndigheten ges bokslut samt bokslut för länets lokala skattemyndigheter. då för ledning som Bokslutet tjänar länsskattemyndighetens för de dispositioner som vidtagits ett uppföljningsinstrument Boksluten bör tillställas RSV. På RSV med tilldelade medel. boksluten på ett sätt som ger en bör ankomma att sammanställa klar bild av hela skatteförvaltningens medelsanvändning. boksluten bör därefter tillställas Sammanställningen jämte

134 sou 1985 :A

revisionskontoret till grund för dess bedömningar och åtgärder.

Effektiva former för styrning och samordning kräver att utfallet av verksamheten redovisas på ett sådant sätt att en enhetlig och sammanhållen uppföljning är möjlig. När det gäller den ekonomiska redovisningen kräver detta bl.a. viss enhetlighet i fråga om bokslutens utformning, kontoplaner etc. I RSV:s instruktion bör anges uppgiften att svara även för den ekonomiska uppföljningen av verksamheten.

Ytterligare detaljfrågor som kontoplanens utformning, dispositionsbestämmelser, redovisningssystem m.m. tas inte upp här.

Personalpolitik

Det är av stor betydelse från ledningssynpunkt att RSV ges ett inflytande över personalpolitiken i vid bemärkelse inom hela skatteförvaltningen. Detta är mot speciellt angeläget bakgrund av vissa särskilda förhållanden. Vissa grupper av anställda är utsatta för ett hårt marknadstryck. skatteförvaltningen, främst i storstadslänen och i angränsande län, lider av mycket besvärande avgångar av högkvalificerad personal. Vidare ställer den mycket höga förändringstakten på beskattningsområdet stora krav på tjänstemännens kompetens och på deras vilja att lära nytt. Frågor SOHI lönepolitik, rekryteringspolicy och personalutveckling måste därför ägnas stor uppmärksamhet. Genom att RSV ges den övergripande ledfår verket att - i samarbete med länsningen möjligheter - utforma en för hela skattemyndigheterna skatteförvaltningen gemensam personalpolitik med utgångspunkt i förvaltningens specifika behov.

Personalpolitiken ges genom tillsättningsbesluten ett viktigt konkret innehåll. Inom en fristående skatteförvaltning kan rätten att tillsätta tjänster fördelas på olika sätt. Ett är

inom och lokal nivå att RSV tillsätter alla tjänster regional

Detta alternativ skulle utom de som regeringen tillsätter.

och snarare strida mot de allmänna delegeringssträvandena

Ett annat är att RSV belasta än förstärka RSV:s ledningsroll.

beträffande som chef lämnar förslag till regeringen tjänst

att tillför länsskattemyndighet och länsskattemyndigheten

med befogenhet för lokal skatsätter tjänster inom regionen

till viss nivå. att själv tillsätta tjänster upp temyndighet

enhetschefstjänster och fögderi- I detta alternativ tillsätts

av på förslag av länsskattemyndighechefstjänster regeringen

emellertid inte RSV något nämnvärt ten. Alternativet ger

kan därför inte förorda en så långt inflytande. Utredningen

gående delegering.

är att RSV lämnar förslag till rege- Ett tredje alternativ

beträffande som chef för länsskattemyndighet, ringen tjänster

dvs. de tjänster som idag enhetschef och fögderichef,

av länsstyrelsen. Beträffanregeringen tillsätter på förslag

bör länsskattemyndigheten lämna förslag de dessa tjänster

RSV. tillsätter övriga tjänster till Länsskattemyndigheten

för lokal skattemyndighet att inom regionen med befogenhet

till viss nivå. Detta alternativ själv tillsätta tjänster upp

det till en för markerar RSV:s ledningsroll och ger möjlighet

samordnad chefsrekrytering. RSV torde skatteförvaltningen

att motverka tendenser till också ha de största möjligheterna

till de viktiga chefsposterna en överdriven internrekrytering

RSV:s inflytande i mellannivå. Alternativet begränsar på till av intresse ur ledningssyntillsättningsfrågor tjänster

så sätt intresset av en likformig punkt och balanserar på

mot det allmänna intresset av att delegetillsättningspolicy

nedåt i organisationen. Utred-

ra tillsättningsbefogenheter

föreslår detta alternativ. ningen

övervägs möjligheterna att delegera Inom regeringskansliet

beträffande som regeringen tilltillsättningsrätten tjänster

av betänkandet Ds SB 1983:1, Det fortsatsätter mot bakgrund

I samband med ta delegeringsarbetet inom regeringskansliet.

136 SOU 1985:

organisationsförändringen finns det enligt utredningens mening anledning att överväga att delegera tillsättningsrätten beträffande vissa av de aktuella chefstjänsterna från regeringen till RSV. Utredningen föreslår att tjänster som enhetschef vid länsskattemyndighet och tjänster som chef för lokal skattemyndighet skall tillsättas av RSV. I detta sammanhang vill utredningen också föreslå att regeringen delegerar av besvär i - beträfprövningen tillsättningsärenden fande tjänster som tillsätts lokal nivå på regional resp. till RSV.

I fråga m tjänstetillsättningar bör länsskattemyndigheten ges det huvudsakliga ansvaret inom länet. Personalsambanden mellan lokal skattemyndighet och länsskattemyndigheten torde bli starka. Personalpolitiken bör bedrivas samordnat varför huvuddelen av handläggartjänsterna vid de lokala skattemyndigheterna bör tillsättas av länsskattemyndigheten på förslag av lokal skattemyndighet. Fögderichefen bör delta i den slutliga handläggningen av tillsättningsärende. De lokala skattemyndigheterna i riket är sinsemellan mycket olika i fråga om storlek. Omfattningen av lokal skattemyndighets egna befogenheter att tillsätta tjänster bör därför tillåtas variera i betydligt större utsträckning än i dag. Detta kan, utöver vad som instruktionsregleras, lösas genom delegation från länsskattemyndigheten. Det är också angeläget att enhetscheferna vid länsskattemyndigheten tar aktiv del i de tillsättningsärenden som rör dem. De bör normalt vara så att en enhetschef lämnar förslag på tjänst inom enheten. Av arbetsordningen bör framgå att enhetschef deltar i den slutliga handläggningen av tillsättningsärende vid enheten.

I fråga om rekrytering ger utredningens förslag RSV ett styrande inflytande på chefsnivåerna. Särskilt beträffande tjänst som chef för länsskattemyndighet finns det anledning att noga formulera kravbilden. Detta bör åvila RSV. Chefstjänsten får ett vidare innehåll vad gäller det administrativa ansvaret och ledningsrollen för hela länets skatteförvalt-

SOU 1985 20

som chef för skatteavning jämfört med dagens befattningar får RSV delning. När det gäller rekrytering på handläggarnivå roll. Det är här av vikt med förslagen en samordnande genom de krav som skall ställas vid bottenrekryen enhetlig syn på att RSV tar

tering av handläggare men också betydelsefullt

kravbilder beträffande kvalificefram gemensamma exempelvis

rade revisors- eller intendentstjänster.

är utbildning och En annan väsentlig personalpolitisk fråga RSV har redan nu enligt sin instruktion personalutveckling. och anordna utbildning av personal till uppgift att planlägga och resurser nedläggs inom inom verksamhetsområdet betydande snabba och det alltmer detta område. Den förändringstakten det att vid sidan av komplicerade regelsystemet gör angeläget ha en omfattande fortbildning, såväl internt grundutbildning har erfarit att RSV i samarbete med som externt. Utredningen

länen påbörjat en ökad satsning på dessa frågor.

är ett medel för arbetsgivaren att premiera Lönesättningen alla nivåer. Med den roll RSV tillmedarbetare på förtjänta är det för utredningen naturligt att RSV ges lagts i övrigt i om de s.k. F-25-förhandett starkare inflytande fråga skall lösas är emellertid inte en fråga lingarna. Hur detta för När det gäller L-ATF-förför utredningen utan parterna. att de, som en följd av handlingarna konstaterar utredningen länsnivâ kommer att drivas av länsskattemyndigförslagen, på

heten som arbetsgivarpart.

Vissa personaldispositioner

får länsstyrelsen för- Enligt 53 § länsstyrelseinstruktionen att tjänstgöra vid lokal ordna tjänstemän vid länsstyrelsen

skattemyndighet eller kronofogdemyndighet.

att märka att vid lokal skattemyndighet Det är tjänstemän kan förordnas vid länsinte motsvarande sätt tjänstgöra på

styrelse.

138 SOU 1985;

Att länsstyrelsen förordnar tjänstemän att tjänstgöra vid lokal skattemyndighet och därvid rent fysiskt byta arbetsställe är en ovanlig åtgärd. Däremot förordnas regelmässigt tjänstemän vid taxeringsenheterna att utföra arbetsuppgifter som ankommer på lokal skattemyndighet i fråga om skattetilllägg och förseningsavgifter samt bestämmande av pensionsgrundande inkomst.

Utredningen föreslår att länsskattemyndigheten ges formella möjligheter att förordna tjänsteman vid länsskattemyndighet eller lokal skattemyndighet att tjänstgöra vid annan myndighet inom skatteförvaltningen i länet. Det ligger i sakens natur att det är fråga om som syftar undantagsföreteelser, till att lösa akuta arbetsmässiga problem av rent tillfällig 4

art. I de enskilda fallen är det också fråga om beslut som 5

1 kan bli föremål för förhandling med berörd facklig organisation.

I länsskattemyndighetens instruktion bör anges att länsskattemyndigheten får förordna tjänstemän vid länsskattemyndigheten att tjänstgöra vid lokal skattemyndighet och tjänstemän vid lokal skattemyndighet att tjänstgöra vid länsskattemyndigheten eller vid annan lokal skattemyndighet i länet.

Arbetsordningar m.m.

RSV bör ges till uppgift att fastställa arbetsordningar för länsskattemyndigheter och lokala skattemyndigheter. Man kan säga att RSV härigenom får en tillsynsfunktion. Det är väsentligt att verksamheten bedrivs på ett enhetligt sätt i riket. Arbetsordningarna bör återspegla detta förhållande. Det bör enligt instruktionen ankomma på RSV att utarbeta s.k normalarbetsordningar och att på förslag av länsskattemyndigheten fastställa arbetsordning för denna och för länets lokala skattemyndigheter. Man bör däremot ha stor frihet att på regional och lokal nivå närmare reglera den inre arbetsfördelningen. Handläggningsordningar inom länsskattemyndigheten

Q

sou 1985 20 139j

bör normalt utarbetas enhetsnivå och fastställas av länspå Handläggningsordning för lokal skattemynskattemyndigheten. dighet bör fastställas av vederbörande fögderichef.

DU 1985:20

III NÄRMARE OM LEKMANNAMEDVERKAN

9 ALLMÄNT OM MOTIVEN FÖR LEKMANNAMEDVERKAN

för lekmannainflytandet i ledningen av statliga myn- Motiven de i offentligt tryck, är i regel digheter, såsom angetts

i Det är inte ovanligt med formuleringangivna vaga ordalag. anses eller välmotar som att lekmannainflytande lämpligt

konstaterar i betänkandet iverat. Förvaltningsutredningen - administrativ självstän- (SOU 1983:39) Politisk styrning

att motiven, i de fall en mera utförlig argumentation dighet dessa i huvudsak utgått från några sedan länge förekommit,

motiv. I kort sammanfattning, anför förvaltningsutredgängse vidare, är dessa att myndigheten tillförs sakkunskap ningen och förstärker dess kompetens, att partsrepresensom breddar

tanter bör beredas utrymme och att det allmänna medborgerliga

och omdömet bör tas i anspråk - medborgerlig insyn, kontroll

anses värdefull. Det framhålls också ofta beslutsmedverkan kan bidra till att skapa förståelatt ett lekmannainflytande hos allmänhet och organisationer för mynse och förtroende - verksamheten kan få en annan dighetens beslut och agerande

samhällsförankring.

omdömet som motiv för ett lekman- Angående det medborgerliga

nainflytande anför förvaltningsutredningen.

och en med- Ett förstärkt allmänt medborgarinflytande av förvaltningen anges ofta som grundborgarkontroll inrätta lekmannastyrelser. Det läggande motiv för att allmänna omdömet, lekmannaförnuftet medborgerliga lekmannaförståndet måste få påeller det praktiska

l42 SOU 1985:2

verka myndigheternas beslut. Allmänna medborgarrepresentanter skall tillsammans med parti- och organisationsföreträdare genom sin bakgrund utgöra ett folkligt värn mot byråkratisk formalism och tjänstemannavälde.

Motiv av denna karaktär har särskilt betonats i om fråga politiskt och demokratiskt känsliga områden. Det åberopas också vid diskussioner om utformningen av statliga regionala eller lokala beslutsorgan och i fråga om nämndmyndigheter över huvud taget. I dessa myndigheters uppgifter ingår ofta löpande ärendehantering med inslag av myndighetsutövning. Besluten kan av rymma inslag skönsmässiga bedömningar eller lagtillämpning huvudsakligen med utgångspunkt i lagens syften. Sådana överväganden har ansetts ofta kräva personlig och livsmognad erfarenhet lika väl som juridisk och har därskolning igenom ansetts väl lämpa sig för medborgarinflytande. Andra argument för medborgarrepresentation har varit att man bör ta hänsyn till den allmänna opinionen, att det finns ett behov av att stödja auktoritet myndigheternas eller att man bör hos allmänheten en känsla för skapa att av statsmakterna beslutade är en hela folåtgärder kets sak, i vars utformning folket självt får deltaga.

Motiven för lekmannainflytande i statliga regionala myndigheter har behandlats av flera utredningar. I länsdemokratiut-

redningens betänkande (SOU 1968:47), Förvaltning och folk-

styre, har lämnats en redogörelse över hur lekmannainflytan-

det har tagits upp av föregående utredningar. Länsdemokrati-

utredningen summerade skälen för lekmannainflytandet på föl-

jande sätt, bet. s. 77-78.

Sammanfattningsvis kan man efter denna genomgång av motiven bakom införandet av lekmannanämnder i den statliga länsförvaltningen konstaterar, att dessa utgjort två olika grupper. Utifrån den första ville motivgruppen man med lekmannamedverkan bidraga till att öka statsorganets kompetens, genom att bredda dess erfarenhetsunderlag och sakkännedom. Samtidigt ansågs en lekmannamedverkan av detta slag bidraga till att sprida kännedom m och popularisera myndigheternas åtgärder. I det andra fallet var syftet att medborgarna ett ditillförsäkra rekt inflytande, motiverat av önskvärdheten av en utvidgad insyn och kontroll speciellt i de frågor där skönsavgöranden intaga en betydande plats. Det var alltså då fråga om ett direkt krav på demokratisk medbestämmanderätt. Den relativa betydelsen av dessa två motivkretsar för lekmannainflytande har förändrats genom åren. I början var syftet, efter förebilder från affärsverken, att bredda kompetensen och minska stelheten i myndigheternas bedömningar. Så småningom har motivkretsen för-

JU 1985:20 143

ändrats, via krav på partsrepresentation, till att syfta till en reell medbestämmanderätt av mera allmänt demokratiskt slag. Denna utveckling har också uttryckts i de olika nämndernas konstruktion där landstingen, som bedömts utgöra den lämpligaste valkorporationen med regional bas, har fått allt större betydelse. Det kan t.ex. noteras att i de tre nämnder, som inrättats eller omorganiserats under 1960-talet, nämligen länsskolnämnden, planeringsrådet och lantbruksnämnden, landstinget utser minst hälften av ledamöterna.

Länsförvaltningsutredningen anförde i betänkandena (SOU 1967: 20, s. 145), Den statliga länsförvaltningen, som skäl för lekmannainflytande i länsstyrelsen bl.a.

Utredningen ansluter sig till de skäl för en lekmannamedverkan i länsstyrelsen som anförts i de officiella förslag och i den allmänna debatten, nämligen bl.a. att länsstyrelsen tillförts värdefull orts- och personalkännedom men också särskild fackkunskap, att ett mera allmänt medborgerligt omdöme blir representerat i länsstyrelsen och att allmänheten får insyn i länsstyrelsens verksamhet vilket ökar förtroendet för länsstyrelsens avgöranden. De betänkligheter som uttalats mot lekmän i - bl.a. att ärendena skulle länsstyrelsen fördröjas genom en tungrodd och omständlig handläggning och merarför - framhåller bete uppkomma tjänstemännen torde, utredningen, ta sikte på nuvarande förhållanden med länsstyrelsens begränsade möjligheter att leda de statliga länsmyndigheternas arbete för samhällsbyggandet. Betänkligheterna torde också, anför utredningen, bygga på missuppfattningen att medborgarrepresentanter skulle delta i detaljärenden eller frågor av formell natur.

Departementschefen anförde i propositionen 1970:103, s. 136, i samband med att länsstyrelsen föreslogs få ökade beslutsbe-

fogenheter bl.a. följande angående lekmannamedverkan.

Omfördelningen innebär nämligen att viktiga beslutsfunktioner flyttas över från lekmannanämnder till länsstyrelsen. Om lekmannainflytandet i dessa ärenden inte skall minska måste lekmännen i länsstyrelsen få en annan än den som tillkommer planeringsrådet. De kan ställning inte ha en enbart rådgivande funktion, utan deras medverkan måste ta sig uttryck i att de deltar i besluten och har del i ansvaret för dessa. En sådan förändring bör emellertid enligt min mening inte ses bara som en formell anpassning till den omfördelning av beslutanderätten som jag nyss nämnde. En lekmannamedverkan i beslutsfattandet ligger i linje med utvecklingen mot en alltmer länsförvaltning och är en planeringsinriktad

144 SOU 1985:1

naturlig konsekvens av den ställning, som länsstyrelsen delvis redan har fått som regionalpolitiskt samordnande organ i en integrerad länsorganisation för samhällspla- - medverkan bör nering. Medborgarrepresentanternas begränsas till sådana frågor där deras insatser kan antas bli av - - - av verklig betydelse. Frågor övervägande juridisk, teknisk eller expeditionell natur bör emellertid - - avgöras på tjänstemannaplanet.

9.1 Allmänt om lekmannastyrelsers kompetens m.m.

Instruktionerna för myndigheter med lekmannastyrelser anger i regel tämligen likartat vilka ärenden som skall avgöras av styrelsen. De olika ärendetyperna överensstämmer ofta med de som anges i statsrådsberedningens förebild för myndighetsinstruktioner (PM 1982:1).

Utöver styrelseärenden anges i de flesta instruktionerna att myndigheten leds av styrelsen. Detta gäller både länsstyrelsen och RSV. Innebörden av detta begrepp är inte klart. Det kan möjligen kopplas ihop med uppräkningen av vilka ärenden som styrelsen skall avgöra och att begreppet härigenom preciseras c

Vad gäller den andra sidan av befogenheterna, ansvaret, finns det angivet för myndighetschefen. I 5 § allmänna verksstadgan (1965:600) anges myndighetens chef såsom i första hand ansvarig för fullgörandet av myndighetens uppgifter. Lekmannastyrelsens eller ledamöternas ansvar finns inte reglerat.

Sammanfattningsvis gäller för styrelsen att den skall leda verksamheten hos myndigheten medan myndighetschefen har ansvaret.

9.1.1 Tillkomsten av styrelserna på central och regional nivå inom skatteförvaltningen m.m.

1985:20 145 pu

9.1.1.1 Riksskatteverket

Riksskatteverket inrättades den 1 januari 1971 efter förslag

från landskontorsutredningen. Verket ersatte riksskattenämn-

den, centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden samt kont-

rollstyrelsen. Till verket fördes även uppgifter som tidigare ankommit på kupongskattekontoret, sjömansskattekontoret och

det allmänna ombudet hos den mellankommunala provningsnämn-

den. Verket blev dessutom central valmyndighet.

Landskontorsutredningens förslag innebar att det skulle bil-

das en central myndighet, riksskattestyrelsen. Utredningen anförde bl.a. att de fiskala uppgifterna i fråga om taxering, m.m. skulle sammanföras i den nya myndigheten medan uppbörd riksskattenämnden skulle bibehållas för de dömande uppgifterna, förhandsbesked m.m. Angående organisationen anfördes endast att borde stå under ledning av en riksskattestyrelsen som verkschef. Någon form av styrelse disgeneraldirektör kuterades inte.

Av de i 1969:127 redovisade remissvaren framgår emelprop. lertid att styrelsefrågan observerats. Följande har noterats

i propositionen (s. 32-33).

Några remissinstanser anser att den centrala organisationen bör ha en annan utformning än utredningen tänkt Man menar bl.a. att den centrala myndigheten bör ha sig. en Sålunda finner statskontoret flera verksstyrelse. skäl tala för att den högsta ledningen av riksskattebör utövas av en verksstyrelse med lekmannastyrelsen Med till den stora betydelse som beskattinslag. hänsyn har inom samhället med därav följande ningsväsendet behov av kontakter med åtskilliga andra sektorer inom såväl den allmänna som den enskilda verksamhetssfären skulle det, anför statskontoret, otvivelaktigt vara till en fördel om sådana kontakter skulle kunna tillgodoses och främjas även genom en sådan verksstyrelse. Därigenom man också förutsättningar för en mer allsidig skapar bedömning av viktiga frågor inom riksskattestyrelsens omfattande verksamhetsfält. Statskontoret framhåller också att den koncentration av ansvar och befogenheter skatteväsendets område, som inrättandet av en rikspå skattestyrelse är ett uttryck för och som statskontoret finner vara av väsentlig betydelse för att nå eftersträ-

146 SOU 1985:3

vad effektivitet i beskattningen, talar för att man har en verksstyrelse med bred förankring. CFU håller för visst att riksskattestyrelsen i hög grad kommer att anlitas som utrednings- och remissinstans inom sitt verksamhetsområde. Styrelsen kommer att fortlöpande meddela många och omfattande anvisningar av olika slag. För dessa uppgifter måste det enligt CFU:s mening vara betydelsefullt för chefen att vid sin sida ha en styrelse med representanter för arbetsmarknadens parter och sakkunniga inom de ämnesområden där styrelsen skall vara verksam. Presidenten i Göta hovrätt anser att centralorganet i likhet med andra på senare tid tillkomna eller reorganiserade myndigheter bör ha en verksstyrelse. Detta synes här kanske mer påkallat än eljest, eftersom skatteväsendet av många rent instinktivt omfattas med misstroende. En verksstyrelse med lekmän förordas också av riks-

revisionsverket samt länsstyrelserna i Södermanlands,

Orebro och Jämtlands län.

Föredragande departementschefen anförde bl.a. att centralorganets uppgifter av judiciell eller fiskalisk karaktär inte borde överbetonas utan att dess väsentligaste uppgift, nämligen att sörja för att verksamheten hos de olika skattemyndigheterna blir effektiv och att beskattningen blir riktig och likformig i stället borde framhållas. Han föreslog att ärenden rörande förhandsbesked, bindande förklaringar m.m. skulle avgöras inom verket av en särskild nämnd.

Angående verksledningen anslöt sig departementschefen till de remissinstanser som förordat en styrelse med lekmän som företräder olika intressen. Dessa ledamöter borde inte samtidigt kunna ingå i den särskilda nämnden.

Omorganisationen av den centrala skatteförvaltningen förbereddes ytterligare av en organisationskommitté (RSV- kommittên). I kommitténs betänkande, Ds Fi 1970:3, redovisades huvudlinjerna till en organisation av RSV. I den efterföljande propositionen 1970:55 berördes styrelsefrågan inte närmare.

OU 1985:20 147

instruktionen för RSV (1970:752) leds verket av en Enligt styrelse med generaldirektören som ordförande. Styrelsen skall bestå av minst sex ledamöter utsedda av regeringen. För närvarande är antalet ledamöter tretton. Bland ledamöterna finns såväl politiker som företrädare för olika intresseorganisationer. Styrelseärendena överensstämmer med de som anges i den av statsrådsberedningen framtagna förebilden för myndighetsinstruktioner (SB PM 1982:1). Styrelseärendena utgörs bl.a. av viktigare frågor om författningar, organisation och ekonomi samt frågor som av generaldirektören hänskjuts till styrelsen. Det gäller bl.a. frågor om föreskrifter och anvisningar samt planeringen av skattekontrollen.

9.1.1.2 Länsstyrelsen

Länsstyrelsens befattning med beskattningsväsendet har kännetecknats av genomgripande organisatoriska förändringar väföranledda av nya eller ändrade arbetsuppgifter. En sentligen redogörelse för denna utveckling lämnas i kap. I.

Fråga om lekmannamedverkan vid avgörandet av ärenden inom länsstyrelsen väcktes tidigt. Vid 1905 års riksdag ifrågasattes i en motion om inte länsstyrelsen borde ha en uppsättning som motsvarade nämnden i häradsrätterna. Motionären erinrade om den sakkännedom om ortens förhållanden samt den i allmänhet goda karaktär och rättrådighet, som kännetecknat allmogemannens deltagande i domarkallet vid häradsrätten och som, rätt använda, säkert skulle komma även den administrativa lagskipningen till gagn.

om lekmannamedverkan i länsstyrelsen aktualiserades Frågan 1930-1931 i samband med förslag till lag om bl.a. frihetsberövande Socialvårdskommittén föreslog i be- (vanartslag). tänkande angående socialvårdens organisation m.m. (SOU 1942: 56) att skulle beredas för lekmannainflytande inom utrymme socialvårdens länsorganisation. Enahanda synpunkter framfördes också i propositionen 1947:243 angående ålderdomshemsvär-

148 SOU 1985:2

den. I betänkandet (SOU 1948:23) med förslag till lag om

nykterhetsvård föreslogs vid handläggningen av tvångsbehandlingsärenden att särskilda ledamöter skulle delta.

Behovet av lekmannamedverkan i länsstyrelsen behandlades

utförligt av 1948 års länsstyrelseutredning i betänkandet

(SOU 1950:28), Länsstyrelsernas organisation och ställning inom länsförvaltningen. Utredningen anförde bl.a. (bet. s.

107 f).

Den allmänna grunden för lekmannamedverkan i länsstyrelsen är enligt utredningens mening att möjligheter till samråd och samarbete vidgas och att samrådet blir obligatoriskt och därmed mera likformigt. Detta samråd har i och för sig stor betydelse för belysningen av förekommande problem och bör skapa bättre förutsättningar för objektivt riktiga respektive ur skälighetssynpunkt rättvisa avgöranden. Samtidigt kan det emellertid otvivelaktigt bidraga till att befästa ett allmännare förtroende för länsstyrelsen och dess beslut.

_u__.._

Behovet av att det mera allmänna medborgerliga omdömet genom lekmän får representeras i länsstyrelsen kan föreligga jämsides med behov av talesmän för särskilda fackoch intresseområden. Men även i frågor där behov av sistnämnda slag icke förefinnes, kan med hänsyn till önskemålet att skapa bättre förutsättningar för ett allmännare förtroende en lekmannamedverkan böra konstitueras. Dylika önskemål kunna hänföras icke blott till ärenden, som angå enskilda parter, utan också i lika hög grad till mera allmänna frågor. Lekmannamedverkan av förevarande art är särskilt ägnad att tillgodose önskemålen om insyn och kontroll samt att bevara den goodwill som länsstyrelsen otvivelaktigt besitter.

Ur denna synpunkt torde lekmannamedverkan böra ses som ett led i strävandena efter att hos allmänheten bibehålla förtroendet för länsstyrelsen. Detta förtroende är särskilt betydelsefullt med avseende på sådana områden, där skönsavgörandena intaga en betydande plats. Icke minst i dylika fall framstår det med hänsyn till länsstyrelsens ställning och viktiga uppgifter som angeläget att man skapar verksamma garantier mot obefogade angrepp.

Med ett allmänt förtroende för länsstyrelsens åtgärder bör också kunna följa vidgad förståelse för de strävanden, som det på olika områden ankommer på länsstyrelsen att fullfölja. Det är enligt utredningens mening av

allt sätt söker understryka och även vikt, att man på hos allmänheten känsla för att av statsmakterna skapa äro en hela folkets sak, i vars utbeslutade åtgärder får Över huvud kan väl formning folket själv deltaga. att en lekmannamedverkan i länsstysägas, organiserad relsen bör innebära att former skapas för ett ordnat

samarbete mellan länsstyrelsen och för dess uppgifter därför - om intresserade lekmän. Lekmannamedverkan bör sätt den ordnas och begagnas på ett ändamålsenligt att ett värdefullt stöd för länsstyrelsen i komma utgöra dess verksamhet. Genom att deltaga i och vinna förtro-

med länsstyrelsearbetet kunna lekmännen bidraga genhet att utåt större förståelse för detsamma och till sprida att inom länsstyrelsen ställa mindre lämplig praxis

eller under diskussion. handläggningsordning

formen för lekmannamedverkan anförde länsstyrelseut- Angående

redningen bl.a. (s. 113).

i kan tänkas i såväl Lekmannamedverkan länsstyrelsen som medbeslutande form. Och den rådgivande rådgivande medverkan kan i sin tur konstrueras som obligatorisk

fakultativ. En endast rådgivande medverkan skulle eller från nuvarande ordning. Redan nu torde föga skilja sig använda därav vid olika tillmånga länsstyrelser sig fällen och för skilda ändamål. Det står givetvis varje

fritt att det sätt den finner mest lämplänsstyrelse på inhämta råd och upplysningar. Därest ligt erforderliga sida skulle ställa ett antal man vid länsstyrelsens med att vid behov lämna råd lekmannakollegier uppgift torde kunna förväntas att och upplysningar, visserligen vederbörande beslutande befattningshavare i länsstyrel-

sen skulle känna att i största utsträcksig förpliktad till åsikterna inom dessa kollegier. ning taga hänsyn dock befaras, att lekmannakollegierna skulle Det kan anlitas i olika omfattning av skilda länsstyrelmycket ser. gång skulle lekmännens medverkan säkerligen Mången att allenast i form av enstaka underkomma påkallas fall är det sannolikt att handssamråd. I vart knappast lekmännens inflytande skulle få avgörande betydelse.

starkare skulle beredas lekmännen, Ett något inflytande om deras rådgivande medverkan gjordes obligatorisk. torde det förhålla sig så, att syftena med Emellertid lekmannamedverkan skulle bli mindre väl tillgodosedda lekmannamedverkan. Bland vid en allenast rådgivande kan det befaras, att lekmännens insats icke skulle annat eller så ansvarsmedveten som önskvärt bli helhjärtad vore. Det torde också i längden bli svårt att på dylika

villkor förvärva tillräckligt kvalificerade lekmän.

sou

1985:;

Utredningen är för sin del av den bestämda uppfattningen, att lekmannamedverkan i länsstyrelsen bör innebära att lekmännen deltaga i besluten. Det kan enligt utredningens mening i vart fall icke ifrågakomma, att den medverkan av lekmän, som nu rum i de fristående äger länsorgan. vilka av utredningen föreslås inordnade i länsstyrelsen, därmed skulle få förändrad karaktär. Under sådana omständigheter saknas att de anledning på övriga områden, där medverkan av lekmän erfordras, ge lekmännen en annan ställning. Det bör då icke heller ifrågakomma att införa annan beslutsordning än enligt majoritetsprincipen med utslagsröst för ordföranden. Någon motsvarighet till den för allmän underrätt gällande ordningen, enligt vilken ordförandens blir mening gällande, därest icke minst visst antal lekmän ena sig om annan mening, synes icke böra beträffande ifrågakomma , länsstyrelsen.

I

I behörighetshänseende att vissa ansåg utredningen begränsningar borde göras. I det utkast till länsstyrelseinstruktion 1

m.m. som lämnades begränsades lekmännens medverkan till föl-

jande ärenden arbetsmarknadsfrågor frågor angående bostadsförsörjnings- och bostadsförbätt-

ringsverksamheten socialvård, nykterhetsvård, m.m. -bebyggelseplanering och därmed sammanhängande frågor frågor angående vägväsendet och trafikväsendet.

Att just dessa ärendegrupper valdes berodde bl.a. det på förslag till ett införlivande av bl.a. länsarbetsnämnden och

länsbostadsnämnden i länsstyrelsen. Det kan noteras att frå-

gor som rörde beskattningsväsendet inte i ingick förslaget.

Ledamöterna skulle enligt utses av länsstyrelseutredningen Konungen efter förslag av vissa intresseorganisationer, bl.a.

SAF, LO och TCO.

Frågan om lekmannastyrelser i länsförvaltningen behandlades

på nytt av länsförvaltningsutredningen i betänkandet (SOU

1967:20) Den statliga länsförvaltningen I. Som för riktlinjer en länsförvaltningsreform anförde bl.a. att länsutredningen

skulle leda och samordna den översiktliga planestyrelsen inom länet och äga härför nödvändiga beslutsbefogenringen sonn i mindre mån eller inte heter. Sådana arbetsuppgifter med annan verksamhet inom eller utom alls krävde samordning skola Härmed avsågs bl.a. myndigheten föreslogs avskiljas. och inom länsstyrelsen. taxerings- uppbördssektionerna

av länsstyrelsen skulle Den sålunda föreslagna utformningen även förses med en styrelse vari ingick lekmän. Utredningen förutsättning för lösande av de ansåg det vara en oundgänglig att för länets befolkning nya uppgifterna representanter fick man inflytande över fanns inom länsstyrelsen. Härigenom och ansvar för länsstyrelsens verksamhet. Länsförvaltningsutförslag berördes även av länsdemokratiutredningen redningens i betänkandet (SOU 1968:47) Förvaltning och folkstyre.

betänkanden beslöts 1970 (prop. 1970: På grund av sistnämnda SU 132, rskr 308) om riktlinjer för en 103, KU 34, rskr 248, av den statliga länsförvaltningen. partiell omorganisation innebar bl.a. att fick en lek- Principbeslutet länsstyrelsen anförde bl.a. mannastyrelse. Föredragande departementschefen

borde med annat än frågor av

att styrelsen inte betungas eller av annan anledning av större principiell betydelse för styrelsen var att behandvikt. Den dominerande uppgiften la för länets utveckling betydelsefulla samhällsplanerings- 1971 (prop. 1971:1, bil. frågor. Förändringen genomfördes 14).

som instruktion anger som styrelse- De ärenden länsstyrelsens ärenden är förutom viktigare frågor om samhällsplaneringen inom länet sådana frågor som anges i den av statsrådsberedför myndigheter med ningen framtagna normalinstruktionen Det gäller alltså frågor om författningar. lekmannastyrelser. av vissa tjänster, skilorganisation, ekonomi, tillsättning samt som landshövdingen hänjande från anställning frågor

skjuter till styrelsen.

SOU 1985:2

Styrelsens formella förutsättningar att ta med befattning frågor som rör skatteavdelningens verksamhet är också begränsad på annat sätt. Genom bestämmelserna om skattechefens uppgifter och ansvar har ledningen av kontrolltaxerings-, och processverksamheten i stort undan från tagits länsstyrelsens ansvarsområde. Som skäl för denna åtskillnad har bl.a. anförts att länsstyrelsen inte bör som 1 agera part taxeringsprocessen eller ha uppgifter som anknyter till taxeringskontrollen (prop. 1971:60, s. 70). Motsvarande undantag har inte gjorts vad gäller och mervärdebeskattningen uppbördsverksamheten. I dessa fall beslutar befattningshavare inom respektive enhet på länsstyrelsens vägnar med stöd av länsstyrelseinstruktionen och arbetsordningen.

