Utjämning av intäkter och kostnader inom Svenska kyrkan Bilaga 10,betänkande. Bilaga 10,

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

BETÄNKANDE AV KYRKOUTJÄMNINGSUTREDNINGEN

å:

fpâlâlm

SAC J Occ

min

m Statens offentliga utredningar 74+

WW 1995:144 W Civildepartementet

intäkter

Utj amning

av

och kostnader inom

Svenska

kyrkan

Betänkande Kyrkoutjämningsutredningen av Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-405 24 81

ISBN 91-38-20138-0 Graphic SystemsAB, Göteborg 1995 ISSN 0375-250X

Apg 20:35

Till statsrådet och chefen för

Civildepartementet

Genom beslut den 6 juni 1994 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för Civildepartementet, statsrådet Davidson, att tillsätta en särskild

utredare med uppdrag över systemet för ekonomisk utjänming inom

att se Svenska kyrkan och lägga fram förslag till hur detta skall vara utfonnat i framtiden. Med stöd bemyndigandet förordnade statsrådet Davidson den 30 av

juni 1994 departementsrådet Carl-Einar Nordling som särskild utredare

från och med den 1 juli 1994. Departementschefen förordnade samma dag folkhögskoleläraren Levi

Bergström, godsägaren Carl Gustaf von Ehrenheim, direktören Urban Gibson, förbundsordföranden Bengt Kindbom, tekniske direktören Karl- Johan Nilsson, Överförmyndaren Lars Rydje, riksdagsledamoten Anders

Svärd och kontraktsprosten Jan Erik Ågren att ingå som ledamöter i en

referensgrupp med uppgift att biträda utredningen från och med den 1

juli 1994.

Från och med dag förordnades kanslichefen Ingvar Blomqwist,

samma

departementsrådet Dan Johansson, kanslirådet Lars Lindén,

förvaltningsdirektören Lars Sköld, kanslichefen Torbjörn Zygmunt och

konsulenten Bo Åberg att såsom sakkunniga biträda utredningen.

Avdelningsdirektören Carl-Gunnar Hanaeus förordnades samtidigt att biträda utredningen som expert från och med den 1 juli 1994.

Utredningen har antagit namnet Kyrkoutjämningsutredningen Kuu.

Den 11 januari 1995 förordnades avdelningsdirektören Lars Runqvist från och med den 1 februari 1995 sekreterare utredningen. att vara

Kyrkoutjämningsutredningen får härmed överlämna betänkandet

Utjämning intäkter och kostnader inom Svenska kyrkan SOU av 1995: 144. Utredningens uppdrag är hänned slutfört.

Stockholm i december 1995

Carl-Einar Nordling

/Lars Runqvist

a .

fs.:f;;2"sz:;;§â32{:g::3h ä

:m azaåá:gslarøçá:mama-lir

i " :zgcsbåiñøiiä

j in âixrjilsø

f EJÄ-âüävüå

7 .iwaåzaixrrmü va. än ;SJ-ul 1.4. L hawk ma: ua u ri::;;:'."i'å'' 1112:339 ;náiázrzz . i . me ,IL -arâiü ArigE-;IAVWZ Qui-y;

trfñçârzmä Sigt-Ã; .çiaegggazlassiavuáiê j :A43 .{ÃC:;5§.b1'Y.r-3§Ãl.ixf

4431587231252323 :älg

zäxçxátxnzxftf

Wâái-,Ylfø V"

:ggçfffgfzta aüazgaáiubámwgsäj

L nüiwdáaarâ

SOU 1995: 144

Innehållsförteckning

Ordlista Sammanfattning

Författningsforslag

l Utredningens uppdrag och arbete 33

1.1 Uppdraget 33

1.2 Utredningens arbete 33 1.3 Andra utredningar betydelse för utjämningssystemet 34 av

1.4 Disposition betänkandet 35

av

2 Principiella synpunkter på utjämningen 37

2.1 Målen för utjämningen 37

l 1 Direktiven 37 .

2.1.2 Rikstäckande kyrklig verksamhet 37

2.1.3 Väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar 41 2.1.4 Finansiering kostnader 43 av gemensamma

2.2 Grundläggande krav på systemet 43

2.2.1 Allmänna utgångspunkter 43

2.2.2 Krav utformningen systemet 45 av

3 Konstitutionella och lagtekniska frågor 49

3.1 Kort utvecklingen utjämningen mellan de

om av kyrkliga kommunerna 49

3.2 Den kommunala skatteutjämningens förhållande till grundlagen 51

3.2.1 Riksdagsprövningen våren 1995 51

3.2.2 Frågans behandling höstriksdagen 1995 52

3.3 Utredningens bedömning lagregleringen av den

av 53

kyrkliga utjämningen

3.3.1 Bakgrund

3.3.2 förenlighet med grundlagen 54 Utjämningens

3.3.3 Bör avgifter och bidrag regleras i separata lagar 56

4 Inkomstutjämningen 57

4.1 Inkomstutjämning avgifter och bidrag 57

genom 4.1.1 Vilket skatteunderlag bör utjämningen baseras på 60

2 Innehållsförteckning SOU 1995: 144

4.1.2 Graden av utjämning av skatteinkomstema 65

4.1.3 Tillämplig skattesats vid beräkningarna 68

4.1.4 Särskilt om stiftssamfällighetema 70 4.2 Finansutjämningen i utjämningssystemet för Svenska kyrkan 73 4.2. 1 Direktiven 73

4.2.2 Svenska kyrkans ñnansförmögenhet 73

4.2.3 Den specialreglerade kyrkliga egendomen 74 4.2.4 Den kyrkokommunala fmansfönnögenheten 82

5 Utjämning av strukturkostnader 87 5.1 Kostnader för drift och underhåll av kyrkor 87 5.1.1 Behovet av utjämning av kostnader för kyrkor 87 5.1.2 Om kyrkor, deras antal och kostnader 89 5.1.3 Utredningens överväganden 97 5.2 Kostnader för drift av begravningsplatser 104

5.2.1 Ansvar och kostnader för begravningsplatser 105

5.2.2 Modell för utjämning av begravningskostnader 107

5.2.3 Utredningens enkät om begravningsplatser 108

5.2.4 Utredningens överväganden 109

5.3 Kostnader för icke-tillhöriga 113

5.3.1 Tillhörigheten som en strukturell faktor 113

5.3.2 Behov av utjämning mellan pastorat med olika andel tillhöriga 117 5.3.3 Utredningens överväganden 119 5.4 Kostnader beroende på geografiska faktorer 122 5.4.1 Behovet av utjämning 122

5.4.2 Utjämning av kostnader hänförliga till

gles bebyggelse 127

5.4.3 Utjämning av uppvärmningskostnader 130

5.4.4 Kallortstillägg 132

5.4.5 Finansiering av utjämningsfaktorema 133

6 Kyrkobyggnadsbidrag 135

6.1 Kyrkobyggnadsbidraget i praktisk tillämpning 135

6.1.1 Bidragets omfattning 135 6.1.2 Fördelningen av bidrag 138 6.2 Kyrkoberedningens förslag 140 6.3 Utredningens överväganden 142

7 Extra utjämningsbidrag 147 7.1 Inledning 147

Innehållsförteckning 3

7.2 Extra utjämningsbidrag efter ansökan 148 7.3 Extra utjämningsbidrag utan framställning 150 7.4 Utredningens överväganden 151

8 Stifts- och strukturbidragen 155 8.1 Inledning 155 8.2 Utredningens enkät om strukturbidragen 156 8.3 Kyrkoberedningen 159 8.4 Utredningens överväganden 160

9 Finansiering av för hela kyrkan gemensamma kostnader

samt storlek och avkastning på kyrkofonden 165

9.1 Inledning 165 9.2 Rikskyrklig verksamhet, biskopama och domkapitlen m.m. 166

9.3 Pensioner och arbetsgivaravgifter för präster 169

9.4 Utredningens överväganden 171

10 Ekonomiska och andra konsekvenser av förslaget 175 10.1 Omfattningen av utjämningen 175 10.2 Effekterna på lokalplanet 177 10.2.1 Utfallet för pastoraten, kommungruppsvis fördelade 177 10.2.2 Utfallet för pastoraten, stiftsvis grupperade 178 10.2.3 Utfallet för enskilda pastorat 179

10.2.4 Utredningens bedömning av utfallet för

pastoraten l 80 10.3 Effekterna för stiftssamfällighetema 184 10.4 Effekterna för kyrkofonden 185 10.5 Känslighetsanalyser 186 10.6 Samhällsekonomiska och regionalpolitiska konsekvenser 188 10.7 Prövning av det offentliga åtagandet 188

10.8 EU-aspekter på förslaget 189

11 Genomförande och underhåll systemet 191 av 11.1 Genomförandet 191

1 1.2 Övergångsbestämmelser 192

11.2.1 Begränsning de ekonomiska effekterna 192 av 11.2.2 Regler avseende utjämningskomponentema 193 11.3 Underhåll av systemet 194 11.3.1 Inledning 194

4 Innehållsförteckning

l 1.3.2 Årliga förändringar av basfaktorer 195

11.3.3 Förändringar utjämningsfaktorer efter av särskilda beslut 196

Bilagor

Bilaga 1 Direktiven 199

Bilaga 2 Kyrkofondens tillkomst och utveckling 207

Bilaga 3 Tillkomsten nuvarande system för utjämning 213 av

Bilaga 4 Det kyrkliga utjämningssystemets olika komponenter

och utveckling under perioden 1983 1993 m.m. 221

-

Bilaga 5 Utvecklingen de kyrkliga utdebiteringama av under år 249 senare

Bilaga 6 Svenska kyrkans ekonomi 1993. Rapport Statskontoret 261 av

Bilaga 7 Underlag för att bedöma förekomsten av dubbelarbete mellan Svenska kyrkans riks- och stiftsnivå. Rapport av Statskontoret 305

Bilaga 8 Om icke medlemmar Svenska kyrkan. av Undersökning av Göran Gustafsson 315

Bilaga 9 Sammanställning av de kyrkliga strukturbidragen 1989 1995. Rapport SCB 353 - av

Bilaga 10 Tabeller över utfallet förslaget. Särskild bok. av

Ordlista

Bidragsår Det år då ett bidrag betalas ut eller en avgift skall betalas.

Genomsnittskostnad De totala kostnaderna för samtliga kyrkokommuner lokal nivå för en viss verksamhet eller ett visst utgiftsslag enligt SCB:s bokslutsstatistik, dividerade med antalet kyrkotillhöriga vid ingången av året fore bidragsåret. Korrigerad skattesats Skattesatsen för ett pastorat efter en omräkning som gjorts för att få skattesatserjämförbara på riksnivå. Vid omräkna ningen tas bl.a. hänsyn till att den borgerliga kommunen på vissa håll är huvudman för begravningsverksamheten. Kyrklig medel- De beskattningsbara inkomsterna vid skattekraft taxering till kommunal inkomstskatt för samtliga kyrkotillhöriga i landet, dividerade med antalet kyrkotillhöriga.

Kyrkligt skatteunderlag De beskattningsbara inkomsterna vid tax-

ering till kommunal inkomstskatt för de kyrkotillhöriga som är bosatta i ett pastorat, en samfällighet eller i landet.

Kyrkli medelskatte- Det skatteunderlag ett pastorat eller en underlag samfállighet skulle haft om de kyrkotillhöriga i pastoratet hade samma skattekraft som den kyrkliga medelskattekraften. Kan även uttryckas som antalet kyrkotillhöriga multiplicerat med den kyrkliga medelskattekraften.

6 Ordlista

N ivåfaktor Den procentandel av en teoretiskt beräknad avgift eller ett bidrag med vilken av-

giften påförs eller bidraget beviljas. Nivå-

faktorn avgör den tyngd som en utjämningskomponent får i utjämningssystemet. Kyrkli skattekraft Det kyrkliga skatteunderlaget dividerat g med de kyrkotillhöriga i ett pastorat, en samfállighet eller i landet.

Skattekronor Den beskattningsbara inkomsten

dividerad med 100. I betänkandet avses vanligen den beskattningsbara inkomsten för de kyrkotillhöriga. Strukturkostnad En kostnad som hänför sig till faktorer som pastoraten i vart fall kort sikt inte själv kan påverka, såsom t.ex. antalet kyrkor.

Sammanfattning

Förslaget i korthet

Lokalnivån Utredningen Föreslår att nuvarande utjämning av pastoratens skattekraft ersätts dels utjämning av inkomster, dels av en utjämning av av en strukturkostnader. Dessutom skall vissa bidrag liksom kunna beviljas nu efter ansökan.

Inkomstutjämningen skall bygga på skatteunderlaget för de kyrkotill- höriga och jämna ut 50 procent skillnaden mellan pastoratets av skattekraft och den kyrkliga medelskattekraften. De pastorat som har lägre skattekraft än genomsnittet får ett bidrag, vilket betalas genom en avgift för de pastorat som har högre skattekraft än medelskattekraften. Strukturkostnadsutjämningen består av fyra utjämningskomponenter ° jämnar ut kostnadsskillnader som orsakas av strukturella faktorer som inom Följande områden: drift och underhåll av kyrkor, drift och underhåll av begravningsplatser, verksamhet bland icke-tillhöriga, kostnader på grund geografiska förhållanden. - av

Sistnämnda utjämningskomponent består av en del som avser pastorat

i glesbygd, del uppvärmningskostnader och en del som

en som avser avser tidigare kallortstillägg. Även strukturkostnadsutjämningen bygger på att de pastorat har som ett läge än medeltalet betalar en avgift som finansierar gynnsammare bidrag till pastorat med mindre gynnsamma strukturella förhållanden. Kyrkobyggnadsbidraget behålls, utvidgas till att omfatta alla - men arbeten på en kyrka. Det skall beslutas stiftsnivå. Kyrkofondens styrelse fastställer ramanslag for stiften.

° Extra utjämningsbidrag skall finnas kvar som utjämningssystemets

säkerhetsventil och beslutas av Kyrkofondens styrelse. Strukturbidrag skall finnas kvar och som tidigare beviljas av stiftsstyrelserna, men skall få en friare användning.

8 Sammanfattning SOU 1995: 144

- En allmän kyrkoavgift på 8 öre skall finansiera den del av utjämningen mellan pastoraten som avser de geografiska förhållandena

samt kostnaderna för rikskyrklig verksamhet och för stiftsbidragen.

- Den särskilda kyrkoavgiften behålls oförändrad.

Stiftsnivån - Stifts- och strukturbidraget från kyrkofonden behålls, men beviljas efter en friare prövning. ° Det allmänna utjämningsbidraget avskaffas och ersätts för stiftssamfällighetemas del inte av någon inkomstutjämning. Det medför att ny stiftsbidraget är det enda obligatoriska utjämningsbidraget för stiften. ° Extra utjämningsbidrag skall även i fortsättningen kunna beviljas stiftssamfállighetema. - Stiftsstyrelsema föreslås få besluta om kyrkobyggnadsbidrag.

Riksnivån - Kostnaderna för den rikskyrkliga organisationen och andra gemensamkostnader såsom pensioner för präster samt kostnader för domkapitel ma och biskopar betalas som tidigare via kyrkofonden från utjämningssystemet. En del av den allmänna kyrkoavgiften är särskilt avsedd för att finansiera dessa kostnader. Kyrkofondens budget beräknas bli balanserad. -

övergångsregler

Det nya systemet föreslås införas den 1 januari 1997. Genom särskilda övergångsregler slår både positiva och negativa förändringar för pastoraten till följd av övergången till ett nytt system igenom gradvis under fyra år, med en fjärdedel under vart och ett av dessa år.

Förslagets olika delar

Nuvarande utjämningssystem Gällande utjämningssystem omfattar de cirka 930 pastorat och samfälligheter som har det ekonomiska huvudansvaret för Svenska kyrkans verksamhet på lokalplanet. Dessutom finansierar utjämnings-

systemet via kyrkofonden bidrag till stiftssamfálligheterna och kostnader

för den rikskyrkliga verksamheten och vissa andra för hela kyrkan gemensamma kostnader. Huvudkomponentema i utjämningssystemet är en allmän och en

särskild kyrkoavgift och ett allmänt utjämningsbidrag. Utjämningen sker via kyrkofonden och finansieras av den allmänna kyrkoavgiften 16

SOU 1995: 144 Sammanfattning 9

öre skattekrona, varje pastorat betalar till kyrkofonden och den per som särskilda kyrkoavgiften, som utgör 50 procent av avkastningen av

prästlönetillgångama. De bidrag ett pastorat kan erhålla från utjämningssystemet är allmänt

utjämningsbidrag, kyrkobyggnadsbidrag, extra utjämningsbidrag och strukturbidrag.

Allmänt utjämningsbidrag beviljas om pastoratets skattekraft understiger den garanterade skattekraften. Garantin varierar från 95 till

1 16 procent beroende i landet pastoratet ligger. Bidraget beräknas var skillnaden mellan det egna och det garanterade skatteunderlaget, som

multiplicerat med den skattesatsen. Bidraget kan under vissa

egna

förutsättningar inskränkas. Kyrkobyggnadsbidrag får beviljas för kostnadskrävande underhåll och

restaurering kulturhistoriskt värdefull kyrka. Extra utjämningsav en

bidrag får beviljas om det allmänna utjämningsbidraget inte ger en tillfredsställande utjämningseffekt. Strukturbidrag beviljas ur kyrkofonden

och fördelas av stiftsstyrelsema till pastorat med särskilda behov. De senast nämnda bidragen beviljas i allmänhet efter särskild ansökan. Stiftssamfállighetema kan beviljas stiftsbidrag samt allmänt och extra utjämningsbidrag. Stiftsbidraget avser vissa kostnader för stiftssam-

fällighetemas förvaltning. I bidraget ingår även en strukturbidragsdel som

stiftsstyrelsen skall fördela mellan pastoraten. Via kyrkofonden finansieras även kostnader för den rikskyrkliga

organisationen och för biskopama samt kostnader för pensioner och

arbetsgivaravgifter för präster. Kyrkofondens styrelse beslutar om m.m

avgifter och bidrag ur kyrkofonden inom ramen för den budget som

regeringen fastställer för fonden. En utförligare beskrivning över tillkomsten av nuvarande utj ämningssystem lämnas i bilaga 3 och i bilaga 4 ges en närmare beskrivning av utjämningssystemets olika komponenter och utveckling. Figur 1 på omstående sida visar grafiskt de olika komponenterna i

det gällande systemet med flödena av avgifter och bidrag samt dessas

storlek enligt budgeten för kyrkofonden för år 1996.

Utredningens uppdrag Nuvarande utjämningssystem är över tio år gammalt. Det har genomgått flera förändringar under den tiden, vilket påverkat den avvägning som ursprungligen gjordes mellan systemets olika komponenter. Kritik har riktats mot delar av systemet, framför allt mot den särskilda kyrkoavgiften och mot stiftsbidragen.

10 Sammanfattning

Fig Det kyrkliga utjämningssystemet 1996. Belopp i miljoner kronor.

Rikskyrkan

Adm Övrigt

i

10 10 Bidrag Å 17e

E

Kyrkofonden Avkastning 110 I a;

Extra utjbidr Särskild Stiftsbidr l Allm 80 kyrkoavgift m m utjbidr 120 ÅLJ 4 529 I

Allmän ,

kyrkoavgift aj Stiften

i

I

Avk präst- Strukturlönetillg bidr 300 100 I

Pastoraten 1 Kyrkobyggn bidr 100

F

Pensioner

SOU 1995: 144 Sammanfattning 1 l

Det har också ifrågasätts om de procentsatser som skattekraftsgarantin

bygger på är aktuella idag. Vidare har påtalats att pastoraten att genom

ändra sin utdebitering kan påverka hur utfallet av systemet blir för deras

del. Systemet anses också i vissa delar alltför komplicerat. Enligt direktiven skall utredningen se över utjämningen mellan kyrkokommunema och lämna förslag till hur det skall vara utformat i

framtiden. De grundläggande kraven på systemet är att det skall uppfattas

som förståeligt och rättvist och inte vara alltför komplicerat. Syftet med utj ämningen är att utjämna skillnader i skattekraft och sådana kyrkokommunala kostnader som hänför sig till faktorer utanför respektive kommuns egen kontroll. Målen för den ekonomiska utjämningen inom Svensk kyrkan skall vara

att möjliggöra en rikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär

nuvarande omfattning, att ge väsentligen likartade ekonomiska förutsättningar för verksamheten inom landets olika delar och att möjliggöra finansiering av kyrkans riksorganisation och vissa andra för hela kyrkan gemensamma kostnader.

Vid utformningen av ett nytt system skall iakttas att systemet inte skall jämna ut skillnader i service, kvalitet, avgifter och effektivitet. Det bör baseras på mätbara och för pastoraten opåverkbara faktorer som mäter strukturella skillnader. Det skall vara långsiktigt hållbart och rymmas inom ramen för en balanserad budget för kyrkofonden.

Utredningens överväganden Utredningen anser att målsättningen att garantera rikstäckning kan uppnås

utjämning den lokala nivån av ungefär samma omfattning

genom en

idag. Att uppnå väsentligen likartade ekonomiska förutsättningar för

som verksamheten i de olika delarna landet erbjuder svårigheter med tanke av

att pastoraten skiljer sig så mycket i storlek. Detta föreslås lösas inkomstutjämning, som inte görs lika långtgående som idag,

genom en vilken kombineras med kostnadsutjämning som tar hänsyn till sådana en särskilda kostnader pastoraten inte själva kan råda över. Genom att som

den allmänna kyrkoavgiften behålls till hälften kan utjämningssystemet

bära de för hela kyrkan gemensamma kostnaderna.

Inkomstutjämningen har inte gjorts så långtgående som på den

borgerliga sidan bl.a. beroende att de kyrkliga kommunerna har så olika storlek. Utredningen anser att det är viktigt att det kyrkliga

strukturarbetet kan fortsätta och att det får stöd utjämningssystemet.

av

12 Sammanfattning SOU 1995: 144

strukturarbetet kan fortsätta och att det får stöd av utjämningssystemet. Strukturbidragen föreslås därför få en friare användning och kunna användas även i strukturarbetet.

Det har inte varit möjligt att uppfylla alla de mål och krav ställts

som utjämningssystemet med ett system är tekniskt enkelt. Enligt som

utredningens uppfattning är dock de föreslagna principerna för utjämningen enkla och förståeliga och bör uppfattas som rättvisa. De flesta utjämningskomponentema i förslaget bygger obj ektiva faktorer såsom antal kyrkotillhöriga och genomsnittskostnaden tillhörig för

per viss verksamhet. Utjämningen baseras därmed mätbara värden som en

inte själva kan påverka. Även detta bör medföra att den

pastoraten

förslagna utjämningen uppfattas rättvis.

som

Utredningens grundläggade överväganden återfinns i kapitel

Inkomstutjämningen

Förslaget innebär att utjämning pastoratens inkomster behålls som

en av den tyngsta komponenten i det systemet. Denna utgår liksom idag nya från medelskattekraften, följer i övrigt princip. Pastorat med men en ny

högre skattekraft än medelskattekraften får betala en avgift, som

finansierar bidrag till pastorat med lägre skattekraft än medelskattekraften. Inkomstutj ämningen blir på så sätt älvñnansierande och frikopplas

från den allmänna kyrkoavgiften.

Det skatteunderlag inkomstutjämningen skall baseras på föreslås som

bli skatteunderlaget för de kyrkotillhöriga. Om pastoratens skattemedels-

fordran berörs regleringar mellan staten och kommunsektom skall av

skatteunderlaget i utjämningen justeras i motsvarande mån. Genom dessa anpassningar av skatteunderlaget kommer inkomstutjämningen att i högre grad än idag baseras underlag pastoraten uppbär skatt

samma som från. Beräkningen avgifter och bidrag utgår från jämförelse mellan av en pastoratets eget skatteunderlag och det underlag man skulle haft om alla tillhöriga i pastoratet haft skattekraft som medelskattekraften. samma Överskott respektive underskott multipliceras med beräknad en medelskattesats för pastoraten. Pastoratets egen skattesats påverkar

därmed inte avgifterna eller bidragen.

Med hänsyn bl.a. till de stora skillnaderna i storlek mellan pastoraten och den kostnadsutj ämning som är den andra huvuddelen av utj ämningssystemet, föreslås att inkomstutjämningen skall utjämna 50 procent av skillnaden mellan pastoratens skattekraft och medelskattekraften. Under dessa förutsättningar omfördelas 168 miljoner kronor genom inkomstutjämningen, beräknat på 1995 års värden. Stiftssamfållighetema föreslås inte längre omfattas av inkomstutjäm-

SOU 1995: 144 Sammanfattning 13

ningen. Inkomstutjämningen behandlas i kapitel

Kostnadsutjämningen utjämning av kostnadsskillnader som beror -

på strukturella faktorer

Med strukturella faktorer faktorer som pastoratet i vart fall kort avses sikt inte själv kan påverka. Systemet skall inte utjämna kostnadsskillnader till följd olikheter i servicenivå, avgiftssättning, effektivitet eller av ambitionsnivå. Utredningen föreslår att fyra olika komponenter för utjämning av strukturella kostnader införs. Komponentema och de strukturella faktorer

som skall ligga till grund för utjämningen är följande.

Kyrkounderhåll antal kyrkotillhöriga per kyrka. - Underhåll av begravningsplatser tillhöriga per begravningsplats. - Kostnader för icke-kyrkotillhöriga andelen tillhöriga i pastoratet. - Geografiska kostnader bebyggelsetäthet, uppvärmningskostnader och tidigare kallortstillägg.

Genom strukturkostnadsutjämningen förslås sammanlagt ca 260 miljoner kronor omfördelas mellan pastoraten, beräknat 1995 års värden. Komponentema beräknas var för sig. Tekniken för beräkning av utjämningen inom de tre första av dessa komponenter bygger medelvärdet i landet för respektive strukturell faktor. Pastorat som har ett värde får erlägga avgift som betalar de bidrag som gynnsammare en lämnas till pastorat med ett sämre värde än medelvärdet. Avvikelsen från medelvärdet uttrycks i antal kyrkotillhöriga. Den multipliceras med en genomsnittskostnad per tillhörig för den verksamhet som avses. Genomsnittskostnaden hämtas ur den statistik över pastoratens bokslut Statistiska centralbyrån SCB årligen tar fram. som En rent teoretisk beräkning av avgiñer och bidrag enligt denna princip mycket stora belopp för några utjämningskomponenter. I vissa fall ger kommer summan av bidrag att bli större än summan av avgifter.

Bidragen och avgifterna måste därför multipliceras med olika pro-

centsatser, nivåfaktorer, så att komponenten blir balanserad och så att den får den storlek jämfört med andra komponenter som gör att utjämningen totalt sett ger ett önskvärt resultat. Antalet kyrkor är ojämnt fördelade mellan pastoraten. Det medför att antalet kyrkotillhöriga per kyrka varierar från under 200 i ett pastorat till över 29 000 kyrkotillhöriga per kyrka i ett av storstadspastoraten. Detta är förhållanden som pastoraten knappast alls kan påverka. Kostnaden för kyrkounderhåll är således typisk strukturell kostnad och bör ingå i en utjämningen. Ett bidrag beräknas som pastoratets underskott av kyrkotill-

14 Sammanfattning SOU 1995: 144

höriga per kyrka jämfört med medeltalet, multiplicerat med genomsnittskostnaden kyrkotillhörig i landet för drift och underhåll av kyrkor. per De beräknade bidragen behöver justeras med hänsyn till den enskilda kyrkans storlek, byggnadsmaterial och till hur ofta den används. -

Avgifter beräknas motsvarande sätt.

Även antalet begravningsplatser är ojämnt fördelade. Inte heller en

begravningsplats kan pastoratet kort sikt lägga ned eller sluta

underhålla. Kostnaden för underhåll begravningsplatser föreslås därför av bli utjämnad systemet. Bidrag och avgifter beräknas genom motsvarande för kyrkor och får justeras med hänsyn till framför sätt som

allt begravningsplatsemas storlek.

Andelen kyrkotillhöriga varierar mellan olika pastorat från 42,7 till 98,5 procent befolkningen. En undersökning som utredningen företagit av visar att pastoraten har begränsade möjligheter att kort sikt påverka andelens storlek. Utredningen bedömer att även de icke-tillhöriga medför vissa kostnader för pastoraten. Vid lägre andel tillhöriga har en pastoraten minskade inkomster för att täcka dessa kostnader. Kostnaden för denna strukturella skillnad bör därför jämnas ut. Pastorat med en andel kyrkotillhöriga som understiger medeltalet i landet beviljas bidrag som beräknas underskottet i antal tillhöriga, multiplicerat med genomsnittskostnaden per tillhörig i landet för den kyrkliga verksamheten. Avgiften beräknas motsvarande sätt. En spärregel föreslås som gör att bidragen inte blir oproportionerligt stora vid mycket låg andel tillhöriga.

Geografiska faktorer som pastoraten inte kan påverka medför också

ökade kostnader. Därför föreslås en utjämning som hänför sig till faktorerna tätortsgrad, uppvärmning och tidigare kallortstillägg. Pastorat som har lägre tätortsgrad än 75 procent och färre än 6 invånare per kvadratkilometer definieras som glesbygd och erhåller bidrag. Bidrag

beviljas också pastorat som ligger i kommuner där uppvärmningskost-

naderna enligt ett särskilt index överstiger 1,0. Slutligen beviljas bidrag enligt ett särskilt index till pastorat i områden där kallortstillägg tidigare gällde enligt avtal. Komponenten för geografiska kostnader är inte som övri ga strukturkostnadskomponenter tekniskt uppbyggd kring medelvärden. Avgiften kan därför inte beräknas på samma sätt som gäller för övriga komponenter. I stället föreslås att ett öre av den allmänna kyrkoavgiften avsätts för att finansiera komponenten. Strukturkostnadsutjämningen behandlas i kapitel

Övriga avgifter och utjämningsbidrag till pastorat och samfálligheter

Den allmänna lcyrkoavgiften skall i det föreslagna systemet i huvudsak täcka kostnaderna för utjämningen av de geografiskt betingade

SOU 1995: 144 Sammanfattning 15

strukturkostnadema, kostnaderna för den rikskyrkli ga verksamheten och för stiftsbidragen. Den kan därför halveras till 8 öre per skattekrona. Avgiften betalas pastorat och samfälligheter lokalnivån. av Den särskilda kyrkoavgiften har nyligen reforrnerats. Utredningen ser inte någon anledning att föreslå ändringar beträffande denna avgift. Kyrkobyggnadsbidraget föreslås finnas kvar och vara av ungefär storlek idag. Bidraget skall få en friare användning. Det skall samma som inte enbart få användas för arbeten på kulturhistoriskt värdefulla kyrkor, utan kunna beviljas för alla kostnadskrävande arbeten kyrkor. Hanteringen ansökningarna och besluten bidrag flyttas till av om stiftsstyrelsema. Kyrkofondens styrelse bestämmer årligen ramar för bidragen för varje stift. Det extra ug/ämningsbidraget behålls. Bidraget fördelas samma sätt idag, det förutsätts att behovet bidrag efter en övergångssom men av period kommer minska till en lägre nivå än idag. Strukturbidragen skall finnas kvar. Dessa bidrag skall få en friare användning. Stiftsstyrelsema får ökad bestämmanderätt över ändamålet med bidragen och skall också kunna använda dem i strukturarbetet i stiftet.

Utjämningen på stiftsnivå

Utredningen bedömer att det finns klara risker för att en skatteväxling mellan pastoraten och stiftssamfällighetema kommer att leda till ökat skatteuttag. Bland annat därför föreslås att stiftsbidraget, inklusive strukturbidraget, skall finnas kvar. Prövningen av bidragen skall dock bli friare och stiften skall endast vart tredje år behöva göra en fördjupad bidragsframställning. Stiftssamfállighetema föreslås inte omfattas av den nya inkomstutjämningen. Det avskaffade allmänna utjämningsbidraget ersätts för stiftens del således Stiftsbidragen får i stället inte av någon ny utjämningsfaktor. anpassas så att de täcker stiftens behov av ekonomiskt stöd. Bidraget föreslås för genomförandeåret 1997 uppgå till ca 300 miljoner kronor, vilket motsvarar summan av nuvarande stiftsbidrag och allmänna utjämningsbidrag för stiften. Extra utjämningsbidrag skall även i fortsättningen kunna ges till stiftssamfállighetema.

Stiftsstyrelsema får ökade uppgifter i hanteringen av kyrkobyggnads-

bidragen och får besluta om bidragen inom de ramar som Kyrkofondens styrelse fastställer. Stifts- och strukturbidragen behandlas i kapitel

16 Sammanfattning SOU 1995: 144

Riksnivån Den rikskyrkliga verksamheten och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader skall liksom tidigare finansieras via kyrkofonden och utjämningssystemet. På denna punkt föreslås inga ändringar. Delar av kyrkofondens avkastning och en del av den allmänna kyrkoavgiften föreslås användas för dessa kostnader, som beräknas ha ungefär samma omfattning som idag.

Ekonomiska konsekvenser av förslaget Den totala omslutningen av avgifter till och bidrag från kyrkofonden kommer enligt förslaget att minska något jämfört med idag, från 1 187 till l 042 miljoner kronor i 1995 års värden. De avgifter som inte motsvaras av bidrag tillbaka till pastoraten, utan i stället går till kyrkofonden för att finansiera verksamheten på riks- och stiftsnivå kommer också att minska, från totalt 696 till 468 miljoner kronor. Detta innebär en förbättring för pastoratskollektivet med ca 230 miljoner kronor jämfört med nuvarande läge. Flertalet pastorat kommer dänned att få oförändrat eller bättre utfall från utjämningssystemet än vad man har idag. För några pastorat kommer ändringarna av utjämningssystemet att medföra en försämring som räknat i 1995 års värden överstiger 20 öre per skattekrona. Utredningen föreslår därför en övergångsperiod på fyra år för att mildra denna effekt. Behov av stöd därutöver får lösas genom riktade bidrag till de berörda pastoraten. För stiftsnivån och den rikskyrkliga nivån beräknas förslaget inte medföra några ekonomiska konsekvenser. Systemet innehåller en allmän kyrkoavgift som garanterar att det finns resurser att bevilja bidrag och anslag på ungefär nuvarande nivå. Kyrkofondens inkomster och utgifter beräknas balansera i det nya systemet. I och med att avgifter och bidrag inom inkomstutjämningen

och flertalet komponenter i kostnadsutjämningen i princip tar ut varandra

är det vissa rikskyrkliga kostnader, kostnader för pensioner för präster, kyrkobyggnadsbidragen och de extra utjämningsbidragen som skall täckas av fondens övriga intäkter. Av dessa intäkter är fondens avkastning och inkomsterna från den särskilda kyrkoavgiften svåra att bedöma på längre sikt. Skulle de minska avsevärt får man antingen minska de bidrag som beviljas efter ansökan eller överväga att höja den

allmänna kyrkoavgiften, så att fondens kapital inte minskar. Det finns

dock för närvarande inte några tecken som tyder på en sådan utveckling.

SOU 1995: 144 Sammanfattning 17

Införandet av det nya systemet

Det förslås träda i kraft den 1 januari 1997. För att mildra

nya systemet

övergångseffektema för de pastorat får ett sämre utfall i det nya

som

föreslås övergångstid fyra år. Den beräknade nominella

systemet en

förändringen för ett pastorat vid övergångstidpunkten delas i fyra delar och fördelas med fjärdedel år under övergångsåren, både de

en per

positiva och de negativa förändringarna. Under genomförandeåret 1997 föreslås kyrkobyggnadsbidrag och

stiftsbidrag hanteras enligt äldre regler.

Figur 2 på omstående sida visar de olika komponenterna i det nya systemet samt flödena avgifter och bidrag. av

18 Sammanfattning

SOU 1995: 144

L

CLUJPCDEFLIJZ n r w E 8 8 o

x

zmzOLL0ZDuJZ

1 1

f

E o

.N x

n.tar-Oa:I-mz

Författningsförslag

20 F örfattningsförslag SOU 1995: 144

l Förslag till Lag om ändring i kyrkolagen 1992:300

Härigenom föreskrivs att 42 kap. kyrkolagen 1992:300 skall ha följande lydelse

42 kap. Kyrkofonden

Inledande föreskrifter 1 § Genom kyrkofonden skall kostnader för Svenska kyrkans verksamhet fördelas enligt föreskrifterna i detta kapitel.

2 § Vad i detta kapitel sägs pastorat skall också tillämpas på som om

pastoratssarnfälligheter och totala flerpastoratssamfälligheter. För övriga flerpastoratssamfälligheter tillämpas föreskrifterna endast i den mån de

angelägenhet ankommer samfälligheten. avser som Föreskrifterna i detta kapitel skall dock inte tillämpas på Hovförsamlingen.

3 § I detta kapitel avses med Bidragsår: Det år under vilket ett bidrag betalas ut eller avgift skall betalas.

Kyrkligt skatteunderlag: De kyrkotillhörigas sammanlagda beskatt-

ningsbara inkomster för ett pastorat enligt skattemyndigheternas beslut taxering till kommunal inkomstskatt enligt 4 kap 2 § taxeringslagen om 1990:324 året före bidragsâret. Om de kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran vid ingången av bidragsåret förändras som en följd riksdagsbeslut avseende ekonomiska regleringar mellan staten och de av

kyrkliga kommunerna, skall kyrkoskatteunderlaget förändras i

motsvarande mån. Kyrklig medelskattekraft: skatteunderlaget för de kyrkotillhöriga i hela landet, dividerat med antalet kyrkotillhöriga vid ingången av året före bidragsâret. Kyrkligt medelskatteunderlag: De beskattningsbara inkomster för ett pastorat motsvarar kyrkomedelskattekraften, multiplicerad med som antalet kyrkotillhöriga i pastoratet vid ingången av året före bidragsâret. Genomsnittskostnad: De totala kostnaderna för samtliga kyrkliga kommuner på lokal nivå för driften av en viss verksamhet eller för ett visst utgiftsslag enligt officiell statistik avseende de kyrkliga kommunerbokslut för âret före det år föregår bidragsáret, dividerade med nas som

antalet kyrkotillhöriga vid ingången av året före bidragsâret.

SOU 1995: 144 F örfattningsförslag 21

Niváfaktor: De procentsatser som används vid beräkning av avgift eller bidrag enligt 16 19 §§. -

Kyrkofondens styrelse och förvaltning 4 § För kyrkofonden skall det finnas en styrelse. Denna skall bestå av en ordförande och sex andra ledamöter.

5 § Ordföranden och tre av de övriga ledamöterna i Kyrkofondens styrelse utses för tre år av regeringen. Tre ledamöter utses av kyrkomötet. Dessa ledamöter skall väljas vid

kyrkomötets första sammanträde under sin valperiod och gäller till dess

att kyrkomötet förrättar nytt val under sin nästa valperiod.

6 § För ledamöterna i Kyrkofondens styrelse skall det finnas lika många ersättare.De utses på samma sätt som ledamöterna. Om de ersättare som kyrkomötet utser inte väljs proportionellt, skall det vid valet också bestämmas i vilken ordning som de skall tjänstgöra.

7 § Närmare föreskrifter om förvaltningen av kyrkofonden meddelas av regeringen.

Hur kyrkofonden tillförs medel 8 § Till kyrkofonden betalas allmän och särskild kyrkoavgift enligt 13-15 §§, . inkomstutjämningsavgift enligt 16 . strukturkostnadsavgifter enligt 17-19 §§, . 4. statsbidrag som beviljas för ändamålet. Till kyrkofonden skall också föras avkastning och ersättning från fondens tillgångar och från andra kapitaltillgångar enligt regeringens bestämmande.

9 § Om det behövs får kyrkofonden ta upp lån i den omfattning som

regeringen bestämmer.

Hur kyrkofondens medel används Betalning av bidrag och kostnader för kyrkliga ändamål 10 § Ur kyrkofonden betalas inkomstutjämningsbidrag enligt 16

kostnadsutjämningsbidrag enligt 17-20 §§,

extra utjämningsbidrag, stiftsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag enligt 21-23 §§, 4. kostnader för avlöningsfönnäner till biskopar och biträdande

22 F örfattningsförslag SOU 1995: 144

biskopen i Uppsala stift, 5. kostnader för pensionsförmäner till präster eller efterlevande till präster enligt föreskrifter som regeringen meddelar eller enligt avtal, kostnader för försäkringsförmåner som enligt statlig grupplivförsäkring betalas för präster.

11 § Enligt regeringens bestämmande betalas ur kyrkofonden också kostnader för kyrkomötet och dess myndigheter, 2. kostnader för arvoden och annan ersättning till ledamöter och ersättare i domkapitlen,

förvaltningskostnader för ärkebiskopsämbetet och departement

eller myndigheter där kyrkliga frågor handläggs, 4. kostnader för verksamhet som bedrivs av Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet, kostnader för kyrkofondsstyrelsens kansli och kyrkofondens förvaltning i övrigt, 6. andra kostnader för kyrkliga ändamål.

Lån ur kyrkofonden 12 § Ur kyrkofonden får lån lämnas för

åtgärder syftar till att rationalisera driften av prästlönefas-

som tigheter, 2. förvärv jordbruksfastighet som prästlönefastighet, om förvärvet av syftar till en rationalisering av det kyrkliga jordinnehavet i stiftet, 3. kostnader till följd av fastighetsbildningsförrättning eller företag enligt lagen 1939:608 om enskilda vägar, anläggningslagen 1973:1149 eller vattenlagen 1983:291 som en prästlönefastighet skall belastas med. Närmare föreskrifter lån kyrkofonden meddelas av regeringen. om ur

Utjämning av inkomster och kostnader Allmän och särskild kyrkoavgift 13 § Pastoraten skall varje år betala allmän kyrkoavgift till kyrkofonden avseende kostnaderna för glesbygds- och klimatutjämning, stiftsbidrag och rikskyrkliga bidrag. Avgiften beräknas på det kyrkliga skatteunderlaget och är 8 öre per skattekrona.

14 § Stiftssamfälligheterna skall varje år betala särskild kyrkoavgift till kyrkofonden.

15 § Den särskilda kyrkoavgiften beräknas till femtio procent av den nettovinst uppkommer under räkenskapsåret förvaltningen av som

SOU 1995: 144 F örfattningsförslag 23

prästlönefastigheterna och stiftets prästlönefond. Nettovinsten förvaltningen av prästlönefastigheterna utgörs av vad som återstår av vinsten från den samlade förvaltningen av denna egendom efter det att egendomsnämnden har avsatt det rörelsekapital som behövs för förvaltningen av egendomen. N ettovinsten av prästlönefondens förvaltning utgörs av avkastningen under räkenskapsåret, minskad med det belopp som enligt 41 kap. 27 § tredje stycket har avsatts till kapitalet. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om betalning av särskild kyrkoavgift till kyrkofonden.

Inkomstuzjämning 16 § Pastorat vars kyrkliga skatteunderlag överstiger det kyrkliga medelskatteunderlaget skall betala en avgift inkomstuqämningsavgw till kyrkofonden. Pastorat vars kyrkliga skatteunderlag understiger det kyrkliga medelskatteunderlaget skall erhålla ett bidrag inkomstuqämningsbidrag från kyrkofonden. Avgift eller bidrag utgör produkten av skillnaden mellan pastoratets kyrkliga skatteunderlag och det kyrkliga medelskatteunderlaget, den skattesats som fastställts enligt 25 § och nivåfaktorn femtio procent.

Kostnadsutjämning Kostnader för underhåll av kyrkobyggnader 17 § Pastorat som vid ingången av året före bidragsåret hade fler kyrkotillhöriga per kyrkobyggnad än medeltalet kyrkotillhöriga per kyrkobyggnad i landet vid samma tidpunkt skall betala en avgift kyrkounderhållsavgiji till kyrkofonden. Pastorat som hade färre kyrkotillhöriga per kyrkobyggnad än medeltalet skall erhålla ett bidrag kyrkounderhållsbidrag från kyrkofonden. Avgift eller bidrag beräknas för varje kyrka med utgångspunkt från skillnaden mellan antalet kyrkotillhöriga per kyrka i pastoratet och medeltalet kyrkotillhöriga per kyrka i landet. Skillnaden multipliceras med genomsnittskostnaden för kyrkounderhåll och en enligt 25 § fastställd procentsats nivåfaktor. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att avgift eller bidrag skall justeras med hänsyn till varje kyrkas storlek, byggnadsmaterial och nyttjandegrad.

Kostnader för underhåll av begravningsplatser 18 § Pastorat som vid ingången av året före bidragsåret hade fler folkbokförda invånare per begravningsplats än medeltalet invånare per

24 F Örfattningsförslag SOU 1995: 144

begravningsplats i landet vid samma tidpunkt skall betala en avgift

begravningsplatsavgift till kyrkofonden. Pastorat som hade färre

invånare per begravningsplats än medeltalet skall erhålla ett bidrag

begravningsplatsbidrag från kyrkofonden. Avgift eller bidrag beräknas för varje begravningsplats med

utgångspunkt från skillnaden mellan antalet invånare per begravningsplats i pastoratet och medeltalet invånare per begravningsplats i landet. Skillnaden multipliceras med genomsnittskostnaden för kyrkogårdsförvaltning och en enligt 25 § fastställd procentsats nivåfaktor. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att avgift eller bidrag skall justeras med hänsyn till varje begravningsplats storlek, huruvida den är belägen invid en kyrka och förekomsten av krematorium.

Andel tillhöriga 19 § Om de kyrkotillhörigas andel av de folkbokförda invånarna i ett pastorat vid ingången året före bidragsåret överstiger medeltalet för av de kyrkotillhöriga i landet vid samma tidpunkt skall pastoratet betala en

avgift kyrkotillhörigavgzji till kyrkofonden. Om de kyrkotillhörigas

andel understiger medeltalet kyrkotillhöriga i landet skall pastoratet erhålla ett bidrag kyrkotillhörigbidrag från kyrkofonden. Avgift eller bidrag beräknas med utgångspunkt från skillnaden mellan andelen kyrkotillhöriga i pastorat och medeltalet tillhöriga i landet. Skillnaden multipliceras med antalet folkbokförda invånare vid ingången året före bidragsåret, genomsnittskostnaden för egentlig verksamhet av och enligt 25 § fastställd procentsats niväfaktor. Med egentlig en verksamhet avses kostnaderna för gemensam administration, prästgårdar och löneboställen, fastighets- och kyrkogårdsförvaltning samt församlingsverksamhet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att bidragen skall beräknas enligt en reducerad niväfaktor vid en minskande andel tillhöriga.

Glesbygds- och klimatkostnader 20 § Om ett pastorat ligger i glesbygd eller har högre kostnader än genomsnittligt hänför sig till uppvärmning eller tidigare kallortssom tillägg skall pastoratet erhålla ett bidrag glesbygdsbidrag från kyrkofonden enligt föreskrifter fastställs av regeringen eller den myndigsom het som regeringen bestämmer.

SOU 1995: 144 F örfattningsförslag 25

Enra utjämningsbidrag

21 § Kyrkofondens styrelse får bevilja pastorat och stiftssamfälligheter extra utjämningsbidrag enligt föreskrifter som regeringen fastställer.

Övriga bidrag

Stiftsbidrag 22 § Kyrkofondens styrelse får enligt föreskrifter som regeringen fastställer bevilja stiftsarnfällighetema medel ur kyrkofonden för skötseln

deras angelägenheter och för kostnaderna för särskilda bidrag

av strukturbidrag stiftsstyrelsen skall fördela mellan pastoraten för som särskilda behov.

Kyrkobyggnadsbidrag

23 § Kyrkofondens styrelse får enligt föreskrifter som regeringen fastställer bevilja stiftsamfälligheterna medel ur kyrkofonden för

kostnaderna för kyrkobyggnadsbidrag som stiftsstyrelsen skall fördela

mellan pastoraten för kostnadskrävande arbeten på kyrkor.

Övriga föreskrijier

Fördelning av bidragsbelopp vid indelningsändring 24 § När ett beviljat bidrag behöver delas upp på flera mottagare till

följd indelningsändring, skall Kyrkofondens styrelse besluta om

av en bidragets fördelning.

Hur avgifter och bidrag fastställs 25 § Beslut skattesats enligt 16 § andra stycket i detta kapitel fattas om av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Därvid skall hänsyn tas till att begravningsverksamheten i vissa församlingar handhas av borgerliga kommuner. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall fastställa de nivåfaktorer skall gälla för beräkning av avgifter och bidrag som enligt 17, 18 respektive 19 §§.

26 § Kyrkofondens styrelse fastställer för varje pastorat avgifter och bidrag till kyrkofonden enligt 13 och 16-20 §§. Styrelsen skall meddela pastoraten dessa uppgifter senast den 25 januari bidragsåret. Till ledning för det kyrkokommunala budgetarbetet skall Kyrkofondens styrelse senast den 10 september året före bidragsâret meddela pastoraten preliminära uppgifter om avgifterna och bidragen.

26 Författningsförslag

27 § Kyrkofondens styrelse fastställer för varje stiftssamfällighet vad som skall betalas i särskild kyrkoavgift.

28 § Stiftsstyrelserna skall meddela berörda pastorat preliminära uppgifter om strukturbidraget senast den 1 oktober året före bidragsåret.

Överklagande

29 § Beslut av Kyrkofondens styrelse enligt detta kapitel får inte överklagas.

Övergångsbestämmelser.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997. 2. En begränsning av förändringarna för pastoraten till följd av denna lag skall ske enligt följande. Nettot avgifter och bidrag för pastoraten för år 1997 skall av jämföras med det netto som uppkommit om de regler som gällde vid utgången av år 1996 hade tillämpats för år 1997. Med nettot för år 1997 avses summan av avgifter och bidrag enligt 13 och 16 20 §§ denna lag. Med nettot enligt 1996 års regler avses summan av allmän kyrkoavgift och allmänt utjämningsbidrag. Om förändringen av nettot från utjämningssystemet innebär ökat bidrag eller minskad avgift för ett pastorat skall nettot för år 1997 minskas med tre fjärdedelar av förändringen. nettot för är 1998 minskas med två fjärdedelar av förändringen. nettot för år 1999 minskas med en fjärdedel av förändringen. - Om förändringen av nettot från utjämningssystemet innebär minskat bidrag eller ökad avgift för ett pastorat skall nettot för år 1997 ökas med tre fjärdedelar av förändringen. nettot för år 1998 ökas med tvâ fjärdedelar av förändringen. nettot för år 1999 ökas med en fjärdedel av förändringen. -

Vid beslut om stiftsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag skall intill utgången av år 1997 tillämpas de äldre bestämmelser som ersatts av bestämmelserna i denna lag.

Författningsförslag 27

2 Utkast till

Förordning om ändring i kyrkofondsförordningen

1988: 1 148

Härigenom föreskrivs att kyrkofondsförordningen 1988:1148 skall ha

följande lydelse

Inledande bestämmelse

1 § Begreppen pastorat, bidragsår, genomsnittskostnad och nivâfaktor har i denna förordning samma betydelse som i 42 kap. 2 och 3 §§ kyrkolagen 1992:300.

Förvaltningen av kyrkofonden

2 § Kyrkofondens styrelse utför de förvaltningsuppgifter

i fråga om kyrkofonden som den enligt 42 kap. kyrkolagen 1992:300, för-

ordningen 1994:250 om förvaltningen av kyrklig jord m. m., denna förordning eller särskilda regeringsbeslut skall utföra. Kyrkofonden förvaltas i övrigt av Kammarkollegiet. I frågor större

av vikt bör Kammarkollegiet samråda med Kyrkofondens styrelse.

3 § Kyrkofonden skall förvaltas utan sammanblandning med andra medel.

För förvaltningen gäller vad som föreskrivs i förordningen 1987:778 om placering fondmedel under Kammarkollegiets

av

förvaltning, om något annat inte följer av 42 kap. 12 § kyrkolagen

1992:300.

Budget för kyrkofonden

4 § Regeringen fastställer årligen budget för kyrkofonden.

5 § Kyrkofondens styrelse skall senast den 15 oktober till regeringen ge in förslag till budget för kyrkofonden för nästkommande âr.

Utjämning av strukturella kostnader

Glesbygds- och klimatkostnader 6 § Bidrag enligt 42 kap. 20 § kyrkolagen 1992:300 skall beviljas pastorat i glesbygd med mindre än 6,0 invånare per kvadrat-

i 1

28 F örfattningsförslag SOU 1995: 144

ii

kilometer och tätortsgrad under 75 procent. Bidraget utgör produkten

skillnaden mellan genomsnittskostnaden för egentlig verksamhet och

av

den genomsnittliga kostnaden för egentlig verksamhet för gruppen glesbygdspastorat, antalet kyrkotillhöriga i pastoratet vid ingången av året före bidragsåret och nivåfaktom. Med tätortsgrad avses hur stor andel befolkningen i pastoratet som bor i tätorter. Med egentlig verksamhet

av

kostnaderna för administration, prästgårdar och

avses gemensam

löneboställen, fastighets- och kyrkogårdsförvaltning samt försam-

lingsverksarnhet. 2. pastorat ligger i kommun där ett energiindex som återger

som en

skillnader i uppvärmningskostnadema är högre än 1,0. Bidraget utgör produkten antalet kyrkotillhöriga i pastoratet vid ingången av året

av

före bidragsåret, 6 genomsnittskostnaden för fastighetsförvaltning,

av

den del energiindex som överstiger 1,0 och nivåfaktom.

av pastorat ligger i kommun där kallortstillägg tidigare gällt som en

enligt avtal. Bidraget utgör produkten av antalet kyrkotillhöriga i pastoratet vid ingången av året före bidragsåret, genomsnittskostnaden

för löner, den del ett kallortsindex, som beräknats utifrån den genomav

snittliga procentsatsen för kallortstillägg i respektive kommun, som

överstiger 1,0 och nivåfaktom.

Niváfaktorer

7 § För de avgifter och bidrag beräknats enligt bestämmelserna som

42 kap. 17-20 §§ kyrkolagen 1992:300 utgör nivåfaktorn följande tal

i procent.

Glesbygd-klimat

av

8 § Kyrkofondens styrelse får besluta om sådan justering av avgifter

och bidrag i 42 kap. 17 18 §§ och sådan reducering av som avses -

nivåfaktor som avses i 19 § kyrkolagen 1992:300.

SOU 1995: 144 F örfattningsförslag 29

Vissa anslag och bidrag ur kyrkofonden

Beslutande myndighet 9 § Kyrkofondens styrelse beslutar om följande anslag och bidrag ur

kyrkofonden

extra utjämningsbidrag enligt 42 kap. 21 § kyrkolagen 1992:300, 2. stiftsbidrag enligt 42 kap. 22 § kyrkolagen, kyrkobyggnadsbidrag enligt 42 kap. 23 § kyrkolagen,

4. kostnader för kyrkomötet och dess myndigheter enligt 42 kap.

11 § l kyrkolagen, förvaltningskostnader för ärkebiskopsämbetet enligt 42 kap. 11 § 3 kyrkolagen, kostnader för verksamhet som bedrivs av Svenska kyrkans

stiftelse för rikskyrklig verksamhet enligt 42 kap. 11 § 4 kyrkolagen,

kostnader för annan rikskyrklig verksamhet som inte regleras i

lag eller någon annan författning.

Anslag och bidrag till rikskyrklig verksamhet 10 § Ansökan om anslag eller bidrag för nästkommande år till sådana kostnader som avses i 9 § 4-6 skall göras hos Kyrkofondens styrelse senast den 15 september.

11 § Ansökan om bidrag för nästkommande år till sådana kostnader som avses i 9 § 7 skall göras hos Svenska kyrkans centralstyrelse senast den l juli. Centralstyrelsen skall senast den 15 september med eget yttrande ge in en sammanställning av bidragsansökningama till Kyrkofondens styrelse.

Extra utjämningsbidrag 12 § Extra utjämningsbidrag enligt 42 kap. 21 § kyrkolagen 1992:300 får beviljas, om det allmänna utjämningsbidraget inte ger tillfredsställande utjämningseffekt. Ansökan om extra utjämningsbidrag skall göras skriftligen hos Kyrkofondens styrelse senast den 15 april året före bidragsâret. Om det finns särskilda skäl får extra utjämningsbidrag beviljas även utan ansökan.

Till ett pastorats ansökan om extra utjämningsbidrag skall fogas ett

yttrande från stiftsstyrelsen.

30 F örfattningsförslag SOU 1995: 144

Stifsbidrag 13 § Ansökan om stiftsbidrag skall göras skriftligen hos Svenska kyrkans centralstyrelse före april månads utgång året före bidragsåret. Till ansökan skall fogas stiftsstyrelsens planer över resursbehoven under de kommande tre verksamhetsåren samt yttrande från domkapitlet.

Kyrkofondens styrelse får besluta att förenklad ansökan får göras under

högst tvâ år i följd. Centralstyrelsen skall före juni månads utgång året före bidragsåret

med eget yttrande till Kyrkofondens styrelse ge in de ansökningar om

stiftsbidrag som har kommit in till centralstyrelsen.

Kyrkobyggnadsbidrag

14 § Kyrkobyggnadsbidrag enligt 42 kap. 22 §§ kyrkolagen 1992:300

får beviljas ett pastorat som behöver ett sådant bidrag för underhåll, restaurering eller ombyggnad av en kyrka.

15 § Ansökan kyrkobyggnadsbidrag skall göras skriftligen hos

om stiftsstyrelsen före november månads utgång. Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer skall ges tillfälle att yttra sig över ansökningarna.

16 § Stiftsstyrelsen skall före mars månads utgång ansöka om anslag kyrkofonden för kostnaderna för kyrkobyggnadsbidrag. Kyrkofondens ur styrelse skall före maj månads utgång besluta om anslagen till stiftsstyrelsema. Stiftsstyrelserna skall före september månads utgång

besluta om kyrkobyggnadsbidrag till pastoraten.

Riksantikvarieämbetet och Svenska kyrkans centralstyrelse skall beredas tillfälle att yttra sig över ansökningarna från stiften om anslag.

Lån ur kyrkofonden

17 § Frågor om lån ur kyrkofonden prövas av Kammarkollegiet.

Utbetalningar ur kyrkofonden m. m.

Uppgifter till underlag för utbetalningar m. m. 18 § Statistiska centralbyrån skall senast den 25 augusti âret före bidragsåret lämna Kyrkofondens styrelse preliminär uppgift om de statistiska faktorer som erfordras för beslut enligt 42 kap. kyrkolagen 1992:300 och denna förordning.

F örfattningsförslag 3 l

19 § Skattemyndigheten skall varje år lämna Kyrkofondens styrelse uppgift för varje pastorat och stiftssamfällighet om de beskattningsbara inkomster på vilket församlingsskatt för de kyrkotillhöriga för närmast föregående kalenderår skall beräknas. Uppgifter om uppskattat utfall av taxeringen skall lämnas senast den 25 augusti och uppgifter om den

avslutade taxeringen senast den 15 december.

Avräkning av kyrkoavgifter och uzjämningsbidrag 20 § Avgifter och bidrag enligt 42 kap. 13 och 16-20 §§ kyrkolagen 1992:300 pâförs pastoraten med en tolftedel varje kalendermånad och avräknas mot det förskott på församlingsskatt som Skattemyndigheten varje gång betalar ut.

21 § Under januari och februari månad kan regleringen av avgifter och bidrag vara preliminär. Från och med mars månad skall den vara slutlig. Under mars månad skall även rättelse ske av de regleringar som har skett under januari och februari månad.

22 § Skattemyndigheterna skall den 25 i varje kalendermânad genom Skattemyndigheten i Stockholms län till Kammarkollegiet redovisa resultatet av regleringen av avgifter och bidrag vid det närmast föregående utbetalningstillfället. Pâ motsvarande sätt skall skattemyndigheterna till kyrkofonden föra över de medel som tillkommer fonden. Om redovisningen utvisar att summan av bidragen överstiger summan av avgifter skall Kammarkollegiet före kalendermånadens utgång till skattemyndigheterna genom Skattemyndigheten i Stockholms län föra över mellanskillnaden.

23 § Kyrkofondens styrelse skall ge skattemyndigheterna nödvändigt underlag för regleringen av avgifter och bidrag.

Vissa andra utbetalningar 24 § Bidrag och kostnader som avses i 42 kap. 10 § 2-6 och 11 § l-6 kyrkolagen 1992:300 betalas ut av Kammarkollegiet.

Överklagande av beslut

25 § Beslut av Kyrkofondens styrelse enligt denna förordning får inte överklagas.

1 uppdrag och arbete Utredningens

1 1

Uppdraget

.

Gällande system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan är över

tio år gammalt. Under den tiden har flera förändringar genomförts av Den senaste ändringen trädde i kraft den 1 januari 1995 och

systemet.

gällde beräkningen den särskilda kyrkoavgiften.

av Under år har flera utredningar arbetat med frågor som berör senare

det kyrkliga utjämningssystemet. Av dessa kan följande nämnas. I kyrkoberedningens delbetänkande Vissa kyrkofrågor SOU 1993:46

föreslås antal ändringar i det gällande utjämningssystemet. I sitt ett slutbetänkande Staten och trossamfunden SOU 1994:42 anger beredningen förutsätter att ett utjämningssystem skall finnas att man inom kyrkan också i framtiden. Flera utredningar har tillsatts för att utreda frågan utj ämningen mellan borgerliga kommuner. Det senaste om

betänkandet i frågan, Utjämning kostnader och intäkter i kommuner

av och landsting SOU 1994:144, i november 1994. I en departeavgavs

mentspromemoria Kommunal inkomstutjämning alternativa modeller

-

Ds 1993:68 har olika utjämningsmodeller som påverkar skatte-

underlaget diskuterats. Bland annat med hänsyn till detta har Kyrkofon-

dens styrelse tillskrivit regeringen och begärt en översyn av utjämnings-

systemet för kyrkokommunema.

Mot bakgrund dessa förhållanden bemyndigade regeringen den 9

av juni 1994 chefen för Civildepartementet att tillsätta en särskild utredare

med uppdrag att över systemet för ekonomisk utjämning inom

se Svenska kyrkan och lägga fram förslag till hur detta skall vara utformat i framtiden.

Utredningens direktiv återges i bilaga

1.2 Utredningens arbete

Utredningens arbete påbörjades den 1 juli 1994. En särskild referensoch sakkunniggrupp har tillsatts för att biträda utredaren. grupp en Regeringen har den 18 augusti 1994 till utredningen överlämnat en

34 Utredningens uppdrag och arbete

framställning från Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund med begäran åtgärder för att sänka den allmänna kyrkoavgiften för om 1996 med 8 öre per skattekrona. Vid utvecklingen och beräkningen av olika metoder för utjämning har utredningen tagit hjälp av Statistiska centralbyråns SCB enhet för offentlig ekonomi. SCB har även biträtt utredningen med genomförande och utvärdering av en enkät till alla stift rörande strukturbidragens storlek och fördelning på olika ändamål. Utredningen har också uppdragit SCB att genomföra en enkätundersökning där samtliga pastorat tillfrågats om sina kyrkor och begravningsplatser. Underlaget för enkäten har utredningen erhållit från Riksantikvarieämbetets kyrkobyggnadsregister. I samband med enkätundersökningen har utredningen haft samråd med Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund SKKF. Domkapitlen har varit behjälpliga med att granska del undersökningsmaterialet. en av Statskontoret har bistått utredningen med en analys av Svenska kyrkans ekonomi och även undersökt huruvida dubbelarbete förekommer mellan kyrkans stifts- och riksnivå. Professor Göran Gustafsson, Lund har på utredningens uppdrag undersökt vissa frågor med anknytning till fördelningen och utvecklingen av andelen kyrkotillhöriga.

1.3 Andra

utredningar av betydelse för utjämningssystemet

Under utredningstiden har Kyrkoberedningens betänkande Staten och trossamfunden SOU 1994:42 remissbehandlats. Grundtankama i betänkandets förslag har behandlats av kyrkomötet och lett till senare en

proposition prop 1995/96:80 om ändrade relationer mellan staten och

Svenska kyrkan. Riksdagen har 1995-12-08 godkänt propositionens riktlinjer för det fortsatta arbetet med ändrade relationer mellan staten

och Svenska kyrkan bet l995/96:KU 12, rskr 1995/96:84. Utredningen

har nära följt frågans behandling och dess följder för utjämningssystemet. I november 1994 avgavs betänkandet Utjämning kostnader och av intäkter i kommuner och landsting SOU 1994:144. Utredningen har följt betänkandets mottagande och det lagstiftningsarbete som betänkandet ledde till. Inom Svenska kyrkan har under utredningstiden bedrivits två utredningar som berör utjämningsfrågoma. Den ena av de kyrkliga utredningarna, Kyrkobyggnadsutredningen, behandlar bl.a. frågor om övertaliga kyrkor och ekonomiska bidrag till kyrkobyggnader. Ut-

Utredningens uppdrag och arbete 35

redningen har sammanträffat med arbetsgrupp inom Kyrkobyggnad-

en

sutredningen och redogjort för planerna på utjämning beträffande kyrkobyggnader. I den andra kyrkliga utredningen, behandlar

som Svenska kyrkans ekonomi, har utredningsmannen ingått ledamot. som Utredningen avslutade 1995-11-01 sitt arbete rapport till genom en Svenska kyrkans centralstyrelse.

1.4 Disposition av betänkandet

Utredningens arbete redovisas på följande sätt. I kapitel 2 redovisas

utredningens överväganden rörande kraven och målen för ett nytt

utjämningssystem. I kapitel 3 gör utredningen bedömning vissa

en av konstitutionella och lagtekniska frågor. Därefter redogör utredningen för

de förslag som berör kyrkans lokala nivå, dvs. pastorat och samfälligheter. Först behandlas inkomstutjämningen i kapitel 4 och därefter de fyra olika utjämningskomponentema för strukturella kostnader i kapitel Kapitel 6 avhandlar kyrkobyggnadsbidraget och i kapitel 7 tas de extra utjämningsbidragen upp. Kapitel 8 avser förslagen för stiftsnivån och kapitel 9 förslagen för riksnivån. De ekonomiska och regionalpolitiska konsekvenserna och EU-aspekter på förslaget återfinns i kapitel 10.

Kapitel 11 behandlar övergångsbestämmelsema och systemets framtida hantering. I denna volyms bilagedel återfinns direktiven i bilaga En redogörelse för kyrkofondens och utjämningssystemets tillkomst och

utveckling lämnas i bilaga 2 I bilaga 5 analys de kyrkliga

- ges en av

utdebiteringamas utveckling under senare år. Statskontorets rapporter

om den kyrkliga ekonomin och om förekomsten av dubbelarbete utgör bilaga

6 och Professor Göran Gustafssons undersökning tillhörigheten

om som strukturell faktor ingår i utredningen bilaga SCB:s som utvärdering enkäten rörande strukturbidragen utgör bilaga av Utredningens bilaga 10 består särskild volym med tabeller över av en

utfallet förslaget för pastorat och samfálligheter redovisade dels

av

kommungruppsvis, dels stiftsvis och dels individuellt. Även underlagsfakta för utjämningen redovisas i tabellfomi.

Särskild förklaring

Vad sägs pastorat i detta betänkande har även tillämpning på

som om de samfálligheter som ingår i utjämningssystemet, dvs. pastoratssam-

fälligheter och flerpastoratssamfälligheter.

2 Principiella synpunkter på utjämningen

Direktiven för utredningen anger flera olika mål för utjämningssystemet. Dessa mål skall uppnås under iakttagande av vissa grundläggande krav. Utredningen redovisar i detta kapitel sin uppfattning om vad dessa mål och krav innebär för utformningen av systemet.

2.1 Målen för

utjämningen

2.1.1 Direktiven

Enligt direktiven för utredningen skall målen för ett system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan vara:

att göra det möjligt att bedriva en rikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär nuvarande omfattning, att resultera i att väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar föreligger för den kyrkliga verksamheten inom landets olika delar, att möjliggöra en finansiering av kyrkans riksorganisation och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader såsom pensioner samt av kostnader för biskopar och domkapitel.

I följande avsnitt behandlas dessa målsättningar var för sig.

2.1.2 Rikstäckande

kyrklig verksamhet

Enighet råder att rikstäckande verksamhet skall garanteras om

Svenska kyrkan kan beskrivas som en öppen folkkyrka med riksomfattande verksamhet på demokratisk grund. Detta kommer också till

uttryck i gällande kyrkolag 1992:300. I 2 kap. 2 § kyrkolagen föreskrivs: "Genom sina församlingar upprätthåller Svenska kyrkan på

en demokratisk grund uppbyggd riksomfattande verksamhet. Svenska

38 Principiella synpunkter på utjämningen

kyrkans församlingar och stiftsmyndigheter ansvarar lokalt och regionalt för kyrkans verksamhet." Det är alltså den lokala församlingen ansvarar för verksamheten som inom sitt område. Rikstäckningen garanteras av att hela landet är indelat i församlingar. I ekonomiskt och organisatoriskt hänseende samverkar emellertid församlingarna vanligen genom olika samfallighetsbildningar. Detta medför att medan det finns 2500 självständiga församlingar, är ca det endast 930 pastorat och samfálligheter med arbetsgivaransvar som ca deltar i det kyrkliga utjämningssystemet. Ambitionen att garantera rikstäckande verksamhet och att göra det en möjligt för Svenska kyrkan att nå ut till alla delar landet har varit ett av

genomgående drag i den ekonomiska utjämning skett inom kyrkan

som

alltsedan kyrkofondens tillkomst år 1914. Det har inte någon gång

allvar övervägts att bör uppge rikstäckningen. man

Inte heller i det pågående arbetet med att skapa nya relationer mel-

nu lan staten och Svenska kyrkan har rikstäckningen satts ifråga. Tvärtom

är det de egenskaper som anses vara av så grundläggande

en av betydelse att den bör tas i den föreslagna lagen om Svenska kyrkan.

Regeringen framhåller i sin skrivelse till kyrkomötet 1995: l angående

ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan att utgångspunkten för förslaget i skrivelsen är att Svenska kyrkan skall kvarstå som en öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka. Andra kyrkolagsutskottet bekräftar i sitt betänkande 199521, antogs av 1995 års kyrkomöte, som att Svenska kyrkan har samma uppfattning. I den av riksdagen antagna

propositionen prop 1995/96:80 om ändrade relationer mellan staten

och Svenska kyrkan konstateras att närmast total enighet råder om att kyrkan även i framtiden skall demokratisk, öppen och rikstäckande. vara Det framhålls i detta sammanhang att rikstäckningen förutsätter ett väl fungerande utjämningssystem.

Vilka krav ställer rikstäckningen på utjämningssystemet

Svenska kyrkan i sig församlingar av mycket olika storlek och rymmer karaktär. Till invånarantal varierar de mellan lägst 38 personer och som 58 000 Även mellan de pastorat och samfälligsom mest över personer. heter med arbetsgivaransvar ingår i den ekonomiska utjämningen som är spännvidden stor. Det minsta pastoratet inom utjämningssystemet har 578 invånare och den samfälligheten över 444 000 invånare. Även största till arealen är det stora skillnader mellan pastorat i olika delar av landet Ett annat sätt att mäta skillnader är att till befolkningens se

sammansättning med hänsyn till ålder, sysselsättning och inkomster. l

l l Principiella synpunkter på utjämningen 39

och med att församlingarna i allmänhet är relativt små till antalet invånare och begränsade till sin utbredning uppvisar de avsevärda skillnader i dessa hänseenden. Ett mindre pastorat landsbygden med fast boende, homogen befolkning arbetar under andra villkor än stor en förortsförsamling med ung befolkning, kanske bestående många olika av nationaliteter och med stor in- och utflyttning. Det är uppenbart att förutsättningarna för att bedriva kyrklig verksamhet under så skiftande yttre förhållanden är mycket olika. De

enskilda församlingamas förmåga att inom sitt område ge begreppet

rikstäckning ett reellt innehåll kommer därmed att variera. Utjämnings-

systemet har här ett antal viktiga uppgifter att fylla.

När man talar om att utjämningssystemet skall garantera rikstäckning är det i första hand svårigheterna för de mindre pastoraten i glest befolkade delar av landet att upprätthålla verksamhet kommer i åtansom ke. För att den kyrkliga verksamheten skall kunna göras tillgänglig för en utspridd befolkning fordras i allmänhet ett ekonomiskt stöd utifrån. Det är utredningens intryck att det nuvarande utjämningssystemet hittills har kunnat lämna det stöd som erfordrats för att göra rikstäckningen möjlig. Det har skett genom en allmänt utjämningsbidrag och vissa specialinriktade bidrag som kyrkobyggnadsbidrag och strukturbidrag. Begreppet rikstäckning behöver emellertid inte ses enbart i det stora landsomfattande perspektivet. I många områden i och runt de stora städerna är invånarnas i den kyrkliga verksamheten svagt. engagemang

Församlingama når inte ut till befolkningen i den utsträckning de skulle

önska. Trots hög skattekraft och många invånare, vilket kan tyckas ge goda förutsättningar för församlingarna, är gudstjänstdeltagandet lågt och verksamheten når en liten andel av församlingsboma. I stadsdelar där en stor del av befolkningen bor och många människor växer är upp kyrkan inte synlig. Om pastoraten i dessa områden inte har de resurser de behöver, men inte vågar höja sin utdebitering av rädsla för att antalet utträden ur kyrkan skall öka, kan ifrågasättas kravet på rikstäckning om är uppfyllt. Betalar pastoraten samtidigt stora avgifter till utjämningssystemet kan solidariteten med utjämningssystemet utsättas för påfrestningar. Även detta perspektiv bör finnas med i bilden när rikstäckningen diskuteras. Rikstäckning är inte något entydigt begrepp. Om kyrkan helt upphör med sin verksamhet inom ett större område och inte längre kan erbjuda invånarna de grundläggande kyrkliga tjänsterna kan enig man vara om att kravet på rikstäckning inte uppfylls. I likhet med vad som gäller för andra samhällsfunktioner kan det dock alltid diskuteras vilken nivå på verksamheten på en ort som är acceptabel och som inte får underskridas. Tillgänglighet och servicenivå får hela tiden vägas mot kostnader och

40 Principiella synpunkter på utjämningen

disponibla medel. I avsaknad etablerade normer är det svårt att mäta av i vilken mån kravet på rikstäckning uppfylls och när den inte längre kan sägas upprätthållas. Enligt direktiven skall utjämningssystemet garantera en rikstäckande

verksamhet ungefär nuvarande omfattning. Utredningens förslag

av innebär att trots att utjämningssystemets omslutning blir något mindre än för närvarande kommer ökade att fördelas ut till den lokala resurser nivån. Det därmed goda ekonomiska förutsättningar för att det ges

angivna målet skall kunna uppfyllas.

Utredningens förslag innehåller flera faktorer som säkerställer att det

blir möjligt att upprätthålla nuvarande rikstäckning. Utjämningssystemet kommer tidigare att innehålla grundläggande inkomstutjämning

som en garanterar att alla pastorat har rimliga förutsättningar att bedriva som verksamhet. Vidare kommer utjämningssystemet att innehålla komponenter utjämnar kostnaderna för drift och underhåll av kyrkor och besom

gravningsplatser, kostnader typiskt sett är tyngande för pastorat med

som

svagt befolkningsunderlag. I förslaget ingår även geografiskt betonad

en komponent fångar kostnader är specifika för glesbygd och som upp som landsdelar med ett kallare klimat. En komponent för låg andel kyrkotillhöriga riktar sig mot storstädemas och förortemas behov. Slutligen kommer strukturbidrag och extra utjämningsbidrag att finnas att tillgå

för de enskilda fall där de generella bidragen inte ger tillfredsställande

effekt. Det utjämningssystem föreslås skiljer sig dock till sin utformning som på flera punkter från nuvarande system. Det innebär att utredningen inte kan garantera att nettot från systemet för enskilda pastorat inte kan bli

sämre än i nuvarande system. Detta gäller även pastorat i områden där

verksamhetens omfattning begränsas de ekonomiska resurserna. Med av anledning detta vill utredningen peka några faktorer som bör av beaktas när diskuterar de krav som rikstäckningen ställer på man utjämningssystemet.

Utredningen anser inte att man i en lagstiftning om utjämnings-

systemet i detalj kan fastslå vad rikstäckning vid varje tid skall innebära och vilka krav det ställer systemet. Lagen kan däremot ge en generell grundutjämning och de redskap i övrigt behövs för att åstadkomma som den önskvärda utjämningen. Det får sedan också ankomma på de

tillämpande i första hand Kyrkofondens styrelse, Svenska

organen kyrkans centralstyrelse och stiftsstyrelsema att med sitt inflytande över vart de tillgängliga medlen styrs, begreppet rikstäckning dess konkreta ge

innebörd. De möjligheter dessa organ har att påverka utjämningen

som ligger i första hand i de bidrag beviljas efter ansökan kyrkobyggsom nadsbidrag, strukturbidrag och extra utjämningsbidrag. Att de kyrkliga ge

Principiella synpunkter på utjämningen 41

instansema möjlighet att påverka rikstäckningens innehåll ligger även i linje med direktivens målfonnulering, eftersom kravet på att den rikstäckande verksamheten skall kunna vara av ungefär nuvarande omfattning avser Svenska kyrkan som helhet och inte varje enskilt pastorat. En annan faktor att beakta är de möjligheter som det ideella arbetet Förekomsten ideellt arbete varierar sannolikt mycket mellan olika ger. av typer församlingar. Orsaker till skillnaderna kan man hitta t.ex. i av församlingamas storlek, befolkningens sammansättning och lokal tradition. Det ideella arbetet har påtagliga ekonomiska konsekvenser för församlingarna. Om det arbete som utförs ideellt i en församling utförs anställd personal församling, blir kostnaderna helt av i en annan annorlunda. Det går inte att ge något generellt svar på frågan hur mycket denna skillnad som det är rimligt att utjämningssystemet jämnar ut. av Frågan om inslaget av ideellt arbete har under senare år diskuterats inom flera olika samhällsområden. Utredningen anser att inom en organisation av Svenska kyrkans karaktär bör det ideella arbetet kunna ha ett värde i sig som är värt att sträva efter. Inom ramen för önskemål om ökat deltagande och engagemang bör det finnas möjligheter att bereda människor tillfälle att göra en insats genom ideellt arbete. Genom detta kan den rikstäckande verksamheten få en vidare omfattning. Slutligen vill utredningen framhålla den möjlighet att förbättra rikstäckningen som ligger i stiftens strukturarbete. Kravet på insatser för att garantera rikstäckning blir större om man har många små pastorat med svag ekonomisk bas. Samlade resurser och gemensamma satsningar i en större region kan på vissa områden ge bättre resultat än om varje

pastorat försöker täcka all verksamhet i egen regi. Här har stiftsmyndig-

heterna ett ansvar för att begreppet rikstäckning ges det innehåll som är bäst anpassat till regionens förutsättningar.

