Boendeservice

_V)N©

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

Boendeservice 6

SStrukturstudien SSOU 1971:28

Statens offentliga utredningar 1971:28 Inrikesdepartementet

Boendeservice 6 Strukturstudien — tio uppsatser om samhällsförändringar som påverkar boendeservice

Studie utgiven av Servicekommittén Stockholm 1971

ESSELTE TRYCK, STOCHOLM 1971

Till Statrådet och chefen för Inrikesdepartementet

Genom beslut den 14 april 1967 bemyndigade Kungl. Maj:t statsrådet och chefen för inrikesdepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att behandla vissa frågor angående service i bostadsområden. Kommittén utgav i augusti 1968 en informationsskrift med titeln Boendeservice 1 (SOU 1968: 38) med syfte att öka intresset för servicefrågorna genom att ge information för dimensionering och lokalisering av serviceanläggningar i tätorter. Den 2 november 1970 utgav kommittén ett delbetänkande med titeln Boendeservice 2, mål, finansiering av lokaler, utvecklingsprojekt (SOU 1970: 68). Under 1968 påbörjade kommittén utredningsarbete i form av fyra specialstudier, avsedda att ge bättre underlag för förslag än redan tillgängliga data utgör. Studierna presenteras under följande titlar: Boendeservice 3: Kommunstudien — en enkät om kommunernas serviceförsörjning och serviceplanering. Boendeservice 4: Projektstudien - en redovisning av aktuella serviceanläggningar. Boendeservice 5: Totalkostnadsstudien en diskussion av ekonomiska konsekvenser av några former av boendeservice. Boendeservice 6: Strukturstudien - tio uppsatser om samhällsförändringar som påverkar boendeservice. I denna volym redovisas Strukturstudien. Motivet för servicekommitténs strukturstudie var att kommittén ansåg sig behöva SOU 1971: 28

ett material, som skulle ge underlag för behandling av servicefrågaorna i ett längre tidsperspektiv. Materialet skulle presentera en bred beskrivning av utvecklingstendenser och sannolika förändringar inom viktiga områden. Strukturstudien har planerats inom kommitténs sekretariat, men varje författare ansvarar själv för sitt avsnitt. Stockholm i april 1971

Camilla Odhnoff Sven Thiberg

Innehåll

Författarpresentation Inledning Kapitel 1

Befolkningsstruktur Sture Öberg

Kapitel 2

Social struktur på makronivå Paul Lindblom . . .

Kapitel 3

Social struktur på mikronivå Åke Daun

Kapitel 4

Fritidsstruktur Sven Thiberg

Kapitel 5

Utbildningsstruktur Eskil Block

Kapitel 6

Arbetsmarknadsstruktur Anna-Greta Leijon . . . .

Kapitel 7

Produktionsstruktur Olle Lindgren

Kapitel 8

Konsumtionsstruktur Ursula Wallberg

Kapitel 9

Förvaltningsstruktur Sören Lindh

Kapitel 10 Fysisk struktur Ingegerd Ågren Summary

SOU 1971: 28

Författarpresentation

Befolkningsstruktur

A

Öberg, Sture, f. 42, fil. kand, bitr. sekreterare i expertgruppen för regional utredningsverksamhet vid Inrikesdepartementet, tidigare forskningsassistent vid institutionen för kulturgeografi och ekonomisk geografi, Lund.

Leijon, Anna-Greta, f. 39, l:e byråsekreterare vid Arbetsmarknadsstyrelsen, f. n. vid dess arbetsförmedlingsbyrå, tidigare vid utredningsbyrån.

Social struktur på makronivå Lindblom, Paul, f. 16, fil. dr, verkst. dir. i Rikskonserter, tidigare rektor vid Socialhögskolan i Lund.

Social struktur på mikronivå Daun, Åke, f. 36, fil. lic, lärare i folklivsforskning vid Stockholms universitet.

Fritidsstruktur Thiberg, Sven, f. 31, arkitekt SAR, professor vid KTH, sekreterare i Servicekomittén.

rbetsmarknadsstruktur

Produktionsstruktur Lindgren, Olle, f. 35, fil. mag., civilekonom, utredare i Skandinaviska Bankens ekonomiska sekretariat. Konsum

tionsstruktur

Wallberg, Ursula, f. 25, fil. kand., l:e forskningssekreterare, heltidsanställd ledamot av Statens Konsumentråd. Förvaltningsstruktur Lindh, Sören, f. 38, fil. kand., byrådirektör vid Statskontorets planeringsenhet, deltagit i utarbetandet av Statskontorets översyn av Arbetsmarknadsverkets organisation. Fysisk struktur

Utbildningsstruktur Block, Eskil, f. 32, tekn. lic,, fil. mag., forskningskonsult vid FOA, tidigare samhällsredaktör vid Sveriges Radio, Malmö ocb försöksledare vid TRU. SOU 1971: 28

Ågren, Ingegerd, f. 22, arkitekt, chefsarkitekt vid Stor-Göteborgs samarbetskommitté, tidigare chef för Generalplaneavdelningen i Göteborg, utredare för Göteborgs stad, undervisning CTH, t. f. professor i stadsbyggnad.

Inledning

Intresset ökar för övergripande framtidsbedömningar som bakgrund till diskussion av förändringar inom begränsade samhällssektorer. De traditionella prognosmetoderna, huvudsakligen baserade på »passiva» framskrivningar av kända nu-data, kompletteras allt oftare av studier som söker frigöra sig från de statistiska metodernas felkällor. Dessa »aktiva» framtidsbeskrivningar byggs på intuitiva bedömningar med utgångspunkt i mer eller mindre entydiga, idémässiga utvecklingsperspektiv. Metoderna och formerna för framtidsbedömningar av denna typ skiftar. Ännu finns inte någon etablerad teknik för framtagning och redovisning av sådant material. Intensivt utvecklingsarbete pågår emellertid. Det finns anledning att räkna med att s. k. framtidsforskning kommer att bli en disciplin med särskild teori och metodologi. Servicekommitténs område griper över många samhällsfunktioner. En återblick visar att servicefrågan, sedan den först väcktes i sin nuvarande form, sammankopplats med en rad skeenden i samhället. Kravet på boendeservice har stundom betecknats som primärt, dvs. servicetillgång skulle utgöra en förutsättning för en önskad samhällsutveckling. Stundom har det betecknats som konsekvenser av samhällsförändringar, som inte upplevts som påverkbara. Dessa ytterligheter i servicedebatten illustrerar behovet av att boendeservice sätts i relation till samhällsutvecklingen och att SOU 1971: 28

de som skall planera för en långsiktig serviceförsörjning får grepp om samspelet mellan å ena sidan servicebehov och serviceutbud och å andra sidan övriga samhällsfunktioner. Det var mot denna allmänna bakgrund som servicekommittén beslutade att söka sammanställa ett material som skulle kunna ge ett bättre underlag för kommitténs behandling av servicefrågorna i ett längre tidsperspektiv. Avsikten med materialet skulle således vara att presentera en bred beskrivning av utvecklingstendenser och sannolika förändringar inom de viktigaste samhällsområdena under de närmaste decennierna. En principiell svårighet vidlåder alla framtidsbedömningar: I vilken utsträckning skall olika utvecklingstendenser bedömas som påverkbara ur det perspektiv som studien antagit? En annan: Skall framtidsbedömningar på varje nivå göras beroende av bedömningar och värderingar av skeenden på övergripande nivåer? Publicerade framtidsbedömningar visar att man i dessa två avseenden kan välja olika förutsättningar. Medan vissa författare behandlar samhällsutvecklingen som ett opåverkbart skeende, understryker andra möjligheterna att genom förändrade målsättningar och relevanta medel styra utvecklingen. Medan några söker begränsa sina skildringar till det aktuella problemområdet målar andra övergripande scenarier som utgångspunkt för alternativa händelser inom 9

sitt delområde. Servicekommittén har inte styrt strukturstudien till någon av de här angivna framgångsvägarna. Kommittén har dock förutsatt att respektive ämne skulle behandlas med angivande av rimliga påverkansmöjligheter, samt att det geografiska perspektivet skulle begränsas till Sverige. Kommittén har därutöver antagit att tillgängliga statistiska data samt låsta politiska och ekonomiska förutsättningar skulle utnyttjas. Tidsperspektivet skulle inte sättas längre än att grundförutsättningarna för de angivna utvecklingstendenserna skulle vara överblickbara. Kommittén har inte ansett att författarna till strukturstudien särskilt skulle fokusera delproblem, som enligt deras uppfattning har betydelse för servicefrågan. Det är en uppgift för kommittén att själv isolera de element i respektive framställning som har särskilt intresse från servicesynpunkt. Strukturstudiens uppgift är således att ge en bred samhällsskildring som bakgrund till kommitténs bedömningar. För att uppnå en rimlig detaljeringsnivå i framställningen samt för att få kvalificerade expertbedömningar krävdes en ansvarsfördelning mellan flera författare. Detta innebar i sin tur att »samhällsutvecklingen» måste struktureras i delområden. Komittens sekretariat föreslog en indelning i tio »strukturer», som vardera skulle kunna behandlas av en författare. Det torde finnas många metoder att göra en sådan indelning av helheten »samhället». Vanligen förekommande indelningar är grupperingar i makro- och mikrostrukturer, dvs. skeenden på samhälls- respektive individnivå. Andra indelningar åtskiljer samhällets administrativa, ekonomiska och sociala strukturer eller refererar till teknisk och humanistisk utveckling. Servicekommitténs strukturindelning förenar flera av dessa angreppssätt. Den arbetar med fyra individanknutna strukturer: befolkningsstruktur, social struktur på mikronivå, konsumtionsstruktur och fritidsstruktur samt med sex samhällsanknutna strukturer: utbildningsstruktur, arbetsmarknadsstruktur, social struktur på makronivå, pro10

duktionsstruktur, förvaltningsstruktur samt fysisk struktur. Trots att studien omfattar hela tio delar saknas kanske ändå områden som kan uppfattas som relevanta. Ett sådant område skulle kunna betecknas politisk struktur och behandla formerna för medborgarinflytande och styrelseskickets förändringar. Detta problemområde belyses dock indirekt i flera avsnitt. Ett annat område som inte behandlas självständigt, trots att det har inflytande på landets interna förhållanden, är den ekonomiska och finansiella strukturen. Det valda perspektivet är i flertalet fall 10 år, kompletterat med en ansats, som når till sekelskiftet. I några uppsatser har dock andra tidsperspektiv tillämpats. De tio avsnitten har följande huvudinnehåll: 1.

Befolkningsstruktur

Avsnittet behandlar befolkningsstrukturen med särskild hänsyn till geografisk fördelning, urbanisering, geografiska variationer samt förhållandet mellan bosättning och lokalisering av kvalificerad service. 2. Social

struktur-makronivå

Avsnittet behandlar den tunga socialpolitikens - arbetsmarknadspolitik, bostadspolitik, socialförsäkringar och vissa bidrag - inverkan på samhällets sociala struktur, olika former av social kontroll, bl. a. via vårdlagar och vårdformer samt skisserar ett nytt servicebegrepp. 3. Social

struktur-mikronivå

Avsnittet behandlar de sociala strukturförändringarnas konsekvenser för individen i olika fysiska miljöer och diskuterar, med utgångspunkt från exempel individens handlingsmöjligheter. 4.

Fritidsstruktur

Avsnittet behandlar fritidsbegreppet och diskuterar därefter faktorer som påverkar friSOU 1971: 28

tidens omfattning och disposition på olika typer av innehåll. 5.

Utbildningsstruktur

Avsnittet behandlar utbildningspolitikens mål, sedda från skilda utgångspunkter, samt skildrar tänkbara förändringar i den svenska utbildningsstrukturen. 6.

Arbetsmarknadsstruktur

Avsnittet behandlar de viktiga förändringstendenserna i näringsgrens- och yrkesstruktur, i köns-, ålders- och utbildningsstruktur, i de gifta kvinnornas yrkesverksamhetsgrad samt i de handikappades arbetsmarknadssituation. 7.

Varje författare ansvarar själv för sitt avsnitt Kommittén har tagit del av skrivningarna genom föredragningar under arbetets gång. Författarna har haft visst samråd, dock utan målsättningen att koordinera eller samstämma värderingar eller uppfattningar. Det ankommer på läsaren att själv göra bedömningar av det framlagda materialet. Servicekommittén avser att, med utgångspunkt från de mål för boendeservice som presenterats i delbetänkandet Boendeservice 2 (SOU 1970: 68), analysera strukturstudiens framtidsbeskrivningar och i ett senare betänkande söka ange konsekvenserna för serviceförsörjningen i ett långsiktigt perspektiv.

Produktionsstruktur

Avsnittet behandlar den totala produktionskapacitetens utveckling och fördelning på näringsgrenar, samt faktorer som antas bestämma förändringarna. 8.

Konsumtionsstruktur

Avsnittet behandlar beräkningsmetoder och avgränsningsproblem samt belyser den privata och den offentliga konsumtionens fördelning, produktionen för egen konsumtion samt konsumtionsprofiler inom olika befolkningskategorier. 9.

Förvaltningsstruktur

Avsnittet behandlar den offentliga förvaltningen på central, regional och lokal nivå, samhällsplaneringens organisation samt den tekniska utvecklingens inverkan på förvaltningsapparaten och dess uppgifter. 10. Fysisk struktur Avsnittet behandlar den fysiska samhällsplaneringens tröghet och anger organisatoriska krav för en bättre fungerande planeringsstruktur samt diskuterar modeller för fysisk miljö baserade på spridning — koncentrationsvillkor. SOU 1971:28

Kapitel 1 Befolkningsstruktur Sture Öberg

Innehåll

Inledning

1:5

Befolkningsstrukturens förändringar i ett längre tidsperspektiv Den framtida befolkningsstrukturen .

1:7 1:9

Fortsatt disposition, metodik

1:11

Befolkningens geografiska fördelning . . 1:12 Utvecklingstendenser 1: 12 Urbaniseringen 1:18 Tätortbefolkningens lokala och regionala fördelning 1:19 Befolkningsstrukturens geografiska variationer 1: 25 Befolkningsstrukturens variationer längs skalan glesbygd-storstad . . . 1:25 Åldersfördelningen 1:26 Könsfördelningen 1:27 Hushållsstrukturen 1:27 Befolkningsstrukturens variationer inom en större tätort 1: 28 Befolkningens bosättning och lokaliseringen av den kvalificerade servicen . . . 1:30 Den framtida urbaniseringen

1:34

Litteratur

1:38

SOU 1971: 28

Inledning

Antalet invånare i Sverige överstiger år 1970 åtta miljoner. Av dessa är drygt en miljon över 65 år och dubbelt så många under 20 år. Hela folkmängden i Sverige motsvarar endast vad någon av världens ledande stadsregioner kan redovisa. Befolkningen är mycket ojämnt fördelad över ytan. Således återfinns över två miljoner invånare koncentrerade till tätortsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö. Stora delar av Norrlands inland kan inte uppvisa 10 000 invånare inom ett normalt pendlingsavstånd. Invånarna i Sverige är ofta medlemmar i en familj eller i ett hushåll. En familj kan bestå av två gifta personer utan barn. Det finns knappt en miljon familjer av denna typ. Ungefär lika många familjer utgörs av två gifta personer med hemmaboende barn. Sammanlagt redovisas i den offentliga statistiken närmare 2,8 miljoner hushåll. Tvåpersonshushållet är den vanligaste typen. Tre- och fyra-personshushållen innehåller en större andel av befolkningen i och med att de har fler medlemmar. Andelen utländska medborgare uppgår till ca 3 % av landets befolkning. Ungefär hälften av dessa återfinns i de tre största storstadsregionerna. Det årliga invandringsöverskottet motsvarar för närvarande ungefär antalet invånare i tätorten Karlstad eller Sundsvall. Könsfördelningen är relativt jämn i Sverige.

SOU 1971: 28 2—014555 • 6

Befolkningsstrukturens förändringar i ett längre tidsperspektiv

Avgörande för folkmängdsutvecklingen, vare sig betraktelseskalan är nationell, regional eller lokal, är tillskottet av födda och inflyttade samt avgången av döda och utflyttade. De olika komponenternas relativa betydelse för riket som helhet framgår av figur 1.1. Födelsetalet uppvisar som synes kraftiga fluktuationer när ett längre tidsperspektiv betraktas. För närvarande är de stora barnkullarna från 1940-talet i fruktsam ålder. Dödstalet är relativt konstant över tiden. En svag ökning kan förväntas när andelen åldringar av totalbefolkningen tilltar. Invandringen av utlänningar 1 tilltog kraftigt under 1940-talet från att tidigare har rört sig om ett obetydligt antal. Efter andra världskriget bibehölls en hög inflyttning. Under 1960-talet inträffade en ny kraftig ökning av inflyttningen. Under senare tid kommer ca 60 procent av invandrarna från Finland.

Utvandringen har stabiliserat sig under de senaste 20 åren. En ökning kan troligen förväntas som en följd av den tilltagande invandringen, då den normalt medför s. k. återutvandring. 2 De nuvarande storleksrelationerna mellan födelseöverskottet, dvs. skillnaden mellan antalet födda och antalet döda och invandringsöverskottet är unikt i svensk historia. Under 1969 och troligen även under 1970 bidrog födelseöverskottet mindre än invandringsöverskottet till folkökningen. Dödsfallen är cirka fem gånger så vanliga som flyttningarna till utlandet. Åldersfördelningen framgår av tabell 1.1. I tabellen redovisas totalbefolkningens absoluta förändringar samtidigt med de rela1 av de ca 426 000 personer som invandrade under perioden 1951- -65 var drygt 90 % utlänningar och knappt 10 % svenska medborgare, 2 av de ca 227 000 personer som utvandrade under perioden 1951- -65 var drygt 70 % utlänningar medan resten var svenska medborgare, jfr föregående not.

Tabell 1:1. Totalbefolkningens förändringar samt den procentuella andelen av befolkningen i olika åldersgrupper åren 1940—2000. {Kallax Statistisk årsbok för Sverige, se även SCB, Be

Totalbefolkning i tusental Andel av befolkningen i 0—19 år åldersgrupperna 20—64 år 65—w år

6 371 29 62 9

7 042 29 60 10

7 498 30 58 12

8 055 28 59 14

8 522 27 57 16

8 892 26 57 16

9 251 26 59 15

Prognos med antagen nettoimmigration = 20 000 per år. S O U 1971: 28

1:7

Tabell 1:3. Hushållens procentuella fördelning år 1965 efter antal barn under 16 år. (Källa: FR 1965: V, tabell B).

LEVANDE FÖDDA

UTVANDRARE

Figur 1:1. De demografiska faktorernas utveckling 1920—1969 (källa FR 1965: III, Diagram 1 SM-Be 1967: 7 samt Befolkningsförändringar 1967, 1968, 1969, (SOS, del 1). tiva andelarna av befolkningen i olika åldersklasser. Antalet personer i åldrarna över 65 år har mer än fördubblats under de senaste 40 åren. Folkmängdstillväxten i stort och speciellt i de yngsta åldersklasserna har inte varit av motsvarande omfattning. Hushållsstrukturen har utvecklats mot allt mindre hushåll. Antalet hemmaboende bara minskar på grund av allt tidigare familjesplittring. Vidare blir det mindre vanligt med anhöriga eller andra personer boende i s. k. primärfamiljer. Mellan åren 1945 och 1960 minskade antalet boende per 100 hushåll från 315 till 284 för riket som helhet. 1 Tabell 1:2. Totalbefolkningens procentuella fördelning efter hushållstyp och hushållsställning 1965. (Källa: FR 1965: V, tabell C). Andel av folkmängden tillhörande: Bostadshushåll 98,2 Därav: 28,1 Manliga föreståndare Kvinnliga föreståndare 7,7 Hustrur 23,2 Söner och döttrar 33,0 Barnbarn 0,6 Föräldrar 0,9 Andra anhöriga 1,7 övriga 3,1 0,9 Andra privata hushåll 0.9 Kolleklivhushåll

1:8

Antal barn under 16 år

0 1 2 3 eller flera

64,5 17,4 12,3 5,8

Halva minskningen hänför sig till en minskning av antalet familjemedlemmar resten beror på en minskning av anhöriga och övriga personer. Antalet familjemedlemmar per 100 hushåll var 264 år 1960. Fyrtio år tidigare var motsvarande siffra 100 enheter större. Befolkningens fördelning efter hushållstyp och hushållsställning år 1965 framgår av tabell 1.2. Hushållens procentuella fördelning efter antal barn under 16 år framgår av tabell 1.3. Andelen hushåll utan barn har ökat sedan slutet av andra världskriget. Andelen hushåll med två eller tre barn har i stort sett varit konstant medan slutligen andelen hushåll med ett, fyra eller fler barn har minskat markant under samma tidsperiod. Giftermålsfrekvensen påverkar i hög grad hushållsstrukturen. Vid lokalisering och dimensionering av service är den senare av större intresse än befolkningens civilstånd. Nämnas kan dock att av befolkningen över 16 år var 27 procent ogifta, 62 procent gifta, 7 procent änkor eller änklingar och slutligen 3 procent skilda den 1 januari 1966. Efter andra världskriget har antalet gifta ökat på grund av sänkt vigselålder och högre giftermålsfrekvens i de äktenskapsbildande åldrarna. Könsfördelningen håller på att utjämnas från ett tidigare markant kvinnoöverskott. Kvinnornas medellivslängd är för närvarande drygt tre år längre än männens. Det föds dock fler pojkar än flickor i Sverige, vilket tenderar att kompensera männens högre dödsrisker. Vid senaste sekelskiftet översteg antalet kvinnor antalet män med nära fem procent. Det finns idag obetydligt fler kvinnor 1

motsvarande siffra år 1965 var 274. SOU 1971: 28

Befolkningsutvecklingen i olika landsdelar från 1870 till år 1980 framgår av figur 1.2. Länen har i figuren grupperats till större sammanhängande geografiska områden, s. k. riksområden. Folkmängden är i diagrammet uttryckt i procent av rikets totalbefolkning. Stockholms stad och län vilka för närvarande har drygt 13 procent av landets befolkning befinner sig som synes i särklass då deras andel av befolkningen ökar med cirka 50 procent under de senaste 40 åren. Göteborgs- och Malmöregionernas andelstillväxt är betydligt blygsammare. Förutom dessa storstadsregioner kan endast östra Svealand med Östergötland för närvarande redovisa en relativ tillväxt av befolkningen.

is-

le-

s'Den framtida

I870

I900

-i

1—i—i—

-60 -80

Figur 1:2. Befolkningsutvecklingen i olika riksområden 1870—1980. än män i Sverige. På 1 000 män går det 1 003 kvinnor. Om man åldersgrupperar befolkningen blir bilden emellertid något annorlunda. I åldrarna upp till cirka 35 år finns ungefär 950 kvinnor på 1 000 män. 1 Könsfördelningen är jämn i åldrarna mellan 35 och 55 år. Äldre åldersgrupper kan sedan redovisa ett tilltagande kvinnoöverskott. På 1 000 män återfinns i åldrarna över 75 år drygt 1 300 kvinnor.

befolkningsstrukturen

Antalet invånare i Sverige kommer att vara drygt nio miljoner år 2000 enligt en prognos från Statistiska centralbyrån 2 . Osäkerheten i en bedömning av befolkningens framtida storlek är självfallet stor. För närvarande ökar antalet invånare i landet med ca 30 000 per år plus nettoimmigrationen, som var ca 50 000 år 1970. Om man bortser från tillskottet från inflyttare beräknas den naturliga folkökningen avta så att den år 2000 är av storleksordningen 5 000 per år. Några drastiska förändringar i det låga födelsetalet förväntas inte för närvarande. 1 2

se FR 1965: III, diagram 6. jämför tabell 1 på sid 1: 7.

Tabell 1:4. Befolkningens fördelning på riksområden 1870—1980. Andel av befolkningen Riksområde

Ingående län

1980 Stockholm Östra mellansverige Småland med öarna Sydsverige Västsverige Norra mellansverige Mellersta Norrland övre Norrland

A,B C,D,E,T,U F,G,H,I K,L,M N,0,P,R

6,5 18,5 15,0 15,9 21,2 14,0 4,9 4,0

17,1 16,6 9,8 13,7 18,8 11,6 5,7 6,7

18,2 17,0 9,6 14,0 19,3 10,7 5,0 6,1

20,6 17,2 9,2 14,7 19,7 9,7 4,0 4,9

100,0

100,0

100,0

100,0

s,w,x

Y,Z AC, BD Totalt

Källa: Länsplanering 1967 prognos 2 samt SOS. SOU 1971: 28

1:9

En förbättrad preventivmedelsteknik kommer sannolikt endast att påverka födelsetalet marginellt. Av större betydelse är den allmänna inställningen till familjestorleken. Det kan bli populärt med många barn per familj. Man kan också tänka sig det motsatta förhållandet, att det mer och mer anses omoraliskt att föda barn. En motivering för en sådan inställning skulle kunna vara jordens överbefolkning. Dödligheten kommer att förändras mycket sakta. Framsteg inom den medicinska forskningen kan minska andelen dödsfall i de olika åldergrupperna något, så att medellivslängden ökar fram till år 2000. Intensiteten i dödlighetsförbättringen är för närvarande störst i de yngsta åldersklasserna. Eventuella, långsiktiga verkningar på dödligheten av exempelvis luft- och vattenföroreningar går inte att uppskatta. Dödstalet, dvs. antalet döda på 1 000 av medelfolkmängden, kommer att öka något beroende pä den allt större andelen äldre människor. Invandringen av utlänningar kan komma att påverka den framtida befolkningsstrukturen i mycket stor utsträckning. För närvarande kan man inte skönja någon politisk lösning av detta brännbara problem. Under den närmaste framtiden kommer därför invandringen sannolikt att vara reglerad till en nivå av samma storleksordning som den nuvarande. Det går emellertid inte att uttala sig om vilken invandring som är aktuell år 2000. Det finns all anledning att redan under 1970-talet förbereda samhällets attityder till utländska medborgare så att vi är beredda för en betydligt större invandring i framtiden. Utvandringen samvarierar - med viss tidseftersläpning - starkt med invandringen. Då invandringsprognoserna är mycket osäkra, blir det därför svårt att spekulera i den framtida utvandringen. Någon större förändring av andelen svenska medborgare, som flyttar till utlandet, är emellertid inte trolig. Vissa grupper i samhället kan dock i större utsträckning flytta från Sverige och på så sätt marginellt påverka denna siffra. Exempelvis kan vissa kategorier arbetskraft 1:10

tänkas flytta på grund av bättre lönevillkor i andra länder. Ett annat exempel är pensionärer, som i framtiden kan tänkas bosätta sig i länder med varmare klimat. Befolkningens framtida åldersstruktur är starkt avhängig av den framtida invandringspolitiken. 1 Förenklat kan man säga, att den minskade dödligheten i olika åldrar 2 kommer att medföra, att befolkningspyramiden tenderar mot en rektangulär form. En ökad invandring kommer dock sannolikt i första hand att gälla unga människor i barnalstrande åldrar. De skulle i så fall påverka åldersfördelningen i riktning mot den klassiska pyramidformen igen. Hushållsstrukturen kommer troligen att utvecklas mot ännu mindre hushåll. Däremot finns det kanske en framtid för storhushåll i den meningen, att flera hushållsenheter delar på vissa gemensamma utrymmen, t. ex. sällskapsrum och kök. Ett sådant arrangemang skulle lösa många sociala problem för ofullständiga familjer, ensamstående eller handikappade. Könsfördelningens utveckling har tidigare berörts i texten. Denna fördelning har med vissa undantag självfallet mycket marginell betydelse för lokaliseringen och dimensioneringen av service. I de flesta planeringssammanhang måste man ta betydligt större hänsyn till de små och udda grupperna i samhället, t. ex. ofullgång till bil. I en summarisk redogörelse av denna typ domineras framställningen av lättförklarliga skäl av de stora linjerna i befolkningsstrukturen. Befolkningens framtida geografiska fördelning kommer att behandlas mer ingående i den följande texten. 1 i tabell 1 förutsattes att den framtida invandringen årligen överstiger den framtida utvandringen med 20 000 personer. Det nuvarande invandringsöverskottet är betydligt större. 2 gäller för män under 40 år och kvinnor under 90 år.

SOU 1971: 28

Fortsatt disposition, metodik

Den pågående urbaniseringen av landets befolkning kan sägas innebära, att en helt ny livsform håller på att utvecklas. En geografisk koncentration av arbetsplatser och befolkning innebär nya möjligheter för en samverkan mellan människor. Individernas och hushållens situation med avseende på exempelvis tillgång till kvalificerad service, utbildningsmöjligheter och valmöjligheter på arbetsmarknaden ter sig betydligt mer gynnsamma i delar av landet med hög befolkningstäthet. Ytterligare en faktor, som gör dessa regioner attraktiva för hushållen, är den högre lönenivån i högurbaniserade områden. Befolkningsstrukturen skiljer sig ofta markant mellan de expansiva stadsregionerna och övriga delar av landet. Det finns därför anledning att beskriva befolkningsstrukturens variationer längs skalan glesbygd - storstad. En tillfredsställande beskrivning av befolkningsfördelningen, urbaniseringen eller befolkningsstrukturen i Sverige bör då inte mer än nödvändigt utgå från statistiska uppgifter, som hänför sig till administrativa områden. När dessa är större, exempelvis län, innehåller de bebyggelsetyper längs hela skalan glesbygd-storstad. Mindre administrativa enheter är ofta alltför olika till storlek och form för att fungera väl som territoriella basenheter. I de kommande avsnitten kommer därför, där så är möjligt, en likformig mätyta SOU 1971: 28

att användas för att beskriva de geografiska variationerna av variablerna. Lokala variationer kommer att mätas inom en mätyta, som motsvarar en cirkel med radien 30 km. Det finns skäl att anta att denna yta någorlunda väl svarar mot vad som är ett acceptabelt pendlingsomland för en bilburen person. Regionala variationer kommer att mätas inom en cirkel med 65 km:s radie. Denna radie motsvarar kanske ett avstånd, som den bilburne individen kan acceptera vid mer sällsynta resor till olika typer av kvalificerad service, exempelvis specialistvård eller utflyktsmål vid veckoslut. Man kan säga, att den lokala nivån motsvarar ett normalt område, inom vilket individerna kan tänkas resa under en normal dag. På motsvarande sätt representerar den regionala nivån ett område, inom vilket individerna är rörliga i ett veckoperspektiv. Mättekniken har tidigare presenterats i en rad forskningsrapporter från Institutionen för kulturgeografi och ekonomisk geografi vid Lunds Universitet, samt i Urbaniseringen i Sverige, SOU 1970: 14.

1:11

Befolkningens geografiska fördelning

I figur 1.3 framgår totalbefolkningens geografiska fördelning år 1965. Kartan kan sägas uppvisa det lokala befolkningsunderlaget. Stockholm, Göteborg och Malmö framträder självfallet båda åren som de folkrikaste delarna av landet. I övrigt är det endast ett område i närheten av Linköping samt inre Mälardalen, som kan redovisa mer än 200 000 invånare inom en radie på 30 km. Områden med över 100 000 invånare återfinns i Mälardalen, i Östergötland, vid södra Vättern, i stora delar av Skåne, runt Göteborg i riktning mot Borås, Skara och Uddevalla vid norra Vänern, i centrala Närke, i ett tätortsrikt område söder om Falun samt slutligen i Norrland omkring de större städerna Gävle och Sundsvall. De folkfattigaste delarna återfinns i Norrlands inland, där endast områden runt Östersund, Kiruna och Malmberget kan redovisa en lokal tätbefolkning, som överstiger 10 000 invånare. Talet motsvarar en genomsnittlig folktäthet på 3 invånare per kvadratkilometer inom mätytan. Det regionala befolkningsunderlaget, dvs. det antal invånare, som bor inom 6 km:s avstånd från en godtycklig punkt, framgår av figur 1.4. Områden kring de tre största städerna dominerar även denna bild ungefär som på kartan över den lokala befolkningstätheten. 1:12

Utvecklingstendenser Befolkningens lokala omfördelning i Sverige mellan åren 1960 och 1965 framgår av figur 5. Placerar man medelpunkten i en cirkel med radien 30 km någonstans i de svärtade områdena i figur 1. 5: a, innehåller cirkeln fler invånare år 1965 än år 1960. Faller cirkelns medelpunkt i de vita partierna på kartan minskar befolkningen inom 30 km:s räjongen under femårsperioden. I figur 1.5: b har cirkeln på motsvarande sätt mer än 20 000 fler invånare år 1965 jämfört med år 1960, när medelpunkten faller inom svartmarkerad yta. De tillväxtcentra, som totalt dominerar, när de absoluta lokala förändringarna studeras, är områden kring Stockholm (ca 100 000 fler invånare under femårsperioden), Göteborg (ca 44 000 fler invånare), Malmö (ca 35 000) och inre Mälardalen (drygt 20 000). Siffrorna inom parenteserna har hämtats från den underliggande sifferkartan. Vita arealer i figur 1.5: a markerar områden med en lokal befolkningsminskning. I dessa delar av Sverige återfinns 1,7 miljoner invånare år 1965. Med undantag av vissa kuststäder i Norrland, Kiruna och Malmberget uppvisar hela Norrland och västra Svealand en lokal befolkningsminskSOU 1971:28

GEOGR INST LUND 1966

Figur 1:3. Det lokala befolkningsunderlaget 1965. Anm. Kartan visar antal invånare i tusental, som kan nås inom 30 km. Källa: SOU 1970: 14, bilaga 1. SOU 1971: 28

1:13

Figur 1:4. Det regionala befolkningsunderlaget 1965. Anm. Kartan visar antal invånare i tusental, som kan nås inom 65 km. Källa: Öberg 1968.

1:14

SOU 1971: 28

ning mellan 1960 och 1965. Södra gränsen för detta arealmässigt mycket stora minskningsområde sammanfaller i stort med gränsen för »norra stödområdet», dvs. det område, som företrädesvis erhåller lokaliseringsstöd. I övriga Svealand och Götaland återfinns lokala minskningsområden på ett flertal ställen. Observera hur dessa områden tenderar att sammanfalla med länsgränserna! Dessa, som normalt sammanfaller med landstingsgränserna, är ursprungligen ofta dragna i glest befolkade områden, dvs. den typ av bygd, som idag har en hög utflyttning. Länets och landstingets resurser koncentreras vanligen till centrala delar av länet, för att inom rimliga avstånd kunna betjäna största möjliga antal invånare inom den administrativa enheten. Detta förhållande påskyndar avfolkningen i den glesbygd, som ligger nära en länsgräns. På samma sätt, som befolkningens lokala förändringar skildrats, kommer de regionala förändringarna att presenteras. Figur 1.6 visar totalbefolkningens regionala omfördelning mellan åren 1960 och 1965. Områden, vilka inom en 65 km:s räjong kan redovisa en stark tillväxt av befolkningen i absoluta tal återfinns i länen runt Mälaren, västra Skåne och Göteborgstrakten. Befolkningsminskning under femårsperioden uppträder på regional nivå i Kalmar län samt, med undantag av tre kustområden och norra Norrbottens län, norr om en NO-SV-linje, som i stort sammanfaller med gränsen för norra stödområdet. De vita arealerna i figur 1.6: a innehöll år 1960 16 % av Sveriges befolkning. År 1965 var motsvarande siffra 15 %.

SOU 1971: 28

-ö»

Figur 1:5. Totalbefolkningens lokala förändringar 1960—1965, absoluta tal. Anm. Kartsviten visar a) områden, där totalbefolkningen ökade lokalt, d. v. s. inom en räjong med radien 30 km och b) områden, där totalbefolkningen lokalt ökade med över 20 000 invånare under femårsperioden. Motsvarande ökningstal för c och d var 40 000 och 80 000 invånare. Källa: Öberg 1970. SOU 1971:28

Figur 1:6. Totalbefolkningens regionala förändringar 1960—1965, absoluta tal. Anm. Kartsviten visar a) områden, där totalbefolkningen ökade regionalt, d. v. s. inom en räjong med radien 65 km och b) områden, där totalbefolkningen regionalt ökade med över 20 000 invånare under femårsperioden. Motsvarande ökningstal för c och d var 40 000 och 80 000 invånare. Källa: Öberg 1970. SOU 1971: 28

1:17

Urbaniseringen

Urbaniseringen är en internationell företeelse med markanta likheter mellan uppbyggnaden och utvecklingen av de olika ländernas stadsstrukturer. Denna koncentrationsprocess, som i vårt land har pågått i ett knappt sekel, är bl. a. ett uttryck för att stora delar av näringslivets och samhällets aktiviteter koncentreras till ett begränsat antal orter samtidigt som de areella näringarnas företrädare blir allt fåtaligare. Man kan förenklat säga att agrarsamhället har försvunnit, industrisamhället har kulminerat, och servicesamhället håller på att bli en realitet. 1 Tätort brukar man kalla orter med minst 200 invånare och ett avstånd mellan husen, vilket normalt inte överstiger 200 meter. Antalet tätorter i Sverige var under 1960-talet första hälft ungefär 1 800. Fördelningen av dessa framgår för år 1965 av tabell 1.5. Man måste komma ihåg, att definitionen på en tätort är grundad på bebyggelsetekniska regler. Detta gör exempelvis att förorter till större städer återfinns i de flesta storleksklasserna. Värdet av att studera folkmängd och folkmängdsförändringar för olika tätortsklasser är därför ofta av mindre intresse. Det kanske bör nämnas, att den sammanlagda tätortsarealen svarar för mindre än en procent av landets totala yta. I början av 1930-talet bodde ungefär hälften av landets invånare i tätorter. Andelen tätortsbefolkning ökar stadigt. Den nuvaran1:18

de nivån är cirka 80 %. Om den undre gränsen för en tätort i stället för 200 sätts till 2 500 invånare, vilket bättre motsvarar vad man i andra länder menar med en stadsmässig agglomeration, visar det sig, att två tredjedelar av befolkningen är bosatta i urban miljö. Motsvarande siffra i exempelvis USA är av samma storleksordning. Tätortsstrukturen har stor betydelse när urbaniseringsprocessen studeras. Förenklat kan man säga, att den näst största orten i Sverige är hälften så stor som den största. Den tredje orten i rang har i sin tur en tredjedel av den största ortens folkmängd. Den fjärde orten i rang har en fjärdedel av antalet invånare i den största, osv. Det visar sig att en empirisk lagbundenhet av likTabell 1: 5. Fördelning av tätorter på olika storleksklasser år 1965. {Källa: NorlingJeansson 1967). Storlek, antal invånare

Antal tätorter

200— 499 500— 999 1 000— 1 999 2 000— 4 999 5 000— 9 999 10 000—19 999 20 000—49 999 50 000—99 999

848 390 230 188 69 48 33 10

100 000—

3 Totalt 1

1 819

Norborg 1969. SOU 1971: 28

nande typ gäller i en mängd stater. Om man studerar de cirka 200 största tätorterna i det svenska tätorts systemet finner man att de mest markanta undantagen från »regeln» om en jämnt avtagande storlek uppvisas av tätorterna med rangordningsnummer mellan fyra och tio. Alla dessa har färre invånare än man skulle förmoda med utgångspunkt från den »normala» tätortsstrukturen. Inga väsentliga förändringar har förekommit i det svenska tätortssystemets uppbyggnad under de senaste 20 åren. De största tätorterna har emellertid under senare tid haft en procentuellt ganska låg tillväxt. Tätorter med under 100 000 invånare har en betydligt större relativ tillväxt. Mycket små tätorter, med mindre än 500 invånare, befinner sig för närvarande vanligen på tillbakagång. Även om tätortssystemet som sådant inte förändras utan endast växer proportionellt kan de enskilda tätorternas befolkningsförändringar variera avsevärt. Dessa individuella variationer uppvisar vissa karaktäristiska regionala drag. 1 Tätorter med över 2 500 invånare med en befolkningstillväxt större än genomsnittet 1960-1965 fördelar sig i ett brett band över södra och mellersta Sverige upp till en ganska skarp nordgräns som går från Göteborg till Gävle. Förtätningar i mönstret återfinns främst runt Stockholm och i västra Skåne. Norrländska »plusorter» uppträder i större antal bara i Norrbottens län. Motsvarande tätorter med en tillväxt mindre än riksgenomsnittet eller t. o. m. en minskning under femårsperioden förekommer sparsamt överallt i landet med undantag av en markant förtätning i Bergslagen. I många sammanhang kan den bebyggelsetekniska definitionen av en tätort vara otillräcklig för en analys av befolkningens omfördelning och koncentration till vissa områden. Innan tätortsbefolkningens fördelning redovisas med hjälp av likstora övertäckande mätytor, skall en indelning av landet i s. k. tätortsregioner redovisas. En tälortsregion avses härvid omfatta huvud- respektive förorter, varvid huvudorten utgörs av församlingarna i de kommuner, SOU 1971: 28

Tabell 1:6. Tätortsregioner i skilda storleksgrupper. {Källa: SCB, Be 1968: 7). Storleksgrupp 1 000-tal

Antal tät- Folk% av rikets ortsregio- mängd folkmängd ner 31.12.1967 31.12.1967

>200 100—200 75—100 50— 75 40— 50 30— 40 20— 30 15— 20 10— 15

3 3 8 6 7 10 18 18 22

2 130 652 27,0 309 672 3,9 720 868 9,1 352 861 4,5 305 344 3,9 361 361 4,6 5,2 412 790 312 522 4,0 275 645 3,5

där minst halva befolkningen vid senaste folkräkningen bodde i ifrågavarande tätort. Förorterna utgörs av de församlingar, där minst en fjärdedel av den förvärvsarbetande befolkningen vid samma tidpunkt pendlade till dessa kommuner. Med utgångspunkt från angivna kriterier kan 95 tätortsregioner urskiljas i landet omfattande 10 000 eller fler personer med underlag av befolkningsdata från årsskiftet 1967/68. Med uppdelning på storleksgrupper fördelar dessa sig enligt tabell 1.6. Det framgår att ungefär två tredjedelar av landets befolkning bor i tätortsregioner med minst 10 000 invånare. Med största sannolikhet kommer denna andel att växa de närmaste årtiondena.

Tätortsbefolkningens fördelning

lokala och regionala

Det visar sig, att hela 94 % av Sveriges befolkning år 1965 bodde så att de inom tre mils avstånd från hemmet kunde nå över 10 000 invånare i tätorter. Om vi ökar kravet till 50 000 invånare i tätorter inom tre mils avstånd, uppfyllde bara två tredjedelar av totalbefolkningen kravet. 44 % av befolkningen kunde på motsvarande sätt nå över 100 000 invånare. På den lokala nivån återfinns områden med över 100 000 tätortsbor inom en 30 km:s räjong i och omkring Stockholm, Göteborg och Malmö, vidare i Mälardalen, Östergötland, söder om Vättern, i västra Skåne, runt Borås samt slutligen Gävletrakten. Ovanstående siffror 1

Hägerstrand-Öberg 1970. 1:19

samt de, som var aktuella år 1960, framgår av tabell 1.7. Man kan lätt avläsa, att det skett en kraftig koncentration av befolkningen på lokal nivå. Allt större andel av befolkningen bor så, att de inom en normal pendlingsräjong når ett betydande antal invånare i tätorter. Därmed kan man också förmoda, att de inom samma räjong har större tillgång till mer kvalificerad och bättre differentierad service av olika slag. På samma sätt som ovan kan totalbefolkningens bosättning i förhållande till en regional tätortsbefolkning studeras. Tabell 1.8 visar hur stor andel av totalbefolkningen, som 1960 och 1965 kunde nå ett visst antal invånare i tätorter inom ett avstånd av 65 km från bostaden. Befolkningens omfördelning är inte på långa vägar lika markant på den regionala nivån. Det kan vara värt att notera att antalet invånare, som inte ens inom en räjong med 65 km:s radie - en cirkel större än 13 000 km 2 - når 10 000 invånare, var år 1965 i storleksordningen 80 000. Alla dessa människor bor i inre Norrland, norra Dalarna och de nordligaste delarna av Värmland, dvs. de mest kritiska områdena ur serviceförsörjningens synpunkt. Mellan åren 1960 och 1965 ökade tätortsbefolkningen i Sverige med 10,3 procent. De lokala och regionala variationerna i tätortsbefolkningenp relativa förändringar under femårsperioden skall belysas med några figurer. Tätortsbefolkningens lokala förändringar framgår av figur 1.7. Tätortsbefolkningens procentuella förändringar varierar kraftigt när mätytans radie endast är 30 km. Främst uppvisar Norrland en mycket splittrad bild. Stora delar av Norrland har mycket liten tätortsbefolkning, vilket gör att små absoluta förändringar ger kraftigt utslag i procentsiffror. I figuren framgår inte att delar av det Nordsvenska fjällområdet lokalt saknar tätortsbefolkning. Söder om gränsen för norra stödområdet är tillväxten av tätortsbefolkningen normalt större än fem procent. Stora arealer i inre Norrland uppvisar en minskning av antalet tätortsbor. Med un1:20

Tabell 1: 7. Andel av befolkningen, som inom avståndet 30 km från bostaden kan nå ett visst antal invånare i tätorter. {Källa: Öberg, 1968 B). Antal in v. i tätorter inom 30 km:s avstånd

Procent av befolkningen 1960 1965

10 000 50 000

93 61 40

100 000

94 66 44

Tabell 1:8. Andel av befolkningen, som inom avståndet 65 km från bostaden kan nå ett visst antal invånare i tätorter. (Källa: Öberg, 1968: B) Antal inv. i tätorter inom 65 km:s avstånd

Procent av befolkningen 1960 1965

10 000 50 000 100 000

99 93 84

99 94 85

dantag av nordligaste delen av Värmland och Dalarna samt ett par små områden söder om Siljan har hela Svealand och Götaland en tillväxt av tätortsbefolkningen på lokal nivå. I minskningszonerna bodde endast ca 4 procent av Sveriges befolkning år 1965. Tätortsbefolkningens regionala förändringar under femårsperioden i relativa tal redovisas i figur 1.8. Större områden, där tätortsbefolkningen ökat mer än 15 procent, återfinns runt Stockholm och i södra Småland. Tillsammans med några mindre arealer, exempelvis vid Umeå, innehåller dessa områden ca 8 procent av landets befolkning. I södra Sverige framträder två områden, där tätortsbefolkningen regionalt ökat mer än 10 procent, dels ett stort område runt Mälaren, Hjälmaren och Bråviken, dels ett område, som omfattar nästan hela Götaland. Urbaniseringens geografiska variationer på lokal nivå 1965 framgår av figur 1.9. Urbaniseringsgraden anger hur stor andel av befolkningen, som är bosatt i tätorter. Vita partier på kartan är de lokalt lågurbaSOU 1971: 28

200 km

d sJ

r'

\ /

/

>

0 I

s

Figur 1: 7. Tätortsbefolkningens lokala förändringar 1960—1965, relativa tal. Anm. Kartsviten visar a) områden där tätortsbefolkningen ökade lokalt, d. v. s. inom en räjong med radien 30 km. I b (c och d) redovisas områden där tätortsbefolkningen lokalt ökade med mer än 5 (10 och 15) procent under femårsperioden. Den riksgenomsnittliga ökningen var 10,3 procent. Källa: Öberg 1970. SOU 1971: 28 3—014555 • 6

1:21

r-J

Figur 1:8. Tätortsbefolkningens regionala förändringar 1960—1965, relativa tal. Anm. Kartsviten visar a) områden, där tätortsbefolkningen ökade regionalt, d. v. s. inom en räjong med radien 65 km. I b (c och d) redovisas områden, där tätortsbefolkningen regionalt ökade med mer än 5 (10 och 15) procent under femårsperioden. Den riksgenomsnittliga ökningen var 10,3 procent. Källa: Öberg 1970.

1:22

SOU 1971: 28

100 km J

GfOGR INST LUND 1968

Figur 1:9. Lokal urbaniseringsgrad 1965. Amu Kartan visar tätortsbefolkningens procentuella andel av totalbefolkningen. Mätningarna har skett inom encirkel med radien 30 km. aimiig*iu«i nar Källa: SOU 1970: 14, bilaga 1. SOU 1971:28

1:23

Tabell 1:9. Befolkningens procentuella fördelning i urbaniseringszoner.* År 1960 bodde två procent av befolkningen, så att mindre än 25 procent av alla »grannar» inom 30 km:s avstånd återfanns i tätorter. (Källa: Öberg 1970). Andel av befolkningen Lokal urbaniseringszon

0— 25 25— 50 50— 75 75—100

2* 15 36 47

1 9 30 59

lokala och regionala förändringarna visar, att en snabb urbanisering pågår i trakten av Växjö. Urbaniseringen kan också illustreras med hjälp av några belysande siffror. Tabell 1.9 visar, att en betydligt större andel av befolkningen bor i lokalt högurbaniserade områden 1965, 59 procent, jämfört med år 1960, då motsvarande siffra var 47 procent. Dessa siffror säger något om storleksordningen av tätortsbefolkningens expansion.

niserade zonerna i Sverige. Var man än placerar medelpunkten i en cirkel med 30 knr.s radie i dessa vita områden finner man mindre än 50 procent av befolkningen inom räjongen bosatta i tätorter. Enligt folkräkningen 1965 bodde 77 procent av Sveriges befolkning i tätorter. I Götaland och Svealand uppträder vissa band med lågurbaniserade områden kring länsgränserna. Norrlands inland är huvudsakligen lågurbaniserat. Vissa enstaka tätorter innebär emellertid, att urbaniseringsgraden punktvis blir hög, inte så mycket beroende på att orterna är stora utan på att de ligger i extremt folkfattiga bygder. Det rutade mönstret på kartan i figuren visar lokalt högurbaniserade områden, dvs. mer än 75 procent av befolkningen bor här i tätorter. Dessa arealer är främst lokaliserade kring de större tätorterna. Den regionala urbaniseringsgraden skall inte illustreras med någon figur. Regionalt högurbaniserade områden finns i områden runt de tre största städerna samt i övre Norrland vid »ödemarksstaden» Kiruna. Det största sammanhängande området är cirkelformat med huvudstaden som medelpunkt och en radie på ca 20 mil, dvs. området täcker bl a samtliga län runt Mälar-Hjälmardalen. Urbaniseringsgradens förändringar mellan folkräkningarna 1960 och 1965 visar helt naturligt, att de procentuella förändringarna är störst, där urbaniseringsgraden är låg. Undantag från denna regel är främst ett område i östra Kronobergs län. Både de 1:24

SOU 1971: 28

Befolkningsstrukturens geografiska variationer

Dödligheten inom ett begränsat geografiskt område kan inte alltid förklaras med hjälp av befolkningens könsfördelning och åldersstruktur. Dödligheten i skilda dödsorsaker, när hänsyn tagits till ovan nämnda faktorer, uppvisar påtagliga oregelbundenheter mellan olika delar av landet. 1 Bl. a. kan dessa variationer tänkas stå i samband med lokala faktorer, som klimat, vattenförsörjning, luftföroreningar, mikroorganismer, levnadsvanor, m. m. Som ett exempel kan nämnas, att den manliga befolkningen i Stockholms stad i ovanligt stor utsträckning dör av tuberkulos och cancer i andningsorganen, vissa hjärtsjukdomar, magsår, olycksfall och slutligen självmord. Stadens manliga befolkning har å andra sidan mycket låg dödlighet i centrala nervsystemets kärlsjukdomar. Utan att spekulera i orsakerna kan man konstatera, att männen i landets största tätort har ovanligt hög dödlighet. Födelsetalets variationer kan man inte heller alltid förklara med hjälp av befolkningsstrukturens variationer. Antalet barn per familj varierar avsevärt över tiden. Vi behöver bara gå ett par generationer tillbaka för att finna betydligt större familjer än idag. Minskningen i antalet barn per familj har naturligt nog inte skett samtidigt i hela landet. Kulturföreteelsen »den mindre familjen» har uppvisat ett spridningsförlopp, som vi känner igen från innovationsstudier. Under de senaste decennierna var nativiteten fortfarande betydligt högre i SOU 1971: 28

de delar av landet, som sist brukar nås av innovationer. Detta förhållande är en bidragande orsak till att åldrarna mellan 1 och 14 år utgör en stor andel av totalbefolkningen i övre Norrland, på Gotland samt i stora delar av Götalands och Svealands inland. Befolkningsstrukturens lan glesbygd-storstad

variationer längs ska-

Flyttningsbenägenheten varierar i stor utsträckning med individernas ålder men ock1

SOS Dödligheten i länen 1959—1962.

KVINNOR

60 tuscntil

Figur 1:10. Antalet flyttare över församlingsgränser i Sverige 1965. Anm. Flyttarna, totalt ca en halv miljon, är uppdelade efter kön och ålder (femårsgrupper). Källa: Statistisk årsbok för Sverige.

1:25

fallet, att vi får en så kallad »förgubbning» av glesbygdens befolkning. Detta i sin tur medför höga dödstal och en ytterligare accelererad avfolkning. I tätorterna föds många barn av den ungdomliga befolkningen. Det finns i södra Storstockholm exempel på nybyggda förorter med lika höga födelsetal som i Sydamerika. På ett par decennier är barnen uppvuxna och bidrar till en bibehållen hög nativitet i de stora tätorterna. Ovanstående summariska redogörelse för orsakerna till befolkningsstrukturens variationer längs skalan glesbygd-storstad skall inte fördjupas. Några exempel ur den officiella statistiken kommer emellertid att lämnas för att belysa de aktuella skillnaderna.

så i viss mån med könstillhörigheten. Figur 1.10 visar antalet flyttare över en församlingsgräns under ett år, fördelade på kön och åldersgrupper. Sammanlagt flyttade ungefär en halv miljon människor över en församlingsgräns detta år. Antalet flyttare inom församlingarna var av storleksordningen en kvarts miljon under samma år. Var tionde person byter således bostad varje år. Generellt kan man säga, att unga människor flyttar oftare än äldre och att unga kvinnor flyttar tidigare än unga män. Det relativt stora antalet barn, som flyttar, beror självfallet på den höga flyttningsbenägenheten bland unga familjer. Flyttningarna inom landet sker i alla riktningar, exempelvis kan normalt samtliga län under ett år redovisa både in- och utflyttare till alla de övriga länen. Likaså flyttar man både från glesbygden till tätorter och tvärtom. Emellertid dominerar flyttningsströmmarna från glesbygden till tätorterna. Mellan tätorterna dominerar antalet flyttare från de mindre till de större. Skall man generalisera flyttningsmönstret i Sverige, så flyttar glesbygdsbefolkningen till mindre tätorter, medan invånarna i dessa flyttar till större tätorter. Flyttarnas åldersfördelning och flyttningarna till allt större tätorter medför själv-

Å Idersfördelningen1 Glesbygdsbefolkningen minskade med 14 procent under perioden 1960-1965. Antalet invånare över 65 år på glesbygden minskade emellertid endast med en procent under samma femårsperiod. I figur 1.11 framgår skillnaderna i åldersfördelningen mellan glesbygden och tätorter med över 1 Åldersfördelningens variationer kan studeras närmare i exempelvis Norborg 1969

TÄTORTER MED 1 0 0 0 0 0 - w INV.

GLESBYGDEN

[ ] ogifts gifta och f ö r u t gifta

MAN

KVINNOR

KVINNOR

Figur 1:11. Ålderspyramider 1965 för glesbygdsbefolkning och befolkningen i tätorter med över 100 000 invånare. Källa: FR 1965 III. SOU 1971. 28 1:26

1960 M

300 200

1980 Kv

0 Ålder 8580-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 .30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4

100 200 300

M

225 Kv

225 Figur 1:12. Ålderspyramider för Färgelanda 1960 och 1980. Anm. Färgelanda ligger i sydvästra Dalsland. Källa: Andersson 1967. 100 000 invånare. De två ålderspyramiderna har märkbart olika former, trots att vi är tvungna att nöja oss med den officiella definitionen på glesbygd. Denna innebär, att relativt många människor, bosatta i omedelbar närhet till stora tätorter, klassas som glesbygdsbor. Ännu tydligare illustreras i figur 1.12 den höga andelen åldringar i bygder på ett visst avstånd från större tätorter. Figuren visar ålderspyramiderna för Färgelanda (SV - Dalsland) åren 1960, 1970 och 1980. Den successiva avfolkningen av främst yngre människor gör, att befolkningspyramiden för stora delar av landet snarare borde kallas befolkningssvampen.

Könsfördelningen Den traditionella uppdelningen på manliga och kvinnliga yrken är sannolikt en av de viktiga orsakerna till att kvinnorna flyttar in i tätorterna i större utsträckning än männen. Det är även frestande att spekulera i andra speciella drag i vårt samhälle, vilka kan vara betydelsefulla i detta sammanhang. Oavsett orsakssammanhangen kan vi konstatera, att flyttningsbenägenheten är större bland kvinnor. Speciellt kvinnorna i åldrarna 15-30 år är underrepresenterade på glesbygden. När urbaniseringsgraden seSOU 1971: 28

dan tilltar, ökar kvinnornas andel av totalbefolkningen. Uppgifter på A-regionnivå från den officiella statistiken visar, att Stockholm-Södertäljeregionen har såväl absolut som relativt det största kvinnoöverskottet i landet. Det är vanligen i åldrarna över 50 år, som ett markant, med åldern tilltagande, kvinnoöverskott kan påvisas i tätorterna.* Hushållsstrukturen Vissa skillnader mellan hushållsstrukturen på glesbygden och i tätorterna kan vara värda att notera. Av figur 11 framgår att glesbygden har en stor andel ogifta män, glesbygden är, som tidigare påpekats, i gestora tätorterna. Hushållsmedlemmarna i glesbygden är, som tidigare påpekats i genomsnitt äldre. Indelas hushållen efter antalet boende, finner vi, att enpersonshushållen är betydligt vanligare i tätorter. Fem eller fler boende är däremot vanligare förekommande bland glesbygdshushållen. På glesbygden är det betydligt vanligare, att ett hushåll innefattar en person, som ej tillhör familjen. Ogifta kvinnor har exempelvis i mycket mindre utsträckning eget 2 För vidare information, se exempelvis FR 1965: III.

1:27

Tabell 1:10. Antal boende av olika kategorier per 100 hushåll år 1960. {Källa: JohanssonBorgnäs 1968, tabell B 7: 6).

Familjemedlemmar Anhöriga Övriga Samtliga boende

Glesbygd

Tätorter

280 22 9 311

259 7 10 276

Tabell 1:11. Hushållens procentuella fördelning år 1965 efter antal barn i åldern 0—15 år. {Källa: FR 1965: V, tabell B). Procentuell fördelHushåll efter antal barn i åldern 0—15 år 0 1 2 3 eller

flera

ning 1965

Glesbygd

Tätorter

66,5 14,9 11,2 JA

63,9 18,1 12,6 5,4

hushåll. Sysselsättningssituationen på glesbygden för denna grupp är sådan, att de ofta tvingas arbeta hos föräldrafamiljen eller i andra familjer och då ingår som medlemmar i deras hushåll. Generellt kan man säga, att de nominella inkomsterna tilltar med en tätorts storlek. På glesbygden är inkomsterna följaktligen låga, vilket kan vara en orsak till att samboende mellan flera generationer är betydligt vanligare där. Antalet boende av olika kategorier per 100 hushåll år 1960 framgår av tabell 1.10. Anhöriga har definierats som närmare släkt än kusiner till bostadsföreståndaren och dennes maka. Slutligen skall vi med hjälp av tabell 1.11 illustrera skillnaden mellan glesbygden och tätorterna i antalet barn per hushåll. Som tidigare påpekats kan flerbarnsfamiljen betraktas som en kulturföreteelse, vilken är vanligare på glesbygden.

Befolkningsstrukturens variationer inom en större tätort1 Vissa karaktäristiska drag i befolkningsstrukturen kan skönjas inom en större tätort. Medan betraktelseskalan i föregående avsnitt var »glesbygd-storstad», väljer vi här

1:28

skalan »yttre förorter-cityområde». Beskrivningen bygger på många generaliseringar, vilket tydligt kommer att framgå. Några mil utanför den stora tätorten förekommer normalt en befolkningsminskning. När vi närmar oss tätorten, passerar vi ett område, där landsbygdsbefolkningens minskning kompenseras av inflyttning av tätortsbor. Dessa flyttar ibland in i äldre bebyggelse, som tillhört landsbygdsbefolkningen, för att sedan dagligen pendla till tätorten. I dessa områden byter landsbygdsbefolkningen också ofta arbete och börjar pendla. I tätortens ytterområden växer nya bostadsområden upp. Hit flyttar man både inifrån tätorten och utifrån dess omland. Befolkningen i dessa områden är påtagligt ungdomlig. Födelsetalet är högt. När ett bostadsområde är fullbyggt, övergår inflyttningsöverskottet till ett utflyttningsöverskott. Höga födelsetal gör dock, att det dröjer, innan antalet invånare i ett nybyggt bostadsområde börjar minska. När vi däremot närmar oss centrum ytterligare, finner vi äldre bebyggelse med sakta sjunkande befolkningsunderlag. I dessa områden ökar medelåldern sakta genom att ungdomarna måste flytta från området, när de bildar egna hushåll. Vidare är inflyttningen i området liten. Slutligen kommer vi till cityområdet, som sedan gammalt är utbyggt. Kontoriseringen framtvingar här en utflyttning av befolkningen. Inflyttningen är liten. Medelåldern är hög, vilket innebär att dödstalet är högt. Vi har således en markant befolkningsminskning i den stora tätortens centrala delar. Åldersfördelningen påminner om den på glesbygden. Könsfördelningen däremot är den rakt motsatta. Glesbygdsbefolkningens »förgubbning» motsvaras i tätortens centrala delar av en »förgumning». Urbaniseringsprocessen innebär således inte bara en koncentration av befolkningen. Man flyttar visserligen till allt större tätorter, men när dessa blir tillräckligt stora, pågår inom tätorten en decentralisering av befolkningen på grund av utrymmesbrist. 1 1 se bl. a. Norborg 1

1966.

Godlund 1966.

SOU 1971: 28

iCS

^1:

"9

jfi

5 S 3 $ B s g

^n

v: SOU 1971: 28

1:29

Befolkningens bosättning och lokaliseringen av den kvalificerade servicen

När man lokaliserar en samhällsägd serviceinstitution, finns all anledning, att se till att så många människor som möjligt kan tillgodogöra sig utbudet. Det innebär, att kvalificerad service - exempelvis sjukvård och högre utbildningsanstalter, som kommer att exemplifieras nedan - förläggs till områden med stort befolkningsunderlag. En sektoriell planering medför, att man sällan gör några allvarliga försök att i första hand lokalisera delar av serviceutbudet till agglomerationer längre ner i tätortshierarkin. Låt oss ta ett hypotetiskt exempel för att åskådliggöra ovanstående. Om man anser sig ha råd med endast en statlig symfoniorkester, en statlig opera och en statlig teater, lokaliseras sannolikt samtliga tre aktiviteter till landets största stad. På så sätt kan så många människor som möjligt få tillgång till varje enskild aktivitet inom ett rimligt avstånd från bostaden. Det kanske vore mer »rättvist» att lokalisera åtminstone en av aktiviteterna till landets näst största stad? £n stor del av den kvalificerade servicen finns inom den privata sektorn. Det innebär att serviceaktiviteter lokaliseras med hänsyn till faktorer av typen befolkningsunderlag och köpkraft. I glesbyggda delar av landet är köpkraften per capita oftast låg. Resultatet blir, att de regionala variationerna i befolkningens tillgång till kvalificerad service är mycket skiftande. Figur 1.14 visar det svenska »välfärdslandskapet». Man kan säga att kartan, som 1:30

hämtats ur Hägerstrands bilaga i Urbaniseringen i Sverige SOU 1970: 14, redovisar ett försök att mäta, hur tillgängligheten till den kvalificerade servicen varierar inom landet med särskild hänsyn tagen till den förflyttningsinsats, som konsumtionen av servicen kräver. Kartan redovisar tillgången till viss kvalificerad service, av den typ, som är väsentlig för människorna både som privatpersoner och som yrkesmänniskor. En kort kommentar till figuren följer. Den läsare, som vill läsa mer om mätningarna av de geografiska variationerna i tillgångar till olika former av kvalificerad service, hänvisas till Hägerstrands originaltext. Hägerstrand använder sig av begreppet »slumpmässig åtkomst» för att beskriva, att vissa mänskliga behov inte kan schemaläggas utan måste kunna tillfredsställas när som helst utan stora förluster av tid för förflyttning. Utbudet av sjukvård, tandvården inbegripen, och utbudet av information är exempel på sektorer, där detta förhållande gäller. »Den som vant sig vid ett lugnt vardagsliv med jämn lunk kanske är benägen att värdera oföränderlighet högst. Men i krissituationer, vid arbetslöshet, plötslig sjukdom, vid tiden för ungdomarnas utbildnings- och yrkesval, reser alla sådana krav på samhällets stöd, som i själva verket innebär stora anspråk på en alternativrikare omgivning.» SOU 1971: 28

Samhället har som en följd av detta försökt att undanröja vissa barriärer, som kan hindra konsumtionen inom dessa områden. Framförallt betyder individernas betalningsförmåga mycket lite för deras möjligheter att konsumera exempelvis sjukvård, undervisning och bibliotekstjänster. Dessa delar av utbudet får tillsammans med tandvården tjäna som indikatorer på tillgången till en alternativrik omgivning. Studier av de geografiska variationerna i dessa utbuds tillgänglighet sammanväger Hägerstrand till det svenska »välfärdslandskapet». Tillgängligheten till tandvård och läkarvård har beräknats med hjälp av en modellkonstruktion, som beskriver relationen mellan utbudet och efterfrågan i en genomsnittlig reseinsats för människor i olika regioner. Kortfattat kan man säga, att modellen beskriver det genomsnittliga tur- och returavståndet, om den totala efterfrågan på tandvård är lika med det totala utbudet, om alla individer har samma behov av tandvård och om alla individer skulle försöka tillfredsställa sitt behov. Från informationssidan ingår två indikatorer i »välfärdskartan». Det är de större allmänna biblioteken och utbildningsorter med fjärde årsavdelning på det tekniska gymnasiet. Beräkningarna av dessa utbuds åtkomlighet har genomförts på ett enklare sätt än för de föregående. Eftersom man kan räkna med en snabb anpassning av utbudet efter den totala efterfrågans storlek, får turoch returavståndet från olika regioner till närmaste utbudspunkt vara ett mått på de geografiska variationerna i tillgängligheten. Mätningarna resulterar i en sifferkarta för varje indikator. De fyra olika kartorna - med vardera 1 260 mätpunktsvärden för de olika utbudens tillgänglighet - använder Hägerstrand för att få fram det svenska »välfärdslandskapet». Han framhåller, att resultatet inte kan bli annat än en »partiell gradering av landets orter och regioner med hänsyn till läget på en standardskala. Det är dock uppenbart, att tillgången till en stor mängd utbud av andra slag har ett lokaliseringsmönster, vilket mycket nära samvaSOU 1971:28

rierar med de element, som kommit att väljas ut för granskning h ä r . . . De valda utbudsexemplen bör således trots sin begränsning indirekt ge en approximativt riktig totalbild av hur en rad synnerligen viktiga omgivningsförhållanden varierar». Eftersom det saknas både en teori och ett normsystem för värdering av omgivningsstrukturen, väljer Hägerstrand ett enkelt sätt att sammanväga de olika indikatorerna till en helhetsbild. För varje mätpunkt finns ett mätvärde för tur- och returavståndet till de fyra indikatorerna. Medeltalet av avstånden beräknas, dvs. de fyra avstånden summeras och divideras med 4. Resultatet av beräkningarna framgår av figur 1.14. Landet har indelats i sex zoner. Zonen med det kortaste genomsnittliga turoch returavståndet till samtliga fyra utbud har i figuren markerats med svart färg. I dessa områden är avstånden genomsnittligt mindre än 20 km. Nästa zon, den svartstreckade, är områden med mer än 20 km:s men mindre än 40 km:s genomsnittligt avstånd. Vid var och en av de följande zonernas ytterkant är sedan reseavstånden fördubblade. Detta innebär att i större delarna av inre Norrland är det genomsnittliga avståndet större än 320 km. Tillgängligheten - mätt på detta sätt - är med andra ord mer än 16 gånger sämre i den sämsta zonen jämfört med den bästa zonen. De följande kommentarerna till kartan har hämtats direkt ur Hägerstrands text. För litteraturhänvisningar hänvisas till den offentliga utredningen. »Resultatet av detta överslag, i vilket alla fyra utbuden med rätt eller orätt fått samma tyngd, kan inte göra anspråk på att vara något annat än en grov karaktärisering av omgivningsstrukturens standardvariation. Men den tillåter i varje fall, att man gör en provisorisk typologisering av skilda regioner. Därmed kan man också peka ut, inom vilka delar av landet förhållandena förefaller vara likvärda ur den utbudssökandes synpunkt. Vad man kunde beteckna som storstadsstandard är tillfinnandes på ett antal platser även utanför de tre största storstäder1:31

nas krets: Umeå, södra Dalarna, Uppsala, inre Mälardalen, Vänersborg, Jönköping, Växjö, Hälsingborg. Här finns samtliga utbud på plats och i riklig mängd i förhållande till den omgivande befolkningens storlek. Vid inte fullt samma standard men inte alltför långt ifrån den befinner sig Medelpadskusten, Gävle, Norrköping-Linköping, Skövde, Borås och Kristianstad. Såväl tätbygderna i centrala Närke som i södra Värmland anträffas förvånansvärt nog på en något ogynnsammare nivå, närmare bestämt den som kännetecknar randzonerna av Mälardalen, centrala Östergötland och Skåne. Mycket små fläckar av den mellansvenska sänkan och södra Sverige nedanför linjen Kalmar-Växjö-Halmstad har sämre standard än 80-160 km i tur- och returavstånd till det samlade utbudet. Kronobergs och Blekinge län synes vara direkt jämförbara med inre Västergötland, östra Värmland, norra Närke, gränstrakterna mellan Västmanland, Dalarna, Uppland och Gästrikland samt större delen av östra Västerbotten. I den senare regionen är det lätt att urskilja, vilken starkt standardhöj ande effekt som regionsjukhus och universitet i Umeå för med sig. Utbudsbilden har blivit

av mellansvensk typ. Centrala Jämtland, som i och för sig har samma befolkningsmässiga förutsättning som Umeå (Hägerstrand-Öberg 1970, s. 18), är i jämförelse därmed åsidosatt. De båda starkast isolerade regiontyperna omfattar först och främst större delen av Norrland och en bred zon från norra Bohuslän genom västra Svealand. I övrigt uppträder tre större fläckar med låg utbudsstandard i Sydsveriges döda vinklar, nämligen området mellan Vänern och Vättern, gränsbygden mellan Småland, Halland och Västergötland samt nordöstra Småland och Öland. Inte ens södra Kalmar län befinner sig i mycket bättre läge än Östersund. Utan att det är möjligt att här ta upp orsaksbanden till diskussion, är det värt att påpeka, att de två mest perifera standardzonerna enligt figuren nästan helt sammanfaller med de regioner i landet, som förlorade lokalt befolkningsunderlag mellan 1960 och 1965 (Hägerstrand-Öberg 1970, fig. 11).» Det kan vara av intresse att se, hur tillgångsstandarden varierar med det lokala befolkningsunderlaget som framgår av figur 3. Tabell 1.12 visar, att av »de två miljoner invånare i landet, som har den närmaste tillgången till det samlade utbudet (zon 1), befinner sig hälften i Stockholms-

Tabell 1:12. Befolkningens fördelning på standardzonen räknat i km tur och returavstånd, och på befolkningsunderlagszoner. Folkmängd i 1 000-tal. Summakolumnen till höger visar antal invånare i tusental i befolkningsunderlagszonerna, vilka framgår av figur 3. Summakolumnen nedtill visar antalet invånare i tusental i de standardzoner, som framgår av figur 14. Talet 191 i översta raden innebär således att 191 000 invånare bor i områden med ett lokalt befolkningsunderlag, som är mindre än 10 000 invånare, samtidigt som de bor i standardzon 6, dvs. i områden, som har den sämsta tillgången till den kvalificerade servicen. {Källa: SOU 1970: 14, bilaga 4.) Standardzon Befolkningsunderlagszon — 10 000 10 000— 50 000 50 000—100 000 100 000—200 000 200 0 0 0 ^ * 0 0 000 400 000—800 000 800 000—

1:32

zon 2 zon 1 —20 km 20—40

zon 3 40—80

124 418 260 329 1030

1 39 471 111 296 196

125 426 529 57 48 5

Summa 2 161

1 114

1 190

zon 6 zon 5 zon 4 80—160 160-320 320— 6 385 926 397 34 36

27 549 344 44

191 232 80

1 784

503 Summa 224 1 292 1 939 1 859 462 709 1 231 7 716

SOU 1971: 28

Fig 1:14 Huvuddragen i det svenska "välfärdslandskapet" uttryckt med hjälp av de genomsnittliga åtkomstmöjligheterna räknat i tur och returresa till kombinationen tandvård läkare, större allmänt bibliotek och fjärdeårsavdelningvid tekniskt gymnasium. Närmare kommentarer i texten

Genomsnittlig t o r resa i km

320160-320 80-160 4 0 - 80 2 0 - 40 0 - 20

regionen men ingen del inom områdena med mindre än 50 000 invånare i pendlingsomlandet (tabell 1: 12). Av den halvannan miljon invånare, som har den sämsta tillgångsstandarden (zonerna 5 och 6), befinner sig däremot en miljon inom just dessa båda glesast befolkade områdestyper. Att man kan finna hundratusen invånare med förstklassig standard så långt ner inom befolkningsunderlagen som i klassen 50 000100 000 sammanhänger med de satsningar, som gjorts i Umeå och Växjö.

SOU 1971: 28

1:33

Den framtida urbaniseringen1

Den redovisade beskrivningen av befolkningsstrukturen har av två skäl huvudsakligen koncentrerats på den pågående urbaniseringen. En avsikt har varit att peka på några orsaker till befolkningsstrukturens nuvarande geografiska variationer. Befolkningens koncentration till ett fåtal tätortsregioner är också, enligt mångas åsikt, även i den närmaste framtiden den mest betydelsefulla förändringen i befolkningsstrukturen. Genom en geografisk koncentration av människorna spar man på en av de verkligt knappa resurserna: tiden. Det enda alternativet till en geografisk koncentration är att tekniken kan transportera människor och meddelanden betydligt enklare och billigare än vad som är fallet i dag.2 Varje innovation inom transporttekniken hittills har emellertid snarare ökat än minskat befolkningskoncentrationen. Tätortsnäringarnas tillväxt och de areella näringarnas tillbakagång har tidigare i texten berörts som en drivkraft i urbaniseringsprocessen. Som en enkel förklaring till landsbygdens avfolkning kan detta förhållande påpekas. För att förstå orsakerna bakom urbaniseringsprocessen under slutet av detta sekel måste andra mer sofistikerade förklaringsvariabler in i bilden. Hushållens värderingar kommer att beröras som en viktig sådan. Näringslivets värderingar kommer endast att tangeras beträffande behovet av information.

1:34

Beträffande alla övriga lokaliseringsfaktorer för näringslivet kan författaren i denna kortfattade framställning endast i en not referera till pågående och genomförd forskning. 3 En mycket väsentlig faktor i urbaniseringsprocessen är politikernas och samhällsplanerarnas värderingar. Beslutsprocesserna bakom lokaliseringen av offentliga investeringar är ett i huvudsak outforskat område. Vi kan bara ana deras avgörande betydelse för urbaniseringen. Det räcker med att en mycket liten andel av hushållen varje år föredrar att flytta till en större tätort för att befolkningskoncentrationen skall fortsätta. Av denna anledning kan det vara av intresse att spekulera något om hushållens värderingar som en drivkraft i urbaniseringsprocessen. Vi har redan pekat på vissa orsaker, som kan antas göra de större tätortsregionerna attraktiva för hushållen även i framtiden: tillgång till kvalificerad service, utbildningsmöjligheter och valmöjligheter på arbetsmarknaden. Redan i dag utövar de stora tätorterna med dessa egenskaper en stor dragningskraft på främst unga människor. Det är inte realistiskt att tro, att man inom en överskådlig framtid kan erbjuda hushål1

Urbaniseringen behandlas även i kapitel 10 »Fysisk struktur». 2 Hägerstrand 1970. 3 En bred orientering kring detta ämne återfinns i SOU 1970: 3, »Balanserad regional utveckling» samt bilagedelarna till detta betänkande SOU 1970: 14 och SOU 1970: 15. SOU 1971: 28

a

<i N

1r*+

J

r' s t/

K

> I »./

\> 1 \

200 km

Figur 1:15. Framtida tillväxtregioner? Version 1. Anm. a) Områden, som inom en cirkel med radien 30 km kunde redovisa mer än 50 000 invånare 1965. b) Områden, där antalet invånare i tätorter 1965, inom en cirkel med radien 30 km, översteg motsvarande siffra 1960 med minst 5 000. len en miljö med de nämnda egenskaperna på alltför många platser i landet. Tvärtom kommer sannolikt hushållens krav på resurser inom en acceptabel daglig restid att öka. En framtida utbildningspolitik med värvning av studier och arbete samt en utbyggd vuxenutbildning skulle innebära, att de större tätortsregionerna kommer att bli ännu mer attraktiva för hushållen. Förutom ett oberoende av en ensidig arbetsmarknad skulle för allt större andel av befolkningen i dessa områden tillkomma fördelen av större valfrihet inom utbildningssektorn. Ytterligare en orsak till de stora tätorternas dragningskraft är att informationsnivån är högre i dessa. Nyheter, både inom varusektorn och kultursektorn i vid mening, når först de stora tätorterna. Det kan vara svårt att belysa, vad denna känsla av att SOU 1971: 28

»leva i nuet» och att ha den »rätta» konsumtionsbilden etc, betyder för den enskilde. Vi vet däremot, att allt större delar av näringslivet ställer höga krav på informationsnivån. 1 Datatekniken kan i framtiden medföra, att vissa former av information finns tillgänglig för näringslivet oavsett lokaliseringsort. Nyheter inom exempelvis facklitteraturen kan man bevaka med hjälp av dataabonnemang. Andra former av information kommer emellertid även i framtiden att kräva att personer träffas. Det gäller speciellt de verksamheter inom ett företag eller en organisation, som »avspanar» beslutsfattandet inom andra företag, intresseorganisationer och offentliga myndigheter. 2 Vidare gäller det för de verksamheter, som 1 2

Thorngren 1967. Törnquist 1970.

1:35

Figur 1:16. Framtida tillväxtregioner? Version 2. Anm. a) Områden, som inom en cirkel med radien 30 km kunde redovisa mer än 100 000 invånare 1965. b) Områden, där antalet invånare i tätorter 1965, inom en cirkel med radien 30 km, översteg motsvarande siffra 1960 med minst 8 000. sysslar med förhandlingar och beslutsfattande. En komplicerad förhandlingssituation kräver ständig information om motpartens reaktioner. Det är sannolikt, att dessa expanderande verksamheter inom näringslivet kommer att centraliseras inom överskådlig framtid. Alternativet till ett enda centrum i riket för denna tillväxt kan eventuellt vara ett färre antal regioncentra. Förutsättningen är då, att dessa har mycket goda kommunikationer både med huvudstaden och med varandra. Vissa egenskaper brukar schablonmässigt tillskrivas stora tätorter, t. ex. buller, trängsel och förorenad luft. Det går förmodligen att åtgärda buller och luftföroreningar i framtiden. Likaså kan trängsel i viss mening - att stå trångt på pendeltåget - avhjälpas. Trängsel i vid mening - konkur1:36

rensen om utrymme för olika användningsområden - är däremot storstadens verkliga dilemma. När restiden mellan bostäder, arbetsplatser, serviceställen och platser för fritidsaktiviteter ökar, minskar självfallet invånarnas möjligheter att utnyttja storstadens fördelar. Hur stora är då de tätorter, som är tillräckligt attraktiva för människorna år 2000? Tätortsdefinitionen är otillräcklig, för att frågan skall kunna besvaras. Man får istället tala om regioner med stort befolkningsunderlag. Många anser, att områden med ett lokalt befolkningsunderlag under 50 000 invånare, se figur 1.15, i framtiden kommer att få ännu svårare att attrahera hushåll och näringsliv. En viss politisk styrning kommer säkert att innebära, att vissa investeringar styrs till ett färre antal tätorter i dessa glest befolkade områden. Man får SOU 1971: 28

också tänka sig, att några områden, som år 1965 nådde över befolkningströskeln 50 000, kommer att minska befolkningsmässigt under de närmaste decennierna. Redan under första hälften av 1960-talet stagnerade befolkningsökningen i områden med ett lokalt befolkningsunderlag på mellan 50 000 och 100 000 invånare. Därför kanske det är mer realistiskt att betrakta det senare talet som en nedre befolkningströskel för framtidens tätortsregioner, se figur 1.16. En stark opinion verkar för en målmedveten satsning av resurser på ett antal s. k. storstadsalternativ. Dessa skulle i framtiden, med hjälp av en differentierad arbetsmarknad och goda kommunikationer med storstäderna, kunna attrahera företag och hushåll i större utsträckning än för närvarande. Fortfarande gäller dock att ett fåtal tätorter utanför dessa områden kommer att kunna expandera. Även om befolkningskoncentrationen kommer att fortsätta med samma intensitet som för närvarande, finns all anledning att understryka, att landets storstadsregioner är obetydliga i ett europeiskt perspektiv. Utgångspunkten för planeringen av framtidens tätortsregioner i Sverige är därför mycket gynnsam. Vi kan lära av deras misstag. Vi kan tillvarata den lilla tätortens fördelar i den stora tätortsregionen. Å andra sidan finns det inte i Europa ett glesbygdsproblem av våra dimensioner. Här måste en enorm insats göras i Sverige under 1970-talet för att försörja en åldrande glesbygdsbefolkning med varor och tjänster samt framför allt kommunikationsmöjligheter.

SOU 1971: 28 4—014555 • 6

Litteraturförteckning

Litteraturförteckning Andersson A Glesbygd och lokaliseringspolitik, Vänersborg 1967 Byggforskningen Val av skolort och skoltomt - regional och kommunal skolplanering Rapport nr 116 Godlund S Urbaniseringen Ekonomisk orientering 1966: 4 Hägerstrand T Urbaniseringszoner, Urbaniseringsprocessen nr 15, Geogr. Inst. Lund 1968 Tidsanvändning och omgivningsstruktur, Bilaga 4 i SOU 1970: 14, Urbaniseringen i Sverige, Stockholm 1970 Hägerstrand T-öberg S Befolkningsfördelningen och dess förändringar, Bilaga 1 i SOU 1970: 14, Urbaniseringen i Sverige, Stockholm 1970 JohanssonB-Borgnäs L Bostäder och boendeförhållanden i Sverige 1945-1960, Lund 1968 Norborg K »Sveriges befolkning» ingår i Foyer, L. m. fl. Samhällskunskap för gymnasiet åk 1, Örebro 1969 Norborg K Några befolkningsgeografiska principskisser, Ekonomisk orientering 1966: 4 Norling G-Jeansson N.-R. Tätortsstatistik och urbanisering i Sverige 1960-1965 Statistisk tidskrift nr 3, 1967 SOS Statistisk Årsbok för Sverige SOS Dödligheten i länen 1959-1962, SCB, Sth 1964

1:38

SOS Folk- och bostadsräkningar SOU 1967: 18 Invandringen, Stockholm SOU 1970: 3 Balanserad regional utveckling, ERU, Stockholm 1970 SOU 1970: 14 Urbaniseringen i Sverige - en geografisk samhällsanalys, ERU, Stockholm 1970 SOU 1970: 15 Regional-ekonomisk utveckling, ERU, Stockholm 1970 Thorngren B Regional external economics, EFI, Stockholm 1967 Törnquist G Personkontakter och lokalisering, Bilaga 5 i SOU 1970: 14, Urbaniseringen i Sverige, Stockholm 1970 Öberg S Total- och tätortsbefolkningens förändringar 1960-1965, Urbaniseringsprocessen nr 25, Geogr. Inst. Lund 1968 Öberg S Befolkningsstruktur och urbanisering, Urbaniseringsprocessen nr 35, Geogr. Inst. Lund 1970

SOU 1971: 28

Kapitel 2 Social struktur på makronivå Paul Lindblom

Innehåll

Inledning

2:5

Betydelsen av utvecklingen inom andra områden

2:6

Den tunga socialpolitikens inverkan på strukturen

2:7

Olika former av social kontroll . Pluralism kontra konformism Vårdlagar, vårdorganisation . Mot ett nytt servicebegrepp . Social struktur — ett isberg?