En följd av ansvarsfördelningen är att i styrelsens insyn den verksamhet som drivs inom blivit skatteavdelningarna begränsad. I praktiken kan sägas att även om mervärdebestyrelsen, skattningen och uppbördsverksamheten formellt tillhör länsstyrelsens ansvarsområde, inte alls ägnar sig åt skatteavdelningens verksamhet. Detta framgår av den som undersökning verksledningskommittén gjort angående styrelseärendena, jfr avsnitt 6. Även om således som rör frågor skatteavdelningens materiella verksamhet i regel inte förekommer i styrelsen så bör ändå framhållas och anslagstjänstetillsättningsfrågorna m.m. som också berör skatteavdelningen.

Vad som sagts beträffande styrelsen och skatteavdelningen gäller också förhållandet styrelsen och den lokala skattemyndigheten.

9.2 Pågående m.m. utredning

Verksledningskommittên

Frågan om ledningen av statliga utreds f.n. av myndigheter verksledningskommittén (C 1983:04). Enligt kommitténs direk-

OU 1985:20

tiv (1983:48) bör utredningen avse hela ledningsfunktionen under Tyngdpunkten i vid förvaltningsmyndigheter regeringen. bör hur ledningen för myndigutredningen ligga på frågorna heterna bör utformas för att garantera dessas effektivitet

och en samhällsservice samt möjliggöra medborgerlig insyn god och Utredningen bör avse såväl centrala som regiopåverkan. lokala även om intresset främst bör nala och myndigheter inriktas på de centrala ämbetsverken.

för verksledningskommittên anges särskilt att I direktiven ställning, beslutsområde, arbetsformer lekmannastyrelsernas och ansvar skall belysas. Bl.a. anförs att lekmannastyrelserf.n. är - frånsett vad som framgår av nas allmänna ställning verksinstruktionerna och av förarbetena vid myndigheternas - till delen oreglerad. Utredningen inrättande övervägande skall de krav som ställs på styrelser i olika slags klarlägga vilket ansvar som skall ha för verksamhet samt styrelsen av verksamheten. Bl.a. skall det inte råda någon ledningen för styrelserna hos de oklarhet om var ansvarsgränserna går som driver verksamhet både på central, många myndigheter regional och lokal nivå.

alternativa styrformer av Kommittén skall vidare överväga skall undersökas förutsättningar för att myndigheter. Bl.a. “verksråd. Ett sådant skulle utgöra ett bilda någon form av som med nära insyn i rådgivande, lekmannarekryterat organ, och förslagsmöjligheter i verksamheten skulle ges yttrandeverksamhet. Kommittén beräknar att fråga om myndigheternas slutföra sitt arbete under 1985.

haft underhandskontakter med Utredningen har fortlöpande verksledningskommittêns ordförande och sekretariat. Följande vad som kommit fram vid dessa kontakredogörelse grundas på ter.

har inriktat sitt arbete på de cent- Verksledningskommittên rala ledningsorgan. Beträffande mynstatliga myndigheternas

154 sou 1985;

digheternas ledningsfunktioner har kommittén gjort den allmänna bedömningen att statliga myndigheter på central nivå i dag bedriver en delvis annan sorts verksamhet än de gjorde förr t.ex. vid tiden för andra slut. Borta är i världskrigets stor utsträckning myndighetsutövningen och av tillämpningen detaljerade föreskrifter. Det är i dag på central myndighetsnivå i stället i första hand om olika former av utveckfråga lingsinsatser, fördelning av penningresurser, tillämpning av föreskrifter som i stället för detaljer anger riktlinjer (mål), eller ramar. Myndigheterna måste därför i och i dag framtiden styras på ett sätt som delvis från det skiljer sig traditionella sättet, ett sätt som är effektivt både med tanke på statsförvaltningens storlek och och med komplexitet tanke på regeringens politiska ansvar för förvaltningens verksamhet. Nyckelorden för en effektiv och en förstyrning valtning i överensstämmelse med medborgarnas behov är riktnings- och målformuleringar i kombination med beslutsdelegering, externt inflytande, ansvar, och kontuppföljning vroll.

I sin analys av styrelsernas nuvarande m.m. har befogenheter

verksledningskommittên bl.a. konstaterat att dagens lekmanna-

styrelser inte kan anses ha något egentligt ansvar för myndigheternas verksamhet, inget ansvar för att målen nås eller att uppgifterna följs. Inte heller har styrelserna något ekonomiskt verksamhetsansvar. Verksamhetsansvaret har verkschefen ensam. De enskilda styrelseledamöterna kan inte heller anses ha något egentligt uppdragsansvar gentemot regeringen eftersom regeringen inte preciserar vari ledamöternas uppdrag består eller vad regeringen förväntar av dem. Vidare sig konstaterar kommittén att de flesta av dagens lekmannastyrelser inte i första hand ägnar sig åt sådana arbetsuppgifter som bör ankomma på ett högsta De i ställedningsorgan. ägnar let en stor del av sin tid åt rena verkställighetsärenden. F.ö. väljer inte dagens flertalet av sina lekmannastyrelser

arbetsuppgifter. Det gör verkschefen.

ou 1985:20

redovisar två organisatoriska modeller Verksledningskommittên för en ledningsfunktion. Den ena innebär att mynmyndighets leds av en med totalt ansvar, en styrelse i digheten styrelse Den andra innebär att myndigheten leds av en egentlig mening. med hela ansvaret inför regeringen. Till stöd myndighetschef för bör då normalt finnas någon form av myndighetschefen rådgivande organ.

vissa kan verksledningskommittên vid Till myndigheter enligt behov olika organ. Sådana bör ligga knytas partssammansatta vid sidan av ledningsfunktionen.

också den bedömningen att alla Verksledningskommittén gör oavsett modellen för ledningsfunktionen bör verkschefer, samla sina närmast chefer i en direktion. Denna underlydande ha en informell status och en rådgivande funktion och bör behöver inte vara utan utformad enligt verkschefens reglerad I vissa av ärenden bör direktionen fatta bedömning. typer kollektiva beslut, t.ex. disciplinärenden. I dessa fall krävs

dock av direktionen och dess beslutsbefogenheter. reglering

Vad gäller styrelsernas uppdrag och sammansättning anger

kommittén bl.a. följande huvuddrag

- hela ansvaret för verksamatt regeringen ger styrelsen dvs. ansvar både för att fullgörs och det heten, uppgifterna resultatansvaret. Av instruktionen bör framgå att ekonomiska ansvarar för verksamhet och organisastyrelsen myndighetens tion,

- att i första hand ägnar sig åt strategiska styrelsen dvs. ett och långsiktigt sätt ägnar frågor på övergripande interna inkl. chefssig åt budgetfrågor, organisationsfrågor och förenklingar samt vid utnämningsärenden, servicefrågor behov av strategisk betydelse för framverkställighetsfrâgor tiden,

i

7156 SOU 1985:

- att regeringen till ledamöter utser personer som kan anses ge styrelsen den önskade mellan avvägningen sakkunskap och medborgerligt omdöme,

- att regeringen till styrelseordförande utser kvalihögt ficerade personer med förtroende som har regeringens kunskaper och erfarenheter som dem ger förutsättningar att lösa uppgiften,

- att styrelseordföranden och verkschefen normalt inte

skall vara samma person i en och samma

myndighet,

- att verkschefen ex officio är styrelseledamot.

Vad gäller genomförandet av förslaget gör verksledningskommittên den bedömningen att det bör ske successivt när det gäller andra centrala myndigheter än bl.a. affärsverken och vissa stabsmyndigheter (RRV, statskontoret och SIPU). Denna successiva övergång bör föregås av en försöksverksamhet. Kommittén föreslår att dess om förslag styrelse prövas i vissa myndigheter, däribland riksskatteverket. För övriga centrala myndigheter bör enligt kommittén att dessa gälla får behålla sin nuvarande ledningsfunktion till dess utvärdering skett.

De överväganden utredningen gör beträffande formerna för lekmannamedverkan i ledningen av RSV och länsskattemyndigheterna grundar sig till stor del på verksledningskommitténs arbete.

Medborgarinflytande inom polisorganisationen

Polisorganisationen har nyligen varit föremål för ett omfattande utredningsarbete. Bl.a. har om ett frågan förstärkt medborgarinflytande på regional och lokal nivå behandlats. Bestämmelser om polisorganisationen finns bl.a. i polislagen (1984:387) och polisförordningen (1984:730).

)U 1985:20

Vad gäller det regionala förtroendemannaorganet, länsstyrel-

framhöll i prop. 1980/81:13, s. 102, sen, departementschefen

att över bör stärkas även medborgarinflytande polisväsendet

nivå. De viktigaste uppgifterna för förtroendepå regional

männen i 1984/85:81 vara att besluta om de regioanges prop.

nala dimensionering utöver basorganisationen polisenheternas

och att bestämma om de allmänna riktlinjer som skall gälla

denna verksamhet. Detta innefattar bl.a. ansvaret för att för

de beslut om av vissa verksamhetsgrenar som prioritering

kan ha fattat omsätts och anpassas till länets statsmakterna

och distriktens förhållanden. Vad gäller den egentliga polis-

verksamheten ankommer det, enligt propositionen för förtroen-

att besluta i ärenden som avser allmänna demannastyrelsen

t ex. allmänna principer för polisförstärkning riktlinjer,

och samverkan både inom och över länsgränserna.

Vad den lokala polismyndighetens förtroendemannaorgan gäller i 1980/81:13 s. 60 att den anför departementschefen prop.

lokala bör förvandlas från ett förtroendevalda polisstyrelsen

i huvudsak till ett i egentlig mening styrådgivande organ

rande för Polisstyrelsen bör handlägga bl.a. organ polisen.

frågor om organisation och verksamhetsplanering. viktigare

Beslut i enskilda fall bör däremot höra till polischefens

kompetensområde.

I anför departementschefen vidare beträffanprop. 1983/84:89

de polisstyrelserna bl.a. (s. 19).

de som har i dag Utöver befogenheter polisstyrelserna i ha till uppgift att besluta i bör de fortsättningen rörande och inriktningen av viktigare frågor planeringen verksamheten i distriktet. Likaså bör viktigare frågor höra till de valda ledamöom distriktets organisation Det är naturligt att polisstyternas kompetensområde. i avser mera värelsens medverkan planeringsprocessen och som verksamheten över sentliga frågor frågor gäller t.ex. ett Genom att de fören längre period, budgetår. tar del i sådana beslut kan önskemål från troendevalda kommunala och andra berörda intresseallmänheten, organ om inriktningen av verksamheten uppmärksammas. grupper

158 SOU 1985:1

Detta torde enligt min uppfattning också innebära att allmänhetens förtroende för polisväsendet ökar.

Rådgivande nämnd hos riksåklagaren

I budgetpropositionen 1984/85:l00 har beslutats att en rådgivande nämnd skall inrättas hos I den riksåklagaren. departementspromemoria som låg till grund för beslutet, (Ds Ju 1983:19), Riksåklagaren och hans kansli, föreslogs att nämnden för att säkra ett medborgarinflytande skulle ha

följande kompetensområde.

administration, såsom viktiga frågor om organistion och ekonomi anvisningsverksamheten tillsynsverksamheten - urvalet av mål som förs till prövning i högsta domstolen.

Nämnden föreslogs bestå av fem personer med parlamentarisk anknytning. Rörande nämndens arbetsformer m.m. anfördes i promemorian s. 114 bl.a. följande.

RÅ bör själv inte vara ledamot i nämnden. RÅ kallar nämnden till sammanträden. Han leder nämndens sammanträden och svarar för föredragningen av ärenden som behandlas inom nämnden. RÅ bör själv under överläggningar med nämnden i en fråga ge sin mening till känna och skall vara närvarande och delta i nämndens överläggningar. Föredragningen inför nämnden kan utföras av en tjänsteman från RÅ:s kansli. Detta ansvarar också för kanslifunktionerna för nämnden. De närmare formerna för ett samarbete mellan RÅ och nämnden får bero av överenskommelser mellan RÅ och nämnden. Regeringen får i en instruktion föreskriva att RÅ innan ett beslut fattas som rör nämndens kompetensområde först måste inhämta ett yttrande från nämnden. Innehållet i ett yttrande från nämnden har givetvis en stor betydelse för den slutliga handläggningen av den fråga yttrandet avser. I instruktionen bör det föreskrivas att RÅ:s att inskyldighet hämta yttrande från nämnden gäller frågor av större och allmän betydelse inom de angivna områdena.

DU 1985:20

delade de synpunkter som anfördes i prome- Departementschefen

morian samt anförde för egen del b1.a. följande.

För del ser det som angeläget att den centrala egen jag nivån inom åklagarväsendet tillförs ett medborgarinfly-

tande. Beträffande formerna för medborgarinflytande vill

anföra Jag delar utredningens och remissjag följande. att en lekmannamedverkan i instansernas uppfattning arbetet i kansli måste begränsas till riksåklagarens vissa Skälet för detta är att åklagarverksamfrågor. i det enskilda fallet inte lämpar sig, lika lite heten i motsvarande situationer, för en som polisverksamheten lekmannamedverkan. Genom att riksåklagarens arbete till

stor del har karaktär av eller andra åklaprocessföring faller därför betydande delar av verksamhegaruppgifter ten utanför vad som bör omfattas av en lekmannamedver-

kan. För delar av verksamheten är däremot som jag övriga ser det ett av värde. Med hänsyn medborgarinflytande till verksamhetens karaktär kan det vara lämpligt att,

föreslår, medborgarinflytandet den som utredningen ge formen att en rådgivande nämnd inrättas. Jag godtar om storleken av nämnden och hur den utredningens förslag

bör rekryteras.

I om den närmare avgränsningen av nämndens kompefråga delar uppfattning att admitensområde jag utredningens nistrationen av och riksåklagarens verkåklagarväsendet det att utfärda föreskrifter och allsamhet när gäller bör höra dit. Även tillsynsverksamheten i männa råd i den mån den utanför den egentliga åklaövrigt, ligger bör höra till verksamhetsområdet. Jag garfuntionen, också att nämnden bara delar utredningens uppfattning med av större vikt eller av bör ta befattning frågor Nämnden eller någon ledamot av principiell betydelse. kunna ta en fråga i denna bör själv upp principiell

nämnden.

9.3 överväganden och förslag

9.3.1 Behovet av lekmannainflytande inom skatteförvalt-

ningen

finansierar de kostnader samhället har Skatter och avgifter

för sjukvård, allmän pensionering, försvar, undervisning,

Skatte- och avgiftssystemet används kommunikationer _m.m.

dessutom som ett fördelnings- och konjunkturpolitiskt styr-

har också att befrämja stabilitet och tillmedel. Det syftet

160 W . SOU 1985:1

växt av företagsamheten och därmed också sysselsättningen. Ett väl fungerande skatte- och avgiftssystenn är därför en angelägenhet för alla.

Skattelagstiftningen innehåller detaljerade bestämmelser om enskildas skyldigheter att lämna deklaration eller annan uppgift, att erlägga skatt på visst sätt och inom viss tid m.m. Vidare finns bestämmelser som ger rätt att myndigheterna vidta olika kontrollåtgärder. Kraven på att skatteförvaltningen uppträder på avsett sätt är mot denna bakgrund mycket starka från såväl den enskildes som samhällets På synpunkt. senare tid har åtgärder skatteförvaltningen vidtagit för kontroll av lämnade uppgifter ifrågasätts allt oftare. Det har i den allmänna debatten anförts att myndigheterna ägnar sig åt smådetaljer i alltför hög utsträckning och att det väsentliga skatteundandraget får fortgå utan mera kraftfulla ingripanden. I andra fall har riktats kritik mot att myndigheterna tillämpar alltför ingående kontrollmetoder.

Med tanke på dessa krav och denna kritik är det enligt utredningens mening uppenbart att en ökad insyn i verksamheten skulle medföra en större förståelse för de ansträngningar skatteförvaltningen gör för att uppfylla de ökade kraven på effektivitet m.m. Genom att dessutom kunna kanalisera den kritik som ibland riktas mot förvaltningen skulle hela verksamheten kunna vinna en bredare samhällsförankring och en större förståelse hos allmänheten. Den föreslagna länsskattemyndigheten bör därför förses med ett ledningsorgan vari lekmän ingår. Som ett ytterligare stöd för utredningens ställningstagande i denna fråga kan framhållas att flertalet landshövdingar i sina svar på den av utredningen gjorda enkäten också framhållit behovet av ett lekmannaorgan av något slag i länsskattemyndigheten.

Bedömningen av den form under vilken lekmannainflytandet i länsskattemyndigheten skall utövas måste emellertid enligt

DU 1985:20 161

mening göras mot bakgrund av övervägandena om utredningens RSV:s styrelses framtida roll.

9 . 3 . 2 Lekmannamedverkan i riksskatteverket

Allmänna överväganden

förslag till organisationsstruktur innebär att Utredningens RSV:s ledningsroll inom skatteförvaltningen markeras i såväl materiellt som administrativt hänseende. Verket får enligt förslaget uppdraget att leda verksamheten inom sitt område. Ledningsuppgiften innebär att svara för den långsiktiga plananslagsfrågor etc. för skateringen, policyfrågor, i dess helhet. Den roll som RSV kommer att få teförvaltningen i den skatteförvaltningen ställer mycket stora krav på nya verkets ledningsfunktion, styrelsen. De åtgärder av beskrivet som RSV beslutar om kommer att på ett annat sätt än nu slag få i hela förvaltningen och påverka såväl genomslagskraft länsskattemyndigheternas som de lokala skattemyndigheternas verksamhet.

I förhållande till regeringen är det av stor betydelse att RSV med den ledningsroll verket föreslås få också blir styrbart. Visserligen regleras skatteförvaltningens verksamhet till stor del genom tämligen detaljerade men inriktningen och användningen av bl.a. författningar och kontrollresurser medger ändå förvaltningens granskningsett inte oväsentligt mått av styrning. Från statsmakternas sida har det vid ett flertal tillfällen framförts krav på att skatteförvaltningen inriktar sitt arbete mot det väsentliga skatteundandragandet, skatteflyktsåtgärder, ekonomisk brottslighet m.m. Samtidigt har skatteförvaltningen tilldelats resurser för att kunna uppfylla de framställda kraven. För att de intentioner som statsmakterna gett uttryck för skall slå igenom i skatteförvaltningens verksamhet är det viktigt att myndighetens ledningsorgan också arbetar enligt

162 sou 1985 :j

dessa intentioner. Ledningsfunktionen måste alltså en medge effektiv styrning från regeringens sida.

De krav som i den nya organisationen i framtiden kommer att ställas på RSV:s styrelse från både skatteförvaltningen i övrigt och från regeringen är så starka att det inte rimligen bör vara verkschefen som ensam skall ansvara för verksamheten. Ansvaret måste i högre grad än nu enligt utredningens mening ligga på ledningsorganet, styrelsen. Härigenom vinner man också den fördelen att insynen i : centralmyndighetens verksamhet blir befäst. Denna bedömning har också utredningen fått stöd för vid de överläggningar som ägt rum med verksledningskommittén.

Styrelsens ansvarsområde m.m.

En utvidgning av ansvarsområdet för innebär att de styrelsen nuvarande styrelseuppgifterna enligt RSV:s instruktion behöver utvidgas. Antingen genom att denna uppräkning kompletteras med vissa ytterligare eller att ärendegrupper genom styrelsen görs helt ansvarig för myndigheternas verksamhet.

Av grundläggande betydelse i detta är den ledsammanhang ningsroll RSV föreslås få i den nya skatteförvaltningen och de uppgifter som är förenade med denna. Ledningen innebär att verket lägger fast gemensamma riktlinjer, m.m. för principer verksamheten samt följer och utvärderar denna. Verket får med andra ord en mer uttalad strategisk än Det uppgift tidigare. är främst i detta hänseende som det finns att utöka anledning styrelsens ansvarsområde. Ledningen av skatteförvaltningen i landet bör enligt utredningens mening ytterst ligga hos RSV:s styrelse.

När det gäller att närmare definiera ansvarsområde styrelsens bör vissa ärendegrupper beröras särskilt.

Nämnden för rättsärenden, sjömansskattenämnden och forskarskattenämnden prövar ärenden angående förhandsbesked, sjömansskatt respektive beskattning av utländska forskare vid tillfälligt arbete i Sverige. Prövningen av dessa ärenden sker enligt särskilda författningar och är därför undantagna från styrelsen. Någon anledning att ändra denna ordning finns inte enligt utredningens bedömning.

Av andra ärendegrupper vars handläggning inte specialreglerats på liknande sätt kan nämnas ärenden om punktskatter och kupongskatter, besvärsärenden angående mervärdeskatt och stämpelskatt samt dispensärenden. Därtill kommer verkets att besluta om och genomföra kontroll av skatter och uppdrag avgifter. Gemensamt för dessa ärendegrupper är att de direkt berör enskilda skattskyldiga vilket i sin tur skulle kunna tas som intäkt för att besluten inte borde fattas av en på grunder tillsatt styrelse utan av tjänstemän inom politiska verket. Invändningar av denna art är enligt utredningens mening inte bärande. Bl.a. kan nämnas att taxeringsnämndernas ledamöter, utom ordföranden, är politiskt valda. När länsrätten avgör taxeringsmål och andra mål m beskattning deltar också politiskt valda nämndledamöter i besluten. Några skäl för att undanta vissa ärenden från att kunna bli föremål för bedömning av styrelsen finns därför inte av dessa skäl. Härtill kommer att en styrelse med befogenhet att också besluta i sådana löpande ärenden bl.a. på grund av ärendenas mångfald inte skulle få tid för att fullgöra sin huvuduppgift, led- Beslut i löpande ärenden tillhör de verkstälningsfrågor. lande uppgifterna och bör liksom nu fattas av tjänstemänen inom verket med stöd av den arbetsfördelning styrelsen beslutar genom arbetsordningen.

Det anförda innebär enligt utredningens bedömning att det inte går att på ett meningsfullt sätt definiera styrelsens genom en uppräkning av olika ärendegrupper i verkets uppdrag instruktion. Detta står i stället i första hand att finna i den formulering i instruktionen där själva kärnpunkten i

164 SOU 1985:Z

RSV:s uppdrag anges, dvs. att verket leder skatteförvaltningen i landet, jfr. avsnitt 8.3. Härav följer att det bör vara styrelsen som leder och ansvarar för RSV:s verksamhet utan någon särskild uppräkning av vissa ärendegrupper.

Utredningen föreslår att RSV:s styrelse med nyss angivna begränsningar skall ansvara för verkets hela verksamhet. En följd härav blir att verkschefen blir ansvarig inför styrelsen. Hans uppdrag blir att driva den löpande verksamheten enligt de riktlinjer som styrelsen meddelar.

Styrelsens sammansättning m.m.

Ledamöterna i styrelsen skall utses av regeringen. Vad gäller valet av ledamöter och ordförande finns därför ingen anledning att lämna något formligt förslag. Utredningen vill dock framhålla det väsentliga i att det medborgerliga mdömet, samhällsintresset och medborgarintresset blir väl representerat i styrelsen. Vidare innebär utredningens förslag att det ställs stora krav på styrelseordförandens kunskaper om skatteförvaltningen. Vad gäller styrelsens sammansättning i övrigt kan framhållas att RSV:s verkställande ledning bör vara representerad i styrelsen. Generaldirektören och överdirektören bör alltså ex officio ingå i styrelsen som ledamöter. Styrelsen bör bestå av minst nio ordinarie ledamöter.

9.3.3 Lekmannainflytande inom den regionala skatteförvaltningen

Lekmannainflytandet över ledningen av länsskattemyndigheten är av väsentlig betydelse. Detta gäller även om RSV:s styrelse får utökade befogenheter och ansvar. Frågan är under vilka former detta inflytande skall utövas. Ett alternativ är att organisera länsskattemyndigheten som en nämndmyndighet. Ett annat är att knyta ett rådgivande organ till myndigheten. En ytterligare möjlighet är att förse myndigheten med en styrelse.

skulle kunna organiseras som en nämnd- Länsskattemyndigheten samma sätt som länsarbetsnämnden, lantbruksnämnmyndighet på m.fl. Även dessa nämnder har överordnade centrala myndigden arbetsmarknadsstyrelsen och lantheter ledda av styrelser, brukstyrelsen etc.

är att den i regel har Kännetecknande för en nämndmyndighet eller arbetsområde. Oftast har en ett begränsat kompetensnämnd till att tillämpa ett relativt avgränsat regeluppgift I en är det nämnden som utgör myndigkomplex. nämndmyndighet alla beslut såvida beslutsrätten inte heten och själv fattar kanslichef eller motsvarande. Nämndens kansdelegerats till är i av relativt blygsam omfattli, servicefunktion, regel

ning.

en länsskattemyndighet som en Förutsättningar att organisera liknande de som finns inom länet idag torde nämndmyndighet besluten skulle inte komma att avinte föreligga. De flesta av nämnden utan av vid myndigheten beroende göras tjänstemän ärenden och deras inbördes olikheter. på det stora antalet i få utöva en roll med inslag av led- Nämnden skulle princip

ningskaraktär.

Genom att till länsskattemyndighetens ledningsfunktion knyta skulle behovet av bl.a. insyn i myndig-

ett rådgivande organ

säkras. beslutsfunktioner skulhetens verksamhet kunna Några hos rådet utan det skulle enbart vara tillförle inte finnas rätten att få information om verksamheten. säkrat erforderlig bli att i frågor av Rådets främsta uppgift skulle yttra sig som kan tänkas komma i fråga är ledningskaraktär. Det område rör utåtriktade verksamhet, förhålsådana som myndighetens lande till enskilda och andra myndigheter, servicefrågor

m.m.

den innebär att RSV kommer Förslaget till nya organisationen i de ledningsfrågorna vad gäller att besluta grundläggande ekonomifrâgor m.m. medan länsskatteverksamhetsinriktning,

SOU 1985:2

myndigheten får rollen som en operativ ledningsmyndighet i länet. Länsskattemyndighetens ledningsuppgifter kommer att vara av stor betydelse. Den RSV kommer ledning att utöva kan rimligen inte vara av utan det detaljkaraktär kommer att finnas ett relativt stort för utrymme länsskattemyndighetens egna bedömningar. Detta framgår också av de utredförslag ningen lämnat beträffande ledningsfunktionerna. Utredningen är därför av den att ett uppfattningen rådgivande organ utan några som helst inte är beslutsbefogenheter tillfyllest. Här kan också framhållas den bedömning länsberedningen gjorde när det gällde valet mellan ett och rådgivande beslutande organ. Syftena med en lekmannamedverkan kan bli mindre väl tillgodosedda vid en endast medverkan. rådgivande Bland annat kan det befaras att lekmännens insats inte blir helhjärtad eller så som önskvärt vore. I

ansvarsmedveten_ längden kan det bli

svårt att på dessa villkor förvärva tillräckligt kvalificerade lekmän.

Med den ställning får länsskattemyndigheten i den nya skatteförvaltningen krävs det ett ledningsorgan vari ingår intresserade och ansvarsmedvetna lekmän. anser Utredningen därför, i likhet med vad som redan 1948 års länsstyrelseutredningen kunde konstatera, att lekmän bör medverka genom att delta i beslut och inte endast genom att lämna råd.

Det tredje alternativet med en är den styrelse lösning som enligt utredningens mening är den mest realistiska. Den ställning som länsskattemyndigheten har i den nya organisationen, såsom ansvarig för den verksamheten m.m. operativa i länet, ställer stora krav på myndighetens ledningsfunktion. Det är därför också att väsentligt lekmannainflytandet säkerställs genom en styrelse som har beslutanderätten i åtminstone de väsentliga frågorna som rör verksamheten. Att en styrelse samtidigt kan fungera som ett rådgivande till organ myndighetens ledning i andra frågor är självklart.

OU 1985:20

av redogörelsen för verksledningskommittêns

Som framgått har detta till de centrala myndigheternas arbete begränsats Kommittén avser dessutom att föreslå att ledningsfunktioner. inleds innan dess förslag genomförs i en försöksverksamhet anser inte att det nu finns anledning att stort. Utredningen av kommitténs fortsatta arbete även i avvaktan på resultat föreslå en styrelse med motsvarande för länsskattemyndigheten ansvar som beträffande RSV. befogenheter och föreslagits bör åtminstone tills vidare vara av Styrelsen på länsnivân traditionell art. Detta innebär att länsskattemyndighetens

styrelse skall besluta i ärenden angående - författningsfrågor viktigare - om organisation och arbetsforviktigare frågor mer - och andra väsentliga frågor av anslagsfrâgor ekonomisk art - i samband med tillsättning av de högre frågor hos eller den tjänsterna länsskattemyndigheten lokala skattemyndigheten - från m.m. frågor om skiljande anställning - hänskjuter till andra frågor som myndighetschefen

styrelsen.

blir att i likhet med vad som bl.a. Styrelsens huvuduppgift för RSV:s att säkerställa ett medborockså gäller styrelse Det är därför nagerligt inflytande i skatteförvaltningen. hämtas från de folkvalda i turligt att styrelseledamöterna Ledamöterna bör utses av regeringen. Chefen för mynlänet.

i Antalet ledamöter bör inte

digheten skall ingå styrelsen. En av skall vara ordföranöverstiga sju. styrelseledamöterna sakområdeskunnande. Ansvaret för verksamhede. Denne bör äga ten skall i första hand åvila myndighetschefen.

blir både central och Förslaget innebär att det styrelser på formella är olika. regional nivå där styrelsernas uppdrag inte. Den får Några hinder mot en sådan lösning föreligger

SOU 1985:

också ses mot bakgrunden av det arbete som pågår med reformeringen av statliga myndigheters ledningsfunktioner.

Genom rollen som överordnad till de myndighet lokala skattemyndigheterna kommer länsskattemyndigheten att leda deras verksamhet. Såsom företrädare för länsskattemyndigheten kommer styrelsen också att ta med befattning ärenden av motsvarande slag som avser dessa myndigheter.

SOU 1985 20

IV NÄRMARE OM LEDNING OCH SAMORDNING

10 Enhetlig rättstillämpning

10.1 Bakgrund

föreskrifter och råd Styrning genom

I behandlas lednings- och styrningsfrågor i en skatkapitlet med den uppbyggnad som föreslateförvaltning organisatoriska i II. Inledningsvis diskuteras förutsättningarna gits kapitel av i förvaltningen, den för styrningen rättstillämpningen materiella De följande avsnitten behandlar frågor styrningen. om utfrån de författningar som styr förfarandet. ledningen som lämnas syftar till att den formella styrningen. Förslagen för och samordning av verkge bättre förutsättningar ledning samhetens allmänna inriktning och ett mera enhetligt uppträ-

dande från förvaltningens sida.

makten utövas under de av riksdagen beslutade Den offentliga I 3 och 5 §§ RF anges närmare det område lagarna. 8 kap. 2, där att meddela föreskrifter i första hand skall kompetensen hos och utövas lagstiftning, det primäligga riksdagen genom Till detta område hör föreskrifter som rör ra lagområdet. enskildas samt om deras personliga och personliga ställning ekonomiska förhållanden inbördes, den civilrättsliga normgiv- Det lagområdet omfattar vidare bl.a. föreningen. primära skrifter som rör förhållandet mellan enskilda och det all-

sou 198s§

männa som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Härmed avses bl.a. den och straffrätstatliga beskattningen ten. Även grunderna för den kommunala skall beskattningen bestämmas genom lag, 8 kap. 5 § RF.

Genom bestämmelserna i 8 kap. 7 och 8 RF har §§ riksdagen möjlighet att delegera en del av sin till kompetens regeringen. Delegationsmöjligheten omfattar inte skatt.

När riksdagen inom det området lämnar delegeringsbara regeringen uppdrag att meddela föreskrifter i visst ämne kan riksdagen också medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet att meddela bestämmelser i ämnet, 8 kap. ll § RF.

Det område inom vilket utan regeringen något bemyndigande från riksdagens sida har en i normgivningskompetens anges 8 kap. 13 § RF Detta område avser dels föreskrifter om verkställighet av lag dels annan normgivning som faller utanför det primära lagområdet, den s.k. Till restkompetensen. restkompetensen hör sådana föreskrifter som inte rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna - t.ex. föreskrifter om de statliga myndigheternas organisation, arbetsuppgifter och inre verksamhetsformer - samt sådana föreskrifter som visserligen rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna men som inte är betungande för den enskilde Regeringen har även inom dessa områden rätt att överlåta åt underordnad myndighet att meddela bestämmelser i ämnet. Rätten att meddela verkställighetsföreskrifter omfattar alla slag av lagar.

Beträffande innebörden i begreppet verkställighetsföreskrifter anförde departementschefen i grundlagpropositionen (l973:90, s. 211) bl.a. följande.

En fråga som förtjänar särskild uppmärksamhet gäller regeringens behörighet att besluta föreskrifter om Verkställighet av lag. Enligt är (grundlag) beredningen

iOU 1985:20

mellan sådant som bör avhandlas i själgränsen flytande va och sådant som bör betraktas som verkställiglagen Det är, fortsätter beredningen, klart hetsföreskrifter. alltid måste tas upp i själva lagen. att huvudreglerna skall i måste däremot vara Hur långt lagen gå detaljer

sak att bedöma. Ju mera detaljbetonad lagen riksdagens blir. desto mindre blir utrymmet för reglering genom

verkställighetsföreskrifter.

under påpekats att det, om Det har remissbehandlingen nu angivna synsätt, blir man accepterar beredningens att få till stånd en långtgående faktisk delegamöjligt till vid sidan av den i tion av normgivning regeringen förutsatta och därmed sätta hela dennas komgrundlagen ur kraft. Det skulle vara tillräckligt petensfördelning sig att besluta mycket allmänt att riksdagen begränsade vilka sedan fylldes ut av regeringen hållna lagregler Jag delar de kritiskt med verkställighetsföreskrifter. instansernas att någon sådan möjinställda uppfattning inte bör finnas. Med föreskrifter om lighet självfallet av bör min mening i första verkställighet lag enligt förstås av rent administhand tillämpningsföreskrifter rativ karaktär. I viss utsträckning torde det emellertid

att tillåta, att regeringen med stöd vara ofrånkomligt

av sin att besluta att verkställighetsförebehörighet materiellt hänseende ut en lag, även skrifter i fyller för skulle befinna sig inom det obliom lagen i och sig En förutsättning för att regegatoriska lagområdet. få detta måste emellertid vara_ att ringen skall göra den som skall kompletteras är så detaljelagbestämmelse rad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt

den av beslutade föreskriften. I verkgenom regeringen form får således inte beslutas ställighetsföreskriftens som ett nytt åliggande för OH! något som kan upplevas som kan betraktas som ett tidienskilda eller om något

ingrepp i enskildas personliga gare ej föreliggande förhållanden. anser exempelvis att eller ekonomiska Jag inte av sin behörighet att besluta regeringen på grund om verkställighet av lag bör kunna utfärda föreskrifter föreskrifter om tystnadsplikt som beredningen sådana

nämner.

från att besluta om Någo t särskilt bemyndigande riksdagen

behöver inte. Det har verk ställighetsföreskrifter regeringen

önskvärt att en bestämmelse som dock emellanåt ansetts genom

att inte är har formen av ett bemyndigande klargöra lagregeln

direkt utan kräver utfyllnad av regeavsedd att tillämpas

så bestämmer, av en myndighet. I ring en eller, om regeringen

nt fall brukar man tala om kvasidelegation (KU 1980/81. såda

25, s. 126).

172 SOU l985i

Utförligare redogörelser angående föreskriftsmakten lämnas i konstitutionsutskottets betänkanden 1979/80:50 och 1980/81:25 med bilagor samt i förvaltningsutredningens betänkanden (SOU 1983:39) Politisk - administrativ styrning självständighet.

