Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18:KU10

Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Inledning och sammanfattning

Konstitutionsutskottets granskning

Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. När det finns skäl till det, dock minst en gång om året, ska utskottet enligt 13 kap. 2 § meddela riksdagen vad det vid sin granskning har funnit värt att uppmärksamma. I det betänkande som nu läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningar angående regeringsarbetet. Till grund för granskningarna har utskottet haft tillgång till bl.a. material som har tagits fram av utskottets kansli och av Regeringskansliet. Delar av det skriftliga utredningsmaterialet redovisas i bilaga 1.1–9.3.

Vissa resultat av granskningen

Under rubriken Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation har utskottet fortsatt att följa utvecklingen av antalet tjänstgörande i Regeringskansliet. Vidare har utskottet gått igenom regeringsprotokoll från 2016, bl.a. underprotokollen från Socialdepartementet. Utskottet utgår från att regeringen ser till att upprätthålla vad som sägs om tid från kungörande av en författning till dess ikraftträdande. Genomgången av regeringens handläggning av vissa förvaltningsärenden har huvudsakligen omfattat ansökan om medgivande att överlämna undervisning i skolväsendet på entreprenad. Utskottet uppmärksammar handläggningstiden i ett av de granskade ärendena. Det är otillfredsställande med långa handläggningstider. Samtidigt måste beslutsunderlaget vara tillräckligt så att beslut inte fattas på grunder som inte är säkra. Utskottet framhåller vikten av att de förvaltningsrättsliga principer, däribland kravet på

2017/18:KU10 I NLEDNING OCH SAMMANFATTNING

snabb och effektiv handläggning, som kommer till uttryck i förvaltningslagen följs av regeringen. Vidare uppges att fokus ändrades under beredningen av det aktuella ärendet, men någon dokumentation i akten om detta finns inte. Utskottet påminner om behovet av dokumentation. Utskottet har också granskat sekretessmarkeringar hos Utrikesdepartementet . Iakttagelserna i granskningen ger inte underlag för bedömningen att bruket av sekretessmarkeringar i de granskade ärendekategorierna ökat över tid, och Utrikesdepartementets egna sekretessmarkeringar var utformade i enlighet med offentlighets- och sekretesslagen. När det gäller rutinerna för sekretessprövning framgår av svar på utskottets frågor att sekretessprövningen omfattar samtliga handlingar, oavsett om handlingarna har skickats på ett skyddat sätt eller inte och oavsett om de har en sekretessmarkering. Utskottet utgår från att departementet arbetar för att organisera hanteringen av sina handlingar så att det svarar mot kraven på en god offentlighetsstruktur i syfte att fullt ut uppfylla sina grundlagsreglerade skyldigheter, såsom skyndsamhetskravet i tryckfrihetsförordningen. I granskningen har uppmärksammats att ett större antal handlingar har förkommit hos Utrikesdepartementet. Det är enligt utskottet helt oacceptabelt att handlingar i så stor utsträckning har kunnat förkomma. En myndighet måste ha sådana rutiner för sin dokument- och ärendehantering att risken för att en handling eller ett ärende ska förkomma minimeras. Departementet har anfört att åtgärder har vidtagits för att förbättra rutinerna för dokumenthanteringen. Vissa uppgifter som framkommit väcker enligt utskottet ytterligare frågor om departementets dokument- och ärendehantering, likaså om dess informations- och it-säkerhetsarbete. Särskilt yttrande SD I granskningen Beslut från JO har utskottet gjort en genomgång av de åtgärder som vidtagits med anledning av justitieombudsmännens framställningar och beslut. Hanteringen av beslut som överlämnats för kännedom synes variera något mellan departementen. Utskottet understryker att det kan förväntas finnas ett skäl bakom att vissa beslut överlämnas från JO, varför det finns anledning att även de uppmärksammas inom departementen och eventuellt läggs till grund för åtgärder från regeringens sida. Utskottet har under hösten genomfört ytterligare en granskning av kommittéväsendet . De utredningar som regeringen genom kommittédirektiv tillsatt under 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 och 2015 har ingått i granskningen. Bland annat har studerats valet av utredningsform (särskild utredare eller kommitté), förekomsten av parlamentariskt inslag, utredarens eller kommittéordförandens bakgrund och utredningens sammansättning i övrigt. Vidare har kommittédirektivens innehåll med avseende på bl.a. utredningsuppdragets omfattning samt utredningstid gåtts igenom. Även om det är regeringens sak att avgöra hur de utredningar som utgör underlag för dess beslut bör bedrivas, ger granskningen anledning till vissa reflektioner och kommentarer enligt utskottet. Andelen särskilda utredare har enligt utredningen varierat över tid, och under 2000-talet har den ökat. Enligt utskottet kan en särskild utredare

I NLEDNING OCH SAMMANFATTNING 2017/18:KU10

vara att föredra om uppdraget är begränsat eller av mer teknisk karaktär. Om syftet främst är att samla in och bearbeta expertkunskap kan också en särskild utredare vara att föredra samt om syftet enbart är att utveckla eller genomföra regeringens politik. Omständigheter som i stället talar för en kommitté kan vara att regeringen önskar få del av det kunnande i en viss fråga som finns på olika håll i samhället eller få en allsidig belysning av vissa frågeställningar. Vidare ger en kommitté olika intressenter tillfälle att på ett tidigt stadium komma in i reformarbetet och förutsättningar för ett fruktbart samarbete mellan olika aktörer. Andelen utredningar med parlamentariska inslag har totalt sett minskat sedan 1990-talet. Dessutom har under senare år kommittéer med parlamentariskt inslag minskat medan andelen särskilda utredare i vars utredning det har funnits någon form av parlamentariskt inslag (t.ex. parlamentarisk referensgrupp) ökat. Utskottet framhåller vad det anförde i förra höstens granskning av det parlamentariska inslaget i utredningsväsendet. Om en bred politisk förankring är ett huvudsyfte kan en parlamentariskt sammansatt kommitté vara att föredra. Även det parlamentariska läget i riksdagen kan vara av betydelse eftersom sådana kommittéer ger en minoritetsregering möjlighet att politiskt förankra förslag innan de överlämnas till riksdagen. En särskild utredare med en parlamentarisk referensgrupp knuten till sig kan vara att föredra om uppdraget rör frågor som inte förutsätter en bred politisk förankring men där det ändå är önskvärt med någon form av politisk avstämning eller för att ge oppositionspartierna insyn i utredningsarbetet. För att säkerställa att det parlamentariska inslaget i en utredning fyller sitt ändamål bör enligt utskottet syftet med det parlamentariska inslaget noga övervägas innan regeringen tar ställning till utredningens form. Utskottet understryker vidare att det lämpligen alltid bör komma till uttryck i kommittédirektiven om regeringens uppfattning är att en utredning ska ha någon form av parlamentariskt inslag. Vidare visar granskningen att förhållandevis få av de identifierade utredningsuppdragen har rört genomförande av EU:s rättsakter. En förklaring kan vara att utredningar som syftar till att genomföra EU:s rättsakter ofta har hanterats inom Regeringskansliet eller av en berörd myndighet. En annan iakttagelse är att få av utredningarna i genomgången har haft i uppdrag att ta fram ny kunskap. Utskottet understryker att det emellanåt och vid behov kan vara ändamålsenligt att ge utrymme för att generera ny kunskap. Förhållandevis få utredningar har enligt genomgången haft helt öppna och generellt utformade direktiv. Kommittéer med parlamentarisk sammansättning verkar dock ha haft det oftare än övriga. Om en kommitté med parlamentarisk sammansättning har valts för att hitta ett forum för kompromisser och samförstånd i politiska frågor finns det också enligt utskottet skäl för att den ges ett större handlingsutrymme. När det gäller utredningarnas sammansättning framgår att ca 10 respektive 25 procent av de särskilda utredarna respektive kommittéordförandena haft politisk bakgrund och att drygt 60 procent av kommittéerna har haft ledamöter med politisk bakgrund. Flera av de särskilda utredarna och kommittéordförandena har varit jurister eller generaldirektörer. Avgörande när det gäller bakgrund är enligt

2017/18:KU10 I NLEDNING OCH SAMMANFATTNING

utskottet att den som utses har en kompetens som är lämplig. Politisk erfarenhet kan vara en fördel när det i ett utredningsuppdrag ingår att lägga fram förslag som innebär sådana avvägningar mellan olika intressen där politiska värderingar spelar en viktig roll. Andelen utredningar som biträtts av sakkunniga och experter har inte varierat nämnvärt under den studerade perioden. Dessa gruppers bakgrund har dock varierat. Tjänstemän i Regeringskansliet har ökat under 2000-talet. Utskottet understryker att det kan finnas ett värde i att en utredning biträds av sakkunniga och experter med blandad bakgrund, vilket är en av de grundläggande fördelarna med kommittéväsendet. Själva utredningstiden har varierat något under den studerade perioden. Under 2015 har den ökat något. Bortsett från 1989 har förhållandevis få utredningar haft en utredningstid som varit längre än två år. Hur lång tid en utredning får på sig är enligt utskottet en central fråga som hänger nära samman med syftet med ett utredningsuppdrag. För utredningar med uppdrag att utreda övergripande och omfattande frågor inom skilda sakområden krävs typiskt sett en längre utredningstid. Detsamma gäller i regel för en parlamentarisk kommitté med uppdrag att inom ett ämnesområde försöka nå en bred och långsiktig politisk överenskommelse. Slutligen uppmärksammas i granskningen att uppgifterna i kommittéberättelserna om utredningarnas sammansättning har varierat. Tidigare angavs i regel de särskilda utredarnas, kommittéordförandenas, kommittéledamöternas, de sakkunnigas och experternas titlar, men sedan 2000-talet är så inte alltid fallet och redovisningen skiljer sig åt mellan departementen. Enligt utskottet ligger det ett värde i att redovisningen i kommittéberättelsen är enhetlig och transparent. En annan granskning gäller regeringens hantering av myndighetsstyrelser och insynsråd . Valet av ledningsform för myndigheter är enligt utskottet en strategisk styrningsfråga varför det är av stor vikt att det finns ändamålsenliga kriterier som kan ligga till grund för valet. Utskottet ser positivt på att man inom Regeringskansliet har tagit fram en vägledning med kriterier, och dessa är en bra utgångspunkt för bedömningen vid valet av ledningsform. Utskottet noterar också att regeringen avser att genomföra ett utvecklingsarbete för att tydliggöra hur myndigheternas ledningsformer bör tillämpas vid styrningen av myndigheterna och att man i det arbetet överväger behovet av ytterligare vägledning om säkerhetsprövning. Utskottet framhåller betydelsen av att regeringen följer upp styrelsernas och insynsrådens arbete. Det är lämpligt att i den årliga analysen av myndigheternas verksamhet, resultat och styrning uppmärksamma om det fortsatt finns behov av den valda styrelseformen, om styrelsen eller insynsrådet har rätt sammansättning, om styrelsens strategiska roll tillvaratas på ett ändamålsenligt sätt och vad som är rådets främsta bidrag. Utskottet framhåller vidare vikten av att en myndighets styrelse ges goda förutsättningar att utöva sitt uppdrag. Styrelseledamöter måste därför kunna få ta del av alla uppgifter hos myndigheten som är nödvändiga för uppdraget. Regeringen bör således alltid noga överväga behovet av att placera ett uppdrag som ledamot i en myndighetsstyrelse i säkerhetsklass. När det gäller insynsråden är det på samma sätt viktigt att ledamöterna kan ta del av alla

I NLEDNING OCH SAMMANFATTNING 2017/18:KU10

uppgifter som behövs för att de ska kunna genomföra sitt uppdrag fullt ut, och även i dessa fall bör frågan om behovet av placering i säkerhetsklass alltid noga övervägas. Vid urvalet av kandidater till styrelser och insynsråd är det viktigt att tillvarata kompetensen hos såväl kvinnor som män samt hos personer med olika bakgrunder och erfarenheter, enligt utskottet. Beträffande antalet ledamöter i en myndighets styrelse eller insynsråd har i granskningen anförts att det avgörs med utgångspunkt i de behov som verksamheten och regeringen har vid den aktuella tidpunkten. Utskottet vill i sammanhanget peka på att om de skäl som en gång låg till grund för bedömningen av lämpligt antal ledamöter ändras bör det också komma till uttryck i myndighetens instruktion. Långvariga vakanser som innebär att erforderlig kompetens saknas i en styrelse eller ett insynsråd bör undvikas. Särskilt yttrande SD Utskottet har på nytt granskat utnämningsmakten . Granskningen är som tidigare inriktad på politisk bakgrund respektive kön. Även s.k. öppna rekryteringsförfaranden, inklusive användningen av externt rekryteringsstöd, uppmärksammas. Andelen utnämnda myndighetschefer i Sverige med politisk bakgrund har legat mer eller mindre konstant sedan regeringsskiftet 2006. Detsamma gäller utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna. Utskottet framhåller sin tidigare uppfattning, att politisk bakgrund inte ska vara diskvalificerande vid tillsättningen så länge avseende endast fästs vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Vad som i sådana fall är relevant är inte vilket politiskt parti den person som utnämns har bakgrund inom, utan det faktum att han eller hon har haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och utfört dessa på ett sådant sätt att det är meriterande för den tjänst som ska tillsättas. Andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschef i Sverige har ökat tydligt under åren och ligger sedan 2006 strax under 50 procent. Bland utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna har andelen kvinnor ökat sedan 2014 och ligger nu på 49 procent. När det gäller öppna rekryteringsförfaranden är andelen sådana fortsatt hög. Utskottet ser positivt på införandet av öppna rekryteringsförfaranden och framhåller att det har inneburit viktiga förändringar, exempelvis att fler och andra kandidater kan aktualiseras än vid ett mer slutet förfarande. Särskilt yttrande SD Slutligen har utskottet granskat regeringens hantering av trepartsmöten i EU . Förhandlingarna i trepartsmöten har tillkommit för att effektivisera EU:s lagstiftningsprocess, vilket enligt utskottet är nödvändigt. Samtidigt kan medlemsstaternas möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande försvagas av hur förhandlingarna bedrivs. Antalet antagna EU-lagstiftningsakter som är resultatet av informella trepartsförhandlingar är i dag mycket stort. Utskottet delar den uppfattning som Europeiska ombudsmannen ger uttryck för om behovet av ökad insyn och om att de nationella parlamenten måste ha reella möjligheter att utöva kontroll över hur respektive lands regering agerar i EU:s lagstiftningsprocess. Det är enligt utskottets mening nödvändigt att finna en ordning som innebär en balans mellan behovet av förtroliga förhandlingar och intresset av insyn. Vidare kan det i praktiken vara svårt att göra ändringar i förslagen efter det att trepartsförhandlingar har avslutats. Resultatet av

2017/18:KU10 I NLEDNING OCH SAMMANFATTNING

riksdagens EU-kommittés arbete som snart ska redovisas kan här komma att bidra med värdefulla insikter. En förutsättning för att upprätthålla riksdagens inflytande över Sveriges agerande i EU är att regeringen vid behov informerar och samråder även under pågående trepartsförhandlingar, enligt utskottet. Utskottet framhåller vikten av att rutiner inom Regeringskansliet för information till och samråd med riksdagen är anpassade efter den faktiska beslutsprocessen i EU, så att förutsättningarna för riksdagens inflytande kan upprätthållas även i de fall ärenden är föremål för trepartsförhandlingar. Särskilt yttrande SD

2017/18:KU10

Utskottets anmälan

Konstitutionsutskottet anmäler härmed för riksdagen resultatet av den granskning som redovisas i detta betänkande enligt 13 kap. 2 § regeringsformen. Stockholm den 19 december 2017 På konstitutionsutskottets vägnar

Beatrice Ask Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Beatrice Ask (M), Björn von Sydow (S), Hans Ekström (S), Veronica Lindholm (S), Jonas Millard (SD), Annicka Engblom (M), Per-Ingvar Johnsson (C), Agneta Börjesson (MP), Marta Obminska (M), Emanuel Öz (S), Fredrik Eriksson (SD), Mia Sydow Mölleby (V), Tuve Skånberg (KD), Laila Naraghi (S), Berit Högman (S), Lisbeth Sundén Andersson (M) och Nina Lundström (L). Beatrice Ask (M) har inte deltagit i beslutet i avsnitt 5.

2017/18:KU10

1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation

Ärendet

Som ett led i den granskning som konstitutionsutskottet enligt 13 kap. 1 § regeringsformen har till uppgift att genomföra följer utskottet hur regeringens och Regeringskansliets organisation utvecklas. Vad gäller regeringens sammansättning redovisas uppgifter om statsrådsförordnanden och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för perioden fr.o.m. den 1 oktober 2016 t.o.m. utgången av september månad 2017. Vidare uppmärksammas dokumentation av statsråds åtagande om att medverka i konstitutionsutskottets granskning även efter det att statsrådsuppdraget har upphört. Vad gäller regeringsarbetets organisation redovisas statistiska uppgifter om antalet tjänstgörande i Regeringskansliet i september 2017. Utvecklingen över tid redovisas också. Underlag för granskningen finns i bilaga 1.1 .

Regeringens sammansättning

Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utser de övriga statsråden och bland dem, enligt 7 kap. 1 §, chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen. Under den aktuella perioden har nya statsråd utsetts. Statsministern har den 27 juli 2017 förordnat Heléne Fritzon och Tomas Eneroth att vara statsråd. Samma dag entledigades Anders Ygeman, Anna Johansson och Gabriel Wikström, vilket framgår av bilaga 1.1. Statsminister Stefan Löfven har fattat ett antal beslut om förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen. Statsministerns beslut och förordnanden återfinns i bilaga 1.1. Bilagan innehåller även de nya statsrådens åtaganden att medverka i konstitutionsutskottets granskning.

Regeringsarbetets organisation

Antalet tjänstgörande

I september 2017 fanns det totalt 4 826 tjänstgörande i Regeringskansliet. Siffran inkluderar alla kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna. Undantas dessa uppgick antalet till 3 838. Av tabell 1.1 framgår även antalet tjänstgörande i Regeringskansliet över tid.

2017/18:KU10 1 R EGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION

Tabell 1.1 Tjänstgörande i Regeringskansliet 1990–2017

Exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna År Totalt Inkl. UD Exkl. UD

1 2016 4 642 3 722 3 046 2017 4 826 3 838 3 073 Källa: Statsrådsberedningens promemoria av den 5 oktober 2017 (se bilaga 1.1), bet. 2016/17:KU10 s. 9. Kommentar: En sammanställning över antalet tjänstgörande före 1990 finns i bet. 2003/04:KU10 s. 15. 1 Antalet tjänstgörande har korrigerats från 3 777 för 2016. (se bilaga 1.1). Som framgår av tabellen ökade i huvudsak antalet tjänstgörande fram till 2009. En minskning skedde mellan 2009 och 2011. Mellan 2011 och 2014 ökade antalet tjänstgörande för att återigen minska 2015. Antalet tjänstgörande ökade 2016, och 2017 fortsatte ökningen med 184. Exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna ökade antalet anställda med 116 från september 2016 till september 2017. Av tabell 1.2 nedan framgår antalet tjänstgörande per departement samt inom Statsrådsberedningen och förvaltningsavdelningen exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna. Uppgifterna avser september månad respektive år.

1 R EGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION 2017/18:KU10

Tabell 1.2 Tjänstgörande per departement 2008–2017

Dep. 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 16–17

SB 171 198 163 188 198 180 180 173 183 186 3 Ju 321 354 323 318 336 341 328 340 379 381 4 UD 745 746 728 748 753 733 748 710 731 765 34 Fö 152 170 164 150 148 161 163 135 132 133 1 S 243 243 212 257 264 257 270 219 229 224 –5 Fi 414 453 429 380 432 439 455 445 465 465 0 U 194 188 176 184 177 187 197 187 196 199 3 Ku 84 82 83 79 78 86 85 105 116 115 –1 L 1 147 150 149 141 151 151 141 – – – 2 M 169 180 164 151 152 153 152 196 182 184 2 3 N 306 326 292 274 293 291 286 448 446 468 22 IJ 4 116 120 107 – – – – – – – – A 86 89 89 123 141 145 145 113 123 131 8 FA 706 769 644 601 581 598 597 614 595 587 –8

Totalt 3 854 4 068 3 723 3 594 3 704 3 722 3 747 3 685 3 777 3 838 116

Källa: Statsrådsberedningens promemoria av den 5 oktober 2017 (se bilaga 1.1), bet. 2016/17:KU10 s. 10. Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande i Regeringskansliet exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna i september månad uppdelat per departement. Uppgifter om antalet tjänstgörande per departement före 2008 finns i bet. 2013/14:KU10 s. 12. 1 Jordbruksdepartementet bytte den 1 januari 2011 namn till Landsbygdsdepartementet. Vid årsskiftet 2014/15 blev det en del av Näringsdepartementet. 2 Miljödepartementet bytte namn till Miljö- och energidepartementet den 1 januari 2015. 3 Landsbygdsdepartementet blev den 1 januari 2015 en del av Näringsdepartementet. 4 Integrations- och jämställdhetsdepartementet avvecklades vid årsskiftet 2010/11. Departementets frågor flyttades då till andra departement. Under det senaste året har antalet tjänstgörande ökat vid flertalet departement, och störst har ökningarna varit vid Utrikesdepartementet och Näringsdepartementet med 34 respektive 22 personer. Vid förvaltningsavdelningen och enstaka departement har antalet tjänstgörande minskat något.

Politiskt tillsatta tjänstemän

Med politiskt tillsatta tjänstemän avses

– politiskt sakkunniga i Regeringskansliet med funktion som planeringschef,

stabschef, presschef, pressekreterare, politiskt sakkunnig, inklusive politiskt sakkunnig assistent, vilka omfattas av Avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställd brevskrivare eller talskrivare i Regeringskansliet

– statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om

avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl. Även kabinettssekreteraren räknas till denna grupp.

Därtill kommer statsministern och statsråden. Dessa är inte tjänstemän i traditionell mening och ingår därför inte i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän. I september 2017 uppgick antalet politiskt tillsatta tjänstemän till 178 (tabell 1.3). Av dessa var 37 statssekreterare.

Källa: Statsrådsberedningens promemoria av den 5 oktober 2017 (se bilaga 1.1), bet. 2016/17:KU10 s. 11. Kommentar: Tabellen visar antalet politiskt tillsatta tjänstemän och statsråd i september månad. Timanställda politiskt sakkunniga ingår inte i tabellen. Motsvarande uppgifter för tiden före 2000 finns i bet. 2001/02:KU10 s. 9.

Av tabellen framgår utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän sedan 2000. Mellan 2016 och 2017 har antalet ökat med 6 personer.

Utskottets ställningstagande

Granskningen ger inte anledning till någon kommentar av utskottet.

2017/18:KU10

2 Regeringsprotokollen

Ärendet

Under granskningen har en översiktlig genomgång gjorts av huvudprotokollen från regeringssammanträdena under perioden januari–december 2016. Vidare har underprotokollen för samma period från Socialdepartementet granskats. Till grund för granskningen har legat aktuella protokoll och en promemoria som upprättats inom Socialdepartementet, bilaga 2.1 . Vidare redovisas statistik över antalet regeringsärenden. Statistiken är grundad på en sammanställning från Statsrådsberedningen av antalet ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden under 2016, bilaga 2.2.

Utredning i ärendet

Formell granskning av regeringsprotokollen

Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen

Vid den formella granskningen av regeringsprotokollen för Socialdepartementet har vissa iakttagelser gjorts vad gäller författningar som utkommit från trycket kort tid före ikraftträdandet. I 8 kap. 19 § regeringsformen föreskrivs att en beslutad lag ska utfärdas av regeringen så snart som möjligt. Av paragrafen följer vidare att lagar ska kungöras så snart som möjligt. Detsamma gäller förordningar, om inte annat anges i lag. Regeringsformen skiljer alltså mellan utfärdande och kungörande av en författning. Med utfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga utformning, och med kungörande avses den dag författningen kommer från trycket. Enligt Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 2014:1) bör det datum då en författning ska träda i kraft normalt sättas så att författningen kan komma ut från trycket i Svensk författningssamling (SFS) minst fyra veckor före ikraftträdandet. En författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket senare än två veckor före ikraftträdandet (s. 101). Under 2016 utfärdades vid Socialdepartementet 81 författningar. Av dessa kungjordes 31 mindre än fyra veckor innan författningen skulle träda i kraft. Av dessa kungjordes 15 mindre än två veckor före det ikraftträdandedatum som angavs i författningen (se bilaga). Utskottet har tidigare konstaterat att det förekommer att författningar utfärdas så sent att de inte kommer från trycket förrän då endast en kort tid återstår innan författningen träder i kraft, eller i värsta fall t.o.m. efter det att författningen redan har trätt i kraft, och understrukit vikten av att författningar kungörs i god tid före ikraftträdandet (se bl.a. bet. 2012/13:KUl0).

2017/18:KU10 2 R EGERINGSPROTOKOLLEN

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet (Statsrådsberedningen) begärt svar på tre frågor om sent utfärdade författningar. Som svar överlämnades den 5 oktober 2017 en promemoria som har upprättats vid Socialdepartementet (bilaga 2.1). I frågorna begärdes kommentarer till dels att 31 av totalt 81 författningar kungjordes mindre än fyra veckor innan författningen skulle träda i kraft, dels att denna tid för tre av de nämnda författningarna underskred två veckor. Vidare frågades om vilka överväganden som gjordes i ett av de sistnämnda fallen där bestämmelserna innebär pålagor för enskilda. I promemorian anför departementet att tiden mellan kungörandet och ikraftträdandet bedömdes vara acceptabel i samtliga fall. Bedömningen anges vara gjord mot bakgrund av att de aktuella författningarna avser lagar som utfärdades inom kort tid efter riksdagens beslut, förordningar som hör ihop med dessa lagar och som utfärdades samma dag som lagarna, bestämmelser som avser språkliga ändringar utan materiell betydelse och bestämmelser som riktar sig till myndigheter. När det gäller den författning som kom ut från trycket två veckor innan den skulle träda i kraft (SFS 2016:1254) och som innebär pålagor för enskild anfördes följande. Författningen gäller ändrade avgifter som ska betalas för ansökan om godkännande av läkemedel. Bakgrunden till författningsändringen var att Läkemedelsverkets uppdrag hade utökats genom att ny verksamhet tillkommit som skulle finansieras genom avgifter som beslutades genom den aktuella författningsändringen. Beredningen av ärendet drog enligt departementet ut på tiden bl.a. med anledning av att Läkemedelsverket i början av december 2016 kom in med nya beräkningar om årsavgifterna. Det anförs vidare att enskilda som berörs av förordningsändringen, t.ex. Läkemedelsindustriföretagen, Föreningen för generiska läkemedel, Sveriges Apoteksförening och Leverantörsföreningen för homeopati, hade fått Läkemedelsverkets skrivelse med förslag till reviderad avgiftsförordning på remiss redan under våren 2016. Enskilda som är berörda var således enligt departementet redan våren 2016 medvetna om att en höjning av avgifterna med ikraftträdande den 1 januari 2017 var under beredning i Regeringskansliet.

Antal regeringsärenden

I en promemoria från Statsrådsberedningen redovisas att det under 2016 avgjordes totalt 5 245 regeringsärenden vid regeringssammanträden. Den största ärendegruppen var anställningsärenden, följt av regleringsbrev samt anslags- och bidragsärenden. Jämfört med 2015 ökade antalet regeringsärenden med 238. Den ärendegrupp som ökade mest i antal var författningar (+166) och den ärendegrupp som minskade mest i antal var dispensärenden och övriga ärenden (–93). Utvecklingen för samtliga

2 R EGERINGSPROTOKOLLEN 2017/18:KU10

ärendegrupper under 2016 och fördelningen på departement m.m. framgår av bilaga 2.2.

Utskottets ställningstagande

Som utskottet vid ett flertal tidigare tillfällen framhållit, bör tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft i normalfallet vara minst fyra veckor, och endast i speciella undantagsfall mindre än två veckor. Som utskottet anfört tidigare får detta anses vara särskilt angeläget när det gäller bestämmelser som innebär pålagor för enskilda. Utskottet noterar att de enskilda som berördes av en förordningsändring som kungjorts nära ikraftträdandet hade varit medvetna om förändringarna långt i förväg, enligt Regeringskansliet. Utskottet utgår från att regeringen ser till att upprätthålla vad som framgått ovan om tid från kungörande av en författning till dess ikraftträdande. Härutöver ger granskningen av regeringsprotokollen inte anledning till något uttalande av utskottet.

2017/18:KU10

3 Vissa förvaltningsärenden

Ärendet

Som ett led i konstitutionsutskottets granskning går utskottet varje år igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets genomgång omfattar i huvudsak en genomgång av ärenden som gäller ansökan om medgivande att överlämna undervisning i skolväsendet på entreprenad. Ett ärende gäller ansökan om tillstånd att ingå hyresavtal för bostadslägenheter. De granskade ärendena (totalt sju ärenden) förtecknas i bilaga 3.1 . Till grund för granskningen har även legat en promemoria som upprättats inom Utbildningsdepartementet, bilaga 3.2 .

Utredning i ärendet

Gällande ordning

I förvaltningslagen (1986:223) finns regler om hur förvaltningsmyndigheter ska handlägga sina ärenden. Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens (FL) mening. Trots detta har det ansetts viktigt att regeringen i regeringsärenden följer de principer som FL ger uttryck för (Gula boken – beslut och protokoll hos regeringen, SB PM 2012:2, s. 47). Viktiga sådana principer är objektivitetsprincipen, offentlighetsprincipen och kommunikationsprincipen. Förvaltningslagen innehåller också vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden. Enligt 7 § FL ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det framgår vidare att myndigheten vid handläggningen ska beakta möjligheten att själv hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Slutligen framhålls att myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och att myndigheten även på andra sätt ska underlätta för den enskilde att ha med myndigheten att göra. Frågan om snabb handläggning ägnades särskild uppmärksamhet i förarbetena till den nuvarande förvaltningslagen. Konstitutionsutskottet uttalade (bet. 1985/86:KU21 s. 9 f.) att detta är en central fråga för de enskilda människorna men även för myndigheterna. Om behandlingen i många ärenden drar ut på tiden skapas lätt stora ärendebalanser. Myndigheterna får då ägna en hel del tid åt att besvara förfrågningar om de ärenden som väntar på avgörande. Inte sällan uppkommer dubbelarbete genom att ärendena måste läsas in av olika handläggare. Det är dock den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar ut på tiden. Att i ovisshet behöva gå och vänta under lång tid på ett myndighetsbeslut som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons ekonomiska eller personliga förhållanden kan förorsaka otrygghet och personligt lidande, kanske också

3 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN 2017/18:KU10

ekonomiska förluster. Det gäller här inte en ren servicefråga utan handlar i hög grad också om den enskilda människans rättssäkerhet.

Tidigare granskning

Konstitutionsutskottet har tidigare vid flera tillfällen i sin granskning av förvaltningsärenden uttalat att det är otillfredsställande med långa handläggningstider (se bet. 2003/04:KU10 s. 34 f., bet. 2010/11:KU10 s. 16 f., bet. 2011/12:KU10 s. 13 f., bet. 2012/13:KU10 s. 17 f., bet. 2013/14:KU10 s. 26 f., bet. 2014/15:KU10 s. 20 f. och bet. 2016/17:KU10 s. 23 f.).

Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen

Som nämnts inledningsvis gäller de sju förvaltningsärenden som granskats ansökan om medgivande att överlämna undervisning i skolväsendet på entreprenad. Ett ärende gäller ansökan om tillstånd att ingå hyresavtal för bostadslägenheter. Samtliga ärenden har handlagts vid Utbildningsdepartementet. Granskningen av ärendena har bl.a. fokuserat på den totala handläggningstiden. I flertalet fall har handläggningstiden varit mellan fyra och åtta månader. I ett av de granskade ärendena (U 2015/00275/S) har handläggningstiden varit över ett år. Ärendet gäller ansökan om medgivande att överlämna undervisning i skolväsendet i idrott och hälsa på entreprenad samt hemställan om ändrade regler. Någon skriftväxling i ärendet har inte förekommit utöver själva ansökan och regeringsbeslutet. Inte heller har någon annan utredningsåtgärd dokumenterats. Beslut i ärendet meddelades ett år och två månader efter det att ansökan inkom.

Promemoria från Regeringskansliet

Genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades den 12 oktober 2017 en promemoria upprättad inom Utbildningsdepartementet (bilaga 3.2). Som svar på utskottets frågor om handläggningstider uppger departementet inledningsvis att utgångspunkten för Utbildningsdepartementets handläggning av förvaltningsärenden är att den ska vara omsorgsfull, enhetlig och rättssäker. Vidare anförs att departementet strävar efter att ha så korta handläggningstider som möjligt, och de senaste åren har flera åtgärder vidtagits med syfte att uppnå bl.a. detta. Departementet anför att det aktuella ärendet innehöll flera frågeställningar. I början av ärendets beredning låg fokus på frågan om överlämnande av undervisning på entreprenad och dess koppling till kommittédirektiven Bättre möjligheter till fjärrundervisning på entreprenad (dir. 2015:112, beslutade den 12 november 2015) som bereddes parallellt. Senare under ärendets beredning flyttades fokus till frågan om färdighetsprov. Frågeställningarna var enligt departementet komplexa och medförde tidskrävande bedömningar.

2017/18:KU10 3 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN

Utskottets ställningstagande

Utskottet uppmärksammar varje år i sin granskning någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets granskning har omfattat sju ärenden som i huvudsak gäller ansökan om medgivande att överlämna undervisning i skolväsendet på entreprenad. Ett ärende gäller ansökan om tillstånd att ingå hyresavtal för bostadslägenheter. Utskottet konstaterar att handläggningstiden i ett av de granskade ärendena varit ett år och två månader. I det aktuella ärendet finns inte någon skriftväxling utöver själva ansökan och regeringsbeslutet. Inte heller finns någon annan dokumenterad utredningsåtgärd. Regeringskansliet har i sitt svar på utskottets frågor bl.a. anfört att det fanns en koppling mellan det aktuella ärendet och kommittédirektiven som bereddes parallellt. Som utskottet tidigare anfört är det otillfredsställande med långa handläggningstider i förvaltningsärenden. Samtidigt måste beslutsunderlaget vara tillräckligt så att beslut inte fattas på grunder som inte är säkra. Det är i granskningen inte klarlagt hur kopplingen mellan den tilltänkta utredningen och det aktuella förvaltningsärendet såg ut. Utskottet vill dock framhålla vikten av att de förvaltningsrättsliga principer, däribland kravet på snabb och effektiv handläggning, som kommer till uttryck i förvaltningslagen bör följas av regeringen. Det har vidare i granskningen framkommit att fokus ändrades under ärendets beredning. Någon dokumentation om detta finns dock inte i akten, inte heller i vad mån det har förekommit någon kommunikation mellan departementet och sökanden härvidlag. Utskottet finner skäl att påminna om vad det tidigare anfört om behovet av dokumentation.

2017/18:KU10

4 Sekretessmarkeringar hos Utrikesdepartementet

Ärendet

I granskningen behandlas frågan om sekretessmarkeringar hos Utrikesdepartementet (UD). Som ett led i granskningen har utskottet låtit gå igenom ett urval av avslutade ärenden hos UD för att undersöka förekomsten av sekretessmarkeringar i ärenden hos UD och söka klarlägga om bruket av sådana markeringar har förändrats över tid. Granskningen har inte gällt UD:s sekretessprövningar när allmänheten begär att få ta del av allmänna handlingar hos departementet. Till grund för granskningen ligger även tre skrivelser från Regeringskansliet med svar på frågor från utskottet, bilaga 4.1–3 .

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Rätten att ta del av allmänna handlingar

Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk och utländsk medborgare enligt 2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen (TF) ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Med handling avses enligt 2 kap. 3 § första stycket TF en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel, exempelvis e-postmeddelanden. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. En handling anses enligt 2 kap. 6 § TF inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit någon behörig befattningshavare till handa. Enligt 2 kap. 7 § första stycket TF anses en handling upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats eller på annat sätt färdigställts av myndigheten. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § TF endast begränsas om det krävs med hänsyn till vissa grundläggande intressen som anges i TF, t.ex. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, det allmännas ekonomiska intresse eller skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningarna ska anges noga i bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, eller i en annan lag som OSL hänvisar till.

2017/18:KU10 4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET

Av 15 kap. 1 § OSL följer exempelvis att sekretess gäller för uppgifter som rör Sveriges förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs (utrikessekretess). Bestämmelsen innehåller ett s.k. rakt skaderekvisit för hela utrikessekretessens tillämpningsområde. Utgångspunkten är alltså att uppgifterna är offentliga och kan lämnas ut. Ett krav för att en uppgift ska kunna sekretessbeläggas med stöd av paragrafen är att det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. När det gäller skadebegreppet har det uttalats i förarbetena att detta inte ska ges en alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för landet för att det ska kunna anses vara fråga om skada. Motsvarande gäller i fråga om störningar av de mellanfolkliga förbindelserna. Att mindre störningar eller irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om uppgifter lämnas ut bör således inte alltid leda till sekretess (prop. 1979/80:2 s. 131 och prop. 1994/95:112 s. 26). Tidigare, dvs. före den 30 juni 2009 när OSL trädde i kraft, fanns bestämmelser om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100).

Utlämnande av allmänna handlingar

Enligt 2 kap. 12 § TF ska en allmän handling som får lämnas ut på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Om en handling inte kan tillhandahållas utan att en sådan del av handlingen som inte får lämnas ut röjs, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i en avskrift eller kopia. Utgångspunkten är alltså att handlingar ska lämnas ut i direkt anslutning till begäran, dvs. i princip omgående (Bohlin, Offentlighetsprincipen, 8 uppl., 2010, s. 131 f.). Vidare anges i 2 kap. 13 § TF att den som önskar ta del av en allmän handling även har rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut, och begäran att få en avskrift eller kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt. Enligt 2 kap. 14 § TF ska begäran att få ta del av en allmän handling göras hos den myndighet som förvarar handlingen, och begäran prövas av myndigheten. Om det finns särskilda skäl får det dock föreskrivas att prövningen vid tillämpningen av bestämmelsen ska genomföras av en annan myndighet. I 6 kap. 3 § första stycket OSL anges att om en anställd vid en myndighet, enligt arbetsordningen eller på grund av ett särskilt beslut, har ansvar för vården av en handling, är det i första hand han eller hon som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska den anställde låta myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Riksdagens ombudsmän (JO) prövar regelmässigt ärenden som gäller hanteringen av framställningar om att få ut allmänna handlingar. I ett flertal beslut har JO uttalat att besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas redan

4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET 2017/18:KU10

samma dag som begäran har gjorts (se t.ex. JO:s beslut den 27 mars 2013 i ärendet med dnr 639-2012 m.fl.). Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Dessutom kan ett visst dröjsmål vara ofrånkomligt, om framställningen avser eller kräver en genomgång av ett omfattande material. I sådana fall kan det många gånger vara lämpligt att successivt lämna besked om vad som kan lämnas ut.

Sekretessmarkering

Av 2 kap. 16 § TF följer att en anteckning (s.k. sekretessmarkering) om hinder att lämna ut en allmän handling bara får göras på en handling som omfattas av bestämmelserna i OSL eller i någon annan lag som OSL hänvisar till. I sådana fall ska den tillämpliga bestämmelsen anges. Närmare bestämmelser om en sådan sekretessmarkering finns i OSL. Tidigare, dvs. före den 30 juni 2009 när OSL trädde i kraft, fanns bestämmelser om s.k. hemligstämpling av pappershandlingar i 15 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100). Av 5 kap. 5 § OSL framgår att om det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut på grund av en bestämmelse om sekretess, får en myndighet markera detta genom att en särskild anteckning (sekretessmarkering) görs på handlingen eller, om handlingen är elektronisk, införs i handlingen eller i det datasystem där den elektroniska handlingen hanteras. Anteckningen ska ange

– tillämplig sekretessbestämmelse – datum då anteckningen gjordes – den myndighet som har gjort anteckningen.

Som regel används en stämpel av vilken det framgår vilken myndighet som har gjort anteckningen och där datum och den tillämpliga bestämmelsen kan anges. Det finns inte något hinder mot att en myndighet i sitt diarium markerar att en där registrerad handling kan innehålla uppgifter som omfattas av sekretess. Detta är dock inte någon sekretessmarkering i lagens mening. Om utlämnande till en enskild av en uppgift i en allmän handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet enligt förordning ska prövas endast av en viss myndighet, ska en sekretessmarkering göras på handlingen så snart som möjligt. Av anteckningen ska det framgå vilken myndighet som ska pröva frågan om utlämnande (5 kap. 5 § andra stycket OSL). Förutsättningen för att en myndighet ska kunna sekretessmarkera en allmän handling är att det kan antas att en uppgift inte får lämnas ut på grund av sekretess. Att denna förutsättning är uppfylld innebär inte någon skyldighet för myndigheten att förse handlingen med en sekretessmarkering. Det har överlämnats åt myndigheten att avgöra i vilken utsträckning det finns anledning att göra sådana anteckningar. En sekretessmarkering fyller inte någon självständig rättslig funktion och innebär inte något bindande avgörande av sekretessfrågan. En handling med

2017/18:KU10 4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET

sekretessmarkering kan alltså mycket väl vara offentlig, medan en handling utan sekretessmarkering kan omfattas av sekretess. Sekretessmarkeringens syfte är att vara en påminnelse till den som ska hantera uppgiften om att denna från sekretessynpunkt är känslig och om behovet av en noggrann sekretessprövning vid en begäran om att få ta del av handlingen. En myndighet får således inte vägra att lämna ut en handling med hänvisning bara till att den har en sekretessmarkering. Varje gång någon begär att få ut handlingen ska sekretessfrågan prövas enligt gällande sekretessbestämmelser. I paragrafen regleras inte frågan om vilken befattningshavare inom en myndighet som är behörig att sekretessmarkera allmänna handlingar. I princip ankommer detta på myndigheten. I arbetsordning eller genom ett särskilt beslut kan man bestämma vilken krets av tjänstemän som ska ha sådan behörighet. (Se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – En kommentar [den 1 januari 2017, Zeteo] kommentaren till 5 kap. 5 §.)

Sekretessbelagda uppgifter från regeringen till riksdagen

I 10 kap. 15 § OSL anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till riksdagen eller regeringen. Enligt bestämmelsen får alltså en sekretessbelagd uppgift alltid lämnas till regeringen eller riksdagen. Däremot har t.ex. en enskild riksdagsledamot ingen egen rätt att få uppgifter som omfattas av sekretess. Om riksdagen får en sekretessreglerad uppgift från regeringen blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos riksdagen (41 kap. 3 § OSL).

Särskilda bestämmelser för Regeringskansliet och UD

Utöver de grundläggande reglerna om allmänna handlingars offentlighet i TF och reglerna om myndigheters hantering av allmänna handlingar i OSL finns särskilda bestämmelser som reglerar handläggningen i Regeringskansliet och UD. Aktivitetskategoriplan för Regeringskansliet Förvaltningschefen i Statsrådsberedningen fattade den 29 januari 2008 (RK § 30) beslut om en plan över kategorier av ärenden och andra aktiviteter, den s.k. aktivitetskategoriplanen för Regeringskansliet. Beslutet, som reviderades den 28 september 2008 (RK § 293), innebär att aktivitetskategoriplanen ska användas såväl i diarieföringen och arkiveringen som i Regeringskansliets gemensamma dokumenthanteringsstöd. Aktivitetskategoriplanen är uppdelad i följande sex huvudkategorier: 1. Lagstiftningsprocessen 2. Budgetprocessen, styrning av statliga myndigheterna m.m. 3. Förvaltningsärenden 4. Internationell samverkan 5. Extern kommunikation 6. Stöd och utvecklingsarbete

4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET 2017/18:KU10

Dessa huvudkategorier är i sin tur uppdelade i ett flertal underkategorier på två- respektive treställig nivå. Som exempel på underkategorier på tvåställig nivå kan nämnas 4.2 Internationella organisationer och 4.5 Främjandeverksamhet. Underkategorier på treställig nivå är exempelvis 4.3.2 Rapportering om förhållandet till annan stat och 4.4.2 Program- och projektstöd. En anteckning ska göras för varje handling som sparas i det gemensamma dokumenthanteringsstödet och för varje handling som registreras i Regeringskansliets diarier. Anteckningen ska göras på ett sådant sätt att det framgår vilken ärendekategori handlingen tillhör. En vägledning – Vägledning för tillämpning av planen över kategorier av ärenden och andra aktiviteter – har tagits fram för att underlätta tillämpningen. Till stöd för den specifika användningen vid diarieföring och arkivering finns också dels en kompletterande vägledning för Regeringskansliet, dels en kompletterande vägledning för utrikesrepresentationen. Sekretessmarkering av allmänna handlingar Enligt 8 § första stycket Regeringskansliets föreskrifter om säkerhetsskyddet (RKF 2016:1) ska allmänna handlingar som innehåller uppgifter som kan antas vara försvarshemliga eller kvalificerat hemliga så snart det är möjligt förses med en sådan anteckning som avses i 5 kap. 5 § OSL (sekretessmarkering). I Regeringskansliets riktlinjer om säkerhetsskyddet (SB 2015/2339/RCK), som kompletterar föreskrifterna om säkerhetsskyddet, anges att allmänna handlingar som kan antas innehålla andra hemliga uppgifter än sådana som är kvalificerat hemliga eller försvarshemliga, så snart det kan ske bör förses med en sådan sekretessmarkering som avses i 5 kap. 5 § första stycket OSL. Enligt riktlinjerna bör sekretessmarkeringar vara röda, men en annan färg kan användas på böcker, dataframställt material eller dylikt, om böckerna eller materialet inte utgör kvalificerat hemliga handlingar. Det anges att beteckningen bör placeras på en väl synlig plats. Om en allmän handling består av flera blad, bör sekretessmarkeringen enligt riktlinjerna placeras på första sidan. Vidare anges att på övriga blad som är hemliga bör det dessutom finnas en hänvisning till sekretessmarkeringen på första sidan. Av riktlinjerna framgår att när en sekretessmarkering inte längre behövs bör markeringen överkorsas och att vid överkorsningen bör antecknas datum och namnet på den som beslutar om åtgärden. D-post och krypto Enligt Vägledning om olika dokument inom utrikesförvaltningen används olika dokumenttyper inom utrikesförvaltningen, bl.a. s.k. D-post och krypto. I vägledningen anges bl.a. att D-post är det huvudsakliga instrumentet för kommunikation mellan Regeringskansliet och utlandsmyndigheterna samt att rapporter och övrig officiell korrespondens, som inte kräver kryptering, ska skickas genom formuläret D-post i Outlook. Detta framgår även av UD:s Riktlinjer för utrikesförvaltningens rapportering. Vidare anges i vägledningen

2017/18:KU10 4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET

att rapporter ska skickas krypterat när informationens känslighet gör detta nödvändigt. Krypto används för att hindra att någon obehörig ska kunna ta del av ett meddelande. Vid kryptering ändras en klartext till en kryptotext genom en krypteringsalgoritm. För att kryptotext ska kunna läsas krävs att kryptotexten dekrypteras med en s.k. nyckel som omvandlar kryptotext till klartext. Av vägledningen framgår att krypton inte får åberopas i klartext i andra typer av dokument samt att krypton förvaras och hanteras enligt de rutiner som gäller för handlingar med sekretessbelagda uppgifter. Informationsklassificering och skaderekvisit Under 2009 införde Regeringskansliet en ny it-infrastruktur och ett dokumenthanteringsstöd. I januari 2009 beslutade Regeringskansliet föreskrifter om informationsklassificering (RKF 2009:2). Det innebär att all information som hanteras i Regeringskansliets gemensamma dokumenthanteringsstöd ska delas in i klasser efter hur skyddsvärd informationen är. I föreskrifterna avses med informationsklassificering indelning av information i klasser på grundval av hur skyddsvärd informationen är med avseende på olämplig spridning (2 §). I 3 § föreskrivs att för att förhindra olämplig spridning ska all information som hanteras i Regeringskansliets gemensamma dokumenthanteringsstöd klassificeras. Klassificeringen ska grundas på informationens skyddsvärde och omfatta följande fyra klasser:

1. Synnerligen skyddsvärd information 2. Mycket skyddsvärd information 3. Skyddsvärd information 4. Mindre skyddsvärd information Synnerligen skyddsvärd information får endast hanteras i datautrustning som är åtskild från Regeringskansliets gemensamma dokumenthanteringsstöd. För var och en av klasserna ska det finnas ett skaderekvisit som fastställs av förvaltningschefen. Av 4 § första stycket framgår att ansvarig för klassificering av information i Regeringskansliets gemensamma dokumenthanteringsstöd är förvaltningschefen eller den han eller hon utser. Därunder ansvarar expeditionschefen, eller den han eller hon utser, för klassificeringen av information i respektive departementet samt i kommittéer och utredningar under departementet. Enligt 5 § får den som i ett departement ansvarar för klassificeringen av information besluta att information i det egna departementet, samt kommittéer och utredningar under departementet, ska placeras i en annan klass än vad som beslutats av den som ansvarar för klassificeringen i Regeringskansliet. Ett sådant beslut ska föregås av samråd med den som ansvarar för klassificeringen i Regeringskansliet. Enligt Beslut om skaderekvisit för olämplig spridning (FA2007/1055/CJ – RK § 155) inklusive bilagan Skaderekvisit och riskanalys för olämplig

4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET 2017/18:KU10

spridning beslutade förvaltningschefen i juni 2009 om skaderekvisit enligt följande: Klass 1. Synnerligen skyddsvärd information Information vars olämpliga spridning skulle kunna vålla regeringens väsentliga intressen allvarlig eller synnerligen allvarlig skada. Klass 2. Mycket skyddsvärd information Information vars olämpliga spridning skulle kunna vålla regeringens väsentliga intressen skada. Klass 3. Skyddsvärd information Information vars olämpliga spridning skulle vara till nackdel för regeringens intressen. Klass 4. Mindre skyddsvärd information Information som inte skulle vålla någon skada eller vara till nackdel för regeringens intressen om den sprids. Användning av det gröna, det röda och det separata nätet Inom Regeringskansliet används olika nät – det gröna, det röda eller det separata nätet – för att hantera information. Vilken typ av information som ska hanteras i respektive nät ska avgöras i varje enskilt fall med utgångspunkt i Regeringskansliets informationsklassificering och fastställda skaderekvisit. Enligt Beslut om användning av det gröna och det röda nätet i Regeringskansliets gemensamma dokumenthanteringsstöd (FA2007/1055/CJ – RK § 175) beslutade förvaltningschefen i juni 2009 på Regeringskansliets vägnar att information som bedöms som

– mycket skyddsvärd (klass 2) ska hanteras i det röda nätet – skyddsvärd (klass 3) ska hanteras i det gröna nätet – mindre skyddsvärd (klass 4) ska hanteras i det gröna nätet.