SOU 1971: 28

. . . .

. . . .

. 2:11 . 2:11 . 2:13 . 2:16 2:18

2:3

Inledning

I uppläggningen av strukturstudien har man talat dels om en individcentrerad bild, dels om en samhällsplanerad.. Den här delen ska i första hand utgå från det senare perspektivet. Men det synes vara angeläget att därvid också dröja vid ett tredje perspektiv - en gruppcentrerad bild med socialpsykologiska erfarenheter av ett pluralistiskt samhälle som en naturlig referensram. På så sätt kommer vi också att täcka de två olika betydelser som social har i svenska språket; den ena mera speciella betydelsen finns i begreppen socialpolitik och socialvård och den andra och mera allmänna i begrepp som social miljö, social kontroll, där ordet täcker en dimension från kamratlig till gemensam. Den här semantiska inledningen är inte ett självändamål. Om vi vill göra förutsägelser om den framtida strukturen hos vår socialpolitik och socialvård, måste vi samtidigt söka bedöma vilka socialpsykologiska mönster som kommer att bli typiska för det framtida samhället. Kommer utvecklingen mot pluralism att fortsätta, kommer familjen att behålla samma roll som normkälla på många områden, blir spänningarna mellan generationerna ännu mera markerade och så vidare - det är frågor som i hög grad är relevanta för den socialpolitiska planeringen. De övergripande målen för den kommande utvecklingen finns formulerade i skilda sammanhang och de som här närmast SOU 1971: 28

är av betydelse är en vidareutveckling av demokratin och en utveckling mot ökad jämlikhet. I de följande resonemangen förutsattes dessa medel och delmål som behöver användas om vi ska förverkliga de övergripande målen. De följande avsnitten kommer att disponeras på följande sätt: 2. Betydelsen av utvecklingen inom andra områden 3. Den tunga socialpolitikens inverkan pa strukturen 4. Olika former av social kontroll 4.1 Pluralism kontra konformism 4.2 Vårdlagar, vårdorganisation 4.3 Mot ett nytt servicebegrepp 5. Kvarvarande klasstruktur 6. Socialstrukturen - ett isberg?

2:5

Betydelsen av utvecklingen inom andra områden

Samhällets sociala struktur är produkten av en rad faktorer, där de som ska behandlas i den här studien är relativt svåra att avgränsa från andra. Grunden för samhällets roll i socialpolitiken bildas av befolkningsutvecklingen. Viktiga demografiska förändringar påverkar hela planeringen inom skilda sektorer av samhället. Detta blir belyst i en annan studie. På samma sätt har den ekonomiska politiken och arbetsmarknadspolitiken en basfunktion i förhållande till den övriga socialpolitiken. Det som sker på utbildningssidan berör i hög grad barnavårdens och ungdomsvårdens sätt att fungera - detta blir särskilt tydligt om vi också tar hänsyn till vad som sker inom förskolesektorn. Den fysiska samhällsplaneringen är av avgörande betydelse för möjligheten att genomföra en progressiv bostadspolitik. Socialvården har vidare en bred kontaktyta med sjukvården och där är åldringsvården av speciellt intresse som exempel på ett område, där den traditionella funktionsuppdelningen inte längre är giltig. Ett annat gränsområde för socialvården är kriminalvården, där lagstiftningen har ägnat stor uppmärksamhet åt åtgärder som rör 15-20åringar. Det är inte nödvändigt att i fortsättningen vid varje tillfälle påpeka att social struktur i första hand måste bedömas som en helhet och att det här är fråga om att urskilja vissa delproblem som rör samhällets enga2:6

gemang på bestämda områden och samhällets medel för att utöva social kontroll,

SOU 1971: 28

Den tunga socialpolitikens inverkan på strukturen

Som en »tung» socialpolitik kan vi urskilja arbetsmarknadspolitik, bostadspolitik med samhällsplanering, socialförsäkringar, barnbidrag (som är i stort konstruerade efter försäkringsprincip) och bostadstilläggen. Arbetsmarknadspolitik, samhällsplanering och delar av bostadspolitiken behandlas i andra avsnitt. Vi ska därför här koncentrera oss på socialförsäkringarna, barnbidragen och bostadstilläggen. Följande poster i 1971 års statsverksproposition är av intresse: Socialdepartementet Allmän försäkring m. m. Allmänna barnbidrag Bostadstillägg för barnfamiljer m. m. Bidrag till social hemhjälp Bidrag till anordnande av barnstugor Bidrag till driften av barnstugor Inrikesdepartementet Kontant stöd vid arbetslöshet (större delen går till arbetslöshetsförsäkringen) Bidrag till viss bostadsförbättringsverksamhet Lånefonden för bostadsbyggande (under kapitalbudgeten)

milj kr 9 216 2 160 460 200 65 130

262 130 3 060

Sedan dessa siffror redovisats behöver termen »tung socialpolitik» inte någon närmare förklaring. Det har varit och är fortfarande mycket oklart hur man har tänkt sig att denna del av socialpolitiken ska fungera. Denna oklarhet blir ytterligare framhävd, när vi tar hänsyn till att det inte finns några aktuella unSOU1971:28

dersökningar som belyser hur transfereringarna genom socialpolitik och skattepolitik verkar och att det ännu inte heller finns några cost-benefit-studier över den tunga socialpolitiken. De teoretiska resonemangen blir därför besvärande vaga. Följande problem av vikt för den framtida strukturen kan dock urskiljas: 1. Skall den tunga socialpolitiken främst garantera en minimitrygghet eller bör ambitionsnivån vara högre? 2. Familjepolitikens målstruktur. 3. Omfattningen av transfereringarna i förhållande till hur stort det gemensamma ansvaret för socialpolitiken kommer att vara. 4. Makroåtgärder kontra mikroåtgärder (tung socialpolitik kontra socialhjälp/social service etc). Den första frågan har diskuterats under en lång följd av år under utbyggnaden av socialförsäkringarna, barnbidragen och familjebostadsbidragen/bostadstilläggen. I stort sett har utvecklingen lett till att existensminimumprincipen har trängts tillbaka av ett system, där socialförsäkringsförmånerna är konstruerade så att en viss del av inkomstbortfallet kompenseras vid sjukdom, yrkesskada, arbetslöshet och vid barnafödsel (för yrkesarbetande). Inom pensionssektorn har vi tillsvidare två system - folkpensionen som bygger på existensminimumprincipen och ATP som är konstruerad så att en viss del av inkomstbortfallet kom-

2:7

penseras. Med hänsyn till att ATP är under utbyggnad slår dock denna princip helt igenom bara för förtidspensioner och familj epensioner. Ifråga om överföringarna gäller schematiskt följande: Pengar överförs från

till

friska sysselsatta

sjuka yrkesskadade pensionärer arbetslösa kvinnor som är borta från arbetet på grund av barnsbörd

Det intressanta problemet för framtiden är hur stor del av inkomstbortfallet som ska täckas av försäkringarna. Hittills har man undvikit att diskutera detta på ett rent principiellt sätt. Det har varit möjligt så länge socialförsäkringssystemet har varit under utbyggnad och haft många brister i andra avseenden. Men eftersom förmånerna urholkas relativt snabbt i de fall de inte är indexreglerade och/eller direkt knutna till tidigare inkomster på samma sätt som i ATP-försäkringen, måste frågan om förmånernas storlek undan för undan omprövas. Ju större överföringarna blir, desto kraftigare kommer detta att göra utslag som betyder ökade krav på skatteinkomster. (Samhällets årliga kostnader för social omvårdnad och trygghet - där den tunga socialpolitiken har en stor del - beräknas 1970 uppgå till 27,3 miljarder kronor. Andelen av nationalprodukten har stigit från 13 % år 1965 till 18 % år 1970.) Vilken lösning man väljer är i hög grad beroende på hur man ser på de övriga frågorna (punkterna 2-4) och det kan därför vara skäl att dröja vid dem innan vi går tillbaka till frågan om i vilken utsträckning inkomstbortfall kan kompenseras i framtiden. Familjepolitikens målstruktur har undergått ganska väsentliga förändringar sedan befolkningspolitiken aktualiserades på 1930talet. De rent befolkningsmässiga motiveringarna spelar i dag en underordnad roll

2:8

och befolkningsprognoserna ger inte något underlag för några panikpräglade insatser. (Jfr Sture Öbergs uppsats.) Att däremot omflyttningarna och befolkningens framtida geografiska fördelning för med sig många problem för socialpolitiken är en annan sak. Det har funnits två andra motiv för samhällets insatser på det familjesociala området - ett renodlat socialpolitiskt och ett rättvisemotiv. Det socialpolitiska, som spelade en stor roll i Gustav Möllers argument för ett nytänkande på detta område, utgår ifrån att en stor del av de hushåll som lever på en icke tolerabel nivå just är barnfamiljer. En satsning på familjesociala bidrag av olika slag får därför automatiskt en gynnsam socialpolitisk konsekvens. Rättviseargumenten - som från teoretisk synpunkt är ganska oprecisa - hävdar att eftersom samhället önskar att ett relativt stort antal barn ska födas, bör samhället garantera att skillnaderna i levnadsstandard mellan barnfamiljer och andra familjer inte blir för stor. Kombinerar man de här två motiven, får man bakgrunden till de prioriteringar som har skett inom familjepolitiken under de senaste decennierna. Det är långt ifrån säkert att dessa motiv kommer att spela samma roll i framtiden. Och även om de gör det, är det sannolikt att man starkare än hittills kommer att hävda att de önskade effekterna för familjeekonomin bara kan nås genom kraftiga åtgärder för att öka yrkesverksamheten också bland de gifta och samboende kvinnorna. (Jfr Anna-Greta Leijons uppsats.) Det är tydligt att det finns en viss samstämmighet i prognoserna ifråga om den kvinnliga yrkesverksamhetens utveckling, även om många av dem som gör sådana prognoser är rädda för att göra alltför bestämda förutsägelser. Man kan då fråga sig om inte den sammanlagda effekten av ökad yrkesverksamhet bland gifta kvinnor, bättre barntillsyn, förkortad arbetstid, större möjligheter att få deltid, bättre kollektiva resurser ifråga om mat, städning och annan service etc. blir så stora att det är bättre att lägga tyngdpunkten på sådana insatser och inte ställa ytterligare vittgående krav på transfereringSOU 1971: 28

ar till barnfamiljernas förmån. Förr eller senare kommer vi här till en skiljepunkt där vi måste bestämma oss för var de stora insatserna ska ske. Om det tidigare resonemanget om transfereringarna är riktigt, skulle alternativet med snabbt ökad yrkesverksamhet bland de gifta kvinnorna vara det ekonomiskt mest realistiska. Men det uppkommer samtidigt ett nytt problem, som måste lösas: de hushåll, där en av makarna (i allmänhet hustrun) av olika skäl inte kan ta yrkesarbete, kommer då efter hand i en sämre och sämre ställning och detta kan inte vara acceptabelt. Tekniskt kan ett sådant problem lösas på olika sätt. Men det är osannolikt att en sådan lösning kommer till stånd så länge man inte är medveten om att man har valt eller vill välja en linje som innebär att man inte längre vill satsa i samma omfattning som hittills på transfereringar till barnfamiljerna. Vad vi har möjlighet att satsa på tung socialpolitik är också beroende på hur stora insatser den sociala servicen kräver. Den debatt som handlar om makro- kontra mikroåtgärder i socialpolitiken (och som har initierats av Kurt Samuelsson), visar tydligt att det här inte finns någon möjlighet att ännu prognosticera utvecklingen i framtiden. Samuelsson anser att mikroåtgärderna (socialhjälp etc.) ska begränsas ytterligare och användas enbart marginellt. Samtidigt hävdar han att detta kräver en utbyggnad och en viss omkonstruktion av socialförsäkringssystemet. »De olika försäkringarna tryggar en uppnådd inkomst och verkar därigenom både så att de bevarar uppnådda Inkomstolikheter och så att de sätter en bestämd gräns mellan två grupper: de för vilka skilda risker manifesteras så pass sent i livet att de dessförinnan fått någorlunda hyggliga inkomster och de som råkar illa ut på ett tidigare stadium. Vissa grundskydd står de senare till buds. Men för en exempelvis invalidiserad person blir det en väsentlig skillnad om han före invalidiseringen hunnit vara med några år i ATP och om han inte hunnit SOU1971:28

med detta. (Vår ofullbordade socialpolitik, Socialnytt 1/1968.) Samuelsson menar därför att man behöver tillämpa vad han kallar livstidsdimensionen på socialförsäkringarna så att varje medborgare vid födseln blir medlem av försäkringarna. Vidare vill han ha en låginkomstförsäkring och han vill att socialhjälpen ersätts av ett rent försäkringsstöd. Hans argument bygger här på att socialhjälp utgår på gränsen till existensminimum och att en liten inkomst därför omedelbart leder till att bidraget från socialhjälpen reduceras. Han väljer som exempel en ensamstående ogift mor, som i ett sådant läge aldrig kan bryta sig ur den onda ekonomiska cirkeln. Samuelssons låginkomstförsäkring tangerar andra tankegångar i den aktuella debatten - där man som utgångspunkt väljer negativ skatt, inkomstgaranti eller sociallön, när man vill komma åt de problem som gäller de ekonomiskt sämst ställda grupperna. I det här sammanhanget bör vi också skjuta in ett annat viktigt reformkrav. De nuvarande socialförsäkringarna har ett föråldrat huvudförsörjarbegrepp, som i vissa fall får mycket drastiska konsekvenser. Om exempelvis mannen har förvärvsarbete och dör, är det ofta avsevärt mycket gynnsammare i pensionsavseende för familjen än om i stället hustrun haft arbete och dör, även om deras inkomster har varit lika stora. Det är sannolikt att reformer på det här området kommer relativt snart. Med de former som mikroåtgärderna i dag har, finns det starka skäl att önska att makroinsatserna blir så omfattande att den nuvarande socialhjälpens roll blir mycket begränsad. Å andra sidan finns det många tecken som tyder på att vi behöver en mer robust och mycket mer servicebetonad socialhjälp, om vi ska kunna göra något mer för de allra sämst ställda grupperna i samhället - de grupper som Gunnar och MajBritt Inghe har beskrivit så väl i Den ofärdiga välfärden. Låginkomstutredningen kompletterar den bilden med mer omfattande data. Vi ska återkomma till denna fråga när vi diskuterar den nuvarande socialvår2:9

dens framtida utveckling. Det är komplicerat att av de här resonemangen komma fram till några bestämda slutsatser. För närvarande fungerar den tunga socialpolitiken så att transfereringen spelar en mycket stor roll. Detta betyder att alla inkomsttagare kommer att bidra relativt mycket till denna del av socialpolitiken. Den enskildes risk (för arbetslöshet, olycksfall, sjukdom, ålderdom utan trygghet, stor försörjningsbörda genom många barn etc.) påverkar i detta system förhållandevis litet hans bidrag till kostnaderna. Den gemensamma insatsens storlek är inte kopplad till en sådan riskbedömning. Ett sådant system innebär alltså att vi godtar att de gemensamma kostnaderna inom denna sektor fördelas efter andra grunder och att den utjämning som sker främst får sin prägel av det faktiska riskutfallet. (Någon större vertikal omfördelning sker däremot inte på grund av den storlek som olika inkomstklasser har.) Om vi gör reservationer för att dataunderlaget är mycket bräckligt, kan vi kanske komma fram till följande slutsatser: 1. Den tunga socialpolitiken kommer också i framtiden att sträva efter att garantera en nivå som ligger avsevärt över existensminimum. Dessutom kommer uppfattningen av vad som är existensminimum successivt att förskjutas - vilket också har skett hittills. 2. Familjepolitikens målstruktur kommer att ändras relativt kraftigt och åtgärder som syftar till att öka yrkesverksamheten för gifta kvinnor kommer att bli prioriterade. 3. Något jämviktsläge ifråga om hur stort det gemensamma ekonomiska svaret för den tunga socialpolitiken bör vara, kommer inte att uppnås utan detta kommer också i framtiden att vara en politisk stridsfråga - »socialpolitiken är för dyr . . -1 4. Systemet av makroåtgärder kommer att förbättras så att vissa restgrupper infogas i systemet och ett modernt huvudförsörjningsbegrepp införs.

2:10

1 Också från teoretisk och principiell synpunkt är tanken på »jämviktslägen» av det här antydda slaget ganska tvivelaktig. Den förutsätter att vi har en statisk behovsstruktur i samhället och att man därför har möjlighet att beräkna hur en fördelning ska vara som innebär att det råder jämvikt. Jämvikt betyder med andra ord att vi låser faktorer, som i verkligheten är »dynamiska» och medför att nya krav ställs på samhället.

SOU 9171:28

Olika former av social kontroll

1 varje samhälle fungerar olika former av social kontroll. Dessa har olika syften: de underlättar samspelet mellan människor genom att rollbeteenden och rollförväntningar ofta stämmer överens, de tillgodoser statens önskan att hindra brott och andra sociala avvikelser, de ger människor möjlighet att i smågrupper uppleva gemenskap och arbete för gemensamma mål. Social kontroll kan uppfattas både positivt, neutralt och negativt, den kan utövas huvudsakligen genom belöningar eller huvudsakligen genom negativa sanktioner (straff, uteslutning ur grupper, negativa attityder etc). Detta är en schematisk beskrivning - i många sammanhang finns det skäl att understryka att positiva och negativa sanktioner uppfattas som relativa, dels därför att olika människors uppfattningar av vad som är positivt och negativt varierar, dels därför att det som i en situation ter sig som negativt för en person i en annan situation upplevs som något positivt. De former som den sociala kontrollen har i ett samhälle bidrar i hög grad till att prägla dess sociala struktur. Men det finns inte tillräckligt med material och inte heller en tillräckligt utvecklad teoribildning för att vi ska kunna ge en fullständig bild av hur den sociala kontrollen fungerar i det nuvarande samhället. Vi ska därför dröja vid två viktiga aspekter - pluralism kontra konformism och den sociala kontrollen i socialvården. Ifråga om dessa aspekter på den SOU 1971: 28

sociala kontrollen är det av stort intresse att söka göra några antaganden om den framtida utvecklingen. Pluralism kontra

konformism

(Den följande framställningen bygger i huvudsak på min bok Människor i samspel, del 1 Socialpsykologi.) Sociologerna har ägnat stort intresse åt att förklara hur likformigt beteende uppkommer. Vi kan mycket lätt upptäcka att det finns en strävan hos de flesta människor i en mängd olika situationer att »göra som andra». Vad ligger bakom detta: Segerstedt urskiljer fyra orsaker till att likformigt beteende uppkommer: 1. Biologiska orsaker och i det sammanhanget är det väsentligt att dröja vid de nya mycket allvarliga problem som de senaste årens vetenskapliga upptäckter har ställt oss inför, nämligen möjligheten att manipulera med våra arvsanlag. 2. Likformigt beteende på grund av imitation (härmning) - här är de tidigare åren i människans utveckling mycket betydelsefulla. 3. Våld som orsak till likformigt beteende. Direkt våld är i allmänhet inte accepterat utom i speciella situationer. 4. Symboler som orsak till likformigt beteende. Det finns en nära koppling mellan språket och de normer som påverkar oss - sociala normer är enligt Segerstedt språkliga uttryck med imperativ funktion. De språkliga uttryckens makt beror 2:11

på att de är fast förbundna med vissa handlingar och känslor. Det är först under de senaste åren som man mera allmänt har fått full förståelse för den fjärde av dessa faktorer bakom den sociala kontrollen - vi kan styra, manipulera och påverka människor med språket i långt större utsträckning än vad man tidigare anat. I den framtida sociala strukturen, där massmedias karaktär av övernationella organ troligen också kan bli mera markerad, är det viktigt att noga följa utvecklingen framför allt med hänsyn till behovet att kunna värdera ut och kritiskt granska den information och den påverkan som når oss genom massmedia. Vi vet vidare att social kontroll uppkommer genom ett samspel mellan ramnormer (lagar och andra bestämmelser av övergripande karaktär) och smågruppsnormer. Påverkan i smågrupperna är starkare än påverkan genom de opersonliga ramnormerna. Det typiska för vårt samhälle är nu att det finns ett stort utbud av smågruppsnormer och detta leder till en viss valfrihet. Vi har smågrupper med väsentligt olika åsikter ifråga om politik, religion, barnuppfostran, sexualmoral, jämlikhet, u-landsfrågor, abortlagstiftning etc. Samtidigt har vi andra starka tendenser mot konformism, inte minst genom påverkan från kommersiell kultur och genom massmedia. Vi tror att den här spänningen i dagens sociala struktur är välkänd för alla, även om värderingarna av det nuvarande mönstret är mycket skiftande. Men denna valfrihetsfilosofi innehåller en del kritiska punkter som det är angeläget att dröja något närmare vid. Om vi utgår från att det är önskvärt att samhällets grupporganisation och den till denna knutna sociala kontrollen både ska garantera utvecklingsmöjligheter för individen och innehålla tillräckligt underlag för en så bred gemenskap mellan människor att demokratin fördjupas och bristerna ifråga om jämlikhet blir färre, är det inte sannolikt att den nuvarande smågruppsorganisationen är idealisk. En amerikansk filosof Robert Wolff har 2:12

på ett skarpsinnigt sätt kritiserat den pluralistiska filosofin. Han anser att denna medför en förfalskning av verkligheten genom att skilja ut vissa etablerade grupper. Dessa respekterar varandra och det uppstår ett slags jämvikt mellan dem. Men samtidigt skiljer de ut andra grupper, som inte får något inflytande över vad som sker i samhället. Detta kan innebära att vissa frågor aldrig kommer upp i debatten och att därför stora och angelägna samhällsproblem aldrig ens blir diskuterade och ännu mindre föremål för reformsträvanden. »Under efterkrigsåren kom tiotals miljoner fattiga amerikanare att släpa efter i näringslivets jämna framsteg. Detta faktum var känt och diskuterades i åratal av ytterlighetskritikerna. Deras försök att få dessa glömda amerikanare uppmärksammade hälsades antingen med tystnad eller förakt. Plötsligt 'upptäcktes' fattigdom av presidenterna Kennedy och Johnson, och artiklar som ett år tidigare snarare skulle ha hört hemma i de radikala tidningar som satts på politiskt undantag i USA publicerades i Look och Time. En samhällsgrupp vars existens länge hade förnekats blev nu föremål för ett nationellt korståg.» - Det kan tilläggas att läget i USA nu har svängt tillbaka till det stadium som gällde före Kennedys »upptäckt». Man bör vidare peka på att den pluralistiska filosofin inte ger särskilt stor rörelsefrihet för medlemmarna inom grupperna. Dessa behöver nämligen en hög grad av lojalitet för att de ska vara starka utåt i konkurrensen med andra grupper. Den vittgående slutsats som Wolff kommer fram till är följande: »Genom att envist hålla fast vid samhället som en samling grupper, förnekar den existensen av intressen som är gemensamma för hela samhället - frånsett det rent procedurmässiga intresset att bevara systemet med påtryckande grupper och möjligheten av samfälld handling inriktad på allmännyttan.» Hur mycket av detta som utan vidare kan tillämpas på svenska förhållanden är svårt att säga. I avsnittet om den tunga socialpolitiken visade vi att denna i relativt hög SOU 1971:28

grad bygger på att många måste dela kostnaderna för de socialpolitiska insatserna oberoende av hur stor den enskildes egen risk är. Från det svenska bondesamhället fram till ett samhälle med starka intresseorganisationer och folkrörelser har vi en tradition som starkt skiljer sig från den liberal-konservativa ideologi som präglar utvecklingen i USA. Men trots detta behöver pluralismens innebörd analyseras noggrannare om vi ska få en tillräckligt tydlig bild av den nuvarande sociala strukturen i vårt land. Vårdlagar,

vårdorganisation

Den nuvarande socialvården är reglerad av i första hand tre lagar: barnavårdslagen, nykterhetsvårdslagen och socialhjälpslagen. Dessa lagar är uttryck för de värderingar samhället har ifråga om socialvården. En kritisk granskning av dem visar att de är utformade så att socialvårdens viktigaste uppgift blir att utöva en samhällelig social kontroll över medborgarna. (Angående ref. se Människor i samspel, del 2 Socialpolitik, litteraturförteckningen till kap. 11-13.) Detta låter sannolikt egendomligt för många av dem som arbetar inom socialvården. De senaste årens debatter om socialvårdens mål har också speglat stora olikheter i uppfattningar om hur den nuvarande socialvården fungerar. Jag ansluter emellertid i stort sett till dem som är kritiska mot den nuvarande socialvården och som hävdar att den i alltför hög grad fortfarande är präglad av en äldre traditions synsätt. Några av de viktigaste kritiska synpunkterna kan sammanfattas på följande sätt: De former av hjälp till individen som finns i de tre nämnde lagarna växte fram, i ett samhälle av en helt annan typ än dagens. Samhället ansåg sig på vissa punkter ha stora befogenheter att kontrollera den enskilde. Inom socialvården ansågs det självklart att hjälp i skilda former skulle utgå bara under förutsättning att samhället samtidigt snävt kunde bestämma villkoren för hjälpen. Därför gav man fattigvård (föregående till socialhjälpen) enbart i naturaSOU 1971:28

form, man knöt villkor om återbetalningsskyldighet till hjälpen och de personer som fick anstaltsvård var underställda mycket stränga ordningsregler osv. Det fanns naturrättsliga teorier bakom tanken att samhället har skyldighet att ta hand om människor som avvek från godtagna livsmönster och detta synsätt har starkt färgat utformningen av barnavårdslagen och nykterhetsvårdslagen, där kontrollmomentet spelar en stor roll och där inslagen av tvång är starka. Om man närmare granskar de här lagarna och vissa andra som också är av betydelse för socialvården, ser man att det finns en dålig balans mellan sådana moment som är inriktade på att ge klienten hjälp och vård och sådan som är »uttryck för samhällets och omvärldens irritation och indignation över klientens uppträdande». (Alvar Nelson, opubl. manus.) Nelson har gjort följande sammanställning över hur klientgrupperna presenteras i olika lagar, där tvångsåtgärder förutsätts. (BvL = barnavårdslagen, NvL = nykterhetsvårdslagen, BrB = brottsbalken, LpV = lag om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, LPU = lag angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda, AsocL =: lag om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet.) Farliga 1) för eget liv: NvL, LpV och LPU 2) för eget tillstånd: LpV 3) för sin sexuella självbestämningsrätt: LPU 4) för annan: NvL, LpV och LPU 5) för annans egendom m. m.: LpV 6) för allmän ordning och säkerhet: AsocL. Dåliga försörjare 7) utsätta närstående för nöd eller vanvård: NvL 8) eljest försumma närstående: NvL. Parasiter 9) ligga det allmänna eller annan till last: NvL och BvL Hjälplösa 10) vara ur stånd att taga vård om sig själva: NvL, BvL, LpV och LPU Grovt störande 11) ha ett för andra grovt störande levnadssätt: NvL, LpV och LPU

2:13

Asociala och vagabonder 12) föra ett asocialt liv: AsocL 13) icke söka ärligen försörja sig: NvL, BvL och AsocL Vanartade 14) föra ett sedeslöst liv: BvL och LPU (som under 3) 15) vara svårfostrad eller skolka: BvL Missbrukare 16) ha tre fylleriindikationer: NvL 17) missbruka rusdrycker eller narkotika: BvL Kriminella 18) ha förövat brottslig gärning: BvL och BrB, LpV. Det drastiska i denna katalog, är skriver Nelson, de beteckningar för olika klientgrupper som man skapar på grundval av indikationerna. (Jfr det tidigare resonemanget om de språkliga uttryckens normbildande verkan.) Bara några få indikationer, framför allt 1), 2) och 10) är primärt inriktade på att bereda klienten hjälp och vård men så kan ske även utan användning iv tvång, se sjukvårdslagen och socialhjälpslagen. (Nelson a. a.) Kritikerna har vidare pekat på att socialvården har svårt att bygga upp förtroenderelationer mellan samhällets representanter (förtroendemän, socialarbetare etc.) och klienterna. Också allmänheten ser ofta de socialvårdande insatserna som en omotiverad hjälp åt människor som »borde klara sig själva». Lagarnas utformning har direkt betydelse för relationen mellan socialarbetarna och klienterna. Både barnavårdslagen och nykterhetsvårdslagen är konstruerade så att en »upptrappning» av åtgärder sker: man börjar med råd och andra öppna åtgärder samtidigt som klienten vet att det småningom kan bli fråga om övervakning eller placering på anstalt. Ytterst bygger man här på en prestationsfilosofi som är typisk för hela vårt samhälle men som är ett dåligt medel när det gäller att hjälpa människor som av olika skäl har svårt att klara upp sina problem, både på det ekonomiska och psykologiska planet. Det är viktigt att inte alltför snävt inrikta

2:14

diskussionen på den här punkten att gälla tvång eller icke tvång i socialvården. Det mest angelägna är att vidga denna diskussion till att gälla vilka former av social kontroll som vi har i samhället i dag och hur dessa efter hand ska kunna omstruktureras så att de bidrar till att göra samhället mera demokratiskt och ge varje individ en känsla av egenvärde och självbestämmanderätt. Om vi tillämpar detta på socialvården kommer vi fram till ett problem som kan formuleras så här: hur ska vi kunna skapa metoder för social kontroll, som upplevs som meningsfulla och önskvärda av båda parter i den sociala situationen. Till och med tvångsåtgärder kan i vissa fall accepteras om de ingår i ett vidare mönster av behandling som utgår från klientens egna behov och som respekterar klientens medbestämmanderätt. Vi har för närvarande få institutioner som arbetar på det sättet men erfarenheterna från försök som drivs efter dessa principer är gynnsamma. Ett annat moment i kritiken mot den nuvarande socialvården är att den så tydligt speglar att samhället är starkt skiktat och att den bidrar till att bevara denna struktur. Mest uppseendeväckande har beskrivningen av nykterhetsvården varit (/ Nykterhetsvårdens läge del I SOU 1967: 36). Det visar sig här att fördelningen mellan frivilliga vårdinsatser och tvångsåtgärder följer en mycket tydlig klasstruktur: »Grupperna företagare och tjänstemän, som endast var mycket lågt representerade i nykterhetsvårdsklientelet, utgör inte mindre än en tredjedel av männen vid medicinska kliniker, alkoholkliniker och psykiatriska kliniker och en fjärdedel av männen vid mentalsjukhus . . . Motsvarande tendens föreligger när det gäller utbildning. Studentexamen eller akademisk utbildning fanns praktiskt taget ej representerade inom nykterhetsvårdsklientelet, men förekommer inom sjukvårdsmaterialet, bortsett från sanatorierna, oftare än realexamen förekommer inom nykterhetsvårdsklientelet... Det vanligast förekommande enskilda yrket vid de medicinska klinikerna var företagsledare. Ingen SOU 1971:28

person bland männen på psykiatriska klini- tal stiga ytterligare till någonstans mellan ker har rubricerats som grov- eller diverse- 13 och 14 % enligt vissa prognoser. Samarbetare, det yrke som var mest frekvent tidigt fortsätter inflyttningen till tätorterna hos nykterhetsvårdsklientelet». (a. a. sid. vilket ganska automatiskt medför att antalet 528.) tre generationsfamilj er minskar. Sammanfattningsvis kan vi säga följande Ifråga om nuvarande serviceresurser gälom socialvården: den debatt som nu pågår ler följande: om mål, resurser och organisation inom soTill detta bör anmärkas att platserna på cialvården har helt brutit den isolering som ålderdomshemmen i stor utsträckning distidigare präglade detta område. Det bety- poneras av gamla personer som behöver der att socialvårdens sätt att fungera grans- en viss kontinuerlig sjukvård. kas från nya perspektiv och att intresset Det framgår av dessa siffror att vi ockför målfrågorna ökar markant. Det är san- så i framtiden kan räkna med att bara en nolikt att detta inom en inte alltför avlägsen mindre del av åldringarna kommer att bo framtid kommer att leda till att socialvår- i ålderdomshem och det är sannolikt att den får en inriktning och en struktur som hälsoskäl kommer att vara den viktigaste starkt kommer att skilja sig från den nu- faktorn bakom val av vårdform. Det är ockvarande socialvårdens. så troligt att en fortsatt upprustning av Det återstår i detta avsnitt att diskutera sjukhem och ålderdomshem kommer att ske åldringarnas ställning i vårt samhälle. Det- och att kraven på att de kvarvarande drata har delvis med vårdorganisation och re- gen av förmyndarkaraktär ska försvinna blir surser för vården att göra men åldringar- så starka att myndigheterna tar hänsyn till nas ställning är också beroende av en rad dem. (Sociologiska undersökningar från de andra faktorer - utvecklingen från tregene- senaste åren visar att vi knappast har hunrationsfamilj till tvågenerationsfamilj, för- nit så långt ännu.) ändrade pensionsvillkor, bostadsplanering Mycket svårare är det att förutsäga något och kulturservice, som tar större hänsyn om de övriga åldringarnas ställning i samän hittills till de äldres behov. hället. Gunnar Inghe och John Takman har År 1970 är ca 11,6 % av befolkningen pessimistiskt beskrivit den isolering som i över 67 år och 1980 väntas detta procent- dag mycket ofta drabbar de människor som Social hemjälp Åldringar och handikappade. År

Antal hjälpta

Antal arbetstimmar (milj. tim.)

Antal hemsamariter

1960 1965 1969 (beräknat) 1970

79 500 144 000 231 000 254 000

8,4 17,2 33,5 36,8

11 500 23 400 50 500 58 300

Antal vårdplatser på sjukhem För långvarigt kroppssjuka 1960 18 600 1965 23 800 1970 (beräknat) 35 300

Antal vårdplatser på ålderdomshem

Summa

42z300 48 400 59 000

67 300 78 900 102 500

För psykiskt sjuka 6 400 6 700 8 200

Uppgifterna från 1971 års statsverksproposition (bilaga 7.) SOU 1971: 28 5—014555 • 6

2:15

har nått över pensionsåldern och det finns knappast några generella förslag till lösningar som visar hur detta mönster ska brytas. Problemet är av den karaktären att det måste angripas från många olika sidor om man ska kunna nå en någorlunda stark effekt men diskussionen har hittills inte gått så djupt att man kan skönja några nya initiativ som skulle radikalt kunna förbättra de äldres ställning. Den relativt negativa, psykologiska attityd till äldre som finns inbyggd i vår samhällsstruktur har troligen växt i takt med urbaniseringen och den kan kontrasteras mot den idolbildning som sker kring ungdomen och den stora satsning man inte minst inom olika kommersiella sektorer gör på de unga. Mot ett nytt

servicebegrepp

De strävanden som finns att begränsa den sociala kontroll som socialvården i dag utövar, kompletteras av önskemål om nya former av social service. En resursökning kan nästan automatiskt minska behovet av social kontroll i vissa former. Detta visar redan erfarenhet inom nykterhetsvården från vissa städer där man har satsat på att kraftigt förstärka den frivilliga behandlingen vid alkoholkliniken och samtidigt minska antalet tvångsingripanden. Men servicebegreppet får troligen också i andra avseenden en delvis annan karaktär i det framtida samhället. I och med att socialvårdens mål omformuleras kommer det att framstå som ganska självklart att socialvården bör ha som främsta uppgift att erbjuda service på olika områden till de människor som önskar anlita den. Vi kan här utskilja olika ändamål: 1) »Tung service», där ekonomiska och personliga serviceåtgärder kopplas mycket nära till varandra och till vilken det behövs socialarbetare av en delvis ny typ - personer som kan kombinera det arbete som socialarbetare och hemvårdarinnor idag utför och som är beredda att under viss tid bo hos familjer, där det av olika skäl behövs en total sanering. Detta kommer att bli ett alternativ mot nuvarande system, där man 2:16

kanske spränger en sådan här familj - i första hand genom att placera barnen i fosterhem. 2) Råd, psykologisk och annan klinisk behandling och terapi på frivillig bas, vilket innebär en vidareutveckling av arbetsformer som redan finns på en del platser. Här kommer också nya terapiformer att prövas, där den traditionella anstaltsvistelsen troligen kommer att ersättas av ett system, där terapeuten en tid liver tillsammans med den familj som önskar stöd. 3) Konsumentupplysning som anknyter till den upprustning som väntas komma till stånd på detta område. 4) Kulturell service, där man inom kommunerna har möjligheter att låta socialvården nära samarbeta med kulturnämnden, med föreningslivet och med olika »frigrupper». Försök i sådan riktning )ågår redan på flera platser. Socialvårdens utveckling är — som det framgår av de här antydningarna - att man strävar efter att integrera många av sina verksamheter med andra aktiviteter i samhället. Om detta ska bli möjligt, förutsätter det bland annat att de sociala nämnderna får en starkare ställning i kommunerna och att deras förtroendemän är beredda att satsa på samarbete i helt eller delvis nya former med andra organ. Kvarvarande klasstruktur Vi kan inte diskutera den framtida klassstrukturen utan att bestämma vilka stratifieringsvari abler som vi anser vara mest användbara. Sociologen Gösta Carlsson har utan att göra anspråk på någon fullständighet angett följande: 1. Prestige, socialt anseende 2. Makt eller inflytande 3. Inkomst, ekonomiska resurser (konsumtionsekonomisk roll) 4. Produktionsekonomisk roll, bl. a. roll som företagare respektive anställd 5. Ideologi, politiska motsättningar, upplevt socialt intresse, klassmedvetande 6. Uppfostran, kulturella attribut eller »livsstil» 7. Social interkommunikation, kontaktsystem. SOU 1971:28

Om vi antar att alla dessa variabler på något sätt beskriver det som vi kallar för klass, återstår de komplicerade frågorna hur man ska kunna finna mätmetoder för att fastställa en persons ställning i de olika variablerna och hur man ska väga de olika variablernas betydelse inbördes. Dessa problem är livligt diskuterade men fortfarande olösta. (Jfr Allardt/Littunen, Sociologi, kap. 4 Samhällsklasser och social stratifiering.) Enklast är att studera den verkan som utbyggnaden av utbildningen har (variabel 6, som också i hög grad påverkar flera av de övriga). Variablerna 2 och 5 är däremot mycket svåra att analysera. Trots den rika litteraturen under de senaste åren som handlar om maktfrågor och maktrelationer är bilden av maktfördelningen i samhället mycket oklara och i hög grad varierande hos olika uttolkare. Man kan naturligtvis - åtminstone tills vidare - nöja sig med ett något enklare klassbegrepp, där vi kombinerar variablerna 3, 4 och 6. Med en sådan utgångspunkt är det möjligt att med stöd av statistiska data bilda sig en uppfattning om de huvudsakliga trenderna i utvecklingen, särskilt om man samtidigt studerar den sociala rörligheten i samhället. Utan att redovisa det tillgängliga materialet tror vi att man kan påstå att det svenska samhället fortfarande karaktäriseras av stora skillnader mellan skilda samhällsklasser och att utbildningen har varit den faktor som har haft och har störst betydelse för att minska dessa skillnader. Men effekten av utbildningen blir helt olika om vi väljer att se vilken inverkan den har ifråga om klasstrukturen hos nya grupper som införlivas med vuxensamhället eller om vi i stället studerar klassstrukturen över hela samhället. I det senare fallet åstadkommer utbildningsexpansionen att skillnaderna mellan olika åldersgrupper ökar och att den tidigare klasstrukturen delvis bryts sönder. De insatser som för närvarande görs inom vuxenutbildningen kan inte i någon större utsträckning ändra dessa tendenser. Om vi ser något längre framåt, måste vi också ta hänsyn till att sambandet melSOU 1971: 28

lan utbildning och inkomst kommer att bli mindre stark, när en mycket stor del av ungdomen skaffar sig gymnasial och postgymnasial utbildning. Redan idag hävdar man exempelvis från arbetsmarknadsstyrelsen att det är orealistiskt att räkna med att alla »akademiker» ska kunna få arbeten, som är direkt kopplade till deras utbildning.

2:17

Social struktur — ett isberg?

Det har visat sig att det är svårt att beskriva samhällets sociala struktur. Detta har flera orsaker. Det saknas många viktiga data framför allt sådana som beskriver olika socialpsykologiska och sociologiska mönster. Utan dessa blir helhetsbilden fragmentarisk och får karaktär av ett isberg, där vi bara ser den mindre delen. Också inom den socialpolitiska sektorn saknas många grundläggande fakta och möjligheterna till övergripande teoribildningar är likaledes begränsade. Det behövs med andra ord forskning och utvecklingsarbete för att vi i framtiden ska kunna analysera den sociala strukturen i samhället bättre. Följande projekt har aktualiserats genom den diskussion som har förts i den här uppsatsen: 1. En moderniserad socialgruppsindelning, som ger oss möjlighet att beskriva variationer i strukturen på ett lämpligt sätt. 2. Data - både ekonomiska, sociala och psykologiska som skulle ge oss bild av de stora variationerna i familjestruktur/hushållsstruktur i dagens samhälle och vidare ge bättre möjligheter att göra prognoser om den framtida utvecklingen. Många avgöranden inom socialpolitik och socialvård/social service hänger i luften utan dessa bakgrundskunskaper. 3. Studier av hur transfereringarna inom socialpolitiken verkar. 4. Cost-benefit-analyser över hela det socialpolitiska området. 2:18

5. Fortlöpande resultatsredovisningar inn socialvården och kriminalvården.

SOU 1971: 28

Kapitel 3 Social struktur på mikronivå Åke Daun

Innehåll

Social struktur och individuell valfrihet .

3:5

Strukturförändringar 3:6 »Vilja och kunna» 3: 6 De situationella villkoren i två typer av boendemiljöer 3:8 Jämförelse mellan de situationella vill- 3:11 koren i de två miljöerna Befolkningsomflyttningars olika villkor 3:14 Politiska implikationer 3:17 Litteratur

SOU 1971: 28

3:20

Social struktur och individuell valfrihet

Ett samhälles sociala struktur konstitueras enligt en vanlig definition av de sociala grupper, inom vilka samhällsmedlemmarnas interaktion huvudsakligen försiggår och som följaktligen på ett avgörande sätt kan väntas påverka individernas beteende. Strukturförändringar betyder då, att nya sociala grupper uppstår, medan gamla försvinner, och att interaktion sker på annat sätt än tidigare. Andra definitioner förekommer men har liknande innebörd. Begreppet individuell valfrihet är mera komplicerat, eftersom det rymmer en svårbesvarad fråga, nämligen i vilken mån individuell valfrihet kan sägas existera, och dessutom har en politisk valör: vilken valfrihet är önskvärd? Utan anspråk på att kunna öka klarheten i tillnärmelsevis önskad utsträckning ska jag i denna artikel ge exempel på ett tillvägagångssätt vid diskussion av förhållandet mellan individuell valfrihet och samhällets sociala struktur. Syftet är både principielltteoretiskt och politiskt. Den vetenskapliga referensramen är etnologisk. De politiska värdepremisserna torde klart framgå av resonemangen. I vad mån den enskilda människan har möjlighet att fritt välja sina handlingar är först och främst avhängigt av den betydelse man inlägger i termen valfrihet. Utgående från det faktum att allt beteende i princip är förklarbart kan det påstås att någon sådan frihet inte alls existerar. Varje handlingsbeslut bygger på förutsättningar i form SOU 1971: 28

av medel och mål, som vederbörande i grunden inte själv kan bestämma över. Varje handling är så att säga programmerad, genetiskt, sociologiskt, ekologiskt e t c , och följaktligen är det från denna synpunkt utsiktslöst att försöka vidga valfriheten. En konventionellare innebörd av begreppet är däremot, att friheten att välja ökar när möjligheterna ökar att agera i överensstämmelse med de givna värderingarna.1 Ett samhälles sociala struktur ställer till väsentlig del upp dessa möjligheter - och begränsningar - för den enskilda människan. En politisk målsättning kan då formuleras så här: att arbeta för sådana strukturförändringar, som bättre anpassar möjligheterna och begränsningarna till människors värderingar. Även om detta skulle kunna fungera som en politisk huvudlinje är målsättningen inte fri från komplikationer. I vissa fall kan det t. o. m. vara önskvärt att dessutom anpassa värderingarna till den sociala strukturen och andra villkor som samhället ställer upp, och oavsett ett sådant önskemål är värderingar som bekant inte statiska utan påverkas av ändrade erfarenheter. Till dessa aspekter återkommer vi senare. Andra komplikationer beror på konflikter mellan olika individuella mål, mellan individuella och kollektiva samt mellan kortsiktiga och långsiktiga 1 Däremot ökar inte nödvändigtvis valfriheten från upplevelsesynpunkt med ett ökat antal erbjudna handlingsalternativ.

3:5

mål. Det är dessa komplikationer som motiverar frågan vilken slags valfrihet som är önskvärd. Sociala strukturförändringar orsakas av ett samspel mellan en mängd olika faktorer, och varje enskild förändring ändrar successivt konstellationen av dessa samverkande faktorer. Detta är den triviala förklaringen till att det är så svårt att planera och förutse samhällsförändringar. Målen, handlingarna och konsekvenserna av dessa påverkar varandra i ett ständigt växelspel, förutsebart endast bitvis och vanligen kortsiktigt. Att tänka på detta kan kännas handlingsförlamande, men männniskan är dock i dag, som det sagts, mer gudalik än någonsin och i stånd att förändra naturen, inklusive sig själv, och människosläktet bär långt mer än tidigare självt ansvaret för sin framtid.2 Strukturförändringar Avgörande sociala strukturförändringar har skett de senaste åren i vårt land. Förändringar i samhället har naturligtvis i alla tider påverkat de enskilda människorna och deras möjligheter att själva välja sin livsform, och nya politiska, ekonomiska och andra processer har alltemellanåt ödesdigert gripit in och ändrat förloppen. Att beskriva dessa fenomen är den samlade uppgiften för en mängd samhällsutforskande vetenskaper. När det gäller de senaste årens sociala strukturförändringar i Sverige har värdefulla analyser gjorts i synnerhet från sociologiskt håll. 3 Etnologer har till stor del inriktat sig på att klarlägga hur i äldre tid olika kulturyttringar skapats, omvandlats eller försvunnit till följd av strukturella förändringar i samhället. Jag ska i det följande endast peka på ett par av dessa förändringar, som enligt min erfarenhet har speciell betydelse för frågan om individens valfrihet. Någon fullständig beskrivning är dock inte möjlig ens inom denna begränsade ram, utan framställningen bör närmast ses som ett diskussionsinlägg och en presentation av problemställningar, som ännu väntar på sin genomlysning. Vad jag syftar på är å ena sidan struk-

3:6

turförändringar inom näringslivet, i riktning mot allt större produktionsenheter och därmed en geografisk koncentration av industriverksamheten, vidare förändringar i branschstrukturen med bl. a. färre sysselsatta personer inom lantbruk och basindustrier. Å andra sidan avser jag de regionala förändringarna i människors bosättning, som väsentligen är en följd av detta men som också beror på tillväxten av den statliga förvaltningen och ytterst är uttryck för politiska beslut. De mest iögonfallande konsekvenserna härav är glesare glesbygder, mindre småsamhällen och större storstäder. Eftersom den sociala strukturen i dessa samhällstyper är sinsemellan mycket olika, innebär den här samhällsomvandlingen att en stor andel av befolkningen lämnar de sociala grupper, inom vilka de tidigare interagerat, för att ingå i nya och annorlunda grupper. De nya grupptillhörigheterna är ett uttryck för den totala förändringen av livsvillkoren, som en allt större del av befolkningen ställs inför. Möjligheterna till och restriktionerna mot att välja sin livsform har på avgörande punkter blivit helt andra< Enligt ett vanligt synsätt medför samhällsutvecklingen ökade möjligheter för den enskilda individen. Med referens till den angivna politiska målsättningen kan vi fråga oss om möjligheterna att välja verkligen ökat eller om de minskat?

T> Vilja och kunna» Den formulerade politiska målsättningen var att bättre anpassa möjligheterna och begränsningarna till människornas värderingar. För att bedöma i vad mån samhällsutvecklingen verkat i denna riktning är det således inte tillräckligt att granska strukturförändringarna; man måste också veta vilka värderingarna är. Detta leder oss till frågan hur värderingar genereras. Vi vet att olika människor har olika pre2 Edmund Leach: A Runaway World? Reith Lectures 1967. London 1967. 8 Se exempelvis det av Edmund Dahlström redigerade arbetet »Svensk samhällsstruktur i sociologisk belysning». Sthlm 1959. Tredje och omarbetade upplagan 1967.

SOU 1971: 28

ferenser. Dessa kan i de individuella fallen ledas tillbaka till genetiskt betingade olikheter i temperament och begåvning och till individualhistoriska faktorer, vilka gynnat specifika intressen. Vi vet emellertid också att de flesta människor delar intressen med andra människor och att de som har gemensamma intressen ofta tillhör samma sociala interaktionsgrupper. Denna likhet beror inte bara på att personer med liknande intressen och värderingar söker kontakt med varandra utan också på det sociologiska fenomenet att människor tenderar att få större överensstämmelse i värderingar ju mer de interagerar, dvs. ju mer kontakt de har med varandra. Sistnämnda fenomen är en av de två huvudorsakerna till att det existerar rumsligt förankrade kulturer, dvs. lokala kulturer i lokalsamhällen, men också mera vidsträckta kulturella överensstämmelser, vilka gör det motiverat att också tala om en svensk kultur. Den andra huvudorsaken är de rumsliga likheterna i levnadsvillkor som' förenar människor. Den gemensamma verklighet de konfronteras med och anpassar sig till, inklusive resultaten av deras handlingar, påverkar deras värderingar i gemensam riktning. Innebörden av detta är att människor tillhörande olika lokala kulturer - och delkulturer omfattande olika kategorier av människor - har olika preferenser. Det betyder alltså att de använder olika värdeskalor när de väljer mellan de handlingsalternativ som erbjudes dem. På grund härav kan man inte entydigt besvara frågan om samhällsutvecklingen ökat eller minskat möjligheterna att välja. En kartläggning skulle alltså komma att uppvisa geografiska och sociala variationer. Det är på grundval av sina värderingar - kulturella såväl som individuella - som människor fattar beslut, väljer beteende, bidrar till att forma sitt liv. Individen väljer den handling som har störst önskvärdhet, vilket alltså utgör beslutskriteriet, dock med hänsyn tagen till handlingsutfallets grad av sannolikhet. Det är också viktigt att ha klart för sig att individen inte endast jämför önskvärdheten av olika alternativa handlingsutfall i ett och samma tidsplan utan även i ett SOU 1971: 28

utsträckt tidsperspektiv. Denna omständighet kan nämligen medföra att individen väljer ett handlingsalternativ, som kortsiktigt kan antas få ett mindre önskvärt utfall men på längre sikt ett utfall med totalt sett större önskvärdhet. Individen kalkylerar med andra ord även med sekvenser av handlingsutfall. Det kanske är överflödigt att påpeka att de handlingar människor väljer inte behöver vara önskvärda / och för sig; tvärtom tvingas de flesta av oss att alltemellanåt göra sådant som vi ogillar. Även i dessa fall väljer vi emellertid den handling, vilken har störst önskvärdhet jämfört med de alternativ som situationen erbjuder. Vill man förklara människors handlingsval måste man alltså känna deras värdeskalor, men lika viktigt är att förstå på vilka data de grundar sina förutsägelser om handlingarnas utfall. För att förutsäga utfallen använder människor sina upplevelser och övriga kunskaper om olika sätt att främja sina syften. Dessa kunskaper kan naturligtvis i vissa fall vara mycket begränsade, dvs. vederbörande kan sakna egna erfarenheter och sakna också på annat sätt förvärvad väsentlig kunskap om beteendet i fråga. Oavsett informationernas tillförlitlighet och omfattning är det dessa som kommer till användning vid förutsägelserna. Dessa data omfattar dock inte bara informationer om handlingarna som sådana och deras eventuella konsekvenser, utan även kännedom om de egna personliga möjligheterna samt informationer om situationens villkor. Det innebär alltså att individen bedömer sina egna möjligheter att realisera ett handlingsmål med hänsyn till situationens krav. Dessa möjligheter innefattar vederbörandes sociala position och överhuvud de tillgångar och restriktioner, som är bundna till individen, t. ex. intelligens, utbildning, sociala förbindelser, ekonomisk ställning, politiskt inflytande, geografisk härkomst. Betydelsefullt är också, som sagt, vad vederbörande tror sig veta om situationens villkor, antingen dessa informationer är korrekta eller ej, t. ex. en arbetssökandes kännedom om arbetsmarknaden eller en immigrants kännedom om rättsregler och sociala

3:7

förmåner, men härtill kommer också vederbörandes kunskaper om sina medmänniskors förväntningar och krav. Handlingsvalet kan alltså påverkas av den sociala situationen, dvs. av personer i den nära omgivningen - familjemedlemmar, vänner, grannar etc. - varvid dessa personers handlingsval och förväntningar på vederbörande influerar ställningstagandet. Det är den relativa önskvärdheten av olika handlingsalternativ, med hänsyn tagen till sådana omständigheter som de nämnda, som avgör individens beslut. Vi fann tidigare att geografiska och sociala variationer i fråga om människors värderingar gör det omöjligt att entydigt besvara frågan huruvida samhällsutvecklingen ökat eller minskat möjligheterna att välja. Det är lätt att inse att variationerna mellan olika människor i fråga om deras personliga tillgångar och situationella villkor ytterligare komplicerar bilden av individens valfrihet. De situationella boendemiljöer

villkoren

i två typer av

För att exemplifiera den empiriska innebörden av det hittills sagda ska jag beskriva några utmärkande drag för två samhällen, ett tillbakagående och ett framåtskridande. Bilderna av sågverkssamhället Båtskärsnäs i Kalix kommun, Norrbottens län, och brukssamhället Sandviken, kommun i Gävleborgs län, visar hur olika de sociala konsekvenserna av näringslivets strukturförändringar gestaltar sig i två från början mycket lika samhällen. Jag ska också antyda hur vissa karakteristiska drag för den expanderande industristaden har utrerade motsvarigheter i den nybyggda storstadsförorten. Vad som intresserar oss i detta sammanhang är alltså hur de situationella villkoren påverkat de enskilda människornas liv. För att förstå varför livsformer ändras är det också nödvändigt, som anförts i föregående avsnitt, att känna till förändringar rörande individernas personliga resurser att realisera sina livsmål. Sådana generella förändringar under senare år är t. ex. grundskolereformen, de nya formerna för yrkesutbildning,

3:8

omskolningsverksamheten och andra arbetsmarknadsåtgärder, som syftar till att påverka den enskilda individens ekonomiska förutsättningar. Dessa reformer är viktiga inslag i bilden av de regionala förändringarna i människors bosättning, men de särskiljer inte principiellt människorna i olika samhällen; befolkningen i Båtskärsnäs, i Sandviken och i stockholmsförorten har alla samma tillgång till omskolning o. dyl. Även i andra väsentliga avseenden är deras status i stort sett likartad. Det formella politiska inflytandet är exempelvis detsamma i de tre typerna av samhällen. De mest avgörande förändringarna gäller de situationella villkoren. Låt oss först granska dessa förhållanden i Båtskärsnäs. Den uppmärksammade nedläggningen av sågverket år 1968 är ett uttryck för de senare årens strukturförändringar inom näringslivet4 men Båtskärsnäs kan också ses som ett i flera avseenden typiskt exempel på de gamla bruks- och industrisamhällena. Särskilt under 1800-talets senare hälft bildades en stor mängd industrisamhällen, vilka dominerades av ett enda företag. Längs norrlandskusten blev trävarubranschens expansion orsak till många samhällsbildningar av detta slag. Sågverkssamhället Båtskärsnäs uppstod 1871. De situationella villkoren i samhället kan beskrivas under följande fem rubriker: demografi, socialklasser, lokalkultur, informell politisk struktur, fysisk struktur. Denna indelningsgrund ska bibehållas vid jämförelserna med de andra samhällstyperna.

a) 1 Demografi Relativt liten befolkning. Antalet invånare var 1966 ca 550 men hade ett par decennier tidigare varit tre gånger så stort. De flesta är födda eller uppvuxna i samhället, och nästan alla har bott där under hela sitt vuxna liv. Många av dem har släktingar i samhället. 4 Se förf.: Upp till kamp i Båtskärsnäs. En etnologisk studie av ett samhälle inför industrinedläggelse. Oskarshamn 1969.

SOU 1971: 28

2 Socialklasser Socialt mycket homogen befolkning. Nästan alla invånare tillhör arbetarklassen, och de flesta saknar yrkesutbildning. Huvuddelen av de förvärvsarbetande männen var intill industrinedläggelsen verksamma vid en och samma arbetsplats. Tjänstemännen och de egna företagarna i samhället är få, saknar i stort sett högre utbildning och skiljer sig i ekonomiskt avseende endast i några enstaka fall påtagligt från de övriga.

rangeras av ett flertal lokala organisationer, såsom de två socialistiska arbetarkommunerna, en SSU-avdelning, en DU-klubb, en avdelning av Svenska kvinnors vänsterförbund, ABF, Unga Örnar, en pensionärsförening, en kyrklig syförening, en skytteförening och en jaktvårdsförening. I samhället finns också en mindre orkester, som står för musiken på s. k. familjedanser i Folkets Hus. I många år fanns även två konkurrerande teatergrupper, vilka ordnade årliga revyer.

3 Lokalkultur

5 Fysisk struktur

Kulturellt mycket homogen befolkning. Invånarna delar grundläggande livsvärderingar och har omfattande erfarenhetsgemenskap. Denna kulturella enhetlighet implicerar stor överensstämmelse i fråga om fritidsvanor, uppträdande, språkliga idiom etc.

Bebyggelsen i samhället består nästan enbart av en- och tvåfamiljshus. Bebyggelsen är tät; byggnadstomterna gränsar till varandra. I den centrala delen av samhället är post, busstation, kiosk, lekplats och Folkets Hus belägna. I närheten och bland bostadsbebyggelsen finns en biblioteksfilial, en konsumbutik, två privata livsmedelsaffärer, ett bageri och en pappershandel, vidare en mekanisk verkstad, ett snickeri, en bilverkstad och två åkeriföretag. I periferin finns idrottsplats och pensionärshem. Sågverket gränsade direkt till bostadsbebyggelsen. Samhället är beläget på en udde i Bottenviken och avgränsas till mer än tre fjärdedelar av vatten, för övrigt av skog. Även inne bland bebyggelsen finns delvis orörd skogsmark. På närbelägna holmar i skärgården har många familjer byggt sig sommarstugor.

4 Informell politisk struktur Befolkningen bestämmer själv över de flesta av samhällets angelägenheter. Samhället är inte självständig kommun; dock tillhör två samhällsmedlemmar kommunens fullmäktigeförsamling och har där kunnat främja sin hemorts intressen. Viktigare är dock invånarnas inflytande över den fysiska miljön och över utbudet av fritidsevenemang. De flesta hushållsföreståndare är villaägare och ansvarar alltså över sin bostad och dess tomtmark. Även de personer som hyr lägenhet i en- eller tvåfamilj shus förfogar över var sin gårdstomt. Vägunderhållet skötes av en lokal vägförening, byggandet av en motorbåtshamn har skett via en lokal hamnförening, elförsörjningen uppehölls tidigare av en lokal belysningsförening, en lekplats har ordnats på bolagets mark efter förslag i företagsnämnden, en fotbollsplan och en isbana hade byggts till stor del med egna arbetsinsatser av idrottsföreningens medlemmar. Biografverksamheten skötes av Folkets Hus-föreningen, sport- och friluftsevenemang av idrottsföreningen. Diskussioner, studiecirklar, hobbyträffar, utflykter, basarer, danstillställningar, årsfester m. m. arSOU 1971: 28

Brukssamhället Sandviken växte upp kring järnverket från början av 1860-talet. Lokaliseringen motiverades närmast av den då nyanlagda Gävle-Dala järnväg, och Sandviken var också ett av de första brukssamhällen som uppstod i anslutning till en järnväg. I likhet med Båtskärsnäs utgör det ett typexempel på den industriella genombrottstidens samhällsbildningar. I motsats till detta har emellertid Sandviken expanderat. Folkmängden var 1880 ca 1 800 och är i dag ca 23 000, och av dessa arbetar ca 8 000 personer vid järnverket. En del av bostadsbebyggelsen i samhällets äldre område liknar den i Båtskärsnäs. Yttre stadsdelar har växt 3:9

upp i Sandviken fr. o. m. 1920-talet, till en början med egna hem, senare med hyreshusbebyggelse. Det senast byggda området med flerfamiljshus heter Björksätra, där de första hyresgästerna flyttade in 1967, och där det sista igångsättningsåret för bebyggelsen enligt planerna är 1972. Hösten 1969 genomförde nio pedagogikstuderande från Stockholms universitet en intervjuundersökning i detta område. 5 Det är förhållanden, som dokumenterats i rapporten från den undersökningen, som nedan ska jämföras med motsvarande villkor i Båtskärsnäs.

b) 1 Demografi Relativt stor befolkning. I den del av Björksätra som var färdigbyggd hösten 1969 bodde ca 1 000 familjer. Av det slumpmässiga urval personer över 18 år som intervjuades var en knapp majoritet inflyttad uitfrån, i regel från samhällen norr om Sandviken. De flesta kom från länet, dels från mindre industrisamhällen dels från landsbygden. Många inflyttade kom från Norrland, både från småbyar och från tätorter. Ett fåtal kom från stora städer och från utlandet. De flesta av invånarna hade bott i området mellan två år och sex månader. Med hänsyn bl. a. till det stora antalet inflyttade familjer och till att många av dessa var unga finns det anledning tro att få av dem var släkt med varandra. 2 Socialklasser Socialt mindre homogen befolkning. Den undersökning varifrån uppgifterna är hämtade innehåller ingen statistisk granskning av den sociala klasstrukturen i Björksätra. Enligt intervjuerna finns det inte några större klasskillnader. Intervjusvar som »det är väldigt blandat härute, jag har inte märkt nåt sånt» och »det finns alla kategorier här, både tjänstemän och arbetare» skulle tyda på en blandning av medelklass och arbetarklass. 3:10

3 Lokalkultur Kulturellt mindre homogen befolkning. Med hänsyn till att så stor del av invånarna var inflyttade från många olika samhällen, delvis också från andra delar av landet, kan vi antaga att befolkningen i Björksätra endast till en mindre del företer överensstämmelser i kulturellt avseende. 4 Informell politisk struktur Invånarna har själva mycket litet inflytande över förhållandena i området. Sandviken är självständig kommun, men någon representant i stadsfullmäktige som speciellt företräder Björksätraboraas intressen torde inte finnas. Alla bor i förhyrda lägenheter och förfogar inte över något särskilt uteutrymme. Den fysiska miljöns utformning är resultat av planering och beslut främst inom en allmännyttig bostadsstiftelse, anbudsgivande entreprenadföretag samt stadens representativa församlingar, stadsfullmäktige, byggnadsnämnd etc. Några fritidsevenemang torde inte förekomma i själva bostadsområdet i någon nämnvärd utsträckning. Ett undantag är dock en lokal för barn- och fritidsverksamhet som Hyresgästföreningen öppnat. På annat håll i Sandviken ordnas hobbykurser, förutom att det där finns biografer m. m. Möjligheterna för Björksätraborna att påverka karaktären av dessa utbud är emellertid små eller obefintliga. 5 Fysisk struktur Områdets bebyggelse består av två- och trevånings flerfamiljshus, byggda i grupper om fyra och fem. Radhus och villor är dock planerade att så småningom tillkomma i utkanten av området. Mellan husen finns lekplatser. Till varje husgrupp hör ett kallgarage för ett antal bilar och en stor parkeringsplats. Till varje husgrupp hör också en i källarplanet belägen samlingslokal och ett hobbyrum. Ett lokalt service-centrum var 6 Robert Bell et al.: Björksätra, ett bostadsområde i Sandviken, hösten 1969. Uppsats för Tre betyg. VT 1970. Pedagogiska institutionen. Stockholms Universitet. (Stencil.)

SOU 1971: 28

1969 under byggnad. Dock fanns två livsmedelsaffärer redan i närheten, likaså en bensinstation. Björksätra avgränsas av gator och utanför dessa dels av annan bebyggelse och järnvägen dels av skog. Inom området står några björkar kvar mellan husen.

lingslokalerna och hobbyrummen i Björksätra har dock för närvarande ingen allmän motsvarighet i storstadsförorten.

Låt oss slutligen se på dessa förhållanden i storstadsförorten. Bebyggelsen i storstädernas ytterområden företer visserligen stora variationer; det finns nya områden med enbart radhusbebyggelse och andra med enbart höghus osv. Också i andra avseenden särskiljer sig olika förortsområden. Den typ jag avser är den vanliga, som består av ett stort antal flerfamiljshus, delvis i form av höghus, ett mindre parti med enfamiljshus, samt ett service-centrum. Många områden av denna typ kan antas ha stora likheter med Björksätra i de aktuella avseendena men också skilja sig genom att dess kännetecknande drag i dem blivit så utpräglade. Demografiskt kan man sålunda finna en mycket stor befolkning, sammansatt av människor som inflyttat från praktiskt taget hela landet och många även från utlandet. Med avseende på klasstrukturen möter man antagligen en jämförelsevis socialt heterogen befolkning. Det finns visserligen tendenser till skillnader i fråga om klasstruktur mellan olika nybyggda förorter, beroende bl. a. på skillnader i fråga om boendekostnader, bostadsområdets allmänna attraktivitet och de bättre situerades relativt större frihet att välja bostad. Oavsett sådana differenser mellan olika bostadsområden kan det nog påstås att en nybyggd storstadsförort generellt sett utgör en socialt mycket heterogen samhällsbildning. Den kan vidare påstås ha en ojämförligt kulturellt heterogen befolkning, både på grund av den »geografiska» blandningen och den sociala stratifieringen. Beträffande den informella politiska strukturen saknar förortsborna, liksom i Björksätra, i stort sett inflytande över miljön utanför bostadslägenheten. Bebyggelsemässigt skiljer sig i allmänhet storstadsförorten från Björksätravarianten endast i fråga om formatet, dvs. genom dess större antal hus, antal våningar, parkeringsplatser, affärer osv. Sam-

Båtskärsnäs och Sandviken var från början två mycket lika samhällen, dvs. de nämnda villkor som på den tiden och även långt senare gällde i Båtskärsnäs kan antas ha varit likartade i Sandviken, då detta fortfarande var ett litet brukssamhälle. På grund av järnverkets snabba expansion har emellertid den naturliga befolkningstillväxten inte ensam kunnat tillgodose den ökade efterfrågan på arbetskraft. Sandviken har därför, i likhet med storstaden, blivit ett inflyttarsamhälle. Enligt intervjuundersökningen skulle cirka hälften av Björksätraborna ha inflyttat utifrån, bl. a. från samhällen i övre Norrland av typ Båtskärsnäs. För många av inflyttarna innebär bytet av bostadsort nya situationella villkor, vilket ovan exemplifierats. Dessa förändringar medför ändrade möjligheter och restriktioner för de berörda individerna att agera i överensstämmelse med de givna värderingarna. Låt oss åter ställa frågan: har valfriheten ökat eller minskat? Om förändringarna skulle bedömas oberoende av individernas värderingar vore svaret på denna fråga, att valfriheten ökat. För de flesta inflyttarna i Björksätra ökade antalet grannar och därmed i och för sig antalet presumtiva vänner och bekanta. Från denna synpunkt borde således den enskildes chanser att träffa personer med liknande läggning och intressen öka betydligt. Från denna synpunkt innebar också den nya situationen en ökning av tillgången på fritidsobjekt; ju större samhälle desto fler möjligheter till förströelse och förkovran på fritiden. Förändringarna bör dock inte bedömas oberoende av värderingarna, emedan det är från dessa individen utgår i sin egen bedömning av de förändrade villkoren. Svaret på frågan blir då, att valfriheten för en del av inflyttarna snarare torde ha minskat, dvs. friheten att agera i överensstämmelse

SOU 1971: 28

Jämförelse mellan de situationella i de två miljöerna

villkoren

3:11

med de givna värderingarna. Den orsak härtill som jag först ska ta upp är den som utgöres av värderingarnas kulturella förankring. Människor erhåller sina grundläggande värderingar genom att växa upp i en lokal kultur, genom att interagera med andra människor i ett lokalsamhälle, ofta begränsat till en social delkultur i detta samhälle, och genom att anpassa sig till de möjligheter som situationen erbjuder. På detta sätt grundlägges livsstilar, olika i skilda samhällen och för olika grupper av människor. Människornas aktiviteter i Båtskärsnäs kanaliserades av samhällets specifika villkor, den relativt lilla befolkningen, där alla kände varandra väl, där nästan alla tillhörde samma sociala skikt, där likheten i synsätt, vanor och språk var mycket stor, där man hade ansvar för de flesta av samhällets angelägenheter och där bebyggelsen och naturomgivningen var just den ovan angivna. Invånarnas preferenser var till stor del uttryck för dessa villkor, och jag har i annat sammanhang redogjort för hur sågverksarbetarna demonstrerade sin önskan att få bibehålla dessa villkor. Att friheten att agera i överensstämmelse med värderingarna minskat för en del av Björksätras inflyttade framgår av rapporten från undersökningen. De intervjuade nämner framför allt två omständigheter, den ena att de hade ett bättre umgänge med grannar förut, att de då stannade upp och pratade med varandra utomhus och att de träffades hemma hos varandra. Den andra omständigheten som ofta nämns är att det var »friare» förut, varmed några menar att de själva fick bestämma över arbete och tider och andra att de kunde gå ut, utan att tänka på klädseln. Många säger sig i denna förbindelse sakna den omedelbara tillgången till naturen. Andra diskrepanser mellan värderingar och situationella villkor, som de intervjuade nämner mot bakgrund av tidigare erfarenheter, är begränsningen av möjligheterna att påverka boendemiljön. Man vill t. ex. kunna välja tapeter och även själv tapetsera och måla i lägenheten och också kunna påverka skötseln av bostadsområdet, dels genom egen medverkan dels genom 3:12

personligare kontakt med områdesförvaltningen. En stor grupp av de intervjuade klagar dessutom på områdets skötsel; tre vaktmästare ansvarar för ett femtiotal hus. Flera av de tillfrågade säger sig vara villiga att överta vissa sysslor, bl. a. trappstädning och snöskottning. Kritik riktas också mot informationen om tillgänglig service och förekommande bestämmelser, vilken betecknas som delvis otillräcklig delvis motsägelsefull. De allra flesta av de intervjuade visste överhuvud inte om existensen av de ovan omtalade samlingslokalerna och hobbyrummen. Upplysningar om service och annat i området bör enligt flera förslagsställare lämnas vid informella träffar, medan metoden med cirkulärskrivelser anses vara ineffektiv när det gäller att skapa efterlevnad av bestämmelserna. Övervägande negativa omdömen ges om barnens lekplatser, vilka kontrasteras mot tidigare villkor, som erbjöd barnen stora ytor att springa på, mindre biltrafik och en mer upplevelserik miljö. Det var länge sedan Sandviken upphörde att vara ett litet brukssamhälle, men något av den gamla bruksbebyggelsen fanns 1969 fortfarande kvar i centrum. Detta område kallades Bruket och den dominerande hustypen var där tvåvåningshus av trä med vartdera åtta enrumslägenheter. En stor del av Björksätraborna har tidigare bott i Bruket men flyttat bl. a. därför att detta område står i tur att rivas; vissa delar är redan rivna. Det innebär att också för en del av de gamla Sandvikenbor, som flyttat till Björksätra, medför flyttningen nya situationella villkor, dvs. andra möjligheter och begränsningar att agera i överensstämmelse med värderingarna. För dem som vuxit upp och levt i Bruket hade områdets specifika villkor bidragit till en livsstil och till värderingar liknande dem i t. ex. Båtskärsnäs. Bruket var dock ett tekniskt omodernt och nedgånget bostadsområde, varför det för dess invånare innebar stora fördelar att flytta till Björksätra. I andra avseenden medförde det däremot nackdelar, vilka delvis överensstämde med dem som de förutnämnda inflyttarna pekat på. Följande intervjucitat belyser detta förhållande: »Man kände SOU 1971: 28

alla i huset naturligtvis och de flesta andra i Bruket. Det var en helt annan kontakt där. Det var fritt, husen var mindre.» Förutom den bättre kontakten med grannarna namnes bl. a. de trädgårdar som hyresgästerna i Bruket hade tillgång till: ». . . där såg man folk jämt. Man hade dörrar åt alla håll, öppna under sommaren. Där hade man bersåer och tävlingar med första, andra och tredje pris för den som hade de finaste trädgårdarna. Alla hade ju trädgård förutom dom som bodde på gatan. Man hade potatis och allt möjligt...» De intervjuade nämner också barnens situation, när de själva växte upp i Bruket: »Där (i trädgårdarna) fanns sand, grus och skräp. Vi fick ta ut filtar och grejer från huset och på dom lekte vi med dockor och andra saker. Så byggde vi tält och kojor. Nu säger folk att sånt där är skräpigt. Därför blir lekplatserna sterila och barnen tröttnar snart på det lilla som finns.» Sammanfattningsvis kan det registreras att bostadsområdet Bruket, innan detta började saneras, liknade ett samhälle av typ Båtskärsnäs genom sin relativt lilla befolkning, vilken var både socialt och kulturellt mycket homogen, och genom att de flesta var uppvuxna i området och kände varandra väl. Denna typ av miljö, som enligt den här refererade studien och många andra undersökningar även existerar i städer, inte endast i små samhällen och på landsbygden, kontrasterar på många sätt mot bostadsområden av typ Björksätra. Ännu större blir kontrasten mot den nybyggda storstadsförorten, 6 där många av dragen tycks bli mycket mer utpräglade och där t. ex. grannarna inte hälsar på varandra. Som ett extremt exempel får jag nämna en alldeles normal småbarnsmamma i en dylik stockholmsförort, som berättat att grannfruarna inte svarade utan vände bort ansiktet, när hon bröt praxisen och hälsade på dem i farstuns barnvagnsrum. Ehuru grannkontakten, jämfört med tidigare förhållanden, av många upplevdes som dålig i Björksätra syntes dock de flesta hälsa på varandra i trappan. De personer som sade sig inte känna någon i huset utan bara hälsade, beSOU1971:28 6—014555 • 6

stod dels av sådana som bott i Sandviken i hela sitt liv och hade sitt gamla umgänge på annat håll i staden, dels av nyinflyttade från övre Norrland. De övriga nämner t. ex. att man stannar och pratar i porten och i några fall t. o. m. att man ibland dricker kaffe hos varandra. Skillnaden mellan Björksätra och storstadsförorten i fråga om grannarnas interaktion kan antagligen förklaras med referens till de tidigare angivna olikheterna mellan de två miljöerna, graden av social och kulturell enhetlighet m. m. Förutsättningen för interaktion är i regel en kombination av något gemensamt mål eller intresse och vissa förhandsinformationer om varandra. Dessutom krävs i allmänhet en situation som underlättar kontakten, t. ex. samtidigt besök i hyreshusets tvättstuga. Många av storstädernas s. k. byalag har kommit till då gemensamma intressen hotats inför rivning av hus, breddning av gator o. dyl. Huvudförutsättningen för samtal mellan grannar i ett hyreshus under mera normala omständigheter än dessa är nog i många fall vissa förhandsinformationer, inte minst om motpartens sociala position och kulturella hemvist. Eftersom det i nybyggda bostadsområden knappast finns några gemensamma angelägenheter, som direkt påkallar hyresgästernas interaktion, och dessutom finns mycket få kanaler för dessa till information om varandra, uppfylles i regel inte förutsättningarna för samtal. De flesta människor kräver sådana informationer att de kan göra någon form av förutsägelser av sina handlingars konsekvenser. Innan de t. ex. för första gången hejdar en granne utomhus vill de känna sig någorlunda säkra på vad denna kontakt kan komma att leda till, och de flesta människor kräver nog betydande förhandsinformationer innan de bjuder in grannfamiljen i sin bostad. Individen kalkylerar som tidigare anförts med sekvenser av handlingsutfall, och det är 6

Se t. ex. Birgitta Carlsson: Miljö att utvecklas i. Byggforum 11, 1969, s. 17—21. Denna artikel bygger på erfarenheter från kuratorstjänstgöringar inom Stockholms stads psykiska barnaoch ungdomsvård i Vällingby och Skärholmen.

3:13

attraktiviteten även från detta perspektiv av olika predicerade utfall som blir bestämmande för handlingsvalet. Även om de flesta inflyttarna till Björksätra erhöll ett större antal grannar än förut och därmed i och för sig ett ökat antal presumtiva vänner och bekanta var inte denna förändring tillräcklig för att sådana kontakter faktiskt skulle etableras. En av intervjupersonerna jämförde förhållandena med tidigare erfarenheter från Bruket: »En del kommer från Norrland och de har det svårt med umgänge. Några i det här huset hälsar inte ens på varandra och det undrar man över. För den som kommer utifrån och inte har barn måste det vara svårt. Man går inte och ringer på och säger: får jag komma in på en kopp kaffe? Alla pratade med varandra i Bruket. . . folk var bekanta med varandra». Befolkningsomflyttningars

olika villkor

I föregående avsnitt pekade jag på människors förankring i lokala kulturer som en av orsakerna till att en del flyttare inte upplever sin flyttning som någon vinst, trots att den nya situationen utifrån sett kan te sig rikare på möjligheter av olika slag. Storstädernas utbud av teater-, konst- och musikevenemang saknar dock betydelse för de flesta av dess inflyttare, för övrigt också för storparten av den infödda befolkningen. Dessa kulturella fenomen är funktioner av livsstilar, som tillhör minoritetsgrupper i storstaden. Men bortsett från dessa mera speciella företeelser i stadskulturen kan vi fråga oss om inte de infödda storstadsborna kommer att uppleva de nu nybyggda förortsområdena som »naturliga», om inte inflyttarnas barn kommer att etablera fler umgängesrelationer än sina föräldrar. Svaret på den frågan aktualiserar den andra huvudorsaken till vissa flyttares negativa upplevelser av sin nya miljö. Förklaringen härtill är i många fall att beteenden, som den nya miljön genererar, står i motsättning till allmänmänskliga behov. Den komparativa kulturforskningen har lärt oss att människor i olika kulturer eftersträvar olika 3:14

medel att tillfredsställa allmänmänskliga behov, men av detta får vi inte dra slutsatsen att de kan lära sig att positivt acceptera vilka kulturformer som helst, det betyder alltså inte att människor kan »anpassa sig» till miljön vilken den än är, förutsatt att de växer upp i den. Den vanligaste innebörden av termen behov är »sådant som människor behöver». Man kan säga att en sådan definition inte är så användbar, emedan den är för vittomfattande; termen kommer att avse allt som människor eftersträvar och som de anser sig själva och andra behöva. Inom etnologin brukar man skilja mellan primära eller allmänmänskliga behov och sekundära, dvs. de primära behovens kulturella former, vilka alltså varierar mellan olika samhällen och mellan grupper av människor. De sistnämnda brukar också kallas värden eller kulturella värderingar, varvid alltså termen behov reserveras för de allmänmänskliga fenomenen. Även det behovsgrepp som på detta sätt frigjorts från sitt kulturspecifika innehåll kan dock ytterligare begränsas till sin betydelse. Begreppet reduceras då till att endast innefatta de biologiska eller homeostatiska behoven, medan de övriga av allmänmänsklig art benämnes psykogenetiska motivationstendenser. Till den förstnämnda klassen hör behoven av luft, vatten etc. och till de motivationstendenser, som angår oss speciellt i detta sammanhang, hör att försvara självkänslan, att söka påverka omgivningen, förvärva emotionellt positiva relationer till andra människor samt göra nya erfarenheter. 7 För att gå tillbaka till de konkreta exemplen kan vi konstatera att dessa motivationstendenser är underkastade olika villkor i miljöer som Björksätra och i miljöer som Båtskärsnäs. Kritiken i Björksätra mot relationen mellan grannarna kan föras tillbaka till motivationstendensen att söka få emotionellt positiva relationer till den sociala omgivningen. Kritiken mot barnens lekmöjligheter kan föras tillbaka till människors insikt om verkligheten bakom motivations7 Se vidare M. D. Vernon: Human Motivation. Cambridge 1969.

