Skatter, tjänster och sysselsättning betänkande. Bilagor

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

ff/KB O: c JM

Krim l Statens offentliga utredningar WW 1997: 17 w Finansdepartementet

Skatter, tjänster och sysselsättning

Betänkande av änstebeskattningsutredningen Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, pâ uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara pâ remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-20508-4 Stockholm 1997 ISSN 0375-250X

SOU 1997: 17

Till statsrådet Thomas Östros

Regeringen beslutade den 5 september 1996 att bemyndiga statsrådet Östros att tillkalla särskild utredare for analysera förutsättningaren att na for tjänstesektoms utveckling Dir. 1996:69. Med stöd bemyndiav gandet förordnades den 1 oktober 1996 ekonom Dan Andersson som

särskild utredare. Utredningen har antagit namnet tjänstebeskattningsut-

redningen.

Som sakkunniga har medverkat departementsrådet Stefan Ackerby,

departementssekreteraren Urban Hansson-Brusewitz, analytikem Anna

Hallgren, ekonomen Karin Skilje, departementsrådet Mats Wadman

samt ñl. dr. Irene Wennemo. Som experter har deltagit docent Bengt Assarsson, docent Henry Ohlsson samt änmessakkunnig Åsa Regnér. Som sekreterare förordnades från den l oktober 1996 revisionsdirektör Mats Johansson. Biträdande sekreterare har fr.o.m. den l december 1996 varit ek. stud. Louise Ericson. Kammarrättsassessom Ulf

Rehnberg har medverkat som arbetande expert fr.o.m. den l januari

1997.

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande , Skatter, tjänster och sysselsättning. Utredningsuppdraget är i och med

detta avslutat. Till betänkandet har fogats sju expertrapporter samlade i en bilagedel.

Stockholm i mars 1997

Dan Andersson

/Mats Johansson Louise Ericson

i

i

i 4

Inledning och sammanfattning

Inledning

Målsättningen med Tjänstebeskattningsutredningens arbete både

är att

öka ekonomins effektivitet ökad specialisering och samtidigt öka

genom

sysselsättningen.

Problemet arbetar med är hushållens val mellan producera att

själva, köpa tjänster på marknaden eller vilket sannolikt sker allt oñare, köpa svarta tjänster.

.

Medlet är förändringar i skattesystemet så att skatterna blir lik-

mer

forrniga mellan hushållets eget arbete och de hushållsnära tjänster

som

kan köpas på marknaden. Vi kommer att lägga förslag och presentera idéer berör

som gränslandet mellan hushåll, marknad och kommunernas uppgifter. Vad hushållet kan göra, vad kan köpas på marknaden vilka hushållsom samt snära tjänster som tillhandahålls kommuner har under seklet förändav rats dramatiskt. Hushållen gör allt mindre själva, den privata tjänstemarknaden förser oss med allt och kommunerna har barn och mer genom

äldreomsorgen tagit över en del av hushållets ñinktioner. När hushållen köper på marknaden skapas i ekonomin komplicerat

ett system med prisrelationema. Prisrelationema mellan olika och varor tjänster beror på hur mycket behövs i produktionen resurser som men

också på hur känsliga hushållen är för priserna för olika och

varor

tjänster. En del konsumtionen har priskänslighet på 0,3 och

av en en -

annan del har en priskänslighet på 0,7.Salt, elektricitet och tobak

- är

exempel på varor som har låg priskänslighet medan kollektiva kommunikationer och restaurangbesök är priskänslig konsumtion. Dvs. sänks priset med l procent ökar efterfrågan i det fallet med 0,7 procent och

ena i det andra med 0,3 procent. Genom att låta skatterna hur prisstyras av

känsliga hushållen är tror vi att det går att påverka två problem: Effekti-

viteten i ekonomin och arbetslösheten.

Effektivitetsproblem i ekonomin

Det första problemet utredningen arbetar med är ekonomins effektivitet.

Den svenska ekonomin har skilt ut sig från andra ekonomier

- genom

svagare tillväxt och särskilt utveckling den privata kon-

svag av

sumtionen. Den ekonomiska tillväxten måste uthållig.

vara mer

10 Inledning och sammanfattning SOU 1997: 17

Pris och skattesystemet bidrar till att ökad konsumtion tas ut i mer prylimport istället för inhemska tjänster. Miljön skadas av slit mer och släng/riv och bygg nytt i stället för laga, reparera och underhålla. Skattemas andel BNP är 54 procent. Ekonomin måste kunna av förena: höga skatter för generell välfärd med vit ekonomi. 0 en en höga skatter med effektiv ekonomi som ger tillväxt. 0 en höga skatter med tjänsteproduktion. 0 Det sker fortgående strukturomvandling hushållsarbetet. Kvinen av -

arbetar alltmer på marknaden och mindre i hushållet. Männens

nor hushållsarbete ökar blygsamt. Är det uppgift för skattesystemet att en kompensera den tidsbrist sannolikt finns i hushållen som

Höga skatter och ett likformigt skattesystem har nackdelen att de på-

verkar hushållen val mellan arbete på marknaden och arbete i hemmet. Hushållen köper mindre tjänster än de skulle gjort med en anav typ skatter eller vid lägre skatter. Om skattekvoten är given av nan av demografiska skäl är frågan hur skattemas störningar på produktio-

nen skall begränsas Svartproduktionen är omfattande. 90 000 hushåll köper svarta hus-

hållstjänster. ll0 000 400 000 hushåll köper svarta hantverks- och

reparationstjänster. Därtill finns åtskilliga miljarder kr i omedvetna

köp inom servicesektom. Sammanlagt var den svarta produktionen

90 miljarder kr kring 1990. Det är en av Sveriges större produktions-

sektorer. Det skapar samtidigt osund konkurrens och rättsosäkerhet för föen retagen. På arbetsmarknaden utlöses underlönekonkurrens. Löntagare tvingas eller lockas att arbeta till svarta löner. Det leder till dåligt fungerande marknader.

Arbetslöshet

Det andra grundproblemet är det reala resursutnyttjandet. 600 000 är arbetslösa. Det räcker inte att den kommunala verksamheten växer. Skall

den stå for all sysselsättningstillväxt leder det till en orimlig skattekvot. Det räcker inte att industrin växer. Dess sysselsättning kan mest öka

som

med ytterligare l00 000. Det är också nödvändigt att serviceproduktio-

ökar för balanserad ekonomisk utveckling. nen en Den ekonomiska verkligheten under 90-talet ser väsentligt annorlunda ut ån den tid födde fram skattereformen. som

Massiv och varaktig massarbetslöshet. A

SOU 1997: 17 Inledning och sammanfattning ll

En tvingande inflationsrestriktion. -

En uppenbar budgetrestriktion.

-

De åtgärder som föreslås måste finansierade. De skall inom be-

vara

fintlig budgetram inte bara leda till omfördelning konsumtion och

en av

investeringar, för då ökar inte utnyttjandet De skattehöj-

av resurserna. ningar som föreslås skall leda till att hushållen minskar sparandet eller

köper mer i Sverige. Utredningen måste också överväga det är möjligt öka

om att resursutnyttjandet inom tjänstesektom inom inflationsrestriktionen. Vår tolk-

ning är att lönesänkningsstrategin inte är gångbar väg. en Huvudlinjen är utbildningslinjen, men så många 600 000 kan inte på medellång sikt

som

genomgå utbildning med hög kvalitet. Vi skall visa på teknik dels

en att

öka efterfrågan utan att den blir inflationsdrivande, dels skifta

den mot

kort utbildning. Vi skall i utredningen visa att det vid de givna budget- och inflations-

restriktionema finns goda skäl att öka den hushållsnära

tjänsteproduk-

tionen.

Myter

Vi föreslår skattefönnåner för tjänster. Subventioner innebär risk för

mindre effektiv produktion. De förslag förändringar i skattesystemet

om utredningen lägger, innebär att produktionens effektivitet kommer att öka. Det leder till mer rationella beslut hos hushållen.

Minskar utredningens förslag utrymmet för offentlig sektor Vårt huvudförslag innebär inte skatteökningar minskar utrymmet för privat

som

konsumtion. Vi höjer inte heller skatterna. Men ekonomin kan fungera bättre med en hög skattekvot att skatters störningar på produktio-

genom nen minskar. Likaså kommer andelen arbete minska. Vårt svart att hu-

vudförslag skapar mer resurser för offentlig konsumtion. En balanserad sysselsättningstillväxt som inte innebär krav på ökad skattekvot medför

att av arbetstillfällen måste komma i privat sektor. Om våra

förslag

innebär 35 000 arbetstillfällen i privat sektor kan

nya samtidigt syssel-

sättningen öka i kommunerna med 10 000 skatteca personer utan att kvoten behöver höjas.

Utredningen kommer med förslag till vissa förändringar skattepo-

av litiken. Men vi utgår medvetet inte ifrån ekonomiska nya teorier. Svensk

ekonomi har utsatts för häftiga skiften i ekonomisk politik forsk-

när ny

ning snabbt fått genomslag i finansplaner. Assar Lindbeck har för utredningen formulerat följande metafor ekonomisk politik. "Politik bör"

om

inte främst bygga på det flödet forskningsresultat nya av utan på den

12 Inledning och sammanfattning

ackumulerade dammen kunskap. Ny kunskap kan ses som en bäck av flyter ned i damm. Man skall ösa ur dammen och inte ur bäcken. som en blandas med den ackumulerade kunskapen. Det Den nya kunskapen skall kan finnas giñ i bäcken: forskningsresultat kan vara felaktiga." Utnya redningen har därför startat med utgångspunkt från Ramseys arbete om optimal beskattning från 1920-talet och våra förslag kommer således från darmnen inte från bäcken Ramsey, 1927.

Sammanfattning

Den ekonomiska bakgrunden till våra förslag är följande.

För att minimera störningar från skatterna skall det svenska skat-

a

tesystemet efter skatterefonnen likfonnigt. Det är en riktig vara huvudprincip. Men den har ett stort problem. Det går inte att bemedan marknadsarbetet högt skatta arbete som utförs i hemmet är beskattat. Skattesystemet är därför inte likfonnigt mellan hushållsproduktion och marknadsproduktion. Det leder till att konsumenterna köper mindre på marknaden än vad de önskar av priskänsliga produkter, framförallt tjänster. På grund av bristen på likformighet i beskattning mellan marknads- och hushållsproduktion får hushållen drivkrafter att utföra produktion i hemmet även när marknaden är 4 gånger effektivare att producera varan eller tjänsten. Det uppstår framför allt ett stort utrymme för svart sektor.

Utredningen lägger förslag syftar till att komplettera det likforsom miga skattesystemet med undantag motiverade samhällsekonomisk av

effektivitet. Syftet med förslagen är att minska störningama i produktioförhindra svartarbete och underlönekonkurrens samt uppnå en ef-

nen, fektivare specialisering i ekonomin.

b Sänkta arbetsgivaravgifter är allmänt sett inte särskilt effektivt

instrument för att på längre sikt öka sysselsättningen. Men de som

har påfallande hög effektivitet för att öka antalet anställda i hus-

hållsnära tjänstesektor. Det beror på att efterfrågan här skapar mindre löneinflation.

Fördelen med det stöd utredningen föreslår det inte i första

c är att

hand sänker kostnaden på arbetskraften utan priset på produkten och därmed ökar efterfrågan. Tekniken använder är dock sänkta

SOU 1997: 17 Inledning och sammanfattning 13

arbetsgivaravgifter eftersom inte kan användas syfmomsen men tet är att sänka priset på produkten. Effektiviteten i kostnadsen sänkningsstrategi är låg om efterfrågan på marknaden är En svag. skattelättnad för priskänsliga produkter leder till sänkt pris och

därmed ökad efterfrågan och är överlägsen allmän sänkning

en av arbetsgivaraviñema.

d Strukturproblemet på arbetsmarknaden består i att det är viss

brist på arbetskraft med högre utbildning samtidigt ett stort men överskott på arbetskraft med kortare utbildning. Effektiviteten i sänkta löneskatter bestäms hur mycket reallönema påverkas. av

Grupper med stark position på arbetsmarknaden har större möjlighet att höja sina löner. Grupper på arbetsmarknaden ligger

som nära minimi- eller lägsta avtalslönen är mindre inflationsdrivande.

Förslaget innebär en skatteomläggning skiftar efterfrågan

som

från högutbildade till lågutbildade. Med vårt förslag ökar efterfrå-

gan för grupper har mindre inflationspåverkan och därför kan som fler få plats på arbetsmarknaden vid given inflationsrestriktion.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att skatten sänks för hushållsnära tjänster och att sänkningen finansieras höjd skatt på genom andra skattebaser för att nå full finansiering reformen. av

Förslag 1

Arbetsgivaravgiftema och egenavgiftema för egenföretagare avskaffas i

tjänstebranscher kan utgöra substitut till hemarbete och som anses svart arbete. Grovt indelat omfattar förslaget följande branscher.

Bilserviceverkstäder Reparationsverkstäder för hushållsartiklar Restauranger Personalmatsalar, cateringföretag

Landtransportföretag enbart persontransporter

Städföretag enbart riktad till privata konsumenter

Andra serviceföretag

De skattesänkningar förslår tillfaller inte företagen automatiskt

utan de kommer att få ansöka dessa skatteförmåner. Sannolikheten om för svart verksamhet beror på skattenivån, upptäcktsrisken och sanktionen. Utredningen menar att det går att påverka alla dess tre moment för

att minska den svarta sektorn. Sanktionsmöjligheten blir större när före-

14 Inledning och sammanfattning SOU 1997: 17

tagen under flera år kan erhålla arbetsgivaravgifter. Sammantaget ger

det myndigheterna mycket starka sanktionsmöjlighet mot seriösa företag.

Finansiering av slopade arbetsgivaravgifter Netto miljarder kr Skattelâttnaáer Slopade arbetsgivaravgifter 3,6 Finansiering

Förslag 2

En skattereduktion för fysiska personer införs för utgifter för reparatioombyggnader och tillbyggnader av småhus och bostadsrätter. Skatner, tereduktionen kan maximalt uppgå till 30 procent av belopp upp till 50 000 kr, dvs. högst 15 000 kr.

Skattereduktionen föreslås uppgå till 30 procent av underlaget och utgå per hushåll. Skattereduktionen får sammanlagt inte överstiga

15 000 kr per år för småhus och 10 000 kr per år för en bostadsrätt. Enligt utredningens mening behöver skattekilen sänkas i denna storleksord-

ning för att göra vitt arbete någorlunda konkurrenskraftigt med svart

arbete i denna sektor. Den svarta hantverksarbetsmarknaden utgör 10-15 miljarder kr. Om antar att det genomsnittsliga köpet från hantverkare uppgår till

20 000-45 000 kr är det 110 000-250 000 hushåll som köper svarta hantverkstjänster. Utredningens uppfattning är att förutsättningen för att

det skall vara rimligt att vidga och permanenta Skattereduktionen är att

det samtidigt vidtas åtgärder för att minska den svarta sektom. Utredningen menar att svartarbetet på hantverksarbetsmarknaden påtagligt kan reduceras vår skattereduktion, att det inte är möjligt att

genom men komma svart städarbetsmarknad med subventioner på nivån ca 30 procent.

Den föreslagna Skattereduktionen för ROT-arbeten beräknas

kosta ca 1 miljard kr. Den höjning av reavinstskatten på privatbostäder som utredningen föreslår från 15 till 25 procent kan netto beräknas inbringa ca l miljard kronor

SOU 1997: 17 Inledning och sammanfattning 15

Förslag 3

Vi föreslår att den nuvarande skyldigheten för privatpersoner göra att avdrag for preliminär skatt och att betala arbetsgivaravgifter på ersättningar som uppgår till minst 10 000 kr tas bort. I stället bör den som

betalar A-skatt och mottar ersättning for arbete från privatperson

en

åläggas en skyldighet att betala prelirninärskatt och egenavgifter för sådana ersättningar.

Förslag 4

Den tillfälliga föräldrapenning vid vård sjukt barn skall kun-

som ges av na överlåtas till ett företag eller till den kommun är bosatt som personen När den överlåts till dessa vårdgivare är beloppet fastställt till den ge-

nomsnittliga tillfälliga föräldrapenningen i riket utgavs under före-

som

gående år uppräknat med den procentuella basbeloppsförändringen. Detta belopp kompletteras med egenavgiñ uppdragsgivaren be-

en som

talar. Den genomsnittliga föräldrapenningen kompletteras med arbetsgi-

varavgiñer när den överlåts till kommunen eller företag.

En principskiss

Utredningen för fram skiss till ett servicestöd för pensionärer. Det en demografiskt betingade behovet äldreomsorg, dvs. att fler i befolkav ningen blir äldre och vårdbehövande, ökar fram till 2010 med 20 procent. Gapet mellan behovet och är störst omkring år 2010 då resurserna det är 24 procent eller ungefär 12 miljarder kr.

Bara ca 10 procent pensionärerna har i dag hemtjänst, dvs. hjälp

av med att städa, tvätta, gå och handla mot 22 procent under 80m.m. ca talets början. Den skiss här diskuterar innebär att pensionärerna själva skall kunna köpa sin hemservice. Det skall mot bakgrund ses av att kommunerna idag använder höjda taxor för att minska efterfrågan på servicen och färre pensionärer har råd att efterfråga kommunal hemservice. Taxan för att få hjälp med t.ex. städning är oñast kring 50 kr per

timme. Socialtjänstlagen säger att gamla med behov skall ha rätt till hemservice men den ekonomiska verkligheten innebär att praxis förskjuts

allt längre bort från lagens intentioner.

En annan aspekt av verkligheten är att pensionärernas inkomster från mitten av sjuttiotalet har stigit .från drygt 70 procent till drygt 90

numera procent av de yngres inkomster. Utredningens principskiss innebär därför att en egenavgift, serviceavgift på 1 procent, införs för pensionäen rer. För en ensamstående pensionär utgår avgiñ vid inkomster över

16 Inledning och sammanfattning SOU 1997: 17

53 895 kr om året och för samrnanboende 95 338 kr. Egenavgiñen eller serviceavgiñen är motiverad därför att resurserna går tillbaka till pensionärskollektivet och bidrar till ökad valfrihet och trygghet för gruppen. Skillnaden mellan resurser och behov när det gäller service för pensionärer är stor och det är därför fruktbart att vidare utreda principskissen. Det behövs också mer undersökningar om livsvillkoren för de allra äldsta i samhället. Liksom om hur kommunerna behandlar de allra äldsta beroende på vilket kön och utbildningsbakgrund de har. Statsmaktema vet för lite om livsvillkoren för de äldsta samtidigt som dessa har minst resurser att göra sig hörda i samhället.

Finansiering och sysselsättning

Utredningens förslag är finansierade. Vi beräknar att antalet nytillkomna arbetstillfällen till följd av optimal beskattning är ca 25 000 till en statsfinansiell bruttokostnad på 6 miljarder kr. Vinstema för de offentliga finanserna av att öka sysselsättningen med 25 000 personer är ca 2 miljarder år. kr per

Effekter pá sysselsättningen

De förslag utredningen lägger medför inte de stora bidragen till en effektivare ekonomi och ökad sysselsättning. För det krävs en bättre fungerande lönebildning och arbetsmarknad och mer optimistiska förväntningar om framtiden som leder till minskat privat sparande. Men specialisering. sysselsättning och välfärd kommer att öka till följd av utredningen forslag.

SOU 1997: 17 Inledning och sammanfattning 17

Finansiering av utredninges förslag

Utgifter Inkomster Slopade arbetsgivaravgifter för hushållsnära tjänster Slopade arbetsgivaravgifter -3,6 Sänkt grundavdrag +1,4 - Avskaffat representationsavdrag +0,5 i Höjd tobaksskatt med 25 % +1,7 - Summa -3,6 +3,6 Höjt och permanentat ROT-avdrag Utgifter -1,0 Höjd reavinstbeskattning på privatbostäder +1 - Summa -1,0 +1,0 Principskiss till särskilt servicestöd mr pensionärer Utgifter 1,0 Egenavgift för pensionärer +1 Summa -1,0 +1,0

Författningsforslag

Förslag till lag om befrielse från socialavgifter

m.m. inom vissa verksamhetsområden

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag gäller befrielse från skyldigheten att betala socialavgifter enligt lagen 1981:691 socialavgiñer och löneavgift enligt lagen

om 1994: 1920 om allmän löneavgift. Lagen gäller för arbetsgivare som skall betala arbetsgivaravgifter enligt l kap. 2 § första stycket lagen om socialavgiñer, och sådana försäkrade som enligt den lagen skall betala egenavgifter, deras inkomst om av annat förvärvsarbetet är inkomst av näringsverksamhet enligt kommunalskattelagen 1928:370 och den försäkrade skall betala F-skatt enligt lagen l997zxxx om betalning av skatter och avgifter.

2 § Arbetsgivare får befrias från att betala arbetsgivaravgifter och all-

män löneavgift på ersättningar för arbete inom sådan verksamhet som avses i 4 § avgiftsfri verksamhet. Försäkrade får befrias från att betala egenavgifter och allmän löneavgift på inkomster från avgiftsfri verksamhet.

3 § Befrielse från att betala socialavgiñer och allmän löneavgiñ medges endast den som är registrerad för avgiftsfri verksamhet och i övrigt uppfyller de villkor gäller för registrering enligt 11 och 12 som

Avgiftsfri verksamhet

4 § Befrielse från att betala socialavgifter och allmän löneavgift gäller för arbete inom följande verksamheter: personbils-, motorcykel-, moped- och cykelservice,

skomakeri, skrädderi och tapetserarverksamhet, restauranger och kaféer samt barer, pubar och gatukök, catering och personalmatsalar, landtransporter inom Sverige, med undantag av varutranspotter, kemtvättar och arman liknande tvättverksamhet vänder sig till som enskilda konsumenter,

20 Författningsförslag

dam- och herrfrisering och Skönhetssalonger, städning, till den del tjänsten utförs för enskilda konsumenter, samt trafikskolor.

5 § Befrielse från att betala socialavgifter och allmän löneavgift får avse även avgifter för arbete inom ett företag som avser företagsledning, ekonomi- och löneadministration, bokföring, automatisk databehandling, registrering och liknande arbete, om arbetet är föranlett av avgiftsfri verksamhet som företaget bedriver.

Blandad verksamhet

6 § Bedrivs avgiftsfri verksamhet gemensamt med annan verksamhet gäller vid fördelning av utfört arbete inom respektive verksamhet vad som föreskrivs i 7 10 §§. -

7 § Underlaget för socialavgifter och allmän löneavgift i den avgiftsfria verksamheten skall, om inte annat följer av 8 anses utgöra högst så stor del av det totala avgiftsunderlaget i den gemensamt bedrivna verksamheten som svarar mot dess andel av omsättningen i hela verksarnheten.

8 § Om den avgiftsfria verksamheten utgör minst 95 procent av den gemensamma verksamheten skall hela verksamheten anses utgöra avgiftsfri verksamhet. Om den avgiftsfria verksamhetens andel hela verksamav heten är 15 procent eller mindre, skall verksamheten inte anses som avgiftsfri.

9 § Vid städning skall för bedömning av om verksamheten är avgiftsfri finnas intyg från uppdragsgivaren om att utgiften för städningen inte utgör en utgift i bedriven näringsverksamhet.

10 § Kan den avgiftsfria verksamhetens andel av den gemensamma verksamheten inte på ett tillfredsställande sätt utredas, skall verksamheten avgiftsfri. inte anses som

Registrering

§ Registrering för avgiftsfri verksamhet skall beslutas för den som bedriver eller kan antas komma att bedriva verksamhet som helt eller

delvis ger rätt till avgiftsfrihet. Ett beslut om registrering får förenas med

villkor att blandad verksamhet som avses i 6 § skall redovisas på sådant

SOU 1997: 17 Författningsförslag 21

sätt att omsättningen i de olika verksamheterna klart och tydligt kan särskiljas.

12 § Registrering får inte ske den som tidigare fått sådan registrering upphävd enligt 13 § av l 3 och mindre än två år har förflutit sedan beslutet om upphä- vande, eller om det finns grund enligt 13 § att upphäva registreringen.

Upphävande av registrering

13 § En registrering av avgiftsfri verksamhet skall upphävas om den som registrerats

inte följer villkor som föreskrivits vid registreringen, inte följer föreläggande att lämna självdeklaration eller, i fråga om handelsbolag, uppgifter som avses i 2 kap. 25 § lagen 1990:325

om självdeklaration och kontrolluppgifter, eller endast lämnar en

handling med så bristfälligt innehåll att den inte kan ligga till

grund för taxering, brister i redovisning eller betalning av skatt eller avgifter enligt lagen l997:xxx om betalning av skatter och avgifter, i uten sträckning som inte är obetydlig, eller i övrigt inte längre uppfyller de förutsättningar som gäller för avgiftsfrihet enligt l och 2

Ansökan

14 § En ansökan om registrering skall innehålla nödvändiga identifikationsuppgifter och adressuppgifter för

driñsstället, och uppgifter om vilket slag av avgiftsfri verksamhet bedrivs. som Vid blandad verksamhet skall ansökningen innehålla uppgifter om vilket slag av övrig verksamhet som bedrivs, beräknad omsättning för respektive verksamhet, uppgifter om hur verksamheterna skall kunna särskiljas från varandra, och

den andel som den avgiftsfria verksamheten beräknas utgöra

av hela verksamheten.

15 § Om förhållande som har tagits i ansökan registrering

upp en om enligt denna lag ändras, skall den som gjort anmälan underrätta skattemyndigheten om ändringen. Om inte något hindrar det skall underrättelsen lämnas inom två veckor från det ändringen inträffade.

22 författningsförslag SOU 1997: 17

Övriga bestämmelser

16 § I fråga om förfarandet for befrielse från skyldigheten att betala socialavgifter och allmän löneavgiñ enligt denna lag gäller bestämmelserna i lagen l997:xxx om betalning skatter och avgifter. av

17 § Ett intyg enligt 9 § skall innehålla uppgifter uppdragsgivarens om namn, bostadsadress och eller organisationsnummer samt storlepersonken på utgiñen for städarbetet.

18 § Ett belopp motsvarande det bortfall avgiñsinkomster forav som anleds av bestämmelserna i denna lag skall påforas staten och uppbäras i samma ordning som avgifterna i övrigt.

Denna lag träder i kraft den

Lagen tillämpas ifråga ersättningar och inkomster for arbete om som utförts efter ikrañträdandet.

Författningsförslag 23

Förslag till lag om skattereduktion för utgifter för

byggnadsabete på privatbostäder

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § skattereduktion medges enligt denna lag fysisk person eller dödsbo som är ägare av sådan privatbostadsfastighet som avses i 5 § kommunalskattelagen 1928:370 eller innehavare av bostadsrätt som räknas som privatbostad enligt den bestämmelsen. Med ägare avses även den som enligt 1 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen 1979: l 152 skall likställas med ägare. Med bostadsrätt avses lägenhet eller småhus som upplåtits till medlem i förening eller delägare i aktiebolag bostadsrättsinnehavare om

föreningen eller bolaget är av det slag som avses i 2 § 7 mom. lagen

1947:576 om statlig inkomstskatt. Avgörandet vid denna bedömning är

de förhållanden som rådde vid ingången av det kalenderår då de åtgärder

som avses i 4 § utfördes.

2 § Skattereduktion medges för utgifter for det slag av arbeten som avses i 4 § byggnadsarbete och utgiften inte utgör en utgift i bedriven näringsverksamhet.

3 § Utgifter for byggnadsarbete ger rätt till skattereduktion endast om den som anlitats for utförandet av arbetet innehar F-skattsedel när ersättningen för arbetet bestäms eller när den betalas ut. En uppgift om innehav av F-skattsedel får godtas om den lämnas i en anbudshandling, en faktura eller någon jämförlig handling som även innehåller utbetalarens och betalningsmottagarens namn och adress samt betalningsmottagarens person- eller organisationsnummer. Uppgiften om innehav av F -skattsedel får dock inte godtas om den som betalar ut ersättningen känner till att uppgiften är oriktig.

Underlag för skattereduktion

4 § Underlag för skattereduktion är utgifter för reparation och underhåll samt for om- och tillbyggnad av privatbostadsfastighet eller bostadsrätt, om arbetet inte enbart avser service på maskiner och andra inventarier eller installationer eller rengöring.

24 Författningsförslag

5 § I underlaget för skattereduktion inräknas inte utgifter för material och utrustning och inte heller värdet byggnadsarbete utförts av som av fastighetsägaren eller bostadsrättsinnehavaren.

6 § I underlaget för byggnadsarbete inräknas inte utgifter för åtgärder

för vilka försäkringsersättning lämnats eller för vilka bidrag beviljats

enligt förordningen 1988:372 om bidrag till åtgärder mot radon i - egna hem, förordningen 1993:712 om den statliga fonden för fukt- och mö- gelskador i småhus, m.m.

7 § Underlaget för skattereduktionen omfattar endast utgifter för arbeten som utförts under året före det taxeringsår för vilket ansökan en om skattereduktion och är betalda senast vid tidpunkten för avser som ansökningen.

Skattereduktionens storlek

8 § Skattereduktionen uppgår till 30 procent av underlaget. Skattereduktionen får dock sammanlagt inte överstiga för småhus utgör taxeringsenhet 15 000 kr år, som en per för en bostadsrätt 10 000 kr år. per Om sökandens underlag inte uppgår till sammanlagt minst 1 000 kronor, medges inte någon skattereduktion. Har en fastighet ägts eller en bostadsrätt innehafts endast under en

del av beskattningsåret, skall beloppet för skattereduktion enligt första

stycket beräknas till en tolftedel för varje hel månad som fastigheten ägts eller bostadsrätten innehañs.

9 § Skattereduktion för en delägare i en fastighet eller i en bostadsrätt utgör högst så stor andel av den totala skattereduktionen för utgiñen för byggnadsarbete på fastigheten eller bostadsrätten, som svarar mot hans andel i fastigheten eller bostadsrätten när arbetet utfördes.

Ansökan

10 § Ansökan om skattereduktion görs skriftligen hos skattemyndighe-

ten.

SOU 1997: 17 Författningsförslag 25

11 § Ansökningen skall innehålla uppgift om sökandens eller organisationsnummer, samt personnummer om sökanden är bostadsrättsinnehavare, föreningens eller bolagets organisationsnummer, fastighetens beteckning samt, om sökanden är bostadsrättsinnehavare, lägenhetens eller småhusets beteckning, sökandens andel i fastigheten eller i bostadsrätten när arbetet utfördes, det byggnadsarbete som utförts på fastigheten eller på bostadsrätten och när arbetet utförts, underlaget för den skattereduktion som begärs, organisationsnummer eller for den utfört personnummer som arbetet, huruvida ersättning eller stöd i 6 § har beviljats, som avses Om sökanden har förvärvat fastigheten eller bostadsrätten under året, skall ansökningen också innehålla uppgift om förvärvet och den om som fastigheten eller bostadsrätten förvärvats från.

12 § Till en ansökan skattereduktion skall fogas kopia faktura om av eller motsvarande handling utvisar vilket byggnadsarbete som som utförts och utgiñen för detta arbete samt uppgift utgift för material och om

utrustning. Om sökanden är bostadsrättsinnehavare skall även fogas intyg från föreningen eller bolaget visar att han eller hon är medlem i

som

föreningen eller delägare i bolaget och bostadsrättinnehavare. Av ansök-

ningen eller en handling fogas till denna skall framgå när betalning som har ägt rum.

13 § Utgår ersättning eller beviljas stöd i 6 § efter det att som avses ansökan skattereduktion lämnats in skall sökanden, inom månad från 4 om en den dag ersättningen eller stödet beviljades, anmäla detta till den skattemyndighet som handlägger ansökningen eller till vilken ansökningen har lämnats in.

14 § Ansökan om skattereduktion for ett taxeringsår skall ha kommit in

till en skattemyndighet senast den dag då sökanden har att lämna själv-

deklaration enligt lagen 1990:325 självdeklaration och kontrollom uppgifter för taxeringsåret.

Beslut

15 § Beslut i ärenden enligt denna lag fattas Skattemyndigheten i det

av

län där sökandens hemortskommun är belägen.

26 Författningsförslag

Omprövning och överklagande

16 § Skattemyndighetens beslut enligt denna lag får omprövas, förutom i fall som anges i förvaltningslagen 1986:223, om sökanden har lämnat oriktig uppgiñ eller ersättning eller stöd som avses i 6 § har beviljats efter det att ansökningen gjordes. Beslut får också omprövas om det föranleds av ett annat beslut av skattemyndighet eller förvaltningsdomstol som rör skattereduktion enligt denna lag, fastighetstaxering eller debitering av fastighetsskatt. Omprövning får ske intill utgången av femte kalenderåret etter det då beslutet om skattereduktion meddelades. Omprövning enligt första stycket andra meningen får ske även efter den tid som anges i föregående mening men senast sex månader efter det beslut som föranleder ändringen.

17 § Beslut av Skattemyndigheten får överklagas av sökanden hos länsrätten i det län där skattemyndigheten är belägen inom tre veckor från det att han fått del av beslutet. Skattemyndighetens beslut får överklagas av Riksskatteverket hos nämnda länsrätt inom tre veckor från dagen för beslutet. Om länsrätten helt eller delvis bifallit ett överklagande av sökanden, får skattemyndigheten överklaga länsrättens beslut. Riksskatteverket får överklaga ett beslut av länsrätten eller kammarrätten även om verket inte tidigare har fört det allmännas talan i målet. Om sökanden överklagar ett beslut, förs det allmännas talan i läns-

rätten och kammarrätten av skattemyndigheten. Överklagar Riksskatte-

verket skall det allmännas talan föras av verket. Riksskatteverket för det allmännas talan i Regeringsrätten. Riksskatteverket får uppdra åt en tjänsteman vid en skattemyndighet att företräda verket i allmän förvaltningsdomstol.

Övriga bestämmelser

18 § I fråga om skattereduktion enligt denna lag tillämpas vad som gäller om skattereduktion som avses i ll kap. 13 § lagen 1997:xxx om betalning av skatter och avgiñer om inte annat är föreskrivet. Skattereduktion enligt denna lag tillgodoräknas den skattskyldige före skattereduktion enligt lagen om betalning av skatter och avgifter.

19 § Bestämmelser om registrering av uppgifter och beslut enligt denna

lag finns i skatteregisterlagen 1980:343.

Denna lag träder i kraft den

SOU 1997: 17 Författningsförslag 27

Förslag till lag om ändring i lagen 1997:xxx om betalning av skatter och avgifter

Härigenom föreskrivs i fråga lagen 1997:xxx betalning

om om av

skatter och avgifter

dels att 4 kap. 2 5 kap. 3 6 kap. 8 10 kap. 17 § och ll kap. 16 § skall ha följande lydelse, dels att det skall införas bestämmelse, ll kap. 6 en ny a och närmast före den bestämmelsen rubrik följande lydelse. nya en ny av

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 kap 2 §

Den preliminära skatten skall betalas skatteavdrag A-skatt

genom

eller enligt särskild debitering F-skatt eller särskild A-skatt.

Preliminär skatt för ersättningar som avses i 5 kap. 3 § 3 och skall betalas enligt särskilda beskattningsbeslut av den har som mottagit ersättningen.

5 kap. 3 §

Skatteavdrag skall inte göras om

ersättningen uppgår till mindre än 100 kronor, det kan antas att det som utbetalaren kommer att betala ut till mottagaren under inkomståret inte uppgår till 1 000 kronor, utbetalarens sammanlagda utbetalaren är fysisk en ersättning för arbete till mot- eller ett dödsbo vad person samt tagaren understiger 10 000 betalas ut inte utgör utgift i som kronor under inkomståret och utbetalarens näringsverksamhet utbetalaren är en fysisk person eller ett dödsbo samt vad som betalas ut inte utgör utgift i utbetalarens näringsverksamhet,

ersättningen betalas ut till en idrottsutövare sådan ideell före-

av en

ning som avses i 7 § 5 lagen 1947:576 statlig inkomst-

mom. om

skatt och som har till huvudsakligt syfte att främja idrottslig verk-

samhet och ersättningen under inkomstâret understiger ett halvt bas-

belopp enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring, ersättningen betalas ut ett handelsbolag till delägare i bolaget,

av en

28 Författningsförslag

ersättningen är familjebidrag till mottagare som tjänstgör inom totalförsvaret, eller ersättningen är sjukpenning eller ersättning i punkt annan som avses ll anvisningarna till 22 § kommunalskattelagen 1928:370 till av mottagare som debiterats preliminär skatt för inkomståret.

6 kap. 8 § Vid beräkning F-skatt skall om möjligt hänsyn tas till av den A-skatt kan komma att betalas för den skattskyldige genom som . skatteavdrag, sådana belopp enligt ll kap. 16 § l kan komma att tillgodosom . räknas den skattskyldige utöver preliminär skatt och,

den befrielse från att betala

socialavgifter som kan komma att medges enligt lagen 1 99xxxxx om

befrielse från socialavgifter m.m.

inom vissa verksamhetsområden.

10 kap. 17 § En skattedeklaration skall ta upp nödvändiga identifikationsuppgiñer, uppgift den redovisningsperiod för vilken redovisning lämnas, om följande uppgifter om skatteavdrag :

a den lön från vilken utbetalaren är skyldig att göra skatteavdrag,

b avdraget belopp,

följande uppgifter om arbetsgivaravgifter: . betala arbetsgivaravgif-

a

den lön för vilken utbeta-laren är skyldig att ter,

b avdrag enligt 9 kap. 3

c periodens avgifter, d den lön för vilken socialav-

giftsbefrielse begärs enligt la-

gen l99xsxacx om befrielse

från socialavgifter m.m. inom

vissa verksamhetsområden samt omsättningen i den socialavgiftsbefriade verksamheten och dess andel av omsättningen i hela verksamheten.

följande uppgifter om mervärdesskatt:

Författningsförslag 29

a utgående skatt,

b ingående skatt,

c omsättning, förvärv och överföringar transporteras

av varor som mellan EG-länder, och

de ytterligare uppgiñer som behövs för beräkning och kontroll

av

skatteavdrag, arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med-

dela närmare föreskrifter vad skattedeklaration skall ta om en upp.

Skatt enligt särskilt beslut ll kap. 6 a § Preliminärskatt för sådana ersättningar som avses 5 kap. 3 § 3 skall debiteras mottagaren av

ersättningen så snart som möjligt

och beräknas på sätt som gäller

för skatteavdrag med tillägg för

egenavgifter enligt lagen 1981:691 socialavgifter om som kan beräknas bli påförda på ersättningen. Första stycket skall tillämpas endast om det kan antas att vad utbetalaren kommer att betala ut till mottagaren under inkomståret kommer att överstiga 10 000 kronor.

16 §

För att avgöra om den skattskyldige skall betala skatt eller få tillbaka skatt skall Skattemyndigheten

från den slutliga skatten göra avdrag for

a debiterad F -skatt och särskild a debiterad F -skatt och särskild

A-skatt, A-skatt samt preliminär skatt som debiterats enligt särskilt

beskattningsbeslut enligt 6 a b A-skatt som den skattskyldige skall betala på grund beslut enligt

av 12 kap. 2

c preliminär skatt den skattskyldiges arbetsgivare dragit

som av,

d skatt som överförts från stat med vilken Sverige har ingått överenskommelse om uppbörd och överföring skatt,

av

30 Fötfattningsförslag SOU 1997: 17

betalats enligt lagen 1991:586 särskild inkomstskatt

e skatt som om

för utomlands bosatta och enligt lagen 1991:591 om särskild inkomstskatt for utomlands bosatta artister mfl. for den tid under be-

skattningsåret då den skattskyldige varit bosatt i Sverige eller stadig-

varande vistats här, till den slutliga skatten lägga

a skatt betalats tillbaka enligt 18 kap. 2 § andra stycket,

som

b skatt överförts till stat enligt 18 kap. 5 § första stycket,

som en annan

c skattetillägg och forseningsavgiñ enligt taxeringslagen 1990:324,

och göra den årliga avstämningen skattekontot enligt 3 kap. 6 av

Denna lag träder i kraft den

Nuvarande lydelse enligt lagrådsremiss Ett nytt system for betalning av skatter och avgiñer, m.m.

Författningsförslag 31

Förslag till lag om ändring i lagen 1990:325 om

älvdeklaration och

kontrolluppgifter

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 59 § lagen 1990:325 självdekom

laration och kontrolluppgiñer skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

Kontrolluppgiñema skall Kontrolluppgiftema skall, lämnas senast den 31 januari inte följer andra

om annat av under taxeringsåret till den stycket, lämnas senast den 31

skattemyndighet hos vilken januari under taxeringsåret till den uppgiñsskyldige är regist- den skattemyndighet hos vilrerad som arbetsgivare. ken den uppgiñsskyldige

är registrerad som arbetsgivare.

Kontrolluppgift för ersätt-

ning och förmån med anled-

ning av tillfälligt arbete, som

getts ut av fysisk person eller dödsbo och inte utgör omkostnad i näringsverksamhet

skall, avdrag för prelimi-

om när A-skatt inte har gjorts, lämnas 30 dagar

senast efter

det att ersättningen har utbetalats.

Den som Skattemyndigheten har tilldelat särskilda redovisningsnummer och på grund av detta registrerats hos flera skattemyndigheter skall lämna kontrolluppgiñema till myndigheterna i enlighet med denna registrering. Om den uppgiftsskyldige inte är registrerad eller

inte vet

vilken skattemyndighet kontrolluppgiftema skall lämnas till, får

han

lämna uppgiñema till Skattemyndigheten i det län där han bosatt.

är

Andra kontrolluppgiñer än de i 60 § skall vid avlärnnandet

som anges

vara ordnade kommunvis. Vilken kommun kontrolluppgiñema

avser

skall vara tydligt utmärkt.

Denna lag träder i krañ den

Nuvarande lydelse enligt lagrådsremiss. Ett för nytt system betalning

av skatter och avgifter, m.m.

32 Författningsförslag SOU 1997: 17

Förslag till lag om ändring i lagen 1962:381 om

allmän försäkring

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 2 § lagen 1962:381 om allmän a försäkring skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 kap. 2 a §

Vid beräkning sjukpenninggrundande inkomst skall ersättning från

av arbetsgivare är bosatt utomlands eller är en utländsk juridisk en som inkomst annat förvärvsarbete, om ersättningen avperson anses som av arbete utförts inom riket samt arbetsgivaren och arbetstagaren ser som träffat Överenskommelse att ersättningen skall hänföras till sådan om inkomst.

Vid beräkning sjukpenninggrundande inkomst skall som inkomst

av annat förvärvsarbete också ersättning utgör skattepliktig av anses som inkomst tjänst enligt kommunalskattelagen 1928:370 och som, utan av

att anställningsförhållande förelegat, utbetalas av fysisk person bosatt

utomlands eller utländsk juridisk Detta gäller dock inte i fråga person. sådan skattepliktig intäkt avses i ll kap. 2 § första stycket om som tredje meningen. Som inkomst annat förvärvsarbete räknas dessutom ersättning för av arbete under förutsättning att ersättningen betalas ut till mottagare har F-skattesedel antingen när ersättningen som en bestäms eller när den betalas ut, mottagare har A- mottagare som har en Asom en skattesedel eller saknar skattsedel eller som saknar som skattsedel på preliminär skatt skattsedel på preliminär skatt ersättningen tillsammans om utbetalaren av ersättningen om med ersättning för är en fysisk person eller ett annan arbete från utbetalare dödsbo samt vad som utbetalats samma under inkomståret kan antas inte utgör utgift i en av utbetalakomma att understiga 10 000 ren bedriven näringsverksamhet, kronor och utbetalaren är en fysisk person eller ett dödsbo samt vad som utbetalats inte utgör utgift i en av utbetalaren

bedriven näringsverksamhet,

till delägare i handelsbolag av bolaget,

Författningsförslag 33

till medlem i europeisk ekonomisk intressegruppering

av grupperingen. Om i fall som avses i Om i fall i tredje som avses tredje stycket 1 mottagaren stycket 1 mottagaren har både har både en F-skattesedel F-skattsedel och Aen en och en A-skattesedel, räknas skattsedel, räknas ersättningen ersättningen som inkomst av som inkomst annat forav annat förvärvsarbete bara värvsarbete bara Fom om F-skattesedeln skriftligen skattsedeln skriftligen åberoåberopas. pas.

Denna lag träder i krañ den

Senaste lydelse 1996: 1213.

2 17-0140

34 Författningsförslag

Förslag till om ändring i lagen 1981:691 om s0c1alavg1 er

Härigenom föreskrivs att l kap. l § lagen 1981:691 om socialav-

gifter skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse l kap. 1 I denna lag ges bestämmelser om avgifter för finansiering av den allmänna försäkringen och vissa andra sociala ändamål. Att denna lag tillämpas även i fråga om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster framgår av lagen 1990:659 om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster och lagen 1994: 1920 om allmän löneavgiñ. Om nedsättning av socialav- Om nedsättning av socialav-

gifter som regionalpolitiskt stöd gifter som regionalpolitiskt stöd

finns särskilda bestämmelser. finns särskilda bestämmelser. Föreskrifter om avdrag vid be- Särskilda bestämmelser om be-

räkning av arbetsgivaravgifter frielse från skyldigheten att befinns i lagen 1995:287 om tala socialavgifter finns i lagen anställningsstöd och i lagen 199x:xicx om befrielse från s0-

l995:41l om tillfällig awikel- cialavgifter inom vissa

m.m. se från lagen 1981:691 om verksamhetsområden. Föreskrifsocialavgiñer. avdrag vid beräkning ter om av arbetsgivaravgifter finns i lagen 1995:287 om anställningsstöd och i lagen 1995:411 om tillfällig avvikelse från lagen

198 1:69 l om socialavgifter.

Denna lag träder i kraft den

Lagen omtryckt 1989:633.

2 Senaste lydelse 1995:414.

Författningsförslag 35

Förslag till lag om ändring i lagen 1994: 1920 om

allmän

löneavgift

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen 1994:1920 allmän löneavgiñ om

skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 § Allmän löneavgift tas ut med 1,5 procent underlaget och tillfaller av staten. Särskilda bestämmelser om

befrielse från skyldigheten att betala allmän löneavgift finns i lagen 199x3aoc om befrielse

från socialavgifter m.m. inom vissa verksamhetsområden

Denna lag träder i krañ: den

1 Direktiv och

disposition

1.1 Kort om direktiven

Bakgrunden till förslaget

I direktiven diskuteras behovet att stimulera privat tillhandahållna av

tjänster utifrån tre utgångspunkter. Utgångspunktema har varit dels hur

otillfredsställda behov olika tjänster skall kunna tillgodoses, dels av att

en stimulans den privata tjänstesektom skulle kunna öka den

av aggrege-

rade sysselsättningen och minska arbetslösheten. Vidare skulle sti-

en

mulans kunna vara motiverad effektivitetsskäl eftersom efterfrågan

av på sådana tjänster som relativt lätt kan ersättas arbete i egenregi eller av obeskattat svart arbete tenderar att extra priskänsliga. vara

Enligt det sistnämnda effektivitetsargumentet skulle prissubventio-

en nering av tjänster lätt kan ersättas arbete i egenregi begränsa som av utrymmet för svart arbete samt flytta från den mindre över resurser produktiva informella ekonomin till den produktiva formella ekonomin, mer

vilket skulle vara välfärdshöjande. Det kan dock enligt direktiven finnas

andra skäl till svart arbete än skatterna. Exempelvis nämns att arbetet utförs av personer utan arbetstillstånd. Samtidigt redovisas i direktiven rad problem subventionen som en ering av privat tillhandahållna tjänster kan orsaka. En prissubventione-

ring av tjänsterna medför att snedvridning införs inom den for-

en ny

mella marknadssektom. Subventioneringen kommer orsaka välfärds-

att förluster genom att flyttas över från produktiva verksamresurser mer heter i den övriga icke subventionerade delen den formella ekonomin av

till den subventionerade och därmed mindre produktiva tjänstesektom. Till detta kommer ytterligare välfärdsförluster från finansieringen

av reformen, i den mån refonnen måste finansieras med snedvridande som

skatter. En reform medför också ökade kostnader hos myndigheter och företagen för administration och kontroll systemet. Den infomiation

av

om priselasticiteter m.m. som krävs för att konstruera optimal nivå på

en

38 Direktiv och disposition SOU 1997: 17

stödet till olika tjänster kan också vara svår att erhålla, speciellt med tanke på att produktionsteknologin och hushållens preferenser förändras över tiden. I direktiven pekas dessutom på att selektiva skattelättnader strider mot den för 1990 års skattereform vägledande principen om horisontell rättvisa innebär att hushåll med lika höga inkomster också som

bör betala lika mycket i skatt, oberoende av hushållens preferenser för

olika varor och tjänster. Enligt direktiven har central utgångspunkt för diskussionen kring en tjänstesektom också varit den höga arbetslösheten och debatten kring

sambandet mellan tillväxt och sysselsättning. Den statsñnansiella situa-

tionen och den snabba produktivitetsutvecklingen i industrin gör att man inte kan förvänta sig någon större tillväxt i efterfrågan på arbetskraft från offentlig sektor och varuproducerande sektorer. Enligt direktiven hävdas det därför ofta att den privata tjänstesektom är den sektor där

den framtida sysselsättningstillväxten kommer att ske. Direktiven pekar emellertid på att en ökad industriproduktion också kan ge en ökad pro-

duktion industrirelaterade tjänster. I debatten har också hävdats att av åtgärder riktade mot tjänstesektom skulle kunna vrida inhemsk efterfrågan mot mindre import- och kapitalintensiv verksamhet som svårligen kan mekaniseras eller automatiseras. Därigenom skulle gynnsamma sysselsättningseñekter kunna uppkomma. Enligt direktiven är en slutsats att ett permanent system med selektiva stimulanser av olika privat tillhandahållna tjänster inte kan motiveras av samhällsekonomiska effektivitetsskäl. I en situation med ett svårt arbet-

smarknadsläge är det dock möjligt att olika temporära stimulansåtgärder

kan bidra till att minska arbetslösheten.

Utredningsuppdraget

Enligt direktiven skall utredaren framför allt analysera och belysa tre huvuduppgiñer.

Analysera vilken roll privatpersoners köp av tjänster har för sarnhällsekonomin och därvid speciellt uppmärksamma olika tjänsters betydelse för sysselsättningen och för konsumenternas välfärd. Vidare skall också tjänstesektoms förväntade framtida utveckling under det existerande regelsystemet analyseras. Analysen bör göras ur ett jämställdhetsperspektiv.

Se över existerande regler vid köp av tjänster och analysera motiv for och de samhällsekonomiska effekterna av olika åtgärder som syftar till att stimulera utbud och efterfrågan på privat tillhandahållna tjän-

SOU 1997: 17 Direktiv och disposition 39

ster. I samband med detta skall utredaren studera internationella er-

farenheter av olika stimulansåtgärder. Utredaren skall därvid beakta

resultatet av det uppdrag lämnas till Riksskatteverket och som som skall rapporteras före utgången år 1996. Detta uppdrag omfattar av bl.a. en analys utländska standardiserade syñar till av system som att förenkla redovisning och betalning skatter och avgifter priav när en vatperson anlitar en annan privatperson. Utredaren skall komplettera RSV:s överväganden med samhällsekonomisk bedömning. en

Undersöka möjligheten att avskaffa olika eventuella etableringshinder inom tjänstesektom och, bl.a. med ledning

av den rapport som reger-

ingen uppdragit Riksskatteverket att upprätta, undersöka möjligheten att förändra lagregler försvårar betalning skatter

som av

och avgifter när uppdragstagare anlitas. Utredaren skall också

en re-

dovisa och föreslå förenklingar gällande ansvarsregler vid sjuk-

av dom och arbetsskada när en privatperson anställer privaten annan person eller anlitar en uppdragstagare. Utredaren bör även föreslå

förändringar i olika socialförsäkringsregler kan förenkla och

som un-

derlätta för hushåll anlitar privatpersoner för enklare tjänster och

som i mindre omfattning.

Enligt utredarens bedömning är den andra uppgiften

den mest cen-

trala i utredningsuppdraget och också den uppgift prioriterats. Det

som har av tidsskäl inte varit möjligt att lika ingående studera de bägge andra uppgifterna.

Det är också den uppgift i utredningsuppdraget är förenat med

som flest krav på analyser. Enligt direktiven skall den samhällsekonomiska

analysen av olika stimulansåtgärder förutsättningslös och

vara ge en

bred belysning av olika allokeringseffekter. I huvudsak skall den inne-

hålla följande moment:

0 Regelförändringamas förväntade effekt på arbetslösheten och sysselsättningen i privat och offentlig sektor. Utredaren skall därvid beakta

att olika mekanismer kan bidra till att nettoeffekten på sysselsättning-

en av regelförändringama kan bli lägre än den förväntade sysselsättningsökningen i de sektorer som direkt berörs eventuella stimulan-

av ser. Utredaren skall bl.a. beakta att ett eventuellt system med stimu-

lanser av olika typer tjänster måste finansieras fullt antingen

av ut,

genom ytterligare besparingar på de offentliga utgifterna eller

genom

högre skatter, vilket kan reducera sysselsättningen i andra sektorer. Dessutom bör det beaktas att regeländringama kan komma att påver-

ka arbetslösheten via effekter på arbetsutbudet.

40 Direktiv och disposition

Studera i vilken utsträckning olika stimulanser kan förväntas 0 typer av slå igenom i form ett lägre konsumentpris på de aktuella tjänsterav na. Redovisa hur eventuell stimulans efterfrågan och utbudet på 0 en av tjänster kan komma att påverka inkomstfördelningen via effekter på hushållens disponibla inkomster eller priserna på olika varor och tjänster. Behandla eventuella stimulansåtgärders förhållande till skatterefor- 0 bärande principer horisontell rättvisa och likformighet samt mens om enkla och stabila skatteregler.

Analysera de studerade regelförändringamas effekter på konkurrens-

0 förhållandet mellan de sektorer omfattas av åtgärderna, den som resterande delen privat sektor och offentlig sektor. Analysen bör av även inkludera bedömning av åtgärdemas inverkan på produktiven iteten i dessa sektorer.

Vid utfommingen eventuella åtgärder skall de gränsdragningav sproblem dessa aktualiserar beaktas. Behovet av kvantitativa besom

gränsningsregler bör också analyseras, liksom önskvärdheten av att olika

åtgärder begränsas tidsmässigt.

I direktiven redovisas vidare ett antal begränsningar eller restriktioner i utredningsuppdraget. De stimulansåtgärder som studeras skall vara temporära och rikta sig mot tjänster som ingår i hushållens konsumtion och tillhandahålls det privata näringslivet och olika kooperativa som av Företagsformer. Stimulansåtgärdema kan antingen rikta sig till uppdragstagaren eller uppdragsgivaren. Utanför uppdraget ligger dock stöd som innebär subventionering av direkta anställningar i hushållssektom. Ett krav för att uppdragstagaren skall omfattas av en eventuell stirnulansåtgärd är att uppdragstagaren skall redovisa inkomsten som inkomst av näringsverksamhet och att uppdragstagaren innehar F-skattbevis. Om analyserna tjänstesektoms utveckling och av möjliga regelänav dringar så visar, skall utredaren lämna förslag om vilka regelförändringar som kan vara lämpliga.

