Turism och friluftsliv

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

B E _%n m m M ä w.. m m m U m m G m

urism

T

och

_ _

Statens offentliga utredningar Tåg] ?få 1981:28 % Jordbruksdepartementet

Turism och friluftsliv

Det centrala

myndighetsansvaret

Betänkande av Turist- och rekreationspolitiska utredningen Stockholm 1981

Omslag Jan Bohman Fotografi Sveriges Turistråd (Kurt Berglund) Jernström Offsettryck AB

ISBN 91-38-06260-7 ISSN O375-250X

Gotab, Stockholm 1981

Till statsrådet och chefen för jordbruksdepartementet

Genom beslut den 28 juni 1979 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för statsjordbruksdepartementet, rådet Enlund, att tillkalla en för att utredningsman utreda den statliga rekreations- och turistpolitiken. Som utredningsman tillkallades landshövding Harald Pettersson.

som sakkunniga tillkallades Sören departementsrådet Ekström, jordbruksdepartementet och departementssekreteraren Bengt Sparre, handelsdepartementet (båda från 10 januari 1980). Som experter tillkallades departementssekreterarenAnette Davidsson, budgetdepartementet, kanslichefen Gerhard Ericson, rekreationsberedningen, byrâchefen Jan-Olof Pettersson, naturvårdsverket, administrative direktören Ulf Åberg, Sveriges turistråd (alla från l0 januari 1980) samt departementsrådet Tage Levin, industridepartementet (från 29 januari 1980).

har antagit namnet turist- och rekrea- Utredningen - TUREK. tionspolitiska utredningen

Sekreterare har varit departementssekreteraren Rolf Lindell, bostadsdepartementet. I sekretariatet har även ingått byrâdirektören Ingemar Boklund, riksrevisionsverket, turistchefen Göran Lindgren, Jämtland- Härjedalens Turistförening och assistenten Evelyn Stenberg.

I detta delbetänkande redovisas överväganden rörande det centrala statliga myndighetsansvaret för turism och friluftsliv. Enligt sitt uppdrag avser utredsenare redovisa underlag för en samlad rekreaningen tionspolitisk bedömning.

har i ett särskilt slutord lämnat sin Utredningsmannen de i delbetänkandet redovisade organisationssyn på Till delbetänkandet har fogats tvâ säralternativen. skilda yttranden.

Harald Pettersson /Rolf Lindell

SOU 198 1:28

INNEHÅLL Sid.

SAMMANFATTNING 7

l. BAKGRUND ll Kort historik 11 .2 Utredningens uppdrag och arbete 12 Definitioner 14 1,4 Betänkandets uppläggning 16

2. TURISMENS OCH FRILUFTSLIVETS ORGANISA- 17 TION I DAG .1 Vissa uppgifter om turism och rekreation 17 .2 Rekreationspolitiska mål 18 2.3 Rekreationspolitiska medel 19 2.3.1 Ekonomiska styrmedel. 19 2.3.2 Rättsliga styrmedel 22 2.3.3 Länsplanering och fysisk 25 riksplanering 2.4 Organ med uppgifter inom turist- och 27 rekreationsområdet 2.4.1 Sveriges turistråd, statens naturvårds- 27 verk och rekreationsberedningen 2.4.2 Andra statliga organ 32 2.4.3 Icke statliga organ 36 2.4.4 Vissa friluftsorganisationer av 39 folkrörelsekaraktär

3. PROBLEMDISKUSSION 41 3.1 Bakgrund 41 3.2 Administrativa och organisatoriska prob1em43 3.2.1 Sveriges turistråd 44 3.2.2 Statens naturvårdsverk 46 3.2.3 Rekreationsberedningen 51 3.2.4 Övriga centrala organ 54

4. ÖVERVÄGANDEN, FÖRSLAG TILL NY 55 ORGANISATION 4.1 Bakgrund 55 4.2 Utgångspunkter och särskilda över- 59 väganden

4.2.1 Allmänna utgångspunkter 59 4.2.2 Vissa organisationstill- 62 frågors hörighet 4.2.3 och decentralisering av 69 Avveckling vissa uppgifter vid naturvårdsverket 4.3 alternativ 71 Organisatoriska 4.3.1 Inrättande av ett nytt centralt 71 organ - alternativ l - 78 4.3.2 Inplacering i befintliga organ alternativ 2 3 Kommentarer till alternativen 83 4 Personella och ekonomiska konse- 86 kvenser

UTREDARENS SLUTORD 91

SÄRSKILDA YTTRANDEN 95

l Uppgiftsfördelning på central Bilaga nivå - tvâ alternativ statlig

SAMMANFATTNING

Turist- och rekreationspolitiska utredningen (TUREK) Kapitel l har regeringens att uppdrag (1979-06-28) utreda den Bakgrund statliga rekreations- och turistpolitiken.

I detta delbetänkande redovisas överväganden rörande det centrala statliga myndighetsansvaret för turism och friluftsliv.

Till grund för samhällets för politik turism och fri- Kapitel 2 luftsliv ligger 1975 års rekreationspolitiska riks- Turismens dagsbeslut. I samband med detta och frllufts beslut inrättades livets orgarekreationsberedningen och Sveriges turistråd. nisation i de

Medel för statliga insatser för turism och friluftsliv omhänderhas av ett stort antal myndigheter. Flertalet av dessa har andra områden än rekreationsområdet som primärt ansvarsområde. De statliga insatserna under budgetåret 1979/80 till ca uppgick 325 milj.kr. i bidrag och lån.

Bland centrala organ med viktiga uppgifter med anknytning till turism och friluftsliv märks främst Sveriges turistråd, statens naturvårdsverk och rekreationsberedningen. Andra organ är fiskerifjällsäkerhetsrådet, styrelsen, sjöfartsverket, sjösäkerhetsrådet, statens planverk, arbetsmarknadsstyrelsen och riksantikvarieämbetet.

Sammanfattning

3 De rekreationspolitiska mål som antogs av 1975 års Kapitel Problem- riksdag är av översiktlig karaktär och har inte diskussion konkretiserats i operationella delmål. Brister i klarhet vad gäller målen samt begränsade resurser har skapat osäkerhet och lett till en avvaktande hållning till insatser inom sektorn hos berörda statliga myndigheter och hos kommunerna.

Den statliga administrationen på turismens och friluftslivets område är splittrad. Vissa avgränsningssvårigheter och därmed risk för dubbelarbete föreligger mellan de centrala statliga organen inom sektorn. Mellan turistrâdet och rekreationsberedningen gäller detta inom bl.a. planerings- och utvecklingsfunktionerna samt informations- och dokumentationsfunktionerna. Mellan rekreationsberedningen och naturvårdsverket finns också avgränsningssvårigheter, främst när det gäller planfrågor för de primära rekreationsomrâdena. Rekreationsberedningen har svårigheter att få praktiskt för sitt synsätt, vilket främst genomslag principiella hänger samman med avsaknaden av effektiva styrmedel.

Kapitel 4 Utredningen redovisar två organisationsalternativ. överväganden. I anslutning till övervägandena rörande organisa- Förslag till tionsalternativen har följande ställningstaganden ny organisa- l tion gjorts.

Inom regeringskansliet är det inte nödvändigt att samla alla frågor rörande turism och friluftsliv under ett enskilt departement. Behovet av en bättre samordning betonas dock.

Rekreationsberedningen bör upphöra. Dess uppgifter förs över till de i resp. alternativ berörda organen.

Turistrådets organisationsform som stiftelse förutsätts bli oförändrad.

Sammanfattning

- Beträffande fritidsfisket bör vissa främjande uppgifter kunna föras från fiskeristyrelsen till den myndighet som har ansvaret för frågor rörande friluftslivet.

- Ansvaret

för fritidsbåtfrågorna bör uppdelas så att friluftslivsmyndigheten får den främjande rollen och sjöfartsverket den fackmässigt verkställande.

- bör Sjösäkerhetsrådet inte avvecklas som egen myndighet innan beslut fattats om fritidsbåtfrâgornas framtida omfattning.

- Fjällsäkerhetsrådet bör avvecklas som egen myndighet och införlivas med det organ som på myndighetsnivå bär ansvaret för friluftslivet.

- Anläggningsdelegationen vid naturvårdsverket bör avskaffas.

- Utanför riksidrottsförbundetstående organisationer som erhåller statsbidrag via riksidrottsförbundet föreslås föras över som särskilda under friposter luftslivsmyndighetens anslag.

De två organisationsalternativ som redovisas från utgår två skilda Alternativ synsätt. 1 utgår från att turism och friluftsliv bör ses som ett ansvarssammanhängande och arbetsområde, vilket då även bör i återspeglas organisationen på den centrala myndighetsnivån. Alternativ 2 utgår från att turism och friluftsliv är två skilda arbetsområden och att en i renodling ansvarsfördelningen får en däremot svarande organisatorisk lösning. Beträffande resurser är personella de båda alternativen likvärdiga. Båda alternativen innebär också kostnadsbesparingar. storleksordningen 5-6 tjänster bör kunna in. sparas

10 Sammanfattning

Alternativ l innebär att en ny central myndighet bildas. Myndigheten skall vara ett främjande organ med att genom samordning och samverkan huvuduppgift söka den av statsmakterna beslutade reförverkliga blir formellt sidkreationspolitiken. Myndigheten ställd med Sveriges turistråd.

Från naturvårdsverket överförs friluftslivsfrågorna och från turistrådet vissa arbetsuppgifter som har nära till samhällsplaneringen. Antalet knytning vid myndigheten blir ca 17. tjänster

Den nya myndigheten bör ha en egen styrelse. Myndighetens övergripande arbetsområde samt de konsumentför verksamheten talar politiska utgångspunkterna för att styrelsen ges ett parlamentariskt inslag.

Alternativ 2 innebär en inplacering av verksamheten i och på en renodling mellan befintliga organ bygger som rör turism resp. friluftsliv. Statens uppgifter naturvårdsverk är då en naturlig bas för frilufts- Motsvarande gäller turistrådet i frågor livsfrâgorna. som gäller turism.

För att komma tillrätta med friluftslivsfrågornas inom naturvårdsverket föreslås i svaga ställning detta alternativ att nuvarande fritidsbyrân lyfts ut ur och får utgöra en särskild naturresursavdelningen enhet direkt under generaldirektören. Frilufts- (byrå) livsintressena föreslås Vidare få viss representation i naturvårdsverkets styrelse.

För turistråd innebär alternativet att vissa Sveriges och inom rådet kan planerings- utvecklingsuppgifter behöva markeras.

l. BAKGRUND

1.1 Kort historik

Den statliga reformverksamheten på rekreationens område påbörjades mer målmedvetet under 1930-talet. Ändrade produktions- och semestervillkor hade skapat förutsättningar för fritid och rekreation för en bred allmänhet.

Från denna tidpunkt kan man tala börja om en statlig rekreationspolitik, som också fick konsekvenser för statens ansvar på det administrativa området. Staten engagerade sig ekonomiskt i dåvarande Svenska Turisttrafikförbundets verksamhet ett genom riksdagsbeslut år 1934. Formerna för statens engagemang i frågor rörande turism har härefter utretts i olika omgångar. Som en följd av 1975 års rekreationspolitiska beslut i riksdagen avvecklades turisttrafikförbundet och Sveriges turistråd inrättades.

Vad gäller friluftslivet inrättades genom beslut av 1939 års riksdag fonden för friluftslivets främjande. Huvuddelen av medlen i denna fond användes för att främja tillkomsten av olika av typer friluftsanläggningar. Bidrag ur fonden lämnades efter förslag av statens friluftsnämnd, som kom till år 1940.

I samband med inrättandet av statens náturvårdsverk fördes över från friluftslivsfrågorna friluftsnämnden till naturvårdsverket.

_i_

12 Bakgrund

De riktlinjer som riksdagen angav år 1975 innebar att allmänna medel för turism och rekreation skall användas sådant sätt att en bred allmänhet kan utpå ett de och områden som byggts ut med nyttja anläggningar allmänt stöd. I enlighet med förslag av 1969 års turistkommittê angavs att den framtida utbyggnaden för turism och rekreation borde ske genom samordnade i 25 s.k. rekreationsområden. I samåtgärder primära band med detta beslut inrättades en särskild beredför och samordning av de statliga inning planering satserna för turism och rekreation - kallad vanligen rekreationsberedningen. Vidare inrättades som ovan nämnts Sveriges turistråd med uppgift att planera, samordna och åtgärder för att främja markgenomföra nadsföringen av turismen i Sverige.

1.2 Utredningens uppdrag och arbete

TUREKS arbetsuppgifter vad gäller de administrativa anges i direktiven pâ följande sätt: problemen

Den organisation som vuxit fram för att handsamhällets insatser på rekreations- och lägga turistområdet är mycket splittrad genom att ansvaret delas mellan flera departement, myndigheter och organisationer. I yttranden över rekreationsberedningens förslag har ett flertal remissinstanser pekat på detta förhållande och framhållit att en lösning av organisationsfrâgorna är av central betydelse.

vill för egen del, efter samråd med i Jag första hand chefen för handelsdepartementet, framhålla att det är angeläget att få till stånd en bättre samordning av de statliga styr- ochstimulansmedlen inom rekreationsoch turistsektorn. Därmed kan effektiviteten höjas och risken för samhällsekonomiska felsatsningar minskas.

Utredaren bör från denna utgångspunkt beskriva de nuvarande administrativa förhållandena inom sektorn. Förslag bör därefter lämnas om en förenklad, samordnad och effektiviserad statlig administration. Utredaren bör därvid ange vilka statliga uppgifter inom sektorn

Bakgrund

som bör omfattas av samordningen. Den statliga administrationen av kulturpolitiken, folkbildningen och tävlingsidrotten bör dock inte behandlas av utredaren.

Utredaren bör redovisa de ekonomiska konsekvenserna av föreslagna ändringar liksom konsekvenserna för berörd personal. Uppkomna effektivitetsvinster bör redovisas särskilt. Möjligheterna till överföring av ansvar till regionala och kommunala organ bör utvärderas.

I direktiven anges vidare att börsammanutredningen ställa tillgänglig information som berör turist- och rekreationssektorn och som har tagits fram av myndigheter m.m. samt av vissa internationella Bl.a. organ.

sektorns samhällsekonomiska branschens

betydelse, näringsvillkor, folkrörelsernas medverkan, transporternas betydelse samthinder för den enskilde bör belysas.

Sammanfattningsvis bör utredningen enligt direktiven ge ett underlag för en samlad rekreationspolitisk bedömning, däri inbegripet en bedömning av vilka insatser som erfordras för att i skapa jämlikhet fråga om människors möjligheter att utnyttja den ökade fritiden.

Enligt direktiven bör förslag rörande de administrativa frågorna redovisas med förtur. I detta delbetänkande har därför främst behandlats som berörs frågor i ovanstående citat. behandlas senare. Övriga frågor Vi har dock funnit att man vid en av de granskning administrativa och organisatoriska frågeställningarna översiktligt bör belysa de mål som uttryckts för turist- och rekreationssektorn, främst i 1975 års riksdagsbeslut för att få en uppfattning om i vilken utsträckning de har kunnat uppfyllas och omsättas i praktisk handling. Tyngdpunkten i detta betänkande har lagts vid en genomgång av vissa centrala statliga organ, främst naturvårdsverket, rekreationsbered-

14 Bakgrund

ningen och Sveriges turistråd, som vi i detta sammanhang också räknar som ett sådant organ.

Vi konstaterar att rekreationspolitiken i stor utsträckning vilar på sociala mål av skilda slag. Vi drar vidare slutsatsen att rekreationspolitiken innefattar turismen, dvs. turismen är en viktig byggsten i de rekreationspolitiska strävandena. Turismen som näring har dock beröringspunkter med andra mål, t.ex. samhällsekonomiska och regionalpolitiska. Vi har också funnit att rekreationspolitiken måste innefatta närrekreationen om de mål som har angetts av statsmakterna skall kunna förverkligas.

Vi har strävat efter att söka tillgodogöra oss den kunskap om sektorn som i hög utsträckning redan finns, även om den spridda informationsbild som föreligger både på forskningens omrâde och på myndighetsnivå i viss mån har försvårat analyser och sammanställningar. Endast i undantagsfall har vi initierat nya studier. I de fall så skett har de haft en kunskapssammanställande karaktär. Vi har också tagit initiativ till överläggningar med företrädare för berörda organ och vissa särskilt intressanta regioner, samt i viss utsträckning deltagit i konferenser m.m.

1.3 Definitioner

De definitioner av särskilda begrepp m.m. som har legat till grund för vårt arbete följer i princip allmänt vedertagna definitioner. De överensstämmer därmed också i huvudsak med de definitioner som användes i turistkommittêns betänkande (SOU 1973:52) Turism och rekreation i Sverige.

sou 1981- 28 Bakgrund 15

Med turism avses vistelse på fritid ort än på annan bostadsorten. Vistelsen skall ha en som varaktighet förutsätter minst en övernattning. Med fritid förstås sådan tid som inte behöver tas i för anspråk förvärvseller hemarbete i Resa och vedertagen mening. uppehälle är ofta förbundet med kommersiella researrangemang. Turism har också visst samband med konferensoch affärsresor.

Med rekreation avses och avkopplande stimulerande aktiviteter på fritid. Av praktiskt intresse i detta sammanhang är sådana aktiviteter som utövas utanför bostaden och som är av friluftskaraktär.

Om en grov distinktion mellan begreppen turism och rekreation skall göras kan man att turism säga alltid har en tydlig dimension geografisk (annan ort än bostadsorten) medan rekreation också har visserligen en sådan geografisk dimension men snarast är knuten till sättet att använda sin fria tid (vila, motionera, läsa osv.).

Begreppet rekreation delas ofta i två upp delkomponenter, fjärrekreation och närrekreation.

Fjärrekreation förutsätter liksom turism minst en övernattning utanför bostadsorten. Resa och vistelse är ibland, men inte nödvändigtvis, knutna till anläggningar, vilka kan ha såväl kommersiella som ideella huvudmän. Oftast är det om utövande frågan av någon aktivitet avfriluftskaraktär. Från våra utgångspunkter kan man i de flesta fall sätta likhetstecken mellan turism och fjärrekreation.

Med närrekreation förstås i detta sammanhang olika aktiviteter av främst som friluftskaraktär, utövas i närheten av bostad eller bostadsort.

Bakgrund

Andra begrepp som har beröringspunkter med turism och rekreation är t.ex. kultur, friskvård och idrott. Dessa begrepp ses dock här snarare som bland andra aktiviteter som kan utövas i

exempel på

samband med turism och rekreation, men kanske främst i andra sammanhang än sådana som vi skall beakta. I direktiven anges också att den statliga administrationen av kulturpolitiken, folkbildningen och tävlingsidrotten inte bör behandlas i denna utredning.

1.4 Betänkandets uppläggning

Efter detta bakgrundskapitel lämnas en kortfattad

redovisning av turismens och friluftslivets organisation i dag i 2. Bl.a. beskrivs turist- och kapitel rekreationssektorns betydelse för ekonomin. Vidare förs ett resonemang om målen i rekreationspolitiken, vilket följs upp med en genomgång av skilda styrmedel. Kapitlet avslutas med en redovisning av olika organ, främst statliga, med uppgifter inom sektorn.

I kapitel 3 förs en problemdiskussion. Bl.a. har överläggningar med företrädare för myndigheter och andra organ inom turist- och rekreationssektorn samt material från olika utredningar o.d. lämnat underlag för en sådan diskussion.

Våra överväganden och förslag rörande administrativa och organisatoriska frågeställningar redovisas i 4. I kapitlet redovisas två alternativ till kapitel ny organisation på central statlig nivå. I bilaga l redovisas den närmare uppgiftsfördelningen på denna . o niva.

sou 1981:28

2. TURISMENS OCH FRILUFTSLIVETS ORGANISATION I DAG

2.1 Vissa uppgifter om turism och rekreation

I turistrådets behandlas långtidsplan bl.a. turismens betydelse för ekonomi och sysselsättning. Enligt en undersökning genomförd på uppdrag av Nordiska Ministerrådet år 1979 uppgår således den direkta turistomsättningen i landet årligen till ca 20 miljarder kronor, vilket motsvarar hälften av den totala fritidskonsumtionen. De sysselsättningsmässiga effekterna av turismen uppgår till ca 100.000 ârsarbeten.

Turismens effekter på ekonomi och sysselsättning är vidare stor på lokal och nivå. regional Turismen utgör i vissa landsdelar bl.a. ett komplement till traditionella näringsfång som eller jord- skogsbruk och har därigenom ofta en särskild i betydelse bygder med vikande Vidare sysselsättningsunderlag. bidrar turisterna till ökat för både underlag samhällelig och privat service. Det kan t.ex. och bankgälla postkontor, affärer m.m.

Den kommunala verksamheten har stor betydelse för möjligheterna till friluftsliv och närrekreation. En stor andel av landets turist- och friluftsanläggningar är kommunalt ägda. Kommunerna äger t.ex. 75 % av landets ca 500 och över campingplatser hälften av ca 200 stugbyar.