SOU 1971: 28

tendensen att söka nya erfarenheter - att en. Var det för dessa flyttare en »social» göra upptäckter, förstå sammanhang, få nya förlust att flytta? Den främsta flyttningsintryck etc. - vilken är särskilt utpräglad orsaken var dock den gången i de flesta hos barn. Kritiken mot de begränsade möjfall densamma som nu, dvs. brist på förligheterna till inflytande över boendemiljön sörjningsmöjligheter. När deras ättlingar i kan föras tillbaka till den allmänmänskliga Båtskärsnäs och andra norrländska samhältendensen att söka påverka omgivningen 8 . len kämpar så för att bo kvar, kan då inte Denna motivationstendens är i detta konBjörksätrabornas ättlingar med lika varmt kreta fall besläktad med försvaret av självhjärta en gång komma att kämpa för sin känslan. Författarna av Björksätraundersökhembygd? Jag ska först ge ett generellt ningen diskuterar frågan vad det kan betysvar på den sistnämnda frågan: det beror da på upplevelseplanet att frånkännas förpå situationens attraktivitet jämfört med almåga att självständigt välja mera allmänt ternativet att flytta. (År 2000 kan detta önskvärda beteenden. Något speciellt försök kanske innebära förflyttning till något sydatt registrera känsloreaktioner på detta omsvenskt industriområde, vilket säkerligen råde har inte gjorts i undersökningen, utan redan nu av nyinflyttade norrlänningar i författarna nöjer sig huvudsakligen med att Björksätra skulle anses vara ett ännu sämre redovisa olika råd och anvisningar, som de alternativ.) Hur var då villkoren för de männyinflyttade fått ta del av. Där står t. ex. niskor, som efter 1871 flyttade till Båt»Balkongen bör inte vara en upplagsplats skärsnäs? för allt möjligt skräp utan ska hållas snygg I svaret på den frågan kan vi först erinra och prydlig». Med hänvisning till ett annat oss hur värderingar genereras och hur gecirkulär nämner några av de intervjuade menskap i livsstil grundlägges. Ju mer mänmed ogillande det som handlade »om vad niskor interagerar desto större överensstämallt kostar som blir förstört». melse i värderingar tenderar de att få, och De psykogenetiska motivationstendenserju fler livsvillkor de delar desto större är na är olika utpräglade hos olika individer, förutsättningarna för likartad livsform. I de, men konsekvenserna av att de blockeras av fall människor fattar beslut på grundval av personliga och situationella begränsningar gemensamma värderingar, liknande personvarierar också av andra skäl. Individens liga resurser och situationella villkor tendeförmåga att »tolerera» begränsningar beror rar de att agera på likartat sätt. Utfallen bl. a. på arten av de inlärda värderingarna av deras handlingar kommer därigenom och på vederbörandes livssituation i stort, principiellt att förete en motsvarande överdvs. möjligheterna att kompensera t. ex. soensstämmelse, vilket innebär att de succescial isolering med framgångsrikt yrkesarsivt kommer att konfronteras med likarta-, bete och den självkänsla detta kan ge. De de erfarenheter. På detta sätt skapas kultunegativa konsekvenserna av dålig »anpassrell homogenitet. Båtskärsnäsborna kom såning» till miljön är väl kända (psykiska och lunda att successivt få gemensamma värdepsykosomatiska besvär och sjukdomar, och ringar, kom att likna varandra i vanor och delvis härav betingade beteenden som alkouppträdande och språkliga uttryckssätt, kom holmissbruk och kriminalitet), vilket inte att få liknande preferenser för samtalsämhindrar att kraven på socialmedicinsk forsknen etc. ning förmodligen kommer att öka starkt Denna kulturella integreringsprocess var i en nära framtid, likaså kraven på effektroligtvis mycket snabb i Båtskärsnäs. Vi tivare spridning av dess forskningsresultat. 9 kan sluta oss till detta med vår kännedom För att belysa frågan om anpassning till om följande faktorer: (1) Hela befolkningnya miljöer kan vi titta på den folkomflytten fick mer eller mindre direkt sin försörjning, som för något sekel sedan skedde till 8 Se Vernon a. a., spec. s. 92. Norrland och som i omfattning väl kan 9 Se närmare Gunnar Inghe, Maj-Britt Inghe: mäta sig med den nu pågående avflyttningDen ofärdiga välfärden. Sthlm 1968. SOU 1971: 28

3:15

ning från en och samma källa; grannarna var till stor del också arbetskamrater, (2) befolkningen var inte större än att alla snart kunde känna igen varandra, (3) arbetarna hade ett påträngande intresse av att interagera, dels i gemensam kamp för bättre löneoch arbetsvillkor, dels i form av politiskt arbete - lätt motiverat med den tidens förhållanden mellan samhällsklasserna - samt inom övriga intresseorganisationer, dels i form av praktiskt samarbete med husbyggnad m. m. Människorna som flyttade till Båtskärsnäs kom till ett samhälle, som inte alls var »färdigt» och som det kom an på dem själva att bygga och förbättra. De arbetade tillsammans på både arbetstid och ledig tid, och livsvillkoren gjorde det naturligt för dem att korporera sig, fackligt och politiskt. Jämför vi denna situation med den i Björksätra eller i en nybyggd storstadsförort finner vi att där saknas dessa mekanismer för kulturell integration. För de människor däremot som växer upp i dessa områden - barn och ungdomar - svarar lekplatser, ungdomsgårdar etc. samt skolor mot den ovannämnda gemensamma arbetsplatsen, och för dem finns det alltså en sådan integreringsmekanism. Barn och ungdomar vistas dessutom mera utomhus än vuxna, varför de har större förutsättningar att lära sig känna igen sina grannar, som alltså till stor del också är lek- och skolkamrater. De är även starkare psykiskt motiverade att interagera, på grund av sin större vitalitet, sin lust att upptäcka och sitt särskilda intresse för det motsatta könet. Förutsättningar för social interaktion i bostadsområdet är alltså större för dem än för vuxna, vilket dock inte betyder att uppväxtmiljöerna i nybyggda bostadsområden skulle vara utformade i full överensstämmelse med barns och ungdomars motivationstendenser. Vår inledande fråga gällde om inte de infödda storstadsborna kommer att uppleva de nu nybyggda förorterna som »naturliga», om inte inflyttarnas barn kommer att etablera fler umgängesrelationer med grannarna än sina föräldrar. Svaret är att uppväxtmiljön av alla människor upplevs som »na3:16

turlig», vilka egenskaper den än har. Som tidigare anförts kan dock dessa miljöer vara utformade i större eller mindre överensstämmelse med allmänmänskliga behov och motivationstendenser, vilket alltså innebär att man inte nödvändigtvis anpassar sig positivt till en miljö blott genom att sakna andra erfarenheter. Svaret är vidare att inflyttarnas barn under sin uppväxttid får fler umgängeskontakter i bostadsområdet än föräldrarna. Villkoren ändras emellertid när ungdomarna, som under skoltiden bott hos sina föräldrar, bildar eget hushåll. Detta förutsätter i allmänhet att de flyttar från det bostadsområde, den stadsdel eller t. o. m. det samhälle, där de förut levt sitt liv. Många blir i likhet med sina föräldrar själva inflyttare till vid denna tidpunkt nybyggda förorter. Avsaknaden av mekanismer för integrering i området innebär dock en mindre begränsning om flyttningen sker inom ett medelstort samhälle. Motivationen att lära känna sina grannar är mindre för de flyttare, som kan upprätthålla nära kontakt med gamla vänner i andra delar av lokalsamhället. I Björksätra bestod, som vi såg, de personer som sade sig inte känna någon i huset utan bara hälsade dels av sådana som bott i Sandviken i hela sitt liv och hade sitt gamla umgänge på annat håll i staden, dels av nyinflyttade från övre Norrland. Möjligheterna att upprätthålla nära kontakt med gamla vänner minskar emellertid med ökande samhällsstorlek. De långa avstånden mellan olika stadsdelar är i storstäderna den mest avgörande umgängesrestriktionen och utgör också en större begränsning än i mindre samhällen mot att anlita släktingar för tillfällig barnpassning. I Björksätra fick de unga barnfamiljerna i stor utsträckning sådan hjälp av de föräldrar som bodde i staden. Storstaden skiljer sig dessutom från det medelstora samhället genom att sannolikheten att oförutsett träffa vänner och bekanta är mycket mindre. Umgängesliv i storstaden fordrar planering, och gästernas restid och mer eller mindre omständliga anstalter för barnpassning leder till mera reSOU 1971: 28

gelrätta bjudningar än i det mindre samhället med dess spontanare visiter. Den bakomliggande föreställningen är att gästerna måste »kompenseras» för olägenheterna att komma. Detta fenomen utgör en generell begränsning mot umgängesliv i storstaden, även för dess infödda befolkning. Den gäller särskilt de människor, vars ekonomiska status fordrar sparsamhet och vars uppväxttid endast givit dem erfarenhet av mindre ritualiserade samvaroformer. Politiska

implikationer

Den politiska målsättning som angavs inledningsvis var att arbeta för sådana strukturförändringar, som bättre anpassar möjligheterna och begränsningarna till människors värderingar. Vi har jämfört de situationella villkoren i en äldre typ av samhälle, exemplifierat med Båtskärsnäs i Kalix, med nybyggda områden, såsom Björksätra i Sandviken och nya storstadsförorter. Av den jämförelsen föreföll det som om förutsättningarna att välja en livsform i överensstämmelse med givna värderingar tenderar att bli allt mer begränsade för många människor. Denna begränsning kunde vi förklara med motsättningen mellan geografisk omflyttning och värderingarnas lokalt kulturella förankring. En annan begränsande faktor var den omständigheten att den äldre typen av samhälle syntes medverka till en livsform, som i vissa avseenden mera överensstämde med allmänmänskliga behov och motivationstendenser. Samma omständighet kunde förklara varför mentalhygieniska missförhållanden är frekventare i typiska inflyttningsområden, även för dessas infödda befolkning. Vi kan ställa frågan om den enda lösningen av dessa problem vore att förhindra strukturförändringar i näringslivet och att återskapa de många små »service-fattiga» enföretagssamhällena. En sådan lösning förefaller vara praktiskt ogenomförbar och bl. a. även ekonomiskt oförnuftig, en slutsats som dock inte betyder att den nuvarande trenden i dess helhet måste accepteras. Mellan Björksätra och den typiska storSOU1971:28

stadsförorten finns det skillnader, vilka skulle motivera en annan förskjutning av tyngdpunkten i befolkningsomflyttningarna, från storstadsregionerna till de medelstora samhällena. För detta talade t. ex. de kortare avstånden i det mindre samhället och dess positiva effekter på umgängeslivet; både samvaroformerna och möjligheterna av tillfällig barnpassning påverkades. Det fanns också skillnader i kontakten mellan grannar, som talade till förmån för det något mindre samhället. En kompletterande - och mera generell lösning torde vara att granska vilka de positiva egenskaperna är i olika samhällen, i olika miljöer, och försöka bygga in dessa i de nya bostadsområdena. En storstadsförort kommer visserligen aldrig att kunna utformas så att den svarar mot alla de kulturellt specifika värderingar, som dess inflyttare har med sig från olika delar av landet och även från främmande länder. Ett samhälle, vilket det än är, uppställer vissa ofrånkomliga villkor i form av geografiskt läge, bebyggelse, demografi m. m. som bidrar till att forma invånarnas liv. Eftersom storstaden redan nu kan tillgodose minoritetsintressen med opera, experimentteater, konstutställningar, romansaftnar och lyxrestauranger borde den dock även kunna möta intressen och vanor hos den stora mängden av inflyttare och utländska invandrare. Men vi vet också att människor kan anpassa sig positivt, dvs. lära sig att uppskatta nya förhållanden, förutsatt att dessa inte står i motsättning till allmänmänskliga behov och motivationstendenser. Vi vet att människor har biologiska behov av ett visst mått av frisk luft, ett visst mått av frihet från buller osv. men också att de tenderar att försvara sin självkänsla och att de försöker påverka omgivningen, förvärva positiva sociala relationer och göra nya erfarenheter. Vi kan i våra nya samhällen skapa nya metoder att möta dessa motivationstendenser; det viktiga är blott att de inte blockeras eller motarbetas av de nya livsvillkoren. De egenskaper hos olika typer av samhällen, som bidrar till positiva upplevelser, kan härvid användas som vägled3:17

ning. Är de nya metoderna effektiva, i den meningen att de verkligen skapar beteenden som överensstämmer med de grundläggande motivationstendenserna, kan vi räkna med att de nya livsvillkoren kommer att föra med sig nya preferenser, som är knutna till dessa. Det innebär alltså i detta fall att värderingarna anpassas till den sociala strukturen. Uppmärksamma dock att anpassningen då inte förutsattes ske till den rådande strukturen utan till en förändrad social struktur. Om man dessutom önskar att en större andel av befolkningen än för närvarande också ska utnyttja de »möjligheter» som redan finns, t. ex. storstadens utbud av teater-, konst- och musikverksamhet, krävs det likaledes en förändring av villkoren och inte bara av preferenserna. Det fordras villkor som dels ger de praktiska och ekonomiska möjligheterna (barnpassning på kvällarna, låga biljettpriser etc), dels skapar specifik motivation för dessa verksamheter (se avsnittet »Vilja och kunna»!). Låt oss än en gång granska förhållandena i Båtskärsnäs. Den relativt lilla befolkningen, där alla kände varandra väl, hörde till samhällets positiva egenskaper. Det medverkade till att invånarna kände sig hemmastadda i alla sociala sammanhang. Den kulturella värdegemenskapen och frånvaron av social klasskiktning utgjorde huvudfaktorerna bakom befolkningens gemenskapskänsla. Den sociala samvaron bestod till mycket liten del av planerade bjudningar; den utmärktes i stället av spontana besök och tillfälliga sammanträffanden utomhus och framför allt av den praktiska gemenskapen vid samarbete inom organisationer, vid friluftssysslor m. m. Invånarnas ansvar för samhällets fysiska utformning och institutioner för rekreation och förkovran skapade en allmän upplevelse av delaktighet i samhällsbyggandet, vilket de själva särskilt framhöll. Hur kan vi överföra sådana egenskaper till nya bostadsområden? Storstadsförorten har i allmänhet en stor befolkning, men invånarna i det enskilda hyreshuset eller kvarteret är inte fler än i 3:18

det lilla industrisamhället, varför befolkningstalet ensamt inte kan sägas konstituera någon avgörande skillnad. Den avgörande skillnaden är bristen på informationer om människorna i den närmaste omgivningen. Utmärkande för den nybyggda storstadsförorten är också frånvaron av detaljinformationer om den fysiska miljön och områdets övriga innehåll utanför den egna lägenheten. Känslan av »hemma» framkallas just av detaljinformationer samt av delaktighet i ansvaret för det rumsliga objektet, vilket innebär att denna känsla kommer att inrymma en räjong med motsvarande omfattning. Sålunda omfattar termen »hemma» för Båtskärsnäsborna hela samhället lika väl som den egna bostaden - sammanhanget avgör den språkliga innebörden - medan »hemma» för storstadsförortens invånare endast avser bostadslägenheten. Ett adekvat tillvägagångssätt för överföring av de nämnda egenskaperna till nya bostadsområden vore alltså att skapa kanaler för informationer av angivet slag samt delaktighet i ansvaret för den nära omgivningen. Det vore vidare att skapa mekanismer för kulturell integrering i bostadsområdet samt arbeta politiskt för social utjämning. De tre förstnämnda åtgärderna skulle kunna vidtagas genom inrättande av partiella former för självförvaltning av närmiljön, dvs. hyreshus- och kvartersbefolkningens gemensamma ansvar för skötsel och, vidareutveckling av den närmaste omgivningen. Detta skulle komma att konstituera en kanal för information om både den sociala och fysiska omgivningen, och de på detta sätt initierade kontakterna mellan grannar skulle bli en grundläggande mekanism för successiv integrering. Den kulturella integrationens styrka skulle komma att bero på den i olika fall varierande förekomsten av ytterligare och individuella förutsättningar för interaktion, såsom likhet i yrkes- eller fritidsintressen, gemenskap beträffande geografisk härkomst eller avsaknad av vänner och bekanta på annat håll i staden. Det väsentliga är att dessa samarbetskontakter skulle ge bostadsområdets invånare möjlighet till vissa informationer SOU 1971: 28

om varandra, vilket skulle göra det möjligt för den enskilda individen att långt mer än vad som nu är regel förutsäga utfallen av mer informella slag av kontakter. Samarbete kring gemensamma angelägenheter - utnyttjande av tomtmark och samlingslokaler, byggnadsreparationer, barntillsynsoch skolfrågor o. a. - skulle dessutom ge möjlighet till önskvärd kontakt mellan sådana individer tillhörande olika samhällsklasser, som på grund av olikhet i allmän intresseorientering äger bristfälliga personliga förutsättningar för interaktion. Institutionaliserade grannkontakter, delaktighet i ansvar för gemensamma villkor och även frivilligt överförande på hyresgäster av vissa sysslor, som nu handhas av utomstående, skulle härutöver få positiva konsekvenser för de befolkningskategorier, som mer än andra är hänvisade till närmiljön, pensionerade och hemarbetande personer m. fl. För dessa kategorier utgör bristen på möjlighet till kontakter med människorna i omgivningen och till ansvarstagande i sociala sammanhang en generell restriktion mot de allmänmänskliga tendenserna att eftersträva positiva sociala responser, självkänsla, nya erfarenheter och inflytande över omgivningen.

att mentalhygieniskt drabbas av det liv de lever. Av bl. a. detta skäl ska man inte vänta sig att många människor ska kritisera utställda kartor över planerade nya bostadsområden. Denna möjlighet till insyn i planeringsarbetet bör därför kompletteras med uppsökande insamling av erfarenhetsstoff, dvs. fältforskning. Öppenhet i samhällsplaneringen och empirisk forskning såsom planeringsunderlag är oundgängliga krav om det politiska målet sättes till att bättre anpassa möjligheter och begränsningar i samhället till befolkningens värderingar, behov och allmänmänskliga strävanden. Planerare och politiker kommer alltid att leva under speciella villkor; oberoende av samhällssystem kommer deras yrken att ge dem extra gynnsamma förutsättningar att främja självkänslan, påverka omgivningen, erhålla positiva sociala responser och göra nya erfarenheter. Den personliga livserfarenhet, som deras sunda förnuft bygger på, är på grund härav av begränsad användbarhet i samhällsplaner! ngen.

Det finns två aspekter på medinflytande över omgivningen. Den ena är den ovannämnda, som gäller betydelsen av upplevelsen av medinflytande - det är den mentalhygieniska aspekten. Den andra gäller betydelsen av att de facto kunna påverka omgivningen - det är den politiskt demokratiska aspekten. Samhällsplanering kräver såsom underlag erfarenhetsstoff, människors erfarenheter av missförhållanden och positiva förhållanden; det gäller naturligtvis både närmiljön och mera vittomfattande samhällsfrågor. Särskilt viktigt synes vara att analysera erfarenheterna hos människor, som bott i olika typer av samhällen, emedan de kunnat uppleva konsekvenserna av olika livsvillkor. Det är ett dilemma för samhällsplaneraren att människor i mycket begränsad utsträckning efterfrågar livsformer som de inte har erfarenhet av, en omständighet som dock inte hindrar dem från SOU 1971: 28

3:19

Litteraturförteckning

Leach, Edmund: A Runaway World? Reith Lectures 1967, London 1967 Dahlström, Edmund: Svensk samhällsstruktur i sociologisk belysning, Stockholm 1959, omarbetad upplaga 1967 Daun, Åke: Upp till kamp i Båtskärsnäs, Oskarshamn 1969 Bell Robertetal.: BjÖrksätra, ett bostadsområde i Sandviken, hösten 1969. Uppsats för Tre betyg, VT 1970 Pedagogiska institutionen, Stockholms Universitet. (Stencil) Carlsson, Birgitta: Miljö att utvecklas i. Byggforumll, 1969 Vernon, M. D.: Human Motivation, Cambridge 1969 Inghe, Gunnar och Maj-Britt: Den ofärdiga välfärden, Stockholm 1968

3:20

SOU1971:28

Kapitel 4 Fritidsstruktur Sven Thiberg

Innehåll

Begreppet fritid Definitioner Kvantitativa förändringar Fritidens innehåll Definitioner Aktiviteter och aktivitetsfördelning Ansvarsfördelning

4: 5 4:5 4: 6 4: 9 4:9 .4:11 4:13

Fritidsstrukturen i ett längre perspektiv . 4:15 Målsättningar 4:15 Åtgärder 4:16 Litteratur

SOU 1971:28

4: 17

4: 3

Begreppet »fritid»

Begreppet »fritidsstruktur» är mångtydigt och komplext. Redovisningen måste utgå från operationella definitioner. Avsnittet bygger på uppgifter från tillgänglig statistik, vars huvudmålsättning synes vara att beskriva den nuvarande verkligheten. Dess värde som bakgrund för måldiskussioner och prognoser är däremot begränsat. Definitioner Vad är fritid? Fritid är i ordets egentliga mening den tid någon är fri från något som annars utgör en restriktion för den individuella handlingsmöjligheten. Individens fritid är emellertid betingad inte bara av faktiska restriktioner utan också av upplevelsen av sådana restriktioner. Den varierar därför starkt. I den fortsatta framställingen kommer en rad sådana faktiska och/eller upplevda restriktioner att diskuteras. Man kan kanske våga påstå att ett av de mest intressanta problemområdena är individens upplevelse av fritid men inte i relation till »arbetstid» eller andra motsvarande begrepp utan i relation till de möjligheter att använda den disponibla tiden för syften som individen själv bedömer som frigörande. För denna framställning krävs ett »fritidsbegrepp» som är någorlunda generellt och som kan användas för kvantifieringar av skilda kategoriers tillgångar i termer av fritid, samt för en analys av faktorer som påSOU 1971: 28

verkar fritiden i kvantitativt och kvalitativt avseende. I det följande används en operationell definition av fritid, anpassad till några olika kategorier: Fritid är den tid som återstår för individuell disposition, sedan följande moment frånräknats: För samtliga kategorier frånräknas den tid som åtgår för basfunktionerna sömn, rutinmässig personlig hygien, mathållning, bostadsvård, klädvård och anskaffning av konsumtionsvaror. För personer under utbildning frånräknas den tid som åtgår för den reella utbildningen, för resor samt för övriga erforderliga kringfunktioner. För förvärvsarbetande personer frånräknas på motsvarande sätt den tid som används för arbetet, för arbetsresor samt för andra erforderliga kringfunktioner. Personer som är sysselsatta med hushållsarbete i det egna hushållet, kan sällan ges en fritidsdefinition med samma pregnans som de förvärvsarbetandes. Principiellt kan deras fritid sägas utgöras av den tid de inte använder för att utföra ovan exemplifierade tjänster för sig själv eller för övriga hushållsmedlemmar. Denna tid skulle då motsvara de förvärvsarbetandes arbetstid. För pensionärer frånräknas endast den tid som åtgår för ovan uppräknade basfunktioner.

4:5

und o

\JU)c&n> ÖQyMwciL ^

Fig. 4:1: Dygnets aktiviteter för olika åldrar Källa: Lars Ågren, Byggforum 10/1970 För vissa kategorier har fritiden en bestämd rytm: vardag, veckoslut och semester innebär olika fritidstillgång. För förvärvsarbetande samt för studerande är denna rytm karaktäristisk, för pensionärer och för hemarbetande kan den saknas helt eller vara svagt utvecklad. För stora grupper av förvärvsarbetande med skiftestjänst kan rytmen delvis avvika från det övriga samhällets. Av denna skissmässiga framställning framgår att begreppet fritid inte endast kan behandlas som en kvantitet över året, utan måste studeras med hänsyn till sin fördelning över karaktäristiska tidsavsnitt. Begreppet disponibel fritid, som ofta används i litteraturen som ett summabegrepp, synes därför vara alltför grovt för att vara användbart för en meningsfull analys. En illustrativ bild av fritidens ålderssamband visas i fig. 4.1. Fritiden betraktas här som en restfunktion av sömn + »arbete och andra plikter». Figuren innebär generaliseringar, som gör att den inte är helt verklighetstrogen. Så har exempelvis inte sömnbehovet i verkligheten den angivna fördelningen och »pliktbubblan» inte den successiva avtrappningen vid stigande ålder. Kvantitativa

förändringar

Det hör till de ofta upprepade påståendena att »fritiden ökar». En bedömning av fritidens kvantitativa förändringar, måste för

4:6

att vara meningsfull ske på en nivå, där hänsyn tas till en rad särskiljande variabler. Tyvärr har sådana detaljerade bedömningar inte gjorts i särskilt stor omfattning: De tillgängliga måtten på fritidens kvantitativa förändringar är därför grova och gjorda på totalnivå, medan det reella intresset ligger vid studier av fritidens förändringar på individnivå. Här skall endast antydningsvis ges några synpunkter på viktiga förändringsfaktorer på individnivå. Basfunktionernas omfattning varierar främst med individens ålder, hälsotillstånd, ekonomi, hushållstillhörighet och arbetsfördelningen inom hushållet. Av detta framgår, att förändringar i hushållssammansättning och andelen förvärvsverksamma i hushållen kan påverka den disponibla fritiden på totalnivå. Väsentliga olikheter i fritidstillgången kan betingas av bostadens modernitet, sättet att ordna mathållningen, klädvanor. För förvärvsarbetande och studerande påverkas fritidstillgången av arbetstidens längd och fördelning, arbetsresornas längd och behovet av olika kringfunktioner (vård och tillsyn av arbetsmaterial och arbetskläder, förberedelser m. m. utanför arbetstid), semesterns omfattning och fördelning m. m. För personer sysselsatta med hushållsarbete i den egna bostaden påverkas fritiden av hushållets storlek, ålderssammansättning och organisation, bostadens modernitet, tillgången till boendeservice, bostadens läge m. m. Exempel på organisatoriska förhållanden som påverkar fritiden är här hushållsmedlemmarnas tillgång till måltider på arbetsplatsen, arbetstidsförläggningen m. m. För pensionärer påverkas fritidens omfattning främst av tidsåtgången för basfunktionerna. Denna är i sin tur betingad av såväl individens anspråk och vanor, som av hälsotillstånd och ekonomiska resurser samt av boendemiljöns utformning och tillgången till service. En rad förändringar i samhället kan tänkas direkt eller indirekt påverka fritidens omfattning under de närmaste åren. Bland arbetsmarknadsfaktorer som ökar fritiden SOU 1971: 28

Figur 4:2. Text ur långtidsutredningen som i ringarna i arbetstidens längd och förläggning. 5.5.1 Arbetstidens längd och förläggning I vilken utsträckning medelarbetstiden kommer att förkortas under den framförliggande 20-årsperioden blir en fråga där bl. a. ökad fritid får ställas mot ökad konsumtion. I vårt huvudalternativ har det godtyckliga antagandet gjorts att takten i arbetstidsförkortningen under 70- och 80-talen som helhet kommer att ligga i linje med den långsiktiga trend som gällt sedan slutet av 50-talet. Om man accepterar denna extrapolering av arbetstidsförkortningen är fältet ganska fritt för spekulationer om hur arbetstiden kommer att förläggas. Mycket litet är känt om preferenserna härvidlag. De hittillsvarande arbetstidsförkortningarna har alternerat mellan utökad semester och förkortning av arbetsveckan. Det är inte osannolikt att en fortsatt arbetstidsförkortning sker på likartat sätt. En förkortning av arbetsveckan kan göras på olika sätt med varierande effekter som torde få rätt stora konsekvenser både för den ekonomiska och sociala utvecklingen. En förkortning, som förläggs så att arbete å ena sidan och ledighet å den andra koncentreras till vissa dagar, kan ställas mot en jämnare fördelning av arbete och fritid under veckan. Dessa två former av arbetstidsförkortning kan påverka konsumtionsutvecklingen i olika riktningar. Den första kan i högre grad tänkas leda till en ökad efterfrågan på fritidsbostäder utanför städerna och bör nämnas arbetstidsförkortningen. Andra faktorer har en mer sammansatt effekt: ökad kvinnlig förvärvsverksamhet innebär eller borde innebära - en omfördelning av rutinmässiga hushållssysslor i familjehushållet, jämfört med det traditionella »hemmafru-mönstret». Därmed kan vissa privilegierade grupper drabbas av en minskning av sin disponibla fritid. Ökade »sidosysselsättningar» medverkar till att arbetstidsförkortningen »äts upp». Bland boendemiljöfaktorer som påverkar fritiden i ökande riktning är ökad modernitetsgrad, förenklad mathållning och förbättrad tillgång till boendeservice. Bostadslokaliseringen till s. k. bostadsförsörjningsområden i tätorternas kransområden leder å andra sidan till längre arbetsresor. SOU 1971: 28

utredarnas föreställningar om föränd-

möjliggör troligen också en relativt utspridd fritidsbebyggelse. Den andra varianten ger ett större utrymme för en annan typ av fritidskonsumtion. Även om man inte behöver se följderna av dessa två varianter som varandra helt uteslutande får ändå vårt val mellan arbete och fritid i framtiden väsentliga konsekvenser för i synnerhet invånarna i storstäderna. Samtidigt som utvecklingen går mot kortare arbetstid blir produktionen inom alla verksamhetsformer alltmer kapitalkrävande. Detta gäller både varu- och tjänsteproduktion. Denna utveckling kan i sin tur, om vi skall få de ekonomiska förutsättningarna för en kortare arbetstid, komma att kräva en utökning av skiftarbetet. Man kan naturligtvis även se det så att om skiftarbete införs på fler arbetsplatser än i dagens läge, ökar därmed förutsättningarna för en förkortning av arbetstiden. En kalkyl som även tar hänsyn till ett ökat utnyttjande av realkapitalet måste dock göras utifrån ett vidare underlag än som presenterats i detta sammanhang. Det kan emellertid tänkas att andelen deltidsarbetande sjunker när den normala arbetstiden sänks. Vidare kan de deltidsarbetande koncentrera sitt arbete till färre dagar i veckan, men då i stället arbeta full dag. Den ökande storstadsbefolkningen talar för en utveckling i den riktningen. Med långa resor till arbetsplatsen blir det alltför tidsödande att fördela arbetet på många dagar.

Vissa andra förändringsfaktorer är mycket svårbedömda: Minskad fysisk ansträngning i yrkeslivet kan minska behovet av sömn och därmed öka fritiden. Å andra sidan kan ökad stress och anspänning i arbetet ha motsatt effekt, minska individens fritidskapacitet för aktiva sysslor. Framtidsbedömningar av fritidens omfattning tar huvudsakligen hänsyn till arbetstidens förkortning. Denna kommer att tas ut på flera olika sätt: Genom minskning av arbetsdagens längd, i ökning av semesterns längd, i form av senare inträde i förvärvslivet (ökad utbildningstid), i form av sänkt och rörlig pensionsålder, i form av fortbildnings- och omskolningsperioder, i form av »sabbatsår» eller långsemester. Flera av de här antydda sidoaktiviteterna till

4:7

det ordinarie arbetet kan naturligtvis betraktas som gränsfall till fritid - fortbildning och kompletterande yrkesutbildning har en etablerad ställning som »fritidsverksamhet» i det svenska folkbildningssamhället. Arbetstidsförkortningen kommer således att fördela sig på olika fritidstyper, varför effekten inom varje delområde blir svårbedömd (fig. 4:2) [16]. De ofta citerade amerikanska framtidsforskarna Kahn-Wiener anger [7] en trolig arbetstid av 7 timmar per dag under 4 dagar per vecka samt 39 arbetsveckor per år i det postindustriella samhället år 2000. Enligt motsvarande svenska bedömningar [10] skulle arbetstiden vara 1 000 tim/år, vilket kan omräknas i 30 timmars arbetsvecka och 3 månaders semester. Av ovan skisserade skäl kan giltigheten i dessa bedömningar ifrågasättas. De är alltför schematiska framskrivningar. Flertalet bedömare är eniga om att arbetsresornas längd kommer att öka för stora grupper. Med fortsatt urbanisering utan omstrukturering av arbetsplatser och bostäder och utan radikala förbättringar av de kollektiva trafikmedlen är en sådan utveckling sannolikt oundviklig. - Den kommer att reducera den fritidsvinst, som arbetstidsförkortningen/arbetsvardag ger. En annan effekt av arbetstidsförkortningen kan bli en ökad andel skiftesarbete inom produktion med kvalificerade tekniska hjälpmedel, som av ekonomiska skäl anses behöva utnyttjas kontinuerligt. En växande andel sysselsatta i serviceyrken, som fungerar över större del av dygnets timmar, får samma effekt: Spridningen av arbetstid medför också en spridning av fritiden. Slutligen bör man notera, att en ökad andel förvärvsarbetande kvinnor rimligen måste leda till en omfördelning av hemarbetsuppgifterna inom hushållen och att ovan nämnda »basfunktioner» då i högre grad än tidigare kommer att inkräkta på hushållsmedlemmarnas fritid. Den hushållsundervisning som grundskolan nu meddelar lika till flickor och pojkar bör medverka till att kommande generationer av vuxna skall finna det självklart att varje individ står för sin personliga service efter sin förmåga och

4:8

delar ansvaret solidariskt inom hushållet. Sammanfattningsvis kan man konstatera att den sammanlagda fritiden såväl på individnivå som totalt kan väntas öka. Ökningen kommer dock att motverkas av att vissa aktiviteter kan komma att ta mer tid i anspråk. När det gäller den disponibla fritidsökningens fördelning på olika tidselement kan man konstatera, att underlaget för bedömningar är svagt. Slutligen kan man konstatera en tendens till ökad spridning av fritiden.

SOU 1971: 28

Fritidens innehåll

Definitioner I det följande skall fritidens »innehåll» belysas. För detta ändamål krävs en indelning av fritiden efter »användningssättet». Man brukar ofta tala om »fritidsaktiviteter». Indelningar i »fritidsaktiviteter» görs i varje empirisk studie av fritidsvanor. I fig. 4: 3 redovisas ett exempel på en sådan aktivitetsindelning. [11] I denna liksom andra källor, kan man urskilja tre indelningsgrunder, vilka ofta är oklart avgränsade och definierade. Med hänsyn härtill samt till att begreppet fritid ofta är oklart definierat, blir

aktivitetsfördelningen uttryckt i kvantitativa mått (eller som i fig. 4: 3 i procent av den totala mängden angivna aktiviteter) mycket osäker och eventuellt också missvisande. De tre vanliga indelningsgrunderna för aktivitetsförteckningar är: Lokalisering, exempelvis: bostaden särskild lokal särskild anläggning/område fritidshus »rörlig» (bil, resa)

Figur 4:3. Tätortsbefolkningens fritidsvanor. Befolkning i åldern 18—65 år i städer och köpingar med mer än 10000 invånare. Fördelning, procent, efter aktivitet, som uppgivits såsom huvndsaklig fritidssysselsättning. Källa: SOU 1964:47/11/ Aktivitet Hem och familjeliv, vila, hemsysslor, hushållsarbete Utövat någon form av hobbyverksamhet (t ex handarbete, musikutövn.) Läst skönlitteratur eller tidning Sett på TV eller lyssnat på radio Umgåtts med släkt eller vänner Gått på dans, bio, teater eller konsert Deltagit i studiecirklar, kursverksamhet eller överhuvudtaget studerat på fritiden Deltagit i föreningsliv Utfört extraarbete, arbetat på övertid Arbetat med stuga, villa, trädgård eller bil Promenader, bärplockning, jakt, fiske, vistelse vid fritidshus, friluftsliv och sport i övr. Utfärder med bil, motorcykel o. d. Gått på idrottsevenemang som åskådare Övrigt Summa SOU 1971:28 1—014555 • 6

Män

Kvinnor

Totalt

8 11 6 1 1

33 9 5 1 1

22 10 5 1 1

6 4 3 19

2 2 1 6

4 3 2 12

26 3 1 3 100

16 3 0 3 100

21 3 0 3 100 4:9

Kronor

Kronor O U U U -j

I

I

.. • • •*" .»•"•^

o Uuu -

v

4**\

\y

vy*

^ ^

^-" ^ s^svfi

r

ouu •

V • : -

:

>r ^

- '

• T!..••*

^ "'

^*

,..••

. /"

'-*

/ * .•'" «•-

1 000-

500 -

.••'

.••

••

_..•

/ ,-S-

100-

# k*

;' i

70 75

Beklädnad Rekreation Sjukvård och hygien

,. / M

100 -

•i •

70 75

Total konsumtion Livsmedel Resor Hushållsutrustning

Fig. 4:4 och fig. 4:5. Den privata konsumtionen per capita 1931-1975. 1964 års priser. Log. skala Källa: SOU 1970: 71 Anm.: Den Övre streckade linjen motsvarar en ökningstakt i den reala konsumtionen per capita på 3 % per år 1968-1975 och den nedre på 2 % per år Art av verksamhet, exempelvis: handarbete läsning dans föreningsarbete TV-tittande trädgårdsarbete Verksamhetens syfte, ex.vis: förströelse fortbildning hälsofrämjande gemenskap medinflytande. Ofta används även begrepp som aktiv el ler passiv verksamhet med en medvetet el-

4:10

ler omedvetet värderande innebörd. Det ligger utanför ramen för denna uppsats att närmare behandla definitionsfrågorna och struktureringen av fritidsaktiviteterna. Man måste dock konstatera, att oklara och varierande definitioner gör att jämförbarheten mellan skilda empiriska studier är mycket begränsad. För att anknyta till servicekommitténs ansvarsområde behandlas i fortsättningen huvudsakligen veckodagarnas och veckoslutens fritidsaktiviteter. Man bör emellertid uppmärksamma, att den övriga fritiden semesterkonsumtionen - har stor betydelse, inte minst i samhällets och hushållens ekonomi (fig. 4: 8). SOU 1971: 28

Figur 4:6. Utvecklingen av vissa delgrupper inom resekonsumtionen 1950—1975. Volymförändring, procent per år. Källa: SOU 1970: 71/16/ 1967—1975 Delgrupp

1950— 1955

Nyinköp av bilar Drift och underhåll av bilar Interurbana kollektiva transporter Urbana kollektiva transporter övrigt Resekonsumtionen totalt Totala konsumtionen

15,8 15,6 0,7 1,1 5,4 7,2

1955— 1960

1960— 1967

Alt. 1

6,0 7,3 9,7 3,9 2,6 2,0 0,3 0,9 —3,0 —2,0 5,4 3,5 2,1 2,4 4,1 2,6 Anm.: Lägre alternativ: konsumtionsvolymen per capita ökar med 2,0 % per år. Högre alternativ: konsumtionsvolymen per capita ökar med 3,0 % per år. För resekonsumtionen har 1970 års långtidsutredning [16] låtit utföra en speciell analys. Denna visar att resekonsumtionen steg mycket snabbt 1950-1968. Ökningen var 6 procent, dubbelt så stor som ökningen för övrig konsumtion. I utredningens definition ingår bilar och kollektiva transporter (fig. 4: 4 och 4: 6). Långtidsutredningen använder också begreppet rekreationskonsumtion, till vilken definition man för sport- och leksaksartiklar, tippning, TV-apparater, fritidsbåtar och utlandsresor m. m. Här anger man en ökning av konsumtion till ca 3 a 4 procent per år. Till denna prognos ger man kommentaren: »Med tanke på den kommande arbetstidsförkortningen kan detta förefalla som en mindre underskattning med hänsyn till tidigare erfarenheter. Det är dock troligt att en extra helledig dag i form av längre semester eller lediga lördagar stimulerar rekreationskonsumtionen mer än en förkortning av arbetsdagen, vilket är det aktuella alternativet för 70-talets första hälft.» (sid. 142). (Se även fig. 4: 5 och 4: 9.) För semesterkonsumtion i form av »fritidshus» saknar långtidsutredningen statistik. Sammanfattningsvis kan man således konstatera att material som beskriver semesterkonsumtionens innehåll och omfattning saknas och att bedömningar av utvecklingen därför måste ske utan stöd i offentlig statistik eller prognoser. SOU 1971:28

8,7 12,2 - 1,2 - 1,4 — 4,2 4,9

Aktiviteter och

Alt. 2 9,3 5,1 2,9 0,9 -3,6 4,8 3,6

aktivitetsfördelning

En grov analys av fig. 4: 3 visar att av fjorton i tabellen upptagna fritidsaktiviteter bör en (utfört extraarbete) utelämnas enligt den i denna uppsats tillämpade definitionen. Av de tretton återstående är fem lokaliserade till den egna bostaden, fyra äger rum i speciella lokaler eller anläggningar, en äger rum i natur eller anläggningar för sport och en är »rörlig», dvs. avser »utfärder med bil el. dyk». Om i tabellen angivna procenttal används som frekvensmått är 60 procent av fritidsaktiviteterna lokaliserade till bostaden (inkl. trädgård) och under 10 procent lokaliserade till särskilda lokaler eller anläggningar. Även om empiriska studier av fritidsanvändningen utförts i relativt stor omfattning, ger de en dålig bild av människornas faktiska behov och anspråk. Studierna måste för att bli meningsfulla, kompletteras med analyser av de restriktioner, som gällt för individens fritidsval. Dessa restriktioner finns såväl hos individen själv som i den miljö han lever. Exempel på individbundna restriktioner är intresseinriktning, utbildning, ålder, hälsa, ekonomi. Exempel på miljöbundna restriktioner är social struktur inkl. familjestruktur, utbudet av fritidsaktiviteter, avstånd och kommunikationer, kostnader. En betydande del av debatten om samhällets fritidsförsörjning har också gällt me4:11

Figur 4:7. Offentlig konsumtion 1963—1976. Källa: SOU 1970: 71/16/

l '-

Volymförändring, i \/o per år

'!

.procentuell loraeinmg Milj. kr. 1968 1963 1968 19752 8 050 Utbildning och forskning Hälso- och sjukvård 6 250 Socialvård och socialförsäkring 2 800 Försvar 5,300 Rättsväsen m. m. 1 650 Allmän förvaltning 2 100 Ekonomiska tjänster m. m. 1 600 Religiös verksamhet 550 Väg- och gatuväsen 1050 Kulturell verksamhet och rekreation 850 Totalt 30 200 1 2

1963— 1968

1965— 19701

19702 1975

24,2 18,0 7,6 23,6 5,2 6,9 5,9 2,0 4,4

26,7 20,6 9,3 17,5 5,5 6,8 5,4 1,9 3,5

26,1 22,4 12,4 12,4 5,5 8,4 4,2 1,9 3,9

6,4 7,6 7,7 0,8 —0,2 4,6 2,7 3,3 2,1

6,4 8,3 13,9 —0,2 5,7 2,4 2,1 3,4 4,5

4,5 5,5 5 1 4,5 7 5,5 4 5

2,2 100

2,8 100

2,8 100

6,8 4,6

3,3 5,2

6 4,5

Delvis uppskattning Enligt grundkalkylen

toder att påverka dessa restriktioner. Dels söker man vidta åtgärder för att nå vissa målgrupper - t. ex. »sysselsätta» pensionärer, ge ungdomen en meningsfull fritid dels söker man t. ex. förändra distributionsformerna för kultur och konst för att öka kontaktytan till »allmänheten» och skapa ett aktivt kulturliv byggt på deltagande. Ett annat exempel är samhällets insatser för stimulerandet av motion och andra aktiviteter avsedda att förbättra »folkhälsan». Förändringar i fritidsvanorna synes gå relativt långsamt. Den snabba urbaniseringen, som ryckt människorna ur traditionella livsmiljöer har därmed också spolierat deras fritidsmiljö. Att etablera nya fritidsvanor är svårt. Etablerade fritidsvanor är å andra sidan ett klart motiv mot förändring och flyttning. I studien i Båtskärsnäs [2] visas ett klart samband mellan kulturell och social »välintegrering» och negativ attityd till flyttning. Ett viktigt kriterium på denna »välintegrering» är enligt studien intresse för föreningsengagemang, jakt och fiske. I Båtskärsnässtudien ges också en rad exempel på fritidsaktiviteternas roll som medel till interaktion mellan individer. Men ännu väsentligare är kanske studiens belysning av hur betydelsefullt samspelet mellan fritidssysslorna och livsformerna i övrigt, är.

4:12

Fritidslivet växer fram ur och är en integrerad del av en total livsmiljö. Det är en öppen fråga om det är möjligt, och i så fall hur, ett sådant naturligt samspel skall kunna uppnås i den nybyggda förortsmiljön, med sin abstrakta och intellektuella karaktär och utan tillgång till de »naturliga» fritidssysslor som dominerar det lilla samhället och landsbygd. Kanske kan det enda exemplet på dramatiska inbrott i den svenska fritidsmiljön förklaras just av den utbredda »underförsörjningen» på meningsfulla fritidssysslor i svenska stadshushåll: TV:ns spridning. En rad studier har behandlat avståndskänsligheten för aktiviteter utanför bostaden och visat att avståndsfaktorn har stor betydelse för benägenheten att delta i vissa aktiviteter. Sammanfattningsvis kan man konstatera att mer specialiserade verksamheter är mindre avståndskänsliga medan aktiviteter av typen »öppen verksamhet» har ett relativt snävare influensområde [ 4 ] . Avståndskänsligheten varierar med åldern. Slutligen kan man konstatera, att valet av fritidssysslor är starkt socialgruppsbundet [17].

SOU 1971: 28

Figur 4:8. Den privata konsumtionens utveckling 1968- -1975 enligt två alternativ. Milj. kr., 1968 års priser. Källa: SOU 1970: 71/16/ 1968 Konsumtions utgift

Utgiftsandel, °/

1968—-1975

1975 Årlig ökning, % Lägre Högre alt. alt

Utgiftsandel, % Lägre Högre alt. alt.

/o

Livsmedel Drycker och tobak Bostad Beklädnad Hushållsutrustning Resor Rekreation Sjukvård och hygien Övriga varor och tjänster Total privat konsumtion

19 239 8 592 10 406 6 874 4 596 10 212 7 845 2 838 4 108 74 710

25,7 11,5 13,9 9,2 6,2 13,7 10,5 3,8 5,5 100

1,9 2,2 3,0 3,9 3,9 2,4 2,9 2,3 2,1 2,6

2,7 3,3 3,9 4,9 5,0 3,7 3,9 3,4 3,3 3,6

25,5 11,5 14,5 9,4 6,2 13,5 10,5 3,7 5,2 100

' 25,2 11,5 14,4 9,3 6,3 13,8 10,5 3,7 5,3 100

Anm. Lägre alt.: Konsumtionsvolymen per capita ökar med 2,0 % per år. Högre alt.: Konsumtionsvolymen per capita ökar med 3,0 % per år. A nsvarsfördelning Såväl stat och kommun som ideella och kommersiella instanser är engagerade i utbudet av fritidsaktiviteter. I engagemanget ingår finansiella, organisatoriska och innehållsliga moment (fig. 4: 4). Samhällets finansiella stöd till fritidsverksamheterna utgår via statliga, primär- och Milj. kr., resp. 1000 tal personer _ . . . . - •

/ *

1000 800

...—""

A

,JP

ir

_<^*"

J

500 <•* •<-''•^r Sy 600

400 300

— . Turistutgifter, totalt " • Turistutgifter exkl nordiska valutor •••• Personer

Fig. 4:9. Turistutgifter och inresande svenskar till nordiskt passkontrollområde 1960-1975. Halv log.skala Källa: SOU 1970: 71/16/ SOU 1971:28

sekundärkommunala organ, med de ideella organisationerna som huvudmottagare. Antalet lokala föreningar, som mottar stöd beräknas uppgå till över 40 000 stycken, samlade under ett 60-tal riksorganisationer, ofta via distriktsvis ordnade organ. Den stora rikedomen på det organisatoriska planet har resulterat i brist på överskådlighet i låneoch bidragsformer samt i ett stort antal anslagsgivande organ [12]. Ansvaret för den organisatoriska och innehållsliga delen av fritidsaktiviteterna utanför hemmet vilar i huvudsak på andra organ än de kommunala. Bildningsorganisationerna, idrottsorganisationerna [13], de politiska och ideella ungdoms- och vuxenorganisationerna, lokala intresseföreningar, bostadsrätts- och hyresgästföreningar är exempel på organ, som svarar för den vardagliga fritidsverksamheten. Staten har utöver ett brett ekonomiskt stöd till aktiva fritidssysslor och en rad samordningsåtgärder genom punktinsatser sökt stimulera vissa grenar av fritidslivet. Bland sådana statliga insatser av särskilt intresse bör nämnas det ökade statliga ansvarstagandet för kulturspridning. Sextiotalet utmärktes av en mycket livlig debatt om kulturlivets roll i den vanliga människans fritidsliv [3, 5, 8, 9 ] . Den nuvarande

4:13

kulturpolitiken omfattar åtgärder för spridning av alla kulturformer - musik, dans, teater, bildkonst - där en aktivering av deltagarna ingår som ett viktigt element. Här bör också nämnas den nya och vidgade roll som biblioteken och museerna fått som förmedlande och aktiverande kulturorgan. Kännetecknande för den nuvarande kulturpolitiken är således försöken att vidga kulturbegreppet, att sprida »kulturen» till större befolkningsgrupper, främst genom att betona de olika kulturformernas relevans för vardagsmänniskan och aktualitet som element i samhällsutvecklingen. Därmed hoppas man kunna byta finkultur mot aktivt deltagande för flertalet [17]. Det direkta kommunala ansvaret för fritidsverksamheten är främst koncentrerat till fysisk planering och lokalförsörjning för aktiviteter, som kräver särskilda lokaler och anläggningar. Sådana anläggningar krävs på alla planeringsnivåer - från exklusiva regionala anläggningar av specialkaraktär till bostadsområdets näranläggningar. Servicekommittén har tidigare visat, att detta ansvar resulterat i mycket olika utbud av serviceanläggningar i olika kommuner och att detta utbud inte står i relation till kommunernas storlek [12]. Lokaltyperna är också mycket varierande - från sportanläggningar och teatrar till sammanträdeslokaler och hobbyverkstäder, och resursanvändningen måste därför bli starkt beroende av den kommunalpolitiska intresseinriktningen och medvetenheten [18].

4:14

SOU 1971: 28

Fritidsstrukturen i ett längre perspektiv

Målsättningar Fritiden framställs stundom som ett »problem». Ökad fritid innebär att ett växande tomrum måste fyllas med aktiviteter för deras egen skull, för att »slå ihjäl tiden». Det är ett självklart önskemål, att detta negativa betraktelsesätt byts mot ett positivt - att fritiden betraktas och behandlas som en resurs, som individen utnyttjar på ett positivt sätt. Med vilken målsättning? Tidigare i denna framställning har några av fritidsaktiviteternas syften behandlats. Det kan i ett längre perspektiv vara motiverat att se fritidsstrukturen som ett medel i samhällets välfärdsutveckling snarare än som ett medel för individuellt självförverkligande. Två funktioner hos fritiden blir då särskilt väsentliga. Den personlighetsutvecklade funktionen, som ökar individens resurser som medborgare och den samhällsaktiva funktionen, där medborgarna deltar i formandet av samhället exempelvis genom politisk och facklig aktivitet på en mängd nivåer och genom medinflytande på närmiljön. Till den förra kan räknas en ökad andel fortbildning för individer i yrkesverksam ålder och aktiverande och därmed hälsofrämjande sysslor för äldre. Dessa mål rymmer en ökad och vidgad kulturpolitisk insats såväl som ökade resurser för fysisk träning och aktivering. De kräver också vidgade möjligheter för individ och grupp att SOU 1971: 28

med samhällets stöd forma den gemensamma fritidsmiljön. Som kontrast - kanske som motsats till detta - står tendensen till en allt mer individcentrerad och konsumtionsbetonad fritid ofta exploaterad av kommersiella intressen och med förströelse och verklighetsflykt som mål. Det är inte möjligt att bedöma vilken huvudmålsättning som kommer att dominera utvecklingen. Sannolikt kommer en primärt avgörande faktor att vara vilka livsformer och ideal som den nya skolan kommer att grundlägga. En annan direkt styrande faktor kommer att vara de politiska beslut och resursfördelning mellan samhällelig och individuell konsumtion, som kommer att fattas under de närmaste åren. Dessa beslut kommer ju att ange de ramar inom vilka fritidens gemensamhetsanordningar kan utvecklas. I detta avseende måste samhällets »fritidspolitik» uppmärksammas som en del av den allmänna jämlikhetspolitiken. Fritidspolitikens roll i jämlikhetspolitiken är ännu inte särskilt mycket diskuterad. Ämnet är svårt, då det sannolikt gäller att gå balansgång mellan styrning av aktivitetsmöjligheter och ökning av individens valfrihet och möjligheter till en »anpassad» fritidsanvändning. Vi vet att de som har det sämst i samhället också har en låg anspråksnivå när det gäller fritidskonsumtion [ 6 ] . Vi vet att det är svårast att nå dem som rimligen 4:15

/ problemperspektivet är fritiden en svårhanterbar levnadsnivåkomponent, därför att det bland dem som har den minsta -»fritiden» finns en del som inte torde uppleva någon egentlig distinktion mellan fritid och arbetstid. Löntagargrupperna har lagstadgad rätt till semester och de allra flesta har också lagstadgad veckoarbetstid men stora grupper av befolkningen berörs inte av dessa lagar, framför allt egna företagare och hemmafruar. Det blir därför nödvändigt inte bara att söka kartlägga den faktiska arbetstiden i dessa grupper utan också i löntagargrupperna för att se hur rimlig den bild av deras arbetstider man får genom att studera de lagar som gäller på området. Vidare bör man söka skaffa en bild av hur den fria tiden används även om denna aspekt bör få relativt låg prioritet i jämförelse med de övriga levnadsnivåkomponenterna.

vecklingen. Man kan på goda grunder anta att dessa studier kommer att leda till ökade krav på samhälleliga resurser inom fritidssektorn. Primärt måste dessa sättas in på en bättre planering, som resulterar i ett effektivare och mer jämlikt utbredd av fritidsaktiviteter. Det är ingalunda enbart regionala olikheter som bör kompenseras. Man måste också finna former för det lokala utbudet, som kan möta skilda förutsättningar och behov på individnivå. Därmed kan grupper, som nu inte fångas in och aktiveras i meningsfulla fritidsverksamheter få sin chans. Utformningen av boendemiljön och fritidsutbudets organisation i bostadens närhet får därmed en nyckelroll [ 1 , 14, 15]. Det gäller att finna former för den nya boendemiljön och för kompletteringar av den befintliga, som ger dessa nya resurser till alla.

Fig. 4.3 Låginkomstutredningens kommentar till levnadsnivåkomponenten: Fritid och rekreation Källa: Om levnadsnivåundersökningen /6/

har störst behov av att aktiveras, av att bli delaktiga av social gemenskap och att få ett livsinnehåll. Samtidigt kan vi konstatera att de individer som genom utbildning och andra förmåner har ett intressant och aktivt yrkesliv också kan efterfråga - och få tillgång till - ett rikt fritidsliv (figur 4.3). Fritidspolitik som jämlikhetspolitik kan säkert inte förenklas till en fråga om ökat utbud av fritidsaktiviteter. Den måste startas från samma bas som all annan jämlikhetspolitik från insikten om att individens resurser måste byggas upp inom alla resurskomponenter samtidigt och med utnyttjande av individens behov av gemenskap och inflytande över sin egen situation som drivkraft. Åtgärder Med de mål som antytts i det föregående blir vissa åtgärder ganska självklara. Samhället måste öka sin kunskap om den nuvarande fritidsstrukturen och ställa denna kunskap mot målen för den fortsatta ut4:16

SOU 1971: 28

Litteraturförteckning

1. Bostadsstyrelsen, tekniska byrån God Bostad, förslag den 15 april 1970 (Stockholm 1970) 2. Daun, Åke Upp till kamp i Båtskärsnäs (Verdandi Debatt, Prisma 1959) 3. Eliasson, Torsten Är välfärd nog? (Rabén & Sjögren 1963) 4. Hagberg, Olle Studie av aktivitetsfält (Statens institut för byggnadsforskning, opublicerad arbetshandling 1969) 5. Holm, Lennart Strategi för kulturen (Tribunserien 1964) 6. Johansson, Sten Om levnadsnivåundersökningen Utkast till kap. 1 och 2 i betänkande om svenska folkets levnadsförhållanden (Allmänna förlaget 1970) 7. Kahn, Herman; Wiener, Anthony The Year 2000 (USA 1967, Svensk upplaga 1969) 8. Nerman, Bengt Demokratins kultursyn (Tribunserien 1962) 9. Påhlsson, Roland Det möjliga samhället. Tankar om politik och kulturpolitik (Stockholm 1967) 10. Selander, Tom Sverige år 2000 (Tema 1969) 11. SOU 1964: 47 Friluftslivet i Sverige (Stockholm 1964) SOU 1971: 28

12. SOU 1968: 38 Boendeservice 1 (Stockholm 1968) 13. SOU 1969: 29 Idrott åt alla (Stockholm 1969) 14. SOU 1970: 1 Barns utemiljö (Allmänna förlaget 1970) 15. SOU 1970: 68 Boendeservice 2 (Allmänna förlaget 1970) 16. SOU 1970: 71 Svensk ekonomi 1971-1975 med utblick mot 1970 1970 års långtidsutredning. Huvudrapport (Stockholm 1970) 17. Swedner, Harald Barriärer mot finkulturen ur: Jansson m. fl. Det differentierade samhället Prisma 1968) 18. Åsvärn, Gunnar Normer för serviceutbudet, preliminär redovisning av serviceproducenternas planeringsnormer, Stockholms stads generalplanearbete, meddelande nr 2 (Stockholm 1969)

4:17

Kapitel 5 Utbildningsstruktur Eskil Block

Innehåll

Inledning 5: 5 Begreppsanalys, definitioner . . . . 5:5 Kategoriindelning 5:6 Utbildning i ett internationellt kulturhistoriskt perspektiv 5:7 Läget i svenskt skolväsende efter kriget och olika skolsystem i dess omvärld 5:8 Det stora reformarbetet efter kriget . . 5:10 Ideologisk debatt kring skolan. . . 5:10 Grundskolereformen 5:11 Gymnasiereformen 5:12 Högskolorna 5:13 Vuxenutbildningen 5:14 Förskolan 5:15 Utbildningen och framtiden 5:16 Aktörer som formar utbildningens framtid 5:16 Trender och mål 5:17 Litteratur

SOU 1971: 28

5:19

5:3

Inledning

Begreppsanalys,

definitioner

Det tycks författaren ändamålsenligt att först avgränsa själva utbildningsbegreppet från vissa delvis närbesläktade aktiviteter. Denna avgränsning har egentligen närmast ett praktiskt syfte, att grovt sett avgränsa aktiviteter som normalt i vårt land betecknas med utbildning från andra aktiviteter. Men då utbildning mer och mer uppfattas som ett rent politiskt instrument är det nödvändigt att peka på andra politiskt användbara instrument och se vari utbildningen skiljer sig från dessa, så att dess egna specifika uppgifter framgår klarare. Man brukar säga att utbildningens uppgift är att åstadkomma förändringar i den utbildades attityder, kunskaper eller beteende. Massmedia har i stor utsträckning denna funktion. Anledningen till att etermedia, bokförlag och tidningsofficiner inte säges bedriva utbildning är att den information de överför inte är riktad utan utgår till en formlös grupp som inte gör något åtagande eller följer en bestämd kurs. Trots att media bortsett från sin underhållande funktion normalt också utbildar, kan de inte betecknas som utbildning i egentlig mening. Detsamma gäller organ för politisk eller religiös förkunnelse, och i detta fall som när det gäller media i allmänhet anses kraven på objektivitet vara större i fråga om den reguljära utbildningen. Det finns en gräns för hur politiskt laddat innehållet i utbildningSOU 1971: 28

en kan vara, trots att själva förekomsten av utbildning, liksom av media, är en förutsättning för vidare politisk verksamhet liksom själva utbildningssituationen kan ha en politisk (tävlans- eller jämlikhetsbefrämjande) effekt. Vård av olika slag har det gemensamt med utbildning att den riktar sig till en bestämd målgrupp och försiggår organiserat under en utsträckt tidsrymd. Den sjuke läres att behärska sin kropp i dess nya, skadade tillstånd, fången formas till sitt beteende på ett sätt som möjligen inte stämmer med de förväntningar på ändrat beteende som man hade hoppats på, men inte heller det gäller ju strikt i utbildningen. Omhändertagande av barn på daghem eller åldringar på olika institutioner kan också ha en indirekt fostrande verkan, men inte normalt betecknas som utbildning. Avgränsningen här bör ses så att utbildningens primära mål är att ändra attityder, beteende och kunskaper, medan omhändertagande, vård eller straff som primära mål inte kan förekomma i utbildning. Inom stora sektorer av samhället, bl. a. i produktionen, serviceyrkena, förvaltningen och försvaret, förekommer utbildning som en skarpt avgränsat, ofta återkommande led i annan verksamhet. I sådana fall, liksom i fallet med vårdsektorn, är det rimligt att se detta som en insprängd utbildning, anordnad av andra huvudmän än de sedvanliga, stat och kommun. Inte desto mindre 5:5

är verksamheten som sådan exempelvis inom ett företag inte utbildning, även om den i sig själv skulle ha med utbildning fullt jämförliga effekter. Utbildning definieras mot bakgrund av detta som en organiserad varaktig och på en bestämd målgrupp inriktad verksamhet som har till huvudsyfte att på ett / huvudsak objektivt (ej manipulativt) sätt bibringa målgruppen förändrade attityder, kunskaper eller beteende.

Kategoriindelning Ur definitionen framgår nu klart att några lämpliga indelningsgrunder av utbildning kunde vara: Vem anordnar utbildningen? (huvudmannaskap). Vilka utbildas - ålder, erfarenhet, förkunskaper, begåvningsstruktur (målgrupp). Utbildningens målsättning i vad gäller kunskaper, attityder, beteenden (målsättning). Utbildningens metodiska och miljömässiga utformning (arbetssätt). Utbildningens effekt, omfång, lokalisering (resultat). Eftersom denna indelning är så generell som möjligt och inte tar hänsyn till historiska förhållanden och politiskt aktuella målsättningar, är det nödvändigt att först peka på vissa samband mellan de olika indelningsgrunderna som håller för den alldeles övervägande delen av vårt utbildningssystem. Grovt sett kan man säga att det är tre faktorer som är styrande på de övriga. Dessa tre faktorer är huvudmannaskapet, målgruppen och de internationella förhållanden som inspirerat huvudmannen att anordna utbildningen, respektive målgruppen att påfordra den. Ur detta framgår vanligen målsättning, arbetssätt och resultat. Grovt sett är vidare målgruppen mest känslig för internationella förhållanden om det gäller högre utbildning. Huvudmannen är i sin tur mest känslig för internationella förhållanden om han ingår i en internatio-

5:6

nell organisation, en internationell marknad eller eljest ideellt inspireras av internationella förhållanden. Det betyder t. ex. att kyrkan, näringslivet, vissa intellektuella kretsar och vissa politiskt radikala grupper vid olika tillfällen betytt mycket för att föra in idéer och arbetssätt i vårt land, medan övriga krafter i stat och kommun förordat kontinuitet, rättvisa, enhetlighet och nationella särdrag på bekostnad av nyheter och särförsök till förmån för avantgardegrupper av olika slag. Det är sannolikt möjligt att hävda att vårt land trots en relativ öppenhet för inflytelser utifrån, betingat av landets litenhet, ändå alltid hyst starka krafter som velat hejda ett alltför starkt beroende av utlandet och i synnerhet av ett bestämt främmande land. Man har velat smälta det främmande, forma om det efter egna behov och göra det bästa tillgängligt för alla, medan man i andra länder ofta godtagit en mängd system vid sidan av varandra på ett sätt som definitivt befordrat (den ekonomiskt välställde) individens valfrihet, men ingalunda alltid jämlikheten och den ömsesidiga solidariteten i samhället. Om man nu på detta sätt indelar utbildningsväsendet i en stor, traditionell, relativt trögrörlig offentligt styrd kärna och en uteliggande zon för experimentell aktivitet av olika slag, vanligen på privat initiativ, är det lättare att få struktur i bilden. Den traditionella kärnan har då i sin tur tre huvudkomponenter: den gamla folkskolan från 1842 med förelöpare i prästernas och klockarnas katekesskolor i synnerhet från reformationen och framåt, vidare gymnasiet och lärdomsskolan överhuvud taget, med rötter i kloster- och katedralskolor och omorganiserade av biskoparna efter reformationen, och universiteten som också de har ett kyrkligt ursprung. Hela detta system har under vårt århundrade eller tidigare övergått i händerna på stat och kommun och saknar i all huvudsak verklig konkurrens inom landet, i motsats till förhållandena t. ex. i de anglosachsiska länderna. Den mer inofficiella sektorn omfattar bl. a. näringslivets skolor, folkrörelsernas skolor och en rad privata skolformer bland SOU 1971: 28

vilka särskilt flick- och förskolor tidigare haft stor betydelse. Härtill kommer vuxenutbildningen i form av korrespondensinstituten. Utbildningen i ett internationellt kulturhistoriskt perspektiv Utbildningen är alltså i hög grad kopplad till de internationella förhållandena, och utbildningens framväxt i vårt land kan i själva verket inte ses isolerad från den allmänna västeuropeiska kulturutvecklingen. Här ges en schematisk beskrivning av denna utifrån ett relativt materialistiskt historieperspektiv. Romarrikets kultur nådde aldrig vårt land annat än i form av lyxkonsumtion bland överklassen, och det är omöjligt att bedöma om det i svenska järnåldersstäder fanns latinkunniga eller annars skolade män, om också runor brukades för gravstenar, signerier och dylikt. Svensk skola föddes långt senare, som ett led i den katolska kyrkans ansträngningar att återskapa den relativa lag och ordning som menades ha rått i romarriket under dess glanstid. Detta gjorde att skolans ideal vid denna tid dels var starkt tillbakablickande och dels starkt präglade av en internationell kultur, och därmed på minst två sätt - vartill kom munkväsendets särarter och kyrkans relativa välstånd - fjärmade från det sedvanliga allmogelivet i ett fjärran nordiskt land. De spänningar som detta gav upphov till, bidrog utan tvekan till att utlösa reformationen. När tillräcklig ekonomisk och politisk säkerhet uppnåtts lokalt, bortföll motiveringen för en kostsam och korrumperad internationell fredsbevarande organisation. Istället för de gamla antika idealen trädde alltmer en västeuropeisk högkultur, baserad på adelns och borgerskapets levnadssätt, och istället för de universella kristna idealen dels ett nationellt religiöst ideal, dels, långsamt, en modern vetenskap. Sedan utbildningen en tid legat i förfall återskapades därför en mer nationell och mer statligt kontrollerad utbildning, som inom sig förmådde skapa nya ideal och nya mål. I de katolska delarna av Europa hade reSOU1971:28 8—014555 • 6

nässansen inte resulterat i en nationell frigörelse från den katolska kyrkan utan i en rent ateistisk kultur. Redan under medeltiden hade Paris-universitetet kunnat skaffa sig självständighet mot kyrkan, och under upplysningstiden skred denna process så långt att kyrkan öppet kunde utmanas och bringas att förlora. Främst var det inom naturvetenskaperna som kyrkans brister blev uppenbara, men senare också i en bred humanistisk alternativkultur med starka antipuritanska och antiauktoritära inslag. När franska revolutionen utlöstes hade emellertid också den adliga och storborgerliga klass som burit upp kritiken mot kyrkan börjat förlora sin ekonomiska bas. Den maskinella tekniken, början till den industriella revolutionen, kom i stor utsträckning in via krigsmakten och det var ofta i de militära skolorna eller i hantverkarnas skrån som de nya rön vidarefördes som skulle leda till så stora materiella framsteg. Därmed hade det traditionella utbildningssystemet attackerats från ytterligare ett håll. Konsekvensen blev att samtidigt som den traditionella bildningen under intrycket av den romantiska reaktionen efter Napoleon åter kom på modet, låt vara med nya estetiska, historiska och nationella inslag, mycket av nyskapandet inom teknik och naturvetenskap kom att föras vidare i helt andra skolformer än i de traditionella gymnasierna och universiteten. Det var alltså i handelns och näringslivets skolor, de militära skolorna, de tekniska högskolorna och så småningom realskolor och reallinjer vid läroverken som den nya tekniken och den nya kapitalistiska ekonomin skulle spridas och efterhand genomsyra samhället. Vanligen är det så att nationerna efter en lång och blodig krigsperiod är mindre benägna än eljest att vidta kraftiga förändringar i samhället. Detta ändrar sig dock efterhand. 1830 och 1848 var revolutionsår på Europas kontinent. Den liberala revolutionen innebar krav på nationell frigörelse för förtryckta folk, frigörelse från kyrkligt och feodalt förtryck, ökad folkbildning m. m. Kvinnans frigörelse och upphävande av livegenskap och liknande anordningar 5:7

(stavnsbaandet i Danmark t. ex.) var andra stod av de tre delar, folkskola, lärd skola och högskola, och det blott var folkskolan krav. Allt detta avspeglade sig i utbildningen. som var obligatorisk och hade de radikalasI Danmark kom stora krav att ställas på te lärarna, var det naturligt att det var från dem som kritiken kom medan svårigheten en ökad utbildning för bondeklassen efter att genomföra reformer var störst och dröjfrigörelsen, och detta krav accentuerades de längst vid universiteten. Ytterst rörde efter de territoriella förlusterna 1864. I Sverige kom folkskolorna och en politiskt allt- det sig om en samhällelig rättvisefråga, nämmer aktiv folkskollärarkår. I Norge kämpa- ligen om vägen till de mest lönande befattde Ibsen för kvinnans frigörelse, liksom i ningarna i samhället skulle reserveras för dem vilkas föräldrar tidigt förstått värdet Sverige Almqvist och Fredrika Bremer, och av att satsa på högre utbildning. Eftersom med detta följde flickskolor och modernare pedagogiska metoder i skolorna. I Stock- problematiken ställdes så, var det också naholm och Göteborg växte icke-klerikala hög- turligt att den första målsättningen var att göra folkskolan obligatorisk inte bara i den skolor fram. meningen att envar måste motta minst lika Liberalismen hade emellertid också ett inlång utbildning som den sexåriga folkskoslag av tävlan och effektivitetsdyrkan. Detlan, utan att alla faktiskt också måste bevista märktes inom skolans värld kanske särta den. Slut på de privata förberedande skoskilt tydligt vid gymnasierna. Som en motlorna, på flickskolorna, på den tidiga insvarighet till de olika elituniversiteten och tagningen till realskolorna, så löd fältropet! elitgymnasierna i t. ex. USA eller Frankrike Eftersom vi redan tidigare berört det förskapades i Sverige en detaljerad linjedelhållandet att vårt land i ganska stor utning, där vissa ämneskombinationer ansågs sträckning är utlämnat till att efterbilda inmer krävande än andra, och denna ämnesternationella förebilder, kan det vara skäl splittring vid gymnasierna motsvarades seatt nämna att genom andra världskriget dan av en utpräglad rangordning mellan maktförhållandena radikalt ändrats i värlolika »slutna» utbildningsgångar som t. ex. den. De gamla, borgerliga stormakterna i de tekniska högskolornas olika linjer, meEuropa Storbritannien, Tyskland och dicinska högskolor, handelshögskolor m. fl. Frankrike hade förlorat sin makt och Detta gav i sin tur upphov till en intensiv ekonomiska styrka. Den klassindelning och betygskonkurrens som vid de mer sävliga det statiska samhälle som där rådde och universiteten inte hade någon egentlig motden värdering av kulturell och begåvningssvarighet. mässig elit som där var vanlig, råkade därI dessa spänningar mellan en »liberal» och en »konservativ» del av utbildningsvä- igenom i vanrykte. De nya stormakterna sendet låg alltså en stor del av de miss- USA och Sovjet hade av skilda orsaker accepterat ett system med långt senare diffeförhållanden som det tedde sig naturligt för rentiering. I USA lades stor vikt vid sociala en nyare efterkrigstid att undanröja. Själva gemenskapsaktiviteter, i Sovjet vid arbete i konkurrensmentaliteten, i synnerhet hos helt små barn, angreps, och dessutom det irra- produktionen, och i ingetdera landet hade tionella i att vissa utbildningsvägar skulle föraktet för kroppsarbete och teknik nått ens tillnärmelsevis så långt som hos eurovara svårare att komma in på än andra. Det peiska intellektuella (och, delvis genom dem, självklara i att en god människokännare och i deras dotteruniversitet i de f. d. kolonierfamiljeläkare kunde framsållas på basis av na). betyg i latin, litteraturhistoria eller matematik framstod ej längre klart för alla. Detta betydde i sin tur att själva det enLäget i svenskt skolväsende efter kriget och sidigt intellektuella i utbildningen kom att olika skolsystem i dess omvärld utsättas för angrepp. Eftersom det officiella, Folkskolan var i Sverige ännu 1936 sexårig, mer konservativa, utbildningssystemet be-

5:8

SOU 1971: 28

och blev genom riksdagsbeslut det året sjuårig. Fullständigt genomfördes den reformen dock först 1948. Emellertid fanns i vissa kommuner ännu längre skolgång. Samtidigt blev det allt vanligare att gå över till realskola eller liknande, i början av 1950-talet 40 % i stället för 20 % tretti år tidigare. Övergången kunde ske på två olika sätt, antingen efter fyra eller efter sex år. Motivet till den senare möjligheten var detsamma som till vår sena skoldebut: de långa skolvägarna på landsbygden. I folkskolan förekom vid denna tid ej språkundervisning. Sedan 1927 var en femårig realskola baserad på fyra års folkskola eller motsvarande, men det fanns också sedan 1909 en fyraårig möjlighet (kommunal mellanskola) baserad på sex års folkskola. På realskolan vilade antingen treårigt gymnasium eller på klassen före avgångsklassen ett fyraårigt. Parallellt med realskolan fanns flickskolor som tog längre tid, sedan 1927 i kommunal regi (vanl.). Gymnasiet var indelat i real- och latinlinje, båda rikt differentierade, vartill kom fristående tekniska och handelsgymnasier. Praktisk realskola förekom som ett relativt litet utnyttjat alternativ. Eftersom nu de kontinentala staterna (England, Tyskland, Frankrike osv.) hade en tidig differentiering från elva år, medan USA och Sovjet hade en senare, och även på kontinenten obligatoriska skolgången tenderade att bli längre, var det naturligt att i Sverige diskutera en förlängd skolplikt och eventuellt en senare differentiering. I mitten på 40-talet var åttaårig skolgång obligatorisk i nära hälften av kommunerna, och i början på 50-talet fanns som frivillig möjlighet i många kommuner ytterligare två år.

SOU 1971: 28

Det stora reformarbetet efter kriget

Ideologisk debatt kring skolan Efter kriget, i en stark känsla av allmän uppslutning kring en förbättrad kulturell standard som en önskvärd konsekvens av den materiella, har en lång rad reformer genomförts på utbildningens område. Dessa är för övrigt heller ännu inte avslutade. Men om en viss enighet har rått om att reformer bör genomföras, har dock sättet, omfånget, motiveringen och den långsiktiga målsättningen starkt varierat. Kanske kan man där särskilja sådana skillnader, som beror på verklighetsuppfattning, och sådana som beror på värderingar. Skillnaderna i verklighetsuppfattning gäller i första hand hur stor andel av en årskull som med fördel kan tillägna sig en viss utbildning. Här har exempelvis professor Carl-Eric Quensel i Lund hävdat, att en klart mätbar gräns finns som maximerar andelen som kan avlägga studentexamen till exempelvis 20 %. Å andra sidan hävdar motståndarna, som professor Torsten Husen i Stockholm, att denna andel betydligt kan utökas utan egentlig standardsänkning. Det är nämligen inte nog med att de sämre materiellt utrustade eleverna har ekonomiska svårigheter. Stödet hemifrån och möjligheten att få tillräckligt goda betyg tidigt brister också, och till detta kan läggas att sannolikt kosten och andra faktorer av det slag som dr Gustav Jonsson i Skå-Edeby (222 Stockholmspojkar) kallar socialt arv, 5:10

likaledes inverkar. Hjärnfysiologer tycks rentav mena att även de mest begåvade ytterst otillräckligt utnyttjar sina resurser. Förbättrad och förlängd utbildning är därför något som man numera huvudsakligen blott av ekonomiska skäl kan opponera sig emot, också för mycket breda befolkningslager. När det gäller värderingarna, och målsättningen för utbildningen, är dock skillnaderna i åsikter alltjämt betydande. I en OECD-rapport har dr Britta Schwarz angivit följande fyra motiv för utbyggnad av ett lands utbildningssystem: 1. Tillfredsställelse av elevernas behov (social demand) 2. Åstadkomma jämvikt mellan tillgång och efterfrågan på utbildad arbetskraft 3. Utjämna tillgången på utbildning mellan socialt olikställda grupper 4. Mer allmänt utjämna skillnader i sociala möjligheter mellan individerna Samhället kan utöver detta vilja Åstadkomma gemensam kulturell referensram Möjliggöra ekonomisk expansion Fylla politiska och andra syften Individerna åter kan efterfråga utbildning För att uppnå orientering, underlätta anpassning Uppnå yrkeskunnighet, nå ekonomisk fördel Fylla andliga och kulturella behov SOU 1971: 28

Tydligt är i varje fall att en klar förskjutning i motiveringen ägt rum just i vårt land, om man följer utbildningsdebatten. Skolkommissionens betänkande (1948) anser att »ungdomen skall bibringas vördnad och aktning för vårt folks och mänsklighetens kulturarv, för människovärde, frihet och fred» medan man dessutom vill främja kritiskt sinnelag, självständighet och samarbete samt »visa aktning för elevens personlighet». Lärjungens aktning för läraren tas för given, men läraren skall stödjas materiellt för att förnya undervisningens innehåll, anställa experiment, vidareutbilda sig. Praktisk, manuell, social och estetisk fostran skall komplettera den intellektuella, och man skall undanrycka »grunden för den förflackande läsning, underhaltiga konst, värdelösa musikunderhållning, dåliga film etc. som förstör breda folklagers smak». Här finns tycks det en kompromiss med den gamla lärdomsskolans ideal, som senare övergivits. Gymnasieutredningen är genom sin undersökning »Kraven på gymnasiet» exempel på nästa stadium i efterkrigsdebatten, där effektivitet och hänsyn till näringslivets krav är viktiga inslag. Näringslivet tycks dock ha haft föga fantasi, och har främst bidragit till en snabbare rasering av »klassisk bildning», ökad flexibilitet i kursinnehållet, modernare och bättre språkundervisning men absolut inte visat någon övertro på yrkesspecialisering, tvärtom (SOU 63/22). Utöver näringslivets rekommendationer går huvudbetänkandets kap. 5 (63/42) in för internationell och naturvetenskaplig orientering, förmåga att förstå mänsklig och social problematik och allmän personlighetsutveckling. Till denna rörelse bort från ett estetiserande ideal till en allmän orientering i olika länders och yrkens problem kommer så kraven på kritisk prövning, motvilja mot intellektuell löslighet och önskemål på förbättrad kommunikation av olika slag. I U 68:s mål-PM finns det tredje steget i efterkrigsdebatten klart formulerat: det politiska motivet. Både individens utveckling (1948) och samhällets behov (1963) kan ge upphov till ett konserverande av samhällsSOU 1971: 28

strukturen. Värdesystemet måste därför kompletteras med allmänna politiska mål, t. ex. jämlikhet, solidaritet, frihet, ekonomisk välfärd, teknologisk utveckling m. fl., varav särskilt jämlikheten analyseras. Denna begränsas för övrigt inte till det egna samhället utan ses globalt, och med en målhierarki enligt Leif Lewin söker man visa att mål som fri, självständig, harmonisk personlighetsutveckling och vissa färdighetskrav förenade med rätten till utbildning för alla kan ge tillspetsningar och radikaliseringar allteftersom samhällets resurser ökar och debatten går vidare. Lika rätt får inte innebära att bestående orättvisor permanentas, och västerländsk bildningstradition framställs nu inte bara som tomt esteticerande utan som vilseledande etnocentrisk. Kritiska tänkandet riktas nu mot det egna systemet och det egna samhället, högskolan öppnas för pedagogiska reformer och styrning av utbildningen geografiskt och över livscykeln liksom av forskningen rekommenderas. Utbildningsdebatten har alltså under denna tid dels förts vidare från ett socialt patos för de missgynnade i vårt eget land till en genomgripande kritisk samhällssyn med internationella konsekvenser, och från reformkrav på folkskolenivå till krav på en medveten nationell forskningspolitik. Även i skilda politikers tal märks denna utveckling. Grundskolereformen Från dessa visionära perspektiv, som vi hoppas snart kunna återknyta till, är det dock nädvändigt att ge en fastare ram åt framställningen genom att ange vad som faktiskt uppnåtts efter kriget av denna idéutveckling från en sammansmältning av lärd skola med folkskola och senare näringslivsskola till ett europeiskt eller rentav globalt perspektiv med utbildning som rättighet, möjlighet att återkomma efter det ungdomsåren gått och särskild kompensation för de på ett eller annat sätt handikappade. Som bekant är bristerna ännu stora, och det inte bara globalt. Det första steget i denna reformsvit togs 5:11

när grundskolan gjordes till föremål för principbeslut, 1950. Detta beslut som torde vara det mest avgörande i folkskolornas historia sedan 1842, togs efter ett omfattande utredningsarbete. 1940 års skolutredning fick i uppdrag att kartlägga skolväsendet och föreslå en enhetligare struktur åt detta. Man föreslog då förlängd skolplikt till åtta år, samordning till en enhetsskola, dock differentierad antingen efter 4 eller 6 år. Den väsentligt radikalare 1946 års skolkommission lancerade däremot den nioåriga enhetsskolan, fördelad på tre stadier om tre år och egentlig linjeklyvning först sista året, och det var detta som gav upphov till 1950 års beslut. Två viktiga beslut utom det om enhetsskolan togs samtidigt: om en ny allmän gymnasielinje (allmän) och minskad linjeklyvning vid gymnasierna, samt om lärarhögskolor gemensamma för olika lärarkategorier. Ur detta beslut växte sedan bl. a. det nya gymnasiet, början till en statlig vuxenutbildning, och en förbättrad yrkesutbildning fram. Trots principbeslutet fortsatte dock det gamla systemet, »likt en fabrik som inte stannar produktionen under ombyggnad». Genom frivilliga åtaganden hade 1957 30 % av befolkningen nåtts av enhetsskolan. 1956 skars realskolan och flickskolan ned så att endast vid sjätte klass övergång kunde ske. 1957 tillsattes en ny utredning, och 1962 kunde grundskolan beslutas, trots att då ännu halva befolkningen ej nåtts av enhetsskolan. I samband härmed genomfördes omfattande kommunsammanläggningar men också viss decentralisering till länsskolenämnder och skolstyrelser (1957). 1967 har en läroplansöversyn för grundskolan ytterligare minskat differentieringen där. Gymnasiereformen Beträffande gymnasiet föreslog 1946 års skolkommission ett tvåårigt gymnasium med ett tredje collegeår efter den egentliga studentexamen, ett gymnasium baserat på nioårig grundskola. 5:12

Systemet med collegeår kom ej till utförande. Det skulle otvivelaktigt haft två stora fördelar: anpassning till internationell praxis med universitetsdebut vid 18 och spridning av universitetsdebuten regionalt så att det hade underlättat framtida inrättande av universitetsfilialer. Så skedde dock ej. Istället skedde en del andra ting: starkt ökad tillströmning till gymnasierna, rekordartad tillväxt av tekniska och handelsgymnasier, tillkomst av fackskolan (motsv. tidigare tekn. institut m. m.) samt ökning och strukturomvandling av yrkesskolorna. Detta ledde fram till gymnasiereformen. Handelsgymnasierna, de tekniska gymnasierna och de skilda skolorna för yrkesutbildning är exempel på skolor som delvis vuxit fram på privat initiativ, och detsamma gäller motsvarande högre utbildningsanstalter. Det måste betyda att när nu gymnasiet skulle reformeras att de liksom tidigare flickskolor och andra privata eller på privat initiativ grundade lägre skolformer, måste dras in i en mer samlad skolplanering. Så skedde också, i två steg. 1960 tillsattes en gymnasieutredning som framlade en rad betänkanden i synnerhet under 1963. 1964 års riksdag beslöt på grundval härav att inrätta ett nytt gymnasium motsvarande de tre tidigare linjerna (latin-, real- och allmän) samt motsvarande handels- och tekniska gymnasier. På teknisk linje förekom ett fjärde år när så behövdes utöver de tre normala åren. Därjämte inrättades en tvåårig fackskola. De flesta linjerna, särskilt den humanistiska och den tekniska, fick ett antal varianter, och möjlighet till linjebyte gavs också. Studentexamen avskaffas men visst minimipoäng krävs för övergång till högskola, varom kompetensutredningen har att närmare företa undersökningar. Fackskolan som också innehöll olika linjer är avsedd att bygga på icke gymnasieförberedande linje i grundskolan. I och med att studentexamen avskaffas ges också ökat tillfälle till lagarbete, koncentrationsläsning och beting som tidigare prövats i USA, Tyskland och delvis i grundskolan. Betygsättningen som också den är SOU 1971: 28

under revision sker bl. a. med hjälp av centrala prov. Den numerära utvecklingen av gymnasium, fackskola och yrkesskola är ytterst snabb, och det kan väntas att gymnasiet ensamt inom kort når över 40 % och de tre formerna totalt 90 %. Dock har nu ytterligare en reform trätt i kraft som samlat dessa skolformer i en gymnasieskola. I USA går över 70 % av alla 18-åringar i skolan, och sedan följer Canada, Sovjet och Japan. En sådan expansion sätter i sin tur den högre utbildningen på prov. Beträffande rekryteringen finns numera ingen nämnvärd skillnad mellan könen, men en mycket stor skillnad mellan socialgrupperna, dock inte beträffande de mest begåvade utan beträffande de i skolan minst framgångsrika eleverna. Eftersom dessa är mindre gynnade redan i sin tidigare karriär, så att deras betyg troligen är orättvisande låga, tyder detta på att utjämningspolitiken inte bör överges, så mycket mindre som det tycks som om de bästa eleverna ingalunda förlorar så mycket på att gå tillsammans med de andra som man hittills trott. 1971 genomföres en 1968 beslutad reform som innebär att gymnasiet, fackskolan och en del yrkesskolelinjer sammanförs till en enhetlig gymnasieskola, utan att detta omedelbart leder till nämnvärda läroplansomläggningar. I en debatt-PM har U 68 dragit en helt annan slutsats än den traditionella (nämligen att detta är en förberedelse för en 12-årig obligatorisk skolgång, se t. ex. Sixten Marklund, Gymnasiet, Skola i förvandling). U 68 drar i stället den slutsatsen att gymnasiet kommer att bli ett led i den återkommande utbildning, vilket ställer kravet på varje linje att den både ger yrkesutbildning och grund för fortsatta studier, antingen omedelbart eller längre fram. Detta kunde ske så att gymnasieskolan på längre sikt indelades i tre allmänna sektorer med en viss grundkurs och därtill specialkurser. Grundkursen skulle bl. a. avse förberedelse för arbetsmarknaden i vad gäller 1. socialt arbete inkl. vård, uppfostran, kultur, fritid SOU 1971: 28

2. teknik 3. administration och ekonomi. En för alla gemensam referensram skulle därutöver ges dels i grundskolan, dels till någon del i gymnasiet. Delar av gymnasieskolan skulle också kunna kompletteras efter en tids yrkesverksamhet. Högskolorna I början av detta århundrade räknades studenterna vid våra största universitet i hundratal. Idag räknas de i tiotusental. Då fanns utanför Uppsala och Lund blott ett fåtal högskolor i de två storstäderna. Idag är Stockholms och Göteborgs universitet fullt i paritet med de två äldre och Stockholms inräknat fackskolorna avsevärt större. Dessutom finns universitet i Umeå och Linköping av ingalunda föraktlig storlek och filialer i Örebro, Karlstad och Växjö. Antalet specialhögskolor är stort och allt talar för rimligheten av att också på denna nivå en samplanering måste ske som inte längre tar hänsyn till historiska tillfälligheter och huvudmän i det förgångna. Den kraftigt ökade tillströmningen gör också en översyn nödvändig för att inte tillväxten skall bli cancerös och förödande för samhällets övriga funktioner. Debatten gäller vidare också forskningen där man numera allt ivrigare kräver en nationell forskningspolitik formulerad inte av forskarna själva utan av yrkespolitikerna med både allsidig kunskap och långsiktiga politiska värderingar (TCO:s forskningspolitiska rapport). Både forskningen och forskarutbildningen faller dock utanför den uppgift som givits U 68, den utredning som bl. a. har att överse den högre utbildningens organisation, dimensionering och lokalisering. Det är mycket för tidigt att göra några antaganden beträffande vad denna utredning slutligen skall komma fram till. Säkert är, av dess debattskrifter att döma, att den känner sig lika fri i förhållande till existerande strukturer som exempelvis gymnasieutredningen eller skolkommissionerna. Vidare är det uppenbart att den i hög grad driver tanken 5:13

om återkommande utbildning som ett bättre sätt att begränsa tillströmningen till universiteten än någon ekonomisk eller betygspärr. Utbildning skall m. a. o. främst den få, som behöver den för sin förvärvsverksamhet och kan bruka den på ett både för sig själv och samhället meningsfullt sätt. Vidare är det tydligt att man tänker sig en strukturering av utbildningen, dels efter ämnesinriktning, dels efter samhällsfunktion. Till slut är det tydligt att någon typ av nivåuppdelning är sannolik, där delar av den grundläggande utbildningen - kanske i förening med ett collegeår - kan erbjudas på ett stort antal platser medan mer avancerad utbildning kan koncentreras hårdare. Naturligtvis kommer man också att beakta frågor som har att göra med utformningen av det studiesociala stödet och studentbostäder i fortsättningen, och som måste ses som viktiga styrmekanismer inte bara för utbildningens utan för hela samhällets sätt att fungera. Vuxenutbildningen Yrkesutbildning, organiserad av hantverksgillen eller av arbetsgivaren, har gammalt burskap i vårt land. Utbildning av denna typ kan sägas vara förelöpare både till olika sidoformer av gymnasieskolan, och till den återkommande utbildningen. Men den är också förelöpare till vuxenutbildningen, så t. ex. den som staten själv bedriver inom ramen för statens personalutbildningsnämnd, eller som olika företag, fackföreningar, branschorganisationer m. m. bedriver. Vuxenutbildningen har dock en helt annan typ av förelöpare. Det rör sig om de folkhögskolor som i Danmark igångsattes för att höja allmänbildningen på landsbygden efter bondeståndets frigörelse från dess livegenskapsliknande ställning strax efter mitten av adertonhundratalet. Bildningstörsten har i synnerhet på landsbygden tillgodosetts bl. a. genom dessa folkhögskolor, i mer organiserad form genom de frivilliga bildningsorganisationerna som ABF, nykterhetsoch frikyrkoförbunden, TBV, m. fl. samt 5:14

genom korrespondensinstituten. Alltsedan 1940-talet uppträder Arbetsmarknadsstyrelsen som en av de största på detta område, med kurser av vanligen kort varaktighet men som når ca 100 000 på ett år. Kurser anordnas i samarbet med AMS dessutom i skolsystemets och företagens regi. Numera sker utbildning också i mer allmänna ämnen i AMS regi. Folkrörelserna har idag tolv olika topporganisationer vardera med organ på länsplanet. Här anordnas sedan seklets början främst studiecirklar, där folkrörelserna varit pionjärer, och där deltagarantalet nu nått 1,6 milj., men också föreläsningar och biblioteksverksamhet. Språk och därnäst litteratur, ekonomi och samhällsämnen dominerar. Dessutom förekommer universitetscirklar och efter hänvändelse till LO och ABF vill nu statsmakterna expandera verksamheten till något vida större och mer integrerat med reguljär utbildning, folkhögskolor och etermedia. Vuxengymnasier finns f. n. blott i Norrköping och Härnösand, men på 240 platser kvällsgymnasier. Arbetsgivarna, arbetstagarna, kooperationen, försvaret och civilförvaltningen anordnar som nämnt kurser av olika slag. TRU, kommittén för TV och radio i utbildningen, arbetar sedan 1969 med att i samarbete med studieorganisationerna möjliggöra studier i hemmet med stöd av tryckt material, eterburna program och studiecirklar där så ske kan. Korrespondensinstituten enrollerar årligen 150 000 nya studerande. Kgl. Maj:ts proposition 1970: 35 förutser betydligt ökat stöd både fri bildningsverksamhet, arbetstagarnas centrala kursverksamhet och lokal vuxenutbildning. Statsverkspropositionen 1970 ger bidrag till kommunala skolor för vuxna, studiecirkelverksamhet och studieförbund, och en särskild proposition avser folkbildningsarbetet. Statlig och kommunal vuxenutbildning, TRU, utbildning av vuxenlärare samt studiefinansiering av vuxenelever är andra strategier. Uppsökande verksamhet rekommenderas, invandrargrupperna glöms ej bort och SOU 1971: 28

forskning och försöksverksamhet rekommenderas (Aktuellt från SÖ aug. 1970). Förskolan

föräldrarna i synnerhet då barnet annars saknar syskon och lekkamrater. Enligt undersökningar gynnas också barnets utveckling av detta.