Informationsklassificering ska alltså ligga till grund för separerad informationshantering i grönt, rött och separat nät. Regeringskansliets Vägledning för användning av det gröna, röda och separata nätet (FA2017/00553/SÄK) och Kompletterande vägledning för utrikesförvaltningen för användning av det gröna, röda och separata nätet innehåller råd till användarna om vilken information som ska hanteras i respektive nät. Av dessa vägledningar framgår bl.a. följande. Regeringskansliets gröna nät är den it-miljö med tjänster och applikationer som medarbetarna har tillgång till direkt när de loggar in på sin dator och som de använder i sitt dagliga arbete. Information i det gröna nätet kan även nås från medarbetarnas mobila enheter (surfplattor och smarta telefoner). Det gröna nätet är anpassat för att kunna skydda information som bedömts vara mindre skyddsvärd (skyddsklass 4) och skyddsvärd (skyddsklass 3). Till skyddsklass 4 räknas information som kan offentliggöras genom publicering eller på annat sätt spridas externt till en bredare krets. Till skyddsklass 3 räknas

2017/18:KU10 4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET

information vars olämpliga spridning skulle kunna vara till nackdel för regeringens och Regeringskansliets intressen. I skyddsklass 3 återfinns stora delar av rapporteringen inom olika politikområden. Uppgifter som omfattas av utrikessekretess kan förekomma. Vidare hanteras här merparten av korrespondensen i administrativa ärenden liksom en del rapportering i konsulära frågor. Den största delen av Regeringskansliets information hanteras i det gröna nätet. Samtliga medarbetare i Regeringskansliet och utsända vid utlandsmyndigheterna har också tillgång till det röda nätet . Det röda nätet kan inte nås via surfplattor eller smarta telefoner. Det röda nätet har ett högre skydd än det gröna och är inte anslutet till internet. Det är inte möjligt att från det röda nätet kommunicera med någon utanför Regeringskansliet. I det röda nätet hanteras information som omfattas av sekretess eller som av andra skäl bedöms vara mycket skyddsvärd (skyddsklass 2). Till skyddsklass 2 räknas information vars olämpliga spridning skulle kunna vålla regeringens och Regeringskansliets väsentliga intressen skada. I skyddsklass 2 finns information som på grund av sitt skyddsvärde ställer särskilda krav på hantering och delgivning. Det rör sig främst om uppgifter som omfattas av utrikessekretess, men det kan också avse särskilt känsliga uppgifter i t.ex. konsulära eller administrativa ärenden. I det separata nätet hanteras t.ex. information som rör rikets säkerhet och som i Regeringskansliet benämns försvarshemlig samt information som bedömts vara synnerligen skyddsvärd (skyddsklass 1). Till skyddsklass 1 räknas information vars olämpliga spridning skulle kunna vålla regeringens och Regeringskansliets väsentliga intressen allvarlig eller synnerligen allvarlig skada. De användare som har tillgång till det separata nätet får särskild utbildning om detta. Härutöver förekommer inom Regeringskansliet information som hanteras i fristående datorer, som inte är kopplade till något nätverk. Utlämnande av allmänna handlingar Frågor om att lämna ut allmänna handlingar som förvaras i Regeringskansliet prövas enligt 18 § i förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet inom det departement som förvarar handlingarna, om något annat inte är särskilt föreskrivet. I tveksamma fall, eller om den sökande begär det, ska en sådan fråga prövas av ett statsråd i departementet eller – när det gäller handlingar hos Regeringskansliets förvaltningsavdelning – av ett statsråd i Statsrådsberedningen. Frågan får också överlämnas till regeringens prövning. Enligt 2 kap. 15 § första stycket TF ska talan mot beslut av ett statsråd föras hos regeringen. Beslut av regeringen får enligt 6 kap. 7 § tredje stycket OSL inte överklagas. Av 32 § Regeringskansliets föreskrifter (UF 2016:1) med arbetsordning för Utrikesdepartementet (arbetsordningen) framgår att rättssekretariatet svarar för bl.a. frågor om allmänna handlingar och sekretess i utrikesförvaltningen

4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET 2017/18:KU10

samt ärenden om utlämnande av allmänna handlingar i departementet utom nr det gäller de åtgärder som åligger enhetscheferna. Enligt 59 § arbetsordningen har enhetschefen vårdnaden om de allmänna handlingar som förvaras inom enheten och prövar därmed frågor om utlämnande av dessa till enskilda. Sedan allmänna handlingar omhändertagits av arkivet för förvaring svarar dock rättssekretariatet för frågor om utlämnande av sådana handlingar även om de tillfälligt har lånats ut till någon annan tjänsteman. I 70 § andra stycket arbetsordningen anges att enhetscheferna får delegera sin beslutanderätt till en annan tjänsteman inom enheten. I Kompletterande vägledning för utrikesförvaltningen för användning av det gröna, röda och separata nätet anges att alla handlingar som begärs utlämnade sekretessgranskas före utlämning, oavsett i vilken informationsklass handlingen har hanterats.

Beslut, föreskrifter och riktlinjer som trädde i kraft i oktober 2017 Regeringskansliet har genom beslut den 7 september 2017 om elektronisk sekretessmarkering i separata nätet och beslut den 21 september 2017 om elektronisk sekretessmarkering i röda nätet infört funktionalitet för elektronisk sekretessmakering i respektive nät fr.o.m. den 2 oktober 2017. Den 21 september 2017 beslutades även Regeringskansliets föreskrifter (RKF 2017:11) om säkerhetsskydd som trädde i kraft den 1 oktober 2017 samt Regeringskansliets riktlinjer om säkerhetsskydd.

UD:s hantering av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar

Antalet inkomna framställningar om att få ta del av allmänna handlingar som förvaras hos UD ökar stadigt. Under 2016 registrerades 745 inkomna framställningar. Under 2015 registrerades 685 framställningar, mot 461 framställningar under 2014. Ärendena handläggs i enlighet med UD:s arbetsordning inom den enhet som förvarar handlingarna, eller i de fall då handlingarna har arkiverats, inom UD:s rättssekretariat. Huvuddelen av ärendena handläggs inom rättssekretariatet som också ger råd och stöd i de ärenden som handläggs inom andra enheter i UD eller i andra departement samt hos utlandsmyndigheterna. UD handlägger även samrådsärenden som gäller utlämnande av handlingar hos andra myndigheter och som kommer in till UD på grund av regeln om statliga myndigheters underrättelseskyldighet enligt 10 kap. 13 § regeringsformen. När en begäran om att få ta del av allmänna handlingar kommer in till UD söker en registrator i diariet efter de handlingar som motsvarar begäran. Registratorn tar därefter fram handlingarna. Omfattande kontakter kan då behöva tas med bl.a. anställda inom andra enheter eller departement för att identifiera de efterfrågade handlingarna och för att avgöra om de framtagna handlingarna motsvarar begäran.

2017/18:KU10 4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET

Sekretessprövningarna varierar i omfattning och komplexitet. Det rör sig inte sällan om ett omfattande material som ska sekretessprövas, vilket ofta kräver medverkan från tjänstemän från andra enheter som är särskilt insatta i de sakfrågor som handlingarna rör. I frågor om utrikessekretess, som är den i särklass vanligast förekommande sekretessgrunden i UD:s verksamhet, kan samrådet även inkludera den politiska nivån. Det kan i vissa fall även vara nödvändigt att ta kontakt med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Efter avslutad sekretessprövning maskeras eventuellt sekretesskyddade uppgifter. Därefter expedieras handlingarna till sökanden. Besked i ärendena lämnas av enhetschefen eller, om ärendet prövas av UD:s rättssekretariat, av någon av de handläggare som har delegation att lämna besked till allmänheten. I beskedet anges att om den enskilde inte är nöjd med beskedet kan han eller hon begära att frågan ska prövas av myndigheten genom beslut av ett statsråd. Ärendet kan också komma att direkt överlämnas till regeringens prövning.

JO:s och Justitiekanslerns tillsyn

Såväl JO som Justitiekanslern har inom ramen för sin tillsynsverksamhet övervägt och granskat myndigheters eller domstolars hantering av sekretessmarkeringar (se t.ex. Justitiekanslerns ärenden med dnr 1781-17-2.5, 7004-13-28 och 7569-12-28). I ett protokoll över JO:s inspektion av Konkurrensverket den 22–23 oktober 2014 (JO:s ärende med dnr 5736-2014) noterades att Konkurrensverket i stor utsträckning sekretessmarkerade inkomna handlingar. Dåvarande chefsJO Elisabet Fura uttalade i det ärendet att även om en sekretessmarkering bara är en ”varningsklocka”, är det inte ett skäl att ta det säkra före det osäkra och använda sekretesstämpeln på ett rutinmässigt sätt. ChefsJO framhöll att som framgår av lagtexten måste ett beslut om att sekretessmarkera en handling föregås av en prövning om huruvida den aktuella handlingen kan antas innehålla uppgifter som omfattas av sekretess. I ett beslut den 12 juli 2017 som avsåg granskning av Konkurrensverkets handläggning av ett ärende (JO:s ärende med dnr 1145-2016) framhöll JO bl.a. vikten av att sekretessmarkeringar inte leder till otillåtna inskränkningar i rätten till partsinsyn.

Tidigare granskningar

Utskottet har vid ett flertal tidigare tillfällen granskat regeringens och Regeringskansliets hantering av hemliga handlingar. Utskottets tidigare granskningar har i stor utsträckning tagit sikte på rutinerna för diarieföring av hemliga handlingar och handläggningsrutiner vid begäran att få ta del av allmänna handlingar, särskilt mot bakgrund av tryckfrihetsförordningens krav på skyndsam handläggning. Under riksmötet 1988/89 granskade KU diarieföring och sekretessbeläggning av allmänna handlingar i Utrikesdepartementet,

4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET 2017/18:KU10

Socialdepartementet samt Miljö- och energidepartementet. Utskottet anförde följande i sitt betänkande (bet. 1988/89:KU30 s. 19): När det sedan gäller sekretessbeläggning av handlingar visar granskningen att sådan förekommit i mycket ringa utsträckning inom socialdepartementet och miljö- och energidepartementet medan det inom utrikesdepartementet förekommer sekretessbeläggning i en mycket stor del av ärendena. Sekretessbeläggningen inom utrikesdepartementet har ofta sin grund i internationell sedvänja. Detta är skälet till det omvända skaderekvisit som gäller för denna sekretessbeläggning. Granskningen har gett vid handen att så stor öppenhet som möjligt eftersträvas inom ramen för gällande sekretessregler. Detta är enligt utskottets uppfattning angeläget. Utskottet har utöver det anförda inte funnit anledning till något uttalande med anledning av den företagna granskningen. Hösten 2012 granskade utskottet hanteringen av hemliga handlingar inom Regeringskansliet. Granskningen avsåg hanteringen vid Justitiedepartementet, Landsbygdsdepartementet och UD. I granskningen berördes frågor om diarier vid de olika departementen och allmänhetens tillgång till dessa diarier, diarieföring och användning av sekretessmarkeringar samt sekretessprövningar vid utlämnande av allmänna handlingar. Utskottet noterade vissa brister bl.a. när det gällde utformningen av sekretessmarkeringar och framhöll att sekretessprövningar inte får göras slentrianmässigt utan att noggranna prövningar måste göras i varje enskilt fall (bet. 2012/13:KU10 s. 46). Utskottets allmänna intryck vid den då genomförda granskningen var att man vid de granskade departementen eftersträvat att lämna ut så mycket som möjligt och att de gjort noggranna sekretessprövningar i ärendena.

Granskning av vissa avslutade ärenden hos UD

Utgångspunkter och genomförande

UD utgör tillsammans med utrikesrepresentationen, i vilken bl.a. utlandsmyndigheterna ingår, utrikesförvaltningen. Utlandsmyndigheterna ingår inte i, men lyder under Regeringskansliet. Handlingarna från regeringens och Regeringskansliets verksamhet bildar tillsammans Regeringskansliets arkiv. Varje departement bildar ett delarkiv. Utlandsmyndigheterna bildar egna arkiv. Syftet med utskottets granskning har varit att undersöka förekomsten av sekretessmarkeringar i ärenden hos UD och söka klarlägga om bruket av sådana markeringar har förändrats över tid. Det bör i sammanhanget framhållas att granskningen har gällt förekomsten av sekretessmarkeringar i ett urval av avslutade ärenden hos UD enligt vad som närmare framgår av tabell 4.1 nedan. Den har således, som redan har angetts, inte gällt UD:s sekretessprövning när allmänheten begär att få ta del av allmänna handlingar hos departementet. För att få en uppfattning om materialets omfattning, begärdes initialt upplysningar från UD om departementets ärendestatistik när det gäller antalet registrerade ärenden i några specifika ärendekategorier under ett visst antal

2017/18:KU10 4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET

kalenderår. Utifrån denna information gjordes sedan ett urval som kom att omfatta fyra ärendekategorier och två kalenderår. Granskningen avgränsades således till att avse sammanlagt 2 406 avslutade ärenden hos UD enligt följande:

Tabell 4.1 Urval av ärenden

Antal avslutade ärenden enligt Ärendekategori Tidsperiod uppgift från UD

4.2 Internationella organisationer 2009, mars 310 2016, mars 647 4.3.2 Rapportering om förhållandet 2009, mars 381 till annan stat

Granskningen genomfördes i UD:s lokaler, med direkt tillgång till handlingarna i arkivet, och omfattade ärenden som är arkiverade i UD:s arkiv enligt tabellen ovan. För varje enskilt ärende noterades följande uppgifter: a. Ärendekategori b. Underkategori c. Diarienummer d. År då ärendet avslutades e. Om ärendet innehöll handlingar som hade hanterats som krypto f. Om ärendet innehöll handlingar som hade hanterats i det röda nätet g. Om sekretessmarkering hade gjorts av avsändaren h. Om sekretessmarkering hade gjorts av departementet i. Om departementets sekretessmarkering hade gjorts på handlingens första sida j. Om det fanns en hänvisning till sekretessmarkeringen på första sidan på övriga blad som var hemliga k. Om sekretessmarkeringen var röd l. Om sekretessmarkeringen hade en annan färg än röd m. Om tillämplig sekretessbestämmelse framgick av sekretessmarkeringen n. Vilken sekretessbestämmelse som angavs på sekretessmarkeringen o. Om datum för när anteckningen gjordes framgick av sekretessmarkeringen p. Om det framgick av sekretessmarkeringen vilken myndighet som hade gjort anteckningen q. Om sekretessmarkeringen var överkorsad

4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET 2017/18:KU10

r. Om datum när sekretessmarkeringen hade överkorsats var angivet s. Om namnet på den som hade beslutat om åtgärden att överkorsa sekretessmarkeringen var angivet Vid behov gjordes även noteringar i en separat kolumn för särskilda iakttagelser. Granskningen kom att omfatta sammanlagt 2 013 ärenden. Skälet till diskrepansen mellan antalet faktiskt genomgångna ärenden (2 013 ärenden) och antalet ärenden som kansliet hade planerat att gå igenom utifrån kontakterna med UD (2 406 ärenden) framgår i avsnittet Övriga iakttagelser nedan.

Iakttagelser om förekomsten av sekretessmarkeringar

Allmänna iakttagelser Ärendena avsåg i huvudsak kommunikation med utrikesrepresentationen. Ett ärende kunde bestå av endast en handling alternativt av en akt som innehöll ett flertal handlingar. Det granskade materialet innehöll inga ärenden med överkorsade sekretessmarkeringar (se punkterna q–s ovan). Iakttagelserna i övrigt redovisas under separata rubriker i framställningen nedan. Sekretessmarkeringar m.m. Vid granskningen kunde konstateras att det huvudsakligen förekom två olika former av sekretessmarkeringar i de granskade ärendena:

– sekretessmarkering gjord av UD med stämpel och – maskinskriven sekretessmarkering gjord av respektive handlings

1 avsändare . Antalet avslutade ärenden i det granskade materialet som innehöll handlingar med sekretessmarkeringar gjorda av UD respektive av handlingens avsändare redovisas i tabell 4.2. I tabellen anges även en procentuell fördelning för varje ärendekategori. De ingående värdena i tabell 4.2 förklaras närmare i punkten 1 (UD:s sekretessmarkering) och punkten 2 (Avsändarnas sekretessmarkering) nedan.

1 Avsändarna var i de allra flesta fallen utlandsmyndigheterna.

2017/18:KU10 4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET

Tabell 4.2 Ärenden innehållande handlingar med sekretessmarkeringar

Ärendekategori Tidsperiod Avslutade ärenden Avslutade ärenden innehållande handling innehållande handling med sekretessmarkering med sekretessmarkering gjord av UD gjord av avsändaren

4.2 Internationella 2009, mars 8 (av 319) 34 (av 319) organisationer ca 2,5 % ca 10,6 % 2016, mars 0 (av 326) 32 (av 326) 0 % ca 9,8 % 4.3.2 Rapportering om 2009, mars 7 (av 384) 68 (av 384) förhållandet till annan stat ca 1,8 % ca 17,7 % 2016, mars 4 (av 557) 120 (av 557) ca 0,7 % ca 21,5 % 4.4.2 Program- och 2009, hela året 2 (av 35) 0 (av 35) projektstöd ca 5,7 % 0 % 2016, hela året 1 (av 3) 0 (av 3) ca 33 % 0 % 4.5 Främjandeverksamhet 2009, hela året 0 (av 146) 0 (av 146) 0 % 0 % 2016, hela året 1 (av 243) 4 (av 243) ca 0,4 % ca 1,7 % 1. UD:s sekretessmarkering

När det gäller UD:s egen sekretessmarkering noterades följande. Sekretessmarkering gjordes regelmässigt på handlingens första sida. Departementet använde en röd stämpel för ändamålet. Av stämpeln framgick att sekretessmarkeringen var gjord av UD. Vidare angavs datum och tillämplig bestämmelse, närmare bestämt 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) respektive 15 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). UD:s sekretessmarkeringar innehöll således regelmässigt en uppgift om tillämplig sekretessbestämmelse, datum och vilken myndighet som hade gjort anteckningen (jämför 5 kap. 5 § OSL). Endast i något enstaka fall i det granskade materialet kunde noteras en sekretessmarkering som inte innehöll samtliga nu nämnda uppgifter. Vid en jämförelse mellan de ärenden som hade avslutats 2009 respektive 2016 i ärendekategorierna 4.2 Internationella organisationer och 4.3.2 Rapportering om förhållandet till annan stat kunde konstateras en minskning av andelen avslutade ärenden 2016 som innehöll handlingar med sekretessmarkeringar gjorda av UD. När det gäller ärendekategorin 4.4.2 Program- och projektstöd var antalet avslutade ärenden 2016 så pass lågt att en motsvarande jämförelse över tid inte lät sig göras. Vad slutligen beträffar ärendekategorin 4.4 Främjandeverksamhet var andelen avslutade ärenden som innehöll handlingar med sekretessmarkeringar gjorda av UD i princip oförändrad vid en jämförelse mellan 2009 och 2016.

4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET 2017/18:KU10

2. Avsändarnas sekretessmarkering Skyddsvärd information hos UD hanteras, såvitt var aktuellt för den nu aktuella granskningen, som krypto och i det röda nätet. Vad gäller handlingar med sekretessmarkering gjord av en avsändare – som regel en utlandsmyndighet – visade granskningen att hanteringen skilde sig åt beroende på om handlingen hade hanterats som krypto (se punkten 2.1), i det röda nätet (se punkten 2.2) eller på annat sätt (se punkten 2.3). 2.1 Handlingar i krypto Vid granskningen kunde konstateras att i två ärendekategorier som ingick i genomgången – 4.4.2 Program- och projektstöd respektive 4.5 Främjandeverksamhet – hade endast 2 ärenden av sammanlagt 427 hanterats som krypto. Inget av dessa två ärenden innehöll någon handling med en maskinskriven sekretessmarkering av avsändaren. När det sedan gäller det granskade materialet i ärendekategorierna 4.2 Internationella organisationer och 4.3.2 Rapportering om förhållandet till annan stat, framgick att av sammanlagt 1 586 ärenden som hade avslutats i mars 2009 respektive 2016 hade 260 ärenden (dvs. ca 16 procent) hanterats som krypto hos UD. Av dessa 260 ärenden innehöll 127 ärenden handlingar som hade försetts med en maskinskriven sekretessmarkering av avsändaren. Sådana sekretessmarkeringar förekom således i ca 50 procent av dessa ärenden. Sekretessmarkeringen var som regel gjord på dokumentets första sida, i anslutning till datumangivelsen. Textens färg var alltid svart, men det kunde noteras en viss variation i textens lydelse. Således innehöll handlingar med maskinskriven sekretessmarkering från avsändarna någon av följande texter:

– ”Hemlig enligt 2 kap 1 § sekretesslagen” – ”Hemligt enl SekrL 2:1” – ”Hemligt jml SekrL 2.1” – ”Hemlig enl SekrL 2:1” – ”Hemlig enligt OSL 15:1” – ”Hemligt enligt OSL 15:1” – ”Hemlig enligt 15 kap 1 § OSL (2009:400)” – ”Hemlig enligt 15 kap 1 § OSL”

Avsändarnas maskinskrivna sekretessmarkering innehöll varken uppgift om datum eller vilken myndighet som hade gjort anteckningen. Dessa uppgifter framgick endast indirekt av handlingen. I anslutning till en maskinskriven sekretessmarkering enligt ovan fanns i vissa fall även en maskinskriven anteckning från avsändaren om att meddelandet hade varit krypterat enligt någon av följande två texter:

– Detta meddelande har varit KRYPTERAT

Får ej sändas eller åberopas i klartext

2017/18:KU10 4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET

– Detta meddelande har varit KRYPTERAT

Bör ej sändas eller åberopas i klartext I det granskade materialet fanns även handlingar med enbart en maskinskriven anteckning från avsändaren om att meddelandet hade varit krypterat (se ovan), dock utan någon maskinskriven sekretessmarkering. Vid granskningen kunde också konstateras att vissa handlingar i materialet som hade hanterats som krypto varken innehöll en maskinskriven sekretessmarkering eller en notering om kryptering gjord av avsändaren. En del handlingar som hade hanterats som krypto var således enbart rubricerade som Krypto eller Kryptofax eller liknande., utan någon maskinskriven sekretessmarkering eller notering om att meddelandet hade varit krypterat. 2.2 Handlingar i det röda nätet När det gäller ärenden innehållande handlingar som hade hanterats i det röda nätet gjordes följande iakttagelser. Det kunde konstateras att av sammanlagt 1 129 ärenden som hade avslutats under 2016 i de fyra ärendekategorierna som ingick i granskningen innehöll 121 ärenden (dvs. ca 10,7 procent) handlingar som hade hanterats i det röda nätet. Den absoluta merparten av dessa handlingar utgjordes av s.k. 2 D-post-R . I de handlingar som hade hanterats hos UD som D-post-R fanns regelmässigt på första sidan en maskinskriven ruta i rött med texten ”SEKRETESS enl. 15 kap. 1 § Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)”. Den maskinskrivna rutan innehöll varken uppgift om datum eller vilken myndighet som hade gjort anteckningen. Dessa uppgifter framgick endast indirekt av meddelandet. Det noterades att endast 4 av 121 ärenden innehöll handlingar som hade hanterats i det röda nätet utan att ha försetts med en maskinskriven röd ruta enligt ovan. I dessa ärenden kunde i stället iakttas en grå bakgrundstext, likt en standardvattenstämpel i Word, med lydelsen ”Röda Nätet”. På dessa handlingar fanns också en maskinell anteckning i svart med texten ”Hemlig enl. OSL 15.1” alternativt ”Hemlig enl OSL 15 kap 1 §”. En iakttagelse var således att i princip samtliga granskade ärenden med handlingar som hade hanterats i det röda nätet innehöll en maskinskriven sekretessmarkering som hade gjorts av avsändaren. 2.3 Sekretessmarkeringar i övrigt från avsändarna I det granskade materialet fanns även ett fåtal ärenden som innehöll handlingar som varken hade skickats som krypto eller i det röda nätet och som hade sekretessmarkerats av avsändaren. Det rörde sig om sammanlagt tre ärenden i de genomgångna ärendekategorierna för 2016 och om en handfull ärenden i

2 D-post är, som redan har angetts, det huvudsakliga instrumentet för kommunikation mellan Regeringskansliet och utlandsmyndigheterna. D-post som hanteras i det röda nätet betecknas D-post-R.

4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET 2017/18:KU10

ärendekategori 4.3.2 hänförliga till 2009, i vilka bl.a. vissa utlandsmyndigheter hade sekretessmarkerat handlingar. Sekretessmarkeringarna hade gjorts på respektive handlings första sida. Utlandsmyndigheterna använde en röd stämpel för ändamålet. Av stämpeln framgick, med något undantag, vilken ambassad som hade gjort sekretessmarkeringen, datum för anteckningen och tillämplig sekretessbestämmelse, närmare bestämt 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Vid en jämförelse mellan 2009 och 2016 kunde således konstateras en minskning av andelen avslutade ärenden i det granskade materialet innehållande handlingar som varken hade skickats som krypto eller i det röda nätet och som hade sekretessmarkerats av avsändaren.

Hantering av handlingar som krypto och i det röda nätet Enligt en muntlig uppgift i samband med granskningen av ärendena hos UD började det röda nätet att användas av UD omkring 2015. Dessförinnan hanterades motsvarande skyddsvärd information som krypto. Antalet avslutade ärenden i det genomgångna materialet innehållande handlingar som hade hanterats som krypto och/eller i det röda nätet framgår av tabell 4.3. I tabellen anges även en procentuell fördelning för varje ärendekategori.

Tabell 4.3 Ärenden med handlingar hanterade som krypto och/eller i det röda nätet

Ärendekategori Tidsperiod Avslutade ärenden innehållande handling hanterad som krypto och/eller i det röda nätet

4.2 Internationella organisationer 2009, mars 77 (av 319) ca 24,1 % 2016, mars 39 (av 326) ca 12 % 4.3.2 Rapportering om förhållandet 2009, mars 128 (av 384) till annan stat ca 33,3 % 2016, mars 132 (av 557) ca 23,7 % 4.4.2 Program- och projektstöd 2009, hela året 0 (av 35) 0 % 2016, hela året 0 (av 3) 0 % 4.5 Främjandeverksamhet 2009, hela året 1 (av 146) ca 0,7 % 2016, hela året 6 (av 243) ca 2,5 % Granskningen visade att det förekom handlingar som hade hanterats som krypto såväl bland de ärenden som avslutades 2009 som bland de ärenden som avslutades 2016.

2017/18:KU10 4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET

Det framgick vidare att det i det granskade materialet inte förekom några ärenden innehållande handlingar som hade hanterats i det röda nätet bland de ärenden som hade avslutats 2009, utan ärenden innehållande handlingar som hade hanterats i det röda nätet förekom endast i de granskade kategorierna för 2016. När det gäller de ärenden som avslutades under 2016 visade granskningen också att det vid den tidpunkten förekom viss parallell tillämpning av krypto och röda nätet vid hantering av handlingar innehållande skyddsvärd information hos UD. Vid en jämförelse mellan 2009 och 2016 kunde således konstateras en minskning av andelen ärenden i det granskade materialet innehållande handlingar som hade hanterats på ett skyddat sätt (som krypto eller i det röda nätet) i samtliga ärendekategorier med undantag för ärendekategori 4.5 Främjandeverksamhet.

Övriga iakttagelser

Vid granskningen uppmärksammades att hos UD hade arkiverats ett stort antal promemorior rubricerade Förkommen handling eller dylikt bland de ärenden som hade avslutats i mars 2016, framför allt i ärendekategori 4.2. Promemoriorna härrörde från olika enheter inom UD. I respektive promemoria listades handlingar som enligt uppgift hade eftersökts på enheten och som inte hade gått att återfinna. I promemoriorna angavs att handlingarna därmed fick anses som förkomna. Vid en översiktlig kontroll i diariet kunde konstateras att det för mars 2016 i ärendekategori 4.2 rörde sig om drygt 300 förkomna handlingar som hade registrerats som inkomna till UD under perioden december 2008–november 2015. Av 647 ärenden som hade registrerats som avslutade i mars 2016 i ärendekategori 4.2 hade således drygt 300 ärenden avslutats med en anteckning om förkommen handling. Motsvarande promemorior fanns även i övriga ärendekategorier som ingick i granskningen, dock inte i lika stor omfattning.

Promemorior från Regeringskansliet

Genom skrivelser som sänts till Regeringskansliet begärde utskottet dels att få ta del av eventuella ytterligare föreskrifter/riktlinjer/vägledningar/rutiner och dylikt av relevans för sekretessmarkering av handlingar, dels svar på ett antal frågor och på kompletterande frågor. Utskottet fick den 5 oktober 2017, den 31 oktober 2017 och den 30 november 2017 svarspromemorior, inklusive bilagor, som hade utarbetats inom Utrikesdepartementet (bilaga 4.1–3). De handlingar som utskottet efterfrågade har bifogats den svarspromemoria som överlämnades till utskottet den 5 oktober 2017. Av svarspromemoriorna framgår bl.a. följande.

4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET 2017/18:KU10

Som svar på utskottets begäran om en redogörelse för utrikesförvaltningens rutiner när det gäller sekretessmarkeringar och hantering av sekretessmarkerade handlingar anfördes följande. En sekretessmarkering görs av den handläggare som förvarar handlingen efter det att han eller hon gjort bedömningen att handlingen kan antas innehålla sekretesskyddade uppgifter. Markeringen görs i regel i samband med att handlingen upprättas eller expedieras. I sekretessmarkeringen anges vilken sekretessbestämmelse som är tillämplig, datumet då markeringen gjordes och att den har gjorts av UD. En stor andel av handlingarna i de granskade aktivitetskategorierna innehåller sekretesskyddade uppgifter i någon del. De sekretessmarkeringar som görs i UD genom en stämpel innehåller de uppgifter som föreskrivs i 5 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Den 21 september 2017 beslutade Regeringskansliet att införa funktionalitet för elektroniska sekretessmarkeringar i röda nätet fr.o.m. den 2 oktober 2017. I beslutet anges att handlingar som innehåller uppgifter som omfattas av sekretess kan förses med en sekretessmarkering med viss föreskriven utformning. Detta gäller dock inte handlingar som innehåller uppgifter som är kvalificerat hemliga eller försvarshemliga och därför inte hanteras i röda nätet. De elektroniska sekretessmarkeringarna innehåller samtliga uppgifter som föreskrivs i 5 kap. 5 § OSL. Sekretessmarkerade handlingar diarieförs på samma sätt som övriga handlingar. Registratorerna har inte som rutin att alltid markera i diariet att en handling omfattas av sekretess. D-post är det huvudsakliga instrumentet för kommunikation mellan Regeringskansliet och utlandsmyndigheterna. D-post skickas genom ett särskilt formulär i Outlook. D-post kan skickas såväl i det röda som i det gröna nätet. Det finns särskilda nummerserier för D-post som åsätts automatiskt. När en D-post som har skickats i röda nätet diarieförs innehåller D-postnumret alltid ett R. Enligt UD:s uppfattning är de maskinskrivna markeringar som har kunnat iakttas på en del av de handlingar som ingick i utskottets granskning inte sekretessmarkeringar i den mening som avses i 2 kap. 16 § TF och 5 kap. 5 § OSL. Enligt departementet har dock även dessa markeringar haft till syfte att indikera att handlingen kan innehålla sekretesskyddade uppgifter. När det gäller utskottets fråga om rutiner och överväganden vid UD:s sekretessprövning har departementet hänvisat till utskottets redogörelse i detta granskningsärende. På utskottets fråga om UD:s rutiner för sekretessgranskning och på vilket sätt dessa skiljer sig från en sekretessprövning har departementet anfört att med sekretessgranskning avses sedvanlig sekretessprövning och att det inte finns några särskilda rutiner som tillämpas eller överväganden som görs när det gäller sekretessmarkerade handlingar. Enligt departementet är vidare rutinen för sekretessprövning densamma oberoende av hur informationen har skickats, alltså oavsett om den har skickats i exempelvis det gröna eller det röda nätet. Förekomsten av en sekretessmarkering och det sätt på vilket handlingen skickats har alltså i sig ingen betydelse för tillvägagångssättet vid

2017/18:KU10 4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET

prövningen. Departementet anför dock att det kan variera hur ingående prövningen behöver vara. Utskottets frågor om eventuell parallell tillämpning av krypto och det röda nätet samt skälet till att nästan 100 procent av de granskade ärenden som innehöll handlingar som hade hanterats i det röda nätet hade sekretessmarkeringar, jämfört med ca 50 procent när det gäller handlingar som hade hanterats som krypto, har besvarats enligt följande av departementet. Det röda nätet började användas i UD 2009 och av utlandsmyndigheterna 2015. Med anledning av att det röda nätet infördes senare för utlandsmyndigheterna förekom det tidigare viss parallell användning av krypto och det röda nätet. Alla utlandsmyndigheter, utom en som fortfarande använder krypto, har i dag tillgång till det röda nätet och har avskaffat de gamla kryptosystemen. Omkring 20 utlandsmyndigheter har dock tillgång till särskild kryptoutrustning som används när det är fråga om försvarshemlig information. Att handlingar skickas i det röda nätet, eller tidigare genom krypto, är en indikation på att de innehåller sekretesskyddade uppgifter. När handlingar skickas i det röda nätet har avsändaren alltså redan gjort ett aktivt val, efter att ha bedömt och klassat informationen. När det gäller D-post i det röda nätet väljer användaren vilket lagrum som ska framgå av den elektroniska markering som görs på handlingen. Den elektroniska markeringen i det röda nätets D-post kan sägas vara automatgenererad eftersom avsändaren inte kan skicka handlingen utan att välja något lagrum. För de handlingar som tidigare skickades med krypto gjordes, efter en bedömning av informationens skyddsvärde i varje enskilt fall, markeringen manuellt av avsändaren. På utskottets fråga om hur UD säkerställer att de överväganden som görs vid sekretessmarkering hos departementet grundas på bestämmelser i OSL har departementet anfört att man kontinuerligt genomför kompetensutvecklingsinsatser för handläggare och chefer. Enligt departementet ingår utbildningspass om offentlighet och sekretess i diplomatprogrammet, och rättssekretariatet håller löpande utbildningar i frågor om allmänna handlingar samt offentlighet och sekretess för anställda vid andra enheter i UD. Departementet anför vidare att dessa frågor och chefens ansvar för dem också tas upp i UD:s utbildningar för chefer. Dessutom anförs att rättssekretariatet lämnar råd och stöd till departementet och utlandsmyndigheterna. Utskottets begäran om en redogörelse för hur UD:s sätt att organisera hanteringen av sina handlingar svarar mot kraven på en god offentlighetsstruktur har föranlett bl.a. följande kommentarer från departementet. UD:s rutiner för sekretessprövning syftar enligt departementet till att garantera allmänhetens rätt till insyn i departementets verksamhet. För att uppfylla detta är ambitionen enligt UD att alltid lämna ut handlingar i så stor utsträckning som möjligt. Det är dock nödvändigt att vid prövningen beakta eventuellt sekretesskydd för uppgifter i handlingarna. Hos UD förekommer det erfarenhetsmässigt uppgifter som omfattas av sekretess i en stor andel av de handlingar som begärs utlämnade. Enligt departementet kan vid prövningen

4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET 2017/18:KU10

även handlingar som har skickats i det gröna nätet bedömas innehålla sekretesskyddade uppgifter. Mot bakgrund av två beslut från JO (JO 2015/16 s. 665 och JO:s beslut den 4 oktober 2017 i ärendet med dnr 6579-2016) har det inom UD dels skett en förstärkning av rättssekretariatet och gjorts en översyn av arbetssätt samt anpassning av rutinerna för svåridentifierade handlingar, dels planeras ytterligare översyn av arbetssätt och rutiner. Departementet har lämnat följande kommentarer till utskottets iakttagelser om förkomna handlingar hos UD. Eftersom handlingarna är förkomna finns det enligt departementet inget underlag för att bedöma om de har innehållit några sekretesskyddade uppgifter. De handlingar som har konstaterats vara förkomna har registrerats som inkomna under en lång period, nämligen december 2008–november 2015. Bakgrunden är att ett arbete initierades hos UD 2013, där särskilda insatser gjordes för att minska antalet oavslutade ärenden. Inom ramen för det arbetet konstaterades att ett antal handlingar, trots omfattande eftersökningar, inte kunde återfinnas. Det uppmärksammades då att det fanns vissa brister i dokumenthanteringen. Handlingar hade exempelvis inte alltid sorterats in i akterna och inte heller sparats elektroniskt. Med anledning av iakttagelserna inleddes ett arbete för att förbättra dokumenthanteringen i departementet. Enligt departementet pågår detta arbete fortfarande, och det planeras flera insatser under det kommande året. UD anför att arbetet bedrivs kontinuerligt och strukturerat genom såväl särskilda insatser i förhållande till vissa enheter som allmänna insatser för departementets samtliga enheter för att säkerställa att det finns goda rutiner för hantering och registrering av handlingar. Det anges att UD:s rättssekretariat och registratur löpande håller utbildningar i frågor om allmänna handlingar och dokumenthantering. För vissa dokumentflöden har det enligt UD skapats tydligare rutiner för aktbildning och registrering. Registraturen ger även löpande stöd i dokumenthanteringsfrågor och med registrering av handlingar. Därutöver genomfördes, i samband med att Regeringskansliet gick över till sitt nya diarium Klaradia i juni 2015, obligatoriska utbildningsinsatser för hela departementet och för samtliga utlandsmyndigheter. Departementet anger vidare att anställda även erbjuds ett antal e-utbildningar och att flera vägledningar och manualer har tagits fram. Dessa finns enligt uppgift tillgängliga på Regeringskansliets intranät. Vidare anförs att UD och utlandsmyndigheterna kommer att gå igenom ännu inte avslutade ärenden. Enligt departementet ger nya rutiner för arkivering av ärenden med rapportering från utlandsmyndigheter och förbättrade tekniska hjälpmedel ökade möjligheter att övergå till en i huvudsak elektronisk lagring av inkommande handlingar. Departementet anger att en sådan lagring minskar riskerna för att handlingar förkommer.

Utskottets ställningstagande

Det primära syftet med utskottets granskning har varit att söka klarlägga om bruket av sekretessmarkeringar i ärenden hos UD har förändrats över tid. Som

2017/18:KU10 4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET

redan har framgått har granskningen inte avsett UD:s rutiner för sekretessprövning när allmänheten begär att få ta del av allmänna handlingar hos departementet. Mot bakgrund av några uppgifter som utskottet fick del av under sin granskning har utskottet inte desto mindre haft anledning att överväga vissa frågeställningar som avser UD:s rutiner för sekretessprövning och departementets dokumenthantering. Utskottets iakttagelser i granskningen ger inte underlag för bedömningen att bruket av sekretessmarkeringar i ärenden hos UD i de granskade ärendekategorierna generellt sett har ökat över tid. Den ökning över tid i det granskade materialet som har kunnat iakttas avser andelen sekretessmarkerade handlingar som har hanterats i det röda nätet jämfört med de handlingar som tidigare hanterades som krypto. Av UD:s svar på utskottets fråga i denna del framgår att ökningen beror på att sekretessmarkeringen i det röda nätet är elektronisk och automatiskt genererad, medan den på kryptots tid var manuell. Utskottets granskning visar också en minskning över tid av andelen ärenden i det granskade materialet som innehöll handlingar som hade hanterats på ett skyddat sätt, dvs. som krypto eller i det röda nätet. Utskottet noterar i granskningen också att UD:s egna sekretessmarkeringar regelmässigt innehöll en uppgift om tillämplig sekretessbestämmelse, datum och den myndighet som hade gjort anteckningen. UD:s sekretessmarkeringar i det granskade materialet var alltså utformade i enlighet med bestämmelsen i 5 kap. 5 § OSL. Granskningen visar också att när det gäller de sekretessmarkeringar som hade gjorts av avsändarna, som alltså i princip uteslutande bestod av utlandsmyndigheterna, framgick datum och vilken myndighet som hade gjort anteckningen endast indirekt av handlingarna. På fråga av utskottet har UD angett att dessa sekretessmarkeringar inte utgör sekretessmarkeringar i TF:s och OSL:s mening. Samtidigt har UD anfört att även dessa markeringar har haft till syfte att indikera att handlingen kan innehålla sekretesskyddade uppgifter. Utskottet noterar i sammanhanget att Regeringskansliet sedan oktober 2017 har reviderat utformningen av elektroniska sekretessmarkeringar. Utskottet förutsätter att UD:s sekretessmarkeringar genomgående uppfyller kraven i OSL. När det gäller UD:s rutiner för sekretessprövning framgår det av departementets svar på utskottets frågor att UD:s sekretessprövning omfattar samtliga handlingar, oavsett om handlingarna har skickats på ett skyddat sätt eller inte och oavsett om de har en sekretessmarkering. Utskottet konstaterar att det av UD:s svar även framgår att departementet har gjort och avser att göra en översyn av sitt arbetssätt och sina rutiner. Utskottet utgår från att departementet arbetar för att organisera hanteringen av sina handlingar så att det svarar mot kraven på en god offentlighetsstruktur i syfte att fullt ut uppfylla sina grundlagsreglerade skyldigheter, såsom skyndsamhetskravet i TF. Utskottets iakttagelser om förkomna handlingar hos UD ger skäl till följande kommentarer. Det är naturligtvis helt oacceptabelt att handlingar i så stor utsträckning som framgår av utskottets granskning har kunnat förkomma hos UD, även om det rör sig om handlingar som har registrerats som inkomna

4 S EKRETESSMARKERINGAR HOS U TRIKESDEPARTEMENTET 2017/18:KU10

till departementet under en förhållandevis lång tidsperiod. Det är självklart nödvändigt att en myndighet har sådana rutiner för sin dokument- och ärendehantering att risken för att en handling eller ett ärende ska förkomma minimeras. Departementet har anfört att åtgärder har vidtagits för att förbättra rutinerna för dokumenthanteringen. Vissa uppgifter som har framkommit i bl.a. detta ärende väcker enligt utskottet ytterligare frågor om departementets dokument- och ärendehantering. Utskottet kommer under vårens granskning att återkomma till UD:s hantering av handlingar (dnr 713-2017/18). Därtill har det väckts frågor om departementets informations- och it-säkerhetsarbete. Utskottet kan därför framöver även komma att genomföra en granskning på det området.

2017/18:KU10

5 Beslut från JO

Ärendet

Utskottet har granskat regeringens behandling av framställningar och beslut från Riksdagens ombudsmän (JO) under verksamhetsåren 2013–2017 (den 23 maj 2013–30 juni 2017). I ärendet finns en promemoria från Regeringskansliet med svar från berörda departement om åtgärder med anledning av framställningar och beslut från JO, bilaga 5.1 .

Utredning i ärendet

Bakgrund

Enligt 13 kap. 6 § regeringsformen väljer riksdagen en eller flera ombudsmän (justitieombudsmän) som i enlighet med den instruktion som riksdagen beslutar ska utöva tillsyn över hur lagar och andra föreskrifter tillämpas i offentlig verksamhet. Riksdagens ombudsmän, som vanligen benämns justitieombudsmännen eller JO, har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter. Det regleras i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän, fortsättningsvis kallad instruktionen. Justitieombudsmännen bedriver sin verksamhet genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar som de finner nödvändiga (5 §). Enligt 4 § instruktionen ska justitieombudsmännen verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Om det vid tillsynsverksamheten uppkommer en anledning att väcka en fråga om en författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida, får en justitieombudsman göra en framställning i ämnet till riksdagen eller regeringen. Det förekommer också att en justitieombudsman lämnar en kopia av ett beslut till ett departement för kännedom.

Framställningar och beslut

En förteckning över framställningar och beslut som har överlämnats till ett departement för kännedom har inhämtats från Justitieombudsmannen och finns redovisad i bilaga 5.2 . Förteckningen omfattar framställningar och beslut under perioden den 23 maj 2013–30 juni 2017. Totalt har 1 framställning och 57 beslut överlämnats. Fördelat på departement har 28 beslut överlämnats till Justitiedepartementet, 27 beslut till Socialdepartementet, 2 beslut till Arbetsmarknadsdepartementet och 1 beslut till Näringsdepartementet. Ett av besluten överlämnades till både Justitiedepartementet och Socialdepartementet. Framställningen hanterades av Justitiedepartementet.