2.1.3 Väsentligen ekonomiska förutsätt-

likvärdiga ningar

Som ett av målen för av utjämningen anger direktiven att denna skall resultera i att väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar föreligger för den kyrkliga verksamheten i olika delar landet. av Liknande mål har ställts upp för den ekonomiska utjämningen mellan de borgerliga kommunerna. Där har man dock gått längre och förordat att utjämningen görs så långtgående att den ger likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva den kommunala basverksamheten. I regeringens proposition om nytt utjämningssystem för kommuner och landsting

42 Principiella synpunkter på utjämningen

föreslås 95-procentig inkomstutjämning och dessutom särskild

en utjämning av ett antal kostnadsfaktorer. Utredningen anser att den beskrivning av pastoratens struktur som gjorts tidigare i detta kapitel visar att begreppet likvärdiga ekonomiska

förutsättningar måste en något annorlunda betydelse i utjämningen

ges mellan de kyrkliga kommunerna. Även varje pastorat lika om man ger

kyrkotillhörig är situationen ändå helt annorlunda för

stora resurser per pastoratet med 578 invånare än för samfälligheten med 444 000 invånare. Om kostnaderna tillhörig är avsevärt större för det mindre pastoratet per är förutsättningarna ändå inte likvärdiga. Det går därför inte att enbart förlita sig till inkomstutjämning mellan de olika kyrkokommunema. Utjämningssystemet måste även beakta skillnader i kostnadshänseende, såväl för det enskilda pastoratet som skillnader som avser större områden. Detta gäller för övrigt oberoende pastoratens storlek. Även de av om kyrkliga kommunerna var mera lika varandra till storlek och skatteunderlag och utjämnade alla kvarstående inkomstskillnader, skulle man det finnas kvar olikheter i deras förutsättningar beroende på förhållandena kostnadssidan. De mest uppenbara skillnaderna ligger i

antalet kyrkor och begravningsplatser man har att sköta. Andra faktorer

betydelse är geografiska förhållanden såsom gles bebyggelse och ett av strängt klimat. På lokalplanet kan det finnas skillnader genom särskilda ansamlingar människor i sjukhus, högskolor, flyktingförläggningar av eller kriminalvårdsanstalter vilket speciella kostnader för det berörda ger pastoratet. Direktiven ställer inte krav fullständig ekonomisk likställdhet utan föreskriver väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Det ställs heller inte krav på att detta skall gälla mellan varje pastorat i

landet. I stället skall perspektivet vara att de olika delarna av landet skall

ha samma förutsättningar.

Detta enligt utredningens uppfattning utrymme för en friare

ger utformning det kyrkliga utjämningssystemet. Avgörande är inte de av procenttal graden inkomstutjämning. Man kan välja att i som anger av stället lägga tyngdpunkten på att utjämna de särskilda kostnader som belastar viss typ pastorat eller som är utmärkande för en viss del av en av landet. På så sätt avlastas pastoraten särskilt tyngande kostnader och en större del deras kan användas för den verksamhet som av egna resurser är gemensam för alla. Utredningen anser att man med denna teknik i högre grad än med enbart inkomstutjämning kan åstadkomma väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar. I betänkandet presenteras därför ett förslag bygger på dels inkomstutjämning, dels en särskild som en kostnadsutjämning, där tyngdpunkten ligger på kostnadsutjämningen.

Principiella synpunkter på utjämningen 43

2.1.4 Finansiering kostnader

av gemensamma

Förutom att svara för utjämning av skattekraften mellan olika pastorat bidrar det nuvarande utjämningssystemet även till kostnaderna för vissa

gemensamma uppgifter inom Svenska kyrkan. Exempel på sådana är

kostnaderna för den rikskyrkliga organisationen, stiftsmyndighetema och för pensioner för präster. Andra finansieringskällor för dessa kostnader utgörs av avkastningen av Kyrkofonden, avkastningen från andra fonder

och beträffande stiftskostnadema stiftsskatten. även av Behovet av finansiering av de gemensamma kostnaderna kvarstår i

ett nytt utjämningssystem. Avkastningen av de fonder som finns att tillgå förslår inte till de kostnader som det här är fråga Vissa de

om. av gemensamma kostnaderna såsom pensionskostnadema kan i det - -

fortsatta kyrka-stat arbetet eventuellt få annan långsiktig finansiering.

en Tills vidare finns emellertid inte någon annan realistisk finansiering för vissa av kostnaderna än via utjämningssystemet.

Utredningen föreslår att den obligatoriska utjämningen mellan pastoraten får en lösning som innebär att avgifter och bidrag i huvudsak balanserar. Systemet ger därmed inte idag något automatiskt över-

som skott som kan finansiera de kostnaderna. Det måste således gemensamma

även i det nya systemet finnas en avgift för finansiering denna typ

av

av kostnader. Den allmänna kyrkoavgiften bör därför finnas kvar. Den skall liksom idag tas ut i förhållande till pastoratens skatteunderlag. Med

hänsyn till storleken av de kostnader avgiften skall täcka i ett nytt system kan den emellertid halveras.

2.2 Grundläggande krav på systemet

2.2.1 Allmänna

utgångspunkter

I direktiven framhålls att utjämningssystemet bygger grundtanken

om

solidaritet mellan kyrkans olika delar. Det är därför viktigt att systemets principer uppfattas som förståeliga och rättvisa. Systemet får inte vara

alltför komplicerat och dess effekter bör kunna förutses kyrkokommuav nema.

I dessa krav på systemet ligger en grundläggande motsättning

inbyggd. Kravet på rättvisa leder lätt till att systemet byggs ut med ett flertal hänsynstaganden till de speciella förhållanden råder i olika som

typer av pastorat. Detta gör systemet alltmer komplicerat och det blir

svårare att förstå och förutse systemets effekter. Endast ett fåtal

44 Principiella synpunkter på utjämningen

specialister behärskar detaljerna och har överblicken. Görs systemet i

stället enkelt och schablonartat kan pastoraten finna att det uppstår stora tröskeleffekter i de olika komponenterna och att hänsyn inte tas till deras

egna speciella förhållanden. Problem på grund hög komplikationsgrad har i viss mån gällt för

av

nuvarande utjämningssystem. Särskilt regeln inskränkning av bidrag

om och reglerna beräkning den särskilda kyrkoavgiften vållade tidigaom av mycket osäkerhet hos pastoraten utfallet för deras del av re om

kommande års utj ämning. Genom det sättet att beräkna den särskilda

nya

kyrkoavgiften har denna osäkerhet minskats. Utredningen har övervägt ett antal utjämningsfaktorer och olika sätt

att utforma dessa tekniskt. Erfarenheten av detta arbete är att om man väger för- och nackdelarna med ett förenklat system mot varandra kommer nackdelarna att överväga. Det blir inte möjligt att uppfylla alla

de krav på utjämningen ställts och de berörda pastoraten

som upp som och samfällighetema förväntar sig att systemet skall infria. I valet mellan ett enkelt okänsligt system och ett mera rättvist men

samtidigt komplicerat system väljer utredningen därför det

men mer

Enligt vår uppfattning är det emellertid viktigt att skilja mellan

senare.

systemets huvudprinciper och det tekniska genomförandet av principerna. Det är principerna som bör vara okomplicerade och kunna uppfattas som rimliga och rättvisa, så uppslutning kan nås bakom dessa. Med

att en

modern databehandling kan sedan utifrån dessa principer relativt kompli-

cerade beräkningar göras för varje enskilt pastorat. Utredningen föreslår ett antal utjämningskomponenter med tydlig anknytning till den kyrkliga verksamheten som tillsammans ger den

önskade utj ämningseffekten. Komponentema är uppbyggda efter samma

principer. För den faktor önskar utjämna beräknas ett medelvärde man för alla pastorat i landet. Pastorat med gynnsamma förhållanden mera får lämna stöd till pastorat med sämre förutsättningar. Beräkningen i detalj de olika komponenterna handhas den tillämpande myndigav av heten med hjälp data från tillgänglig statistik. Att bättre lottade av

pastorat bistår sämre lottade utgör en grundläggande princip i nuvarande

utjämningssystem, torde allmänt omfattad. Det förhållandet som vara att principen i det systemet kommer att tillämpas separat för flera nya olika utj ämningskomponenter bör inte medföra någon risk för att det blir

mindre förståelse för och uppslutning bakom principen.

Kraven på att systemets effekter skall kunna förutses kan till viss del

uppnås att utjämningskomponentema görs beroende av faktorer

genom inte genomgår så stora förändringar från ett år till ett annat. Efter som omläggningsåren skall därför inte stora oväntade förändringar av nettot från utjämningssystemet behöva uppkomma. Helt kan man dock inte

Principiella synpunkter på utjämningen 45

gardera sig mot att förändringar av verkligheten oförutsedda effekter ger på utjämningen.

2.2.2 Krav

på utformningen av systemet

Krav på systemets funktion

Ett grundläggande krav på det utjämningssystemet är att det skall nya jämna ut skillnader i skattekraft och sådana kyrkokommunala kostnader som hänför sig till faktorer utanför respektive kommuns kontroll. egen Skillnader i skattekraft är lätt mätbara och utjämnas i hög utsträckning i det nuvarande systemet. En grundläggande del det systemet blir av nya

en inkomstutjämning av i princip samma utformning som nuvarande

system. Som utredningen anfört tidigare i detta kapitel är dock inte

fullständig eller ens höggradig skatteutjämning nödvändig för att

utjämningen totalt sett skall ge ett godtagbart resultat. En nyhet i förhållande till nuvarande system är emellertid den betoning på utjämning av de kyrkokommunala kostnaderna finns som i direktiven. Detta ligger i linje med utjämningssträvandena för de

borgerliga kommunerna där strukturkostnadema senare år upp-

märksammats alltmer. Sådana kostnader som en kommun inte själv kan påverka brukar kallas för strukturkostnader. Det är kostnader är högre än normalt som grund av att behovet av en viss tjänst inom kommunen är högre eller att kostnaden för tjänsten är högre till följd yttre omständigheter. av Strukturkostnadema skall inte vara påverkbara kort sikt, dvs. man avser inte sådana kostnader som kommunen kan besluta att göra sig av med eller kostnader som är följd kommunens beslut. en av egna Ser man till det kyrkliga området finns det ett antal olika kostnader

som är typiska strukturkostnader. Mest tydlig är kostnaden för kyrkounderhåll. Spridningen av kyrkobyggnadema i vårt land är historiskt

given och inte något som pastoraten kan göra någonting åt, kanske inte ens på lång sikt. Liknande förhållanden gäller för begravningsplatsema. Andra strukturella kostnader är kostnader för uppvärmning och

transporter. I viss utsträckning är befolkningens sammansättning också

en strukturell faktor. Färre invånare i yrkesverksam ålder och fler äldre och barn kan ge ökat behov verksamhet, mindre inkomster. Här av men har pastoraten dock vissa möjligheter att själva välja nivån verksam-

heten. Befolkningssammansättningen har övervägts faktor i

som en utjämningen men avvisats eftersom sambandet med kostnaderna inte är entydigt.

46 Principiella synpunkter på utjämningen

Den är inte praktiskt möjligt att utjämna alla kostnader som pastoraten inte själva kan styra över. Utredningen har valt att föreslå utjämning av fyra slag kostnader är strukturellt betingade och som väger tungt av som för olika typer pastorat. Dessa kostnader är: drift och underhåll av av

kyrkor, drift och underhåll begravningsplatser, kostnad för verksamhet

av

berör icke-tillhöriga samt geografiskt betingade kostnader.

som Utjämningen skall träffa den högre kostnad som är en följd av den strukturella faktorn. Däremot skall kostnader till följd skillnader i av service, kvalitet, avgifter och effektivitet inte utjämnas. Utjämningen skall vidare baseras mätbara och för kyrkokommunema opåverkbara faktorer mäter de strukturella skillnaderna. som Utredningen har funnit att det är svårt att påvisa hur stor del av de ökade kostnaderna för verksamhet direkt orsakas av den en som underliggande strukturella faktorn. Kostnadsutjämningen bör därför ta

sin utgångspunkt i medelvärden dels vad den strukturella faktorn,

avser dels för kostnaderna för den berörda verksamheten. Därigenom får man också värden för beräkning utjämningen som det enskilda pastoratet av inte själv kan påverka.

Ekonomiska krav

I direktiven att ett nytt system helt skall bygga inomkyrkliga anges avgifter och bidrag kyrkofonden. Det skall vara långsiktigt genom hållbart och inom en balanserad budget för kyrkofonden. rymmas Utredningen att det inte finns anledning att avsevärt öka omfattanser ningen de medel slussas via utjämningssystemet. De förändringar av som behöver göras får alltså ske genom omfördelningar inom en budget som ungefär dagens storlek. av På år har inga statsbidrag tillförts utjämningssystemet utan det senare har helt finansierats kyrkliga medel. Det framgår klart av genom direktiven att systemet även i fortsättningen helt skall bygga inomkyrkliga medel. Det är också förutsättning för att systemet skall en bli långsiktigt hållbart i ändrad stat-kyrkarelation. en l den uppbyggnad utjämningssystemet utredningen föreslår av som ingår att varje obligatorisk del av systemet balanserar kring ett medelvärde för den strukturella faktorn. Det innebär att de olika utjämningskomponentema i huvudsak kommer att balansera budgetmässigt, dvs. avgifter och bidrag kommer att ta ut varandra. Om värdena på de underliggande faktorerna ändras kommer även medelvärdena att ändras och balansen i komponenten bör inte rubbas. Denna del utjämningsav systemet kommer därför att bli långsiktigt stabil och beröra kyrkofonden

SOU 1995: 144 Principiella synpunkter på utjämningen 47

endast i begränsad omfattning. Konstruktionen med olika självfmansierande utjämningskomponenter ger också utjämningssystemet en ökad flexibilitet. En faktors tyngd kan ökas eller minskas utan att hela systemet behöver påverkas. En utjämningskomponent kan även helt lyftas ut ur systemet utan att utjämningssystemets principer behöver ändras.

Övriga delar av utjämningssystemet dvs. de bidrag som pastoraten

kan ansöka om, stifts- och rikskyrkobidrag samt pensionskostnader måste finansieras på annat sätt. De finansieringsmöjligheter som står till buds är den allmänna och den särskilda kyrkoavgiften, som utredningen föreslår skall finnas kvar, samt avkastningen från kyrkofonden. Beräkningar som utredningen gjort visar att den särskilda kyrkoavgiften och avkastningen kyrkofonden ungefärligen motsvarar kostnaderna för kyrkobyggnadsbidrag, extra utjämningsbidrag och prästpensioner. Stiftsoch rikskyrkokostnader behöver därmed täckas genom den allmänna kyrkoavgiften. Nuvarande utjämningssystem har nästan helt finansierats genom den allmänna kyrkoavgiften 16 öre per skattekrona. Systemet har härigenom kommit att bli relativt okänsligt för att behoven och kostnaderna för utjämningen har varierat. Detta har lett till att utjämningssystemet under senare år gett ett överskott till kyrkofonden. Fonden har därmed kunnat göra erforderliga fonderingar för pensionsskulden avseende prästemas pensioner. I det utjämningssystem som utredningen föreslår kommer inkomsterna och kostnaderna för kyrkofonden att i högre grad överensstämma. Det innebär att inte förutser någon ytterligare kraftig uppbyggnad av kyrkofonden. Det innebär också att en större del av kyrkofondens inkomster från olika avgifter går tillbaka ut till pastoraten. Ser man på pastoraten fördelade olika pastoratstyper och stift kommer alla typer pastorat och så gott alla stift att få förbättrade netton från av som kyrkofonden. Utredningen har eftersträvat en jämn fördelning mellan stiften av de ökade medel som tillförs den lokala nivån. Det har dock inte varit möjligt att uppnå detta för alla stift. För pastoraten i Luleå stift tillsammans ger förslaget ett i stort sett oförändrat utfall. Utredningen har dock bedömt att stiftet i nuvarande system varit så väl tillgodosett att detta kan accepteras. Pastoraten i Visby stift får sammantaget en viss försämring genom förslaget. Förklaringen till detta är de särskilda förhållanden som gäller för stiftet och försämringen har inte gått att undvika genom generella förändringar av utjämningssystemet. Utredningen anser att problemen i utjämningen vad gäller Visby stifts pastorat endast kan lösas genom

48 Principiella synpunkter på utjämningen

särskilda, riktade bidrag till de enskilda pastoraten. Sådana bidrag får också användas för de pastorat som vid övergången till ett nytt system förlorar mycket, om situationen motiverar detta.

3 Konstitutionella och lagtekniska frågor

Flera principerna för den kommunala utjämningen har under senare av år varit för de borgerliga och de kyrkliga kommunerna. gemensamma Under behandlingen förslaget till nytt utjämningssystem för av kommuner och landsting har det ifrågasätts den föreslagna metoden om

för utjämning är förenlig med regeringsforrnen. Frågeställningen berör de principer ligger till grund för utjämningen mellan kyrkokommu-

som idag och enligt vårt förslag skall gälla även i fortsättningen. nema som Det finns därför skäl att beröra de konstitutionella och lagtekniska aspekter kan läggas på ett utjämningssystem. som

3.1 Kort om utvecklingen av utjämningen mellan de kyrkliga kommunerna

Utjämning kostnader mellan Svenska kyrkans pastorat är inte någon av företeelse. Redan förordning år 1862 bestämdes att vissa ny genom en

avlöningsmedel -i huvudsak statliga som inte behövdes i ett pastorat

-

kunde överflyttas för att täcka prästlönema i andra pastorat. Genom

behovet att samla dessa överskottsmedel skapades år 1868 upp prästerskapets löneregleringsfond. Fonden lades år 1914 samman med

fond för lönemedel och härigenom bildades kyrkofonden.

en annan Kyrkofonden tillfördes dessutom årligen ersättning från staten för

indragna tionden samt arrenden från vissa boställen. Genom kyrkofon-

dens bildande och det samtidigt införda systemet för reglering av prästemas löner utvidgade man principen att betrakta ett pastorats överskott på lönetillgångar tillgång för Svenska som en gemensam kyrkan kunde användas för prästlöner i hela landet. som Till kyrkofonden har överförts ytterligare fondmedel med senare anknytning till prästers och biskopars löner och pensioner såsom

biskopslöneregleringsfonden och prästerskapets änke- och pupillkassa.

Parallellt med detta fick kyrkofonden ett ökat för kostnaderna för ansvar

prästers löner och pensioner.

50 Konstitutionella och lagtekniska frågor

Genom 1932 års lag om kyrkofond infördes en ny princip för

utjämningen mellan pastoraten. Avkastningen av pastoratens prästlönetillgångar skulle i första hand användas för avlöning av deras egna präster. Därefter skulle pastoratet ta i anspråk utdebitering upp till en viss

gräns. Om inte heller det förslog trädde kyrkofonden och sköt till det som fattades. Om pastoratets prästlönetillgångar å andra sidan lämnade ett överskott skulle detta betalas in till kyrkofonden. För att täcka

kyrkofondens medelsbehov infördes samtidigt en allmän kyrkoavgift som

alla pastorat skulle betala till kyrkofonden med ett visst antal ören per skattekrona. Dessa principer kom i huvudsak att gälla fram till år 1983.

Jämsides med den inomkyrkliga utjämningen genom kyrkofonden beviljades kyrkokommunema från och med år 1966 även statliga skatteutjämningsbidrag om deras skattekraft understeg en viss del av medelskattekraften. Bidragen följde av förordningen 1965:268 om skatteutjämningsbidrag som reglerade skatteutjämningen till kommuner,

landstingskommuner och kyrkliga kommuner. En kommun med

skattekraft under medelskattekrañen beviljades tillskott av skatteunderlag

sedan multiplicerades med kommunens egen utdebitering. För som beräkning av dessa tillskott var landet indelat i tre skattekraftsområden.

Det statliga skatteutjämningssystemet reformerades år 1974 varvid

skattekraftsområdena utökades till sex och procentsatsema i utjämningen ändrades. Denna reform genomfördes dock inte för de kyrkliga kommunernas del. Dessa fick i stället behålla de bidrag som beräknats för dem år 1973 och detta räknades sedan upp med fem procent per år. När det statliga skatteutjämningssystemet reformerades på nytt med

början år 1980 omfattades inte heller denna gång de kyrkliga kommuner-

na av den nya statliga utjämningen. I stället beslöts att utjämningen för kyrkokommunema skulle över. Därvid uttalades att det i framtiden ses

endast borde finnas ett system för utjämning av kostnader mellan de kyrkliga kommunerna. Detta borde baseras kyrkofonden.

Översynen ledde fram till att ett nytt system för utjämning mellan

kyrkokommunema infördes år 1983. I korthet kan man säga att den

tidigare kyrkliga utjämningen genom kyrkofonden lades samman med den statliga skatteutjämningen till en inomkyrklig utjämning genom kyrkofonden. Fonden ansvarar för skatteutjämning och fördelning av kostnader för Svenska kyrkans verksamhet, däribland en utvidgad

finansiering av den rikskyrkliga verksamheten. För att täcka fondens kostnader för denna utjämning skall varje pastorat erlägga en allmän kyrkoavgift till fonden. Fram till och med år 1990 tillfördes fonden även

vissa statliga bidrag.

Konstitutionella och lagtekniska frågor 51

3.2 Den kommunala skatteutjämningens förhållande till grundlagen

3.2.1 våren 1995

Riksdagsprövningen

I 1995 års kompletteringsproposition prop 1994/95:l50 lade regeringen

fram ett förslag till nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner

och landsting. I utjämningsdelen innebar förslaget följande. Utjämning

skulle ske mellan samtliga kommuner skatteinkomster och vissa av av strukturellt betingade kostnadsskillnader. Den skulle i princip ske genom olika system för de olika delarna. Båda systemen byggde tillägg och avdrag där avdrag från vissa kommuner finansierade tillägg till andra. Avdragen och tilläggen skulle lika stora och utjämningen skulle vara därmed helt inomkommunal. vara

Under riksdagsbehandlingen remitterades lagförslaget rörande

utjämningen till Lagrådet. I sitt yttrande 1995-05-12 tar Lagrådet upp frågan förslaget att avdrag från inkomsterna i en kommun skall om tillföras kommun är förenligt med stadgandet i l kap. 7 § en annan regeringsformen att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Efter att ha behandlat frågan den kommunala beskattningsom rätten finner Lagrådet att det framstår

som helt främmande att betrakta skatt, som av en kommun eller ett landsting tas ut för att tillföras andra kommuner eller landsting, som uttagen för skötseln vederbörande kommuns eller landstings av uppgifter. Den ordning beträffande utjämning av skatteinkomster som har tillämpats under senare år kan inte föranleda någon annan bedömning. Uttagandet skatt i kommuner och landsting, som får av vidkännas avdrag kommer därmed att strida mot vad som i l kap. 7

§ andra stycket regeringsforrnen anges om ändamålet med den

kommunala beskattningen. Det kan tilläggas att syftet med den föreslagna lagen möjligen kan, åtminstone delvis, tillgodoses med någon teknik avseende annan avgifter och bidrag, vilken inte skulle strida mot regeringsformens bestämmelser. Detta kan dock inte inverka bedömningen av anses förevarande förslaget. det nu På grund det anförda anser Lagrådet att den föreslagna lagen av inte är förenlig med bestämmelsen i l kap. 7 § andra stycket regeringsformen. Lagrådet avstyrker därför lagförslaget.

52 Konstitutionella och Iagtekniska frågor

I ett yttrande till Finansutskottet över propositionen behandlar Konstitutionsutskottet förslaget till inkomst- och kostnadsutjämning. Därvid ny gör utskottet genomgång praxis avseende kommunal beskattning en av och kommunal skatteutjämning. Av intresse för den kyrkliga utjämningen är att utskottet bland annat påpekar att vid tiden för grundlagsrefonnen år 1975 gällde ett system för utjämning mellan de kyrkliga kommunerna, byggde på ekonomiskt pastorat fick ett tillskott ur som att svaga kyrkofonden huvudsakligen finansierades genom den allmänna som kyrkoavgift varje pastorat betalade till fonden. I en redogörelse för som utvecklingen efter grundlagsrefonnen konstaterar utskottet vidare att det inte heller kan bortses från att kostnadsutjämningen mellan de kyrkliga kommunerna länge varit allmänt accepterad. Utskottets slutsats är att det finns flera omständigheter som ger för tolkning regeringsformens bestämmelser än utrymme en annan av Lagrådet gjort. Man finner vidare att det är naturligt att riksdagen som grundlagsstiftare är den instans är bäst ägnad att pröva om en viss som bestämmelse grundlagsstridig. Enligt utskottets mening är det dock är mycket angeläget att det inte finns någon tveksamhet kring tillämpningen regeringsfonnen. Man förordar därför den möjlighet med en annan av teknik som Lagrådet pekat på. Finansutskottet i sitt betänkande att mot bakgrund av den analys anser grundlagsfrågan Konstitutionsutskottet gjort är det i och för sig av som möjligt för riksdagen att godkänna det föreliggande lagförslaget. Utskottet emellertid att man i första hand bör välja en annan anser lagstiftningsteknik för att uppnå de eftersträvade utjämningseffektema. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med ett nytt lagförslag i sådan tid att det kan i kraft från och med den 1 januari 1996. vara Riksdagen beslutade i enlighet med Finansutskottets betänkande bet.1994/95:FiU19, rskr. l994/95z4l6 och rskr. 1994/95:4l7.

3.2.2 Frågans behandling höstriksdagen 1995

Regeringen återkom i proposition 1995/96: 64 till riksdagen med ett omarbetat förslag till nytt utjärnningssystem för kommuner och landsting. Förslaget bygger tidigare dels utjämning skillnader i som en av skatteinkomster, dels utjämning skillnader i strukturella en av förhållanden kostnadsutjämning. Tekniken för utjämningen skiljer sig emellertid från tidigare förslag. Den sker nu genom två separata lagar. I den lagen föreskrivs att kommuner och landsting vars skattekraft ena eller mätbara strukturella förhållanden är sämre än genomsnittet för riket får ett utjämningsbidrag från staten. I den andra lagen stadgas att

Konstitutionella och lagtekniska frågor 53

kommuner och landsting vars skattekraft eller mätbara strukturella förhållanden är bättre än genomsnittet för riket får betala en utjämningsavgift till staten. Avgiften skall beräknas så att de sammanlagda avgiftsinkomstema i princip blir lika stora som utjämningsbidraget.

Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande över det lagförslaget.

nya 1 sitt yttrande 1995-10-13 konstaterar Lagrådet att det förhållandet att en kommun eller ett landsting betalar en avgift till staten formellt inte täcks ordalagen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsfonnen. Även av om de avgifter som en kommun eller ett landsting åläggs att betala ytterst syftar till att åstadkomma en förstärkning av andra kommuners och landstings ekonomi, innebär ett avgiftssystem inte att det sker någon direktfinansiering genom skattemedel av andra kommuners och landstings verksamhet.

Till detta kommer enligt Lagrådet att ett system med avgiftsuttag anknyter till tidigare lagstiftning om kommunal skatteutjämning. Lagrådet

nämner särskilt den lag om skatteutjämningsavgift som infördes år 1985 SFS 1985:533 och som innebar att kommuner och landsting med särskilt hög skattekraft blev skyldiga att erlägga en progressiv avgift. Även bestämmelserna i 42 kap. kyrkolagen 1992:300 ekonomisk om utjämning mellan pastoraten är enligt Lagrådet av intresse. Utjämningen sker genom en ordning med avgifter och bidrag, delvis liknande den som nu är aktuell. Även de nämnda lagarna tillkommit föregående om nu utan lagrådsgranskning finner Lagrådet att lagstiftningen kan sägas ge uttryck för en konstitutionell praxis som har utvecklats som utfyllnad av grundlagsregleringen. Lagrådets resonemang utmynnar i att man inte motsätter sig att lagförslaget läggs till grund för lagstiftning.

3.3 Utredningens bedömning av lagregleringen av den kyrkliga utjämningen

3.3.1 Bakgrund

Den kyrkliga utjämningen har en lång och sammansatt historia. De tidigaste allmänna bestämmelserna utjämning utgjordes statliga om av regleringar. Statens ställning i det dåvarande statskyrkosystemet gjorde

det naturligt att man tog ansvar för att de tillgångar som ställts till

kyrkans förfogande användes på det för hela kyrkan bästa sättet. Utjämningstanken har sedan underhand kommit att bli allmänt omfattad på alla statliga och kyrkliga nivåer. Grundtanken bakom utjämningen

54 Konstitutionella och lagtekniska frågor

har bekräftats i återkommande beslut. Inom den kyrkliga organisationen har utjämningen kanske kommit att motiveras av solidaritet mellan mera församlingarna i ett trossamfund än en teknisk grund motiverad önskan likställdhet mellan kyrkokommuner. om Utjämningen har till sin teknik fått en för kyrkokommunerna särpräglad konstruktion. Tidigt har kyrkofonden kommit att spela en

central roll. Till kyrkofonden har förts mängd olika statligt och

en kyrkligt uppbyggda kapitaltillgångar. Konstruktionen med den allmänna kyrkoavgiften betalas solidariskt alla pastorat för att täcka som av

kyrkofondens olika uppgifter är också tidig företeelse.

en Den allmänna kyrkoavgiften blev relativt snart den huvudsakliga fmansieringskällan för kyrkofondens uppgifter. Trots att den är statligt

reglerad och betalas utdebiterade medel har den inte betraktats som

av

statlig avgift attjämställa med skatt. l och med att den betalats till

en en kyrkofonden och enbart använts till kyrkliga ändamål den kyrkligt ses håll ofta kyrkans medel. som

För det enskilda pastoratet är den allmänna kyrkoavgiften av blandad

karaktär. En del avgiften är ett bidrag går till en utjämning som av som för vederbörande pastorat kanske enbart innebär utgift. En annan del en avgiften utgör däremot betalning för vissa tjänster som kommer av pastoratet till del. Mest direkt berörs pastoratet av kyrkofondens ansvar

för prästernas pensioner. Men även biskopamas löner, den rikskyrkliga

organisationen och kyrkomötet samt stiftsverksamheten är exempel verksamhet kyrkofonden finansierar och pastoratet betalar för genom som den allmänna kyrkoavgiften. Den kyrkliga utjämningen har inte i någon större utsträckning varit beroende direkta statliga bidrag. Under åren 1965 1983 då av inkomstutjämningen infördes för de kyrkliga kommunerna betalades den statsbidrag för övriga kommuner, men sedan år 1983 genom som

finansieras även denna utjämning i princip inomkyrkligt genom den

allmänna kyrkoavgiften.

3.3.2 Utjämningens förenlighet med grundlagen

Det nuvarande kyrkliga utjämningssystemet har inte varit föremål för Lagrådets granskning sedan den regeringsformen infördes år 1975. nya Under 1970-talet ställdes dock utjämningen Lagen 1970:940 om

kyrkliga kostnader under Lagrådets granskning utan att det föranledde

några påpekanden.

Det finns enligt utredningens uppfattning dock flera faktorer som sammantaget medför att varken nuvarande kyrkliga utjämning eller den

Konstitutionella och lagtekniska frågor 55

utjämning utredningen föreslår kan anses stå i strid med grundlagen.

Lagrådet utgår i sina yttranden från grundlagsbestämmelsen som

kommun får ta ut skatt för skötseln sina uppgifter. Vad anger att en av

kan kommuns angelägenheter finns för de borgerliga

som anses vara en kommunerna prövat i ett antal rättsfall. Från dessa kan man dra

slutsatsen att lokaliseringsprincipen, dvs. att kommunerna får ta ut skatt för uppgifter har anknytning till deras område eller deras med-

som

lemmar, är viktig begränsning av kommunernas befogenheter.

en

Utredningen anser att det inte är självklart att precis samma stränga begränsningar måste gälla de kyrkliga kommunerna. Det förhållandet att

de samtidigt är delar ett samfund gör att man även kan se det som av deras uppgifter att verka för att samfundet är starkt och företrätt en av i hela landet. Det är för medlemmarna i ett pastorat intresse att kyrkan av finns företrädd på andra platser, där kanske vistas tidvis eller vill man

bosätta sig. Lokaliseringsprincipen bör således kunna vidare

ges en tolkning.

En faktor att beakta är att den avgift som pastoratet betalar till

annan

kyrkofonden delad funktion. En del är bidrag till utjämnings-

har en systemet, del kan ses som betalning för tjänster som pastoratet en annan får tillbaka.

Viktigt är också att avgiften pastoraten betalar går till kyrkofon-

som

den. Avgiften utgör allmän finansiering fondens uppgifter.

en av

Utjämningen åligger kyrkofonden och pastoraten har enligt lag en självständig rätt gentemot kyrkofonden till utjämningsbidrag, som är

oberoende fondens inkomster genom avgifter från andra pastorat. av

Kyrkofonden har att fullgöra sina uppgifter dels med intäkter från den allmänna kyrkoavgiften och den särskilda kyrkoavgiften, dels med avkastningen från fondens kapital och i sista hand även genom att ta

fondens kapital i anspråk. Det går dock inte att säga varifrån medlen för ett enskilt bidrag eller till särskild verksamhet kommer. Ett pastorat en kan därför inte sägas ta ut skatt direkt för betalning av ett annat pastorats kostnader. Slutligen instämmer utredningen i Konstitutionsutskottets och

Lagrådets bedömning att den långa praxis som särskilt den kyrkliga

utjämningen är uttryck för måste få betydelse som utfyllnad av grundlagens reglering vad ligger inom den kommunala av som kompetensen.

56 Konstitutionella och lagtekniska frågor

regleras i

3.3.3 Bör avgifter och bidrag separata

lagar

Av redogörelsen framgår att utjämningen mellan de borgerliga

ovan kommunerna föreslås ske två separata lagar, varav den ena genom

behandlar bidrag och den andra avgifter. Det framgår inte av proposi-

tionen varför denna lösning valts. Det framgår inte heller av Lagrådets yttrande denna tekniska lösning har betydelse när man bedömer om om

lagstiftningen är förenlig med grundlagen.

Utjämningen mellan de kyrkliga kommunerna regleras idag i 42 kap.

kyrkolagen. Rubriken till kapitlet är Kyrkofonden och i kapitlet finns regler de olika utjämningskomponentema även föreskrifter om

utöver om kyrkofondens förvaltning och hur dess medel får användas. Föreskrifterna

i kapitlet omfattar således betydligt än vad erfordras för att

mer som

reglera rena utjämningsfrågor.

Utredningen inte någon anledning till att ifrån denna systematik ser

vid lagstiftningen rörande det utjämningssystemet. Det finns inte

nya

några avgörande principiella skillnader mellan det tidigare och det nya utjämningssystemet, gör att lagstiftningsmetod måste väljas

som en annan

för den utjämningen. Det ligger tvärtom ett värde i att lagstiftningen

nya

understryker att det är kyrkofonden är den centrala funktionen i

som

utjämningen och att kyrkofonden även har andra uppgifter. Som

framhållits är detta förhållande ett skälen till att utjämningen ovan av bedöms förenlig med grundlagen. Det finns inte heller några praktiska fördelar med att dela upp reglerna två lagar. Snarare är det fördel kan behålla en om man

nuvarande disposition. Det underlättar vid tillämpningen och gör att den kyrkliga lagstiftningen kan hållas samman i ett lagverk. Utredningen föreslår därför att de reglerna förs i ett omarbetat 42 kapitel i

nya kyrkolagen.

4 Inkomstutj ämningen

Inkomstutjämningen är den grundläggande beståndsdelen i det utjämningssystem gäller idag. Enligt utredningens direktiv skall även ett

som framtida utjämningssystem för kyrkokommunema syfta till att utjämna

skillnader i deras skattekraft. Inkomstutjämning blir därför huvudkom-

en

ponent i ett nytt utjämningssystem för kyrkokommunema.

Med inkomstutjämning vanligen utjämning av skatteinkomavses Pastoraten har emellertid även andra inkomster som bör behandlas stema. i detta sammanhang. Utredningen syftar på de finansiella intäkter som

har, både från fmansfönnögenheten och från de kyrkokommu-

pastoraten

nala tillgångarna. Dessa tillgångar är ojämnt fördelade och i gällande utjämningssystem sker utjämning inkomsterna från finansförmögen-

en av

heten den särskilda kyrkoavgiften. Även frågan finansiell ut-

genom om jämning kommer att behandlas i detta kapitel.

4.1 Inkomstutjämning avgifter och

genom

bidrag

Utredningens förslag: Utjämning skatteinkomster behålls som

av

den grundläggande komponenten i utjämningssystemet. Den utgår

liksom idag från medelskattekraften i landet. Den kyrkliga utjämningen skall dock baseras på skatteunderlaget för de

kyrkotillhöriga. Pastorat med lägre skattekraft erhåller ett tillskott

skatteunderlag. Tillskottet multipliceras med fastställd av en

medelutdebitering vilket bidraget från kyrkofonden i kronor.

ger Till skillnad från nuvarande system finansieras utjämningen att pastorat med högre skattekraft än medelskattekraften genom avstår skatteunderlag i motsvarande mån. skatteunderlaget multipliceras med medelutdebiteringen och resulterar i avgiften till kyrkofonden. Genom att skatteunderlagen över och under

medelnivån är lika stora blir utjämningen självfinansierande.

Utjämningen begränsas till att utjämna 50 procent av skillnaden mellan det skatteunderlaget och medelskatteunderlaget. egna

58 Inkomstutjämningen SOU 1995: 144

Grundläggande överväganden

Den etablerade tekniken för utjämning skatteinkomster är att beräkna av kommuns skattekraft invånare och jämföra den med medelskatteen per kraften invånare i riket. De kommuner har lägre skattekraft än per som medeltalet får ett tillskott av skatteunderlag så att man når upp till den skattekraftsnivå lagstiftningen garanterar. Tillskottet multipliceras som antingen med kommunens egen utdebitering eller en bestämd skattesats gäller för alla kommuner och får så sätt utjämningsbidraget som man i kronor. Detta kan finansieras antingen över statsbudgeten, genom en avgift på dem har högre skattekraft än medeltalet eller som i det som nuvarande kyrkliga utjämningssystemet av alla kommuner genom en enhetlig avgift. Tekniken kan varieras i sina detaljer och de faktorer som ingår i inkomstutjämningen kan beräknas efter flera olika principer, vilket varierande resultat för olika typer av kommuner. s ger

Inkomstutjämning med utgångspunkt i den skattekraft som fastställts é

vid taxeringen är beprövad metod i sina huvuddrag har fungerat en som väl i nuvarande kyrkliga utjämningssystem. Den bygger välkända storheter är lätt tillgängliga i officiell statistik. I rapporten Kommusom

nal inkomstutjämning alternativa modeller Ds 1993:68 redovisas flera

-

olika tänkbara modeller för beräkning inkomstutjämningen, däribland

av

brytpunktsmetoden och basbreddningsmetoden. Modellerna behandlas

Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn i beav tänkandet Utjämning kostnader och intäkter i kommuner och landsting av SOU 1994:144. Beredningen kommer dock till slutsatsen att en inomkommunal utjämning, baserad på nuvarande beskattningsbara inkomster är den modell bäst uppfyller de krav som ställts den borgerligt som kommunala inkomstutjämningen. De diskussioner förts ändrad inkomstutjämning för de borgersom om

liga kommunerna är ett av skälen till att Kyrkoutjämningsutredningen

tillsattes. Skulle taxeringsförfarandet eller det kommunala skatteunderlaget reformeras i avsevärd mån ändras förutsättningarna för den kyrkliga utjämningen radikalt. Det förslag till nytt utjämningssystem för de borgerliga kommunerna lagts fram i proposition 1995/96:64, insom nu nehåller dock inte några förändringar taxeringsförfarandet eller skatteav

underlaget som påverkar möjligheterna att genomföra den kyrkliga ut-

jämningen enligt hittillsvarande principer. Det finns således inget behov att på denna grund ändra inkomstutjämningen mellan kyrkokommuav nerna. Även Kyrkoutjämningsutredningen inte är bunden de slutsatser om av kommit till beträffande den borgerligt kommunala utjämningen, man visar den genomgång som gjorts i det sammanhanget att det inte finns

SOU 1995: 144 Inkomstutjämningen 59

några stora fördelar med de alternativa modeller som man där analyserat.

Eftersom de krav som kan ställas på inkomstutjämningen för de kyrkliga

kommunerna till sin art inte är annorlunda än de som gäller för de borgerliga kommunerna, anser utredningen att det inte finns några skäl att överväga en förändrad grundprincip för inkomstutjämningen. Däremot kan systemets olika tekniska komponenter diskuteras och anpassas till kyrkliga förhållanden. I det följande kommer vissa av dessa komponenter att behandlas. Utredningen föreslår därför att man bibehåller en inkomstutjämning som i princip bygger på det enskilda pastoratets skattekraft jämfört med genomsnittet för riket. Pastorat med lägre skattekraft ges ett tillskott av

skatteunderlag, upp till en viss nivå. Utredningen kommer senare att dis-

kutera hur hög denna nivå bör vara.

Finansieringen av inkomstutjämningen har hittills skett genom en

allmän kyrkoavgift som har varit proportionell mot skatteunderlaget.

Avgiften har även finansierat andra delar av utjämningen. Enligt utredningens uppfattning medför denna lösning nackdelar i vissa hän-

seenden. För det första har även de pastorat som erhållit tillskott av skatteunderlag fått vara med och betala detta tillskott, vilket i vart fall i beräkningstekniken medfört en rundgång av pengar. För det andra kan det minska förståelsen av och stödet för utjämningssystemet både bland dem som nettobetalar eller i netto erhåller bidrag att man inte kan se hur mycket man erhåller resp. betalar för de olika delarna av utjämningen. Slutligen är ett sådant system inte långsiktigt stabilt i den bemärkelsen att det inte finns någon direkt koppling mellan inkomsterna och utgifterna för inkomstutjämningen. Avgifterna eller kostnaderna behöver därför justeras med vissa intervall om systemet inte skall bli över- eller underfmansierat. Dessa nackdelar undviks om inkomstutjämningen görs till en i huvudsak självfinansierad komponent inom utjämningssystemet. Det kan man åstadkomma med en metod där de samlade tillskotten av skatteunderlag för dem som får bidrag motsvaras av lika stora avdrag av skatteunderlag för dem som har överskott av skattekraft. För varje enskilt pastorat beräknas bidraget eller avgiften genom att under- överresp. skottet av skattekraft per invånare, jämfört med medeltalet, multipliceras med antalet invånare. Det skatteunderlag man så sätt erhåller multi-

pliceras med en fastställd utdebitering och den kompensationsgrad man

bestämt, varvid resultatet blir bidraget eller avgiften i kronor. Beloppen betalas till eller från kyrkofonden, som alltså blir den centrala utjämningsfunktionen i systemet. Systemet blir självjusterande och följer utvecklingen av skattekrañen. Detta är utredningens förslag. Frågan hur stor del av ett pastorats underskott av skattekraft som ut-

60 Inkomstutjämningen SOU 1995: 144

jämningen bör kompensera och vilken utdebitering som skall användas

vid beräkningen bidragen resp. avgifterna kräver särskilda överväganav den och behandlas nedan.

4.1.1 Vilket skatteunderlag bör utjämningen baseras

på

å

Utredningens förslag: Inkomstutjämningen baseras på de kyrkotillhörigas kommunalt beskattningsbara förvärvsinkomst. Vid

beräkningen skatteunderlaget tas hänsyn till ekonomiska av

regleringar mellan staten och kyrkokommunerna, som gör att skatteinkomstema inte motsvarar produkten det taxerade

av skatteunderlaget och pastoratets utdebitering.

Det finns flera frågor att ta ställning till när det gäller skatteunderlagets omfattning och några dem är specifika för de kyrkliga kommunerna. av , Detta gäller t.ex. frågor har samband med de icke-kyrkotillhöriga som och den s.k. dissenterskatten.

De icke-kyrkotillhörigas skatteunderlag

I gällande utjämningssystem för kyrkokommunerna definieras skatte-

underlaget som antalet skattekronor enligt skattemyndighets beslut om

taxering till kommunal inkomstskatt enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen 1990:324 året före bidragsåret. Skattekraften är ett pastorats skatteunderlag folkbokförd invånare vid ingången året före bidragsåret. per av Medelskattekraften är skatteunderlaget för hela landet per folkbokförd invånare vid ingången året före bidragsåret. Det är dessa faktorer som av

ligger till grund för jämförelsen mellan pastoratets skattekraft och

medelskattekraften och det eventuella tillskott av skattekrañ som den kan leda till. Även den allmänna kyrkoavgift ett pastorat är skyldig att betala som

till kyrkofonden skall beräknas på skatteunderlaget. Därvid skall dock

enligt uttrycklig bestämmelse det antal skattekronor som hänför sig till inte är medlemmar av Svenska kyrkan minskas med 75 personer som procent. Enligt gällande system görs således en åtskillnad mellan ett pastorats skatteunderlag när det gäller att fastställa skattekraften för beräkningar

SOU 1995: 144 Inkomstutjämningen 61

enligt inkomstgarantin och när det gäller att fastställa underlaget för den

allmänna kyrkoavgiften. I det första fallet tar inte hänsyn till att alla

man invånare i pastoratet inte tillhör Svenska kyrkan, utan räknar skatteunderlaget från alla folkbokförda invånare. I det fallet tar senare man

hänsyn till att de icke-tillhöriga endast betalar kyrkoskatt på 25 procent

av inkomsterna. Anledningen till att detta sätt använder två olika man

skatteunderlag kan vara att när systemet skapades övertog man i inkom-

stutjämningsdelen de principer gällde för övriga kommuner enligt som

lagen 1973:433 skatteutjämningsbidrag. Den allmänna kyrkoav-

om

giften däremot var speciellt framtagen för den kyrkliga utjämningen. Den

skall betalas av de utdebiterade medlen och det är då naturligare att ta

hänsyn till det faktiska skatteunderlag pastoratet kan uppbära skat-

som teinkomster från. Sedan år 1983 har det skett stora förändringar i det svenska samhället

i fråga om befolkningens sammansättning. Genom invandringen har

andelen invånare som tillhör Svenska kyrkan ökat. Särskilt märkbar är denna utveckling när man ser till enskilda pastorat. I vissa pastorat i förorter till storstäderna ligger andelen tillhöriga till Svenska kyrkan under 75 procent, i enstaka fall under 50 procent antalet invånare. Å av

andra sidan finns mycket hög tillhörighet i pastorat i lands- och gles-

en

bygd där andelen tillhöriga ibland överstiger 97 procent. Det är

uppenbart att med så stora skillnader mellan andelen tillhöriga blir effekterna av utjämningssystemet för det enskilda pastoratet väsentligt annorlunda beroende på vilken invånare väljs för beräkningen grupp som av skatteunderlaget.

Vid bedömningen av vilket skatteunderlag det är rimligt att räkna med

bör man enligt utredningens uppfattning till systemets uppgift att se utjämna de verkliga ekonomiska skillnaderna mellan pastoraten. Det är

då det skatteunderlag som pastoratet kan ta ut skatteinkomster från

som

är det relevanta, således skatteunderlaget för de kyrkotillhöri Helt kan

ga. man inte renodla resonemanget eftersom pastoraten för närvarande även

uppbär 25 procent i skatt från de icke-tillhörigas skatteunderlag. Det innebär dock en mindre avvikelse från det korrekta underlaget att räkna med skatteunderlaget för de tillhöriga än omvänt. Utredningen föreslår

därför att vid alla beräkningar baserar sig skattekraft skall som

skattekraften för de kyrkotillhöriga användas.

Kommunalt eller statligt skatteunderlag

I det kyrkliga utjämningssystemet definieras skatteunderlaget för

närvarande som den till kommunal inkomstskatt taxerade inkomsten.

62 Inkomstutjämningen

Med hänsyn till att frågan om ändrad beräkning av skatteunderlaget för i

de borgerliga kommunerna kan aktualiseras nytt kan ifrågasättas i om den kyrkliga utjämningen i stället bör baseras den statligt beskattningsbara inkomsten. Det kan finnas mindre anledning att förvänta sig framtida stora förändringar underlaget för den statliga inkomstskatten. av Systemet skulle på detta sätt lång sikt bli mer stabilt. Utredningen har noterat att i regeringens proposition 1995/96:80 angående ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan föreslås

att kyrkoavgiften skall beräknas de kyrkotillhörigas statligt be-

skattningsbara förvärvsinkomst. Det innebär att senast vid en relationsän-

dring bör det statliga skatteunderlaget införas som grund för utjämnings-

systemet. Efter skattereformen år 1991 omfattar det kommunala skatteunderlaget endast fysiska personers förvärvsinkomster. Det statliga skatteunderlaget för inkomstskatt omfattar även fysiska personers kapitalinkomster och

juridiska inkomster. Reglerna för att fastställa fysiska personers

personers forvärvsinkomster är emellertid desamma vid taxeringen till kommunal vid taxeringen till statlig inkomstskatt. På församlingsnivå är det som i därför inte någon skillnad mellan dessa skatteunderlag för fysiska En övergång till att bygga utjämningen den statligt taxerade g personer. förvärvsinkomsten skulle i nuvarande läge inte medföra några effekter för pastoraten. Det görs för närvarande inte någon uppdelning inom det statliga skatteunderlaget mellan kyrkotillhöriga och icke-tillhöriga. Enligt vad utredningen erfarit kan denna fördelning dock införas utan problem om det finns behov av det. diskuterar stabiliteten i det kommunala skatteunderlaget När man är det värt att notera att det redan idag finns skillnader mellan borgerliga och kyrkliga kommuner vad avser beräkning och utbetalning av skatt. Tidigare gällde samma system med förskott och slutavräkning för alla typer av kommuner. Staten betalade då under löpande beskattningsår ut

förskott skatt beräknat föregående års taxering, vilket motsvarade

medborgarnas inkomster året dessförinnan. Två år efter beskattningsåret när taxeringen av detta års inkomster var klar, gjordes en slutavräkning baserad på den taxerade inkomsten. Systemet innebar att kommunerna först med två års eftersläpning fick de skatteintäkter som motsvarade kommunmedborgarnas löneinkomster. I tider med snabb utveckling av lönerna medförde detta avsevärda problem. Systemet har därför ändrats för de borgerliga kommunernas del från och med år 1993. Den preliminära skatt som nu utbetalas till kommunerna under beskattningsåret bygger en uppräkning av de senast taxerade inkomsterna. Under beskattningsåret görs sedan en avräkning när taxeringen föregående års inkomster är klar. Slutavräkning sker året av

SOU 1995: 144 Inkomstutjämningen 63

efter när taxeringen av beskattningsårets inkomster är klar. Genom uppräkningen av skatteunderlaget och avräkningen under beskattningsåret

får man en större följsamhet till löneutvecklingen. Kommunernas utgifter

och deras skatteinkomster grundas samma pris- och löneläge. Från och med 1996 görs dock ingen individuell del- eller slutavräkning. I stället sker kollektiv avräkning för alla kommuner med ett enhetligt en belopp per invånare. Denna reform genomfördes dock inte för de kyrkliga kommunerna. För dessa tillämpas fortfarande det tidigare systemet med två års eftersläpning beträffande förskott och slutavräkning. Skälet till denna avvikelse för kyrkokommunema framgår av lagstiftningens förarbeten. Det förhållandet att särskilda bestämmelser tillämpas för kyrkokommunema i detta fall visar emellertid att alla ändringar av skatteunderlaget för de borgerliga kommunerna inte behöver få genomslag för kyrkokommunema. Utjämningssystemets anknytning till det kommunala skatteunderlaget innebär därför inte med nödvändighet en risk för framtida tillämpningssvårigheter. Utredningen anser att det finns omständigheter som talar för att det statliga skatteunderlaget kommer att utgöra en stabilare grund för utjämningssystemet i framtiden. Genom att många av de förhållanden som styr beräkningen av det kommunala skatteunderlaget är specifika för de borgerliga kommunerna kan man inte bortse från att det kan innebära nackdelar för kyrkokommunema att i utjämningssammanhang vara knutna till det kommunala skatteunderlaget. Å andra sidan får beakta man att alla förändringar beträffande det borgerliga kommunernas skatteunderlag hittills inte fått genomslag för kyrkokommunema och inte heller behöver få det i framtiden. Vidare ökar det tilltron till utjämningssystemet om detta relaterar till samma skatteunderlag som pastoraten uppbär skatt från. Så länge pastoraten är kyrkliga kommuner utgörs det det kommunala skatteunderlaget. Med hänsyn till detta lägger utredav ningen inte fram något förslag till ändring av skatteunderlaget i detta hänseende.

Ekonomiska regleringar mellan staten och kyrkokommunema

Under senare år har riksdagen i flera fall beslutat att reducera kommunernas skattemedelsfordran med vissa procentsatser för att neutralisera ändringar som påverkat det kommunala skatteunderlaget. För de kyrkliga kommunernas del har skattemedelsfordran även påverkats av ändringar

i avräkningen av skatten för de icke-tillhöriga. Slutligen tar staten ut

en skatteadministrationsersättning från pastoratens skatteinkomster. Allt detta

64 Inkomstutjämningen SOU 1995: 144

har betytt att skatteinkomstema för pastoraten inte motsvarat utdebite-

ringen på skatteunderlaget. Från några församlingar har fört fram

man önskemål om att utjämningssystemet skall ta hänsyn till sådana förändringar och endast räkna med de inkomster verkligen kommer pastosom raten till del. De ekonomiska regleringama mellan staten och kyrkokommunema för år 1995 skedde genom att skattemedelsfordran vid ingången av år 1995 reducerades med 6,8 procent. För år 1996 har en reducering med

7,6 procent beslutats. Cirka hälften härav avser detta år en neutralisering

av ändringar som påverkar skatteunderlaget m.m. och hälften utgör en skatteadministrationsersättning som riksdagen beslutat att de kyrkliga

kommunerna skall erlägga. Regleringarna mellan staten och kyrkokommunema utgörs av poster

av delvis olika karaktär. Neutraliseringama innebär att kyrkokommunen

inte får tillgodogöra sig en skatteunderlagsökning som har sin orsak i särskilda riksdagsbeslut. Skatteadministrationsersättningen kan i princip

ses som en kostnad som pastoraten ålagts att betala för en viss tjänst. Oavsett skälen till reduceringama blir effekten för det enskilda pastoratet att man inte kan tillgodogöra sig skatteunderlaget enligt taxe-

ringen fullt ut. Utredningen har förståelse för att det uppfattas

som missvisande att lägga ett skatteunderlag som pastoraten inte disponerar över som underlag för en utjämning som skall utgå från pastoratets

ekonomiska förmåga. Dessutom kan hävdas att skatteadministrationser-

sättningen utgör en sådan kostnad som det enskilda pastoratet inte kan påverka. Vi anser därför att man kan tillmötesgå önskemålet om att samma skatteunderlag skall ligga till grund för utjämningen som ligger till grund för skatteinkomstema. Den statliga reduceringen sker på skattemedelsfordran. Denna utgörs enkelt uttryckt av skatteunderlaget gånger utdebiteringen. Reduceringen satt i relation till skatteunderlaget blir därmed olika stor för olika pastorat beroende vilken utdebitering man har. Utjämningen skall emellertid vara neutral i förhållande till den valda utdebiteringen och endast träffa

skattekraften. Om man i utjämningssammanhang skall ta hänsyn till de statliga regleringama på ett likformigt sätt måste det göras genom en

justering direkt på skatteunderlaget. Skatteunderlagen som utgör grund

för beräkningarna i utjämningssystemet bör därför procentuellt förändras

i samma mån som den statliga ekonomiska regleringen påverkar skattemedelsfordran under bidragsåret.

SOU 1995: 144 Inkomstutjämningen 65

j

4.1.2 Graden av utjämning av skatteinkomstema

Utredningens förslag: Utjämningen begränsas till 50 procent av skillnaden mellan pastoratets kyrkliga skatteunderlag och det kyrkliga medelskatteunderlaget. Tillsammans med övriga ut-

jämningskomponenter ger detta pastoraten väsentligen likartade

ekonomiska förutsättningar.

I förslaget till inkomstutjämning på den borgerligt kommunala sidan förordar Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektom en

långtgående inkomstutjämning, upp till en 95 %-ig kompensation. Detta ställningstagande har beredningen kommit till efter en bedömning av risken för att hög kompensation medför lägre incitament för kommunerna

att försöka öka sitt skatteunderlag. Deras möjligheter att öka skatteunderlaget t.ex. näringspolitik begränsade och effektivitetsgenom anses främjande incitament bör i stället skapas inom ramen för kostnadsutjämningen. Slutsatsen är att de ekonomiska förutsättningarna behöver jämnas

ut kraftigt för att kommunsektom skall kunna upprätthålla sin roll för

välfärd och samhällsekonomi. Detta bör enligt beredningen ske genom långtgående utjämning skatteinkomster. en av De överväganden som gjorts beträffande de borgerliga kommunerna är inte utan vidare i alla delar relevanta för de kyrkliga kommunerna. Det

grundläggande syftet med inkomstutjämningen är likartat, nämligen att utjämna skillnaderna i kommunernas inkomster och ge dem likvärdiga

ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Det skulle kunna

motivera hög kompensationsgrad även mellan kyrkokommunema.

en Diskussionen om incitament får delvis ett annat innehåll när det gäller kyrkokommunema. Deras möjligheter olika åtgärder öka inatt genom vånarnas förvärvsinkomster torde vara obefintliga. Det finns emellertid andra faktorer som är värda att uppmärksamma. Kyrkokommunema är inte i lika hög grad som de borgerliga kommutvångssammanslutningar. Det är möjligt att lämna kyrkan varvid nerna det lokala pastoratet förlorar större delen av skatteinkomstema från den utträdande. På ett annat sätt än de borgerliga kommunerna kan kyrkan

sitt agerande påverka hur många invånare som väljer att tillhöra

genom

den och därmed hur stort skatteunderlaget blir. Vilken möjlighet till pâ-

verkan i realiteten finns hos det enskilda pastoratet kan naturligtvis som

diskuteras. Utredningen har dock funnit att frågan om det kan skapas

incitament för pastoraten att försöka öka andelen tillhöriga är så

komplicerad att den inte kan lösas inom ramen för inkomstutjämningen.

66 Inkomstutjkimningen

Den andra faktorn som är värd att uppmärksamma är att spännvidden mellan de olika kyrkokommunema i snart sagt alla hänseenden är avsevärt mycket större än den är mellan de borgerliga kommunerna. De stora kommunreformer genomförts i Sverige har skapat ett begränsat som

antal borgerliga kommuner som är relativt lika till storlek, befolkningsunderlag och ekonomiska förutsättningar. Olikheter som därefter trots

allt kvarstår kan då i högre grad förklaras av grundläggande strukturella skillnader. Det framstår då som mera motiverat att tillgripa en långtgåe-

nde utjämning av dessa skillnader.

w

i

Motsvarande strukturreforrner har inte genomförts planmässigt för kyrkokommunema. I kyrkolagen föreskrivs visserligen att ett pastorat

inte utan särskilda skäl får ha färre än 2 000 kyrkomedlemmar. Bestämmelsen har dock inte förenats med någon tidsgräns eller någon påföljd den inte följs. Den får därför för närvarande en rekommenom ses som dation för stiftsstyrelsemas strukturarbete. Detta har medfört att medan

det finns 286 borgerliga kommuner, nio har mindre än 5 000

varav invånare, finns det l 115 pastorat varav 485 har mindre än 4 000 invåna-

re. I utjämningssammanhang kompliceras förhållandet av att det är pas-

torat och samfälligheter deltar i utjämningssystemet. Det minsta som

pastorat som deltar i utjämningen hade 578 invånare den 1 januari 1995

medan den största samfälligheten hade 444 553 invånare. Nämnda förhållanden gör att det finns utrymme för ett resonemang incitament i fråga storleken den ekonomiska samfällighet som om om

ingår i utjämningssystemet. Åtskilliga pastorat bör ha möjlighet att bilda

större ekonomiska samfälligheter och därigenom ta vara på de rationaliseringsvinster bör kunna nås och få en stabilare ekonomisk bas. En som

samfällighetsbildning kan sägas innebära en första utjämning lokal nivå och medför att samfällighetens krav utjämningssystemet blir

mindre än de ingående pastoratens var för sig. Det kan alltså diskuteras

hur utjämningssystemet bör fungera i relation till strukturförändringar såsom samfällighetsbildningar och om systemet bör stimulera till att

större enheter bildas där så är möjligt. I utredningens direktiv sägs inte något om hur utjämningssystemet bör ställa sig till det kyrkliga strukturarbetet. Det kan också sägas ligga i ett utjämningssystems natur att det till viss del är konserverande. Kommuner av olika karaktär ges likartade ekonomiska förutsättningar och trycket att förändra strukturerna kan därigenom minska.

Utjämningssystemets grundläggande syfte är att möjliggöra att

Svenska kyrkan kan bedriva rikstäckande verksamhet, både i stad och glesbygd. Solidariteten mellan starka och svaga pastorat svarar för att ekonomiska medel ställs till förfogande där de egna resurserna inte räcker till. Många av de mindre pastoraten skulle knappast klara sig utan

SOU 1995: 144 Inkomstutjämningen 67

det stöd som utjämningssystemet ger. Redan i utredningen som ledde fram till nuvarande utjämningssystem framhölls emellertid att de betalande pastoraten även kan ställa kravet att de mindre enheterna visar motsvarande solidaritet genom att organisera sin verksamhet på det mest ekonomiska sättet SOU 1981:88, sid 61. Påpekandet har oförändrad giltighet idag. Att bestämma avvägningen mellan rikstäckningens innebörd och solidaritetens gränser blir en ständigt återkommande angelägenhet för Svenska kyrkan. I strukturarbetet har stiften en viktig uppgift. Utredningen föreslår i avsnittet om stifts- och strukturbidrag att strukturbidragen skall kunna användas friare än idag. Särskilt nämns möjligheten att ge i vart fall temporära strukturbidrag för att underlätta önskvärda förändringar i den

kyrkliga indelningen. Genom den friare användningen av strukturbidraget

skapas bättre förutsättningar för stiftsstyrelsemas arbete. Utredningen anser att ett grundläggande krav ett kyrkligt utjämningssystem är att det i vart fall är neutralt i strukturfrågor och inte motarbetar strukturförändringar som är nödvändiga eller önskvärda från kyrklig synpunkt. Samma slutsats kom Kyrkoberedningen till i sin

utvärdering av det kyrkliga utjämningssystemet Vissa kyrkofrågor SOU

1993:46, sid 144. I det perspektivet är utredningen tveksam till en långtgående inkomstutjämning. Med nuvarande strukturer kan det antas att en hög kompensationsgrad i inkomstutjämningen motverkar strukturförändringar. Tillsammans med kostnadsutjämningen accentueras detta ytterligare. Utredningen finner därför att man för den kyrkliga inkomstutjämningen inte kan tillämpa den nivå som föreslagits på den borgerliga sidan. Graden av utjämning ger i kombination med de valda utdebiteringsnivåema även andra effekter. Vid beräkningarna i inkomstutjämningen bör inte de enskilda pastoratens egna utdebiteringar vara styrande för bidragens storlek. Det skulle innebära att pastoraten genom att välja utdebiteringsnivå kan påverka storleken av sitt bidrag eller sin avgift. Därför bör en fast skattesats väljas. Praktiska tester visar emellertid att hög kompensationsgrad i kombination med fast utdebitering leder till över- och underkompenseringar för pastorat som avviker från den fasta skattesatsen. För att undvika orimliga resultat s.k. Pomperipossaeffekter -

måste därför spärregler införas. En hög kompensationsgrad leder till

att spärreglema måste tillämpas oftare. Enkelheten och förutsebarheten i systemet minskar därmed. En ytterligare faktor att ta hänsyn till är karaktären de kyrkliga uppgifterna. För de borgerliga kommunerna utgörs huvuddelen av verksamheten av samhällsuppgifter som de av riksdag och regering ålagts att sköta och som kommunmedborgama har rätt att kräva av dem.

68 Inkomstutjämningen SOU 1995: 144

Svenska kyrkan har självständigt trossamfund betydligt större möjsom

ligheter att själv forma sin verksamhet. I den egentliga kyrkliga verksam-

heten har de enskilda församlingarna möjlighet att i stor utsträckning på hand avgöra hur verksamheten skall bedrivas och vad den får kosta. egen Utrymmet för ideellt arbete är därför ett helt annat än vad som gäller för borgerliga kommuner. Det ideella arbetet kan t.0.m. anses som ett så viktigt inslag i kyrkans liv att det i sig får anses vara något som är värt att sträva efter. Betraktas även de kyrkotillhöriga som en resurs blir det

inte stora betydelse att utjämningen garanterar helt likvärdiga

av samma inkomster för alla pastorat Naturligtvis har även pastoraten ett antal samhällsuppgifter som de

är ålagda att sköta, varav begravningsverksamheten är den mest omfattande. För dessa obligatoriska uppgifter föreslår utredningen dock

särskild utjämning del kostnaderna. Detta förhållande en av en av påverkar därför inte det nyss förda resonemanget. Det redovisats ovan leder sammantaget till att utredningen som förordar att kompensationsgraden i inkomstutjämningen bestäms till en lägre nivå än den föreslagits för de borgerliga kommunerna. Nivån som kan inte enbart fastställas efter teoretiska resonemang. I stället får man bedöma de samlade effekterna av inkomstutjämningen och kostnadsutjämningen för olika pastorat, kyrkokommuntyper och stift. Utred-

ningen har funnit att en inkomstutjämning som kompenserar 50 procent

skillnaden mellan pastoratets skattekraft och medelskattekraften är den av nivå där de negativa effekterna minimeras utan att den önskade utjämningseffekten går förlorad.

4.1.3 Tillämplig skattesats vid beräkningarna

Utredningens förslag: En medelskattesats skall bestämmas för beräkningar av bidrag och avgifter i inkomstutjämningen. Vid fastställande av skattesatsen skall skillnader i åligganden mellan olika kyrkokommuner beaktas.

I nuvarande inkomstutjämning mellan de kyrkliga kommunerna fastställs ett tillskott av skatteunderlag för de pastorat vars egna skattekraft understiger den garanterade skattekraftsnivån. Tillskottet multipliceras sedan med pastoratets skattesats. På detta sätt erhålls skatteutjämningsbidraget i kronor. Denna teknik är förenad med en väsentlig nackdel. Vid ett givet

l Inkomstutjämningen 69

i

l

tillskott kan pastoratet påverka bidragets storlek i kronor genom förändrad egen utdebitering. En högre utdebitering ger högre utjämningsbidrag medan en lägre utdebitering inte bara ger lägre skatteintäkter utan

därtill lägre utjämningsbidrag. Det är ur rättvisesynpunkt otillfreds-

ställande att bidragsmottagare detta sätt själva kan påverka hur stor

del av de gemensamma utjämningsmedlen de tar i anspråk.

Att utjämningsbidraget minskar vid sänkt utdebitering är även ägnat att motverka skattesänkningar och bidrar därigenom lång sikt till en högre utdebiteringsnivå. I ett nytt system för inkomstutjämning bör man därför undvika att bygga pastoratens egna utdebiteringar. I stället bör en gemensam skattesats väljas är neutral till pastoratens förändringar av den egna som skattesatsen. Med tanke på att skatteunderlaget utjämnas till en nivå som relateras till den genomsnittliga bör utgångspunkten vara att den genomsnittliga skattesatsen skall användas. Det finns ett antal omständigheter att ta hänsyn till när man skall

fastställa medelskattesatsen för de kyrkliga kommunerna. Till att börja

med är dessa organiserade olika sätt. Vissa är totala ekonomiska

samfälligheter och skattesatsen speglar då det totala medelsbehovet. I

andra har ansvaret och utdebiteringen fördelats mellan pastoratet och de ingående församlingarna. För att få jämförbara utdebiteringar måste i sådana fall de olika församlingamas utdebitering vägas samman med

pastoratets till vägd pastoratsutdebitering. l några fall förekommer

en flerpastoratssamfälligheter med för vissa delar av verksamheten. ansvar Sådana samfälligheter med ansvar för kyrkogårdsförvaltningen finns i Arvika och Karlskrona. I Visby stift ingår alla församlingar i en samfällighet med ansvar för kyrkobyggnadema. De ingående pastoratens skattesats måste i sådana fall ökas med samfállighetens. Omfattningen av den verksamhet som utdebiteringen skall finansiera skiljer sig i vissa fall från det vanliga. Inom bl.a. Stockholms och Tranås kommuner har pastoraten ett mycket begränsat ansvar för begravningsverksamheten. Denna sköts i stället helt eller delvis av den borgerliga kommunen. Medborgarnas kostnad för verksamheten tas ut via kommunalskatten och kyrkoskatten ligger därför på motsvarande lägre nivå. Även denna skillnad mellan kyrkokommunemas skattesats bör korrigeras för att medelskattesatsen skall bli rättvisande. Utredningen har beräknat en medelutdebitering utifrån dessa principer. Pastoratssamfällighetemas utdebitering har vägts samman med de ingående församlingamas skattesats. Skattesatsen för pastorat som ingår

i flerpastoratssamfälligheter har ökats med samfällighetens skattesats.

Slutligen har alla Skattesatser, förutom de som avser pastorat i Stockholms och Tranås kommuner, räknats ned till 75 procent för att korrigera

70 Inkomstutjämningen SOU 1995: 144

för begravningsverksamheten. Med dessa korrigeringar har medelskattesatsen lokal nivå beräknad de fastställda utdebiteringama för 1995 fastställts till 0,87 kronor per skattekrona, exklusive stiftsskatt. Vid vägningama har skatteunderlaget för de kyrkotillhöriga använts.

När avgifterna respektive bidragen i inkomstutjämningen bestäms skall således avdraget respektive tillskottet av skatteunderlaget multipliceras med 0,87 kronor för att beloppet i kronor skall erhållas.

4.1.4 Särskilt stiftssamfállighetema

om

Utredningens förslag: Det allmänna utjämningsbidraget för

stiftssamfällighetema avskaffas och ersätts inte av någon annan typ av generell inkomstutjämning. Stiftssamfállighetemas behov

bidrag får täckas stiftsbidraget och det extra utav genom

jämningsbidraget.

Nuvarande system

Den kyrkliga inkomstutjämningen har även omfattat stiftssamfälligheterna alltsedan dessa skapades år 1989. För stiftssamfällighetema är inkomstutjämningen dock något annorlunda beskaffad än vad den är för pastoraten. En väsentlig skillnad är att det inte är fråga om en utjämning i egentlig mening mellan stiftssamfállighetema på så sätt att stiftets skattekraft jämförs med medelskattekraften i riket. Tillskotten av skatteunderlag för stiftssamfälligheten utgörs i stället av summan av tillskotten för pastoraten i stiftet. Skulle medelskattekraften i stiftet ha använts hade

det inneburit att det först skett utjämning inom stiftet, vilket hade

en medfört att behovet av utjämning hade minskat starkt. En annan skillnad mot utjämningen mellan pastoraten är att stiftssamfállighetema inte

betalar någon allmän kyrkoavgiñ. De deltar därigenom inte i finansie-

ringen av utjämningen. Summan av pastoratens tillskott av skatteunderlag multipliceras idag med stiftssamfällighetens egen utdebitering och man erhåller på så sätt

l

det allmänna utjämningsbidraget i kronor. I och med att utdebiteringen i varierat kraftigt mellan stiften från 2 öre till 10 skattekrona - öre per -

har de belopp som utbetalats i allmänt utjämningsbidrag också varierat starkt. Det totala utjämningsbidraget till stiftssamfállighetema har dock

l aldrig varit en stor utgift för kyrkofonden utan hela tiden legat strax under 20 miljoner kronor.

Kyrkoberedningen föreslog i sitt delbetänkande Vissa kyrkofrågor

Inkomstutjämningen 71

SOU 1993:46 att det allmänna utjämningsbidraget till stiftssamfállig-

heterna skulle avskaffas. Skälen till detta var att man önskade förenkla utjämningssystemet. I den analys utjämningssystemet Statsav som kontoret utfört beredningen hade Statskontoret även påtalat den effekt som stiftens skilda utdebiteringar medförde för bidragens storlek. De remissinstanser som yttrat sig över beredningens förslag i denna

del har i allmänhet tillstyrkt att det allmänna utjämningsbidraget till stiftssamfällighetema tas bort. I yttrandena från stiftshåll har man dock

i flera fall poängterat att samfillighetema i så fall måste få kompensation

för det inkomstbortfall som ändringen skulle medföra.

Utredningens överväganden

Skall automatisk inkomstutjämning finnas kvar för stiftssamfällighetema bör den inte se ut som idag utan i stället utformas enligt samma principer som utredningen föreslår för pastoraten. Det innebär att skattekraften per

kyrkotillhörig fastställs för varje stift. Stift som har skattekraft under

medelskattekraften beviljas bidrag medan stift med skattekraft över medelskattekraften betalar en avgift. Utjämningen görs till en sluten,

självfinansierad inkomstutjämning mellan stiftssamfållighetema.

Om man beräknar skattekraften för stiften enligt dessa principer finner man att elva stift har en skattekraft över 90 procent av medelskattekraften och sju av dessa en skattekraft över 95 procent. De höga siffrorna är inte förvånande om man beaktar att stiften är stora regioner med blandad sammansättning och därtill relativt lika i befolkningsstorlek. Endast två stift avviker markant och det är Visby stift med en skattekraft på 78,9 procent och Stockholms stift med en skattekraft på 124,5 procent av medelskattekraften. Tillämpas principerna för inkomstutjämning under dessa förutsättningar blir resultatet att alla stift erhåller bidrag, utom Stockholms stift som ensamt får betala avgift motsvarande bidragen. Vid de nivåer

för inkomstutjämningen diskuterats för pastoraten blir beloppen för

som

de flesta stift små. Vid 50-procentsnivân blir det totala bidragsbeloppet

6,5 miljoner kronor vilket innebär att flertalet stift får bidrag under en halv miljon kronor. Detta visar enligt utredningens uppfattning att en utjämning på dessa premisser inte har någon avgörande betydelse för stiften. Det särskilda behov av stöd som kan föreligga för enskilda stift

kan lika bra täckas ökat stiftsbidrag eller extra utjämningsbidrag.

genom

Vid sidan av stiftsskatten kan stiftssamfállighetemas verksamhet idag finansieras allmänt utjämningsbidrag, stiftsbidrag och extra

genom

utjämningsbidrag. Samtliga bidrag kan sägas syfta till att stiften skall ges

72 Inkomstutjämningen SOU 1995: 144

likartade förutsättningar att bedriva sin verksamhet. De kan därmed i stora stycken sägas överlappa varandra. Utredningen delar kyrkoberedningens uppfattning att den del utjämningssystemet som berör stiftsav samfällighetema kan förenklas. Med hänsyn till den marginella effekt

automatisk inkomstutjämning skulle få för stiften föreslår

som en utredningen att det allmänna utjämningsbidraget avskaffas för stiften utan att ersättas någon annan generell inkomstutjämning. av Kyrkoberedningen föreslog även att finansieringen av stiftens ekonomi i huvudsak skulle ske ökat skatteuttag. Detta skulle ske genom skatteväxling med tre öre mellan den allmänna kyrkoavgiften genom en och stiftsskatten. Som framgår av utredningens överväganden i avsnittet rörande stifts- och strukturbidragen bedömer utredningen att det för närvarande inte är möjligt att genomföra sådan skatteväxling, trots att en goda skäl kan anföras för en sådan åtgärd. När reformer utjämningssystemets bidrag till stiftssamfällighetema av diskuterats har från stiftshåll poängterat att förändringar inte får man medföra att stiftens ekonomi försämras. Utredningen anser att behovet stöd utjämningssystemet kan tillgodoses genom stiftsbidrag av genom

eller extra utjämningsbidrag. Vi hänvisar här även till vad som anförs

i de avsnitt behandlar dessa bidragstyper. Överförs stödet till dessa som typer bidrag får också effekten att Kyrkofondens styrelse har av man större möjligheter att ta hänsyn till stiftens verkliga ekonomiska situation såsom den avspeglar sig t.ex. rörelsekapital och skuldsättning. En genom utgångspunkt bör att stiftssamfällighetema som grupp vid vara övergången till det systemet erhåller lika stort bidrag som idag nya

betalas allmänt utjämningsbidrag och stiftsbidrag.

ut som

SOU 1995: 144 Inkomstutjämningen 73

4.2 Finansutjämningen i utjämningssystemet

för Svenska

kyrkan

4.2.1 Direktiven

Enligt utredningens direktiv skall systemet för ekonomisk utjämning syfta till att jämna ut skillnader i de kyrkliga kommunernas skattekraft. Även sådana kyrkokommunala kostnader hänför sig till faktorer som utanför respektive kommuns egen kontroll, s.k. strukturkostnader, skall systemet ha till syfte att utjämna. Direktiven säger däremot inte uttryckligen att de kyrkliga kommunernas finansiella intäkter och kostnader bör ingå i systemet.

Bland de i direktiven uppmärksammade problemen i utjämningen hör dock att det riktats kritik mot den särskilda kyrkoavgiften har till

som uppgift att jämna ut vissa av de finansiella olikhetema kyrkokommunema emellan. I samband härmed erinras den reform träder i kraft vid om som

årsskiftet 1994/95 avseende förvaltningen av Svenska kyrkans finansförmögenhet, i fortsättningen kallad förvaltningsreforrnen. Denna reform

beskrivs i korthet i den avslutande delen av bilaga 3 till betänkandet. Tanken bakom reformen är att söka förbättra avkastningen av och öka värdebeständigheten hos den egendom som Svenska kyrkan fått genom donationer m.m. för att garantera prästemas uppehälle och kyrkans bestånd. Reformen innebär bl.a. att särskild kyrkoavgift beräknas den

faktiska avkastningen från de viktigaste delarna denna förmögenhet

av i stället för som tidigare på en schablonmässigt bestämd avkastning från egendomen. Även direktiven inte särskilt ställning på denna punkt är det om tar

utredningens uppfattning att frågan om en fortsatt finansiell utjämning

bör övervägas i detta sammanhang.