18 Turismenscxüxfriluftslivets organisation i dag

Turismen har också betydelse för bytesbalansen. År 1980 uppgick inkomsterna i resevalutaposten till 2,9 miljarder kr. Under samma år spenderade svenskarna dryga 8 miljarder på utlandsresor. Utländska turister i Sverige svarade för ca 6 miljoner gästnätter. Antalet svenska gästnätter är över 20 miljoner.

2.2 Rekreationspolitiska mål

Till för samhällets på turist- och regrund politik kreationsområdet ligger 1975 års rekreationspolitiska riksdagsbeslut. På grundval av propositionerna 1975:46 om planering och samordning av samhällets insatser för rekreation och turism (CU 1975/76:2, rskr 1975/ 76:46) och 1975:47 om inrättande och finansiering av Sveriges turistrâd (NU 1975:34, rskr 1975:244) har angetts riktlinjer för statens insatser för turism och rekreation.

De mål som ställts upp genomsyras av en i grunden social syn på rekreationspolitiken. Sociala och ekonomiska hinder får således inte bestämma Vilka som kan få del av utbudet av rekreations- och turistaktiviteter. Samhällets insatser måste inriktas på att göra utbudet tillgängligt för alla. De grupper som har angetts vara särskilt missgynnade av ett alltför kostnadskrävande rekreations- och turistutbud är barnfamiljer, pensionärer, handikappade och lâglönegrupper.

Ett ytterligare viktigt mål i den svenska turistpolitiken är att förbättra det negativa turistnettot genom marknadsföring av sverigeturismen såväl inom Sverige som utomlands.

Vidare kan vissa bygder genom turismen få ett viktigt komplement till övriga näringar. Turismen kan där bidra till att uppfylla regionalpolitiska och sysselsättningspolitiska mål. Utvecklingen skall också ske

Turismens och friluftslivets organisation i dag 19

med hänsynstagande till de natur- och kulturvärden som finns dokumenterade i den fysiska riksplaneringen.

2.3 Rekreationspolitiska medel

Medel för insatser för turism och friluftsliv omhänderhas i stor utsträckning av andra än de som organ ingår i turist- och rekreationssektorn. Följande genomgång syftar till att ge en översikt över skilda styrmedel av betydelse i detta sammanhang.

2.3.1 Ekonomiska styrmedel

I myndighetsöversikten i tablå 2:1 redovisas omfattningen av befintliga ekonomiska styrmedel (stödformer), vilka organ som administrerar stöden samt vilka som är berättigade till stöd De redo- (stödobjekt). visade stödbeloppen i flertalet fall inbegriper stöd även till andra ändamål än turism och friluftsliv. Beloppen utgör operativa medel som står till förfogande. Resurser i form av personal m.m. har således ej tagits med.

Antalet ekonomiska styrmedel som har för betydelse turism och friluftsliv är förhållandevis stort och de är också starkt ändamålsbestämda. Endast ett fåtal syftar primärt till att nå mål inom turist- och rekreationssektorn. Direkt till denna sektor knutna styrmedel finns dock, t ex marknadsföringsstödet, anläggningsstödet, rekreationsberedningens planeringsstöd. De direkta styrmedlen hade - som av framgår tablå 2:2 nedan - 1979/80 en omfattning av totalt ca 75 milj.kr. i bidrag.

styrmedel av mer indirekt karaktär, dvs. sådana som verkar för att i första hand andra mål är framuppnå för allt det stödet samt regionalpolitiska beredskapsmedel. En försiktig av de indirekta uppskattning

Turismens och friluftslivets i dag 20 organisation

Tablå 2:1

DEPARTE- MYNDIGHET/ STYRMEDEL STÖDOBJEKT MENT ORGANISATION Volym 1980/81, budget

Handelsde- Turistrådet Marknadsföring Företag, kommuner Partemçmtet bidrag - 11 mkr Jordbruksde- Naturvårdsverket Mark för naturvård Landsting, kommuner, partementet bidrag - 20 mkr kommunala stiftelser vård av natur- Stat, kommun reservat bidrag - 26 mkr Anläggningsstöd Kommuner, organisabidrag - 48 mkr tioner, föreningar Rekreationsbered- Planeringsstöd Kommuner ningen bidrag - 5 mkr A Fiskeristyrelsen Åtgärder för fri- Föreningar tidsfiske garantilån Bildande av fiske- Föreningar vårdsområde bidrag Lantbruksstyrelsen Se regional nivå Skogsstyrelsen - Fjällsäkerhetsrådet Arbetsmark- Arbetsmarknads- Beredskapsarbeten Stat, kommun, enskild styrelse bidrag - 1.800 mkr

gäågfparte

Detaljplanerings- Kommuner bidrag bidrag - 40 mkr Industride- Lokaliseringsstöd Företag, kommuner partementet bidrag _ lån Utbildningsstöd Företag, kommuner bidrag Sysselsättningsstöd Företag bidrag Offertstöd Företag, kommuner bidrag - lån Regionalpolitiskt stöd totalt: bidrag - 357 mkr lån - 1.050 mkr Medel för fullföl- Länsstyrelser jande av länsplaneringen - 30 mkr

Turismens och friluftslivets i 21 organisation dag

DEPARTE- MYNDIGHET/ STYRMEDEL STÖDOBJEKT MENT ORGANISATION Volym 1980/81, budget

Industriverket Hotellgarantilån Företag Domänverket Egna insatser

Bostadsde- Planverket Planeringsstöd Kommuner partementet bidrag - 3 mkr Bostadsstyrelsen Markförvärv Kommuner lån - 15 mkr Förbättring av Kommuner, företag boendemiljön bidrag - 60 mkr Utbildnings- Riksantikvarie- Kulturhistorisk Kommuner, företag, departementet ämbetet bebyggelse enskilda bidrag - 2 mkr Kommunika- Vägverket -

åågzâåeparte- Sjöfartsverket Se naturvârdsverket

Sjösäkerhetsrådet -

Regionala organ

Länsstyrelser Glesbygdsstöd Företag, kommuner bidrag - lån - 104 mkr Vattenreglerings- \ avgifter Skadelidande bidrag intressenter Etableringsavgifter bidrag Länsarbetsnämnder vissa beredskapsarb. Se AMS Visst plan.bidrag Se AMS Skogsvårdsstyrelser Stöd till skogs- Kommuner, företag, vägar enskilda bidrag - 35 mkr Lantbruksnämnder Glesbygdsstöd Företag bidrag - garantilân se ovan Norrlandsfonden lån: 30 mkrsamt Näringslivet influtna räntor och amorteringar

22 Turismens och friluftslivets organisation i dag 1 J 1 stödmedlens budgetåret 1979/80 visar att av belopp totalt ca 3,9 kr, har.drygt 250 miljoner kr. miljarder i lån och bidrag anvisats särskilt för turist- och friluftssektorn.

Allmänt gäller att det är svårt att få en samlad överblick över de statliga insatserna. Tablå 2:2 med nothänvisningar ger en viss uppfattning om vilka volymer det handlar om. Tablân avser utfallet för budgetåret 1979/80. Tablân är indelad i två grupper. Den första gruppen utgörs av sådana stöd där anslagskonstruktionen eller statistikredovisningens uppläggning gör att uppgifter om insatsernas storlek finns tillgängliga. Den andra styrmedel redovisar en volym ur gruppen vilken en säker om vad som kan hänföras till uppgift turism och rekreation inte har kunnat beräknas.

2.3.2 Rättsliga styrmedel

Bland rättsliga styrmedel som ger möjligheter att påverka sådan markanvändning som är av betydelse för turism och friluftsliv märks främst byggnadslagstiftförordnanden enligt naturvårdslagen och vissa ningen, En allmän grund för många aktiviteter är avtalstyper. allemansrätten.

(BL) reglerar i första hand rätten till Byggnadslagen bebyggelse. En förutsättning för bebyggelse är att marken är härför.från allmän synpunkt. Kraven lämplig av bedöms med beaktande av både på upprättande plan allmänna och enskilda intressen. F.n. övervägs i hur en eventuell ny plan- och byggregeringskansliet (PBL) skall utformas. I samband härmed övernadslag vägs hur riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen skall regleras i lagstiftningen.

Kommunerna har det primära ansvaret för beslut om markanvändning och byggande. svarar Länsstyrelserna

Turismens och friluftslivets organisation i 23 dag

Tablå 2: 2

Stöd till turism och friluftsliv: Utfall 1979/80 (mkrü

Lån Bidrag

I Marknadsföring 10,9 Rekreationsberedningens planeringsstöd 5,0 Anläggningsstöd (SNV) 56,6

43,1 E574

II Mark för naturvårdz) 25,0 Vård av naturreservat3) 24,0

Förbättrad bostadsmiljöán

65,2 översiktlig kommunal planering (SPV) 4,0

Kulturhistorisk bebyggelse 2,0 Glesbygdsstöd5) .. .

Stöd till skogsvägar6) 20,0

140,2

Notförklaring

l) Härutöver torde ytterligare en inte del av obetydlig beredskapsmedlen kunna hänföras till turism och rekreation, t.ex. vissa objekt som i statistiken klassats som vägar, vatten och avlopp, natur- och mm. landskapsvård

2) Anslaget syftar till att säkerställa områden av riksintresse för naturvård och friluftsliv.

3) Vård av naturreservat mm. tas bl.a. 1 anspråk för uppförande av vissa anläggningar inom reservaten (t.ex. stugor, parkeringsplatser, toaletter mm.) som kommer friluftslivet till godo. 1979/80 var av omfattningen denna anläggningsverksamhet ca 5 mkr.

4) Beloppet utgör de 75% av anslaget mkr som har på 86,9 beräknats gå till förbättring av utemiljön, framför allt fritidslokaler.

5) Beträffande glesbygdsstödet har statistikframtagandet ännu inte funnit sina former. har Enligt uppgift efterfrågan på stöd för turistiska ändamål (framför allt hittills uthyrningsstugor) varit liten.

6) 1979/80 byggdes ca 550 km skogsväg för bl.a. turiständamål vilket uppskattningsvis innebär ett bidrag på ca 20 mkr. Utfallet totalt för 1979/80 till uppgick 32,8 mkr.

24 Turismens och friluftslivets organisation i dag

för en statlig kontrollgenom efterhandsgranskning funktion, men deltar också i hög utsträckning i ett samrådsförfarande som successivt fått större betydelse

än fastställelseprövningen. Statens Elanverk är central

förvaltningsmyndighet för ärenden om plan- och byggnadsväsendet. Planverket har främst plangranskande och A rådgivande uppgifter.

restriktioner till I naturvårdslagen (NVL) regleras förmån för skilda natur- och miljövärden. Utöver en allmän s.k. hänsynsregel finns vissa former av områav för turism och friluftsliv. Med desskydd betydelse sådana områdesskydd avses här de regler som gäller för nationalpark, naturreservat och naturvårdsområde. Naturreservaten är av särskild betydelse då ett ut-

tryckligt syfte med bildandet av ett reservat ofta är

att det skall utgöra ett område för friluftsliv.

Även har till syfte att strandskyddsbestämmelserna säkra mark för friluftslivets behov. Restriktioner för markens användning kan gälla bebyggelse eller annan verksamhet som området mindre attraktivt för allgör mänheten.

har ett samlat ansvar för naturvården Länsstyrelserna i resp. län och upprättar en översiktlig naturvårdsplan. fattar också beslut om att bilda natur- Länsstyrelserna reservat. Statens naturvârdsverk är central förvaltför ärenden om naturvård. Verket har ningsmyndighet främst bevakande och rådgivande funktioner inom verksamhetsområdet.

Allemansrätten är inte inskriven i lag. Den omnämns i l § naturvårdslagen men utan rättsverkningar. Allemansrätten berör frågor om vad som gäller för rätten att annans mark. Generellt gäller att man inte utnyttja harrättatt utöva aktiviteter m.m. som medför skada

Turismens och friluftslivets i 25 organisation dag

på annans mark. Starkt förenklat kan man att säga principen är att det som inte är förbjudet är tillåtet. De allemansrättsliga reglerna är av grundläggande betydelse för det icke anläggningsberoende friluftslivet, vistelse i skog och mark osv.

I gxploateringsrätten regleras förköp, inlösen och expropriation. Bland skilda avtalstyper är särskilt exploateringsavtalens användning av intresse.

Annan lagstiftning som har viss för turistbetydelse och friluftssektorn är bl.a. den som gäller miljöskyddets, hälsovårdslagstiftningens och skogsvårdens områden.

2.3.3 Länsplanering och fysisk riksplanering

Länsplaneringen och den fysiska riksplaneringen, betraktade som administrativa är både processer, hjälpmedel och förutsättningar för ovan diskuterade styrmedel.

Länsplaneringen syftar till att klargöra hur de regionalpolitiska målen för arbete, service och miljö skall uppnås. Länsplaneringen skall därför omfatta alla sektorer som har för dessa mål betydelse och skall också utgöra den långsiktiga sysselsättningsplaneringen på länsnivå. Staten har således genom länsplaneringen möjligheter att få fram underlag för mer direkta statliga insatser. rörande Frågor turism och rekreation skall riktenligt regeringens linjer ges ökad betoning i länsplanering 1980. Länsstyrelserna skall bl.a. ge en översiktlig beskrivning av bäddkapacitet, infrastruktur, aktiviteter och exploateringsverksamhet. För de rekreaprimära tionsområdena har regeringen beslutat att länsstyrelserna och rekreationsberedningen skall lämna en redo-

26 Turismens och friluftslivets organisation i dag

visning av planeringsläget och en angelägenhetsgradering av planerade insatser.

Länsplaneringen är ett viktigt medel i regionalpolitiken. Den består av dels en s.k. fullständig länsplanering ungefär vart femte år och dels en årlig uppföljning. Tyngdpunkten i länsplaneringsarbetet ligger hos Planeringsunderlag utarbetas i länsstyrelsen. samverkan med bl.a. landstinget och länets kommuner. Ett av länsplaneringens huvudsyften är att vara underför samordning av regionalpolitiska åtgärder och lag andra insatser inom såväl statlig sektor som landstingskommunal och sektor. Beslut om en ny primärkommunal fullständig länsplanering fattas av regeringen.

Den fysiska riksplaneringens uppgift är att skapanationell överblick över naturresurserna och att analysera behovet av åtgärder för en långsiktig resurshushållning. Den skall vidare dra upp riktlinjer för hushållningen med mark-och vattenresurser av riksintresse. Den fysiska riksplaneringen kan ses som ett växelspel mellan kommunal planering och statliga riktlinjer. Riktlinjerna för markanvändning i de primära rekreationsområdena utgör geografiska riktlinjer i den fysiska riksplaneringen.

De former som tillämpas i den fysiska riksplaneringen innebär att kommunerna har grundläggande uppgifter. De riktlinjer som beslutas av statsmakterna förutsätts sålunda till sin huvuddel bli vidareutvecklade i ett kommunalt programarbete och fullföljda i kommunernas fysiska planering. har viktiga upp- Länsstyrelserna gifter för att förmedla information mellan kommunerna samt regeringen och ämbetsverken. Länsstyrelserna har bl.a. ansvar för samordning av planeringen mellan kommuner. En väsentlig uppgift för länsstyrelserna är vidare att förmedla erfarenheter och synpunkter till regeringen vad gäller fullföljandet av intentio-

Turismens och friluftslivets organisation i dag 27

nerna i den fysiska och behovet riksplaneringen av kompletterande riktlinjer för hushållning med mark och vatten. Ämbetsverken skall utifrån den enskilda sektorn svara för dokumentation och bevakning av riksintressanta områden.

2.4 Organ med uppgifter inom turist- och

rekreationsområdet

Av tablå 2:1 i avsnitt 2.3 vilka framgår statliga organ som har uppgifter med till turism anknytning och friluftsliv.

De redovisade organen kan indelas i två grupper. Den första gruppen omfattar de som har organ direkta uppgifter inom det området och rekreationspolitiska vars verksamheter är särskilt att viktiga analysera vad gäller behovet av organisatoriska Dessa överväganden. organ är Sveriges turistråd, statens naturvårdsverk och rekreationsberedningen. Även fiskeristyrelsen, sjöfartsverket, statens planverk och riksantikvarieämbetet har emellertid av stor uppgifter betydelse i detta sammanhang.

Den andra gruppen utgörs av som inom organ ramen för sin ordinarie verksamhet bedriver verksamhet av betydelse för turismen och friluftslivet. För denna grupp gäller att vår genomgång till begränsas själva administrationen av stödmedlen. /

2.4.1 Sveriges statens turistrâd, naturvårdsverk och rekreationsberedningen.

Sveriges turistråd bildades den l 1976 som januari ett resultat av ett omfattande utredningsarbete (SOU 1973:52, Turism i Sverige; 1975:46 och prop. 47). Sveriges turistråd är organiserat som en stiftelse

och friluftslivets organisation i dag 28 Turismens 4 i

med staten, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet som stiftare. Styrelsen har en bred sammansättning med representanter för stiftarna, resenäringen och konsumentintressena. I styrelsen ingår företrädare för staten, Svenska Kommunförbundet, Lands- Landsorganisationen i Sverige, tingsförbundet, Svenska Resebran- Tjänstemännens Centralorganisation, schens förening, Sveriges Campingvärdars Riksförbund, Hotell- och Restaurangförbund, Svenska Turist- Sveriges SAS/Linjeflyg, Statens järnvägar, Lantföreningen, brukarnas riksförbund, Förbundet och Kooperativa Sveriges Redareförening.

turistråd skall som centralt organ planera, Sveriges samordna och åtgärder för att främja markgenomföra av turism i Sverige genom att nadsföring

- söka behovet av semester- och rekreatillgodose för en bred allmänhet i Sverige tionsmöjligheter och de övriga nordiska länderna

- söka tillvarata möjligheterna till ett växande valutainflöde från utländska turister och därvid särskilt beakta marknadsföring av ledig kapacitet inom hotell- och turistanläggningar.

Turistrådet har genomfört ett flertal kompletterande och bedömningar av svensk och utländsk undersökningar turism. förutsättningar för verksam- Tidigare givna heten har tillsammans med sådant material lett till prioriteringar av tre roller, nämligen:

- att utveckla om turism och sprida dessa kompetens för att vidareutveckla svensk turism kunskaper

- att initiera och samordna åtgärder för att utveckla svenska turistprodukter, turistnäringens organisationer samt marknadsföring i Sverige och på prioriterade utlandsmarknader

Turismens och friluftslivets organisation i 29 dag

- att ge service och råd baserat på upparbetad kompetens och erfarenhet i första hand i form av uppdragsverksamhet.

Verksamheten vid turistrådet finansieras huvudsakligen genom statsanslag men även genom andra inkomster som uppbärs i verksamheten. Anslaget för budgetåret 1980/ 81 uppgår till 32,8 milj.kr. För budgetåret 1981/82 disponerar rådet ca 43 milj.kr. Antalet tjänster vid turistrådet uppgår till 62,5 varav 41,5 huvud-

vid

kontoret i Stockholm. De övriga är stationerade vid turistrådets nio utlandskontor.

Statens naturvårdsverk är central förvaltningsmyndighet för ärenden om naturvård. instruktionen Enligt skall naturvårdsverket bl.a. leda arbetet med planeringen av åtgärder för det rörliga friluftslivet. Uppgifter inom området turism och friluftsliv återfinns framför allt inom fritidsbyrån, sektionen för idrott och friluftsliv.

En viktig uppgift är att främja friluftslivet samt att till vissa delar stödja idrott och turism. Arbetet skall syfta till att utveckla förutsättningarna för allt fler människor att få av sin fritid utbyte genom friluftsliv. Insatserna skall vidare stimulera planering och åtgärder som gynnar flertalets intressen och innebär godtagbar kostnad för såväl den enskilde som för samhället.

Verket skall hävda friluftslivets anspråk i fråga om mark och andra resurser i konkurrensen med andra intressen och skall bevaka att de för friluftslivet grundläggande naturvärdena inte föröds. Verksamheten skall också medverka till att lösa konflikter och begränsa störningar såväl inom friluftslivet som mellan detta och andra intressen.

30 Turismens och friluftslivets organisation i dag

I fråga om turism skall verket medverka till friluftslivets utveckling inom de primära rekreationsomrâdena samt i övriga områden av riksintresse för friluftsliv och särskilt bevaka att de av statsmakterna angivna rekreationspolitiska syftena inte eftersätts samt att värdefulla naturresurser inte går till spillo.

Antalet tjänster vid sektionen för idrott och friluftsliv uppgår till 15.

En viktig uppgift är förvaltningen av anslaget I2

Stöd till idrotten: Anläggningsstödl) . Anslaget

rymmer ett antal olika aktiviteter: åtgärder för fritidsbåttrafiken, utvecklingsarbete rörande anläggningar m.m., bidrag till mindre föreningsanläggningar

och anläggningar av riksintresse, fjällverksamhet

(leder, fjällsäkerhet m.m.) samt rekreationsberedningens verksamhet (planeringsâtgärder inom primära rekreationsområden och informations- och utredningsverksamhet).