5 B ESLUT FRÅN JO 2017/18:KU10

Tidigare granskning

Hösten 1998 granskade utskottet regeringens behandling av skrivelser från Riksdagens ombudsmän (bet. 1998/99:KU10 s. 43 f.). Utskottet uttalade att regeringens sammanställning över vidtagna åtgärder med anledning av Riksdagens ombudsmäns beslut och framställningar enligt 4 § lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän gav en bra information till såväl utskottet som till Riksdagens ombudsmän. Utskottet fann redogörelsen tillfredsställande. Granskningen föranledde inte något annat uttalande från utskottets sida. I sin granskning hösten 2006 (bet. 2006/07:KU10 s. 63 f.) konstaterade utskottet att de 13 framställningarna från JO till regeringen enligt 4 § lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän hade med något undantag föranlett åtgärder från regeringens sida. Två tredjedelar av de beslut som överlämnats för kännedom hade gått till Justitiedepartementet och Socialdepartementet, 30 respektive 38 stycken. För Justitiedepartementets del redovisades att 9 av dem inte föranlett någon särskild åtgärd och för Socialdepartementets del att 22 lagts ad acta, dvs. lagts till handlingarna utan någon åtgärd. I promemoriorna från de övriga departementen som överlämnades till utskottet redovisades att vissa av de beslut som JO hade överlämnat inte föranlett någon åtgärd. Sammanställningen över vidtagna åtgärder med anledning av Riksdagens ombudsmäns framställningar och beslut kunde, enligt utskottet, ge en värdefull information om vad ombudsmännens iakttagelser lett till. Redovisningarna av vidtagna åtgärder gav vid handen att framställningarna och iakttagelserna från JO borde vara ett angeläget inslag i arbetet med att förbättra lagstiftning och rutiner. I granskningen hösten 2013 (bet. 2013/14:KU10 s. 32 f.) noterade utskottet att tre framställningar gjorts av JO enligt 4 § lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän under den granskade perioden: en framställning hade föranlett ändrade bestämmelser, en framställning gällde frågor som planerades ingå i en aviserad utredning respektive behandlas i den löpande dialogen med den berörda myndigheten, samt slutligen en framställning som var under beredning inom Regeringskansliet. Nästan fyra femtedelar av de beslut som överlämnats för kännedom (62 av 78) gällde frågor som omfattades av Justitiedepartementets eller Socialdepartementets sakansvar (42 respektive 20 beslut). Av de besluten hade 11 lämnats utan åtgärd inom Justitiedepartementets område och 3 inom Socialdepartementets område. Övriga 48 hade föranlett någon åtgärd. Bland de överlämnade beslut som andra departement hade sakansvaret för hade 11 av totalt 16 föranlett någon åtgärd. Genomgången av de åtgärder som hade vidtagits med anledning av justitieombudsmännens framställningar och beslut gav, konstaterade utskottet, värdefull information om vad ombudsmännens iakttagelser hade lett till. I likhet med vad utskottet hade uttalat tidigare gav redovisningarna av vidtagna åtgärder anledning att framhålla att framställningarna och iakttagelserna från

2017/18:KU10 5 B ESLUT FRÅN JO

JO borde vara ett angeläget inslag i arbetet med att förbättra lagstiftning och rutiner.

Promemoria från Regeringskansliet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt en redovisning av de åtgärder som vidtagits med anledning av dels de framställningar som gjorts enligt 4 § instruktionen, dels de beslut som har överlämnats av JO för kännedom. Som svar överlämnades den 5 oktober 2017 promemorior som upprättats inom Regeringskansliet, bilaga 5.1. Svar har lämnats av de departement som nu har sakansvaret för de frågor som aktualiseras i den framställning och de beslut som JO överlämnat.

Framställning enligt 4 § instruktionen

Justitiedepartementet har redovisat följande angående den framställning som gjordes den 7 september 2015 (JO:s dnr 3315-2014) som gällde en fråga om att ansvarsfördelningen för transporten av frihetsberövade personer tydliggörs i lagstiftningen. Regeringen föreslog i prop. 2016/17:57 Transporter av frihetsberövade en rad nya bestämmelser om Kriminalvårdens rätt att utföra transporter åt andra myndigheter. Lagändringarna trädde i kraft den 1 april 2017. Bland annat infördes en ny bestämmelse i 29 a § polislagen (1984:387) som reglerar möjligheten för Polismyndigheten att överlämna en transport av någon som är frihetsberövad till Kriminalvården. Att Polis-myndigheten ska ha en möjlighet att överlämna transportuppgifter till Kriminalvården motsvaras av en skyldighet för Kriminalvården att utföra de transporter som myndigheten överlämnar (prop. 2016/17:57 s. 42).

Beslut som överlämnats för kännedom

I följande redovisning anges i tabellerna nedan de nummer som besluten från JO givits i förteckningen, bilaga 5.2. Antalet beslut som överlämnats för kännedom och för vilka Justitiedepartementet har sakansvaret uppgick till 28. I promemorian från Justitiedepartementet redogörs för de åtgärder som vidtagits med anledning av dessa beslut. Tabell 5.1 sammanfattar åtgärderna.

5 B ESLUT FRÅN JO 2017/18:KU10

Tabell 5.1 Åtgärder med anledning av beslut som översänts till Justitiedepartementet

Åtgärd Beslut (nr)

- Ny eller ändrad reglering har införts 8, 18, 19, 24, 49, 50, 51, 54 - Utredning pågår - Frågan har utretts och bereds för 9, 10, 17, 42, 43, 45 närvarande i Regeringskansliet - Frågan bereds i Regeringskansliet 1 - Frågan har utretts och inte föranlett 16 några särskilda åtgärder - Beslutet har inte bedömts föranleda 21 några särskilda åtgärder - Den berörda myndigheten har tillförts 3, 4, 5, 6, 14, 15, 16, 24, 25, 26, 39, 40, 52 resurser, fått uppdrag m.m. - Beslutet har översänts till myndighet för kännedom

Antalet beslut som överlämnats för kännedom och för vilka Socialdepartementet har sakansvaret uppgick till 27. I promemorian från Socialdepartementet redogörs för de åtgärder som vidtagits med anledning av dessa beslut. Åtgärderna sammanfattas i tabell 5.2.

Tabell 5.2 Åtgärder med anledning av beslut som översänts till Socialdepartementet

närvarande i Regeringskansliet - Frågan bereds i Regeringskansliet - Frågan har utretts och inte föranlett några särskilda åtgärder - Beslutet har inte bedömts föranleda 7, 11, 13, 20, 21, 22, 23, 38, 41 några särskilda åtgärder - Den berörda myndigheten har 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37,* 57 tillförts resurser, fått uppdrag m.m. - Beslutet har översänts till myndighet 46, 47, 48 för kännedom * I beslut 31–37 framgår det inte huruvida det var Socialdepartementet som tagit initiativ till myndighetens åtgärd.

Näringsdepartementet har beträffande ett beslut som överlämnats för kännedom uppgivit att beslutet inte har bedömts föranleda några särskilda åtgärder (nr 55). Av de två beslut som överlämnats till Arbetsmarknadsdepartementet bereds ett beslut inom Regeringskansliet (nr 56). Det andra beslutet (nr 12) har enligt promemorian såvitt kunnat utredas inte inkommit till departementet. Några åtgärder med anledning av beslutet har inte vidtagits.

2017/18:KU10 5 B ESLUT FRÅN JO

Utskottets ställningstagande

Utskottet noterar att JO har gjort en framställning enligt 4 § lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän under den granskade perioden, vilken har lett till ändrade bestämmelser i polislagen (1984:387). I stort sett samtliga av de beslut som överlämnats för kännedom (55 av 58) gällde frågor som omfattades av Justitiedepartementets eller Socialdepartementets sakansvar (28 respektive 27 beslut). Av de besluten hade 1 inom Justitiedepartementets område och 9 inom Socialdepartementets område lämnats utan åtgärd. Övriga 45 hade lett till någon åtgärd. Bland de överlämnade beslut som andra departement hade sakansvaret för hade 1 av totalt 3 lett till någon åtgärd. Genomgången av de åtgärder som vidtagits med anledning av justitieombudsmännens framställningar och beslut har gett värdefull information om vad ombudsmännens iakttagelser lett till. När det gäller hanteringen av de beslut som överlämnats för kännedom synes den variera något mellan departementen. Utskottet vill här understryka att det kan förväntas finnas ett skäl bakom att vissa beslut överlämnas från JO, t.ex. upptäckta brister i lagstiftningen. Det finns därför anledning att även sådana beslut uppmärksammas inom departementen och eventuellt läggs till grund för åtgärder från regeringens sida.

2017/18:KU10

6 Kommittéväsendet

Ärendet

Konstitutionsutskottet har beslutat att under hösten 2017 närmare granska kommittéväsendet. Med anledning av detta har en kartläggning gjorts för att identifiera de utredningar som regeringen genom kommittédirektiv beslutat att tillsätta under åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 och 2015. Avgränsningen av kartläggningen och dess genomförande beskrivs längre fram. De utredningar som regeringen har beslutat att tillsätta under den aktuella perioden framgår av bilaga 6.1 . I bilagan finns också en kortfattad och övergripande beskrivning av utredningarnas form, uppdrag, utredningstid och sammansättning. När det gäller de identifierade utredningarna har bl.a. studerats valet av utredningsform (en särskild utredare eller en kommitté), förekomsten av parlamentariskt inslag, utredarens eller kommittéordförandens bakgrund och utredningens sammansättning i övrigt. Det har vidare gjorts en översiktlig genomgång av kommittédirektivens innehåll. Bland annat har utredningsuppdraget och dess omfattning studerats. I denna del har även noterats om uppdraget rört genomförande av EU:s rättsakter och förekomsten av ny kunskap. Andra frågor av intresse är handlingsutrymmet för en utredare eller en kommitté och om det i kommittédirektiven har överlämnats till en utredare eller en kommitté att ta egna initiativ. Vidare har tidsramen för ett utredningsuppdrag noterats. De frågeställningar som redovisas är från konstitutionell synpunkt av betydelse för att få en uppfattning om användningen av kommittéväsendet och dess utformning och roll. En annan fråga av intresse är utredningarnas kopplingar till Regeringskansliet. När det gäller de redovisade frågeställningarna är det dessutom av intresse om det har skett några förändringar över tiden. I ärendet finns en promemoria från Regeringskansliet med svar på frågor från utskottet, bilaga 6.2 .

Utredning i ärendet

Gällande ordning m.m.

Den styrande makten

Av 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) framgår att det är regeringens uppgift att styra riket och att den gör det under ansvar inför riksdagen. Den styrande makten tillkommer alltså regeringen. Vad som närmare avses med den styrande makten anges inte i bestämmelsen. Enligt förarbetena får man i stället av regeringsformens olika kapitel läsa sig till innebörden av den styrande makten (prop. 1973:90 s. 230). Sålunda har regeringen ett eget normgivningsområde (8 kap. 7 § RF); den kan även efter delegation av riksdagen utfärda förordningar på andra områden (8 kap. 3–5 §§ RF). Vidare gäller att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition att användas

2017/18:KU10 6 K OMMITTÉVÄSENDET

i enlighet med vad riksdagen har bestämt (9 kap. 8 och 9 §§ RF). Av 10 kap. RF följer att regeringen har omfattande befogenheter i fråga om utrikespolitiken. Av doktrinen framgår att allt som ingår i den styrande makten inte är omnämnt i regeringsformen (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 70). Över huvud taget torde gälla att den styrande funktionen bör uppfattas som en restfunktion först och främst i förhållande till riksdagens funktioner. Regeringens styrande funktion har också ofta definierats som en restfunktion, och till den räknas alla de uppgifter som inte är lagstiftning, beskattning, budgetreglering, förvaltning eller rättskipning (Holmberg och Stjernquist, Vår författning, 13 uppl. reviderad av Isberg och Regner, 2003, s. 127).

Regeringsarbetet

Inledning Själva regeringsarbetet regleras närmare i 7 kap. RF. Bestämmelserna är avsiktligt knapphändigt utformade. Enligt förarbetena till regeringsformen bör regeringens arbetsformer inte göras till föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar en anpassning av arbetet till växlande förhållanden (prop. 1973:90 s. 179). En allmän utgångspunkt bör därför vara att visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer. Regeringskansliet Av 7 kap. 1 § RF följer att det för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i övrigt ska finnas ett regeringskansli i vilket departement för skilda verksamhetsgrenar ingår. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen, och statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. Enligt förarbetena bör själva systemet med departement slås fast i grundlagen, men med detta bör man i det väsentliga göra halt (prop. 1973:90 s. 181). Regeringskansliet utgör alltså regeringens beredningsorganisation. Sedan 1997 utgör Regeringskansliet en enda myndighet vars myndighetschef är statsministern. Bestämmelser om Regeringskansliet och om arbetsfördelningen mellan departementen finns i förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet (RK-instruktionen). Regeringskansliet består av Statsrådsberedningen, departementen och förvaltningsavdelningen. För varje departement finns en departementschef. Förfarandet vid beredningen av regeringsärenden Även själva förfarandet vid beredningen av regeringsärenden regleras endast i begränsad omfattning i regeringsformen. Detta förfarande överensstämmer med den allmänna målsättningen om handlingsfrihet för varje regering (Algotsson, Sveriges författning efter EU-anslutningen, 2000, s. 214). Enligt 7 kap. 2 § RF ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar

6 K OMMITTÉVÄSENDET 2017/18:KU10

och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I motiven framhålls att det är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen att det som ett led i beredningen av regeringsärendena i stor utsträckning inhämtas yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar (prop. 1973:90 s. 287).

Kommittéväsendet

Kommittéväsendet, eller utredningsväsendet, berörs inte särskilt i regeringsformen. Skälet till detta är att kommittéväsendet normalt sett är ett led i beredningen av regeringsärendena, och hur detta ska gå till är en angelägenhet för regeringen. Enligt förarbetena till regeringsformen bör det förhållandet att regeringen är slutligt ansvarig för utformningen och innebörden av de förslag som läggs fram för riksdagen föra med sig att det ytterst är upp till regeringen att avgöra hur utredningsarbetet bör bedrivas (prop. 1973:90 s. 288). Därför får det anses vara regeringens sak att avgöra sådana frågor som om en kommitté ska tillsättas eller om uppdraget ska anförtros en särskild utredare och att ange de riktlinjer efter vilka utredningens arbete ska bedrivas. I nämnda förarbeten deklarerade det ansvariga statsrådet samtidigt som sin åsikt att utredningar genom parlamentariskt sammansatta kommittéer är ett utomordentligt värdefullt inslag vid beredningen av lagstiftningsfrågor och andra likartade viktigare ärenden och att denna utredningsform liksom hittills bör utnyttjas i betydande omfattning (s. 288). Regeringen kan givetvis ge en förvaltningsmyndighet ett utredningsuppdrag. Men även särskilda organ kan få utredande uppgifter, och dessa organ kan vara organiserade på olika sätt. Utredningsväsendet består huvudsakligen av kommittéer och särskilda utredare. Andra beteckningar som förekommer på dessa utredningar är t.ex. beredningar, delegationer, förhandlare, kommissioner, nämnder, samordnare, råd och utredningar. Därutöver kan regeringen inrätta andra organ med skiftande uppgifter och karaktär och som finns inom eller utom Regeringskansliet.

Kommittéer och särskilda utredare

Kommittéförordningen Allmänna bestämmelser om kommittéer och särskilda utredare finns i kommittéförordningen (1998:1474). Av 1 § kommittéförordningen framgår att förordningen tillämpas på kommittéer som har tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag. Vad som sägs i förordningen om kommittéer och om ordförande i kommittéer gäller också särskilda utredare, om något annat inte framgår av sammanhanget. Av 12 kap. 1 § RF följer att de statliga förvaltningsmyndigheterna i regel lyder under regeringen. Detta gäller även kommittéer och särskilda utredare eftersom de utgör myndigheter. Ett sätt att markera att en kommitté eller en särskild utredare ska ha ställning som myndighet är att i regeringsbeslutet ange

2017/18:KU10 6 K OMMITTÉVÄSENDET

att kommittéförordningen är tillämplig på kommitténs eller utredarens verksamhet. En kommitté består av en ordförande och av en eller flera andra ledamöter, och ordföranden leder kommitténs arbete (2 och 3 §§). Av förordningen framgår vidare att en kommitté kan biträdas av bl.a. sakkunniga, experter och sekreterare (4 §). Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, ett statsråd utser och entledigar ordförande och andra ledamöter och beslutar om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén (24 §). I kommittéförordningen finns även bestämmelser om ersättning till ordförande, andra ledamöter, sakkunniga och experter (25–32 §§). Av 5 § kommittéförordningen framgår att sakkunniga i samma utsträckning som ledamöter ska få del av de handlingar som är avsedda för kommittén. De har även rätt att närvara vid kommitténs sammanträden och att delta i kommitténs överläggningar. Kommittén kan för särskilda fall besluta om undantag från denna paragraf. Experter biträder kommittén i den omfattning som kommittén eller ordföranden bestämmer (6 §). I kommittéförordningen finns också bestämmelser om kommitténs namn, planering och budget (8–10 §§). Av kommittéförordningen framgår vidare att kommittén årligen ska lämna en arbetsredogörelse till Regeringskansliet (12 §). I förordningen finns även bestämmelser om kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar som ska anges i betänkandet, om utformningen av ett betänkande, om reservationer och särskilda yttranden och om publicering av ett betänkande (14–22 §§). Kommittén ska redovisa sitt uppdrag i ett eller flera betänkanden (13 §). När det gäller betänkandets utformning framgår av 17 § kommittéförordningen att det ska vara koncentrerat och inriktat på väsentligheter och att innehållet ska disponeras och presenteras så att läsarna lätt kan ta del av och bedöma kommitténs förslag och andra slutsatser. I varje betänkande ska det finnas en sammanfattning. Ledamöter får foga reservationer och särskilda yttranden till kommitténs betänkande, och sakkunniga får foga särskilda yttranden till kommitténs betänkande (19 och 20 §§). Om kommittén går med på det, får enligt 21 § kommittéförordningen den som är expert foga ett särskilt yttrande till kommitténs betänkande i frågor som omfattas av expertuppdraget. Av 22 § kommittéförordningen framgår att betänkanden ska tryckas och ges ut i serien Statens offentliga utredningar (SOU). 3 Det framgår vidare av förordningen att förvaltningslagen (1986:223) ska tillämpas endast vid kommittéernas handläggning av administrativa ärenden och ärenden om utlämnande av allmänna handlingar (23 §).

3 Riksdagen har antagit en ny förvaltningslag och lagen träder i kraft den 1 juli 2018 (prop. 2016/17:180, bet. 2017/18:KU2, rskr. 2017/18:2).

6 K OMMITTÉVÄSENDET 2017/18:KU10

Slutligen framgår av 33 § kommittéförordningen att Regeringskansliet ska besluta de ytterligare föreskrifter som behövs för kommittéväsendets organisation och formerna för kommittéernas verksamhet. Kommittéhandboken Statsrådsberedningen har tagit fram Kommittéhandboken (Ds 2000:1), som innehåller information och riktlinjer för kommittéordförande, särskilda utredare, kommittésekreterare och andra inom kommittéväsendet. Av handboken framgår att regeringen som ett led i arbetet med att leda den offentliga verksamheten lägger fram förslag till riksdagsbeslut och förser riksdagen med det nödvändiga beslutsunderlaget (s. 9). Det framhålls vidare att de svenska departementen är små jämfört med sina motsvarigheter i andra länder och att huvuddelen av arbetet med att förbereda större reformer görs inom kommittéväsendet. En kommitté har till uppgift att ta fram fakta, analysera framtagen information och lägga fram förslag (s. 9). Därutöver påpekas i handboken att kommittéerna lyder under regeringen och att det är regeringen som ger dem deras uppdrag. Det betonas dock att kommittéerna arbetar och lägger fram resultatet av sitt arbete i eget namn. Det framhålls vidare att tillkallandet av en kommitté är uttryck för en planering på ganska lång sikt och en politiskt betydelsefull handling. Kommittéer beskrivs i handboken som myndigheter som har bildats tillfälligt för att skaffa underlag för ett politiskt ställningstagande. Det anges vidare att regeringen i direktiven beslutar om de närmare formerna för utredningsarbetet. Som exempel nämns om arbetet ska utföras av en kommitté eller av en särskild utredare och om kommittén ska innehålla parlamentariker eller inte. I direktiven anges också på vilket sätt arbetet ska redovisas, dvs. om uppdraget ska redovisas i ett sammanhang eller genom delrapporter. Därtill kommer att direktiven innehåller en tidsram för arbetet. När det gäller själva direktiven anges i Kommittéhandboken att innehållet varierar från fall till fall. Ibland är direktiven ganska vida och ger därmed stor frihet åt kommittén (s. 10). I andra fall lägger direktiven snäva band på kommitténs handlingsfrihet. Det anges i handboken att avgörande är här bl.a. vilka politiska beslut som finns. Det framhålls vidare att ett utredningsuppdrag ibland grundas på ett riksdagsbeslut och att kärnan i direktiven då utgörs av vad riksdagen har sagt i frågan. Det framhålls vidare i handboken att det ansvariga statsrådet utser de personer som i olika funktioner ska delta i arbetet (s. 10). I de fall oppositionspartier ska vara företrädda i kommittéerna utser ansvarigt statsråd dessa ledamöter efter förslag från partierna. I Kommittéhandboken betonas att regeringen har ambitionen att i direktiven klart formulera problem och avgränsa uppdraget. Kommittéerna arbetar normalt ganska självständigt inom ramen för sina direktiv. Det är emellertid angeläget att en kommitté och Regeringskansliet – genom det departement som kommittén är knuten till – håller så god kontakt med

2017/18:KU10 6 K OMMITTÉVÄSENDET

varandra att det säkerställs att utredningsarbetet bedrivs i enlighet med regeringens intentioner (s. 9 f.). Det framhålls i Kommittéhandboken att kommittéväsendet har flera förtjänster (s. 9 f.). Bland annat nämns att arbete i kommittéform är ett sätt att ta till vara det kunnande i en viss fråga som finns på olika håll i samhället. Det innebär också att den parlamentariska oppositionen och olika intressegrupper ges tillfälle att på ett tidigt stadium komma in i reformarbetet. Vidare framhålls att politiker och specialister ges goda förutsättningar för ett fruktbart samarbete med varandra. I frågor där en bred politisk enighet är önskvärd kan kommittén också fungera som ett forum för kompromisser och samförstånd i politiska frågor. Som exempel nämns grundlagsändringar. Slutligen framhålls att regeringen får en värdefull kontrollstation i reformarbetet genom att ett kommittéförslag kan sändas ut på remiss till myndigheter och andra och bli föremål för en offentlig debatt. Av handboken framgår vidare att kommittéväsendet inte alltid erbjuder de lämpligaste utredningsformerna. Som exempel nämns att särskilt frågor av begränsad räckvidd eller av teknisk art ofta utreds effektivare t.ex. inom en förvaltningsmyndighet eller ett departement. Regeringskansliet ger administrativt stöd åt kommittéerna. I Regeringskansliet finns det vid sidan av departementen en särskild enhet (kommittéservice) för detta. Kommittéberättelsen I en årlig skrivelse, kommittéberättelsen, redogör regeringen för verksamheten i de kommittéer som har tillsatts på grund av regeringens beslut (9 kap. 9 § riksdagsordningen). Kommittéberättelsen innehåller uppgifter om kommittéernas sammansättning, en redogörelse för kommittéernas arbete under den tid berättelsen avser samt uppgifter om kostnaderna för kommittéarbetet och fördelningen mellan kvinnor och män i kommittéerna.

Det parlamentariska läget i Sverige 1988–2017

Fram till 1994 ägde riksdagsvalen rum vart tredje år. Sedan 1994 ska ordinarie val till riksdagen hållas vart fjärde år (3 kap. 3 § RF). Vid riksdagsvalet 1988 fick Socialdemokraterna och Vänsterpartiet 49,1 procent av rösterna, medan Moderata samlingspartiet (Moderaterna), 5 Folkpartiet liberalerna (Folkpartiet) och Centerpartiet fick 41,8 procent av rösterna. Miljöpartiet de gröna (Miljöpartiet) fick 5,5 procent av rösterna och kom för första gången in i riksdagen. Den socialdemokratiska regeringen kunde sitta kvar vid makten med stöd av Vänsterpartiet. Riksdagen bestod av sex partier. Riksdagsvalet 1991 innebar ett maktskifte, och Sverige fick en ny regering. Kristdemokraterna kom in i riksdagen, och partiet fick tillsammans med

4 Uppgifterna i detta avsnitt är hämtade från Statistiska centralbyråns webbplats. 5 Folkpartiet liberalerna bytte under hösten 2015 namn till Liberalerna.

6 K OMMITTÉVÄSENDET 2017/18:KU10

Moderaterna, Folkpartiet och Centerpartiet 46,7 procent av rösterna. Socialdemokraterna och Vänsterpartiet fick 42,2 procent av rösterna. Miljöpartiet kom inte in i riksdagen. Ny Demokrati fick 6,7 procent av rösterna och kom för första gången in i riksdagen. Riksdagen bestod av sju partier. Även riksdagsvalet 1994 innebar ett maktskifte, och Sverige fick en socialdemokratisk regering. Socialdemokraterna och Vänsterpartiet fick tillsammans 51,4 procent av rösterna. Ny Demokrati kom inte in i riksdagen. Miljöpartiet kom åter in i riksdagen. Riksdagen bestod av sju partier. 1998 års riksdagsval innebar att Socialdemokraterna kunde sitta kvar vid makten, men partiet var beroende av samarbete med både Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet fick tillsammans 52,9 procent av rösterna. Moderaterna, Kristdemokraterna, Centerpartiet och Folkpartiet fick tillsammans 44,4 procent av rösterna. Riksdagen bestod alltjämt av sju partier. Direkt efter riksdagsvalet 2002 var det oklart hur landet skulle styras. Efter förhandlingar blev det klart att Miljöpartiet skulle stödja en socialdemokratisk regering. Socialdemokraterna kunde alltså sitta kvar vid makten. Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet fick tillsammans 52,9 procent av rösterna. Även under denna mandatperiod bestod riksdagen av sju partier. Riksdagsvalet 2006 innebar ett maktskifte, och Sverige fick en ny regering. Moderaterna, Centerpartiet, Folkpartiet och Kristdemokraterna fick totalt 48,2 procent av rösterna och kunde bilda en regering som hade majoritet i riksdagen. Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet fick tillsammans 46,0 procent av rösterna. Riksdagen bestod alltjämt av sju partier. 2010 års riksdagsval innebar att regeringen kunde sitta kvar. Moderaterna, Folkpartiet, Centerpartiet och Kristdemokraterna fick totalt 49,3 procent av rösterna, medan Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet tillsammans fick 43,6 procent av rösterna. Sverigedemokraterna fick 5,7 procent av rösterna och kom för första gången in i riksdagen. Riksdagen bestod av åtta partier. Riksdagsvalet 2014 innebar ett maktskifte, och Sverige fick en regering bestående av socialdemokrater och miljöpartister. Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet fick tillsammans 43,6 procent av rösterna, medan Moderaterna, Centerpartiet, Folkpartiet och Kristdemokraterna totalt fick 39,4 procent av rösterna. Sverigedemokraterna fick 12,9 procent av rösterna. Det finns alltjämt åtta partier i riksdagen.

Tidigare granskning m.m.

Kommittéväsendet

Flera utredningar har uppmärksammat kommittéväsendets betydelse. Förvaltningspolitiska kommissionen anförde bl.a. att kommittéväsendets roll hade förändrats sedan början av 1980-talet (SOU 1997:57 s. 98 f.). Enligt kommissionen arbetade utredningarna med alltmer begränsade tidsramar samtidigt som de tenderade att knytas allt hårdare till Regeringskansliet.

2017/18:KU10 6 K OMMITTÉVÄSENDET

Kommissionen anförde vidare att utredningarna också hade fått minskad betydelse som instrument för att generera ny kunskap. Uppgiften hade mer inriktats mot att sammanfatta redan existerande kunskap och relativt snabbt omvandla den till förslag. Demokratiutredningen konstaterade i sitt betänkande att det tillkallades allt färre stora kommittéer med de organiserade intressena representerade, att antalet ensamutredningar ökade och att det förutsattes att ensamutredningarna skulle jobba snabbt (SOU 2000:1 s. 89). Även Styrutredningen uppmärksammade kommittéväsendet och dess förändring över tiden. Utredningen anförde att antalet kommittéer, sett i ett längre tidsperspektiv, hade minskat kraftigt sedan 1982, att utredningstiden hade blivit kortare, att det hade blivit allt vanligare med särskilda utredare i stället för parlamentariska kommittéer och att särskilda utredare hade blivit den dominerande formen (SOU 2007:75 s. 141). Det hänvisades också till att tidigare studier hade uppmärksammat att kommittéerna i mindre utsträckning tog fram ny kunskap utan i stället omvandlade redan existerande kunskap till förslag. 2014 års Demokratiutredning konstaterade bl.a. att med fler ensamutredningar som har kort tid på sig har kommittéväsendets roll som konsensusbyggare försvagats (SOU 2016:5 s. 353). 6 Riksdagens revisorer konstaterade i en egeninitierad granskning av kommittéväsendet som avslutades i december 1997 att andelen enmansutredningar hade ökat medan andelen parlamentariska kommittéer hade minskat (bet. 2004/05:KU3 s. 4). Det innebar enligt revisorerna att många utredningsförslag saknade en bred politisk förankring och att regeringens kontroll över kommittéerna ökat. I en uppföljande granskning konstaterade Riksrevisionen att andelen särskilda utredare hade minskat något under perioden 1996–2002, att trenden med en minskande andel parlamentariska kommittéer hade fortsatt, att de parlamentariska kommittéerna 2002 svarade för en dryg tiondel av det totala antalet kommittéer, att jämföra med en femtedel 1996 och en tredjedel 1991, och att antalet interpellationer och frågor under tiden hade nära nog fördubblats. Kommittéväsendets roll och arbetsformer har behandlats av konstitutionsutskottet vid några tillfällen (bet. 1990/91:KU7, 1997/98:KU31, 1998/99:KU26 och 2004/05:KU3). Hösten 1990 påminde utskottet om att det vid flera tillfällen understrukit det angelägna i att slå vakt om det värdefulla inslag i beslutsprocessen som den offentliga utredningsverksamheten utgör (bet. 1990/91:KU7 s. 10). Vidare framhöll utskottet på nytt att effektivitetskravet och vikten av en allsidig belysning i de flesta fall bäst tillgodoses om skilda politiska meningsriktningar – såsom sker i parlamentariska utredningar – får påverka utredningsarbetet (se även bet. KU 1983/84:1, 1984/85:35 och

6 Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket ersattes 2003 av den nya myndigheten Riksrevisionen.

6 K OMMITTÉVÄSENDET 2017/18:KU10

1985/86:5). Därtill konstaterade utskottet hösten 2004 att det inom Regeringskansliet pågick ett utvecklingsarbete i fråga om kommittéväsendet och att Riksrevisionens rapport Förändringar inom kommittéväsendet utgjorde en del i underlaget för detta arbete som bedrevs i en arbetsgrupp (bet. 2004/05:KU3 s. 9). Utskottet avstyrkte också med hänvisning till pågående utvecklingsarbete en motion om att stärka det parlamentariska inslaget i utredningsväsendet. Arbetsgruppen redovisade resultatet av gruppens överväganden i rapporten Utveckling av kommittéväsendet. I rapporten föreslogs ett antal åtgärder för att effektivisera kommittéväsendet och säkerställa en hög kvalitet i kommittébetänkandena (prop. 2005/06:1 utg.omr.1 s. 55). Hösten 2016 granskade konstitutionsutskottet det parlamentariska inslaget i utredningsväsendet (bet. 2016/17:KU10). En övergripande kartläggning gjordes för att identifiera de utredningar med parlamentariskt inslag som regeringen genom kommittédirektiv hade beslutat att tillsätta under perioden den 1 januari 1990–31 december 1995, den 1 januari 2000–31 december 2005 och den 1 januari 2010–31 juli 2016. I sitt ställningstagande framhöll utskottet inledningsvis att det statliga utredningsväsendet sedan länge har ansetts utgöra ett inslag av grundläggande värde i svensk förvaltningstradition i beredningen av de förslag till lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slag som regeringen lägger fram för riksdagen (s. 79). Vid utredningar av olika ämnen tillgodoses också enligt utskottet effektivitetskravet och vikten av en allsidig belysning i många fall bäst om skilda politiska meningsriktningar – såsom kan ske i utredningar med parlamentariskt inslag – får påverka utredningsarbetet. Av utskottets granskning framgick att andelen utredningar med parlamentariskt inslag hade varierat under den studerade perioden. Flera omständigheter kunde enligt utskottet tänkas ha betydelse i sammanhanget. Bland annat framhölls att vissa ämnesområden är sådana som typiskt sett utreds av utredningar med parlamentariskt inslag. Vidare konstaterade utskottet att det parlamentariska läget i riksdagen varierar och att en regering som inte har egen majoritet i riksdagen kan vara mer benägen att i ett tidigt skede i ett reformarbete bjuda in företrädare för oppositionspartierna. EUmedlemskapet var en annan omständighet som framhölls av utskottet. Utskottet framhöll att EU-medlemskapet innebär att en rad utredningar tillsätts med uppdrag att föreslå åtgärder för att genomföra EU-rätten och att handlingsutrymmet för regeringen och behovet av avstämningar med oppositionspartierna i detta skede kan vara mer begränsat. I denna del konstaterade dock utskottet att besluten i EU i regel har föregåtts av samråd mellan regeringen och riksdagen. Genom kartläggningen identifierade utskottet två utredningsformer med parlamentariskt inslag – parlamentariska kommittéer och särskilda utredare eller kommittéer i vilkas uppdrag det ingått ett parlamentariskt samråd (parlamentarisk referensgrupp eller annan form av parlamentariskt samråd) som varit knutet till utredningen. Fördelningen mellan de två utredningsformerna varierade dock. Utredningar med parlamentariskt samråd förekom enligt utskottet under hela den studerade perioden, men utredningsformen

2017/18:KU10 6 K OMMITTÉVÄSENDET

hade procentuellt sett ökat under innevarande mandatperiod medan parlamentariska kommittéer minskat i andel. Utskottet framhöll att det kan finnas olika skäl till valet av utredningsform med parlamentariskt inslag. Vidare underströk utskottet att varje utredningssituation är unik och att frågor om utformningen av det parlamentariska inslaget får avgöras av regeringen från fall till fall. Om ett av huvudsyftena med ett utredningsuppdrag är att nå en bred politisk förankring kan enligt utskottet en parlamentarisk kommitté vara att föredra. I denna del anförde utskottet att genom en sådan utredningsform ges företrädare för oppositionspartierna tillfälle att på ett tidigt stadium komma in i reformarbetet och att det ges möjligheter till kompromisser och samförstånd i politiska frågor. Därutöver ger den förutsättningar för diskussioner mellan politiker och specialister inom olika områden. Dessutom kan det enligt utskottet finnas ämnesområden där det är önskvärt med en bred och långsiktig politisk överenskommelse. En parlamentarisk referensgrupp eller annan form av parlamentariskt samråd kan enligt utskottet vara att föredra om utredningstiden är begränsad eller om uppdraget rör frågor som inte förutsätter en bred politisk förankring men där det ändå är önskvärt med någon form av politisk avstämning, t.ex. för att sondera hur oppositionen i riksdagen ställer sig till en viss fråga. Det kan även vara så att regeringen vill ge oppositionspartierna insyn i ett utredningsarbete. Om syftet med ett utredningsuppdrag enbart är att utveckla regeringens politik torde enligt utskottet en utredning utan parlamentariskt inslag vara att föredra. Detsamma konstaterade utskottet gäller om syftet med utredningen främst är att inhämta och bearbeta expertkunskap. När det gäller utredningar med parlamentariska referensgrupper eller någon annan form av parlamentariskt samråd konstaterade utskottet att granskningen visade att det i kommittédirektiven i regel saknades närmare uppgifter om hur det parlamentariska inslaget skulle se ut och hur själva samrådet skulle vara utformat. Inte heller angavs hur resultatet av det parlamentariska samrådet skulle tas om hand och hur det skulle redovisas. Genomgången visade också att redovisningen av de samråd som hade ägt rum varierade stort i betänkandena. Vanligast var enligt utskottet att det av betänkandena endast framgick att det hade förekommit ett parlamentariskt samråd utan att resultatet av samrådet redovisades närmare. Mot bakgrund av utredningsväsendets grundläggande betydelse gav granskningen anledning till vissa kommentarer från utskottets sida. För att säkerställa att det parlamentariska inslaget i en utredning fyller sitt ändamål bör enligt utskottet syftet med det parlamentariska inslaget noga övervägas och därefter bör utifrån syftet ställning tas till utredningsform. Om syftet är att regeringen ska få del av oppositionspartiernas inställning till en viss fråga eller att utarbeta förslag som i förlängningen kan godtas av riksdagen är enligt utskottet typiskt sett en parlamentarisk kommitté mer ändamålsenlig och därför att föredra. Formerna för hur sådana utredningar ska bedrivas får enligt utskottet anses vedertagna. Om det i stället anses mer lämpligt att någon form

6 K OMMITTÉVÄSENDET 2017/18:KU10

av parlamentariskt samråd ska ingå i en utredning bör enligt utskottet närmare övervägas vilka syften samrådet ska ha, i vilka former samrådet ska ske och, för det fall det är aktuellt, hur resultatet av samrådet ska tas om hand och redovisas. I exempelvis kommittédirektiven kan då närmare anges riktlinjerna för samrådets former och hur resultatet av utredningens samråd med företrädare för riksdagspartierna ska redovisas. Mot bakgrund av den utveckling som hade skett att mer frekvent tillsätta utredningar med inslag av olika former av parlamentariskt samråd, kunde det även enligt utskottet finnas skäl att se över bestämmelserna i kommittéförordningen och anvisningarna i Kommittéhandboken.

Val av utredningsform

Våren 2002 granskade konstitutionsutskottet kommittéernas ställning gentemot regeringen (bet. 2001/02:KU20). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att det statliga kommittéväsendet sedan länge har ansetts utgöra ett inslag av grundläggande värde i svensk förvaltningstradition i beredningen av de förslag till lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slag som regeringen lägger fram för riksdagen (s. 202 f.). Utskottet anförde vidare att det är regeringens uppgift att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för regeringens förslag. Det politiska beslut som ligger till grund för att den aktuella utredningsuppgiften bör utföras är enligt utskottet naturligtvis en utgångspunkt i dessa sammanhang. Vidare anfördes att en förutsättning för att kommittéväsendet ska kunna utgöra en grundsten i den svenska förvaltningstraditionen dock är att krav på hög kvalitet och integritet utgör ytterligare utgångspunkter för regeringens bedömning vid val av utredningsform och ett uppdrags utformning. Inom kommittéväsendet bör det enligt utskottet således ges utrymme för att inte bara lägga fram förslag baserade på befintlig kunskap utan att också generera ny kunskap. Utskottet framhöll vidare att det självfallet är viktigt att en dialog upprätthålls mellan en kommitté och det ansvariga departementet, så att det finns en kunskap om hur direktiven uppfattas på respektive håll och i vad mån utredningsuppgiften kan uppfyllas inom ramen för uppdraget. Slutligen framhöll utskottet att det i detta sammanhang dock är av väsentlig betydelse, såväl för den enskilda kommitténs möjlighet att självständigt utföra sitt uppdrag som för kommittéväsendet i stort, att kravet på integritet i kommittéernas arbete iakttas. Utskottet har även granskat regeringens utseende av kommittéordförande (bet. 2004/05:KU20 s. 128 f.). I sitt ställningstagande anförde utskottet inledningsvis att en kommitté kan beskrivas som en myndighet som tillfälligt har bildats för att skaffa fram underlag för ett politiskt ställningstagande. I sitt arbete tar kommittén fram fakta, analyserar dem och lägger fram förslag. Utskottet konstaterade på nytt att det statliga kommittéväsendet sedan länge anses utgöra ett inslag av grundläggande värde i svensk förvaltningstradition i beredningen av de förslag till lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slag

2017/18:KU10 6 K OMMITTÉVÄSENDET

som regeringen lägger fram för riksdagen. Det får anses vara regeringens uppgift att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens förslag. Det politiska beslutet om själva utredningsuppgiften är här en självklar utgångspunkt. Om kommittéväsendet ska vara av grundläggande betydelse är enligt utskottet även krav på hög kvalitet och integritet viktiga utgångspunkter för regeringens bedömning vid val av utredningsform och uppdragets utformning. Vidare anförde utskottet att en grundläggande metod för regeringen att inom denna ram påverka kommittéers arbete är att i direktiven ange riktlinjer för kommittéernas arbete, bl.a. om vilken fråga som ska utredas, avgränsningar av uppdraget och när utredningen ska vara färdig. Utöver direktiven är det enligt utskottet viktigt att en dialog upprätthålls mellan departementet och kommittén för att säkerställa att arbetet bedrivs på ett sådant sätt att utredningen kan väntas komma att fylla sitt ändamål. Utskottet konstaterade vidare att utseende av ordförande och ledamöter är ytterligare en metod för regeringen att påverka hur och med vilken inriktning kommittéer bedriver sitt arbete. Även om det i det aktuella ärendet inte var fråga om statliga tjänster, utan om statliga uppdrag, bör utseendet ske på sakliga grunder, och politisk erfarenhet får anses vara en saklig grund bland flera andra när det i utredningsuppdraget ingår att till regeringen lägga fram förslag som innebär sådana avvägningar mellan olika intressen där politiska värderingar spelar en viktig roll. Våren 2013 granskade utskottet regeringens anlitande av privata företag för utredningsuppdrag (bet. 2012/13:KU20). I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. att det är upp till regeringen att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens förslag och att utskottet utgår från att regeringen tar till vara den expertis som finns hos myndigheterna och använder sig av möjligheten att ge uppdrag till dessa respektive tillsätter kommittéer när så är lämpligt (s. 92). Enligt utskottet är det givetvis angeläget att regeringen och Regeringskansliet vid val av utredningsform beaktar kravet i budgetlagen om god hushållning med statens medel. Därtill kommer att en ordning som låter förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan leda till att de blir allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand (jfr bet. 2008/09:KU10). Detta gäller enligt utskottet självfallet oavsett val av utredningsform. Utskottet granskade under hösten 2015 frågan om samordnare inom olika politikområden (bet. 2015/16:KU10). I ställningstagandet hänvisades inledningsvis till tidigare uttalanden från utskottet om att det får anses vara regeringens uppgift att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens beslut och att det alltså ligger på regeringen att avgöra sådana frågor som utredningsform och att ange riktlinjer för arbetet (s. 81). Det politiska beslut som ligger till grund för att den aktuella utredningsuppgiften bör utföras är enligt utskottet naturligtvis en utgångspunkt i dessa sammanhang. Den aktuella granskningen berörde dock enligt

6 K OMMITTÉVÄSENDET 2017/18:KU10

utskottet en rad frågeställningar av konstitutionellt intresse. Bland annat anförde utskottet att även om det är upp till regeringen att avgöra formen för ett samordningsuppdrag och uppdragets innehåll är det av vikt att berörda myndigheter informeras om beslutade samordningsuppdrag och uppdragens innehåll (s. 82). Vidare framhöll utskottet att det är angeläget att regeringen inför ett beslut om samordningsuppdrag noga överväger frågor om organisationsform, uppdragets innehåll och redovisning, arbetsformer och kontakter, rollfördelningen mellan regeringen, det ansvariga statsrådet, Regeringskansliet och samordnaren samt kravet i budgetlagen om god hushållning med statens medel. Därtill kommer enligt utskottet att det är av vikt att behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter m.fl. inför beslut om samordningsuppdrag.

Kommittéberättelsen

Enligt 9 kap. 9 § riksdagsordningen ska regeringen varje år i en skrivelse till riksdagen redovisa verksamheten inom de kommittéer som tillsatts på grund av regeringens beslut. Regeringens skrivelse, kommittéberättelsen, behandlas av konstitutionsutskottet. Kommittéberättelsen innehåller uppgifter om kommittéernas sammansättning, redogörelser för kommittéernas arbete under den tid berättelsen avser samt uppgifter om kostnaderna för kommittéarbetet och fördelningen mellan kvinnor och män i kommittéerna. Kommittéberättelsen innehåller även sak- och personregister. Regeringens kommittéberättelse behandlades av konstitutionsutskottet senast våren 2017 (bet. 2016/17:KU24). Uppgifterna i kommittéberättelsen avsåg 2016. Under 2016 tillsattes 74 kommittéer och avslutades 74 (s. 5). Motsvarande siffror för 2015 var 74 respektive 99 (bet. 2015/16:KU29 s. 5). Det framgår vidare att de totala utgifterna för kommittéerna under 2016 var drygt 400 miljoner kronor, vilket är en minskning med 100 miljoner kronor i förhållande till den summa som angavs för 2015. I summan ingår utgifter för konsultationer, vilka uppgick till närmare 40 miljoner kronor. Denna summa är en minskning med 40 miljoner kronor i förhållande till den summa som angavs för 2015. Även frågan om innehållet i regeringens kommittéberättelse har behandlats av konstitutionsutskottet. Våren 1996 granskade utskottet särskilda organ för utredning, rådgivning och förvaltning (bet. 1995/96:KU30 s. 21 f.). I sitt ställningstagande framhöll utskottet att regeringen borde överväga vilka principer som ska gälla för kommittéredovisningen i framtiden. Utskottet efterlyste att regeringen i nästa års kommittéberättelse skulle återkomma med en redovisning av de överväganden som gjorts och de åtgärder som vidtagits. Regeringen vidtog ett antal åtgärder med anledning av utskottets uttalande. I skrivelsen med redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen våren 1997 (skr. 1996/97:15) anförde regeringen att frågan om principerna för kommittéredovisningen i framtiden var under övervägande inom Regeringskansliet och att regeringen skulle återkomma till denna i kommande kommittéberättelse. I kommittéberättelsen för 1998 (skr.

2017/18:KU10 6 K OMMITTÉVÄSENDET

1997/98:103) redogjorde regeringen för utskottets uttalande och införde andra principer för redovisningen än de som tillämpats tidigare. Som har redovisats ovan genomförde utskottet under hösten 2015 en granskning av samordnare inom olika politikområden (bet. 2015/16:KU10). När det gällde uppgifter om beslutade samordningsuppdrag och utsedda samordnare konstaterade utskottet att viss information kunde hämtas i regeringens kommittéberättelser och kommittéregistret i Regeringskansliets databas (s. 82). Flera av de samordnare som hade identifierats vid utskottets kartläggning fanns dock inte redovisade i kommittéberättelsen och kommittéregistret. Av svaret från Regeringskansliet framgick också att det inte fanns någon samlad information om de samordnare som inte fanns redovisade i kommittéberättelsen. Enligt utskottet är det viktigt att allmänheten på ett förhållandevis enkelt sätt ska kunna hitta information om beslutade samordningsuppdrag, särskilt som samordnare typiskt sett har i uppdrag att verka utåtriktat genom kontakter med olika delar av samhället. Utskottet ansåg att det var angeläget med en enhetlig översyn av kriterierna för redovisningen i kommittéberättelsen och kommittéregistret. Utskottet förutsatte att regeringen i t.ex. den kommande kommittéberättelsen skulle återkomma med en redovisning av de åtgärder som vidtagits i denna del. Av regeringens kommittéberättelse för 2015 framgår att med anledning av konstitutionsutskottets uttalanden i samband med granskningen av samordnare inom olika politikområden hade det inom Regeringskansliet inletts ett arbete med en översyn av kriterierna för redovisningen i kommittéberättelsen och kommittéregistret och att regeringen avsåg att återkomma till riksdagen i frågan i nästa års kommittéberättelse (skr. 2015/16:103 s. 12). Av regeringens Kommittéberättelse – kommittéernas verksamhet under 2016 framgår att Regeringskansliet, med anledning av konstitutionsutskottets påpekanden, har sett över sina interna rutiner för att få en större enhetlighet när det gäller hur samordnare tillsätts, hur de betecknas och hur de redovisas i kommittéberättelsen och i kommittéregistret (skr. 2016/17:103 s. 11). Enligt regeringen syftar de nya rutinerna bl.a. till att samordnare med ett tydligt och utåtriktat uppdrag bör utföra det som en fristående myndighet. Genom de redovisade åtgärderna kommer samordnare att vara sökbara både i kommittéberättelsen och i kommittéregistret. Som har redovisats ovan genomförde utskottet under hösten 2016 en granskning av det parlamentariska inslaget i utredningsväsendet (bet. 2016/17:KU10). Utskottet noterade att när det gäller uppgifter om tillsatta utredningar med parlamentariskt inslag kunde viss information om utredningarnas sammansättning hämtas i regeringens årliga kommittéberättelse (s. 81). Flera av de parlamentariska referensgrupper som hade identifierats vid utskottets kartläggning fanns dock inte redovisade i kommittéberättelsen. Av svaren från Regeringskansliet framgick också att endast de ledamöter som har utsetts av ansvarigt statsråd fanns redovisade i kommittéberättelsen.