4.2.2 Svenska kyrkans finansfönnögenhet

De förmögenhetstillgångar som kyrkan med olika rättsgrund disponerar över kan delas upp i en finansförmögenhet och en förvaltningsförmögenhet. Det förstnämnda tillgångsslaget består egendom skall

av som ge

avkastning till verksamheten och därigenom indirekt stödja denna. Den

andra typen av tillgångar exempelvis kyrkor, kapell, begravningsplatser -

och församlingshem används direkt i verksamheten och har sitt kyrkliga

-

värde främst genom nyttjandet. Finansförmögenheten i sin tur består

av tre delar. Den första utgörs av det man brukar kalla för den special-

reglerade kyrkliga egendomen. Benämningen hänför sig till den

74 Inkomstutjämningen SOU 1995: 144

författningsreglering, främst i kyrkolagen 1992:300, som har till syfte

att tillgångarna skall bevaras och avkastningen användas för avsedda ändamål. Denna del fmansförmögenheten kan sägas ha stiftelseav en liknande karaktär utan att för den skull formellt falla under den nya lagstiftningen stiftelser l994:l220 och 1994:1221. om

Finansfönnögenhetens andra del är den kyrkokommunala egendom

församlingar, och samfälligheter. Vid förvaltningen som ägs av pastorat

och disponerandet detta egendomsslag gäller framför allt regler i

av kyrkolagen vilka hämtats från kommunalrätten. Den tredje delen slutligen

fmansfönnögenheten utgörs kyrklig stiftelse- och förenings-

av av

egendom främst det civilrättsliga regelsystemet är tillämpligt på.

som Av olika skäl kan inte den sistnämnda typen tillgångar komma ifråga av finansiell bas för utjämning mellan kyrkokommunema. Däremot bör som

det inte föreligga några hinder mot att den kyrkokommunala egendomen fyller sådan funktion och de specialreglerade kyrkliga tillgångarna har

en

redan till större delen denna uppgift.

l det följande utredningen sina överväganden, först beträffande tar upp

den specialreglerade kyrkliga egendomen och sedan i fråga om de

tillgångar som har kyrkokommunal natur.

4.2.3 Den specialreglerade kyrkliga egendomen

Med ikraftträdandet förvaltningsreformen den l januari 1995 består av

basen för den särskilda kyrkoavgiften prästlönefastigheter och

av

prästlönefonder, tidigare löneboställen och prästlönefonder samt prästlönefondsfastigheter och andelar i prästlönejordsfonder. I fortsättningen används såsom gemensam benämning för dessa egendomsslag beteckningen prästlönetillgångar. Med prästlönefastighet menas kyrklig

jord avkastning är avsedd för avlöning kyrkoherde eller vars komminister i visst eller vissa pastorat. Ersättning för kyrklig jord grund försäljning eller liknande skall fonderas och avkastningen av användas till ändamål jorden har varit avsedd för. Sådana samma som

fonderade ersättningar skall utgöra prästlönefond för Stiftet, förut

numera

prästlönefond för pastoratet. Efter förvaltningsrefonnens genomförande förvaltar egendomsnämn-

derna i stiften alla typer prästlönetillgångar. I konsekvens härmed av åligger det stiftssamfälligheten att betala hela den särskilda numera kyrkoavgiften till kyrkofonden. Avgiften beräknas på egendomens avkastning och uttaget är fastställt till 50 procent av nettot efter gjorda avsättningar. Den andra halvan nettoavkastningen från prästlönetillav gångarna tillfaller pastoraten efter vars och ens andel i egendomen.

SOU 1995: 144 Inkomstutjämningen 75

Utbetalningen den särskilda kyrkoavgiften till kyrkofonden och av av vinstandelen till pastoraten skall ske samtidigt. För egendomsnämndemas redovisning på detta område tillämpas i allt väsentligt enhetliga principer.

Den specialreglerade egendomens fördelning och avkastning

Prästlönetillgångama är ojämnt fördelade både mellan pastoraten och mellan stiften. Detta beror främst på skilda historiska förhållanden men även på att egendomens förvaltare varit olika aktiva och haft eller mer mindre framgång i sin verksamhet. Vissa pastorat har betydande tillgångar av detta slag, vare sig man räknar egendomen i absoluta tal eller fördelar den på antalet invånare. Andra pastorat äger ingen eller bara en liten del i denna typ av tillgångar eller också är beloppen per invånare i varje fall obetydliga. Även stiftsnivå finns det avsevärda skillnader i dessa hänseenden.

Senast tillgängliga uppgift om fördelningen av prästlönetillgångama

mellan pastorat och stift inbördes härrör från årsskiftet 1992/93. Utredningen har närmare undersökt hur dessa tillgångar fördelar sig på den lokala nivån både i fråga om absolut storlek och i fråga belopp om per invånare. Det visar sig då att 52 pastorat helt saknar prästlönetillgångar medan 60 pastorat har sådan egendom till ett värde överstigande 15 miljoner kronor. Av den förstnämnda kategorin ligger inte mindre än 28 pastorat inom Stockholms stift. För 43 pastorat uppgår prästlönetillgångama till över 5 000 kronor invånare. Vid bestämmande per av egendomens värde har fastigheterna tagits till gällande taxeringsupp värde och övrig egendom till uppskattade marknadsvärden. En stiftsvis

fördelning av tillgångarna per invånare ger följande bild.

Tabell 4.1 Prästlönetillgångar per 1992-12-31 i kronor per invånare:

76 Inkomstutjämningen SOU 1995: 144

Enligt förvaltningsrefonnen delas såsom förut nämnts prästlönetillgångarnettoavkastning mellan pastoraten och kyrkofonden. På grund av nas

särskilda övergångsregler gäller emellertid inte principen om vinstdelning

den avkastning uppkommit vid 1994 års skogsförvaltning och som som betalas ut till pastoraten senast den 1 april 1995. Under sistnämnda år kommer därför sannolikt inte några större belopp i särskild kyrkoavgift att betalas till fonden från stiften. Utredningen har tagit del av

budgetama för år 1995 beträffande prästlönetillgångama, varvid egendomen fördelats skogsfastigheter, jordbruks- och övriga

fastigheter samt fondmedel. Resultatet denna undersökning har blivit av följande.

Tabell 4.2 1995 års budgeterade intäkter och kostnader från prästlönetillgångarna, miljoner kronor

Nettointäktema från de av stiften förvaltade prästlönetillgångama beräknas under år 1995 uppgå till sammanlagt 279,1 miljoner kronor för hela landet. Av detta belopp hänför sig 197,1 miljoner kronor till skogen, 38,0 miljoner kronor till jorden och de övriga fastigheterna samt 44,0 miljoner kronor till fondmedlen. Motsvarande intäkter brutto uppskattas komma att nå sammanlagt 536,0 miljoner kronor. Stiftsvis fördelar sig dessa intäkter på följande sätt.

Inkomstutjämningen 77

Tabell 4.3 För 1995 budgeterade nettointäkter från prästlönetillgångarna, mkr Inom parentes anges motsvarande belopp brutto

Enligt uppgift från stiftens egendomsnämnder beräknas det sammanlagda värdet av prästlönetillgångama vid årsskiftet 1994/95 komma att uppgå till 5 772,7 miljoner kronor. Härav belöper 3 464,4 miljoner kronor på

skogen, 1 378,5 miljoner kronor jorden och övriga fastigheter samt 929,8 miljoner kronor på fondtillgångama. Liksom tidigare i detta avsnitt

har vid värderingen av egendomen använts gällande taxeringsvärden för fastigheterna och uppskattade marknadsvärden för de övriga tillgångarna. I fastighetsinnehavet både när det gäller skog, jord och övrigt finns - sannolikt stora dolda värden. En fördelning egendomen på stiften av ger följande utfall.

Tabell 4.4 Prästlönetillgângar per 1994-12-31, mkr

78 Inkomstutjämningen SOU 1995: 144

Av den närmast föregående uppställningen framgår att det dominerande

egendomsslaget bland prästlönetillgångama består skog. Endast i

av

Lunds och Stockholms stift väger jordbruk och övriga fastigheter tyngre än skogen. Bland övriga tillgångar spelar banktillgodohavanden den helt

dominerande rollen medan aktier, obligationer och liknande värdepapper

förekommer i begränsad omfattning. Bara Strängnäs, Växjö och Lunds stift har ett innehav aktier och andelar i värdepappersfonder som

av överstiger 20 miljoner kronor. Det kan antagas att aktie- och obligation-

sinnehaven kommer öka och banktillgodohavandena att minska

att aktivering fondtillgångamas förvaltning som följd av genom en av

förmögenhetsreformen. Om de budgeterade intäkterna relateras till förmögenhetsvärdena kan erhålla avkastningen från prästlönetillgångama uttryckt i procent.

man Utredningen har det intressant att ta fram dessa siffror både brutto ansett

och netto för såväl skogen, jordbruken och de övriga fastigheterna som

för fondmedlen. Fördelat stiften blir då resultatet följande.

Tabell 4.5 Prästlönetillgångarnas beräknade avkastning fördelad på tillgångsslag under år 1995, i procent av förmögenhetsvärdena

Större delen avkastningen från jordbruken och de övriga fastigheterna av hänför sig till Stiftets hus i Luleå inte har åsatts något taxeringsvärde. som

Avkastningen för riket på hela den förmögenhetsmassa som prästlönetillgångama representerar beräknas under år 1995 uppgå till 4,8 procent netto och 9,3 procent brutto. På riksnivå blir avkastningen för skogen netto 5,7 procent och brutto 11,7 procent. Motsvarande siffror

SOU 1995: 144 Inkomstutjämningen 79

är för jorden och övriga fastigheter 2,8 respektive 5,9 procent samt för

fondmedlen 4,7 respektive 5,3 stiftsvis fördelning

procent. En resulterar

i följande tabell.

Tabell 4.6 1995 års beräknade nettoavkastning i procent av förmögenhetsvärdena på de totala prästlönetillgångarna Inom parentes anges motsvarande bruttoavkastning

Eftersom de två senaste här upptagna tabellerna bara omfattar ett år och siffrorna grundas på avkastningsprognoser och en schablonmässig värdering av tillgångarna bör resultatet tolkas med försiktighet. Några slutsatser om exempelvis förvaltningamas kompetens och riktigheten i valda strategier för verksamheten kan inte läsas ut av detta material.

Utredningens överväganden

Utredningens bedömning: Den särskilda kyrkoavgiften behålls oförändrad både när det gäller formen och nivån.

I samband med förvaltningsreformen föreslog ett antal remissinstanser att den särskilda kyrkoavgiften skulle slopas i stället för att göras om.

Regeringen hänvisade emellertid i den proposition ligger till grund

som för reformen prop. 1993/94:73 att avgiften är en del i det inomkyrkliga

utjämningssystemet. För att få in motsvarande belopp som den särskilda kyrkoavgiften ger behövde den allmänna kyrkoavgiften höjas med två

öre per skattekrona. En sådan förändring skulle innebära en väsentlig

omfördelning mellan olika kyrkokommuner.

Som exempel nämndes i propositionen att de kyrkliga kommunerna i Stockholms och Göteborgs stift, å ena sidan, behövde betala ytterligare

80 Inkomstutjämningen SOU 1995: 144

ett antal miljoner kronor utöver de stora nettobelopp som man redan fick bidra med. En del kyrkokommuner med stora prästlönetillgångar skulle, å andra sidan, få sina avgifter till utjämningen mer än halverade. Den

särskilda kyrkoavgiften kunde därför inte slopas utan att andra

förändringar samtidigt gjordes i det kyrkliga utjämningssystemet. Avslutningsvis framhölls att förslaget när det gällde den särskilda

kyrkoavgiften innebar förenkling och att avgiften blev mera rättvis

en än med nuvarande system. Samtidigt medverkade den föreslagna

förändringen prästlönetillgångamas förvaltning till att egendomen blev

av mera värdebeständig.

Utredningen delar den uppfattning kommit till uttryck om den

som

särskilda kyrkoavgiften i förarbetena till förvaltningsreformen. Denna

reform har relativt nyligen beslutats och det bör krävas särskilda skäl att redan föreslå förändringar. Vid sin översyn av det ekonomiska nu systemet för utjämning har Kyrkoberedningen inte heller föreslagit någon

ändring på denna punkt. Se beredningens delbetänkande Vissa

kyrkofrågor, SOU 1993:46. Det kan vidare åberopas att kravet på solidaritet, som all utjämning

ytterst bygger på, förutsätter rättvisa principer vid omfördelningen. Resultatet utredningens genomgång av den specialreglerade kyrkliga

av

egendomen kan kortfattat sägas vara både att prästlönetillgångama

representerar stora värden och att dessa är ojämnt fördelade mellan pastoraten. Denna ojämna fördelning kan i viss utsträckning förklaras av eller mindre framgångsrik förvaltning av egendomen under årens mer lopp. Förvaltningen har emellertid beträffande det viktigaste egendoms- Framför slaget, skogen, under senare år ankommit stiftsorganisationen. allt är dock olikhetema hänförliga till historiska faktorer och därmed till förhållanden utanför pastoratens kontroll. Skillnaderna i detta hänseende kan därför sägas ha en huvudsakligen strukturell karaktär. Härigenom skulle det kunna uppfattas såsom orättvist att inte beakta nettointäktema från prästlönetillgångama vid utjämningen. Denna synpunkt får ökad tyngd iakttagelsen att många av de av pastorat som måste bära den tyngsta bördan vid finansieringen av utjämningssystemet saknar eller har låga intäkter per invånare av detta slag. Som kontrast härtill får många av systemets största nettobidragstabetydelsefulla tillskott till ekonomin från sina prästlönetillgångar. gare Med ett effektivare och mera lättförståeligt utjämningssystem såsom utredningen föreslår skärps rättviseargumentet ytterligare. Slutligen bör beaktas att den specialreglerade kyrkliga egendomen genom sin stabilitet och långsiktiga placeringsinriktning utgör ett lämpligt underlag för den erforderliga finansieringen och utjämningen inom Svenska kyrkan. Av dessa skäl har utredningen funnit att den särskilda kyrkoavgiften

Inkomstutjämningen 81

bör behållas. Avgiftskonstruktionen avses bli densamma i det utnya jämningssystemet efter förvaltningsreformen. Det skall alltså även som i fortsättningen vara fråga om en vinstdelning mellan kyrkofonden och pastoraten sedan vederbörliga avsättningar gjorts från bruttovinsten av

prästlönetillgångama. Tillåtna avsättningar skall vara desamma som

reformens regelsystem medger, dvs. vid förvaltning av fondtillgångama ges kompensation för inflationen och vid förvaltning av fastigheterna får behövligt rörelsekapital sättas av. Oförändrat föreslås att Kyrkofondens styrelse för varje stiftssamfällighet fastställer vad som skall betalas i särskild kyrkoavgift. Någon anledning att förändra basen för den särskilda kyrkoavgiften finns inte heller enligt utredningens mening. Utredningen har övervägt att låta kyrkofondens del av avkastningen från respektive prästlönetillgångar i stället tillfalla de olika stiftssam-

fällighetema. Motsvarande finansiering från fonden till stiften kunde i

så fall dras in. En sådan tanke ligger inte bara nära till hands utan är också förenad med administrativa och andra fördelar, framför allt i form

av minskad rundgång av pengar. Till följd av de stora skillnaderna

en i fördelningen av prästlönetillgångama mellan stiften har utredningen emellertid avstått från att lägga fram något förslag i denna riktning. På grundval uppgifter stiftens budgetar har nettointäktema från av ur prästlönetillgångama under år 1995 beräknats till sammanlagt 279,1

miljoner kronor. Några mera betydande belopp i särskild kyrkoavgift

kommer med största sannolikhet inte att betalas in under sistnämnda år till följd av speciella övergångsregler. I stället aktualiseras frågan om 1995 års intäktsnivå kan anses representativ för egendomsnämndemas förvaltning och om man vågar bygga några antaganden beträffande framtidens särskilda kyrkoavgift denna nivå. Detta spörsmål får betraktas såsom utomordentligt svårt att besvara då all förrnögenhetsförvaltning är förenad med risker och osäkerhet. För den tyngst vägande delen av denna egendom, nämligen skogen, karaktäriseras nuläget och den närmaste framtiden av en stark konjunktur och en god efterfrågan både i Sverige och utomlands. Det är därför sannolikt att de budgeterade skogsintäktema blivit väl försiktigt beräknade. Storleken inflationskompensation och erforderligt rörelsekapital kan även vara vanskligt att närmare precisera. I enlighet härmed bör vid bedömningen av vad som kan anses vara normalt - - 1995 års nettointäkt avrundas till 300,0 miljoner kronor, motsvarande en

årlig avkastning på cirka 5,0 procent. För en blandad förmögenhetsförvaltning med denna inriktning får den angivna avkastningen bedömas vara mycket försiktigt uppskattad även i ett mera långsiktigt perspektiv.

I sina fortsatta överväganden räknar utredningen schablon med som en att hälften av den avrundade nettointäkten eller 150,0 miljoner kronor

82 Inkomstutjämningen SOU 1995: 144

inflyter i särskild kyrkoavgift varje år till utjämningssystemet.

4.2.4 Den kyrkokommunala ñnansformögenheten

Egendomens storlek, fördelning och avkastning

Enligt Statistiska centralbyråns SCB årliga publikation Ekonomisk

redogörelse för kyrkokommuner har de kyrkokommunala fmanstill-

gångarna ökat under åren 1989 1993. T.ex. har den helt dominerande -

tillgångsposten detta slag, nämligen kassa, bank och postgiro, stigit

av från drygt 3,6 miljarder kronor till över 5,2 miljarder kronor eller med cirka 40 procent under denna femårsperiod. Värdepapper både for kort- -

och långsiktiga innehav har också ökat från 0,8 miljarder kronor år

-

1989 till 1,2 miljarder kronor år 1993. Ökningen har i detta fall pro-

centuellt sett varit något högre än för kassamedlen eller cirka 50 procent. För stiftssamfällighetema har de finansiella tillgångarna vuxit ännu snabbare eller från 140 miljoner kronor till något över 300 miljoner

kronor. Tidsperioden för stiften åren 1990 1993 och tillväxten

avser motsvarar än fördubbling deras fmansegendom. De här mer en av

återgivna siffrorna stämmer väl överens med den allmänna bild av utvecklingen beträffande de kyrkliga kommunernas egna kapital och rörelsekapital tecknas i bilaga 5 till betänkandet.

som

Inte bara prästlönetillgångama utan även den kyrkokommunala ñnansförmögenheten är ojämnt fördelad mellan pastorat och stift

inbördes. De senast tillgängliga uppgifterna om fördelningen av sistnämnda till den december 1993. En

slag av egendom hänför sig 31 genomgång detta material visar bl.a. att 56 pastorat haft finanstill-

av

gångar över 2 000 kronor kyrkotillhörig samtidigt som 62 pastorat

per haft under 200 kronor tillhörig. Inom gruppen med ett lågt belopp per

per kyrkotillhörig finns visserligen en viss överrepresentation för

Stockholms stift med ll pastorat. Stockholms stift är dock inte lika

dominerande i detta avseende som när det gäller stift med låg andel prästlönetillgångar per invånare. Fördelar man pastoratens medel av denna typ stiftsvis blir utslaget följande.

SOU 1995: 144 Inkomstutjämningen 83

Tabell 4.7 Kyrkokommunal ñnansförmögenhet per 1993-12-31 i kronor per kyrkotillhörig:

Den högsta stiftsvisa skillnaden i fråga om prästlönetillgångama ligger enligt vad som framgår under avsnitt 4.2.3. drygt l 000 kronor per invånare. Motsvarande differens för den kyrkokommunala egendomens finansiella del är endast 545 kronor tillhörig såsom visas i den per

närmast föregående tabellen. Denna beloppsmässigt större snedfördelning

beträffande prästlönetillgångama gäller inte bara stiften utan också pastoraten.

Ser man på pastoratens kyrkokommunala ñnansfönnögenhet i

absoluta tal i stället för i kronor per tillhörig förändras bilden vid - en stiftsjämförelse.

Tabell 4.8 Totala fmanstillgångar av kyrkokommunal natur per 1993-12- 31, mkr:

Av denna egendom består inte mindre än 4 774,1 miljoner kronor eller 80 procent av kassa, bank och postgiro. I samtliga stift är detta

förmögenhetsslag det helt dominerande. Övriga typer av ñnanstillgångar

84 Inkomstutjämningen SOU 1995: 144

redovisas med 104,3 miljoner kronor i obligationer och 908,7 miljoner kronor i andra värdepapper för kortsiktigt innehav samt 151,4 miljoner i värdepapper där innehavet angivits långsiktigt. Göteborgs, Lunds, vara Stockholms och Skara stift har i nämnd ordning de största innehaven nu obligationer och övriga värdepapper. av Den kyrkokommunala fmansförmögenhetens avkastning har fördelat sig mellan stiften på följande sätt.

Tabell 4.9 Avkastning, netto, från de kyrkokommunala finanstillgångarna år 1993, mkr:

Stift Belopp Stift Belopp Uppsala 29,2 Göteborg 42,7 Linköping 23,2 Karlstad 16,0 Skara 26,1 Härnösand 12,3 Strängnäs 35,0 Luleå 24,3 Västerås 13,1 Visby 1 Växjö 21,1 Stockholm 7,7 Lund 48,8 Riket 300,5

Ett relaterande uppgifterna avkastningen med informationen om

av om storleken på förmögenheten ger den stiftsvisa avkastningsprocenten.

Tabell 4.10 1993 års avkastning från den kyrkokommunala finansegendomeni procent:

Ett flertal stiften ligger alltså för det aktuella året en avkastningsav nivå för dessa tillgångar fem till procent årligen. Avvikelsema av sex uppåt och nedåt kan bero på tillfálligheter i samband med hur stor den

Inkomstutjämningen 85

kyrkokommunala finansförmögenheten råkat just vid årsskiftet. Det vara allmänna intrycket av både egendomens sammansättning och dess

avkastning ger vid handen att pastoraten i sin förvaltning av tillgångarna präglas av traditionellt säkerhetstänkande och krav hög likviditetsbe-

redskap.

Utredningens överväganden

Utredningens förslag: Det föreslås inte utgå någon avgift till ut-

jämningssystemet på den kyrkokommunala ñnansförmögenheten.

Vid den genomgripande översyn av utjämningssystemet som utredningen

har att göra ligger det nära till hands att ifrågasätta om bara skattekraften skall beaktas systemets inkomstsida. I varje fall om utjämningen av skatteinkomstema drivs långt, kan det med visst fog hävdas att även andra inkomstkällor måste utnyttjas, exempelvis från finansiella

tillgångar. Särskilt när det gäller den ekonomiska utjämningen inom Svenska kyrkan, som redan har en utjämningskomponent detta slag

av

i vad avser prästlönetillgångama, kan denna synpunkt framstå såsom naturlig. En vidgning av basen för inkomstutjämningen till att omfatta

också den finansegendom som har kyrkokommunal karaktär blir då inte

ett nytt inslag i systemet, utan bara en breddning av det gamla. Samtidigt

skapas genom en sådan åtgärd resurser att antingen sänka systemets

övriga inkomster eller att höja dess utgifter vilket från andra ut-

gångspunkter kan vara fördelaktigt. Att den kyrkokommunala finans-

förmögenheten är ojämnt fördelad ger möjlighet att åstadkomma en utjämningseffekt om dessa tillgångar tas med i systemet.

Gentemot denna tanke kan främst invändas att de finansiella tillgångar som kyrkokommunema äger inte är av den karaktären att de lämpar sig

särskilt väl att ingå i utjämningen. För att ett utjämningssystem skall

fungera krävs nämligen bl.a. en ganska hög grad av stabilitet och detta

saknar naturligt nog egendom såsom kassa- och banktillgodohavanden.

Inkomstema till systemet skulle därför bli osäkra och utj ämningseffekten knappast bestående i denna del. Pastoraten skulle också ha alltför stora

möjligheter att genom egna dispositioner av skilda slag påverka en sådan utjämningskomponent. I fråga om prästlönetillgångama är

som

långfristiga till sin natur, som omfattas av ett detaljerat statligt regelverk och som numera helt förvaltas på stiftsplanet, saknar dessa invändningar

tyngd.

86 Inkomstutjämningen SOU 1995: 144

Det kan även erinras att systemet för ekonomisk utjämning mellan om de borgerliga kommunerna inte jämnar ut i finansiellt hänseende och att detta inte heller såvitt bekant allvarligt har övervägts. Gentemot argumentet den ojämna fördelningen av de kyrkliga kommunernas om finansiella egendom kan invändas att denna fördelning är mindre sned

än beträffande prästlönetillgångama. De kyrkokommunala finansmedlen

belastas också stora belopp i åtaganden för pensioner, gravskötsel av

bara i begränsad omfattning bokförts hos de kyrkliga

m.m. som kommunerna. I sammanhanget bör vidare beaktas konsekvenserna av beslutet att vid utbetalning skattemedel till kyrkliga kommuner fr.0.m. år 1995 av förskottet skall minskas motsvarande det belopp avser lindring i som skattskyldigheten för dem inte tillhör Svenska kyrkan. För som

kyrkokommunema beräknas detta medföra övergångseffekter under åren

1995 och 1996 i fomi minskade skatteintäkter med cirka 700 800 av miljoner kronor för vardera året. En viktig faktor att ta hänsyn till annan fr.0.m. år 1995 tar ut skatteadministrationsersättning om är att staten en

drygt 300 miljoner kronor de kyrkliga kommunerna. Vid båda dessa

av ändringar har förutsatts att de härigenom hårdast drabbade kyrkokommuoch de med sämst ekonomi i möjligaste mån bör kompenseras via nema

utjämningssystemet med extra utjämningsbidrag. Som konsekvens dessa ändringar minskar den kyrkokommunala

en av finansförmögenheten i betydande omfattning under de angivna åren. Härtill kommer att de senaste årens djupa lågkonjunktur först med två års eftersläpning får effekt på de kyrkliga kommunernas skatteinkomnu

ster. Även detta får antas i första hand påverka kyrkokommunema på det

sättet att de tvingas dra ned sina finansiella tillgångar. Genom de

extra utjämningsbidragen för att i viss utsträckning kompensera följderna

indragningama till staten kan vidare anta att finansegendomens av man

kyrkokommunala del blir något jämnare fördelad än tidigare.

Slutligen måste beaktas att tekniska problem skulle uppstå om man

införde utjämningskomponent här diskuterade slag. Detta hänger

en av med att den kyrkliga finansstatistiken trots stora förbättringar samman både i kvantitativt och kvalitativt avseende under senare år fortfarande är behäftad med osäkerhet. Härtill skall läggas att uppgifterna från denna

statistik kommer fram med en betydande eftersläpning vilket i fråga om rörliga tillgångar såsom kassa- och banktillgodohavanden särskild

är en nackdel. Av dessa orsaker har utredningen inte lagt fram ett förslag om att bredda basen för utjämningssystemets inkomstdel med den kyrkokommunala finansfönnögenheten.

5 Utj ämning av strukturkostnader

Utredningen föreslår att inkomstutjämningen kompletteras med fyra obligatoriska utjämningskomponenter avseende strukturella kostnader. Med strukturella kostnader avses sådana kostnader som de kyrkliga kommunerna inte själva på kort sikt kan påverka. Följande strukturella kostnader föreslås ingå i utjämningssystemet. driftskostnader för kyrkor driftskostnader för begravningsplatser kostnader för icke-kyrkotillhöriga kostnader på grund av geografiska faktorer. -

5.1 Kostnader för drift och underhåll

av kyr-

kor

Utredningens förslag: Pastorat som har färre antal kyrkotillhöriga per kyrkobyggnad än medeltalet i landet erhåller ett bidrag som finansieras med en avgift för de pastorat som har fler kyrkotillhöriga per kyrkobyggnad än medeltalet. Bidragen och avgifterna justeras för varje kyrka med hänsyn till kyrkans storlek, byggnadsmaterial och dess nyttjande.

5.1.1 Behovet för

av utjämning av kostnader kyrkor

En av de största posterna utgiftssidan i pastoratens bokföring är

kostnaderna för drift och underhåll kyrkor. I sammanställningen över av boksluten för alla kyrkokommuner i riket för år 1993 uppgick driftskostnaderna brutto för kyrkor till totalt 893 miljoner kronor, vilket motsvarar ca 256 OOOkronor per kyrka. Investeringsutgifterna uppgick till 480 miljoner kronor. För år 1994 var motsvarande siffror 850 resp. 438 miljoner kronor. Med hänsyn till att kostnaderna för kyrkounderhåll är höga och till att antalet kyrkor är ojämnt fördelade mellan pastoraten övervägde man

88 Utjämning strukturkostnader av

redan under arbetet med nuvarande utjämningssystem att införa en utjämning dessa kostnader. Tanken på ett schablonbidrag per kyrka avav visades emellertid eftersom det svårt att finna ett belopp som var var

avpassat så att det innebar meningsfullt stöd till pastorat olika storlek.

av Man fann inte heller att det möjligt att motsvarande sätt som var gjorts på den borgerliga sidan väga de specifikt kyrkliga kostnaderna -

fastställde procentsatsema i inkomstgarantin. Den kyrkliga fi-

när man nansstatistiken ansågs inte det underlag som behövdes för en analys ge de kyrkokommunala kostnaderna. Frågan lämnades därför till av ytterligare utredning och överväganden. Förslag stöd till kyrkokommunema för kostnaderna för kyrkoom underhållet aktualiserades åter 1982 års kyrkokommitté. I sitt slutbeav tänkande föreslog kommittén att 31 miljoner kronor av statsbidragen till kyrkofonden skulle delas bidrag till särskilt kostnadskrävande ut som

underhållsarbeten och restaurering av kyrkobyggnader. Förslaget ledde fram till införandet det nuvarande kyrkobyggnadsbidraget år 1989.

av Detta bidrag finansieras dock inte med statsbidrag, utan genom kyrkofondens ordinarie inkomster och ingår därigenom som en av komponenterna

i utjämningssystemet.

Kyrkobyggnadsbidraget har i sin slutliga utformning begränsats till

kostnadskrävande underhåll och restaurering kulturhistoriskt värdefulla av kyrkor, dvs. närmast de kostnader som i pastoratens bokslut benämns investeringar. Genom denna avgränsning lämnas inte bidrag till löpande drifts- och underhållskostnader. Likaså undantas åtgärder och kostnader inte är betingade kyrkans kulturhistoriska värde. Dessutom som av föreskrivs i kyrkolagen att bidrag får beviljas pastorat som har behov av

bidraget. Det innebär att en prövning av pastoratets ekonomiska

förhållanden sker innan bidrag beviljas. Bidragen är således inte generella utan efter särskild ansökan. De nämnda förhållandena ges

innebär att nuvarande kyrkobyggnadsbidrag inte kan motsvara den

anses

utjämning strukturell kostnadsfaktor som kyrkofondsutredningen

av en övervägde att införa. Enligt våra direktiv skall utjämningssystemet syfta till att utjämna sådana kyrkokommunala kostnader som hänför sig till faktorer utanför

respektive kommuns kontroll. Kostnader för kyrkounderhåll får

egen typisk sådan kostnad. Pastoraten kan inte själva bestämma anses vara en hur många kyrkor man behöver och vill underhålla. Enligt 4 kap. lagen 1988:950 kulturminnen är pastoraten skyldiga att vårda och om m.m.

underhålla kyrkobyggnadema så att deras kulturhistoriska värde inte

minskas och deras utseende och karaktär inte förvanskas. Tillstånd från Riksantikvarieämbetet måste inhämtas för vissa arbeten och ämbetet kan ställa krav på hur arbetena skall utföras. Även vissa åtgärder kan om

Utjämning strukturkosmader 89 av

vidtas för att minska de löpande kostnaderna har pastoratet således det

grundläggande underhållsansvaret för alla sina kyrkor och kan inte helt självständigt bestämma nivån kostnaderna för underhållet. Detta gäller

både de löpande kostnaderna och de periodiskt återkommande under-

hållskostnadema av större omfattning. Fördelningen av kyrkor över landet är i huvudsak historiskt bestämd.

Kyrkorna ligger ofta på landsbygden i pastorat med otillräckligt befolk-

ningsunderlag. Där kyrkotätheten är stor kan kyrkorna vara betydligt fler

och större än pastoratet har behov av. Samtidigt kan de ligga så ocentralt att man ändå behöver bygga gudstjänstlokaler i pastoratets nya

befolkningscentrum. Kyrkobyggnadsbidraget kan sägas fylla funktionen att utjämna de större renoveringskostnadema. Bidraget motsvarar dock inte de krav

som kan ställas utjämning mellan samtliga pastorat de löpande driftsav och underhållskostnadema. Önskar utjämna dessa tänkbar man även är en

lösning att förändra kyrkobyggnadsbidraget till att omfatta även ut-

jämning av löpande kostnader. Av praktiska skäl bör dock utjämningen av denna typ av kostnader vara generell och ske genom schablonberäknade belopp. Det skulle därför medföra avsevärda problem att försöka lösa

utjämningen inom ramen för kyrkobyggnadsbidraget, även fortsätt-

som ningsvis bör beviljas efter individuella ansökningar när det gäller större

renoveringar. Vill man åstadkomma en utjämning av de löpande kostna-

derna behöver utj ämningssystemet därför kompletteras med utj ämen ny ningsfaktor. I detta avsnitt diskuteras hur sådan bör utfonnas. en

5.1.2 Om

kyrkor, deras antal och kostnader

Avgränsning av kyrkobegreppet

När man i utjämningssammanhang överväger att utjämna kostnaderna

för drift och underhåll av kyrkobyggnader mellan olika pastorat är det i första hand de traditionella, äldre kyrkorna landet kommer i som tankarna. Det finns emellertid kyrkor olika slag och med olika av

huvudmän. För den praktiska tillämpningen utjämningen är det därför

av

nödvändigt att man kan avgränsa vilka kyrkobyggnader utjämnings-

som systemet avser att omfatta. Det blir i sista hand uppgift för de en

myndigheter som har att tillämpa lagstiftningen att avgöra hur kyrkobegreppet skall tolkas och om ett bidrag kan beviljas i det enskilda fallet. Här redovisas hur utredningen har avgränsat kyrkobegreppet vid utformningen av utjämningskomponenten för kyrkounderhåll.

Det saknas en ingående definition begreppet kyrka i svensk av

90 Utjämning strukturkostnader av

lagstiftning. I rättslig mening kyrka byggnad eller ett anses en vara en

har invigts för Svenska kyrkans gudstjänst se Göransson,

rum som Svensk kyrkorätt, 1993 sid 202. Med denna definition är även kyrksalar, kapell, slotts- eller brukskyrkor invigts kyrkor i Svenska som som kyrkans ordning att kyrkor. Detta ger upphov till åtskilliga anse som

praktiska avgränsningsproblem.

Avsikten med utjämningssystemet är att utjämna kostnader mellan Svenska kyrkans pastorat. Förutsättningen för att kyrka skall omfattas en utjämningssystemet bör därför vara att det åligger pastoratet att svara av för kyrkans underhåll. Det är fallet för de äldre kyrkor som byggdes innan församlingarna fick kommunstatus på landet före år 1817 och i stad år före 1843. Dessa kyrkor närmast vara av stiftelsekaraktär anses

och självägande, det åligger pastoratet att förvalta dem. Det är även

men

fallet för de kyrkor byggts församlingskommunala medel

nyare som av efter nämnda årtal.

Kapell kapellstiftelse och privatägda kyrkor såsom

som ägs av en slott- och brukskyrkor kan enligt denna princip inte omfattas av utjämningen. Utredningen är medveten att det finns stiñelseägda kyrkor om

och kapell har mycket nära anknytning till ett pastorat. Pastoratet

som en

kan Stiftelsens huvudman och den i praktiken för under-

vara som svarar hållet. I andra fall kan det pastoratet för huvuddelen av vara som svarar verksamheten och de löpande kostnaderna. Det finns även samarbetskyrkor där pastoratet har förbundit sig att för en del av underhållssvara

kostnaderna. Från pastoratets synvinkel kan denna underhållsbörda

kännas lika påtaglig den har för de kyrkorna, vilket leder som man egna till önskemål att även kostnaderna för dessa kyrkor skall beaktas i om

utjämningen. Utredningen dock att den enda klara gränsdragning

anser är möjlig att göra i dessa fall är att koppla utjämningen till den som

lagfästa underhållsskyldigheten. Föreligger behov av stöd för pastoratens

åtaganden i övrigt får det lösas genom särskilda bidrag.

Liknande kan föras när det gäller förhyrda kyrkolokaler.

resonemang Det är i första hand i bostadsområden behovet en kyrka löses nya som av att hyr lämplig lokal. För sådan lokal har pastoratet genom man en en i allmänhet ett begränsat underhållsansvar och kan lämna lokalen man den dag inte längre behöver den. Man har härigenom helt andra man möjligheter att själv påverka kostnaderna än vad gäller för som traditionella kyrkor. Ett annat avgränsningsproblem hänger samman med att moderna kyrkor i allmänhet inte utformas äldre kyrkor. När man bygger nya som kyrkor är det vanligt bygger ihop kyrkorummet med församlingsatt man lokaler till ett sammanhållet kyrkligt centrum. En sådan nybyggd kyrkolokal är det ändå naturligt att betrakta kyrka. Men det finns också som en

SOU 1995: 144 Utjämning strukturkostnader 91 av

många mellanforrner mellan församlingshem och kyrka där saken inte

är lika klar. Även mindre andaktsrum eller kyrksalar i äldre

församlingshem kan vara invigda till kyrka. Om i ökande grad börjar använda

man ett sådant andaktsrum för vissa gudstjänster kommer till punkt man en när lokalen i praktiken fyller funktion kyrka. Det kan till samma som en

och med vara så att församlingen i stället för att bygga kyrka

en ny utvidgar andaktsrummet till större lokal bättre fören som passar

samlingens behov av ett flexibelt gudstjänstrum. I en sådan utveckling

från andaktsrum till kyrka är det svårt att avgöra vid vilken tidpunkt

lokalen blir en kyrka och bör ingå i utjämningssystemet.

Även avgränsningen mellan kyrkor och

begravningskapell kan vara svår att dra. Det förekommer enligt vad utredningen erfarit att begravningskapell invigts som kyrkor. Somliga av dem används i viss utsträckning för flera olika typer av gudstjänster eller kyrkliga handlingar. Det normala är ändå att begravningskapellen sköts inom

ramen

för kyrkogârdsförvaltningen och enligt utredningens uppfattning bör sådana kapell inte omfattas utjämningen kostnader för kyrkobygg-

av av nader

Domkyrkoma utgör en särskild frågeställning. Ansvaret för de medeltida domkyrkoma har sedan lång tid varit delat mellan staten och domkyrkoförsamlingarna. Vid större renoveringar har staten bidragit med

viss del av kostnaderna, olika stor beroende på domkyrkans egna tillgångar. Domkyrkoförsamlingen eller huvudman har fått bidra annan till resterande del och har ansvarat fullt ut för den löpande driften och

underhållet. Utredningen är medveten att huvudmannaskapet och de

om ekonomiska resurserna varierar mellan de olika domkyrkoma. För att

undvika att komplicera utjämningssystemet med särskilda undantagsregler anser utredningen att alla domkyrkor ändå bör kunna ingå i utjämningen av de löpande driftskostnadema. Om man söker tillämpa en generell definition kyrkobegreppet i

av

utjämningssammanhang behöver således den rättsliga beskrivningen

av

kyrka kompletteras med ytterligare rekvisit. I nuvarande kyrkolag återfinns begreppet församlingskyrka flera ställen. Det kan tyckas

som

om detta begrepp kunde utgöra lämplig avgränsning vilka kyrkor

en av

som skall omfattas utjämningen. Lagstiftningen är emellertid inte så

av utformad att man med hjälp denna kan avgöra äldre kyrka är av om en

församlingskyrka eller I församlingar med flera kyrkor pekar lagstiftningen inte ut vilken eller vilka kyrkorna är församlingskyrka.

av som

I lagen stadgas dessutom att regeringen eller Kammarkollegiet vid församlingssammanslagningar kan bestämma att en kyrka inte längre skall vara församlingskyrka. Det finns därför ett antal kyrkor inte kan

som

betraktas som församlingskyrkor, likväl medför underhålls-

men som en

92 Utjämning av strukturkostnader

plikt för pastoratet. Det finns inte något bärande skäl att hålla dessa utanför utjämningen. Av bland annat detta skäl har den tidigare begräns-

ningen kyrkobyggnadsbidraget till att endast avse församlingskyrkor

av tagits bort. Andra faktorer kan viss ledning i frågan är de kyrkliga som ge föreskrifter och beslut gäller kyrkorna. Utredningen i första som avser hand Kyrkohandbokens ritual för invigning av kyrka samt domkapitlets

tjänstgöringsforeskrifter. I gällande mässa för invigning av en kyrka

behandlas de olika föremål förutsätts finnas i en kyrka såsom som

klockor, orgel, dopfunt, predikstol och altare. Att dessa kyrkliga föremål

kan inte tolkas så att samtliga måste finnas för att det skall namnges föreligga kyrka. Det indikerar emellertid att kyrka förutsätts vara en en rustad för alla former gudstjänst. Att en eller flera av föremålen av saknas kan därför få betydelse vid bedömningen om byggnaden skall som en kyrka. anses

Domkapitlets tjänstgöringsföreskrifter i sin traditionella form

anger i vilka kyrkor inom pastoratet huvudgudstjänstema skall hållas. som Därigenom kan få besked vilka kyrkor som finns inom man om pastoratet. Denna typ föreskrifter måste dock ständigt över för att av ses helt aktuella. Det har också framkommit att praxis är olika mellan vara domkapitlen i fråga utformningen föreskrifterna. I del stift om av en

börjar frångå den detaljerade uppräkningen av vilka olika kyrkor

man gudstjänster skall hållas I stället att det i pastoratet skall som anges hållas ett visst antal gudstjänster år. Man kan därför inte sätta som per ett villkor för att byggnad skall anses som en kyrka att den finns en

angiven i tjänstgöringsföreskriftema. Å andra sidan är det förhållandet

att kyrka återfinns i föreskrifterna en faktor som kan vara vägledande en i tveksamma fall. Sammantaget har utredningen funnit heltäckande avgränsning att en tar hänsyn till alla nämnda faktorer är svår att göra. Flertalet som ovan kyrkor utgör inte något problem i detta hänseende. För den handfull kyrkor inom varje stift där tveksamhet kan råda kan frågan endast avgöras från fall till fall. Vid utformningen av den nya utjämningskomponenten för driftskostnader för kyrkor har utredningen valt att använda följande bestämning kyrkobegreppet för avgränsning av de kyrkor som skall av omfattas utjämningen: Med kyrka byggnad eller ett rum som av avses en har invigts och huvudsakligen används för Svenska kyrkans gudstjänster

och det åligger en församling eller samfällighet att underhålla.

som

Med denna definition bör begravningskapell som huvudsakligen

används för begravningar uteslutna från kyrkoutjämningsbidrag. vara Likaså kyrkor är privatägda eller har andra huvudmän än en kyrklig som kommun. Det får tidigare nämnts dock slutligen ankomma på den som

Utjämning av strukturkostnader 93

myndighet har att tillämpa utjämningssystemet att fatta beslut i det som enskilda fallet.

Antalet kyrkor och spridningen av dem

Efter 1989 års reform organisationen på lokal- och regionalplanet av inom Svenska kyrkan ligger det ekonomiska ansvaret för fastigheterna, däribland kyrkorna, pastoraten. I de obligatoriska pastoratssamfällighetema delas ansvaret för kyrkorna mellan församling och pastorat så sätt att församlingen och kan ta ut skatt för underhåll ansvarar - kyrkans lösa egendom. Pastoratssamfalligheten ansvarar för underhåll av själva byggnaden och dess tillbehör. I enförsamlingspastorat och totala av ekonomiska samfälligheter ansvarar pastoratet för underhållet av både kyrkans fasta och lösa egendom. I de större städerna är det i regel

flerpastoratssamfälligheter som har det ekonomiska ansvaret för under-

hållet av kyrkorna. För varje församling skall det finnas minst en församlingskyrka. En-

ligt enkät utredningen genomfört finns det idag med den

en som -

definition kyrkobyggnad som redovisats ovan 3 485 kyrkor som är

av invigda för Svenska kyrkans gudstjänster och förvaltas av en kyrklig

kommun. Den geografiska fördelningen av kyrkobyggnadema över landet följer församlingsindelningen och är därmed relativt jämn. Med hänsyn till befolkningsomflyttningen under det senaste århundradet och försam-

lingamas olika storlek är kyrkounderhållsbördan däremot mycket ojämnt fördelad. De minsta församlingarna har några hundra invånare och de

största över femtiotusen. Även till pastoratsnivån är befolk-

om man ser ningsfördelningen kyrka ojämn. Det är inte ovanligt med pastorat på per några tusen invånare har ansvaret för 4 5 kyrkor. som - Församlings- och därmed kyrkotätheten är särskilt stor i Skåne och

de mellansvenska slättbygdema runt Mälaren, i Östergötland och på

Skaraslätten. I dessa områden kan pastorat är både kyrkotäta och som befolkningssvaga ligga sida vid sida. Möjligheterna att genom för-

samlings- eller pastoratsregleringar öka befolkningsunderlaget för

kyrkorna är därmed begränsade. skall kostnaderna för kyrkounderhållet utjämnas effektivt måste det också ske en annan, högre nivå.

Kostnader för underhåll av kyrkor

Enligt SCB:s fmansstatistik uppgick driftskostnaderna för kyrkorna år 1993 till 893 miljoner kronor, varav 17 miljoner kronor avsåg inventa-

94 Utjämning av strukturkostnader

rier. Samma år uppgick investeringskostnadema till 480 miljoner kronor, varav 4 miljoner kronor avsåg inventarier. I statistiken för tidigare år redovisades kostnaderna för kyrkor och församlingslokaler gemensamt, varför tillförlitliga belopp för kyrkomas kostnader under en längre period inte finns att tillgå. Totalsiffroma för fastighetsförvaltningen för de senaste fyra åren visar jämnt stigande kostnader. Det finns inte något skäl att anta att kyrkomas andel totalkostnadema förändrats nämnvärt av under denna tid varför man kan anta att nuvarande nivå i stort avspeglar den normala nivån för år. Kostnaderna fördelade på antalet kyrkor senare kyrkotillhöriga vid ingången av år 1995 framgår av följande tabell. resp.

Tabell 5.1 Kostnaderna för drift och underhåll av kyrkor 1993.

Belopp mkr Belopp per kyrka Belopp per till-

Avgränsning mellan drift och investeringar

Med kyrkobyggnadsbidraget tillgodoses behovet av bidrag vid större underhållsarbeten och restaureringar. Det är den typ av åtgärder som för varje kyrka normalt återkommer med långa, minst 10-åriga intervall. I pastoratens räkenskaper bokförs de ofta under rubriken investeringar. Önskar den årliga utjämningen mellan pastoraten så att de man styra som har en relativt sett tyngre, löpande kostnad för förvaltningen av sina kyrkor får ett högre bidrag, erfordras en utjämningskomponent som är utformad på ett annat sätt. De kostnader som skall beaktas i detta fall

är de löpande driftskostnaderna, t.ex. uppvännning, el, försäkring och

personalkostnader för städning, bevakning och småreparationer. Dessa kostnader är årliga och relativt oföränderliga och därför lämpliga som underlag för den årliga utjämningen. Utjämningskomponenten kan också bygga på schablonbelopp och omfatta samtliga pastorat. Avgränsningen mellan å ena sidan löpande driftskostnader, å andra sidan underhåll och investeringar kan vara svår att göra när det gäller kyrkor. Med investering avses i ekonomisk teori vanligen en nyanskaffning som är avsedd att ha en livslängd minst ett par år, vilket gör att kostnaden också fördelas över denna tid. De större kyrkorenoveringar

SOU 1995: 144 Utjämning av strukturkostnader 95

endast sker vart 20 30 år är dock snarare att betrakta som som uppskjutet underhåll och inte nyinvesteringar. Man återställer som kyrkan till tidigare skick och ersätter förbrukat material med nytt av slag. I ett mindre pastorat kan man ofta inte klara kostnader av samma den storlek det här är fråga under ett enskilt år utan att det som om uppstår negativt resultat. Kostnaderna periodiseras i stället och bokett förs därvid investering. I större samfällighet med planerat unsom en en derhåll kan däremot kyrka året utan att det medför man renovera en om

periodiseringsbehov. Kostnaden kan föras direkt på resultaträkningen.

åtgärder kan därmed redovisas olika sätt i olika pasto- Samma typ av

rat.

Det finns också andra skillnader i redovisningspraxis mellan pastora-

En sådan skillnad är i vilken grad redovisar personal- och ten. man administrationskostnader på olika verksamhetsgrenar. Kvaliteten på den ekonomiska statistik SCB varje år samlar in från kyrkokommunerna som är därför ojämn. Bortfallet i SCB:s statistik är också så stort som ca 15

procent. Av de skäl angetts här går det inte att vid beslut om utjämning som

kostnaderna för kyrkounderhåll grunda sig uppgifter från det

av enskilda pastoratet storleken drifts- resp. investeringskostnader. om av På riksnivå kan de pastorat som saknas i statistiken dock ersättas av uppräknade värden grundas statistiska beräkningar, varför totalbesom loppet för riket kan relativt tillförlitligt. Eventuella felaktiganses vara

heter vad gäller gränsdragningen mellan drift och investeringar i det en-

skilda fallet får inte heller något större genomslag på riksnivå eftersom felaktigheterna kan slå olika håll och därmed delvis jämna ut

varandra.

Utredningens enkät om kyrkor

För att genomföra utjärrming kostnaderna för kyrkobyggnader som

en av

hänsyn till vissa grundläggande egenskaper hos kyrkorna fordras

tar

kunskap dessa egenskaper. Uppgifterna måste också föreligga

om datamedia så att de går att samordna med övriga delar av utjämningssystemet hanteras Statistiska centralbyrån SCB. som av Utredningen har konstaterat att de relativt begränsade fakta rörande

de svenska kyrkobyggnaderna som erfordras för en grundläggande utjämning inte finns tillgängliga i ett centralt databaserat register.

Riksantikvarieämbetet RAÄ, har tillsyn över större delen det som av svenska kyrkobeståndet, har ett omfattande kyrkoregister. Registret har varit manuellt register traditionellt slag. RAÄ genomför för närvaett av

96 Utjämning strukturkøstnader av

rande en datorisering av registret, vilket sker i samarbete med centrala kyrkliga organ och med ekonomiskt stöd från kyrkofonden. De

grundläggande uppgifterna om varje kyrka beräknas dock inte vara inregistrerade förrän vid slutet 1995. av

Inte heller de rikskyrkliga organen och organisationerna eller stiftsmyndighetema har såvitt utredningen kunnat finna databaserade

register över samtliga kyrkor som skulle kunna utgöra underlag för

beräkningar i utjämningssystemet. Utredningen har därför företagit en enkätundersökning riktad till de

ca 930 pastorat och samfälligheter som har det ekonomiska ansvaret för

kyrkobyggnadema. I enkäten har utredningen begärt uppgifter om antal

kyrkor, deras storlek, byggnadsmaterial och nyttjandegrad. Enkäten har genomförts av SCB.

RAÄ har med utgångspunkt från de fastigheter i som fastighetsregist-

ret antecknats vara av kyrklig natur tagit fram ett register med admini-

strativa uppgifter för alla kyrkobyggnader med anknytning till Svenska kyrkan. Registret omfattade nära 3 700 kyrkobyggnader.

Med hjälp av

detta register har SCB på frågeformuläret till pastoraten kunnat förtrycka de kyrkor som finns registrerade församlingar inom pastoratet.

För att ett mått på kyrkans storlek har pastoraten ombetts att ange antalet sittplatser i kyrkan. Dessa uppvisar i regel god överensstämmelse med kyrkans storlek. Andra mått för storleken kunde givetvis också tänkas, såsom antalet kvadrat- eller kubikmeter. Dessa mått har nack-

delen att de är betydligt mer komplicerade att beräkna utan att de för den

skull kan sägas vara väsentligt mycket bättre för utredningens ändamål.

Vidare har utredningen frågat efter vilka kyrkor är uppförda

som av

trä. Motivet till detta är att träkyrkor typiskt sett har sämre vänneeko-

nomi och kräver ett tätare underhåll.

Slutligen har en fråga ställts om nyttjandegraden. Denna har indelats i tre klasser, utgör ett medelnyttjande och de tvâ andra kyrkor

varav en som nyttjas väsentligt mer resp. väsentligt mindre än medelkyrkan. Som

medelvärde har valts en kyrka med söndagliga huvudgudstjänster och därutöver högst någon förrättning i veckan. Intervallet för nonnalutnyttjande har satts till ett nyttjande än dag i månaden,

mer en men

mindre än tvâ dagar i veckan.

Enkäten genomfördes under våren 1995. Det förenat med var

avsevärda svårigheter för SCB att få in från alla Efter

svar pastorat.

påminnelser har dock i stort sett alla pastorat svarat. De problem det har inneburit att få svar på dessa ganska och mycket förenklade frågor har dock stärkt utredningen i uppfattningen att det för närvarande

är

orealistiskt att bygga utjämningen i denna del exakta uppgifter

mer om ytor, nyttjandegrad eller kostnader, skulle hämtas in årligen. som

Utjämning av strukturkostnader 97

Resultatet av enkäten är att det för närvarande finns 3 485 kyrkor mot utredningens definition av en kyrkobyggnad. Skillnaden som svarar mellan detta antal och antalet i RAÄ:s byggnadsregister förklaras av att ett antal kyrkor inte längre används som kyrkor, inte finns kvar i pastoratets ägo eller inte har pastoratet som huvudman. Det senare gäller särskilt stiftelsekyrkor, slotts- och brukskyrkor. Det har även tillkommit 70 kyrkor inte fanns med i RAÄ:s förteckning. Kyrkornas som fördelning i de storleksgrupper utredningen valt visas i nedanstående tabell.

Tabell 5.2 Fördelning av kyrkor i storleksklasser

Av de 3 485 kyrkorna är 2 723 stycken uppförda av sten. Nyttjandegraden fördelar sig så att 1 573 kyrkor används två dagar i veckan eller 1 689 används mer än en dag i månaden men mindre än två dagar mer, vecka och 206 kyrkor används högst en dag per månad. per

5.1 Utredningens överväganden

Grundprinciper för utjämning av driftskostnader för kyrkor en Med hänsyn till att kyrkorna är så ojämnt fördelade, att driftskostnaderna för dem är så stor post i pastoratens ekonomi och att kostnaderna till en sin natur är strukturella, föreligger det starka skäl för att låta dem omfattas den inomkyrkliga utjämningen. Bearbetningen av enkätsvaren av visar att det är möjligt att genomföra en årlig utjämning av kostnaderna. Utredningen föreslår därför att utjämningssystemet kompletteras med en obligatorisk komponent avseende driftskostnader för kyrkor. En komponent för utjämning av löpande kostnader för kyrkor blir en

98 Utjämning av strukturkostnader

av flera komponenter för utjämning av strukturkostnader i det föreslagna utjämningssystemet. Det år ett värde i sig för förståelsen av dessa komponenter att de om möjligt är likfonnigt och enhetligt uppbyggda. Kyrkokomponenten bör därför i likhet med övriga komponenter utgå från ett medelvärde för riket som avspeglar underhållsbördan. Pastoraten med bättre värden än medelvärdet får vidkännas en avgift som används till att kompensera pastoraten med sämre värden. En näraliggande metod för denna beräkning vore att ställa den genomsnittliga kostnaden i riket för drift av en kyrka mot den faktiska kostnaden per tillhörig för varje enskild kyrka. Som framgår ovan är denna modell knappast möjlig att genomföra på grund av det bristfälliga statistiska underlaget. Man kan inte utgå från att alla pastorat drar gränsen mellan drift och investeringar på samma sätt. Det gör att det skulle fordras noggranna definitioner av vad som är drift och vad som är investeringar och alla pastorat skulle vara tvungna att använda samma bokföringssystem, om man vill utgå från de faktiska kostnaderna. Vidare saknas som nånmts uppgifter från ca 15 procent av pastoraten. En annan nackdel med att utgå från enskilda pastorats faktiska driftskostnader är att dessa kan variera, ibland ganska kraftigt från år till år. För att få en riktig utjämning skulle uppgifterna behöva inhämtas årligen

och vara 100 %-igt fullständiga. Det kräver erfarenhetsmässigt avsevärda

administrativa insatser att fâ in fullständiga uppgifter från samtliga pastorat. Slutligen innebär en modell som tar hänsyn till de faktiska kostnaderna att pastoraten inom vissa ramar kan påverka utfallet genom sin ambitionsnivå samt det sätt på vilket man organiserar och bokför drift och underhåll. Alla dessa faktorer gör att utredningen förordar en modell som arbetar med schablonvärden och variabler som det enskilda pastoratet inte kan påverka. Att arbeta med schablonvärden som blir bestämmande för storleken på ett utjämningsbidrag eller en komponent i utjämningen kan uppfattas som orättvist av pastorat vars förhållanden inte överensstämmer med schablonen. Man måste då hålla vissa grundläggande förutsättningar i minnet. För det första syftar utjämningssystemet inte till och kan heller aldrig uppnå fullständig rättvisa mellan pastoraten. Hur förfinade system man än konstruerar finns alltid felaktigheter i underliggande statistik eller andra systemfel som gör att enskilda pastorat får för- eller nackdelar som var avsedda. Försöker man konstruera system som tar hänsyn till alla tänkbara faktorer måste ändå faktorerna vägas mot varandra, vilket även det ger utrymme för olika bedömningar. Ju mer komplicerade system som används, desto större blir också kostnaderna i form av årligt uppgiftslämnande och årliga beräkningar. Det blir trots detta svårt för pastoraten att förutse utfallet av utjämningen eftersom endast den

Utjämning av strukturkostnader 99

centrala myndigheten har tillgång till allt underlag och kan göra beräkningarna. En schablonberäkning som fångar upp de huvudsakliga kostnadsfaktorerna år därför att föredra, särskilt som de bidrag utredningen föreslår endast är avsedda att kompensera en mindre del av de faktiska kostnaderna. De skevheter som kan uppstå behöver därför inte betyda stora faktiska belopp och kan t.o.m. jämna ut sig inom samma pastorat. Man får slutligen komma ihåg att även nuvarande utjämningssystem till vissa delar bygger på schabloner, som är långt mindre rättvisande än de utredningen nu föreslår. Utredningen har funnit att den variabel som är bäst lämpad som bas för utjämning av driftskostnader för kyrkor är antalet kyrkotillhöriga per kyrka i pastoratet. Denna kvot är lätt att avläsa ur den offentliga statistiken och kan inte påverkas av pastoratet. Eftersom den grundläggande inkomstutjämningen gör att skillnaden mellan de kyrkotillhörigas ekonomiska styrka jämnas ut, ger kvoten också ett mått på driftsbördan som är relativt jämförbar mellan olika pastorat. Medeltalet tillhöriga per kyrka i riket beräknat antalet kyrkotillhöriga 1995-01-01 och med 3 485 kyrkor inom Svenska kyrkan blir 2 187 tillhöriga per kyrka. Pastorat med färre tillhöriga per kyrka bör således erhålla ett bidrag och pastorat med fler tillhöriga per kyrka betala en avgift till kyrkofonden. g För att få fram det bidragsbelopp ett pastorat skall erhålla måste underskottet av tillhöriga jämfört med medelvärdet multipliceras med det belopp som varje kyrkotillhörig i genomsnitt bidrar med för drift av kyrkor. Detta belopp erhålls ur SCB:s ñnansstatistik riksnivå. I och med att man använder den totala driftskostnaden för riket utjåmnas de brister som statistiken har pastoratsnivä. Med utgångspunkt från 1993

års bokslutsstatistik har driftskostnaden per kyrkotillhörig 1995-01-01

fastställts till 1 17 kronor/kyrkotillhörig. För skall betala ett pastorat som en avgift enligt denna komponent används motsvarande metod fast med omvända tecken.

Justering av beräknade belopp

Det belopp man på detta sätt erhåller blir ett belopp per kyrka inte som tar någon hänsyn till den enskilda kyrkans egenskaper. Med tanke på de

stora skillnader som råder mellan kyrkorna har utredningen funnit att beloppen måste justeras med hänsyn till några utslagsgivande faktorer.

Justeringen för dessa faktorer bör även den ske enligt vissa schabloner utan krav på fullständig exakthet i det enskilda fallet. Principen bakom de justeringar som föreslås år kort uttryckt att

lO0 Utjämning av strukturkostnader

driftskostnaderna blir högre för en stor kyrka som används mycket, än för en liten kyrka som används sällan. I bidragsfallet skall således ett större bidrag gå till kyrkor det förstnämnda slaget. Omvänt kan sägas av att ett stort pastorat med en liten kyrka som används sällan har lägre kostnader och större förmåga att betala en avgift, än ett pastorat med en

stor kyrka som används ofta. I avgiftssituationen medför alltså faktorerna

omvänd effekt och i exemplen nedan får justeringarna omvända tecken.

Att justeringarna blir generella och schablonbestämda medför att varje

kyrkas alla egenskaper inte fullt ut avspeglas i de slutliga beloppens storlek. Justeringarna kan därför i enskilda fall komma att uppfattas som felaktiga. Gränsvärdena för och storleken av justeringarna kan naturligtvis diskuteras och de kan behöva ändras i framtiden. Det går emellertid inte att utan omfattande analyser av driftskostnaderna för kyrkor och vilket samband de har med olika yttre faktorer ta fram mer för-

finade justeringsprinciper som kan göra anspråk att vara helt oan-

tastliga. Sådana analyser har legat utanför denna utrednings tids- och kostnadsram. I det läget utredningen att det är bättre att arbeta med anser användbara schabloner, än att helt avstå från en utjämning av kyrkornas driftskostnader. Principerna för denna utjämningskomponent förlorar inte l giltighet någon schablonerna kan bli föremål för

sin även om av i

diskussion. g

Vidare bör än en gång framhållas att syftet med denna utjämnings- f

komponent inte är att fullständigt utjämna alla kostnader för kyrkounderhåll. Avsikten är i stället att styra en större del av de medel som omfördelas genom utjämningen till pastorat med högre kostnader för kyrkounderhåll. Det innebär att bidragen inte föreslås utgöra hela det nettobelopp som beräknas enligt den föreslagna tekniken. De begränsas i stället till nivå som gör att komponenten får en lämplig tyngd en jämfört med övriga komponenter och att utjämningen totalt sett får en önskvärd nivå. Utredningen föreslår att nivån för kyrkounderhållsbidragen sätts till 15 procent av framräknade nettobelopp. Det medför att bidragen i kronor i regel inte är höga. Olika nivåer gränsvärden och justeringsfaktorer får därför inte så stor effekt för varje kyrka eller för Även mot denna bakgrund utredningen att ett pastorat. anser scablonberäkningsmetoden är godtagbar. Utredningen föreslår att grundbeloppen justeras med hänsyn till kyrkans storlek, dess byggnadsmaterial och nyttjandegrad. Enligt förslaget delas kyrkorna in i fem storleksgrupper, en medelgrupp och vardera två grupper större resp mindre kyrkor. Kyrkans storlek är en av de tyngsta variablerna när det gäller totalkostnaderna och har ett klart samband med kostnader som uppvämming, elförbrukning, försäkring och städning. För de olika storleksklassema föreslår utredningen följande jus-

Utjämning av strukturkostnader 101

teringar av grundbeloppen. Justeringen beräknas som ett procenttillskott -avdrag på grundbeloppet. I ett bidragsfall innebär en mindre kyrka resp. ett avdrag på grundbeloppet och en större kyrka ett ökat bidrag. I ett avgiftsfall ges procentsatserna omvända tecken. Tabell 5.3 Förslag till justering med hänsyn till storlek Storlek Antal sittplatser Justering i % Bidrag Avgift

-

Nyttjandegraden har direkt samband med vissa kostnader, särskilt på personalsidan. De kyrkor som används mer eller mindre kontinuerligt behöver dessutom ständig uppvärmning. Kostnaderna är enligt vad utredningen erfarit inte helt proportionella till graden av utnyttjande eftersom många fasta kostnader belastar kyrkan även vid lågt nyttjande.

En olikformig justering kan därför motiveras. Som normal nyttjandegrad

föreslås en kyrka som utnyttjas minst en gång per månad men mindre

än två gånger vecka. Lägre nyttjande bör leda till justering av grund-

per

beloppet med 25 procent. Ett högre nyttjande föreslås leda till justering

med 50 procent. En träkyrka beräknas ha en högre driftskostnad än motsvarande stenkyrka. En justering med +/- tio procent föreslås därför. Gränserna för och storleken av justeringarna kan behöva förändras allteftersom man vinner erfarenhet av systemet. Utredningen föreslår därför att de inte låses fast i lag eller förordning. Det bör i stället ankomma på Kyrkofondens styrelse att fastställa dessa. Beräkningar enligt denna teknik visar att kyrkor med olika egenskaper

och nyttjandegrad inte är symmetriskt fördelade mellan pastorat av olika

storlek. Det totala beloppet på riksnivå för bidrag motsvaras därför inte

de totala avgifterna. Detta kan emellertid balanseras genom att bidrag

av och avgifter inte får utgöra hela det framräknade beloppet. Utredningen har funnit att bidragen bör bestämmas till 15 procent av beräknade belopp. För att avgifterna totalt sett skall motsvara bidragen och komponenten bli självfinansierande bör avgifterna bestämmas till 30 procent

102 Utjämning av strukturkostnader

av beräknat belopp. För att få fram det totala utjämningsbeloppet för ett enskilt pastorat summeras alla grundbelopp jämte justeringar för varje kyrka. Tekniken för beräkningarna visas i följande exempel.

Exempel. Beräkning av kyrkounderhållsbidrag/-avgiji

Beräkningen sker på pastoratsnivä, dvs. antalet kyrkotillhöriga i pastoratet divideras med antalet kyrkor i pastoratet eller samfälligheten. Man bortser sáledesfrân församlingsindelningen och utgår i stället från pastoratets ekonomiska ansvar för samtliga kyrkor. Pastorat A är ett jyrförsamlingspastorat med jyra kyrkor och 6 748 kyrkotillhöriga. Antalet tillhöriga divideras med antalet kyrkor vilket ger 6 748/4 1687 tillh. /kyrka. Jämfört med medelvärdet i landet 2 187 är detta ett underskott på 500 tillhöriga per kyrka.

Den genomsnittliga driftskostnaden per kyrkotillhörig för kyrkor är 117

kr/tillh. baserat pá 1993 års bokslut. Grundbeloppet för vidare beräkningar blir därmed för detta pastorat 500 x 117 kr 58 500 kr i bidrag per kyrka eller 4 x 58 500 kr 234 000 kr totalt för pastoratet.

Pastorat B är ett pastorat med samma antal kyrkor, men med flera tillhöriga. Antalet tillhöriga, som i detta fall antas vara 10 748, divideras med antalet

kyrkor vilket ger 10 748/42 687 tillh./kyrka, dvs. ett överskott på 500 tillh./kyrka jämfört med medeltalet 2 187. Grundbeloppet för vidare beräkningar blir därmed 500 x 11 7 kr 58 500 kr i avgift per kyrka, eller 4 x 58 500 kr 234 000 kr totalt för pastoratet.

Justering av grundbelopp

Beloppen per kyrka skall sedan justeras med hänsyn till den enskilda kyrkans specifika förhållanden vad gäller storlek, byggnadsmaterial och nyttjandegrad. 1 exemplet förutsätts pastoraten ha vardera fyra kyrkor som är lika stora och utnyttjas lika mycket enligt följande.

Kyrka A: En stor stenkyrka med normalt nyttjande Kyrka B: En stor stenkyrka med högt nyttjande Kyrka C: En liten träkyrka med lågt nyttjande Kyrka D: En medelstor stenkyrka med nomtalt nyttjande

Grundbeloppet och justeringarna summeras vilket ger beloppet per kyrka. Beloppen per kyrka summeras och ger pastoratets justerade nettobelopp enligt denna komponent.

Utjämning av strukturkostnader 103 Pastorat A: Beräkning av bidrag. Belopp i tusen kronor

beräknat, justerat belopp. Enligt utredningens förslag skall Summan anger

bidragen bestämmas till 15 procent beloppet, dvs. i detta fall 37 845 kr.

av

Pastorat B: Beräkning av avgift. Belopp i tusen kronor

anger

gifter bestämmas till 30 procent av beloppet, i detta fall 63 510 kr.

104 Utjämning av strukturkostnader

5.2 Kostnader for drift

av begravningsplatser

Utredningens förslag: Pastorat som har färre invånare per begravningsplats än medeltalet i landet erhåller ett bidrag

som finansieras med avgift för de pastorat har fler invånare en som

per begravningsplats än medeltalet. Beloppen beräknas med hjälp av den genomsnittliga kostnaden per tillhörig i landet för kyrkogårdsförvaltning. Bidragen och avgifterna justeras för varje begravningsplats

med hänsyn till dess storlek, huruvida den ligger invid kyrka en och om det finns krematorium på den.

De skäl som i föregående avsnitt anförts för utjämning kostnader för

av

drift av kyrkobyggnader är också i stor utsträckning tillämpliga för begravningsplatser. Deras lokalisering och storlek är historiskt given och

kan inte ändras annat än på mycket lång sikt. Även slutar om man att

använda en begravningsplats för begravningar kvarstår i många år

nya

en underhållsskyldighet. Kostnaden för kyrkogårdsförvaltning är även

den typiskt sett en strukturell kostnad som pastoratet inte på kort sikt kan påverka.

I regeringens proposition 1995/96:80 med förslag till ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan anförs att konsekvenserna för begravningsverksamheten stat-kyrkarelation skall utredas

av en ny

ytterligare. Därvid skall bl.a. följande principer vägledande.

vara

Svenska kyrkans huvudmannaskap för huvuddelen begravnings-

av

verksamheten skall bestå. Finansieringen begravningsverksamheten

av skall vara lokalt förankrad. De tillhör Svenska kyrkan betalar sina som

kostnader via kyrkoavgiften.

Pastoraten kommer därmed allt att döma att ha kvar huvudansvaret av

för begravningsverksamheten. Det är ännu för tidigt bedöma i vad

att

mån den framtida finansieringen verksamheten kan komma

av att

innehålla några utjänmande faktorer. De förslag kan komma fram

som

i det fortsatta stat-kyrkaarbetet träda i kraft tidigast år 2000. Med

avses

hänsyn till detta finns det anledning att överväga utjämning även

en av

de löpande kostnaderna för underhåll begravningsplatser. Det bör

av

noteras att denna utjämningskomponent kan göras självfinansierad och därmed lyftas ut ur utjämningssystemet så skulle lämpligt,

om anses utan

att den övriga utjämningen påverkas. Likaså kan komponenten justeras till en ny nivå den fortsatta utvecklingen föranleder detta.

om

Utjämning av strukturkostnader 105

5.2.1 Ansvar och kostnader för

begravningsplatser

Anläggande och underhåll av begravningsplatser är enligt 11 kap 1 § 6 kyrkolagen en angelägenhet för Svenska kyrkans församlingar, om inte regeringen för särskilt fall beslutar att uppgiften skall ankomma en borgerlig kommun. I Stockholms, Tranås och till viss del i Solna kommun sköts begravningsplatsema efter regeringsbeslut av kommunen. För församlingarna gäller att när de utgör ett enförsamlingspastorat sköter de själv begravningsplatserna. När församlingen ingår i en obligatorisk pastoratssamfällighet ankommer skötseln av begravningsverksamheten på samfälligheten. Även begravningsplatsema är geografiskt jämnt fördelade över landet. De flesta landskyrkor är omgärdade av en kyrkogård. Dessutom har de flesta pastorat en eller flera friliggande begravningsplatser. Den enkätundersökning som utredningen genomfört visar att det våren 1995 fanns

3 203 begravningsplatser som det ankommer en kyrklig kommun att

vårda. Driftskostnaderna för begravningsplatsema uppgick år 1993 till 1 657 miljoner kronor och investeringskostnaderna till 313 miljoner kronor.

Kostnaderna för kyrkogårdsförvaltning särredovisades redan från år 1989

då man började samla in årlig finansstatistik från alla kyrkokommuner. Medan flertalet intäkts- och kostnadsposter ökat under den tid som statistiken omfattar, kan man notera att investeringarna kyrkogårdarna har minskat från 423 till 313 miljoner kronor mellan åren 1989-1993, en minskning med 26 %. Kostnaderna fördelade på antalet begravningsplatser resp. kyrkotillhöriga framgår av tabell 5.4.

Tabell 5.4 Kostnaderna för drift och underhåll av begravningsplatser år 1993 i kronor

Driftskostnaderna för kyrkogårdsförvaltning är den största enskilda

posten i den samlade redovisningen för samtliga kyrkokommuner på lokal nivå. Trots att kyrkogårdsförvaltningen utgör en så stor andel av pastoratens ekonomi, har förslag om utjämning av dessa kostnader genom utjämningssystemet inte förts fram tidigare. Anledningen till detta

106 Utjämning av strukturkostnader

kan vara att när det gäller begravningsverksamheten har man sett till de kostnader som direkt sammanhänger med antalet begravningar per år. Pastoratens kostnader i anledning av en begravning kan antas vara relativt likartade i olika delar av landet. Dessa kostnader skulle därmed stå i direkt relation till antalet invånare i pastoratet och det skulle inte finnas så starka skäl för en särskild utjämning av dem. De totala kostnaderna för begravningsverksamheten hänger dock även samman med begravningsplatsernas skötsel och underhåll och därmed deras antal, storlek och geografiska spridning. I ett enskilt pastorat är dessa förhållanden inte alltid relaterade till pastoratets nuvarande invånarantal och behov. I avfolkningsbygder kan begravningsplatserna vara stora och ligga på stort avstånd från varandra. De speglar en gång-

tids näringsliv och bosättningsförhällanden. Idag måste skötseln

en betalas med skatteintäkter från dem som nu bor kvar inom pastoratet. Den totala kostnaden för kyrkogärdsförvaltningen kan detta sätt vara mycket ojämnt fördelad mellan pastorat i olika delar av landet. l SCB:s rapport "Nyckeln till Svenska kyrkans verksamhet och finanser 1993" publiceras bland annat ekonomiska fakta och nyckeltal för samtliga pastorat lämnat uppgifter om sitt bokslut till SCB. Av som rapporten framgår att driftskostnaderna för kyrkogårdsförvaltning uttryckt kronor tillhörig varierar kraftigt mellan olika pastorat. som per Pastoraten har i rapporten delats in i grupper som kännetecknas av olika folkmängd och tätortsgrad. I gruppen Förort till storstad är det inte ovanligt med en kostnad för kyrkogårdsförvaltningen som understiger 100 kronor per invånare. I landsbygds- och glesbygdspastorat är g kostnader 500 kronor inte ovanliga, med enstaka värden över 800 i runt kronor per invånare. De vägda medelvärdena för de olika grupperna framgår av tabell 5.5.

Tabell 5.5 Driftskostnader för kyrkogårdsförvaltning i kronor per tillhörig, vägda medelvärden i olika tätortsgrupper

Pastoratsgrupp Driftskostnad, kr /tillh.

Past. i storstad mer än 200 000 inv. 148 kr

Past. i förort till storstad 112 kr

Past. i större stad mer än 50 000 inv 205 kr

Past. i medelstor stad 20-50 000 inv 208 kr

Past. i större tätort mer än 80 % tätortsgrad 212 kr

Past. i mindre tätort 60 80 % tätortsgrad 226 kr - Past. i landsbygd mindre än 60 % tätortsgrad 283 kr Past. i glesbygd 273 kr

Utjämning av strukturkostnader 107

Även de vägda medelvärdena uppvisar stora skillnader och värdet för landsbygd är två och en halv gånger högre än det i förort till storstad.

5.2.2 Modell för begravningskostnader utjämning av

De kostnader för begravningsverksamheten som man kan överväga att

utjämna generell komponent i utjämningssystemet är till sin genom en

karaktär att jämställa med kostnaderna för drift av kyrkor. Modellen för

utjämning kan därför utformas samma sätt som i föregående avsnitt

beskrivits för kyrkobyggnaderna.

I modellen för utjämning av driftskostnader för kyrkor bestämdes värdena används för beräkningarna med utgångspunkt från antalet som kyrkotillhöriga per pastorat och i riket. Det är rimligt eftersom det är

de kyrkotillhöriga erlägger skatt till pastoratet för driften av

som

kyrkorna. De nyckeltal som bygger på de kyrkotillhöriga ger därmed

rättvisande jämförelsetal för pastoraten. När det gäller kostnaderna för kyrkogârdsförvaltning är förhållandet

annorlunda. Begravningsverksamheten är en angelägenhet som berör alla

medborgare. Genom dissenterskatten bidrar också de som inte tillhör

Svenska kyrkan till kostnaderna för begravningsväsendet. Det är därför

riktigare att använda antalet invånare vid beräkningar avseende begravningskostnader. Här måste dock undantag göras för invånarna i Stockholm och Tranås kommuner. Eftersom begravningsverksamheten där huvudsakligen sköts av den borgerliga kommunen, bör invånarna i dessa kommuner räknas bort från befolkningsmängden i riket. Med dessa justeringar blir det per 1995-01-01 totalt 8 015 439 invånare som utgör basen för beräkningar inom utjämningsfaktom för begravningsväsendet. I den enkät utredningen låtit göra ingick även frågor om som begravningsplatserna. Denna del av enkäten beskrivs närmare i det

följande. Av enkäten framgår att det idag finns 3 203 begravningsplatser

i landet det åligger en kyrklig kommun att vårda. Det innebär att som det i genomsnitt går 2 502 invånare på varje begravningsplats. Driftskostnaderna för kyrkogårdsförvaltningen uppgick år 1993 för samtliga pastorat till 1 657 miljoner kronor. Den genomsnittliga kostnaden för kyrkogârdsförvaltning per invånare 1995-01-01 uppgår därmed till 206 kronor.