För budgetåret 1981/82 uppgår anslaget till ca 35 milj. kr. En större del av medlen under detta anslag hänför sig till redan fattade beslut såsom:

- verksamhet rekreationsberedningens - för fritidsbåttrafiken, bl.a. kostnaderna åtgärder vid sjöfartsverket och sjösäkerhetsrådet - till det och anslaget statliga ledsystemet annan fjällverksamhet.

Inom verket finns en delegation för anläggningsstöd till idrotten. Delegationen har till uppgift att

l)Anslaget benämns fr.o.m. budgetåret 1981/82

Stöd till friluftslivet.

Turismens och friluftslivets organisation i dag 31

behandla ärenden om statligt stöd till idrottsanläggningar och till utvecklingsarbete i om sådana fråga anläggningar. Delegationen består förutom av verkets generaldirektör, som är ordförande, av sex ledamöter, f.n. representerande Svenska Riks- Kommunförbundet, idrottsförbundet, båtsporten, handikappförbundet, fritidsfisket och friluftsfrämjandet.

Rekreationsberedningen bildades liksom turistrådet l januari 1976.

Beredningen är dels ett bildat för samordningsorgan, att effektivisera de insatser som för statliga görs turism och rekreation, dels ett med bevakningsorgan uppgift att särskilt följa vissa av frågor betydelse inom samma omrâde.

Beredningen skall i samråd med berörda myndigheter och organisationer medverka till att planeringen av de primära rekreationsområdena och övriga områden av/ större betydelse för turism och rekreation sker i enlighet med de av riksdagen beslutade principerna.

Med detta följer bl.a. att i samråd med berörda myndigheter och organisationer ge råd och information vad gäller inventering för och planering, projektering och utbyggnad av och områden för anläggningar turism och rekreation som genomförs av kommuner, organisationer och enskilda.

Beredningen har dessutom ett särskilt från uppdrag regeringen, att senast år 1982 till redoregeringen visa resultatet av arbetet med utvecklingsprogram för samtliga primära rekreationsomrâden. Häri ingår bl.a. att till redovisa resultatet regeringen av programarbetet i dess helhet samt de bedömningar och förslag som beredningen med anledning härav vill föra fram.

och friluftslivets organisation i dag 32 Turismens

arbetet med av utvecklingsprogram i För upprättande rekreationsområdena har riksdagen anvisat de primära för 1979/80, 5 milj.kr för S budgetåret

milj.kr.

1980/81 samt 2 milj.kr. för budgetåret budgetåret 1981/82.

Beredningen har ll ledamöter (med personliga suppleav vilka är övriga ledaanter) fyra parlamentariker. möter är tjänstemän och representerar jordbruksdeparnaturvårdsverket, planverket, arbetsmarknadstementet, turistrådet, kommunförbundet samt landsstyrelsen, tingsförbundet.

Under ordföranden bedrivs arbetet i beredningen av ett kansli, vilket är förlagt till naturvårdsverket. Antalet tjänster vid kansliet är f.n. 4.

medel redovisas under naturvårds- Beredningens egna verkets I2 Stöd till friluftslivet och uppgår anslag 1981/82 till 900.000 kr. budgetåret

2.4.2 Andra statliga organ

har till uppgift att främja en

Fjällsäkerhetsrådet

av de olika verksamheter som ingår i fjällsamordning säkerhetsarbetet samt att verka för information och inom omrâde. Rådet som utbildning fjällsäkerhetens består av tolv ledamöter är i avvakten pâ behögst slut om slutlig administrativt knutet till placering De organ som är representejordbruksdepartementet. rade är naturvârdsverket (2 ledamöter), länsstyrelserna (3 ledamöter), rikspolisstyrelsen, länspolisen, statens meteorologiska och hydrologiska institut, Svenska Turistföreningen och Friluftsfrämjandet, Svenska Samernas Riksförbund.

Ocksårådetsnedelredovisasunder anslaget I2. För budgetåret 1981/82 har de beräknats till l milj.kr.

Turismens och friluftslivets organisation i dag 33

Fiskeristyrelsen är central för förvaltningsmyndighet ärenden angående fiskerinäringen, fritidsfisket och fiskevården, i den mån sådana ärenden ankommer ej på annan myndighet. Styrelsen är chefsmyndighet för statens lokala fiskeriadministration fiskenämnder och fiskeriintendenter.

Fiskeriverkets arbetsuppgifter centralt och regionalt på rekreationsområdet omfattar framför allt planering beträffande fiskevattenresursernas Verknyttjande. samheten inbegriper och undersöknings- inventeringsarbete, fiskevård, ekonomiskt stöd, råd och anvisningar till olika intressenter samt information till allmänheten. Analyser av fritidsfiskets sociala och ekonomiska värde är andra viktiga arbetsuppgifter liksom konsumentundersökningar beträffande fritidsfiskarnas önskemål om fiskecxü1därmed sammanhängande frågor. Fritidsfiskefrâgorna handhas inom fiskeristyrelsen av en handläggande tjänsteman.

Sjöfartsverket är central förvaltningsmyndighet för ärenden som rör sjöfarten. Sjöfartsverkets instruktion ändrades i samband med en organisationsöversyn år 1959_ Därvid uttalades att sjöfartsverkets verksamhet skulle bedrivas med särskild inriktning på handelssjöfarten. Sjöfartsverket handlägger dock ett betydande antal som direkt ärenden, eller indirekt har med beröring fritidsbåtsverksamheten. T.ex. utför en sjöfartsverket frivillig typkontroll av nya modeller av kanoter och fritidsbåtar upp till en längd av 12 meter, utformar och trycker s.k. båtsportkort samt utfärdar bemyndiganden att examinera och utfärda för förarintyg segel- och motorbåtar.

Sjöfartsverket har det samlade ansvaret för sjösäkerhet gällande alla av och typer fartyg båtar. Myndigheter och organ som deltar i är sjöräddning

friluftslivets i dag 34 Turismens och organisation

tullverket, marinen, flyg- Sjöräddningssällskapet, televerket, polisen och luftfartsverket. vapnet, Sjöfartsverket deltar med verkets lotsorganisation Verket har dessochxnedspeciella sjöräddningsenheter. utom ansvaret för samordning av dessa myndigheters insatser. Ca 80 % av sjöräddningsinsatserna år 1979

berörde fritidsbåtar.

för fritidsbåttrafiken inklusive Serviceåtgärderna driften av Falsterbokanalen beräknas för budgetåret till ca 17 milj.kr. och belastar natur- 1981/82 uppgå vårdsverkets anslag för stöd till friluftslivet.

har till uppgift att med inriktning

Sjösäkerhetsrådet

fritidsbâttrafiken verka för sjösäkerhet. Rådet på institutioner och skall samarbeta med myndigheter, enskilda som arbetar inom rådets verksamhetsområde. rådets skall denna uppgift lösas genom Enligt policy undervisning och frivilliga sjösäkerhetspropaganda, insatser.

som består av tio ledamöter, är lokal- Rådet, högst och i viss utsträckning administrativt knutet mässigt till som är representerade i sjöfartsverket. Organ rådet är naturvårdsverket, tullverket, sjöfartsverket, Sveriges fartygsbefälsförening, Västsvenska polisen, samarbetsdelegation (2 lehandelskammaren, Sjösportens Båtindustriföreningen. Rådet har damöter) och Svenska sekreterare. Medlen beräknas för buden verkställande till ca 2 milj. kr. och anvisas f.n. getåret 1981/82 naturvårdsverkets anslag för stöd till friluftslivet. över

Statens är central förvaltningsmyndighet planverk för ärenden om plan- och byggnadsväsendet.

I den har områden för friluftsfysiska riksplaneringen liv och turism stor uppmärksamhet, särskilt ägnats

Turismens och friluftslivets organisation i dag 35

genom arbetet med de primära rekreationsområdena. Riksplaneringens intentioner skall i stor utsträckning fullföljas genom kommunal planering. Den översiktliga fysiska planeringen förutsätter samverkan mellan stat och kommun. som utarbetats Markanvändningsplaner i samband med den fysiska riksplaneringen handläggs enligt byggnadsstadgans regler för antagen generalplan. Detta innebär bl.a. att kommunernas planeringsarbete bedrivs i nära samarbete med länsstyrelsen och med övriga regionala myndigheter.

Planverket har möjligheter att påverka utvecklingen främst genom rådgivning till för ledning upprättande av fysiska

översiktsplaner (markdispositionsplaner,

områdesplaner). Den fysiska har riksplaneringen gett tillfälle till ingående diskussioner med bl.a. kommuner i de primära rekreationsområdena. Planverket yttrar sig även i viss utsträckning över kommunala Översiktsplaner som berör viktiga områden för turism och friluftsliv.

Även när det gäller för detaljplaneringen turism förekommer visst arbete inom t.ex. vissa planverket, rådgivande insatser rörande och kvalitetsfrågor plankrav.

Vid sidan av plangranskande och rådgivande uppgifter handlägger planverket även frågor om statligt stöd till översiktlig kommunal som är planering av intresse för metodutveckling eller som sammanhänger med den fysiska riksplaneringen (C2-anslaget). Stöd har ofta utgått till av områden planering av betydelse för turism och rekreation, t.ex. rekreationsområprimära den. Stödet uppgår till 1980/81 3 milj.kr. Stödet upphör fr.0.m. budgetåret 1981/82.

Riksantikvarieämbetet är central förvaltningsmyndighet för ärenden om kulturminnesvård. Myndigheten

Turismens och friluftslivets organisation i dag

är tillsynsmyndighet över landsantikvarieorganisationen.

Riksantikvarieämbetet har till uppgift att dokumentera, bevara, vårda och levandegöra kulturminnen, industriminnen och fornminnen. Ämbetet ansvarar således för sådan verksamhet som i stor utsträckning ger innehåll åt människors rekreation. Den kulturhistoriskt värdefulla är gånger ett viktigt turistmiljön många mål. Natur- och kompletterar varkulturupplevelser andra väl. Behovet av samverkan mellan riksantikvarie- - framför ämbetet och organ med turistiska uppgifter nivå - är därför stort. allt på lokal och regional

nivå svarar och de olika På regional länsstyrelserna statliga länsnämnderna (länsarbetsnämnden, skogsm.fl.) för statens verksamhet inom vårdsstyrelsen skilda områden. Med undantag för den del av frilufts- livet som gränsar till naturvärden länsstyrelsernas naturvårdsenheter har Vissa säkerställande uppgifter

finns inom området turism och friluftsliv inga precise-

för Endast till den del det rade uppgifter länsorganen. ankommer länsorganen att medverka vid ekonomisk på berörs turismen, dockoftastnwd andra stödgivning syften än rent turistiska.

2.4.3 Icke statliga organ

insatser inom turism och Landstingsförbundets egna rekreation har hittills varit begränsade. Som nämnts är dock förbundet en av turistrådets stiftare. tidigare Genom att successivt har kommit samhällsutvecklingen att turist- och rekreationsfrågorna en mer framge har dock engagemanget i dessa frågor skjuten plats, successivt ökat. Detta har sin grund i såväl intres- - - som set för den förebyggande vården friskvârden det faktum att turistnäringen i många regioner är en

Turismens och friluftslivets organisation i dag 37

viktig basnäring med möjligheter till sysselsättningstillskott.

Landstingen är engagerade i den turismen regionala genom att de lämnar ekonomiskt stöd till de regionala turistorganisationerna. I några fall står de som huvudman för länens turistorganisationer. I flera fall har genom landstingens särskilda stifförsorg telser för rekreationslivet tillkommit. Vissa landsting har också egna i turist- och rekreaengagemang tionssektorn.

Svenska Kommunförbundets verksamhet turist- och på rekreationsområdet är relativt omfattande. Förbundet är bl.a. en av turistrådets stiftare. Fritidsverksamheten sysselsätter f.n. ll anställda varav fyra är tekniker som arbetar med m.m. vid rådgivning byggande av sim- och sporthallar etc. Förbundet arbetar också med policyfrågor av olika slag gentemot länsavdelningar och kommuner. är Utbildningsverksamheten ett viktigt område, liksom

frågor som gäller invandrare

och handikappade. Förbundet f.n. en genomför enkät till landets kommuner med att erhålla syfte uppgifter om kommunernassatsning på turism.

Åtgärder som vidtas av kommunerna en stor roll spelar för allmänhetens semester- och rekreationsmöjligheter. En stor andel av landets turist- och rekreationsanläggningar är kommunalt ägda. De drivs ofta också kommunalt.

Kommunernas verksamhet har under senare årblivit alltmer omfattande. Kommunernas planeringsansvar har utökats. Insatserna när det gäller översiktlig planering, bl.a. inom ramen för den fysiska riksplaneringen har varit betydelsefulla.

ochfriluftslivets i dag 38 Turismens organisation

Kommunernas tar sig flera uttryck. Kommuengagemang nerna satsar således ca 200 milj. kr. på turismen. Kommunernas inom turistområdet går huvudpengar sakligen till fyra ändamål, nämligen stugbyar, samt subventioner till campingplatser, turistbyråer hotellverksamhet. Kommunerna ger också ekonomiska till och organisationer som sysslar bidrag föreningar med turistfrågor. Exempel är turistorgan, RESO, Svenska Friluftsfrämjandet, hem- Turistföreningen, bygdegårdar m.fl. bygdsföreningar,

förbundets ingår kommunerna i Via länsavdelningar turistorganisationer. Kommunerna samtliga regionala är också intressenter i de regionala produktionsoch bokningscentraler som säljer svenska turistprodukter.

I alla län finns med kommunalt huvudmannaskap särskilda med syfte att främja regionala turistorgan turismen.

har bildats i syfte att Regionala utvecklingsfonder få regionala stödorgan inriktade på slagkraftiga främst mindre och medelstora företag. Utvecklingsfonderna inrättades den l juli 1978 och övertog då de tidigare företagarföreningarnas arbetsuppgifter. Till formen är de stiftelser med stat och landsting erhöll som huvudmän. De regionala utvecklingsfonderna i förhållande till företagarföreningarna utökade

resurser som målgrupperna ökades.

samtidigt

Turistnäringen ingår f.n. inte i utvecklingsfondernas annat än i samband med en försöksverksamhet målgrupp i Jämtlands län. Det kan i detta sammanhang nämnas att TUREK i skrivelse 1981-Ol-15 till statsrådet och chefen för redan har föreslagit industridepartementet att kompletteras med turistnäringen. målgruppen

SOU l98l:28 Turismens och friluftslivets 39 organisation i dag

Norrlandsfonden har till uppgift att främja näringslivets utveckling i Norrland, främst i Norrbottens län. Särskild uppmärksamhet skall åt inlandsägnas kommunerna. Fonden skall stödja och etablering utbyggnad av dels industri som är norrländska grundad på råvaror, dels sådan verksamhet i som är stödövrigt berättigad enligt normerna för det statliga lokaliseringsstödet.

Stöd till turistverksamhet har dock i förekommit, mindre omfattning. Exempel på sådant stöd är ett utvecklingsprojekt avseende turism i Jämtlands län. Norrlandsfondens verksamhet finansieras dels över statsbudgeten, dels influtna räntor genom och amorteringar. För budgetåret 1980/81 uppgår anslaget över statsbudgeten till 30 milj.kr. Norrlandsfonden förvaltas av en av utsedd regeringen styrelse.

2.4.4 Vissa av folkfriluftsorganisationer rörelsekaraktär

Svenska Turistföreningen (STF) har till ändamål att underlätta turistväsendet inom och Sverige sprida kännedom om land och folk. En viktig inriktning är fjällverksamheten, vilket bl.a. tar sig i uttryck att föreningen äger ett stort antal anläggningar i fjälltrakterna samt att man har ett omfattande anlagt system av vandringsleder m.m. I är övriga Sverige vandrarhem- och gästhamnsverksamheten viktiga inslag. Reseverksamhet och informationsverksamhet förekommer också. Betydande har statliga anslag utgått, framför allt till anläggningar, men också till Viss verksamhet. är Turistföreningen en medlemsorganisation med ca 257.000 medlemmar 43 kretsuppdelade på föreningar i landet.

Friluftsfrämjandet arbetar framför allt för en ökad rekreation under fritiden. bedriver Främjandet verk-

40 Turismens och friluftslivets organisation i dag

samhet inom en rad områden. Exempel är friluftsskolor, läger och expeditioner, skid- och skridskoskolor, fjällverksamhet, friskvård och studiecirkvandringar, lar. Beträffande anläggningar av skilda slag är främatt man gärna driver eller arrenderar jandets policy dem, men att man inte äger dem. Detta förhållande har varit en av stötestenarna i en diskussion om ett eventuellt samgående med Svenska Turistföreningen. hade vid årsskiftet l979/80 ca Friluftsfrämjandet 237.000 medlemmar uppdelade på 458 lokalavdelningar. statsbidrag via anslaget Il Stöd Orgnisationen uppbär till idrotten.

Fritidsbåtlivet är utbrett. Antalet fritidsmycket i 700.000 - alla inräknade. båtar överstiger dag typer

uppgår i genomsnitt till mellan 40.000

Nytillskottet och 50.000 per år. Båtsportens intressen är samlade i Sjösportens samarbetsdelegation (SSD) vari ingår Svenska kryssarklubben, Svenska seglarförbundet och Svenska Båtunionen. Sistnämnda organisation uppbär anslag via Il-anslaget.

Sveriges Fritidsfiskares Riksförbund organiserar ca 110.000 fritidsfiskare i 650 klubbar. Fritidsfisket är en av de aktiviteter som har den största spridmellan olika befolkningsgrupper. Cirka två ningen miljoner människor fiskar åtminstone någon gång per år.

3. PROBLEMDISKUSSION

3.1 Bakgrund

De rekreationspolitiska mål som antogs av 1975 års

riksdag har kortfattat refererats i avsnitt

2.2. De är som framgår av detta referat av översiktlig karaktär. En genomgång av efter 1975 utvecklingen års beslut om rekreationspolitiska mål visar att få försök har gjorts att konkretisera dessa tämligen allmänna mål genom att formulera delmål. Detta försvårar både samordningsinsatser och en renodling av ansvar för olika verksamheter.

Riksdagens rekreationspolitiska beslut från år 1975 fattades också vid en då tidpunkt synen på möjligheterna att skapa ekonomiskt utrymme för rekreationspolitiska insatser var ljusare än vad den är i dag. En ny organisation och ett urval av 25 primära re-

kreationsområden sågs av många som en för en grund expansiv utveckling. Den ekonomiska har utvecklingen emellertid gjort att bl.a. insatser för att skapa jämlikhet i fråga om människors möjligheter att utnyttja den ökade fritiden fått stå tillbaka. Även om vissa insatser skett i denna riktning, t.ex. lågprissatsningar på tåg och flyg, har utvecklingen vad gäller kollektiva anläggningar för fritidsboende inte varit positiv. Naturvårdsverkets för anslag stöd till friluftslivet m.m. har också minskat. fortlöpande Medel för insatser i de primära rekreationsområdena har vidare hittills gällt planerings- och program-

SOU 1981:23 42 Problemdiskussion

inte åtgärder för utbyggnad. Avsaknaden uppgifter, av konkreta mål baserade på 1975 års riksdagsbeslut tillsammans med starkt begränsade ekonomiska resurser har osäkerhet hos de statliga myndigheter som skapat berörs. De har inte med säkerhet kunnat bedöma vilka initiativ som varit motiverade under den tid som gått sedan 1975. Inte heller har kommuner, näringsföreträdare och allmänhet alltid vetat vilka krav som kan ställas på de statliga myndigheterna.

Bristen klarhet vad gäller utvecklingen i de primära på rekreationsområdena torde ha lett till en avvaktande hos bl.a. kommunerna. Därmed har privat exhållning i många fall fått en förhandlingsploateringsverksamhet fördel i genomförandet av sina planer. mässig

Även inom finns betydande problem. Beturistnäringen är Turistföretag som ofta ligger i läggningen låg. glesbygdsområden utanför befintliga samhällsbildningar får därigenom en sämre tillgång till grundläggande samhällsservicejämfört med andra näringar. Det splittrade huvudmannaskapet för och ägandet av anläggningar innebär ofta svårigheter att få utvecklings- och driftsfunktionerna lönsamma. Likaså bidrar svårigheter att få långa krediter till att försämra förutsättningarna att lönsamhet. De samverkansformer som har utskapa vecklats hittills är ofta inte tillräckliga.

Under den tid som gått sedan 1975 års rekreationspolitiska beslut har hänt som föranleder en utförmycket diskussion om närrekreationens betydelse. Bl.a. ligare ökande energikostnader medför att förutsättningarna för långa transporter försämras, särskilt vad gäller bilresandet. Den ekonomiska situationen kan även medföra att människor i hög utsträckning kommer att behöva in kostnader för turism i olika forspara på mer. Möjligen kan också spåras en viss förskjutning av till förmån för vissa bostads- eller värderingarna

sou 1981:28 Problemdiskussion 43 › l \ l hemortsanknutna aktiviteter. Det kan t.ex. gälla att vandra på lokala eller leder regionala typ Sörmlandsleden, Siljansleden, Hälsingeleden osv., eller vanliga utflykter i grannskapet. En ökad efterfrågan på kolonilotter talar i samma Mot denna riktning. bakgrund blir förutsättningarna för en aktiv kommunal markoch planpolitik Bl.a. den viktiga. ekonomiska situationen gör det svårt för kommunerna att agera aktivt på dessa områden. Härtill kommer att de i och för sig begränsade statliga lånen för markförvärv nu upphör.