1.2 Arbetets uppläggning och inriktning

Utredaren har underlag för arbetet med utredningen beställt sju unsom

derlagsrapporter, vilka kommer att publiceras i en separat bilaga till hu-

vudbetänkandet. Syftet med rapporterna har främst varit att analysera och beräkna vissa frågeställningar inom tjänstesektom som bedömts va-

SOU 1997: 17 Direktiv och disposition

ra av speciellt intresse och i flera fall förutsättning för utredningsar-

en

betets genomförande. Det gäller t.ex. beräkningar priselasticiteter

av inom tjänstesektom, vissa analyser hemarbetets utveckling och inriktav

ning samt olika aspekter på beskattningens utfomming. Till detta kom-

mer en rapport om arbetsmarknaden inom tjänsteområdet. Dessutom har

sysselsättningseñekter och inkomstfördelningseffekter förslaget

av analyserats i tre rapporter. Författarna själva för innehållet i sina ansvarar rapporter.

Utredningen har haft sju interna sammanträden, två har haft

varav

karaktären av internat. Underlagsrapportema har successivt redovisats

och diskuterats vid dessa sammanträden. Tre har dessav rapporterna

utom presenterats vid två seminarier i februari 1997. Utredningen har

därutöver vid ett flertal tillfällen sammanträffat med och olika experter organisationer inom tjänsteområdet. Utredningens sekreterare har i november 1996 besökt Paris för att analysera det system med tjänstecheck-

ar som tillämpas i Frankrike.

1.3 Betänkandets

utformning

Utredningens huvuduppgift har varit att analysera effektema olika

av

stimulansåtgärder inom tjänstesektom och lägga fram konkreta förslag.

Det har därför känts naturligt att disponera betänkandet i form av tre

huvuddelar. En bakgrundsdel, del med utgångspunkter och för-

en en slagsdel.

Bakgrundsdelen inleds med kapitel 2 innehåller genomgång som en av

de förutsättningar för stöd är aktuella och varför det finns motiv

som att

stimulera just tjänstesektom eller delar denna. Därefter, i kapitel

av redovisas tjänstesektoms utveckling vad gäller

t.ex. sysselsättning och produktion. I kapitlet diskuteras också några utmärkande drag

som är

kännetecknande för tjänstesektom samt den privata och offentliga konsumtionens utveckling. I kapitel 4 görs genomgång erfarenheterna

en av av stödinsatser inom några olika områden. Kapitel 5 och 6 innehåller en

redovisning av internationella stimulanser tjänstesektom, respektive

av

tidigare diskuterade förslag i Sverige. Kapitlen med utgångspunkter inleds med kapitel 7 behandlar

som ar-

betsmarknaden utifrån några olika aspekter. En viktig utgångspunkt i detta kapitel är den s.k. jämviktsarbetslösheten, eller den strukturella arbetslösheten, vars storlek är naturlig restriktion eller förutsättning

en

för eventuella förslag. Kapitel 8 innehåller diskussion hushållet i

en om

ekonomin. Kapitlet behandlar bl.a. hushållens beslutsproblem och några olika principer för beskattning hushållsnära tjänster. I kapitel 9 redo-

av

42 Direktiv och disposition

visas beräkningar priselasticiteter. Kapitel 10 innehåller en diskussion av hur subventioner påverkar ekonomin och redovisning av tänkbara om en subventionsaltemativ. Avslutningsvis redovisas utredningens överväganden och forslag. Kapitel ll innehåller diskussion om utredningens överväganden. I en kapitel 12 redovisas utredningens huvudforslag till åtgärder inom tjäns-

tesektom. Kapitel 13 innehåller principskiss till ett särskilt servi-

en cestöd for pensionärer. I kapitel 14 redovisas ett förslag som berör den tillfälliga foräldrapenningen. Kapitel 15 tar upp förslag till förenklingar. I kapitel 16 analyseras i vissa avseenden effekter av utredningens for-

slag. Det gäller bl.a. sysselsättningseñekter och effekter på inkomstför-

delning.

Avslutningsvis i kapitel 17 redovisas forfattningskommentarer.

DEL1 BAKGRUND

2 Valet mellan i

produktion hushållet

och på marknaden

Produktivitetsskillnader, skatter och löneskillnader bestämmer tillsammans hushållens val mellan hemarbete, köp tjänster eller Vi av av varor. ska föra diskussionen i tre steg:

0 I en ekonomi utan skatter och lika löner.

0 I en ekonomi med skatter och lika löner. 0 I en ekonomi med skatter och löneskillnader

Hushållens behov att delta i produktionens specialisering bestäm-

av mer volymen hemproduktion och rationaliserar den produktion sker som i hemmet. Hemproduktionen upptar nästan hälñen den totala arbetstiden. av Kvinnor hemarbetar i snitt 33: 17 timmar vecka och marknadsarbetar per 27:16 timmar. Motsvarande värden för män är 20:09 respektive 41:06 timmar. Männen arbetar på marknaden och mindre i hemmet mer än kvinnor. Det totala arbetet i marknadsarbete och hemarbete uppgår för kvinnor till 60:33 timmar och för män till 61:15 timmar. Detta innebär att kvinnor och män sammantaget arbetar ungefär lika mycket.

Siffrorna återspeglar vid definition hemarbete förutom

en av som traditionellt hushållsarbete matlagning och disk även innefattar som reparationer och underhåll hem och bil. Med snävare definition är av en mannens hushållsarbete mindre. Vi skall i detta kapitel visa att hushållens val styrs samverkan av

mellan produktivitetsfördelningen, lönestrukturen samt beskattningen.

44 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden SOU 1997: 17

Figur 2.1 Veckoarbetstid för hushålls- och marknadsarbete för kvinnor och män 1974, 1981 och 1991

Timmar per vecka

1974 1981 1991 Män marknadsarbete Män hushållsarbete - - - - - - - - - - Kvinnor marknadsarbete Kvinnor hushållsarbete - - - Källa: Nenno 1993.

2.1 Byta med andra

Låt oss utgå ifrån en enkel ekonomi med två hushåll. Det hushållet ena är bättre på att producera vara y och det andra är bättre på att producera tjänst x. De finner därför att de tjänar på att byta med andra. Frågan är dock hur mycket de skall byta med andra. Det är bytet, marknadsekonomins grund, och den specialisering därmed följer styr valet som som mellan hushålls- och marknadsproduktion. Om allt arbete utfördes av hushållen i hemmet skulle levnadsstandarden sannolikt vara på samma nivå som före industrialismens genombrott. Bara att tillverka de hushållsfomödenheter som behövs i hushållet skulle ta åtskilliga av årets timmar. Ett exempel är tillverkning av tändstickor. Den sammanlagda arbetstiden från skogsarbetaren fram till och med den anställde i butiken som läggs ned på en enda tändsticksask uppgår inte till mer än 10 sekunder. Läsglasögon som tidigare bara den var välbärgades hjälpmedel kan nu köpas i bensinmacken till en kostnad av 100-200 kr, vilket motsvarar en eller två timmars arbetsinsats. Det ger

SOU 1997: 17 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden 45

en illustration på de enorma specialiseringsvinster finns i vår som pro-

duktion Edin och Hedborg, 1980.

Hushållens beslut om hur mycket som skall tillverkas i hemmet eller köpas på marknaden bygger först och främst på de specialiseringsvinster hushållen kan få genom att sälja sitt arbete på marknaden och byta till sig resultatet av andra människors arbete. 1776 publicerades boken Nationemas välstånd. I den ville grundaren den moderna nationalekonoav

min, Adam Smith, visa på marknadens, egennyttans och arbetsfördelningens välsignelse. På frågan hur samhället skulle bli bättre svarade

Smith att bagaren varje dag bakar bröd för mitt frukostbord, inte god av vilja utan av egenintresse. Bagaren bakar bröd för att skapa sitt eget levebröd. Om alla hävdar sitt egenintresse kommer också samhället att bli starkare, var Adam Smiths slutsats. Detta teori lade var en som grunden för den moderna nationalekonomin. I ett centralt avsnitt i boken

visade Adam Smith hur effektiv produktionen blev specialisering.

genom Smith beskrev tillverkningen knappnålar och visade hur effektivt de av

kunde tillverkas genom arbetsdelning i industriell tillverkning

en Smith,l776.

Ekonomisk teori utgår ifrån att specialisering och skillnader mellan

människors produktionstörmåga skall utnyttjas. Teorin för hushållsarbete år baserad på principer teorin för handel mellan länder. I kortom het; män och kvinnor skall allokera sina marknads- och hushållsaktiviteter efter deras komperativa fördelar för att njuta största möjliga nytta. Detta förmodas nås genom att konsumera och fritid vilka producevaror ras både av marknaden och hushållsarbete Pålsson, 1994. Uttrycket komperativa fördelar använder ekonomer för att visa att två länder tjänar på att handla med varandra och att de kan utnyttja specialisering i varje land. "En av de grundläggande frågorna som teorin för internationell handel har att besvara är, varför handel alls förekom-

mer. De klassiska nationalekonomerna betraktade arbetskraften

som

enda produktionsfaktor och sade, att olika produktivitet hos arbets-

kraften i olika länder orsakade handelnvår kurs. På frågan om varför

länder tjänar på att handla svarade de klassiska nationalekonomerna att

så länge kostnadsförhållandena skiljer sig mellan länder, kommer båda att vinna på handel Södersten, 1969. Om hushållet inte skulle kunna vinna något på att byta med andra skulle hushållsarbetet helt dominerande. En rad de och vara av varor tjänster som hushållen idag köper är substitut för sådant hushållen som

själva kan utföra, t.ex. bygga, laga mat, tillverka kläder, trans-

reparera, portera m.m. Hushållen köper ändå stor del konsumtionen från en av marknaden på grund att de specialiserat sig på produktion. Vi av annan ordbehandlar, vårdar, undervisar, bygger bilar, säljer Det är varor m.m.

46 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden SOU 1997: 17

i grunden denna specialisering som reducerat en löntagares arbetsinsats på marknaden från 2 700 timmar 1890 till l 450 timmar 1980. Under åttiotalet ökade åter andelen arbetad tid liksom under 1990-talet och var 1995 l 544 timmar. En viktig orsak är kvinnors ökade förvärvsfrekvens, framför allt till följd av utbyggnaden av barnomsorgen.

Figur 2.2. Genomsnittligt antal arbetade timmar per år och sysselsatt i Sverige 1890-1995 Antal arbetstimmar 3000--

2500--

2000--

1500--

500-

0 +

Källa: Maddisson 1982 och OECD 1996d.

2.2 Arbeta hemma

Hur mycket hushållet vill producera hemma bestäms också av hemmets produktivitetsnivå. Ett modernt svensk hem har idag troligen lika mycket energi i sina hushållsapparater liten verkstad hade i seklets börsom en jan. Hemmet har blivit en mekaniserad arbetsplats med matberedare, diskmaskiner, tvättmaskiner, torktumlare, dammsugare, mikrovågsugnar Hemmet är i flera avseenden en effektiv arbetsplats. Vård och omm.m. sorg, men också städning, är däremot svårare att rationalisera Wennemo, 1997. Figuren nedan visar andelen sysselsatta i några olika näringsgrenar sedan 1910. Slående är att andelen sysselsatta i social omsorg och sjukvård ökat samtidigt som andelen sysselsatta i hushållsarbete minskat.

Detta visar både på en löneutjämning och ökad skatteandel i ekonomin.

Det är relativt sett dyrare att anställa i hemmet samtidigt som kommu-

SOU 1997: 17 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden 47

nernas inkomster har ökat, vilket ökat de offentligt finansierade hushållsnära tjänsterna.

Figur 2.3 Andel sysselsatta i olika näringsgrenar 1919-1995 Procent 25 -- - - - - - - Social omsorg, sjukvård -B-Hotell och restaurang 20 Hushållsarbete 15 Annan hushållsnära " service

10 --

5 1-

0 : l l l l : . . 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990

Källa: Wennemo 1997.

Valet av arbete i hemmet och marknaden bestäms av fördelarna med specialisering i produktionen. Det som bestämmer hur mycket byter är

skillnaden i produktivitet. Som det uttrycktes i citatet tidigare: så länge

kostnadsförhållandena skiljer sig mellan länderna, kommer båda att vinna på handel. Så länge det är billigare att köpa än att producera själva kommer en stor del av arbetet att vara förlagt till marknaden. Kan hushållet producera lika effektivt med egna händer finns det ingen anledning att be någon annan göra det, förutsatt att inkomsterna är lika höga for alla hushåll. Bytesvillkoren bestäms i detta fall helt produktivitetsav skillnader mellan hemarbete och marknadsarbete. Allokeringen av resurser i ekonomin bestäms av resursåtgången i produktionen så den som uttrycks i priserna. Om lika lön råder i denna ekonomi och alla tjänar

l 000 kr om dagen skall kostnaden för eller tjänst med dags

en vara en

arbete uppgå till 1 000 kr. Två dagars arbete kostnad på 2000 kr

ger en och så vidare. När skatter införs förändras prisrelationen mellan hushållens produktion och marknadsproduktionen på grund av att hushållsproduktionen inte är beskattad. Rent teoretiskt borde hushållsproduktionen också beskattas för att få helt ekonomiskt rationell allokering mellan hushållsen

48 Valet mellan produktion 1 hushållet och på marknaden SOU 1997: 17

arbete och marknadsarbete. Därmed skulle också skattesystemet vara likformigt vad avser hemarbete och marknadsarbete.

2.3 Lika lön men med skatteskillnader.

Låt oss nu införa skatter. Om alla i en effektiv marknadsekonomi med hög grad av specialisering producerar för l 000 kr per dag och byter med varandra är det enbart produktiviteten som avgör prisrelationen och

bestämmer grunden för byte mellan hushåll. Om istället konsumenten

först ska betala en inkomstskatt på 56 procent behövs en inkomst på 2 300 kr för att köpa en dags arbete av någon annan. För att hushållen ska vara villiga att köpa arbete måste marknadsproducenter utföra arbetet mer än dubbelt så effektivt som hushållet själv kan göra. I realiteten är skillnaderna större. Anta att lönen för den som utför en tjänst är l 000 kr. Därtill kommer en arbetsgivaravgift på 330 kr och därefter moms. Tjänsten kostar totalt l 660 kr. För att en löntagare skall

har råd att köpa tjänsten måste denne först tjäna ca 4 000 kr vid en

marginalskatt på 56 procent och egenavgifter. Det motsvarar en skattekil eller en produktivitetsfaktor på nämnare 4 eller att hushållet skulle kunna ha 25 procent av marknadens effektivitet i att utföra tjänsten och ändå vinna på att ta ledigt från sitt arbete för att utföra arbetet i hushållet. Skatter skjuter en kil mellan priset som bestäms produktivitetsav kostnaden och marknadspriset. Denna kil, eller rättare sagt produktivi-

tetsfaktor se fotnot, är i Sverige 2,5-4 gånger timlönen före skatt

skillnaden beror på olika marginalskattesatser. Den produktion hus-

hållen ändå köper är således minst 2,5-4 gånger effektivare än om

själva utförde den. Vid en stor del av produktionen sjukvård, till-

som

verkning av hushållsapparater och reparation av datamaskiner är mark-

skattekilen kan beräknas enligt följande: skattekil 1-l-tmomsl-t;/(l+t,) där tmomsär momssatsen, är den marginella inkomstskattesatsen och är storleken på arbetsgivaravgiftema. Vid en momssats på 20 procent, en marginalskatt på 58,6 procent inkl. egenavgifter och arbetsgivaravgifter på 32,92 procent uppgår skattekilen till 75,1 procent. Skattekilen kan sägas vara ett mått på skillnaden mellan det pris inklusive skatten som en köpare betalar och det pris exklusive skatten som säljaren erhåller. I texten ovan utnyttjas begreppet skattekil på ett något annorlunda sätt. Begreppet är i stället kvoten mellan nödvändig bruttoersättning och nettoersättning. Om bruttoersättning är 100 kr och skattekilen är 75,1 procent uppgår nettoersättningar till 24,9 100-75,1. Kvoten blir då 4 100/24,9. Detta begrepp talar om vilken merproduktivitet som krävs för att beskattat arbete skall vara konkurrenskraftigt jämfört med obeskattat och kan benämnas produktivitetsfaktorn.

SOU 1997: 17 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden 49

naden hundratals gånger effektivare att producera och mycket skulle vi själva aldrig klara av att producera. Det svarta arbetet utgör uppemot 5 procent av BNP. Det framförallt tjänster där vårt eget arbete är nära substitut. Vi vet därför att vid 95 procent av allt arbete som utförs på marknaden år producentema minst 2,5-4 gånger effektivare än om själva utför arbetet.

Om hushållen istället skulle få dra av utgiftema för tjänster vid be-

räkning av den beskattningsbara inkomsten så att de bara behöver tjäna

1 000 kr för att betala l 000 kr. skattesystemet skulle då inte kräva hög-

re produktivitet av säljaren än köparen. Avgörande skulle i stället bli av köparens egen timlön jämfört med säljarens. Med andra ord skulle lönerelationerna bestämma hur mycket hushållsnära tjänster som producerades i ekonomin.

2.4 Byta

kunskap eller tid

I det tredje steget inför löneskillnader. Vårt påstående är att det vid nu existerande skattekilar bara kommer mycket liten del husatt vara en av

hållen som har råd att köpa tidsbyte.

Det är specialiseringen som minskat arbetstiden och samtidigt ökat välståndet. Hushållen köper i huvudsak produkter andra i kraft som av kunskap eller särskild kapitalutrustning har bättre förutsättningar att producera. Mer sällan byter hushållen tid med varandra, dvs. produktion som inte har specialiseringsvinster. Det krävs oftast en mycket hög egen

produktionsförmåga för att ha råd att bara köpa tid av andra. Om hög och låginkomsthushållen har lika preferenser för fritid behövs vid

en

skattekil på 4 också 4 gånger så höga inkomster hos köparen hos

som

producenten, för att det skall uppstå ett byte bygger på att köparen

som önskar byta bort en timma hushållsarbete mot fritid. Tidsbyte sker dock via den informella sektorn. Ett exempel på tidsbyte är grannar som under sommarsemestem turas om att klippa varand-

ras gräsmattor. Ett annat exempel på ett byte av tjänster mellan föräldrar är när de tar hem varandras barn från dagis och fritids eller skjutsar

till fritidsaktiviteter. Men här är det också effektivitetsvinst en genom

skaleffekter på grund av att det inte tar längre tid att hämta två än ett barn från dagis eller fritids.

En ekonomi som bygger på en stor andel tidsutbyte förutsätter stora inkomst och produktivitetsskillnader mellan de som arbetar. Ekonomen Arm-Marie Pålsson, föreslagit ett s.k. pigavdrag, har därför helt som en logisk argumentation. Det är för små löneskillnader i Sverige för att det

50 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden SOU 1997: 17

skall uppstå ett betydande byte arbetstid mellan hushållen över den av vita marknaden. Låt oss anta att det i genomsnitt kostar 1 000 kr att köpa dags en arbete av någon arman. I en ekonomi utan skatter skulle en person som är dubbelt så produktiv som genomsnittet kunna köpa en dags arbete genom att själv arbeta en halv dag. En ännu produktiv med mer person en

inkomst på 4 000 kr per dag kan välja att bara arbeta förmiddagen och använda 500 kr för att under eftermiddagen köpa tjänster han eller hon

inte vill utföra, och i stället vinna fritid. De 1 500 kr som blir över medför ändå en konsumtionsfönnågan 50 procent över genomsnittet. Det är den relativa lönen som bestämmer konsumtionsförmågan och den relativa konsumtionen, inte den absoluta, bestämmer hur uppfattar vår som

välfärd. Relativlönen är vårt bytesvillkor med andra människor.

Om en skattekil på 4 införs är priset för halv dags arbete inte 500 en

kr utan 2 000 kr. Är min produktionsförmåga 4 000 kr dag är

egen per

det inte möjligt att arbeta halvtid och köpa tjänster för den andra tiden för 2 000 kr. Vid hög beskattning är alternativen priset hos

att pressa producenten genom lägre lön eller genom högre produktivitet. Det realistiska valet är dock att utföra arbetet själv eller kanske att köpa tjänsten svart. Det är i detta perspektiv kraven på skattereduktion för hushållstjänster och spridning av relativlöner skall Skattereduktion har i ses. samma effekt som ökade löneskillnader

Utredningen konstaterar följande proportioner:

Produktivitetsfaktor J ärnviktslön i procent av aktuell lön

Utredningens slutsats är följande: Vill regeringen nå mycket stor en ökning av hushållsnära tjänster måste antingen skattekilen eller lönerna för de som utför dessa tjänster sänkas påtagligt.

2.5 Löneskillnader och konsumtion av

hushållsnära

tjänster

Det som bestämmer vad vill köpa andra är lönerelationen i förav hållande till de som tillverkar produkterna. Många svenska hushåll äter på semestern på restaurang såväl frukost som lunch och middag hela veckan. Detta kan de dock bara göra när de

SOU 1997: 17 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden 51

åkt till ett land med låg lönenivå. Skillnaden i löner mellan Sverige och låglöneländema gör att har råd, och är beredda, att konsumera kvantiteter som för de allra flesta inte är möjligt hemma i Sverige. Ett annat exempel gäller privata tjänster i Sverige. Om arbetskostnaden för att byta plåten på bilen vore ca 60 kr i timmen, skulle långt fler välja och kunna välja att byta ut de rostiga skännama på bilen. Med samma prisrelationer skulle även många fler köpa hem mat eller gå på restaurang, få tapetserat hemma osv. Lika väl som bytesvillkoren, dvs. prisrelationema mellan länder bestämmer hur mycket som importeras respektive exporteras, bestämmer lönerelationema hur mycket av andras arbete hushållen är beredda att köpa. Det finns en arbetsmarknad i Sverige till ett pris 60 kr timav per

me lön på 35 kr för kvinnligt arbete och ca 100-150 kr i timmen för

manligt arbete. Det är den svarta marknaden. Men vilka är orsakerna till att produktionen inte utförs till vita priser Ett svar är lönebildningen i välfardssamhällen med fackliga organisationer.

2.6 Varför lönerna för

sjunker inte

hushållsnära

tjänster till 35 kr per

timme

I detta avsnitt skall diskutera vad som bestämmer lönenivån i tjänstesektorn.

0 Västvärlden har upplevt en sextioårig epok relativt full sysselsättav ning. Det innebar konkurrens om arbetskraften. Det innebar i sin tur att förädlingsvärdet per timme som skapades i de mest produktiva sektorerna påverkade lönesättningen också i andra mindre produktiva sektorer. Det är förenligt med neoklassisk teori att en vara vid fri konkurrens och hög efterfrågan kommer att betinga samma pris på olika marknader. Den första förklaringen är att industrins produktivitetsnivå vid full sysselsättning styr lönenivån i tjänstesektom.

1993 var månadslönen i industrin 18 662 kr, i hotell och restaurang

15 923 kr, i övriga privata tjänster 15 977 och i renhållning och städning

16 427 kr. Industrins löner var bara 14 procent högre än t.ex. restaurangernas vilket visar de relativt små löneskillnadema, trots olika pro-

duktivitetsnivåer. Anpassningen sker i detta fall genom storleken på ser-

vicebranschen i stället för priset. genom

52 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden SOU 1997: 17

Vid massarbetslöshet utlöses konkurrens mellan löntagarna och det kommer att leda till att framför allt tjänsteproduktionen får lägre löner. Det är därför sannolikt att västvärlden befinner sig i utveckling nu en mot större löneskillnader där de mindre produktiva sektorerna får sänkta relativlöner.

0 Den andra förklaringen är att löntagarna har bildat fackliga organisationer som via avtal med arbetsgivarna förhindrar underlönekonkurrens mellan löntagarna. Det innebär att lönerna i vissa sektorer

eller för strukturellt arbetslösa inte sjunker till jämviktsnivå. en ny 0 Till förklaringen ovan kommer att arbetsmarknaden inte som varumarknaden synes klarera med hjälp flexibla priser. Det finns därav för ekonomiska teorier förklarar varför det är effektivt för som arbetsgivarna att inte lönenivån. En teori är att implicita konpressa trakt mellan löntagare och arbetsgivare, syftar till att öka lojalisom teten med företagets mål, motverkar en marknadsklarerande lönesätt-

ning. Arbetsmarknaden konvergerar därmed inte jämvikt med

mot en

full sysselsättning. Rörelseriktningen är dock ändå lägre lön för

ser-

vicesektorerna.

0 Den fjärde faktom är att välfärdssystemen alternativ inkomst ger en som gör att löntagarna kan reservera sig mot att ta ett arbete till lägre nivå än denna ersättning. Ett socialbidrag på 6 000 kr i månaden, inklusive hyra, motsvarar 30 kr i timmen efter skatt och 45 kr före ca skatt. Det innebär att få i Sverige måste försörja sig tiggare eller som sälja sitt arbete till 35 kr därför att de har möjlighet till alternaca en tiv försörjning.

Slutsatsen är att det i ett välfärdsland med social trygghet och hög

facklig organisationsgrad inte uppstår arbetsmarknad har

en som en pro-

duktivitet och därmed lönenivå ligger på tredjedel den

som en av genom-

snittsliga lönenivån. Därför ñnns det inte någon vit marknad produ-

som cerar hushållsnära tjänster till lön på 35 kr timme. en per

SOU 1997: 17 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden 53

2.7 Långsiktig förändring av prisrelationema mellan tjänster och

varor

Skillnader i produktivitetsutveckling mellan produktionssektorema skapar olika prisutveckling. Det kallas for Baumolleffekten eñer en ekonom som redovisade orsakerna till att tjänster upplevs som dyrare i förhållan-

de till varuproduktionz Tjänster är inte lika lätt att mekanisera som in-

dustriproduktion. drar isär prisrelationema mellan och Det som varor tjänster är inte främst skatter eller löner utan skillnaden i produktivitetsutvecklingen. Denna ständiga fördyring av tjänsterna kan inte långsiktigt förhindras med ändrade skatter. Figur 2.5 nedan visar prisrelationen mellan kläder och skor och övriprodukter i den privata konsumtionen samt hotell och restauranger ga mot övriga delar av den privata konsumtionen. Kläder blir successivt billigare medan restaurangbesök blir dyrare. Vår slutsats är att även med en subvention kommer prisutvecklingen att ge hushållen starka drivkrafter att köpa varor i stället for tjänster.

2 Att Symfoniorkester inte kan spela minutvalsen fortare varje exempel en år är ett som ofta används.

54 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden SOU 1997: 17

Figur 2.4 Prisutveckling för restaurang, livsmedel samt kläder och skor i förhållande till genomsnittlig prisnivå för konsumtionsvaror, 1964-1995 glidande medelvärden Prisindex 0,8 -- 0,6 - 0,4 -- 0,2 --

livsmedel -0,2 - 94 " Kläderochskor -0,s -- -0,8iiiiiillllilliål++lllâilåliiill 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 Källa: SCB.

SOU 1997:1 7 55

3 änstesektorn

Tjänstesektom utgör en betydande del svensk ekonomi. Privat och

av

offentlig tjänsteproduktion uppgår till ca 70 procent BNP och

av svarar

för ca två tredjedelar av sysselsättningen. Sektoms tillväxt har pågått

under större delen 1900-talet. Mellan 1970 och 1994 ökade tjänsteav sektoms andel av BNP från 53 till 69 procent. Expansionen tjänster av

som produceras i den offentliga sektorn har i hög grad bidragit till demia uppgång, men även den privata tjånsteproduktionen har ökat högst vä-

sentligt.

I direktiven anges att utredaren skall analysera vilken roll privatpersoners köp av tjänster har för samhällsekonomin. Utredaren skall speciellt uppmärksamma olika tjänsters betydelse för sysselsättningen och för

konsumenternas välfärd.

Inledningsvis i avsnitt 3.1 kort genomgång tjänstesektoms

ges en av utveckling. Därefter i avsnitt 3.2 redovisas den privata tjänstesektoms sammansättning och storlek I det därpå följande avsnittet 3.3 diskutera några aspekter som kan tänkas karaktäristiska för tjänstesektom. vara

Det gäller t.ex. kapitalintensitet, utbildningsnivå, produktivitet, regional fördelning och företagsstorlek. I avsnitt 3.4 diskuteras några variabler

som normalt brukar utnyttjas för att förklara tjänstesektoms expansion.

Avslutningsvis i avsnitt 3.5 analyseras hur efterfrågan förändrats och

utvecklats.

3.1 änstesektoms

utveckling och sammansättning

Det är vanligt att karaktäriserar tjänst att vad

man en genom ange som

skiljer den från en vara. Ett första kriterium är att tjänst uppstår kon-

en

tinuerligt under hela produktionsförloppet och produktion och konsumtion av en tjänst infaller normalt samtidigt. Detta medför att tjänsten inte

kan lagras. Vidare är tjänst immateriell, dvs. den finns inte ett en som

objekt i sinnevärlden. Innehav och äganderätt är därför svårare att bestämma än för Även innehållet i tjänst kan ofta svårt

en vara. en vara att

definiera och Standardisering sker därför främst för Ny teknik har

varor.

56 Tjänstesektorn SOU 1997: 17

emellertid forskjutit gränserna och distinktionen mellan och tjänsvaror ter blir i många fall allt mindre tydlig NUTEK, 1995. De definitioner som utnyttjas i denna genomgång är emellertid den gängse uppdelning

som redovisas i SCB:s nationalräkenskape

. Tjänstesektom i Sverige har, liksom i andra industrialiserade länder, ökat i omfattning under de senaste decennierna och i snabbare takt än den totala ekonomin. Produktionen i tjänstesektorema exkl. bostadstjänster ökade med 74 procent mellan 1970 och 1993, medan den totala produktionen ökade med 51 procent. Den sysselsättningsmässiga utvecklingen går i samma riktning, om än i långsammare takt. Mellan 1980 och 1994 ökade sysselsättningen inom

tjänstesektom med ca 4 procent samtidigt som den totala sysselsättning-

en föll med drygt 5 procent. Hela sysselsättningsöloiingen inom tjänstesektorn var koncentrerad till privata tjänster. Sysselsättningen inom offentliga tjänster foll t.o.m. en aning, vilket tidigare inte inträffat i modern tid. Som framgår av figur 3.1 orsakades nedgången i den totala sysselsättningen framför allt av en kraftig minskning inom tillverkningsindustrin och byggnadssektom.

Figur 3.1 Sysselsättning i olika sektorer 1980-1994 1600000 -

- """"""""" U Oñentligsdcto 1200000 u

- , Tillvakningsind. i m -----. 300000-

600000-

400000-

200000 - Byggnadsind. "W-

0 . . u u r 1 . . . . . . . | 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Totalt sysselsatte tjänstesektom närmare 8 miljoner personer 1994,

vilket motsvarar ca 70 procent av sysselsättningen. Den svenska tjänste-

3 På grund av förseningar i publiceringen av SCB:s nationalräkenskaper utnyttjas i huvudsak data t.o.m. 1994 eller 1995.

SOU 1 99 J 7 Tjänstesektorn 57

sektorns storlek skiljer sig inte nämnvärt från andra OECD-länders

tabell 3.2. Det land i världen som är starkast specialiserat på tjänster

är USA. Andelen sysselsatta inom tjänstesektom uppgår där till nämnare 74 procent. Andra länder med stor tjänstesektor är Australien, Belgien, Frankrike, Italien Luxemburg, Nya Zeeland och Schweiz. I dessa länder uppgår tjänstesektoms andel sysselsättningen till över 60 procent. av Sverige awiker dock markant inom ett område. Det gäller fördelning-

en mellan offentlig och privat tjänstesektor. Sverige och övriga nordiska

länder har den största andelen tjänster producerade i offentlig regi bland

OECD-ländema tabell 3.2. Följaktligen är den privata tjänstesektom

bland de minsta inom OECD-området. Detta kan delvis förklaras den av stora andelen värde och omsorgstjänster Sverige har valt att produsom

cera i oñentlig regi förhållandet diskuteras ytterligare i avsnitt 3.5. Relateras sysselsättningen till befolkningen 16-64 år blir bilden något annorlunda tabell 3.3. Sverige har fortfarande den största andelen offentligt sysselsatta, men skillnaden jämfört med flertalet andra länder är

mindre. På ett liknande sätt hamnar andelen sysselsatta i den privata tjänstesektom något nämnare genomsnittet för OECD-ländema. Detta hänger i hop med Sveriges jämförelsevis höga sysselsättningsandel

av

befolkningen. Sverige uppvisar också ett annorlunda mönster när det gäller sysselsättningstillväxt. Mellan 1980 och 1994 ökade sysselsättningen inom tjänstesektom med i genomsnitt 0,3 procent år, vilket betydligt per var lägre än i andra jämförbara länder förutom Finland. Sverige hade också en påtagligt lägre tillväxt inom privata tjänster, även för offentmen

ligt producerade tjänster utvecklingen de låga siffrorna för

var svag Sverige och Finland hänger delvis med krisåren i början samman av 1990-talet.

58 Ijänstesektorn Tabell 3.1 Genomsnittlig årlig sysselsättningstillväxt 1980-1994 Procent

Källor: SCB och OECD 1996a.

3.2 Den änstesektom

pnvata

Totalt sysselsatte den privata tjänstesektom 1 472 000 personer 1994. De privata tjänsterna omfattar ett stort antal skilda verksamheter. Störst

är parti- och detaljhandel som svarar för ca en tredjedel av de sysselsatta ñgur 3.2. Andra stora delar är samfardsel, konsulttjänster och leasing samt övriga privata tjänster.

Figur 3.2 Sysselsättning inom privat tjänstesektor

Övrigaprivata tjänster Pani-och 19% detaljhandel 33%

Fastigh., uppdrag etc. 18% Restaurang och Ba nk h Forsâkring oc

Postochtele Samfardsel hoten

5% 6 4% 14%

Källa: SCB, Nationalräkenskaperna.

SOU 1997:1 7 Tjänstesektorn 59

Den privata tjänstesektorn i Sverige redan framgått betydligt är som mindre än i många jämförbara länder. Det gäller framför allt delsektorer

som handel, hotell och restaurang samt övriga privata tjänster tabell 3.2. I den senare delsektom är sysselsättningsandelen ungefär hälften så

stor som genomsnittet för OECD-ländema 7 procent jämfört med 15 ca

procent. I sektorn återfinns många serviceyrken inom t.ex. renhållning och städning, reparationer och övriga hushållstjänster. Den forskning och undervisning och sjukvård sker i privat regi tillhör också denna

som

delsektor. I länder som Australien, Belgien, Holland, Irland, Japan, Nya

Zeeland, Tyskland och USA variera delsektom mellan 15 och 29 procent

av sysselsättningen Om sysselsättningen i olika sektorer relateras till befolkningen 16-64 år blir skillnaderna inte dramatiska tabell 3.3.

Sverige uppvisar fortfarande relativt liten andel sysselsatta inom hanen del, hotell och restaurang och mycket liten andel sysselsatta en inom övriga privata tjänster. Den privata tjänstesektom i Sverige har utvecklats relativt de svagt

senaste 15 åren. De enda delsektorer uppvisar långsiktig

som en mer ökning av sysselsättningen är uppdragsverksamhet och övriga privata

tjänster i bilaga 3.1 redovisas sysselsättningsutvecklingen i detalj.

mer I och för sig har delsektorer som t.ex. restaurang och hotell, samfärdsel,

banker och försäkringsbolag samt bostäder och fastigheter ökat sin

sysselsättning jämfört med 1980, sektorerna uppvisar nedgång de men en senaste fyra till fem åren. Till viss del hänger detta med samman

krisåren i början 1990-talet. Bank- och försäkringssektoms utveck-

av ling är ett utmärkt exempel på detta. Andra områden t.ex. hotell och som

restaurang, samfärdsel och fastighetsförvaltning belades med full i

moms samband med skatterefonnen, vilket rimligtvis bör ha påverkat hushållens eñerfrågan och konsumtionsmönster. En viktig del inom den privata tjänstesektom benämns "övriga pri-

vata tjänster" i nationalräkenskapema. Övriga privata tjänster, är

som den mest heterogena tjänstesektom, för femtedel sysselsvarar ca en av sättningen inom sektorn och har ökat sysselsättningen med drygt 15 procent sedan 1980 ñgur 3.3. Inom delsektom är det områden privat som

undervisning och sjukvård samt rekreation står för denna ökning.

som

Däremot uppvisar renhållning och städning, reparationer hushållsva-

av ror och övriga personliga tjänster t.ex. frisörs-, foto- och tvätteritjäns-

ter en vikande sysselsättningsutveckling.

60 Tjänstesektorn

Tabell 3.2 Sysselsättningsfirändringar inom privat och offentlig tjänstesektor i

OECD-ländema

Andel av sysselsättningen

hotell Samlärdsel Bank, Övriga privata Summa privata Offentliga Total syssel- Handel, och och kommuni- försäkring, tjänster tjänster tjänster sättnings- Land kation bostäder och tillväxt restaurang uppdrag 1980-1994

1980 1994 1980 1994 1980 1994 1980 1994 1980 1994 1980 1994

Nya Zeeland 21,1 6,1 10,0 28,7 65,9 - - - - - - - - 25,2 7,2 6,1 8,5 12,6 22,0 21,6 57,8 65,6 5,6 5,5 22,7 Australien 20,1 21,6 22,4 4,5 4,2 11,1 15,1 13,7 17,5 50,9 59,2 15,5 14,5 20,7 USA Irland 16,4 19,3 6,1 5,3 5,7 8,6 21,6 25,1 49,8 58,2 6,4 - - Holland 17,5 19,6 6,5 6,6 8,6 12,8 15,3 17,6 48,0 56,6 14,5 12,7 8,3 Grekland 15,0 21,3 7,8 6,7 3,3 5,9 14,3 20,6 40,4 54,5 5,4 - - Luxemburg 21,2 20,6 7,0 6,8 5,1 9,0 10,2 17,3 43,4 53,8 10,8 10,8 24,7

Schweiz 20,2 6,4 1 1,5 1 1,6 49,8 13,1 - - - - - - - 17,8 16,7 5,7 5,5 4,0 4,7 16,1 22,7 43,6 49,6 6,7 6,0 13,5 Japan Kanada 22,9 24,0 6,6 5,6 9,2 1 1,7 5,2 7,7 44,0 49,0 14,0 14,3 17,4

Belgien 18,9 19,0 7,1 6,4 3,2 3,8 12,8 19,6 42,1 48,8 18,9 19,3 1,4 Italien 18,9 21,8 5,7 6,4 9,5 15,5 34,0 43,6 14,5 16,2 1,1 - - Norge 16,6 16,5 9,1 9,1 5,0 7,9 8,4 9,1 39,1 42,6 23,2 31,1 6,1 Österrike 18,5 20,7 6,9 7,5 6,0 7,7 4,1 5,5 35,6 41,4 17,6 21,8 3,5

Frankrike 16,7 17,5 5,4 5,8 7,8 10,9 5,0 7,1 34,9 41,3 21,9 27,8 0,6

Tyskland 15,7 17,2 5,6 5,5 2,8 3,3 9,2 14,6 33,4 40,7 14,6 15,1 6,2 Storbritannien19,5 21,7 6,5 5,7 9,0 12,9 35,0 40,3 28,5 32,8 1,5 - - Spanien 19,3 22,7 6,3 5,6 2,6 5,2 9,3 6,6 37,5 40,0 10,6 15,9 1 1,3

Island 13,4 14,6 7,3 6,6 5,4 8,7 7,2 7,7 33,3 37,7 15,7 19,6 15,6

13,9 14,1 6,6 6,7 5,7 8,9 5,7 7,0 31,9 36,6 30,7 32,0 -5,0 Sverige Danmark 13,9 13,2 6,9 7,0 7,9 10,2 5,4 5,9 34,1 36,4 28,3 31,0 1,2 Finland 15,7 15,8 7,1 7,7 5,7 9,0 3,5 3,3 32,1 35,8 17,8 25,1 -15,1

Portugal 13,4 15,7 4,5 3,6 2,5 2,7 1,9 3,9 22,4 26,0 14,4 18,8 15,4

Källa: OECD 1996a.

SOU 1997:1 7 Tjänstesektorn 61

Tabell 3.3 Sysselsättningsförändñngar inom privat och offentlig tjänstesektor i

OECD-länderna

Andel av. befolkningen 16-64

Land Handel,hotell Samlärdsel Bank, Övriga privata Summaprivata Offentliga Total sysse

och restaurang ochkommuni- försäkring, tjänster tjänster tjänster sättningskation bostäderoch tillväxt uppdrag 1980-1994 1980 1993 1980 1993 1980 1993 1980 1993 1980 1993 1980 1993

Australien 13,4 16,8 4,8 4,1 5,7 8,4 14,7 14,4 38,6 43,7 3,8 3,6 22,7 Nya Zeeland 13,9 4,0 6,6 - - - - 18,9 43,4 USA - - - - 13,7 15,4 2,9 2,9 7,1 10,4 8,7 12,0 32,4 40,8 9,9 10,0 20,7 Luxemburg" 13,5 15,2 4,4 5,0 3,3 6,6 6,5 12,8 27,7 39,6 6,9 8,0 24,7 Japan 13,3 12,8 4,2 4,2 3,0 3,6 12,0 17,4 32,5 38,0 5,0 4,6 13,5 Schweiz 14,5 4,6 - - - 8,2 8,3 35,6 9,4 Irland" - - - - 9,3 10,7 3,5 2,9 3,2 4,8 12,3 14,0 28,4 32,5 6,4 Norge 12,6 12,2 6,9 - - 6,8 3,8 5,9 6,3 6,7 29,6 31,6 17,5 23,1 6,1 Kanada 14,3 14,7 4,1 3,4 5,8 7,2 3,3 4,7 27,5 30,0 8,7 8,8 17,4 Grekland 8,6 11,3 4,4 3,5 1,9 3,1 8,2 10,9 23,1 28,9 5,4 Holland 9,2 9,9 3,4 - - 3,4 4,5 6,5 8,1 8,9 25,2 28,7 7,6 6,4 8,3 Island" 9,9 10,6 5,4 4,9 4,0 6,4 5,3 5,6 24,6 27,5 11,6 14,3 15,6 Belgien 10,9 10,7 4,1 3,6 1,9 2,1 7,4 11,0 24,1 27,4 10,8 10,8 1,4 Sverige 11,1 10,2 5,3 4,9 4,5 6,4 4,5 5,0 25,4 26,5 24,4 23,1 -5,0 Tyskland" 10,4 11,2 3,7 3,6 1,8 2,2 6,1 9,5 22,0 26,5 9,6 9,8 6,2 Österrike 12,5 13,2 4,7 4,8 4,1 4,9 2,8 3,5 24,0 26,5 11,9 13,9 3,5 Danmark 10,2 9,3 5,1 4,9 5,8 7,2 4,0 4,2 25,1 25,7 20,8 21,9 1,2 Italien 11,2 12,5 3,4 3,7 5,6 8,9 - - 20,2 25,2 8,6 9,3 1,1 Frankrike 10,7 10,2 3,5 3,4 5,0 6,4 3,2 4,2 22,3 24,1 14,0 16,2 0,6 Storbritarmien11,5 12,4 3,8 3,3 5,3 7,4 - - 20,6 23,0 16,8 18,8 1,5 Finland 11,0 8,9 5,0 4,4 4,0 5,1 2,4 1,9 22,4 20,2 12,4 14,2 -15,1 Spanien 9,5 11,1 3,1 2,7 1,3 2,5 4,6 3,2 18,5 19,6 5,2 7,8 11,3 Portugal 8,4 10,5 2,8 1,6 1,6 1,8 1,2 2,6 14,0 17,4 9,0 12,6 15,4

1992-års data

1 99 1-års data

" 1990-árs data Västtyskland

Källa: OECD 19963.

62 Tjänstesektorn

Figur 3.3 Sysselsättningsutveckling inom övriga privata tjänster Antal

120000--

100000- .-

.- A

60000-

40000--

20000-

0 v v v v v v I v v v v v v v J v v v v v v v v v v v v v 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Rmhållning, städning - --- Undervisning, sjukvård m.m. -- - - Rekreation Reparationer ------ Övrigapersonliga änstcr - - - Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Förutom näringsgrensindelning finns det många olika sätt att klassiñtjänster. Ett sätt som redovisats tidigare är offentligt producerade cera

tjänster och privat producerade tjänster. Den offentliga tjänsteproduktio-

kan delas in i tjänster har privat förbrukning och kollektiv förnen som brukning. Det går också att skilja på offentligt och privat genomförande tjänster respektive offentlig och privat finansiering. av Om vi koncentrerar på den privata tjänstesektom så består den av oss många olika delbranscher erbjuder tjänster med olika typer av kunsom

skapsinnehåll, produktionsfaktorer etc. till mycket olika kunder. Tjänster

kan t.ex. rikta sig till både företag och konsumenter och kan då benämproducenttjänster respektive konsumenttjänster. För att belysa detta nas är det möjligt att dela slutkonsumtionen i olika komponenter i natioupp nalräkenskapema. I tabell 3.4 illustreras hur användningen av olika tjänster fördelas inom olika delbranscher. Ungefär hälften av använd-

ningen tjänster går till andra företag i näringslivet. Främst gäller det

av

bank- och försäkringstjänster, transporttjänster och uppdragstjänster. De

tjänsteproducenter främst har privata konsumenter som slutanvänsom

dare är bostadssektom, hotell och restauranger, undervisning, rekreation, reparationer och övriga personliga tjänster.

SOU 199 7:1 7 Tjänstesektorn 63

Tabell 3.4 Tjänsteproduktionens fördelning på användningsområden 1993 Procentuell fördelning av användningen Procentuell fördelning av användningen Summa Insats Offentlig Privat Invester- Export använd- närings- förbruk- konsurn- ingar ning livet mng tion miljarder kr

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Det är också möjligt att dela in den privata tjänstesektorn i kunskapsintensiv och arbetsintensiv produktion. De kunskapsintensiva tjänsterna omfattar tjänstebranscher med hög uttbildningsnivå bland de anställda

en

och har ökat sin andel av både produktionen och sysselsättningen tabell

3.5. Den snabba tillväxten återspeglar dels expansionen på de ñnansi-

ella marknaderna under l980-talet, dels tillväxten olika konav typer av sultbolag. I relativt stor utsträckning består den kunskapsintensiva delen av olika producenttjänster.

3 17-0140

64 Tjänstesektorn SOU 1997: 17

Tabell 3.5 Tjänsteproduktionens fördelning Procentuella andelar av produktion och sysselsättning

fastigheter

Arbetsintensiv 19,7 18,1 24,3 23,8 änsteproduktion Parti- och detaljhandel 9,9 8,8 13,4 12,5 Restauranger och 1,5 1,3 2,0 2,1 hotell

änsteproduktion Banker och törsäk- 2,4 5,0 1,5 2,1 ringsbolag Uppdragsverksamhet 2,6 5,4 2,1 5,1 Övriga privata tjänster 3,5 4,4 6,3 7,4 Källan SOU 1995:4 och SCB, Nationalräkenskapema.

Arbetskraiten inom den arbetsintensiva privata tjänster har däremot en relativt låg genomsnittlig utbildningsnivå och utbudet av tjänster riktar sig i relativt hög utsträckning mot privata konsumenter. Som framgår

tabell 3.5 har sektorn utvecklats svagt under den senaste femtonårsav

perioden, vilket åtminstone till en del torde bero på den ogynnsamma utvecklingen av den privata konsumtionen. En annan faktor kan vara att dessa sektorer drabbades relativt kraftigt av den momsbreddning som

skedde i samband med skatterefonnen detta diskuteras mer i detalj i

avsnitt 3.5.

3.3 Utmärkande för

drag tjänstesektom

Den privata tjänstesektom är en relativt heterogen sektor. Den består av

många olika delbranscher som producerar tjänster med mycket olika innehåll. De anställda har en skiftande utbildningsbakgnmd och lönevariationema är i många fall betydande. Produktionen sker i olika former av företag med varierande grad av kapitalintensitet och regional arbetsför-

delning.

Avsikten med detta avsnitt är att beskriva några drag som i viss mån

karaktäristiska for den privata tjänstesektom. Det gäller områkan vara

SOU 1997:1 7 Ijänstesektom .

den som företagsstorlek, kapitalintensitet, produktivitet, utbildningsbak-

grund och regional struktur.

Företagsstorlek

Totalt finns det ca 560 000 företag i Sverige, ett tjugotal stora in-

men ternationella koncerner dominerar det svenska näringslivet. De står för

en tredjedel av industrisysselsättningen, hälñen den svenska exporten

av

och ca 70 procent av industrins samlade forsknings- och utvecklings-

kostnader. Inom den privata tjänstesektom är bilden annorlunda. Närmare 60

procent av sysselsättningen återfinns i småföretag färre än 200 anställ-

da och då främst i mycket små företag med mindre än 10 anställda. En

relativt stor del av dessa saknar anställda och drivs således enbart av ägaren. Det är främst inom hotell och restauranger, parti- och detaljhandel,

fastighetssektom och övriga personliga tjänster tjänsteprodulctionen

som utförs i småföretag. Det finns emellertid också tjänstebranscher dosom

mineras ett fåtal stora företag, det gäller banker och försäkringsbolag

av samt transport och kommunikationer.

Tabell 3.6 sysselsättningen i några branscher fördelat efter töretagsstorlek Procent

del etc. Hotell och restau- 12,2 25,2 12,8 16,8 7,9 5,3 6,8 13,0 ranger Transport och 6,4 12,9 5,6 6,4 3,7 3,3 5,7 60,0 kommunikationer Banker och törsäk- 2,8 3,9 1,9 4,0 4,7 6,3 6,2 70,2 ringsbolag Fastighetsbolag, 21,5 21,0 6,8 8,2 6,4 6,2 8,4 21,5 uthymings- och företagsservicefirmor samhälleliga och 16,9 25,6 10,8 13,4 9,2 9,0 7,4 7,7 personliga tjänster Samtliga branscher 9,6 11,9 5,1 6,6 4,7 4,6 6,6 50,9 I företag med 0 anställda har antagits att endast ägaren är verksam. Antalet företag med 0 anställda har adderats till det totala antalet anställda i varje bransch. Källa: SCB.

66 Tjänstesektorn SOU 1997: 17

De flesta nystartade företag återfinns inom tjänstesektorema. Under år har andelen uppgått till 80 procent, vilket överstiger tjänstesenare ca sektoms andel sysselsättningen. Framför allt startas företagen inom av delsektorer t.ex. finansiell verksamhet och företagstjänster samt som varuhandel-, restaurang- och hotellrörelse närmare 60 procent av de nystartade företagen. Ungefär 15 procent avser personliga och sociala tjänster.

Kapitalintensitet

Rent allmänt företag inom den privata tjänstesektom vara mindre anses

kapitalintensiva. Framför allt i jämförelse med kapitalintensiva företag

inom industrin är baserade på vidareförädling av råvaror och som som använder både kapital och energi intensivt. Den bilden stämmer också bra om betraktar kapitalinsatsen per ar-

betstimme. Inom flertalet tjänstebranscher uppgår kapitalintensiteten till

hälften eller mindre än hälñen av industrins. De naturliga undantagen är fastighetsförvaltning, post och tele samt samfärdsel. Inom de branscher är särskilt intresse för utredningen, t.ex. restaurang, renhållning som av

och städning samt reparationer, är kapitalintensiteten låg. Även ka-

om pitalintensiteten arbetstimme kan upplevas som förhållandevis låg per

inom dessa renodlade tjänstebranscher så blir mängden av realkapital

relativt betydande det beräknas årsanställd. Inom t.ex. renhållom per ning och städning uppgår realkapitalstocken helårsanställd till per 330 000 kr och inom reparationer till 220 000 kr.

Tabell 3.7 Några olika mått på kapitalintensitet 1994

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

SOU 1997:1 7 Tjänstesektorn 67

Även löneandelen forädlingsvärdet löner, kollektiva avgifter, ka-

av pitalförslitning och driftsöverskott indikerar att tjänsteföretagen är

mindre kapitalintensiva än tillverkningsföretagen. Bilden är dock

mer

splittrad i detta fall. Förutom post och tele och fastighetsförvaltning har

branscher som t.ex. bank och försäkring, rekreation och reparationer en

lägre löneandel än industrin de två sistnämnda branscherna har dock

mycket höga driftsöverskott 1994, varför längre serie möjligen ett en ger

annat resultat. Restaurang och hotell samt renhållning och städning har

däremot en högre löneandel. En möjlig delförklaring till de stora skillnaderna kan också att vara det är möjligt att utnyttja kapitalet mer effektivt inom industrin. Där är

det t.ex. möjligt att effektivisera kapitalutnyttjandet att Öka

genom produktionen med ytterligare ett skift. Någon sådan liknande möjlighet föreligger mer sällan i tjänstesektom.

Produktivitet

Som framgått avsnitt 3.1 har sysselsättningen i industrin gått tillbaka, av medan det skett en, om än måttfull, expansion inom tjänstesektom. Detta brukar delvis förklaras med att den snabbare produktivitetsökningen inom varuproduktionen leder till en minskning antalet sysselsatta inom av industrin, medan tjänsteproduktionen inte har möjligheter till samma rationaliseringar. Allt färre anställda behöver således sysselsättas inom industrin vid en produktionsökning. En produktionsökning inom tjänstesektorn leder däremot till relativt fler jobb på grund den lägre av produktiviteten i sektorn förhållandet diskuteras vidare i avsnitt 3.4.

I figur 3.4 redovisas hur produktiviteten i tjänstesektom utvecklats i jämförelse med tillverkningsindustrin. Tjänstesektom har delats kunskapsintensiva respektive arbetsintensiva tjänster den närmare indelningen framgår av tabell 3.5. Den valda indelningen har inneburit att

vissa kapitalintensiva branscher kommit att klassificeras arbetsinsom tensiva.

4Avsnittet bygger i huvudsak NUTEK 1994a.

68 jänstesektorn SOU 1997: 17

Figur 3.4 Utvecklingen av totalfaktorproduktivitet i tjänstebranscher samt industrin. Index 1970100

160--

140-- 120-- " i 100- ..

so --

40.

20 -1- 0 v 1 . . . . 1 y . 1 1 v 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 LUM-Industri Kunskapsintensiva tjänster:Arbetsintensiva tjänster ---- Källa: SCB.

De arbetsintensiva tjänsterna har haft relativt god produktivien tetstillväxt och skillnaden jämfört med industrin har minskat. De kun-

skapsintensiva tjänsterna har däremot haft en minskande produktivitet. Förklaringen till den lägre produktivitetsutvecklingen inom

den senare sektorn kan vara att den arbetsintensiva sektorn består av kapitalintensiva delsektorer som t.ex. post- och telekommunikation, transporter och parti- och detaljhandel där det kan lättare att rationalisera. De kunvara skapsintensiva branscherna har ofta högt specialiserade tjänster som det är svårt att standardisera. I alla branscher, men i synnerhet i de kunskapsintensiva, finns en kvalitetsfaktor som är svår att mäta, varför produk-

tivitetsutvecklingen kan vara underskattad. Post och telekommunikationer, banker och försäkringsbolag, transporter samt parti- och detaljhandel är de branscher utvecklats bäst.

som Restaurang- och hotellsektom, uppdragsverksamhet och övriga privata

tjänster har haft en negativ produktivitetsutveckling. Det bör betonas att produktivitetstalen bör tolkas med försiktighet. Framför allt är det svårt att bedöma de kvalitetsförändringar ägt

som rum under perioden. Det statistiska underlaget kan vidare förknipvara pat med brister. Även inom respektive bransch kan variationema Framför vara stora. allt blir skillnaderna stora när tjänstesektorema jämförs med industrin.