6 K OMMITTÉVÄSENDET 2017/18:KU10

I sitt ställningstagande framhöll utskottet att det är viktigt att det på ett enkelt sätt går att hitta information om att t.ex. en parlamentarisk referensgrupp är knuten till en utredning och vilka som sitter i referensgruppen för riksdagspartierna. Det kan i denna del enligt utskottet inte spela någon roll om det är ett statsråd eller en utredning som har utsett ledamöterna i referensgruppen, utan avgörande är att riksdagens partier är representerade i utredningsarbetet. Utskottet konstaterade att det pågick en översyn av kriterierna för redovisningen i kommittéberättelsen. Även redovisningen av det parlamentariska inslaget i en utredning kunde enligt utskottet med fördel ingå i denna översyn. I den senaste kommittéberättelsen framhöll regeringen att, mot bakgrund av konstitutionsutskottets synpunkter, inkluderas numera i kommittéberättelsen uppgifter om parlamentariska referensgrupper och annat parlamentariskt samråd som följer av kommittédirektiv men inte har förordnats av ett statsråd (skr. 2016/17:103 s. 12). Dessa parlamentariska referensgrupper och annat parlamentariskt samråd anges i aktuella fall i redogörelsen under särskilda rubriker. Vidare avser regeringen att fortlöpande föra in uppgifter om dessa i kommittéregistret. Eftersom de inte har förordnats av ett statsråd ingår de inte i redovisningen av könsfördelningen i statliga kommittéer.

Iakttagelser vid den aktuella kartläggningen

Undersökningens upplägg

En övergripande kartläggning har gjorts för att identifiera de utredningar som regeringen genom kommittédirektiv beslutat att tillsätta under åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 och 2015. För att kunna identifiera de utredningar som tillsatts under den aktuella tidsperioden har en genomgång gjorts av regeringens kommittédirektiv. Kartläggningen har avgränsats på så sätt att med utredningar har avsetts de nya utredningar som regeringen beslutat att tillsätta under de aktuella åren. Det innebär att de tilläggsdirektiv som regeringen har beslutat under åren inte gåtts igenom. Inte heller har de tilläggsdirektiv som de identifierade utredningarna sedermera kan ha fått gåtts igenom. Förutom en genomgång av kommittédirektiven har regeringens kommittéberättelser studerats. Därutöver har i några enstaka fall en översiktlig genomgång gjorts av kommittéregistret på regeringens webbplats och av utredningsbetänkanden. När det gäller de identifierade utredningarna har kommittédirektiven och kommittéberättelserna gåtts igenom översiktligt för att få svar på ett antal frågor. Bland annat har utredningarnas form studerats, dvs. om regeringen valt att tillsätta en särskild utredare eller en kommitté. En annan fråga rör utredarnas och kommittéordförandenas bakgrund. Med begreppet bakgrund har avsetts den titel med vilken en utredare eller en kommittéordförande presenterats i kommittéberättelsen. Därutöver har en utrednings sammansättning i övrigt studerats. I denna del har bl.a. förekomsten av parlamentariskt

2017/18:KU10 6 K OMMITTÉVÄSENDET

inslag noterats. Med begreppet parlamentariskt inslag har avsetts att någon eller några kommittéledamöter, sakkunniga eller experter i kommittéberättelserna angetts som politiker. Med politiker har i denna del avsetts riksdagsledamöter, statsråd och politiska företrädare på regional eller kommunal nivå. Därutöver har i begreppet parlamentariskt inslag även räknats in de utredningar där det ingått någon form av parlamentariskt samråd. Den vanligaste typen av samråd är att en parlamentarisk referensgrupp har varit knuten till en utredning, men även andra former av samråd har identifierats. Med begreppet samråd har avsetts kontakter med bl.a. riksdagsledamöter, företrädare för riksdagspartierna och politiska företrädare på regional eller kommunal nivå. Däremot har en utredares eller en kommittéordförandes bakgrund inte beaktats när det gäller frågan om en utredning har parlamentariskt inslag. I begreppet parlamentariskt inslag har inte heller ingått de utredningar där det enligt uppdraget ingått att samråda med bl.a. en parlamentarisk kommitté utan att kommitténs sammansättning särskilt lyfts fram i direktiven. Vidare har när det gäller en utrednings sammansättning även noterats förekomsten av ledamöter, sakkunniga och experter och dessa personers bakgrund. I denna del har även studerats om, och i så fall på vilket sätt, tjänstemän i Regeringskansliet varit en del av utredningarnas sammansättning. En utredning biträds ofta av en eller flera sekreterare. Dessa personers bakgrund har inte studerats närmare. Det har vidare med kommittédirektiven som underlag gjorts en översiktlig genomgång av utredningsuppdragen. Av intresse i denna del är bl.a. själva uppdraget och dess omfattning. I denna del har studerats utredningarnas uppgifter och arbete. När det gäller uppdragets omfattning har noterats vilket eller vilka ämnesområden som har ingått i uppdraget och om uppdraget rört en begränsad fråga eller om det har rört mer övergripande och omfattande frågor. Det har även studerats om uppdraget eller delar av detta rört EU:s rättsakter och dess genomförande i svensk rätt samt om det i uppdraget ingått att ta fram ny kunskap. En annan fråga av intresse är handlingsfriheten för en utredare eller en kommitté. I denna del har studerats om kommittédirektiven lägger snäva band på en utredares eller en kommittés uppdrag eller om ett uppdrag är vitt utformat och därmed ger en utredare eller en kommitté ett visst handlingsutrymme. Det har vidare noterats om det i kommittédirektiven öppnats upp för en utredare eller en kommitté att ta egna initiativ. Dessutom har studerats om det i direktiven finns uppgifter om vilka kontakter (samråd) som en utredare eller en kommitté ska ta. Slutligen har även studerats om direktiven innehåller en tidsram för arbetet. I denna del har även utredningstiden noterats.

Generella iakttagelser

Utredningsformen och det parlamentariska inslaget Av genomgången framgår att regeringen under den aktuella tidsperioden beslutade om totalt 738 kommittédirektiv och av dessa har 508 direktiv avsett

6 K OMMITTÉVÄSENDET 2017/18:KU10

nya utredningar (särskilda utredare eller kommittéer). Resterande direktiv är med något enstaka undantag tilläggsdirektiv till tidigare tillsatta utredningar. En sammanställning över samtliga utredningar som regeringen genom kommittédirektiv beslutat att tillsätta under den aktuella tidsperioden har upprättats (bilaga 6.1). När det gäller utredningsformen visar genomgången att regeringen under den aktuella tidsperioden framför allt har utsett särskilda utredare. Av de totalt 508 tillsatta utredningarna avsåg 399 (78 procent) utredare och 109 (22 procent) kommittéer (se tabeller nedan). Genomgången visar att den valda utredningsformen har varierat under den aktuella tidsperioden. Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 respektive 2015 utfördes 61, 70, 71, 88, 86 respektive 89 procent av utredningsuppdragen av utredare. Det innebär att utredningar där arbetet har utförts av kommittéer under den aktuella tidsperioden svarade för 39, 30, 29, 12, 14 respektive 11 procent av utredningarna. En annan fråga som har studerats är det parlamentariska inslaget. I denna del kan konstateras att kommittédirektiven ofta innehåller uppgifter om det parlamentariska inslaget. Som exempel kan nämnas att det av direktiven framgår att en kommitté ska ha parlamentarisk sammansättning eller att en parlamentarisk referensgrupp ska knytas till en utredare. Kartläggningen visar emellertid att ett ansvarigt statsråd ibland har valt att, efter det att kommittédirektiven beslutats av regeringen, utse t.ex. en eller flera riksdagsledamöter, f.d. statsråd eller kommunalråd till ledamöter i en kommitté eller sakkunniga i en utredning. Genomgången visar att av totalt 508 utredningar hade 78 (15 procent) någon form av parlamentariskt inslag. Andelen utredningar med parlamentariskt inslag har varierat under den aktuella tidsperioden (se tabeller nedan). Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 respektive 2015 svarade utredningar med parlamentariskt inslag för 30, 21, 16, 6, 10 respektive 16 procent av det totala antalet tillsatta utredningar. När det gäller det parlamentariska inslaget har även kopplingen till utredningsform studerats. I denna del framgår av genomgången att av totalt 399 utsedda utredare hade 13 (3 procent) ett parlamentariskt inslag. Genomgången visar att andelen utredare med parlamentariskt inslag har varierat något under den aktuella tidsperioden (se tabeller nedan). Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 respektive 2015 svarade utredare som biträddes av någon form av parlamentariskt inslag för 3, 3, 0, 1, 3 respektive 11 procent av det totala antalet tillsatta utredare. Det framgår vidare av genomgången att av totalt 109 kommittéer hade 65 (60 procent) ett parlamentariskt inslag. Andelen kommittéer med parlamentariskt inslag har varierat under den aktuella tidsperioden. Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 respektive 2015 svarade kommittéer med parlamentariskt inslag för 73, 61, 58, 38, 58 respektive 62 procent av det totala antalet tillsatta kommittéer. I tabellerna nedan finns en redogörelse för antalet tillsatta utredningar per år. Av tabellerna framgår också fördelningen mellan utredningsform och förekomsten av parlamentariskt inslag.

2017/18:KU10 6 K OMMITTÉVÄSENDET

Tabell 6.1 Utredningar, utredningsform och parlamentariskt inslag

År Nya Utredningsform Parlamentariskt inslag utredningar

Samtliga Särskild Kommitté Ja Nej kommittédir. utredare (ej tilläggsdir.) 1989 56 61 % (34) 39 % (22) 30 % (17) 70 % (39) 1992 92 70 % (64) 30 % (28) 21 % (19) 79 % (73) 1999 91 71 % (65) 29 % (26) 16 % (15) 84 % (76) 2007 108 88 % (95) 12 % (13) 6 % (6) 94 % (102) 2011 87 86 % (75) 14 % (12) 10 % (9) 90 % (78) 2015 74 89 % (66) 11 % (8) 16 % (12) 84 % (62)

Totalt 508 78 % (399) 22 % (109) 15 % (78) 85 % (430)

Tabell 6.2 Särskild utredare – parlamentariskt inslag

År Utredningsform Parlamentariskt inslag särskild utredare

Ja Nej 1989 34 3 % (1) 97 % (33) 1992 64 3 % (2) 97 % (62) 1999 65 0 % (0) 100 % (65) 2007 95 1 % (1) 99 % (94) 2011 75 3 % (2) 97 % (73) 2015 66 11 % (7) 89 % (59)

Totalt 399 3 % (13) 97 % (386)

Tabell 6.3 Kommitté – parlamentariskt inslag

År Utredningsform Parlamentariskt inslag kommitté

Ja Nej 1989 22 73 % (16) 27 % (6) 1992 28 61 % (17) 39 % (11) 1999 26 58 % (15) 42 % (11) 2007 13 38 % (5) 62 % (8) 2011 12 58 % (7) 42 % (5) 2015 8 62 % (5) 38 % (3)

Totalt 109 60 % (65) 40 % (44)

Som konstitutionsutskottet noterat i en tidigare granskning visar också genomgången att kommittéer med parlamentarisk sammansättning under senare år ofta har ersatts av utredare som biträtts av parlamentariska referensgrupper (se tabeller ovan). Av de totalt 508 tillsatta utredningarna avsåg 13 (3 procent) utredare som biträddes av någon form av parlamentariskt inslag och

65 (13 procent) kommittéer med parlamentariskt inslag. Genomgången visar att andelen utredare med parlamentariskt inslag har varierat något under den aktuella tidsperioden. Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 respektive 2015 svarade utredare som biträddes av någon form av parlamentariskt inslag för 2,

6 K OMMITTÉVÄSENDET 2017/18:KU10

2, 0, 1, 2 respektive 9 procent av det totala antalet tillsatta utredningar. Andelen kommittéer med parlamentariskt inslag har varierat under den aktuella tidsperioden. Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 respektive 2015 svarade kommittéer med parlamentariskt inslag för 29, 18, 16, 5, 8 respektive 7 procent av det totala antalet tillsatta utredningar. Utredningsuppdraget och dess innehåll När det gäller utredningarnas uppgifter och arbete har tre olika typer av uppdrag identifierats (se tabell nedan). En stor del av utredningarna har haft ett s.k. traditionellt utredningsuppdrag. Med detta har avsetts att det i uppdraget ingått att ta fram fakta, analysera dem och lägga fram förslag. Genomgången visar emellertid att innehållet i denna typ av uppdrag har varierat. När det gäller vissa utredningar har det ingått i uppdraget att utifrån visst angivet material, t.ex. en rättsakt från EU, ett riksdagsbeslut, en proposition eller en rapport, göra analyser och lägga fram förslag. Det kan också vara så att det i ett uppdrag inte har ingått att lämna några förslag utan endast att analysera ett visst material eller vissa frågeställningar. Andra utredningar har enbart haft i uppdrag att ta fram och redovisa ett visst material. Dessutom har det i vissa uppdrag även ingått att bedriva viss utåtriktad verksamhet. Som exempel kan nämnas att sprida information. I undantagsfall har det även ingått i ett uppdrag att hantera olika stödformer. Några enstaka av de identifierade utredningarna har haft ett rådgivande uppdrag. Denna typ av uppdrag skiljer sig från det traditionella utredningsuppdraget på så sätt att det i uppdraget endast har ingått att bistå regeringen i en konkret fråga. Som exempel kan nämnas en expertgrupp som har haft i uppdrag att yttra sig till regeringen i en viss fråga inför ett regeringsbeslut. Slutligen har ett begränsat antal utredningar haft i uppdrag att enbart bedriva viss operativ verksamhet. Som exempel kan nämnas att avveckla en myndighet, att sprida information och att anordna olika arrangemang. Genomgången visar att merparten av de identifierade utredningarna har haft någon form av traditionellt utredningsuppdrag. Av de totalt 508 utredningarna har 472 (93 procent) haft traditionella uppdrag. Genomgången visar att andelen utredningar med denna uppdragsform endast har varierat något under den aktuella tidsperioden (se tabell nedan). Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 respektive 2015 hade 93, 84, 93, 95, 97 respektive 97 procent av utredningarna någon form av traditionellt utredningsuppdrag. I tabellen nedan finns en redogörelse för fördelningen mellan de olika utredningsuppdragen.

2017/18:KU10 6 K OMMITTÉVÄSENDET

Tabell 6.4 Utredningar – utredningsuppdraget

År Nya Utredningsuppdraget utredningar

Traditionellt Rådgivande Operativt 1989 56 93 % (52) 2 % (1) 5 % (3) 1992 92 84 % (77) 3 % (3) 13 % (12) 1999 91 93 % (84) 3 % (3) 4 % (4) 2007 108 95 % (103) 1 % (1) 4 % (4) 2011 87 97 % (84) 1 % (1) 2 % (2) 2015 74 97 % (72) 1,5 % (1) 1,5 % (1)

Totalt 508 93 % (472) 2 % (10) 5 % (26)

En annan fråga som har studerats är vilka frågor en utredning haft att utreda. I denna del kan konstateras att de identifierade utredningarna har haft att utreda en rad olika ämnesområden (se bilaga 6.1). Det finns ingen tydlig gränsdragning mellan de uppdrag som har rört förhållandevis begränsade ämnesområden och de som varit av mer omfattande slag. Det innebär att det krävs en närmare analys av kommittédirektiven för att kunna dela upp de identifierade utredningarna i grupper utifrån ämnesområden. En slutsats som emellertid kan dras av genomgången är att en stor del av uppdragen har rört förhållandevis begränsade frågor. Dessa uppdrag uppvisar emellertid stor variation när det gäller ämnen, frågeställningar och omfattning. Som exempel på ämnesområden kan nämnas frågor om kommunerna, medierna, statens budget, kollektivtrafiken och spelmarknaden. Hit hör även frågor som rör begränsade delar av t.ex. skatteområdet, skolväsendet, sjukvården och rättsväsendet samt olika myndighetsfrågor. Andra utredningar har rört mer omfattande frågor. Som exempel kan nämnas övergripande frågor inom skilda politikområden, såsom energin, folkhälso- och sjukvården, försvaret, landsbygden, migrationen, miljön och klimatet, rättsväsendet, skatter, skolan och socialförsäkringssystemet. I denna del kan även nämnas översyn av komplexa och omfattande lagstiftningsprodukter. Som exempel kan nämnas lagstiftningen på miljöområdet. Genomgången visar inte någon tydlig koppling mellan vald utredningsform och ämnesområden. I denna del har dock noterats att flera av de identifierade kommittéerna med hel eller delvis parlamentarisk sammansättning har haft i uppdrag att utreda övergripande och omfattande frågor inom skilda politikområden. Som exempel kan nämnas energin, miljön och klimatet, migrationen och skolan. Genomgången visar emellertid även att andra kommittéer med parlamentarisk sammansättning har haft att utreda mer begränsade frågor. När det gäller de mer begränsade frågorna visar genomgången att vissa ämnen ofta har utretts av parlamentariska kommittéer eller av utredare som biträtts av parlamentariska referensgrupper. Som exempel kan nämnas frågor om grundlagarna, mänskliga rättigheter, valförfarandet, statens budget och medierna. En annan fråga som har studerats är om ett uppdrag eller delar av det rört EU:s rättsakter och dessas genomförande i svensk rätt. Genomgången visar att

6 K OMMITTÉVÄSENDET 2017/18:KU10

förhållandevis få av de identifierade utredningsuppdragen har rört genomförande av EU:s rättsakter. Av de totalt 508 utredningarna har 32 (7 procent) rört genomförande av EU:s rättsakter. Genomgången visar ingen större variation under den aktuella tidsperioden (se tabell nedan). Åren 1992, 1999, 2007, 2011 respektive 2015 rörde 9, 6, 5, 8 respektive 10 procent av utredningarnas uppdrag genomförande av EU:s rättsakter. I denna del ska dock nämnas att det av en rad kommittédirektiv framgår att EU-rätten ska beaktas på olika sätt och att det ofta har rört EU:s statsstödsregler. I tabellen nedan finns en redogörelse för i vilken omfattning de identifierade utredningsuppdragen har rört genomförande av EU:s rättsakter.

Tabell 6.5 Utredningar – genomförande av EU:s rättsakter

1

År Nya utredningar Genomförande av EU:s rättsakter

Ja Nej 1992 92 9 % (8) 91 % (84) 1999 91 6 % (5) 94 % (86) 2007 108 5 % (5) 95 % (103) 2011 87 8 % (7) 92 % (80) 2015 74 10 % (7) 90 % (67)

Totalt 452 7 % (32) 93 % (420)

1 I tabellen har 1989 inte tagits med eftersom frågan om genomförande av EU:s rättsakter inte var aktuell vid denna tidpunkt. När det gäller frågan om det i ett utredningsuppdrag har ingått att ta fram ny kunskap visar genomgången att merparten av de identifierade utredningarna haft i uppdrag att på olika sätt hantera befintlig fakta. Ibland har det uttryckligen i kommittédirektiven angetts att en utredning ska beakta forskningen inom ett visst område. I regel har det dock rört sig om befintlig fakta, och endast i undantagsfall har det ingått i ett uppdrag att bedriva forskningsverksamhet. Dock ska i denna del framhållas att gränsdragningen mellan befintlig och ny kunskap inte är helt tydlig. Som exempel kan nämnas en grupp professorer som har haft i uppdrag att analysera och dra slutsatser av befintlig forskning inom ett visst område. En översiktlig genomgång av de identifierade kommittédirektiven visar emellertid att det i merparten av utredningsuppdragen endast har ingått att ta fram och analysera befintlig fakta. Utredningsuppdragets utformning När det gäller de identifierade utredningarna har även utredarnas och kommittéernas handlingsfrihet studerats. Genomgången visar att det i samtliga kommittédirektiv har funnits en ram för uppdraget och att handlingsutrymmet för en utredare eller en kommitté varierat inom den angivna ramen. Ibland har utformningen av direktiven varit ganska vid och därmed gett ett större handlingsutrymme för en utredare eller en kommitté när det gäller t.ex. arbetets bedrivande, vilka frågeställningar som ska beaktas och resultatet av uppdraget. När det gäller andra utredningar har vissa delar av uppdraget varit mer vida än andra. Som exempel kan nämnas att det av direktiven tydligt har framgått hur arbetet ska bedrivas och vilka frågeställningar som ska beaktas

2017/18:KU10 6 K OMMITTÉVÄSENDET

men att det överlämnats till utredaren eller kommittén att ta ställning till behovet av ändringar och förslag. I andra kommittédirektiv har handlingsutrymmet för utredaren eller kommittén varit mer begränsat. Det kan gälla arbetets bedrivande, de frågeställningar som ska beaktas eller resultatet av uppdraget. Utgångspunkten för ett uppdrag kan t.ex. vara ett riksdagsbeslut, en proposition eller en rättsakt från EU. Det kan också vara så att det av direktiven tydligt framgår vilket resultat som ska presenteras men att det överlämnas till en utredare eller en kommitté att redovisa på vilka olika sätt det önskade resultatet kan nås. Dessutom kan det vara så att ett utredningsuppdrag rör en rad frågor och att handlingsfriheten varierar mellan de olika frågorna. En närmare uppdelning av identifierade utredningar utifrån redovisade variationer av handlingsutrymmet kräver en närmare genomgång av kommittédirektiven. Den gjorda genomgången visar emellertid att under hela den aktuella tidsperioden har förhållandevis få utredningar haft helt öppna och generellt utformade direktiv. Dessutom visar genomgången inte på någon tydlig koppling mellan handlingsutrymmet och utredningsformen. Dock verkar en kommitté med hel eller delvis parlamentarisk sammansättning ofta ha haft ett visst handlingsutrymme. Detta handlingsutrymme synes också ha varit mer omfattande om uppdraget rört övergripande frågor inom ett visst politikområde. Som redovisats ovan har även studerats om det i kommittédirektiven öppnats upp för en utredare eller en kommitté att ta egna initiativ. Genomgången visar att en utredare eller en kommitté ibland har getts en sådan initiativrätt. I samtliga fall har det handlat om att en utredare eller en kommitté har varit fri att även utreda andra närliggande frågor än de som uttryckligen angetts i direktiven. Genomgången visar att av de totalt 508 utredningarna har 85 (17 procent) fått ta egna initiativ. Denna initiativrätt har inte varierat nämnvärt under den aktuella tidsperioden (se tabell nedan). Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 respektive 2015 fick 16, 14, 14, 18, 21 respektive 16 procent av utredarna och kommittéerna ta egna initiativ. I tabellen nedan finns en redogörelse för i vilken omfattning det i identifierade utredningars uppdrag har ingått att ta egna initiativ.

Tabell 6.6 Utredningar – egna initiativ

År Nya utredningar Egna initiativ

Ja Nej 1989 56 16 % (9) 84 % (47) 1992 92 14 % (13) 86 % (79) 1999 91 14 % (13) 86 % (78) 2007 108 18 % (20) 82 % (88) 2011 87 21 % (18) 79 % (69) 2015 74 16 % (12) 84 % (62)

Totalt 508 17 % (85) 83 % (423)

I direktiven finns förutom riktlinjerna för en utrednings arbete även i regel uppgifter om bl.a. kontakter och samråd. Genomgången visar att av merparten

6 K OMMITTÉVÄSENDET 2017/18:KU10

av de genomgångna kommittédirektiven har det framgått vilken eller vilka aktörer en utredare eller en kommitté ska samråda med. En utrednings sammansättning Som har redovisats tidigare har även de identifierade utredarnas och kommittéordförandenas bakgrund studerats. En persons bakgrund kan anges olika över tiden och i olika sammanhang. I den aktuella granskningen har emellertid med en utredares eller en kommittéordförandes bakgrund avsetts den titel med vilken personen i fråga presenterats i kommittéberättelsen. Bland annat har studerats i vilken omfattning utredarna och kommittéordförandena har haft politisk bakgrund. Med politisk bakgrund har i denna del avsetts en person som i kommittéberättelsen har titeln riksdagsledamot, f.d. riksdagsledamot, f.d. statsråd, landstingsråd, f.d. landstingsråd, kommunalråd, f.d. kommunalråd, statssekreterare eller f.d. statssekreterare. Genomgången visar att av totalt 399 utredare respektive 109 kommittéordförande har 11 respektive 26 procent haft politisk bakgrund. Andelen utredare med politisk bakgrund har varierat något under den aktuella tidsperioden (se tabell nedan). Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 respektive 2015 svarade denna grupp för 3, 11, 16, 10, 11 respektive 15 procent av det totala antalet tillsatta utredare. Även andelen kommittéordförande med politisk bakgrund har varierat något under den aktuella tidsperioden. Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 respektive 2015 svarade kommittéordförande med politisk bakgrund för 18, 37, 24, 23, 25 respektive 14 procent av det totala antalet tillsatta ordförande. Det har även studerats i vilken omfattning kommittéerna bestått av ledamöter med politisk bakgrund. I denna del visar genomgången att av totalt 109 kommittéer har 62 procent haft ledamöter med politisk bakgrund. Andelen kommittéer vilkas ledamöter har haft politisk bakgrund har varierat något under den aktuella tidsperioden (se tabell nedan). Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 respektive 2015 svarade sådana kommittéer för 73, 65, 58, 50, 50 respektive 57 procent av det totala antalet tillsatta kommittéer. I tabellerna nedan finns en redogörelse för i vilken omfattning utredare respektive kommittéordförande och ledamöter har haft politisk bakgrund.

2017/18:KU10 6 K OMMITTÉVÄSENDET

Tabell 6.7 Särskild utredare – politisk bakgrund

År Utredningsform Utredarens bakgrund särskild utredare

Politiker Inte politiker 1989 34 3 % (1) 97 % (33) 1 1992 64 11 % (7) 88 % (54) 2 1999 65 16 % (10) 84 % (54) 3 2007 95 10 % (9) 90 % (85) 4 2011 75 11 % (8) 89 (66) 2015 66 15 % (10) 85 % (56)

Totalt 399 11 % (45) 89 % (348)

1 När det gäller tre av de identifierade utredningarna saknas i aktuella kommittéberättelser uppgift om utredarens titel. 2 När det gäller en av de identifierade utredningarna saknas i aktuella kommittéberättelser uppgift om utredarens titel. 3 När det gäller en av de identifierade utredningarna saknas i aktuella kommittéberättelser uppgift om utredarens titel. 4 När det gäller en av de identifierade utredningarna saknas i aktuella kommittéberättelser uppgift om utredarens titel.

Tabell 6.8 Kommitté – politisk bakgrund

År Utredningsform Kommitténs ordförande Kommitténs ledamöter kommitté

Politiker Inte politiker Politiker Inte politiker 1989 22 18 % (4) 82 % (18) 73 % (16) 27 % (6) 1 1992 28 37 % (10) 63 % (17) 65 % (17) 35 % (9) 2 1999 26 24 % (6) 76 % (19) 58 % (15) 42 % (11) 3 2007 13 23 % (3) 77 % (10) 50 % (4) 50 % (4) 4 2011 12 25 % (3) 75 % (9) 50 % (5) 50 % (5) 5 2015 8 14 % (1) 86 % (6) 57 % (4) 43 % (3)

Totalt 109 26% (27) 74 % (79) 62 % (61) 38 % (38)

1 När det gäller en respektive två av de identifierade utredningarna saknas i aktuella kommittéberättelser uppgift om ordförandens titel respektive ledamöternas titlar. 2 När det gäller en av de identifierade kommittéerna har det inte utsetts någon ordförande. 3 När det gäller fyra av de identifierade utredningarna saknas i aktuella kommittéberättelser uppgift om ledamöternas titlar, och när det gäller en av de identifierade utredningarna har det inte utsetts några ledamöter. 4 När det gäller en av de identifierade utredningarna saknas i aktuella kommittéberättelser uppgift om ledamöternas titlar, och när det gäller en av de identifierade utredningarna har det inte utsetts några ledamöter. 5 När det gäller en av de identifierade utredningarna har det inte utsetts någon ordförande, och när det gäller en annan identifierad utredning har det inte utsetts några ledamöter.

Det har även gjorts en genomgång av samtliga utredares och kommittéordförandes bakgrund utifrån olika yrkeskategorier. I denna del kan konstateras att bakgrunden har varierat. Som har redovisats ovan har några av de identifierade utredarna och kommittéordförandena haft politisk bakgrund. Genomgången visar att av totalt

508 utredare och kommittéordförande hade 72 (14 procent) politisk bakgrund. Andelen utredare och ordförande med politisk bakgrund har varierat något under den aktuella tidsperioden (se tabell nedan). Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 respektive 2015 svarade utredare eller kommittéordförande med politisk bakgrund för 9, 19, 18, 11, 13 respektive 15 procent av det totala

6 K OMMITTÉVÄSENDET 2017/18:KU10

antalet utsedda utredare och kommittéordförande. I denna del har noterats att under 1989, 1992 och 1999 utsågs en handfull tjänstgörande statssekreterare till utredare eller kommittéordförande. Genomgången visar att även tjänstemän i Regeringskansliet har utsetts till utredare eller kommittéordförande. Inte någon av dessa har varit en politiskt tillsatt tjänsteman. Av genomgången framgår vidare att av totalt 508 utredare och kommittéordförande var 23 (5 procent) tjänstemän eller f.d. tjänstemän i Regeringskansliet. Andelen utredare och ordförande som varit tjänstemän i Regeringskansliet har inte varierat nämnvärt under den aktuella tidsperioden (se tabell nedan). Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 respektive 2015 svarade denna grupp för 5, 2, 4, 6, 8 respektive 3 procent av det totala antalet utsedda utredare och kommittéordförande. En annan yrkesgrupp som har utsetts till utredare eller kommittéordförande under den aktuella tidsperioden är ambassadörer. Genomgången visar att av totalt 508 utredare och kommittéordförande var 7 (1 procent) ambassadörer eller f.d. ambassadörer. Andelen utredare och ordförande med bakgrund som ambassadör har inte varierat nämnvärt under den aktuella tidsperioden (se tabell nedan). Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 respektive 2015 svarade denna grupp för 2, 2, 2, 1, 0 respektive 1 procent av det totala antalet utsedda utredare och kommittéordförande. Genomgången visar att även landshövdingar eller f.d. landshövdingar har utsetts till utredare eller kommittéordförande. Flera av dessa personer har tidigare varit politiskt aktiva som t.ex. statsråd eller riksdagsledamöter. Av genomgången framgår att av totalt 508 utredare och kommittéordförande var 26 (5 procent) landshövdingar eller f.d. landshövdingar. Andelen utredare och ordförande med bakgrund som landshövding har inte varierat nämnvärt under den aktuella tidsperioden (se tabell nedan). Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 respektive 2015 svarade denna grupp för 3, 9, 4, 2, 6 respektive 8 procent av det totala antalet utsedda utredare och kommittéordförande. Av genomgången framgår vidare att en ganska stor andel av de utredare eller ordförande som utsetts under den aktuella tidsperioden har varit jurister och att en majoritet av juristerna har varit domare. Genomgången visar att av totalt 508 utredare och kommittéordförande var 135 (27 procent) jurister eller f.d. jurister. Andelen utredare och ordförande med bakgrund som jurist har varierat under den aktuella tidsperioden och ökat under 2007, 2011 och 2015 (se tabell nedan). Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 respektive 2015 svarade denna grupp för 27, 18, 19, 31, 36 respektive 32 procent av det totala antalet utsedda utredare och kommittéordförande. Genomgången visar att även akademiker har utsetts till utredare eller ordförande. Ofta har det rört sig om professorer och docenter inom olika områden. Genomgången visar att av totalt 508 utredare och kommittéordförande var 41 (8 procent) akademiker eller f.d. akademiker. Andelen utredare och ordförande med bakgrund som akademiker har varierat något under den aktuella tidsperioden (se tabell nedan). Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 respektive

2017/18:KU10 6 K OMMITTÉVÄSENDET

2015 svarade denna grupp för 9, 9, 4, 7, 7 respektive 14 procent av det totala antalet utsedda utredare och kommittéordförande. En rad utredare och ordförande har skiftande bakgrund, och de har sammanförts under begreppet Övrig. Till denna kategori hör bl.a. generaldirektörer. Andra yrkeskategorier är tjänstemän vid myndigheter, konsulter och företrädare för organisationer och näringslivet. Andra yrkeskategorier som har tagits upp i denna grupp är företrädare för skolväsendet, universiteten och högskolorna, vårdpersonal, författare och journalister. Det framgår vidare av genomgången att av totalt 508 utredare och kommittéordförande hörde 195 (40 procent) till gruppen Övrig. Andelen utredare och ordförande med bakgrund i nämnda grupp har varierat under den aktuella tidsperioden och minskat under 2011 och 2015 (se tabell nedan). Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 respektive 2015 svarade denna grupp för 45, 40, 49, 42, 30 respektive 27 procent av det totala antalet utsedda utredare och kommittéordförande. Genomgången visar att en förhållandevis stor andel av utredarna och ordförandena i denna grupp har varit generaldirektörer eller f.d. generaldirektörer. I tabellen nedan finns en redogörelse för utredarnas och kommittéordförandenas bakgrund.

Tabell 6.9 Särskild utredare och kommittéordförande – bakgrund

År Tillsatta Utredarens och kommittéordförandens bakgrund nya utredningar

Politiker Tjänsteman Ambassadör Lands- Jurist Akademiker Övrig i Regerings- hövding 1 kansliet 1989 56 9 % (5) 5 % (3) 2 % (1) 3 % (2) 27 % (15) 9 % (5) 45 % (25) 2 1992 92 19 % (17) 2 % (2) 2 % (2) 9 % (8) 18 % (16) 9 % (8) 40 % (35) 3 1999 91 18 % (16) 3,5 % (3) 2,5 % (2) 3,5 % (3) 19 % (17) 4,5 % (4) 49 % (44) 4 2007 108 11 % (12) 6 % (6) 1 % (1) 2 % (2) 31 % (33) 7 % (8) 42 % (45) 5 2011 87 13 % (11) 8 % (7) 0 % (0) 6 % (5) 36 % (31) 7 % (6) 30 % (26) 6 2015 74 15 % (11) 3 % (2) 1 % (1) 8 % (6) 32 % (23) 14 % (10) 27 % (20)

Totalt 508 14 % (72) 5 % (23) 1 % (7) 5 % (26) 27 % (135) 8 % (41) 40 % (195)

1 I något enstaka fall anges i kommittéberättelsen utredaren som f.d. tjänsteman i Regeringskansliet. 2 När det gäller fyra av de identifierade utredningarna saknas i aktuella kommittéberättelser uppgifter om utredarnas eller ordförandenas bakgrund. 3 När det gäller en av de identifierade utredningarna har ingen utredare utsetts, och när det gäller en annan utredning saknas i aktuella kommittéberättelser uppgifter om utredarens bakgrund. 4 När det gäller en av de identifierade utredningarna framgår inte utredarens titel av aktuella kommittéberättelser. 5 När det gäller en av de identifierade utredningarna framgår inte utredarens titel av aktuella kommittéberättelser. 6 När det gäller en av de identifierade utredningarna har ingen kommittéordförande utsetts. Genomgången visar att utredare framför allt har biträtts av experter. Av totalt 399 utredare biträddes 80 procent av dessa av experter medan 39 procent av utredarna biträddes av sakkunniga. Andelen utredare som biträtts av sakkunniga och experter har inte varierat nämnvärt under den aktuella perioden (se tabell nedan). Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 och 2015 svarade utredare som biträddes av sakkunniga för 38, 44, 40, 37, 33 respektive 44 procent av

6 K OMMITTÉVÄSENDET 2017/18:KU10

utsedda utredare. Samma period svarade utredare som biträddes av experter för 82, 77, 75, 78, 84 respektive 85 procent av utsedda utredare. I denna del ska nämnas att flera av de identifierade utredarna har biträtts av såväl sakkunniga som experter. Andra utredare har varken biträtts av sakkunniga eller experter. När det gäller kommittéer som har biträtts av sakkunniga och experter visar genomgången att av totalt 109 kommittéer har 50 procent biträtts av sakkunniga och 68 procent biträtts av experter. Andelen kommittéer som biträtts av sakkunniga och experter har varierat under den aktuella perioden (se tabell nedan). Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 och 2015 svarade kommittéer som biträddes av sakkunniga för 50, 70, 62, 38, 17 respektive 12 procent av kommittéerna. Samma period svarade kommittéer som biträddes av experter för 77, 70, 69, 54, 67 respektive 62 procent av utsedda kommittéer. Även i denna del ska nämnas att flera av de identifierade kommittéerna har biträtts av såväl sakkunniga som experter. Andra kommittéer har varken biträtts av sakkunniga eller experter. Av genomgången framgår vidare att de sakkunnigas och experternas bakgrund har varierat. Under hela den aktuella tidsperioden har tjänstemän i Regeringskansliet i egenskap av sakkunniga eller experter biträtt utredningar. Omfattningen av tjänstemän i Regeringskansliet i utredningarna har emellertid varierat något genom åren, och under 2000-talet verkar andelen sådana tjänstemän i utredningar ha ökat. Därtill kommer att i de fall sakkunniga har utsetts för att biträda en utredare eller en kommitté har ofta merparten eller samtliga av dessa sakkunniga varit tjänstemän i Regeringskansliet. Övriga personer som har utsetts för att biträda en utredare eller en kommitté har blandad bakgrund. Som exempel kan nämnas företrädare för myndigheter, organisationer och näringslivet, jurister (t.ex. domare, åklagare och advokater) och akademiker (professorer och docenter). Av tabellerna nedan framgår i vilken omfattning utredare och kommittéer har biträtts av sakkunniga och experter.

Tabell 6.10 Särskild utredare – sakkunniga och experter

År Utredningsform Sakkunniga Experter särskild utredare

Ja Nej Ja Nej 1989 34 38 % (13) 62 % (21) 82 % (28) 18 % (6) 1 1992 64 44 % (27) 56 % (34) 77 % (47) 23 % (14) 1999 65 40 % (26) 60 % (39) 75 % (49) 25 % (16) 2007 95 37 % (35) 63 % (60) 78 % (74) 22 % (21) 2011 75 33 % (25) 67 % (50) 84 % (63) 16 % (12) 2015 66 44 % (29) 56 % (37) 85 % (56) 15 % (10)

Totalt 399 39 % (155) 61 % (241) 80 % (317) 20 % (79)

1 När det gäller tre av de identifierade utredningarna saknas i aktuella kommittéberättelser uppgifter om utredningarnas sammansättning.

2017/18:KU10 6 K OMMITTÉVÄSENDET

Tabell 6.11 Kommitté – sakkunniga och experter

År Utredningsform Sakkunniga Experter kommitté

Ja Nej Ja Nej 1989 22 50 % (11) 50 % (11) 77 % (17) 23 % (5) 1 1992 28 70 % (19) 30 % (8) 70 % (19) 30 % (8) 1999 26 62 % (16) 38 % (10) 69 % (18) 31 % (8) 2007 13 38 % (5) 62 % (8) 54 % (7) 46 % (6) 2011 12 17 % (2) 83 % (10) 67 % (8) 33 % (4) 2015 8 12 % (1) 88 % (7) 62 % (5) 38 % (3)

2

Totalt 109 50 % (54) 50 % (54) 68 % (74) 32 % (34)

1 När det gäller en av de identifierade utredningarna saknas i aktuella kommittéberättelser uppgifter om utredningens sammansättning. Det framgår vidare av genomgången att redovisningen i kommittéberättelserna av utredningarnas sammansättning har varierat under den aktuella tidsperioden. Åren 1989, 1992 och 1999 angavs i kommittéberättelsen i regel alltid utredarnas, kommittéordförandenas, kommittéledamöternas, de sakkunnigas och experternas titlar. Under 2000-talet har en förändring skett i kommittéberättelserna (se bilaga 6.1). Genomgången visar att uppgifter om en utredares eller en kommittéordförandens titel ibland saknas i kommittéberättelsen. Det kan också vara så att titlarna på de personer som har biträtt en utredning inte framgår av kommittéberättelsen. Genomgången visar även att redovisningen i kommittéberättelserna av utredningarnas sammansättning varierar mellan departementen. Några departement (bl.a. Försvarsdepartementet, Justitiedepartementet, Kulturdepartementet och Utrikesdepartementet) redovisar i regel alltjämt utredarnas, kommittéordförandenas, kommittéledamöternas, de sakkunnigas och experternas titlar i kommittéberättelsen. När det gäller andra departement (bl.a. Socialdepartementet och Utbildningsdepartementet) varierar det vilka uppgifter som redovisas i kommittéberättelsen. Några departement (bl.a. Näringsdepartementet) redovisar i regel inte utredarens eller kommittéordförandens titel, medan titlarna på övriga personer (ledamöter, sakkunniga och experter) framgår av kommittéberättelsen. Ett departement (Finansdepartementet) utelämnar i regel alltid titlarna på samtliga de personer som ingår i en utredning. Utredningstiden En annan fråga som har studerats närmare är utredningstiden. Av genomgången framgår att i nästan samtliga kommittédirektiv har angetts när en utredning ska redovisa sitt uppdrag. Av ett antal kommittédirektiv från 1989, 1992 och 1999 framgår emellertid inte när utredningarna ska redovisa sina uppdrag.

6 K OMMITTÉVÄSENDET 2017/18:KU10

7 Genomgången visar att för totalt 504 utredningar uppgick den genomsnittliga utredningstiden till ca 15 månader. Den genomsnittliga utredningstiden har varierat något under den aktuella tidsperioden (se tabell nedan). Åren 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 och 2015 uppgick den till ca 17, 13, 16, 14, 15 respektive 16 månader. Förutom den genomsnittliga utredningstiden har även utredningstiderna delats in i tidsperioder. I denna del har tre perioder studerats: 1–12 månader, 13–24 månader och en utredningstid som överstiger 2 år. Genomgången visar en ganska jämn fördelning mellan tidsperioderna 1–12 månader och 13– 24 månader under den aktuella tidsperioden (se tabell nedan). Dock ökade utredningar med en utredningstid inom spannet 13–24 månader 2015. Bortsett från 1989 har förhållandevis få utredningar haft en utredningstid som varit längre än två år. I tabellen nedan finns en redogörelse för utredningstiden.

Tabell 6.12 Utredningar – utredningstid

År Nya Genomsnittlig Utredningstid utredningar utredningstid

1–12 månader 13–24 25 månader – (max ett år) månader (överstigande (max två år) två år) 1989 56 17 månader 38 % (21) 39 % (22) 23 % (13) 1 1992 92 13 månader 56 % (49) 36 % (32) 8 % (7) 1999 91 16 månader 46 % (42) 42 % (38) 12 % (11) 2007 108 14 månader 50 % (54) 44 % (48) 6 % (6) 2011 87 15 månader 46 % (40) 46 % (40) 8 % (7) 2015 74 16 månader 27 % (20) 66 % (49) 7 % (5)

Totalt 508 15 månader 45 % (226) 45 % (229) 10 % (49)

1 När det gäller fyra av de identifierade utredningarna saknas i aktuella kommittéberättelser uppgift om utredningstiden.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnade Regeringskansliet den 12 oktober 2017 en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga 6.2). Av promemorian framgår bl.a. att det är många faktorer som påverkar valet av utredningsform. Förutom att låta en särskild utredare eller en kommitté utreda en fråga kan enligt promemorian ett uppdrag till en myndighet eller en s.k. bokstavsutredare aktualiseras. Det framhålls att varje utredningssituation måste bedömas utifrån sina förutsättningar, att frågan om formen för utredningen därför avgörs från fall till fall och att utredningens uppdrag (ämnesområde) liksom uppdragets karaktär, dvs. vad man vill uppnå med utredningen, i detta sammanhang kan vara av betydelse. Vidare framgår av

7 När det gäller fyra av de identifierade utredningarna saknas i aktuella kommittéberättelser uppgift om utredningstiden.

2017/18:KU10 6 K OMMITTÉVÄSENDET

promemorian att det normalt inte finns någon dokumentation som i efterhand kan belysa vilka överväganden som varit avgörande för valet av utredningsform. En parlamentariskt sammansatt kommitté väljs enligt promemorian ofta i frågor där det redan från början bedöms vara viktigt att nå en bred politisk enighet. Genom att ha ett parlamentariskt inslag i en utredning kan man enligt promemorian på ett tidigt stadium ge den parlamentariska oppositionen tillfälle att komma in i reformarbetet. I dessa situationer kan en parlamentarisk kommitté väljas. Det förekommer också att uppdraget i sådana situationer lämnas till en särskild utredare som då förses med en parlamentarisk referensgrupp. Därutöver framgår av promemorian att om den fråga som ska utredas är avgränsad och av mer teknisk karaktär lämpar det sig ofta bättre med en särskild utredare. Även i de fall regeringen på förhand vet att den saknar parlamentariskt stöd för ett visst förslag, kan det ha ett värde att låta en specialist utreda frågan i ett vidare perspektiv och därigenom få den allsidigt belyst. Utredningens förslag kan sedan ligga till grund för fortsatta politiska diskussioner i frågan utanför utredningens form, vilket kan leda fram till ett förslag som kan godtas av en majoritet av riksdagen. Det framhålls i promemorian att det inte är möjligt att i efterhand avgöra i vad mån den parlamentariska sammansättningen i riksdagen har vägts in vid valet av utredningsform. I promemorian konstateras att det inte finns någon tydlig koppling mellan vald utredningsform eller en utrednings uppdrag (ämnesområde) och en utrednings handlingsutrymme samt att handlingsutrymmet främst styrs av uppdragets karaktär. I de fall det finns anledning att välja en parlamentarisk kommitté som ett forum för kompromisser och samförstånd i politiska frågor finns det enligt promemorian ofta skäl för ett större handlingsutrymme. Utskottet har även ställt frågor om utredarens och kommittéordförandens bakgrund. I promemorian anges att politisk erfarenhet kan vara en fördel när det ingår i uppdraget att lägga fram förslag som innebär sådana avvägningar mellan olika intressen där politiska värderingar spelar en viktig roll. I sådana fall kan även sakkunskap inom det område som ska utredas ha betydelse. För uppdrag av mer teknisk karaktär är det enligt promemorian ofta av avgörande betydelse att den särskilda utredaren eller kommittéordföranden har goda kunskaper inom det aktuella området. Det framhålls i promemorian att det inte är möjligt att i efterhand avgöra i vad mån den parlamentariska sammansättningen i riksdagen har vägts in vid utseende av utredare eller kommittéordförande. Av promemorian framgår vidare att vilken bakgrund som en utredare eller en kommittéordförande bör ha beror på uppdraget och att det avgörande är att vederbörande har en kompetens som är lämplig för såväl det aktuella uppdraget (ämnesområdet) som uppdragets karaktär. I denna del framhålls att det t.ex. kan vara lämpligt att utse en erfaren jurist om en utredning ska lämna

6 K OMMITTÉVÄSENDET 2017/18:KU10

förslag till ny lagstiftning. I andra situationer kan förmågan att väga samman olika uppfattningar vara avgörande för uppdragets utförande. Även i denna del framhålls i promemorian att det inte är möjligt att i efterhand avgöra i vad mån den parlamentariska sammansättningen i riksdagen har vägts in när det gäller från vilken yrkeskategori särskilda utredare och kommittéordförande har hämtats. Utskottet har även ställt frågor om att tillsätta sakkunniga och experter i utredningar. I denna del framgår av promemorian att sakkunniga och experter vanligen förordnas när utredningen tillkallas. Valet av sakkunniga och experter sker enligt promemorian efter beredning inom departementet och i förekommande fall även med andra departement som berörs av den fråga som ska utredas. Det kan också förekomma att utredningen själv bedömer sitt behov av experter och hos departementet anmäler detta behov. Av promemorian framgår att det är vanligt att det i en utredning ingår experter från myndigheter och organisationer vars ansvarsområde berörs av uppdraget. I sådana fall förekommer det att valet av experter görs efter förslag från myndigheten eller organisationen. Vidare framhålls att det är relativt vanligt att det i en utredning ingår experter med sakkunskap från universitet och högskolor. Därutöver framgår av promemorian att tjänstemän från det departement som berett ärendet regelmässigt förordnas som sakkunniga eller experter i utredningen. Det förekommer dessutom att tjänstemän från andra departement med särskilda sakintressen deltar som sakkunnig eller expert i utredningen. I promemorian framhålls att för rätten att närvara och ta del av handlingar har det i praktiken mindre betydelse om det är som sakkunnig eller expert tjänstemännen förordnats, eftersom de brukar behandlas lika i dessa avseenden. Det är enligt promemorian sällan aktuellt för en tjänsteman att avge ett särskilt yttrande, oberoende av om tjänstemannen förordnats som expert eller sakkunnig. Vid en slutlig bedömning av en utrednings sammansättning vägs även jämställdhetsaspekten in. Utskottet har även ställt en fråga om vilka rutiner och riktlinjer som finns när det gäller de uppgifter som ska redovisas i kommittéberättelsen. I denna del framgår av promemorian att enligt de rutiner som tillämpas redovisas i kommittéberättelsen de uppgifter om utredningarnas sammansättning (titlar) som har angetts i departementens förordnanden av medverkande i kommittéer och utredningar.