Utj ämningen av kostnaderna för kyrkogårdsförvaltningen kan således

byggas upp enligt principen att de pastorat som har färre invånare per begravningsplats än genomsnittet 2 502 erhåller ett bidrag som betalas av sådana pastorat som har flera invånare än 2 502 per begravningsplats. Bidraget respektive avgiften per begravningsplats beräknas som

108 Uzjämning strukturkostnader av

skillnaden mellan pastoratets invånarantal per begravningsplats och

medeltalet, multiplicerad med 206 kronor.

I likhet med vad gäller för kyrkobyggnader behöver det belopp som på detta sätt får fram justeras med hänsyn till de särskilda man

förhållanden gäller för varje begravningsplats. Faktorer som här bör

som få genomslag är begravningsplatsens storlek, huruvida den ligger i anslutning till kyrka och det finns ett krematorium den. en om

5.2.3 Utredningens enkät om begravningsplatser

I samband med enkäten kyrkobyggnaderna ställde utredningen även

om Enkäten vände l

ett antal frågor om begravningsplatserna till pastoraten.

sig till alla pastorat och samfälligheter har ekonomiskt ansvar för i som

fastighetsförvaltning, cirka 930 stycken.

Tidigare offentliga utredningar har uppskattat det ungefärliga antalet begravningsplatser till mellan 3 250 och 3 275 stycken. Det finns dock

inte någon aktuell förteckning över det exakta antalet begravningsplatser,

fördelade på och samfälligheter. Inte heller de övriga uppgifter ji pastorat begravningsplatserna utredningen bedömt intressanta finns om som samlade för samtliga begravningsplatser och fördelade per pastorat.

Enkäten har därför varit erforderlig för att ge grundmaterial för en

i

utvärdering tekniken för utj änming av kostnaderna för kyrkogårdsför-

av valtningen. Utformningen enkäten har bestämts efter samråd med av

l

Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund och den har genomförts av SCB. J I enkäten har utredningen frågat efter vilka begravningsplatser som finns inom varje pastorat eller samfällighet och i vilka församlingar inom pastoratet de är belägna. Vidare har begärts besked om begravningsplatstorlek samt den är belägen invid en kyrka. I fråga om storlek sens om har pastoraten ombetts att placera in begravningsplatserna i någon av följande fyra storleksklasser: mindre än 0,5 hektar, 0,5 till 5 hektar, 5 till 20 hektar samt större än 20 hektar. Slutligen har utredningen frågat

om det finns krematorium begravningsplatsen.

Enkäten visar att det finns 3 203 begravningsplatser varav drygt tre fjärdedelar ligger invid en kyrka. Cirka 70 procent av begravningsplatserna är mellan 0,5 och 5 hektar och 18 procent är mindre än 0,5 hektar. På 69 begravningsplatserna finns det krematorier, med en klar av överrepresentation för stiften i den södra delen av landet. I Lunds stift ensamt finns 13 begravningsplatser med krematorium. Som begravningsplats har utredningen i detta sammanhang räknat både kyrkogårdar och friliggande begravningsplatser. Ett krav bör vara

Utjämning strukturkostnader 109 av

att begravningsplatsen används och vårdas regelbundet. Ödekyrkogårdar

och kolerakyrkogârdar som endast sköts någon gång är bör inte ingå

per i utjämningen. Likaså bör det vara kyrkogård det åligger en som pastoratet enligt lag att sköta. Privata kyrkogårdar som sköts av pastoratet enligt avtal eller med hjälp av någon form gravfond bör av inte medräknas. Kolumbarier, som oftast är en del av kyrkobyggnaden, bör inte heller omfattas av utjämningen. I likhet med vad gäller som kyrkobyggnader blir det i en tillämpningssituation den beslutande myndigheten som får avgöra om en begravningsplats skall medräknas eller ej.

5.2.4 Utredningens överväganden

I ett utjämningssystem som är uppbyggt på en grundläggande in-

komstutjämning, kompletterad med utjämning av strukturella kostnader

är det angeläget att alla de verkligt betydande strukturella kostnaderna fångas upp. Storleken och karaktären kostnaderna för kyrkogårdsav förvaltningen är sådana att kostnaden oavsett hur den löses sikt - inte kan lämnas utanför utjämningen. Utredningen föreslår därför att utjämningssystemet skall innehålla en komponent som tar hänsyn till

underhållskostnaderna för begravningsplatserna inom pastoraten. Beräkningen av utjämningen för varje enskilt pastorat kan inte

grundas ñnansstatistikens uppgifter eftersom dessa bedöms vara alltför osäkra. I stället föreslås utjämningen ske med utgångspunkt från antalet invånare per begravningsplats i pastoratet, jämfört med det genomsnittliga antalet invånare per begravningsplats i riket. Antalet invånare i riket minskas därvid med invånarantalet i de borgerliga kommuner som svarar för begravningsverksamhet, för närvarande Stockholms och Tranås kommuner. De pastorat som vid denna jämförelse har ett överskott av invånare per begravningsplats jämfört med genomsnittet betalar en avgift per begravningsplats medan pastorat med underskott

av invånare erhåller att bidrag per begravningsplats. Bidraget/avgiften utgör skillnaden mellan pastoratets antal tillhöriga per begravningsplats

och genomsnittet, multiplicerad med den genomsnittliga kostnaden per tillhörig i riket för underhåll av begravningsplatser. Det på detta sätt erhållna grundbeloppet begravningsplats justeras per sedan med avseende på de särskilda förhållanden som gäller för den

enskilda begravningsplatsen. Sådana justeringar sker för storlek, för

friliggande begravningsplatser och för begravningsplatser är som utrustade med krematorier. Begravningsplatsens storlek är den enskilda faktor som utredningen

110 Utjämning strukturkostnader av

bedömer har störst betydelse för kostnaderna. I stort sett alla slags driftskostnader för begravningsplats ökar med storleken. Som tidigare en

nämnts har begravningsplatserna redan i enkäten delats in i fyra

storleksklasser, klassen 0.5 till 5 hektar utgör medelstorleken dit varav

flertalet begravningsplatser kan räknas. De mindre begravningsplatserna

bör således i bidragsfall erhålla ett avdrag och de större ett tillägg ett för storleken. Man kan notera att klasserna motsvarar väsentligt olika

storlek på begravningsplatserna varför de större begravningsplatserna

måste medföra relativt stora tillägg. Med ledning av driftskostnadsuppgifter utredningen tagit del bedöms klassen mindre än 0,5 hektar som av böra medföra ett avdrag med femtio procent av grundbeloppet. Klassen 5 till 20 hektar motiverar ett bidrag är tre gånger grundbidraget och som den största klassen över 20 hektar ett bidrag som är fem gånger

grundbeloppet. För ett pastorat som skall erlägga en avgift får

justeringarna omvänd effekt, faktorer som medför dyrare skötsel ger lägre avgift medan faktorer innebär lägre driftskostnader ger högre som

avgift. Indelningen i klasser och förslag till procentjusteringar framgår

följande tablå. av

Tabell 5.6 Förslag till justering grundbelopp p.g.a storlek av

Storlek Yta Antal Belopp efter justering pastorat Bidrag Avgift Liten 0,5 ha 573 0,5 gb 1,5 gb - Medelstor 0,5-5,0 ha 2319 O 0 Stor 5,0-20 ha 287 3 gb 0,6 gb Mycket 20 ha 45 5 gb 0,4 gb stor gb grundbidrag

Om begravningsplatsen är belägen invid en kyrka finns flera faktorer

typiskt sett talar för lägre kostnader för underhållet. Viss skötsel som går t.ex. att samordna med skötseln av kyrkan. Då församlingens

förvaltning ofta är samlad kring kyrkan uppstår inte heller något behov

transporter, blir fallet med avlägset belägna begravningsav som mera platser. Vidare är i allmänhet antalet begravningar lägre eftersom kyrkogârdarna oftare är fullt utnyttjade. Det är svårt att bedöma vilken faktisk skillnad detta medför för underhållskostnadema och förhållandena varierar naturligtvis mycket mellan olika pastorat. Utredningen föreslår att ett tillägg på 10 procent grundbidraget görs för begravningsplatser av som inte ligger invid kyrkor.

Utjämning av strukturkostnader lll

Att det finns ett krematorium begravningsplatsen har bedömts medföra ökade kostnader för pastoratet vilket motiverar ett ökat bidrag. Därvid måste dock hänsyn tas till att krematoriet även genererar intäkter vid kremeringar av icke-pastoratsbor. Andelen kremeringar av "utsocknes" varierar kraftigt över landet och ligger i medeltal nära 50 procent. Det gör att denna faktor bör ges en förhållandevis begränsad betydelse. Ett tillägg med 10 procent i en bidragssituation och det omvända i en avgiftssituation har bedömts rimligt. I likhet med vad som gäller för kyrkor och övriga strukturkostnadskomponenter får storleken denna komponent vägas mot de övriga komponenterna och mot det totala utfallet av utjämningen. Utredningen har funnit att bidrag bör beviljas med tio procent av de justerade belopp som beräknas enligt ovanstående metod. För att de totala avgifterna skall motsvara bidragen och komponenten vara självfinansierande bör avgiften påföras med tretton procent av beräknat belopp. Med 1995 års värden som bas beviljas under dessa förutsättningar bidrag med totalt 70 miljoner kronor, vilket täcks av avgifter 75 miljoner kronor. För att få fram totalbeloppet för ett enskilt pastorat summeras

grundbeloppen och justeringarna för varje begravningsplats samma

sätt som tidigare beskrivits för kyrkobyggnaderna. Bidrag resp. avgift multipliceras sedan med den nivâfaktor 0,1 resp 0,13 som angetts ovan.

Översyn av nivåerna för justeringar

En tänkbar invändning mot en utjämning enligt denna modell är naturligtvis att den bör göras mer detaljerad och förñnad. Vid justeringen skulle man då ta hänsyn till sådana faktorer som den exakta storleken på olika ytor såsom gräsmattor, gravkvarter med olika ytbeläggning och utfomming, häckar, gångar och oanlagd mark m.m. Vidare skulle sådana kostnader beaktas som har samband med begravningsplatsens ålder eller att särskild hänsyn måste tas på grund av dess kulturhistoriska värde. Om utjämningen skall vara exakt och heltäckande och omfatta alla pastorat måste fullständiga uppgifter om de olika faktorerna inhämtas från samtliga pastorat. I och med att man eftersträvar en hög följsamhet till de faktiska förhållandena bör detta också ske årligen. Sedan måste man kunna visa hur de olika faktorerna även i olika tänkbara kom- binationer påverkar kostnaderna för underhållet. - På samma sätt som gäller för utjämningen av kyrkounderhållet tror utredningen inte att detta är en framkomlig väg. Erfarenheterna visar att

112 Utjämning av strukturkostnader

det är mycket arbets- och kostnadskrävande att årligen hämta in

detaljerade uppgifter från ett stort antal uppgiftslämnare. Vissa av de be-

gärda uppgifterna finns troligen inte tillgängliga hos pastoraten utan erfordrar nya uppmätningar. Man bör därför vara restriktiv med att skapa sådana administrativa pålagor. Vidare fordras en ingående nya analys, i sin tur måste bygga ytterligare uppgifter från pastosom raten, för att bestämma sambanden mellan de olika faktorerna och kostnaderna. Med tanke pä att inte heller denna utjämningskomponent avses vara heltäckande utan endast utjämna en mindre del av pastoratens kostnader

för begravningsplatsunderhållet anser utredningen att det merarbete som

detaljerad utjämning kräver inte är motiverat. För många pastorat en mer kommer skillnaden i utfall jämfört med en mer schablonartad hantering inte att uppväga nackdelarna med att systemet blir mer arbetskrävande och komplicerat för dem. Även för Kyrkofondens styrelse skall som hantera utjämningen skulle kostnaderna för en mer ñngraderad utjämningskomponent bli stora. Komponenten kan dock förbättras och utvecklas i takt med att

kunskaper och uppgifter om begravningsplatsunderhållet ökar. De

föreslagna nivåerna för justering av grundbidragen bör därför kunna ändras om det finns grund för detta. I likhet med vad som föreslås beträffande kyrkobyggnaderna bör nivåerna inte låsas fast i lag eller förordning utan det bör kunna överlämnas till Kyrkofondens styrelse att besluta om ändring av dem.

Utjämning av strukturkostnader 113

5.3 Kostnader för

icke-tillhöriga

Utredningens förslag: En utjämningskomponent införs som utjämnar kostnader för icke-tillhöriga. Pastorat med färre tillhöriga än medeltalet i landet erhåller ett bidrag som betalas genom en avgift för de pastorat som har fler tillhöriga än medeltalet. Bidrag och avgift beräknas som under- resp. överskottet av tillhöriga multiplicerat med genomsnittskostnaden per tillhörig för egentlig kyrklig verksamhet. En spärregel införs som gör att bidragen inte blir oproportionerligt stora vid mycket låg andel tillhöriga.

5.3.1 Tillhörigheten som en strukturell faktor

Inledning

Andelen av landets befolkning som inte tillhör Svenska kyrkan har ökat stadigt under de decennierna. År 1977 det 6,0 senaste var procent av befolkningen inte tillhörde kyrkan. År som 1995 var motsvarande siffra 13,5 procent. Tillhörigheten varierar starkt mellan olika pastorat och olika typer pastorat. En lägre andel tillhöriga medför att pastoratet av får lägre skatteintäkter. Samtidigt har kyrkan funktioner och erbjuder tjänster som vänder sig till alla invånare. Om sådana uppgifter medför kostnader som de kyrkotillhöriga i pastoratet ensamma får bära, finns det skäl att överväga ett stöd till de pastorat som har en lägre andel tillhöriga. Innan man diskuterar en utjämning relaterad till andelen tillhöriga

behöver ett antal frågor rörande den skiftande tillhörigheten och utveck-

lingen av denna kartläggas. Utredningen har därför uppdragit professor Göran Gustafsson att utreda om tillhörigheten är en strukturell faktor och hur den kommer att utvecklas under de närmaste fem till tio åren. Uppdraget omfattade för det första att klarlägga i vad mån andelen icke-tillhöriga i ett pastorat sammanhänger med strukturella faktorer, dvs. faktorer som pastoratet inte själv kan påverka. Vidare skulle undersökas i vad mån det medför kostnader för ett pastorat att det inom pastoratet finns många personer som inte tillhör kyrkan. Arten och storleken av sådana kostnader skulle om möjligt beskrivas. Slutligen önskade utredningen en bedömning av hur andelen tillhöriga kommer att utvecklas under en tioårsperiod från 1995. Gustafssons arbete redovisas i en rapport som ingår i utredningen som bilaga

114 Utjämning av strukturkostnader

Nuvarande fördelning av icke-tillhöriga inom landet

Ur befolkningsstatistiken kan uppgifter inhämtas om den nuvarande fördelning av tillhöriga inom landet. För pastoratsnivån kan följande uppgif-

ter noteras.

Den genomsnittliga andelen icke-tillhöriga i riket uppgick per 1995-01-01 till 13,53 procent, dvs. den genomsnittliga andelen tillhöriga

var 86,47 procent. Av de pastorat och samfälligheter som deltar i utjäm-

ningssystemet finns det 81 stycken där mer än 15 procent av befolk-

ningen inte tillhör kyrkan. Andelen tillhöriga vid ingången av år 1995 varierar från som mest

98,51 procent Lillhärdals pastorat i Härnösands stift till 42,68 procent

Spånga församling i Stockholms stift. Mellan stiften varierar den

genomsnittliga tillhörigheten från 93,5 procent i Härnösands stift till 78,2 procent i Stockholms stift. Tillhörigheten stiftsnivâ jämfört med skatteunderlaget för de icke-tillhöriga visas i följande tabell.

Tabell 5.7 Fördelning per stift av andel icke-tillhöriga och deras andel av skatteunderlaget per 1995-01-01

Av tabellen framgår att i alla stift utom Visby utgör de icke-tillhörigas

skatteunderlag en lägre andel av det totala skatteunderlaget än deras andel av befolkningen.

Utjämning av strukturkostnader 115

Betraktar man de olika pastoratsgruppema varierar tillhörigheten från 77 procent i pastorat av storstadstyp till 94,1 procent i landsbygdspastorat och 95,0 procent i glesbygd. Bilden är således ganska entydig att det är pastorat i storstad och förorter till storstad som har den lägsta andelen tillhöriga. Denna bild bekräftas också när man studerar de enskilda pastoraten. Den högsta andelen tillhöriga finner man på landsbygd och i glesbygd, särskilt i de nordliga stiften och i Visby stift.

Utvecklingen av tillhörigheten

I Göran Gustafssons rapport görs ett försök till bedömning av utvecklingen av kyrkotillhörigheten fram till år 2005. Hans slutsats blir att andelen kyrkotillhöriga genom in- och utträden och genom befolkningsförändringar kommer att minska med en halv procent årligen.

Ytterligare någon procents minskning sker genom de nya tillhörig-

hetsreglerna som innebär att dopet eller en uttrycklig vilj eförklaring från föräldrarna blivit villkor för inträde i Svenska kyrkan. De eventuella förändringar som kan bli en följd av ändrade relationer mellan kyrka och stat är svårare att bedöma, men med utgångspunkt från attitydundersökningar har utträdena beräknats till mellan 5 och 10 procent av de nuvarande kyrkotillhöriga. Sammantaget skulle förändringarna medföra

att omkring 70 procent av befolkningen tillhör Svenska kyrkan vid mitten

av nästa decennium. Det bör betonas att detta tal är resultatet av beräkningar, grundade på bl.a. ett antal intervju- och enkätundersökningar, och inte en prognos. Antalsmässigt medför nettobortfallet genom födslar och dödsfall, inoch utträden samt emigration och immigration en minskning de av kyrkotillhöriga från 7 630 000 personer vid utgången år 1993 till av ungefär 7 300 000 år 2006. Skulle det tioprocentiga bortfallet av medlemmar vid en ändrad relation mellan stat och kyrka bli verklighet skulle antalet tillhöriga minska till 6 400 000 år 2006. personer

Minskningen av andelen kyrkotillhöriga sker inte likforrnigt i hela

landet. Alla de processer som angetts ovan och som medför att andelen tillhöriga minskar verkar pâ samma sätt; minskningarna blir mycket större i storstäderna, deras förorter och de större städerna än i mindre

tätorter, landsbygd och glesbygd. Det mönster med en ojämn fördelning

av tillhörigheten mellan pastoratstyper och landsändar vi sett i föresom gående avsnitt kommer således att förstärkas.

116 Utjämning strukturkostnader av

Orsaker till den ojämna fördelningen av tillhörigheten

Enbart konstaterandet att tillhörigheten varierar mellan pastoraten räcker emellertid inte grund för att styra utjämningsbidrag till vissa som pastorat. En förutsättning för att man skall överväga en utjämning är att det också visas att den varierande tillhörigheten har strukturella orsaker, dvs. beror faktorer det enskilda pastoratet i vart fall kort sikt som

inte själv kan påverka. Det måste också visas att det uppstår kostnader

kopplade till de icke-tillhöriga det är rimligt att alla som tillhör som kyrkan är med och betalar. Utredningen har därför bett Göran Gustafsatt särskilt granska dessa frågeställningar. son Gustafsson konstaterar inledningsvis att statistiken tyder på att en mycket stor del förändringen i den andel av befolkningen som tillhör av Svenska kyrkan sammanhänger med att huvuddelen av invandrarna inte trätt in i kyrkan. Han har därför närmare granskat i vad mån andelen tillhöriga i ett pastorat sammanhänger med andelen invandrare i befolkningen. Analysen visar då att variationerna i tillhörighet mellan pastoraten till än nittio procent förklaras av hur stor andel av mer pastoratets befolkning är födda i länder utanför Norden. Om man som även tar hänsyn till dem som är födda i andra nordiska länder ökar förklaringsgraden inte i någon större utsträckning. På stiftsnivå blir bilden densamma. Tendensen är tydligast i stift med hög andel icke-tillhöriga Strängnäs, Lunds, Göteborgs och Stocksom holms stift. De stift där sambandet mellan andelen icke-tillhöriga och andelen utomnordiskt födda är lägst är stiften med lägst andel icke-tillhöriga, dvs. Karlstads, Härnösands, Luleå och Visby stift. Den del variationerna mellan andelen icke-tillhöriga som inte av förklaras andelen utomnordiskt födda kan tänkas bero t.ex. hög av frikyrklighet. Detta samband har dock inte kunnat analyseras eftersom uppgifter denna faktors styrka inte finns tillgängliga på pastoratsnivå. om Det framgår dock av materialet att i pastorat med känd hög frikyrklighet är det större andel variationen i tillhörighet som inte kan förklaras en av andelen utomnordiskt födda. Man kan också konstatera att i vissa av innerstadsförsamlingar i Stockholm, Göteborg, Malmö, Helsingborg, Uppsala och Lund finns det högre andel icke-tillhöriga än som förklaras andelen icke-nordiskt födda. Detta skulle kunna förklaras av att där av finns en högre andel personer med radikal inställning i religiösa frågor. Slutsatsen av analysen är att variationerna i andelen icke-tillhöriga till mycket stor del förklaras av hur stor del av befolkningen som utgörs av utomnordiska invandrare. Detta kan betecknas som en strukturell faktor som Svenska kyrkan och det enskilda pastoratet har mycket liten möjlighet att påverka.

Utjämning av strukturkostnader ll7

5.3.2 Behov

av utjämning mellan pastorat med olika andel tillhöriga

Det andra ledet i diskussionen om utjämning av skillnader i tillhörighet är frågan huruvida det uppstår särskilda kostnader som behöver utjämnas till följd av hög andel icke-tillhöriga. I denna del har Göran Gustafsson hämtat in material från ett antal representativa pastorat av olika typ med

hög andel icke-tillhöriga. Någon systematisk kartläggning av kostnaderna

har dock inte kunnat ske och frågeställningarna har varit delvis för nya kyrkoherdarna som tillfrågats. Totalt har frågorna belysts genom kontakter med kyrkoherdar eller andra befattningshavare i ett femtiotal pastorat. Från pastoratens sida har man pekat på olika allmänna verksamheter som vänder sig till alla pastoratsinvånare, oberoende av om de tillhör kyrkan eller Det kan röra sig om insatser i samarbete med andra institutioner i samhället såsom deltagande i kommunernas katastrofjourer, verksamhet inom sjukhuskyrkans ram och samarbete med kommunala bostadsbolag i vissa bostadsområden. Vidare samarbetar kyrkan ofta med förskola och skola och informerar om kyrkan eller bedriver särskild verksamhet riktad mot olika skolor. I det diakonala arbetet bortser församlingarna från de hjälpbehövandes kyrkotillhörighet och det finns även visst diakonalt arbete för flyktingar direkt riktar som sig mot dem som inte tillhör Svenska kyrkan. De icke-tillhöriga kan delas i olika kategorier och granskar man varje kategori för sig finner man att de tar kyrkans tjänster i anspråk på något olika sätt. Följande huvudkategorier kan iakttas: de som av principiella skäl inte tillhör någon religion eller kyrka, de som tillhör något av de svenska frikyrkosamfunden, de som invandrat från ett nordiskt land olika skäl inte gått - men av med i Svenska kyrkan, de som invandrat från ett utomnordiskt land och tillhör någon de - av kristna kyrkorna, de som invandrat från ett utomnordiskt land och tillhör någon icke- kristen religion.

Till den första dessa hör bl. trädde av grupper a. personer som ur kyrkan under 1970-talet. Enligt de tillfrågade prästerna är det inte ovanligt att personer denna kategori tar flera kyrkans tjänster i ur av anspråk. Det kan gälla de olika kyrkliga handlingarna och vissa gudstjänsttyper, särskilt nämns deltagande i musikgudstjänster. Dessutom

förekommer det att barnen till svenska icke-tillhöriga denna kategori

ur deltar i kyrkans barn- och ungdomsverksamhet.

l 18 Utjämning strukturkostnader av

De inte tillhör Svenska kyrkan grund av att de tillhör ett som

svenskt frikyrkosamfund uppges inte utnyttja kyrkans tjänster i någon

större utsträckning. Det nämns är att samfunden som sådana ibland som får utnyttja kyrkans lokaler utan kostnader för vissa kyrkliga handlingar. Icke-tillhöriga kommer från ett annat nordiskt land uppges delta som i den kyrkliga verksamheten i ungefär samma utsträckning som nordiska invandrare tillhör kyrkan. Anledningen till att man inte tillhör som Svenska kyrkan är ofta att missförstått de regler som gäller vid man flyttning inom Norden. När missförståndet uppdagas begär man ofta inträde i Svenska kyrkan. Den kategori de icke-tillhöriga som förefaller få störst del av av kyrkans är de utomnordiska invandrare tillhör andra kristna resurser som kyrkor. Det rör sig här i första hand om katoliker, ortodoxa och syrianer. Svenska kyrkan samarbetar många håll lokal nivå med sådana invandrarförsamlingar och upplåter därvid både kyrka och församlingslokaler till dem kostnadsfritt. På orter där invandrarna inte organiserat någon församling deltar de i stället ofta i Svenska egen kyrkans gudstjänster och andra verksamheter. Det är vanligt att barn inom dessa deltar i Svenska kyrkans barn- och ungdomsgrupper verksamhet. I vissa fall kan de utgöra till hälften av deltagarna i upp sådan Problem kan uppkomma för församlingarna när personer grupper. denna kategori framställer önskemål dop eller begravning i Svensur om ka kyrkans ordning. De utomnordiska icke-kristna invandrarna kommer i huvudsak i kontakt med Svenska kyrkan kyrkans allmänna samhällsinsatser, genom särskilt de insatser som direkt riktar sig mot flyktingar. I många de verksamheter som beskrivits ovan uppstår inte några av eller endast marginella merkostnader till följd av att flera personer deltar i dem. Det gäller t.ex. gudstjänster olika slag och samlingar som av vänder sig till större krets. För verksamheter av mera individuell en karaktär gäller dock att arbetsinsatserna och därmed kostnaderna ökar i takt med antalet tar dem i anspråk, oavsett om de tillhör personer som kyrkan eller ej. Ett särskilt slag av kostnader är de indirekta kostnader uppstår i de fall då önskemål framförs från icke-tillhöriga om som kyrkliga handlingar i Svenska kyrkans ordning. Då fordras ofta utredningar och kontakter med företrädare för andra religioner för att klarlägdet kyrkorättsliga läget och hur Svenska kyrkan bör agera. Speciella ga typer kostnader har uppkommit i vissa fall när Svenska kyrkans av

församlingar blivit engagerade i medlingsuppdrag mellan olika invand-

rarsamfund. I Göran Gustafssons undersökning har det inte varit möjligt att

grundval det tillgängliga materialet uppskatta storleken på de kost-

av

Utjämning av strukturkostnader l 19

nader som kan uppstå i ett pastorat med stor andel icke-tillhöriga. Det är att märka att storleken på kostnaderna inte bara varierar med antalet icke-tillhöriga utan också sammanhänger med vilken av de ovan angivna grupperna som dominerar inom pastoratet. Slutligen varierar kostnaderna i viss mån efter vilken inställning det enskilda pastoratet har till att rikta verksamhet och resurser mot de icke-tillhöriga.

5.3.3 Utredningens överväganden

Ny utjämningskomponent avseende andelen icke-tillhöriga

Den undersökning som Göran Gustafsson genomfört visar enligt utredningens uppfattning att en hög andel icke-tillhöriga i ett pastorat medför behov av en mängd olika arbetsinsatser. Dessa kanske var för sig inte är så kostnadskrävande, men sammantaget medför de ändå att avsevärda resurser tas i anspråk. Man kan visserligen hävda att en hel del av de verksamheter som kommer de icke-tillhöriga till del i själva

verket utgör en central del av kyrkans uppgift att verka bland alla

människor och sprida sitt budskap. Med ett sådant betraktelsesätt är det främmande att betrakta utgifter för t.ex. människors dop och deltagande i gudstjänster som en belastning på pastoratets ekonomi. Man kan dock inte bortse från att de särskilda insatser som krävs i en församling med hög andel icke-tillhöriga går utöver de krav som normalt kan ställas på en församling i en öppen folkkyrka att bedriva en utåtriktad verksamhet. När dessa ökade kostnader skall bäras av en mindre andel kyrkotillhöriga uppkommer en snedfördelning av kostnader som det är rimligt att utjämningssystemet beaktar. Arbetet bland de icketillhöriga kan i högre grad än annan kyrklig verksamhet betraktas som en angelägenhet för hela Svenska kyrkan. Fördelningen av de icke-tillhöriga mellan pastoraten är emellertid mycket ojämn och dessutom inte möjlig för pastoraten att påverka. Den är därför en strukturell faktor som lämpar sig som grund för utjämning.

Utredningen föreslår därför att en ny kostnadsutjämningskomponent

införs som grundar sig på andelen icke-tillhöriga i ett pastorat. Denna faktor rapporteras årligen genom kyrkobokföringen och medger en följsamhet i utjämningen. Principen för utjämningen är samma som för övrig kostnadsutjämning. Man utgår från medeltalet tillhöriga i riket. Pastorat med en andel tillhöriga som är lägre än medeltalet erhåller ett bidrag som betalas av pastorat med andel tillhöriga är högre än en som medeltalet. Tekniskt går detta till så att för varje pastorat beräknas hur många tillhöriga man skulle haft om man legat på den procentsats som

120 Utjämning av strukturkostnader

är riksmedeltalet. Bidrag respektive avgift utgår från under- respektive överskottet av tillhöriga jämfört med det teoretiskt beräknade antalet.

Storleken av bidraget/avgiften blir produkten av antalet tillhöriga i

under- resp. överskott och en genomsnittskostnad per kyrkotillhörig. Utredningen har stannat för att använda den genomsnittliga redovisade kostnaden per tillhörig i landet för bokslutsposten Egentlig verksamhet. Denna post innefattar administration, fastighetsförvaltning och församlingsverksamhet och återfinns i den ekonomiska statistik som hämtas in från pastoraten varje år. För 1993 uppgick den genomsnittliga kostnaden för egentlig verksamhet till 1 001 kr per kyrkotillhörig. Genom utjämningsbidraget kan alla pastorat intäkter som svarar mot tänkta skatteintäkter från de icke-tillhöriga för vissa kostnader upp till genomsnittlig nivå för riket. Bidraget är dock inte avsett utgöra en en fullständig kostnadstäckning utan får fastställas till en viss procent av fullt bidrag. Denna procentsats nivåfaktom får bestämmas vid en slutlig sammanvägning utjämningskomponenter. Man får då hålla i minnet av att den genomsnittliga kostnaden per tillhörig för den egentliga verksamheten, som uppgår till 1 001 kr per tillhörig, innefattar kostnader för all verksamhet inklusive kostnader för fastighetsunderhåll och begravningsverksamheten. Den verksamhet som berör de icke-tillhöriga är av mera begränsad art vilket talar för en lägre kompensationsgrad. Den slutliga procentsatsen måste dock bestämmas till en rimlig nivå genom en avvägning med övriga komponenter i utjämningssystemet. Utredningen föreslår att tillhörighetskomponenten bestäms till 30 procent för bidrag och avgifter. Vid denna nivå blir den av ungefär samma storlek som övriga utjämningskomponenter.

Behov av en spärregel

Som framgår av den inledande delen av detta avsnitt varierar andelen tillhöriga kraftigt mellan olika pastorat. Det medför att också utfallet av utjämningskomponenten varierar kraftigt mellan olika pastorat. Enligt beräkningar som utredningen gjort skulle bidrag enligt denna komponent för vissa pastorat kunna motsvara över 40 öre per skattekrona. Samtidigt har utredningen konstaterat att det inte går att kvantifiera de kostnader som är en följd av hög andel icke-tillhöriga. Man kan därmed inte heller avgöra om kostnaderna ökar i proportion till andelen icketillhöriga. Mot denna bakgrund har utredningen funnit att en försiktig utjämning är motiverad. Det bör därför göras begränsningar inom den grupp som erhåller bidrag så att dessa hålls en rimlig nivå. För sådana begränsningar fordras en särskild spärregel.

Utjämning av strukturkostnader 121

Utredningen föreslår att spärregeln konstrueras så att den ger alla

pastorat med hög andel icke-tillhöriga ett grundläggande bidrag. Vid

ökande andel icke-tillhöriga kan ökningen av bidragets storlek gradvis trappas ned så att bidraget för de pastorat som har den högsta andelen icke-tillhöriga inte når orimliga proportioner. Tekniken för denna avtrappning föreslås ske enligt följande. Spärr införs på bidragssidan efter principen att bidraget beräknas i

intervall på fem procentenheter från medeltalet tillhöriga i riket, vilket

1995 86,47 procent. Fullt bidrag med iakttagande av nivåfaktorn var - beviljas endast för de första fem procenten under genomsnittet tillhöriga i landet. Därefter minskas bidraget gradvis enligt nedan angivna intervall och procentsatser.

Tabell 5.8 Förslag till begränsning av bidrag

Intervall tillhöriga % Storlek av bidraget 86,47 81,47 100 % av beräknat 30%-igt bidrag - 81,47 76,47 75 % " - 76,47 71,47 50 % " - 71,47 66,47 45 % " - 66,47 61,47 40 % " - 61,47 56,47 35 % " - 56,47 51,47 30 % " - 51,47 46,47 25 % " - 46,47 41,47 20 % " - 41,47 10 % " -

För exempelvis ett pastorat med en andel på 75 % tillhöriga blir det totala bidraget således ett oreducerat 30-procentigt bidrag summan av för de första fem procenten tillhöriga under riksmedeltalet, ett till 75procent reducerat bidrag för de följande fem procenten tillhöriga samt

ett 50-procentigt bidrag för de 1,47 procenten tillhöriga mellan 76,47

procent och 75 procent. Beräkningen kan förefalla komplicerad men är fullt hanterbar med datateknik. När medeltalet tillhöriga i landet ändras mellan olika år får intervallen för spärregeln justeras i motsvarande mån.

Den fullständiga beräkningen av bidrag framgår av följande exempel.

Exempel, bidragspastørat

122 Utjämning strukturkostnader av

Kostnad egentlig verksamhet per tillhörig i rikets 001 kr Nivåfaktor för bidraget, i % av beräknat bidrag: 30 %

Utan spärr beräknas först avvikelsen från medeltalet tillhöriga. Avvikelsen i antal tillhöriga multipliceras med kostnaden för verksamheten per tillhörig. Vid vald nivâfaktor blir bidraget 30 % av det framräknade beloppet. Formeln blir

0,8647x 20 000 15 000 1 001 krx 0,3 688 888 kr - x

Med spärr beräknas bidraget i varje 5 %-intervall för sig ned till den procentsats pastoratets andel tillhöriga. När andelen tillhöriga understiger som motsvarar genomsnittet med än 5 % sker reducering av bidraget enligt tabellen ovan. mer

86,47% 81,47% 20 000x 1 001 krx 0,3 300 300 kr - x 81,47% 76,47% 20 000x 1 001 krx 0,3x 0,75 225 225 kr - x 76,47% - x20000xI 001 krx0,3x0,50 44 144 kr Summa bidrag 569 669 kr

Spärren medförde i detta fall minskning bidraget med 119 219 kr

en av

beroende fak-

5.4 Kostnader geografiska

torer

Utredningens förslag: Utjämning införs för kostnader som hänför

sig till gles bebyggelse, uppvärmning och tidigare kallortstillägg.

Utjämningen finansieras den allmänna kyrkoavgiften. genom

5.4.1 Behovet av utjämning

Inledning

Huvudprincipen i det gällande kyrkliga utjämningssystemet är en skattekraftsgaranti tillförsäkrar varje pastorat en bestämd skattekraft. Den som garanterade skattekraften uttrycks viss procentsats av medelsom en skattekraften i landet. Denna procentsats varierar från 95 % för pastoraten i Syd- och Mellansverige till mest 1 16 % i de nordligaste som delarna i landet. Skillnaderna i procentsats förklaras att man tog hänsyn till vissa av delar de kyrkliga kommunernas kostnadsstruktur när fastställde av man dem. l sitt förslag till kyrkligt utjämningssystem fann kyrkofondsutred-

Utjämning av strukturkostnader 123

ningen att det naturligt att utgå från det då gällande skatteutjämningsvar systemet för de borgerliga kommunerna. För dessa varierade grund-

garantin beroende det geografiska läget. Man tog därvid hänsyn till sådana faktorer byggnads- och underhållskostnader, transportkost-

som

nader, uppvärmningskostnader och kostnader för kallortstillägg. De

kalkyler rörande dessa kostnader det borgerliga utjämningen grunsom dade sig på härrörde från 1976 års kommunalekonomiska utredning KEU 76. Ett skäl till att den kyrkliga skatteutjämningen på detta sätt kopplades till utjämningen mellan de borgerliga kommunerna var att man hoppades

att kunna dra nytta de regelbundna revisioner av det borgerliga

av

systemet som föutsattes komma att ske. Någon sådan anpassning av det kyrkliga utjämningssystemet har dock inte kommit till stånd sedan det infördes 1983. Den justering av procentsatsema för inkomstutjämningen skedde 1989 hade andra orsaker och gjordes likformigt med tre pro-

som centenheter för samtliga kyrkokommuner. I det förslag till inkomstutjämning för de kyrkliga kommunerna som i detta betänkande finns inte motsvarande system med presenteras graderad inkomstgaranti. Inkomstutjämningen föreslås vara helt neutral

mellan olika regioner och bygga enbart på skattekraften. Utjämningen

bland annat regionala skillnader hanteras i stället genom särskild av kostnadsutjämning.

Den kostnadsutjämning utredningen föreslår beträffande kyrkor

som

och begravningsplatser innebär att tar hänsyn till några av de tyng-

man sta kostnadspostema för pastoraten. Det återstår emellertid en stor

kostnadspost för administration och församlingsverksamhet som inte

kommer att omfattas kostnadsutjämningen. Inkomstutjämningen kan av sägas pastoraten likvärdiga resurser att bära dessa verksamge mera hetskostnader. Den tar dock i sin föreslagna form inte hänsyn till att geografiska förhållanden upphov till skillnader i kostnaderna för ger verksamheten. Det finns därför skäl att undersöka behovet av att

komplettera systemet med en utjämning av vissa geografiskt betingade

kostnader.

Behov utjämning glesbygds- och klimatkostnader av av

I flera de kostnadsslag ingår i den kyrkliga verksamheten kan av som konstatera skillnader i storlek mellan olika landsändar och mellan man olika tätortstyper. Till att börja med måste därför undersöka vilka man skillnader kan ha sin orsak i geografiska förhållanden. Härigenom som kan klarlägga det finns faktorer som skulle kunna ingå i en utman om

124 Utjämning av strukturkostnader

jämning av dessa skillnader. I den kyrkliga ekonomiska statistiken redovisas verksamhetskost-

naderna under följande titlar: Gemensam administration, Prästgårdar och löneboställen, Fastighets- och kyrkogårdsförvaltning samt Försam-

lingsverksamhet. Som gemensam beteckning dessa verksamheter används begreppet Egentlig verksamhet. Utanför den egentliga

verksamheten ligger kostnader för finansiering, där tyngdpunkten ligger

avgifterna till kyrkofonden. I begreppet Egentlig verksamhet ingår således alla sådana verksamheter där kostnaderna kan variera med hänsyn till yttre faktorer. Vid bearbetningen av statistiken har pastoraten delats in i olika kyrkokommuntyper med hänsyn till befolkningens storlek och 1 tätortsgraden. Där skiljer man mellan städer och tätorter av olika storlek, 1 landsbygd och glesbygd. Med hjälp dessa indelningar kan i av man

jämföra kostnaderna för egentligt verksamhet i riket med den genomsnitt-

liga kostnaden inom var och en av de olika kommuntypema. Kostnadsskillnaden mellan olika tätortstyper framgår den statistik

i

av för kyrkokommunema SCB årligen sammanställer i rapporten i som

Nyckeln till Svenska kyrkans verksamhet och finanser. Från bokslutet i

1993 har följande siffror hämtats.

Tabell 5.9 Fördelning per pastoratsgrupp av driftskostnader i kronor per tillhörig 1993, ovägda medelvärden

Tabellen visar markerat högre totala driftskostnader än genomsnittet för grupperna landsbygd och glesbygd. Begränsas jämförelsen till kostnaderna för administration och församlingsverksamheten har förutom

landsbygd och glesbygd även pastoraten i större städer högre kostnader än genomsnittet. Däremot utgör kostnaderna för administration och församlingsverksamhet en mindre andel kostnaderna för den egentliga av

Utjämning strukturkostnader 125 av

verksamheten mindre tätortsgraden blir.

På stiñsnivå finns motsvarande uppgifter verksamhetskostnadema.

om

För 1993 visar bokslutet följande genomsnittliga stiftskostnader.

Tabell 5.10 Fördelning per stift av totala verksamhetskostnader i kronor per tillhörig, 1993 års bokslut

Skillnaderna i kostnader är inte lika markerade mellan de olika stiften. De högsta kostnaderna återfinns dock i stift med större inslag av glesare befolkad landsbygd och i de nordliga stiften. Visby stift uppvisar också väsentligt högre tal än övriga stift. Det förhållandet att vissa pastoratsgrupper och stift har högre kostnader för den egentliga verksamheten än andra säger emellertid inte orsaken till skillnaderna. Flera olika förklaringar kan tänkas något om till det högre kostnadsläget. Förutom att det sannolikt förhåller sig så att

glesbygd och klimat spelar kan förklaringen också vara sådana faktorer högre service- och ambitionsnivå och lägre avgiftsbe-

som läggning. Även olika hög effektivitet i förvaltningen leder till skillnader.

Utjämningssystemet syftar emellertid endast till att utjämna kostnader

beror på strukturella faktorer, dvs. sådana faktorer som pastoraten som själva kan påverka. Däremot skall kostnader beror på skillnader som i ambitionsnivå inte utjämnas, utan komma till uttryck i olika utdebitering. För att den konstaterade skillnaden skall kunna utgöra grund

för utjämning bör därför övertygad att den inte huvud-

man vara om

126 Utjämning strukturkostnader av

sakligen beror på högre service- eller ambitionsnivå. I denna fråga gör utredningen följande bedömning. Av alla de utredningar som gjorts beträffande kommunal utjämning under senare tid kan slutsatsen dras att det är mycket svårt att med någon grad av säkerhet objektivt konstatera huruvida kostnadsskillnader hänför sig till olika grader av ambitionsnivå. Det finns så många faktorer att ta hänsyn till att det är svårt att isolera enskild faktor orsak till en som högre kostnader. Som exempel på sådana faktorer som har betydelse för kostnaderna inom det kyrkliga området skulle t.ex. kunna nämnas befolkningens sammansättning med hänsyn till ålder och kön, befolkningens kyrklighet och därav följande deltagande i den kyrkliga verksamheten, långa avstånd som gör att personal binds av tidskrävande resor, klimatfaktorer, bygg- och lokalkostnader. Det skulle fordras en ingående, vetenskapligt upplagd undersökning för att kunna fastställa vilka merkostnader som hänför sig till var och en av dessa olika faktorer samt vilka kostnader som är normala och vilka som skulle kunna sägas bero en alltför hög service- eller ambitionsnivå. En sådan undersökning ryms inte inom ramen for denna utredning. Om syftet med utjämningen vore en fullständig utjämning av alla strukturella kostnadsskillnader vore en detaljerad undersökning av kostnaderna nödvändig. Målsättningen för utjämningssystemet är dock inte så långtgående utan har begränsats till att den skall resultera i väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Man kan därför enligt utredningens uppfattning i detta avseende föra ett förenklat resonemang. När en klart ökad kostnad för den egentliga verksamheten kan konstateras vid minskande tätortsgrad är det inte rimligt att som förklaring till detta anta att samtliga pastorat i de glesare befolkade områdena så entydigt har högre ambitioner än pastorat i tätorter. Eftersom man talar om de genomsnittliga värdena inom gruppen bör rimligen de högre

kostnaderna avspegla att där finns en bakomliggande högre, för

pastoraten opåverkbar kostnadsnivå. Denna hypotes motsägs inte av den analys av Svenska kyrkans ekonomi som Statskontoret genomfört

utredningen. I denna har man funnit att församlingsverksamheten som

är den verksamhetstyp som pastoraten själva har störst möjlighet att påverka är den som har den minsta spännvidden mellan kyrkokom- mungruppema vad gäller de genomsnittliga kostnaderna tillhörig. per Även detta talar för det i andra verksamheter finns kostnader att som pastoraten inte själva kan påverka. Det bör då godtagbart att lägga vara denna konstaterade faktiska skillnad till grund för en kostnadsutjämning, utan att man i detalj kan bestämma vad den orsakas av. Med ledning av de genomsnittskostnader som presenterats ovan går det att utläsa att de ökade kostnaderna är relaterade till minskande

Utjämning av strukturkostnader 127

tätortsgrad och att de också ökar längre norrut i landet pastoratet är beläget. Det ligger då nära till hands att hänföra fördyringama till gles bebyggelse och klimatfaktom. Den glesa bebyggelsen medför ökade kostnader för transporter i all verksamhet. Den binder även personal vid dessa transporter vilket ökar personalbehovet. Slutligen kan pastoratet behöva sprida sin verksamhet på flera orter för att kunna ge invånarna den service är rimlig. Klimatfaktom medför fördyring vad gäller som byggnation och uppvärmning i alla de verksamheter som pastoratet bedriver. Klimatet har även inneburit ett högre löneläge genom kallortstilläggen i vissa län. De avtalsreglerade kallortstilläggen är avskaffade, tilläggen i stället ingå i de avtalade numera men anses lönerna inom dessa områden. Utredningen föreslår därför en särskild utjämning av glesbygds- och klimatkostnader kompensera de pastorat som i tabellerna ovan som avses har högre verksamhetskostnader. Med hänsyn till att de faktorer som medför kostnadsökningar tangerar varandra kan det vara motiverat att behandla den geografiskt betingade utjämningen inom sammanhållen en utjämningskomponent där faktorerna f°ar ingå med ungefárligen lika stora andelar. De faktorer bör ingå i komponenten framgår tidigare som är som av dels en allmän glesbygdsdel, dels en energi- och uppresonemang vännningsdel samt dels del som bygger på det högre löneläget som en härrör från kallortstilläggen. I det följande kommer och en av dessa var delar att belysas.

5.4.2 Utjämning av kostnader hänförliga till gles bebyggelse

Tekniken för utjämning

Vi har kunnat konstatera att kostnaderna är högre i glesbygd både för den egentliga verksamheten som helhet och för administration och församlingsverksamhet. Ur den tillgängliga statistiken kan dock inte direkt avläsas vilka faktorer i ett glesbygdspastorat som betyder mest för kostnaderna och hur dessa faktorer förhåller sig till varandra. Det kan därför inledningsvis vara på sin plats att diskutera tekniken för utjämning. En metod för utjämning av kostnaderna för en verksamhet är att analysera var och en av de variabler har betydelse för kostnaderna. som Med utgångspunkt från analysen konstrueras sedan en formel som väger

samman de olika kostnadsslagen och resulterar i ett önskat utjämnings-

128 Utjämning av strukturkostnader

bidrag till de kommuner som har sämre värden än ett bestämt normalvärde. Det är i huvudsak denna teknik övervägs för de som borgerliga kommunerna. Man har där analyserat olika kostnadskomponenter som har samband med glesbygd eller är klimatrelaterade. Komponentema har sedan vägts samman till en ersättning för administration, resor och räddningstjänst i glesbygd och olika ersättningar för byggkostnader, uppvärmning och kallortstillägg. Analyserar man olika kostnadsslag var för sig kan resultatet bli att vissa kostnader exempelvis byggkostnader är högre i storstad och - tätort än i glesbygd och stödet borde då riktas till denna grupp av kyrkokommuner. Andra kostnader är utpräglade glesbygdskostnader såsom transport- och resekostnader som är en följd av långa avstånd. Ytterligare andra är klimatberoende och gäller då både i glesbygd och inom tätort i den nordliga delen av landet.

Svårigheten med en utjämningsmodell av detta slag är att välja ut de

kostnadsvariabler som är relevanta. I vårt fall skall variablema ha klart samband med och betydelse för den kyrkliga verksamhet utsom jämningssystemet skall stödja. För dessa variabler måste sedan en kostnadsanalys otvetydigt visar de strukturella skillnaderna göras som i kostnader en nivå som ligger så nära pastoratsnivån som möjligt. Här kan uppkomma svårigheter därför att den statistik som finns att tillgå

är uppbyggd på läns- eller lägst kommunbas. Slutligen skall de olika

variablemas betydelse viktas samman till ersättning mot en som svarar pastoratens verkliga kostnadsstruktur. En modell av detta slag resulterar ofta i att ett flertal olika kostnadsvariabler byggs i utjämningen och tenderar att bli tämligen komplicerad. Den kräver även fortlöpande översyn för att tillförsäkra att värdena för de olika variablema är aktuella. En annan metod som är betydligt enklare att tillämpa och som tydligare anknyter till den kyrkliga verksamheten är att utgå från de kostnadsskillnader som faktiskt konstaterats mellan kyrkokommuner av olika slag. Vi har i tidigare avsnitt konstaterat att den kyrkliga ekonomiska statistiken inte är helt tillförlitlig pastoratsnivå. Utjämningen kan därför inte bygga på de värden varje enskilt pastorat som rapporterat in. Däremot torde de aggregerade värdena på riksnivå vara

betydligt mera användbara. På riksnivå får enskilda felaktigheter inte så

stort genomslag och kan även i stor utsträckning antas jämna ut varandra. Med denna metod blir det skillnaden mellan den genomsnittliga kostnaden per kyrkotillhörig för pastorat inom gruppen glesbygdspastorat jämfört med den genomsnittliga kostnaden for verksamhet för samma samtliga pastorat som blir utgångspunkten för utjämningen. Av tabell 5.9 framgår att denna skillnad i 1993 års bokslut uppgick till 334 kronor per

tillhörig 1 310 kr 976 kr för den egentliga verksamheten. Detta värde

-

Utjämning av strukturkostnader 129

f°arjusteras årligen i takt med att nya uppgifter tas fram i bokslutsstatistiken. Bidraget för det enskilda pastoratet blir antalet kyrkotillhöriga i pastoratet multiplicerat 334 kronor. Bidraget är inte avsett att vara hundraprocentigt utan det framräknade beloppet multipliceras sedan med den procentsats nivåfaktor som bedöms rimlig. Glesbygdskomponenten bör den delkomponent som väger tyngst i utjärnningen av geografisvara ka skillnader. Utredningen föreslår därför att procentnivân bestäms till 35 procent av fullt bidrag.

Omfattningen av utjämningen

Det finns inte något entydig definition av begreppet gles bebyggelse. Betydelsen kan variera avsevärt beroende på vilka ändamål indelningen skall tjäna och storleken på de enheter berörs. Det finns t.ex. som glesbygdskriterier för borgerliga kommuner, andra i förordningen för glesbygdsstöd och ytterligare andra för s.k. målområden för fördelning stöd från EU:s strukturfonder. av Vid indelningen de borgerliga kommunerna i kommungrupper av används följande variabler: folkmängd, läge, tätortsgrad, invånare per kmz och näringsstruktur. Med hänsyn till att de borgerliga kommunerna genomsnittligt är betydligt större än de kyrkliga kommunerna är den borgerliga indelningen inte direkt tillämplig i detta sammanhang. Även för de kyrkliga kommunerna har en gruppindelning gjorts med utgångspunkt från liknande variabler. Indelningen har ursprungligen utarbetats Statskontoret inom ramen för ett uppdrag från Kyrkoberedav ningen att analysera det kyrkliga utjämningssystemet. Indelningen som omfattar åtta pastoratsgmpper har därefter använts vid redovisning och analys den ekonomiska statistik SCB årligen samlar från av som pastoraten. I denna indelning definieras glesbygd som pastorat i gruppen glesbygd med mindre än 6,0 invånare kmz och tätortsgrad under 75 per procent. Det finns med denna definition 115 pastorat som vid ingången år 1995 hänförs till glesbygd. Totalt bodde 329 943 av gruppen kyrkotillhöriga i sådana pastorat. Utredningen anser den indelning av de kyrkliga kommunerna som gjorts och använts ett antal år även kan användas för den aktuella utnu jämningskomponenten. Den kyrkliga statistiken är redan anpassad till och tillgänglig på pastoratsgruppsnivå. Indelningen medför även att antalet glesbygdspastorat blir rimligt. Det finns därför inte någon anledning att överväga grund för fördelning av bidrag till pastorat i glesbygd. en annan I nuvarande utjämningssystem tillämpas de högre procentsatsema i

130 Utjämning av strukturkostnader

inkomstutjämningen huvudsakligen för pastorat i Gotlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Inom dessa län gäller den högre procentsatsen för samtliga kyrkokommuntyper, alltså t.ex. även pastorat som omfattar medelstora städer och tätorter. Med hänsyn till att den nu

aktuella komponenten avser att utjämna typiska glesbygdsrelaterade

merkostnader kan naturligtvis inte sådana pastorat omfattas av den föreslagna utjämningen. Däremot kan diskuteras om även landsbygdspastoraten borde omfattas av utjämningen. I pastoratsgruppsindelningen definieras landsbygdspastorat som ett pastorat med mindre än 60 procents tätortsgrad. Gruppen landsbygdspastorat är den största av alla kyrkokommuntyper med 317 pastorat. Gruppen omfattar pastorat av relativt olika storlek och karaktär i alla delar landet. Det finns därför inte underlag för att anta att flertalet av av

de problem av glesbygdskaraktär som utjämningen avser att kompensera är vanligt förekommande hos alla dessa pastorat. Skulle bidrag beviljas även landsortsgruppen måste nivån bidragen

sänkas för att komponenten inte skall få orimligt stort genomslag i den totala utjämningen. Det skulle å andra sidan medföra att bidragen till

glesbygdspastoraten blir väsentligt mindre och de skulle därmed inte bli

det stöd som avsetts. Vid den slutliga avvägningen mellan utjämningskomponentema måste även hänsyn tas till utfallet totalt för olika pastorat, regioner, stift och kyrkokommuntyper. Testkömin gar visar att gruppen landsbygdspastorat får väsentliga totala bidrag genom utjämningen av kostnaderna för kyrkor och begravningsplatser. Ett betydande ytterligare bidrag av en typ som tillfaller alla pastorat i landsbygdsgruppen skulle medföra att landsbygden får en för stor del av de medel som fördelas genom utjämningen relativt till andra pastoratsgrupper. Med hänsyn till de överväganden som angetts ovan anser utredningen

att utjämningen av glesbygdskostnader enbart bör omfatta de pastorat

som i finansstatistiken klassats som glesbygdspastorat.

5.4.3 Utjämning av uppvärmningskostnader

Uppvärmningskostnadema beaktas i nuvarande utjämningssystem genom de skillnader i garantiprocenten som gäller mellan pastoraten i olika län. Utjämning av kostnader för uppvärmning har också ingått i alla de förslag till utjämning mellan de borgerliga kommunerna som behandlats senare år. Kostnaderna är i hög grad en sådan kostnad som pastoraten själva inte kan påverka och lämpar sig därför för utjämning.

Utjämning av strukturkostnader 131

Utjämningen av klimatrelaterade kostnader mellan de borgerliga kommunerna bygger ett energiindex som tagits fram i början 1980talet och som speglar skillnader i uppvärmningskostnader i kommunägda fastigheter. Index har beräknats för varje kommun och varierar från 0,9 i södra Skåne till 1,45 i Kiruna kommun. I den borgerliga utjämningen multipliceras index med den genomsnittliga uppvärmningskostnaden per invånare och år. Denna har man fått fram genom att utgå från genomsnittliga lokalytor för kommunerna. Tillägg ges för indexvärden över 1,0 och avdrag beräknas för index under 1,0. Tilläggen/avdragen viktas med hänsyn till antalet invånare.

Utjämningen av uppvärmningskostnadema för de kyrkliga kommuner-

na bör kunna byggas upp på liknande sätt. Vi har emellertid inte tillgång till uppgifter om de lokalytor som kyrkokommunema disponerar. I stället bör man kunna utgå från den genomsnittliga kostnaden för fastighetsskötsel per kyrkotillhörig. Den kan beräknas med hjälp av SCB:s statistik för samtliga kyrkliga kommuner lokal nivå. Där uppgick kostnaderna för fastighets- och kyrkogårdsförvaltning för 1993 till totalt 3 189 miljoner kronor. I denna post ingår kostnader för drift av kyrkor, församlingslokaler, hyresfastigheter och kyrkogårdar. Per tillhörig blir kostnaden för fastighetsunderhåll ca 418 kronor. Om uppvärmningskostnademas andel de totala driftskostnaderna uppskattas till av samma storlek som för de borgerliga kommunerna, dvs. till 1/6 av totalkostnadema, kommer den genomsnittliga uppvärmningskostnaden att uppgå till ca 70 kronor per tillhörig och år. Denna kostnad multipliceras sedan med antalet tillhöriga i pastoratet och man erhåller på så sätt en schablonberäknad kostnad för uppvärmning för pastoratet. För de pastorat som ligger i en kommun med energi-index över 1,0 multipliceras slutligen uppvärmningskostnaden med index. Den ökning av beloppet som detta medför utgör pastoratets 100procentiga bidrag för uppvärmning. I likhet med övriga strukturkostnadsfaktorer kan denna faktor få slå igenom fullt ut. Den behöver anpassas så att den till att börja med utgör en mindre del av utjämningskomponenten för geografiska skillnader. Denna komponent skall i sin tur vägas mot andra strukturkostnadskomponenter som tillhörighet, kyrkor och begravningsplatser. Utredningen har funnit pastoratens bidrag för uppvärmningskostnader därför bör uppgå till 70 procent av fullt bidrag. Med denna teknik får formeln för bidrag följande utseende.

Bidrag 70 kr x antal tillhöriga i pastoratet x Index 1,0 x 0,7

-

132 Uyämning strukturkostnader av

5.4.4 Kallortstillägg

I det gällande utjämningssystemets procentsatser ingår även kompensation för de ökade lönekostnader som kallortstilläggen gav. Detsamma gäller tidigare system för utjämning mellan borgerliga kommuner. Kallortstillägg ingick i tidigare avtal arbetsmarknaden och innebar arbetstagare inom fyra olika kallortsområden hade rätt till tillägg att lönen med vissa procentsatser, från l till 8 procent. Från och med 1994 har emellertid kallortstilläggen utgått avtalen. I stället anses tilläggen ur ingå i den ordinarie avtalade lönen. Löneläget i berörda områden numera är därför för närvarande högre än i andra områden. Det är svårt att bedöma hur länge detta förhöjda löneläge kommer att bestå i de tidigare kallortsområdena. Först ett antal år kan man om konstatera hur löneutvecklingen blir. På kort sikt finns emellertid

kostnaden icke-påverkbar faktor. I utjämningen mellan de

som en borgerliga kommunerna har bedömt att denna skillnad bör utjämnas man hur länge utjämningen skall bestå får övervägas vid och att frågan om

översyn utjämningssystemet. Utredningen finner inte

nästa större av anledning till någon bedömning vad beträffar den kyrkliga annan

utjämningen. En utjämning kallortskostnad bör därför ingå i

av

utjämningen geografiskt betingade kostnader.

av

Tekniken för utjämningen kan göras liknande den används för

som

utjämningen uppvärmningskostnader. För de borgerliga kommunerna

av

finns ett kallortsindex framtaget som anger den genomsnittliga

för kallortstillägg i kommunen. Detta index bör kunna procentsatsen användas direkt på de pastorat som ingår i resp kommun. Av SCB:s ekonomiska statistik för samtliga kyrkokommuner lokal

nivå framgår att de totala personalkostnadema exkl arvoden till

förtroendevalda uppgår till 4,8 miljarder kronor vid utgången av 1993. ca

Den genomsnittliga lönekostnaden tillhörig i riket kan därmed

per beräknas till avrundat 630 kronor. Denna kostnad multipliceras med antalet tillhöriga i pastoratet och den del index som överstiger 1,0 av

100 procentiga bidrag. Även för detta bidrag får

vilket ger pastoratets därefter undersökas det bör reduceras till nivå som är rimlig med om en

hänsyn till övriga faktorer i denna och övriga utjämningskomponenter.

I detta fall väger emellertid beloppen inte så tungt att reducering är en nödvändig. Formeln för bidrag blir därför följande.

Bidrag 630 kr x antalet tillhöriga i pastoratet x kallortsindex 1,0

-

Utjämning strukturkostnader 133 av

5.4.5 Finansiering av utjämningsfaktorema

Vid utjämningen av övriga strukturkostnader har tekniken varit att utgå från ett medelvärde för en opåverkbar faktor. Pastorat med gynnsammare förhållanden än medelvärdet har fått betala en avgift som använts för att finansiera bidrag till pastorat med sämre förhållanden än medelvärdet. I den utjämningskomponent vi nu diskuterar ingår tre olika delkompo-

nenter. Två av dessa glesbygdsfaktom och kallortstilläggen bygger

- faktorer inte är relaterade till medelvärden. Det går t.ex. inte att som

från pastoratsgruppsindelningen beräkna i vilken grad de pastorat som tillhör glesbygdsgruppen skall bidra till finansieringen av delkompo-

nenten. För delkomponenten kallortsbidrag gäller endast två alternativ, antingen ligger pastoraten i kallortsområden eller inte. Detta ger inte någon ledning för beräkning av avgifter för finansiering av komponenten. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att hela denna komponent finansieras genom en avgift som beräknas pastoratens skatteunderlag och som bestäms så att alla bidrag enligt komponenten täcks. Det kan ifrågasättas om ett pastorat som får bidrag samtidigt skall vara med och finansiera detta genom en avgift. Normalt vill man undvika sådan rundgång plus- och minusposter. I detta fall kan emellertid en av ett pastorat erhålla ett mindre bidrag i en av delkomponentema, men inte något bidrag enligt de övriga. Det är då inte självklart att man skall vara befriad från finansieringen av övriga delar. Att i stället låta ett pastorat betala avgift för endast någon av delkomponent men inte för de övriga skulle medföra onödigt krångliga beräkningar. Vidare kan konstateras att relativt många pastorat erhåller bidrag för denna typ av kostnader. Det

skulle därför bli kännbara avgifter om hela avgiftsbördan skall bäras av

övriga pastorat. Utredningen föreslår därför att samtliga pastorat får bidra med avgifter för att täcka kostnaderna för samtliga delkomponenter. På nuvarande nivå innebär det en avgift ca ett öre per skattekrona. Avgiften tas ut som en del av den allmänna kyrkoavgiften.

6 Kyrkobyggnadsbidrag

Utredningens förslag: Kyrkobyggnadsbidraget behålls som en komponent i utjämningssystemet. Bidraget skall kunna användas

för alla arbeten kyrka. Beslutanderätten över bidragen en flyttas till stiftsstyrelsema. Kyrkofondens styrelse fastställer årligen ramanslag för stiften.

Kyrkobyggnadsbidraget infördes den 1 januari 1989 och har därmed varit i funktion i sex år. Från att de första åren ha varit mindre omfattning

av

har bidraget utvecklats till att bli ett av de större bidragsbeloppen

som kyrkofonden betalar Även vissa krav på ändringar i

ut. om hanteringen

av bidraget har framförts, har bidraget sådant inte ifrågasätts. l detta som avsnitt granskar utredningen hur bidraget fungerat och dess roll i ett nytt

utjämningssystem.

6.1 Kyrkobyggnadsbidraget i praktisk tilllämpning

Bidragets omfattning

I den slutliga författningsregleringen kyrkobyggnadsbidraget bestäm-

av des att bidraget fick beviljas till kostnadskrävande underhåll och restaurering av en kulturhistoriskt värdefull kyrka. Med denna avgränsning utesluts till att börja med de löpande, mindre underhålls- och

driftskostnadema. Genom begränsningen till kulturhistoriskt värdefulla kyrkor får bidraget vidare tyngdpunkt i kostnader är betingade

en som

av kyrkans kulturhistoriska värde. Slutligen föreskrivs i kyrkolagen

att

bidrag får beviljas pastorat som har behov bidraget. Det innebär att

av en prövning av pastoratets ekonomiska förhållanden alltid sker innan bi-

drag beviljas. Bidragen är inte generella utan beviljas efter särskild

ansökan från pastoratet.

136 Kyrkobyggnadsbidraget SOU 1995: 144

Summan beviljade kyrkobyggnadsbidrag har utvecklats från drygt av 30 miljoner kronor vid starten till att nu utgöra ca 90 miljoner kronor årligen. Genom omdisponeringar i kyrkofondens budget höjdes nivån

kraftigt år 1991. Skälet härtill var att Kyrkofondens styrelse fann att den

försvagade byggkonjunkturen motiverade att alla offentliga organ bidrog

till att försöka minska byggarbetslösheten i landet. Samtidigt hade bygg-

kostnadema minskat vilket gjorde det fördelaktigt att sätta igång renoveringsarbeten. Dessa bedömningar har fortfarande ansetts vara giltiga och bidraget har legat kvar hög nivå. en Utvecklingen antalet ansökningar om bidrag har visat en av motsvarande ökning. Från 167 ansökningar det första året steg antalet till mest 320 stycken år 1993, för att därefter sjunka till 260 år som 1994. Denna minskning har sannolikt samband med de generellt sämre ekonomiska villkor förväntar sig för kyrkokommunema åren som man

1995 1996. Även med ett kyrkobyggnadsbidrag innebär kyrkore-

en novering ett stort ekonomiskt åtagande för pastoratet, vilket man kan

tveka sig i osäkert ekonomiskt läge.

att ge ett De åtgärder pastoraten söker bidrag för är i ca hälften av ansöksom ningarna yttre åtgärder, där arbeten fasader och tak dominerar. Ca 25 procent ansökningarna enbart inre renoveringar och ca 10 av avser procent inredning, med orgelrenovering som största enskilda åtavser gärd. Omkring 15 procent av ansökningarna avser totalrenoveringar. 1 ansökningarna får pastoraten beräknad totalkostnad för planeuppge rade arbeten. Utvecklingen antalet ansökningar och beräknade totalav kostnader under de år kyrkobyggnadsbidraget funnits framgår av som följande tabell.

Tabell 6.1 Antal ansökningar och beräknade totala kostnader 1989-1995, miljoner kr.

År 1991 1992 1993 1994 1995 1989 1990

Antal ansök- 167 200 237 222 298 320 260 ningar.

Beräknad total- 190 223 357 326 317 415 316 kostnad, mkr

Kostnadperan- 1,14 1,12 1,51 1,47 1,06 1,30 1,22 sökan, mkr

Tabellen visar en relativt stabil genomsnittlig omfattning de planerade arbetena. De högre beloppen för vissa år kan bero enstaka ansökningar rörande stora renoveringar, exempel finns renoveringar upp

Kyrkobyggnadsbidraget 137

till 30 miljoner kronor. Motsvarande sammanställning av antalet beviljade ansökningar och totala beviljade belopp framgår av tabell 6.2.

Tabell 6.2 Antal beviljade ansökningar och belopp 1989-1994. Mkr.

Är 1989 1990 1991 1992 1993 1994 Beviljade ansök- 70 59 176 152 195 200 ningar. Totalt beviljat 24,6 24,7 85,0 69,6 89,5 101 belopp, mkr Genomsnittligt bi- 0,35 0,42 0,48 0,46 0,46 0,50 drag, mkr

Även det genomsnittliga bidraget uppvisar en relativt stor stabilitet. Fram t.o.m. 1994 hade 59 procent av de pastorat som dittills sökt bidrag också beviljats ett sådant. J ämförs de beräknade totalkostnaderna för renoveringarna med de

kyrkobyggnadsbidrag som beviljats, visar det sig att bidragen numera i genomsnitt täcker cirka en fjärdedel kyrkorenoveringsbehovet hos

av de pastorat som söker bidrag. Detta visas i tabellen nedan.

Tabell 6.3 Beviljade bidrag i förhållande till beräknade totala kostnader 1989 1994. Miljoner kronor. - År 1989 1990 1991 1992 1993 1994

Beräknade totalkost- 190 223 357 326 317 415 nader Totalt beviljat belopp 24,6 24,7 85,0 69,6 89,5 101

Bidragi % av total- 13 % 11 % 24 % 21 % 28 % 24 % kostnaden

För varje pastorat fastställs bidraget procentandel mellan 20 som en -

80 procent av de bidragsberättigade kostnaderna, varför bidragsprocenten

i det enskilda ärendet avviker kraftigt från ovanstående genomsnittssiffror. Relativt få ansökningar avser större renovering i pastorat med så svag ekonomi att den högsta bidragsprocenten kan tillämpas.

138 Kyrkobyggnadsbidraget

6.1.2 Fördelningen av bidrag

Bidrag kan endast beviljas pastorat eller samfälligheter som har ansvaret för vård och underhåll kyrkobyggnaderna, inte de församlingar i av flerförsamlingspastorat för kyrkornas lösa egendom. Vid som svarar

avgörande gränsen går mellan byggnaden och dess tillbehör och

av var den lösa egendomen har Kyrkofondens styrelse i enlighet med uttalanden

i lagens förarbeten valt att följa jordabalkens definition av fast egendom. Överfört på kyrkor medför detta att som byggnadstillbehör och bi-

betraktas fast bänkinredning, fast orgel och

dragsberättigat t.ex

Till fastigheten räknas i detta sammanhang även klockstapel,

predikstol. kyrkogårdsmurar och portaler hänger samman med kyrkan.

som

Eftersom jordabalkens regler i första hand tar sikte andra fastig-

heter än kyrkor lagstiftningen inte uttömmande svar på alla frågor ger

gränsdragningen mellan fast och lös egendom. I de fall enförsam-

om lingspastorat och totala ekonomiska samfälligheter söker bidrag gäller dessutom dessa har även för den lösa egendomen. Det kan då att ansvar svårt totalentreprenad särskilja kostnader som hänför sig vara att ur en till denna. Detta gör att gränsen mot inventarier i praktiken kan vara

svår att upprätthålla i alla lägen.

I och med lagen föreskriver att bidrag skall till kulturhistoriskt att och Riksantikvarieämbetet RAÄ skall beredas värdefulla kyrkor att tillfälle att yttra sig över ansökningarna, har de kulturhistoriska bedömningarna fått stort genomslag i bidragspraxis. För alla kyrkor byggda före 1940 vilket är huvuddelen de svenska kyrkorna gäller enligt - av kulturminneslagen RAÅ:s tillstånd fordras för alla åtgärder på att kyrkorna inte endast innebär ett rent underhåll med oförändrade masom terial och metoder. Det innebär att för flertalet av de arbeten som söker bidrag för, skall RAÄ också pröva frågan tillstånd pastoraten om till arbetena. Detta medför i sin tur att ämbetet finner att ett arbete om

inte får genomföras skulle det meningslöst Kyrkofondens styrelse

vara av bevilja bidrag för arbetet. Ämbetets yttrande väger därför tungt och att ämbetet kan i sina yttranden också göra prioriteringar och argumentera för bidrag till särskilt angelägna kulturhistoriska arbeten. Att bidrag får beviljas till underhåll och restaurering av en kyrka har tolkats så att inga åtgärder tillbyggnad eller ombyggnad av som avser

kyrka är bidragsberättigade. Regelmässigt innehåller varje större

en

renovering inslag denna typ nyinvesteringar, det är t.ex. vanligt

ett av av med tillbyggnad personalrum, kapprum och toaletter. Kyrkofondens av

kansli saknar och byggnadsteknisk kompetens att i det stora

resurser antalet ansökningar skilja ut sådana åtgärder som inte är bidragsbekommit vila RAÄ, ändå granskar rättigade. Därför har det att som

SOU 1995: 144 Kyrkobyggnadsbidraget 139

ritningar och annat underlagsmaterial i tillständsärendet, att göra fackgranskningen av renoveringsprojekten och precisera vilka åtgärder kan bidragsberättigade. Även detta beredningsarbete som anses vara medför att de kulturhistoriska aspekterna och RAÄ:s synsätt får genomslag i besluten. Om RAÄ avstyrker bidrag på grund de planerade av att åtgärderna inte anses bidragsberättigade eller arbetena och kyrkan är mindre prioriterad ur kulturvårdssynpunkt, följer Kyrkofondens styrelse i regel RAÄ:s yttrande.

Även Svenska kyrkans centralstyrelse och stiftsstyrelsema skall be-

redas tillfälle att yttra sig över ansökningarna. Centralstyrelsen gjorde

det första året som ansökningar prövades ett principiellt uttalande där

man betonade att bidragen borde tillgodose församlingarnas pastorala behov av kyrkobyggnader för gudstjänster och församlingsliv, liksom

av liturgiskt funktionella gudstjänstrum. Vidare borde bidragsgivningen

inriktas klirnatåtgärder som bidrar till att skydda kyrkans inventarier samt beakta behovet av försöksverksamhet som sikt kan leda till mindre kostnadskrävande underhåll av kyrkorna. Centralstyrelsen har också deltagit direkt i den gemensamma beredningen av ansökningarna som sker mellan kyrkofondens kansli och RAÄ. Stiftsstyrelserna har i allmänhet utnyttjat sin möjlighet att avge yttrande över ansökningarna från stiftet. I yttrandena har vanligen ekonomiska förhållanden för de sökande pastoraten berörts, men även andra faktorer har tagits upp. Från stiftshâll har efterhand kunnat märkas en viss tveksamhet över vilka aspekter som stiftet avses böra yttra sig över. Med den mera förfinade ekonomiska statistik över kyrkokommunerna som tagits fram med hjälp av SCB har kyrkofondens kansli tillgång till ekonomiska nyckeltal för så alla RAÄ har de bygggott som pastorat. nadsanknutna uppgifter som behövs. Sådana omständigheter stiftet

som

haft bäst kännedom om, t.ex. behovet av den aktuella kyrkan, har till

följd av de lagfästa kriterierna för bidrag inte alltid kunnat beaktas vid bidragsgivningen. Vissa stift har därför ifrågasatt det meningsfulla i att

lägga ned arbete på yttrandena. Detta framgår Statskontorets även av rapport angående förekomsten av dubbelarbete mellan riks- och

stiftsnivån. Hanteringen av kyrkobyggnadsbidragen har där nämnts

som ett exempel på dubbelarbete.

Som tidigare nämnts fastställs det faktiska bidraget till ett pastorat som en procentandel av de uppskattade bidragsberättigade kostnaderna.

Procentsatsen varierar mellan 20 80 procent. Avgörande för vilken -

procentsats som skall tillämpas är i de flesta fall behovet av bidrag,

vilket kräver en bedömning av pastoratets ekonomi. I praktiken har utdebiteringsnivån stor inverkan bidragets storlek. Enligt gällande praxis beviljas normalt inte bidrag till ett pastorat som har en utdebite-

140 Kyrkobyggnadsbidraget SOU 1995: 144

ring under riksgenomsnittet, som 1994 var 1 krona och 14 öre per skattekrona, räknat på det totala skatteunderlaget, dvs. inklusive det underlag som hänför sig till dem som inte tillhör Svenska kyrkan. Högre

utdebitering medför i regel högre bidragsprocent. Bidraget får därigenom

en utjänmingsproñl som följer den generella inkomstutjämningen. Kyrkofondens styrelse gör inte någon översiktlig fördelning av de disponibla bidragsmedlen mellan stiften utan det är helt bedömningen av de enskilda ansökningarna som i sin tur bestämmer fördelningen över riket. Denna framgår av tabell 6.4.

Tabell 6.4 Beviljade kyrkobyggnadsbidrag åren 1989-1994, fördelade stiftsvis, miljoner kronor.

I kriterierna för bidrag ingår även att den aktuella underhållsåtgärden skall vara kostnadskrävande. Mindre underhållsarbeten medför således i regel inte bidrag. Om ett pastoratet har god ekonomi och endast skulle få 20 procent av kostnaderna i bidrag, kan även mer kostsamma åtgärder

ge bidrag som till beloppet framstår som så obetydliga för pastoratet att ansökningen avslås.

6.2 Kyrkoberedningens förslag

I sitt delbetänkande Vissa kyrkofrâgor SOU 1993:46 behandlar Kyrko-

beredningen kyrkobyggnadsbidraget. I den underlagsrapport som Stats-

SOU 1995: 144 Kyrkobyggnadsbidraget 141

kontoret tagit fram till beredningen föreslogs att bidraget skulle finnas kvar och beslutanderätten tills vidare ligga kvar hos Kyrkofondens styrelse. På lite sikt borde dock beslutanderätten föras över till stiftsstyrelserna. Dessa skulle samarbeta med länsstyrelserna, som den 1 juli 1995 har tagit över RAÄ:s beslutsfunktioner i tillståndsärendena. För

att underlätta stiftsstyrelsernas arbete skulle kyrkorenoveringsplaner upprättas i varje stift. På grundval dessa skulle Kyrkofondens styrelse

av fördela medelsramar för bidragen till varje stift. Statskontoret föreslog

även att kyrkobyggnadsbidrag skulle kunna ges för att underlätta

ändamålsenliga samfällighetsbildningar.