Förhållandet kan åskådliggöras med nedanstående figur visar hur

som

SOU 1997:1 7 Tjänstesektorn 69

fördelningen av företag med olika arbetsproduktivitet ut inom några ser olika branscher.

Figur 3.5 Produktivitet och bruttovinstandelar inom massa och papper, databehandling, hotell och restaurang samt övriga tjänster

Produktivitet

Hellladd 1993 Brmovinstmdel

i Musa pçper och Dldxhmdliu Monoton

sCvWnwIMITEx 1991

Produktivitet

Hcl:lmdel 1993 Brmovinstmdel

i " Hotell utbredning - Ösamhälleliga openna Manou

°o$åi l l l l l ä 40 so ao ao 90 Andel vymhun i procent OCOVWVK MJTEK lW7

70 Tjänstesektorn SOU 1997: 17

Bruttovinstandcl

Hela landet Ö 1993 Bnüovinulødcl

i E - Mun pqøper och å Diáchildlirg T å Mormon

Bruttovinstandel

Helllink G 1993

å

§ c Hotell och nun-mg E Ösunhlllclign openon å Mumlan

Andel rynelsmu iprocent ccqynpu wrEx m7

Av figurema framgår att produktiviteten är betydligt lägre inom de utvalda tjänstebranschema i förhållande till kapitalintensiv industen ribransch som massa- och pappersindustri. Framför allt gäller det hotell och restaurang samt övriga tjänster. Produktivitetskurvoma inom tjänstebranscherna är dessutom betydligt flackare, dvs. produktivitetsnivån är

mycket jämn mellan företagen. Bruttovinstandelama ligger också på en lägre nivå i tjänstesektorema och kurvorna är relativt flacka. Detta förhållande antyder att strukturen är relativt instabil. En förändring

av skatter och lönenivå kan få effekter på stora delar av en bransch med en sådan bruttovinststruktur. Marginalerna är relativt små för stor del en av företagen. Ur strukturomvandlingssynpunkt hade det varit en fördel med

en större lutning på kurvan.

SOU 1997:1 7 Tjänstesektorn 71

Utbildningsbakgrund

Utbildningsnivån inom tjänstesektom ligger generellt sett på hög nivå. en Sektom har en högre andel akademiker och lägre andel med grunden skola än genomsnittet för ekonomin. Skillnaden är markant i jämförelse med t.ex. tillverkningsindustrin. Inom tjänstesektom finns det dock betydande utbildningsskillnader mellan olika tjänstebranscher. Det är framför allt olika delsektorer inom

den offentliga tjänstesektom uppvisar hög utbildningsnivå,

som en t.ex.

undervisning och forskning, offentlig förvaltning, polis och försvar

samt kulturell service.

Den privatätjänstesektom har allmänt betydligt lägre utbild-

sett en ningsnivå. Det gäller bl.a. den i tabellen benämnts hushållgrupp som snära tjänster och som innehåller tjänster t.ex. reparationer, som restau-

rang, järnväg, buss, taxi, hår och skönhetsvård och förvärvsarbete i hus-

håll. Men också branscher renhållning, tvätteri och service, som annan detaljhandel samt hotell. Andelen högskoleutbildade uppgår här till drygt

5 procent medan andelen anställda med endast grundskoleutbildning

är ca 35 procent eller högre. Uppdragsverksamhet utgör emellertid ett un-

dantag är mycket kunskapsintensiv. Även bank- och försäkrings-

som

verksamhet har mycket hög utbildningsnivå.

en

72 Uänstesektorn SOU 1997: 17

Tabell 3.8 Utbildningsnivån i olika produktionssektorer, rangordnat efter störst andel lågutbildade 1993 Procent Grund- Yrkesgym- Gyrrma- Eftergym- Hög- Forskare skola nasium sium nasial3âr skola

Källa: NUTEK 1997.

Regional struktur

Ungefär 40 procent av den totala produktionen skedde 1991 i de tre storstäderna. Om produktionen mäts per innevånare dominerar Stockholm starkt, medan det inte framkommer några större skillnader mellan övriga

regioner. Detta intryck förstärks enbart betraktar den privata tjänsteproom duktionen. Nästan 50 procent av dessa tjänster produceras i storstadsregionema, varav merparten är koncentrerad till Stockholm. Mindre regioner har ett relativt sett begränsat utbud av privata tjänster. Under de se-

naste 20 åren har Stockholm, regionala centra och små regioner ökat sin

andel av den totala privata tjänsteproduktionen.

5Avsnittet bygger på NUTEK 1994b och SOU 1995:4.

SOU 199 7:1 7 Tjänstesektorn 73 Tabell 3.9 Karakterisering av de regionala arbetsmarknaderna efter storlek 1991 Andelsmässiga jämförelser med bas i rikets samlade nivå per variabel

100,0 Källa: NUTEK 1994b

Tjänstesektom kan även delas i efter den upp grupper vem som är

huvudsakliga avnämaren för respektive tjänst. En sådan indelning visar på en relativt stark regional arbetsfördelning. Närmare 60

procent av

foretagstjänstema produceras i Stockholm, Göteborg och Mahnö. En ökad decentralisering har dock skett under de 20 åren

senaste fram till

1991. Stockholms och Malmös andelar har minskat något, medan regi-

onala och lokala centra har ökat sina. Även hushållstjänstema produceras i störst omfattning i storstäderna, de regionala skillnaderna

men är

inte lika påfallande som när det gäller företagstjänster. Stockholm, regi-

onala centra och små regioner har ökat sina andelar, medan övriga minskat.

Tabell 3.10 Förädlingsvärden i privat tjänstesektor 1991 Andel av riket per sektor

Partihandel och uppdragsverksamhet. zHotell och restauranger, bank och försäkring, post och televerksamhet, transporter, fastighetsförvaltning, renhållning, bilreparationer samt organisationer. 3Detaljhandel, kultur- och fritidsverksamhet, hälso- och sjukvård, hushållsreparationer, tvätterier och andra konsumenttjänster samt hushâllsarbete. Källa: NUTEK l994b.

74 Tjänstesektorn

Mönstret över den regionala tjänsteproduktionens utveckling visar således på klar arbetsfördelning. Tjänsteproduktion som kräver en

en högre kvalifikationsnivå bland arbetskraften, företrädesvis före-

tagstjänster, koncentreras till befolkningsrika regioner samtidigt som mindre ktmskapskrävande tjänsteproduktion till viss del förläggs till mer

perifera områden. Ett uttryck för detta är de omlokaliseringar av enklare

tjänsteprodulction under år skett till mindre befolkningsrika

som senare områden.

Ur utredningens synvinkel är detta mönster en fördel. De tjänsteom-

råden är aktuella för stimulanser är hushållstjänster och delar av som

blandtjänstema. Bägge dessa områden uppvisar en betydligt jämnare regional fördelning än företagstjänstema inte är aktuella för någon

som subvention.

Sysselsatta

När det gäller sysselsatta och anställda finns ett antal drag som är kän-

netecknade för tjånstesektom. Som framgår av tabell 3.11 är andelen tillfälligt anställda relativt högt. Andelen som arbetar deltid ligger på en

hög nivå, framför allt inom vård och omsorg i den offentliga sektorn, vilket också leder fram till att dessa branscher har stor andel kvinnor. en Medelarbetstiden år dessa skäl förhållandevis låg. Andelen som är av undersysselsatta arbetsmarknadsskäl är i huvudsak koncentrerade till av

vård och samt personliga och kulturella tjänster.

omsorg

Tabell 3.11 Några olika kategorier bland de sysselsatta år 1995

Andel Andel som Andelunder- Andel Medeltillfälligt arbetar mindre sysselsatta av kvinnor arbetstid

Tillverkningsindustrim.m.

företagstjänster

tjänster, renhållning Offentligverksamhet m.m. 8,8 15,5 4,1 47,6 36,6 Samtliga 14,1 24,3 9,4 48,3 35,2 Källa: SCB.

SOU 1997:1 7 Tjänstesektorn 75

3.4 Förklaringar till änstesektoms utveckling

Tjänstesektoms framväxt och tillväxt kan förklaras ett flertal ekonoav

miska och institutionella förändringar i samhället, men också föränd-

av rade normer och beteenden. Nomialt brukar förklaringar inkomstutsom

veckling, produktivitetsutveckling och omklassiñceringar verksamhet

av

diskuteras i detta sammanhang En huvudförklaring till tjänstesektoms expansion är att ökade inkomster leder till att efterfrågan på tjänster ökar. Med högre välfärds-

en

nivå kan individen köpa varor och tjänster utöver det allra nödvändigas-

te. När en individs välfärd är så hög, att han eller hon kan välja vad inkomsten skall läggas på, har oña tiden blivit högt skattad Indien vara. viden betalar då hellre för att få tjänst utförd än att använda sin vären

defulla fritid till att själv utföra vissa sysslor. NUTEK l994a har be-

räknat att när BNP per capita stiger med procent så ökar tjänsteseken

toms relativa andel den totala sysselsättningen med 0,2 procenten-

av ca

heter för samtliga OECD-länder. Detta visar att inkomstelasticiteten

för tjänster är större än ett.

NUTEK:s beräkningar avser sambandet mellan BNP capita och

per

den totala tjänstesektom. Sambandet förefaller dock inte lika starkt

vara

mellan BNP per capita och storleken på den privata tjänstesektom. Detta verkar också naturligt mot bakgrund av att flera länder väljer att använda relativt höga andelar av BNP för offentlig produktion tjänster.

av

6 Den här typen förklaringar diskuteras bl.a. i NUTEK l994a och SOU 1995:4. av

76 Tjänstesektorn

Figur 3.6 Den privata tjänstesektoms andel av sysselsättningen och BNP per capita uttryckt i köpkraftspariteter i OECD-länderna 1993

70- 0 o 60 1 o . O 0 50 o o u ä 0 2 40 ° v - o 3 o å , 0 å 30 - 0 20 -

0 I l T l I | 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 BNP/capita USD Källa: SCB och OECD l996a.

En annan förklaring till tjänstesektoms relativa andel sysselsättav ningen är produktivitetsskillnader mellan olika sektorer. I många de av tjänsteproducerande branscherna är det svårt att höja produktiviteten genom ökad kapitalintensitet. Detta innebär att antalet anställda måste

öka mer i tjänstesektom än i tillverkningssektorema för att åstadkomma en lika stor produktionsökning. Detta förhållande leder till utveckling

en

mot en större andel sysselsatta i tjänstesektom och att varor blir relativt billigare att producera än tjänster. Denna relativprisförändring medför två effekter på efterfrågan. Normalt sett ökar efterfrågan på då

varor relativprisema mellan varor och tjänster förskjuts till fönnån för varor, dvs. det uppstår substitutionseffelct. Relativprissänkningen ökar en emellertid också konsumenternas köpkraft, vilket brukar benämnas inkomstefTekt. Detta kan leda till ökad efterfrågan också på tjänster en som blivit jämförelsevis dyrare. Beroende på hur konsumenten väljer att

använda sin förändrade köpkrañ förändras därmed sammansättningen

av

varor och tjänster i konsumtionen. Beräkningar NUTEK l994a ty-

av

der på att produktiviteten i industrin ökar med procent i förhållan-

om en de till produktiviteten i tjänstesektom, så ökar tjänstesektoms andel av sysselsättningen med 0,3 procentenheter. Resultaten indikerar att inkomsteffekten dominerar över substitutionseffekten. Tjänstesektoms tillväxt är vidare till viss del följd omklassiñceen av ringar av verksamheter tidigare tillhört industrisektom. Den ökande som

graden av specialisering av företagens funktioner har medfört att tjänste-

SOU 199 7:1 7 Tjänstesektorn 77

verksamheter som tidigare utfördes i tillverkningsföretagen i större ut-

sträckning köps utifrån. Ökningen inom t.ex. uppdragsverksamhet

förklaras till stor del av detta. För att belysa detta har Andersson m.fl. 1993 beräknat den utvidgade industrisektoms andel av BNP genom att räkna de industrirelaterade tjänsterna till industrisektom. Om industrisektorn mäts på detta sätt ligger andelen av BNP över perioden 1950 till 1990 ganska konstant, eller på 47 procent. Analysen antyder således att expansionen av industrirelaterade tjänster uppväger den relativa nedgången för tillverkningsindustrin åtminstone fram till 1990. Det finns naturligtvis också andra orsaker till tjänstesektoms storlek och inriktning. De kan t.ex. avse hela landets näringslivsstruktur, den ekonomiska politikens inriktning och befolkningens politiska värderingar.

3.5 Förändringar i efterfrågan

Tjänstesektoms expansion kan således delvis förklaras av att ökade inkomster leder till att efterfrågan på tjänster ökar. Andra betydelsefulla förklaringsfaktorer är produktivitetsskillnader mellan olika sektorer och

omklassificeringar av verksamheter som tidigare tillhört de varuproduce-

rande sektorerna. Efterfrågans sammansättning och storlek, vilken sam-

manhänger med inkomstutvecklingen, utgör dock också viktig faktor

en

för att förklara förändringar i tjänstesektom och dess stnikturer.

Den privata konsumtionen i Sverige motsvarar ca hälften av BNP

och utgör en viktig faktor för efterfrågan på privata tjänster som tidiga-

re visats efterfrågas också en stor del av tjänsterna av näringsliv och offentlig sektor. Även den privata konsumtionen om stigit i reala termer så har dock andelen av BNP sjunkit i ett längre perspektiv uppgången som andel av BNP mellan 1990-1994 förklaras till stor del av att den privata konsumtionen hölls uppe med hjälp av inkomstöverföringar, me-

dan BNP föll 1991-1993. Offentlig konsumtion har i stället expanderat långsiktigt.

78 Ijänstesektorn

Figur 3.7 Privat och offentlig konsumtion Andel av BNP 70 -

60- Privatkonsumtion 50-

40-

20 4 Offentligkonsumtion ____ 10

0 IIr||I|II|1Il|vIII|||IIIIIIII111T||I||I|||||| 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Den privata konsumtionens andel av BNP i Sverige är betydligt lägre

i jämförelse med OECD-ländema. I stället uppvisar Sverige betydligt

en

högre andel otfentlig konsumtion. Sammantaget är dock summan av offentlig och privat konsumtion relativt likartad. Det är således samman-

sättningen som är avvikande.

Tabell 3.12 Privat och offentlig konsumtion i OECD Andel av BNP

Källa: OECD 1995.

Internationellt sett uppvisar Sverige ett avvikande mönster när det

gäller utvecklingen av den privata konsumtionen. Under åren 1971-1995 hade Sverige den lägsta tillväxttakten i privat konsumtion bland OECDländerna. Detta var inte enbart följd 1990-talets krisår, utan tillen av växttakten låg på en jämförelsevis låg nivå även under perioden 1971- 1989. Tabell 3.13 Utvecklingen av privat konsumtion i OECD-länderna

SOU 1997:1 7 Uänstesektorn 79 Volyrnutveckling, procent per år .

Källa: OECD 1996b.

Förklaringen till dessa skillnader är komplicerad och analyseras inte utförligt Sverige uppvisar dock en internationellt sett låg BNPtillväxt, vilket rimligtvis bör ha påverkat utrymmet för privat konsum-

tion. Hushållens disponibla inkomster har också utvecklats svagt, delvis

som en följd av den svaga BNP-tillväxten, delvis som en följd av det höga skattetrycket. Det senare har bl.a. utnyttjats för att expandera of-

fentlig konsumtion och offentligt producerade tjänster, vilket lett fram till att Sverige spenderar en jämförelsevis högre andel BNP på dessa av områden än andra länder. Det återspeglas i den lägre privata konsumtionen, dvs. utrymmet för privat konsumtion och sparande har reducerats. Detta

är en förklaring till att Sverige, som tidigare nämnts, uppvisar en så pass avvikande sammansättning av tjänstesektom. Sverige har också haft

en

ogynnsam demografisk utveckling i jämförelse med OECD-ländema. Det gäller framför allt den äldre delen befolkningen, vilket ökat beho-

av

vet av omsorg etc. Denna utveckling påverkar förmodligen storleken på

tjänstesektom, men inte nödvändigtvis fördelningen mellan privat och offentligt. Det senare är naturligtvis ett politiskt ställningstagande.

Tabell 3.14 Tillväxt av BNP och hushållens disponibla inkomster samt privat och offentlig konsumtion i OECD-länderna och skattekvot och utgiftskvot

Genomsnittlig Genomsnittlig Skattekvot, Utgiftskvot, årlig BNP- ärlig BNP- andel av BNP andel av BNP

Källa: OECD 1996b och l 996c. Sammansättningen av den privata konsumtionen har förändrats kraftigt under de senaste decemiiema. Konsumtionen av tjänster ökade med

80 Tjänstesektorn

närmare 20 procent mellan 1980 och 1994, vilket är nästan dubbelt så mycket som konsumtionen av varor. Tjänsternas andel av den privata konsumtionen har under samma period ökat från 35 till 45 procent. Den största enskilda posten bostäder m.m. svarar för ca en tredjedel av den privata konsumtionen och består till stora delar av tjänster som t.ex. hyror. Som framgår av tabell 15 är det denna post svarat för som

merparten av ökningen av tjänstekonsumtionen. Orsaken är bl.a. att

minskade bostadssubventioner medfört att bostadskonsumtionen blivit betydligt dyrare i förhållande till flertalet andra varor och tjänster. Till detta kommer att vatten, avlopp, sophämtning, energi, fastighetsförvaltning, fjärrvärme och byggverksamhet belades med full moms i samband med skattereformen 1990-1991. Denna förskjutning i konsumtionsmönstret avspeglar framför allt relativ prisförändring. I volymen termer kan inte konsumtionen av boendetjänster ändras särskilt mycket på kort sikt. Det har således blivit väsentligt dyrare att bo och utrymmet

för övrig konsumtion, framför allt har minskat.

varor,

Tabell 3.15 Privat konsumtion efter ändamål Procentuella andelar 1980 1985 1990 1994 Mdkr 1994, löpande priser

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Om den privata konsumtionen tjänster disaggregeras ytterligare av

blir mönstret än tydligare. En sådan indelning redovisas i figur 3.8 i

bilaga 3.1 redovisas en detaljerad indelning. Den tjänstedelen rena av bostadskonsumtion för drygt fjärdedel den privata konsumsvarar en av

tionen och ca 60 procent av tjänstekonsumtionen. Den står vidare för

drygt 70 procent av ökningen av tjänstekonsumtionen sedan 1980. Olika omsorgstjänster är den ökat näst mest. Här är det dock främst grupp som

fråga om den mindre del av de faktiska kostnaderna som hushållen be-

talar i form avgifter, t.ex. patient- och barnomsorgsavgiñer. Dessa av

två tjänstegrupper svarar för ungefär 90 procent tjänstemas

av an-

SOU 1997:1 7 Tjänstesektorn 81

delsökning sedan 1980 och avspeglar främst en relativ prisförändring och inte en ökning i volymtenner. I huvudsak baseras dessa relativa prisförändringar på politiskt betingade beslut.

Figur 3.8 Varors och tjänsten andel av privat konsumtion Procent 70 - - - - . - 50 -"-"- Varor

50 -

40 -

30 - % ------------- "

.

0 r än

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Övriga grupper utgör relativt små andelar den privata konsumtio-

av

och har i många fall utvecklats eller oförändrat jämförelse

nen svagt i

med utvecklingen total privat konsumtion. Vissa undantag finns

av

emellertid som t.ex. utgifter for och parkering, buss- och lokaltra-

garage

fik, flyg, post- och teletjänster spel bilaga

samt se 3.1.

Den privata konsumtionen kan också relateras till hushållens disponibla inkomster. Ungefär 40 procent inkomsterna används för inköp

av

av tjänster. Exkluderas hyror och olika former avgifter till sjukvård

av

etc. återstår 13 procent utnyttjas för resterande privata tjänster.

ca som

82 Tjänstesektorn

Tabell 3.16 Hushållens disponibla inkomster 1994 Miljarder kr 1994 Miljarder kr

- Tjänster 39,9 - Ofördelat 3,4 -

Tjänster 39,9 Hyror, nyttjandevärden etc. 24,2 - Avgifter till sjukvård, barnomsorg etc. 2,5 - Övriga privata tjänster 13,2 - Källa: Konjunkturinstitutet och egna beräkningar

En viktig aspekt på den totala efterfrågan tjänster är också den of-

av

fentliga konsumtionen. Sedan 1970 har dess andel av BNP ökat från

21,4 procent till 27,3 procent. Under den senaste tioårsperioden har det

skett ett par väsentliga förändringar i sammansättningen. Områden som

allmänna offentliga tjänster, samhällsskydd och rättsskipning, social trygghet och bostadsförsörjning har ökat andelsmässigt, medan hälsooch sjukvård, utbildning och kommunikationer minskat.

SOU 1997:1 7 Uänstesektorn 83

Tabell 3.17 Offentlig konsumtion fördelat på olika ändamål Procentuella andelar

Anm.: Jämförbara ändamålsgmpper finns enbart from 1985. Källa: SCB, Nationalräkenskaperna.

84 Tjänstesektorn SOU 1997: 17

Bilaga 3.1 Tabell- och ñgurbilaga

Tabell 3.1.1 Utvecklingen av privat konsumtion i OECD-länderna Volymutveckling, procent per år

Källa: OECD 1996.

SOU 199 7:1 7 Tjänstesektorn 85

Tabell 3.1.2 Privat konsumtion av tjänster i Sverige efter ändamål Procentuella andelar av privat konsumtion 1980 1985 1990 1994 Mdkr 1994, löpande priser Hyror, nyttjandevärden 18,9 19,9 20,3 26,5 219,3 och reparationer

Anm.: I privat barnomsorg, kommunal barnomsorg, äldreomsorgsavgitter och hälsovård ingår i huvudsak endast direkta avgifter som hushållen betalar, dvs. uppgiñerna säger ingenting om hur mycket omsorg som erhållits. Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

86 Tjänstesekrorn SOU 1997: 17

Tabell 3.1.3 Företagens fördelning på storleksgrupper 1995 Procent 0-9 10-19 20-49 50-99 100-199 200-499 500-

etc. Hotell och restauranger 92,2 4,4 2,5 0,5 0,2 0,1 Transport och kommu- 93,8 3,5 1,8 0,4 0,2 0,2 0,1 nikationer Banker och törsäkrings- 91,2 2,9 2,6 1,4 1,0 0,5 0,4 bolag Fastighetsbolag, 97,0 1,6 0,9 0,3 1 0,1 uthyrnings- och företagsservicefirmor samhälleliga och 94,8 2,8 1,6 0,5 0,2 0,1 personliga tjänster Samtliga branscher 94,9 2,6 1,5 0,6 0,2 0,1 0,1 Källa: SCB.

Figur 3.1.1 Sysselsättningsutveckling inom parti- och detaljhandel samt restaurang och hotell

700000-

600000-

500000- Pani-ochdetaljhandel 400000-

300000-

200000e

100000- Restaurang ochhotell 0 u . . u . . v 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

SOU 199 7:1 7 Ijänstesektorn 87

Figur 3.1.2 Sysselsättningsutveckling inom samñrdsel och post och tele

300000a _____________ ---_ Samtliga ä'' " 250000-

Å 200000 Samñrdsel

150000-

100000-

_ " 50000-

0 . . . . . . . . . . . . . . 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Figur 3.1.3 Sysselsättningsutveclding inom banker, försäkringsbolag, uppdragsverksamhet m.m.

400000- ,..-.- x

300000 w" l 250000- _______ ..- Uppdrag """""" ø - x 200000 - , ---- - - .. 150000 - __,. ______________ v Banker,försäkringsbolag

________________________________________________________________________________________________ .. 50000 Bostäder ochfastigheter 0 . . . . . . 1 . . . . . . . 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

SOU 1997: 17 89

4 Erfarenheter av svenska

subventioner

Olika former skattereduktioner eller bidrag har varit vanliga inslag i

av svensk ekonomisk politik. Oña har de riktats mot företag och varit ut-

formade som investeringsbidrag, investeringsavdrag, investeringsfonder,

lagerbidrag etc. Målsättningen har nonnalt varit att stimulera tillväxt och sysselsättning investeringar i byggnader och maskiner syftet

genom har närmast varit att sänka kapitalkostnaden. Stöden har dessutom hatt

en uppenbar stabiliseringspolitisk uppgift, dvs. försöka dämpa eller

att

neutralisera konjunktursvägningama så att utvecklingen i första hand

av

produktionen och sysselsättningen får ett jämnt förlopp. Om bortser från olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder och devalveringar har kost-

naderna for arbetskraften ägnats mindre uppmärksamhet.

Skatteforändringar som är inriktade mot att påverka konsumenternas beteende är också relativt sällsynta här bortses från tillfälliga omlägg-

ningar av inkomstskatten och alkohol- och miljöskatter.7 Det gäller för

all del även bidrag är knutna till konsumtionen viss privat

som av en producerad tjänst eller I de fall konsumtionsstimulanser vara. rena ut-

formats som skattereduktioner har de oftast avsett förändringar

av mer-

värdesskatten moms eller olika former avdrag for byggnadsarbeten.

av

De har vidare främst varit kortsiktiga och hatt utpräglade stabiliseringspolitiska målsättningar. Avsikten med detta kapitel är främst att i drag beskriva hur de

grova mer konsumentinriktade stimulansema utformats och redovisa eventuella utvärderingar av effekterna. I avsnitt 4.1 redovisas års förändsenare ringar av mervärdesskatten och de analyser gjorts effekterna som av av

dessa förändringar. I avsnitt 4.2 och 4.3 analyseras på liknande

ett sätt

arbetsgivaravgiñema och skattereduktioner för byggnadsarbeten. Därmed redovisas i princip tre alternativa utfommingar stimulanser

av som

varit aktuella i Sverige.

7 Här redovisas inte heller subventioner till bostads- och livsmedelssektom eftersom dessa i huvudsak haft andra syften än den form stöd år aktuellt i detta betänav som kande.

90 svenska subventioner SOU 1997: 17

Erfarenheter av

4.1 mervärdesskatt

Förändringar av moms

Före skattereforrnen

Förändringar mervärdesskatten har endast utnyttjats ett fåtal gånger av

för att påverka den privata konsumtionen. Under perioden 1970-1989 har det skett vid fyra till fem tillfällen tabell 4.1. Skattetörändringama har haft ett utpräglat stabiliseringspolitiskt syfte och varit klart avgrän-

sade i tiden. Syftet har således inte varit att få till stånd en permanent

pris- och inkomsttörändring. Motiven kan sägas ha varit att åstadkomma form intertemporal substitutionseñekt, dvs. prisforändringen har

en av

antagits göra det extra lönsamt för konsumenten att förändra konsurntioöver tiden. Hushållens incitament att utnyttja tillfälliga prisändringar

nen

kan då leda till tillfälligt ökad eller minskad konsumtion. Vid t.ex. en tillfällig prissänkning är tanken ändrar konsumtionen över tiden,

att man så att konsumerar mera nu och mindre senare. man

Tabell 4.1 Höjningar av mervärdesskatten 1970-1989

Tid Tidigare Ny Avser skattesats skattesats procent procent 1970-02-09- 11,11 16,28 Mervärdesskatten höjs tillfälligt 1970-12-31 personbilar, motorcyklar, båtar, TV och radio samt vitvaror årets tvâ sista månader. Ingick som en del i åtstramningen av ekonomin.

1974-04-01- 17,65 1 3,86 Mervärdesskatten sänks tillfälligt. 1974-09-15 Avsikten är att stimulera privat konsumtion. Samtidigt införs en tillfällig kompensation för mervärdesskatt på bostadsbyggandet.

1977-06-01 17,65 20,63 Höjningen sker i samband med att den svenska kronan devalveras. 1980-09-08 20,63 23,46 Ett inslag i saneringen av statens ekonomi 1981-11-16 23,46 21,51 sänkningen sker i samband med att den svenska kronan devalveras.

1983-01-01 21,51 23,46 Höjningen sker tör att finansiera ett antal stirnulansátgärder eller återställare Källa: Konjunkturinstitutets ekonomiska kalendarium.

Skatteförändringama under 1970- och 1980-talen har endast varit töremål för enstaka analyser. Assarsson 1993 pekar t.ex. på att den till-

fälliga momssänkningen under delar av 1974 endast ñck begränsade ef-

Erfarenheter svenska subventioner 91

av

fekter. Resultaten visar i och för sig att den totala konsumtionen ökade under de kvartal då momsen sänktes. Konsumtionen sjönk emellertid

såväl fore som direkt efter momssänkningen. Den största effekten

av

sänkningen erhölls omedelbart före återgången till den tidigare högre skattesatsen. Det var framför allt konsumtionen av varaktiga med

varor högt irnportinnehåll som stimulerades av momssänkningen.

Efter skatterefonnen

Vid slutet 1980-talet fanns fyra skattesatser, 23,46, 12,87 3,95 och 0

av

procent dessutom ett antal områden som var undantagna. Ungefär 40 procent av hushållens totala konsumtion var helt eller delvis undantagen

från I och med skatterefonnen breddades skattebasen till att moms. omfatta också de helt eller delvis momsbefriade och varugruppema en geskattesats på 25 infördes

mensam procent fortfarande återstod undan-

tag som t.ex. finansiella tjänster, social utbildning, hyror, vissa omsorg,

kulturella tjänster och dagspress. Tanken med förändringarna att

var

åstadkomma enhetlighet och neutralitet; inga snedvridningar

skulle upp-

stå på grund av olikheter i beskattningen förändringarna utgjorde dessutom ett stort bidrag till skatterefonnens finansiering. Inför skatterefonnen avvisades tanken på differentiering

en av momsen, men redan under reforrnens första år förändrades Som framsynen.

går av tabell 4.2 har det sedan dess skett frekventa omläggningar och har i dag återigen fyra skattesatser; 25, 12, 6 och 0 procent. Dessutom

finns, liksom tidigare, ett antal områden är undantagna från skattesom plikt. Drygt 65 procent av den privata konsumtionen är numera momsbelagd.

8 Urspnmgligen var tanken att skattesatsen skulle uppgå till 23,46 procent. Riksdagen beslutade emellertid om en tillfällig höjning av momsen till 25 procent under tiden den l jul 1990 till och med 1991 års utgång. Denna förändring kom att ligga kvar. senare

92 Erfarenheter av svenska subventioner SOU 1997: 17

Tabell 4.2 Förändringar av momsen efter skattereformen

Tid Tidigare Ny Avser skattesats skattesats procent procent 92-01-01 25 18 Livsmedel, hotell- och restaurangtjänster, inrikes persontransporter 93-01-01 18 21 Livsmedel, hotell- och restaurangtjänster, inrikes persontransporter 93-07-01 21 12 Hotelltjänster och inrikes persontransporter 94-03-31 Undantag 12 Brevbefordran 95-01-01 21 25 Restaurangtjänster 95-01-01 12 25 Brevbefordran 95-11-01 Undantag 12 Konstnärs konstverk, import av konstverk, samlarföremål och antikviteter 96-0 -0 1 1 2 1 12 Livsmedel 96-01-01 0 6 Dagspress 96-07-01 Undantag 6 Bio 97-01-01 Undantag 6 Opera, teater etc. 97-01-01 Undantag 25 Kommersiell utbildning

Källa: Finansdepartementet

De förändringar som genomförs efter skattereformen har endast analyserats i begränsad omfattning. Vissa komponenter inom turismtjänster har dock varit föremål för studier. Den s.k. turistmomsen som bl.a. omfattar kommersiella persontransporter och hotell- och restaurangtjänster är också det område som varit föremål för flest ändringar. Innan skattereformen var dessa områden i princip momsbefriade eller beskattade med en reducerad skattesats och reformen innebar en skattesats på 25 pro-

År 1992 sänktes skattesatsen till 18 och 1993 höjdes den

cent. procent till 21 procent. Den l juli 1993 sänktes skattesatsen för hotelltjänster och persontransporter till 12 procent, medan restaurangtjänster låg kvar på 21 procent. Från och med 1995 höjdes den skattesatsen till 25 senare procent. Hultkrantz 1995a har analyserat hur skatterefonnen och vissa senare ändringar påverkat hushållens inrikes och utrikes rekreationsresor som utgör en viktig komponent av den samlade efterfrågan på turism-

tjänster den använda databasen sträcker från januari 1989 till oktober 1993. Rekreationsresor liksom andra fonner turism hör till de

av va-

ror som i princip borde påverkas mest av en relativprisförändring efter-

som det finns flera näraliggande substitut i form av hemproduktion.

Resultaten indikerar att skatterefonnen, i form av den kraftiga ben-

sinskattehöjningen 1990 och den s.k. turistmomsen, hade en kraftig negativ effekt på efterfrågan på rekreationsresor. Hushållens utgifter för fritidsresor i Sverige och utlandet förefaller ha minskat med ca 15 procent. Nedgången var inte jämnt fördelat på olika typer av resor. Resor

SOU 1997: 17

Erfarenheter av svenska subventioner 93

till utlandet och sommarstugebesök ökade, medan det inhemska

långväga resandet minskade. Resultaten indikerar också att sänkningen turist-

av

momsen under 1993 bidrog till att dämpa den negativa efterfrågeeñek-

ten. En annan studie Hultkranz l995b indikerar turistrnomsen av att

hatt en negativ effekt på utländska turisters efterfrågan på övernattningar i kommersiella anläggningar i Sverige. Sammanfattningsvis visar det fåtal analyser genomförts att kort-

som

siktiga och långsiktiga förändringar kan påverka efterfrå-

av momsen

gan. Förändringar är tidsmässigt begränsade och har

som som ett ut-

präglat stabiliseringspolitiskt syfte förefaller dock ha begränsade effekter på efterfrågan. De senare resultaten väcker frågan hur konsumenterna bestämmer

om sin totala konsumtion, och i framtiden, givet de förväntade framtida nu

inkomstema. Enligt både teoretiska och empiriska analyser planerar flertalet hushåll sin konsumtion på sikt enligt den s.k. livscykelhypotesen. Den viktigaste faktom för hushållens totala konsumtion de är långsiktiga inkomstförväntningama. Tillfälliga inkomstförstärkningar har

därför liten effekt på konsumtionen för dessa hushåll En del hushålav len kan dock ha begränsad likviditet, vilket gör det svårare att omfördela konsumtionen över tiden. Dessa hushåll kan benägna konvara mer att

sumera en stor del av sina tillfälliga inkomständringar. Empiriska studier

tyder på att ca en tredjedel av de svenska hushållen har ett kortsikmera

tigt beteende och låter temporära inkomstförändringar direkt påverka

konsumtionen Assarsson, 1993.

4.2 Förändringar av arbetsgivaravgifter

Arbetsgivaravgiñema har under årens lopp varit föremål för frekventa förändringar tabell 4.3. I merparten fallen har avgifterna höjts för

av

att finansiera ambitionshöjningar vad gäller pensioner, sjukförsäkring, arbetslöshetsförsäkring, barnomsorg etc.

9 Även stimulansema är långsiktiga kan effekterna om mer bli smá. Det gäller om staten väljer att stimulera ekonomin med skattesänkningar länefmansieras. Förr som eller senare måste skattesänkningama finansieras, vilket hushållen sannolikt räknar med och ökar sitt sparande.

94 Erfarenheter svenska subventioner SOU 1997: 17

av

Tabell 4.3 Lagstadgade arbetsgivaravgifter och allmänna egenavgifter 1984-1996 avrundande värden Påslag i procent av lönen 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 Lag- 36,2 36,5 36,5 37,1 37,1 37,5 39,0 38,0 34,8 31,0 31,2 32.9 33,1 stadgade avgifter Allmärma 0,95 1,95 3,95 4,95 egenavgifter

Källa: Konjunkturinstitutet och RSV 1996a.

Vid ett fåtal tillfällen har arbetsgivaravgiñema sänkts med det utpräglade syftet att stimulera efterfrågan på arbetskrañ. Här är det möjligt att urskilja åtminstone tre förändringar där inriktningen och omfatt-

ningen varierar högst påtagligt.

Arbetsgivaravgiñema for vissa verksamheter i Norrbottens län sänk- 0 tes 1982 med 10 procentenheter. Den lägre avgiften avser i dag ett betydligt större område och fler näringsgrenar än i initialskedet. Bland annat omfattas helt eller delvis hotell- och viss restaurangverksamhet, renhållnings-, städnings- och tvätteriverksamhet, rekreationsverksam-

het, reparationsverksamhet och annan personlig serviceverksamhet.

Nedsättningen 8 procentenheter. Kommuner och statliga är numera myndigheter har inte rätt till nedsättning.

I samband med valutakrisema hösten 1992 genomfördes en generell

0 sänkning arbetsgivaravgiñema med ca 4 procentenheter som trädav de i kraft den 1 januari 1993. Avsikten att förbättra konkurrensvar kraften. Som framgår tabell 4.3 blev sänkningen tillfällig och har av

än väl återtagits om de allmänna egenavgiftema räknas in.

mer 0 Från och med den l januari 1997 sänktes avgiften med 5 procentenheter för lönesumman upp till 600 000 kr. Syftet är att stimulera småföretagande.

Även syftet med de olika förändringarna i grund och botten kan om sägas detsamma, sänkta arbetskraftskostnader för att stimulera efvara terfrågan på arbetskraft, sänkningama tre väsentligt skilda områavser

den. En generell sänkning, en geografiskt avgränsad sänkning och en sänkning som avgränsats till en viss foretagsstorlek. Av de två förstnämnda förändringarna har endast en varit föremål för analys. Bohm och Lind 1989 har studerat effektema av nedsättningen

arbetsgivaravgifter i Norrbotten. utformades

av I grova drag analysen

jämförelse sysselsättningsutvecklingen i Norrbotten och en som en av

SOU 1997: 17 Erfarenheter av svenska subventioner 95

kontrollgrupp som bestod av ett antal kommuner där arbetsgivaravgif-

terna inte sänktes. Studiens resultat indikerar ingen skillnad mellan de bägge områdena, dvs. sänkningen av avgiñema resulterade inte i någon

sysselsättningsöloiing. Sänkta arbetsgivaravgifter utnyttjas även periodvis som ett selektivt

medel inom arbetsmarknadspolitiken. Fram till och med 1996 gällde den

möjligheten för utbildningsvikariat. Åtgärden innebar att stöd utgick om

en anställd deltog i utbildning och en vikarie anställdes under utbild-

ningstiden efter anvisning från arbetsförmedlingen. Avdrag ñck göras

med dels 400 kr dag ersättaren varit anställd, dels för utbildper som ningskosmader med högst 35 kr per utbildningstimme, dock maximalt

20 000 kr för varje arbetstagare. Reglerna har numera ändrats och ersättning utgår i form av bidrag. Tidigare farms även generellt anställningsstöd GAS och riktat anställningsstöd RAS. GAS innebar att företag medgavs ett avdrag från arbetsgivaravgiften med 15 procentenheter för en nettoökning av syssel-

sättningen 1994 jämfört med antalet anställda i september 1993. RAS avsåg tillsvidareanställningar under perioden den 1 januari 1995 den 31 maj 1995. För sådana anställningar, och under vissa villkor, utgick av-

drag under högst ett år. Avdraget motsvarade hela arbetsgivaravgiften,

månad och nyanställd. dock högst 6 000 kr per

GAS och RAS har nyligen varit föremål for en utvärdering Anxo

och Dahlin, 1997. Det totala antalet subventionerade arbetstillfällen har uppskattats uppgå till 97 000 och kostat sammanlagt ca 2,6 miljarder kr.

En majoritet av de företag som utnyttjade stöden var verksamma inom tjänstesektom, men de flesta antalet subventionerade anställningar gjordes inom tillverknings- och byggnadsindustrin. Ca 80 procent GAS-

av

företagen och ca 70 procent av RAS-företagen angav att de skulle ha genomfört anställningama även utan subventionen, dvs. stöden var förknippade med en mycket omfattande dödviktseffekt. De allra flesta av de RAS-företag som skulle anställt även om stödet inte funnits, angav att de

skulle ha anställt samma person. En stor del av anställningama både GAS och RAS var planerade sedan tidigare och vad beträffar stödets inverkan på tidpunkten för rekryteringama framgår att en femtedel av

företagen hade tidigarelagt anställningama. En analys av individemas karakteristika visar att den typiske RAS-arbetstagaren en ung man

var

som sökte anställning inom industrin. RAS-individen hade god erfaren-

het och utbildning inom det sökta yrket och i genomsnitt en kortare ar-

betslöshetstid än övriga arbetssökande. Grupper som utländska medborgare, arbetshandikappade och långtidsarbetslösa var klart underrepre-

senterade. Resultaten tyder vidare på att RAS-subventionen inte varit

effektiv i syfte att skapa varaktiga anställningar. Analysen visar att ca

40 procent av alla RAS-anställda hade nyaktualiserats på arbetsfonned-

4 17-0140

96 Erfarenheter av svenska subventioner SOU 1997: 17

lingen efter maj månad 1995. Sammanfattningsvis förefaller inte stöden

uppvisa någon stor effektivitet vad gäller att skapa och varaktiga nya sysselsättningstillfällen. Nettoeffekten av de bägge stöden tycks vara mycket låg. Stöden har vidare främst gynnat kvalificerade arbetssökande.

4.3 Statliga bidrag och skattereduktioner för reparationer, ombyggnader och tillbyggnader av fastigheter ROT

Temporära åtgärder, i form stimulanser och olika regleringsåtgärder,

av har i hög grad utnyttjats inom byggsektorn för att dämpa konjunktur-

svängningar. När det gäller olika program för reparationer, ombyggnader och tillbyggnader ROT har icke oväsentlig del inriktats den

en mot offentliga sektom. Det har då varit fråga traditionella anslag över om statsbudgeten som riktat sig till exempelvis kommuner köpare som av dessa tjänster. I ROT-programmen har det emellertid också funnits inslag som syftat till att stimulera den enskilde bostadskonsiunenten att utföra reparationer etc. Dessa stimulanser har varit utformade som skattereduktioner.

I 1993 års ROT-program ingick ett avdrag mot fastighetsskatten för

arbetskostnad i samband med reparation och underhåll bostadshus. av För egnahem fick kostnaden reduceras med 30 procent, dock högst med 10 500 kr. För hyres- och bostadsrättshus medgavs högst 20 000 kr i skattereduktion per bostadshus eller ett belopp motsvarande tre gånger fastighetsskatten för år 1993. Förutsättningarna för dessa avdrag var att arbetena utfördes under perioden den 15 februari 1993 den 31 decem- ber 1994 och att åtgärden inte erhållit något annat motsvarande stöd.

Förutom konjunkturpolitiska skäl i samband med riksdags-

rena angavs beslutefatt ett ytterligare syfte med åtgärden att förvandla arbetstillvar fällen från den svarta till den vita sektorn och därmed uppnå positiva effekter från statsñnansiell synvinkel. För närvarande utgår skattereduktion för byggnadsarbeten en som utförs under perioden den 15 april 1996 den 31 december 1997 och i - som

stora drag påminner om den tidigare reduktionen. För småhus är skatte-

reduktionen 30 procent arbetskostnaden, dock högst 10 500 kr. För av

bostadsrätter är reduktionen maximerad till 5 000 kr. Avdraget för bostadsrätter är ett nytt inslag. För hyreshus och bostadsrättsföreningar är

skattereduktionen högst 20 000 kr för varje taxeringsenhet t.ex. hyres-

hus eller ett belopp motsvarande tre gånger fastighetsskatten. Skattere-

SOU 1997: 17 Erfarenheter av svenska subventioner 97

duktionen räknas mot summan av statlig och kommunal inkomstskatt av samt fastighetsskatt. Kostnaderna för skattereduktionen i 1993 års ROT-program har uppskattats till ca 3,2 miljarder kr. Totalt utnyttjades reduktionen av 310 000 fysiska personer och den genomsnittliga skattereduktionen upp-

gick nu 5 000 kr totalt ca 1,4 miljarder kr.° Den genomsnittliga

ca reparationen uppgick således till ca 15 000 kr.

Någon egentlig utvärdering av programmet har inte genomförts. Må-

lannästamas riksförening 1995 har utifrån Riksskatteverkets statistik över beviljad skattereduktion uppskattat att närmare 44 000 byggnadsarbetare sysselsattes under 1994. Av dessa var 19 000 helt nya arbetstillfällen, dvs. dödviktseffekten uppgick till närmare 60 procent. Intäkterna för staten har enligt föreningens beräkningar uppgått till ca 5,7 miljarder kr, vilket kan jämföras med den av föreningen beräknade kost-

naden på ca 2,6 miljarder kr i utebliven fastighetsskatt avser 1994. I

studien redovisas undersökning föreningen genomfört vad även en som gäller hur stor andel av privatpersoners köp av måleriarbeten under 1995

utförts svart. Enligt undersökningen utgör andelen svartjobb 62

som procent av det totala antalet utförda arbeten.

m Merparten avdraget, eller 2,1 miljarder kr, utnyttjades juridiska av ca av personer ca 17 000 juridiska personer.

5 Internationella erfarenheter

Den höga och bestående arbetslösheten i Europa har lett fram till att mer okonventionella metoder börjat praktiseras för att dämpa obalansema på arbetsmarknaden. Detta har sin gnmd i farhågor om att enbart tillväxt knappast räcker till för återgång till full sysselsättning och att tradien

tionell arbetsmarknadspolitik är förknippad med ett antal begränsningar. I huvudsak avser experimenten olika metoder för att främja etable-

ringen av nya marknader inom de arbetsintensiva delarna av den privata

tjänstesektom, vilket också är den avgränsning som görs i detta kapitel.

De argument anförts för sådan inriktning är i princip de som tisom en digare redovisats i kapitel Höga skattekilar mellan obcskattat och beskattat arbete har begränsat efterfrågan på olika tjänster, vilket medfört att hemarbete och svart arbete trängt ut vissa beskattade tjänsteverksamheter eller förhindrat/försvårat etablerandet marknader. Ökad efterav frågan inom dessa områden anses dessutom främst gynna lågutbildad

arbetskraft och kan dänned leda till en fastare förankring på arbets-

marknaden för dessa som i förlängningen dessutom har liten

grupper inverkan på lönebildningen. De metoder som anvisats är främst skattereduktioner och direkta subventioner. I kapitlet redovisas exempel på hur systemen har utformats i några europeiska länder. De länder som avses är Danmark, Frankrike, Tyskland, Nederländerna, Finland och Norge. I den mån det skett nationella uppföljningar av sysselsättningseffekter etc. redovisas dessa också.

1 Danmark

I Danmark infördes den l januari 1994 treårig försöksverksamhet för

en

att stimulera konsumtionsservicesektom Hjemmeserviceordningen.

Syftet var främst att:

Förbättra sysselsättningsmöjlighetema 0

Här lgrtses från diskussionen om t.ex. skattetryckets och lönebildningens roll för

arbetslöshetsutvecklingen. 12 Avsnittet bygger, där på Anxo och Tanemar 1996. annat anges,

100 Internationella erfarenheter

Begränsa svart arbete 0 Underlätta substitution mellan hemarbete och vitt arbete sänkt genom relativpris på hushållstjänster 0 Ge hushåll möjligheter att frigöra tid från hemarbete till andra ändamål

Konsumenter får ett statligt bidrag som maximalt uppgår till 85 danska kr per arbetstirnme vid köp av servicetjänster. Det maximala

subventionsbeloppet fås vid en tirnpenning på 142 DKK inkl. moms och vid en timpenning under 142 DKK trappas bidraget ned. Bidraget mot-

svarar en subvention på 60 procent numera 50 procent och medför

en sänkning av skattekilen från 3 till 1,3. Bidraget avräknas konsumenternas faktura. Uppdragstagaren betalas således tirnpenning minus bidrag. Bidraget avser endast kostnaden för arbete och omfattar inte materialomkostnader etc. Företaget lämnar månadsräkning på utfört bidragsberättigat arbete samt kopia på konsu-

mentens faktura till den kommun i vilken företaget är skattskyldigt och anmält till Hjemmeserviceordningen.

Antalet subventionerade arbetstimmar till bestämd konsument är en

begränsat till 125 timmar per kvartal och företag. Konsumenten har däremot möjlighet att köpa tjänster från andra företag och därmed överstiga

de 125 timmarna.

Åtgärden riktar sig till konsumenter för privat räkning köper

som hushållstjänster av momsregistrerade företag bidragsberättigat arbete får inte utföras har folkpension eller är anställda med av personer som

lönebidrag. De bidragsberättigade tjänsterna är begränsade till följande

aktiviteter:

Inköp av dagligvaror

Rengöring såväl storstädning som lättare städning

Fönsterputsning, rensning takpannor av

Matlagning, diskning, syltning

Tvätming, strykning, lagning av kläder Snöröjning, sopning och allmänt förekommande trädgårdsarbete

0 Ned- och uppackning av föremål i samband med flyttning

0 Rastning av hund eller andra husdjur

0 Andra liknande allmänt förekommande hushållsarbeten

Den samhällsekonomiska effekten stödet förefaller begränav vara

sad. En stickprovsundersökning pekar på 525 företag etable-

att ca nya rades under perioden januari 1994 1995. År 1994

- mars syssgsattes

1 100 heltidsanställda och 1995 ökade omfattningen till 2 300 heltidsca

SOU 1997: 17 Internationella erfarenheter 101

sysselsatta av de totala antalet sysselsatta under 1995 arbetade 56 pro-

cent heltid, 29 procent deltid och 15 procent var tillfälligt anställda. I maj 1996 var nivån uppe i ca 3 000 heltidsekvivalenter. Ungefär 22 procent av antalet personer som var sysselsatta inom hemmaservicerörelsen under 1994 var tidigare arbetslösa. Andelen enmans- eller fåmansföretag är mycket hög. Att volymen varit relativt blygsam kan delvis förklaras av att stödet endast omfattar en liten del av konsumtionen av hushållstjänster. Väsentliga delar som t.ex. reparation av fastigheter och omsorgstjänster ligger utanför stödet. Den officiella marknaden för hushållstjänster exis-

terade dessutom knappast vid den tidpunkt när subventionen infördes.

Det är naturligt att det tar tid att upparbeta nya marknader. En tredje orsak är att utfommingen av stödet inte uppmuntrat professionella verksamheter att gå in på marknaden. Subventionen har varit proportionell till antalet utförda arbetstimmar, vilket ökat incitamenten att vara återhållsam med overheadkosmader som är särskilt viktiga i en etableringsfas. Incitamenten till att investera i uppbyggnaden av en ny marknad har också begränsats genom att stödet haft karaktären av en försöksverksamhet med osäker framtid Sörensen, 1996. Huvuddelen av hemmaserviceföretagen att deras verksamanger hetsvolym ökat och två tredjedelar av dem anser att bidragsförordningen haft väsentlig betydelse för denna ökning. Ungefär 95 procent av kon-

sumenterna uppger sig vara nöjda med det utförda arbetet.

Konkurrens- och marknadspositionen förefaller i vissa avseenden vara problematisk. Priselasticiteten för hushållstjänster är hög, vilket innebär att de flesta företag inte kan höja priserna på sina tjänster för att förbättra lönsamheten. Ökar priset på hushållstjänster ökar även substitutionen med konsumentens eget arbete i hemmet. På lång sikt krävs det en förändrad inställning och en högre betalningsvilja hos konsumenterna för att kunna utveckla marknaden samtidigt förefaller många konsumenter vara illa informerade om bidragets storlek. Väletablerade företag har inte i någon större utsträckning anmält sig till Hjemmeserviceordningen, vilket kan vara ett tecken på att ordningen inte gjort det tillräckligt attraktivt for en utveckling på marknadsområdet. De verksamheter som främst attraheras marknaden för hushållav

stjänster är enskilda firmor som varken har önskan eller kapacitet att

utveckla sig eller expandera. De vanligast förekommande användarna hushållstjänster är tjänsav temän i 40-årsåldem med en hushållsinkomst överstigande 400 000 DKK samt äldre hushåll med en inkomst på 100 000-300 000 DKK. De flesta använder hushållstjänster upp till 10 timmar per månad och uppskattningsvis är det 60-70 procent hemarbete som substituerats. Det

MKT

102 Internationella erfarenheter

i

svarta arbetet är utbrett inom städornrådet där 21 kon- i

mest procent av

sumenterna uppger att de tidigare anlitade svart arbetskraft. Verksamheten har fått en betydligt lägre omfattning än beräknat. För

1994 anslogs ca 998 miljoner DKK, endast 95 miljoner DKK ut-

men

nyttjades. Under 1995 avsattes 600 miljoner DKK och fram till

november 1995 hade ca 220 miljoner utbetalats.

I maj 1996 permanentades försöksverksamheten, samtidigt vid-

men

togs ett antal förändringar Sörensen, 1996. Subventionen uppgår till

nu

50 procent av konsumentpriset mot tidigare 60 procent arbetskostna-

av den. Orsaken till detta är att professionella verksamheter med ge stora

overheadkostnader samma konkurrensvillkor lågteknologiska

som mer

verksamheter inom branschen. Dessutom måste företag med anställda tillämpa gällande kollektivavtal för att erhålla subvention.

5.2 Frankrike

Under 1992 fick alla enskilda franska hushåll möjlighet att göra en

skatteavdrag för utgifter de haft under året för hemhjälp, barnpassning, städhjälp och andra vanligt förekommande hushållstjänster utformningen framgår mer i detalj av tabell l. En undersökning

avse-

ende utvecklingen mellan åren 1992 och 1994 pekar på 200 000

att ca arbetstillfällen skapades, vilket motsvarar 40 000 heltidsarbeten. Stöca det hade dock relativt begränsad inverkan på arbetslösheten eftersom de

flesta arbetsgivarna anställde redan sysselsatta.

personer som var

Stödet ansågs administrativt tungrott för konsumentema och

som därför infördes den l december 1994 ett system med servicecheckar

under en forsöksperiod på 13 månader. Huvudsyftet med tjänstecheckama att förenkla uppdragsgivamas

var

administration i samband med anställning i hemmet. Kombinerat med

en

en möjlighet till skattereduktion syftade systemet till att:

0 Stimulera sysselsättningen

0 Begränsa svart arbete 0 Ge uppdragstagaren sociala rättigheter och trygghet

Det övergripande syftet att förstärka det existerande var systemet

med traditionella hemtjänster ovan. Systemet

se gäller allt arbete som

är vanligt förekommande i bostaden, t.ex. hushållsarbete, trädgårdsarbete, barnpassning, vård äldre, flyttning och privatundervisning.

av

3 Avsnittet bygger på Anxo och Tanemar 1996, RSV 1996b och besök i Frankrike.

Internationella erfarenheter 103

Uppdragsgivaren får endast utnyttja checkama för arbete till åtta upp timmar i veckan.

Åtgärden innebär att uppdragsgivaren hämtar ett checkhäfte beståen-

de av 20 betalningscheckar med tillhörande kuponger för sociala avgifter

på en bank/post i samband med detta måste också uppdragsgivaren

fylla i en form av anställningskontralçt. Efter utfört arbete får uppdragstagaren betalt med checken som löses på banken/posten och uppdragsgivarens clearingkonto debiteras automatiskt enligt en fullmakt som undertecknas vid uthämtandet checkhäftet. Inom två veckor skall av uppdragsgivaren skicka "arbetsgivarkupongen till Riksförsäkringsverket/Riksskatteverket. Kupongen innehåller uppgifter löntagarens om nanm, personnummer, antal arbetade timmar och utbetald lön arbetsgivaren kan betala uppdragstagaren med annat betalningsmedel, men den kupong som medföljer checken måste alltid skickas till berörd

myndighet. Varje månad erhåller uppdragsgivaren specifikation på

en arbetsgivaravgiften som debiteras kontot.