Utskottets ställningstagande

Inledning

Konstitutionsutskottet vill inledningsvis hänvisa till tidigare uttalanden från utskottet om att det är regeringens sak att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens beslut. Det ligger alltså på regeringen att avgöra sådana frågor som utredningsform och att ange riktlinjerna för arbetet. Det politiska beslut som ligger till grund för att den

2017/18:KU10 6 K OMMITTÉVÄSENDET

aktuella utredningsuppgiften bör utföras är enligt utskottet naturligtvis en utgångspunkt i dessa sammanhang. Mot bakgrund av kommittéväsendets grundläggande betydelse ger granskningen dock anledning till vissa reflektioner och kommentarer från utskottets sida.

Utredningsform

Av konstitutionsutskottets granskning framgår att regeringen under den studerade perioden framför allt har utsett särskilda utredare. Andelen särskilda utredare har dock varierat och ökat under 2000-talet. I denna del överensstämmer gjorda iakttagelser med vad som har framförts tidigare. Det vill säga att under senare år har andelen särskilda utredare ökat och andelen kommittéer, med eller utan parlamentarisk sammansättning, minskat. Som har framhållits i svaret från Regeringskansliet är varje utredningssituation unik, och valet av utredningsform får avgöras av regeringen från fall till fall. Flera omständigheter kan tänkas ha betydelse vid valet av utredningsform. Som exempel kan nämnas utredningens uppdrag (ämnesområde) och uppdragets karaktär, dvs. vad regeringen vill uppnå med utredningen. Även det parlamentariska läget i riksdagen kan vara av betydelse. En särskild utredare kan vara att föredra om uppdraget är begränsat, om uppdraget är av mer teknisk karaktär eller om det i uppdraget ingår att föreslå åtgärder för genomförande av EU-rätten. Om syftet med ett utredningsuppdrag främst är att samla in och bearbeta expertkunskap kan också en utredare vara att föredra. Detsamma gäller om syftet med en tillsatt utredning enbart är att utveckla eller genomföra regeringens politik. En utredare kan även vara att föredra om utredningstiden är begränsad. Omständigheter som talar för en kommitté, med eller utan parlamentarisk sammansättning, kan vara att regeringen önskar få del av det kunnande i en viss fråga som finns på olika håll i samhället eller att få en allsidig belysning av vissa frågeställningar. Det kan också vara så att regeringen anser att det är värdefullt att ge olika intressenter tillfälle att på ett tidigt stadium komma in i reformarbetet. Genom en kommitté kan också olika aktörer ges goda förutsättningar för ett fruktbart samarbete med varandra.

Parlamentariskt inslag

Som konstitutionsutskottet tidigare framhållit har det statliga utredningsväsendet sedan länge ansetts utgöra ett inslag av grundläggande värde i svensk förvaltningstradition i beredningen av de förslag till lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slag som regeringen lägger fram för riksdagen. Vid utredningar av olika ämnen tillgodoses också effektivitetskravet och vikten av en allsidig belysning i många fall bäst om skilda politiska meningsriktningar – såsom kan ske i utredningar med parlamentariskt inslag – får påverka utredningsarbetet.

6 K OMMITTÉVÄSENDET 2017/18:KU10

Av utskottets granskning framgår att andelen utredningar med parlamentariskt inslag har varierat under den studerade perioden och att andelen har minskat sedan 1990-talet. Dessutom har andelen kommittéer med parlamentariskt inslag minskat medan andelen särskilda utredare i vars utredning det har funnits någon form av parlamentariskt inslag (t.ex. parlamentarisk referensgrupp) ökat under senare år, i förhållande till det totala antalet tillsatta utredningar. Iakttagelserna överensstämmer med utskottets tidigare granskning av det parlamentariska inslaget i utredningsväsendet (jfr bet. 2016/17:KU10 s. 79 f.). Som utskottet då framhöll kan det finnas olika skäl till valet av utredningsform med parlamentariskt inslag. Om ett av huvudsyftena med ett utredningsuppdrag är att nå en bred politisk förankring kan en parlamentarisk kommitté vara att föredra. Genom en sådan utredningsform ges företrädare för oppositionspartierna tillfälle att på ett tidigt stadium komma in i reformarbetet, och det ges möjligheter till kompromisser och samförstånd i politiska frågor. Därutöver ger den förutsättningar för diskussioner mellan politiker och specialister inom olika områden. Det kan vidare finnas ämnesområden där det är önskvärt med en bred och långsiktig politisk överenskommelse. Även det parlamentariska läget i riksdagen kan vara av betydelse vid valet av utredningsform med parlamentariskt inslag. En regering som inte har egen majoritet i riksdagen kan för att förslag som arbetas fram ska vara politiskt förankrade innan de överlämnas till riksdagen behöva tillsätta en kommitté med parlamentarisk sammansättning. En annan form av parlamentariskt inslag (t.ex. en parlamentarisk referensgrupp) kan vara att föredra om utredningstiden är begränsad eller om uppdraget rör frågor som inte förutsätter en bred politisk förankring men där det ändå är önskvärt med någon form av politisk avstämning, t.ex. för att sondera hur oppositionen i riksdagen ställer sig till en viss fråga. Det kan även vara så att regeringen vill ge oppositionspartierna insyn i ett utredningsarbete. Även i årets granskning vill utskottet understryka att för att säkerställa att det parlamentariska inslaget i en utredning fyller sitt ändamål bör syftet med det parlamentariska inslaget noga övervägas, och därefter bör utifrån syftet ställning tas till utredningsform. Om syftet är att regeringen ska få del av oppositionspartiernas inställning till en viss fråga eller att utarbeta förslag som i förlängningen kan godtas av riksdagen är typiskt sett en parlamentarisk kommitté mer ändamålsenlig och därför att föredra. Formerna för hur sådana utredningar ska bedrivas får anses vedertagna. Om det i stället anses vara mer lämpligt med någon annan form av parlamentariskt inslag eller samråd (t.ex. en parlamentarisk referensgrupp) bör närmare övervägas vilka syften samrådet ska ha, i vilka former det ska ske och, för det fall det är aktuellt, hur resultatet av samrådet ska tas om hand och redovisas. I exempelvis kommittédirektiven kan då närmare anges riktlinjerna för samrådets former och hur resultatet av utredningens samråd med företrädare för riksdagspartierna ska redovisas. Mot bakgrund av att andelen kommittéer med parlamentarisk sammansättning under senare år har minskat medan andelen särskilda utredare i vars utredning

2017/18:KU10 6 K OMMITTÉVÄSENDET

det har funnits någon form av parlamentariskt inslag ökat kan det som utskottet tidigare framhållit finnas skäl att se över bestämmelserna i kommittéförordningen och anvisningarna i Kommittéhandboken för hur dessa inslag typiskt sett kan se ut och hur de ska hanteras. Utöver redovisade iakttagelser framgår av årets granskning att ansvarigt statsråd ibland har utsett t.ex. en eller flera riksdagsledamöter till ledamöter i en kommitté utan att kommittédirektiven innehåller någon uppgift om parlamentariskt inslag. Ett statsråd är givetvis, efter regeringens bemyndigande, behörigt att utse ledamöter i en kommitté. I denna del vill dock utskottet understryka att om det är regeringens uppfattning att en utredning ska ha någon form av parlamentariskt inslag bör detta lämpligen också komma till uttryck i kommittédirektiven. Vidare har i årets granskning det parlamentariska inslaget kopplats till ett antal andra frågor (bl.a. utredningsuppdraget och dess innehåll, uppdragets utformning, utredningens handlingsutrymme och utredningens sammansättning i övrigt). Dessa frågor behandlas nedan.

Utredningsuppdraget och dess innehåll

I utskottets granskning har det identifierats tre olika typer av uppdrag: traditionellt, rådgivande och operativt. Merparten av de identifierade utredningarna har haft någon form av traditionellt utredningsuppdrag; dvs. det har i uppdraget ingått att ta fram fakta, analysera dem och lägga fram förslag. Några enstaka av de identifierade utredningarna har haft ett rådgivande uppdrag. Med detta avses att det i uppdraget endast har ingått att bistå regeringen i en konkret fråga. Ett begränsat antal utredningar har haft i uppdrag att enbart bedriva viss operativ verksamhet. Utskottet har även studerat vilka ämnesområden de identifierade utredningarna haft att utreda. Genomgången visar inte på någon tydlig gränsdragning mellan de uppdrag som har rört förhållandevis begränsade ämnesområden och de som varit av mer omfattande slag. För att kunna dela upp de identifierade utredningarna i grupper utifrån ämnesområden krävs en närmare analys av kommittédirektiven. En slutsats som emellertid kan dras är att en stor del av uppdragen har rört förhållandevis begränsade frågor. Dessa uppdrag har emellertid uppvisat stor variation när det gäller ämnen, frågeställningar och omfattning. En annan fråga som har studerats är kopplingen mellan vald utredningsform och ämnesområden. Genomgången visar inte på någon tydlig koppling mellan vald utredningsform och ämnesområden. Det kan dock noterats att flera av de identifierade kommittéerna, med hel eller delvis parlamentarisk sammansättning, har haft i uppdrag att utreda övergripande och omfattande frågor inom skilda politikområden, men det förekommer även att kommittéer med parlamentarisk sammansättning har haft att utreda mer begränsade frågor. Här kan nämnas frågor om grundlagarna, mänskliga rättigheter, valförfarandet, statens budget och medierna.

6 K OMMITTÉVÄSENDET 2017/18:KU10

Utskottet har även granskat om EU:s rättsakter och dessas genomförande i svensk rätt ingått i utredningsuppdragen. Genomgången visar att förhållandevis få av de identifierade utredningsuppdragen har rört genomförande av EU:s rättsakter och att det inte varit någon större variation under den studerade perioden. I en rad kommittédirektiven anges dock att EU-rätten ska beaktas på olika sätt. Ofta har det rört EU:s statsstödsregler. En förklaring till att förhållandevis få utredningsuppdrag har rört genomförande av EU:s rättsakter kan vara att denna typ av uppdrag var vanligare i nära anslutning till Sveriges EU-medlemskap. Andra faktorer av betydelse är formen på rättsakten (direktiv eller förordning) jämte behovet av kompletterande lagstiftning på nationell nivå. Det kan även vara så att utredningar som syftar till att genomföra EU:s rättsakter ofta har hanterats inom Regeringskansliet eller av en berörd myndighet. En annan fråga som har studerats närmare är om det i utredningsuppdragen ingått att ta fram ny kunskap. Av genomgången framgår att det i merparten av uppdragen har ingått att på olika sätt hantera befintliga fakta. Ibland har det uttryckligen i kommittédirektiven angetts att en utredning ska beakta forskningen inom ett visst område. I regel har det dock rört sig om befintliga fakta, och endast i undantagsfall har det ingått i ett uppdrag att ta fram ny forskningsbaserad kunskap. Gränsdragningen mellan befintlig och ny kunskap är inte helt tydlig. Genomgången visar alltså att få utredningar har haft i uppdrag att ta fram ny kunskap. I denna del vill utskottet understryka att det inom kommittéväsendet emellanåt och vid behov kan vara ändamålsenligt att ge utrymme för att inte bara lägga fram förslag baserade på befintlig kunskap utan att också generera ny kunskap.

Utredningsuppdragets utformning

Av genomgången framgår att handlingsutrymmet för en särskild utredare eller en kommitté har varierat och att förhållandevis få utredningar haft helt öppna och generellt utformade direktiv. Kommittéer med hel eller delvis parlamentarisk sammansättning verkar ofta ha haft mer öppna och generella direktiv, i vart fall om uppdraget rört mer omfattande och övergripande politikområden. Det kan finnas olika skäl till omfattningen av handlingsutrymmet för en utredning. Som framgår av svaret från Regeringskansliet verkar handlingsutrymmet för en utredning framför allt styras av uppdragets karaktär, dvs. vad regeringen vill uppnå med utredningen. Om en kommitté med parlamentarisk sammansättning har valts för att hitta ett forum för kompromisser och samförstånd i politiska frågor finns det enligt utskottet skäl att ge kommittén ett större handlingsutrymme. Även det parlamentariska läget i riksdagen kan vara av betydelse när det gäller en utrednings handlingsutrymme, liksom vilket politiskt beslut som finns. Ibland kan t.ex. ett utredningsuppdrag grundas på

2017/18:KU10 6 K OMMITTÉVÄSENDET

ett riksdagsbeslut, och kärnan i direktiven utgörs då av vad riksdagen har sagt i frågan. Av genomgången framgår vidare att regeringen ibland i kommittédirektiven har öppnat upp för en särskild utredare eller en kommitté att ta egna initiativ och att i samtliga dessa fall har det handlat om att få utreda andra närliggande frågor än de som uttryckligen angetts i direktiven.

Utredningarnas sammansättning

Av genomgången framgår att av de identifierade utredningarna har ca 10 respektive 25 procent av de särskilda utredarna respektive kommittéordförandena haft politisk bakgrund. Andelen utredare och ordförande med politisk bakgrund har varierat något under den studerade perioden. Drygt 60 procent av de identifierade kommittéerna har haft ledamöter med politisk bakgrund. Andelen kommittéer vilkas ledamöter har haft politisk bakgrund har varierat något under den studerade perioden och minskat sedan 1989. Identifierade utredares och kommittéordförandes bakgrund har även studerats utifrån olika yrkeskategorier. Flera av utredarna och kommittéordförandena har varit jurister (i regel domare) eller generaldirektörer. Bland andra yrkeskategorier kan nämnas landshövdingar, akademiker, tjänstemän vid myndigheter, konsulter och företrädare för organisationer och näringslivet. I några enstaka fall har tjänstemän i Regeringskansliet och ambassadörer utsetts till utredare eller kommittéordförande. Som utskottet tidigare har konstaterat är utseende av en särskild utredare, en kommittéordförande respektive kommittéledamöter ytterligare en metod för regeringen att påverka hur och i vilken inriktning en utredning bedriver sitt arbete. Även om det i dessa fall inte är fråga om statliga tjänster, utan om statliga uppdrag, bör utseendet ske på sakliga grunder, och politisk erfarenhet får anses vara en saklig grund bland flera andra. Som har framhållits i svaret från Regeringskansliet får själva utredningsuppdraget anses vara avgörande vid valet av en särskild utredare eller en kommittéordförande. Det avgörande i denna del är alltså att vederbörande har en kompetens som är lämplig för såväl det aktuella uppdraget (ämnesområdet) som uppdragets karaktär. Politisk erfarenhet kan vara en fördel när det i ett utredningsuppdrag ingår att lägga fram förslag som innebär sådana avvägningar mellan olika intressen där politiska värderingar spelar en viktig roll. I sådana fall kan även sakkunskap inom det område som ska utredas ha betydelse. För uppdrag av mer teknisk karaktär är det ofta av avgörande betydelse att utredaren eller kommittéordföranden har goda kunskaper inom det aktuella området. Det kan t.ex. vara lämpligt att utse en erfaren jurist om en utredning ska lämna förslag till ny lagstiftning. I andra situationer kan förmågan att väga samman olika uppfattningar vara avgörande för uppdragets utförande. Slutligen noterar utskottet att i de få fall tjänstemän i Regeringskansliet och ambassadörer utsetts till utredare eller kommittéordförande får dessa personer givetvis starkare kopplingar till Regeringskansliet än utredare

6 K OMMITTÉVÄSENDET 2017/18:KU10

och kommittéordförande från andra yrkeskategorier. Faktorer som kan ligga bakom en sådan lösning är att det rör sig om ett begränsat uppdrag i syfte att enbart genomföra regeringens politik. En utredning kan även biträdas av sakkunniga och experter. Genomgången visar att utredare framför allt har biträtts av experter. Totalt har 80 procent biträtts av experter och 39 procent biträtts av sakkunniga. Andelen som biträtts av sakkunniga och experter har inte varierat nämnvärt under den studerade perioden. När det gäller kommittéer visar genomgången att av det totala antalet identifierade kommittéer har 50 procent biträtts av sakkunniga och 68 procent biträtts av experter. Andelen har varierat under den aktuella perioden. De sakkunnigas och experternas bakgrund har varierat. Under hela den aktuella tidsperioden har tjänstemän i Regeringskansliet utsetts till sakkunniga eller experter. Övriga personer som har utsetts för att biträda en utredare eller en kommitté har blandad bakgrund. Som exempel kan nämnas företrädare för myndigheter, organisationer och näringslivet, jurister (t.ex. domare, åklagare och advokater) och akademiker (professorer och docenter). Omfattningen av tjänstemän i Regeringskansliet i utredningarna har varierat något under den studerade perioden, och under 2000-talet har det skett en ökning. Därtill kommer att i de fall sakkunniga har utsetts för att biträda en utredare eller en kommitté har under senare år ofta merparten eller samtliga av dem varit tjänstemän i Regeringskansliet. Kopplingen till Regeringskansliet blir givetvis starkare i de fall tjänstemän i Regeringskansliet biträder en utredning som sakkunniga och experter. Därtill kommer att det sällan är aktuellt för en tjänsteman i Regeringskansliet att avge ett särskilt yttrande, oberoende av om tjänstemannen förordnats som expert eller sakkunnig. Flera omständigheter kan givetvis tänkas ha betydelse vid valet av en utrednings sammansättning. Som exempel kan nämnas utredningens uppdrag (ämnesområde) och uppdragets karaktär, dvs. vad regeringen vill uppnå med utredningen. I denna del vill utskottet understryka att det kan finnas ett värde i att låta en utredning biträdas av sakkunniga och experter med blandad bakgrund, vilket är en av de grundläggande fördelarna med kommittéväsendet. Härigenom kan en utredning på ett tidigt stadium få del av det kunnande i en viss fråga som finns på olika håll i samhället eller få en allsidig belysning av vissa frågeställningar. Vidare får olika intressenter tillfälle att på ett tidigt stadium komma in i reformarbetet. Dessutom kan olika aktörer ges goda förutsättningar för ett fruktbart samarbete med varandra. Slutligen noterar utskottet att för det fall regeringen önskar få en allsidig redovisning av vissa frågeställningar torde förordnande av sakkunniga vara att föredra.

Utredningstiden

Genomgången utvisar att den genomsnittliga utredningstiden för de identifierade utredningarna har uppgått till ca 15 månader. Utredningstiden har varierat något under den studerade perioden. Det förefaller som att

2017/18:KU10 6 K OMMITTÉVÄSENDET

utredningarna under 2015 har fått något längre utredningstid. Bortsett från 1989 har förhållandevis få utredningar haft en utredningstid som varit längre än två år. Flera omständigheter kan tänkas ha betydelse för utredningstiden. Som exempel kan nämnas vald utredningsform, en utrednings uppdrag (ämnesområde) och ett uppdrags karaktär, dvs. vad regeringen vill uppnå med utredningen. Även det parlamentariska läget i riksdagen kan vara av betydelse. Som framgått ovan har en stor del av de identifierade utredningarnas uppdrag rört förhållandevis begränsade frågor, och sådana uppdrag får i regel ganska snäva tidsramar. Detsamma gäller ofta utredningar med uppdrag att utveckla eller genomföra regeringens politik och utredningar där t.ex. lagförslag behöver tas fram skyndsamt för att kunna vara på plats ett bestämt datum. Hur lång tid en utredning får på sig är således enligt utskottet en central fråga som hänger nära samman med syftet med ett utredningsuppdrag. För utredningar med uppdrag att utreda övergripande och omfattande frågor inom skilda sakområden krävs typiskt sett en längre utredningstid. Detsamma gäller i regel för en parlamentarisk kommitté med uppdrag att inom ett ämnesområde försöka nå en bred och långsiktig politisk överenskommelse. En längre utredningstid kan även vara av värde om det finns behov av utrymme för diskussioner mellan företrädare inom olika områden eller om det i ett uppdrag ingår att ta fram ny kunskap. Detsamma gäller ofta för en utredning med uppdraget att ta fram och analysera omfattande material samt lägga fram förslag.

Redovisningen av utredningarnas sammansättning i kommittéberättelserna

Av genomgången framgår att uppgifterna i redovisningen av utredningarnas sammansättning i kommittéberättelserna har varierat under den studerade perioden. Åren 1989, 1992 och 1999 angavs i regel alltid utredarnas, kommittéordförandenas, kommittéledamöternas, de sakkunnigas och experternas titlar. Under 2000-talet har en förändring skett när det gäller de uppgifter som redovisas. Ibland saknas uppgifter om en utredares eller en kommittéordförandes titel. Det kan också vara så att titlarna på de personer som har biträtt en utredning inte framgår. Genomgången visar dessutom att redovisningen i kommittéberättelserna av utredningarnas sammansättning varierar mellan departementen. Enligt utskottet ligger det ett värde i att inte bara en utrednings sammansättning framgår av kommittéberättelsen utan att redovisningen även är enhetlig och transparent. Regeringen bör överväga vilka principer som i denna del ska gälla för redovisningen i framtiden.

2017/18:KU10

7 Myndighetsstyrelser och insynsråd

Ärendet

Konstitutionsutskottet har beslutat att under hösten 2017 granska regeringens användning av styrelser och insynsråd vid statliga myndigheter. I granskningen ingår hur ledamöterna i styrelserna och insynsråden utses, säkerhetsprövning av ledamöterna och styrelsernas och rådens sammansättning. Dessutom har utskottet under granskningen undersökt vilka kriterier regeringen använder sig av när den beslutar om en myndighet ska ha en styrelse eller ett insynsråd. Till grund för granskningen har bl.a. legat svarspromemorior från Regeringskansliet, bilaga 7.1–3.

Utredning i ärendet

Gällande ordning m.m.

Regeringsformen

Av 1 kap. 6 § regeringsformen följer att regeringen styr riket och att regeringen är ansvarig inför riksdagen. För den offentliga förvaltningen finns enligt 1 kap. 8 § bl.a. statliga förvaltningsmyndigheter. Enligt 12 kap. 1 § lyder de statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen under regeringen. Att myndigheterna lyder under regeringen innebär att förvaltningen ska förverkliga regeringens politik. Det innebär också att en enskild minister inte har någon befälsrätt över myndigheterna och att en föreskrift från regeringen ska riktas till myndigheten som sådan, inte till en tjänsteman på myndigheten (SOU 1972:15 s. 195). I särskilda ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskilda eller tillämpning av lag är en förvaltningsmyndighet dock enligt 12 kap. 2 § självständig. Ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får i sådana ärenden bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta. I 12 kap. 5 § regeringsformen anges att arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Vidare anges att vid beslut om statliga anställningar vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Av förarbetena (SOU 1972:15 s. 202) framgår att uppdrag som styrelseledamot för en statlig myndighet faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde.

Myndighetsförordningen

Den 1 januari 2008 trädde myndighetsförordningen (2007:515) i kraft. Syftet med förordningen var bland annat att tydligare reglera ansvaret för

2017/18:KU10 7 M YNDIGHETSSTYRELSER OCH INSYNSRÅD

myndigheternas verksamheter. I samband med att varje myndighets instruktion sågs över för att anpassas till den nya förordningen skulle även myndighetens ledningsform övervägas. Myndighetsförordningen reglerar de tre ledningsformerna enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet. Den tidigare vanligaste ledningsformen styrelse med begränsat ansvar togs bort i och med den nya regleringen. Enligt 2 § myndighetsförordningen leds en myndighet av 1. en myndighetschef (enrådighetsmyndighet) 2. en styrelse (styrelsemyndighet) 3. en nämnd (nämndmyndighet). Myndighetens ledningsform anges i myndighetens instruktion eller i någon annan författning. I 3 § anges att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. I 9 § anges när det gäller enrådighetsmyndigheter att om regeringen har bestämt att det ska finnas ett insynsråd vid myndigheten, ska rådet utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. Insynsrådet består av det antal ledamöter som regeringen bestämmer. Myndighetschefen ska vara ordförande i insynsrådet och hålla rådet informerat om verksamheten. För styrelsemyndigheter gäller enligt 10 § att styrelsen består av det antal ledamöter som regeringen bestämmer. En av ledamöterna ska vara ordförande i styrelsen och en ska vara vice ordförande. Myndighetschefen ska ingå i styrelsen men inte vara dess ordförande eller vice ordförande. Ledamöter i styrelser, nämnder och insynsråd utses enligt 22 § av regeringen för en bestämd tid. Regeringen utser även ordförande i styrelser och nämnder.

Säkerhetsprövning

Enligt 11 § första stycket säkerhetsskyddslagen (1996:627) ska en säkerhetsprövning göras innan en person genom anställning eller på något annat sätt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller anlitas för uppgifter som är viktiga för skyddet mot terrorism. En säkerhetsprövning får göras även under en pågående anställning eller ett annat pågående deltagande i verksamheten. Prövningen ska klarlägga om personen kan antas vara lojal mot de intressen som skyddas i säkerhetsskyddslagen och i övrigt pålitlig från säkerhetssynpunkt. Enligt 17 § samma lag ska en anställning eller ett annat deltagande i verksamhet placeras i säkerhetsklass, om den anställde eller den som annars deltar i verksamheten 1. i stor omfattning får del av uppgifter som omfattas av sekretess och är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet (säkerhetsklass 1)

7 M YNDIGHETSSTYRELSER OCH INSYNSRÅD 2017/18:KU10

2. i en omfattning som inte är obetydlig får del av sådana uppgifter som avses i 1 (säkerhetsklass 2) 3. i övrigt får del av uppgifter som omfattas av sekretess och som är av betydelse för rikets säkerhet, om ett röjande av uppgifterna kan antas medföra men för rikets säkerhet som inte endast är ringa (säkerhetsklass 3).

Den förvaltningspolitiska propositionen

Enligt den förvaltningspolitiska proposition som regeringen lämnade i mars 2010 (prop. 2009/10:175 s. 108 f.) väljer regeringen den ledningsform som bäst gagnar verksamheten. Verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten på ett visst sätt är enligt propositionen utgångspunkten för valet av ledningsform. I propositionen anfördes att det i de allra flesta förvaltningsmyndigheter är myndighetschefen som ansvarar för verksamheten inför regeringen. Ledningsformen lämpar sig i regel väl för verksamhet som i hög grad är styrd av lag, som i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär eller av främjande karaktär eller en myndighet med ett litet finansiellt ansvar. Regeringen väljer enligt propositionen att inrätta ett insynsråd i vissa enrådighetsmyndigheter. Insynsrådets uppgift är att utöva insyn och att ge myndighetschefen råd. Insynsrådet har inga beslutsbefogenheter. Vidare anförs i propositionen att insynsråd kan förekomma exempelvis då insyn i verksamheten av medborgare och politiker bedöms som särskilt angelägen eller när verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper. Drygt 100 förvaltningsmyndigheter leds för närvarande av en myndighetschef och en majoritet av dessa myndigheter har ett insynsråd. I propositionen anför regeringen att den i vissa myndigheter väljer att inrätta en styrelse. Det är då styrelsen som ansvarar inför regeringen för verksamheten. Myndighetschefen ansvarar inför styrelsen för den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen utfärdar. Ledningsformen är enligt propositionen lämplig för myndigheter som beslutar om medel i stor omfattning, myndigheter med stora anslag eller transfereringar, myndigheter som förvaltar stora tillgångar, forskningsintensiv eller kunskapsproducerande verksamhet eller verksamhet som i stor utsträckning påverkar näringsliv, kommuner eller landsting.

Informationsskrifter från Regeringskansliet

I foldern Ledamot av insynsråd från Finansdepartementet, som är utgiven i januari 2008, ges information om de konstitutionella förutsättningarna för insynsrådens och deras ledamöters uppgifter. Av foldern framgår att ledamotens främsta uppgift är att med utgångspunkt i regeringens uppdrag företräda ett medborgerligt inflytande och att utöva det allmännas insyn. Vidare anges att utgångspunkten för sammansättningen av ett insynsråd är att utifrån de enskilda ledamöternas kunskaper och erfarenheter uppnå en samlad

2017/18:KU10 7 M YNDIGHETSSTYRELSER OCH INSYNSRÅD

kompetens som skapar goda förutsättningar för ett professionellt arbete. Varje ledamot förutsätts här bidra med sin egen kompetens till ett aktivt och effektivt arbete och känna ansvar för uppgiften. Genom att insynsrollen är klart skild från ledningen av myndigheten är det möjligt för företrädare för t.ex. politiska partier och andra intressegrupper att ingå utan att det är oklart vem som har ansvaret för besluten och utan besvärande lojalitetskonflikter. Inom Regeringskansliet har man även upprättat en skrift som berör styrelseledamotsuppdraget med titeln Effektiv styrelse – Vägledning för statliga myndighetsstyrelser, som publicerades 2008. Av skriften framgår bl.a. att styrelseledamöter alltid har sina mandat från regeringen och ska stå obundna av partsintressen och att de inte är arbetstagare anställda av myndigheten utan uppdragstagare som utför ett uppdrag på regeringens vägnar. Ledamöterna omfattas därför inte av lagen (1994:260) om offentlig anställning eller lagen (1982:80) om anställningsskydd. Ledamöterna svarar inför den som utsett dem – regeringen. Vidare anförs att styrelsen är kollektivt ansvarig för den totala verksamheten inför regeringen. Myndighetens chef ingår i styrelsen och ansvarar för den löpande verksamheten i enlighet med styrelsens direktiv. Styrelsens ordförande rekryteras externt. Regeringen utser ordförande och övriga ledamöter. I vissa fall utser regeringen även vice ordförande. Myndighetschefen utses av regeringen efter samråd med ordföranden. I skriften anförs också att denna typ av ledningsform tillgodoser regeringens behov av att kunna ge myndigheten stor frihet och utrymme för strategiska vägval. Den komplexa verksamheten ökar behovet av en stärkt ledning. Styrningen av myndigheten sker bl.a. genom valet av styrelseledamöter. Andra kriterier för valet av denna ledningsform kan vara att verksamheten bedrivs under affärsliknande förhållanden, innebär omfattande finansiellt ansvar eller innebär forskningsintensiv och kunskapsproducerande verksamhet. Styrelseformen kan också vara lämplig då ansvarsområdet är av tvärsektoriell och komplex karaktär eller i stor utsträckning påverkar näringsliv och kommunal verksamhet. Vidare anförs i skriften att styrelsen är högsta ledningsorgan i styrelsemyndigheter, med det yttersta ansvaret för alla beslut som rör verksamheten. En viktig förutsättning för att styrelsen ska kunna utgöra ett ledningsorgan och kunna styra är att det formella och verkliga ansvaret för verksamheten vilar hos den. Att ha fullt ansvar för verksamheten betyder inte att styrelsen ska fatta beslut i alla frågor i myndigheten. För att styrelsen ska kunna utgöra ett effektivt ledningsorgan förutsätts att en del beslut delegeras. Vissa strategiska och långsiktiga frågor är dock av sådan karaktär att de inte kan delegeras. Hit hör enligt 4 § myndighetsförordningen att besluta om en arbetsordning för myndigheten, fastställa en verksamhetsplan, säkerställa att den interna styrningen och kontrollen fungerar på ett betryggande sätt samt att, i förekommande fall, utfärda föreskrifter. Av nämnda paragraf, punkten 5, framgår att styrelsen ska avgöra andra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse. Exempel på sådana ärenden, som inte bör delegeras, är sådana som rör myndighetens övergripande ekonomi och investeringsplan,

7 M YNDIGHETSSTYRELSER OCH INSYNSRÅD 2017/18:KU10

långsiktig kompetensförsörjning, resultatuppföljning, omprövning och effektivisering av verksamheten samt remissvar av större vikt eller mer principiell betydelse. Styrelsen bör noga överväga vilka frågor som ska delegeras till myndighetschefen.

Könsfördelningen i statliga myndigheters styrelser och insynsråd m.m.

Av en rapport den 1 september 2016 (dnr S2016/05582/JÄM) från Socialdepartementet framgår att andelen kvinnor bland ledamöterna i de centrala styrelserna totalt sett har utvecklats positivt. År 1988 hade styrelserna 28 procent kvinnor. Tio år senare, 1998, var andelen 44 procent. Redovisningen 2016 avsåg styrelser, insynsråd, nämnder och stiftelser där regeringen utser samtliga eller en del av ledamöterna och gällde förhållanden per den 31 december 2015. Den 31 december 2015 uppgick andelen kvinnor till 51 procent och andelen män till 49 procent. Vid samma tidpunkt var andelen ordförande som var kvinnor 49 procent och andelen män 51 procent. Sammantaget innebar detta enligt rapporten att målet om jämn könsfördelning hade uppnåtts. I regeringens skrivelse 2016/17:10 Makt, mål och myndighet – feministisk politik för en jämställd framtid anges att inom den statliga förvaltningen har könsfördelningen på ledande positioner blivit avsevärt jämnare de senaste tio åren. Andelen kvinnor i statliga myndigheters styrelser och insynsråd har överstigit 40 procent sedan 1995, med en fördelning om 51 procent kvinnor och 49 procent män 2015. Bland styrelseordförandena var andelen kvinnor 49 procent och andelen män 51 procent 2015. Av totalt 239 redovisade styrelser och insynsråd hade 187 eller 78 procent en könsfördelning inom intervallet 40–60 procent.

Rapport från Statskontoret

I Statskontorets rapport (2014:4) om myndigheters ledningsformer redovisas ett regeringsuppdrag. I rapporten har 270 myndigheter kartlagts. Det fanns 131 enrådighetsmyndigheter, varav 93 med insynsråd och 38 utan. Det fanns 32 styrelsemyndigheter och 55 nämndmyndigheter. Övriga myndigheter, t.ex. domstolar och lärosäten, hade en annan ledningsform. Statskontorets analys av motiven till valet av ledningsform visar att valet så gott som alltid också kan sägas följa de utgångspunkter som anges i den förvaltningspolitiska propositionen. Detta beror dock i stor utsträckning enligt rapporten på att utgångspunkterna är så pass allmänt formulerade att det för en och samma myndighet går att finna stöd för flera olika ledningsformer. Vidare anges i rapporten att det varierar hur utvecklad argumentationen för valet av ledningsform är, men överlag framstår ledningsformen som en mindre viktig fråga för regeringen och Regeringskansliet. Så länge det inte finns särskilda skäl så väljs i regel enrådighetsformen, och så länge som inga problem uppstår omprövas inte ledningsformen. Det saknas dock konsensus

2017/18:KU10 7 M YNDIGHETSSTYRELSER OCH INSYNSRÅD

kring syftet med olika ledningsformer och följaktligen också kring vilka myndigheter som bör ha vilken ledningsform. Det innebär att myndigheter med liknande verksamhet mycket väl kan ha olika ledningsform. Statskontorets analys av hur ledningsformerna påverkar och tillämpas i myndighetsstyrningen visar att regeringen i begränsad utsträckning använder ledningsformerna som ett strategiskt styrinstrument. Överlag skiljer sig styrningen av styrelsemyndigheter inte nämnvärt från styrningen av enrådighetsmyndigheter. Styrelsemyndigheter har inte generellt getts en större strategisk frihet än enrådighetsmyndigheter. Oavsett ledningsform är det med myndighetschefen som regeringen och Regeringskansliet har sina löpande kontakter. Statskontorets undersökning indikerar att det till viss del gått slentrian i valet och tillämpningen av ledningsformerna. Enrådighet med insynsråd har enligt rapporten blivit den absolut vanligaste ledningsformen och kan beskrivas som något av standardmodell för en myndighetsledning. I rapporten anges att skälen för att inrätta ett insynsråd ofta är ganska otydliga, liksom föreställningarna om vad insynsrådet ska göra. Enligt Statskontoret bör regeringen överväga om alla myndigheter som i dag har ett insynsråd även fortsättningsvis ska ha det, särskilt med tanke på att varje myndighetschef har möjlighet att själv inrätta de rådgivande organ som denne anser sig behöva. Det tar tid och resurser att inrätta och hålla i gång ett insynsråd, och nyttan av rådet bör därför vägas mot kostnaden. Statskontorets studie visar att det sitter många politiker i insynsråden. Deras närvaro i råden är dock enligt rapporten inte okontroversiell. Insynsrådens sammansättning indikerar samtidigt att regeringen anser att det är viktigt med riksdagsledamöternas representation och insyn i myndigheterna. Statskontoret menar ändå att det kan ifrågasättas om just insynsråden är den mest lämpliga formen för riksdagens insyn i myndigheterna. När det gäller insynsråden anges i rapporten att dessa inte har några beslutsbefogenheter, och i myndighetsförordningen anges kortfattat att deras uppgift är att utöva insyn och ge myndighetschefen råd. I rapporten anges att regeringens styrning av insynsråden i princip inskränker sig till rekryteringen av ledamöter. Det är också en uppgift som av Regeringskansliet ofta uppfattas som arbetskrävande. Av Statskontorets intervjuer i Regeringskansliet framgår också att det finns en viss osäkerhet kring hur råden ska sättas samman. De myndighetschefer och insynsrådsledamöter som besvarat Statskontorets enkäter lyfter fram uppgiften att ge råd och stöd till myndighetsledningen som den mest framträdande för insynsrådet, även om flertalet också instämmer i påståendet att insynsrådet fungerar som ett organ för olika intressens insyn i myndigheten. Däremot är det mer tveksamt om insynsråden fyller någon kontrollerande eller granskande funktion. Bland de myndighetsföreträdare som Statskontoret intervjuat finns en betydande tveksamhet till insynsråden. Flera ställer sig tveksamma till om råden över huvud taget behövs. Samtidigt kan Statskontoret konstatera att det stora flertalet myndighetschefer och insynsrådsledamöter som besvarat enkäter tycker att insynsråden fyller en funktion i myndigheten.

7 M YNDIGHETSSTYRELSER OCH INSYNSRÅD 2017/18:KU10

När det gäller styrelsemyndigheter visar Statskontorets analys av hur styrelseformen tillämpas i styrningen av myndigheter att dessa i princip styrs på samma sätt som enrådighetsmyndigheter. Det är i både enrådighets- och styrelsemyndigheter myndighetschefen som är regeringens väg in i myndigheten och den som det också utkrävs ansvar av. Trots att styrelsen av intervjuade departementstjänstemän beskrivs som regeringens förlängda arm i myndigheter, upplevs det som tungrott och ineffektivt att involvera styrelsen i den löpande styrningen. Även om ett återkommande argument för valet av styrelseformen är att det ska möjliggöra en annan typ av styrning – mer strategisk och mindre inriktad på detaljer – används i praktiken inte styrelserna på det sättet. I de fall som styrelsen getts ett konkret uppdrag, t.ex. att stärka myndighetens ekonomistyrning, har dock regeringen och Regeringskansliet kunnat ta ett steg bakåt på de specifika områdena. Att styrelsen inte ges ett vidare mandat beskrivs delvis som en förtroendefråga. Det handlar emellertid också om att myndigheterna existerar i en politisk verklighet. Vissa myndigheter verkar på områden där regeringen ser ett behov av att snabbt kunna förändra inriktningen på verksamheten och med kort varsel ge myndigheten nya uppdrag.

Tidigare granskning

Våren 2013 granskade utskottet (bet. 2012/13:KU20 s. 115 f.) regeringens tillsättning av insynsråd i Migrationsverket. I svar på frågor från utskottet anfördes i en promemoria från Justitiedepartementet bl.a. att i beredningen av ärendet om utseende av ledamöter borde enligt de rutiner som gällde Regeringskansliet den ansvariga enheten alltid göra en bedömning av insynsrådets samlade kompetens utifrån myndighetens verksamhet. Hänsyn kunde också tas till att sådan kompetens och erfarenhet som myndighetschefen rimligen tillägnar sig i det vardagliga arbetet inte behöver finnas representerad i insynsrådet. Anställda i andra myndigheter (t.ex. myndighetschefer) och tjänstemän i Regeringskansliet var exempel på sådana grupper som inte behövde vara representerade, angavs det i promemorian. Vidare framhölls i promemorian att insynsråden, enligt gällande rutiner, bör spegla mångfalden i samhället och att en jämn åldersfördelning bör eftersträvas. För att uppnå målet om en jämn fördelning av kvinnor och män uppgavs vidare att alla nomineringar granskades ur ett könsperspektiv. I sitt ställningstagande anförde utskottet följande (s. 118): Inledningsvis konstaterar utskottet att det är regeringen som har fattat beslut om att ett insynsråd ska finnas vid Migrationsverket och att det är regeringen som ansvarar för att utse dess ledamöter. Vad som framkommit i granskningen av det aktuella ärendet ger inte anledning till någon anmärkning från utskottets sida. Utskottet vill emellertid framhålla vikten av att regeringen i möjligaste mån strävar efter att genom planering undvika onödig tidsutdräkt. Här kan påminnas om att regeringen anfört att det finns skäl att inrätta ett insynsråd när det bedöms som särskilt angeläget att medborgare och politiker har insyn i verksamheten eller när verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper.

2017/18:KU10 7 M YNDIGHETSSTYRELSER OCH INSYNSRÅD

Våren 2014 granskade utskottet förfarandet för nominering till högskolestyrelser (bet. 2013/14:KU20 s. 95 f.). En genomgång utförd av konstitutionsutskottets kansli inom ramen för granskningsärendet om vissa myndigheters styrelser och insynsråd samt enskilda nämnder visade att riksdagsledamöter ofta förekommer som ledamöter i insynsråd. Även vissa nämnder (t.ex. Nämnden för brottsskadeersättning) har riksdagsledamöter som ledamöter. Såvitt det kunde fastställas i den genomgången fanns det inga styrelseledamöter vid myndigheter som också var riksdagsledamöter. Utskottet konstaterade i sitt ställningstagande att det inte finns några gällande föreskrifter som hindrar att riksdagsledamöter utses till högskolestyrelser. Detta gäller även kommunal- och landstingsråd. Regeringen har dock bedömt att verksamma riksdagsledamöter inte samtidigt bör vara styrelseledamöter i bl.a. statliga universitet och högskolor. Regeringens uppfattning är att ett aktivt pågående riksdagsuppdrag hos styrelseledamöter medför oklara ansvarsförhållanden. Utskottet konstaterade även att regeringen vid några tillfällen har utnämnt verksamma riksdagsledamöter till styrelseledamöter, även efter att nomineringsförfarandet ändrades. Numera finns dock inga verksamma riksdagsledamöter vid högskolestyrelser. Denna inskränkning i valet av styrelseledamöter synes enligt utskottet vara förenlig med bl.a. regeringsformens bestämmelser.

Svarspromemorior från Regeringskansliet

Svar den 5 oktober 2017

Utskottet begärde genom en skrivelse den 14 september 2017 till Regeringskansliet svar på ett antal frågor. Utskottet begärde bl.a. en redogörelse för vilka rutiner och vägledningar som finns för att avgöra vilken ledningsform en myndighet bör ha och vilka som bör ingå i en styrelse eller ett insynsråd. Dessutom begärde utskottet en redogörelse för samtliga beslut om att inrätta en styrelse eller ett insynsråd i myndigheter under Näringsdepartementet och Socialdepartementet under 2015 och 2016. Vidare begärde utskottet en redogörelse för samtliga fall där styrelseledamöter och ledamöter i insynsråd utsetts i myndigheter under Näringsdepartementet och Socialdepartementet 2015 och 2016. Som svar översände Regeringskansliet den 5 oktober 2017 svarspromemorior från Finansdepartementet, Socialdepartementet och Näringsdepartementet (bilaga 7.1). I svarspromemorian från Finansdepartementet anförs att det i Finansdepartementets promemoria Vägledning vid val av myndigheters ledningsformer redogörs för vad som bör vara vägledande vid valet av ledningsform. Innehållet i promemorian tar sin utgångspunkt i de kriterier för val av ledningsform som angavs i den förvaltningspolitiska propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175). Av promemorian Vägledning vid val av myndigheters ledningsform framgår sammanfattningsvis följande. Valet av ledningsform är

7 M YNDIGHETSSTYRELSER OCH INSYNSRÅD 2017/18:KU10

en strategisk styrningsfråga som naturligt uppkommer i samband med att en myndighet bildas. För att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv styrning kan en myndighets ledningsform också behöva omprövas, exempelvis i samband med större förändringar av verksamhetens inriktning och omfattning eller till följd av nya prioriteringar. Hur myndighetens ledningsarbete fungerar och om ledningsformen är den mest lämpliga bör också följas upp i den årliga myndighetsdialogen. Den ledningsform bör väljas som bäst kan tillgodose regeringens styrbehov utifrån den enskilda myndighetens uppdrag. Avgörande för valet av ledningsform är därmed verksamhetens syfte, karaktär och omfattning. Följande kriterier talar för att en myndighet bör ledas av en styrelse:

– omfattande finansiellt ansvar i form av budgetomslutning eller tillgångar – stor påverkan på andra samhällssektorer, dvs. näringsliv, kommuner,

landsting, ideella organisationer och medborgare, exempelvis genom att myndighetens ledning beslutar om föreskrifter och har ett stort ansvar att göra egna strategiska och principiella vägval

– tvärsektoriell och komplex verksamhet som rör flera samhällsområden – forskningsintensiv och kunskapsproducerande verksamhet (högre

utbildning)

– affärsliknande verksamhet – tydligt behov av bredd i form av olika kompetenser för att leda

verksamheten. Vidare framgår av promemorian att regeringen kan välja att inrätta ett insynsråd, när ledningsformen enrådighetsmyndighet väljs, dvs. om myndigheten inte bedöms behöva ledas av en styrelse. Inför beslut om att inrätta ett insynsråd är det viktigt att klargöra vad rådet förväntas tillföra verksamheten, t.ex. ge råd genom att dela med sig av kunskaper och erfarenheter, bidra till konstruktiva diskussioner, vara bollplank för myndighetschefen vid förändringar och utveckling eller i övrigt ge stöd till chefen. Följande kriterier talar för att ett insynsråd bör inrättas:

– Myndigheten ansvarar för verksamhet där insyn av medborgare och

politiker bedöms som angelägen

– Verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper – Myndigheten har under en viss tid eller stadigvarande ett tydligt behov av

råd och stöd från partsrepresentanter, politiker och intresse- och branschorganisationer m.fl.

– Det finns ett behov av att tillföra myndigheten unik kompetens och

sakkunskap

– Det finns ett behov av att tillföra myndigheten bredd och mångfald – Verksamheten är integritetskänslig.

