Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Konstitutionsutskottets betänkande 2016/17:KU10

Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Inledning och sammanfattning

Konstitutionsutskottets granskning

Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. När det finns skäl till det, dock minst en gång om året, ska utskottet enligt 13 kap. 2 § meddela riksdagen vad det vid sin granskning har funnit värt att uppmärksamma. I det betänkande som nu läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningar angående regeringsarbetet. Till grund för granskningarna har utskottet haft tillgång till bl.a. material som har tagits fram av utskottets kansli och av Regeringskansliet. Delar av det skriftliga utredningsmaterialet redovisas i bilaga 1.1–7.2.

Vissa resultat av granskningen

Under rubriken Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation har utskottet fortsatt att följa utvecklingen av antalet tjänstgörande i Regeringskansliet. Vidare har utskottet gått igenom regeringsprotokoll från 2015, bl.a. underprotokollen från Miljö- och energidepartementet och Försvarsdepartementet. I sitt ställningstagande framhåller utskottet vikten av att författningar kungörs i god tid före ikraftträdandet för att berörda ska hinna anpassa sig till de nya bestämmelserna. Särskilt angeläget är detta när det gäller bestämmelser som innebär pålagor för enskilda. Genomgången av regeringens handläggning av vissa förvaltningsärenden har avsett överklaganden till regeringen av olika beslut om utvidgande eller upphävande av strandskydd. Utskottet konstaterar att handläggningstiderna i flera fall är långa, och det förekommer långa tidsutdräkter utan dokumenterade handläggningsåtgärder. I synnerhet när det gäller överklagandeärenden är det

2016/17:KU10 I NLEDNING OCH SAMMANFATTNING

enligt utskottet viktigt att hålla handläggningstiderna så korta som möjligt eftersom handläggningen många gånger redan pågått under en lång tid. Betydelsen av en god personalsituation framhålls, liksom vikten av en effektiv och ändamålsenlig organisation. Enligt utskottet kan det finnas skäl att överväga om de nuvarande arbetssätten bör ses över för att skapa en så effektiv och ändamålsenlig organisation som möjligt och skapa förutsättningar för att enkla ärenden får ett snabbt avslut. Utskottet förutsätter även att åtgärder vidtas gentemot aktuella myndigheter om det framkommer systematiska brister i det underlag som ligger till grund för överklagandena. Utskottet har också granskat Utrikesdepartementets hantering av ärenden om barn i internationella förhållanden . Ärendena har avsett både när barn med svensk hemvist olovligen har förts bort eller hållits kvar i ett annat land och när svenska barn har omhändertagits av ett annat lands sociala myndigheter. Lång handläggningstid kan inte bara skapa otrygghet och personligt lidande för den enskilde utan också få faktisk betydelse för utgången av ärendet. Utskottet framhåller betydelsen av att departementet inom givna ramar gör sitt yttersta för att ärendena ska handläggas så snabbt och effektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Det stora antalet ärenden och långa handläggningstider ställer särskilda krav på den organisation som ska hantera ärendena, och dröjsmål till följd av personalsituationen är enligt utskottet inte godtagbart. Granskningen visar även vissa brister i dokumentationen av ärendena, t.ex. tjänsteanteckningar över kontakter och orsaken till ärendenas avslut. Utskottet påminner om vikten av dokumentation. Vidare understryker utskottet vikten av att kontakt med den ansökande föräldern tas innan ett ärende avslutas. Under granskningen har Utrikesdepartementet anfört att det avser att ta fram en vägledning i syfte att säkerställa en enhetlig ärendehantering, och utskottet förutsätter att de grundlagsfästa principerna om objektivitet, opartiskhet och likabehandling ingår i arbetet med vägledningen. När det gäller ärenden där svenska barn har omhändertagits av sociala myndigheter i utlandet kan det enligt utskottet finnas skäl att överväga om det finns behov av att vidta åtgärder för att, inom ramen för det konsulära regelverket, säkerställa att det ges ett stöd och att ärendena hanteras på ett likartat sätt samt för att underlätta för allmänheten i kontakterna med departementet. I en granskning har utskottet gjort en genomgång av det parlamentariska inslaget i utredningsväsendet . Andelen utredningar med parlamentariskt inslag har varierat under den studerade perioden. Två utredningsformer med parlamentariskt inslag har identifierats: parlamentariska kommittéer och särskilda utredare eller kommittéer i vilkas uppdrag det ingått någon form av parlamentariskt samråd (t.ex. med en parlamentarisk referensgrupp). Under nuvarande mandatperiod har utredningar med parlamentariskt samråd procentuellt sett ökat. Mot bakgrund av utredningsväsendets grundläggande betydelse ger granskningen anledning till vissa kommentarer från utskottets sida. För att säkerställa att det parlamentariska inslaget i en utredning fyller sitt ändamål bör syftet med det noga övervägas, och därefter bör ställning tas

I NLEDNING OCH SAMMANFATTNING 2016/17:KU10

till utredningsform. Om syftet är att regeringen ska få del av oppositionspartiernas inställning till en viss fråga eller att utarbeta förslag som i förlängningen kan godtas av riksdagen är typiskt sett en parlamentarisk kommitté mer ändamålsenlig och därför att föredra. Om det i stället anses mer lämpligt att någon form av parlamentariskt samråd ska ingå i en utredning bör närmare övervägas vilka syften samrådet ska ha, i vilka former samrådet ska ske och, för det fall det är aktuellt, hur resultatet av samrådet ska tas om hand och redovisas. I exempelvis kommittédirektiven kan då närmare anges riktlinjerna för samrådets former och hur resultatet av utredningens samråd med företrädare för riksdagspartierna ska redovisas. Mot bakgrund av den utveckling som har skett att mer frekvent tillsätta utredningar med inslag av olika former av parlamentariskt samråd, kan det även finnas skäl att se över bestämmelserna i kommittéförordningen och anvisningarna i Kommittéhandboken. Utskottet framhåller även vikten av att det på ett enkelt sätt går att hitta information om att t.ex. en parlamentarisk referensgrupp är knuten till en utredning och om vilka som sitter i referensgruppen för riksdagspartierna, oavsett vem som har utsett ledamöterna. Utskottet har granskat proportionalitetsbedömningen vid inskränkningar av den kommunala självstyrelsen . Bakgrunden är den grundlagsändring som trädde i kraft 2011, som föreskriver att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Samtliga propositioner från 2011 och framåt har gåtts igenom. I det stora flertalet lagstiftningsärenden som rör kommunerna har det gjorts en proportionalitetsprövning som redovisas i propositionen. I några ärenden är proportionalitetsprövningen mindre tydlig eller saknas. Utskottet framhåller att det förhållandet, att ett lagförslag träffar kommuner eller landsting bland andra eller som delar av ett kollektiv, i sig inte är en grund för att avstå från proportionalitetsprövning. Detsamma gäller när lagförslag avser genomförande av EU-rätt, har tillkommit efter ansökan från berörda landsting, innebär att en befintlig skyldighet utvidgas eller innefattar bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter som rör kommunerna. Inte heller när det är fråga om lagförslag som avser kodifiering av en befintlig ordning eller att man har tillämpat finansieringsprincipen i sammanhanget är enligt utskottet grund för att avstå från proportionalitetsprövning. Om en sådan prövning bedöms uppenbart obehövlig eller av andra skäl inte låter sig göras bör skälen för detta tydligt redovisas i propositionen. I fråga om innehållet i proportionalitetsprövningen betonar utskottet vikten av att möjligheterna att vidta mindre ingripande åtgärder undersöks som ett led i proportionalitetsprövningen och att de överväganden som görs i det avseendet tydligt framgår av propositionen. Utskottet förutsätter att de åtgärder vidtas som är påkallade för att säkerställa rutiner för en mer systematisk och konsekvent tillämpning av den aktuella bestämmelsen samt för en ökad tydlighet och enhetlighet i redovisningen av de genomförda proportionalitetsprövningarna. I granskningen uppmärksammar utskottet även inhämtande av Lagrådets yttrande. Utskottet finner i denna del anledning att framhålla att ett

2016/17:KU10 I NLEDNING OCH SAMMANFATTNING

lagstiftningsärende som innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen och som därmed träffas av kravet på proportionalitetsprövning också torde betraktas som lagrådspliktigt enligt regeringsformen. Slutligen har utskottet granskat styrningen av vissa myndigheter under Näringsdepartementet , inklusive två affärsverk. Granskningen ger anledning till några kommentarer. Myndighetsdialogen utgör ett viktigt löpande och strukturerat inslag i relationen mellan regeringen och dess myndigheter. Dokumentationen av den utgörs endast av dagordningar, vilket försämrar möjligheterna att följa upp utfallet av mötena. Utskottet inskärper vikten av dokumentation vad gäller själva myndighetsdialogen. Med bättre dokumentation förbättras möjligheterna för de inblandade att följa upp mötet och nå en gemensam bild. Fullgod dokumentation innebär också att förutsättningar ges för att den grundlagsreglerade kontrollmakten ska fungera fullt ut. Vidare gör utskottet vissa uttalanden när det gäller den ekonomiska styrningen. Riksdagens godkännande av en investeringsplan för affärsverkens investeringar innebär inte, anför utskottet, i sig att riksdagen medger att ett ekonomiskt åtagande för staten får göras. När det gäller regleringsbreven anför utskottet att riksdagens beslut innebär att anslagen ställs till regeringens, inte myndigheternas, disposition. Utskottet understryker värdet av att de villkor som gäller för en myndighets disposition av ett visst anslag direkt eller indirekt framgår samlat i regleringsbrevet och förutsätter att detta beaktas i den årliga översynen av arbetet med framtagandet av regleringsbreven. Utskottet tar även upp beräkningarna av Luftfartsverkets och Sjöfartsverkets räntabilitet, placering av en återkommande uppgift för Trafikverket i regleringsbrevet, undantaget för Sjöfartsverket att tillämpa internrevisionsförordningen samt myndigheternas rapportering till regeringen (Utrikesdepartementet) rörande offentligrättsliga internationella överenskommelser.

2016/17:KU10

Utskottets anmälan

Konstitutionsutskottet anmäler härmed enligt 13 kap. 2 § regeringsformen resultatet av den granskning som redovisats i detta betänkande för riksdagen. Stockholm den 15 december 2016 På konstitutionsutskottets vägnar

Andreas Norlén Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Andreas Norlén (M), Björn von Sydow (S), Hans Ekström (S), Annicka Engblom (M), Veronica Lindholm (S), Jonas Millard (SD), Maria Abrahamsson (M), Jonas Gunnarsson (S), Per- Ingvar Johnsson (C), Agneta Börjesson (MP), Patrick Reslow (M), Emanuel Öz (S), Fredrik Eriksson (SD), Tina Acketoft (L), Mia Sydow Mölleby (V), Laila Naraghi (S) och Stefan Svanström (KD).

2016/17:KU10

1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation

Ärendet

Som ett led i den granskning som konstitutionsutskottet enligt 13 kap. 1 § regeringsformen har till uppgift att genomföra följer utskottet hur regeringens och Regeringskansliets organisation utvecklas. Vad gäller regeringens sammansättning redovisas uppgifter om statsrådsförordnanden och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för perioden fr.o.m. den 1 oktober 2015 t.o.m. utgången av september månad 2016. Vad gäller regeringsarbetets organisation redovisas statistiska uppgifter om antalet tjänstgörande i Regeringskansliet i september 2016. Utvecklingen över tid redovisas också. Underlag för granskningen och handlingar om statsrådens åtagande att medverka i utskottets granskning finns i bilaga 1.1 .

Regeringens sammansättning

Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utser de övriga statsråden och bland dem, enligt 7 kap. 1 §, chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen. Under den aktuella perioden har nya statsråd utsetts. Statministern har den 25 maj 2016 förordnat Karolina Skog att vara statsråd och chef för Miljö- och energidepartementet. Samma dag entledigades Åsa Romson. Vidare har statministern förordnat Peter Eriksson, Ann Linde och Anna Ekström att vara statsråd. Entledigande av Mehmet Kaplan, Kristina Persson och Aida Hadzialic framgår av bilaga 1.1. Statsminister Stefan Löfven har fattat ett antal beslut om förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen. Statsministerns beslut och förordnanden återfinns i bilaga 1.1.

Regeringsarbetets organisation

Antalet tjänstgörande m.m.

I september 2016 fanns totalt 4 642 tjänstgörande i Regeringskansliet. Siffran inkluderar alla kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna. Undantas dessa uppgick antalet till 3 777. Av tabell 1.1 framgår även antalet tjänstgörande i Regeringskansliet över tid.

1 R EGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION 2016/17:KU10

Tabell 1.1 Tjänstgörande i Regeringskansliet 1990–2016

Exkl. kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna

Källa: Statsrådsberedningens promemoria av den 6 oktober 2016 (se bilaga 1.1), bet. 2015/16:KU10 s. 9. Kommentar: En sammanställning över antalet tjänstgörande före 1990 finns i bet. 2003/04:KU10 s. 15. Som framgår av tabellen ökade i huvudsak antalet tjänstgörande fram till 2009. En minskning skedde mellan 2009 och 2011. Mellan 2011 och 2014 ökade antalet tjänstgörande för att återigen minska 2015. En ökning skedde 2016 med 105 stycken. Av tabellen framgår vidare att antalet tjänstgörande inom Regeringskansliet exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna ökat med 92 stycken från september 2015 till september 2016. När det gäller antalet tjänstgörande inom Regeringskansliet exklusive UD hade antalet ökat för varje år mellan 2011 och 2014, men 2015 skedde en minskning. Under 2016 ökade antalet tjänstgörande återigen.

2016/17:KU10 1 R EGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION

Av tabell 1.2 nedan framgår antalet tjänstgörande per departement samt inom Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna. Uppgifterna avser september månad respektive år.

Tabell 1.2 Tjänstgörande per departement 2007–2016

Dep. 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 15–16 SB 119 171 198 163 188 198 180 180 173 183 10 Ju 285 321 354 323 318 336 341 328 340 379 39 UD 748 745 746 728 748 753 733 748 710 731 21 Fö 143 152 170 164 150 148 161 163 135 132 –3 S 214 243 243 212 257 264 257 270 219 229 10 Fi 402 414 453 429 380 432 439 455 445 465 20 U 163 194 188 176 184 177 187 197 187 196 9 Ku 72 84 82 83 79 78 86 85 105 116 11 – – 1 L 136 147 150 149 141 151 151 141 –14 2 M 163 169 180 164 151 152 153 152 196 182 –2 3 N 279 306 326 292 274 293 291 286 448 446 – – – – – – – 4 IJ 105 116 120 107 A 86 86 89 89 123 141 145 145 113 123 10 FA 675 706 769 644 601 581 598 597 614 595 –19

Totalt 3 590 3 854 4 068 3 723 3 594 3 704 3 722 3 747 3 685 3 777 92

Källa: Statsrådsberedningens promemoria av den 6 oktober 2016 (se bilaga 1.1), bet. 2015/16:KU10 s. 10. Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande i Regeringskansliet exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna i september månad 2016 uppdelat per departement. Uppgifter om antalet tjänstgörande per departement före 2007 finns i bet. 2013/14:KU10 s. 12. 1 Jordbruksdepartementet bytte den 1 januari 2011 namn till Landsbygdsdepartementet. Vid årsskiftet 2014/15 blev det en del av Näringsdepartementet. 2 Miljödepartementet bytte namn till Miljö- och energidepartementet den 1 januari 2015. 3 Landsbygdsdepartementet blev den 1 januari 2015 en del av Näringsdepartementet. 4 Integrations- och jämställdhetsdepartementet avvecklades vid årsskiftet 2010/11. Departementets frågor flyttades då till andra departement.

Under det senaste året har antalet tjänstgörande ökat något vid de flesta departementen. Men vid Förvaltningsavdelningen samt Miljö- och energidepartementet har antalet tjänstgörande minskat något.

Politiskt tillsatta tjänstemän

Med politiskt tillsatta tjänstemän avses

– politiskt sakkunniga i Regeringskansliet med funktion som planeringschef,

stabschef, presschef, pressekreterare, politiskt sakkunniga, inklusive politiskt sakkunniga assistenter, vilka omfattas av Avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställda brevskrivare eller talskrivare i Regeringskansliet

– statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om

avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl. Även kabinettssekreteraren räknas till denna grupp.

1 R EGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION 2016/17:KU10

Därtill kommer statsministern och statsråden. Dessa är inte tjänstemän i traditionell mening och ingår därför inte i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän. I september 2016 uppgick antalet politiskt tillsatta tjänstemän till 172 (tabell 1.3). Av dessa var 34 statssekreterare.

Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet 2000–2016

Källa: Statsrådsberedningens promemoria av den 6 oktober 2016 (se bilaga 1.1), bet. 2015/16:KU10 s. 11. Kommentar: Tabellen visar antalet politiskt tillsatta tjänstemän och statsråd i september månad. Timanställda politiskt sakkunniga ingår inte i tabellen. Motsvarande uppgifter för tiden före 2000 finns i bet. 2001/02:KU10 s. 9. Av tabellen framgår utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän sedan 2000. Antalet politiskt tillsatta tjänstemän 2016 har ökat med 11 tjänstemän jämfört med 2015.

Utskottets ställningstagande

Granskningen ger inte anledning till någon kommentar av utskottet. Utskottet noterar att i underlaget för granskningen finns utöver de begärda handlingarna även handlingar om statsrådens åtagande att medverka i utskottets granskning (bilaga 1.1.). I denna del återkommer utskottet vid behandlingen av en granskningsanmälan om statsministerns efterlevnad av konstitutionsutskottets uttalande vad gäller tidigare statsråds medverkan i utskottets granskning (dnr 2634-2015/16).

2016/17:KU10

2 Regeringsprotokollen

Ärendet

Under granskningen har en översiktlig genomgång gjorts av huvudprotokollen från regeringssammanträdena under perioden januari– december 2015. Vidare har underprotokollen för samma period från Miljö- och energidepartementet (serie A) och Försvarsdepartementet (serie A) granskats. Till grund för granskningen har legat aktuella protokoll och två promemorior som upprättats inom Miljö- och energidepartementet respektive Försvarsdepartementet, bilaga 2.2 . Vidare redovisas statistik över antalet regeringsärenden. Statistiken är grundad på en sammanställning från Statsrådsberedningen av antalet ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden under 2015, bilaga 2.1 .

Utredning i ärendet

Formell granskning av regeringsprotokollen

Gällande ordning m.m.

Protokoll vid regeringssammanträde Av 7 kap. 6 § regeringsformen framgår att det ska föras protokoll vid regeringssammanträde. Vidare framgår av 10 § förordningen (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen att protokollet vid ett regeringssammanträde ska bestå av ett huvudprotokoll och ett underprotokoll för varje departement. Underprotokollet för varje departement ska delas in i två serier, serie A och serie B. De delar av underprotokollet som innehåller uppgifter för vilka sekretess kan gälla bildar serie B. Övriga delar bildar serie A. Sent utfärdade författningar I 8 kap. 19 § regeringsformen föreskrivs att en beslutad lag ska utfärdas av regeringen så snart som möjligt. Av paragrafen följer vidare att lagar ska kungöras så snart som möjligt. Detsamma gäller förordningar, om inte annat anges i lag. Regeringsformen skiljer alltså mellan utfärdande och kungörande av en författning. Med utfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga utformning och med kungörande avses den dag författningen kommer från trycket. Enligt Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 2014:1) bör det datum då en författning ska träda i kraft normalt sättas så att författningen kan komma ut från trycket i Svensk författningssamling (SFS) minst fyra veckor före ikraftträdandet. En författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket senare än två veckor före ikraftträdandet (s. 101).

2 R EGERINGSPROTOKOLLEN 2016/17:KU10

Formulering av ärendemening i ärendeförteckningen Enligt Gula boken – beslut och protokoll hos regeringen (SB PM 2012:2 s. 39) bör ärendemeningen i ärendeförteckningen när det gäller förvaltningsärenden formuleras så att den inte föregriper regeringens beslut. Om en myndighet t.ex. har bett att få överskrida en anslagspost, bör ärendemeningen inte lyda ”Överskridande av en anslagspost” utan t.ex. ”Begäran av X-myndigheten att överskrida en anslagspost”.

Tidigare granskning

Under åren 1971–1997 granskade konstitutionsutskottet praktiskt taget årligen författningsutgivningen, framför allt tiden mellan kungörande och ikraftträdande. Vid granskningen våren 1996 (bet. 1995/96:KU30 s. 12 f.) framhöll utskottet att det i riktlinjerna för författningsutgivningen lagts fast att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och författningens ikraftträdande borde vara minst fyra veckor. Endast i speciella undantagsfall borde tiden kunna vara mindre än två veckor. Utskottet ansåg det inte vara godtagbart att 60 procent av författningarna inte uppfyllde de riktlinjer som ska gälla i normala fall. Att omkring en tredjedel av författningarna under flera år kommit ut mindre än två veckor före ikraftträdandet var enligt utskottet inte heller acceptabelt. Utskottet anförde vidare att det var ett självklart minimikrav att författningar inte kommer ut från trycket först efter ikraftträdandedatum. Hösten 1997 gjorde utskottet en granskning av författningsutgivningen som kan betecknas som fördjupad (bet. 1997/98:KU10 s. 14 f.) som bl.a. visade att den genomsnittliga tiden mellan riksdagsbeslut och ikraftträdande av lagändringar minskade kraftigt under den undersökta perioden (1975–1997). Detsamma gällde för tidsmarginalen mellan proposition och ikraftträdande; tiden för riksdagens beredning av lagförslag var däremot relativt konstant. I betänkandet redovisades vidare andelen författningar som utkommit senare än fyra veckor respektive två veckor före ikraftträdandet under perioden 1992– 1996, samt fördelat på de olika departementen. Under perioden minskade andelen författningar som utkommit senare än fyra veckor före ikraftträdandet från 72 till 58 procent. En liknande trend fanns även för de författningar som kommit ut från tryck senare än två veckor före ikraftträdandet där andelen mellan 1992 och 1996 minskade från 49 till 30 procent. Vid granskningen gjordes även ett försök att av de sena författningarna skilja ut vilka som kunde sägas ha någon betydelse för enskilda. Utskottet noterade dock samtidigt att det också finns förordningar som visserligen inte har någon direkt betydelse för enskilda, men som ändå är att anse som betydelsefulla i den meningen att de är av stor vikt för den aktuella myndigheten. Som ett exempel nämndes myndighetsinstruktioner, där utskottet anförde att det får antas vara av betydelse för en myndighet att den har möjlighet att ta del av ändringar i sin instruktion så att den i tid kan inrätta sig efter dessa. Utskottet behandlade författningsutgivningen även 2004 och anförde att utskottet utgår från att regeringen beaktade de ökade krav på förutsebarhet och framförhållning som budgetprocessen och EU-lagstiftningen fört med sig (bet.

2016/17:KU10 2 R EGERINGSPROTOKOLLEN

2004/05:KU10 s. 50). Författningsutgivningen granskas också som en del av granskningen av regeringsprotokollen, och iakttagelser har redovisats 2007 (bet. 2007/08:KU10 s. 11), 2009 (bet. 2009/10:KU10 s. 15), 2012 (bet. 2012/13:KU10 s. 12 f.), 2014 (bet. 2014/15:KU10 s. 14 f) och 2015 (bet. 2015/16:KU10 s. 12 f). Utskottet har vid dessa tillfällen bl.a. vidhållit att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft bör vara minst fyra veckor och endast i speciella undantagsfall mindre än två veckor samt att det självklart är ett minimikrav att författningar inte kommer ut från trycket efter ikraftträdandet. I sitt ställningstagande 2012 framhöll utskottet vidare att det utgick i från att regeringen i den utsträckning den råder över beslutsprocessen vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att leva upp till detta. I granskningen 2012 uppmärksammades frågan om hur tidpunkterna för regeringens avlämnande till riksdagen av propositioner som innehåller lagförslag förhåller sig till de föreslagna tidpunkterna för ikraftträdande av lagförslagen (bet. 2012/13:KU10 s. 47 f.). Utskottet anförde i sitt ställningstagande att riksdagen i en del ärenden inte fullt ut ges den tid som den bör ha för att behandla förslagen, om man inte frångår vad konstitutionsutskottet har uttalat om tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft. Utskottet framhöll att fyra veckor är snävt tilltaget med hänsyn till behovet av tid för att enskilda och myndigheter ska ges möjlighet att inrätta sig efter de kommande förändringarna.

Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen

Sent utfärdade författningar Under 2015 utfärdades vid Miljö- och energidepartementet 99 författningar (bilaga 2.1). Av genomgången av protokollen för samma period framgår att 41 författningar kungjordes mindre än fyra veckor innan författningen skulle träda i kraft. Vidare framgår att tio av dessa författningar kungjorts mellan 1 och 14 dagar före det ikraftträdandedatum som angavs, däribland två författningar som innebär pålagor för enskild. Formulering av ärendemening i ärendeförteckningen Vid Försvarsdepartementet har ett antal regeringsärenden under 2015 inneburit beslut om att medge tillträde till svenskt territorium för utländska militära statsluftfartyg. I dessa ärenden beslutar regeringen efter en begäran från annan stat om tillträde till svenskt territorium ska medges eller inte. Ärendemeningen är i förekommande fall formulerad som ”Tillträde till svenskt territorium för X-ländskt militärt statsluftfartyg”.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet (Statsrådsberedningen) begärt svar på fyra frågor varav tre gäller sent utfärdade författningar och en hur ärendemeningen i vissa fall formuleras i ärendeförteckningen. Som svar överlämnades den 6 oktober 2016 två promemorior som har upprättats vid

2 R EGERINGSPROTOKOLLEN 2016/17:KU10

Miljö- och energidepartementet respektive Försvarsdepartementet (bilaga 2.2). Sent utfärdade författningar Tre frågor som rör sent utfärdade författningar gäller Miljö- och energidepartementet. I frågorna begärdes kommentarer till dels att 41 av totalt 99 författningar kungjordes mindre än fyra veckor innan författningen skulle träda i kraft, dels att denna tid för 10 av de nämnda författningarna underskred två veckor, dels vilka överväganden som gjordes i två av de sistnämnda fallen där bestämmelserna innebär pålagor för enskilda. I promemorian anför departementet att tiden mellan kungörandet och ikraftträdandet bedömdes vara acceptabel i samtliga fall. Bedömningen anges vara gjord mot bakgrund av att de aktuella författningarna bl.a. avser myndigheter, upplysningsbestämmelser, bestämmelser som är gynnande för enskild, uppdatering av hänvisningar till bakomliggande EU-direktiv och bestämmelser om vissa avgifter som är kopplade till regler som vid utfärdandet ännu inte trätt i kraft. I de fall författningarna är lagar anförs att utfärdandet skedde efter riksdagens beslut så snart det var möjligt. Vidare innebär två författningar som kom ut från trycket två veckor innan de skulle träda i kraft (SFS 2015:2 och SFS 2015:154) pålagor för enskild. I båda fallen gäller författningarna ändrade avgifter som verksamhetsutövare ska betala för prövning och tillsyn. I promemorian redogörs särskilt för de överväganden som gjordes avseende tiden mellan kungörande och ikraftträdande. När det gäller SFS 2015:2 avser denna författning en årlig uppdatering av avgifter som tillståndshavare till kärnteknisk verksamhet ska betala till Strålsäkerhetsmyndigheten. Departementet anför att avgiftsändringarna var väntade av alla berörda och att ett ikraftträdande fjorton dagar efter att förordningen kom ut från trycket gav både verksamhetsutövarna och myndigheten tillräckligt med tid att anpassa sig till de nya avgiftsnivåerna. När det handlar om författning SFS 2015:154 innebär denna ändrade avgifter för miljöfarliga verksamheter avseende tillsyn och prövning. I promemorian anförs att tidpunkten för ikraftträdandet inte haft någon direkt betydelse för de enskilda verksamhetsutövarnas möjligheter att följa de nya reglerna. Detta eftersom avgifterna tas ut en gång per år och efter myndigheternas debiteringsbeslut. Vidare framhålls att förordningen innehåller övergångsbestämmelser som innebär en mjuk successiv övergång till de nya avgifterna samt att de nya avgifterna inte ska tas ut för den delen av 2015 som förlöpte innan bestämmelserna trädde i kraft. Det anförs dessutom att kontakter med myndigheter och branschorganisationer skedde under arbetets gång för att berörda skulle ha kännedom om de nya avgifterna. Mot denna bakgrund ansåg departementet att ett ikraftträdande fjorton dagar efter kungörandet gav både verksamhetsutövarna och myndigheterna tillräckligt med tid att anpassa sig till de nya avgiftsnivåerna.

2016/17:KU10 2 R EGERINGSPROTOKOLLEN

Formulering av ärendemening i ärendeförteckningen I en fråga som gällde Försvarsdepartementet begärdes en kommentar till varför formuleringen av ärendemeningen i ärendeförteckningen i vissa fall inte följer anvisningarna i Gula boken (SB PM 2012:2 s. 39). I promemorian anger departementet att den aktuella ärendetypen avser fall där regeringen tar ställning till om tillstånd för tillträde till svenskt territorium för utländska statsfartyg, statsluftfartyg och militära fordon ska meddelas. Vidare framgår i promemorian att ärendemeningen som används för sådana ärenden har använts sedan i vart fall år 2000 och att departementet bedömt att den inte föregriper regeringens beslut i frågan. Avslutningsvis anförs att det dock kan finnas anledning för departementet att överväga ett annat uttryckssätt med hänsyn till vad som framgår av Gula boken.

Antal regeringsärenden

I en promemoria från Statsrådsberedningen redovisas att totalt 5 007 regeringsärenden avgjordes vid regeringssammanträden under 2015. Den största ärendegruppen var anställningsärenden, följt av regleringsbrev samt anslags- och bidragsärenden. Jämfört med 2014 minskade antalet regeringsärenden med 276 stycken. Den ärendegrupp som minskade mest i antal var författningar (−146 st.) och den ärendegrupp som ökade mest i antal var anställningsärenden (+46 st.). Utvecklingen för samtliga ärendegrupper under 2015 och fördelningen på departement m.m. framgår av bilaga 2.1. Den sammantagna utvecklingen sedan 1988 framgår av nedanstående tabell.

2 R EGERINGSPROTOKOLLEN 2016/17:KU10

Tabell 2.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden 1988–2015

Källa: Statsrådsberedningens skrivelse av den 15 april 2016 (bilaga 2.1) och bet. 2015/16:KU10 tabell 2.1. Av tabellen framgår att antalet ärenden har minskat successivt under flera år, en trend som fortsatte 2015.

Utskottets ställningstagande

Som utskottet vid ett flertal tidigare tillfällen framhållit bör tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft i normalfallet vara minst fyra veckor och endast i speciella undantagsfall mindre än två veckor. Den aktuella granskningen visar att fyra av tio författningar utfärdade vid Miljö- och energidepartementet under 2015 har kungjorts mindre än fyra veckor före ikraftträdandet. De flesta av dessa författningar innehåller bestämmelser som inte har någon direkt betydelse för enskilda och i de fall författningarna var lagar skedde utfärdandet så snart det var möjligt. Två av de sent utfärdade författningarna innebär pålagor för enskilda och trädde i kraft

2016/17:KU10 2 R EGERINGSPROTOKOLLEN

endast fjorton dagar efter kungörandet. Samtidigt kan noteras att regeringen i det ena fallet föreskrivit en övergångsperiod till de nya reglerna och i båda fallen vidtagit vissa åtgärder för att berörda i förväg ska ha kännedom om vilka regeländringar som ska genomföras. Utskottet finner ändå skäl att framhålla sin tidigare uppfattning om vikten av att författningar kungörs i god tid före ikraftträdandet för att berörda ska hinna anpassa sig till de nya bestämmelserna. Detta får anses vara särskilt angeläget när det gäller bestämmelser som innebär pålagor för enskilda. Utskottet utgår från att regeringen – i den mån man råder över beslutsprocessen – vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att hålla de tidsramar som framgår av det föregående. När det avslutningsvis handlar om hur ärendemeningen i ärendeförteckningen i vissa fall bör formuleras har utskottet påtalat att formuleringen inte bör föregripa regeringens beslut i den aktuella frågan. Utskottet kan med tillfredsställelse notera att Försvarsdepartementet i sitt svar uppger att man mot bakgrund av de befintliga riktlinjerna finner anledning att i aktuella fall överväga ett annat uttryckssätt.

2016/17:KU10

3 Vissa förvaltningsärenden

Ärendet

Som ett led i konstitutionsutskottets granskning går utskottet varje år igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets genomgång omfattar ärenden som gäller överklagande av olika beslut om att utvidga eller upphäva strandskydd i vilka regeringen har fattat slutligt beslut under 2015 med undantag för 4 ärenden vars akter varit utlånade till mark- och miljödomstolen (totalt 27 ärenden). De granskade ärendena förtecknas i bilaga 3.1 . Till grund för granskningen har vidare legat två promemorior som upprättats inom Miljöoch energidepartementet, bilaga 3.2–3 .

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Domstolar samt författningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska, enligt 1 kap. 9 § regeringsformen (RF), i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. I förarbetena uttalades att bestämmelsen även gäller för regeringen, när den uppträder som högsta myndighet i förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138). I 7 kap. 2 § RF uttrycks ett allmänt beredningskrav när det gäller regeringsärenden. Enligt bestämmelsen ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens (FL) mening. Trots detta har det ansetts viktigt att regeringen i regeringsärenden följer de principer som FL ger uttryck för (Gula boken – beslut och protokoll hos regeringen, SB PM 2012:2, s. 47). Viktiga sådana principer är objektivitetsprincipen, offentlighetsprincipen och kommunikationsprincipen. Förvaltningslagen innehåller också vissa allmänna krav på hur ärenden handläggs. Enligt 7 § FL ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det framgår vidare att myndigheten vid handläggningen ska beakta möjligheten att själv hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Slutligen framhålls det att myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och att myndigheten även på andra sätt ska underlätta för den enskilde att ha med den att göra. Frågan om snabb handläggning ägnades särskild uppmärksamhet i förarbetena till förvaltningslagen. Konstitutionsutskottet uttalade (bet. 1985/86:KU21 s. 9 f.) att detta är en central fråga för de enskilda människorna men även för myndigheterna. Om behandlingen i många ärenden drar ut på

2016/17:KU10 3 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN

tiden skapas lätt stora ärendebalanser. Myndigheterna får då ägna en hel del tid åt att besvara frågor om de ärenden som väntar på avgörande. Inte sällan uppkommer dubbelarbete genom att ärendena måste läsas in av olika handläggare. Det är dock den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar ut på tiden. Att i ovisshet behöva gå och vänta under lång tid på ett myndighetsbeslut som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons ekonomiska eller personliga förhållanden kan förorsaka otrygghet och personligt lidande, kanske också ekonomiska förluster. Det gäller här inte en ren servicefråga utan handlar i hög grad också om den enskilda människans rättssäkerhet. När det gäller frågan om att hämta in yttranden framgår det av 13 § FL att innan en myndighet hämtar in ett yttrande genom remiss ska den noga pröva behovet av åtgärden. Behöver yttrande inhämtas från flera, ska det göras samtidigt, om inte särskilda skäl föranleder något annat. Av paragrafen följer vidare att om det inte är obehövligt, ska det anges i remissen i vilka avseenden och inom vilken tid ett yttrande önskas. Enligt 15 § FL ska uppgifter som en myndighet får på något annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. JO har vid upprepade tillfällen slagit fast att även andra uppgifter än sådana som kan ha betydelse för utgången i ärendet bör antecknas, såsom ”beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse” (JO 2005/06 s. 230) och ”andra uppgifter som kan komma att ligga till grund för åtgärder från myndighetens sida” (JO 2007/08 s. 261) eller som i övrigt ”rör ärendets gång” (JO 2007/08 s. 377), t.ex. ”kontakt med parter, andra personer eller myndigheter” (JO 2008/09 s. 264). JO har anvisat upprättande av tjänsteanteckningar som en vedertagen metod för att fullgöra dokumentationsskyldigheten. Sådana anteckningar ska avfattas omedelbart i samband med att myndigheten får tillgång till uppgifterna samt dateras och undertecknas av den som gör noteringen (se t.ex. JO 1993/94 s. 402, JO 1998/99 s. 214, JO 2005/06 s. 171, JO 2006/07 s. 284 och JO 2008/09 s. 264). I 16 § FL slås principen fast om en parts rätt till insyn i utredningsmaterialet i ett ärende. Av paragrafen följer att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Kommunikationsprincipen kommer till uttryck i 17 § FL. Enligt huvudregeln får ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som tillförts ärendet genom någon annan än henne eller honom själv och hon eller han har fått tillfälle att yttra sig över den. Myndigheten får dock i vissa fall avgöra ärendet utan kommunikation, bl. a. om avgörandet inte går någon part emot, om uppgifterna saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Vidare kan en myndighet avstå från kommunikation om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan skjutas

3 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN 2016/17:KU10

upp. Av paragrafen följer vidare att myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt.

Tidigare granskning

Konstitutionsutskottet har vid flera tidigare tillfällen i sin granskning av förvaltningsärenden uttalat att det är otillfredsställande med långa handläggningstider. Hösten 2003 (bet. 2003/04:KU10 s. 34 f.) konstaterade utskottet att de långa handläggningstider som förekom i de då granskade ärendena i allmänhet hade sin grund i att yttrandena över överklagandena bedömts behöva ta viss tid och att det hörde till regel snarare än undantag att anstånd med yttrandena beviljats. Utskottet framhöll i sitt ställningstagande att det rent allmänt ville understryka vikten av att prövningen av en anståndsansökan i överklagandeärenden görs med utgångspunkt i att ärendets handläggning inte onödigtvis fördröjs. De senaste årens granskningar av förvaltningsärenden har föranlett följande uttalanden från utskottet. Hösten 2010 (bet. 2010/11 :KU10 s. 16 f.) konstaterade utskottet att handläggningstiden i flera av de förvaltningsärenden som då granskades varit mycket lång, vilket inte var tillfredsställande. I några ärenden rörde det sig om handläggningstider på mellan fyra och åtta år och i ytterligare några var handläggningstiden drygt eller omkring två år. I flera av ärendena syntes vidare lång tid ha gått utan att några handläggningsåtgärder över huvud taget vidtagits. Utskottet noterade att vissa åtgärder för att förkorta handläggningstiderna hade vidtagits inom Regeringskansliet men att dessa möjligen borde ha satts in tidigare. Hösten 2011 (bet. 2011/12:KU10 s. 13 f.) konstaterade utskottet att handläggningstiden i två granskade överklagandeärenden hade varit lång. Beslut i ärendena hade meddelats först efter ett år och fyra månader respektive ett år och nio månader. Vidare konstaterade utskottet att det i vart fall i det ena ärendet hade gått förhållandevis lång tid, fem månader, utan att någon handläggningsåtgärd vidtagits. Utskottet anförde att det givetvis inte är tillfredsställande med långa handläggningstider i överklagandeärenden, men noterade att det av utredningen hade framgått att det rörde sig om sällsynta och i regel komplicerade ärenden som numera överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Hösten 2012 (bet. 2012/13:KU10 s. 17 f.) konstaterade utskottet att handläggningstiden i två av de då granskade ärendena med hänsyn till ärendenas art hade varit för lång – drygt åtta respektive knappt tre år – och att det i ärendena därtill hade gått lång tid från avslutad skriftväxling till dess att beslut meddelats. Utskottet framhöll att det självfallet inte är tillfredsställande med långa handläggningstider och underströk allmänt vikten av att handläggningen av ärenden inte onödigtvis fördröjs. Mot bakgrund av vissa

2016/17:KU10 3 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN

iakttagelser i samband med granskningen noterades också att det givetvis är angeläget att ordning råder i akterna. Hösten 2013 (bet. 2013/14:KU10 s. 26 f.) granskade utskottet bl. a. vissa överklagandeärenden vid Miljödepartementet och konstaterade att det givetvis var otillfredsställande att handläggningstiderna i ett antal ärenden var långa. Det rörde sig i omkring hälften av ärendena om handläggningstider på mellan ett och ett halvt och drygt två år. Vidare noterades att det i några ärenden hade förflutit lång tid utan att några utredningsåtgärder vidtagits eller att lång tid förflutit mellan avslutad skriftväxling och regeringens beslut i ärendet. Utskottet framhöll att handläggningen av komplexa förvaltningsärenden kräver en effektiv och ändamålsenlig organisation och noterade att den särskilda enhet för handläggning av förvaltningsärenden som avvecklats i samband med en omorganisation vid departementet den l januari 2011 hade återinrättats den l januari 2013. Hösten 2014 (bet. 2014/15:KU10 s. 20 f.) granskade utskottet bl.a. vissa överklagandeärenden. Utskottet konstaterade att handläggningstiderna i flera fall var långa och att det i flera ärenden förekom långa tidsutdräkter utan dokumenterade handläggningsåtgärder. I sitt svar uppgav Regeringskansliet att en ansträngd arbetssituation för medarbetarna och omsättning av personal var en förklaring till de långa handläggningstiderna. Utskottet påminde om att det i en tidigare granskning framkommit att det återinrättades en särskild miljöprövningsenhet i Miljödepartementet i januari 2013 i syfte att effektivisera handläggningen av förvaltningsärenden (bet. 2013/14:KU10 s. 30) och konstaterade att departementet i sitt svar uppgav att arbetet vid enheten präglats av en svårförutsägbar arbetsbelastning och hög personalomsättning. Utskottet framhöll att det inte är godtagbart att sådana lägen uppkommer i departementen att handläggningen av ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda fördröjs på grund av att personalsituationen inte är tillfredsställande (bet. 2001/02:KU10 s. 38). Vidare noterade utskottet vad Regeringskansliet framhöll i fråga om att vissa ärenden ställer krav på omfattande inläsning och utredning samt svåra överväganden mellan olika ansvarsområden inom regeringen och att inte alla åtgärder i ärendehandläggningen leder till in- och utgående skrivelser. Samtidigt konstaterade utskottet att granskningen visade att långa tidsutdräkter kan förekomma även i föga omfångsrika och till synes okomplicerade ärenden. Utskottet påminde också om sitt uttalande i andra sammanhang om att befintliga och offentligrättsliga krav på dokumentation självfallet inte utesluter värdet av ytterligare dokumentation, både för den interna ärendehanteringen och för att i ett senare skede underlätta granskningen av handläggningen (bet. 2013/14:KU10 s. 76). Utskottet fann mot bakgrund av granskningen anledning att påminna om de uttalanden om snabb handläggning som gjordes i förarbetena till förvaltningslagen. Konstitutionsutskottet framhöll då att myndigheternas handläggningstider är en central fråga för de enskilda människorna men även för myndigheterna. Om behandlingen i många ärenden drar ut på tiden skapas lätt stora ärendebalanser som medför merarbete, t.ex.

3 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN 2016/17:KU10

genom att ärendena måste läsas in av olika handläggare. Det är dock den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar ut på tiden.

Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen

Som nämnts inledningsvis handlar de 27 förvaltningsärendena som granskats om överklagande av olika beslut om att utvidga eller upphäva strandskydd i vilka regeringen fattat slutligt beslut under 2015. Ärendena har handlagts vid Miljö- och energidepartementets miljöprövningsenhet (Me). Granskningen av ärendena har i huvudsak fokuserat på följande aspekter i handläggningen:

• total handläggningstid • tidsåtgång i olika skeden då handläggningen tycks ha avstannat • tidsåtgång mellan avslutad skriftväxling och regeringsbeslut • tidsåtgång mellan det att överklaganden inkommit och det att parterna

ombetts komplettera överklagandena. Redovisningen nedan baseras på iakttagelserna i ärendena i dessa avseenden, vilket innebär att ett och samma ärende kan förekomma på flera ställen i redovisningen.