Servicechecken reducerar arbetsgivarens åtaganden väsentligt. Var-

ken anställningskontrakt eller lönespecifikation behöver upprättas och det ställs inget krav på uppbördsdeklaration till berörda myndigheter. För utgifter upp till 90 000 FRF har uppdragsgivaren även möjlighet att göra ett SO-procentigt skattereduktion varje år fås en specifikation som

bifogas deklarationen. De som utnyttjar checksystemet men inte de som

enbart utnyttjar skattereduktionen omfattas vidare ett försäkrings-

av system som innebär att de inte blir ersättningsansvariga för olyckor etc. För uppdragstagaren innebär checkservicen en möjlighet att utföra lagligt arbete som ger rätt till sociala förmåner. Lönen får inte understiga

den lagstadgade minimilönen inklusive semesterersättning efter över-

enskommelse med uppdragstagaren kan dock arbetsgivaravgiñerna be-

räknas på minimilönen även den faktiska lönen är högre. Via berörd om myndighet får uppdragstagaren en förteckning motsvarar lösom en nespecifikation och innehåller obligatoriska poster antal som namn, arbetade timmar, sociala förmåner etc. Checksystemet kan också fr.o.m 1996 utnyttjas för att anlita företag. De aktuella företagen måste ansöka hos en speciell myndighet för att få utföra den här typen av verksamhet. De personer utnyttjar ett föresom

tag får vid årets slut uppgiñ hur stor skattereduktionen kan bli.

en om

Tabell 5.1 belyser den förenkling skett i jämförelse med den tra-

som

ditionella hemtjänsten.

i

104 Internationella erfarenheter 1

Tabell 5.1 Skillnader mellan traditionell hemtjänst och checkservice i Frankrike

Traditionell hemtjänst Checkservice Skattereduktion 50 procent av utgifter upp till 90 000 0 50 procent av utgifter upp till 90 000 o FRF per är FRF per är Anställningsförhållande o Anställningskontralct 0 Inget krav på anställningskontraltt om inte anställningen skall vara längre än en månad 0 Anmälan hos Riksförsäkringsver- 0 Intresseanmälan sker hos Riksförsäkket/Riksskatteverket ringsverket/Riksskatteverket genom uthämtande av checkhäfte 0 Arbetsgivardeklaration 0 Registrering i allmärma försäkringssystemet krävs inte av uppdragsgivaren Löneutbetalning och sociala avgifter 0 Krav pä lönespeciñkation och 0 Inget krav på lönespeciñkation löneutbetalning 0 Upprätta kvartalsvis uppbördsdekla- 0 Löneutbetalning sker via uppdragsgiration till Riksförsäkringsver- varens konto ket/Riksskatteverket och månadsvis betala sociala avgifter o Socialavgiftskupongen som är en del av checkservicehäñet skickas inom 15 dagar till Riksförsäkringsverket som automatiskt drar sociala avgifter från uppdragsgivarens konto Källa: Anxo och Tanemar 1996.

Ungefär 500 000 franska hushåll betalade arbetsgivaravgifter före införandet skattereduktionen 1992. I slutet av 1994 hade antalet ökat av till 740 000 och under 1996 har antalet stigit ytterligare till drygt ca 900 000. Av dessa är det 250 000 varje månad använder sig av ca som servicechecksystemet. Ungefär en tredjedel gick från det gamla systemet till det nya under de sex första månaderna, men sedan dess uppskattas ökningen i huvudsak avse nya användare. Att systemet med checkar fått en så pass kraftig volym kan främst tillskrivas det omfattande regelsys-

tem som finns i det franska skattesystemet. Uppbörden sköts t.ex. av

fyra olika myndigheter, vilket kan jämföras med en i Sverige i övrigt se

tabell 5.1. Systemet har dock inte mottagits väl av bankerna. Dessa får

inte betalt for att hantera checkema, vilket bl.a. lett till att de i icke oväsentlig omfattning inte vidarebefordrar material till myndigheterna. Det har bl.a. medfört att det i vissa fall kan vara svårt och kostnadskrävande att identifiera vem arbetsgivaren är. Det franska arbetsmarknadsdepartementet uppskattar att ca 1,4 miljoner hushåll anlitar hjälp i hemmet. Över 900 000 av dessa utnyttjar

Internationella erfarenheter 105

checkar eller enbart skattereduktion och bedömningen är att den svarta sektorn inom detta område minskar. Den totala skattereduktionen, för systemen med och utan checkar, har beräknats till 5 miljarder FRF för 1995. För checksystemet beräknas den administrativa kostnaden per check uppgå till 17 FRF. Varje häfte kostar ca 15 FRF att producera. Det franska arbetsmarknadsdepartementet uppskattar 20 att ca pro-

cent av dem som nu arbetar inom checksystemet tidigare arbetslösa

var

eller stod utanför arbetskraften. Närmare 70 procent hade tidigare ett

deltidsarbete och ca 5 procent ett heltidsarbete. Uppföljningar visar att sysselsättningen inom checkservicesystemet i

genomsnitt ligger på ca 10 000 heltidsanställningar månad. Av dem

per har en tredjedel gått från den traditionella hemtjänsten. Huvuddelen av

arbetskraften arbetar kort deltid i genomsnitt 16 timmar månad.

per Medellönen uppgår till 42 FRF timme minimilönen är 38 FRF per ca per timme. Ett antal uppföljningar visar på följande karaktäristiska.

0 98 procent av uppdragsgivarna och 95 procent av uppdragstagama är nöjda med systemet.

0 Åttatirnmarbegränsningen utesluter vissa hushållstjänster, vilket

upplevs som ett problem för 17 procent användarna. av 0 Merparten drygt 35 procent av användarna är i åldern 35-49 år. Över 25 procent är dock över 70 är. o Drygt 40 procent av användarna har medelinkomst på 10 000 en - 20 000 francs per månad. 0 93 procent av uppdragstagama är kvinnor och medelåldern är 40 ca ar. 0 Uppskattningsvis är en tredjedel av checkanställningarna substituen

ering för traditionell betalning, i 15-20 procent fallen görs svart

av

arbete vitt och i hälften av fallen rör det sig om vanliga anställningar.

o Cirka 60 procent av uppdragstagama har ett anställningskontrakt som gäller tills vidare, 8 procent ett visstidskontrakt och 27 procent

saknar anställningskontrakt. I fall sju känner uppdragsgivaren

sex av sin uppdragstagare sedan tidigare. o 87 procent av arbetstiden används till hushållsarbete.

Den franska regeringen antog i november 1995 ett förslag att om

upphäva åttatimmarsbegränsningen fr.o.m. den 1 april 1996. Sannolikt

kommer detta att innebära att fler användare övergår till checkservice-

systemet. Även kommuner och landsting, ideella föreningar och före-

tagsnämnder kommer i samband med den senaste förändringen att kunna använda sig av checkservicesystemet.

106 Internationella erfarenheter

Sammanfattningsvis är systemet traditionellt i den meningen att en

i

begränsad skattereduktion medges. Den nya ansatsen ligger i den för- 1

enkling som checksystemet medför för både uppdragstagare och upp- i

dragsgivare, dvs. transaktionskostnadema reduceras. i I Frankrike finns det också möjlighet att få bidrag för att anlita någon för barnpassning i hemmet. Den som har barn under tre år får ett bidrag på ca 12 000 FRF i kvartalet som är avsett att helt eller delvis täcka arbetsgivaravgiñema. Om barnet är mellan 3 och 6 år uppgår bidraget till ca 6 000 FRF. De som får bidrag kan även utnyttja den ovan nämnda skattereduktionen, men det är inte möjligt att utnyttja checksystemet. i Totalt omfattar med barnpassning 40 000 anställda och i systemet ca kostnaden for 1995 har beräknats till ca l miljard FRF. Vidare är personer som är 70 år eller äldre, eller den som är rörelsehindrad, befriad från att erlägga arbetsgivaravgifter. Det finns även organisationer, som efter tillstånd från statlig myndighet, har rätt att hyra ut personal för att utföra hemsysslor hos privatpersoner. Personalen är avlönad av den uthyrande organisationen. Sedan den 1 juli 1993 får en sådan organisation göra nedsättning med 30 procent den arbetsgivaravgiñ som skall erläggas för den anställda persoav nalen. Den som utnyttjar sådana organisationer har även rätt till den tidigare nämnda skattereduktionen.

5.3 Tyskland

Västtyskland införde 1989 ett system som innebär att hushåll får dra av maximalt 12 000 DEM per år under vissa förutsättningar. I flerpersonshushåll skall den ena parten vara så hjälplös att han/hon är i ständig hjälp av utomstående för att klara den dagliga tillvaron. Detsamma gäller ensamstående. Vidare tillåts avdrag om det i hushållet finns två barn

som fyllt ll år hos ensamstående ett bam. I det fall att två ensam-

stående lever ihop i ett gemensamt hushåll får det maximala beloppet bara utnyttjas en gång. Det åligger arbetsgivaren att betala det belopp som motsvarar den anställdes lagstadgade rätt till pensionsförsäkring.

M Avsnittet bygger på SOU 1994:43.

Internationella erfarenheter 107

5.4 Nederländerna

I Nederländerna pågår försök att expandera sysselsättningen inom städbranschen. Målet är att stimulera den privata efterfrågan och att hjälpa

långtidsarbetslösa in på arbetsmarknaden. Till en kostnad av 15 NLG timme kan privatpersoner engagera städhjälp för inomhus- och utper omhustjänster i sina hem. Det förhållandevis låga priset fås genom att städñnnan under en period av två år erhåller en lönesubvention på 18 000 NLG anställd. Ett krav är dock att företaget anställer en per

långtidsarbetslös och att den personen arbetar minst 32 timmar per

vecka samt har en lön som motsvarar högst 120 procent av den natio-

nella minimilönen Arbetsmarknadsdepartementet, 1996.

5.5 Finland

I Finland kan en familj anställa en arbetslös person för t.ex. hem-, barn-

och åldringsvård samt för byggnads- och underhållsuppgifter i bostäder och andra fastigheter. Ett skattefritt sysselsättningsstöd kan erhållas som

täcker de lagstadgade arbetsgivaravgiftema och en del av nettolönen.

Sysselsättningsstödet söks hos arbetskrañsbyrån och uppgår till 118 FIM dag ytterligare 80 procent beloppet kan beviljas. Tjänsten

per av tillhandahålls småföretagarservicen som också för en viss avgift beav tjänar hushållen vad gäller t.ex. ifyllandet blanketter. För de hushåll av som beviljats sysselsättningsstöd betalar arbetskraftsbyrån avgiften och sysselsättningsstödet direkt till småarbetsgivamas servicecentral Arbetsmarknadsdepartementet, 1996. En allmän uppfattning är att de nya arbetstillfällena kommer att ska-

i tjänstesektom och behovet av tjänster i hushållen uppskattas mot-

pas svara ca 50 000 arbeten. Regeringen kommer att satsa 25 miljoner FIM

för att uppskatta det potentiella behovet av hushållstjänster

Arbetsmarknadsdepartementet, 1996.

5.6 Norge

Norge har infört ett fnbelopp om 30 000 NOK avseende skyldigheten att betala arbetsgivaravgiñ. Varje hushåll har möjlighet att anlita hjälp på upp till 30 000 NOK sammanlagt per år utan att betala arbetsgivaravgift. Arbetet skall avse tjänster utförda på eller i anslutning till hemmet eller fritidsbostaden. En förutsättning är att den som anlitar en

annan

108 Internationella etfzrenheter

uppdragsgivare gör det i egenskap privatperson, ersättningen får inte av utgöra avdragsgill kostnad för utbetalaren. De förenklade reglerna gäller inte om ett företag anlitas eller om den anlitas driver näringsverksom samhet. Om de sammanlagda utbetalningarna från hushåll översamma stiger 30 000 NOK skall arbetgivaravgiñer betalas på hela det utbetalda beloppet RSV, l996b

6 Tidigare förslag

I kapitel 5 presenterades ett antal internationella försök eller permanenta ansatser för att stimulera tjånstesektom, eller snarare sagt delar av den-

I Sverige har några sådana försök inte genomförts om vi bortser

na. från de förändringar turistmomsen som redovisats i kapitel 4, men av olika förslag med något varierande karaktär har presenterats. Variatiohar t.ex. gällt subventionemas inriktning, vilka sektorer som skall nema omfattas och vilka grupper av arbetskraft som bör stimuleras. Kapitlet innehåller en kort genomgång av tidigare svenska studier och förslag lagts fram. Inledningsvis i avsnitt 6.1 redovisas ett förslag som som jämställer hushåll och företag. I avsnitt 6.2 presenteras det förslag 1994 redovisades av Tjänsteutredningen. Därefter i avsnitt 6.3 resom dogörs för ett förslag lämnats av Invandrarpolitiska kommittén. För som att ge en bild av andra subventions- och finansieringsaltemativ redovisas

avslutningsvis i avsnitt 6.4 ett alternativ som diskuterats av den danska kommissionen om framtidens sysselsättnings- och förvärvsmöjligheter.

Det diskuterade förslaget relativt detaljerad bild av framför allt ger en

olika sysselsättningseffekter.

6.1 Hushåll som företag

Pålsson och Norrman 1994 presenterade 1994 ett förslag om skattemässiga avdrag för hemarbete kombinerat med överföring av sociala en förmåner från uppdragsgivare till uppdragstagare. I princip skulle hushållet jämställas med ett företag. Förslaget motiverades inte enbart mot bakgrund höga skattekilar utan också av en ambition att hemarbete av bör betraktas som ett arbete.

Hushållens bruttovinst skall enligt förslaget utgöra grunden för be-

skattningen. Bruttovinsten definieras skillnaden mellan hushålsom lens/individens intäkter och utgifter, där samtliga utgifter för intåktemas förvärvande i vid mening ingår. De avdragsbara utgiftema begränsas till utgifter för aktiviteter som senare ger upphov till inkomster som är skattepliktiga och någon övre beloppsgräns sätts inte. Som exempel

nämns reparationer, städning och barnomsorg aktiviteterna bidrar till att

110 Tidigare förslag

öka hushållens real- och humankapital blir föremål för be-

som senare

skattning. För att undvika olika former gränsdragningsproblem bör

av

endast skattemässiga avdrag för utgifter för arbetskraft tillåtas.

För att

undvika administrativt krångel eller skatteplanering diskuteras det

om

skall krävas ett visst minimibelopp, alternativt att det måste föreligga

en viss kontinuitet i tjänsten.

Den person i hushållet tjänar mest bör enligt förslaget utnyttja

som

avdraget. Detta är en direkt följd av att det är inkomsten efter avdrag för

hjälp i hemmet bestämmer den framtida tryggheten vad som avser exem-

pelvis sjuk- och arbetslöshetsersättning och pension. Skattemässiga

avdrag för hemarbete skall alltså kombineras med att de sociala förmånerna överförs på den gör hemarbetet. som

En direkt följd av att skattemässiga avdrag för hemarbete tillåts är

att

det individbaserade skattesystemet överges till förmån för familjeba-

ett

serat om än frivilligt. Förklaringen till detta ligger i att det är tillåtet att

anställa sin make/maka det är även tillåtet att anställa utomstående.

Det är därmed möjligt att fördela inkomsterna inom familjen så att man

minskar progressionen i skattesystemet och erhåller största möjliga

ut-

byte av socialförsäkringssystemet. Enligt förslaget skall inte läggas på lönen till är

moms en person som

anställd i hemmet. Däremot skall belasta sådana tjänster köps

moms som

av en person som själv agerar egenföretagare, skall

som men momsen vara avdragsbar.

I ett mycket grovt räkneexempel redovisas förslagets sysselsättningspotential. Enligt beräkningama skulle BNP öka med 30 80 miljarder kr

per år 1990 års priser. Detta bygger på att 500 000 1 000 000 - per-

soner skulle köpa hushållstjänster och 270 000 arbetstillfällen

att ca nya skapas i sektorn.

Förutom sysselsättningseffektema pekar författarna på föränd-

att

ringarna leder till en effektivare arbetsfördelning, att det gör det lättare för kvinnor att konkurrera med män på lika villkor eftersom skattemässiga avdrag för typiska kvinnouppgifter medges, att delaktighet i det offentliga trygghetssystemet också tillfaller dem arbetar i hemmet,

som att

den svarta sektorn får konkurrens och att det skapas naturliga förutsättningar att minska den offentliga sektorns storlek och därmed skattetryck-

et.

SOU 1997: 17 Tidigare lll

6.2 änsteutredningen

Utredningen om förutsättningarna for expansion av privat tjänsteproduktion Tjänsteutredningen presenterade 1994 ett antal förslag till änd-

rade Skatteregler för att stimulera köp hushållstjänster SOU av

1994:43. Utgångspunktema bl.a. skattekilamas snedvridande ef-

var

fekter iämför kapitel 2. Som analysunderlag utnyttjades bl.a. en mark-

nadsundersökning försökte uppskatta betalningsvilja, marknadsförsom utsättningar etc. för hushållstjänster. Den allmänna målsättningen var att åstadkomma förbättringar för några utan att försämra för andra. Det allmänna målet konkretiserades genom sex delmål.

Ökning av produktionseffektiviteten inom tjänstesektom genom modi-

ñerade Skatteregler. Krympning utrymmet för den svarta marknaden. av Ökade frihetsgrader för hushållen i valet mellan marknadsarbete, hemarbete och fritid samt vad gäller möjligheterna att välja lösningar för barnomsorg, skötsel av hemmet etc. Förbättrade förutsättningar för framväxt av nya företag och verksamhetsfonner inom tjänstesektom. V Minskning arbetslösheten bland lågutbildade. av Breddning arbetsutbudet bland välutbildade. av

Utredningens huvudförslag innebar att alla hushåll under vissa för-

utsättningar skulle få skattelättnader vid köp av vissa hushållstjänster

via anställning eller utnyttjande av specialiserade företags tjänster som

företag räknades också enskild firma. Skattelättnadema föreslogs bli

följande.

Momsbefrielse tjänsterna inklusive de köps företag. o av som av Hushållen får dra av kostnaderna för köpen eller anställningen upp 0 till 40 000 kr per år.

Skattelindringen omfattade följande tjänster:

Städning Fönsterputsning Tvätt/stryknjng Trädgårdsarbete Inköp Barnpassning

Arbetskostnaden i reparation och underhåll av bostad

112 Tidigare förslag

Skattelindringen föreslogs gälla vid anställning av hushålls- eller fa-

miljemedlemmar och hushållsmedlemmar förutsattes arbeta minst vuxna halvtid för att komma i åtnjutande skattelättnadema. av För hushåll med barn som är 13 år eller eller med fayngre annan

miljemedlem som bevisligen inte klarar sig själv föreslogs en avdragsgräns på 70 000 kr. För att komma i åtnjutande av den extra fönnånen i förhållande till gällande regler måste i ett hushåll med två båda

vuxna j arbeta minst halvtid. Ensamstående förälder måste också arbeta minst

halvtid. l

Enligt utredaren led förslaget två uppenbara problem. Begräns- l

av

ningen till vissa tjänster skulle kunna kringgås effekten detta be-

men av

gränsades av avdragets maxbelopp och marknadsundersökningen visade

att en rationell användning av avdraget skulle riktas mot de godkända

tjänsterna. Momsbefrielsen stred strider vidare mot EU:s sjätte

moms-

direktiv utredaren ansåg att ett undantag inte är omöjligt eftersom det

inte berör några handelsprinciper och intäktsbortfallet är begränsat. De föreslagna skattereglema förändrade enligt utredningen förutsätt-

ningarna radikalt för valet mellan vita och svarta tjänster respektive för valet mellan hemarbete och utnyttjande av externa tjänster. Skattekilama

föll kraftigt med förslaget och därmed också påläggen. Vit arbetskraft blev konkurrenskraftig med svart utom för hushåll med 30 procents marginalskatt tabell 6.1.

Tabell 6.1 Påläggslcilen kvoten mellan de extra bruttoinkomst ett hushåll måste tjäna för att betala för en köpt tjänst och bruttolönen i denna kostnad

Före skatteándring Efter skatteändring Huvudförslag Alternativ Skatte- Anståll- Köp av Svart Anställ- Köp Anställ- Köp av av sats ning företags- arbetskraft ning företags- ning företagstjänster tjänster tjänster 30 % 2,07 2,59 1,43 1,45 1,45 1,27 1,59 50 % 2,90 3,62 2,00 1,45 1,45 1,27 1,59 Källa: SOU 1994:43.

Enligt den marknadsundersökning som gjordes för utredningens räkning låg sysselsättningspotentialen i intervallet 20 000 60 000 perso-

-

ner. Detta var dock enligt utredaren inte det mest intressanta inslaget i den process som skulle följa av en förändring i skattereglema. I stället borde intresset knytas till de nya lösningar på gamla problem skulle

som

kunna uppstå och de företagsformer skulle kunna bildas. En

nya som

annan viktig effekt gällde hushållens tidsanvändning. Går en effektivare kombination av hemarbete och marknadstjänster än i dag huvudsakligen till ökat arbetsutbud kommer detta att få andra produktions- och budge-

Tidigare förslag 113

teffekter än den vunna tiden används till fritid. Av marknadsstudien om att döma tyder mycket på att det totala arbetsutbudet och yrkesförkovran skulle komma att stimuleras av de föreslagna regeländringama. Effektema på statsbudgeten presenterades i form av ett räkneexempel byggde på rad svårbedömda antaganden. Under de förutsättningsom en pekade kalkylema på kraftig inkomstforstärlming for ar som angavs en staten.

6.3 Invandrarpolitiska kommittén

Den invandrarpolitiska kommittén skissade i en skrivelse till regeringen

på möjligheten att öka sysselsättningen i den privata tjänstesektom ge-

form lönesubvention SOU 1996:55. nom en av I ett exempel pekas på möjligheten att öppna en ny vit marknad för att undvika skattehöjningar. Hemservice i olika former är enligt kommittén sådan marknad. Dessa tjänster till hushållen kan då avse enklaen

re reparationsarbeten, enklare vårduppgifter, fönsterputsning, grovstädning, läxläsning, tillfällig barnpassning eller vissa former av trädgårds-

arbete.

Denna nya möjlighet som enligt kommittén bör öppnas generellt i

samhällsekonomin kan tekniskt lösas på olika sätt. I det redovisade exemplet anställs den som arbetar på denna marknad inte av det hushåll efterfrågar tjänsten utan av ett serviceföretag. Företaget betalar lön, som skall den arbetslöse större inkomst än Socialbidraget, samt som ge en arbetsgivaravgifter och moms till den offentliga sektorn. Den offentliga sektorn får även in löneskatt från den anställde. Alla inkomster till den offentliga sektorn från denna anställning återgår till serviceföretaget. Innebörden är att staten subventionerar en relativt stor del av konsumtionen och fungerar som någon form av brevlåda för transfereringar. Några budgetmässiga eller sysselsättningsmässiga effekter av forslaget redovisas inte i betänkandet.

6.4 Den danska kommissionen om

framtidens sysselsättningsmöjligheter

Den danska kommissionen om framtidens sysselsåttnings- och förvärvsmöjligheter har analyserat möjligheterna att öka sysselsättningen att stimulera efterfrågan på tjänster som riktar sig till den enskil-

genom

de private konsumenten. Den privata tjänsteproduktionen har avgränsats

114 Tidigarejörslag

till att avse aktiviteter är utsatt för konkurrens från hemarbete och som svart arbete.

Reparation av bostäder Reparation av hushållsmaskiner Tvätt Bilreparationer Radio- och TV-reparationer

Hemhjälp

Frisörer

Restauranger

Hotell

Avgränsningen omfattar ca 15 procent den privata konsumtionen

av och sysselsätter ca 190 000 personer inkl. direkt sysselsatta och sysselsatta hos underleverantörer. Detta motsvarar 6,5 procent arbetsca av kraften. Kommissionen pekar på att bl.a. stigande inkomstskatter och indirekta skatter gjort hemarbete attraktivt. År 1994 uppgick skattekilen mer

i Danmark till vilket innebär genomsnittlig löntagare måste

att en arbeta i tre timmar för att köpa timmes tjänsteproduktion

en om bägge har

samma lön. Det finns potential att minska omfånget arbete en av svart och hemarbete till förmån för vitt arbete köps på marknad. Insom en tresset för dessa tjänster orsakas också av ett antagande att sysselom

sättningsökningen främst kommer lågutbildade till del. Beräkningama av sysselsättningseffekter bygger på marknads-

en analys och en makroekonomisk modell ADAM och utgår i från priatt

sema sänks med 30 procent prissänkningen är fullt ut finansierad. Beräkningama tar inte hänsyn till hur prissänkning skall genomföras i

en praktiken eller hur den praktiskt skall finansieras. Tänkbara varianter är

en momssänkning eller sänkning arbetsgivaravgiñerna. Prissänk-

en av ningen medför att skattekilen faller från 3 till 2.1. Det blir således mer attraktivt att köpa vitt servicearbete på marknaden framför köpa att svart arbete eller utföra uppgifterna själva.

Resultaten av modellberäkningama pekar på att sysselsättningen ökar

brutto med 30 procent när priset faller med 30 dvs. priselasticiprocent, teten är minus Det motsvarar 56 000 sysselsatta. Av dessa uppstår 40

000 i tjänstesektom och 16 000 i varuproducerande sektorer levere-

som rar material till tjänstesektom. Den beräknade priselasticiteten bredare tjänster avser en grupp av än

den avgränsning som gjorts Görs beräkningarna på det smalare

ovan. urvalet tjänster fås priselasticitet är och det påviav en som större än ett sas dessutom en märkbar skattekilseffekt. Om hänsyn till både skattas

SOU 1997: 17 Tidigare förslag 115

tekilseffekter och den normala priseffekten fås en samlad priselasticitet

på minus 2,3. Utifrån den priselasticiteten leder prissänkning på 30 en procent till 130 000 heltidsarbeten, 95 000 direkt i tjänstesektom. varav Bruttoökningen sysselsättningen antas med ledning av dessa beräkav ningar ligga i intervallet 50 000-130 000 heltidsarbeten. Hushållens konsumtionsökning de prisnedsatta tjänsterna leder av emellertid till att konsumtionen andra och tjänster faller efterav varor

som hushållen har en budgetrestriktion det går inte att konsumera sam-

två gånger. Statens höjning av avgifter och skatter för att ma pengar

finansiera prissänkningen leder till att efterfrågan faller ytterligare. Sammantaget leder dessa begränsningar till att sysselsättningen inom

andra sektorer faller med 30 000-60 000 Att denna sysselsättpersoner.

ningsförändring är betydligt mindre än den tidigare bruttoölmingen hänger med att de områden som är föremål för prissänkningen

samman

har ett betydligt lägre importinnehåll än t.ex. varuproduktion.

Den nedgång i hushållens hemarbete blir följd av den ökade som en konsumtionen hemtjänster medför att tid frigörs för andra ändamål. av

Det kan leda till att hushållen ökar sin fritid eller sitt arbetsutbud det

förutsätter att det finns efterfrågan på deras arbeten. I en mycket senare

kalkyl antas effekterna ett ökat arbetsutbud uppgå till mellan

grov av 5 000 och 40 000 personer.

Den beräknade sysselsättningsökningen kan leda till löneökningar och

inflation på kort eller lång sikt verkar i motsatt riktning. Av avsom en

görande betydelse är ökningen i sysselsättning grupper som har

om avser

litet inflytande på lönebildningen. Om sysselsättningsökningen tillfaller

har position på arbetsmarknaden, t.ex. långtidsargrupper som en svag betslösa, kan det förväntas att effekten på lönebildning och inflation blir

måttlig. Det motsatta förhållandet gäller om sysselsättningsökningen

relativt starka och efterfrågade grupper. Kommissionen för en omavser fattande diskussion den danska arbetskraftens sammansättning och om olika tänkbara effekter. På medellång sikt finns det risk för att 25 000- 60 000 arbetstillfällen trängs ut på grund stigande löner och på lång av sikt närmare 60 000 Beräkningama är dock förenade med personer. mycket stor osäkerhet. Sammantaget beräknar kommissionen att nettoökningen av sysselsättningen kan komma att uppgå till 65 000 personer. Av central betydelse är dock vilka får del sysselsättningsökningen och deras insom av flytande på lönebildningen.

Forskare vid Handelshögskolan i Köpenhamn har genomfört modellberäkningar utgjort underlagsmaterial för kommissionens arbete

som

Sörensen m.fl., 1994. Modellen är en allmän jämviktsmodell för den

danska ekonomin särskilt urskiljer hushållens förbrukning av tjänssom

ter de tjänster redovisats ovan. Modellen inkluderar även sektorer

som

i t,

116 Tidigare förslag SOU

1997:17

för hemarbete och svart arbete. Den uppgå till 5 senare antas procent av

konsumtionen. Tjänsteeñerfrågans egenpriselasticitet i modellen

antas vara -1, dvs. normal.

Beräkningsmodellen används för att simulera effekten olika skatte-

av

förändringar på kort och lång sikt. Kortsiktigt antas reallönema

vara

stela och arbetslösheten är i utgångsläget 12 I det procent. långsiktiga

perspektivet är reallönema flexibla, dvs. arbetsmarknaden i är Ett flertal olika subventionsaltemativ

som t.ex. momssänkning, lönesubventioner och skatteavdrag simuleras. Effekterna det alternativ

av som

anses som optimalt, en subventionering lönekostnadema för konsum-

av

tionstjänster med 28 procent, redovisas i tabell 6.2. Lönesubventionen finansieras med ökning indirekta skatter på övriga och

en av varor tjänster med 4,5 procentenheter.

sysselsättningen inom konsumenttjänstesektom ökar på kort sikt med

50 procent och på lång sikt med 37 procent. Expansionen motverkas inte på kort sikt av minskad sysselsättning i övriga sektorer, vilket resulterar i att arbetslösheten faller relativt kraftigt. Långsiktigt faller

dock syssel-

sättningen i övriga sektorer och effektema på arbetslösheten blir marginella. Den svarta sektorn minskar med drygt femtedel.

en

Tabell 6.2 Beräknade effekter av en 28-procentig lönesubvention finansierad med ökade indirekta skatter på övriga tjänster och varor till konsumenttjänstesektorn i Danmark

Verkningar på Kort sikt Lång sikt stela flexibla reallöner löner

1994.

DEL 2

UTGÅNGSPUNKTER

7 Utvecklingen på arbetsmarknaden

Enligt direktiven skall tjänstesektoms förväntade utveckling under det existerande regelsystemet analyseras. Det kan tolkas som att utredningen

skall göra prognoser eller scenarier över utvecklingen på längre sikt. Några sådana beräkningar har emellertid inte varit möjliga att utföra under den korta tidsram som uppdraget gäller. Bristen på användbara modeller i Sverige har varit en ytterligare restriktion. Det är dock väsentligt att utredningen bildar sig en uppfattning om nuläget och utvecklingen på arbetsmarknaden. Framför allt mot bakgrund av att den förväntade arbetslöshetsutvecklingen är stor betydelav

se för omfattningen och effektema av eventuella stödinsatser. Det är också viktigt att bilda sig en uppfattning om vilka grupper som eventu-

ellt kommer att drabbas av arbetslöshet. Denna analys har dock av olika skäl avgränsats till att avse några aspekter på den hittillsvarande utvecklingen på arbetsmarknaden samt befintliga prognoser från olika organ. Inledningsvis i avsnitt 7.1 redovisas nuläget på den svenska arbetsmarknaden. I avsnitt 7.2 analyseras översiktligt arbetslöshetens sammansättning och det görs en viss jämförelse med utvecklingen under den förra lågkonjunkturen i början på 1980-talet. Avsnitt 7.3 innehåller någ-

ra mått på långtidsarbetslösheten och i avsnitt 7.4 utvidgas detta till att

gälla långtidsinskrivna vid arbetsfönnedlingen. I avsnitt 7.5 diskuteras jämviktsarbetslösheten. Därefter, i avsnitt 7.6, redovisas kortfattat befintliga prognoser av bl.a. Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Avslutningsvis sammanfattas de viktigaste slutsatserna i avsnitt 7.7.

l Nuläget

Den genomsnittliga arbetslösheten i Sverige varierade mellan 1,5 och 3,5 procent under perioden 1960-1990. Arbetskrañsdeltagande och syssel-

sättningsgrad steg successivt. Under perioden 1970-1990 ökade både arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningsgraden med ca ll procentenheter. I början av 1990-talet försämrades dock arbetsmarknadsläget snabbt. Efterfrågan på arbetskraft föll i samtliga näringsgrenar. Arbetslösheten

118 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1997: 17

steg från en mycket låg nivå till den högsta noterats sedan 1930-

som

talet figur 7.1. Arbetskraftsdeltagandet sjönk till de nivåer som upp-

mättes under andra hälften av 1970-talet och sysselsättningsgraden till 1970 års nivå. Arbetslösheten har stabiliserats på en mycket hög nivå och visat få eller inga tendenser till tillbakagång. Under 1996 uppgick den öppna arbetslösheten till 8,1 procent, samtidigt 6,6 procent arbetskrafsom av

ten deltog i arbetsmarknadspolitiska åtgärder inkl. åtgärder för arbets-

handikappade. Det innebär att 14,7 procent stod utanför den ordinarie arbetsmarknaden.

Figur 7.1 Arbetskraft, sysselsättning och arbetslöshet Procent 90- Arbetskrañ so- ___________ i ___________________________________________________

60- 50- 40- 30- 20- 10-

1970 1975 1980 1985 1990 1995 Källa: SCB.

Utvecklingen i Sverige påminner i hög grad den flertalet om som OECD-länder gått igenom sedan mitten 1970-talet ñgur 7.2. Arav betslösheten inom OECD-området började då stiga kraftigt och kom sedan, med undantag för vissa variationer, att ligga kvar på en hög nivå. I snabb takt har Sverige uppnått en arbetslöshetsnivå som flertalet västeuropeiska länder vant sig vid under en längre tid.

Utvecklingen på arbetsmarknaden 119

Figur 7.2 Arbetslösheten i Sverige, EU, OECD och USA 1976-1995 Procent

4 l ;xp 3,4. D7 ,

2 .__._- ------- - s

0 . v u . . 1 . v . . u . . u u v u 1 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källa: OECD l996b.

sysselsättningen i Sverige har minskat med drygt 500 000 personer

mellan 1990 och 1996 och antalet personer i arbetskraften med 250 000.

Sysselsättningen och arbetskrañsdeltagandet har därmed redan

som

framgått sjunkit till de nivåer som uppmättes under andra halvan av

1970-talet.

Tabell 7.1 Arbetsmarknaden 1990 och 1996 Tusental personer Nivå 1990 Nivå 1996 Förändring Sysselsättning 4 485,3 3 963,1 -522,20 Jord- och skogsbruk 153,5 115,0 -38,5 - Industri 987,8 809,1 -178,7 - Byggnadsverksamhet 322,5 225,4 -97,1 - Privata tjänster l582,3 1495, -87,2 - Offentliga tjänster 1433,5 1316,0 -117,5 -

politiska åtgärder Källa: Arbetsmarknadsdepartementet.

Nedgången, i relativa tal, har varit störst inom industrin och byggnadssektom. Den har också varit relativt stark inom den offentliga sektorn, medan nedgången inom den privata tjänstesektom varit relativt sett mindre.

120 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1997: 17

Ökningen av den öppna arbetslösheten har även åtföljts av en ökning i den dolda arbetslösheten. Antalet latent arbetssökande personer

utanför arbetskraften som velat och kunnat arbeta har sedan 1990 stigit

med närmare 150 000 personer och uppgår nu till drygt 180 000 perso- Även antalet undersysselsatta har ökat kraftigt. Nännare 330 000 ner. personer angav 1996 att de skulle vilja och kunna arbeta mer, vilket är ca 140 000 fler än 1990. Inkluderas arbetslösa och personer i åtgärder innebär detta att över l miljon personer på den svenska arbetsmarknaden har uppenbara sysselsättningsproblem.

7.2 Några skillnader jämfört med 1980-talet

Arbetslösheten har delvis ändrat karaktär i jämförelse med tidigare nedgångar. Den är inte bara högre utan också vidare spridd, dvs. skillnaden mellan t.ex. regioner och ålders- och utbildningsgrupper är i huvudsak mindre än tidigare. Gruppen utländska medborgare awiker dock markant från detta mönster och uppvisar en mycket kraftig relativ uppgång i arbetslöshet.

Tabell 7.2 Arbetslöshetens struktur. Arbetslösheten för vissa grupper i förhållande till den genomsnittliga arbetslösheten Genomsnittlig arbetslöshet 1 för åldersgruppen 16-64 år

arbetslösa Arbetslöshetstid i veckor pågående 20,70 28,1 veckor Källan AMS och SCB.

Tabell 7.2 ger endast en grov bild av skillnaderna jämfört med åren i början av 1980-talet och säger mindre om utvecklingen under 1990-talet. Det kan därför vara av intresse att något närmare precisera utvecklingen

för några grupper. Framför allt gäller det utbildningsbakgrund och lång-

tidsarbetslöshet.

SOU 1997: 17 Utvecklingen på arbetsmarknaden 121

Den stora skillnaden jämfört med 1980-talet gäller naturligtvis nivån på arbetslösheten. Det går också att iaktta vissa skillnader vad gäller arbetslöshetens struktur. Arbetslöshetstalen för kvinnor har traditionellt

varit högre än männens. Arbetslöshetsuppgången under 1990-talet drabbade dock i högre grad män än kvinnor, vilket huvudsakligen

samman-

hänger med den kraftiga nedgången i industri- och byggnadssektom. Ar-

betslösheten för män har sjunkit under år och ökat för kvinnor senare och medfört att skillnaderna i princip har utjärrmats. Detta har främst orsakats av att kvinnor i högre grad än män drabbats neddragningarav na i offentlig sektor.

Tabell 7.3 Arbetslöshet efter kön och ålder Procent av arbetskraften Samt- Män Kvin- 16-24 25-54 55-64 år liga 16- nor år år 64 år

Källa: SCB.

När det gäller arbetslöshetsutvecklingen för olika åldersgrupper kan man notera att hög arbetslöshet inte längre enbart är ett ungdomnu sproblem. För i åldersgruppen 25-54 år har arbetslösheten ökat personer till 7 procent. Samtidigt har det inte skett några markanta relativa förskjutningar i arbetslösheten för olika åldersgrupper. Ungdomsarbetslösheten är fortfarande ungefär dubbelt så hög för samtliga och de äldsom re ligger i paritet med den genomsnittliga arbetslösheten. Det förbättrade arbetsmarknadsläget jämfört med åren i början på 1990-talet har dock hittills inte märkbart gynnat de äldre på arbetsmarknaden. En grupp som drabbats speciellt hårt är invandrare finns redovisade i tabell 7.3. Arbetslösheten bland dessa har stigit betydligt snabbare än den genomsnittliga arbetslösheten och framför allt i jämförelse med svenska medborgare. 1996 uppgick arbetslösheten bland invandrare till 22,4 procent, vilket är nästan tre gånger högre än den genomsnittliga arbetslösheten.

122 Utvecklingen på arbetsmarknaden

Även när det gäller utbildningsbakgrund timer att arbetslösheten slagit hårt mot grupper som tidigare inte varit drabbade av arbetslöshet i

någon större utsträckning tabell 7.4. Arbetslösheten för t.ex. akademi-

ker har femdubblats sedan 1990. I samband med den förra lågkonjunktu-

i början 1980-talet översteg akademikerarbetslösheten inte 1,5 ren av procent. Arbetslösheten är dock fortfarande högst för grupper med förgymnasial och gymnasial utbildning och sarmolikheten att bli arbetslös har ökat mest för dessa grupper i jämförelse med den förra lågkonjunkturen. Framför allt gäller det för med förgymnasial utbildning gruppen uppvisade relativt måttlig uppgång i arbetslöshet i början på som en l980-talet. Den relativa fördelningen mellan olika utbildningsgrupper är

emellertid ungefär densamma i början av 1990-talet. Arbetslösheten

som

bland t.ex. förgymnasialt utbildade är fortfarande ca 2,5 gånger större än

för akademiker.

Tabell 7.4 Arbetslösheten efter utbildningskategorier Procent av arbetskrañen För- Gymnasial Gymnasial Eñer-

Källa: SCB.

Utbildningsnivån bland de arbetslösa skiljer sig i vissa avseenden från nivån i arbetskrañen och bland de sysselsatta. Framför allt är utbildningsnivân rent allmänt sett lägre bland de arbetslösa. Det tar sig främst uttryck i en högre andel med endast förgymnasial utbildning och en lägre andel akademiker.

Utvecklingen på arbetsmarknaden 123

Figur 7.3 Arbetslösheten och arbetskraften fördelade efter utbildningskategori 1996 Procent

60 w lArbetski-añ sysselsatta 5° DArbetslösa

40 -

30 -

20 -

10-

0 Förgymnasial Gymnasial Eftergymnasial

Källa: SCB.

Mönstret är inte specifikt för Sverige utan likadant ut i många

ser andra länder. Enligt OECD 19949. arbetslösheten högre bland dem var

med lägre utbildning än dem med högre utbildning såväl i början i

som slutet av 1980-talet. Arbetslösheten ökade även kraftigare för lågutbildade än högutbildade under 1980-talet.

Gemensamt för flertalet länder är att den absoluta efterfrågan på

lågutbildad arbetskraft har sjunkit kraftigt och det finns få, nåom ens

got, tecken på att efterfrågan på lågutbildade kommer att öka i sådan utsträckning att arbetslösheten bland dem kan sänkas i någon

större om-

fattning SOU 1996:34. Åtminstone torde detta gälla vid dagens lö-

nestruktur. En förklaring till denna utveckling i varje fall i Sverige är att arbetsgivamas krav på kompetens successivt har ökat. Enligt AMS statistik över nyanmälda platser ställde arbetsgivarna särskilda krav på utbildning eller erfarenhet på ca 65 procent de efterfrågade

av personer-

na i början 1980-talet. Denna andel har ökat till drygt 90

av procent 1996. Det förefaller också sannolikheten att lämna arbetslösheten som om försämrats allra mest för lågutbildade. En indikator på detta är grov

AMS uppgifter inskrivningstider vid arbetsförmedlingen. För fem år

om sedan var andelen inskrivna än två år densamma för med mer personer

högskoleutbildning som för personer med enbart grundskola, eller 7

ca

procent. I oktober 1996 44 procent dem med högst grundskoleut-

var av

bildning långtidsinskrivna mot endast 29 procent akademikema. Vid

av

124 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1997: 17

tidpunkt ñck över 7 procent av de inskrivna med högskoleutbildsamma ning arbete, vilket dubbelt så många som bland dem med högst var

grundskola AMS, 1996. Studier som försökt skatta mer genuina skill-

nader i övergångssannolikheter till arbete mellan olika utbildningsgrup-

per filmer liknande resultat. Skattningar på data från perioden 1991-

1993 pekar på att personer med gynmasieutbildning eller universitetsutbildning har drygt 20 procents högre sarmolikhet att få arbete än arbets-

lösa utan gynmasieutbildning Edin och Holmlund, 1994.

7.3 Långtidsarbetslöshet

Arbetslöshetstidema har ökat för alla grupper sedan 1990. För ungdosom normalt brukar uppvisa hög rörlighet mellan arbetslöshet och mar,

sysselsättning och dänned relativt korta arbetslöshetstider, var uppgång-

särskilt markant fram till och med 1994. Tiderna mer än fördubblades en

och närmade sig i snabb takt andra Under 1995 föll ungdo-

gruppers.

marnas arbetslöshetstider, men har återigen ökat under 1996.

Tabell 7.5 Arbetslöshetstider efter kön och ålder Antal veckor Samt- Män Kvin 16-24 25-54 55-64 liga 16- nor år år âr 64 år

Anm.: Tiderna visar hur länge de sorti vid mättilltället är arbetslösa har varit arbetslösa, dvs. tider för pågående arbetslöshetsperioder. Källa: SCB.

I jämförelse med andra åldersgrupper har arbetslöshetstidema för

äldre ökat i mindre grad. De uppvisar dock fortfarande de i särklass längsta tiderna. Dekomponeras arbetslösheten i inflöde och arbetslös-

hetstider framgår ett tydligt mönster. Det har skett en trendmässig nedgång i risken att bli arbetslös. Samtidigt har det skett en trendmässig uppgång i arbetslöshetstidema.

SOU 1997: 17 Utvecklingen på arbetsmarknaden 125

Som följd de ökade arbetslöshetstidema har långtidsarbetslösen av heten ökat kraftigt sedan 1990. I Sverige definieras den vanligtvis som arbetslöshet som varat i 6 månader eller mer. Som framgår av figur 7.4 ökningen speciellt kraftig 1992 och uppgången fortsatte 1993 och var

1994. Därefter har andelen långtidsarbetslösa stabiliserats på nivå på

en 35 procent. Antalsmässigt motsvarar det ca 130 000 personer. ca Långtidsarbetslösheten varierar kraftigt mellan olika åldersgrupper. Den är lägst bland ungdomar där den uppgick till ca 25 procent 1996. Bland de äldre 55-64 år den däremot mer än dubbelt så hög, eller var

ca 55 procent. Ökningen av långtidsarbetslösheten har dock varit störst

bland ungdomsgruppema, medan den varit förhållandevis modest bland de äldre.

Figur 7.4 Långtidsarbetslöshet ñr olika åldersgrupper Procent av samtliga arbetslösa inom varje grupp

60-

u u . 1 r 1 u 1 | 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Källor: SOU 1996:34 och SCB.

I flertalet europeiska länder är inflödet i arbetslöshet lågt. Däremot varar den länge. De långa arbetslöshetstidema avspeglas i en hög andel långtidsarbetslösa i dessa länder. Som framgått tidigare har det även i

Sverige skett nedgång i risken i att bli arbetslös medan det skett en en trendmässig uppgång i arbetslöshetstidema. Både USA och Kanada har däremot ett högt inflöde medan arbetslöshetstidema är korta. Resultatet förhållandevis låg andel långtidsarbetslösa. är en Internationellt sett ligger den svenska långtidsarbetslösheten fortfa-

rande på låg nivå i detta sammanhang definieras långtidsarbetslöshet

en arbetslöshet varat i ett år eller mer. Även den tredubblats som som om på fyra år är det enbart USA och Kanada har lägre andelar långsom

5 17-0140

126 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1997: 17

tidsarbetslösa. Variationema mellan de olika länderna är dock betydan-

de, eller från 10 till drygt 60 procent tabell 7.6.

ca En hög arbetslöshet tycks ofta vara förknippad med hög andel en långtidsarbetslösa. Länder med förhållandevis låga arbetslöshetsnivåer som t.ex. Japan, Portugal, Schweiz, Tyskland och Österrike uppvisar

dock också en relativt betydande långtidsarbetslöshet.

Tabell 7.6 Långtidsarbetslöshet i olika länder Procent av de arbetslösa

Österrike

Anm.: Avser personer som varit arbetslösa mer än ett år. Källa: OECD 1996b.

7.4 Långtidsinskrivna vid

arbetsförmedlingen

Skillnaderna mellan Sverige och många andra länder vad gäller långtids-

arbetslöshet är i viss mån överdrivna. En relativt del arbetslösstor av hetsperiodema i Sverige högre än i andra länder avbryts på grund av

någon arbetsmarknadspolitiskt åtgärd. Det innebär

att den registrerade

arbetslöshetsperioden avbryts till förmån period i åtgärd inte

av en som

registreras arbetslöshet. Det går få som att en annan belysning av pro-

Utvecklingen på arbetsmarknaden 127

blemet genom att studera andelen långtidsinskrivna vid arbetsfönned-

lingen figur 75.

Andelen inskrivna över ett år har ökat från 20 procent 1991 till ca en nivå på ca 50 procent 4-5 år De första åren avsåg denna senare. uppgång av ganska naturliga skäl varit inskrivna l-2 år och 2personer som 3 år. I likhet med gruppen som varit inskrivna mindre än ett år har dessa

andelar stabiliserats. De har dock åtföljts mycket kraftig

nu av en uppgång av andelen personer som varit inskrivna än tre år. Gruppen mer omfattar nu ca en fjärdedel de arbetssökande och fortsätter successivt av att öka. Den uppgår till ca hälften av dem som varit inskrivna mindre än ett år.

Figur 7.5 Andelen personer utan arbete som varit inskrivna vid arbetsförmedlingen 1-2, 2-3 och mer än 3 år. Procent

80 m

70 - x.

l. 60 - -.

50 --. N --.-.: v--r --.-./ - -

40 -

30-

8:888:888:°°°:88ä:°°: aasasaaaaaåååaaaaaåååa

---1är- -i-zär-zaâr --3årI

---- KällazAMs.

När det gäller utvecklingen for män och kvinnor så har kvinnorna ef-

ter en kraftig nedgång successivt ökat sin andel av de långtidsinskrivna

figur 7.6. De uppvisar ungefär andel männen, vilka i nu samma som konsekvens med detta har minskat sin andel. Ungdomsgruppen har sedan några år minskat sin andel så att de är tillbaka på samma nivå 1991. Detta sammanhänger sarmolikt med som de intensiñerade ungdomsinsatsema. Ungdomar uppvisar normalt också

5 De långtidsinskrivna omfattar personer med deltidsarbete, tillfälligt arbete, ombytessökande, lönebidrag, skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare, rekryteringsstöd och starta eget bidrag.

128 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1997: 17

en högre rörlighet mellan bl.a. arbetslöshet och sysselsättning, vilket torde avspegla sig i inskrivningstidema. De äldre har successivt ökat sin andel och svarar för 15 procent de långtidsinskrivna. I jämfö- l nu ca av relse med den totala arbetslösheten är kvinnor och i åldern 25personer 54 år överrepresenterade, medan ungdomar är underrepresenterade.

Figur 7.6 Kön och ålder bland dem varit inskrivna vid arbetsförmedlingen som mer än ett år Procent

so -

______ " x - ---" _ __ - _- 60

l

50 g

_______

30 -

--"" h i"" 20 _____________

0 . . . . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . r . . . . . . . . . . rm L 3 ä S 3 ä L å § S 3 ä S å 8 O O 7 O O O Ch O Ä O O O O O L- Mänl 25 år --- 25.54 ---- --55 - Kvinnor Källa: AMS.

Av dem som varit oavbrutet inskrivna i år har mer än ett ca 35 pro-

cent enbart grundskola respektive gymnasieutbildning på högst 2 år,

en dvs ca totalt 70 procent figur 7.6. Den har ökat sin senare gruppen

andel bland de långtidsinskrivna relativt kraftigt, medan andelen med grundskoleutbildning fallit orsaken är ett kraftigt inflöde i långtidsarbetslöshet från andra utbildningsgrupper. Gruppen med en treårig gym-

nasial utbildning har ökat sin andel. Högskoleutbildade ligger relativt

konstant. I jämförelse med den totala arbetslösa föreligger

gruppen av

inga större skillnader se figur 7.3. Långtidssökande uppvisar

dock en något högre andel med enbart grundskola och lägre andel med högen

skoleutbildning. Dessa skillnader blir ännu tydligare jämförelsen görs

om med arbetskraften.

SOU 1997: 17 Utvecklingen på arbetsmarknaden 129

Figur 7.7 Utbildningsbakgrund för dem som varit inskrivna vid arbetsförmedlingen mer än ett år Procent 50 - 45 - 40 35 30 25 20

äZ888:§§:888:°"°°: 1 aaaaaaaåmaaaaaåååa

láGrundskola "Gymn.2 år Gymn.3 år Högskom

---- --- ---- KäIIaZAMS.

Andelen långtidsinskrivna i olika utbildningsgrupper relativt likvar artad i början av 1990-talet. Som framgår av figur 7.8 har spridningen ökat betydligt i samband med den ökade arbetslösheten. Bland personer med grundskoleutbildning eller en gymnasieutbildning på två år har andelen i det närmaste tredubblats och ungefär 60 procent dessa har av varit oavbrutet inskrivna vid arbetsförmedlingen i mer än ett år. Lägst andel, ca 40 procent, uppvisar de med treårigt gymnasium, medan ca hälñen av de högskoleutbildade är långtidsinskrivna.

130 Utvecklingen på arbetsmarknaden

Figur 7.8 Andel inskrivna i mer än ett år i olika utbildningsgrupper Procent

70 -

50 -

0 I I TI I I I I I l I I I I I I l I I I I I I I l I I I I V1I I I I I l I I I I I I I I I 1I | | I I l I l I I I I I l l l 00 o v-v hl o IIS % o F Öl h % -4 Öl fl % F Öl fl X #1 Öl V5 °° F

aäasåaaaåaåååaåååaêåås -- o o

---G1undskola år Högskola ---- 2 ---- Gymn.3 --- Källa: AMS.

Grupper som arbetshandikappade och utomnordiska medborgare,

som nonnalt har svår arbetsmarknadssituation, utgör betydande delar en

av de långtidsinskrivna. De utomnordiska medborgarna for drygt

svarar

15 procent av denna form långtidsarbetslöshet och andelen har varit

av relativt konstant. De arbetshandikappade hamnar på ungefär nisamma vå, men har väsentligt minskat sin andel sedan 1991. Detta sammanhänger med det stora inflödet i långtidsarbetslöshet för andra i grupper början av 1990-talet medförde att andelen föll mycket kraftigt. Ansom talsmässigt uppgår dessa bägge grupper till närmare 110 000 I personer. jämförelse med den totala arbetslösheten och arbetskraften är gruppen utorrmordiska medborgare överrepresenterade uppgifter finns för ar-

betshandikappade

Utvecklingen på arbetsmarknaden 13 l

Figur 7.9 Andel arbetshandikappade och utomnordiska medborgare bland dem som barit inskrivna vid arbetsförmedlingen mer än ett år Procent 30-

25 ------ Arbetshandikappade á Utomnord. medb.

20-

Källa: AMS.

En stor del av de arbetssökande förefaller således drabbas av mycket långa inskrivningstider, vilket ger en klar antydan om att de i betydande grad pendlar mellan arbetslöshet och olika åtgärder. Det kan också vara av intresse att studera dem avbryter sina inskrivningstider för ett som arbete eller någon annan form av verksamhet. Det har dock inte varit möjligt att göra någon sådan utförlig analys. Figur 7.9 antyder dock att även dessa omfattas kraftig rundgång. Ungefär 80 procent dem av en av som nyinskrivs vid arbetsförmedlingen har även tidigare varit inskrivna

och andelen har successivt ökat sedan början 1990-talet. Detta anty-

av

der att de lösningar eller arbetstillfällen som arbetsförmedlingen erbjuder

för dessa grupper är av relativt kortsiktig natur. Som framgått kapitel av 3 har också andelen tillfälliga arbeten ökat bland de sysselsatta. En möjlig tolkning av dessa förhållanden kan att de arbetssökande saknar vara den utbildning eller kompetens som krävs för varaktiga anställningmer ar. En annan tolkning kan naturligtvis vara att det skett betydande för-

ändringar i efterfrågan på olika anställningsformer, dvs. företagen efterfrågar i allt högre utsträckning tidsbegränsade anställningar.

132 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1997: 17

Figur 7.9 Andelen återinskrivna av samtliga nyinskrivna vid arbetsförmedlingen Procent 100 90 80 4 70 60 50 " 40 30 20-

Källa: AMS.