Den problemdiskussion som här har förts skall emellertid inte skymma det faktum att betydelsefulla insatser inom vissa områden har gjorts.

Sveriges turistråd har sedan dess tillkomst bidragit med service till och t.ex. hotellnäringen medverkat till s.k. när det lågprissatsningar gäller flyg- och tågtransporter. Detta har betytt för att mycket ge fler människor ökade att möjligheter utnyttja sin semester efter eget önskemål.

Rekreationsberedningen har initierat ett relativt omfattande planerings- och utvecklingsarbete inom de primära rekreationsområdena. Detta har skett efter ett särskilt från uppdrag regeringen.

3.2 Administrativa och organisatoriska problem

Den statliga administrationen på turismens och friluftslivets område är splittrad. Inom regeringskansliet har det t.ex. varit svårt att avgöra om något enskilt departement skall ha ett huvudansvar för dessa frågor. På central myndighetsnivå finns åtminstone tre fackorgan som alla strävar efter att spela en aktiv roll inom turist- och rekreationssektorn. Därtill kommer arbetsmarknadsstyrelsen som anslagit betydande resurser också inom denna sektor. Frånvaron av ett samlat för utvecklingsprogram sektorn

44 Problemdiskussion

har till att möjligheterna att driva en konbidragit sekvent handlingslinje och att tillämpa en rationell av anslagsgivningen har försvårats. handläggning

3.2.1 Sveriges turistråd.

Målen för turistrådets verksamhet har redovisats i avsnitt 2.4.1. Dessa har såväl ekonomiska som sociala sådana inslag finns både i rådets inslag. Exempel på marknadsverksamhet och utvecklings/utbildningsverksamhet. Samtidigt betonar turistrådet den kommersiella i verksamheten. Detta tar sig bl.a. utinriktningen i en strävan efter medfinansiering eller avgiftstryck finansiering av rådets olika insatser. F.n. undersöks också konsekvenserna av att för vissa verksamheter Vid en tillämpning av denna uppnå självfinansiering. vilken av resurs- och effektivitetsskäl kan princip, vara är det viktigt att beakta att utredangelägen, som bl.a. rör sämre ställda grupper som ningsinsatser t.ex. invandrare och låginkomsttagare, pensionärer, handikappade får vederbörligt utrymme.

av turistrådets verksamhet har bl.a. Inriktningen av att det från början saknades kunskap om präglats utbudet i Konsumenterna kände bättre till Sverige. vilka resor som fanns till utlandet. Förutsättningar för en direkt fanns således satsning på marknadsföring inte vid rådets tillkomst. Inrättandet av regionala bokningscentraler och uppbyggande av ett rikstäckande databokningssystem utgör huvudkomponenter i ett program för att skapa sådana förutsättningar.

har haft vissa ini- De regionala bokningscentralerna I kritiken har bl.a. framhållits att tialsvårigheter. tillkomst har lett till höjda bokningscentralernas Inledningsvis förutsattes också att de regiopriser. nala eller bokningscentralerna skulle storregionala överta hela ansvaret för marknadsföringen. Sålunda

sou 1931;28 Problemdiskussion 45

skulle bokningen överföras från de lokala turistorganisationerna till centralerna. Dessa skulle också i egen regi svara för den utåtriktade verksamheten som t.ex. katalogproduktioner, annonsering, resebyråkontakter m.m. Detta förutsatte en genomgripande förändring i den befintliga organisationen, vilket kan vara en av förklaringarna till de som har problem uppstått vid etablerandet av bokningscentralerna.

Turistrådets informationsinsatser till näring och samhälle har fått viss kritik. Såväl information i dokumenterad form som information genom personliga kontakter har på fältet ansetts bristfälliga.

De båda kommunförbunden har efterlyst en klarare ansvars- och mellan å ena arbetsfördelning sidan turistrådet och â andra sidan och lokala regionala turistorgan. Trots att frågan vid ett flertagits upp tal tillfällen har ännu väl ingen fungerande samarbetsform utbildats.

Regionala och lokala turistorgan ibland uppfattar turistrådets verksamhet som alltför styrande. Liknande synpunkter har framförts från Genom näringen. uppbyggnaden av de regionala och produktions- bokningscentralerna anses samarbetsformerna mellan rådet och den regionala nivån ytterligare ha komplicerats.

Den oklara arbetsfördelningen gäller främst de regionala turistorganen. Mellan turistrådet och bokningscentralerna har, framför allt under det senaste^året, rådet initierat och etablerat ett väl fungerande samarbete.

Avgränsningssvårigheter gentemot framför allt rekreationsberedningen finnsinonlplanerings- och utvecklingsverksamheten. Viss osäkerhet om vem som har ansvaret för att utveckla en viss fråga kan därför upp-

,, 1 46 Problemdiskussion

stå. Det kan leda till att angelägna uppgifter inte kommer till stånd eller att dubbelarbete uppstår. Visst dubbelarbete torde således ha förekommit beträffande informations- och dokumentationsinsatserna samt

när det rådets insatser för planering av turism

gäller och beredningens arbete med de primära rekreationsområdena. Beröringspunkterna har emellertid också lett till visst samarbete. Rekreationsberedningen och turistrådet har t.ex. genomfört en semestervaneundersökning för att kunna tillgodose bl.a. de primära rekreationsområdenas behov av marknadsdata.

Turistrådets verksamhet bedrivs i projektorganisationsform, vilket ger förutsättningar för en flexibel och smidig verksamhet. Verksamheten är organiserad i tvâ enheter, utveckling/utbildning och marknadsenheten. Enheten för utveckling/utbildning kan sägas bestå av tvâ verksamhetsdelar som är av tämligen olika karaktär. Den ena delen utgörs bl.a. av marknadsundersökningar, inkvarteringsstatistik, prognoser m.m. som funktionellt ligger mycket nära rådets egna marknadsföringsinsatser. Den andra delen utgörs bl.a. av metodstudier rörande planeringen för turism samt viss utbildning och rådgivning inom detta område. Denna del av verksamheten som är av stor betydelse för rådets kompetens att främja marknadsföringen av turism i en vidare mening är mer oberoende till rådets egen direktamedverkan i olika marknadsföringsinsatser.

3.2.2 Statens naturvårdsverk

Det av statsmakterna i instruktionen för naturvårdsverket angivna målet för idrotts- och friluftslivsverksamheten är allmänt hållet, vilket medför att det är svårt att översätta det i konkreta aktiviteter inom verket. Detta återspeglas också i naturvårdsverkets egna målformuleringar på lägre nivå inom organisationen (sektionen för idrott och friluftsliv), även om en viss skett (jfr 2.4.1). Detta betyder å precisering

Problemdiskussion 47

andra sidan att naturvårdsverket har en stor handlingsfrihet när det gäller att själv bestämma inriktningen och utformningen av denna verksamhet.

På ett område sker emellertid en tämligen detaljerad styrning från statsmakternas sida, nämligen genom dispositionen av I2-anslaget (Stöd till friluftslivet). Regleringsbrevet har hittills gett anvisutförliga ningar om hur stora bidragen får vara för olika typer av

anläggningsobjekt. Sektionens uppgifter med anled-

ning av I2-anslaget har utgjort dess enda formella åligganden.

Verksamheten har präglats av den mot inriktning stöd till anläggningar för idrott och friluftsliv som I2anslagets bidragsposter har gett uttryck för. Rekryteringen av personal har också av detta styrts förhållande. Övriga aktiviteter rörande rekreation och friluftsliv har kommit att en mindre spela roll.

Verksamhetens karaktär har dock de senaste åren förändrats avsevärt, bl.a. mot av att bakgrund anslagen minskat. Beträffande

fritidsbåtsfrågorna har verket

i dag mycket begränsade arbetsuppgifter, främst smärre bidragsfrågor. Planerings- och uppföljningsarbetet ligger i hög grad nere, bl.a. beroende att på regering och riksdag ännu inte fattat beslut beträffande de utredningar som gjorts. Bidrag till riksanläggningar för

den samlade idrottsrörelsens behov har

inte inneburit något arbete för verket, som endast har varit utbetalningsmyndighet. Anslagsposten förs från budgetåret 1981/82 över till riksidrottsförbundet. stödet till kommunalt drivna anläggningar har avvecklats fr.o.m.

budgetåret 1980/81. Därmed har också en stor del av de administrativa uppgifterna kunnat avvecklas. Stödet till _____________________ föreningsanläggningar har fr.o.m. budgetåret 1981/82

n_ Problemdiskussion SOU 1981128

förts över till riksidrottsförbundet. Stöd till rekreationsanläggningar av riksintresse är den enda större kvarvarande administrativa uppgiften. En prövning av ansökningarna vid endast ett tillfälle per år har förenklat handläggningen. Praktiskt och administrativt arbete inom utförs i huvudsak av länsfjällvärlden styrelserna i de fyra berörda länen. Verket fördelar årliga anslag för verksamheten. Anslaget för utvecklingsarbete inom idrott och friluftsliv har fr.0.m. budgetåret 1981/82 minskats med en tredjedel och är fortsättningsvis avsett för friluftslivet. Vad gäller rekreationsberedningens verksamhet är verket endast utbetalningsmyndighet. Sammantaget har således de handläggande och formella uppgifterna kraftigt minskat. Någon samlad diskussion om verksamhetens fortsatta inriktning med anledning av förändringarna har inte förts inom verket.

En viktig uppgift är hävdandet av friluftslivets anspråk i fråga om mark och andra resurser (nyttjandeintresset). Detta gäller såväl externt i förhållande till exploaterande intressenter som internt i förhållande till naturvårdsverkets naturskyddande intressen. Det innebär en intern målkonflikt inom verket som kan medföra vissa avvägningsproblem. Orsaken till detta är bl.a. att naturvårdsverkets traditionella uppgift uppfattas vara att skydda naturen och ägna den en betydande vetenskaplig uppmärksamhet.

I samband med naturvårdsverkets tillkomst diskuterades denna fråga utförligt. Departementschefen konstaterade i prop. 1963:71 bl.a. följande:

Liksom utredningen anser jag att de åtgärder som erfordras för att naturen alltjämt skall kunna användas som en källa till rekreation för den stora allmänheten måste vara ett utomordentligt viktigt inslag i naturvårdspolitiken. Denna sociala sida av naturvärden bör därför, såsom redan i viss mån är fallet i gällande naturskyddslag, helt jämställas med den kul-

Problemdiskussion 49

turellt och vetenskapligt betonade sidan.

I likhet med är utredningen jag också av den uppfattningen att det vid en lämplig avvägning ej behöver uppkomma några av bemotsättningar tydelse mellan dessa båda sidor av naturvärden.

Alltjämt är det en vanlig att föreställning friluftsfrågorna har svårt att hävda de sig gentemot rena bevarandeintressena. Det kan dock konstateras att uppfattningentmnvilken av sidorna som hävdar bäst sig varierar. Externa exploatörer har vanligen den uppfattningen att nyttjandeintressena får vika för bevarandeintressena i alltför stor Svenska utsträckning. Naturskyddsföreningen och företrädarna för naturvården inom naturvårdsverket har en motsatt uppfattning. Det bör framhållas att det naturskyddande arbetet (bl.a. säkerställande och skötsel av i naturområden) stor utsträckning är inriktat även på åtgärder för att tillgodose friluftslivets intressen.

Naturvårdsverkets målkonflikt innebär att ev. motsättningar inte framträder utan i stället öppet, ibland avgörs relativt långt ned i den egna organisationen. Liknande konflikter mellan olika samhällssektorer blir i andra sammanhang ofta föremål för prövning på regeringsnivån. Huruvida nuvarande leder till ordning bra beslut rekreationspolitiska eller ej är svårt att uttala sig om utan detaljstudier av varje fattat beslut. Det förhållandet att i insynen beslutsprocessen inskränks bör dock uppmärksammas.

Fritidsbyråns roll i naturvårdsverkets arbete med yttranden över den fysiska kan riksplaneringen ifrågasättas. Denna verksamhet inklusive utvecklingsplanerna för de primära rekreationsområdena - beräknas kräva ca l 1/2 personår. Naturvårdsverket har genom kommunernas skyldighet att tillställa verket

markdispositionsplaner och områdesplaner möjlighet

50 Problemdiskussion

över dessa. Inom naturvårdsverket avatt yttra sig sina vilka är av lämnar flera enheter synpunkter Tekniska enheten har framolika karaktär och tyngd. allt att falla tillbaka pâ. för miljöskyddslagen bevakar av naturvårds- Naturvårdsbyrån tillämpningen och den riksplaneringens riktlinjer. lagen fysiska främst den del av den fysiska På fritidsbyrån ligger som berör utformningen av anläggningar riksplaneringen för friluftsliv samt allmänna rekommendationer m.m. Det kan vara svårt att för kommunernas planering. mellan naturvårdsbyråns och fritidsbyråns skilja som kommit till enbart i fribidrag. Strandskyddet, intresse, ingår t.ex. i naturvårdslagen luftslivets - - av naturoch i samråd med fritidsbyrån handläggs är naturen och naturupplevelsen en vårdsbyrån. Vidare för friluftslivet, vilket ofta utgör förutsättning Det är därför argument i naturvårdsbyråns yttranden. naturvårds- resp. friluftssvårt att tala om renodlade

ärenden.

olika bidrag i Sammanfattningsvis kan om de byråernas även om kommunerna inte är skylyttrandena sägas att naturvårdsverkets synpunkter förefaller diga att följa som har t.ex. naturvårdslagen eller de uppfattningar än den fysiska riksplaneringen som grund väga tyngre rekommendationer som också lämnas. de mera allmänna

än naturvårdsverket yttrar sig över Även andra organ - med vilka kommunernas planärenden. Länsstyrelserna - lämnar samma typ

kommunerna har samrådsskyldighet

Här sker dock en av synpunkter som naturvårdsverket.

mellan flera intressen. Planverket yttrar avvägning fast i ett antal ärenden än natursig också, färre som både naturvårdsverket och vårdsverket. De ärenden över hara1påfallande likhet, planverket yttrar sig framför allt beroende på att den fysiska riksplanei yttrandena. Viss inringen ofta är utgångspunkten formell sker genom naturvårdsbyråns försorg. samordning

Problemdiskussion 51

Planfrågorna utgör exempel pâ uppgifter för vilka

risk för dubbelarbete föreligger. Som ovan framgått

har framför allt planverket liknande uppgifter. På

central nivå finns också ett nära samarbete med rekre-

ationsberedningen. Inte minst gäller detta

planfrågorna

för de primära rekreationsområdena. Genom att ansvaret för att följa utvecklingen inom de primära rekreations-

områdena förlagts till rekreationsberedningen skapar detta en osäkerhet inom fritidsbyrån - och även inom

naturvårdsbyrån som måste yttra sig från miljöskyddssynpunkt - om hur långt man kan i gå dessa frågor.

Kontakter med regionala organ (främst länsstyrelserna) och lokala organ (kommuner) förekommer ofta. Kontak-

terna sker dock inte som en följd av någon myndighets-

utövning, varför några formella kanaler till länsstyrelserna inte upprättats. De informella kanalerna

varierar också. För t.ex. planärenden ligger handlägg-

ningsansvaret ömsom på ömsom planenheten, på naturvårdsenheten. Något av statsmakterna preciserat ansvar för friluftslivsfrågorna som helhet finns inte

för länsstyrelserna.

Rekreationsberedningen

Verksamhetens mål framgår dels av föreskrifter för

rekreationsberedningens verksamhet, dels av det sär-

skilda regeringsuppdraget beträffande utvecklings-

program för de primära rekreationsområdena. Föreskrifterna är mycket allmänt hållna och styr verksamhetens

inriktning till de primära rekreationsområdena resp.

samordningen av den ekonomiska stödgivningen. Någon koppling till de rekreationspolitiska intentionerna

enligt prop. 1975:46 finns inte i föreskrifterna. Av

propositionen framgår dock att skall tas hänsyn till dessa aspekter i samband med stödgivningen. Något uppdrag att konkretisera de rekreationspolitiska målen har beredningen inte. Ett försök till en sådan

52 Problemdiskussion

dock av beredningen i rapkonkretisering gjordes (Ds Jo 1978:2) Statliga insatser för turism porten och rekreation.

verksamhet har karaktären av Rekreationsberedningens bevaka, informera etc., vilket att samordna, rådgiva, har inneburit möjligheter att i praktiken begränsade få ett genomslag för genom egna åtgärder praktiskt beredningens principiella synsätt. Ett undantag utgör här till de primära rekreationsplaneringsbidraget ärenden - framför allt stödområdena. Viktigare ärenden - också av regeringen. avgörs

sig över vissa ansök- Rekreationsberedningen yttrar ningar om stöd. Det gäller naturvårdsverkets anläggberedskapsarbeten och ningsstöd, lokaliseringsstödet, markförvärvslånen. Verksamheten i samband med stödhar hittills varit förhållandevis omfattande givningen den har haft styrande verkan. En men knappast någon torde visa först när stödmedlen - här styrning sig och avses regionalpolitiskt stöd beredskapsmedel så att måste göras, eller blir knappa prioriteringar när statliga stödmöjligheter finns som möjliggör Även om möjligheterna att alternativa lokaliseringar.

i enskilda fall visat sig bli

påverka stödgivningen liten har rekreationsberedningen genom sin rapport Jo bl.a. till inrättande av nya (Ds 1978:2) bidragit stödformer förändringar i redan befintliga. resp.

Många av rekreationsberedningens löpande uppgifter har varit av Beredningen har punktinsatskaraktär. frihet att arbetsvidare haft en betydande själv välja Bortsett från stödärendena och regeringsuppgifter. att ta fram utvecklingsprogram för de uppdraget rekreationsområdena finns inga utifrån komprimära mande krav som binder upp resurser.

status är Rekreationsberedningens organisatoriska oklar. I prop. 1975:46 anför departementschefen något

Problemdiskussion 53

som motiv för att kanslifunktionen förlägga till naturvârdsverket att verket bör ha huvudansvaret för samordning av de statliga insatserna för rekreation och turism. Kanslifunktionens avlönas personal också från naturvårdsverkets myndighetsanslag, medan övriga utgifter belastar I2-anslaget.

Rekreationsberedningen inger en egen anslagsframställning till regeringen. Olika uppfattningar råder dock mellan beredningen och naturvårdsverkets ledning om på vilket sätt bör anslagsframställningen inges. Från att tidigare ha inlämnat anslagsframställningen via naturvårdsverket översändes den det senaste året till regeringen direkt, vilket föranledde naturvårdsverket att yttra sig över den.

Även genom beredningens sammansättning uppstår viss oklarhet om vilken roll beredningen egentligen bör ha. Ursprungligen fanns tre departement representerade i beredningen, vilket leder tankegångarna till att den måhända skulle kunna en beredande roll fylla för regeringskansliet. Någon sådan roll har dock aldrig varit avsikten att ge beredningen.

Även tillförandet av parlamentariker har bidragit till oklarheterna. fanns i Ursprungligen beredningen endast en vald så parlamentariker, på sätt att beredningen och turistrådet hade gemensam ordförande. Senare har antalet parlamentariker utökats och personsambandet med turistrådet Även upphört. om nyttiga diskussioner kan föras inom torde beredningen parlamentarikernas roll vara oklar. har - Beredningen utöver de regeringsuppdrag man tilldelats successivt blivit ett mer renodlat remissorgan på myndighetsplanet. Detta förhållande har enligt beredningen förstärkts genom tillkomsten av TUREK som tilldelats uppgifter som annars hade varit för berednaturliga ningen att ta upp.

54 Problemdiskussion

3.2.4 Övriga centrala organ

Vid centrala myndighetsnivån har också övriga organ på vissa med anknytning till de administrativa problem och frågorna inom turist- och rekreaorganisatoriska tionssektorn kunnat noteras. Mycket summariskt skall här de viktigaste problemen anges.

har t.ex. vikten av att vara Fiskeristyrelsen påtalat med i ett skede av planeringen när fritidstidigt fisket berörs. Inom fiskeristyrelsen har fritidsfiskesvårt att konkurrera med yrkesfisket vad frågorna gäller tilldelning av resurser.

har många uppgifter som direkt berör Sjöfartsverket fritidsbåtarna. Dessa uppgifter är emellertid splittrade flera enheter inom verket. Mot bakgrund av på att för vissa uppgifter rörande utbetalningsansvaret f.n. naturvårdsverket, och en

fritidsbåtar ligger på

viss organisatorisk splittring i övrigt, uppfattar sjöfartsverket förutsättningarna för en mer samlad och samordnad satsning fritidsbâtarna som oklara. på

har efterlyst större precision Arbetsmarknadsstyrelsen i de marknadsmässiga bedömningarna rörande lokalise- Större hjälp från framför allt turistrådet ringsstöden. behövs i dessa frågor. Från lokalt håll anförs att handläggningstiden för ansökningar om lokaliseringsstöd är alltför lång.