Total handläggningstid

Genomgången av akterna visar att den totala handläggningen var under ett halvt år i 2 ärenden (M2015/00710/Me och M2015/03489/Me), mellan ett halvt år och ett år i 16 ärenden (M2014/01732/Me, M2014/02833Me, M2014/02834Me, M2014/02850/Me, M2014/02915Me, M2014/02990Me, M2014/02991/Me, M2014/02992/Me, M2014/03031/Me, M2015/00275/Me, M2015/00337/Me, M2015/00339/Me, M2015/00441/Me, M2015/00442/Me, M2015/00616/Me och M2015/02067/Me), mellan ett och ett halvt år i 4 ärenden (M2014/01499/Me, M2014/01818/Me, M2014/02088/Me, M2014/02335/Me), mellan ett och ett halvt år och två år i 2 ärenden (M2013/02605/Me och M2014/00048/Me) och mellan två och två och ett halvt år i 3 ärenden (M2013/00062/Me, M2013/00067/Me och M2013/01961/Me). Genomgången av akterna visar att flera ärenden är komplexa och t.ex. innehåller ett flertal överklaganden där det sker flera skriftväxlingar. Samtidigt har noterats att det finns ärenden där den totala handläggningstiden uppgår till flera månader utan att det verkar ha krävts några omfattande utredningsåtgärder i ärendena. I ett ärende (M2015/00337/Me) fattar regeringen beslut om att upphäva länsstyrelsens beslut och sända det åter till länsstyrelsen för ny behandling eftersom länsstyrelsen inte delgivit sitt förslag på rätt sätt så att berörda sakägare har fått en möjlighet att komma till tals, något som också åberopats i ett av överklagandena i ärendet. Av handlingarna framgår att handläggaren vid departementet ca 9 månader efter det att överklagandena kom in för prövning

2016/17:KU10 3 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN

samtalade med länsstyrelsen för att fastställa hur förslaget kungjorts. Två veckor senare fattar regeringen ovan nämnda beslut. Liknande iakttagelser har gjorts för tre andra ärenden (M2014/02833/Me, M2014/02834/Me och M2014/02850/Me). Här förekommer dock viss skriftväxling och komplettering av överklaganden men ca 11 månader efter det att överklagandena inkommit samtalar handläggaren vid departementet med länsstyrelsen som bekräftar att förslaget inte kungjorts i Post- och Inrikes Tidningar. Lite drygt två veckor senare fattar regeringen beslut om att upphäva länsstyrelsens beslut och sända det åter till länsstyrelsen för ny behandling då delgivningen av förslaget inte skett på ett korrekt sätt. Även här åberopas felaktig delgivning i vissa överklaganden. I ett annat ärende (M2015/00710/Me) har länsstyrelsen avvisat ett överklagande med hänvisning till att överklagandet inkom en dag för sent. Avvisningsbeslutet överklagades och ärendet översändes till regeringen för prövning. Drygt fyra månader efter det att överklagandet lämnades in till regeringen avslogs överklagandet med hänvisning till att det ursprungliga överklagandet inkommit för sent. Det finns inget i akten utöver de handlingar som skickats från länsstyrelsen.

Tidsåtgång i olika skeden av beredningen

I ett par av de granskade ärendena synes handläggningen ha blivit liggande i olika skeden under en förhållandevis lång tid utan att några åtgärder har dokumenterats eller beslut har fattats i ärendet. I ett ärende (M2014/00048/Me) noteras att kompletteringar från klaganden har blivit liggande i ca 6 veckor innan de skickades till länsstyrelsen för yttrande. I ett annat ärende (M2015/00275/Me) dröjer det ca 5 månader mellan det att den klagande inkommer med en komplettering och handläggaren vid departementet kontaktar den klagande för att be om ett förtydligande.

Tidsåtgång mellan avslutad skriftväxling och regeringsbeslut

I några ärenden har det gått flera månader mellan det att skriftväxlingen har avslutats eller den senaste dokumenterade handläggningsåtgärden (t.ex. en tjänsteanteckning) och det att regeringen har fattat beslut i ärendet. I ett ärende (M2013/02605/Me) kan noteras att det dröjer ca 6 månader mellan det att en dom som vunnit laga kraft i Mark- och miljödomstolen som innebär att den detaljplan som ligger till grund för länsstyrelsens beslut (tillika det beslut som är överklagat till regeringen) att upphäva strandskyddet har upphävts och det att regeringen beslutar att avskriva ärendet. I ett annat ärende (M2015/00616/Me) dröjer det ca 6 månader från det att en klagande inkommer med en komplettering för att styrka rätten att klaga och det att regeringen fattar beslut om att inte ta upp överklagandet till prövning eftersom regeringen finner att den klagande inte har rätt att överklaga beslutet. Slutligen dröjer det i ett annat ärende (M2013/01961/Me) ca 1 år och 2 månader efter det att det sista yttrandet inkommer i ärendet och regeringen fattar sitt beslut.

3 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN 2016/17:KU10

Tidsåtgång mellan inkommen överklagan och begäran om komplettering m.m.

I cirka hälften av ärendena har regeringsbeslut föregåtts av att kompletteringar har begärts in. Vid genomgången har det uppmärksammats att det i flera ärenden har gått flera månader mellan det att ett överklagande har kommit in till det att kompletteringar begärts. I ett ärende (M2013/00067/Me) ombads en klagande i en skrivelse den 21 oktober 2013 – drygt 9 månader efter det att överklagandet inkom till departementet – styrka vilka fastigheter vederbörande ägde inom det utvidgade strandskyddsområde som länsstyrelsen beslutat om. Inom ramen för samma ärende ombads flera klaganden inkomma med slutförelägganden den 19 juni 2014 – cirka ett och ett halvt år efter det att överklagandet inkom till departementet – med anledning av att en åberopad tidigare insänd skrivelse i ärendet till länsstyrelsen inte visade sig finnas (trots att länsstyrelsen skickat in samtliga handlingar i ärendet). Vidare ombads flera klaganden i ett annat ärende (M2014/00048/Me) i skrivelser den 21 januari 2015 styrka deras rätt att klaga – drygt ett år efter det att det att överklagandet inkom till departementet. I ännu ett ärende (M2014/01818/Me) ombads en klagande genom en skrivelse den 21 augusti 2015 – ett drygt år efter det att överklagandet inkom till departementet – inkomma med en komplettering som styrker rätten att klaga. Den 14 september 2015 inkommer en komplettering och en dryg månad senare fattar regeringen beslut om att inte ta upp överklagandet till prövning.

Promemorior från Regeringskansliet

Genom en skrivelse som sändes till Regeringskansliet den 29 september 2016 har utskottet begärt svar på ett antal frågor. Som svar översändes den 20 oktober 2016 en promemoria upprättad inom Miljö- och energidepartementet (bilaga 3.2). Som svar på utskottets frågor om handläggningstider uppger departementet inledningsvis att miljöprövningsenhetens arbetsbelastning alltjämt är svår att förutse, vilket även fortsättningsvis medför ständig prioritering och flexibilitet i enhetens arbete. Vidare anför departementet att länsstyrelserna i samband med lagändringar av miljöbalkens strandskyddsregler som trädde i kraft den 1 juli 2009 fick i uppdrag av regeringen att genomföra en översyn och fatta nya beslut om utvidgat strandskydd. Detta har medfört att miljöprövningsenheten på kort tid fått in ett mycket stort antal ärenden. Från att ärenden om utvidgat strandskydd tidigare endast förekommit i något enstaka fall inkom 108 sådana ärenden till enheten mellan oktober 2014 och februari 2015. Det kan jämföras med att det under åren 2012 och 2013 i samtliga ärendekategorier inkom totalt 99 respektive 103 ärenden till enheten. År 2014 och 2015 var motsvarande siffra 128 respektive 199 ärenden. Departementet anför att en ökning av antalet ärenden var förväntad och enheten förstärktes därför med ytterligare en ärendehandläggare under 2015. Handläggningen av de överklagade besluten om utvidgat strandskydd uppges dock ha varit mer resurskrävande än vad som

2016/17:KU10 3 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN

kunnat förutses, bl.a. mot bakgrund av deras komplexitet. Ett stort antal ärenden har också behövts återförvisas till länsstyrelserna för ny handläggning och nytt beslut, vilket i vissa fall har lett till nya överklaganden. Detta har medfört att enheten fortfarande har ett stort inflöde av nya överklagade strandskyddsbeslut. Allt detta uppges påverka ärendenas handläggningstid. När det gäller de tre ärenden vars handläggningstid uppgått till över två år anför departementet att samtliga krävt omfattande utredningsarbete. Av promemorian framgår också att den gemensamma beredningen mellan berörda departement har pågått i mellan ca 6 och 7 månader. Som svar på utskottets fråga om det finns något mål för hur lång den genomsnittliga handläggningstiden bör vara för dessa typer av ärenden anför departementet att enheten har som mål att 75 procent av enhetens samtliga ärendetyper ska avgöras inom ett år och att den aktivt arbetar med att korta handläggningstiderna. Som svar på utskottets fråga om det sker en genomläsning av samtliga ärenden när de kommer in för att göra en första preliminär bedömning uppger departementet att detta alltid sker, och i den mån det inte görs någon annan bedömning avgörs ärendena i den ordning de kommer in. Departementet anför också att utgångspunkten för handläggningen av överklagandeärenden är att den ska ske snabbt, effektivt och utan att rättssäkerheten eftersätts. Som svar på frågan om vad skälen är till att det finns ett par ärenden som under pågående utredning tycks ha blivit liggande under längre perioder utan några synbara utredningsåtgärder uppger departementet att arbetssituationen har krävt att enheten prioriterar de mest angelägna frågorna och att prövningen i flera ärenden samordnas där så är möjligt. I ärenden om utvidgat strandskydd förekommer inte sällan inhibitionsyrkanden eller interimistiska yrkanden som har förtur. I svaret framhålls också att beredningen av ett ärende innehåller handläggningsmoment som inte nödvändigtvis resulterar i in- och utgående skrivelser, t.ex. inläsning, överväganden och bedömningar. Därtill innefattar den avslutande beredningen av ett ärende en slutlig genomlysning av samtliga omständigheter, vilket också påverkar tidsåtgången. När det gäller handläggningstiderna mellan avslutad skriftväxling och regeringsbeslut uppger departementet att det kan föreligga flera skäl till varför handläggningstiderna varierar. I svaret anges särskilt att det även efter avslutad skriftväxling kan behövas tidskrävande bedömningar och att gemensamberedningen i vissa ärenden är omfattande och tidskrävande. Departementet anför i sitt svar i fråga om skälen till att det i några ärenden gått över ett år mellan det att överklagande inkommit till departementet till dess att den överklagande ombetts komplettera överklagandet att det mot bakgrund av komplexiteten i ärenden som rör utvidgat strandskydd ibland är först i den avslutande beredningen som ett kompletteringsbehov tydliggörs. Den 27 oktober 2016 översände utskottet en skrivelse till Regeringskansliet med begäran om en redogörelse för den analys som gjordes för att bedöma behovet av resurser inom Regeringskansliet för handläggningen av överklaganden med anledning av ändringarna av strandskyddsreglerna och

3 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN 2016/17:KU10

svar på en kompletterande fråga om hur det konstaterade resursbehovet bereddes vidare i Regeringskansliet. Som svar översändes den 17 november 2016 en promemoria upprättad inom Miljö- och energidepartementet (bilaga 3.3). I svaret anförs bl.a. följande. För att möta den förväntade ökningen av förvaltningsärenden, framför allt antalet överklagade strandskyddsärenden, förstärktes enheten i mars 2014 med en tidsbegränsad anställning. I december 2015 omvandlades denna till en tillsvidareanställning. Departementet bedömde dock att ärendetillströmningen skulle bli så omfattande även fortsättningsvis att det fanns behov av ytterligare resursförstärkning, vilket tillgodosågs genom en förstärkning i juni 2016 med en tidsbegränsad anställning. Departementet har gjort bedömningen att det föreligger behov av ytterligare förstärkningar på ärendesidan under de kommande budgetåren. I nuläget står det klart att enheten kommer förstärkas med åtminstone en tillsvidareanställning. Vidare anförs att departementets totala resursbehov har bedömts i samråd med förvaltningschefens kansli i Statsrådsberedningen. Därefter har departementet fördelat tilldelade resurser.

Utskottets ställningstagande

Utskottet uppmärksammar varje år i sin granskning någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets granskning har omfattat 27 ärenden som gäller överklagande av strandskyddsbeslut vid Miljö- och energidepartementet. Ärendena handläggs vid en särskild miljöprövningsenhet som återinrättades den 1 januari 2013. Som framkommit i en tidigare granskning var huvudsyftet med att återinrätta enheten att effektivisera handläggningen av förvaltningsärenden (bet. 2013/14:KU10 s. 31). Situationen vid enheten uppmärksammades i granskningen hösten 2014 i en genomgång av vissa överklagandeärenden vid Miljödepartementet när Regeringskansliet framhöll en ansträngd arbetssituation för medarbetarna vid enheten som en förklaring till de långa handläggningstiderna för flera av de då granskade ärendena. Arbetet vid enheten hade enligt uppgift från Regeringskansliet präglats av en svårförutsägbar arbetsbelastning och hög personalomsättning (bet. 2014/15:KU10 s. 42). Utskottet kan återigen konstatera att handläggningstiderna i flera fall är långa. I ett par ärenden förekommer också långa tidsutdräkter i olika skeden av beredningen utan dokumenterade handläggningsåtgärder, i flera ärenden har det gått flera månader mellan det att ett överklagande har kommit in till det att kompletteringar begärts och i ytterligare några ärenden har det gått flera månader mellan avslutad skriftväxling eller den senaste dokumenterade handläggningsåtgärden och det att regeringen har fattat beslut i ärendet. I sitt svar anför departementet bl.a. att miljöprövningsenhetens arbetsbelastning alltjämt är svår att förutse, vilket även fortsättningsvis medför behov av ständig prioritering och flexibilitet i enhetens arbete. Arbetssituationen lyfts även fram som en förklaring till att ärenden ibland kan bli liggande eftersom

2016/17:KU10 3 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN

situationen krävt att enheten prioriterar de mest angelägna frågorna. Av svaret framgår samtidigt att en ökning av antalet ärenden var förväntad och att enheten därför förstärktes med ytterligare en ärendehandläggare under 2015. Handläggningen av de överklagade besluten om utvidgat strandskydd uppges dock ha varit mer resurskrävande än vad som kunnat förutses. Utskottet finner mot bakgrund av den aktuella granskningen skäl att återigen framhålla att det inte är godtagbart att sådana lägen uppkommer i departementen att handläggningen av ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda fördröjs på grund av att personalsituationen inte är tillfredsställande (bet. 2001/02:KU10 s. 38, bet. 2014/15:KU10 s. 42). Utskottet noterar att departementet i sitt kompletterande svar uppger att enheten har förstärkts med en tidsbegränsad anställning under 2016 och att departementet bedömer att det föreligger behov av ytterligare förstärkningar på ärendesidan under de kommande budgetåren. Förvaltningslagen är inte tillämplig på regeringen men de förvaltningsrättsliga principer som kommer till uttryck i den bör följas av regeringen. Förvaltningslagens bestämmelser ställer krav på att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. I förarbetena till förvaltningslagen uttalade konstitutionsutskottet i fråga om snabb handläggning att myndigheternas handläggningstider är en central fråga för de enskilda människorna men även för myndigheterna. Om behandlingen av många ärenden drar ut på tiden skapas lätt stora ärendebalanser som medför merarbete, t.ex. genom att ärendena måste läsas in av olika handläggare. Det är dock den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar ut på tiden. Att i ovisshet behöva gå och vänta under lång tid på ett myndighetsbeslut som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons ekonomiska eller personliga förhållanden kan förorsaka onödig osäkerhet och kanske också ekonomiska förluster. Utskottet vill mot bakgrund av den aktuella granskningen framhålla att det i synnerhet när det gäller överklagandeärenden är viktigt att hålla handläggningstiderna så korta som möjligt eftersom ärendena många gånger redan pågått under en lång tid. I den aktuella ärendetypen kan en lång handläggningstid drabba såväl enskilda som kommuner hårt. Utskottet noterar att departementet uppger att det aktivt arbetar med att korta handläggningstiderna och vill understryka vikten av att det arbetet fortskrider. Utskottet vill i det sammanhanget utöver att framhålla betydelsen av en god personalsituation även betona att handläggningen av komplexa förvaltningsärenden kräver en effektiv och ändamålsenlig organisation. Departementet anför i sitt svar att utgångspunkten för handläggningen av överklagandeärenden är att den ska ske snabbt, effektivt och utan att rättssäkerheten eftersätts. Vidare framgår att det alltid sker en genomläsning av samtliga ärenden när de kommer in och att ärendena därefter avgörs i turordning i den mån det inte görs någon annan bedömning. Genomgången av akter i den aktuella granskningen visar att flera ärenden är komplexa. Detta

3 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN 2016/17:KU10

bekräftas även i svaret från Regeringskansliet som bl.a. anför att de tre ärenden vars handläggningstid uppgått till över två år samtliga har krävt ett omfattande utredningsarbete. Samtidigt har det i granskningen noterats att det finns ärenden där den totala handläggningstiden uppgår till flera månader utan att det verkar ha krävts några omfattande utredningsåtgärder. Mot bakgrund av den iakttagelsen kan det enligt utskottet finnas skäl att överväga om de nuvarande arbetssätten bör ses över för att skapa en så effektiv och ändamålsenlig organisation som möjligt och bl.a. skapa förutsättningar för att enkla ärenden får ett snabbt avslut. I den mån det framkommer systematiska brister i det underlag som ligger till grund för överklaganden förutsätter utskottet att åtgärder vidtas gentemot aktuella myndigheter för att så långt som möjligt säkerställa att ärendehanteringen vid dessa når upp till erforderliga krav på kvalitet och effektivitet.

2016/17:KU10

4 UD:s hantering av ärenden om barn i internationella förhållanden

Ärendet

I granskningen behandlas frågan om UD:s hantering av ärenden om barn i internationella förhållanden. Granskningen har avgränsats till ärenden som rör barn med svensk hemvist som olovligen förts bort eller kvarhålls i ett annat land och ärenden där svenska barn omhändertagits av ett annat lands sociala myndigheter. När det gäller den första ärendetypen omfattar granskningen samtliga ärenden som avslutats under första halvåret 2016 (24 ärenden) samt det äldsta öppna ärendet för följande fyra kategorier: nordiskt land, land inom EU (exklusive nordiska medlemsländer), land utanför EU inom ramen för 1980 års Haagkonvention och icke-konventionsland (totalt 4 ärenden). Den andra ärendetypen innefattar ärenden inom ramen för Bryssel II-förordningen och 1996 års Haagkonvention där utländska myndigheter har omhändertagit svenska barn och liknande ärenden där förordningen och konventionen inte är tillämpliga från 2014 och framåt. Totalt omfattar den delen i granskningen 12 ärenden. En översiktlig beskrivning av de granskade ärendena finns i bilaga 4.1–2 . Till grund för granskningen har det därutöver legat två promemorior från Utrikesdepartementet, bilaga 4.3–4 .

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Internationella konventioner

1980 års Haagkonvention Ett internationellt samarbete i syfte att motverka olovliga bortföranden och kvarhållanden av barn i internationella förhållanden kom till stånd genom Haagkonventionen den 25 oktober 1980 om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn. Konventionen gäller situationer där ett barn med hemvist i en konventionsstat förs bort till eller hålls kvar i en annan konventionsstat, och detta strider mot den rätt att ta ansvar för barnet som tillkommer en vårdnadshavare. Konventionen syftar till att säkerställa ett snabbt återförande av ett olovligt bortfört eller kvarhållet barn till det land där barnet har sin hemvist omedelbart före bortförandet eller kvarhållandet. Konventionen har också till syfte att skydda rätten till vårdnad och umgänge. Det den prövande domstolen har att ta ställning till är om bortförandet eller kvarhållandet var eller är olovligt och om barnet ska återföras eller inte. Domstolen ska därmed inte ta ställning i vårdnadsfrågan eller bedöma vilken

4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN 2016/17:KU10

förälder som är mest lämplig som vårdnadshavare. En eventuell vårdnadstvist ska enligt konventionen avgöras i det land där barnet har sin hemvist. Om det är fråga om ett olovligt bortförande eller kvarhållande är en konventionsstat i princip skyldig att besluta att barnet ska återföras. Det finns dock vissa undantag när ett återförande kan vägras. Undantagsbestämmelserna finns i artiklarna 12, 13 och 20. Ett återförande kan vägras om det har förflutit mer än ett år från den dag då det olovliga bortförandet eller kvarhållandet ägde rum och den rättsliga prövningen inletts och det visar sig att barnet rotat sig i sin nya miljö (artikel 12). Ett återförande kan också vägras om domstolen anser att det finns en allvarlig risk för att barnet skulle utsättas för fysisk eller psykisk skada eller försättas i en situation som inte är godtagbar om det återfördes, eller om barnet själv motsätter sig ett återförande och det har nått en sådan ålder och mognad att man bör ta hänsyn till barnets vilja (artikel 13). Om domstolen finner att den ansökande föräldern faktiskt inte utövade vårdnadsrätten vid den tid då bortförandet eller kvarhållandet ägde rum eller hade samtyckt till eller i efterhand godtagit bortförandet eller kvarhållandet kan domstolen också vägra ett återförande. Ett återförande kan slutligen vägras om det skulle anses vara oförenligt med de grundläggande principerna om skyddet för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (artikel 20). Enligt konventionen ska dessa vägransgrunder tolkas restriktivt. Av konventionen framgår att varje stat som tillträtt konventionen ska ha en centralmyndighet för att fullgöra de uppgifter som följer av konventionen (artikel 6). I Sverige är Utrikesdepartementet centralmyndighet, och uppgifter ligger på departementets konsulära enhet civilrättsgruppen (KC-C). Centralmyndigheterna ska samarbeta med varandra och främja samarbete mellan de ansvariga myndigheterna i sina respektive stater för att säkerställa att ett barn snabbt blir återfört och för att uppnå övriga mål i konventionen (artikel 7). Detta omfattar bl.a. att utröna var ett olovligen bortfört barn eller kvarhållet barn befinner sig, upplysa om den egna statens lagstiftning och de inrättningar som finns till skydd för barn, underlätta kommunikationen, bistå de ansvariga myndigheterna, säkerställa att barnet återförs frivilligt eller stödja uppgörelser i godo och, när omständigheterna kräver det, tillhandahålla eller underlätta tillhandahållandet av juridisk hjälp och rådgivning. Enligt konventionen ska domstolen behandla ärendena skyndsamt, och om domstolen inte fattar ett beslut i ärendet inom sex veckor från det att den tagit emot ansökan har den ansökande föräldern eller centralmyndigheten i den stat där ansökan behandlas på eget initiativ eller på begäran av centralmyndigheten som sänt över ansökan rätt att begära en förklaring till dröjsmålet (artikel 11). Genom lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn införlivades 1980 års Haagkonvention med svensk rätt.

2016/17:KU10 4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN

1996 års Haagkonvention Den i Haag den 19 oktober 1996 dagtecknade konventionen om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn (1996 års Haagkonvention) syftar till att stärka skyddet för barn i internationella situationer. Genom en tillämpning av konventionen ska man kunna undvika konflikter mellan olika rättssystem som gäller behörighet, tillämplig lag eller erkännande och verkställighet av domar och andra avgöranden. Syftet med konventionen är också att utveckla det internationella samarbetet när det gäller skydd av barn. Konventionen gäller alla avgöranden om föräldraansvar, t.ex. avgöranden om vårdnad, boende, umgänge eller en tillfällig placering utanför det egna hemmet. Konventionen trädde i kraft den 1 januari 2002. Våren 2012 godkände riksdagen Sveriges anslutning till konventionen (prop. 2011/12:85, bet. 2011/12:CU23, rskr. 2011/12:219). Konventionen är en del av svensk lagstiftning genom lagen (2012:318) om 1996 års Haagkonvention. 1996 års Haagkonvention har tillträtts av 45 stater till dagens datum. Sedan den 1 juli 2016 är konventionen tillämplig i förhållande till Norge. Andra stater som tillträtt konventionen är bl.a. USA, Australien och Ryssland. UD är det kontaktorgan (centralmyndighet) som fullgör uppgifter så att konventionen kan tillämpas på bästa sätt. Av artikel 5 i 1996 års Haagkonvention framgår att de rättsliga eller administrativa myndigheterna i den fördragsslutande stat där barnet har hemvist ska vara behöriga att vidta åtgärder som syftar till att skydda barnets person eller egendom. Det är således inte barnets medborgarskap som är styrande. Hemvistprincipen utgår från att den stat där barnet har sin hemvist har bäst förutsättningar att fatta beslut som rör barnet. Ett barns hemvist bedöms i varje enskilt fall utifrån en rad faktorer som t.ex. var barnet faktiskt vistas, barnets nationalitet och anknytning i övrigt genom familj, släkt, tidigare vistelse och skolgång. Den myndighet i en fördragsslutande stat som är behörig enligt artikel 5 kan enligt artikel 8 i undantagsfall, om den anser att myndigheten i en annan fördragsslutande stat i det särskilda fallet är bättre lämpad att bedöma vad som är till barnets bästa, antingen begära, direkt eller med hjälp av centralmyndigheten, att den andra myndigheten ska åta sig behörighet för att vidta sådana skyddsåtgärder som den anser nödvändig, eller låta handläggningen i ärendet vila och ge parterna tillfälle att lämna in en sådan framställning till myndigheten i den andra staten. En sådan framställning kan riktas till myndigheter i en fördragsslutande stat där barnet är medborgare, där det finns egendom som tillhör barnet eller till vilken barnet har en väsentlig anknytning. En framställning kan också riktas till den stat vid vars myndigheter talan har väckts om äktenskapsskillnad eller hemskillnad eller om annullering av äktenskap mellan barnets föräldrar. De berörda myndigheterna får sinsemellan överlägga i frågan. Den myndighet till vilken en framställning har riktats får åta sig behörigheten om den tillfrågade myndigheten anser att det är till barnets bästa.

4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN 2016/17:KU10

Av artikel 9 framgår vidare att om myndigheterna i en fördragsslutande stat som uppfyller ovan nämnda kriterier anser att de i det särskilda fallet är bättre lämpade att bedöma vad som är till barnets bästa, får de antingen begära, direkt eller med hjälp av centralmyndigheten, att den behöriga myndigheten i den fördragsslutande stat där barnet har hemvist ska bemyndiga dem att utöva behörighet för att vidta skyddsåtgärder som de anser nödvändiga, eller ge parterna tillfälle att lämna in en sådan framställning till myndigheten i den fördragsslutande stat där barnet har hemvist. De berörda myndigheterna får sinsemellan överlägga i frågan. Den myndighet som lämnade framställningen får utöva behörighet i stället för myndigheten i den fördragsslutande stat där barnet har hemvist endast om den sistnämnda myndigheten har beviljat framställningen. I brådskande fall ska myndigheterna i varje fördragsslutande stat på vars territorium barnet eller egendom som tillhör barnet finns ha behörighet att vidta nödvändiga skyddsåtgärder (artikel 11). De åtgärder som vidtas avseende ett barn som har hemvist i en fördragsslutande stat ska upphöra att gälla så snart de myndigheter som är behöriga enlig konventionen har vidtagit de åtgärder som situationen kräver. De åtgärder som vidtas avseende ett barn som har hemvist i en icke fördragsslutande stat ska upphöra att gälla i varje fördragsslutande stat så snart de åtgärder som situationen kräver och som vidtas av en annan stats myndigheter erkänns i den fördragsslutande staten i fråga. Bestämmelser om samarbete återfinns i kapitel 5 i konventionen. Enligt artikel 31 ska centralmyndigheten i en fördragsslutande stat, direkt eller genom myndighet eller andra organ, vidta alla lämpliga åtgärder för att underlätta kommunikation och underlätta stöd som föreskrivs i artiklarna 8 och 9 och i kapitel 5. Centralmyndigheten ska vidare vidta alla lämpliga åtgärder för att genom medling, förlikning eller liknande åtgärder underlätta samförståndslösningar till skydd för barnets person eller egendom i situationer som omfattas av konventionen. Därtill ska centralmyndigheten på begäran av en behörig myndighet i en annan fördragsslutande stat bistå med att ta reda på var ett barn befinner sig om det kan antas att barnet befinner sig och behöver skydd på den anmodade statens territorium. Efter en motiverad begäran från centralmyndigheten eller annan behörig myndighet i en fördragsslutande stat till vilken barnet har väsentlig anknytning får centralmyndigheten i den fördragsslutande stat där barnet har hemvist och befinner sig, direkt eller genom myndigheter eller andra organ, enligt artikel 32 rapportera om barnets situation och begära att den behöriga myndigheten i dess stat överväger huruvida åtgärder måste vidtas till skydd för barnets person eller egendom. De behöriga myndigheterna i en fördragsslutande stat får begära att myndigheterna i en annan fördragsslutande stat bistår med genomförande av skyddsåtgärder som vidtas med stöd av konventionen, särskilt i fråga om att säkerställa det faktiska utövandet av umgängesrätt och rätten att upprätthålla regelbundna direkta kontakter (artikel 35, punkt 1). Myndigheterna i en fördragsslutande stat i vilken barnet inte har hemvist får, på begäran av en

2016/17:KU10 4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN

förälder som är bosatt i den staten och som önskar få eller behålla umgängesrätt med barnet, samla in upplysningar eller underlag och får uttala sig i frågan om det är lämpligt att denna förälder utövar umgängesrätt och på vilka villkor sådan umgängesrätt skulle kunna utövas. Artikel 35 hindrar inte att en myndighet som är behörig enligt artiklarna 5–10 har rätt att vidta interimistiska åtgärder i avvaktan på att en begäran enligt punkt 2 besvaras. Av artikel 37 fastställs att en myndighet inte får begära eller överlämna upplysningar enligt kapitel 5 om det, enligt myndighetens uppfattning, skulle medföra fara för barnets person eller egendom eller innebära att friheten eller livet för en medlem av barnets familj allvarligt hotas. Artikel 4 innehåller en uppräkning av beslut som inte omfattas av konventionen. Här framgår bl.a. att den inte tillämpas på beslut om adoption eller åtgärder som utgör förberedelser för adoption. Bryssel II-förordningen Rådets förordning (EG) nr 2201/2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar (den nya Bryssel II-förordningen) innehåller liksom 1996 års Haagkonvention bestämmelser om vilket lands myndigheter som är behöriga att vidta åtgärder och vilket lands lag som ska tillämpas vid avgöranden som gäller föräldraansvar, t.ex. avgöranden om vårdnad, boende, umgänge eller en tillfällig placering av ett barn utanför det egna hemmet. Dessutom regleras frågan om erkännande och verkställighet av domar och andra avgöranden. De anger också under vilka förutsättningar ett barn kan placeras i ett annat land. Med stöd av bestämmelserna kan t.ex. ett beslut om tillfällig placering verkställas i en annan stat. Bryssel II-förordningen är direkt tillämplig i alla EU:s medlemsstater med undantag för Danmark. Utrikesdepartementet är enligt förordningen centralmyndighet i Sverige och har till uppgift att på olika sätt bistå vid tillämpningen av Bryssel II-förordningen. Liksom i 1996 års Haagkonvention är huvudregeln att myndigheterna i den stat där barnet har sin hemvist är behöriga att vidta åtgärder för att skydda barnet och dess egendom. Det är således inte barnets medborgarskap som är styrande. När det gäller olovligt bortförande eller kvarhållande av barn innehåller förordningen regler som kompletterar 1980 års Haagkonvention; som exempel kan nämnas sådana regler som medför att ett ärende om att återföra ett olovligt bortfört barn ska handläggas snabbare. I artikel 55 i Bryssel II-förordningen regleras samarbete i enskilda ärenden om föräldraansvar. Här framgår att centralmyndigheterna på begäran av en centralmyndighet i en annan medlemsstat eller av en person med föräldraansvar ska samarbeta i enskilda ärenden för att uppnå syftena med förordningen. I detta syfte ska centralmyndigheterna direkt eller via myndigheter eller andra organ vidta alla lämpliga åtgärder, i enlighet med den lagstiftning som gäller för den aktuella medlemsstaten om skydd av personuppgifter, för att samla in och utbyta information om barnets situation,

4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN 2016/17:KU10

om pågående förfaranden eller om beslut som berör barnet. Centralmyndigheterna ska vidare informera och biträda personer med föräldraansvar som söker erkännande och verkställighet av domar inom myndighetens område, i synnerhet när det gäller umgänge och återlämnande av barn, underlätta kontakter mellan domstolar samt lämna information och stöd som kan vara till nytta för domstolarna vid tillämpning av artikel 56 som innehåller bestämmelser om placering av barnet i en annan medlemsstat. Artikel 15 innehåller bestämmelser om överföring av ärenden till en domstol som är bättre lämpad att pröva målet. Domstolar i en medlemsstat som är behöriga att pröva målet i sak får, om de anser att en domstol i en annan medlemsstat som barnet har en särskild anknytning till är bättre lämpad att pröva målet eller en specifik del av målet och om det är till barnets bästa, låta handläggningen av målet eller den aktuella delen av målet vila och ge parterna tillfälle att väcka talan vid domstolen i den andra medlemsstaten (1 a). Den behöriga domstolen kan också anmoda domstolen i den andra medlemsstaten att utöva sin behörighet (1 b). Bestämmelserna ska tillämpas på begäran av någon av parterna, på initiativ av domstolen eller på begäran av en domstol i en annan medlemsstat till vilken barnet har en särskild anknytning. Överföring på initiativ av domstolen eller på begäran av en domstol i en annan medlemsstat får dock inte ske om det inte godtas av åtminstone en av parterna. Barnet ska anses ha en särskild anknytning till en medlemsstat om barnet, efter det att talan väckts vid den behöriga domstolen, har fått eller haft hemvist i den medlemsstaten, barnet är medborgare i medlemsstaten, någon av personerna med föräldraansvar har hemvist i den medlemsstaten eller om tvisten rör åtgärder till skydd för barnet i samband med förvaltning eller bevarande av eller förfogande över egendom som tillhör barnet och som finns i den medlemsstaten. Domstolarna i den andra medlemsstaten får, om det på grund av särskilda omständigheter i målet är till barnets bästa, förklara sig behöriga inom sex veckor från det att talan väcks på grundval av punkt 1 a eller 1 b. I så fall ska den domstol där talan först har väckts förklara att den inte är behörig. I annat fall ska den domstol där talan först har väckts fortsätta att utöva sin behörighet i enlighet med förordningen. Av artikeln framgår slutligen att domstolarna ska samarbeta vid tillämpningen av artikeln, antingen direkt eller via centralmyndigheterna. FN:s barnkonvention FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) antogs av FN:s generalförsamling den 20 november 1989. Konventionen trädde i kraft den 2 september 1990 och har ratificerats av Sverige. Barnkonventionen föreskriver bl.a. att konventionsstaterna ska vidta åtgärder för att bekämpa olovliga bortföranden och kvarhållanden av barn i utlandet.

2016/17:KU10 4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN

Utrikesdepartementets vägledning

Utrikesdepartementet har beslutat om en vägledning om olovligt bortförda eller kvarhållna barn samt vårdnads- och umgängesskyldighet (den 1 juli 2010, reviderad den 25 maj 2016). Vägledningen behandlar framför allt utlandsmyndigheternas roll i relation till Utrikesdepartementets konsulära enhet civilrättsgruppen (KC-C). Av vägledningen framgår att den svenska centralmyndigheten har en neutral roll och därmed inte företräder någon av föräldrarna. Vägledningen omfattar både konventionsärenden och ickekonventionsärenden och innehåller korta beskrivningar av vad som gäller beroende på om konventionen är tillämplig eller inte. I varje avsnitt finns också ett antal exempel på hur, varför och i vilket skede en utlandsmyndighet kan bli kontaktad och hur myndigheten bör agera i sådana fall. När det gäller konventionsärenden framgår t.ex. att utlandsmyndigheten kan bli ombedd att göra påtryckningar hos centralmyndigheten om ett ärende inte drivs framåt i verksamhetslandet. Om domstolsprocessen tar orimligt lång tid kan det också finnas anledning för utlandsmyndigheten att efter samråd med KC-C efterhöra ärendets status. I icke-konventionsärenden kan utlandsmyndigheten bl.a. bli ombedd att försöka lokalisera barnet och/eller den bortförande föräldern. Vidare kan KC-C be utlandsmyndigheten att undersöka om det går att få till stånd ett frivilligt återförande av barnet. Vid icke-konventionsärenden är det nationell lagstiftning som gäller, och utlandsmyndigheten kan därför också bli ombedd att undersöka hur vårdnadsförhållandena ser ut enligt den nationella lagstiftningen och i det enskilda fallet. Om det skulle bli aktuellt med en vårdnadsprocess eller liknande i nationell domstol kan utlandsmyndigheterna också bli ombedda att ta fram listor med kontaktuppgifter till advokater i landet. Vägledningen innehåller också en checklista för vad utlandsmyndigheten bör göra om den blir kontaktad av en förälder vars barn har blivit bortförda eller kvarhållna.

Förvaltningslagens bestämmelser

Förvaltningslagen (FL) innehåller bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden. Viktiga sådana bestämmelser gäller objektivitetsprincipen, offentlighetsprincipen och kommunikationsprincipen. Förvaltningslagen innehåller också vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden. Enligt 7 § FL ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det framgår vidare att myndigheten vid handläggningen ska beakta möjligheten att själv hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Slutligen framhålls att myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och att myndigheten även på andra sätt ska underlätta för den enskilde att ha med den att göra. Enligt 4 § FL ska varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.

4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN 2016/17:KU10

Frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt. Myndigheten ska vidare ta emot besök och telefonsamtal från enskilda (5 § FL). Enligt 15 § FL ska uppgifter som en myndighet får på något annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. JO har vid upprepade tillfällen slagit fast att även andra uppgifter än sådana som kan ha betydelse för utgången i ärendet bör antecknas, såsom ”beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse” (JO 2005/06 s. 230) och ”andra uppgifter som kan komma att ligga till grund för åtgärder från myndighetens sida” (JO 2007/08 s. 261) eller som i övrigt "rör ärendets gång” (JO 2007/08 s. 377), t.ex. ”kontakt med parter, andra personer eller myndigheter” (JO 2008/09 s. 264). JO har anvisat att upprättande av tjänsteanteckningar som en vedertagen metod för att fullgöra dokumentationsskyldigheten. Sådana anteckningar ska avfattas omedelbart i samband med att myndigheten får tillgång till uppgifterna samt dateras och undertecknas av den som gör noteringen (se t.ex. JO 1993/94 s. 402, JO 1998/99 s. 214, JO 2005/06 s. 171, JO 2006/07 s. 284 och JO 2008/09 s. 264). I 16 § FL fastslås principen om en parts rätt till insyn i utredningsmaterialet i ett ärende. Av paragrafen följer att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Kommunikationsprincipen kommer till uttryck i 17 § FL. Enligt huvudregeln får ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som tillförts ärendet genom någon annan än henne eller honom själv och hon eller han har fått tillfälle att yttra sig över den. Myndigheten får dock i vissa fall avgöra ärendet utan kommunikation, bl. a. om avgörandet inte går någon part emot, om uppgifterna saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Vidare kan en myndighet avstå från kommunikation om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan skjutas upp. Av paragrafen följer vidare att myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt.

Tidigare riksdagsbehandling

Uppföljning av civilutskottet

Civilutskottet beslutade den 8 april 2008 att göra en uppföljning av frågan om olovligen bortförda och kvarhållna barn i internationella förhållanden. Resultatet av uppföljningen presenterades i mars 2009 i en rapport (2008/09:RFR8). I rapporten anges att det är förenat med svårigheter att uppskatta den reella omfattningen av bortföranden och kvarhållanden av barn. Det redovisas att det 2008 kom in totalt 105 ärenden till UD varav 79 rörde olovligt bortförande

2016/17:KU10 4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN

eller kvarhållande och 15 umgängesrätt. De resterande elva ärendena avsåg verkställighet av domar eller assistans i kontakter med sociala myndigheter i olika länder. Uppföljningen visade att det totala antalet ärenden om olovligt bortförda eller kvarhållna barn som rapporterats till UD tyder på en ökning. Vidare visade uppföljningen att i 54 procent av de undersökta ärendena var det modern som bortförde eller kvarhöll barnet. När det gällde ärenden där Haagkonventionen inte var tillämplig var det nästan alltid fadern som förde bort barnet från Sverige. Den genomsnittliga åldern på barnet var runt sju år. I majoriteten av ärendena hade de inblandande parterna gemensam vårdnad om barnet. Uppföljningen visade att för de studerade ärendena stod Västeuropa för den högsta andelen när det gäller vilka länder det handlar om när det begärs en överflyttning till Sverige. Bland de länder som relativt ofta begärde en överflyttning från Sverige fanns övriga nordiska länder, USA och västeuropeiska länder. När det gäller frågan om vilka svenska myndigheter som är inblandade i ärenden om barnbortföranden visade uppföljningen att ett flertal svenska myndigheter var inblandade. I rapporten konstaterades att UD har en till största delen förmedlande, samordnande och informerande roll. Det är den behöriga domstolen i den samordnande staten som beslutar om ett barn ska återföras eller inte. Uppföljningen visade samtidigt att UD har en viktig uppgift i egenskap av centralmyndighet för barnbortförandeärenden. Vidare visade uppföljningen att en översyn av UD:s handläggning av denna typ av ärenden gjorts med anledning av riksdagens tillkännagivande (se nedan) och att arbetet med att effektivisera ärendehandläggningen fortsatte. Det angavs i rapporten att en faktor som bidrar till att ärenden kan hanteras snabbt och på bästa sätt ur barnets perspektiv är att centralmyndigheterna kan samarbeta och kommunicera med varandra. En förutsättning för detta är att centralmyndigheterna känner till varandras processer kring hur ett barnbortförandeärende hanteras i praktiken, rättssystem m.m. UD uppgav vid uppföljningen att man hade ett särskilt nära samarbete med de nordiska ländernas centralmyndigheter. Uppföljningen visade att det fanns svårlösta konventionsärenden som det tog lång tid att lösa. I rapporten angavs att för att kunna bidra till att ärenden klaras upp så tidigt som möjligt var det viktigt att den svenska centralmyndighetens arbete för att utveckla samarbetet med andra centralmyndigheter fortgick. I rapporten konstaterades att Sverige saknade ett kontaktorgan till den internationella organisationen International Social Service (ISS), som arbetar med att stödja individer och familjer i sociala frågor i internationella förhållanden. När det gällde handläggningstiderna för ärenden visade uppföljningen att handläggningstiderna för konventionsärenden varierade kraftigt, mellan fyra och 740 dagar för de ärenden som påbörjades 2006.

4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN 2016/17:KU10

Uppföljningen visade att UD lämnar information till allmänheten i första hand via sin webbplats. Vidare visade uppföljningen att denna information var svår att hitta och att webbplatsen inte varit helt uppdaterad vad gäller regler.

Tillkännagivanden av riksdagen på förslag från konstitutionsutskottet

Riksdagen tillkännagav i december 2006 att regeringen borde göra en översyn av hur handläggningen av ärenden om bortförda barn kan förbättras och effektiviseras samt därefter i lämplig form informera riksdagen om resultaten av översynen (bet. 2006/07:KU1, rskr. 2006/07:45). I ärendet yttrade sig utrikesutskottet till konstitutionsutskottet. Utrikesutskottet konstaterade i sitt yttrande att UD:s arbete med bortförda barn sker i enlighet med 1980 års Haagkonvention om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn, Bryssel II-förordningen och 1989 års FN-konvention om barnets rättigheter. Vidare anförde utrikesutskottet att när det gäller åtgärder för att hjälpa barn som bortförts till andra länder har Haagkonventionen generellt visat sig vara ett bra verktyg för att förebygga och motverka internationella bortföranden av barn och att konventionen bygger på samarbete och ömsesidigt förtroende för myndigheter i konventionsstaterna. Vidare konstaterade utrikesutskottet att ärenden om bortförande till länder som inte är anslutna till Haagkonventionen är svårlösta, och handläggningstiden blir ofta lång. Men även i ärenden med länder som är med i Haagsamarbetet visade erfarenheterna att det ibland kan ta mycket lång tid innan en lösning kan nås. Enligt utrikesutskottets uppfattning måste skyddet och respekten för de mänskliga och medborgerliga rättigheterna hos en av de svagaste och mest utsatta grupperna i samhället – barnen – utgöra en kärnuppgift för berörda svenska myndigheter och ärenden som rör bortförda barn prioriteras. Utrikesutskottet ansåg att regeringen mot denna bakgrund borde göra en översyn av hur handläggningen av denna typ av ärenden kan förbättras och effektiviseras samt därefter i lämplig form informera riksdagen om resultaten av en dylik översyn. Konstitutionsutskottet delade utrikesutskottets bedömning.