Vad gäller skatteförvaltningens verksamhetsområde kan kompetensområdena anges på följande sätt.

Föreskrifter om skatt beslutas av riksdagen genom lag. Till föreskrifter om skatt räknas bl.a. regler om skattskyldighet, hur skatten skall utgå och om skattens storlek. Till sådana föreskrifter hör även grunderna för taxerings- och uppbördsförfarandet. Till begreppet skatt räknas också bl.a. arbetsgivaravgifter. Dessa föreskrifter tillhör det primära lagområdet och är inte delegeringsbara.

För regeringen finns möjlighet att meddela verkställighetsföreskrifter också när det gäller skatter. Dessa föreskrifter skall vara av främst administrativ karaktär. I den mån det förekommer inslag av utfyllnad av själva lagbestämmelsen får detta inte medföra att något väsentligt nytt tillförs genom föreskriften. Regeringen kan uppdra åt förvaltningsmyndighet att meddela verkställighetsföreskrifter rörande skatt.

RSV:s ställning som central förvaltningsmyndighet i fråga m beskattning och uppbörd av skatt har utnyttjats för att ge verket i uppdrag att meddela verkställighetsföreskrifter. Sålunda har i 60 a § TF och 67 § UBF verket erhållit ett omfattande uppdrag att meddela de ytterligare verkställighetsföreskrifter som behövs för de i respektive författningar ang i vna lagarna .

Enligt bestämmelserna i 18 § TL har RSV dessutom fått i uppdrag att genom råd och anvisningar främja en enhetlig tillämpning av taxeringslagen och lagarna om kommunal och statlig inkomstskatt samt statlig förmögenhetsskatt. Enligt 61 §

SOU 1985 20

verket motsvarande vad gäller mervärdeskat- ML har uppdrag

ten.

de s.k. länsanvisningarna, 16 § TF. Dessa För länen utfärdas

utfärdas av RSV efter förslag från skattecheffastställs och

för det taxeringsarbetet i länet, en. Såsom ansvarig årliga

skattechefen dessutom omfattande meddelan- 14 § TL, utfärdar

Dessa meddelanden riktas till skillnad den för taxeringen.

till allmänheten utan enbart till mot länsanvisningarna inte

och taxeringsnämnder. De innehåller granskningspersonal

om och tillämpningen av bl.a.inf0rmationer ny lagstiftning

denna samt arbetstekniska beskrivningar.

ett modellförslag som Till grund för meddelandena ligger

av en med företrädare för skattecheferutarbetas arbetsgrupp

är inte bindande för skattechefen na och RSV. Modellförslaget

han bedömer nödvändiga. Meddeutan han kan göra de ändringar

länsnivå av reslandena fastställs alltså på självständigt

pektive skattechef.

genom överprövning o.d. Styrning

att de centrala ämbetsverken, Regeringens möjligheter styra

7 RF. denna bestämmelse får begränsas av ll kap. § Enligt

heller eller kommunens beslutingen myndighet, ej riksdagen

hur skall i särande organ, bestämma förvaltningsmyndighet

som rör mot skilt fall besluta i ärende myndighetsutövning

kommun eller som rör tillämpning av lag. enskild eller mot

anförde i denna inskränkning departementschefen Angående

1973:90 s. 397 f. prop.

använda begreppet är ganska obestämt. Det av beredningen innefattar begreppet bl.a. Enligt mångas uppfattning administrativa bestämmelser om förvaltningsmyndigheteroch om förhållandet mellan nas interna förhållanden inbördes. Det är vidare att olika statliga myndigheter inte bara handobservera att förvaltningsmyndigheterna också utövar faktisk verksamhet av lägger ärenden utan Denna faktiska verksamhet kan vara reglerad olika slag. bestämmelser som är att betrakta som rättsregler genom

174 sou

1985::

Enligt min mening bör i enlighet med vad som uttalats av vissa remissinstanser RF:s förbud mot direktiv till förvaltningsmyndighet för särskilda fall ges en större konkretion och fasthet än vad grundlagberedningens förslag i ämnet har. Förbudet bör begränsas till att omfatta förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden, medan nyndigheternas faktiska handlande lämnas utanför. Vidare bör förbudet i första hand ta sikte på sådana ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild. Med myndighetsutövning mot enskild avser jag härvid i anslutning till vad jag nyss uttalade rörande det generella begreppet myndighetsutövning, utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Det är framför allt när det är fråga om ärenden av denna typ som det är ett starkt rättssäkerhetsintresse att förvaltningsmyndigheterna är fullt självständiga i förhållande till överordnade organ. Förbudet mot direktiv i särskilda fall torde emellertid böra omfatta också myndighetsutövning mot kommun. För kommunerna är det av betydelse att ingen myndighet och inte heller riksdagen kan bestämma hur förvaltningsmyndighet skall besluta i ett ärende som rör en mot kommun riktad myndighetsutövning. Förbudet mot direktiv i särskilda fall torde också böra omfatta en del ärenden som har annan karaktär än som förut sagts. övervägande skäl synes nämligen tala för att förbudet bör omfatta alla ärenden som rör tillämpning av lag. Härvid avses inte bara ärenden i vilka viss av riksdagen beslutad lag tillämpas utan även ärenden i vilka fråga är an tillämpning av verkställighetsföreskrifter till lagen som regeringen kan ha utfärdat med stöd av 8 kap. 13 § i departementsförslaget.

Konstitutionsutskottet anförde bl.a. följande beträffande

begreppet rättsregel och tillämpning av lag KU 1973:26 s. 71.

Begreppet rättsregel torde innefatta alla administrativa bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas interna förhållanden och om förhållandet mellan olika statliga myndigheter inbördes. När det gäller ärenden om tillämpning av sådana bestämmelser bör överordnad myndighet ha rätt att bestämma hur den underordnade myndigheten skall besluta i särskilt fall. Förbudet mot direktiv i särskilda fall i fråga om ärenden som rör tillämpning av lag har det särskilda motivet att regeringen eller annan överordnad myndighet inte bör få ingripa i enskilda fall såvitt angår ämnen där den grundläggande normen beslutats av riksdagen. När det gäller myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun garanterar paragrafen dock att den beslutande förvaltningsmyndigheten är självständig och oberoende även i ärenden som rör tillämpning av

sou 1985: 20

eller andra författningar i lägre regeringsförordningar valör än lag och av sedvanerätt.

förhållande till regeringen med de Förvaltningsmyndigheternas

som anges i ll kap. 6 och 7 §§ RF sammanfattas begränsningar

i Petrên-Ragnemalm: Sveriges grundlagar enligt följande.

vad som återstår av den i 6 § 1 st. föreskrivna

visavi regeringen är sålunda att lydnadsplikten förutom inom hela fältet för generellt regeringen inriktad verksamhet såsom och budgetarbete kan planering direktiv om förvaltningsmyndighets faktiska handlande ge i särskilt fall och om handläggning av konkreta ärenden

i den mån dessa varken avser lagtillämpning eller

myndighetsutövning.

utvecklar detta på följande sätt, Förvaltningsutredningen

bet. s. 45 f.

frihet att Förvaltningsmyndigheternas grundlagsskyddade efter omdöme primärt till att gabestämma eget syftar rantera rättssäkerheten vid förvaltningsmyndighets myneller tillämpning av lag med de precisedighetsutövning som av citerade regler och motiv. Det bör ringar framgår att bestämmelserna i RF 11:7 inte syftar uppmärksammas till att begränsa regeringens rätt att utfärda generella

föreskrifter enligt reglerna i regeringsformens kapitel

8 utan syftar till att garantera förvaltningsmyndighets oberoende vid beslut i vissa enskilda ärenden.

Till det fredade området kan däremot inte föras organioch administrativa förhållanden såvida de inte satoriska i vilket är mindre vanligt. Det finns regleras lag i ordalag eller motiv som således inget regeringsformens eller viss organisation av förvaltförbjuder påbjuder vissa beslutsformer, viss förvaltningsningsmyndighet, eller intern administration eller som reglerar ledning mellan olika förvaltningsmyndigheter inbörförhållandet des t.ex. i om samverkan. Frågor om administrativ fråga rationaliseringar, hushållning med tilldeeffektivitet, lade meldel behandlas inte heller. Nu nämnda frågor

faller således normalt inom området för regeringens

direktivrätt enligt RF 11:6.

Regeringsformens bestämmelse om förvaltningsmyndigheteravser som nämnts att ge garantier för nas ställning oberoende vid handläggningen av vissa myndigheternas ärenden och uttrycker rättssäkerhetskrav. Regeringsformen innehåller däremot inte några bestämmelser som ger

för eller uttrycker krav på fören principiell grund

SOU 1985n

valtningsmyndigheternas självständighet och oberoende i fråga om initiativverksamhet eller aktiviteter som syftar till att snabbt och effektivt söka förverkliga statsmakternas direktiv och intentioner att aktivt ta itu med missförhållanden som inom uppdagas myndighetens sakområde, att bedriva utvecklingsarbete eller finna vägar till omprövning av befintlig verksamhet. Nu nämnda uppgifter faller således inom ramen för regeringens direktivrätt enligt RF 11:6. Till skillnad från rättssäkerhetskraven är de krav som kan ställas ändamålsenpå liga, rationella och utvecklingsinriktade myndigheter dvs. i stort vad som brukar avses med effektiva myndigheter - inte Sådana grundlagfästa. krav kommer i stället till uttryck i lagar, utgiftsbeslut, och förordningar regeringsdirektiv.

Sammanfattningsvis kan, med de redovisade begränsningarna, regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna föregenom skrifter eller på annat sätt avse allt allmänt inriktat arbe-

te inom myndigheterna såsom och utplanering, prioritering

redningsverksamhet. Vidare kan styrningen avse det hela admi-

nistrativa området såsom beslutsorgan, rationaorganisation, liseringar och tjänstetillsättningar.

Regeringens styrning framgår bl a. av de myndighetsinstruk-

tioner som den utfärdar. I dessa anges myndighetens uppgift och kompetens samt mellan och ansvarsfördelning verksstyrelse

verksledning m.m. Instruktionerna är i regel allmänt utforma-

de och anknyter ofta till den av utfärstatsrådsberedningen

dade normalinstruktionen. Materiella bestämmelser i det ges för myndigheten speciella arbetsområdet genom och tilllagar

lämpningsförordningar.

Genom hänvisningar i myndighetsinstruktionerna också görs reglerna i allmänna verkstadgan (1965:600) tillämplig på flertalet myndigheter.

Regeringen styr också förvaltningsmyndigheternas resursan-

vändning, prioritering och framtida Verksamhetsinriktning m.m. vid prövningen av myndigheternas årliga anslagsfram-

ställningar.

. 177

sou 1985 20

Förbudet i ll kap. 7 § RF innebär för såväl RSV som den nya

att dessa i egenskap av överordnade länsskattemyndigheten inte kan bestämma hur den underordnade myndighemyndigheter fall besluta i ärende som rör myndigten skall i särskilt mot enskild m.m. På motsvarande sätt som angetts hetsutövning innebär detta ingen inskränkning i den centraför regeringen i instruktion m.m. att genom direkla myndighetens uppdrag och andra administrativa åtgärder av verktiv, riktlinjer de underordnade s.k. ställighetskaraktär styra myndigheternas som en överfaktiska handlande. Verkställighetsföreskrifter fått i att utfärda är naturligtvis ordnad myndighet uppdrag bindande för den underordnade myndigheten.

överordnad - underordnad myndighet är Förhållandet mellan annorlunda om den överordnade har rätt att om- , naturligtvis inom pröva den underordnades beslut, jfr. överprövningsrätten En sådan rätt innebär även möjligheter att åklagarväsendet. rättstillämpning i det enskilda styra underordnad myndighets Det bör emellertid redan här framhållas att utredfallet. inte har för avsikt att föreslå något överprövningsningen institut för skatteförvaltningen.

10.2 överväganden och förslag

att skall framstå som en sam- Kravet på skatteförvaltningen manhållen enhet innebär att de i förvaltningen ingående mynett så uppträdande som möjligt i digheterna iakttar enhetligt och sin övriga verksamhet. I detta ligmyndighetsutövningen sker ett enhetligt sätt i langer att rättstillämpningen på

det.

RF s bestämmelser framgår att RSV har att Av redogörelsen för formellt område när det gäller att verka inom ett begränsat av föreskrifter åstadkomma enhetlighet i rättstillmed hjälp inom skatteförvaltningen. I fråga om innehållet i lämpningen som nämnts den alldessa verkställighetsföreskrifter gäller männa att de inte får tillföra lagregeln något begränsningen

A

sou

173 _ , 1935.;

väsentligt nytt. Detta torde till att börja med förutsätta att lagregeln är så pass preciserad att man kan utläsa någon princip eller annan påtaglig grund som kan vara vägledande när man utformar verkställighetsföreskrifter. Det är emellertid svårt att närmare ange den grad av precision som måste finnas hos en lagregel för att man skall fylla ut den med verkställighetsföreskrifter (jfr. Håkan Strömberg Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform; s. 124). Ett exempel på ett ganska obestämt uttryck som man ansett sig kunna precisera genom verkställighetsföreskrifter är uttrycket skäligt (Strömberg s. 154 ff). Detta talar för att det teoretiska utrymmet för verkställighetsföreskrifter i frågor som rör tillämpningen av materiella bestämmelser i själva verket inte är obetydligt.

Nästa fråga blir då om det är lämpligt att RSV meddelar verkställighetsföreskrifter i tillämpningsfrågor av nyss angivet slag i andra fall än där detta är uttryckligen förutsatt i den lagregel som det gäller eller i förarbetena till denna. Formella förutsättningar för detta finns som nämnts i 60 a § TF. En sådan ordning är dock inte invändningsfri (jfr KU 1980/81 25, s. 15). Enligt utredningen måste huvudprincipen vara att det skall ankomma på domstolarna att med ledning av lagtext och förarbeten precisera innebörden av olika uttryck i lagtexten. Endast om det är påkallat av särskilda skäl bör RSV ingripa med föreskrifter i nu avsedda fall. I stället är det enligt utredningen lämpligt att RSV normalt försöker främja en enhetlig rättstillämpning inom skatteförvaltningen genom att utfärda råd och rekommendationer. Sådana uttalanden är inte formellt bindande men har ändå väsentlig betydelse. Det måste anses ligga i sakens natur att ett rådgivande uttalande av RSV följs av skattemyndigheterna. Behovet av att verket tillser att likformighetskravet upprätthålles har nyligen även framhållits av skatteförenklingskommittên i betänkandet (SOU 1984:21) Förenklad självdeklaration s. 291.

. 179 OU 1985 20

bör länsanvisningarna och skattechefens I detta sammanhang

meddelande beröras.

fastställs av RSV efter förslag av Länsanvisningarna som

såväl de skattskyldiga som till skattechefen, riktas till

Anvisningarna innehåller granskare och taxeringsnämnder.

i bl.a. tillämpnings- och uppskattningsfrågor.

redogörelser

kommer denna uppgift att efter omorganisationen Självklart

Med hänsyn till att termen övertas av länsskattemyndigheten.

bör användas 1983/84:119) kan anvisningar inte längre (prop.

i lämpligen nämnas länsskatlänsanvisningarna fortsättningen

De skall fastställas av RSV på temyndighetens riktlinjer.

som i Den omständigheten att anvismotsvarande sätt dag.

benämns riktlinjer medför inte. ningarna i fortsättningen

redan anförts, att Värdet av dem minskar. såsom

innehåller bl.a uttalanden i tolk- Skattechefsmeddelandena

av olika RSV har ingen formell möjlighet ningsfrågor slag.

i dem. Ett exempel på behovet av en att påverka innehållet

den redogörelse som JO lämnade i förändring härvidlag utgör

beslut den 10 oktober 1983, dnr 2612-1983, angående sitt

användning av bil i tjänsten. JO konstafrågan regelmässig

terade att i ett av RSV s arbetsgrupp utarbetat modellförslag

till skattechefsmeddelande hade begreppet regelmässighet

visst antal av året. Efter att ha angetts till lägsta dagar

det i massmedia förekommit uppgifter m att konstaterat att

antal län i sina meddelanden till taxeskattecheferna i ett

ett annat antal dagar anför JO bl.a. ringsnämnderna angett

följande.

V- / har en ordning där en informell arbetsgrupp Vi idag som skattecheferna kan använda helt, delvis gör en mall och där skattechefernas meddelanden i eller inte alls, innehåller bestämda ställningstaganden till realiteten (som senare kan Visa sig inte hålla). många rättsfrågor varken en klar ansvarsfördelning eller Den ordningen ger en och likformig bedömning länen garantier för enhetlig Det innebär bara ett konstaterande av faktum emellan. i sina meddelanden i dag tar att säga att skattecheferna en normgivning på taxeringsområdet som egentligen på sig tillkommer andra organ att ge.

180 SOU 1985

Det säger sig självt att detta inte är tillfredsställande. Ett klargörande av RSV:s och skattechefernas relationer - ett bestämmande av deras inbegripet respektive - krävs för att vi skall få kompetensområden garantier för den likformighet i tillämpningen som lagen kräver ock som är en förutsättning för allmänhetens förtroende för både lagstiftningen och myndigheterna.

JO konstaterar i samma beslut att problemet med olikheter mellan skilda skattechefsmeddelanden även uppkommit när det gäller behandlingen av avdrag för ökade levnadskostnader. Här hade samtliga skattechefer utom en godtagit den av RSV:s arbetsgrupp framtagna mallen beträffande lämplig avdragsnivå. I det till J0:s beslut fogade yttrandet anförde vederbörande skattechef bl.a. att hans rekommendation ledde till ett materiellt sett rimligare resultat än det centralt utarbetade förslaget, som fick anses alltför generöst.

De olikheter som JO pekat på och kritiserat bör givetvis inte få kvarstå. Syftet med den nya skatteförvaltningen är bl.a.

ett enhetligt uppträdande gentemot de skattskyldiga oavsett

var de är bosatta i landet. RSV måste därför ta ansvaret för innehållet i länsskattemyndighetens meddelanden (motsv skattechefsmeddelandena) till de delar som dessa meddelanden innefattar generella uttalanden av tolkningskaraktär e.d. I dessa delar bör de fastställas av RSV på förslag av länsskattemyndighet. På detta sätt kan, enligt utredningens mening, olikheter av sådant slag JO kritiserat undvikas. RSV:s upp-

ldrag att fastställa sådana meddelanden får anses framgå av de

av utredningen föreslagna bestämmelserna i 14 § TL.

Länsskattemyndigheten skall självklart fortsättningsvis kunna utfärda direktiv och rekommendationer i för länet specifika frågor av hanteringskaraktär utan krav på fastställelse av RSV. Det bör dock liksom nu åligga verket att fortlöpande bevaka rutiner, arbetsformer m.m.

wOU 1985:20

11 LEDNINGEN AV VERKSAMHETEN M.M.

Med uttrycket ledning avses här arbetsuppgifter såsom planeoch uppföljning samt frågor om ring, samordning prioritering rutiner, ärendehantering m.m. I detta avsnitt inriktas framde bestämmelser i formellt avseende som regleställningen på rar ansvarsfördelningen härvidlag, främst i TL, ML och UBL, men även i förordningar och instruktioner för myndigheterna.

En sådan framställning kan struktureras på olika sätt. Utredhar ansett det mest överskådligt att låta dispositioningen nen från skatteavdelningens indelning i organisatoriska utgå enheter och därvid först behandla taxerings-, mervärdeskatteoch Därefter följer kontrollverksamuppbördsverksamheten. heten och processverksamheten. ADB-verksamheten ges slutligen ett avsnitt. För att den framställningen rätt eget följande skall kunna förstås utredningen här inledningsvis för redogör några generella utgångspunkter och överväganden.

En första utgångspunkt är att RSV skall ges en ledningsroll beträffande verksamheten i riket. Länsskattemyndigheten skall leda verksamheten i länet och tillsammans med lokal skatteha en roll. Det förtjänar påpekas att myndighet operativ detta inte i medför SOU! helst förändring av de sig någon fördelning inom eller mellan operativa arbetsuppgifternas i skatteförvaltningen och därmed inte heller myndigheterna situation. RSV har redan i dag i praktipåverkar personalens ken en i många avseenden och det finns i allt ledningsroll en inom förvaltningen kring behovet av väsentligt uppslutning

\ A I 132 y sou

1985?

åett samordnat och I och med att enhetligt uppträdande. skatteförvaltningen föreslås bilda en fristående förvaltningssektor är det emellertid att och oundgängligt klargöra formalisera ansvarsförhållandena.

En annan utgångspunkt för är att utredningen ledningsuppdragen principiellt bör utformas på samma sätt inom de olika sakområdena. Kontrollverksamheten som funktion skär igenom alla sakområden och en ur uppvisar ansvarssynpunkt särskilt splittrad bild. Av utredningens utgångspunkt emellerföljer tid logiskt att även kontrollansvaret kan utformas på ett likartat sätt inom taxerings-, mervärdeskatte-, och uppbördsavgiftsområdena. Med hänsyn bl.a. till den ökade satsningen på integrerad kontroll är vinsterna med en sådan på enhetligt sätt uppbyggd ledningsfunktion Detta uppenbara. gäller såväl i enskilda kontrollärenden som vid av kontrollplaneringen verksamheten i stort.

En klargjord och samordnad ansvarsbild är att öka efägnad fektiviteten i verksamheten. Men ett fastlagt ledningsansvar är också - och inte minst av betydelse för skattskyldiga som utsätts för eller är i kontrollåtgärder eljest kontakt med skattemyndigheterna.

Ur statsmakternas övergripande är det ledningsperspektiv självfallet av stort värde att centralmyndigheten inför dem har det yttersta ansvaret för av verksamheten i en ledningen betydande förvaltningssektor.

11.1 Taxeringsverksamheten

Arbetet med den årliga taxeringen intar en central ställning i skatteförvaltningens verksamhet och är en resurskrävande

arbetsuppgift. Verksamheten berör samtliga nivåer. RSV framställer bl a. deklarationsblanketter, utvecklar arbetsmetoder och ADB-program samt tillhandahåller granskningshandböcker, handledningar för taxering, fältrutiner, upplysningsbroschy-

* . 183 sou 1935:20 _g

information skatteområdet. Skatteavrer samt om nyheter på ansvarar för länets ADB-verksamhet och sköter delningen av de mest deklarationerna. Lokal granskningen komplicerade tar emot deklarationer, ombesörjer bl.a. skattemyndighet och deltar i ADB-registrering, granskar deklaratiosortering ner m.m.

Nuvarande ledningsfunktioner

RSV skall sin instruktion planera och samordna skatteenligt och arbetet hos myndigheterna inom avgiftskontrollen, följa verksamhetsområdet och verka för en ändamålsenlig utformning av och arbetsformer samt i samverkan med berörda organisation och anordna utbildning av personal inom myndigheter planlägga verksamhetsområdet. Verket skall genom råd och anvisningar en och enhetlig rättstillämpning, 18 § TL samt främja riktig instruktionen, och har befogenhet att meddela verkställighetsföreskrifter till bestämmelserna i TL enligt 60 a § TF. RSV vidare i 15 § TF befogenhet att hålla överläggningar ges med vid Persoom taxeringsarbetet personal länsstyrelserna. nal vid lokal är enligt myndigheternas inskattmyndighet struktion att på kallelse infinna sig hos RSV för skyldiga Verket har också rätt att erhålla viss staöverläggningar. tistik från skattecheferna, 57 § 2 mom. TF.

leder och ansvarar för taxeringsverksamheten i Skattecheferna 14 Det s.k skattechefsinstitutet ger chefen landet, § TL. - i Stockholms län chefen för länsstyrelsens skatteavdelning - särskilda befogenheter med avseenför taxeringsavdelningen de Chefen för skatteavdelningen meddelar på taxeringsarbetet. föreskrifter för lokal medverkan i taxeskattemyndighets ringsarbetet, 6 § TF jämte 22 § länsstyrelseinstruktionen. Skattechefens utövas avskilt från och utan ledningsfunktion medverkan av landshövdingen och länsstyrelsens styrelse. till detta avskilda ledningsuppdrag har redovisats Bakgrunden under avsnitt 2.3, Efter RS-reformen kvarstår hos länsstyrelsen endast ansvar för vissa arbetsuppgifter av allmän admi-

SOU 1985:2

nistrativ karaktär, såsom i indelning taxeringsdistrikt, förordnande av ordförande i och beslut om de taxeringsnämnd särskilda nämndernas verksamhetsområden. Dessa arbetsuppgifter är i regel delegerade till skatteavdelningen.

Lokal skattemyndighet tar sin instruktion enligt befattning med taxeringsarbete enligt eller annan eller lag författning länsstyrelsens föreskrifter. Ansvaret för att arbetsuppgifterna fullgörs på avsett sätt och i med de föreenlighet skrifter chefen för meddelat i försskatteavdelningen ligger ta hand på fögderichefen.

I sammanhanget förtjänar påpekas att de ca 3 300 taxeringsnämnderna ansvarar för taxeringsbesluten. Taxeringsnämndens ordförande har till uppgift att och leda nämndens planera arbete. De tjänstemän som tillhandagår nämnderna med granskning, utredning och föredragning får inte delta i nämndernas beslut.

1l.l.l överväganden och förslag

›En för landet samlande ledningsfunktion beträffande taxeringsverksamheten saknas. Skattecheferna leder och ansvarar för taxeringsarbetet, var och en inom sitt län. RSV har i formellt hänseende inget ledningsuppdrag utan en i första hand rådgivande och stödjande funktion. Den rådande ordningen gör det svårt att åstadkomma enhetlighet i verksamheten.

Utredningen föreslår att RSV ges ett formellt uppdrag att leda taxeringsarbetet i landet och att detta fast i TL. läggs Med ledningsuppdraget följer även som uppgifter planering, samordning och uppföljning. Bestämmelser som ger RSV befogenhet att hålla överläggningar med i skatteförvaltpersonal ningen och att erhålla statistik behöver därför inte TF tynga och bör utgå.

i ;ou 1985:20 _

föreslår vidare att länsskattemyndigheten ges Utredningen - under RSV - leda taxeringsverksamheten i uppdraget att har redan (avsnitt 8.4) att länet. Det tidigare föreslagits avskaffas. Skattechefens uppgifter blir skattechefsinstitutet i för länsskattemyndigheten. Även länsskatprincip uppgifter bör bli fastlagt j TL och temyndighetens ledningsuppdrag och skall också innefatta uppgifter som planering, samordning av verksamheten i länet. Det är en naturlig följd uppföljning av att länsskattemyndigheten har befogenhet ledningsuppdraget lämna föreskrifter och andra direktiv som kan behövas för att de lokala skattemyndigheternas medverkan i taxeringsarbetet.

av fastighetstaxeringsverksamheten är i dag regle- Ledningen rad efter mönster av vad som gäller för taxeringsverksamheten. föreslår att ledningen av fastighetstaxe- Utredningen ett sätt som ansluter till vad som ringsarbetet regleras på föreslagits beträffande taxeringsverksamheten.

bör i 14 § TF och i 17 kap. 19 § FTL Författningsmässigt så att RSV leder verksamheten i lanledningsuppdragen anges och att leder verksamheten i länet. det länsskattemyndigheten att lämna föreskrifter för lokal skattemyndig- Befogenheten i innefattas enligt utredhets medverkan taxeringsarbetet i Någon särskild bestämmelningens mening ledningsuppdraget. se av sådan innebörd behövs inte, varför 6 § TF bör utgå.

att de lämnade förslagen inte innebär att Det kan påpekas förändras. De kommer liksom i taxeringsnämndernas ställning att vara självständiga i sin myndighetsutövning. dag

11.2 Uppbördsverksamheten

direkt skatt sker bestämmelserna i upp- Uppbörden av enligt Genom lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifbördslagen. ter från (USAL) har uppbörden av dessa avgifter arbetsgivare med av källskatten. Detta innebär b1.a. samordnats uppbörden

/ V

i sou 1985:

att redovisning och av källskatter betalning och arbetsgivaravgifter sker samtidigt.

Uppbördsverksamheten berör samtliga nivåer inom skatteförvaltningen. RSV skall handlägga de centrala uppgifterna och utöva tillsyn m.m. Länsstyrelsens och uppbördsenhet dataenhet sköter uppbörd och registrering. Länsstyrelsen har också en tillsynsfunktion. De lokala har de handskattemyndigheterna läggande och beslutande funktionerna.

Utöver detta vertikala samband finns också ett horisontellt, dvs. med de andra verksamheterna inom respektive myndighet. Beröringspunkterna är störst med den direkta beskattningen. Som exempel kan framhållas av beräkningen preliminär skatt. Beräkningen syftar till att preliminärt skatt skall erlagd uppgå till den slutliga skatt som blir resultatet av taxeringen och beräkningen sker samma enligt grunder som den slutliga debiteringen på grund av taxeringen. Tidsmässigt drivs uppbördsverksamheten såväl före som under och efter respektive års taxeringsverksamhet.

Andra beröringspunkter finns av samma skäl med, bl.a. kontrollverksamheten och serviceverksamheten.

Det nära sambandet mellan och uppbörds- taxeringsverksamheten har betonats av bl.a. landskontorsutredningen, SOU 1967:22 s.l20 f och av EKG-kommissionen, SOU 1983:75, s. 27 f.

Riksskatteverkets lednings- och samordningsfunktion

Enligt 72 § UBL åligger det RSV att handlägga de centrala uppgifterna inom och utöva över tillsyn uppbördsväsendet i riket såvitt avser och debitering uppbörd av skatter och socialavgifter. RSV:s åligganden såvitt gäller socialavgifterna tillkom i samband med att av uppbörden källskatter och socialavgifter samordnades. Uppdraget avseende den övriga uppbördsverksamheten övertog RSV från den centrala folkbok-

SOU 1985 20

(CFU). Bestämmelsen ingick i förings- och uppbördsnämnden instruktionen för CFU.

de centrala får bl.a. räknas det generella Till uppgifterna verket har 67 § UBF att meddela erforderbemyndigande enligt för tillämpning av UBL och liga verkställighetsföreskrifter RSV har också att fastställa vissa förmåns- USAL. uppdraget värden 8 § UBL samt att meddela föreskrifter angående enligt av viss annan förmån m.m. enligt 63 a § UBF. värdering

kan sägas framgå av bestäm- Egenskaper av tillsynsmyndighet i 68 och 70 § 2 mom. UBL. Av lagrummen melserna § 2 mom. skall verkställda debiteringar och framgår att RSV granska vid underrätta länsstyrelsen härom. Länsstyrelfelaktigheter att utreda ärendet och se till att rättelsen har skyldighet liksom och den lokala skattese görs. RSV har länsstyrelsen rätt att besluta om och genomföra revision, 78 § myndigheten UBL.

vissa har RSV tillagts beslutanderätt. Det I speciella frågor ärenden om i vissa fall, p. 5 av gäller bl.a. skatteavdrag till 39 § UBL samt 55 § 2 mom. UBL. anvisningarna

meddela bindande förklaring angående sät- RSV skall dessutom för av skatt m.m. enligt 72 § UBL. tet uttagande preliminär skall dock meddelas av rättsnämnden inom Sådana förklaringar skall meddela de ytterligare föreskrif- RSV. Verket slutligen behövs för av UBL och USAL. Verket ter som verkställigheten för i länen. upprättar planer arbetsgivarkontrollen

Länsstyrelsen

i länet vad gäller debitering, indriv- Uppbördsverksamheten av skatter och står under tillning och redovisning avgifter Underlåter lokal skattemyndighet eller syn av länsstyrelsen. att inom föreskriven tid fullgöra sina kronofogdemyndighet och skall när det åligganden enligt UBL USAL, länsstyrelsen,

SOU 1985 Z

blivit känt omedelbart vidta de åtgärder som förhållandena kunna föranleda, 74 § UBL.

Enligt 44 § UBL och 26 § USAL skall länsstyrelsen övervaka att arbetsgivare sina behörigen fullgör skyldigheter att göra skatteavdrag för betalning av preliminär A-skatt och arbetsgivaravgifter. Vid fullgörandet av skall LSM övervakningen biträda länsstyrelsen. initierar Länsstyrelsen utredningen av felaktigheter. Den närmare utredningen utförs av lokal skattemyndighet. Både länsstyrelsen och den lokala skattemyndigheten kan besluta om kontroll djupare genom revision.

Såsom uppbördsmyndighet har länsstyrelsen även att ansvara för att restlängd upprättas och överlämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning. beslutar också om Länsstyrelsen avkortning och avskrivning av skatter och 67 avgifter, § UBL och 28 § USAL. kan också Länsstyrelsen förordna kronofogdemyndighet att begära gäldenär i konkurs. Vidare har länsstyrelse rätt att under angivna förutsättningar antaga ackordsförslag, 62 § UBL och 28 § USAL.

Länsstyrelsen är besvärsmyndighet vad vissa gäller LSM-beslut angående preliminär taxering, sättet för av uttagande preliminär skatt m.m. 85 § 1 mom. UBL. Vissa beslut rörande upp- ,börden av socialavgifterna kan också av omprövas länsstyrelsen, 50 § USAL.

Lokala skattemyndigheten

Huvuddelen av de handläggande och beslutande funktionerna vad gäller uppbörd av skatter och avgifter finns inom den lokala

skattemyndigheten. Enligt instruktionen åligger det myndigheten att ta med bl.a. befattning debitering och uppbörd av skatt och sociala avgifter m.m. enligt lag eller annan författning eller länsstyrelsens föreskrifter. Bland de uppgifter som enligt UBL och USAL ankommer på nwndigheten kan nämnas.

. SOU 1985 20 .. 189

- att besluta om av preliminär A-skatt debiteberäkning av B-skatt samt slutlig kvarstående och ring preliminär tillkommande skatt, - att kontrollera att arbetsgivare följer bestämmelserna

om skatteavdrag, revision,

- att besluta om av preliminär skatt, jämkning - att besluta om anstånd med inbetalning av skatt, - att besluta om arbetsgivaransvar, - att fastställa månads- och årsavgiften - att kontrollera att arbetssgivare fullgör sina skyldigheter enligt USAL.

1l.2.l överväganden och förslag

De bestämmelserna om uppbörd av skatter och socialåtergivna ur och ledningssynpunkt återspeglar skatavgifter styrningsorganisatoriska splittring. Medan RSV skall teförvaltningens de centrala inom och utöva tillsyn över handlägga uppgifterna uppbördsverksamheten är det länsstyrelserna, uppbördsenhetersom skall se till att verksamheten faktiskt fungerar inom na, länet. Såsom central förvaltningsmyndighet har RSV, enligt alltför begränsade formella möjligutredningens uppfattning, att effektivt kunna leda inom heter uppbördsverksamheten landet.

har de starka sambanden med de övriga Utredningen påpekat inom och i förhållande till de enheterna skatteavdelningen lokala skall därför ingå skattemyndigheterna. Uppbördsenheten För Stockholms län innebär det att i länsskattemyndigheten. inom den administrativa avdelningen skall uppbördsenheten i den länsskattemyndigheten för Stockholms ingå nybildade län.

I och med den organisationsförändringen kommer föreslagna alla nuvarande arbetsuppgifter med uppbörd av länsstyrelsens skatt m.m. att övertas av länsskattemyndigheten. Denna förunderlättar då både ett klarläggande av RSV:s ledändring

1 sou 1985 ;

ningsroll i landet och länsskattemyndighetens i länet på motsvarande sätt som föreslagits beträffande taxeringsverksamheten.