Riksantikvarieämbetet har framhållit att turism och friluftsliv ofrånkomligt har en kulturpolitisk aspekt. Den anses ha försummats hittills och bör aspekten närmare definieras och beaktas av alla berörda inom sektorn.

SOU l98l:28 55

4. ÖVERVÄGANDEN. FÖRSLAG TILL NY ORGANISATION

4.1 Bakgrund

Enligt direktiven skall TUREK med förtur lämna förslag om en samordnad, förenklad och effektiviserad administration. Våra överväganden har i detta delbetänkande främst inriktats mot administrationen och organisationen på den centrala myndighetsnivån. En genomgång av administrationen på framför allt regional nivå, anser vi bör anstå till dess att ett underlag för det samlade rekreationspolitiska beslut som direktiven talar om har tagits fram. Av samma skäl bör tills vidare frågor som rör decentralisering och ökat folkrörelseengagemang, vilka också omnämns i direktiven, anstå. Vissa möjligheter till decentralisering berörs dock redan nu. Att de organisatoriska frågorna har behandlats med förtur har i inneburit praktiken att ev. organisatoriska kosekvenser av övriga frågor enligt direktiven inte har kunnat beaktas.

I avsnitt 3.2 har vissa problem det administrativa på och organisatoriska omrâdet diskuterats. Dessa problem har olika karaktär, vikt och De överdetaljeringsgrad. ordnade problem som ligger till grund för vår översyn på detta område och som styr våra överväganden

kan

sammanfattas enligt följande.

- av Samordningen de rekreationspolitiska frågorna mellan berörda departement är inte helt tillfredsställande.

56 överväganden. Förslag till ny organisation.

- Ett stort antal och organ med rekreamyndigheter tionspolitiska uppgifter för med sig samordningsproblem samt risk för dubbelarbete och ett ineffektivt utnyttjande av de resurser som anslås.

- Flera uppgifter på friluftslivssidan är spridda på olika myndigheter. Arbetsfördelningen behöver göras klarare genom att precisera ansvaret för antingen resp. myndighet eller genom att vidtaga organisatoriska förändringar.

- Det stora antalet ekonomiska stödformer som kommer sektorn till del för med sig små möjligheter till en styrning som i första hand tar hänsyn till turismens och friluftslivets utveckling.

- har inom naturvârdsverket en Friluftslivsfrågorna svag ställning, bl.a. mot bakgrund av den interna målkonflikt som finns mellan verkets naturskyddande och de nyttjandeintressen som friluftsuppgifter livet inrymmer.

Inom ramen för utredningsarbetet - bl.a. som en direkt - har särföljd av den gjorda probleminventeringen skilda mer detaljerade genomgångar av vissa centrala organgjorts. Det gäller de organ som f.n. har det huvudsakliga ansvaret för turist- och rekreationspolitiska uppgifter, nämligen Sveriges turistråd, statens naturvârdsverk och rekreationsberedningen. Syftet med genomgångarna har inte varit att utvärdera enskilda projekt eller uppgifter, utan att få ett underlag för att kunna bedöma uppgiftsfördelningen i stort inom turist- och rekreationssektorn på central nivå. Det gäller t.ex. oklarheter i ansvarsfördelning, risker för dubbelarbete, behovet av samordning och möjligheten att decentralisera uppgifter. Vad som redovisas i det följande skall bl.a. ses mot bakgrund av den kunskap som inhämtas genom dessa genomgångar.

överväganden. till Förslag ny organisation. 57

Några av de slutsatser som kan dras av genomgångarna är särskilt viktiga för våra om de resonemang organisatoriska frågorna och bör därför i sammandrag redovisas här.

Beträffande Sveriges turistråd har vi bl.a. konstaterat följande:

- Genom de tre stiftarna staten, landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet - har turistrådet goda förutsättningar för en samordnande och samverkande roll bland berörda samhällsorgan.

- Verksamheten har sedan starten 1976 kommit att få en allt mer kommersiell med inriktning tyngdpunkten på att främja operativ marknadsföring.

- Turistrâdets organisationsform (rådet är en stiftel-

se) ger förutsättningar för en flexibel och effektiv verksamhet. Samarbetet med framför allt näringen bl.a. i form av medfinansiering i olika projekt har underlättats av denna organisationsform.

- Sambandet mellan och planerings- utvecklingsverksamheten och rådets medverkan i den operativa marknadsföringen är partiellt. och Planerings- utvecklingsverksamheten omfattar således viss verksamhet som delvis är mindre beroende av rådets egen medverkan i operativ marknadsföring.

Beträffande naturvårdsverkets verksamhet rörande friluftslivet konstaterades bl.a. följande:

- Skillnaden mellan de av uttalade riksdagen målen och de resurser som stått till har förfogande i särskilt hög grad märkts inom det område naturvårdsverket bär ansvar för.

till 58 överväganden. Förslag ny organisation.

- Verksamhetens karaktär håller f.n. på att förändras successivt minskar i genom att ärendehandläggningen omfattning.

- De mål statsmakterna har angett i naturvårdsverkets instruktion är allmänt hållna. Förutom vissa preciserade i anslutning till förvaltningen av uppgifter det s.k. (Stöd till friluftslivet) har I2-anslaget därför stor frihet att välja den närmare inverket riktningen av arbetsuppgifterna.

- Det finns inom verket målkonflikter mellan naturintressen och nyttjandeintressen, dvs. skyddande Dessa mâlkonflikter påverkar i olika friluftslivet. utsträckning de rekreationspolitiska besluten.

- Friluftslivsfrågorna handhas inom naturvârdsverket av en sektion inom fritidsbyrån, som i sin tur är en enhet inom naturresursavdelningen. Verksamheten har i förhållande till andra verksamhetsgrenar inom naturvårdsverket en svag administrativ ställning.

När det rekreationsberedningens verksamhet gäller konstaterar vi b1.a. följande:

- Verksamheten är inriktad på samordning, rådgivning, information etc., utan att ha instrukbevakning, befogenheter. Detta har i tionsmässigt fastlagda trots vissa samordningseffekter inneburit praktiken för beredningen att i sitt begränsade möjligheter arbete nå praktiska resultat.

- Beredningens samordningsfunktion i stödgivningen har haft liten effekt, bl.a. genom att beredmycket inte sett något större behov av att prioritera ningen mellan olika Detta gäller framför allt projekt. och beredskapsmedlen där lokaliseringsstödet regional- och sysselsättningspolitiska satsningar

till överväganden. Förslag ny organisation. 59

inneburit att någon brist inte funnits på medel de senaste åren.

- Tillkomsten av beredningen har inneburit vissa gränsdragningsproblem gentemot framför allt naturvårdsverket och Sveriges turistråd. Problemen accentuerades efter det att fick beredningen regeringens uppdrag att stödja och ta fram för utvecklingsprogram de primära rekreationsområdena. . 4.2 Utgångspunkter och särskilda överväganden

Som grund för våra förslag till förändrad organisation redovisas här dels vissa allmänna utgångspunkter, dels överväganden rörande vissa speciella frågors organisationstillhörighet. Dessa speciella frågor rör fritidsfiske, fritidsbåtar, sjösäkerhet, fjällsäkerhet samt de statliga anslag som via riksidrottsförbundetutgår till utanför riksidrottsförbundetstående organisationer.

4.2.1 Allmänna utgångspunkter

Viktiga principiella utgångspunkter är dels att de organisatoriska övervägandena utgår från nuvarande mål och uppgifter, dels att de i det följande diskuterade alternativen vad gäller statens samlade insatser skall ses som neutrala i resurshänseende.

Att samla alla frågor rörande turism och friluftsliv under ett enskilt departements ansvarsområde har vi inte ansett Olika delar av nödvändigt. denna samhällssektor berör helt naturligt frågor som handläggs inom olika departement såsom naturvård, sysselsättningsfrågor, samhällsekonomi, handelspolitik, fysisk riksplanering m.m. På detta sätt får en frågorna naturlig integration med andra styrande samhällsfunktioner. I dag ligger det samordnande ansvaret för rekreations-

till 1 60 överväganden. Förslag ny organisation.

i I departementsförfrågorna jordbruksdepartementet. att svarar för ordningen anges jordbruksdepartementet ärenden rörande idrott och rekreation i den mån sådana ärenden ankommer annat departement. Vidare ej på framgår av denna förordning att handelsdepartementet sätt ansvarar för turistfrågorna. Några på motsvarande i dessa avseenden föreslås inte. Vi vill förändringar dock vad gäller hanteringen av rekreationspolitiska betona behovet av samordning inom ramen för frågor den ordinarie beredningen av ärenden inom regeringskansliet.

För närvarande finns som redan nämnts tre organ som den centrala nivån har en särskilt stark ställning på inom området turism och friluftsliv, nämligen turistrådet, naturvårdsverket och rekreationsberedningen. Våra av organ leder oss till slutgenomgångar resp. satsen att det framdeles bör vara tillräckligt med

två organ.

Arbetet i rekreationsberedningen har medfört betydande förbättringar av samarbetet mellan de myndigheter och andra som verkar inom turist- och rekreaorgan tionssektorn. Beredningen har vidare verksamt bidratill att en planering i de primära git grundläggande rekreationsområdena kommit till stånd. Vi har trots detta funnit att rekreationsberedningenxnlbör upphöra. Skälen till detta är dels de oklara ansvarsgränser som finns mot såväl naturvårdsverket som turistrådet, att del av de nuvarande arbetsdels en mycket tung år 1982 då uppdraget att ta fram uppgifterna upphör för de primära rekreationsområdena utvecklingsprogram skall redovisas. När det gäller ev. kvarstående uppi samband med utvecklingsprogrammen för de gifter rekreationsområdena samt resterande delar av primära verksamhet föreligger det inga beredningens övriga att dem i något av de särskilda svårigheter integrera organen eller i ett ev. nybildat organ. befintliga

överväganden. till Förslag ny organisation. 61

Motsvarande gäller uppgiften att samordna berörda myndigheter och övriga berörda organ.

Turistrådets organisationsform som stiftelse förutsätts i våra förslag förbli oförändrad. Som vår genomgång av rådet visat ger stiftelseformen fördelar framför allt genom att rådet genom nuvarande tre stiftare utgör ett naturligt samordningsorgan för samhällets insatser inom turismen. Det är också vår att uppfattning rådets huvudsakliga roll som centralt marknadsförande organ bör bibehållas. av Statliga myndighetsuppgifter, typ handläggning och beslut om investeringsstöd, bör således inte läggas på rådet. Rådet bör dock yttra sig i sådana ärenden.

Turistrådet har regeringens att uppdrag pröva möjligheterna att för viss verksamhet uppnå självfinansiering. De uppgifter som här avses är vissa delar av rådets utvecklings- och utbildningsverksamhet, marknadsservice och marknadsanalys. När det en gäller prövning av möjligheterna att bedriva vissa verksamheter med full vill vi framhålla kostnadstäckning betydelsen av att de rekreationspolitiska aspekterna ges tillbörlig vikt. Framför allt gäller detta strävandena att förbättra förhållandena för särskilt utsatta grupper och uppgifter med till en bredare koppling samhällsplanering. En utveckling mot ökad avgiftsfinansiering vilken av effektivitets- och resursskäl i och för sig kanvara angelägen - måste ske med hänsyn till det breda mål för verksamheten som fastställdes redan vid rådets tillkomst.

Beträffande verksamheterna på marknadssidan bör också betonas vikten av att turistrådet vid en ev. bolagsbildning inte avhänder sig och vad kunskap kompetens gäller de som rådet i marknadsbedömningar gör samband med yttranden över lokaliseringsstöd m.m.

__, x w Ä 1 till organisation. 62 överväganden. Förslag ny |

mellan de centrala organen med En ansvarsuppdelning

utgångspunkt från konsumentsintresse resp. producentbör inte ske. Liksom hittills bör turistråintresse målet att

det arbeta utifrån det konsumentpolitiska

för en meningsfull fritid åt så skapa förutsättningar bör därför i sitt samarbete många som möjligt. Rådet inte uppfattas som ett branschmed näringen ensidigt

organ.

är att utveck- Utredningens principiella uppfattning lingen av en stark och funktionell regional organisaoch verksamhet bör Det är särskilt viktion stödjas. då och beslut bör ligga så nära verktigt uppgifter som möjligt. Möjligheten att decentraliställigheten sera förefaller dock inte vara särskilt uppgifter stor. till ökad samverkan med olika Möjligheterna bör tas tillvara. Detta kan vara motifolkrörelser dels med till att folkrörelsernas roll verat hänsyn i allmänt förstärkts, dels genom den betydelse dag folkrörelsekontakt kan ha i arbetet med att en bred förbättra förhållandena för t.ex. låginkomsttagare, handikappade och andra särinvandrare, pensionärer, utsatta Dessa båda frågor - decentraskilt grupper. - bör dock lisering och ökat folkrörelseengagemang redan nämnts behandlas i samband med den mer som av turist- och rekreationsövergripande genomgången som direktiven talar om. politiken

4.2.2 Vissa frâgors organisationstillhörighet

verksamheter som rör turism och friluftsliv Viktiga är i dag uppdelade på flera myndigheter. Vanligtvis har denna skett med utgångspunkt från att uppdelning bara är en del i ett större rekreationsaspekterna sådana verksamheter är fritidssammanhang. Exempel på fisket och fritidsbåtfrågorna.

överväganden. till 63 Förslag ny organisation.

Ansvaret för fritidsfisket åvilar i dag fiskeristyrelsen. Många av de praktiska frågor som rör fritidsfisket utförs dock på regional eller lokal nivå den genom lokala fiskeriadministrationens avsnitt försorg (jfr 2.4.2). Någon verksamhet av betydelse inom detta område finns inte hos centrala övriga organ. Fritidsfisket är dock representerat i naturvårdsverkets anläggningsdelegation beroende på att anläggningsstödet får utnyttjas för fritidsfiskeändamål. I har praktiken dock sådant stöd utgått i mycket liten omfattning. Vidare har naturvårdsverket gett ut röpublikationer rande fritidsfisket. I övrigt är verkets roll beträffande fritidsfisket oklar.

Fritidsfiskefrågorna kan delas in i tre delområden,

nämligen fiskevârd (bl.a. åtgärder för att förbättra fiskebestånden och höja fiskproduktionen), äganderättsfrågor (bildande av fiskevårdsområden m.m.) samt själva fisket med de sociala värden som är förenade med detta. De två första delomrâdena inbegriper verksamhet som rör både fritidsfisket och yrkesfisket. Riksdagens beslut (prop. 1980/8l:lS3, JoU 1980/81:29, rskr 1980/8l:374) om åtgärder för att främja fritidsfisket m.m. innebär bl.a. vissa ökade stödâtgärder för fritidsfisket, framför allt stöd för fiskevårdande åtgärder (t.ex. utplantering av fisk, biotopförbättrande åtgärder och riktat fiske) samt stöd för bildande av fiskevårdsområden.

Vi har prövat möjligheten att loss ansvaret för bryta fritidsfisket och lägga detta på den för friluftslivsfrågorna ansvariga myndigheten. För en utbrytning talar dels fritidsfiskets att resursmässvårigheter sigt hävda sig inom fiskeristyrelsen, dels möjligheterna att genom ett organisatoriskt sammanförande av olika verksamheter inom friluftslivet skapa effektivitetsvinster i den statliga Vi har dock styrningen.

till organisation. 64 överväganden. Förslag ny

funnit att nuvarande ordning i huvudsak bör bestå. Skälen till detta är främst två.

Ett skäl är mellan den lokala fiskeriadmikopplingen nistrationen och de centrala organen. Fiskerinämnder och fiskeriintendenter har såväl fritidsfisket som inom sina ansvarsområden. Fiskeristyrelyrkesfisket sen är i dessa frågor chefsmyndighet. Ett överförande av ansvaret för fritidsfiskefrågorna till ett annat skulle innebära att den regionala/lokala fiskeorgan riadministrationen skulle få två chefsmyndigheter på det centrala planet vilket vore olämpligt.

Det andra skälet på det faktum att fiskerigrundas styrelsens verksamhet på fiskevårdssidan (laboratorieverksamhet m.m.) kommer såväl yrkesfisket som fritidsfisket till del. En organisatorisk delning av denna verksamhet i en del för yrkesfisket och en del för fritidsfisket skulle innebära ett orationellt av resurserna. Även i det fall att fiskeutnyttjande vården i sin helhet ligger kvar på fiskeristyrelsen men hela ansvaret för fritidsfisket förs över till annat olägenheter. Bl.a. finns en klar organ uppstår att fiskevârden kommer att förknippas endast med risk och att fritidsfisket därmed skulle få yrkesfisket allt svårare att tillgodogöra sig fiskevårdens resultat.

Ett skäl är vår principiella syn att ytterligare fiskeriadministrationen bör ses som en verkställande till vilken externa intressenter kan fackmyndighet rikta ev. krav och önskemål.

Vi anser således att ansvaret vad gäller själva för fritidsfisket - fiskegrunderna inventeringar, vârdande åtgärder, bildande av fiskevårdsområden, fördelningsfrågor m.m. - bör ligga kvar inom fiskeri- Fiskeristyrelsen bör således även organisationen.

överväganden. till Förslag ny organisation. 65

framdeles vara central för ärenförvaltningsmyndighet den rörande fritidsfisket.

Emellertid finns vissa uppgifter i till anslutning själva fiskeutövandet som bör vara för den lämpade myndighet som har ansvaret för i frågor anslutning till friluftslivet. Det t.ex. ett gäller allmäntansvar för att hävda fritidsfiskets intressen från rekreationssynpunkt. En sådan myndighet bör också en genom successivt upparbetad och t.ex. kunskap kompetens kunna påverka fiskeristyrelsens för anvisningar regional och lokal verka för fiskevårdsplanering, samordning av denna med annan inom området planering turism och friluftsliv, stimulera folkrörelsernas engagemang och ansvarstagande för bidra med fritidsfisket, ekonomiskt stöd till av riksintresse anläggningar m.m.

Ett nära samarbete är således nödvändigt mellan denna myndighet och fiskeristyrelsen. Denna bör

samverkan

regleras i de berörda

myndigheternas instruktioner.

Om en särskild rådgivande grupp bildas i anslutning till fiskeristyrelsens vilket verksamhet, föreslås i prop. 1980/8l:l53, bör den för friluftslivet ansvariga myndigheten finnas representerad i denna.

Ansvaret för kom år 1969 att

fritidsbåtfrågorna delas

mellan naturvårdsverket och som sjöfartsverket ett resultat av en av översyn sjöfartsverkets organisation. Den verksamhet som i förekommer återfinns dag nästan helt inom sjöfartsverket. Naturvårdsverkets planeringsoch uppföljningsverksamhet på fritidsbåtområdet ligger i stort sett nere i avvakten på ställningstagande i regering och riksdag till Administfritidsbåtfrågorna. rationen av stöd för t.ex. fritidsbåtkanaler och s.k. sopmajor samt visst stöd till båtlivets intresseorganisationer är mycket liten. Även stöd till småbåtshamnar utgår f.n. i mycket begränsad omfattning.

66 till ny organisation. överväganden. Förslag i I I verksamhet utgörs bl.a. av typkontroll Sjöfartsverkets av fritidsbåtar, förarintyg för segel- och motorbåtar, av farleder och framtagande av iordningsställande samt sjösäkerhetsfrågor. Medel att täcka båtsportkort kostnaderna för service till fritidsbåttrafiken förs från huvudtitel via naturjordbruksdepartementets vårdsverket till sjöfartsverket och televerket.

Inom regeringskansliet bereds f.n. fritidsbåtutred- 1974:95) förslag att genom s.k. båtavgifter ningens(SOU ökade resurser för båtlivet. Resultatet av dessa skapa i hög grad vilken tyngd arbetet överväganden påverkar med fritidsbåtar får i friluftslivsmyndigheten.

Oberoende av dessa överväganden kan fritidsbåtfrågorna - liksom fritidsfisket - med fördel delas upp på dels ett dels ett fackmässigt verkställande främjande, organ. Detta har också förordats av fritidsbåtutredningen. Enligt vår uppfattning bör den främjande rollen den myndighet som bär ansvaret för ligga på friluftslivsfrågorna. Det fackmässigt verkställande ansvaret bör åvila sjöfartsverket vilket bör komma till uttryck i verkets instruktion.

är ett fristående organ som sorterar Sjösäkerhetsrådet under kommunikationsdepartementet. Rådet svarar för sjösäkerheten med huvudsaklig inriktning på fritidsbåttrafiken. Verksamheten har av fritidsbåtutredningen föreslagits ligga hos den myndighet som har ansvaret för friluftslivet.