Skrivelse från regeringen

Mot bakgrund av riksdagens tillkännagivande om en översyn av hur handläggningen av ärenden om bortförda barn kan förbättras och effektiviseras beslutade regeringen den 2 februari 2012 om skrivelse 2011/12:65. I skrivelsen redogörs för hur arbetet bedrivs och vilka åtgärder som har vidtagits i handläggningen av dessa frågor. Av skrivelsen framgår att Utrikesdepartementet har vidtagit ett antal åtgärder för att ytterligare främja samarbetet med andra länders centralmyndigheter. Utrikesdepartementet har också tagit initiativ för att aktivt informera både vårdnadshavare och myndigheter om vad som kan göras för att förebygga olovliga barnbortföranden samt ytterligare förbättra möjligheterna till snabba återföranden av barn som olovligen förts bort. Genom att handläggarna utvecklat sin kompetens och genom interna organisationsgrepp kunnat renodla

2016/17:KU10 4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN

fokus på barnbortförandeärendenas olika aspekter och vad som i övrigt redovisats ovan har det sammantagna resultatet blivit att verksamheten på senare år har förbättrats och effektiviserats i en rad avseenden. Regeringens skrivelse behandlades av konstitutionsutskottet i juni 2012 (bet. 2011/12:KU21). Utskottet ansåg att det aktuella tillkännagivandet fick anses slutbehandlat genom regeringens skrivelse, och utskottet föreslog att riksdagen skulle lägga skrivelsen till handlingarna.

Motionsbetänkanden

Civilutskottet har behandlat ett antal motionsyrkanden om frågor om bortförda barn, senast i betänkande 2013/14:CU19. Civilutskottet ansåg att det var en angelägen fråga att bortförda barn så snart som möjligt kan återföras och att förhindra att barn förs bort. Det framgick att arbetet med dessa frågor till stor del styrs av internationella konventioner och samarbete på EU-nivå. Vidare framgick att frågorna också är uppmärksammade nationellt. Utskottet pekade på att det EU-gemensamma journumret var infört i Sverige och på de åtgärder som regeringen redovisat i skrivelse 2011/12:65 Redogörelse för regeringens arbete med att förbättra och effektivisera hanteringen av ärenden som rör internationella barnbortföranden. Mot den bakgrunden saknades det enligt utskottet anledning att föreslå någon åtgärd från riksdagen med anledning av motionsförslagen, som avstyrktes. Socialutskottet har behandlat ett motionsyrkande om omhändertagna svenska barn i Norge (bet. 2014/15:SoU10). I motionen förordas att regeringen ska ta initiativ till åtgärder som möjliggör att fall med omhändertagna svenska barn i Norge överförs till svenska myndigheter. I betänkandet refererades en interpellationsdebatt som rör samma fråga, och motionen avstyrktes utan närmare motivering i socialutskottets ställningstagande.

Skriftliga frågor och interpellationer

I en skriftlig fråga till dåvarande barn- och äldreministern om omhändertagna svenska barn i Norge (2013/14:119) ställdes en fråga om vad statsrådet avsåg att vidta för åtgärder för att komma till rätta med situationen där norska myndigheter inte velat överföra ärendena till Sverige. I sitt svar på frågan påminde statsrådet om att hon som minister varken får kommentera eller försöka påverka enskilda ärenden. Hon anförde dock mer generellt att norsk lagstiftning ligger till grund för omhändertaganden i Norge. Vidare är barnkonventionen inkorporerad i norsk rätt, vilket innebär att ansvariga myndigheter ska säkerställa det enskilda barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda. Barnets bästa ska vara det som är utslagsgivande vid alla åtgärder som rör barnet, och vad som är barnets bästa måste avgöras i varje enskilt fall med hänsyn till barnets egen åsikt och erfarenhet. I en interpellationsdebatt (ip. 2013/14:245) om omhändertagna svenska barn i Norge den 7 februari 2014 anförde barn- och äldreministern bl.a. följande:

4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN 2016/17:KU10

Som minister varken [kan jag] kommentera eller försöka påverka enskilda ärenden. När barn omhändertas av sociala myndigheter i Sverige gäller svensk lagstiftning oavsett vilket land barnet kommer från. På samma sätt är norsk lagstiftning gällande i Norge och ligger till grund för omhändertaganden i Norge oavsett vilket land barnet kommer från. Det norska rättssystemet liknar det svenska, och reglerna är ofta likartade i social- och familjerättsliga frågor. Jag vill gärna lyfta fram att Sverige i januari 2013 anslöt sig till 1996 års Haagkonvention om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn. Konventionen syftar till att stärka skyddet för barn i internationella situationer. Den ger till exempel myndigheter i ett konventionsland formella möjligheter att samarbeta i ett ärende gällande barn i ett annat konventionsland, inklusive ärenden som gäller placering av barn. Norge har ännu inte ratificerat denna konvention. Både Norge och Sverige har dock ratificerat barnkonventionen. Det innebär att ansvariga myndigheter i både Norge och Sverige ska säkerställa det enskilda barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda. Barnkonventionen sätter barnet i centrum och uttrycker barnets behov som rättigheter. En röd tråd i konventionen är barnets behov av och därmed rätt till båda sina föräldrar. Flera av barnkonventionens artiklar syftar till att ge barnet ett särskilt skydd i situationer där vuxenvärlden på olika sätt kränker barnet och brister i respekt för det. Barnet får inte skiljas från sina föräldrar mot deras vilja, om det inte är nödvändigt för barnets bästa. I barnkonventionen görs det också klart att barnets och vårdnadshavarnas intressen inte alltid sammanfaller. I avvägningen mellan barnets intressen och föräldrarnas har barnets företräde. Jag vill avsluta med att betona att insatser som genomförs mot föräldrars vilja alltid är förenat med svårigheter, även om det för barnet kan vara nödvändigt.

Utveckling av antalet ärenden över tid m.m.

I den tidigare nämnda uppföljningen som civilutskottet genomfört (2008/09:RFR8) presenteras statistik över utvecklingen av antal ärenden totalt under 2000-talet och för ett antal olika ärendekategorier för åren 2003 respektive 2006. I statistiken finns även uppgifter om handläggningstider för dessa två år. Inom ramen för den aktuella granskningen har utskottet begärt att få ta del av jämförbar statistik för 2015 (bilaga 4.3). I bilaga 4.5 redovisas den inkomna statistiken tillsammans med den jämförbara statistiken från civilutskottets uppföljning. För att ge en övergripande bild redovisas även antalet påbörjade ärenden som rör barn i internationella förhållanden över tid nedan. Som framgår av tabell 1 har antalet påbörjade ärenden ökat över tid. Under åren 2007, 2008 och 2015 har antalet påbörjade ärenden dock varit relativt konstant.

2016/17:KU10 4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN

Tabell 4.1 Antal påbörjade ärenden som rör barn i internationella förhållanden

Åren 2001–2008, 2015

Typ av ärende 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2015

Ärenden som rör olovligt bortförande eller kvarhållande 1980 års Haagkonventionsärenden 42 60 50 54 46 46 69 62 54 Icke-konventionsärenden 17 16 14 17 34 5 32 17 20 Totalt inom ärendetypen 59 76 64 71 80 51 101 79 74 Umgängesärenden 1980 års Haagkonventionsärenden 10 16 7 6 10 16 20 15 6 Placering av barn m.m.

ärendetyp Källa: UD

Vissa andra iakttagelser från statistiken är följande: Antalet öppna ärenden är väsentligt fler 2015 jämfört med 2009. Ökningen gäller utgående ärenden som rör olovligt bortförande eller kvarhållande samt umgängesärenden inom ramen för Bryssel II-förordningen (se tabell 2 i bilaga 4.5). Antalet utgående ärenden som rör bortföranden eller kvarhållanden har också ökat jämfört med 2003, 2006 och 2015 (se tabell 3 i bilaga 4.5). När det gäller fördelning av handläggningstiderna för utgående och inkommande 1980 års Haagkonventionsärenden har andelen ärenden med en handläggningstid på mer än ett år minskat över tid vid en jämförelse av 2003, 2006 och 2015. Andelen ärenden med en handläggningstid inom 27–52 veckor var dock som störst 2015 (se tabell 4 i bilaga 4.5). Handläggningstiden för utgående och inkommande konventionsärenden varierar kraftigt. För samtliga tre år finns exempel på ärenden som har avslutats inom några dagar samtidigt som vissa ärenden tagit flera år att nå ett avslut i (se tabell 5 i bilaga 4.5). Handläggningstiden för icke-konventionsärenden är längre än för konventionsärenden (se tabell 6 i bilaga 4.5). Antal ärenden är dock få, och det är därför svårt att göra en direkt jämförelse med konventionsärenden. Slutligen var antalet avslut inom ramen för 1980 års Haagkonvention som beror på frivilligt återförande lägre 2015 än 2003 och 2006 (tabell 7 i bilaga 4.5). Andelen avslut som beror på juridiskt beslut om återförande är relativt konstant, med en något högre andel 2006. Andelen ärenden med övriga avslutsorsaker är betydligt högre 2016 än 2003 och 2006. Av tabellkommentaren framgår att övriga avslutsorsaker för 2016 nästan uteslutande avser ärenden där den sökande har dragit tillbaka sin ansökan. För de tidigare åren framgår i civilutskottets rapport att övriga avslut omfattade orsaker som t.ex. att den sökande slutade

4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN 2016/17:KU10

höra av sig till sitt juridiska ombud eller den berörda centralmyndigheten, att barnet lokaliserades i ett annat land så att centralmyndigheten överlät ärendet till det landets centralmyndighet eller att barnet under ärendets gång fyllde 16 år. Det framgår inte närmare vilken orsak som var den mest frekventa.

Iakttagelser vid granskningen

Olovligt bortförda eller kvarhållna barn

Översiktlig beskrivning av ärendena som granskats Som framgår inledningsvis avser en del av granskningen barnbortföranden eller kvarhållanden där barn förts från Sverige eller hålls kvar i ett annat land utanför Sverige. Granskningen omfattar samtliga ärenden som avslutats under första halvåret 2016 (24 ärenden) samt det äldsta öppna ärendet för fyra olika kategorier. När det gäller de ärenden som avslutats under första halvåret 2016 var 15 konventionsärenden och nio icke-konventionsärenden. Konventionsärendena omfattar såväl länder i Norden som länder inom och utanför EU. Den kortaste handläggningstiden för konventionsärenden var 14 dagar, och den längsta handläggningstiden var 1 042 dagar. Medellängden var ca 364 dagar. Den kortaste handläggningstiden för ett icke-konventionsärende var 461 dagar, den längsta handläggningstiden var 4 124 dagar och medellängden var ca 1 288 dagar. Handläggningstiden per den 19 september 2016 för de fyra äldsta öppna ärendena var 262 dagar (nordiskt land), 1 453 dagar (land inom EU), 2 060 dagar (1980 års Haagkonvention, land utanför EU) och 3 494 dagar (ickekonventionsland). I bilaga 4.1 finns en tabell med en översiktlig beskrivning av de granskade ärendena. I majoriteten av de granskade konventionsärendena är det mamman som har fört bort eller hållit kvar barnet, och för icke-konventionsärendena gäller det omvända. I sju av de granskade avslutade ärendena finns det ingen klarhet i vad som har hänt. Ärendet har då oftast avslutats på grund av utebliven kontakt med den ansökande föräldern, men i något fall beror det också på att den bortförande eller kvarhållande föräldern och barnet inte har kunnat lokaliseras. I sju av de 15 granskade konventionsärendena har det kommit ett domstolsutlåtande som avslutar processen. Fyra av dessa gäller en Haagprocess; i tre av dessa har domstolen beslutat om återförande, och i ett fall har domstolen beslutat att barnet inte ska återföras. De övriga tre ärendena har avslutats genom en nationell vårdnadsprocess. En nationell vårdnadsprocess har även avlutat ett icke-konventionsärende. I nio ärenden har ansökan återkallats. För fyra av dessa var anledningen att barnen återförts, i ett ärende hade föräldrarna nått en frivillig överenskommelse, i två ärenden framkom omständigheter som gjorde att det saknades grund för en Haagansökan, i ett ärende skulle den ansökande föräldern påbörja en nationell vårdnadstvist med hjälp av ett lokalt ombud och i ett ärende avslutningsvis var det utifrån dokumentationen oklart

2016/17:KU10 4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN

varför den ansökande föräldern återkallade sin ansökan (det var också det ärendet med kortast handläggningstid, 14 dagar). Generella iakttagelser Inledningsvis kan konstateras att de granskade ärendena är väldigt olika, och i någon mening är varje ärende unikt. Detta gör att det är svårt att jämföra ett ärende med ett annat. Även om ärendena innehåller vissa rutinmässiga inslag, som att skicka över inkomna ansökningar till andra länders centralmyndigheter, gör de olika omständigheterna som råder i de olika ärendena att det ställs krav på handläggarna att anpassa handläggningen efter det aktuella ärendet. En väg som kan vara framgångsrik i ett ärende fungerar kanske inte i ett annat. Detta gäller i synnerhet icke-konventionsärenden men även i viss mån konventionsärenden eftersom tillämpningen av konventionen i olika länder skiljer sig åt. Handläggningstider Tidsfaktorn framhålls som väldigt viktig i de här ärendena. I Utrikesdepartementets informationsbroschyr om barn som olovligen förs bort eller kvarhålls i ett annat land, som riktar sig till drabbade föräldrar, skriver departementet att ”det kan inte nog understrykas att det är viktigt att du handlar snabbt”. Haagförfarandet vilar på att man på ett så snabbt och effektivt sätt som möjligt kan återföra barnet, och vid långa handläggningstider kan domstolen t.ex. neka en återföring om det visat sig att barnet rotat sig i sin nya miljö (artikel 12), eller om barnet själv motsätter sig ett återförande och det har nått en sådan ålder och mognad att man bör ta hänsyn till barnets vilja (artikel 13). Haagkonventionen gäller barn upp till 16 års ålder; för ickekonventionsärenden gäller 18 år. Skälen till att ett ärende drar ut på tiden har i granskningen visat sig vara många. När det gäller konventionsärendena kan det t.ex. handla om att det inte går att lokalisera den bortförande eller kvarhållande föräldern och barnet, att handläggningen eller återkopplingen från det andra landets centralmyndighet dröjer och att tillämpningen av konventionen skiljer sig åt mellan olika länder, men det kan också bero på att den ansökande föräldern försöker få till en överenskommelse med den andre föräldern och ber centralmyndigheten att avvakta med att vidta ytterligare åtgärder. Icke-konventionsärenden är mer komplexa eftersom det i de ärendena inte finns någon motsvarande centralmyndighet för KC-C att samverka med. I de ärendena vänder sig centralmyndigheten i stället ofta till utlandsmyndigheterna, och granskningen visar att en försvårande omständighet i dessa ärenden kan vara frånvaron av en utlandsmyndighet i det aktuella landet. Även här drar ärenden ut på tiden för att man inte kan lokalisera den bortförande eller kvarhållande föräldern och barnet. Försvårande omständigheter som att det råder krig eller väpnad konflikt i det land dit barnet har förts eller hålls kvar gör också att ärenden drar ut på tiden.

4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN 2016/17:KU10

Granskningen har också visat att det förekommer att det går en längre tid innan centralmyndigheten ber om uppdateringar eller skickar påminnelser, ibland flera månader. Detta gäller särskilt fall då ingen annan skriftväxling skett i ärendet, t.ex. genom att centralmyndigheten blivit kontaktad av ett ombud eller en förälder. Vid långa handläggningstider kan ett ärende över tid byta handläggare. I granskningen har det noterats att det i samband med byte av handläggare kan uppstå en längre period då ingen skriftväxling eller andra åtgärder synes ha vidtagits. Detta har särskilt noterats i två ärenden. I det ena ärendet som var ett konventionsärende utanför EU hörde KC-C av sig sex månader efter att den senaste skriftväxlingen skett och meddelade att man såg över äldre fall för en handläggare som var tjänstledig och undrade om det fanns någon uppdatering. Det visade sig då att centralmyndigheten i det andra landet inväntade att ett dokument från Sverige skulle översättas innan de kunde skicka in Haagansökan till en domstol. KC-C agerade då mer aktivt i ärendet och på relativt kort tid avancerade ärendet till domstol och ett återförande av barnet. I ett av de äldre ärendena framkommer det av granskningen att handläggningen avstannat i samband med att en handläggare varit långtidssjukskriven. Utrikesdepartementet fick också kritik från JK för detta. Utrikesdepartementet förklarade det inträffade med att den interna kontrollen inom den ansvariga enheten inte fungerade tillräckligt väl eftersom förhållandet inte uppmärksammades i tid. JK ansåg att den uppkomna inaktiviteten i ärendet, mot bakgrund av vad som föreskrivs i 7 § förvaltningslagen och i synnerhet med hänsyn till ärendets karaktär, var oacceptabel (dnr 7070-07-40). Ytterligare en iakttagelse i granskningen är att barnbortföranden eller kvarhållanden inte sällan sker i samband med lov och ledigheter och därmed kan sammanfalla med semestertider. Granskningen visar också att det ibland inkommer uppgifter som kräver ett snabbt agerande från centralmyndighetens håll. Dokumentation Granskningen har visat att det i några fall förekommer att det saknas handlingar i akten. Detta gäller äldre ärenden. I ett av de granskade ärendena har Utrikesdepartementet också fått kritik från JK då viktiga handlingar i ärendet har förkommit. JK fann det inträffade oacceptabelt (dnr 7070-07-40). Vidare noteras att det inte tycks finnas en enhetlighet i användandet av tjänsteanteckningar. Ibland förekommer t.ex. tjänsteanteckningar av telefonsamtal, men i andra fall framgår det av annan skriftväxling att det förekommit samtal som inte nedtecknats i en tjänsteanteckning. Kommunikation I de granskade ärendena förekommer det en hel del kommunikation mellan centralmyndigheten och andra centralmyndigheter, ombud, föräldrar, andra svenska myndigheter och utlandsmyndigheter. Den dokumenterade

2016/17:KU10 4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN

kommunikationen utgörs på senare tid till stor del av e-brev. Genomgången visar att KC-C överlag besvarar inkommande frågor och skickar vidare inkommande information skyndsamt. I ett ärende (UF/2014/67317/UD/KC) dröjde det dock fyra månader innan KC-C enligt vad som finns dokumenterat i akten återkommer till ett ombud som bett om en lista på lokala ombud i det land dit klientens barn blivit bortförda. Detta trots att ombudet uttryckt att föräldern är angelägen om att få en lista på lokala ombud. I ett av de äldre avslutade icke-konventionsärendena dröjde det ca tre månader innan en förälder fick svar på ett inkommet brev som riktats till statsministern och besvarats av KC-C. Vidare har det noterats att det i några fall efter upprepade, resultatlösa påminnelser per e-post från KC-C inte finns dokumenterade uppgifter om att KC-C även eftersökt t.ex. ett annat lands centralmyndighet per telefon. Kontakt med utlandsmyndigheter Granskningen visar att det förekommer en hel del kontakt mellan centralmyndigheten och utlandsmyndigheter, t.ex. för att få hjälp med att lokalisera personer och kontakta myndigheter i landet i icke-konventionsärenden. Som tidigare framgått kan centralmyndigheten också be utlandsmyndigheten om hjälp i konventionsärenden med t.ex. att utöva påtryckningar hos centralmyndigheten om ett ärende inte drivs framåt eller efterhöra ett ärendes status om domstolsprocessen tar orimligt lång tid. Genomgången av de äldsta öppna konventionsärendena visar dock att det trots lång handläggningstid endast förekommit lite dokumenterad kontakt med utlandsmyndigheterna, att denna kontakt har kommit sent (ca två år efter att ärendena öppnades) och att det endast är i det ena fallet man bett utlandsmyndigheten om hjälp medan man i det andra fallet endast övervägt det. Ärendenas avslutande I granskningen har det framkommit att det finns skillnader i hur ärendena avslutas. I vissa fall förekommer en sammanfattande tjänsteanteckning med en motivering till varför ärendet avslutas. I andra fall framgår det av dokumentationen i akten, t.ex. genom en skriftväxling där det kan framkomma att barnen är återförda eller att den ansökande föräldern meddelar sig själv eller via sitt ombud att ansökan återtas. Det förekommer också fall där det finns utgående kommunikation där man ber den ansökande föräldern eller dess ombud återkomma och meddela att de fortfarande önskar ha ärendet öppet före ett visst datum då det annars kommer att tolkas som att ärendet kan stängas. I något fall har denna kommunikation endast skickats till ombudet och vid uteblivet svar finns inga indikationer på att man även försökt att nå föräldern innan ärendet avslutas. Det saknas också i vissa fall indikationer på att man försökt nå ombudet eller föräldern på telefon vid ett uteblivet svar på e-posten. I ett par fall förekommer endast en kort tjänsteanteckning efter flera år utan

4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN 2016/17:KU10

dokumenterad skriftväxling eller annan handläggning i ärendet där det framkommer att den ansökande föräldern inte har hörts av och att ärendet avslutas.

Omhändertagna barn

Översiktlig beskrivning av ärendena som granskats Som framgår inledningsvis har den här delen av granskningen avgränsats till att omfatta ärenden inom ramen för Bryssel II-förordningen och 1996 års Haagkonventionen där utländska myndigheter har omhändertagit svenska barn och liknande ärenden där förordningen och konventionen inte är tillämpliga från 2014 och framåt, totalt tolv ärenden. Av de ärenden som har granskats är en majoritet ärenden som faller inom ramen för Bryssel II-förordningen (åtta ärenden), ett faller inom ramen för 1996 års Haagkonvention och tre ärenden är sådana där varken förordningen eller konventionen är tillämplig. Handläggningstiderna varierar mellan 69 och 442 dagar, och tre ärenden var öppna vid genomgången. Samtliga Bryssel IIärenden omfattar per definition endast andra medlemsländer i EU. Ett ärende rör ett land utanför EU (inte reglerat) och övriga ärenden Norden (1996 års Haagkonvention och inte reglerat). I bilaga 4.2 finns en tabell med en översiktlig beskrivning av de granskade ärendena. I majoriteten av de granskade ärendena är det en social myndighet i ett annat land som inkommer med en begäran om information via centralmyndigheten (UD/KC-C); i några fall inkluderar begäran om bistånd även frågor om överföring av ett ärende till sociala myndigheter i Sverige. Begäran om information kan t.ex. handla om att få information om omhändertagna barn som under sin umgängestid med föräldrarna lämnat det land där det omhändertagits. Den information som efterfrågas kan bl.a. vara om barnen befinner sig i landet och hur de mår. En begäran om information kan också gälla en förfrågan om det finns eventuella släktingar till ett omhändertaget barn i ett annat land där barnet tidigare haft sin hemvist eller är medborgare inför ett placeringsbeslut. Det kan också finnas namngivna släktingar eller vänner till familjen med en begäran om att de sociala myndigheterna ska undersöka om dessa kan tänka sig att vara fosterhem åt ett omhändertaget barn. I förlängningen kan en sådan begäran leda till en fråga om överföring av ärendet. I några av de granskade ärendena förekommer det att föräldrar hör av sig till centralmyndigheten då deras barn har omhändertagits och vill ha hjälp, t.ex. genom att få ärendet överflyttat till svenska sociala myndigheter. Information om att ett svenskt barn omhändertagits kan också inkomma via svenska ambassaden i det aktuella landet. UD ska i dessa ärenden (i alla fall de som faller inom ramen för förordningen och konventionen) underlätta informationsutbytet. I vissa ärenden har till synes majoriteten eller all kommunikation mellan de sociala myndigheterna i de båda länderna gått via centralmyndigheten. I andra ärenden förmedlar centralmyndigheten den inledande kontakten, och därefter

2016/17:KU10 4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN

sköter de sociala myndigheterna kontakten med varandra. Av det följer att det inte framgår hur det enskilda barnärendet har avslutats, utan ett ärende kan t.ex. avslutas när informationen har utbytts. Dokumentation I likhet med den tidigare genomgången av akter, som rörde olovligt bortförda eller kvarhållna barn, noteras att det inte tycks finnas någon enhetlighet i användandet av tjänsteanteckningar. Det gäller telefonsamtal som nedtecknas i vissa fall och inte i andra. I något fall är tjänsteanteckningen knapphändig; det framkommer att en skriftligt inkommen fråga besvarats på telefon men av anteckningen framkommer inte hur frågan har besvarats. I ett ärende finns en tjänsteanteckning där det framgår att inkomna bifogade dokument inte skrevs ut omedelbart utan initialt lästes på skärmen. När dokumenten sedan skulle läggas i akten gick det inte att öppna filerna. Handläggaren kontaktade därför avsändaren igen för att få filerna på nytt, vilket därpå skedde.

Handlingsutrymme i ärenden som inte omfattas av Bryssel II-förordningen och 1996 års Haagkonvention Genomgången av ärenden innehåller tre fall där varken förordningen eller konventionen är tillämplig. I det ena av dessa ärenden inkommer information till KC-C från svenska ambassaden, och här finns det en vilja hos den utländska sociala myndigheten att samarbeta och utbyta information med svenska myndigheter. Det sker också ett visst informationsutbyte och dialog kring en eventuell överföring av ärendet till Sverige. Det blir dock aldrig aktuellt eftersom föräldern återfår vårdnaden om sitt barn. I det andra avslutade ärendet är det en förälder som hör av sig till KC-C med en begäran om bistånd. Av handlingarna framgår att föräldern enligt egen utsago har hört av sig till KC-C vid ett flertal tillfällen och bett om hjälp eftersom barnen omhändertagits av en utländsk social myndighet. Föräldern har dock, igen enligt egen utsago, nekats hjälp vid upprepade tillfällen och hänvisats till det andra landets rättssystem och uppmanats att anlita ett lokalt ombud. Barnen omhändertogs 2011 och den första förfrågan om bistånd ska enligt föräldern ha inkommit i samband med detta. När föräldern, hör av sig i januari 2014 väljer KC-C att upprätta ett ärende och vända sig till den svenska ambassaden i det aktuella landet för att få information om varför ärendet inte överförts till svenska myndigheter. Samtidigt meddelar handläggaren föräldern att det inte finns någon given rättslig grund som ger svenska myndigheter rätt att lägga sig i det andra landets process. I svar från den utländska sociala myndigheten till ambassaden framkommer som svar på frågan om varför ärendet inte överförts att det regleras av nationell lagstiftning i och med att det inte finns någon tillämpbar konvention. Föräldern undrar också om det finns en möjlighet att få rättshjälp i form av ombud för barnen. Av akten framgår att denna fråga besvaras per telefon men det framkommer inte i akten hur frågan besvarats, och därför inte heller om en sådan möjlighet finns. Inom ramen för ärendet sänder KC-C också en skrivelse till svenska

4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN 2016/17:KU10

sociala myndigheter för att informera om ärendet för kännedom och eventuella åtgärder. Detta utmynnar inte i någon ytterligare dokumenterad kommunikation. Två ärenden omfattar omhändertaganden som skett i ett skede då 1996 års Haagkonvention inte var tillämpbar men där landet sedan dess tillträtt konventionen. I båda ärendena är det föräldrar som vänt sig till KC-C för att efterhöra möjligheten till överföring med stöd av att 1996 års Haagkonvention nu är tillämpbar mellan länderna. Av handlingarna framkommer att det andra landets sociala myndigheter inte anser att konventionen är tillämpbar i de aktuella fallen eftersom man gör bedömningen att det inte skulle vara det bästa för barnen. Detta med hänvisning till att barnen har en anknytning till den miljö där de omhändertagits.

Promemorior från Regeringskansliet

Olovligt bortförda eller kvarhållna barn

Genom en skrivelse som sändes till Regeringskansliet den 29 september 2016 har utskottet begärt svar på ett antal frågor. Som svar översändes den 25 oktober 2016 en promemoria upprättad inom Utrikesdepartementet (bilaga 4.3). I skrivelsen till Regeringskansliet bad utskottet, med utgångspunkt i regeringens tidigare redogörelse för regeringens arbete med att förbättra och effektivisera handläggningen av ärenden som rör internationella barnbortföranden (skr. 2011/12:65), om en uppdaterad beskrivning av arbetet inom några områden. Utskottet undrade om det internationella arbetet respektive kontakten med ansvariga myndigheter i Sverige i form av möten och seminarier förändrats i något avseende sedan den tidigare redogörelsen till riksdagen i nämnda skrivelse. Vidare ställde utskottet en fråga om verksamheten var renodlad på samma sätt, dvs. att ansvariga handläggare i ökad utsträckning kunnat fokusera på uppgiften då man genomfört en omfördelning av andra arbetsuppgifter till övriga delar av departementet. I sitt svar anför Utrikesdepartementet att det internationella arbetet och kontakterna med ansvariga myndigheter i huvudsak bedrivs på samma sätt som framgår av redogörelsen i regeringens skrivelse. I svaret lämnas också några exempel på internationella kontakter som ägt rum sedan 2011. När det gäller huruvida verksamheten fortfarande är renodlad på samma sätt svarar departementet att den omfördelning som avsågs i regeringens skrivelse (2011/12:65) alltjämt gäller. Samtidigt anförs att den grupp inom Utrikesdepartementets enhet för konsulära och civilrättsliga ärenden (KC) som ansvarar för internationell civilrätt (KC-C) inte enbart hanterar barnbortförandeärenden utan även andra typer av civilrättsliga frågor. Sedan regeringens skrivelse överlämnades till riksdagen har gruppen dessutom fått en ny uppgift som svensk centralmyndighet enligt 1996 års Haagkonvention om behörighet, tillämplig lag, erkännande och verkställighet och samarbete i

2016/17:KU10 4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN

frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn. Vidare ingår KC-C i enheten KC:s krisberedskapsorganisation. Av den nämnda regeringsskrivelsen framkom att Sverige vid den tidpunkten saknade ett kontaktorgan till den internationella organisationen International Social Service (ISS), som arbetar med att stödja individer och familjer i sociala frågor i internationella förhållanden. På utskottets fråga om hur det ser ut i dag svarar departementet att Stiftelsen Allmänna Barnhuset sedan hösten 2012 varit ISS-korrespondent i Sverige. Allmänna Barnhusets avtal upphörde dock sommaren 2015, och det finns för närvarande inte någon svensk korrespondent. Av svaret framgår att åtagandet helt bygger på frivillighet och att Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd överväger att åta sig ansvaret att vara korrespondent. I skrivelsen till Regeringskansliet begärde utskottet också svar på ett flertal frågor om generella rutiner och riktlinjer mot bakgrund av det som framkommit i den aktuella granskningen enligt följande:

– Hur säkerställs att ärenden inte blir liggande på grund av tjänstledigheter

och sjukskrivningar?

– Vilka rutiner finns det för överlämning av ärenden när den ansvariga

handläggaren slutar?

– Hur sköts bevakningen av e-post och telefoner i såväl nya som pågående

ärenden under semesterperioder?

– Enligt 1980 års Haagkonvention ska en rättsprocess påbörjas inom sex

veckor från det att ansökan lämnas in till domstolen. Vilka rutiner finns för att bevaka tidsutdräkten?

– Finns det några generella riktlinjer för hur ofta ett ärende bör bevakas där

det inte inkommer skriftväxling eller telefonsamtal? Hur säkerställs att hanteringen lever upp till kraven i 1 kap. 9 § regeringsformen om objektivitet, opartiskhet och likabehandling?

– Vilka riktlinjer finns det för när tjänsteanteckningar bör finnas i akten? Om

det förekommer en diskrepans mellan riktlinjerna och de iakttagelser som har gjorts i denna granskning, vad beror det på?

– Vilken kommentar föranleder de iakttagelser som har gjorts när det gäller

hur ett ärende avslutas? Som svar på dessa frågor anförde Utrikesdepartementet följande. KC-C har veckovisa möten för genomgång av öppna ärenden. Det gör att medarbetarna och gruppen har relativt god insikt i gruppens ärenden och därmed lättare kan bistå en ersättare vid tjänstledighet eller sjukskrivning. Inför en längre planerad frånvaro sker överlämning främst genom att ansvarig handläggare informerar ersättaren om sina ärenden. Ansvarig handläggare brukar också kort skriftligen sammanfatta ärendena och viktigare händelser i dem, så att ersättaren lättare kan få en överblick över ärenden han eller hon tar över. Överlämning av ärenden sker främst genom att ansvarig handläggare informerar ersättaren om sina ärenden. Ersättaren tar vanligen över samtliga

4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN 2016/17:KU10

ärenden från en avgående handläggare. I särskilt komplicerade ärenden kan gruppchefen omfördela ett ärende till en mer erfaren handläggare. När det gäller bevakning av e-post och telefon vid frånvaro framkommer att ansvarig handläggare lägger in ett autosvar i sin e-post med hänvisning till enhetens funktionsbrevlåda, som alltid är bemannad. Under semester hänvisas telefonerna till växeln som sedan kopplar samtalen vidare till någon av de handläggare som finns på plats. I fråga om bevakning av tidsutdräkt i förhållande till den sexveckorsbestämmelse som finns i 1980 års Haagkonvention framkommer att det om tiden överskrids finns en möjlighet att begära besked från berörd myndighet om orsaken till dröjsmålet. Varje handläggare följer upp sina respektive ärenden löpande. Det sker i första hand genom kontakt med det andra landets centralmyndighet, som utgör KC-C:s samarbetspartner i ärendet enligt konventionen. Hur ofta det bedöms rimligt och lämpligt att följa upp ett ärende med det andra landets centralmyndighet menar departementet måste avgöras i varje enskilt fall. Vid den bedömningen kan även resurser och tidsmässiga aspekter vägas in. I svaret på frågan om det finns några generella riktlinjer för hur ofta ett ärende bör bevakas när det inte inkommer skriftväxling eller telefonsamtal svarar departementet att det inte finns. Förklaringen till det är att ärendena ser så olika ut både vad gäller faktiska omständigheter och skiftande nationella system för hantering av ärenden. För att säkerställa regeringsformens krav på objektivitet, opartiskhet och likabehandling framhåller departementet att ett syfte med de veckovisa mötena och genomgången av öppna ärenden är att få en så enhetlig hantering av ärenden inom gruppen som möjligt, både vad gäller icke-konventionsärenden och konventionsärenden. Vidare framgår att alla handläggare på KC genomgår en utbildning där bl.a. grundlagens principer om objektivitet, opartiskhet och likabehandling ingår och hur dessa kan tillämpas i det dagliga arbetet. När det gäller tjänsteanteckningar hänvisar departementet till 15 § förvaltningslagen där det fastställs att uppgifter som kan ha betydelse för utgången av ett ärende antecknas och tillförs akten. Några riktlinjer därutöver har inte ansetts nödvändiga. I svaret på frågan om ärendenas avslut uppger departementet att utgångspunkten hos KC-C är att det av akten ska framgå varför ett ärende avslutas. Om det saknas skriftväxling som visar varför ett ärende avslutas är rutinen sådan att en förklarande tjänsteanteckning upprättas om skälen till detta. Mot bakgrund av de iakttagelser som har gjorts vid granskningen anför departementet att det finns anledning att överväga behovet av en vägledning för hantering av barnbortförandeärenden. Utskottet begärde även svar på frågor med anledning av iakttagelser som har gjorts i några ärenden. En fråga gällde om KC-C vid resultatlösa kontaktförsök via e-post i stället sökt kontakt via t.ex. telefon, vilket inte framgick av dokumentationen i akterna. I sitt svar anför departementet att det kan skilja sig åt mellan

2016/17:KU10 4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN

centralmyndigheterna vilken kommunikationsväg som fungerar bäst. Departementet uppger vidare att e-post generellt brukar vara den bästa vägen men att det även förekommer att handläggare ringer till ett annat lands centralmyndighet. Vissa centralmyndigheter är dock svåra att nå per telefon. Tidsskillnader och språkkunskaper hos ansvarig person i det andra landet kan också spela in. Departementet framhåller också att försök till kontakt inte alltid dokumenteras. När det gäller frågan om varför det i ett fall dröjde lång tid innan KC-C besvarade en förfrågan från ett ombud som å klientens räkning önskade en lista på lokala ombud i det land dit klientens barn förts bort uppger departementet att orsaken var förbiseende. Som framgår i det föregående har granskningen visat att den dokumenterade kontakten mellan centralmyndigheten (KC-C) och utlandsmyndigheterna i de två äldsta öppna konventionsärendena har varit begränsad och endast i ett fall synes centralmyndigheten ha bett utlandsmyndigheten om hjälp. Utskottet ställde frågor om vilka anledningar det finns allmänt till att man i konventionsärenden väljer att inte kontakta utlandsmyndigheten och be dem om hjälp när ett ärende dragit ut på tiden; vilka skälen var till att man i de här aktuella ärendena, enligt vad som dokumenterats, dröjde med att kontakta utlandsmyndigheterna; och vilket skälet var till att man i det ena fallet bad utlandsmyndigheten om bistånd men i det andra fallet endast övervägde detta. I sitt svar anför departementet följande. I konventionsärenden har KC-C i enlighet med konventionen i första hand kontakt med det andra landets centralmyndighet. I de fall där det är svårt att etablera kontakt kan det bli aktuellt att ta hjälp av svensk utlandsmyndighet. Detta sker t.ex. när kontakt inte lyckas etableras genom vanliga kommunikationsmedel. Om kontakten fungerar med det andra landets centralmyndighet och dröjsmålet ligger hos domstol, är det fortfarande i första hand hos centralmyndigheten som uppföljning görs. I det ena fallet som avses i frågan tog KC-C hjälp av aktuell svensk utlandsmyndighet med anledning av att det i det landet fanns flera pågående Haagprocesser som tog mycket lång tid. Det fanns därför behov av att bättre förstå hur denna typ av ärenden generellt hanterades i det aktuella landet. I det andra fallet kunde KC-C under en period inte nå centralmyndigheten i det aktuella landet, och man övervägde därför möjligheten att be den svenska utlandsmyndigheten att kontakta centralmyndigheten. Centralmyndigheten återkom emellertid med svar. Det fanns därefter inte något behov av att involvera utlandsmyndigheten. Utskottet efterfrågade även en del statistikuppgifter. Den inkomna statistiken har kompletterats med motsvarande statistik för de år som civilutskottets uppföljning omfattade och redovisas i tabellerna i bilaga 4.5 . I en kompletterande skrivelse som sändes till Regeringskansliet den 27 oktober 2016 begärde utskottet svar på ett par ytterligare frågor. Som svar översändes den 17 november 2016 en promemoria upprättad inom Utrikesdepartementet (bilaga 4.4).

4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN 2016/17:KU10

Som svar på utskottets kompletterande fråga, om orsaken till förbiseendet som låg bakom att besvarandet av en fråga om lokala ombud dröjde, anför departementet att det inte närmare går att klarlägga orsaken. Departementet konstaterar dock att det skedde under en period med hög arbetsbelastning hos KC-C. Som svar på utskottets begäran om en närmare beskrivning av vilka åtgärder Regeringskansliet avsett att vidta, med anledning av den reflektion departementet gjort i sitt tidigare svar om att det finns anledning att överväga behovet av en vägledning för hanteringen av barnbortförandeärenden, vilken tidsplan ett sådant arbete skulle kunna ha och vad en sådan vägledning skulle kunna omfatta, anför departementet följande. Inom KC-C finns rutiner för flera delar av ärendehanteringen. KC-C avser dock att förtydliga dessa rutiner i syfte att säkerställa en enhetlig hantering av ärendena. Sådana rutiner kan bl.a. omfatta mer specifika instruktioner för hanteringen av akter, rutiner för dagboksblad och rutiner för bevakning och överlämning av ärenden. Arbetet med att ta fram nya rutiner är prioriterat även om det ännu inte finns någon fastställd tidsplan.

Omhändertagna barn

Genom skrivelsen som sändes till Regeringskansliet den 25 oktober 2016 begärde utskottet även svar på ett antal frågor om ärenden där svenska barn omhändertagits av ett annat lands sociala myndigheter (bilaga 4.4). Vid granskningen har det framkommit uppgifter som tyder på att det funnits en återkommande fråga om bistånd från en förälder i ett ärende som inte omfattas av Bryssel II-konventionen eller 1996 års Haagkonvention. Mot bakgrund av att UD, enligt uppgift från föräldern, tidigare hänvisat vederbörande till nationell rätt och lokalt ombud ställde utskottet följande frågor: Om så är fallet, vad är skälen till att KC-C den här gången väljer att vidta åtgärder enligt vad som beskrivits i promemorian; Vad är orsaken till att man inte vidtagit några åtgärder vid de tidigare tillfällena. I sitt svar framhåller departementet inledningsvis att UD har begränsade möjligheter att lämna bistånd i ärenden som inte omfattas av Bryssel II-förordningen. I det ärende som avses uppger departementet att det dock framkom uppgifter vid förälderns förfrågan 2014 som medförde att KC-C ändå gjorde en förfrågan om information hos det andra landets utrikesdepartement. Utskottet begärde också svar på ett par mer generella frågor om hur KC-C hanterar ärenden som inte omfattas av Bryssel II-förordningen eller 1996 års Haagkonvention vid en förfrågan från en förälder eller en svensk socialmyndighet som önskar få omhändertagna barn överförda till Sverige, och vilka möjligheter som finns och vilka hinder som föreligger för bistånd. Vidare frågade utskottet om det inom andra delar av UD än KC-C ges bistånd till föräldrar vars barn blivit omhändertagna utomlands i de fall där varken förordningen eller konventionen är tillämpliga. Av svaren framkommer att Sverige, i ärenden som gäller omhändertagande av barn av utländsk socialmyndighet som inte omfattas av någon förordning eller konvention, inte

2016/17:KU10 4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN

har någon roll i förhållande till det andra landets rättsprocess och därför inte har någon möjlighet att bistå med att få omhändertagna barn överförda till Sverige. Det finns inte heller någon annan del av UD som ger bistånd till föräldrar vars barn blivit omhändertagna utomlands i de fall där varken förordningen eller konventionen är tillämplig. KC-C uppger att de dock har möjlighet att hänvisa en privatperson till lokalt juridiskt ombud eller att underlätta för en sökande svensk myndighet att komma i kontakt med relevant myndighet i det aktuella landet. Som svar på utskottets fråga om hur en förfrågan från en förälder om bistånd med att ordna ett lokalt ombud till barnen har besvarats, vilket inte framgick av akten, anger departementet att det inte i efterhand går att klargöra hur frågan i det aktuella fallet besvarades. Avslutningsvis ställde utskottet en fråga om varför det saknas ansökningsformulär på webbplatsen för ärenden där 1996 års Haagkonvention är tillämplig och för ärenden som inte omfattas av någon förordning eller konvention (på motsvarande sätt som det finns när det gäller olovligt bortförda eller kvarhållna barn). I sitt svar uppger Regeringskansliet att Utrikesdepartementet tillhandahåller en blankett för ärenden som faller under Bryssel II-förordningen i enlighet med regelverket. För ärenden som faller under 1980 års Haagkonvention och för barnbortförandeärenden som rör ickekonventionsländer har en blankett tagits fram eftersom sådana ansökningar alltid rör en specifik fråga och de uppgifter som behövs för att kunna handlägga ansökan återkommande är desamma. Vad gäller 1996 års Haagkonvention och ärenden som faller utanför Bryssel II-förordningen och 1996 års Haagkonvention anger departementet att ansökningarna handlar om så varierande frågor att det inte skulle underlätta handläggningen att ta fram en blankett för dessa ansökningar.