Utredningen föreslår att RSV:s nuvarande att uppdrag handlägga centrala uppgifter inom och utöva över tillsyn uppbördsväsendet förändras till en aktiv roll inom denna verksamhet på samma sätt som gäller för arbetet med den direkta beskattningen. RSV skall alltså leda uppbördsverksamheten i landet. Detta innebär inte att några skall föras från arbetsuppgifter den lokala skattemyndigheten eller länsskattemyndigheten. Det är alltså inte fråga om centralisering utan m att skapa en fast och uttalad för hela RSV:s verksamhetsledning landet. ansvar för ledningen av verksamheten innebär att verket även inom detta område får till uppgift att den genomföra övergripande planeringen av denna verksamhet på samma sätt som inom taxeringsområdet.

Verksamheten inom länet kommer i den att nya organisationen drivas under länsskattemyndighetens Det som inledledning. ningsvis anfördes om sambandet mellan och taxering uppbörd talar också för att även i länsskattemyndigheten uppbördshänseende får en lika klart markerad att ledningsuppgift,dvs. länsskattemyndigheten skall leda uppbördsverksamheten i länet.

Bestämmelsen i 72 § UBL bör därför det kompletteras enligt anförda. I och med att övertar länsskattemyndigheten länsstyrelsens uppgifter i uppbördshänseende skall dessutom övriga berörda bestämmelser i ändras i enuppbördsförfattningarna lighet härmed.

11.3 Mervärdebeskattningen

-Mervärdebeskattningen handhas så gott som uteslutande av mervärdeskatteenheterna inom länsstyrelsens skatteavdelning/ motsvarande.

20 191 ?U 1985

RSV:s vad mervärdeskatten består bl.a. i att uppgifter gäller råd och främja en enhetlig tillämpning av genom anvisningar om mervärdeskatt, 61 § ML. Det ankommer vidare på RSV lagen att meddela åtskilliga föreskrifter av verkställighetskaraktär.

I vissa frågor angående mervärdeskatt är RSV besvärsmyndighet. Det gäller bl.a. frågor om beslut om redovisningsperioder och redovisningsmetoder. Vidare kan verket besluta om och skatterevisioner. Den av verket upprättade kontgenomföra för landet omfattar även kontrollen av mervärderollplanen skatt. Till stöd för beskattningsmyndigheternas verksamhet såväl vad debiteringen som uppbörden och kontrollen gäller har genom RSV:s försorg utvecklats ett särskilt ADB-system. Detta ingår som delar i det centrala och de regionala skatte-

registren.

I övrigt med undantag för tullverkets uppgifter vid fullgörs, införsel av vara, samtliga funktioner rörande skattepliktig mervärdeskatten av mervärdeskatteenheten inom skatteavdel- Det såväl registrering, fastställande och ningen. gäller av skatt samt i samband häruppbörd granskningsverksamheten med. Endast den kontrollen genom skatterevision föredjupare kommer även enhet inom skatteavdelningen, revisionspå annan enheten.

Klara finns på olika sätt till såväl taxeringsanknytningar som skattskyldighet till mervärdeskatt uppbördsverksamheten. när verksamhet omsätter skatteuppkommer någon i yrkesmässig vara eller Verksamheten anses yrkesmässig om pliktig tjänst. inkomsten skattepliktig intäkt av jordbruksfastighet, utgör annan eller rörelse. Bedömningen grundas på kommufastighet förvärvskällebegrepp. skattskyldighet för nalskattelagens mervärdeskatt föreligger även vid annan verksamhet som bedrivs i rörelseliknande former.

192 sou

19854 Redovisningsskyldigheten till mervärdeskatt innebär så gott som alltid bokföringsskyldighet. Såväl mervärdeskattedeklarationerna som inkomstskattedeklarationerna skall grundas på det gemensamma underlag som bokföringen utgör.

Samband mellan och mervärdebeskattningen uppbördsverksamheten finns bl.a. när det gäller skattskyldigheten till mervärdeskatt och skyldigheten att erlägga preliminär B-skatt. I lagen (1982:1006) om avdrags- och uppgiftsskyldighet beträffande vissa har att uppdragsersättningar skyldigheten göra skatteavdrag samt inbetalning och redovisning av innehållet belopp gjorts beroende av m det uppdrag ersättningen avser är skattepliktig tjänst enligt bestämmelse i om mervärlagen deskatt. Avdragsskyldigheten har också i visst fall gjorts beroende av om uppdragstagare är registrerad till mervärdeskatt. Av intresse är också det tidsmässiga samband som finns mellan uppbörden av preliminär skatt och av redovisningen mervärdeskatt i det fall redovisningsperioderna är korta, en till två månader.

ll.3.1 Överväganden och förslag

Den nya organisationen av skatteförvaltningen innebär att länsstyrelsens uppgifter med mervärdebeskattningen övertas av länsskattemyndigheten. På samma sätt som föreslagits i taxerings- och uppbördshänseende bör då RSV:s ledningsroll klargöras. Utredningen föreslår därför att RSV:s ansvarsområde också skall avse ledningen av verksamheten såvitt avser mervärdeskatt. Den nu föreslagna ändringen innebär att RSV får samma ledningsuppdrag som föreslagits beträffande taxeringsoch uppbördsverksamheten. 61 § ML bör därför i kompletteras enlighet med vad som föreslagits. I och med att länsskattemyndigheten övertar länsstyrelsens uppgifter i mervärdeskattehänseende skall dessutom övriga berörda bestämmelser i författningarna om mervärdeskatt ändras i enlighet härmed.

11.4 Kontrollverksamheten

som tidigare angetts skär kontrollverksamheten genom samtliga sakområden. Kontroll i form utövas inom de flesta enhenågon ter i skatteavdelningen och i de lokala skattemyndigheterna.

För att närmare beskriva verksamhetens spridning i förvaltoch den splittrade ledningsfunktionen redovisas nedan ningen olika kontrollformer. I den vänstra kolumnen anges kontrollmomentet samt vem som utför kontrollen. I den högra kolumnen anges var ledningen ligger.

kontrollmoment ledningsansvar

mervärdeskatteregistrering LST LST

arbetsgivarregistrering LSM LSM

ADB-mässig avstämning RSV (LST, LSM)

Skrivbordsgranskning av lämnade redovisningar

mervärdeskattedeklarationer LST LST preliminära självdeklarationer LSM LSM skattechefen (TO) självdeklarationer LSM, LST, fritidsfunktionärer uppbördsdeklarationer LST LST besök taxeringsbesök skattechefen (TO) LST, LSM, fritidsfunktionärer \ momsbesök LST LST

revision taxeringsrevision RSV, skattechefen RSV, LST, LSM mervärdeskatterevision RSV, LST RSV, LST avgifts- och källskatterevision RSV, LST LSM RSV, LST, LSM integrerade revisioner RSV, LST/skattechefen RSV, LST

i / sou 1985:2

Antalet enheter som utför revisioner är ca 300. Under 1983 utfördes drygt 16 000 revisioner, ca ll 000 av 4 LST, 500 av LSM och 600 av RSV.

RSV:s kontrollavdelning, vari ingår distriktskontoren i Stockholm, Göteborg, Malmö och Sundsvall, bedriver offensiv verksamhet genom att utföra revisioner som b1.a. avser punktskatter, EKO-brottslighet och stora företag. Kontrollen inom revisionssektionen avser också transaktioner med internationell anknytning. Avdelningen svarar också för samordning av kontrollaktioner över länsgränser, för av urvalsutveckling och kontrollmetoder och för kartläggningsarbete.

I det s.k. Planprojektet (RSV:s rapport 1983:1, Skatter och skattekontroll, förutsättningar för en effektiv kontrollverksamhet) gjordes en probleminventering och av analyser möjligheterna att bedriva skattekontroll. för att

Åtgärder åstad-

komma en effektivare skattekontroll diskuterades. Bl.a. denna rapport och den kontrollplan som RSV numera utarbetar årligen i samarbete med övrig har till att skatteförvaltning bidragit skapa en mer enhetlig syn på mål och metoder i kontrollverksamheten. Kontrollplanen anger bl.a. och rekommenriktlinjer dationer samt antalsmål och till för den mer ligger grund detaljerade planeringen av kontrollverksamheten i länen.

Länsstyrelsernas revisionsenheter är kvalificerade utredningsenheter, som utför integrerade revisioner, dvs. revisioner som avser flera skatter samt Ofta avser dessa avgifter. revisioner mer än ett beskattningsår. Kontrollverksamheten vid revisionsenheten riktas mot det skatteundanväsentliga dragandet, där inslag av avancerad ekonomisk brottslighet och komplicerade skatteflyktsâtgärder m.m. ofta förekommer. Taxeringsenheterna, mervärdeskatteenheterna och uppbördsenheterna utför revisioner och annan kontroll inom sina respektive sakområden. Dessa revisioner är endast undantagsvis integrerade eller avseende mer än ett år.

3U*l985:20 195

Lokal skattemyndighet utför revisioner och annan kontroll dels i samband med den årliga taxeringen och dels beträffande arbetsgivares redovisning och betalning av källskatter och avgifter.

Nuvarande ledningsfunktioner

Enligt instruktionen skall RSV bl.a. planera och samordna skatte- och avgiftskontrollen. De formella befogenheterna inskränker sig till rätten att hålla överläggningar med personal vid länsstyrelserna och de lokala skattemyndigheterna samt att erhålla viss statistik för uppföljning. överläggning med länsstyrelsepersonal får enligt författning gälla taxeringsarbetet och tillämpning av lagen om mervärdeskatt.

som framgått tidigare leder och ansvarar skattechefen för all kontroll i samband med den årliga taxeringen. Vad gäller

mervärdeskattekontrollen och arbetsgivarkontrollen har Jhan

formellt inget motsvarande ledningsansvar. I dessa avseenden är han som chef för skatteavdelningen ansvarig under landshövdingen. I avsikt att bl.a. överbrygga skillnaderna i verksamhetsansvaret har skattechefen enligt 14 § TF tillagts uppgiften att verka för samordning av revisioner och andra kontrollåtgärder som rör skatt. tull eller avgift. Ansvaret för ledningen av länsstyrelsens kontrollverksamhet är oenhetligt. I vissa fall är skattechefen den i länet ytterst ansvarige medan han i andra sammanhang i egenskap av chef för skatteavdelningen är ansvarig under landshövdingen. I Stockholms län är förhållandet mer komplicerat eftersom uppbördsenheten ingår i den administrativa avdelningen. Den administrativa chefen är under landshövdingen ansvarig för den kontrollverksamhet som företas vid uppbördsenheten. Skattechefen i Stockholms län har följaktligen mindre goda möjligheter än andra skattechefer att samordna kontrollverksamheten.

Även beträffande lokal skattemyndighets kontrollverksamhet är ansvarsbilden splittrad. Skattechefen leder och ansvarar för

SOU 1985:

LSM:s taxeringskontroll. Vad gäller övrig kontrollverksamhet vid lokal skattemyndighet saknar han formellt verksamhetsansvar. Länsstyrelsen är visserligen chefsmyndighet och skall också utöva tillsyn över lokal skattemyndighets sätt att fullgöra sina åligganden enligt UBL och USAL. Enligt länsstyrelsens normalarbetsordning sköter uppbördsenheten denna tillsyn. Vare sig skattechefens att verka uppgift för samordning av revisioner och andra som kontrollåtgärder rör skatt, tull eller avgift eller länsstyrelsens tillsynsfunktion torde medföra något formellt ansvar länsnivå för på LSM:s arbetsgivarkontroll.

ll.4.l överväganden och förslag

Även beträffande kontrollverksamheten saknas i formellt hänseende en samlande ledningsfunktion. RSV har en stödjande och rådgivande funktion. Länsstyrelserna och de lokala skattemyndigheterna är i princip i sin kontrollverksamsjälvständiga het. Inom länet leder skattechefen en del av kontrollverksam-

heten och verkar i övrigt för De

samordning. splittrade ledningsfunktionerna minskar möjligheterna till och samordning till att åstadkomma enhetlighet i verksamheten.

Utredningen har i de föregående avsnitten att RSV föreslagit skall leda taxerings-, uppbörds- och mervärdebeskattningsverksamheten i landet. Länsskattemyndigheten har föreslagits leda dessa verksamheter i länet. Detta innebär att RSV kan utöva ledningen av kontrollverksamheten inom dessa samtliga verksamhetsområden. Motsvarande gäller för länsskattemyndigheten inom länet, inklusive den kontrollverksamhet som förekommer vid lokal skattemyndighet. även Ledningsfunktionerna för kontrollverksamheten blir härigenom klargjorda. Någon särskild författningsreglering som att kontrollverksamanger heten inom respektive sakområde skall samordnas med annan kontroll behövs inte utan får anses i ingå ledningsuppdraget. Bestämmelsen i 14 § första stycket TF kan därför utgå.

ä U 1985:20 197

RSV har i dag befogenhet att besluta om revision enligt UBL, USAL och ML. När det gäller taxeringsrevision har tjänsteman vid verket, i den mån verket så förordnar, samma befogenhet att besluta om revision som skattechefen har i dag, 3 § TL. Utredningen har tidigare föreslagit att skattechefsuppgifterna inklusive befogenheten att besluta om revision enligt TL, blir uppgifter för länsskattemyndigheten. Något skäl till varför en annan formell ordning skall gälla beträffande de revisioner enligt TL som utförs av RSV finns inte. Utredningen föreslår därför att RSV i 57 § TL ges befogenhet att besluta om taxeringsrevision.

Förslagen innebär att det skapas förutsättningar för en effektiv och samlad ledning av kontrollverksamheten i länet. Utredningen har noterat att lokal skattemyndighet inte kan

besluta om taxeringsrevision såvida inte skattechefen, eller»

efter omorganisationen länsskattemyndigheten, delegerat sådan

beslutanderätt. Lokal skattemyndighet har heller inte befo-

genhet att utföra skatterevisioner. Dessa omständigheter medför att myndigheten inte utan vidare kan utföra integrerade revisioner. Frågan om utvidgad befogenhet för lokal skattemyndighet i dessa avseenden får dock lösas i annat sammanhang.

11.5 Processverksamheten

Inledning

Direktiven innefattar bl.a. att behovet av skattechefsinstitutet skall övervägas och att RSVs lednings- och samordningsroll skall förstärkas. En viktig målsättning för utredningen är att skapa en enkel, rak och lättöverskådlig organisation. Väsentligt är att organisationen ges en sådan utformning att ett effektivt och flexibelt resursutnyttjande underlättas och att samordnade prioriteringsinsatser kan göras. Härför krävs enligt utredningens mening att ansvaret för olika funktioner som har verksamhetsmässiga samband så långt det är möjligt

199 sou 1985 =

samlas inom ramen för ett myndighetsansvar. En på detta sätt klargjord ansvarsbild ökar också möjligheterna att åstadkomma ett samordnat uppträdande från sida vid konförvaltningens takterna med de skattskyldiga.

Utredningens överväganden och förslag i detta avsnitt skall ses mot den ovan skisserade principiella bakgrunden. Analysen av processverksamheten inom alltså skatteförvaltningen görs ur ett övergripande organisatoriskt Det faller perspektiv. utanför utredningens uppdrag att in materiella gå på frågor eller djupare in på förfarandeföreskrifter än som är betingat av uppgiften att skapa bättre för förutsättningar ledning, styrning och samordning.

Skatteförenklingskommittén (SFK) har till uppgift att utreda det grundläggande taxeringsförfarandet och att se över det allmännas processföring i skattemål. USS-utredningens arbete innefattar också frågor som har till anknytning processverksamheten. Utredningens - med de förutsättförslag ger givna - den ningarna enligt utredningens uppfattning lämpligaste organisationslösningen i fråga om processverksamheten. Förslagen är så avpassade att de kan bedömas och genomföras utan att andra utredningars kommande förslag behöver avvaktas.

1l.5.1 Processverksamheten på länsnivå

I 14 § taxeringslagen fastslås skattechefens grundläggande ansvar i taxeringsprocessen. Det är därför naturligt att först behandla processverksamheten på länsnivâ och därefter gå vidare till den centrala nivån. Det kan inte här bli fråga om en fullständig genomgång. Framställningen är begränsad till att ge en bild av förhållanden som är av särskilt intresse ur organisations- och ansvarssynpunkt.

iOU 1985:20

Besvärsenheten

I samband med RS-reformen tillskapades besvärsenheten genom av främst överfördes från den att uppgifter processkaraktär dåvarande till den nya enheten. Med RS-orgataxeringsenheten blev besvärsenheten en renodlad processenhet medan nisationen fick att leda och medverka i arbetaxeringsenheten uppgiften tet med Chefen för besvärsenheten fick tjänsårlig taxering. tetiteln förste understryker enhetaxeringsintendent,vilket tens inriktning på taxeringsprocessen.

omfattar mål och ärenden rörande taxering Taxeringsprocessen för inkomst och förmögenhet, skattetillägg och förseningsavsamt Förfarandet regleras i första gifter fastighetstaxering. hand bestämmelser i förvaltningsprocesslagen, taxegenom och Förfarandet är i ringslagen fastighetstaxeringslagen. huvudsak Enligt RSV:s rapport Förenkla taxeringsskriftligt. (det s.k. ÖBO-projektet) är den handläggande perprocessen! sonalen till omkring 75 % engagerad i processföringsverksamhet. Även har arbetsuppgifter som i allt biträdespersonalen har samband med Det väsentligt processföringsverksamheten. kan nämnas att av lll 000 under år 1984 till länsrätterna inkomna skattemål rörde över 90 % taxering.

Bland kan nämnas TI:s yttrande i anövriga arbetsuppgifter ståndsärenden 49 § UBL, åtalsanmälningar, yttranden i enligt handläggning (i vissa fall) av remisförhandsbeskedsärenden, från RSV i vissa m.m. Vid de flesta skatser dispensärenden ärenden rörande gåvoskatt vid beteavdelningar handläggs svärsenheten men det förekommer också att gåvoskattefunktionen i sin helhet förlagts till uppbördsenheten. Handläggande vid enheten samverkar med personal vid andra enheter personal och myndigheter.

I storstadslänen (AB-. M- och O-län) är besvärsenheten indelad sektioner. Enheter och sektioner är i allmänhet indepå och de lade i informella grupper. Gruppindelningsgrunderna

sou 1985:21

former grupperna arbetar under varierar från län till län med hänsyn till förhållandena.

Den tidigare nämnda rapporten från RSV visar att bemanningssituationen och ärendebalanserna varierar kraftigt mellan olika län. Även produktiviteten varierar avsevärt. Processföringen sker på ett påfallande sätt - t.o.m. oenhetligt inom samma län - eftersom fasta normer och direktiv saknas. Under de senaste åren har det allvarliga problemet uppstått att vissa besvärsenheter fått vidkännas onormalt stora avgångar av högkvalificerad personal vilket ytterligare försämrat möjligheterna att driva tung offensiv processverksamhet. Bilden av besvärsenheterna är i sammanfattningsvis hög grad splittrad.

Besvärsenhetens sambandsmönster

Med hänsyn till det starka funktionella samband som finns inom taxeringsområdet i arbetskedjan årlig taxering förkontroll djupad taxeringsprocess, är det att naturligt besvärsenheten har betydande verksamhetssamband med taxe-

ringsenheten, revisionsenheten och med de lokala skattemyndigheterna inom länets Dessa samband beskatteförvaltning. rörs ytterligare i det följande. Samband om föreligger också, än i mindre omfattning, med enheter inom skatteförövriga valtningen. Verksamhetssambanden är också starka med länsrät- ”ten. I skattebrottsutredningar, m.m. åtalsfrågor föreligger samband med åklagarmyndighet och i viss mån Däremot polisen. kan det noteras att något egentligt verksamhetssamband mellan besvärsenheten och RSV i stort sett saknas. mellan Kopplingen den processföring som bedrivs av de s.k. riksintendenterna eller de allmänna ombuden vid RSV och processföringsverksamheten på länsnivå är svag. Kontakterna mellan RSV och besvärsenheterna kan i huvudsak sägas vara inriktade inforpå mationsutbyte.

A . 201

Besvärsenhetens samband med taxeringsenheten och lokal skattemyndighet rör bl.a. diskussioner kring materiella frågor som uppkommer i samband med årlig taxering. Särskilt taxeringsintendenter som är specialister på_vissa områden fungerar ofta i det praktiska arbetet som rådgivare åt granskningspersonalen. Ett exempel på detta är diskussioner och erfarenhetsutbyte i frågor rörande sanktionsavgifter. Besvärsenheten kan också i den utsträckning skattechefen bestämmer tillhandahålla information om aktuell rättspraxis, den inställning TI intagit i principiellt viktiga mål m.m. till ledning för granskare och TN.

Under tiden mellan två taxeringsperioder kan eftergranskning ske av material som bedömts böra ytterligare utredas. Det förekommer därvid att vid - och personal taxeringsenheten också lokal - förordnande att som TI föra skattemyndighet ges talan i vissa mål. Det förekommer vidare att TI från besvärsenheten besöker lokal skattemyndighet under den tid då anståndsärendena är som mest frekventa. TI kan då - förutom att lämna råd till vid - ofta direkt ta personalen myndigheten ställning i enklare besvärsfrågor som den skattskyldige initierat vid personligt besök.

Besvärsenhetens samband med revisionsenheten är starkt framträdande och grundas på det funktionella sambandet mellan utredning och process. Tidigare var det vanligt att revisorerna i stor utsträckning togs i anspråk för revisionsverksamhet i direkt samband med processföringen. Besvärsenheten dess - (eller föregångare gamla taxeringsenheten) begärde ofta i av - att i anledning skattskyldigbesvär utredningen vissa mål skulle kompletteras genom revision, s.k besvärsrevision. Numera har tyngdpunkten i revisionsenhetens verksamhet starkt förskjutits mot tung offensiv kontrollverksamhet. TI:s och revisorns roller i detta sammanhang behandlas i ett senare avsnitt. Här förtjänar emellertid att påpekas det behov av planeringssamarbete mellan revisions- och besvärsenheterna som en bred satsning på offensiv kontroll medför,

V sou 1985:20

eftersom utredningarna ofta leder till att fastställd taxering bör ändras och TI därför besvär agera genom eller ansökan om eftertaxering. Resursinsatserna vid de båda enheterna måste följaktligen samordnas.

TI:s ställning

Redan före 1956 års hade taxeringsreform taxeringsintendenten i länet en i förhållande till landshövdingen som myndighetschef helt självständig roll som det allmännas företrädare i taxeringsprocessen. Taxeringsintendenten i länet - det fanns endast en TI i varje län - kunde delegera sina uppgifter i processen till biträdande TI.

Vid 1971 års partiella omorganisation övertog skattechefen dåvarande 1:e TI:s roll som för ansvarig processverksamheten. Skattechefens uppgift att bevaka det allmännas rätt i taxe-

ringsfrågor och att verka för att blir likformi-

taxeringarna ga och rättvisa fastslås numera i 14 § TL. Skattechefen kan delegera de flesta av sina uppgifter som skattechef, däribland uppgiften enligt 14 § TL, till bl.a. chef för besvärsenhet. Enligt 3 § TL har skattechefen vidare samma befogenheter som tillkommer TI.

TI:s nuvarande i behörighet processavseende framgår av bl.a. 74 § TL. TI tilläggs där att föra behörighet det allmännas talan. TI har emellertid inte den som uppgift enligt ordalydelsen av 14 § TL förbehålls skattechefen, nämligen att bevaka det allmännas rätt i och att verka taxeringsfrågor för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa. Att TI ändå har att iaktta att blir taxeringarna likformiga och rättvisa torde följa redan av i 1 TL. TI portalstadgandet § skall med sina egna besvär liksom över yttranden skattskyldigs besvär verka för att blir korrekt. taxeringen Detta understryks av att TI enligt 106 § TL får anföra besvär till förmån för den skattskyldige.

Av det anförda framgår att TI:s behörighet som det allmännas representant i skatteprocessen vilar direkt. på uttryckliga bestämmelser i TL. TI intar därmed en oberoende ställning i ett enskilt ärende som tilldelats honom. Skattechefen kan inte föreskriva att TI i ett enskilt mål skall inta viss ståndpunkt. Skattechefen kan emellertid med stöd av det tillsynsansvar som anses innefattas i 14 § TL överta målet från TI och själv driva det i sin egenskap av TI (jfr. Hermansson m.fl., Taxeringshandbok, 1981, s. 37).

Det ankommer på TI att i princip självständigt avgöra om han skall överklaga dom eller beslut som gått honom emot. Någon underställningsplikt föreligger inte. Detta gäller även vid besvär till regeringsrätten.

Chefen för besvärsenheten (i AB-, M-, O-län sektionschefen) har att som enhetschef leda och fördela arbetet inom enheten. Detta ledningsansvar är av administrativ art. Chefen för besvärsenheten saknar formell behörighet enligt TL att föreskriva vilken TI vid enheten skall inta i visst ståndpunkt mål. Det bör dock anmärkas att skattechefen jämlikt 3 § andra stycket TL kan uppdra åt chefen för besvärsenheten att fulluppgiften enligt 14 § TL att bevaka det allmännas rätt i göra taxeringsfrågor. Genom ett sådant uppdrag ges l:e TI även den materiella och processuella ledningen av processverksamheten i länet.

TI och revisorn

Sambandet mellan TI som det allmännas representant i skattemål och revisorn som utredare är som tidigare nämnts både* starkt och naturligt. Revisionsverksamheten har successivt växt fram till dagens stora omfattning och betydelse inom skatteförvaltningen från att ursprungligen ha varit en TI tillgänglig utredningsresurs. Därmed har också synsättet på TI:s och revisorns roller och samarbete kommit att i viss mån förskjutas. Detta kan illustreras på följande sätt.

å

sou 1985 : 20

1955 års anför taxeringssakkunniga (SOU 1955:51, s. 139)

Man bör hålla i minnet att vad taxeringsrevisionen skall utföra är ett viktigt led i TI:s arbetsuppgifter. Det är TI:s uppgift att verkställa utredning i skattemål och undersöka, huruvida åsatta överensstämmer taxeringar med skattelagstiftningen.

Ur PLAN-projektet kan utläsas (RSV Rapport 1983:1, s. 557-

558)

Revisorn, granskningsmannen, har i viss mån en dubbelroll. Han är en objektiv sakkunnig och skall lämna underlag som kan ge olika men också lösningar, en representant för skattemyndigheterna. Detta förstår den skattskyldige och revisorn är i den accepterad rollen.

Taxeringsintendenten å sin sida, vilken intar ställning av motpart till den i skattskyldige processen, skall även han belysa och beakta omständigheter som är till den skattskyldiges förmån. Taxeringsintendenten måste dock vara på sin vakt såtillvida att hans yrkanden läggs på ett sådant sätt att det blir domstolen och inte han själv som fattar det avgörande beslutet angående den skattskyldiges taxeringar.

Man bör hålla i minnet att TI i det första citatet i dag

motsvaras av skattechefen. TI:s var uppgifter emellertid då

starkt fokuserade till rollen som det allmännas företrädare i

processen. I det andra citatet betonas skillnaderna i revi-

sorns och TI:s roller hårt och TI:s partsroll framhävs. En-

ligt utredningens mening bör man som ha det som utgångspunkt

måste vara en gemensam för målsättning dem, nämligen att

genom sina yrkesinsatser bidra till en korrekt beskattning. Inte minst med till de hänsyn skattskyldiga krävs ett nära

samarbete dem emellan. Därvid är det - i princip revisorns

uppgift att i revisionspromemorian redovisa sin analys av

sakförhållanden och TI:s att inför uppgift domstolen presen-

tera sina yrkanden och sin argumentation i rättsliga och

processuella frågor.

I de tunga kontrollärendena krävs i dag integrerade insatser,

inte bara på så sätt att utredningen bedrivs som s.k. integ-

rerad revision där för olika representanter enheter och myn-

kan vara inblandade. Med hänsyn till den kompliceradigheter de materiella lagstiftningen på skatteområdet måste ofta frågor tas upp redan på utredningsstadiet, dvs. juridiska många gånger långt innan process aktualiserats. Även processekonomiska skäl kan därvid behöva vägas in under utredningen. TI som processförare är i behov av sakkunnig ekonomisk assistans i de stora offensiva målen. Revisor och TI är följaktligen ömsesidigt beroende.

TI:s och revisorns samspel har utvecklats från att revisorn hade rollen som utredare åt TI till att revisorn i dag intar en självständig roll som utredningsman och sakkunnig vid sidan av TI som processförare.

Skattechefens roll

Skattechefen bär som tidigare nämnts ansvaret för processverksamheten i länet. Genom 14 § TL har han tillagts ett och han har att verka för enhetlighet i upptillsynsansvar trädandet från fiskal sida i processen. Han kan själv uppträda som TI.

Skattechefen har också ansvaret för skattekontrollen inom länet. Genom det allt starkare sambandet mellan kontroll och offensiv har hans roll som samordnare av dessa verkprocess samheter accentuerats.

Allmänna ombud

På länsnivå uppträder allmänna ombud (AO) inom skatteavdelningen enligt ML, UBL, USAL och betalningssäkringslagen. Utanför skatteavdelningens verksamhetsområde uppträder A0 och körkortslagen. Dessa tas inte enligt vägtrafikskattelagen i den följande framställningen. Gemensamt för A0-funktioupp nerna är att A0 förordnas av länsstyrelsen, vilket framgår av Till AO förordnas person är anrespektive förordning. som ställd vid länsstyrelsen. AO har att helt självständigt från

länsstyrelsen ta ställning i sina ärenden. Med som AO uppdrag är förenat ett mindre arvode. AO:s huvuduppgift är att företräda det allmänna i process enligt respektive lag.

En väsentlig grund för införandet av AO-funktioner är att man

ansett det lämpligt att beslutsfunktioner och partsfunktioner åtskiljs. AO skall stå fri i förhållande till beslutsmyndigheten i sin ämbetsutövning. Däremot har man sett fördelar i att till AO välja personer som i sin är knutna till tjänst beslutsmyndigheten. I uppbördsutredningen (SOU 1965:23 s. 62) anfördes härom följande.

Om ett allmänt ombud utses för varje län, bör handhavandet av det allmänna ombudets uppgifter i regel kunna anförtros en tjänsteman utan att denne därför skall behöva frigöras från honom eljest åvilande arbetsuppgifter. En sådan lösning medför även den fördelen att det allmänna ombudet därigenom lättare erhåller kontakt med vederbörande lokala skattemyndighet eller länsstyrelse och därmed på ett enklare och snabbare sätt kan, bli insatt i förekommande mål.

Såsom tidigare omtalats skall det allmännas talan i mål och ärenden enligt förordningen om förfarandet vid viss konsumtionsbeskattning föras av ett särskilt ombud. Det ankommer på Kungl. Maj:t att uppdraga åt tjänsteman hos kontrollstyrelsen att fungera som sådant ombud. Det har härvid endast förutsätts (prop. 1959:3 s. 97) att uppdraget inte skall lämnas tjänstemän, som på kontrollstyrelsens vägnar avgör skatteärenden. Som exempel på lämplig tjänsteman för uppdraget har i propositionen nämnts kontrollstyrelsens byrädirektör för skattejuridiska frågor. Denne har också i verkligheten kommit att förordnas som allmänt ombud.

Såvitt vi erfarit har det inte varit förenat med några nackdelar att på detta sätt uppdraga åt en tjänsteman att föra det allmännas talan även i fråga om beslut av den myndighet till vilken tjänstemännen är knuten. Det förhållandet, att ombudet inte förutsätts skola utöva en formlig kontroll över fattade beslut, utan närmast har att granska och överväga fullföljd beträffande avgöranden, som föranlett tvekan hos beskattningsmyndigheten eller som kan tänkas ha prejudikatintresse, har vidare bidragit till att uppdraget utan svårighet kunna anknytas till tjänstemannens ordinarie arbetsuppgifter.

Vid val av den tjänsteman som skall ha att föra det allmännas talan i uppbördsmål inom länet, bör man därför

enligt vår mening med fördel kunna välja en befattningshavare vid länsstyrelsen. Landskamrerare torde därvid i enlighet med riksdagsrevisorernas uttalanden inte böra fungera som allmänt ombud. Även i övrigt synes böra gälla att tjänstemän, som på myndighetens vägnar avgör uppbördsärende eller såsom föredragande deltar i handläggningen av sådant ärende, inte skall ifrågakomma som företrädare för det allmänna.

AO i uppbördsfrågor äger hos lokal skattemyndighet yrka att arbetsgivare ålägges ansvarighet för arbetstagares skatt. Han har rätt överklaga LSM:s beslut i sådant ärende till länsrätten. I övrigt får AO inte besvära sig över LSM:s beslut enligt UBL. A0:s huvuduppgift är dock att föra det allmännas talan i mål enligt UBL där beslut fattas av länsstyrelsen. A0 får anföra besvär till arbetsgivares eller skattskyldigs förmån. AO enligt USAL har likartade arbetsuppgifter. AO-funktionen enligt USAL har kopplats till AO i uppbördsfrågor.

A0 i mervärdeskattefrågor för det allmännas talan i mål enligt ML. I den ordinära processen har han samma behörighet som den skattskyldige i fråga om beslut enligt 51 § ML. I den extraordinära processen får AO föra talan till den skattskyldiges förmån och har då samma behörighet som den skattskyldige. A0 får undantagsvis anföra besvär i särskild ordning till den skattskyldiges nackdel, om beslut om beskattning på grund av felräkning, misskrivning eller annat uppenbart förbiseende V blivit 2 oriktigt.

Gemensamt för A0 i och mervärdeskattefrågor är att uppbördsi praktiken är av i huvudsak defensiv kaarbetsuppgifterna raktär. Den samlade resursinsatsen i riket är liten. ÖBO-proberäknade insatsen 1978/79 till omkring 10 årsarbetsjektet krafter. I allmänhet har TI vid besvärsenheten förordnats till A0.

AO i betalningssäkringsfrågor har till huvuduppgift att hos länsrätten göra framställning om betalningssäkring. I allmän-

20e sou 1985:2

het sker detta i samband med offensiv tung kontrollverksamhet, men även i samband med TI-besvär eller s.k. ställföreträdaransvarsmål kan aktualiseras. betalningssäkring AO:s uppgift är uteslutande av offensiv karaktär. Eftersom det är fråga om mot enskild har ingripande tvångsåtgärder lagstiftaren ansett att beslutanderätten skall ligga hos domstol. Beträffande skälen till att det allmännas talan skall föras av A0 anförde departementschefen (prop. 1978/79:28, s. 121).

Till följd av att beslutsbehörigheten läggs på domstol bör i varje län förordnas ett eller flera allmänna ombud med uppgift att föra det allmännas talan i mål angående betalningssäkring. Den befattningshavare som bör komma i fråga för förordnande som allmänt ombud bör i regel tjänstgöra på länsstyrelse och ha väl dokumenterad revisions- och processerfarenhet.

Departementschefen ansåg det inte lämpligt att förordknyta nandet till någon särskild tjänst på länsstyrelsen. Det fick från fall till fall ankomma vederbörande på myndighet att förordna den tjänsteman som var bäst för lämpad uppgiften. Förordnandet borde normalt avse alla mål inom länet. Hinder borde dock inte föreligga att i ett ärende ankomplicerat gående betalningssäkring förordna allmänt ombud särskilt för

detta fall.

När det gäller AO i är för betalningssäkring grunden institutet som framgått inte att besluts- och partsfunktioner bör vara åtskilda - såsom är fallet beträffande AO i uppbördseller - utan att man velat mervärdeskattefrågor säkerställa kompetens hos dem som inom myndigheten har att ta befattning med dessa mål.