Om det alltså föreligger en hög politisk prioritering av vuxenutbildningen och början till en samlad strategi på detta område liksom på de tre andra börjar märkas, är kanske förhållandena på förskolesidan ej fullt lika idealiska och varierar i alla händelser starkt lokalt och torde överlag ej på något sätt motsvara behovet i en tid då kvinnans lika rätt till förvärvsarbete med mannen allmänt erkännes, skolvägarna inte längre är oöverkomliga, mognaden inträffar tidigare och överhuvud den sena skoldebuten förefaller alltmer meningslös i jämförelse med andra länders förhållanden. Omedelbart har dock intet förslag lagts om en förlängd skolgång »nedåt». Barnstuguutredningen och en rad kommunala organ arbetar dock med frågan, liksom självfallet servicekommittén. I stort sett har förskolorna vuxit fram ur två former - en pedagogisk experimentskola med höga ambitioner (lekskola eller kindergarten) och en mer socialt motiverad vårdform för barn med föräldrar som arbetar (daghem). I dag är dessa två former givetvis på väg att närma sig varandra. Emellertid finns idag två andra viktiga skillnader: daghemmen tar emot barnen under längre tid (minst fem timmar) och barn från sex månader, medan lekskolan blott tar äldre barn och under tre timmar om dagen. En rad andra kombinationer och särformer finns. En fortsatt rask utbyggnad av förskolor - vilket är nödvändigt då debatten efter en viss stagnation tagit ny fart under 70-talet och med en intensitet som blott kan jämföras med 30-talet - motiveras inte bara med barnens behov av tillsyn och föräldrarnas (inte bara moderns) av möjlighet till arbete. Dessutom är det en viktig jämlikhetsfråga att de barn som har en inadekvat tillsyn eller olämpliga hemförhållanden skall få tillfälle till komplettering av sin miljö. Detta kan också vara värdefullt också för SOU 1971: 28

5:15

Utbildningen och framtiden

Aktörer

som formar utbildningens

framtid

Framtidsstudierna sägs ha tre aspekter: prognos, plan och spel. I situationer, där en ensam aktör har kontroll över det studerande området talar man om plan, om han inte har nämnvärd kontroll om prognos och i fall där kontrollen delas mellan flera om spel. Utbildningen i vårt land är i huvudsak ett renodlat fall av plan. Genom att beslutsfattarens - regerings och riksdags - mål, resurser och strukturella förhållanden studerats, kan vissa antaganden om den fortsatta utvecklingen angivas. Att utbildningen har denna karaktär beror i sin tur på att tidigare betydelsefulla aktörer - främst kyrkan och vissa privata intressen - i stort sett fått sina roller ersatta av det allmänna. I andra länder spelar som bekant sådana intressen en avgjort större roll. Det finns rentav bedömare som menar, att i framtiden intensivt religiösa grupper bland invandrarna och särskilda krav från företagens sida åter kan ändra denna bild. Utan att göra sig skyldig till en direkt platthet tvingas man här påminna om att vår egen regering inte har full kontroll över den internationella forskningens tillväxt. Detta betyder att bedömningar av de krafter bland forskarna själva och bland deras uppdragsgivare utomlands som styr den inSi 16

ternationella forskningen indirekt återverkar också på vårt eget utbildningsväsende. Det samma gäller givetvis också pedagogiska metoder och utbildningstekniska innovationer som utifrån kommer till oss. Vi lever inte i ett vacuum. En långt mer kontroversiell fråga gäller om de ekonomiska och sociala förhållandena i vår omvärld påverkar vår utbildnings målsättningar. Otvivelaktigt kommer en stor del av dem som i dag utbildas i vårt land att framdeles genom arbete eller giftermål att få sin verksamhet förlagd till andra länder. Detta är ett viktigt motiv för någon anpassning till andra länders förhållanden, vare sig det nu gäller de så kallade västeuropeiska kulturländerna, som redan ges stort utrymme i vår utbildning, eller länder med annan kultur och andra ekonomiska förhållanden. I denna mening kan internationella organ i framtiden sägas vara aktörer i vår utbildning, liksom t. ex. British Council eller Alliance Francaise varit det i det förgångna. Om däremot andra länders storföretag genom sin anställningspolitik skulle gynna individer med viss specialutbildning som följer på tidig differentiering efter kontinentalt mönster, är det inte en självklarhet att vi skulle följa sådana anvisningar, eller ens att detta skulle fresta större grupper att emigrera eller söka utbildning i andra länder som man stundom befarat, ens om vi skulle förlora vår stanSOU 1971: 28

dardmässigt ledande position i Europa. Inom landet finns idag en betydande politisk enighet om utbildningens mål. Det förefaller inte helt självklart att så alltid behöver vara fallet i en tid av växande politisk polarisering. Att här spekulera över de politiska partiernas framtida åsikter om utbildning vore dock varken lämpligt eller fruktbart om också dessa mycket klart bör framhållas som aktörer bland de andra. Regionala skillnader och skillnader mellan tätort och glesbygd tycks däremot i hög grad vara på väg att försvinna, om det också någon gång förekommit att en viss orättvisa till fördel för tätorterna förelegat och vissa landsändar inte bara i fråga om lokaliseringen utan också i vad gäller den högre utbildningens inriktning lokalt haft särskilda önskemål. Som en säregen pendant till den växande internationella solidariteten finns en annan kritik mot den nationella regeringens suveränitet, nämligen från de grupper som eftersträvar en större beslutsspridning och ett större medinflytande. Utan samband är de båda företeelserna knappast. Säkert är att grupper som elever, lärare, föräldrar, arbetstagarorganisationer och arbetsgivare säkerligen medvetnare än hittills kommer att bevaka sina intressen allteftersom utbildningen växer i omfång och betydelse. Trender och mål Regering och riksdag har alltså att manövrera i ett ganska komplicerat nät av inhemska och utländska intressen då de för det stora verk vidare som under efterkrigsperioden skapat större enhetlighet i vårt utbildningssystem och samtidigt berett ständigt växande grupper ökad utbildning, bl. a. i syfte att uppnå ökad jämlikhet. Om författaren på denna punkt tillätes giva sin fantasi något friare tyglar än som normalt kan anses befogat i ett sammanhang som detta kan det kanske sättas upp följande lista på möjliga fortsättningar på den reformrad som redan genomförts. Inom forskningen: klarare prioritering av vissa nationella mål som motiverar omfatSOU1971:28

tande forskningsprogram med sådan planerad inriktning som med framgång prövats inom rymd- och försvarsforskning eller i de socialistiska ländernas femårsplaner. Inom den högre utbildningen: radikalt förändrad fakultetsindelning, inkorporering av nu fristående utbildning med de hittillsvarande universiteten och filialerna, beslut om hur stor utspridning i individens liv och geografiskt av den högre utbildningen som är nödvändig och önskvärd, samt nya regler för intagning och mer enhetliga regler beträffande spärrar av olika slag. Inom gymnasieskolan: nära nog fullständig integrering med grundskolan och möjligen också avkortning med ett år och fullt obligatorium. Inom grundskolan: sedan de organisatoriska frågorna och frågan om differentiering och arbetsformer lösts, återfokusering på själva utbildningens innehåll och på vad som kan anses vara nödvändig medborgerlig allmänbildning. Kritik av läromedlen. Inom vuxenutbildningen: ökade resurser och närmare anknytning till yrkessituationen. Ytterligare satsning på etermedia, men också på uppföljning lokalt. Yrkesinsatser värderas vid intagning till högre läroanstalter. Inom förskolan: kanske ett eller två år tidigare skoldebut. Mer lekskolor och daghem med bättre utbildad personal och under längre del av dagen, antingen i anslutning till bostadsområdet eller till endera förälderns arbetsplats. Ökade pedagogiska insatser på detta viktiga fält. Totalt: ökad värdering av utbildning på olika områden, mer kritiskt självständig hållning som följd av detta i hela samhället. Tätare revision av utbildningens innehåll, större internationalisering (i vid mening, inte bara Västeuropa). Insatser från svensk sida också i den globala utbildningskrisen. Stöd åt de intellektuellt och kulturellt handikappade, oavsett ålder och ursprung. Samtidigt lever vi i en värld med begränsade resurser och där det krävs ökad utjämning i synnerhet internationellt. Det finns därför i ovanstående, kanske alltför subjektiva, önskelista, poster som av eko-

5:17

nomiska skäl inte kan tillgodoses så snart som man kanske skulle önska. I trängda konjunkturlägen och hårdnande konkurrens med mindre lyckligt lottade länder kan också effektivitetskravet komma att betonas kraftigare än hittills i skoldebatt och yrkesliv.

5:18

SOU 1971: 28

Litteraturförteckning

Internationellt:

Ideologiska frågor

Coombs, The World Educational Crisis NY 1968 Gowan, utg., Education and Nation-Building in Africa NY 1965 Utbildning i Europa se t. ex. Ett nytt gymnasium, SOU 1963: 42 samt olika OECD-rapporter. Schramm, Mass media and national development Stanford 1964 Sjöstrand, Pedagogikens historia Malmö 1956 Pressey-Robinsson, Psychology and the New Education NY 1944

Olof Palme Politik är att vilja Stockholm 1968 Schultz, Teodore, The Economic Value of Education NY 1963 Elmgren m. fl. Skolan och differentieringen Stockholm 1959 Husen Talent, Opportunity and Career Uppsala 1969

Svensk

skolutveckling

Arvidsson m. fl. Enhetsskolan förverkligas Stockholm 195J8 Orring, School in Sweden Stockholm 1969 Sixten Marklund Gymnasiet-skola i förvandling Stockholm 1968 d:o The Swedish Comprehensive School London 1967 Educational Policy and Planning OECD 1967 Läroplaner för gymnasium, grundskola, fackskola jämte översyner U 68 debattskrifter Delbetänkanden från bl. a. barnstuguutredningen Statliga propositioner SOU 1971: 28

Olika skolformer Gymnasieutredningens och skolutredningens betänkanden Statlig personalutbildning 69/70 och 70/71 SOU 1951: 15 Daghem och förskolor Daedalus (sommaren 1969) The Future of the Humanities (vintern 70) The Embattled University SOU 66: 67 Forskarutbildning och forskarkarriär

Fram tidsvisioner Marshall McLuhan Media NY 1964 Husen Skola för 80-talet Stockholm 1969 Husen Utbildning år 2000 Stockholm 1971 Block, Eskil, Tempus Futurum Klippan 1970 Block-Nilsson, Framtiden - hot eller löfte Stockholm 1971 5:19

Kapitel 6 Arbetsmarknadsstruktur Anna-Greta Leijon

Innehåll

Inledning Arbetsmarknadsstruktur

6:5 6: 5

Arbetskraftens köns-, ålders- och utbildningsstruktur 6:7 Arbetsmarknaden idag 6: 7 Arbetskraftsutbudet stagnerar . . . 6: 8 Servicesektorn blir mer arbetskraftskrävande än industrisektorn 6: 12 Regionala aspekter på yrkes- och näringsstrukturen 6:13 Det totala utbudet av arbetstillfällen . 6:14 Kan målsättningen uppfyllas

6:16

Fördomar och andra hinder för kvinnorna på arbetsmarknaden 6: 17 Efterfrågans inriktning 6:17 Lokalisering 6:17 Arbetstiden 6:18 Barntillsyn 6:19 Utbildning 6:19 Inkomstfördelningen 6:20 Sociala förmåner 6: 20 Sysselsättning för sysselsättningens egen skull 6: 22

SOU 1971: 28 9—014555 • 6

Inledning

A

rbetsmarknadsstruktur

Begreppet arbetsmarknadsstruktur kan ges en mycket vidsträckt tolkning. Jag kommer i den här uppsatsen emellertid att hålla mig till arbetsmarknadsstruktur i begränsad mening. Jag kommer att ta upp storleken och sammansättningen av utbudet och efterfrågan på arbetskraft. Men uppsatsen ger inte någon fullständig bild av arbetsmarknadsstrukturen ens i denna inskränkta bemärkelse. Jag har t. ex. uteslutit en så viktig fråga som invandringen av arbetskraft. Andra problem som mycket väl skulle kunna falla inom ramen för ämnet - ergonomi företagsdemokrati, arbetsmarknadspolitik behandlas inte alls eller endast perifert i anslutning till andra frågor. Det är i första hand tiden fram till 1980 som behandlas, men jag gör också vissa utblickar mot år 2000. Eventuella konjunktursvängningars inverkan lämnas utanför diskussionen. Arbetsmarknadsstrukturen förändras ju inte bara genom tekniska innovationer och den s. k. fria marknadens utveckling utan också genom politiska beslut. Det är därför av intresse att se inte bara vilka framskrivningar av utbudet och efterfrågan på arbetskraft som kan antas vara mest troliga utan också hur de stämmer överens med målsättningarna för arbetsmarknaden. Jag skall inte ge mig in på något försök att förutse nya målsättningar utan håller mig inom SOU 1971: 28

ramen för dem som nu gäller för arbetsmarknadspolitiken. Frågan är således om förverkligandet av prognoserna beträffande arbetskraftens storlek och sammansättning och arbetstillfällens omfattning och fördelning i framtiden också ger full, produktiv och fritt vald sysselsättning. För att besvara en sådan fråga måste man mera konkret ange vad som menas med full, produktiv och fritt vald sysselsättning. De preciseringar som finns i propositioner och annat offentligt tryck är tyvärr inte helt entydiga. Jag skall därför själv försöka ge målsättningarna åtminstone några förtydliganden. Full sysselsättning Med full sysselsättning brukar man mena ett läge då alla som kan och vill arbeta också gör det. Det sägs vidare att ambitionerna för vad som skall anses vara full sysselsättning förändras; att vad som vid en viss tidpunkt betraktas som full sysselsättning vid ett senare tillfälle kan anses som ett otillfredsställande sysselsättningsläge. När man talar om »alla som kan och vill arbeta» så måste detta »alla» referera till hela befolkningen och inte enbart till dem som vid en viss tidpunkt tillhör arbetskraften. 1 Arbetskraftens storlek varierar med 1 Kategorin i arbetskraften består av sysselsatta och arbetslösa. Sysselsatta är

(Forts, å nästa sida)

6:5

konjunkturerna vilket väl inte i samma utsträckning torde vara fallet med önskan att förvärvsarbeta. Viljan att arbeta är ofta beroende av om man kan göra det. Men förmågan, eller oförmågan, till det kan den enskilde individen ofta själv inte påverka. Samhället kan däremot genom en rad åtgärder, t. ex. daghemsbyggande och lokaliseringspolitik, utöka antalet personer som »kan» förvärvsarbeta och därmed indirekt också antalet som »vill». Det sägs att vi kan anses ha full sysselsättning när arbetslösheten inte överstiger 1 eller IV2 procent av arbetskraften. Men en sådan definition av full sysselsättning är alltför snävt begränsad om det samtidigt utanför arbetskraften finns kvinnor som skulle vilja arbeta om bara barnen kunde få god tillsyn eller om det funnes arbetstillfälle på hemorten och om det finns personer med handi J kapp som skulle kunna arbeta om arbetsmiljön vore anpassad efter dem. Produktiv sysselsättning Vad som skall menas med produktivt arbete är inte lätt att avgöra. Så mycket kan väl sägas att det är otillfredsställande om allt det - och endast det - som räknas till bruttonationalprodukten skulle vara att betrakta som produktivt. Nya sätt att mäta standard och standardökning håller på att diskuteras fram och kommer väl så små-

ningom att leda till en definition av produktivitet som inte är enbart ekonomiskttekniskt bestämd. Den enda konkretion jag vågar göra är följande: sysselsättningen borde för att vara produktiv ha annat syfte än att enbart ge sysselsättning. Fritt vald sysselsättning Att definiera fritt vald sysselsättning är kanske ännu svårare. En absolut frihet är naturligtvis omöjligt. Men friheten måste i alla händelser omfatta möjligheter att välja såväl geografiskt som yrkesmässigt - och kanske också tidsmässigt. Ett nödvändigt krav är att den styrning som måste förekomma inte får helt binda vissa utsatta grupper. Även den dåligt utbildade medelålders kvinnan i Norrland måste ha åtminstone några möjligheter att välja sysselsättning om inte målsättningen skall vara helt tom. Syftet med den redogörelse för framtidens arbetsmarknadsstruktur jag skall ge i det följande är dels att presentera de prognoser som finns dels att diskutera om de är tillfredsställande med hänsyn till målsättningarna för arbetsmarknadspolitiken.

(Forts. fr. föreg. sida)

a) alla personer som under den vecka arbetskraftsundersökningen görs utfört något arbete antingen som avlönad arbetstagare eller egen företagare eller som arbetat minst 15 timmar som oavlönad medhjälpare i företag tillhörande hushållsmedlem som de är gifta eller besläktade med och b) alla som var tillfälligt frånvarande från anställning eller arbete som egen företagare pga sjukdom, semester, arbetskonflikt etc. Arbetslösa omfattar personer som under mätveckan inte utförde något arbete men som var arbetssökande, personer som avvaktade att återgå till arbete från vilket de permitterats, väntade att inom 30 dagar börja arbete som de redan erhållit eller skulle ha sökt arbete om de inte varit tillfälligt sjuka under mätveckan. Relativa arbetskraftstalet anger andelen i arbetskraften i procent av samtliga i en viss befolkningskategori.

6:6

SOU 1971: 28

Arbetskraftens köns-, ålders- och utbildningsstruktur

Arbetsmarknaden

idag

Av Sveriges i runt tal 8 miljoner invånare förvärvsarbetar ungefär 3,9 miljoner eller 67 procent av befolkningen över 15 år.2 Dessa 3,9 miljoner brukar kallas befolkningen i arbetskraften. Bakom fasaden av en relativt konstant storlek på arbetskraften under 60-talet har det skett betydande förändringar. Den genomgripande reformpolitiken på utbildningsområdet har medfört en sänkning av yrkesverksamhetsgraden bland ungdomarna. Om vi ser längre tillbaka i tiden kan vi konstatera att det skett en avsevärd förändring av yrkesverksamhetsgraden även i de äldsta åldersgrupperna. Det var tidigare mycket vanligt att männen förvärvsarbetade även efter pensionsåldern. Den förbättrade trygghet som dagens pensionssystem ger har minskat behovet av förvärvsarbete i de högre åldrarna. Å andra sidan har näringslivets utveckling - jordbrukets tillbakagång, mekaniseringen m. m. - gjort det svårare för den äldre arbetskraften att få sysselsättning.

Den största förändringen i arbetskraften sedan 50-talets mitt är ändå ökningen av de gifta kvinnornas yrkesverksamhet. Hur snabbt utvecklingen gått belyses bäst genom en enkel tablå. Uppgifterna är hämtade ur folkräkningarna och avser personer som förvärvsarbetade minst halv normal arbetstid. Siffrorna innefattar inte gifta medhjälpande kvinnor i jordbruk (tabell 6: 1). Mellan 1960 och 1965 minskade antalet förvärvsarbetande män med ungefär 1 000. De icke gifta kvinnorna ökade med ca 3 000 och de gifta med 156 000. Enligt arbetskraftsundersökningen i oktober 1970 tillhörde 52 procent av de gifta kvinnorna arbetskraften. Här ingår emellertid fler deltidsarbetande än i siffrorna från folkräkningarna. Av särskilt intresse i detta sammanhang är att se antalet barn med förvärvsarbetande mödrar. Situationen under första kvartalet 1970 redovisas i tabell 6: 2. Under år 1969 hade 4,9 miljoner personer 2 Arbetskraftsundersökningen i oktober 1970 (Statistiska meddelanden serie Am).

Tabell 6:1. Procent förvärvsarbetande: Kvinnor År

samtliga

ogifta

förut gifta

gifta

Män

Totalt

1950 1960 1965

33,3 37,9 42,0

67,0 60,3 58,6

52,3 57,5 52,9

15,6 26,3 33,1

92,9 85,1 83,9

63,0 61,8 63,1

SOU 1971: 28

6:7

Tabell 6:2. Moderns arbetstid Barnets ålder

Heltid Deltid 35—w tim. 20—34 tim.

Deltid 1—19 tim.

0—6 år 7—10 år

122 700 74 300

90 900 59 300

91 500 67 000

haft förvärvsarbete minst en vecka. Den höga siffran förklaras av att många ungdomar och gifta kvinnor arbetar bara en del av året. Här har vi alltså en form av rörlighet in och ut ur arbetskraften. Det finns flera andra former av rörlighet eller kanske rättare uttryckt: rörligheten kan ha andra orsaker. Konjunktursvängningarna påverkar t. ex. inte bara arbetslöshetstalen utan också arbetskraftstalen. Det är troligt att takten \ ökningen av de gifta kvinnornas yrkesverksamhetsgrad dämpades något under den se-> naste konjunkturavmattningen. Det är också troligt att yrkesintensiteten hos ungdomarna hölls nere genom att många fortsatte sin utbildning längre än de annars skulle ha gjort. Förmodligen påverkades även yrkesverksamhetsgraden bland de äldre männen. Den välkända regionala obalansen i fördelningen av arbetstillfällena (se sid. 6: 13) avspeglas i arbetskraftstalen. De relativa arbetskraftstalen för gifta kvinnor ger ett ganska gott (om än inte tillförlitligt) mått på näringslivets utveckling och differentiering i olika delar av landet. Talen är således lägre i skogslänen (47,3 %) än i storstadsområden och övriga län (53,8 respektive 50,0 % tredje kvartalet 1970). Även männens yrkesverksamhetsgrad är lägre i skogslänen. Med hjälp av 1965 års folkräkning kunde man också mäta de gifta kvinnornas yrkesverksamhetsgrad i landets städer. Den varierade mellan ungefär 20 och 50 procent. Antalet ungdomar i arbetskraften minskar till följd av förbättrade utbildningsmöjligheter. Drygt 90 % av dagens 16-åringar går vidare till en minst 2-årig frivillig utbildning efter den 9-åriga obligatoriska skolan. Ungdomarnas utbildningsnivå kontras6:8

terar skarpt mot den vuxna befolkningens. Mer än hälften av arbetskraften har enbart folkskola. 70 % har folkskola plus yrkesutbildning på minst ett år. Omkring 8 % har studentexamen eller mer. Men i nytillskotten till arbetskraften ser utbildningsfördelningen helt annorlunda ut. Enbart folkskola hade 36 % av nytillskottet 1967. Den gruppen bestod huvudsakligen av gifta kvinnor. Från grundskolan eller liknande direkt ut i arbetslivet kom 20 %. Studentexamen eller högre utbildning hade 14 % av nytillskottet. 3 1960 hade Stockholms stad och län den högsta andelen studerande 16-åringar. Andelen studerande var 40 % och avståndet till det län som hade lägsta andelen var för pojkarna 17 procentenheter och för flickorna 13 procentenheter. 1965 hade skillnaden mellan högsta och lägsta andelen studerande pojkar ökat till 22 procentenheter. Då låg Norrbottens län högst med 54 och Älvsborgs län lägst med 31 procent. Stockholms stad och län hade 50 procent. En liknande utveckling har skett för flickorna. Olikheterna mellan länen beror troligen på skillnader såväl i utbildningsmöjligheter som i tillgången på arbete. Från att i början av seklet ha varit ett utflyttningsland har Sverige under efterkrigstiden blivit ett invandrarland. Invandrarna kommer i första hand från andra nordiska länder - särskilt Finland. Ungefär 4,5 procent av befolkningen är utländska medborgare. Andelen förvärvsarbetande är relativt sett större bland dem än bland svenska medborgare, vilket i första hand beror på att de har en annan ålderssammansättning.

Arbetskraftsutbudet

stagnerar

Statistiska centralbyråns befolkningsprognoser visar att vi fram till 1980 får räkna med en svag tillväxt av antalet personer i yrkesverksam ålder. I 1970 års långtidsutredning har man gjort följande beräkningar av an3 Arbetsmarknadsstyrelsen: Meddelande från utredningsbyrån 1968: 13 och 1969: 12.

SOU 1971: 28

Tabell 6:3. 1970

1980 Män 2 387 800 2 383 600 2 394 800 Gifta kvinnor 950 100 1 078 400 1 173 100 Ej gifta kvinnor 578 000 544 100 528 700 Summa 3 915 900 4 006 200 4 096 500 talet personer i arbetskraften 4 (tabell 6: 3). Ökningen av arbetskraften blir ca 90 000 personer per femårsperiod under 70-talet. Under 80-talet räknar man med en ökning av drygt 100 000 per femårsperiod. Mellan 1965 och 1970 ökade arbetskraften med 125 000 personer. Den totala arbetskraftstillgången mätt i timmar per år kommer att sjunka. Fram till 1975 räknar man med en genomsnittlig minskning med 0,8 % per år. Osäkerheten i dessa beräkningar är emellertid stor bl. a. beroende på svårigheterna att bedöma frånvarons ökningstakt. Jag konstaterade tidigare att vi på senare

tid fått uppleva en ganska markant ökning av de gifta kvinnornas yrkesverksamhetsgrad. Detta är ingen unik företeelse. Samma tendens kan spåras överallt i den industrialiserade världen. Framtidsprognoserna antingen de görs av byråkrater eller visionärer - räknar också med en fortsatt ökning. Långtidsutredningen omgärdar sina arbetskraftsberäkningar med stor försiktighet. Man har emellertid kommit fram till att förvärvsintensiteten för gifta kvinnor i olika åldrar troligen kommer att utvecklas på det sätt som anges i figur 6: 1. Arbetskraftsökningen i Sverige faller under 70-talet liksom under 60-talet i huvudsak på de gifta kvinnorna. Den för år 1980 beräknade regionala fördelningen av de förvärvsarbetande redovisas i tabell 6: 4. Ökningar väntas framförallt i storstäderna och till dem gränsande områden. Medan i första hand skogslänen och Gotlands län får vidkännas minskningar. 4 Svensk ekonomi 1971—1975, SOU 1970: 71.

Tabell 6:4. Regionala arbetskraftsförändringar. (Folkräkningsdefinition) A n t a l fYSrv

/ *ll icll 1 U 1 V.

Län

arb. 1980 1 000-tal

A+ B 748,3 C 96,0 D 113,0 E 162,7 F 130,3 G 78,6 H 92,8 I 20,1 K 64,7 L 121,5 M 342,1 N 88,7 O 324,9 P 184,6 R 112,0 S 97,3 T 115,1 U 117,1 W 96,6 X 112,9 Y 99,1 Z 40,7 AC 87,4 BD 91,8 Hela landet 3 538,2

% sysselsatta av totalantalet i resp. län Förändr. industri mm (%) 1965-- jordbr mmi 1980 1965 1980 1965 1980 14,3 23,2 7,5 2,5 — 1,4 6,9 — 6,4 —14,3 — 0,5 3,3 9,7 10,4 8,1 0,2 0,7 —20,3 — 2,3 7,0 —18,4 — 8,8 —14,8 —24,8 — 6,2 — 7,1 2,6

offentlig serv. 1965 1980

2,1 12,2 10,9 11,2 13,9 20,6 18,9 31,3 13,7 21,2 9,7 20,5 5,6 13,9 22,0 17,7 10,2 9,3 14,2 13,9 15,3 29,0 23,1 15,1

0,6 3,3 3,4 3,5 4,4 6,2 6,5 12,6 5,3 6,6 2,9 7,1 1,8 5,0 7,6 6,5 3,5 3,2 5,9 5,1 5,5 13,7 7,8 5,3

24,9 27,5 41,7 40,5 43,0 37,3 35,8 18,3 38,2 33,2 33,8 31,8 33,8 44,6 34,7 35,3 42,6 46,1 38,4 37,5 28,8 13,9 23,4 24,0

17,6 22,3 36,8 38,6 43,3 39,8 37,3 19,1 32,1 37,2 29,1 32,8 29,0 40,4 35,4 32,0 34,4 35,6 37,2 35,1 30,5 13,1 25,6 21,9

20,1 22,9 14,8 13,7 12,3 11,7 12,7 17,2 16,5 12,8 14,5 11,6 14,2 11,2 13,4 13,1 13,4 12,9 12,6 12,6 14,9 16,9 16,2 18,8

27,0 32,6 26,4 24,0 19,6 18,5 25,8 27,1 31,3 20,7 21,1 20,9 19,2 19,9 26,8 25,8 27,3 24,2 25,8 26,3 26,0 36,7 30,2 34,5

11,8

3,8

32,5

29,8

15,2

24,7

(SCB Information i prognosfrågor 1969: 5). SOU 1971: 28

fi-Q

%

' 80

70 1980. •-1975i

60--1970 501965

40 S*

\

1965 1960

\

„•«"*""

- : :

\

" ^

N ii

\

\ \ \ \

V\

20 enligt Folkräk ningarn a relativ a arbets kraftsti il

\

"25- 30- 3529 34 39

40- 4544 49

60- 6564 69-

Åldersklass

Källa: Statistiska centralbyrån

Figur 6.1. Andel förvärvsarbetande gifta kvinnor i olika åldersklasser enligt folkräkningarna 1960 och 1965 samt relativa arbetskraftstal för gifta kvinnor i olika åldersklasser 1965—1980. Särskilt hårt drabbas Jämtlands, Värmlands och Kopparbergs län. De procentuella förändringarna kan studeras närmare i figur 6:2.5 De förut lämnade uppgifterna om arbetskraftstillskottets utbildningsmässiga sammansättning visar att strukturen i detta avseende kommer att förändras kraftigt. Man räknar t. ex. med att 1980 kommer 16 procent av arbetskraften att ha minst gymnasieutbildning. Men även då kommer en mycket stor del av de förvärvsarbetande att ha kortare utbildning än den 9-åriga grundskolan. Klyftan i utbildningsavseende mellan den äldre och yngre generationen kommer att 7 to to öka.

. ^Diagrammet bygger på material från Statistiska centralbyrån: Information i prognosfragor 1969: 5.

6:10

SOU 1971: 28

+ 25-

+ 20-

+ 15-

+ 10-

+ 5-

± 0-

I

I

1 K F T AC H BD X

I

Y

W

S

Z

C A + B N M O D U G L E R P

Helo landet

- 5-

-10-

-15-

-20-

-25-

Figur 6.2. Beräknad procentuell förändring av förvärvsarbetande mellan 1965 och 1980.

SOU 1971: 28

6:11

Servicesektorn blir mer arbetskraftskrävande än industrisektorn

En uppfattning om tänkbara förändringar i yrkesstrukturen ger utvecklingen i USA. 1968 hade nämligen Sverige en yrkesstruktur som på många punkter liknar den USA hade i början av 1950-talet.6 Den amerikanska arbetskraftens procentuella fördelning på yrkesområden 1950, 1960 och 1966 redovisas i följande tablå. Tabell 6:5. 1950 Tekniskt, socialt, pedagogiskt, administrativt, kameralt och kontorstekniskt arbete 30 Kommersiellt arbete 7 Lantbr-, skogs- och fiskeriarbete 12 Transp. o. kommunikationsarb., tillverkningsarbete m. m. 41 Servicearbete 10 100

36 7

39 7

39 11

37 13

100 Grupper som tekniker, lärare och byråkrater har alltså ökat snabbt. En sjunkande andel av arbetskraften sysselsätts däremot inom lantbruks-, skogs- och fiskeriarbete men också inom transport-, kommunikations- och tillverkningsarbete. Tendenser till att utvecklingen i Sverige kommer att gå i samma riktning som den amerikanska har visat sig under 60-talet. En betydande ökning av antalet sysselsatta inom de tekniska, sociala och pedagogiska yrkena kan konstateras. Om den trendmäs-

6:12

siga utvecklingen fortsätter kommer Sverige år 1980 att ha en liknande yrkesstruktur som den USA hade år 1966. De väntade förskjutningarna mellan yrkesområdena i Sverige redovisas nedan. Tabell 6:6. 1960 Tekniskt, socialt och pedagogiskt arbete 13 Administrativt arbete Kameralt och kontorstekniskt arbete Kommersiellt arbete Lantbruks-, skogs- och fiskeriarbete Transport- och kommunikationsarb. Tillverkningsarb. m. m. Servicearbete 100

1980 24 3

10 9

6 33 12

6 33 12

100 Yrkesförändringarna avspeglar naturligtvis i hög grad styrkeförskjutningar mellan olika näringsgrenar. Men även förändringar av yrkesstrukturen inom näringsgrenarna inverkar. Statistiska centralbyrån har gjort en framskrivning av sysselsättningen i de olika näringsgrenarna. Beräkningarna som presenteras i följande tabell visar ett fortsatt bortfall av arbetsuppgifter inom jord- och skogsbruk. Även industrin väntas totalt sett minska. Expansiva delar inom denna sektor är 6 Arbetsmarknadsstyrelsen: Meddelande trån utredningsbyrån 1969: 14.

SOU 1971: 28

Tabell 6:7. Antal förvärvsarbetande inom olika näringsgrenar för hela riket 1965—1980. (FR. def) 1965

1980 Jordbruk, skogsbruk Gruvdrift och industri Byggnadsindustri El-, gas och vattenverk Varuhandel Samfärdsel Offentlig service Privat service

407 560 1 122 294 330 278 33 560 454 593 246 634 523 365 318 298

281 134 1 073 260 330 278 34 063 479 455 256 259 670 806 354 440

195 065 1 046 643 328 627 33 218 491 585 260 581 777 665 372 516

136 076 1 020 686 326 984 32 394 491 585 260 581 874 854 380 040

Summa (inkl. ej spec, verksamhet)

3 449 897

3 494 695

3 520 900

3 538 200

verkstadsindustrin och kemisk industri medan bl. a. textil och konfektion väntas gå tillbaka kraftigt. Den största höjningen av sysselsättningen väntas ske inom offentlig service, och där framförallt inom förvaltning, socialvård m. m.7 Regionala aspekter på yrkes- och näringsstrukturen De regionala variationerna i yrkesstrukturen hänger samman med dels regionala skillnader i fördelningen av de förvärvsarbetande på näringsgrenar, dels med att yrkesstrukturen inom de enskilda näringsgrenarna växlar från region till region. Lantbruks- och skogsarbete, kameralt- och kontorsteknisktoch administrativt arbete är mest ojämnt fördelade.8 Beträffande lantbruks- och skogsarbete är förklaringen till den ojämna regionala fördelningen nästan uteslutande jord- och skogsbrukets lokalisering. Att de förvärvsarbetande med kameralt-kontorstekniskt och administrativt arbete fördelar sig ojämnt över landet beror däremot i första hand på att yrkesstrukturen inom de enskilda näringsgrenarna varierar regionalt. Mer än var tredje av alla som har administrativt, kameralt och kontorstekniskt arbete och ungefär var fjärde som har naturoch socialvetenskapligt arbete bor i Stockholms stad och län. Av alla län har Älvsborgs förhållandevis flest sysselsatta med tillverkningsarbete. Övre Norrland är det område av landet där lantbruks- och skogsarbete, transportoch kommunikationsarbete och servicearbeSOU 1971: 28

te spelar störst roll för sysselsättningen. Medan natur- och socialvetenskapligt liksom administrativt arbete spelar minst roll i detta område. Om de olika yrkena skulle sysselsätta lika stor andel av de förvärvsarbetande inom alla regioner skulle en omfördelning av 71 200 personer med lantbruks- och skogsarbete, 45 000 med kameralt- och kontorstekniskt arbete och 10 300 personer med administrativt arbete bli nödvändig. Servicesektorn har ökat kraftigast i storstadslänen. Det gäller både absolut och relativt sett. Ökningen mellan 1960 och 1965 var där ca 100 000 personer vilket innebar en tillväxt med 16 procent. Inom skogslänen uppgick den relativa förändringen till 8 procent samtidigt som andelen servicesysselsatta av de förvärvsarbetande var ungefär 4 procentenheter lägre i skogslänen än genomsnittet för hela landet. 9 Den snabbaste ökningen av antalet industrisysselsatta mellan 1957 och 1967 registrerades för Östra och Södra Götaland, ökningen var långsammast i Nedre Norrland med Nordvästra Svealand och i Mellersta Svealand. Samtliga storstadslän hade lägre ökningstakt än i landet i övrigt. Mellersta Svealand, Västra Götaland och Nedre Norrland med Nordvästra Svealand hade lägre andel av industrisysselsättningen 1967 än 1957 medan framförallt Östra och Södra Götaland redovisade en andelsökning. 7

Statistiska centralbyrån: Information i prognosfrågor 1969: 5. 8 Arbetsmarknadsstyrelsen: Meddelande från utredningsbyrån 1968: 8. 9 Arbetsmarknadsstyrelsen: Meddelande från utredningsbyrån 1968: 25. 6:13

\ 1

AB C D E F

GHI

KLMNOPRSTUWXYZACBD

Alla tre storstadslänen hade en lägre andel av industrisysselsättningen år 1967 än de hade 1957." Inom vissa branscher är större delen av sysselsättningen koncentrerad till ett fåtal län. Det gäller t. ex. gruvindustri, järn- och andra metallverk. Närmare 40 procent av de sysselsatta inom verkstadsindustrin finns inom storstadslänen. Den kemiska och kemisk-tekniska industrin är koncentrerad framförallt till storstadslänen. Detta är situationen idag. Hur förhållandena kan tänkas vara i olika delar av landet om 10 år redovisas i tabell 6: 4 (sid. 6: 9). Materialet är hämtat från Statistiska centralbyråns beräkningar av regionala arbetskrafts- och befolkningsändringar. 11 Jord- och skogsbruk är på tillbakagång över hela landet. 1980 räknar man med att denna näringsgren kommer att sysselsätta mer än 10 procent av de förvärvsarbetande endast i två län. Det är Gotlands och Jämtlands län dvs. de två län som 1980 väntas ha det lägsta antalet förvärvsarbetande. Jag har tidigare nämnt att industrin totalt sett kommer att minska sin relativa andel av de sysselsatta. Denna minskning är märkbar framförallt i Stockholmsområdet. Men också i sådana län som nu domineras av branscher med vikande utveckling t. ex. Älvsborgs län. I vissa andra län väntas industrin få en ökad relativ betydelse. Det är i de flesta fall län där jord- och skogsbruket nu har stor omfattning. Den offentliga servicen kommer i vissa 6:14

1965 Hela landet

Figur 6.3. Procentuell andel av totalantalet förvärvsarbetande sysselsatta inom offentlig service 1965 och 1980 i länen.

län att mer än fördubbla sin andel av de förvärvsarbetande. Särskilt tungt kommer den att väga bl. a. i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Man bör emellertid hålla i minnet att antalet förvärvsarbetande i dessa län kommer att sjunka fram till 1980. (Figur 6.3.) Det totala utbudet av arbetstillfällen Den amerikanske framtidsforskaren Kahn är en av de många som tror att den industrialiserade världen relativt snart kommer att uppleva ett tillstånd där arbetstillfällena är få.12 Där alla inte kan få arbeta och där de som arbetar gör det under en begränsad del av året. Teknikens utveckling - mekaniseringen och datamaskinerna har redan gjort och kommer i framtiden också att göra många arbetsuppgifter onödiga. Andra kommer att kunna skötas av en kraftigt reducerad personal. Beräknings- och konstruktionsarbete kommer i stor utsträckning att klaras helautomatiskt. Det är också tekniskt möjligt att robotar sköter avfallshanteringen och att undervisningsmaskiner tas i allmänt bruk redan på 70-talet eller 80-talet. Det är väl utan tvekan så att arbetsuppgifter som idag sysselsätter många människor kommer att försvinna. Men samtidigt lär oss den historiska erfarenheten att det 10 Arbetsmarknadsstyrelsen: Meddelande från utredningsbyrån 1969: 16. 11 Statistiska centralbyrån: Information i prognosfrågor 1969: 5. 12 Kahn och Wiener: The year 2000.

SOU 1971: 28

är svårt att bedöma vilka nu helt okända prestationer som kommer att efterfrågas i framtiden. Initialskedet av automatiseringsprocessen har inte lett till de stora sysselsättningsproblem man befarade. Nya arbetsuppgifter har skapats ungefär i samma takt som uppgifter fallit ifrån. Det är väl möjligt, att det inte kommer att gå lika enkelt i fortsättningen. Olle Lindström, chefen för ASEA:s centrallaboratorium och en av medarbetarna i boken »Nu! Människans villkor», är inne på den linjen. Han tror emellertid att det finns förutsättningar för att sysselsättningstillfällen skall kunna erbjudas alla arbetsföra även i det framtida samhället. Men han menar att det behövs helt nya incitament för den industriella verksamheten, incitament som gör det särskilt lönsamt att skapa nya produkter, ny behovstillfredsställelse och nya arbetstillfällen. 13 Vad man än kan säga om den långsiktiga trenden visar de uppgifter som lämnats tidigare att den stagnerande utvecklingen av arbetskraften är ett mer aktuellt problem i Sverige - åtminstone fram till 1980. 1965 års långtidsutredning konstaterade att tillväxten måste bygga enbart på tekniska framsteg och en växande kapitalinsats. Få om ens något annat högt industrialiserat land får skapa sin utveckling under sådana förutsättningar.

13 Nu! Människans villkor. En bok av vetenskapsmän för politiker. 1968.

SOU 1971: 28

6:15

Kan målsättningen uppfyllas

Jag har nu försökt att ge en översiktlig bild av hur arbetsmarknadsstrukturen i Sverige kan komma att utvecklas. Hur stämmer då den bilden med målsättningen om full, produktiv och fritt vald sysselsättning? Det anses att vi under det närmaste årtiondet kommer att få knappt om arbetskraft i förhållande till arbetstillfällen. Men beräkningarna grundar sig på att kvinnorna även fortsättningsvis kommer att ha en avsevärt lägre yrkesverksamhetsgrad än männen. Det traditionella könsrollsmönstret har ett starkt grepp om vårt samhälle. Det gör att viljan att förvärvsarbeta inte är lika uttalad hos kvinnorna som hos männen. Men frågan är om det ändå inte i första hand är möjligheterna att arbeta som begränsar antalet kvinnor på arbetsmarknaden. Om den tanken är riktig - och den accepteras av allt fler - innebär det att vi har och kan vänta brister i den fulla sysselsättningen. Även om det är svårt att belägga med siffror så vet vi också att många människor med handikapp knappast upplever att den fulla sysselsättningen angår även dem. Prognoserna visar en fortsatt koncentration till storstadsområdena. Det fria sysselsättningsvalet blir således åtminstone ur geografisk synvinkel avsevärt begränsat. De som har dålig utbildning och som riskerar att mista sina nuvarande arbetsuppgifter kan kanske heller inte vänta ett yrkesmässigt särskilt fritt val. Mot denna bakgrund anser jag det moti6:16

verat att särskilt diskutera kvinnornas och de handikappades framtida arbetsmöjligheter. Jag kommer i det sammanhanget också att beröra risken för att det skapas improduktiva sysselsättningsalternativ.

SOU 1971: 28

Fördomar och andra hinder för kvinnorna på arbetsmarknaden

Det finns en rad olika faktorer som påverkar kvinnornas sysselsättningsmöjligheter. Jag skall ta upp en del av dem till diskussion och granskning. Efterfrågans

inriktning

Den kvinnliga yrkesverksamhetsgraden är i stor utsträckning beroende av efterfrågan på arbetskraft. Det visar bl. a. de skillnader mellan olika regioner och städer som jag tidigare nämnt. Servicesektorn som av tradition är en kvinnlig arbetsmarknad väntas expandera. Det ger fler arbetstillfällen som arbetsgivarna gärna rekryterar kvinnor till - och som kvinnorna ser det naturligt att gå till. Tekniska yrken upprätthålls däremot i mycket stor utsträckning av män. Att döma av ungdomarnas utbildningsval tycks det förbli så under lång tid framöver. De ökade kraven på tekniskt kunnande och bortra^ tionaliserandet av rutinarbeten inom kontorsområdet pekar mot en minskning av arbetsområden som hittills betraktats som kvinnliga. Näringsgrens- och yrkesprognoserna ger således en splittrad bild av möjligheterna tiU en stark ökning av kvinnornas yrkesverksamhetsgrad. Men detta beror i stor utsträckning på de traditionella föreställningarna om vad som är passande arbetsuppgifter för män respektive kvinnor. I början av 60-talet kunde man notera en uppluckSOU 1971: 28

ring av inställningen att vissa arbetsuppgifter inte kan utföras av kvinnor. Konjunkturnedgången innebar emellertid att denna utveckling bröts. Under trycket av en större arbetslöshet återgick man till det invanda könsrollsmönstret på arbetsmarknaden. På lång sikt är en radikal brytning med de traditionella attityderna nödvändig. Inte minst torde det komma att bli vanligare med män inom servicesektorn. Medvetandet om de problem som följer ett könsbundet studie- och yrkesval ökar. Inom utbildningspolitiken planeras också en rad konkreta åtgärder för att komma till rätta med det. Ett exempel är att experiment med »könskvotering» vid vissa utbildningslinjer håller på att genomföras. Kanske kan man vidta liknande åtgärder på arbetsmarknaden för att snabbare förändra könsfördelningen. Lokalisering Den totalt sett otillräckliga efterfrågan på arbetskraft i kombination med ett ensidigt inriktat näringsliv ger i vissa delar av landet få möjligheter till förvärvsarbete för kvinnorna. Den offentliga servicen väntas bli andelsmässigt mer betydelsefull i dessa områden vilket kan ge kvinnorna större arbetsmöjligheter. Å andra sidan torde det totala antalet arbetstillfällen i dessa områden även fortsättningsvis bli knappt. I Stockholms stads generalplanearbete har 6:17

man närmare studerat olika industribranschers sammansättning av yrkesområden och utbildningsnivåer. Generellt sett har de s. k. utvecklingsindustrierna den mest komplexa arbetskraftssammansättningen. Högst upp på skalan kommer elektroindustri, kemisk industri, grafisk industri. Längst ner den minst komplexa sammansättningen: trä- och möbelindustri. 14 Ju fler yrkesområden och utbildningsnivåer en näringsgren rekryterar sin arbetskraft ifrån desto större krav ställs på att den arbetsmarknad till vilken den lokaliseras är väl yrkesdifferentierad. Detta är en truism men ändå värt att notera. Komplexitetsgraden i näringsgrenarnas arbetskraftssammansättning styr deras lokalisering såväl interregional! som inom regionerna. I vissa delar av landet är yrkesstrukturen ensidig och relativt få av de sysselsatta har yrken som kräver en högre teoretisk utbildning. Så är förhållandena bl. a. i Norrlandslänen. Näringsgrenar med en mycket komplex sammansättning av arbetskraften är knappast benägna att förlägga sin produktion till sådana delar av landet. Eftersom de mest komplext sammansatta industribranscherna också är de mest expansiva krävs särskilda åtgärder för att trygga sysselsättningen där. Det är viktigt inte minst för kvinnorna som anses ha ett mindre behov av förvärvsarbete än männen, och som därför kommer i andra hand när det är knappt med jobb. En komplex näringsgren ställer också stora krav på att en region ska fungera kommunikationsmässigt som en enhetlig arbetsmarknad. Produktionen förlägger man helst till den del av regionen som har de bästa kommunikationerna med hela regionen, eller också anpassas kommunikationerna efter företagens lokalisering. Företagen kommer att kräva stora upptagningsområden. Som kontrast till detta kan vi konstatera att kvinnorna är mindre benägna att ha långa restider mellan hem och bostad. Vi vet också att det i första hand är männen som använder familjens bil till arbetet medan kvinnan utnyttjar de kollektiva trafikmedlen. 15 Även om vi kan vänta 6:18

oss att två bilar per familj kommer att bli allt vanligare och att kvinnornas benägenhet att acceptera längre avstånd till arbetet ökar, kommer under många år framöver den inomregionala lokaliseringen av arbetsplatserna och de allmänna kommunikationerna att få vital betydelse för kvinnornas yrkesverksamhetsgrad. Kvinnornas möjligheter till ett fritt val av arbete blir i allra högsta grad beroende av hur dessa frågor löses. Hänsyn till dessa förhållanden tycks nu spela en mycket liten roll vid planeringen av storstadsregionerna. Skissen till regionplan för Storstockholm var ett exempel på det.16 Där avfärdades kraven på en inom regionen utspridd arbetsplatslokalisering bl. a. med hänvisning till att servicen inom bostadsområdena kommer att förbättras så att kvinnornas arbetsbörda i hemmen minskar. Deras negativa inställning till långa arbetsresor skulle därmed försvinna. Inte ens när boendeservicen är allmänt genomförd - och innan dess tar det många år - kan den ersätta samplanering av bostads- och arbetsplatslokaliseringen. Sedan regionplaneskissen lades fram har krav på en decentralisering rests från många håll. Det slutgiltiga ställningstagandet till en ny regionplan för Stockholmstrakten kommer att dröja ännu något år, men det lär bli svårt att göra någon radikal förändring av arbetsplatsernas lokalisering inom regionen. Arbetstiden För den enskilde arbetstagaren har arbetstiden förkortats väsentligt under efterkrigstiden. Många anser att ytterligare arbetstidsförkortning inte kan motiveras med hänsyn till individens hälsa utan att det får ses som ett val mellan olika former av standardhöjning 17 Ser man till arbetstidsutvecklingen från familjernas och inte enbart från 14 Stockholms stads generalplanearbete. Meddelande nr 4 »AKU i Storstockholm nov 1967» av Jonny Andersson m. fl. 15 Göteborgs stadsfullmäktiges beredning om familje- och förvärvsarbete (1969). 16 Skiss 1966 till regionplan för Stockholmstrakten. Stockholmstraktens regionplanekontor 1967). 17 Allmän arbetstidslag. SOU 1968: 66.

SOU 1971: 28

den enskilde arbetstagarens synvinkel blir bilden en annan. Eftersom så många fler kvinnor nu förvärvsarbetar utanför hemmen blir arbetstidsförkortningen för familjen som helhet inte lika imponerande. Det arbete som måste utföras inom hemmet faller huvudsakligen på kvinnan antingen hon är hemarbetande eller förvärvsarbetande 18 Detta måste verka återhållande på en ökning av yrkesverksamhetsgraden. Den stora efterfrågan på deltidsarbete kan säkert också delvis förklaras med att kvinnornas sammanlagda arbetsbörda annars skulle bli alltför krävande. Om man ser arbetstidsförkortningarna på det här något mindre traditionella sättet kan nog ytterligare förkortningar vara motiverade med hänsyn till arbetstagarnas hälsa. Hårt arbetstempo och långa restider är andra skäl för att denna motivering fortfarande gäller. En kortare arbetsdag skulle förmodligen få gynnsamma effekter på yrkesverksamhetsgraden. Den skulle säkert också öka kvinnornas relativa medelarbetstid. Jag skall inte närmare gå in på arbetstidens förläggning utan nöjer mig med att konstatera att tendenserna mot ett koncentrerat uttag av arbetstiden troligen har en i detta sammanhang negativ effekt. Jag skall i nästa avsnitt återkomma till en annan konsekvens. Barntillsyn Långtidsutredningen nämner bristen på barntillsyn som ett hinder för en ökning av den kvinnliga yrkesverksamheten. Jag skall inte närmare gå in på detta välkända faktum utan enbart ta upp två punkter. För det första måste barntillsynen i allt större utsträckning ske vid institutioner. Den ökande kvinnliga yrkesverksamhetsgraden gör en sådan utveckling nödvändig. Idag är det vanligt att farmor och mormor är dagbarnvårdare 19 Framtidens föräldrar kommer inte att kunna utnyttja den äldre generationen på detta sätt. Farmödrarna och mormödrarna kommer i stället att ha sitt eget yrkesarbete att tänka på. SOU 1971: 28 10—014555 • 6

Det brukar vidare sägas att barntillsynsfrågan visserligen är viktig men att den ändå berör bara en liten del av kvinnorna - nämligen småbarnsmödrarna. Men så enkelt är väl ändå inte problemet. Ett avbrott i den yrkesverksamma perioden får konsekvenser inte bara för den tid som avbrottet gäller. Så länge det anses naturligt att kvinnorna hoppar av från arbetslivet några år i samband med havandeskap och barnsbörd kommer deras anknytning till arbetsmarknaden att bli mindre fast än männens och deras möjligheter att hävda sig i konkurrensen om de bättre arbetena mindre. 20 Även kvinnor utan barn drabbas av dessa konsekvenser eftersom kvinnorna på arbetsmarknaden ofta möts av generaliseringar.

Utbildning De tekniskt mest avancerade näringsgrenarna har en utbildningsstruktur som ligger på en högre allmän nivå än det övriga näringslivet. Ju större andel av näringslivet och arbetskraften de utvecklingsinriktade näringsgrenarna tar i anspråk och ju mer man vill stimulera tillväxten av dem desto intensivare blir efterfrågan på utbildning. Anspråk på utbildning kan komma även från de delar av näringslivet som ännu har en låg utbildningsnivå. Dessa näringsgrenar kommer med tiden sannolikt att ställas inför krav på rationalisering och teknifiering av produktionsprocesserna som kräver tillgång på arbetskraft med bättre utbildning än dagens. Den lågt utbildade arbetskraften kan bli en flaskhals i utvecklingen om den inte tillräckligt effektivt synkroniseras med den tekniska utveckling som övriga yrkesgruppers utbildningsstandard ger förutsättningar för att realisera. De sämst utbildade löper stora risker för arbetslöshet i det framtida samhället. Om inga vuxenutbildningsåtgärder eller endast 18 Hemarbete och servicekontakter. SOU 1965: 65. 19 Samhällets barntillsyn-barnstuga och familjedaghem. SOU 1967: 39. 20 Svenska regeringens rapport 1968 till FN:s generalsekreterare om Kvinnans status i Sverige.

6:19

marginella sådana vidtas kommer år 2000 fortfarande ca 20 procent av arbetskraften att ha endast folkskoleutbildning. Det sociala könsrollsmönstret styr individernas val av utbildning. Men valet av utbildning verkar i ett senare led konserverande på nuvarande livsmönster för män och kvinnor. Statistiska belägg för skillnaderna i pojkars och flickors utbildningsval har givits i många andra sammanhang. Många har också påtalat förskolans stora betydelse för att förebygga sådana skillnader. För att de gifta kvinnornas yrkesverksamhetsgrad på längre sikt skall kunna komma i nivå med männens måste ungdomsutbildningen påverkas och förändras. För frågan om takten i ökningen av de gifta kvinnornas yrkesintensitet under den närmaste framtiden torde emellertid vuxenutbildningsmöjligheterna vara mer avgörande än ungdomsutbildningen. Utbildningsfrågorna behandlas i ett särskilt avsnitt i denna strukturstudie. I detta sammanhang räcker det med en erinran om att kvinnor i yngre medelåldern och däröver många gånger hindras att arbeta av brist på utbildning. Vuxenutbildning av många olika slag och på för eleverna ekonomiskt tillfredsställande villkor skulle kunna bidra till att dessa hinder rivs ner. Inkomstfördelningen I en amerikansk framtidsvision sägs bl. a. följande: Lägre medelklassen skulle kunna njuta av en avsevärt reducerad arbetstid. Även om deras nödvändighetsvaror och grundläggande lyxvaror skulle vara uppnåeliga utan större ansträngningar skulle de kanske ändå vilja öka sin inkomst genom extraknäck eller genom att hustrun arbetar. 21 Bakom denna formulering ligger tanken att den lägre medelklassfamiljen egentligen skulle vilja nå sin högre standard utan att hustrun förvärvsarbetar. Det skulle alltså vara högre status att ha en hemmaarbetande hustru. Den här tanken känner vi igen och kan ha förståelse för. Många arbetarfamiljer har haft och har fortfarande en orimlig 6:20

arbetsbörda. Både svenska och utländska undersökningar visar också att kvinnornas yrkesverksamhetsgrad är högre bland dem som är gifta med män med låga än med höga inkomster. 22 Så länge kvinnorna utgör den största låginkomstgruppen får vi säkert i vissa familjer en tendens mot lägre yrkesverksamhet bland kvinnorna desto högre lön männen får. Vore inkomstfördelningen en annan och kvinnolönerna låg i nivå med männens kunde förhållandena vara annorlunda. Värdet av kvinnans yrkesarbete i förhållande till värdet av hennes arbete i hemmet skulle öka och detta vore ett incitament till högre förvärvsverksamhet särskilt om det kombinerades med kortare arbetstid och högre genomsnittlig utbildning bland kvinnorna. Sociala förmåner Det har tyvärr inte gjorts några undersökningar om vilken påverkan på yrkesverksamheten som åstadkommits genom den långa raden av sociala förmåner som är knutna till inkomst av förvärvsarbete. Att en sådan effekt finns torde vara rimligt att anta. Det kan emellertid nämnas att änkornas förvärvsintensitet har sjunkit under perioden 1960-1965. Detta är troligen en avspegling av det ökade stödet genom ATPsystemet. Detta hade under sitt uppbyggnadsskede störst effekt för de yngre änkorna. Det finns andra former för samhällelig stödverksamhet vars syfte är att minska tvånget till förvärvsarbete bland t. ex. äldre som slitits ner av pressande arbetsförhållanden. Det är möjligt att olika former av kontantstöd kan »missbrukas» av enskilda individer som undandrar sig förvärvsarbete. Det är väl också troligt att vi i allt större utsträckning kommer att socialt acceptera människor som inte vill arbeta. Men vad vi inte får acceptera är att samhället missbrukar kontantstöden - att den s. k. arbetslinjen överges till förmån för kontantunder21 Kahn och Wiener: The year 2000. 22

Se bl. a. Barbro Jansson »Familj och förvärvsarbete» Göteborgs stads statistiska kontor. SOU 1971: 28

stödslinjen. Det skulle ge samhället möjligheter att på ett lättvindigt sätt slippa personer som man inte anser det mödan värt att ge sysselsättning. Det finns en uppenbar risk att oproportionerligt många kvinnor då skulle få understödet men inte hjälpen till arbete bl. a. därför att de har sämre utbildning och mindre yrkesvana än männen. Det finns anledning att tro att riskerna för en sådan utveckling i Sverige inte är så stora. Jag har uppehållit mig ganska länge vid kvinnorna och deras yrkesintensitet. Som skäl för detta skulle räcka att vi idag saknar jämlikhet mellan män och kvinnor på arbetsmarknaden och en tro på att vi i framtiden önskar en större jämlikhet, eller riskerar att bevara ojämlikheten. Men det finns många andra skäl också. Dels kan man anta att den ökande yrkesverksamhetsgraden bland gifta kvinnor kommer att vara ett av de viktigaste karaktärsdragen i morgondagens arbetsmarknadsutveckling. Dels ställer denna utveckling stora krav på samhällets service och inflytande över näringslivets utveckling. Dvs. samhällets service, inte minst i bostadsområden, och samhällets inflytande över t. ex. den regionala fördelningen av arbetsplatserna blir av stor betydelse för de gifta kvinnornas möjligheter att förvärvsarbeta.

SOU 1971: 28

6:21

Sysselsättning för sysselsättningens egen skull

På arbetsmarknaden har man inte längre lika stora krav på muskelstyrka som tidigare men i stället krävs intellektuella färdigheter, snabbhet, och förmåga att uthärda en högt uppskruvad arbetstakt. Man kräver att arbetstagarna underordnar sig rutiner och arbetsmetoder som de själva inte har varit med om att utforma. Sett utifrån de snävt företagsekonomiska synpunkterna blir det många människor som inte duger till att arbeta. Och vad vore naturligare i ett läge där vi har överskott på arbetskraft än att dessa i första hand skulle slippa arbeta. Om »arbetsoviljan» blev sanktionerad av samhället, om man accepterade att det finns människor som vill leva utan att förvärvsarbeta skulle det på ett sätt bli lättare också för dem som inte kan prestera en viss önskvärd arbetsinsats. Om det inte anses nödvändigt att alla arbetar skulle de kanske inte känna sig lika misslyckade som i ett samhälle där arbetet har hög status. Men tvånget att inte få förvärvsarbeta skulle finnas där. Man behöver inte gå till amerikanska framtidsvisioner där de förvärvsarbetande är en liten exklusiv skara för att finna dessa problem aktuella. Vi har redan början till dem på dagens svenska arbetsmarknad. Det är svårt att ge ens en ungefärlig siffra på hur många människor som har handikapp som i större grad påverkar deras arbetsförmåga. LO anger i sin utredning om vuxenutbildning det totala antalet till någonstans mellan 350 000 och 400 000 perso6:22

ner. 23 Som grund för detta har man en dansk undersökning som visade att 6 procent av befolkningen i åldern 15-61 år hade fysiska handikapp. Omsatt till svenska förhållanden skulle det röra sig om 280 000 personer. Därutöver har man gjort en uppskattning av mentalt sjuka eller psykiskt utvecklingsstörda. Men utöver dessa grupper finns det säkert också ett stort antal människor med handikapp till följd av so ciala problem, missbruk etc. Till arbetsvärden kommer människor med handikapp av olika slag. Där finns personer med rörelsehinder eller andra fysiska sjukdomar, psykiskt sjuka, socialt missanpassade, missbrukare och människor som bara har blivit äldre. Det är människor som inte utan vidare kan få arbete på den s. k. öppna arbetsmarknaden. Om man ställer antalet arbetsvårdssökande i relation till folkmängden i olika län så varierar andelen sökande mellan 0 , 6 4 % och 2,14 %. 24 Men de arbetsvårdssökande representerar ändå bara en liten del av de människor som inte har vad vi kallar fullvärdig arbetsförmåga. För det första så exkluderas helt de som inte anses ha någon arbetsförmåga alls. Även om det finns och förmodligen kommer att finnas människor som är fysiskt eller psykiskt

23 Fackföreningsrörelsen och vuxenutbildningen. LO 1969. 24 Arbetsmarknadsverket och Arbetsmarknadspolitiken 2. SOU 1968: 61.

SOU 1971: 28

så skadade att de över huvud taget inte kan sysselsättas så är den gruppen säkert mindre än vad vi räknar med idag. Den medicinska vetenskapen går framåt och de tekniska hjälpmedlen förbättras. Jag har inte gått in på någon definition av vad som skall menas med »personer med handikapp». Jag vill begränsa mig till några påpekanden. Det kan tyckas ganska lätt att avgöra när ett fysiskt handikapp är av den art att det mera påtagligt påverkar arbetsförmågan. Men egentligen kan väl avgränsningen göras endast utifrån vissa normer för hur ett arbete skall utföras, vilka hjälpmedel som står till buds etc. Liknande och i vissa fall större problem uppstår när man skall avgränsa andra former av handikapp. De sociala värderingarna, de gängse arbetskraven och arbetsmetoderna påverkar i stor utsträckning hur många personer med begränsad arbetsförmåga det finns i samhället. Det är troligt att utvecklingen ger oss fler människor med begränsad arbetsförmåga. Jag skall bara ta ett exempel. Vi upplever en allmän arbetstidsförkortning men samtidigt koncentreras arbetstiden alltmer. Dygnsbegränsningen försvinner och av produktionstekniska skäl förläggs arbetstiden till längre arbetspass. Arbetstagarna får i gengäld längre sammanhängande ledighet vilket naturligtvis kan uppskattas av många. Men den koncentrerade arbetstiden skapar problem för vissa arbetstagare och kan leda till att de betraktas som arbetskraft med begränsad arbetsförmåga, även om de inte tidigare gjort det. Störningar i dagsrytmen kan för bl. a. personer med vegetativa besvär skapa stora svårigheter. Vi vet att även personer med svåra handikapp kan tillgodogöra sig utbildning och att de kan arbeta. Frågan är i vilken utsträckning samhället är berett att ge dem möjligheter. Under de senaste åren har utbildningsmöjligheterna för handikappade utvecklats i positiv riktning. I vårt utbildningsmedvetna samhälle är man av rättviseskäl angelägen att ge även »udda» grupper åtminstone elementära kunskaper. Men hur är det med arbetsmöjligheterna? Under avsnittet om kvinnorna berördes SOU1971:28

en rad faktorer som påverkar deras yrkesverksamhetsgrad. De flesta av de faktorerna är aktuella även i det här sammanhanget. Möjligheterna för personer med handikapp att delta i förvärvslivet är beroende av utbudet av arbetstillfällen, arbetskrav och arbetsmiljö, utbildnings- och rehabiliteringsmöjligheter, socialförsäkringssystemets utveckling m. m. Det är förmodligen ytterst få människor som över huvud taget saknar förmåga att förvärvsarbeta. Hur många som skall få förvärvsarbeta beror på var samhället sätter gränsen för den acceptabla arbetsförmågan. Men man kan arbeta med olika saker - mer eller mindre meningsfyllda. I det här sammanhanget skulle jag vilja citera Tom Selanders »Sverige år 2000». - Det är möjligt säger man (det forskarteam som intervjuats för boken), att det rent ekonomiskt och på kort sikt inte lönar sig att hålla de sämst utbildade sysselsatta. Men både ur samhällets och individens synvinkel får utvecklingen inte tilllåtas gå därhän. Den aktivitet som arbetet innebär är av stor betydelse för personlighetsdaningen och därför kan inte en arbetslöshet på aldrig så goda ekonomiska grunder tolereras. - Är målsättningen att sysselsätta människorna till 100 procent så kan detta också åstadkommas, trots automationen, menar dir. Curt Steffan Giesecke. Det är inte nödvändigt att alla ägnar sig åt produktion av den karaktär vi för närvarande är förtrogna med. Man kan mycket väl finna motsvarigheter till egypternas pyramidbyggande. Bankkonsulent Gustaf Deling är inne på en liknande tanke: - Kanske får man räkna med två ekonomiska system, ett innovativt, internationellt, konkurrenskraftigt samt ett som har terapiuppgifter. Kravet på att lokaliserade företag måste vara lönsamma kan då släppas. Det finns många tecken på att vi går mot en utveckling liknande denna. Den nuvarande arbetsmarknadspolitiken har alltmer accepterat att de enskilda arbetsgivarna inte vill ha den äldre eller handikappade arbetskraften — åtminstone om man inte får betalt av samhället för det. Den skyddade sys6:23

selsättningen är ännu av liten omfattning men den expanderar. Det framtida samhället kan välja att avstänga människor med handikapp från arbetslivet helt och hållet. De skulle ändå kunna ges en ekonomiskt någorlunda acceptabel tillvaro. Det är också möjligt att man skulle kunna ge dem tillfälle till kontakter med andra människor, till kulturkonsumtion etc. Om samhället väljer att försöka ge alla sysselsättning som vill ha det kan också det ske på olika sätt. Vi kan skapa särskilda arbetsplatser vars enda funktion är att ge sysselsättning. Detta vore knappast en lycklig lösning. Människorna som sysselsätts där och omgivningen skulle känna till karaktären på arbetet och förmodligen sätta en stämpel på det. Troligen skulle de människor som arbetade där ha få möjligheter till kontakter med »friska», »dugliga» personer. Ock säkert skulle det inte finnas mer än ett begränsat val av olika arbeten för dessa människor. Från hjälpklass till skyddat arbete skulle man kunna leva i total isolering från samhället i övrigt. Det finns andra alternativ. Personer med handikapp kan jobba i enskilda eller samhälleligt ägda vanliga företag. Den företagsekonomiska sidan skulle kunna klaras med subventioner. Men kan man ens då nå någon nämnvärd integration mellan personer med och utan begränsad arbetsförmåga. Skulle man inte i så fall behöva göra ur effektivitetssynpunkter allvarliga ingripanden i produktionsprocessen? Om man i stor skala skulle subventionera företagen för att de sysselsätter ur deras synpunkt inte fullt arbetsföra personer möter det väl inga större problem om företagen är ägda av samhället. Kanske inte heller när det är privata svenska företag. Men kan man överhuvudtaget gå den vägen om näringslivet skulle domineras av s. k. multinationella företag? Man skulle som sammanfattning på detta avsnitt kunna säga att framtidens arbetsmarknad står inför två svåra problem. Dels de ökande riskerna för att vi får fler personer med »partiell arbetsförmåga» dels svårigheterna att ge dem sysselsättning. I inget 6:24

av dessa avseenden ser utvecklingen särskilt positiv ut. Vi måste snabbt göra verklighet av en ny målsättning; att utforma arbetsmiljöer och tillverkningsprocesser efter arbetstagarnas förutsättningar och önskemål.

SOU 1971:28

Kapitel 7 Produktionsstruktur Olle Lindgren

Innehåll

Inledning

7:5

Den totala produktionens utveckling 1950—1980 Nya beräkningar av den totala produktionskapaciteten

7:6 7:8

Produktionsstrukturen 1950—1970 . . 7:10 Industristrukturen 1950—1970 . . . 7:13 Storföretagens roll och produktionskoncentrationen inom industrin . . 7:13 Etablering utomlands 7:15 Produktionsstrukturens bestämningsfaktorer 7:16 Ekonomisk-politiska avvägningar . 7:16 Förskjutningar i efterfrågan . . . . 7: 17 Utländsk efterfrågan 7: 17 Faktorer bakom koncentrationstendenserna och utlandsetableringarna . 7:18 Ekonomisk-politiska under 70-talet

avvägningsproblem 7: 21

Produktionsstrukturen under 70-talet — allmänna utvecklingstendenser . . 7: 23 Näringsgrenarna 7:23 Industristrukturen 7:23 Brister i det nuvarande internationella valutasysteme t 7: 24 Handelspolitiken, efterfrågans internationalisering och differentiering . 7:25 Industrins konkurrenskraft och anpassning 7: 25 Litteratur

SOU 1971: 28

7:27

Inledning

Den översikt som här ges av produktionsstrukturen är konventionell och »surprisefree» såtillvida att den i hög grad bygger på officiell statistik och publicerat utredningsmaterial. Det har tett sig naturligt då jag försökt att göra en explorativ skiss av utvecklingen. Det hade i och för sig varit lockande att presentera en mer futuristisk bild av produktionsstrukturen. Möjligheterna att i det kommunala planeringsarbetet använda dylika framtidsvisioner blir emellertid sannolikt starkt begränsade och värdet av dem inskränks till det nöje som författaren kan ha av dem som en intellektuell lek. Den valda ansatsen medför också att studien inte sträcker sig särskilt långt fram i tiden. Det har vidare fallit sig naturligt att översiktligt behandla samtliga näringsgrenar för att därefter koncentrera framställningen till en näringsgren, nämligen industrin, detta med tanke på dess storlek och dess nyckelroll i strävandena att under den närmaste femårsperioden rättställa den yttre balansen. Det har inte varit möjligt att inom den begränsade ramen för denna studie behandla de regionala aspekterna på produktionsstrukturen. Det är självfallet en brist som dock blir mindre av att bl. a. studien över befolkningsstrukturen på ett förtjänstfullt sätt behandlar regionala problem.

SOU 1971:28

Den totala produktionens utveckling 1950—1980

Karaktäristiskt för vårt land har varit att produktionen vuxit snabbt. Från 1950 till 1970 kan man således räkna med att den totala produktionen av varor och tjänster (BNP) i löpande priser mer än femfaldigats, i reala termer mer än fördubblats. I en internationell jämförelse är dock detta knappast någon anmärkningsvärd prestation. Den genomsnittliga, årliga tillväxttakten för BNP var för Sveriges del långsammare än genomsnittet för OECD-länderna både under 50- och 60-talet, under 50-talet t. o. m. väsentligt långsammare. Samtidigt som produktionen stigit har befolkningen ökat men i betydligt långsammare takt. Räknat per invånare kan det totala produktionsresultatet (i 1959 års priser) beräknas stiga från 6 600 kronor 1950 till 12 500 kronor 1970. Tre grupper av faktorer bestämmer den kapacitetsmässigt möjliga produktionsökningen: insatsen av arbetskraft och av kapital samt teknikfaktorn. Den senare speglar effekterna av vetenskapliga framsteg, förbättrad utbildning, ny teknik, rationellare organisation och effektivare resursanvändning. Man har hittills inte kunnat entydigt bestämma vikten av dessa faktorer. Det senaste, officiella försöket till en mer långsiktig bedömning av den möjliga produktionsökningen och av de faktorer som betingar denna finns i av stämningen av 1965 års långtidsutredning (SOU 1968: 24). Tabell 7.1 är en sammanfattning av denna bedömning och av utvecklingen sedan 50-ta-

7:6

lets början. (F. n. arbetas en ny långtidsutredning fram. Den väntas bli publicerad i slutet av 1970. I skrivande stund är mycket litet känt om dess resultat av naturliga skäl.1) Teknikfaktorn redovisas inte explicit i tabellen. Den kan i stället uppfattas som »inbakad» i de övriga faktorerna. Siffrorna under B. i tabellen anger en markant omsvängning i insatsen av arbetskraft efter 1965. Antalet årsarbetande, som ökade med 0,6 procentenheter per år under perioden 1960-65 (motsvarande knappt 100 000 årsarbetande totalt för perioden), väntas under perioden 1965-70 öka med endast 0,1 procentenhet per år (motsvarande knappt 20 000 årsarbetande totalt för perioden). 1970-75 beräknas antalet årsarbetande bli konstant. En svag ökning av antalet årsarbetande förutses visserligen för perioden 1970-80, men då arbetstiden per årsarbetande antas minska, kommer insatsen av arbetskraft mätt i arbetstimmar att sjunka. Mot denna minskade insats av arbetskraft får sättas andra, från produktionssynpunkt gynnsammare drag i utvecklingen som medför att långtidsutredningen (LU 65) vågat räkna med en fortsatt snabb ökning av arbetsproduktiviteten. De allmänna argument som utredningen 1 Efter det att denna studie utarbetats har den senaste långtidsutredningens huvudrapport (SOU 1970: 71) publicerats. Data i denna har endast i viss utsträckning kunnat infogas i strukturstudien.

SOU 1971: 28

Tabell 7.1. Produktion, insatser av arbete och kapital, produktivitet och kapitalintensitet 1950—1980 Procentuella förändringar per år 1950— 1960

A. Produktion (BNP) 3,2 B. Arbetsinsats Antal årsarbetande 0,2 Antal arbetstimmar 0,3 C. Kapitalinsats 4,4 D. Arbetsproduktivitet Produktion per årsarbetande 3,0 Produktion per arbetstimme 3,6 E. Kapitalets produktivitet Produktion per enhet av kapitalinsats —1,2 F. Kapitalintensitet Kapitalinsats per årsarbetande 4,2 Kapitalinsats per arbetstimme 4,7

1960— 1965

1965— 1968

1970— 1965— 1970 1975 reviderad enligt kalkyl LU70

1970— 1980 enligt LU 65

4,9

3,3

3,9

4,1

4,4

0,6 0,3 4,9

—0,3 —0,9 5,0

0,1 —0,5 4,9

0 —0,8

0,1 —0,4 5,1

4,3 4,6

3,6 4,2

3,8 4,4

4,0 4,9

4,3 4,8

—1,7

—1,0

—

—0,7

4,3

5,3

4,8

—

5,0

4,6

5,9

5,4

—

5,5

Källor: SOU 1968: 24, SOU 1970: 71 stöder sig på, när den förutsätter en snabb ökning av produktionen per arbetstimme (för perioden 1970-80 rentav en snabbare ökning än för rekordåren 1960-65), är främst utvecklingen på två områden - utbildning och kapitalbildning. Till detta kommer en väntad, ökad rörlighet hos produktionsfaktorerna. Sedan mitten av 50-talet har utbildningsväsendet byggts ut kraftigt. Utbyggnaden har medfört att antalet studentexamina i procent av antalet 20-åringar ökat från 9 % år 1955 till 30 % år 1968. Antalet akademiska examina har stigit från ca 3 000 år 1955 till ca 9 000 år 1968. Under 70-talet kan man räkna med en fortsatt snabb ökning av antalet personer med studentexamen och/eller akademisk examen. Utbildningsexpansionens genomslag i sammansättningen av den totala arbetsstyrkan (enligt folkräkningsdefinitionen) illustreras av att 1980 ca 16 % av de drygt 3,5 milj. personerna på arbetsmarknaden kommer att ha minst gymnasieutbildning, medan ca 8 % hade sådan utbildning 1968. 2 Frågan om utbildningens effekt på produktionen är så komplex att man trots omSOU 1971: 28

fattande studier ännu inte nått några säkra resultat. Att en höjd utbildningsnivå ökar arbetskraftens produktivitet förefaller emellertid helt uppenbart. Samtidigt står det klart att en flexiblare arbetsmarknad kommer att krävas för att de möjligheter till produktivitetsökningar som ligger i en stigande utbildningsnivå skall kunna tas till vara. De traditionella arbetsområdena kommer med all sannolikhet inte att räcka till för personer med längre utbildning utan dessa kommer att tränga in på nya yrkesområden. Arbetsgivarna får ändra på etablerade rekryteringsvägar och befordringsgångar. Även produktionsinriktning och produktionsteknik måste anpassas till arbetskraftens stigande utbildningsnivå. Ett annat gynnsamt inslag i bilden av arbetsproduktivitetens utveckling utgör den ökande insatsen av realkapital. Från 1950 till 1970 beräknas investeringskvoten, dvs. de totala bruttoinvesteringarnas andel av BNP stiga från drygt 19 % till knappt 23 % (tabell 10). Denna förskjutning mot en sti2 Gabor Farago: Utbildningsexpansionen och risken för arbetslöshet, Skandinaviska Banken Kvartalsskrift 1969: 3, sid. 65.