Utskottets ställningstagande

I den aktuella granskningen behandlas frågan om UD:s hantering av ärenden om barn i internationella förhållanden. Som nämnts inledningsvis har utskottet inom ramen för granskningen gått igenom akter som rör barn med svensk hemvist som olovligen förts bort eller hållits kvar i ett annat land samt ärenden där svenska barn omhändertagits av ett annat lands sociala myndigheter. Vid genomgången av akterna, framför allt i fråga om de ärenden som rör olovligt bortförda och kvarhållna barn, har det konstaterats att de är väldigt olika, och i någon mening är varje ärende unikt. Samtidigt har alla ärendena det gemensamt att de handlar om ett eller flera barn som på något vis är drabbade. Utskottet vill inledningsvis betona vikten av att handläggningen av ärenden som rör barn prioriteras. I flera av de aktuella ärendetyperna kan en lång handläggningstid inte bara skapa en otrygghet och personligt lidande för den enskilde utan också få en faktisk betydelse för utgången av ärendet. Som framgår i avsnittet om gällande ordning kan ett återförande enligt 1980 års Haagkonvention t.ex. vägras om det har förflutit mer än ett år från den dag då

4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN 2016/17:KU10

det olovliga bortförandet eller kvarhållandet ägde rum och den rättsliga prövningen inletts och det visar sig att barnet rotat sig i sin nya miljö. Utskottet noterar också att vikten av ett snabbt handlande särskilt understryks i UD:s informationsbroschyr som riktar sig till drabbade föräldrar och som handlar om barn som olovligen förs bort eller kvarhålls i ett annat land. Utskottet är medvetet om att UD i ärenden som omfattas av en konvention eller förordning inte äger processen själva, och vidare att UD i ärenden där varken en konvention eller förordning är tillämplig har begränsade möjligheter att lämna bistånd och än mindre att driva på processen. I dessa fall råder nationell lagstiftning, och UD har inte någon roll i förhållande till det andra landets rättsprocess. Med utgångspunkt i denna insikt vill utskottet framhålla betydelsen av att departementet inom givna ramar gör sitt yttersta för att ärendena ska handläggas så snabbt och effektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. I detta kan även möjligheten att använda sig av diplomatiska kontaktvägar övervägas. Det stora antalet ärenden och de många gånger långa handläggningstiderna ställer särskilda krav på den organisation som ska hantera dessa ärenden för att den ska vara så effektiv och ändamålsenlig som möjligt. Av svaret framgår att den aktuella gruppen (KC-C) numera inte enbart hanterar barnbortförandeärenden utan även andra typer av civilrättsliga frågor och att gruppen dessutom fått en ny uppgift som svensk centralmyndighet enligt 1996 års Haagkonvention. Därutöver ingår även gruppen i UD:s konsulära krisberedskapsorganisation. Utskottet kan inte närmare bedöma vilka eventuella konsekvenser detta har haft för möjligheten till en snabb, effektiv och rättssäker ärendehandläggning. Utskottet noterar dock att departementet i sitt kompletterande svar om orsaken till att ett förbiseende skett framhåller att det skedde under en period med hög arbetsbelastning hos KC-C och vill med anledning av det påminna om vad det har sagt i andra sammanhang om vikten av en tillfredsställande personalsituation (bet. 2001/02:KUlO s. 38, bet. 2014/15:KUlO s. 42). Förekomsten av dröjsmål i handläggningen av ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda eller förbiseenden till följd av personalsituationen är enligt utskottet inte godtagbart. Genomgången av ärenden har visat på att det har förekommit vissa brister i själva handläggningen av ärenden; det gäller bl.a. överlämningen av ärenden i samband med att en handläggare blivit sjukskriven eller slutar. Detta är givetvis inte tillfredsställande, och som tidigare berörts kan det i den här typen av ärenden leda till olyckliga omständigheter som kan ha betydelse för ärendets fortsatta process. Granskningen visar även på vissa brister i dokumentationen av ärendena, t.ex. tjänsteanteckningar i form av dagboksanteckningar över kontakter och orsaken till ärendenas avslut. Mot bakgrund av denna iakttagelse finner utskottet skäl att påminna om vad det tidigare uttalat om vikten av dokumentation inklusive värdet av ytterligare dokumentation än vad som följer av befintliga offentligrättsliga krav, bl.a. för den interna ärendehanteringen (bet. 2014/15:KU10 s. 42). När det gäller ärendenas avslut har det vidare noterats att det ibland inte gått att fastställa

2016/17:KU10 4 UD: S HANTERING AV ÄRENDEN OM BARN I INTERNATIONELLA FÖRHÅLLANDEN

huruvida man försökt att nå ombudet eller föräldern per telefon vid ett uteblivet svar på e-posten vid en förfrågan om den anmälande föräldern fortfarande önskar hålla ärendet öppet. Utskottet vill understryka vikten av att så långt det är möjligt eftersträva att etablera en kontakt med den ansökande föräldern genom att uttömma alla tänkbara kontaktvägar innan ett ärende avslutas. Genomgången av akterna visar vidare på att ärendenas olikhet ställer krav på handläggarna att anpassa handläggningen efter det aktuella ärendet. Samtidigt är det viktigt att ärendehanteringen lever upp till kraven i 1 kap. 9 § regeringsformen om objektivitet, opartiskhet och likabehandling. Utskottet noterar att samtliga här berörda handläggare genomgår en utbildning där bl.a. innebörden av nämnda principer i grundlagen ingår och hur dessa kan tillämpas i det dagliga arbetet. Departementet anför också i sitt svar att ett syfte med de veckovisa mötena och genomgången av de öppna ärendena är att få en så enhetlig hantering av ärenden inom gruppen som möjligt. Utskottet noterar att departementet mot bakgrund av de iakttagelser som gjorts i granskningen avser att ta fram en vägledning där de rutiner som finns ska förtydligas i syfte att säkerställa en enhetlig ärendehantering. Departementet uppger att sådana rutiner bl.a. kan omfatta mer specifika instruktioner för hanteringen av akter, rutiner för dagboksblad och rutiner för bevakning och överlämning av ärenden. Av svaret framgår vidare att arbetet med att ta fram nya rutiner är prioriterat även om det inte finns en fastställd tidsplan. Utskottet förutsätter att arbetsrutiner för att säkerställa de grundlagsfästa principerna om objektivitet, opartiskhet och likabehandling ingår när KC-C ska arbeta fram den nämnda vägledningen. När det gäller ärenden där svenska barn har omhändertagits av sociala myndigheter i utlandet framgår av svaren att UD har begränsade möjligheter att lämna bistånd i ärenden som inte omfattas av Bryssel II-förordningen eller 1996 års Haagkonvention. Enligt utskottet kan det ändå finnas skäl att överväga om det finns behov av att vidta åtgärder inom UD för att, inom ramen för det konsulära regelverket, säkerställa att det i ärenden av detta slag ges ett stöd och att ärendena hanteras på ett likartat sätt samt för att underlätta för allmänheten i kontakterna med departementet.

2016/17:KU10

5 Det parlamentariska inslaget i utredningsväsendet

Ärendet

Konstitutionsutskottet har beslutat att under hösten 2016 närmare granska det parlamentariska inslaget i utredningsväsendet. Med anledning av detta har en övergripande kartläggning gjorts för att identifiera de utredningar med parlamentariskt inslag som regeringen genom kommittédirektiv har beslutat att tillsätta under perioden den 1 januari 1990–31 december 1995, den 1 januari 2000–31 december 2005 och den 1 januari 2010–31 juli 2016. Kartläggningen har avgränsats på så sätt att med begreppet utredningar med parlamentariskt inslag har avsetts dels parlamentariska kommittéer, dels särskilda utredare eller kommittéer i vilkas uppdrag det ingår någon form av parlamentariskt samråd. Avgränsningen av kartläggningen och dess genomförande beskrivs längre fram. De utredningar som regeringen har beslutat att tillsätta under den aktuella perioden framgår av bilaga 5.1 . I ärendet finns också en kortfattad och övergripande beskrivning av de utredningar med parlamentariskt inslag som har identifierats och deras arbete, bilaga 5.2 . Vilka ämnesområden som omfattats av de aktuella utredningsuppdragen har gåtts igenom översiktligt. Det har vidare studerats hur utredningarna har organiserats, dvs. om de utgör parlamentariska kommittéer eller inte. När det gäller de utredningsuppdrag där det har ingått ett parlamentariskt samråd har en genomgång gjorts av formerna för samrådet. I denna del har även studerats hur utredningen har tagit om hand och redovisat det parlamentariska samrådet. Nämnda frågeställningar är från konstitutionell synpunkt av betydelse för att få en uppfattning om omfattningen och användningen av utredningar med parlamentariskt inslag genom åren. En annan fråga av intresse är om, och i så fall på vilket sätt, utformningen av det parlamentariska inslaget i utredningsuppdraget har betydelse för riksdagspartiernas möjligheter att på ett tidigt stadium komma in i reformarbetet. I ärendet finns två promemorior från Regeringskansliet med svar på frågor från utskottet, bilaga 5.3–4 .

Utredning i ärendet

Gällande ordning m.m.

Den styrande makten

Av 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) framgår att det är regeringens uppgift att styra riket, och att den gör det under ansvar inför riksdagen. Den styrande makten tillkommer alltså regeringen. Vad som närmare avses med den styrande makten anges inte i bestämmelsen. Enligt förarbetena får man i stället av regeringsformens olika kapitel läsa sig till innebörden av den styrande

2016/17:KU10 5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET

makten (prop. 1973:90 s. 230). Sålunda har regeringen ett eget normgivningsområde (8 kap. 7 § RF); den kan även efter delegation av riksdagen utfärda förordningar på andra områden (8 kap. 3–5 §§ RF). Vidare gäller att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition att användas i enlighet med vad riksdagen har bestämt (9 kap. 8 och 9 §§ RF). Av 10 kap. RF följer att regeringen har omfattande befogenheter i fråga om utrikespolitiken. I doktrinen framhålls att allt som ingår i den styrande makten inte är omnämnt i regeringsformen (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 70). Över huvud taget torde gälla att den styrande funktionen bör uppfattas som en restfunktion först och främst i förhållande till riksdagens funktioner. Regeringens styrande funktion har också ofta definierats som en restfunktion och till den räknas alla de uppgifter som inte är lagstiftning, beskattning, budgetreglering, förvaltning eller rättskipning (Holmberg och Stjernquist, Vår författning, 13 uppl. reviderad av Isberg och Regner, 2003, s. 127).

Regeringsarbetet

Inledning Själva regeringsarbetet regleras närmare i 7 kap. RF. Bestämmelserna är avsiktligt knapphändigt utformade. Enligt förarbetena till regeringsformen bör regeringens arbetsformer inte göras till föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar en anpassning av arbetet till växlande förhållanden (prop. 1973:90 s. 179). En allmän utgångspunkt bör därför vara att visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer. Regeringskansliet Av 7 kap. 1 § RF följer att för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i övrigt ska det finnas ett regeringskansli i vilket departement för skilda verksamhetsgrenar ingår. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen, och statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. Enligt förarbetena bör själva systemet med departement slås fast i grundlagen, men att man med detta i det väsentliga bör göra halt (prop. 1973:90 s. 181). Regeringskansliet utgör alltså regeringens beredningsorganisation. Sedan 1997 utgör Regeringskansliet en enda myndighet vars myndighetschef är statsministern. Bestämmelser om Regeringskansliet och om arbetsfördelningen mellan departementen finns i förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet (RK-instruktionen). Regeringskansliet består av Statsrådsberedningen, departementen och förvaltningsavdelningen. För varje departement finns en departementschef. Förfarandet vid beredningen av regeringsärenden Även själva förfarandet vid beredningen av regeringsärenden regleras endast i begränsad omfattning i regeringsformen. Detta förfarande överensstämmer

5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET 2016/17:KU10

med den allmänna målsättningen om handlingsfrihet för varje regering (Algotsson, Sveriges författning efter EU-anslutningen, 2000, s. 214). Enligt 7 kap. 2 § RF ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I motiven framhålls att det är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen att det som ett led i beredningen av regeringsärendena i stor utsträckning inhämtas yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar (prop. 1973:90 s. 287).

Utredningsväsendet

Inledning Utredningsväsendet berörs inte särskilt i regeringsformen. Skälet till detta är att utredningsväsendet normalt sett är ett led i beredningen av regeringsärendena, och hur detta ska gå till är en angelägenhet för regeringen. Enligt förarbetena till regeringsformen bör det förhållandet att regeringen är slutligt ansvarig för utformningen av och innebörden av de förslag som läggs fram för riksdagen föra med sig att det ytterst är upp till regeringen att avgöra hur utredningsarbetet bör bedrivas (prop. 1973:90 s. 288). Därför får det anses vara regeringens sak att avgöra sådana frågor som om en kommitté ska tillsättas med eller utan parlamentariskt inslag och att ange riktlinjer för hur kommitténs arbete ska bedrivas. I nämnda förarbeten deklarerade det ansvariga statsrådet samtidigt som sin åsikt att utredningar genom parlamentariskt sammansatta kommittéer är ett utomordentligt värdefullt inslag vid beredningen av lagstiftningsfrågor och andra likartade viktigare ärenden och att denna utredningsform liksom hittills bör utnyttjas i betydande omfattning (s. 288). Regeringen kan givetvis ge en förvaltningsmyndighet ett utredningsuppdrag. Men även särskilda organ kan få utredande uppgifter och dessa organ kan vara organiserade på olika sätt. Utredningsväsendet består huvudsakligen av kommittéer och särskilda utredare. Beteckningar som t.ex. beredningar, delegationer, förhandlare, kommissioner, nämnder, samordnare, råd och utredningar förekommer på dessa myndigheter. Därutöver kan regeringen inrätta andra organ med skiftande uppgifter och karaktär och som finns inom eller utom Regeringskansliet. Kommittéförordningen Allmänna bestämmelser om kommittéer och särskilda utredare finns i kommittéförordningen (1998:1474). Av 1 § kommittéförordningen framgår att förordningen tillämpas på kommittéer som har tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag. Vad som sägs i förordningen om kommittéer och om ordförande i kommittéer gäller också särskilda utredare, om något annat inte framgår av sammanhanget.

2016/17:KU10 5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET

Av 12 kap. 1 § RF följer att de statliga förvaltningsmyndigheterna i regel lyder under regeringen. Detta gäller även kommittéer och särskilda utredare eftersom de utgör myndigheter. Ett sätt att markera att en kommitté eller en särskild utredare ska ha ställning av myndighet är att i regeringsbeslutet ange att kommittéförordningen är tillämplig på kommitténs eller utredarens verksamhet. En kommitté består av en ordförande och av en eller flera andra ledamöter, och ordföranden leder kommitténs arbete (2 och 3 §§). Av förordningen framgår vidare att en kommitté kan biträdas av bl.a. sakkunniga, experter och sekreterare (4 §). Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, ett statsråd utser och entledigar ordförande och andra ledamöter och beslutar om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén (24 §). I kommittéförordningen finns även bestämmelser om ersättning till ordförande, andra ledamöter, sakkunniga och experter (25–32 §§). Av 5 § kommittéförordningen framgår att sakkunniga i samma utsträckning som ledamöter ska få del av de handlingar som är avsedda för kommittén. De har även rätt att närvara vid kommitténs sammanträden och att delta i kommitténs överläggningar. Kommittén kan för särskilda fall besluta om undantag från nämnda paragraf. Experter biträder kommittén i den omfattning som kommittén eller ordföranden bestämmer (6 §). I kommittéförordningen finns också bestämmelser om kommitténs namn, planering och budget (8–10 §§). Av kommittéförordningen framgår vidare att kommittén årligen ska lämna en arbetsredogörelse till Regeringskansliet (12 §). I förordningen finns även bestämmelser om kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar som ska anges i betänkandet, om utformningen av ett betänkande, om reservationer och särskilda yttranden och om publicering av ett betänkande (14–22 §§). Kommittén ska redovisa sitt uppdrag i ett eller flera betänkanden (13 §). När det gäller betänkandets utformning framgår av 17 § kommittéförordningen att det ska vara koncentrerat och inriktat på väsentligheter och att innehållet ska disponeras och presenteras så att läsarna lätt kan ta del av och bedöma kommitténs förslag och andra slutsatser. I varje betänkande ska det finnas en sammanfattning. Ledamöter får foga reservationer och särskilda yttranden till kommitténs betänkande och sakkunniga får foga särskilda yttranden till kommitténs betänkande (19 och 20 §§). Om kommittén går med på det, får enligt 21 § kommittéförordningen den som är expert foga ett särskilt yttrande till kommitténs betänkande i frågor som omfattas av expertuppdraget. Av 22 § kommittéförordningen framgår att betänkanden ska tryckas och ges ut i serien Statens offentliga utredningar (SOU). Det framgår vidare av förordningen att förvaltningslagen (1986:223) ska tillämpas endast vid kommittéernas handläggning av administrativa ärenden och ärenden om utlämnande av allmänna handlingar (23 §).

5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET 2016/17:KU10

Slutligen framgår av 33 § kommittéförordningen att Regeringskansliet ska besluta de ytterligare föreskrifter som behövs för kommittéväsendets organisation och formerna för kommittéernas verksamhet. Kommittéhandboken Statsrådsberedningen har tagit fram Kommittéhandboken (Ds 2000:1), som innehåller information och riktlinjer för kommittéordförande, särskilda utredare, kommittésekreterare och andra inom kommittéväsendet. Av handboken framgår att regeringen som ett led i arbetet med att leda den offentliga verksamheten lägger fram förslag till riksdagsbeslut och förser riksdagen med det nödvändiga beslutsunderlaget (s. 9). Det framhålls vidare att de svenska departementen är små jämfört med sina motsvarigheter i andra länder och att huvuddelen av arbetet med att förbereda större reformer görs inom kommittéväsendet. En kommitté har till uppgift att ta fram fakta, analysera framtagen information och lägga fram förslag (s. 9). Därutöver påpekas i handboken att kommittéerna lyder under regeringen och att det är regeringen som ger dem deras uppdrag. Det betonas dock att kommittéerna arbetar och lägger fram resultatet av sitt arbete i eget namn. Det framhålls vidare att tillkallandet av en kommitté är uttryck för en planering på ganska lång sikt och en politiskt betydelsefull handling. Kommittéer beskrivs i handboken som myndigheter som har bildats tillfälligt för att skaffa underlag för ett politiskt ställningstagande. Det anges vidare att regeringen i direktiven beslutar om de närmare formerna för utredningsarbetet. Som exempel nämns om arbetet ska utföras av en kommitté eller av en särskild utredare och om kommittén ska innehålla parlamentariker eller inte. I direktiven anges också på vilket sätt arbetet ska redovisas, dvs. om uppdraget ska redovisas i ett sammanhang eller genom delrapporter. Därtill kommer att direktiven innehåller en tidsram för arbetet. När det gäller själva direktiven anges i Kommittéhandboken att innehållet varierar från fall till fall. Ibland är direktiven ganska vida och ger därmed stor frihet åt kommittén (s. 10). I andra fall lägger direktiven snäva band på kommitténs handlingsfrihet. Det anges i handboken att det avgörande här är bl.a. vilka politiska beslut som finns. Det framhålls vidare att ett utredningsuppdrag ibland grundas på ett riksdagsbeslut och att kärnan i direktiven då utgörs av vad riksdagen har sagt i frågan. Det framhålls vidare i handboken att det ansvariga statsrådet utser de personer som i olika funktioner ska delta i arbetet (s. 10). I de fall oppositionspartier ska vara företrädda i kommittéerna utser ansvarigt statsråd dessa ledamöter efter förslag från partierna. I Kommittéhandboken betonas att regeringen har ambitionen att i direktiven klart formulera problem och avgränsa uppdraget. Kommittéerna arbetar normalt ganska självständigt inom ramen för sina direktiv. Det är emellertid angeläget att en kommitté och Regeringskansliet – genom det departement som kommittén är knuten till – håller så god kontakt med

2016/17:KU10 5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET

varandra att det säkerställs att utredningsarbetet bedrivs i enlighet med regeringens intentioner (s. 9 f.). Det framhålls i Kommittéhandboken att kommittéväsendet har flera förtjänster (s. 9 f.). Bland annat nämns att arbete i kommittéform är ett sätt att ta till vara det kunnande i en viss fråga som finns på olika håll i samhället. Det innebär också att den parlamentariska oppositionen och olika intressegrupper ges tillfälle att på ett tidigt stadium komma in i reformarbetet. Vidare framhålls att politiker och specialister ges goda förutsättningar för ett fruktbart samarbete med varandra. I frågor där en bred politisk enighet är önskvärd kan kommittén också fungera som ett forum för kompromisser och samförstånd i politiska frågor. Som exempel nämns grundlagsändringar. Slutligen framhålls att regeringen får en värdefull kontrollstation i reformarbetet genom att ett kommittéförslag kan sändas ut på remiss till myndigheter och andra och bli föremål för en offentlig debatt. Av handboken framgår vidare att kommittéväsendet inte alltid erbjuder de lämpligaste utredningsformerna. Som exempel nämns att särskilt frågor av begränsad räckvidd eller av teknisk art ofta utreds effektivare t.ex. inom en förvaltningsmyndighet eller ett departement. Regeringskansliet ger administrativt stöd åt kommittéerna. I Regeringskansliet finns det vid sidan av departementen en särskild enhet (kommittéservice) för detta. Kommittéberättelsen I en årlig skrivelse, kommittéberättelsen, redogör regeringen för verksamheten i de kommittéer som har tillsatts på grund av regeringens beslut (9 kap. 9 § riksdagsordningen). Kommittéberättelsen innehåller uppgifter om kommittéernas sammansättning, redogörelse för kommittéernas arbete under den tid berättelsen avser samt uppgifter om kostnaderna för kommittéarbetet och fördelningen mellan kvinnor och män i kommittéerna.

Olika typer av ärenden

Regeringsärenden Huvudregeln är att alla ärenden som inkommer till Regeringskansliet eller som initieras där är regeringsärenden. Enligt 7 kap. 3 § RF avgörs ett regeringsärende av regeringen vid ett regeringssammanträde. Beslutsformen är alltså kollektiv. I princip gäller att systemet med ministerstyre i regeringsärenden är okänt för regeringsformen. Ett statsråd kan alltså inte på egen hand besluta i ett regeringsärende. Undantag gäller dock för ett regeringsärende som avser verkställighet av författningar eller särskilda regeringsbeslut inom Försvarsmakten. Vid införandet av regeringsformen fördes en diskussion om regeringens beslutsformer (SOU 1972:15, prop. 1973:90, bet. KU 1973:26 och KU 1974:8). För ett kollektivt beslutsfattande talade vikten av samarbete över departementsgränserna, möjligheterna att utkräva politiskt ansvar och behovet av regeringens sammanhållning (SOU 1972:15 s. 79 f. och 148 f.). I

5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET 2016/17:KU10

förarbetena till regeringsformen framhölls att enligt ett parlamentariskt synsätt bör alla regeringsärenden färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar gemensamma för hela regeringen (prop. 1973:90 s. 183). Vad som är ett regeringsärende får i första hand bestämmas formellt (prop. 1973:90 s. 184 f.). Ärenden som hänskjuts till regeringens avgörande är regeringsärenden. Enligt förarbetena till regeringsformen är det uppenbart att regeln om en kollektiv beslutsform inte får kringgås på så sätt att ett ärende förklaras vara ett departementschefsärende (numera regeringskansliärende). Principen måste vara att alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som regeringsärenden. I ”ett fåtal speciella fall” borde det dock vara möjligt att i en särskild författning förlägga den formella beslutanderätten hos en departementschef. Två fall som nämns i förarbetena är beslut som hör till beredningen av regeringsärenden och beslut som gäller administrationen inom ett departement.

Regeringskansliärenden Även om regeringsformen inte känner till förekomsten av regeringskansliärenden är det sedan länge accepterat att de förekommer på vissa områden. Att ett ärende kan avgöras som ett regeringskansliärende framgår oftast av en bestämmelse i en lag eller en annan författning. I de flesta fall pekas Regeringskansliet ut som den beslutande myndigheten, vilket är i enlighet med att Regeringskansliet numera är en myndighet. Det förekommer även att departementen och enskilda befattningshavare har egen beslutanderätt. Två typer av regeringskansliärenden som redovisats tidigare är ärenden som rör administrationen i Regeringskansliet och departementen och s.k. kommittéärenden. Utmärkande för kommittéärenden är att det rör sig om kommittéer m.m. som har tillsatts med stöd av regeringsbemyndiganden. I denna ärendetyp inkluderas även andra organ än de kommittéer och särskilda utredare som omfattas av kommittéförordningen. Exempel på andra organ är en bokstavskommitté och en bokstavsutredare vilka ingår i Regeringskansliet men vars tillkomst har sin grund i ett regeringsbeslut. Beslutanderätten i kommittéärenden m.m. har alltså sin grund i de bemyndiganden som regeringen som regel ger det statsrådet som föredrar förslaget till kommitténs direktiv. Statsrådet brukar genom bemyndigandet ges rätt att utse ordförande och ledamöter alternativt särskilda utredare, sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde. För kommittéer som omfattas av kommittéförordningen grundar sig Regeringskansliets beslutanderätt även på ett antal bestämmelser i denna förordning. Bland annat är det Regeringskansliet som fastställer budgeten för varje kommitté. Det är även Regeringskansliet som beslutar om ersättningar till bl.a. ordförande och ledamöter. Regeringskansliet beslutar också de ytterligare föreskrifter som behövs för kommittéväsendets organisation och formerna för kommittéernas verksamhet.

2016/17:KU10 5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET

Parlamentarism

Ett parlamentariskt styrelseskick Att Sverige har ett parlamentariskt styrelseskick kommer till uttryck i 1 kap. l § RF. Enligt bestämmelsen utgår all offentlig makt i Sverige från folket. Det slås vidare fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt och förverkligas genom bl.a. ett representativt och parlamentariskt statsskick. Av l kap. 6 § RF följer vidare att regeringen, vars uppgift är att styra riket, är ansvarig inför riksdagen. Bestämmelser om regeringsansvarigheten finns i 13 kap. RF om riksdagens kontrollmakt. Det politiska ansvaret utkrävs ytterst genom en misstroendeförklaring (13 kap. 4 § RF). Beroende på vilken omröstningsregel som används när ett parlament ska ta ställning till vilket stöd en regering har görs en skillnad mellan negativ och positiv parlamentarism (SOU 2008:125 s. 257). Positiv parlamentarism innebär att en majoritet av parlamentets ledamöter aktivt måste stödja regeringen. Det innebär att vid en regeringsbildningsomröstning utses en föreslagen kandidat till statsminister endast om en majoritet av parlamentets ledamöter röstar för förslaget. Negativ parlamentarism kan sägas innebära att en regering kan tillträda och fungera så länge den inte har en majoritet i parlamentet mot sig. Parlamentarismen i regeringsformen kommer bl.a. till uttryck i bestämmelserna om regeringsbildning, misstroendeförklaring och statsministeromröstning efter val. Riksdagen står när det gäller funktionsfördelningen helt i centrum (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 53). En annan sak är att den verkliga makten torde ligga hos regeringen, särskilt om den behärskar riksdagsmajoriteten. Konstitutionsutskottet underströk i samband med beredningen av regeringens proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning att utgångspunkten bl.a. var att regeringen, så länge den tolereras av riksdagen och inom den ram riksdagens beslut bildar, skulle kunna handla med den kraft och snabbhet som fordras i ett utvecklat samhälle som vårt (bet. KU 1973:26 s. 17). 1 Det parlamentariska läget i Sverige 1990–2016 Fram till 1994 ägde riksdagsvalen rum vart tredje år. Sedan 1994 ska ordinarie val till riksdagen hållas vart fjärde år (3 kap. 3 § RF). Vid riksdagsvalet 1988 fick Socialdemokraterna och Vänsterpartiet 49,1 procent av rösterna medan Moderata samlingspartiet (Moderaterna), 2 Folkpartiet liberalerna (Folkpartiet) och Centerpartiet fick 41,8 procent av rösterna. Miljöpartiet de gröna (Miljöpartiet) fick 5,5 procent av rösterna och kom för första gången in i riksdagen. Den socialdemokratiska regeringen

1 Uppgifterna i detta avsnitt är hämtade från Statistiska centralbyråns webbplats. 2 Folkpartiet liberalerna bytte under hösten 2015 namn till Liberalerna.

5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET 2016/17:KU10

kunde sitta kvar vid makten med stöd av Vänsterpartiet. Riksdagen bestod av sex partier. Riksdagsvalet 1991 innebar ett maktskifte och Sverige fick en ny regering. Kristdemokraterna kom in i riksdagen och partiet fick tillsammans med Moderaterna, Folkpartiet och Centerpartiet 46,7 procent av rösterna. Socialdemokraterna och Vänsterpartiet fick 42,2 procent av rösterna. Miljöpartiet kom inte in i riksdagen. Ny Demokrati fick 6,7 procent av rösterna och kom för första gången in i riksdagen. Riksdagen bestod av sju partier. Även riksdagsvalet 1994 innebar ett maktskifte och Sverige fick en socialdemokratisk regering. Socialdemokraterna och Vänsterpartiet fick tillsammans 51,4 procent av rösterna. Ny Demokrati kom inte in i riksdagen. Miljöpartiet kom åter in i riksdagen. Riksdagen bestod av sju partier. 1998 års riksdagsval innebar att Socialdemokraterna kunde sitta kvar vid makten men partiet var beroende av samarbete med både Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet fick tillsammans 52,9 procent av rösterna. Moderaterna, Kristdemokraterna, Centerpartiet och Folkpartiet fick tillsammans 44,4 procent av rösterna. Riksdagen bestod alltjämt av sju partier. Direkt efter riksdagsvalet 2002 var det oklart hur landet skulle styras. Efter förhandlingar blev det klart att Miljöpartiet skulle stödja en socialdemokratisk regering. Socialdemokraterna kunde alltså sitta kvar vid makten. Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet fick tillsammans 52,9 procent av rösterna. Även under denna mandatperiod bestod riksdagen av sju partier. Riksdagsvalet 2006 innebar ett maktskifte och Sverige fick en ny regering. Moderaterna, Centerpartiet, Folkpartiet och Kristdemokraterna fick totalt 48,2 procent av rösterna och kunde bilda en regering som hade majoritet i riksdagen. Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet fick tillsammans 46,0 procent av rösterna. Riksdagen bestod alltjämt av sju partier. 2010 års riksdagsval innebar att regeringen kunde sitta kvar. Moderaterna, Folkpartiet, Centerpartiet och Kristdemokraterna fick totalt 49,3 procent av rösterna medan Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet tillsammans fick 43,6 procent av rösterna. Sverigedemokraterna fick 5,7 procent av rösterna och kom för första gången in i riksdagen. Riksdagen bestod av åtta partier. Riksdagsvalet 2014 innebar ett maktskifte och Sverige fick en regering bestående av socialdemokrater och miljöpartister. Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet fick tillsammans 43,6 procent av rösterna medan Moderaterna, Centerpartiet, Folkpartiet och Kristdemokraterna totalt fick 39,4 procent av rösterna. Sverigedemokraterna fick 12,9 procent av rösterna. Det finns alltjämt åtta partier i riksdagen.

2016/17:KU10 5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET

Tidigare granskning m.m.

Utredningsväsendet

Flera utredningar har uppmärksammat utredningsväsendets betydelse. Förvaltningspolitiska kommissionen anförde bl.a. att utredningsväsendets roll hade förändrats sedan början av 1980-talet (SOU 1997:57 s. 98 f.). Enligt kommissionen arbetade utredningarna med alltmer begränsade tidsramar samtidigt som de tenderade att knytas allt hårdare till Regeringskansliet. Kommissionen anförde vidare att utredningarna också hade fått minskad betydelse som instrument för att generera ny kunskap. Uppgiften hade enligt kommissionen mer inriktats mot att sammanfatta redan existerande kunskap och relativt snabbt omvandla den till förslag. Demokratiutredningen konstaterade i sitt betänkande att det tillkallades allt färre stora kommittéer med de organiserade intressena representerade, att antalet ensamutredningar ökade och att det förutsattes att ensamutredningarna skulle jobba snabbt (SOU 2000:1 s. 89). Även Styrutredningen uppmärksammade utredningsväsendet och dess förändring över tiden. Utredningen anförde att antalet kommittéer, sett i ett längre tidsperspektiv, hade minskat kraftigt sedan 1982, att utredningstiden hade blivit kortare, att det hade blivit allt vanligare med särskilda utredare i stället för parlamentariska kommittéer och att särskilda utredare hade blivit den dominerande formen (SOU 2007:75 s. 141). Det hänvisades också till att tidigare studier hade uppmärksammat att kommittéerna i mindre utsträckning tog fram ny kunskap utan i stället omvandlade redan existerande kunskap till förslag. 2014 års demokratiutredning konstaterade bl.a. att med fler ensamutredningar som har kort tid på sig har utredningsväsendets roll som konsensusbyggare försvagats (SOU 2016:5 s. 353). 3 Riksdagens revisorer konstaterade i en egeninitierad granskning av utredningsväsendet som avslutades i december 1997 att andelen enmansutredningar hade ökat medan andelen parlamentariska kommittéer hade minskat (bet. 2004/05:KU3 s. 4). Det innebar enligt revisorerna att många utredningsförslag saknade en bred politisk förankring och att regeringens kontroll över kommittéerna ökat. I en uppföljande granskning konstaterade Riksrevisionen att andelen särskilda utredare hade minskat något under perioden 1996–2002, att trenden med en minskande andel parlamentariska kommittéer hade fortsatt, att de parlamentariska kommittéerna svarade för en dryg tiondel av det totala antalet kommittéer 2002 att jämföra med en femtedel 1996 och en tredjedel 1991 och att antalet interpellationer och frågor under tiden hade nära nog fördubblats. Utredningsväsendets roll och arbetsformer har behandlats av konstitutionsutskottet vid några tillfällen (bet. 1990/91:KU7, 1997/98:KU31, 1998/99:KU26 och 2004/05:KU3). Hösten 1990 påminde utskottet om att det

3 Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket ersattes 2003 av den nya myndigheten Riksrevisionen.

5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET 2016/17:KU10

vid flera tillfällen understrukit det angelägna i att slå vakt om det värdefulla inslag i beslutsprocessen som den offentliga utredningsverksamheten utgör (bet. 1990/91:KU7 s. 10). Vidare framhöll utskottet på nytt att effektivitetskravet och vikten av en allsidig belysning i de flesta fall bäst tillgodoses om skilda politiska meningsriktningar – såsom sker i parlamentariska utredningar – får påverka utredningsarbetet (se även bet. KU 1983/84:1, KU 1984/85:35 och KU 1985/86:5). Vidare konstaterade utskottet hösten 2004 att det inom Regeringskansliet pågick ett utvecklingsarbete i fråga om kommittéväsendet och att Riksrevisionens rapport Förändringar inom kommittéväsendet utgjorde en del i underlaget för detta arbete som bedrevs i en arbetsgrupp (bet. 2004/05:KU3 s. 9). Utskottet avstyrkte också med hänvisning till pågående utvecklingsarbete en motion om att stärka det parlamentariska inslaget i utredningsväsendet. Arbetsgruppen redovisade resultatet av gruppens överväganden i rapporten Utveckling av kommittéväsendet. I rapporten föreslogs ett antal åtgärder för att effektivisera kommittéväsendet och säkerställa en hög kvalitet i kommittébetänkanden (prop. 2005/06:1 utg.omr. 1 s. 55). Därtill kommer som redovisats tidigare att utskottet varje år behandlar regeringens kommittéberättelse. Regeringen ska nämligen varje år i en skrivelse till riksdagen redovisa verksamheten inom de kommittéer som har tillsatts av regeringen. Våren 2016 behandlade konstitutionsutskottet regeringens skrivelse Kommittéberättelse 2016 (skr. 2015/16:103) i ett betänkande (bet. 2015/16:KU29). Uppgifterna i kommittéberättelsen avser 2015. Av betänkandet framgår att det under 2015 tillsattes 74 kommittéer och avslutades 99 (s. 5). Det framgår vidare att de totala utgifterna för kommittéerna under 2015 var drygt 500 miljoner kronor, vilket är samma summa som angavs för 2014. I summan ingår utgifter för konsultationer, vilka uppgick till närmare 80 miljoner kronor. Även denna summa överensstämmer med vad som angavs för 2014.

Val av utredningsform

Våren 2002 granskade konstitutionsutskottet kommittéernas ställning gentemot regeringen (bet. 2001/02:KU20). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att det statliga kommittéväsendet sedan länge har ansetts utgöra ett inslag av grundläggande värde i svensk förvaltningstradition i beredningen av de förslag till lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slag som regeringen lägger fram för riksdagen (s. 202 f.). Utskottet anförde vidare att det är regeringens uppgift att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för regeringens förslag. Det politiska beslut som ligger till grund för att den aktuella utredningsuppgiften bör utföras är enligt utskottet naturligtvis en utgångspunkt i dessa sammanhang. Vidare anfördes att en förutsättning för att kommittéväsendet ska kunna utgöra en grundsten i den svenska förvaltningstraditionen dock är att krav på

2016/17:KU10 5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET

hög kvalitet och integritet är ytterligare utgångspunkter för regeringens bedömning vid val av utredningsform och uppdragets utformning. Inom kommittéväsendet bör det enligt utskottet således ges utrymme för att inte bara lägga fram förslag baserade på befintlig kunskap, utan att också generera ny kunskap. Utskottet framhöll vidare att det självfallet är viktigt att en dialog upprätthålls mellan en kommitté och det ansvariga departementet, så att det finns en kunskap om hur direktiven uppfattas på respektive håll och i vad mån utredningsuppgiften kan uppfyllas inom ramen för uppdraget. Slutligen framhöll utskottet att det i detta sammanhang dock är av väsentlig betydelse, såväl för den enskilda kommitténs möjlighet att självständigt utföra sitt uppdrag som för kommittéväsendet i stort, att kravet på integritet i kommittéernas arbete iakttas. Utskottet har även granskat regeringens utseende av kommittéordförande (bet. 2004/05:KU20 s. 128 f.). I sitt ställningstagande anförde utskottet inledningsvis att en kommitté kan beskrivas som en myndighet som tillfälligt har bildats för att skaffa fram underlag för ett politiskt ställningstagande. I sitt arbete tar kommittén fram fakta, analyserar dem och lägger fram förslag. Utskottet konstaterade på nytt att det statliga kommittéväsendet sedan länge anses utgöra ett inslag av grundläggande värde i svensk förvaltningstradition i beredningen av de förslag till lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slag som regeringen lägger fram för riksdagen. Det får anses vara regeringens uppgift att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens förslag. Det politiska beslutet om själva utredningsuppgiften är här en självklar utgångspunkt. Om kommittéväsendet ska vara av grundläggande betydelse är enligt utskottet även krav på hög kvalitet och integritet viktiga utgångspunkter för regeringens bedömning vid val av utredningsform och uppdragets utformning. Vidare anförde utskottet att en grundläggande metod för regeringen att inom denna ram påverka kommittéers arbete är att i direktiv ange riktlinjer för kommittéernas arbete, bl.a. om vilken fråga som ska utredas, avgränsningar av uppdraget och när utredningen ska vara färdig. Utöver direktiv är det enligt utskottet viktigt att en dialog upprätthålls mellan departementet och kommittén för att säkerställa att arbetet bedrivs på ett sådant sätt att utredningen kan väntas komma att fylla sitt ändamål. Utskottet konstaterade vidare att utseende av ordförande och ledamöter är ytterligare en metod för regeringen att påverka hur och med vilken inriktning kommittéer bedriver sitt arbete. Även om det i det aktuella ärendet inte var fråga om statliga tjänster, utan om statliga uppdrag, borde utseendet ske på sakliga grunder, och politisk erfarenhet får anses vara en saklig grund bland flera andra när det i utredningsuppdraget ingår att till regeringen lägga fram förslag som innebär sådana avvägningar mellan olika intressen där politiska värderingar spelar en viktig roll. Våren 2013 granskade utskottet regeringens anlitande av privata företag för utredningsuppdrag (bet. 2012/13:KU20). I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. att det är upp till regeringen att avgöra hur de utredningar bör

5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET 2016/17:KU10

bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens förslag och att utskottet utgår från att regeringen tar till vara den expertis som finns hos myndigheterna och använder sig av möjligheten att ge uppdrag till dessa respektive tillsätter kommittéer när så är lämpligt (s. 92). Enligt utskottet är det givetvis angeläget att regeringen och Regeringskansliet vid val av utredningsform beaktar kravet i budgetlagen om god hushållning med statens medel. Därtill kommer att en ordning som låter förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan leda till att de blir allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand (jfr bet. 2008/09:KU10). Detta gäller enligt utskottet självfallet oavsett val av utredningsform. Hösten 2015 granskade utskottet frågan om samordnare inom olika politikområden (bet. 2015/16:KU10). I ställningstagandet hänvisades inledningsvis till tidigare uttalanden från utskottet om att det får anses vara regeringens uppgift att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens beslut (s. 81). Det ligger alltså på regeringen att avgöra sådana frågor som utredningsform och att ange riktlinjer för arbetet. Det politiska beslut som ligger till grund för att den aktuella utredningsuppgiften bör utföras är enligt utskottet naturligtvis en utgångspunkt i dessa sammanhang. Den aktuella granskningen berörde dock enligt utskottet en rad frågeställningar av konstitutionellt intresse. Bland annat anförde utskottet att även om det är upp till regeringen att avgöra formen för ett samordningsuppdrag och uppdragets innehåll är det av vikt att berörda myndigheter informeras om beslutade samordningsuppdrag och uppdragens innehåll (s. 82). Vidare framhöll utskottet att det är angeläget att regeringen inför ett beslut om samordningsuppdrag noga överväger frågor om organisationsform, uppdragets innehåll och redovisning, arbetsformer och kontakter, rollfördelningen mellan regeringen, det ansvariga statsrådet, Regeringskansliet och samordnaren samt kravet i budgetlagen om god hushållning med statens medel. Därtill kommer enligt utskottet att det är av vikt att behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter m.fl. inför beslut om samordningsuppdrag.

Kommittéberättelsen

Även frågan om innehållet i regeringens kommittéberättelse har behandlats av konstitutionsutskottet. Våren 1996 granskade utskottet särskilda organ för utredning, rådgivning och förvaltning (bet. 1995/96:KU30 s. 21 f.). I sitt ställningstagande framhöll utskottet att regeringen borde överväga vilka principer som ska gälla för kommittéredovisningen i framtiden. Utskottet efterlyste att regeringen i nästa års kommittéberättelse skulle återkomma med en redovisning av de överväganden som gjorts och de åtgärder som vidtagits. Regeringen vidtog ett antal åtgärder med anledning av utskottets uttalande. I skrivelsen med redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen våren 1997 (skr. 1996/97:15) anförde regeringen att frågan om principerna för kommittéredovisningen i framtiden var under övervägande

2016/17:KU10 5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET

inom Regeringskansliet och att regeringen skulle återkomma till denna i kommande kommittéberättelse. I Kommittéberättelse 1998 (skr. 1997/98:103) redogjorde regeringen för utskottets uttalande samt införde andra principer för redovisningen än de som tillämpats tidigare. Som redovisats ovan genomförde utskottet under hösten 2015 en granskning av samordnare inom olika politikområden (bet. 2015/16:KU10). När det gällde uppgifter om beslutade samordningsuppdrag och utsedda samordnare konstaterade utskottet att viss information kunde hämtas i regeringens årliga kommittéberättelse och kommittéregistret i Regeringskansliets databas (s. 82). Flera av de samordnare som hade identifierats vid utskottets kartläggning fanns dock inte redovisade i kommittéberättelsen och kommittéregistret. Av svaret från Regeringskansliet framgick också att det inte finns någon samlad information om de samordnare som inte finns redovisade i kommittéberättelsen. Enligt utskottet är det viktigt att allmänheten på ett förhållandevis enkelt sätt ska kunna hitta information om beslutade samordningsuppdrag, särskilt som samordnare typiskt sett har i uppdrag att verka utåtriktat genom kontakter med olika delar av samhället. Utskottet ansåg att det var angeläget med en enhetlig översyn av kriterierna för redovisningen i kommittéberättelsen och kommittéregistret. Utskottet förutsatte att regeringen i t.ex. den kommande kommittéberättelsen skulle återkomma med en redovisning av de åtgärder som vidtagits i denna del. Av regeringens Kommittéberättelse 2016 framgår att det med anledning av konstitutionsutskottets uttalanden i samband med sin granskning av samordnare inom olika politikområden har inletts ett arbete inom Regeringskansliet med en översyn av kriterierna för redovisningen i kommittéberättelsen och kommittéregistret och att regeringen avser att återkomma till riksdagen i frågan i nästa års kommittéberättelse (skr. 2015/16:103 s. 12).