Sammanfattningvis är det inte möjligt att ge några entydiga belägg för hur inslagen strukturell arbetslöshet utvecklats under år.

av senare

De analyser som grundar sig på befintlig statistik är alltför översiktliga

för att ge några säkra svar. De stora inslagen av långa inskrivningstider,

lågutbildade, arbetshandikappade, utomnordiska medborgare och äldre

ger dock en viss antydan om att problemen i varje fall inte är enklare att hantera nu än under 1980-talet. En ytterligare indikation på detta problem är effekterna av omläggningen av bl.a. sjukförsäkringen och i synnerhet de delar av ersättningsperiodema som numera finansieras av arbetsgivarna. Studier av bl.a. RFV antyder att den minskade frånvaron motsvarar en relativt stor andel av uppgången i den öppna arbetslösheten sedan 1990. Om så skulle vara fallet år det inte helt uppenbart hur dessa personer skall kunna skaffa sig en ny position på arbetsmarknaden. De

ständigt återkommande strukturella förändringarna knappast des-

gynnar sa grupper.

7.5 J ämviktsarbetslösheten

Diskussionen ovan om de strukturella inslagen av arbetslöshet anknyter till den s.k. jämviktsarbetslösheten. En vanlig utgångspunkt i ekonomisk teori är att det finns en jämviktsnivå för arbetslösheten som ekonomin

Utvecklingen på arbetsmarknaden 133

tenderar sig inga störningar 16 att röra mot om yttre inträffar. Nivån är förenlig med en stabil inflationstalct. Denna arbetslöshet brukar beteckjämviktsarbetslösheten. 17 Om den faktiska nas arbetslösheten understiger nivån på jämviktsarbetslösheten, stiger lönerna och sysselsättningen minskar. I det omvända fallet minskar löneökningstalcten och sysselsättningen ökar.

Jämviktsarbetslösheten bestäms på lång sikt stnikturella faktorer i

av

ekonomin. Vanliga faktorer brukar framhävas är bl.a. löneförhand-

som

lingssystemet, arbetslöshetsförsäkringens utformning, arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning och hur väl utbud och efterfrågan på arbetskraft passar ihop. Jämviktsarbetslösheten har vanligtvis setts

som

en genomsnittsnivå kring vilken den faktiska arbetslösheten varierar med konjunkturen. Den har antagits påverkas strukturella förändringar på

av

arbetsmarknaden inte konjunktunnässiga störningar och stabili-

men av

seringspolitik. Problemen med den höga och kvardröjande arbetslösheten i Västeu-

ropa har dock lett till att teorierna jämviktsarbetslöshet kommit att om revideras. Utvecklingen tyder på att jämviktsarbetslöshetens nivå inte är

långsiktigt stabil utan förefaller ha stigit. Detta kan i och för sig ha

orsakats av strukturella förändringar. Samtidigt finns det mycket tyder som

på att arbetslösheten efter en tillfällig makroekonornisk störning endast mycket långsamt återgår till det långsiktiga jämviktsläget persistens eller blir bestående hysteresis. En konjunkturmässig störning kan såle-

des komma att påverka arbetslösheten under lång tid. Det finns olika hypoteser som försöker förklara varför arbetslösheten tenderar att fastna

på en hög nivå. En förklaring utgår från den s.k. insider-outsider teorin,

vilken mycket kort utgår ifrån att de redan sysselsatta inte håller tillbaka

lönekraven för att skapa arbeten de arbetslösa. En förklaring

annan betonar de arbetslösas egenskaper och pekar på varit att personer som

arbetslösa länge kan förlora yrkeskunskaper och söka mindre aktivt efter arbete. Det kan också vara förknippat med större osäkerhet för arbetsgivarna att anställa långtidsarbetslösa än personer som har närmare

en

anknytning till arbetsgivaren.

Beräkningar av bl.a. Layard m.fl. 1991 tyder på att jämviktsar-

betslösheten i Västeuropa stigit relativt kraftigt under 1980-talet och det förefaller råda enighet att arbetslösheten till stor del är strukturell.

om

Den långa konjunkturuppgången i Västeuropa under andra hälften

av 1980-talet medförde endast en begränsad nedgång i arbetslösheten och

6 En lättfattlig framställning i SOU 1996:158. 7 Den brukar också benänmas NAIRU Non Accelerating Inflation Rate of Unemployment.

134 Utvecklingen på arbetsmarknaden

fmanspolitiska experiment i vissa länder har snabbt resulterat i ökad en inflationstakt. Den utlösande faktorn bakom den kraftiga uppgången i arbetslösheten i Sverige 1991-1993 var det kraftiga eñerfrågebortfallet. Det innebär emellertid inte att den nuvarande arbetslösheten kan betraktas i husom

vudsak cyklisk eller efterfrågebetingad. Den öppna arbetslösheten i Sverige har stannat på 8 procent och ungefär 5 procent arbetskraften

ca av befinner sig i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det finns endast ett fåtal empiriska studier av jämviktsarbetslöshetens utveckling i Sverige. Forslund 1995 har beräknat att jämviktsarbetslösheten uppgick till 4-6 procent 1993, dvs. väsentligt lägre än den dåvarande öppna arbetslösheten. Beräkningar Assarsson och Jansson 1995 tyder dock på av

att arbetslösheten i Sverige uppvisar hög grad persistens, dvs.

en av arbetslösheten tenderar endast mycket långsamt att återgå till det långsikti-

ga jämviktsläget. En ökning av den "konjunkturella arbetslösheten med-

för enligt studien en betydande ökning också i den strukturella arbetslösheten, dvs. i jämviktsarbetslösheten. Skattningar Lindblad 1996 av pekar i samma riktning. Resultaten är osäkra, tyder på att jämmen viktsarbetslösheten stigit och börjat sig till den faktiska arbetsanpassa lösheten.

1 OECD:s senaste Sverigerapport redovisas några mått kan tyda

som på att de strukturella obalansema har ökat på den svenska arbetsmarknaden OECD, l996e. De mått används för att mäta strukturarsom

betslösheten är NAWRU den arbetslöshetsnivå är förenlig med

som konstant löneökningstakt och relationen mellan öppen arbetslöshet och

kapacitetsutnyttjandet Okun kurvan. Även måtten är osäkra så vi-

om sar figur 7.10 att NAWRU successivt har stigit sedan slutet 1980av

talet och nu ligger på ca 7 procent. Okun kurvan uppvisar liknande

en utveckling.

m Ett alternativt mått till NAWRU NAIRU. NAlRU, är som mäter den arbetslöshetsnivå som är förenlig med konstant inflationstakt, lág tidigare på förhållandevis låg en nivå i Sverige. För perioderna 1965-1992 och 1980-1992 har NAIRU beräknats till 2,3 respektive 2,7 procent Holmlund, 1993. I princip således inga större skillnader jämfört med NAWRU under perioden 1983-1992 i figur 7.10.

SOU 1997: 17 Utvecklingen på arbetsmarknaden 135

Figur 7.10 Indikatorer på strukturell arbetslöshet Procent 9. 8 7 .

Källa: OECD l996e.

En indikator på de strukturella obalansema är också att lönebildningen halt svårt att anpassa sig till den högre arbetslösheten. Den relativt måttliga nedgången i arbetslöshet 1994-1995 medförde en ökad lönesteg-

ringstakt en bidragande orsak kan ha varit att inflationsförväntningama

vid tidpunkten för avtalstörhandlingama låg betydligt över den

prognosticerade inflationen, dvs. lönebildningen anpassades inte fullt ut till en ekonomi med låg inflation. Det relativt begränsade empiriska materialet gör det svårt att bedöma hur stor del av den svenska arbetslösheten är strukturell. Det är som dock inte osannolikt att anta att delar av den ursprungliga konjunkturella

arbetslösheten har övergått till att bli strukturell och att Sverige kan få en liknande utveckling som resten av Västeuropa där arbetslösheten blivit bestående. Om så blir fallet eller redan är riskerar ökning ef-

en av

terfrågan huvudsakligen att leda till brist på arbetskraft och ökad lönes-

tegringstakt och inte till minskad arbetslöshet.

7.6 Prognoser

De prognoser som utarbetas i Sverige inte någon direkt vägledning

ger när det gäller att bedöma jämviktsarbetslöshetens utveckling. Det kan

emellertid vara befogat att starkt sammanfattat redovisa några officiella bedömningar av hur svensk ekonomi och arbetsmarknad kommer att ut-

136 Utvecklingen på arbetsmarknaden

vecklas under de närmaste åren. En restriktion i detta sammanhang är att

merparten av de prognoser som utarbetas i Sverige sträcker sig över en

relativt kort sikt. Det vanliga perspektivet är ett till två år, men det utförs även prognoser i ett medelfristigt perspektiv på fyra till fem år.

Finansdepartementet

Finansdepartementet utarbetat både kortsiktiga och medelfiistiga kalkyler. Den senaste prognosen presenterades i samband med budgetpropositionen. Beräkningama är gjorda med stöd Konjunkturinstitutets

av modeller. Om vi koncentrerar oss på det medelfristiga perspektivet så presenteras två alternativ, ett basaltemativ och ett alternativ med hög tillväxt.

Det finns ingen anledning att tynga läsaren med detaljerad redovisning

en

av vilka antaganden som ligger bakom de bägge kalkylema, utan det primära är att redovisa utvecklingen vid något olika tillväxttakt. Rent

allmänt kan sägas att kalkylema är uppbyggda kring ett tekniskt antagande om att år 2000 är ett konjunktunnässigt genomsnittligt år och att det vid utgången av år 1997 finns outnyttjade resurser som kan tas i anspråk i ett medelfristigt perspektiv, utan att det uppstår inflationstryck i ekonomin. Storleken på detta BNP-gap eller extra expansionsutrymme

år beroende av hur väl arbetsmarknaden och lönebildningen ñmgerar.

I basaltemativet antas BNP-tillväxten bli drygt 2 procent år per un-

der kalkylperioden. De nominella lönerna antas stiga med 4 procent

ca

per år, vilket förväntas ligga i linje med utvecklingen i Europa i övrigt, och de reala lönerna med knappt 2 procent. Drivkraften i tillväxtprocessen är främst den privata konsumtionen och investeringarna, även

men

exporten fortsätter att ge positiva bidrag. Den totala arbetslösheten beräknas gradvis minska till en nivå på 9,5 procent arbetskraften år

av 2000 varav 5,7 procent år öppet arbetslösa och 3,8 procent i arbetsmarlcnadspolitiska åtgärder. Basaltemativet förutsätter således att de nominella lönerna anpassas till en låginflationsekonomi samtidigt som arbetslösheten minskar.

SOU 1997: 17 Utvecklingen på arbetsmarknaden 137

Tabell 7.7 Basalternativ och högtillväxtalternativ 1996 1997 1998 1999 2000 Basaltemativ

åtgärder Sysselsättning -0,7 0,6 l 1,1 0,6 Kostnadstimlön 5,6 4,5 4,1 4,0 4,0

Högtillväxtaltemativ

åtgärder Sysselsättning -0,7 0,9 2,3 2,0 1,4 Kostnadstimlön 5,6 4,3 3 3,5 3,5 Källa: Finansdepartementet.

I jämförelse med basaltemativet bygger högtillväxtaltemativet på en

ljusare bild den svenska ekonomins funktionssätt. Alternativet känav netecknas icke-inflationistisk lönebildning och i övrigt väl av en av en fungerande arbetsmarknad. De arbetskrañsresurser som finns i utgångsläget kan därigenom tas i anspråk utan att det uppstår överhettningstendenser driver upp löner, priser och räntor. Högtillväxtaltersom

nativet beskriver ett förlopp där den öppna arbetslösheten reduceras till 4

procent år 2000. Skillnaderna mellan de bägge alternativen framgår mer detaljerat av tabell 7.8. Alternativet med hög tillväxt skulle således leda till en årlig sysselsättningsölcning med över 50 000 personer och en minskning av arbetslösheten på i genomsnitt 30 000 personer per år. Som tidigare nämnts bygger dock detta exempel på väl fungerande arbetsmarknad en med sannolikt relativt begränsade inslag strukturell arbetslöshet. Niav vån på den s.k. jämviktsarbetslösheten diskuteras dock inte i prognosen.

138 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1997: 17

Tabell 7.8 Skillnad mellan basalternativ och högtillväxtaltcmativ Tusental personer 1995 Förändring till år 2000 Basaltemativ Högtillväxtalternativ Sysselsättning 3 988 123 237 Reguljär syssel- 3 926 157 272 sättning Öppet arbetslösa 332 -84 -156 Konj unktur- 191 -24 -24 beroende åtgärder Utbud 4 320 38 81 Underliggande 4 440 48 91 utbud Källa: Finansdepartementet.

Konjunkturinstitutet

Konjunkturinstitutets KI s.k. Novemberrapport innehåller medelen

fristig kalkyl med utblick fram till och med 2001 tidigare framgått

som

utarbetar Finansdepartementet medelfristiga kalkyler med stöd KI:s

av modeller.

Den realekonomiska utvecklingen kännetecknas förhållandevis

av en hög tillväxt, 2-2,5 procent, och stabil intlationstakt kring 2 en procent. Tillväxten är koncentrerad till näringslivet och den privata tjänstesektom ges en ökad roll i tillväxtprocessen. Tendensen på eñerfrågesidan är att inhemsk efterfrågan i synnerhet den privata konsumtionen tar över - som drivkraft i ekonomin.

Tabell 7.9 Medelfristig kalkyl

1996 1997 1998 1999 2000 2001 BNP 1,5 2,7 2,4 2,4 2,4 2,1 Öppen arbetslös 7,9 7,2 6,7 6,4 6,0 5,8 het Arbetsmarknads- 4,6 4,9 4,7 4,4 4,1 3,9 I politiska åtgärder I Sysselsättning 0,5 0,6 0,9 0,8 0,8 0,5 l Timlön " 5,9 4,4 4,4 4,0 4,0 4,0 Källa: Konjunkturinstitutet 1996.

Den öppna arbetslösheten faller under perioden från 7,9 till 5,8 pro-

cent och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna

från 4,6 till 3,9 procent av arbetskraften. Den totala arbetslösheten sjunker således från 12,5 till 9,7 procent.

Utvecklingen på arbetsmarknaden 139

Ökningen av timlönema stannar vid ca 4 procent per år under perio-

den 1998-2001. Enligt KI är nedjusterade inflationsförväntningar en betydelsefull bidragande faktor till måttfulla lönekrav. Även bristsituaom tioner kan uppstå i vissa delar av ekonomin har sannolikt det, allmänt sett, fortsatt kärva arbetsmarknadsläget en återhållande verkan. Därtill kommer en viss försvagning lönsamheten inom industrin. Ekonomins av

inflationsbenägenhet framstår i modellkalkylen som låg. Nedgången i inflationsforväntningama tänks enligt KI påverka beteendet i samtliga led av prisbildningen. I kortsiktsprognosen nämns emellertid att det inte

är troligt att en löneökningstakt i storleksordningen 4,5 procent långsiktigt är förenligt med inflationsmålet eller ambitionen att snabbt minska arbetslösheten.

OECD

OECD l996e är i sin senaste Sverigerapport något mer pessimistiska

än Finansdepartementet och Konjunkturinstitutet. BNP beräknas öka med ca 2 procent 1997 och 1998. Den öppna arbetslösheten sjunker något, men understiger inte 7 procent 1998. Deltagandet i arbetsmarknadspolitiska åtgärder beräknas stiga från 4,5 procent av arbetskraften 1995 till 5,25 procent 1998. Totalt räknar OECD således med arbetslöshet en på 12,5 procent 1998.

Tabell 7.10 Kortfristig bedömning av BNP och arbetslöshet

Källa: OECD l 996e.

AMS

Arbetsmarknadsstyrelsen utför kortsiktiga bedömningar arbetsmarkav

nadsläget. AMS 1996 räknar i sin höstbedömning från 1996 att den

svenska konjunkturen förstärks under 1997. Uppgången är dock inte tillräcklig för att nedbringa den höga arbetslösheten. Arbetslösheten beräknas uppgå till 8 procent för 1996 och till 7,1 procent 1997. Hela minskningen beror på en överströnming av personer till arbetsmarknads-

politiska åtgärder. Nedgången av arbetslösheten förutsätter att andelen i

arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökar från 4,5 till 5,5 procent av arbetskrañen mellan 1996 och 1997. Det innebär att den totala arbetslös-

heten i princip blir oförändrad mellan åren. Under 1997 beräknas syssel-

140 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1997: 17

sättningen inom offentlig sektor minska med 18 000 totalt

personer, men

sett förväntas sysselsättningen öka med 10 000

ca personer genom en

fortsatt expansion i den privata tjänstesektom. Ökningen beräknas fram-

för allt ske inom varuhandel, samfärdsel, uppdragsverksamhet och övri-

ga privata tjänster. AMS pekar vidare på att de ökade kompetenskraven bl.a. till följd

av

ny teknik och omstruktureringen den offentliga sektorn leder till att

av en allt större del av arbetslösheten blir strukturell. Det svåraste och snabbaste växande problemet på svensk arbetsmarknad är enligt AMS ett ökande antal korttidsutbildade inom områden är i kraftig tillbakasom

gång på arbetsmarknaden. Den låga efterfrågan på arbeten inom yrken med lägre utbildningskrav gör det svårt for stor del de drabbade

en av att

komma tillbaka i arbete igen. Rationaliseringar inom den offentliga sek-

torn, handeln och administrativ verksamhet drabbar korttidsutbildade

kvinnor mycket hårt. Den pågående utvecklingen medför ett successivt växande antal arbetslösa kvinnor inom yrken med kort skolutbildning

och det är arbeten i de flesta fall inte kommer tillbaka. För flertalet som

av de drabbade är utbildningsnivån otillräcklig för få arbeten.

att nya

Samtidigt förblir bristen på högskoleutbildade hög. Inom den snabbast

växande delen av näringslivet, IT-sektom, tre fyra företag uppger av brist på kvalificerad datapersonal. Bristen på högskoleutbildade är också hög. I en senare analys har AMS 1997 beskrivit utvecklingen på arbets-

marknaden i några olika scenarios fram till sekelskiftet. Analysema visar kortfattat att det krävs årlig tillväxt på 4 procent för halvera

en ca att

den öppna arbetslösheten med 4 procent i åtgärder. I två scenarier med

en tillväxt på 2,6 respektive 1,9 procent hamnar den totala arbetslöshe-

ten på ca ll respektive 12 procent. ca

Tabell 7.11 Förändringar i ett antal nyckeltal 1996-2000

4,0 I AMS analys anges tillväxten överstiga 3,5 procent. Källa: AMS 1997.

Enligt AMS finns det ett antal gemensamma tendenser oavsett

scenario.

0 Ökad andel äldre utan arbete.

Utvecklingen på arbetsmarknaden 141

Ökad andel arbetshandikappade utan arbete. Bestående många utomnordiska medborgare utan arbete. Ökad andel arbetslösa som har kort skolutbildning. Ökad arbetslöshet bland korttidsutbildade kvinnor.

7.7 Slutsatser

I många länder i Västeuropa har den höga arbetslöshet som uppstått blivit bestående. Det är i nuläget svårt att bedöma vilka återverkningar den höga arbetslösheten kommer att få i Sverige. Även arbetsmarknaden om

tidigare har fungerat förhållandevis bra och jämviktsarbetslösheten legat

på en låg nivå dock förmodligen utgjort en hög andel av den faktiska

arbetslösheten finns det en risk för att arbetslösheten blir bestående. De

stora och ökande inslagen av långtidsinskrivna, lågutbildade, arbetshan-

dikappade, utomnordiska medborgare och äldre pekar på en problemfylld arbetsmarknad. Beräkningar från bl.a. OECD indikerar vidare att de strukturella obalansema på den svenska arbetsmarknaden ökat. Även andra studier pekar i samma riktning och det förefaller rimligt att anta att delar av den ursprungliga konjunkturella arbetslösheten har övergått till att bli strukturell. Finansdepartementets tidigare redovisade högtillväxtaltemativ kan, enligt bilaga 2 till budgetpropositionen prop. l996/97:l, ses som ett räkneexempel på vilken utveckling som krävs for att den öppna arbetslösheten skall halveras. För utredningens del skulle långsiktig tillväxt en på 3 procent eller reducera behovet insatser för att öka sysselmer av sättningen. Insatsema skulle i ett sådant fall koncentreras på att former bättra ekonomins funktionssätt. Detta utgör i sig inget motsatsforhållan-

de, men rimligtvis tyngdpunktsforskjutning.

en

Förutsättningama för departementets exempel med hög tillväxt kan

naturligtvis diskuteras. En naturlig invändning är den historiska utveck-

lingen. Under de senaste 25 åren har BNP ökat med 3 procent eller mer

under endast 7 år. Det karakteristiska för Sveriges utveckling under

1970- och 1980-talet var att även en relativt måttlig uppgång i efterfrå-

gan visade sig svår att möta med tillgängliga Resultatet blev resurser. flaskhalsar och snabbt stigande inflation. Ekonomin överhettades redan

vid ganska låga tillväxtnivåer. En huvudförklaring till den stagnerande

tillväxten har enligt olika bedömare varit en försvagad produktivitetstillväxt och under 1970- och 1980-talet upprätthölls den försvagade tillväxten främst av ett ökat arbetsutbud. Ett antal hypoteser har framförts som kan förklara den svenska utvecklingen. Produktivitetsproblemen har enligt dessa hypoteser en rad orsaker, bl.a. drivkrafterna för arbete och

142 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1997: 17

sparande, produktionsfaktoremas kvalitet och effektiviteten i resursutnyttjandet SOU 1991:82; SOU 1993:16. Ett antal beslut har fattats som kan komma att förbättra ekonomins funktionssätt och betingelsema för ökad tillväxt. Det är i detta sammanhang inte möjligt att värdera dessa beslut, men ett frågetecken är om

dessa strukturella beslut och förändringar är anpassade till ekonomi

en med risk för hög och bestående arbetslöshet. Om jämviktsarbetslösheten stigit avsevärt riskerar en efterfrågeökning i huvudsak att leda till ökad inflation.

En avgörande faktor för att uppnå högre tillväxt, men framför allt

högre sysselsättning, är hur lönebildningen kommer att fungera. Den

sammantagna löneökningstakten mellan 1995 och 1997 förväntas över-

stiga den europeiska nivån med marginal. För första gången under 1990talet väntas också reallönen stiga betydligt. Detta sker i ett läge när den svenska arbetslösheten ligger på historiskt sett mycket hög nivå. Även en om inflationsutvecklingen som tidigare nämnts kan ha överskattats i avtalsrörelsen förefaller det som om lönsamhet och arbetsmarknadsläge har

haft ett begränsat inflytande på lönebildningen. En väl fungerande lönebildning är av stor betydelse om tillväxt och sysselsättning skall kunna öka på längre sikt. Den är också av stor betydelse för de långsiktiga

mer eñektema ett förslag att stimulera tjänstesektom. av OECD har nyligen i sin rapport om svensk ekonomi varnat för effekterna av hur den svenska lönebildningen fungerar. I likhet med OECD anser utredningen att det är den svenska lönebildningen är avgöransom de för hur sysselsättningen kommer att utvecklas. Partiella förslag om hur den svenska tjänstesektom skall beskattas har långsiktigt ganska begränsade konsekvenser för sysselsättningen. Trots detta vi, anser av skäl som utvecklas i de kommande kapitlen, att det är väsentligt att får

en effektiv beskattning tjänstesektom.

av

19Hög tillväxt behöver i och för sig inte vara förenat med ett högt utnyttjande av arbetskraftsresursema.

8 Hushållet i ekonomin

Ett traditionellt sätt att på ekonomin är att utgå från hushåll som arse betar på marknaden för att tjäna pengar så att de kan konsumera pro-

dukter företagen producerar. I verkligheten arbetar dock hushållen

som inte bara på marknaden. En stor del det totala arbetet sker i hemmen i av form hushållsarbete. Figur 8.1 nedan illustrerar den totala tidsåtav eget

gången for arbete i hemproduktion jämfört med antal arbetstimmar i marknadsproduktion av varor och tjänster. En uppskattning har även foretagits med avseende på det svarta arbetet. Vi att den tid som äg-

ser åt hemarbete är större än den totala tiden i marknadsarbete. nas

Figur 8.1 Arbetade timmar i olika typer av produktion 1993 Miljarder timmar

svan arbete Offentliga varor hanarbae tjänsten tjänster

Källa: SCB. Anm. Tidsátgången for hemarbete har framräknats genom att väga medelvärden för antalet timmar som ägnas åt hemarbete enligt tabell 8.1 med antalet kvinnor och män 20 64 år i befolkningen. Antalet svarta arbetstimmar är beräknat utifrån Tengblads beräkningar skatteundandragandet i Sverige. Han uppskattar de oredovisade arav betsinkomstema till 67 miljarder 1991. Vi approximerar denna siffra till att även gälla för 1993 och uppskattar den genomsnittliga svarta timlönen till 150 kr. 67 mdr kr/ 150 kr timme 0,45 mdr timmar. Antagandet att den genomsnittliga svart timlönen är per 150 kr är gjort för att ge en illustration. Om en svartjobbare istället i snitt tjänar 100 kr per timme blir tidsátgången per år 0,67 mdr timmar.

144 Hushållet i ekonomin

Hushållets val av hemarbete och marknadsarbete påverkas av skatter. Skatter ger möjlighet att bedriva en offentlig verksamhet och ge medborgarna offentlig service såsom vård, skola och barnomsorg. Sådana aktiviteter har positiva ekonomiska effekter. Själva uttaget av skatter medför dock negativa effekter i fonn av minskad ekonomisk effektivitet. Detta kapitel handlar om skatters negativa effekter på specialisering och allokeringen av resurser i ekonomin, samt hur dessa negativa verkningar kan minskas genom att införa inslag av så kallad optimal beskattning i skattesystemet. I avsnitt 8.1 diskuteras hushållens val mellan konsumtion av varor, tjänster och fritid, mellan arbete på marknaden respektive i hushållet, och hur hushållens val styrs av preferenser, budget- och tidsrestriktioner. I 8.2 ges en enkel redogörelse för hur hushållen påverkas av skatter och varför skatter påverkar ekonomins funktionssätt negativt. I 8.3 knyts dessa teorier an till dagens svenska skattesituation. I avsnitt 8.4 redogörs

för en typ av beskattningsteorier som kallas optimal beskattning, och hur

beskattningens snedvridande effekter kan minskas genom tillämpning av dessa. Nästföljande avsnitt diskuterar först svårigheter med att ha ett skattesystem som i sin helhet bygger på optimal beskattning. Sedan hävdas att inslag av optimal beskattning dock skulle kunna fungera ett som eñektivitetshöjande komplement i dagens svenska skattesystem. Därefter

följer en diskussion om vilka effekter som sådana åtgärder skulle kunna

få på hushållens utbud av arbetskraft. I avsnitt 8.7 sammanfattas kapitlet.

8.1 Hushållets

beslutsproblem

Hushållens beslutsproblem består i att erhålla så stor nytta som möjligt av konsumtion av varor, tjänster och fritid genom att besluta dels hur mycket som skall köpas på marknaden respektive produceras i egen regi, dels hur stor del av den totala tiden som ska ägnas marknadsarbete, hemarbete respektive fritid. I bilaga l diskuterar Ohlsson 1997 hushållens beslutsproblem. Följande faktorer bidrar till att förklara hushållens beslut:

o Tidsrestriktionen som sätter en gräns för den samlade tidsanvändningen. Den totalt tillgängliga tiden fördelas på marknadsarbete, hemarbete och fritid. 0 Budgetrestriktionen som säger hur mycket marknadsinköpta varor och tjänster hushållen har möjlighet att konsumera vid en viss mängd marknadsarbete, lön och arbetsfri inkomst.

SOU 1997: 17 Hushållet i ekonomin 145

o Preferenser i form av smak och värderingar.

Tidsrestriktionen

Med hjälp av data från SCB:s tidsstudieundersökningar går det att skapa sig en bild av tidsanvändningen i de svenska hushållen. I tabell 8.1 redo-

visas medelvärden för kvinnor och män 20-64 år, dvs. personer i yrkesverksam ålder. Tabell 8.1 Tidsanvändningen per vecka 1990/91, 20-64 år Kvinnor Män timzmin procent timzmin timzmin procent tirn:min

bam -Omsorg om 1:03 1:03 andra -Inköp varor och 3:24 2:28 tjänster

Källa: SCB. Anm. I posten förvärvsarbete ingår förutom ordinarie arbete i huvudyrke även extraknäck, övertid, måltider i samband med arbete och arbetsresor mm. Som hushállsarbete räknas matlagning, diskning, städning, tvättning och strykning mm. Gruppen underhállsarbete består av skötsel av tomt, trädgård, hem, fordon mm, och ävenrastning av hund och skötsel av andra sällskapsdjur. Den dominerande delposten i gruppen "personliga behov är sömn, men hit hör även måltider och personlig omvårdnad.

Tabellen visar att kvinnor ägnar sig år hemarbete under i genomsnitt

drygt 33 timmar per vecka. Motsvarande siffra for män är 20 timmar.

Detta är lika med 20 respektive 12 procent den totala tiden. Mark-

av nadsarbetet uppgår for kvinnor till i genomsnitt 27 timmar vecka. per Med andra ord tar hushållsarbetet tid än marknadsarbetet. Det mer omvända gäller for männen, marknadsarbetet tar 11 timmar mer per vecka än hushållsarbetet. Om lägger samman marknadsarbete och hemarbete ser vi att den sammanlagda tiden som läggs ned på arbete är nästan lika

146 Hushållet i ekonomin

for kvinnor och män. Kvinnor arbetar 60,5 timmar totalt medan motsvarande siffra for män är drygt 61 timmar.

Två andra tidsstudieundersökningar har gjorts inom for det så

ramen kallade HUS-projektet. Dessa bygger data från 1984 och 1993. Studierna visar att den tid som läggs ned på hemarbete minskade mellan 1984 och 1993. Bakom den totala utvecklingen döljer sig dock skillnader mellan könen. Trots att det totala hemarbetet minskade har männen ökat sitt hemarbete något, medan kvinnornas hemarbete har minskat med flera timmar per vecka. Om man ser tillbaka till 60-talet så har tiden for giña kvinnors hus-

hållsarbete mer än halverats. Orsakerna till att det sammanlagda hus-

hållsarbetet har minskat kan flera. För det forsta har produktivitevara ten i de flesta delarna hushållsarbetet ökat, till exempel tillav genom

gång till modern utrustning som dammsugare och tvättmaskin. För det andra har hushållen i ökad utsträckning börjat köpa substitut till hemar-

bete där produktiviteten i detta överstiger hemmens, men minskat konsumtionen av marknadstjänster där produktivitetsskillnaden är mindre. Exempel på konsumtion som har ökat är färdigsydda kläder och halvfabricerad mat, medan traditionella hembiträdessysslor i stort sett helt försvunnit. Antalet timmar för städning har dock minskat utan att motsva-

rande produktivitetsförbättring har skett. Undersökningar visar också att det främst är på detta område hushållet vill öka sin standard. Städning

utgör dock en begränsad del av hushållens tid i hemarbete Wennemo, 1997.

Budgetrestriktionen

År 1993 drygt fyra miljoner sysselsatta i Sverige. Tabell var personer 8.2 visar hur det ekonomiska resultatet detta marknadsarbete kompav

letteras med kapitalinkomster och transfereringar, hur det beskattas och hur det slutligt omvandlas till disponibel inkomst för hushållen oavsett

om de marknadsarbetar eller inte. Lönema uppgick till 629 miljarder kr. Detta motsvarar ca 100 kr per timme i genomsnitt.

Hushållet i ekonomin 147 Tabell 8.2. Från löner till konsumtion, 1993 Milj arder kr

Källa: Nationalräkenskapema.

Totalt uppgick hushållens bruttoinkomster till 1 519 miljarder kr. När skatter och kapitalutgiñer var betalda återstod en disponibel in-

komst om 868 miljarder kr. Sparkvoten uppgick 1993 till 8 procent. Den totala konsumtion kom därför att omfatta 796 miljarder kr. Tabell 8.3

redovisar hur denna totala konsumtion fördelar sig på olika ändamål. I

kolumnen till höger särredovisas de delposter kan betrakta som som man konsumtion av hushållsnära tjänster, dvs. tjänster som hushållen skulle

ha kunnat producera själva. De marknadsproducerade hushållsnära

tjänsterna motsvarade 10 procent den totala hushållskonsumtionen. av De viktigaste posterna är utan tvivel bilreparationer och restaurangutgifter med vardera tredjedel konsumtionen av hushållsnära tjänster. en av

148 Hushållet i ekonomin SOU 1997: 17

Tabell 8.3 Konsumtion av hushållsnära tjänster och annat, 1993

Miljarder kronor Miljarder kronor

Livsmedel 152 Beklädnad, skor 45 Lagning av kläder 0,5 - Lagning av skor 0,3 - Bostad, bränsle, 251 Möbler, hushallstjänster 51 Möbelreparationer 0,6 - Reparationer, hushállsrappoiter 0,6 - Tvätt- och städtjänster 0,7 - Hälso- och sjukvård 18 Transport, samtärdsel 124 Reparationer, tillbehör, bilar 26,5 - Körskolor 1,1 - Flyttning 0,2 - Buss och lokaltrafik 8 - Järnväg 2,2 - Taxi 1,8 - Fritid, underhållning, kultur 72 Reparationer, driñ, underhåll, 4,2 Fritidsvaror, diversevaror och tjänster 56 Hár- och skönhetsvård 4,0 - Restaurangutgifter 26,5 - Summa hushållskonsumtion i Sverige 768 77,2 Summa konsumtion av svenska hushåll 775 Privat konsumtion 796 Källa: Nationalräkenskapema. Anm. I posten järnväg är även godstransporter inkluderade. Detta gör att hushållens konsumtion av jämvägstransporter är lägre än siffran anger.

Preferensema

Det finns tre viktiga relationer mellan de storheter som bestämmer hushållens nytta i konsumtionen av hushållsnära tjänster respektive övriga varor och tjänster och arbete i hemmet respektive på marknaden. Dessa är:

0 Substituerbarheten mellan hemproducerade och marknadsproducerade tjänster.

Hur bra substitut är städñnnans städning till min städning Är egen

den kommunala barnomsorgen likvärdig med min egen omsorg Om

hushållen inte gör någon skillnad mellan hemproducerade och mark-

Hushållet i ekonomin 149

nadsproducerade hushållsnära tjänster är dessa perfekta substitut.

0 Substituerbarheten mellan hushållsnära tjänster och övrig konsumtion.

Är hushållen beredda byta hushållsnära tjänster övrig konatt mot

sumtion Antag att ingen ökning av övrig konsumtion, oavsett hur stor den är, kan kompensera minskning hushållsnära tjänster. I detta

en av

fall är hushållsnära tjänster och övrig konsumtion perfekta komplement

och ingen substitution sker. Antag istället att hushållsnära tjänster inte har något konsumtionsvärde i sig. Även i detta fall är substituerbarheten noll. Värdet av marknadsproducerade hushållsnära tjänster är istället indirekt. Genom att köpa dessa tjänster på marknaden kan hushållet fri-

göra tid för marknadsarbete och därmed utöka övrig konsumtion.

0 Substituerbarheten mellan hemarbete och fritid/marknadsarbete.

Är hemarbete att betrakta som arbete, fritid eller något mittemellan

Gronau 1977 har funnit lösning på detta problem att formu-

en genom lera den fundamentala frågan skulle du hellre ha någon annan att göra

det Om svaret på frågan är nej, dvs. föredrar att göra arbetet själva

framför att någon gör det, är tid i hemproduktion att betrakta annan som fritid. Om svaret däremot är ja, blir tid i hemproduktion snarare att betrakta som marknadsarbete.

8.2 Skatters inverkan hushållens val

på

De flesta skatter baseras på köp försäljning och tjänster,

av av varor arbetskraft och kapitaltjänster. Det gäller för t.ex. inkomstskatten, mervärdesskatten och arbetsgivaravgiñcma. Ett huvudproblem med bl.a.

dessa skatter är att de leder till i samhällsekonomisk mening ineffektiv

en

resursanvändning genom att de ger upphov till en kil mellan samhällsekonomisk och privatekonomisk avkastning på olika och så

aktiviteter på

sätt snedvrider individers konsumtionsval.

Skatters påverkan på relativprisema gör allokeringen i

av resurser ekonomin mindre effektiv i och med att det pris som konsumenten får betala för en vara inte överensstämmer med kostnaden för att framställa samma vara. Det medför att konsumenten får en felaktig bild av de anspråk på produktionsresurser som en viss konsumtion ställer. Detta är

förenat med en välfärdsförlust på grund att produktionsresursema

av styrs mot en användning där konsumenternas värdering produktionen av

150 Hushållet i ekonomin SOU 1997: 17

är lägre än vad den skulle vara om efterfrågan och resursallokeringen inte påverkades av skatter. En skatt på arbetsinkomster får motsvarande effekter på arbetsmarknaden i och med inkomstskatt sänker relativpriset på fritid. Detta att en gör att individens val mellan arbete och fritid påverkas. Beskattningen leder således sannolikt till att individen sarnhällsekonomisk synvinkel ur kommer att arbeta för lite på arbetsmarknaden och ta ut fritid i för stor utsträckning. Skattekilen medför att inriktningen av produktionen inte längre kommer att vara anpassad till konsumenternas preferenser. Detta kan medföra att konsumenternas behovstillfredsställelse blir lägre än vad som är möjligt. I följande avsnitt utvidgas resonemanget till att gälla hur skatter förutom individens val fritid och marknadsarbete även påverkar hemarav betet. Syftet är att belysa de störningar som uppkommer i gränslandet mellan hushållets egen produktion och marknadsproduktion tjänster. av

Marknadsarbete, hemarbete och specialisering

Individemas val står inte enbart mellan arbete och fritid. Ekonomiska incitament påverkar också awägningen mellan fritid och arbete inom ren hemmet. Det finns många typer av arbetsuppgifter i hemmet kan som utföras med hjälp av tjänster kan köpas på marknaden. som Som framgått av kapitel två uppstår betydande ekonomiska vinster genom specialisering, arbetsfördelning och frivilliga byten. Detta är normala principer som tillämpas inom arbetslivet och för internationell handel. Vinstema med t.ex. frihandel uppstår att länder specialigenom serar sig på att producera de varor och tjänster de är relativt bäst på och byta dessa mot varor och tjänster som de är mindre lämpade att produce-

ra, dvs. att utnyttja varandras komparativa fördelar. Införs tullar försvå-

ras däremot det internationella varuutbytet och de ekonomiska vinsterna minskar. Skatter verkar på ett liknande sätt genom att de försvårar tillvarata-

gandet av enskilda individers produktionsfördelar. Skatter påverkar vill-

koren for att köpa hemtjänster på marknaden liksom därmed valet mellan hemarbete och marknadsarbete. En skatt driver tidigare nämnts in som en kil mellan uppdragsgivarens bruttokostnad och uppdragstagarens nettoersättning. Detta snedvrider priserna och leder till bristande möjlig-

heter till specialisering en mycket samrnanpressad lönestniktur kan ver-

ka i samma riktning. Resultatet är förmodligen att den enskilde individen själv utför arbetet och använder sig av ineffektiva och tidsödande

metoder. Hushållen köper således färre hushållsnära tjänster än produk-

SOU 1997: 17 Hushållet i ekonomin 151

tionskostnaden motiverar. På ett liknande sätt minskar han eller hon förmodligen den arbetsinsats han eller hon är specialiserad att utföra. Specialisering skulle i stället innebära att individen köper tjänsten och

specialiserar sig på arbetet utanför hemmetzo

8.3 Skattekilen

Vi har ovan behandlat de effektivitetsförluster som är förknippade med

skatter och sett att den kil som skatter slår mellan samhällsekonomis-

ka och privatekonomiska inkomster försämrar allokeringen resurser i

av ekonomin och motverkar specialisering. Här följer beräkningar av stor-

leken på ett par skattekilar som det svenska skattesystemet ger upphov till, samt diskussion om hur dessa påverkar vem som kommer att produ-

cera tjänster. Beräkningsgången för att ta fram skattekilen kan illustreras med ett exempel. Vi antar här att marginalskatten är 56 procent. Om en löntagare erhåller en löneökning på 100 kr leder detta till en ökning av arbetsgivarens lönekostnad med 132,92 kr eftersom arbetsgivaravgifter utgår på löneökningen. Dessa 132,92 utgör basen vid beräkningen av Skattekilen. För löntagaren utgår egenavgifter 5,95 procent och inkomstskatt här 56 procent. Eftersom egenavgiftema är avdragsgilla uppgår egenavgift och inkomstskatt till 58,62 kr. Därtill kommer en konsumtionsskatteeffekt som baseras på individens disponibla inkomst. Med på 20 en moms procent uppgår skatten till 8,28 kr 0,2 l0O-58,62. Den totala skatteökningen blir då 99,8 kr 32,92+58,62+8,28. Om den relateras till ök-

ningen av lönekostnaden på 132,92 erhålls en skattekil 75,1 procent

99,8/132,92. Skattekilen vid två olika marginella inkomstskattesatser beräknas i tabell 84.22 Som framgått kapitel 10 består arbetsgivaravgiften av av en avgiftsdel och en skattedel. Avgiftsdelen bör inte räknas in i skattekilen eftersom högre inbetalningar ger högre förväntade förmåner. I samband med skattereformen beräknades skatteandelen till ca 60 procent. I tabellen redovisas inom parentes en alternativ beräkning av skattekilen där

skatteandelen av arbetsgivaravgiftema uppgår till 60 procent.

2° Individen kan naturligtvis fortsätta att arbeta marknaden och i hemmet. Valet beror på bl.a. på preferenser, men detta val underlättas om skattekilen sänks. 2 inkluderas olika inkomstberoende avgifter och bidrag ökar marginaleffekten ytterligare. 22Skattekil 1 1 tmomsxl iQ/l + ta där tmoms är momssatsen, är den marginella - - inkomstskattesatsen inkl. marginaleffekten av egenavgiften och är storleken på arbetsgivaravgiftema. Vid en momssats på 20 procent och arbetsgivaravgifter pá 32,92 procent kan skattekilen beräknas enligt tabell 8.4.

Vid en marginalskatt på 56 procent uppgår således skattekilen till ungefär 75 procent. Då marginalskatten är 31 procent är kilen ca 61 procent. För en person som ökar sin arbetstid med en timme blir nettoersättningen efter att alla skatter är betalade endast 25 respektive 39 procent av vad den extra arbetstimmen kostar arbetsgivaren.

Låt oss också introducera begreppet produktivitetsfaktor. Produktivitetsfaktom talar om vilken merproduktivitet som krävs för att beskattat

arbete skall konkurrenskraftigt med obeskattat. Produktivitetsfakvara

torn kan definieras som kvoten mellan nödvändig bruttoersättning och

nettoersättning. Som framgår av tabell 8.4 uppgår den till 2,6 vid en marginalskatt på 31 procent respektive 4 då marginalskatten är 56 procent. Innebörden av produktivitetsfaktom kan illustreras med ett exempel. Om en person köper en tjänst för l 000 kr inklusive moms måste personen, som här för enkelhetens skull antas vara egenföretagare, först tjäna ihop detta belopp netto. Givet en marginalskatt på 56 procent motsvarar det ett utfört arbete av personen som ger 4 016 kr inklusive moms l0O0/0,249. Ett alternativ är att själv göra jobbet och avstå den beskattade inkomsten samtidigt som ingen ersättning utges till den person skulle ha utfört tjänsten. Annorlunda uttryckt måste den person som som skulle ha utfört tjänsten vara minst 4 gånger så effektiv som köparen för att han skall få jobbet. Om däremot köparen skulle få skatteavdrag för samtliga kostnader skulle han endast behöva tjäna l 000 kr för att kunna betala l 000 kr till säljaren av tjänsten. Därmed skulle det inte krävas högre produktivitet av säljaren än av köparen för att denne skulle anlita den förre. Avgörande

skulle i stället bli köparens egen timlön på sitt vanliga arbete jämfört

med säljaren. Om den är högre vore det optimalt för köparen att låta

säljaren göra arbetet. I utförandet av tjänster där specialisering leder till kraftigt ökad skicklighet och produktivitet kan det med dagens system ofta ändå löna

sig för amatören att anlita fackman för att utföra ett arbete. Inom en andra områden där specialiseringsvinstema inte är riktigt lika stora men ändå i allra högsta grad existerar leder dock de höga skatterna till att det för hushållen lönar sig att producera tjänsterna själva genom eget

23Beräkningarna gäller för inkomster upp till 7,5 basbelopp per år.

Hushålletiekonomin 153

hemarbete. Produktionen blir då mindre effektiv den skulle varit vid än marknadsproduktion. Exemplet visar även trädgårdsserviceovan att om

företaget, städ-, eller måleriföretaget utför visst arbete dubbelt

ett så snabbt den potentiella köparen tjänsten, lönar som av det sig ändå att utföra jobbet själv istället för att köpa tjänsten. samhällsekonomiskt sett

vore det i fall där produktiviteten vid marknadsproduktion är högre i

än hemproduktion bättre att produktion sker på marknaden och inte i hem-

men. Ett system hemproduktion framför

som gynnar marknadsproduk-

tion hämmar ekonomisk aktivitet och förhindrar uppkomsten av markna-

der och arbetstillfällen det skulle finnas förutsättningar for.

som annars

Det resursallokeringsproblem skattekilen orsakar kan dis-

som även kuteras utifrån andra synvinklar. Till exempel kan det räknas fram hur

mycket en vill anlita hantverkare i timme måste öka person som en en sin egen arbetstid för att tjäna ihop så mycket det räcker för betala att att hantverkarens ersättning, hantverkarens lön 100 kr timme. om är per Resultaten av ett sådant räkneexempel visas i tabell 8.5.

Tabell 8.5 Räkneexempel av erforderligt marknadsarbete for betalning hantverav kare vid olika timlöner och marginalskattesatser

Lön- Tidsâtgáng Arbetstid Ökad Ökad Ökad arbetstid tagarens om löntaga- för en arbetstid för arbetstid för för kunna att timlön ren gör hant- att kunna kunna anlita hantverkare att arbetet själv verkare anlita anlita löntagaren om som är hantverkare hantverkare betalar skatt och dubbelt så om inga svart om hantverkaren effektiv skatter finns löntagaren betalar och moms timlön betalar skatt arbetsgivar- 100 kr avgifter

Marginalskatt 31 procent 50 2 1 2 2,9 4,8 100 2 1 l 1,4 2,4 Marginalskatt 56 procent

I exemplet utgås ifrån att hantverkaren är dubbelt så effektiv som köparen i utförandet arbetet. Om till exempel inga skatter av fanns och

hantverkaren och köparen har timpenning

samma på sina respektive arbeten, räcker det för köparen att arbeta en timme extra på marknaden för varje timme han eller hon anlitar hantverkaren. Om istället har en

ekonomi med dagens skattesystem, köparen men av hantverkstjänsten betalar arbetet svart, måste köparen öka sin arbetstid

med 1,4 timmar för

varje timme hantverkstjänster han eller hon köper i de fall då hantverka-

154 Hushålleti ekonomin

och köparen har timpenning. Om samma köpare betalar ren samma tjänsten vitt krävs 2,4 timmars ökad arbetstid på marknaden.

8.4 Optimal beskattning

Vi har i avsnitten fått inblick i de samhällsekonomiska effekovan en

tivitetsförluster skatter upphov till. Eñersom dessa samhälls-

som ger ekonomiska effektivitetsförluster orsakas av de snedvridande effekter

skatter medför på produktion och konsumtion, är ett optimalt skat-

som

tesystem sådant att det minimerar de samlade snedvridningseifektema vid ett visst offentligt finansieringsbehov. Enligt teorier optimal beskattning ska skattesatser på olika varor

om och tjänster sättas så att effektivitetsförlustema blir så små som möjligt.

Det är substitutionseñekten, dvs. den kompenserade eñerfrågeförändringen vid prisändring, avgör hur mycket en skatt stör ekonomin.

en som

Genom att sänka skatten på varor och tjänster med stora kompenserade eñerfrågeförändringar och höja skatten på och tjänster där dessa

varor

förändringar i efterfrågan är mindre, kan skattemas samhällsekonomiska

skadeverkningar minskas.

Här följer genomgång de grundläggande teorierna i optimal be-

en av skattning samt hur dessa teorier skall appliceras på beskattning av hushållsnära tjänster. Detta avsnitt bygger i stor utsträckning på Ohlssons bilaga.

Vanibeskattning

Låt utgå ifrån att det finns ett visst behov skatteintäkter. Låt oss

oss av

också tänka oss att hushållens tidsanvändning är given. Vidare ska

förutsätta att det ñnns ett inkomstskattesystem inte kan förändras. som

Om i denna situation väljer skattesatser de olika hushållen

varor konsumerar, så att effektivitetsförlustema blir så små möjligt, har som funnit de optimala varuskattesatsema.

Den så kallade Ramsey-regeln innebär att skattesatserna bör sättas så att den procentuella reduktionen den efterfrågade kvantiteten av varje

av är densamma. Jämfört med situation utan skatter är då den totala vara en konsumtionen visserligen lägre konsumtionsmönstret är detsamma. men Observera att här uttalar vad händer med varukvantiteter oss om som

när skatterna är optimalt valda. Om priset på inte minskar efterfrågan den egna varan

en vara

egenpriselasticiteten och andra varor korspriselasticiteten särskilt kraitigt, kan höja priset på denna skatt, mer än om

vara, genom en

SOU l997: l7 Hushållet i ekonomin 155

egen- och korspriselasticitetema visar det kommer ske

att att stora

minskningar. Det är här viktigt att hålla i minnet storleken på dessa

att

elasticiteter återspeglar hushållets preferenser. Substituerbarheten

i olika

avseende visar sig i korspriselastieitetema. Omvänt gäller

att om vi sä-

ger något om korspriselasticitetema säger också något substituer-

om barheten.

Om det inte finns korspriseñekter brukar

man säga att varorna är

oberoende varken substitut eller komplement. I detta fall

gäller den

omvända elasticitetsregeln. Vi behöver då endast

ta hänsyn till egenpri-

selasticitetema. Den procentuella reduktionen

av efterfrågade kvantiteten fångas helt av egenpriselasticiteten, inga priser på andra har varor betydelse för efterfrågan. I denna situation

är de optimala skattesatserna omvänt proportionella till egenpriselasticitetema. Varor med

hög egenpri-

selasticitet ska ha låga skattesatser och med

varor låg egenpriselasticitet ska ha höga. Här kan enkelt säga något om skattesatserna, och inte bara om kvantiteter i Ramsey-regeln. Detta

som beror på att i detta fall har direkt omvänd relation mellan skattesats en och kvantitet.

Beskattning av hushållsnära tjänster

Låt oss vidga diskussionen till att även omfatta hushållets

tidsanvändning. I det enkla fallet har hushållet att välja mellan marknadsarbete och

fritid. Om fritid vilken helst skulle det bara vore som vara som vara att

tillämpa Ramsey-regeln. Problemet är att det i praktiken inte är möjligt att beskatta ñitid. Därför blir eventuella korspriseffekter

av avgörande

betydelse. Om det inte finns några korspriseñekter kan inte

ens indi-

rekt beskatta fiitid. Den omvända elasticitetsregeln kan inte tillämpas. Men det ñnns en väg runt detta problem korspriseffektema

om inte är

noll, om fiitidseñerfrâgan inte är oberoende andra Corlett

av varor. och Hague 1953 är klassisk artikel. De analyserar en en modell med två

varor och fritid. Corlett-Hague-regeln kan tolkas

som att varor som är komplement till fritid ska beskattas högre sådana än som är substitut. Även fritid inte kan

om beskattas kan fritidskonsumtionen minskas,

istället för att ökas, skatter på

genom att varor som är komplement till fritid höjs än skatter på substitut.

mer varor som är Detta leder till att

marknadsarbetet ökar och effektiviteten stiger.

Låt göra realistiskt

oss resonemanget mer genom att utgå från att

hushållet kan använda tiden på olika

tre sätt: marknadsarbete, hemarbete

och fritid. De inte kan beskattas fritid, varor som är hemarbete och

hemproducerade hushållsnära tjänster.

Existensen inkomstskatt påverkar

av en både tids- och budgetrestrik-

i tionen genom att marknadsarbetet och arbetsinkomsten

blir lägre. Detta ger upphov till en effektivitetsförlust. Det enklaste det bästa vore na-

156 Hushållet ekonomin i

turligtvis avskaffa inkomstskatten. Men denna möjlighet är av olika

att

skäl stängd. Det näst bästa den optimala beskattningen skulle då kunna

minska beskattningen på komplement till utbud av marknadsarvara att bete och substitut till fritid och hemarbete. Förhoppningen är då att hushållen kommer allokera i sin tidsrestriktion så att det blir mer att om marknadsarbete. Detta skulle kunna höja effektiviteten.

Samtidigt finns ett potentiellt problem. Om mängden marknadsproducerade hushållstjänster ökar mycket medan marknadsarbetet endast ökar marginellt kan proportionen mellan marknadsproducerade hushållstjänster och övrig konsumtion förskjutas från den proportion som skulle

råda skatter och subventioner. Detta skulle då minska den samutan hällsekonomiska effektiviteten. Den optimala awägningen mellan dessa båda effekter, ger den optimala skattesatsen på hushållstjänster. Följande tre relationer som tidiganämnts i avsnitt 8.1 är betydelse. re av

Substituerbarheten mellan hemproducerade och marknadsproducera-

de hushållstjänster. Ju substitut marknadsproducerade hushåll-

mer

till hemproducerade, desto lägre ska beskattningen av

stjänster är

marknadsproducerade hushållstjänster vara. Substituerbarheten mellan hushållstjänster och övrig konsumtion. Ju

0 komplement hushållstjänster och övrig konsumtion är, desto mer

lägre ska beskattningen marknadsproducerade hushållstjänster

av vara. Slutligen är det så att ju substitut hemarbete och marknadsar- 0 mer

bete är desto lägre ska beskattningen av marknadsproducerade

hushållstjänster vara.

Ett sätt att uttrycka detta på är att önskar att den optiannat om

mala skatten ska låg den optimala subventionen hög ska vi anta

vara

att hemproducerade och marknadsproducerade hushållstjänster år per-

fekta substitut, att hushållstjänster och övrig konsumtion är perfekta

komplement, och att marknadsarbete och hemarbete är perfekta substi-

tut.

Låt följa Sandmo 1990 och anta att hemproducerade och mark-

oss

nadsproducerade hushållstjänster är perfekta substitut samt att marknadsarbete och hemarbete är perfekta substitut. De optimala skatterna i denna modell kan karaktäriseras med hjälp av Sandmo-regeln. Denna regel kan tolkas att den efterfrågan ska minskas mest är

som vara vars den är mest komplementär med fritid. Observera att här sävara som kvantiteter och inte skattesatser. Vi skulle kunna säga att ger något om

tittar på Ramsey-versionen av Sandmo-regeln.

Hushålleti ekonomin 157

Det går även att formulera en omvänd elasticitetsversion Sandmoav regeln. Låt oss följa antagandet att det inte finns korspriseffekter mellan varor och tjänster samtidigt anta att det finns korspriseffekter melmen lan fritid och priser på varor/tjänster. Vi får då tudelad regel säen som

ger följande om den optimala skatten på viss eller tjänst:

en vara

Ju högre egenpriselasticitet desto lägre skattesats. Ju högre korspriselasticitet från timlönen efter skatt desto lägre

skattesats.