Enligt 16 § kan betalningssäkringslagen granskningsledare under vissa omständigheter ta egendom, som kan bli föremål

för betalningssäkring, i förvar. skall anmä- Åtgärden genast las till A0 för prövning. Av förarbetena att framgår lagstiftaren även i detta fall avsett att säkerställa kompetens hos de tjänstemän som beslutar i ärenden. dylika Beträffande

emellertid - till skillnad mot vad granskningsledare gäller som AO - vissa av sin gäller att tjänstemän på grund tjänst anses behöriga. Till denna kategori hör chefen för skatteavdelningen, enhetschef, m.fl.

ombudet i ställföreträdarmål

Enligt 77 a § UBL, 48 a § ML och 21 § USAL (1984:668) kan juridisk persons ställföreträdare under vissa angivna omständigheter âläggas ett med den juridiska personen solidariskt betalningsansvar för skatte- eller avgiftsbelopp som den juridiska personen innehållit men underlåtit att inbetala. Staten kan föra talan härom - ställföreträdaransvarstalan även i civil ordning. Länsstyrelsen förordnar ombud att föra statens talan, 9 § länsstyrelseinstruktionen. Som ombud i ifrågavarande mål förordnas i allmänhet kronofogde eller tjänsteman vid skatteavdelningen.

Till skillnad från vad som gäller samtliga tidigare behandlade AO, som är helt självständiga, är detta ombud i sin processföring underställd sin huvudman. Ombudet har med andra ord behörighet att företräda huvudmannen men hans befogenhet kan vara inskränkt, t.ex. vad gäller att ingå i förlikning eller förlikningens omfattning.

l1.5.l.l överväganden och förslag

De arbetsuppgifter som âvilar besvärsenheten och de starka funktionella samband som föreligger med länets skatteförvaltning i övrigt visar enligt utredningens mening entydigt att besvärsenheten har sin rätta plats inom länsskattemyndigheten. Den skall därför inordnas i den föreslagna länsskattemyndigheten.

Utredningen har haft att pröva behovet av skattechefsinstitutet. Därvid har konstaterats att utbrytningen av skatteavdelningen till en fristående myndighet medför att behovet av ett

i 210 sou 1985:21

skattechefsinstitut bortfaller och att skattechefsuppgifterna kan överföras till den nya myndigheten inom ramen för ett normalt myndighetsansvar. Av den föregående av genomgången processfunktionerna vid skatteavdelningen har emellertid framgått att behörigheten att föra det allmännas talan tillkommer olika mer eller mindre självständiga funktionärer, såsom TI och AO, och att ansvarsbilden är Det splittrad. förekommer att enskilda TI försetts med ombudsförordnanden i samtliga avseenden. Detta belyser hur irrationellt systemet är. måste därför - med i Utredningen utgångspunkt det som anförts i till detta avsnitt - närmare inledningen pröva processfunktionernas ställning i en länsskattemyndighet.

Med hänsyn till taxeringsprocessens helt dominerande omfattning i jämförelse med övrig processverksamhet bör övervägandena utgå från den.

Inledningsvis bör hållas i minnet att de grundläggande taxeringsbesluten i dag fattas av en från skatteförvaltningen fristående beskattningsmyndighet, taxeringsnämnden. Länsskattemyndigheten har ställning som utredningsmyndighet. Myndigheten har också ett visst tillsynsansvar. Det kan erinras om att SFK har till uppgift att utreda det grundläggande taxeringsförfarandet.

Taxeringsprocessen är sedan länge en tvåpartsprocess, där TI företräder det allmänna. Utvecklingen under senare år visar att statsmakterna strävat efter att också på andra områden utforma fötvaltningsprocessen som en tvåpartsprocess. AOfunktioner har införts. Motivet har bl.a. varit att skapa ett förbättrat rättsskydd för de enskilda. Besvärssakkunniga framhöll i sitt betänkande (SOU 1957:50), Förfarandet vid konsumtionsbeskattning, att AO borde inta en oavhängig ställning till såväl beskattningsmyndigheten som de dömande instanserna, men man menade dock att ombudet organisatoriskt borde kunna knytas till beskattningsmyndigheten.

i « 211 ;ou 1985:20

utredningens uppfattning saknas skäl att ifrågasätta Enligt att taxeringsprocessen skall vara en tvåpartsproprinciperna cess eller att det allmännas processföring skall handhas av till en i förhållande beskattningsmyndigheten taxeringsnämnden - funktion. Det finns däremot inte något självständig hinder av principiellt slag för att låta länsskattemyndigheten som sådan ha ansvar för såväl den processverksamhet som bedrivs inom myndigheten som utredningsverksamheten. Skattechefen har för övrigt 1 dag ett dylikt ansvar inom taxeringsområdet. Tvärtom talar sambandet mellan utredning och process för en ökad samordning och integration av dessa viktiga funktioner.

Mot denna bakgrund står det enligt utredningens uppfattning klart att behörigheten att föra det allmännas talan enligt TL bör på länsskattemyndigheten som en myndighetsuppgift. läggas Att såsom sådan får en partsfunktion, i stället myndigheten för enskilda tjänstemän som är anställda vid myndigheten, är med det allmännas - att inte skäl häremot. Syftet process - är oförändrat. Snarare torde verka för korrekt taxering öka. Utredningen föreslår därför, som närmare rättstryggheten framgår av författningsförslaget, att begreppet TI utmönstras ur TL m.fl. lagar och ersätts av ordet länsskattemyndigheten. och taxeringsintendent bör dock behål- Tjänsten tjänstetiteln las. I instruktionen för länsskattemyndigheten bör anges att l:e TI och TI samt annan tjänsteman som särskilt förordnats av får utföra länsskattemyndighetens talan (I myndigheten AB-, M-, O-län även byråchefen vid besvärsenheten.).

Genom TL:s utformning har 1:e TI en i avseende på den materiella ledningen och tillsynen av processen oklar ställning. Skattechefsinstitutets avskaffande och den nyss föreslagna instruktionsregleringen medför att 1:e TI:s roll som den som leder bör få ett konkret uttryck. I inprocessverksamheten struktionen för länsskattemyndigheten bör därför anges att 1:e TI (samt vdb. byråchefer) får överta mål från TI när skäl är därtill.

212 SOU l985:2C

Att chefen för länsskattemyndigheten som chef ytterst ansvarar för processföringen även i materiellt och processuellt avseende följer av att taxeringsprocessen görs till en myndighetsuppgift och behöver inte särskilt regleras.

Tidigare har belysts det nära sambandet mellan kontroll- och processverksamheten och betydelsen av ett nära samarbete mellan TI och revisorn i offensiva kontrollärenden. Genom förslaget säkerställs en gemensam ledning av dessa funktioner och en samordnad planering, prioritering och resursdimensionering möjliggörs. Ansvaret för processen klargörs. Därigenom minskar riskerna för ett oenhetligt uppträdande från fiskal sida i processen, vilket ytterst gagnar rättssäkerheten för de skattskyldiga. Genom att i instruktionen för länsskattemyndigheten ange vilka tjänstemän som har befogenhet att företräda myndigheten i taxeringsprocessen skapas en garanti för att de viktiga arbetsuppgifterna utförs av kunniga och erfarna tjänstemän.

När det gäller AO enligt UBL, ML och USAL är de tidigare återgivna skälen för att införa AO-funktioner gällande. Beslutsmyndigheter enligt de nämnda författningarna blir länsskattemyndigheten och LSM. Utredningen anser därför att A0funktionerna i fråga i princip bör lämnas oförändrade. En viss splittring av processfunktionen kommer att kvarstå. Med hänsyn till uppgifternas ringa omfattning är olägenheterna begränsade. Utredningen erinrar om SFK:s uppdrag att se över det allmännas processföring i stort.

Beträffande AO i betalningssäkringsfrägor är situationen annorlunda. Enligt utredningens uppfattning saknas bärande motiv för detta AO-institut. AO:s behörighet skulle kunna överflyttas på länsskattemyndigheten. En sådan åtgärd skulle leda till att även granskningsledarinstitutet enligt betalnings- och bevissäkringslagarna måste ses över. Med hänsyn till USS-utredningens arbete med en utredningslag för skatte-

SOU 1985.20

området och SFK:s avstår utredningen från att lägga uppdrag något förslag i denna del.

Utredningen vill dock återigen i detta sammanhang understryka att den verksamhet som skall bedrivas inom en , sin grundsyn också skall vara uppgift. Därest man myndighet myndighetens önskar kravet att vissa arbetsuppgifter utförs av inskärpa på särskilt skickade bör detta lösas i myndigheternas tjänstemän instruktioner eller arbetsordningar. Ansvaret skall dock slutligen åvila myndigheten, inte personer.

till att förordna A0 resp. Regeringens uppdrag länsstyrelsen ombud i ställföreträdarmål bör överflyttas på länsskattemyn-

digheten.

i det följande kortfattat några av de Utredningen belyser konsekvenser får. I övrigt hänvisas till författförslaget ningsförslaget.

87 UBL får inte medge restitution om Enligt § länsstyrelsen anmält hinder och säkerhet enligt 49 § taxeringsintendenten 2 mom. UBL ställts. förutsätter här en samej Uppbördslagen verkan mellan taxeringsintendenten och länsstyrelsen (uppbördsenheten). Genom bortfaller organisationsförändringen behovet av denna eftersom kontakterna mellan lagreglering och uppbördsfunktionerna blir av myndighetsintern processkaraktär. De bör därför regleras i länsskattemyndighetens arbetsordning på lämpligt sätt.

och lokal skattemyndighet blir besluts- Länsskattemyndigheten 72 a § TL. Talan mot sådant beslut får myndigheter enligt endast föras besvär över den taxering som rättelsebegenom slutet avser. Genom att rättelsebeslutet inte kan överklagas särskilt uppstår inte situationen att länsskattemyndigheten får en dubbelroll som både beslutande och part i processen.

SOU 1985:2

Särskilda avgifter enligt 116 § TL beslutas av lokal skatte-

“myndighet. Frågan kan mot bakgrund härav ställas om det är lämpligt att länsskattemyndigheten kan föra talan över en underställd myndighets beslut. erinrar om Utredningen att lokal skattemyndighet vid beslut om särskild har att avgift självständigt göra sin bedömning i ärendet och därefter ansvara för beslutet. kan inte föreskriva Länsskattemyndigheten hur lokal skattemyndighet skall besluta i enskilda fall (jfr. ll kap. 7 § RF). Det kan att tilläggas länsskattemyndighetens processfunktion ligger klart organisatoriskt åtskild från länsskattemyndighetens övriga funktioner och att behörigheten att utföra myndighetens talan bör Eninstruktionsregleras. ligt utredningens mening ger detta garantier för en självständig prövning hos såväl lokal skattemyndighet som beslutande och länsskattemyndigheten som i Med part processen. hänsyn till de särskilda avgifternas karaktär av sanktioner anser utredningen det angeläget att det anförda undergenom stryka att den enskildes rättstrygghet i processhänseende inte - vare i påverkas sig dessa ärenden eller andra av den lokala skattemyndighetens koppling till länsskattemyndigheten som chefsmyndighet. Den klarare ansvarsbilden inom länsskattemyndigheten är, som utredningen tidigare anfört, ägnad att öka den enskildes trygghet.

ll.5.2 Processverksamheten på central nivå

Processverksamheten på central nivå kännetecknas av att RSV som myndighet inte tillagts någon inom taxeprocessfunktion ringsområdet. Administrativt knutna till RSV är de allmänna ombuden samt de s.k. riksintendenterna (riks TI). Den följande framställningen är begränsad till väsentliga organisa- »tions- och ansvarsfrågor.

De allmänna ombuden

Vid RSV finns en enhet för allmänna ombud, AO. Chefen för enheten har tjänstetiteln allmänt ombud och är AO för mellan-

sou 1935:20 _

kommunala mål. AO-funktioner finns också beträffande kupongoch sådana för vilka RSV är skatt, sjömansskatt punktskatter beskattningsmyndighet.

AO för mellankommunala mål jämställs enligt 3 § 1 stycket TL med skattechef inom sitt ansvarsområde, som utgörs av ärenden som rör mellankommunala taxeringar och mål angående taxering av mellankommunala skatterätten, MKSR. AO ansvarar som prövas skattechef för av mellankommunala taxesom eftergranskningen som handhas vid enheten och för enhetens processverkringar, samhet i mellankommunala mål. I sin egenskap av TI för AO talan i MKSR. RSV kan uppdra åt tjänsteman vid enheten själv att utföra som ankommer på AO. Genom ett sådant görogöromál får ställning som TI i mellanmålsförordnande tjänstemannen kommunala mål, men som skattechef. Ansvarsbilden är klar ej så till vida att AO kan överta mål från tillförordnad A0 för mål samma sätt som skattechefen kan överta mellankommunala på mål från TI.

AO:s verksamhet i vad avser taxeringsfrågor, främst de stora taxeringar, har samband med den revisionskoncernbolagens verksamhet som bedrivs inom RSV och på länen. AO kan lämna till för taxeringsrevision till RSV:s kontförslag objekt Det förekommer ett visst samarbete redan på rollavdelning. mellan AO och RSV:s och länens revisorer. utredningsstadiet mellan AO och länens besvärsenheter är relativt Sambandet utvecklat och inskränker sig till informationsutbyte svagt vid Formella kopplingar saknas. På och medverkan utbildning. har AO samband med taxeringsenheterna och LSM, taxeringssidan som tillhandahåller AO deklarationer m.m. som rör mellankom- 44 AO som specialist fungerar som munala skattskyldiga, § TF. ute länen,i bl.a. vid rådgivare åt granskningspersonal på gemensamma möten.

även till att i vissa ärenden AO har uppgift avge yttranden rörande förhandsbesked till RSV:s nämnd för rättsärenden

m.m.

SOU 1985:2

AO enligt lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter, där RSV är beskattningsmyndighet, har en som ställning liknarTI s. Föredragande departementschef 1959:3, s. (prop. 97) framhöll emellertid att A0 inte skulle delta i skattekontrollen. AO kan anföra besvär till den skattskyldiges förmån. AO är administrativt knutet till enheten för A0.

Riksintendenterna

RiksTI-funktionen tillskapades 1973. Kontroller av vinstbolagstransaktioner medförde att påföljande taxeringsprocesser måste handhas av TI vid skilda En länsstyrelser. erforderlig enhetlighet och likformighet vid bedömningen skulle underlättas om tjänsteman hos RSV kunde förordnas att föra talan vid alla skattedomstolar i landet (jfr. 1973:127). prop.

RiksTI förordnas av regeringen och uppträder helt självständigt i processen. RiksTI har ett nära samarbete redan på utredningsstadiet med RSV:s och länens revisorer. Verksamheten i dag rör internationell beskattning. Mot bakgrund av den komplicerade materiella lagstiftningen på det internationella beskattningsområdet och de svåra processuella frågorna särskilt beträffande - samt att bevisvärderingen skatteutredningarna ofta är extremt resurskrävande har de processekonomiska aspekterna en särskilt stor betydelse i dessa ärenden. Samarbetet mellan riksTI och revisorerna är inte formellt reglerat.

RSV och besvärsenheterna

Som framgått ovan saknar RSV som myndighet processuell behörighet i taxeringsmål. RSV har i sin egenskap av central förvaltningsmyndighet i sin instruktion inte tillagts något särskilt uppdrag som samordnare av processverksamheten ute på länen, som fallet är beträffande kontrollverksamheten.

utformat centrala anvisningar för verksam- RSV har inte några besvärsenheterna eller uttalat sig behetens bedrivande på träffande ambitionsnivåer eller i fråga om prioriteringar i RSV har inte på något systematiskt sätt följt processarbetet. besvärsenheternas verksamhet. RSV har inte heller ställt upp krav beträffande vid besvärsenheterna. några produktiviteten visade att det härvidlag förekom stora skillna- ÖBO-projektet der mellan länen. Inom RSV finns inte någon organisatorisk enhet som har till att särskilt befatta sig med beuppgift svärsenheterna. Numera fungerar dock AO vid RSV som en repliför besvärsenheterna. De kontakter som RSV har med punkt besvärsenheterna sker nästan uteslutande genom de allmänna som de senaste åren har inlett en satsning på inforombuden, m.m. med besvärsenheterna. Härmed läggs en mationsutbyte grund för vidare samordningssträvanden.

Tidigare överväganden

föreslog på sin tid att riksskatte- Landskontorsutredningen skulle överta allmänna ombudets vid styrelsen som myndighet mellankommunala prövningsnämnden processförande uppgifter. Vid det verket borde därför inrättas en mellankommunal nya - - som skulle byrå inom den föreslagna taxeringsavdelningen deklarationer, göra utredningar i taxeringsmål eftergranska och föra inom det mellankommunala området. process

var det en bärande princip, att För landskontorsutredningen fiskaliska inom skatteområdet om möjdömande och uppgifter borde åt. Utredningen föreslog därför att riksligt skiljas skulle vara fristående från verket. Utredskattenämnden (RN) att RN:s dåvarande av judiciell natur ningen ansåg uppgifter dvs. förhandsbesked och bindande förklai vidsträckt mening, samt och anvisningar rörande den materiella ringar dispenser av skatteförfattningarna skulle läggas på RN tillämpningen medan av och formell natur skulle läggas anvisningar praktisk verket. Verket skulle också överta dåvarande RN:s uppgifpå ter av fiskalisk och administrativ natur.

SOU 1985:2

Utvecklingen kom emellertid inte att gå i denna I riktning.

prop. 1969:127 s. 43-44 anförde departementschefen i huvudsak

följande.

Jag har tidigare förklarat att man vinner mest genom att så långt som möjligt koncentrera de centrala skattefunktionerna. Man bör enligt min inte mening överbetona uppgifternas mer eller mindre framträdande judiciella eller fiskaliska karaktär utan i stället se till vad som bör vara centralorganets viktigaste uppgift, nämligen att sörja för att verksamheten hos de olika skattemyndigheterna blir effektiv och att beskattningen blir riktig och likformig. Detta underlättas om man knappast skapar två från varandra skilda - - centralorgan. överväganden skäl talar för att verket skall meddela

alla anvisningar, alltså inte bara anvisningar av formell och teknisk natur utan också sådana som gäller tolkningen av författningsbestämmelser. Denna uppgift kan nämligen inte gärna som uppfattas dömande, även om begreppet tas i vidsträckt - mening. Jag föreslår att ärenden rörande förhandsbesked, bindande förklaringar och vissa dispenser avgörs inom verket av en

särskild nämnd.

= Lagstiftningen följde dessa linjer. Däremot är det inte sär-

skilt kommenterat i förarbetena, vare i sig prop. 1969:127,

RSV-kommitténs betänkande Ds Fi 1970:3 eller prop. 1970:55

varför A0-funktionerna lades i en särskild enhet med själv-

ständig behörighet i processhänseende. Rättssäkerhetssynpunk-

ter kan ha spelat en roll. Vidare torde den aspekten ha vägts

in att förtroendet för RSV skulle skadas om verket, vid sidan

av funktionen som anvisningsmyndighet och den domstolsliknan-

de funktionen hos nämnden för också rättsärenden, skulle

tilläggas en ren partsfuktion i process.

l1.5.2.l överväganden och förslag

Utredningen har - mot av bakgrund den föreslagna lösningen

angående processföringen länsnivå - som ett på alternativ

övervägt föreslå att RSV ges föra talan behörighet enligt TL

i de mål som handlägges hos riksTI och AO för mellankommunala

mål.

i med utredningens grundsyn att Alternativet ligger linje

så skall vara en myndighetens verksamheten långt möjligt

och skulle ge en för hela taxeringsområdet homogen uppgift

Ansvarsbilden skulle klarläggas Samordningen av lösning.

och skulle underlättas. Man kan utredningen processförandet

uppfattning med visst fog ställa frågan enligt utredningens

att de största skatteprocesserna i riket om det är rimligt

helt och eget ansvar av ett skall drivas självständigt på

som för sin utredning disponerar RSV:s skickfåtal personer

utan att RSV har något inflytande ligaste taxeringsrevisorer

ifrågasätter därmed inte över processföremålen. Utredningen

eller vilja till oväld. de berörda tjänstemännens kompetens

torde ha kan det emellertid resas invänd- Som redan framgått

en av skisserat slag. Så t.ex. torde det ningar mot lösning

att då ut nämnden för rättsärenden ur vara nödvändigt lyfta “ skulle en med två centralorgan på skatte- RSV. Härmed ordning

Med tanke det utförliga övervägande i området uppkomma. på

av i prop. 1969:127 denna fråga som görs departementschefen

och som endast delvis återgetts måste en sådan förändring

betraktas som genomgripande och kräva ingående överväganden.

bortser från denna särskilda problematik kvarstår Även om man

att RSV som funktionen som part ändå att tanken ge myndighet

skulle kunna som en mycket väi taxeringsprocessen uppfattas

utvidgning av RSV:s mandat. sentlig

också - om den skulle En efter angivna linjer skulle lösning

- kräva en rad ytterligare ställningstaganden bli meningsfull

beträffande förfarande-, forum- och fullföljdsfrågor. t.ex.

inte av tidsskäl kunnat penetrera dessa frå- Utredningen har

gor.

att beakta att SFK har till uppgift att Utredningen har också

i sin helhet och att överväga det allmännas processföring

RSV:s roll i processen. Vidare därvid särskilt uppmärksamma

vad erfarit, MKSR:s framtida övervägs, enligt utredningen

i I samband därmed övervägs ställning regeringskansliet.

SOU 1985:1

också vissa frågor som rör AO vid RSV. samman- Övervägandena hänger med att den kommunala taxeringen av juridiska personer slopats.

Utredningen är mot bakgrund av det anförda inte beredd att ta ställning för en ordning där RSV mandat att som ges myndighet föra vissa taxeringsmål. får lösas i ett Frågan vidare sammanhang.

Enligt utredningens uppfattning ger nu gällande i reglering 18 § TL RSV möjligheter att som samordnare agera av processverksamheten. Innehållet i 18 § TL är inte till att begränsat avse frågor rörande kontroll och årlig taxering. Vidare uttalade departementschefen (prop. 1969:127, s. 47) följande beträffande processföringen på länsnivå.

Enligt min mening bör man tills vidare liksom nu avgöra dessa frågor självständigt på länsplanet. Självständigheten när det gäller att om och hur talan avgöra skall föras i enskilda fall hindrar givetvis inte att riksskatteverket undersöker hur den processuella verksamheten bedrivs och lämnar området. anvisningar på

RSV har vidare som central en förvaltningsmyndighet allmän uppgift att svara för av verksamheten inom församordning valtningsomrâdet.

Det är självfallet att planeringen inom skatteförvaltningen skall ske utifrân en samlad syn alla på verksamhetsgrenar. Processverksamheten, med de samband den har med verkövrig samhet, kan då inte lämnas utanför i Prioriteplaneringen. ringar, resursdimensioneringar och ambitionsnivåer inom kontrollområdet inbegripet den årliga en direkt taxeringen ger âterverkan på besvärsenheternas arbetssituation i olika av-

seenden, såsom balanssituation, mellan offensiva fördelningen mål och skattskyldigbesvär, antalet m.m. En eftertaxeringar större kontrolluppgiftsrevision kan medföra att en stor mängd offensiva ärenden måste drivas vid en besvärsenheten, tung revision kan låsa en kvalificerad TI för tid etc. lång Den

DU 1985:20 221

RSV utarbetar bör ta sådana faktorer i beak- x ramplanering som tande. Vidare bör RSV verka för ett enhetligt uppträdande från fiskal sida exempelvis i processer som förs i många län viss fråga och därigenom verka för en ökad samtidigt på rättssäkerhet för de skattskyldiga. Detta kan ske genom att RSV i samarbete med länsskattemyndigheterna utarbetar mallar, för till stöd för processförarna m.m. yttrande

utredningens uppfattning finns det anledning att kla- Enligt rare markera RSV:s roll som samordnare av processverksamheten i nu berörda avseenden. Det bör därför särskilt anges i RSV:s instruktion att verket har till uppgift att planera och samordna Det får ankomma på RSV att överväprocessverksamheten. hur en ökad satsning på samordning av processverksamheten ga skall organiseras inom verket.

11.6 ADB-verksamheten

Skatteförvaltningen har i allt ökande omfattning använt automatisk som hjälpmedel vid beskattningen och databehandling Det nuvarande ADB-systemet har successivt folkbokföringen. ut och används i inom de flesta områden av skatbyggts dag teförvaltningens verksamhet.

Bestämmelser för ADB-registren inom skatteförvaltningen finns i skatteregisterlagen (1980:343) och skatteregisterförord- (1980:556) samt i folkbokföringskungörelsen (1967:495) ningen och kungörelsen om vissa register hos folkbokföringsmyndighet över och skattskyldiga m.fl. (1967:497). Härtill fastigheter kommer de särskilda tillstånd som kan ha meddelats för andra än sådana som är direkt lagreglerade. I instruktioregister nen för verket anges att RSV skall biträda länsstyrelserna med av maskinell utrustning samt att meddela anskaffning om driften och underhållet av utrustningen och anvisningar Verket skall också ha i uppgift att meddela beregistren. stämmelser om för ADB-bearbetningar m.m. ersättning

222 SOU 1985:2

Registeransvaret för ADB-systemet är på grund av systemets uppbyggnad uppdelat beroende på förfoganderätten. Ansvaret för det centrala skatteregistret delas av RSV, länsstyrelserna och LSM. Registeransvaret för de regionala skatteregistren samt för folkbokföringsregistren och fastighetsregistren ligger hos länsstyrelsen.

RSV:s ADB-verksamhet omfattar bl.a. underhåll, och utveckling drift av de centrala ADB-systemen. Det innebär att verket bl.a. ansvarar för den långsiktiga av ADB inom planeringen verksamhetsområdet och uppföljning av den tekniska utveckling inom ADB-området. Verket utarbetar system och rutiner samt svarar för programmering. Ansvaret för datordriften innefattar bl.a. driftplanering, efterbehandling och registreringsinstruktioner. Denna verksamhet drivs hos RSV inom en särskild avdelning, drifttekniska avdelningen.

Länsstyrelsernas ADB-verksamhet drivs inom dataenheterna, som ingår i skatteavdelningarna. I Stockholms län ingår dataenheten i den administrativa Dataenheterna ansvarar avdelningen. i huvudsak för driften av ADB-systemet inom länet. Enhetens arbetsuppgifter består bl.a. av registrering, registerföring och uttag ur register inom folkbokförings- och beskattningsområdet.

LSM har inga egna datorer men är genom registreringsutrustning, skrivare och bildskärmsterminaler, anslutna till RSV:s och länsstyrelsens datorer.

Inom länet ligger ansvaret för granskningen och beredningen av materialet som skall föras in i ADB-systemet på såväl skatteavdelningen som de lokala skattemyndigheterna. Detta innebär bl.a. att det förekommer täta kontakter mellan dataenheten och övriga enheter inom avdelningen samt lokal skattemyndighet för planering av leverans av underlag, datorbearbetningar m.m.

OU 1985:20 223

Dataenheten svarar också för viss service till andra avdelinom länsstyrelsen och till utomstående intressenter, ningar kommuner och m.fl. Denna verksamhet är dock i för- xlandsting hållande till användningen för beskattningsändamålen ytter-

ligt begränsad.

ll.6.l överväganden och förslag

är anskaffat och uppbyggt uteslutande för skat- ADB-systemet behov. I den nya organistionen kommer ansvateförvaltningens ret för ADB-verksamheten på länsnivån att ligga på den nybildade länsskattemyndigheten. Dataenheterna inom skatteavdeloch i Stockholms län dataenheten i den administratiningarna va skall därför ingå i de nybildade länsskatteavdelningen myndigheterna.

och samordningen av ADB-verksamheten vad gäller Styrningen av mediet är angivna genom bestämmelser i föranvändningen och fordrar enligt utredningens mening ingen vidare fattning kommentar än att de uppgifter som i dag ankommer på länsstyrelsen skall ändras till att avse länsskattemyndigheten.

Av är emellertid att RSV:s uppgifter i väsentlig betydelse om anskaffning av ADB-utrustning, system- och programfråga samt olika rutiner m.m. uttrycks på ett klart utveckling sätt. Det bör i RSV:s instruktion anges att det åligger verket att ansvara för samordningen av all anskaffning av ADBinom verksamhetsområdet, att ansvara för utveckutrustning av och program samt att meddela föreskrifter lingen system för driften och underhållet av utrustningen. Denna förändring av RSV:s innebär i stort endast ett klarläggande av uppgifter verkets nuvarande roll.

vad ADB bör enligt utredningens mening ut- Förslaget gäller i att även länsskattemyndigheterna i nyttjas syfte integrera Genom att skatteförvaltningen bildar en utvecklingsarbetet. skapas möjligheter för RSV att utnyttja enhetlig organisation

A ” 224 sou _ _ 1985:2

ADB-resurserna effektivt inom hela organisationen. Tillfälli-

ga överkapaciteter inom länsskattemyndigheternas dataenheter kan tas i anspråk för utvecklings- och programmeringsarbeten m.m. Förutsättningar skapas alltså för att decentralisera verksamheten med ADB.

DU 1985:20 225

v VISSA FRÅGOR ou ARBETSFÖRDELNINGEN mon sxamzrön- VALTNINGBN

Skatteförvaltningens framtida organisation är b1.a. beroende av hur arbetsuppgifterna fördelas mellan myndigheterna. Utredningen är härvidlag oförhindrad att föreslå sådana omfördelningar av arbetsuppgifter som behövs för att uppnå en ändamålsenlig organisation i den mån dessa i huvudsak ligger i linje med nuvarande fördelningsprinciper.

Utredningen har, som framgår av avsnitt 8, föreslagit en organisation där länsskattemyndigheten skall bildas av den nuvarande skatteavdelningen och tillsammans med de lokala skattemyndigheterna och RSV bilda en förvaltningsorganisation. Förslaget utgår från den nuvarande fördelningen av arbetsuppgifterna och innebär i sig ingen förändring i detta avseende.

Utredningens förslag till ny organisation medför att RsV:s ledande uppdrag betonas. Detta synsätt innebär allmänt att den operativa verksamheten fortsättningsvis, liksom i dag, främst skall bedrivas inom länsskattemyndigheterna och de lokala skattemyndigheterna. Detta ligger också i linje med de koncerntankar utredningen tidigare redovisat. I det följande berörs vissa frågor om arbetsfördelningen mellan myndigheterna.

b 1985:20

12 RIKSSKATTEVERKETS BESKATTNINGSFUNKTIONER

RSV är beskattningsmyndighet för ett 25-tal olika punktskatter såsom energiskatt, dryckesskatt, reklamskatt m.fl. Verket är också beskattningsmyndighet vad gäller sjömansskatten och kupongskatten.

Punktskatterna handläggs inom RSV av verkets två punktskattesektioner och kupongskatten av kupongskattesektionen. Samanlagt är ett 70-tal anställda verksamma inom dessa.sektioner. Den djupare kontrollen av punktskatterna genom revision utförs av verkets fyra distriktskontor.

Funktionen som beskattningsmyndighet för sjömansskatten är i sin helhet utlokaliserad. Ärenden angående sjömansskatt behandlas av sjömansskattekontoret eller av den särskilt förordnade sjömansskattenämnden båda förlagda till Göteborg.

RSV:s funktion som beskattningsmyndighet för punktskatterna berördes av riksdagens revisorer i deras rapport 1983/84:4 och i förslaget 1983/84:24. I rapporten anförde revisorerna att punktskatterna borde handläggas på lokal nivå medan de i sitt förslag framförde att dessa skatter åtminstone borde föras till regional nivå. RSV:s befattning med punktskatterna har även berörts i samband med det decentraliseringsarbete som drivs inom civildepartementet.

i 22e . sau

1935:;

Overväganden

Uppgifterna med punktskatterna och kupongskatten berör ca 73 anställda på RSV. Dessa handlägger olika punktskatter för vilka antalet skattskyldiga starkt varierar. Flera punktskatter berör mindre än ett 100-tal skattskyldiga. Att fördela uppgifterna med handläggningen av punktskatterna till landets § LSM eller länsskattemyndigheter skulle innebära att RSV:s nuvarande funktion skulle splittras i mycket små enheter. Den uppbyggda kompetensen skulle då förloras. Med hänsyn till det starkt varierande antalet skattskyldige skulle dessutom arbetsuppgifterna bli olika mellan beskattningsmyndigheterna. Dessutom skulle en sådan organisation också påverka distriktskontorens organisatoriska samband med RSV.

Ett alternativ vore att flytta hela punktskattefunktionen till en annan ort i landet. En av en del av utlokalisering RSV:s verksamhet på samma sätt som man förfarit med sjömansbeskattningen. Detta alternativ kan emellertid vara förenat med vissa personalproblem. Under en skulle övergångsperiod effektivitetsproblem kunna uppstå. Kostnadsökningar skulle kunna komma i fråga. Tidigare utlokalisering av förstatlig valtning och verksamhet har emellertid visat att fardylika hågor oftast varit överdrivna. Då det enligt utredningens mening inte ingått i uppdraget att lämna om utlokaliförslag sering av hela funktioner bör frågan bli föremål för prövning i annat sammanhang.

i ›u 1985:20 229

13 ARBETSFÖRDELNINGEN INOM LÄNEN

Verksamheten med den årliga taxeringen leds för närvarande av skatteförvaltningen på länsplanet, se 14 § TL. Denna ordning tillämpas fr.o.m. 1979 års taxering. Den föregicks av ett omfattande utredningsarbete. den s.k. RS-reformen. I samband med denna reform behandlades frågan om fördelningen av ar betsuppgifter utförligt, med undantag för processverksamhe ten.

Frågan om fördelningen av arbetsuppgifter är åter föremål för överväganden. Skatteförenklingskommittén (B 1982:03) har i delbetänkandet (SOU 1984:21) Förenklad självdeklaration läm nat förslag som kommer att avsevärt förändra deklarationsvo lymen och då också fördelningen av arbetsuppgifterna. Skatteförenklingskommittên har också i uppdrag att se över det grundläggande taxeringsförfarandet i första instans samt reglerna för skatteprocessen och det allmännas processföring. I anslutning till skatteförenklingskommittên behandlar deklarationskontrollutredningen (B 1982:06) också förändringar av arbetsuppgifter bl.a. fördelning av deklarationsmaterialet och granskningsresurserna på regional och lokal nivå samt en integrering av taxeringsarbetet och processverksamheten. Varken skatteförenklingskommittén eller deklarationskontrollutredningen förväntas komma med slutliga förslag före ut gången av 1985.

Förslag som berör fördelningen av arbetsuppgifter både när det gäller inkomsttaxeringen, mervärdebeskattningen och upp

SOU 1985:

bördsverksamheten har lämnats av kommissionen mot ekonomisk

brottslighet i betänkandet (SOU 1983:75) Företagens uppgifts-

lämnande för beskattningsändamål. i kommissionens Förslaget

betänkande innebär att företagen dels skall lämna uppgifter

både till ledning för och taxeringen ytterligare uppgifter

som ger en möjlighet att bedöma mervärdeskatt, källskatter

och avgifter som redovisats och under erlagts inkomståret.

Förslaget medför om det genomförs att en omorgenomgripande

ganisation måste ske. Kommissionen anför i betänkandet (sid.