I svarspromemorian anförs vidare att när en ny myndighet inrättas bereds frågan om myndigheten ska ha en styrelse eller vara en enrådighetsmyndighet

2017/18:KU10 7 M YNDIGHETSSTYRELSER OCH INSYNSRÅD

med eller utan ett insynsråd inom ramen för beredningen av myndighetens instruktion. Som stöd i arbetet med instruktioner finns Socialdepartementets promemoria Handledning för myndigheternas instruktioner. Myndigheternas ledningsformer kan omprövas, t.ex. i samband med större förändringar av verksamheten eller till följd av nya prioriteringar, samt följas upp i den årliga myndighetsdialogen. Vidare anförs att det departement till vilket myndigheten hör ansvarar för processen att förordna ledamöter till myndighetens styrelse eller insynsråd. I Finansdepartementets promemoria Handledning om förordnande av ledamöter i myndighetsstyrelser, nämnder och insynsråd beskrivs processerna för förordnande och entledigande av ledamöter till myndigheternas styrelser eller insynsråd. Av promemorian framgår sammanfattningsvis följande. Ett förordnande av en eller flera ledamöter aktualiseras när förordnandeperioden löper ut, en vakans uppstår, en ny myndighet bildas, myndigheten får ändrad ledningsform eller myndighetens ansvarsområde utökas eller ändras på ett sätt som skapar behov av annan eller ny kompetens. Förordnandeprocessen omfattar framtagande av en behovsanalys och kravprofil, en sök- och urvalsprocess samt en beslutsprocess. För vissa styrelser och insynsråd finns särskilda nomineringsordningar, t.ex. för universitet och högskolor samt länsstyrelser. Behovsanalysen och framtagandet av kravprofilen görs med utgångspunkt i regeringens inriktning för myndigheten de kommande åren och hur denna kan påverka kompetensbehovet i myndighetens styrelse eller insynsråd. En analys görs av hur den berörda myndigheten fungerar och hur den befintliga kompetensen ser ut. För det fall kravprofilen avser en styrelseledamot kontaktas bl.a. styrelsens ordförande för att han eller hon ska få möjlighet att redovisa sin bild av hur den nuvarande styrelsen fungerar som helhet och vilka kompetensbehov som finns. Om kravprofilen i stället avser en ledamot i ett insynsråd kontaktas bl.a. myndighetschefen som kan redogöra för hur insynsrådet fungerar och vilka kompetenser som finns och behövs. Förslag på namn till nya ledamöter tas fram på berörd enhet i nära samarbete med den politiska ledningen. När listan med förslag på kandidater är godkänd av departementets politiska ledning stäms förslagen av med Statsrådsberedningens samordningskansli. Efter att kansliet har godkänt de föreslagna kandidaterna tillfrågas dessa i turordning om de kan tänka sig att ta uppdraget. Inför regeringsbeslutet gemensambereds beslutet enligt de riktlinjer som finns i Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i Regeringskansliet (SB PM 2012:1). Förslagen bereds alltid med enheten för statlig förvaltning, enheten för statlig arbetsgivarpolitik och budgetavdelningen vid Finansdepartementet samt med jämställdhetsenheten vid Socialdepartementet. Urvalet av kandidater ska göras utifrån en bred rekryteringsbas i syfte att tillvarata kompetensen hos såväl kvinnor som män samt hos personer med olika bakgrunder och erfarenheter. Styrelseledamöter måste stå obundna av olika partsintressen och i sin ledamotsroll uteslutande företräda myndigheten. För att säkerställa att det inte finns någon risk för lojalitetskonflikter mellan styrelseuppdraget och uppgiften att tillvarata medlemmars, företags eller

7 M YNDIGHETSSTYRELSER OCH INSYNSRÅD 2017/18:KU10

branschorganisationers intressen är det viktigt att jävsfrågan prövas redan under urvalsprocessen. Vidare anförs i svarspromemorian att en styrelse ansvarar inför regeringen, och regeringen ansvarar i sin tur inför riksdagen. Ett förordnande av en riksdagsledamot som ledamot i en myndighetsstyrelse kan därför leda till otydliga ansvarsförhållanden och skada förtroendet för styrelsens arbete och därmed även myndighetens anseende. Det finns också en risk för lojalitetskonflikter eller misstanke om jäv (delikatessjäv) när frågor som rör aktuell verksamhet ska behandlas eller granskas i riksdagen om riksdagsledamöter sitter i en myndighetsstyrelse. Riksdagsledamöter bör därför inte ingå i en sådan styrelse. Det anförs också att anställda i Regeringskansliet inte ska vara ledamöter i styrelser, eftersom de lätt kan uppfattas som företrädare för Regeringskansliet och därmed regeringen. Vidare anförs att när det gäller ledamöter i insynsråd är insynsrollen klart skild från ledningen av myndigheten. Det är därför möjligt för företrädare för t.ex. politiska partier och andra intressegrupper att ingå utan oklarhet om vem som har ansvar för besluten. Kompetens och erfarenhet som myndighetschefen tillägnar sig i det vardagliga arbetet behöver inte finnas representerad i insynsrådet. Myndighetschefer och tjänstemän i Regeringskansliet är exempel på kategorier av personer som normalt inte bör ingå i insynsråd. Eftersom insynsrådets uppgift är att utöva insyn och att ge myndighetschefen råd bör sammansättningen spegla mångfalden i samhället. För att säkerställa en bra sammansättning i ett insynsråd bör kompetens sökas både inom och utanför den sektor i vilken myndigheten verkar. Som svar på frågor om hur regeringen regelmässigt följer upp insynsrådens uppgifter och styrelsernas arbete anförs i svarspromemorian att olika myndigheter och verksamheter förutsätter olika uppföljningar. Hur uppföljningsarbetet utformas är därför en fråga för ansvarigt departement. Regeringskansliet analyserar årligen myndigheternas verksamhet, resultat och styrning. Analysen kan inkludera styrelsernas och insynsrådens funktionssätt och sker inom ramen för förberedelsearbetet inför den årliga myndighetsdialog som förs mellan statsråd eller statssekreterare och myndighetens ledning. Som stöd i analysarbetet inför myndighetsdialogerna ger Finansdepartementet ut ett särskilt cirkulär. Det är i samband med denna analys lämpligt att särskilt uppmärksamma om den valda styrelseformen fortfarande behövs, om styrelsen eller insynsrådet har rätt sammansättning, om styrelsens strategiska roll tillvaratas på ett ändamålsenligt sätt och vad som är rådets främsta bidrag. Uppföljning av myndigheternas verksamhet och därmed styrelsernas eller insynsrådens arbete, sker även inom ramen för den löpande ordinarie myndighetsstyrningen. Vidare anförs att det departement som ansvarar för styrningen av en myndighet även ansvarar för vilka kontakter som tas med myndighetens ledning samt vilka frågor som diskuteras med styrelsen och myndighetschefen. Olika myndigheter och verksamheter förutsätter olika kontakter. En central utgångspunkt är att det är tydligt vilka

2017/18:KU10 7 M YNDIGHETSSTYRELSER OCH INSYNSRÅD

kommunikationsvägar som finns mellan myndigheten, i fråga om såväl styrelsen som myndighetschefen, och Regeringskansliet. Generell vägledning i frågor om informella kontakter med myndigheterna finns i Regeringskansliets promemoria Styrningen av de statliga myndigheterna och informella kontakter. Om myndigheten är en styrelsemyndighet ska både styrelsens ordförande och myndighetschefen närvara vid möten med företrädare för departementen inom ramen för den årliga myndighetsdialogen. Styrelsens ordförande får som huvudregel också ett erbjudande om ett enskilt samtal med statsrådet eller statssekreteraren i anslutning till myndighetsdialogen. Slutligen anförs i svarspromemorian att det av budgetpropositionen för 2015 framgår att regeringen avser att genomföra ett utvecklingsarbete för att tydliggöra hur myndigheternas ledningsformer bör tillämpas i styrningen av myndigheterna, med särskilt fokus på styrelsemyndigheterna (prop. 2014/15:1 utg.omr. 2 avsnitt 4.4). Ett sådant arbete pågår inom Regeringskansliet. Arbetet syftar bl.a. till att ytterligare utveckla arbetet med styrelserelaterade frågor. Finansdepartementet bjuder årligen in nya ledamöter i myndigheternas styrelser respektive insynsråd till introduktionsutbildning. I samband med denna utbildning diskuteras ledamöternas roll och formella ansvar. I svarspromemorian från Socialdepartementet anförs att under perioden 2015–2016 har det vid två myndigheter som Socialdepartementet ansvarar för inrättats styrelser. Försäkringskassan leds sedan den 1 mars 2016 av en styrelse. Beslutet om att Försäkringskassan ska vara en styrelsemyndighet fattades genom förordning (2016:11) om ändring i förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan . Styrelsen ska enligt myndighetens instruktion bestå av högst nio ledamöter. Socialstyrelsen leds sedan den 1 mars 2016 av en styrelse. Beslutet om att Socialstyrelsen ska vara en styrelsemyndighet fattades genom förordningen (2016:13) om ändring i förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen . Styrelsen ska enligt myndighetens instruktion bestå av högst nio ledamöter. I svarspromemorian från Näringsdepartementet anförs att det under de aktuella åren inte har inrättats någon styrelse eller något insynsråd vid de myndigheter som Näringsdepartementet ansvarar för. I bilagor till svarspromemoriorna redovisas de myndigheter under Näringsdepartementet respektive Socialdepartementet i vilka det under 2015 och 2016 har utsetts nya ledamöter i styrelser och insynsråd. I bilagorna anges även om förordnanden för befintliga ledamöter har förlängts under 2015 eller 2016. Vidare anges köns- och åldersfördelningen per den 31 augusti 2017. Uppgifterna finns sammanställda i tabell 7.1 och 7.2. När det gäller Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd och Sveriges lantbruksuniversitet utser inte regeringen samtliga styrelseledamöter. Dessa myndigheter har därför inte tagits med i tabell 7.1.

7 M YNDIGHETSSTYRELSER OCH INSYNSRÅD 2017/18:KU10

Tabell 7.1 Styrelseledamöter

och omsorgsanalys

transportforskningsinstitut

innovationssystem I svarspromemoriorna anförs att normalt brukar förfarandet att utse en eller flera nya ledamöter påbörjas ca sex månader innan förordnandena löper ut. När ett förordnande avslutas i förtid, exempelvis om ledamoten begär att få bli entledigad, påbörjas arbetet normalt omgående med att förordna en ersättare. I de fall det i relevant författning anges ett spann för antalet ledamöter i styrelsen eller insynsrådet och en ledamot lämnar sitt uppdrag beror det på omständigheterna i det enskilda fallet om ledamoten ersätts, under förutsättning att antalet ledamöter håller sig inom det angivna spannet.

2017/18:KU10 7 M YNDIGHETSSTYRELSER OCH INSYNSRÅD

Tabell 7.2 Ledamöter i insynsråd

Myndighet Antal Faktiskt antal Kvinnor Män Antalet ny- eller ledamöter ledamöter per omförordnande enligt den 31 augusti ledamöter instruktion 2017 2015–2016

Inspektionen för vård Högst 9 10 5 5 9 och omsorg (IVO) Läkemedelsverket Högst 10 10 6 4 1 Tandvårds- och Högst 9 7 4 3 7 läkemedelsförmånsverket Inspektionen för Högst 9 7 4 3 9 socialförsäkringen Statens Högst 9 9 4 5 11 institutionsstyrelse Myndigheten för Högst 9 6 4 2 2 familjerätt och föräldraskapsstöd Myndigheten för Högst 6 6 3 3 5 delaktighet Bolagsverket Högst 6 6 4 2 6 Patent- och Högst 10 8 4 4 8 registreringsverket

veterinärmedicinska anstalt Statens jordbruksverk Högst 9 9 4 5 1

Svar den 31 oktober 2017

Utskottet begärde genom en skrivelse den 12 oktober 2017 till Regeringskansliet svar på vissa kompletterande frågor. Utskottet frågade bl.a. om vilken typ av omständigheter som är avgörande för bedömningen av hur många ledamöter som faktiskt bör ingå i en myndighets styrelse respektive insynsråd och hur den bedömningen förhåller sig till de överväganden som gjorts i samband med att antalet ledamöter föreskrivits i instruktionerna för myndigheterna. Utskottet ställde också en fråga om när man anser att det finns en vakans när antalet ledamöter understiger det högsta antalet ledamöter enligt instruktionen. Som svar översände Regeringskansliet den 31 oktober 2017 svarspromemorior från Finansdepartementet, Näringsdepartementet och Socialdepartementet (bilaga 7.2). I svarspromemorian från Finansdepartementet anförs att i myndigheternas respektive instruktion anger regeringen hur många ledamöter som högst, och i vissa fall lägst, ska finnas. Gränserna fastställs utifrån en avvägning mellan

7 M YNDIGHETSSTYRELSER OCH INSYNSRÅD 2017/18:KU10

å ena sidan verksamhetens beskaffenhet och å andra sidan möjligheterna för styrelserna och insynsråden att fungera på ett effektivt sätt. Hur många ledamöter som myndighetens styrelse eller insynsråd ska ha vid varje tidpunkt avgörs med utgångspunkt i de behov som verksamheten och regeringen då har. Att antalet ledamöter understiger det högsta antalet innebär inte per automatik att en vakans föreligger. Som svar på en fråga om hur det säkerställs att de kriterier som talar för att en myndighet bör ledas av en styrelse beaktas vid större förändringar av en verksamhet och i uppföljningen, anförs i svarspromemorian att respektive departement för varje myndighet gör en bedömning av bl.a. vilka behov regeringen har av att styra den enskilda verksamheten. Om det bedöms vara nödvändigt kan avsteg göras från de nämnda kriterierna. Enligt Finansdepartementets promemoria Vägledning vid val av myndigheters ledningsformer ska valet av ledningsform beredas med bl.a. enheten för statlig förvaltning vid Finansdepartementet. På frågor om det görs någon säkerhetsprövning av tilltänkta ledamöter i myndighetsstyrelser eller insynsråd, anförs som svar i promemorian att behovet av säkerhetsprövning bl.a. kan aktualiseras när en ny myndighet bildas eller i samband med att en befintlig myndighets verksamhet ändras. Behovet bedöms med utgångspunkt i regleringen i säkerhetsskyddslagen (1996:627). Av 11 § denna lag framgår att en person som genom anställning eller på något annat sätt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller anlitas för uppgifter som är viktiga för skyddet mot terrorism ska genomgå en säkerhetsprövning. En säkerhetsprövning får enligt samma lagrum göras även under en pågående anställning eller ett annat pågående deltagande i verksamheten. Av 19 a § första stycket säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) och 5 kap. 1 § fjärde stycket Regeringskansliets föreskrifter (RKF 2017:11) om säkerhetsskydd framgår att det åligger det departement som ansvarar för beredningen av det aktuella uppdraget att säkerställa att en säkerhetsprövning görs. Om det ansvariga departementet bedömer att en ledamot i en myndighetsstyrelse eller i ett insynsråd kan komma att delta i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet, genomförs en säkerhetsprövning i enlighet med bestämmelserna i säkerhetsskyddslagen.

Svar den 30 november 2017

Utskottet begärde genom en skrivelse den 9 november 2017 till Regeringskansliet svar på vissa kompletterande frågor. Som svar fick utskottet den 30 november 2017 en svarspromemoria från Finansdepartementet (bilaga 7.3). I svarspromemorian anförs att det finns flera skäl till att i en myndighets instruktion ange ett högsta antal ledamöter i stället för ett bestämt antal. Det kan exempelvis ta viss tid att förordna en ny lämplig ledamot för det fall en befintlig ledamot med kort varsel avsäger sig uppdraget. Vidare kan behov av ytterligare kompetens uppstå i en styrelse eller ett insynsråd i samband med förändringar av myndighetens verksamhet eller till följd av nya prioriteringar.

2017/18:KU10 7 M YNDIGHETSSTYRELSER OCH INSYNSRÅD

I det sistnämnda fallet skulle – om det i instruktionen angetts ett bestämt antal ledamöter – regeringen behöva besluta om en förordningsändring, vilket enligt svarspromemorian framstår som en onödigt omständlig ordning. Som svar på frågor om säkerhetsprövningen av ledamöter i styrelser och insynsråd anförs i svarspromemorian att om ett uppdrag som ledamot i en myndighetsstyrelse eller ett insynsråd placerats i säkerhetsklass enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) görs en säkerhetsprövning. Enligt 17 § samma lag ska ett uppdrag placeras i säkerhetsklass om ledamoten i stor omfattning eller i en omfattning som inte är obetydlig får del av uppgifter som omfattas av sekretess och är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Detsamma gäller om ledamoten i övrigt får del av uppgifter som omfattas av sekretess och som är av betydelse för rikets säkerhet, om ett röjande av uppgifterna kan antas medföra men för rikets säkerhet som inte endast är ringa. En säkerhetsprövning görs också i den utsträckning som följer av 11 § nämnda lag. Enligt den bestämmelsen ska en säkerhetsprövning göras innan en person genom anställning eller på något annat sätt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller anlitas för uppgifter som är viktiga för skyddet mot terrorism. I förarbetena till säkerhetsskyddslagen konstateras att det inte finns någon legaldefinition av begreppet rikets säkerhet men att det kan sägas avse såväl den yttre säkerheten för det nationella oberoendet som den inre säkerheten för det demokratiska statsskicket. Där ges också flera exempel som är till ledning vid tolkningen av begreppet (prop. 1995/96:129 s. 22 f.). Det torde vara mindre vanligt att en styrelseledamot behöver ta del av sådana uppgifter eller delta i sådan verksamhet som nu är aktuell. För en ledamot i ett insynsråd torde det vara ännu mer ovanligt. Vidare anförs i svarspromemorian att beslut om att placera ett uppdrag som ledamot i en myndighetsstyrelse eller ett insynsråd i säkerhetsklass 1 fattas enligt 20 § säkerhetsskyddslagen av regeringen. Regeringsbeslut om placering i säkerhetsklass bereds vanligtvis med Justitiedepartementet. Beslut om att placera ett uppdrag som ledamot i säkerhetsklass 2 eller 3 fattas enligt 19 a § säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) och 5 kap. 3 § Regeringskansliets föreskrifter (RKF 2017:11) om säkerhetsskydd av Regeringskansliets säkerhetschef. Rätten att besluta om placering i säkerhetsklass 3 har delegerats vidare till respektive departements expeditionschef. Ett beslut om att placera ett uppdrag som ledamot i en myndighetsstyrelse eller ett insynsråd i säkerhetsklass kan bl.a. aktualiseras efter att behov påtalats av den aktuella myndigheten. Det förekommer även i andra fall att myndighetens uppfattning efterfrågas. I enlighet med vad som anförts i tidigare svar har det departement som ansvarar för beredningen av ett uppdrag som ledamot i en myndighetsstyrelse eller i ett insynsråd också ansvaret för en eventuell säkerhetsprövning. I svarspromemorian anförs också att det, som anförts i tidigare svar, inom Regeringskansliet pågår ett arbete som syftar till att utveckla myndigheters arbete med styrelserelaterade frågor. Inom ramen för detta övervägs bl.a. behovet av ytterligare vägledning avseende säkerhetsprövning

7 M YNDIGHETSSTYRELSER OCH INSYNSRÅD 2017/18:KU10

Utskottets ställningstagande

Valet av ledningsform för myndigheter är en strategisk styrningsfråga för regeringen. Det är därför av stor vikt att det finns ändamålsenliga kriterier som kan ligga till grund för valet av ledningsform. Frågor om ledningsform uppkommer inte bara vid bildandet av nya myndigheter. En befintlig myndighets ledningsform kan behöva omprövas exempelvis till följd av större förändringar av en verksamhets inriktning eller omfattning. I svaren från Finansdepartementet redogörs för vad som bör vara vägledande vid valet av ledningsform. Utskottet ser positivt på att man inom Regeringskansliet har tagit fram en vägledning med kriterier för valet av ledningsform. Av kriterierna framgår bl.a. att myndigheter med ett omfattande finansiellt ansvar i form av budgetomslutning eller stor påverkan på andra samhällssektorer bör ledas av en styrelse. Utskottet anser att dessa kriterier är en bra utgångspunkt för bedömningen vid valet av ledningsform. Utskottet noterar också att regeringen avser att genomföra ett utvecklingsarbete för att tydliggöra hur myndigheternas ledningsformer bör tillämpas vid styrningen av myndigheterna. I detta arbete övervägs också behovet av ytterligare vägledning om säkerhetsprövning. Det är av betydelse att regeringen följer upp styrelsernas och insynsrådens arbete på ett adekvat sätt. Det är viktigt att brister i styrelsernas och insynsrådens arbete kan identifieras på ett tidigt stadium. Av svaren från Finansdepartementet framgår att Regeringskansliet årligen analyserar myndigheternas verksamhet, resultat och styrning samt att analysen kan inkludera styrelsernas och insynsrådens funktionssätt. Utskottet anser i likhet med regeringen att det i samband med denna analys är lämpligt att särskilt uppmärksamma om det fortsatt finns behov av den valda styrelseformen, om styrelsen eller insynsrådet har rätt sammansättning, om styrelsens strategiska roll tillvaratas på ett ändamålsenligt sätt och vad som är rådets främsta bidrag. Av myndighetsförordningen framgår att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten. En myndighets styrelse är således ansvarig inför regeringen. Utskottet vill framhålla vikten av att en myndighets styrelse ges goda förutsättningar att utöva sitt uppdrag. Styrelseledamöter måste därför kunna få ta del av alla uppgifter som är nödvändiga för uppdraget. Regeringen bör således alltid noga överväga behovet av att placera ett uppdrag som ledamot i en myndighetsstyrelse i säkerhetsklass enligt säkerhetsskyddslagen för att säkerställa att styrelseledamöterna kan ta del av alla uppgifter som behövs för att de ska kunna genomföra sitt uppdrag fullt ut. När det gäller insynsråden framgår av myndighetsförordningen att de ska utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. På samma sätt som för styrelseledamöter är det viktigt att ledamöterna i ett insynsråd kan ta del av alla uppgifter som behövs för att de ska kunna genomföra sitt uppdrag fullt ut. Frågan om behovet av att placera ett uppdrag som ledamot i ett insynsråd i säkerhetsklass bör därför också alltid noga övervägas av regeringen. Det är viktigt att man vid urvalet av kandidater till styrelser och insynsråd tillvaratar kompetensen hos såväl kvinnor som män samt hos personer med

2017/18:KU10 7 M YNDIGHETSSTYRELSER OCH INSYNSRÅD

olika bakgrunder och erfarenheter. De uppgifter om ledamöter i styrelserna och insynsråden hos myndigheter under Näringsdepartementet och Socialdepartementet som utskottet tagit del av visar att fördelningen mellan kvinnor och män är i huvudsak jämn. I svaren från Finansdepartementet anges att hur många ledamöter som en myndighets styrelse eller insynsråd ska ha vid varje tidpunkt avgörs med utgångspunkt i de behov som verksamheten och regeringen då har. Att antalet ledamöter under en period understiger det högsta antalet innebär inte per automatik att en vakans föreligger. Vidare anges att det finns flera skäl till att i en myndighets instruktion ange ett högsta antal ledamöter i stället för ett bestämt antal. Det kan exempelvis ta viss tid att förordna en ny ledamot, och behov kan uppkomma av att tillföra ny kompetens. Utskottet har inget att invända mot resonemanget men vill ändå peka på att om de skäl som en gång låg till grund för bedömningen av lämpligt antal ledamöter ändras bör det också komma till uttryck i myndighetens instruktion. Utskottet vill vidare framhålla att det är av vikt att långvariga vakanser som innebär att erforderlig kompetens saknas i en styrelse eller ett insynsråd undviks. Utskottet noterar slutligen att en plats i styrelsen för Myndigheten för vårdoch omsorgsanalys har varit vakant sedan den 1 juli 2016 och att insynsrådet hos Inspektionen för socialförsäkringen helt saknade ledamöter under perioden den 1 januari 2016–31 maj 2016.

2017/18:KU10

8 Utnämningsmakten

Ärendet

Regeringsformen föreskriver att ”vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet” (12 kap. 5 §). Huruvida regeringen lever upp till denna bestämmelse i sitt utövande av utnämningsmakten har vid flera tillfällen granskats i utskottet. Sedan 2003 granskar utskottet återkommande (vartannat riksmöte) regeringens utövande av utnämningsmakten inom ramen för den allmänna höstgranskningen. Dessa granskningar, som tidigare endast avsåg utnämningar av myndighetschefer för statliga myndigheter i Sverige, kompletterades fr.o.m. våren 2006 med granskningar av regeringens utnämningar av ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna (bet. 2005/06:KU20). Från och med hösten 2009 har utskottet också granskat öppna rekryteringsförfaranden vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndigheter (bet. 2009/2010:KU10 s. 117 f.). Frågor om förflyttning av myndighetschefer har behandlats inom ramen för utnämningsmakten sedan hösten 2013 (bet. 2013/14:KU10 s. 108 f.). Senast utskottet granskade regeringens utövande av utnämningsmakten var hösten 2015. Utskottet granskade då politisk bakgrund och kön när det gäller regeringens utnämningar av myndighetschefer för statliga myndigheter i Sverige samt ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna under perioden oktober 2013–september 2015 (bet. 2015/16:KU10 s. 107 f.). Utskottet granskade även de åtgärder som regeringen vidtagit för att öka öppenheten vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndigheter i Sverige, samt frågor om förflyttningar av myndighetschefer. Utskottet fortsätter sin granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten. Tidigare insamlat material kompletteras med uppgifter om utnämningar under perioden oktober 2015–september 2017. Både chefer för myndigheter i Sverige och chefer vid utlandsmyndigheterna ingår i granskningen. Till grund för granskningen föreligger promemorior som upprättats inom Finansdepartementet och Utrikesdepartementet , bilaga 8.1–2 .

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Regeringsformen

Arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer, enligt 12 kap. 5 § första stycket regeringsformen (RF). Av 12 kap. 5 § andra stycket regeringsformen framgår att det vid beslut om statliga anställningar vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska avseende fästas

2017/18:KU10 8 U TNÄMNINGSMAKTEN

endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 405 f.) är bestämmelsen ett uttryck för principen att statliga tjänster ska tillsättas efter objektiva grunder utan att ta hänsyn till ovidkommande omständigheter. Med ”förtjänst” avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med skicklighet brukar förstås lämpligheten för befattningen, som visar sig genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art. Bestämmelsen är utformad så att även andra sakliga grunder än förtjänst och skicklighet kan få vägas in i bedömningen, och i propositionen nämndes därvid arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn. Vid behandlingen av förslaget till en ny regeringsform kommenterade konstitutionsutskottet bestämmelsens formulering. Utskottet förutsatte att arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn skulle komma att utnyttjas på ett sådant sätt att inga faror för den enskildes rättssäkerhet kom att uppstå (bet. KU 1973:26 s. 72).

Lagen om offentlig anställning

Närmare bestämmelser om tillsättning av statliga tjänster finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). Enligt 4 § ska skickligheten sättas främst om det inte finns särskilda skäl för något annat. I förarbetena (prop. 1993/94:65 s. 44) påpekades att förtjänst och skicklighet i regeringsformen nämns endast som exempel och att även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen. De arbetsrättsliga förutsättningarna för avsked respektive förflyttning av myndighetschefer finns i 32 § respektive 33 § andra stycket LOA. Av 34 § LOA följer att Statens ansvarsnämnd beslutar om avskedande när det gäller myndighetschefer. Det s.k. förflyttningsinstrumentet som stadgas i 33 § LOA infördes efter förslag i den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99 s. 67 f. och 120). I propositionen nämns t.ex. situationen att regeringen finner det önskvärt att bryta ett i och för sig väl fungerade chefskap för att kunna genomföra en omstrukturering som berör flera myndigheter och myndighetschefer, alltså fall där en förflyttning påkallas av organisatoriska skäl. Ett annat exempel är att en chef visar sig mindre lämplig för sin uppgift och att regeringen av den anledningen vill förflytta henne eller honom till en annan tjänst. Vidare anges i propositionen att det givetvis kan uppkomma även andra fall där det finns fullgoda skäl att förflytta en myndighetschef. Det avgörande har ansetts vara vad som bedöms nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa. Förflyttning innebär således både en form av tvångsentledigande och en tillsättning av en ny anställning.

Rekrytering av rektorer för universitet och högskolor

För universitet och högskolor (nedan kallade lärosäten) sker anställning av rektor efter förslag från styrelsen, se 2 kap. 8 § högskoleförordningen

8 U TNÄMNINGSMAKTEN 2017/18:KU10

(1993:100) och 2 kap. 1 § förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet. Regeringen har som praxis att följa styrelsernas förslag. I dessa fall sker således inget särskilt rekryteringsförfarande inom Regeringskansliet, och rekryteringsprocessen hanteras därmed i allt väsentligt lokalt. Innan en kandidat föreslås för regeringen har flera instanser på lärosätet fått möjlighet att lämna synpunkter i ärendet. Intresseannonsering bör enligt regeringen ingå i den rekryteringsprocess som föregår universitets- och högskolestyrelsernas förslag till regeringen.

Rekryteringsförfarandet för chefer vid myndigheter i Sverige

Regeringens förfarande vid rekrytering av myndighetschefer framgår av en skrivelse om regeringens utnämningspolitik (skr. 2009/10:43) som överlämnades till riksdagen hösten 2009. I en skrivelse från våren 2014 om regeringens förvaltningspolitik redovisar regeringen vissa bedömningar om utnämningspolitiken (skr. 2013/14:155). Skrivelserna redovisas nedan. Äldre chefspolicyer och rekryteringsförfaranden har beskrivits i konstitutionsutskottets tidigare granskningsbetänkanden (se bl.a. bet. 2011/12:KU10 s. 82 f.). Hösten 2011 redovisades till utskottet (se bet. 2011/12:KU10 s. 89 f.) att regeringens chefspolicy från 2005 respektive utrikesförvaltningens chefspolicy hade ersatts av regeringens chefspolicy för myndighetschefer från 2011 respektive riktlinjer för chefsrollen och chefsuppdrag i utrikesförvaltningen från 2011. Regeringen angav att regeringens chefspolicy för myndighetschefer från 2011 bygger på det som regeringen redovisade i skrivelse 2009/10:43 och att några ytterligare moment i rekryteringsprocessen inte hade tillkommit. Enligt regeringen är chefskriterierna i princip oförändrade jämfört med den tidigare chefspolicyn. I en svarspromemoria från Socialdepartementet hösten 2013 till konstitutionsutskottet anges att regeringens chefspolicy enligt ovan redovisade dokument alltjämt gäller (bet. 2013/14:KU10 s. 120). Vidare anges att regeringen alltjämt har ambitionen att en myndighets styrelse bör få möjlighet att delta i ett samråd i samband med rekryteringen av en ny myndighetschef. När det gäller enrådighetsmyndigheter saknar insynsråden formella beslutsbefogenheter, varför man i flertalet fall hittills inte har övervägt att involvera råden i ett förestående rekryteringsarbete. Däremot finns det inget som hindrar att ledamöter i ett insynsråd kontaktar det ansvariga departementet för att t.ex. lämna synpunkter på vilka färdigheter som borde finnas med i en kommande kravprofil. När det gäller nämndmyndigheter anges att det normalt är nämnden själv som, under förutsättning att myndigheten har egen anställd personal, anställer sin kanslichef eller motsvarande. I en svarspromemoria från Finansdepartementet hösten 2015 till konstitutionsutskottet angavs att regeringens chefspolicy för myndighetschefer från 2011 respektive riktlinjer för chefsrollen och chefsuppdrag i utrikesförvaltningen från 2011 enligt det dokument som redovisas ovan

2017/18:KU10 8 U TNÄMNINGSMAKTEN

alltjämt gäller (bet. 2015/16:KU10 s. 121). Vidare angavs att förvaltningschefen den 18 juni 2015 beslutade att inrätta en funktion inom Regeringskansliet som ska ge stöd till departementen i samband med chefsförsörjning av myndighetschefer m.fl. Syftet med funktionen är att regeringens chefsförsörjning ska präglas av ett sammanhållet, enhetligt och proaktivt arbetssätt. Det angavs att funktionen för närvarande är under uppbyggnad.

Skrivelse om utnämningspolitiken

I oktober 2009 överlämnade regeringen en skrivelse (skr. 2009/10:43) till riksdagen om utnämningspolitiken i vilken regeringen redovisade hur utnämningspolitiken har utvecklats för chefer för myndigheter som lyder omedelbart under regeringen med utgångspunkt i riksdagens s.k. verksledningsbeslut 1987. I skrivelsen noterades att regeringens utnämningsmakt omfattar totalt sett ett stort antal befattningshavare. Skrivelsen behandlar dock enbart personer som anställs och får lön av regeringen. Det finns ytterligare arbetstagare i staten som anställs genom regeringsbeslut, men för vilka anställningsmyndigheten är arbetsgivare och exempelvis bestämmer lön och andra anställningsvillkor. Exempel på sådana befattningar är anställningar som 8 ordinarie domare respektive som chefstjänsteman i Regeringskansliet. I skrivelsen redovisades bl.a. de ändringar i anställningsprocessen som genomförts av regeringen. Regeringen bedömde att varje rekrytering av en statlig myndighetschef även fortsättningsvis borde göras med utgångspunkt i en kravprofil. Kravprofilen bör innehålla såväl specifika krav utifrån verksamhetens behov som generella krav, t.ex. dokumenterat god ledarskapsförmåga och god kommunikativ förmåga. Av skrivelsen framgick att kravprofilen läggs i akten först efter en avslutad rekryteringsprocess. Att kravprofilen görs offentlig först i samband med att regeringen fattar sitt anställningsbeslut beror enligt regeringen på att det är olämpligt att i förväg ge kandidater exakt kännedom om vilka krav på och önskemål om erfarenheter regeringen har för den nya myndighetschefen. Det finns enligt regeringen en uppenbar risk att personer skulle kunna anpassa sina svar i en intervju efter de formuleringar som finns i kravprofilen, något som skulle kunna leda till sämre kvalitet i chefsrekryteringen. När det gäller rekryteringsprocessen bedömde regeringen att varje rekrytering av en statlig myndighetschef även fortsättningsvis bör genomföras under ledning av det departement till vars verksamhetsområde myndigheten hör. I fråga om intresseannonsering framgick det av skrivelsen att regeringens 9 målsättning, att intresseannonsering ska vara huvudregel, bör ligga fast. Vissa

8 Enligt 11 kap. 6 § RF utnämns ordinarie domare av regeringen. Arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer, enligt 12 kap. 5 § RF. 9 I SOU 2011:81 s. 59 och prop. 2016/17:1 s. 88 beskrivs intresseannonsering i mer detalj. Annonsen kan närmast beskrivas som en nedbantad kravprofil och publiceras kortfattat oftast

8 U TNÄMNINGSMAKTEN 2017/18:KU10

befattningar som myndighetschef borde enligt regeringen dock inte heller framöver bli föremål för annonsering. Regeringen anförde att det inte är möjligt att på förhand ange samtliga situationer då annonsering inte är lämplig. I skrivelsen redovisades dels ett antal principiella bedömningar, dels ett antal tjänster där speciella omständigheter föreligger. Sammanfattningsvis anförde regeringen att den som en generell utgångspunkt har för avsikt att avstå från att använda annonsering som rekryteringsverktyg till befattning som landshövding, ordförande för Regeringsrätten (nuvarande Högsta förvaltningsdomstolen), Högsta domstolen, Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen respektive Patentbesvärsrätten, justitiekansler, riksåklagare, säkerhetspolischef och överbefälhavare. Regeringen underströk att denna hållning inte innebär avkall på kravet på kvalitet i de rekryteringsprocesser som genomförs i dessa ärenden och att väl genomarbetade kravprofiler kommer att vara utgångspunkten även för sådana rekryteringar. När det gäller externt rekryteringsstöd bedömde regeringen att det kan behöva komplettera beredningsorganisationen i Regeringskansliet vid vissa tillfällen i syfte att ytterligare öka kvaliteten i den statliga chefsrekryteringsprocessen. I skrivelsen angavs att i takt med att alltmer omfattande och komplicerade uppgifter läggs på myndigheterna finns det anledning att förfina det sätt på vilket regeringen arbetar för att hitta de bäst lämpade myndighetscheferna. Mot denna bakgrund kan det finnas goda skäl för regeringen att konsultera ett externt rekryteringsstöd. Stödet kan bestå av ett fullt ansvar eller delansvar för själva rekryteringsprocessen, ett uppdrag att utifrån kravprofilen genomföra en hel sökprocess (s.k. search) eller ett uppdrag att bistå med en andra bedömning (s.k. second opinion). I skrivelsen angavs dels att syftet med att anlita ett externt rekryteringsstöd är att ytterligare kunna fördjupa och förfina beslutsunderlaget inför en kommande chefsrekrytering, dels att det är regeringen som ansvarar för och beslutar om vem som anställs som myndighetschef. Därtill bedömde regeringen att det inte föreligger något självändamål i att utnyttja ett externt rekryteringsstöd och att kostnaden för detta kan uppgå till avsevärda belopp, varför nyttan av ett externt stöd alltid måste ställas mot behovet i det enskilda fallet. Vid riksdagsbehandlingen av skrivelsen ställde sig konstitutionsutskottet bakom regeringens överväganden och åtgärder som redovisas ovan. Riksdagen lade skrivelsen till handlingarna (bet. 2009/10:KU13, rskr. 2009/10:150).

Informationsmaterial från Socialdepartementet

I maj 2011 utgav Socialdepartementets enhet för statlig arbetsgivarepolitik ett informationsmaterial med en presentation av huvuddragen i regeringens chefspolicy för myndigheterna. Av materialet framgår att regeringens

i riksmedier, lokala medier och fackmedier. På regeringens hemsida lämnas en mer utförlig beskrivning av befattningen, av vilka kvalifikationer regeringen anser att en ny chef ska besitta och vilka som anses särskilt meriterande.

2017/18:KU10 8 U TNÄMNINGSMAKTEN

utnämningspolitik ska präglas av förutsägbarhet, öppenhet och spårbarhet och att varje rekrytering av en statlig myndighetschef ska göras med utgångspunkt i ovannämnda moment, dvs. kravprofiler, intresseannonsering som huvudregel vid rekryteringar samt externt rekryteringsstöd vid vissa tillfällen.

Skrivelse om regeringens förvaltningspolitik

I skrivelse 2013/14:155 Regeringens förvaltningspolitik, som överlämnades till riksdagen i mars 2014, finns ett avsnitt om regeringens utnämningspolitik (avsnitt 8 s. 50 f.). Riksdagen lade skrivelsen till handlingarna (bet. 2013/14:FiU37, rskr. 300). Inga motioner väcktes med anledning av skrivelsen, och i finansutskottets betänkande gjordes inga särskilda uttalanden om utnämningspolitiken. Regeringen konstaterar i skrivelsen att under mandatperioden 2010–2014 har de tidigare beslutade reformerna konsoliderats och därför har inte nya ställningstaganden om fortsatt reformering ansetts nödvändiga. Däremot har en förändrad ordning införts för rekrytering av chefer och domare till de fem domstolar där regeringen ansvarar för tillsättningen och lönesättningen. Dessa utnämningar föregås nu av ett förslag från Domarnämnden. Det finns enligt skrivelsen totalt 20 olika titlar för myndighetscheferna. Av dessa är 102 generaldirektörer, 31 rektorer, 21 landshövdingar, 10 överintendenter, 21 har andra titlar såsom ordförande, direktör eller kanslichef och 13 har en unik titel såsom t.ex. rikspolischef. Titeln kan medföra materiella skillnader i anställningsvillkoren. En sådan skillnad är bl.a. reglerna för avgångsförmånerna. I skrivelsen redovisas översiktligt resultaten av regeringens utövande av utnämningsmakten sedan 2006. I det följande återges skrivelsen i berörda delar.

Erfarenheter av annonsering Före regeringsskiftet 2006 förekom endast undantagsvis att regeringen annonserade efter myndighetschefer. I och med regeringens beslut att göra annonsering till huvudregel har till årsskiftet 2013/14 163 myndighetschefer anställts efter en föregående annonsering. Under samma period har totalt 229 ordinarie chefer anställts. Andelen utannonserade chefsbefattningar har således uppgått till ca 71 procent. Det bör då noteras att annonsering började användas först i slutet av 2007. Andelen annonsering för tiden därefter uppgår till ca 90 procent. Regeringens ambition är att andelen utannonserade befattningar ska vara mycket hög. Även med denna ambition kan det dock inte uteslutas att det i enskilda rekryteringar kan finnas starka verksamhetsskäl för att välja en annan ordning. Det kan också finnas omständigheter som gör det nödvändigt att rekrytera en myndighetschef på annat sätt än genom en föregående annonsering. Under 2013 rekryterades t.ex. 1 av totalt 19 rekryterade chefer utan annonsering. Skälet i det fallet var att två myndigheter, Statens folkhälsoinstitut respektive Smittskyddsinstitutet, avvecklades och slogs ihop

8 U TNÄMNINGSMAKTEN 2017/18:KU10

till en ny myndighet. En av de två befintliga cheferna erbjöds då anställning som chef för den nya myndigheten. På samma sätt var det 2012 då tre myndigheter – Högskoleverket, Internationella programkontoret på utbildningsområdet samt Verket för högskoleservice – avvecklades och två nya myndigheter bildades – Universitetskanslersämbetet och Universitets- och högskolerådet. Två av de tre befintliga cheferna erbjöds då chefskap för de nya myndigheterna. Det finns sammanfattningsvis gott stöd för bedömningen att annonsering som huvudregel fungerar och tillämpas. En följd av att rekryteringsprocessen reformerats är att chefer från andra delar av arbetsmarknaden än den statliga sektorn i betydligt högre grad än tidigare kommit i fråga för anställning som myndighetschef. Att exakt kunna mäta graden av den vitalisering som detta innebär för statsförvaltningen i stort är svårt. Ett sådant flöde ligger dock helt i linje med den statliga arbetsgivarpolitiken i stort som bygger på att flödet mellan de olika sektorerna på arbetsmarknaden ska underlättas eftersom det anses bidra till en ökad aktivitet och effektivitet i den totala ekonomin. En annan synbar effekt är att fler kvinnor anställts som myndighetschefer. I september 2013 var 46,5 procent av myndighetscheferna kvinnor. Motsvarande siffra för åren 2006 och 2007 var 33 procent. Allmänhetens förtroende för staten och statsförvaltningen bygger bl.a. på att utnämningspolitiken utövas omsorgsfullt. Med den ordning som numera gäller kan enligt skrivelsen alla som är intresserade anmäla sitt intresse för en befattning som myndighetschef. De kan sedan själva jämföra sina meriter med den som slutligen fick anställningen, vilket torde bidra till ökad respekt för rekryteringsprocessen. Externt rekryteringsstöd Det är inte ovanligt att den som slutligen utses till ny myndighetschef har lämnat in sin intresseanmälan i tiden efter det datum som angetts i annonsen. Skälet till det kan vara att vederbörande sökts på annat sätt, t.ex. genom ett externt rekryteringsföretag. I fråga om externt rekryteringsstöd redovisade regeringen i skrivelsen Utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43 s. 24) att med syftet att ytterligare öka kvaliteten i den statliga chefsrekryteringsprocessen kan ett externt rekryteringsstöd vid vissa tillfällen behöva komplettera beredningsorganisationen i Regeringskansliet. Vidare framgick att det inte finns något självändamål i att utnyttja ett externt rekryteringsstöd. Kostnaden för det kan uppgå till avsevärda belopp, och därför måste nyttan av ett externt stöd alltid måste ställas mot behovet i det enskilda fallet. Det kan dock konstateras att användandet av externt stöd är omfattande. Det har snarare blivit huvudregel än en möjlighet. Inriktningen på det fortsatta arbetet är enligt skrivelsen att minska den totala mängden avrop av konsultstöd när myndighetschefer rekryteras.

2017/18:KU10 8 U TNÄMNINGSMAKTEN

Omförordnanden och förflyttningar av myndighetschefer

ESO-rapport

I en rapport från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) publicerad i februari 2003 granskades utnämningar och ansvarsutkrävande av generaldirektörer. En av aspekterna som lyftes fram i rapporten var uppföljningsfasen som gällde hur väl generaldirektörerna lyckats med sina uppdrag inför eventuella nya utnämningar eller omförordnanden. I rapporten (Ds 2003:7 s. 14 f.) konstaterades vissa brister i uppföljningen. Drygt hälften 10 av de tillfrågade statsråden kunde erinra sig att en tillsättning av en generaldirektör blivit en besvikelse. Bland dessa hade hälften blivit besvikna en gång och i resten av fallen mer än en gång. Missnöje med generaldirektörer uttrycktes ofta i bristande ledarskap, t.ex. oförmåga att driva igenom vissa förändringar, personalpolitiska problem och samarbetsproblem. I vissa fall ledde missnöjet till ”avsked”, omplacering eller att personen inte omförordnades. I många fall ledde det inte till något annat än samtal och ibland inte ens till det. Samtidigt uttrycktes missnöje med de belönings- och sanktionssystem som fanns att tillgå. För att en generaldirektör skulle få lämna sin tjänst krävdes ganska mycket. Ord som t.ex. brottslighet, ”uppenbar” oförmåga, ”affärer”, ”grovt” misslyckande är de formuleringar som används av de tillfrågade statsråden.

Översyn av anställningsvillkoren för myndighetschefer

I september 2010 tillkallade regeringen en särskild utredare för att se över anställningsvillkoren för chefer som leder myndigheter som lyder omedelbart under regeringen. Utredaren fick i uppdrag att bl.a. undersöka i vilken utsträckning regeringens ambition uppfyllts om att anställningsvillkoren ska vara öppna, tydliga och ändamålsenliga. Utredningen om översyn av anställningsvillkoren för myndighetschefer noterade att det var relativt ovanligt att myndighetschefer förflyttas och att regeringen i första hand försöker få till stånd en frivillig lösning för det fall en förflyttningssituation uppstår. Vanligen rör det sig enligt utredningen om ett par förflyttningar per år (SOU 2011:81 s. 98). Detta antal kunde enligt utredningen sättas i relation till att det var 30 respektive 31 personer som anställdes som myndighetschefer 2009 respektive 2010. Ett beslut om förflyttning får inte verkställas förrän beslutet prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats (36 § andra stycket LOA). Regleringen innebär att en myndighetschef som förflyttas mot sin vilja kan få beslutet prövat, i sista hand av Arbetsdomstolen. Utredaren föreslog att möjligheten att arbetsrättsligt tvista om ett beslut om förflyttning skulle avskaffas. Regeringen redovisade i skrivelse 2013/14:155 att flera remissinstanser hade avstyrkt

10 Rapporten bygger på svar till enkäter skickade till samtliga som under perioden 1988–2001 antingen fortfarande var eller hade varit statsråd respektive statssekreterare. Dessutom sändes även enkäter till några departementsråd m.fl. som var verksamma september 2001.

8 U TNÄMNINGSMAKTEN 2017/18:KU10

förslaget bl.a. med hänvisning till rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Mot bakgrund av remissinstansernas synpunkter gjorde regeringen i skrivelse 2013/14:155 bedömningen att det inte borde göras någon ändring av LOA i den delen.

Budgetpropositionen för 2017

I budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1 utg.omr. 2 avsnitt 5.3.2.) skriver regeringen att det från 2007 har rekryterats omkring 300 myndighetschefer och av dessa har ca 50 (17 procent) lämnat sitt uppdrag i förtid, förflyttats eller inte erbjudits fortsatt anställning efter den första perioden om sex år. Även om jämförelser med motsvarande utfall för tidigare år är svåra att göra förefaller detta resultat oroväckande högt enligt regeringen. En anledning enligt regeringen till denna utveckling kan vara att betydligt fler än tidigare, under den senaste tioårsperioden, erbjudits anställning som myndighetschefer utan att dessförinnan ha varit verksamma i statsförvaltningen. Det förefaller också som att den nya rekryteringspolitiken fått konsekvensen att experter i högre grad än tidigare kommit att rekryteras till uppdraget som myndighetschef med följd att färre generalister kommit i fråga för sådana befattningar. Befintliga myndighetschefer har enligt regeringen över tid ansetts lämpliga att utgöra en god källa för regeringens chefsförsörjning. Detta har exempelvis återspeglats i att väl fungerande chefer erbjudits chefsuppdrag för större myndigheter. Skulle trenden med att allt fler chefer som slutar sitt första chefsuppdrag i staten förstärkas blir konsekvensen att färre befintliga chefer kan komma ifråga för ett nytt chefsuppdrag, vilket sammantaget innebär en påtaglig risk för suboptimering av regeringens chefsförsörjningspolitik. Det är därför enligt regeringen av högsta vikt att förvaltningspolitiska värden tydligt genomsyrar rekryteringsprocessen i samband med anställning av ny myndighetschef.