7:7

gande investeringsandel är i och för sig intet nytt utan kan närmast ses som en direkt fortsättning av utvecklingen under mellankrigstiden. Intressantare är den deceleration i förskjutningstakten som skett sedan början av 60-talet. Fram till 1960 räknade man med att investeringskvoten stigit med nära två procentenheter per fem-årsperiod, medan ökningstakten under första hälften av 60-talet varit drygt en procentenhet. För perioden 1965-1970 kommer investeringskvoten av allt att döma att sjunka, något som 1965 års långtidsutredning inte räknade med. Det är en öppen fråga hur investeringskvoten kommer att utvecklas under 70-talet. (LU-65 räknade med en fortsatt stegring med en procentenhet per femårsperiod). LU70 räknar med att den kommer att fortsätta att sjunka fram till 1975. De ungefärliga kalkyler som LU 65 presenterade visar att investeringsutvecklingen innebär en snabb utbyggnad av vår kapitalutrustning (kapitalstock). Enligt kalkylerna skulle kapitalinsatsen, dvs. kapitalstockens volym, stiga med knappt fem procentenheter per år i genomsnitt för perioden 1965-70 och med drygt fem procentenheter per år under 70-talet (se C. i tabell 1). Till detta kommer att kapitalutrustningens grad av teknisk modernitet ökar ju snabbare den växer. Eftersom arbetsinsatsen mätt i antalet årsarbetande i det närmaste stagnerar och mätt i antalet arbetstimmar minskar efter 1965, innebär den snabba kapitalackumulationen att kapitalintensiteten, dvs. mängden kapitalutrustning per enhet arbetsinsats ökar kraftigt (se F. i tabell 1). Fördubblingstiden för kapitalintensiteten väntas kortas från 20 år under 50-talet till 15 år; gjorda kalkyler tyder på att kapitalinsatsen per sysselsatt stiger till ca 200 000 kronor 1980 mot ca 100 000 vid mitten av 1960-talet. Beloppen avser dock inte bara kapitalutrustningen på arbetsplatsen utan även bostäder, vägar etc, som svarar för en inte obetydlig del av totalbeloppen. Det är denna kraftiga ökning av kapitalintensiteten som anses vara en av huvudorsakerna till den gynnsamma

7:8

utvecklingen av arbetsproduktiviteten. Däremot skulle som framgår av E. i tabell 1 kapitalets produktivitet vara i långsamt sjunkande. Produktionen ökar således inte lika snabbt som kapitalinsatsen. »Capital-output ratio» skulle med andra ord vara i svagt stigande. Denna »avtagande avkastning» hos kapitalet kan möjligen föras tillbaka på att kapitalinsatsen ökar kraftigt medan arbetsinsatsen stagnerar eller minskar (beroende av hur man mäter denna). En annan förklaring skulle stå att finna i förskjutningen av investeringarna mot en växande andel offentliga av de totala. Då de offentliga investeringarna anses ha ett högre »capital-output ratio» än de privata, skulle »capital-output-ratio» för hela ekonomin öka. Tillsammantagna resulterar faktorerna (B.-F.) i en väntad tillväxttakt för den totala produktionen på i genomsnitt 4,4 procent per år under 70-talet. Det är inte obetydligt mer än för perioden 1965-70 men når ändå inte upp till den genomsnittliga, årliga ökningstakten för åren 1960-65.

Nya beräkningar av den totala kapaciteten

produktions-

Beräkningar gjorda 1969 inom finansdepartementets sekretariat för ekonomisk planering får förutsägelserna om en tillväxttakt på omkring 4,4 procent i genomsnitt per år att framstå som alltför optimistiska. Siffran för möjliga årsstegringar skulle i stället komma att ligga vid ca 3,5 procent. 3 Den avsevärda nedjustering som detta innebär kan enligt preliminära bedömningar främst hänföras till ett med ca 1 % per år minskat utbud av arbetstimmar (till följd av arbetstidsförkortningar och ökad frånvaro) samt förskjutningar i sysselsättningen mot sektorer med låg produktivitet, i första hand den offentliga sektorn. Rimligheten i en sådan bedömning kan självfallet diskuteras. Tänkbara avvikelser från 3,5 %-siffran är i hög grad beroende 8

Erik Höök: Perspektiv på svensk ekonomi, Skandinaviska Banken Kvartalsskrift 1969: 4, sid. 101. SOU 1971: 28

av förskjutningen i sysselsättningen mellan olika näringsgrenar. Om man utgår ifrån att 15 % av BNP-ökningen kan hänföras till överföringsvinster till följd av slussning av arbetskraft från jordbruk till övriga näringsgrenar och att denna omflyttning får samma relativa omfattning som tidigare, framstår en genomsnittlig årlig ökningstakt om 3,7 % som mer sannolik. Hur man än räknar torde emellertid en säker slutsats vara att planeringen måste anpassas till att resurserna växer i långsammare takt under första hälften av 70-talet än under 60-talet.4 Det kan vara skäl att ytterligare understryka att de framtidsbedömningar som här refererats avser den kapacitetsmässiga produktionstillväxten. Om den skall kunna tas i anspråk fullt ut beror på om den ekonomiska politiken lyckas med att förena en snabb efterfrågetillväxt med yttre och inre balans. Mementon utgör de sedan 1965 stora och ihållande underskotten i bytesbalansen och den under 1969 omfattande valutaavtappningen, som inskränkt manöverutrymmet för den ekonomiska politiken. Huruvida dessa mörkare inslag i utvecklingsbilden kan väntas bestå eller inte behandlas i avsnittet om avvägningsproblemen.

4 1970 års långtidsutredning anger BNP:s årliga ökningstakt till 3,8 % för åren 1970—1975. Denna senare uppskattning avser BNP mätt från användningssidan. Enligt de svenska nationalräkenskaperna ligger emellertid tillväxten i BNP mätt från produktionssidan något högre. Beräkningar från produktionssidan har givit som resultat en BNP-tillväxt på 4,1 % per år (Tabell 7.1.). Den diskussion som följer avseende awägningsproblem (7: 21 o. f.) utgår från uppskattningar av användningssidans utveckling, som således bedömts ligga 0,3 procentenheter lägre.

SOU 1971: 28

Produktionsstrukturen 1950—1970

Karaktäristiskt för produktionsstrukturen, dvs. totalproduktionens fördelning på olika näringsgrenar, är i stora drag ett tämligen stabilt, relativt produktionsmönster inom vilket tjänsteproduktionen, till följd av främst en snabb expansion av de offentliga tjänsterna, svarar för en växande andel av totalproduktionen (tabell 7.2). Den klart största näringsgrenen är industri och hantverk, som svarar för en tredjedel av totalproduktionen. Produktionen utgörs i detta fall av förädlingsvärdet, dvs. produktionens saluvärde minskat med kostnaderna för utifrån köpta råvaror och halvfabrikat, energiförbrukning etc. Indirekta skatter är fråndragna och subventioner har

lagts till. Bostadsnyttjandet (fastighetsförvaltning) är värdet av de tjänster som landets ca 3 miljoner bostäder ger. Bostadsnyttjandet är lika med hyresvärdet. Privata tjänster - en heterogen näringsgren - är framför allt de tjänster som hotell och restauranger, frisörsalonger, fria yrkesutövare, banker och försäkringsbolag svarar för. Till ytterligare belysning av produktionsstrukturens utveckling presenteras i tabell 7.3 förändringstakterna för produktionen inom de olika näringsgrenarna. Inom ramen för det tämligen stabila produktionsmönstret kan näringsgrenarna från tillväxtsynpunkt schematiskt uppdelas i fyra grupper: Indu-

Tabell 7.2. Näringsgrenarnas andel av totalproduktionen 1950—1975 Procentuella andelar av BNP till faktorkostnad; löpande priser.

Jordbruk Skogsbruk Industri och hantverk El, gas, vatten och avlopp Byggnadsverksamhet Summa kraft- och varuproduktion Samfärdsel Varuhandel Bostadsnyttjande Privata tjänster Offentliga tjänster Summa tjänsteproduktion Totalt

8,2 4,6

4,8 3,7

3,8 2-9

2,7 1,9

1,9 1,5

34,7

33,8

33,5

31,9

29,8

2,2 9,1

3,1 9,3

2,9 10,2

2,7 9,4

2,3 8,4

58,8

54,8

53,3

48,6

43,9

8,0

8,7

7,4

7,6

7,2

11,2

10,4

11,2

11,1

11,1

4,7 6,8

5,7 7,2

5,9 7,5

6,7 8,1

7,4 8,5

10,5 41,2

13,3 45,2

14,7 46,7

17,9 51,4

21,9 56,1

100 Källa: SOU 1970:71.

7:10

S O U 1971: 28

Tabell 7.3. Produktionen inom olika näringsgrenar 1950—1975 Procentuella volymförändringar per år

Jordbruk och fiske Skogsbruk Industri El, gas, vatten och av lopp Byggnadsverksamhet Summa kraft- och var,uproduktion Samfärdsel Varuhandel Bostadsnyttjande Privata tjänster Offentliga tjänster Summa tjänstesektor Totalproduktion 1

Andel 1969 %

1950— 1960

1960— 1965

1965— 1970

1970— 1975

2,7 1,9 31,9 2,7 9,4 48,6

—1,4 1,9 3,9 7,1 2,3 3,1

—0,8 0,9 8,0 7,9 7,2 6,8

—1,8 3,6 5,6 5,4 1,9 4,5

—1,5 2,4 5,1 6,0 2,5 4,4

7,6 11,1 6,7 8,1 17,9 51,4

3,9 3,5 5,7 3,0 3,5 3,8

4,3 5,2 5,7 4,7 3,6 4,7

4,6 3,3 4,3 3,2 4,6 4,0

4,8 3,0 4,4 3,6 3,6 3,8

100,0

3,4

5,9

4,3

4,1

1 Siffrorna för den totala produktionen baserar sig på en beräkning från produktionssidan och avviker på vissa punkter från de uppgifter som baseras på bruttonationalprodukten beräknad från användningssidan. Källa: SOU 1970: 71. stri och kraftverk expanderar snabbare än genomsnittet. Samfärdsel, varuhandel och privata tjänster expanderar ungefär i takt med genomsnittet, medan skogsbruk har en långsam utveckling. Jordbruksproduktionen krymper. Denna karaktäristik avser utvecklingen i reala termer. Mätt i löpande priser ligger tillväxttakten ungefär i linje med ge-

nomsnittet för flertalet näringsgrenar utom för jordbruk och offentliga tjänster. Det bör vidare påpekas att statistiken är mycket dålig för en rad sektorer; siffrorna bör därför tolkas med stor försiktighet. Som framgår av tabell 7.2 sker en långsam förskjutning från produktion av varor och energi till tjänster. Den tar sig främst

Tabell 7.4. Antal sysselsatta inom olika näringsgrenar 1960—1975 enligt arbetskraftsundersökningarnas definitioner 1 000-tal

Förändring ;, procent pisr år

1960-1965 1965-1970 1970-1975

Jordbruk och fiske Skogsbruk Industri El, gas, vatten och avlopp Byggnadsverksamhet

477 114 1 108 35 301

258 87 1 125 36 360

191 62 1 070 37 364

—6,2 —1,5 0,9 0,1 3,2

—5,8 —3,8 —0,6 0,5 0,4

—5,8 —6,5 —1,0 0,9 0,2

Summa varu-och kraftproduktion

2 035

1 865

1 723

—0,4

—1,4

—1,6

Varuhandel Samfärdsel Fastighetsförvaltning Privata tjänster Offentliga tjänster Summa tjänsteproduktion

447 254 19 372 445 1 538

497 264 38 387 754 1 941

505 272 50 404 939 2 170

1,4 0,2 8,8 0,4 4,9 2,1

0,7 0,6 5,3 0,4 5,9 2,6

0,3 0,6 5,5 0,8 4,5 2,3

3 572

3 806

3 893

0,7

0,5

0,5

Totalt Källa: SOU 1970: 71. SOU 1971: 28 11—0/4555-6

7:11

Tabell 7.5. I n d u s t r i p r o d u k t i o n e n branschvis 1950—1975 Industriproduktionsindex

Företagens L U 70:s planer kalkyl

Procentuella volymförändringar per ar

1950-1960 1960--1965 1965--1970 1970-1975 1970-1975

100 Gruvindustri 100 Järn- och metallverk 100 Verkstadsindustri 100 Varvsindustri Jord- och stenindustri 100 100 Träindustri Massa-, pappers- och wallboardindustri 100 Pappersvaruindustri 1 100 Grafisk industri j 100 Livsmedelsindustri Textilindustri 1 100 Konfektionsindustri J Sko- och läderindustri 100 Egentlig kemisk ind. lioo Petroleum- och kolind. 100 Gummivaruindustri

175 199 191 145 1 177 186

4,9 8,1 6,5 3,7 4,1 1,4

6,0 9,8 9,4 6,0 8,9 7,4

2,7 4,3 7,1 3,4 3,1 4,4

5,3 7,0 7,6 4,0 4,3 5,4

6 5,5 6 3,5 3,5 å 4 3,5

5,8 2,9

5,2

168 138

2,6

0,9

3,3 3,1

4,6 6,8 2,4 —4,1 0,2

5,2 9,2 4,1 4,4 4,2

5,5 7 3 å3,5 3 2 å 2,5

90 252

0,1 5,0

1,9 9,2

—1,1 13,3

5,8

4,6

7,2 7,4

5,8 5,6

2,5 6,7 2,4 8,7 6,2

Hela industrin 1

7,1

1 8 10 6,5 5

Avser 1967.

Källor: SCB, SOU 1968: 24, SOU 1970: 71.

Tabell 7.6. Industribranscherna 1967

Gruvor Järn- och metallverk Verkstadsindustri Därav: Transportmedelstillverkning m. m. Elektroteknisk industri Varv Jord- och stenindustri Träindustri Massa- och pappersindustri Grafisk industri Livsmedelsindustri Dryckesvaru- och tobaksindustri Textil- och konfektionsindustri Läder-, hår- och gummivaruindustri Därav: Skoindustri Gummivarufabriker Kemisk industri Hela industrin

Antal arbetsställen

Antal anställda

Förädlingsvärde i milj. kr.

Procentuell andel av industrins totala förädlingsvärde

81 58 6 719 1 667 440 135 1 180 2 678 305 992 1 608 267 1 345 582 137 52 666

12 052 55 356 425 984 79 919 65 525 29 142 46 212 75 951 60 742 45 432 62 883 9 547 75 192 29 454 6 171 11939 47 365

1 027 2 403 17 327 3 081 2 673 967 2 000 2 594 2 696 2 044 3 174 625 2 145 905 135 426 2811

2,6 6,0 43,6 7,8 6,7 2,4 5,0 6,5 6,8 5,1 8,0 1,6 5,4 2,3 0,3 1,1 7,1

16 481

946 170

39 751

100 Källa: Statistiska centralbyrån.

7:12

SOU 1971:28

Tabell 7.7. Det totala förädlingsvärdets fördelning i procent inom industrin Procentuell andel

Företagsgrupper

Privata storföretag (200 st)1 52,3 varav de 100 största 46,2 Statliga bolag och verk 5,6 Kooperativa Förbundet 2,1 Medlemmar i Svenska Mejeriernas Riksförening (SMR) 1,4 Medlemmar i Sveriges Slakteriförbund (SSF) 1,1 Medlemmar i Sveriges Skogsägareföreningars Riksförbund (SSR) 0,8 Storföretag 63,3 Övriga företag 36,7 1 Med privata storföretag avses koncerner eller fristående bolag med minst 500 årsarbetare.

Källa: SOU 1968: 5. uttryck i en krympande roll för jordbruket och i en kraftig expansion av de offentliga tjänsterna. Förskjutningen får ett starkt genomslag i sysselsättningen inom de olika näringsgrenarna på grund av olikheter i produktivitetsutvecklingen. Antalet sysselsatta inom kraft- och varuproduktionen sjunker successivt, medan utvecklingen, som framgår av tabell 7.4, är den motsatta inom tjänstesektorn.

Industristrukturen

1950-1970

Industrins nyckelposition i produktionen gör det befogat att något beröra de olika branschernas utveckling inom industrin. Frapperande är de stora skillnader mellan branscherna i produktionens förändringstakt som tabell 7.5 visar. Som utpräglat expansiva framstår främst den kemiska industrin, verkstadsindustrin samt järn- och metallverken. Skogsindustrin uppvisar en relativt gynnsam produktionsutveckling, i första hand under 60-talet. Förändringstakter under genomsnittet för 60-talet redovisar gruvorna, varven, livsmedelsindustrin, tekoindustrierna samt sko- och läderindustrin. De båda sistnämnda framstår som utpräglade stagnationsbranscher (produktionsökning högst 2 % per år). Tyngdpunkten i industriproduktionen förSOU 1971: 28

flyttas således alltmer från de renodlade konsumtionsvaruindustrierna till metall- och verkstadsindustrierna samt den kemiska industrin. Den svenska industrin följer härutinnan det gängse mönstret i avancerade industriländer. Verkstadsindustrin har befäst sin ställning som den största branschen, och dess andel av det totala förädlingsvärdet inom industrin uppgår för närvarande till nära 44 %. Mycket stora delbranscher inom verkstadsindustrin är som synes transportmedelstillverkningen och den elektrotekniska industrin. Näst största bransch mätt med förädlingsvärdet är ännu livsmedelsindustrin närmast följd av den kemiska industrin samt massa- och pappersindustrin (tabell 7.6).

Storföretagens roll och trationen inom industrin

produktionskoncen-

För att komplettera bilden av industristrukturen kan det vara skäl att något dröja vid storföretagens roll och produktionskoncentrationen. Som framgår av tabell 7.7 är storleksfördelningen med avseende på förädlingsvärdet mycket sned bland de 13 000 industriföretagen. 5 Närmare två tredjedelar av förädlingsvärdet faller på storföretagen. Men även inom undergruppen »privata storföretag» är snedheten påfallande; 40 av de största privata storföretagen svarar för en tredjedel av hela industriproduktionen. Frapperande är vidare de statliga företagens, KF:s samt jordbruks- och skogsbrukskooperationens mycket små andelar av det totala förädlingsvärdet. För att belysa produktionskoncentrationen inom 18 industribranscher, i fortsättningen kallade sektorer, 5 anges i tabell 7.8 följande data för varje bransch (sektor): 5 Företag har här definierats som koncern i aktiebolagslagens mening. Samtliga data avser år 1963. 5 Sektorerna 3—6 motsvarar »verkstadsindustri» i tabell 5 och 6; sektorerna 8 och 9 motsvarar »träindustri» i tabell 5 och 6; sektorerna 14 och 15 är det samma som »textil- och konfektionsindustri» i tabell 5 och 6; sektorerna 17 och 18 har sin motsvarighet i »kemisk industri» i samma tabeller.

7:13

Tabell 7.8. Koncentrationstal för olika industrisektorer Andelar i % av förädlingsvärde FörädIndustrisektor

milj. kr.

959 1. Gruvindustri 1 650 2. Metallverk 3. Metallmanufaktur 1 622 4. Transportmedelsindustri 2 833 5. Mekaniska verkstäder samt instrument4 481 och urfabriker 6. Elektroteknisk industri 1 877 1281 7. Jord- och stenindustri 8. Sågverk och hyvlerier 590 9. Träförädlingsindustri 1059 10. Massa- och pappersindustri 1 991 11. Grafisk industri 1 318 12. Livsmedelsindustri 2 309 13. Dryckesvaru- och tobaksindustri 420 14. Textilindustri 933 15. Sömnadsindustri 880 16. Läder-, hår- och gummivaruindustri 722 513 17. Kemisk industri 18. Kemisk-teknisk industri 1 215

:, Antal företag

4 största företagen

16 största Storföretagen företagen

24 36 1453 1 189

87 44 16 40

100 92 32 71

100 98 36 72

1 647 252 950 908 1 495 223 827 1414 282 363 754 509 46 416

24 69 27 18 11 25 27 25 73 23 13 34 53 18

48 88 51 33 24 62 44 44 85 52 25 54 92 44

63 89 50 47 16 87 40 63 74 56 22 48 91 47

Källa: SOU 1968: 5. totalt förädlingsvärde, antal företag, de fyra största företagens andel av sektorns totala förädlingsvärde, de sexton största företagens andel i sektorns totala förädlingsvärde, storföretagens andel av sektorns totala förädlingsvärde. Koncentrationstalen, dvs. de procentuella andelarna av det totala förädlingsvärdet inom varje sektor varierar i huvudsak omvänt mot antalet företag; ju högre koncentrationstal desto mindre antal företag. Sektorer med höga koncentrationstal har i allmänhet sneda fördelningar. Mellan de mer koncentrerade sektorerna finns dock betydande skillnader härvidlag. Metallverk och kemisk industri uppvisar en relativt jämn storleksfördelning mellan ett litet antal företag. Inom transportmedelsindustrin däremot är storleksfördelningen mycket sned beroende på det stora antalet reparationsverkstäder. En klart avgränsad grupp av högkoncentrerade industrisektorer består av gruvindustri, metallverk, elektroteknisk industri, dryckesvaru- och tobaksindustri samt kemisk industri. Här svarar de fyra största 7:14

företagen inom varje sektor - med ett undantag (metallverk) - för mer än 50 % och storföretagen för mellan 74 % och 100 % av förädlingsvärdet. En grupp lågkoncentrerade sektorer omfattar metallmanufaktur, sågverk och hyvlerier, träförädlingsindustri och sömnadsindustri. Inom dessa sektorer svarar exempelvis de fyra största företagen i intet fall för mer än 18 % av det totala förädlingsvärdet, medan storföretagens andel ligger mellan 16 och 47 % . De övriga sektorerna bildar en mellangrupp, där transportmedelsindustrin samt massa- och pappersindustrin är mer koncentrerade än de övriga. Om reparationsverkstäderna inte räknas med, är dock transportmedelsindustrin en högkoncentrerad sektor. Tendenser mot ökad koncentration har uppenbarligen funnits under senare år, men förändringarna efter 1963 har belysts endast ofullständigt. De omständigheter som talar för ökad koncentration är främst att mer än hälften av alla kända företagssamgåenden inom industrin, dvs. fusioner och samarbetsavtal, under åren 1950-69 (ca 3 000) faller på åren 1964-69 och att storSOU1971:28

Tabell 7.9. Tillstånd till direkta investeringar i utlandet 1955—1969. milj. kr. EFTA

EEC

Nordamerika

U-länder

Övriga

Totalt

1955—59 1960—64 1965—69

135,6 681,2 1 264,4

303,7 655,6 1 202,3

159,4 162,8 971,1

367,2 676,7 932,5

23,3 50,1 148,4

989,2 2 226,4 4 518,7

1955—69

2 081,2

2 161,6

1 293,3

1 976,4

221,8

7 734,3

Källa: Riksbankens förvaltningsberättelse 1969. företagen har dominerat som köpare. Ett flertal fusioner har skett mellan stora svenska företag. Parallellt med accelerationen av antalet företagssamgåenden har antalet driftinskränkningar och nedläggningar stigit avsevärt. Gjorda analyser tyder på att en ökad andel av nedläggningarna har skett inom företagsenheter som tidigare gått samman, framför allt i en horisontell fusion. Det förefaller alltså som om dessa nedläggningar skulle vara uppföljningar, med ett till tre års eftersläpning, av tidigare planerade interna rationaliseringsåtgärder, så att en yttre rationalisering möjliggjort en inre. 6 Om så faktiskt är fallet borde produktionskoncentrationen sådan den framgår av tabell 8 ha ökat efter 1963.

Etablering

utomlands

Men strukturförändringarna inom industrin sker inte bara inom landets gränser. Även genom svenska investeringar i produktionsoch försäljningsföretag i utlandet förändras industrins struktur. Dessa direkta investeringar har - även om de fortfarande utgör en relativt ringa del av de totala industriinvesteringarna - ökat synnerligen kraftigt under 60-talet. Att så är fallet framgår bl. a. av de tillstånd som riksbanken lämnar till sådana investeringar (dessa får alltså inte göras fritt utan är avhängiga av särskilt medgivande i enlighet med internationella överenskommelser och gällande valutareglering). Medan tillstånden under perioden 1955-59 avsåg investeringar för knappt 1 mrd kronor, hade de 1960-64 ökat till nära 2V< mrd och för perioden 1965-69 till A1 k mrd (tabell 7.9). SOU 1971: 28

En undersökning som genomfördes 1967 med hjälp av bl. a. en enkät till samtliga svenska företag med investeringar utomlands visar att 21 företag, som praktiskt taget samtliga är storföretag enligt den definition som tillämpas i tabell 7 och 8, ägde mer än hälften av de totalt närmare 390 utländska produktionsföretagen och knappt hälften av de drygt 1 150 utländska försäljningsföretagen i svenska händer och med en omsättning överstigande 100 milj. kronor (1965)J Enligt samma undersökning svarade de utländska dotterbolagen till dessa 21 företag för drygt 81 % av den totala utlandsomsättningen (närmare 13 mdr). Samma dotterbolag sysselsatte närmare 75 % av samtliga anställda (drygt 190 000) vid svenskägda företag i utlandet. Storföretag spelar alltså en dominerande roll som utlandsinvesterare samtidigt som de i regel är betydande exportörer. De tidigare nämnda 21 företagen stod 1965 för drygt en fjärdedel av Sveriges totala export. 8 Det tycks alltså finnas ett nära samband mellan utlandsinvesteringar och export. De bakomliggande faktorerna till denna koppling kommer att behandlas i nästa avsnitt.

6 Bengt Rydén: Företagssamgåenden och nedläggningar inom industrin (uppsats ingående i Strukturproblem), sid. 81. 7 Harald Lund: Svenska företags investeringar i utlandet, sid. 26. 8 Op. cit. sid. 27, 28.

7:15

Produktionsstrukturens bestämningsfaktorer

Vilka faktorer bestämmer den i föregående avsnitt skisserade utvecklingen? - Produktionsstrukturen i ett land betingas i hög grad av den allmänna utvecklingsnivån, som i sin tur bestämmer förbrukningsstrukturen och därmed produktionsförutsättningarna. När efterfrågan ändras till följd av demografiska faktorer, förändrad köpkraft, förskjutningar i inkomst- och förmögenhetsfördelningen och nya preferenser får detta återverkningar på produktionsstrukturen. Men påverkan sker också i andra riktningen: innovationer i produktions- och distributionsmetoder, som ändrar prisrelationerna mellan existerande produkter, samt nya produkter och gamla produkter i förbättrad utformning leder efterfrågan in i nya banor. Efterfrågan, såväl den totala som dess sammansättning, bestäms vidare på ett avgörande sätt av de avvägningar som kommer till uttryck i den ekonomiska politiken. Även produktionsförutsättningarna i övrigt påverkas i väsentlig mån av politiska faktorer (handels- och utrikespolitiska). Produktionsstrukturen bestäms också av tillgången på produktionsfaktorer inkl. råvaror. Det faller utanför ramen för denna studie att söka klarlägga det komplicerade växelspel som råder mellan flertalet av dessa faktorer. I det följande kommer endast några sannolika samband att antydas. 7:16

Ekonomisk-politiska

avvägningar

Som framgår av tabell 7.10 har en växande del av det totala produktionsresultatet använts för investeringar. En av de centrala avvägningsfrågorna för den ekonomiska politiken gäller just fördelningen av produktionsresultatet mellan konsumtion och investering. Problemet har sin grund i att en höjning av investeringskvoten (investeringarnas andel av BNP) innebär att man måste ge upp viss konsumtion nu till förmån för större konsumtion i framtiden. En motsättning finns därför mellan kortsiktiga och långsiktiga värderingar. Ett annat centralt ekonomisk-politiskt avvägningsproblem gäller fördelningen av de totala investeringarna och av den totala konsumtionen på olika efterfrågeområden. Som framgår av tabell 7.11. har investeringsstrukturen - inom ramen för de snabbt stigande totala investeringarna - förskjutits avsevärt sedan början av 50-talet. Under 50-talet inriktades investeringarna på tjänstesektorerna. Det gällde framför allt skolor och sjukhus men även handel och samfärdsel. Under 60-talet har främst bostadsbyggandets och den offentliga sektorns investeringar prioriterats. Det är dessa ekonomisk-politiska prioriteringar för att tillgodose en snabbt växande efterfrågan på främst offentlig konsumtion och bostäder SOU 1971: 28

Tabell 7.10. De totala resursernas fördelning på olika användningsområden 1950—1970 1950 Procentuella andelar av B N P i löpande priser för 1. Privat konsumtion 66,3 13,9 2. Offentlig konsumtion 3. Total konsumtion (1 + 2) 80,3 4. Bruttoinvestering 19,2 Bostäder 4,7 5,3 Offentlig Privat 9,2 —0,2 5. Lagerförändring 6. Bytesbalansens saldo 0,7 7. Summa kapitalbildning ( 4 + 5 + 6) 19,7 8. B N P 100

57,6 16,9 75,3 22,6 9,8 7,3 10,5 2,8 —0,6 24,7 100

55,0 19,4 74,5 23,8 5,5 7,9 10,4 2,7 —0,9 25,5 100

52,6 23,4 76,0 22,8 5,1 8,8 8,9 2,1 —0,9 24,0 100

48,7 27,0 75,6 21,5 3,8 8,4 9,3 1,6 1,2 24,4 100

Källa: SOU 1970:71. från allmänhetens sida som i betydande grad förklarar tjänstesektorns växande andel av totalproduktionen.

Förskjutningar i efterfrågan Jordbrukets tillbakagång och skogsbrukets blygsamma ökningstakt i produktionen återspeglas i minskande investeringsandelar. Jordbrukets - den gamla huvudnäringen reträtt är bl. a. en reflex av att efterfrågan relativt sett förskjutits från livsmedel till andra varor och till tjänster som en följd av snabbt stigande levnadsstandard. Även livsmedelsindustrins långsamma utveckling kan föras tillbaka på denna »shift» i konsumtionen mot umbärligare varor.

Tekoindustriernas samt sko- och läderindustrins tillbakagång kan sannolikt hänföras till samma förskjutning i konsumtionen liksom på att de som arbetsintensiva branscher, utsatta för intensiv internationell konkurrens, haft små möjligheter att kompensera sig för snabbt stigande arbetskostnader. Många företag har därför lämnat branschen.

Utländsk

efterfrågan

Verkstadsindustrins, järn- och metallverkens men även den kemiska industrins snabba expansion är i hög grad en reflex av en dynamisk exportefterfrågan. Denna har se-

Tabell 7.11. Bruttoinvesteringarnas fördelning 1950—1975 Procent av totala bruttoinvesteringarna, 1959 års priser 1950

1975 Jordbruk och fiske Skogsbruk Industri El, gas, vatten och avlopp Byggnadsverksamhet

5,8 1,3 27,0 9,5 2,3

3,1 1,2 21,3 9,3 3,4

3,9 1,3 20,1 8,0 3,3

Summa varu- och

46,0

38,3

36,6

2,9 1,2 19,7 9,1 3,2 36,0

2,6 1,2 22,6 10,0 3,3 39,6

3,3 16,3 26,4 1,6 6,4 54,0

5,2 19,8 25,4 2,7 8,5 61,7

6,4 15,5 27,0 3,7 10,8 63,4

100,0

100,0

100,0

4,9 15,1 25,8 4,1 14,0 64,0 100,0

4,8 16,2 21,2 4,6 13,6 60,4 100,0

kraftproduktion

Varuhandel Samfärdsel Fastighetsförvaltning Privata tjänster Offentliga tjänster Summa tjänsteproduktion Totalt

Källa: SOU 1970:71. SOU 1971: 28

7:17

dan början av 50-talet vuxit snabbare (volymmässigt) än produktionen (genomsnittligt med 5,5 % per år under 50-talet och knappt 7,3 % per år under 60-talet mot knappt 3,4 % respektive 4,5 % per år för den totala produktionen under dessa två decader). Exportberoendet har alltså ökat inom produktionen. Särskilt påtagligt är det växande utlandsberoendet inom industrin. Inom verkstadsindustrin gäller detta framför allt varven, bilindustrin, de mekaniska verkstäderna och den elektrotekniska industrin. Rika fyndigheter av mineraler, främst järnmalm, och stora arealer skogsmark har i Sverige skapat goda förutsättningar för produktion och export inom områden där järn och trä bildar rävarubas. Naturtillgångarnas betydelse för produktionsinriktningen förefaller dock minska med stigande utveckling, medan arbetskraftens utbildningsnivå och avancerad teknik som antytts tidigare får växande vikt. Tillgången på skog och malm ger inte längre vårt land samma privilegierade ställning som tidigare. Utvecklingen av exporten av de varor som är direkt baserade på skog och malm tyder på en minskad betydelse i vår ekonomi för de näringsgrenar som framställer dessa varor. Exportandelen i produktionen har således gått något tillbaka för malm, massa och trävaror, vilket emellertid också sammanhänger med en längre gående förädling inom landet av dessa varor. Råvaror och halvfabrikat stod ännu 1950 för 70 % av de totala exportinkomsterna, medan verkstadsprodukter inkl. fartyg, kläder, möbler etc. svarade för resterande 30 %. Framför allt på grund av en starkt ökad verkstadsexport har färdigvarudelen av totalexporten ökat kraftigt och uppgår f. n. till närmare 50 %. Av råvarorna och halvfabrikaten är det framför allt skogsprodukterna och järnmalmen som minskat sina relativa andelar. Järn och stål har däremot ökat sina andelar. Beteckningen »råvaror» är i detta fall sannolikt missvisande, vilket även här torde sammanhänga med ett växande inslag av högt förädlade specialprodukter. Också för kemikalier har 7:18

exportandelarna ökat kraftigt, även om de fortfarande är små.

Faktorer bakom koncentrationstendenserna och utlandsetableringarna Storföretagens starka dominans (tabell 8) inom industrin är på intet sätt unik för Sverige. Den är genomgående i hela den industrialiserade världen. I tabell 8 underskattas för övrigt säkerligen betydelsen av storföretagens roll. Många av de mindre företagen är underleverantörer till storföretagen och därför i hög grad beroende av dessa. Vanligtvis brukar förklaringen till denna dominans sökas i att möjligheterna att avsätta en större produktion ökat genom att handelshindren (tullar och regleringar) mellan industriländerna avseende industriprodukter rivits i betydande omfattning och större, integrerade marknader bildats. Därmed har förutsättningar för stordrift skapats. Men liberaliseringen av den internationella handeln, sjunkande transportkostnader samt snabb spridning av tekniskt och administrativt kunnande inom den industrialiserade världen har också inneburit ett växande konkurrenstryck, som man bl. a. sökt möta med större enheter på produktionssidan. Strukturomvandlingen sådan den bl. a. avspeglas i fusioner och samarbetsavtal är också betingad av en medveten näringspolitisk strävan att slå ut utvecklingssvaga enheter och öka arbetskraftens rörlighet. Ett väsentligt inslag i dessa ambitioner är LO:s solidariska lönepolitik som inneburit ett starkt tryck från enhetliga och snabbt stigande lönekostnader. Förklaringar till skillnaderna i koncentrationsgrad mellan industribranscherna (sådana de framgår av tabell 8) kan också sökas på produktionssidan. Sammanställningar av koncentrationstal (förädlingsvärdeandel för de 16 största företagen) med data om faktiskt existerande anläggningsstorlek (förädlingsvärde per arbetsställe) ger ett tämligen klart samband mellan stordrift och SOU 1971: 28

koncentrationsgrad. 0 Stordriftsfördelarna i produktionen skulle således vara särskilt stora inom gruvindustri, metallverk, transportmedelsindustri, elektroteknisk industri, dryckesvaru- och tobaksindustri samt kemisk industri. Hög kapitalintensitet i produktionsprocessen i kombination med utvecklingen mot allt större produktionsenheter kan tänkas skapa finansiella etableringshinder för mindre företag och därigenom påverka koncentrationsgraden. En sådan uppfattning styrks av de positiva samband som konstaterats mellan koncentrationstal och två grova mått på kapitalintensitet (drivkraft per sysselsatt och förädlingsvärde per sysselsatt).10 Starkast blir sambandet om som koncentrationstal används storföretagens förädlingsvärdeandel. Att så är fallet framstår som naturligt, eftersom ett företags totala storlek och finansiella styrka snarare än dess storlek i den aktuella branschen bör vara avgörande för dess möjligheter att skaffa det kapital som en kapitalintensiv produktionsteknik kräver. Motiven för att investera utomlands skiftar. Huvudmotiven förefaller dock fram till 1965 ha varit handelspolitiska hinder och behov av nära kontakt med de slutliga avnämarna. 11 För järn- och metallverk, verkstadsföretag, massa- och pappersbruk samt kemiska företag - de klart största utlandsinvesterarna - är detta uppenbarligen fallet. För de svenska industrietableringarna inom EEC förefaller handelshinder i form av tullar ha varit avgörande. Harmoniseringen av EEC:s yttre tullmur har inneburit att länder - sedan gammalt betydelsefulla svenska exportmarknader - som Västtyskland, Holland och Belgien höjt sina tidigare relativt låga tullar mot Sverige. För att neutralisera den konkurrensnackdel som detta medfört och för att hävda tidigare vunna positioner har man täckt marknaderna med produkter från dotterföretag innanför EEC:s tullmur. Men även strävandena att stärka solidariteten inom EEC kan ha försvårat avsättningen av svenska exportvaror och därmed givit incitament till etableringar SOU 1971: 28

inom gemensamma marknaden. Etableringarna inom EFTA förefaller främst motiverade av försäljningsmässiga fördelar av lokal produktion. Den utflyttning som skett av svenska textil- och konfektionsföretag till Portugal har dock delvis bestämts av handelspolitiska skäl. Avvecklingen av handelshindren inom EFTA och tillgången på billig arbetskraft har gjort det möjligt för svenska företag i Portugal att konkurrera med den utom-europeiska lågprisimporten på den svenska marknaden. I u-länderna har handelshindren ofta gjorts prohibitiva till följd av svårigheter med den yttre balansen och som ett led i strävandena att bygga upp egna industrier. Svenska exportföretag som redan haft en marknad i ett u-land har då ställts inför valet att antingen lämna den eller uppta lokal produktion. De företag som velat komma in på nya u-landsmarknader har som villkor för att få importlicenser för sina produkter upptagit lokal produktion. Också andra motiv har anförts. Det kan exempelvis nämnas att lokal tillverkning ofta ställs som villkor av utländska offentliga myndigheter vid upphandling. Det är en mycket spridd uppfattning att det svenska kostnadsläget - till följd av bl. a. löne- och skattepolitiken - utgjort ett avgörande incitament för att investera utomlands. En sådan uppfattning får - bortsett från textil- och konfektionsindustrin - inte något stöd i det utredningsmaterial som avser tiden t. o. m. 1965. De motiv som varit bestämmande för utlandsetableringarna efter 1965 är mycket litet kända. En föga originell gissning är att i stort sett samma faktorer varit avgörande som under den första hälften av 1960-talet. Man kan emellertid också hävda att den tilltagande knappheten på arbetskraft i Sverige efter 1965 (se tabell 1) kommit att få större betydelse än tidigare vid avvägningen av investeringarna mellan Sve9 Industrins struktur och konkurrensförhållanden (SOU 1968: 5), sid. 60. 10 Op. cit., sid. 60. 11 Harald Lund: Svenska företags investeringar i utlandet, sid. 98 o. f.

7:19

rige och utlandet. Man förefaller således i växande utsträckning förlägga tillverkningen av de mer arbetsintensiva produkterna eller produktkomponenterna till utlandet och i Sverige koncentrera sig på de teknologiintensiva.

7:20

SOU 1971: 28

Ekonomisk-politiska avvägningsproblem under 70-talet

Hur kommer resurserna att fördelas inom den totalram som bestäms av produktionskapacitetens utveckling och hur kommer detta att påverka produktionsstrukturen under 70-talet? - I avgörande grad är resursfördelningen ett politiskt awägningsproblem. Om man utgår från att de ekonomiskpolitiska mål som gällt för 60-talet kommer att äga relevans också för 70-talet finns vissa möjligheter att ringa in avvägningsproblemet. Full sysselsättning har varit det primära målet hittills under efterkrigstiden. Det kommer med säkerhet att förbli så också under 70-talet.12 För att upprätthålla full sysselsättning krävs dock en sådan betalningssituation gentemot utlandet att den ekonomiska politikens rörelsefrihet bevaras. 13 Erfarenheter från andra länder visar att svårigheter med betalningsbalansen tvingat ansvariga myndigheter att föra en deflatorisk ekonomisk politik som bl. a. resulterat i en relativt sett hög arbetslöshet. Även om balans i de utrikes betalningarna inte kan anses vara ett primärt mål i sig, får den som villkor för full sysselsättning en förgrundsställning. De krav den kan ställa i fråga om resursfördelningen måste således prioriteras. Hur kan då de löpande utrikesbetalningarna (bytesbalansen) komma att utvecklas under 70-talet? - Dagsläget inger allvarlig oro eftersom det förefaller indikera bestämda och bestående tendenser. Tidigare överskott i tjänste- och transfereringsbalansen SOU 1971:28

har 1969 bytts i ett underskott, som med all sannolikhet är strukturellt betingad. Försvagningen kan i första hand föras tillbaka på svällande turism i utlandet och snabbt stigande u-hjälp. Tillsammans med ett traditionellt underskott i handelsbalansen har detta lett till ett växande underskott i bytesbalansen. Det är varken rimligt eller möjligt att på lång sikt täcka detta underskott i de löpande betalningarna med kapitalimport, utan lösningen måste i stället sökas i att eliminera underskotten i handelsbalansen och tjänstebalansen. Möjligheterna att häva försvagningen av tjänstebalansen kan emellertid betecknas som minimala. Underskottet på turism kan, till följd av en hög inkomstelasticitet för utlandsresor och utbudet av billiga charterresor till utlandet, väntas öka. U-hjälpen, som utgör den tyngsta klumpen inom transfereringarna, kommer att stiga brant till mitten av 70-talet (1 % av BNP budgetåret 1974-75 i enlighet med riksdagsbeslut) och därefter i takt med BNP. Inte heller möjligheterna att generera ett överskott i handelsbalansen som är tillräckligt stort för att utjämna det stigande underskottet i tjänste- och transfereringsbalansen kan på kort sikt betecknas som sär13

Även om definitionen av full sysselsättning kommer att förändras med en stigande anspråksnivå. 13 Den totala efterfrågan måste ligga på en tillräckligt hög nivå för att garantera full sysselsättning. 7:21

skilt stora. Mycket ungefärliga kalkyler tyder på att exporten för den närmaste 5årsperioden behöver växa 2 % snabbare per år än importen vid en parallell utveckling av export- och importpriser (oförändrade bytesvillkor). 14 En nödvändig förutsättning för en gynnsam utveckling av bytesbalansen är därför en stark prioritering av industriinvesteringarna, som via en kraftigt ökad kapacitetsutbyggnad inom exportindustrin kan räta upp den svenska ekonomin. En sådan prioritering är så mycket nödvändigare som möjligheterna att dämpa importökningstakten genom att stärka de importkonkurrerande hemmaindustriernas konkurrenskraft är mycket starkt beskurna av vårt hävdande av en klar frihandelspolitik. Det är emellertid inte enbart en fråga om att genom ekonomisk-politiska avvägningar ställa reala och finansiella resurser till förfogande. Även företagens incitament att investera måste vara starka. Industrins investeringar har under senare delen av 60talet varit otillräckliga för att upprätthålla den yttre balansen. Man kan hävda att detta betingats av otillräckliga incitament att investera i en utbyggnad av produktionskapacitet till följd av svaga vinstförväntningar. De senaste årens erfarenheter och nödvändigheten att rättställa den yttre balansen skulle då tala för att kraven på en rimlig avkastning på det investerade kapitalet ges större vikt som villkor för industriell expansion. Enligt beräkningar i den tidigare citerade artikeln (se not 3) skulle - med hänsyn till kravet på balans i de utrikes betalningarna och de därav betingade anspråken på kapitalbildning inom industrin - den offentliga konsumtionen kunna tillåtas öka med 5 % per år och den privata med knappt 3 % under perioden 1970-1975. Det är en öppen fråga om det är möjligt att pressa ned den privata konsumtionen till en så låg ökningstakt. En sådan retardering av konsumtionsökningen förutsätter en synnerligen stram ekonomisk politik.15

7:22

14 Reviderad finansplan 15

1970, sid. 11. 1970 års långtidsutredning anger i sin grundkalkyl följande tillväxttakter för BNP-komponenternal970—1975 (årliga procentuella volymförändringar: BNP: 3,8; varuimport 6,1; privat konsumtion 3,3; offentlig konsumtion 4,5; investeringar 3,5 (varav industrins 6,5); varuexport 7,8. SOU 1971: 28

Produktionsstrukturen under 70 talet — allmänna utvecklingstendenser

Näringsgrenarna Hur kan produktionsstrukturen komma att utvecklas under 70-talet mot bakgrund av den skisserade grova inriktningen av efterfrågan? - Ett rimligt antagande är att näringsgrenarna kommer att följa i stort sett samma utvecklingsmönster som under 60talet. Schematiskt kan näringsgrenarna indelas i tre grupper med olika snabb tillväxt: industri, kraftverk och samfärdsel växer snabbare än genomsnittet. Bostadsnyttjande, privata tjänster och offentliga tjänster växer ungefär i takt med genomsnittet, medan jordbruk, skogsbruk, byggnadsverksamhet och varuhandel utvecklas långsamt; jordbrukets produktionsvolym fortsätter att minska (tabell 3). På grund av den olika prisutveckling som också fortsättningsvis kan väntas för de konkurrensutsatta varuproducerande och de »skyddade» tjänsteproducerande sektorerna kommer tillväxttakten mätt i löpande priser att skilja sig relativt litet för de olika näringsgrenarna om man bortser från jordbruk och offentliga tjänster. Jordbrukets krympande roll och de offentliga tjänsternas expansion leder till en fortsatt, långsam förskjutning av produktionen mätt i löpande priser mot tjänsteproduktion. Även skillnaderna i produktivitetsnivå mellan de varu- och tjänsteproducerande sektorerna kan i stort sett väntas kvarstå. SOU 1971: 28

Det innebär att även i fortsättningen en växande andel av arbetskraften kommer att sysselsättas i tjänsteproduktion. Vissa kalkyler tyder på att den relativa andelen arbetstimmar inom tjänsteproduktion kommer att stiga från 49 % 1970 till 58 % 1980, främst till följd av en ökad relativ vikt för offentliga tjänster. Industristrukturen Som nämnts tidigare har industribranscherna i Sverige utvecklats på i stort sett samma sätt som i andra avancerade industriländer. Likheten sammanhänger med att förbrukningen av de olika branschernas produkter följer ett likartat mönster i dessa länder. Det finns anledning tro att förbrukningsmönstret kommer att utvecklas efter samma linjer som under 60-talet, dvs. stigande förbrukning av kemikalier och verkstadsprodukter, relativt långsamt stigande konsumtion av livsmedel, textilier, kläder och skor. Därför finns det också anledning räkna med att industristrukturen kommer att utvecklas i ungefär samma riktning under 70-talet som hittills. Det innebär att den kemiska industrin och verkstadsindustrin kommer att expandera snabbast, livsmedelsindustrin långsammast, medan tillbakagången inom tekoindustrin samt skooch läderindustrin fortsätter. Mellan ytterligheterna kommer under denna förutsättning övriga branscher att ligga. 7:23

En av de starkaste drivkrafterna bakom 60-talets gynnsamma utveckling inom industrin har varit en ovanligt snabb ekonomisk tillväxt i den industriella världen över huvud taget och som en reflex av denna utveckling en hastigt ökande världshandel (i genomsnitt omkring 9 % i värde om året). Mycket talar för att utvecklingen även under 70-talet kommer att drivas fram i snabb takt.

Det internationella

valutasystemet

En fråga som det emellertid kan vara anledning att ställa är om brister i det nuvarande internationella valutasystemet med fasta växelkurser skulle kunna bli ett hinder för världshandelns fortsatta, snabba expansion. De inbyggda brister som i detta sammanhang brukar nämnas gäller världslikviditeten. Det man i första hand befarar är en tilltagande knapphet på internationella likvida medel. Guldet i centralbankernas reserver har minskat under senare år. Bakgrunden till detta är att mer än hela guldproduktionen gått till industriellt bruk eller köpts upp av privatpersoner, som bl. a. spekulerar i en höjning av guldpriset. Man har svårt att tro att guld i avsevärd omfattning i framtiden skall strömma in i centralbankernas reserver. Guld kommer förmodligen att förbli ett attraktivt placeringsobjekt och en åtråvärd industriell råvara. Till detta kommer att guldproduktionen blir allt mindre lönsam vid rådande officiella guldpris. Man lär inte heller kunna räkna med ett på längre sikt bestående tillflöde av dollar till centralbankernas reserver. Detta sammanhänger med den s. k. Triffin-paradoxen. Med denna menar man att bestående underskott i USA:s betalningsbalans, vilka medför ett dollarinflöde i andra länders reserver och därmed en önskvärd ökning av den internationella likviditeten samtidigt successivt rubbar förtroendet för dollarn. Dessutom växer disproportionen mellan dollarmängden utanför USA och dess nuvarande starkt reducerade guldreserv vilket medför att tilltron till dollarns utbytbarhet

7:24

mot guld sviktar. Med världshandelns expansion har vidare växlingarna mellan överskott och underskott i olika länders betalningsbalanser i absoluta tal blivit större i förhållande till de stagnerande reserverna av valutor och guld. Detta innebär att allt flera länder hamnat i riskzonen för valutaknapphet. Härtill kommer att de likvida medlen inom länderna ökat snabbare än guld- och valutareserverna, vilket ytterligare ökat risken för valutapåfrestande svängningar i betalningsbalanserna. Det är mot denna bakgrund knappast förvånande att de penningvårdande myndigheterna i överskottsländerna ängsligt slagit vakt om redan befintliga guld- och valutareserver och i vissa fall velat öka dem ytterligare för att bevara sin ekonomisk-politiska handlingsfrihet. Till detta har bidragit mindre rationella motiv såsom nationell självhävdelse och den internationella prestige som en betryggande reserv av valutor anses ge. Underskottsländerna har därför ställts inför särskilt stora svårigheter i försöken att förbättra sin valutaställning. Andra brister gäller det sätt på vilket det nuvarande systemet hanteras. Erfarenheten visar att oviljan att vidta växelkursändringar är mycket stark. Även här synes mindre rationella faktorer spela en framträdande roll; växelkursändringar har kommit att dramatiseras och betraktas som åtgärder som endast kan vidtagas i yttersta nödfall. En depreciering får karaktären av nationell prestigeförlust. Olikheter i pris- och kostnadsutveckling mellan länderna utjämnas därför inte genom justeringar av växelkursen utan leder till skillnader i relativa prisoch kostnadslägen och därmed till skillnader i konkurrenskraft. Dessa medför i sin tur att bestående under- och överskott uppstår i betalningsbalanserna. Om man i sådana lägen skjuter på växelkursändringar, tvingas man istället vidta valuta- och handelsrestriktioner, som dämpar den ekonomiska utvecklingen och försvårar det internationella handelsutbytet. Samtidigt kommer man inte ifrån spekulationer i växelkursändringar, som ändå uppfattas som nödvändiga på litet sikt. SpekulationsattacSOU 1971: 28

kerna kan i sin tur leda till ytterligare valuta- och handelsrestriktioner. Även om man mot bakgrund av tidigare erfarenheter blir mindre benägen att i framtiden missbruka det nuvarande systemet, kommer problemet med valutaknapphet sannolikt att accentueras. Incitamenten att slå vakt om redan befintliga reserver av internationella betalningsmedel kan därför bli starkare, restriktionerna kanske permanentas. Det är uppenbart att en sådan utveckling kan leda till att expansionen i världshandeln retarderas. Därför vill man gärna se tillkomsten av de speciella dragningsrätterna inom ramen för Internationella valutafonden som inledningen till seriösa strävanden att skapa »tillräckliga» mängder internationella betalningsmedel, så att världshandeln inte expanderar långsammare än hittills och långsammare än den skulle kunna göra till följd av permanentade valuta- och handelsrestriktioner.

således kan väntas fortsätta och genom längre gående arbetsfördelning driva på expansionen av de nationella ekonomierna, får man också räkna med inslag av nymerkantilism av ovan skisserat slag som snedvrider utvecklingen. Trots de reservationer som lämnats kommer den internationella efterfrågan under 70-talet sannolikt att utgöra en mycket aktiv faktor i utvecklingen. Detta kan innebära att det antal branscher som kommer att utsättas för internationell konkurrens ökar drastiskt under 70-talet. För en sådan utveckling talar utjämningen i utvecklingsnivå mellan länderna i den industrialiserade världen, men kanske framför allt effektivare transport- och kommunikationssystem som snabbt sprider såväl varor och tjänster som idéer och information. Parallellt med denna internationalisering sker också en differentiering av efterfrågan till följd av stigande inkomstnivåer.

Handelspolitiken, efterfrågans internationalisering och differentiering

Industrins konkurrenskraft under 70-talet

En annan central fråga gäller hur handelspolitiska beslut kommer att påverka expansionstakten i den internationella efterfrågan. Vad kan förutses om tullar och icke-tariffära handelshinder? - Integrationen av i första hand industriländernas ekonomier kommer med all säkerhet att fortsätta genom en successiv avveckling av handelshindren. Denna integration kan väntas ske både inom ramen för marknadsbildningar av typ EEC och överenskommelser av typ Kennedyronden. Men man kan samtidigt räkna med att enskilda stater genom inriktningen av den offentliga upphandlingen, genom direkta subventioner eller meddelägarskap vill slå vakt om inhemska industrier som uppfattas som strategiska. Det kan inte heller uteslutas att enskilda stater kommer att driva nationell lokaliseringspolitik i den meningen att de söker locka till sig internationellt inriktade nyckelindustrier genom förmånliga villkor för etablering och drift. Även om integrationen mellan länderna

Vilka möjligheter har då svensk industri att fånga in denna snabbt expanderande internationella efterfrågan? Hur kommer dess konkurrenskraft att utvecklas? - En negativ faktor utgör knappheten på arbetskraft inte bara så att den begränsar en med tanke på efterfrågan möjlig kapacitetsutbyggnad. Om den dessutom via kraftiga lönehöjningar leder till snabbare kostnadsstegringar än i utlandet, kostnadsstegringar som inte uppvägs av ökad produktivitet kommer konkurrenskraften att försvagas. Det allvarliga i en sådan utveckling understryks av att den tyngst vägande exportbranschen, verkstadsindustrin, är arbetsintensiv. Till detta kommer att möjligheterna att utnyttja de stordriftsfördelar som finns på produktionssidan inom tunga delbranscher som transportmedel still verkning och elektroteknisk industri begränsas av att hemmamarknaden, som till stor del bestämmer anläggningsstorleken, är relativt liten. Den begränsningen kommer dock med tiden att få mindre vikt allteftersom marknaderna internationaliseras.

SOU 1971: 28

och

anpassning

7:25

Även andra branscher med uppenbara stordriftsfördelar - den egentliga kemiska industrin, metallverken och dryckesvaruindustrin - som nu har sämre möjligheter än konkurrenter med större hemmamarknader att utnyttja skalfördelar kommer på sikt i ett bättre läge. Genom fusioner, samarbetsavtal etc. kan förutsättningar för längre produktionsserier och en övergång till mer kapitalintensiva produktionsmetoder skapas. En sådan anpassning kommer att ytterligare koncentrera produktionen till färre enheter och öka storföretagens dominans (jfr tabell 7). För att motverka det relativt sett höga svenska kostnadsläge som kan väntas bestå under 70-talet kommer sannolikt i ökad utsträckning utflyttning till utlandet av produktion av varor med arbetsintensiv produktionsteknik att ske. Men även utflyttning av kapitalintensiv produktion kan tänkas äga rum för att utnyttja resurser som är mindre knappa utomlands än här. De delar av verkstadsindustrin som producerar halvfabrikat och kapitalvaror till annan industri kan väntas fortsätta att starkare specialisera sig på produkter av hög materialkvalitet och med hög precision i tillverkningen. Producenter av varaktiga konsumtionsvaror liksom konsumtionsvaruindustrin och livsmedelsindustrin kan väntas i ökad utsträckning specialisera sig på produkter och produktkvaliteter med hög inkomstelasticitet och/eller låg priselasticitet. Den skisserade utvecklingen är inte utan nackdelar, eftersom en långt driven specialisering gör företagen sårbara vid snabba förskjutningar i efterfrågan. Insikten om detta kan leda till en diversifiering genom fusioner eller samarbetsavtal över bransch- och nationsgränser. För att bredda sina produktsortiment kommer troligen svenska företag att i ökad utsträckning samverka med tillverkare som har ett kompletterande sortiment. Det omfattande tekniska kunnande som finns inom svenska företag kommer med all säkerhet att i växande utsträckning exporteras. I första hand tänker man väl här på produktions7:26

teknik kombinerad med kompletta anläggningar. Knappheten på arbetskraft kommer som tidigare antytts att vara besvärande. Men arbetskraften kommer sannolikt också att bli en av de säkraste garanterna när det gäller att skapa nya konkurrensfördelar. Den stigande utbildningsnivån kommer att möjliggöra kraftiga satsningar på forskning och utveckling och resultaten av dessa satsningar kommer - också till följd av arbetskraftens höga utbildningsnivå - att snabbt kunna omsättas i nya produkter, ny administrativ teknik och ny produktionsteknik. Den redovisade genomgången av det tidigare och det aktuella utvecklingsmönstret ger trots vissa reservationer anledning till en inte obetydlig optimism om den svenska industrins framtida konkurrenskraft. Den totala industriproduktionen kommer dock att växa i något långsammare takt volymmässigt 1970-1975 än 1965-1970, att döma av 1970 års långtidsutrednings kalkyler. Företagen är dock i allmänhet mer optimistiska i sina planer än LU 70 (tabell 5). Den utveckling som här skisserats innebär en fortsatt snabb strukturomvandling under 70-talet. Verkstadsindustrin och den kemiska industrin kommer säkerligen att öka sina andelar av industrins förädlingsvärde; det kommer sannolikt att också bli fallet med gummivaruindustrin, järn- och metallverken samt massa-, pappers- och wallboardindustrin (jfr tabell 6). En fortsatt, ökad koncentration av produktionen till större enheter kommer säkerligen att ske. Det är betecknande att stordriftsfördelarna är särskilt påtagliga inom just den kemiska industrin och vissa expansiva delbranscher av verkstadsindustrin. Storföretagens andel av industrins förädlingsvärde kommer att bli än mer dominerande. Incitamenten att investera utomlands kan väntas bli åtminstone lika starka som under 60-talet.

SOU 1971: 28

Litteraturförteckning

Lund Harald: Svenska företags investeringar i utlandet, Stockholm 1967 Reviderad finansplan 1970, Stockholm 1970 Rydén, Bengt: Företagsamgåenden och nedläggningar inom industrin ur Strukturproblem, Stockholm 1968 Skandinaviska Banken Kvartalsskrift 1969:3, Stockholm 1969 Skandinaviska Banken Kvartalsskrift 1969:4, Stockholm 1969 SOU 1966: 1, Stockholm 1966 SOU 1968: 5, Stockholm 1968 SOU 1968: 24, Stockholm 1968 SOU 1970: 71, Stockholm 1970

SOU 1971: 28 12—014555 • 6

7:27

Kapitel 8 Konsumtionsstruktur Ursula Wallberg

Innehåll

Allmänna synpunkter Den privata konsumtionen hittills

8: 5 . . .

8:7

Konsumtionen och boendeservicen . . .

8:9

Varudistributionen

8:10

Utvecklingstendenser

8: 11

Konsumtionen inom olika grupper . . . 8:14 Den offentliga konsumtionen

8:19

Produktion för egen konsumtion . . . . 8 : 2 2 Bilaga 1: Beräknings- och redovisningsmetoder 8: 24 Litteratur

SOU 1971:28

8: 26

Allmänna synpunkter

De svenska hushållens totala konsumtion består enligt nationalräkenskaperna dels av den privata och dels av den offentliga konsumtionen. Det förekommer inte så sällan att man vid försök att uppskatta levnadsnivåutvecklingen gör det genom att se på hur bruttonationalprodukten, den totala konsumtionen eller kanske t. o. m. den privata konsumtionen per capita har utvecklat sig över en tidsperiod. Det är angeläget att här inledningsvis understryka att sådana uppskattningar ger ett högst ungefärligt mått på de verkliga förändringarna i medborgarnas levnadsnivå. De i kronor och ören mätbara variablerna utgör endast en del av en individs levnadsnivå. Till dessa kommer sysselsättnings- och arbetsförhållanden, den ekonomiska och sociala tryggheten, hälsa, fritid, utbildning och kunskaper, de s. k. politiska resurserna, med flera faktorer som alla har stor betydelse för levnadsnivån. Det är dock svårt att konkret föreställa sig hur de kan sammanvägas i ett enda begrepp. I den statistiskt beräknade konsumtionen ingår t. o. m. poster som snarare utgör minus- än plusposter i levnadsnivån. Exempelvis räknas resorna till och från arbetet som en del av den privata konsumtionen - har man stora sådana kostnader bidrar de till levnadsstandarden. Från individens synpunkt är behovet av sådana resor dock snarare en negativ än en positiv faktor - resorna kostar ju inte endast SOU1971:28

pengar utan gör även intrång i den tid som annars skulle kunna betraktas som fritid. På motsvarande sätt begränsar långa och tidskrävande skolskjutsar elevernas fritid. De kostnader som för en individ inom den privata eller offentliga konsumtionen utlagts på sjukvård utgör inte endast indikation på hög levnadsnivå utan samtidigt på dålig hälsa och därmed dålig levnadsstandard. Slutligen måste också konstateras att konsumtionen endast undantagsvis omfattar de varor och tjänster som konsumenterna producerar för egen förbrukning. Allt hemarbete, vård och tillsyn av barn, åldringar och sjuka, reparationer och underhåll av egna hem, sommarstugor och bilar samt ekonomisk planering och skötsel av ett hushåll som genomföres i enskilda hem av olika hushållsmedlemmar räknas inte in i nationalprodukten. I denna uppsats beskrives dels konsumtionen sammanlagt, dels konsumtionens fördelning mellan olika grupper av individer: inkomstklasser, åldersgrupper och yrkesgrupper. Däremot beskrives inte de regionala skillnader som föreligger mellan olika delar av landet. Att så inte sker sammanhänger med att det saknas översiktlig statistik som kan läggas till grund för sådana beskrivningar. Att det i olika avseenden föreligger betydande skillnader i levnadsnivån för medborgare i olika delar av landet synes dock vara uppenbart. Storstadskonsumenterna, liksom befolkningen i glesbyg-

8:5

den, måste i större utsträckning än invånarna i mindre samhällen räkna med långa restider till och från arbetet. De som bor i städerna har närmare till utbildningscentra av skilda slag, till specialiserad och högklassig sjukvård etc. Även sysselsättningsmöjligheterna och inkomstnivån varierar från ort till ort. Den grupp av individer och hushåll vars konsumtion synes vara särskilt eftersatt är den utpräglade glesbygdsbefolkningen, som har extremt långt till arbetsplatser, utbildning, köpcentra, sjukvård och andra serviceanordningar. Det kan även vara av betydelse att inledningsvis framhålla sambandet mellan den privata och den offentliga konsumtionen. Det föreligger starka samband mellan delposter i den privata och den offentliga konsumtionen, men även mellan dessa och den egenproduktion som bedrives i hushåll. De ramar som samhället anger för de enskilda hushållens agerande leder i betydande utsträckning till de konsumtionsbeslut som fattas inom den privata konsumtionen. Klarast framgår detta samband vid internationella jämförelser. I vissa länder, bland andra Sverige, ligger huvuddelen av sjukvårds- och utbildningskostnaderna inom den offentliga sektorn. Genom att samhället påtagit sig ansvaret för utvecklingen inom dessa sektorer har de privata utgifterna krympt till mindre betydelsefulla belopp. I andra länder, där sjukvård och utbildning i stor utsträckning utbjudes på marknadsmässiga grunder, är relationerna mellan den privata och offentliga konsumtionen inom dessa sektorer helt andra. Men även i mindre extrema avseenden kan man observera hur samhälleliga organs aktiviteter påverkar den privata konsumtionen. Avståndet mellan bosättning och arbetsplats och därmed även resor till och från arbetsplatsen påverkas genom lokaliseringspolitiken. Utformningen av de kommunala transportmedlen påverkar efterfrågan på egna fordon. Tillgången på kollektiva serviceanordningar påverkar efterfrågan på privat utrustning i hushållen. Slutligen påverkas möjligheterna till kvinnligt förvärvsarbete av utbudet på offentlig barntillsyn. 8:6

Den privata konsumtionen hittills

Den privata konsumtionen uppgick år 1969 till ca 78 miljarder kronor. Därmed har konsumtionens volym stigit till mer än tre gånger nivån i början av 30-talet och med ca 45 procent bara under 60-talet. Den privata konsumtionens andel av bruttonationalprodukten har däremot sjunkit successivt. Den uppgick i början av 30-talet till närmare 75 procent, låg vid 1950 vid drygt 66 procent och uppgår nu till drygt 50 procent. Främst sammanhänger detta med den offentliga sektorns tillväxt. Se tabell 8.1. Förändringarna i levnadsförhållanden återspeglas i den privata förbrukningen av varor och tjänster inte endast genom att konsumtionens volym har stigit högst avsevärt. Konsumtionen har också förändrats vad kvalitet och inriktning beträffar. Vi konsumerar idag mera, ofta bättre och till övervägande delen andra varor än på trettiotalet. Större delen av dagens konsumtionsvaror och -tjänster fanns då endast i mycket begränsad omfattning eller i annat material eller annan utformning. Bilar, motorcyklar, elektriska hushållsartiklar (spisar, kylskåp, tvättmaskiner, dammsugare etc), konfektionskläder och konserverade livsmedel utnyttjades på 30-talet endast av mycket begränsade befolkningsgrupper. Utrustningsstandarden i huvuddelen av de nyproducerade bostäderna var lägre än vad den är idag. Utlandsresor till annat än närliggande länder förekom sparsamt. SOU 1971: 28

Nya varor som tillkommit är exempelvis mopeder och scooters, televisionsapparater, frysboxar, diskmaskiner, djupfrysta livsmedel och juicer. På läkemedelsområdet finns många betydelsefulla nyheter, man behöver bara nämna exempel som antibiotika, poliovaccin och p-piller. Av nya material kan nämnas plasten som utnyttjas i mycket varierande sammanhang och syntetfibrerna som bl. a. revolutionerat arbetet inom klädvårdsområdet. De massproducerade sällskapsresorna utgör exempel på en praktiskt taget ny typ av tjänst. Förutsättningarna för de förändringar som skisserats ovan har varit en avsevärd höjning av hushållens disponibla inkomster, den snabba tekniska utvecklingen och förändrade// 8.1 Den privata konsumtionens fördelning 1969. Procent Livsmedel 26,9 Spritdrycker, viner och tobak 7,1 Bostad, bränsle och lyse 14,7 Beklädnad m. m. 9,0 Inventarier m. m. 7,6 Fordon m. m. 11,1 Resor 3,2 Sjukvård, hygien, hemvård m. m. 5,9 Övrigt 10,7 Kollektiva tjänster 0,9 från ideella org. Försäkringstjänster 1,0 Plus: Svenska turistutgifter i utlandet 2,8 Minus: Utländska turistutgifter i Sverige 0,9 Total privat konsumtion 100,0 milj kronor 77 884 Källa: Konjunkturläget, Preliminär nationalbudget 1971, Stockholm 1971

8:7

ringarna i människornas levnadssätt. Förskjutningarna mellan olika konsumtionsområden har också i hög grad påverkats av förändrade prisrelationer. Tekniskt komplicerade industriprodukters priser har genom rationaliserad produktion relativt sett blivit lägre. Tjänster, vilkas produktion ofta inte kan rationaliseras i samma utsträckning, har däremot i många fall relativt sett stigit i pris. Ser man utvecklingen av den totala konsumtionen och konsumtionens huvudposter gör de långsiktiga utvecklingstendenserna ett lugnt och enahanda intryck. Bortsett från krisåren i början av trettiotalet och krigsåren har uppgången varit långsam men säker. Av huvudposterna har givetvis de som innehåller de större och dyrare nyheterna varit mest expansiva. Fordonspostens andel av den privata konsumtionen har genom motorismens utveckling stigit till omkring det dubbla från 1950 till 1968, svenska turistutgifter i utlandet har nu två och en halv gånger så stor andel som 1950. Även andelen för hushållsutrustning har stigit. Livsmedelsposten å andra sidan står för en sakta sjunkande andel av hushållens konsumtionsutgifter, beklädnadsandelen av konsumtionen har sjunkit från 15 till 9 procent och ännu starkare nedgång visar vissa personliga tjänster, t. ex. arbetshjälp i hemmet, skrädderiarbete och skoreparationer. Bostadskostnaderna (inkl. bränsle och lyse) tar idag en något större andel av den totala privata konsumtionen än i början av 50talet. Detta sammanhänger med det under senare år betydande bostadsbyggandet, den stigande standarden på nybyggda lägenheter samt att bostadskostnaderna relativt sett stigit, främst till följd av byggnadskostnadernas utveckling.

ta hand om hushållsarbetet. Slutligen måste också övergången från råvaror till hel- eller halvfabrikat inom livsmedelssektorn och konfektionens utveckling nämnas - även dessa tendenser torde sammanhänga med rationaliseringssträvandena inom hushållen.

Vill man sammanfattningsvis plocka ut några huvudtendenser i den privata konsumtionens utveckling under tiden efter andra världskriget så måste man nämna bilismens utveckling, introduktionen av televisionen och den starka upprustningen på hushållsapparatområdet som bl. a. sammanhänger med att allt fler familjer inte längre har någon vuxen person hemma som kan

8:8

SOU 1971: 28

Konsumtionen och boendeservicen

Samtliga de områden som nämnts ovan har nära samband med boendeservicens utveckling och inriktning. Bilismens snabba utveckling ställer krav på trafikplanering inom bostadsområdena men också på parkeringsplatser. I genomsnitt fanns det i Sverige vid utgången av 1968 261 personbilar per 1 000 invånare, vilket är den högsta biltätheten i Europa. Den höga biltätheten ställer betydande krav på planeringen. Om inte dessa krav sammanvägs med andra krav som måste ställas på boendemiljön leder utvecklingen till från totalplaneringssynpunkt mindre välbalanserade lösningar. Televisionen upptar numera en betydande del av människornas fritid. Genomsnittligt uppskattas den svenska konsumenten se på television mellan en och två timmar per dag. Detta innebär att den tid som finns för andra fritidssysselsättningar reduceras avsevärt. Vid planering av fritidsverksamheten måste man därför vara medveten om att aktiviteterna måste få så stark motivation att de drar tillräckligt stort antal personer från televisionen eller också måste man inrikta sig på grupper som är mindre intresserade av television. Ungdomarna exempelvis synes inte värdera en så passiv fritidsverksamhet i samma utsträckning som äldre personer. Hur rationaliseringen av hushållsarbetet bedrives sammanhänger i hög grad med den tillgängliga boendeservicen. Kvinnligt förvärvsarbete synes vara starkt korrelerat SOU 1971: 28

med å ena sidan tillgången på lediga platser, ä andra sidan möjligheten att ordna barntillsyn. I den mån den sistnämnda förutsättningen är uppfylld vill många gifta, f. n. ej yrkesverksamma kvinnor gå ut i yrkesarbete varigenom möjligheterna till skilda slags hemindustrieli verksamhet reduceras samtidigt som det uppstår ett behov av att rationalisera och förenkla sådant hushållsarbete som inte kan flyttas från hemmet. Finns det då inom bostadsområdet skilda slags kollektiva arrangemang för att fylla servicebehovet kan hushållet välja mellan att utnyttja den kollektiva servicen eller anskaffa egen maskinell utrustning t. ex. för tvätt och klädvård. Saknas den kollektiva servicen kan rationalisering endast åstadkommas inom ramen för det egna hushållet, vilket samhällsekonomiskt kan vara felaktigt. Det finns även serviceområden där utvecklingen går emot hushållens intresse av ökad närservice. Strukturrationaliseringen inom handeln, begränsade öppethållandetider hos kommersiella och offentliga inrättningar, begränsning av kollektiva transporter inom vissa områden är företeelser som motverkar rationaliseringen av ett hushålls skötsel. Vad gäller utflyttning av verksamheter från hushåll till större driftsenheter så synes möjligheterna ingalunda vara uttömda.

8:9

Varudistributionen

50- och 60-talet har för handelns del karakteriserats av stark strukturrationalisering. Mindre, manuellt betjänade butiker med specialiserat sortiment har försvunnit och lämnat plats för allt större enheter med brett sortiment och - i stor utsträckning självbetjäning. Varuhusens andel av försäljningen har ökat. Inom dagligvaruhandeln har koncentrationen till ett mindre antal butikskedjor ökat markant. Kooperationens betydelse har också ökat. Från konsumentsynpunkt har utvecklingen medfört vissa svårigheter. Avståndet till närmaste butik har blivit för långt för de köpare som inte disponerar egen bil. Problemet torde vara särskilt svårt i glesbygden samt för pensionärer, handikappade och de mödrar med småbarn som inte äger bil eller inte har tillgång till den vid inköp. Vidare har en del av arbetet vid inköp överflyttats från anställda till kunder. Samtidigt har butikerna inte anpassats till kundernas förändrade inköpssituation. Dessa förhållanden har uppmärksammats särskilt under 60-talets senare del och bland annat lett till att en distributionsutredning har tillsatts. Man måste även under 70-talet räkna med fortsatt strukturrationalisering. Det är dock möjligt att utvecklingen delvis kommer att gå nya vägar så att större hänsyn kan tas till konsumenternas svårigheter.

8:10

Utvecklingstendenser

Vill man bedöma den privata konsumtionens utveckling inom överskådlig framtid kan man spekulera över i vilken utsträckning de nu rådande trenderna fortsätter och på vilka punkter man måste räkna med en från den hittillsvarande avvikande utveckling. Begränsar man sig till första hälften av 70-talet förefaller det för det första vara motiverat att räkna med en lägre total ökningstakt än under 60-talet. I 1970 års långstidsutredning räknar man i grundkalkylen med en årlig ökning på 3,3 % i genomsnitt 1970-1975. Man kalkylerar dock med mindre ökningar (2,5 procent) under de tre första åren och en snabbare ökningstakt (4,6 procent) därefter. Skälen för detta antagande ligger för det första i det förhållande som under ifrågavarande period kommer att råda mellan å ena sidan befolkningen i produktiv ålder och å andra sidan de icke yrkesverksamma åldersgrupperna. För det andra torde produktionsökningarna i hög grad vara intecknade för andra sektorer än för den privata konsumtionen. Befolkningssituationen torde i detta sammanhang i viktiga avseenden börja förbättras under andra hälften av 1970-talet. Pressen från den offentliga sektorn och investeringarna kan dock knappast väntas minska ens under följande tioårsperiod. Det är därför möjligt att det även på längre sikt är realistiskt att räkna med relativt måttliga ökningar av den privata konsumtionens volym. SOU 1971: 28

Ser man på utvecklingen av de olika konsumtionsposterna kan man antingen ansluta sig till den teknik som för en femårsperiod i taget utnyttjas i de konsumtionsberäkningar som Industriens Utredningsinstitut brukar genomföra för långtidsutredningarnas räkning eller också kan man ägna sig åt mer långsiktiga och lösa spekulationer inte endast över den troliga utan även den önskvärda utvecklingen. Vad beträffar utvecklingen inom livsmedelssektorn så är det två faktorer som man främst skulle vilja framhålla. Den ena är en önskvärd övergång till mindre kaloririk men näringsriktig kost. Vissa tendenser i en sådan riktning har successivt gjort sig gällande under en längre tid. Vi äter exempelvis mera grönsaker och frukt än tidigare. Motsatta tendenser kan dessvärre observeras i sådan utsträckning att de dominerar totalbilden. Här kan nämnas ökad konsumtion av sötsaker, läskedrycker, snacks etc. Intaget av viktiga födoämnen såsom potatis och bröd har sjunkit även om volymsiffrorna visar på uppgång till följd av övergång till mer förädlade produkter. Statens institut för folkhälsan och socialstyrelsen står nu inför en långsiktig och medveten kostinformation i syfte att påverka svenska folkets kostvanor till att blir mera näringsriktiga. Om och vilken effekt sådana informationsaktiviteter har på konsumtionen av livsmedel i stort är givetvis svårt att säga. Den andra faktorn av 8:11

särskild betydelse är behovet att ytterligare minska matlagningsarbetet inom de enskilda hushållen. Detta behov kommer sannolikt även i fortsättningen att styra utvecklingen till mer eller mindre färdiglagad kost samt till allt fler utemåltider. Man kan därför förmoda att ökningen i livsmedelskonsumtionens volym kommer att ta sig uttryck i högre förädlingsgrad snarare än i en ökad konsumtion per capita. Antalet nybyggda lägenheter har under senare delen av 1960-talet - med över 100 000 lägenheter årligen - legat på en hög nivå. I 1970 års långtidsutredning räknar man med en viss nedgång i bostadsinvesteringarna under första hälften av 1970-talet. Under förutsättning av en total genomsnittlig konsumtionsökning på 3,3 procent 19701975 räknar man med ett årligt bostadsbyggande på 96 000 lägenheter. Skulle den privata konsumtionen öka långsammare beräknas även bostadsbyggandet minska, fast mindre än totalkonsumtionen, eftersom stat och kommun stödjer stora konsumentgrupper inom denna sektor. Långtidsutredningen bygger vid sina beräkningar av bostadskonsumtionens utveckling vid sidan av Industriens Utredningsinstituts prognoser på kalkyler gjorda av bostadsstyrelsen. I utredningen framhävs de bristfälliga kunskaperna om bostadsefterfrågan och dess bestämningsfaktorer. Stor osäkerhet råder även beträffande bostadspostens värde- och volymutveckling enligt nationalräkenskaperna. I prognossammanhang kompliceras läget vidare av att bostadskonsumtionen i hög grad varit beroende av producenternas utbud och myndigheternas åtgärder. Med gällande priser och det tidigare nämnda samhälleliga stödet för barnfamiljers och pensionärers bostadskonsumtion har efterfrågan i många områden hittills varit större än utbudet även om det under senare år punktvis kunnat uppstå tillfälliga svårigheter vid avsättning av nybyggda lägenheter med relativt höga hyror. En annan fråga som är av betydelse är hur resurserna skall fördelas med hänsyn till lägenheternas utrymmes- och utrust8:12

ningsstandard. I bostadsbyggnadsutredningens betänkande »Höjd bostadsstandard» (SOU 1965: 32) fastslogs 1965 att den inre utrustningsstandarden låg vid en nivå som inte gjorde en ytterligare satsning på sådan standard motiverad. Utredningen prioriterade utrymmesstandarden framför utrustningsstandarden. Det nya i debatten om bostadsstandard är att man i större utsträckning än tidigare för in problemen kring avvägning mellan lägenhetens inre standard och kraven på den miljö som bildar ramen kring bostaden. En högre servicenivå inom boendeområdet med kollektiva anordningar för vissa av servicefunktionerna ter sig i dagens läge som naturliga komplement eller alternativ till utrustnings- och i vissa fall även utrymmesstandarden i de enskilda lägenheterna. Detta gäller inte endast för nybyggda bostadsområden. Upprustning av äldre områden med kollektiva serviceanordningar av skilda slag ter sig lika angelägen, eftersom större delen av befolkningen inom en överskådlig framtid kommer att bo i lägenheter och områden som redan finns. Som redan nämnts har arbetstiden för större delen av befolkningen minskat avsevärt under de senaste decennierna, vilket medfört ökad fritid i många fall såväl på vardagarna som genom längre veckoslutsledighet och semester. Den ökade fritiden i kombination med ökade ekonomiska resurser har lett till en betydande satsning på varor och tjänster för fritidskonsumtion. I konsumtionsstatistiken kommer den till uttryck i ökade kostnader för fordon, resor, campingutrustning, radio- och televisionsapparater, sportartiklar, motionsredskap etc. Men den döljs även i exempelvis beklädnadsposten som omfattar stora delar av vintersportutrustningen och andra fritidskläder. Fritidshusen, både nybyggda och äldre hus på landsbygden som inte längre används som fast bostad, utgör en mycket betydande men tyvärr statistiskt dåligt belyst post i fritidssektorn. Fritidsbåtar är en annan stor och dyr produkt som under senare år tilldragit sig ökat intresse från allmänheten. De prognoser som f. n. finns tillgängliga SOU 1971: 28

tyder på att utvecklingen av fritidskonsumtionen även i fortsättningen kommer att vara expansiv. Antalet inregistrerade personbilar har under 60-talet fördubblats. Utvecklingen har dock varit långsammare under andra än under första hälften av decenniet. Allt tyder på att en betydande uppgång kommer till stånd också under följande år även om man snarare bör räkna med en ökningstakt av den storlek som gällt under andra än under första hälften av det föregående decenniet. Mellan 400 000 och 500 000 svenskar per år åker f. n. utomlands på s. k. sällskapsresor. Undersökningar från mitten av 1960-talet visar att denna reseform hittills utnyttjas endast av begränsade befolkningsgrupper, men att de som en gång börjat resa ofta gör det upprepade gånger. Det finns således för denna typ av resande betydande utvecklingsmöjligheter och man kan anta att det också finns stora konsumentgrupper som successivt kommer att börja utnyttja denna semesterform. Introduktionen av den svart-vita televisionen skedde i Sverige i mycket snabbare takt än vad de mest optimistiska prognoserna hade kunnat förutse. Idag står vi i början av en introduktion av färg-television och de prognoser som finns tyder på att det inom några år inom svenska hushåll kommer att finnas ungefär 1,7-1,8 miljoner färg-tv-apparater. Detta förutsätter att hushållen inom denna tid är villiga att investera ca 5-6 miljarder kronor i dessa apparater och dessutom acceptera de högre driftkostnaderna. Vad fritidshusen beträffar så uppskattade 1962 års fritidsutredning antalet år 1963 till ca 300 000. Utredningen räknade också med att antalet som fritidshus nyttjade hus skulle fördubblas inom en period av 5-10 år. Huruvida så har skett finns det idag inget underlag för att bedöma. De årliga kostnaderna för innehav, drift och underhåll av fritidsbåtar har mer än tredubblats under en tioårsperiod. Även om denna post hittills utgör en obetydlig del av den privata konsumtionen (drygt en halv procent) än den av intresse genom den starka men ryckiga uppgången.

niska utrustning kommer i konsumtionsberäkningarna till uttryck genom att posten elektriska artiklar samt symaskiner och dammsugare, som 1950 uppgick till drygt 300 milj. kronor, i slutet av 60-talet låg vid ca 2 miljarder kronor. Även inköpen av televisions- och radioapparater registreras i denna post. Det finns inga skäl att anta att anskaffningstakten för hushållsmaskiner skulle avta under 70-talet eller strax därefter. Däremot är det uppenbart att det kommer att ske successiva förskjutningar mellan de hushållsmaskiner som anskaffas. Tvättmaskinerna ingår redan idag i så stor utsträckning i hushållens utrustning att man kan räkna med ett lugnare inköpsförlopp framledes. Diskmaskinerna däremot är först i början av utvecklingen. Beträffande kylskåp och frysskåp går utvecklingen mot större sådana. Sett på längre sikt torde det idag vara svårt att förutse vilka nya hjälpmedel för hushåll som kommer att introduceras och hur de nuvarande kommer att utvecklas.