Iakttagelser vid den aktuella kartläggningen

Undersökningens upplägg

En övergripande kartläggning har gjorts för att identifiera de utredningar med parlamentariskt inslag som regeringen genom kommittédirektiv beslutat att tillsätta under perioden den 1 januari 1990–31 december 1995, den 1 januari 2000–31 december 2005 och den 1 januari 2010–31 juli 2016. Kartläggningen har avgränsats på så sätt att med begreppet utredningar med parlamentariskt inslag har avsetts dels parlamentariska kommittéer, dels särskilda utredare eller kommittéer i vilkas uppdrag det ingår ett parlamentariskt samråd. Den vanligaste typen av samråd är att en parlamentarisk referensgrupp är knuten till utredningen, men även andra former av samråd har identifierats. Med begreppet samråd har avsetts kontakter med bl.a. riksdagsledamöter eller företrädare för riksdagspartierna. Kartläggningen omfattar alltså inte de utredningar där samrådet enbart består av samråd med politiska företrädare på regional eller kommunal nivå. Slutligen omfattar begreppet parlamentariskt inslag inte de utredningar där det enligt uppdraget ingår att samråda med bl.a.

5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET 2016/17:KU10

en parlamentarisk kommitté utan att kommitténs sammansättning särskilt lyfts fram i direktiven. För att kunna identifiera de utredningar med parlamentariskt inslag som tillsatts under den aktuella tidsperioden har en översiktlig genomgång gjorts av regeringens kommittédirektiv. När det gäller identifierade utredningar har en genomgång gjorts av regeringens kommittéberättelser. Därutöver har en genomgång gjorts av kommittéregistret på regeringens webbplats över pågående och avslutade utredningar. När det gäller de utredningar i vilkas uppdrag det har ingått någon form av parlamentariskt samråd har även en översiktlig genomgång gjorts av utredningarnas betänkanden. Vidare har det gjorts en översiktlig genomgång av de aktuella utredningarnas uppdrag. Av intresse i denna del är vilken eller vilka ämnesområden som ingår i uppdraget och hur det parlamentariska inslaget beskrivs i direktiven. Det har vidare studerats hur utredningarna är organiserade, dvs. om det är fråga om parlamentariska kommittéer eller inte. När det gäller de utredningar som inte är parlamentariska kommittéer utan i vilkas uppdrag det i stället ingår ett parlamentariskt samråd har även en översiktlig genomgång gjorts av formerna för samrådet. I denna del har studerats hur det parlamentariska samrådet beskrivs i direktiven och kommittéberättelserna. Det har även gjorts en översiktlig genomgång av hur utredningarna har tagit om hand och redovisat det parlamentariska samrådet.

Generella iakttagelser

Av kartläggningen framgår att regeringen under den aktuella tidsperioden beslutade om totalt 2 579 kommittédirektiv, och av dessa har 1 664 direktiv avsett nya utredningar (särskilda utredare eller kommittéer). Resterande direktiv är framför allt tilläggsdirektiv till tidigare tillsatta utredningar. En sammanställning över samtliga utredningar som regeringen genom kommittédirektiv beslutat att tillsätta under den aktuella tidsperioden har upprättats (bilaga 5.1). Det framgår vidare av kartläggningen att regeringen under den aktuella 4 tidsperioden tillsatte 195 utredningar med parlamentariskt inslag. Det innebär att utredningar med parlamentariskt inslag svarade för knappt 12 procent av det totala antalet tillsatta utredningar under perioden. Genomgången visar att antalet utredningar med parlamentariskt inslag har varierat genom åren. Åren 1990, 1991, 1992, 1993, 1994 respektive 1995 svarade utredningar med parlamentariskt inslag för 12, 16, 10, 22, 15 respektive 14 procent av det totala antalet tillsatta utredningar. Utredningar med parlamentariskt inslag svarade 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 respektive 2005 för 15, 14, 11, 9, 12 respektive 3 procent av det totala antalet tillsatta utredningar. Åren 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 respektive 2016 svarade utredningar med parlamentariskt inslag för 8, 7, 9, 2, 7, 18 respektive 9 procent av det totala antalet tillsatta utredningar.

4 I några enstaka fall har regeringen genom tilläggsdirektiv beslutat att en utredning ska ha ett parlamentariskt inslag.

2016/17:KU10 5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET

Merparten av de identifierade utredningarna har i sitt arbete biståtts av en eller flera sekreterare. Det är också relativt vanligt att ett antal sakkunniga och experter har biträtt utredningarna. Riktlinjerna för utredningarnas arbete framgår av kommittédirektiven. I direktiven finns även uppgifter om kontakter, återrapporteringar, tidsramar och redovisning av uppdragen. Därutöver framgår ofta vilka aktörer utredningarna ska samråda med. Nästa alla identifierade utredningar med parlamentariskt inslag finns upptagna i regeringens årliga kommittéberättelse. Av kommittéberättelsen framgår vilka som har utsetts till kommitténs ordförande och ledamöter, särskild utredare, sakkunniga, experter och sekreterare. I kommittéberättelsen finns också i regel uppgift om utredningarnas direktiv och redovisning av uppdragen. En kortfattad och övergripande beskrivning av de utredningar med parlamentariskt inslag som har identifierats och deras uppdrag och arbete har upprättats (bilaga 5.2). Av kartläggningen framgår att även utredningsuppdragen har varierat över den aktuella tidsperioden och rört en rad olika ämnesområden (se bilaga 5.2). Som exempel kan nämnas frågor om grundlagarna, demokratin, mänskliga rättigheter, valförfarandet, statens budget, kommunerna och medierna. En del av utredningsuppdragen har omfattat övergripande frågor inom skilda politikområden, såsom energin, folkhälso- och sjukvården, försvaret, jämställdheten, landsbygden, migrationen, miljön och klimatet, rättsväsendet, skatter, skolan och socialförsäkringssystemet. Andra uppdrag har avsett frågor om dopning, kollektivtrafiken, spelmarknaden, svenska språket, äktenskap och partnerskap. En del utredningsuppdrag har rört mer begränsade frågor, såsom Riksteatern, mål- och strukturfrågor inom det statliga och statsunderstödda museiväsendet, det internationella perspektivet i kulturpolitiken och färjetrafiken till och från Gotland. I två av dessa utredningar har regeringen, efter tillkännagivande från riksdagen, genom tilläggsdirektiv beslutat att utredningsarbetet framöver skulle ledas av en parlamentarisk kommitté. När det gäller identifierade utredningar avser det parlamentariska inslaget antingen parlamentariska kommittéer eller särskilda utredare eller kommittéer i vilkas uppdrag det ingår ett parlamentariskt samråd (se bilaga 5.2). Den vanligaste typen av samråd består av en parlamentarisk referensgrupp som är knuten till utredningen, men även andra former av samråd har identifierats. Utredningar i vilkas uppdrag det ingått någon form av parlamentariskt samråd har förekommit under hela den studerade tidsperioden. Denna utredningsform har dock ökat procentuellt sett under de senaste två åren. Av kartläggningen framgår att av totalt 195 utredningar med parlamentariskt inslag avser 133 (68 procent) parlamentariska kommittéer och 62 (32 procent) särskilda utredare eller kommittéer i vilkas uppdrag det ingår ett parlamentariskt samråd. Genomgången visar att fördelningen mellan parlamentariska kommittéer och utredningar med parlamentariskt samråd har varierat genom åren. Åren 1990, 1991, 1992, 1993, 1994 respektive 1995 svarade parlamentariska kommittéer för 78, 75, 89, 59, 94 respektive

5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET 2016/17:KU10

84 procent av det totala antalet tillsatta utredningar med parlamentariskt inslag. Det innebär att utredningar där det ingått ett parlamentariskt samråd under den aktuella tidsperioden svarade för 22, 25, 11, 41, 6 respektive 16 procent av det totala antalet tillsatta utredningar med parlamentariskt inslag. Parlamentariska kommittéer svarade 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 respektive 2005 för 82, 73, 64, 86, 54 respektive 50 procent av det totala antalet tillsatta utredningar med parlamentariskt inslag. Det innebär att utredningar där det ingått ett parlamentariskt samråd under den aktuella perioden svarade för 18, 27, 36, 14, 46 respektive 50 procent av det totala antalet tillsatta utredningar med parlamentariskt inslag. Åren 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 respektive 2016 svarade parlamentariska kommittéer för 80, 50, 67, 100, 57, 23 respektive 0 procent av det totala antalet tillsatta utredningar med parlamentariskt inslag. Det innebär att utredningar där det ingått ett parlamentariskt samråd under den aktuella perioden svarade för 20, 50, 33, 0, 43, 77 respektive 100 procent av det totala antalet tillsatta utredningar med parlamentariskt inslag. I tabellen nedan finns en redogörelse för bl.a. antalet tillsatta utredningar med parlamentariskt inslag per år. Av tabellen framgår också fördelningen mellan parlamentariska kommittéer och utredningar i vilkas uppdrag det ingår någon form av parlamentariskt samråd.

2016/17:KU10 5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET

Tabell 5.1 Utredningar med parlamentariskt inslag under perioden den

1 januari 1990–31 december 1995, den 1 januari 2000–31 december 2005 och den 1 januari 2010–31 juli 2016

Kommittédirektiv Nya utredningar Nya utredningar med parlamentariskt

1

inslag

År Samtliga Samtliga nya Nya Parlamentariska Särskilda utredare

kommittédirektiv utredningar utredningar kommittéer eller kommittéer

(inklusive med parlamen- med

2

tilläggsdirektiv) tariskt inslag parlamentariskt

samråd

1990 86 75 9 (12 %) 7 (78 %) 2 (22 %) 1991 125 100 16 (16 %) 12 (75 %) 4 (25 %) 1992 113 94 9 (10 %) 8 (89 %) 1 (11 %) 1993 142 124 27 (22 %) 16 (59 %) 11 (41 %) 1994 157 119 18 (15 %) 17 (94 %) 1 (6 %) 1995 166 134 19 (14 %) 16 (84 %) 3 (16 %) 2000 108 75 11 (15 %) 9 (82 %) 2 (18 %) 2001 119 77 11 (14 %) 8 (73 %) 3 (27 %) 2002 164 103 11 (11 %) 7 (64 %) 4 (36 %) 2003 172 81 7 (9 %) 6 (86 %) 1 (14 %) 2004 180 110 13 (12 %) 7 (54 %) 6 (46 %) 2005 150 70 2 (3 %) 1 (50 %) 1 (50 %) 2010 137 63 5 (8 %) 4 (80 %) 1 (20 %) 2011 124 87 6 (7 %) 3 (50 %) 3 (50 %) 2012 133 68 6 (9 %) 4 (67 %) 2 (33 %) 2013 127 68 1 (2 %) 1 (100 %) 0 (0 %) 2014 166 95 7 (7 %) 4 (57 %) 3 (43 %) 2015 140 74 13 (18 %) 3 (23 %) 10 (77 %) 2016 3 70 47 4 (9 %) 0 (0 %) 4 (100 %)

Totalt 2 579 1 664 195 (12 %) 133 (68 %) 62 (32 %)

1 I de två kolumnerna nedan anges för varje år inom parentes hur stor andel av de nya utredningarna med parlamentariskt inslag som utgörs av parlamentariska kommittéer respektive särskilda utredare eller kommittéer där det i uppdraget ingår ett parlamentariskt samråd. 2 I denna kolumn anges för varje år inom parentes hur stor andel av de nya utredningarna som har ett parlamentariskt inslag. 3 Avser perioden den 1 januari–31 juli 2016.

När det gäller de identifierade parlamentariska kommittéerna används i direktiven olika begrepp för dessa kommittéer. I regel används begreppet kommittéer men även andra begrepp förekommer. Som exempel kan nämnas beteckningarna beredning, kommission och utredning. Därtill används i kommittédirektiven olika skrivningar när det gäller det parlamentariska inslaget. Som exempel kan nämnas parlamentariska kommittéer, parlamentariskt sammansatta kommittéer och kommittéer med parlamentarisk medverkan. I regel framgår det av kommittédirektiven att regeringen anser att en parlamentarisk kommitté ska tillsättas (se bilaga 5.2). Någon närmare redogörelse för valet av utredningsform finns dock sällan i kommittédirektiven. I några enstaka direktiv finns en närmare redogörelse för valet av

5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET 2016/17:KU10

utredningsform. När det gäller tre av de identifierade parlamentariska kommittéerna framgår inte det parlamentariska inslaget av kommittédirektiven (se bilaga 5.2, dir. 1994:104, 1994:117 och 1994:130). När det gäller de utredningar i vilkas uppdrag det ingår någon form av parlamentariskt samråd framgår det av kommittédirektiven att regeringen har ansett att en viss typ av parlamentariskt samråd ska äga rum (se bilaga 5.2). Någon närmare redogörelse för valet av utrednings- eller samrådsform finns sällan i kommittédirektiven. I några enstaka direktiv finns dock en närmare redogörelse för nämnda val. Av kartläggningen framgår att det parlamentariska samrådet beskrivs lite olika i kommittédirektiven (se bilaga 5.2). Det parlamentariska samrådet beskrivs ofta på så sätt att det till utredningen ska knytas en parlamentarisk referensgrupp, en grupp med riksdagsledamöter, en grupp med företrädare för riksdagspartierna eller en grupp med företrädare för politiska partier. Ibland framgår av direktiven att utredningen ska samråda eller ha kontakt med företrädare för riksdagspartierna. I några direktiv finns uppgift om att utredningen ska ge riksdagens partier möjlighet att följa utredningsarbetet, att utredningsarbetet ska bedrivas i dialog med t.ex. företrädare för riksdagspartierna eller att de politiska partierna på lämpligt sätt ska ges insyn i utredningsarbetet. Enligt några direktiv ska utredningen informera t.ex. företrädare för riksdagspartierna om sitt arbete och inhämta partiernas synpunkter på kommande förslag eller i sitt arbete eftersträva ett brett samarbete med de politiska partierna. Det parlamentariska samrådet kan också beskrivas på så sätt att det är upp till utredningen att avgöra vilka kontakter med företrädare för riksdagspartierna som kan komma att föranledas av utredningsuppdraget eller att utredningsarbetet ska bedrivas på ett sådant sätt att vad riksdagen uttalat om behovet av parlamentarisk insyn i och parlamentariskt inflytande över arbetet kan tillgodoses. Närmare uppgifter om t.ex. formerna och utformningen av det parlamentariska samrådet finns sällan i kommittédirektiven. I regeringens årliga kommittéberättelse finns ibland uppgift om att en parlamentarisk referensgrupp är knuten till utredningen (se bilaga 5.2). För flera av de identifierade utredningarna saknas dock i kommittéberättelserna uppgift om den parlamentariska referensgruppen. När det gäller övriga utredningar i vilkas uppdrag det ingår en annan form av parlamentariskt samråd saknas uppgift om detta i kommittéberättelserna. Av kartläggningen framgår vidare att utredningarna har tagit om hand och redovisat det parlamentariska samrådet på lite olika sätt (se bilaga 5.2). När det gäller de utredningar där det parlamentariska samrådet har bestått i att en referensgrupp har varit knuten till utredningen finns i betänkandet ofta en uppgift om förekomsten av en referensgrupp. I några av betänkandena saknas dock uppgifter om den parlamentariska referensgruppen. Förutom en uppgift om förekomsten av en parlamentarisk referensgrupp finns i flera betänkanden en redogörelse för utredningens arbetssätt och kontakter med referensgruppen. När det gäller själva samrådet framgår av betänkandena i regel endast att

2016/17:KU10 5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET

samråd har ägt rum eller att företrädare för referensgruppen fått del av utredningens arbete och getts tillfälle att komma in med synpunkter. I betänkandena saknas i regel en redogörelse för vilka synpunkter företrädarna för referensgruppen har lämnat och hur dessa synpunkter tagits om hand. Genomgången visar dock att det i några betänkanden finns en närmare redogörelse för referensgruppens synpunkter och hur dessa har tagits om hand av utredningen. Av några betänkanden framgår att utredningen har beaktat de synpunkter som företrädare för referensgruppen lämnat. Ibland framhålls i betänkandena att de överväganden och förslag som lämnas i betänkandet endast är utredarens eller kommitténs. Det framgår av några enstaka betänkanden att företrädarna för de parlamentariska referensgrupperna delar utredningens överväganden och förslag. Därutöver verkar företrädarna för parlamentariska referensgrupper i några enstaka utredningar ha utsetts till sakkunniga och på så sätt kunnat framföra sina synpunkter i särskilda yttranden. Slutligen ska nämnas att i en utredning har utredaren, efter önskemål från bl.a. företrädarna i den parlamentariska referensgruppen, gett dessa tillåtelse att framföra sina synpunkter i särskilda yttranden. När det gäller de utredningar där det i uppdraget har ingått andra former av parlamentariskt samråd än referensgrupper saknas i flera betänkanden uppgifter om förekomsten av parlamentariskt samråd. I de betänkanden där det framgår att ett samråd har ägt rum saknas i regel en redogörelse för samrådets innehåll. Vidare konstateras när det gäller frågan hur utredningarna har tagit om hand och redovisat det parlamentariska samrådet att flera av de utredningar som tillsatts de senaste åren ännu inte har avslutat sina uppdrag. Slutligen noteras när det gäller några av de identifierade utredningarna att det i regeringens årliga kommittéberättelse saknas uppgift om bl.a. utredningens direktiv, huruvida uppdraget slutförts och det sätt på vilket uppdraget slutförts. Därtill kommer att uppgifterna om utredningsform i kommittéberättelsen inte alltid överensstämmer med uppgifterna i kommittédirektiven. I denna del noteras även att kommittéberättelserna ofta innehåller titlar på ordförandena, de särskilda utredarna, kommittéernas ledamöter och företrädarna för referensgrupperna. Ibland saknas dock denna uppgift i kommittéberättelserna.

Promemorior från Regeringskansliet

Svar den 20 oktober 2016

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnade Regeringskansliet den 20 oktober 2016 en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga 5.3). Till svaret är också fogat två promemorior som upprättats inom Justitiedepartementet och Kulturdepartementet jämte ett antal bilagor som rör tre av de parlamentariska kommittéerna som har identifierats av utskottet och där det parlamentariska inslaget inte framgår av kommittédirektiven.

5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET 2016/17:KU10

Av promemorian från Statsrådsberedningen framgår bl.a. att det är många faktorer som påverkar valet av utredningsform och förekomsten av parlamentariskt inslag i en utredning. Det framhålls att varje utredningssituation är unik, att frågor om parlamentariskt inslag avgörs av regeringen från fall till fall och att regeringens ställningstagande i dessa frågor kommer till uttryck i kommittédirektiven. Vidare anges att eftersom det i regel inte finns någon övrig dokumentation är det svårt att i efterhand belysa vilka överväganden som lett fram till regeringens slutliga ställningstagande. Genom att ha ett parlamentariskt inslag i en utredning kan man enligt promemorian på ett tidigt stadium ge den parlamentariska oppositionen tillfälle att komma in i reformarbetet. Med ett parlamentariskt inslag ges också politiker och specialister goda förutsättningar för ett fruktbart samarbete. Det framhålls vidare i promemorian att även om regeringen redan på förhand vet att den saknar parlamentariskt stöd för ett visst förslag, kan det ha ett värde att låta en specialist utreda frågan i ett vidare perspektiv och därigenom få den allsidigt belyst. Utredningens förslag kan sedan ligga till grund för fortsatta politiska diskussioner i frågan utanför utredningens form, vilket kan leda fram till ett förslag som kan godtas av en majoritet av riksdagen. Av promemorian från Statsrådsberedningen framgår vidare att ämnet för utredningsuppdraget är en faktor som vägs in vid valet av utredningsform och förekomsten av parlamentariskt inslag. I frågor där en bred politisk enighet är önskvärd (exempelvis grundlagsändringar) kan en parlamentariskt sammansatt kommitté fungera som ett forum för kompromisser och samförstånd i politiska frågor. Det konstateras vidare att utredningar med olika former av parlamentariskt inslag kan röra en rad olika ämnesområden. Det framhålls i promemorian att såväl den parlamentariska sammansättningen i riksdagen som kommittéförordningens bestämmelser om ledamöters roll är faktorer som kan vägas in vid valet av utredningsform och förekomsten av parlamentariskt inslag. I promemorian konstateras att ledamöters, sakkunnigas och experters formella befogenheter i en kommitté regleras i kommittéförordningen och att förordningen inte innehåller några bestämmelser om befogenheter för andra personer som biträder en utredning. Om regeringen i direktiven inte har angett något om arbetsformerna när det gäller personer som biträder en utredning, får utredningen själv råda över dessa frågor inom ramen för kommittédirektiven. Inte heller när det gäller utredningens redovisning av samrådet finns det enligt promemorian någon dokumentation som i efterhand kan belysa vilka överväganden som lett fram till regeringens slutliga ställningstagande så som det kommer till uttryck i direktiven. I promemorian anförs vidare att om regeringen har beslutat att det ska finnas någon form av parlamentariskt inslag i en utredning framgår detta normalt av kommittédirektiven. Dessa direktiv publiceras bl.a. i Regeringskansliets databas över kommittédirektiv, och denna databas finns tillgänglig via www.lagrummet.se och www.regeringen.se. Uppgifter om de parlamentariska representanter som är förordnade i en utredning finns enligt

2016/17:KU10 5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET

promemorian i Regeringskansliets databas över kommittéer, som också nås via www.lagrummet.se och www.regeringen.se, samt i regeringens årliga kommittéberättelse. Utskottet har även ställt frågor kring rutiner och riktlinjer när det gäller de uppgifter som ska redovisas i kommittéberättelsen. I promemorian anges att i kommittéberättelsen redovisas uppgifter som har rapporterats till Statsrådsberedningen från departementen t.o.m. den 31 december det år som berättelsen avser och uppgifter om vilka personer som varit förordnade i en utredning som pågått under året. Av promemorian framgår vidare att det saknas kännedom om hur vanligt förekommande det är att utredningar skickat ut enkäter till ledamöterna i referensgruppen med frågor kring uppdraget. Den enkät som finns i Regeringskansliet är den som utredningen En mediepolitik för framtiden (se bilaga 5.2, dir. 2015:26) har skickat ut.

Svar den 17 november 2016

Konstitutionsutskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på några kompletterande frågor. Som svar överlämnade Regeringskansliet den 17 november 2016 en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga 5.4). Av promemorian framgår att det är många faktorer som påverkar valet mellan å ena sidan en parlamentariskt sammansatt kommitté och å andra sidan en utredning där det ska ingå en parlamentarisk referensgrupp eller någon annan form av parlamentariskt samråd. Det framhålls att varje utredningssituation är unik och frågor om parlamentariskt inslag får avgöras från fall till fall. Det är därför svårt att ange några generella fördelar och nackdelar med en parlamentarisk referensgrupp eller någon annan form av parlamentariskt samråd jämfört med en parlamentariskt sammansatt kommitté. När den tid som står till förfogande för att utreda en fråga är relativt kort kan det enligt promemorian vara en fördel att välja en utredning med en parlamentarisk referensgrupp eller annan form av parlamentariskt samråd i stället för en parlamentariskt sammansatt kommitté. En nackdel med en utredning med en parlamentarisk referensgrupp eller annan form av parlamentariskt samråd kan vara att man har sämre förutsättningar än i en parlamentariskt sammansatt kommitté att nå en politisk överenskommelse mellan företrädarna för riksdagspartierna, om det finns behov av det. Utskottet har även när det gäller utredningar där det ska ingå någon form av parlamentariskt samråd ställt frågor om vilka krav som ställs på arbetsformer (t.ex. rätt att ta del av handlingar, närvara vid sammanträden, delta i överläggningar och foga reservationer eller särskilda yttranden till betänkandet) och redovisning av samrådet. I denna del framhålls i promemorian att de krav som finns på arbetsformer anges i kommittéförordningen men att det förekommer att regeringen i kommittédirektiv berör det parlamentariska samrådet (se t.ex. dir. 2016:40). Det konstateras vidare att

5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET 2016/17:KU10

kommittéförordningen inte innehåller några krav på hur samrådet ska redovisas och att en utredning därför själv råder över denna fråga. Av promemorian framgår att i samband med att regeringen beslutar om kommittédirektiv bemyndigas ett statsråd att besluta om sakkunniga, experter och annat biträde åt kommittén eller utredaren. Har statsrådet inte beslutat om vilka personer som ska ingå i en parlamentarisk referensgrupp får utredningen själv knyta dessa personer till sig för att därigenom kunna fullgöra sitt uppdrag i enlighet med direktiven (jfr Kommittéhandboken, Ds 2000:1 s. 14). Det framhålls vidare i promemorian att i kommittéberättelsen redovisas de personer i en parlamentarisk referensgrupp som har förordnats av ett statsråd i en utredning som pågått under året och att kommittéberättelsen innehåller de uppgifter som har rapporterats till Statsrådsberedningen från departementen t.o.m. den 31 december det år som berättelsen avser.

Utskottets ställningstagande

Konstitutionsutskottet vill inledningsvis framhålla att det statliga utredningsväsendet sedan länge har ansetts utgöra ett inslag av grundläggande värde i svensk förvaltningstradition i beredningen av de förslag till lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slag som regeringen lägger fram för riksdagen. Vid utredningar av olika ämnen tillgodoses också effektivitetskravet och vikten av en allsidig belysning i många fall bäst om skilda politiska meningsriktningar – såsom kan ske i utredningar med parlamentariskt inslag – får påverka utredningsarbetet. Av utskottets granskning framgår att andelen utredningar med parlamentariskt inslag har varierat under den studerade perioden. Flera omständigheter kan tänkas ha betydelse i sammanhanget. Vissa ämnesområden är sådana som typiskt sett utreds av utredningar med parlamentariskt inslag. Vidare kan konstateras att det parlamentariska läget i riksdagen varierar, och en regering som inte har egen majoritet i riksdagen kan vara mer benägen att i ett tidigt skede i ett reformarbete bjuda in företrädare för oppositionspartierna. Ytterligare en omständighet är EU-medlemskapet, som innebär att en rad utredningar tillsätts med uppdrag att föreslå åtgärder för att genomföra EU-rätten varvid handlingsutrymmet för regeringen och behovet av avstämningar med oppositionspartierna i detta skede kan vara mer begränsat. I sådana fall har dock besluten i EU i regel föregåtts av samråd mellan regeringen och riksdagen. Genom gjord kartläggning har utskottet identifierat två utredningsformer med parlamentariskt inslag – parlamentariska kommittéer och särskilda utredare eller kommittéer i vilkas uppdrag det ingått ett parlamentariskt samråd (parlamentarisk referensgrupp eller annan form av parlamentariskt samråd) som varit knutet till utredningen. Fördelningen mellan de två utredningsformerna har dock varierat. Utredningar med parlamentariskt

2016/17:KU10 5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET

samråd har förekommit under hela den studerade perioden men utredningsformen har procentuellt sett ökat under nuvarande mandatperiod medan parlamentariska kommittéer minskat i andel. Det kan finnas olika skäl till valet av utredningsform med parlamentariskt inslag. Som har framhållits i svaren från Regeringskansliet är varje utredningssituation unik, och frågor om utformningen av det parlamentariska inslaget får avgöras av regeringen från fall till fall. Om ett av huvudsyftena med ett utredningsuppdrag är att nå en bred politisk förankring kan en parlamentarisk kommitté vara att föredra. Genom en sådan utredningsform ges företrädare för oppositionspartierna tillfälle att på ett tidigt stadium komma in i reformarbetet och det ges möjligheter till kompromisser och samförstånd i politiska frågor. Därutöver ger den förutsättningar för diskussioner mellan politiker och specialister inom olika områden. Det kan vidare finnas ämnesområden där det är önskvärt med en bred och långsiktig politisk överenskommelse. En parlamentarisk referensgrupp eller annan form av parlamentariskt samråd kan vara att föredra om utredningstiden är begränsad eller om uppdraget rör frågor som inte förutsätter en bred politisk förankring men där det ändå är önskvärt med någon form av politisk avstämning, t.ex. för att sondera hur oppositionen i riksdagen ställer sig till en viss fråga. Det kan även vara så att regeringen vill ge oppositionspartierna insyn i ett utredningsarbete. Om syftet med ett utredningsuppdrag enbart är att utveckla regeringens politik torde en utredning utan parlamentariskt inslag vara att föredra. Detsamma gäller om syftet med utredningen främst är att inhämta och bearbeta expertkunskap. När det gäller utredningar med parlamentariska referensgrupper eller annan form av parlamentariskt samråd visar granskningen att det i kommittédirektiven i regel saknas närmare uppgifter om hur det parlamentariska inslaget ska se ut och hur själva samrådet ska vara utformat. Inte heller anges hur resultatet av det parlamentariska samrådet ska tas om hand och hur det ska redovisas. Genomgången som har gjorts av utskottet visar också att redovisningen av de samråd som ägt rum varierar stort i betänkandena. Vanligast är dock att det av betänkandena endast framgår att det har förekommit ett parlamentariskt samråd utan att resultatet av samrådet redovisats närmare. Mot bakgrund av utredningsväsendets grundläggande betydelse ger granskningen anledning till vissa kommentarer från utskottets sida. För att säkerställa att det parlamentariska inslaget i en utredning fyller sitt ändamål bör syftet med det parlamentariska inslaget noga övervägas och därefter bör utifrån syftet ställning tas till utredningsform. Om syftet är att regeringen ska få del av oppositionspartiernas inställning till en viss fråga eller att utarbeta förslag som i förlängningen kan godtas av riksdagen är typiskt sett en parlamentarisk kommitté mer ändamålsenlig och därför att föredra. Formerna för hur sådana utredningar ska bedrivas får anses vedertagna. Om det i stället anses mer lämpligt att någon form av parlamentariskt samråd ska ingå i en utredning bör närmare övervägas vilka syften samrådet ska ha, i vilka former samrådet ska ske och, för det fall det är aktuellt, hur resultatet av samrådet ska

5 D ET PARLAMENTARISKA INSLAGET I UTREDNINGSVÄSENDET 2016/17:KU10

tas om hand och redovisas. I exempelvis kommittédirektiven kan då närmare anges riktlinjerna för samrådets former och hur resultatet av utredningens samråd med företrädare för riksdagspartierna ska redovisas. Mot bakgrund av den utveckling som har skett att mer frekvent tillsätta utredningar med inslag av olika former av parlamentariskt samråd, kan det även finnas skäl att se över bestämmelserna i kommittéförordningen och anvisningarna i Kommittéhandboken. Slutligen noterar utskottet att när det gäller uppgifter om tillsatta utredningar med parlamentariskt inslag kan viss information om utredningarnas sammansättning hämtas i regeringens årliga kommittéberättelse. Flera av de parlamentariska referensgrupper som har identifierats vid utskottets kartläggning finns dock inte redovisade i kommittéberättelsen. Av svaren från Regeringskansliet framgår att endast de ledamöter som har utsetts av ansvarigt statsråd finns redovisade i kommittéberättelsen. Enligt utskottet är det viktigt att det på ett enkelt sätt går att hitta information om att t.ex. en parlamentarisk referensgrupp är knuten till en utredning och vilka som sitter i referensgruppen för riksdagspartierna. Det kan i denna del inte spela någon roll om det är ett statsråd eller en utredning som har utsett ledamöterna i referensgruppen, utan avgörande är att riksdagens partier är representerade i utredningsarbetet. För närvarande pågår en översyn av kriterierna för redovisningen i kommittéberättelsen. Även redovisningen av det parlamentariska inslaget i en utredning kan med fördel ingå i denna översyn.

2016/17:KU10

6 Proportionalitetsbedömning vid inskränkningar av den kommunala självstyrelsen

Ärendet

Konstitutionsutskottet har beslutat att under hösten 2016 granska tillämpningen av den proportionalitetsprövning som föreskrivs i 14 kap. 3 § regeringsformen vid lagförslag som innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Med anledning av detta har en genomgång gjorts av de propositioner med lagförslag som regeringen överlämnat till riksdagen sedan den aktuella bestämmelsen trädde i kraft den 1 januari 2011 t.o.m. riksmötet 2015/16, totalt 732 propositioner. En granskning av regeringens tillämpning av den proportionalitetsprövning som föreskrivs i regeringsformen har gjorts i 83 av dessa ärenden. Även tillämpningen av 8 kap. 21 § regeringsformen om inhämtande av Lagrådets yttrande uppmärksammas i granskningen. De granskade ärendena förtecknas i bilaga 6.1 . Till grund för granskningen ligger vidare två skrivelser från Regeringskansliet med svar på frågor från utskottet, bilaga 6.2–3 .

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Den kommunala självstyrelsen

Regeringsformen I 1 kap. 1 § regeringsformen anges att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. I 1 kap. 7 § anges att det i riket finns kommuner på lokal och regional nivå. Av 8 kap. 2 § första stycket 3 framgår att grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden ska meddelas genom lag. Utan hinder av den bestämmelsen kan dock riksdagen enligt 8 kap. 3 § första stycket bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter på området såvida dessa inte avser 1) annan rättsverkan av brott än böter, 2) skatt, utom tull på införsel av varor eller 3) konkurs eller utsökning. Enligt 8 kap. 21 § andra stycket 5 ska Lagrådets yttrande inhämtas innan riksdagen beslutar om lag om kommunal beskattning eller lag som innebär åligganden för kommunerna. Enligt samma paragraf andra stycket 7 omfattar granskningsområdet även lag som ändrar eller upphäver en lag enligt 1–6. I tredje stycket sägs att bestämmelserna i andra stycket dock inte gäller om

6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN 2016/17:KU10

Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans art eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Vidare föreskrivs att regeringen om den föreslår att riksdagen ska meddela en lag i något av de ämnen som anges ovan och Lagrådets yttrande dessförinnan inte har begärts in, samtidigt ska redovisa skälen för detta för riksdagen. Särskilda bestämmelser för kommunerna finns sedan den 1 januari 2011 i 14 kap. regeringsformen. Grundlagsutredningen, som bl.a. behandlade frågor om den kommunala självstyrelsen, ansåg att det fanns anledning att ytterligare markera kommunernas betydelse för det svenska samhällsskicket, och föreslog bl.a. att kommunerna skulle ges ett nytt särskilt kapitel i regeringsformen som skulle reglera sådana förhållanden som rör kommunerna och som kan anses specifika för den kommunala sektorn (SOU 2008:125 s. 542). I 14 kap. 1 § regeringsformen anges att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Enligt 2 § sköter kommunerna lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de andra angelägenheter som bestäms i lag. I 3 § föreskrivs att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. I 4 § sägs att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter. Av 5 § framgår vidare att kommunerna i lag får åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners angelägenheter om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Enligt 6 § ska föreskrifter om grunderna för rikets indelning i kommuner meddelas i lag. Vid tillkomsten av regeringsformen underströk konstitutionsutskottet att den kommunala självstyrelsen utgör en av grunderna för den svenska demokratin (bet. 1973:KU26 s. 39). Någon formellt fastlagd definition av vad som avses med kommunal självstyrelse finns dock inte, och synen på dess innebörd har varierat över tiden (SOU 2008:125 s. 531). Av förarbetena framgår att det varken ansågs lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor och att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i ganska vid omfattning i stället måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Det uttalades vidare att det var av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden hade en fri sektor inom vilken de kunde ombesörja egna angelägenheter och att det inom detta område fanns utrymme för en kommunal initiativrätt. Det anfördes även att denna initiativrätt kunde sägas bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten som borde komma till klart uttryck i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 190 f.). Av regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten på det kommunala området följer att gränsen mellan den fria sektorn och den specialreglerade verksamheten är rörlig, liksom gränsen mellan statlig verksamhet och specialreglerad kommunal verksamhet. Grundlagen säger

2016/17:KU10 6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN

ingenting om hur gränsen ska dras utan anger bara på vilket sätt kommunernas uppgiftsområden ska bestämmas, nämligen att föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden ska meddelas i lag (Holmberg m.fl. Grundlagarna, 3 uppl., kommentaren till 8 kap. 2 §). Genom specialförfattningar har kommunerna ålagts omfattande uppgifter. Bestämmelsen innebär emellertid inte bara en begränsning av utan också ett skydd för den kommunala självstyrelsen. Om området för den kommunala initiativrätten ska inskränkas krävs som utgångspunkt att det sker genom föreskrifter som meddelas av riksdagen (prop. 1973:90 s. 190 f. och prop. 2009/10:80 s. 210). Den närmare innebörden av begreppet kommunal självstyrelse var också föremål för Självstyrelsekommitténs överväganden i betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129). Kommittén menade att kommunal självstyrelse är ett svårfångat begrepp som används både för att beteckna en princip och som ett honnörsord (s. 11). Enligt kommitténs mening kunde den kommunala självstyrelsens innebörd sammanfattas med följande ord: Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive landstinget själv skall styra, d.v.s. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller landstinget att ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten. Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art. Men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas (s. 193). Principen om kommunal självstyrelse gavs en tydligare markering i regeringsformen genom den nya bestämmelsen i 14 kap. 2 § som klargör att principen om kommunal självstyrelse omfattar all kommunal verksamhet, dvs. inte bara för den verksamhet som grundas direkt på kommunallagen utan också för den verksamhet som följer av andra lagar. I förarbetena framhölls dock att tydliggörandet inte innebar att den kommunala självstyrelsen utvidgades. Det skulle även i fortsättningen vara möjligt att föreskriva skyldigheter för kommuner och landsting i speciallagstiftning, om detta motiverades av vikten att åstadkomma en reglering som gav likvärdig service för invånarna, oberoende av var de var bosatta. I dessa fall måste dock, anfördes det vidare, den föreslagna proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § beaktas (prop. 2009/10:80 s. 211).

Kommunallagen och specialförfattningar I kommunallagen (1991:900) uttrycks principen om kommunal självstyrelse genom 1 kap. 1 § där det anges att kommuner och landsting på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges

6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN 2016/17:KU10

i lagen eller i särskilda föreskrifter. I förarbetena angavs att bestämmelsen markerade att principen om kommunal självstyrelse i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att denna princip gäller för all kommunal verksamhet. Samtidigt framhölls att den kommunala självstyrelsen aldrig kan vara total. Sålunda ger regeringsformen stöd för att riksdagen genom lag bestämmer grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen. Vidare är det riksdagen som genom lag bestämmer deras befogenheter och åligganden. Graden av självstyrelse avgörs alltså ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn (prop. 1990/91:117 s. 22 f.) Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Denna allmänna kompetensregel ger uttryck åt ett principiellt förbud för kommuner och landsting att ge understöd åt enskilda och slår fast den s.k. lokaliseringsprincipen (prop. 1900/91:117 s. 26 f.). Av 2 kap. 4 § kommunallagen framgår att det finns särskilda föreskrifter om kommunernas befogenheter och skyldigheter på vissa områden. Vid sidan av kommunallagen finns således ett stort antal lagar som innehåller bestämmelser om kommunernas befogenheter och skyldigheter på olika områden, t.ex. socialtjänstlagen (2011:453), skollagen (2010:800) och planoch bygglagen (2010:900). Vidare finns kompetensvidgande bestämmelser i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.

Proportionalitetsprövning vid inskränkning av den kommunala självstyrelsen

Regeringsformen I samband med 2010 års grundlagsreform tillfördes regeringsformen den proportionalitetsprincip som föreskrivs i 14 kap. 3 §, enligt vilken en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. I förarbetena till den nya bestämmelsen anfördes att det inte är ovanligt att den kommunala självstyrelsen i lagstiftningsärenden ställs mot andra intressen och att det ibland uppstår en omfattande diskussion om kommunernas krav på en lokal eller regional bestämmanderätt och nationella krav på en enhetlig reglering. Det ansågs viktigt i sådana sammanhang att konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen blev föremål för ingående överväganden. En grundlagsbestämmelse med innebörden att det vid all lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen ska prövas om skälen för den tänkta regleringen motiverar det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen innebär ansågs kunna fylla en viktig funktion till skydd för den kommunala självstyrelsen genom att riksdagen regelmässigt måste pröva kommunernas självstyrelseintresse när begränsningar av

2016/17:KU10 6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN

självstyrelsen övervägs. Det framhölls också att den föreslagna ordningen skulle leda till att riksdagen får ett bättre underlag när det gäller att bedöma olika besluts följder för den kommunala självstyrelsen. Proportionalitetsprövningen borde enligt förarbetsuttalandena innefatta en skyldighet att undersöka om det ändamål som regleringen avsåg skulle kunna uppnås på ett sätt som var mindre ingripande för det kommunala självbestämmandet. Om så är fallet borde riksdagen av hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen välja den reglering som lägger minst band på den kommunala självbestämmanderätten. Regeringen framhöll i motiven att detta givetvis förutsätter att det i lagstiftningsprocessen har gjorts noggranna analyser av den påverkan olika förslag har på den kommunala självstyrelsen, och att det huvudsakliga syftet med bestämmelserna var att åstadkomma en ordning som innebar att intresset av kommunal självstyrelse under beredningen av lagförslag regelmässigt ställdes mot de intressen som låg bakom lagförslaget (prop. 2009/10:80 s. 212 f.). I samband med grundlagsreformen kompletterades också bestämmelsen om Lagrådets granskningsområde (se ovan) så att detta utsträcktes till att omfatta all lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen. Enligt förarbetena låg i detta inte bara en tydlig markering av den kommunala självstyrelsens betydelse utan också en garanti för att den proportionalitetsprövning av självstyrelseintressena som lades fast i 14 kap. 3 § regeringsformen skulle bli föremål för Lagrådets granskning. Det framhölls att den slutliga bedömningen av hur denna prövning faller ut görs av riksdagen i samband med att den tar ställning till det aktuella lagförslaget och att Lagrådets yttrande är en del av underlaget vid den bedömningen (SOU 2008:125 s. 539, prop. 2009/10:80 s. 212 f.).

Underlag för proportionalitetsbedömning Statskontoret har på regeringens uppdrag tagit fram ett underlag för vad som skulle kunna behöva beaktas vid en proportionalitetsbedömning av förslag till ny lagstiftning som kan komma att inskränka den kommunala självstyrelsen (Kommunalt självstyre och proportionalitet, rapport 2011:17). I underlaget framhålls (s. 69) att två grundläggande komponenter kan urskiljas vid en proportionalitetsbedömning inför lagstiftning som inskränker den kommunala självstyrelsen, nämligen:

– En analys av de konsekvenser förslag till ny lagstiftning får för den

kommunala självstyrelsen.

– En avvägning mellan de kommunala självstyrelseintressena och de

nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. I intresseavvägningen ingår att pröva olika alternativ till reglering. Den reglering som väljs bör inte inskränka den kommunala självstyrelsen i större utsträckning än vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.

6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN 2016/17:KU10

Enligt rapporten (s. 37 f. och s. 69 f.) bör en proportionalitetsbedömning innehålla en beskrivning av de nationella värden som eftersträvas. Det framhålls som väsentligt att visa vad det är som brister och om det finns skäl för en lagreglering. Sådana nationella värden som främst kan motivera en lagreglering som inskränker den kommunala självstyrelsen anges vara demokrati, samhällsekonomisk stabilitet, rättssäkerhet, effektivitet och likvärdighet.

Tidigare granskning

Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen granskat beredningen av lagärenden. Våren 2016 (bet. 2015/16:KU20 s. 494) granskades beredningen av ett antal propositioner inom ramen för den nuvarande och den föregående regeringens hantering av invandringspolitiken. I granskningen berördes frågan om den kommunala självstyrelsen i samband med att proposition 2015/16:54 Ett gemensamt ansvar för mottagande av nyanlända togs upp vid utskottets utfrågning av justitie- och migrationsministern. I utskottets ställningstagande anfördes att det i granskningen av beredningen av propositionerna inte framkommit att några formella fel hade begåtts. Våren 2015 (bet. 2014/15:KU20 s. 161) granskade utskottet beredningen av proposition 2014/15:15 Upphävande av kravet på vårdvalssystem i primärvården. I utskottets ställningstagande framhölls att ett yttrande från Lagrådet enligt regeringsformen ska inhämtas innan riksdagen beslutar bl.a. lagar som innebär åligganden för kommunerna eller lagar som ändrar eller upphäver en sådan lag, om inte Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans art eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Enligt utskottets uppfattning var det aktuella lagförslaget av sådant slag att det föll inom Lagrådets granskningsområde. Utskottet påminde vidare om att den omständigheten att tilltänkt lagstiftning har motsvarigheter i tidigare lagstiftning inte är skäl att underlåta lagrådsgranskning, samt att det krävs särskilda skäl för att regeringen ska underlåta att höra Lagrådet i ärenden som faller inom granskningsområdet och att skälen utförligt måste redovisas för riksdagen. Utskottet fann i granskningen inte att det hade funnits sådana särskilda skäl som krävs för att avstå lagrådsgranskning.

Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen

Vid genomgången av de aktuella propositionerna (totalt 732) har 83 lagärenden identifierats som har det gemensamt att de innehåller bestämmelser som på ett eller annat sätt rör kommunerna och den verksamhet som dessa bedriver (bilaga 6.1). I granskningen av regeringens tillämpning av den proportionalitetsprövning som föreskrivs i regeringsformen har beaktats om propositionerna innefattar redogörelser för på vilket sätt och i vilken utsträckning förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen, en redovisning av skälen för den

2016/17:KU10 6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN

föreslagna lagstiftningen och vilka nationella intressen det kommunala självstyrelseintresset har vägts emot, samt om det framgår att det ändamål som regleringen avser inte bedömts kunna uppnås på ett sätt som är mindre ingripande för det kommunala självbestämmandet. Av granskningen framgår att det stora flertalet av de 83 ärendena innehåller utförliga beskrivningar av de relevanta förslagens konsekvenser för kommuner och landsting och deras verksamhet samt en tydlig redovisning av på vilket sätt och i vilken utsträckning förslagen bedöms påverka det kommunala självstyret. Det stora flertalet ärenden innehåller också en tydlig intresseavvägning med en redovisning av vilka nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen är avsedd att tillgodose och en explicit avvägning mellan dessa intressen och det kommunala självstyrelseintresset. Sådana nationella intressen som lyfts fram i de aktuella propositionerna är exempelvis rättssäkerhet, likvärdig utbildning, likvärdig vård och äldreomsorg, den enskildes rätt till stöd och skydd, barns rättigheter, kvalitet i samhällsservice, transparens och insyn, hållbar utveckling av byggnation och bostadsförsörjning samt demokrati och deltagande. I några fall, sammanlagt 18 ärenden, är proportionalitetsprövningen i förhållande till den kommunala självstyrelsen mindre tydlig eller saknas. Ärendena och vissa iakttagelser i de enskilda fallen redovisas kortfattat nedan.

Genomgång av propositioner

I proposition 2010/11:63 Kompletteringar av den nya plan- och bygglagen föreslogs bl.a. vissa lagändringar när det gäller reglerna för hur kommunen ska underrätta om beslut om lov och förhandsbesked så att underrättelseskyldigheten utvidgades till att omfatta fler personer. Vidare föreslogs att en ytterligare förutsättning för marklov skulle införas och att regeringen skulle bemyndigas bl.a. att meddela föreskrifter om kommunens skyldighet att skicka beslut om översiktsplanens aktualitet till myndigheter, kommuner och andra berörda. Behovet av och skälen för förslagen och deras utformning redovisades utförligt i propositionen (s. 27 f.). I konsekvensbeskrivningen anfördes att det inte hade varit möjligt att på den korta tid som stått till förfogande ta fram ett mer omfattande underlag enligt förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. I fråga om förslagens konsekvenser för kommunerna anförde regeringen att ändringen av förutsättningar för marklov endast innebar ett litet merarbete, och i fråga om de föreslagna reglerna om laga kraft för lov och förhandsbesked angavs att kraven, som skulle komma att medföra merkostnader, inte bedömdes vara mer långtgående än vad som var rimligt för att uppnå syftet med regleringen. I fråga om de föreslagna bemyndigandena konstaterades att de inte innebar att kommunen tillfördes några nya uppgifter (s. 43 f.). Förslagens eventuella betydelse för det kommunala självstyret berördes inte i redovisningen. Lagrådet berörde inte frågan om den kommunala självstyrelsen i sitt yttrande (s. 92). Utskottet tillstyrkte propositionen, och kammaren biföll utskottets förslag (bet. 2010/11:CU23, rskr. 2010/11:199).

6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN 2016/17:KU10

I proposition 2010/11:118 Miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster föreslogs en ny lag om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster för att genomföra ett EU-direktiv om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. Av ärendet framgår att de föreslagna reglerna i huvudsak motsvarar minimidirektivets regler. I konsekvensbeskrivningen berörs de ekonomiska konsekvenserna för upphandlande myndigheter och enheter, bl.a. kommuner och landsting, som bedöms bli marginella. Vidare anförs, med hänvisning till att de föreslagna bestämmelserna inte tar sikte på enbart kommunal verksamhet, att de inte bedöms omfattas av den kommunala finansieringsprincipen (s. 40 f.). Förslagets eventuella betydelse för det kommunala självstyret berördes inte i redovisningen. I sammanhanget kan noteras att en proportionalitetsprövning med hänvisning till 14 kap. 3 § regeringsformen redovisats i ett senare lagstiftningsärende där kommuner och landsting berörs i egenskap av upphandlande myndigheter (prop. 2015/16:195 Nytt regelverk om upphandling). Lagrådet berörde inte frågan om den kommunala självstyrelsen i sitt yttrande (s. 60). Utskottet tillstyrkte lagförslaget, och riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 2010/11:FiU37, rskr. 2010/11:303). I proposition 2010/11:125 Nedskräpning föreslogs bl.a. vissa ändringar i miljöbalken för genomförande av ett EU-direktiv på avfallsområdet. Ett förslag om en utökad definition av hantering av avfall i enlighet med direktivets krav skulle innebära ett något utvidgat tillsynsansvar för kommunerna. Vidare föreslogs att ett existerande bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om skyldighet för kommunerna att lämna information om hanteringen av avfall skulle kompletteras i enlighet med direktivets krav så att informationsskyldigheten skulle avse alla uppgifter i kommunernas avfallsplaner. I skälen för regeringens förslag anfördes att ökningen av kommunernas tillsynsuppgift inte kunde bli annat än marginell och att den enligt gällande regelverk kan finansieras genom avgifter (s. 27 f.). I konsekvensbeskrivningen anfördes att den föreslagna kompletteringen av det aktuella bemyndigandet följer av krav i ramdirektivet (s. 36). Förslagens eventuella betydelse för det kommunala självstyret berördes inte i redovisningen. Lagrådet berörde inte frågan om den kommunala självstyrelsen i sitt yttrande (s. 125). Utskottet tillstyrkte regeringens lagförslag med en ändring av tidpunkten för ikraftträdandet, och riksdagen biföll utskottets förslag (bet. 2010/11:MJU24, rskr. 2010/11:276). I proposition 2011/12:7 Tandvård för personer med vissa sjukdomar eller funktionsnedsättningar föreslogs bl.a. ändringar i tandvårdslagen. Förslagen innebar dels ett införande av en skyldighet för landstingen att se till att tandvård till hälso- och sjukvårdsavgift kan erbjudas personer som har stora behov av tandvård på grund av en långvarig sjukdom eller funktionsnedsättning, dels en utökad rapporteringsskyldighet för vårdgivare i fråga om uppgifter till tandhälsoregistret. Vidare föreslogs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela vissa ytterligare föreskrifter på området. I konsekvensbeskrivningen berördes i

2016/17:KU10 6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN

förhållande till landstingen endast ekonomiska konsekvenser (s. 77 f.). Lagrådet berörde inte frågan om den kommunala självstyrelsen i sitt yttrande (s. 107). Utskottet tillstyrkte propositionen i denna del, och kammaren beslutade i enlighet med utskottet (bet. 2011/12:SoU5, rskr. 2011/12:47). I proposition 2011/12:120 Vägen till mer effektiva energideklarationer föreslogs bl.a. att tillsynsansvaret över energideklarationer skulle flyttas från kommunerna till den eller de myndigheter som regeringen bestämmer. Av redovisningen i propositionen framgår bl.a. att Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) inte ansåg att tillsynen skulle flyttas utan att kommunerna borde få bättre förutsättningar att bedriva tillsyn genom vissa reformer. I regeringens skäl för förslaget framhölls bristerna i den gällande ordningen och de ändamål som man avsåg att uppnå med ändringen (s. 59 f.). I beskrivningen av förslagets konsekvenser för kommunerna konstaterades endast att kommunerna inte haft någon tillkommande finansiering för att sköta tillsynsuppgiften, vilket innebar att deras totala ekonomiska situation åtminstone inte borde försämras genom att en uppgift skulle försvinna (s. 76). Förslagets eventuella betydelse för det kommunala självstyret berördes inte i propositionen. Lagrådet berörde inte frågan om den kommunala självstyrelsen i sitt yttrande (s. 147). Utskottet tillstyrkte propositionen, och kammaren beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 2011/12:CU26, rskr. 2011/12:243). I proposition 2011/12:121 Leveransplikt för elektroniskt material föreslogs en ny lag om leveransplikt för elektroniskt material för att komplettera pliktexemplarslagen som endast avser fysiska föremål. Enligt en särskild bestämmelse i lagen skulle en kommunal myndighet eller en statlig myndighet under regeringen lämna pliktexemplar av sådana publikationer av visst slag som myndigheten låtit framställa och publicerat elektroniskt till Kungl. biblioteket inom tre månader från publikationens tillgängliggörande. I propositionen berörde regeringen förslagets ekonomiska konsekvenser för bl.a. kommunerna, som bedömdes bli begränsade. Regeringen bedömde vidare att leveransplikten för de kommunala myndigheterna inte skulle gå utöver vad som ansågs nödvändigt med hänsyn till ändamålet med regleringen. I sammanhanget anfördes att intresset av att tillgodose forskningens behov enligt regeringens uppfattning övervägde det extra besvär som leveransplikten kunde innebära för myndigheterna (s. 40 och s. 47). Av redovisningen framgår inte tydligt om det kommunala självstyrelseintresset beaktats i intresseavvägningen. Lagrådet berörde inte frågan om den kommunala självstyrelsen i sitt yttrande (s. 89). Utskottet tillstyrkte propositionen, och kammaren biföll utskottets förslag (bet. 2011/12:UbU21, rskr. 2011/12:258). I proposition 2011/12:123 Ny ordning för nationella vaccinationsprogram föreslogs en ny reglering av nationella vaccinationsprogram i smittskyddslagen, med en skyldighet för kommuner och landsting att erbjuda människor vaccinationer mot smittsamma sjukdomar för att förhindra spridning av dessa sjukdomar i befolkningen. Enligt förslaget bemyndigas regeringen att fatta beslut om vilka sjukdomar som ska omfattas av sådana nationella

6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN 2016/17:KU10

vaccinationsprogram, som genomförs och bekostas av landsting och kommuner med kostnadsfrihet för den enskilde. Vidare föreslogs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om villkoren för de nationella vaccinationsprogrammen. I propositionen anfördes att förslagen i huvudsak skulle innebära ett förtydligande av ansvarsfördelningen mellan olika offentliga aktörer genom att en ordning som tidigare reglerats av myndighetsföreskrifter, riktlinjer och rekommendationer därmed skulle regleras i lag. I propositionen lämnades också förslag till en ny lag om register över nationella vaccinationsprogram, med införande av en uppgiftsskyldighet för den ansvariga vårdgivaren till registret. Skälen för och ändamålen med förslagen redovisades utförligt (s. 30 f.). Förslagens eventuella betydelse för det kommunala självstyrelseintresset och huruvida detta beaktats berördes dock inte. Lagrådet berörde inte frågan om den kommunala självstyrelsen i sitt yttrande (s. 115). Utskottet tillstyrkte regeringens lagförslag med en redaktionell rättelse, och kammaren biföll utskottets förslag (bet. 2011/12:SoU20, rskr. 2011/12:260). I proposition 2011/12:159 Ett utvidgat skydd mot åldersdiskriminering föreslogs att tillämpningsområdet för diskrimineringsgrunden ålder, med vissa undantagsbestämmelser, skulle utvidgas till fler samhällsområden, bl.a. hälsooch sjukvård och socialtjänst. I propositionens konsekvensbeskrivning angavs att förslaget innebar en del nya åligganden för bl.a. myndigheter, kommuner, näringsidkare och andra som är skyldiga att följa diskrimineringsförbuden genom att invanda handlingssätt och rutiner som relaterar till användningen av åldersgränser som inte följer av lag måste omprövas, vilket kan kräva tid och medföra vissa kostnader. Vidare konstaterades att den som bryter mot ett diskrimineringsförbud kan åläggas att betala ersättning och att sådana tvister kan leda till vissa kostnader (s. 68). I propositionen redovisades utförligt skälen för och ändamålen med förslaget och tillämpningen inom de olika samhällsområdena. Dock framgår inte med tydlighet om någon proportionalitetsbedömning gjorts i fråga om det kommunala självstyrelseintresset. I granskningen har noterats att en proportionalitetsprövning med hänvisning till 14 kap. 3 § regeringsformen redovisats i ett senare lagstiftningsärende som avsåg införandet av en ny diskrimineringsgrund (prop. 2013/14:198). Lagrådet lämnade förslaget utan erinran (s. 91). Utskottet tillstyrkte propositionen, och riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 2012/13:AU3, rskr. 2012/13:21). I proposition 2012/13:176 Bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter enligt strafftidslagen föreslogs att ett nytt bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldigheter för kommuner, landsting och enskilda skulle införas i strafftidslagen. Bemyndigandet föreslogs avse föreskrifter om skyldigheter att vidta åtgärder i anslutning till att en nöjdförklaring – där den dömde medger att domen får verkställas – mottagits och att lämna uppgifter om verkställighet av dom i vissa fall. Av ärendet framgår att den föreslagna ändringen syftar till att ge nödvändigt författningsstöd för att upprätthålla den ordning som redan

2016/17:KU10 6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN

gäller enligt strafftidsförordningen. I propositionens konsekvensbeskrivning anförs att det föreslagna bemyndigandet innebär en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Regeringen hänvisar till att förslaget enligt en bedömning som gjorts i den promemoria från Justitiedepartementet som legat till grund för lagärendet får anses vara godtagbart ur ett kommunalt självstyrelseperspektiv och att regeringen instämmer i den bedömningen (s. 11). Proportionalitetsbedömningen återges inte närmare i propositionen. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran (s. 15). Utskottet tillstyrkte propositionen, och kammaren biföll utskottets förslag (bet. 2013/14:JuU2, rskr. 2013/14:29). I proposition 2013/14:7 Ändringar i statistiklagstiftningen lämnades förslag till ändringar i lagen om den officiella statistiken. Förslagen innebar bl.a. ett införande av en skyldighet för den som är uppgiftsskyldig för den officiella statistiken att även lämna de uppgifter som behövs för att framställa sådan europeisk statistik som en myndighet enligt en EU-förordning ska lämna till Europeiska kommissionen, samt att kommunalförbund skulle omfattas av samma uppgiftsskyldigheter som kommuner och landsting. Vidare föreslogs att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, skulle bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter på området. I skälen för förslaget berörde regeringen särskilt avvägningen mellan en utvidgad uppgiftsskyldighet och önskan att minska uppgiftslämnarbördan (s. 15 f.). I konsekvensbeskrivningen anfördes att den utökade uppgiftsplikten inte bedömdes medföra några större ekonomiska konsekvenser för kommuner, landsting och kommunalförbund med hänvisning till att uppgifter av det aktuella slaget redan lämnas på frivillig basis i stor utsträckning (s. 17). Förslagens eventuella betydelse för den kommunala självstyrelsen berördes inte i propositionen. Lagrådet berörde inte frågan om den kommunala självstyrelsen i sitt yttrande (s. 32). Utskottet tillstyrkte propositionen, och riksdagen biföll utskottets förslag (bet. 2013/14:FiU7, rskr. 2013/14:58). I proposition 2013/14:37 Tillgänglighet och deltagande i val föreslogs bl.a. ändringar i vallagen som innebar att kommuners möjlighet att använda vallokaler och förtidsröstningslokaler som inte uppfyller kraven på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning skulle tas bort. I propositionen redovisades utförligt skälen för förslaget, de begränsade ekonomiska konsekvenser det bedömdes medföra och de allmänna intressen och värden som eftersträvades i form av delaktighet och jämlikhet i utövandet av rösträtten. Förslagets eventuella betydelse för det kommunala självstyret och huruvida det beaktats i intresseavvägningen framgår dock inte tydligt av redovisningen i propositionen. I granskningen har noterats att proportionalitetsprövningar med hänsyn till det kommunala självstyrelseintresset förekommit i andra lagstiftningsärenden som avsett upphävande av vissa möjligheter för kommuner och landsting (t.ex. prop. 2012/13:1 utg.omr. 16 s. 91 f. och prop. 2014/15:147). Lagrådets yttrande har inte inhämtats i ärendet. Utskottet tillstyrkte regeringens förslag, och kammaren

6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN 2016/17:KU10

beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 2013/14:KU9, rskr. 2013/14:124). I proposition 2013/14:46 Regionalt utvecklingsansvar i Jönköpings, Örebro och Gävle län och i proposition 2013/14:122 Regionalt utvecklingsansvar i Östergötlands, Kronobergs och Jämtlands län föreslås att berörda landsting ska ha det regionala utvecklingsansvaret i länet, vilket innebär att statliga uppgifter överförs till landstingen. Någon proportionalitetsprövning redovisas inte. Av propositionerna framgår det att de berörda landstingen själva har ansökt om att få ta över det regionala utvecklingsansvaret. Samtidigt framgår det av granskningen att en proportionalitetsprövning med hänvisning till 14 kap. 3 § regeringsformen redovisats i ett motsvarande lagstiftningsärende (prop. 2015/16:176). Lagrådets yttrande har inte inhämtats i ärendena. I båda ärendena tillstyrkte utskottet propositionen, och kammaren biföll utskottets förslag (bet. 2013/14:KU30, rskr. 2013/14:158 och bet. 2013/14:KU37, rskr. 2013/14:260). I proposition 2013/14:49 Marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn föreslogs en ny lag med bemyndigande för regeringen att meddela vissa föreskrifter om informationsskyldighet för kommunerna för att ge regeringen möjlighet att i förordningsform komplettera bestämmelser i rättsakter inom EU:s s.k. varupaket. I propositionens konsekvensanalys anfördes att en utökad informationsskyldighet inte bedömdes medföra någon väsentlig kostnadsökning för kommunerna. Vidare anfördes att något alternativ till den föreslagna regleringen inte ansågs möjligt med hänvisning till de EU-rättsliga kraven på området (s. 21). Förslagens eventuella betydelse för den kommunala självstyrelsen berördes inte i propositionen. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran (s. 31). Utskottet tillstyrkte propositionen, och riksdagen biföll utskottets förslag (bet. 2013/14:NU11, rskr. 2013/14:171). I proposition 2013/14:174 Genomförande av energieffektiviseringsdirektivet lämnades förslag på lagstiftning för att genomföra EU:s energieffektiviseringsdirektiv. Ett förslag till ny lag om energikartläggning i stora företag bedömdes, med hänvisning till direktivets definition av stora företag, kunna innebära vissa nya skyldigheter för större landsting och kommuner att genomföra sådana kartläggningar. Vidare föreslogs en ny lag om energimätning i byggnader enligt vilken den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggområdet skulle utöva tillsyn över att de skyldigheter som anges i lagen fullgörs. Enligt regeringen kunde de nya tillsynsuppgifterna förväntas bli ganska begränsade (s. 235 f.). Förslagens eventuella betydelse för den kommunala självstyrelsen berördes inte i propositionen. Lagrådet berörde inte frågan om den kommunala självstyrelsen i sitt yttrande (s. 391). Utskottet tillstyrkte propositionen i dessa delar, och riksdagen biföll utskottets förslag (bet. 2013/14:NU18, rskr. 2013/14:221). I proposition 2015/16:67 Särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet föreslogs en ny tidsbegränsad lag med bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om identitetskontroller vid

2016/17:KU10 6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN

transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg till Sverige från en annan stat samt ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om tillsyn och kontroll i fråga om sådana åtgärder. I propositionen framhålls att lagen tar sikte på mycket speciella situationer för att vid en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten upprätthålla lag och ordning eller skydda den nationella säkerheten (s. 12). I konsekvensbeskrivningen anges att vissa effekter kommer att uppstå på bl.a. trafikflöden, statens och den kommunala sektorns finanser samt myndigheters och företags förutsättningar att bedriva sina verksamheter. Särskilt regionala kollektivtrafikmyndigheter, transportföretag, rederier och deras anställda kunde enligt regeringens bedömning komma att påverkas. Frågan om förslagets eventuella betydelse för den kommunala självstyrelsen berördes inte i propositionen. Lagrådet avstyrkte lagförslaget med hänvisning till att beredningsunderlaget ansågs otillfredsställande men berörde inte särskilt frågan om den kommunala självstyrelsen i sitt yttrande (s. 27). Utskottet tillstyrkte propositionen, och riksdagen biföll utskottets förslag (bet. 2015/16:JuU24, rskr. 2015/16:122). I proposition 2015/16:73 Billigare utbyggnad av bredbandsnät lämnades förslag till genomförande av ett EU-direktiv om åtgärder för att minska kostnaderna för utbyggnad av höghastighetsnät för elektronisk kommunikation genom införande av en ny lag om åtgärder för utbyggnad av bredbandsnät samt vissa ändringar i befintliga lagar. Lagen skulle bl.a. medföra en skyldighet för den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät eller viss infrastruktur att under vissa förutsättningar låta den som bygger ut bredbandsnät få tillträde till infrastrukturen, en skyldighet i vissa fall för ett offentligt organ som utför ett bygg- eller anläggningsprojekt att samordna projektet med utbyggnad av bredbandsnät samt en skyldighet för en nätinnehavare som är ett offentligt organ och som planerar eller utför ett bygg- eller anläggningsprojekt att göra viss information om projektet tillgänglig för bredbandsutbyggare. I beskrivningen av förslagens konsekvenser för kommuner angav regeringen bl.a. att kommunen har flera uppgifter och roller där de föreslagna bestämmelserna får begränsade konsekvenser vad gäller kostnader och att de i olika egenskaper kan komma att omfattas av de skyldigheter som föreskrevs i den nya lagen (s. 105). Frågan om förslagens eventuella inverkan på den kommunala självstyrelsen berördes inte i propositionen. Lagrådet berörde inte frågan om den kommunala självstyrelsen i sitt yttrande (s. 176). Utskottet tillstyrkte regeringens lagförslag, och kammaren biföll utskottets förslag i denna del (bet. 2015/16:TU19, rskr. 2015/16:246). I proposition 2015/16:198 En stärkt yrkeshögskola – ett lyft för kunskap föreslogs ändringar i lagen om yrkeshögskolan. Bland annat föreslogs en ny bestämmelse om att en utbildningsanordnare inom yrkeshögskolan ska ha den kompetens och de förutsättningar som krävs för att anordna utbildning inom det yrkesområde som utbildningen avser. Utbildningsanordnare på området kan bl.a. vara kommuner och landsting. I propositionen anges att bestämmelsen innebär att en ansökande utbildningsanordnare måste kunna

6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN 2016/17:KU10

verifiera sin kompetens och sina praktiska förutsättningar att bedriva utbildning. Utbildningsanordnaren måste t.ex. kunna tillhandahålla lämplig utrustning och lokaler som är ändamålsenliga för den specifika utbildningen. Utbildningsanordnaren måste även ha branschkunskap (s. 26 f.). I propositionens konsekvensbeskrivning anges att förslagen inte påverkar den kommunala självstyrelsen (s. 40). Av granskningen framgår samtidigt att en proportionalitetsprövning med hänvisning till 14 kap. 3 § regeringsformen redovisats i andra lagstiftningsärenden med förslag som innebär vissa skyldigheter för kommuner i egenskap av utbildningsanordnare (t.ex. prop. 2015/16:135). Lagrådets yttrande har inte inhämtats i ärendet. Utskottet tillstyrkte propositionen, och riksdagen biföll utskottets förslag (bet. 2016/17:UbU5, rskr. 2016/17:64).

Sammanfattning av iakttagelser

Av redovisningen av ärendena ovan framgår bl.a. att två ärenden där en proportionalitetsbedömning med hänsyn till det kommunala självstyrelseintresset saknas i propositionen avser lagstiftning som tillkommit efter ansökan från berörda landsting (prop. 2013/14:46 och prop. 2013/14:122) och att regeringen i ett ärende hänvisar till en proportionalitetsbedömning i ett annat dokument (prop. 2012/13:176). I ett ärende gör regeringen uttryckligen bedömningen att förslagen inte påverkar den kommunala självstyrelsen (prop. 2015/16:198). Några ärenden där en proportionalitetsbedömning saknas avser åtgärder för att införliva EU-regler i den nationella lagstiftningen (prop. 2010/11:118, prop. 2010/11:125, prop. 2013/14:7, prop. 2013/14:49, prop. 2013/14:174 och prop. 2015/16:73). Samtidigt framgår det av granskningen att regeringen i andra ärenden med förslag till lagändringar i syfte att genomföra EU-direktiv och -förordningar, och där utrymmet för en alternativ reglering med hänsyn till EU-rättens krav bedömts vara begränsat, redovisat proportionalitetsbedömningar med hänsyn till förslagens inverkan på den kommunala självstyrelsen (t.ex. prop. 2012/13:55, prop. 2012/13:157 och prop. 2015/16:139). I några fall där en proportionalitetsbedömning saknas eller inte tydligt framgår av redovisningen rör det sig om lagförslag som innebär att en befintlig skyldighet utvidgas (t.ex. prop. 2010/11:63, prop. 2011/12:7 och prop. 2013/14:7). Av granskningen framgår att det i andra propositioner med lagförslag vars konsekvenser för kommuner och landsting synes vara av likartat slag, och där inverkan på den kommunala självstyrelsen bedömts vara begränsad, redovisats tydliga proportionalitetsbedömningar med hänsyn till det kommunala självstyrelseintresset (t.ex. prop. 2011/12:147, prop. 2013/14:67, prop. 2013/14:148 och prop. 2015/16:134). En iakttagelse som gjorts i granskningen är vidare att det i några ärenden rör sig om lagförslag som inte riktar sig enbart eller direkt till kommuner och landsting men som träffar kommuner eller landsting bland andra eller som delar av ett kollektiv (t.ex. prop. 2010/11:118, prop. 2011/12:121,

2016/17:KU10 6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN

prop. 2011/12:159, prop. 2015/16:67, prop. 2015/16:73 och prop. 2015/16:198). I ett par av dessa ärenden har noterats i redovisningen ovan att en proportionalitetsbedömning med hänsyn till förslagens inverkan på den kommunala självstyrelsen gjorts i till synes likartade fall. I granskningen har vidare noterats att det i några fall där en proportionalitetsbedömning saknas eller inte tydligt framgår av redovisningen rör sig om lagförslag som innefattar nya eller utvidgade bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter på olika områden (t.ex. prop. 2010/11:63, prop. 2010/11:125, prop. 2011/12:7, prop. 2011/12:123, prop. 2012/13:176, prop. 2013/14:7, prop. 2013/14:49 och prop. 2015/16:67). I ett av dessa ärenden (prop. 2012/13:176) anförs att det föreslagna bemyndigandet innebär en viss inskränkning av den kommunala självstyrelsen, men den proportionalitetsbedömning som gjorts återges inte i propositionen (se ovan). Vidare framgår det av granskningen att till synes likartade förslag om bemyndiganden i andra ärenden har bedömts innebära en inskränkning i den kommunala självstyrelsen och därmed lett till en proportionalitetsbedömning enligt 14 kap. 3 § regeringsformen (se t.ex. prop. 2014/15:122 och prop. 2014/15:137). En iakttagelse som gjorts är vidare att det bland de propositioner där en proportionalitetsbedömning redovisas förekommer viss variation i hur tydligt det framgår om regeringen undersökt möjligheterna att vidta åtgärder som är mindre ingripande för det kommunala självbestämmandet. I många fall redovisas explicit i propositionen att något mindre ingripande alternativ inte bedöms möjligt, ofta med en redovisning av vilka alternativa åtgärder som beaktats. I vissa ärenden redovisas emellertid skälen för regleringen och att den bedöms vara proportionerlig i förhållande till syftet, eller att den inte bedöms gå utöver vad som är nödvändigt för ändamålet, utan att det tydligt framgår att avvägningen också innefattat en undersökning av alternativa åtgärder (se t.ex. prop. 2011/12:50, prop. 2011/12:106, prop. 2012/13:189, prop. 2013/14:59, prop. 2013/14:119, prop. 2013/14:143, prop. 2013/14:169, prop. 2013/14:225, prop. 2014/15:122 och prop. 2014/15:147). I fråga om lagrådsgranskningen framgår det av genomgången att Lagrådets yttrande över de relevanta lagförslagen har inhämtats i 77 av de 83 ärendena. Två av de sex ärenden där Lagrådets yttrande inte begärts in avser de propositioner om ändrat regionalt utvecklingsansvar i vissa län som uppmärksammats ovan (prop. 2013/14:46 och prop. 2013/14:122). I sammanhanget kan noteras att ett senare motsvarande lagstiftningsärende (prop. 2015/16:176, se ovan) remitterats till Lagrådet. Ett av ärendena, som också uppmärksammats ovan (prop. 2013/14:37), avser ändringar i vallagen som bl.a. innebar att en möjlighet till undantag från krav på tillgänglighet togs bort. Ytterligare ett ärende som uppmärksammats ovan (prop. 2015/16:198) avser införandet av nya krav på utbildningsanordnare inom yrkeshögskolan. Vidare rör det sig i två fall om propositioner med förslag om upphävande av lagar. I proposition 2012/13:1 Budgetpropositionen för 2013 föreslogs inom utgiftsområde 16 att bestämmelser om högskoleutbildning under kommunalt

6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN 2016/17:KU10

eller landstingskommunalt huvudmannaskap skulle utgå ur högskolelagen och vissa andra lagar med hänvisning till att några sådana högskolor inte längre finns. Regeringen noterade att förslagen skulle innebära en inskränkning av den kommunala kompetensen. I skälen framhölls att kommuners och landstings behov av att engagera sig i högre utbildning och forskning kan tillgodoses på andra sätt och att författningar inte bör tyngas av bestämmelser som inte längre behövs (s. 91 f.). I proposition 2014/15:147 Det kommunala vårdnadsbidraget avskaffas föreslogs att lagen om kommunalt vårdnadsbidrag skulle upphävas. Regeringen bedömde i propositionen att den inskränkning av den kommunala självstyrelsen som förslaget innebar uppvägdes av intresset av förstärkt jämställdhet och ökat arbetskraftsdeltagande och således var proportionerlig (s. 28 f.). I ett ärende (prop. 2015/16:198 s. 9) framgår att regeringen inte har bedömt det berörda lagförslaget som lagrådspliktigt. I övrigt anges i de aktuella ärendena inga skäl i förhållande till de nu berörda lagförslagen till varför Lagrådets yttrande inte har begärts in. I sammanhanget kan slutligen noteras att de 18 ärenden som granskats närmare visar att frågan om det kommunala självstyrelseintresset och en proportionalitetsprövning enligt 14 kap. 3 § regeringsformen inte berörts varken i Lagrådets yttranden i de ärenden som varit föremål för lagrådsgranskning eller i utskottens betänkanden.

Promemorior från Regeringskansliet

Svar den 20 oktober 2016

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på följande frågor:

– I granskningen har noterats att en proportionalitetsbedömning i enlighet

med 14 kap. 3 § regeringsformen saknas eller är mindre tydlig i 18 av de granskade propositionerna. Vilken bedömning låg bakom att en proportionalitetsbedömning inte gjordes eller inte tydligt redovisades i respektive ärende?

– I granskningen uppmärksammas sex ärenden där Lagrådets yttrande inte

har begärts in. Enligt regeringsformen ska Lagrådets yttrande inhämtas innan riksdagen beslutar om lag om kommunal beskattning eller lag som innebär åligganden för kommunerna samt lag som ändrar eller upphäver en sådan lag, om inte Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans art eller fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer varvid dessa skäl ska redovisas för riksdagen. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att granskningsområdet ska omfatta all lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen. Vilka är skälen till att Lagrådets yttrande inte begärts in i de aktuella ärendena och hur överensstämmer hanteringen i respektive ärende med ovan nämnda bestämmelser och förarbetsuttalande?

2016/17:KU10 6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN

– Vilka kommentarer föranleder de iakttagelser som görs i promemorian i

fråga om att lagstiftningsärenden som är till synes likartade i fråga om förslagens inverkan på den kommunala självstyrelsen hanterats olika med avseende på dels proportionalitetsbedömningen enligt 14 kap. 3 § regeringsformen, dels lagrådsgranskningen?

– I de propositioner där en proportionalitetsbedömning redovisas har i

granskningen noterats en viss variation i fråga om hur tydligt det framgår att alternativ till de föreslagna lagstiftningsåtgärderna undersökts. Avspeglar denna variation i redovisningen någon faktisk variation i fråga om huruvida alternativ till den föreslagna regleringen prövats? Om så är fallet, vilka är skälen till detta och hur bedöms det överensstämma med förarbetsuttalandet att proportionalitetsprövningen bör innefatta en skyldighet att undersöka om det ändamål som regleringen avser att tillgodose kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt?

– Vilka kommentarer i övrigt föranleder promemorian?

Som svar översändes den 20 oktober 2016 åtta promemorior upprättade inom Arbetsmarknadsdepartementet, Finansdepartementet, Justitiedepartementet, Miljö- och energidepartementet, Näringsdepartementet, Socialdepartementet, Utbildningsdepartementet och Utrikesdepartementet (bilaga 6.2). Som svar på utskottets inledande fråga anförs genomgående i svarspromemoriorna att Regeringskansliet i efterhand inte kan lämna någon redogörelse för skälen till att en proportionalitetsbedömning inte redovisats eller regeringens val av formuleringar i de aktuella propositionerna. Därutöver har bl.a. följande anförts i enskilda ärenden. Justitiedepartementet anför i fråga om proposition 2012/13:176 Bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter enligt strafftidslagen att regeringen i propositionen hänvisade till en bedömning i en underliggande promemoria, i vilken det framgick att ändringarna syftade till att ge nödvändigt författningsstöd för att kunna upprätthålla den ordning som redan tillämpades. I fråga om proposition 2013/14:37 Tillgänglighet och deltagande i val framhålls att förslaget enbart innebar att en möjlighet som kommunerna haft att i enskilda fall begära undantag från ett tillgänglighetskrav togs bort. Utrikesdepartementet konstaterar i fråga om proposition 2013/14:49 Marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn att regeringen i propositionen gjorde bedömningen att det med hänsyn till EU-rättsliga krav inte var möjligt att inom ramen för den gällande ordningen avstå från att reglera eller att reglera på något alternativt sätt. Socialdepartementet framhåller i fråga om proposition 2011/12:123 Ny ordning för nationella vaccinationsprogram att regeringen i propositionen uttalade att förslaget kodifierade ett system som i stor utsträckning redan tillämpades, som också innebar att staten ska betala tillkommande kostnader enligt finansieringsprincipen.

6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN 2016/17:KU10

Finansdepartementet konstaterar i fråga om proposition 2013/14:7 Ändringar i statistiklagstiftningen bl.a. att regeringen i propositionen anfört att förslaget inte borde medföra några större ekonomiska konsekvenser för kommuner, landsting och kommunalförbund eftersom det föreslagna åliggandet redan i stor utsträckning uppfylls på frivillig basis. Utbildningsdepartementet framhåller i fråga om proposition 2011/12:121 Leveransplikt för elektroniskt material att regeringen i propositionen utförligt motiverat varför en kommunal leveransplikt är nödvändig, och att regeringen sammantaget fann att intresset av att tillgodose forskningens behov övervägde det extra besvär som leveransplikten kunde innebära för bl.a. kommunerna. I fråga om proposition 2015/16:198 En stärkt yrkeshögskola – ett lyft för kunskap konstateras att regeringen har anmärkt i propositionen att den aktuella lagstiftningen inte påverkar den kommunala självstyrelsen. I fråga om proposition 2010/11:125 Nedskräpning anför Miljö- och energidepartementet att regeringen i propositionen konstaterat att kommunerna hade möjlighet att finansiera det något utökade tillsynsansvar som föreslogs med avgifter, samt bedömt att en informationsskyldighet i enlighet med det aktuella EU-direktivets krav var rimlig och skulle minimera kommunens kostnader för åtgärden. Näringsdepartementet konstaterar i fråga om proposition 2010/11:118 Miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster att genomförandet inte har gått längre än direktivets krav. I fråga om proposition 2011/12:120 Vägen till mer effektiva energideklarationer hänvisas till regeringens uttalanden i propositionen om behovet av den föreslagna lagändringen och att en intresseavvägning görs. När det gäller proposition 2013/14:174 Genomförande av energieffektiviseringsdirektivet konstateras att förslaget om energikartläggningar skulle kunna träffa större kommuner och landsting på grund av direktivets definition av stora företag och att det inte finns möjligheter för medlemsstaterna att välja alternativa regleringar. I fråga om förslaget om tillsyn över krav på mätsystem anförs att regeringen i propositionen redovisar sin bedömning av alternativ till den föreslagna lagstiftningsåtgärden, skälen för förslagets utformning samt en intresseavvägning. I fråga om proposition 2015/16:67 Särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet konstateras att regleringen riktar sig till alla transportörer av visst slag. I fråga om proposition 2015/16:73 Billigare utbyggnad av bredbandsnät konstateras att den föreslagna regleringen innebär skyldigheter för alla nätinnehavare enligt EU-direktivets krav, men att nätinnehavare som är offentliga organ åläggs vissa skyldigheter som sträcker sig något längre än vad direktivet kräver. I fråga om proposition 2011/12:159 Ett utvidgat skydd mot åldersdiskriminering anför Arbetsmarknadsdepartementet att skälen för och ändamålen med förslaget redovisats utförligt i propositionen, samt att regeringen framhållit att det inom berörda samhällsområden sedan tidigare

2016/17:KU10 6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN

fanns ett förbud mot diskriminering på övriga diskrimineringsgrunder och att kommunerna därför redan omfattades av diskrimineringslagstiftningen. Även i fråga om lagrådsgranskningen i de enskilda ärendena anförs i svarspromemoriorna i huvudsak att Regeringskansliet i efterhand inte kan lämna någon redogörelse för skälen till att regeringen inte inhämtat Lagrådets yttrande över de berörda lagförslagen. När det gäller de båda ärenden som hör till Utbildningsdepartementets beredningsområde framhålls i svarspromemorian i det ena fallet att det dock kan konstateras att lagen som upphävdes endast innebar en möjlighet för kommunerna att anordna högskolor samt att det inte längre fanns några högskolor med kommunalt eller landstingskommunalt huvudmannaskap. I det andra fallet anförs i svarspromemorian att det framgår av den aktuella propositionen att lagförslaget inte bedömdes vara lagrådspliktigt i det avseende som granskningen berör. Finansdepartementet har övergripande och i ett sammanhang besvarat frågan om vilka kommentarer det ger anledning till att till synes likartade lagstiftningsärenden hanterats olika i fråga om proportionalitetsprövningen enligt 14 kap. 3 § regeringsformen och lagrådsgranskningen och frågan som rör den variation som noterats i granskningen i fråga om hur tydligt det framgår i propositionerna att mindre ingripande alternativ till den föreslagna regleringen undersökts. I svaret anförs att Regeringskansliet inte kan lämna någon redogörelse för skälen till att det inte har redovisats någon proportionalitetsbedömning i fråga om den kommunala självstyrelsen i de fall detta inte framgår av propositionerna. I fråga om de propositioner där en bedömning av ett lagförslags påverkan på den kommunala självstyrelsen redovisats anförs att Regeringskansliet i efterhand inte kan utveckla de överväganden som regeringen gjort eller närmare redogöra för regeringens val av formuleringar och inte heller har tillgång till några handlingar som visar vilka överväganden som regeringen gjort i dessa delar. I sammanhanget framhålls att det inom Regeringskansliet har inletts en översyn av Propositionshandboken och att det inom ramen för den översynen kan finnas anledning att behandla utformningen av proportionalitetsbedömningar enligt 14 kap. 3 § regeringsformen. I fråga om lagrådsgranskningen anförs att Regeringskansliet inte kan lämna någon redogörelse för skälen till att regeringen inte har inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslagen i de fall detta inte framgår av propositionerna. Vidare anförs att det bör noteras att det, mot bakgrund av bestämmelserna i 8 kap. 21 § regeringsformen och innehållet i Propositionshandboken, normalt inte redovisas när ett yttrande inte har inhämtats från Lagrådet på grund av att ett lagförslag faller utanför Lagrådets granskningsområde.

Svar den 17 november 2016

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet ställt följande kompletterande frågor:

– Vilka åtgärder vidtogs inom Regeringskansliet i samband med

grundlagsändringen 2011 för att säkerställa rutiner för efterlevnad av den

6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN 2016/17:KU10

nya bestämmelsen om proportionalitetsprövning i 14 kap. 3 § regeringsformen?

– Vilket är skälet till att utformningen av proportionalitetsbedömningar

enligt 14 kap. 3 § regeringsformen inte beaktats i Propositionshandboken tidigare? Som svar översändes den 17 november 2016 två promemorior upprättade inom Finansdepartementet och Statsrådsberedningen (bilaga 6.3). I fråga om vilka åtgärder som vidtogs i samband med grundlagsändringen anför Finansdepartementet att regeringen i samband med regleringens ikraftträdande gav Statskontoret i uppdrag att ta fram ett allsidigt underlag för proportionalitetsbedömningar enligt 14 kap. 3 § regeringsformen (Fi2010/05805/K). Uppdraget resulterade i Statskontorets rapport Kommunalt självstyre och proportionalitet, som används som ett stöd i Regeringskansliets lagstiftningsarbete. Vidare anförs att Finansdepartementet sedan den nya bestämmelsen infördes riktar ett särskilt fokus på behovet av proportionalitetsbedömningar i samband med beredningar av förslag som innebär inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Behovet av proportionalitetsbedömningar uppmärksammas också vid de utbildningar som regelbundet hålls för personer med funktioner i offentliga utredningar. På frågan om skälet till att utformningen av proportionalitetsbedömningar enligt 14 kap. 3 § regeringsformen inte beaktats i Propositionshandboken tidigare hänvisar Statsrådsberedningen till att den senaste upplagan av Propositionshandboken (Ds 1997:1) gavs ut 1997.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har i detta ärende granskat tillämpningen av den proportionalitetsprövning som föreskrivs i 14 kap. 3 § regeringsformen sedan dess ikraftträdande 2011. Totalt har 83 lagstiftningsärenden som rör kommunerna och deras verksamhet granskats. I samband med granskningen har även tillämpningen av 8 kap. 21 § regeringsformen om inhämtande av Lagrådets yttrande uppmärksammats i de aktuella ärendena. Utskottets granskning visar att det i det stora flertalet av de 83 ärendena har gjorts en proportionalitetsprövning som redovisas i propositionen med beskrivningar av förslagens konsekvenser för det kommunala självstyret och en redovisning av de avvägningar som gjorts mellan det kommunala självstyrelseintresset och de nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. I några ärenden är proportionalitetsprövningen i förhållande till den kommunala självstyrelsen mindre tydlig eller saknas. I dessa fall noteras i granskningen vissa återkommande omständigheter. Vidare kan utskottet konstatera att bestämmelsen om proportionalitetsprövning har tillämpats olika i lagstiftningsärenden som är likartade i fråga om förslagens inverkan på den kommunala självstyrelsen. Iakttagelserna ger anledning till följande kommentarer från utskottet.