Beredningen delade Statskontorets uppfattning att bidragen tills vidare

skall ligga kvar hos Kyrkofondens styrelse, men sikt flyttas till

stiftsstyrelserna. Beredningen dock tveksam till om det finns ekovar nomiska förutsättningar att i alla stift bygga upp den kompetens som var

erforderlig för hanteringen bidragen. Kyrkofondens styrelse borde

av därför möjlighet att, där så är lämpligt, delegera rätten att besluta ges kyrkobyggnadsbidragen till stiftsstyrelsen och därvid ange en ram om

för de medel som får tas i anspråk. De flesta remissinstanser var positiva till att överföra hanteringen av kyrkobyggnadsbidragen till stiftsnivå. Många tillstyrkte Statkontorets förslag att bidragen på sikt skall hanteras självständigt av stiften. Några till-

styrkte beredningens förslag att Kyrkofondens styrelse skall kunna delegera besluten bidrag till stiftsstyrelserna. Sambandet med decentom raliseringen RAÄ:s tillståndsärenden betonades flera remissav av instanser. Riksantikvarieämbetet tillstyrkte beredningens förslag om delegering bidragsbesluten lämplig lösning även sikt. Ämbetet menade av som en dock att reformen måste anstå till dess utflyttningen av tillståndsärendena till länsstyrelserna genomförts. För att klara bidragshanteringen bör byggnadshistorisk kompetens etableras i stiften och långsiktiga underhâllsplaner upprättas. Svenska kyrkans centralstyrelse betonade vikten att stiftsstyrelsernas särskilda kunskaper och erfarenheter fullt ut av tas till vara vid beslut inom utjämningssystemet. Mot den bakgrunden tillstyrkte centralstyrelsen att stiftsstyrelserna fattar beslut om kyrkobyggnadsbidrag. Detta ger klarare ansvarsförhållanden än det förslag som beredningen lagt fram.

Stiftsstyrelsen i Lund ansåg att om kyrkobyggnadsbidragen skall läm-

oberoende den analys av strukturfrågoma i stiftet som stiftsstyrelnas av sen måste göra, är det bättre att besluten tas i Kyrkofondens styrelse. Stiftsstyrelsen ser annars fördelar med att kyrkobyggnadsbidragen kopplas till strukturfrågorna genom en delegering till stiftsstyrelserna. Domkapitlet i Härnösand avstyrkte förslagen till ändringar i utjärnnings-

142 Kyrkobyggnadsbidraget SOU 1995: 144

systemet och stiftsstyrelsen i Härnösand framhöll att man hittills bedömt att man inte vill bygga upp en egen byggnadskompetens. Kyrkofondens styrelse framhöll att även fördelning av ramar enligt beredningens förslag kräver detaljerat underlag vilket kan leda till att handläggningstiden för ärendena förlängs. Fördelning av bidrag på stiftsnivå kan även leda till att bedömningarna av behovet av bidrag och kriterierna för fördelningen utvecklas olika i olika stift. Styrelsen betonade också att bidragen har en utjämnande effekt både riksnivå och mellan pastoraten inom stiften. Med hänsyn till att beredningens förslag innebar en möjlighet för Kyrkofondens styrelse att delegera beslutanderätten ville styrelsen dock inte motsätta sig förslaget.

6.3 Utredningens överväganden

Remissutfallet på Kyrkoberedningens betänkande och utredningens egna erfarenheter visar att de flesta berörda pastorat, stift, rikskyrkliga organ och olika myndigheter är positiva till kyrkobyggnadsbidraget. - Man anser att det gör stor nytta och bör finnas kvar. Angelägna restaureringar som pastoraten inte haft möjlighet att klara egen hand har kunnat genomföras med hjälp av kyrkobyggnadsbidrag. Såvitt utredningen kunnat finna har ingen ifrågasatt att bidraget skall finnas kvar. De invändningar som trots allt kommer fram är av olika slag. För det första har Svenska kyrkans centralstyrelse fört fram krav att bidraget inte enbart skall tillgodose kulturvårdens intressen utan mer se

till församlingarnas behov av en fungerande gudstjänstlokal. Bidrag skall

kunna beviljas för till- och ombyggnader av funktionella skäl, kanske t.o.m. för nybyggnader. Ett annan slags invändning mot kyrkobyggnadsbidraget har kommit från vissa stiftsstyrelser. Dessa har anmärkt på att hanteringen av bidraget innebär mycket arbete för dem, men vid fördelningen av bidragen har de sedan inte kunnat finna att deras synpunkter har beaktas. Vissa stiftsstyrelser anser också att om de själva fick fördela bidragen skulle dessa kunna användas som ett stöd i stiftets strukturarbete. Man har pekat på att kyrkor med eftersatt underhåll ibland utgör hinder för önskvärda strukturförändringar. Församlingar med god ekonomi vill inte

samman med församlingar med dålig ekonomi där det finns kyrkor med stort eftersatt underhåll. Ett kyrkobyggnadsbidrag skulle kunna

överbrygga sådana övergångsproblem. Mot förslaget att fördelningen av bidragen på sikt bör delegeras till stiften har framförts invändningen att detta innebär risk för ökade handläggningskostnader, olikartade bedömningar och ökad handläggningstid.

SOU 1995: 144 Kyrkobyggnadsbidraget 143

Det har också framkommit tveksamhet till om stiften kan bygga upp den kompetens som behövs.

Utredningen anser att erfarenheterna av kyrkobyggnadsbidraget är så

bidraget bör finnas kvar också i utjämningssystem. Även goda att ett nytt utjämning del de löpande kostnaderna kan ske genom om av en av

införandet kyrkounderhâllskomponent kommer det även i

av en fortsättningen att finnas behov av ett särskilt stöd vid restaureringar och andra större underhållsåtgärder. Enligt utredningens mening visar dock

granskningen den praktiska tillämpningen av bidraget att det finns

av skäl till justeringar i reglerna för bidraget.

Till att börja med delar utredningen den uppfattning som förts fram

från Svenska kyrkans sida att bidraget inte enbart skall förbehållas åtgärder har samband med kyrkobyggnadernas kulturhistoriska som värden. Bidraget finansieras med medel utdebiteras för kyrklig som verksamhet och ingår i ett system för utjämning av kyrkliga kostnader. Då är det rimligt att utj ämningen alla kostnader som pastoraten har avser för att tillgodose sitt behov ändamålsenliga gudstjänstlokaler. Det av innebär att även kostnader för och tillbyggnader som är praktiskt omeller liturgiskt motiverade bör kunna medföra bidrag. Av statistiken över

kyrkobyggnadsbidragen framgår att det är relativt stor del av kostna-

en derna för renoveringarna som inte hänför sig till kyrkans kulturhistoriska värden och sådan förändring skulle kunna bli bidragsbesom genom en râttigad. Om bidragets inriktning på en kyrkas kulturhistoriska värde tonas ned innebär det att även kyrkor byggda efter år 1940 kan komma ifråga för bidrag. För närvarande gäller enligt kulturrninneslagen att alla kyrkor byggda före år 1940 är att kulturhistoriskt värdefulla. Dessa anse som har därmed automatiskt varit kvalificerade för kyrkobyggnadsbidrag. Kyrkor byggda efter år 1940 kan ett särskilt beslut ställas under genom riksantikvarieämbetets tillsyn, förutsatt att de har högt kulturhistoriskt värde. Sådana beslut har fattats för ett 90-tal av de ca 700 kyrkor som byggts efter år 1940. Att kyrkobyggnadsbidraget vidgas till att i princip avse alla kyrkor och alla åtgärder på en kyrka innebär inte att det kulturhistoriska skyddet behöver minska. Fortfarande gäller att tillstånd enligt kulturminneslagen krävs för åtgärder som berör kyrkans kulturhistoriska värden och att pastoratet är skyldigt att underhålla dessa värden på ett tillfredsställande sätt. En utvidgad tillämpning av bidraget medför dock att det kulturhistoriska intresset vid bidragsgivningen får vägas mot andra, specifikt kyrkliga intressen. I denna avvägning kan man välja att inte prioritera de kulturhistoriska aspekterna eller att tillgodose dessa en lägre ekonomisk nivå.

144 Kyrkobyggnadsbidraget

I Kyrkoberedningens slutbetänkande föreslås att inte endast de kyrkotillhöriga utan alla skattebetalare skall vara med och ta ett ekonomiskt ansvar för vården av kyrkobyggnadernas kulturvärden. Det skall ske genom att Svenska kyrkan ges rätt till en ersättning från staten i storleksordningen 400 miljoner kronor i 1990 års penningvärde för sina kulturhistoriskt betingade merkostnader vid vården av kyrkobyggnaderna. Om beredningens förslag genomförs kommer behovet av kyrkobyggnadsbidrag för de kulturhistoriskt betingade åtgärderna att minska. Även mot bakgrund av detta förslag ter sig en utvidgning av bidragets tillämpningsområde till mera kyrkligt betonade kostnader som motiverad. Vad sedan gäller hanteringen av bidraget innebär Kyrkoberedningens förslag att Kyrkofondens styrelse skall delegera beslutanderätten till stiftsstyrelsen, där så är lämpligt. Det innebär att efter några år skulle olika hanteringsordning kunna gälla i olika stift. Utredningen anser att det finns en risk att detta leder till en splittrad och tungrodd hantering med många olika nivåer inblandade, utan att man uppnår de fördelar som förslaget syftar till. Enligt utredningens uppfattning bör man i stället kunna ta fasta det övervägande positiva gensvar som förslaget till delegering av beslutanderätten fick hos remissinstanserna och en gång föra över ansvaret för samtliga bidragsansökningar till respektive stiftsstyrelse. Kyrkoberedningen och vissa remissinstanser har uttryckt tveksamhet till om alla stiftsstyrelser kommer att ha de ekonomiska förutsättningarna att bygga upp lämplig kompetens för hantering av kyrkobyggnadsbidragen. Som förebild för en stiftsorganisation har nämnts det arbete som Samfälligheten Gotlands kyrkor utför. Utredningen ifrågasätter om man här inte underskattar stiftsstyrelsernas möjligheter att bygga upp den erforderliga kompetensen. Vid en delegering av beslut om bidrag skulle stiftsstyrelsernas roll vara att fördela tillgängliga medel mellan ansökningarna från stiftet med beaktande av pastorala, ekonomiska, kulturhistoriska och byggnadstekniska faktorer. De planerade arbetena får förutsättas ha fått en grundlig kulturhistorisk och byggnadsteknisk bedömning under länsstyrelsens prövning av tillståndsfrågan, vilken oftast är nödvändig innan beslut om bidrag kan tas. Beredningen hos stiftsstyrelsen skulle därför kunna begränsas till en prövning av de sökande pastoratens ekonomi och strukturförhållanden. Med hänsyn till de förhållandevis ansökningar varje år kommer att behandlas som av respektive stiftsstyrelse bör det finnas goda förutsättningar för stiften att inom befintliga resurser ge ansökningarna den beredning är motivesom rad. Stiftsstyrelserna kan emellertid inte själva besluta vilka om resurser som skall ställas till förfogande för deras behov. Först måste en central

Kyrkobyggnadsbidraget 145

bedömning göras hur stora medel som är disponibla och hur dessa

av skall fördelas mellan de olika stiften. Det är mest rationellt att båda des-

uppgifter ligger samma organ och eftersom beslutet rör kyrkofon-

sa

dens ekonomi är det endast Kyrkofondens styrelse som kan komma

ifråga. Styrelsen behöver ett beslutsunderlag är så detaljerat att en som riktig avvägning kan göras mellan stiften. En lämplig hanteringsordning att stiften, så snart tagit emot ansökningarna från synes vara man sammanställer dessa och med denna sammanställning som pastoraten, bakgrund gör ansökan rambidrag från kyrkofonden. Eftersom en om

prövningen hos Kyrkofondens styrelse gäller ett ramanslag får förutsättas

styrelsen relativt snabbt kan besked till stiften. Någon fördröjning att ge

bidragsprocessen skall därför inte behöva uppstå.

av

Innan fondstyrelsen fattar sitt beslut bör ett yttrande från de kulturvårdande myndigheterna föreligga. När beslutanderätten i

tillståndsärendena rörande de kyrkliga kulturrninnena per 1995-07-01

överfördes från RAÄ till länsstyrelserna bestämdes att uppgiften att yttra ansökningar kyrkobyggnadsbidrag även fortsättningsvis skall

sig över om

ligga kvar hos RAÄ. Det innebär att stiftsstyrelserna utan dröjsmål bör ansökningar till RAÄ. Ämbetets yttrande får således

remittera sina

betydelse både för Kyrkofondens styrelses beslut rambidrag och

om stiftsstyrelsernas beslut om de enskilda ansökningarna.

Vid fastställande av ramanslaget måste Kyrkofondens styrelse göra

översiktlig bedömning de olika stiftens underhållsplaner och renoen av

veringsbehov. Eftersom bidragen har utj ämningsfunlction måste även

en de ekonomiska faktorerna vägas in. Hur denna fördelning skall ske får

lämnas till praxis bestämma. Kyrkofondens styrelse kan ha behov av

att fâ överblick över bidragsbehovet några års sikt. Det bör därför att en möjligt för styrelsen så bedöms nödvändigt begära att det vara att om görs Översiktsplaner för underhâllsbehoven i stiften. Några beslut om

medel kan dock knappast grundas på sådana underhållsplaner.

anslag av Utredningen därför inte något behov att föreskriva att sådana ser av planer blir obligatoriska. För att delegering beslutanderätten och eventuellt arbete med av

framtagande Översiktsplaner skall meningsfullt måste det

av vara

ramanslag som varje stift får hantera vara av någorlunda storlek. Det innebär att kyrkofondens anslag till kyrkobyggnadsbidrag inte kan vara väsentligt mycket mindre än det är idag. Skulle Kyrkoberedningens för-

slag statlig ersättning för vården det kyrkliga kulturarvet bli om en av

genomfört, kan behovet kyrkobyggnadsbidraget på sikt komma att

av

minska avsevärt. Eftersom kyrkobyggnadsbidraget har ett vidare tillämpningsområde än den föreslagna statliga ersättningen för kulturvård

kommer det sannolikt även i ett sådant läge att finnas användningsom-

146 Kyrkobyggnadsbidraget SOU 1995: 144

råden för kyrkobyggnadsbidraget. Om bidraget blir alltför litet för ett visst stift kan dock ifrågasättas om det inte i ett sådant läge bör samordnas och ingå som en del av strukturbidraget eller som ett extra utjämningsbidrag. Bestämmelserna bör göra det möjligt för Kyrkofondens styrelse att tillämpa en sådan lösning om den blir aktuell.

7 Extra utjämningsbidrag

Utredningens förslag: Extra utjämningsbidrag behålls som utjämningssystemets säkerhetsventil. Bidrag skall liksom idag kunna lämnas både efter ansökan och utan framställning. Oförändrat blir såväl pastorat som stiftssamfälligheter mottagare

av denna bidragsfonn och Kyrkofondens styrelse kvarstår som

beslutsfattande instans. Med hänsyn till på olika sätt får ett förbättrat system att man för utjämning jämfört med nuläget förutsätts att omfattningen av

de extra utjämningsbidragen på sikt kommer att minska.

1 Inledning

De kyrkliga kommunerna är av skilda slag och deras storlek och ekonomiska styrka varierar. Under årens lopp har de också utvecklats på olika sätt. Jämfört med de borgerliga primärkommunema är skillnaderna mellan kyrkokommunema lokalplanet i allmänhet större.

Ett kyrkligt utjämningssystem har ingen möjlighet att i alla detaljer

beakta samtliga förekommande olikheter och resultatet kan därför bli otillfredsställande i det enskilda fallet. För att inte tynga systemet för ekonomisk utjämning alltför mycket med detaljerade regler har i stället införts möjligheten att ett extra utjämningsbidrag. Detta bidrag brukar ge betecknas som systemets säkerhetsventil för att komma till rätta med oformligheter i utjämningen mellan kyrkokommunema. Extra utjämningsbidrag får beviljas Kyrkofondens styrelse både till pastorat av och till stiftssamfálligheter samt både efter ansökan och utan framställning. Reglerna för denna bidragsfonn och omfattningen av bidragsgivningen kyrkofonden framgår närmare av bilaga ur

148 Extra utjämningsbidraget

7.2 Extra efter ansökan

utjämningsbidrag

Antalet ansökningar om extra utjämningsbidrag har haft en sjunkande tendens under de senaste åren, från över 200 till mellan 100 och 150 stycken per år. 1995 års ansökningsantal har på nytt stigit, denna gång till 180 ansökningar. Sökandena är oförhindrade att åberopa vilka skäl helst till stöd för sina framställningar det väsentliga är att det som föreligger ett behov av utjämning som inte kan tillgodoses inom det ordinarie systemets Praxis tar emellertid i allt väsentligt bara hänsyn ram. till kyrkokommunemas allmänna ekonomiska läge. Extra utjämningsbidrag nämligen inte böra finansiera det ena eller andra enskilda anses projektet. Argumentationen i de senaste årens ansökningar har i ungefär hälften fallen avsett att kyrkor och begravningsplatser inneburit en av alltför tung börda att bära och att detta skapat problem i den kyrkokommunala ekonomin. Detta gör att gränsdragningen i nuvarande system mellan de extra utjämningsbidragen och kyrkobyggnadsbidragen framstår som ganska vag. För att ett konsekvent och riktigt sätt kunna ta ställning till så p många framställningar som det här rör sig om har fr.0.m. år 1990 använts vissa nyckeltal för sökandena vid bidragsprövningen. Nyckeltalen har varierat något men i stort sett har principerna för att pröva bidragen varit desamma. De faktorer som brukat beaktas i sammanhanget har varit de kyrkligt och borgerligt kommunala utdebiteringama, andelen låneskuld och likviditet samt befolkningsutvecklingen. I 1995 års beslut om de extra utjämningsbidragen har som nyckeltal i stället förutom den kyrkliga och den borgerliga kommunalskatten använts storleken på rörelsekapital och långfristiga skulder i förhållande till antalet kyrkotillhöriga. Vid bestämmande om bidrag skall utgå och vid avgörandet om storleken bidraget har faktorerna viktats inbördes och i förhållande till genomsnittet för riket. Pastoratens nyckeltal har hämtats ur den fmansstatistik som Statistiska centralbyrån SCB årligen publicerar ett sammandrag av under rubriken Ekonomisk redogörelse för kyrkokommuner. Bidragsbesluten under 1994 och l 995 har diskvalificerat alla pastorat som inte lämnat några uppgifter till fmansstatistiken eftersom Kyrkofondens styrelse ansett sig sakna ett tillförlitligt underlag för beslut i dessa fall. Avvikelser från det resultat som den valda beslutsmodellen utvisar har endast förekommit i begränsad omfattning. Detta har resulterat i vissa effekter: En sådan är att argumentationen för att få ett extra utjämningsbidrag inte kan tillmätas alltför stor vikt utan i stället blir nyckeltalens avvikelse från riksgenomsnittet avgörande. En annan effekt blir att gränsdragningen mellan sådana extra utjämningsbidrag som beviljas efter ansökan och

Extra utjämningsbidraget 149

sådana bidrag utan framställning tenderar att suddas ut. Det som ges extra utjämningsbidragets karaktär av säkerhetsventil minskas även och bidragsformen får generellt utjämnande funktion motsvarande det en allmänna utjämningsbidraget. Vid besluten om bidrag kan i allmänhet inte heller beaktas hur resultatet i stort fördelar sig mellan stiften. De senaste sju årens beslut om extra utjämningsbidrag har naturligt resulterat i en ojämn fördelning stiftsvis. nog

Tabell 7.1 Extra utjämningsbidrag beslutade åren 1989-1995

De största beloppen i extra utjämningsbidrag under perioden har delats ut till pastorat inom Härnösands, Karlstads, Skara och Växjö stift i nu nämnd ordning. Ser man i stället till den sammanlagda storleken bidrag kyrkotillhörig år 1995 ligger Visby stift högst, följt av per Karlstads och Härnösands stift. Under vart och ett åren 1989 1995 har beslut om extra av utjämningsbidrag efter ansökan fattats med respektive 14, 28, 26, 26, 20, 11 och 20 miljoner kronor. Från Kyrkofondens styrelse har under de senaste åren funnits en ambition att minska omfattningen av denna bidragsform. Med hänsyn till att kyrkokommunerna får vidkännas en kraftig sänkning av skatteinkomsterna under 1995-96 har styrelsen emellertid i 1995 års beslut funnit det motiverat att öka bidragsramen jämfört med föregående år. Det bör observeras att de i detta avsnitt angivna siffrorna beslutade bidrag, vilket gör att uppgifterna inte avser helt stämmer överens med motsvarande noteringar i bilaga 4 där det rör utbetalade bidrag. sig om

150 Extra utjämningsbidraget

7.3 Extra framställ-

utjämningsbidrag utan ning

Under årens lopp har betydande belopp betalats ut i form av extra utjämningsbidrag utan att några framställningar om bidrag gjorts. Genomgående har det varit fråga om att kyrkofonden varit tvungen att och hjälpa pastorat som drabbats särskilt hårt till följd av ändringar i regelsystemet för kyrkokommunema. Exempelvis har fonden under år 1985 lämnat en generell kompensation för det inkomstbortfall som inträffat genom att juridiska personer inte längre skulle betala någon kommunalskatt. Om bortfallet av intäkter varit så stort att det framtvingat höjning utdebiteringen med mer än 20 öre per skattekrona, har en av Överskjutande belopp kompenserats genom extra utjämningsbidrag. Har inkomstbortfallet från de juridiska personerna belöpt sig till en högre summa än 25 procent, har detta belopp i stället utgått som kompensation. I extra utjämningsbidrag av detta slag har under 1985 betalats ut 57 miljoner kronor från kyrkofonden. Motsvarande kompensation har under åren 1986 och 1987 lämnats med cirka 43 respektive 21 miljoner kronor. Påföljande år, 1988, har kyrkofonden inte längre kompenserat för den uteblivna beskattningen av juridiska personer. Däremot har fonden

genom denna bidragsforrn givit kyrkokommunema generell kompensation för slopad garantibeskattning av fastigheter och utbotaxering med 32

miljoner kronor för år 1989, med samma belopp 1990 samt med mindre belopp 1991 och 1992. Beslut om extra utjämningsbidrag utan framställning har Kyrkofondens styrelse inte fattat under år 1993. Däremot har överväganden av detta slag spelat en stor roll i 1994 års verksamhet för fonden. Den kraftiga ökningen av taxeringsvärdena per den 1 januari 1992 på jordoch skogsbruksfastigheter har slagit igenom i 1994 års särskilda kyrkoavgift. Vidare har bankräntorna under 1994 sjunkit under åtta procent som varit nivån på den särskilda kyrkoavgiften för medel i bank m.m. På grund härav har kompensation utgått från kyrkofonden motsvarande den avgiftshöjning som hänfört sig till de ökade taxeringsvärdena och med två procent bankmedlen. Sammanlagt har under

1994 beslutats om extra utjämningsbidrag för dessa ändamål med 69

miljoner kronor. Två beslut från statsmaktemas sida, vilka betytt mycket för den kyrkliga ekonomin, har nödvändiggjort ingripanden under 1995 från Kyrkofondens styrelse med beslut om extra utjämningsbidrag. Det första

beslutet avser ändring i avräkningen församlingsskatt för sådana

som

Extra utjämningsbidraget 151

inte tillhör Svenska kyrkan. Från att tidigare ha gjorts den slutliga avräkningen skall denna fr.0.m. år 1995 i stället göras på förskottet skatt. Detta får till följd att dubbla avdrag kommer att tas ut under åren 1995 och 1996 vilket medför en likviditetsindragning på cirka 800 miljoner kronor från kyrkokommunema under vart och ett av dessa år. Genom att andelen kyrkotillhöriga varierar kraftigt mellan pastoraten blir indragningen ojämnt fördelad över landet. Kyrkofondens styrelse har utarbetat för ett schablonmässigt bestämt extra utjämningsbidrag normer på tillsammans 31 miljoner kronor till det drygt 40-tal pastorat som ansetts värst drabbade grund av denna refonn. Det andra beslutet, påverkar den kyrkliga ekonomin, är som

riksdagens ställningstagande att en ersättning för statens uppbördshjälp

till Svenska kyrkan skall betalas med cirka 300 miljoner kronor av kyrkokommunema. Ersättningen tas ut så sätt att kyrkokommunernas skattemedelsfordran vid ingången av år 1995 minskas med 3,6 procent och alltså drabbar likformigt. Styrelsen har funnit att kyrkofonden bör ett selektivt bidrag till de kyrkokommuner som genom bl.a. detta ge beslut får en utsatt ekonomisk situation. På grundval av uppgifter ur fmansstatistiken har styrelsen bestämt normer för vilka kyrkokommuner som med hänsyn till utdebitering, rörelsekapital och soliditet bör komma ifråga för ett generellt beviljat extra utjämningsbidrag. För ett stort antal pastorat har under 1995 fattats beslut om bidrag av detta slag på totalt 38 miljoner kronor.

7.4 Utredningens överväganden

När de extra utjämningsbidragen infördes fr.0.m. 1983 torde man allmänt ha utgått ifrån att denna typ bidrag med undantag för en kortare av övergångstid skulle bli ganska begränsad omfattning. Så har - av emellertid visat sig inte bli fallet utan de extra utjämningsbidragen har stundtals spelat viktig roll i systemet för den kyrkliga utjämningen. en Ibland har detta motiverats av att många kyrkokommuner grund av allmänt dåliga tider ansetts ha en pressad ekonomi. I sådana lägen har utjämningssystemets generella komponenter bedömts inte räcka till i det enskilda fallet. Vid andra tillfällen har det i stället rört sig om att ge en tillfällig kompensation för att klara uppkommande problem till följd av regeländringar som drabbat den kyrkokommunala sektorn negativt. Främst har det här varit fråga om nya bestämmelser inom skatte- och uppbördsområdet. Det extra utjämningsbidragets främsta uppgift är att utgöra en säkerhetsventil i systemet för den kyrkliga utjämningen. Med de förslag

152 Extra utjämningsbidraget

som utredningen lägger fram förbättras utjämningssystemet i olika hänseenden och behovet av denna komponent bör i varje fall sikt - minska. Att skapa generella regler täcker alla upptänkliga fall där som utjämning behövs är emellertid inte praktiskt möjligt. Vid utformningen av systemet måste alltid göras en avvägning mellan å ena sidan önskemålet om en rättvis och effektiv utjämning samt å andra sidan kravet på enkla och begripliga regler. Med extra utjämningsbidrag kan man tillgodose de motstridiga kraven och hitta lösningar även i speciella situationer utan att utformningen av reglerna kompliceras alltför mycket. Nackdelen med denna bidragstyp är i stället att resultatet av utjämningssystemet i det enskilda fallet kan vara svårt att förutse. Genom en fast praxis som de berörda informeras om bör det dock möjligt vara att hantera detta utan påtagliga problem. I praktiken har det också funnits ett starkt behov av en komponent detta slag i systemet för kyrklig av utjämning. Det extra utjämningsbidraget bör därför enligt utredningen finnas kvar även i fortsättningen. I nuvarande system kan extra utjämningsbidrag beviljas både efter ansökan och utan framställning. Inte minst har det varit värdefullt att kunna gå in och hjälpa kyrkokommuner som drabbats av ekonomiska problem i samband med olika samhällsreformer. Många gånger har det nämligen visat sig att effekterna vidtagna åtgärder och möjligheterna av att bära konsekvenserna varierat påtagligt mellan de skilda delarna av kyrkan. Med hänsyn till den successivt förbättrade finansstatistiken och dennas allt större roll vid beslutsfattandet tenderar skillnaderna att suddas ut mellan de båda formerna av extra utjämningsbidrag. Det saknas anledning anta annat än att det även i framtiden kommer att finnas ett behov av bägge bidragstypema. Möjligheten att ge sådana bidrag både

efter ansökan och utan framställning bör därför finnas kvar.

Detsamma gäller möjligheten att lämna bidrag av detta slag inte bara till pastoraten utan också till stiftssamfällighetema. Visserligen har hittills

i praxis extra utjämningsbidrag till den regionala nivån endast beviljats

i något enstaka undantagsfall. Enligt utredningens förslag kommer emellertid det nuvarande allmänna utjämningsbidraget att ersättas med andra komponenter i det nya utjämningssystemet. Av dagens allmänna utjämningsbidrag belöper något under 20 miljoner kronor år på per stiñssamfälligheterna. Detta belopp faller alltså bort och kompenseras inte generellt via de nya komponenterna eftersom dessa bara avser pastoraten. I detta läge kan det vara motiverat att ha kvar möjligheterna att ge en stiftssamfällighet extra utjämningsbidrag om så skulle erfordras. På uppdrag av Kyrkoberedningen har Statskontoret gjort en översyn av utjämningssystemet, utvärderat detta samt föreslagit förenklingar. I sin rapport till beredningen har Statskontoret föreslagit att besluten om

Extra utjämningsbidraget 153

extra utjämningsbidrag flyttas till stiftsstyrelsema, men att Kyrkofondens styrelse därutöver får rätt att lämna särskilt bidrag till pastorat som hamnat i ett akut ekonomiskt krisläge. Kyrkoberedningen har dock i sitt betänkande Vissa kyrkofrågor SOU 1993 246 ansett att handläggningen av dessa ärenden med hänsyn till behovet av likformig behandling bör ligga kvar hos Kyrkofondens styrelse. I förhållande till dagens extra utjämningsbidrag bör dock kostnaden för dessa bidrag kunna minska enligt beredningen. Remissinstansema har haft olika uppfattningar om i vilken ut-

sträckning extra utjämningsbidrag bör få beviljas och vem som skall

besluta om sådana bidrag. Kyrkoberedningens förslag att Kyrkofondens styrelse skall fortsätta att vara beslutsinstans vid denna bidragsgivning stöds av bl.a. fondstyrelsen, domkapitlet i Härnösand, domkapitlen och stiftsstyrelsema i Luleå och Visby, stiftsstyrelsen i Göteborg samt Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund. Kammarkollegiet, domkapitlen i Västerås och Växjö, Svenska kyrkans personalförbund och Sveriges kyrkokommunala förening anser däremot att besluten om extra utjämningsbidrag bör flyttas till stiftsstyrelsema. Svenska kyrkans centralstyrelse slutligen hävdar att denna fråga bör utredas ytterligare. För sin del har utredningen samma uppfattning som Kyrkoberedningen när det gäller beslutanderätten och Kyrkofondens styrelse bör därför besluta även i fortsättningen. Det är viktigt att fondstyrelsen, som har det övergripande ansvaret för utjämningssystemet, ges möjlighet att korrigera detta när så behövs. Kravet på lika behandling talar vid denna bidragsforrn för ett behållande av fondens styrelse som central beslutsinstans. Inte minst vid bestämmande av extra utjämningsbidrag utan framställning efter generella kriterier väger likabehandlingskravet tungt. En decentraliserad form för beslut framstår i dessa fall som mindre ändamålsenlig. Beträffande bidragens omfattning delar utredningen ståndpunkten att bidragen bör kunna minskas men anser för sitt vidkommande att detta med hänsyn till det ekonomiska läget för många pastorat är en fråga mera på sikt. - Kyrkofondens budget för år 1995 tar upp ett belopp 100 miljoner av kronor till extra utjämningsbidrag. Någon uppdelning görs därvid inte mellan bidrag efter ansökan och bidrag utan framställning. Med utredningens förslag genomförs förbättringar i skilda hänseenden av systemet för utjämning inom Svenska kyrkan. Det skulle därför kunna hävdas att omfattningen av denna bidragsforrn borde skäras ned med ett betydande belopp i samband med att man inför det utjämningsnya systemet. Mot detta talar emellertid att pastoraten kan behöva tid att anpassa sig till de nya reglerna, att många pastorat har bekymmersam en ekonomi för närvarande och att stiftssamfälligheterna förlorar nuvarande

154 Extra utjämningsbidraget

allmänna utjämningsbidrag. Vid sina fortsatta överväganden räknar utredningen därför med en nivå av 80 miljoner kronor per år, vilket är

det belopp som tas upp för extra utjämningsbidrag i den av regeringen

beslutade budgeten för kyrkofonden för år 1996. På sikt bör dock nivån

ligga avsevärt lägre. Någon särskild avgift för att finansiera denna bidragsgivning torde inte behövas. I stället får detta täckas genom det

allmänna överskottet i kyrkofondens verksamhet till följd av främst den särskilda kyrkoavgiften och avkastningen fondens finansiella tillgångar.

8 Stifts- och

strukturbidragen

Utredningens förslag: Stifts- och strukturbidragen föreslås få ett bredare användningsområde med ökad frihet för stiftssamfälligheterna att prioritera bidragen till de mest angelägna ändamålen. Fördelningen av bidragen mellan stiften omprövas vart tredje år och åren däremellan justeras bidragsramen för respektive stift med hjälp av konsumentprisindex. Liksom idag beslutar Kyrkofondens styrelse om den stiftsvisa bidragsfördelningen. Finansieringen av stifts- och strukturbidragen föreslås ske genom den allmänna kyrkoavgiften.

1 Inledning

Till ledning för det kyrkokommunala budgetarbetet skall Kyrkofondens styrelse senast den 10 september året före bidragsåret meddela bl.a. stiftssamfállighetema preliminära uppgifter om stiftsbidrag. Samtidigt meddelar styrelsen hur stor del av stiftsbidragen stiftsstyrelsema som skall fördela vidare till pastoraten för särskilda behov i form av strukturbidrag. Slutliga beslut om dessa typer av bidrag fattar sedan styrelsen vid sammanträde i januari under bidragsåret. Före det preliminära beslutet har styrelsen för kyrkofonden hört Svenska kyrkans centralstyrelse till vilken bidragsansökningama ges från stiñen. En översiktlig beskrivning av stifts- och strukturbidragen har gjorts i avsnitt 3.5 i bilaga Härav framgår att stifts- och strukturbidragen, sedan dessa bidragstyper införts i samband med reformen om Svenska kyrkans organisation på lokal- och stiftsplanet år 1989, utgått med m.m. avsevärda summor. För stiftsbidragen har det rört sig belopp mellan om 145 och 190 miljoner kronor per år och för strukturbidragen drygt om 80 90 miljoner kronor årligen. Därutöver har kommit vissa - av Kyrkofondens styrelse centralt beslutade strukturbidrag.

156 Stijis- och strukturbidragen

8.2 enkät

Utredningens om strukturbidragen

Några uppgifter strukturbidragens användningsområden och hur

om mycket bidrag stiften satsat respektive område har emellertid inte som funnits tillgängliga i den offentliga statistiken eller annat sätt. Utredningen har därför gått ut med enkät till stiftsstyrelsema för att en få upplysningar i dessa hänseenden. Samtliga stiftsstyrelser har besvarat enkäten och svarsmaterialet har bearbetats av Statistiska

centralbyrån SCB tillställt utredningen uppgifterna tillsammans

som

med sina kommentarer. SCB:s redovisning av enkätutfallet har bifogats

detta betänkande såsom bilaga Förutom storleken på strukturbidragen och vilka verksamheter dessa bidrag använts till har utredningen frågat stiftsstyrelsema deras synpunkter på och erfarenheter av denna del om

utjämningssystemet. Svar i dessa avseenden har kommit från

av

stiftssamfállighetema i Skara, Strängnäs, Växjö, Lunds, Göteborgs och

Luleå stift. Från Härnösands stift har i sammanhanget meddelats att det för närvarande pågår översyn principerna för fördelningen av en av strukturbidragen. Anledningen härtill har varit att man ser en risk att regelbundet återkommande bidrag tar allt större andel av bidragsutrymmet i anspråk. För perioden 1989 1995 redovisar stiften beviljade strukturbidrag till pastoraten på tillsammans 543,5 miljoner kronor enligt enkäten. Mellan stiften fördelar sig detta belopp följande sätt.

Tabell 8.1 Totala strukturbidrag från respektive stiftsstyrelse för perioden 1989 1995, mkr -

Några belopp har inte redovisats för år 1989 från Uppsala, Linköpings, Göteborgs, Härnösands och Visby stift. Från Linköpings stift saknas vidare uppgifter för åren 1990 och 1991. Jämförelser mellan stiften får därför göras med viss försiktighet när det gäller strukturbidragen. En en summering av enkätsvaren för de enskilda åren stämmer inte heller

SOU 1995: 144 Stifts- och strukturbidragen 157

fullständigt med uppgifterna i bilaga 4 som grundar sig kyrkofondens

redovisningar. Anledningen härtill torde vara att stiftsstyrelsema inte alltid hinner slussa erhållna bidrag vidare i alla delar till pastoraten år de mottagits från fonden. Vidare förekommer det att samma som pastorat blir återbetalningsskyldiga och att sådana medel delas ut på nytt. Av det totalt redovisade beloppet för tiden 1989 1995 hänför sig -

drygt en tredjedel till andlig vård vid sjukhus och vårdhem sjukhusverksamhet. Fördelningen i övrigt framgår närmare av följande

uppställning omfattar samtliga stift. som

Tabell 8.2 Strukturbidragens fördelning i riket på kyrklig verksamhet inom olika områden för tiden 1989 1995 -

Verksamhet Belopp, Andel, % mkr

Räknat från periodens början 1989/1990 har bidragsgivningen för de

olika användningsområdena genomgående ökat. Några stora om-

prioriteringar förefaller inte ha skett mellan de skilda verksamheterna

utan enkätsvaren bild av långsiktighet och stabilitet i detta

ger en

hänseende. Under Övrigt döljer sig framför allt verksamhet med barn och

ungdomar, projektarbeten, rådgivning och information samt en

diversepost. Bidragen till rådgivningen och informationen har ökat

särskilt under senare år medan de andra delpostema under Övrigt varierat

mellan de olika åren. För mera detaljerad information om enkäten en angående strukturbidragen får utredningen hänvisa till SCB:s redovisning i bilaga

Vad härefter beträffar stiftsstyrelsemas synpunkter och erfarenheter strukturbidragen kan noteras följande. Det stora flertalet stiftsstyrelser

av yttrat sig i frågan är positiva till denna del av utjämningssystemet som och flera uttalar att de gärna ser ett bibehållande av bidragstypen. I

158 Stifts- och strukturbidragen

sammanhanget betonas därvid strukturbidragens vikt och betydelse och från Lunds stift anger man särskilt möjligheten att med dessa bidrag styra utvecklingen inom stiftet såsom en väsentlig uppgift för stiftsstyrelsen. Samtidigt konstaterar styrelsen att nuvarande principer vid den centrala fördelningen av bidragen innebär att behoven mellan stiften inte vägs mot varandra. Från flera håll understryker man det naturliga i att vissa kyrkofonds-

medel fördelas genom beslut stiftsplanet i stället för central nivå.

Utgångspunkten för denna ståndpunkt är att stiftsstyrelserna har en bättre kännedom de lokala förhållandena än ett centralt placerat organ i om Stockholm eller Uppsala. I samband härmed erinrar stiftsstyrelsen i Lund att den visserligen tidigare uttalat sig positivt om en växling av stiftsbidraget mot skatt. En sådan åtgärd måste emellertid ha den negativa effekten att minska möjligheterna till utjämning mellan stiften, påpekar stiftsstyrelsen. Inom Luleå stift har fastställts följande allmänna principer för fördelning av stiftsbidragen mellan pastoraten:

I de fall pastorat med mindre personella och ekonomiska resurser

främst inlands- och glesbygdspastorat ansöker om bidrag, - prioriteras dessa framför ansökningar från pastorat med större resurser. Pastorat som erhållit medel avseende projekt och tillfälliga stödåt- gärder har endast i undantagsfall beviljats bidrag till sådana ändamål ytterligare ett år. Nya verksamhetsområden och verksamheter prioriteras framför gamla och traditionella.

Under senare år har stiftsstyrelsen i Luleå valt att alltmer prioritera satsningar särskilda åtgärder såsom utbildning, skol- och studentarbete samt arbetslöshetsprojekt. Andlig vård vid sjukhus, militära förband och kriminalvårdsanstalter väger emellertid även för detta stift tungt när man beviljar strukturbidrag. Också inom Strängnäs stift har bidrag delats ut till särskilda ändamål för att framför allt mindre pastorat skall få möjlighet att prova nya verksamhetsfonner och ge stöd till nya angelägna behov. Merparten av bidragen i Växjö stift har under åren gått till glesbygd, sjukhusverksamhet, fritid och turism, flykting- och invandrarverksamhet samt diakonala insatser. Bidragsinriktningen har bestämts hänsyn till av stiftets geografiska läge och dess glesbygdskaraktär. Pastoratens ansökningar har i stort sett omfattat ett dubbelt så stort belopp den som av kyrkofonden beviljade ramen för strukturbidragen. För Strängnäs stifts vidkommande har en väsentlig del bidragen använts till institutionsav

Stifts- och strukturbidragen 159

vård såsom sjukhuskyrka, andlig vård vid kriminalvårdsanstalter, arbete vid flyktingförläggningar och teckenspråkigt arbete. En mindre del har gått till sommarkyrkor och vägkyrkor i pastorat som har en kraftigt ökad befolkning på sommaren eller har stor tillströmning av turister. En del kritiska synpunkter på strukturbidragen har vidare framkommit i detta sammanhang, även om de i allmänhet inte får lika stort utrymme i stiftsstyrelsernas enkätsvar de positiva omdömena. Sålunda tycker som Strängnäs stift att det är en nackdel att man ibland kan ha svårt att göra rättvis bedömning ett projekt och av pastoratens behov av stöd. en av Ibland är det möjligt att omprioriteringar inom pastoraten eller

strukturförändringar mellan pastoraten skulle vara bättre långsiktiga

lösningar än strukturbidrag. Att administrera bidragen innebär också ett relativt tidskrävande arbete både för förtroendevalda och anställda, skriver stiftsstyrelsen. Från Lunds stift lyfter man fram såsom en nackdel att nuvarande system gör det möjligt att välja hur vissa uppgifter skall finansieras. I de fall som avses kan antingen finansieringen ske via stiftssamfällighetens egen budget eller också betalas kostnaden genom ett strukturbidrag. Göteborgs stift slutligen påtalar att det genom den omfattande beredningen olika kyrkliga nivåer krävs att pastoraten kommer med sina ansökningar så tidigt att deras budgetarbete inte hunnit påbörjas eller att boksluten inte kunnat bli klara. Härigenom blir ansökningarna strukturbidrag baserade gissningar och om mera önskemål än beslutade projekt och ambitionsnivåer. Strukturbidragens särskilda karaktär vållar också en del problem liksom fördelningen av bidragen på ett rimligt och rättvist sätt enligt detta stift.

8.3 Kyrkoberedningen

l sitt delbetänkande Vissa kyrkofrågor SOU 1993:46 har Kyrkoberedningen framlagt del förslag till förändringar det nuvarande en av utjämningssystemet. En närmare redogörelse för förslagen från beredningen finns under avsnitt 4 i bilaga 3 till betänkandet. När det gäller stifts- och strukturbidragen föreslås i betänkandet att de förstnämnda avskaffas och de sistnämnda beslutas självständigt av stiftssamfälligheterna. Stiftssamfállighetemas kostnader för sin verksamhet och för strukturbidragen skall enligt förslaget finansieras i huvudsak genom att stiftsskatten höjs med tre öre samtidigt som pastoratens utdebitering och den allmänna kyrkoavgiften sänks med motsvarande öretal. En ny bidragstyp, särskilt stiftsbidrag, föreslår beredningen kunna ges ur kyrkofonden till stift med särskilda behov av inkomstförstärkning samt för tillfälliga behov av hög angelägenhetsgrad. Det särskilda stiftsbidraget

160 Stzfis- och strukturbidragen

behöver enligt Statskontorets beräkningar uppgå till cirka 84 miljoner

kronor för att inte stiftssamfällighetema skall påverkas negativt jämfört

med 1993 års utfall av utjämningen. Remissinstansema, bl.a. Svenska kyrkans centralstyrelse, biträder i allmänhet Kyrkoberedningens förslag beträffande stifts- och strukturbidragen. De flesta domkapitlen och stiftsstyrelsema anger emellertid som

en förutsättning för sitt tillstyrkande av förslaget att detta inte minskar

stiftssamfällighetemas inkomster. Kyrkofondens styrelse erinrar att om stiftsbidragen vid införandet år 1989 motsvarat kostnaderna för vissa verksamheter som stiften då bedrivit. Bidragen har därefter i huvudsak räknats upp med kostnadsfördyringen och andra smärre justeringar medan ändringar i bidragsnivåema visat sig svåra att genomföra. Den avvägning av stiftens resursbehov och den styrning av verksamheten inom stiften som förutsätts i samband med bidragsfonnens införande har därför inte kunnat ske. Ansökningama bidrag och dessas hantering om har härigenom upplevts som betungande från stiftens sida och som en rundgång av pengar. Mot denna bakgrund tillstyrker fondstyrelsen det

aktuella förslaget från Kyrkoberedningen.

Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund tillstyrker i

princip att stifts- och strukturbidragen avskaffas samt att pastorat och stift skatteväxlar till följd härav. Pastoratsförbundet noterar dock att förslaget

i denna del tillkommit vid en tidpunkt då det kommunalekonomiska läget varit tämligen gott och då dessutom skattestopp gällt för kommunerna. Ingendera av dessa förutsättningar föreligger för närvarande, konstaterar förbundet, varför man förordar att genomförandet av reformen senareläggs till tidpunkt. Från Kyrkofondens styrelse en gynnsammare

framhålls att erfarenheterna av att på frivillig väg åstadkomma

skattesänkningar antyder att det kan erfordras konkreta garantier för att en sänkning av skatten verkligen kommer till stånd. En liknande

inställning kommer till uttryck också annat håll bland remissvaren och

någon instans avstyrker uttryckligen förslaget i denna del.

8.4 Utredningens överväganden

I princip är utredningen positiv till Kyrkoberedningens förslag att ta bort stiftsbidragen och i stället finansiera stiftssamfällighetema via höjning en av stiftsskatten med tre öre per skattekrona. Den höjda skatten till stiften föreslås bli växlad mot lika stor sänkning den allmänna kyrkoaven av giften och församlingsskatten. Vidare föreslår beredningen att strukturbidragen behålls och finansieras med skattehöjningen till stiften samt att

särskilda stiftsbidrag skall kunna ges till stift med särskilt behov

av

1995:144 Stifts- och strukturbidragen 161 SOU

inkomstförstärkning samt för tillfälliga behov av hög angelägenhetsgrad. Dessa förslag från Kyrkoberedningen är förenade med en del positiva effekter skilda synvinklar. Framför allt minskar rundgången av

ur

avgifter och bidrag i utjämningssystemet med påföljd att detta blir

enklare överblicka och lättare att förstå. Stiñssamfällighetema minskar att

samtidigt sitt idag bidragsberoende och ökar härigenom möjlig-

stora

långsiktigt planera och styra sin verksamhet. Arbetet att

heterna att mera

årligen hantera stiftsbidragen faller vidare bort med positiva konsekven-

i administrativt hänseende för stiftsstyrelsema, Svenska kyrkans ser

centralstyrelse och Kyrkofondens styrelse.

kan emellertid inte bortse ifrån att förslagen även är förenade Man med avsevärda nackdelar enligt utredningens åsikt väger tungt. Till som

börja med kan invändas möjligheterna till utjämning mellan stiften

att att minskar konsekvens att stiftsbidragen avskaffas och den som en av

föreslagna skatteväxlingen genomförs. Gentemot detta kan visserligen

i praxis olika skäl storleken på bidragen kommit

genmälas att av mera

omfattningen vissa stiftskostnader vid bidragsformens att styras av

införande aktivt prioriterande mellan stiften. Att stiftsbidragen

än av ett förutsett vis och därigenom minskat möjligheterna till inte använts

utjämning regionalt är dock i och för sig inte något argument mot typen sådan. Snarast torde det ligga närmare till hands att av bidrag såsom

ifrågasätta riktigheten den praxis utbildat sig eller av den av som utformning reglerna för stiftsbidragen fått. som

Kyrkoberedningen kan sägas ha uppmärksammat problemet med den försämrade utjämningseffekten sitt förslag att förorda

av genom införandet bidragsform, det särskilda stiftsbidraget. Om ett av en ny

särskilt stiftsbidrag måste införas för att inte minska den regionala

utjämningen alltför mycket, förloras emellertid god del den en av

effekten Kyrkoberedningens förslag. Genom att samtidigt positiva av behålla möjligheten stiftssamfällighetema extra utjämningsbidrag

att ge skapas vidare två likartade bidragsforrner för ändamål. Detta ökar samma

utjämningssystemet försvårar överblicken och komplexiteten i samt förståelsen den kyrkliga utjämningen. Visserligen kunde detta problem

av

lösas att ta bort det extra utjämningsbidraget på stiftsnivån men

genom behålla bidragstypen för pastoratens vidkommande. Principen att det

alltid skall möjligt att oavsett skäl komplettera de ordinarie vara

bidragsformema med ett extra utjämningsbidrag dock utredningen

anser värdefull. Utredningen har därför inte velat lägga fram något förslag om

avskaffa möjligheten att extra utj ämningsbidrag till stiftssamfällig-

att ge heterna.

Det avgörande argumentet för att behålla bidragen till stiften är emellertid inte principiell natur utan av mera praktiskt slag.

av

162 Stifts- och strukturbidragen

Utredningen delar därvidlag Pastoratsförbundets inställning att tidpunkten under de närmaste åren för skatteväxling mellan pastoraten och

en

stiftssamfällighetema inte är gynnsam. Av olika skäl, främst sämre

en

utveckling av det kyrkliga skatteunderlaget än tidigare antagits

som samt

indragningar från kyrkan för att stärka statsfinanserna, framstår läget för den föreslagna skatteväxlingen ännu mindre lämpligt än vid

som tidpunkten för förbundets remissyttrande. Det kan goda grunder antas

att denna åtgärd i nuvarande ekonomiskt besvärliga läge för många pastorat och stiftssamfälligheter skulle leda till sammanlagda skattehöj-

ningar.

Stiftsbidragen bör därför åtminstone tills vidare behållas enligt

- -

utredningens mening. Bidragen bör dock, på ett annat sätt än som hittills

har skett i praxis, användas för att mera aktivt än förut väga stiftens olika behov mot varandra. Samtidigt måste Kyrkofondens styrelse i sin

bidragsgivning beakta att stiftssamfälligheterna har ett legitimt Önskemål

att långsiktigt kunna planera och styra verksamheten. Att åstadkomma en lämplig avvägning mellan behovet prioritering och önskemålet av om

långsiktighet bör inte möta några oöverstigliga hinder under förutsättning att stiftsstyrelsema, centralstyrelsen och fondstyrelsen nära samarbetar i dessa frågor. Ett sätt att tekniskt underlätta detta problem är att stiften t.ex. vart tredje år lämnar in fullständiga ansökningshandlingar

men

övriga år bara gör förenklade ansökningar. Vid sistnämnda tillfällen räknas i princip stiftsbidragen endast med hjälp konsumentprisin-

om av

dex medan under det tredje året djupgående bidragsprövning

en mera äger rum. Att hantera bidragen till stiften på detta sätt innebär också en

viss rationalisering och därmed kostnadsbesparing för de inblandade

organen.

För att markera att en friare användning än tidigare stiftsbidragen

av

åsyftas vill utredningen föreslå att nuvarande detaljerade uppräkning

av

bidragsändamål tas bort ur lagstiftningen. Denna bör endast innehålla att Kyrkofondens styrelse får bevilja stiftssamfálligheter bidrag

ur

kyrkofonden för dels samfållighetens kostnader, dels kostnader för

egna

strukturbidrag att fördelas mellan pastoraten. Ökningen av friheten att

använda bidragen bör underlätta för stiften att slussa medel till de verksamheter prioriteras högst. som Såsom antytts i det närmast föregående föreslår utredningen att

strukturbidragen behålls och används på i stort sätt vis för

samma som närvarande. Den verkställda enkäten visar att dessa bidrag fyller viktig en

funktion både utjämnande faktor och styrinstrument inom

som som stiften. Flertalet de stiftsstyrelser särskilt yttrat sig strukturbiav som om

dragen har varit positiva i sina omdömen och uttryckligen förordat att denna form av bidrag får vara kvar. Utredningen delar denna uppfattning

Stifts- och strukturbidragen 163

och vill i sammanhanget betona det egenvärde som ligger i att en del av

bidragsgivningen till pastoraten kan bestämmas på stiftsnivå i stället för genom centrala beslut. Liksom beträffande stiftsbidragen anser utredningen emellertid att strukturbidragen skall kunna användas något friare än enligt nuvarande

allmänt tillämpad praxis. Utredningen tänker härvidlag möjligheten att ge strukturbidrag för att främja en långsiktigt önskvärd organisation främst på pastoratsnivå. Visserligen skulle mot detta eventuellt kunna

invändas att några ändringar i allmänhet inte bör göras i den kyrkliga indelningen utan positiva effekter i ekonomiskt hänseende. Ett särskilt bidrag för att underlätta denna process skulle därför inte vara motiverat. Erfarenheten ger dock vid handen att i varje fall temporära bidrag borde kunna utgå för att underlätta en överbryggning av tillfälliga kostnader och bortfall av intäkter i sammanhanget. Resurser för denna vidgade bidragsanvändning får skaffas antingen genom ändrade prioriteringar hos stiften eller i särskilda fall via en ökad anslagstilldelning från - kyrkofonden. Under avsnitt 8.1 har nämnts att ur kyrkofonden årligen betalats

stiftsbidrag med mellan 145 och 190 miljoner kronor samt strukturbidrag med drygt 80 90 miljoner kronor vartill skall läggas vissa i särskild

ordning beslutade bidrag av sistnämnda slag. Utredningen räknar vid sina

överväganden fortsättningsvis med att stifts- och strukturbidragen ligger kvar på nuvarande nivåer trots den något friare användningen. Till detta

kommer att medel behövs för att i vart fall övergångsvis ersätta det allmänna utjämningsbidraget som föreslås avskaffas för stiften. Bidraget har tillfört stiftssamfällighetema ca 20 miljoner kronor årligen. Detta innebär att sammanlagt cirka 300 miljoner kronor eller motsvarande -

drygt 4 öre per skattekrona räknat skatteunderlaget för dem som

tillhör Svenska kyrkan avses utgå i dessa bidragsfonner. När det gäller kyrkofondens finansiering av stifts- och strukturbidragen föreslår utredningen att den allmänna kyrkoavgiften skall fastställas med utgångspunkt från ett stifts- och strukturbidrag av ungefär nuvarande

omfattning.

9 för hela

Finansiering av kyrkan ge-

mensamma kostnader samt storlek och

avkastning på kyrkofonden

Utredningens förslag: Den kyrkliga verksamheten på riksnivå föreslås bli finansierad genom den allmänna kyrkoavgiften som fastställs i lag till ett enhetligt öretal per skattekrona och betalas till kyrkofonden pastoraten. Kostnaderna för prästemas av

pensioner och arbetsgivaravgifter, för biskopama och domkapitlen

samt för driften utjämningssystemet och kyrkofondens av administration finansieras avkastningen från fonden. m.m. genom

l Inledning

Enligt sina direktiv skall utredningen föreslå en utfonnning av systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan som gör det möjligt att liksom idag finansiera den rikskyrkliga organisationen och andra kostnader gemensamt slag. Till sistnämnda kategori hänför direktiven av uttryckligen pensioner samt kostnaderna för biskopar och domkapitel. Om avsett att utjämningssystemet bör ta ett större eller mindre man för finansieringen av de gemensamma kostnaderna än idag ansvar framgår inte. Utredningen har tolkat detta så, att någon större ändring omfattningen på ansvaret därmed inte bör aktualiseras utan särskilda av skäl. Däremot framgår av direktiven att utjämningen liksom för närvarande skall bygga på avgifter och bidrag via kyrkofonden. Det är alltså tänkt att fonden i fortsättningen blir kvar som den centrala funktionen för finansiering av både ekonomisk utjämning och vissa gemensamma ändamål inom Svenska kyrkan. Under detta avsnitt tar utredningen upp en del frågor som hänger samman med detta problemkomplex.

166 Finansiering rikskyrkan och andra kostnader av gemensamma

9.2 Rikskyrklig verksamhet, biskopama och domkapitlen m.m.

Vad som menas med rikskyrkan och rikskyrklig verksamhet kan vara föremål för olika uppfattningar. Den relevanta definitionen i detta sammanhang är dock att utgå från vad som härvidlag finansieras över kyrkofondens budget. I årsredovisningarna för fonden brukar två poster tas upp under rubriken Rikskyrkliga ändamål: Kyrkomötet och

centralstyrelsen samt Övriga rikskyrkliga ändamål. Under den förstnämn-

da posten inkluderas förutom kyrkomötet och Svenska kyrkans centralstyrelse Kyrkomötets besvärsnämnd samt för närvarande tre organ till vilka centralstyrelsen fördelar bidrag inom en av fondens styrelse bestämd ram. De tre organen är Nordiska ekumeniska institutet,

Szt Lukasstiftelsen och Svenska bibelsällskapet. I posten Övriga

rikskyrkliga ändamål ingår Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet SFRV, Svenska kyrkan i utlandet SKUT samt Ärkebiskopsämbetet. Kyrkomötet, som består av 251 av särskilda elektorer utsedda ledamöter, är Svenska kyrkans högsta beslutande instans. Ledamöterna i kyrkomötet är också det högsta beslutande organet i SFRV och kallas då ombudsmötet. Både kyrkomötet och ombudsmötet sammanträder årligen i augusti och mötena ligger alltid i anslutning till varandra. För att bereda sina ärenden till beslut har mötena en i stort sett likadan utskottsorganisation och samma ledamöter i utskotten. Kyrkomötet ansvarar för den offentligrättsli reglerade delen av kyrkans obligatoriska arbete medan ombudsmötet har hand om den verksamhet som bedrivs frivilligt i privaträttslig form. Centralstyrelsen, som är en myndighet underställd kyrkomötet, utgör

dettas beredande och verkställande organ. Ledamöterna i styrelsen fullgör

också funktionen styrelse för SFRV. Självskriven ordförande i båda som rollerna är ärkebiskopen. Inom SFRV finns ett kansli med olika avdelningar för juridik och förvaltning, teologi och ekumenik samt information. Förutom av kansliet består SFRV av två nämnder valda av kyrkomötet: Svenska kyrkans församlingsnämnd och Svenska kyrkans utbildningsnämnd. Till SFRV hör även nämnderna för Svenska kyrkans mission SKM, Svenska kyrkan i utlandet SKUT och Lutherhjälpen. Dessa nämnder utgör också styrelser för särskilda stiftelser med ändamål att främja respektive verksamhet. Till den rikskyrkliga organisationen är dessutom knutna ett antal råd, kommittéer samt arbets- och projektgrupper för särskilt utredningsarbete. SFRV, SKM, SKUT och Lutherhjälpen har numera en viss gemensam administration som även

Finansiering rikskyrkan och andra gemensamma kostnader 167 av

biträder kyrkomötet, ombudsmötet och den rikskyrkliga organisationen

i övrigt. Uppgiften att vara sekreterare i centralstyrelsen och styrelsen

för SFRV ankommer generalsekreteraren som därutöver leder kansliet och har ett samordnande ansvar för hela rikskyrkans organisation. Också Kyrkomötets besvärsnämnd myndighet under kyrkomötet. är en Den har till uppgift att handlägga överklaganden beträffande vissa beslut av centralstyrelsen och domkapitlen. Ett särskilt samarbete mellan de nordiska kyrkorna sker genom Nordiska ekumeniska rådet, tidigare Nordiska ekumeniska institutet. Rådet har till syfte att främja det ekumeniska arbetet i Norden med deltagande från ett femtontal medlemskyrkor, bl.a. Svenska kyrkan, i samtliga nordiska länder. Svenska bibelsällskapet är engagerat i arbetet att Översätta och sprida bibeln både inom landet och internationellt. Bakom bibelsällskapet står numera inte bara Svenska kyrkan utan också ett flertal andra kyrkor och samfund. Sällskapet svarar även för förvaltningen bibelfonden till vilken förs statens royalty Bibelkomav missionens produkter. Psykiatrisk rådgivning, själavård och psykoterapi

bedrivs Szt Lukasstiftelsen på många platser i landet. Ärkebiskopsäm-

av

betet slutligen är ett självständigt organ med uppgift att fungera som

kansli åt ärkebiskopen i hans rikskyrkliga och för hela Svenska kyrkan gemensamma uppgifter. Den rikskyrkliga verksamheten definierad på angivna sätt beräknas under år 1995 få ett sammanlagt anslag 163,5 miljoner kronor ur kyrkofonden. Av detta belopp belöper 9,5 miljoner kronor kyrkomötet och dess 110,5 miljoner SFRV i grundanslag plus 4,0 för organ, tillfälliga behov, 37,0 miljoner SKUT, 0,9 miljoner i en ram att fördela centralstyrelsen mellan Nordiska ekumeniska rådet, bibelsällav

skapet och Szt Lukasstiftelsen samt 1,6 miljoner Ärkebiskopsämbetet.

Beroende på tidigare överskott har anslaget till kyrkomötet m.fl. dragits ned med några miljoner kronor från den förutvarande nivån 14,0 miljoner. Från totalanslaget 1 14,5 miljoner kronor till SFRV vidareutdelar stiftelsen 46,1 miljoner till skilda kyrkliga verksamheter och organ. Den helt dominerande delen av detta belopp planeras bli använt till utbildning

34,2 miljoner kronor och ekumenik 7,4 miljoner. Återstoden

av SFRV-anslaget går framför allt till styrelse och kansli, församlingsnämnden, utbildningsnämnden samt administration och lokaler 11,9, 11,5, 15,4 respektive 14,3 miljoner kronor. Vid sidan om anslaget från kyrkofonden har SFRV andra inkomster i storleksordningen 20 miljoner kronor eller cirka 30 procent av stiftelsens egen verksamhet. SKUT omsätter ungefär 85 miljoner kronor årligen den utländska varav verksamheten genererar 36 miljoner, gåvor och kollekter m.m. 12

168 Finansiering av rikskyrkan och andra gemensamma kostnader

miljoner samt kyrkofondsanslaget fyller upp resten. Under avsnitt 3.4 i bilaga 4 har uppmärksammats att kyrkofondens kostnader för rikskyrkliga ändamål under en lång följd av år vuxit snabbt. Skälet härtill har främst varit att organisationen byggts upp från låg nivå och att ambitionerna successivt har höjts. Stora belopp har en satsats på förbättrad kyrklig intern utbildning, avveckling av kollekter till rikskyrkli ändamål och bekännelsearbetet inom Svenska kyrkan. ga Samtidigt har 1989 års reform med ny organisation lokal- och stiftsplanet inneburit kraftfull förstärkning av den kyrkliga organisaen tionen sistnämnda nivå. Mot denna bakgrund har inom utredningen väckts frågan om det förekommer någon form av dubbelarbete mellan kyrkans organ numera de båda nivåerna. Utredningen har givit Statskontoret i uppdrag att ta fram ett översiktligt underlag för att bedöma detta spörsmål. Redovisningen av uppdraget i denna del har Statskontoret gjort i form PM 1995-04-04 lagts till utredningsbetänkandet som bilaga av en som PM:n grundar sig på en rad intervjuer med företrädare för centralstyrelför Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund samt för sen, stiftskansliema. Det underlag Statskontoret fått fram tyder inte på som att det förekommer så stora inslag av dubbelarbete i traditionell mening

inom stifts- och riksnivåema. De uppgifter som framkommit i detta

hänseende ha varit mycket samstämmiga. Visserligen har uppges Statskontorets utredare funnit begränsade former av dubbelarbete. Detta håller emellertid att rättas till eller är av den karaktären att en samordning inte kan några stora besparingar. Man skall alltså inte ge räkna med att det finns väsentlig potential att rationalisera en mera

verksamheten och därmed spara kostnader kyrkofonden genom att

dubbelarbete av olika slag elimineras. När det gäller detaljerna i Statskontorets PM vill utredningen hänvisa till ämbetsverkets skrivningar i bilagan. Enligt vad som är känt för utredningen kommer inte under de närmaste åren några ytterligare höjningar av anspråken finansiering

ur kyrkofonden att göras gällande för rikskyrkans vidkommande. Inte

heller har det aviserats betydelsefulla omprioriteringar mellan de mera skilda rikskyrkliga ändamålen, annat än nedskärningar av kostnaderna för administration och lokaler till följd av den under föregående år

genomförda samlokaliseringen till Kyrkans hus i Uppsala. Utredningen

räknar därför i sina fortsatta överväganden med ett nominellt oförändrat belopp på avrundat 165 miljoner kronor för denna del av kyrkans verksamhet. Detta innebär att förändringar i penningvärdet och behov att göra nya eller utökade insatser måste klaras genom omprioriteringar och rationaliseringar.

Finansiering rikskyrkan och andra gemensamma kostnader 169 av

I varje stift finns ett domkapitel som är en statlig myndighet under regeringen. Domkapitlet består biskopen som ordförande, domprosten

av vice ordförande, präst vald av stiftets präster samt tre lekmän som en valda stiftsfullmäktige. Stiftsstyrelsen förordnar en jurist att vara av

sekreterare åt domkapitlet. Detta har till uppgift att inom stiftet besluta i ärenden om kyrkans lära, det kyrkliga ämbetet, gudstjänstlivet och

kyrkorummets utformning samt ha tillsyn över hur dessa frågor hanteras. Vidare har domkapitlet det huvudsakliga arbetsgivaransvaret i förhållande till stiftets präster arbetstagare. Stiftssamfälligheten skall hålla som

domkapitlet med sekreteraren och personal, kontorslokaler,

annan inventarier, materiel samt det i övrigt behövs för att domkapitlet som skall kunna fullgöra sina uppgifter. Kostnader för arvoden och annan ersättning till ledamöter och ersättare i domkapitlen betalas däremot av kyrkofonden. Detsamma gäller kostnader för avlöningsförmåner till biskopar och den biträdande biskopen i Uppsala stift. Under senare år har kostnaderna för biskopama och domkapitlen enligt kyrkofondens redovisningar legat på årlig nivå 20 30 miljoner kronor. l de en av redovisade kostnaderna ingår inte bara biskopslöner och domkapitelsarvoden utan också fondens utgifter för biskopsgårdama samt för m.m. personliga prästtjänster och utlandskyrkoherdar.

Under rubriken Övriga kostnader redovisar kyrkofonden sina utgifter

för styrelse, kansli, drift utjämningssystemet, förvaltning av av

fondmedlen och kyrkofondsfastighetema, utredningar det kyrkliga

området samt diverse. Kostnaderna under denna rubrik i kyrkofondens redovisningar har för år summerat till någonstans i intervallet senare 10 12 miljoner kronor årligen. Sammantaget räknar utredningen i sina fortsatta överväganden att utjämningssystemet varje år behöver finansiera stifts- och övrigtkostnader i storleksordningen 40 miljoner kronor.

Pensioner och för

9.3 arbetsgivaravgifter

präster

bilaga har angivits kyrkofonden i sin

l avsnitt 3.6 i 4 att som ett led

utjämnande funktion sedan gammalt haft till uppgift att svara för pensioneringen Svenska kyrkans präster. Där har vidare beskrivits

av

vilka närmare åtaganden inom detta område som belastar fonden och

vilka belopp betalats ut för ändamålet under perioden 1983 1994. som - Slutligen har i avsnittet redogjorts för de avsättningar som kyrkofonden gjort i de senaste årens bokslut för att säkerställa prästpensionema.

Sedan flera år tillbaka pågår omprövning av både lagstadgade och

en

170 Finansiering av rikskyrkan och andra gemensamma kostnader

kollektivavtalsreglerade pensionssystem i Sverige. Allmänt sett kan man finna orsaken härtill framför allt i landets demografiska och samhällsekonomiska utveckling. För Svenska kyrkans del har därutöver kommit att det mångåriga utredningsarbetet beträffande ändrade relationer till staten aktualiserat detta spörsmål. Exempelvis har de kyrkliga pensionsfrågoma tagits upp av såväl ERK-utredningen som Kyrkoberedningen i deras betänkanden Ekonomi och rätt i kyrkan SOU 1992:9 respektive Staten och trossamfunden SOU 1994:42 samt av en del remissinstanser som yttrat sig över betänkandena. På uppdrag Svenska kyrkans förav samlings- och pastoratsförbund har vidare KPA under mars och april 1994 gjort en förstudie om vissa pensionsfrågor inom det kyrkokommunala området. Under november 1994 har KPA Pastoratsförbundets uppdrag fortsatt förstudien med avsikt att fördjupa beskrivningen av tryggandet av de kommunala avtalspensionema. I uppdraget ingår bl.a. att diskutera effekterna i pensionshänseende ett eventuellt genomföav rande av Kyrkoberedningens slutförslag. Kyrkofondens styrelse har låtit Statens löne- och pensionsverk SPV göra prognos över utvecklingen av fondens pensionsskuld och en

utbetalningar pensioner från fonden. Prognosen från SPV omfattar

av åren 1995 2004 när det gäller präster med tjänst inom kyrkan och åren - 1994 2004 i fråga om präster som uppnått pensionsåldern. Till grund för denna prognos ligger dels hos SPV registrerade uppgifter om prästerna samt deras löner och pensioner, dels av SPV gjorda antaganden om avgångar och nyanställningar inom prästkollektivet samt löne- och prisutvecklingen i framtiden. Beträffande prästerna med tjänst inom m.m. kyrkan räknar SPV med att kyrkofondens pensionsskuld stiger från 233 miljoner kronor 1995 till 390 miljoner 2004, en ökning med drygt 67 procent. För emeritiprästerna däremot räknar SPV med att pensionsskulden i stort sett är oförändrad: 542 miljoner kronor 1994 jämfört med 544

miljoner 2004. Även utbetalningarna pensionsförmåner till sistnämnda

av kategori visar en stagnerande bild: 66 miljoner kronor vid periodens början sjunker till 61 miljoner vid dess slut. Enligt SPV:s beräkningar uppgår alltså kyrkofondens sammanlagda pensionsskuld i nuläget till 775 miljoner kronor för att ett tiotal år senare ha stigit till 934 miljoner. Den årliga utgiftsnivån för prästpensionerna ligger däremot kvar i allt väsentligt oförändrad med den prognos som SPV gjort. Detsamma har utredningen antagit gälla om de arbetsgivaravgifter, kostnader för grupplivförsäkring, särskild löneskatt pensionskostnad, kompletterande ålderspension m.m. som redovisas tillsammans med pensionema i kyrkofondens bokslut. Sistnämnda kostnader har under senare år legat mellan 15 och 36 miljoner kronor årligen. På grundval av dessa uppgifter räknar utredningen i sina fortsatta överväganden med sammanlagd en

SOU 1995: 144 Finansiering av rikskyrkan och andra kostnader 171 gemensamma

kostnad för pensioner och arbetsgivaravgifter 100 miljoner kronor av per år.

9.4 Utredningens överväganden

På grundval av kyrkofondens redovisning for år 1994 kan marknadsvär-

det fondens eget kapital vid det senaste årsskiftet uppskattas ligga

något över 2,3 miljarder kronor. I denna uppskattning ingår kyrkofondsfastigheterna endast med sina taxeringsvärden. Det kapitalets egna bokförda värde redovisas till 1,6 miljarder kronor och den dolda reserven i kyrkofonden har alltså varit cirka 700 miljoner kronor vid detta tillfälle.

De finansiella intäkterna på fondkapitalet har under 1994 summerat till

drygt 90 miljoner kronor vilket motsvarar 3,9 procent det utgående

marknadsvärdet. För 1993 har fonden redovisat en fmansavkastning

litet mera än 125 miljoner kronor och detta har motsvarat 5,9 procent av sistnämnda års utgående marknadsvärde på 2,1 miljarder. Med en

blandad förmögenhetsmassa bestående av aktier, räntebärande värdepapper och fastigheter får de senaste årens avkastning bedömas såsom

tämligen normal med de räntor som varit rådande och med det låga risktagande som iakttas i placeringsverksamheten. Avsikten med kyrkofondens eget kapital och den avkastning detta genererar är att kapitalet skall fånga svängningar i fondens upp

verksamhet och avkastningen bidra till verksamhetens finansiering.

Kyrkofonden kan sägas ha till främsta uppgift att via utjämningssystemet garantera att Svenska kyrkan har möjlighet att verka i hela landet. Fonden har vidare till ändamål att finansiera rikskyrklig verksamhet, prästemas pensioner och andra för hela kyrkan kostnader. gemensamma Man kan diskutera vilka krav på omfattning av eget kapital som systemet för utjämning ställer på kyrkofonden. Sedan år 1983 har fondens marknadsvärde i runda tal brukat motsvara den årliga omslutningen. Mätt med detta mått skulle kyrkofonden redan vara av betryggande storlek och detta t.o.m. med viss marginal. Samma bedömning att fonden blivit tillräckligt stor måste - - göras om man mäter fondstorleken i förhållande till pensionsskulden för prästerna. Visserligen har i kyrkofondens bokslut under år bara gjorts senare frivilliga avsättningar på tillsammans 720 miljoner kronor för att säkerställa denna skuld. Samtidigt ger SPV:s beräkningar vid handen att skulden för närvarande kan uppskattas till 775 miljoner kronor för att

senare stiga till 934 miljoner. Överskjutande pensionsskuld får emellertid

anses mer än väl säkerställd genom det långsiktiga värdet på återstoden

av kyrkofondens förrnögenhetsmassa även om någon formell koppling

172 Finansiering rikskyrkan och andra gemensamma kostnader av

här inte gjorts. Om i stället för till storleken på eget kapital ser till omfattningen man fondens avkastning och ställer denna i relation till det gemensamma av

fmansieringsbehovet inom kyrkan blir bilden Enligt de två

en annan. närmast föregående avsnitten uppgår detta behov till cirka 300 miljoner kronor årligen, 165 miljoner för rikskyrklig verksamhet, 40 varav miljoner för stifts- och övriga kostnader samt 100 miljoner för pensioner

och arbetsgivaravgifter präster. För att klara behovet att finansiera detta avkastning från kyrkofonden fordras ett avsevärt mycket

genom större eget kapital i fonden än vad denna idag innehåller. Med ett avkastningskrav fem procent år att jämföra med 3,9 och 5,9 per -

för år 1994 respektive 1993 behöver fondkapitalet ligga i

procent storleksordningen 6,1 miljarder kronor. Om avkastningskravet höjs till sju procent årligen blir motsvarande siffra för fondstorleken omkring 4,4 miljarder. Detta skulle innebära att kyrkofondens eget kapital fick i det

första fallet nästan tredubblas och i det andra praktiskt taget fördubblas.

Utredningen bedömer sådan åtgärd inte är möjlig, i varje fall att en inte i nuvarande ekonomiska läge för kyrkan eller i den situation som den kyrkliga ekonomin kan antas befinna sig i under de närmaste åren. Vid 1994 års kyrkomöte har i stället diskuterats en temporär halvering den allmänna kyrkoavgiften och föreslagits mera expansiv av en

bidragsgivning från kyrkofonden. Det sistnämnda har också kommit till

uttryck för år 1995 fastställda budgeten för fonden. i den av regeringen Oavsett långsiktiga behov och önskemål synes för närvarande inte mera något annat än ett bibehållande fondkapitalet på nuvarande nivå vara av möjligt. Utredningen föreslår i detta läge att de rikskyrkliga ändamålen finansieras inte via avkastningen på kyrkofonden utan genom den - -

allmänna kyrkoavgiften. Den del denna avgift som behöver avsättas

av för de rikskyrkliga ändamålen kan med någon marginal sättas till 2,5 öre skattekrona räknat på skatteunderlaget för tillhöriga till Svenska per kyrkan. Återstående gemensamt finansieringsbehov på 140 miljoner kronor

år bör dock möjligt att tillgodose fondavkastningen.

per vara ur Nuvarande marknadsvärde fondens eget kapital kräver en avkastning på cirka procent årligen för att generera det erforderliga beloppet. sex Ett sådant avkastningskrav borde kunna uppnås även långsiktigt utan - -

alltför stort risktagande vid aktiv och professionell skötsel av

en

placeringsverksamheten. Visserligen kan avkastningen höjas om

räntebärande värdepapper ökad tyngd bland placeringama i ges förhållande till aktier och fastigheter. En dylik ändring inriktningen placeringama skulle emellertid urholka kyrkofondens reala värde och av kräva ett kompenserande kapitaltillskott från antingen avkastningen eller

Finansiering av rikskyrkan och andra gemensamma kostnader 173

utjämningssystemet. Utredningen förutsätter därför att placeringsinriktningen i allt väsentligt förblir oförändrad. Avslutningsvis bör betonas vikten av att kyrkofonden inte minskar i storlek under den nivå som nu har uppnåtts. Man måste nämligen beakta att marginalen för höjda kostnader eller sänkt avkastning är smal om finansieringen av prästpensioneringen och övriga gemensamma behov skall klaras på detta sätt. Stiger exempelvis kostnaderna från 140 till 160

miljoner kronor per år behöver fondkapitalet öka till bortemot 2,7

miljarder kronor vid ett oförändrat avkastningskrav sex procent årligen. För att täcka oförutsedda förändringar och förbättra handlings-

friheten bör därför på sikt en viss ytterligare ökning av kyrkofonden

eftersträvas. Nettot av övriga komponenter i utjämningssystemet bör alltså resultera i ett långsiktigt överskott för fonden. I sitt slutbetänkande Staten och trossamfunden SOU 1994:42 har

Kyrkoberedningen bl.a. anfört att kyrkofonden torde kunna ställa ut

garantier för att underlätta en lösning av de kyrkokommunala pensionsfrågorna. Utställande av garantier förordar beredningen också när det gäller att lösa frågan om lån till kyrkokommunema ifall deras beskattningsrätt upphör. Utredningen konstaterar att om dessa tankar genomförs, ökar omfattningen av de krav som kyrkofonden i en framtid har att möta vilket i sin tur ställer krav större resurser för fonden. Det finns emellertid inte någon anledning att nu ta upp dessa frågor till

behandling utan detta får eventuellt göras i ett senare sammanhang.

Resonemanget och förslagen i detta avsnitt om prästpensioneringen

grundar sig på förutsättningen att tjänsterna som präster i framtiden liksom i dag är statligt reglerade. Skulle det bli en förändring därvidlag,

uppkommer frågan om samordning av prästemas pensioner med övriga anställdas inom Svenska kyrkan och i samband härmed om kyrkofondens fortsatta roll. Liksom beträffande spörsmålen i närmast föregående stycke

anser utredningen inte att den här bör ta upp denna fråga till övervägande

utan lämnar detta att eventuellt utredas vid senare tillfälle. Det kan

emellertid erinras om att kyrkofondens åtagande när det gäller prästemas

pensionering innebär en inte oväsentlig utjämnande faktor mellan pastoraten.