Den starka uppgången i hushållens tekSOU 1971: 28

8:13

Konsumtionen inom olika grupper

I de föregående avsnitten redogjordes endast för utvecklingen totalt, hur vår totala konsumtion av olika varor och tjänster har förändrats och kan förväntas bli förändrad inom en överskådlig framtid. Givetvis finns det också betydande olikheter mellan olika konsumentgrupper vad beträffar konsumtionens storlek och sammansättning. Vad den totala privata konsumtionen beträffar så bestäms den, som redan nämnts, till övervägande delen av de disponibla ekonomiska resursernas storlek. Man borde därför kunna få en viss bild av förhållandena från inkomststatistiken. Den bild man kan erhålla därifrån är dock mycket ofullkomlig för här avsett ändamål, eftersom inkomsterna endast relateras till inkomsttagaren utan angivande av försörjningsenhetens storlek och genom att endast deklarationspliktiga inkomster medtages i statistiken. Att det enligt 1967 års inkomststatistik totalt registrerades mer än 5 miljoner inkomsttagare av vilka 2,5 procent hade mer än 50 000 kronor som sammanräknad nettoinkomst medan 40 procent hade en inkomst under 10 000 kronor eller också ingen registrerad inkomst alls ger en viss indikation på att det även inom konsumtionen måste finnas mycket stora olikheter mellan olika grupper. Det kan vara av vikt att nämna att kvinnorna utgjorde drygt 60 procent av gruppen med de låga inkomsterna, vilket delvis sammanhänger med kvinnornas lägre löner per tidsenhet, men också med att deltidsarbete 8:14

är vanligt bland förvärvsverksamma gifta kvinnor. Även de äldsta och yngsta åldersgrupperna väger tungt bland de inkomsttagare som har de lägsta inkomsterna. Låginkomstutredningen redovisar i sitt första betänkande (SOU 1970: 34) en ingående analys av inkomstförhållandena 1966. I betänkandet framhävs skillnaderna mellan könen, utbildningsgrupperna och de olika regionerna på ett markant sätt. Vidare redovisas i undersökningen avsevärt lägre inkomster för barnhushåll med en vuxen än för sådana med två vuxna samt för de äldsta och yngsta inkomsttagarna jämfört med befolkningen i åldern 20-66 år. En bild av konsumtionens storlek och fördelning kan erhållas från de hushållsbudgetundersökningar som brukar genomföras med vissa mellanrum. Dessvärre är den senaste undersökningens resultat när detta skrives under bearbetning och de uppgifter som man här har att bygga på är mer än tio år gamla. En annan undersökning som är av stort intresse är låginkomstutredningens levnadsnivåundersökning avseende år 1967. Även den är ännu inte helt färdigbearbetad, en del resultat finns dock redan publicerade. Den beskrivning som idag kan ges av olikheterna i konsumtionen mellan olika grupper bygger således på preliminära resultat från låginkomstutredningen, på äldre uppgifter och på resultat från skilda mer eller mindre tillfälliga undersökningar. SOU 1971: 28

Det kan inledningsvis vara av betydelse att beröra ytterligare några generella aspekter på konsumtionsfördelningen. När man finner att vissa grupper av konsumenter är dåligt tillgodosedda inom en viss sektor av konsumtionen, kan man antingen anta att de kompenseras genom en högre konsumtion inom andra sektorer eller också indikerar den låga konsumtionen på en punkt en allmänt dålig konsumtionsnivå. Man kan i konsumtionsstatistiken finna exempel på det första förhållandet. När man exempelvis konstaterar att unga yrkesverksamma kvinnor inte så sällan har en otillfredsställande kost kan man samtidigt konstatera att samma grupp har en relativt sett hög konsumtion inom beklädnadssektorn. Det förefaller dock som det motsatta antagandet hade vidare giltighet. Oftast har de som har dålig standard inom en sektor av konsumtionen också bristfällig konsumtion inom andra områden och även inom de komponenter av levnadsnivån som ligger utanför konsumtionsbegreppet. Låginkomstutredningens material visar att det i vårt samhälle alltjämt finns betydande befolkningsgrupper som lever på en låg nivå i stort sett i alla avseenden. Inom låginkomstutredningens undersökning har genomförts en särskild bearbetning av förhållandena för de ca 450 000 individer som 1967 hade en timlön understigande 7 kronor. Undersökningen visar att denna grupp genomgående har det mycket sämre än övriga beträffande sysselsättnings- och arbetsplatsförhållanden, ekonomiska och politiska resurser samt fritid och rekreation. Även tandtillståndet, bostadens standardutrustning och kostens sammansättning faller i jämförelsen klart ut till fördel för de högre avlönade. Inga entydiga slutsatser kan ur materialet dras rörande hälsoindikatorerna psykiskt välbefinnande, rörlighet och förekomst av värk liksom för bostadsutrymmet och levnadsnivåkomponenten »uppväxtförhållanden och familjerelationer». De enda avseenden i vilka de lågavlönade har det bättre ställt än de med högre lön är beträffande rök- och alkoholvanor. De extremt lågavlönades vanor är här från hälsosynSOU1971:28 13—074555 • 6

punkt mer tillfredsställande, det vill säga att konsumtionen är lägre. I låginkomstutredningens preliminära rapport angående de extremt lågavlönades situation säger man sammanfattningsvis att undersökningen på ett ganska realistiskt sätt ger en bild av det samband mellan lön och välfärd som faktiskt råder i vårt samhälle. Den relaterade specialstudien avser extremt lågavlönade. Till dessa kommer andra låginkomsttagargrupper - ålderspensionärer, sjuka och handikappade. Vidare torde betydande grupper inkomsttagare ovanför den extrema låglönenivån till följd av stor försörjningsbörda leva i samma slags förhållanden som extrema låglönegrupper. Utgiftsandelen för livsmedel antas sjunka när en allmän inkomsthöjning kommer till stånd i ett samhälle. Man skulle därför väntat sig en starkare nedgång av livsmedelsposten än vad som i verkligheten har registrerats. Man måste dock beakta att livsmedelsposten omfattar såväl nödvändiga baslivsmedel som lyxbetonade sådana och att utvecklingen i hög grad inneburit att man inom livsmedelskonsumtionen övergått till hel- och halvfabrikat av skilda slag. Livsmedel med hög förädlingsnivå, exempelvis djupfrysta livsmedel, samt livsmedel av hög kvalitet och standard konsumeras i avsevärt större utsträckning av högre inkomstgrupper, eller vid uppdelning efter huvudsaklig inkomstkälla av högre tjänstemän. Trots detta tar livsmedlen för de lägre inkomstgrupperna en betydligt större andel av inkomsten än för de ovannämnda hushållen. Vidare kan man konstatera att husmödrarna för egen del i pressade ekonomiska situationer eller när livsmedelstillgången är knapp inriktar sig främst på billig och ur näringssynpunkt mindre värdefull kost. Troligen är det detta som medför att kvinnor i lägre inkomst- och socioekonomiska grupper får en utpräglad tendens till övervikt. Andra grupper för vilka man genom speciella undersökningar konstaterat kostbrister är pensionärerna, i synnerhet ensamstående sådana, samt unga kontorsarbetande kvinnor. Av de ensamstående pensionärerna synes kvinnorna äta en mer varie-

8:15

rande kost än männen. Beträffande ensamboende kontorsanställda yngre kvinnor har man funnit en sämre näringsstandard än för skolflickor i motsvarande ålder som bodde i sina föräldrars hem. Man kan således genom studier påvisa grova skillnader mellan grupper av individer i fråga om kostvanor och näringsstandard. Undersökningarna är dock endast punktvisa och i metodologiska avseenden osäkra. Låginkomstutredningens undersökning tyder närmast på att kostvanorna är otillfredsställande i alla grupper. Det är här fråga om ett ur hälsosynpunkt mycket viktigt område där det uppenbarligen finns skäl för det allmänna att genom information och andra åtgärder försöka påverka förhållandena till det bättre. Vad beträffar alkoholkonsumtionen kan här för det första konstateras att konsumtionsvolymen per invånare var avsevärt mycket högre före första världskriget än vad den är nu. Nedgången sammanhänger med olika nykterhetspolitiska åtgärder. Vinkonsumtionen har stigit avsevärt, i synnerhet under tiden efter andra världskriget. Alkoholkonsumtionen är mycket större bland män än bland kvinnor. Skillnaden gäller i första hand för sprit, men även för öl är den betydande. Kvinnornas lägre konsumtion är mest märkbar inom de äldre åldersgrupperna. Vin dricker kvinnor i de yngre åldersgrupperna t. o. m. mer än männen. För kvinnorna stiger konsumtionen av alla typer av alkohol med stigande socialgrupp. Samma gäller beträffande männen för vin. För sprit och öl synes enligt tidigare undersökningar de sociala skillnaderna samt olika ekonomiska möjligheter snarare komma till uttryck i vad man dricker än hur mycket man dricker. I låginkomstutredningen mätes alkoholkonsumtionen genom andelen som dricker vin eller sprit mer än en gång i veckan. Med det måttet finner man starka och systematiska skillnader mellan socialgrupperna. Andelen är 5-10 gånger högre i socialgrupp 1 än i socialgrupp 3. Under 50-talet kunde man genom olika undersökningar konstatera att medan tre 8:16

fjärdedelar av männen rökte, så var endast en fjärdedel av kvinnorna rökare. Männen rökte i samma utsträckning oberoende av om de bodde i städer eller på landsbygd, kvinnorna rökte i avsevärt större utsträckning i städer än på landsbygden. Skillnaderna mellan andelen rökare i olika åldersgrupper var då små och sambanden mellan inkomst och rökning oklara. Det fanns ingen tendens till att de högre inkomstgrupperna skulle röka mera än de lägre. Under 60-talet torde tobakskonsumtionen blivit allt mera utbredd. Ökningstakten har varit starkare bland kvinnor än bland män och introduktionen av rökandet synes ha flyttat ner i åldersgrupperna. Enligt låginkomstutredningen finns det betydande socialgruppsskillnader bland de äldre, där betydligt större andel av socialgrupp 1 än av socialgrupp 3 röker mer än 10 cigarretter per dag. I den yngsta åldersgruppen finns inga socialgruppsskillnader. Vad beklädnadskonsumtionen beträffar har denna studerats särskilt med utgångspunkt i 1958 års hushållsbudgetundersökning. Undersökningen visar att beklädnadskonsumtionen på ett avgörande sätt är beroende av hushållets inkomst, men också av individens ålder. Materialet tyder på att vid stigande inkomster finns utrymme för en betydande höjning av konsumtionsnivån inom beklädnadsområdet, även om de stora skillnader som här tidigare har funnits mellan olika miljöer och grupper redan har försvunnit. Att belysa bostadskonsumtionens fördelning på olika konsumentgrupper är i vissa avseenden svårare än för övriga poster i konsumtionen. Genom att det inom detta område funnits vissa regleringar och genom att bostadskostnaderna inte överallt synes återspegla verkliga skillnader i standarden synes det vara mindre lämpligt att mäta bostadskonsumtionens volym i andelar av den totala konsumtionen. I bostadsbyggnadsutredningens betänkande »Höjd bostadsstandard» nämndes tre grupper vilkas bostadsförhållanden enligt utredningens uppfattning var särskilt bekymmersamma. Det gällde ålderspensionärernas bostadssituaSOU 1971: 28

tion, framför allt beträffande utrustningsstandarden i lägenheterna och möjligheterna till kollektiv service, barnfamiljerna vad beträffar utrymmesstandarden och ensamstående föräldrars situation, därför att de många gånger har stora svårigheter med att överhuvudtaget få en egen lägenhet. Under senare år har i olika sammanhang främst i massmedia också immigranternas bostadssituation belysts på ett sätt som tyder på att det även här finns betydande problem att lösa. Även om det nya bostadstillägget till barnfamiljer synes kunna lätta trångboddheten för barnfamiljer och andra åtgärder vidtagits för pensionärernas del finns det anledning att anta att de nämnda problemområdena alltjämt har kvar sin aktualitet. Vad slutligen beträffar hushållens värderingar av olika boendeformer visar de begränsade undersökningar som här finns en förmåga att anpassa sig till skilda slags förhållanden - de tillfrågade föredrar i regel den hustyp de bor i. Konsumtionen av hemutrustning av olika slag — möbler och andra varaktiga varor - utgjorde vid slutet av 60-talet ca 8 procent av den totala privata konsumtionen. Detta innebär att den låg vid ungefär samma nivå som i början av 50-talet och att utrustningsposten utvecklade sig ungefär i samma takt som konsumtionen totalt. Hushållsbudgetundersökningen visar att hemutrustning av typen möbler, mattor, armaturer etc. i hög grad synes ha en social motivation och uppgår därmed till avsevärt högre belopp i högre tjänstemannahushåll än inom övriga hushåll. Utgifter för linne, filtar och liknande varierar i mindre utsträckning. Hushållsmaskiner och redskap visar delvis andra typer av variationer än de tidigare nämnda posterna. Jordbrukarhushållen, som totalt sett har en relativt låg genomsnittlig konsumtion, äger t. ex. oftare än andra hushåll frysenheter och även deras innehav av tvättmaskiner är nästan lika hög som hos högre tjänstemannahushåll. Med undantag för frysenheter redovisar dock högre tjänstemannahushåll, som redovisar en mer än dubbelt så hög total konsumtion som genomsnittshushållet, också höSOU 1971: 28

ga innehavsandelar för elektriska hushållsmaskiner. På femtiotalet var bilinnehavet betydligt vanligare bland företagare än bland löntagarhushåll. Bilinnehav var vanligast på landsbygden och minst inom storstadshushållen. De skillnader som fanns då kan man förmoda har utjämnats i viss utsträckning genom att bilinnehavet totalt sett har blivit allt vanligare. Skillnaderna mellan inkomstgrupperna kommer fram inte endast genom olika andelar bilägare utan främst genom att de hushåll som har högre inkomster också äger dyrare bilar med högre drift- och underhållskostnader. Om man söker statistiska data om fritidskonsumtionen kan man söka efter antingen utgiftsdata eller data om innehav av skilda slags fritidsvaror eller också försöka få grepp om tidsåtgången för skilda slags fritidssysselsättningar. Vad beträffar den senare typen av uppgifter kan man bara konstatera att det i Sverige förekommer sparsamt med uppgifter över allmänhetens tidsanvändning. Vi vet genom Sveriges Radios» undersökningar ungefärligt att den tid som individerna lägger ner på TV-tittandet uppgår till mellan en och två timmar om dagen. Enligt 1963 års fritidsutrednings undersökning uppgavs hobbyverksamheter av skilda slag och skilda slags friluftsaktiviteter vara de »huvudsakliga» fritidssysselsättningarna. Frekvensen av skilda slags aktiviteter var dock enligt undersökningen högst för televisionstittandet, läsning av veckotidningar och böcker, friluftsliv och besök hos släktingar och vänner. Allt större grupper av resenärer utnyttjar sina semestrar till sällskapsresor till främmande länder. Antalet sådana resor från Sverige uppgår numera till mellan 400 000 och 500 000 per år. Statens konsumentråds sällskapsreseutredning (SOU 1966: 25) fann vid en undersökning avseende förhållandena 1964/65 att resenärerna utgjorde en i hög grad selektiv grupp av allmänheten. En stor del av resenärerna kom från storstadsområden, i synnerhet från stockholmstrakten. Arbetare förekom bland resenärer i mycket ringa omfattning. Vad ålder beträffar var yngre män 8:17

och kvinnor i medelåldern överrepresenterade bland resenärerna. I vintersportresor som genomföres av skolungdom deltog huvudsakligen ungdomar från hem med i genomsnitt hög inkomstnivå. Om man till hygienkonsumtionen räknar konsumtion av varor och tjänster som sammanhänger med individens strävan att reducera hälsorisker och öka möjligheterna att få vistas i en ur hygienisk synpunkt lämplig miljö så har denna konsumtion under 50- och 60-talen stigit i ungefär samma takt som konsumtionen i stort och ligger under hela perioden på en inkomstandel av 5-6 procent av den totala konsumtionen. Delposterna inom huvudposten har dock utvecklats på mycket varierande sätt. Mest expansiv har varit konsumtionen av medicin, lakar- och tandvård. Då räknas ändå endast de privata utgifterna inom denna sektor. Även utgifter för färger och sjukvårdsartiklar har stigit avsevärt, medan utgifter för arbetshjälp i hemmet och frisörarbete har utvecklats relativt sett långsammare. Enligt 1958 års hushållsbudgetundersökning var konsumtionen i kronor räknat för samtliga delposter inom hygiensektorn störst för högre tjänstemän. Jordbrukarna använde minst pengar till sjukvård och tandvård samt tvätt och bad. Gruppen arbetare låg lägst med avseende på konsumtion av mediciner och vitaminpreparat. Räknat i procent av den totala konsumtionen låg pensionärerna högst beträffande sjukvård och lägre tjänstemän beträffande konsumtion av skönhetsmedel och hårvård.

8:18

Den offentliga konsumtionen

Med offentlig konsumtion menas statens och kommunernas löpande utgifter för de tjänster som produceras inom undervisningsväsendet, sjukvården, rättsväsendet, försvaret, förvaltningen osv. Som offentlig konsumtion räknas endast den del av utgifterna som direkt hänger samman med ifrågavarande tjänsteproduktion. Investeringsutgifterna redovisas i annat sammanhang. Transfereringsutgifterna till hushållen (barnbidragen, folkpensionen, direkta sociala bidrag etc.) ingår inte heller i den offentliga konsumtionen. De ingår i stället i den disponibla inkomst som utnyttjas för att köpa varor och tjänster inom den privata konsumtionen samt för sparande. Statliga och kommunala affärsverks tjänster ingår också i den privata konsumtionen. Den offentliga konsumtionen är inte helt skattefinansierad. Det förekommer avgifter, i vissa fall varierande med inkomsten, även om huvuddelen av kostnaderna definitionsmässigt betalas över skatter. I 1965 års långtidsutredning hade kommunala och statliga myndigheter räknat med en total uppgång för den offentliga konsumtionen av ca 6 procent per år i fasta priser räknat. Långtidsutredningen ansåg att den totala resursramen inte skulle möjliggöra en sådan uppgång utan reducerade i sin totalkalkyl den offentliga konsumtionens årliga uppgång till något under 5 procent för perioden 1965-1970. Under de tre första åren av femårsperioden har den verkliga SOU 1971: 28

uppgången överstigit både myndigheternas och utredningens prognoser i avsevärd utsträckning, under de två senaste åren har uppgången varit 6 resp. 5 procent. För 1970-1975 räknar man i 1970 års långtidsutredning i grundkalkylen med en genomsnittlig uppgång på 4,5 procent. Se tabell 8.2. Av de offentliga utgiftsområdena är undervisningen det största. Där ingår skolväsende inkl. högre utbildning men även olika kulturaktiviteter. Undervisningskostnaderna i den offentliga konsumtionen år 1968 uppgick till 7,9 miljarder kronor. Undervisningsväsendet har under hela 60-talet varit utomordentligt expansivt genom att flera omfattande reformer genomförts eller påTabell 8.2 Den offentliga konsumtionens fördelning 1969. Procent Allmän och utrikes förvaltning 7,1 Rätts- och polisväsen 5,2 Allmän forskning 0,5 Försvar 16,4 Undervisning 25,6 Hälsovård 20,6 Socialförsäkring 1,2 Socialvård 8,5 Bostadspolitik och samhällsplanering m. m. 2,5 Andra samhälleliga och sociala tjänster 5,1 Ekonomiska tjänster 6,4 Ofördelbara utgifter 0,9 Total offentlig konsumtion, 100,0 miljoner kronor 33 662 Därav: statlig 38,7 kommunal 61,3 Källa: Konjunkturläget, Preliminär nationalbudget 1971, Stockholm 1971

8:19

börjats. Efterfrågan på utbildning har stimulerats kraftigt genom att det studiesociala stödet byggts ut. Den sektor inom vilken man framdeles kan vänta betydande expansion är vuxenutbildningen. Utvecklingstakten här bestäms dock inte endast genom myndigheternas åtgärder utan även genom allmänhetens efterfrågan på utbildningen. Hälso- och sjukvård är det näst största av offentliga konsumtionsområden. Konsumtionsvärdet uppgick år 1968 till 6,3 miljarder kronor. Uppgången har under 50- och 60-talen varit mycket stark till följd av ökade inkomster, men även genom statsmakternas åtgärder som haft samma verkan som prissänkningar på en privat marknad. Att efterfrågan här är långt ifrån mättad framgår av de långa köer som finns inom många områden. Till den ökade efterfrågan på sjukvård bidrar också de nya tekniska landvinningar inom medicinens område som möjliggör vårdinsatser som tidigare inte var tänkbara. Att sjukvårdsområdet en mycket lång tid framöver representerar ett område med nästan omättliga krav på resurser har under senare år klart framgått av den debatt som gällt prioriteringen vid offentlig resursanvändning. Utgifterna för socialvård låg 1968 vid omkring 2,4 miljarder kronor. Tyngdpunkten ligger här på åldringsvården, men även åtgärder för handikappade och barnfamiljer har successivt fått ökad betydelse. De stigande inkomsterna, bl. a. genom inkomstöverföringar till eftersatta grupper, har på vissa områden reducerat behovet av direkta vårdaktiviteter. Inom andra områden har sådana behov ökat genom att vårduppgifter överflyttats från den privata till den offentliga sektorn. Detta har skett dels genom ökad rörlighet och hushållssplittring, dels genom ökad förvärvsverksamhet bland kvinnorna. Det har således varit fråga om tendenser som eljest starkt bidragit till samhällets ekonomiska utveckling. Det är uppenbart att det, om man kunde bortse från resursrestriktioner, skulle finnas mycket stora behov av ökade sociala aktiviteter inom konsumtionsområdet. Det gäller såväl åldrings- som barnavårdsområdet, men också åtgärder för skilda slags ef-

8:20

tersatta grupper i samhället. Det är svårare att resonera kring den offentliga konsumtion som ligger utanför undervisningsväsendet, sjukvården och socialvården. De tre sistnämnda områdena svarar dock gemensamt för 55 procent av den offentliga konsumtionen. Vad som sagts ovan tyder uppenbarligen på att expansionsbehoven inom den offentliga sektorns konsumtion är av sådan storlek att tillväxttakten från efterfrågesidans synpunkt sett skulle kunna bli snabb. I verkligheten kommer, vid sidan av trycket från efterfrågesidan, resursbegränsningar att diktera en utvecklingstakt av mera moderat slag. Man torde dock kunna anta att den offentliga konsumtionen under en mycket lång tid kommer att stiga snabbare än den privata konsumtionen, vilket indirekt innebär att de privata disponibla inkomsterna på skilda sätt måste reduceras för att ge större utrymme för offentliga utgifter. För den privata konsumtionen finns det skilda slags undersökningar som visar hur konsumtionen varierar, med inkomst, yrke, ålder och andra relevanta konsumentegenskaper. Vad den offentliga konsumtionen beträffar finns det förvånansvärt litet uppgifter för belysning av hur denna konsumtion fördelar sig på individer och hushåll av olika slag. Låginkomstutredningens hittills endast till en del redovisade undersökning torde på viktiga punkter kunna ge upplysning i denna fråga. Vidare kunde man redan från de under 50-talet av konjunkturinstitutet och statistiska centralbyråns utredningsinstitut genomförda undersökningarna om hushållens sparande finna att åtminstone transfereringarna i genomsnitt per hushåll gav större inkomsttillskott till även i övrigt välbärgade grupper än till låginkomstgrupper. Detta sammanhängde med att familjer med flera barn också oftast hade högre inkomster än de med inga eller få barn. Vidare vet man att barn i högre inkomstgrupper utnyttjade utbildningsresurserna längre än barn i övriga familjer. Dessa familjer erhöll större barnbidrag och mer studiemedel än övriga familjer. Vid sjukdom hade grupper med högre inkomster SOU 1971:28

högre sjukpenningar osv. Ur boendeservicens synpunkt är vissa delar av socialvårdsutgifterna av särskilt intresse. Det gäller då den sociala hemhjälpen, barntillsynen och olika former av åldringsvård i anslutning till bostadsområdet.

SOU 1971: 28

8:21

Produktion för egen konsumtion

Det totala materiella välståndet i vårt land består förutom av de varor och tjänster som köps under marknadsmässiga former och de som tillhandahålles inom ramen för den offentliga konsumtionen också av sådana varor och kanske främst tjänster som individer och hushåll själva producerar för sin egen konsumtion. En del sådan konsumtion, främst jordbrukshushållens förbrukning av sådana jordbruksprodukter, som de själva producerat och som inte passerar några andra produktionsled, ingår i beräkningarna av den privata konsumtionen. Produktionen för egen konsumtion torde dock till övervägande delen inte bestå av varor utan av tjänster av skilda slag: underhåll och reparationer av egna fordon, fastigheter och andra ägodelar etc. Den kvantitativt sett största posten utgörs utan tvivel av de s. k. husmorstjänsterna oberoende av vem i hushållet som utför dem. Dessa tjänster ingår inte i nationalräkenskaperna främst därför att det inte är möjligt att uppskatta dem med tillfredsställande säkerhet. Man känner inte till arbetstiden för dem som på heltid, deltid eller fritid sysslar med hemarbete, det är svårt att dra gränsen mellan de egentliga arbetsgrupperna och skilda slags hobbybetonade verksamheter och tjänsterna har inte heller något marknadspris i egentlig mening. Försök till ungefärlig skattning av hemarbetets värde har gjorts i den allmänna debatten. Det har då varit fråga om miljardbelopp, 5-10 miljarder har nämnts liksom

8:22

ännu större belopp. Man har också diskuterat effekten både för hushållet och för samhället av att arbetet i det egna hushållet icke faller under beskattning. Även om skattningarna av hemarbetets värde är mycket osäkra är det uppenbart att det är fråga om mycket stora ekonomiska värden. Det är därför angeläget att arbetet bedrives under så rationella former som möjligt. Detta kan ske genom utnyttjande av tekniska hjälpmedel, genom rationalisering av arbetsmetoder inom hushållen eller - kanske främst - genom att den miljö inom vilken hushållen verkar bättre anpassas till de enskilda hushållens behov och möjligheter. Genom ökad produktivitet i hemarbetet kan arbetskraft friställas för andra verksamheter eller ökad fritid. I många fall är det inte möjligt för individerna eller hushållen att själva fylla alla de funktioner som normalt räknas till hemarbetet. Vid sidan av den successivt minskade sektorn för privat hemhjälp har vi under senare år fått en växande offentlig sektor som i vissa situationer kan erbjuda hushållen hjälp med hemarbete. Social hemhjälpsverksamhet har under de senaste åren utvecklats särskilt inom den sektor som gäller hemhjälp till åldringar och handikappade. Antalet sysselsatta hemsamariter har från 1964 till 1970 ökat från ca 20 000 till drygt 78 000 och antalet under en vecka i januari eller februari hjälpta har under samma period ökat från ca 48 500 till ca SOU 1971: 28

129 900. Antalet hemvårdarinnor har samtidigt varit ungefär oförändrat, ca 3 400 heltidsanställda. Ett annat område med under senare år snabb utveckling är barntillsynen. Hösten 1970 fanns det närmare 33 000 platser på daghem och nära 6 500 på fritidshem avsedda för lågstadiebarn. Med den överinskrivning på 20 procent som accepteras kunde man vid denna tidpunkt omhänderta mer än 39 400 barn på daghem och mer än 7 700 på fritidshem. Det kvantitativt viktigaste komplementet till daghem utgörs av familjedaghem. Trots den snabba utvecklingen från början av 60-talet är barnstugeverksamheten alltjämt ett i hög grad underförsörjt område. Dels finns det många föräldrar som f. n. förvärvsarbetar, men inte har kunnat ordna barntillsynsfrågan på ett tillfredsställande sätt. Dessa skulle helst vilja få plats på daghem eller fritidshem. Dels finns det enligt föreliggande undersökningar ett par hundratusen mödrar som skulle vilja förvärvsarbeta om de kunde ordna barntillsynsfrågan på ett tillfredsställande sätt. Inom vårdsektorn överhuvudtaget och särskilt kanske beträffande barnavård utgör hushållens egen verksamhet f. n. en trång sektor som skulle behöva i högre grad avlastas genom den offentliga sektorn.

SOU 1971: 28

8:23

Bilaga 1

Beräknings- och redovisningsmetoder

De svenska hushållens totala konsumtion kan beräknas med utgångspunkt i nationalräkenskaperna och består då av dels den privata och dels den offentliga konsumtionen. Nationalräkenskaperna, som numera utarbetas av statistiska centralbyrån, omfattar tiden efter andra världskriget och som jämförelseår 1938/39. Industriens Utredningsinstitut har för den privata konsumtionen genomfört motsvarande beräkningar även för samtliga år under 30-talet och perioden under andra världskriget, över den privata konsumtionens utveckling finns det således en mer eller mindre kontinuerlig tidsserie från början av 30-talet. Det föreligger mindre skillnader mellan de beräkningar som genomföres inom ramen för nationalräkenskaperna och Industriens Utredningsinstituts beräkningar. Totalt sett är de dock av ringa betydelse. I denna uppsats har såsom underlag utnyttjats både nationalräkenskapsstatistiken och Industriens Utredningsinstituts beräkningar. De senare är av särskilt intresse i och med att de brukar bilda underlaget för de prognoser över den privata konsumtionens utveckling som ingår i finansdepartementets långtidsutredningar. Prognoserna bygger i regel på regressionsanalyser av den historiska utvecklingen för undergrupperna i konsumtionen, varvid i allmänhet logaritmiskt linjära funktioner tillämpas. I regel har man betraktat inkomsten och de relativa priserna som för-

8:24

klarande faktorer. När den statistiska tillförlitligheten för det historiska sambandet mellan dessa variabler och efterfrågan inte har bedömts som tillfredsställande har andra metoder tillgripits, i flera fall enkla framskrivningar av trender. Att i huvudsak samma metoder har använts upprepade gånger sammanhänger med att prognoserna hittills i regel har förutsett utvecklingen tillräckligt väl och för att några bättre och mer förfinade metoder inte har funnits tillgängliga. Det är dock av vikt att understryka att en framskrivning av konsumtionen med hjälp av inkomst- och prisvariabeln inte innebär att konsumtionen förklaras enbart av dessa variabler. Inflytandet från utanför modellen stående faktorer med trendmässig utveckling innefattas i inkomst- och/eller prissambanden. Inkomstoch/eller priselasticiteter som utnyttjas i prognoserna omfattar således också effekter från andra faktorer. Metoden är användbar så länge alla de i den historiska analysen föreliggande, synliga eller dolda, sambanden även gäller för prognosperioden. Sker det mer grundläggande förskjutningar i konsumenters egenskaper, beteende och attityder kan det uppstå strukturbrott som påverkar utvecklingen. Erfarenheten visar dock att sådana förskjutningar på 5-10 års sikt påverkar konsumtionens utveckling endast i ringa omfattning. Man har också vid europeiska undersökningar av utvecklingstendenserna inom konsumtionen kunnat konstateSOU 1971: 28

ra förbluffande likheter i förloppet mellan länder som i olika avseenden skiljer sig starkt från varandra. Dessa erfarenheter talar för att de konventionella prognosmodellerna inom ramen för en totalkalkyl kan beräknas ha en relativt vid giltighet. Det är av vikt att observera att den beskrivna prognostekniken utnyttjas för prognoser som har fem, högst tio års räckvidd. Metoden ter sig mer tvivelaktig ju längre prognosperioden blir därför att det sker förändringar i de historiskt mätta inkomst- och priselasticiteterna, nya varor för vilka det saknas historiskt erfarenhets materi al introduceras etc. Prognoser av det slag det här är fråga om är således till mer begränsad hjälp om man vill se på utvecklingen på lång sikt. Vad beträffar möjligheterna att förutse konsumtionen av nya varor vet man på fem års sikt rätt väl vilka nyheter det kan bli fråga om. Det förekommer knappast någon introduktion i större skala av produkter eller produktsystem som överhuvudtaget inte finns i början av perioden. Vilka produkter, material etc. som finns om femton eller tjugo år är däremot svårare att förutse. Och även om man vet vilka varor som skall introduceras under en period är det svårt att bilda sig en uppfattning om introduktionsförloppets snabbhet, eftersom den beror på många mer eller mindre tillfälliga faktorer, inte minst konjunkturläget under den strategiska perioden.

få plats inom den totalekonomiska ramen. Det gäller här således dels att registrera önskemål och framtidsvisioner, dels att göra ekonomiska bedömningar av vad som kan åstadkommas inom en given tidsperiod. I vissa fall kan de offentliga prestationerna vara avgiftsbelagda även om huvuddelen av kostnaderna täcks av stat och kommun. Parallellt till detta kan i den privata konsumtionen tjänster som produceras av offentliga företag vara i någon mån subventionerade. Den statistiska redovisningen av den offentliga konsumtionen i nationalräkenskaperna är avsevärt mer summarisk än för den privata konsumtionen. Det går således inte att följa den mer detaljerade utvecklingen av konsumtionen enbart med hjälp av denna statistik.

När det gäller den offentliga konsumtionens utveckling, bestäms den i huvudsak inte av enskilda konsumenters beteende, utan av de beslut som fattas i riksdag och kommunala församlingar. Vill man göra prognoser för den offentliga sektorns utveckling gäller det således att förutse politiska beslut av skilda slag samt räkna fram de automatiska förändringar som måste ske till följd av redan fattade beslut. I långtidsutredningarna genomföres prognoserna för den offentliga konsumtionen så att man först låter myndigheterna göra förutsägelser över verksamhetens omfattning under den period det gäller, varefter man inom utredningen omräknar dessa planer eller önskemål till vad som kan beräknas kunna SOU 1971:28

8:25

Litteratur

Göran Albinsson och Gustav Endrédi: Den privata konsumtionen 1950-70, Industriens Utredningsinstitut, Stockholm 1966 Ragnar Bentzel m. fl.: Den privata konsumtionen i Sverige 1931-1965, Industriens Utredningsinstitut, Stockholm 1957 Carin Boalt m. fl.: Konsumtionen i sociologisk belysning, Stockholm 1965 Sten Johansson: Om levnadsnivåundersökningen, utkast till kap. 1 och 2 i betänkande om svenska folkets levnadsförhållanden, låginkomstutredningen, Stockholm 1970 Sten Johansson: Den vuxna befolkningens kostvanor, utkast till kap. 4 i betänkande om svenska folkets levnadsförhållanden, låginkomstutredningen, Stockholm 1970 Lars Sundbom: De extremt lågavlönade, utkast till kap. 8 i betänkande om svenska folkets levnadsförhållanden, låginkomstutredningen, Stockholm 1970 Hushållens konsumtion år 1958, SOS Priser och konsumtion, Stockholm 1961 Friluftslivet i Sverige, del 1, 1962 års fritidsutredning, SOU 1964: 47 Höjd bostadsstandard, bostadsbyggnadsutredningen, SOU 1965: 32 Svensk ekonomi 1966-1970 med utblick mot 1980, 1965 års långtidsutredning, SOU 1966: 1 Hushållens sparande år 1958, Meddelanden från konjunkturinstitutet Serie B: 33, Stockholm 1966 Sällskapsresor, statens konsumentråds säll8:26

skapsreseutredning, SOU 1966: 25 Boendeservice 1, servicekommittén, SOU 1968:38 Svenska folkets inkomster, låginkomstutredningen, SOU 1970: 34 Boendeservice 2, servicekommittén, SOU 1970: 68 Svensk ekonomi 1971-1975 med utblick mot 1990, 1970 års långtidsutredning, SOU 1970: 71 Konjunkturläget, Preliminär nationalbudget 1971, Stockholm 1971 Nationalräkenskaper 1950-1969, Statistiska meddelanden N 1971: 11, SCB

SOU 1971: 28

Kapitel 9 Förvaltningsstruktur Sören Lindh

Innehåll

Inledning Några definitioner Att studera organisationer och förvaltning Den offentliga sektorns omfattning .

9:5 9:5 9:5 9:7

Den centrala förvaltningen

9:8

Den regionala förvaltningen 9:11 Länsindelning 9:11 Den statliga länsförvaltningen . . . 9:12 Länsdemokrati 9:12 Regionala reformer på kort och lång sikt 9:13 Den kommunala förvaltningen 9:14 Kommunindelningsreformerna . . . 9:14 Kommunstorlek och servicenivå. . . 9:16 Samhällsplanering Mål för förvaltningen Länsplanering Fysisk riksplanering Planeringsunderlag

9: 18 9: 18 9:19 9: 20 9: 21

Administrativa faktorer 9: 23 Organisationsformer 9:23 Individen i organisationen 9:24 Administrativa filosofier 9: 24 Utbildning och samhällsuppfattning 9: 24 Förvaltningsdemokrati 9: 25 Programbud get er ing 9: 26 Långsiktig planering 9: 27 Datateknik i förvaltningen 9: 27 Sammanfattning SOU 1971:28

9:30

Inledning

Några definitioner Offentlig förvaltning definieras vanligen som »statlig och kommunal/landstingskommunal förvaltning». En mer generell definition används i en modern lärobok i statskunskap: »offentlig förvaltning är en kollektiv verksamhet (ledning, samordning, arbetsfördelning etc.) där målsättningarna beslutats av samhälleliga, folkvalda organ.» 1 Förvaltningsverksamheten kan indelas efter vilka varor eller tjänster som produceras: A. För samhället nödvändig verksamhet, exempelvis försvar, polisväsende, utrikesförvaltning samt skatteuppbörd och folkbokföring. B. Översiktlig planverksamhet, exempelvis generalplanering, lokaliseringspolitik och byggnadsreglering. C. Offentlig kontroll av enskild verksamhet exempelvis utskänkningsärenden, butiksöppethållande samt tillstånd för bank- ocli försäkringsverksamhet. D. Social service och omfördelningsverksamhet, exempelvis socialförsäkring, sjukvård och bostadsförmedling. E. Offentlig produktion av varor och tjänster, exempelvis kommunikationer, post, kraftproduktion och kraftdistribution. Förvaltningens organisatoriska struktur är komplicerad. Den centrala statsförvaltningen består av departementen (Kungl. Maj:ts kansli), centrala ämbetsverk och förvaltningsnämnder, affärsdrivande verk samt SOU 1971: 28 14—014555 • 6

centrala militärförvaltningar. Den regionala statsförvaltningen består i första hand av länsstyrelse och denna sidoordnade experter och lekmannanämnder samt vissa regionalorgan, som är direkt underställda centrala ämbetsverk och som har annat geografiskt verksamhetsområde än län. Vissa grenar av statsförvaltningen har också lokala enheter, som t. ex. arbetsförmedling, lantmäteri, polisväsende. Vidare finns ett växande antal helt eller delvis statsägda aktiebolag. Den kommunala förvaltningen omfattar landsting, primärkommuner samt interkommunala samarbetsorgan, exempelvis kommunalförbund. Övergångsvis finns även en särskild samarbetsform, kommunblock.

Att studera organisationer och förvaltning Sättet att betrakta organisationer och att analysera deras sätt att fungera har förändrats en hel del under de senaste femtio åren. Av hävd har frågor om ledning, besluts- och ansvarsfördelning och effektivitet stått i centrum för diskussionerna, och det har även främst varit organisationsledningens problem man sökt lösa. Organisationen är ett rationellt instrument att nå vissa mål. Detta synsätt, ofta kallat teknokratiskt, har utsatts för häftig kritik från flera håll. En grupp bland kritikerna av det tekno1 Mohlin, Månsson, Strömberg: Offentlig förvaltning 1969.

9:5

kratiska synsättet utgörs av organisationsteoretiker som funnit att de modeller som kommit fram inte räcker till för att förklara organisationernas faktiska beteende. Man har i stället sökt studera hur människor fungerar i grupper, och vilka faktorer som påverkar gruppbeteendet. Men även om denna kritik har gett praktiska resultat, t.e x. genom att man nu i allt högre grad beaktar de anställdas attityder till sina arbetsuppgifter (motivation, möjligheter till självförverkligande etc.) är ännu den teknokratiska synen den dominerande. En annan grupp kritiker baserar sin kritik på en i ursprunglig mening socialistisk samhällssyn, där individens möjligheter att hävda sina rättigheter gentemot makthavare av olika slag är en huvudbeståndsdel. »Varje samhälle påverkar och formar människorna. Samtidigt är det ju människorna som påverkar samhället. En fråga som därför måste hållas vid liv är: på vilket sätt kan människorna ändra sin värld?»1 Organisationens målsättning bör enligt denna grupp utformas med hänsyn till samhällets behov, och under medverkan från organisationsmedlemmarna. Inom organisationen bör ansvar och befogenheter i första hand ligga hos de anställda själva, även om organisationsledningen har en rad verkställighetsuppgifter. Synpunkter av den här typen har aktiverat den i och för sig mycket gamla debatten om företagsdemokrati, och utan tvekan bidragit till att man nu i olika former söker öka de anställdas inflytande. Brytningen mellan ett teknokratiskt och ett humanistiskt synsätt inom organisationsläran har sin motsvarighet inom statsvetenskapen. Svenska förvaltningstjänstemän har traditionellt åtnjutit ett grundmurat anseende som objektiva och opolitiska. Uppgiftsfördelningen mellan t. ex. ämbetsverk och departement har ansetts vara en uppdelning mellan objektiv fackexpertis och politiker. Det har emellertid i många sammanhang framhållits att en sådan uppdelning är fiktiv (t. ex. i debatten kring studentkårernas och SECO:s politisering). Också i mer officiösa sammanhang konstateras att förvaltningen fått en aktivare roll i samhällsutformningen: 9:6

Förvaltningsorganen skall kunna välja mellan alternativa medel för att nå en av statsmakterna uppställd allmän (politisk) målsättning. Det kan skapa en motsättning mellan politisk kontroll och administrativ kontroll. 2 Därmed har alltså statstjänstemannen blivit begåvad både med politiska värderingar och med politiskt handlingsutrymme. Den debatt som förts i dessa frågor ger ännu ett nymornat intryck. Varken statsvetare, politiker eller professionella administrationsteoretiker har ägnat dem något större intresse. I några fall har man sökt bagatellisera frågan om ämbetsmännens politiska inflytande med hänvisning till deras lojalitet mot regering och riksdag. 3 Minst av allt har man lyckats ge en konsistent bild av ämbetsmännens »nya» roll i samhällsmaskineriet, att ersätta den gamla juridiskt-byråkratiska rollbeskrivningen med. Ett intressant inslag i debatten är de krav på politisk insikt och medvetenhet från ämbetsmännens och experternas sida som ställts i fråga om databankutvecklingen, samhällsplanering m. m.4 Experterna bör ha klart för sig när deras förslag har politiska konsekvenser och klargöra för de ansvariga politikerna vilka alternativ man kan välja mellan. Såväl den »humanistiska traditionen» inom organisationsteorin som demokratiseringssträvandena kan visa sig medföra de viktigaste förändringarna i den framtida förvaltningens struktur. Man saknar emellertid ännu möjligheter att bedöma de praktiska effekterna av de nyare synsätten, och av de åtgärder som föreslagits. Debatten har också i huvudsak kretsat kring de privata företagens problem, och endast i begränsad utsträckning berört de speciella omständigheter som gäller för den offentliga förvaltningen. I de avsnitt som följer har de konventionella organisationsaspekterna fått en framträdande plats - de har varit lättare att belägga och exemplifiera 1 »Konsten att dressera människor». Prismadebatt 1969. 2 SOU 1968: 47; sid 20—24, ref i Rylander »Om demokrati och statsförvaltning», uppsats i Ideologier och utopier, Sthlm 1969. 3 Pressdebatt i nov. 1967. 4 T. ex. i Annerstedt m. fl. Datorer och politik, Kristianstad 1970.

SOU 1971: 28

med faktamaterial. Man bör emellertid komma ihåg att de formella förändringar och tekniska hjälpmedel som man kan förutse inte ensamma bestämmer förvaltningens struktur. Frågan är hela tiden hur människorna väljer att utnyttja dem. Och i detta avseende, liksom i så många andra, är människornas attityder omöjliga att prognosera.

Den offentliga sektorns

den administrativa teorin och praktiken. Ett särskilt avsnitt behandlar de försök till förbättrad planering som gjorts - länsplanering 67 och fysisk riksplanering - och underlaget för planeringen.

omfattning

Den offentliga sektorn tar en betydande del av samhällets resurser i anspråk. Enbart på den statliga sidan kan man räkna med mer än 1 100 myndigheter. Drygt 580 000 personer är anställda i offentlig tjänst, dvs. en sjättedel av hela antalet yrkesverksamma. 1 Den totala lönesumman var 1968 drygt 19,5 miljarder. Den offentliga sektorn växer också stadigt. 1950 utgjorde den offentliga konsumtionen ca 13,9 % av bruttonationalprodukten (räknat i löpande priser), medan den 1970 hade stigit till drygt 27 % av BNP. Det finns inga tecken som tyder på att utvecklingen skulle vändas. 1 Efterfrågetrycket är stort. De långsiktsplaner som gjorts upp för t. ex. sjukvårdssektorn visar att driftkostnaderna skulle stiga med 65 % under perioden 196875, antalet tjänster skulle öka med 37 % och prestationerna med mellan 20 och 30 % (RUPRO 69). Liknande volymökningar har beräknats för socialvårdssektorn och utbildningssektorn. Om de planer som presenteras även skulle genomföras skulle antalet sysselsatta inom den offentliga sektorn troligen behöva ökas med ca 100 000 personer, något som inte betraktas som realistiskt. Anspråken måste således prutas ned. Tillväxten av offentlig konsumtion har av långtidsutredningen bedömts till ca 4,5 % per år. För t. ex. hälso/sjukvård och socialvård innebär detta en lägre tillväxttakt än under föregående tioårsperiod. I det följande skall jag försöka skissa några av de förändringar som kan bli aktuella i fråga om den formella organisatoriska strukturen - central förvaltning, regional och kommunal - samt också i fråga om SOU 1971: 28

1970 års långtidsutredning (SOU 1970: 71). 9:7

Den centrala förvaltningen

Till den centrala förvaltningen hör departementen (Kungl. Maj:ts kansli), de centrala ämbetsverken och de affärsdrivande verken. Arbetsfördelningen inom Kungl. Maj:ts kansli bestäms i hög grad av vad som inom regeringskretsen anses vara lämpligt. De senaste omgrupperingarna inom regeringen har också gett exempel bl. a. på hur vissa uppgifter följt med ett statsråd från ett departement till ett annat. Det är alltså ibland rätt kortsiktiga politiska hänsyn som styr departementens arbetsfördelning. Man kan emellertid se några »stabila» trender när det gäller arbetsfördelningen mellan de centrala verken och kanslihuset. Den viktigaste därvidlag är strävan efter delegering av rutinärenden från departementsnivån till ämbetsverk (t. ex. medborgarskapsärenden som förts från justitiedepartementet till det nya invandrarverket). Motivet för delegeringen är att ge utrymme för de politiskt viktiga uppgifterna. Till dessa kan man räkna planeringsfrågor av olika slag. Under de senaste åren har man byggt upp planeringsresurser både inom departementen och mellan departementen (interdepartementala planeringsgrupper). Den uppbyggnaden har skett parallellt med att ämbetsverken har förstärkt sin planering. Någon egentlig omfördelning förefaller inte ha skett mellan verk och kanslihus på planeringsområdet. Röster har emellertid höjts för att kraf9:8

tigt vidga departementens arbetsuppgifter och bl. a. baka in många av ämbetsverkens »politiskt betonade» planeringsuppgifter. Därigenom skulle man få en mer direkt regeringsstyrning av hela den centrala samhällsplaneringen. Man har bl. a. haft den brittiska regeringen som modell, med ett relativt stort antal statsråd, varav några bildar en inre krets, kabinettet. Det förefaller emellertid som om den nuvarande arbetsfördelningen mellan kanslihus och ämbetsverk skulle bestå även i framtiden. Däremot kommer sannolikt den allmänna förstärkningen av planeringsresurserna att fortsätta, liksom också decentraliseringen av rutinärenden. En intressant trend i fråga om de centrala ämbetsverken är att styrelserna i allt högre grad får lekmannanslag. År 1946 hade 28 % av de centrala verken lekmannastyrelse medan 64 % hade denna styrelseform 1968. I fråga om organisationsuppbyggnaden kan man se en annan utvecklingslinje, nämligen att den traditionella byråorganisationen ersätts av en avdelningsorganisation, där flera byråer slås samman till en enhet, eller i några fall att en mer radikal omstrukturering görs av arbetsuppgifterna. Avdelningsorganisationen syftar dels till att förbättra samordningen av ärendegången inom närliggande fackområden, dels till att minska antalet chefer som är direkt underställda verkschefen. Under senare år har olika former av projektorganisation utvecklats främst SOU 1971: 28

inom myndigheter med utredande uppgifter eller med specifika produktionsuppgifter (t. ex. byggnadsstyrelsen). I allt fler verk inrättas stabsorgan för planering och samordning. Det finns en uttalad strävan att delegera beslutanderätten så långt ned i organisationerna som är praktiskt möjligt, och att förenkla handläggningsprocesserna. 1 Denna process är dock relativt långsam och har ännu inte lett till några radikalare förändringar t. ex. i den formella beslutsordningen. Fortfarande sker merparten av föredragningarna inom de centrala verken »tjänstevägen», dvs. den föredragande drar i tur och ordning ett ärende för samtliga chefer i hierarkin mellan honom och den beslutande chefen.2 Det pågår fortlöpande en omfördelning av uppgifter mellan myndigheter och andra organ. Som regel innebär omfördelningarna att man får verk med större verksamhetsområden. Några exempel kan räcka som illustration. Planeringen av byggnadsväsendet fick en ny central myndighet, statens planverk, som bildats genom att man från byggnadsstyrelsen brutit ut två byråer, råden för teknik och samhällsplanering samt huvuddelen av länsarkitektorganisationen. Planverket övertar byggnadsstyrelsens tidigare uppgifter att bl. a. vara fastställelsemyndighet för regionoch generalplaner, att utarbeta normer för byggväsendet m. m. Verket har också fått i särskilt uppdrag att främja och samordna planeringen av markanvändning inom områden som berör flera län eller kommunblock. Statens naturvårdsverk bildades genom sammanslagning av statens naturvårdsnämnd, statens vatteninspektion, statens luftvårdsnämnd, statens friluftsnämnd samt nuvarande vägverkets vatten- och avloppsbyrå. Verket blev huvudmyndighet för naturvården, med bl. a. luft- och vattenvård, samt friluftsliv. Särskilda naturvårdsenheter skapades på länsplanet. Genom en sammanslagning av dåvarande social- och medicinalstyrelserna bildades en ny huvudmyndighet för vårdområdet, socialstyrelsen. Till den SOU 1971: 28

nya myndigheten fördes även uppgifter som låg på medicinalstyrelsens sjukvårdsberedskapsnämnd. I samband med omorganisationen utökades de personella resurserna. Bakom organisationsförändringar av den här typen ligger naturligtvis både tekniskt/ administrativa skäl och mer allmänt formulerade uppfattningar om vad som är mest praktiskt. I fråga om uppdelningen av byggnadsstyrelsen fanns det två huvudskäl. Den statliga byggverksamheten expanderade kraftigt, och krävde verksledningens odelade uppmärksamhet. Samtidigt drev man bl. a. från Kungl. Maj:t på frågorna om fysisk och annan planering. Genom att skilja de två olikartade funktionerna åt fick man en enhetligare organisation inom respektive myndighet. I naturvårdsfallet var processen den omvända. Funktionen naturvård var organisatoriskt uppdelad på flera enheter. Förutom att det förekom avsevärt dubbelarbete var ledningen och planeringen splittrad. Det minskade möjligheterna till samlade lösningar och aktivt agerande. Likartade synpunkter kan läggas på uppbyggnaden av den nya socialstyrelsen. Lönsamhetsaspekter har kommit att tilllämpas i stor utsträckning inom vissa delar av statsförvaltningen. Delar av myndigheters verksamhet har organiserats som självbärande uppdragsverksamhet. Ett exempel bland många är statistiska centralbyråns utredningsinstitut. För en grupp av verk, affärsverken, har det ekonomiska målet överordnats andra mål. Affärsverken är liksom de övriga ämbetsverken, underkastade de statliga förvaltningsföreskrifterna. Affärsverken har som regel rätt att självständigt använda sina löpande inkomster för driftsutgifter, och endast redovisa överskottet i riksstaten. I flertalet fall har emellertid Kungl. Maj:t inflytande i varierande grad över taxepolitiken. Affärsverken tillkom i mitten av 1800-talet, och endast två, luftfartsverket och för1

Se exempelvis prop 1960: 126 om den statliga rationaliseringsverksamheten. 2 Molin Månsson Strömberg: Offentlig förvaltning. 9:9

enade fabriksverken, har tillkommit under 1900-talet. Verksformen speglar därför i hög grad en tidigare uppfattning om statlig verksamhet. I fråga om organisation m. m. föreligger inte några större skillnader mellan affärsverken och aktiebolag. Under senare år har också förslag lagts fram om att ombilda flera av verken till statliga bolag, bl. a. i fråga om vattenfallsverket, domänverket och fabriksverken. Affärsverksutredningens förslag, som syftade till att närma affärsverkens funktionssätt till de privata bolagens, har emellertid inte föranlett någon åtgärd från statsmakternas sida. Man kan konstatera att det i dessa och andra fall är rent praktiska hänsyn som avgör om uppgifter skall skötas av förvaltningsmyndigheter eller av statliga bolag (som formellt inte brukar räknas till den statliga förvaltningen). I ett antal fall exempelvis har statsägda aktiebolag bildats för att ta hand om uppgifter som tidigare vilat på myndigheter. Så bildades 1969 AB Statskonsult för att på konsultbasis marknadsföra rationaliseringstjänster i första hand till offentliga myndigheter. De statsägda företagen har ökat i antal efter kriget. 1946 var antalet statliga bolag 18, medan de 1969 var 44. Bland de nybildade kan nämnas Svenska industrietablerings AB (Svetab), som har till uppgift att skapa arbetstillfällen genom att etablera nya eller utvidga befintliga företag, såväl helstatliga som kommun-privatägda. 1968 var antalet anställda i statliga bolag ca 49 400 och omsättningen var 7,6 miljarder. Man kan förvänta sig att dessa siffror kommer att stiga under 70-talet. Några utvecklingslinjer för den centrala förvaltningen har antytts i detta avsnitt. De avgörande förändringarna kommer så vitt man nu kan bedöma att gälla dels själva den administrativa processen inom förvaltningen, uppgiftsfördelningen mellan central och regional/lokal förvaltning. Dessa frågor behandlas i senare avsnitt.

9:10

SOU 1971: 28

2 Den regionala förvaltningen

Den regionala förvaltningen är koncentrerad till länsnivån, med landsting inom den kommunala sektorn och inom den statliga sektorn länsstyrelserna samt större delen av ämbetsverkens regionalorgan. Särskilt under senare år har emellertid flera centrala verk infört en regionindelning med enheter som är större än de nuvarande länen. I första hand gäller detta affärsverken, men även t. ex. sjukvården, där det finns sju större planeringsregioner. Den statliga regionalförvaltningen har tre viktiga funktioner: att bereda ärenden för beslut inom den centrala förvaltningen, att fatta egna beslut både i enskilda ärenden och planeringsfrågor, samt att utöva tillsyn över och fungera som expertorgan för lokal statsförvaltning och kommunal förvaltning. Länsstyrelsen bildar kärnan i den statliga regionala förvaltningen. Därutöver har ett antal myndigheter och organ regionala enheter som har direkt eller indirekt anknytning till länsstyrelsen. Dit hör förvaltningsmyndigheter som länsarbetsnämnd, länsbostadsnämnd m. fl. samt expertorgan (länsarkitekt, länsläkare m. fl.). Länsstyrelsen skall följa verksamheten hos de myndigheter i länet vilkas arbetsuppgifter berör länsstyrelsen samt svara för samordningen av denna del av den statliga verksamheten inom länet. Landstingen är självständiga förvaltningsenheter med demokratisk representation och egen beskattningsrätt. Sjukvården har sedan SOU 1971: 28

länge varit deras helt dominerande arbetsuppgift (drygt 80 % av utgifterna). Den regionala förvaltningen som helhet har under senare år varit föremål för omfattande utredningar. Utredningarna har gällt länsindelningen, den statliga länsförvaltningens organisation samt den centrala frågan om gränsdragning mellan statlig och landstingskommunal förvaltning. Tre betänkanden har framlagts med förslag om åtgärder. Statsmakterna har ännu inte fattat några slutgiltiga be-slut i någon av de nämnda principfrågorna. En särskild beredning har tillsatts för att utvärdera det framlagda materialet och föra utredningsarbetet vidare. Det kan därför vara skäl att något dröja vid de urspungliga utredningsförslagen och deras bakgrund.

Länsindelning Länsindelningsutredningen konstaterar att befolkningsutveckling och strukturomvandling har fört med sin nya och ökade krav på samhällsservice. Denna utveckling »kräver en samhällsplanering av ett helt annat och mer genomgripande slag än som tidigare varit förutsatt». 1 De problem som man då möter är enligt utredningen sådana att de för sin lösning kräver ett samlat grepp över vidare områden än vad de minsta av de nuvarande länen erbjuder. Utredningen ansluter sig också till 1

SOU 1967: 23, sid 66.

9:11

uppfattningen att »huvudmålet för en länsförvaltningsreform bör vara att skapa förutsättningar för en initiativkraftig och enhetlig ledning inom den översiktliga samhällsplaneringen och för bättre överblick, samverkan och samordning på detta område». Om inte en grundlig revision av länsindelningen nu kommer till stånd, får man enligt utredningens mening räkna med att flertalet av de nu befintliga länsorganen kommer att ställas inför valet att antingen arbeta med onödigt stora kostnader och minskad effektivitet inom de nuvarande länsgränserna eller också få arbetsområden, som inte överensstämmer med länen. Väljer man den senare vägen blir en följd härav uppenbarligen att länsstyrelsernas möjligheter att leda planeringen och samordna länsorganens verksamhet inom länet försämras väsentligt. Utredningen lade fram ett förslag i vilket landet indelas i 15 storlän. Förslaget mötte stark kritik från en del håll och har lagts på is. Andra alternativ, t. ex. samarbete i länsblock, har diskuterats. Tanken på större län behöver för den skull inte betraktas som avförd från diskussionen men det är svårt att nu bedöma om, när och hur en indelningsreform kan bli genomförd.

Den statliga

länsförvaltningen

I sitt betänkande »Den statliga länsförvaltningen» (SOU 1967: 20) framhåller länsförvaltningsutredningen att de statliga länsorganen, med undantag för länsstyrelsen, är utpräglade fackorgan. Specialiseringen är i viss mån ofrånkomlig, och man kan även vänta ökat behov av expertis på olika områden. I specialiseringen ligger ofta också en risk för bristande samordning mellan skilda myndigheter i beslut och åtgärder. Utredningen finner också att den rådande splittringen av ansvaret för den översiktliga samhällsplaneringen på olika länsorgan är klart olämplig. Tyngdpunkten i den översiktliga samhällsplaneringen bör enligt utredningen ligga på regional nivå, dit även beslutsbefogenheter9:12

na i stor utsträckning bör delegeras. I sitt förslag till förvaltningsreform ger utredningen länsstyrelsen rollen av aktivt samordnande organ. Styrelsen skall också besluta i alla till statlig länsmyndighets ämbetsbefattning hörande samhällsplaneringsfrågor av översiktlig natur eller eljest av särskild vikt. Länsstyrelsens kansli skall enligt förslaget indelas i olika arbetsenheter bl. a. planeringsavdelning och en rättsavdelning. Till planeringsavdelningen knytes bl. a. länsarkitektkontoret, utredningssektionen och planeringsberedningen. Länsförvaltningsutredningens principförslag har lagts till grund för en partiell reform fr. o. m. 1.7.1971.

Länsdemokrati Länsdemokratiutredningen anser i sitt betänkande »Förvaltning och folkstyre» (SOU 1968: 47) att landstinget skall vara huvudman och ansvarig för flertalet samhällsfunktioner som kräver avgörande på länsnivå. Landstinget skall få flera förvaltande uppgifter men också ges möjlighet att mer aktivt delta i samhällsbyggandet. Landstinget skall sålunda enligt utredningens förslag ansvara för länsplaneringen, fastställa planer enligt byggnadslagen, samt få samordnande och kompletterande uppgifter inom socialvården, bl. a. beträffande åldrings-, barna- och nykterhetsvård. Länsstyrelsen bör i första hand vara ett organ för rättsprövning och rättssäkerhetskontroll. En grundtanke är att medborgarinflytandet på det regionala planet skall kanaliseras via direktvalda partipolitiska representanter i landstinget. Med den utvidgning av landstingens kompetensområde som länsdemokratiutredningen föreslår får landstingen en mycket stark ställning gentemot de statliga organen, och företräder »så stort medborgarunderlag att centrala ämbetsverk av nuvarande organisation knappast kan väntas kunna hävda centrala uppfattningar gentemot landstingen». I stället förutser utredningen att allt fler centrala planeringsfunktioner kommer att överföras från de centrala ämbetsverken till departementen. SOU 9171: 28

Regionala reformer på kort och lång sikt Reaktionerna på länsutredningarnas sinsemellan motstridande förslag har varit högst skiftande bland remissinstanserna och i den politiska debatten. Det har också bedömts som omöjligt att nu lösa regionalfrågorna i ett sammanhang. Vissa kortsiktiga förändringar har därför företagits inom ramen för nuvarande länsförvaltning, baserade på länsförvaltningsutredningens förslag (prop. 1970: 103 och prop. 1971.1, bil. 14). De grundläggande principfrågorna bör tas upp till fördjupad prövning, nu inom en och samma utredning. En parlamentariskt sammansatt beredning tillsattes i mars 1970 för att behandla uppgiftsfördelning mellan stat och kommun, samt fördelning inom vardera sektorn mellan central och regional nivå respektive mellan primär- och sekundärkommuner. Frågor om kostnadsfördelning är däremot uttryckligen undantagna i direktiven. När det gäller den statliga sektorn pekas i direktiven på speciellt två problem: Indelningsfrågorna och decentralisering av uppgifter från central nivå. Beredningen skall »ta upp frågan om lämpliga geografiska arbetsområden för såväl den sekundärkommunala verksamheten som den decentraliserade statliga förvaltningen». Direktiven ger utomordentligt vida ramar för utredningsarbetet, och talar bl. a. om »ett differentierat regionalt mönster med samordning på olika nivåer, t. ex. i län och i länsblock eller planeringsregioner». Detta kan tolkas som att länsindelningsutredningens förslag fortfarande hålls aktuellt, i skepnad av länsblock eller planeringsregioner, men att man inte i dag är beredd att ta slutlig ställning. Regeringsultalanden i konkreta organisationsfrågor tyder på att samarbetet mellan länen kommer att successivt vidgas. Ett exempel ges i förslaget till ny organisation för arbetsmarknadsverket (prop. 1970: 1, bil. 13). Där förordar departementschefen en ökad samordning över länsgränserna mellan länsarbetsnämnderna, särskilt i fråga om sysselsättningsskapande verksamhet, arbetsmarknadsSOU 1971: 28

utbildning och arbetsvärd. Samtidigt förordas en decentralisering av uppgifter från central nivå till länsnivå eller till »storregionala organ», dvs. planeringsregioner. Beredningens direktiv innehåller inte några detaljerade övervägningar om hur decentraliseringen skall genomföras eller vad den skall omfatta. Tidigare uttalanden har främst rört effektivitetsskäl för decentralisering. På senare tid har även regionalpolitiska överväganden kommit att spela stor roll. I utredningen om decentralisering av statlig verksamhet (SOU 1970: 29) konstateras att uppgiftsomfördelning inom de enskilda myndigheterna, från central till regional nivå, är betydelsefull och medför lokaliseringsmässiga effekter. En mer allmän och regionalpolitiskt betingad decentralisering innebär också att bl. a. frågor om informationsflöden inom myndigheter, beslutsprocesser m. m. samt om samordning mellan myndigheter regionalt plan måste tas upp till behandling vilket ger ännu en dimension åt den redan tidigare komplicerade regionalförvaltningsdiskussionen.

9:13

Den kommunala förvaltningen

Basen för de flesta serviceaktiviteterna är, och kommer rimligtvis framdeles också att vara primärkommunen. Den kommunala förvaltningen har expanderat mycket kraftigt. Det har bl. a. skett på de områden där kommunerna har initiativrätt, exempelvis genom att man byggt idrottsanläggningar, bibliotek, ungdomsgårdar. Den snabbaste utvecklingen har emellertid skett i fråga om de uppgifter som staten ålagt kommunerna i speciallagstiftning. Speciellt gäller detta hela socialsektorn, byggnadsfrågor, skolfrågor och samhällsplanering. Visserligen har några av kommunernas tidigare uppgifter övertagits av staten, t. ex. polisväsendet, domstolsväsendet i första instans m. m., men kommunernas andel av den offentliga förvaltningen är numera större än statens (SOU 1965: 54 sid. 40). Kommunernas växande arbetsuppgifter ledde fram till krav på revidering av kommunindelningen. Kommunindelningsreformerna En första översyn av kommunindelningen gjordes 1952, varvid normalstorleken för en kommun sattes till 3 000 invånare och mi9:14

nimistorleken till 2 000 invånare. Variationerna i kommunstorleken var även efter reformen stora. 1959 års indelningssakkunniga konstaterade i sitt betänkande (SOU 1951: 9) att med oförändrad indelning kom spridningen i befolkningssiffrorna att öka som följd av urbaniseringen. Riktlinjer för en ny kommunindelning fastställdes av riksdagen 1964. I enlighet med dessa indelades riket i 282 kommunblock, avsedda att bilda nya kommuner. En allmän riktpunkt var att de nya kommunerna skulle bestå av näringsgeografiskt sammanhängande områden och ha minst 8 000 invånare år 1975. Sammanslagningarna skulle ske genom frivilliga överenskommelser. Fram till 1969 har emellertid endast 38 sådana kommuner färdigbildats (36 kommuner var intakta redan från början). Riksdagen beslöt våren 1969 att åtgärder skulle vidtas för att påskynda kommunsammanslagningarna som enligt beslutet skall vara genomförda senast vid årsskiftet 1973/74. I vidstående tabell från prop. 1969: 103 visas antalet kommuner 1963 resp. 1969, samt antalet kommunblock - då minskat till 280 - där indelningsändringar återstod 1969. SOU 1971: 28

Tabell 9:1.

Län AB C D E F G H I K L M N O P R S T U W X Y Z AC BD Hela landet

Antal komAntal färdigmunblock med bildade komcentralort i länet muner 1969

Antal kommuner Antal kommunblock i vilka indelningsändringar återstår 1969 1963 1969

25 7 7 12 12 8 12 1 5 13 17 5 15 17 16 18 12 11 15 10 8 8 12 14

4 11

14 5 6 10 9 8 9 1 2 12 14 5 11 14 13 14 4 7 12 9 7 8 8 3

53 25 39 54 34 42 50 14 21 57 70 39 43 66 56 51 31 27 47 39 41 34 33 30

49 22 36 40 51 39 36 14 12 46 50 36 38 56 43 47 24 23 38 35 35 32 27 19

11 2 1 2 3

— 3

— 3 1 3

— 4 3 3 4 8 4 3 1 1

—

Minskning 4 3 3 4 3 3 14

— 9 11 20 3 5 10 13 4 7 4 9 4 6 2 6 11 158

i n t a l kommuner c ch kommunblock i olika s t o r l e k s k l e e s e r enli <rt folkmängden 1.1 1966 KOMMUNER

Folkmängd under 3 000

K0MKUNBL0CK

wV^2Z^2ZZ2ZZZZZZZZZZZZmZ2ZZ^^Z&ZZZZZ22ZZ2ZA

wiVZZZ2Z2ZZZ^Z8Z2ZZ&EZ&&ZZ^2ffl&&ZL 3 000-5 000 |J2

™v////////////%m.5 000-7 000 W////////////A

7 000-10 000

'///////////AU

VY///////// 10 000-15 000 '////////////A* 15 000-20 000

25 VTZK»

z\V77/ 20 000-30 000 WZft» 30 000-50 000 ZW77AK

50 000-75 ooo

2u

5 E 75 000-100 000 3 J

ar»T ioo ooo^ 9

Figur 9:1. SOU 1971: 28

9:15

Den befolkningsmässiga fördelningen för nuvarande kommuner resp. kommunblock visas i ett diagram hämtat från länsdemokratiutredningens betänkande, bilaga 2. Kommunstorleken kommer således, om kommunombildningarna sker enligt riksdagsbesluten, att förskjutas uppåt, från storlekar under 5 000 invånare till 7 000 och däröver. Det har också funnits mer långtgående förslag till förändringar i kommunstrukturen, bl. a. ett förslag att bygga den framtida administrationen på de 70 s. k. A-regionerna. Med en sådan lösning skulle länen inte behövas som administrativt mellanled. En sådan lösning ligger uppenbarligen långt fram i tiden, om den nu blir realiserad. Man kan emellertid tänka sig alternativ där vissa administrativa funktioner överförs på regioner av denna typ, men med primärkommunerna fortfarande intakta.

Kommunstorlek

och servicenivå

Vilken betydelse kan då kommunsammanslagningarna få för de framtida kommunernas möjligheter att erbjuda invånarna samhällsservice av olika slag? Det har gjorts vissa försök att analysera serviceförmågan i olika kommuntyper. I en studie har tjänstemannatätheten (antal kommunala tjänstemän per invånare) använts som mått på utbudet av kommunala insatser.1 Med utgångspunkt från statistiska uppgifter för landets kommuner 1964 och 1965 kunde man bl. a. konstatera följande. 1. Det finns ett klart samband mellan tjänstemannatäthet och skattekraft. 2. Ett klart samband finns också mellan tjänstemannatäthet och kommunstorlek resp. andel tätortsinvånare i kommunen. 3. Med större befolkningsunderlag följer större utrymme för specialförvaltningsgrenarna inom den kommunala administrationen. Något generellt sådant samband fanns inte i fråga om tätortsvariabeln. 4. Med större befolkningsunderlag och större andel tätortsbefolkning följer mer välavlönade (och möjligen därmed mer kvalificerade) kommunaltjänstemän. 9:16

Kommunens möjligheter att aktivt driva bl. a. servicefrågor beror alltså till stor del på vilka ekonomiska resurser kommunen disponerar över. Skattekraften visar stora skillnader mellan olika kommuner. Enligt 1964 års taxering varierade den mellan 17: 17 och 132: 61 skattekronor per invånare. 2 Skatteutjämningsbidrag och variationer i utdebitering medverkar visserligen till större likformighet i kommunernas aktiviteter, men avsevärda skillnader lär ändå kvarstå. I den aktuella studien tog man i analysen även hänsyn till skatteutjämningsbidrag m. m. Detta påverkade emellertid inte sambandet under punkt 1 ovan. I anslutning till sambandet under punkt 4 kan man också nämna resultatet av några undersökningar som redovisas i en bilaga till länsdemokratiutredningen. 3 Där har man registrerat den faktiska omfattningen av statlig tillsyn (genom besök av länsexperter) inom olika sektorer. Det konstateras att samtliga experter (länsarkitekt, socialvårdskonsulent, länsskoleinspektör m. fl.) gjorde betydligt fler besök per tusen invånare i små kommuner än i stora. Parallellt med denna undersökning kartlade man kommunernas tillgång på viss expertis. Man fann att stadsarkitekter, byggnadschefer, socialchefer etc. i de flesta städer och i många av de större landskommunerna hade löner motsvarande eller större än vad tillsynstjänstemännen på länsplanet hade. I undersökningen drar man slutsatsen att behovet av statlig tillsyn, motiverad med »kraven på effektivitet, ändamålsenlighet och god hushållning» minskar ju större kommunen blir. Det är naturligtvis en intressant fråga om de samband som kunnat konstateras vid tvärsnittsanalyser av den refererade typen även gäller sammanslagningar. Det finns inga undersökningar av de redan genomförda kommunsammanslagning1 Bo Svenning: Den primärkommunala administrationen i Sverige, Lund 1968, stencil (Kommunalforskningsgruppen, avhandlingsserien nr 1:6). 2 SOU 1965: 54, sid 393. 3 SOU 1968: 47, bilaga 2.

SOU 1971: 28

arna som kan belysa denna fråga. Mycket talar emellertid för att de påvisade sambanden även gäller för den mer dynamiska processen även om de kan vara betydligt svagare. Initierade bedömare anser sig i de redan färdigbildade kommunerna ha spårat vissa trender. Någon märkbar nedbantning av administrationen i den nya kommunen sker inte i förhållande till de tidigare sammanlagda resurserna. Rationaliseringseffekterna tas oftast ut i form av kapacitetshöjningar. De gamla kommunerna har vid sammanslagningen ofta olika servicenivå inom skilda sektorer. Det förefaller därvid som om den nya storkommunen på varje servicesektor övertar den målsättning som gäller för den inom resp. sektor mest utvecklade kommunen. Om denna process gäller generellt skulle det innebära att vi i framtiden kan räkna med en avsevärt utökad kommunal servicekapacitet. Det pågår en rad forskningsprojekt med stöd från Riksbankens Jubileumsfond vilka kan ge material för sådana bedömningar (Kommunalforskningsgruppen). I detta sammanhang bör också nämnas den enkät som av servicekommittén tillställts kommunerna. I enkäten frågas dels om de nuvarande serviceaktiviteterna, dels om vad som planeras i dessa avseenden inom kommunen. Enkätsvaren skulle bl. a. kunna belysa skillnaden mellan de redan färdigbildade storkommunerna och övriga kommuner.

SOU 1971:28

Samhällsplanering

Mål för förvaltningen Utrymmet medger inte någon diskussion av styrningsmekanismerna inom förvaltningen. Det rör sig om ett utomordentligt komplicerat samspel mellan politiska grupper, förvaltningsorgan (statliga och kommunala) och intressegrupper av skilda slag. Det finns en invecklad formell styrstruktur och en eller flera informella, beroende på ämnesområde och tidpunkt. Vissa tendenser kan iakttas, t. ex. att statsmakterna även formellt övergått till en instrumenteli styrning av förvaltningen, dvs. i högre grad än tidigare lämnat valet av medel att uppnå uppsatta politiska mål för förvaltningen. Men på väsentliga punkter, t. ex. när det gäller förhållandena mellan statlig förvaltning och primär- och sekundärkommunerna är bilden splittrad. Styrfrågorna tas här därför upp endast på ett allmänt och tekniskt plan i det avslutande avsnittet om administrativ utveckling. I stället skall frågor om förvaltningens målproblen. beröras något som inledning till en mer utförlig beskrivning av några »målformuleringsprocesser» eller planeringssystem. Förvaltningens mål skall i princip kunna härledas från de mål eller riktlinjer som politiska organ fastställer. De politiska målen är allmänt formulerade, ibland i sig motsägelsefulla kompromisser och sällan sinsemellan prioriterade. I dialogen mellan de olika instanserna operationaliseras ofta ock9:18

så de politiska målen mot bakgrund av i förvaltningen lätt mätbara företeelser. De faktiska förvaltningsmålen baseras därför i hög grad på andra, mer konkreta faktorer, t. ex. den åtgärdsarsenal eller den organisatoriska struktur som byggts upp. Ambitionen att skapa en bättre hälsosituation för medborgarna översätts till mål som att skapa fler vårdplatser, utbilda ett bestämt antal läkare etc. Det är påfallande dels hur lite dessa mål faktiskt relateras till avnämarnas krav (t. ex. på hälsovård), dels hur lite dessa mål ställs samman till någon slags helhet, än mindre prioriteras sinsemellan. Beslutsprocesserna inom samhällsmaskineriet bygger heller inte på denna typ av målformuleringar i särskilt hög grad. De behandlar i stället begrepp som ligger ännu längre bort från det som man intuitivt uppfattar som de innersta målen (fler friska enskilda människor), nämligen penningsummor. Det ekonomiska språket är i många avseenden ett »lingua franca» till vilket många företeelser direkt kan översättas medan andra på ett eller annat sätt kan (måste) omskrivas. Resursfördelningen sker inom företag och förvaltning i ekonomiska termer, för vilken det byggts upp en komplicerad och sofistikerad begreppsapparat. Inom näringslivet har de ekonomiska resonemangen en direkt målanknytning, eftersom ett av de allra viktigaste, vissa forskare säger det viktigaste, målet är företagets vinst. LönsamhetsSOU 1971: 28

begreppet t. ex är därför en avgjort relevant indikator på om företagets mål uppfylls eller inte. Under de senaste åren har lönsamhetsbegreppet med obetydliga modifikationer överförts till förvaltningens olika delar. Men även om detta nya lönsamhetstänkande, exemplifierat med programbudgeteringen, fört med sig vinster (främst beroende på bristerna i det tidigare ekonomiska systemet) så har det inte kunnat i praktiken föra måldiskussionen inom förvaltningen nämnvärt framåt. Behovsavkänningen och resultatavläsningen är i väsentliga delar icke-ekonomiska processer som kräver en icke-ekonomisk ansats. I debatten - t. ex. i miljöfrågor - har det också kommit fram krav på nya och mer »samhällsorienterade» effektivitetsbegrepp. Här kan man säga att det levnadsnivåbegrepp som använts bl. a. av låginkomstoch konsumentutredningarna kan bli ett instrument att ånyo återföra politikernas, statistikernas och ekonomernas intresse till människornas faktiska situation. Levnadsnivåbegreppet syftar till att ge en sammanfattning av och en helhetsbild hur människor bor och arbetar, av deras hälsa, kostvanor och möjligheter att göra sig hörda i samhället. Det kan öka chanserna att skapa balans mellan ekonomiska och icke-ekonomiska faktorer. Det kan också på sikt göra det möjligt att totalt väga samman önskemålen om förändringar i den sociala miljön på samma sätt som nu sker på det ekonomiska området i långstidsutredningen. I det följande skall målformuleringsprocesserna i förvaltningen belysas med två exempel - länsplaneringen och den fysiska riksplaneringen. Kapitlet avslutas med några synpunkter på underlaget för planering på olika nivåer.

Länsplanering Riktlinjerna för en aktiv lokaliseringspolitik antogs av riksdagen 1964. Ett av medlen i lokaliseringsprogrammet var en aktivare samhällsplanering. Den skulle, enligt beslutet, inriktas främst på att skapa en effektiv SOU 1971: 28

servicestruktur i form av skolor, sjukhus, vägar och övriga kommunikationer, samt annan offentlig service. Ansvaret för verksamheten lades på länsstyrelserna, främst på deras särskilda planeringsresurser, länsplanerare och planeringsråd. En försöksplanering genomfördes länsvis efter anvisningar från Kungl. Maj:t (länsplanering 1967). Ändamålet med denna länsplanering var att nå fram till en regionalpolitisk målsättning som kunde bli vägledande vid fördelningsbeslut av olika slag. Planerna från länen innehöll två prognoser (prognos 1 resp. 2), samt en riktpunkt (målsättning) för utvecklingen inom län och kommunblock. Prognos 1 gjordes upp - på grundval av vissa gemensamt för hela landet fixerade antaganden om befolknings- och näringslivsutvecklingen. Med hänsyn till sin uppbyggnad kan prognos 1 inte betraktas som mer än ett räkneexempel. Prognos 2 var utformad enligt länsstyrelsens/planeringsrådets egen bedömning. Prognos 1 överarbetades och kompletterades därför i inrikesdepartementets planeringssekretariat. Detta alternativ fick beteckningen prognos 0. Länsplaneringen 1967 har redovisats i prop. 1969: 1, bil. 13 samt i SOU 1969: 27. Länsprognoserna, uppräknade till riksnivå, ger för flera samhällssektorer i stort samma resultat som 1965 års långtidsutrednings (LU 65) bedömning, t. ex. beträffande industrins tillväxt, servicenäringarna. I andra fall finns måttliga avvikelser i förhållande till LU 65, t. ex. för ramvärdena för befolkning. Prognoserna och länsstyrelsernas målsättning för de enskilda länen avviker dock i flera fall kraftigt från såväl prognos 0 som långtidsutredningens bedömningar. I sin kommentar till länsplaneringen fann inrikesministern att försöksverksamheten varit framgångsrik i så måtto att det visat sig möjligt att på länsregional grund genomföra en utvecklingsplanering så realistisk och med sådana prioriteringar att den kan tjäna som vägledning för beslut om samhällets resursfördelning. Vissa brister har förekommit men den fortsatta planeringsverksamheten 9:19

bör utvecklas med utnyttjande av de erfarenheter som försöksverksamheten gett. I mars 1969 uppdrog Kungl. Maj:t åt länsstyrelserna att med utgångspunkt i resultatet av länsplanering 1967 och inom ramen för en utvidgad försöksverksamhet utarbeta regionalpolitiska handlingsprogram för länen. Handlingsprogrammen, som kallas länsprogram 1970, skall syfta till att belysa vilka åtgärder i form av offentliga investeringar och andra åtgärder som fordras om utvecklingen följer målsättningen i länsplanering 1967. Länsplanering 1967 är att betrakta som första omgången i en rullande utvecklingsplanering. En ny omgång planeras 1972/ 73.