2016/17:KU10 6 P ROPORTIONALITETSBEDÖMNING VID INSKRÄNKNINGAR AV DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN

I fråga om omständigheter som återkommer vill utskottet framhålla att det förhållandet, att ett lagförslag träffar kommuner eller landsting bland andra eller som delar av ett kollektiv, i sig inte är en grund för att avstå från proportionalitetsprövning. I sådana fall måste det också beaktas i vilken egenskap kommunerna kan komma att omfattas av den föreslagna regleringen. Andra omständigheter som noterats i ärenden där en proportionalitetsprövning saknas eller är otydlig är att lagförslagen avser genomförande av EU-rätt, att de har tillkommit efter ansökan från berörda landsting, att de innebär att en befintlig skyldighet utvidgas eller att de innefattar bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter som rör kommunerna. Vidare konstaterar utskottet att Regeringskansliet i fråga om vissa av de granskade ärendena har framhållit att lagförslaget avser kodifiering av en befintlig ordning eller att man har tillämpat finansieringsprincipen. Inte heller någon av dessa omständigheter är enligt utskottets mening i sig grund för att avstå från proportionalitetsprövning av lagförslag som kan innebära en inskränkning av det kommunala självstyret. Om en proportionalitetsprövning i det enskilda fallet bedömts uppenbart obehövlig eller av andra skäl inte låter sig göras, bör skälen för detta tydligt redovisas i propositionen. Ett sådant exempel skulle kunna vara att det rör sig om lagförslag som avser genomförande av EU-rätt, där det med hänsyn till EU-reglernas utformning inte finns utrymme för något annat alternativ än den reglering som föreslås. I fråga om innehållet i och redovisningen av proportionalitetsprövningen vill utskottet betona vikten av att möjligheterna att vidta åtgärder som är mindre ingripande för det kommunala självbestämmandet undersöks som ett led i proportionalitetsprövningen och att de överväganden som gjorts i detta avseende tydligt framgår av propositionen. Översiktliga eller rutinmässiga hänvisningar till att ett lagförslag bedöms vara proportionerligt i förhållande till ändamålet är enligt utskottets mening inte tillfredsställande. Utskottet vill med anledning av de svar som lämnats av Regeringskansliet också framhålla att en proportionalitetsprövning bör redovisas på ett sådant sätt att det i det enskilda fallet inte kan råda någon tvekan om huruvida en prövning gjorts eller inte, samt att det i en sådan intresseavvägning som avses i förarbetena tydligt bör framgå att det är just det kommunala självstyrelseintresset som ställts mot de intressen som ligger bakom lagförslaget. Vidare vill utskottet understryka att en genomförd proportionalitetsprövning alltid bör redovisas i själva propositionen. Enligt förarbetena skulle ordningen med proportionalitetsprövning av självstyrelseintressena leda till att riksdagen fick ett bättre underlag när det gäller att bedöma följderna av olika beslut för den kommunala självstyrelsen, vilket förutsätter att prövningen redovisas till riksdagen. Utskottet noterar att det inom Regeringskansliet har vidtagits vissa åtgärder för att efterleva bestämmelsen om proportionalitetsprövning enligt 14 kap. 3 § regeringsformen och att utformningen av proportionalitetsprövningar kan komma att aktualiseras inom ramen för en pågående översyn av Propositionshandboken. Utskottet förutsätter att regeringen vidtar de ytterligare åtgärder som är påkallade för att säkerställa rutiner för en mer

2016/17:KU10

systematisk och konsekvent tillämpning av den aktuella bestämmelsen samt en ökad tydlighet och enhetlighet i redovisningen av genomförda proportionalitetsprövningar. När det gäller inhämtande av Lagrådets yttrande finner utskottet anledning att särskilt framhålla följande. Ett lagstiftningsärende som innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen och som därmed träffas av kravet på proportionalitetsprövning torde också betraktas som lagrådspliktigt enligt 8 kap. 21 § regeringsformen. Av förarbetena framgår det att avsikten med den utvidgning av Lagrådets granskningsområde som trädde i kraft 2011 var att detta skulle utsträckas till att omfatta all lagstiftning som kunde få betydelse för den kommunala självstyrelsen. Syftet med detta var bl.a. att garantera att proportionalitetsprövningen av självstyrelseintressena enligt 14 kap. 3 § skulle bli föremål för Lagrådets granskning. Som utskottet tidigare har uttalat är det viktigt att regeringen, i enlighet med regeringsformen, tydligt motiverar sitt ställningstagande att inte inhämta Lagrådets yttrande i ärenden som faller inom granskningsområdet.

2016/17:KU10

7 Styrning av vissa myndigheter under Näringsdepartementet

Ärendet

I denna granskning behandlas regeringens styrning av följande myndigheter under Näringsdepartementet:

• Luftfartsverket • Sjöfartsverket • Trafikverket • Transportstyrelsen.

Granskningen avser främst kontakter inom ramen för myndighetsdialogen och styrning genom investeringsplaner och liknande. Även myndigheternas rapportering om vissa internationella överenskommelser uppmärksammas. Som ett led i granskningen har myndigheternas instruktioner, regleringsbrev och årsredovisningar gåtts igenom. På plats i Regeringskansliet har utskottets kansli tagit del av dokumentation av myndighetsdialogen. Vidare har kansliet tagit del av förslag till verksamhetsplan från Luftfartsverket och Sjöfartsverket samt budgetunderlag från Trafikverket och Transportstyrelsen. Kansliet har också tagit del av förteckningar över internationella överenskommelser som myndigheterna ska föra enligt 13 § förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella överenskommelser, m.m. I granskningen har nämnda material från åren 2011–2015 gåtts igenom. Till grund för granskningen har också legat promemorior från Utrikesdepartementet, Finansdepartementet och Näringsdepartementet med svar på frågor från utskottet, bilaga 7.1–2 .

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Regeringen styr riket (1 kap. 6 § regeringsformen, RF). Under regeringen lyder de statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen. I 12 kap. 2 § RF anges att ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Enligt 9 kap. 8 § första stycket RF förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar, om de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Enligt andra stycket i den nämnda paragrafen får regeringen inte utan att riksdagen har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. Riksdagen kan, enligt 9 kap. 6 § RF,

7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET 2016/17:KU10

besluta om riktlinjer för statens verksamhet även för tid efter den följande budgetperioden. Medgivanden för regeringen att göra ekonomiska åtaganden bör enligt förarbetena till 1974 års regeringsform kunna lämnas i enkla former t.ex. som bemyndiganden i samband med budgeten (prop. 1973:90 s. 350). Förbindelser som – även för längre tid än närmast följande budgetår – är nödvändiga för en myndighets löpande verksamhet torde regelmässigt kunna anses medgivna genom riksdagens beslut om anslag till myndigheten. De uttalanden som gjordes i förarbetena till regeringsformen när det gäller andra ekonomiska åtaganden än upptagande av lån förtydligas numera av bestämmelser i 6 och 7 kap. budgetlagen (2011:203). I en grundlagskommentar anförs att det för det första handlar om s.k. beställningsbemyndiganden, dvs. befogenheter för regeringen att åta sig utgifter som avser verksamhet efter budgetåret (Holmberg m.fl., Grundlagarna [13 maj 2016, Zeteo], kommentaren till 9 kap. 8 § RF). Själva bemyndigandet att ingå åtaganden gäller dock bara ett år. I budgetlagen anges att regeringen för det ändamål och intill det belopp som riksdagen beslutat för budgetåret får beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det år budgeten avser. Regeringen får dock utan särskilt bemyndigande göra ekonomiska åtaganden för staten om dessa uppgår till högst 10 procent av ett anvisat anslag, dock högst 10 miljoner kronor (6 kap. 1 § budgetlagen). Riksdagens beslut om ett beställningsbemyndigande är knutet till ett särskilt anslag. På detta anslag kommer riksdagen under kommande budgetår att anvisa medel för att kunna infria de åtaganden som gjorts. För det andra får regeringen utan särskilda bemyndiganden från riksdagen göra sådana ekonomiska åtaganden för staten som är nödvändiga för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande, t.ex. anställning av personal, hyra av lokaler, leverans av förbrukningsmateriel, hyra av kontorsutrustning (6 kap. 2 § budgetlagen, jämför det ovan citerade motivuttalandet i prop. 1973:90 s. 350). En tredje form av ekonomiskt åtagande är utlåning som finansieras med lån i Riksgäldskontoret, utställandet av kreditgarantier och andra liknande åtaganden. Sådana lån, garantier m.m. får regeringen ställa ut för det ändamål och intill det belopp som riksdagen har beslutat om för ett eller flera budgetår. Om det finns särskilda skäl får åtaganden enligt riksdagens bestämmande göras utan att beloppet begränsas (6 kap. 3 § budgetlagen). Endast utlåning för vilken den förväntade förlusten är låg får finansieras med lån i Riksgäldskontoret (7 kap. 3 § budgetlagen). Annan utlåning ska finansieras med anslag eller inkomster av försäljning av statlig egendom (7 kap. 5 § budgetlagen). För lån, kreditgarantier m.m. ska ränta eller en avgift tas ut (6 kap. 4 § budgetlagen). Vid statlig garantigivning och utlåning till företag eller viss produktion måste hänsyn tas till EU:s statsstödsregler (se artikel 107 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget). Som redovisats ovan kan riksdagen, enligt 9 kap. 6 § RF, besluta om riktlinjer för statens verksamhet även för tid efter den följande budgetperioden.

2016/17:KU10 7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET

En metod att göra detta är riktlinjebesluten (Holmberg m.fl., Grundlagarna [13 maj 2016, Zeteo], kommentaren till 9 kap. 6 § RF). Med riktlinjer för statens verksamhet på ett område avses bl.a. grunderna för själva verksamheten, inte minst målen och de huvudsakliga medlen. Det kan också vara fråga om huvuddragen i organisationen. Det kan vidare vara aktuellt att ange vissa ekonomiska restriktioner för den fortsatta planeringen. I en proposition med förslag till riktlinjer begär regeringen att riksdagen ska godkänna dessa riktlinjer. Om det gäller riktlinjer för en framtida reform befinner sig frågan i allmänhet på ett förberedande plan. I den mån anslag begärs tar detta sikte endast på fortsatt utredningsarbete eller andra förberedande åtgärder under nästa budgetår. Själva reformen ligger längre fram i tiden. Riksdagen kan därigenom, enligt förarbetena till 1974 års regeringsform, ta ställning till reformen i ett vidare perspektiv än budgetårets (prop. 1973:90 s. 345). Många frågor som är betydelsefulla för samhällsutvecklingen kan på så sätt komma under riksdagens bedömande på ett stadium när ännu flera vägar att uppnå målen står öppna. I grundlagspropositionen betonades att riksdagens riktlinjebeslut inte var rättsligt bindande men kunde få stor faktisk betydelse för riksdagens framtida handlingsfrihet. I 9 kap. 5 fjärde stycket riksdagsordningen sägs följande: En proposition med förslag om ett nytt eller väsentligen höjt anslag eller om riktlinjer enligt 9 kap. 6 § regeringsformen för statens verksamhet för längre tid än anslaget till verksamheten avser bör innehålla en uppskattning av de framtida kostnaderna för det ändamål som förslaget avser. Om ett förslag till anslag grundar sig på en plan för en längre tid än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen redovisas. Reglerna har till syfte att stärka riksdagens möjligheter att delta i de långsiktiga bedömanden som ofta är de reellt styrande och avser såväl budgetpropositionen som riktlinjepropositioner enligt 9 kap. 6 § RF (Holmberg m.fl., Grundlagarna [13 maj 2016, Zeteo], kommentaren till 9 kap. 5 § riksdagsordningen). Reglerna innebär inte att riksdagen fattar bindande beslut för längre tid än budgetåret. Föreskriften om uppskattning av framtida kostnader, när det är fråga om förslag till ett nytt eller väsentligen höjt anslag, blir i praktiken tillämplig särskilt i fråga om projekt vars omfattning i tiden redan kan beräknas från början. Annars blir räckvidden mer begränsad. Med ”framtida kostnader” avses i första hand statens kostnader. Andra kostnader bör redovisas i den mån det är möjligt. Föreskriften är inte bindande. Det är inte heller den andra meningen i detta stycke. Den avser att ge riksdagen samma beslutshorisont som regeringen och myndigheterna.

Styrning av förvaltningsmyndigheter

Regeringens förvaltningspolitik (skr. 2013/14:155) I skrivelsen Regeringens förvaltningspolitik, som överlämnades till riksdagen i mars 2014, ger regeringen en samlad redogörelse för regeringens insatser på det förvaltningspolitiska området sedan hösten 2006 och för utvecklingen

7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET 2016/17:KU10

inom statsförvaltningen under samma period. Inga motioner väcktes med anledning av skrivelsen, som lades till handlingarna av riksdagen (bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300). Redovisningen nedan bygger på skrivelsens redogörelse för regeringens styrning och organisering av statsförvaltningen. Den 1 januari 2008 trädde den nya myndighetsförordningen (2007:515) i kraft. Syftet med myndighetsförordningen var huvudsakligen att skapa en större tydlighet när det gäller dels de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna, dels myndighetsledningens ansvar och uppgifter. Delar av myndighetsförordningen ingår i det gemensamma ramverket för intern styrning och kontroll vid statliga myndigheter som också infördes den 1 januari 2008. Ramverket utgörs av flera författningar. Förutom förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll omfattas ramverket av myndighetsförordningen (2007:515) gällande ledningens ansvar, internrevisionsförordningen (2006:1228) avseende revisionens inriktning samt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag gällande undertecknandet av årsredovisningen. Den enhetliga verksamhetsstrukturen med en gemensam mål- och resultatstruktur har tagits bort, vilket ger en ökad flexibilitet i utformningen av resultatredovisningen. För att öka långsiktigheten ska myndigheternas instruktioner och de uppgifter som anges där utgöra basen för den löpande styrningen och återrapporteringen. Styrningen bör i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Kontakter mellan Regeringskansliet och andra myndigheter är viktiga inslag i en effektiv förvaltning. Kontakterna bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt förtydliganden av regeringens styrning. Rätt använda ger informella kontakter mellan företrädare för Regeringskansliet och företrädare för myndigheterna stöd till regeringens styrning och myndigheternas genomförande av verksamheten. Utbyte av information och kunskap mellan Regeringskansliet och myndigheter är den vanligaste formen av informell kontakt. Såväl Regeringskansliet som myndigheterna har löpande behov av att utbyta information. Regeringskansliet har också ett stort behov av att i olika sammanhang använda sig av myndigheternas expertkunskaper. För att säkerställa att verksamheten utvecklas i enlighet med regeringens mål med verksamheten och myndighetens uppdrag behövs en löpande diskussion om verksamheten i olika avseenden. Ibland kan också regeringens beslut behöva följas av informella kontakter som på ett generellt plan förtydligar regeringens styrning. Informella samtal förs t.ex. vid de årliga myndighetsdialogerna, men också vid andra möten som förekommer under verksamhetsåret. Vissa myndigheter träffar sin departementsledning regelbundet och relativt ofta, medan det för andra myndigheter inträffar mer sällan. Mötesfrekvensen beror på karaktären på myndighetens verksamhet, på arbetsbelastning och på vilka frågeställningar som är aktuella.

2016/17:KU10 7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET

I samband med att myndigheternas årsredovisningar lämnats till regeringen genomförs som regel en årlig myndighetsdialog (tidigare kallad mål- och resultatdialog), vilket är en strukturerad genomgång av myndighetens resultat och verksamhet, vid vilken myndighetens ledning och företrädare för regeringen deltar. Den årliga myndighetsdialogen med myndighetschefen eller, i styrelsemyndigheter, styrelseordföranden och myndighetschefen tillsammans är en viktig del i regeringens uppföljning och styrning av myndigheterna. Dialogen syftar till att följa upp myndigheternas verksamhet, ge en återkoppling och bedömning av resultatet och diskutera verksamheten i ett framåtriktat perspektiv. Varje år genomförs ca 200 myndighetsdialoger. Den årliga myndighetsdialogen är ett viktigt moment i förverkligandet av regeringens politik. En central utgångspunkt för myndighetsdialogerna under 2013 var att dialogerna skulle utvecklas ytterligare till att mer än tidigare fokusera på strategiskt viktiga frågor som är till nytta för både regeringen och myndighetsledningen. Budgetpropositionen för 2017 I budgetpropositionen för 2017 anför regeringen att den statliga förvaltningen i huvudsak fungerar bra och står sig effektivitetsmässigt väl i ett internationellt perspektiv (prop. 2016/17:1 utg.omr. 2 s. 57 f.). Det finns ett behov av att minska detaljstyrningen till förmån för en mer strategisk styrning som kännetecknas av tillit och förtroende. Detta utesluter dock inte tydligare styrning när så är befogat. Regleringsbrev och förordning (cirkulär från Finansdepartementets budgetavdelning) I Anvisning för arbetet med regleringsbrev (från Finansdepartementets budgetavdelning, Cirkulär nr Fi 2014:3, 2014-09-12) anförs att regleringsbrevet i första hand är avsett som ett verktyg för den årliga styrningen av myndigheterna. Myndighetens grundläggande uppgift och förutsättningar bör i stället anges i instruktionen i termer som svarar mot myndighetens befogenheter. En instruktion kan dock inte vara heltäckande i bemärkelsen att en myndighets samtliga uppgifter regleras. Vid val av placering av enskilda uppgifter eller uppdrag i instruktion, regleringsbrev, annat regeringsbeslut eller annan förordning behöver en helhetsbedömning göras. Utgångspunkten är att myndighetens huvudsakliga uppdrag regleras i instruktionen. Vad som talar för annan placering än i instruktionen, exempelvis i regleringsbrevet, kan vara en tidsbegränsning (som en utgångspunkt tre år eller mindre), om det finns en koppling till finansieringen av myndighetens verksamhet eller anslag, om det finns många rapporteringstidpunkter med datum som kan komma att ändras eller om regeringen ser ett behov av att vara utförlig i beskrivningen av ett uppdrag.

7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET 2016/17:KU10

Ekonomisk styrning: investeringsplaner Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag Enligt 9 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska förvaltningsmyndigheter senast den 1 mars varje år lämna ett budgetunderlag till regeringen. Enligt 9 kap. 4 § ska uppgifter om investeringar avse de fyra närmast följande budgetåren och innefatta förslag till en investeringsplan för investeringar som avser samhällsändamål samt information om planerade investeringar i anläggningstillgångar i en myndighets verksamhet (verksamhetsinvesteringar). Investeringsplanen ska vara uppdelad på objekt eller objektgrupper och omfatta såväl nya investeringar som åtgärder för vidmakthållande av befintliga investeringar. Av planen ska det även framgå hur investeringarna avses finansieras. De nämnda bestämmelserna gäller inte affärsverk. För dem gäller enligt 10 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag att de senast den 1 mars varje år till regeringen ska lämna förslag till verksamhetsplan för de tre följande räkenskapsåren. I verksamhetsplanen ska verket beskriva sin verksamhet och redogöra för vilka strategier verket beslutat för att uppnå de verksamhetsmål och ekonomiska mål som har lagts fast för verket. Verksamhetsplanen ska också innehålla en investeringsplan samt, i de fall verket disponerar anslag på statens budget, anslagsredovisning och budgetunderlag. Investeringsplanen ska avse de fyra följande räkenskapsåren, vara uppdelad på objekt eller objektgrupper och omfatta såväl nya investeringar som åtgärder för vidmakthållande av befintliga investeringar. I planen ska det anges hur stor del av investeringarna som beräknas komma att redovisas som anläggningstillgångar. Det ska även framgå hur investeringarna avses finansieras. De redovisade bestämmelserna fick sin gällande lydelse den 1 januari 2016 (SFS 2015:383). Genom den nya lydelsen ställdes större krav på redovisningen av investeringsplanerna. Budgetpropositionen för 2017 I budgetpropositionen för 2017 anges att investeringsplanerna i propositionen innehåller mer information än tidigare år (prop. 2016/17:1 volym 1 s. 591). I planerna presenteras investeringar per objekt/objektgrupp uppdelade på posterna Anskaffning och utveckling av nya investeringar respektive Vidmakthållande av befintliga investeringar. Vidare framgår av planen hur investeringarna kommer att finansieras och hur stor del av investeringarna som beräknas redovisas som anläggningstillgångar i balansräkningen. Förslaget till riksdagsbeslut har setts över och formulerats om för att tydliggöra att riksdagens godkännande av investeringsplanen är en riktlinje. Det innebär att regeringen får avvika från beräkningarna i planen och när det bedöms nödvändigt även från den redovisade strukturen i planen.

2016/17:KU10 7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET

Ingående av internationella överenskommelser

Regeringen kan enligt 10 kap. 2 § RF ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga som inte kräver riksdagens medverkan. Bemyndigandet kan ges för en viss bestämd fråga eller för ett visst slag av frågor. En myndighets behörighet att ingå internationella överenskommelser måste enligt förarbetena till RF grunda sig på ett ”klart bemyndigande” (prop. 1973:90 s. 360). Svenska förvaltningsmyndigheter ingår en stor mängd internationella överenskommelser. För att möjliggöra en överblick för bl.a. Regeringskansliet över vilka överenskommelser som binder Sverige och för att överenskommelserna ska komma till allmänhetens kännedom, ska varje förvaltningsmyndighet som ingår offentligrättsliga internationella överenskommelser enligt 13 § förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella överenskommelser, m.m. föra en förteckning över sådana gällande överenskommelser och varje år lämna förteckningen till Utrikesdepartementet.

Myndigheternas instruktion och verksamhet

I det följande redovisas de fyra aktuella myndigheternas instruktioner och vissa andra uppgifter. Myndigheterna ligger under Näringsdepartementet och redovisas inom utgiftsområde 22 Kommunikationer. I budgetpropositionens underindelning av utgiftsområde 22 hör de till området Transportpolitik (prop. 2015/16:1 utg.omr. 22 s. 17). Luftfartsverket och Sjöfartsverket är affärsverk (det finns ytterligare ett affärsverk, nämligen Affärsverket svenska kraftnät). Luftfartsverket Instruktion Luftfartsverkets huvuduppgift är enligt 1 § förordningen (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket att tillhandahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. Luftfartsverket ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Luftfartsverket ska enligt 2 § nämnda förordning inom och utom landet tillhandahålla flygtrafiktjänster och svara för forskning och innovation som motiveras av myndighetens uppgifter. Luftfartsverket får bedriva utbildning av flygledare och bedriva tjänsteexport inom sitt verksamhetsområde. Luftfartsverket ska enligt 3 § se till att regelverk och rutiner som verket disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare, företag och myndigheter. Enligt 4 § ska Luftfartsverket upprätta avtal med Försvarsmakten om drift och utveckling av flygtrafiktjänst som rör militär luftfart samt utbildning av flygledare för Försvarsmaktens behov. Luftfartsverket och de företag där staten genom verket direkt eller indirekt har ett bestämmande inflytande bildar tillsammans en affärsverkskoncern, enligt 5 § nämnda förordning. Luftfartsverket ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228).

7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET 2016/17:KU10

Ledning och omfattning av verksamheten Luftfartsverket leds av en styrelse, som ska bestå av minst fem och högst åtta ledamöter samt personalföreträdare. Generaldirektören är myndighetschef. Luftfartsverket har ca 1 200 anställda och en omsättning på 3,4 miljarder kronor (Luftfartsverket årsredovisning för 2015 s. 4). Regleringsbrev Regleringsbreven för Luftfartsverket har en verksamhetsdel och en finansieringsdel. I myndighetens årsredovisning återfinns ett särskilt avsnitt om återrapportering enligt regleringsbrev (t.ex. årsredovisning för 2013 s. 27), och återrapportering finns även i övriga delar av årsredovisningen. I regleringsbreven för 2013 och 2014 angavs att Luftfartsverket skulle redovisa underlag inför tertialdialoger med Regeringskansliet (Näringsdepartementet). Underlagen skulle utformas i samråd med, och redovisas till, Regeringskansliet (Näringsdepartementet) senast vissa datum i februari, maj och september 2013 och 2014. I LFV:s årsredovisning för 2014 (s. 29) anförs följande: Statens haverikommission (SHK) presenterade den 22 oktober 2013 sin rapport avseende olyckan med ett norskt Herculesplan vid Kebnekaise. I rapporten gör Statens haverikommission iakttagelser angående Luftfartsverket (LFV). LFV skulle senast den 2 juni 2014 redovisa till Regeringskansliet sin analys av händelsen och vilka åtgärder som planerades vidtas med anledning av de iakttagelser och rekommendationer SHK lämnat i sin rapport. I samband med tertialdialogen i maj redovisades vidtagna åtgärder för Regeringskansliet. Riksdagens årliga beslut Riksdagen anvisar inte anslag till Luftfartsverket. Riksdagen beslutar om ekonomiska mål för Luftfartsverket. För 2016 ska Luftfartsverket ha en räntabilitet om lägst 4 procent över en konjunkturcykel. På lång sikt ska LFV ha en soliditet om lägst 15 procent. Regeringen bemyndigas att besluta om utdelning och skattemotsvarighet när det gäller Luftfartsverkets ekonomiska resultat. Vidare beslutar riksdagen om Luftfartsverkets finansiella befogenheter; under 2016 bemyndigas regeringen att låta Luftfartsverket ta upp lån i och utanför Riksgäldskontoret som inklusive tidigare upplåning uppgår till högst 3,75 miljarder kronor. Riksdagen godkänner också en investeringsplan för Luftfartsverket. I budgetpropositionen för 2017 föreslås att riksdagen ska godkänna investeringsplanen som riktlinje för Luftfartsverkets investeringar (prop. 2016/17:1 utg.omr. 22 s. 11). I budgetpropositionen för 2016 anges att Luftfartsverkets investeringsplan för perioden 2016–2019 uppgår till totalt 480 miljoner kronor, vilket är i linje med behovet av en långsiktig årlig investeringsnivå på 120 miljoner kronor. För 2015 har prognosen ökat på grund av en tillfällig anpassning till aktualiserat behov av vissa investeringar under året kopplade till primärradar i fråga om Sveriges sydöstra luftrum (prop. 2015/16:1 utg.omr. 22 s. 98). I tabell 3.81 på den påföljande sidan anges beloppen för 2015–2019 vara 220,

2016/17:KU10 7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET

120, 120 och 120 miljoner kronor, dvs. 580 miljoner kronor för perioden. (I trafikutskottets betänkande 2015/16:TU1 s. 32 anges att investeringsplanen uppgår till 600 miljoner kronor; regeringens förslag bifölls, rskr. 2015/16:98.) I regleringsbrevet för 2016 anges, i ett avsnitt om villkor för avgiftsbelagd verksamhet, att Luftfartsverket under 2016 får besluta om och genomföra de investeringar som framgår av den investeringsplan som riksdagen godkänt (prop. 2015/16:1, utg.omr. 22, bet. 2015/16:TU1, rskr. 2015/16:98). Sjöfartsverket Instruktion Sjöfartsverket ska enligt 1 § förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Verket ska i sitt arbete ha ett trafikslagsövergripande synsätt. Bland de huvuduppgifter som Sjöfartsverket har finns följande (2 §):

1. tillhandahålla lotsning 2. i egenskap av infrastrukturhållare för farleder svara för farledshållning och vid behov inrätta nya farleder 3. tillhandahålla sjöräddnings- och flygräddningstjänst 4. svara för isbrytning 5. verka inom sitt ansvarsområde för att sjöfartens påverkan på miljön minimeras 6. svara för sjögeografisk information inom Sjöfartsverkets ansvarsområde (sjökartläggning) 7. svara för samordning av sjögeografisk information inom Sverige 8. redovisa och dokumentera Sveriges gränser till havs samt svara för skötsel och tillsyn av dessa gränsers utmärkning 9. svara för beredskapsplanläggning i fråga om sjötransporter 10. årligen bistå Trafikanalys i dess uppdrag att till regeringen redovisa en uppföljning av de transportpolitiska målen 11. planlägga, samordna och genomföra kultur- och fritidsverksamhet för sjöfolk i enlighet med bestämmelserna i 2006 års sjöarbetskonvention 12. tillhandahålla sjötrafikinformationstjänst (VTS), sjötrafikrapporteringssystem (SRS) och automatiskt fartygsidentifikationssystem (AIS) 13. svara för övervakning och för att alla nödvändiga och lämpliga åtgärder vidtas för att se till att fartyg deltar i och följer reglerna för Sveriges sjötrafikinformationstjänst (VTS), sjötrafikrapporteringssystem (SRS) och trafiksepareringssystem (TSS) 14. tillhandahålla ett nationellt system för maritim information (Safe Sea Net Sweden) och se till att detta system svarar mot Europeiska unionens system för informationsutbyte inom sjöfarten (Safe Sea Net) 15. svara för att alla nödvändiga och lämpliga åtgärder vidtas för att se till att fartyg anmäler sig och lämnar de uppgifter i det nationella systemet för maritim information som följer av Transportstyrelsens föreskrifter

7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET 2016/17:KU10

16. tillhandahålla ett system för harmonisering och samordning av rapporteringsformaliteter (Single Window) och ansvara för samarbetet med Europeiska kommissionen och andra medlemsstater i fråga om att utveckla metoder för harmonisering och samordning av rapporteringsformaliteterna enligt vissa EU-bestämmelser, 17. svara för incidentrapportering hela dygnet.

Verksamheten ska vidare bedrivas med inriktning huvudsakligen på handelssjöfarten. Fritidsbåtstrafikens, fiskets och marinens intressen ska beaktas. Sjöfartsverket ska enligt 4 § särskilt biträda regeringen med beredningen av ärenden i det internationella samarbetet inom Internationella hydrografiska organisationen (IHO). Enligt 5 § ska Sjöfartsverket se till att de regelverk och rutiner som myndigheten disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag. Sjöfartsverket ska vidare svara för forskning och innovation som motiveras av myndighetens uppgifter och följa och dokumentera forskning och innovation inom sjöfartsområdet. För att säkerställa att totalförsvarets krav beaktas i den fredstida verksamheten ska Sjöfartsverket samråda med Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och övriga berörda totalförsvarsmyndigheter (6 §). Sjöfartsverket ska enligt 10 § verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Sjöfartsverket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. Ledning och omfattning av verksamheten Sjöfartsverket leds enligt 11 § instruktionen av en styrelse som ska bestå av minst 8 och högst 13 ledamöter, personalföreträdarna medräknade. Generaldirektören är myndighetschef. Sjöfartsverket får enligt 22 § i affärsverksamheten ta ut avgifter, besluta om avgifternas storlek och disponera inkomsterna. Verket får även disponera inkomster från offentligrättsliga avgifter. För 2015 var verkets intäkter 2,4 miljarder kronor, varav 1,4 miljarder kronor var lotsavgifter samt farleds- och godsavgifter, 477 miljoner kronor anslag och 520 miljoner kronor övriga externa intäkter (årsredovisningen för 2015 s. 48). 1 167 personer var anställda vid 2015 års slut (årsredovisningen för 2015 s. 43). Regleringsbrev I regleringsbreven för 2013 och 2014 angavs att Sjöfartsverket skulle redovisa underlag inför tertialdialoger med Regeringskansliet (Näringsdepartementet). Underlagen skulle utformas i samråd med, och redovisas till, Regeringskansliet (Näringsdepartementet) senast vissa datum i februari, maj och september 2013 och 2014.

2016/17:KU10 7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET

Riksdagens årliga beslut Sjöfartsverket disponerar enligt regleringsbreven medel från följande anslag inom utgiftsområde 22 Kommunikationer:

• Ersättning för sjöräddning, fritidsbåtsändamål m.m. • Ersättning till viss kanaltrafik m.m. • Viss internationell verksamhet.

I övrigt anvisar riksdagen inte anslag till Sjöfartsverket. Riksdagen beslutar om ekonomiska mål för Sjöfartsverket. För 2016 ska Sjöfartsverket ha en räntabilitet om lägst 3,5 procent över en konjunkturcykel. På lång sikt ska Sjöfartsverket ha en soliditet om lägst 25 procent. Regeringen bemyndigas att besluta om utdelning och skattemotsvarighet när det gäller Sjöfartsverkets ekonomiska resultat. Vidare beslutar riksdagen om Sjöfartsverkets finansiella befogenheter; under 2016 bemyndigas regeringen att låta Sjöfartsverket ta upp lån i och utanför Riksgäldskontoret som inklusive tidigare upplåning uppgår till högst 500 miljoner. Riksdagen godkänner också en investeringsplan för Sjöfartsverket. I regleringsbrevet för 2016, i ett avsnitt om villkor för avgiftsbelagd verksamhet, anges att Sjöfartsverket under 2016 får besluta om och genomföra de investeringar som följer av den investeringsplan som riksdagen godkänt. I budgetpropositionen för 2017 föreslås att riksdagen ska godkänna investeringsplanen som riktlinje för Sjöfartsverkets investeringar (prop. 2016/17:1 utg.omr. 22 s. 11). Myndighetsanalys Statskontoret har på uppdrag av regeringen genomfört en myndighetsanalys av Sjöfartsverket (Statskontoret 2013:1). I myndighetsanalysen tas frågan om gränsdragningen mellan anslags- och avgiftsfinansiering upp. Såvitt Statskontoret kan bedöma finns få bindande regler för när statliga verksamheter ska vara finansierade med anslag (dvs. med skattefinansiering) respektive avgifter, åtminstone med relevans för Sjöfartsverkets nuvarande verksamhet. Med bindande regler avses att de i alla sammanhang och på alla nivåer måste tillämpas. I rapporten anförs att enligt företrädare för Ekonomistyrningsverket handlar i stället valet av finansieringsform i huvudsak om vad som bedöms vara lämpligt ur finansiellt och/eller styrmässigt perspektiv från fall till fall, exempelvis utifrån fördelningsmässiga effekter. Några principer som ändå finns är att polis, försvar, undervisning och rättsväsen bör vara anslagsfinansierade eftersom dessa verksamheter inte kan riskera att vara styrda av avgiftsintäkter. Andra exempel är att finansiering av tillsyn som rör näringslivet bör ske från berörda tillsynsobjekt och att miljöarbete bör betalas av förorenarna. Myndighetsanalysen har visat att det i viss mån råder delade uppfattningar mellan regeringen och Sjöfartsverket om vilka delar av Sjöfartsverkets verksamhet som bör finansieras med anslag respektive täckas med avgifter från sjöfarten och med hur mycket. Statskontoret föreslår att regeringen en gång för alla fastslår tydligare principer

7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET 2016/17:KU10

och/eller preciseringar för Sjöfartsverkets anslagstilldelning än vad som hittills varit fallet. Trafikverket Trafikverket bildades den 1 april 2010 genom en sammanslagning av bl.a. Banverket och Vägverket. Instruktion Enligt 1 § förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket ska Trafikverket med utgångspunkt i ett trafikslagsövergripande perspektiv ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. Trafikverket ska verka för en grundläggande tillgänglighet i den interregionala kollektivtrafiken. Myndigheten ska också med utgångspunkt i ett samhällsbyggnadsperspektiv skapa förutsättningar för ett samhällsekonomiskt effektivt, internationellt konkurrenskraftigt och långsiktigt hållbart transportsystem. Trafikverket ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Enligt 2 § ska Trafikverket 1. svara för frågor om väganordningars tekniska utförande 2. inhämta och sammanställa uppgifter från samtliga infrastrukturförvaltare och tjänsteleverantörer för att beskriva det samlade svenska järnvägsnätet 3. inhämta och sprida kunskap och information om tillgänglighet, framkomlighet, miljö, hälsa och säkerhet inom sitt ansvarsområde 4. utveckla, förvalta och tillämpa metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet, inklusive efterkalkylering och successiv kalkylering 5. ta fram och tillhandahålla aktuella trafikprognoser 6. genomföra djupstudier av samtliga vägtrafikolyckor som har medfört att någon har avlidit 7. svara för forskning och innovation som motiveras av myndighetens uppgifter 8. följa, dokumentera och på regeringens uppdrag finansiera forskning och innovation inom transportområdet 9. vara infrastrukturförvaltare för det järnvägsnät som tillhör staten, om inte något annat beslutats 10. i sin roll som beställare särskilt verka för att produktivitet, innovation och effektivitet på marknaderna för investeringar, drift och underhåll ökar 11. ha väl fungerande rutiner, arbetssätt och samverkansformer som tillvaratar och möjliggör nationellt, regionalt och lokalt inflytande 12. verka för kollektivtrafikens utveckling, t.ex. genom att ge de regionala kollektivtrafikmyndigheterna råd och stöd i fråga om utformningen av de trafikförsörjningsprogram som avses i 2 kap. 8 § lagen (2010:1065) om kollektivtrafik

2016/17:KU10 7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET

13. medverka i genomförandet av det regionala tillväxtarbetet 14. genom ett särskilt beslutsorgan inom Trafikverket pröva frågor om statligt bidrag till svensk sjöfart 15. genom överenskommelser med flygplatshållare säkerställa att det finns ett nationellt nät av flygplatser som upprätthåller en grundläggande beredskap för att samhällsviktiga transporter ska kunna utföras.

Enligt 3 § ska Trafikverket samverka med andra aktörer och därvid vidta åtgärder för att nå de transportpolitiska målen. De åtgärder som vidtas ska på ett effektivt sätt bidra till måluppfyllelsen. Bland övriga uppgifter finns att Trafikverket årligen ska redovisa produktiviteten för drifts-, underhålls- och byggåtgärder inom det egna ansvarsområdet till regeringen. Trafikverket ska också årligen följa upp och till regeringen redovisa genomförda åtgärder i den nationella planen för transportinfrastruktur samt i länsplaner för regional transportinfrastruktur i de delar verket ansvarar för genomförandet. Trafikverket ska vidare bistå Trafikanalys i vissa uppgifter. I 5 § instruktionen föreskrivs att Trafikverket ska se till att de regelverk och rutiner som verket disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag. Vidare får Trafikverket enligt 6 § bedriva viss uppdrags-, uthyrnings- och försäljningsverksamhet. Ledning och omfattning av verksamheten Trafikverket ska ha en regional organisation. Trafikverket leds av en styrelse som ska bestå av lägst fem och högst tio ledamöter. Styrelsen får överlåta till myndighetschefen att besluta Trafikverkets föreskrifter. Detta gäller inte föreskrifter som har principiell betydelse eller annars är av större vikt. Generaldirektören är myndighetschef. Trafikverket ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228). För 2016 anvisade riksdagen nära 1,3 miljarder kronor till anslaget 1:3 Trafikverket, som huvudsakligen används för Trafikverkets förvaltningsutgifter. Trafikverket har drygt 7 000 anställda (Trafikverkets årsredovisning för 2015 s. 81). Trafikverkets verksamhet 2015 finansierades huvudsakligen av anslag (drygt 42 miljarder kronor). Resterande finansiering bestod av lån, bidrag samt intäkter av avgifter och övriga intäkter. Den totala kostnadsmassan i Trafikverket var drygt 51 miljarder kronor. Den största delen av kostnaderna gick till väg- och järnvägsinvesteringar, och en stor del gick till underhåll av väg och järnväg (årsredovisningen för 2015 s. 7). Regleringsbrev I regleringsbreven för 2013 och 2014 angavs att Trafikverket skulle redovisa underlag inför tertialdialoger med Regeringskansliet (Näringsdepartementet). Underlagen skulle utformas i samråd med, och redovisas till, Regeringskansliet (Näringsdepartementet).

7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET 2016/17:KU10

I Statskontorets rapport 2013:5 Trafikverkets tertialrapporter – Den ekonomiska rapporteringen och det inre effektiviseringsarbetet redovisas ett regeringsuppdrag till Statskontoret om att stödja regeringen i arbetet med att följa Trafikverkets ekonomiska utfall och interna effektivitet. I rapporten anförs att tertialrapporteringen är en viktig del av den informella styrningen och uppföljningen av Trafikverket, där tertialrapporten utgör underlag för tertialdialogen. I Statskontorets rapport hävdas att regeringens styrning av en myndighets tertialrapport kan ske formellt eller informellt. Styrningen av Trafikverkets tertialrapport har hitintills (till mars 2013) enligt Statskontoret varit informell. Kravet på att Trafikverket ska lämna en tertialrapport till regeringen formaliserades först i myndighetens regleringsbrev för 2013. Det saknas dock fortfarande formella krav på tertialrapportens innehåll och utformning, vilket innebär att styrningen i väsentliga delar fortfarande är informell. I regeringens uppdrag till Statskontoret, som beslutades den 22 augusti 2011, anförs att Statskontoret ska avrapportera sina analyser och bedömningar till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) muntligt och löpande efter varje tertialrapport för verksamhetsåren 2011–2012. I regleringsbrevet för 2016 anges att utbetalning av vissa medel i samband med viltolyckor ska ske i enlighet med enlighet med riksdagens beslut med anledning av regeringens förslag i vissa propositioner (regleringsbrev daterat 2015-12-18 s. 10 och 11). Samma sak gäller ersättning till icke statliga flygplatser (s. 12). Innebörden av riksdagens beslut framgår dock inte av regleringsbrevet. I regleringsbreven för 2014, 2015 och 2016 anges att Trafikverket ansvarar för förvaltning av vissa av statens kulturhistoriska samlingar inom väg, järnväg och luftfart. Årsredovisning Av Trafikverkets årsredovisning för 2015 (s. 88) framgår att det utgående överföringsbeloppet 2015-12-31 var minus 212,7 miljoner kronor för anslagsposten 10.1 Väginvesteringar och minus 608,5 miljoner kronor för anslagsposten 10.2 Järnvägsinvesteringar. Det innebar att nettokostnaderna översteg det totala disponibla beloppet för de aktuella anslagsposterna. Transportstyrelsen Instruktion Transportstyrelsen har enligt 1 § förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen till huvuduppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet. Transportstyrelsen ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Verksamheten ska särskilt inriktas på att bidra till ett internationellt konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transportsystem. Transportstyrelsens tillsyn ska, enligt 2 § instruktionen, utövas

1. över järnvägs-, tunnelbane- och spårvägssystemen

2016/17:KU10 7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET

2. över den civila sjöfarten, särskilt sjösäkerheten, sjöfartsskyddet och hamnskyddet 3. över den civila luftfarten, särskilt flygsäkerheten och luftfartsskyddet 4. inom vägtransportsystemet. I 4 § instruktionen anges att Transportstyrelsen inom sitt ansvarsområde ska fullgöra uppgifter enligt EU-rättsakter och andra internationella överenskommelser. Transportstyrelsen ska särskilt biträda regeringen med beredningen av ärenden i det internationella samarbetet inom 1. Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) 2. Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) 3. Organisationen för internationell järnvägstrafik (OTIF) 4. Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa (Unece) i transportfrågor.

Bland andra uppgifter för Transportstyrelsen finns att svara för vissa register, t.ex. register över järnvägsinfrastruktur och järnvägsfordon och vägtrafikregistret. Transportstyrelsen har myndighetsansvar för flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. Myndigheten får ingå avtal med behöriga myndigheter i andra länder om erkännande av svenska behörighetsbevis på sjöfartsområdet. Transportstyrelsen ska se till att de regelverk och rutiner som myndigheten disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag. Vidare ska Transportstyrelsen svara för forskning och innovation som motiveras av myndighetens uppgifter. Transportstyrelsen ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Ledning och omfattning av verksamheten Enligt 15 § instruktionen leds Transportstyrelsen av en styrelse som består av lägst fem och högst nio ledamöter. Styrelsen får överlåta till myndighetschefen att besluta Transportstyrelsens föreskrifter, dock inte föreskrifter som har särskild principiell betydelse eller annars är av större vikt. Generaldirektören är myndighetschef. Transportstyrelsen ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228). Transportstyrelsen har drygt 1 800 anställda (årsredovisningen för 2015 s. 59) och ca 2 miljarder kronor i årligt anslag (prop. 2015/16:1 utg.omr. 22 s. 85). Regleringsbrev I regleringsbreven för 2013 och 2014 angavs att Transportstyrelsen skulle redovisa underlag inför tertialdialoger med Regeringskansliet (Näringsdepartementet). Underlagen skulle utformas i samråd med, och redovisas till, Regeringskansliet (Näringsdepartementet).

Myndighetsdialoger med de fyra aktuella myndigheterna

Utskottets kansli har av Näringsdepartementet begärt att få ta del av allmänna handlingar med dokumentation av myndighetsdialogen med de fyra aktuella

7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET 2016/17:KU10

myndigheterna som ägde rum 2011–2015. Dokumentationen visar att det har förekommit myndighetsdialoger. Vidare förekom tertialdialoger 2011–2014, och tertialrapporter begärdes in. Under 2015 begärde Näringsdepartementet inte in några tertialrapporter från myndigheterna, efter vad som kan utläsas av materialet. Det finns i vissa fall dagordningar med vissa kommentarer från myndighetsdialogerna, men inte i något fall har minnesanteckningar påträffats. Det finns en dagordning inför ett möte den 13 juni 2014 mellan Näringsdepartementet och Trafikverket. Under punkten Samarbete och dialog med operatörerna (tillträde till spår för underhållsarbeten och banavgifter) görs följande kommentar: Green Cargo och SJ har lämnat uppgifter om att det ska finnas en överenskommelse mellan TRV och operatörerna om att de senare ska släppa ifrån sig sina tilldelade tåglägen för att ge TRV utrymme i spåren för att genomföra underhållsåtgärder mot att TRV ska frysa banavgifterna i två år. SJ och Green Cargo var vidare av uppfattningen att TRV fått gehör för denna överenskommelse hos departementet. Trafikverket kommenterar detta helt kort.