194) bl.a. att det krävs att likartad verksamhet samlas i

klart avgränsade funktioner dvs. att och granskning kontroll

av företagens i deklarationerna lämnade uppgifter kräver en

integrerad organisation, företagsbeskattningsenheter. Försla-

get innebär vidare att dessa enheter skall över förfoga per-

sonal för taxering och samt för mervärdebeskattning bedömning

av uppbörds- och avgiftsfrågor. Den nuvarande sakområdesin-

delningen på länsnivâ kan då inte kvarstå. I prop. 1984/85:32

om riktlinjer för det framtida arbetet mot ekonomisk brotts-

lighet anförde departementschefen att han var till positiv

kommissionens förslag samt fortsatte (s. 75).

De riktlinjer som dragits i betänkandet bör upp enligt min mening kunna ligga till för av grund utformningen skattekontrollen i framtiden. Kommissionens har förslag karaktär av principförslag och dess förut genomförande sätter en hel del ytterligare utredningsarbete, utformning av lagförslag samt viss lagstiftning på närliggande områden. Jag avser att senare föreslå att regeringen ge riksskatteverket uppdrag att utforma ett kontroll nytt system på grundval av kommissionens förslag.

överväganden

som framgått pågår det ett omfattande som utredningsarbete

direkt påverkar fördelningen av arbetsuppgifter och därmed

den inre organisationen av Därtill myndigheterna. kommer de

redan lämnade förslagen som också har en sådan effekt. Av de

senare bör särskilt av förändringen företagens uppgiftsläm-

nande beaktas. Förslaget medför om det genomförs bl.a. att

den nuvarande i indelningen sakområden, eller motsvarande,

Det såväl som på lokal nivå. Inte berörs. gäller på regional inom myndighet utan också mellan bara förändringar respektive i länet vad gäller fördelningen av arbetsuppmyndigheterna gifter blir aktuella.

Ett område som direkt berörs är ADB-verksamheten. Denna funktion kan förväntas komma att förändras. Granskningsverksamheten och den kontrollen genom revision föreslås i ökad djupare riktas mot både som självständiga skatteomfattning företag och som och uppbördsmän. Detta innebär subjekt arbetsgivare att den där denna granskning utförs nödvänskattemyndighet måste besitta inom alla dessa områden och digtvis kompetens att den kan utnyttjas rationellt. Verksamheten inom myndigheten måste koncentreras på annat sätt än som nu sker genom en annan funktionsindelning. Dessutom framhålls i betänkandet att gentemot de skattskyldiga skall ges serviceaspekterna stor vikt. Detta skall bl.a. ske genom att antalet kontaktvämellan och skatteförvaltningen reduceras. Också gar företagen en sådan innebär omfördelning av arbetsuppgifterna. åtgärd

förslag till förenklingar av Skatteförenklingskommittêns i linje med de tankegångar som löntagarbeskattningen ligger kommissionens angivna betänkande ger uttryck för.

De lämnade förslagen innebär, om de genomförs, genomgripande av arbetsfördelningen inom länen. Det skulle förändringar utredningens mening kunna innebära en komplikation att enligt nu föreslå någon förändring i detta hänseende. Såsom även anförts i avsnitt 7 finns enligt utredningens uppfattning därför att ur flexibilitetssynpunkt inte lämna anledning förslag till lösning av myndigheternas inre organisation. anser således att den nya skatteförvaltningen i Utredningen länen tills vidare bör ha den organisatoriska utlämpligen formning som den nuvarande arbetsfördelningen medför. Efter det att länsskattemyndigheten bildats kan den inre organisationen av myndigheterna förändras i takt med framlagda för-

slag.

;ou 1985:20 233

VI KONSEKVENSER AV DEN FÖRESLAGNA ORGANISATIONSFÖRÄND-

RINGEN M.M.

har lämnat förslag till den I det föregående utredningen av en sammanhållen skatteförorganisatoriska uppbyggnaden I detta behandlar utredningen vissa frågor valtning. kapitel som av de ställningstaganden som gjorts. Det gäller följer dels de konsekvenserna av förslagen, dels organisatoriska vissa som med utbrytningen av skatföljdfrågor sammanhänger från och slutligen effekter för teavdelningen länsstyrelsen

kronofogdemyndigheterna.

sou 1985:20

14 ORGANISATORISKA KONSEKVENSER

14.1 Riksskatteverket

innebär att RSV får en klarare lednings- Utredningens förslag än i Vidare ges verket i roll i fråga om verksamheten dag. viss omfattning ökade administrativa beslutsbefogenheter. förslagen inte verket i Enligt utredningens mening påverkar att det är för utredningen att närmare så hög grad påkallat i verkets inre organisation. Det kan överväga förändringar verkets att dra de slutsatser som överlämnas till ledning förslag ger anledning till. utredningens

14.2 Länsskattemyndigheten

innehåller i organisatoriskt avseende i Utredningens förslag endast att de nuvarande skatteavdelningarna bildar princip förändringar i den nuvarande inre egna myndigheter. Några av föreslås inte. organisationen beskattningsverksamheten bör bestå av sex enheter, taxerings-, Länsskattemyndigheten revisions-, mervärdeskatte-, uppbörds- och dataenbesvärs-, heterna samt ett kansli åt länsskattemyndighetens därjämte - föreslås nedan - en administrativ funkledning och som

tion.

får det ansvaret för verk- Länsskattemyndigheten övergripande l samheten i länets skatteförvaltning. Detta medför att samord-

ningsuppgifterna blir av central betydelse. Ledningsfunktio-

nen tilläggs också ett administrativt beslutsansvar. Ledningsuppgifterna blir m.a.o. krävande.

Det är väsentligt att för skapa förutsättningar en effektiv lednings- och samordningsfunktion i länsskattemyndighetens ledning. Enligt utredningens uppfattning är det att naturligt kansliet byggs ut med kvalificerade resurser. Kansliet skall stödja den verkställande men också ledningen tjäna som kanslifunktion åt länsskattemyndighetens styrelse. Kansliet får i huvudsak beredande uppgifter åt i om ledningen frågor verksamhetsplanering, ekonomi- och personaladministrativ planering, remisshantering osv. Även kvalificerad administrativ kompetens bör därför finnas inom kansliet.

Länsskattemyndigheten får, som föreslagits i avsnitt 8, uppgifter inom ekonomi- och I personaladministration. dag handläggs motsvarande uppgifter inom administrativa enheten. Utredningens förslag medför därför att länsskattemyndigheten måste tillföras administrativa resurser. På utredningens uppdrag har organisationssektionen vid RSV gjort en studie i Östergötlands län av därvid uppkommande frågor. Studien bifogas detta betänkande som 2. bilaga Utredningen tar inte till studiens resultat.

ställning Studien ger emellertid

exempel på de omfattande i som överväganden detalj måste göras i fråga om m.m. för resursdimensionering den administrativa funktionen vid länsskattemyndigheten. Bildandet av länsskattemyndigheten påverkar också den administrativa enheten vid länsstyrelsen. Det har inte varit möjligt för utredningen att med den korta tid som stått till buds närmare pröva den administrativa funktionens omfattning och ställning i länsskattemyndigheten och effekterna i olika län på den administrativa enheten. Frågan får för övrigt bedömas närmast vara av genomförandekaraktär. Utredningen föreslår att regeringen snarast tillsätter en organisationskommittê sonl bör ges i att - län för uppdrag län närmare utreda och lämna förslag beträffande de administrativa funktionerna vid läns-

_

avsnitt 8.8) jämte övriga frågor som skattemyndigheten (jfr. har samband med genomförandet av utredningens förslag.

Lokal skattemxndighet

konsekvenserna för lokal skattemyndighet hänvisas Beträffande till avsnitt 8.7.

OU 1985:20 239

15 LÄNSSKATTEMYNDIGHETEN OCH LÄNSSTYRELSEN

15.1 Administrativ samverkan

Statskontoret har i sin rapport (1985:12), Fristående skatteatt den administrativa enheten skall förvaltning, föreslagit administrativ service inom områdena ge länsskattemyndigheten ekonomiadministration, och kontorspersonaladministration drift medan själv skulle överta funklänsskattemyndigheten tioner av styrande eller policyskapande karaktär.

För är det självklart att länsskattemyndigheten utredningen skall ha besluts- och föredragandefunktioner i ekonomisjälv och frågor. Vidare måste beaktas att personaladministrativa internadministrationen inom skatteförvaltningen skall byggas ett rationellt sätt. I administrativt avseende får upp på starka kopplingar till RSV och till länsskattemyndigheten En vettig fördelning av länets lokala skattemyndigheter. och resurser inom skatteförvaltadministrativa uppgifter i första hand eftersträvas. Därvid är det väningen måste att kunna decentralisera internadministrationen. I sentligt län blir jämte de lokala skattevarje länsskattemyndigheten större än Det anmyndigheterna länsstyrelseorganisationen. förda talar för att en måste vara att skatteförutgångspunkt ha en helt - från länsstyrelsen avskild valtningen skall egen - internadministration. Emellertid bör man i varje län studera och tillvarata de möjligheter till administrativ samverkan mellan och länsskattemyndigheten som betingas länsstyrelsen av lokalsamband m.m. Möjligheterna torde vara exempelvis

240 N SOU 1985:2

störst inom kontorsdriftsområdet. Det får ankomma på den förenämnda organisationskommittén att även beakta frågor som rör administrativ samverkan.

15.2 Dataenheten och länsstyrelsen

Statskontoret anför i sin rapport att det är angeläget att länsstyrelsernas arbete med ADB-planeringen inte försvåras om skatteavdelningarna bryts ut från länsstyrelserna. Under en övergångstid om t.ex. tre år bör därför nuvarande samarbetsformer bibehållas. Överenskommelse mellan och länsstyrelserna tlänsskattemyndigheterna bör lämpligen ske. Statskontoret föreslår att reglering av den närmare utformningen sker i regleringsbreven. Innebörden bör enligt statskontoret vara att länsskattemyndigheten i mån av resurser biträder länsstyrelsen i frågor om ADB-utvecklingen inom länsstyrelsen.

Enligt utredningens mening är en reglering av sådan innebörd inte nödvändig. Det ligger i sakens natur att dataenheten kommer att hjälpa länsstyrelsen i berört avseende inom ramen för sedvanligt myndighetssamarbete.

Statskontoret anför vidare att länsstyrelsens utnyttjande av dataenhetens register avgiftsbeläggs på samma sätt som gäller för andra myndigheter. Utredningen har intet att erinra mot detta.

15.3 Samverkan mellan länsstyrelsen och länsskattemyndigheten m.m.

Verksamheten med beskattning, uppbörd m.m. är inom länssty- Å relsen koncentrerad till skatteavdelningen/motsvarande avdelning. Skatteavdelningens behov av kontakter och samverkan med övriga delar av länsstyrelsen är jämförelsevis mycket begränsade och i princip inte av annan art än vad som förekommer mellan skatteavdelningen och andra myndigheter såsom kronofogdemyndigheter, polis- och åklagarmyndigheter, tullen,

* 241

domstolarna, försäkringskassor m.fl. Den samverkan som förekommer består företrädesvis av informationsutbyte. Åtgärden att bilda en länsskattemyndighet genom att avskilja skatteavfrån länsstyrelsen medför därför inte någon föränddelningen ring när det gäller verksamheten i stort inom respektive Vissa frågor bör dock närmare beröras. Det gäller myndighet. dels den allmänna frågan om samverkan mellan länsstyrelsen och dels frågor rörande vissa ärendelänsskattemyndigheten, tillhörighet efter utbrytningen och gruppers organisatoriska lämpliga former för reglering av samarbetet mellan slutligen myndigheterna i vissa ärendegrupper.

Som av det följande har frågorna behandlats med framgår statskontorets rapport som utgångspunkt.

l5.3.1 Allmänt om samverkan

Av rapporten framgår att det är ett mycket begränsat antal ärenden som handläggs inom skatteavdelningen där beslutanderätten enligt normalarbetsordningen inte delegerats till inom avdelningen. Även i det fåtal ärendebefattningshavare där beslut ankommer på landshövdingen, såsom ärenden om typer sker regelmässigt delegation till taxeringsorganisationen, chefen för skatteavdelningen. Vidare anförs att planeringsavsamt de allmänna och administrativa enheterna bara delningen i omfattning deltar i beslut i ärenden som handbegränsad läggs inom skatteavdelningen såvitt framgår av normalarbetsordningen.

I anges olika slag av kontakter och informationsutrapporten mellan länsstyrelsens avdelningar/enheter, t.ex. inforbyten mation som skatteavdelningen kan hämta från handels- och ur allmänna enhetens ärenden angående föreningsregistret, och juridiska enhetens ärenden om trautskänkningstillstånd fiktillstånd. Det informationsutbyte som kan äga rum i ackordsärenden och vissa regionalpolitiska ärenden, omnämns också.

i sou 1985:2C

I statskontorets rapport görs en mellan jämförelse en länsskattemyndighet och andra s.k. länsorgan. Enligt rapporten kan man inte utan vidare direkt en jämställa utbruten skatteavdelning med länsorganen när det gäller behovet av samarbete med den nya länsstyrelsen. som Frågor handläggs inom skatteadministrationen kan antas bara i begränsad ha utsträckning betydelse för länets och framtid. Det utveckling finns dock sådana frågor. I avsikt att tillförsäkra länsstyrelsen tillgång till länsskattemyndighetens och resurser förekompetens slås i rapporten på grund därav att 35 § länsstyrelseinstruktionen ändras så att den även omfattar länsskattemyndigheten, dvs. att tjänsteman vid länsskattemyndigheten skall åläggas att som föredragande eller på annat sätt delta i handläggningen i vissa ärenden eller i biträda övrigt länsstyrelsen. Ändringen förutsätter att en bestämmelse om denna skyldighet att biträda länsstyrelsen tas in i länsskattemyndighetens instruktion (s. 99). Det anförs vidare att det i länsstyrelsens arbetsordning formellt bör i vilka regleras ärendegrupper samarbete med länsskattemyndigheten bör ske. Det kan här anmärkas att länsstyrelsen beslutar sin egen arbetsordning.

Overväganden

“Såsom belysts i rapporten förekommer samverkan och informa-

tionsutbyte mellan skatteavdelningen och övriga länsstyrelsen. Dessa samband är dock - bortsett från sambanden i internadministrativa - och inte av frågor svaga organisationsgrundande karaktär. Det är självfallet angeläget att samarbetet mellan myndigheterna utvecklas. När det den forgäller mella regleringen av samarbetet mellan och länsstyrelsen länsskattemyndigheten som föreslås i rapporten finns det emellertid anledning göra några kommentarer. ytterligare

I 1809 års RF, 47 §, angavs att förvaltningsmyndigheterna skulle “lyda konungens bud och och räcka varandbefallningar ra handen till fullgörande därav och av allt vad rikets tjänst utav dem fordrar. Bestämmelsen inte in i nu togs

20 243 au 1985: A

RF eftersom denna skyldighet inte ansågs behöva gällande fastslås i grundlag. Däremot infördes i 4 § allmänna verksatt en myndighet på begäran skall tillhandagå andra stadgan med de upplysningar och det biträde som den kan myndigheter lämna. Av andra myndigheter äger den erhålla de upplysningar och det biträde som fordras för dess verksamhet och kunna lämnas av Denna bestämmelse ändrades 1980 i myndigheterna. samband med att sekretesslagen (1980:100) infördes. Regeln om skyldigheten för myndigheterna att lämna varandra upplysningar överfördes då till 15 kap. 5 § sekretesslagen.

Någon bestämmelse som allmänt anger att myndigheterna skall samarbeta finns numera inte. Det självklara i att samverkan ändå sker framgår bl.a. av följande departementschefsuttalande i motiven till sekretesslagen (prop. 1979/80:2, del A, s. 89).

För del vill jag till en början erinra om den i och egen för självklara principen att alla myndigheter är sig att samarbeta med och bistå varandra i den skyldiga som kan ske. Utbyte och information mellan utsträckning är ett utomordentligt viktigt led i detta» myndigheterna samarbete. Motsvarande kan sägas om kontakterna mellan olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet.

Bestämmelsen i länsstyrelseinstruktionen att tjänstemän vid länsarbetsnämnden, länsbostadsnämnden m.fl. nämnder skall delta i handläggningen av vissa ärenden hos länsstyrelsen infördes 1971 i samband med den partiella omorganisationen av den statliga länsförvaltningen. Denna genomfördes genom prop. 1970:103 efter de riktlinjer, som länsförvaltningsutredningen i betänkandet (SOU 1967:20) Den statliga länsförvalt-å angett ningen. I propositionen, s. 134 f, betonade departementschefen det i att alla de åtgärder vidtas som behövs angelägna för att den länsförvaltningen skall få ett samlat statliga över de olika delarna i den regionalpolitiska verksamgrepp heten och anförde dessutom följande.

Jag vill av denna anledning förorda att alla väsentliga beslutsfunktioner inom den statliga länsförvaltningen i om översiktlig planering som är av större regiofrågor

SOU 1985:2

nalpolitisk betydelse samlas hos en myndighet. Någon annan myndighet än länsstyrelsen kan komma i knappast fråga. Länsstyrelsen svarar redan nu för en stor del av dessa beslut på länsplanet. Med beslut avser i jag detta sammanhang också ställningstaganden i form av t.ex. yttrande till annan myndighet.

Departementschefen angav därefter tolv olika ärendegrupper av sådan särskild betydelse. Bland dessa inte ingick skattefrågor av något slag. Jfr. länsförvaltningsutredningens bet. s. 146 och 176. Redogörelser för till den nuvaranbakgrunden de ordningen för handläggning av vissa länsnämndsärenden har dessutom lämnats i länsberedningens betänkande (SOU 1974:84) Stat och kommun i samverkan, s. 148 f, samt i länsdemokratikommitténs slutbetänkande

(SOU 1982:24) Vidgad länsdemokrati,

s. 92 f och 220 f.

Med tanke på att den övergripande regionala samhällsplaneringen inte berör skatteförvaltningen (jfr. länsberedningen s. 135) och den ovan skildrade bakgrunden till handläggningen av vissa länsnämndsärenden och tillkomsten av 35 § länsstyrelseinstruktionen kan invändningar av snarast formell art riktas mot rapportens förslag att bestämmelsen göra tillämplig även på länsskattemyndigheten. Enligt utredningens mening finns det goda möjligheter att driva ett samarbete mellan länsstyrelsen och länsskattemyndigheten redan inom ramen för ett sedvanligt myndighetssamarbete. särskild Någon reglering är därför inte påkallad.

l5.3.2 Vissa ärendegrupper

Allmänna val

RSV är central förvaltningsmyndighet bl.a. i om de fråga allmänna valen. Med stöd av bemyndigandet i l 2 § vallakap. gen (1972:620) och i 2 § lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigeval har regeringen förordnat att RSV skall vara central valmyndighet, kungörelsen (1972:707) om central valmyndighet. I denna egenskap har RSV bl.a. i att meddela föreuppdrag

LOU 1985:20

skrifter för verkställigheten av vallagarna, förordningen för centrala valmyndigheten att (197526) med bemyndigande meddela vissa föreskrifter.

nivå är ansvarig myndighet. Inom På regional länsstyrelsen är det allmänna enheten och dataenheten som länsstyrelsen fullgör länsstyrelsens arbetsuppgifter.

Allmänna enheten beslutar bl.a. om indelning i valdistrikt och Valkretsar samt antalet fasta valkretsmandat i varje kommunal valkrets. Allmänna enheten ansvarar för den slutliga och mandatfördelningen. Dataenheten tillröstsammanräkningen handahåller stommar till allmänna röstlängder samt upprättar röstkort för som i röstlängderna. Den lokaväljare upptagits bl.a. röstlängder med stöd av la skattemyndigheten upprättar stommar dataenheten tillhandahållit. En utförligare redode för de olika handläggningsmomenten lämnas i statskongörelse torets rapport s. 103 f.

förutsätts att även i framtiden I rapporten länsstyrelsen det ansvaret för de allmänna valen. För skall ha regionala att skall kunna klara denna arbetsuppgift krävs länsstyrelsen att behov av stöd från därför enligt förslaget länsstyrelsens tillförsäkras. Detta bör enligt rapporten ske dataenheten instruktion innehåller begenom att länsskattemyndighetens stämmelser härom.

överväganden och förslag

inom skatteförvaltningen har i dag ar- Samtliga myndigheter som rör de allmänna valen. RSV, skatteavdelbetsuppgifter dataenhet och lokal Utanför skatteningens skattemyndighet. är det främst allmänna enhet som förvaltningen länsstyrelsens framhållas såsom sammanhållande ansvarig för arbetet med bör valen i länet.

SOU 1985:

Utredningen anser att det sätt på vilket arbetsuppgifterna med de allmänna valen fördelats inom länen även skall tillämpas fortsättningsvis. Någon rimlig anledning att på grund av organisationsförändringen ändra på de rutiner som nu tillämpas finns inte. Ansvaret för de allmänna valen i länen bör därför även efter omorganisationen av skatteförvaltningen ligga hos länsstyrelsen (allmänna enheten).

De allmänna valen är av för grundläggande betydelse hela samhället. Handläggningen av ärenden eller utförandet av andra arbetsuppgifter i samband med valen får inte äventyras av den föreslagna omorganisationen. Även om RSV och länsskattemyndigheten kommer att delta i valarbetet på samma sätt som sker i nuvarande organisation bör därför samarbetet mellan länsstyrelsen och länsskattemyndigheten säkerställas en genom formell reglering. Utredningen föreslår därför, såsom statskontoret betonat, att det i instruktionen för länsskattemyndigheten särskilt anges att myndigheten har att skyldighet biträda länsstyrelsen i samband med allmänna val. När det gäller hur detta samarbete rent praktiskt skall ske bör RSV:s roll som central med det ansvaret valmyndighet övergripande för valen beaktas. Verket får i den nya skatteförvaltningen en överordnad ställning i förhållande till länsskattemyndigheten. Detta ger verket ansvaret för att ADB-kaerforderlig pacitet m.m. ställs till länsstyrelsens förfogande. RSV bör i samråd med länsskattemyndigheterna och utforlänsstyrelserna ma närmare föreskrifter om hur det samarbetet skall praktiska gå till.

Beslut angående taxerings- och fastighetstaxeringsdistrikt man.

Länsstyrelsen fattar vissa beslut enligt taxeringsförfattnigarna som är av närmast administrativ karaktär. Det gäller indelning i taxerings- och förfastighetstaxeringsdistrikt, ordnande av taxeringsfunktionärer och till dessa. ersättning

föreslås att av dessa ärenden bör I rapporten avgörandet anförtros länsskattemyndigheten.

överväganden och förslag

har tidigare föreslagit att länsskattemyndigheten Utredningen skall leda bl.a. i länet. Beslutandetaxeringsverksamheten i ärenden taxeringsdistrikt ingår då som en rätten angående naturlig del i detta uppdrag.

Vägtrafikbeskattningen m.m.

är beskattningsmyndighet i fråga om vägtrafik- Länsstyrelsen och Länsstyrelsen beslutar även om skatten saluvagnsskatt. vissa avgifter som har samband med vägtrafikbeskattningen. RSV är central förvaltningsmyndighet i dessa avseenden.

m.m. handläggs inom Ärenden angående vägtrafikbeskattningen allmänna enhet b1.a. därför att enheten även länsstyrelsens ansvarar för fordonsregistreringen och då har tillgång till trafiksäkerhetsverkets bilregister. Trafiksäkerhetsverket i och I deltar övrigt debiterings- uppbördsförfarandet. för statskontorets s. 103, anges att uppbördsenheterna rapport, vid flertalet handhar ärenden om befrielse från länsstyrelser av på vägtrafikskatt. Vid eller nedsättning restavgifter handläggs dock dessa ärenden åtminstone fyra länsstyrelser av den allmänna enheten. enligt rapporten

överväganden och förslag

vill till en början framhålla att vägtrafikbe- Utredningen i princip borde ingå bland länsskattemyndighetens skattningen Med hänsyn till debiterings- och uppbördsarbetsuppgifter. förfarandets samband med fordonsregistreringen avstår utred-

från att lämna förslag i fråga om beskattningsmyndigningen het. har därför inget att erinra mot förslaget Utredningen

SOU 1985:m

att ärendena angående av m.m. nedsättning restavgift skall handläggas av länsstyrelsen.

Övriga ärendegrupper

Statskontoret har j. rapporten även en del tagit upp andra ärendegrupper och lämnat synpunkter den framtida på organisatoriska placeringen av dessa.

I rapporten, s. 109 f, behandlas frågan angående beslutande myndighet i konkurs- och ackordsärenden. Därvid föreslås att beslutsbefogenheterna i dessa ärenden överförs till länsskattemyndigheterna.

Ärenden om lönegaranti i vid den handläggs dag administrativa enheten hos länsstyrelsen. I föreslås att rapporten bevakningen av fordringar på grund av utbetalade garantibelopp

skall fullgöras av I

länsskattemyndigheten. övrigt föreslås ingen ändring gentemot den nuvarande ordningen.

Uppföljningen av beviljat statligt stöd enligt förordningen Ä därom (1982:680) föreslås kompletterad så sätt att även på länsskattemyndigheten bör ingå i samrådsförfarandet. Vidare tas också upp frågor angående regionalt utvecklingsarbete.

Ärenden angående lån och säkerhet enligt ll § 3 stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. handläggs inom skatteavdelningen. Allmänna enheten deltar i dessa beslut på grund av att de handlägger frågor angående tillsynen över stiftelser enligt lagen (1929:116). I ärenden enligt tillsynslagen deltar skatteavdelningen när det gäller bildande av pensions- eller personalstiftelse. För att säkerställa länsstyrelsens framtida behov av skatteexpertis föreslår norrbottenprojektet att föreskrifter om samråd tas in i länsstyrelsens arbetsordning.

iOU 1985:20 /

Overväganden

Beträffande dessa ärendegrupper kan till en början konstateras att att låta beslutsbefogenheterna i någon anledning och ackordsärenden kvarstanna på länsstyrelsen inte konkurs- De skall liksom nu i uppbördsverksamheten och finns. ingå alltså föras över till länsskattemyndigheten. Att tjänstemän vid länsskattemyndigheten också kan ingå i obeståndsgrupper eller liknande, som omnämns i rapporten, är naturligtvis Samrådsförfarande med länsskattemyndigheten i självklart. ärenden av statligt stöd såsom föreom uppföljning beviljat i rapporten bör naturligtvis ske. slagits

Vad finns utöver vad som föreslagäller lönegarantiärenden i inget annat att tillägga än att den framtida gits rapporten av dessa ärenden är föremål för överväganden inom hanteringen lönegarantiutredningen (A 1982:04).

I om b1.a. remisser anför statskontoret i sin rapport fråga att i framtiden kan komma att behöva tillgång länsstyrelsen och att detta behov bör till länsskattemyndighetens kompetens det ovan behandlade förslaget till kunna tillgodoses genom i 35 Enligt utredreglering § länsstyrelseinstruktionen. - och / ningens mening bör man beakta att länsskattemyndigheten H - i det stora flertalet remisser i beinte länsstyrelsen kommer att bli remissinstans. Sker remiss skattningsfrågor till torde det vara för att inhämundantagsvis länsstyrelsen av karaktär. Därvid kan länsta synpunkter regionalpolitisk om skatteteknisk fråga behöver belysas, styrelsen, någon underremiss eller annat lämpligt sätt, få stöd av genom på särskild reglering är inte nödlänsskattemyndigheten. Någon

vändig.

Vad de övriga ärendegrupperna har utredningen inget gäller annat att än att det behov av samarbete som finns tillägga kan inom ramen för de möjligheter myndigheter i tillgodoses allmänhet har. I denna del hänvisar utredningen därför till

SOU 1985:

vad som anfördes rörande de allmänna förutsättningarna för samverkan.

16 KRONOFOGDEMYNDIGHETEN

om hur skatteförvaltningen skall organiseras på regio- Frågan

lokal nivå är, som direktiven anger, beroende av hur nal och

fördelas mellan myndigheterna. Synpunkter arbetsuppgifterna

av den fiskala verksamheten har bla. frampå fördelningen

förts av revisorer i deras förslag 1983/84:24 riksdagens

vissa på beskattnings- och indrivningsområangående åtgärder

det.

för beskattningsområdet bör I en lämplig organisation med fullständigt ansvar för ingå endast ett departement skatte- och avgiftsområdet, dvs. med all verksamhet på och uppbörd som ansvar för såväl taxering, debitering av skatter och avgifter, och med departemenindrivning central, regional och tet underställda myndigheter på

lokal nivå.

På bör finansdepartementet ha huvudansvaregeringsnivå nivå svarar riksskatteverket för admiret. På central nistrationen av skatter och avgifter. Länsstyresernas nuvarande skatteavdelningar och de lokala skattemyndigskatteverk med de heterna bildar tillsammans regionala lokala som lokalt arbetande organ. skattemyndigheterna

innebär alltså att KFM skulle organisatoriskt ingå Förslaget

som en del i en regional/lokal skatteförvaltning.

har remissbehandlats. Skatteutskottet Revisorernas förslag

bl.a. med den påpekade i betänkandet 1984/85:3 olägenheterna

som f.n. råder på skatte- och insplittrade organisationen

Utskottet delade revisorernas uppfattning drivningsomrâdet.

SOU 1985:Ä

att skatte- och indrivningsväsendet borde förbättras och effektiviseras. Med hänsyn till bl.a. det utredningsarbete som pågick hemställde emellertid utskottet att riksdagen skulle lämna revisorernas utan i denna del. förslag åtgärd Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr. 1984/85:32).

Någon förändring av KFM:s organisatoriska i ställning enlighet med det förslag som revisorer fört riksdagens fram skall enligt direktiven inte tas upp av Bildandet av utredningen. länsskattemyndigheter har emellertid vissa effekter av kon-

,sekvenskaraktär på KFM som inte kan förbises. De som

frågor berörs i det följande har sin grund i det verksamhetssamband som finns och innebär alltså ingen av KFM:s nuvaförändring rande organisatoriska ställning som sådan.

Centralmyndighet m.m.

KFM tillhör liksom RSV och de lokala skattemyndigheterna finansdepartementets ansvarsområde. RSV är central myndighet för exekutionsväsendets administration. Inom verket finns en särskild avdelning för detta ändamål.

Till RSV s uppgifter hör att följa arbetet hos KFM och verka för en ändamålsenlig utformning av och arbetsorganisation former, 3 § instruktionen. I olika har författningar uppdragits åt RSV att meddela föreskrifter om olika förfaranden i KFM:s verksamhet t.ex. i det redovisningsförfarandet ADB-system som används för indrivningsändamål. Verket har också ansvaret för driften av ADB-systemet.

Vidare kan framhållas RSV:s uppdrag att sammanställa och avge yttrande över länsstyrelsens för anslagsframställningar KFM, att fatta beslut eller avge förord vid av tillsättning tjänster inom kronofogde- och kronoassistentkarriärerna och att svara för utbildningsverksamheten. Därtill kommer också uppdraget att sammanställa statistik över indrivningsverksamheten m.m.

-- Länsstyrelsen kronofogdemyndigheten

Huvudbestämmelserna om indrivning av skatter m.m., allmänna mål, finns i uppbördslagen. I denna anges att det åligger KFM att driva in skatt och att verkställighet enligt utsökningsbalken får äga rum, 59 § UBL. Det meddelas vidare bestämmelser om avkortning och avskrivning av skatt, konkurs, ackord, m.m. Genom hänvisningar i respektive författningar har dessa bestämmelser gjorts tillämpliga på bl.a. mervärdeskatten och uppbörden av socialavgifterna.

Bland bestämmelserna i UBL som är av intresse i sammanhanget kan nämnas 74 §. Med stöd av denna bestämmelse kan länsstyrelsen, om KFM underlåter att inom föreskriven tid fullgöra sina åligganen enligt UBL. omedelbart vidta de åtgärder som förhållandena kan föranleda. Länsstyrelsen har alltså en allmän att tillse att verksamheten vid KFM drivs på uppgift ett riktigt och effektivt sätt. Detta uppdrag får ses mot bakgrunden av länsstyrelsens åligganden enligt länsstyrelseinstruktionen, nämligen att särskilt ta befattning med exekutionsväsendet. Länsstyrelsen har också i uppdrag att årligen inventera KFM i den ordning RSV föreskriver, 10 § kungörelsen (1964:886) om medelsförvaltningen i länen.

Till uppdrag att ta befattning med exekutionslänsstyrelsens väsendet hör också skyldigheten att biträda KFM med revisionskunnig personal, 54 § länsstyrelseinstruktionen. Det kan anmärkas att KFM på senare år tillförts ett antal ekonomtjänster för kvalificerad utredningsverksamhet.

De administrativa uppgifterna är delade mellan länsstyrelsen och KFM. avger anslagsframställning för KFM i Länsstyrelsen länet. Anslagna medel tilldelas länsstyrelsen som i sin tur fördelar dem mellan KFM i länet. Länsstyrelsen sköter också löneredovisningen för KFM:s personal samt tillsätter vissa och hörs vid tillsättning av tjänster inom kronofogtjänster dekarriären.

SOU l985:2C

Förhållandet mellan en framtida och länsskattemyndighet KFM har också avhandlats av statskontoret i rapporten Fristående

skatteförvaltning. Statskontorets utgångspunkt är att KFM:s

organisatoriska ställning formellt skall vara så oförändrad som möjligt efter det att skatteförvaltningen har brutits ut ur länsstyrelsen. KFM:s till anknytning länsstyrelsen skall enligt statskontoret i princip bibehållas. Länsstyrelsens uppgifter visavi KFM enligt bestämmelserna i uppbördslagen m.fl. författningar om skatter överförs till den nya länsskattemyndigheten.

Overväganden

Indrivning av skatter och avgifter utgör den sista länken i kedjan av åtgärder som vidtagits av inom skattemyndigheter förvaltningen. För exekutionsväsendets del ställer detta krav på en nära samverkan med och debiterings- uppbördsmyndigheterna, dvs. skatteförvaltningen i länet.

Utredningen har att som nu föreslagit uppgifterna åvilar länsstyrelsen enligt UBL skall överföras till den nybildade länsskattemyndigheten. Detta gäller såväl själva uppbördsverksamheten som de arbetsuppgifter som avser m.m. av tillsyn KFM:s verksamhet, samt att lämna biträde med revisionskunnig personal. Statskontoret har i sin rapport gett för en uttryck liknande uppfattning. Vad gäller det administrativa sambandet länsstyrelsen kronofogdemyndigheten efter det att skatteförvaltningen brutits ut finns dock anledning att göra vissa kommentarer.

RSV är central förvaltningsmyndighet för exekutionsväsendet i administrativt hänseende med betydande uppgifter inom bl.a. ADB-verksamheten och inom det ekonomiska och personaladministrativa området. Verket är dessutom för centralmyndighet den myndighetsorganisation som är KFM:s i särklass störste uppdragsgivare. Mot bakgrund av de effekter som bildandet av den nya länsskattemyndigheten medför måste därför utredningen

“ 255 )U 1985:20

ifrågasätta det administrativa sambandet mellan länsstyrelsen (administrativa enheten) och KFM. Särskilt med tanke på RSV:s som centralmyndighet ter det sig något främmande att uppdrag låta en del administrativa uppgifter utföras av en i framtiden helt utomstående myndighet. Även om lösningen av denna fråga inte på något sätt utgör en förutsättning för den föreslagna organisationsförändringen finns det ändå anledning att uppmärksamma den.

Det finns flera lösningar på detta problem. RSV kan ta över samtliga länsstyrelsens arbetsuppgifter, länsskattemyndigheten kan göra det eller så kan varje KFM själv svara för sina administrativa göromål. Det finns också mellanalternativ, vissa arbetsuppgifter som länsstyrelsen haft förs till RSV och andra till KFM etc.