Den andra delen av regeln följer av symmetrivillkor från hushållets

optimeringsproblem. Symmetrin innebär att korspriseffekten av lönen på en vara är lika med korspriseffekten på utbudet marknadsarbete

av av priset på varan med negativ tecken. Antag att vi studerar en vara som är komplement med fritid. En prissänkning leder till mer fritid och mindre marknadsarbete. I Sandmos modell kommer hemarbetet konstant i denna situation. Korspriatt vara seffekten på utbudet av marknadsarbete är med andra ord positiv. Symmetri innebär att korspriseñekten lönen på är negativ. Den av varan optimala skattesatsen är därför högre jämfört med oberoende om varan var av fritid. Detta förutsätter att egenpriselasticiteten lika stor i båda fallen. Antag att vi istället studerar är substitut till fritid. En en vara som

prissänkning leder till mindre fritid och mer marknadsarbete. Vi har alltså en negativ korspriseffekt på utbudet marknadsarbete. Lönens

av

korspriseffekt på varan är därför positiv genom Symmetrin. För given egenpriselasticitet är därför den optimala skattesatsen lägre jämfört med

den skattesats som skulle ha varit optimal fritid och den aktuella om varan skulle ha varit oberoende.

Hur mycket och på vilket sätt

För att i praktiken kunna hur hög

väga av beskattningen bör vara på hushållstjänster måste vi känna till hur hushållen ändrar sitt beteende när

olika priser ändras. Vi behöver två uppsättningar elasticiteter som fångar

storleken på beteendeförändringama. Den första uppsättningen elastici-

teter ska beskriva vad händer med de olika delarna budgetresom av striktionen. Det handlar med andra ord konsumtionens och om egen-

korspriselasticiteter. Den andra uppsättningen beskriver tidsanvändningen. Här rör det sig om egen- och korspriselasticiteter för fritid, hemarbete och marknadsarbete. Med kunskap dessa elasticiteter går det att

om

beräkna hur hög den optimala skatten på hushållstjänster är.

6 17-0140

158 Hushållen ekonomin

Som en illustration ska här redogöras för ett par studier där elasticiteter som är relevanta for vårt problem skattas. Det bör poängteras att det rör sig om illustrationer, de indelningar av konsumtionen som görs i dessa studier är långt från idealisk för att analysera en förändring av beskattningen av hushållstjänster. Det ñnns dessutom ekonometriska problem med skattningama. Kaiser 1993 skattar ett system med efterfrågan på olika varor och tjänster samt arbetsutbud med tyska data från 1983. I tabell 8.6 redovisas elasticiteter for män, utvärderade vid medelvärdena för de ingående variablema. I tabellen ordnade efter elasticitetemas är varugruppema

storlekar. Gruppen övrig konsumtion har den högsta egenpriselasticiteten

men också den högsta korspriselasticiteten från lönen. Detta skulle då tala för att denna grupp borde ha den lägsta skattesatsen. Det visar sig att rangordningen enligt de två elasticitetema år densamma förutom for grupperna transporter/kommunikation och personlig hygien. För dessa grupper ligger dock elasticitetema nära varandra.

Tabell 8.6 Konsumtionens egenpriselasticitet och korspriselasticitet från lönen kompenserade, enligt Kaiser 1993

Egenpriselasticitet Korspriselasticitet

Källa: Kaiser 1993.

I bilaga 3 redovisar Hansson-Brusewitz l997b skattningar av i korspriselasticiteter från lönen baserade på svenska data. För ensamstå- i

ende män finner han att korspriselasticiteten från lön till hushållsnära

tjänster är 2,83 medan den är 0,095 for övriga varor och tjänster. För ensamstående kvinnor är korspriselasticiteten 2,04 for hushållsnära tjänster och 0,718 for övriga varor och tjänster. Resultaten tyder således på att hushållsnära tjänster är starkare substitut till konsumtion fritid av än övriga varor och tjänster. Detta talar for en sänkt skatt på hushållsnä-

ra tjänster. Assarsson 1997 har utredningens uppdrag gjort skattningar av priselasticiteter för några olika varu- och tjänsegrupper. Resultaten tyder

Hushållen ekonomin 159

på att de typer tjänster utredningen intresserat sig för är av som mer priskänsliga Högst egenpriselasticitet tycks restaurangtjänster än varor. och reparationer ha. Detta talar således för sänkt skatt på dessa en

tjänster. Övriga svenska och utländska studier gjorts dock inte

som ger entydiga resultat. Möjligen indikerar resultaten att tjänster, och speciellt

hushållsrelaterade tjänster, är något känsliga än de flesta

mer varugrup-

per se vidare kapitel 9 för en genomgång resultaten i olika studier.

av

8.5 Olikforrnig eller likforrnig beskattning

Problem med optimal beskattning

I avsnittet ovan har en rad argument framförts till förmån för så kallad optimal beskattning. Den allmänna bland ekonomer, politiker och synen

beslutsfattare är dock att skatterna bör likformiga. Denna delas

vara syn

även av denna utredning. Vi menar att likfonnigheten i dagens svenska skattesystem är en viktig grundläggande princip. Orsaken är att det finns

en rad problem med teorierna optimal beskattning begränsar om som deras tillämpbarhet. För det första bör påpekas att den beskrivna Ramsey-regeln ovan en-

bart ser till effektiviteten i ekonomin och inte till fördelningspolitiken.

Om man anser att skattesystemet, förutom att finansiera statens verk-

samhet, skall verka omfördelande från låg- till höginkomsttagare, måste

regeln modifieras. Om föreställer ett samhälle där ökningar den oss av disponibla inkomsten anses viktigare för vissa hushåll än för andra går det att visa följande samband mellan de optimala skattesatserna

Diamond och Mirrlees, 1971:

Ju mer konsumtion av en vara är koncentrerad till hushåll som anses vara viktiga, desto lägre skattesats. Ju mer konsumtion är koncentrerad till hushåll av en vara som konsumerar mycket av högt beskattade desto lägre skattevaror, sats.

Även Ramsey-regeln modifieras till hänsyn till olika

om att ta typer av utjärnningssträvanden i samhället kvarstår rad problem. Ett en av

dessa är de praktiska svårigheter som ett skattesystem helt uppbyggt på principerna optimal beskattning skulle medföra." Eftersom efterfrå-

om

gan på en vara eller en tjänst oftast inte enbart beror priset på just den

av

u Följande avsnitt bygger på Persson 1991.

160 Hushållet i ekonomin SOU 1997: 17

varan, utan även av priset på andra varor, måste de beräkningar som skall ligga till grund för de optimala skattesatserna innefatta korspriseffekter. Hänsyn måste tas till alla ejfekter som kan uppstå på alla marknader vid en skatteförändring av en viss vara. Persson 1991 påpekar att detta inte bara gäller på konsumtionssidan, utan också de effekter

som kan uppstå på produktionen. Eftersom det finns miljontals olika

varor i ekonomin är en sådan procedur knappast praktiskt genomtörbar. Dessutom ändras både människors preferenser och produkters utformning ständigt, vilket skulle innebära att skattningar av priselasticiteter skulle behöva hela tiden. göras om På grund av de många olika varorna i ekonomin uppstår då problemet att tvingas aggregera samman alla de olika i större varorna grupper. När detta görs är ett visst mått av godtycke ofrånlcomligt. Om två relativt näraliggande verksamheter beläggs med olika skattesatser kommer många särintressen försöka få indelningen ändrad och/eller få sin verksamhet omkodad. När det redan finns assymetrier i skattesystemet kan det också tänkas vara svårare för beslutsfattarna att stå emot påtryckningar från särintressen och olika intresseorganisationer. typer av Ett ytterligare argument mot den typ av smarta skattesystem som optimal beskattning tillhör, har framförts av den s public choiceskolan. Förespråkare för denna inriktning för att tillämpning varnar av optimal beskattning kan påverka den samhälleliga välfärden negativt om medborgarnas marginella värdering den offentliga verksamheten av skiljer sig från politikernas. Orsaken är, menar man, att det vid tillämpning av optimal beskattning är lättare att hålla hög skattekvot än vid en andra skattesystem, eftersom effektivitetsförlustema vid ett givet skatteuttag är mindre vid optimal beskattning än vid andra system. Detta skulle kunna ge incitament att höja det totala skatteuttaget. Sammanfattningsvis skulle ett skattesystem i sin helhet utformat efter principerna om optimal beskattning bli mycket komplicerat, och därmed dyrt både för staten och skattebetalama. Kostnaderna består dels i direkta kostnader för statens administration av skattesystemet, dels i kostnader för skattebetalarna i form av tidsödande deklarationsarbete och utgifter för deklarationshjälp och skattekonsulter. Dessutom tillkommer kostnader för att ha ett skattesystem som premierar skatteplanering och skatteñisk.

Skatterefonnen

Sverige har sedan 1990-1991 ett skattesystem som bygger på principen om likforrnig beskattning. Den rådande föreställningen innan reformens genomförande var att det gamla skattesystemet med höga marginalskat-

Hushålletiekonomin

ter och en olikformig kapitalbeskattning i onödan hämmade produktiv verksamhet och medförde misshushållning med ekonomins

en resurser. Målet med skattereformen bland åstadkomma få och låvar annat att

ga skattesatser på breda skattebaser, enkel administration och begränsade möjligheterna till skatteplanering. Den horisontella rättvisan skulle

förbättras i den meningen att med faktiska inkomst personer samma skulle betala skatt, oberoende formen för ersättningen samma av av arbetet kontantlön eller andra typer lönefönnåner. På genom av samma sätt skulle kapitalinkomster beskattas likfonnigt så skatten på mer att

sparandets avkastning skulle oberoende sparforrn SOU

vara av 1989:33.

Tanken med skatterefonnen att skapa enhetlighet och neutralitet.

var Skattebasen breddades till att omfatta flera tidigare helt eller delvis

momsbefriade och tjänster. Den till 25 varor nya momssatsen sattes procent. Efter skattereformen har dock många ändringar i skattesystemet gjorts, resulterat i att likformigheten minskat. Till exempel har som mervärdesskatten ändrats så att idag har fyra olika momssatser; 25, 12, 6 och 0 procent. Det finns även vissa områden undantagna från som är

mervärdesbeskattning. Även flera förändringar av arbetsgivaravgiftema har gjorts, till exempel sänkta arbetsgivaravgifter för småföretag. Arbetsgivaravgiftema har även använts medel inom arbetsmarknads-

som

politiken i fonn olika anställningsstöd avsnitt

av se 4.1-2 för en mer

detaljerad redogörelse förändringar i mervärdesskatt och arbetsgivar-

av avgifter.

8.6 Arbetsutbud

Ett viktigt argumentet för en lägre skatt på hushållsnära tjänster är att

likformiga skatter gynnar hemproduktion framför marknadsproduktion

och därmed leder till att hushållen arbetar mindre på marknaden och mer

hemma. Lägre beskattning hushållsnära tjänster skulle minska dessa

av

för ekonomins specialisering negativa effekter. Orsaken hushållen

är att

istället för eget hemarbete skulle komma att köpa mer marknadsproduce-

rade hushållsnära tjänster och ägna större del sin tid marknadsen av arbete. Hushållens arbetsutbud skulle således öka. Detta skulle de göra

positiva effekterna på sysselsättningen större de sammanlagda

genom att inkomsterna i ekonomin skulle öka. Därmed skulle också den totala efterfrågan öka.

Ett annat scenario är dock att den tid frigörs då det hussom egna hållsarbetet minskar kommer att ägnas fritid i stället för ökat för-

värvsarbete. Aktiviteten och sysselsättningen i andra branscher kommer

162 Hushållet i ekonomin

då sjunka. En expansion sektorn för hushållsnära tjänster skulle då av tendera att tränga ut aktivitet i övriga delar av ekonomin så att nettoökningen av den totala ekonomiska aktiviteten och sysselsättningen blir lägre än den ökning expansionen av hushållstjänstssektom medför. som Positiva effekter på arbetsutbudet är således centralt både för nivån på specialiseringen i ekonomin och för sysselsättningen. Frågan är därför vet hur arbetsutbudet påverkas vid lägre skatt på hushållsnära om

tjänster. Vilka hushåll kommer att arbeta mer och i vilken omfattning

Svårigheten att säkert uttala sig vårt förslags effekter på hushållens om beteende kommer att framgå av diskussionen i de närmast följande avsmtten.

Forskningsläget om arbetsutbudet

Synen på skatters effekter på arbetsutbudet har varierat under de senaste

decennierna. Under sjuttiotalet rådde föreställningen att arbetsutbudet

så känsligt för skatteförändringar. Under åttiotalet fann forskarinte var

na metoder som påvisade större effekter på arbetsutbudet till följd av

sänkta skatter. Idag är bilden en annan. Efter skatterefonnemas genomförande finns flera studier och forskningsöversikter där slutsatsen är att sambandet mellan skatter och arbetsutbud synes vara svagare än man tidigare trott. Pendeln har i viss mån svängt till något större osäkerhet om skattemas påverkan på arbetsutbudet. Med bakgrund de skattereformer genomfördes i Storbritanniav som en under 1980-talet menar till exempel Blundell 1993 att marginaleffektema av inkomstskatter på förvärvsfrekvens och arbetstid tidigare har överskattats. Ett exempel på en svensk forskningsöversikt som påvisar tveksamheter i sambandet mellan skatter och arbetsutbud är Gustavsson och Klevrnarken 1993. En deras slutsatser är att det inte finns några av bevis för att arbetsutbudet påtagligt påverkas av förändrade inkomstskatter. När kommittén för utvärdering av skattereforrnen skulle uppskatta skattereformens effekter på arbetsutbudet konstaterades att utvecklingen efter 1991 varit så störd av mer dramatiska händelser i ekonomin att de inte med någon precision kunnat särskilja skatterefonnens effekter från

övriga faktorer. De tror ändå att skattereformens sänkning av marginalskattema har haft effekt på arbetsutbudet. Deras bästa gissning är att

arbetsutbudet ökat med ett par procent i genomsnitt. Ett exempel på en nyare studie med något annorlunda inriktning är Hansson-Brusewitz l997b, som på uppdrag av utredningen skattat hur

arbetsutbudet för ensamstående kvinnor och män skulle komma att på-

Hushållet ekonomin 163 i

verkas vid sänkt skatt på hushållsnära tjänster. Hans beräkningar visar att en approximativt statsñnansiellt neutral reform, sänker priserna som med 10 procent och som höjer priserna på övriga och tjänster med varor l procent, tenderar att öka arbetsutbudet för representativ ensamståen ende individ med omkring 2,5 procent eller med 50 årsarbetstirmnar. Resultaten visar också att effekten på mäns arbetsutbud är än dubmer belt så stor effekten kvinnors arbetsutbud. Hansson-Brusewitz som betonar dock att beräkningarna endast gäller ensamstående individer och att sammanboende makars beteende kan armorlunda. vara

Vad påverkar arbetsutbudets känslighet

För att de positiva eñektema utredningens förslag

av skall bli så stora

som möjligt är det förstås önskvärt att både män och kvinnor marknads-

arbetar mer. Vi vet dock att människor ganska olika på skattereagerar

forändringar. Forskningen har visat att arbetsutbudets känslighet skiljer sig mellan till exempel män och kvinnor, utbildningsnivå och arbetstid i utgångsläget. Tabell 8.7 ger ett exempel på hur skulle kunna dela in

man arbetsmarknaden i olika utifrån hur arbetsutbudet påverkas grupper av

skatteförändringar. Eftersom män oñast arbetar heltid medan kvinnor

har mer varierade arbetstider, kan det kvinnliga arbetsutbudet ha antas flera olika dimensioner än mäns.

Tabell 8.7 Exempel på indelning av arbetsmarknaden i efter arbetsutgrupper budets känslighet för skatteförändringar

Kvinna Man Heltid Deltid

Medelutbildad

I följande avsnitt diskuteras arbetsutbudets känslighet med avseende

på ovan nämnda faktorer.

Kvinnor och män

Undersökningar visar att kvinnors arbetsutbud känsligt for skat-

är mer

teförändringar än mäns. Skatteväxlingskommittén SOU 1997:11 redo-

visar i sitt betänkande en bred genomgång olika svenska studier av som

gjorts beträffande arbetsutbudets bestämningsfaktorer. Genomgången

av de studier som studerats påvisar att medianvärdet för löneelasticiteten

164 Hushållen i ekonomin

för män uppgår till 0,08 och för kvinnor till 0,3. Detta innebär att en

tioprocentig ökning inkomsten efter skatt leder till att arbetsutbudet av ökar med 0,8 procent för män och med 3 procent för kvinnor. Spridningvad gäller skattningama elasticitetema för kvinnors arbetsutbud en av skiljer sig dock kraftigt mellan olika undersökningar. När det gäller makar/sarnmanboende personer bör hänsyn tas till båda inkomst. Orsaken är att den ena makens arbetsutbud inte personemas enbart beror den inkomsten, utan även förändringar i den av egna av andres marginallön. l studie Aronsson och Palme 1994 pekar en av

resultaten på att män år okänsliga för förändringar kvinnans inkomst

av

medan kvinnor uppvisar negativ elasticitet i förhållande till mannens.

en

Kvinnans arbetsutbud minskar därmed då mannens marginallön efter skatt ökar. Detta är troligen orsak till att eiTektema på samrnanboen-

en de kvinnors arbetsutbud i samband med skatterefonnen var små. Resultaten kan tolkas att kvinnan ökar sin del av hemarbetet när mannen som ökar sin arbetstid, medan inte gör detsamma när kvinnan ökar mannen sin arbetstid. Att kvinnors arbetsutbud är känsligt för marginella förändringar av inkomst skulle också kunna bidra till att förklara skattereformannens

blygsamma effekt på kvinnors arbetsutbud. Reformens incitament

mens till ökat arbetsutbud motverkades för sammanboende kvinnor av att männen fick kraftigt ökade marginallöner Agell mfl., 1995. Gustavsson och Klevmarken 1993 framför dock argument som talar för kvinnors arbetsutbud inte i framtiden skulle vara mer känsligt för skatteförändringar än mäns. Orsaken är att kvinnors marknadsarbete blir och likt männens ökat förvårvsdeltagande och genom att mer mer genom kvinnor träder på områden arbetsmarknaden som tidigare domineav rats män. Författarna hävdar också att det finns grupper av unga välav utbildade kvinnor har hög produktivitet i både hemarbetet och som en marknadsarbetet. Dessa kvinnor kan klara av att både sköta hemarbetet och marknadsarbetet och dessutom få tid över för fritid. Det är då inte

otroligt att preferenser för fritid och tid tillsammans med barn och familj

är sådana att ytterligare ökningar realinkomsten inte bidrar till att öka av marknadsarbetet. Heltidsarbete kräver i de flesta fall köp hushållsnära tjänster mer av än deltidsarbete. Många kvinnor som idag arbetar deltid gör detta trots

att de skulle tjäna på att gå upp till heltid. Med tjäna på menas här

att nettolönen heltidsarbete minus kostnaderna för de ökade köpen av av hushållsnära tjänster är större än nettolönen deltidsarbete då inga exav tra hushållsnära tjänster behöver köpas. Med andra ord kan man säga att

25 Detta är de totala löneelasticitetema. Motsvarande kompenserade löneelasticiteter, dvs då inkomsteffekten eliminerats, är 0,15 respektive 0,5.

Hushållet ekonomin 165 i

heltidsarbete oftast ger kvar i plånboken efter att alla husmer pengar hållsnära tjänster producerats, än deltidsarbete. Trots detta väljer många kvinnor att arbeta deltid. En orsakerna bör att dessa kvinnor har av vara en hög värdering av tid tillsammans med familj och barn, och andra av skäl än rent monetära väljer att inte arbeta full tid. För med personer

starka sådana preferenser kommer lägre pris på hushållsnära tjänster fonnodligen inte att i högre utsträckning påverka valet mellan deltid och

heltid, och därmed inte bidra till ökat arbetsutbud.

Arbetstid i ursprungsläget, förvärvsfrekvens och utbildningsnivå

Arbetstiden i ursprungsläget påverkar troligen arbetsutbudets känslighet

för marginella inkomstförändringar. Personer redan i ursprungsläget

som arbetar många timmar har, på grund tidsrestriktionen, inte av samma möjlighet att öka sin arbetstid då marginalnyttan arbete ökar. Till av

exempel visar en undersökning Blundell 1993 att för män och kvin-

av

nor som i utgångsläget arbetar full tid eller är skatteförändringars

mer,

effekt på arbetsutbudet noll eller rentav negativ. Resultaten pekar dock

på att effekten på giña kvinnors arbetsutbud kan relativt vara stor, men att dessa effekter tenderar koncentrerade till att vara de kvinnor som i ursprungsläget arbetar kort tid. Med ökad förvärvsfrekvens avtar också påverkan från skattema. Det är forvärvsaktiva har störst drivkrafter att substituera arbete som eget mot marknadsarbete.

En annan viktig faktor är utbildningsgraden. Personer med hög

ut-

bildning tenderar att påverkas vid skatteforändringar än lågutbilda-

mer de. Detta beror på att hög utbildning oña ökar anknytningen till en arbetsmarknaden och hög lön. ger

Potential för ökat kvinnligt arbetsutbud

Giña kvinnor har sedan 1960 än halverat antalet arbetade timmar i mer

hushållet. Samtidigt har deras förvärvsfrekvens radikalt stigit. Figur 8.2 visar utvecklingen av kvinnors och mäns sysselsättningsgrad 1970-1995.

166 Hushållet i ekonomin

Figur 8.2 Sysselsättningsgraden lör kvinnor och män 1970-1995 Procent

20-- 10-- 0|III|IIYTTII|III|IIllrlll

E§EEE°38S§Såâ§"

I-lI-tv-táiál-iødiüv-I-iåi-II-l

KäIIzuSCB.

Trots den krañiga ökningen av kvinnors sysselsättningsgrad de se-

naste decennierna med undantag lågkonjunkturen ett par år på

av

1990-talet, då både mäns och kvinnors sysselsättningsgrad minskade kraftigt på grund av stigande arbetslöshet, arbetar kvinnor i timmar

räknat fortfarande klart mindre på marknaden än män. Knappt 800 000 kvinnor arbetar idag deltid. Detta motsvarar 40 procent av den kvinnliga arbetskraften. 29 procent av kvinnor med högskoleutbildning arbetar deltid, medan hälñen av kvinnor med enbart grundskola gör det. En del de kvinnor som idag arbetar deltid är ofrivilligt deltidsarbetande och av får arbetslöshetsersättning for den tid de inte har arbete. Trots den höga arbetslösheten är dock fortfarande den övervägande delen av deltidsar-

betet frivilligt. Andelen deltidsarbetande i olika utbildningskategorier

visas i tabell 8.6.

Tabell 8.6 Andel och antal deltidsarbetande 1-34 timmar per vecka i olika utbildningskategorier

Andel deltidsarbetande 1995 Kvinnor Män Antal deltidsarbetande Grundskola 50 procent 320 200 13 procent 82 600 Två- ellertreårigtgymnasium 41 procent 285 300 8 procent 70 400 Högskola 29 procent 167 900 7 procent 39 500 Alla 40 procent 773 400 9 procent 192 500 Källa: SCB.

Hushålleti ekonomin 167

Om hushållsnära tjänster blir billigare kommer avkastningen löne-

av

arbete öka relativt avkastningen från hemarbete. Sänkt pris kommer leda till ökad efterfrågan den aktuella tjänsten. Ökad konsumtion mark-

av av

nadsproducerade hushållsnära tjänster kommer i sin tur leda till att mindre tid behöver avsättas på hemarbete.

Om vi jämför deltidsarbetande med heltidsarbetande skulle prisen sänkning på hushållsnära tjänster, priselasticitetema lika om antas vara stora for dessa grupper, innebära att heltidsarbetande ökar sin konsumtion av hushållsnära tjänster än deltidsarbetande. Det innebär mer att

mindre eget hemarbete krävs för att upprätthålla standard

samma som

tidigare. Valet mellan att gå från deltidsarbete till heltidsarbete förändras

dänned.

I tabell 4 och 5 i bilaga 4 visas att arbetstidsökning från deltid till

en heltid i hushåll utan barn innebär att kvinnans fritid i genomsnitt minskar

med sex timmar medan hushållsarbetet minskar sju timmar. Motsvaran-

de siffra för hushåll med barn 7-17 år är hennes fritid minskar att med fem och en halv timme medan hushållsarbetet minskar med nio.

Om skatten sänks på hushållsnära tjänster så priset på dessa sjunatt

ker, kommer Övergång från deltids- till heltidsarbete innebära

en att hemarbetet minskar än de angivna värdena, då mer ovan genom att man skulle komma att köpa hushållsnära tjänster. Detta innebär i sin mer tur att ökat förvärvsarbete skulle innebära mindre fritid förloras. att Man kan också säga att priset de deltidsarbetande måste på sin frisom sätta tid ökar Wennemo, 1997.

Med tanke på att en så stor andel kvinnor idag arbetar deltid, och

att

valet att arbeta deltid i många fall är ett uttryck för att man väljer att

arbeta mer hemma, torde det vid sänkt skatt på hushållsnära

tjänster ñn-

nas en potential for ett ökat arbetsutbud. En Wennemos slutsatser i av

bilaga 4 är att mycket av den positiva effekt kan få skattere-

man av

duktioner för tjänstesektom bygger på principen det att möjliggör ett

ökat förvärvsarbetande bland deltidsarbetande kvinnor.

Att säga något säkert hur arbetsutbudet kan tänkas påverkas vid

om

en lägre beskattning av hushållsnära tjänster är dock svårt. Vi kan kon-

statera att det finns ett utrymme för positiv utbudseffekt bland vissa en grupper av kvinnor, främst de idag inte arbetar full tid. Vi ocksom tror så att del dessa kommer marknadsarbeta Storleken en av att mer. på en eventuell sådan effekt är dock osäker, och kan inte utesluta den att är liten.

168 Hushållet i ekonomin

8.7 Slutsatser

Ett viktigt problem med dagens skattesystem är de helt skilda incitament till beskattat respektive obeskattat arbete. Medan marknadsarsom ges betet är högt beskattat går arbete utförs i hemmet inte alls att besom skatta. Skattesystemet är därmed inte lilçformigt mellan hushållspro-

duktion och marknadsproduktion. I stället hemarbetet kraftigt,

gynnas

medan marknadsarbetet missgynnas. Ett sådant system leder till att konsumenterna köper mindre marknadsproducerade tjänster än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Hushållen producerar stora mängder hus-

hållsnära tjänster själva eget hemarbete och arbetar mindre på genom marknaden. Som beskrivs i avsnitt 8.2 medför ett sådant skatteovan

system att möjligheterna till specialisering inte utnyttjas fullt ut. Dess-

utom uppkommer ett utrymme för svart sektor. en Ett sätt att minska skatters negativa verkningar på arbetet i gränslandet mellan hemproduktion och marknadsproduktion, kan vara att utifrån teorier optimal beskattning sänka skatterna på tjänster där hushållens om arbete är nära substitut. Detta skulle kunna att ge det likformieget vara

skattesystemet ett inslag optimal beskattning. Det kan också ut-

ga av

tryckas att lilçformigheten förstärks att skillnaden i skatt

som genom minskar mellan obeskattat eget hushållsarbete och marknadsinköpta tjänster där hushållens eget arbete är nära substitut. Detta är också en

ansats diskuteras senare i betänkandet se kap ll.

som En huvudtanke med optimal beskattning är att skatterna på varor och tjänster ska beroende de priselasticiteter är förknipvara av som varan pad med. I samband med beräkningar priselasticiteter råder dock allav tid ett visst mått osäkerhet. Produkter och människors preferenser av

förändras ständigt, och därmed förändras också priselasticitetema. Vissa de priselasticiteter har att tillgå är osäkra, och inte sällan ger olika

av undersökningar motstridiga resultat.

Ett ytterligare problem är den aggregering av tjänster av praktiska

skäl tvingas göra. Vid strikt tillämpning av optimal beskattning skulle en

skatten på de aktuella tjänsterna sänkas olika mycket på grund av att de

har olika priselasticiteter. En gruppering tjänster innebär ofrånkomli-

av

ett visst mått godtycke, och gränsdragningar kan for grupper av

gen av

verksamheter på olika sätt ligger i närheten av gränserna uppfattas

som orättvisa. Detta gör också systemet sårbart genom att det ger incisom tament till påtryckningar och krav på förändringar från olika intresse-

grupper. En positiv effekt sänkt skatt på hushållsnära tjänster vore ett ökat av arbetsutbud. Om de ökar sin konsumtion av hushållsnära tjänster som samtidigt arbetar på marknaden kommer de totala inkomsterna i mer

Hushållen ekonomin 169

ekonomin att öka, med positiva effekter på sysselsättning och effektivitet som följd. Som framgått av avsnittet ovan väljer dock att försikvara tiga i detta avseende. Även effekten på arbetsutbudet troligen har om positivt tecken, är storleken på denna förändring osäker.

9 Beräkning av priselasticiteter

För att det i praktiken skall möjligt att särskilja vilka vara typer av tjänster som kan vara aktuella för lägre skattesatser måste vi empiriskt känna till hur hushållen ändrar sitt beteende olika priser förändras. när Det finns i princip två metoder att beräkna sambandet mellan efterfrågan och priset. För det första år det möjligt att genomföra statistisk analys en som baseras på historiska uppgifter konsumtionen och dess variatioom ner. För det andra kan genomföra marknadsanalys och direkt man en fråga konsumenterna hur mycket de är beredda att köpa viss tjänst av en om priset faller med ett bestämt belopp. Utredningen har valt att genomföra statistisk eller ekonometrisk en analys av vilka effekter på efterfrågan eventuella prisförändringar kan ñ. Resultaten denna studie redovisas i avsnitt 9.1 I avsnitt av 9.2 redovisas tidigare svenska och internationella studier priselasticiteter. Det av har emellertid tidigare också genomförts ett antal marknadsanalyser för

några av de tjänster som är aktuella. Huvudresultaten dessa studier av sammanfattas i avsnitt 9.3. Avslutningsvis i avsnitt 9.4 redovisas utredningens slutsatser.

9.1 Utredningens beräkningar av pris- och

utgiftselasticiteter

Assarsson 1997 har på utredningens uppdrag beräknat priselasticiteter för olika typer tjänster hur många av som anger procent efterfrågan ökar med när priset faller med procent. Elasticiteter således hur en mäter känslig efterfrågan är för prisförändringar. Beräkningarna bygger på

data om privat konsumtion från nationalräkenskapema under perioden 1963-1996. Den använda modellen redovisas detaljerat i betänkandets

bilagedel.

Den privata tjänstekonsumtionen i nationalräkenskaperna består totalt av 37 olika tjänster. Utredningen har valt ut 12 dessa särskilt av som intressanta. Det är tjänster kan förväntas konkurrera med som hernproduktion och svart arbete. I efterfrågemodell det dock fördel en är en om hela konsumtionen kan behandlas samtidigt, dvs. få mått ett på hur efter-

172 Beräkning av priselasticiteter SOU 1997: 17

frågan på tjänster påverkas förändringar i övrig konsumtion när priav ser och inkomst varierar. Därför görs indelning i ett begränsat antal en varugrupper, med intresset koncentrerat på vissa tjänster. Den indelning

som redovisas här består av 9 grupper. De grupper som framför allt är

av intresse för utredningen är grupperna 5-9 i den nedan redovisade indelningen.

Livsmedel Kläder och skor utom lagning Bostad och bränsle samt möbler och förbrukningsartiklar utom vissa ingående tjänster Diverse tjänster nyttjandevärdet småhus och fritidshus, lejda av tjänster i hushåll, patientavgifter, andra kostnader för bil, flyg, resebyråtjänster, post och tele, reparation av förströelseartiklar, kulturella tjänster, undervisning, bank och försäkring, andra tjänster Reparationer lagning av kläder och skor, hyresgästers reparationer

Övriga tjänster köpta hushållstjänster, flyttning, hår- och skönhets-

vård Kommunikationer järnväg, buss- och lokaltrafik, taxi, båt Restaurang och kafé Hotell

I ett första steg har s.k. kompenserade egenpriselasticiteter beräk-

nats. De mäter vid en given budgetrestriktion hur mycket efterfrågan

på en vara eller tjänst påverkas prisförändring, dvs. i vilken en av en utsträckning t.ex. en prissänkning leder till ökade inköp tjänster. Om av exempelvis egenpriselasticiteten är -l innebär detta prissänkning att en på 10 procent ökar efterfrågan med 10 procent. Den efterfrågade kvan-

titeten förändras procentuellt lika mycket priset och efterfrågan sägs

som då vara nonnalelastisk. Hushållen kommer i ett sådant läge att öka sin

efterfrågan på den prisnedsatta tjänsten i förhållande till efterfrågan på

andra varor och tjänster, men hushållens totala utgifter för konsumtion

26I bilagan redovisas även en aggregerad modell med fem grupper. 27 En höjning indirekta skatter påverkar den privata konsumtionen skilav t.ex. tvâ da sätt. Dels uppstår en inkomsteffekt som beror på att hushållens realinkomst minskar, dels en substitutionseffekl som beror att relativprisema förändras. Den totala effekten av en prishöjning, inkomsteffekt plus substitutionseffekt, mäts med s.k. okompenserade priselasticiteter. I många sammanhang är man dock inte så intresserad av dessa elasticiteter utan vill renodla effekten av en prisförändring, dvs. mäta substitutionseffekten. Den mäts med s.k. kompenserade priselasticiteter. Dessa består av den relativa konsumtionsminskning som till följd av en prisförändring återstår sedan konsumenten fått en inkomstkompensation för den realinkomstrninskning som prishöjningen medför.

SOU 1997: 17 Beräkning priselasticiteter 173 av

kommer att oförändrad så länge hushållens disponibla invara som komster och sparkvot är oförändrade. I detta fall sker det således en volymökning med 10 procent på den tjänst priset sänks på, medan som volymen av övrig konsumtion ligger kvar på nivå. Om elasticitesamma ten ligger mellan 0 och betraktas efterfrågan oelastisk och den som

efterfrågade kvantiteten förändras i ett sådant fall procentuellt mindre än

priset. Är elasticiteten mindre uppstår det fallet, än motsatta dvs. den

efterfrågade kvantiteten förändras procentuellt än priset och eñer-

mer frågan benämns som elastisk. Huvudresultaten redovisas i tabell 9.1 och tidsperioderna 1963avser

1996. Skattningarna medelvärden för perioden.

avser Resultaten bör tolkas med viss försiktighet. Analysen baseras på historiska data och samband och det är därför inte givet att resultaten avspeglar dagens eller

kommande förhållanden. För vissa de tjänster ingår, t.ex. städ-

av som

tjänster, förekommer vidare ingen nämnvärd privat konsumtion varför skattningama blir osäkra. Med reservation för dessa invändningar tyder skattningama

på att va-

rugruppema i allmänhet tycks mindre priselastiska än tjänstegrup-

vara pema. Bland de tjänstegrupper är störst intresse för utredningen som av 5-9 uppvisar restaurangtjänster och reparationer de högsta priselasticitetema och är för perioden 1963-1996 i princip norrnalelastiska. Övriga tjänstegrupper är oelastiska, dvs. den efterfrågade kvantiteten förändras procentuellt mindre än priset. För kommunikationer ligger priselasticiteten kring -0,8 och för övriga tjänster på -O,4. Den sistnämnda siffca

ran förefaller relativt låg eftersom den innehåller t.ex. köpta hushållstjänster, flyttning och hårvård kan förväntas relativt priskäns-

som vara liga. Hotellutgifter uppvisar en något högre priselasticitet, eller -0,7. ca Gruppen diverse tjänster, är mindre intresse för utredningen, har som av en elasticitet på ca -0,5.

Tabell 9.1 Egenpriselasticiteter för efterfrágesystem med nio och tjänstevaru grupper för perioden 1963-1996

Medelvärde1963:2-1996:2

Källa: Assarsson 1997. 28I bilagan redovisas också beräkningar för perioden 1970-1996.

174 Beräkning av priselasticiteter SOU 1997: 17

Slutsatsen av dessa resultat är att de utvalda tjänstegruppema är mer priselastiska än varor och att de därmed, enligt den diskussion om optimal beskattning som förts i föregående kapitel, skulle kunna tänkvara bara eller lämpliga för en lägre skattesats än varor. En bedömning i kapitel 8 var att det under vissa förhållanden kan mest effektivt att vara beskatta varor och tjänster med låg elasticitet hårdare än varor och tjänster med hög elasticitet. Assarsson har vidare beräknat utgiñselasticiteter eller inkomstelasticiteter för de bägge perioderna. Denna form av elasticitet mäter inkomstförändringens effekt på konsumtionen, dvs. den procentuella konsum-

tionsförändring blir följden enprocentig inkomstförändring. Är

som av en utgiñselasticiteten större än ett ökar konsumtionen med än inkommera stökningen och varan brukar då betraktas lyxvara. För lyxvasom en en ra ökar också budgetandelen med inkomsten. I det motsatta fallet, elasticiteten är mindre än ett, benämns varan som en nödvändighetsvara och budgetandelen minskar när inkomsten ökar. Prishöjningar på lyxvaror och prissänkningar på nödvändighetsvaror kan sägas jämna ut inkomst-

fördelningen. För en tjänst med hög priselasticitet, säg 1-1,5 och låg in-

komstelasticitet, t.ex. 0,5, är lägre skatt både effektivien gynnsam ur tets- och fördelningssynpunkt.

Med reservation för de tidigare diskuterade osäkerhetema i skattningarna tyder beräkningama på att varor som kläder och skor samt bostäder långsiktigt kan betraktas som lyxvaror, medan livsmedel är en nödvändighetsvara tabell 9.2. Av de tjänstegrupper är störst intresse

som av för utredningen visar beräkningarna att restaurang och hotell har skattats som lyxvaror, medan övriga tjänstegrupper kan betraktas nödvänsom dighetsvaror. Utgiftselasticiteten för kommunikationer är dock negativ,

vilket förefaller orimligt. I skattningarna för perioden 1970-1996 se

bilagan blir dock elasticiteten positiv, fortfarande låg. Gruppen

men diverse tjänster är mindre intresse i detta sammanhang uppvisar som av en relativt hög utgiñselasticitet.

SOU 1997: 17 Beräkning priselasticiteter 175 av

Tabell 9.2 Utgiftselasticiteter ñr efterfrågesystem med nio varu- och tjänstegrupper för perioderna 1963-1996 respektive 1970-1996 Medelvärde 1 96312-199622

Källa: Assarsson 1997.

9.2 Andra studier

Både i Sverige och internationellt har det genomförts ett flertal studier

av

priselasticiteter. I bilaga 9.1 redovisas priselasticiteter från fyra tidigare

svenska studier och från åtta olika utländska studier. De olika studierna skiljer sig bl.a. vad beträffar typ data, funktionsfonn, ekonoav metrisk metod och varugruppsindelning, varför jämförelser och tolk-

ningar bör göras med försiktighet.

Sju av de åtta utländska studierna innehåller med titeln en varugrupp

tjänster eller övriga tjänster. Grupperna inkluderar vanligen flertalet

tjänster med undantag för transporttjänster. Priselasticiteten för denna

grupp av tjänster ligger i intervallet -0,75 till -0,93 för alla studier utom en. I fyra av dessa sju studier är priselasticiteten på tjänster större eller lika med medianelasticiteten i respektive studie. I studierna den

tre av är

mindre än medianelasticiteten. Att priskänsligheten inte är större kan bero på att gruppen tjänster/övriga tjänster omfattar en mängd tjänster

som inte är nära substitut till hemarbete eller svarta tjänster.

I två fall har emellertid inslag hushållsrelaterade tjänster studerats

av

direkt. Decoster m.fl. 1995 erhåller priselasticitet på -0,94 för

en un-

derhåll av egna hem endast 2 de 32 studeras är

av varugruppema som

mer priskänsliga och Aasness och Holtsmark 1993 erhåller en priselasticitet på -0,40 för olika hushållstjänster. De utländska

gruppen

studierna ger således inte något entydigt stöd for att tjänster är pris-

mer

känsliga än andra Det bör dock återigen poängteras att studierna

varor.

endast i mycket begränsad omfattning särskiljer direkt hushållsrelaterade

tjänster.

29Genomgången bygger där annat anges på Hansson-Brusewitz 1995.

176 Beräkning av priselasriciteter SOU 1997: 17

De svenska studierna ger inte heller något helt entydigt resultat. Studien av Flood och Klevmarken 1990 innehåller inte, med undantag för gruppen hotell och restaurang, någon varugrupp som domineras av icke transportrelaterade tjänster. Priselasticiteten för hotell- och restaurangutgiñer har enligt denna studie skattats till -0,49, vilket är något lägre än medianelasticiteten i studien. Ausinisch 1995 studerar efterfrågan på enbart hushållsrelaterade tjänster. Enligt resultaten från denna studie är efterfrågan på reparationer av hushållsapparater och tvått- och städtjänster mer priselastisk än efterfrågan på restaurangtjänster. För hela området sammantaget uppgår priselasticiteten till -0,69. Den modell som utnyttjas skiljer sig dock kraftigt åt från de modeller som normalt används i efterfrågestudier var-

för resultaten bör tolkas med viss försiktighet. Hansson-Brusewitz 1997a studerar efterfrågan 12 olika grupper av icke varaktiga varor och tjänster. Gruppen hushållstjänster omfattar

bl.a. tjänsterna reparation av kläder och skor, tvätt och städtjänster, privat barnomsorg och hår och skönhetsvård. Den skattade priselasticiteten för denna grupp av tjänster uppgår till -0,53, vilket är något mer elastiskt än medianelasticiteten för de 12 varugruppema. En annan grupp som till stor del innehåller icke transportrelaterade tjänster är gruppen fritidsrelaterade varor och tjänster. Denna grupp inkluderar bl.a. restaurangutgifter, hotell och paketresor till utlandet, reparation förströelseav artiklar, veterinärtjänster, privat utbildning och nöjen förutom förströelseartiklar. Priselasticiteten för denna varugrupp är -l, 14, vilket också är den i absoluta tal högsta elasticiteten i denna studie. Nordström 1995 har studerat efterfrågan på restaurangtjänster, reparation av kläder och skor, reparation av hushållsutrustning och möbler, frisörstjänster samt tvätt- och städtjänster. Priselasticiteten för hela

tjänstegruppen är -1,49. Alla tjänstetyper utom en ligger i intervallet -0,7

till -l,l. Undantaget är den utgiñstyp som dominerar tjänstegruppen, nämligen restaurangutgifter, vars priselasticitet skattas till -1,64. Sammanfattningsvis ger inte heller tidigare svenska studier något helt entydigt resultat. Resultaten indikerar möjligen att tjänster, och speciellt

hushållsrelaterade tjänster, är något priskänsliga än flertalet andra

mer varugrupper.

Beräkning priselasticiteter 177 av

9.3 Marknadsundersökningar

I huvudsak har analyserna av tjänsters priskänslighet således avsett olika former ekonometriska beräkningar pris- och utgiftselasticiteter. av av Det har emellertid även utförts ett begränsat antal marknadsundersökningar i form av intervjuundersökningar som koncentrerats till hushålls efterfrågan på städtjänster och hemservicetjänster. Undersökningama avser begränsade populationer och svarsalternativ, varför resultaten måste tas med försiktighet. Det bör också poängteras att analyserna visar en hypotetisk efterfrågan som inte nödvändigtvis behöver realiseras. Utredningen om skattemas betydelse för den privata tjänstesektom SOU 1994:43 genomförde under 1994 en undersökning priskänsligav heten på städtjänster. Undersökningen omfattade närmare 200 hushåll

som var benägna att köpa hushållstjänster. Dessa tillfrågades om det

antal städtimmar som hushållet skulle köpa vid olika kostnader per timme. Intervallet för timkostnaden var 20 till 70 kr med 10 kronors steg

inom detta intervall. Resultatet framgår av figur 9.1 den icke streckade

delen av kurvan i ñgur 9.1. Vid en kostnad på 70 kr timme skulle per genomsnittshushållet köpa ca 2,5 timmar per vecka. Om priset faller till

20 kr per timme ökar efterfrågan till 5 timmar.

ca Med hjälp av beräkningar som redovisas i betänkandet SOU 1994:43 går det något oegentligt att utsträcka beräkningama utanför det angivna intervallet. Med reservation for giltigheten i sådana beräkningar framgår att efterfrågan skulle nämna sig noll vid ett timpris på drygt 100

kr den streckade delen av kurvan i figur l. Resultatet förefaller inte

orimligt mot bakgrund av att endast mindre än 1 procent städföretaav gens försäljning är privat konsumtion. De beräkningar som redovisas i figur 9.1 antar att efterfrågan är lin-

jär inom intervallet 20 till 70 kr. Utifrån detta antagande har priselas-

en ticitet vid 50 kr per timme skattats till 0,72 SOU 1994:43. Enligt denna beräkning skulle således efterfrågans priskänslighet vara något lägre än minus dvs. en prissänkning med 10 procent skulle öka efterfrågan med ca 7 procent.

3° Totalt omfattade undersökningen 3 000 hushåll, varav ca 25 procent var intresserade av hushállstjänster.

178 Beräkning priselasticiteter SOU 1997: 17 av

Figur 9.1 Efterfrågekurva för städhjälp Kronor per timme

140w

120-

100-

so -

60 .

40 .

o . 0 04 09 14 19 24 2,9 34 39 44 49 Timmar Källa: SOU 1994:43 och egna beräkningar.

I Kungälvs kommun genomfördes under 1996 intervjuundersöken

ning av hushållens efterfrågan på hemservicetjänster Granbäck och

Niklasson, 1996. Undersökningen omfattade drygt 500 hushåll. Hemservice deñnierades som städning, tvätt och strykning, inköp av varor,

matlagning, fönsterputsning, barnpassning, passning husdjur, mindre

av reparationer, trädgårdsarbete och övriga tjänster.

Av de hushåll som önskade hemservicetjänster 69 procent bered-

var da att betala 50 kr eller timme. Vid 60 kr hade andelen minskat mer per till 37 procent och vid än 90 kr sjönk efterfrågan till l procent mer

tabell 9.3.

Tabell 9.3 Hushållens angivna pris per timme för hemservicetjänster Procent i 1 Bort- 30 kr 30 kr 40 kr 50 kr 60 kr 70 kr 80 kr 90 kr 90 kr fall Andel av hushållen 2 7 10 12 32 15 11 5 5 l Ackumulerat 100 98 9 1 81 69 37 22 l l 6 1 Källa: Granbäck och Niklasson 1996.

Undersökningen beräknade också en form genomsnittspris hus-

som

hållen var beredda att betala timme för hemservicetjänster. Som

per framgår av tabell 9.4 låg prisema på relativt låg nivå. en

SOU 1997: 17 Beräkning priselasticiteter 179 av

Tabell 9.4 Beräknat genomsnittspris för olika hemservicetjänster Kronor per timme

Källa: Granbäck och Niklasson 1996.

I Danmark har det genomförts undersökningar

ett par av hemservice-

tjänster etc. Den analys gjorts i anslutning till uppföljningen för-

som av

söksverksamheten med hjemmeservice visar att efterfrågan på den

typen

av tjänster se kapitel 5 är markant priskänslig RSV, l996b. Nivån på

betalningen efter subvention för hjemmeservice ligger i genomsnitt på

65 DKK i timmen år 1995. Skulle betalningen höjas med 10 DKK minskar efterfrågan på hjemmeservice till 37 nuvarande nivå.

procent av Skulle betalningen minskas med 10 DKK till 54 DKK skulle efterfrågan

öka med 160 procent. Redan vid minskning betalningen med 5

en av

DKK skulle efterfrågan öka med 90 procent. Analyser av efterfrågan på städtjänster hos danska hushåll tyder på att efterfrågan är påtagligt priskänslig SOU 1994:43. Priselasticiteten har i några olika prisintervall skattats till Det förefaller också

ca som om intresset för städtjänster och liknande tjänster är än dubbelt så mer

stor som i Sverige. Betalningsvilligheten är också klart högre än i Sveri-

ge.

9.4 Slutsatser

En viktig slutsats av de beräkningar utförts på uppdrag

som av utre-

dingen är att egenpriselasticitema för tjänster i absoluta tal i huvudsak är högre än för Även resultaten bör tolkas med viss varor. om försiktighet förefaller det genomgående tjänster är priskänsliga än

som om mer varor. Framför allt tycks det i huvudsak gälla för det urval tjänster av som kan antas konkurrera med hemproduktion och arbete. Resulsvart

taten från tidigare svenska beräkningar är i vissa fall något mindre entydiga än den studie utförts på utredningens uppdrag. Samtidigt har

som emellertid den sistnämnda studien speciellt anpassats till omfatta att

180 Beräkning av priselasticiteter SOU 1997: 17

tjänster som kan antas nära substitut till hemarbete eller svart vara arbete. Flertalet andra studier har inte haft denna ansats.

Sammanfattningsvis pekar emellertid utredningens studie ut ett antal

tjänster som teoretiskt sett skulle kunna bli föremål för lägre beskatten ning.

SOU 1997: 17 Beräkning av priselasticiteter 181

9.1 Pris- inkomstelasticiteter

Bilaga och på varor

och från interna-

tjänster. Resultat svenska och tionella studier utförda efter 198031

Sverige

1 Avser nationalräkenskapsdata 1970-1994 Varugrupper Egenpriselasticitet Inkomstelasticitet Fritidsrelaterade varor och -1,14 1,56 tjänster

Elasticiteten är signifikant skild från noll. Avser data från hushâllsbudgetundersökningen Hushållens utgifter 1992 SCB. Källa: Hansson-Brusewitz 1997a.

2 Avser nationalräkenskapsdata 1963-1988

Elasticiteten är signifikant skild från noll. Källa: Flood och Klevmarken 1990.

31 Genomgången bygger i huvudsak Brusewitz fall bygger på Hansson- 1995. I manga redovisningen på ett urval av varor och tjänster.

182 Beräkning av priselasticiteter SOU 1997: 17

3 Avser nationalräkenskapsdata 1980-1994

Varugrupper Egenpiiselasticitet Inkomstelasticitet Tvätt- och städtjänster -0,96" Reparation av hushållsappa- -0,84 rater Ovanstående tre hushållstjäns- -0,69 ter aggregerat Restaurangutgger -0,58 Elasticiteten är signifikant skild från noll. Källa: Ausinisch 1995.

4 Avser nationalräkenskapsdata 1980-1994

rustning och möbler

Källa: Nordström 1995.

Norge

5 Avser tvärsnittsdata

Källa: Aasness och Holtsmark 1993.

SOU 1997: 17 Beräkning priselasticiteter 183 av

Storbritannien

6 Avser mikrodata 1970-1986

Källa: Baker och McKay 1990. 7 Avser 1970-1984

Källa: Blundell m.fl. 1993. 8 Avser årliga nationalräkenskapsdata 1954-1974

Källa: Deaton och Muellbauer 1980.

184 Beräkning priselasticiteter SOU 1997: 17 av 9 Avser nationalräkenskapsdata 1970-1984

Källa: Lee och Pasharades1988. 10 Avser nationalräkenskapsdata 1970-1984

Källa: Blundell 1988.

Frankrike

ll Avser nationalräkenskapsdata 1970-1990 samt hushállsbudgetundersökningar 1979, 1985 och 1989

hállsartiklar

Källa: Nichele och Robin 1995.

SOU 1997: 17 Beräkning priselasticiteter 185 av

Belgien

12 Avser nationalräkenskapsdata egenpriselasticiteter och mikrodata inkomstelasticiteter

Källa: Decoster m.fl. 1995.

av .ázáåjasåwáaâäâât i

;é .ära-au m, ,riv 3 . ,WW , . ...gap sszsxaááasrss.ar AAAEÖVI-Ywç . 4; i" Laga

10 Skatter, avgifter och priser

Priset på konsumenttjänster kan påverkas t.ex. skattelättnader

genom

eller genom direkta bidrag till produktionen eller konsumtionen dessa

av

tjänster. Skattelättnader kan t.ex. ta sig fonnen nedsättning eller

av en ett avskaffande mervärdesskatten

av momsen på tjänsterna. Det kan

också ske olika former skattereduktioner och

genom av skatteavdrag eller i form av en nedsättning arbetsgivaravgiftema. Som altemativ,

av

eller komplement, till skattelätmader är det möjligt direkta att ge bidrag till produktionen eller konsumtionen tjänster.

av Det kan då t.ex. vara

fråga om ett fast bidrag per arbetstimme, någon form lönebidrag eller

av

ett generellt tillskott på viss procentandel på konsumentpriset på den

en

levererade tjänsten. Samtliga dessa metoder syftar till att sänka relativpriset på de mark-

nadstjänster är aktuella. De är dock på intet problemfria. En som sätt

central fråga är vem som får del skatte- eller avgiftssänlming och

av en

hur den slutligen påverkar konsumentprisema. Selektiva former in-

av

grepp kan också kräva en uppbyggnad kostnadskrävande admi-

av nya nistrativa system för att t.ex. kontrollera stöden inte missbrukas. De att

kan vidare innebära betydande gränsdragningsproblem. Ur sysselsättningssynpunkt är ett generellt problem med olika stödformer risken för subventionering av verksamheter som hade kommit till stånd även utan stöd dödvilctseffekter. Om så är fallet blir subventionen ett rent spill som förmodligen varken påverkar sysselsättning eller arbetslöshet enbart en s.k. windfall profit. Skatte- och avgiftsförändringar kan också påverka ekonomin

på ett

antal olika sätt. Vissa former kan t.ex. påverka valet mellan arbetskraft

och kapital, medan andra inte har den effekten. Förändringar skatter av

och avgifter kan också vara svåra att införa i praktiken på gnmd lag-

av tekniska skäl.

32 Andra teoretiska alternativ kan t.ex. vara regleringar och inkomstöverföringar. Regleringar hör dock knappast hemma i detta sammanhang och har oftast visat sig medföra kraftigt ökade snedvridningar i ekonomin och vinsterna har i många fall tillfallit producentema. Inkomstöverföringar, t.ex. barnbidrag, är inte lämpliga om man vill påverka konsumtionens sammansättning, dvs. det är oftast inte möjligt att få dessa varuanknutna.