Rekryteringsförfarande för chefer vid utlandsmyndigheter

I en svarspromemoria hösten 2011 från Utrikesdepartementet till utskottet (bet. 2011/12:KU10 s. 89 f.) redogörs för utrikesförvaltningens riktlinjer vid rekrytering av chefer vid utlandsmyndigheter. Enligt dessa är chefskriterierna i princip oförändrade jämfört med vad som gällde tidigare. För att en tjänsteman ska bli chef krävs att hon eller han har genomgått UD:s ledarskapsprogram för potentiella ledare eller på annat sätt haft möjlighet att reflektera över innebörden av chefs- och ledarskap. Rekryteringen till en chefsbefattning i utrikesförvaltningen bygger på den kompetensprofil som upprättas för den aktuella befattningen. Där framgår vilka krav och förväntningar som ställs på den blivande chefen sett i ljuset av den inriktning som utlandsmyndigheten i fråga har och kan förväntas ha under de närmaste åren. Befattningarna utlyses inom Regeringskansliet, vilket givetvis inte hindrar att även andra intresserade har möjlighet att söka dem. En särskild beredningsgrupp under ledning av expeditionschefen går igenom alla

2017/18:KU10 8 U TNÄMNINGSMAKTEN

ansökningar. De sökandes kvalifikationer vägs mot chefskriterierna och kompetensprofilen för den eller de befattningar de sökt. När så är möjligt upprättas ett förslag med tre namn, varav minst en man och en kvinna. Som en följd av departementets åtgärdsplan för jämställdhet för att öka andelen kvinnor på chefsbefattningar ägnas kvinnliga sökande särskild uppmärksamhet. Beredningsgruppen överlämnar resultatet av sitt arbete till departementsledningen. Något externt rekryteringsstöd används inte vid rekryteringarna. Rekryteringarna görs vanligtvis bland utrikesförvaltningens personal med diplomatisk bakgrund, och intervjuer förekommer inte som ett regelbundet inslag vid rekryteringarna. Avslutningsvis framhålls det i UD:s svarspromemoria att något ytterligare moment i rekryteringsprocessen inte har tillkommit sedan regeringens skrivelse om utnämningspolitiken. Hösten 2013 framgick av en promemoria från Utrikesdepartementet att UD:s riktlinjer för chefer i utrikesförvaltningen hade uppdaterats i syfte att stärka återkopplingen till cheferna om hur UD:s chefspolicy genomförs. Till svarspromemorian bifogades såväl riktlinjerna (daterade 2013-04-11, bet. 2013/14:KU10 s. 329 f.) som den nya gemensamma policyn för chefsförsörjningen i Regeringskansliet (Chef i RK, bet. 2013/14:KU10 s. 336 f.). Av riktlinjerna framgick inga nya moment i rekryteringen till myndighetschef utan endast riktlinjer om bl.a. verksamhetsdialogen och återkoppling på chefsoch ledarskap under tiden som chef. Vid rekrytering till chefsuppdrag ställs krav på dokumenterad chefs- eller ledarskapserfarenhet.

Tidigare granskning

Politisk bakgrund

Konstitutionsutskottet har under senare år återkommande granskat regeringens utnämningsmakt (se bet. 2003/04:KU10 s. 58 f., bet. 2005/06:KU10 s. 49 f., bet. 2007/08:KU10 s. 55 f., bet. 2009/10:KU10 s. 117 f., bet. 2011/12:KU10 s. 81 f., bet. 2013/14:KU10 s. 108 f., och bet. 2015/16:KU10 s. 107 f.). Utskottet konstaterade vid sin granskning hösten 2007 att bilden var ungefär densamma som vid tidigare granskningar, dvs. att andelen utnämnda myndighetschefer som har en politisk bakgrund hade legat på omkring 20–30 procent per år sedan 2001, och den klart dominerande bakgrunden bland dessa var statssekreterare. Utskottet noterade att andelen med politisk bakgrund oftast var lägre när det gällde dem som hade utnämnts till chefer vid utlandsmyndigheterna och att de som hade politisk bakgrund i regel hade varit kabinetts- eller statssekreterare. Dessutom hade de inte sällan sedan tidigare en annan, fast tjänst i Utrikesdepartementet (bet. 2007/08:KU10 s. 66). Sammantaget gav det som framkom i denna del av granskningen inte anledning till någon invändning från utskottets sida. Dessutom framhöll utskottet sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning, dvs. att förekomsten av politisk erfarenhet kan utgöra en saklig grund att fästa avseende vid, och den får då värderas tillsammans med andra erfarenheter. Vad som i sådana fall är relevant är inte inom vilket

8 U TNÄMNINGSMAKTEN 2017/18:KU10

politiskt parti den person som utnämns har sin bakgrund utan det faktum att han eller hon har haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och har utfört dessa på ett sådant sätt att det är meriterande för den tjänst som ska tillsättas. Hösten 2009 konstaterade utskottet, med förbehåll för vissa skillnader i granskningens mätperioder, att andelen utnämnda myndighetschefer med en politisk bakgrund hade minskat något under senare år (bet. 2009/10:KU10 s. 133 f.). Från att tidigare ha legat på i genomsnitt 25–30 procent per år hade andelen sedan 2007 legat på i genomsnitt 15–20 procent per år. Samtidigt konstaterade utskottet att andelen utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna med en politisk bakgrund hade stigit under de senaste åren. Från att tidigare ha legat på i genomsnitt 6 procent per år hade andelen sedan 2007 legat på i genomsnitt 16 procent per år. I sammanhanget framhöll utskottet sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning (se ovan). I granskningen hösten 2011 konstaterade utskottet att andelen utnämnda myndighetschefer med en politisk bakgrund under senare år hade minskat ytterligare, från tidigare 25–30 procent per år till knappt 10 procent årligen under de senaste två åren (bet. 2011/12:KU10 s. 102). Samtidigt konstaterade utskottet att andelen utnämnda myndighetschefer vid utlandsmyndigheterna med en politisk bakgrund oftast är lägre, även om så inte hade varit fallet under de senaste åren. Från att tidigare ha legat på i genomsnitt 6 procent per år hade andelen sedan 2007 legat på i genomsnitt 11 procent per år. I sammanhanget framhöll utskottet sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning (se ovan). Vad som framkommit i granskningen gav enligt utskottet inte underlag för någon annan bedömning än att regeringens utövande av utnämningsmakten hade skett i enlighet med regeringsformens bestämmelse om att det vid beslut om statliga anställningar endast ska fästas avseende vid sakliga grunder. Hösten 2013 konstaterade utskottet att andelen utnämnda myndighetschefer med en politisk bakgrund varierade över tiden, från 28 procent för mandatperioden 2002–2006 och 15 procent för mandatperioden 2006–2010 till 20 procent för den innevarande mandatperioden (fram till september 2013). I samman hanget framhöll utskottet sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning (se ovan). Vad som framkommit i granskningen gav enligt utskottet inte underlag för någon annan bedömning än att regeringens utövande av utnämningsmakten hade skett i enlighet med regeringsformens bestämmelse om att det vid beslut om statliga anställningar endast ska fästas avseende vid sakliga grunder. I granskningen hösten 2015 följdes de tidigare granskningarna upp med uppgifter t.o.m. september 2015 (bet. 2015/16:KU10 s. 107 f.). Utskottet konstaterade att andelen utnämnda myndighetschefer med en politisk bakgrund varierade över tiden, från ca 28 procent för mandatperioden 2002– 2006 och ca 17 procent för mandatperioden 2006–2014. En ökning av andelen hade skett under det år som granskats därefter, men det fanns olika faktorer som förklarade denna ökning, bortsett från att det var en kort period. Hälften

2017/18:KU10 8 U TNÄMNINGSMAKTEN

av de utnämningar som har gällt personer med en politisk bakgrund under oktober 2014–september 2015 hade rört poster som landshövding, där god kännedom om och insikter i det politiska beslutssystemet kan vara ett särskilt krav på den som utnämns. Vidare hade den person som utnämnts i tre av de fyra återstående fallen tidigare varit myndighetschef, och det politiska uppdraget låg flera år tillbaka i tiden. Bland dem som hade utnämnts till chef vid utlandsmyndigheterna hade andelen med en politisk bakgrund tidigare varit lägre. Från 2003 fram till regeringsskiftet 2006 var andelen 6 procent medan den var 10 procent därefter fram till nästa regeringsskifte 2014. En ökning till 15 procent hade skett under det år som granskats därefter. Den politiska bakgrunden var som regel kabinetts- eller statssekreterare, och dessa personer hade ofta sedan tidigare en fast opolitisk tjänst i Utrikesdepartementet. Utskottet framhöll sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättningar.

Kön

I de ovannämnda granskningarna från höstarna 2003, 2005, 2007, 2009, 2011, 2013 och 2015 uppmärksammade utskottet även fördelningen mellan kvinnor och män bland utnämnda myndighetschefer i Sverige. I granskningen hösten 2005 kunde utskottet konstatera att utvecklingen hade gått i riktning mot en större andel kvinnor (bet. 2005/06:KU10 s. 58). Uppdelat på departement var bilden alltjämt att andelen kvinnor respektive män bland de utnämnda myndighetscheferna i vissa fall skilde sig kraftigt åt. Vid myndigheter under flera departement fanns en klart större andel män bland dem som utnämnts, medan det vid några departement fanns en klart större andel kvinnor. Granskningen gav i denna del inte anledning något uttalande från konstitutionell synpunkt. Vad gäller utlandsmyndigheterna var andelen kvinnliga chefer vid dessa fortfarande lägre än andelen manliga chefer, men andelen kvinnliga chefer hade ökat successivt. Utskottet såg det som positivt att denna utveckling skulle fortsätta (bet. 2005/06:KU10 s. 17). Hösten 2007 noterade utskottet i sin granskning (bet. 2007/08:KU10 s. 67) att flertalet av dem som utnämnts till myndighetschefer vid såväl myndigheter i Sverige som utlandsmyndigheter alltjämt var män. Andelen kvinnor bland dem som utsetts var som regel 30–40 procent per år. Någon tydlig trend kunde inte utläsas ur materialet, då skillnaden mellan andelen kvinnor och andelen män minskade vissa år och ökade andra år. Granskningen gav i denna del inte anledning till något uttalande från utskottet. I sin granskning hösten 2009 konstaterade utskottet en ökande trend i andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschefer i Sverige. Sedan 2007 var denna andel omkring eller strax över 45 procent i stället för, som tidigare, omkring eller strax under 40 procent. Utskottet konstaterade samtidigt att någon liknande trend inte kunde utläsas ur materialet vad gäller utnämnda chefer vid utlandsmyndigheter, där andelen kvinnor fortfarande låg kring en tredjedel. Utskottet noterade vidare att de stora skillnader mellan

8 U TNÄMNINGSMAKTEN 2017/18:KU10

departementen som kunnat konstateras i tidigare granskningar i andelen utnämnda kvinnliga respektive manliga myndighetschefer i Sverige delvis hade jämnats ut. Hösten 2011 konstaterade utskottet att andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschefer i Sverige tydligt hade ökat. Sedan 2007 var denna andel strax under 50 procent efter att tidigare ha legat på omkring eller strax under 40 procent. Utskottet konstaterade samtidigt att en liknande om än svagare trend kunde noteras för utnämnda chefer vid utlandsmyndigheter, där andelen utnämnda kvinnor sedan 2007 börjat närma sig 40 procent. Utskottet noterade vidare att de stora skillnader mellan departementen som kunnat konstateras i tidigare granskningar i andelen utnämnda kvinnliga respektive manliga myndighetschefer i Sverige hade jämnats ut under senare år. När det gäller andelen kvinnliga och manliga myndighetschefer framhöll utskottet särskilt att det såg positivt på den utveckling som framkommit i granskningen. Hösten 2013 noterade utskottet att alltjämt var något fler av dem som utnämnts till myndighetschef män såväl vid myndigheter i Sverige som utlandsmyndigheter. Utskottet konstaterade dock att andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschef i Sverige hade ökat tydligt och låg på en i allt väsentligt acceptabel nivå. Utskottet betonade att det såg positivt på den utveckling som framkommit i granskningen. Hösten 2015 framhöll utskottet den positiva utveckling av andelen kvinnor som utses, både vad gäller myndighetschefer och chefer vid utlandsmyndigheterna. Det konstaterades vidare att de departement som tidigare hade en skev fördelning mellan utsedda kvinnor och män nu hade en jämnare fördelning.

Öppna rekryteringsförfaranden

Sedan hösten 2009 granskar utskottet de åtgärder som regeringen vidtagit för att öka öppenheten vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndigheter i Sverige. Även om erfarenheten av öppna rekryteringsförfaranden vid den första granskningen hösten 2009 var begränsad konstaterade utskottet att personer som lämnat in intresseanmälningar hade ingått i slutskedet i 40 av de 50 öppna rekryteringsförfaranden som hade genomförts sedan oktober 2007. Till utskottets ställningstagande lämnades en reservation (S, MP). I reservationen konstaterades bl.a. att endast 50 av de 116 utnämningar som då hade genomförts av regeringen hade varit öppna rekryteringar där man tillämpat ett förfarande som inneburit att regeringen annonserat efter intresseanmälningar samt att av dessa 50 hade i endast 33 fall någon av de personer som lämnat in intresseanmälningar fått tjänsten. Hösten 2011 konstaterade utskottet att i 60 av de 87 öppna rekryteringsförfaranden (dvs. 69 procent) som genomförts sedan oktober 2007 hade personer som lämnat in intresseanmälningar innan ansökningstidens utgång fått den utannonserade tjänsten. Utskottet noterade även att denna andel hade ökat något under senare år (dvs. mellan oktober 2009 och september 2011).

2017/18:KU10 8 U TNÄMNINGSMAKTEN

Hösten 2013 konstaterade utskottet att andelen öppna rekryteringar fortsatte att vara hög (81 procent) i den typ av utnämningar där regeringen avser att tillämpa öppna rekryteringsförfaranden sedan oktober 2007. Dock hade andelen utnämnda myndighetschefer som lämnat in intresseanmälningar före ansökningstidens utgång minskat under den senaste granskningsperioden, även om denna andel totalt, dvs. sedan oktober 2007, var förhållandevis hög (76 av 122 utnämningar eller 62 procent). Andelen öppna tjänstetillsättningar där externt rekryteringsstöd använts hade ökat. Utskottet konstaterade sammanfattningsvis att införandet av öppna rekryteringsförfaranden hade inneburit viktiga förändringar, exempelvis ingår andra intresserade kandidater än den som utnämns i slutskedet av en rekrytering i mycket stor utsträckning. Likafullt var effekterna av dessa förändringar fortfarande inte analyserade på djupet. Utskottet uttryckte därför att man skulle välkomna om regeringen vid ett lämpligt tillfälle genomförde en noggrann uppföljning och utvärdering av dessa nya rekryteringsförfaranden och hur de stärker kvaliteten i den statliga chefsrekryteringsprocessen. Utskottet konstaterade hösten 2015 att andelen öppna rekryteringar för den typ av utnämningar där regeringen avser att tillämpa öppna rekryteringsförfaranden var även fortsättningsvis hög (84 procent för oktober 2007– september 2015). Andelen utnämnda myndighetschefer som lämnat in intresseanmälningar före ansökningstidens utgång när öppna rekryteringsförfaranden tillämpats var 61 procent under hela perioden (oktober 2007– september 2015) och 58 procent under oktober 2013 t.o.m. september 2015. Utskottet såg positivt på att öppna rekryteringsförfaranden infördes och ville framhålla att det hade inneburit viktiga förändringar, exempelvis kan fler och andra kandidater än vid ett mer slutet förfarande aktualiseras. Den uppföljning och utvärdering av öppna rekryteringsförfaranden som utskottet såg som välkommen i 2013 års granskning hade dock inte kommit till stånd. Utskottet vidhöll därför sitt ställningstagande och förutsatte att regeringen skulle genomföra en sådan uppföljning och utvärdering.

Omförordnanden och förflyttningar av myndighetschefer

Hösten 2013 konstaterade utskottet att det inte förekommer någon regelmässig utvärdering eller uppföljning av orsakerna till varför myndighetschefer förflyttas. Även om det inom Regeringskansliet finns en viss samlad kunskap om tidigare förflyttningsbeslut bedömde utskottet att det finns ett utrymme för förbättringar i denna del. Att systematiskt följa upp, utvärdera och dokumentera erfarenheter av förflyttningsbeslut torde enligt utskottet vara till gagn för den statliga chefsrekryteringsprocessen. Utskottet anförde återigen hösten 2015 att det torde vara till gagn för den statliga chefsrekryteringsprocessen att systematiskt följa upp, utvärdera och dokumentera beslut om att förflytta myndighetschefer. Av Regerings-kansliets svar framgick att någon regelmässig utvärdering eller uppföljning av förflyttningsbeslut inte hade genomförts sedan utskottets förra granskning.

8 U TNÄMNINGSMAKTEN 2017/18:KU10

Utskottet förutsatte att en regelmässig form av utvärdering eller uppföljning av förflyttningsbeslut skulle komma att göras.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt förteckningar över samtliga myndighetschefer vid myndigheter i Sverige respektive chefer vid utlandsmyndigheterna som utsågs av regeringen under perioden oktober 2015–september 2017. Förteckningarna skulle inkludera information om myndighetschefernas politiska bakgrund och kön samt om tidigare befattning som myndighetschef vid en myndighet i Sverige eller som chef vid en utlandsmyndighet. Vidare begärdes information om vilka utnämningar som föregicks av ett förfarande där regeringen annonserade för att få in intresseanmälningar, där den som fick tjänsten ingick i den grupp sökande som hade lämnat in en intresseanmälan (inklusive noteringar om huruvida anmälan lämnades in efter ansökningstidens utgång) och där någon eller några av de sökande som hade lämnat in en intresseanmälan ingick i slutskedet av rekryteringsprocessen. Vidare begärde utskottet en förteckning över samtliga chefer för myndigheter i Sverige som regeringen avskedade eller förflyttade under perioden samt svar på ytterligare frågor, bl.a. en redogörelse för om de ovan återgivna delarna från regeringens chefspolicy för myndighetschefer från 2011 och riktlinjerna för chefsrollen och chefsuppdrag i utrikesförvaltningen från 2011 och 2013 samt ”Chef i RK” fortfarande gäller samt om ytterligare moment i rekryteringsprocessen hade tillkommit sedan regeringens skrivelse om utnämningspolitiken, och i så fall vilka. Utskottet frågade även, mot bakgrund av utskottets uttalande i granskningen hösten 2013 och 2015, om det har skett någon uppföljning eller utvärdering av de nya rekryteringsförfarandena utöver vad som redovisas i skrivelse 2013/14:155. Vidare erinrades om att det i den förra granskningen av utnämningsmakten anfördes att det torde vara till gagn för den statliga chefsrekryteringsprocessen att systematiskt följa upp, utvärdera och dokumentera erfarenheter från förflyttningsbeslut. Frågan ställdes därför om vilken uppföljning av förflyttningsbeslut som har skett sedan den förra granskningen. Genom ytterligare en skrivelse har utskottet ställt kompletterande frågor om användandet av externt rekryteringsstöd. Som svar på den första skrivelsen överlämnades den 5 oktober 2017 två promemorior som upprättats inom Utrikesdepartementet respektive Finansdepartementet (bilaga 8.1). I promemorian från Utrikesdepartementet anförs att riktlinjerna för chefsroll och chefsuppdrag i utrikesförvaltningen är oförändrade i fråga om rekryteringsprocess och inga ytterligare moment har tillkommit. I riktlinjerna, som reviderades i oktober 2016 i annat hänseende, beskrivs chefskapet i utrikesförvaltningen som bestående av fyra centrala roller: ledare, arbetsgivare, företrädare och sakkunnig. I riktlinjerna utvecklas närmare kriterierna för dessa roller. De kriterier för gott chefskap som anges

2017/18:KU10 8 U TNÄMNINGSMAKTEN

under respektive roll används också som urvalsinstrument vid chefsutnämningar. I svarspromemorian från Finansdepartementet anges att chefspolicyn från 2011 gäller och tillämpas alltjämt. Inga ytterligare moment har tillkommit. Vidare anges att ett gemensamt kansli för rekrytering av myndighetschefer m.fl. nu har inrättats inom Regeringskansliet. Denna funktion var under uppbyggnad vid utskottets granskning hösten 2015. Medarbetare vid funktionen biträder departementen vid rekryteringar av myndighetschefer. Syftet med den nya funktionen är att förbättra förutsättningarna för ett sammanhållet, enhetligt och proaktivt arbetssätt. När det gäller frågan om uppföljning av de öppna rekryteringsförfarandena anförs att den senaste uppföljningen redovisades i budgetpropositionen för 2017 under rubriken Erfarenheter av regeringens utnämningspolitik avseende myndighetschefer (prop. 2016/17:1 utg.omr. 2 avsnitt 5.3.2.). Någon ytterligare uppföljning eller utvärdering har inte skett. Med anledning av de kompletterande frågorna om användandet av externt rekryteringsstöd överlämnades en svarspromemoria från Finansdepartementet den 31 oktober 2017 (bilaga 8.2). På frågan om det mot bakgrund av att externt rekryteringsstöd använts alltmer under senare år har skett någon förändring av riktlinjer e.d. framhålls att det kansli som inrättats bl.a. syftar till att minska användandet av rekryteringskonsulter samt att sådana konsulter framför allt används för att ge en s.k. second opinion. För att ytterligare höja kvaliteten i chefsförsörjningen är det vanligt att en eller ett fåtal av slutkandidaterna i en rekryteringsprocess ombeds att träffa företrädare för ett externt rekryteringsföretag, som sedan lämnar en second opinion. Detta moment syftar framför allt till att analysera kandidatens personliga egenskaper i generell bemärkelse och genomförs av en legitimerad psykolog. Inhämtandet av en second opinion bidrar därmed, enligt Regeringskansliet, till att skapa en samlad bild av kandidaten. Vidare anförs att karaktären på det externa rekryteringsstöd som använts skiftat från att i hög grad avse samarbete under hela rekryteringsprocessen till att i stort sett uteslutande handla om in en second opinion samt att det än så länge är för tidigt att dra några slutsatser av vilka effekter som second opinion haft på de genomförda rekryteringarna. Vad gäller frågor om myndighetschefer som regeringen har avskedat eller förflyttat anges i svaren som överlämnades den 5 oktober att de arbetsrättsliga bestämmelserna om avsked av myndighetschef finns i 32 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). Av 34 § LOA följer att Statens ansvarsnämnd beslutar om avskedande när det gäller myndighetschefer. Regeringen har den 20 juli 2017 beslutat att frågan om en viss generaldirektör ska avskedas från sin anställning som generaldirektör i Regeringskansliet ska anmälas till Statens ansvarsnämnd (N2017/04849/EXPCH). Enligt 33 § andra stycket LOA kan en person anställd som myndighetschef förflyttas dels av organisatoriska skäl, dels för myndighetens bästa. Regeringen och en myndighetschef kan även komma överens om att vederbörande ska få en anställning i Regeringskansliet. I svaret från Finansdepartementet anförs att

8 U TNÄMNINGSMAKTEN 2017/18:KU10

anledningen till varför en myndighetschef förflyttas vanligtvis inte anges i regeringens beslut. I svarspromemorian lämnas en förteckning över de nio myndighetschefer som, oavsett skäl, under oktober 2015–september 2017, lämnat en chefsanställning i förtid för att i stället vara anställd som generaldirektör eller motsvarande med placering i Regeringskansliet. Av förteckningen framgår att det i två fall rörde sig om myndigheter under Finansdepartementet, Näringsdepartementet, Socialdepartementet och Utbildningsdepartementet och i ett fall Kulturdepartementet. På frågan om vilken uppföljning av förflyttningsbeslut som har skett sedan den förra granskningen anförs att då en myndighetschef lämnar en pågående anställning i förtid föregås detta alltid av en ingående dialog mellan chefen och det departementet som ansvarar för myndigheten. Varje enskilt ärende bygger dock på sina egna förutsättningar, varför det är svårt att dra några generella slutsatser av ett analysmaterial som bygger på de i genomsnitt tre förflyttningar per år som regeringen beslutat om de senaste fem åren. Vidare anförs att den enhet som ansvarar för statlig arbetsgivarpolitik i Regeringskansliet alltid deltar i beredningen av beslut av det aktuella slaget. Vid den enheten finns en samlad kunskap om tidigare förflyttningsbeslut. Enheten utgör även ett stöd för departementen i ärenden som innebär att bestämmelserna om förflyttning i 33 § andra stycket LOA kan komma att tillämpas. I det följande redovisas statistiska uppgifter om politisk bakgrund, kön och öppna rekryteringsförfaranden som bygger på de nyligen överlämnade promemoriorna och på promemorior som lämnats över i tidigare granskningar.

Chefer vid myndigheter i Sverige

Politisk bakgrund Sedan utskottets granskning hösten 2015, dvs. under perioden oktober 2015– september 2017, har regeringen fattat 71 beslut om utnämning av myndighetschef i Sverige. Av de 71 myndighetschefer som utnämndes under den aktuella granskningsperioden har 8 politisk bakgrund som statsråd, ordförande i riksdagens socialutskott, statssekreterare eller kommunstyrelsens ordförande. Totalt under denna granskningsperiod utgör de som har politisk bakgrund således 11 procent av de utnämnda myndighetscheferna, vilket kan jämföras med 20 procent under tidigare granskningsperioder (januari 2001– september 2017), se tabell 8.1 nedan.

2017/18:KU10 8 U TNÄMNINGSMAKTEN

Tabell 8.1 Antalet utnämnda myndighetschefer i Sverige från januari 2001 t.o.m. september 2017 och andelen med politisk bakgrund

År/regering Antal varav med politisk bakgrund (%)

2001 26 7 (27) 2002 35 9 (26) 2003 35 8 (23) 2004 38 16 (42) 2005 30 7 (23) 2006 19 3 (16) 2007 31 6 (19) 2008 61 9 (15) 2009 32 5 (16) 2010 31 1 (3) 2011 32 7 (22) 2012 30 9 (30) 2013 26 1 (4) 2014 25 7 (28) 2015 29 8 (28) 2016 32 2 (6) 2017 34 5 (15) Regeringen Persson 2001–2006 182 49 (27) Regeringen Reinfeldt 2006–2014 265 45 (17) Regeringen Löfven 2014–2017 99 16 (16)

Totalt 546 110 (20)

I tabell 8.1 redovisas att 182 utnämningar skedde under regeringen Persson 2001–2006. Av dem som utnämndes hade 49 stycken (27 procent) en politisk bakgrund. Under regeringen Reinfeldt 2006–2014 gjordes 265 utnämningar, varav 45 stycken (17 procent) avsåg personer med politisk bakgrund. Under regeringen Löfven 2014–2017 har 99 myndighetschefer utnämnts. Av dem hade 16 stycken (16 procent) en politisk bakgrund. Den klart vanligaste politiska bakgrunden är statssekreterare. Som framgår av tabell 8.2 har nästan hälften av de utnämnda myndighetscheferna med en politisk bakgrund tidigare erfarenhet som just statssekreterare. Den näst vanligaste bakgrunden är riksdagsledamot.

8 U TNÄMNINGSMAKTEN 2017/18:KU10

Tabell 8.2 Typ av politisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer i Sverige från januari 2001–september 2017

Kommentar: I kategorin ”Kommunalråd e.d.” ingår landstingsråd, regionråd, oppositionsråd och finansborgarråd. I kategorin ”Annan” ingår kanslichef, förbundsordförande och politiskt sakkunnig. Om en person har flera typer av politisk bakgrund anges i tabellen den bakgrund som innehades närmast före utnämningen. Flera av dem som bedöms ha en politisk bakgrund har inte rekryterats direkt från sitt politiska uppdrag, utan tiden då detta innehades har ibland legat flera år tillbaka i tiden. Därefter kan personen i fråga t.ex. ha varit chef för en annan myndighet än den som han eller hon utnämnts till chef över under den period som ingår i granskningen. Begränsas granskningen till dem som enbart kommer direkt från ett politiskt uppdrag minskar antalet utnämnda myndighetschefer med politisk bakgrund från 110 till 49. Av dessa har 19 en bakgrund som riksdagsledamot, 16 som statssekreterare, 6 som kommunalråd e.d., 6 som statsråd och 2 har annan bakgrund. Gruppen myndighetschefer består av flera olika slags befattningar, t.ex. rektor, direktör, riksantikvarie, riksarkivarie, kanslichef och överintendent. Landshövdingsämbetet har som framgått ovan framhållits som speciellt och ansetts kräva egenskaper som inte alltid sammanfallit med de krav som i övrigt ställs på myndighetschefer. God kännedom om och insikter i det politiska beslutssystemet kan vara ett sådant krav. Av de förteckningar som utskottet har mottagit framgår att 55 av de utnämningar som beslutades under januari 2001–september 2017 gällde landshövdingar. Av dessa har flertalet, 40 stycken eller 73 procent, en politisk bakgrund. Under regeringen Persson 2001–2006 hade 14 av 16 (87,6 procent) utsedda landshövdingar en politisk bakgrund. Under regeringen Reinfeldt hade 17 av 25 (68 procent) en politisk bakgrund och under regeringen Löfven har 9 av 14 (64 procent) utnämnda landshövdingar haft en politisk bakgrund. Den största chefsgruppen i förteckningarna är generaldirektörer. Från och med januari 2001 har regeringen utnämnt totalt 271 generaldirektörer (inklusive generaltulldirektörer). Av dessa har 56 någon politisk bakgrund. Andelen utnämnda generaldirektörer med politisk bakgrund är således 21 procent under hela granskningsperioden, dvs. januari 2001–september 2017. Under regeringen Persson 2001–2006 hade 28 av 90 (31 procent) utsedda generaldirektörer en politisk bakgrund. Under regeringen Reinfeldt hade 23 av de 143 (17 procent) generaldirektörer som utnämndes en politisk bakgrund.

2017/18:KU10 8 U TNÄMNINGSMAKTEN

Under regeringen Löfven har 3 av de 38 (8 procent) generaldirektörer som utnämnts en politisk bakgrund. Den partipolitiska tillhörigheten bland de myndighetschefer som utnämndes under perioden januari 2001–september 2017, och som enligt de kriterier som här har satts upp kan sägas ha en politisk bakgrund, framgår av tabell 8.3. I drygt hälften av fallen är bakgrunden socialdemokratisk (61 av 110) och i lite drygt en femtedel av fallen moderat (24). Politisk bakgrund i övrigt är centerpartistisk (8), liberal (6), miljöpartistisk (5), kristdemokratisk (3) och vänsterpartistisk (3).

Tabell 8.3 Partipolitisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer januari 2001–september 2017

Regeringen Regeringen Regeringen Hela perioden Persson Reinfeldt Löfven 2001–2017 2001–2006 2006–2014 2014–2017

Parti Antal Exkl. Antal Exkl. Antal Exkl. Antal Exkl.

Totalt 49 26 45 21 16 10 110 57

Kommentar: Med ”exkl. statssekr.” avses antal exklusive statssekreterare. Bland dem som har en bakgrund inom Socialdemokraterna visar sig flertalet ha varit statssekreterare; av de 61 som utnämnts har 40 den bakgrunden. Inom övriga partier är den vanligaste bakgrunden riksdagsledamot. När det gäller typ av chefsbefattning som utnämningen avsett har 15 av dem som har en bakgrund inom Socialdemokraterna utnämnts till landshövding medan 40 av dem har utnämnts till generaldirektör (eller rikspolischef). Av dem som har en bakgrund inom Moderaterna har 10 utnämnts till landshövding, 13 till generaldirektör (eller riksgäldsdirektör) och 1 till rektor. Av dem som har en bakgrund inom Centerpartiet har 3 utnämnts till landshövding, 4 till generaldirektör (eller tulldirektör) och 1 till kanslichef. Av dem som har en bakgrund inom Liberalerna har 4 utnämnts till landshövding och 2 till generaldirektör (eller ombudsman). Av dem som har en bakgrund inom Miljöpartiet har 3 utnämnts till landshövding och 2 till generaldirektör. Av dem som har en bakgrund inom Kristdemokraterna har 2 utnämnts till landshövding och 1 till generaldirektör. De 3 som har en bakgrund inom Vänsterpartiet har utnämnts till landshövding.

8 U TNÄMNINGSMAKTEN 2017/18:KU10

Kön

Vad gäller könsfördelning var 44 procent av de myndighetschefer som utnämndes under perioden januari 2001–september 2017 kvinnor och 56 procent män, se tabell 8.4 nedan.

Tabell 8.4 Kön och utnämnda myndighetschefer januari 2001–september 2017

År/regering Antal kvinnor (%) Antal män ( %)

2001 9 (35) 17 (65) 2002 16 (46) 19 (54) 2003 12 (34) 23 (66) 2004 15 (39) 23 (61) 2005 12 (40) 18 (60) 2006 6 (32) 13 (68) 2007 12 (39) 19 (61) 2008 31 (51) 30 (49) 2009 15 (47) 17 (53) 2010 16 (52) 15 (48) 2011 12 (38) 20 (62) 2012 16 (53) 14 (47) 2013 12 (46) 14 (54) 2014 12 (48) 13 (52) 2015 17 (59) 12 (41) 2016 14 (44) 18 (56) 2017 12 (35) 22 (65) Perioden 2001–2007 82 (38) 132 (62) Perioden 2008–2017 157 (47) 175 (53) Regeringen Persson 2001–2006 70 (38) 112 (62) Regeringen Reinfeldt 2006–2014 125 (47) 140 (53) Regeringen Löfven 2014–2017 44 (44) 55 (56)

Totalt 239 (44) 307 (56)

Av tabellen framgår att sedan 2008 ligger, med vissa undantag, andelen utnämnda kvinnor omkring eller strax under 50 procent och under perioden 2001–2007 omkring eller strax under 40 procent (se bet. 2007/08:KU10 s. 63). Andelen kvinnor har således ökat över tid. De två senaste åren har dock andelen kvinnor som utses till myndighetschef minskat till 44 procent 2016 och 35 procent 2017 (fram t.o.m. september). En i sammanhanget särskild grupp är universitets- och högskolerektorer. Som nämndes ovan sköts rekryteringen av dessa inte inom Regeringskansliet utan inom universiteten och högskolorna själva. Regeringen beslutar om anställning av en rektor efter förslag av universitetets eller högskolans styrelse. För styrelsen gäller att i sitt arbete så långt möjligt ta fram såväl kvinnliga som manliga kandidater (2 kap. 8 § högskoleförordningen och 2 kap. 9 § förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet).

2017/18:KU10 8 U TNÄMNINGSMAKTEN

Under perioden januari 2001–september 2017 utnämnde regeringen totalt

90 rektorer. Av dessa var 36, eller 40 procent, kvinnor och 54, eller 60 procent, män. Under granskningsperioden (oktober 2015–september 2017) utnämndes totalt 15 rektorer. Av dessa var 4, eller 27 procent, kvinnor och 11, eller 73 procent, män. I tabell 8.5 redovisas könsfördelningen bland utnämnda myndighetschefer om man utesluter rektorer för vilka regeringen alltså inte själv har hand om rekryteringsprocessen.

Tabell 8.5 Kön och utnämnda myndighetschefer exklusive rektorer per regering januari 2001–september 2017

Period Antal kvinnor (%) Antal män (%)

Regeringen Persson 2001-2006 55 (38) 90 (62) Regeringen Reinfeldt 2006-2014 109 (47) 122 (53) Regeringen Löfven 2014-2017 39 (49) 41 (51)

Totalt 203 (45) 253 (55)

Av tabell 8.5 framgår att exklusive rektorer utgör andelen utnämnda kvinnor

45 procent och andelen utnämnda män 55 procent under perioden januari 2001–september 2017. Bilden skiljer sig med andra ord något från den där samtliga utnämnda myndighetschefer ingår i analysen. Det kan konstateras att den ovan redovisade minskning i andelen kvinnor som utnämnts de senaste två åren försvinner helt när rektorer exkluderas. I tabell 8.6 redovisas utnämnda myndighetschefer per departement.

Tabell 8.6 Kön och utnämnda myndighetschefer per departement januari 2001–september 2017

Departement Antal kvinnor (%) Antal män (%)

Statsrådsberedningen (SB) 2 (100) 0 (0) Justitiedepartementet (Ju) 15 (36) 27 (64) Utrikesdepartementet (UD) 13 (50) 13 (50) Försvarsdepartementet (Fö) 11 (39) 17 (61) Socialdepartementet (S) 30 (60) 20 (40) Finansdepartementet (Fi) 36 (40) 54 (60) Utbildningsdepartementet (U)* 53 (39) 84 (61) Landsbygdsdepartementet (Jo/L)* 4 (31) 9 (69) Miljödepartementet (M)* 10 (50) 10 (50) Näringsdepartementet (N)* 26 (41) 38 (59) Integrations- och jämställdhets- 2 (67) 1 (33) departementet (IJ)* Kulturdepartementet (Ku)* 30 (52) 28 (48) Arbetsmarknadsdepartementet (A)* 7 (54) 6 (46)

Totalt 239 (44) 307 (56)

* Den 1 januari 2005 bildades Utbildnings- och kulturdepartementet genom en sammanslagning av Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet. I tabellen redovisas uppgifter som rör Utbildningsoch kulturdepartementet under Utbildningsdepartementet (U). Under regeringarna Reinfeldt och Löfven finns åter Kulturdepartementet.

8 U TNÄMNINGSMAKTEN 2017/18:KU10

Den 1 januari 2011 bytte Jordbruksdepartementet namn till Landsbygdsdepartementet. Integrations- och jämställdhetsdepartementet (som inrättades den 1 januari 2007) avvecklades och dess ärenden fördes över till Justitie-, Utbildnings- och Arbetsmarknadsdepartementen. Den 1 januari 2015 blev Landsbygdsdepartementet en del av Näringsdepartementet och Miljödepartementet bytte namn till Miljö- och energidepartementet. Arbetsmarknadsdepartementets frågor låg fram till den 1 januari 2007 under Näringsdepartementet. Av tabellen framgår att vid flertalet departement har under perioden januari 2001–september 2017 antalet utnämnda kvinnor varit lägre än antalet män. Vad gäller myndigheter under Justitiedepartementet och det tidigare Jordbruksdepartementet/Landsbygdsdepartementet är andelen utnämnda kvinnor under 40 procent. Det gäller nu myndigheter under Utbildningsdepartementet och Försvarsdepartementet. Vad gäller myndigheter under Socialdepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet och Kulturdepartementet har kvinnor varit i majoritet bland de utnämnda myndighetscheferna. I tabell 8.7 redovisas samma uppgifter fördelade på regeringarna Persson, Reinfeldt och Löfven.

Tabell 8.7 Kön och utnämnda myndighetschefer per departement och regering januari 2001–september 2017

Regeringen Persson Regeringen Reinfeldt Regeringen Löfven 2001–2006 2006–2014 2014–2017

Dep. Antal Antal Antal Antal Antal Antal kvinnor män kvinnor män kvinnor män

* Se kommentar till tabell 8.6 om departementsindelningen. Ett bindestreck (-) innebär att departementet inte fanns under huvuddelen av perioden. En förändring över tid som framgår är att könsfördelningen av nyutnämnda chefer för myndigheter under Finansdepartementet och Utbildningsdepartementet återigen rör sig emot en minskad andel utnämnda kvinnor. Öppna rekryteringsförfaranden Mot bakgrund av de ändringar som har genomförts i rekryteringsförfarandet för myndighetschefer, bl.a. intresseannonsering, att man systematiskt upprättar kravprofiler och anlitar externt rekryteringsstöd (se skr. 2009/10:43),

2017/18:KU10 8 U TNÄMNINGSMAKTEN

har utskottet i sin granskning av utnämningsmakten fortsatt att uppmärksamma dessa inslag i rekryteringsförfarandet. Av Finansdepartementets svarspromemoria från den 5 oktober 2017, bilaga 8.1., framgår vid vilka rekryteringar av myndighetschefer regeringen har använt sig av ett rekryteringsförfarande som har inneburit ett öppet ansökningsförfarande med annonsering av den tilltänkta befattningen. I förekommande fall framgår huruvida den utnämnda personen lämnade en intresseanmälan, om fler än den som utnämndes kallades till intervju i slutskedet av rekryteringsprocessen och om externt rekryteringsstöd användes. Uppgifterna i promemorian har lagts till uppgifterna från tidigare granskningar (se tabell 8.8 bet. 2015/16:KU10 s. 129) och sammanfattas i tabell 8.8.

Tabell 8.8 Öppna rekryteringsförfaranden för utsedda myndighetschefer per departement oktober 2007–september 2017

Departement Antal öppna varav den som varav varav externt rekryteringar fått tjänsten intresserade konsultstöd även anmälde kandidater ingick användes intresse** i slutskedet**

* Se kommentar till tabell 8.6 rörande departementsindelningen. I denna tabell har utnämningar av rektorer undantagits liksom utnämningar till befattningar där regeringen har haft för avsikt att avstå från att använda annonsering, t.ex. landshövdingar och överbefälhavare. ** Med ”den som fått tjänsten även anmälde intresse” avses de kandidater som lämnade in intresseanmälan före ansökningstidens utgång. Med ”intresserade kandidater som ingick i slutskedet” avses att andra kandidater än den som fick anställningen kallades till anställningsintervju e.d.

Av regeringens skrivelse om utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43) framgår att regeringens målsättning i fråga om intresseannonsering, dvs. att annonsering ska vara huvudregel, bör ligga fast. Vidare anges i skrivelsen att

8 U TNÄMNINGSMAKTEN 2017/18:KU10

regeringen generellt har för avsikt att avstå från att använda annonsering som rekryteringsverktyg till befattningar som landshövding, ordförande för Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen), Högsta domstolen, Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen respektive Patentbesvärsrätten, justitiekansler, riksåklagare, säkerhetspolischef och överbefälhavare. I skrivelse 2013/14:155 Regeringens förvaltningspolitik anges att regeringens ambition är att andelen utannonserade befattningar ska vara mycket hög. Även med denna ambition kan det dock inte uteslutas att det i enskilda rekryteringar kan föreligga starka verksamhetsskäl för att välja en annan ordning. Det kan också finnas omständigheter som gör det nödvändigt att rekrytera en myndighetschef på annat sätt än genom en föregående annonsering. Rektorsrekryteringar inleds normalt med en intresseannonsering i lärosätets regi, och regeringen utser rektorer på förslag av lärosätets styrelse. Regeringen beslutade under perioden oktober 2007–september 2017 om 239 utnämningar av myndighetschefer exklusive de ovannämnda befattningarna där regeringen har haft som uttalad avsikt att avstå från annonsering. 11 Av tabell 8.8 framgår att vid 206 av dessa 239 fall (86 procent) tillämpades öppen rekrytering. Över tid kan det konstateras att andelen öppna rekryteringar har ökat från ca 70 procent under perioden 2007–2009 till över 90 procent från 2011 och framåt. En av utskottets frågor är i vilken utsträckning utnämnda myndighetschefer lämnat in intresseanmälningar senast den sista ansökningsdagen. Under perioden oktober 2007–september 2017 skedde det i 137 av de 206 (67 procent) fall då öppen rekrytering tillämpades. Över tid kan det konstateras en ökning från 66 procent under perioden 2007–2009 till 86 procent från 2015 och framåt samtidigt som variationen mellan olika år varit stor. En ytterligare fråga är i vilken utsträckning andra kandidater än den som fick anställningen kallades till anställningsintervju. Under perioden oktober 2007–september 2017 skedde det i 192 av de 206 (93 procent) fall då öppen rekrytering tillämpades. Fr.o.m. perioden 2009–2011 kallades andra kandidater till intervju i över 95 procent av fallen. Sammantaget kan det konstateras att andra kandidater än den som fick anställningen i så gott som samtliga fall under de senare granskningsperioderna kallades till anställningsintervju. Slutligen redovisas i vilken utsträckning externt rekryteringsstöd använts i rekryteringsprocessen. Under perioden oktober 2007–september 2017 skedde det i 162 av de 206 (79 procent) fall då öppen rekrytering tillämpades. Efter en nedgång under perioden 2013–2015 har andelen under den senaste perioden återigen ökat till omkring 80 procent. Av tabell 8.8 framgår sammantaget vissa skillnader i hur de öppna rekryteringsförfarandena utfallit vid de olika departementen. Det kan konstateras att Näringsdepartementet utmärker sig; departementet uppvisar

11 Rektorer ingår inte heller i de 239 fallen, inte heller utnämningen den 10 december 2016 av Försvarsunderrättelsedomstolens ordförande, där rekryteringsprocessen genomfördes av Domarnämnden.

2017/18:KU10 8 U TNÄMNINGSMAKTEN

lägst andel utnämnda myndighetschefer (56 procent) som lämnat in intresseanmälningar senast den sista ansökningsdagen under hela perioden. Under den senaste perioden 2015–2017 står Näringsdepartementet för 3 av de totalt 6 fall där intresseanmälningar inte lämnats in senast den sista ansökningsdagen (de övriga Finans-, Kultur- och Utrikesdepartementen med vardera 1 fall). Externt rekryteringsstöd användes i minst omfattning sett över hela perioden av Justitiedepartementet och Utbildningsdepartementet. Det kan dock konstateras att de båda departementen använde externt rekryteringsstöd i mer än 70 procent av fallen. Externt rekryteringsstöd användes i hög grad under hela perioden av framförallt: Utrikesdepartement, Försvarsdepartementet, Miljödepartementet, Kulturdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet. Externt rekryteringsstöd vid utnämningar där befattningen inte hade annonserats har inte förekommit under de fyra senaste granskningsperioderna (2009–2011, 2011–2013, 2013–2015, 2015–2017). Av de 206 myndighetschefer (exklusive rektorer) som hittills har utnämnts efter öppna rekryteringsförfaranden är 102 kvinnor och 104 män. Vad gäller politisk bakgrund har 26 av de 206 utnämnda (13 procent) en sådan bakgrund. Av dessa 26 är 17 socialdemokrater (varav 14 med bakgrund som statssekreterare i socialdemokratiska regeringar). I övrigt har 4 bakgrund som moderat, 3 som centerpartist, 1 som kristdemokrat och 1 som ordförande i Liberala ungdomsförbundet.

Chefer vid utlandsmyndigheter

Politisk bakgrund Enligt den förteckning från Utrikesdepartementet som lämnades till utskottet över utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna under perioden oktober 2015–september 2017 har 7 av 68 politisk bakgrund (10 procent). I tabell 8.9 nedan, som också bygger på uppgifter från tidigare granskningar (senast bet. 2015/16:KU10 s. 107f.), redovisas samtliga utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna den 1 januari 2003–30 september 2017. Av totalt 399 utnämnda ambassadörer m.fl. hade 36 politisk bakgrund (9 procent). Av tabellen framgår att under regeringen Persson var andelen med politisk bakgrund 6 procent, medan den var 10 procent under regeringen Reinfeldt och hittills 10 procent under regeringen Löfven. Av de 7 med politisk bakgrund som utnämndes av regeringen Persson från 2003 fram till regeringsskiftet 2006 hade 5 socialdemokratisk bakgrund, 3 i form av statsråd och 2 i form av statssekreterare eller biträdande statssekreterare. Dessutom hade 1 av de utnämnda en bakgrund som riksdagsledamot för Vänsterpartiet och andre vice talman och 1 som riksdagsledamot för Centerpartiet och förste vice partiordförande i samma parti. Av de 22 personer med en politisk bakgrund som utnämndes av regeringen Reinfeldt hade samtliga utom 7 en bakgrund som kabinettssekreterare, statssekreterare eller biträdande statssekreterare. De 7 övriga hade i 4 fall en

8 U TNÄMNINGSMAKTEN 2017/18:KU10

bakgrund som politiskt sakkunniga och i de övriga fallen som statsråd, vice talman respektive riksdagsledamot. Drygt en tredjedel av dem (9) hade socialdemokratisk bakgrund och lite mindre än en tredjedel (7) hade moderat bakgrund, 3 hade liberal bakgrund, 2 hade centerpartistisk bakgrund och 1 hade vänsterpartistisk bakgrund. Av de 11 utnämnda med politisk bakgrund som utnämnts av regeringen Löfven har 6 socialdemokratisk bakgrund (som partiordförande, statsråd, statssekreterare samt politiskt sakkunnig), 3 liberal bakgrund (som statsråd, statssekreterare respektive politisk sakkunnig) och 2 moderat bakgrund (som planeringschef vid UD respektive övriga politiska uppdrag).