Med tanke på att det f.n. finns 81 KFM med ungefär 2 800 anställda är frågan om fördelningen av de administrativa i sig en stor fråga. Med hänsyn till riksdagens uppgifterna revisorers och till utredningens direktiv i denna synpunkter del saknas anledning att nu komma med förslag. Utredningen vill dock framhålla vikten av att en definitiv lösning snarast kommer till stånd.

VII GENOMFÖRANDE OCH KOSTNADER

Genomförande

Med hänsyn till den tid som torde åtgå före remissförfarande och riksdagsbehandling m.m. kan ett genomförande ske tidigast den l juli 1986.

Utredningen vill framhålla det angelägna i att en reform efter de riktlinjer som föreslagits kommer till stånd så snart som möjligt. Emellertid måste vissa omständigheter beaktas. Betänkandet är av principkaraktär. I samband med genomförandet måste bl.a. de frågor som sammanhänger med administrationen av en länsskattemyndighet lösas. Utredningen har föreslagit att en organisationskommittê tillsätts för att lösa dessa frågor. Kommittén bör inleda sitt arbete snarast. Utredandet av internadministrativa frågor får emellertid inte fördröja genomförandet av en organisatorisk reform som utgör en förutsättning för en effektivisering av verksamheten och en sammanhållen skatteförvaltning. Det finns inte heller enligt utredningens mening några bärande skäl att låta genomförandet anstå i avvaktan på annan pågående utredningsverksamhet inom skatteområdet eller med hänsyn till försöksverksamheter som avser andra delar av länsförvaltningen.

Utredningen föreslår att genomförande sker den 1 januari 1987, dvs. vid inledningen av skatteförvaltningens kalenderårsvisa verksamhetscykel 1987. Detta är enligt utredningen att föredra framför att binda genomförandetidpunkten till ett

m 258 sou 1935:2

budgetårsskifte. Olägenheterna med att upprätta halvârsbokslut etc. är också begränsade.

Kostnader

Statskontoret beräknar i sin merkostnaderna - resursrapport tillskotten - om en länsskattemyndighet bildas i Norrbottens län till mellan 2 och 3 årsarbetskrafter. RSV:s organisationssektion anför i sin studie (bilaga 2) att det framräknade resursbehovet för länsskattemyndighetens administrativa funktioner i E-län torde kunna täckas med utgångspunkt i

dels

de administrativa resurser som 1 dag finns inom skatteavdel-

ningen och dels genom en överföring av resurser från länssty-

relsens administrativa enhet, motsvarande den insats enheten i dag gör för skatteförvaltningen.

Utredningens förslag leder till en sammanhållen och effektivare skatteförvaltning. Genom förslagen ökar möjligheterna att utnyttja befintliga resurser på ett mer rationellt sätt. Utredningen anser därför att den föreslagna organisationen - med ovan angivna resursöverföring från de administrativa enheterna - kan inom nuvarande kostnadsmässigt rymmas medelstilldelning för skatteförvaltningen i dess helhet.

i ;ou 259 1985:20

FÖRFATTNINGSKOMMENTAR

Utredningen har valt att lämna förslag till författningsförändringar beträffande de centrala författningarna som berör skatteförvaltningen (dvs. RSV, länsskattemyndigheterna och de lokala skattemyndigheterna). Härutöver kommer ytterligare författningar att behöva justeras, främst genom att ordet länsstyrelse byts ut mot länsskattemyndighet. I bilaga 3 anges sådana författningar. Utredningen har inte närmare övervägt utformningen av de olika bemyndiganden RSV har att meddela föreskrifter, anvisningar m.m. utöver bestämmelserna i 18 § TL och 61 § ML. Bestämmelser härom förekommer på ett flertal ställen i bl.a. skatte- och taxeringsförfattningarna.

Dels har verket i uppdrag att meddela föreskrifter i särskil-

da fall, dels generella uppdrag att utfärda föreskrifter, jfr. 60 a § TF och dels ett allmänt uppdrag enligt 3 § instruktionen att meddela råd och anvisningar. Utformningen av dessa bestämmelser bör, enligt utredningens mening, ske efter en samlad översyn i ett annat sammanhang.

Även utredningens författningsförslag innehåller i mycket att vissa begrepp byts ut. Skattechefs- och taxeringsintendentsuppgifterna blir uppgifter för länsskattemyndigheten. Denna myndighet övertar också de nuvarande länsstyrelseuppgifterna inom skatteavdelningen. I det följande kommenteras vissa av författningsförslagen ytterligare.

I 3 § föreslås att definitionerna av skatte- Taxeringslagen: chefs- och taxeringsintendentsbegreppen skall utgå eftersom

260 SOU 1985:2

dessa befattningshavares arbetsuppgifter blir länsskattemyn-

dighetens. Vem som inom myndigheten har till uppgift att föra

talan i taxeringsmål skall framgå av myndighetens instruktion. Denna formella förändring får inte medföra att de krav som ställs på den som skall föra myndighetens talan skall förändras gentemot nuläget. Uppdraget bör även i fortsättningen ges till taxeringsintendenterna inom länsskattemyndighetens besvärsenhet.

Förslaget innebär vidare att också besluten om taxeringsrevision blir myndighetsbeslut. Rätten att på myndighetens vägnar fatta sådana beslut bör även framdeles ges till tjänstemän på chefsnivå eller annan kvalificerad tjänsteman. Det bör i myndighetens arbetsordning framgå vem som har rätt att besluta i dessa frågor.

Utredningen har i samband med sina överväganden beträffande processverksamheten med hänsyn till USS-utredningens arbete med en utredningslag och SFK:s uppdrag avstått från att föreslå någon förändring av granskningsledarinstitutet enligt bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen. Till följd av att tas bort måste skattechefsbegreppet därför definitionen av vem som i sin tjänst är granskningsledare anges på annat sätt än som nu görs. Förslaget vem anger som har denna behörighet och ansluter till nuvarande ordning, jfr. prop. 1975/76:11, s. 124 och prop. 1977/78:l81, s. 259.

Den möjlighet som RSV nu har att förordna tjänsteman vid verket att besluta om taxeringsrevision föreslås ändras på så sätt att i 57 § direkt anges att verket kan besluta om revision. Vem som beslutar på verkets vägnar bör framgå av dess arbetsordning.

Förslaget i 14 § innebär att RSV:s ledande roll i fråga om skatteförvaltningens verksamhet fastläggs. Länsskattemyndigheterna får motsvarande uppdrag inom länet. Dessutom övertar länsskattemyndigheten skattechefens nuvarande uppgift att

föra det allmännas talan i taxeringsmål. Ledningen av processverksamheten alltså på länsnivå medan RSV får en läggs samordnande roll i detta avseende, jfr. avsnitt 11.5.

innebär att RSV får till uppgift att, från- Ledningsuppdraget sett leda skatteförvaltningens verksamprocessverksamheten, het i samband med taxering. I detta uppdrag ingår bl.a. att leda, planera, samordna och följa upp skatteförvaltningens verksamhet. Verket får genom sin ledningsroll en direktivrätt skatteförvaltningen i övrigt. Förslaget är inte gentemot avsett att ge RSV några ytterligare operativa uppgifter utan att ge verket till uppgift att fatta de för skatteförvaltövergripande besluten angående verksamheten. Innehålningen let i 18 § flyttas till 14 §.

ledningsuppdrag innebär ett motsvaran- Länsskattemyndighetens de att leda verksamheten i länet i enlighet med de åliggande av RSV givna riktlinjerna.

Bestämmelserna i 6 § föreslås kunna Taxeringsförordningen: eftersom dessa befogenheter får anses ingå i myndigupphöra hetens ledningsuppdrag enligt 14 § TL.

I 9 föreslås att den skattechefsuppgiften med § tidigare hänsyn till handlingarnas karaktär även i framtiden läggs på chefsnivå. Motsvarande föreslås gälla uppdraget att företa kassainventering enligt 14 §.

att verka för av revisionsverksamheten i Uppdraget samordning 14 första föreslås utgå. Med hänsyn till de led- § stycket som RSV respektive länsskattemyndigheten föreningsuppdrag slås få inom taxerings-, uppbörds- och mervärdeskatteområdena får det anses att de olika kontrollåtgärderna samuppenbart ordnas utan att någon särskild bestämmelse behövs härom.

262 SOU 1985:2

Bestämmelserna i 15 § och 57 § 2 mom. föreslås upphöra eftersom de avser åtgärder som kan anses i den självklara nya organisationen.

Fastighetstaxeringslagen m.m. Förslagen ansluter till de som lämnats beträffande taxeringslagen och taxeringsförordningen.

Uppbördslagen och mervärdeskattelagen m.m. innebär Förslagen att RSV:s och länsskattemyndighetens fastledningsuppdrag ställs på motsvarande sätt som för taxeringsverksamheten. Förslaget till ändring av 87 § UBL är en följd av att intendentsfunktionen blir en myndighetsuppgift till skillnad från AO-uppdraget.

SÄRSKILT YTTRANDE

Särskilt yttrande av Ulf Henricsson.

Utredningen har med beaktande av förhållandena inom skatteadministrationen föreslagit att den nya fristående skatteförvaltningen skall organiseras fr.o.m. den 1 januari 1987. En utbrytning av skatteförvaltningen kan dock inte genomföras utan hänsyn till reformarbetet i övrigt vad gäller den statliga regionala förvaltningen. Detta framgår av direktiven till utredningen, i vilka bl.a. sägs att Genomförandet av åtgärder som berör den statliga förvaltningen på länsplanet bör genomföras i ett sammanhang. Utredningen har inte analyserat dessa frågor. Innan en utbrytning kan genomföras erfordras därför ytterligare överväganden. Mot den bakgrunden kan jag inte för närvarande biträda förslaget att den nya organisationen skall genomföras den l januari 1987.

SOU 1985 20 265 BILAGOR

BILAGA 1

UTREDNINGENS DIREKTIV

Utredning om skatteförvaltningens organisation och

styrfunktioner

Dir 1984:22

Beslut vid regeringssammanträde 1984-06-07

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Feldt, anför

Nödvändigt med enklare regler och effektivare skatteförvaltning

Utvecklingen på skatteområdet de senaste årtiondena har kännetecknats av en allt snabbare takt i ändringarna av det materiella regelsystemet. Syftet har varit att anpassa systemet till förändringar i det ekonomiska livet eller av samhällets värderingar. Anpassningsarbetet har emellertid försvårats av den komplicerade utvecklingen på olika samhällsområden och de inte sällan motstridiga kraven från myndigheter, organisationer och skattebetalare. Vid de olika delreformerna har det inte heller alltid varit möjligt att se till helheten i systemet. Detta har medfört att skattesystemet blivit allt mer invecklat och svårtillgängligt, vilket i sin tur lett till att granskningsresurserna till stor del lästs fast vid formella frågor och detaljfrågor i stället för att inriktas mot det väsentliga skatteundandragandet.

Mot denna bakgrund har kraven på en nyordning vuxit sig allt starkare. Kravet har gällt enklare beskattningsregler, ett effektivare beskattningsförfarande samt en bättre styrning,

268 SOU 1985:2

samordning och organisation av skatteförvaltningen. Det är dock först på senare år som dessa krav har resulterat i någon mer genomgripande reform. Jag tänker på den s.k. RS-reformen som ju innebar en påtaglig rationalisering av beskattningsförfarandet -- bl.a. ett -genom ökat ADB-stöd och dessutom en kraftig resursförstärkning. Men man kan numera konstatera att de rationaliseringsvinster som RS-reformen innebar till stor del har konsumerats av den fortsatta av det utbyggnaden materiella regelsystemet och det ständigt ökande antalet deklarationer.

Det behövs därför ytterligare åtgärder för att effektivisera skatteförvaltningen. Arbete pågår också på flera håll för att finna former för ett enklare och effektivare beskattningsförfarande. Jag tänker i första hand på skatteförenklingskommittên (B 1982:03) som har i uppdrag att utreda bl.a. ett förenklat system för löntagarbeskattningen och i samband därmed förenklingar av de materiella beskattningsreglerna. En förenklingsreform på grundval av kommitténs redan avlämnade betänkande (SOU 1984:21) Förenklad självdeklaration och dess kommande förslag bör kunna åstadkomma förbättväsentliga ringar.

Ökat behov av samordning i förvaltningens arbete

Men det går inte att nöja sig med reformer av själva taxeringsförfarandet. Det är lika viktigt att man genom förbättringar i fråga om ledning och styrning av skatteförvaltningen och genom organisatoriska förändringar försöker uppnå en större effektivitet och samordning i förvaltningens arbete.

Erfarenheterna från senare år har visat att det finns ett ökat behov av samordning av verksamheten på hela skatteomrâdet. Det gäller bl.a. i fråga om tillämpningen av de materiella beskattningsreglerna. Men det gäller också utformningen och inriktningen av skattekontrollen samt rutinerna och förfarandet i beskattningssystemet i Det är såleövrigt. des en angelägen uppgift att försöka anordna och ledningsstyrfunktionerna så att dessa blir så effektiva och rätlinjiga som möjligt.

Skatteorganisationen är f.n. administrativt splittrad på ett sätt som försvårar samarbete och samordning. Vid övervägandena om en effektivare styrning och samordning måste man därför komma in på organisatoriska frågor.

En möjlighet är då att försöka skapa en effektivare ordning inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur. Det skulle innebära att man byggde ut och förstärkte de styrmedel och ledningsfunktioner som f.n. finns. Enligt detta alternativ skulle man således bl.a. stärka direktivrätten för riksskatteverket (RSV) och vidare bygga ut skattechefsinstitutet -- dvs. de särskilda myndighetsbefogenheter som chefen för länsstyrelsens skatteavdelning har enligt taxeringslagen (1956:723) -- så att detta kom att inte gälla bara för taxeringsarbetet

utan också för övriga delar av verksamheten på skatteområdet.

Det kan emellertid konstateras att en lösning efter de nu angivna riktlinjerna inte är tillräcklig eller ändamålsenlig om man vill skapa effektiva medel för styrning och samordning. För detta behövs en enkel och enhetlig organisation.

Det anförda leder fram till att en ändamålsenlig reform av skatteförvaltningen inte kan genomföras inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur om man vill uppnå målsättningen att hela skatteorganisationen skall framstå och kunna fungera som en sammanhållen enhet. Om man vill skapa en sådan ordning kan man inte längre ha kvar skatteavdelningarnas organisatoriska anknytning till länsstyrelserna utan skatteavdelningarna måste knytas samman med den övriga skatteförvaltningen.

Statskontorets studie av skatteförvaltningen i Norrbotten

Regeringen har uppdragit åt statskontoret att på grundval av en studie i Norrbottens län utforma ett förslag till samordnad statlig länsförvaltning och en från länsstyrelsen fristående skatteförvaltning. Statskontoret skall vid sin översyn av skatteförvaltningen särskilt studera

-- olika former för av en ledning länsskattemyndighet, -- det administrativa förhållandet mellan riksskatteverket och en länsskattemyndighet vad gäller dess beröring med. samarbetet med länsstyrelsen, -- administrativa synpunkter på omfattningen av en länsskattemyndighet, -- former för administrativ samverkan mellan länsstyrelsen och en länsskattemyndighet, -- former för samverkan mellan en och länsskattemyndighet den övriga länsförvaltningen i frågor som rör uppföljning av olika stöd till näringslivet, ekonomisk brottslighet m.m., -- former för av eventuell överlänsstyrelsens utnyttjande kapacitet hos länsdatorn.

En särskilt utredare bör tillsättas

Mot bakgrund av de synpunkter jag nyss har redovisat om utvecklingen pâ skatteomrâdet anser jag att en särskild utredare bör få i uppdrag att utreda frågan om hur en effektiv styrning och samordning av skatteförvaltningen skall utformas. I bör att utreda hur man -- med uppdraget ingå utgångspunkt i att det skall finnas en fristående länsskattemyndighet -- bör för att lämpligen organisera skatteförvaltningen få en så effektiv styrning och samordning som möjligt. Jag föreslår således att en särskild utredare tillkallas för att utreda dessa frågor.

270 SOU 1985:2

Förslag om effektivare styrning och samordning

Utredarens huvuduppgift är att lägga fram förslag till effektivare former för styrning och samordning samt att föreslå de eventuella ändringar av den regionala och lokala skatteförvaltningens nuvarande organisatoriska ställning i länen som kan följa därav. Utredaren skall därvid bl.a. överväga i vad mån det finns behov av skattechefsinstitutet om man stannar för alternativet med en fristående I länsskattemyndighet det sammanhanget måste också övervägas den lokala skatteförvaltningens ställning i förhållande till länsskattemyndigheten. Utredaren skall också belysa olika att förmöjligheter stärka RSV:s ledningsroll inom skatteförvaltningen i såväl materiellt som administrativt avseende.

Frågan om hur man bör organisera skatteförvaltningen på regional och lokal nivå är givetvis beroende av hur man fördelar arbetsuppgifterna mellan olika organ som ingår i förvaltningen. Fördelningen av den fiskala verksamheten mellan olika myndigheter och på olika enheter inom myndigheterna har på senare tid diskuterats i flera olika sammanhang. Synpunkter och förslag i ämnet har framförts av bl.a. kommissionen mot ekonomisk brottslighet (Ju 1982:05) i betänkandet (SOU 1983: 75) Företagens uppgiftslämnande för beskattningsändamål och av riksdagens revisorer i deras förslag (1983/84:24) angående vissa åtgärder på beskattnings- och indrivningsområdet. Frågan har också diskuterats i riksdagen med anledning av motioner (se bl.a. SkU 1982/83:30 och BoU 1983/83:26).

Det pågår också utredningsarbete rörande fördelningen av arbetsuppgifterna inom skatteförvaltningen. En särskild utredare (B 1982:06) behandlar sålunda -- i samarbete med skatte- -- om vilka som bör .pförenklingskommittén frågan principer gälla för fördelning av deklarationsmaterialet och kontrollresurserna mellan regional och lokal nivå. Utredaren skall även lämna förslag om möjliga riktlinjer för att överföra delar av den processförande verksamheten inom taxeringsområ- » det till lokal nivå. Vidare kommer riksskatteverket inom kort att få regeringens uppdrag att utarbeta en översiktlig decentraliseringsplan. Uppdraget skall redovisas till regeringen före utgången av december 1984.

Den särskilda utredare som jag föreslår skall tillsättas nu, bör överväga de synpunkter som framförts av kommissionen mot ekonomisk brottslighet och riksdagens revisorer. Det finns dock enligt min mening inte anledning att i detta sammanhang ta upp de organisatoriska aspekter rörande kronofogdemyndigheterna som revisorerna har fört fram.

Utredaren bör vidare noga följa det nyss angivna utredningsarbetet rörande fördelningen av arbetsupgifterna inom skatteförvaltningen. Utredningsarbetet inom ramen för skatteförenklingskommittên kommer sannolikt att ta längre tid i anspråk än den utredning som jag föreslår i detta ärende. Utredaren bör därför samråda med skatteförenklingskommittên och så

^ , 271

långt möjligt utforma sina förslag så att de kan anpassas till kommitténs kommande förslag. Utredaren bör för egen del vara oförhindrad att föreslå sådana omfördelningar av arbetsuppgifterna som behövs för att uppnå en ändamålsenlig organisation i den mån dessa i huvudsak ligger i linje med nuvarande fördelningsprinciper. En utgångspunkt för övervägandena i dessa delar skall dock vara att de nuvarande regionala och lokala enheterna inte skall ändras till antalet eller i fråga om lokalisering.

Utredningsuppdraget har många beröringspunkter med den studie som statskontoret skall bedriva i Norrbottens län. Genomfö- * randet av åtgärder som berör den statliga förvaltningen på länsplanet bör genomföras i ett sammanhang. Utredaren bör därför samråda med statskontoret och från statskontorets studie dra de generella slutsatser som bör gälla för skatteförvaltningen i stort. Det gäller bl.a. frågan om formerna för ledning av en länsskattemyndighet.

Ramar för utredningsarbetet m.m.

Utredningsarbetet skall bedrivas skyndsamt och vara avslutat senast den l juli 1985.

För utredaren gäller regeringens direktiv (Dir 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Utredaren bör vid arbetets påbörjande samt vidare under arbetets gång informera berörda huvudorganisationer och i förekommande fall andra berörda centrala arbetstagarorganisationer med vilka staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor samt bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.

Det bör påpekas att en reform enligt de nu angivna riktlinjerna med nödvändighet tar tid att genomföra. Det är därför viktigt att arbetet på att effektivisera skatteförvaltningens organisation inte avstannar i avvaktan på resultatet av det nu föreslagna utredningsarbetet. Vissa åtgärder av mindre ingripande art bör sålunda kunna vidtas under mellantiden. De av mig nyss beskrivna åtgärderna inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur kan enligt min mening vara lämpliga som led i en övergângslösning. Jag återkommer till denna fråga iett senare sammanhang.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda skatteförvaltningens organisation och styrfunktioner,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

-- SOU 1985:Z

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns kommittêanslag. Beslut ansluter sig till föredragandens överväganden och Regeringen bifaller hans hemställan.

BILAGA 2

RII(SSl(A7?TE\7ERI(ET PM

Organisationssektionen 1985-04-29

ADMINISTRATIONEN I EN FRISTÅENDE LÄNSSKATTEMYNDIGHET; EN STUDIE I E-LÄN

l Bakgrund

1.1 Uppdrag

Från skatteförvaltningsutredningen (SFU) har framställts önskemål om att organisationssektionen lämnar i synpunkter fråga om administrationen inom en från frilänsstyrelsen stående länsskattemyndighet (LSKM). Den tid som stått till förfogande för arbetet har varit 2 perioden april 2 maj 1986. Arbetet har begränsats till en och bekartläggning skrivning av normalt förekommande administrativa uppgifter samt en bedömning av hur stora resurser de beräknas kräva. Kontorsservicen berörs kortfattat.

Efter överläggning med SFUs sekretariat har förslaget grundats på en studie av förhållandena inom ett normallän. Det län som har studerats är Östergötlands län. Härutöver har erfarenheter från RSVs interna administration mm beaktats. De slutsatser som dras beträffande arbets/ansvarsfördelning i administrativa frågor mellan administrativa funktioner och verksamhetsenheter (sakenheter) gäller i första hand E-län, men kan tjäna som en mall även för andra län med jämförbara förutsättningar. Detta gäller i än högre grad för bemanningsberäkningen.

1.2 Personalläget i E-län

Totala antalet anställda vid länsstyrelsen (LST) är ca 550 inkl lokalvårdsorganisationen. Av dessa arbetar ca 220 eller 40 % vid skatteavdelningen. Vid de fyra lokala skattemyndigheterna (LSM) i länet arbetar ca 215 personer. Skatteavdelningen och LSM utgör tillsammans m a 0 mer än hälften av antalet anställda. En närmare av med redovisning personalen fördelning på enheter ges i bilaga 1.

274 . SOU 1985:2 \

1.3 Allmänna synpunkter på administrativa frågor

Norrbottenprojektet föreslår en centralisering av länsförvaltningens administration till regionala förvaltningskontor. Basen för dessa är nuvarande administrativa enheten vid LST.

Att samla administrationen på ett ställe i länet kan givetvis i en del avseenden ge stordriftsfördelar och bättre utnyttjande av resurserna genom specialisering. Det kan vidare antas vara förenat med en del problem att skapa bärkraftiga administrativa funktioner för de allra minsta LSKM.

I E-län består dock skatteförvaltningen av 450 personer och torde vara stor nog att ha egen administration som är ett medel för att leda och samordna verksamheten (sakomrâdet). Redan idag utförs uppgifter i vad avser ekonomi och personal på skatteavdelningen, både för egen och LSMs verksamhet. Exempelvis bereds tjänstetillsättningarna i betydande omfattning på skattechefens kansli och sakenheterna. Skattechefen är dessutom beslutande i flertalet tillsättningar inom skatteadministrationen.

1.4 Sammanfattning av förslaget

Organisationssektionen har utifrån en studie i Östergötlands län gjor en studie av de administrativa uppgifterna inom en länsskattemyndighet i ett normalstort län.

De administrativa områden som redovisas är ekonomiadministration, personaladministration och kontorsservice. Intendenturfrågor behandlas inte separat utan ingår i ekonomiadministra- “5 tionen resp kontorsservicen i tillämpliga delar.

Följande redovisning innefattar även en bedömning av resursbehovet för de administrativa uppgifterna.

Ekonomiadministrationen Ärsarbetskraft

planering, internbudget, anslagsframställning 0 d l

- in- och utberedovisning, (bokslut, talningar, reseräkningar, fakturahantering 0 d) 3

- ek upphandling, utredningar, expeditionsoch skrivgöromål 0,5 °| U1

OU 1985:20 27ö

Personaladministrationen Ärsarbetskraft

personalplanering, personalrörlighet, personalutveckling, personalsociala frågor mm l

- lönearbete _3_ 3

Kontorsservice (LSKM) 1

Summa 8,5

Beräkningen visar ett sammanlagt behov av 8,5 årsarbetskrafter för att administrera skatteförvaltningen i E-län. I beräkningen innefattas l årsarbetskraft för ledning av de administrativa funktionerna inom LSKM. Behovet torde kunna täckas dels med utgångspunkt i de administrativa resurser som idag finns inom skatteavdelningen och dels genom en av överföring resurser från LSTs administrativa enhet, motsvarande den insats som idag avsatts för skatteförvaltningen. Skulle inte detta kunna genomföras fullt ut, bör en och omfördelning omprioritering av uppgifter inom verksamhetsområdet kunna ske utan att annan verksamhet blir eftersatt i mån. väsentlig

2. Ekonomiadministrationen

2.1 Inledning

Bemanningen av den blivande ekonomiadministrativa funktionen i de nya länsskattemyndigheterna är beroende av en rad faktorer. Naturligtvis är myndighetens storlek, transaktionsvolymer, etc av betydelse och därför måste en slutlig beräkning göras för varje enskild myndighet. Av betydelse är också i vilken form man väljer att organisera ekonomiarbetet, t ex om viss del av arbetet skall ligga kvar på LST eller på ett nybildat förvaltningskontor.

I det fortsatta resonemanget måste man bestämma för ett sig önskvärt alternativ. Framställningen bygger därför att på varje länsskattemyndighet bemannas för att vara ekonomiadministrativt självförsörjande och att ekonomiadministrationen omfattar länsskattemyndigheten och de lokala skattemyndigheterna. (Här bortses från de resurser som krävs initialt för att åstadkomma detta i form av TEMOS- införande m m).

276 SOU 19855

I ekonomiadministrationen ingår funktioner för

Verksamhetsplanering Budgetering Ekonomisk uppföljning/kalkylering Underlag till anslagsframställning Redovisning/Bokslut Kassa Reseräkningar Upphandling/avtal Övrigt

De arbetsuppgifter som ryms under respektive funktion preciseras närmare nedan.

2.2. Styrande regler

Verksamheten inom EA-området styrs i stor utsträckning av särskilda lagar och regler och kräver därför särskild kompetens.

Följande bestämmelser kan nämnas:

- etc myndighetsinstruktioner budgethandboken - anvisningar för myndigheternas regeringens årliga anslagsframställningar - med föreskrifter om statliga myndigheters förordningen bokföring (SBF) samt RRVs anvisningar - föreskrifter för redovisningar i redovisningsgrupp (FRG) - från RRV system S anvisningar upphandlingsförordningen - allmänt reseavtal (ARA) - (Urr) utlandsresereglementet - samt ett 90-tal andra som finns samlade i författningar RRVs skrift EA, Ekonomiadminsitrativa bestämmelser för statlig verksamhet.

2.3 Bemanningsförutsättningar

För att göra en mer exakt bemanningsberäkning måste arbetsförhållandena vid resp länsstyrelse studeras, dels med avseende på hela ekonomiadministrationen, dels med avseende på vad som är hänförligt till skatteadministrationen. För verksamheten utanför skattesidan administrerar ekonomifunktionen en rad specialanslag, varav somliga är unika för vissa län. Å andra sidan belastas skattesidan av bestyret med uppbördsredovisningen i system S. Arbetsuppgifternas fördelning mellan administrativa enheten och uppbördsenheten kan emellertid även här skilja sig mellan länen.

Av dessa anledningar kan en exakt bemanningsberäkning inte grunda sig på en ren proportionering av den befintliga ekonomipersonalen med utgångspunkt i antalet anställda vid resp avdelning inom länsstyrelsen. I stora drag bör dock andelen

DU 1985:20

ekonomiadministrativa resurser för skattesidan vara ungefär densamma i län. För att bestämma denna andel måste varje beräknas för nedanstående funktioner i den arbetsvolymerna EA-funktion. Vissa av uppgifterna nya länsskattemyndighetens kan kvantifieras i antal såsom granskade reseräkningar, kon-

tanta utbetalningar med L-anvisning och check, utbetalningar, antal hanterade fakturor, antal övriga verifikationer etc.

för och uppföljning får Resursåtgången exempelvis planering bestämmas erfarenhetsmässigt, med utgångspunkt i ambitionsni-

vån eller på annat sätt.

I detta kan också noteras att en viss grundbemansammanhang alltid är nödvändig för vissa funktioner och att reserning ver måste alltid finnas för semestrar och sjukdom då vissa

delar av EA-arbetet inte får bli liggande.

Av statskontorets utredning rörande en fristående skatteföri Norrbottens län att länsstyrelsen där valtning framgår 9 eller 7,7 årsarbetskrafter för sin disponerar personer EA-funktion. I anförs att av dessa resurser används rapporten årsarbetskrafter för kameral service åt skatteförvalt- 1,3 och 0,6 årsarbetskraft för anslagsframställning, budningen bokslutsarbete och redovisning med avseende på getering, 2 årsarbetskrafter. I skatteförvaltningen, sammanlagt knappt anförs också att om arbetet skall föras över till rapporten LSKM behövs ytterligare ca 0,5 års-arbetskrafter.

En tänkt EA-funktion vid LSKM i E-län skulle komma att betjä-

na en ca 450 anställda, varav ca hälften i organisation på Den befintliga EA-funktionen i detta fögderiorganisationen. län ll personer och betjänar en organisation på sysselsätter totalt 760 anställda + KFM. ungefär

2.4 Ekonomiarbetets omfattning

2.4.1 Förslag till utgiftsstat (anslagsframställning)

EA-funktionen kommer att ha den sammanhållande uppgiften när, det att ta fram LSKMS förslag till utgiftsstat för gäller LSKM och LSM. Detta innebär att man har kontakter med RSV,

utarbetar eventuella interna anvisningar, tar in gör tidplan, och sammanställer från enheter/LSM, upprättar förunderlag till inkl text och tabeller, informerar och slag utgiftsstat sköter MBL-verksamheten.

2.4.2 Verksamhetsplanering och internbudget

och internbudgetarbetet som i stort I verksamhetsplaneringssker med framtagningen av förslag till utgiftsstat integrerat att beakta RSVs utgångspunkter för planering, budgetingår och tidsplanera arbetet och propositionen regleringsbrev, interna med riktlinjer för arbetet, föra upprätta anvisningar med enheterna, ta in och sammanställa enhebudgetdiskussoner och och upprätta förternas budgetförslag verksamhetsplaner

slag till internbudget.

278 sou 1985:;

Arbetet med verksamhetsplanering, internbudget och upprättandet av förslag till utgiftsstat i från pågår princip jansept. När det gäller anslagsframställningsärenden kan sådana förekomma under löpande år.

2.4.3 Ekonomisk uppföljning

Inom EA-funktionen kommer att finnas ett ansvar övergripande för att inte anvisade medel överskrids och att internbudgeten håller. För att fullgöra denna uppgift måste EA-funktionen se till att budgeten upprättas i termer som att går följa upp och att redovisningssystem, utdatarapporter och kontoplaner är anpassade till detta (RSV kommer troligen att upprätta normalkontoplaner).

Uppföljningen sker genom rapporter från redovisningssystemet, men också genom att följa och beslut bemanningsutvecklingen om anskaffningar etc.

För att möjliggöra korrigeringar i en kostnadsutogynnsam veckling måste utfallsrapporter etc kompletteras med budgetprognoser.

I arbetet ingår att distribuera utfallsmaterial och prognoser ä samt att förklara innebörden av dem. I arbetet kan också ingå att lämna förslag till åtgärder.

2.4.5 Redovisning/Bokslut

Huvuddelen av är till EA-funktioredovisningsarbetet förlagt nen. Dataregistreringen av sker dock bokföringsmaterialet på dataenheten. Vissa -- för grupper av myndigheter gemensamma -- utförs av uppgifter redovisningscentralen (RC). RC kan också efter överenskommelse med resp myndighet lämna annan ekonomiadministrativ service. LSKM kommer att sköta redovisningsarbetet även för LSM.

Det kan tänkas att LSKM upprättar bokslut för LSKM och LSM. Dessa sammanställs sedan hos RSV. Arbetet förbereds normalt under våren och särskild utbildning/information lämnas från RC. Boksluten skall vara klara i början av september. Myndighetsboksluten, som är omfattande, utgörs av följande delar:

1. Balansräkning 2. Anslagsredovisning 3. Ekonomisk verksamhetsredovisning 4. Förteckning över inkomstrester 5. Förteckning över utgiftsrester 6. Förteckning över utestående förskott 7. Förteckning över övriga tillgångar och skulder 8. Förteckning över tillkommande och skulder fordringar 9. Inventeringsförordnande “l0. Inventeringsprotokoll ll. Avstämningsdokument för L-konto och kontantkassa 12. Utskrift av myndighetsregistret

i i sou 1985:20 279

13. Externkontolista, myndighet 14. Bokföring, myndighet, budgetår 15. Kompletteringsblankett 16. Dispositionstablå -l 17. Kontoförteckning (KR 1) 18. Resultatlista

En stor del av detta material måste tas fram manuellt.

Redovisningsrutinerna omfattar många moment. Arbetets omfattning påverkas emellertid också av bokföringsmaterialets omfattning (volymer) och komplexitet. Länsstyrelsen administrerar i dag ett stort antal anslag för olika ändamål. Förutom de egna förvaltningskostnaderna får EA-funktionen ta hand om av ett antal redovisning av donations- . utbetalningen bidrag, fonder och deponerade medel, lönegarantiärenden och andra fondärenden såsom jaktvårdsfonden och viltskadefonden. Länsstyrelsen förskotterar också medel för andra myndigheters räkning. Hanteringen av postförskott för utdrag ur handelsregistret är en annan typ av betungande arbete som inte kommer att drabba LSKM i samma omfattning. För- LSKMs del kommer administrationen att omfatta nuvarande förvaltningskostnadsanslag för skatteavdelningarna och LSM (t ex löner, resor, lokaler, expenser), det nuvarande RSV/LST anslaget för utbildning, kostnaderna för årlig taxering (arvodena till taxeringstjänstemän etc) och medel för skatteutjämningsbidrag till kommuner. Till detta kommer hanteringar av vissa inkomster, såsom inkomster från serviceuppdrag vid dataenheterna samt det bestyr med skatteuppbörden som i dag sker på LSTs administrativa enhet och som omfattar

- av direkt skatt och uppbörd arbetsgivaravgifter - av mervärdeskatt uppbörd - av kommunalskatt utbetalning - av och med utbetalning församlingsskatt avräkning kyrkofonden.

En första förutsättning för att redovisningen skall fungera är att redovisningsregler och principer följs och att redovisningssystemet underhålls. Således måste kontoregister underhållas och uppkomna fel rättas. Konton och rapportbeställningar måste anpassas varefter behov uppkommer. Likaså måste exempelvis förteckningar över vem som äger rätt att teckna utbetalningsbesked, attest av fakturor etc hållas aktuella.