188 Skatter, avgzfer och priser

Huvudsyñet med detta kapitel är att redovisa regelsystemen och analysera for- och nackdelar med olika fonner skatte- och avgittsförav

ändringar. Inledningsvis i avsnitt 10.1 diskuteras sambandet mellan

skatter och priser, dvs. bär bördan skatt respektive tillvem som av en godogör sig sänkt skatt. I avsnitt 10.2 fors diskussion om ingrepen en bör temporära eller pennanenta. Därefter i avsnitt 10.3 bepen vara handlas ett antal alternativa metoder; mervärdesskatten, arbetsgivaravgifter, skattereduktioner, avdrag och bidrag. I avsnitt 10.4 diskuteras

generella och selektiva ingrepp. Avslutningsvis i avsnitt 10.5 gör utred-

ningen bedömning vilken typ skatte- eller avgiñsförändring en om av

kan vara mest lämplig i tjänstesektorn.

som

10.1 Vem får del av sänkta skatter och

avgifter

En utredningens huvuduppgiñer är att analysera det är möjligt att av om

påverka prisrelationema mellan och tjänster och därmed påverka

varor konsumtionens sammansättning. Den möjlighet står till buds är som som nämnts att reducera olika skatter och avgiñer. Tanken är då att en ovan sådan reduktion skall innebära sänkta konsumentpriser på de tjänster

är aktuella, dvs. åstadkomma relativprisförändring som påverkar

som en konsurntionsvalet. En tanke är att påverka hushållens tidsanvändannan ning för att påverka arbetsutbudet. Nonnalt antas i många fall att subvention sänker priset med hela en subventionsbeloppet. Det behöver emellertid inte vara fallet och är det inte heller nonnalt. Det är i många fall oklart i vad mån en subvention verkligen sänker konsumentpriset. Den kan t.ex. utnyttjas for att helt eller delvis öka producentens vinst. En ytterligare komplikation är att den prisforändring diskuteras måste finansieras med en höjning av som andra skatter, vilka bidrar till att öka konsumentprisema. Det är avgörande betydelse for som tillgodogör sig en som av vem

subvention är utbuds- och eñerfrågeelasticiteter och vilka marknadsförhållanden råder. Det innebär bl.a. att det inte är någon skillnad om

som subventionen går till producenten eller konsumenten. Förhållandet kan illustreras med ett enkelt exempel från varumarknaden där bortser från återverkningar på andra marknader partiell jämviktsanalys. Antag att det råder perfekt konkurrens på marknaden och att staten något skäl väljer att subventionera viss typ av tjänst och av en att subventionen läggs på producenten. Om utbudet är fullständigt oelastiskt, dvs. producenten bjuder mängd tjänster oavsett vilket ut samma

pris de erhåller, kommer hela subventionen att tillfalla producenten.

Skatter, avgifter och priser 189

Detta blir också fallet om efterfrågan är fullständigt elastisk, dvs. man efterfrågar obegränsade mängder till det givna priset, inget för ett pris obetydligt högre. Subventionen tillfaller helt konsumenterna om efterfrågan är fullständigt oelastisk efterfrågar samma kvantitet oavsett pris eller om utbudet är fullständigt elastiskt producenten bjuder ut obegränsade mängder till det givna priset, men inget för ett obetydligt lägre pris. Om utbudet och efterfrågan har elasticitet delar konsumenten och samma producenten subventionen lika. Under de antaganden som getts här spelar det inget roll om subventionen ges till producenten eller till konsumenten.

Antagandet att producentema eller konsumenterna inte ändrar sitt

beteende vid prisförändringar är orealistiskt. I praktiken kommer både utbud och efterfrågan att ändras. Graden beror på vilka marknadsförhållanden som råder, t.ex. det föreligger monopol eller inte, och om resultatet blir att subventionen i varierande utsträckning delas mellan konsumenterna och producenten. Rent allmänt kan man säga att mer elastisk efterfrågan är och mindre elastiskt utbudet är, desto mer av subventionen tillfaller producenten. Konsumenten drar nytta av en större del av subventionen mindre elastisk efterfrågan är och mer elastiskt utbudet är. I princip är det således den som minst anpassar sin efterfrå-

gan eller sitt utbud de som är minst priskänsliga tillägnar sig den

som större delen av subventionen. I samband med analyserna av t.ex. skatterefonnen antogs att de ökade momskostnadema helt och hållet övervältrades på konsumenterna. Förhållandena blir likartade om man väljer att försöka att sänka priset via en reduktion av arbetsgivaravgiftema. Den principiella skillnaden är att subventionen inte direkt berör konsumentpriset, utan en skatte-

sänkning en produktionsfaktor arbetskraft förväntas indirekt slå

igenom i sänkta konsumentpriser.

Effekten på lönerna av en förändring av arbetsgivaravgiñema be-

stäms utbuds- och efterfrågeelasticitema på arbete det går att kon-

av struera en mängd olika förhandlingsmodeller med skiftande resultat. Om arbetsutbudet är fullständigt oelastiskt kommer sänkta arbetsgivaravgifter att leda till oförändrade lönekostnader, dvs. de kommer arbetskraften fullt ut till godo genom högre löner. I det motsatta fallet, arbetsutbudet är fullständigt elastiskt, tillfaller hela sänkningen arbetsgivaren. Detta gäller i den enkla modellen där marknaden klarerar. Traditionellt sett antas att skatter på arbete på lång sikt ytterst bärs av löntagarna. Detta medför att lönekostnaden och sysselsättningen i jämvikt inte påverkas. Sänkta arbetsgivaravgifter skulle på motsvarande sätt inte påverka lönekostnaden och sysselsättning. Resultaten från empi-

risk forskning är dock inte lika entydiga. I Holmlund 1990 redovisas

ett antal svenska och utländska studier som i huvudsak analyserar ef-

7 l7-l40

190 Skatter, avgifter och priser

fekter av den totala skattekilen dvs. de gör ingen åtskillnad mellan olika skatter. Resultaten pekar på skattehöjning faktiskt leder till högre att en lönekostnader, vilket tyder på att en viss övervältring kommer till stånd, men denna tycks inte vara fullständig. Det vanligaste resultatet för de övervältringskoeñicienter som skattas är -0,5. Detta innebär att hälften av en skatteökning övervältras bakåt på löntagarna. l termer av en sänkning av arbetsgivaravgiftema skulle detta kunna tolkas att som en

sänkning med l procent leder till att lönerna ökar med 0,5 procent och

att den faktiska lönekostnaden minskar med 0,5 procent. Wikström 1996 kommer till liknande slutsatser vid genomgång en

av svenska studier, dvs. att företagen bär ungefär halva skattebördan. Wikström pekar dock på att flertalet studier är baserade på data med

relativt få datapunkter och över korta tidsperioder och att det därför kan vara svårt att skilja mellan temporära och varaktiga effekter. Vissa av studierna gör inte heller något försök att skilja mellan temporära och varaktiga effekter av skatter vilket innebär att tolkningen resultaten är av oklar.

Holmlund 1990 har försökt att separera ut långsiktiga och kortsik-

tiga effekter beräkningama avser den totala skattekilen. Resultaten tyder på att beskattning inte påverkar den totala lönenivån på lång sikt.

På kort sikt ett till två år leder dock skattehöjningar till höjda lönekost-

nader motsvarande ca 40 procent skattehöjningen. Effekten kan illustav reras med ett exempel där den totala lönekostnaden uppgår till 140 kr

per timme. Arbetsgivaravgiftema utgör 40 kr och timlönen 100 kr. Om

arbetsgivaravgiften avskaffas helt stiger timlönen till 124 kr efter ett till två år och till 140 kr på längre sikt. Den totala lönekostnaden är således

oförändrad och långsiktigt leder redaktionen arbetsgivaravgiñcma i

av

detta fall inte till sänkta konsumentpriser.

Nickel och Bell 1996 kommer till liknande slutsatser efter att ha analyserat arbetskostnaden per producerad enhet i 13 OECD-länder och delat in den i lönekostnad och arbetsgivaravgiñ. Resultaten pekar på att det inte föreligger något signifikant samband mellan enhetsarbetskostnaden och nivån på arbetsgivaravgiften. Anledningen till detta skulle vara att arbetsgivaravgiñema på lång sikt bärs löntagarna. av En studie som utförts på uppdrag av OECD 19940 har analyserat hur förändringar av olika skatter påverkar arbetskraftskostnadema i tio

olika länder på lång sikt. De skatter ingår är arbetsgivaravgifter,

som mervärdesskatt samt inkomstskatter och sociala avgifter betalas som av

arbetstagarna.

Resultaten sammanfattas i tabell 10.1. Om siffran i den första kolumnen är 1,0 indikerar detta att en höjning arbetsgivaravgiften inte av påverkar lönekostnaden och att företagets totala arbetskraftskostnad därmed stiger lika mycket som höjningen avgiften. Om siffran därav

SOU 1997:l7 Skatter, avgifter och priser 191

emot är 0,0 indikerar detta att lönerna faller med hela avgiftshöjningen

och att företagets totala arbetskraftskostnad blir oförändrad. I de andra två kolumnerna betyder siffran 1,0 att en höjning mervärdesskatten av eller inkomstskatten leder till att de anställda driver lönerna i motupp

svarande omfattning så att företagets totala lönekostnad stiger med hela skatteökningen. Om lönerna däremot förblir oförändrade är koefñcienten lika med 0,0. Höga koefñcienter i tabellen implicerar således en låg grad av löneanpassning; arbetstagarna lyckas skydda sina löner mot skatteförändringar. Låga värden på koefñcienten implicerar att lönerna anpas-

sar sig for att hålla den totala arbetskraftskostnaden konstant. skatteför-

ändringar påverkar då inte priset på arbetskraft.

Tabell 10.1 Arbetskraftskostnadernas reaktion på förändrade skatter

Arbetsgivar- Mervärdes- Inkomstskatter avgifter som skatt och arbetstagabetalas av res sociala

Källa: OECD l 994c.

Länder med hög grad av anpassning är USA och Storbritannien, medan t.ex. Tyskland uppvisar det motsatta förhållandet. I övrigt varierar

värdena kring 0,5. I Sverige tycks höjning arbetsgivaravgiften inte

en av påverka den totala arbetskraftskostnaden utan lönerna uppvisar tenen dens att falla på lång sikt. På motsvarande sätt skulle således sänken

ning av arbetsgivaravgiftema helt tillkomma löntagarna. Av tabellen framgår vidare att en höjning av mervärdesskatten inte har effekt

samma

som en förändring av arbetsgivaravgiftema i Sverige, utan leder till att

löntagarna driver upp lönekostnaden i motsvarande omfattning. De vitt skilda effektema de båda skatterna gör att resultaten bör tolkas med av försiktighet. Hamermesh 1993 redovisar en genomgång internationella studier av med både varierande modellansatser och resultat. En slutsats är att det inte är möjligt att utifrån dessa studier dra några säkra slutsatser om

vem som bär bördan av förändrade arbetsgivaravgifter och de långsikti-

192 Skatter, avgifter och priser

ga etTektema. Anledningen är bl.a. att det saknas tillfredsställande modeller och olika former av dataproblem. Enligt Hamermesh är ett bättre alternativ att utgå från väletablerade resultat om utbuds- och eiterfrågelasticiteter jämför exemplen ovan. De resultat presenteras i studien som pekar på att utbudet arbetskraft är i de närmaste fullständigt oelasav tiskt, vilket skulle innebära att löntagarna långsiktigt bår bördan av en ökad skatt eller tillgodogör sig subvention. Svenska beräkningar en av arbetsutbudselasticiteter visar att dessa i huvudsak ligger kring 0,10 för mån och kring 0,3-0,4 för kvinnor SOU 1995:104. De ligger således relativt nära noll vilket pekar på att utbudet år mycket oelastiskt. Detta

skulle implicera att löntagarna långsiktigt tillgodogör sig sänkning

en av arbetsgivaravgiftema.

Det är möjligt att uppskatta incidensens storlek med hjälp separat

av

information om utbuds- och eñerfrågeelasticitetemas storlek. Arbetsutbudets löneelasticitet har som framgått ovan i regel skattats till värden omkring 0,1. Skattningar av eñerfrågeleasticiteten varierar däremot

relativt kraftigt mellan olika studier bland annat beroende på vilken sektor och aggregeringsnivå som avses och hur modellerna specificerats. I en genomgång av svenska studier Wikström 1996 redovisas elasticiteav ter som varierar mellan -0,2 och -O,7, dvs. en ökning produkt lönen av

med en procent ger upphov till en etterfrågeminskning på mellan 0,2 och

0,7 procent. Arbetskrañseñerfrågan är således relativt oelastisk. Utifrån dessa resultat är det möjligt att genomföra form partiell incien av densanalys. Som framgår tabell 10.2 blir resultatet vid några olika av

antaganden att förändrade arbetsgivaravgifter i huvudsak på lång sikt

övervältras bakåt på lönerna. Om utbudselasticiteten är 0,1 och den

långsiktiga eñerfrågeelasticiteten t.ex. uppgår till -0,5 finner att 83

procent av en sänkning av arbetsgivaravgiñen tillfaller arbetstagarna.

Tabell 10.2 Effekten på löner av sänkta arbetsgivaravgifter vid några olika antaganden om utbuds- och efterfrågeelasticiteter utbudselasticiteten är i alla tre fallen 0,1

Efterfrågeelasticitet -0,2 -0,5 -0,7

Grad av övervältnng 0,67 0,83 0,88

Resultaten förefaller överensstämma med det faktum att löneandelen

av forädlingsvärdet verkar vara tämligen konstant på lång sikt. Detta

skulle implicera att löntagarna ytterst tillgodogör sig sänkning en av arbetsgivaravgiñcma och att den totala lönekostnaden därmed inte påver-

kas. Fria kapitalrörelser och en internationellt bestämd kapitalavkastning

talar också för att t.ex. en skatt på sikt helt bärs löntagarna. av

Skatter, avgifter och priser 193

Sammanfattningsvis förefaller det empiriska materialet inte helt

vara entydigt och resultaten är dessutom i många fall osäkra. På kort sikt tycks det emellertid vara så att sänkning arbetsgivaravgiñema fören av delas något så när jämt mellan arbetsgivare och arbetstagare även om

det kan vara förenat med betydande svårigheter att särskilja långsiktiga samband från mer kortsiktiga anpassningsrörelser. På mycket kort sikt,

eller så länge löneavtalen ligger fast, tillfaller sänkning som en av arbetsgivaravgiñema helt arbetsgivarna. Långsiktigt är det mycket som pekar på att löntagarna bär bördan av en skattehöjning eller alternativt

tar del av en skattesänkning. Det är dock inte möjligt att på något sä-

kert sätt empiriskt fastställa kort och lång sikt. Det bör dock poängteras att flertalet av de studier som berörts här har analyserat effekterna av

generella sänkningar av arbetsgivaravgiñema. En alternativ inriktning

mot t.ex. sektorer eller viss arbetskraft skulle åtminstone på medellång sikt kunna få en delvis annan eñekt. Detta förhållande diskuteras mer

utförligt i kapitel 11. Den hittillsvarande diskussionen har avsett separata effekter på

varumarknaden respektive arbetsmarknaden av en subvention, dvs. en partiell analys. Effektema av en subvention begränsas emellertid inte till en

bestämd marknad utan får också återverkningar på andra marknader. Sådana återverkningar brukar inkluderas i en s.k. allmän jämviktsanalys.

Ett utmärkande drag för en sådan analys är att alla marknader är i jämvikt såväl före som efter en studerad ändring subvention. Vi skall av en inte närmare gå in på detta utan bara peka på att de partiella effekter som studerats ovan kommer att leda till fortsatta anpassningar priser av

och löner samt efterfrågan och utbud på och tjänster och produk-

varor

tionsfaktorer. En subvention av t.ex. arbetskraft kan få återverkningar för avkastningen på kapital och därmed för användningen kapital i

av ekonomin. Utan allmän jämviktsmodell är det dock inte möjligt en att empiriskt fastställa vilka slutligen tar del subvention. som av en

33SAF och Industriförbundet 1996 har beräknat effekterna av sänkta företagsstöd och reducerade arbetsgivaravgifter. Effekterna har beräknats via modellkömingar i Klzs modell KOSMOS. En sänkning av arbetsgivaravgiftema med 6-8 procentenheter ger en minskning av arbetskraftskostnadema med 4,5-6 procent. Enligt modellresultaten har företagen mot slutet av perioden 2001 utnyttjat 70 procent härav till ca prissänkningar och ca 30 procent till vinsttörbättringar. Resultaten vad gäller effekter på arbetskraftskostnadema strider således i huvudsak mot övrig empiri och teori och antyder att skatter nästan helt påverkar den totala lönekostnaden och inte övervältras på löntagarna. Om detta är ett antagande som nonnalt är inbyggt i KOSMOS framgår inte av rapporten.

194 Skatter, avgifter och priser

10.2 Temporära eller permanenta ingrepp

Skattesänkningar som riktas mot tjänstesektom har i många fall setts

som en möjlig metod att reducera den höga svenska arbetslösheten. Hu-

ruvida syftet har varit stabiliseringspolitiskt motiverat eller inte har vari-

erat mellan förslagsställama.

I direktiven sägs att i situation med ett svårt arbetsmarknadsläge

en

är det dock möjligt att olika temporära vår kursivering stimulansåtgär-

der kan bidra till att minska arbetslösheten. I del direktiven en senare av

sägs återigen att de stimulansåtgärder studeras skall

som vara temporära. Senare i direktiven nämns emellertid att önskvärdheten att olika av

åtgärder begränsas tidsmässigt bör analyseras.

Även utredningens syfte kan

om sägas vara att komma med förslag som dämpar arbetslösheten har utredningens arbete främst inriktats mot

att öka effektiviteten i ekonomin att förbättra prissystemets förgenom måga att förmedla information och därmed förbättra resursutnyttjandet. Det är således genom att förbättra ekonomins funktionssätt som eventu-

ella sysselsättningseffekter uppstår. Att tidsbegränsa förslag syñar

som

till att öka effektiviteten skulle sannolikt förknippat med betydande

vara problem och sarmolikt upplevas mindre meningsfullt. som

Om begreppet temporära stimulansåtgärder likställs med stabilise-

ringspolitiska ingrepp som i sin tur avgränsas till finanspolitik så kan

syftet sägas vara att dämpa eller neutralisera konjunktursvängningama så att utvecklingen i första hand produktion och sysselsättning får

av ett

jämnt förlopp. Det är välkänt att den typen ingrepp är förknippade

av med betydande problem. Ett problem hänger med det oftast samman att

saknas tillräcklig empirisk kunskap när åtgärderna bör in. Det

om sättas råder osäkerhet hur konjunkturcyklema och det svårt om ser ut är att

förutsäga såväl cyklema som åtgärdemas effekter. Det gäller också

att bedöma störning är temporär eller Det vidare om en permanent. tar tid

att genomföra förändringar. Beslutsprocessen för finanspolitiken kan

ofta så utdragen att åtgärden kanske får effekt konjunkturen vara när redan börjat vända. I så fall riskerar politiken att förstärka konjunkturrörelsema i stället för att utjämna dem.

Det största problemet rör dock ñnanspolitikens effekter. En viktig

aspekt är att det finns ett antal faktorer kan motverka de expansiva som

effekterna skattesänkningar eller offentliga utgiñsölmingar. En meka-

av

nism är att höjda underskott kan leda till högre real därför

ränta att långivama kräver ökad riskpremie till följd osäkerheten en av att om den framtida inflationen bedöms öka. En sådan räntehöjning har direkt en

negativ effekt på investeringarna och sannolikt också på konsumtionen SOU 1996:158. En aspekt hushållens förväntningar

annan är att om

Skatter, avgifter och priser 195

framtida inkomster kan påverkas. Om hushållen inser skatteatt t.ex. en sänkning förr eller senare måste finansieras får stimulansen mindre effekt på konsumtionen. Flertalet hushåll planerar sin konsumtion på sikt enligt den s.k. livscykelhypotesen. Den viktigaste faktorn för hushållens konsumtion är de långsiktiga inkomstförväntningama. Av kapitel 4 har framgått att tillfälliga stimulanser i form av t.ex. momssänloiingar hatt relativt blygsam effekt. En tredje aspekt rör förvänmingsbilden. Om t.ex. hushåll och företag på ett rationellt sätt kalkylerar med att ekonomiskpolitiska åtgärder kommer att vidtas och anpassar sina planer därefter så förlorar åtgärderna en stor del sin tilltänkta verkan. Förväntningar av om en expansiv sysselsättningsskapande politik kan t.ex. kalkyleras i lönekraven och prissättningsbeteendet, vilket riskerar att leda till högre en inflation utan några egentliga effekter på produktionsnivå och sysselsättning. En fjärde aspekt rör det s.k. trovärdighetsproblemet. En regering kan ha starka incitament att deklarera eller viss politik för att en norm en därefter bryta mot den. Om avvikelsen från förlorar normen upprepas både demia och politiken i trovärdighet. Allmänhetens förväntningar om den framtida politiken förändras så att de tar med risken för nomibrott i sina beräkningar. Även det kan svårt empiriskt om vara att klarlägga giltigheten i vissa av dessa aspekter så har kunskaperna och insikterna svårigheterna om att bedriva en kontracyklisk politik ökat. Ett förhållande kan redusom cera de motverkande faktorema är att utredningens förslag skall finansieras och därmed inte innebär en ökning av budgetunderskottet. Den kanske främsta invändningen rör dock den påverkan på incitament och förväntningar temporär åtgärd kan få. Om åtgärd är som en en tidsbegränsad har företag sannolikt små incitament att vidta åtgärder i form av t.ex. investeringar och marknadsundersökningar. Det gäller förmodligen i än högre grad om dessa investeringar rör upparbetandet av en ny marknad som utredningens förslag till stora delar rör. Erfarenhetema från Danmark pekar på att tidsbegränsningen subventionen av av hemtjänster varit en betydelsefull faktor bakom den låga volymen. En annan aspekt rör jämviktsarbetslösheten. Om utredningens förslag kan inriktas mot t.ex. lågutbildade finns det möjlighet att nivån reduen ceras långsiktigt. Att tidsbegränsa ett sådant nivåfall förefaller mindre genomtänkt. Gruppen lågutbildade återvänder förmodligen till arbetslöshet och problemet är då i samma storleksordning i utgångspunkten. som En reduktion av jämviktsarbetslösheten kräver långsiktiga lösningar.

34Vid s.k. ricardiansk ekvivalens tär en stimulans inga som helst effekter på konsurntionen. Hushållen inser att en stimulans måste finansieras i framtiden genom t.ex. höjda skatter och ökar sitt sparande paritet med den tillfälliga inkomstökningen. i

196 Skatter, avgifter och priser

Det meningsfulla i att tidsbegränsa åtgärder som syftar till att öka effektiviteten i ekonomin kan naturligtvis diskuteras. Traditionell stabiliseringspolitik förefaller i ett sådant läge vara ett bättre alternativ.

10.3 Alternativa metoder

I avsnittet behandlas ett antal alternativa metoder som kan vara tänkbara för att påverka prisrelationema mellan varor och tjänster. Det är mervärdesskatt, arbetsgivaravgiñer, skatteavdrag och skattereduktioner samt bidrag.

Mervärdesskatt

moms

Mervärdesskatten utgör en form av allmän konsumtionsskatt som tas ut

på privat och offentlig konsumtion av varor och tjänster. Skattskyldig-

heten omfattar samtliga led i produktions- och distributionskedjan, vilket innebär att skatten tas ut i varje försäljningsled på vägen till den slutlige konsumenten. Varje led svarar för skatten det mervärde som tillförs varan i det egna ledet. Det sker rent praktiskt så att den skattskyldige från skatten på den egna omsättningen får dra av den skatt som hans leverantörer belastat honom med. Det är emellertid den slutlige förbrukabetalar mervärdesskatten. Även import och tjänster är ren som av varor mervärdesskattebelagd, medan exporten är mervärdesskattebefriad. Före 1990 farms i princip tre skattesatser och en förhållandevis smal bas. I samband med skattereformen 1990-1991 breddades underlaget för momsen och en enhetlig skattesats på 20 procent av priset inklusive moms infördes 25 procent på priset exklusive moms.Införandet av en enhetlig skattesats motiverades bl.a. samhällsekonomiska effektiviav tetsskäl. Enligt kommittén för indirekta skatter skulle en mervärdesskatt som omfattar all konsumtion och innehåller endast en skattesats inte påverka produktion och konsumtion i någon riktning SOU 1989:35. Mervärdesbeskattningen har dock sedan dess varit föremål för ett

antal förändringar. Huvudregeln är fortfarande en skattesats på 20

procent, men det finns dessutom ytterligare två Skattesatser; 10,71 procent

12 procent och 5,67 procent 6 procent. Vilka varor och tjänster som

omfattas av dessa skattesatser har redovisats i kapitel Huvudprincipen är att all konsumtion skall vara skattepliktig. Vissa undantag finns t.ex. sjukvård, utbildning och Dessa som omsorg. undantag baseras på tanken att verksamhet som i huvudsak finansieras via skatter inte skall beläggas med moms. Dessutom är bl.a. försäkrings-

SOU 1997: 17 Skatter, avgifter och priser 197

och banktjänster samt uthyrning för bostadsändamål undantagna från

skatteplikt. Totalt uppgick till 116 miljarder

momsen ca kr 1995. Detta motsvarar 7 procent av BNP och närmare 30 procent statsbudgetens inav komster. Den privata konsumtionen uppgick till 850 miljarder kr ca 1995, vilket innebär att den effektiva skattesatsen 14 var ca procent.

Huvudsyftet med mervärdesskatten är att finansiera offentliga utgifter. Som framgått av kapitel 4 har förändringar mervärdesskatten

av

även utnyttjats i stabiliseringspolitiska och fördelningspolitiska syften.

En uppenbar fördel med att utnyttja mervärdesskatten för att subven-

tionera verksamheter är att nedsättningar omedelbart kommer konsu-

menten till godo i form av ett lägre pris hur mycket lägre är dock

en

annan sak, jämför avsnitt 10. En sänkning riktas också direkt den

mot privata konsumtionen, dvs. kommer enbart konsumenterna till godo, vil-

ket kan sägas ingå i en bredare tolkning utredningsuppdraget. Företa-

av

gen behöver dessutom inte vänta på utbetalningar stödmedel och slip-

av

per ett omfattande arbete med ansökningshandlingar etc. Det påverkar inte heller företagens val mellan arbetskraft och kapital indirekt kan det dock få följdverkningar i andra branscher. Samtidigt är dock graden

av

subventionering beroende på momsskattesatsens storlek. Om den optimala subventionsgraden överstiger skattesatsen kan mervärdesskatten vara mindre lämplig subventionsmetod.

som

Den starkaste invändningen är dock det regelsystem tillämpas

som

inom EU. Inom EU har det sedan länge pågått ett arbete för att harmonisera mervärdesskatten. Mervärdesskattens skattebas, dvs. avgränsningen av de varor och tjänster som skall beskattas, är sedan många år tillbaka i princip harmoniserad i de olika EU-ländema. I princip skall medlems-

länderna ha helt unifonna regler för vilka och tjänster skall varor som

omfattas av mervärdesskatten och undantagen från beskattningen skall

vara desamma i alla ländema. Detta utgör inget större problem för ut-

redningens del eftersom den svenska skatterefonnen innebar betydan-

en de anpassning till EU:s regler om vilka och tjänster skall bevaror som skattas.

Ett betydligt vanskligare problem är att det i samband med införandet av den inre marknaden beslutades viss utjämning ländernas

om en av mervärdesskattesatser. Beslutet innebär att medlemsländerna för huvud-

delen av de varor och tjänster skall mervärdesbeskattas skall tilläm-

som

pa en skattesats minst 15 procent det står medlemsländerna fritt

om att tillämpa en högre skattesats. För vissa och tjänster får medlernsvaror länderna ta ut en lägre skatt än 15 procent, dock lägst 5 SOU procent

1994:88. Medlemsländema får tillämpa eller högst två olika sådan

en

lägre skattesatser, dvs. totalt tre olika skattesatser kan tillämpas. Län-

198 Skatter, avgifter och priser

dema får tillämpa en lägre skattesats på de varor och tjänster som redo-

visas i tabell 10.3.

Tabell 10.3 Varor och tjänster där lägre skattesatser får tillämpas inom EU

livsmedel dock alkoholhaltiga förnödenheter för jordbruk ej drycker och djurfoder maskiner och byggnader

vatten hotellvistelse och campingplatser läkemedel entré till idrottsevanemang

medicinsk utrustning för handikap- användandet av sportlokaler pade

persontransporter välgörenhet

böcker, tidningar och tidskrifter begravningsverksamhet

entrébiljetter till teatrar, cirkus, medicinsk behandling pá sjukmässor, konserter, museer, zoo, bio, hus och kurorter, tandläkarutstállningar och liknande kultu- tjänster rella evanemang.

TV-licens gaturenhållning

tjänster tillhandahållna av törfatta- elektricitet och naturgas med re, kompositörer, uppträdande osv. vissa förbehåll samt upphovsrätter

Merparten av det som nonnalt brukar betraktas som privata tjänster

som t.ex. restaurangbesök, renhållning, städning, rekreation, reparatio-

ner och byggnadsreparationer ñnns inte upptagna som tjänster där det är möjligt att utnyttja en lägre skattesats. Där skall alltså full tillämmoms pas. Hotelltjänster och persontransporter ingår däremot i listan. Eñersom dessa tjänster redan i dag omfattas av en lägre skattesats skulle det enbart vara möjligt att sänka momsen från 10,71 procent till 5,67 procent.

Skatter, avgifter och 199 priser

Arbetsgivaravgifter

Lagstadgade arbetsgivaravgifter alt. socialavgiñer utgör indirekt

en

skatt på arbetsinkomster. Avgiñsunderlaget är löntagarnas löner och skattepliktiga förmåner och avgifterna betalas in arbetsgivaren. Ar-

av

betsgivaravgiñema klassificeras dock som skatter på arbete då de, åtminstone i ett längre tidsperspektiv, får antas bäras löntagarna

av genom lägre reallöner.

Arbetsgivaravgiñema bidrar i första hand till finansieringen olika

av

socialförsäkringar. År 1997 uppgår den lagstadgade avgiften för lönta-

gare till 32,92 procent av bruttolönen och fördelar sig på de

som anges i tabell 10.4. Till detta kommer allmänna egenavgiñer på

5,95 procent av lönen betalas löntagarna och även utgår vid

som av som

aktiv näringsverksamhet utgår på belopp under 7,5 basbelopp. Egenföretagamas motsvarighet till arbetsgivaravgiñen benämns egenföretagaravgiñ 31,25 procent och betalas på den delen vinsten i verksam-

av heten som betraktas arbetsinkomst. som

Tabell 10.4 Arbetsgivaravgifter för olika ändamål 1996 och 1997

Procent av Procent av bruttolönen bruttolönen 1996 1997 Lagstadgade arbetsgivaravgifter

Allmänna egenavgifter

Källor: Konjunkturinstitutet och RSV l 996a.

Under 1995 uppgick inkomsterna arbetsgivaravgiñcma till 213

av ca

miljarder kr, de allmänna egenavgiftema till 27,6 miljarder och egenfö-

200 Skatter, avgifter och priser

retagaravgiftema till 4,6 miljarder kr. Totalt således 245 miljarder kr, eller närmare 15 procent av BNP.

Arbetsgivaravgiftema och även egenavgiftema har en dubbel ka-

raktär i den meningen att de delvis är att betrakta som skatter, delvis som avgifter. Skatter kännetecknas av att de är obligatoriska och att skattebetalningen inte ger någon förmån direkt kopplad till betalningen.

En avgift däremot berättigar till bestämd fönnån. Den kan ob-

en vara ligatorisk utan att bli en skatt, förutsatt att den är förenad med en bestämd fönnån. Förhållandet mellan förmånen och avgiften skall motsvara vad betalaren skulle anse rimligt vid en frivillig transaktion. Avgiften får inte omfördela i strid mot betalarens vilja, vare sig över tiresurser den eller till andra. Arbetsgivaravgiftema utgör en avgift i ekonomisk mening endast i den mån högre inbetalningar ger högre förväntade förmåner. Resterande delar utgör en skatt i ekonomisk mening och minskar ensidigt nettoersättningen för en extra arbetstimme. Om ökningen i förmånema vid en extra arbetstimme är så stor att de anses värda priset i form av avgiften påverkas inte individens beteende av avgiften, till skillnad från fallet

vid en skatt Hansson och Norrman, 1996. Arbetsgivaravgiftema kan mot denna bakgrund delas upp i följande

två grupper.

Tabell 10.5 Arbetsgivaravgifter 1996

Andel av bruttolönen procent Skatter folkpensionsavgift och EU-avgift 7,36 Mellanting mellan skatt och avgift ATP, 25,70 sjukförsäkringsavgift, delpensionsavgift, arbetsskada, arbetsmarknadsavgift, arbetarskydd och lönegarantiavgift Summa 33,06 Källa: Hansson och Norrman 1996.

För avgifterna i grupp 1 finns inget samband mellan förmån och av-

gift eftersom ökning av de inbetalda avgiñema inte någon extra

en ger förmån. Avgiñema i grupp 2 är delvis avgifter i ekonomisk mening. En ökning av de inbetalda avgiñema ger normalt sett t.ex. högre pensionsförmåner och högre sjukpenning. Avgiñema används dock också för att finansiera generella förmåner och lön över 7,5 basbelopp kvalificerar

35Avgifter baseras ofta pá försäkringsmässiga grunder, där inbetalningen svarar mot nuvärdet av framtida utbetalningar av förmåner med hänsyn tagen till olika slag av risker.

Skatter, avgifter och priser 201

inte för några ytterligare sociala förmåner avgifterna baseras inte heller på någon form av kalkylerad risk, t.ex. risken att bli sjuk. I samband med skattereforrnen fastställdes skattedelen av arbetsgivaravgiftema schablonmässigt till 22,2 procentenheter av de 38,77 mer procent som avgifterna då utgjorde. Dessa schabloner ligger till grund för den särskilda löneskatt som introducerades i samband med skattereformen och som betalas vid anställning av personer som är över 65 år samt av företagare i vissa fall 1996 uppgår den till 21,39 procent. Förändringar av arbetsgivaravgiftema kan orsaka administrativa problem. Något explicit samband mellan t.ex. uppbörden av avgifterna och beräkningen av förmånema finns emellertid inte. Arbetsgivaravgiftema betalas i form av en klumpsurnrna i samband med den månatliga uppbörden av inkomstskatterna och baseras på den totala lönesurmnan i företaget. Beloppen avstäms årsvis mot avlämnade kontrolluppgifter året efter löneåret. Uppbörden handhas skattemyndighetema redoviav som sar inkomsterna till Riksförsäkringsverket RFV. Det problematiska är hur löntagarnas sociala förmåner skall finansieras. Det gäller då den del av avgifterna som finansierar de mer försäkringsmässiga inslagen i socialförsäkringssystemet. I huvudsak avser problemet främst ATP där inkomsterna är avgörande för den framtida pensionen. I princip är det möjligt att lösa detta problem. Pensionspoäng beräknas i dag i förhållande till vad som upptagits i deklarationen under pensionsgnmdande inkomst vilket avstäms mot av företagen lämnade kontrolluppgifter. Det är således inga svårigheter att beräkna behovet av avgifter och en möjlighet är att staten skjuter till detta belopp i efterhand detta förhållande diskuteras mer i detalj i kapitel 12. Den andra stora delen i systemet som har inslag av försäkringsmässiga principer är sjukförsäkringen. Sjuklönen baseras emellertid på planerad inkomst det kommande året och inte på storleken av de inbetalda avgifterna. Det samlade ersättningsbehovet skulle kunna beräknas enligt nuvarande principer där avgiftsuttaget fastställs ett år i taget, men ñnansieras på annat sätt. De rena skattedelarna i avgiften utgör inget pro-

blem och kan lika gärna finansieras av någon annan skatt som dock inte

bör öka snedvridningama jämfört med dagens finansiering. Det sker redan i dag för att finansiera nedsättningen av avgifterna i stödområdena jämför kapitel 4. Ett alternativ är avgifterna inbetalas på samma sätt som i dag, men att företagen i efterhand erhåller ett bidrag motsvasom rar de inbetalda avgifterna. Det är i och för sig en fördel i detta sammanhang om arbetsgivaravgifterna kan sänkas eftersom det svenska socialförsäkringssystemet med en obligatorisk avgift och ett antal förmåner som endast i begränsad utsträckning sammanhänger med avgiftema leder till en förhållandevis hög

202 Skatter, avgifter och priser SOU 1997: 17

sammanlagd beskattning av arbetsinkomster. Som framgått avsnitt av 10.1 är dock effekten av en sådan sänkning diskutabel.

En ytterligare nackdel med en sänkning av arbetsgivaravgiftema är att den direkt påverkar företagens val mellan arbete och kapital detta

blir inte fallet om löntagarna helt tillgodogör sig sänkningen, å andmen ra sidan fyller den då inte heller någon funktion. Till skillnad mot en momssänkning kommer inte heller enbart konsumenter att dra fördel av sänkningen utan också andra företag. Detta innebär samtidigt att syssel-

sättningseffekten kan bli större om avgiftssänkningen verkligen leder till

sänkta priser eftersom även företag då kan tänkas öka efterfrågan på de tjänster som är aktuella.

Skatteavdrag

Skatteavdrag som syftar till att sänka priset på en vara eller tjänst kan i princip ske i två fonner. Den första formen, inkomstskatteavdrag, kan

t.ex. avse ett avdrag på 50 procent köpt tjänst och minskar den av en inkomst skatten beräknas på, dvs. den beskattningsbara inkomsten

reducerar dock underlaget för de allmärma egenavgiftema. Inkomst-

skatten utgår i detta fall på nettoinkomsten efter avdrag. På grund den av progressiva skatteskalan får sådan konstruktion ett större värde för en personer med högre inkomst. För en person med inkomst över en 231 500 kr medför detta att skatten minskar med 56 procent det av av-

dragsgilla beloppet och för en person med lägre inkomst med 31 procent.

Den andra formen, skattereduktion, innebär med exempel att samma skatten minskar med ett belopp motsvara 50 procent den köpta som av tjänsten. Beloppet får således avräknas direkt mot den debiterade skatten. Det innebär att avdraget får värde för både höginkomsttagasamma ren och personen med lägre inkomst. Bägge dessa former av avdrag har en fördel i att det är möjligt att begränsa den volym som subventioneras samtidigt innebär det begränsen ning genom att vissa betalar låg skatt och endast kan utnyttja del. en Detta kan t.ex. ske genom att endast viss andel kostnaden får dras en av

och att den högsta nivån krontalsbegränsas. Till skillnad sänk-

mot en

ning av arbetsgivaravgiftema subventionerar ett avdrag dessutom inte någon specifik produktionsfaktor, dvs. det är neutralt i den meningen att det inte påverkar valet mellan arbete och kapital

en förändring kan dock

få indirekta följdverkningar i andra branscher. Ett avdrag eller

en reduktion har vidare inte begränsningar och arbetsgisamma som moms varavgifrer i den meningen att skattesatserna för dessa kan understiga

den optimala subventionsgraden.

Skatter, avgifter och priser 203

Ur tördelningspolitisk synvinkel är skattereduktion att föredra.

en

Samtidigt leder skattesystemet och de höga skattekilama till att det är

personer med höga inkomster som diskrimineras till fördel för hemarbete eller köp av svart arbete. En nackdel med avdrag eller reduktioner är att likviditetsförstärkningen först uppstår när deklarationen är slutbehandlad skattejämkning ges inte i samband med skattereduktioner. Det kan också strida mot

målsättningen att förenkla deklarationsförfarandet. Den största invändningen mot skattereduktioner eller avdrag är dock

att subventionen förmodligen måste avgränsas relativt smal sekmot en

tor som involverar få uppdragstagare. Det är sannolikt inte möjligt att rent administrativt hantera kvitton skall ligga till grund för

etc., som av-

draget, om t.ex. taxiresor och restaurangbesök skulle bli avdragsgilla, varken för hushållet eller framför allt för skattemyndighetema. Det skulle också kunna uppstå handel med kvitton etc.

Bidrag

Direkta bidrag kan ges i ett flertal olika fonner. Om vi begränsar till oss

bidrag till producenter kan det t.ex. ske i form av ett fast tillskott

per andel lönen eller

arbgtstimme,

som en av som en andel av konsumentpri-

set.

En fördel med bidrag är att de inte medför förändringar skattereg-

av

lema om nu stabilitet i sig är ett egenvärde. De kan också riktas mot

t.ex. speciella grupper av arbetskraft. Det är vidare möjligt att snabbt

förändra subventionsnivåer och relativt snävt avgränsa subventionen till olika sektorer. Den främsta invändningen mot direkta bidrag är dock återigen att en

sådan hantering är förknippad med betydande administrativ

en process. Om det skall vara möjligt att hantera ett bidragssystem måste det förmodligen avgränsas till ett fåtal sektorer i exempelvis Danmark

som se

kapitel 5 och sannolikt bygga på någon form av tillståndsverksamhet med insyn. På sikt kan också bidrag komma att uppfattas rättig-

som en

het med mindre anknytning till den verksamheten. Det finns vidare

egna

exempel på att direkta bidrag tenderar att höja kostnadsnivån.

36 Det förefaller inte helt enkelt att bidrag till hushållen kan riktas till någon speciell sektor. Möjligen kan det ske genom någon form av voucher. 37De tre exempel som ges här är sinsemellan förknippade med olika iör- och nackdelar, vilka dock inte kommenteras närmare.

204 Skatter, avgifter och priser

10.4 Generella kontra selektiva

ingrepp

Statliga insatser kan som sett konstrueras på ett flertal olika sätt. Om

tillsvidare bortser från olika tekniska lösningar och avgränsar till oss graden av generalitet så är viktig utgångspunkt för utredningen en att avgränsa vilka områden kan tänkas bli föremål för subvention. Den som avgränsning som görs påverkar också valet subvention. Allmänt kan av

sägas att fler företag eller näringsgrenar omfattas förslaget,

som av desto bredare eller generellt är stödet. Tänkbara varianter är då mer

moms eller arbetsgivaravgifter. Graden generalitet minskar mindre

av antal företag eller sektorer omfattas och stöden blir då enligt vår som

definition allt mer selektivt och kan då utgå i fonn skattere-

av t.ex. duktioner eller bidrag. Begreppet selektivt skall således i detta sammanhang enbart tolkas som att basen är relativt smal, dvs. omfattar någon näringsgren eller delar sådan. av en

Den subvention som väljs måste anpassad till omfattningen

vara av de sektorer kommer att bli föremål for stöd. Väljs bred bas, som en

många näringsgrenar och anställda, är det sannolikt selektiva sub-

att ventioner är mindre lämpade och vice versa. I avsnitt 10.3 har fördelar och nackdelar med olika separata subventioner diskuterats. Dessa for- och nackdelar har i tabell 10.6 sammanfattats och schematiskt delats i två stödfonner; generella och selektiva subventioner. Det förefaller uppenbart att målet nå så om är att stora sysselsätmingseñekter som möjligt bör bred bas väljas och därmed en också någon form av generell subvention. Vid given budgetrestriktion en finns det dock inte skäl att anta att generella subventioner leder till större

sysselsättningseffekter än selektiva subventioner och generella subven-

tioner behöver inte heller innebära den mest kostnadseffektiva lösningen. Det är naturligtvis också möjligt att kombinera generella och selektiva subventioner.

38Generella och selektiva stöd går att kategorisera enligt flera andra definitioner.

Skatter, avgifter och priser 205

Tabell 10.6 För- och nackdelar med generella och selektiva ingrepp

Generella stöd t.ex. moms och arbets- Selektiva stöd t.ex. skatteavdrag, givaravgiñer skattereduktioner och bidrag Fördelar Nackdelar Ger stora sysselsättningseffekter dock Ger små sysselsättningseffekter endast om en given budgetrestriktion saknas Kan omfatta många transaktioner Kan endast omfatta transaktioner Sannolikt mindre kostnadskrävande Sannolikt mer kostnadskrävande administrativa system administrativa system Hushållen får större valmöjligheter Hushållen får mindre valmöjligheter Ger en omedelbar likviditetseffekt Likviditetseffekten kan dröja Användama slipper ett omfattande Kan vara förenat med betydande arbete med ansökningshandlingar etc. administrativt arbete för att del av stödet Nackdelar Fördelar Svårt att avgränsa Lätt att avgränsa Går inte att införa ett tak per individ Går att införa ett tak per individ Subventionen kan inte riktas enbart Kan i huvudsak riktas mot hushåll mot hushåll utan måste inkludera företag Risk för att fungerande marknader Mindre risk för att fungerande subventioneras marknader subventioneras Förmodligen större effekt på lönebild- Kan innebära mindre effekter på ningen lönebildningen

10. 5 Slutsatser

Enligt utredningens bedömning innebär EU:s regelsystem att det inte är möjligt att genomföra några väsentliga sänkningar av mervärdesskatten för de tjänsteområden är aktuella. De små möjligheter i praktisom som ken ñnns är inte av den digniteten att det skulle medföra några påtagliga effekter. EU:s regelsystem medger däremot att mervärdesskatten kan höjas förutsatt att det system med olika skattesatser och undantag som beskrivits ovan behålls. Förändringar i mervärdesskatten skulle därmed kunna ingå som en del i finansieringen av en eventuell reform.

Arbetsgivaravgifter förefaller vidare rent allmänt vara ett trubbigt instrument för att påverka konsumentpriser. Även de långsiktiga verk-

om

ningarna av en subvention till hushållen i form av t.ex. en momssänkning är osäkra ger de förmodligen en initiell effekt inte är försumbar.

som

Förändringar av arbetsgivaravgiftema är däremot förknippade med så

många led och osäkerheter att de långsiktiga effektema på konsumentprisema måste anses som minst sagt tveksamma. Det gäller åtminstone

generella sänkningar av arbetsgivaravgiñema. Resultaten från de empi-

206 Skatter, avgifter och priser

riska studier redovisats i avsnitt 10.1 och analyserat eñektema som som

av generella sänkningar arbetsgivaravgiftema är nedslående. Flertalet

av

studier pekar på att arbetstagarna långsiktigt tillgodogör sig sänkningen genom höjda löner och att företagens totala lönekostnader därmed förblir

oförändrade. Det är emellertid inte otänkbart hushållsnära tjänster att kommer att utsatt för så hård konkurrens från vara en svart arbete och hemarbete att sänkning får relativt genomslag på priserna en stort och att priseñekten ligger kvar längre än i andra branscher. Det skulle därför

fortfarande finnas motiv att utnyttja arbetsgivaravgifter för

att försöka

påverka konsumentprisema. Det finns även andra motiv till

detta som

diskuteras utförligt i kapitel ll.

mer Olika fonner skattereduktioner förefaller också kunna av vara ett

verksamt instrument, även de långsiktiga effekterna om naturligtvis är

diskutabla. En nackdel är dock att de främst administrativa av skäl måste avgränsas mot relativt smal sektor. Eventuella

en sysselsättningseffekter blir därför begränsade. De dessutom

ger inte någon snabb likvi-

ditetseffekt. Om sänkning arbetsgivaravgifter bedöms påverka

en av skattekilen i alltför begränsad omfattning bör det emellertid vara möjligt

att kombinera en sänkning med väl avgränsad skattereduktion.

en Enligt utredningens bedömning år det avslutningsvis mycket tveksamt

att tidsbegränsa de åtgärder är aktuella för tjänstesektom. En sådan

som

begränsning riskerar att sänka effektiviteten påtagligt, vilket

både teoretiska och empiriska argument visar.

DEL 3 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

SOU 1997: 17 207

11 Utredningens överväganden

l 1.1 Problemställningar

Enligt utredningens bedömning är det i huvudsak fyra frågor som är re-

levanta i samband med uppdraget:

Innebär nuvarande beskattning att marknadsproduktionen av tjänster 0 är för liten i förhållande till hushållsproduktionen av tjänster, dvs. är det för lite specialisering i ekonomin

skattelättnad för tjänstesektom leda till ökad sysselsättning

Kan en Kan skattelättnad för hushållsnära tjänster bidra till att minska den en

svarta produktionen

Är lägre skatter för hushållsnära tjänster förenlig med rättvis ino

komstfördelning och jämställdhet mellan män och kvinnor

Sverige tillhör den länder i Nordeuropa som har höga skatgrupp av

ter. Skatten är 54 procent av BNP mot ca 40 procent som genomsnitt

ca

för EU-ländema. Vår bedömning är att bl.a. det demografiska trycket

befolkning det svårt sänka skatterna. Å till följd av en åldrande gör att andra sidan medför höga skatter negativa effekter på ekonomin, vilket

gör det svårt att påtagligt höja skattekvoten. Ekonomins intemationalise-

ring är ytterligare en restriktion. Skatter åstadkommer oundvikligen störningar i produktion och kon-

sumtion. Skatter kan medföra att konsumtionen av tjänster är lägre än

vad hushållen egentligen önskar och vill betala för. Skatterna innebär att

effektivitetsvinster av specialisering inte utnyttjas. Vidare är skatter en förklaring till stor svart sektor. Frågan är hur dessa problem kan re-

en duceras inom för en oförändrad skattekvot. ramen

39 I grund och botten bör jämförelsen ländernas nettoskattekvot, armars blir det avse dubbelräkning. Orsaken är att Sverige till skillnad från lera andra länder har been skattningsbara förmåner vilket blåser upp skattekvoten mer än i länder som inte har det. Ett skatteavdrag ger däremot en förmån som inte ökar skattekvoten.

208 Utredningens överväganden

Utredningen lägger fyra förslag samt principskiss. Vi redogör för

en dessa i kapitel 12-15: Förslagen är i korthet:

Avskaffande av arbetsgivaravgiftema för företag inom hushållsnära

tjänstesektor. Sektom omfattar 150 000 anställda och ca ca 47 000

företag. Skattereduktionen för reparationer, och tillbyggnader höjs från

om- 10 500 till 15 000 kr år för småhus och från 5000 till 10 000 kr per per år för bostadsrätter. Skattereduktionen bör permanentas.

Möjlighet att omvandla den tillfälliga föräldrapenningen till ñnansiering av vårdare av sjukt bam. Förenkling av skattebetalning vid anlitande hantverkare.

av Därtill redovisar principskiss servieestöd en om ett för pensionärer.

Våra huvudförslag presenteras i kapitel 12 innebär

som en skatteförmån för hushållsnära tjänster. Allmänt kan sägas subventioner oña att leder till att ekonomins utnyttjas Våra

resurser sämre. förslag får motsatt effekt. Ekonomins specialisering och effektivitet ökar. Utredningens huvudförslag är att skattesystemet skall viss ta hänsyn till graden priskänslighet i konsumtionen. Vid s.k. optimal av beskattning

skall skattemas nivå stå i omvänd proportion till hur

känsliga konsu-

menterna är för priset på den aktuella produkten Varor

med hög egen-

priskänslighet skall ha lägre beskattning än genomsnittet. Det innebär

att skattesatsen bör sättas så att den procentuella reduktionen av den

efterfrågade kvantiteten varje är densamma Ohlsson, 1997.

av vara

Enligt utredningen bör skattesystemet formas efter huvud-

samma princip som nu. Först och främst likformighet, dvs. lika höga skatter på

breda skattebaser. Likformigheten är viktig för enkelhet i

systemet och för horisontell rättvisa, dvs. inkomster skall träffas lika

samma av hög skatt. Dessutom minimeras skatteplanering, mellan inkomst

t.ex. från

arbete och kapital. En andra, underordnad princip, bör inslag

men vara

av optimal beskattning för att öka specialiseringen i ekonomin

samt undvika det svartarbete är särskilt omfattande i den

som priskänsliga tjäns-

teproduktionen. Det kan också uttryckas

som att likformigheten förstärks

därför att en samhällsekonomiskt effektivare

beskattning minskar skillnaden i skatt mellan obeskattat hushållsarbete och marknadstjänster där

hushållens arbete är substitut.

w Här utgår ifrån den enklaste formen av Rarnsey-modeller utan hänsyn till korspriseffekter. Se kap

Utredningens överväganden 209

Utredningen redovisar i nästa kapitel ett förslag som syftar till ett likforrnigt skattesystem med undantag motiverade av samhällsekonomisk effektivitet. Avsikten är att:

minska störningama i produktionen

förhindra svartarbete och underlönekonkurrens uppnå en effektivare specialisering i ekonomin. -

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att skatten sänks för hushållsnära tjänster och att sänkningen finansieras genom höjd skatt på andra skattebaser för att nå full finansiering av refonnen.

Osäkerhet i

beslutsunderlaget

För att tillfredsställande svar på frågan om inslag av optimal beskatt-

ge

ning kan ett effektivt instrument för att nå dessa syften, måste flera

vara

svåra frågeställningar behandlas.

År ekonomers undersökningar konsumtionens priskänslighet tillom räckligt tillförlitliga för att vara en stabil grund för beslut om differentierade skatter Går det att ñnna en rimlig avgränsning av de sektorer som bör omfattas av en skattesänkning En skattelättnad för konsumtionen av privata tjänster ger hushållen

ökad köpkrañ. Frågan är om hushållen kommer att köpa mer tjänster. Kommer de att öka sin fritid eller öka sin arbetstid på marknaden

Ett tredje problem ökad efterfrågan på hushållsnära tjänster är om bidrar till att minska strukturarbetslösheten i ekonomin Med strukturarbetslöshet avses att arbetslösa inte svarar mot de krav som ställs på arbetsmarknaden så att de även vid ökad efterfrågan fortsätter en att vara arbetslösa. Kommer de som har lång tid i arbetslöshet eller har lägre fonnell utbildning att efterfrågas mer till följd av lägre tjänstebeskattning Detta är en fråga som behandlas av utredningen. Ett ytterligare problem är om en ökning av efterfrågan på hushållsnä-

ra tjänster på ett oacceptabelt sätt ökar inkomstklyñoma och låser in

arbetskraft i lågproduktiva sektorer.

Det har inte varit möjligt att tillfredsställande besvara alla dessa frågor och reducera osäkerheten inför det beslutsunderlag som föreläggs regeringen, men osäkerheten är inte större än vid andra ekonomiska beslut. Särskilt tillfredsställande är att kan visa på nya beräkningar som

ger säkrare kunskaper om hushållsnära tjänsters priskänslighet.

2 10 Utredningens överväganden SOU 1997: 17

11.2 Produktivitetsfaktom

eller skattekilen

Vi visade i kapitel 2 att hushållsnära tjänster utgör liten del den en av ekonomiska aktiviteten ekonomin det dels känneteckar höga skatter, om dels begränsade löneskillnader. Det problem arbetar med det för är att

hushållen lönar sig att utföra arbetet själv även produktiviteten i det

om egna arbetet bara är fjärdedel marknadens. av För löntagare varav den över den vita marknaden skall köpa ena en

tjänst av den andra. Vi visar i figur ll.l nedan att löntagaren i exemplet får 1000 kr efter skatt för att utföra tjänst. Därefter beläggs tjänsten

en med skatter och avgifter så att den totalt kostar 1 660 kr, dvs. det pris

som står på räkningen. För att den köpande löntagaren skall ha råd

att

köpa tjänsten måste denne först tjäna ca 4000 kr före skatt. Det motsvarar en skattekil på Det innebär att inkomsten måste 4

ca vara ca

gånger så hög som vad den utförande löntagaren får i lönekuvertet efter

skatt. Det innebär också att den köpande löntagaren kan ha 25 procent av marknadens effektivitet i att utföra tjänsten och ändå vinna på att ta

ledigt från sitt arbete för att utföra arbetet i hushållet. Vi kan också kalla

skattekilen för produktivitetsfaktor därför den också visar hur en att

mycket effektivare marknadsproduktion måste i förhållande till

vara

hushållsarbete för att marknadsproduktion skall komma till stånd. Den produktion hushållen ändå köper är således minst 4 gånger effektivare

än om själva utförde den. Begreppet skattekilar används oña i utredningen för att illustrera ett

centralt ekonomiskt problem. En viktig invändning så här ensi-

mot att

digt använda skattekilama är att det implicit utgår ifrån att skattein-

täktema kastas bort. Läsaren måste uppmärksammas på bara att belyser de negativa konsekvenserna av hög skattekvot och inte de positiva. Vi redovisar inte de mycket stora negativa effektema för produktio-

nen som skulle bli resultatet det inte fanns offentlig finansiering

om en

av utbildning och infrastruktur m.m. Inte heller redovisas de förmåner

som följer med skatterna. Men både konsumenten betalar skatt liksom

som den som utför arbetet, använder sjukvård, barnomsorg, rättsväsende

m.m. samt kommer att få ATP och förmåner från andra inkomstberoen-

de trygghetssystem. Analysen nedan renodlar därför ensidigt bara sida

en av problemet. Men det hjälper att föra diskussionen de val oss om som konsumenter och producenter ställs inför och de störningar i be-

slutsproblem som skatter medför.