Förteckningar över internationella överenskommelser från de fyra aktuella myndigheterna

Utskottets kansli har begärt förteckningar över internationella överenskommelser från de fyra myndigheterna. För Trafikverket finns ett brev från Trafikverket till Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) från 2015-01-20 där Trafikverkets bedömning sammanfattningsvis är att något bemyndigande om att teckna överenskommelser enligt 13 § enligt förordningen 1990:1010 inte har delegerats till verket. För Transportstyrelsen och Sjöfartsverket finns förteckningar som inte ger anledning till några särskilda kommentarer. Någon förteckning för Luftfartsverket – eller brev motsvarande det från Trafikverket – har inte överlämnats från Regeringskansliet till utskottets kansli.

Tidigare granskning

Våren 2016 konstaterade utskottet i en granskning av infrastrukturministerns inblandning i driftsstöd till flygplatser hösten 2015 att det aktuella ärendet vid Trafikverket avsåg myndighetsutövning och således faller under 12 kap. 2 § RF (bet. 2015/16:KU20 s. 259 f.). Uppmaningen till skyndsam hantering fick allvarliga konsekvenser för det sätt på vilket Trafikverket kom att hantera ärendet. Statsrådet har det övergripande ansvaret för vad som sker inom departementet, och det fanns uppenbara skäl för henne att följa frågan och därmed även uppmärksamma hur kommunikationen mellan departementet och Trafikverket utvecklades. Några sådana åtgärder vidtogs dock inte av statsrådet. Utskottet fann också skäl att understryka vad det tidigare uttalat om dokumentation och konstaterade att kraven på dokumentation inte var

2016/17:KU10 7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET

tillgodosedda i det nu aktuella ärendet. Sammanfattningsvis ansåg utskottet att statsrådet inte kan undgå kritik för sitt agerande i frågan. Vidare granskade utskottet våren 2016 Näringsdepartementets hantering av Sjöfartsverkets inköp av helikoptrar (bet. 2015/16:KU20 s. 275 f.). Genom att avtalet under hösten 2012 ingicks av Sjöfartsverket på det sätt som skedde föregreps riksdagens beslut om investeringsplan och låneram för Sjöfartsverket. Agerandet stod enligt utskottets bedömning inte i överensstämmelse med 9 kap. 8 § regeringsformen. Regeringskansliet var på ett tidigt stadium medvetet om att Sjöfartsverket ville köpa nya helikoptrar. Mot bakgrund av vad som framkommit i granskningen fanns skäl att starkt framhålla vikten av att dialogen med myndigheterna sköts på rätt sätt, och utskottet påminde om vad det tidigare uttalat om dokumentation vid myndighetsdialoger. Det dåvarande statsrådet kunde enligt utskottet inte undgå kritik för Näringsdepartementets hantering av Sjöfartsverkets inköp av helikoptrar. Under utfrågningarna i granskningen av Sjöfartsverkets inköp av helikoptrar framkom att Sjöfartsverket önskade ha minnesanteckningar eller minnesprotokoll från myndighetsdialogen. Sjöfartsverkets styrelseordförande anförde vid utfrågningen bl.a. att han vid i stort sett varje tertialmöte hade föreslagit att man skulle föra minnesanteckningar. Även om det inte var beslutsmöten blev det indirekt fråga om beslutsmöten. Vid mötena fördelades arbetsuppgifter, lämnades information och verket tog på sig att utföra vissa uppgifter. Det ansvariga statsrådet sade i utskottets utfrågning att departementet var tydligt med att protokoll på ett informellt möte inte var att betrakta som en god form, eftersom det inte var ett beslutsforum utan informella diskussioner (bet. 2015/16:KU20 del A s. 295, del B s. 112, 116 och 213). I en granskning hösten 2015 av styrningen av vissa myndigheter under Försvarsdepartementet noterade utskottet att det endast fanns en minnesanteckning från myndighetsdialogerna med de myndigheter som uppmärksammades i granskningen av verksamhetsåren 2012–2014. Utskottet anförde att kontakter mellan myndigheterna och Regeringskansliet är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning (bet. 2015/16:KU10 s. 84 f.). En viktig aspekt är dock risken att sådana kontakter saknar den omsorgsfulla dokumentation som präglar den formella styrningen. En sådan dokumentation är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll av instanser som enligt regeringsformen ska granska såväl regeringens som myndigheternas handlande. Utskottet konstaterade att dokumentationen av myndighetsdialogen är mycket sparsam. Det innebär att möjligheten att spåra kontakter och innehållet i dem försämras. Därmed undergrävs förutsättningarna både för den konstitutionella granskningen och för annan uppföljning av myndighetsdialogen. Utskottets erfarenhet är just den att bristande dokumentation innebär att granskningen försvåras och utskottets möjlighet att klarlägga vad som har skett försämras. Utskottet ville således inskärpa vikten av dokumentation.

7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET 2016/17:KU10

I samma granskning redovisade utskottet att det i tidigare granskningar har kunnat konstatera vissa brister i hur förvaltningsmyndigheterna hade uppfyllt sina skyldigheter vad gäller myndigheternas förteckningar över regeringens bemyndiganden om att förhandla och ingå internationella överenskommelser (bet. 2015/16:KU10 s. 84 f.). Granskningen visade att en myndighet inte hade lämnat någon förteckning för 2013 trots att den borde ha gjort det. Den bristande rapporteringen berodde på ett förbiseende. Utskottet redovisade att det i tidigare granskningar hade kunnat konstatera vissa brister i hur förvaltningsmyndigheterna hade uppfyllt sina skyldigheter vad gäller förteckningarna, t.ex. att en stor del av förteckningarna hade redovisats för sent. Utskottet underströk åter vikten av att arbetet med att åstadkomma en fullständig redovisning fortsätter till dess att ordningen med redovisning av förteckningar fått genomslag hos alla förvaltningsmyndigheter. Våren 2012 granskade utskottet Näringsdepartementets hantering av en fråga med anledning av bristande järnvägsunderhåll (bet. 2011/12:KU20 s. 90 f.). Utskottet anförde följande vad gäller regeringens utformning av bemyndiganden till Trafikverket i regleringsbrev (bet. 2011/12:KU20 s. 101): Såvitt granskningen har kunnat visa är det brukligt att det i regleringsbrevet endast anges vissa av de villkor och ändamål som finns i t.ex. budgetpropositioner för bemyndiganden att göra ekonomiska åtaganden för staten, medan andra angivna villkor och ändamål inte anges. Utskottet ställer sig frågande till en sådan ordning och anser att det kan finnas skäl att se över hur man formulerar bemyndiganden i regleringsbrev. En utgångspunkt inför en sådan översyn bör lämpligen vara att samtliga villkor som följer av riksdagsbeslutet för ett bemyndigande anges i den berörda myndighetens regleringsbrev. Promemorior från Regeringskansliet

Svar den 3 november 2016

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på ett antal frågor. Som svar översände Regeringskansliet den 3 november 2016 promemorior upprättade inom Utrikesdepartementet, Finansdepartementet och Näringsdepartementet (bilaga 7.1). Utskottet frågade hur Näringsdepartementets myndighetsstyrning hade varit utformad när det gällde de fyra aktuella myndigheterna under åren 2012– 2015, vem som hade företrätt departementet i olika slags kontakter och hur dessa kontakter hade dokumenterats. I svaret från Regeringskansliet (Näringsdepartementet) anfördes att regeringens formella styrning av myndigheterna sker genom sedvanliga styrmedel i form av regleringsbrev, generella och myndighetsspecifika förordningar (däribland förordningen med instruktion för respektive myndighet) och särskilda regeringsbeslut. Vid sidan av den formella styrningen av myndigheterna förekommer såväl årliga myndighetsdialoger som andra löpande kontakter mellan företrädare för regeringen, Regeringskansliet och företrädare för myndigheterna. Myndighetsdialogen syftar till att följa upp myndighetens verksamhet, ge återkoppling och bedömning av resultatet och diskutera verksamheten i ett

2016/17:KU10 7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET

framåtriktat perspektiv. Bland de löpande kontakterna finns även andra dialogmöten. Dessa behandlar bl.a. strategiska frågor för myndigheten. Härutöver förekommer löpande kontakter såväl på politisk nivå som på tjänstemannanivå. Dessa syftar i första hand till informations- och kunskapsutbyte samt förtydligande av regeringens formella styrning. Kontakterna mellan Näringsdepartementet och myndigheternas ledning (styrelseordförande respektive generaldirektör) har i viss utsträckning strukturerats. Det hålls regelbundna dialoger (den årliga myndighetsdialogen och en till två ytterligare dialoger) mellan företrädare för den politiska ledningen i departementet och ledningen för respektive myndighet. I dessa dialoger deltar, förutom företrädare för den politiska nivån på Näringsdepartementet, även tjänstemän i departementet, däribland ansvarig avdelningschef, huvudman samt myndighetshandläggare. Dialogerna föregås av förmöten på tjänstemannanivå mellan företrädare för Näringsdepartementet och företrädare för myndigheten. Dessa förmöten har som huvudsakligt syfte att ta fram förslag till dagordning till dialogerna. Vidare hålls regelbundna möten på tjänstemannanivå mellan Näringsdepartementet och myndigheterna. Departementet företräds då normalt av berörda huvudmän och handläggare. Den dokumentation som finns från dialogerna består av dagordningar från mötena. Till och med 2015 har dagordningarna hållits ordnade. Från och med 2016 diarieförs dessa, liksom dagordningarna från de möten som hålls på tjänstemannanivå mellan Näringsdepartementet och myndigheterna. Utskottet frågade hur det faktum att Luftfartsverket och Sjöfartsverket är affärsverk påverkar regeringens styrning. I svaret anförs att en väsentlig skillnad när det gäller styrningen av Luftfartsverket och Sjöfartsverket jämfört med styrningen av andra myndigheter är att styrningen sker genom de mål för avkastning och soliditet som fastställs av riksdagen. Det är mot dessa mål som affärsverken följs upp. Regelverket för affärsverken innebär vidare något större befogenheter i vissa frågor än regelverket för andra myndigheter. Detta gäller t.ex. möjligheten att placera pengar utanför staten och att ta upp lån på marknaden. Normalt krävs också ett särskilt beslut eller bemyndigande från regeringen för att befogenheterna ska gälla. Andra exempel är att affärsverken får ingå hyresoch arrendeavtal som har längre löptid än sex år om myndigheten behöver det för sin verksamhet, att affärsverk till skillnad från övriga myndigheter får besluta om investeringar som överstiger 10 miljoner kronor och att affärsverken inte omfattas av förordningen (2002:831) om myndigheters rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt. Totalt finns ett tjugotal författningar där affärsverken regleras i särskild ordning eller där endast delar av bestämmelserna är tillämpliga på affärsverk. Utskottet ställde en fråga om hur regeringen följer upp att de fyra myndigheterna inte ingår ekonomiska åtaganden utan regeringens kännedom. I svaret från Regeringskansliet anförs att myndigheterna har rätt att självständigt ingå ekonomiska åtaganden som ligger inom ramen för

7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET 2016/17:KU10

myndighetens delegation. Regeringen följer upp myndigheternas respektive verksamhet genom att ta del av och analysera bl.a. årsredovisningar, delårsrapporter, utgiftsprognoser, eventuella särskilda rapporter till följd av återrapporteringskrav och Riksrevisionens rapporter. För anslagsfinansierade myndigheter som behöver ingå ekonomiska åtaganden som medför behov av medel under följande budgetår, utöver vad som är nödvändigt för att myndighetens löpande verksamhet ska fungera tillfredsställande, tillämpas ordningen med beställningsbemyndiganden. Av anslagsförordningen (2011:223) och Ekonomistyrningsverkets föreskrifter med anledning av förordningen framgår att samtliga åtaganden av detta slag ska redovisas mot ett sådant bemyndigande. Enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska myndigheten i sin årsredovisning redovisa i vilken utsträckning som bemyndigandet har utnyttjats. Affärsverken styrs med ekonomiska mål och finansiella befogenheter som är fastställda av riksdagen och därefter beslutade av regeringen i regleringsbrev. För budgetåret 2017 kommer regeringen att besluta om investeringsplaner i affärsverkens regleringsbrev baserat på riksdagens beslut om dessa. Investeringsplanerna är riktlinjer för investeringsverksamheten och ska följas upp i årsredovisningarna. Vidare följs verksamheten upp vid de dialoger och tjänstemannamöten som beskrivits ovan i ett svar på en annan fråga. Utskottet frågade vilka överväganden som ligger bakom att Luftfartsverket, Trafikverket och Transportstyrelsen ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228) medan Sjöfartsverket inte ska göra det. I svaret sägs att till grund för överväganden om vilken myndighet som bör omfattas av internrevisionsförordningen finns bl.a. väsentlighetskriterier. En bedömning bör även göras av om myndighetens interna styrning och kontroll samt verksamhet är riskfylld. Mot denna bakgrund omfattas de tre angivna myndigheterna av internrevisionsförordningen. Det övervägs om även Sjöfartsverket bör omfattas av förordningen. Utskottet hänvisade i en fråga till att enligt skrivelse 2013/14:155 Regeringens förvaltningspolitik har åtgärder vidtagits i arbetet med att utveckla styrningen av myndigheter och verksamheter till att bli mer verksamhetsanpassad, långsiktig och strategisk. Utskottet frågade vilka åtgärder som hade vidtagits när det gällde Näringsdepartementet. I svaret framhålls att de fyra aktuella myndigheterna genomgick stora förändringar 2009–2010. Den dåvarande regeringen ville åstadkomma ett trafikslagsövergripande förhållningssätt (bildandet av Transportstyrelsen, Trafikverket och Trafikanalys) och få en tydlig rollfördelning mellan myndigheterna (skilja reglering, tillståndsgivning och tillsyn, infrastrukturförvaltning samt uppföljning och analys från varandra). Vidare omprövades under den aktuella tidsperioden det offentliga åtagandet, vilket bl.a. ledde till att flera verksamheter bolagiserades. Antalet myndigheter på transportområdet minskade från 13 till 6.

2016/17:KU10 7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET

En annan viktig åtgärd var att detaljstyrningen i regleringsbrevens verksamhetsdel minskades samt att uppgifter av långsiktig karaktär fördes från regleringsbrevet till myndighetsinstruktionen. Detta skedde i huvudsak under åren 2009–2011. Bland annat avskaffades den för myndigheterna gemensamma strukturen med politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar och den därmed sammanhängande målstrukturen i regleringsbreven. Regleringsbreven utformas i stället efter det behov av styrning och uppföljning som regeringen bedömer behövs för respektive myndighet. Vidare strukturerades dialogen mellan företrädare för regeringen, Regeringskansliet och myndigheterna på det sätt som beskrivits ovan i ett svar på en annan fråga. Vidare ställde utskottet frågor om formerna för tertialdialogerna. I svaret anförs att inom Näringsdepartementets område bedrivs sedan 2010 ett arbete med att utveckla de informella kontakterna med myndigheterna på transportområdet. I inledningsskedet av det arbetet förekom diskussioner mellan myndigheterna och departementet om formatet för underlagen för tertialdialogen. Under 2011 och 2012 fanns inga regeringsbeslut om särskilda underlag (tertialrapporter) inför mötena eller om mötesdatum. I regleringsbreven för 2013 och 2014 för Trafikverket och de övriga berörda myndigheterna angavs att myndigheterna skulle lämna underlag inför tertialdialogerna. Regleringsbreven innehöll dock inga krav på rapporternas innehåll och utformning. Skrivningen i regleringsbreven innebar inte heller krav på framtagande av ny ekonomisk rapportering. Införandet av fler dialogtillfällen har heller inte haft det syftet. Mötesfrekvens, former för underlag m.m. för dessa dialoger har utvecklats successivt sedan införandet av den utvecklade dialogen. Mot bakgrund av utvärderingen av tidigare underlag har det inte efter 2014 funnits behov av att, varken i regleringsbrevet eller på annat sätt, begära in särskilt underlag för tertialdialogerna. Utskottet frågade hur regeringen tillser att Trafikverket inte ådrar sig och staten kostnader som överstiger totalt disponibelt belopp över en längre tidsperiod. I svaret anförs att Trafikverkets utgiftsprognoser följs upp löpande genom de fem tillfällen under året som myndigheten redovisar utgiftsprognoser till Regeringskansliet (Näringsdepartementet). I syfte att Regeringskansliet ska få fördjupad information och därmed ökad kunskap om utgiftsprognoserna har det förekommit att dessa tagits upp vid de månatliga möten som hålls på tjänstemannanivå mellan Näringsdepartementet och Trafikverket. Trafikverkets ekonomi och finansiella läge följs också upp vid den årliga myndighetsdialogen då resultatuppföljning (verksamhet och ekonomi) utgör en stående punkt. Utskottet frågade varför det anges i regleringsbrev och inte i instruktionen för Trafikverket att Trafikverket ansvarar för förvaltning av vissa av statens kulturhistoriska samlingar inom väg, järnväg och luftfart. Flera utredningar har enligt svaret genomförts där olika möjligheter för omhändertagandet av de

7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET 2016/17:KU10

aktuella samlingarna har analyserats. Som exempel kan nämnas att regeringen 2012 uppdrog åt Trafikverket att föreslå riktlinjer, finansiering och former för långsiktig förvaltning samt tillgängliggörande av kulturhistoriskt värdefulla samlingar inom transportområdet. Uppdraget redovisades till Regeringskansliet i april samma år. Formerna för långsiktig förvaltning och tillgängliggörande av samlingarna har därefter fortsatt varit föremål för överväganden. Med hänsyn härtill har Trafikverkets ansvar för samlingarna hittills inte tagits in i instruktionen. Utskottet tar upp frågor om vilka delar av Sjöfartsverkets verksamhet som bör finansieras med anslag respektive täckas med avgifter. I svaret redovisas att enligt budgetlagen (2011:203) ska statens inkomster och utgifter budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag med undantag för de fall där riksdagen har beslutat att inkomster får tas i anspråk för ett bestämt ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag (specialdestination). Vidare får regeringen förfoga över avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller och besluta om inkomsterna ska budgeteras och redovisas mot inkomsttitel eller specialdestineras till en viss verksamhet. Avgiftsbelagd verksamhet som avser frivilligt efterfrågade varor och tjänster brukar benämnas uppdragsverksamhet. Avgifter som tas ut för annan verksamhet brukar kallas belastande avgifter eller offentligrättsliga avgifter. Uppdragsverksamhet är som regel avgiftsfinansierad, medan verksamhet där belastande avgifter tas ut är bruttoredovisad, dvs. anslagsfinansierad, såvida inte riksdagen har beslutat om specialdestination. I det senare fallet är verksamheten helt eller delvis avgiftsfinansierad. Enligt de riktlinjer som riksdagen har fastställt (prop. 2010/11:40 s. 38, bet. 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177) ska specialdestination av inkomster från belastande avgifter kunna ske om

– det är avgifter i en verksamhet vars omfattning styrs av efterfrågan, även

om denna föranleds av ett rättsligt tvång

– verksamhetens intäkter, kostnader och resultat särredovisas och framgår

av myndighetens årsredovisning

– specialdestinationen motiveras av att den främjar möjligheterna till hög

effektivitet och service i verksamheten

– en god styrning och kontroll av verksamheten kan säkerställas – utgiftstaket justeras så att det behåller den avsedda finansiella stramheten.

I budgetpropositionen för 1987 (prop. 1986/87:100, bil. 8) redogör regeringen för sin syn på finansieringen av Sjöfartsverkets verksamhet. Mot bakgrund av att Luftfartsverkets och Sjöfartsverkets räntabilitet ska beräknas över en konjunkturcykel tas frågor om en konjunkturcykels längd upp av utskottet. I svaret anförs att en konjunkturcykel är den period som det tar för ekonomin att genomgå både en högkonjunktur och en lågkonjunktur. En enskild cykel räknas från en högkonjunktur till nästa lågkonjunktur. Definitionen får anses allmänt känd. Någon avstämning av de berörda

2016/17:KU10 7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET

myndigheternas bedömning av en konjunkturcykels längd har därför inte gjorts. I en fråga från utskottet behandlas frågor om minnesanteckningar från myndighetsdialogerna och liknande möten mellan Näringsdepartementet och de fyra myndigheterna. I svaret anförs att de informella kontakterna främst är inriktade på ömsesidigt utbyte av information samt att förtydliga regeringens styrning. De utgör inte i sig styrning av myndigheten. Informella kontakter syftar till att utbyta information och kunskap. Det ligger i sakens natur att en informell dialog ska vara just informell. Det är heller inte ovanligt att möten inleds med en påminnelse om att den aktuella diskussionen inte ska betraktas som styrning. Det finns i Regeringskansliet inga upprättade minnesanteckningar från dessa möten. Det kan förekomma att enskilda tjänstemän för eget bruk för minnesanteckningar från kontakterna med myndigheterna. I vilken utsträckning så sker avgörs av den enskilde tjänstemannen. Som angetts ovan diarieförs dagordningarna från mötena. Skulle det vid mötena framkomma något som utgör en ny uppgift i ett ärende dokumenteras detta genom en tjänsteanteckning som diarieförs. Utskottet hänvisar i en fråga till att det enligt en dagordning inför ett möte den 13 juni 2014 mellan Näringsdepartementet och Trafikverket finns uppgifter om att Trafikverket fått gehör för en viss överenskommelse om underhållsåtgärder och banavgifter hos departementet. Utskottet frågar vilken kännedom om denna överenskommelse som finns hos departementet och hur departementet har försäkrat sig om att Trafikverket inte har ingått en överenskommelse av det aktuella slaget utan departementets vetskap. I svaret anförs att enligt dagordningen finns uppgifter om att Green Cargo AB och SJ AB hade lämnat uppgifter om att det skulle finnas en överenskommelse av det aktuella slaget mellan Trafikverket och operatörerna och att dessa båda aktörer också var av den uppfattningen att Trafikverket fått gehör för denna överenskommelse hos departementet. Skälet till att den aktuella punkten fördes upp på dagordningen var att Näringsdepartementet ville klarlägga om Trafikverket ingått någon sådan överenskommelse med operatörerna. Tre frågor från utskottet har besvarats av Finansdepartementet. En fråga gäller ändrade krav på investeringsplaner i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. I svaret från Finansdepartementet anförs att ändringarna i förordningen ska ses mot bakgrund av att redovisningar av investeringar tidigare gjordes på olika sätt i myndigheternas årsredovisningar, i investeringsplanerna i budgetpropositionen, i nationalräkenskaperna och vid fördelningen av anslag. Detta medförde att det blev svårt att skapa en helhetsbild över hur mycket staten avsåg att investera, hur finansieringen skulle ske och vilket utfallet blev. Ändringarna i förordningen innebär att nya krav ställs på myndigheternas budgetunderlag och årsredovisningar i fråga om investeringar. Före ändringarna föreskrevs det i förordningen att budgetunderlaget skulle innehålla myndighetens förslag till finansiering av verksamheten de tre

7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET 2016/17:KU10

närmast följande budgetåren och förslag till beställningsbemyndiganden. Av Ekonomistyrningsverkets (ESV) föreskrifter framgick att vissa uppgifter skulle lämnas om myndigheternas investeringar. Efter förändringarna framgår även på förordningsnivå att budgetunderlaget ska innehålla uppgifter om myndighetens investeringar. Vidare anges det i förordningen att uppgifter om investeringar ska avse de fyra närmast följande budgetåren, till skillnad från den treårsperiod som annars gäller för budgetunderlaget. Uppgifterna ska innefatta förslag till en investeringsplan för investeringar som avser samhällsändamål och information om planerade investeringar i anläggningstillgångar i en myndighets verksamhet (verksamhetsinvesteringar). Av ändringarna i förordningen framgår vidare att investeringsplanen ska vara uppdelad på objekt eller objektgrupper och omfatta såväl nya investeringar som åtgärder för vidmakthållande av befintliga investeringar. I planen ska det anges hur stor del av investeringarna som beräknas komma att redovisas som anläggningstillgångar. Av planen ska det även framgå hur investeringarna avses finansieras. Informationen om verksamhetsinvesteringar ska vara uppdelad på tillgångsslag. Om investeringsutgifterna för ett objekt överstiger 20 miljoner kronor ska dessa specificeras. När det gäller myndigheternas årsredovisningar innebär förändringarna att myndigheter i sin årsredovisning ska följa upp den och kommentera väsentliga avvikelser från de investeringsplaner som beslutats för deras verksamhet. Förändringarna innebär också att affärsverkens förslag till verksamhetsplan ska innehålla en investeringsplan. För affärsverkens verksamhetsplaner gäller i huvudsak motsvarande krav som för myndigheternas investeringsplaner. Förändringarna trädde i kraft den 1 januari 2016, och de nya bestämmelserna tillämpades första gången i myndigheternas budgetunderlag respektive affärsverkens verksamhetsplaner för 2017–2019, som har legat till grund för de investeringsplaner som regeringen presenterat i budgetpropositionen för 2017. Riksdagens beslut om investeringsplanerna kommer i sin tur att ligga till grund för myndigheternas regleringsbrev för 2017. I de fall regleringsbreven innehåller en investeringsbudget kommer myndigheterna att behöva följa upp denna i sin årsredovisning för 2017. Ändringarna har bl.a. möjliggjort för regeringen att i budgetpropositionen presentera enhetligt strukturerade investeringsplaner för samhällsinvesteringar inom olika områden och en sammanställning av statens samtliga planerade investeringar. I budgetpropositionen för 2017 anförs att regeringen får avvika från beräkningarna i en investeringsplan som riksdagen godkänt och när det bedöms nödvändigt även från den redovisade strukturen i planen. Utskottet har mot den bakgrunden frågat i vilken utsträckning regeringen kan avvika från beräkningarna och strukturen innan regeringen begär ett nytt godkännande av riksdagen och hur det säkerställs att investeringarna inte kommer i konflikt med 9 kap. 8 § andra stycket RF. I svaret anförs att ramen för statens investeringar utgörs av de finansiella befogenheterna, främst riksdagens beslut om anslag, bemyndiganden och särskilda låneramar, som används för att genomföra investeringarna. Vidare fattar riksdagen på vissa områden särskilda

2016/17:KU10 7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET

investeringsbeslut för enskilda objekt, som utgör skarpa restriktioner för dessa investeringar. De investeringsplaner som regeringen har presenterat i budgetpropositionen är indelade i objekt eller objektgrupper, fördelat på anskaffning respektive vidmakthållande. Valet av indelning kan bl.a. förklaras av verksamhetens karaktär. De belopp som anges för objekten/objektgrupperna är behäftade med osäkerhet och kan därmed inte utgöra en skarp restriktion. Investeringsplanen anger den planerade inriktningen och utgör den bästa bedömningen när propositionen lämnas. Regeringens möjlighet att avvika från såväl beräkningarna som strukturen i de beslutade investeringsplanerna följer av att dessa är riktlinjebeslut för den statliga verksamheten i ett längre perspektiv. Utskottet hänvisar i en fråga till en tidigare granskning rörande Trafikverket där utskottet noterade att det är brukligt att det i regleringsbrevet endast anges vissa av de villkor och ändamål som finns i t.ex. budgetpropositioner för bemyndiganden om att göra ekonomiska åtaganden för staten, medan andra angivna villkor och ändamål inte anges. Utskottet ställde sig frågande till en sådan ordning och ansåg att det kunde finnas skäl att se över hur man formulerar bemyndiganden i regleringsbrev. En utgångspunkt inför en sådan översyn borde lämpligen vara att samtliga villkor som följer av riksdagsbeslutet för ett bemyndigande anges i den berörda myndighetens regleringsbrev (bet. 2011/12:KU20 s. 101). Utskottet frågar nu om någon sådan översyn gjorts och vad resultatet i så fall blev. Utskottet frågar också i vilken utsträckning det förekommer att endast vissa av de villkor och ändamål som finns i t.ex. budgetpropositioner för bemyndiganden om att göra ekonomiska åtaganden för staten anges, medan andra angivna villkor och ändamål inte anges. I svaret från Finansdepartementet anförs att när regeringen tilldelar myndigheterna anslagsmedel beslutas normalt även om villkor för anslaget och till anslaget kopplade bemyndiganden. De villkor som uppställs måste hålla sig inom de ramar som riksdagen har beslutat om. Anslagets ändamål framgår av ändamålstexten i budgetpropositionen och i förekommande fall av berört riksdagsutskotts betänkande med anledning av denna proposition. Även de skäl som utskottet och regeringen har angett för sitt ställningstagande kan ge vägledning för hur ett anslag och ett bemyndigande bör användas. Sådana skäl kan motivera att det uppställs särskilda villkor i regleringsbrevet för anslaget och dess bemyndiganden. Inom Regeringskansliet sker varje år en översyn av arbetet med framtagandet av regleringsbreven. Inom ramen för denna översyn och inför framtagandet av respektive regleringsbrev ses bl.a. utformningen av villkoren i regleringsbreven över. Den beskrivna ordningen har tillämpats för de anslag som Trafikverket disponerar och de bemyndiganden som är kopplade till dessa anslag. En fråga har besvarats av Utrikesdepartementet. Frågan gäller varför ingen dokumentation om Luftfartsverkets internationella överenskommelser enligt 13 § förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella

7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET 2016/17:KU10

överenskommelser m.m. har överlämnats till utskottets kansli. Utskottet frågar också hur Regeringskansliet tillser att Luftfartsverket inte ingår den typen av överenskommelser om ingen information finns i Regeringskansliet. I svaret från Utrikesdepartementet anförs att enligt uppgift från Luftfartsverket till Näringsdepartementet är skälet till detta att det inte finns några gällande internationella överenskommelser som verket har att redovisa enligt 13 § förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella överenskommelser m.m. Departementen kontaktar vartannat år sina myndigheter för att påminna om deras skyldighet enligt 13 § i den nämnda förordningen.

Svar den 24 november 2016

Konstitutionsutskottet har genom skrivelser till Regeringskansliet begärt svar på några kompletterande frågor. Som svar översändes den 24 november 2016 promemorior upprättade inom Utrikesdepartementet, Finansdepartementet och Näringsdepartementet (bilaga 7.2). Utskottet frågade hur regeringens bemyndiganden om att låta affärsverken ta upp lån följs upp. I svaret från Näringsdepartementet anförs att liksom andra myndigheter redovisar affärsverken i årsredovisningen vilka lån de har tagit upp. Årsredovisningen granskas av Riksrevisionen vid den årliga revisionen. När det gäller uppgifterna om att det skulle finnas en viss överenskommelse mellan Trafikverket och operatörerna hade Trafikverket informerat vid ett möte med Näringsdepartementet att någon överenskommelse inte träffats. Utskottet frågade hur Luftfartsverket och Sjöfartsverket redovisar sina ekonomiska åtaganden för regeringen och hur regeringen följer upp att de två affärsverken inte gör ekonomiska åtaganden utöver vad som medgetts genom regeringens och riksdagens beslut. I svaret framhålls att affärsverkens verksamhet i huvudsak finansieras med avgiftsintäkter (egna medel). De krav som ställs på räntabilitet och soliditet innebär att affärsverken endast kan ingå ekonomiska åtaganden som kan bäras av verksamhetens intäkter. En uppföljning av detta redovisas årligen i budgetpropositionen. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt. Myndighetens ledning ansvarar således inför regeringen för att ekonomiska åtaganden inom verksamheten redovisas på ett rättvisande sätt. För varje myndighet som lyder direkt under regeringen, däribland de aktuella affärsverken, ska den löpande bokföringen avslutas med en årsredovisning. Riksrevisionen ska granska årsredovisningen. Revisionsberättelser och revisionsintyg för den årliga revisionen lämnas till regeringen. Om en myndighet överskrider sina finansiella befogenheter leder det som regel till en anmärkning i revisionsberättelsen. Regeringen redovisar normalt sina åtgärder med anledning av en anmärkning i budgetpropositionen.

2016/17:KU10 7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET

Eventuella revisionsanmärkningar eller rapporterade avvikelser hanteras inom ramen för regeringens befogenheter och kan, om omständigheterna motiverar det, bli föremål för förslag som kräver riksdagens ställningstagande. Att ekonomiska förpliktelser för staten inte ingås utan erforderliga bemyndiganden från riksdagen säkerställs i huvudsak genom det regelverk som redovisats i svaren ovan. Konstitutionsutskottets granskningsärende Näringsdepartementets hantering av Sjöfartsverkets inköp av helikoptrar (bet. 2015/16:KU20) har hittills inte föranlett några förändrade rutiner. Utskottet noterade att i ett tidigare svar från Näringsdepartementet i den nu aktuella granskningen hänvisades till budgetpropositionen för 1987 när det gällde finansiering av Sjöfartsverket. Utskottet undrar hur det som regeringen anförde i budgetpropositionen för 1987 förhåller sig till de riktlinjer som riksdagen fastställde 2011 när en reformerad budgetlag antogs (prop. 2010/11:40, bet. 2010/11:KU14). Varken i regeringens förslag eller i konstitutionsutskottets betänkande förekommer det enligt Regeringskansliets bedömning några ställningstaganden som berör de tidigare beslut som regering och riksdag fattat avseende Sjöfartsverkets verksamhetsform och finansiering med anledning av budgetpropositionen för 1987 (prop.1986/87:100, bil. 8). De fastställda riktlinjerna tar inte sikte på affärsverk eftersom dessa som huvudprincip ska finansiera sin verksamhet med intäkter, både offentligrättsliga och sådana som härrör från uppdragsverksamhet. Utskottet frågar hur vanligt det är att en myndighets handläggning eller avgörande av enskilda ärenden, särskilt ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild, tas upp i samband med myndighetsdialog, möten på tjänstemannanivå mellan Näringsdepartementet och en myndighet eller vid andra formella eller informella kontakter mellan Näringsdepartementet och en myndighet. I svaret anförs att myndighetsdialogen är inriktad på strategiska frågor samt myndighetens verksamhet och ekonomi. Det förekommer normalt inte att en myndighets handläggning eller avgörande av enskilda ärenden tas upp vid myndighetsdialogerna, vid möten på tjänstemannanivå eller vid formella eller informella kontakter mellan Näringsdepartementet och en myndighet. Om en sådan fråga undantagsvis skulle komma upp är det enbart på övergripande nivå och för information. Näringsdepartementet har inte kunnat identifiera något exempel på sådana fall som nämns i frågan. Mot bakgrund av frågor om myndighetsdialogens syften anförs i svaret att Näringsdepartementet vid de dialogmöten och andra kontakter som ägt rum under 2016, med departementets politiska ledning och på tjänstemannanivå, muntligt förtydligade att mötenas syfte är att utbyta information och förtydliga regeringens formella styrning. Utskottet tar upp vissa frågor om regleringsbrev. I svaret från Finansdepartementet framhålls att de skarpa restriktionerna för anslagens användning är de av riksdagen beslutade beloppen och ändamålen. För bemyndiganden utgörs restriktionen av hur förslaget till bemyndigande utformats. Vad regeringen och berört utskott har anfört till stöd för sitt ställningstagande kan därutöver ge viss vägledning för hur anslaget respektive

7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET 2016/17:KU10

bemyndigandet ska användas. Om dessa skäl har utformats på ett sätt som kan uppfattas som ett villkor för hur anslaget respektive bemyndigandet får användas kommer detta normalt till uttryck i regeringens regleringsbrev, vanligtvis genom en indelning av anslaget i anslagsposter och delposter eller genom särskilda villkor för hur anslaget eller bemyndigandet ska användas. I en fråga tar utskottet upp investeringsplaner och vilka typer av åtaganden som regeringen och dess myndigheter gör med anledning av riksdagens beslut. I svaret anförs att investeringsplanen visar de planerade investeringarna de kommande fyra åren fördelat på objekt eller objektgrupper samt hur dessa avses finansieras. Regeringen gör inte några konkreta åtaganden med stöd av dessa planer. Åtagandena görs i stället med stöd av de anslag, beställningsbemyndiganden, låneramar och andra finansiella befogenheter som regeringen lämnar förslag om till riksdagen. Vidare frågar utskottet hur avvikelser från de investeringsplaner som riksdagen har beslutat återrapporteras till riksdagen. I svaret redovisas att förslag till investeringsplaner lämnas årligen i budgetpropositionen. Förändringar i förhållande till den av riksdagen senast beslutade investeringsplanen framgår således av regeringens förslag till ny investeringsplan. Regeringen ingår inga konkreta åtaganden med stöd av investeringsplanerna, utan med stöd av riksdagens beslut om anslag, beställningsbemyndiganden, låneramar och andra finansiella befogenheter. Större avvikelser från investeringsplanen kommer således även att framgå av de förslag till finansiering av investeringar som lämnas och motiveras i de ekonomiska propositionerna. Utskottet påminner om att i ett tidigare svar från Utrikesdepartementet anges att departementen vartannat år kontaktar sina myndigheter för att påminna om deras skyldighet enligt 13 § förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella överenskommelser m.m. Utskottet undrar om det vidtas några åtgärder om en myndighet inte svarar på påminnelsen. I det nu aktuella svaret från Utrikesdepartementet anförs att förvaltningsmyndigheternas skyldigheter följer av förordningen. Den uppföljning som sker av denna skyldighet har redovisats i tidigare svar. Därutöver vidtas inga åtgärder om det inte finns någon särskild omständighet som tyder på att en myndighet borde ha gett in en förteckning.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har i detta ärende granskat styrningen av vissa myndigheter, inklusive två affärsverk, under Näringsdepartementet. Granskningen ger anledning till några kommentarer från utskottet. När det gäller myndighetsdialogen vill utskottet först framhålla att den utgör ett viktigt löpande och strukturerat inslag i relationen mellan regeringen och dess myndigheter. Utskottet konstaterar att dokumentationen av myndighetsdialogen i denna granskning utgörs av dagordningar. Med endast sådan dokumentation försämras möjligheterna att följa upp utfallet av mötena.

2016/17:KU10 7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET

I en tidigare administrativ granskning har åtminstone någon minnesanteckning påträffats. Utskottet vill betona att dokumentation av vad som förevarit i kontakter mellan företrädare för regeringen och myndigheterna är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll av instanser som enligt regeringsformen ska granska såväl regeringens som myndigheternas handlande. Som utskottet påpekat tidigare är utskottets erfarenhet just den att bristande dokumentation innebär att granskningen försvåras och utskottets möjlighet att klarlägga vad som har skett försämras. Utskottet kan dessutom konstatera att det har funnits önskemål från myndighetshåll om bättre dokumentation av myndighetsdialogen i form av minnesanteckningar. Utskottet vill således åter inskärpa vikten av dokumentation vad gäller själva myndighetsdialogen. Med bättre dokumentation förbättras möjligheterna för dem som varit med på mötet att följa upp mötet, och om det råder olika uppfattningar om vad som förevarit finns bättre förutsättningar att nå en gemensam bild. Fullgod dokumentation innebär också att förutsättningar ges för att den grundlagsreglerade kontrollmakten ska fungera fullt ut. Vad utskottet nu anfört ändrar inte det faktum att myndighetsdialogen inte är ett beslutsforum. När det gäller ekonomisk styrning noterar utskottet att regeringen i budgetpropositionen för 2017 föreslår att riksdagen ska godkänna investeringsplanen som riktlinje för Luftfartsverkets respektive Sjöfartsverkets investeringar. Det finns vissa specifika förhållanden för affärsverken jämfört med övriga myndigheter, men riksdagens godkännande av en investeringsplan som en riktlinje innebär inte i sig att riksdagen medger att ett ekonomiskt åtagande för staten får göras. En investeringsplan som redovisas i siffror kan ge ett intryck av en exakthet som inte är reell. Samtidigt kan självfallet detaljerade underlag för riksdagens riktlinjebeslut vara av stort värde. Utskottet förutsätter att inga ekonomiska åtaganden görs för staten utan att riksdagen har medgett det. Luftfartsverkets och Sjöfartsverkets räntabilitet ska beräknas över en konjunkturcykel. För att affärsverkens och regeringens beräkningar ska kunna jämföras synes det finnas skäl att säkerställa att det finns en gemensam uppfattning av hur lång tid en viss konjunkturcykel omfattar. När det gäller utformningen av regleringsbrev har utskottet tidigare uttalat att en utgångspunkt inför en översyn lämpligen bör vara att samtliga villkor som följer av riksdagsbeslutet för ett bemyndigande anges i den berörda myndighetens regleringsbrev. Utskottet vidhåller denna uppfattning. I svaren från Regeringskansliet anförs att de skäl som ett utskott och regeringen har angett för sitt ställningstagande kan ge vägledning för hur ett anslag och ett bemyndigande bör användas. Sådana skäl kan enligt svaret motivera att det uppställs särskilda villkor i regleringsbrevet för anslaget och dess bemyndiganden. Riksdagens beslut innebär att anslagen ställs till regeringens, inte myndigheternas, disposition. Utskottet vill således understryka värdet av att de villkor som gäller för en myndighets disposition av ett visst anslag direkt eller indirekt framgår samlat i regleringsbrevet. Därmed kan den som läser

7 S TYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER N ÄRINGSDEPARTEMENTET 2016/17:KU10

regleringsbrevet få en tydlig bild av vilka villkor som gäller för det aktuella anslaget. Som framgår av ett svar till utskottet sker inom Regeringskansliet varje år en översyn av arbetet med framtagandet av regleringsbreven. Utskottet förutsätter att vad som nu anförts av utskottet beaktas i den översynen och i framtagandet av regleringsbreven. Utskottet noterar att det anges i regleringsbreven för 2014, 2015 och 2016 anges att Trafikverket ansvarar för förvaltning av vissa av statens kulturhistoriska samlingar inom väg, järnväg och luftfart. I ett svar från Regeringskansliet till utskottet i denna granskning anförs att en viktig åtgärd rörande styrningen av de aktuella myndigheterna, som i huvudsak vidtogs 2009–2011, var att uppgifter av långsiktig karaktär fördes från regleringsbrevet till myndighetsinstruktionen. Det förefaller kunna tas ytterligare steg i den riktningen. Luftfartsverket, Trafikverket och Transportstyrelsen ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228) medan Sjöfartsverket inte ska göra det, enligt gällande ordning. Utskottet välkomnar att regeringen överväger om även Sjöfartsverket bör omfattas av förordningen. Utskottet vill vidare ta upp frågan om rapporteringen från förvaltningsmyndigheterna till regeringen (Utrikesdepartementet) rörande offentligrättsliga internationella överenskommelser. I utskottets granskning hösten 2015 av styrningen av vissa myndigheter under Försvarsdepartementet framkom att en förteckning inte hade lämnats in trots att så borde ha skett (bet. 2015/16:KU10 s. 84 f.). Också i andra tidigare granskningar har ofullkomligheter framkommit. Utskottet vill åter understryka vikten av att arbetet med att åstadkomma en fullständig redovisning fortsätter till dess att ordningen med redovisning av förteckningar fått genomslag hos alla förvaltningsmyndigheter. Utskottet vill i detta sammanhang väcka frågan hur ordningen för förvaltningsmyndigheternas rapportering av internationella överenskommelser kan förbättras. En möjlighet skulle kunna vara att alla myndigheter åläggs att rapportera förekomsten av internationella överenskommelser, även om någon överenskommelse inte ingåtts. De myndigheter som inte har ingått någon överenskommelse av det aktuella slaget skulle då meddela det. Som redovisats ovan finns ett brev från Trafikverket till Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) där Trafikverkets bedömning sammanfattningsvis är att något bemyndigande att teckna överenskommelser av det aktuella slaget inte har delegerats till verket. Det finns således redan exempel på en myndighet som har rapporterat att den inte har ingått den typen av överenskommelser. Härutöver förutsätter utskottet att regeringen genom de bemyndiganden som den gett myndigheterna är medveten om vilka överenskommelser som myndigheterna ingår.

2016/17:KU10

Utredningsmaterial

Bilaga 1.1

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

Bilaga 2.1

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 2.2

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

Bilaga 3.1

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 3.2

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 3.3

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

Bilaga 4.1

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 4.2

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

Bilaga 4.3

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 4.4

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 4.5

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

Bilaga 5.1

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

Bilaga 5.2

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 5.3

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

Bilaga 5.4

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

Bilaga 6.1

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

Bilaga 6.2

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

Bilaga 6.3

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 7.1

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

Bilaga 7.2

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2016/17:KU10

2016/17:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

2016/17:KU10 S AKREGISTER 2000/01–2015/16 Övervakning av svenska medborgare, amerikanska 586 Tryck: Elanders, Vällingby 2017