Sjöfartsverket är den myndighet som ansvarar för såväl över sjösäkerheten som för samordningen av tillsynen Ansvaret omfattar bådehandelssjöfarten och sjöräddningen. fritidsbâttrafiken. De myndigheter och organ som är representerade i sjösäkerhetsrâdet resp. sjöräddningen har flera beröringspunkter med sjöfartsverket än med något organ inom området turism och friluftsliv. De

till överväganden. Förslag ny organisation.

medel som sjösäkerhetsrådet i sin utnyttjar verksamhet information och propaganda - hämtar också i stor

utsträckning grundmaterial från de Verkställande fackorganen inom detta område. Vidare rådet utnyttjar redan i dag vissa administrativa basresurser hos sjöfartsverket.

Nuvarande förhållanden talar således för att rådet vid en eventuell avveckling inordnas i sjöfartsverkets organisation. Mot bakgrund av de som förslag framlagts av fritidsbâtutredningen och som f.n. prövas inom regeringskansliet kan emellertid även en inplacering av sjösäkerhetsrådet 1 den som svarar för myndighet friluftslivsfrågorna bli aktuell. I en friluftslivsmyndighet med en omfattande verksamhet för båtlivet är självfallet sjösäkerhetsfrågorna mer motiverade än vad de är i naturvårdsverket i vår dag. Enligt uppfattning bör sjösäkerhetsrådet inte avvecklas som egen myndighet innan beslut fattats om fritidsbåtfrågornas framtida omfattning. Under alla förhållanden bör samverkansformerna mellan berörda ses över myndigheter och regleras i instruktionerna.

Fjällsäkerhetsrådet är en fristående som f.n. myndighet i avvaktan på beslut om definitiv är placering administrativt knuten till Dess jordbruksdepartementet. sekretariat omfattar en halv storleksordningen tjänst. Verksamheten är framför allt av samordnande och informativ karaktär och har som sin stora målgrupp turisterna i fjällområdena. övervägande praktiska skäl talar för att rådet avvecklas som egen myndighet och införlivas med det organ som bär på myndighetsnivå ansvaret för friluftslivet.

Anläggningsdelegationen vid naturvårdsverket bör avskaffas främst mot bakgrund av det krympande ansvarsområdet. Stödet till föreningsdrivna anläggningar

till organisation. 68 överväganden. Förslag ny

också fr.o.m. den 1 juli 1981 till riksidrottsövergår förbundet.

Vad gäller jakten är naturvârdsverket ansvarig mynfaunasektion). I jakt- och viltdighet (fritidsbyråns f.n. arbete med de administravårdsberedningen pågår tiva inom denna sektor. Vi vill för vår del frågorna betona vikten av en nära samverken på myndighetsnivå vid handläggningen av jakt och övriga rekreationsfrå- Starka skäl talar för att den myndighet som angor. svarar för friluftslivet också, i likhet med vad som föreslagits beträffande fritidsfisket, bör ha ansvaret för att hävda jaktens intressen från rekreationssynpunkt.

Domänverket berörs inte av våra organisationsövervä- Allmänt bör dock i detta sammanhang framhållas ganden. den stora tillgång för turismen och fripotentiella luftslivet som ligger i en utökad samverkan i planeringssammanhang mellan verket och andra organ.

För närvarande finns vissa organisationer av folkrörelsekaraktär som utan att tillhöra riksidrottsförbundet ändå har en viss administrativ knytning till förbundet. Dessa utanför riksidrottsförbundet stående som ändock erhåller sina statsbidrag via organisationer förbundet är Friluftsfrämjandet, Svenska pistolskytteförbundet, Riksföreningen för ridningens främjande, Ridfrämjandets ungdomsnämnd, De svenska lantliga ryttarföreningarnas centralförbund, Svenska ponnyföreningen, Svenska livräddningssällskapet/Simfrämjandet, Fritidsfiskares Riksförbund Cykelfrämjandet, Sveriges och Svenska Båtunionen. De skall själva till regeinlämna anslagsframställningar. Riksidrottsringen förbundet dock att yttra sig över framges möjlighet I bl.a. idrottsutredningens betänkande ställningarna. (SOU 1969:29) Idrott åt alla och utredningen (SOU 1979:60) Bidrag till folkrörelser har berörda orga-

överväganden. till Förslag ny organisation. 69

nisationer påtalat det i riksidrottsförtvivelaktiga bundets möjligheter att påverka storleken av dessa

organisationers bidrag. En viss konkurrens om medlen uppstår naturligtvis mellan idrotten och andra former för friluftliv.

Vi föreslår att medel till dessa - med organisationer undantag för de organisationer (t.ex. pistolskytteförbundet och vissa som kan hästsportorganisationer) ha en nära knytning till - förs tävlingsverksamheten upp som särskilda poster i till anslutning friluftslivsmyndighetens anslag. Respektive organisations anslagsframställning ställs till regeringen via friluftslivsmyndigheten, som yttrar sig över framställningarna.

4.2.3 Avveckling och av vissa decentralisering uppgifter vid naturvårdsverket

Vid genomgången av de myndigheter som har beröringspunkter med turism och friluftsliv har möjligheten att decentralisera eller avveckla uppgifter prövats. Detta framgår också av 1. Sådana bilaga uppgifter återfinns framför allt inom naturvårdsverket. Vad

gäller rekreationsberedningen har vi som redotidigare visats (jfr avsnitt 4.2.1) att den bör föreslagit upphöra.

Beträffande naturvårdsverkets av sektorgranskning planer och 15 och 16 markanvändningsplaner (punkterna i bilaga 1) föreslås att denna verksamhet - vad beträffar friluftslivsdelen - eller upphör begränsas

till rena undantagsfall. till nuvarande

Bakgrunden arbete med dessa frågor är att kommunernas slutliga planförslag enligt 17 § byggnadsstadgan skall ställas ut för granskning. I detta sammanhang tillställs naturvårdsverket (och planverket) ett av exemplar planen. Verket har inte skyldighet att lämna synpunkter utan detta görs inom ramen för dess

rådgivnings/bevaknings-

funktion.

till 70 överväganden. Förslag ny organisation.

Vårt baseras på att betydande resurser läggs förslag ned en vars effekt är synnerligen osäker. på uppgift till kontroll med utgångspunkt från Möjligheterna riksintresset bör finnas kvar men utnyttjas mer besärskilt som också planverket bedriver plangränsat, från denna För de mer rådgranskning utgångspunkt. insatserna i samband med granskningen bör givande andra medel t.ex. allmänna råd och föreutnyttjas, skrifter.

Även av skäl anser vi att en löpande principiella av inte bör vara en uppgift granskning planärenden för centrala statliga organ. Det bör vara tillräckmed att de statliga länsorganen har denna uppligt Däremot är det en viktig uppgift för de centragift. la att meddela allmänna råd för den regionala organen och kommunala För denna uppgift kan en planeringen. viss vara nödvändig. En överbevakningsverksamhet gång - vad gäller friluftsfrågorna- från plangranskande till verksamhet innebär också riktlinjegivande att bl.a. visst dubbelarbete i förhållande till plan-

verkets verksamhet upphör.

att vara rörande fartbegräns- Uppgiften rgmissoraan till brohöjder, avstängningar av vattenningar sjöss, leder och -områden (punkt 27) föreslås gecentraliseras till Detta är främst en regional och länsstyrelserna. lokal där eventuella riksintressen bör kunna fråga bevakas med hjälp av riktlinjer från naturvårdsverket. bör kunna utföras inom ramen för befintliga Uppgiften resurser .

som bortfaller vid naturvårdsverket redan Uppgifter fr.0.m. budgetåret 1981/82 är bidrag till förenings- 30) som förs över till riksidrottsanläggningar (punkt förbundet, samt forsknings- och utvecklingsfrågor

avseende idrotten.

F""________________-____________((!4!A4!(AÄWAW överväganden. Förslag till 71 ny organisation.

Resursmässiga konsekvenser avseende de förändringar som här har föreslagits redovisas i avsnitt 4.3.4.

4.3 Organisatoriska alternativ

Mot ovan angivna bakgrund och har under utgångspunkter arbetets gång två olika organisatoriska alternativ kommit i förgrunden.

Alternativen utgår från två skilda Alternativ synsätt. 1 utgår från att turism och friluftliv bör ses som ett sammanhängande ansvars- och arbetsområde, vilket även bör återspeglas i organisationen den centrala på myndighetsnivån.Alternativet innebär att en ny central myndighet bildas vid sidan om turistrâdet.

Alternativ 2 utgår i stället från att turism och friluftsliv är två arbetsområden och att en i renodling ansvarsfördelningen får en däremot svarande organisatorisk lösning. Alternativet innebär att det Centrala ansvaret fördelas mellan turistrâdet och naturvårdsverket.

4.3.1 Inrättande av ett centralt nytt organ alternativ l

Det nya fristående organet bildas att vissa genom uppgifter som nu utförs inom rekreanaturvårdsverket, tionsberedningen och Sveriges turistrådförs samman.

Vi har i detta sammanhang att förprövat möjligheten

lägga all verksamhet rörande turism och friluftsliv

till Sveriges turistråd, b1.a. av den kommupå grund nala och landstingskommunala styrelseförankringen. Organisationsformen (rådet är en stiftelse) samt rådets kommersiella talar dock emot att inriktning på rådet lägga ett samlat ansvar för både turism och

till organisation. 72 överväganden. Förslag ny

friluftsliv i vilket bl.a. ingår myndighetsuppgifter av typ handläggning av bidragsärenden.

Vi har inte heller ansett det vara lämpligt att lägga ett sammanhållet ansvar på någon i dag existerande

myndighet.

Det bör framhållas att den nya myndigheten inte avses bli ett stort statligt verk med egna administrativa funktioner. Den som skulle omfatta nya myndigheten, ca t.ex. annan 17 tjänster, förutsätts utnyttja mynadministrativa basresurser, till exempel vad dighets telefonväxel och annan gäller personaladministration, kontorsservice samt kassaförvaltning.

Den centrala myndigheten skall vara ett främjande, nya och samordnande organ med vissa myndighetsrådgivande för frågor rörande turism och friluftsliv. uppgifter Dess bör vara att genom samordövergripande uppgift och samverkan söka förverkliga den av statsmakning terna beslutade rekreationspolitiken. Myndigheten blir såväl statsmakternas som de regionala och lokala organens primära kontaktorgan på central myndighetsnivå.

I förhållande till Sveriges turistråd innebär förslaatt fördelningen av uppgifter görs på funktionell get basis vilket bl.a. innebär att turistrâdets roll som marknadsförande organ markeras. Detta sker dels genom att det från turistrådet övertar vissa nya organet av dels genom uppgifter samhällsplaneringskaraktär, att det blir ett naturligt forum för de nya organet som rekreationsberedningen har vad gäller uppgifter av statliga insatser inom omrâdet. uppföljning

Den främsta rollblir att vara främnya myndighetens och samordnande när det gäller frågor som rör jande turism och friluftsliv. Sveriges turistråd är i detta

överväganden. till Förslag ny organisation. 73

alternativ liksom i dag centralt för marknadsföorgan ring av turism i Sverige. Vad gäller den inbördes organisatoriska ställningen är den och nya myndigheten Sveriges turistråd sidställda organ. Beröringspunkterna mellan dem gör det dock naturligt att ta till hänsyn varandras uppfattningar och ageranden i olika frågor. Den nya myndighetens i syn övergripande policyfrågor bör t.ex. utgöra en viktig del i underlaget då beslut fattas om de olika som turistmarknadsföringsinsatser rådet anser vara behövliga. Den fornya myndighetens mella möjligheter att turistrådets påverka liksom t.ex. naturvårdsverkets - verksamhet går via regeringen. Om den nya myndigheten i kraft av sitt främjande och samordnande ansvar finner att väsentliga arbetsuppgifter åsidosätts bör den således ha både rätt och skyldighet att uppmärksamma detta. Detta regeringen på förfaringssätt är normalt när det gäller sättet att utöva en samordningsfunktion mellan sidställda myndigheter.

Av bilaga l framgår närmare hur och tillbefintliga kommande uppgifter bör fördelas olika på organ. Härutöver bör påminnas om de prioriteringar av ansvaret för vissa frågor som gjorts i avsnitt 4.2.2.

De uppgifter av samhällsplaneringskaraktär som från

turistrâdet föreslås föras över till den nya myndigheten är framför allt rådets rörande utvecklingsarbete ekonomi och sysselsättning samt cost/benefit-bedömningar och vidareutnyttjandet av dessa arbeten.

Dessa uppgifter utgör i den väsentliga inslag utbildningsverksamhet som rådet f.n. bedriver i att syfte stimulera regional och lokal av planering turistområden och anläggningar. Detta innebär projekt mer precist att utveckla ett kunnande om de marknadsmässiga, sociala och ekonomiska konsekvenserna för individ, näring och samhälle vid en turism. Även satsning på

till organisation. 74 överväganden. Förslag ny

om ansvaret för denna uppgift som helhet förs över bör - beträffande de inslag som på det nya organet rör de marknadsmässiga förhållandena och som förutrådet - turistrådets kunnande och sätts ligga kvar på material utnyttjas.

andra som kan ut- Beträffande näraliggande uppgifter planeringsunderlag, t.ex. inkvarteringsstatistik, göra förutsätts ett nära samarbete ske prognoser m.m., mellan den nya myndigheten och turistrådet.

Turistrådets egen planerings- och utvecklingsverksami detta alternativ utformas efter de krav som het bör den marknadsföringsfunktionen ställer. Föroperativa att från turistrådet föra över vissa utbildslaget innebär inte att turistrâdets hela ningsaktiviteter också förs över till det nya utbildningsfunktion Rådet skall fortfarande ha full organet. självfallet att inom ramen för sin marknadsföringsfunkmöjlighet tion driva den rådgivnings- och utbildningsverksamhet som behövs.

Vad den ansvar för forskningsgäller nya myndighetens och inkluderas i detta alterutvecklingsverksamheten nativ både friluftsliv och turism. Det nya organet bör här framför allt ha ett samordnande ansvar inom sektorn att och såväl med möjlighet följa påverka som bedrivs vid forsknings- som utvecklingsverksamhet andra institutioner, t.ex. lantbruksuniversitetet, de s.k. turisthögskolorna m.fl. En lämplig uppgift

bör därvid vara att registrera förekommande forsk-

Viss egeninitierad forsknings- och ningsinsatser. dock utförd av extern expertis utvecklingsverksamhet, inom området, är också motiverad.

I förhållande till turistrådet innebär detta att sådan och utredningsverksamhet vid rådet utvecklingssom har utöver vad som är nödvändigt för den inslag x

Överväganden. till Förslag ny organisation. 75

operativa marknadföringen bör utföras efter samråd med den nya myndigheten.

När det gäller yttranden om bidrag från arbetsmarknadsbör styrelsen de marknadsmässiga förutsättningarna bedömas av Sveriges turistråd. Även den nya myndigheten bör utifrån sin roll som främjande, rådgivande och samordnandeorganyttra sig över sådana bidragsärenden.

Beträffande naturvårdsverket gäller att mer samtliga renodlade arbetsuppgifter som naturvårdsverket har i fråga om friluftslivet (jfr avsnitt 4.3.2) förs över till den nya myndigheten. Vissa arbetsuppgifter inklusive medelsförvaltningen för dessa förutsätts dock ligga kvar på naturvårdsverket. Det gäller avsättning av områden (naturreservat m.m.) samt granskning av förslag till skötselplaner. Motivet för detta är framför allt att en av uppdelning dessa uppgifter skulle föra med sig en risk för påtaglig dubbelarbete. Den nya centrala myndigheten bör tillförsäkras ett inflytande genom att naturvårdsverket åläggs samrådsskyldighet i dessa frågor.

Vissa uppgifter (främst av och utrednings- utvecklingskaraktär) med anknytning till friluftslivet utförs i dag av andra enheter inom naturvårdsverket än fritidsbyrån. Dessa har karaktären av tidsbegränsade projekt och är således av temporärt varför vi slag, bortser från dem i detta sammanhang.

Den nya myndigheten bör ha en egen styrelse. Rollen som främjande, samordnande och samverkande organ talar för att den ges att förutsättningar arbeta flexibelt. Myndighetens instruktion måste avspegla detta behov.

Myndighetens övergripande ansvar för turism och friluftsliv samt de konsumentpolitiska utgångspunkterna för verksamheten talar för att styrelsen ges ett par-

till organisation. 76 överväganden. Förslag ny

lamentariskt inslag. Bland organ som bör vara representerade i märks turistrådet, naturvårdsstyrelsen kommun- och samt vissa verket, landstingsförbunden ideella friluftslivsorganisationer av folkrörelsekaraktär. Det bör dock vara en strävan att begränsa antalet ledamöter så långt det är möjligt.

För vissa och konsekvenser redopersonella ekonomiska görs i avsnitt 4.3.4.

Yåê§ê_§YEi9ê_59E§§KY§E§§E

Alternativet innebär framför allt att statsmakterna till sitt förfogande får ett centralt organ på myninom området turism och friluftsliv med dighetsnivå att verka för ett genomförande av en möjligheter samlad Insatser på friluftslivets rekreationspolitik. område kan t.ex. mot andra insatser inom samma vägas sektor. Alternativet kan vidare ses som en markering av turist- och friluftslivsfrâgornas vikt. En viss av departementens arbete kan ske. Ett avlastning centralt har också möjligheter att förbättra organ av samhället samlade forsknings- och samordningen inom området turism och friutvecklingsverksamhet till en bredare samverkan med luftsliv. Möjligheterna och kommuner i frågor som samtidigt rör landsting turism och friluftsliv blir också större. På bl.a. kommunnivâ som framgått tidigare, en avgränstorde, i termerna turism och friluftsliv vara svår att ning göra.

Alternativets största förtjänster visar sig främst i händelse av ett ökat engagemang från statsmakternas sida för turism och Detta skulle kunna

friluftsliv.

ta uttryck i ökade ekonomiska resurser eller sig förstärkta styrmöjligheter i annan form. Styrmöjligheter som automatiskt gör det möjligt för det nya

r i överväganden. till Förslag ny organisation. 77

organet att åstadkomma något nytt följer inte med alternativet. En risk för övertro på det nya organets möjligheter kan således finnas. Av stor betydelse för ett nytt organs att nå förutsättningar konkreta resultat blir det samlade rekreationspolitiska ställningstagande från statsmakternas sida som omnämns i direktiven och som vid flera tillfällen framhållits av riksdagen.

En konsekvens av alternativets konstruktion är att frågor som rör turism kommer att behandlas av två organ på central nivå. Nackdelarna med en sådan uppdelning motverkas dock av att ansvarsfördelningen mellan den nya myndigheten och turistrådet görs på funktionell basis, dvs. att turistrådets marknadsförande roll markeras.

En utbrytning av friluftslivsfrågorna får konsekvenser vad gäller samarbetet mellan den nya myndigheten och naturvårdsverket. De uppgifter som formellt och administrativt berörs är frågor kring naturreservats bildande och skötsel samt möjligen vissa principiellt viktiga planärenden. Ansvaret för dessa frågor ligger på naturvårdsverket som beträffande naturreservaten föreslås få samrådsskyldighet med den nya myndigheten. En viss ökning av tidsåtgângen för dessa arbetsuppgifter torde uppstå genom bl.a. formella registreringskrav, mer formaliserad handläggningsordning samt genom yttranden som ev. skall beslutas i styrelsen osv.

Ytterligare en konsekvens kan vara en ökad polarisering mellan naturskydds- resp. nyttjandeintressena. En öppnare brytning mellan dessa intressen kan från vissa utgångspunkter vara önskvärd men motstridiga uppfattningar mellan den nya myndigheten och naturvårdsverket kan försvåra samarbetet mellan dem. Det är emellertid svårt att bedöma i en sådan styrkan

till organisation. 78 överväganden. Förslag ny

tänkt Den kan motverkas av klara inpolarisering. struktioner och konsekvent uppträdande visavi berörda från regeringskansliets sida. organ

- 4.3.2 Inplacering i befintliga organ alternativ 2

Det i alternativ 2 är att bakomliggande synsättet turism och friluftsliv kan ses som två arbetsområden mellan vilka en av ansvar m.m. på central renodling nivå bör ske.

I detta alternativ betonas friluftslivsfrågornas beroende av Vilket det lämpligt att stanaturen, gör tens naturvârdsverk blir den myndighet som främjar och samordnar dessa Friluftslivsfrâgorna kan frågor. inom naturvârdsverket vägas mot andra fråhärigenom gor som rör naturvård och miljö.

För turistråd innebär alternativet att verk- Sveriges

samhetens huvudsakliga inriktning mot att främja

av turism kvarstår. Rollen som ensamt marknadsföring centralt turistområdet innebär dock att organ på vissa andra som f.n. är av mindre omfattuppgifter kan behöva markeras. Detta bör i stort sett kunning na ske inom ramen för nuvarande resurser.

som i detta alternativ kan behöva betonas En uppgift inom turistrådet är att ta fram och upprätthålla som underlättar för statsmakterna och stödunderlag att ett effektivare sätt än för givande organ på närvarande turismens utveckling. En annan uppstyra som mot av de sociala inslagen i rågift, bakgrund dets nuvarande mål bör ges ökad tonvikt, kan vara att olika konsumentgruppers särskilda behov uppmärksamma när det anläggningar och aktiviteter. gäller

överväganden. Förslag till ny organisation. 79

Beträffande naturvårdsverket kan de mål som verket

definierat för friluftslivsverksamheten bibehâllas.