10 Ekonomiska och andra konsekvenser

av förslaget

Utredningens förslag innebär en större följsamhet mellan utjämningssystemets bidrag och avgifter. Det får effekter främst lokalplanet och

för kyrkofonden. I detta avsnitt behandlas förslagets effekter för de olika

nivåerna inom kyrkan. Även systemets känslighet för förändringar i omvärlden berörs. Slutligen undersöks om förslaget får samhällsekonomiska eller regionalpolitiska effekter eller påverkas av EU-medlemsskapet.

10.1 Omfattningen av utjämningen

Utredningen har inledningsvis förklarat att man inte avsett att omfatt-

ningen utjämningen i det systemet skall avvika väsentligt från

av nya nuvarande system. Av denna anledning har de olika komponentemas tyngd fått vägas mot varandra. I respektive avsnitt har utredningen föreslagit hur mycket varje utjämningskomponent bör betyda i form av avgifter och bidrag. På omstående sida visas en sammanställning av de olika bidragen och avgifterna i form av en enkel resultaträkning för kyrkofonden. Förslaget jämförs med utjämningen år 1995. Det bör framhållas att den särskilda kyrkoavgiften detta år är upptagen till ett ovanligt lågt värde. Det beror osäkerhet om effekterna av de ändrade reglerna om beräkning av

avgiften. Den beräknas dock betydligt större inkomster för kyrkofon-

ge den under kommande år. När jämför det nuvarande och det föreslagna systemet bör man man i första hand se de generella utjämningskomponentema som berör alla kyrkokommuner och där de stora förändringarna föreslås. Det innebär att den särskilda kyrkoavgiften där utredningen för övrigt inte föreslår någon förändring bör lämnas utanför jämförelsen. Likaså får man bortse från extra utjämningsbidrag, kyrkobyggnadsbidrag och strukturbidrag. Dessa bidrag går visserligen tillbaka till pastoraten och förbättrar utjämningsnettot för pastoraten. Det går dock inte att förutsäga till vilka pastorat bidragen går och med vilka belopp.

176 Ekonomiska efekter av förslaget

Kyrkofondens intäkter och utgifter i nuvarande och det föreslagna systemet, miljoner kronor

INTÄKTER ÅR 1995 FÖRSLAGET

Allmän kyrkoavgiñ 16 öre, 1177 enligt förslaget 8 öre, som utgörs av avgift för 531 utjämning av geografiska faktorer stifts- och strukturbidrag bidrag till rikskyrklig verksamhet

KOSTNADER

TER FINANSIELLA INTÄKTER 96 140 RESULTAT -50 4

Ekonomiska efekter av förslaget 177

Man kan först konstatera att omslutningen i det nya systemet kommer att ungefär storlek som i det nuvarande systemet. vara av samma Vid granskning de obligatoriska utjämningskomponenterna, dvs. en av de avgifter och bidrag som omfattar alla pastorat och inte är beroende ansökningar, finner man att i nuvarande system betalar pastoraten en av

allmän kyrkoavgift 1177 miljoner kronor medan man f°ar tillbaka 481 miljoner i allmänt utjämningsbidrag. Pastoraten tillför därmed systemet

ett netto 696 miljoner kronor vilket finansierar övriga bidrag,

pensioner åt präster, den rikskyrkliga organisationen och stiftsbidragen.

En hel del dessa medel går även tillbaka till pastoraten i form av extra av

utjämningsbidrag, kyrkobyggnadsbidrag och strukturbidrag, men denna

typ bidrag kan de enskilda pastoraten inte vara säkra på att få och av räkna med i sin budget. I det föreslagna systemet betalar pastoraten 892 miljoner kronor

i obligatoriska avgifter. Man får direkt tillbaka 424 miljoner i bidrag och pastoraten tillför alltså kyrkofonden och utjämningssystemet

som grupp ett netto på 468 miljoner kronor. Liksom tidigare finansierar detta rikskyrkobidrag, stiftsbidrag och de bidrag som kan sökas av pastoraten.

Kostnaderna för prästpensioner finansieras i det nya systemet av fondens

avkastning. Skillnaden mellan nuvarande kyrkofondsnetto på 696 miljoner kronor och nettot i det föreslagna systemet, 468 miljoner blir 228 miljoner kronor. Detta belopp utgör förbättring för lokalplanet som kommer en flertalet pastorat till del. Förbättringen uppkommer att avgifterna genom

i det systemet i huvudsak är anpassade till de bidrag och kostnader

nya behöver täckas. Systemet är därmed inte överfinansierat som det som nuvarande systemet är.

10.2 Effekterna på lokalplanet

På lokalplanet medför förslaget således att ytterligare ca 230 miljoner

kronor fördelas mellan pastoraten. Det sammantagna utfallet av de olika utjämningskomponenterna kan visas på olika sätt. Man kan studera utfallet för de olika kommuntypema, för de samlade pastoraten i ett stift eller för det enskilda pastoratet.

10.2.l Utfallet för för-

pastoraten, kommungruppsvis

delade

Utfallet för de olika kyrkokommuntypema framgår av tabell bilaga 10

178 Ekonomiska effekter förslaget

av

till betänkandet. Tabellen visar att samtliga kommuntyper får förbättringar och att dessa är relativt jämnt fördelade mellan de olika

kommuntypema. Gruppen större tätort får den största förbättringen i

kronor men är också den största gruppen beräknat på antalet kyrkotill-

höriga. Uttrycks förändringarna i ören per skattekrona varierar förändringen mellan ett och sex öre per skattekrona. Det är gruppen landsbygd som får en förbättring på ett öre och gruppen större tätort som får en förbättring på sex öre. De kommuntyper som f°ar de största förbättringar-

na jämfört med nuvarande system är grupperna större och medelstor stad,

större tätort och glesbygd. Samma bild av förändringen får man om man

till förändringen i kronor per tillhörig. ser

Tabell 1 beskriver förändringen jämfört med dagens system. Man bör emellertid komma ihåg att flertalet kommuntyper trots förbättringarna

i medeltal nettobetalar till systemet. Detta framgår av tabell Det är storstadspastoraten som betalar mest med 13 öre per skattekrona. Det

negativa nettot sjunker sedan i jämn takt i den ordning som tabellen är uppställd för att i slutet av tabellen övergå till positiva netton för

grupperna glesbygd och landsbygd. Landsbygdspastoraten erhåller bidrag

med i medeltal 9 öre och glesbygdspastoraten med i medeltal 26 öre per

skattekrona.

lO.2.2 Utfallet för stiftsvis

pastoraten, grupperade

I bilaga 10 har utfallet för pastoraten även redovisats med stiftsvis fördelning, se tabell

Tabellen uppvisar större skillnader mellan pastoraten än den tidigare behandlade. Alla stift utom Visby får en positiv förändring genom det nya systemet. Försämringen för Visby stift motsvarar 12 öre per skattekrona. Ett stift, Luleå stift, får en förbättring som är mindre än ett

helt öre per skattekrona och ett annat stift, Härnösand, förbättrar sitt läge med bara ett öre. Den största förbättringen uppvisar Skara och Strängnäs stift med sex öre per skattekrona. Även vid den stiftsvisa grupperingen gäller dock att bilden ser annorlunda ut när man ser till vilka som netto betalar eller netto får

bidrag från systemet. Detta framgår av tabell Tabellen ger en nära nog en helt omvänd bild jämfört med tabellen visar förändringarna. Det

som

enda stift som erhåller ett nettobidrag är Visby stift. Trots att försämringen för Visbys del uppgår till 13 öre per skattekrona erhåller stiftets

pastorat sammantaget fortfarande bidrag som motsvarar 17 öre per skattekrona.

Övriga stift nettobetalar till systemet. Generellt kan man säga att de

Ekonomiska efekter förslaget 179

av

stift som får de största förbättringarna i det föreslagna systemet är de också betalar mest till systemet. Av dessa betalar Stockholms stift som mest med nettoinbetalningar till utjämningssystemet motsvarande 16 öre per skattekrona.

10.2.3 Utfallet för enskilda pastorat

De största förändringarna till följd av det föreslagna systemet finner man på pastoratsnivån. Det förhållandet att pastoratsgruppen som sådan får förbättring motsvarande ca 230 miljoner kr medför att flertalet en pastorat också får del av denna förbättring. Av de 932 pastorat och samfälligheter som ingår i utjämningssystemet kommer, med det underlag som utredningen haft för sina beräkningar, 600 att få förbättringar eller oförändrat utfall. Bland de pastorat som får en positiv förändring finns ett fåtal som erhåller avsevärda förbättringar. Den största förändringen relativt sett noteras för ett pastorat där förbättringen motsvarar 47 öre per skattekrona. Totalt fyra pastorat erhåller förbättringar över 30 öre per skattekrona och totalt 25 pastorat förbättringar över 20 öre per skattekrona. Majoriteten eller 446 pastorat får förbättringar som motsvarar mindre än 10 öre per skattekrona. De pastorat som vinner allra mest tillhör alla, med ett undantag, någon av kommuntypema landsbygd eller glesbygd.

Även flertalet får förbättringar i det finns

om pastorat nya systemet

det ett antal som förlorar jämfört med idag. Det blir 10 pastorat som

förlorar 30 öre eller mer per skattekrona och 40 pastorat som förlorar 20 öre eller mer per skattekrona. För det pastorat som förlorar mest motsvarar förändringen 66 öre per skattekrona. Också flertalet av de pastorat som förlorar mest tillhör kommuntypema landsbygd och glesbygd. Det är svårt att finna någon generell orsak till de allra största förändringarna. När det gäller förbättringarna är de pastorat som vinner mest i allmänhet små till antalet tillhöriga. Det är också vanligt att det ingår många små församlingar i pastoraten. Av detta följer vanligtvis att

man har många kyrkor och kyrkogårdar. Utjämningskomponentema för

underhåll av kyrkor och begravningsplatser ger då relativt stora belopp, trots att dessa komponenter totalt sett endast motsvarar en bråkdel av de totala kostnaderna för sådant underhåll i landet. I fråga om orsakerna till de största försämringama i förhållande till dagens läge framstår bilden som något tydligare. Gemensamt för de 40 pastorat som förlorar 20 öre eller mer per skattekrona är att de har relativt låg skattekraft. Skattekraft under 75 procent av medelskattekraf-

180 Ekonomiska efekter förslaget

av

ten är vanligt förekommande och endast ett pastorat har skattekraft över 80 procent medelskattekraften. Visby stift och pastorat utmed norska av

gränsen och Norrlands kustland synes vara överrepresenterade i denna

Även och samfållighetema Öland har relativt låg grupp. pastoraten en skattekraft och drabbas försämringar. Denna pastorat får i av grupp nuvarande system inkomstutjämning som garanterar över 100 procent en av medelskattekraften.

Även pastoratsnivå gäller dock i allmänhet det tidigare påtalade

förhållandet att de pastorat som fått försämringar ändå är nettomottagare bidrag från utjämningssystemet. Endast ett av de 40 pastorat som av förlorar 20 öre eller per skattekrona nettobetalar till kyrkofonden. mer De fyra pastorat förlorar mest jämfört med idag får trots detta som nettobidrag motsvarar mellan 46 och 73 öre per skattekrona. som Nettobeloppen i förhållande till utjämningssystemet uttryckt i kronor per skattekrona och tillhörig visas i tabell 6 i bilaga 10. per

10.2.4 Utredningens bedömning av utfallet för pasto-

raten

Principiella synpunkter

En bedömning utfallet ett förslag måste alltid utgå från de uppav av

ställda målen med förslaget. I fråga om kommunal utjämning är målen

svåra objektivt mätbart sätt. Utredningen har inledningsvis att ange ett behandlat målsättningen att utjämningen skall garantera rikstäckning och väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar för den kyrkliga

verksamheten. Det är emellertid inte möjligt att objektiva grunder

fastslå att det innebär att alla pastorat via utjämningssystemet skall vara

garanterade ett bestämt belopp tillhörig eller en viss nivå av

per medelskattekraften. Den eftersträvade utjämningen blir därför till slut en

politisk bedömning av vad man vill åstadkomma.

I brist på objektiv nivå för utjämningen som alla uppfattar som en rättvis fokuseras intresset lätt förändringarna i förhållande till nuva-

rande läge. Även ett utjämningssystem vid införandet mötts med in-

om

vändningar uppfattas det gärna efter ett antal år som normen som det nya

förslaget skall jämföras med. I det förslag utredningen lägger fram ändras tekniken för som utjämningen ett avgörande sätt. I stället för enbart en skattekraftsgaranti arbetar det systemet både med lägre inkomstutjämning nya en och kostnadsutjämning som direkt riktar sig mot strukturkostnader en utredningen bedömt väger tungt för de kyrkliga kommunerna. En som

Ekonomiska efekter av förslaget 181

sådan förändring av de faktorer som avgör om ett pastorat får ett bidrag eller får betala en avgift måste få konsekvenser för det enskilda pastoratet, beroende på vilket genomslag faktorerna får i pastoratet. Ifall det råder enighet om att de nya faktorerna fångar upp utjämningsbehovet på ett bättre sätt måste man också vara beredd att acceptera dessa konsekvenser. Konsekvenserna kan dock bli olika kännbara beroende hur tungt

de olika utjämningskomponentema får väga och hur övergångsreglema utformas. Utredningen måste ta stor hänsyn till utfallet i

anser att man nuvarande system och till att förändringarna för det enskilda pastoratet inte blir orimligt stora. Detta kan man i viss mån påverka genom att öka eller minska faktors betydelse. Varje sådan förändring innebär dock en samtidigt att effekter uppstår på plats i systemet och att man en annan där får andra, oönskade effekter. Att finna rätt nivåer för de olika

utjämningskomponentema fordrar ingående avvägning mellan olika

en önskemål. De många avvägningar som ingår i det slutliga förslaget gör att det finns en gräns för möjligheterna att göra generella justeringar av en

utjämningskomponent i syfte att undvika alltför stora övergångseffekter. En generell justering kan medföra flera negativa effekter i andra

hänseenden. I stället får man överväga att motverka oönskade föränd-

ringseffekter genom riktade insatser i form av särskilda bidrag eller

särskilda övergångsregler. Det är mot bakgrund dessa överväganden som utredningen av bedömer utfallet för pastoraten.

Utfallet för pastoraten

På kommuntypsnivå är skillnaderna i utfall mellan de olika typerna av kyrkokommuner små. Förslaget ett bättre utfall för städer och ger tätorter. Även med dessa förändringar utjämningssystemet dock ger en

kraftig utjämningseffekt från större städer och tätorter till landsbygds-

och glesbygdspastorat. Utredningen ser inga negativa konsekvenser av förslaget i denna del.

Grupperas pastoraten stiftsvis blir skillnaderna i utfall mellan stiften

större. För Härnösands och Luleå stift medför förslaget mycket marginella förändringar och för Visby stift är förändringen negativ. Vad

gäller Norrlandsstiften gör utredningen den bedömningen att dessa

den höga skattekraftsgarantin varit särskilt gynnade i nuvarande

genom system. Flera faktorer pekar på att deras utgångsläge är bättre än vad garantin indikerar. Anledningen till utfallet för Norrlandspastoraten är sannolikt också

182 Ekonomiska efekter förslaget

av

att dessa har relativt få kyrkor och begravningsplatser. Bidragen från dessa komponenter kan därför inte väga upp sänkningen av nivån på inkomstutjämningen. Jämfört med andra stift är pastoraten i Norrland dock fortfarande gynnade av det nya utjämningssystemet, men i mindre omfattning än vad dagens system ger. För Visby stift är bilden svårbedömd. Även här har pastoraten mer i nuvarande utjämningssystem en hög skattekraftsgaranti på 104 procent. Skattekraften är låg för de flesta pastoraten. sänkningen av inkomstutjämningen har därför blivit kännbar och trots bidrag genom komponenterna för kyrkor och begravningsplatser innebär övergången till det föreslagna systemet en försämring sammantaget för pastoraten. Trots denna minskning erhåller stiftets pastorat ett avsevärt nettobidrag från utjämningssystemet. Samtidigt kan konstateras att Visby stift uppvisar väsentligt högre kostnader för verksamheten än övriga stift. Som framgår av tabell 5.10 i kapitel 5 är både totalkostnaderna för den egentliga verksamheten och kostnaderna för administration och församlingsverksamhet högst i Visby stift. Jämför man antalet prästtjänster per invånare i april 1995 finner man att i Visby stift går det 1294 invånare på varje prästtjänst, under det att medeltalet för landet är 2501 invånare per prästtjänst. I Göteborgs stift går det 3124 invånare och Stockholms stift 3913 invånare på varje prästtjänst. De minskade nettona från utjämningssystemet bör kunna mötas med motåtgärder genom rationaliseringar utan att det behöver medföra oacceptabla påfrestningar verksamheten. Inte i något av de utjämningsalternativ som utredningen övervägt har det varit möjligt att undvika ett negativt utfall för Visby stift. Det antyder att stiftet har en struktur som är så speciell att den är svår att fånga upp i ett generellt utjämningssystem. Samtidigt kan noteras att försämringen för stiftet är av en storlek som ur kyrkofondens synpunkt är relativt marginell. Allt detta talar för att stiftets behov kan lösas genom riktade insatser med särskilda bidrag. Om ett långsiktigt stöd bedöms vara nödvändigt är det möjligt att se över fördelningen av strukturbidrag till stiftet. För närvarande får stiftet i regel tillskott genom extra utjämningsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag. Stockholms stift har fått ett begränsad förbättring genom förslaget, utfallet för stiftet motsvarar endast ett öre skattekrona. l den kyrkliga per debatten har det ibland förts fram önskemål att kyrkan skulle satsa mer resurser i storstad och tätort, där en stor del av befolkningen finns och där sociala problem skapar behov av kyrkliga insatser. Mot den bakgrunden kunde det setts som önskvärt att Stockholms stift fått en förbättring av i vart fall samma storlek som genomsnittet för övriga stift. Utredningen vill i detta sammanhang peka två omständigheter som

Ekonomiska efekter av förslaget 183

gör att utfallet dock bör kunna accepteras. För det första går det inte att bortse från att stiftets pastorat har en hög skattekraft. Även nivån på inkomstgarantin sänkts slår om skattekraften igenom och den får effekt även på de avgifter beräknas som skatteunderlaget. Eftersom församlingarna i stiftet i många fall har få kyrkor och begravningsplatser i relation till de kyrkotillhöriga ger också dessa utjämningskomponenter stora negativa netton för stiftet. För det andra består Stockholms stift av pastorat av olika karaktär, både tätortspastorat och landsbygdspastorat. Behovet av insatser av ovan nämnd karaktär är sannolikt inte lika stort i alla pastorat. Ser man till pastoratsgruppema storstad och förort till storstad riksnivå medför dock utredningens förslag förbättringar sammanlagt ca 46 miljoner kronor för dessa två grupper. Förslaget möjliggör därför vissa ökade insatser i tätorter. Fördelningen av resurser mellan olika landsändar och mellan olika typer av kyrkokommuner är en fråga som ständigt behöver diskuteras och som kan komma att omprövas i framtiden. Som en följd av det fortsatta utredningsarbetet om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan kan reglerna för finansiering av kyrkounderhåll och begravningsväsendet komma att ändras. Sådana förändringar har effekter på utjämningssystemet. Om begravningsväsendets finansiering löses ett sätt som även uppfyller anspråken utjämning får begravningsplatskomponenten lyftas ut ur utjämningssystemet. Detta kan påverka

systemets utjämningsprofil och medföra behov av en översyn av

systemet. Utredningen har dock inte uppfattat att det finns en stark och entydig önskan om väsentli ga ändringar av fördelningen av utjämningssystemets resurser mellan olika typer av kyrkokommuner eller mellan olika landsändar. Direktiven ger inte heller stöd för några sådana åtgärder. Utredningen föreslår därför inte någon vittgående omfördelning av resurserna mellan olika regioner. Ser man på utfallet på pastoratsnivå är resultatet inte alltid helt tillfredsställande. Även övergångsreglerna mildrar effekterna om av förslaget anser utredningen att försämringar som motsvarar mer än 20 öre per skattekrona inte utan vidare kan godtas utan fordrar särskilda åtgärder. Som framgår ovan är det 40 pastorat som kommer i denna situation. Utredningen har inte funnit att det genom ändringar i systemet är möjligt att minska effekterna för dessa pastorat utan att man samtidigt får effekter för andra pastorat som utredningen bedömer som ännu mer negativa. Vi anser därför att problemet bör lösas genom riktade åtgärder i form av särskilda bidrag. De bidrag som kan komma i fråga är extra

184 Ekonomiska efekter av förslaget

utjämningsbidrag, kyrkobyggnadsbidrag och strukturbidrag. Med den friare användning av strukturbidraget som utredningen föreslår bör stiftsstyrelsen kunna använda även detta bidrag för att styra resurser till de pastorat särskilda skäl mest behöver dem. I kyrkofondens som av budget finns sammanlagt ca 250 miljoner kronor avsatt för nämnda tre bidragstyper. Det finns således avsevärda resurser att ta i anspråk. Utredningen bedömer att det inte är stora summor som erfordras för att mildra alltför stora försämringar för enskilda pastorat. Totalt behöver det därför inte bli fråga stora belopp för kyrkofonden.

10.3 Effekterna för stiftssamfálligheterna

Utredningen föreslår begränsade förändringar i utjämningen för stiftssamfällighetema. Den viktigaste skillnaden i jämförelse med nuläget är att det allmänna utjämningsbidraget för stiftssamfallighetema föreslås bli avskaffat. Därtill kommer att stiften får utökade uppgifter vid fördelningen av kyrkobyggnadsbidragen. I och med att det inte finns någon automatiskt verkande utjämningskomponent för stiftssamfállighetema går det inte att göra några prognoser över förändringar i bidragen från kyrkofonden till stiften. I samband med att det allmänna utjämningsbidraget föreslås bli avskaffat framhåller utredningen att en utgångspunkt bör vara att stiftssamfälligheterna grupp erhåller lika stort bidrag i det nya systemet som idag som utbetalas som allmänt utjämningsbidrag och stiftsbidrag. Stifts- och strukturbidrag har de senast åren beviljats med ca 280 miljoner kronor. I allmänt utjämningsbidrag har stiften under samma tid erhållit 18 miljoner år. Totalt har stiften således tillförts ca 300 ca per miljoner kronor för eget bruk och till strukturbidrag. Som framgår av budgetsammanställningen ovan har utredningen budgeterat samma kostnad för stiftsbidrag i det nya systemet. Bidraget finansieras genom andel 4,5 öre den allmänna kyrkoavgiften är avsedd för att en ca av detta ändamål. Under övergångsåret får förutsättas att utfallet för respektive stift motsvarar den nivå stiftsbidrag man haft under senare år plus utfallet av det allmänna utjämningsbidraget. I det systemet förutsätts stiftsbidragen komma att få friare nya en användning. Samtidigt skall stiftens egna ekonomiska resurser få större betydelse vid beviljande av bidragen. Även strukturbidragen skall kunna användas friare och behovet av strukturbidrag kan komma att öka under införandet det nya utjämningssystemet. Allt detta gör att det är av

omöjligt att förutspå hur kyrkofondens stöd till stiften kommer att

utvecklas på några års sikt. Den nuvarande fördelningen mellan stifts-

Ekonomiska effekter av förslaget 185

och strukturbidrag kan mycket väl förskjutas mot en ökad andel strukturbidrag. Med den gynnsamma utveckling i ekonomiskt hänseende som stiftssamfällighetema uppvisat under senare år ser utredningen dock inte någon risk i att dessa inte skall ha resurser att fullfölja sina

uppgifter.

10.4 Effekterna för

kyrkofonden

Sammanställningen under avsnitt 10.1 utgör samtidigt budget för kyrkofonden för det första året i ett nytt system. Av sammanställningen framgår att fonden kommer att vara balanserad. Utfallet förutsätter att den särskilda kyrkoavgiften och de finansiella intäkterna blir större än vad de är budgeterade till för år 1995. Beträffande den särskilda kyrkoavgiften gäller särskilda övergångsförhållanden under år 1995, vilket gör att den upptagits till en låg nivå. Utredningen menar dock att det är rimligt att i framtiden vänta sig en genomsnittlig avkastning från

prästlönetillgångama den omfattningen särskild kyrkoavgift på

av att en 150 miljoner kr per år betalas till kyrkofonden. Storleken av de

sammanlagda prästlönetillgångar som förvaltas av egendomsnämndema

gör att- kyrkan kan ställa krav på en avkastning som gör detta möjligt.

Även för kyrkofonden gäller att storleken på fondens finansiella till-

gångar gör att man bör kunna förvänta sig den avkastning som sammanställningen anger. Utvecklingen för fonden längre sikt är svårare att bedöma. Utjämningssystemet har under ett antal år kunnat redovisa överskott. Dessa överskott har i stor utsträckning använts till att täcka tidigare års underskott och att göra avsättningar för att säkra den skyldighet att svara för prästers pensioner är fondens huvuduppgifter. Efter de som en av

pensionsreserveringar som bedöms kunna göras i 1995 och 1996 års

bokslut kommer dock avsättningama i princip att täcka skulden. Fonden har en mycket viktig funktion att som buffert i utjämningssystemet jämna ut svängningar i systemets inkomster och utgifter. Det bör därför finnas möjligheter att påverka systemet om fonden flera år i rad skulle visa ett underskott. Med den konstruktion av utjämningskomponentema som utredningen föreslår skall var och en av dessa balansera ekonomiskt. I förslaget ingår att Kyrkofondens styrelse inom vissa gränser skall ha möjlighet att påverka procentsatser eller andra faktorer som styr hur mycket som kommer i avgift eller beviljas i bidrag från dessa komponenter. Från denna del av utjämningssystemet kan man därför inte förutse några påfrestningar fonden. De rikskyrkliga kostnaderna och stiftskostnadema skall täckas av en

186 Ekonomiska efekter av förslaget

allmän kyrkoavgift som tas ut från alla pastorat. Det får förutsättas att denna avgift kan justeras för att svara mot ökade eller minskade behov av sådana bidrag.

Övriga kostnader som fonden svarar för är pensionsutbetalningar samt

extra utjämningsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag. Dessa utgifter skall i princip täckas av den särskilda kyrkoavgiften och fondens avkastning. Skulle dessa intäkter något skäl inte bli de förväntade kan detta i vart av fall på kort sikt pareras genom att nämnda bidrag reduceras. Kyrkofonden ingår i den kyrkliga egendom som kommer att utredas närmare i det fortsatta stat-kyrkaarbetet. Vilka eventuella förändringar fondens ställning detta kan leda till är inte möjligt att ha någon av uppfattning om idag. Det innebär emellertid att det inte är meningsfullt att bedöma fondens utveckling för längre tid än några år framåt.

10.5 Känslighetsanalyser

Utredningen har övervägt att pröva det föreslagna utjämningssystemets stabilitet att utsätta det för tester där olika faktorer varieras. I genom första hand är det förändringar av antalet tillhöriga eller stora förändringar i skatteunderlagsutvecklingen skulle kunna komma ifråga. som Professor Göran Gustafsson har utredningens uppdrag undersökt ett antal frågor med anknytning till kyrkotillhörigheten. En av frågorna gällde utvecklingen av tillhörigheten 10 års sikt. Undersökningen ingår i betänkandet som bilaga I sin rapport konstaterar Göran Gustafsson att andelen icke-tillhöriga i ett pastorat till mer än 90 procent förklaras av andelen utomnordiskt födda invånare i pastoratet. När det gäller tillhörighetens utveckling gör Gustafsson beräkning ett antal faktorer påverkar andelen en av som tillhöriga. Hans slutsats blir att man bör kunna räkna med att andelen tillhöriga år 2005 sjunkit till omkring 70 procent av befolkningen. Utvecklingen i detta hänseende är emellertid mycket ojämn. I storstäderna går utvecklingen fortare än i andra tätorter och på landsbygden. Undersökningen visar att tillhörigheten i stor utsträckning är relaterad till andelen invandrare. Ökad invandring gör att andelen kyrkotillhöriga minskar. Detta behöver dock inte innebära att antalet medlemmar i Svenska kyrkan minskar. De faktorer som gör att infödda svenskar inte blir medlemmar i kyrkan eller lämnar den är av annan art. Hit hör den naturliga befolkningsförändringen genom födelse och död, resultatet av immigration och emigration samt in- och utträden. Denna senare faktor kompliceras av att tillhörighetsreglema nyligen ändrats och att effekterna av en ändring av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan är

Ekonomiska effekter av förslaget 187

svårbedömd. Även storleken dessa förändringar är ojämnt fördelade av mellan olika delar av landet och olika typer av pastorat. En sammanfattning av de beräkningar Gustafsson gjort av utvecklingen av tillhörigheten ger följande siffror över antalet tillhöriga respektive icke-tillhöriga.

Tabell 10.1 Beräknad förändring av antalet kyrkotillhöriga mellan år 1993 och 2006

En känslighetsanalys måste inbegripa de faktorer som gör att antalet tillhöriga och därmed skatteunderlaget för pastoraten förändras. Be-

räkningen måste utgå från pastoratsnivå. Gustafssons undersökning visar att de ovan nämnda faktorer som avgör antalet tillhöriga f°ar med

undantag av en relationsändring mellan staten och kyrkan en begränsad effekt fram till år 2006. Effekten tillhörigheten av en relationsändring är i sin tur mycket svårbedömd och Gustafsson betonar att de siffror han kommit fram till mer får ses som resultat av räkneövningar än som prognoser. Därtill kommer att det är mycket svårt att med någon grad av säkerhet göra prognoser för förändringen i enskilda pastorat eller olika typer av pastorat. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte är meningsfullt att genomföra känslighetsberäkningar på utvecklingen av tillhörigheten. Vad gäller utvecklingen av skatteunderlaget i övrigt får man beakta att inkomstutjämningen är konstruerad kring medelskattekraften. Denna följer skatteunderlagsutvecklingen. Det innebär att utjämningen successivt anpassas till de ändrade förhållandena. Utredningen kan inte se att detta skulle kunna medföra någon fara för systemets stabilitet. Det

är inte troligt att en känslighetsanalys skulle tillföra några ytterligare

fakta i denna fråga. Utredningen avstår därför från att genomföra en sådan test. Det har genom åren visat sig att utjämningssystem andra orsaker av än de ovan beskrivna efter några år blir i behov av översyn i skilda hänseenden. Systemen behöver därför ses över regelbundet. Utredningen bedömer att oavsett utvecklingen av tillhörigheten och skatteunderlaget är det om fem till tio år lämpligt med översyn och modernisering en av systemet.

188 Ekonomiska effekter av förslaget

10.6 Samhällsekonomiska och regionalpoli-

tiska konsekvenser

Det kyrkliga utjämningssystemet berör samhällsekonomin flera sätt. Genom effektiv utjämning kan utdebiteringama hållas nere vilket en minskar skattetrycket. Utjämningen kanaliserar också medel till regioner

där verksamhet skulle kunna bedrivas endast i begränsad

annars omfattning. Den samverkar härigenom med andra av samhällets

stödåtgärder till glesbygd och landsbygd.

I fråga utdebiteringen har utredningen avstått från att föreslå en om

skatteväxling mellan stiftsnivån och pastoratsnivån vad gäller finan-

sieringen stiftens verksamhet. Skälet till detta är att utredningen anser av skatteväxling kan leda till totalt sett högre skattenivå. att en

Ändringarna i utjämningssystemet kan emellertid påverka utdebite-

ringsnivån på ett annat sätt. I nuvarande system är den allmänna

kyrkoavgiften skattekrona. Den dras direkt

16 öre per pastoratens skattemedelsfordran och kan därmed sägas ligga i botten på varje pastorats utdebitering. I det systemet sätts den allmänna kyrkoavnya

giften till 8 öre per skattekrona. Övriga avgifter som pastoraten har att

betala motsvarar 5 öre skattekrona, sammanlagt således 13 öre. Detta per innebär minskade kostnader med 3 öre per skattekrona för pastoraten, vilket skapar förutsättningar för motsvarande skattesänkningar.

Utjämningssystemet är i övrigt inte förändrat på ett sätt som bör medföra konsekvenser i samhällsekonomiska eller regionalpolitiska

hänseenden. Som framgår redogörelsen lämnas ett ökat stöd till av ovan

glesbygdsområden och församlingar med hög kostnadsnivå. Detta ökade

stöd är emellertid finansierat effektivare utjämning. Extra genom en

utjämningsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag, i stor utsträckning går

som

till pastorat på landsbygden och i glesbygd föreslås få i stort sett

oförändrad storlek i förhållande till vad beviljas idag. som

Sammantaget utredningen att förslaget får en långsiktigt positiv

anser samhällsekonomisk effekt. Förslaget ligger därmed i linje med de allmänt

omfattade regionalpolitiska strävandena i samhället.

10.7 Prövning av det offentliga åtagandet

Utredningen skall enligt sina direktiv iaktta vad som sägs i direktiven till samtliga kommittéer att pröva offentliga åtaganden Dir.1994:23

Inkomstutjämning mellan kyrkokommuner inbegriper tvångsmässigt

avgifter från kommuner. Det kan därför inte komma i fråga att uttag av

Ekonomiska effekter av förslaget 189

utjämningen sker annat än inom en offentligt reglerad ram. Riksdagen har klart uttalat sitt stöd för ett väl fungerande skatteutjämningssystem

for de borgerliga kommunerna. Det finns inte någon anledning att göra annan bedömning för de kyrkliga kommunerna. en Det skulle kunna ifrågasättas om någon del av utjämningen inte kunde

hanteras av annat än ett offentligt organ. Utredningen vill då peka att

utjämningen i och för sig handhas av Kyrkofondens styrelse som är en statlig myndighet. Kostnaderna for myndigheten och för utjämningen belastar emellertid kyrkofonden, som inte betraktas som statliga medel utan får anses vara av stiftelseliknande karaktär. Det kan vidare nämnas att utjämningssystemet av allt att döma efter år 2000 kommer att bli en verksamhet inom Svenska kyrkan såsom trossamfund. Det finns därför inte någon anledning att i detta skede överväga någon annan form för verksamheten.

10.8 EU-aspekter på förslaget

De utjämningssystem som funnits det borgerliga och det kyrkokom-

munala området har inte påverkats av Sveriges inträde i den Europeiska

unionen. Regeringen har nyligen lagt ett forslag till nytt utjämningssystem for kommunerna och landstingen som i princip har samma funktion som det förslag utredningen nu lägger fram. Utredningen bedömer att inte heller för den kyrkliga verksamheten föreligger det

något hinder mot en statligt reglerad utjämning.

11 Genomförande och underhåll av

systemet

1 1.1 Genomförandet

Utredningens förslag: Det nya utjämningssystemet införs den 1

januari 1997.

Ett utjämningssystem är ett omfattande administrativt system som har stora effekter för många kyrkokommuner och andra kyrkliga instanser. Det gör det önskvärt för alla berörda parter att framförhållningen är god

och betydande förändringar inte genomförs med kort varsel. Om det

finns fördelar med en föreslagen förändring uppkommer å andra sidan önskemål att förändringen införs så möjligt. Avvägningen om snart som mellan dessa olika önskemål berörs i detta avsnitt. Utredningens förslag medför flera ändringar i kyrkolagen. Kyrkomötets yttrande skall därför inhämtas och riksdagen skall sedan besluta om lagförslaget. Det innebär att det kan träda i kraft tidigast den 1 januari 1997. Som utredningen visat i föregående kapitel leder förslaget, när det är fullt genomfört, till att kyrkokommunema på lokal nivå tillförs ca 230 miljoner kronor utöver vad som idag fördelas genom utjämningssystemet. Denna positiva effekt av förslaget är särskilt betydelsefull mot bakgrund att många kyrkokommuner under åren 1995 1996 haft vikande av skatteinkomster och en besvärlig ekonomisk situation. Många pastorat har under dessa år fått sitt rörelsekapital minska väsentligt. Detta talar se

för att utredningsförslaget bör genomföras utan dröjsmål.

Ett nytt utjämningssystem fordrar en viss tid innan det blivit inarbetat

hos de tillämpande myndigheterna och effekterna blivit kända av de

berörda pastoraten. För ett antal pastorat innebär ändringarna att man måste planera sin långsiktiga ekonomi efter andra förutsättningar. Med tanke på att den beslutade stat-kyrkareformen, som träder ikraft år 2000, kan innebära många förändringar och vissa påfrestningar pastoratens administration anser utredningen att det skulle vara en fördel om det nya

192 Genomförande m.m.

utjämningssystemet då redan är genomfört. Den ekonomiska grunden för verksamheten är därmed klar för pastoraten och den planeringen underlättas. Utredningens slutsats är att det är angeläget att genomföra föränd-

ringarna i utjämningssystemet så möjligt Genom-förandedatmn

snart som föreslås därför bli den 1 januari 1997.

Övergångsbestämmelser

1 1.2

Redogörelsen i föregående kapitel visar att övergången till ett nytt system

skulle få relativt stora konsekvenser för ett antal pastorat. Detta aktualiserar frågan om övergångsregler. Sådana erfordras också för de ändrade hanteringsrutiner som föreslås för några typer av bidrag från kyrkofonden.

11.2.1 Begränsning av de ekonomiska effekterna

Utredningens förslag: Det nya systemet införs under en

övergångstid på fyra år. De nominella förändringarna för pastoraten jämfört med nuvarande system positiva och negativa slår

- -

igenom med en fjärdedel under vart och ett av åren.

Under genomförandeåret 1997 prövas stiftsbidragen och kyrkobyggnadsbidragen enligt nuvarande ordning.

I tidigare kapitel har utredningen redogjort för effekterna av förslaget för

olika pastorat. Redogörelsen visade att några pastorat får förändringar

motsvarar än 20 öre skattekrona, beräknat på de kyrkotillsom mer per hörigas skatteunderlag. Utredningen att så stora förändringar inte kan genomföras från anser år till ett annat. Även flera de pastorat får försämring ett om av som en motsvarande 20 öre eller mer per skattekrona fortfarande erhåller avsevärda bidrag kommer ett bortfall i den storleksordningen att få kännbara konsekvenser. Pastoraten måste ges rimliga möjligheter att sig till de ekonomiska Utredningen föreslår därför anpassa nya ramarna. att övergångsregler införs begränsar effekterna av ändringarna. Med som

hänsyn till storleken av dessa bör övergångstiden bli relativt lång. Begränsningsregler kan utformas på olika sätt. De kan begränsa de

totala effekterna lång sikt eller de årliga effekterna under en

Genomförande m.m. 193

övergångstid. De kan uttryckas i kronor per skattebetalare eller i ören per skattekronor. Utredningen har tidigare slagit fast att effekterna för de pastorat som drabbas de allra största försämringama får lösas genom riktade extra av

bidrag olika slag. Begränsningsreglema skall alltså inte begränsa

av effekterna totalt sett, utan endast mildra dem under en övergångstid. Begränsningsregler att skillnaderna mellan två år får uppgå som anger till högst ett belopp i kronor skattskyldig eller högst vissa ören per per

skattekrona har enligt utredningens uppfattning vissa nackdelar. Begränsningen påverkas då skattekraftsutvecklingen under övergångs-

av åren. Reglerna tenderar att bli tekniskt komplicerade och man riskerar

att tröskeleffekter uppkommer vid övergångsperiodens slut. Det blir ofta

svårt för pastoraten att få överblick över utvecklingen under hela en

genomförandeperioden. Ett bättre sätt är att bestämma förändringen till

följd övergången till det systemet och sedan fördela förändringen av nya likformigt under övergângsåren. Utredningen föreslår att övergångsperioden bestäms till fyra år och att alla förändringar positiva och negativa får slå igenom med en fjärdedel per år. - Praktiskt går detta till så under genomförandeåret dels gör att man beräkning utfallet enligt det systemet, dels en beräkning med en av nya tillämpning reglerna i det gamla systemet. Skillnaden mellan dessa av beräkningar delas i fyra lika delar och får sedan slå igenom med ett lika

stort nominellt belopp i kronor under genomförandeåret 1997 och under

vart och ett de tre följande åren. Det fjärde året slår förändringen av således igenom fullt ut. Det bör påpekas att under denna period beräknas

utjämningen enligt de reglerna, varvid förändringar i komponenterna

nya får genomslag fullt ut varje år. Det nominella beloppet enligt övergångs-

regeln blir således återhållande post i avräkningen från kyrkofonden.

en

11.2.2 Regler avseende utjämningskomponentema

De olika basfakta utredningen föreslår skall ligga till grund för de

som olika utjämningskomponentema finns alla, såvitt utredningen kan finna, tillgängliga hos Statistiska centralbyrån. En del ingår i den officiella

statistiken. Uppgifterna kyrkor och begravningsplatser har ut-

om redningen samlat med hjälp av SCB och dessa bör med smärre återstående kompletteringar kunna användas av Kyrkofondens styrelse

vid övergången till det nya systemet. De obligatoriska komponenterna

bör därför kunna införas omedelbart. Beträffande hanteringen de bidrag som beviljas efter ansökan är av det angeläget att de förenklingar utredningen föreslår för dessa som

194 Genomförande m.m.

träder i kraft så snart som möjligt. För två av bidragen kyrkobyggnads- bidrag och stiñsbidrag är framförhållningen i ansökningsprocessen dock så lång att särskilda undantag behöver göras under genomförandeåret 1997. För kyrkobyggnadsbidraget gäller att med den nya hantering som utredningen föreslår skulle stiftsstyrelsema under år 1996 ta emot ansökningar från pastoraten om planerade kyrkorenoveringar under kommande år. Eventuellt skulle Kyrkofondens styrelse dessförinnan ha behov av att meddela stiftsstyrelsema hur stiftsansökningama om ramanslag bör utformas. Det är alltså en del arbete som skulle behöva utföras redan under år 1996 då den nuvarande ordningen fortfarande gäller. Ansökningarna om kyrkobyggnadsbidrag som skall prövas år 1997 kan därför inte beredas som förslaget förutsätter, utan kommer att vara beredda enligt nu gällande ordning. Det måste då finnas bestämmelser i övergångsreglema att ansökningarna får prövas enligt nuvarande ordning. Stiftsbidragen skall enligt förslaget bygga på fördjupade ansökningar vart tredje år och däremellan tillämpas ett förenklat förfarande. Med tanke på att stiftsbidragsansökningama för år 1997 skall till ges Svenska kyrkans centralstyrelse för yttrande före utgången februari av månad 1996 är det inte heller möjligt att bereda dessa ansökningarna på avsett sätt. Under år 1997 måste övergångsreglema därför medge att ansökningarna prövas enligt nuvarande ordning.

11.3 Underhåll

av systemet

Utredningens förslag: Det underlag som är tillgängligt genom officiell statistik förnyas årligen. Regeringen eller den myndighet som regering bestämmer får besluta om nivån på strukturkosmadskomponentema och justering av vissa av de faktorer som ingår i dessa komponenter

1 1.3.1

Inledning

Ett utjämningssystem är inte något statiskt. Det sker fortlöpande förändringar i omvärlden som påverkar utjämningen. Hur systemet skall hanteras och kunna påverkas efter genomförandet är därför viktigt för systemets framtida funktion. Det kyrkliga utjämningssystem som utredningen föreslår kommer att

Genomförande m.m. 195

påverkas på flera olika sätt. Dels sker årligen förändringar av vissa faktorer, som t.ex. skatteunderlag och folkmängd, vilka direkt påverkar de generella utjämningsfaktorema. Dels påverkas systemet av beslut som rör kyrkofonden och utjämningen. Det gäller t.ex. regeringens beslut om budget för kyrkofonden och de beslut som kan komma att fattas om tillämpningen av de olika utjämningsfaktorema.

11.3.2 Årliga förändringar av basfaktorer

I nuvarande utjämningssystem justeras utjämningen årligen med avseende på ändringar i pastoratens folkmängd, antalet icke-tillhöriga, skatteunderlag och utdebitering. Samma faktorer kommer att ändras årligen även i det föreslagna systemet. Förändringarna ger nya medeltal för medelskattekraften och medelutdebiteringen vilket styr inkomstutjämningen. Även i kostnadsutjämningen finns flera faktorer ändras årligen som

och som finns tillgängliga i officiell statistik. Invånarantal och antal

kyrkotillhöriga i pastoratet påverkar samtliga kostnadsfaktorer och bör förnyas fortlöpande. I alla kostnadsfaktorer ingår också genomsnittsvärden för verksamhetskostnader som hämtas ur statistiken över pastoratens bokslut. För närvarande samlas dessa uppgifter årligen och de bör därför ingå i utjämningen med de senaste tillgängliga värdena.

I kostnadsutjämningen ingår också värden för antal kyrkor och

begravningsplatser i ett pastorat och uppgifter om dessas storlek m.m. Dessa uppgifter förändras inte lika ofta som övriga faktorer. Ett alternativ till att aktualisera materialet årligen kunde därför vara att låsa dem vid förhållandena som råder vid övergången år 1997 och sedan göra en större översyn och revidering av dem med intervaller på kanske fem år. Utredningens erfarenhet är att det lätt uppstår smärre felaktigheter i ett så stort material som det här är fråga om. Det finns därför alltid ett behov av att rätta och lägga till. Om de felaktiga uppgifterna skulle resultera i för höga avgifter eller för låga bidrag under fem års tid skulle det minska förtroendet för systemet.

Att årligen infordra uppgifter från alla pastorat om kyrkor och

begravningsplatser skulle å andra sidan medföra en omfattande

administration. Å-jourhållningen av uppgifterna skulle dock kunna

genomföras på ett förenklat sätt. Kyrkofondens styrelse lämnar varje höst preliminära besked om utfallet av utjämningen under kommande bidragsår. Det borde vara möjligt att i samband härmed specificera vilka uppgifter för kyrkor och begravningsplatser som utj ämningen bygger på. Kyrkorådets ordförande skulle underskrift specifikationen genom

196 Genomförande m.m.

kunna bekräfta att uppgifterna är riktiga eller komplettera dem om

ändringar skett sedan föregående år.

Några basfaktorema i kostnadsutjämningen tas inte fram årligen.

av Det gäller de faktorer styr utjämningen av kostnader för glesbygd som och klimat. Dessa faktorer är klassningen pastoraten i gruppen av

glesbygds-pastorat, kallortsindex och energi-index. Sådana faktorer f°ar

justeras när det sker ändringar dem motiverar en ändring av av som

utjämningsberäkningama.

11.3.3 Förändringar av utjämningsfaktorer efter sär-

skilda beslut

Det finns två instanser årligen fattar beslut betydelse för som av utjämningssystemet. Det är dels regeringen som årligen bestämmer

budgeten för kyrkofonden och därmed ramarna för utjämningen. Dels

fattar Kyrkofondens styrelse årligen beslut utjämningen för det om enskilda pastoratet.

I gällande utjämningssystem är de flesta faktorer har betydelse

som

för den generella utjämningen fastlagda i lag. Kyrkofondens styrelse har

därför inte haft särskilt stort utrymme for att egen hand avgöra omfattningen inkomstutjämningen, Den enda faktor som kunnat av påverkas direkt är inskränkningen. Det är en regel som säger att ett bidrag får inskränkas det skulle kunna leda till sänkning av om utdebiteringen under viss nivå. Denna regel kommer inte att finnas en kvar i det systemet för inkomstutjämning, nya Kyrkofondens styrelse bestämmer storleken av de bidrag som beviljas efter ansökan och i viss mån vilka kriterier skall vara utslagsgivande som for att sådana bidrag skall kunna beviljas. Den totala för bidrag ramen

fastställs dock regeringen beslutet om budget för kyrkofonden,

av genom

där de olika budgetpostema bestäms. Både regeringen och Kyrkofondens styrelse har för att utjämningssystemets och kyrkofondens

ett ansvar ekonomi är balanserad.

Det föreslagna utjämningssystemet har en annorlunda grundkonstruk-

tion. Den obligatoriska delen består dels inkomstutjämning, dels av en

strukturkostnadsutjämning. Inkomstutjämningens basfaktorer är

av en givna enligt lag och kommer inte att kunna påverkas särskilda beslut. av Nivån på inkomstutjämningen, utredningen föreslår sätts till 50 som procent full utjämning, bör också fastställas i lag. av Med strukturkostnadsdelen förhåller det sig annorlunda. Den är

uppbyggd på flera olika faktorer som utgör grund för beräkningarna av de olika grundbeloppen och måste bestämmas till antal och

som

egenskaper. För varje utjämningskomponent måste också fastställas en

i

Genomförande m.m. 197

nivåfaktor för att komponenten skall få den omfattning som bedöms rimlig jämfört med andra och för att avgifterna skall täcka bidragen. Bidragen och avgifterna i utjämningen av kostnader för kyrkor och

begravningsplatser skall justeras med hänsyn bl.a. till deras storlek. Det

är sannolikt att det i praktisk tillämpning kommer att uppstå behov av att i viss omfattning ändra procentsatsema och gränsvärdena för sådana nivåfaktorer och justeringar. Det är därför olämpligt att låsa fast dem genom lag. De bör kunna beslutas av regeringen i förordning eller också

kan det överlåtas den myndighet regeringen bestämmer i första hand är det Kyrkofondens styrelse som kan komma ifråga att besluta denna typ av ändringar. om Vissa delar utjämningssystemet skall inte kunna ändras annat än av genom riksdagsbeslut om ändring av kyrkolagen. Dit hör principerna för utjämningssystemet och de olika utjämningskomponentema. Även nivån

för inkomstutjämningen och den allmänna kyrkoavgiftens storlek skall

bestämmas genom lag. En sammanfattning av slutsatserna i detta avsnitt visas i följande tabell.

198 Genomförande m.m.

Tabell 12.1 Intervall för aktualisering av utjämningsfaktorer

Faktor Årligen Beslut av Vid översyn

genom regeringen av systemet off. sta- eller genom tistik mynd. lagändring

Basfakta lnkgmsmtjam" ningen Folkmängd Antal tillhöriga Skatteunderlag Utdebitering

Strgktgrkgstnadsutiämningen Genomsnittskostnader Kyrkor, antal, storlek m.m. Begravn.platser, ant, storlek m.m Glesbygdsklassning Kallortsindex Energi-index

Nivåer lnkomstutjämningen X Allmän kyrkoavgift X Strukturkostnadskomponentema X Procentsatser for justering betr. kyrkor och begravningsplatser X

Bilaga 1 199

W

Kommittédirektiv

Dir. 1994:52 Ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan

Dir. 1994:52

Beslut vid regeringssammanträde1994-06-09

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall se över systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan och lägga fram förslag till hur detta skall vara utformat i framtiden.

Ujâmningssystemetskall

syfta till att utjämna skillnader i kyrkokommunemas skattekraft och i sådanakyrkokommunala kostnader som hänför sig till faktorer utanför respektive kommuns egen kontroll,

liksom i dag bygga helt inomkyrkliga avgifter och bidrag via kyrkofonden.

göra det möjligt att bedriva en rikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär nuvarande omfattning,

resultera i att väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar föreligger för den kyrkliga verksamheteninom landets olika delar,

möjliggöra en finansiering av kyrkans riksorganisation och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader såsompensioner samt av kostnaderna för biskopar och domkapitel,

vara långsiktigt hållbart och kostnaderna rymmas inom ramen för en balanseradbudget för kyrkofonden.

200 Bilaga 1 sou 1995; 144

Det nuvarande utjämningssystemet

Den l januari 1983 trädde ett nytt system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan i kraft. Utjämningen omfattar samtliga pastorat och stiftssatnlälligheter men numera inte församlingarna. Med pastorat jämställs i detta sammanhang pastoratssamfalligheteroch flerpastoratssamtälligheter. Utjämningen sker nu helt genom kyrkofonden i stället för som tidigare delvis via fonden delvis via statsbudgeten. Systemet är alltså helt ittmnkyrkligt och involverar inte ttågrtt slatlshitlrztgeller andra slutliga medel.

Huvudkomponenterna i utjämningssystentet består av en allmän kyrkoavgift, en särskild kyrkoavgift och ett allmänt utjämningsbidrag. Den allmänna kyrkoavgiften är bestämd lag i till l6 öre per skattekrona och betalas pastoraten till kyrkofonden. Den särskilda kyrkoavgiften erhåller av fonden med för närvarande vissa lagstadgade procentsatser av värdet pastoratens lönetillgángar. Allmänt utjämningsbidrag lämnas ur fonden till pastorat och stiftssamfálligheter om deras skatteunderlag understiger det som motsvarar en garanterad skattekraft mellan 95 och 116 procent av medelskattekraften. Bidragets storlek bestäms grundval av det tillskott skattekraftsgarantinresulterar multiplicerat med av skatteunderlag, som kyrkokommunens egen skattesats.

Pastoratoch stiftssamfalligheter kan beviljas extra utjämningsbidrag om det allmänna utjämningsbidragct inte ger en tillfredsställande utjämningscffekt. Ytterligare en bidragstyp är kyrkobyggnadsbidraget som får beviljas ett pastorat för kostnadskrävande underhåll och restaurering av en kulturhistoriskt värdefull kyrka. Förutom allmänt utjämningsbidrag och eventuellt extra utjämningsbidrag får stiftssamfalligheterna stiftsbidrag för vissa kostnader, bl.a. för strukturbidrag som stiftsstyrelserna skall fördela mellan pastoraten för särskilda behov. Slutligen finns regler om utjämningsbidrag för det fall utjämningen kan leda inskränkning av allmänt till alltför stora sänkningar av utdebiteringen.

Kyrkofonden har till funktion inte bara att vara den utjämnande faktorn mellan Svenska kyrkans olika delar utan också att finansiera främst kyrkans riksorganisation och biskopama samt pensioner och arbetsgivaravgifter för präster. Inom ramen för sin av regeringen fastställda budget är m.m. Kyrkofondens styrelse huvudansvarig för utjämningssystemet.

Problem i utjämningctn

Under de tio är nuvarande utjämningssystemvarit i kraft har kritik som från olika utgångspunkter riktats mot delar av utjämningen, framför allt

Bilaga 1 201

den särskilda kyrkoavgiften och mot stiftsbidragen. Vidare har mot skattekraftsgarantins olika procentsatser i det allmänna utjämningsbidraget ifrågasätts i olika sammanhang.

Ett problem i systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan är storleken det allmänna utjämningsbidraget kan påverkas av den att enskilda kyrkokommunen. Allmänt utjämningsbidrag lämnas nämligen i form ett tillskott av skatteunderlag om skattekraften understiger den av garanterade multiplicerat med kyrkokommunens egen skattesats. Genom att höja sin skatt får alltså en kyrkokommun med lägre skattekraft än den garanterats automatiskt ett större bidrag från utjämningssystemet. som

Vidare är den bidragssökande kyrkokommunens skattesats en viktig faktor i ärenden extra utjämningsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag. Ju högre om skatten är i dessa fall, desto lättare kan bidrag motiveras och desto större kan bidraget bli. Detta förhållande och det allmänna utjämningsbidragets utformning motverkar önskvärda skattesänkningar det kyrkliga området.

Ett annat problem år att kyrkans utjåmningssystcm arbetar med styrande bidrag, framför allt stiftsbidragen, strukturbidragen och kyrkobyggnadsbidragen. Resultatet av denna typ av bidragsgivning kan inte alltid stämma överens med hur kyrkan själv skulle prioritera, om användningen i utjämningssystemet inte styrdes detta sätt av resurserna statlig normgivning. Dessa former av bidrag ligger därför inte i linje av med strävandena att överlämna så mycket som möjligt av den kyrkliga beslutanderätten till kyrkans egna organ. De nämnda bidragstypema vållar administrativt merarbeteoch kan medföra risk för missbruk. också en del Mot den nuvarande utjämningen kan också invändas att systemet kommit att innehålla ett flertal olika komponenter och därigenom blivit ganska komplext och svåröverskådligt. Den enskilda kyrkokommunen kan exempelvis ha svårt att förutse nettoeffekten av de olika komponenterna vid eventuella skatteändringar. Utjämningssystemet är vidare övervägandenom gammalt och i sina grunddrag hänförligt till dc kyrkokommunala förhållandena i slutet 1970- och början av 1980- talet. Systemet vilar av därför inte någon aktuell kartläggning och analys av de kyrkokommunala kostnaderna.

Hittills vidtagna åtgärder och aktuella utredningar

Nyligen har ändringar beslutats i kyrkolagen 1992:300 med syfte att förbättra avkastningen och öka värdebestândigheten hos Svenska kyrkans av finansförmögenhet. l samband därmed har den särskilda kyrkoavgiften ändrats från avgift värdet av pastoratens prästlönetillgångar till en en vinstdelningsavgift lönetillgångarna. Avgiften betalas av

202 Bilaga 1

stiftssamfállighetema och beräknas till 50 procent av nettoavkastningen gjorda fondavsättningar. Ändringarna träder i kraft den 1 januari 1995 efter 1993:1323. Härigenom har frågan om den särskilda kyrkoavgiftens SFS utformning i det nuvarande utjämningssystemet fått en tillfredsställande och

mera långsiktig lösning än tidigare.

Kyrkoberedningen har i sitt delbetänkande Vissa kyrkofrågor SOU 1993:46 föreslagit förändringar i systemet for ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan. Beredningen föreslår bl.a. att det allmänna utjämningsbidraget till stiftssamfallighetema slopas och att regeln om inskränkning utjämningsbidrag tas bort. Vidare föreslår beredningen att av Kyrkofondens styrelse bör möjlighet att, där så är lämpligt, delegera kyrkobyggnadsbidrag till stiftsstyrelsema. Slutligen rätten att besluta om föreslås att stiftsbidragen i princip avskaffas samt att stiftsstyrelserna självständigt beslutar och finansierar strukturbidragen. l konsekvens härmed föreslår beredningen skattcväxling mellan pnslornlcns utdcbitering, den cn allmänna kyrkoavgiften och stiftsskatten med tre öre.

Betänkandet har remissbehandlats och utfallet är till övervägande delen Många remissinstanser konstaterar emellertid att förslagen får positivt. negativa ekonomiska konsekvenser för dem själva och begär kompensation för detta. Kyrkofondens styrelse ifrågasätter om det är rätt tidpunkt att nu genomföra vissa förändringar i ett system som inom några å.r kan komma Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund att ändras nytt. föreslår genomförandet reformen senareläggs till en ur att av kommunalekonomisk synpunkt lämpligare tid. Förbundet föreslår också att i skattekraftsgarantin skall över och att en utredning skall procenttalen ses för överväga utjämningssystemets utformning m.m. Också tillsättas att kyrkans centralstyrelse förordar fortsatt utredning när det gäller de Svenska utjämningsbidragen. Några stiftsstyrelser och ett domkapitel är direkt extra negativa eller åtminstone tveksamma till förslagen.

sitt slutbetänkande Staten och trossamfunden SOU 1994:42 har l Kyrkoberedningen lagt fram förslag om hur de ekonomiska och rättsliga relationerna mellan och Svenska kyrkan bör se ut i framtiden. Bl.a. staten förutsätter beredningen att det också i fortsättningen måste finnas ett system ekonomisk utjämning mellan kyrkans olika delar. Beredningen tar dock för i detalj ställning till hur ett sådant framtida utjämningssystem bör inte utformas. Tidsplanen i slutbetänkandet räknar med ett ikraftträdande av en

reform den 1 januari 2000.

Svenska kyrkans centralstyrelse har för sin del tillsatt två utredningar av intresse i detta sammanhang, dels utredning om övertaliga kyrkor m.m., en dels utredning om Svenska kyrkans ekonomi. en

Bilaga 1 203

Regeringen har den 22 december l993 tillkallat en utredning med uppdrag att Föreslåhur statens bidrag till borgerliga kommuner respektive landsting och utjämningen av de ekonomiska förutsättningarna mellan dem skall utformas från och med den l januari 1996 Kommittén om statsbidrag och utjämning i kommunsektom, dir 1993:137.

Bakgrunden till uppdraget är att ett nytt system för statsbidrag till kommuner har trätt i kraft den l januari l993 samtidigt som ett stort antal specialdestineradestatsbidragtagits bort. Det nya systemet innebär vid fullt genomförande en relativt långtgåendeinkomst- och kostnadsutjämning för kommunerna samt utbetalning av respektive bidrag som en klumpsumma utan särskilda villkor för användandet.Grundtankenbakom detta system är att alla kommuner skall garanteras en lägsta beskattningsbar inkomst per invånare och att opåverkbara, strukturellt betingade skillnader i kostnader skall jämnas ut genom tillägg till eller avdrag från bidraget för inkomstutjämning. l vissa delar har det bidrzrgs- och nya utjämningssystemetför de borgerliga kommunernaemellertid blivit mycket kritiserat. Det har därför blivit föremål för olika utredningar som efter remissbehandlingresulterat i tillkallandet av Kommittén om statsbidragoch utjämning i kommunsektom.

Kyrkofondens styrelse har i en skrivelse den 8 oktober l993 till regeringen med anledning av utredningsarbetetbeträffande den borgerligt kommunala utjämningen begärt en skyndsam översyn av utjämningssystemet för kyrkokommunema. Enligt styrelsen bör översynen bedrivas parallellt med arbetet att utreda utjämningen mellan de borgerliga kommunerna.

Utjämningssystemet kräver ytterligare utredning

Nuvarande system Förekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan har gällt i över tio år trots att det vid införandet delvis haft karaktär provisorium. av Systemet har under årens lopp blivit föremål för viss kritik ur skilda synvinklar. En del ändringar har också vidtagits i utjämningssystemet, senast vid den nyligen beslutadereformen om kyrkans frnansförmögenhet. Ändringarna har dock inte varit särskilt genomgripande har i utan systemet stort sett förblivit detsamma. En reform av mera grundläggande natur framstår nu av flera skäl som angelägen.

Kyrkoberedningen har i sitt delbetänkande Vissa kyrkofrågor 1993:416 föreslagit ytterligare delreformer inom det gällande systemets ram. Visserligen är remissutfallet till övervägandedel positivt men flera viktiga instanser ställer sig i sina svar antingen tvekande eller avvisande till att genomföra en utjämningsreform i nuläget. Några föreslår fortsatt utredning. Styrelsen för kyrkofonden har i en särskild skrivelse begärt översyn en av

204 Bilaga 1 sou 1995:144

kyrkliga utjämningen parallellt med motsvarande utredning på den den borgerliga sidan.

kommunernas skatteunderlag har varit en fråga som Omfattningen av behandlats i utredningsarbetet den borgerligt kommunala utjämningen. om spörsmål har avgörande betydelse också för kyrkokommunema och Detta kyrkliga utjämningssystemet. Om skatteunderlaget ändras i väsentligt det hänseende. måste utjåmningen inom kyrkan anpassas till det uppkomna Med det nuvarande kyrkliga utjåmningssystemet kan en sådan läget. förändring hanteras endast under något övergångsår. Frågan om bl.a. omfattning övervägs för närvarande av den skatteunderlagets parlamentariskt sammansatta Kommittén statsbidrag och utjämning i om kommunsektom.

På grund härav bör inte det kyrkliga systemet för ekonomisk utjämning nu såsom Kyrkoberedningen föreslagit. För detta talar också att ändras från beredningen trots betydande förtjänster i vissa avseenden förslagen - samtliga problem redogjorts för i det föregående. l stället inte löser som ytterligare delreformer bör särskild utredare tillkallas med uppdrag för en över det kyrkliga utjämningssystemet och lägga fram förslag till hur att se detta skall utformat i framtiden. Ett nytt system för utjämning behövs vara det blir några ändrade relationer mellan staten och kyrkan eller oavsett om

ej.

Utredarens uppgifter

för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan bygger Systemet solidaritet mellan kyrkans olika delar. Ett viktigt krav på grundtanken om är därför att principerna för detsamma uppfattas som förståeliga systemet rättvisa. Viktigt är också att utjämningen med hänsyn till den kyrkliga och organisationsstrukturen inte är alltför komplicerad ur administrativ synvinkel. Systemets effekter skall även kunna förutses av kyrkokommunema med rimlig grad av säkerhet. Detta är en utgångspunktema för utredarens uppdrag.

förslag skall syfta till att utjämna skillnader i Utredarens kyrkokommunemas skattekraft och i sådana kyrkokommunala kostnader hänför sig till faktorer utanför respektive kommuns egen kontroll. Ett som framtida utjämningssystem skall, liksom idag, helt bygga inomkyrkliga avgifter och bidrag via kyrkofonden. Förslaget får avvika från de lösningar kommer fram till den borgerligt kommunala sidan om som man förhållandena inom kyrkan motiverar detta. Vidare bör utredaren

Bilaga 1 205

uppmärksammaKyrkoberedningensförslag till förändringar i det nuvarande utjämningssystemetoch remissutfallet häröver.

Mln" ufrnin

Ett system för ekonomisk utjämning inom Svenskakyrkan skall ha följande mål.

Utjânutingcn skall göra det möjligt att bedriva cn rikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär nuvarande omfattning.

Utjämningen skall resultera i att väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar föreligger för den kyrkliga verksamheten inom landets olika delar.

Systemetskall möjliggöra en finansiering av kyrkans riksorganisation och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader såsompensioner samt av kostnaderna för biskopar och domkapitel.

Vid utformningen av utjämningssystemet skall följande beaktas.

Systemet bör inte jämna ut skillnader i service, kvalitet. avgifter och effektivitet.

Utjämnittgen bör vidare baseras mätbara och för kyrkokommunerna opåverkbara faktorer som mäter strukturella skillnader.

Systemetskall vara långsiktigt hållbart och kostnaderna rymmas inom ramen för en balanserad budget för kyrkofonden.

Arbetets bedrivande

Utredarens arbete bör bedrivas i nära kontakt med andra utredningar som har betydelse för utredningsuppdraget. Utredaren skall sedan preliminära förslag tagits fram inhämta synpunkter förslagen från en referensgrupp med god insikt i Svenskakyrkans förhållanden.

Utredaren skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23. om EG-aspekteri ittredningsvcrkszunhctcudir. l088:43 och om regionalpolitiska effekter dir. l992z50.

Utredarens arbete skall vara slutfört senast den 3l oktober l995.

SOU 1995: 144 207

2 Kyrkofondens tillkomst och Bilaga utveckling

I lagen den 9 december 1910 kyrkofond föreskrevs att bl.a. om

prästerskapets löneregleringsfond och de ecklesiastika boställenas

skogsfond skulle sammanföras och under benämningen kyrkofonden

användas för kyrkliga ändamål. Överföringen till kyrkofonden av nämnda

tillgångar skedde till större delen fr.o.m. den l januari 1914. Storleken på de överförda tillgångarna uppgick då till drygt 8 miljoner kronor. Kyrkofondens uppgift ursprungligen att utjämna kostnaderna för

var prästemas avlöning mellan pastoraten. Bestämmelser om bidrag ur fonden för avlönande präster utfärdades i lagen den 9 december 1910 av reglering prästerskapets avlöning. Kyrkofondens inkomster kom om av till större delen från avkastningen de ecklesiastika löneboställena. Ett

pastorat fick inte använda avkastningen sina prästlöneboställen och

av

avlöningsfonder förrän för ändamålet uttaxerats 30 öre per skattekrona.

Om denna uttaxering inte räckte till att betala prästlönekostnadema fick avkastningen från pastoratets prästlöneboställen m.m. tas i anspråk. Den del avkastningen som inte fick utnyttjas av pastoratet levererades av till kyrkofonden. Vid fastställandet församlingsskatten beräknades av

inkomsterna jordbruksfastighet till 6 taxeringsvärdet och

av en procent av inkomsterna fastighet till 5 procent av taxeringsvärdet. av annan Inget pastorat skulle behöva ha en högre utdebitering än 60 öre per

skattekrona för att betala sina prästlöner. För de prästlönekostnader som

inte täcktes utdebitering av 60 öre per skattekrona fick genom en pastoraten tillskott från kyrkofonden. Denna betalade också kostnaderna för pensioner åt präster samt löner adjunkter. Kyrkofondskommittén, som hade i uppdrag att utreda hur de ecklesiastika boställsskogama skulle förvaltas, föreslog i ett betänkande den 31 maj 1923 SOU 1923:71 kyrkofondsstyrelse skulle att en inrättas. Styrelsen skulle enligt förslaget bestå av tre personer, därav en ordförande med ett årligt arvode 6 000 kronor och en verkställande direktör med lön 17 000 kronor om året. Styrelsen skulle ha ett en kansli bestående av en ombudsman, en byrådirektör för domänärenden, kamrer, revisor, registrator, två biträden och en vaktmästare. en en en De totala kostnaderna för styrelsen och kansliet beräknades till 98 500

208 Bilaga 2

kronor per år. Det dröjde emellertid 60 år innan kyrkofonden fick en särskild styrelse fr.o.m 1983 och ytterligare fem år innan den 1988 fick ett eget kansli bestående av en kanslichef, en halv juristtjänst samt en och en halv biträdestjänst. 1927 års prästlöneregleringssakkunniga föreslog en radikal förändring av det kyrkliga utjämningssystemet. Enligt de sakkunnigas förslag skulle ur kyrkofonden bestridas alla de prästlönekostnader vilka skulle bli föremål för utjämning SOU 1929:39 och 40. Ett liknande förslag har senare förts fram i betänkandet Svenska kyrkans fmansförmögenhet Ds 1992:2. Behoven av tillskott ur kyrkofonden blev under de första årtiondena lägre än beräknat. Samtidigt blev fondens inkomster från prästlönetillgångarna större än man hade väntat. Kyrkofondens tillgångar växte härigenom till cirka 56 miljoner kronor år 1932. 1931 års prästlöneutredning konstaterade att det dåvarande systemet med indragning till kyrkofonden av överskott av boställs- och fondavkastning inte motsvarade fordringarna på en beskattning efter förmåga. Som stöd för detta uttalande redovisade utredningen tabell i vilken en bl.a. togs upp antalet skattekronor i och inbetalningar till kyrkofonden år 1926 från följande kyrkokommuner.

Tabell l Inbetalningar till kyrkofonden från. vissa pastorat år 1926

Detta motsvarar en inbetalning per skattekrona av för Stockholmsförsamlingarna 6 öre, för Malmöförsamlingama 4 öre, för Ramsele pastorat 3 kronor 73 öre, för Föllinge pastorat 3 kronor 8 öre och för Rätans pastorat 2 kronor 41 öre. Innerstadsförsamlingama i Stockholm, som grund av sitt stora skatteunderlag hade en låg utdebitering, betalade inte några medel till kyrkofonden. Kostnaderna för pensioner präster i Stockholm och för avlöning av adjunkter som tjänstgjorde i dessa församlingar fick alltså bekostas av landsortsförsamlingama. Flertalet landsbygdspastorat eller omkring två tredjedelar av det totala antalet pastorat hade år 1926 27 den maximala utdebiteringen på 60 - öre per skattekrona. Samtidigt hade församlingarna i Stockholms innerstad en utdebitering som varierade mellan 3 och 10 öre per skattekrona.

Bilaga 2 209

På grundval av förslagen från Kyrkofondskommittén, 1927 års prästlöneregleringssakkunniga och 1931 års prästlöneutredning genomfördes år 1932 refonnering det kyrkliga utjämningssystemet.

en av En de viktigaste förändringarna på grund av denna reform var av

införandet allmän kyrkoavgift genom lagen 1932:404 om

av en

kyrkofond. Man fick härigenom bort den tidigare orättvisan att landsbygdspastoraten betalade större delen kyrkofondens utgifter.

av

Kyrkoavgiftens grundbelopp enligt lagen 15 öre per skattekrona.

var

Konungen bestämde för varje år hur stor del detta grundbelopp som

av skulle tas ut. Pastorat avlöningstillgångar inte täckte lönekostnadema fick vars

tillskott kyrkofonden. De pastorat vilkas avlöningstillgångar översteg

ur lönekostnadema fick i stället betala in hälften av överskottet till fonden. Vid avräkningen mellan pastoraten och kyrkofonden togs avkastningen

löneboställena med uppskattade norrnalavkastningsbelopp. Dessa

av upp

belopp understeg ofta den faktiska avkastningen. Kyrkofondens inkomster utgjordes ersättning för prästerskapets till statsverket

av

indragna tionde, inkomster kyrklig jord m.m., överskottsmedel från

av pastoraten samt inkomster den allmänna kyrkoavgiften. Denna genom avgift skulle fastställas så att fondens inkomster balanserade dess utgifter. november 1936 580 ändrad lydelse 3 och

I lagen den 27 nr om av

6 §§ i lagen kyrkofond föreskrevs att biskoparnas avlöningsför-

om måner skulle betalas kyrkofonden. Med anledning härav tillfördes ur

fonden år 1937 bl.a. 1,4 miljoner kronor från biskopslöneregleringsfonden. I samband med reform familjepensioneringen för präster

en av

överfördes år 1942 ett belopp 30,8 miljoner kronor till kyrkofonden

om

från prästerskapets änke- och pupillkassa. Efter dessa tillskott uppgick fondens kapital den 1 juli 1942 till ett bokfört miljoner kronor. Kyrkofondens utgifter beräknades

värde av 84 för 1943 till 21 miljoner kronor, 5 miljoner kronor täcktes av varav

statsbidrag. Det dåvarande egna kapitalet uppgick alltså till fyra års

utgifter för fonden. Uppräknat till 1993 års penningvärde motsvarade kapitalet 1 281 miljoner kronor mätt efter konsumentprisemas förändring.

Som jämförelse kan nämnas att bokvärdet av kyrkofondens eget kapital

den 31 december 1993 redovisades till 1 339 miljoner kronor. Fond-

kapitalet är alltså räknat i fast penningsvärde inte mycket större än

nu det för drygt femtio år sedan, trots att verksamheten ökat starkt. var Kapitalet täcker endast ett års utgifter, vilka för 1993 totalt numera

uppgick till 1 436 miljoner kronor. År 1952 utvidgades utjämningssystemet till att också omfatta

lönekostnadema för kyrkomusiker.

210 Bilaga 2

Bl.a. lagen 1932:404 om kyrkofond ersattes 1972 lagen av 1970:940 om kyrkliga kostnader.

Genom förordningen 1965:268 skatteutjämningsbidrag erhöll

om

de kyrkliga kommunerna fr.0.m. år 1966 statliga skatteutjämningsbidrag

om deras skattekraft understeg en viss andel medelskattekraften i av

riket. De statliga skatteutjämningsbidragen till de kyrkliga kommunerna

avvecklades successivt med ingången år 1982. av För att skapa bättre ekonomiska resurser för Svenska kyrkans arbete

på riksplanet bildades år 1975 Stiftelsen rikskyrklig finansiering. Flertalet

kyrkokommuner betalade frivillig avgift till denna stiftelse. en

På grundval av ett förslag från Kyrkofondsutredningen infördes

fr.0.m. år 1983 ett nytt system för ekonomisk utjämning och central

finansiering inom Svenska kyrkan. Systemet ersatte både de tidigare statliga skatteutjämningsbidragen till kyrkliga kommuner och den tidigare inomkyrkliga utj ämningen via kyrkofonden av pastoratens kostnader för

präst- och kyrkomusikerlöner. Fonden fick samtidigt ett ökat för ansvar

finansieringen av den rikskyrkliga verksamheten och Stiftelsen rikskyrklig finansiering avvecklades i samband hänned. Med hänsyn till kyrkofondens ökade ansvar i fråga såväl utjämning riks-

om som

kyrkofinansiering ansågs det motiverat att Svenska kyrkan fick ett

medinflytande över fondens förvaltning. En särskild styrelse för kyrkofonden inrättades därför med början år 1983. Närmare uppgifter om tillkomsten av nuvarande system för utjämning finns i bilaga 3 till betänkandet.

Enligt det nya systemet bestod kyrkofondens inkomster främst

av allmän och särskild kyrkoavgift. Kyrkokommunema kunde fonden få ur

allmänt, särskilt och extra utjämningsbidrag. Ur kyrkofonden betalades

också kostnader för löner präster inte knutna till ett visst som var pastorat. Reformen innebar både en förbättring och förenkling en av

utjämningssystemet. Man hade emellertid inte någon samlad kontroll

över fondens alla utgiftsposter. Stiften kunde nämligen själva fatta beslut som fick stora ekonomiska konsekvenser för kyrkofonden samtidigt som riksdagen varje år fick ta ställning till olika förslag bidrag fonden om ur vilka saknade ekonomisk betydelse. Stiften kunde t.ex. inrätta så många

pastoratsadjunktstjänster som man ansåg sig behöva. Kostnaderna härför betalades av kyrkofonden. Denna fria dragningsrätt på fonden för vissa prästlöner ledde till en kraftig ökning kostnaderna för detta ändamål.

av Som exempel kan nämnas att fondens kostnader för pastoratsadjunkter budgetåret 1956/57 uppgick till omkring 1,5 miljoner kronor, vilket i

1987 års kostnadsläge motsvarar knappt 10 miljoner kronor. Den verkliga

kostnaden för pastoratsadjunktema hade emellertid 1987 stigit till cirka

75 miljoner kronor. Kostnadsökningen kan bara delvis förklaras att

av

Bilaga 2 211 .

en förenkling av avlöningssystemet för pastoratsadjunkter fr.o.m. år 1961 medförde en fördubbling av kyrkofondens kostnader för detta ändamål. Antalet pastoratsadjunktstjänster ökade också, särskilt i Lunds, Stockholms och Uppsala stift där hade lättast att rekrytera man nya präster. Möjligheten för stiften att belasta kyrkofonden med vissa Iönekost-

nader för präster begränsades genom kyrkofondslagen 1988:182. De

olika regeringsbesluten om anslag ur kyrkofonden ersattes av ett enda beslut i vilket regeringen fastställde budget för fonden. l stället för tidigare detaljkontroll av en mindre del kyrkofondens utgifter fick av regeringen härigenom en kontroll över fondens totala ekonomi. Med

hänsyn till tyngden och omfattningen de beslut skulle prövas

av som av Kyrkofondens styrelse fick styrelsen fr.o.m. år 1988 ett eget kansli. Införandet av den allmänna kyrkoavgiften har inneburit en radikal förändring av kyrkofondens finansiering. Medan det under de första åren var landsoitsförsamlingama som svarade för de största bidragen till

kyrkofonden är det nu storstadsförsamlingama sina bidrag

som genom till kyrkofonden gör det möjligt för Svenska kyrkan att bedriva en rikstäckande verksamhet. Stockholms stift betalade år 1993 ett nettobidrag till kyrkofonden drygt 180 miljoner kronor efter avdrag för pensionskostnader m.m. Uppsala, Strängnäs, Västerås, Lunds och Göteborgs stift betalade samma år sammanlagt cirka 200 miljoner

kronor netto till kyrkofonden. Övriga stift fick tillbaka mer från fonden

än de betalade in. Nettoinbetalningama till kyrkofonden från Stockholms stift motsvarade 1993 drygt 13 öre per skattekrona. En analys av fördelningen mellan stiften av kostnaderna för systemet görs i avsnitt 6 i bilaga 5 till betänkandet. Samtidigt som kyrkofonden fått ökade inkomster har den även fått ökade uppgifter. Utjämningssystemet ursprungligen endast avsåg som kostnaderna för prästlöner omfattar nu kyrkokommunemas hela ekonomi. Genom införandet av en skattekraftsgaranti har inkomstfördelningen mellan kyrkokommunema blivit jämnare. En kyrkokommun som inte når

upp till den garanterade skattekraften får ett allmänt utjämningsbidrag som motsvarar bristen i skatteunderlag gånger den egna utdebiteringen. En höjning av utdebiteringen medför för dessa kyrkokommuner automatiskt en höjning av bidraget från kyrkofonden. Nya bidrag har

införts som i första hand har kunnat utnyttjas pastorat med svagt av

skatteunderlag. Som exempel kan nämnas kyrkobyggnadsbidraget, vars

införande har inneburit ökad skatteutjämning. Kostnader för prästlöner en betalas däremot numera endast i begränsad utsträckning direkt ur kyrkofonden. En viktig uppgift för kyrkofonden är numera också att bidra till

212 Bilaga 2

finansieringen den rikskyrkliga verksamheten. Omkring 13 procent av fondens omslutning för närvarande denna verksamhet. av avser

3 Tillkomsten nuvarande

Bilaga av

för

system utjämning

l Inledning

Före år 1983 fanns för kyrkokommunema både ett statligt skatteutjämningssystem och utjämning vissa lönekostnader via kyrkofonden. en av De båda systemen var inte samordnade och verkningsgraden i utjämningshänseende får betecknas som ganska svag. Bl.a. på grund härav var skillnaderna i den kyrkliga utdebiteringen avsevärt större än på den borgerligt kommunala sidan.