Fysisk riksplanering Synpunkter på hur planeringen skall ske på närmast högre nivå ges i kommunikationsdepartementets materialredovisning »Fysisk riksplanering», stencil K 1969: 14. Den fysiska planeringen avser användningen av mark- och vattenresurser, utformning av den fysiska miljön i stort, speciellt bebyggelse och transportleder. För närvarande sker fysisk planering främst på kommunplanet, enligt byggnadslagens bestämmelser. Den fysiska riksplaneringen, närmast att jämföra med ekonomisk långtidsplanering, arbetsmarknads- och lokaliseringspol itisk planering e t c , syftar till att komplettera och underlätta övrig fysisk planering på regional eller kommunal basis. Hela planeringsprocessen karaktäriseras som ett seriekretslopp, där man successivt förfinar analyserna i de här skisserade delmomenten. I detta ligger även remissbehandling m. m. på skilda nivåer. I materialredovisningen understryks att arbetet med en fysisk riksplanering ännu är på ett mycket förberedande stadium. Metodfrågor återstår att lösa. Underlag, i form av aktuella regionala och kommunala översiktsplaner, saknas så gott som helt. Den arbetsmetodik som skisseras innehåller följande delmoment. Anspråksinventering. Gäller de anspråk 9:20

olika verksamheter i samhället på lång sikt kan komma att ställa på mark- och vattenresurser m. m. De skilda anspråken skall sammanställas och uttryckas i jämförbara fysiska mått. Inventeringen av olika verksamheter behövs a) efter de anspråk de ställer på fysiska resurser och fysisk miljö, b) efter hur de påverkar den fysiska miljön, c) efter hur de påverkar andra verksamheters anspråk och därmed markanvändningsmönstret i stort. Resursinventering. Avser de fysiska tillgångar som finns för att möta uppställda anspråk. Studierna måste främst inriktas på de enskilda markområdena och innebära en klassificering med hänsyn till miljöegenskaper och läge. Kartläggningen utförs med olika noggrannhet för olika resursslag och för olika delar av landet. Planstudier. I dessa ställs anspråk mot resurser. För varje markef te rfrågande verksamhet fastställs dess preferensbild, i vilken man identifierar de områden där kraven bäst kan tillgodoses, samt de därnäst bästa alternativen. Därefter jämförs preferensbilderna för olika verksamheter. Av speciellt intresse är då »konkurrenszonerna», dvs. de områden som lämpar sig för flera verksamheter och där alltså konflikter om utrymmet kan uppkomma. Slutligen skisseras, mot bakgrund av de politiska målen för samhällets utveckling, en serie alternativa mönster för markens utnyttjande, vilka utvärderas med hänsyn till konsekvenserna för transportapparat och samhällsbyggande i övrigt. Även planstudiens noggrannhet bör variera över landet. Den skall genomföras i nära samarbete med, och delvis av, regionala och lokala planeringsorgan och myndigheter. I riksplanen kan inte allt mark- och vattenutnyttjande bindas i detalj. I hög grad gäller det att få en fakta- och metodberedskap för att kunna ta ställning till hastigt uppdykande markanspråk. En fungerande fysisk riksplanering kommer att ge grundförutsättningar (riktpunkter) för de flesta SOU 1971: 28

planeringsaktiviteter på regional och lokal nivå (samtidigt som den bygger på regionala och lokala insatser). Speciellt kan detta väntas gälla bostadsservice och besläktade frågor. Dit är det dock ännu långt. Den förberedande utredningen som numera sker i civildepartementet, väntas vara färdig någon gång under 1971. Utredningar och försök med nya planeringsformer regionalt och lokalt pågår samtidigt på olika håll, bl. a. inom bygglagutredningen. En rimlig bedömning förefaller vara att en i egentlig mening operationell fysisk riksplanering kan förverkligas först under senare hälften av sjuttiotalet. Självfallet kan resultat i mer begränsad skala uppnås tidigare. Planeringsunderlag Datateknikens utveckling har gett helt nya förutsättningar att få fram planeringsunderlag, såväl för centrala som för regionala och lokala beslutsprocesser. I synnerhet gäller det tillkomsten av massminnen som kan hålla informationsmängder på flera miljarder tecken tillgängliga för direkt bearbetning i datamaskin. Det har gjort det möjligt att satsa på omfattande register över befolkning, fastigheter, företag m. m. För närvarande utvecklas på många områden registersystem för administrativa ändamål. En stor del av den information som t. ex. behövs för regional planering kan komma att hämtas från det administrativt insamlade materialet. Enligt expertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU) har för närvarande administrativt material kommit till relativt ringa användning. På väsentliga punkter har den löpande statistiken och övriga tillgängliga informationer varit aggregerade med län som minsta enhet (t. ex. i fråga om löner, industriproduktion m. m.). På andra områden, t. ex. i fråga om befolkningen finns data om förvärvsarbete, yrkestillhörighet, pendling etc. endast i materialet från de särskilda folkräkningarna. Med de register som är under uppbyggnad kommer data att finnas om enskilda individer, företag, fastigheter etc. Från reSOU1971:28 15—014555- 6

gistren kan man sedan räkna fram siffror för t. ex. geografiska enheter. Genom att registren i många fall har vissa identitetsbegrepp gemensamt kan man maskinellt sammanställa information hämtad från flera register. I det centrala registersystemet ingår bl. a. följande delar. 1. Centrala folkbokförings- och skatteregister finns på magnetband och administreras av länsdatakontoren. 2. Inom statistiska centralbyrån finns vidare ett centralt befolkningsregister. 3. Ett centralt register över fastigheter håller för närvarande på att byggas upp. 4. Ett flertal register finns över företag. Man söker nu former för att skapa ett enhetligt företagsregister. 5. Inom försäkringskassorna övervägs för närvarande att införa olika ADB-rutiner. 1 samband med detta kan centrala register komma att skapas. 6. Inom arbetsmarknadsverket har ett antal register med information från arbetsmarknaden byggts upp. På sikt kan registren komma att täcka hela verkets arbetsområde. Utöver de registersystem som nämnts här finns dels flera centrala register, i produktion eller planerade, dels regionala eller lokala register, t. ex. inom sjukvården. Den framtida registerstrukturen är inte slutgiltigt fastställd. Inom statistiska centralbyrån pågår emellertid utvecklingsarbete kring vad man kallar ett arkivstatistiskt system. Detta skall vara uppbyggt kring tre basregister som svarar mot tre identitetsbegrepp - personnummer, företagsnummer och fastighetsnummer. En principskiss över ett sådant register visas i fig. 9.2. De centrala register som tidigare nämnts kan vara fullt klara för produktion inom en femårsperiod. Det arkivstatistiska systemet ligger sannolikt längre fram i tiden. Till fastighetsregistret, arbetsmarknadsverkets register m. fl. planerar man att ansluta terminaler i första hand på länsnivå. Det är i och för sig tänkbart att dels ansluta även lokala enheter på t. ex. kommunnivå till vissa register, dels att utvidga antalet register med termin al anknytningar. Ett alternativ som på senaste tiden framstått som realis-

9:21

tiskt är att basera registeradministrationen på mindre, regionalt placerade datamaskiner, som har hand om en del av registret, sköter vissa frekventa bearbetningar av detta och som i övrigt står i förbindelse med varandra för ömsesidigt datautbyte. Registerinformationen kan på sikt ge svar på en rad aktuella frågor inom den regionala planeringen. Dit hör frågor om hälso- och sjukvårdsplanering, socialvårdsplanering, bostadsförsörjningsplanering m. m. Informationen kommer att om så önskas kunna direkt överföras till avnämarens egen dataanläggför specialbearbetningar, exempelvis för samköming med internt material. Ännu så länge vet man inte hur tillgången på dessa regionala data påverkar t. ex. kommunernas planeringsmetoder och ambitioner. Tidigare försök att marknadsföra sammanställningar av lokalt befolkningsstatistiskl material har inte rönt någon större efterfrågan. Intresset uppges dock nu ha ökat. Än så länge är det endast storstäderna som be-

ställer magnetbandad information och gör bearbetningar i datamaskin av materialet. Med en maskinell efterbearbetning kan man göra mer komplicerade analyser. Ett exempel för olika framtida tidpunkter på sådana analyser har redan nämnts, nämligen pendlingens riktning och omfattning. Det finns flera, exempelvis att räkna fram ålders- och inkomststruktur m. m. för t. ex. skolplanering, finansplanering etc. På sikt kan det bli möjligt att simulera nya bostadsområden redan på planeringsstadiet och se hur trafikintensitet, servicebehov och -kapacitet etc. kan gestalta sig för olika planalternativ. På det sättet bör man kunna finslipa utformningen av byggplanen innan byggnationen kommit i gång. Eventuellt kan simuleringsprocesser av denna typ, som för övrigt redan prövas på vissa håll, ge bättre möjlighet att snabbt pröva olika förslag till alternativ utformning av området. Därmed underlättas även en dialog mellan plankonstruktörer och övriga intressentgrupper.

Riksförsäkrings verket

Lantbruksregister

Privata och statliga utdrag ur de centrala registren, dotterregister

DK = Länsdatakontor Figur 9: 2. 9:22

SOU 1971: 28

Administrativa faktorer

Organisationsformer Förändringar kan väntas inte bara i fråga om den formella förvaltningsstrukturen utan kanske i ännu högre grad beträffande förvaltningens sätt att arbeta, formerna för styrning m. m. samt dess tekniska hjälpmedel. I viss mån kan sägas att den typen av förändringar är lättare att förutse än konkreta förändringar i den formella strukturen. Det pågår en fortlöpande rationaliseringsverksamhet inom den offentliga sektorn. Den rör såväl enskilda arbetsrutiner och enklare kontorstekniska hjälpmedel som hela samhällssektorer och myndigheter. I det moderna rationaliseringsarbetet betonar man att rationaliseringsinsatserna skall sättas in främst på att se över organisationerna som helhet och hur de kan uppfylla sina uppgifter. Det är arbetsfördelningen och organisationsstrukturen i stort som bestämmer möjligheterna att med teknisk utrustning, blanketter m. m. effektivera arbetsrutinerna i den löpande verksamheten. Rent allmänt kan sägas att man nu söker sig fram mot öppnare och mer flexibla organisationer, där ordervägar, auktoritetsförhållanden och arbetsfördelning inte är en gång för alla bestämd, utan omgrupperingar och omfördelningar kan göras allteftersom arbetsuppgifterna växlar. Man strävar efter nya samarbetsformer, mer teamwork. Projektgrupper och motsvarande används i allt högre grad för att lösa olika problem. SOU 1971: 28

Stora delar av den offentliga förvaltningen har fortfarande en relativt hierarkisk uppbyggnad. De nya principerna har ännu så länge kommit till begränsad användning. Men man kan ändå peka på några målsättningar i det konkreta rationaliseringsarbetet. En är att söka föra ned beslutsfunktionerna så långt ned i organisationen som är möjligt. Besluten bör fattas av den som har de bästa informationerna och den bästa insikten i de aktuella ärendena i stället för att vandra tjänstevägen till en chef någonstans högre upp i hierarkien och tillbaka igen. Man kan på detta sätt minska volymen av de vertikala informationsströmmarna (med åtföljande risker för informationsförvanskning), samtidigt som de anställda i högre grad kan känna medansvar och få medinflytande i sitt arbete. 1 En annan är att skapa mer målinriktade organisationer, dvs. att i högre grad än nu försöka utarbeta preciserade regler och kriterier för beslut på olika nivåer inom organisationen; regler som direkt knyter an till de överordnade målen för verksamheten. Man kan också uttrycka detta som att man förbättrar styrningen av en organisation. Det kan man nu uppnå genom att använda olika styrformer, där direktstyrning och målstyrning betecknar ytterpunkterna på en glidande skala. Direktstyrning innebär att man från organisationsledningens sida direkt före1 »Arbetsmarknadsverket och arbetsmarknadspolitiken »SOU 1968: 60, sid 70.

9:23

skriver hur beslut skall fattas i varje tänkbar situation eller tar aktiv del i varje beslut. Målstyrning innebär att organisationsledningen anger vilka prestationer som skall fullgöras - vilka mål som skall uppfyllas men överlåter val av handlingsalternativ till de berörda tjänstemännen eller organisationsenheterna. Tendensen är att man i allt större utsträckning vill målstyra förvaltningsarbetet. På det sättet kan man få en enklare organisation, en smidigare ärende-handläggning och, inte minst viktigt, en bättre arbetssituation för de anställda. Målstyrningen ställer dock större krav på organisationens olika delar och medlemmar, (samtidigt som det naturligtvis har »politiska» konsekvenser, se sid. 9: 6). I det följande skall jag behandla ett par av de administrativa hjälpmedel man kan använda bl. a. för att målstyrningen skall fungera. Men dessförinnan bör det kanske påpekas att det också finns en utveckling i riktning mot en ökad direktstyrning av vissa beslut och arbetsrutiner. I de flesta fall hör detta ihop med att nya datarutiner införs. Vissa enklare beslut »byggs in» i dataprogrammen, och i andra fall kan datamaskinen presentera ett antal beslutsalternativ för den ansvarige tjänstemannen. Oftast är en sådan ökad direktstyrning kombinerad med en delegering av beslutsbefogenheter inom organisationen. Den är också - åtminstone ännu så länge - av relativt begränsad betydelse för förvaltningsarbetet i stort. I en målstyrd organisation ställs större krav på den enskilde tjänstemannen än i en som präglas av direktstyrning. Samtliga medlemmar i organisationen bör ha en någorlunda enhetlig måluppfattning, ha förmåga att ta ansvar och någorlunda kunna avgöra hur en viss åtgärd kan bidra till att organisationsmålen uppfylls. Därför är de anställdas utbildning, grad av medinflytande och motivation för sitt arbete av väsentlig betydelse. Vidare ställer målstyrningen speciella krav på en långsiktig planering (dvs. en formulering av organisationens mål) och på ekonomisystemet: vem skall disponera över oli-

9:24

ka resurser och hur man skall kunna se att resursinsatserna gett önskat resultat. Först skall jag här ta upp de anställdas, eller mer generellt uttryckt, människans ställning i organisationen. Individen i organisationen Administrativa filosofier Det finns redan en omfattande litteratur som behandlar just »individens roll i organisationen». Enligt en författare 1 har man i litteraturen diskuterat fyra hypoteser om organisationsmänniskans beteende: de rationella-ekonomiska människan, den sociala människan, den självförverkligande människan, samt den komplicerade människan. Dessa termer blir givetvis meningsfulla först i ett organisationsfilosofiskt resonemang. Det är också klart att åtminstone de tre förstnämnda hypoteserna innebär förenklingar och generaliseringar av vissa egenskaper. Man kan också se organisationsteorins utveckling som en fortlöpande anpassning av de teoretiska organisationsmodellerna, ledarskapsprinciperna osv. till en komplex verklighet, en serie försök och misslyckanden, med enstaka lyckade utfall som tagits som utgångspunkt för nya försök, nya teorier. I första hand kan därför resultatet av denna utvecklingsprocess avläsas i de nya administrativa hjälpmedlen, och i de olika principerna för att fördela arbetsuppgifter och ansvar inom en organisation. Den verklighet organisationsteorin försöker efterlikna undergår också förändringar. Människors attityder, deras sociala bakgrund och livsuppfattningar styr naturligtvis också deras sätt att fungera som delar i ett socialt system - även i arbetslivet. För att kunna bedöma relationen människa/organisation i framtiden måste man alltså se på en rad faktorer utanför den rent organisationsteoretiska ramen. Utbildning och samhällsuppfattning I första hand vill jag bygga vidare på några resonemang från avsnittet Utbildningsstruk1

Edgar H Schein, Organisationspsykologi, Stockholm 1968. SOU 1971: 28

tur. Den nya skolan siktar på att utveckla elevernas förmåga till samarbete och kommunikationer med andra människor, förmågan att arbeta i grupper, och kritiskt värdera informationer av olika slag. Ca tre fjärdedelar av de yngre kommer att ha postgymnasial utbildning i någon form. En omfattande vuxenutbildning pågår bland dem som är ute i arbetslivet. Delvis är dessa förändringar i utbildningssystemet - det som gäller den rent fackmässiga utbildningen - kopplade till en förändring i näringslivets (och förvaltningens) arbetskraftsbehov. Serviceanställda och tjänstemannakategorierna kommer att öka, bl. a. på bekostnad av industriarbetare m. fl. Redan förändringen i fördelningen av de anställda på olika kategorier kommer att totalt sett - innebära en ny situation. En tjänsteman har ju andra arbetsförhållanden än t. ex. en industriarbetare. Men en höjd bildningsnivå behöver ingalunda betyda ett större handlingsutrymme i några mer väsentliga avseenden, vare sig i arbetslivet eller i samhället i övrigt. Om världen omkring oss blir mer invecklad fordras det en bättre utbildning redan för att hålla kvar det handlingsutrymme man redan har - att välja arbete, att utöva politiskt inflytande etc. Samhällsutvecklingen kan i dessa avseenden mycket väl väntas springa ifrån den allmänna utbildningsnivån. En intressant fråga är därför vad de moment i utbildningspolitiken kan medföra som är mer direkt inriktade på samverkan med andra människor och på kritiskt självständigt tänkande. Utan tvekan kan de bidra till att bryta ned några av de auktoritetsbarriärer etc. som nu ställer till besvär t. ex. i samarbetet inom en organisation. Men kan skolans personlighetsutvecklande inslag ge en mer radikalt ändrad syn på människors samarbete och relationer? Det är nu inte så helt säkert. Mycket av de nya tankegångarna har hämtats från USA, där de praktiserats (och passat in) i en ur många synpunkter betydligt mer auktoritär miljö än här. Den bakomliggande samhällssynen måste alltså spela en viss roll. Allt tyder på att bl. a. den s. k. ungSOU1971:28

domsrevolten i slutet av sextiotalet fungerat som en utlösare av en rad förnyelseprocesser i samhället, där man ifrågasätter de nuvarande förhållandena: jämlikhetsdebatten, vårddebatten och debatten om medinflytande och företagsdemokrati. Debatterna har skapat en mer artikulerad samhällsuppfattning hos många grupper. Kanske bör man också räkna dit det växande missnöjet med vad man kallar ombudsmannademokrati eller ombudsmannavälde. Med det menar man bl. a. en situation då ledningen och tjänstemännen inom exempelvis en folkrörelse alltmer tappar kontakten med de enskilda medlemmarna och agerar på egen hand. Det finns tendenser till sådan ombudsmannademokrati inom de flesta organisationer - de politiska partierna, kooperationen, idrottsrörelsen, fackföreningsrörelsen etc. Som regel försöker man också finna vägar att återknyta kontakten mellan ombudsmän och medlemmar. När detta misslyckas uppstår konfliktsituationer som t. ex. schismen mellan de strejkande arbetarna och gruvarbetarförbundet i LKAB-konflikten. Vad de här faktorerna kan innebära för den framtida förvaltningens uppbyggnad och sätt att fungera är naturligtvis svårt att förutsäga. Det kommer sannolikt att ske en markant attitydförändring allteftersom ungdomar med en mer medveten och i viss mån mer insiktsfull samhällsuppfattning träder ut på arbetsmarknaden. Även om man gör tankeexperimentet att flödet av nya idéer skulle upphöra tar det en viss tid innan dagens »aktuella» värderingar och attityder slår igenom. Man får emellertid nöja sig med dessa konstateranden - om man vill precisera sina förutsägelser därutöver kommer man in på verkligt djupa filosofiska vatten.

Förvaltningsdemokrati I stället kan det vara intressant att mer kon kret se på ett speciellt problemområde, företagsdemokratin eller förvaltningsdemokratin. Med förvaltningsdemokrati kan man avse dels organisationsmedlemmarnas medinflytande på de beslut som fattas på olika ni9:25

våer, dels medlemmarnas grad av självstyrning i det dagliga arbetet (självbestämmande).! Man prövar just nu olika sätt att kanalisera medinflytandet. I första hand försöker man utveckla systemet med företagsnämnder och dels effektivera deras arbete, dels utvidga deras kompetensområde. Därvid arbetar man både uppåt och nedåt i organisationen. Nedåt i så måtto att man även för enskilda avdelningar, sektioner, produktionsenheter etc. skapar samarbetsgrupper - avläggare till företagsnämnden - med direkt inflytande över arbetsmiljön. Uppåt så att de anställda representeras i organisationens högsta beslutande organ, styrelsen. Men därutöver kan man ändra på hela organisationsuppbyggnaden för att ge utrymme för inflytande. Ett exempel som nämnts är s. k. självstyrande grupper, där de anställda själva - inom vissa ramar - svarar för beslut om verksamhetens uppläggning och genomförande. Det framtida medinflytandet kan otvivelaktigt betyda många rollförändringar i förhållande till dagens administrativa situation. Främst kommer de inslag av auktoritetstänkande som nu finns att successivt försvinna. Det kan också på sikt innebära helt nya organisationsformer, där olika representativa organ tar över beslutsfunktioner. I debatten har nan bl. a. tagit upp den jugoslaviska formen av företagsdemokrati som illustration på hur ett sådant kan utformas. I den jugoslaviska modellen har olika former av arbetarråd tagit över beslutsfunktioner på skilda nivåer inom företagen, och de verkställande tjänstemännen, från direktörsnivå och nedåt, är underställda sådana råd. Debatten om företagsdemokrati har i huvudsak kommit att behandla näringslivets problem. Demokratin inom förvaltningen har först pi sistone uppmärksammats. Därför finns relativt lite sagt om de speciella problem som kraven på insyn och information, på rättssäkerhet och på service skapar inom förvaltningssektorn när man vill införa vad man ned en ny term kallar för förvaltningsdemokrati. I princip måste antag9:26

ligen hela det vedertagna byråkratiska systemet för beslut och ansvarsutkrävande ställas under debatt. Vad de diskussionerna kan leda fram till står ännu i vida fältet.

Programbudgetering Det ekonomiska systemets utformning vem som har ansvaret för de tilldelade pengarna, vilka bestämmelser som finns för att disponera pengarna och hur man följer upp deras användning - har betydelse för organisationens sätt att fungera. Inom statsförvaltningen och en del av den kommunala, förvaltningen håller man för närvarande på att i begränsad skala pröva ett budgeteringssystem som med viss förenkling kan sägas syfta till en målstyrning. Systemet kallas programbudgetering och har i olika varianter använts inom USA:s statsförvaltning, bl. a. inom försvaret. Programbudgetering innebär i korthet alt myndigheter och andra organisatoriska enheter får anslag till (verksamhets-) program för att utföra vissa bestämda prestationer och inte som nu för att betala vissa utgifter (löner och omkostnader). I programmen anges alltså vad myndigheten skall utföra, dvs. vilka operationella mål man vill uppfylla. När pengar anslagits för ett visst program kan den programansvarige tjänstemannen, »projektledaren», utnyttja de beviljade resurserna på det sätt som effektivast ger de önskade prestationerna. Han är därvid obunden av sådana detaljregleringar som nu finns, t. ex. så att vissa medel måste användas till löner medan andra är bundna till köp av material etc. I programbudgeteringsfilosofin ingår också att man skall mäta prestationerna, och fortlöpande se om de uppgjorda planerna håller. Det skall därför finnas ett relativt omfattande rapportsystem. Ännu har emellertid inte programbudgetsystemet fått någon slutgiltig utformning inom statsförvaltningen. Försök pågår f. n. vid ett tjugotal myndigheter, men det är mestadels fråga om relativt enkla programindel1 Edmund Dahlström; Fördjupad företagsdemokrati, Lund 1969.

SOU 1971: 28

ningar och kostnadsredovisningar. Särskilt svårt har man att finna lämpliga prestationsmått, som möjliggör en precisare programindelning och kostnadsuppföljning. Det kan direkt återföras till målformuleringsproblemen (se sid. 9: 18).

Långsiktig planering Försöken att bygga upp en ordentlig långsiktig planering inom förvaltningen hör hemma inom samma administrativa filosofi som programbudgetidén. I programbudgetsystemet ingår exempelvis en långsiktsplan, som anger vilka alternativa målsättningar, exempelvis i fråga om serviceaktiviteter som myndigheter anser aktuella för den kommande femårsperioden, samt vilka resurser som fordras för dessa. De avgörande svårigheterna med långsiktsplaneringen ligger i att bedöma den framtida utvecklingen. Till en del kan man gå runt den svårigheten genom att helt enkelt bestämma hur man vill att framtiden skall gestalta sig. Man gör upp handlingsprogram för att uppnå de uppställda målen. Med vissa reservationer kan den fysiska riksplaneringen och den regionala samhällsplaneringen sägas vara försök i den riktningen. Men även denna aktivare, normativa, planering fordrar prognoser av olika slag. Det pågår omfattande forskningar för att få fram formella, statistiskt betonade prognosmetoder. Dels utvecklas förklaringsmodeller för olika samhällsfenomen, dels förbättras informationsunderlagen successivt. Men samtidigt söker man genom olika »intervjumetoder», s. k. delphi-teknik, scenariowriting etc, fånga in de mer subjektiva bedömningarna hos skilda experter om vilka »innovationer» som kan väntas ske på vissa områden inom olika tidsperioder. På många håll både inom statsförvaltningen och inom den kommunala sektorn satsar man på utvecklingsarbete av denna typ. Särskilda enheter eller arbetsgrupper för långsiktsplanering finns inom flera myndigheter och kommuner. Där skall man alltså översätta policyuttalanden från de politiska SOU 1971: 28

organen och resultaten från prognoserna till mål för den löpande verksamheten för olika tidsperioder. Långsiktsplaneringen ger på detta sätt ingångsvärdena för programbudgetering. Man bör emellertid betona att långsiktsplaneringen mer är ett sätt att angripa olika problemställningar än en avgränsad administrativ teknik. Strävan efter en bättre långsiktsplanering är därför i stor utsträckning en fråga om att förändra attityder hos dem som arbetar inom förvaltningen.

Datateknik i förvaltningen Den datatekniska utvecklingen har på kort tid förändrat förutsättningarna för det administrativa arbetet. I ett inledningsskede övertog datamaskinerna de statistiska bearbetningar, löneuträkningar etc. som tidigare gjorts med hjälp av hålkorts- och bokföringsmaskiner eller som skötts manuellt. Vinsten låg i att datamaskinerna gjorde arbetet snabbare, ofta också billigare. Deras betydelse för organisationen som helhet var dock begränsad. Man började snart använda datamaskinerna till att lösa komplicerade beslutsproblem, t. ex. investeringsbeslut, genom att räkna igenom ett stort antal tänkbara beslutsalternativ och välja det mest fördelaktiga (s. k. simulering). Vidare utnyttjades den nya tekniken för prognoser och de mer välstrukturerade planeringsproblemen. Datamaskinernas relativt begränsade kapacitet lade emellertid länge hinder i vägen för deras användning i organisationsplaneringen. Först mot slutet av 60-talet, då den s. k. tredje generationens datamaskiner blivit ordentligt inkörda, kom utvecklingen igång på allvar. En viktig faktor var att de nya maskinerna pressade ned de rena behandlingskostnaderna. Man kan peka på åtminstone tre utvecklingsområden där man tagit de första stegen under 60-talet, men där de stora förändringarna kommer att ske under detta decennium. Det gäller för det första de nya massminnena, där man direkt kan söka fram den informationsbit man är intresserad av utan 9:27

att som med magnetbandsminnena behöva spola fram bandet till önskat ställe och sedan läsa informationen. Med exempelvis ett s. k. trumminne räcker det ofta med någon eller några tusendels sekunder för att bland 2-300 miljoner tecken leta fram och läsa av en bestämd datapost. För det andra har man utvecklat tekniker som tillåter flera användare »samtidigt» utnyttja en datamaskin (s. k. time sharing). Till den centrala maskinen ansluts ett antal terminaler (bildskärmar, teleskrivmaskiner etc). Med dessa kan man mata in frågor eller ny faktainformation och sedan få informationssammanställningar tillbaka som svar på frågor eller kontroll på att den nya informationen tagits emot. Terminalerna ansluts med få undantag till datamaskinen via det allmänna telenätet antingen med särskilt preparerade linjer eller med linjer som man kopplat upp på vanligt sätt med en telefon. Särskilda signalomvandlare överför datautrustningens elektriska impulser till telenätets och vice versa. Redan nu har man börjat exploatera dessa tekniska landvinningar. Som tidigare nämnts pågår inom statsförvaltningen ett antal register- eller databanksprojekt, där man dels utnyttjar massminnestekniker, dels också planerar ett terminalnät över landet. De i detta sammanhang väsentligaste vinsterna hänför sig till datainsamlingssidan och möjligheterna till decentraliserat datautnyttjande. På sikt räknar man med att ta in informationer från den löpande verksamheten direkt från den kontorsutrustning som finns på fältet, t. ex. kassaapparater, skrivmaskiner anslutna till datamaskinen. På det sättet slipper man dels ifrån den tidsödande stansningen eller motsvarande procedurer, dels kan datamaskinens redan lagrade informationer användas vid behandlingen av ett nytt ärende, t. ex. en ekonomisk transaktion. Med en sådan aktuell och fullständig information från verksamheten kan man på ett helt annat sätt än idag gripa sig an planerings- och beslutsfrågorna. Man kan fortlöpande se hur verksamheten utvecklas och vilka resultat olika åtgärder ger. Både möjligheterna till kortsiktiga bedömningar och 9:28

långsiktiga prognoser ökar avsevärt. Särskilt inom den offentliga förvaltningen, där mätproblemen är mycket stora, bör dessa nya tekniker få betydelse. Man kan bl. a. i högre grad beakta (och mäta) de sekundära, t.e x. samhällsekonomiska, effekterna av en myndighets åtgärder på andra samhällssektorer. Möjligheterna att placera dataterminaler ute på olika organisatoriska enheter öppnar nya möjligheter när det gäller att strukturera en organisation. Även en ensam tjänsteman långt ute i en glesbygd kan, genom dataterminalen, disponera över ett brett faktaunderlag för information till enskilda eller för beslut i olika ärenden. Datasystemet kan också ange beslutsregler för olika situationer. Det centrala organets möjligheter att i högre grad målstyra organisationen ökar, samtidigt som man har möjligheter att vid behov direktstyra olika aktiviteter. Hur snabbt den här skisserade utvecklingen kan gå är det svårt att bedöma. Allt talar för att vi kommer att uppleva en stark expansion. I fråga om datautrustning i allmänhet finns rätt få och rätt osäkra prognoser. Och man bör nog nöja sig med att se på hur den tidigare utvecklingen varit. Statsförvaltningen hade 1963 ca 25 datamaskiner som motsvarade ett anskaffningsvärde av 75 miljoner. Vid början av 1970 var antalet 93 stycken och anskaffningsvärdet 336 miljoner. Informationsbehandlingskapaciteten har naturligtvis ökat i ännu högre grad än vad dessa siffror visar. Tyvärr saknas några beräkningar om hur utvecklingen kan bli i fortsättningen. På datakommunikationssidan finns däremot vissa framtidsbedömningar. 1969 fanns i Sverige ca 850 anordningar för anslutning av dataterminaler till telenätet. Televerket räknar med att detta antal skall fördubblas varje år och 1975 uppgå till minst 20 000, kanske 30 000. Från och med 1975 räknar televerket med att ta ett särskilt datanät i bruk, där ledningar m. m. har konstruerats med tanke på de höga överföringshastigheter som är önskvärda för datamaskinändamål. Datanätet kan också användas för bildtelefoner och liknande apparatur. Det har presenterats många framtidsvisioSOU 1971: 28

SIBOL (Samarbete för Integrerat Betalningssystem On-Line)

Affärsbanker

Inbctaln.autom.

Butikskassor

Företag

Sparbanker

Jordbrukskassor

Postbanken

Utbet.autom.

Servicebyråer

Datacentraler

Fig. 9:3.

ner av hur datamaskinen kommer att direkt gripa in i vardagslivet. En sådan vision är »det kontantlösa samhället», där alla utgifter och inkomster klareras direkt över vars och ens personliga bankkonto. Butikens kassaapparat står t. ex. i direkt förbindelse med ett bankdatanät. Kassören kan slå in kundens identifikationskod på apparaten och begära att pengar, motsvarande inköpssumman, överförs från kundens bankkonto till butikens. Löneöverföringar och andra ekonomiska transaktioner kan skötas på motsvarande sätt. Den prognos om ett allmänt datanät och ett femsiffrigt antal terminalanslutningar 1975 som televerket presenterat gör att den visionen kommer oss mycket nära i tiden. Ett utvecklingsprojekt har också startats för ett integrerat betalningssystem (SIBOL) (fig. 9.3). En annan vision, om datakraften (computer utility), ligger väl längre fram i ut-

SOU 1971: 28

vecklingskedjan. Med datakraft menar man ett system där enskilda personer precis som i fråga om telefon och elektricitet m. m. kan abonnera på ett datanät t. ex. genom att få en anslutningslinje i bostaden, och via datanätet ha tillgång till datamaskinkapacitet. Det finns emellertid ett viktigt problem som måste lösas innan den här skisserade utvecklingen kan kallas önskvärd och nyttig. Det gäller säkerhetsfrågorna, dvs. att information om enskilda individer kan komma i orätta händer och användas så att de skador personen ifråga. Ett utvecklingsarbete pågår både hos dataleverantörer och användare för att finna tillfredsställande spärrar och kodnycklar m. m. Nu existerande nycklar kan forceras av dataexperter. I Sverige diskuteras också en särskild datalagstiftning och inrättande av en dataombudsman.

9:29

S ammanfattiring

Förvaltningens egenskap av verktyg för de politiska strävandena försvårar en samlad framtidsbedömning av struktur och arbetssätt. En tillbakablick på de gångna tjugofem åren visar hur ojämn utvecklingen har varit. På många områden har strukturen (och i enstaka fall även arbetsformerna) varit i stort sett oförändrade, medan på andra områden ny teknik och ny politik åstadkommit stora omvälvningar. Detsamma kommer med stor sannolikhet även gälla för kommande två-tre decennier. Den tidigare diskussionen har försökt belysa utgångsläget, avstampet, på några väsentliga områden, med gissningar om framtida utvecklingslinjer. Utan ambitioner att ge en helhetsvision av samhället år 1984 skall jag försöka något sammanfatta den tidigare, fragmentariska diskussionen. Först kan man isolera ett antal områden där sannolikt mycket obetydliga strukturella förändringar är att vänta. Det gäller en rad rent »producerande» aktiviteter: kommunikationer, kraftproduktion, domstolsväsende, socialförsäkringsväsende m. m. På dessa områden kan man vänta en fortlöpande teknisk modernisering, som kommer att kunna ske inom huvudsakligen de organisatoriska ramar som nu finns. På andra områden, exempelvis den långsiktiga samhällsplaneringen i sin helhet, på den regionala förvaltningen och undervisning, sjukvård, miljövård - de senare om9:30

råden där jämlikhetspolitik och industripolitik delvis visat sig otillräckliga - kommer med säkerhet väsentliga förändringar att ske. För samhällsplaneringens del saknas ännu verktyg på många områden, t. ex. fysisk riksplanering, länsplanering m. m. När väl dessa verktyg har utarbetats och prövats var för sig återstår uppgiften att integrera planeringen - på central, regional och lokal nivå - till samverkande processer. En intressant fråga är därvid hur den politiska styrningen kommer att utövas, med motpolerna centraliserad planering under regeringens/riksdagens överinseende respektive decentraliserad planering på kommunal och regional basis. En annan lika intressant fråga är hur man successivt skall genomföra den integrering som kan ses som ofrånkomlig. Kanske genom att till existerande långtidsutredningar - främst den ekonomiska foga andra regelbundet återkommande halvpolitiska utredningar, t. ex. en social långtidsutredning, en miljöutredning etc. Däremot förefaller det mindre troligt att man väljer vägen över ett »auktoriserat» framtidsforskningsinstitut. I fråga om den regionala förvaltningen har redan vissa linjer klarnat. En ny form av regionala enheter, större än nuvarande län, skapas på flera områden, samtidigt som på den statliga sidan distriktsorgan, täckande ungefär en A-region, leder den lokala SOU 1971: 28

verksamheten. Bl. a. den pågående kommunreformen förefaller driva fram åtminstone en informell ny länsindelning. Det skulle kunna leda fram till en förvaltningsstruktur enligt fig. 9: 4. (Kommunregionerna kan bestå av två eller flera kommuner och vara plattform för statlig lokal service samt för interkommunalt samarbete i olika frågor). För samhällsplaneringen och styrformerna i övrigt i förvaltningen (bl. a. regionalt) spelar den tekniskt administrativa utveck-

lingen en central roll. Vissa inslag i den senaste tidens utveckling, t. ex. integritetsfrågorna på databanksområdet, har visat vilka faror som kan ligga i ett okritiskt användande av nya tekniker, samtidigt som samma teknik varit förutsättningen för viktiga framsteg i välfärdssamhället. Det är en svår balansgång att gå, en balansgång som fordrar en bredare referensram hos tekniker och administratörer och en ökad aktivitet hos ansvariga politiker.

Figur 9:4. SKISS ÖVER EN TÄNKBAR FRAMTIDA FÖRVALTNINGSSTRUKTUR ORGANISATION 1969

OMFÖRDELNING

ORGANISATION 1980

Central förvalta nivå ( Dep, ämbetsverk mm )

Central förvalta nivå ( Dep, ämbetsverk mm )

I Regional nivå. I ( vissa sektorer ) I

Storregionalnivå ( 5-10 enheter)

Länsnivå ( Länstyr,jlandsting, m fl) (24 enheter) • Kommunala samarb.organ I (kommunal förb m fl)

Kommunregional nivå ( c:a 80-90 enheter )

l

Kommunnivå ( 848 enheter)

SOU 1971: 28

Kommunnivå ( c:a 280 enheter )

9:31

Kapitel 10 Fysisk struktur Ingegerd Ågren

Innehållsförteckning

Definition

10:5

Förutsättningar för förändrad struktur

. 10:6

Samhällets fysiska struktur förändras långsamt 10: 6 Höjd anspråksnivå—högre kostnader 10: 6 Trögheten i samhällsbyggande t

. . . .

10: 8

Bristande planering 10: 8 Oklar målsättning 10: 8 Beslutsprocessen 10:9 Den bristande samordningen . . . . 10: 9 Teknik 10:9 Produktion 10:10 Genomförandet: Bristande samband fysisk-ekonomisk planering . . . . 10:11 Driftssynpunkter 10:13 Krav på samhället

10:16

Organisation för bättre funktion . . 10: 16 Serviceplanering på olika nivåer . . 10:16 Bevakning av plangenomförandet . 10: 16 Samordnad serviceplanering . . . . 10:17 Regional ojämlikhet 10: 17 Samordning av resurser 10:17 Förändrade fysiska planmönster . 10: 18 Krav på individen

10: 20

Krav på omprövning av den fysiska miljön 10:20 Krav på medverkan vid program för miljöutformning 10: 20 Program för fysisk struktur

Kontaktbehov — kommunikation — rörlighet 10:25 Fysiska kommunikationer . . . 10:26 Fysiska avstånd ersätts med tidsavstånd 10: 28 Konsekvenser av rörligheten . . 10:29 Spridning av bebyggelsen . . . 10: 29 Ändrad stadsplanestandard . . 10: 29 Ändrad stadsstruktur . . . . 10:31 Friytorna ökar 10: 33 Koncentration 10:33 Hushållning med markresurser, planering för naturvård 10:33 Miljöskydd leder till koncentration 10: 34 Avancerad teknisk service kräver koncentration 10: 34 Servicesamhället kräver koncentration 10: 36 Administration och driftssynpunkter kräver koncentration . . . . 10:36 Produktionsapparaten kräver koncentration 10: 36 Modeller för fysisk struktur

10:38

Grundmodell — en flerkärnig region 10: 38 Dimensionerande element 10: 38 Hierarkiska eller icke hierarkiska system 10:44 Grupper — individer 10: 45 Framtida struktur

10: 47

Teknik för 70-talet och senare . . . 10: 47 Teknik och service 10: 49 Samhällsbyggandet på 70-talet . . . 10: 50

10:22

Program för likvärdig service — en samhällsekonomisk målsättning . 10: 22 Tidsperspektiv 10:22

Sammanfattning

10: 52

Totalprogram för fysisk miljö . . . 10: 52 Bygga för ett föränderligt samhälle . 10: 52 Slutsats 10:55

Tendenser: spridning — koncentration . 10: 25 Spridning SOU 1971: 28

10:25

Litteratur

10: 70 10:3

Definition

Fysisk struktur är i detta sammanhang det byggda, organiserade samhälle, som uttrycker den målsättning och som samtidigt rymmer de mönster för liv och arbete som delstudierna skisserar. Enligt gällande byggnadslagstiftning regleras samhällets fysiska struktur genom samverkan mellan statliga och kommunala myndigheter. Kommunerna tar initiativ till och svarar för planering av marken. Statliga organ granskar och fastställer kommunernas planer samt planerar anläggningar av riksintresse (försvar, kommunikationer etc.) Kommunernas planering omfattar översiktsplaner: regionplan, generalplan, och detaljplaner: stadsplan, byggnadsplan. Samordningen av större planområden är ännu ej reglerad genom lagstiftning och sker i regel med andra medel: dels ekonomiska, t. ex. fördelning av bostadskvoter, lokaliseringsstöd, statliga bidrag till planering, dels plantekniska i form av granskning av kommunernas planer i länsstyrelser och centralt inom Statens Planverk, dels genom statlig sektorsplanering t. ex. av kommunikationer och högre utbildningsanstalter, och dels genom speciella översikter och lokaliseringsutredningar inom en framväxande riksplanering och länsplanering, som ännu ej funnit fäste i byggnadslagen men som ger underlag för översiktliga bedömningar (se kap. 9, Förvaltningsstruktur). Enligt direktiven till den nya byggnadslag som håller på att förberedas kommer SOU 1971:28 16—OJ 4555 • 6

en fastare planeringsrutin och en serie av planinstitut att utformas, som medger överblick och kontinuitet mellan statlig och och kommunal planering inom olika planeringsområden.

10:5

Förutsättningar för förändrad struktur

Den fysiska struktur som avses i definitionen är till synes en orimlighet. Den borde vara integralen av de optimala delstrukturerna, men är i verkligheten ej entydigt bestämd utan en funktion av många, oberäkneliga delfunktioner, som var för sig uttrycker ett visst mått av måluppfyllelse. Framtidens fysiska struktur måste alltså representeras av flera alternativ, beroende på hur de olika samhällssektorerna utvecklas och påverkar varandra. Samhällets fysiska struktur långsamt

förändras

Låt oss konstatera, att den fysiska struktur, som kommer att erbjudas framtidens människa är - inte en syntes - utan en kompromiss. Precis som nu kommer samhället alltid att ligga steget efter i kapplöpningen med tiden, under genomförandet av en successiv utbyggnad av den fysiska ramen kring morgondagens människa. När man talar om morgondagens stad ser man alltid bilden av en helt ny, ren, nästan självlysande samhällsbyggnad, och man frågar, när börjar denna morgondag? När slipper vi alla de slitna, halvgamla husen, de ostädade industriområdena, de trista gatorna? - Steget från dagens till morgondagens miljö förefaller omöjligt och är det också. I verkligheten kliver man inte ur den gamla stadsmiljön som ur en nersliten bil för att raskt stiga in i en ny, som 10:6

är snygg och fungerar bättre. Man flyttar kanske till ett nytt område, men den gamla stadsbygden finns kvar och existerar vid sidan av den nya, och som en del av den totala stadsmiljön. Den befintliga - gamla - miljön finns hela tiden med som en styrande faktor, den nya miljön, framtidsmiljön, finns där också i våra planer och beslut, fastän osynlig. Den miljö man upplever i dag eller i morgon är varken den man vill lämna eller den man vill ha utan en blandning av båda. Höjd anspråksnivå - högre kostnader Den verklighet, som skisserats i de föregående strukturanalyserna är uttryck för en sammanlagt höjd anspråksnivå inom alla samhällssektorer. Den förutsätter - som tidigare redovisats - en höjning av vårt samhälles totala insatser, i fråga om organisation av samhällsfunktionerna och i fråga om investerings- och driftskostnader, och kräver följaktligen att den enskilde avstår en större del för gemensamma ändamål. - En förändrad syn på dessa frågor sker långsamt och stegvis, och innebär en kontinuerlig prövning av vilka anspråk, som bör prioriteras. Det är självklart att människorna under en lång utvecklingsprocess mot höjd standard och förvandlade vardagsmönster inte kan förändra sin fysiska omvärld plötsligt och radikalt. Den fysiska livsmiljön, landSOU 1971: 28

skåpet, staden, glesbygden, bostaden, lokalerna, transportvägarna, utgör den sammanvävda bilden av alla anspråk och önskemål. Den är viktigt att minnas att förverkligandet av dessa önskemål ej sker likformigt inom alla samhällssektorer utan snabbare på vissa områden, långsamt inom andra. Byggande av broar och tekniska försörjningsanläggningar speglar alltid dagens och t. o. m. morgondagens teknik medan t. ex. anläggningar för kultur och sociala ändamål följer gårdagens mönster (opera, fångvård). Den »nya» miljön, de nya samhällena kommer att utgöra bilder av nödtvungna kompromisser mellan aktuella krav och faktiska tillgångar. - Nyplanerade områden utgör en direkt bild av avvägningen mellan dagens värderingar och dagens ekonomiska verklighet. Äldre samhällen som växer, präglas av tvånget att behålla och använda större delen av den befintliga bebyggelsen. Denna tillhör de ekonomiska tillgångar, som måste utnyttjas och bringas att fungera även i ett nytt samhällsmönster tills de är avskrivna. Städernas centrala delar, halvgamla bostadsområden, befintliga industriområden, etablerade trafiksystem och irrationellt lokaliserade kultur- och gemecsamhetslokaler är återhållande faktorer under genomförandet av progressiva målsättningar och totalmönster för samhällen. Verkligheten erbjuder inga möjligheter till blixtsnabba, totala förändringar av vår fysiska miljö ens efter raska politiska beslut. Verkligheten är en om- och tillbyggnadsprocess och ett läggspel där bitar kan fogis till och bytas ut men aldrig förnyas alla på en gång.

SO"J1971:28

10:7

Trögheten i samhällsbyggandet

Trögheten vid genomförandet av samhällsutbyggandet är en faktor som ofta försummas i plandiskussioner. Den har flera orsaker utöver den samhällsekonomiska. Jag skall peka på några som berör sambandet mellan målsättning och förverkligande och som är intressanta som bakgrund till servicesynpunkterna. 1. Bristande planering, såväl fysisk som kommunalekonomisk. Långsam och dyr planeringsapparat. (Planarbete tar tid och kostar pengar). 2. Bristande samordning mellan samhällsplanering inom olika sektorer. 3. Oenighet om målsättning eller bristande målsättning. 4. Långsam beslutsprocess. 5. Tekniska svårigheter vid strukturförändring av den befintliga miljön. 6. Produktionstekniska krav, anpassning till långa serier. 7. Genomförandet. Bristande samband fysisk-ekonomisk planering. 8. Planering för service, driftssynpunkter. Bristande planering Planeringsprocessen är långsam och dyr för de flesta kommuner. Värre ändå är kanske bristerna i själva planeringen. Översiktsplaner och detaljplaner är mycket litet flexibla, hårt normerade eller bundna av statsbidragsbestämmelser, t. ex. beträffande bostadsytor, skolor, bilplatser. De ger 10:8

sällan utrymme för alternativa utvecklingstendenser, försöksverksamhet eller anpassning till ny målsättning. Kommunalekonomisk planering på längre sikt saknas ofta och det brister i samordningen mellan fysisk och ekonomisk planering. Detta resulterar i bristande överblick av redan fattade beslut och deras konsekvenser i fysiskt och ekonomiskt avseende på längre sikt. Beslut att bygga gemensamhetsanläggningar, att tillhandahålla service och att driva verksamhet i gemensamhetslokaler, som formar miljön under långa perioder måste prövas även ur driftssynpunkt beträffande personal, driftskostnader och kanske också utbildning av personal. Driftskostnaderna blir ofta en chock för kommunen även i fråga om mycket angelägna utbyggnader. I en västsvensk kommun med ca 30 000 invånare steg t. ex. kostnaderna för socialvård med 46 % år 1968. Oklar målsättning Trögheten i den fysiska samhällsomdaningen beror naturligtvis också på oenighet om mål och program och på långsamma beslutsprocesser, som fördröjer t. ex. utbyggnad av vissa serviceanläggningar. Tveksamheten under den demokratiska beslutsdebatten avspeglas i beslut om halvmesyrer i stället för konsekventa lösningar. Orsaken är ofta rent praktisk. Målsättningen är ofta svår att konkret formulera. Ett bättre illustrerat beslutsSOU 1971: 28

underlag är ett villkor för förbättringar, ex. lättfattliga planer, enkla redovisningar, begripliga modeller. En samordning av målsättningen inom olika sektorer är nödvändig. Den förekommer i dag i regel först i samband med kommunernas budgetdebatter, då prioriteringen inom olika sektorer måste ske mot bakgrunden av en totalram som alltid tycks vara för liten.

Beslutsprocessen Trögheten vid genomförandet av en plan är en följd också av att själva beslutsprocessen och fastställandet av planer är tidskrävande och medför att den »nya miljön» som redovisas på planstadiet ibland hinner bli inaktuell redan innan området hunnit byggas.

Den bristande

samordningen

Utbyggandet av anläggningar tillhörande olika samhällssektorer måste samordnas, t. ex. den sociala sektorn (barnstugor, fritidsgårdar) med bostadssektorn, undervisningssektorn med arbetsmarknadssektorn, eller bostadssektorn med de tekniska sektorerna, annars blir resultatet obalans mellan bostadsområden, arbetsområden och serviceanläggningar. Detta har bl. a. märkts i eftersläpningen beträffande byggandet av gemensamhetsanläggningar, skolor, transportmedel till nya områden: områdena fungerar dåligt. Detta kommer att belysas närmare längre fram.

Vid genomförandet av samhällets fysiska utbyggnad saknas ofta inom den ansvariga kommunen en samordnad budgetplanering som klargör, beräknar och redovisar konsekvenserna av redan fattade beslut inom de olika nämnderna. Dessa beslut har ofta fysiska och ekonomiska konsekvenser för olika långa tidsintervaller framåt, binder resurserna vid vissa sektorers utbyggnad och låser resurserna inom andra samt medför nödvändiga följdinvesteringar inom flera sektorer som kanske inte ryms inom totalramen. Teknik Trögheten beror till stor del också på att vi sedan länge bygger i beständiga material och konstruktioner, som är svåra att riva och svåra att bygga om och förändra: sten, betong, asfalt, stål. Detta gäller i hög grad de nya bostadsområden, industriområden, centra, institutioner som byggs, men också de förändringar vi på annat sätt företar i landskapet. Stadsbygden förändras, men kan aldrig återgå till orörd natur, motorvägar och broar lägger till eller skär bort remsor i landskapet som permanentas med stål, betong och asfalt. Sådana permanenta förändringar av landskapet i tätorterna motsvaras av en långsam förvandling även av glesbygdsområden. Trafikbyggen, grustag, avfallstippar, industrier, kraftverk och kraftledningar, reklamskyltar, serviceanläggningar fångar uppmärksamheten, förändrar upplevelsen av landsbygd. Anpassningen till en teknisk utvecklings krav och nya levnads-

Figur 10.1. Dagens miljö förankras både bakåt och framåt i tiden. SOU 1971: 28

10:9

mönster lämnar permanenta spår, vilket i och för sig varken är beklagligt eller ointressant, men lägger ett kvalificerat ansvar på dem som föreslår och beslutar om nya anläggningar. Bebyggelsens anpassning till nya krav hindras och fördröjs genom svårigheten att förändra även relativt nybyggda bostadsområden. Platsbyggda hus av sten, stål och betong ger ingen marginal för flexibilitet. Hustyper i flerfamiljshusområden är direkta bilder av summan av gällande normer och praxis i fråga om stadsplanestandard, bostadsstandard och säkerhetsbestämmelser etc. Byggnadsstadgans föreskrifter har t. ex. sedan länge styrt vårt val av hustyper och hushöjder, liksom regler beträffande antalet önskvärda soltimmar i bostadslägenheter, metoder för sophämtning och föreskrifter angående konstruktions- och fasadmaterial. De stora bostadshusens avskrivningstider, i regel 60-70 år, är garanti för att inga stora förändringar sker mycket snabbt, och utgör bidragande orsak till valet av beständiga konstruktioner och material. Även husens planlösningar är bundna härav och av föreskrifter som avspeglad den syn på bostadens funktion, på hushållstyper och de boendes ekonomiska villkor som vi har i dag. Experiment med flexibla lägenhetstyper har hittills förekommit i ringa omfattning, trots att det snart är 20 år sedan konstruktionsmetoder och målsättning för flexibla flerfamiljshus gjorde det möjligt att börja sådan försöksverksamhet här i landet, vilket bl. a. resulterade i det s. k. experimenthuset i Järnbrott i Göteborg. Så länge ansvaret för försöksverksamhet i full skala helt vilat på de byggande företagen har det naturligtvis varit svårt att initiera sådana experiment i större omfattning. Det är väl nu lätt att säga att en kontinuerlig försöksverksamhet av sådant slag borde ha kunnat få äga rum med starkare statligt stöd och utanför de reguljära bostadskvoterna. En sådan verksamhet skulle med säkerhet ha resulterat i en snabbare och mera varierad teknik för utveckling av nya flexibla hustyper och av bostadsområden 10:10

som innehåller ett allsidigt sortiment av bostadstyper och bostadskompletterande gemensamhetslokaler. Den permanens som vi sålunda har byggt in i vår befintliga bebyggelse kan ha berott på förakt för det långa perspektivets krav på förändringar, en övertro på att dagens beslut skall ha livskraft 50-60-70 år framåt. Den kan också bero på en tidsnöd, som inte ger rum för experiment eller på ointresse för utvecklingsarbete. 50-talets byggande hade kanske ingredienser av alla dessa faktorer. 60-talets byggande har väl fått flera insatser för utvecklingsarbete men faktum kvarstår att man nu i flertalet tätorter i Sverige har en stor andel av bostäderna i områden med föga flexibilitet i byggnader och stadsplan. I Göteborg är 62 % av alla bostäder byggda efter 1940, varav 77 % i flerfamiljshus, de flesta i tegel eller betongkonstruktioner. Först med de nya byggsystemen, stomkonstruktioner och montagebygge ändras dessa förutsättningar. Nya byggmaterial och ändrade ekonomiska förutsättningar kommer att kunna medgiva förändringar och flexibilitet, rivning.

Produktion De nya produktionsvillkoren innebär lång planeringstid, långa serier, krav på stora markområden, stora markförvärv, kort utbyggnadstid och smal marginal för förändringar under produktionsperioden. I dagens samhällsbyggande blir den stora produktionsapparaten därför en styrande faktor som ställer speciellt de små kommunerna inför svårigheter vid bostadsbyggandet, beträffande markförvärv, bostadskvoter, finansiering av fondinvesteringar. Sådana svårigheter resulterar ibland i att byggandet söker sig andra expansionsriktningar där förutsättningarna för plangenomförande är enklare. Ibland blir resultatet för de små kommunerna önskemål om förändring även av deras administrativa struktur genom t. ex. samgående med andra kommuner, förändring av länstillhörighet eller nya former för interkommunal samverkan. SOU 1971: 28

Genomförandet: Bristande samband fysisk-ekonomisk planering Tidsfaktorn i samhällsbyggandet är ofta en mycket försummad aspekt. Samordnad redovisning av utbyggnadsetapper framåt i tiden klargör hur förändringarna inom olika samhällssektorer griper in och styr utvecklingsprocessen. De skisserade förändringarna t. ex. inom utbildningsområdet, arbetsmarknaden, sociala sektorn och fritidssidan inträder vid skilda tidpunkter med olika styrka. Variationerna i utbyggnadsplanerna betingas härav och ger olika planalternativ och budgetalternativ beroende på vilka antaganden om utvecklingstakt och dimensioner som prioriteras. Som exempel på detta kan nämnas hur olika antaganden om utbyggnadstakt influerar på behovet av bostadskompletterande lokaler och personalresurser inom ett nytt bostadsområde: En snabb utbyggnad resulterar i ett tidigt behov av bl. a. förskolor, skolor och ungdomslokaler. Barnantalet kulminerar snabbt och den hastiga utbyggnadstakten gör en utjämning mellan olika områden omöjlig. En långsammare utbyggnad medför däremot att det totala behovet av lokaler fördelas över en längre period och att toppbelastningarna utjämnas. På liknande sätt resulterar t. ex. beslut om utbyggnad av ett socialt vårdprogram eller om ett nytt utbildningsmönster vid en viss tidpunkt i betydligt större anspråk på mark, planer och kapital i ett snabbt växande samhälle än i ett annat som expanderar till samma dimension men i långsammare takt. På samma sätt ger en snabb standardhöjning beträffande t. ex. bostadens rymlighet direkt uttryck i markbehov och servicebehov som inträder med olika styrka beroende på utvecklingstakten även inom övriga sektorer. Om alla krav ställs samtidigt blir det omöjligt att förverkliga dem snabbt i full omfattning. Om man inte tillfälligt vill prioritera vissa krav är det nödvändigt att samhällets långsiktiga planering inriktas på ett tidsstudium av utbyggnadsprocessen där man inte bara anger anläggningarnas storSOU 1971: 28

lek utan också beräknar tidpunkterna då de olika gemensamhetsanläggningarna behövs och därmed också de ekonomiska insatserna. En noggrann tids- och resursplanering erfordras alltså för att kraven på funktion och ekonomi skall kunna samordnas med kraven på en totalt sett bättre miljö. Samhällsbyggande för bättre funktion förutsätter alltså en generellt bättre planeringsteknik. Exempel finns ju redan på hur samordning av fysisk och ekonomisk planering nätverksplanerats: Nacka blockplan. I allmänhet har dock speciellt de mindre kommunernas ekonomiska planering hittills varit alltför kortsiktig för att en konsekvent samordning mellan fysisk och ekonomisk planering och utbyggnadsetapper skall ha kunnat genomföras. En förbättring i detta avseende kommer att ske, när de nya kraven på långsiktig kommunalekonomisk planering givit resultat. Direktiv härom har givits inom ramen för länsplaneringen för perioden fram till 1975. En samordning av fysisk och ekonomisk planering kommer enligt direktiven också att krävas genom den nya bygglagstiftningen. Exempel på behov av samordning kan bl a hämtas från undersökningar av några kommuner av olika karaktär inom Göteborgsregionen 1970 1 , illustrerat avslutningsvis i detta kapitel. Dessa studier avslöjar en betydande regional ojämlikhet såväl i fråga om serviceutbud som kommunala driftskostnader. Ett exemper på konsekvenser av mycket snabb utbyggnad representerar Stenungsunds kommun, som efter beslut om industrilokalisering byggts ut till en storlek av 10 000 invånare inom loppet av 10 år, vilket utgör en ökning med i genomsnitt 8,6 % per år 19641968, under det att medeltalet för regionen är 3-5 %. I den ambitiösa generalplanen har beräknats normal kommunal service i fråga om barnstugor, skolor, bibliotek, idrottslokaler och -planer. Dessa komplementanläggningar har också byggts parallellt med bo1

Stor-Göteborgs samarbetskommitté: "Kommunalekonomi 1", 1970 och »Göteborgsregionen 1, Serviceinventering 1970». 10:11

KOMMUNALA

INVESTERINGAR

(MILJ. KR)

100 -m

1970-TALET

1962-64

1959-61

1000-TAL

IGH

Figur 10.2. Kommunala investeringar. städerna och representerar en servicenivå som jämfört med övriga regionkommuner är relativt hög inom de flesta sektorer. Ytligt sett erbjuder kommunen S ett ovanligt gott exempel på genomförande av bostadskomplementen. - En granskning av kommunens budget är dock mindre uppmuntrande. Kommunens nettodriftskostnader 2 per invånare och år fördubblades under perioden 1965-1970 och beräknas öka från 1 000 till 1 700 kronor/invånare och år 197075. Kommunen har under förstnämnda 5årsperiod fördubblat sin totala låneskuld per invånare, och räntekostnaden per invånare ligger avsevärt över genomsnittet för övriga kommuner i Göteborgsregionen (se figur 10.3 och 10.4). 10:12

Orsakerna till kommunens bekymmersamma ekonomiska utveckling är flera, men ett studium av budgeten visar, att de största utgiftsposterna vid sidan av räntekostnader ligger inom de huvudtitlar som avser stadsbyggandet och i särklass högst inom huvudtiteln undervisning och annan kulturell verksamhet. Industriexpansionen, den relativt sett snabba utbyggnaden av den lilla tätorten, en hastig ökning av befolkningen i produktiva åldrar och därmed ett snabbt ökande barnantal, krav på samhällsservice inom alla sektorer och en eftersläpning i skatteintäkter har alltså urholkat en på det formella planstadiet godkänd samhällsexpansion som också överensstämde med en öns2

Exkl. kostnadsräntor. SOU 1971:28

Stenungsund

Kungälv

'^rss^^m

1969 Råda Lerum Partilie Kungsbacka •lölndal ö(ckerö Stor-Göteborg Göteborg Nodinge Tjörn

1970 Figur 10.3. Räntekostnad i 11 kommuner 1965—70.

kad utbyggnad av näringslivet. Behovet av en samordnad fysisk - ekonomisk planering har fått en påtaglig illustration.

Driftssynpunkter Sammanfattning av förutsättningar Förändringar av samhällets fysiska struktur sker successivt och i många fall under bristande balans mellan parallella utvecklingskrav inom olika samhällssektorer och resulterar i haltande funktioner, dålig ekoSOU1971:2

nomi, brister i miljön. Vid planering av nya områden dominerar rena plansynpunkter, dimensioneringsprinciper för anläggningar och normuppfyllelse, och på ekonomisidan investeringarnas storlek, medan driftskostnaderna och driftsplanering av personalresurser på lång sikt lämnas åsido. En samhällsplan med allsidig service kan aldrig bli verklighet om den inte anger hur anläggningarna skall drivas, vem som skall ha ansvaret för driften och hur kostnaderna skall täckas. För att den fysiska ramen skall fyllas med liv och fungera, krävs ett verkstäl10:13

GOTEBORGSBLOCKET GÖTEBORG ASKIM STYRSÖ KUNGSBACKABLOCKET KUNGSBACKA FJÄRAS LÖFTADALEN ONSALA SÄRÖ KUNGÄLVSBLOCKET KUNGALV HERMANSBY MARSTRAND KODE ROMELANDA YTTERBY LERUM MÖLNDALSBLOCKET MÖLNDAL KALLERED LINDOME MÖLNLYCKEBLOCKET RADA LANDVETTER BJÖRKETORP PARTI L LE STENUNGSUND SURTEBLOCKET NÖDINGE STARRKÄRR SKEPPLANDA TJÖRN ÖCKERÖ

1PB H B

1965 1970

Figur 10.4. Räntekostnader 1965, 1970 och 1975. lighetsprogram, en ansvarsfördelning och en driftskostnadskalkyl, och ibland även ett program för utbildning av driftspersonal. Ett allaktivitetshus utan kunnig personal fungerar inte, lika litet som bostadsområden

10:14

utan goda kollektiva transporter. Driftssynpunkterna, speciellt beträffande gemensamhetsanläggningar, kommer sällan in i programskedet för planarbetet, (inte ens i riktlinjerna för »God Bostad» 1970) - , efterSOU 1971: 28

som stadsplaneringen sällan förenas med en samordnad verkställighetsplanering. En samhällsstruktur som har ambitioner att fungera även ur servicesynpunkt medför därför skärpta krav på samordnad driftsplanering. Planeringskedjan bör därför omfatta: 1. Fysisk plan. 2. Ekonomisk plan. 3. Plan för genomförande. Utbyggnadsetapper och produktionsplan. 4. Driftsplanering. Förverkligandet av en samhällsstruktur som planerats för att tillfredsställa servicekrav ställer hårdare krav på samhället och på den enskilda människan.

SOU 1971: 28

10:15

Krav på samhället

Kraven på samhället kan sammanfattas under följande rubriker: Organisation för bättre funktion Ett program för bättre funktion innebär en successiv omstrukturering av dagens totala fysiska miljö till de nya funktionskraven. Målsättningen skall formulera kvalitetskrav för helt nyplanerade områden, men också omfatta program för ombyggnad och komplettering av befintliga områden till likvärdig standard. På så sätt kan ett successivt förverkligande ske av en målsättning som avser att förse alla områden — såväl äldre som helt nya - med en likvärdig och allsidig service. Service planering på olika nivåer Ett serviceprogram med sikte på jämlikhet måste omfatta alla servicenivåer. Sett ur den översiktliga samhällsplaneringens synpunkt är det alltså viktigt att närmare analysera hur de olika bostadskomplementen skall lokaliseras i förhållande till bostäder, arbetsplatser och fritidsområden för att bli tillgängliga för dem som behöver service och för att kunna förverkligas vid rätt tidpunkt och till realistiska kostnader. De studier som hittills gjorts av bostadskomplement och deras kostnader visar att olika service anordningar kräver olika befolkningsunderlag för att bli ekonomiskt 10:16

möjliga. Det har därför blivit naturligt att samla anläggningar med liknande krav till centra av olika dignitet efter ett hierarkiskt system, som anpassats till befintlig tätortsstruktur. Detta har resulterat i fysiska planer som innehåller markreservat för allsidig service på olika nivåer: regional nivå, stadscentrumnivå, stadsdels(grupp)nivå, bostadsområdesnivå etc. Ofta har det stannat med markreservat. Tidpunkter för förverkligandet låses ej av fastställda planer. Bevakning av

plangenomförandet

Man uppskjuter ofta besluten om det fullständiga plangenomförandet på obestämd tid. I bästa fall kommer serviceanläggningarna sent, i sämsta fall hinner andra krav komma före, och stadsplanens intentioner ändras. Som exempel kan nämnas en stadsdel i Västra Frölunda som planerades i slutet av 40-talet och byggdes i början av 50-talet efter en stadsplan som då hade goda kvaliteter med eget lokalt centrum vid hållplats för spårbunden trafik. Intill torget fanns butiker, samlingslokaler, ålderdomshem, pensionärsbostäder, skola, postkontor och tomt för barnstuga. Området började fungera, butikstorg och gemensamhetslokaler byggdes. Barnstugan kom inte till. Efter 10 år av provisorier i den barnrika stadsdelen byggdes parkeringsdäck på daghemstomten, postkontoret flyttades till ett angränSOU 1971: 28

sande bostadsområde, som inte ens fanei med i översiktsplanen, när vårt område byggdes, och tanken på ett spårbundet snabbt transportmedel hade för länge sedan skrinlagts. Butikerna vid det lilla tordet hade fått konkurrens från angränsande centra och efter ytterligare några år har den närbelägna snabbtrafikleden börjat äta sig in mot området med ökande krav på trafikframkomlighet för förbifartstrafiken, ökade bullereffekter. Detta kan sägas vara prov på flexibel planering, men exemplet visar att den serviceplanering som knyts till centrumplaner i generalplan och stadsplan måste kompletteras med verkställighetsprogram, planerna bör ha reserver för tillkommande nya behov, plangenomförandet måste bevakas så att inte plankvaliteterna successivt försämras.

taste ur kommunal planeringssynpunkt torde dock vara, att inventeringen upplyser om befintlig överkapacitet inom speciella sektorer, vilket samtidigt antyder var en kommande utbyggnad kan ske utan att resurserna beträffande service behöver överansträngas. I regional skala ger en resursinventering av befintliga bostadskomplement underlag för samordnad resursplanering, som - om den kan genomföras med hänsyn till administrativ struktur - är förutsättning för god total ekonomi. Resursinventering över större planeringsområden erfordras alltså som underlag dels för en samlad bedömning av ett långsiktigt behov och därmed förbundna kostnader, dels för upprättande av handlingsprogram för utjämning av regional obalans i serviceutbud. Därmed föreligger förutsättningarna för en andra grupp av åtgärder, som innebär samordnad resursplanering utan hänsyn till administrativa gränser.

Samordnad serviceplanering Regional ojämlikhet

Samordning av resurser

Bristerna i fråga om bostadskomplement i befintliga områden och fördröjningen vid genomförandet av gemensamhetsanläggningar i nybebyggelse har lett till olika idéer om åtgärder för att skapa bättre möjligheter för framtiden främst genom samordning av befintliga resurser. Härför erfordras resursinventering på regional nivå. Stora regionala olikheter beträffande serviceförsörjningen föreligger. De översikter och inventeringar som gjorts i samband med länsplaneringen och vid kommunernas översiktliga planering t. ex. inom göteborgsregionen visar, att olika kommuners tillgång på lokaler och anläggningar för undervisning, rekreation, kulturell och social service är högst olikartad (»Göteborgsregionen serviceinventering 1970»), men också att olika sektorer är mycket ojämnt utbyggda. Inte ens den obligatoriska skolan visar emellertid samma kapacitet inom olika kommuner. Långt ifrån alla kommuner har t. ex. högstadieskolor ens i den till ytan begränsade göteborgsregionen, och endast 3 kommuner av 28 har gymnasieskolor. Det intressan-

En andra grupp åtgärder är förknippad med kravet på bättre samordning i tid och rum av serviceanläggningar. Detta krav innehåller också en nödvändig samordning av fysisk och ekonomisk planering. Den pågående försöksplanering som nu sker på olika håll i landet under medverkan av servicekommittén (redovisad separat) är direkt bevis på att en sådan samordning nu är både önskvärd och möjlig i kommuner av olika karaktär. De aktuella objekten rör dock främst nybyggnadsområden eller speciella objekt, ej samordning av ett totalt servicebehov inom en administrativ enhet. Samordningssvårigheterna föreligger ju inte bara inom nybyggnadsområden som oftast utgör endast en del av en kommuns tätbebyggelse. Nya områden bör - i likhet med vad de studerade exemplen visar - vara relativt lätta att komma till rätta med, under förutsättning att finansieringsproblemen vilket också är under utredning - kan behandlas smidigare än hittills. Större svårigheter möter vid samordning mellan olika administrativa enheter, även om dessa av

SOU 1971: 28

10:17

många skäl - kommunikationstekniska, näringsgeografiska, plantekniska, av tradition etc. - kan ha naturlig anledning till samverkan. Detta gäller både kommuner och t. ex. angränsande delar av olika län. Kommunindelningsreformen som närmare beskrivits i kap. 8 kommer att ge underlag och kommunaltekniska möjligheter för samordnad serviceplanering, vilket kanske bäst illustreras av diagram i kap. 8, som visar, att majoriteten av de nya kommunerna får en storlek om 10-15 000 inv. vilket är en vanlig och ekonomiskt lämplig enhet för många typer av gemensamhetsanläggningar. - Inom ett flertal sektorer erfordras samplanering över större områden och samverkan mellan flera kommuner för att allsidig service skall bli ekonomiskt och praktiskt möjlig inom en nära framtid. Detta gäller de högre servicenivåer som faller inom det primärkommunala ansvarsområdet. Tydligast ser man i dag behovet av sådan samverkan inom utbildningssektorn som regleras genom likformiga, fasta program, och där den beslutade ambitionsnivån i förening med önskemålen om breddning och kontinuitet i utbildningen totalt sett gör regionala - kanske också storregionala - program nödvändiga. Utbyggnaden av den gymnasiala utbildningen t. ex. gör att en samverkan mellan flera kommuner i delvis nya samarbetsformer redan prövas, varvid summan av tillgängliga resurser i fråga om fasta anläggningar och personal inom en gymnasieregion kan utnyttjas effektivt och dessutom tidigt erbjuda ett differentierat utbildningsprogram, inte minst i fråga om yrkesutbildning och vuxenundervisning. Sådan frivillig interkommunal samverkan är också en brygga över till närmast högre nivå inom utbildningssamhället: universitetsnivån. Ur de enskilda kommunernas synpunkt är det ofta en komplikation i den långsiktiga fysiska planeringen att man ej kan överblicka behovet av mark och lokaliseringsalternativ för tillkommande utbildningsenheter på statlig nivå, speciellt sedan decentralisering av sådana blivit en realitet. Norrlandsutredningens aktuella förslag om en spridning av högre teknisk utbildning över ett större norr10:18

ländskt upptagningsområde med tankar om en friare och mindre konventionell koppling mellan olika enheter, »en regional teknisk fakultet», ger stöd för tankegången att planering av de högre utbildningsnivåerna bör ske genom samverkan med många primärkommuners intressen, varvid långtidsplanering och praktisk samverkan gymnasiumuniversitet bör bli lättare att genomföra. Utbildningssektorn är bara ett exempel på ett serviceområde som redan ställer krav på kommunernas förmåga att gemensamt planera för service. Kraven gäller flera övriga, sektorer och är, som närmare framgår av tidigare kapitel, orsakade av administrativ splittring, opraktiska gränsdragningar, skilda huvudmannaskap i frågor som är svåra att skilja. Vårdsektorn är ett annat exempel, där det landstingskommunala ansvaret för sjukvården tidigt möjliggjort en samverkan över större områden, men där bl. a. avgränsningen mellan socialvård och sjukvård kan vålla problem och där faktum kvarstår, att vissa städer står utanför landstingen. Inom andra områden, t. ex. kultursektorn, är bilden än mera komplicerad. Den aktuella debatten i massmedia har på flera sätt illustrerat motiv såväl för central kulturproduktion på högsta prisnivå (operabygget i Göteborg, programkonkurrensen i TV 1 och 2) som för lokalt förankrade decentraliserade kulturaktiviteter Ookala teatergrupper, regional-TV och -radio). Sammanfattning av dessa exempel på överskärande intresseområden beträffande service på hög nivå blir, att anläggningar som kräver mycket stora befolkningsunderlag måste bygga på smidig statlig planering och på interkommunal samverkan för att inte behöva vänta på långsiktiga administrativa reformer. Förändrade fysiska planmönster En tredje diskuterad lösning av samhällets organisation för service berör möjligheter att förändra den fysiska samhällsstrukturen för att därigenom åstadkomma smidigare behovsanpassning och tätare kontakter mellan olika grupper av människor. Man avser då att åstadkomma samhällen, SOU 1971: 28

som ej följer det gängse hierarkiska mönstret, vilket innebär att anläggningar av samma räckvidd samlas till centra av olika dignitet. De nya strukturer som diskuteras syftar till ett »integrerat» byggande, alltså områden där de olika funktionerna inte isoleras från varandra utan planmässigt ges en tätare kontakt: bostäder, arbetslokaler, butiker, gemensamhetsanläggningar samplaneras så långt de tekniska möjligheterna till-» låter utan att kraven på sanitära kvaliteter eftersatts. - Resultatet kan bli en tätare stadsbygd, där de olika byggnaderna samlats till stora stomkonstruktioner med invändig flexibilitet och möjligheter till övertäckta kommunikationsleder. Detta kan erbjuda möjligheter till smidig anpassning efter de förändrade behov som successivt inträder under ett områdes tillvaro. Sådana aspekter tillhör det långa tidsperspektivet och kommer att behandlas utförligare under avsnittet Modeller för fysisk struktur.

SOU 1971: 28

10:19

Krav på individen

Krav på omprövning av den fysiska miljön Den enskilda människan, hushållet, familjen ställer krav på service. Kraven motsvaras av nya krav på dem själva: främst precisering och många gånger omvärdering av traditionella uppfattningar om hur man vill eller bör bo. En successiv samhällsutveckling mot flera gemensamhetsanläggningar, en service som kan nå ett flertal, kan i praktiken ej ske med bibehållande av nu existerande mönster för bostadsbyggandet. En omfördelning av bostadstyper, förändring av stadsplanemönstren, kan ske först efter en successiv förändring av individens värderingar: accepterande av en omfördelning av resurser, ökat skatteuttag för servicefinansiering eller höjda hyror och avgifter. Detta innebär avvänjning från vissa anspråk på privat konsumtion till förmån för ökade samhällsinsatser, t. ex. ökat byggande för kollektiv trafik ersätter prioritering av privatbilen, ökade krav på gemensamhetsanläggningar för t. ex. barntillsyn och -vård medför ökade utgifter och mindre individuell valfrihet beträffande t. ex. bostadsform eller bostadsområde. Den enskilde ställs också inför en omvärdering av boendeformer med hänsyn till möjliga servicealternativ. Successivt ökade krav på gemensamma lokaler och friytor för kollektiv service betyder i realiteten att den enskilda människan eller familjen får 10:20

avstå från möjligheten att disponera stor markyta för egen del t. ex. en rymlig villatomt för lek och fritidshobbies. Det betyder också större täthet i bebyggelsen, för att få korta avstånd till gemensamma lokaler, trafikmedel etc. men ställer höga krav på bostädernas tekniska utformning och planlösning. Detta krav på täthet utesluter dock inte att man måste kunna planera för olika typer av bostäder, såväl höghus som markbostäder, men med en annorlunda standard beträffande markytor eller nya kombinationer av täta och glesare bostadsgrupper. Krav på medverkan vid program för miljöutformning En omvärdering av den fysiska miljön, som är en betingelse för att servicefunktionerna skall kunna organiseras inom rimliga ekonomiska och praktiska ramar ställer säkert varken orimliga eller ofattbara krav på individen. Den ökande utbildningsnivån och en hos alla successivt fördjupad insikt om de fysiska och ekonomiska sambanden mellan samhällsfunktioner och fysisk miljö gör denna omvärdering naturlig. Den alltmera vakna opinionen mot vår nuvarande samhällsmiljö med krav på medverkan vid utformning av bättre bostäder, arbetsområden, trafikmedel etc. visar, att processen är igång. Den bättre utbildningen är ett medel att leda SOU 1971: 28

ANTAL, 1000-TAL 6000

4000 REALEXAM EN ELLER GRUNDSKOLA

2000 -

FOLKSKOLA 6-7 ÅR

2000 Figur 10.5. Utbildningsnivå — utvecklingstendenser.

dessa krav till konkreta förslag. Utbildningssamhället ställer alltså krav på individen: det blir en medborgerlig skyldighet att medverka till en klar och preciserad opinionsbildning — inte bara en självtagen rätt att rikta negativ kritik mot dagens kompromisser. Detta perspektiv mot genomsyrande kunnigt medborgarinflytande vid formuleringen av stadsbyggandets program är kanske ett av de finaste resultat man bör ha rätt att vänta sig av utbildningssamhället.

SOU 1971: 28 11—014555 • 6

10:21

Program för fysisk struktur

Program för likvärdig service - en samhällsekonomisk målsättning Inledningsvis har skisserats förutsättningarna för att förändra samhällets fysiska struktur. Tidsfaktorn har diskuterats i samband med målsättning och förverkligande. Trögheten i samhällsbyggandet har påpekats och tröghetens konsekvens, som är entydig: Vi får vänta på den fysiska struktur som skall underlätta och bilda ramen kring en mera önskvärd, jämlik och positiv vardag. - Ojämlikheten i dagens situation kan konstateras på flera nivåer. På regional nivå råder stora differenser både i fråga om servicekvalitet och beträffande kostnader för likvärdig service i kommuner. På lokal nivå är serviceutbud och kostnader också ojämnt fördelade stadsdelsvis och områdesvis. Programmen för en framtida samhällsstruktur måste i första hand skrivas för att utjämna dessa differenser. Det samhällsbyggande som skall genomföras måste komplettera bristerna och nyskapa serviceanläggningar efter mera fullständiga modeller. Hur ser modeller för ett sådant framtidssamhälle ut? Vilka förändringar kommer att ske beträffande vår fysiska omvärld och vilka är betydelsefylla för den vardagstillvaro vi väntar oss och vill planera för? Kommer vi att lättare kunna förverkliga våra önskemål än nu? Resonemanget måste i detta fall föras utan att diskutera ett globalt perspektiv,

10:22

vilket skulle kräva, att vi tvingas avstå från ytterligare höjd materiell standard. - Låt oss ändå antaga, att det inte är en materiell standardhöjning vi i första hand vill planera för, utan en bättre funktion i våra befintliga och planerade samhällen och att vår målsättning är en bättre organisation av de tillgängliga resurserna för att vi skall dra mer nytta av dem utan att överskrida våra resurser eller inkräkta på andras faktiska möjligheter till reell standardhöjning. Ett bättre utnyttjande av våra tillgångar i dag, en bättre organisation av samhällsfunktioner och ekonomiska resurser, ett mera framsynt byggande och en målmedveten planering på lång sikt kan dessutom bilda exempel - modellförsök - på ett samhällsbyggande som kan läras ut till andra samhällen än vårt, vilka kommer att uppleva en urbaniseringsprocess likartad med vår egen. Tidsperspektiv Program för samhällsbyggande måste i praktiken fördelas efter olika tidsperspektiv: ett mera kortsiktigt klarläggande intervall som kan fixeras rätt säkert på bas av redan fattade beslut och tillhörande budgetförslag, samt ett långtidsprogram som försöker se utvecklingen på längre sikt och klargöra spännvidden mellan alternativa utvecklingstendenser. I fysisk samhällsplanering kan prognoser konkretiseras i form av etappSOU 1971: 28

1.

2.

3.

STRUKTURPLANER NULÄGE

ETAPPLANER *LT.

UTVECKLINGSPLANER ALT.

A

'

1.

3 3.1

/

ADM. OEMOGRAF.

-'1 -

SOCIAL

-i1 -

L_^_

_...

PRODUKTIONS

-«

KONSUMTIONS

- ' '"-

UTBILDNINGS

-« i -

FRITIDS

-ii -

TEKNISK

-ii -

EKONOMISK

-ii

r

2.2 STRUKT.

1 3.2

y

'

i

5a

ii

!§

i1 >

1970 ^

1980 2000 LÅNGTIDSPERSPEKTIV

Figur 10.6. Regionplan. Strukturplaner — planperioder. Etapper. SOU 1971:28

planer för t. ex. en 10-15-årsperiod samt i form av alternativa utvecklingsplaner för ytterligare en tidsperiod. I dagsläget ser ett perspektiv ofta ut som figur 10.6 visar. Med utgångspunkt från 1970 som basår anges år 1980 eller 1985 som etappgräns för den första korta planperioden och 2000 som horisontår för mera långsiktiga planalternativ. I vissa fall är det också befogat att förlänga tidsperspektivet ytterligare, t. ex. beträffande långsiktiga investeringar i omfattande tekniska system (kommunikationer, vattenförsörjning) e l l e r beträffande målprogram för miljövård och utnyttjande av markområden och naturresurser på lång sikt. Särskilt angeläget är detta långa perspektiv när det gäller att bevara fri natur för rekreation, fritid och naturvetenskapligt studium, dvs. syften som ännu ej kan värderas i kronor och ören.