De måste dock kompletteras med avseende på vad som

tidigare anförts om vissa fritidsfiske-, fritidsbåt-

och fjällsäkerhetsfrågor. Dessa frågor har närmare

knytning till friluftslivsfrågorna än till turistfrå-

gorna.

Utifrån det övergripande målet för verksamheten samt

de delmål som formulerats avsnitt (se 2.4.1) kan vid

naturvårdsverket följande och

funktioner medel identi-

fieras, även om gränserna ibland kan vara flytande:

Funktion Medel

- Bevakande - av Främjande friluftslivsintressena i olika sammanhang (remisser, bildande av naturreservat m.m.) - - Rådgivande Anvisningar av olika slag för regional och lokal planering - stimulerande Bidragsgivning - Utvecklingsverksamhet (rapporter m.m.) - Informationsverksamhet - - Förvaltande Administration av anslag, t.ex. det statliga i ledsystemet fjällen

Bortsett från fjällsäkerhetsrådets verksamhet samt

vissa främjande verksamheter inom fiskeristyrelsen

övertar inte naturvårdsverket i detta alternativ några

befintliga uppgifter från andra centrala statliga organ. Verket behöver således inte ta över några uppgifter från rekreationsberedningen. Beredningens upp-

gifter på friluftslivsområdet faller naturligt in i

verkets verksamhet. Uppgifter vid beredningen som rör

turism kan tas om hand av turistrådet (jfr punkterna

l,2,6 b), 7 b), 8,12 och 13 i l). bilaga

Beträffande av områden avsättning (naturreservat m.m.)

liksom av granskning förslag till föreskötselplaner slås att nuvarande

handläggningsordning bibehålls.

80 överväganden. Förslag till ny organisation.

har f.n. huvudansvaret för verksam- Naturvårdsbyrån heten men samverkar i tillämpliga delar med fritids- Risken för en förfördelad behandling av fribyrån.

luftslivsfrågorna - mot bakgrund av de målkonflikter

som uppenbarligen finns mellan bevarandesidan resp. - förutsätts kunna minska genom den nyttjandesidan av friluftslivsfrågornas ställning inom förstärkning naturvârdsverket som beskrivs nedan.

och rörande idrott och Forsknings- utvecklingsarbetet friluftsliv har i enlighet med 1981 års budgetproposition till att mer renodlat gälla friluftsbegränsats Alternativet förutsätter en nära samlivsfrågorna. verkan med turistrådet, som får motsvarande ansvar på turistsidan. De medel som står till verkets förfogande bör för utförda av extern utnyttjas konsulttjänster expertis. Någon intern forsknings- eller utvecklingsverksamhet bör således inte förekomma.

Beträffande bidrag till anläggningar naturvårdsverkets av riksintresse inhämtas f.n. rekreationsberedningens om bidraget visst belopp. Framyttrande överstiger deles bör samråd ske med turistrâdet vad gäller markförutsatt att bidraget har benadsförutsättningarna för turismens Antalet ärenden av tydelse utveckling. denna har hittills varit litet varför några samtyp arbetsproblem - med tanke på ansvarsuppdelningen knappast behöver uppstå mellan organen.

Om ett särskilt rekreationspolitiskt investeringsstöd - - omfattande både friluftsliv och turism skulle komma att inrättas, finns med hänsyn till vad som om turistrådets roll och inriktning i tidigare sagts detta organisationsalternativ inget naturligt organ som kan handha detta. I ett sådant på myndighetsnivå fall får således regeringskansliet svara för såväl handläggning som beslut rörande bidragsverksamheten.

x

överväganden. till Förslag ny organisation. 81

För att i största komma till möjliga utsträckning rätta med nuvarande friluftslivsfrågornas svaga ställning inom naturvårdsverket krävs vissa förändringar i verkets organisation. Vi har funnit att friluftslivsfrågorna mot bakgrund av deras art och vikt befinner sig alltför långt ned i organisationen. kan Samtidigt dock inte vad friluftslivsfrågorna gäller personalresurser och antal ärenden anses vara av den omfattningen att inrättandet av en är avdelning motiverad. Vi föreslår i stället att nuvarande fritidsbyrân lyfts ut ur och får en naturresursavdelningen utgöra särskild enhet (byrâ) direkt under generaldirektören. Chefen för fritidsbyrân skulle därmed i likhet med bl.a. avdelningscheferna i ingå verksledningen. Vidare föreslås att friluftslivsorganisationerna och turistrådet ges bättre i representation naturvårdsverkets styrelse.

Avsikten med dessa är att förslag ge friluftslivsfrågorna större möjligheter att hävda inom sig verket. Detta bör kunna ske på flera plan. i verks- Deltagande ledningen samt den närmare kontakten med styrelsen torde innebära dels större till möjligheter informell påverkan, dels att fler frågor rörande friluftslivet kommer att avgöras på nivå inom verket. högsta Det torde också bli lättare att internt konkurrera om resurser, bl.a. i samband med budgetarbetet.

När det gäller avvägningarna mellan de naturskyddande intressena och nyttjandeintressena är det med en bredare styrelse att fler kan få troligt frågor en öppnare behandling än för närvarande. Den öppnare behandlingen ger också ökade insynsmöjligheter, vilket på sikt bör förbättra förutsättningarna för en ömsesidigt accepterad avvägning mellan de båda

intressena.

82 till ny organisation. överväganden. Förslag

En annan fördel med denna organisationsförändring är att friluftslivsfrågornas vikt utifrån sett kommer att som större i förhållande till ett alteruppfattas nativ där nuvarande organisation bibehålls. Det är också sannolikt att viljan hos vissa folkrörelser till samverkan med de statliga organen ökar ju starkare organisatorisk ställning friluftslivsfrågorna får.

innebär inte att det for- Organisationsförändringen mella och informella samarbetet i sakfrågorna som i dag finns mellan fritidsbyrån och naturvårdsbyrân behöver förändras. Verkschefens ansvar för att olika sakfrågor vägs samman till en helhet skall naturligtvis ses som självklart.

och preciseringar i naturvårdsverkets instruk- Tillägg tion mot bakgrund av såväl organisationsförändringen, som vissa starkare betonade uppgifter bör också medverka till att friluftslivsfrågornas ställning stärks inom verket.

Ett delat ansvar mellan turistrâdet och naturvårdsverket är organisatoriskt och praktiskt tämligen lätt att genomföra. Berörd personal finns lokalmässigt redan samlad vid naturvårdsverket. Den gemensamma organisationen underlättar ett utnyttjande av naturvårdsverkets övriga resurser, t.ex. dess informationsverksamhet, juridiska kompetens etc.

De personella och ekonomiska konsekvenserna redovisas i avsnitt 4.3.4.

Yi§§ê_§YEl9ê_E9E§§5Y§E§§E

Det bakomliggande synsättet i alternativ 2 är att arbetsfältet delas i ansvarsområdena turism och friluftsliv. En sådan delning medger en avgränsning i

överväganden. Förslag till ny organisation 83

förhållandevis klara ansvarsområden såväl på myndighetsnivå som på departementsnivå. som Delningen ger en följd härav de centrala myndigheterna ett avgränsat och mer hanterligt samordningsansvar, vilket bl.a. torde underlätta för t.ex. kommuner och näringsrepresentanter att få överblick över ansvarsfördelningen.

Alternativets konstruktion för emellertid med sig att frågor kan dyka upp som varken naturvårdsverket eller turistrådet känner ansvar för, med speciellt tanke på att avgränsningen i arbetsområdena turism resp. friluftsliv inte sammanfaller med ansvarsuppdelningen på den lokala nivån. På denna krävs punkt viss flexibilitet hos de båda samt ett nära organen informellt samarbete.

4.3.3 Kommentarer till alternativen

Gemensamt för de båda alternativen är verksamhetens främjande karaktär. I linje med gällande mål för sektorn turism och friluftsliv skall således såväl offentliga som ideella och kommersiella organ påverkas till ett ökat i och engagemang satsning på frågor inom sektorn. Alternativen har också samma ambitionsnivå. Detta tar sig bl.a. i att de uttryck totala resurserna central nivå är på lika i båda alternativen. Båda alternativen bör också kunna genomföras med vissa kostnadsbesparingar.

De grundläggande skillnaderna mellan alternativen här-

rör helt från naturligt resp. bakomliggande synsätt. I alternativ l läggs tyngden på samordning mellan turism och friluftsliv. I alternativ 2 läggs tyngden i stället på en av renodling ansvarsfördelningen mellan turism och friluftsliv.

En annan mer praktisk skillnad mellan alternativen är att bara alternativ l öppnar möjligheter till en

till Förslag ny organisation. 84 överväganden.

av verksamhet från Stockholm. Vi har utlokalisering inte inom ramen för detta delbetänkande studerat dock konsekvenserna av ett sådant förfarande.

I avsnitt 4.1 har redovisats vissa överordnade proutformning. Utifrån blem som berör organisationens synsätt har de där resp. alternativs bakomliggande anvisats en lösning i de överredovisade problemen i detta Detta gäller dock väganden som gjorts kapitel. inte samordningen av skilda ekonomiska stödformer, vilket bör kommenteras närmare.

de ekonomiska styr- och I tablå 2:1 har redovisats som kommer turismen och stimulansmedel (stödformer) till del. Som tidigare framgått är endast friluftslivet dessa tillkomna utifrån enbart turist- och några få av intressen. Vidare kan konstateras rekreationspolitiska av stöden är starkt ändamålsbestämda och åtatt många för stödgivningen. följda av mycket detaljerade regler Dessa stöd innebär en direkt och påtaglig styrning från statsmakternas sida.

ter möjligheterna att med re- Mot denna bakgrund sig förbättra samordkreationspolitiska utgångspunkter ekonomiska stödformer små. I ningen av nuvarande också att den styrning som i dag kapitel 3 framgår finns avseende stöd som har andra syften än rekreahar haft mycket liten effekt. tionspolitiska

För att åstadkomma en mera påtaglig rekreationspolitisk olika ekonomiska stödformer krävs bl.a. styrning av att turist- och rekreationspolitiken konkretiseras. torde krävas vissa ingrepp i den befintliga Vidare så att enskilda stödformers stödstrukturen, antingen ses över eller genom att medel som utnyttjas regler direkt för turism och rekreation särskiljs från resp. stödform för att bilda ett nytt rekreationspolitiskt

överväganden. till Förslag ny organisation. 85

stöd. Självfallet finns också att möjligheter skapa ett helt nytt stöd utan att stöd övriga påverkas.

Vi har i detta betänkande inte prövat möjligheterna att åstadkomma ovan. Sådana överförändringar enligt väganden har stora rekreationspolitiska och inslag blir därmed viktiga i det fortsatta arbetet. inslag Det kan dock konstateras att om sådana

förändringar

kommer till stånd kan dessa också få administrativa

och/eller organisatoriska konsekvenser i detalj

som

är svåra att förutse nu. Det torde klart

dockxstå

att förutsättningarna att handha denna av typ frågor är större i det alternativ som innebär att en ny myndighet bildas. Handläggningen av ett investenytt ringsstöd av det slag som förerekreationsberedningen slagit flera gånger under senare år underlättas t.ex. av förekomsten av en central myndighet.

En återkoppling till de administrativa och organisatoriska problem som redovisats avsnitt tidigare (jfr 3.2) visar att vissa problem kvarstår oavsett vilket organisationsalternativ som väljs. Detta är främst en följd av den avgränsning till det centrala myndighetsansvaret som gjorts i detta betänkande. Exempel på olösta problem är framför allt ansvar länsstyrelsernas för turism och friluftsliv nivå. Ett annat på regional exempel är den svaga och de oklara samarbetskopplingen formerna mellan Sveriges turistråd och de regionala turistorganen.

Andra problem är främst en av oklarheter i statsföljd makternas utformning av turist- och rekreationspolitiken. En precisering av denna kan politik undanröja mycket av den osäkerhet som verkat hämmande på verksamheten. Utredningen avser senare redovisa underlag för en samlad rekreationspolitisk bedömning.

86 Förslag till ny organisation. överväganden.

4.3.4 Personella och ekonomiska konsekvenser

För båda alternativen till ny organisation som diskuteras ovan att statens totala kostnader för gäller den centrala som berör turism och myndighetsutövning friluftsliv torde minska. De personalbesparingar som totalt sett kan blir vidare likvärdiga för uppnås båda alternativen. Detta avspeglar det förhållandet att en av utgångspunkterna har varit att alternativen skall vara likvärdiga i ambitionshänseende.

På en punkt kan dock en viss skillnad mellan alternativen uppstå. Det gäller tillgången till specialistbl.a. de juridiska och tekniska områdena kompetens på samt informationssidan. I alternativ l torde den på behöva avsätta en viss egen resurs nya myndigheten för dessa ändamål, medan i alternativ 2 naturvårdsverket redan förfogar över sådana resurser. Denna skillnad rör om storleksordningen en hel tjänst. sig

För Sveriges turistråd blir de personella konsekvenserna av de båda organisationsalternativen marginella. Det rör här om storleksordningen l tjänst. I det sig fall inrättas l) kan såen ny myndighet (alternativ ledes resurser motsvarande 1 tjänst föras till denna från turistrådet. I alternativ 2 kan i stället resurser motsvarande l tjänst föras från rekreationsberedningen till turistrådet.

De tjänster och anslagsposter som berörs av en organisationsförändring kan i stort sett hänföras till naturvårdsverkets fritidsbyrå (sektionen för idrott och friluftsliv) och rekreationsberedningen vilka båda omfattas av naturvårdsverkets anslag. De anslagsposter som berörs framgår av tablå 4:1.

[ överväganden. Förslag till 87 ny organisation.

Tablå 4:1 Vissa personella resurser

Anslag/anslagspost Ram Personal som be- 81/82 lastar anslags- (tkr) posten (personår) Handl. Bitr.

I2-anslaget: Utredningsverksamhet m.m. 900 1 vid rekreationsberedningen Utvecklingsarbete rörande 1.000 3 anläggningar Viss fjällverksamhet -utredningsverksamhet 200 l -fjällsäkerhetsrådet 1.000 0,5 Naturvårdsverkets myn- 7 dighetsanslag (H 1) Arbetsmarknadsstyrelsens 1 2 -anslag

I redovisningen ingår hela sektionen för idrott och friluftsliv samt fritidsbyråns chef och dennes assistent. I det redovisade antalet tjänster vidare ingår 1 kanslichef, 2 handläggare och 1 biträde vid rekreationsberedningen. Tillsammans med turistrådets tjänster centralt (4l,5) uppgår de totala resurserna för turism och friluftsliv till 63 tjänster.

I avsnitt 4.2.3 har redogjorts för vissa uppgifter inom naturvårdsverket som kan decentraliseras resp. avvecklas. Förändringar vad gäller verksamheten med planfrågor och vissa remisser beräknas således kunna frigöra i storleksordningen ett personår. Genom förändringar i anslagstilldelningen redan budgetåret - här avses 1981/82 avveckling av föreningsstödet samt minskning av anslaget för och forskning utveckling beräknas resurser motsvarande 2 personår kunna frigöras. I denna bedömning har till behovet tagits hänsyn av viss resursökning med av den anledning nya uppgiften rörande upprustning av vissa som fjällanläggningar

till ny organisation. 88 överväganden. Förslag

tillkommit detta år (jfr punkt 31 i bilaga 1). Den successiva minskningen av naturvårdsverkets ärendehar dessutom gjort att verket redan i dag handläggning har visst utrymme för omprioriteringar.

Rekreationsberedningens insatser vad gäller uppdraget från rörande utvecklingsarbetet inom de regeringen rekreationsområdena binder till och med år primära 1982 resurser motsvarande 2-3 personår.

Detta innebär att resurser motsvarande 7-8 personår bör kunna ha vid slutet av år 1982. Av frigjorts dessa resurser bör dock viss del avsättas för verksamhet rörande b1.a. fritidsfiske och fritidsbåtar som i stort sett nere, men som under alla omligger måste omhändertas. Någon hänsyn till ständigheter förslag i en ev. proposition rörande fritidsbåtarna har här inte kunnat tas. Vidare bör i det fall en ny vissa resurser - och/eller myndighet inrättas personal anslagsmedel - avsättas för informationsverksamhet och annan specialistkompetens som naturvårdsverket f.n. kan bistå med. Denna resurs kan beräknas uppgå till en hel tjänst.

bör vad gäller personalresurserna ca 6 Sammantaget tjänster kunna inbesparas i båda organisationsalternativen. I alternativ l torde dock den besparing som hänför sig till ett uteblivet utnyttjande av naturvårdsverkets specialistkompetens vara svår att realisera varför den reella besparingen i detta alternativ blir 5 tjänster.

Resursfördelningen uttryckt i antal tjänster mellan organisationerna på central nivå skulle därmed kunna se ut på följande sätt.

f i i r överväganden. till Förslag ny organisation. 89

Tablå 4:2 Tjänster på central nivå

Alternativ l Alternativ 2 Handl. Bitr. Handl. Bitr. Naturvårdsverket - - 10,5 4 Nytt centralt organ 13,5 4 - - Turistrådet 40,5 42,5

Totalt 58 57

I tablån tillkommer i alternativ 2 tillgången till ovan nämnda inom specialistkompetens naturvârdsverket motsvarande 1 tjänst, vilket gör båda alternativen likvärdiga i resurshänseende. De redovisade besparingarna bör kunna realiseras dels att inte genom tillsätta befintliga vakanser, dels att genom uppdra åt naturvârdsverket att svara för ev. nödvändig omplacering.

I och med att avvecklas bortrekreationsberedningen faller också den del av den medelsram som beredningen har till förfogande (900.000 kr. budgetåret l98l/82), som direkt rör uppgifter i till anslutning regeringsuppdraget rörande de primära rekreationsområdena. Denna del kan beräknas till storleksordningen 500.000 kronor.

Även vad gäller ekonomiska konsekvenser utöver de som hänger samman med personalresurser är organisationsalternativen tämligen likvärdiga. I det fall en ny myndighet bildas och denna inte lokalmässigt knyts till naturvårdsverkets dock vissa uppstår engångskostnader i samband med omlokaliseringen.

UTREDARENS SLUTORD

Båda de diskuterade organisationsalternativen kan enligt min mening bilda en realistisk ram för de rekreationspolitiska insatser som statsmakterna nu eller i framtiden kan vilja förorda.

Utredningen har inte uttryckligen förordat vilket av de tvâ organisationsalternativen man bör En välja. viktig anledning är att frågan om rekreationspolitikens innehåll bör analyseras närmare innan slutlig ställning tas till frågan om hur organisationen bör lösas. Det samlade rekreationspolitiska beslut som såväl riksdagen som regeringen vid olika tillfällen berört - och som också nämns i direktiv - har utredningens enligt min uppfattning stor för av den

betydelse utformningen

statliga administrationen. En annan viktig anledning är att riksdagen (KrU 1980/81:24) beslutat att utredningen skall ges ett parlamentariskt Det finns inslag. starka skäl som talar för att den diskussion de kring grundläggande rekreationspolitiska principerna som kommer att föras i en vidgad också får utredning påverka det slutliga beslutet om turismens och friluftslivets administration.

Jag vill dock något kommentera organisationsfrågan.

En starkare samhällsekonomi skulle större ge möjligheter till resursöverföringar till turist- och friluftslivssektorn. Behovet av en prioritering av denna sektor har vid flerfaldiga tillfällen framförts i

92 SOU 1981528 Utredarens slutord

Under senare år har såväl behovet av riksdagen. resursförstärkningar som nödvändigheten av en plan för statens rekreationspolitiska handlande framhållits.

Om en sådan förstärkning av turist- och rekreationskommer till stånd är enligt min mening en politiken central en lämplig plattform för samny myndighet ordnande, främjande och prioriterande insatser. Den som tillkommer kan odelat ägna sitt intresmyndighet se åt rekreationspolitiken. Jag vill dock betona vikten av att man väljer en enkel och inte allt för kostsam Detta kan som nämnts ske genom samlösning. verkan med någon redan i dag existerande myndighet vad gäller olika administrativa basresurser.

Självfallet kan den ekonomiska situationen lägga hinder i vägen för en utveckling av turism och friluftsliv. Valet mellan de båda alternativen blir då inte lika klart. Även med denna utveckling finns emellertid enligt min uppfattning skäl som talar för alternativ 1. Den planering på det rekreationspolitiska området som diskuterats i riksdagen, senast vid innevarande riksmöte, förutsätts uppenbarligen ske under alla förhållanden. Skillnaden är att en mer målmedveten utbyggnad av de statliga insatserna för turism och rekreation senareläggs.

Samtidigt är det emellertid en självklarhet att förutsättningarna för en ny myndighet att bedriva en meningsfull verksamhet är begränsade med de resurser som i dag står till förfogande. Främst inom friluftslivssektorn är dessa resurser så små att de huvudsakligen räcker för att finansiera viss redan befintlig basverksamhet.