2 Kyrkofondsutredningen

l december 1980 tillsattes därför en utredning med uppgift att ta fram

ett förslag till ett enhetligt och effektivt system för kyrklig mera utjämning. Utredningen, som antog namnet Kyrkofondsutredningen, i oktober 1981 sitt betänkande Ekonomisk utjämning inom avgav Svenska kyrkan SOU 1981:88. Förslaget omfattade fyra huvudkomponenter: den allmänna kyrkoavgiften, en skattekraftsgaranti, en särskild kyrkoavgift pastoratens lönetillgângar, samt en särskild kostnadsfaktor. -

Kostnadsfaktom bestod av ett belopp för varje prästtjänst i pastoraten samt viss andel de dittillsvarande tillskotten ur kyrkofonden. Den en av gamla avräkningen mellan fonden och pastoraten skulle avskaffas. Utredningen betonade att alla de fyra komponenterna var nödvändiga men att var och en av dem kunde varieras. För att fatta beslut främst i utjämningsfrågor föreslogs att kyrkofonden skulle få en styrelse med representanter för både staten och Svenska kyrkan.

Vissa delar av Kyrkofondsutredningens förslag hade uppenbarligen

karaktär av provisorium. Detta gäller speciellt den särskilda kyrkoav-

214 Bilaga 3

giften och delkomponentema i kostnadsfaktom. Från utredningen förutsattes också att systemet skulle bli föremål för översyn och revision parallellt med den borgerligt kommunala skatteutjämningen, första gången omkring år 1985. Under tiden fram till den första revisionen

förutsattes vidare ett fortsatt utredningsarbete främst skulle ta sikte

som att analysera de kyrkokommunala kostnaderna och finna former för att beakta dessa inom systemets ram. Kyrkofondsutredningens förslag antogs i allt väsentligt oförändrat SFS 1982:379, prop 1981/82: 1 58, KU 28, rskr 309 och skr 1982:8, KLU kskr 11 och det nya utjämningssystemet kom att gälla fr.o.m. den 1 januari 1983. Av intresse kan att föredragande departementschefen i sammanvara

hanget uttalade att ett ställningstagande i utjämningsfrågan inte borde

kompliceras att kopplas med Svenska kyrkans i hög grad genom samman

ömtåliga strukturfrågor. Departementschefen framhöll också det

önskvärda i att man snarast fick till stånd en analys av de kyrkokommunala kostnaderna. Därigenom skulle ett underlag för säkrare ekonomiska bedömningar på området kunna skapas. Tyngdpunkten i det utjämningssystemet var å ena sidan en nya kraftigt höjd allmän kyrkoavgift från 10 till 16 öre och en 95-procentig

skattekraftsgaranti. Kyrkofondsutredningen hade från början tänkt sig att uppnå en tillräcklig utjämningseffekt genom en lämplig avvägning av

dessa två komponenter. Detta visade sig dock inte möjligt utan systemet fick kompletteras med ytterligare intäkts- och kostnadsfaktorer. Bl.a. delades de kyrkliga kommunerna upp i olika skattekraftsklasser beroende på det geografiska läget. Hänsyn togs därvid till byggnads- och

underhållskostnader, transportkostnader, uppvärmningskostnader och

kostnader för kallortstillägg. Beräkningsunderlagen härför, grundade på geografiska förhållanden, hämtades från skatteutjämningssystemet för de borgerliga kommunerna. Vissa mindre avvikelser gjordes dock vad gäller

Gotland, Öland, Blekinge och Norrbotten.

Kyrkofondsutredningen konstaterade själv att man genom att endast beakta sådana kostnader, som hängde samman med det geografiska läget, fick en otillräcklig utjämningseffekt. Utredningen fann emellertid att kalkylema i det borgerligt kommunala systemet för ålders- och bebyggelsestruktur hade sådant innehåll att de inte var lämpliga det kyrkokommunala området. Vid genomgång av den befintliga finansstatistiken för Svenska kyrkan konstaterade utredningen vidare att statistiken inte kunde ge underlag för några generella kostnadsberäkningar. För att uppnå önskad nivå på effektiviteten i systemet behövde alltså den allmänna kyrkoavgiften och det allmänna utjämningsbidraget kompletteras. Därför infördes systemets intäktssida den särskilda

Bilaga 3 215

kyrkoavgiften enligt vissa schabloner skulle tas ut pastoratens som lönetillgångar. Avgiften beräknades utifrån den tidens avkastningskrav olika typer investeringar och bestämdes till skilda procentsatser av för de olika investeringsslagen. Därvid utformade utredningen avgiften så att den skulle utgöra ett incitament för pastoraten att diversifiera sina placeringar för att minska den totala risken i Svenska kyrkans finansförmögenhet. Eftersom fönnögenheten sedan länge varit investerad i främst jord, skog och banktillgodohavanden belades dessa slag av tillgångar med något högre avgifter i förhållande till marknadens prissättning. Obligationer, aktier och andra värdepapper däremot fick relativt sett något lägre avgifter. Jämfört med det dåvarande avkastningskravet på marknaden sattes dock avgiftsuttaget genomgående mycket försiktigt. Motiveringen till den särskilda kyrkoavgiften var förutom utjämningsbehovet att den kraftiga höjningen av den allmänna kyrkoavgiften främst drabbade storstäderna krävde solidaritet från som de rikare delarna landsbygden. Vidare sågs den särskilda kyrkoavav giften motiverad fortsättning på den gamla avräkningen med som en pastoraten vilken var under avveckling. För att ytterligare förbättra det nya systemets utjämningseffekt införde Kyrkofondsutredningen kostnadsfaktor bestående av två delar. Den en utgjordes ett lönebidrag till pastoraten på 25 000 kronor per år ena av för varje inrättad prästtjänst, totalt ungefär motsvarande storleken på den beräknade särskilda kyrkoavgiften. Den andra delen bestod av en fjärdedel årligen de tillskott som betalats ut till pastoraten under åren av 1978 1981 enligt det tidigare avräkningsförfarandet. - Slutligen innehöll Kyrkofondsutredningens förslag ett extra utjämningsbidrag samt vissa spärregler såsom säkerhetsventiler, bl.a. i fonn rätt att under vissa förutsättningar inskränka bidrag. Utredningen av en övervägde också att öppna möjligheterna till bidrag ur kyrkofonden för särskilt kostnadskrävande restaureringar kyrkor och för begravningsav ändamål. Närmast av brist erforderligt beslutsunderlag och behövlig tid avstod utredningen från att lägga fram några förslag i dessa frågor i sitt betänkande.

Den ursprungliga tanken hade varit att Kyrkofondsutredningen efter

sin första etapp skulle fortsätta utredningsarbetet. Det presenterade

förslaget grundat översiktliga beräkningar generella kostnader

var av utan krav på förfinade överväganden. Som mål för en andra etapp mera borde enligt utredningens mening ställas upp att på grundval av en särskild de kyrkokommunala kostnaderna lägga ytterligare Översyn av kostnadsfaktorer i de olika skattekraftsklassemas procentsatser.

216 Bilaga 3 V

Något fortsatt utredande av detta slag blev det emellertid inte fråga om för Kyrkofondsutredningens vidkommande. I stället avslutades utredningens arbete och frågan om en utvärdering och översyn av det nya utjämningssystemet lades över 1982 års kyrkokommitté. Innan kommitténs förslag trädde i kraft fr.o.m. 1989 gjordes vissa provisoriska förändringar i systemet för utjämning avseende 1988 för att

stärka kyrkofondens ekonomi. Ändringama innebar en höjning och

justering av den särskilda kyrkoavgiften samt en reduktion det av särskilda utjämningsbidraget SFS 1987:769.

3 1982 års

kyrkokommitté

Efter ett omfattande utredningsarbete med bl.a. ett diskussionsbetänkande och en lägesrapport lämnade 1982 års kyrkokommitté år 1986 sitt slutförslag till lokal och regional organisation inom Svenska kyrkan med titeln Framtid i samverkan SOU 1986:17- 18. I alla väsentliga avseenden behölls det kyrkliga utjämningssystemet oförändrat av Kyrkokommittén. Den allmänna kyrkoavgiften fick vara kvar på nivån 16 öre, men föreslogs bli fastställd i lag i stället för som tidigare i förordning. Också det allmänna utjämningsbidragets skattekraftsgaranti blev kvar men garantinivån fick sänkas med en procentenhet för att hålla systemet inom ramen för oförändrade kostnader. Indelningen i skattekraftsklasser justerades i vissa avseenden, delvis beroende den borgerligt kommunala sidans utveckling, delvis av särskilda orsaker. Även det utjämningsbidraget behölls oförändrat och i extra gavs kommittéförslaget ökad tyngd. Beträffande det särskilda utjämningsbidraget, som var ett provisorium med sina lönebidrag och kyrkofondstillskott, föreslogs däremot ett avskaffande. Kommittén ställde sig avvisande till den tidigare tanken att göra en närmare utredning om kyrkokommunemas kostnader och grundval härav införa mera förfinade utjämningskomponenter. I stället föreslogs att det särskilda utjämningsbidragets lönedel och vissa andra kostnader för kyrkofonden skulle omvandlas till ett strukturbidrag att inom de ramar som fondens styrelse bestämde fördelas inom stiften där behoven av strukturella skäl var särskilt krävande. Vidare föreslogs att vissa stiftskostnader som kyrkofonden respektive staten tidigare svarat för skulle utgå till de nya stiftssamfállighetema som en del av utjämningssystemet i form av ett stiftsbidrag. En annan ny fonn av bidrag som Kyrkokommittén ville införa var kyrkobyggnads-

Bilaga 3 217

bidraget för att kunna ge viss ekonomisk hjälp till särskilt kostnadskrävande underhållsarbeten och restaurering av kyrkobyggnader.

När det gällde den särskilda kyrkoavgiften ansåg kommittén att denna

faktor i utjämningssystemet skulle vara kvar men bestämmas i samma

former den allmänna kyrkoavgiften. Vid införandet den särskilda

som av kyrkoavgiften hade uttaget bestämts mycket försiktigt och det hade förutsätts att pastoraten borde sälja den mest olönsamma egendomen och

lönsamma placeringsformer. Detta konstaterade kommittén

välja mera - syntes dock inte ha skett i någon större omfattning. Därför föreslogs vissa justeringar i avgiftsuttagen för att a stimulera till placeringar i aktier och liknande värdepapper bedömdes sannolikt skulle öka den som totala avkastningen från lönetillgångama.

Förslagen från 1982 års kyrkokommitté inom detta område antogs

med vissa ändringar och reformen trädde i kraft den 1 januari 1989 SFS

1988:182, 1987/88:31, KU 30, rskr 181. Den väsentligaste av

prop

ändringarna att det allmänna utjämningsbidraget och det extra

var utjämningsbidraget endast skulle utgå till pastorat och de genom reformen skapade stiftssamfällighetema. Härigenom kom utjämningssystemet inte längre att omfatta församlingarna, annat än särskilda genom

övergångsregler fram till utgången år 1991 Andra ändringar gällde

av .

den särskilda kyrkoavgiften som i fortsättningen skulle bestämmas

årligen och beräknas på innehavet den 1 januari året före bidragsåret. Av rättviseskäl skulle vidare avgiften på värdepapper, bl.a. aktier, beräknas marknadsvärdet och inte som förut anskaffningsvärdet. Detta innebar för aktiemas vidkommande långsiktig ökning av avgiftsuttaget en

för denna placering. I övergångsreglema bestämdes slutligen att

typ av den del avgiften belöpte pastoratens skogar skulle betalas av som

till kyrkofonden av respektive stiftsnämnd/egendomsnämnd från

avkastningen den förvaltade skogen. En spärregel infördes samtidigt av

av innebörd att den särskilda kyrkoavgiften på skogsinnehavet inte fick

överstiga 80 procent överskottet från skogen efter avdrag för av

skogsvårdsavgift.

4 Kyrkoberedningen

Beredningen har haft till uppgift att se över den statliga regleringen av

Svenska kyrkans ställning, organisation och ekonomi Dir 1992:45. Som

ett led i detta arbete har beredningen i sitt delbetänkande Vissa kyrkofrågor 1993:46 redovisat den översyn av utjämningssystemet som beredningen låtit Statskontoret göra samt beredningens slutsatser i sammanhanget.

218 Bilaga 3

I korthet föreslås att det allmänna utjämningsbidraget till stiftssamfällighetema slopas och att regeln om inskränkning utjämningsbidrag

av

tas bort. Enligt beredningen bör också kostnaderna för de extra utjämningsbidragen kunna minska. Kyrkofondens styrelse föreslås vidare

få möjlighet att, inom en särskild ram i varje enskilt fall, till stiftsstyrel-

serna delegera rätten att besluta kyrkobyggnadsbidrag. Slutligen

om

föreslår beredningen att nuvarande stiftsbidrag avskaffas och att

stiftsstyrelsema självständigt beslutar och finansierar strukturbidraom gen. Stiftssamfállighetema avses i huvudsak bli kompenserade för bortfallet av stiftsbidragen genom höjd stiftsskatt samtidigt som höjningen växlas mot en motsvarande sänkning den allmänna av kyrkoavgiften. Särskilt stiftsbidrag skall dock kunna ges till stift med

särskilt behov av inkomstförstärkning samt för tillfälliga behov hög

av angelägenhetsgrad.

Det kan noteras att Kyrkoberedningen i delbetänkandet uttalar att

utjämningssystemets generella delar bör vara neutrala till den kyrkliga organisationsstrukturen. Det kan också noteras att beredningen inom givna tidsramar inte kunnat göra någon omfattande utredning och - mera analys av inkomst- och kostnadsutjämningen i Svenska kyrkan.

5 1993 års reform

av förvaltningen av Svenska kyrkans finansfönnögenhet

Genom lag 1993:1323 om ändring i kyrkolagen 1992:300 träder som i kraft den 1 januari 1995 har beslutats om vissa reformer vid för-

valtningen av Svenska kyrkans finansfönnögenhet prop 1993/94:73, bet

1993/94:KU 14, rskr 1993/94:47. Till grund för lagändringen ligger ett

förslag från Kyrkoberedningen i den l 1993 avlämnad

en mars promemoria. Beredningens förslag i denna del grundar sig i sin tur på det i oktober 1990 avgivna betänkandet Jorden, skogen och fonderna från Kyrkofondens styrelse, den inom Civildepartementet utarbetade

promemorian Svenska kyrkans finansförmögenhet Ds 1992:2 och

remissinstansemas synpunkter dessa utredningar.

På grund av reformen sammanförs alla prästlönefastigheter och

prästlönefonder stiftsvis och förvaltas egendomsnämndema. Som av en

konsekvens härav övergår betalningsskyldigheten för den särskilda kyrkoavgiften från pastoraten till stiftssamfällighetema. Vidare ändras konstruktionen på avgiften från att ha varit schablonmässigt bestämd

en avkastning på lönetillgångama till att bli 50 procent tillgângamas av faktiska avkastning efter gjorda avsättningar. De tillåtna avsättningama

Bilaga 3 219

består av dels det rörelsekapital behövs för förvaltningen

som av

prästlönefastighetema, dels det belopp som svarar mot prästlönefondemas

värdeminskning grund av inflationen. Samtidigt egendomsnämnsom den betalar ut pastoratens del avkastningen på lönetillgångama skall av nämnden betala ett lika stort belopp till kyrkofonden såsom särskild kyrkoavgift. Pastoraten och fonden delar alltså i fortsättningen på det

varje år uppnådda reala resultatet egendomens förvaltning.

av

Bilaga

4 Det

kyrkliga utjämningssystemets olika komponenter och utveckling under perioden 1983 - 1993 m.m.

1 Inledning

Fr.o.m. 1983 gäller det nuvarande systemet för ekonomisk utjämning mellan de kyrkliga kommunerna. Utjämningen sker helt nu genom kyrkofonden i stället för som tidigare delvis via fonden, delvis via statsbudgeten. Huvudkomponentema i det gällande utjämningssystemet består av allmän kyrkoavgift och särskild kyrkoavgift från pastoraten samt allmänt utjämningsbidrag till pastoraten och stiftssamfällighetema. Ett pastorat kan vidare beviljas extra utjämningsbidrag och sedan 1989 även kyrkobyggnadsbidrag. Förutom allmänt utjämningsbidrag kan stiftssamfällighetema få stiftsbidrag och extra utjämningsbidrag. En del av stiftsbidragen används till särskilda bidrag, strukturbidrag, som stiftsstyrelsen fördelar mellan pastoraten för särskilda behov. Regeringen fastställer årligen budget för kyrkofonden förslag av fondens styrelse. Inom ramen för budgeten är Kyrkofondens styrelse huvudansvarig för utjämningssystemet medan fonden i övrigt förvaltas av Kammarkollegiet. I frågor av större vikt som rör fonden samrådet de båda myndigheterna med varandra. Styrelsen för fonden består av en ordförande och sex andra ledamöter, ordföranden och tre de varav av övriga ledamöterna utses för tre år av regeringen. De återstående tre ledamöterna utses av kyrkomötet vid mötets första sammanträde under sin valperiod och gäller till dess att motsvarande val förrättats under den nästföljande perioden. För styrelseledamötema finns det lika många ersättare och dessa utses på samma sätt som ledamöterna. Statistiska centralbyrån SCB lämnar Kyrkofondens styrelse senast den 25 augusti året före bidragsåret preliminär uppgift om medelskattekraften för att utgöra underlag till beslut bidrag och avgifter i om systemet. Allmän och särskild kyrkoavgift samt allmänt utjämningsbidrag och vanligen även extra utjämningsbidrag påförs respektive tillgodo-

räknas månadsvis genom en nettoavräkning i samband med utbetalningen

av församlingsskatt. Under januari och februari månad kan regleringen

222 Bilaga 4 sou 1995:144

preliminär, fr.o.m. månad skall den vara slutlig och då vara men mars sker också slutreglering bidragsårets två första månader. av Skattemyndighetema redovisar den 25 i varje månad genom Skattemyndigheten i Stockholms län resultatet avgifts- och bidragsav regleringen till Kammarkollegiet såsom förvaltare av kyrkofonden. På motsvarande sätt för skattemyndighetema över de medel som tillkommer fonden. Det nödvändiga underlaget för regleringen förser Kyrkofondens styrelse skattemyndighetema med. Andra bidrag än allmänt utjämningsbidrag samt kostnader fonden för betalas ut av Kammarkollesom svarar giet. Styrelsen för kyrkofonden fastställer för varje pastorat tillskottet av skatteunderlag för det allmänna utjämningsbidraget samt vad som skall utgå i allmän och särskild kyrkoavgift. Styrelsen meddelar kyrkokommudessa uppgifter senast den 25 januari bidragsåret. Till ledning för nema det kyrkokommunala budgetarbetet ger Kyrkofondens styrelse senast den 10 september året före bidragsåret pastoraten en motsvarande preliminär information. Fondstyrelsens beslut får inte överklagas. Stiftsstyrelsen meddelar berörda kyrkokommuner preliminära uppgifter om strukturbidraget senast den 1 oktober året före bidragsåret. Kyrkofonden har till funktion inte bara att vara den numera utjämnande faktorn mellan Svenska kyrkans olika delar utan också att finansiera främst kyrkans riksorganisation samt pensioner och arbetsgivaravgifter för präster. Därigenom är det adekvat att karaktärisera fonden såsom Svenska kyrkans centrala fmansfunktion. Reglerna för kyrkofonden och för utjämningssystemet finns främst i kyrkolagens 1992:300 42 kap. och i kyrkofondsförordningen 1 98811 148. Juridiskt kan kyrkofonden definieras självägande förrnögenhetsmassa vars som en ändamål är bestämt i lag och byggts medel erlagda enligt som upp av lagens tvingande förpliktelser. Enligt ett uttryckligt uttalande i förarbetena till stiftelselagen 1994: 1220 faller kyrkofonden utanför denna lagstiftnings tillämpningsområde. Även alltså själva fonden får om anses vara ett eget rättssubjekt skilt från statens förmögenhet är Kyrkofondens styrelse myndighet under regeringen. en I det följande lämnas närmare redogörelse för de olika utjämningsen komponentemas tekniska konstruktion och förändring under perioden 1983 1994. Samtidigt redogörs för hur kyrkofondens övriga viktigare intäkter och kostnader utvecklats avseende samma period. En kortfattad analys av utvecklingen görs också under varje avsnitt. Som källa för hur komponenterna förändrats har framför allt använts fondboksluten respektive år. Framställningen avslutas med en översikt av hur fondens omslutning, tillgångar och realiserad avkastning utvecklat sig.

Bilaga 4 223

Det behöver kanske påpekas att detta avsnitt främst belyser det ekonomiska utjämningssystemet och den centrala finansieringen inom Svenska kyrkan från ett kyrkofondsperspektiv. Effekterna av utjämningen och den därmed sammanhängande finansieringen på de kyrkliga utdebiteringama kommer att tas upp och söka belysas i bilaga 5 till betänkandet.

2 intäkter

Kyrkofondens

2.1 Allmän

kyrkoavgift

Pastoraten skall varje år betala allmän kyrkoavgift till kyrkofonden. Avgiften beräknas skatteunderlaget och i lag bestämd till är numera 16 öre skattekrona. Den allmänna kyrkoavgiften påförs med en per tolftedel varje kalendermånad under bidragsåret och avräknas mot det förskott på församlingsskatt som skattemyndigheten samtidigt betalar ut. Vid beräkning av den allmänna kyrkoavgiften skall det antal skattekronor som hänför sig till personer som inte tillhör Svenska kyrkan minskas med 75 procent. Som konsekvens av att den lokala folkbokföringen förts över från pastorsämbetena till skattemyndighetema höjdes fr.o.m. 1993 sistnämnda procentsats till nuvarande nivå från tidigare gällande 70 procent. Det 25-procentiga skatteuttaget för icketillhöriga skall motsvara begravningsverksamhetens andel av de anses kyrkliga kommunernas nettokostnader. Allmänna kyrkoavgiften är den tyngsta komponenten i systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan och kyrkofondens största intäktspost. Utslaget per år har tillväxten av den allmänna kyrkoavgiften jämfört med 1983 uppgått till 63,1 miljoner kronor. Detta motsvarar en nominell förändring av 13,6 procent och en real uppgång med 6,1 procent årligen. Utvecklingen av den allmänna kyrkoavgiften framgår av tabell

224 Bilaga 4

Tabell 1 Allmänna kyrkoavgiften 1983 -1993 År Allm kyrkoav- Nom förändr, Real förändr, Andel av intäkt, %r°$På

Även den allmänna kyrkoavgiftens andel av kyrkofondens samlade intäkter har ökat under perioden från knappt 60 procent till bortemot 80

procent. Uppgången intäktsandelen har varit kontinuerlig med en av

tillfällig nedgång under 1989 och 1990 samt en utplaning under senare

år. Eftersom Stockholms, Lunds och Göteborgs stift har de största skatteunderlagen skulle kunna tro att det främst är dessa delar av man kyrkan fått för större del av kyrkofondens finansiering. De som svara en tre storstadsstiftens andel det totala kyrkliga skatteunderlaget har av emellertid under perioden legat på en oförändrad nivå av 46 47 procent med högsta andel 47,3 1984 och 1990 och en lägsta nivå 46,5 en av 1986 enligt SCB:s Årsbok för Sveriges kommuner. Slutsatsen procent blir därför i stället att skatteunderlagets utveckling i hela Svenska kyrkan får allt större betydelse och väger allt tyngre för finansieringen av en utjämningen.

2.2 Särskild kyrkoavgift

Under åren 1983 1994 har sådana pastorat som haft lönetillgångar varje år betalat särskild kyrkoavgift till kyrkofonden. Lönetillgångama har

utgjorts löneboställen och prästlönefonder samt andelar i präst-

av

lönejordsfonder och prästlönefondsfastigheter. Stiftssamfällighetema har

inte betalat någon särskild kyrkoavgift.

Bilaga 4 225

Särskild kyrkoavgift har fr.o.m. år 1989 beräknats

för egendom taxerats enligt fastighetstaxeringslagen

- som

1979:1152 till två procent av taxeringsvärdet, för aktier och andelar i värdepappersfonder enligt lagen

-

1990:1114 värdepappersfonder till två procent marknads-

om av värdet,

för obligationer, förlagsbevis och konvertibla skuldebrev till åtta

procent av marknadsvärdet, for bankmedel och andra fordringar till åtta procent av det nominella värdet.

Till den del taxeringsvärdet bestått skogsbruksvärde har avgiften

av

beräknats till procent skogsbruksvärdet. Denna del av den

sex av

särskilda kyrkoavgiften har betalats av egendomsnämnden från avkastningen den skog nämnden förvaltat åt pastoraten. Avgiften

av som

har inte fått överstiga 80 procent överskottet från förvaltningen av

av skogarna.

Underlaget för den särskilda kyrkoavgiften har bestämts med hänsyn

till förhållandena den 31 december året före det år närmast föregått som

bidragsåret. Den särskilda kyrkoavgiften har påförts pastoraten på samma allmän kyrkoavgift. Avgiften på skogsbruksvärdet har dock

sätt som

egendomsnämndema betalt och erlagt till fonden i princip kvartalsvis i

efterskott under bidragsåret.

Utvecklingen den särskilda kyrkoavgiften har varit följande.

av

Tabell 2 Särskilda kyrkoavgiften 1983 -1994

År Särsk kyrkoav- Nom forändr, Real förändr, Andel av intäkt, %°SPå

226 Bilaga 4

Vid införandet av nuvarande utjämningssystem motiverades särskild en

kyrkoavgift med att den kraftiga höjningen av allmänna kyrkoavgiften,

som främst drabbade storstäderna, krävde solidaritet från de rikare delarna av landsbygden. Utslaget per år har den särskilda kyrkoavgiften

jämfört med 1983 ökat med 12,8 miljoner kronor, motsvarande en

nominell höjning av 18,9 procent och en real uppgång med 1 1,4 procent. Ser man på den särskilda kyrkoavgiften i förhållande till andra kyrkofondsintäkter har denna ökat under perioden som helhet men varierat mellan åren. Att andelen sjunkit 1983 1987 synes framför allt bero på att särskilda kyrkoavgiften denna tid varit oförändrad medan underlaget för allmänna kyrkoavgiften samtidigt ökat. Under 1988 har

den särskilda kyrkoavgiften etablerats på en högre nivå till följd av vissa

provisoriska ändringar i uttaget denna avgift. Året därpå har den av reform som resulterat i bl.a. en ny organisation lokal- och stiftsplanet

i Svenska kyrkan trätt i kraft, innebärande för den särskilda kyrkoav-

giftens vidkommande att avgiften bestäms årligen med ett jämfört med tidigare justerat uttag. Sedan slutet av 1980- och hittills under 1990-talet har särskilda kyrkoavgiftens andel av utj ämningssystemet varierat. Detta

förklaras av å ena sidan den för skogen speciellt gällande begränsningen

i avgiftsuttaget och å andra sidan den på många håll kraftiga höjningen

av värdena i 1992 års allmänna fastighetstaxering med genomslag fr.o.m.

1994. Avgiftsunderlaget har beträffande de viktigare tillgångsslagen utvecklats på följande sätt under perioden åren avser respektive bidragsår.

Tabell 3 Utvecklingen av prästlönetillgångarna 1983 -1994

År Prästlönetill- Fastigheter, % Bank, % Övrigt, %

19- gångar, mkr

Bilaga 4 227

Som framgår av närmast föregående uppställning visar utvecklingen

av underlaget för den särskilda kyrkoavgiften en bild av betydande stabilitet. Anledningen härtill är främst dels att avgiftsunderlaget varit låst under

periodens fem första år, dels att några större förskjutningar i placerings-

inriktningen inte synes ha skett. De förändringar som kan registreras i de inbördes relationerna mellan de skilda slagen tillgångar fr.0.m. av 1988 beror sannolikt främst på verkställda fastighetstaxeringar. Genom lag 1993:1323 om ändring i kyrkolagen med ikraftträdande den 1 januari 1995 har egendomsnämndema övertagit förvaltningen av alla lönetillgångar vilka särskild kyrkoavgift skall betalas. I konsekvens härmed är numera varje egendomsnämnd skyldig att betala den särskilda

kyrkoavgiften till kyrkofonden. Avgiftsberäkningen har ändrats från det tidigare systemet med differentierade uttag för olika tillgångsslag till

en

hälftendelning av avkastningen mellan fonden och pastoraten. Avkastningsdelningen utgår från nettovinsten och denna utgörs

för prästlönefastighetema av vad som återstår vinsten efter det - av att egendomsnämnden avsatt det rörelsekapital som behövs för förvaltningen av egendomen, för stiftets prästlönefond avkastningen under räkenskapsåret - av minskad med föreskriven avsättning för att skydda fondens realvärde.

2.3 Finansiella intäkter

Kyrkofonden har finansiella tillgångar som numera främst består av

andelar i Kammarkollegiets aktiekonsortium och Kammarkollegiets

räntekonsortium samt av kyrkofondsfastigheter. Konsortiema utgörs av en aktieportfölj respektive en portfölj av räntebärande värdepapper, i vilka fonder som förvaltas av Kammarkollegiet är delägare och med regler fastställda av kollegiet.Tillgångama i konsortiema samägs de av delägande fonderna i proportion till deras innehav av andelar i respektive konsortium. Konsortiema är inte några juridiska och de egna personer fungerar på samma sätt som värdepappersfonder utan att föreskrifterna

om sådana fonder är formellt tillämpliga. Resultatet förvaltningen

av

fördelas efter antalet andelar och dessa värderas kontinuerligt vilket möjliggör att delägarna kan ta ut eller sätta pengar i konsortiema

närhelst detta önskas. Kyrkofonden är den största delägaren i konsortierna och på grund härav har kyrkliga synpunkter i vissa fall beaktats vid placeringama. Styrande för dessa förordningen 1987:778, är annars ändrad 1993: 1730 om placering fondmedel under Kammarkollegiets av

228 Bilaga 4

förvaltning samt kollegiets lång- och kortsiktiga investeringspolitik när

det gäller värdepapper.

Förutom andelar i Kammarkollegiets båda konsortier finns sedan

gammalt ett antal fastigheter i mellersta och södra Sverige vars avkastning tillförs kyrkofonden, s.k. kyrkofondsfastigheter. Dessa är

belägna i Uppsala, Skara, Strängnäs, Västerås, Växjö, Lunds, Göteborgs,

och Karlstads stift. Det sammanlagda taxeringsvärdet uppgick den 31

december 1994 till 186,6 miljoner kronor, fördelat på 4 301 hektar

jordbruksmark och 10 708 hektar produktiv skogsmark. Kyrkofonds-

fastigheterna, för vilka Kammarkollegiet tidigare haft förvaltaransvaret,

förvaltas fr.o.m. 1995 egendomsnämndema enligt lag 1993: 1323 om

av

ändring i kyrkolagen 1992:300. Utvecklingen kyrkofondens finansiella intäkter har varit följande.

av

Tabell 4 Kyrkofondens finansiella intäkter 1983 -1994

År Fin intäkt, mkr, Nom förändr, Real förändr, Andel av intäkt,

upp

beroende på olika omständigheter. Främst dessa kan nämnas att det

av

kapitalet i kyrkofonden varierat och att konjunkturema, börs- och

egna

ränteutvecklingen samt skogsavverkningama växlat med åren. Det bör

understrykas att de i tabellen upptagna intäkterna inte inkluderar några realiserade eller orealiserade förändringar i fondens placeringar. Realiserade vinster och förluster redovisas i stället under övriga intäkter respektive övriga kostnader i det följande. Utslaget år har de per finansiella intäkterna jämfört med 1983 ökat med 6,0 miljoner kronor. Detta nominell höjning 17,4 procent och en real motsvarar en av

uppgång med 9,9 procent årligen. Intäkterna från kyrkofondsfastighetema

Bilaga 4 229

har svängt mellan som mest 12,5 miljoner kronor 1992 och som lägst

1,5 miljoner kronor 1983 samt som andel av hela finansintäkten från

26,4 procent 1988 till 4,3 procent 1983. I varje fall under senare år har det varit en långsiktig strävan när det gäller värdepapper att satsa kapitaltillväxt, dvs. på aktier och motsvarande, samt beträffande fastigheterna att verka för en koncentration innehavet. Under våren 1995 har Kyrkofondens styrelse av fattat ett principbeslut att låta avveckla detta innehav av fastigheter.

2.4 Övriga intäkter

Under denna rubrik har tagits återstående fondintäkter av skilda slag upp såsom anslag från statsbudgeten, inskränkning av utjämningsbidrag, realisationsvinster värdepapper och fastigheter m.m. samt årets resultat i den mån detta inneburit förlust. Om inskränkningen stadgas att Kyrkofondens styrelse får bestämma

att ett beviljat utjämningsbidrag skall sättas ner eller inte längre lämnas,

om utbetalningen av bidraget kan leda till en sänkning av ett pastorats

utdebitering av forsamlingsskatt under en nivå som fastställs av regeringen. Denna har bestämt att nivån inte får överstiga medelut-

debiteringen av församlingsskatt i landet med mer än 20 öre. Fondstyrelsen har av olika skäl beslutat att inskränkningsregeln inte skall tillämpas för år 1995. Kyrkofondens övriga intäkter har liksom fmansintäktema varierat under perioden, men i motsats till de senare visar övrigtintäktema en

starkt minskande trend. Ökningen 1989 och 1990 har varit av tillfällig

karaktär och berott stora realisationsvinster i värdepappersportföljen.

Utvecklingen av övrigtintäktema har varit följande.

230 Bilaga 4

Tabell Övriga intäkter, utvecklingen 1983-1994

År Övr intäkt, mkr, Nom forändr, Rel förändr, Andel av intäkt,

per 17,7 miljoner kronor, motsvarande en nominell minskning av 7,7 och real nedgång med 15,2 procent. Detta torde framför allt bero att en alla bidrag från statsbudgeten, vilka stundtals varit av betydande storlek, helt upphört. Utvecklingen belyses närmare i tabell 6 som numera innehåller de viktigaste komponenterna i posten övriga intäkter.

Tabell 6 Övriga intäkter, fördelning 1983 -1994

År Statsanslag, mkr år Inskränkn av resp 19- Ers för indraget Bidrag p g a Ers f inkomst- utjbidrag, mkr,

Avser kompensation För slopad garantibeskattning av fastigheter.

Bilaga 4 231

Även inskränkningen utjämningsbidrag växlat med åren i kronor om av räknat har denna komponent minskat i relativ betydelse i det expanderande systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan. Kyrkoberedningen har i sitt delbetänkande Vissa kyrkofrågor SOU

1993 246 föreslagit att reglerna om inskränkning av utjämningsbidrag tas

bort, framför allt i förenklingssyfte.

3 kostnader

Kyrkofondens

3.1 Allmänt

utjämningsbidrag

Pastoraten och stiftssamfällighetema får varje år ett allmänt utjämningsbidrag, om skatteunderlaget understiger det skatteunderlag som motsvarar en garanterad skattekraft mellan 95 l 16 procent av medelskattekraften. - Bidraget lämnas med ett belopp motsvarande tillskottet av skatteunderlag gånger pastoratets eller stiftssamfällighetens egen skattesats för bidragsåret. För kyrkliga samfälligheter utgörs tillskottet av skatteunderlag av summan av tillskotten till de pastorat som ingår i samfälligheten. Att den garanterade skattekraften varierar beror att de kyrkliga kommunerna indelats i skattekraftsklasser efter sitt geografiska läge. Vid indelningen har hänsyn tagits till byggnads- och underhâllskostnader, transportkostnader, uppvärmningskostnader och kostnader för kallortstillägg. Modellen for kyrkokommunemas gruppering i detta sammanhang har hämtats från det system för ekonomisk utjämning som gällde för de borgerliga kommunerna vid 1980-talets början. Indelningen av kyrkokommunema och nivån på skattekraftsgarantin har justerats något i samband med 1989 års reform om ny organisation på lokal- och stiftsplanet i Svenska kyrkan m.m. Liksom den allmänna kyrkoavgiften är den tyngsta komponenten utjämningssystemets intäktssida utgör det allmänna utjämningsbidraget den viktigaste delen av utjämningens kostnader. Denna bidragstyp är också den enskilt största kostnadsposten för kyrkofonden den även om inte har samma dominerande ställning som den allmänna kyrkoavgiften har i intäktshänseende. Utslaget per år har det allmänna utjämningsbidraget jämfört med 1983 ökat med 13,3 miljoner kronor. Detta motsvarar en nominell höjning av 3,9 procent men en real sänkning med 3,5 procent årligen. Utvecklingen av det allmänna utjämningsbidraget har varit följande.

232 Bilaga 4 Tabell 7 Allmänt utjämningsbidrag, utvecklingen 1983 -1994 År Allm utjbidrag, Nom förändr, Real förändr, Andel av kostn,

Under perioden har det allmänna utjämningsbidraget som andel av kostnaderna legat på högre nivå för de sex första åren och på en lägre en nivå för återstoden tiden. Anledningen till detta har främst varit att av

skattekraftsgarantin i samband med 1989 års reform sänkts med i

genomsnitt tre procentenheter.

I sitt delbetänkande Vissa kyrkofrågor SOU 1993:46 har kyrkoberedningen föreslagit att det allmänna utjämningsbidraget till stiftssamfållighetema slopas.

3.2 Extra utjämningsbidrag

Kyrkofondens styrelse får bevilja pastorat och stiftssamfälligheter extra

utjämningsbidrag om det allmänna utjämningsbidraget inte ger tillfredsställande utjämningseffekt. Ansökan om extra utjämningsbidrag

skall göras skriftligen hos fondstyrelsen senast den 15 april året före bidragsåret. Om det finns särskilda skäl får extra utjämningsbidrag beviljas även utan ansökan. Till bidragsansökan skall fogas ett yttrande från stiftsstyrelsen. Denna typ av bidrag har konstruerats för att vara systemets säkerhetsventil och komma till rätta med oforrnligheter i utjämningen mellan kyrkokommunema. I fondstyrelsens praxis beaktas särskilt om sökanden har hög egen utdebitering och om den totala kommunala en skattenivån för invånarna ligger högt. Förutom församlingsskatten och utdebiteringen från den borgerliga kommunen beaktar styrelsen vid sin

Bilaga 4 233

bidragsprövning sådana faktorer som kyrkokommunens finansiella

ställning i form av låneskuld och likviditet samt befolkningsutvecklingen

i kommunen. I 1995 års beslut om de extra utjämningsbidragen har som nyckeltal i stället utöver den kyrkliga och den borgerliga kommunal- skatten -använts storleken rörelsekapital och långfristiga skulder i förhållande till antalet kyrkotillhöriga. De olika faktorerna viktas, varvid särskilt den kyrkokommunala och totala skattenivån väger tungt, och viktningen avgör om bidrag skall utgå och om storleken bidraget. Utvecklingen av det extra utjämningsbidraget har varit följande.

Tabell 8 Extra utjämningsbidrag, utvecklingen 1983 -1994

År Extra utjbidr, Nom förändr, Real förändr, Andel kostn, av 19- mkr, resp år %, jfrt -83 %, jfrt -83 %, resp år

Utslaget per år har det extra utjämningsbidraget jämfört med 1983 ökat

med 6,9 miljoner kronor, motsvarande en nominell höjning av 124,6 procent och en real uppgång med 117,2 procent. Dessa procenttal gör

denna bidragsform till den snabbast växande komponenten i Svenska

kyrkans system för ekonomisk utjämning. På grund av sin karaktär av säkerhetsventil i utjämningssystemet är det inte ägnat förvåna att omfattningen av det extra utjämningsbidraget skiftat från det ena âret till det andra. Särskilda skäl har bidragit till att variationema mellan vissa

år varit speciellt stora när det gäller denna kostnadskomponent.

Sålunda har under åren 1985, 1986 och 1987 kyrkokommunema

kompenserats med generella extra utjämningsbidrag för intäktsbortfall från beskattning av juridiska personer med 57,3, 42,9 respektive 21,5

miljoner kronor. Vidare har generell kompensation utgått för slopad

garantibeskattning av fastigheter och utbotaxering med 32,0 miljoner

kronor för år 1989, 31,8 miljoner 1990, 1,5 miljoner 1991 och 0,8

234 Bilaga 4

miljoner 1992. Slutligen har för 1994 bidrag betalats med drygt 47 miljoner kronor för att kompensera höjda taxeringsvärden prästlönefastigheter och med knappt 22 miljoner i räntekompensation for prästlönefondsmedel i bank m.m. Rensat för dessa generella bidrag, som i allt väsentligt motsvarats av statsanslag till kyrkofonden och i det föregående redovisats under övriga intäkter, har de individuella bidragen utvecklats som följer.

Tabell 9 Individuella extra utjämningsbidrag 1983 -1994

År Ind. extra Nom forändr, Real forändr, Andel kostn, av 19- utjämningsbidr, %, jfrt -83 %, jfrt -83 %, resp år mkr, resp år

Att de individuella extra utjämningsbidragen ökat fr.o.m. 1989 beror på ett par särskilda orsaker. Dels har det förelegat ett behov att kompensera för sänkningen av skattekraftsgarantin i samband med refonnen sistnämnda år. Dels har många kyrkokommuner behövt stöd för sin ekonomi under åren 1991, 1992 och 1993 då kommunalt skattestopp varit för handen. Enligt kyrkoberedningens förslag i delbetänkandet Vissa kyrkofrågor SOU 1993:46 bör det extra utjämningsbidraget behållas såsom systemets säkerhetsventil men kostnaderna kunna minskas.

Bilaga 4 235

Kyrkobyggnadsbidrag

Kyrkofondens styrelse får bevilja ett pastorat bidrag till kostnadskrävande underhåll och restaurering kulturhistorisk kyrka. Ansökan av en om kyrkobyggnadsbidrag görs skriftligen hos Kyrkofondens styrelse före november månads utgång. Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer, Svenska kyrkans centralstyrelse och stiftsstyrelsen skall ges tillfälle att yttra sig över ansökningarna. Inte bara församlingskyrkor utan också andra kyrkobyggnader såsom småkyrkor, kapell eller kyrkor, enligt särskilda beslut inte längre som skall vara församlingskyrka, är bidragsberättigade. Till numera byggnaden räknas bl.a. klockstapel och byggnadstillbehör enligt jordabalkens definition innebärande att bidrag kan utgå för renovering av exempelvis fast orgel, bänkinredning och värmesystem. Däremot kan inte kyrkobyggnadsbidrag utgå till konservering lösa skulpturer och av altarskåp samt textilier i kyrkan. Inte heller står denna bidragsform öppen för upprustning av kyrkogård eller för investeringar i tillbyggnader, toaletter eller andra åtgärder som går utöver vården den befintliga av byggnaden. Föreligger ett stödbehov därför att sådana åtgärder vidtagits får i stället extra utjämningsbidrag tillgripas. I enlighet med uttalanden under lagens förarbeten utgår kyrkobyggnadsbidrag med 20 80 procent kostnaderna för den bidragsbe- - av rättigade åtgärden. Avgörande för storleken på bidraget är den bidragssökande kyrkokommunens ekonomi. Utvecklingen av kyrkobyggnadsbidraget framgår tabell 10. av Utslaget per år har kyrkobyggnadsbidraget jämfört med 1989 ökat med 14,3 miljoner kronor. Detta motsvarar nominell höjning 47,6 en av procent och en real uppgång med 41,6 procent årligen. Det genomsnittliga bidraget kyrka har under perioden legat på nivå mellan per en 400.000 och drygt 500.000 kronor.

Tabell 10 Kyrkobyggnadsbidrag 1989 -1994

236 Bilaga 4

Kyrkobyggnadsbidraget infördes förslag av 1982 års kyrkokommitté med verkan fr.0.m. 1989, denna bidragsfomi diskuterades redan i men samband med skapandet nuvarande system för ekonomisk utjämning av i Svenska kyrkan. Kommittén hade föreslagit att bidrag av detta slag skulle utgå till ett belopp motsvarande statsbidraget åt kyrkofonden för kompensation skattebortfall från juridiska personer. Från början var av endast församlingskyrkor bidragsberättigade, men detta ändrades till kyrkor i allmänhet ikraftträdandet kyrkolagen den l genom av nya

januari 1993.

Både kyrkobyggnadsbidraget och det individuella extra utjämningsbidraget har ökat i betydelse under senare år. Vid båda formerna av bidrag är sökandens ekonomiska situation framför allt skattenivån helt - utslagsgivande för bedömningen. På grund härav har utjämningsproñlen i systemet blivit mera markerad än tidigare. Skälet till att bidragsgivningen till kyrkorna blivit så omfattande under de senaste åren har varit den byggkonjunkturen som motiverat svaga särskilda insatser både arbetsmarknads- och kostnadsskäl. När det av

gäller byggnadsåtgärder har bidragspraxis i första hand prioriterat

upprustning av tak och fasader kyrkorna.

I delbetänkandet Vissa kyrkofrågor SOU 1993:46 föreslår kyrkobe-

redningen att Kyrkofondens styrelse ges möjlighet att, där så är lämpligt, delegera rätten att besluta kyrkobyggnadsbidrag till stiftsstyrelsen. om En sådan delegering bör också innefatta en ram för de medel för kyrkobyggnadsbidrag stiftsstyrelsen högst får ta i anspråk. som

3.4 Kostnader för rikskyrkliga ändamål

Enligt kyrkofondsförordningen 1988:1148 beslutar Kyrkofondens styrelse om anslag och bidrag ur fonden till kostnader för kyrkomötet, Svenska kyrkans centralstyrelse och - Kyrkomötets besvärsnämnd, förvaltningskostnader för ärkebiskopsämbetet, kostnader för verksamhet som bedrivs av Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet SFRV och kostnader för rikskyrklig verksamhet som inte regleras i - annan lag eller någon annan författning.

Ansökan anslag eller bidrag för nästkommande år till kyrkomötet om m.fl., ärkebiskopsämbetet och SFRV skall göras hos Kyrkofondens styrelse senast den 15 september. Ansökan om bidrag för nästkommande

SOU 1995: 144 Bilaga 4 237

år till övriga rikskyrkliga kostnader skall göras hos Svenska kyrkans

centralstyrelse senast den 1 juli. Centralstyrelsen skall den 15 senast september med eget yttrande sammanställning dessa ge en av

bidragsansökningar till Kyrkofondens styrelse.

I den av regeringen för år 1995 fastställda budgeten för kyrkofonden

preciseras vad med rikskyrklig verksamhet i kyrko-

som avses annan

fondsförordningen, nämligen Svenska kyrkans stiftelse for rikskyrklig verksamhet SFRV, Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund för verksamhet

som övertagits från SF RV, Stiftelsen svenska kyrkan i utlandet SKUT, Svenska kyrkans deltagande i internationella konferenser m.m., Svenska kyrkans deltagande i ekumeniskt arbete, Szt Lukasstiftelsen,

kyrkomusikerutbildningen vid Sköndalsinstitutet,

kurser för utbildning kyrkomusiker, av Svenska Bibelsällskapet.

Utvecklingen kostnaderna for de rikskyrkliga ändamålen har varit av följande.

Tabell ll Kostnaderna för rikskyrkliga ändamål 1983 -1994

År Rikskyrkl ändam, Nom forändr, Real förändr, Andel av kostn,

en

komponent i Svenska kyrkans system for ekonomisk utjämning. Anledningarna härtill är flera. Den rikskyrkliga organisationen har under

perioden delvis varit under uppbyggnad och kostnadsnivån initialt får

238 Bilaga 4

betecknas låg. Särskilt under år har vidare stora belopp som senare på förbättrad intern kyrklig utbildning, avveckling av kollekter satsats till förmån for rikskyrkliga ändamål och på Svenska kyrkans bekännelsearbete. Utslaget år har de rikskyrkliga kostnaderna jämfört per med 1983 ökat med 12,2 miljoner kronor, motsvarande en nominell höjning 38,6 procent och real uppgång med 31,2 procent. av en de största bidragen för rikskyrkliga ändamål har sedan Mottagaren av varit SFRV. Bidragsgivningen till detta har från verksam- 1985 organ hetens början utvecklat sig följande sätt.

Tabell 12 Kyrkofondsbidrag till SFRV 1983 -1994

År Bidr till SFRV, Nom förändr, Real förändr, Andel av kostn,

kronor för samlokalisering i Uppsala SFRV med andra rikskyrkliga av Bortsett från detta särskilda anslag har bidragsgivningen till SFRV organ. utslaget år ökat med 9,2 miljoner kronor jämfört med 1985. Detta per nominell höjning 32,8 procent och real uppgång med motsvarar en av en

26,2 procent årligen. Ökningstakten är något högre än för de totala

kostnaderna för rikskyrkliga ändamål och SFRV- andelen dessa har av

varierat under perioden. Samtidigt har SKUT, under år fått

som senare vidgat ansvarsområde, börjat framträda alltmera tungt vägande ett som en bidragsmottagare: 18,0 miljoner kronor för år 1989, 21,3 miljoner 1990, 25,1 miljoner 1991, 34,1 miljoner 1992, 34,0 miljoner 1993 och 35,0 miljoner 1994. Härtill kommer särskilda anslag de senare åren på

betydande belopp till kyrkolokal i Bryssel och i kompensation för

en ny kronans kursfall m.m.

Bilaga 4 239

3.5 Stiftskostnader

Kyrkofondens styrelse får bevilja stiftssamfälligheter bidrag ur fonden för betalning följande kostnader stiftsbidrag: av domkapitlets, stiftsstyrelsens och egendomsnämndens förvaltnings- kostnader, lönekostnader för sekreterare till biskopen eller, i Uppsala stift, den biträdande biskopen, lönekostnader för stiftsadjunkter, kontraktsadjunkter, pastorsadjunk- ter, gamisonspastom i Boden och kyrkoherdar för samer, arvoden till kontraktsprostar samt till praktikanter och handledare för dessa, kostnader i samband med möte med stiftets präster och kostnader för särskilda bidrag strukturbidrag som stiftsstyrelsen skall fördela mellan pastoraten för särskilda behov.

En stiftssamfállighet har till främsta uppgift att allmänt främja församlingslivets utveckling inom stiftet. Till de obligatoriska uppgifterna hör att samfälligheten skall främja församlingsarbete bland teckenspråkiga samt på finska, samiska och andra språk. Ett främjande av andlig vård vid sjukhus och andra större vårdinrättningar, vid kriminalvârdsanstalter och vid militära förband i fredstid är andra obligatoriska uppgifter för stiftssamfälligheten. En ytterligare uppgift enligt begravningslagen 1990: l 144 är att anordna och underhålla allmänna begravningsplatser med särskilda gravplatser för dem inte tillhör något kristet som trossamfund. Stiftssamfälligheten får också ha hand andra ekonoom miska angelägenheter de för församlingarna i stiftet. om är gemensamma Ansökan stiftsbidrag görs skriftligen hos Svenska kyrkans om centralstyrelse före februari månads utgång året före bidragsåret. Till ansökan skall fogas stiftsstyrelsens planer över resursbehoven under kommande verksamhetsår samt yttrande från domkapitlet. Centralstyrelinger, med eget yttrande, till Kyrkofondens styrelse före april månads sen utgång året före bidragsåret de ansökningar om stiftsbidrag som har kommit till centralstyrelsen. Kyrkofondens styrelse bestämmer hur stor del stiftsbidraget får användas för de olika ändamålen inom av som bidragsramen. Vidare betalas kyrkofonden kostnader för avlöningsförmåner till ur biskopar och den biträdande biskopen i Uppsala samt arvoden och annan ersättning ledamöter och ersättare i domkapitlen. Stiftskostnadema ligger efter år 1989 en klart högre nivå än tidigare till följd den organisationen på lokal- och stiftsplanet i av nya Svenska kyrkan tillkomsten strukturbidraget. Även andel samt av som

240 Bilaga 4

av kyrkans utjämningssystem och centrala finansiering har stiftskostnadema stigit. Utslaget år har dessa kostnader jämfört med 1983 ökat per med 17,1 miljoner kronor, motsvarande nominell höjning 15,6 en av procent och en real uppgång med 8,1 procent. Av stiftssamfällighetemas totala intäkter uppgår stiftsbidragen för närvarande till så höga andelar som cirka 40 60 procent. - Utvecklingen av stiftskostnadema har varit följande.

Tabell 13 Utvecklingen av stiftskostnaderna 1983 -1994

År Stiftskostn, mkr, Nom förändr, Real förändr, Andel av kostn,

struktur som innebär krav speciellt omfattande arbetsinsatser eller medför betydande kostnader i övrigt. Exempel härpå kyrkokomär att en

mun ligger i ett glesbygdsområde, att det i kommunen finns större institutioner och arbetsplatser, att det förekommer säsongmässiga befolkningsvariationer genom turism, särskilt snabba befolkningsförändringar genom näringslivets utveckling eller stor andel

en

invandrare. Ett särskilt stöd till cityförsamlingar för verksamhet

som

riktar sig till betydande dagbefolkning kan också i denna form.

en ges För närvarande synes över tredjedel strukturbidragen användas för en av

att bekosta kyrkliga insatser inom sjukvården. Även verksamhet för fritid

och turism, flyktingar och invandrare, skolväsendet samt kriminalvården är i nu nämnd ordning viktiga användningsområden för strukturbidragen. Under perioden har stiftsbidrag utgått med 146,3 miljoner kronor år 1990, 161,9 miljoner 1991, 187,2 miljoner 1992, 182,2 miljoner 1993

Bilaga 4 241

och 182,4 miljoner 1994. Motsvarande siffror för strukturbidragen är 82,1 miljoner 1990, 87,6 miljoner 1991, 91,9 miljoner 1992, 92,2 miljoner 1993 och 93,8 miljoner 1994.

I strukturbidragssiffroma ingår inte projektbidrag för kyrkligt uppbyggnadsarbete i Alsike med 1,0 miljoner kronor år 1991, 1,1 miljoner 1992 och 0,8 miljoner 1993, projektbidrag for fjällkyrkan i Sälen med 1,3 miljoner kronor år - 1991, 3,3 miljoner 1992 och 2,0 miljoner 1993, extra strukturbidrag för Stadsmissionen i Göteborg med 3,7 miljoner kronor âr 1992, engångsbidrag för domkyrkoförsamlingen i Stockholm med 8,0 miljoner kronor år 1992 och engångsbidrag för Pite havsbad med 0,7 miljoner kronor år 1993. -

Utöver dessa centralt beslutade strukturbidrag har för Stadsmissionen i Göteborg betalats ut 5,0 miljoner kronor år 1993 som extra utjämningsbidrag. Exkluderas de centralt beslutade strukturbidragen har stifts- och strukturbidrag fördelats mellan stiften på följande sätt. Först visas fördelningen av stiftsbidragen.

Tabell 14 Fördelningen av stiftsbidrag 1990 1994, procent -

Fördelningen av denna bidragstyp mellan de olika stiften framstår såsom mycket stabil under perioden. En viss uppgång i bidragsandel kan dock

242 Bilaga 4

registreras för Strängnäs och Stockholms stift medan för övriga andelama har varit i stort sett oförändrade eller något sjunkande. Vad härefter beträffar strukturbidragen har dessas fördelning mellan stiften varit följande. Tabell 15 Fördelningen av strukturbidrag 1990 1994, procent -

Att andelsfördelningen när det gäller stiftsbidrag är tämligen oförändrad från det ena året till det andra bör inte vara ägnat att förvåna då främst löner och förvaltningskostnader inom stiftssamfallighetema täcks genom detta slag av bidrag. I stället är det mera överraskande att andelama beträffande strukturbidragen antingen varit helt opåverkade eller bara undergått marginella justeringar. En viss långsiktig höjning för Visby stifts vidkommande och motsvarande sänkning för Stockholms stift en kan dock noteras. I delbetänkandet Vissa kyrkofrågor 1993:46 föreslår kyrkoberedningen att nuvarande stiftsbidrag avskaffas samt att stiftsstyrelsema självständigt beslutar och finansierar strukturbidrag till pastoraten. För

att kompensera för de uteblivna stiftsbidragen och den nya finansieringen av strukturbidragen skall enligt förslaget stiftsskatten höjas med 3 öre.

Om stifts- och strukturbidrag avlastas kyrkofonden föreslår beredningen att den allmänna kyrkoavgiften sänks med 3 öre samtidigt som pastoratens utdebitering minskas med motsvarande belopp. Ett särskilt stiftsbidrag skall dock kunna utgå ur fonden till stift med särskilda behov

sou 1995; 144 Bilaga 4 243

av inkomstförstärkning samt för tillfälliga behov av hög angelägenhetsgrad.

3.6 Pensioner och arbetsgivaravgifter

Som ett led i kyrkofondens utjämnande ekonomiska funktion inom Svenska kyrkan har fonden sedan gammalt haft till uppgift att svara för prästpensioneringen. I överensstämmelse härmed betalas kyrkofonden ur kostnader för pensionsfonnåner till präster enligt föreskrifter som regeringen meddelar eller enligt avtal. I fondens bokslut redovisas under rubriken Pensioner och arbetsgivaravgifter för närvarande pensioner till präster och efterlevande till präster, arbetsgivaravgifter for biskopar, e grupplivförsäkring för präster, särskild löneskatt pensionskostnad och kompletterande ålderspension. -

Prästemas pensioner utöver folkpension och ATP regleras i statliga

- kollektivavtal och hanteras av Statens löne- och pensionsverk SPV. Det nu gällande avtalet om tjänstepension har beteckningen PA-91 och trädde i kraft den 1 januari 1992. SPV beräknar pensionema och betalar ut dem månadsvis samt belastar i samband med utbetalningen inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto, statsbudgeten. Samtidigt får SPV efter fakturering motsvarande belopp av Kammarkollegiet att tillföra inkomsttiteln och kollegiet debiterar i sin tur kyrkofonden. Arbetsgivaravgiftema för biskopama utgår enligt stadgandena i lagen 1981:691 om socialavgifter med därtill hörande författningar. Riksförsäkringsverket RFV skall fastställa avgifterna preliminärt senast den 18 februari under utgiftsåret och slutligt före utgången av april månad året efter utgiftsåret. Avgifterna skall vidare betalas till RFV med en tolftedel av årsbeloppet månadsvis. I stället för denna rutin tillämpas för kyrkofondens vidkommande en slutlig debitering i efterskott årsvis av biskopamas arbetsgivaravgifter.

Avtalet om statens tjänstegrupplivförsäkring TGL-S gäller också

prästerna och vad som här sagts om prästpensioneringen är i tillämpliga delar giltigt även for TGL-S. Kyrkofonden betalar inte via Kammarkollegiet några premier till SPV utan står själv for kostnaderna i samband med inträffade försäkringsfall. Denna delpost fondens kostnader för av pensioner och arbetsgivaravgifter varierar därför i viss utsträckning från det ena året till det andra.

244 Bilaga 4

Enligt lagen 1991:687 om särskild löneskatt på pensionskostnader gäller fr.0.m. den 1 juli 1991 att den som utfäst en tjänstepension skall till staten betala särskild löneskatt på kostnaden för pensionsutfástelsen. Sådan skatt utgår även på åtaganden om pensioner som följer den statliga regleringen på området. Skattesatsen är för närvarande 17,69 procent tidigare 22,2 procent kostnaden för utfästelsen om pension. Kyrkofonden Kammarkollegiet betalar skatten med en sjättedel genom månad till RFV i detta fall är skattemyndighet. RFV skall varannan som ha underlag för beräkning preliminär skatt senast den 25 januari under av beskattningsåret och slutlig skatt senast den 31 mars året efter av beskattningsåret. skatteunderlaget erhåller RFV från SPV. Sedan år 1991 avsätts 1,5 procent av prästemas löner i avgift till en kompletterande ålderspension, Kåpan Tjänste, enligt PA-9l. Kåpan är statlig motsvarighet till privattjänstemännens tilläggspension ITP-K en och gäller för anställda över 28 år. Försäkringsgivare för denna pension är inte staten utan F SO-F örsäkringsföreningen för det Statliga Området, vilken är understödsförening enligt lagen 1972:262 om understödsen föreningar och verksamheten står under tillsyn av Finansinspekvars tionen. FSO har uppdragit den praktiska pensionshanteringen till SPV därför ombesörjer erforderliga pensionsberäkningar samt en gång som i månaden uppbörd premier och fr.0.m. år 1994 utbetalning av av - pensioner. Som torde ha framgått av redogörelsen i detta avsnitt finansierar kyrkofonden sina pensionskostnader för prästerna såsom löpande utgifter med undantag för den kompletterande ålderspensionen. Prästpensioneringen är därför i princip ett s.k. fördelningssystem innebärande att varje års pensioner täcks av varje års avgifter. Endast vad som utgörs av den kompletterande ålderspensionen fungerar som ett premiereservsystem dvs. pensionerna finansieras genom ett fonderat sparande. Kostnaderna för pensioner och arbetsgivaravgifter visar en stagnerande bild i nominella termer och en minskande utveckling i reala. Om man på dessa kostnaders andel det expanderande utjämningssystemet ser av blir intrycket än starkare att denna traditionella verksamhet spelar en successivt allt mindre roll i sammanhanget. Utslaget per år har pensionerna och arbetsgivaravgifterna jämfört med 1983 minskat med 0,5 miljoner kronor, motsvarande en nominell minskning av 0,5 procent och en real nedgång med 7,9 procent. Utvecklingen av pensioner och arbetsgivaravgifter visas i tabell 16

Bilaga 4 245

Tabell 16 Utvecklingen av pensioner och arbetsgivaravgifter 1983 1994 -

År Pensioner Nom förändr, Real förändr, Andel kostn, m m, av 19- mkr, resp år %, jfrt -83 %, jfrt -83 %, resp år

Någon skyldighet att sätta medel för att möta kommande pensionsutav betalningar i allmänhet föreligger inte för kyrkofonden då pensionerna får anses säkerställda genom den kyrkliga beskattningsrätt ytterst som garanterar fondens finansiering. Rätten För Svenska kyrkan att ta ut skatt har emellertid satts ifråga i samband med övervägandena eventuellt om ändrade relationer mellan staten och kyrkan. Därför har sedan år 1990 frivilliga avsättningar gjorts i fondboksluten För pensionsåtagandet till

prästerna med sammanlagt 720 miljoner kronor inklusive avsättningen

för 1994. Eftersom detta inte varit ett obligatoriskt åtagande för kyrkofonden har avsättningama redovisats vinstdispositioner och som inte som löpande kostnader. SPV har beräknat att den samlade framtida pensionskostnaden För de präster som redan pensionerats uppgår till 501 miljoner kronor. Den

pensionsfordran som inarbetats av de präster vilka ännu inte gått i

pension har SPV För 1994 uppskattat till 302 miljoner kronor. Det totala pensionsåtagandet För prästerna kan i enlighet härmed antas uppgå till över 800 miljoner kronor i nuläget. De hittills gjorda avsättningama täcker alltså ännu inte kyrkofondens sammanlagda skuld För prästpensioneringen. Även de löpande kostnaderna För pensioner och om

arbetsgivaravgifter relativt sett sjunkit i betydelse har denna kostnadspost

genom vinstavsättningama stor strategisk betydelse för fondens vidare utveckling.

246 Bilaga 4

3.7 Övriga kostnader

Till denna kategori har hänförts kostnaderna för Kyrkofondens styrelse och styrelsens kansli samt övriga driftskostnader i form av t.ex. datakömingar hos SCB för utjämningssystemet och för ñnansstatistiken. Här ingår också kostnaderna för de utredningar regeringen tillsatt som det kyrkliga området såsom bibelkommissionen och ERK-utredningen. Vidare har bland övriga kostnader inkluderats realisationsforluster och nedskrivningar värdepapper samt årets resultat detta visat m.m. om vinst. Utvecklingen övrigtkostnadema har varit följande. av

Tabell 17 Utvecklingen av övriga kostnaderna 1983 1994 -

År Övr kostn, mkr, Nom forändr, Real forändr, Andel av kosm,

Liksom övrigtinkomstema är de övriga kostnaderna på grund av sin heterogena karaktär svåra att närmare analysera. Den allmänna bilden utvecklingen för denna komponent i systemet för ekonomisk av utjämning i Svenska kyrkan visar dock till övervägande del en stagnerande tendens. Utslaget per år har övrigtkostnadema jämfört med 1983 endast ökat med 5,9 miljoner kronor. Detta motsvarar en nominell höjning 2,8 procent och real nedgång med 4,6 procent årligen. av en Under åren 1983 1988 bestod en stor del av de övriga kostnaderna det särskilda utjämningsbidraget: 123,1 miljoner kronor år 1983, av 122,9 miljoner 1984, 122,8 miljoner 1985, 122,7 miljoner 1986, likaså 122,7 miljoner 1987 och slutligen 79,1 miljoner 1988. Det särskilda utjämningsbidraget betalades till pastoraten och innehöll två delar. Den ena delen utgjordes ett lönebidrag på 25 000 kronor för varje den l juli av

Bilaga 4 247

året före bidragsåret inrättad tjänst som församlingspräst. Den andra delen bestod fjärdedel av vad som utgått i tillskott ur kyrkofonden av en under åren 1978 1981 enligt det tidigare utjämningssystemet. Det särskilda utjämningsbidraget var endast tänkt som ett provisorium och avskaffades i samband med 1989 års reform om ny organisation lokal- och stiftsplanet i Svenska kyrkan m.m. För åren 1989 1994 har större delen av övrigtkostnaderna utgjorts de vinster kyrkofonden fått under denna period. Det redovisade av som fondresultatet har varit följande: -66,4 miljoner kronor år 1983, -19,6 miljoner 1984, -42,5 miljoner 1985, -42,0 miljoner 1986, -47,9 miljoner 1987, 33,6 miljoner 1988, 38,6 miljoner 1989, 154,0 miljoner 1990, 110,7 miljoner 1991, 112,1 miljoner 1992, 228,3 miljoner 1993 och 260,8 miljoner 1994. Förlustema under åren 1983 -1987 har tidigare

under rubriken Övriga intäkter. Av vinsterna för åren 1990

tagits upp - 1994 har tidigare nämnts totalt 720 miljoner kronor avsatts för att som säkerställa fondens åtagande i fråga om pensioneringen av prästerna.

4 Kyrkofondens omslutning, tillgångar och

realiserad avkastning

Avslutningsvis görs i det följande en uppställning som visar hur omslutningen, tillgångarna och den realiserade avkastningen i kyrkofonden utvecklats under perioden. Med fondens omslutning menas här de sammanlagda intäkterna eller kostnaderna under ett visst år. Fondtillgångarna har tagits till sina marknadsvärden vid respektive årsskifte upp med undantag för kyrkofondsfastigheterna i stället redovisats till som bokförda värdena i brist på tillgänglig heltäckande marknadsvärdering. Realiserad avkastning består fondens finansiella nettointäkter i form av räntor och utdelningar m.m. samt de extraordinära nettointäkterna av såsom realisationsvinster och nedskrivningar. Den realiserade avkastningen har satts i relation till de angivet sätt värderade tillgångarna vid årsskiftena och uttryckts i procent. Man bör observera att det härigenom framtagna avkastningsmåttet måste tolkas med stor försiktighet därför att hänsyn inte har tagits till nettotillskottet av medel utifrån, orealiserade värdeförändringar och marknadsutvecklingen för kyrkofondsfastigheterna. Utvecklingen kyrkofondens omslutning, tillgångar och realiserad av avkastning har varit följande. Uppgifterna tillgångarna och om avkastningen har erhållits från Kammarkollegiet.

248 Bilaga 4 sou 1995:144 Tabell 18 Utvecklingen av kyrkofondens omslutning 1983 1994 -

Skälet att ha finansiella tillgångar i kyrkofonden är bl.a. att tillgångarna skall kunna fånga upp svängningar i fondens intäkts- och kostnadsflöden utan att man därför behöver ändra uttaget den allmänna och den av särskilda kyrkoavgiften. Det finns inte något uttalat mål for hur relationen bör vara mellan storleken fonden och dennas omslutning, dvs. omfattningen fondens buffertfunktion har aldrig formellt lagts av fast. Såsom framgår av den närmast föregående uppställningen har emellertid i praktiken fondens storlek brukat ligga omkring ett års fondomslutning. Inte heller finns det några fastställda regler hur om mycket av den realiserade avkastningen skall läggas till fondsom kapitalet eller användas till fondens ändamål. Under år har senare en medveten kapitaluppbyggnad skett i kyrkofonden for att dels säkerställa prästemas pensionering, dels möjliggöra att Svenska kyrkan även i framtiden skall kunna bedriva en rikstäckande verksamhet.

SOU 1995: 144 249

Bilaga

5 Utvecklingen av de kyrkliga

år

utdebiteringarna under senare

1 Inledning

I föregående bilaga har redogjorts för utjämningssystemets olika komponenter och utveckling under perioden 1983 1993. Redogörelsen har haft sin utgångspunkt i kyrkofonden vilket medfört att komponenterna och utvecklingen främst belysts ur fondens perspektiv. Syftet med denna bilaga är i stället att försöka ge en bild av hur kyrkokommunema påverkats av utjämningen genom att kortfattat beskriva hur framför allt församlingsskatten förändrats under samma tidsrymd. Vissa jämförelser görs därvid med motsvarande utveckling av kommunalskatten på den borgerliga sidan. Också förändringen av skatteunderlaget för personer som inte tillhör Svenska kyrkan tas upp i detta sammanhang. Bilagan avslutas med en redogörelse för hur kostnaderna för utjämningen och den centrala finansieringen i Svenska kyrkan fördelas mellan stiften. Underlaget för uppgifterna och analysen i denna bilaga har till största delen hämtats från Statistiska centralbyråns SCB Årsbok för Sveriges kommuner. För att se om införandet av det nuvarande utjämningssystemet år 1983 haft några skattemässiga effekter har även 1982 års siffror tagits med i förekommande fall. Såsom regional indelningsgrund används i fortsättningen ibland länet, ibland stiftet beroende på hur kommunstatistiken är upplagd.

2 Medelskattesatsens utveckling

Under perioden 1982 1994 har den kyrkliga medelskattesatsen i hela landet ökat från 1,04 kronor per skattekrona till 1,14. Denna medelskattesats är ett vägt medelvärde av kyrkoskatterna med skatteunderlaget som vägningstal. Inte bara den primärkommunala delen av den kyrkliga skatten församlingsskatten ingår i detta begrepp utan också stiftsdelen stiftsskatten. I procent motsvarar periodens ökning av medelskattesatsen med 10 öre en uppgång med 9,6 procent. Uppgången har varit tämligen

250 Bilaga 5 sou 1995:144

kontinuerlig t.o.m. år 1990 för att härefter stagnera på grund av framför allt det kommunala skattestopp gällt under åren 1991, 1992 och som 1993. Genom tillkomsten av stiftssamfälligheterna under år 1989 har nivån medelskattesatsen from. året därpå höjts med fyra öre per skattekrona. Någon avvikelse i mönstret till följd av att ett nytt system för ekonomisk utjämning införts fr.o.m. 1983 kan inte utläsas av materialet. Däremot uppvisar statistiken betydande regionala skillnader i utvecklingen av medelskattesatsen.

Tabell l Procentuell förändring av kyrklig medelskattesats under perioden 1982 - 1994, län:

Län Förändring Län Förändring

Stockholms 12,9 Älvsborgs 5,8 Uppsala 0,8 Skaraborgs 8,3 Södermanlands 8,3 Värmlands 9,9 Östergötlands 5,7 Örebro 5,2 Jönköpings 15,7 Västmanlands 10,1 Kronobergs 4,4 Kopparbergs 3,8 Kalmar 13,6 Gävleborgs 16,5

Det kan noteras att Gotlands län, som olika sätt fått ett starkt stöd av utjämningssystemet, är den region inom vilken medelskattesatsen höjts Även i Västernorrlands län har medelskattesatsen ökat, liksom för mest. Gotlands län nästan dubbelt så snabbt som riksgenomsnittet. Bidragande till dessa höjningar i Gotlands och Västernorrlands län kan vara respektive stiftssamfällighets skatteuttag som ligger högst i landet. När det gäller storstadslänen har förändringen i detta hänseende under perioden varit olika: inom Stockholms län har medelskattesatsen stigit än för landet i dess helhet medan Göteborgs och Bohus län ligger mera under och Malmöhus län ungefär nivå genomsnittet. samma som Höjningarna har varit lägst inom Uppsala län som avviker från det genomsnittliga med inte mindre än 8,8 procentenheter. Till undvikande eventuella missförstånd bör understrykas att det här rör sig om av procentuella förändringar i skattesatserna, inte om ändringar i öretalen.

Bilaga 5 251

Även aktuell nivå nu den kyrkliga medelskattesatsen uppvisar avsevärda olikheter i regionalt hänseende.

Tabell 2 Kyrklig medelskattesats år 1994, kronor skattekrona, län: per

Län Skattesats Län Skattesats

Stockholms 0,79 Älvsborgs 1,27

Uppsala 1,28 Skaraborgs 1,44 Södermanlands 1 l Värmlands 1,33

Östergötlands 1,30 Örebro 1,21

Jönköpings 1,33 Västmanlands 1,20 Kronobergs 1,41 Kopparbergs 1,35 Kalmar 1,34 Gävleborgs 1,20 Gotlands 1,69 Västernorrlands l ,40 Blekinge 1,29 Jämtlands 1,46 Kristianstads 1,28 Västerbottens 1,3 l Malmöhus l 0 Norrbottens 1 16 , Hallands 1,27 Göteborgs o Bohus 0,99 Riket 1,14

Den högsta skattesatsen har Gotlands län följt Jämtlands och av Skaraborgs län medan storstadslänen, framför allt Stockholms län, ligger avsevärt under genomsnittet för landet.

Som jämförelse med utvecklingen av de kyrkliga utdebiteringama kan

nämnas att den totala kommunala medelskattesatsen i landet för tiden

1982 1994 stigit från 29,74 kronor per skattekrona till 31,05. Ökningen

motsvarar 4,4 procent eller mindre än hälften uppgången för det av

kyrkliga skatteuttaget under period. En förklaring till att

samma

utdebiteringen inom kyrkan ökat snabbare än den borgerligt

kommunala sidan är att statsbidragen till Svenska kyrkan upphört under

perioden medan den statliga bidragsgivningen till de borgerliga

kommunerna stundtals varit och fortfarande är betydande - - av

omfattning. En förklaring till skillnaden i ökning skatteuttaget

annan av kan vara att den kyrkliga organisationen byggts ut stiftsplanet under

perioden genom tillkomsten stiftssamfällighetema.

av I den totala kommunala medelskattesatsen ingår skatterna till både de borgerliga och de kyrkliga kommunerna på såväl lokal regional som nivå. Även i fråga den totala medelskattesatsen Gotlands och om svarar Västernorrlands län för de starkaste ökningama. De svagaste skattehöj-

ningarna uppvisar Jämtlands, Östergötlands och Jönköpings

län i nu nämnd ordning.

252 Bilaga 5 sou 1995:144

Någon fullständig regional överensstämmelse mellan de kyrkliga och

de totala utdebiteringamas ökningstakt föreligger inte med undantag av

Norrbottens län. Ökningstakten har dock varit i stort sett lika inom Älvsborgs, Kronobergs, Örebro och Västerbottens län där avvikelsema

mellan utvecklingen den kyrkliga och den totala medelskattesatsen av

legat 1,0 procentenhet eller därunder. Den största skillnaden i detta

avseende kan för Jönköpings, Jämtlands och Gävleborgs län med noteras differenser mellan kyrklig och total medelskattesats på över tio

procentenheter. Det kan nämnas i detta sammanhang att enligt SCB:s publikation

Kommunernas finanser för 1982 1992 har Svenska kyrkans lokala nivå under perioden ökat sitt redovisade kapital från 11,5 till 19,8 egna

miljarder kronor. Denna förstärkning de primärkommunala resurserna

av inom kyrkan med 8,3 miljarder kronor motsvarar uppgång med 72,2 en för de tio åren. För stiftssamfällighetemas vidkommande är procent motsvarande förändring avseende perioden 1990 1992 ännu starkare: kapitalet har stigit med 137 miljoner kronor eller 105,4 procent det egna från 130 till 267 miljoner kronor. Oavsett ekonomiska konjunkturer och samhällsutvecklingen i övrigt har det kapitalet vid varje mättillfalle egna under denna tid registrerats till allt större belopp. Om i stället för det kapitalet följer hur kyrkokommunemas man egna

redovisade rörelsekapital ändrats under tiden 1982 1992 framträder

bild. Rörelsekapitalet, dvs. omsättningstillgångar minus samma kortfristiga skulder, har ökat under perioden med 128,3 procent från 2 293 till 5 234 miljoner kronor. Stiftssamfållighetemas rörelsekapital -

exklusive den egendomsnämndema bedrivna skogsförvaltningen

av finns med i sistnämnda belopp.