Tabell 8.9 Antalet utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari 2003–september 2017 samt andelen med politisk bakgrund

År/regering Antal utnämnda varav med politisk bakgrund (%)

2003 35 3 (9) 2004 21 0 (0) 2005 38 2 (5) 2006 24 2 (8) 2007 25 6 (24) 2008 36 2 (6) 2009 8 3 (38) 2010 40 2 (5) 2011 29 3 (10) 2012 21 1 (5) 2013 28 5 (19) 2014 27 4 (15) 2015 27 5 (19) 2016 42 3 (7 ) 2017 25 3 (12) Regeringen Persson 2003–2006 115 7 (6) Regeringen Reinfeldt 2006–2014 216 22 (10) Regeringen Löfven 2014–2017 68 7 (10)

Totalt 399 36 (9)

Kön Andelen kvinnor bland de chefer vid utlandsmyndigheterna som utnämnts under perioden oktober 2015–september 2017 är 49 procent. I tabell 8.10, som också bygger på uppgifter från tidigare granskningar, framgår att andelen kvinnor bland utnämnda ambassadörer m.fl. över hela perioden, dvs. oktober 2003–september 2017, var 38 procent. Av tabell 8.10 framgår även att andelen kvinnor bland utnämnda ambassadörer m.fl. var 33 procent under regeringen Persson 2003–2006 och 37 procent under regeringen Reinfeldt 2006–2014. Under regeringen Löfven är motsvarande andel 49 procent fram t.o.m. september 2017. Det kan

2017/18:KU10 8 U TNÄMNINGSMAKTEN

konstateras att en betydligt större andel kvinnor utnämnts till ambassadörer under de senare åren.

Tabell 8.10 Kön och utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari 2003–september 2017

År/regering Antal kvinnor (%) Antal män ( %)

2003 12 (34) 23 (66) 2004 6 (29) 15 (71) 2005 13 (34) 25 (66) 2006 8 (33) 16 (67) 2007 10 (40) 15 (60) 2008 9 (25) 27 (75) 2009 5 (63) 3 (37) 2010 17 (43) 23 (57) 2011 11 (38) 18 (62) 2012 8 (38) 13 (62) 2013 10 (36) 18 (64) 2014 10 (37) 17 (63) 2015 13 (48) 14 (52) 2016 23 (55) 19 (45) 2017 10 (40) 15 (60) Regeringen Persson 2003–2006 38 (33) 77 (67) Regeringen Reinfeldt 2006–2014 80 (37) 136 (63) Regeringen Löfven 2014–2017 33 (49) 35 (51)

Totalt 151 (38) 248 (62)

Öppna rekryteringsförfaranden Som redovisats ovan anförs i promemorian från Utrikesdepartementet till utskottet från den 5 oktober 2017, bilaga 8.1, att vid bemanning av befattningar som chef för utlandsmyndighet tillämpas i ökad grad intervjuförfarande när det gäller de kandidater som inte tidigare varit enhets- eller myndighetschefer. Externt rekryteringsstöd utnyttjas inte vid tillsättning av chefer vi utlandsmyndigheterna. Av Utrikesdepartementets svarspromemoria framgår att samtliga 68 utnämningar till chef för utlandsmyndigheter under perioden oktober 2015– september 2017 utlystes internt inom Regeringskansliet. Vid 17 av de 68 gånger (25 procent) en befattning utlystes fick en person som inte hade lämnat in en intresseanmälan tjänsten under den aktuella perioden 2015–2017. Sedan granskningen av öppna rekryteringsförfaranden påbörjades 2007 har andelen varierat: 24 procent 2007–2009, 37 procent 2009–2011, 20 procent 2011–2013 och 26 procent 2013–2015 (se bet. 2013/14:KU10 s. 133 och bet. 2015/16:KU10 s. 134).

8 U TNÄMNINGSMAKTEN 2017/18:KU10

Utskottets ställningstagande

Utskottet har fortsatt sin regelbundet återkommande granskning av utnämningsmakten. Granskningen är som tidigare inriktad på politisk bakgrund respektive kön vid de utnämningar som regeringen har beslutat. Sedan hösten 2009 har utskottet också uppmärksammat de s.k. öppna rekryteringsförfarandena, inklusive användningen av externt rekryteringsstöd. Den grundläggande frågan i granskningen är om regeringen lever upp till regeringsformens bestämmelse om att avseende endast får fästas vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Utskottet kan inledningsvis konstatera att andelen utnämnda myndighetschefer med en politisk bakgrund har varierat över tiden, men att andelen har legat mer eller mindre konstant sedan regeringsskiftet 2006. För perioden 2001 fram till regeringsskiftet 2006 hade 27 procent av de utnämnda myndighetscheferna en politisk bakgrund. Andelen därefter fram till nästa regeringsskifte 2014 var 17 procent. Under den innevarande mandatperioden har andelen utnämnda myndighetschefer med politisk bakgrund varit 16 procent. Bland dem som har utnämnts till chef vid utlandsmyndigheterna har andelen med en politisk bakgrund tidigare varit något lägre. Från 2003 fram till regeringsskiftet 2006 var andelen 6 procent. Från 2006 och fram till nästa regeringsskifte 2014 var andelen med politisk bakgrund 10 procent. Under innevarande mandatperiod har andelen sedan fortsatt att ligga på 10 procent. Utskottet vill framhålla sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning. Den omständigheten att en person har en politisk bakgrund ska inte vara diskvalificerande vid tillsättningen så länge endast sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet tillämpas vid tillsättningen. Politisk erfarenhet kan vara en saklig grund att fästa avseende vid, och den får då värderas tillsammans med andra erfarenheter. Vad som i sådana fall är relevant är inte vilket politiskt parti den person som utnämns har bakgrund inom, utan det faktum att han eller hon har haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och utfört dessa på ett sådant sätt att det är meriterande för den tjänst som ska tillsättas. När det gäller kön noterar utskottet att andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschefer i Sverige har ökat tydligt. Sedan regeringsskiftet 2006 är denna andel strax under 50 procent, i stället för som tidigare omkring eller strax under 40 procent. Sedan det senaste regeringsskiftet 2014 har andelen kvinnor sjunkit något till 44 procent. Det kan dock konstateras att denna minskning förklaras helt av utnämningarna av rektorer, vilka bereds av universiteten. Bland dem som har utnämnts till chefer vid utlandsmyndigheterna har andelen kvinnor ökat under den senaste perioden. För perioden 2001 till 2006, samt perioden 2006 till 2014, var andelen kvinnor som utnämndes under 40 procent. Under innevarande mandatperiod har andelen kvinnor legat på 49 procent. När det gäller s.k. öppna rekryteringsförfaranden konstaterar utskottet att andelen öppna rekryteringar för den krets där regeringen avser att tillämpa

2017/18:KU10 8 U TNÄMNINGSMAKTEN

öppna rekryteringsförfaranden fortfarande är hög (86 procent för oktober 2007–september 2017). Över tid kan det konstateras att andelen öppna rekryteringar har ökat från ca 70 procent under perioden 2007–2009 till över 90 procent från 2011 och framåt. Andelen utnämnda myndighetschefer som lämnat in intresseanmälningar före ansökningstidens utgång när öppna rekryterings-förfaranden tillämpats är totalt 67 procent under hela perioden (oktober 2007 t.o.m. september 2017). Över tid kan det konstateras en ökning från 66 procent under perioden 2007–2009 till 86 procent från 2015, under innevarande mandatperiod, samtidigt som variationen mellan olika år varit stor. Andra kandidater än den som fick anställningen kallades till anställningsintervju i 93 procent av fallen under perioden oktober 2007 t.o.m. september 2017. Under hela perioden har andelen utnämningar där andra kandidater än den som fick anställningen kallats till anställningsintervju legat på en hög nivå. Externt rekryteringsstöd användes i 79 procent av utnämningarna under perioden oktober 2007 t.o.m. september 2017, i de fall då öppen rekrytering tillämpades. Efter en nedgång under perioden 2013–2015 har andelen under den senaste perioden återigen ökat till omkring 80 procent. I svarspromemorian från Finansdepartementet framgår att det i stort sett i samtliga fall har handlat om externt rekryteringsstöd i form av en s.k. second opinion. Utskottet ser positivt på införandet av öppna rekryteringsförfaranden och vill framhålla att det har inneburit viktiga förändringar; exempelvis kan fler och andra kandidater än vid ett mer slutet förfarande aktualiseras. Utskottet noterade i den förra granskningen att effekterna av dessa förändringar inte var analyserade på djupet. I granskningen anfördes att utskottet därför skulle välkomna om regeringen vid ett lämpligt tillfälle genomförde en noggrann uppföljning och utvärdering av dessa nya rekryteringsförfaranden och hur de stärker kvaliteten i den statliga chefsrekryteringsprocessen. Regeringskansliet har i årets granskning hänvisat till den uppföljning som redovisades i budgetpropositionen för 2017 (se ovan). Vidare anförs att ett gemensamt kansli för rekrytering av myndighetschefer m.fl. nu har inrättats inom Regeringskansliet. Denna funktion var under upprättande vid utskottets granskning hösten 2015. Medarbetare vid funktionen biträder departementen med chefsförsörjningskompetens och erfarenhet av chefsrekrytering på hög nivå. Avsikten är att kansliet ska leda till professionalisering av utnämningsarbetet, överblick över chefsförsörjningsarbetet och större enhetlighet i stödet till den politiska ledningen. Utskottet anförde i den senaste granskningen att det torde vara till gagn för den statliga chefsrekryteringsprocessen att systematiskt följa upp, utvärdera och dokumentera beslut om förflyttningar av myndighetschefer. Av Regeringskansliets svar i den nu aktuella granskningen framgår att någon regelmässig utvärdering eller uppföljning av förflyttningsbeslut inte har genomförts sedan utskottets förra granskning utöver vad som framgår i budgetpropositionen för 2017 och det svar som lämnats i svarspromemorian från Finansdepartementet. Regeringskansliet har i stället hänvisat till att när en

8 U TNÄMNINGSMAKTEN 2017/18:KU10

myndighetschef lämnar en pågående anställning i förtid föregås detta alltid av en ingående dialog mellan chefen och det departement som är ansvarigt för myndigheten. Varje enskilt ärende bygger dock på sina egna förutsättningar och därför är det svårt att dra några generella slutsatser av ett analysmaterial som bygger på de i genomsnitt tre förflyttningar per år som regeringen beslutat om de senaste fem åren. Vidare anförs att den enhet som ansvarar för statlig arbetsgivarpolitik i Regeringskansliet alltid deltar i beredningen av beslut av det aktuella slaget. Vid den enheten finns en samlad kunskap om tidigare förflyttningsbeslut. Vad som framkommit i granskningarna ger härutöver inte anledning till något uttalande av utskottet.

2017/18:KU10

9 Regeringens hantering av trepartsmöten i EU

Ärendet

Allt fler EU-rättsakter beslutas efter att överenskommelser om deras innehåll har träffats vid informella förhandlingsmöten mellan unionens lagstiftare (Europaparlamentet och rådet), med kommissionen som ”medlare”. Sådana förhandlingsmöten brukar kallas trepartsmöten eller triloger. Trepartsmötena har effektiviserat EU:s lagstiftningsprocess: överenskommelser i ett tidigt skede av processen nås i dag i en övervägande majoritet av de medbeslutandeärenden som antas, och tidiga överenskommelser möjliggörs av informella kontakter och förhandlingar mellan medlagstiftarna. Insynen i lagstiftningsprocessen och förutsättningarna för ett demokratiskt ansvarsutkrävande begränsas dock av mötenas informella och ”hemliga” karaktär. Denna granskning syftar till att beskriva förfarandet med trepartsmöten och att granska hur regeringen och Regeringskansliet hanterar relationen till riksdagen i ärenden som beslutas vid trepartsmöten. Till grund för granskningar har legat bl.a. två promemorior från Regeringskansliet med svar på frågor från utskottet, bilaga 9.1 – 2 , och Statsrådsberedningens promemoria med Regeringskansliets riktlinjer för samråd, överläggning och information mellan regering och riksdag i EUfrågor (cirkulär 2, 2012-10-31), bilaga 9.3.

Utredning i ärendet

Det ordinarie lagstiftningsförfarandet

Det ordinarie lagstiftningsförfarandet innebär enligt artikel 289 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) att Europaparlamentet och rådet gemensamt antar en förordning, ett direktiv eller ett beslut. Kommissionen har initiativrätt och lägger fram förslag till lagstiftning samtidigt för parlamentet 12 och rådet. I FEUF anges vilka rättsakter som ska antas av Europaparlamentet och rådet genom det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Så anges t.ex. i artikel 16.2 att Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska fastställa bestämmelser om skydd för enskilda personer när det gäller behandling av personuppgifter hos unionens institutioner, organ och byråer, samt i artikel 192.3 att Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska anta handlingsprogram på miljöområdet. När kommissionen har lagt fram ett lagstiftningsförslag delas lagstiftningsproceduren upp i tre steg enligt artikel 294 i FEUF: första behandlingen, andra

12 Under vissa omständigheter har även en fjärdedel av medlemsstaterna, Europeiska centralbanken och domstolen initiativrätt (artiklarna 76 b, 129, 257 och 281 i FEUF).

9 R EGERINGENS HANTERING AV TREPARTSMÖTEN I EU 2017/18:KU10

behandlingen och tredje behandlingen med förlikning. Om de två medlagstiftarna inte blir överens om lagstiftningens innehåll under den första behandlingen hänförs lagstiftningsärendet till den andra behandlingen osv. Förfarandet kan slutföras i vilket som helst av dessa tre steg om en överenskommelse nås. Det är med andra ord inte nödvändigt att gå igenom hela det förfarande som fördraget beskriver. Vid den första beredningen finns inga tidsfrister. Europaparlamentet är enligt artikel 294 i FEUF först med att anta sin ståndpunkt med anledning av kommissionens förslag. Dessförinnan kan rådet ha enats om en gemensam allmän inriktning. Ståndpunkten översänds till rådet som ska godkänna parlamentets ståndpunkt eller lämna ett eget förslag på hur lagstiftningen bör utformas. Om Europaparlamentet och rådet inte enats om lagstiftningens utformning under den första behandlingen går förslaget vidare till en andra behandling. Parlamentet har då tre månader på sig att anta en ny ståndpunkt som ska översändas till rådet. Det förekommer att parlamentet vid sin andra behandling godkänner rådets ståndpunkt från den första behandlingen. Då är rättsakten antagen, och det finns inte längre något behov för rådet att anta en andrabehandlingsståndpunkt. En sådan ordning kallas en tidig överenskommelse vid andra behandlingen. Nås en överenskommelse inte heller vid den andra behandlingen sammankallas en förlikningskommitté bestående av företrädare för Europaparlamentet och rådet. Även kommissionen deltar i förlikningsarbetet. Om kommittén enas om ett gemensamt utkast till lagstiftning ska detta godkännas av både parlamentet och rådet vid en tredje behandling. Kommissionen kan när som helst under dessa förhandlingar, så länge inte rådet har fattat något beslut, ändra eller återkalla sitt förslag. Under perioden 2009–2014 antogs 85 % av ärendena vid första behandlingen, 8 % tidigt i andra behandlingen, 5 % vid andra behandlingen och 2 % vid tredje behandlingen. Som en jämförelse kan noteras att motsvarande siffror för perioden 1999–2004 var 29 % vid första behandlingen, 25 % tidigt i andra behandlingen, 24 % vid andra behandlingen och 22 % vid tredje 13 behandlingen. Andelen ärenden som antagits under första behandlingen har därmed ökat betydligt under senare år.

Informella trepartsmöten

I syfte att komma överens i ett så tidigt skede som möjligt under lagstiftningsprocessen förs informella diskussioner mellan Europaparlamentet och rådet. Även kommissionen deltar vid dessa informella möten, som ”medlare” mellan de två lagstiftarna, och mötena kallas därför trepartsmöten. En annan internationellt vanligt förekommande benämning är triloger.

13 Verksamhetsrapport om medbeslutande och förlikning 2009–2014, presenterad av Europaparlamentets vice talmän med ansvar för förlikning Gianni Pittella, Alejo Vidal- Quadras, Georgios Papastamkos (DV\1031024SV.doc), s. 8 (i fortsättningen ”Verksamhetsrapporten”).

2017/18:KU10 9 R EGERINGENS HANTERING AV TREPARTSMÖTEN I EU

I takt med att Europaparlamentets medbeslutandebefogenheter har ökat har interinstitutionella förhandlingar blivit allt vanligare i EU:s lagstiftningsprocess. Informella trepartsmöten förekommer i dag i en stor del av det interinstitutionella lagstiftningsarbetet. Trepartsmötena omnämns ingenstans i fördragen men regleras numera uttryckligen i parlamentets arbetsordning (avsnitt 3 – Interinstitutionella förhandlingar under det ordinarie lagstiftnings- 14 förfarandet) och i interinstitutionella avtal. Trepartsmötena kan anordnas när som helst under lagstiftningsförfarandet. Man brukar skilja mellan politiska och tekniska möten. Vid ett politiskt trepartsmöte är avsikten att behandla de viktigaste och svåraste politiska frågorna. Vid tekniska trepartsmöten behandlas frågor av mer teknisk och formell karaktär. Varje institution utser sina företrädare och fastställer sitt förhandlingsmandat för varje ärende. Normalt förekommer politiska trepartsmöten mellan rådets ordförandeskap (ordförandena i Coreper men också ordförandena i arbetsgrupper och ibland ministrar), Europaparlamentets förhandlingsgrupp (berört utskotts ordförande, föredraganden och skuggföredragandena) och kommissionen. Vid tekniska trepartsmöten företräds institutionerna av tjänstemän och experter. Under perioden 2009–2014 hölls mer än 1 500 trepartsmöten om cirka 350 ärenden. För de flesta ärenden räcker det med en handfull möten medan det för de mest komplicerade ärendena kan krävas så många som ett femtiotal 15 trepartsmöten.

Diskussioner om bristande öppenhet i lagstiftningsprocessen

Behovet av insyn i lagstiftningsprocessen

Mot bakgrund av det ökade antalet lagstiftningsärenden som beslutas i ett tidigt skede genom informella och slutna trepartssamtal har det uttryckts oro för bristande öppenhet och minskade förutsättningar för ansvarsutkrävande. Det görs härvid gällande att EU enligt artikel 10 i fördraget om Europeiska unionen (FEU) är en representativ demokrati: Europaparlamentet består av ledamöter som är valda av och ansvariga inför EU:s medborgare. Rådets medlemmar utgörs härutöver av ministrar från varje medlemsstat som är ansvariga inför sina nationella parlament och sina medborgare. Av artikel 10 följer också att EU:s medborgare ska ha rätt att delta i unionens demokratiska liv och att besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. För att medborgarna ska kunna följa och granska lagstiftningsprocessen, och vid behov utkräva politiskt ansvar av lagstiftarna, krävs därmed att processen är öppen för insyn.

14 Som exempel kan nämnas Gemensam förklaring om praktiska bestämmelser för medbeslutandeförfarandet (artikel 251 i EG-fördraget) av Europaparlamentet, rådet och kommissionen (2007/C 145/02) och Ramavtal om förbindelserna mellan Europaparlamentet och Europeiska kommissionen (EUT L 304, 20.11.2010, s. 47). 15 Verksamhetsrapporten s. 19.

9 R EGERINGENS HANTERING AV TREPARTSMÖTEN I EU 2017/18:KU10

EU-domstolen har i ett mål om utfående av handlingar i ett lagstiftningsärende betonat att det just i sådana ärenden är särskilt viktigt med öppenhet och tillgång till handlingar, eftersom medborgarnas möjlighet att granska vilken information som har legat till grund för en lagstiftning bidrar till att stärka demokratin. Öppenheten är därmed enligt domstolen en förutsättning 16 för ett effektivt utnyttjande av demokratiska rättigheter. Vid domstolen finns vidare nu ett pågående mål om tillgång till handlingar 17 från just trepartsmöten. Klaganden Emilio De Capitani, tidigare chef vid kansliet vid Europaparlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (LIBE), gör i målet gällande att även förberedande handlingar från lagstiftningsprocessen borde omfattas av fördragets öppenhetskrav samt att allmänhetens tillgång till sådana handlingar 18 inte skulle skada processen för beslutsfattande i lagstiftningsärenden. Både Europaparlamentet och rådet har i sina arbetsordningar bestämmelser om öppenhet och insyn. Så anges exempelvis i Europaparlamentets arbetsordning (artikel 115) att verksamheten ska vara så öppen som möjligt, att parlamentets överläggningar ska vara offentliga och att dess utskott normalt ska hålla offentliga sammanträden. För rådet anges på motsvarande sätt att rådets sammanträden ska vara offentliga när det överlägger och röstar om ett utkast till lagstiftningsakt (artikel 7 i rådets arbetsordning). Dessa bestämmelser tar dock sikte på regelrätta sammanträden för överläggningar och omröstningar, inte på informella möten för förhandling om lagstiftningens utformning. En konsekvens av att allt fler rättsakter i praktiken antas vid slutna trepartssamtal blir därmed enligt kritiken att insynen begränsas och att EU:s medborgare får svårare att följa och delta i lagstiftningsprocessen. Andra medlemsstater än ordförandelandet och enskilda Europaparlamentariker kan i takt med att allt fler rättsakter antas efter informella förhandlingar redan under den första behandlingen också sägas ha fått försvagade möjligheter till inflytande över den slutliga lagstiftningens utformning. När en lagstiftning efter trepartsförhandlingar väl hamnar i rådet och parlamentet för godkännande är det svårt att införa ändringar i de texter 19 som är resultatet av informella uppgörelser. Det har också gjorts gällande att det omfattande bruket av informella trepartsmöten stärker kommissionens roll i lagstiftningsförfarandet. Kommissionen kan, sägs det, styra hur kompromissförslagen ska utformas eftersom den har betydligt större resurser i form av personal och tekniskt kunnande än rådet och parlamentet. Kommissionen kan dessutom när som

16 Dom den 1 juli 2008 i målen C-39/05 och C-52/05 P. Kingdom of Sweden m.fl. v Council of the European Union. 17 Mål T-540/15, De Capitani v European Parliament. 18 Se vidare i Openness, Transparency and the Right of Access to Documents in the EU, rapport för Directorate General for Internal Policies (PE 556.973, 2016). 19 Jonas Tallberg m.fl. i Europa efter utvidgningen (Demokratirådets rapport 2009, SNS Förlag) s. 51.

2017/18:KU10 9 R EGERINGENS HANTERING AV TREPARTSMÖTEN I EU

helst under förhandlingarna återkalla sitt förslag om den anser att 20 förhandlingarna inte leder till ett önskvärt resultat.

Europaparlamentets översyn av öppenheten i lagstiftningsförfarandet

Europaparlamentet genomförde 2012 en översyn av sina interna arbetsmetoder vid interinstitutionella förhandlingar i lagstiftningsförfaranden för att göra processen mer effektiv, öppen och inkluderande. Översynen ledde till nya bestämmelser som bl.a. innebär att det krävs ett formellt utskottsbeslut innan förhandlingarna i ett ärende inleds och att detta beslut ska fastställa förhandlingsgruppens sammansättning och dess mandat. I ett bakgrundsdokument ska vidare institutionernas ståndpunkter och möjliga kompromisslösningar redovisas, och efter varje trepartsmöte ska förhandlingsgruppen återrapportera till det berörda utskottet. Utskottet ska då informeras om den slutliga kompromissen och hålla en omröstning om texten. Om texten godkänns ska den läggas fram för Europaparlamentets kammare. Vid en konferens 2013 i Europaparlamentet om medbeslutandeförfarandet, med anledning av att det gått 20 år sedan Maastrichtfördraget trädde i kraft, anfördes att ytterligare åtgärder skulle kunna vidtas för att ytterligare förbättra insynen i lagstiftningsärendena. Så föreslogs bl.a. att det införs ett offentligt register över aktuella trepartsmöten, med uppgifter om förhandlingsgruppernas sammansättning och med dokumentation om träffade överens- 21 kommelser.

Europeiska ombudsmannens granskning av medborgarnas möjlighet till insyn i trepartsmöten

Europeiska ombudsmannen har genomfört en granskning av insynen och öppenheten i de informella trepartsmötenas del av EU:s lagstiftningsför- 22 farande. Granskningen redovisades den 2 juli 2016. Ombudsmannen slår fast att EU-medborgarnas möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande förutsätter att de kan få information både om vilka omständigheter och argument som har legat till grund för lagstiftningens utformning och om hur olika ledamöter har röstat. Hon konstaterar vidare att EU:s fördrag betonar vikten av nationella parlament och att dessa måste ha reella möjligheter att utöva kontroll över hur respektive lands regering agerar i EU:s lagstiftningsprocess. I takt med att allt fler rättsakter antas efter informella och slutna förhandlingar i trepartsmöten ökar därför enligt ombudsmannen behovet av insyn i denna del av lagstiftningsprocessen. Bristande insyn och begränsade möjligheter till ansvarsutkrävande riskerar att skada medborgarnas förtroende för EU och unionslagstiftningen. Det är enligt ombudsmannen samtidigt viktigt att skapa förutsättningar för de valda representanterna att förhandla, och det skulle strida mot den

20 Artikel Secret EU lawmaking: the triumph of the trilogues, av Benjamin Fox i euobserver.com/investigations/123555. 21 Verksamhetsrapporten s. 47. 22 Decision of the European Ombudsman setting out proposals following her strategic inquiry OI/8/2015/JAS concerning the transparancy of Trilogues.

9 R EGERINGENS HANTERING AV TREPARTSMÖTEN I EU 2017/18:KU10

representativa demokratins idé att låta medborgare och intressenter i alltför hög grad påverka och delta i den politiska process som utförs av deras valda representanter. Man behöver därför enligt ombudsmannen finna en ordning som innebär en balans mellan behovet av förtroliga förhandlingar och intresset av insyn. Ombudsmannen ser positivt på de åtgärder som har vidtagits för att öka öppenheten i trepartsförfarandena men menar att institutionerna behöver lämna ytterligare dokumentation om processen. Hon har identifierat tre centrala öppenhetsbehov: medborgarna behöver veta när ett trepartsmöte äger rum i ett lagstiftningsärende, vad förhandlingarna i huvudsak rör och vilka som deltar i förhandlingarna. Hon föreslår därför att följande information ska göras tillgänglig:

– Institutionerna bör offentliggöra en ”trepartskalender” där kommande

trepartsmöten framgår. Även i register över aktuella lagstiftningsärenden bör i förekommande fall hänvisningar göras till kommande förhandlingsmöten.

– Institutionerna bör regelmässigt offentliggöra sina initiala ståndpunkter

innan förhandlingarna i trepartsmötena börjar, så att medborgare kan jämföra dessa med lagstiftningens slutliga utformning. Europaparlamentets initiala ståndpunkt till ett kommissionsförslag beslutas av ett utskott eller av kammaren och görs redan regelmässigt offentligt. Rådets initiala ståndpunkt, som beslutas av Coreper eller av ministrarna själva, publiceras emellertid bara ibland.

– Institutionerna bör offentliggöra en sammanfattning av vilka aspekter av

ett lagförslag som ska diskuteras vid respektive trepartsmöte. Här kan dock enligt ombudsmannen känslig information om det närmare innehållet i en förhandling behöva hemlighållas.

– De vanligt förekommande ”four-column documents” bör offentliggöras så

snart som möjligt efter avslutade trepartsförhandlingar. I denna typ av arbetsdokument redovisas i varsin kolumn kommissionens, Europaparlamentets och rådets ståndpunkter, uppdelat på exempelvis artikel för artikel eller delfråga för delfråga. I den fjärde kolumnen redovisas den kompromisstext som arbetas fram under förhandlingarna.

– Vissa övriga dokument bör göras offentliga, såsom minnesanteckningar,

länkar till webbsända möten samt listor över vilka parlamentariker, ministrar och andra politiker som deltagit i olika beslut som träffats vid trepartsmöten.

Regeringens information till och samråd med riksdagen i EU-frågor

I detta sammanhang är också i ett svenskt perspektiv relationen mellan riksdagen och regeringen av intresse. Vid sidan av frågan om EU-medborgarnas möjligheter till insyn i lagstiftningsprocessen på EU-nivå aktualiseras här frågor om i vilken utsträckning regeringen informerar riksdagen om de förändringar i föreslagna rättsakter som i ett sent skede kan

2017/18:KU10 9 R EGERINGENS HANTERING AV TREPARTSMÖTEN I EU

bli resultatet av trepartsmötenas förhandlingar, och om regeringen på nytt överlägger med utskotten eller EU-nämnden om den svenska inställningen i sådana situationer, för att vid behov få stöd för en förändrad förhandlingslinje. Det svenska EU-medlemskapet innebär att riksdagen har överlåtit en del av sin beslutanderätt till EU:s institutioner. Regeringsformen anger en funktionsfördelning mellan riksdagen och regeringen. Det är regeringen som företräder Sverige i EU, i t.ex. rådet, domstolen och i förhållande till kommissionen. Regeringens uppgift att företräda Sverige i EU följer av bestämmelsen i 1 kap. 6 § regeringsformen om att regeringen styr riket. Detta gör regeringen under ansvar inför riksdagen. Riksdagen kan med utövande av sin kontrollmakt granska bl.a. statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Det har emellertid inte ansetts vara tillräckligt att riksdagen enbart kontrollerar regeringens agerande inom EU i efterhand. Regeringsformen föreskriver därför att regeringen ska informera och samråda med riksdagen om vad som händer i EU och hur den avser att agera i olika frågor. Bestämmelserna om regeringens informations- och samrådsskyldighet i EUfrågor är avsedda att markera den starka ställning som riksdagen har när det gäller dessa frågor (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 507). Regeringen ska enligt 10 kap. 10 § regeringsformen fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen. Regeringen ska enligt 7 kap. 12 § riksdagsordningen överlägga med utskotten i de frågor om arbetet i EU som utskotten bestämmer. Regeringen ska vidare enligt 14 § i samma kapitel underrätta EU-nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med EU-nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Härutöver ska regeringen överlägga med EU-nämnden i andra frågor om arbetet i EU när nämnden begär en sådan överläggning liksom rådgöra med nämnden inför möten och beslut i Europeiska rådet. Regeringen samråder med EU-nämnden för att få stöd för den ståndpunkt som ska föras fram i rådet. Innan detta samråd äger rum bör frågorna vara förankrade i berört utskott (f ramst. 2005/06:RS3 s. 49). Regeringens överläggningar med utskotten syftar dels till att ge utskottens ledamöter information i ett tidigt skede om lagstiftningsärendena i EU och en möjlighet att påverka inriktningen av den svenska politiken i frågan, dels till att regeringen tidigt ska kunna stämma av om dess förslag till ståndpunkter i EU-samarbetet är förankrade i riksdagen. Konstitutionsutskottet har konstaterat att en förutsättning för utskottens möjligheter att begära överläggningar med regeringen i EU-frågor är att regeringen noga beaktar behovet av att uppmärksamma ett utskott på situationer när det kan finnas behov av att i riksdagen förankra ett politiskt viktigt nytt ställningstagande (bet. 2014/15:KU20 s. 98).

9 R EGERINGENS HANTERING AV TREPARTSMÖTEN I EU 2017/18:KU10

EU-nämndens ställningstagande är inte formellt bindande för regeringen. En sådan bundenhet skulle strida mot den grundläggande ordningen att det är regeringen som styr riket och som företräder Sverige i EU. Regeringen förväntas dock följa EU-nämndens ställningstagande, och detta kan därmed ses som ett slags mandat. Konstitutionsutskottet har rent av anfört att regeringen måste ha mycket goda skäl för att avvika från nämndens mandat (bet. 1997/98:KU25 s. 39). Utskottet har vidare anfört att även om uttalanden av ett utskott eller EUnämnden eller dess ledamöter inte är bindande för hela riksdagen kan sådana meningsyttringar vara uttryck för rådande åsiktsförhållanden i riksdagen. EUnämnden är även, anförde utskottet, oförhindrad att vid senare överläggningar ge uttryck för att åsiktsförhållandena i riksdagen har förändrats, exempelvis då regeringen söker samråd för att förankra kompromisser inför beslut i rådet. Utskottet påminde dock om att det ytterst är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskotten och EU-nämnden speglar rådande åsiktsförhållanden i riksdagen (bet. 2005/06:KU21 s. 31). Konstitutionsutskottet har vidare anfört att regeringens tidigare ståndpunkter i viktiga och centrala frågor kan behöva diskuteras på nytt och eventuellt revideras både vid överläggningar med utskotten och vid samråd med EU-nämnden. Utskottet utgick ifrån att regeringen beaktar att sådana situationer kan uppstå och förutsätter att sådana ståndpunkter då åter förankras i riksdagen (bet. 2008/09:KU10 s. 127). Utskotten och EU-nämnden kan formulera sina ställningstaganden mer eller mindre uttryckligt, vilket kan sägas påverka regeringens handlingsfrihet i trepartsmötenas förhandlingar. Konstitutionsutskottet har uttalat att det inte är lämpligt att riksdagen binder regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv och att det kan uppstå situationer när regeringen bedömer att Sveriges intressen bäst företräds genom att den svenska ståndpunkten avviker från EUnämndens mandat (bet. 1997/98:KU25 s. 39 f.). Utskottet har emellertid också uttalat att man måste utgå ifrån att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad EU-nämnden har gett uttryck för i samrådet med regeringen (bet. 1994/95:KU22 s. 15). I Regeringskansliets egna riktlinjer för samråd, överläggning och information mellan regering och riksdag i EU-frågor (bilaga 9.3) anges bl.a. att det underlag som presenteras för EU-nämnden bör innehålla en så tydlig uppgift som möjligt om huvudinriktningen i regeringens ställningstagande i frågan. Denna uppgift ska enligt riktlinjerna utformas så att det svenska förhandlingsläget inte undergrävs.

Riksdagens parlamentariska EU-kommitté

En parlamentariskt sammansatt kommitté har i uppdrag att utreda riksdagens arbete med EU-frågor. Kommittén ska överväga bl.a. hur riksdagen bör och kan förhålla sig till en utveckling inom EU med en förstärkt roll för de

2017/18:KU10 9 R EGERINGENS HANTERING AV TREPARTSMÖTEN I EU

nationella parlamenten, huruvida funktionsfördelningen mellan riksdagen och regeringen i EU-arbetet har förändrats samt om formerna för riksdagens EUarbete ger riksdagen bästa möjliga förutsättningar att fullgöra sina uppgifter (dnr 1935-2015/16). Uppdraget ska redovisas senast den 1 februari 2018.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har i två skrivelser som sänts till Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor. Som svar överlämnades den 12 oktober 2017 och den 9 november 2017 promemorior upprättade inom Statsrådsberedningen (bilaga 9.1–2). I svarspromemoriorna anges i huvudsak följande. Ordförandeskapet förbereder och agerar i trepartsmöten efter det mandat som har tagits fram i rådsstrukturen (samtliga organ i rådet, såsom ministerrådet, Coreper I och II samt rådsarbetsgrupper). Innan en fråga behandlas i ministerrådet, där Sverige representeras av ansvarigt statsråd, förbereds den på tjänstemannanivå dels i berörd rådsarbetsgrupp, där en representant från varje medlemsstat ingår, dels på ambassadörsnivå i Coreper I eller II. Departementen ansvarar enligt den arbetsfördelning som framgår av förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet för beredningen av departementens EU-frågor. EU-frågor och framtagandet av svenska ståndpunkter i lagstiftningsärenden omfattas på samma sätt som övriga ärenden inom Regeringskansliet av kravet på gemensam beredning. När det gäller regeringens rutiner i kontakterna med riksdagens utskott och EU-nämnd hänvisas till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om regeringens information till och samråd med riksdagen i EUfrågor, samt till Regeringskansliets riktlinjer om samråd, överläggning och information mellan regering och riksdag i EU-frågor (cirkulär 2, 2012-10-31). När det förekommer förhandlingar i trepartsmöten återrapporterar ordförandeskapet löpande i rådsstrukturen hur förhandlingarna utvecklas och agerar i enlighet med sitt mandat. Om förhandlingarna utvecklar sig så att ordförandeskapets mandat behöver justeras söker ordförandeskapet ett nytt mandat inom rådsstrukturen. Det kan också förekomma informella kontakter mellan ordförandeskapet och medlemsstater. På utskottets begäran anges även vilka av de lagstiftningsärenden där en rättsakt antagits under 2017 (t.o.m. september) som har varit föremål för förhandlingar i trepartsmöten. Det anges också i vilka av dessa ärenden det har förekommit kontakter med riksdagen (utskott och EU-nämnden) under förhandlingarna. Av dessa uppgifter framgår att av de 31 lagstiftningsärenden där en rättsakt (direktiv, förordning eller beslut) har antagits har förhandlingar i trepartsmöten förekommit i 24 ärenden. I 7 av dessa har riksdagen (utskott och EU-nämnden) informerats under förhandlingarna. I resterande 17 ärenden förekom inga särskilda kontakter med riksdagen under förhandlingarna. I svaret påpekas att behovet av information till riksdagen är beroende av hur förhandlingarna utvecklas i förhållande till den svenska ståndpunkten. Om

9 R EGERINGENS HANTERING AV TREPARTSMÖTEN I EU 2017/18:KU10

det förutses att förhandlingarna kan leda till ett resultat som inte omfattas av en tidigare ståndpunkt behövs en ny förankring hos riksdagen. Framtagandet av en justerad svensk ståndpunkt att förankra hos riksdagen omfattas också av kravet på gemensam beredning. Överläggningar med utskotten kan förekomma såväl före som under det löpande förhandlingsarbetet och inför rådsmöten.

Utskottets ställningstagande

Riksdagen har genom medlemskapet i EU överlåtit en del av sin beslutanderätt och sina lagstiftningsbefogenheter till EU:s institutioner. Sverige företräds i EU av regeringen. För att skapa förutsättningar för riksdagen och dess ledamöter att redan från ett tidigt skede i processen följa EU-lagstiftningsärendena och påverka inriktningen av den svenska politiken ska regeringen informera och samråda med riksdagens utskott och EU-nämnd. Genom informations- och samrådsskyldigheten ges riksdagen också ökade möjligheter att kontrollera regeringens åtgärder inom EU. Konstitutionsutskottet har vid ett flertal tillfällen betonat vikten av denna förankringsprocess. Förhandlingarna i trepartsmöten har tillkommit för att effektivisera EU:s lagstiftningsprocess. Detta är enligt utskottet nödvändigt. Samtidigt kan medlemsstaternas möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande försvagas av hur förhandlingarna bedrivs. Antalet antagna EU-lagstiftningsakter som är resultatet av informella trepartsförhandlingar mellan rådet genom ordförandeskapet, Europaparlamentet och kommissionen är i dag mycket stort. En övervägande majoritet av de rättsakter som antagits under senare tid har varit föremål för sådana förhandlingar. Utskottet delar den uppfattning som den Europeiska ombudsmannen ger uttryck för om behovet av ökad insyn och om att de nationella parlamenten måste ha reella möjligheter att utöva kontroll över hur respektive lands regering agerar i EU:s lagstiftningsprocess. Det är enligt utskottets mening nödvändigt att, som ombudsmannen framhåller, finna en ordning som innebär en balans mellan behovet av förtroliga förhandlingar och intresset av insyn. Resultatet av riksdagens EU-kommittés arbete som snart ska redovisas kan här komma att bidra med värdefulla insikter. Som konstaterats i andra sammanhang kan det i praktiken vidare vara svårt att göra ändringar i förslagen efter det att trepartsförhandlingar har avslutats. En förutsättning för att upprätthålla riksdagens inflytande över Sveriges agerande i EU är således att regeringen vid behov informerar och samråder även under pågående trepartsförhandlingar. Av utskottets granskning har framkommit att det vanligtvis inte förekommer information och samråd under pågående förhandlingar. Utskottet har dock inte underlag för att här säga om så borde ha skett i större utsträckning än vad som varit fallet. Utskottet vill ändå framhålla vikten av att rutiner inom Regeringskansliet för information till och samråd med riksdagen är anpassade efter den faktiska beslutsprocessen i EU, så att förutsättningarna för riksdagens inflytande över Sveriges agerande

2017/18:KU10 9 R EGERINGENS HANTERING AV TREPARTSMÖTEN I EU i EU kan upprätthållas även i de fall ärenden är föremål för informella trepartsförhandlingar.

2017/18:KU10

Särskilda yttranden

Granskningen har föranlett följande särskilda yttranden. I rubriken anges inom parentes vilket avsnitt i utskottets granskning som behandlas i det särskilda yttrandet.

Sekretessmarkeringar hos Utrikesdepartementet (avsnitt 4)

Jonas Millard (SD) och Fredrik Eriksson (SD) anför: Utöver det som anförs i utskottets ställningstagande vill vi tillägga följande. Av det granskade materialet framgår dels att en inte obetydlig andel av handlingarna hos Utrikesdepartementet innehåller markering om sekretess, dels att utrikessekretess är den i särklass vanligast förekommande sekretessgrunden i departementets verksamhet. Det har visserligen inte gått att utreda i vilken utsträckning de förkomna handlingarna har innehållit sekretesskyddade uppgifter. Mot bakgrund av att departementet i sin verksamhet regelmässigt hanterar handlingar som innehåller skyddsvärd information finns det emellertid skäl att anta att även sådana handlingar finns bland de förkomna handlingarna. Att handlingar förkommer i så stor utsträckning som konstaterats vara fallet hos Utrikesdepartementet är naturligtvis helt oacceptabelt. Att det dessutom i viss mån torde röra sig om handlingar som innehåller skyddsvärd information gör det inträffade än mer allvarligt. Det finns därför starka skäl för att göra en bred granskning av departementets dokument- och ärendehantering. Även Utrikesdepartementets informations- och it-säkerhetsarbete bör bli föremål för en noggrann granskning. Inte minst när det gäller departementets informationsklassificering.

Myndighetsstyrelser och insynsråd (avsnitt 7)

Jonas Millard (SD) och Fredrik Eriksson (SD) anför: Vi ställer oss bakom huvuddragen i utskottets ställningstagande, men vill därutöver framhålla följande. Vi noterar att Statskontoret i sin rapport om myndigheternas ledningsformer konstaterat att det till viss del gått slentrian i tillämpningen av ledningsformerna. Så länge det inte finns särskilda skäl så väljs i regel enrådighetsformen och så länge som inga problem uppstår omprövas inte ledningsformen. I rapporten anförs att skälen för att inrätta ett insynsråd ofta är ganska otydliga, liksom föreställningarna om vad insynsrådet ska göra. Vidare anförs att det både i enrådighets- och styrelsemyndigheter är myndighetschefen som är regeringens väg in i myndigheten och också den som det utkrävs ansvar av.

2017/18:KU10 S ÄRSKILDA YTTRANDEN

Mot den bakgrunden vill vi peka på att det enligt myndighetsförordningen finns tre olika former av myndigheter, nämligen enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet. Som utskottet konstaterar är valet av ledningsform för myndigheter en strategisk styrningsfråga för regeringen. Att det då finns indikationer på att det gått slentrian i valet av myndighetsform är anmärkningsvärt. Regeringen måste varje gång frågan om valet av en myndighets ledningsform är aktuell göra en noggrann bedömning utifrån den enskilda myndighetens uppgifter och förhållanden. Om valet sker slentrianmässigt kan man ifrågasätta varför det ska finnas tre olika former av myndigheter. I de fall insynsråd utses måste skälen för detta vara tydliga. Vi vill också peka på det ansvar som åvilar myndighetsstyrelsen i de fall myndigheten leds av en sådan. Enligt myndighetsförordningen gäller också att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt. Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas att regeringens väg in i myndigheterna endast är myndighetschefen och att styrelserna i praktiken inte används såsom avsetts. Regeringen måste ha den kontakt med samt ge styrelseledamöterna den information och de verktyg som de behöver för kunna fullgöra sitt uppdrag fullt ut.

Utnämningsmakten (avsnitt 8)

Jonas Millard (SD) och Fredrik Eriksson (SD) anför: Vi ställer oss bakom huvuddragen i utskottets ställningstagande, då utskottet har valt att granska utnämningsmakten på en övergripande nivå, och väljer därför att inte reservera oss. Vi ser dock framför oss att utskottet i kommande granskningar av utnämningsmakten på ett mer djuplodande sätt går igenom i vad mån regeringen har levt upp till regeringsformens krav på sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. När det gäller den nu aktuella granskningen vill vi, mot bakgrund av de problem som regeringen själva nämner i budgetpropositionen för 2017, särskilt framhålla vikten av att regeringen företar en regelmässig uppföljning och utvärdering av såväl öppna rekryteringsförfaranden, inklusive externt rekryteringsstöd, som förflyttningar av myndighetschefer. I fråga om externt rekryteringsstöd är det av största vikt att det finns ett tydligt samband mellan de mål regeringen sätter upp och den utvärdering som sedan sker. Vi menar att det saknas tydlighet vad gäller i vilken utsträckning externt rekryteringsstöd bör användas. Inom ramen för en uppföljning av förflyttningsbeslut skulle vi slutligen välkomna en noggrann utvärdering av hur väl myndighetschefer har lyckats med sitt uppdrag och i vilken grad det tas med i bedömningen inför eventuella nya utnämningar eller omförordnanden. Detta dels för att någon sådan utvärdering inte gjorts sedan 2003 års rapport från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO), dels med tanke på den kritik som uttrycktes i rapportens slutsatser.

S ÄRSKILDA YTTRANDEN 2017/18:KU10

Regeringens hantering av trepartsmöten i EU (avsnitt 9)

Jonas Millard (SD) och Fredrik Eriksson (SD) anför: Trepartsmöten eller triloger var i fördraget tänkta som mer eller mindre en sista utväg, i de fall berörda parter inte kunde enas. Nu avgörs nästan alla lagstiftningsfrågor genom triloger direkt. Problemen med trilogerna har som bekant också uppmärksammats av Europeiska ombudsmannen, vilken har genomfört en granskning av insynen och öppenheten i de informella trepartsmötenas del av EU:s lagstiftningsförfarande. Ombudsmannen slår fast att möjligheterna till insyn och ansvarsutkrävande för medborgarna i EU:s medlemsstater förutsätter att de kan få information både om vilka omständigheter och argument som har legat till grund för lagstiftningens utformning och om hur olika ledamöter har röstat. I takt med att allt fler rättsakter antas efter informella och slutna förhandlingar i trepartsmöten ökar alltså behovet av insyn i denna del av lagstiftningsprocessen. Vidare så kan också den påstådda effektiviseringen av EU:s lagstiftningsprocess ifrågasättas som sådan. Det har kunnat konstateras att den omfattande användningen av trepartsmöten de facto rubbar den interna maktbalansen mellan EU:s institutioner, på så sätt att EU-kommissionen stärks på bekostnad av representanterna för de europeiska folken. Likaså försvagas de nationella parlamentens möjligheter till reell påverkan och ansvarsutkrävande för medlemsstaternas regeringars ageranden. Detta må upplevas som effektivt, inte minst av kommissionen, men ter sig minst sagt problematiskt ur ett demokratiskt perspektiv. Ett annat problem är att Sverige som nation oavbrutet förlorar självständighet till Europeiska unionen. Regeringen, som agerar på riksdagens och därmed i förlängningen folkets mandat, har ett ansvar att förhindra detta. Det är också regeringens uppgift att i sammanhanget tillvarata och upprätthålla respekten för grundläggande svenska författningsprinciper. Enligt Sverigedemokraternas mening borde regeringen verka för full öppenhet i trilogerna, såsom genom offentliga dagordningar, deltagarlistor, kallelser och stenografiska uppteckningar. Regeringen bör även verka dels för en inskränkning av användningen av triloger, dels för att upprätthålla riksdagens inflytande över Sveriges agerande i EU genom att informera och samråda med berörda riksdagsorgan även under pågående trepartsförhandlingar.

2017/18:KU10

Utredningsmaterial

Bilaga 1.1

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 2.1

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 2.2

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

Bilaga 3.1

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 3.2

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 4.1

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

Bilaga 4.2

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

Bilaga 4.3

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 5.1

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 5.2

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

Bilaga 6.1

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

Bilaga 6.2

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 7.1

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

Bilaga 7.2

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 7.3

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 8.1

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

Bilaga 8.2

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 9.1

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 9.2

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 9.3

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10

2017/18:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2017/18:KU10