Utredarens slutord 93

Sammanfattningsvis är det alltså min uppfattning att ett beslut beträffande turismens och friluftslivets administration bör anstå till dess klarhet vunnits beträffande den politiska inriktningen och de långsiktiga resurserna för turism och friluftsliv. De förslag som lagts fram i detta delbetänkande bör emellertid, tillsammans med det material remissbehandlingen av materialet kan ge, möjliggöra en viss handlingsberedskap. I anslutning till det samlade rekreationspolitiska beslut som nämnts bör det därför finnas goda förutsättningar att utan ytterligare tidsutdräkt också fatta beslut beträffande den centrala statliga administrationen på området.

SÄRSKILDA YTTRANDEN

Särskilt yttrande av sakkunnige Bengt Sparre och experten Ulf Åberg

TUREK redovisar två alternativa förslag till organisation för den centrala nivån. Bägge alternativen förutsätter att den s.k. dras rekreationsberedningen in.

Enligt alternativ l föreslås att en ny central myndighet bildas. Myndigheten skall vara ett främjande organ med uppgift att genom samordning och samverkan söka förverkliga den av statsmakterna beslutade rekreationspolitiken. Turismfrågorna delas ansvarsmässigt mellan turistrådet och den nya medan friluftsmyndigheten frågorna förs över till den nya myndigheten från sin nuvarande organisatoriska hemvist bland andra naturvårds- och miljöfrågor vid naturvârdsverket. Alternativets största förtjänster anges visa främst vid sig ökat engagemang från statsmakternas sida turism på och friluftsliv, t.ex. vid inrättandet av ett rekreationspolitiskt investeringsstöd.

Alternativ 2 innebär en inplacering av verksamheten i befintliga organ och bygger på en renodling mellan uppgifter som rör turism resp. friluftsliv. Statens naturvårdsverk är då liksom hittills ett naturligt organ för inplacering av Motfriluftslivsfrâgorna. svarande gäller sveriges turistråd i som rör frågor turism.

Till grund för uppbyggnaden av de två organisatoriska alternativen liksom för av och fördelningen uppgifter

96 Särskilda yttranden

ansvar emellan ligger bl.a. en organisationerna (kap. 3). Vidare anges vissa förutproblembeskrivning för samt förs resonemang om för- och nacksättningar delar med de olika organisatoriska lösningarna. möjligheter att utöva myndighets- Organisationernas ansvar, åläggas nya uppgifter, liksom deras styrelseär några frågor som i detta sammanhang sammansättning berörs i viss utsträckning.

direktiv skall utredaren med för- Enligt regeringens tur lämna om en förenklad, samordnad och förslag effektiviserad administration för turism och statlig rekreationssektorn.

Enligt vår mening hade en mer fördjupad problembeskrivning och analys av möjligheterna att organisatoriskt fördela ansvaret för olika frågor skapat en grund för sätt svarar mot vad lösningar som på ett entydigare direktiven anger som styrande, d.v.s. en förenklad, samordnad och effektiviserad statlig administration. En sådan analys hade därvid visat att ansvaret för olika vilka har angivits som styrande för uppgifter av det ena alternativet lika väl har kunnat utformning även i det andra. Pâ samma sätt hade en föruppfyllas beskrivning av för- och nackdelarna i de två djupad alternativen underlättat ett val av alternativ.

Särskilt yttrande av experten Gerhard Ericson

Allmänna synpunkter

Ett brett underlag för statsmakternas beslut om framtidens turist- och kommer att förerekreationspolitik ligga under 1982 i och med att TUREK:s och FRIBO:s (fritidsboendekommittêns) slutbetänkanden och inte minst Rekreationsberedningens rapport till regeringen om programarbetet i de primära rekreationsomrâdena

Särskilda 97 yttranden

framlagts. Det kan enligt min mening inte vara lämpligt att formerna för den framtida statliga administrationen för turism och rekreation - som kommer att ju utgöra ett av de viktigaste medlen för att genomföra - tas till innan rekreationspolitiken upp behandling det klarlagts vilken politik som skall föras och vilka arbetsuppgifter som därmed kommer att åvila de centrala organen. Emellertid är det inte TUREK:s fel att frågan om de administrativa formerna behandlas först. Denna arbetsordning har lagts fast redan i direktiven för utredningen.

I detta läge borde enligt min mening TUREK som utgångspunkt för sina organisationsförslag försökt göra klart för sig de viktigaste funktionerna och arbetsuppgifterna som måste genomföras av det eller de organ man sedan föreslår. I en sådan beskrivning borde då också ha ingått en belysning av de praktiska och faktiska problem som framför allt landsting, kommuner och turistföretag har till följd av splittringen på departements- och myndighetsnivå när det gäller turist- och rekreationspolitiska frågor. Om TUREK hade arbetat efter denna linje skulle det enligt min mening ha varit lättare att i enlighet med uppdraget om en lägga förslag samordnad, förenklad och effektiviserad organisation. I stället har nu formandet av de två alternativa förslagen i alltför hög grad präglats av till nuhänsyn varande organs ansvar, funktioner och resurser inom sektorn turism och rekreation. Särskilt gäller detta alternativ 2.

TUREK har i detta delbetänkande lanserat en gränsdragning mellan turism och friluftsliv. Denna gränsdragning går inte att genomföra i praktiken eftersom delarna hänger intimt samman. Däremot finns en skarp gräns mellan vad som är friluftsliv och vad som är naturvård. Natur och naturvård är viktiga förutsätt-

98 Särskilda t yttranden

ningar för friluftslivet men i lika hög grad för turismen. skydd och vård av natur för dessa ändamål bör självfallet ligga under naturvårdsverkets myndighetsansvar även i framtiden oavsett vilket alternativ man väljer.

Riksdagen har genom beslutet att bl.a. tillsätta rekreationsberedningen och utse 25 primära rekreationsområden tagit ett viktigt steg mot att förverkliga en samlad rekreationspolitik. Man har också anvisat sammanlagt 12 miljoner kronor för att möjliggöra planering och utveckling av turism och rekreation i områdena. TUREK ger på flera ställen uttryck för att rekreationsberedningens uppgifter till största delen kommer att upphöra i och med att planeringsarbetet redovisas för regeringen 1982. Det kan knappast ha varit avsikten att beredningen som samordningsorgan tillsattes kortsiktigt och gavs stora resurser enbart för planering utan syfte att på myndighetsplanet möjliggöra ett samlat agerande för genomförandet av en turist- och rekreationspolitik både inom och utanför de primära rekreationsområdena. Det är inte redovisat hur dessa framtida myndighetsuppgifter skall kunna genomföras i alternativ 2.

vad gäller sveriges Turistråd bildades detta som stiftelse just för att man i den formen skulle kunna arbeta med system för marknadsföring, försäljning, bokning o.dyl. Någon förändring till att ge rådet myndighetsuppgifter föreslås inte.

Dessa allmänna synpunkter leder också fram till följande syn på utredningens alternativ.

Särskilda 99 yttranden

Alternativ l

Utifrån mina erfarenheter av praktiskt arbete med dessa frågor på central myndighetsnivå ser jag det som angeläget att gentemot andra statliga organ, landsting, kommuner,folkrörelser samt turistföretag skapa ett så långt möjligt samlat myndighetsansvar för frågor som gäller såväl turismen som friluftsliv nära bostaden. Lika viktigt är att tillgodose inte minst turistnäringens intressen genom ett centralt starkt och komnetent organ med marknadsinriktning. Alternativ l ger förutsättningar för detta.

Min bedömning är dock att alternativ 1 med en uttalad myndighetsfunktion blir än angelägnare om stora statliga resurser inte kommer att ställas till förfogande än om så blir fallet.

Alternativ 2

Alternativ 2 innebär enligt min mening ett led i en nedrustning av ambitionerna från riksdagsbeslutet 1975 att bl.a. utveckla de primära rekreationsomrâdena. Att ansvaret för friluftsfrågor skulle ligga på naturvårdsverket är givetvis möjligt men mindre lämpligt då friluftsliv och naturvård i många fall har motstridiga intressen. Ingendera sidan har fördel av sammanvägningar dem emellan under samma myndighet. Dessutom måste en gränsdragning mellan friluftsliv och turism bli mycket besvärlig att leva med, eftersom friluftslivet är en väsentlig del av turismen.

Hur TUREK tänkt sig att myndighetsansvaret för delen turism i alternativ 2 skall lösas är oklart. Det skulle dock tekniskt kunna lösas på två sätt. Det första är att ändra på turistrådets stiftelseform till verksmyndighet. Något sådant förslag framläggs dock

100 Särskilda yttranden sou 1981:28

inte eftersom man enligt tidigare accepterade förutsättningar inte kan handha marknadsplanering och marknadsföring parallellt med formella myndighetsuppgifter. Det andra sättet är att myndighetsansvaret åvilar ett departement, vilket dock måste medföra en besvärande och oönskad belastning och en splittring. Fördelen med alternativ 2 skulle ju vara att rekreationsberedningens nuvarande uppgifter kunde delas mellan redan existerande organ.

Det är alltså helt uppenbart att alternativet 2 leder till fortsatt splittring och oklara gränsdragningar i stället för en samordnad, förenklad och effektiviserad administration som var utredningens uppdrag att lägga förslag om.

l. Bilaga

TUREK UPPGIFTSFÖRDELNINGEN PÅ CENTRAL STATLIG NIVÅ l. - TVÅ ALTERNATIV

Alternativ 1 Alternativ 2 Nytt centralt _Inp1acering i p organ (NCO) befintliga organ m H | u I m w w m m u m : u m : m m wav m C -r-i uno m HCG) -H HCG) u «U E u Hø E c m : x H m = x u 5% 38. 88% M5 -u Befintliga uppgifter : u m m H Såå m o c u w m u 4 0 m m.: 4 0 m m.x

RB 1. Yttranden om bidrag från AMS NCO+ST ST+SNV 2. “ SNV ST ST 3_ u n u u _ _ B05 4. Anvisningar för FRP-arbetet SPV NCO SPV SNV

5. Anvisningar för LP-arbetet R NCO R ST +SNV

SNV) 6 a) Följa insatser med statliga NCO SNV medel avseende friluftsliv 6 b) Följa insatser med statliga NCO ST ST medel avseende turism

SNV) 7 a) Informera om stödformer av- NCO SNV ST seende friluftsliv 7 b) Informera om stödformer av- NCO ST ST SNV seende turism

8. Behov av ändrade stödregler NCO ST 9. Remissverksamhet NCO+ST SNV+ST

10. Planeringsstöd - -

11. Utvecklingsprogram för PRO se 55 se 55 12. Sammanställning av LP -80 NCO SNV+ST

13. Allmänt utveck1ings/utred- NCO ST SNV+ST ningsarbete

SNV 14. Riktlinjer för kommunal NCO SNV planering och projektering (fjärrrekreation)

AMS = Arbetsmarknadsstyrelsen PRO = Primära rekreationsområden BoS = Bostadsstyrelsen R = Regeringskansliet FjR = Fjällsäkerhetsrådet RAÄ = Riksantikvarieämbetet Fn = Fiskenämnder RB = Rekreationsberedningen FRP = Fysisk riksplanering RF = Riksidrottsförbundet Fs = Fiskeristyrelsen SIND = Statens industriverk LbS = = Lantbruksstyrelsen SjöR = Sjösäkerhetsrådet LP Länsplanering Sjöv = Sjöfartsverket Lst = Länsstyrelser SNV = Statens naturvårdsverk NCO = Nytt centralt organ SPV = Statens planverk Nf = Fritidsbyrån ST = Sveriges turistrâd Nn = Naturvårdsbyrân UF = Utvecklingsfonder

Bilaga l.

2.

Alternativ l Alternativ 2 Nytt centralt Inplacering i organ (NCO) befintliga organ ä n n H u m m m m m u m c u m : m m p-av m c-ap C -r-l rico) -r-d ACO) m H ?0 E H HTJE : m : x u m c x R a: 5.3 Såå ag Såå -u Befintliga uppgifter C u m m u : H m m H m 0 4 0 m mx 4 0 m wx

15. Granskning av sektorplaner SPV NCO SPV SNV och markanvändningsplaner (riksintresse) - - 16. Granskning av sektorplaner och markanvändningsplaner (ej riksintresse) l7. Tillsynsmyndighet för strand- NCO SNV skyddet l8. Utvecklingsprogram för PRO se 65 se 65 19. för och NCO SPV SNV SPV Riktlinjer planering projektering för närrekreation 20. Avsättning av områden (natur- SNV NCO SNV/Nn SNV/Nf reservat mm.) 21. Yttrande över förslag till na- NCO SNV turreservat och skötselplaner 22. Riktlinjer och råd för sköt- NCO SNV SNV selplaner med rekreativt syfte (naturreservat) 23. Forskning och utveckling NCO ST SNV ST - friluftsliv 24. Administration av det stat- NCO SNV liga ledsystemet (riktlinjermedelsfördelning) 25. Förebyggande av intresse- NCO SNV konflikter inom natur- och friluftslivet 26. Fartbegränsning till sjöss, NCO SNV avlysning av vattenområden (riktlinjer) 27. Remisser rörande fartbegräns- Deleg. Deleg. ningar till sjöss, brohöjder, Lst (jfr Lst (jfr avstängningar av vattenleder 26) 26) och -områden 28. Remissverksamhet NCO SNV 29. Bidragsärenden - riksintresse NCO ST SNV ST

Bilaga 1.

Alternativ 1 Alternativ 2 Nytt centralt Inplacering i organ (NCO) befintliga organ u 3 n u u m m m m m m u m C u m : q m van m www a »an m a H : 0 m M ao u C E aU E m = x u m = x u e: as. a:

.Q3 Befintliga uppgifter :eg: nå:

§3 u.: m): gå :J: m:

30. Bidrag till föreningsanlägg- RF RF ningar 31. Främjande av fritidsbåts- NCO SjöV SNV Sjöv frågor 32. Bidrag till båthamnar och NCO SNV annan fritidsbåtservice

33. Sjösäkerhetsfrågor se 63 se 63 34. Jaktfrågor utreds utreds f.n. f.n. RF 35. Bidrag till utanför RF stående NCO SNV org. (anslagsmässig knytning) ST 36. Inventeringar avseende turis- ST ST tiska tillgångar (inkvartering, transport, aktiviteter) 37. Inkvarterings-, transport- och ST ST valutastabistik

38. Marknadsundersökningar i ST ST Sverige och utlandet

39. Informationsbank ST+NCO ST›

40. Statistikbearbetningar - ST+NCO ST sammanställningar 41. Marknadsrapporter ST ST 42. Rapporter om ekonomi och NCO ST ST sysselsättning 43. Marknadsplanering ST ST 44. Rådgivning/konsultarbete/ ST+NCO ST företagsanalyser 45. Utbildning NCO-+ST ST FjR 46. Fjällsäkerhetsverksamhet NCO SNV F5 47. Planering av fiskevårdsområden Fs/Fn Fs/Fn 48. Undersöknings- och invente- Fs Fs ringsarbete mm. Lbs 49. Glesbygdsstöd Lbs LbS

sou 1981:28 Bilaga 1.

4.

Alternativ l A1ternativ,2 Nytt centralt Inplacering i organ (NCO) befintliga organ

å» | | H m m H m m m u m : u m c W m nav m van C -v-c r-I g: a; vi v4 t: d) m u *CU E u men E C m : x u m C x u är;

:gå Befintli g a u ppg ifter gå gå såå

.m 0 0 m m.§ å 3 3 m.§

stöd AMS NCO+ST AMS ST AMS 50. Regibnalpolitiskt AMS NCO+ST AMS ST+SNV 51. Beredskapsarbeten SIND SIND 51m) 52. Hotellgarantilån SPV SPV SPV 53. Samordning av myndigheters arbete med FRP 54. Planärenden, lokaliserings- SPV SPV och koncessionsärenden - - 55. Planeringsstöd - - Bos 56. Markförvärvslån BoS NCO BoS SNV 57. Förbättring av boendemiljön RAÄ NCO+ST RAÄ ST+SNV RAÄ 58. Kulturminnesvård 59. Typkontroll av fritidsbåtar Sjöv Sjöv Sjöv NCO Sjöv SNV 60. Framtagande av båtsportkort Sjöv Farleder för fritidsbåtar Sjöv NCO Sjöv SNV 61. 62. Förarintyg för segel- och Sjöv sjöv motorbåtar SjöR NCO SjöR SNV SjöR 63. Sjösäkerhetsfrâgor

övriga uppgifter som inte särskilt . rubricerats enligt ovan.

64. Till redovisa under* NCO ST+SNV regeringen lag för utveckling av statens rekreationspolitik 65. av och medverkan NCO ST SNV Bevakning till att statens rekreations- ST

politik genomförs av fritidsfiske- NCO Fs SNV Fs 66. Främjande frågor

Bilaga 1.

Alternativ 1 Alternativ 2 Nytt centralt Inplacering i organ (NCO) befintliga organ §1 , H 1 | u m m m m m u m : u m c w m 0-ad m 0 HU : A ra: w -A H : 0 m u HO E u HU E ° . å* å ä ä å* ä r_ S, som inte *vi ä Övriga uppgifter rubricerats enligt ovan g E .ä ä S .g E: .ä å 8 h: ä 4 o -m wx å: O -w m):

67. Lån och bidrag till fritids- Fs/Fn NCO Fs/Fn SNV fisket - ej riksintresse

68. Riktlinjer för regional fri- Fs NCO Fs SNV tidsfiskeplanering 69. Forskning och utveckling NCO ST ST SNV - turism

70. Ekon.adm. rådgivning-näringen UF-+sT UF-+sT

71. Upprustning av anläggningar, NCO SNV där staten har betydande intressen (ny uppgift)

72. Rekreationspolitiskt stöd NCO ST R (möjlig uppgift)

Statens offentliga utredningar 1981

Kronologisk förteckning

. HS 90: Hälsorisker. S. . HS 90: Ohälsa och vårdutnyttjande. S. HS 90: Hälso- och siukvård i internationellt perspektiv. S. HS 90: utgångspunkter och riktlinjer för det fortsatta arbetet, S. . lvy arbetstidslag. A. . Oversyn av lagen om församlingsstyrelse. Kn. . kag om vård av missbrukare i vissa fall. S. Oversyn av sjölagen 1. Ju. . Enhetligt huvudmannaskap för högskolan. U. . Datateknik i verkstadsindustrin. l. . Datateknik i processindustrin. l. . Inrikesflyget under 1980-talet. K. . Nârredio. U. . Reformerat kyrkomöte. kyrklig lagstiftning m. m. Kn. . Grundlagsfrågor. Ju . Film och TV i barnens värld. U. . Industrins datorisering. A. . Minskat tobaksbruk. S. . Översyn av radiolagen. U. . Omprövning av samvetsklausulen. Kn. . Internationellt patentsamarbete lll. H. . Siukersättningsfrågor. S. . Tekniska hjälpmedel för handikappade. U. . Socialförsäkringens datorer. S. . Bra daghem för små barn. S. . Omsorger om vissa handikappade. S. . Omsorger om vissa handikappade. Sammanfattning, lagförslag, specialmotiveringar. S. . Turism och friluftsliv. Det centrala myndighetsansvaret. Jo.

Statens offentliga utredningar 1981

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Översynav sjölagen1. [8] Grundlagsfrågor.[15]

Socialdepartementet Hälso›ochsjukvårdinför90-talet.1.Hälsorisker.[1]2.Ohälsaoch vårdutnyttjande.[2] 3. Hâlso- och sjukvård i internationellt perspektiv.[3] 4. utgångspunkteroch riktlinier för det fortsatta arbetat.[4] Lagom vård av missbrukarei vissafall. [7] Minskattobaksbruk.[18] Sjukersättningsfrågor. [22] Socialförsäkringens datorer.[24] Bradaghemför småbarn.[25] Omsorgskommittén.1.Omsorgerom vissahandikappade.[26] 2. Omsorgerom vissahandikappade.Sammanfattning,lagförslag,specialmotiveringar.[27]

Kommunikationsdepartementet lnrikesflygetunder 1980-talet.[12]

Utbildningsdepartementet Enhetligthuvudmannaskap för högskolan.[9] Närradio.[13] Film ochTV i barnensvärld. [16] Översynav radiolagen.[19] Tekniskahjälpmedelför handikappade.[23]

Jordbruksdepartementet Turism och friluftsliv. Detcentralamyndighetsansvaret.[28]

Handelsdepartementet Internationelltpatentsamarbetelll. [21]

Arbetsmarknadsdepartementet Ny arbetstidslag.[5] Industrinsdatorisering.[17]

lndustridepartementet Data-och elektronikkommittén.1. Datatekniki Verkstadsindustrin. [10] 2. Datatekniki processindustrin.[11]

Kommundepartementet Översynav lagenom församlingsstyrelse.[6] Fleformeratkyrkomöte,kyrkliglagstiftningm.m. [14] Omprövningav samvetsklausulen. [20]

Anm. Siffrornainom klammerbetecknarutredningarnasnummeri den kronologiskaförteckningen.

KUNGL. BSBL. 1981-07- 1 7 STOCKHOLM

:san 91-38-06260-7

i |SSN 0375250X

Allmänna Förlaget