I princip kan den kamerala verksamheten grupperas i följande tre grupper

utbetalningar inbetalningar omföringar

Dessa generar sedan olika aktiviteter.

280 sou 1985 : 2

Omföringarna karaktäriseras av att de resulterar i en bokföringstransaktion utan att medföra någon in- eller utbetalning.

Utbetalningar kan grunda sig på t ex fakturor för inköp, arvoden, räkningar, reseräkningar, löner etc. Betalningen kan ske i förskott eller efterskott.

In- och utbetalningar kan ske på olika sätt, vilka vart och ett medför olika rutiner

- kontant - över postgiro - med L-anvisning - med statsverkscheck - via likvidsrutinen - över bankgiro (endast inbetalning) - med affärsbankscheck (endast inbetalning)

Utbetalningen av löner sker i särskild ordning via SLÖR-systemet. För arvoden finns särskilda rutiner.

“ För att belysa de vanligaste arbetsmomenten vid EA-funktionen beskrivs nedan hanteringen av en faktura som normalt genererar följande arbete vid utbetalning via postgiro:

- fakturan ankomststämplas - och sänds ut för attest registreras - återkommer attesterad delvis konterad och/ev - och konteras siffergranskas - om så erfordras kopieras ,- utbetalningsbesked tecknas av behörig person - sammanförs med verifikationsmaterial och verifikaövrigt tionsnumreras - reversal upprättas - materialet distribueras för hos dataenheten stansning

Från registrering går materialet vidare för maskinell bokföring och utbetalning.

Den åsatta konteringsbilden genererar en viss bokföring på olika konton. Denna bokföring visar sig i ett antal redovisningsrapporter och utdatalistor. Dessa måste kontrolleras och eventuella fel rättas. Vissa rapporter distribueras till de olika enheterna andra arkiveras. Utbetalningen genererar rörelse på postgirokontot. Kontoutdrag kommer från postgirot. Postgirokontot måste stämmas av och eventuella felaktigheter rättas, ofta i samråd med postgirot. Bokförda verifikationer återkommer från registreringen och arkiveras enligt särskilda rutiner. Det kan i detta sammanhang noteras att även inkomster genereras av fakturor, t ex fakturor som LSKM utställer för serviceuppdrag vid dataenheterna. Resurser för fakturautskrifter måste därför finnas vid EA-funktionen.

sou 1985 20 281

Vissa in- och utbetalningar görs kontant. Detta innebär att myndigheten måste han en kontantkassa. Denna skall normalt innehålla ett begränsat belopp och måste därför återfyllas då och då. En särskild person ansvarar för kontantkassan och stämmer av denna. L-anvisningar och statsverkscheckar är andra värdehandlingar för vilka särskilda avstämningar görs och för vilkas förvaltning gäller särskilda regler. För en myndighets kassakontor gäller vissa expeditionstider. Bland förekommande kontanta utbetalningar eller utbetalningar med L-anvisning kan nämnas reseförskott och brådskande utbetalningar.

2.4.6 Skatteuppbörden

Bokföringen av skatteuppbörden sker i två parallella system. Dels i AFB-systemets uppbördsdel, dels i system S. In- och utbetalningar av uppbördsmedel registreras fortlöpande i båda systemen. Systemen avstäms månadsvis, som en viktig del i kontrollen av att redovisningen är riktig.

För hantering av in- och utbetalningar disponerar länsstyrelserna flera postgirokonton.

Uppbördsredovisningen innehåller arbetsmoment som antingen kan utföras av EA-funktionen eller uppbördsenheten. Hanteringen kan därför variera något mellan länsstyrelserna. Huvuduppdelningen är dock att EA-funktionen ansvarar för redovisningen i system S och avstämningar av postgirokontona (det senare sker dagligen) och uppbördsenheten för redovisningen i AFB-systemet.

I korthet fungerar uppbördsredovisningen av direkt skatt så att länsstyrelsen dagligen erhåller kontoutdrag från de tre skattepostgirokontona över dagens samlade inbetalningar. Dessa överlämnas först till uppbördsenheten för registrering i uppbördssystemet. Därefter bokförs de i systenx S på ett uppsamlingskonto under löpande månad. (Undantag gäller artistskatt och bevillningsavgifter.)

Varje enskild inbetalning registreras samtidigt i uppbördssystemet. I regel kan dessa omedelbart tillgodoföras inbetalaren. Man säger då att medlen krediteras. Alla krediterade medel skall månatligen omföras från uppsamlingskontot i system S och fördelas på inkomsttitlar i riksredovisningen. Detta görs med hjälp av en lista som framställs ur uppbördssystemet, benämnd mänadsrapport.

Inbetalningar som inte kan identifieras registreras i ett särskilt balansregister i uppbördssystemet. Balansregistret och uppsamlingskontot i system S avstäms mot varandra med hänsyn till vad som omförts enligt mânadsrapporten.

Återbetalningar av skatt görs också löpande under året. Det kan göras t ex p g a omräkning, förtida utbetalning av öskatt eller i december då den stora utbetalningen av öêskatt

282 SOU l985:Z

äger rum. Besluten om utbetalning fattas av uppbördsenheten. Besluten listas genom uppbördssystemet. Listorna utgör verifikation till den utbetalning som görs i system S av EA-funktionen. Utbetalning i system S kan ske på två sätt; som en normal utbetalning eller via det särskilda postgirokontot för brådskande utbetalningar (s k snabbpostgirot). I det förra fallet fylls ett bokföringsunderlag/stansunderlag i för varje betalningsmottagare. I det senare fallet måste utbetalningskort och postgirolista skrivas ut rörande varje betalningsmottagare medan endast ett bokföringsunderlag behöver fyllas i för alla utbetalningar som görs samtidigt.

Vid mängdutbetalningar framställs magnetband som sänds till posten. Särskilda och mer omfattande rutiner finns för utbetalningar till utlandet.

Även när det gäller MOMS-systemet är EA-funktionens roll att sköta bokföring av in- och utbetalningar och att göra avstämningar. För EA-funktionen påminner rutinerna om de för den direkta skatten.

2.4.7 Reseräkningar

Granskningen av reseräkningar är en uppgift som ligger på EA-funktionen. Arbetet styrs av de tämligen omfattande reglerna i ARA (allmänt reseavtal) och Urr (utlandsresereglementet). Runt reseräkningshanteringen förs normalt viss statistik, bl a för att bevaka ersättningsgränser för bilersättning m m. Regelverket på detta område är omfattande och i vissa stycken svârtolkat. Ofta kompletteras de generella reglerna med lokalt anpassade sådana. Detta innebär att reseräkningsx granskaren/funktionen belastas med en relativt omfattande rådgivningsverksamhet. Till reseverksamheten hör också administrationen av eventuella rabattkort, 100-biljetter, rabattavtal med SJ och billeasingföretag. Reseräkningsfunktionen upplyser också i vissa fall om lämplig hotellstandard etc. 3-4000 reseräkningar per år kan betraktas som ett normalt pensum för en person om även mer komplicerade reseförhållanden förekommer, t ex utlandsresor och omstationeringsanstånd.

2.4.8 Upphandlingar och avtal

Den nya länsskattemyndigheten kommer med all sannolikhet att få visst administrativt stöd från den nuvarande länsadministrationen, där sådan samordning är rationell. Det gäller exempelvis lokalvård, telefonväxel, reprografi och viss kontorsservice. Inköp och anskaffningar (leasing etc) av mer omfat- Å- tande utrustning och behöver dock arbetsredskap handläggas inom den egna myndigheten. Som exempel kan nämnas utvärdering och anskaffning av kopieringsmaskiner, ordbehandlingsmaskiner och kontordatorer eller tillbehör till sådan utrustning. Myndigheten sluter också avtal i olika situationer, t ex när det gäller service av utrustning, av eller leasing utrustning avtal med exempelvis länsstyrelsen om administrativt stöd

sou 1985:20 _ 2a,

etc. Dessa avtal samt överblicken över förekommande centrala avropsavtal bör samlas i EA-funktionen.

2.4.9 Övrigt

Ovan har beskrivits de rent ekonomiadministrativa uppgifter som kommer att falla på EA-funktionen i den nya länsskattemyndigheten. Härutöver finns vissa allmänna uppgifter för vilka viss resurs också måste reserveras. Dessa kan sammanfattas i följande korta punkter

- arbets- och inom personalledning gruppen - och information utbildning - och expeditions- skrivgöromål - ekonomiska utredningar

2.5 Den befintliga bemanningen av EA-funktionen i E-län

Den EA-funktion som fn betjänar hela länsstyrelsen i E-län sysselsätter ll personer eller 9,4 arbetskrafter. Arbetsuppgifterna fördelar sig i grova drag enligt följande

Antal Tj.grad Uppgifter 1 chef 100 % Anslagsframställning, budget

l handläggare 100 % Arbetsledning, utbildning, utbetalningsbesked, anslagsuppföljning för LST

1 handläggare 100 % Anslagsuppföljning LSM, KFM registervård, prognoser till RSV

1 handläggare 50 % Lönegarantiärenden*

1 övrig 100 % Lönegarantiärenden*

l övrig 100 % Bank-, fond- och nedsättningsärenden*, förskottskrav, arvoden för ej anställda (taxeringsarvoden m m) sammanställning av verifikationsmaterial, reversal

1 övrig 80 % inkomster, snabbutbetalningar

1 övrig 50 % kommunal- och församlingsskatt, reserv

1 övrig 80 % Utgifter, konteringar, uppföljning, förskott krav

1 övrig 80 % kassa, reseräkningar

1 övrig 100 % Postförskott, stämpelbeläggning* Expeditionsgöromâl

ll anställda 9,4 årsarbetskrafter

* Uppgifterna berör inte till någon del skatteförvaltningen

Vissa uppgifter av ekonomikaraktär utförs vid servicefunktionen, varför resurser för dessa inte ingår ovan. Detta gäller viss hantering av leverantörsfakturor och skrivgöromål. Dessutom utförs vissa delar av planeringsarbetet för skatteförvaltningen inom skattechefens kansli.

2.6 Sammanfattning och för LSKM i bemanningsövervägande E-län

Med utgångspunkt i ovanstående beskrivning av det ekonomiadministrativa arbetet vid en kan länsskattemyndighet följande konkreta funktioner ställas upp till för en bemanledning ningsberäkning. Eftersom några exakta volymuppgifter inte kunnat tas fram på den korta tid som stått till förfogande bygger resursberäkningen på en allmän uppskattning gjord på erfarenhetsgrund. Resursberäkningen avser att spegla det totala resursbehovet (inkl det som f n finns för planering etc i skattechefens kansli) för en LSKM av E-läns storlek.

1985:20 285 SOU

Antal års Funktion arbetskrafter 1,0 Ledning och Elanering verksamhetsplanering internbudget anslagsframställning budgetuppföljning budgetprognoser utbildning och info i planeringsfrågor

Redovisning bokslut arbetsledning underhåll av redovisningssystemet 0 kontoplan och redovisningsstruktur o b o k f ö r i n g s r u t i n e r 0 k o r1 t 0 ll p p 1. ä g g ru i n g o övergripande ansvar för redovisningens riktighet utbetalnings- och omföringsbesked utbildning och info i redovisningsfrågor

in- och utbetalningar, förskott o k a s s a , L - k orut o , c11e c k a r o iordningställande av verifikationer (verifikationsnumrering och reversal) o kontering o kontroll av utdata från redovisningen, felrättning 0 avstämning av postgirokonton o av kontantkassa och L-konto avstämning o t e 1 e f o n f ö r f r å g n i n g a r o bevaka utestående förskott

granskning av reseräkningar (1500/år) 0 tolkning av ARA och Urr o fö ra vi ss r es es ta ti st ik 0 rådgivning och rabattservice

fakturahantering (leverantörsfakturor m m) 0 a n k 0 m s t r e g i s t r e r i n g 0 ombesörja utsändning för attest o siffergranskning

Expedition och skrivgöromål fakturautskrifter och andra skrivgöromål rörande exempelvis planeringsarbetet arkivering av räkenskapsmaterial (verifikationer och utdatalistor) distribution av utfallsrapporter

Övrigt

upphandling/avtal

i t 286 J sou 1985 : 20 i

- ekonomiska utredningar

En sammanfattande uppskattning visar ett 4,5 personalbehov av circa 4,5 årsarbetskrafter.

3. Personaladministration

3.1 Inledning

Personaladministrationen (PA) kan definieras som alla de insatser som görs i en organisation för att planera, genomföra och följa upp personalarbetet. I offentlig verksamhet kan PA delas upp i följande huvudområden

A. Planering; åtgärder för att täcka in ett beräknat personalbehov, såväl till antal som kompetens; samordning av personalfrågorna med verksamhetsplanering; åtgärder för att utveckla de anställda m m.

B. och avveck-

Åtgärder; tjänstetillsättning, omplacering

ling av personal (personalrörlighet), personalsocial verksamhet, personalutveckling (introduktion och utbildning), förhandlingar om löner (L-ATF) och medbestämmande (MBL och MBA-S) .

C. Normerin 7 tolkning och tillämpning av lagar och avtal pa personalomrâdet samt att fastställa rekryterings- och lönepolitik m m.

D. Löneadministration; TTK-placering, personalregistrering, personalstatistik, personal- och bemanningsförteckningar, matrikelföring etc.

PA är emellertid inte en verksamhet i sig utan ett medel för att leda och ge stöd till den verksamhet som är myndighetens ansvarsområde (sakområdet). Syftet är att ge verksamheten förutsättningar för att fungera effektivt och lösa problem.

Utgångspunkten för modernt synsätt på PA är

- att ansvaret för underställd personal ingår odelat i verksamhetsansvaret för varje chef på varje nivå

- att bereds och beslutas så nära berörd personalfrågorna verksamhet som möjligt

- att kraven en av avtal och på enhetlig tillämpning lagar, policies på personalområdet inom skatteadministrationen, skall komma in som en naturligt del i beredningen av personalfrågorna. \

En organisationslösning efter dessa linjer innebär en strävan att föra ut det löpande personalarbetet till verksamhetsenheterna (sakenheterna) med ett klart ansvar för resp linjechef d v s decentralisering. Som stöd till linjechefen i dennes

personalarbete behövs en specialistfunktion (personalfunktion), som skall lämna råd och information om tillämpning av lagar, avtal och policies samt lämna metodstöd och service inom PA-området i övrigt.

I direktiven till skatteförvaltningsutredningen har starkt framhållits behovet av en kraftfull ledning och samordning av skatteadministrationen i landet. Verksamheten skall bedrivas i koncernliknande former med ansvar fördelat centralt, regionalt och lokalt och förvaltningen skall uppträda enhetligt i viktiga frågor. Löne- och rekryteringspolitik är styrmedel för koncernledningen d v s riksskatteverket i detta avseende och i nästa led för LSKM.

Med PA som en integrerad del av verksamheten (skatteadministrationen) och ett instrument för ledning av denna genom riktlinjer (personalpolitik) inom viktiga områden, blir slutsatsen den att på länsnivå behöver LSKM egna PA-resurser. Dessa inriktas dels för LSKMS egen verksamhet, dels för länets LSM i allmänhet och särskilt för de LSM som saknar egna administrativa resurser. Till de LSM i länet som har egen administrativ enhet och som själva sköter största delen av beredningen 1 av personalfrågorna (bl a tjänstetillsättningar), kommer stödet att i första hand gälla tolkning och tillämpning av den arbetsrättsliga lagstiftningen, avtalen och personalpolitiken för skatteadminsitrationen. På detta sätt kommer ansvaret för den övergripande personalplaneringen i länet att samlas under den som samtidigt har det övergripande ansvaret för skatteadministrtionen i länet, nämligen chefen för LSKM.

När det sedan gäller löneadministrationen kan man resonera på olika sätt. Lönearbetet är både ett rent tekniskt arbenågot te i förhållande till SLÖR-rutiner men innehåller också normativa delar i form av tolkning och tillämpning av löne- och anställningsvillkor. Ansvaret kan sägas vara delat med sakenheterna som i allmänhet fattar beslut om ledigheter enligt lag och avtal. Lönefunktionen gör sedan en formaliagranskning och beslutar t ex om vilket avdrag som skall göras.

Sannolikt är det lönefunktionen som har mest kontakt med de anställda och genom detta får en god personkännedom som är till nytta även inom andra PA-områden. Många problem upptäcks och initieras genom att den lön som betalats ut åtgärder ifrågasätts. Flera andra PA-områden som personalrörlighet, disciplinärenden och förhandlingsverksamheten överhuvudtaget, är lönepåverkande eller har starka samband med lönearbetet. Därför är det viktigt att lönefunktionen och övriga PA-funktioner finns nära varandra och knyts till verksamheten. Trots eventuella stordriftsfördelar överväger fördelarna med att skatteadministrationens lönearbete sköts av LSKM med personalredogörare på LSM.

SOU 1985:

3.12 Personalfunktion LSKM på

Mot den bakgrund som tidigare anförts finns skäl att inrätta en personalfunktion på LSKM. Dess arbetsområde och arbetssätt framgår av nedanstående bild. I detta tas sammanhang inte ställning till hur personalfunktionen skall organisatoriskt inplaceras i LSKM.

l l I l l ä

[TAXERlhKi lnevnsmm l

[DATA I LaesvAa] LSM

lUPPBORä LMOMSJ

i

;

?i

Planering

Pcvsonuhövlighol V

-i E

w

info

i

Rådgivning,

_11

L

--i

.

E

soc å)

:inr: i

_

För att göra en måste bemanningsbedömning arbets/ansvarsfördelningen mellan personalfunktionen och sakenheten översiktligt beskrivas.

EeE59“â1E1â“årl2

Personalfunktionen arbetar fram underlag för sakenheternas planering som framförallt bör inriktas på kompetensplanering utifrån verksamhetens och för utveckling ersättarplanering ledningsuppgifter på olika nivåer.

Eeâsânâlâöâ 1.31.9232

LSKMs sakenheter arbetar fram Personalarbetskravsanalyser. funktionen sköter sedan ledigförklarande, ansökregistrerar ningarna, upprättar meritsammanställningar och prövar löneplaceringen. Urvalsarbetet (intervjuer o s v) sker sedan i princip på sakenheten som lämnar förord. och Förhandlingssamrådsverksamheten sköts sedan av personalfunktionen till- s sammans med övrig formaliahantering. av LSMs Beredningen tillsättningar sker huvudsakligen på LSM med stöd från perso-

nalfunktionen vid behov. Fögderichefen bör medverka i beslutsprocessen.

Vid bottenrekrytering av handläggare tar personalfunktionen en mer aktiv del i urvalsarbetet.

gåggivging_ogh_infgrmatign

Personalfunktionen lämnar råd och anvisningar om tillämpning av lagar och avtal. Disciplinfrågor och i synnerhet uppsägning och avsked skall beredas av personalfunktionen. Detsamma gäller besvär över tjänstetillsättningar.

Eöshânâlinaa:

Personalfunktionen svarar för genomförandet av L-ATF förhandlingar och tecknar kollektivavtal om medbestämmande (MBA-S). I övrigt sker MBL-förhandlingar i anslutning till beslutsnivån, d v s i huvudsak på resp sakenhet.

Bessenâlâosiâls ârâser

I första hand sker denna verksamhet genom kontakter med Statshälsan. Personalfunktionen har en rådgivande roll t ex vid omplaceringar.

EeESSWZ lätleâkåj-EJ

Personalfunktionen administrerar och samordnar utbildningsverksamheten.

Eöseâdrsigiâtsâåign

Personalfunktionen svara personalregistrering, inrapporför tering och avstämning i SLOR, matrikelföring m m. Sakenheterna har personalredogörare.

3.3 Bemanningsöverväganden

Tiden har inte medgivit någon djupare kartläggning och analys av arbetsmängder för enskilda arbetsuppgifter eller arbetsmoment. Som bemanningsgrund har använts antalet anställda enligt anslagsframställningen (AF) 85/86. Dessutom har angivits antalet anställda omräknat i heltid, d v s årsarbetskrafter, för att bl a få en uppfattning om storleksordningen på partiella deltider och annat. En proportionell fördelning av nuvarande administrativa resurser på LSTs administrativa enhet med hänsyn till skatteförvaltningens andel av antalet anställda, torde ge alltför stor osäkerhet. Dimensioneringen har därför gjorts som en erfarenhetsmässig uppskattning av resursåtgång inom PAS huvudområden med utgångspunkt från antalet anställda och antalet tillsättningar.

Vid resursbedömningen har följande förutsättningar och faktorer innefattats

SOU 1985:2

- att skatteadministrationen har en lokal organisation med geografiskt utspridda, självständiga myndigheter (LSM) som arbetar under eget myndighetsansvar och som fattar beslut i bl a vissa tillsättningar. Detta att och betyder beredning beslut till stor del sker ute på resp LSM, vilket minskar arbetsinsatsen på LSKM, d v s den rent insatsen handläggande

- att samma arbetsgivarbegrepp tillämpas betr LSKM i förhållande till LSM som idag gäller LST mot LSM, vilket påverkar ansvaret för genomförande av L-ATF, av företrädesbevakning rätt enligt lagen om för enanställningsskydd, arbetsmiljö ligt AML och AMLA m m

- att skatteadministrationen har en relativt homogen personalsammansättning och inte många typer av personalkategorier med olika avtal och specialbestämmelser. Detta innebär ett mer enhetligt PA-regelverk och inte så stor i hanspännvidd teringen.

Antalet anställda och antalet årsarbetskrafter utom sk ungdomslag och beredskapsarbetare i E-län AF enligt 85/86 (avrundat) framgår av nedanstående tabell. (procent av totala summan)

LSM Antal Skatteavdelningen Norrköping + Motala + Total

Linköping Mjölby Anställda 215 (50 %) 158 (37 %) 57 (13 %) 430 Ãrsarbetare 184 (49 %) 142 (38 %) 48 (13 %) 374

Vid bedömningen av resursåtgång för används personalrörlighet antalet tjänstetillsättningar under 1984. Siffrorna gäller de tillsättningar i vilka LST har fattat beslut. Till detta kommer ett antal tillsättningar där LSM har beslutanderätten.

För skatteavdelningen var antalet under 1984 tillsättningar 38 st varav 11 avsåg rekryteringstjänster. Antalet tillsättningar på LSM var 35 st. Totalt för skatteadministrationen var antalet 73 vilket med en normaltid av 210 arbetsdagar per heltidsanställd och år ger ungefär en tillsättning var tredje arbetsdag.

I ungefär hälften av d sr s dem som avser tillsättningarna LSKMs egen verksamhet, bereder personalfunktionen ärendet genom ledigförklarande, meritsammanställning och samråds- och \ förhandlingsverksamheten. Mot LSM arbetar personalfunktionen mer i konsultroll. I av i tillsättningar tjänster handläggarkarriären tar personalfunktionen en mer aktiv del i urvalsarbete, intervjuer, personbedömning 0 s v.

Sammantaget för personalrörlighet med omplacerings- och av- 1 vecklingsfrågor uppskattas resursbehovet till 0.5 årsarbetskrafter.

OU 1985:20 291

För personalplanerings- och uppskatförhandlingsverksamheten tas resursåtgången till ca 0.25 årsarbetskrafter. Till detta kommer också uppgifter av policykaraktär och samordning med övriga administrativa uppgifter framförallt ekonomisidan. Det är då fråga om uppgifter som lämpligen läggs på en chefstjänst för samtliga administrativa funktioner.

För rådgivning och information i PA-frågor,Apersonalsociala frågor samt för personalutveckling beräknas resurserna till ca 0.25 årsarbetskrafter.

Vid bedömningen har tagits hänsyn till att LSM i länet har uppgivit att man för PA i mycket vid bemärkelse använder i storleksordningen 3 årsarbetskrafter. I detta ligger emellertid också personalrapportering och en del andra administrativa uppgifter som gäller sk varje-dags-planering och som i allmänhet inte brukar räknas till PA-uppgifter. I alla händelser kommer LSKMs personalfunktion att avlastas många löpande frågor som kan klaras ute på LSM och får utrymme för mer arbete med personalplanering och utveckling inom PA-området.

För löneadministration brukar man räkna med en bemanningsnorm om 350 anställda per löneassistent. I fallet E-län blir detta rent matematiskt ett behov av 1.3 årsarbetskrafter för skatteadministrationens ca 430 anställda. För att inte göra löneadministrationen alltför sårbar är det dock motiverat att räkna med 2 årsarbetare, vilket ger utrymme för att dessutom stötta övriga PA-uppgifter. Det kan gälla t ex personalrörlighet med hjälp i beredningen genom att göra meritsammanställningar samt att arbeta fram underlag för planering och förhandling i form av personalstatistik. På så sätt ges möjlighet till en breddning av personalfunktionens sammantagna kunskap vilket ger bättre service till verksamhetsenheterna.

Under en chef för samtliga administrativa funktioner som leder och planerar arbetet och som redovisats i avsnitt 2.6, får en PA-funktion sammanfattningsvis följande bemanning.

Antal årsarbetskrafter Funktion

l kvalificerad handläggare personalplanering personalrörlighet för11anilir1gar rådgivning, info personalutveckling personalsoc. frågor

2 löneassistenter - lönearbete medverkan i allm PA-arbete

292 SOU 1985:

4 Kontorsservice

Tidigare i punkt 2.5 har berörts uppgifter som hör till kontorsservice. Det kan finnas skäl att överväga en samordning av exempelvis telefonväxel, distribution, tryckeri och repro, och lokalvård. Lämpligt är att detta görs under nuvarande länsadministration.

Vad som ställer till problem är hur de olika enheterna geografiskt är lokaliserade. I E-län är skatteavdelningens olika enheter utspridda på 5 ställen i Linköping. Just nu syns inga möjligheter till samlokalisering, varför även en LSKM sprids ut på motsvarande sätt. För att klara distribution och viss annan kontorsservice i mindre omfattning, bör till LSKM tillföras l årsarbetskraft som vaktmästare.

DU 1985:20 293

Bilaga 1

av antal tjänster, antal anställda och antal Sammanställning årsarbetskrafter i E-län i nuläget (AF 85/86) och Antal tjänster Antal anställda Antal års- Myndighet enhet arbetskrafter % % %

Länsst relsen 582 100 546 100 474,6 100 (LSTS

planering övriga 159 145 127,6 Summa 365 63 §31 61 295,3 61 Lokala skattemxndigheterna

skatteförvaltningens tot 438,75 55 430 57 373,7 56

BILAGA 3

Sammanställning av författningar som skall ändras på grund av utredningens förslag till ny organistion m.m.

Utredningen har redovisat förslag till författningsändringar vad gäller de inom respektive sakområde mest centrala författningarna. Härutöver krävs ändringar i ett stort antal författningar. Ändringarna är huvudsakligen av redaktionell art såsom att ändra orden länsstyrelse, skattechef och taxeringsintendent till länsskattemyndighet. Bilagan innehåller huvuddelen av berörda författningar. Förordningar om tillämpning av dubbelbeskattningsavtal har inte tagits med. Ej heller innehåller bilagan sådana författningar som för att omfatta även länsskattemyndigheten behöver kompletteras, exempelvis avskrivningskungörelsen (1965:921) och bilagan till delgivningsförordningen (1979:101).

1. Lagen (1908:128) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter 2. Lagen (1933:395) om ersättningsskatt 3. Lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt 4. Lagen (1951:442) om förhandsbesked i taxeringsfrågor 5. Lagen (1951:763) om beräkning av statlig inkomstskatt för ackumulerad inkomst 6. Lagen (1954:40) om särskild fartygsfond 7. Lagen (1958:295) om sjömansskatt 8. Lagen (1958:575) om avskrivning å vissa oljelagringsanläggningar m.m. 9. Lagen (l960:63) om förlustavdrag 10. Lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan myndighets utdebitering av skatt m.m. 11. Lagen (l967:96) om särskild nyanskaffningsfond 12. Lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. 13. Lagen (1967:752) om avdrag vid inkomsttaxeringen för avsättning till fond för återanskaffning av fastighet › 14. Lagen (1969:738) om rätt att vid erhålinkomsttaxering la avdrag för belopp som tillförts Stiftelsen Petroleuminstitutets Beredskapsfond m.m.

296 SOU 1985:21

15. Kupongskattelagen (1970:624) 16. Lagen (1971:171) om särskilt uppskattningsvärde på fastighet 17. Datalagen (1973:289) 18. Tullagen (1973:670) 19. Lagen (1979:990) om den skattemässiga behandlingen med anledning av övergång från aktiebolag till annan företagsform, m.m. 20. Bokföringslagen (1976:125) 21. Lagen (1978:401) om exportkreditstöd 22. Lagen (1978:951) om statligt investeringsbidrag för vissa byggnadsarbeten 23. Lagen (1978:970) om uppskov med beskattning av realisationsvinst 24. Jordbruksbokföringslagen (1979:141) 25. Lagen (1979:609) om allmän investeringsfond 26. Lagen (1979:610) om allmän investeringsreserv 27. Lagen (1980:456) om insättning på tillfälligt vinstkonto 28. Lagen (1980:296) om eldsvådefonder 29. Lagen (1981:1099) om investeringsavdrag vid redovisningen av mervärdeskatt 30. Lagen (1982:1006) om avdrags- och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar

31. Lagen (1982:1185) om inbetalning på särskilt investeringskonto 32. Lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter 33. Lagen (1984:533) om arbetsställenummer 34. Lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare 35. Lagen (1984:1090) om inbetalning på förnyelsekonto

36. Kungörelsen (1913:380) om rätt för den som är bosatt i utlandet att giva eller medverka i offentlig föreställning m.m. i Sverige 37. Cirkuläret (1952:753) till länsstyrelserna angående upprättande av kortregister i och för tillämpning av förordningen den 27 juni 1927 (nr 321) om skatt vid utskiftning av aktiebolags tillgångar 38. Kungörelsen (1954:144) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av förordningen den 27 mars 1954 (nr 142) om taxering för inkomst av medel, som insatts å skogskonto 39. Kungörelsen (1955:671) om skyldighet i vissa fall att avlämna kontrolluppgifter för inkomsttaxeringen 40. Sjömansskattekungörelsen (1958:301) 41. Arvs- och gåvoskatteförordningen (1958:563) 42. Förordningen (1963:587) om inkomstbeskattning av fideikommissbo, m.m.

43. Kungörelsen (1964:886) om medelsförvaltningen i länen 44. Kungörelsen (1965:862) om jämkning av den i 43 § l mom. taxeringslagen den 23 november 1956 (nr 623) föreskrivna skyldigheten att lämna uppgift om utdelning och räntor 45. Folkbokföringsförordningen (1967 198) 46. Folkbokföringskungörelsen (1967:495) 47. Kungörelsen (1967:497) om vissa register hos folkbokföringsmyndighet över fastigheter och skattskyldiga 48. Kungörelsen (1967:643) om uppgifter till den årliga inkomst- och förmögenhetsstatistiken 49. Kungörelsen (1967:721) om förfarandet rörande eftergift av arvsskatt eller gåvoskatt vid dubbelbeskattning 50. Kungörelsen (1968:720) om allmänt ombud och ersättare för denne i mål och ärenden rörande mervärdeskatt 51. Kungörelsen (1969:5) om skatteavdrag i vissa fall från artistersättning 52. Kungörelsen (1973:452) om tillämpningen av lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag 53. Fastighetsregisterkungörelsen (1974:1059) 54. Upphandlingsförordningen (1973:600) 55. Riksskatteverkets kungörelse (1977:32) om fastställelse av tabeller för beräkning av sjömansskatt 56. Förordningen (1978:724) om tillämpning av avtal mellan Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge om handräckning i skatteärenden 57. Förordningen (1978:881) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter 58. Konkursförordningen (1979:801) 59. Förordningen (1979:824) om allmänt investeringskonto 60. Återlåneförordningen (1979:1116) 61. Sekretessförordningen (1980:657) 62. Förordningen (l98l:4) om det statliga person- och adressregistret 63. Förordningen (1981:1223) om blanketter för gåvodeklarationer m.m. 64. Förordningen (l982:24) om anstånd att lämna deklaration för mervärdeskatt 65. Förordningen (1983:1056) om nedsättning av socialavgifter och allmän löneavgift i Norrbottens län

66. Förordningen (l984:28) om anstånd med betalning av viss mervärdeskatt

Statens offentliga utredningar 1985

Kronologisk förteckning

. Församlingar i samverkan. C. . Livsmedelsforskning ll. Jo. . Leva som äldre. S. . Ränshjälp. J.

wmxløplåun-ø

Barn genom befruktning utanför kroppen m.m. J. Förköp av bostadsrätter. B. . Arbetsmarknadsverkms ansvarsområde A. . Beredskapsarbete i AMS-regi. A. . Kulturarbetsförmedling. A. 10. Pantsäuning av patent. J. 11. Ny ränlelag. J. 12. Skolbarnsomsorgen. S. 13. Fornlämningar och exploatering. U. 14. Den barn- och ungdomspsykietriska verksamheten. S. 15. Handel med alkoholdrycker. S. 16. Den svenska psalmboken. Texter och melodier. Volym 1. C. 17. Den svenska psalmboken. Historik, principenmotiveringar. Volym 2. C. 18. Den svenska psalmboken. Tex! och musikkommentarer. Volym 3. C. 19. Den svenska psalmboken. Ackompanjemang. Volym 4. C. 20. sammanhållen skatteiörvaltning. F. 21. Ökat förtroendemannainflytand ei försäkringskassans. S. 22. Förskola - skola. U. 23. Svensk säkerhetspolitik inför 90›talel. Fö. 24. Ordningslag m.m. J. 25. Kunskap för kemikaliekontroll. JO. 26. JO-ämbotet. R. 27. Gripen anhållen häktad. J.

Statens offentliga utredningar 1985

Systematisk förteckning

Riksdagen JO-ämbetet.[26]

Justitiedepartementet Râttshjâlp.[4] Barngenombefruktningutanförkroppenm.m. [5] Pantsättningav patent.[10] Ny räntelag.[11] Ordningslagm.m. [24] Gripenanhållenhäktad.[27]

Försvarsdepartementet Svensksäkerhetspolitikinför 90-talet.[23]

Socialdepartementet Levasom äldre.[3] Skolbarnsomsorgen.[12] Denbarn-och ungdomspsykiatriskaverksamheten[14] Handelmed alkoholdrycker[15] Ökatlörtroendemannainflytendeiförsäkringskassoruu.[21]

Finansdepartementet sammanhållenskattetörvaltning[20]

Utbildningsdepartementet Fornlämningaroch exploatering[13] Förskola- skola[22]

Jordbruksdepartementet LivsmedelsforskningIl. [2] Kunskapför kemikaliekontrull[25]

civildepartementet Församlingari samverkan.[1] Densvenskapsalmboken.Texter och melodier.Volym 1. [16] Densvenskapsalmboken.Historik,principer,motiveirngar.Volym 2. [17] Densvenskapsalmboken.Text och musikkommentarer.Volym 3. [18] Densvenskapsalmboken.Ackompenjemang.Volvm 4. [19]

Arbetsmarknadsdepartementet Arbetsmerknadsverkets ansvarsområde.[7] Beredskapsarbete i AMS-regi.[8] Kulturarbetsförmedling.[9]

Bostadsdepartementet Förköpav bostadsrätter.[6]

Anm. Siffrornainom klammerbetecknarutredningarna:nummerl den kronologiekaförteckningen.

KUQÃWG L. s :Er-i

l985“U7 i 2

STOG11!:U LM . _ garnaray:- .

ISBN 91 -38-08906-8

m” °37525°x

Allmänna

Förlaget