10:24

SOU 1971: 28

Tendenser: spridning — koncentration

Urbaniseringsprocessen som (enligt kapitel 1) alltjämt kommer att karakterisera vårt samhällsbyggande kommer att fortsätta under två till synes motstridiga tendenser: spridning och koncentration. Koncentrationstendensen gäller främst den fortsatta förtätningen av befolkningen till högurbaniserade områden (kapitel 1, befolkningsstruktur och kapitel 3, produktionsstruktur). Enligt Statistiska centralbyrån (årsbok årgång 56, 1969) bor nu 67 % av befolkningen i Sverige i tätortsregionerna. Liknande tendenser kan avläsas i flertalet regioner även i de grannländer som vi har täta kontakter med, och koncentrationstendensen gäller alltså både nationell och internationell nivå. Spridningstendensen ger sig också tillkänna på flera nivåer. - På internationell och nationell nivå kommer snabbare, tätare och billigare fysiska kommunikationer mellan de högurbaniserade regionerna att bokstavligen utvidga vår fysiska miljö, våra revir. Detta faktum påverkar vår arbetsmarknad (vilket också påpekats i kap. 3 och av bl. a. J. J. Servan-Schreiber i »Den amerikanska utmaningen»). Också våra fritidsrevir sprids och återfinns på allt större distans från hemorten. Avlägsna öar är redan åtkomliga fritidsmål, kanske också rymden blir tillgänglig inom vårt långtidsperspektiv. På mera fattbar, regional nivå är spridningstendensen märkbar i form av ökade SOU1971:28

distanser mellan olika intressecentra inom högurbaniserade områden. I fritidssammanhang är spridningen, ilen stora rörligheten, redan nu på väg att bli självändamål. Att åka snabbt på motorcykel, i bil, sportplan eller plana med en plastracerbåt är målet för fritidsaktiviteten - inte medlet att nå ett fritidsmål. Spridnings- och kcncentrationstendenser på lokal nivå behandlats utförligare nedan. Spridning Spridning av den täta stadsbebyggelsen sker över allt större ytor. Denna spridning betingas givetvis av den totala samhällstillväxten i form av näringslivsutveckling och befolkningstillväxt och därmed följande bebyggelseutveckling men också av andra numera flitigt analyserade fakta, t. ex, ökande krav på differentiering av bebyggelsen. Till kända fakta hör de tv bl. a. professorerna Godlund och Lindman påvisade sambanden mellan stadstillväxt och ytexpansion. Ytkraven växer enligt Godlmd i takt med bruttonationalprodukten ävtn i orter utan nämnvärd befolkningsökning. Det beror till stor del på ökad rörlighet, ändrad områdesstruktur och stadsplanestaidard, samt rymligare bostadsstandard. Kontaktbehov - komriunikation - rörlighet Behovet av valmöjligheter i fråga om arbete, utbildning, kultirutbud och sociala re10:25

lationer är dokumenterat. Behovet av personkontakter ökar också, liksom behovet att ge och få information. De tekniska hjälpmedlen vars snabba utveckling skisserats i tidigare kapitel, och i referenslitteratur (Sverige år 2000, T. Selander) med dominans för TV- och telekommunikation eventuellt i kombination med datacentraler, kommer att integreras i arbetsliv, undervisning och i familjegruppens och individens vardagsrutiner, men kan inte ersätta personkontakter (»Urbaniseringsprocessen nr 22»). Utbildningssektorns snabba utbyggnad markerar denna tendens ytterligare, liksom sannolikt de nya programmen för vuxenutbildning med sikte på regelbundet återkommande utbildningspass mellan yrkesverksamma perioder. Utbildningens betydelse och relation till den produktiva arbetsinsatsen får en mera konkret, mätbar formulering av ServanSchreiber: »Utbildningen uppfattas inte i USA som en kulturell institution men som en investering», I samma anda konstaterar man. i »Sverige år 2000» att »Tyngdpunkten i näringslivet flyttas över till forskning, utvecklingsarbete, planering och marknadsföring, allt verksamheter med mycket hög produktivitet -» och vidare: »Sverige blir en internationell konsultbyrå, som tillhandahåller högt kvalificerade experter». Personalbehovet inom utbildningssektorn, de fria yrkena, fritidsindustrien väntas stiga, enligt samma källa, liksom inom marknadsföring och distribution och till stor del inom vårdyrkena. - Behovet av kontakt stegras och transportarbetet väntas växa snabbt med minst 7 % per år. Vid sekelskiftet väntas man nå ett värde som är 10 gånger så stort som dagens. Effekten på den fysiska strukturen av en sådan utveckling inom yrkesverksamhet, utbildnings- och forskningsfälten bör på lång sikt ge utslag i form av ökat behov av anläggningar för sådan verksamhet, ökat behov av kontakter mellan dessa, utvidgat kontaktsmörtster på nationellt och internationellt plan och slutligen behov av snabba, billiga och bekväma transportmedel. 10:26

Fysiska kommunikationer Kontaktbehoven, den ökande rörligheten blir möjlig och sannolik genom den snabba utveckling av kommunikationsmedlen som redan pågår. Snabbare spårbundna trafikmedel, med hastigheter långt över dagens, är under projektering och kommer att vara verklighet redan under det kommande årtiondet. SJ räknar med att man redan på 70-talet kan erbjuda tågresenärer en hastighet av 225 km/tim på vissa sträckor, vilket förutsätter endast smärre justeringar av befintliga banor samt nya vagntyper. Utomlands pågår ett intensivt utvecklingsarbete på flera håll - speciellt i USA, Frankrike, England, Schweiz, Tyskland och Japan. Förbättringar av konventionella spårbundna system och vidareutveckling av datastyrda system på spår eller betongbana, luftkuddetåg, balk- och tubbanor samt svävare ger löfte om reshastigheter upp mot 400-600 km/tim (luftkuddebana respektive lufttubbana). Nya flygplanstyper utvecklas parallellt härmed: dels större - men sannolikt mindre bullrande - plantyper med en marschfart om 500-800 km/tim, dels större och mera störande plan med överljudshastigheter och icke acceptabla bullereffekter. Flygutvecklingen i våra nordiska regioner börjar klarläggas i prognoser och projekt till stora flygplatser. Samtidigt har under de sista åren pågått utredningar för Stockholms-, Göteborgs-, Malmö- och Köpenhamnsregionerna, vilka får nya flygplatser under perioden 1969-90. - Ur tidssynpunkt är Arlanda först, Malmöregionens nya fält vid Sturup är just påbörjat. Göteborg beräknas kunna trafikera sin nya storflygplats vid Härryda senast 1978 och Kastrup utökas i avvaktan på Saltholm, som beräknas bli verklighet någon gång under perioden 1980-90. (Se tablå över flygutvecklingen). Sammanlagt når man i dessa regioner upp till passageraretal om 30 milj./år omkring år 1980 och kanske 85 milj./år vid sekelskiftet om prognoserna blir verklighet. För samhällsstrukturen innebär detta redan på kortare sikt en omvärdering av avstånd. SOU 1971. 28

Tabell 10.1. Flygutveckling 1965—2000.

1000-tal per år Flygplats

1000-tal per år

1000-tal per år

Passagerare

Flygrörelser

Passagerare

Flygrörelser

Passagerare

Flygrörelser

Stockholmsregionen (Arlanda) Göteborgsregionen 1968 Malmöregionen Köpenhamnsregionen

1 740

6 450

17 900

355 (616) 580 (8 500)

17 (20) 20

1 500

4 800

12 121

(2 500) 60 000

Summa

11 milj.

830 1990: 25 000 30 milj.

85 milj.

Källa: Björkmans prognoser för Arlanda, Härryda, Sturup samt utredn. om Saltholm av Ingemansson och Ny Teknik 1969: 39.

SOU 1971: 28

10:27

Vårt land är inte så avlångt som man tror (ur annons för inrikesflyg)

Figur 10.7. Fysiska avstånd ersätts med tidsavstånd Redan har utvecklingen av bilismen, de goda vägarna, de snabba tåg- och flygförbindelserna minskat de fysiska avstånden, och man räknar ofta med tidsavstånd i stället för distanser. Räckvidden ökas för alla soni har tillgång till och möjlighet att utnyttja dessa transportmedel.

10:28

Rörligheten ger redan nu möjlighet att efterfråga bostad långt från arbetsorten. Många kan välja bostadsort fritt: välja att bo rymligt på landet och arbeta i stad, välja att bo i småstad och arbeta i storstad eller omvänt: att efterfråga arbete långt från bostaden. I Göteborg t. ex. fanns enligt folkoch bostadsräkningen år 1965 136 pendlare med arbetsplats i Göteborg och bostad i SOU 1971: 28

Stockholm, och 310 göteborgare hade samtidigt sina arbetsplatser i Stockholm trots att restiden nu med snabbtåg är drygt 4 timmar. På 70-talet beräknas den bli 2,5 timmar. Flygtiden är nu 50 minuter och kommer att förkortas. Exemplet har tolkats som en konsekvens av universitetsutbyggnad och behovet av utbyte av högt utbildad arbetskraft. Med snabbare restid bör arbetsresorna bli än mera attraktiva. Antalet sammanträdesresor mellan de två städerna är svårt att beräkna, men en intervjuundersökning av flygresenärerna på Torslanda 1969 gav besked om att andelen tjänsteresor under en vecka i juni utgjorde 45 % av totala antalet resor, som företogs av i göteborgsregionen bosatta personer. Därav gällde 88 % resor till Stockholm. Vissa grupper har lämnats utanför denna utveckling - de billösa, de handikappade, de mindre bemedlade och de som ej tål den hårdare tidspressen. Vissa andra kan ej dra nytta av den, t. ex. de dåligt yrkesutbildade, barn, gamla. Dessa utgör en mera statisk grupp som binds vid bostadsort, respektive arbetsort, skolort. Ett annat problem, som inte fått någon lösning gäller säkerheten i trafiken. Nya tekniska hjälpmedel kommer att erbjudas på längre sikt, för ökad säkerhet men möjligheten att snabbt och radikalt förändra dagens dystra utveckling är förutsättning för att ett resonemang om ökad rörlighet skall vara intressant. Trafiksäkerhetsfrågan är i realiteten ett problem om liv och död inte bara i bokstavlig bemärkelse utan också för kvalitetsaspekten på samhällsplaneringen.

Konsekvenser av rörligheten: Spridning av bebyggelseområden Rörligheten, det friare valet av arbetsort och bostadsområde, det ökade behovet av kontakter, medverkar redan nu till en spridning av bebyggelsen. Bostäder i glesbebyggelse utanför tätorterna nära fri natur blir eftersökta av många. Vissa typer av arbetsområden och institutioner ges också friare val av SOU 1971:28

lokaliseringsort, när kontakter med andra verksamheter ej är primära. Detta gäller t. ex. vissa typer av institutioner och utbildningsanstalter, kurshotell, kontor med höga krav på arbetsmiljö, centra, vårdanläggningar. Likaså kan tyngre arbetsområden lokaliseras utanför tätorterna, speciellt i de fall där verksamheten är störande och kräver skyddszoner. Anspråken på markytor får allt större räckvidd och permanent bebyggelse sprids över allt större ytor utanför tätorterna. Samtidigt ökar kraven på kommunikationsytor. Den totala omfattningen av denna spridning av bebyggelsen kan ej styras genom nuvarande lagstiftning eftersom den kan ske inom olika planområden (generalplaner) eller i form av glesbebyggelse. Ändrad stadsplanestandard Säkerhetskrav och önskemål om differentiering måste prägla utvecklingen av planeringsstandarden även inom alla områden av stadsbyggandet. Tendensen till ökad ytexpansion per invånare kan avläsas i normer för parkeringsytor, för friytor, för anläggningar och i distanser till störande funktioner vid bostadsområden. Härtill kommer liknande krav beträffande arbetsområden av olika slag, I expanderande tätorter ökar industriområdenas ytor proportionsvis mycket snabbt, dels på grund av att den industriella produktionstekniken numera ofta önskar processbyggnader utbredda i ett plan, dels genom krav på skyddszoner mellan industri och övrig bebyggelse, motiverade av bulleroch säkerhetssynpunkter. Totaldimensionerna ökar och även kraven på differentiering mellan arbetsområden inbördes. Exempel utgör Arendalsvarvet, som 1966 utnyttjade 1 milj. m 2 av en reserverad yta om 5 milj. m2. Trafikytoma ökar totalt och har en tendens att fungera som styrande element på stadsstrukturen. Flygplatser tenderar t. ex. att täcka mycket stora arealer med sina bullerzoner och ställer helt nya krav på markreserver. Som exempel kan nämnas det nya flygfältet i Härryda, där det flyg10:29

Figur 10.8. bullerområde som beräknas bli aktuellt omkring 1980 har en yta av ca 27 000 ha, nära 10 % av göteborgsregionens yta. Trafiklederna tar allt större arealer i anspråk, inte bara genom att nya vägar erfordras utan också genom att yt- och standardkrav ökas för trafikleder, parkerings-

10:30

anläggningar, terminaler, bullerskyddszoner, trafiksäkerhetszoner och reservat för framtida utbyggnad. I stadsbygden ockuperar alltså trafikbyggena en växande del av tätortsytan. Ökningen av trafikytan har under lång tid varit ca 2 % per år (Nordenström, rapport SOU 1971: 28

469: 2). Totalt upptar trafikytan ca 20 % av tätortsytan i vårt land och beräknas växa. I USA är andelen 30-40 % av arealen i många städer där man sökt förbättra trafikförhållandena genom att bygga ytkrävande stadsmotorvägar (SIB 1966: 36). (Figur 10.8) Trafikens ytbehov blir särskilt markant inom de äldre tätorterna, där innerstadsområdenas struktur nu radikalt - ofta brutalt - förändras genom gatugenombrott och stora trafikapparater i flera plan som i form, material och dimensioner helt avviker från den befintliga stadens skala och mönster. I de nya områdena kan miljöanpassningen ske smidigare, men de stora trafikreservaten, som skall gardera säkerhet och utbyggnadsmöjligheter fungerar paradoxalt nog som skiljande element mellan närbelägna områden i stadsbebyggelsen i stället för kontaktkanaler. På längre sikt kommer inom de större tätorterna en mera utvecklad differentiering av trafikytorna att ske, också i vertikal led, varvid snabbtrafik och lokaltrafik av olika slag kan skiljas åt, utan att de horisontella distanserna blir stora.

Ändrad stadsstruktur Stadsstrukturen förändras för närvarande genom ökande ytkrav inom olika sektorer och genom trafikutvecklingen såsom ovan skisserats. Följden blir en uppdelning av tätortsytan i enklaver, skilda åt eller omgivna av stora trafikområden. En uppdelning av bebyggelseområden i grupper som enbart motiveras av kraven på trafikytor och trafikdifferentiering utgör en fara ur struktursynpunkt, speciellt vid sanering av innerstadsområden. Områdets storlek och inre funktioner - inte minst servicefunktioner och sociala samband - som är primära för områdets miljö och ekonomi riskerar ofta att låsas och dimensioneras av trafikstrukturen. Distansen mellan de av trafiklederna bildade enklaverna kan variera i nyare och äldre områden och stadens täthet blir en funktion av trafiknätets maskvidd. På kort sikt kommer stadsstrukturen alltså att karakteriseras av en ganska sträng SOU 1971: 28

indelning av arealerna i horisontalled. Trafikleder, skyddsremsor och reservat separerar områden med olika användning, men skiljer också områden av samma slag från varandra, som egentligen skulle hänga samman. Ofta är det svårt att etablera naturliga och billiga kontaktvägar mellan områden. Denna horisontella differentiering kommer att fortsätta och bli mera markerad när våra redan planerade trafiksystem successivt förverkligas. De långsiktiga vägplanerna som ur investeringssynpunkt sträcker sig åtminstone 15 år framåt är i många fall styrande, liksom de långsiktiga utvecklingsplaner för specialområden av olika slag som föreligger (industriplaner, institutioner etc). På längre sikt kan man, som tidigare antytts, vänta sig att en mera utvecklad differentiering av trafikledssystemet i vertikalled kommer att ske, speciellt i tätortsområdena, i samband med att ytexpansionen måste hejdas och kraven på snabba, kapacitetsstarka kollektiva transportmedel växer sig starka. Tätare och mera kontaktvänliga stadsstrukturer kan då diskuteras. Den tidigare skisserade utvecklingen mot ökande behov av kontakt mellan verksamhetsområden av olika slag, samlokalisering av teoretiskt och praktiskt utvecklingsarbete bör på lång sikt medföra en fortgående sammanvävning — integration — av anläggningar och lokaler för olika typer av arbete och utbildning. Det är inte svårt att konstruera fram en samhällsstruktur där arbete och utbildning kan ske inom samma lokalgrupper. Redan nu finns exempel: Volvos stor-kontor på Hisingen rymmer numera vuxenutbildning dels på specialiserad yrkesnivå men också på teoretisk gymnasienivå. Universitetsinstitutioner knyts till industri med farmakologisk eller finmekanisk art. Det är inte heller svårt att förutse en större integration mellan utvecklingsarbete på olika nivåer och en samordning av nä J ringslivets administrativa och planerade verksamhet med t. ex. anläggningar för forskning och utbildning. - Arbetsområdenas struktur kan därför bli en annan än i dag. Jämför Norrlandsutredningens modell 10:31

med decentraliserad universitetsutbildning företrädesvis av teknisk natur. En strikt åtskillnad mellan näringslivets enheter och institutioner som vi ser i dag i våra tätortsregioner blir i vissa fall inte längre rationell. Redan i dag skulle en tätare koppling mellan lokalgrupper för teoretiskt och praktiskt utvecklingsarbete vara bekvämt och ekonomiskt t. ex. inom industrien. Den administrativa strukturen verkar återhållande, eftersom ekonomiska insatser och byggande inom de olika verksamhetsfälten till viss del styrs av företag och till en annan del av statliga institutioner. Även om inte ett förstatligat näringsliv blir verklighet, kan det sannolikt bli nödvändigt att finna samarbetsformer som medverkar till en tätare fysisk samordning av lokalplanering och byggnadsvolymer för produktion och forskning. Ur stadsplanesynpunkt betyder en sådan utveckling att annorlunda typer av arbetsområden växer fram. I stadskärnornas tätaste delar kan de ha form av samlade byggnadsområden för administrativ verksamhet, utvecklingsarbete, utbildning, kontaktuppgifter. Arbetsområden av sådan art, att de kräver distans till bostäder och övrig bebyggelse kommer genom att tillföras lokalgrupper för forskning, praktisk undervisning och personalservice sannolikt att få en ny och mera mångsidig kontur. Tendenser är redan märkbara till uppluckring av det dogmatiska stadsbyggnadstänkande som strikt vill skilja på områden för olika ändamål - industri, handel, bostäder, institutioner, rekreationsanläggningar. - Exempel ger bl. a. tävlingen om Järvafältet i Stockholm. En integration som nu skisserats förutsätter en teknisk utveckling som hjälper oss att eliminera de praktiska svårigheterna med samordning av olika verksamheter. Många av dagens problem beträffande luftföroreningar, buller, avfallsprodukter och andra miljöskador måste komma att lösas före nästa sekelskifte för att möjliggöra en samhällsutveckling och för att underlätta samordning av samhällsfunktionerna. Inte minst ekonomiska skäl talar för detta. Bortsett från övriga tunga motiv för miljövård, kom10:32

mer vi inte att ha råd att försvåra våra fysiska kontaktflöden genom orationella och sterila arbetsmiljöer. Friytorna ökar De byggnadsfria ytornas storlek ökar också, om man ser på skyddszoner och reservat för expansion. Samtidigt ställes krav på en aktiv planering av friytor för rekreation och aktiv naturvård även nära tätortskärnorna. Man kan inte påstå att rekreationsytornas areal härigenom kommer att ökas, eftersom vi (nu enligt allemansrätten) redan har och kan förfoga över icke planlagd natur, men reservatens omfattning och status måste preciseras och garderas för att ingå som en etablerad del av vårt framtida samhälle. En generös målsättning beträffande relationen mellan naturreservat och bebyggda ytor medverkar till spridningstendensen, men är en nödvändig förutsättning för de miljökrav som vi lärt oss att respektera för att stå ut med att leva i en koncentrerad stadsbebyggelse och ett hårt pressat arbetsklimat. Spridningen av stadsbebyggelse över stora ytor, ökning av totalarealen för varje tätort både absolut och relativt är en tendens som bara har förstärkts under senare år och beräknas ge en areal per invånare som omkring år 2000 är 3 å 4 gånger dagens yta. Jämförbara data från växande städer och stadsregioner ger besked om att detta är en generell tendens som fortgår och kommer att förstärkas även i vårt stadslandskap, om inte en radikalt förändrad målsättning hejdar ytkonsumtionen. En sådan radikal förändring skulle t. ex. kunna vara en medveten förtätning genom ändrad stadsbyggnadsstandard, högre och tätare bebyggelse, goda och billiga kollektiva trafiksystem i stadsområdet eller högre kostnader för biltrafiken, vilken nu bidrager till decentralisering. Om detta inte sker, kommer tätheten i stadsbygden att minskas successivt: man erhåller en glesare struktur och ett större stadsbebyggt område. Resonemangen om framtidens fysiska struktur måste därför diskutera stadsmodeller på regional nivå, SOU 1971: 28

modeller som utgår från alternativa antaganden om kommunikationsstruktur och om den fysiska strukturen inom de olika tätorterna. Koncentration Den andra starka tendensen i stadsbyggandet är koncentration - ibland uttryckt som centralisering. Denna motsatta tendens, koncentration av bebyggelse och anläggningar, betingas av krav på: hushållning med markresurser, planering för naturvård skydd mot miljöförstörande verksamhet samordning av tekniska anläggningar sociala kontakter, service, valmöjligheter beträffande arbete, undervisning, kulturaktivitet administration och driftsekonomi rationell produktion. Hushållning med markresurser, planering för naturvård Nödvändigheten att hushålla med tillgängliga markresurser är ett självklart önskemål och leder till krav på koncentration av bebyggelseområden. Den aktiva naturvårdsplaneringen innebär ofta samma aspekter. Möjligheten att bevara orörd natur beror på om glesbebyggelsen kan hejdas, om icke önskad nyetablering kan förhindras och om samhällsbebyggelsen kan koncentreras till tätare samhällen på platser, där man en gång börjat en samhällsutveckling. - Hos oss kommer spridningen att kunna styras mera målmedvetet längre fram än som nu är möjligt. Valet av utvecklingsområden kommer att bli alltmera begränsat genom fastare fysisk och ekonomisk planering på riksplanenivå och genom en mera målmedveten översiktsplanering på kommunal nivå. Lagstiftningen kommer att ge bättre möjligheter härtill, dels genom den pågående utbyggnaden av miljövårdslagstiftningen och dels genom Bygglagutredningen som avser att inom byggnadslagens ram åstadkomma fullständigare planeringsinstrument. Bättre information och kunskap om miljövårdsproblemen och insikter om en mera SOU197L28

rationell hushållning med tillgängliga resurser ger bättre miljökvalitet. Medvetandet börjar vakna även hos oss om att resurserna är begränsade. - Tillgången på bebyggbar mark, på orörd natur, på fri kust, på vattenområden och fjäll kan redan överblickas. Man har t. ex. börjat systematiskt inventera och beräkna dessa naturresurser. Planverkets kustinventering av hela den svenska kusten sommaren 1969 är ett exempel. En liknande - mera översiktlig inventering försiggår inom Europarådet i år i form av en översikt av de europeiska kusternas utnyttjande, kvalitet och planeringsläge. Redan vet man att det finns snäva resurser och begränsade möjligheter att bevara återstoden. Koncentration av nyexploateringen till redan etablerade samhällen eller på enstaka nya punkter kommer alltså att bli ett önskemål med utgångspunkt från de totalt tillgängliga markresurserna. Sannolikt blir möjligheterna till individuella permanenta fritidsbostäder nära de stora tätorterna mycket starkt beskurna, om det skall bli möjligt att bereda storstadsbor allsidiga och likvärdiga möjligheter till rekreation. Målsättningen kommer i stället att bli att bilda stora naturreservat, lätt rillgängr liga för alla och med differentierat innehåll, som kan fungera som lungor i stadsbygden med frisk luft och tystnad som främsta attraktioner. De kan innehålla rika valmöjligheter för fritidsverksamhet. Längre från tätorterna kan fritidsboendet planeras med tät och tekniskt vällöst miljö och möjligheter till service även i fritidshus. Reservatsytan per invånare i ett storstadsområde antages öka också enligt prognoserna, i Göteborgs regionplanearbete från 200 m 2 / person till min. 700 m 2 /person år 1965-2000, om nuvarande politiska målsättning ej ändras. - En ytterligare höjd ytstandard är i detta fall inte orealistisk för kommande målsättningsdiskussioner.

Miljöskydd leder till koncentration Skyddssynpunkter på alla typer av miljöförstörande verksamhet leder också till krav på koncentration. Störande eller naturför10:33

störande verksamheter bör ur markresurs- gen väckts för omfattningen och konsekvensynpunkt samlas på ett begränsat antal lo- serna av tidigare försummelse i miljövårdskaliseringspunkter så att kraven på skydds- avseende är de tekniska systemen under zoner och reservat kan samordnas, och to- het debatt i många kommuner. Man måste tala antalet exploateringsområden kan be- välja bland hittills föga prövade metoder, gränsas. De aktuella lokaliseringsdiskussio- men satsar ofta friskt på nya system. Exnerna kring kärnkraftverk, massaindustrier empel härpå är debatten kring bl. a. Göteoch raffinaderier av typ Trosa, Värö, Ly- borgs regionala avloppssystem. sekil, är exempel på sådana problemställMöjligheten att reparera brister inom ningar som kommer att bli aktuella i and- miljövården och förebygga skador beror i ra sammanhang under kommande år, på- dag på om man lyckas genomföra en verka den totala markanvändningen och etappindelad samordnad samhällsutbyggstyra bebyggelsestrukturen både för industri- nad, där byggandet av miljövårdande anområden och övriga tätbebyggelseområden. läggningar måste äga rum parallellt med boÖverblick och samordnad planering samt stadsbyggandet och konstruktionen av cenkoncentration inom reservatszoner blir allt- tra, trafikleder, arbetsområden, fritidsområså förutsättning för en utveckling av nä- den. Formerna för en sådan samordning är ringslivet, speciellt beträffande den tunga också oprövade. Man diskuterar interkomindustrisektorn och förädlingsindustri av munala arbetsgrupper och bolag. miljöpåverkande karaktär, hamnverksamKraven gäller inte bara stadsbygden utan het etc. Även transportfrågor och ekonomi- också landsbygden. Orörd natur blir ur inoch miljövårdsaspekter i samband med tung ternationell synvinkel en alltmera sällsynt trafik är argument för detta. och begärlig fritidsartikel och exploateringstrycket på våra orörda kuster och skogsomAvancerad teknisk service kräver koncen- råden kommer sannolikt att ökas snabbt. Redan ser man tendenserna till hårt utnytttration jande för fritidsändamål av speciellt våra Kraven på gemensamma lösningar av tek- södra grannländers kuster mot Nordsjön. niska system innebär också krav på kon- Hollands och Danmarks kuster är det melcentration av anläggningar och nybebyggel- laneuropeiska inlandets badstrand och parse. Regionala system för vattenförsörjning, keringsplats för bilturisterna. avlopp, avfallshantering, brandförsvar, fjärrEn inventering av Nordeuropas kuster värme, energiförsörjning, kollektiv trafik ut- som just ägt rum - sommaren och hösten gör strukturplaner för samhällen och regio- 1969 - i Europarådets regi visar, att de ner, system som är etappindelade i tid och nordiska kusterna fortfarande är relativt rum och kommer att kräva en systematiskt rymliga, men som sådana allt mera begärliförberedd bebyggelsekoncentration för att ga ur europeisk synpunkt (Professor Steers, bli ekonomiskt möjliga att anlägga och dri- inventering för Europarådet 1969). Ur vår va. egen snävt nationella - eller varför inte Tillkomsten av stora fasta tekniskt avan- kommunala - synvinkel är det sannerligen cerade system av denna art utgör förut- också motiverat att samla administrativa sättning för den aktiva miljövård och fö- och ekonomiska resurser för att planera rebyggande människovård som måste stå och genomföra samordnad utveckling av resom riktmärke för vårt samhällsbyggande, servat och fritidsbebyggelse med tonvikt på vår fysiska miljö, i än högre grad än i dag. dimension och koncentration. Tekniken bildar inom dessa servicesektorer ryggrad för samhällsstrukturen och är minst lika viktig som t. ex. trafikstruktur och to- Servicesamhället kräver koncentration pografi. Organisationen av gemensamma serviceJust nu när uppmärksamheten så nyli- funktioner har som huvudförutsättning kra10:34

SOU 1971: 28

STYRSO

Figur 10.8. Plan för vattenförsörjning. ven på koncentration. Driftsekonomi och effektivitetskrav ger självklara motiv för detta, men även flexibilitetskravet inom anläggningar av detta slag stärker koncentrationstanken. Korta gångavstånd till servicecentral och barnstuga, kurslokal och butik är förutsättningen för aktivitet och besöksfrekvens. Flexibiliteten i serviceutbudet beror på möjligheten att samordna servicelokaler inom samma bebyggelsegrupp. Flexibiliteten är i sig själv nödvändig för att området skall kunna fungera vid skilda tidsperioder: när området är nytt och barnantalet dominant, när området åldras och antalet åldringar ökar medan överskottet av småbarn förSOU 1971:28

svinner, och när området skall anpassas till nya program för undervisning och vård, som säkert kommer att framläggas lika ofta i framtiden som i dag. Administration och driftssynpunkter kräver koncentration Driftssynpunkterna i ett område - det må vara bostadsområde, industri eller fritidsområde - och de administrativa förutsättningarna är också pådrivande faktorer beträffande koncentrationstendenser. Förvaltningsenheterna i bostadsområdena blir allt större liksom producenterna. Driftssyn10:35

punkterna är grundläggande för ekonomien men också för funktionen. Erfarenheten visar, att förvaltningssektorn på lägre nivåer håller på att tömmas på arbetskraft eftersom flera funktioner kopplas ihop och man vill spara driftskostnader genom högre grad av automatisering och samordning av driftsenheter. Däremot är förhållandet det motsatta beträffande de högsta kontakt- och beslutsnivåerna, där behovet av direkta personkontakter ökar, eftersom brev och telekommunikationer ej är tillräckligt effektiva. (Gunnar Törnqvist i »Framtidens stad stadens framtid» IVA 157.) Produktionsapparaten kräver koncentration Koncentration och samordning i tid och rum är också nyckelordet för produktionsprocessen vid utbyggnad av tätorternas bostads- och verksamhetsområden. De långa produktionsserierna, prefabricering och typisering av byggelement, den stora skalan i samhällsbyggandet markeras och håller på att förändra villkoren för planering och byggande, liksom behovet av kontinuerlig sysselsättning för byggarbetskraften. Större färdiga detaljplaneområden, långa planeringstider, stora sammanhängande markreserver krävs för kontinuerliga produktionsprocesser. Korta transport- och väntetider är dessutom nödvändiga villkor för tekniskt och ekonomiskt byggande. Kraven på totalprojektering är förutsättning för en samtidig och fullständig miljökvalitet. Det är därför helt självklart att även produktionssynpunkterna talar för samordnad planering och koncentrerad bebyggelse inom varje större utbyggnadsområde. Koncentrerad utbyggnad, noggrann prövning av nya konstruktionsmaterial, som skall ingå i stora produktionsenheter, typisering och standardisering av element och byggmaterial, allt detta krävs för miljökvalitet om man därmed menar en syntes av god funktion och ekonomi. Finns det också utrymme för andra miljökvaliteter? - Finns endast monotoni, en övermänsklig skala, som erbjuder flexibilitet men också brist på individualitet? I så fall är utvecklingen 10:36

styrd längs alltför smala tekniskt-ekonomiska spår. Omsorgen om den yttre miljön borde dock inte vara omöjlig att uttrycka med erfaren volymdisposition, terränganpassning, färg. De enkla strukturerna, byggnadsstommar med rymd och flexibilitet, de enkla volymerna, de lätta, nya materialen plast och lättmetaller ger variationsmöjligheter. Man kan bygga om sin bostadslägenhet eller sitt prefabricerade hus, röja rent på stora ytor, möblera med nya väggar eller bara slå ut de gamla och förändra bostäder och allmänna byggnader efter tidens bud. På så sätt blir det koncentrerade byggandet en fördel ur funktionssynpunkt. Tidsfaktorn sätts ur spel, kostnadsfaktorn reduceras, människan träder in i rummet och spelet kan börja.

SOU 1971: 28

Modeller för fysisk struktur

Grundmodell — en fler kär nig region De två huvudtendenserna spridning och koncentration innebär en bebyggelsefördelning och ett rörelsemönster över större arealer än som tidigare innefattats i begreppet tätort. - I kap. 1 diskuteras ett tätortsbegrepp vars undre gräns är 2 500 invånare (mot 2 000 nu) och som bättre motsvarar vad man internationellt menar med »stadsmässig agglomeration», eller »urban miljö». Tätortsstorlekar om 10 000, 50 000 och 100 000 invånare nämns också i sammanhanget under beteckningen »tätortsregion» (kap. 1, urbaniseringen) och deras ytstorlek definieras med utgångspunkt från reseavstånd om 30 km och 65 km från bostaden. Avståndsfaktorn är ofta dominant variabel vid bestämmande av lokaliseringsmönstret för serviceanläggningar på olika nivåer. Revirtänkandet börjar avslöjas vid studier av rörelsemönster inom ett stadsområde och vid funktionsstudier av centra och gemensamhetsanläggningar (Åsvärns och Bäckers m. fl. sociologiska studier av Vällingbyområdet, och arkitekterna Siegumfeldt och Stenz i »Bilderbok för planerare» 1969). Modeller för en fysisk struktur som är förenliga med utvecklingen i tekniskt avseende, med sociala, demografiska, arbetsmarknadsmässiga och ekonomiska trender måste ge uttryck för eller förena de två motriktade tendenserna utspridning och koncentration. Modellerna måste syfta till SOU 1971:28 18—074555 • 6

att möjliggöra en klokt organiserad spridning av koncentrerade bebyggelseområden, som har tillräcklig storlek för att kunna erbjuda allsidig service inom sin storleksgrupp. Detta kan utgöra sammanfattning av de översiktliga tendenserna och kraven beträffande den fysiska miljön. Mönster, modeller, av tätorter i en stadsregion - kalla det gärna en regionstad, uttrycker stadsstrukturer av olika täthet. Tätorternas storlek och avstånden mellan tätorter är variabler som ger alternativa stadsstrukturer. Det är alltså en flerkärnig stadsregion, som blir grundtemat i en framtida fysisk regionstruktur. De teoretiska variationerna på temat är många. Ett par generella krav måste ställas: 1. varje tätort skall ha balans mellan servicekvalitet och storlek, 2. resor mellan tätorter skall vara snabba, tillgängliga, bekväma. (Figur 10.9) Dimensionerande

element

Tidigare har angivits att trafikstrukturen ofta blir styrande på den fysiska strukturen genom maskvidden i trafiknätet, hänsyn till topografiska förhållanden och befintlig bebyggelse. Det angavs också att en sådan teoretisk eller slumpmässig dimensioneringsgrund för bebyggelsegrupper är helt otillfredsställande med tanke på områdenas inre funktion. Sociala kontaktbehov, praktiska funktioner, behovet av gemensamhets-

10:37

Figur 10.9.

10:38

SOU 1971: 28

Plan av monteringshus av plastelement

Fasad av bostadshus av plastelemens Egur 10.10. (ur Progressive architecture)

SOU 1971: 28

10:39

Figur 10.11.

anläggningar, ekonomiska och administrativa villkor för investering och drift av sådana anläggningar är mera adekvata dimensioneringsgrunder. Så länge stadsbyggandet är beroende av en trafikstruktur som i huvudsak baseras 10:40

på horisontell differentiering kommer dualismen att bestå mellan bebyggelseområdenas krav på inre samband och trafikens separerande effekt. En framtida tätare, kontaktvilligare stadsstruktur måste byggas med vertikal diffeSOU 1971: 28

rendering, där trafikens roll återställes till att bli tjänande och inte styrande på de mänskliga kontaktmönstren. Säkerhetsfrågorna som först på senaste tiden börjat betraktas som samhällsekonomiska realiteter - bl. a. av forskarna inom SCAFT-gruppen vid CTH - kan i ett vertikalt system ges den högsta prioritet som obegripligt nog hittills varit inopportun. Vertikala system av stort teoretiskt intresse skisseras t. ex. i »En ny rörlighet» av Brian Richards. En så fullständig vertikal differentiering förutsätter en tät stadsmiljö för att kunna bli ekonomisk och tillhör givetvis innerstadsområden. Principerna om differentiering kan dock gälla även mera perifera, glesare områden men genomföras med enklare medel. Ur teknisk synpunkt erbjuder dessa system för trafikdifferentiering inga orimliga problem med hänsyn till konstruktioner, däremot fortfarande beträffande buller, anpassning till befintlig bebyggelse, ekonomi. Lättare att röra sig blir det enligt den engelske arkitekten Brian Richards' bok, »En ny rörlighet»: »Bilen är nånting av en ful gubbe i miljödebatten. Den är i tätorterna exponenten för trängsel, buller, giftgaser och olycksrisker. Men ändå har den kommit för att stanna i överskådlig tid och skälet är att den kan vara ett snabbt och bekvämt fortskaffningsmedel. Vi måste alltså lära oss att hantera den, anpassa den i stadsmiljön på ett sådant sätt att den betjänar oss i bästa mening.» Författaren har forskat i storstädernas trafikförhållanden och ger på den grunden en sammanfattning av nu befintliga trafiksystem av olika slag, samtidigt som han ger visioner av kommande. Syftet är att visa en stad utan trafikproblem, onekligen en fascinerande tanke. Vi citerar: »Kommunikationscentralen kommer att vara själva inkörsporten till framtidens stad. Det blir snarare en genomgångsstation än SOU1971:28

Perspektiv från fotgängarplan med ett snabbt transportband med sittplatser och en långsammare transportör. en ändhållplats, med snabba expresståg som fortsätter till andra städer. Denna central kommer att ha direktförbindelser med övriga knutpunkter i cityområdet genom olika sekundära transportsystem. Hit kommer man att förlägga det viktigaste kontorsdistrikt, stora affärsföretag och administrationslokaler. Grupperade kring dessa uppstår serviceområden med restauranger, hotell, teatrar, biografer och affärer. Bostadsområden med hög boendetäthet kommer att förläggas i anslutning till dessa med anslutande parker och rekreationsområden. Om man effektivt skall kunna bemästra de dagliga förflyttningar i staden, krävs fyra olika system för de sekundära transporterna: 1. Ett kommunalt non-stop rullande conveyor'-system för allmänna förflyttningar, 2. Rulltrappor och andra transportörer för fotgängare på de hårdast trafikerade punkterna och för förflyttning mellan planen, 3. Minitåg för förbindelserna utåt, 4. Minibilar att hyra för personligt bruk eller som taxi. Transportsystemen 1, 2 och 3 kommer att vara avgiftsfria. Underhåll och driftskostnader blir för deras del så låga att det förmodligen blir lika billigt att ställa dem till förfogande gratis som att ordna med automatiska biljetteringsmaskiner, växelautomater osv. Därtill innebär det en avsevärd effektivitetsförlust att hela tiden slussa människor genom kontrollgrindar. Driftskostnaderna för dessa system kan täckas genom en mindre årlig avgift inbakad i kommunal10:41

it •

••o<*>

s ?,0000L

QQQ««4«44.«4«UM OO

*"

ILL 3

f°ooo

#

é*^ 4 ^ o o

Tvärsnitt genom cityområde: 1 endast kommersiella och nödvändiga fordon, 2 våning för ledningar, service och godstransporter, 3 minibilparkering och lager, 4 stadens huvudvåning — endast för fotgängare. 7 Automatiserade filer för infart till minibilgaraget, 8 station för transportörer, 9 löpande transportör med sittplatser (conveyor) och 10 automatiserade filer endast för minibilar.

skatten, på samma sätt som kostnaderna för hissar i hus går på hyran. Man torde kunna utgå ifrån att ett avgiftsfritt, effektivt transportsystem utan köer ökar välståndet i den stad det betjänar. Transportsystem av denna typ förenar samtliga buss- och spårbanestätioner med varandra. På platser med hög trafikintensitet sätter man in 100-200 m långa bandtransportörer för fotgängare. Detta för trafikanterna till och från perronger och refuger. De viktigaste egenskaperna hos detta system kan sammanfattas så här: a) Skilt från all fordons- och fotgängartrafik. b) Lätt tillgängligt för alla fotgängare. c) Ger god utblick och är lätt att hitta. d) Ständigt i rörelse, inga väntetider vare sig dag eller natt. e) Gratis, driftskostnaderna täcks troligen via kommunalskatten. f) Gör det möjligt att nå varje punkt inom cityområdet med högst 400 m gångavstånd.» Detta är en av många idéer om ny stadsstruktur, baserad på differentiering, säkerhet, koncentration. 10:42

Hierarkiska eller icke hierarkiska

system

Hittills har det varit vanligt att vid dimensionering av bebyggelsegrupper på planeringsstadiet bedöma människors behov av gemensamhetsanläggningar med utgångspunkt från olika gruppers krav (åldersgrupper, arbetande, handikappade osv.) och med utgångspunkt från avståndsfaktorer som gångavstånd, hållplatsavstånd, avstånd till vissa fasta primäranläggningar som skolor, centra av olika dignitet eller avstånd till närmaste större stad. I praktiken har en erfarenhetsmässig ekonomisk prövning av lämpliga gruppstorlekar blivit dimensionerande. Sådana grupper är ofta följande: 3 000-5 000 inv., 10 000-15 000 inv., 25 000-30 000 inv., 30 000-50 000 inv., 50 000-75 000 inv., 75 000-100 000 inv. De bygger ej på funktionsbetingade normer, inte heller på rena målsättningsprogram eller på noggranna ekonomiska analyser av varje servicesektors betingelser. Dimensioneringen baseras i regel snarast på kompromisser eller en blandning av behovsnormer och praxis. De systematiska inventeringar av normfrågor som görs i samband med SOU 1971: 28

översiktligt planarbete (t. ex. inom Stockholms generalplaneberedning, SIB, Regionplanekontoren i Stockholm och Göteborg, Länsplanering 67-70) ger bevis för detta. I förvånansvärt stor utsträckning baseras också analyserna av våra stadsdelsgruppers storlek och befolkningsunderlag fortfarande på de engelska generalplanemönstren från 40-talet med community-centre-tanken som bärande idé, och på de förutsättningar som trafikstrukturen ger. Funktionsstudier i kombination med ekonomiska analyser borde vara primära. Olika hierarkiska system kan sålunda byggas upp på grundval av t. ex. skolsystem, centrumsystem, organisation av fritidsverksamheter eller transportsystem. Sådana hierarkiska system har prövats på många håll och teoretiskt illustrerats i förf:s studium av centra och gemensamhetsanläggningar i Angered-Bergum, som byggde på principen att en samordning av gemensamhetsanläggningar, drift och administration ger bättre utbyte av tillgängliga ekonomiska resurser. Andra modeller för gemensamhetsanläggningar och serviceenheter i en koncentrerad bebyggelsegrupp har diskuterats i ett examensarbete från CTH av arkitekterna M. och L. Österlin. Där analyseras och redovisas system som utgår från andra dimensioneringsprinciper än demografiska, fysiska och ekonomiska. Man diskuterar i stället kontaktbehov ur psykologiska och sociala aspekter och påpekar fördelar med integrerade strukturer, där en blandning av funktioner - bostäder, gemensamhetslokaler, arbetsplatser - ger rikare utbyte av kontakter mellan olika individer och därmed en miljö som ej är hårt differentierad och kategoribunden. Båda principerna kan ge intressanta modeller för tät och fullständig stadsmiljö. Den hierarkiska uppbyggnaden lider av svagheten att vara tämligen löst knuten till ett utbyggnadsprogram och kräver dessutom ett genomarbetat studium av kontaktmönstren mellan centra av olika storlek och karaktär, men systemet har också fördelar utom de praktiska, t. ex. större variationer i milSOU 1971: 28

jön. Den integrerade modellen är flexibel men lider i gengäld av svagheter beträffande praktisk tillämpning och genomförande. Varje gemensamhetsanläggning måste dock dimensioneras utifrån praktiska och ekonomiska synpunkter vid plangenomförandet och det blir på så sätt ändå nödvändigt att differentiera den integrerade planmodellen efter de olika delfunktionernas ekonomiska, tekniska och administrativa krav. En svårighet med de mycket täta »integrerade» miljöerna är alltid dels att bereda reserver som kan disponeras just vid rätt tidpunkt: lokaler som kan frigöras då de behövs, och dessutom att ge plats för friytor av olika storlekar som inte splittrar samband och förlänger avstånd. Exempel på dessa två typer av täta strukturmodeller är bara två bland många möjligheter. Principen med de täta kärnorna är värd ytterligare studium speciellt med utgångspunkt från de sociala kontaktkraven och servicebehoven i vidare bemärkelse som är alltför litet klarlagda fortfarande. Individens roll och önskemål i en framtida stadsstruktur behöver preciseras ytterligare. Härom sägs bl. a. i »Urbaniseringsprocessen» nr 19, »Spridning och koncentration i rummet» av Lars Nordström under rubriken »Individen - organisationen och samhället»: - »För att kunna leva vidare måste människan utnyttja de utspridda förekomsterna av livsnödvändiga ämnen och med hjälp av olika transporter sammanfoga de spridda delarna till de nödvändiga helheterna. För att bemästra dessa två uppgifter - att framställa och att sammanfoga - krävs i viss utsträckning ett uppgivande av den individuella självständigheten.»

Grupper — individer Problem kring gruppstorlekar och miljöaspekter återstår att lösa. Ett spänningsförhållande existerar alltid beträffande valet av gruppstorlek med avseende på de två faktorerna: gemenskap - trygghet inom den

10:43

fixerade ramen och tvång - instängdhet inom samma ram. Hur stora skall områdena vara för att ge trygghet och valfrihet, gemenskap och tillfälle till individualitet? Hur stabil kommer familjegruppen att bli om servicesamhället avlastar familjen från de nödvändiga praktiska bestyren? Intressanta ur flera synpunkter är också frågor om miljöaspekter inom bebyggelsegrupper. Kan man blanda tätare och glesare bostadsformer, högt och lågt, eller skall man skapa arkitektoniskt homogena områden? Vilka avstånd är goda dimensioneringsgrunder för kontaktvägar? Gångavstånden används i många sammanhang slentrianmässigt som mått och beräkningsunderlag utan att ha prövats ur andra synpunkter än tidsaspekter och begränsade erfarenhetsuppskattningar av enklaste slag. Den stora skalans problem är inte heller klarlagda ur människans synpunkt. Hur långt får ett hus bli och hur högt? Innebär typisering och seriebyggande en miljömässig utarmning och en psykologisk press genom monotoni och storlek? Erbjuder flexibiliteten i systemen och möjligheten att påverka funktionerna genom ombyggnader en tillgång som kompenserar monotoni och skala? Problem, som av Tord Baeckström i GHT har kallats »Att bo i en multiplikation» och »att känna sig som en decimal». Framtidens stadsstruktur och boendemiljö rymmer ännu många flera problemställningar där planerare och beslutsfattare fortfarande saknar tillräckligt dokumenterat och lättillgängligt beslutsunderlag. Faktamaterial som kan belysa människans reaktioner och värderingar av bostadsmiljön och stadsplanesammanhang saknas såväl beträffande rent medicinska som psykologiska och sociala aspekter. Forskningen har här ett stort arbetsfält. - Dessutom behövs en kunnig och vaken opinionsbildning. Utbildningssamhället, som analyserats i kap. 4, kommer att ge oss bättre faktamaterial att bygga våra omdömen på. Framför allt kommer den bättre genomsnittliga kunskapsnivån att ge var och en möjligheter att bedöma och värdera även den fysiska 10:44

miljön, och viktigare ändå: att medverka i en konstruktiv debatt, som kan resultera i konkreta handlingsprogram för bättre miljöbyggande. Bullerproblem, effekter av bristande miljövård, frågor rörande stadsmiljöns dimensioner, samband mellan funktioner, kontaktbehov, är ständigt uppe till diskussion. Den pågående debatten om insyn och medansvar i samhällsplaneringen är väl också uttryck för osäkerheten inför de komplicerade värderingar, som måste göras både av fackmän och lekmän i frågor rörande stadsstruktur. Slutligen är det ändå så, att frågeställningarna kring grupper och samverkan mellan grupper aldrig skall lösas. Vår kunskap behöver vidgas, men ur samhällsbyggandets synpunkt är det väsentligt att skapa rum för grupper som ständigt kan skifta storlek och utseende - med andra ord att både beträffande bostaden och staden bygga för en flexibilitet, som medger omgrupperingar, och sålunda planera opretentiösa ramar kring grupper med olika storlek och räckvidd. Motiven för gruppbildningar, kontakter mellan individer skiftar. I dag är triviala funktioner, t. ex. inköp, veckotvätt, bilservice, motiv för kontakter, som kanske faller bort om andra servicemöjligheter erbjudes. I dag är det svårt att kartlägga alla kontaktmönster, och samtidigt fattas kontaktmönster där sådana borde finnas. - Morgondagens grupper kommer att till stor del motiveras av anspråken på medverkan i samhällsbyggandet. Grupper, som arbetar för miljövård, för vidareutbildning i samhällsfrågor, för förebyggande hälsovård, bör logiskt sett uppstå ur dagens kritiska debatt. Dessutom måste grupper bildas som stödpunkter i en decentraliserad beslutsprocess vid utformningen av den fysiska miljön. Grupper, som borde spränga åldersvallarna och som måste ges utrymme att träffas för diskussion och beslut i hemtama, lättillgängliga lokaler, i samhällscentra, stadsdelar, bostadsområden, skolor och arbetsplatser. Decentraliserat ansvar vid utformningen av samhällsmiljön föder alltså precisa krav SOU 1971: 28

på lokaler, träffpunkter, uteplatser med klar motivering och ändamålsbindning, alternativ till » allaktivitetshus ».

SOU 1971: 28

10:45

Framtida strukturer

Teknik för 70-talet - och sedan De allmänna trender som hittills skisserats för utvecklingen av vår fysiska omvärld har utgått från att omvandlingen sker långsamt med hänsyn till processens storlek och komplexitet. Den tekniska utveckling som skall göra det möjligt att konkretisera nya program för samhällen och delar av samhällen med bättre kvaliteter är ofta åtskilliga steg före den praktiska tillämpningen. Redan i dag har vi trafikmedel som är för snabba och för många för att kunna utnyttjas till toppen av sin prestationsförmåga. Redan har vi en byggnadsteknik som ger möjligheter till mycket stora och avancerade byggnader, till stomkonstruktioner rymmande stadsdelar med gator och torg, som kan öppnas eller slutas efter årstidens krav, ljudisoleras eller kylas, ändras för att passa nya konsumentintressen, rymma massmöten, eller ge plats för ett otal isolationistiska grupper, innehålla kommunikationer i rum och rymd. - Redan bygger vi i obändiga landskap, spränger bort berg, fyller ut dalgångar, fäller trädvegetationen och låter betongen flyta över den kala marken för att forma ett nytt stadslandskap med byggnadsvolymer och nya träd som stämmer bättre med ritningar och funktioner och som ur räkneteknisk synpunkt är billigare att framställa än att behålla delar av naturen. Den stora skalan, tekniken att framställa byggd miljö äger vi. Tekniken kommer att fulländas, 10:46

men natur kan ej tillverkas. Någon har sagt, att 70-talet är det decennium då vi måste hinna i fatt den existerande tekniken, lära oss att använda den till optimal nytta. Just i fråga om stadsbyggandet gäller denna tes. Konsten att balansera den tekniska nivån mot andra kvaliteter är ännu outvecklad. Teknik och produktionsprocess blir styrande för miljögestaltningen före program och kvalitetsaspekter. Samordningen saknas även här. Produktionstekniken förbereder miljön på lång sikt. 70-talets bebyggelse finns tekniskt och volymmässigt redan förberedd i beslut, fysiska planer, produktionsprogram och långsiktiga ekonomiska åtaganden - såväl, från samhällets sida som hos producenter och tekniker - allt baserat på kunskap om dagens teknik. Den tekniska utvecklingsnivån utgör i dag inget hinder för att uppföra avancerade fysiska strukturer, om sådana anses nödvändiga som ram kring mera allsidiga samhällsfunktioner. 70-talets verkligt svåra problem blir att hinna före med den programskrivning och samordnade utbyggnad som erfordras för att tekniken skall kunna utnyttjas på optimalt sätt, så att man vid årtiondets slut skall börja se konkreta resultat i form av byggnader och stadsdelar med allsidigare och mera funktionsdugligt innehåll än dagens. Ett längre tidsperspektiv ger oss än större möjligheter även i tekniskt avseende. Nya konstruktionsmaterial och metoder väntas SOU 1971: 28

1970 STÅLSTOMMAR 1 BOSTADSHUS

1980 J

2000 ALDRIG

2000 ALDRIG

SMÅHUS PLASTSTOMMAR 25V. AV FLERFAMILJSHUS

75V. AV WS-MATERIALET ÄR PLAST

75V. AV INREDNINGSDETALJERNA ÄR PLAST

PLATSGJUTNA BETONGSTOMMAR FÖRSVINNER

L

ÖVERVÄGANDE ÖPPNA STOMKONSTRUKTIONER

Figur 10.12. Byggnadsteknik — utvecklingstendenser 1970

2/3 AV BEFOLKNINGEN HAR FRITIDSHUS

90V. BOR I TÄTORT

BALANS PA BOSTADSMARKNADEN

LUFTKONDITIONERING I BOST. TILL ÖVERVÄG. DEL

ELVÄRME I 25V. AV NYA HUS

5-ARSGARANTI PA BOSTADER

Figur 10.13. Bostadsbyggandet — utvecklingstendenser. SOU 1971: 28

10:47

påverka såväl konstruktiva element som form och utseende. Några tendenser anser man vara möjliga att redovisa (Byggnadsindustrien 1969: 13, se fig. 10.12). Först i början av 80-talet anses dessa nya material och metoder bli dominanta: elektrisk uppvärmning, luftkonditionering och en förbättrad WS-teknik med utnyttjande av regionala anläggningar och nya installationselement av bl. a. plast, tystare flygmotorer, tystare tåg och bilar, garanterar en ur hygienisk och miljö vårdande synpunkt bättre stadsbygd. Byggnader med platsgjutna stommar försvinner ur nyproduktionen och ger plats för öppna stomkonstruktioner. Även här kommer plastprodukter att ersätta konventionella material, såväl i stora stombyggnader som i småhus, (fig. 10.13) Teknik och service Bostäderna kommer härigenom naturligtvis att se annorlunda ut, kanske lättare, mindre klumpiga med tunnare, elegantare dimensioner framsprungna ur en förfinad beräknings- och produktionsteknik, baserad på addition av lätta prefabricerade byggelement. Byggnaderna blir flyttbara eller mera föränderliga, bättre anpassade efter rörlighet. Bostäderna kan t. ex. förses med underhållsfria vägg- och golvmaterial och modulanpassade inredningsenheter som tillåter de boende att själva variera rumsformer, färger och ytmaterial, ändra och förnya även bostadens tekniska och sanitära installationer. Tanken att framtidens stadsbygd är en utbredd region av välutrustade tätortskärnor möjliggör variationer även i den yttre miljön kring bostaden. Man bör kunna välja en bostadsort i den speciella landskapstyp som man uppskattar: vid vatten, intill barreller lövskog, på slättlandet eller mitt i ett konstruerat stål-, betong- och plastlandskap. Knappheten på orörd natur totalt sett kommer att skapa önskemål om näraliggande friområden intill den egna tätorten. Landskapsvården måste komma att tillmätas större betydelse vid byggnadsprocessen. Dagens metod att till lägsta kostnad utplåna det ursprungliga landskapet för att bygga en 10:48

»stadsmässig miljö» bör nyanseras och förbehållas vissa tätorter eller delar av tätorter, som ges en mycket koncentrerad form. Härvid förutsattes att man fortfarande skall kunna erbjuda olika typer av bostäder, med och utan markkontakt. Ett stort problem i detta sammanhang — som redan existerar och som kommer att växa - är att kombinera önskemål om nära tillgång till service för olika bostadstyper och tillgång till markkontakt eller natur. Det är omöjligt att erbjuda samma korta fysiska avstånd till servicecentra i en tät och i en gles bostadsgrupp. - Lösningen på detta problem måste bl. a. sökas med teknikens hjälp. Två utvecklingstendenser talar för att detta är möjligt: telekommunikationernas och de fysiska kommunikationernas snabba framsteg. Telekommunikationerna, TV och bildtelefon t. ex. kommer att reducera vissa servicebehov. Undervisning, lokala nyheter och information om varor och priser på orten kommer direkt till bostaden i TV. Många inköp kan därför ske via TV och telefon och hemsändningar utan besök i butiker. Många typer av service elimineras genom datatekniken t. ex. besök i banker, försäkringskassor och postkontor. Rationalisering av inköp och varutransporter kan dessutom ske med hjälp av nya kommunikationsmedel. De fysiska kommunikationerna mellan bostäder och olika intressecentra kommer att kunna utvecklas ytterligare. Täta och billiga varutransporter liksom täta och bekväma persontransporter kommer att förverkligas, då de datastyrda kommunikationssystem som nu befinner sig på teknikernas bord hunnit fulländas. Till en början, och redan på 70-talet, kommer täta, säkra och snabba datastyrda bussförbindelser i kombination med spårbundna system på längre sträckor. Senare kommer de spårbundna och datastyrda minivagnssystemen av typ förarlös taxi, som i kombination med rullande gångbanor bör kunna förena privatbilens dörr-till-dörrkontakt med de kollektiva trafikmedlens trafiksäkerhet och tillgänglighet för alla kategorier av åkande. Dessa trafikmedel anses bli användbara även SOU 1971:28

torer kanske man kan konstatera, att de två sista, som berör miljövård i vid bemärkel-» se, redan börjar få fasta normer för kvalitetskrav, som innebär att byggandet av VAanläggningar, kraftverk, destruktionsanläggSamhällsbyggande på 70-talet ningar för avfall etc. och förverkligandet av naturreservat, fritidsområden osv. komTidigare har påpekats att en stor del av mer att ske i snabbaste möjliga takt. Där70-talets samhälle redan är format i beslut emot är kraven inom de övriga sektorerna och ekonomiska program. Volymen för - kommunikationssektorn, allmän service samhällets expansion är ekonomiskt begränoch människovård - ännu på programstasad (som tidigare kapitel angivit). diet. Standardfrågorna beträffande varuförByggandet av allmänna anläggningar, väsörjningen har knappast hunnit mer än till gar, sjukhus, större utbildningsanstalter, ett förberedande diskussionsstadium. vårdinstitutioner är kalkylerad, den persoDet är därför lätt att konstatera, att 70nal som erfordras för att driva samhällets talets samhälle också kommer att byggas olika sektorer är under utbildning eller skall ut ojämlikt: snabbare och mera målmedveskolas enligt skisserade program. tet inom vissa sektorer och långsammare Bostadsbyggandet under 70-talet beräk- inom andra, där programformuleringen ännu nas - om dess volym uttryckes på konven- ej gjorts. Beträffande boendeservicen i sin tionellt sätt i lägenheter - hålla ungefär helhet finns väl nu skäl att anta, att kranuvarande nivå om ca 100 000 läg./år, ven ställs så konkret både från konsumendvs. 1 milj. lägenheter under 1 O-årsperio- ter och beslutsfattare att en parallell utden. De områden, som skall exploateras för byggnad av servicelokaler kommer att bli boende, arbete, utbildning, kommunikatio- rutin redan på 70-talet. Detta är ett stort ner, rekreation är också angivna på över- program, som kanske kan konkretiseras nåsiktsplaner som i regel redovisar markre- got med ett enkelt räkneexempel: Tio års server för en utveckling på betydligt längre bostadsproduktion under 70-talet kan besikt. tyda 1 000 000 nya lägenheter som bör åtVad är då kvar att diskutera? Kort sagt: följas av gemensamhetslokaler till nästan standardfrågor. samma produktionskostnad (jfr VällingbyStandardfrågor beträffande flera olika undersökningen). Den del av servicen, som samhällssektorer, men som alla gäller den betecknas kommunikationsstandard är ockmiljö- och människovård som följer bo- så på debattstadiet. Där måste mycket snart stadsbyggandet. en mera klar formulering göras av de miStandardfrågor: nimikrav som bör ställas på de kollektiva 1. Kommunikationer, kontaktbehov transportmedlen för att likvärdiga möjlig2. Vård- och gemensamhetslokaler heter skall kunna erbjudas alla för nödvän3. Varudistribution diga resor. Standardfrågorna skall gälla res4. Teknisk service tider och bekvämlighet under resan men 5. Miljövård, naturvård. också gångavstånd och allmän tillgänglighet Inom flera av dessa grupper är målsätt- till resor, inklusive resekostnader. Att bygningen nu formulerad. Utbyggnadstakten ga samhällen, som eliminerar en stor del som bestämmer den nivå och standard man av arbetsresorna, kommer inte att kunna hinner förverkliga under 70-talet återstår förverkligas på 70-talet. Varudistributionen. Den kommersiella sekatt fixera, dels inom varje sektor för sig, dels mellan sektorerna för att summan av torn, varudistributionen, har hittills behandstandardhöjningen skall hålla sig inom en lats inom kapitlet Konsumtionsstruktur. För närvarande skiljer sig den sidan av möjlig ekonomisk ram. Ser man närmare på dessa samhällssek- samhällsbyggandet från övriga genom att

för varutransporter under lågtrafiktid. Detta förutsätter dock att trafiksystemet byggs och planeras samtidigt med bebyggelsen i övrigt.

SOU 1971:28

10:49

lokalproduktionens program och omfattning styrs av de företag som ger varuservice. På stadsplanestadiet sker i regel en samordning av konsumenternas och handelns intressen - genom samråd mellan byggnadsnämndernas tjänstemän och representanter för handeln. Viss samordning i byggandet sker också i de fall då byggnadsföretagen producerar lokalerna och handeln hyr dem. Beträffande synen på distributionsformer och servicegrad har dock samhällsplaneringen inte mycket att sätta emot handelns egna lönsamhetskalkyler. Synpunkter på varudistributionens former i en nära framtid måste koncentreras på detta problem: motsatsförhållandet mellan handelns önskemål om rationalisering och koncentration till stora enheter och konsumenternas serviceönskemål. - Speciellt de icke så rörliga grupperna, handikappade, barn, gamla samt skiftarbetande och andra med annorlunda vardagsmönster, har större krav på varudistributionens former än den rent kommersiella handeln nu kan erbjuda. Frågan om samhällsstöd till handeln eller rationellare samhällsplanering som hjälper minoriteterna kan nu ställas. Exempelvis skulle varudistribution genom beställningsservice och hemsändning kunna subventioneras för vissa grupper. Avgjort är att handelns distributionsformer i dag påverkar den fysiska samhällsstrukturen i hög grad, ex. shoppingcentra, cityområden, lågprisvaruhus. På längre sikt måste denna påverkan minska: intresset och utrymmet för konsumtion av varor i hemmet minskas, måltider utom bostaden ökar, matlagningsarbetet reduceras. Livsmedelstekniken kommer att minska behovet av täta inköp, man erbjuder livsmedel som kan förvaras länge och färdiga livsmedel. Bättre information om produkter ger glesare och snabbare köp, och intresset kan styras över på andra mål, t. ex. fritid. Om varudistributionen och inköpsmönstret förenklas bör dessa faktorer bli mindre styrande för stadsplanerna. Den kommersiella verksamheten bör kunna inordnas i ett samhällsmönster som skall tjäna människans intressen i första hand. 10:50

SOU 1971

Sammanfattning

Totalprogram för fysisk miljö De allmänna synpunkter som givits beträffande tendenser inom olika sektorer av samhällsbyggandet har skisserat utvecklingsriktningar som förefaller sannolika med hänsyn till dels tekniska utvecklingsaspekter, dels nya kontaktmönster, dels konsekvenser av dagens målformuleringar. Om dessa tendenser blir bestående beror till slut på hur medvetet man från medborgarnas sida inriktar sig på att styra utvecklingen med eller mot skönjbara trender. Värderingen måste ständigt prövas. Sättet att bo, att arbeta, att vila är dock betingat av vissa allmängiltiga värderingar. I den danska tidskriften Byplan (1969 nr 5) diskuterar Tormod Olesen under rubriken »Programmering för miljöutformning» sådana värderingar. »Det räknas som en kvalitet i vår del av världen att vi önskar bevara det individuella, individen i massan. Om denna kvalitet skall kunna byggas in i det allmännas bostadsproduktion måste vi finna oss i att bostäder, som produceras för uthyrning, av hänsyn till de växlande hyresgästerna måste forma9 som en helt neutral ram kring den individualitet, som inte är arkitektens utan den enskilda familjens». Han fortsätter med att beskriva det industrialiserade byggandets tre utvecklingsperioder: 1 maskinperioden 2 elementperioden 3 styrningsperioden. SOU 1971: 28

Han menar, att styrningsperioden, som vi nu är inne i, innehåller förfinade möjligheter att styra produktionsapparaten, som bara växer, och att sålunda noggrant programmera en önskad miljöutformning i stor skala och på lång sikt. »Vi har sålunda möjligheter att förbättra de stora planernas fysiska miljö». Denna totalprojektering av industrialiserat byggande är givetvis för tätorterna även en god utgångspunkt vid programformulering, inte bara för bostaden utan även för bostadskomplementen. Totalprojékteringen blir också nödvändigt underlag för total beräkning av kostnader och för verkställighetsprogram. Bygga för ett föränderligt samhälle Målsättningen för byggandet både av bostäder, arbetslokaler, kommersiell, kulturell och social service måste inriktas på förändring. Stora neutrala stommar kan ge rum för samspelet mellan individuellt och kollektivt, och man kan förändra innehållet efter funktionernas växlingar. Hushållens sammansättning förändras, antalet ensamstående ökar, samtidigt växer nya hushållstyper fram, storfamiljer prövas och fyller en funktion så länge bristen på bostadskomplement för barntillsyn råder. Om däremot en utbyggnad av service kan förverkligas, förändras säkert synen på både storfamiljen och den ensamboendes situation. Den stora 10:51

Figur 10.14. gruppen - storfamiljen - behöver ej vara så stor för barnens skull - den ensamma blir ej så ensam. Beträffande utvecklingens dimensioner är det omöjligt att ange relationerna mellan olika byggnadsvolymer utan en dimensionerad målsättning för gemensamhetslokaler. Man kan dock utan tvekan konstatera att andelen av lokaler och ytor för kollektiva verksamheter måste komma att växa. Många typer av arbetsplatser och serviceanläggningar kommer som tidigare antytts att kunna lokaliseras i nära kontakt med bostäder. Framför allt kommer andelen av lokaler för utbildning att fortsätta att växa, även om TV och övriga tekniska hjälpmedel ökar, och kommer säkert att på ett konkret sätt avbilda det utbildningssamhälle, som nu formas i kursplaner och långtidsprogram. Lokaler för arbete-utbildning-fritidssysselsättning, måltider, vård och lek nära kopplade till lokaler för vila, sömn, samliv, kommer att slå sönder sovstadsmodellen och kanske även bostadsmodellen. 10:52

Detta påstående grundas på det faktum att andelen gemensamhetslokaler kommer att bli avsevärt mycket större redan om diskuterade serviceprogram förverkligas, speciellt med tanke på utbildningsprogrammens integrerande del i yrkeslivets alla skeden, även med tanke på att många funktioner kan förläggas till »bostaden». Ex. inköp via TV-telefon, utbildning och information via TV. En annan aspekt på fördelningen mellan bostadsyta och gemensamhetsyta ges av trenderna i fråga om permanentbostad fritidsbostad. Det är kanske naturligt att tänka att den kortare arbetsveckan kommer att locka till permanent bosättning i fritidsmiljön eller till dubbel bosättning i delvis annan, form än nu. Statens Planverks utredning (rapport nr 5: 3) om permanentning av fritidshus på västkusten ger bevis på denna tendens. En bostad i tät stadsmiljö med direkt tillgång till en serie kollektiva utrymmen kan vara ganska liten, just därför att så många funktioner försvinner från den individuella lägenheten och flyttas över till SOU 1971:28

Figur 10.15. gemensamhetsytorna. Fritidsboendet kan härvid erbjuda en motpol och bör rymma olika trendalternativ - kollektiva byar och individuella celler i kontakt med natur. Ett franskt fritidshus som vänder sig efter solen i en orörd natur blir kanske idealet för många (se fig. 10.14, 10.15). Det representerar som tältet det isolerande, individuella huset i mitten av landskapet. Huset sträcker sig mot ljuset, öppnar sig som en blomma, ger luft och rymd åt en privilegierad. Låt oss ge plats även åt dessa sybariter, åtminstone för någon fri dag eller semestervecka: kalla det en form av rehabilitering från effektiva miljöer. Som sammanfattning måste alltså framhållas, att program för samhällsbyggandet måste grundas på en total bedömning av utbyggnadsbehoven inom olika samhällssektorer. När det gäller boendemiljön är det väsentligt att beräkna totalbehovet av lokaler och ytor med utgångspunkt från de funktioner de skall fylla. Det blir nödvändigt att sluta räkna med enbart bostads-i SOU 1971: 28 19—014555 • 6

byggandet. I stället för att uttrycka målsättningen enbart i normerad lägenhetsyta bör man ange en beräknad utbyggnadsvolym för bostäder med tillägg för de gemensamhetslokaler, trafikleder, utvändiga ytor, serviceanordningar och helst arbetsområden som hör till. En total produktionsvolym som omfattar även gemensamhetsanordningarna ger en mera realistisk bild av de ekonomiska insatser som krävs av staten, av kommunerna och de enskilda. Man borde ersätta begreppet lägenhetsyta i fysisk och ekonomisk planering med samhällsyta. Detta måste styras trots att det fortfarande är mycket svårt att göra erforderliga dimensioneringar av bostadskomplementen och att behovet av bostadskomplement är olika inom olika kommuner bl. a. med hänsyn till befintliga anläggningar, befolkningsstruktur etc. Praktiskt skulle frågan kunna lösas med hjälp av schablonberäkningar eller genom att man för varje större utbyggnadsområde eller saneringsprojekt begär en totalbedöm-

10:53

ning av bostadskomplement, kostnader och utbyggnadstakt i samband med prövningen av lånebehov och kvottilldelning. En tredje och kanske bättre utväg är att medverka till en bred och lättillgänglig information om de kommunalekonomiska och sociala villkoren för samhällsbyggandet för att härigenom' skapa en medveten och kunnig opinion i miljöfrågor och en medverkan från konsumenterna vid avvägning av kvalitetsnivå och kostnader. Slutsats Målet för det kommande samhällsbyggandet kan sammanfattas mycket kort: 70-talet: Formulera standardkrav och program för att upphäva regional ojämlikhet Prioritera långsiktiga åtgärder beträffande boende, kommunikationer, arbets- och fritidsmiljö. Långsiktigt perspektiv: Forma och förverkliga totala program i samråd med en initierad opinion.

Följande figurer är hämtade ur »Göteborgsregionen 1, Serviceinventering 1970». 10:54

SOU 1971

GÖTEBORGSREGIONEN

BARNTILLSYN

.bef. p l a n . -69 -75 •

O

daghem

B

D

lekskolor

A.

A

fritidshem

siffra i f i g . a n g e r a n t a l anläggningar

kommungräns blockgräns 0 '

1MIL •

•

•

SOU 1971: 28

•

'

10:55

Barntillsyn, fritidshem

•

-m—m

m

r

m-j=

r

-C

Q

Di W H H W

< J ^ w >

w 3

:

g g H g < co O O *1 co.

5 § § 5 g°S

Q

5 > J3 5 2 S ZS co Q w £ S P Di

HO 5 :

CQ CO

co U

°^ • o

g:3o H CO

W ^ Di EH CO W W CO

W

O Q w ö

E Eo

O. CO Di

PER 1.000 INV. 1969 HMH , 1

1 CM = 10 BARN 7 - 14 ÅR 1969 1 CM = 10 FRITIDSHEMSPLATSER 1969

Göteborgsregionen serviceinventering 1970

10:56

SOU 1971: 28

Barntillsyn, daghem

1 II

.

• I l _u

J

ii,t*

-i c£

O

CQ W EH

:0 CJ i

O px CO

E-< CO

PER 1.000 INVÅNARE 1969 1 GM = 10 BARN 0 - 6 ÅR 1969 1 CM = 1QDAGHEMSPLATSER 1969 Göteborgsregionen serviceinventering 1970 SOU 1971:28 20—074555 • 6

10:57

Barntillsyn, lekskolor

p

__ .-

r-

_.

[_[

w •O g w .^ o s £ <^< m i—•

O

H O £ o* < c

PER 1.000 INVÅNARE 1969 1 CM = 10 BARN 4 - 6 AR 1 CM = 10 LEKSKOLEPLATSÉR Göteborgsregionens serviceinventerin 1970

_

Åldringsvård, ålderdomshem

ff

i

tjpil|

u u*

o cd.

cu

< >< PQ

Z ,_

• > o; CQ "•£>

W £ : ^O Fin E-. Pw $: <« <HZ 2? SU . «U

CQ t-i co to i 4 - 0 U . o a w

Q Z CO Z 3<

< P

P Z

i 3 z

Ht

W fe CO P Qui W O w o i—. ±4 i—i cc: W t u O M CO H

os O 03 W EH

O O

I OS

o E-» CQ

PER 1.000 INVÅNARE 1 CM = 10 INV. ÄLDRE ÄN 70 ÅR 1969 1 CM = 10 PLATSER I ÅLDERDOMSHEM 1969 SUMMAN AV STAPLARNA = 10 % AV ANTALET INV. ÄLDRE ÄN 70 ÅR Göteborgsregionen serviceinventering 1970

SOU 1971:28

10:59

GÖTEBORGSREGIONEN

10:60

GRUNDSKOLOR

SOU 1971:28

SOU 1971: 28

10:61

GÖTEBORGSREGIONEN

KULTURELL

VERKSAMHET

STENUNGSUND

•

TJÖRN

SKEPPLANDA

•

ROME8 • STARRKÄRR

MARSTI

HERMANSB')

%

At

• i\A°ir II

9 LERUM

\

•/PARTILLE^

• •

LANDVETTER • • ; ST1

1 •

8 bef. plan. -69 -75 D

•

•

O

A

A

. . 0 i . .

1.0;^62

[D ^siiM

^

V [

RADA BJORKETORP

O AINDOME ^-^» • • • "ID

KUNGSBACKApyT bibliotek biblioteksfilial regionbibliotek

.kommungräns blockgräns

%Q SÄRÖ

r

#

9 i

•>/ /

los/.. •

AJZ>

U

>A^

FJARAS—

IW 7

A

A

/ \ *

*£> j ^ /V> 5• LÖFTADALEN4 *K>v

1MIL . i . . • • i

"

^

-

^

SOU 9171: 28

SOU 1971: 28

10:63

GÖTEBORGSREGIONEN

•

O

•bollplcm

B

D

idrottsplats

/

NSPORT-OCH

FRITIDSANLÄGGNINGAR

kommungräns blockgräns 1MIL I I

I I I I

. ,

10:64

SOU 1971:28

GÖTEBORGSREGIONEN

SOU 1971: 28

/

^-SPORT-OCH

FRITIDSANLÄGGNINGAR

10:65

GÖTEBORGSREGIONEN

/

^SPORT-OCH

FRITIDSANLÄGGNINGAR

bef. plan. -69 -75 •

O

fritidsgårdar

^~*° SÄRÖ

.. .

.kommungräns .blockgräns

i—i

L_i

0 1 i

10:66

1MIL i

•

i

i »

SOU 1971: 28

GÖTEBORGSREGIONEN

•

O

lokal för inomhus idrott

•

D

idrottshall

r

5PORT-OCH

FRITIDSANLÄGGNINGAR

kommungräns blockgräns 0 1 MIL 1i i • i 1 i • i •I

SOU 1971: 28

10:67

ORT-

O.

FRITIDSANLÄGGNINGAR

IDROTTSPLATSER, BOLLPLANER Antal a n l ä g g n i n g a r p e r 1000 i n v . 1 9 6 9 , k o m m . v i s

0,00 -

0,29

1 1 0,30 - 0,59 0,60 -

0,89

0,90 -

1,19

1,20 kommungräns blockgräns 0 1

10:68

1 MIL * * • • '

• i * i '

SOU 1971: 28

Litteraturförteckning

Brian Richards: »En ny rörlighet med nya fordon i stadstrafiken», 1969 Ur serien »Urbaniseringsprocessen»: nr 19, 1968 Lars Nordström: »Spridning och koncentration i rummet» nr 22, 1969 Jan Seebass: »Tre industriföretagsexterna personkontakter» IVA:s meddelande nr 139, 1965 IVA:s meddelande nr 157: »Framtidens stad stadens framtid», Prisma 1969 ökade ytbehov i stadsbygden, KBS 1965 Statens institut för byggnadsforskning: »Urbanisering och ytor», 1966: 36 Byggforskningens informationsblad 1966: 36 Referat av EFO-rapporten ur Byggnadsindustrin nr 13, 1969 T. Hägerstrand: SOU 1966: 1 Appendix B , Sune Lindström: »Alternativa lösningar prövas ej tillräckligt vid stadsplaners utformning» I. Ågren: »Angereds fritidscentrum», stencil 1967, modellstudium för serviceplanering österlin M. och L.: »Att planera staden för offentligt och privat liv», examensarbete CTH 1968 Kommunikationsdepartementet: »Direktiv för ny byggnadslagstiftning», 29.3.1968 Nordiska Rådet: »Nordtrans», 1969: 13 SRB Bb 469: 1 och 2. Nordenström: Studium av den fysiska miljön i förhållande till projekteringsmetodik och produktionsteknik: 1. A Problemlokalisering 2. Trendanalys och testprojekt Gunnar Åsvärn: »Normer för serviceutbudet» I och II 1968-1969 , Stor-Göteborgs samarbetskommitté: »Kommunalekonomil, 1970» och »Göteborgsregionen I, Ssrviceinventering 1970». M. Höglund, L. Nibson och A. Nordenham: trebetygsuppsats i företagsekonomi SOU 1971:28

GU, 1969 Stig Nordqvist: »Kollektiv trafik» etapp 1, 1969, Sydvästra Skånes kommunalförbund Byplan 123/1969: 5 Bo Björkman: Trafikprognoser för stockholmsregionen, göteborgsregionen, malmöregionen 1967-1969 Tidskriften »Ny Teknik» 1969: 39 Peter Hall: »Världsstäderna» Siegumfeldt och Stenz: »Bilderbok för planerare», Dansk legepladsselskap / . J. Servan-Schreiber: »Den amerikanska utmaningen» W. Hamilton II & Dana K. Nance: »Systemanalys av transporter i tätortsregioner» ur »Scientific American», juli 1969 Svenska Teknologföreningen: »Sverige i morgon» Tom Selander: »Sverige år 2000» Tord Backström: Artiklar »Om hus» i GHT 1969-70 Statens Planverk: Västkusten, rapport nr 5: 3 Progressive Architecture, Febr. 1970 By ggforum 1969: 4

10:69

Summary

A marked interest can be noted in widerange forecasts as a basis for changes in certain sectors of the community. The traditional methods of forecasting based mainly on passive projections of known data are more and more often being supplemented by studies aiming at avoiding the sources of error of the statistical methods. These active descriptions of future conditions are based on intuitive assessments rooted in relatively uniform ideas of development perspectives. The methods and forms encountered in this type of futurological assessment vary. As yet no established technique for production and documentation of such material exists, but intense development work is in progress. There is, moreover, good reason to assume that futurological research will develop into a science with its own special theory and methods. The field covered by the Service Committee includes a large number of community functions. A review of the service issue since its appearance in its present form reveals that it has been coupled with a whole series of events within the community framework. The demand for resident service has at times been described as a primary requirement, and at other times as a consequence of changes in the community which have not been felt to be open to influence. These extremes encountered in discussion

on service serve to illustrate that resident service must be placed in relation to community development as a whole and that the planners of service facilities in the longterm perspective must realize the interplay between the service needed and the services offered on the one hand, and the other functions of the community on the other. It was this general background which decided the Service Committee to try to compile material which would provide a better basis for its handling of service issues over a longer period of time. The aim of the material would thus be to present a broad description of development trends and probable changes in the most important sectors of the community over the decades to come. A basic difficulty assails all forecasts of the future; namely, to what extent the different development trends should be judged to be open to influence from the perspective adopted by the study. A further difficulty is how to make forecasts on each level dependent upon forecasts and evaluations of events on general levels. Published forecasts reveal that we h-re have a choice between different basic conditions. Some authors treat community development as a phenomenon which is not open to influence, while others emphasize the scope for guiding such development by means of changed objectives and suitable aids. Some attempt to limit their descripSOU1971:28

tions to the problems in questin, while others paint a more comprehensive picture as a basis for alternative courses of events in their respective fields. The Service Committee did not guide its study of structure into any of the above channels. It did, however, assume that reasonable scope for influence would be specified in dealing with the subject and that the geographic perspective would be limited to Swedish territory. It also assumed that all statistical data available and fixed political and economic conditions would be utilized. Moreover, the range of time covered would be no longer than that permitting review of the basic conditions for the development trends mentioned. The Committee did not feel that the authors of the structure study should focus their attention on partial problems which they might feel to be of importance to the service issue. A task for the Committee itself is to isolate those elements in the report which are of special interest from the point of view of service. The purpose of the structure study is thus to provide a broadly based description of the community as a background for assessments by the Committee. In order to achieve a reasonable degree of detail in the study and in order to obtain qualified expert opinions, it was necessary to divide the responsibility for the work among several authors. This meant that the field of community development itself had to be divided into a number of sections. The Committee's secretariat proposed its division into ten sub-sectors each of which would be dealt with by one person. There are no doubt many ways of effecting a division of the community as an entity. Frequently encountered are divisions into macro and microstructures; demarcation of events on the community and individual levels. Other examples distinguish between administrative, economic and social structures in the community or refer to technical and human development. The principle adopted by the Service SOU 1971:28

Committee conbines several of these approaches and is based on four sub-sectors associated with the individual, i.e. population structure, social structure on the micro-level, consumption structure and recreational structure, plus six sub-sectors associated with the community, namely, educational structure, labour market structure, social structure on the macro-level, production structure, administrative structure and physical structure. In spite of the fact that the study comprises no less than ten parts, it still lacks aspects which may be considered relevant; one such aspect might be labelled political structure and deal with forms of influence by members of the community. This problem is, however, touched upon indirectly in a number of sections. Another field which is not given separate attention, despite its influence on the country's domestic affairs, is the economic and financial structure. In the majority of cases the perspective chosen is ten years plus an extension taking us up to the turn of the century. Some authors, however, have adopted other temporal perspectives. The basic contents of the ten sections is as follows: /. Population structure—with special emphasis on geographic divisions, urbanization, geographic variations and the relationship between domicile and location of qualified service. 2. Social structure macro-level—the heavy aspect of social politics—labour market policy, housing policy, social insurance and certain subsidies—effect on the social structure of the community, different forms of social control (e.g. laws referring to care of members of the community, forms of such care) and an outline of a new concept of service. 3. Social structure micro-level—the consequences of changes in the social structure for the individual in different physical environments and discussion on the courses

of action open to the individual on the basis of examples. 4. Recreational structure-the concept of leisure followed by discussion on the factors affecting the amount of leisure and its division between different types of activities. 5. Educational structure—the goals of educational policy as seen from different standpoints and on the basis of this sketches conceivable changes in the Swedish educational structure.

mission of rough drafts in the course of the work. The authors have had a certain amount of joint consultations, with, however the aim of co-ordinating or harmonizing evaluations and interpretations. It is left to the reader to make his own assessments of the material presented. The Service Committee plans to analyse the forecasts emerging from the structure study on the basis of the goals for resident service presented in the report, Boendeservice 2 (SOU 1970: 68) and in a later report to attempt to define the consequences of the provision of service in long-term perspective.

6. Labour market structure—important changes in the structure of trade and occupation, in the structure of sex distribution, age and education, in the number of married women in gainful employment and in the labour situation of handicapped persons. 7. Production structure—the development of the total production capacity, its distribution among branches of the economy, and factors assumed to determine changes. 8. Consumption structure—calculation methods and problems of delimination and spotlights the division of private and public consumption, production for personal use and consumption profiles in different categories of the population. 9. Administrative structure—public administration on the national, regional and local levels, organization of urban planning and the effect of technical developments on the administrative machine and its tasks. 10. Physical structure-the unwieldiness of the physical side of urban planning, specifies organizational requirements for better functioning of the planning structure and discusses modsls for physical environment based on dispersion-concentration. Each author is solely responsible for his own section. The Committee has kept up to date with the report through the subSOU 1971:21

Allmänna Förlaget

ALLF238 71 028 Wiking Lito71.3!