Även den kyrkokommunala verksamheten har expanderat starkt: mätt

utgifter har det skett ökning med 6 768 miljoner kronor efter externa en från 4 236 till 11 004 miljoner kronor eller med 159,8 procent under

denna tidsperiod. Också i dessa siffror ingår utgifterna för stiftssamfálligheterna med undantag egendomsnämndemas skogsförvaltningar.

av

skatteunderlaget för

3 Utvecklingen av personer som inte tillhör Svenska kyrkan

En förklaringama till att de kyrkliga och de totala medelskattesatsema av utvecklats olika under år kan den minskande andel av senare vara totalbefolkningen tillhör Svenska kyrkan. Enligt lagen 1951:691 som viss lindring i skattskyldigheten för den icke tillhör Svenska om som

Bilaga 5 253

kyrkan skall nämligen en sådan endast betala 25 procent person av

församlingsskatten. Detta skatteuttag för icke-tillhöriga skall

anses motsvara den del av kyrkokommunemas nettokostnader belöper som begravningsverksamheten. En minskande andel tillhöriga krymper alltså det kyrkliga skatteunderlaget och verkar uppdrivande församlingsskatten. Andelen skatteunderlag i riket hänförlig till icke-tillhöriga har kontinuerligt stigit från 7,9 till 11,5 procent under tiden 1982 1994. -

Procentuellt motsvarar denna uppgång med 3,6 procentenheter ökning

en med 45,6. Liksom beträffande medelskattesatsen är utvecklingen olika för skilda delar av landet.

Tabell 3 Procentuell förändring av andelen skatteunderlag, belöpande på personer som inte tillhör Svenska kyrkan, under perioden 1982 1994, stift: - Stift Förändring Stift Förändring Uppsala 50,7 Göteborg 41,3 Linköping 54,2 Karlstad 62,8 Skara 45,0 Härnösand 62,9 Strängnäs 50,0 Luleå 69,6 Västerås 43,8 Visby 71,1 Växjö 46,7 Stockholm 34,9 Lund 58,3 Riket 45,6

Det skall betonas att den närmast föregående uppställningen visar utvecklingen det skatteunderlag är att hänföra till icke-tillhöriga. av som Tabellen ger alltså inte någon bild hur den personliga tillhörigheten av i sig utvecklats inom de skilda stiften eller i landet i dess helhet. Än mindre kan nivån på den andel utträtt läsas ut dessa uppgifter. som av

Att förändringen varit olika för skilda stift får antas bero ett flertal

faktorer, främst demografisk natur. Det förefaller emellertid rimligt av

att utgå ifrån att skatteuttagets utveckling och utdebiteringsnivån också

haft betydelse därvidlag. Ett sådant samband kan eventuellt spåras när det gäller Visby, Härnösands och Stockholms stift. För samtliga stift, kan tilläggas, har andelen icke-tillhörigas skatteunderlag stigit tämligen jämnt under perioden.

4 Differensen mellan

högsta och lägsta utdebitering

Ett utjämningssystem inom kommunsektom har eller mindre mer långtgående effekter på utdebiteringen skatt i de olika delarna av av

254 Bilaga 5

landet. Förändringen skillnaden mellan lägsta och högsta kyrkliga av skattesats på församlingsnivå under tiden 1982 1994 har därför -

studerats i kommunstatistiken. Det från utjämningssynpunkt positiva

resultatet är att denna differens för perioden minskat från 3,63 till 2,04 kronor skattekrona för landet i dess helhet. Minskningen uppgår till per inte mindre än 1,59 kronor skattekrona och motsvarar totalt 43,8 per

Liksom vid de tidigare jämförelsema mellan stiften föreligger

procent. stora regionala skillnader.

Tabell 4 Procentuell förändring av differensen mellan lägsta och högsta kyrkliga skattesats under perioden 1982 1994, stift: -

Stift Förändring Stift Förändring

Det är intressant att notera att den högsta siffran för minskning av i utdebitering uppvisar Visby stift samtidigt är den region spannet som vilken fått relativt mest stöd utjämningssystemet. Vidare kan genom uppmärksamheten fästas på den stora avvikelsen för Luleå stift som är det enda område inom vilket skillnaden ökat mellan den lägsta och den högsta skattesatsen under perioden. Materialet håller emellertid inte för att dra långtgående slutsatser ifrån. Det ligger nämligen i sakens mera natur att denna typ mätning måste bygga på enstaka eller i varje fall av

några få värden generellt sett inte är representativa. Utvecklingen

som har också för del stift varit något ojämn även om den långsiktiga en trenden får betecknas stadigt nedåtgående i detta avseende. En viktig som förklaring till att skillnaden mellan lägsta och högsta kyrkliga skattesats minskat under år är 1989 års reform med organisation på senare ny lokal- och stiftsplanet i Svenska kyrkan, Denna reform har m.m. nämligen bl.a. lett till utjämning inom pastoraten med påföljd att en del höga skattesatser försvunnit. Som avslutande jämförelse kan nämnas att förändringen av spannet en i total kommunal skattesats i landet på församlingsnivå under tiden 1982 1994 uppgått till minus 18,8 procent. Periodens minskning av skillnaden har varit 1,73 kronor per skattekrona från 9,20 till 7,47.

Bilaga 5 255

Fortfarande är det dock så att skillnaden i den kyrkliga utdebiteringen är avsevärt högre procentuellt sett än differensen i den totala - kommunala skattesatsen. På den kyrkliga sidan uppgår spannet år 1994 till 2,04 kronor per skattekrona med den högsta noteringen inom Karlstads stift av 2,44 och med det lägsta uttaget inom Stockholms stift på 0,40. Samtidigt är den högsta totala kommunala skattesatsen 33,94 kronor per skattekrona inom Västernorrlands län och den lägsta 26,47 inom Stockholms län. Motsvarande siffror år 1982 bestod en skillnad av på 3,63 kronor per skattekrona i kyrkoutdebitering med Lunds stift i topp 3,75 och Stockholms stift i botten med 0,12. Beträffande total kommunal skattesats var noteringen for tolv år sedan som högst inom Jämtlands län med 34,20 kronor per skattekrona och som lägst inom Stockholms län med 25,00.

i

5 Kyrkokommunernas fördelning i skatteklasser

Ett annat sätt att försöka mäta effekterna utjämningssystemet av utdebiteringama är att se hur antalet kyrkokommuner förändras inom de skilda skatteklasser som kommunstatistiken innehåller. Under den tidsrymd som här studerats framgår tydligt att andelen kyrkliga kommuner med mycket låg respektive mycket hög skattesats kontinuerligt minskat.

Tabell 5 Procentuell fördelning av kyrkokommuner församlingar mellan skatteklasser:

Kyrklig -82 -83 -84 -85 -86 -87 -88 skattesats kr/skkr,år

0,49 0,3 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 - 0,50 0,74 1,7 1,6 1,4 1,2 1,2 1,2 1,2 - 0,75 0,99 7,3 6,9 5,9 5,7 5,8 6,0 5,8 - 1,00 1,24 22,0 21,2 19,8 18,9 19,0 19,6 19,2 - 1,25 1,49 25,4 24,8 24,8 24,3 24,7 25,6 26,7 - 1,50 1,74 23,9 26,1 26,7 27,6 28,4 27,2 26,3 - 1,75 1,99 10,2 10,0 11,3 11,8 11,2 11,9 12,7 - 2,00 2,24 6,0 6,2 6,6 7,0 6,5 5,8 5,5 - 2,25 2,49 2,3 2,2 2,4 2,3 2,4 2,1 2,1 - 2,50 2,74 0,5 0,6 0,7 0,8 0,5 0,5 0,5 - 2,75 0,4 0,3 0,3 0,3 0,2 0,1 - - Summa 100,0

256 Bilaga 5

Tabell 5 forts Procentuell Fördelning av kyrkokommuner församlingar

mellan skatteklasser:

Kyrklig -89 -90 -91 -92 -93 -94 skattesats kr/skkr,år

0,49 0,1 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 - 0,50-0,74 1,1 1,1 1,1 1,1 1,2 1,2 0,75 0,99 4,7 5,1 5,1 5,6 5,9 5,7 - 1,00 1,24 20,5 17,9 18,0 18,6 19,0 18,8 - 1,25 1,49 26,6 25,2 25,4 26,6 27,6 28,0 - 1,50 1,74 27,9 28,7 29,1 30,3 30,1 29,1 - 1,75 1,99 12,7 14,9 14,7 12,9 11,7 12,3 - 2,00 2,24 4,7 5,5 5,0 4,1 3,7 4,1 - 2,25 2,49 1,3 1,6 1,4 0,6 0,7 0,8 -

Av uppställningen framgår att bara de tre skatteklassema i mitten

skattesatserna 1,25 1,49, 1,50 1,74 och 1,75 1,99 ökat sina andelar.

- - - Alla de övriga åtta skatteklassema har mer eller mindre minskat i omfattning. Detta indikerar, liksom det närmast föregående avsnittet, att spannet mellan de kyrkliga utdebiteringama under den studerade perioden har krympt ihop. Det verkar rimligt anta att utjämningssystemet i varje fall långsiktigt medverkat i denna utveckling. Ett visst stöd för - detta antagande finna i Statskontorets analyser for Kyrkoberedkan man ningens räkning i rapporten Enklare utjämningssystem for Svenska kyrkan 1993 27. Några omedelbara effekter i form av utjämning av skatt syns emellertid inte i det analyserade materialet i samband med systemets införande.

För de borgerliga kommunerna exklusive landstingen är motsvaran-

de bild inte så entydig utan här har utvecklingen mest inneburit att alltfler kommuner flyttats upp i allt högre skatteklasser.

6 Fördelningen kostnaderna for utj ämningen och

av

den centrala finansieringen i Svenska kyrkan

Fr.o.m. år 1983, då nuvarande system for ekonomisk utjämning inom kyrkan infördes, finns uppgifter i Årsbok for Sveriges kommuner hur om mycket systemet kostat per invånare i hela landet och per invånare i

Bilaga 5 257

respektive stift. Uppgifterna är emellertid inte fullständiga utan grundar sig på ett netto de tyngst vägande komponenterna i utjämningen, av nämligen den allmänna kyrkoavgiften, den särskilda kyrkoavgiften och det allmänna utjämningsbidraget. En sammanställning av utvecklingen under perioden for hela landet och för stiften ger följande resultat.

Tabell 6 Ökning av nettokostnaden för utjämningen i kronor per invånare

under perioden 1983 -1994, stift:

Mätt på detta sätt har systemets nettokostnader stigit med 76 kronor för denna tid och Visby är det enda stift som fått ett ökat bidrag medan samtliga övriga drabbats av större eller mindre kostnadsökningar. För Strängnäs, Stockholms, Uppsala och Lunds stift har kostnaderna stigit mest medan ökningen varit lägst för Luleå, Härnösands och Växjö stift i här angiven ordning. Ser på det aktuella läget beträffande kostnadsfördelningen ger man nu statistiken följande bild.

Tabell 7 Nettokostnad för utjämningen år 1994 i kronor per invånare, stift: Stift Nettokostnad, Stift Nettokostnad, kr/inv kr/inv

För närvarande uppgår alltså enligt detta sätt att räkna systemets kostnader netto till drygt 90 kronor per år och invånare i genomsnitt. Bilden fördelningen kostnaderna år 1994 är i allt väsentligt av av

258 Bilaga 5

densamma som i närmast föregående uppställning om kostnadsföränd-

ringen åren 1983 1994. Några stora förskjutningar i detta hänseende

mellan stiften har inte inträffat under den studerade tidsrymden.

Det skall emellertid betonas att statistiken inte fullständigt mäter nivån på kostnaderna för systemet eller kostnadslördelningen mellan

stiften. Visserligen finns allmän och särskild kyrkoavgift, allmänt

utjämningsbidrag samt inskränkning av utjämningsbidrag med som

underlag. De övriga komponenterna i systemet saknas dock: generella och individuella extra utjämningsbidrag, stifts- och strukturbidrag samt kyrkobyggnadsbidrag. Om övriga komponenter också tas med blir bilden

av framför allt systemets kostnadsnivå men även fördelningen av

kostnaderna mellan stiften en annan och mera rättvisande. De extra

utjämningsbidragen, stifts- och strukturbidragen samt kyrkobyggnads-

bidragen har nämligen av olika skäl kommit att spela en successivt allt större roll i systemet.

Tabell 8 Justerad nettokostnad cirka för utjämningen år 1994 i kronor per invånare och kronor per kyrkotillhörig, stift:

Räknat på detta sätt med alla komponenter inkluderade kostar Svenska kyrkans utjämningssystem netto för närvarande drygt 400 miljoner kronor år motsvarande mellan fem och öre i allmän kyrkoavgift. per sex

Denna kostnad skall täcka utgifterna för den rikskyrkliga verksamheten,

biskopama, den löpande utbetalningen pensioner till prästerna och av kapitaluppbyggnaden i kyrkofonden för att bl.a. klara prästemas pensionsskuld. Utslaget per invånare, alternativt kyrkotillhörig, i landet ligger den årliga nettokostnaden något under respektive något över 50

kronor. Beräkningen grundas på de kyrkobyggnadsbidrag som beslutats under år 1994 men i övrigt på de utjämningskomponenter tillförts

som

pastorat och stiftssamfälligheter sistnämnda år.

Av stiften är det inte bara Visby utan också Härnösands, Luleå och Växjö stift som är nettobidragstagare. För Karlstads och Skara stift går systemet i stort sett jämnt ut och även Linköpings stifts kostnadsnetto

Bilaga 5 259

är relativt begränsat. Störst nettobidragsgivare är i tur och ordning Stockholms, Strängnäs, Lunds och Göteborgs stift. Högsta bidraget per invånare och kyrkotillhörig får Visby stift med 379 respektive 407 kronor årligen medan Stockholms stift betalar mest, 134 kronor per invånare och år respektive 170 kronor årligen för varje kyrkotillhörig. Beloppen per invånare och kyrkotillhörig har beräknats med per utgångspunkt från ett avrundat invånarantal av 8 745 000 respektive tillhörighetstal 7 634 000 i hela landet vid ingången år 1994. Även av av motsvarande uppgifter för de olika stiften har rundats av. Om man jämför de två sista uppställningarna stiftsvis visar det sig att de största skillnaderna i kronor räknat finns mellan Visby, Härnösands, Karlstads och Växjö stift medan Stockholms, Lunds och Göteborgs stift har den minsta differensen. Detta beror främst att den bidragssökandes skattekraft och skattesats tillmäts stor vikt i ärenden om

både individuellt beslutade extra utjämningsbidrag och kyrkobyggnads-

bidrag. Effekten härav och dessa komponenters sammanlagt ökande vikt i systemet har fått till följd att utjämningen tenderat att skärpas. Det är denna tendens som kommit till uttryck i skillnaden mellan kommunstatistikens nettokostnad och den här justerade nettokostnaden för systemet. Om man går ett steg vidare och fördelar ut biskopslönerna och pensionerna på respektive stift, framträder bilden hur kostnaden för av rikskyrkan och kapitaluppbyggnaden i kyrkofonden får bäras de olika av stiften. En sådan fördelning finns ännu inte för år 1994 utan får nöja oss med 1993 års siffror som tagits fram av kyrkofondens kansli.

Tabell 9 Slutlig nettokostnad cirka för utjämningen år 1993 i kronor per invånare och kronor per tillhörig, stift:

Den slutliga nettokostnaden hamnar då något över 280 miljoner kronor totalt eller fördelat på invånare och kyrkotillhöriga i storleksordningen 30 40 kronor per år. Uppdelningen mellan stiften blir väsentligen densamma som i närmast föregående uppställning med den justerade nettokostnaden. Genomgående är dock naturligt beloppen nog

260 Bilaga 5

lägre for dem som betalar och högre for dem får betalt. Invånaresom och tillhörighetsantal har antagits vara lika och avrundats på sätt samma i de bägge fallen. Siffrorna är därför ungefärliga och skall mera ses som ett angivande av nivå än exakta belopp i varje enskilt fall. Det bör som slutligen observeras att varken vid beräkningen den justerade eller den av slutliga nettokostnaden hänsyn har tagits till kyrkofondens finansiella nettointäkter i form räntor, utdelningar och arrenden. Endast av utjämningssystemets egna komponenter intäkts- och kostnadssidan har beaktats vid dessa beräkningar.

6 Bilaga

ekonomi 1993

Svenska kyrkans

projektgrupp inom Statskontorets ut-

Rapport av en

redningsavdelning

262 Bilaga 6 sou 1995:144

ING

ESTATSKONTORET PM 1 43

Upptlrugsmilicl, l 1995-04-10

Innehållsförteckning

SIDA

SAMMANFATTNING 2 1

DEN LOKALA NIVÅN 10 2 Församlingar och pastorat 10 2.1 2.2 Driften 1 1 Investeringar 18 2.3 Finansieringsanalys 19 2.4 Balansräkning 20 2.5 Förvaltade fonder 2 1 2.6 Analys nyckeltal 23 2.7 av

REGIONALA NIVÅN 30 3 DEN Driften stiftssamfälligheterna 30 3.1 av 3.2 Investeringar 34 3.3 Finansieringsanalys 35 3.4 Balansräkning för stiftssamfalligheterna 36 Förvaltade fonder 37 3.5 Finansiella nyckeltal 37 3.6 Biskopar och domkapitel 38 3.7 Äldre domkyrkor 38 3.8

DEN CENTRALA NIVÅN 40 4 Driften de centrala och utrikes- 40 4.1 av organen stiftelserna 4.2 Balansräkningar 42 Ärkebiskop sämbetet 43 4. 3

Bilaga 6 263

r :www

rå

STATSKONTOR ET PM 2

U|||r;|gsrs11lwl, I 1995-04-10

1 Sammanfattning

Svenska kyrkan bedriver en omfattande verksamhet i hela landet, dvs. i landets 2 547 territoriella församlingar. Antalet anställda i Svenska kyrkan uppgick år 1993 till ca 25 500 personer, 3 500 anställda på statligt avtal prästerna och 22 000 varav var på kommunalt. Dubbelt så många som de anställda är de förtroendevalda är engagerade i det kyrkokommunala arbetet på som lokal och regional nivå samt i det arbete som utförs i nämnder, kommittéer på central nivå. Härtill kommer alla oavlönade m.m. insatser av kyrkans aktiva.

Svenska kyrkan har än 3 500 kyrkor varav de flesta har ett mer stort kulturhistoriskt värde. Bokförda värden på kyrkorna ingår i balansräkningarnas anläggningstillgångar. För nya kyrkor torde värdena icke avskrivna delar byggutgifterna, för de avse av många äldre kyrkorna icke avskrivna delar renoverings- och av ombyggnadsutgifterna.

Denna rapport omfattar Svenska kyrkan på lokal nivå församlingar och pastorat, regional nivå stiftssamfälligheter och central nivå kyrkomötet, Svenska kyrkans centralstyrelse, Stiftelsen för rikskyrklig verksamhet SFRV samt stiftelserna Svenska kyrkans mission, Lutherhjälpen och Svenska kyrkan i utlandet.

Ytterligare några enheter ingår: Ärkebiskopsämbetet på central nivå, biskopar och äldre domkyrkor på regional nivå. För flertalet de nämnda organen spelar Kyrkofonden och det kyrkokommuav nala utjämningssystemet roll som omfördelare av skatteen medel mellan pastorat och huvud- eller delñnansiär av stiftssom samfälligheterna, de centrala organen och Svenska kyrkan i utlandet. Kyrkofonden svarar också för kostnaderna för prästpensioner, för vissa arbetsgivaravgifter samt viss del av kostnaderna för försäkring av äldre domkyrkor mil.

Den ekonomiska redogörelsen år 1993 jämförelse görs avser men med år 1990, oftast, eller med åren 1990 1992. Redogörelsen baseras på uppgifter i Statistiska centralbyråns SCB publikationer Ekonomisk redogörelse för år 1993 och Nyckeln till Svenska kyrkans verksamhet och finanser, Bokslut 1993. I fråga om redovisad verksamhet på central nivå har uppgifter inhämtats från sekretariatet för Stiftelsen för rikskyrklig verksamhet, Kyrkofondens kansli och Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund.

264 Bilaga 6

Hmm % STATSKONTOR ET PM 3

U||tlrugsorihol, l 1995-04-10

På sidan 4 visas en sammanfattande resultaträkning för Svenska

kyrkan år 1993. Så långt det varit möjligt har dubbelräkningar

av kostnader undvikits.

I resultaträkningen ingår inte Svenska Kyrkans Unga, de kyrkli-

ga utbildningsorganen och diakoniinstitutionerna, inte heller

stadsmissionerna. Dessa organisationer har fristående en mer ställning än de medtagna centrala organisationerna. Insamlade

medel genom kollekter, syföreningar m.fl. har inte heller tagits

med.

Resultaträkningen visar att Svenska kyrkans ekonomi - summerad på var och dess tre nivåer mycket god år Så en av - var 1993. har den också varit under de tre föregående åren under 1990talet. År 1993 intäkterna översteg kostnaderna inklusive avskrivningar med precis 2 miljarder kronor. För mindre antal ett enskilda kyrkokommuner på lokal och regional nivå förvar hållandet inte så gynnsamt. Detta framgår lån har av att upptagits av pastorat med 179 miljoner kronor och stiftssamfälligav heter med 25 miljoner.

I avsnitt 2.2 noteras att kyrkans ekonomi försvagas i mitten av 1990-talet beroende på att skatteintäkterna minskar avsevärt från 9,3 miljarder kronor på lokal nivå år 1993 till - 7,7 miljarder år 1995 och 7,5 miljarder år 1996. Minskningen är delvis kon-

junkturellt betingad, delvis orsak ett förändrat sätt been av att räkna förskott på skatt till kyrkokommunerna. Från 1997 väntas skatteintäkterna öka igen för att något överskrida 1993 års nivå

år 1998.

Efter den sammanfattande resultaträkningen visas en sammanfattande balansräkning för de ingår i resultaträkorgan som ningen. Enligt denna tabell 1.2 uppgick Svenska kyrkans samlade bokförda tillgångar till 27,5 miljarder kronor år 1993. Skul-

derna inklusive förvaltat fondkapital uppgick till närmare 4,5 miljarder och det kapitalet följaktligen till 23 miljarder kroegna nor. Det kan noteras att Svenska kyrkan helhet som inte är en juridisk person förfogar över kyrkans tillgångar. som

Därefter följer sammanfattande balansräkning en för de fonder och donationer förvaltas och stiftssamfälligheter som av pastorat tabell 1.3. Med fond förmögenhet stiftelsekaraktär. avses av Endast avkastningen får användas. Om värdet förvaltade fonav der läggs till summa tillgångar i tabell 1.2 ökar de samlade bok-

förda tillgångarna till 30 miljarder kronor.

Bilaga 6 265

SSTATSKONTORET

PM 4

U|||rzzgs0nh0l, l 1995-04-10

Avkastningen av de ñnansiella tillgångarna ränta, utdelning, arrende, skogsnetto, hyra, oberoende om den är kyrkokommunal, ligger i prästlönefastigheter, prästlönefonder eller i andra fonder eller i donationer, uppgick till närmare 1,2 miljarder kronor. Detta visas i tabell 1.4.

266 Bilaga 6 SOU 1995: 144

mer:

SSTATSKONTOR

ET PM

Uppdragsenhet 1 1995-04-10

Tabell 1.1. Sammanfattande resultaträkning för Svenska kyrkan år 1993,

miljoner kr

Kostnader Intäkter

Församlingar och pastoratssamfálligheter 8504 10115

Verksamhet 7733 712 - Skatt 9295 ./. netto till Kyrkofonden 670 8625 - Prästgårdar och löneboslällen, 170 213 - Finansiella kostnader/intäkter 159 565 - Avskrivningar 442 - Stiftssamfálliglmeter 550 622

Verksamhet 538 54 - Skatt 339 - Kyrkofondsbidrag netto 202 - Finansiella kostnader/intäkter 2 27 - Avskrivningar 10 -

- Kyrkofondsbidrag 142 - Kollekter och gåvor 1 - Finansnetto 5 - Avskrivningar 1 - Svenska kyrkans mission 126 128

Verksamheten 126 2 - Statsbidrag 41 - Kollekter, gåvor, övriga bidrag 74 - Finansnetto 11 - Lutherhjälpen 213 290

Verksamheten 213 statsbidrag 44 - Kollekter, gåvor, övriga bidrag 193 - Finansnetto 18 - Extraordinärt netto 35 - Svenska kyrkan i utlandet 77 87

Verksamheten 75 36 - Kyrkofondsbidrag 37 - Kollekter, gåvor, bidrag 12 - Avskrivningar 2 - Extraordinärt netto 2 - Kyrkofonden, netto 111 339

Netto från pastorat bidrag till stiftssamfälligheter, kyrko- 202 mötet., centralstyrelsen, SFRV och SKUT m.m. inkl. restpost Pensions- och arbetsgivaravgifter 99 - Administration, utredningar 12 - Finansnetto 126 - Extraordinära intäkter 11 - Totalt 9774 11774

SOU 19952144 Bilaga 6 267

gsTl-XTSKONTORET PM

G U|p|rags0nh0l. l 1995-04-10

Tabell 1.2. Sammanfattande balansräkning för Svenska kyrkan år 1993, miljoner kr

Tillgångar Skulder/ Eg.kapital Lokala nivån Församlingar och pastsarnfälligheter

Sti/lssanzfälligheter

Äldre domkyrkor

Centrala nivån De centrala organen

SKA/I, Lutherhjälpen, SKUT

268 Bilaga 6

SSTATSKONTORET

PM 7 Upprlragscnliol. l 1995-04-10 Tabell 1.2 forts. Sammanfattande balansräkning för Svenska kyrkan år 1993, miljoner kr Tillgångar Skuld/Egk. Kyrka/anden

Svenska kyrkan totalt

Tabell 1.3. Förvaltade fonder och donationer på pastoratsnivå och stiftsnivå år 1993, miljoner kr

År 1993 Förvaltade fonder

Här ingår även fonder förvaltas domkapitel och Kammarkollegiet som av Tabell 1.4. Avkastning ränta, utdelning, arrende, skogsnetto,

sou 1995:144 Bilaga 6 269

å STATSKONTOR ET P M 8

||||rzlgsoii|iul, l 1995-04-10

Strukturella leostnadsslzillnader

I den nyckeltalsanalys görs i avsnitt 2.7 påvisas strukturella som kostnadsskillnader. Nyckeltalen utgörs av verksamhetskostnader kyrkotillhörig och pastoratsgrupp. En pastoratsgrupp utgörs per pastorat samma bebyggelsetyp. Antalet pastoratsgrupper är av av åtta.

Som väntat uppvisar glesbygdspastoraten och landsbygdspastoraten de högsta verksamhetskostnaderna per kyrkotillhörig. Där ñnns förhållandevis fler kyrkor än i övriga delar av landet, prästtjänsterna är också fler och kyrksamheten är högre. Kostnaderna där 34 respektive 22 procent högre än de genomsnittliga för är riket. De lägsta kostnaderna noteras för pastoraten i förorterna till storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö och i just dessa storstäder. Dessa är 18 respektive 16 procent lägre än genomsnittet för alla pastoratsgrupper.

När kostnaderna kyrkotillhörig for de tre huvudfunktionerna per administration, fastighets- och kyrkogårdsförvaltning gemensam samt församlingsverksamhet studeras närmare ñnner man att kostnaderna för församlingsverksamheten, som är kyrkans kärnverksamhet, uppvisar den relativt sett minsta spännvidden. Således uppgår de lägsta kostnaderna för församlingsverksamhet, för pastoraten i förorterna och i större tätorter, till 73 som noteras de högsta kostnaderna, redovisas for glesbygdsprocent av som pastoraten. De lägsta kostnaderna för fastighets- och kyrkogårdsförvaltning i förortspastoraten motsvarar endast 48 procent av de högsta kostnaderna i landsbygdspastoraten. Lägsta värde för administration, i storstadsp astoraten, utgör 58 procent gemensam det högsta värdet i mindre tätorter. av

Att församlingsverksamheten har den minsta spännvidden av de tre huvudfunktionerna är knappast uppmärksammat tidigare. Det är notabelt mot bakgrund att prästtjänsterna är så ojämnt av fördelade i olika pastoratsgrupper 2,5 gånger så många i gles- bygden i förorterna. En orsak till de hyggligt jämnstora kostsom naderna för församlingsverksamheten torde vara att de större och prästglesa pastoraten i städer och tätorter anställer annan personal än präster för församlingsverksamhet i större utsträckning än i de små landsbygds- och glesbygdspastoraten.

Det är alltså de andra två huvudfunktionerna, speciellt fastighets- och kyrkogårdsförvaltningen, mest bidrar till de struksom turella skillnaderna i verksamhetskostnaderna.

270 Bilaga 6

SSTATSKONTOR

ET PM 9

U|||r:|gsu1l10l. l 1995-04-10

Strukturella skillnader ur finansiella aspekter

I avsnitt 2.7 redovisas också finansiella nyckeltal. Enligt de mått som använts där är den ekonomiska ställningen bäst i pastoraten i mindre tätorter. Därefter följer pastoraten på landsbygden och i glesbygden. Sämst ekonomisk ställning har pastoraten i storstäderna och näst sämst pastoraten i förorterna till dessa.

Bilaga 6 271

lå

STATSKONTOR ET PM 10

U||lr:1gsonh0L l 1995-04-10

2 Den lokala nivån

2.1 Församlingar och pastorat

Basen för Svenska kyrkans verksamhet ligger i dess 2 552 församlingar alla utom 5 är territoriella. Efter 1980-talets varav reformarbete begränsas församlingarnas kompetens till församlingsverksamhet med gudstjänstliv och kyrklig förkunnelse, kristen verksamhet bland barn och ungdom, äldre, sjuka och andra boende i församlingen. Det kostnadskrävande ansvaret för personal och fastigheter har förts till pastoratsnivån. Pastoratet är kyrkoherdens verksamhetsområde. De uppgifter åvilar de år som 1989 bildade obligatoriska pastoratssamfálligheterna är fastighetsförvaltning, kyrkogårdsforvaltning och central administration i vilken ingår personal- och ekonomiadministration samt kyrkobokföring. Såväl församlingarna pastoratssamfálligsom heterna är kyrkliga kommuner.

I de fall församling och pastorat omfattar geografiska omsamma råde enförsamlingsp astorat sköter församlingen samtliga församlings- och pastoratsangelägenheter. Många de församav lingar ingår i pastoratssamfällighet har lagt allt ekonosom en miskt på pastoratsnivån och bildat en total pastoratssamansvar fållighet. Det har också bildats totala samfalligheter som omfattar än ett pastorat. Fördelningen olika pastoratskatemer av gorier framgår av tabell 2.1.

Av tabellen framgår att de församlingar som inte utgör ensam av församling i pastoratet, de 325 enförsamlingspastoraten, är det hos församlingarna i de 266 obligatoriska pastoratssamfálligheterna det finns kvar ett visst ekonomiskt för försom ansvar samlingsverksamhet. Dessa församlingar utdebiterar egen församlingsskatt, vanligtvis mellan 10 och 30 öre per skattekrona. Församlingarna i övriga pastorat tar inte ut någon egen skatt.

Den allmänna kyrkoavgiften, 16 öre skattekrona, tas ut på per pastoratsnivån. Det är också till pastoratsnivån, där kyrkans kostnader finns, kyrkoutjämningsbidragen till kyrkans stora som lokala nivå går.

272 Bilaga 6 SOU 1995: 144

ana

g STATSKONTOR ET PM

Uppdrogsonhct 1 1995-04-10

Tabell 2.1. Pastoratens kategoritillhörighet

Kategori Antal pas- Invånar- Därav kyrkotoratlsam- antal tillhörighet fáLligheter 93-12-31 Antal % Obligatorisk kyrklig sam- 266 133 1029 1224610 92,0 fällighet för pastorats-angelägenheter é Total ekonomisk samhäl- 318 1845852 1699086 92,0 lighet omfattande ett past. Enförsamlirgspastorat 325 2759659 2398565 86,9 Total ekonomisk samfál- 53 2808569 2308720 82,2 lighet omfattande mer än ett pastorat Totalt 962 8745109 7630981 87,3

2.2 Driften

Den ekonomiska beskrivningen av kyrkans verksamheter på lokalplanet i tabell 2.2 är baserad på gängse uppställningi den kyrkokommunala redovisningsplanen. En uppdelning av Svenska kyrkans verksamhet på lokalplanet på det sätt utredningen om Svenska kyrkans ekonomiska och rättsliga förhållanden ERKutredningen orde har inte varit möjlig, dvs. på fyra huvudverksamheter: församlingsverksamhet, begravningsverksamhet, folkbokföring inklusive kyrkobokföring samt central förvaltning. Underlag saknas nämligen för att dela upp fastighetsförvaltningen på dessa huvudverksamheter. Vidare är sedan år 1991 folkbokföringen ford till skattemyndigheterna. Den kvarstående delen, kyrkobokforingen som är kyrkans medlemsregistrering, ingår numera i den gemensamma administrationen.

Tabell 2.2. Intäkter, bruttokostnader och nettokostnader i olika program, miljoner kronor

sou 1995:144 Bilaga 6 273

man

g STATSKONTOR ET PM 1 2

Uppdragscnhct l 1995-04-10

Tabell visar de totala nettokostnaderna trots folkbokfö- 2.2 att ringsreformen ökade med 1,1 miljarder kronor eller med ca mellan 1990 och 1993. Denna ökning är något knappt 19 procent förändringen det allmänna konsumentprisindexet större än av KPI, med 17 procent under samma tid. som steg

Prästgårdar och löneboställen har här lyfts ur den Programmet driftsredovisning SCB publicerat och kan i stället avläsas i som resultaträkningen i tabell 6. Orsaken är att prästgårdar och löne-

hör till kyrkans ñnansförmögenhet undantag är boställen, som prästgårdar uppförts kyrkokommunala medel, här besom av ñnansieringskälla vid sidan skatt, bidrag från traktats som en av Kyrkofonden och finansiella intäkter.

framgår också att den administratio- Av tabell 2.2 gemensamma kyrkogårdsförvaltningen minskade sina andelar av nen och mellan år 1990 och 1993 detta gäller för nettokostnaderna bruttokostnaderna medan fastighetsförvaltningen övrigt även och församlingsverksamheten ökade sina.

administrationen ñnns uppgifter om kost- För den gemensamma för funktioner, kyrkobokföring, förtroendevalda och naderna tre ekonomifunktion, förutom den specificerade central kansli- och tabell 2.3. Kyrkobokföringens kostnader har verksamheten, se sedan folkbokföringen fördes till Skattemyndigkraftigt minskat år 1991. Minskningen uppgår till 41 procent. Under heterna period ökade kostnaderna för de förtroendevalda med 19 samma centrala kansli- och ekonomifunktionen ökade marprocent. Den med 32 procent. Ett språng i kostnadsutvecklingen kant mer eller funktion skedde mellan 1990 och 199 Detta kan ha för denna den omfattande datorisering då genomfördes. samband med som har övrig verksamhet inom den gemensamma admi- Slutligen nistrationen ökat allra mest, med 53 procent.

Tabell 2.3. Bruttokostnader för funktioner inom den gemen-

administrationen, miljoner kronor samma

Funktioner-inom adm. 1990 1991 1992 1993 gemensam Kyrkobokföring 343 3 17 2 14 202

Förtroendevalda 164 178 193 195

och ekonomifunktion 399 505 522 528 Central kansli- Övrigt 181 205 237 276

bruttokostnaderQ " 1087 1205 1166 1201 Totala

274 Bilaga 6

SSTATSKONTOR

ET PM 13

Uppdragsonhet 1 1995-04-10

För fastighetsförvaltningen finns år 1993 uppdelning en på tre lokal- eller fastighetstyper enligt tabell 2.4. Här är for forsta gången driftskostnaderna exklusive avskrivningar for kyrkorna särredovisade. Dessa uppgick till 893 miljoner kr, vilket motsvarar 58 procent av de totala bruttokostnaderna i fastighetsförvaltningen. När det gäller typen hyresfastigheter kan noteras inatt täkterna for hyresfastigheterna klart understiger kostnaderna for dem. Detta kan bero på att en del av dessa fastigheter disponeras av ägarna pastoraten själva. - -

Tabell 2.4. Bruttokostnader för olika lokaltyper inom fastighetsförvaltningen år 1993, miljoner kronor.

grenar tabell 2.5. De totala bruttokostnaden för församlingsverksamheten har ökat med 26 procent under fyraårsperioden. Bland verksamhetsgrenarna har diakoniverksamheten ökat mest +58 % följt av gudstjänster/kyrkliga handlingar +38 %, barn- och ungdomsverksamhet +35 %, kyrkomusikalisk verksamhet +32 % samt speciñcerad verksamhet +31 %. Lägre förändringar noteras for prästkostnaden +10 % och vuxenverksamheten -6 %.

Tabell 2.5. Bruttokostnader for funktioner inom fdrsamlingsverksamheten, miljoner kronor

Grenarinom forsamlings- 1996

1991 1992 1993

verksamheten A . . . . Präster 81 1 854 860 894 Gudstjänster och kyrkl. hand- 166 167 17 1 229 lingar Kyrkomusikalisk verksamhet 52 1 6 19 664 689 Barn- och ungdomsverksamhet 507 580 616 686 inkl. konñrmationsundervisning

sou 1995:144 Bilaga 6 275

Cina

§sTATsKoNT0RET PM

Uppdragscnhot l 1995-04-10

Resultaträkning

Svenska kyrkan på lokalplanet har under de första fyra åren på 1990-talet haft en mycket god ekonomi. Det framgår med all tydlighet av följande ande resultaträkning där först verksamhetens intäkter ställs mot dess kostnader varefter skatteintäkter, intäkter och kostnader for prästgårdar och löneboställen, bidrag från och avgifter till Kyrkofonden samt finansiella intäkter och kostnader tillkommer innan resultatet anges. Slutligen visas de sammanlagda avskrivningarna.

Tabell 2.6. Resultaträkning for samtliga kyrkokommuner på lokal nivå, miljoner kronor

År 1990 1991 1992 :1993 i. ; . Verksamhetens intäkter 493 6 18 699 7 12 Verksamhetens kostnader -6 426 -7 262 .-7 562 -7 733 Verksamhetens nettokostn. -5 933 -6 644 -6 863 -7 021

1 Skatteintäkter 6 353 7 755 9 035 9 295 l Prästgårdar och löneboställen intäkter 207 204 2 13 2 13 kostnader -155 -164 -169 -170 - 1 Bidrag från Kyrkofonden 410 458 511 530 Avgift till Kyrkofonden -894 -993 -l 1 17 -1 200 Finansiella intäkter 648 577 671 565 j Finansiella kostnader -153 -156 -183 -159 1 Resultat efter skatteintäkter 983 1 037 2 098 2 053 j och finansnetto I Avskrivningar 258 257 362 442 Varav från prästlönefonder 76 69 79 73

Verksamhetens kostnader har ökat med 20 procent mellan 1990 och 1993. Motsvarande förändring for de borgerliga kommunerna uppgick till 22 procent. Verksamhetens intäkter, endast utsom gör en bråkdel av kostnaderna, har dock ökat ändå + 44 mer, procent. Intäkterna uppgick år 1993 till tiondel nära en av kostnaderna. Mer tredjedel intäkterna kyrkogårdsforän en av avser valtning skötselavgifter och begravningsclearing. Något mindre än en tredjedel avser forsamlingsverksamheten, där avgifter inom barn- och ungdomsverksamheten t.ex. lägeravgifter utgör been tydande del. För den återstående tredjedelen är hyresintäkter inom fastighetsforvaltningen betydande post. en

276 Bilaga 6 sou 1995:144

SSTATSKONTOR

ET PM 15

Uppdrngstrxihol, I 1995-04-10

Skatteintäkterna under 1990-talets första fyra år har ökat kraftigt +36 %. Eftersom 16 öre per skattekrona levereras till det kyrkliga utjämningssystemet som allmän kyrkoavgift har också avgifterna till Kyrkofonden stigit +34 %. Bidragen från Kyrkofonden har inte ökat i riktigt samma takt +29 %.

Något har minskat mellan åren 1990 och 1993 är nettoinsom täkterna från prästgårdar och löneboställen. Den kyrkliga skoavkastning är här den största intäktskällan. Variationer i gens skogskonjunkturen påverkar nettot betydligt. Från och med 1994 har avkastningen från kyrkans skogar ökat kraftigt av detta skäl och ligger nu avsevärt över tidigare redovisade nivåer.

De finansiella intäkterna inte obetydlig ñnansieringskälla är en men fluktuerar med räntefotens förändringar. I viss mån gäller detta också de finansiella kostnaderna som också påverkas av förändringar i lånevolymen.

Skatteintäkterna är den helt dominerande intäktskällan. Om de fyra intäktskällorna verksamhetsintäkter, församlingsskatt, nettot prästgårdar och löneboställen samt ñnansnettot beav traktas finner man att skatterna utgör nära 89 procent av intäkterna år 1993. Näst störst är verksamhetsintäkterna som motsvanästan 7 procent. Därefter följer finansnettot med bortåt 4 rar procent och nettot av prästgårdar och löneboställen 0,5 procent. I jämförelse med läget år 1990 har församlingsskattens och verksamhetsintäkternas andel ökat något medan ñnansnettot minskat. Andelen för prästgårdar och löneboställen är oförändrad.

På den sista raden i resultaträkningen noteras bokfört sammanlagt avskrivningsbelopp. I ERK-utredningen konstaterades att avskrivningsbeloppet uppenbart för lågt och borde år 1990 var fördubblas för att rättvisande bild av avskrivningarna. ge en mer Det fanns pastorat som inte bokfört några avskrivningar. För 1992 och 1993 kan konstateras att avskrivningarna är betydnu ligt större, vilket kan tyda på att avskrivningar numera görs mer allmänt. Avskrivningsbeloppet torde dock fortfarande vara för lågt.

Sämre kyrklig ekonomi imitten av 1990-talet

Den synnerligen goda kyrkliga ekonomin under de första fyra g åren på 1990-talet bryts under 1995 och 1996. Det finns flera orsaker till detta. En grundläggande orsak är att skatteunderlaget till följd lågkonjunkturen under senare år inte ökat lika av

Bilaga 6 277

ESTATSKONTOR

ET PM 1G U||lr;|gsmil10l, 1 1995-04-10

mycket som tidigare. De årliga procentuella ökningarna anges under respektive år:

skatteforskottet.

skatteunderlaget för ett år baseras på taxeringsutfallet året dessförinnan. skatteunderlaget utgörs av den till kommunal inkomstskatt beskattningsbara förvärvsinkomsten. Det innebär för ett visst år att det är de beskattningsbara inkomsterna två år före bestämmer skatteunderlaget för de kyrkliga kommunerna. som Utifrån skatteunderlaget beräknas det förskott på skatt som skattemyndigheterna förmedlar till kyrkokommunerna varje månad under det år skatteunderlaget avser

Kyrkokommunerna får alltså fortfarande skatt med två års eftersläpning på inkomsterna till skillnad från de borgerliga kommuskatteinkomster under ett visst år baseras på ett nerna vars skatteunderlag räknats till detta års nivå. Den slutregsom upp lering likväl erfordras för de borgerliga kommunerna torde som inte innebära någon förändring av betydelse.

Mer precist gäller att skatteinbetalningarna till pastoraten, exempelvis år 1996 består dels ett förskott som baseras på 1994 av års inkomster, dels en slutavräkning för 1994. slutavräkav ningen för 1994 utgörs skillnaden mellan 1994 års slutliga av

skatt och skatteförskottet för 1994 som beräknades på 1992 års

skatteunderlag.

Tidigare har den nämnda slutavräkningen varit positiv. År 1995 och 1996 är läget annorlunda, två skäl. För det första har, som av redan nämnts, skatteunderlaget ökat relativt lite under senare år. Det gör att den metod fram till och med 1994 gällt för tillsom delning förskott på skatt som inneburit att kyrkokommuav erhållit förskott baserat på samma skatteunderlag som för nerna de borgerliga kommunerna, dvs. utan avdrag för dem som inte tillhör Svenska kyrkan fordrat en ganska stor ökning av skatte- underlaget för att slutavräkningen skulle vara positiv. Så stor har ökningen av skatteunderlaget inte varit under de senaste åren, vilket innebär att slutavräkningen för 1995 och 1996 blir negativ. För dessa år kommer alltså slutavräkningen innebära en minuspost som dras av från förskottet.

278 Bilaga 6

r1|,1r1

SSTATSKONTOR

ET PM 17

U|||rngson|n-l. 1 lflflñ-O/l-IO

En andra orsak är den förändring i systemet för beräkning av forskott på skatt som införts år 1995. Från och med detta år baseras förskottet på 100 procent av de kyrkotillhörigas fulla skatteunderlag och 25 procent av de icke-tillhörigas skatteunderlag efterde inte tillhör Svenska kyrkan endast betalar 25 procent som som församlingsskatten. Detta innebär att under två år, år 1995 av och 1996, drabbas kyrkokommunerna av dubbelt avdrag för icketillhöriga: dels avdraget i slutavräkningen enligt det gamla systemet, dels avdraget i förskottet. Eftersom mer än 11 procent av skatteunderlaget avser personer som inte tillhör Svenska kyrkan är denna förändring starkt bidragande till att församlingsskatten under år 1995 och 1996 får en negativ utveckling. Från år 1997 är detta inget problem längre eftersom då endast avdraget på forskottet kvarstår.

En tredje faktor som negativt påverkar kyrkokommunernas ekonomi är den skatteadministrationsavgift på 300 miljoner kronor staten beslutat att ta ut år 1995 och synes avse att ta ut även som fortsättningsvis. Utöver detta sker statliga skatteindragningar enligt den s.k. finansieringsprincipen. Den innebär bl.a. att när kommunerna får minskade kostnader till följd av statliga beslut dras motsvarande in till År uppgick denna skattesumma staten. indragning till 151 miljoner kronor. Summan är 253 miljoner år 1995. Enskilda kyrkokommuner kan vinna eller förlora på denna indragning för kyrkokommunerna som helhet är indragmen ningen neutral eftersom motsvarande kostnadsminskningar görs.

Sammantaget leder detta till följande beräknade utveckling av skatteintäkterna fram till och med 1.9.9.9. Siffrorna avser miljarder kronor. För jämförelse redovisas även skatteintäkterna för 1993 och 1994. Uppgifterna härrör från Kyrkofondens kansli.

År1993 År1994 År1995 År1996 År1997 År1998 År-l999 9,3 8,7 7,7 7,5 9,0 9,5 9,9

Talen visar kraftig nedgång i skatteintäkterna från toppåret en 1993 till 1996. Minskningen är 19 procent. Efter 1995 och 1996 ca ökar skatteintäkterna de beräknas överstiga 1993 års värde men först år 1998. Under vissa antaganden, bl.a. att verksamhetskostnaderna netto är oförändrade i nominella termer väntas resultatet på lokalplanet efter skatteintäkter och finansnetto vändas från ett överskott år 1993 på 2 miljarder kronor till ett underskott på ca 0,5 miljarder kronor såväl år 1995 som år 1996. Från år 1997 väntas åter ett positivt resultat.

Bilaga 6 279

ESTATSKONTOR

ET PM 18 U||lrz1gssnh0l. 1 1995-04-10 2.3 Investeringar Investeringsutgifterna storlek och fördelning på verksamhetsprogram under 1990-1993 framgår av tabell 2.7. Tabell 2.7. Investeringsutgifter på lokalplanet fördelade på program, miljoner kr Program f s 1990 1991 1992 199.3 j ,.. ..

1990 och 1993. Under 1991 och 1992 ökade investeringarna medan for 1993 noteras en minskning .

För gemensam administration redovisas en investeringstopp år 199 Samma år som folkbokföringen lämnade kyrkan skedde en omfattande datorisering av kyrkans medlemsregistersystem kyrkobokföringen. De tunga program inom vilka det mesta av investeringarna görs är av naturliga skäl fastighetsförvaltning och kyrkogårdsförvaltning. Inom dessa områden sker de kost-

nadskrävande husbyggnads- och anläggningsentreprenaderna

och också inköp fastigheter och anläggningar. Aven mycket av av inköpen av maskiner och inventarier avser dessa program. Investerin gsbeloppet inom programmet församlingsverksamhet är det minsta och har legat på nivå under perioden. Även samma investeringarna i prästgårdar och löneboställen har varit av storleksordning förutom under 1993 då de sjönk med samma en fjärdedel.

En uppdelning av investeringarna på utgiftsslag ger följande siffror:

280 Bilaga 6 sou 1995:144

gSTATSKONTOR ET PM 19

U11lr:1gsonhel l 1995-04-10

Tabell 2.8. Investeringar fördelade på utgiftsslag, miljoner kronor

Utgftsslag 1990 1991 1992 1993 Inköp fastigheter och anläggningar 207 211 236 104 av Inköp maskiner och inventarier 270 322 277 236 av Husbyggnads- och anläggnings- 687 686 710 891

entreprenader

Övrigt 124 Totalt i A i 1164 1219 1223 1355

2.4 Finansieringsanalys

ñnansieringsanalys, tabell 2.9, kan penningströmmarna I en följas. Finansieringsanalysen delas på tillförda medel och upp använda medel.

Under tillförda medel först resultatet efter skatteintäkter anges och finansnetto, dvs. ett resultat den löpande driften, förutsatt av det är fråga ett positivt tal. Därefter läggs till inflöden av att om medel från försäljningar anläggningstillgångar, amorteringar av på lämnade lån, upptagna egna lån, gravrättsavgifter, extranya ordinära försäljningar o.dyl.

Under använda medel förs investeringsutgifter, utlämnade lån, amorteringar, extraordinära inköp o.dyl. egna

Genom att minska tillförda medel med använda medel erhålls förändringen rörelsekapitalet. Rörelsekapitalet definieras som av skillnaden mellan omsättningstillgångar och kortfristiga skulder på balansräkningen.

Av tabell 2.9 framgår att rörelsekapitalet minskade något år 1990 och 1991 att det ökat mycket år 1992 och 1993. Det är de men exceptionellt goda resultaten år 1992 och 1993 som gjort att tillförda medel överstigit använda medel med mellan 700 och 800 miljoner kr under vart och ett dessa år. Som närmare framgår av balansräkningen i nästa avsnitt ökade omsättningstillgångarav starkt under dessa år. na

SOU 1995: 144 Bilaga 6 281

:var:

E

STATSKONTOR ET PM 20

Uppdragsonhot 1 1995-04-10

Tabell 2.9. Finansieringsanalys, miljoner kr

1990 1991 1992 1993 Tillförda medel Resultat efter skatteintäkter och ñ- 983 1037 2098 2053 nansnetto Försäljning av anläggningstillgångar 86 65 32 35 Minskning av långfristiga fordringar 9 2 2 4 Ökning långfristiga fordringar nya 155 156 160 179 av lån Gravrättsavgifter 1 1 9 10 9 Försäljn. av aktier. bosträtter, andelar O 14 .. .. Övriga rörelsekapitalpåverkande 12 0 5 4 extraordinarie intäkter Summa tillförda medel 1256 1269 2307 2298 Använda medel Nettoinvesteringar 1005 1067 1 120 1226

Övrig ökning anläggningstillgångar 207 2 1 1 236 104

av Ökning långfristiga fordringar 14 9 7 12 av utlämnade lån Minskning av långfristiga skulder 135 12 1 163 175 amorteringar Inköp av aktier, bostadsrätter, andelar 2 22 .. ..

Övriga rörelsekapitalpåverkande 4 2 0 14

extraordinära kostnader Summa använda medel 1365 1410 1528 1553

Förändring av rörelsekapital -109 -141 +779 +745

2.5 Balansräkning

Svenska kyrkans balansräkning for den lokala nivån vad gäller den kyrkokommunala ekonomin framgår av tabell 2.10. I tabellen ingår dessutom bokförda värden for prästgårdar och prästlönefastigheter under fastigheter och anläggningar men inte andra deprästlönefonder och församlar av ñnansförmögenheten såsom lingskyrkas fastighetsfonder. De sist nämnda redovisas i tabell 2.11 i avsnitt 2.6.

Balansräkningens omslutning har ökat med 23 procent mellan 1990 och 1993. På tillgångssidan är ökningen störst for omsättningstillgångar, 37 procent. På skuldsidan har de långfristiga skulderna mer än fördubblats + 1 13 procent till följd av att omkring hälften av pastoraten har börjat skuldbokfora pensions-

282 Bilaga 6 4 sou 1995:144

a l

gSTATSKONTORET

PM 21

Upptlragsonlict l 1995-04-10

skulden. Finansiella nyckeltal, bl.a. Soliditeten, redovisas i avsnitt 2.7

Tabell 2.10. Balansräkningen på lokal nivå, miljoner kr

1990 1991 1992 1993 Kassa, bank, postgiro 3628 3590 4383 5236; Värdepapper kortsiktiga 798 879 804 929 Obligationer 61 9 1 186 105 Förråd 1 3 3

Övriga omsättningstillgångar 512 538 603 5923

Summa omsättnigngstillgångar 5000 5101 5979 6866 i Fastigheter och anläggningar 13449 14291 15073 15971 Transportmedel, maskiner, inventar. 1318 1449 1481 1535

Skulder

.. ..

.. ..

Övrigt eget kapital 3410 66991

.. .. Summa eget kapital 18055 18608 19794 20979

Summa skulder och eget kapital 20079 21085 22890 246g

2.6 Förvaltade fonder

Vid sidan om den kyrkokommunala balansräkningen finns ett antal olika fonder som år 1993 forvaltades pastoraten: av gravfonder, prästlönefonder och fastighetsfonder for församlingskyrka. Härtill kommer donationer. Från år 1995 förvaltas prästlönefonderna av stiftssamfälligheterna. Med undantag för donationerna tas avkastningen upp som intäkt i den kyrkokommunala redovisningen. Tillgångar och direktavkastning ränta och utdel-

Bilaga 6 283

SSTATSKONTORET

PM 22

Upprlragsonlict l 1995-04-10

ning för de olika fondtyperna och för donationerna framgår av tabell 2.11.

I gravfonderna förvaltas medel betalats gravrättsinnehasom av vare för gravskötsel. Vanligtvis gravfondema medel avser som betalats före år 1964 för gravskötsel för all framtid.

I prästlönefonder redovisas medel från försäljning prästlöneav fastigheter.

Tabell 2.11. Förvaltade fonder och donationer, tillgångar och avkastning, miljoner kr

År 1990 1991 1992"- 1993

Gravfonder tillgångar 298 322 337 383 avkastning 31 33 36 29 - Prästlönefonder tillgångar 856 954 1130 1239 avkastning 84 79 90 78 - Församlingskyrkas fastighetsfond tillgångar 63 63 62 77 avkastning 6 7 6 5 - Donationer tillgångar 894 1003 1 180 1153 avkastning 93 104 120 87 - Summa tillgångar 211.1 2342- 32709 2852 . . Summa avkastninå 214: i 223 "252 199 -

I församlingskyrkas fastighetsfond förvaltas medel från försäljning av fastigheter, vilkas avkastning varit avsedda för församlingskyrkas behov.

Donationerna förvaltas av kyrkoråden. Avkastningen är avsedd för kyrkliga eller ibland andra ändamål.

Den redovisade sammanlagda tillgången i fonder och donationer

har ökat avsevärt mellan 1990 och 1993. Ökningen uppgår till 35

procent. Prästlönefonderna har ökat mest, med 45 procent och församlingskyrkas fastighetsfond minst, med 22 procent.

Avkastningen har varierat under dessa år beroende på ränteläget. För år 1993 uppgick avkastningen totalt till 7,0 procent. För bankplaceringarna avkastningen avsevärt bättre eller 8,8 var procent.

284 Bilaga 6

%STATSKONTORET

PM 23

Uppdragsenhot 1 1995-04-10

2.7 Analys av nyckeltal

I SCB:s rapport Nyckeln till Svenska kyrkans verksamhet och finanser, Bokslut 1993 redovisas nyckeltal Svenska kyrkans om ekonomi Dessa är intresse vid jämförelse av enskilda m.m. av pastorats ekonomiska ställning också när strukturella skillmen nader skall belysas, vilket görs i detta avsnitt. Anledning till att detta kan göras är att nyckeltalen redovisas uppdelade på pastorat i åtta bebyggelsetyper pastoratsgrupper.

Driftskostnader per pastoratsgrupp

I tabell nyckeltal innehållande verksamhetskostnader 2.12 anges for olika huvudfunktioner program kyrkotillhörig och pastoper ratsgrupp. Det högsta och näst högsta värdet för varje huvudfunktion är understruket.

Tabell 2.12. Verksamhetskostnader år 1993 per pastoratsgrupp for huvudfunktioner och totalt, kr per kyrkotillhörig

Gemensam Fastighets- o; i

administ- kyrkogârdsåg, ration förvaltning i T .i .- .,

I kolumnen längst till höger i tabell 2.12 redovisas de totala verksamhetskostnaderna år 1993 utslagna på antalet kyrkotillhöriga i varje pastoratsgrupp. Det är vägda medelvärden som anges, vilket innebär att större pastorat i pastoratsgrupp får större en inverkan på medelvärdet för än mindre pastorat. Till gruppen skillnad från SCB:s rapport har inte kostnader för prästgårdar och löneboställen, allmän och särskild kyrkoavgift, utbetalda pensioner, kostnadsräntor och eventuell övrig finansiering tagits med.

Som väntat redovisas de högsta verksamhetskostnaderna per kyrkotillhörig i pastorat i glesbygd och landsbygd. Där finns för-

sou 1995: 144 Bilaga 6 235

var:

SSTATSKONTOR

ET PM 24

J|1lr21g$onhct 1 1995-04-10

hållandevis fler kyrkor än i tätorterna. Där ñnns också relativt sett fler prästtjänsteri och med att pastoraten ofta är befolkningsmässigt små.

De högsta kostnaderna bland de övriga pastoratsgrupperna, som för övrigt har ganska samlade värden, noteras för pastorat i större städer och i mindre tätorter. Det förvånar vid första anblicken att de större städerna har mer kyrklig verksamhet än medelstora städer och större tätorter. Orsaken torde bl.a. vara att bland de 13 större städerna ingår 4 stiftsstäder, där den kyrkliga verksamheten är särskilt väl etablerad. Särskilt stor kyrklig verksamhet uppvisar Uppsala kyrkliga samfallighet med totalt 1 463 kr per kyrkotillhörig, ett värde som faktiskt ligger klart över det vägda medelvärdet for glesbygdspastoraten.

I fråga om enskilda huvudfunktioner är det slående hur nära kostnaderna för gemensam administration for alla pastoratsgrupper med två undantag ligger det genomsnittliga 145 kronor per kyrkotillhörig. Undantagen är storstadsp astoraten och glesbygdspastoraten. Storstadspastoratens värde, 124 kronor, understiger medelvärdet med 14 procent medan kostnaderna for glesbygdspastoraten överstiger medelvärdet med så mycket som 48 procent.

För kostnaderna fastighets- och kyrkogárdsförvaltning är skillnaderna mellan pastoratsgrupperna stora. Här är det endast pastoraten i de större städerna, de medelstora städerna och i de större tätorterna som har ungefär samma värde som genomsnittsvärdet. För de mindre tätorterna är avvikelsen måttlig, + 13 procent men for de fyra återstående grupperna noteras parvis starkt avvikande och motsatta vården. Fastighets- och kyrkogårdsförvaltningen i storstäder och förorter till storstäder är 25 respektive 32 procent billigare per kyrkotillhörig än genomsnittligt riket. Landsbygds- och glesbygdspastoraten är båda 41 procent dyrare. Till viss del beror det låga värdet för storstadspastoraten på att begravningsverksamheten i Stockholm i huvudsak ombesörjs av den borgerliga kommunen.

Att kostnaderna för fastighets- och kyrkogårdsförvaltningen ligger i topp ilandsbygdspastoraten och glesbygdspastoraten är väntat då kyrkor, kyrkogårdar, församlingshem och andra fastigheter förekommer jämförelsevis mer i dessa bebyggelseområden än i städerna och övriga tätorter. Detta förhållande avspeglar en tidigare mer kyrksam tid med en helt annan befolkningsfordelning i landet. I de under 1900-talet expanderande bebyggelsetyperna är dessa kostnader betydligt lägre.

286 Bilaga 6

man

SSTATSKONTOR

ET PM 25

Uppdragsenhot 1 1995-04-10

I de mest expansiva områden, storstäderna och dessas förorter, är fastighets- och kyrkogårdsförvaltningen bara hälften så kostsam på landsbygden. De lägsta kostnaderna redovisas för forsom ortspastoraten. En anledning till detta är den starka inflytt ningen dit familjer under de senaste decennierna vilket av unga medfört ett lägre behov än genomsnittligt av kyrkogårdsforvaltning. Behovet kommer emellertid att successivt öka under de närmaste decennierna.

Kostnaderna för församlingsverksamheten, som är kyrkans kärnverksamhet, varierar något mellan de olika pastoratsgrupperna ytterligheterna ligger betydligt närmare varandra än i de två men andra huvudfunktionerna. De lägsta värdena, som noteras for pastoraten i förorterna och i de större tätorterna, understiger med 10 procent det genomsnittliga värdet. De högsta värdena redovifor pastoraten i glesbygden och i de större städerna, + 23 ressas pektive + 20 procent över genomsnittet. Detta framgår av tabell 2.13, kolumnen Andel för hela riket.

Tabell 2.13. Församlingsverksamheten, procentuella andelar per pastoratsgrupp

Pastorats- Församlings- Andel Andel av totala av verksamhet- värdet för verksamhetsgrupp hela riket,% kostnader, % -A

-

Analysen utvisar alltså att kostnaderna för församlingsverksamheten i de olika pastoratsgrupperna är mer samlade totalt sett än for administration och, särskilt, fastighets- - gemensam och kyrkogårdsförvaltning. De lägsta kostnaderna för församlingsverksamheten, redovisas för pastoraten i förorter och som större tätorter, motsvarar 73 procent av de högsta kostnaderna, glesbygdspastoratens. Motsvarande procenttal för fastighets- och kyrkogårdsförvaltning är 48 procent och för gemensam administration 58 procent.

Bilaga 6 287

man:

SSTATSKONTOR

ET PM 26

Uppdragsonhet 1 1995-04-10

Att församlingsverksamheten har den minsta spännvidden av de här analyserade huvudfunktionerna är ett tidigare knappast uppmärksammat förhållande. Det är också anmärkningsvärt mot bakgrunden att prästtjänsterna är ojämnt fördelade i olika av pastoratsgrupper. Antalet prästtjänster varierar mellan 0,29 per tusen kyrkotillhöriga i förortspastorat och 0,72 i glesbygdspastorat. En orsak till den relativt jämna forsamlingsverksamheten torde att de större och prästglesa pastoraten anställer annan vara personal än präster för församlingsverksamhet t.ex. församlingsassistenter i större utsträckning än de små och relativt präststarka pastoraten.

Siffrorna i kolumnen längst till höger i tabell 2.13 visar att församlingsverksamheten kärnverksamheten ges större relativt - utrymme i städerna och förorterna till storstäderna än i övriga pastoratsgrupper inklusive landsbygd och glesbygd. I stads- och förortspastoraten tar församlingsverksamheten i anspråk 43 48 procent av de totala verksamhetskostnaderna. För övriga pastoratsgrupper är andelen 39 41 procent. -

Vid tillbakablick på tabell 2.12 finner att kyrkan satsar en man nästan lika mycket på fastighets- och kyrkogårdsförvaltning som på församlingsverksamhet 411 respektive 420 kronor per kyrko- tillhörig. Detta är vägda medelvärden för hela riket. För pastoratsgrupperna större tätorter, mindre tätorter, landsbygd och glesbygd konstateras att fastighets- och kyrkogårdsförvaltningen tar i anspråk än själva församlingsverksamheten. mer resurser Särskilt stor övervikt för fastighets- och kyrkogårdsförvaltning uppvisar landsbygdspastoraten.

Finansiella nyckeltal

De finansiella nyckeltalen i tabell 2.14 belyser de olika pastoratsekonomiska ställning ur finansiella aspekter. gruppernas

I kolumnen längst till höger i tabellen, summa ordningstal, har ett slags sammanfattande mått på den ekonomiska ställningen för de olika pastoratsgrupperna skapats. Varje pastoratsgrupps värde i kolumnen består av summan av respektive pastoratsordningstal i varje siiferkolumn. Detta kan exemplifieras grupps glesbygdspastoraten, har den högsta Soliditeten och därför av som ges ordningstalet I nästa kolumn, Nettokostnaderi % av skattenetto, är det lägsta värdet det bästa. Här delar glesbygdspastoraten på ordningstalen 5 och 6 med landsbygdspastoraten. Ordningstalet blir medelvärdet 5,5. I kolumnen Rörelsekapital i % av externa utgifter är det högsta värdet det bästa. Här blir

288 Bilaga 6

SSTATSKONTORET

PM 27

Uppdragscnhet 1 1995-04-10

glesbygdspastoratens placering 5 vilket alltså är ordningstalet. I nästa kolumn, Resultat har glesbygdspastoraten det näst högsta värdet. Ordningstalet blir 2. I kolumnen Finansnetto är ordningstalet 4. Summan av glesbygdspastoratens ordningstal blir 17,5 1+5,5+5+2+4.

Tabell 2.14. Finansiella nyckeltal

Pastoratsgrupp Soliditet N ettokost- Rörelse- Resultat- 2 Finans- Summa

% nader i % kapital i kr/kyrko- netto, ordningsav skatte- % av ex- tillhörig kr/kyrko- tal netto terna ut- tillhörig gifter . v

Den pastoratsgrupp som erhållit det lägsta värdet har den bästa ekonomiska ställningen år 1993 på det sätt som detta mått deñnierats här. Definitionen gör inte anspråk på att vara den bästa tänkbara men torde ändå få betraktas som en tämligen tillförlitlig mätare på den ekonomiska ställningen.

Pastoraten i de mindre tätorterna har den lägsta summan, 10,5, och har alltså den bästa ekonomiska ställningen. Näst bäst är landsbygdspastoraten med summan 16,5 tätt följt glesbygdsav pastoraten med summan 17,5. Den sämsta ekonomiska ställningen uppvisar storstadspastoraten med summan 38. Den näst sämsta ställningen har förortspastoraten med summan 30.

En genomgång av nyckeltalen i de olika kolumnerna visar på följande.

Man skall hela tiden komma ihåg att de redovisade värdena här är genomsnittsuppgifter varför ett enskilt pastorats värde kan ligga långt ifrån de angivna gruppvärdena.

Den högsta Soliditeten har glesbygdspastoraten och landsbygdspastoraten med 91 respektive 90 procent. Det innebär att så mycket av tillgångarna är finansierade av eget kapital. Annor-

Bilaga 6 289

LH av:

SSTATSKONTOR

ET PM 28

Uyunlragscnhct, I 1995-04-10

lunda uttryckt är endast 9 respektive 10 procent av tillgångarna finansierade med lån och övriga skulder. Den lägsta Soliditeten har storstadspastoraten och forortspastoraten med 70 respektive 78 procents soliditet. Här finansieras 30 respektive 22 procent med lån och andra skulder. Om pensionsskulden tagits upp relativt oftare i storstads- och forortspastorats balansräkningar än i glesbygds- och landsbygdspastoratens är detta en anledning till den betydande skillnaden mellan soliditetstalen. Oavsett pensionsskuldens bokforingsmässiga hantering råder dock här en skillnad mellan de nämnda pastoratsgrupperna.

I nästa kolumn redovisas verksamhetens nettokostnader i procent skattenettot, som definieras som fdrsamlingsskatt plus bidrag av från Kyrkofonden minus avgift till Kyrkofonden. Måttet visar hur stor del av skattenettot som går åt till att betala nettokostnader- Resterande finns kvar till att betala finansnetto, investena. ringar och sparande.

Det anmärkningsvärda är här att det är forortspastoraten som uppvisar den lägsta nettokostnadsandelen, 75 procent, trots att i skattenettot orts avdrag för det som netto levererats till Kyrkofonden. Förortspastoraten är ju den pastoratsgrupp som lämnar det högsta bidraget till det kyrkliga utjämningssystemet. Förortspastoraten har således i medeltal kvar så mycket som 25 proskattenettot efter det att verksamhetens kostnader betacent av lats. En förklaring är att förortspastoraten såväl har den högsta skattekraften den lägsta verksamhetskostnaden. som

Det är också värt att notera att det är storstadspastoraten som redovisar den högsta nettokostnadsandelen, 93 procent. Det innebär att storstäderna endast har kvar i medeltal 7 procent av skattenettot for investeringar, finansnetto och sparande. Storstadspastoraten uppvisar i övrigt många likheter med förortsp astoren i detta avseende föreligger uppenbar skillnad. men en

I den tredje siiferkolumnen återges rörelsekapitalet i procent av externa utgifter. Rörelsekapitalet är omsättningstillgångar minus kortfristiga skulder. Måttet visar pastoratens betalningsberedskap på kort sikt.

Det är de större städerna som redovisar det högsta värdet på andelen rörelsekapital, 60 procent, och som alltså har den genomsnittligt största betalningsberedskapen. Det lägsta värdet uppvisar forortspastoraten med 40 procent.

290 Bilaga 6

ESTATSKONTOR

ET PM 29

Uppdragsonhot l 1995-04-10

Resultat 2 i den fjärde sifferkolumnen är resultatet efter skatteintäkter och ñnansnetto. Detta mått beskriver hur stort överskottet är när verksamhetens driftskostnader inklusive finansiella poster är betalda. Resultatet redovisas i kronor per kyrkotillhöng.

Med undantag för storstadspastoraten, som uppvisar det lägsta resultat 2-värdet, 97 kr per kyrkotillhörig, är värdena ganska jämnstora för de övriga pastoratsgrupperna. Värdet är högst for pastoraten i mindre tätorter med 320 kr pr kyrkotillhörig och näst lägst för pastoraten i större städer med 256 kr per kyrkotillhörig. Värdena överskrider med ett undantag gott och väl investeringsutgifterna per kyrkotillhörig, som varierar mellan 124 kr per kyrkotillhörig i storstadspastorat och 292 kr per glesbygdspastorat. Som synes har storstadspastoraten lägre värde på resultat 2 än för investeringarna.

I den sista kolumnen visas ñnansnettot, som är ränteintäkter minus räntekostnader. Om ñnansnettot är negativt visar detta att skuldräntorna är större än intäktsräntorna. Eftersom det för varje pastoratsgrupp redovisas ett positivt finansnetto framgår motsatsen, dvs. att år 1993 rådde ingen skuldtyngdhet hos pastoraten i allmänhet. För ett mindre antal enskilda pastorat var dock förhållandena inte lika gynnsamma. Det största ñnansnettot redovisar pastoraten i mindre tätorter, 105 kr per kyrkotillhörig. Det minst positiva värdet står förortspastoraten för, 25 kr per kyrkotillhörig.

Bilaga 6 291

SSTATSKONTOR

ET PM 30

U||ll21g5)l1l1(.l, 1 1995-04-10

3 Den regionala nivån

I ett stift finns en biskop, ett domkapitel och en stiftssamfällighet. I Uppsala stift finns en ärkebiskop och en biträdande biskop.

Stiftssamfälligheten tillkom år 1989 genom att uppgifter vid de statliga myndigheterna domkapitel och stiftsnämnd fördes sammed kyrkans frivilliga stiftsbyråarbete till en kyrkokommuman nal organisation. Domkapitlet blev kvar med begränsade uppgifter.

Stiftssamfálligheten har till uppgift att främja församlingslivets utveckling inom Stiftet, att främja församlingsarbete bland teckenspråkiga, på finska, samiska och på andra språk samt att främja andlig vård vid sjukhus och andra större vårdinrättningvid kriminalvårdsanstalter och militära förband i fredstid. ar,

Stiftssamfälligheternas verksamhet finansieras dels genom stiftsskatt, dels stiftsbidrag och allmänt utjämningsbidrag från genom Kyrkofonden. Extra utjämningsbidrag kan förekomma. Utöver nämnda bidrag tilldelas stiftssamfälligheterna strukturbidrag stiftsstyrelserna skall fördela mellan pastoraten för särskilda som behov.

Domkapitlet har uppgifter rörande kyrkans lära och gudstjänstliv samt har också en stor del av arbetsgivaransvaret i förhålm.m. lande till stiftets präster. Stiftssamfälligheten svarar för domkapitlets kansliuppgifter medan Kyrkofonden bestrider kostnaderna för ledamöter och ersättare i domkapitlet.

Biskopen har vid sidan de uppgifter som följer av biskopsämav betet vissa uppgifter inom stiftssamfalligheten och domkapitlet. Kyrkofonden svarar for biskopsämbetets kostnader.

Vid de äldre domkyrkorna finns kapitaltillgångar som förvaltas särskilt. Avkastningen är till för underhållet domkyrkorna och av de till dem hörande fastigheterna.

3.1 Driften av stiftssamfälligheterna

Intäkter, bruttokostnader, och nettokostnader för stiftssamfälligheternas huvudverksamheter, här kallade program, redovisas i tabell 3.1. Uppställningen följer den av SCB använda med undantag för att strukturbidrag som fördelas vidare till pastoratssam- fälligheterna i stället tas med i resultaträkningen tabell 3.2. -

292 Bilaga 6 SOU 1995: 144 mmm

g STATS KONTOR ET PM 31

Up|nlrngsmihol, l 1995-04-10 Tabell 3.1. Intäkter, bruttokostnader och nettokostnader i olika program, miljoner kr Program 1990 1993 Intäkt Kostn. Netto °/o Intäkt Kostn. Netto % .

varav

Innan utvecklingen inom de enskilda programmen kommenteras kan konstateras att såväl intäkterna kostnaderna ökat krafsom tigt mellan år 1990 och 1993. Dessa år är de fyra första hela verksamhetsåren sedan stiftssamfálligheterna bildades under 1989. Intäkterna ökade med 59 procent, bruttokostnaderna med 52 och

nettokostnaderna med 51 procent. Återigen kan den enkla jämfö-

relsen göras med den allmänna prisutvecklingen gestaltad av konsumentprisindex, steg med 17 procent mellan 1990 och som 1993.

Kostnaderna för fortroendemannaorganen, dvs. stiftsfullmäktige och övriga valda ökade med 6 miljoner kr eller med ca 40 organ, procent mellan 1990 och 1993. Andelen av stiftssamfällighetemas nettokostnader dock oförändrad, 4 procent. var

Stiftskansliverksamheten är det största verksamhetsprogrammet. Häri ingår kostnaderna för kansliets kyrkokommunala anställningar och for stiftsadjunktema samt vissa övriga kostnader och intäkter hörande till kansliet. Programmets nettokostnader steg med 38 procent mellan 1990 och 1993 men nettokostnadsandeca len sjönk likväl under samma period, från 47 till 43 procent.

Det näst största programmet är främjande av forsamlingslivet. Till detta hör arvoden och resekostnader till kontraktsprostar, löner till kontraktsadjunkter, pastoratsadjunkter, pastorsadjunkter och konñrmandkonsulenter samt kostnader för verksamhetsbefrämjande åtgärder. Nettokostnaderna har ökat med omkring 35 procent mellan 1990 och 1993 medan nettokostnadsandelen sjunkit, från 26 till 24 procent.

Det tredje största verksamhetsprogrammet är stiftsverksamhet. Under detta bokförs stiftssamfälligheternas kostnader för församlingsarbetet bland teckenspråkiga, finskspråkiga, samiskspråki-

sou 1995: 144 Bilaga 6 293

SSTATSKONTOR

ET PM 32

Uppdragsonhot l 1995-04-10

ga, andlig vård vid speciella institutioner, eventuellt övertagna forsamlingsangelägenheter, bidrag till externa verksamheter, information, domkyrkoverksamhet och stiftsgårdsverksamhet. Detta verksamhetsprogram har nästan fördubblats mellan 1990 och 1993 och nettokostnadsandelen ökat, från 14 till 18 procent

Nettokostnaderna for utbildning, det minsta programmet, har ökat med en tredjedel men dess nettokostnadsandel har minskat något, till 2 procent.

Fastighetsprogrammet, slutligen, omfattar de s.k. övriga fastigheterna domkyrka, biskopsgårdar, administrationsfastigheter, hyresfastigheter och eventuella begravningsplatser, dvs. inte egendomsnämndens skogsforvaltning. Här redovisas även bidrag till stiftsgårdar. Detta programs nettokostnader har än former dubblats mellan 1990 och 1993 och nettokostnadsandelen har ökat från 6 till 9 procent. Som framgår den särskilda raden for av stiftsgårdar längst ner i tabellen är det de starkt ökade kostnaderna for stiftsgårdarna som förklarar det mesta av nettokostnadsökningen i detta program. Stiftssamfálligheternas satsningar på stiftsgårdarna har mer än fyrdubblats under dessa år.

Resultaträkning

Utvecklingen av resultaträkningarna för stiftssamfálligheterna mellan 1990 och 1993 kan studeras i tabell 3.2. Perioden kännetecknas av en kraftig expansion, något som redan framkom vid studiet av tabell 3.1.

Det är den kraftiga ökningen av ñnansieringskällorna, särskilt av skatteinkomsterna, som möjligort expansionen. Skatteinkomsterna, som är den största intäktskällan ökade med 54 procent, stiftsbidraget med 21 procent, utjämningsbidragen med 36 procent och ñnansnettot med 67 procent. Strukturbidraget tas inte med då detta bidrag fördelas vidare till pastoraten.

294 Bilaga 6 sou 1995:144

gSTATSKONTOR ET PM 33