SOU 1997: 17 Utredningens överväganden 211

Figur 11.1 Skattekilen i svensk ekonomi 2000 Påslag Kostnad förtjänsten Ökad inkomstfor 1800 att köpa tjänsten

Moms 000 l U A-avgiñ 795 UArbetskostnad 8001 60° 2415 400 200

11.3 instrument i

Optimal beskattning som ekonomisk politik

Finns det så snart etter århundradets skattereforrn skäl att åter andra skattesystemet Skatteväxlingskommittens förslag och omställningen mot ett ekologiskt samhälle, innebär väsentliga förändringar och till stor del avsteg från principen om breda skattebaser och likformighet. Skattereformens principer om likformig beskattning är inte längre intakt. Turistmomsen och matmomsen har sänkts. Det finns nu i praktiken fyra

olika momssatser. Det är exempel på att riksdagen alltid vill använda

skatterna för att påverka hushållens och företagens beteende och därmed ekonomins funktionssätt.

Public choice

Ett traditionellt argument mot optimal beskattning är att likformigheten i beskattningen minskar möjligheten for olika organisationer att påverka skattesystemet i syñe att gynna det egna intresset, det s.k. public choiceargumentet. Argumentet har viss bärighet. Men utredningen konstaterar

att även med ett likformigt skattesystem som Sverige hatt sedan 1991

har det skett en rad förändringar som betingats strävan att stödja visav

sa samhällssektorer se kapitel 4. Argumentet synes således gälla både

vid likformig och optimal beskattning. Dessutom tar likformigheten

212 Utredningens överväganden SOU 1997: 17

främst hänsyn till skatteplanering att omvandla arbetsinkomster

genom till kapitalinkomster. Breddningen av momsbasen bör ha bidragit till att öka den svarta sektorn genom att flera sektorer blivit föremål för skatte-

undandragande. Detta talar för en korrigering genom lägre skatter på

egenpriselastiska tjänster. Utredningens slutsats är att skatterefonnen tillkom i period full en av sysselsättning och att ekonomin idag i väsentliga avseenden har förändrats. Den präglas nu av en längre period massarbetslöshet och av sannolikt också Ökad svart produktion. Det är därför naturligt att statsav makten åter använder skattesystemet för att skapa effektivare ekonoen mi och öka resursutnyttjandet.

11.4 och nivå

Avgränsning

Avgränsningen av skattesänkningen

Urvalet av branscher som bör omfattas sänkt beskattning har grundat

av sig på i vilken omfattning tjänsterna är nära substitut till hushållets ar-

bete och om det år påtagligt svartarbete i branschen.

Grund för avgränsningen är därför vid krets tjänster män en av som eller kvinnor i hushållet kan utföra själva, dvs. där hushållets eget arbe-

te är substitut för tjänsten. En grund är omfattningen

annan av svartarbete i branschen. RSVs utredning och utredningens enkla teleegen fonenkät indikerar att det förekommer i betydande omfattning inom städning, bygghantverk samt restauranger. Vi har sedan i detalj analysemer rat vilka branscher som bör ingå att beräkna priselasticitetema. genom Vi har således studerat människors beteenden de uttrycks i deras som konsumtionsmönster och det dragit slutsatser vilka branscher av om som bör ingå. Elasticitetema är således central indikator på marken om nadstjänstema är substitut till hushållens arbete. egna Med mätningar av priselasticitetema samt graden substitut och av svartarbete, kan avgränsa en sektor med 150 000 sysselsatta. Figuca ren nedan visar de branscher som utredningen definierar hushållsnäsom ra tjänstesektor. Det är i huvudsak restauranger, reparationer, renhåll-

ning och städning samt kommunikationer. Argumentet mot att t.ex.

restaurangarbete skall ingå är att det är komplement till fritid. Ett argument mot att inkludera reparationer är att det förutsätter hög grad en av yrkeskunnande. Men tycker inte att avgränsningama är så klara. Det är samtidigt viktigt att ta hänsyn till att hushållens preferenser och kunskaper är olika, vilket talar för att också inkludera dessa tjänster.

Utredningens överväganden 213

Figur 11.2. Antal anställda och fördelning mellan kvinnor och män i några olika tjänstesektorer

Total andel kvinnor: 38,5 procent. Totalt antal anställda: 149 600 personer. Traükskoleverksamhet, Reparation av 2100anställaKvinnor 33-/ momndm 20500 anställda. Kvinnor: 10%

Annan service- Resmmlfm verksamhet, °°hmm 15200arstållda. 54ssoamtñllda. ,Mmm84% Kvinnor: 55%

Reparation" Landtram, , av 55200 axiställda. hmhállsartiklar och Kvinnor: 21% personliga artiklar, 1750 utställda. Kvinnor. 13%

Källa: NUTEK Anm. I kategorin Landtransporter ingår jämvägstransport enbart persontrafik, kollektivtrafik, linjebussverksamhet, taxi och annan landtransport av passagerare som till exempel charterbusstöretag. Annan serviceverksamhet står for konsumenttvätt, hár- och hudvård mm. I posten reparation av motorfordon ingår även handel med motorcyklar inkl. reservdelar och tillbehör. Till restaurang och catering räknas restaurang- och barverksamhet, drift av personalmatsalar, catering och centralköksverksamhet.

Det ñnns dessutom ytterligare motiv talar for att skattelättrxaden som skall omfatta förhållandevis breda sektorer:

o Om ökad sysselsättning är ett viktigt mål nås större effekt om en bred bas används. Detta kräver dock större ingrepp i skattesystemet. 0 Ett ytterligare motiv för att innefatta reparationer och tillbyggnad samt restaurangtjänster är att beskattningen på dessa höjts i samband

med skattereformen. Det har bidragit till att sysselsättningen i dessa

sektorerna minskat kraftigt.

214 Utredningens överväganden

Problem med avgränsningen

En svaghet med utredningens huvudförslag är att det är svårt att dels klart avgränsa en avgiftsnedsättning så att den kommer konsumenterna till del genom sänkta priser på tjänstema och inte i första hand företag, som utnyttjar tjänsterna, dels att avgränsa avgiftsfria verksamheter från

verksamheter som inte bör få del av avgiftsfriheten. Svårigheten med att

rikta nedsättning mot konsumenterna beror till stor del på att det inte går att utnyttja mervärdeskatten for att sänka konsumentprisema medan av-

gränsningen mellan avgiftsfri och inte avgiftsfri verksamhet har sin

grund i att många företag bedriver verksamhet båda slagen av gemensamt. Om tjänsterna i stor utsträckning utnyttjas av företag bör därför nedsättningen begränsas till till de tjänster som kommer enskilda konsumenter till del. Det gäller särskilt städtjänster, i dag uttnyttjas till som 99 procent av företagen. En avgiftsnedsättningen för branschen i sin helhet skulle i en oacceptabel utsträckning komma företag och myndigheter till del. För att göra nedsättningen ekonomiskt mer effektiv bör den endast avse städtjänster som utnyttjas av enskilda konsumenter. En sådan avgränsning kan vara svår att strikt upprätthålla i praktiken men innebär ändå att nedsättning blir avsevärt kostnadseffektiv än mer annars. Vi anser vidare att hushållen vid köp av städtjänster skall lämna ett intyg på att städningen utförts i hushållet, dvs. att utgiften inte är uten gift i näringsverksamhet. Den något större administration ett insom tygsförfarande medför torde mer än väl uppvägas vinsterna i form av av en effektivare ekonomi. För att hantera avgränsningen mellan avgiftsfri och inte avgiftsfri verksamhet i ett och samma företag det kan t.ex. gälla ett hotell med restaurang, där hotellverksamheten inte bör omfattas av en avgiftsnedsättning bör någon form av en mer eller mindre schablonmässig - upp-

delning kunna göras. Omsättningen i verksamheterna bör enligt vår

mening kunna användas som ett grovt mått för fördelning. Det bör också en ñnnas en möjlighet att bortse från obetydliga inslag avgiftsfriverkav

samhet i övrigt avgiftspliktig verksamhet. Det kan t.ex. gälla för

en

livsmedelsbutiker, som i begränsad utsträckning tillhandahåller färdigla-

gad mat.

Det finns en rad problem som menar kan lösas med den lagstift-

ning foreslår. Det kommer att bli något större administration for en

skatteforvaltningen och den kommer att behöva större resurser. De skat-

teadrninistrativa problemen, som torde vara av relativt ringa omfattning, måste ställas mot de stora vinsterna i fonn effektivare ekonomi. av en

Utredningens överväganden 215

Nivån skattelättnaden

på

Vi vill sänka priset på hushållsnära tjänster. Frågan är dock hur stor subventionen bör vara utan att det leder till ineffektiviteter i ekononya min. En första snedvridning uppkommer att andra och genom varor tjänster kommer att kosta till följd vårt förslag till finansiering. mer av Hushållen kommer till följd de ändrade skatterna att köpa något av mer av tjänster och mindre av varor. Det medför också att i något mindre grad deltar i den internationella specialiseringen. Det är specialiseringsförlusterna.

Specialiseringsvinstema följer av att hushållsarbetet blir effektivt

mer utfört samtidigt som det ger hushållet tid att ägna sig sådan produktion där de är mer produktiva. Köp tjänster ökar, svartarbetet minskar av påtagligt och arbetsutbudet ökar. Enligt vår mening överväger vinsterna påtagligt förlusterna. Ett skäl är att den nivå på skatteförmånen fösom reslås är lämpligt awägd.

De studier som företagits om skattesänkningar visar att 30

ca procents lägre kostnad för arbetskraften på dessa och tjänster är varor en nivå som ger balans mellan vinster och förluster i produktionens specialisering. Vid skattesänkningar är större än 30 procent uppstår större som

välfardsförluster än välfardsvinster det visar både den danska ekono-

metriska modellen i utredningen refererar till enklare studie samt en av Fonngren och Ström, 1995. Vi lägger förslag som innebär att arbetskrañskostnaderna minskar med ca 25 procent för hushållsnära tjänster. Det är därmed inte någon

risk för att den negativa effekten skall större än de specialiserings-

vara vinster som uppkommer till följd awikelsen från likformig beskattav ning. Inom ROT-sektom föreslår perrnanentning skattereduktionen en av på 30 procent. Om priset är 200 kr timme motsvarar det vitt ca per ett timpris på ca 140 kr. Det är sannolikt tillräckligt för att göra stor del en av reparationstimmama inom sektorn byggreparation vita. En 30 procentig skattereduktion ger ungefär samma sänkning borttagande som av

arbetsgivaravgifter för övriga hushållsnära tjänster. Därmed har

en-

hetlighet i skatteförmåner mellan olika delar hushållsnära tjänster.

av

Hushållstjänster eller hushållsnära tjänster.

Ordet pigarbete har fått en mycket stark negativ klang. Om begreppet

piga säger Nationalencyklopedin att sedan ordet under 1800-talet börjat få en nedsättande klang ersätts det med jungfru och med hembisenare träde. Den nedsättande stämpeln beror inte på produktionen i sig. Mat-

2 6 l Utredningens överväganden SOU 1997: 17

lagning och rengöring är bland de vanligaste arbetsuppgiñema i Sverige. Det är i stället anställningsfomien och oña ett starkt beroende, goden tycklig arbetsgivarrelation, som sannolikt väcker mest anstöt.

Utredningen förslag innebär att en skattefönnån på 25-30 procent

av arbetskraftskostnaden införs för en bred grupp av hushållsnära tjänster. Som tidigare redogjort för visar studier skatteföratt en

mån av denna storleksordning kan vara optimal ur effektivitetssyn-

punkt. Eftersom nästan alla hushåll har betydande konsumtion en av dessa tjänster blir inslaget av horisontell orättvisa litet. Individer med lika stora inkomster kommer därför att efter reformen att betala ungefär lika mycket skatt och få ungefär lika stora reala disponibla inkomster som före reformen.

Vi vill att alla hushållsnära tjänster skattesynpunkt skall behandlas ur

enhetligt. Utifrån principen om horisontell och vertikal rättvisa samt en-

hetlighet inom gruppen hushållsnära tjänster föreslår bred been men

gränsad sänkning av arbetskraftskostnaden på stor del hushållsnä-

en av ra tjänster. Skattereduktionen för byggreparationer på 30 procent innebär att också dessa tjänster får en motsvarande sänkning av arbetskraftskostnaden.

Ett avskaffande av arbetsgivaravgiften på hushållstjänster som städtjänster leder inte till att priset på hushållstjänster sjunker i närheten av det svarta priset. Det svarta priset på städtjänster är 60 kr och det vita priset efter skattereduktion på 30 procent är 140 kr timme per vid antagande om ett vitt osubventionerat pris på 200 kr.

Tjänster, som städning, där hushållens eget arbete är perfekt substitut leder till ett lågt svartpris och därför behövs mycket hög subvention en för att svart arbete i större omfattning skall kunna omvandlas till vitt. RSV gör bedömningen att den föreslagna förenklingen skatteredovisav ning inte i sig skapar en nämnvärt större vit marknad för privata hushållsnära tjänster. RSV menar att vid höga skattekilar på vitt hushållsarbete som råder vid dagens skattesystem är det mycket svårt att skapa nya vita

arbetstillfällen inom denna sektor. Vi delar helt denna bedömning. Omfattningen av svart arbete styrs av skattesats, upptäcktsrisk och

bestrañiiing. Om det svarta städarbetet i större omfattning skall kunna omvandlas till vitt krävs det, utöver ökad upptäcktsrisk och bestrafñiing, en betydande ytterligare skattefönnån i form av tex en skattereduktion. En sådan extra skattefönnån för hushållstjänster har dock flera negativa konsekvenser

Utredningens överväganden 217

En större skattesänkning i form skattereduktion innebär

av ex en ett

undanträngande av annan konsumtion med högre skatteinnhåll. En skat-

tereduktion måste därför finansieras med ökade skatter för flertalet skattebetalare samtidigt bara mindre kommer att använda som en grupp sig av tjänsterna. Skattereduktionen skulle upphov till betydande ge en

horisontell orättvisa de som inte utnyttjar den kraftigt subventionerade

tjänsten går miste betydande skattefönnån och till mindre

om en en

jämn inkomstfördelning eftersom hushåll inkomster inte markant

vars

överstiger uppdragstagarens inkomster knappast skulle komma

att utnyttja förmånen.

Hushållstjänster innebär att tjänsten utförs i hemmet och dänned medför den småskaliga produktionsteknologin att priset kommer att bli högt. En skattereduktion riktas till ett snävt område hus-

som av

hållstjänster som är både pris- och inkomstkänsliga kommer främst att användas av höginkomsttagare. De med lägre inkomster kommer att utföra dessa tjänster själva. Tjänster producerade i hemmet hushållstjänster är dyra och förbehållna fåtalet besök på

men en pizzeria eller Mc Donalds är ett alternativ för de flesta.

Eftersom kvinnor och män delar mycket olika på det obetalda re-

spektive betalda arbetet, är det rimligt stimulans till

att anta att en den privata tjänstesektom får olika konsekvenser för könen. Det finns

många aspekter som behöver vägas in, såväl fördelnings-

som ar-

betsmarknadspolitiska. Möjligheter att lättare och billigare konsumera tjänster underlättar säkert det vardagliga livet för de hushåll

som kan och vill betala. Jämställdheten i hemmen kan öka att husgenom hållet kan köpa hushållstjänster. Däremot kommer inte jämställdheten att öka genom att hemarbetar i hemmet, utan skattemannen mer en reduktionen ger snarare makarna möjlighet att hemarbeta lika lite. en Jämställdheten kommer enbart att förbättras i hushåll har råd som att

utnyttja skattereduktionen och köpa hushållstjänster. Eftersom låginkomsthushåll sannolikt inte kommer att köpa tjänster i någon större utsträckning utan snarare utföra dem är det svårt att uttala sig

om

jämställdhetseñektema totalt sett. Vi visade i kapitel 8 på den stora

osäkerhet som finns om skatters effekt på arbetsutbudet. Det gäller

inte minst skatters påverkan på gifta kvinnors arbete. Det lönar sig redan idag för nästan alla arbetar deltid att öka deltagande i

som ar-

betslivet och köpa hushållstjänster Ändå är deltidsarbetet

mer omfattande vilket antyder att hushållen föredrar än marknadsarannat

bete och att låga priser på hushållstjänster sannolikt inte får stor ef-

fekt på utbudet.

218 Utredningens överväganden

Slutsatser

Vi kan inte med stöd vanliga samhällsekonomiska verktyg med rimlig av säkerhet uttala oss om huruvida hushållen kommer att reagera på en eventuell skattereduktion for hushållstjänster. Det är inte heller möjligt att uttala sig om det skulle leda till specialisering och ökat arbetsutbud eller bara till ökad fritid. Vi vet vidare inte om det skulle leda till en sysselsättningsölming. Det är svårt att visa att det skulle leda till en rimligt neutral effekt på inkomstfordelningen. Det är skäl mot att vidga den existerande skattereduktionen inom ROT-sektom till att också omfatta hushållstjänster. Men samtidigt kvarstår det faktum att det finns en stor svart marknad for hushållstjänster som staten inte kan negligera.

11.5 Svart sektor

Riksskatteverket uppskattar att svartstädningen omsätter 900 miljoner kr per år. Med det rimliga antagandet att en Veckostädning tar 4 timmar skulle det vara 90 000 hushåll som anlitar svart städning. Riksskatteverket uppskattar vidare att det svarta hantverksarbetet i hemmen omfattar ca 5 miljarder kr per år. Med antagandet att de årliga köpen för de hushåll som köper svarta hantverkstjänster i genomsnitt ligger någonstans mellan 20 000 och 45 000 kronor, uppgår de hushåll som köper svarta hantverkstjänster varje år till mellan 110 000 och

250 0007

Utredningens uppfattning är att förutsättningen for att det skall vara rimligt att vidga och permanenta skattereduktionen for ROT-sektom är att det samtidigt vidtas åtgärder for att minska den svarta sektorn. Konklusionen är således att svartarbetet på hantverksarbetsmarknaden påtagligt kan reduceras genom vår skattereduktion, men att det inte är möjligt att komma svart städarbetsmarknad med subventioner på ca 30 procent. En svart service sektor kan vara ett begränsat problem, den kan också vara ett brohuvud for en vidare svart verksamhet till följd av den fort-

gående integration med övriga östersjöstater. Utredningen anser att det

är stötande för det allmänna rättsmedvetandet att omkring 90 000 hushåll köper svarta städtjänster och att 110 000-250 000 hushåll köper svarta hantverkstjänster. Därtill kommer medvetna köp av hushåll-

4 Siffroma bör tas med stor försiktighet. Antagande att de hushåll som köper svart i genomsnitt köper lör 20 000 45 000 kr per år bygger på att den genomsnittsliga arbetskostnaden vid ansökan om existerande skattereduktion uppgår till 15 000, samt antagande om att materialkostnaden kan vara 15 000 respektive 30 000 kr.

Utredningens överväganden 219

stjänster. Sådant sker till stor del inom restaurangsektom samt andra hushållsnära tjänster taxi, frisersalonger och bilreparationer, förmosom dar vi. Enligt vår bedömning bör det samtidigt med våra förslag ske infor-

mationsinsatser, förenkling uppbörd samt ökade kontrollinsatser för

av att begränsa det svarta arbetet. Det är angeläget att förenklingen av skattebetalning vid anlitande arbetskraft genomförs. Riksskatteverket av

bör också få budgetmedel för information om förenklingen.

De skattesänkningar förslår tillfaller inte företagen automatiskt företagen kommer att få ansöka dessa skattefönnåner. Sannoutan om

likheten för svart verksamhet beror på skattenivån, upptäcktsrisken och

sanktionen. Utredningen att det går att påverka alla dess tre momenar

ment för att minska den svarta sektorn. Sanktionsmöjligheten blir större

företagen under flera år inte kan erhålla nedsättning av arbetsgiom en

varavgiñema. Branschsaneringsutredningen arbetar med förslag om att skärpa kra-

på redovisning från företag i aktuella branscher. De oredovisade ven

beloppen har t.ex. vid skatterevisioner i restaurangbranschen uppgått till

10-20 procent omsättningen vilket ungefär motsvarar arbetsgivaravav

giften. Genomgående för de berörda företagen är att redovisningshand-

lingar är bristfälliga. Anmärkningsvärt är att i flera branscher används inte kassapparater med kontrollremsa gör att bokföringen kan en som stämmas av mot kassaapparaten. Staten måste ställa än tydligare krav på redovisning med kassaappaoch kontrollremsor. Företagen behöver starkare drivkrafter för att rat den rätta omsättningen i företaget. Det är önskvärt med en tydlig uppge

kvittokultur så att det både för köparen och företagsägaren är uppenbart

att ett maskinstämplat kvitto är självklar del i hushållens affarstransen aktioner. Den produktion sker i den svarta sektorn innebär ett hot mot såsom väl företag anställda illojal konkurrens. Den underminerar en som genom

rationell produktionsstruktur. De lägre svarta produktionskostnaden ver-

kar nedpressande på jämviktslönema för de anställda i dessa branscher och underminerar avtalen på arbetsmarknaden. Det skapar ett tryck på de anställda att arbeta på sämre villkor.

Sammantaget våra förslag myndigheterna en mycket stark sank-

ger

tionsmöjlighet mot seriösa företag. De kommer att förlora avgiftsfriheter för arbetsgivaravgifter under ett år de tar risken att inte

par om

42 RSV utredning visar vidare att checksystemet saknar värde för Sverige eftersom skatteuppbörden här är så mycket effektivare. Framför allt är F-skattsedel ett effektivt instrument för köparen.

8 17-0140

220 Utredningens överväganden SOU 1997: 17

redovisa och betala skatter och avgifter på föreskrivet Den sätt. omvandling av taxibranschen som följde avreglering upphov till av gav en omfattande ekonomisk brottslighet. Med våra förslag kan taxiñeringen av hushållsnära Servicetjänster väsentligt bromsas. Vår bedömning är att Skattemyndigheten över huvudtaget måste tillföras för att minska den verksamhet så resurser svarta som är påtaglig inom den hushållsnära sektorn.

11.6 Alternativa vägar att stimulera ökad

sysselsättning

Tidigare har vi diskuterat en arbetsgivaravgiñssänlming riktar sig

som

mot speciella sektorer. En arbetsgivaravgiñssänlming kan också riktas

mot:

0 Långtidsarbetslösa 0 Arbetskraft med lägre produktionsfonnåga

Vilka är argumenten för att stödja sektor istället för en en grupp på arbetsmarknaden Utredningens direktiv kan tolkas som att regeringen vill utreda om en subvention till tjänstesektom kan leda till de med att kort utbildning, de allra äldsta eller de med kortast arbetslivserfarenhet får ökad sysselsättning. NUfEKzs bilaga visar att kompetensnivån lägre i hushållsnära är tjänster än på arbetsmarknaden i genomsnitt. Men samtidigt inte skillär naden i formell utbildning så stor. Vi redovisar i avsnittet lönebildom ning l6.2 varför det finns skäl att tro att de sysselsätts i hushållsom snära tjänstesektor har lägre produktionstömiåga än arbetsmarknaden som genomsnitt. Men servicearbete direkt mot kunder kräver samtidigt egenskaper eller erfarenheter som inte kan mätas i utbildningsstatistik.

Vilken arbetskraft sänkta

gynnas av arbetsgivaravgifter

Det kan diskuteras sänkning arbetsgivaravgiñema särskilt om en av kommer att de med svagast ställning på arbetsmarknaden. gynna Hamermesch diskuterar utbuds- och eñerfrågeelasticiteter och drar följande slutsats. På lång sikt bärs det ökade mesta av arbetsgivaravgifter av löntagarna genom lägre löner. Det implicerar ökad avgift att en orsakar liten minskning sysselsättningen och subvention av omvänt att en genom

Utredningens överväganden 221

sänkta arbetsgivaravgifter endast ger små förändringar i jämviktsarbetslösheten Hamennesh, 1993. Vår tolkning är att effekterna på sysselsättningen av sänkta eller höj-

da löneskatter allmänt sett är svaga se kapitel 10. Observera dock att

författaren här talar om jämviktsarbetslösheten och att studierna framförallt rör sig om vuxna män samt att effektema kan större för andvara ra grupper. Det är således viktigt att skilja på genomsnittet och efterfrågan på den minst produktiva delen av arbetsmarknaden. En central faktor är graden av löneflexibilitet. Om reallönema är flexibla kommer en subvention bara få begränsad effekt. Nickell och Bell 1996 påpekar också att lönerna för lågutbildade inte är flexibla därför att avtal, a-kasseersättning och minimilöner lägger ett golv under vilka de inte kan sjunka. Arbetskraft som finns i den nedre ändan av lö-

nefördelningen bär med andra ord inte helt bördan av arbetsgivaravgif-

tema. För arbetskraften som genomsnitt, övervältras däremot på lång sikt hela arbetsgivaravgiften på löntagarna. Om det inte finns några barriärer förhindrar förvärvande utsom av

bildning kommer ett skifte i efterfrågan av outbildad arbetskraft mot

utbildad ha liten långsiktig effekt på den relativa arbetslösheten därför att förändringar i arbetslöshetens nivå och i lönerna kommer att utjämnas av en migration från outbildade till utbildad. Men författarnas eget motargument är att det finns påtagliga barriärer för alla att skaffa sig en god utbildning och att en jämnare fördelning arbetslösheten således av skulle kunna bli resultatet av sänkta arbetsgivaravgifter för kortutbildade. Författarna konkluderar "att sänkta arbetsgivaravgifter och subven-

tioner till arbetskraften kan ha signifikant långsiktig effekter på sysselsättningen likaväl som positiv påverkan på reallönen. Men den samlade effekten kommer också vara att minska drivkraftema för lågutbildade att förvärva mer utbildning. På lång sikt, om löner är flexibla, kommer

arbetsgivaravgifter att bäras av arbetskraften. Därför kommer arbetskraftskostnaden och sysselsättningen inte att påverkas väl den lön men

de sysselsatta kan ta hem Nickell and Bells, 1996.

En annan aktuell studie om sänkta löneskatter kommer till olika re-

sultat beroende på vilka modeller som används detta är inte helt ovanligt

som framgått av kapitel 10. Avgörande är om subventionen påverkar inkomsten eller Men om inkomsten från arbete i reala termer är konstant ñnns det substantiell sysselsättningseñekt. Så även sänkta en om löneskatter inte är lösningen på Europas sysselsättningsproblem så kan de noggrant utformade reducera problemet Pissarides, 1996.

Utredningens slutsats är att sänkta och riktade arbetsgivaravgifter har störst effekt för de med kort utbildning.

222 Utredningens överväganden

Öka

sysselsättningen genom att stöd till individer eller

sektorer

De förslag som presenterats utredningen i huvudsak sektorer

av avser

eller branscher i svensk ekonomi. En viktig avvägning stöd bör

är om riktas till en sektor med många korttidsutbildade eller det bättre om är att stödja individer är långtidsarbetslösa. som I kapitel 4 har behandlat effekterna några olika subav typer av

ventioner. Där visar att erfarenheterna breda tillfälliga sysselsätt-

av ningsstimulanser riktade till nyanställningar inte är positiva. Generellt

anställningsstöd GAS samt riktat anställningsstöd RAS har givit

överraskande få nyanställningar. Dödviktseñekten har skattats till 70-80

procent och stöden har i huvudsak gått till relativt starka på grupper ar-

betsmarknaden. De har inte heller fått någon långsiktig varaktighet med

dödviktseffelct att sådan produktion eller

avses sysselsättning som ändå

hade kommit till stånd också subventioneras.

En bred genomgång av europeiska lönesubventioner visar på liknande

resultat Anxo, 1994. En slutsats är att genomgången de empiriska

av studierna på löneelasticiteten visar entydigt

att arbetskrañseñerfrågan är

tämligen oelastisk. En utvärdering lönesubventionemas effektivitet av utifrån dessa empiriska studier därmed anledning till hysa viss ger att pessimism vad gäller de potentiella sysselsättningseñektema tillav en

fällig sänkning av arbetsgivaravgiñema. Sammantaget framgår det tydligt att dödviktseffekten de olika

av programmen har varit betydande och i enskilda fall uppgått till 90 procent av det totala antalet individer ingick i programmen. Det vill som säga subventioner sker anställningar ändå hade skett Anxo, av som

1994. Det bör påpekas att denna slutsats även inkluderar tillfälliga lönesubventioner där arbetsgivaravgiñen inte sänks. Ett resultat for

som övrigt tycks överensstämma med svenska studier pekar på som att ef-

fekterna tillfälliga anställningsstöd är blygsamma SOU 1993:43.

av En

genomgång Riksdagens revisorer 1996 pekar vidare på

av att undan-

trängningseffektema av arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan

vara

mycket höga och att nettoeffekten på sysselsättning och arbetslöshet därmed kan vara låg. Utifrån redogörelsen drar slutsatsen nedsättningar

ovan att av ar-

betsgivaravgiñema inte bör temporära och inte heller omfatta allt-

vara for breda grupper. Detta intryck förstärks de studier redovisats av som i

kapitel En sådan utformning förefaller upphov till dödviktsef-

ge stora

fekter som är förknippade med oavsedda vinstökningar.

Det ñnns viktiga principiella nackdelar med individinriktade stöd.

Om problemet är att stor del arbetskraften har låg produktivitet en av och därmed inkomster de inte kan leva på, kan det lösas genom mini-

Utredningens överväganden 223

milöner som förhindrar att de drabbas av fattigdom. Men de höjda kostnaderna reducerar efterfrågan på denna arbetskraft. Därför pågår över hela västvärlden en diskussion om möjligheten att öka sysselsättningen för svårsysselsatta grupper med politiska instrument som t.ex sänkta arbetsgivaravgifter. I USA, Storbritannien och Canada utnyttjas även andra former inav strument än arbetsgivaravgifter. En variant är skattesubventioner till

låginkomsttagare, s.k. Earned income tax credit. Avsikten är att ge låginkomsttagare väsentligt lägre skatt. Ofta är det också ett familjestöd.

Syftet är att arbetskraft som bara kan få arbete till mycket låg ersättning skall kunna acceptera dessa utan att behöva leva på de låginkomster efter skatt som dessa lågproduktiva jobb genererar. Risken är dock stor att

skattekrediter skapar starka marginaleffekter i låga inkomstskikt vilket

skapar fattigdomsfällor. Fattigdomsfällor innebär att låginkomsttagare inte kan öka sina inkomster med ökat arbete. Denna stöd typ av passar bättre in i en miljö med låga skatter och små marginaleffekter. Framför allt fungerar de bättre i ekonomier där det inte finns starka kollektivavtal på arbetsmarknaden. En skattekredit kan kanske tolkas att den syfsom tar till att löntagarna skall kunna ta arbete under nuvarande avtalslöner. En skattekredit får således som huvudeffekt betydande ökning en av marginalskatten i den nedre delen inkomstskalan. Det är sannolikt av inte heller möjligt att skilja på om den låga inkomsten beror på låg lön eller om det är kort årsarbetstid, dvs. deltidsarbete. I Sverige har den övervägande delen av de som har låg inkomster deltidsarbete. Genom att hushåll med låga inkomster får denna skattekredit minskar deras drivkrafter att gå från deltid till heltid. Förslaget kan därmed minska arbetsutbudet. Vårt förslag har däremot positiva effekter på arbetsutbudet. En skattekredit påverkar därtill lönestrukturen. Syftet är att löntagarna skall sänka lönerna på arbetsmarknaden i syfte att öka antalet arbetstillfällen utan att den enskilde löntagaren får sänkta inkomster.

Lägre arbetsgivaravgifter för ungdomar

Ett alternativ som diskuterats är att sänka arbetsgivaravgiften i syfte att öka efterfrågan på viss svårsysselsatt arbetskraft som t.ex. ungdomar.

Den kan ske genom att helt ta bort pensionsavgiften för ungdomar under

25 år. Pensionsavgiften skall enlighet med principbeslutet det refor-

om merade pensionsssystemet uppgå till 18,5 procent på lönen. För unga märmiskor är det inte i första hand pensionskapitalet är avgörande som för livets utveckling utan det är förmodligen att utveckla humankapitalet. Introduktionen i arbetslivet har blivit kostsammare och arbetsgivamas

224 Utredningens överväganden

krav ökat varför det kan finnas skäl att stödja ungdomars introduktion i arbetslivet.

Om arbetsgivaravgiften på 18,5 på den pensionsgrundande

procent inkomsten tas bort för ungdomar under 25 år kan den totala lönekostnaden minska med 13 procent. Genom ungdomar inte behöver att betala

pensionsavgift upp till 25 års ålder skapas fomiodlingen ökad syssel-

en sättning, men i gengäld tjänar ungdomar inte

pensionsrättigheter de

första åren. Genom minskat finansiellt sparande, till

följd av att ungdomar inte betalar pensionsavgifter, uppstår samtidigt stimulans ef-

en av

terfrågan av ekonomin. Skall sänkningen finansieras höjd

genom skatt på andra grupper eller annan verksamhet blir sysselsättningseffekten mind-

re. Det är i första hand ungdomar med kortare utbildning och som börjar arbeta tidigt kommer att förlora dessa

som pensionsrättigheter. Det är emellertid också ungdomar med kort utbildning har svårast

som att få arbete. Ett stort problem med detta förslag de behöver är att som tillgodoräkna sig åren före 25 års ålder ofta också de har är som tunga jobb

och därmed också svårigheter att arbeta i högre åldrar. Det är rimligt att anta att ungdomar till följd sådan av en åtgärd kommer att få ökad sysselsättning och positiv en mer livslöneutveckling och därmed kan få bättre pensionsmöjligheter. Men det

senare kommer

rimligtvis att gälla alla ungdomar

och inte enbart de med den svagaste positionen på arbetsmarknaden.

Hur kan då sysselsättningen komma påverkas att av en nedsättning av arbetsgivaravgiftema Den bästa gissningen, enligt Harnennesh,

är en löneelasticitet på 0,3. Innebörden detta

av är att en kostnadssänlming

med 10 procent ökar efterfrågan med 3 13 procent. procents sänkning av

lönekostnaden skulle i bästa fall sysselsättningseffekt ge en på ca 4 pro-

cent. Det innebär inte att den samlade sysselsåttningsökningen

blir lika

stor. Det sker en omfördelning arbetslösheten så färre äldre blir

av att sysselsatta via en substitution mellan äldre och arbetskraft. yngre

Nackdelarna med sänkta arbetsgivaravgifter för ungdomar

är samtidigt flera:

0 Kostnaden for offentlig sektor är 4 miljarder kr

ca genom minskat finansiellt sparande. 0 Osäkerheten resultaten är mycket Effekten

om stor. på sysselsätt-

ningen kan uppgå till mellan noll och 13 procent beroende på antagandena.

0 Det är ett brott mot livsinkomstprincipen i pensionsreformen.

o Det kommer att kosta relativt anställa äldre. mer att

Utredningens överväganden 225

Sparandet kan tänkas öka for att kompensera den lägre pensionsin- 0 komsten. Ett problem med individsubventioner är att de påverkar att av sam- 0 hällekonomins grundläggande delar, nämligen drivkraften till arbete och forkovran.

Sänkta för fler äldre och

arbetsgivaravgifter yngre

Ett arbetsmarknadens stora problem är att individens produktivitet är av starkt kopplad till ålder och arbetslivserfarenhet. Ungdomar har svårt att

få ett fotfäste på arbetsmarknaden och äldre har svårt att behålla fästet.

Det sker itudelning mellan individens produktivitetsutveckling över en livet samt lönekostnadema. Med kort återstående tid i arbetslivet mins-

kar både den enskildes motiv for utbildning, liksom lönsamheten i ut-

bildning. För många äldre är studier inte en realistisk väg. Antalet sysselsatta i åldrarna 55-64 år har minskat sedan början av l980-talet. Förvärvsfrekvensen, dvs. andelen sysselsatta av befolkningen, har dock under hela 1980-talet legat på cirka 70 procent. Under 1990-talet har nedgång andelen sysselsatta skett från 70 till ca 65 en av procent. Alltsedan 1970-talet har antalet förtidspensionerade i denna åldersgrupp ökat från 10 till 25 procent. I åldersgruppen 55-59 år är 19 procent förtidspensionerade. I åldrarna 60-64 år är en tredjedel förtidspensionerade. Ungdomar är oftare arbetslösa än äldre, men har kortare arbetslöshetstider. De äldre är mer sällan arbetslösa, men när de är arbetslösa är

de det en längre period än de yngre. Den genomsnittliga arbetslöshetstiden for olika åldrar och att arbetslöshetstidens längd ökar med stigande

ålder.

226 Utredningens överväganden

Figur 11.3 Medelarbetslöshetstid Veckor

16-19 20-24 25-34 ålder Källa: SCB. Anm. Avser pågående arbetslöshetsperioder.

Enligt ekonomisk teori ska lönerna falla när individens produktions-

förmåga avtar. Men arbetsmarknaden fungerar inte så. Sedvänja, undertörstådda kontrakt och behovet drivkrafter till kompetensutveckling

av

över livet samt maktstrukturer på arbetsplatsen och självfallet avtal på

arbetsmarknaden förhindrar att de äldres löner sjunker.

En studie av LO-ekonomema visar på några intressanta perspektiv.

För personer mellan 20 och 24 år är lönekostnaden genomsnitt som per

individ mer ån 19 000 kr högre än produktionsvärdet varje år. Om des-

sa ungdomar hade gått treårig gymnasieutbildning skulle värdet

en av

deras produktion kunna nästan 33 000 kr högre varje år. Eftersom

vara medellönen är nästan lika stor för 20-24-åringar med och treårig utan en

gyrrmasieutbildning skulle deras produktivitet alltså kunna nästan

vara ca 13 00 kr högre än lönekostnaden. För personer över 54 år är löne-

kostnaden årligen 7 000-8 000 kr högre än produktionsvärdet. Om de

skulle kunna behålla den produktivitet de hade mellan 50 och 54 års ål-

der skulle produktionsvärdet i stället 33 000-37 000 kr högre

vara än lönekostnaden varje år LO, 1997.

En av flera vägar att minska spänningen mellan produktionstönnåga och lönekostnad är arbetsgivaravgiftema till individens

att anpassa pro-

Vi mäter alla personers lönekostnad i áldersgruppema. Om några inte är sysselsatta, dvs. arbetslösa eller törtidspensionerade minskar det produktionsvärdet i åldersgruppen. Máttet visar således skillnad mellan lönekostnad och fullt deltagande i arbetslivet".

Utredningens överväganden 227

duktivitet över livet. Det som här diskuteras är således inte sänkning en utan en omfördelning av arbetsgivaravgiftema över arbetslivet. Hur en sänkt arbetsgivaravgift påverkar sysselsättningen beror på hur känslig efterfrågan på arbetskraft i olika åldersgruppper är för kost-

nadsforändringar. Kämarbetskraften, dvs. de som är 30-55 år, är mest attraktiva och därför bör deras efterfrågan mindre priskänslig och

vara en höjning av kostnaden får mindre effekt än for de äldre och Då yngre. sysselsättningsproblemen finns i början och i slutet arbetslivskarriäav ren bör det rimligen ge en positiv effekt på den totala sysselsättningen och inte bara en omfördelning av möjligheten till arbete.

Det finns emellertid också ett flertal tydliga nackdelar med sänkta arbetsgivaravgifter för fler äldre och ungdomar:

0 En stor del av de arbetslösa är under 55 år, varför åtgärdens träffsäkerhet är begränsad.

0 En sådan åtgärd kommer att höja kostnaderna for att anställa medel-

ålders arbetslösa.

0 Långtifrån alla äldre och ungdomar har svårigheter att få arbete.

Dödviktseffekten kan befaras stor. Det kan för generell vara vara en åtgärd. 0 En sådan inriktning kommer att leda till en löneeffekt för äldre och yngre vilket kommer att reducera den positiva effekten sysselsättningen. 0 Av kapitel 7 har framgått att arbetslösheten är betydligt jämnare fördelad mellan olika denna konjunktumedgång. Det finns därgrupper för en uppenbar risk för att träffsäkerheten minskar.

Utbildning relativt tjänstesubventioner- alternativ användning av arbetskraften

En viktig fråga är huruvida en stor del arbetskraften styrs in på

av lågproduktiva tjänstejobb och detta är önskvärt när massarbetslösom heten är hög. Risken finns stark expansion inom tjänstesektom att en leder till att många ungdomar tar arbete i sektorn i stället för att studera.

Om en ung person väljer eller med hjälp skattesänkningar

av styrs mot

ett livslopp med låg produktivitetsutveckling det negativa effekter på

ger

BNP-utvecklingen och individens livsinkomst. Om det äldre

är en person med begränsad återstående arbetstid är förlusten mindre.

Utredningen har utfört en enkel modellberäkning för att illustrera

problemet. Vi har räknat med att 40 000 fler sysselsätts i huspersoner hållsnära tjänstesektor. Vi benämner den för grundskolekarriär till

228 Utredningens överväganden

följd av att de som arbetar i hushållsnära tjänstesektor har lägre lön än i övriga sektorer. Alternativet har i vår kalkyl gymnasiekarriär. är en Vi har i vår kalkyl räknat med att 40 000 i åldern 20-39 år personer går ifrån arbetslöshet till en grundskolekarriär och då genomsnitt som vinner 40 000 kr under sin återstående livsarbetstid. Hade de i stället gått till en gymnasiekarriär hade de haft 230 000 kr i högre livslön.

Kalkylen återspeglar så här långt bara skillnaden mellan grundskole-

och gymnasiealtemativ. Men en mer fullständig kalkyl måste också ta hänsyn till ett alternativ med 40 000 färre arbetstillfällen. För de arbetslösa motsvarar det varje år ca 25 000 kr i lägre inkomst än de fått ett om

arbete. Om de långtidsarbetslösa i omfattning 1996 har

samma som möjlighet att få ett arbete är efter 4 år fortfarande 4 500 40 000 av personer arbetslösa. De har var och under perioden förlorat 100 000 en ca

kr i inkomst vi skall i kapitlet, i avsnitt 11.10, visa på beräkning-

senare ar inom finansdepartement som visar att vinsten for de får arbete är som ca 90 000 kr om året. Idealet är således självfallet utbildningsaltemativet allt inom men snar tid skapa fler arbetstillfällen innebär samtidigt stor ekonomisk vinst en för de arbetslösa. Vår bedömning är att den samhällsekonomiska obalan-

sen är så omfattande och att det tar lång tid att halvera den totala

arbetslösheten. De insatser förslår kan sammanlagt maximalt omfatta

40 000 sysselsatta på medellång sikt. De som i vid mening är arbetslösa

eller undersysselsatta uppgår till ca l 000 000. Det finns därför behov

både av en ökning av tjänstesektom samt utbildningssatsning. En

en kraftfull ökning av antalet platser på högskolan är nödvändig för att balansera satsningen på tjänstesektom Samhället har inte råd att avstå från att ge den aktuella ökade möjligheter till sysselsättning och gruppen dänned förhindra att de fastnar i långtidsarbetslöshet

11.7 Skifte i

efterfrågan av arbetskraft

Fördelen med det stöd utredningen föreslår för tjänstesektom år att det sänker priset på produkten och därmed ökar efterfrågan. Tekniken använder är dock sänkta arbetsgivaravgifter eftersom inte kan

momsen användas, men syftet är att sänka priset på produkten. Utredningens

slutsats är att en skattelättnad för priskänsliga produkter leder till sänkt

pris och därmed till ökad efterfrågan och är överlägsen allmän sänken

ning av arbetsgivaravgifter. Det behövs ökad efterfrågan för att stra-

en tegi att öka den reguljära sysselsättningen skall lyckas. I följande avsnitt skall diskutera logiken i vårt förslag.

Utredningens överväganden 229

Centralt for vår analys är att arbetskraften i ekonomin inte är homogen. Alla är inte lika efterfrågade på arbetsmarknaden och pris och lönebildningen fungerar olika på marknaden beroende på graden konkurav rens. I appendix till kapitlet redovisas ett figurer beskriver dessa par som förhållanden. Effektiviteten i sänkta löneskatter bestäms hur mycket reallönema av påverkas. Det utgår ifrån den ekonomiska logiken att kapital och lönean-

delar är fixa andelar av produktionen annars sker inte de investeringar som är nödvändiga för att upprätthålla produktionen. Grupper med stark position på arbetsmarknaden har större möjlighet att höja sina löner.

Grupper på arbetsmarknaden ligger nära minimi-, eller lägsta som avtalslönen är mindre inflationsdrivande.

Utredningens förslag innebär skatteomläggning skiftar efter-

en som frågan från högutbildade till lågutbildade. Lägre pris på hushållsnära tjänster ökar efterfrågan och sysselsättning. Risken är dock stor att en

ökad efterfrågan bara leder till ökad inflation. Därmed kommer räntorna

att stiga och arbetslösheten åter att öka. Men med vårt förslag ökar efterfrågan för grupper som har mindre inflationspåverkan och därför kan fler få plats på arbetsmarknaden vid given inflationsrestriktion. Det är två olika politikaltemativ som diskuteras för att möta den uppkomna strukturarbetslösheten.

o Ett första alternativ är att sänka avtalslönema avreglering genom en

av arbetsmarknaden avtalen innebär reglering arbetsmarkna-

en av den. Genom att sänka löntagamas reservationslöner kan enligt denna syn sysselsättningen öka. 0 Det andra politikaltemativet är att flytta arbetskraft från låglöne- till

höglönepositioner. Det är den högskole- och gymnasiestrategi

som

regeringen nu genomför.

Utredningens förslag är inte egentligen ett tredje alternativ. Förslaget

innebär ett skifte utåt efterfrågekurvan för de har utbildning

av som en och lön något under genomsnittet i ekonomin. Det innebär att efterfrågan

på denna arbetskraft ökar vid given avtalslön. Förslaget

typ av bromsar därmed fallet i de serviceanställdas löner. Om den föreslagna skatteför-

ändringen har hög effektivitet kommer den att öka utbudet högutbil-

av dad arbetskraft och dänned minska risken för löneinflation i detta seg-

ment av arbetsmarknaden det utan konkurrens mest verkningsfulla instrumentet här är dock ökad utbildningsvolym på högskolorna.

en

Svagheten i förslaget är att de inte ökar antalet arbetstillfällen med

löner som ligger över genomsnittet. Den ekonomiska politikens huvud-

sakliga inriktning bör att öka arbetstillfällen med inkomster över

vara

genomsnittet och genom utbildning öka arbetskraften förmåga att ta des-

230 Utredningens överväganden SOU 1997: 17

sa arbetstillfällen. Här blir awägning mellan resursutnyttjande och allokering avgörande. Vi kan summera fördelarna med en subvention till tjänstesektom för att nå ökad sysselsättning i följande termer:

Sänkta priser och ökad efterfrågan på produkterna. Ökad efterfrågan på arbetskraft med produktivitet under genomsnittet. 0 Minskade krav på att använda kommunal sysselsättning och arbetsmarknadspolitik som instrument för att minska arbetslösheten. 0 Ökat skatteunderlag och oförändrad skattekvot.

Utredningens förslag löser inte problemet för de har svagast som position på arbetsmarknaden. Arbetsgivama kommer att anställda de mest lämpade i detta segment av arbetsmarknaden. Om avsikten är att allmänt öka effektiviteten i ekonomin och öka sysselsättningen för den genom-

snittlige långtidsarbetslöse är ett stöd till den mest priskänsliga sektorn

effektivt. Om syftet är att relativt sett stärka positionen för de med allra svagast ställning på arbetsmarknaden är det däremot effektivast att utforma selektiva stöd till berörda grupper.

11.8 Allokerings- kontra stabiliseringspolitik

Innebär ökad hushållsnära tjänstesektor välfärdsförlus-

en

ter

En aktuell fråga är om Sverige skall satsa på ett renodlat omvandlings-

alternativ Är det i det perspektivet rimligt allokera till

att resurser tjänstesektom I den Rehnska modellen fanns starka drivkrafter för att

stödja omflyttning från låglöne- till högelönebranscher eller företag. Men

den Rehnska modellen användes enligt utredningens uppfattning ibland på fel sätt.

Den Rhenska modellen syftade till att hantera omvandling i eko-

en nomi där konjunkturema svängde kring en jämviktsbana. Den kombine-

rade en stram finanspolitik med en selektiv expansiv politik och soli-

en

darisk lönepolitik. Sveriges ekonomi befinner sig i fundamental

nu en ekonomisk obalans. Den aktuella uppgiften för ekonomisk politik är därför att både stödja en effektiv resursfördelning och att kraftfullt öka re-

Utredningens överväganden 231

sursutnyttjandet. En person som går ifrån att inte arbeta till att utföra ett arbete bidrar till att öka BNP med ca 250 300 000 kr per år. -

Låt ringa storleksordningar med hjälp av två exempel. Säg att

oss

vårt förslag innebär 40 000 fler sysselsatta på kort och medellång sikt.

Det kan diskuteras kan få effektivare användning och om resurserna en ekonomin kan få brist på arbetskraft. Men det är på lång sikt bara en om liten del av de 600 000 arbetslösa som tas i anspråk. För det andra, den sektor avser att stimulera utgör ca 3-4 procent BNP. Om den har produktivitetsutveckling som är l procent under av en genomsnittet förlorar ekonomin på ca 20 år l procent i BNP-tillväxt. BNP-tillväxten består både av produktivitet och förändring i sysselsättningen. Om vi antar att våra förslag ökar BNP med uppemot en procent

på kort sikt. Då tar det uppemot 20 år innan produktivitetsförlusten motden omedelbara vinsten i ökat resursutnyttjande. De förslag vi

svarar lägger innebär samtidigt att specialiseringen i ekonomin ökar samtidigt som konsumenternas välfärdsvinst ökar. En högproduktiv och mindre produktiv verksamhet står i en naturlig proportion till varandra. En optimal beskattning ökar användningen av egenpriselastiska tjänster för att öka specialiseringen i ekonomin. En väl utbyggd service som kollektiva kommunikationer, restauranger och reparationer som dominerar vår hushållsnära sektor behöver utvecklas för att förbättra förutsättningarna för den högproduktiva produktionen. Det är

få som hävdar att undervisning eller barnomsorg skall krympas för att de

är en lågproduktiv verksamhet. Det är konsumenternas nytta avgör välfärden, inte produktivisom

tetsutvecklingen. En stark produktivitetsökning i en sektor leder till

sänkta priser och till att konsumenterna köper mer av den aktuella varan men också till att det blir pengar över för konsumtion av andra produkter. Välståndsutvecklingen i modern tid har byggt på att ökad produktivitet i varuproduktionen medfört till att den kommit att utgöra en mindre andel av den samlade produktionen. Med ökad välfärd ökar tjänsteproduktionen. Det är inte ett uttryck för en negativ specialisering, utan tvärtom ett exempel på att konsumenternas behov tillfredsställs.

Däremot leder denna utveckling till något lägre produktivitetsutveckling. Ett bra skattesystem bör därför ge en ekonomiskt rationell specialisering mellan hushåll och marknad och mellan låg och högproduktiva sektorer i ekonomin. Utredningens slutsats är att fler tjänster ökar speciali-

sering, sysselsättning och välfärd.

232 Utredningens överväganden SOU 1997:17

11.9 Inflations- och

budgetrestriktion

Det finns restriktioner for att öka sysselsättningen skattelättnader. genom

Det är främst lönebildningen och statsñnansema.

Dessa bägge är natur-

ligtvis sammankopplade. Utredningen hävdar inom dessa givna

att restriktioner är den effektivaste metoden att öka sysselsättningen stödja att

de branscher där en ökad efterfrågan har minst effekt på löneinflationen.

Då påverkas också den arbetskraft har relativt ställsom en sett svagare

ning på arbetsmarknaden. Framför allt är reformerad lönebildning avgörande för möjligheten

en

att kraftfullt och varaktigt öka sysselsättningen. Men vid snabb

även en

refonnering av lönebildningen tar det tid innan den via lägre förvänt-

ningar om inflation och lägre räntor utslag i investeringar och konger

sumtion leder till högre sysselsättning. I flera länder har det varit

som en process på 5-10 år. Det kan gå snabbare i Sverige land som är ett som senare än andra anpassat sig till låg inflation och om man tror att arbetsmarknadens organisationer lär andra länders erfarenhet. av

0 Studier den danska arbetsmarknaden visar ökad

av att en efterfrågan på hushållsnära tjänster träffar 66 procent de inte har

av som yr-

kesutbildning medan allmän stimulans bara träffar 44

en procent

av denna grupp se avsnitt 16.2 lönebildningen.

om

0 En förändring lönekostnaden leder till större sysselsättningseffekt

av

för de med lägre lön. Det visas av en undersökning utredningen

som

beställt. En minskning arbetslösheten för facklärda metallarbetare

av i Danmark ökar reallönen med 1,49 medan den för icke ca procent facklärda bara stiger med ca 1,05 procent.

Utredningens slutsats är att sänkta arbetsgivaravgifter allmänt sett

inte är en särskilt effektiv modell på längre sikt. Men de har påfallande

hög effektivitet for att öka antalet anställda i hushållsnära tjänstesektor. Det beror dels på att efterfrågan här skapar mindre löneinflation, dels på att efterfrågan i denna sektorn är priskänslig.

Utredningens överväganden 233

11.10 Skatteförändringar förenliga med

rättvisa

Diskussionen om tjänstesektom innehåller starka värderingar och foreställningar som polariserat det offentliga samtalet. Vi skall här huvud-

sakligen utvärdera slopandet arbetsgivaravgifter i hushållsnära tjäns-

av tesektor. För att förslagen skall accepteras av en bred allmänhet bör de leda till effektivare ekonomi och inte bidra till ökade inkomstskillnaen der. Effektema på inkomstfordelningen beror på flera samverkande faktorer:

0 Hur förslagen finansieras. För vilka grupper sysselsättning och inkomster ökar. Vilka grupper som kan använda sig av subventionen.

Optimal beskattning, enligt den enkla Ramsey-regeln som inte tar hänsyn till fördelningseffekter, innebär att högre beskattning på nödvändighetsvaror som elektricitet och mat får en regressiv effekt. Varor som har låg egenpriskänslighet har ofta också låg inkomstelasticitet, dvs. nödvändighetsvaror utgör samtidigt en liten del av en höginkomsttagares budget.

Figur 11.4 Inkomstfördelning och elasticiteter"

egenpriselasticitet låg hög

låg Vsmedel kommunikationer

inkomst- övriga tjänster reparationer elasticitet hög bostad kläder diverse tjänster restaurang

Vid första påseendet verkar det därför självklart att sänkt pris på

pris- och inkomstelastiska varor och tjänster, dvs. det nedre högra hörnet

i fyrfaltsñguren, leder till ojämnare inkomstfordelning. Om man både skall nå effektivitetsvinster och begränsa negativa effekter på fördelningskall skatter sänkas på tjänster i övre högra hörnet. Önskas skatter en

44 Definitionema bygger på Assarssons undersökning. Inkomstelasticitet är lägre än 1 och låg priselaticitet mindre 0.5 än - 45 Hansson Brusewitz l997b kommer fram till lägre egenpriselasticitet för kommunikationer.

234 Utredningens överväganden

sänkas för produktion i det övre vänstra och i det nedre högre hörnet uppstår en målkonflikt mellan effektivitet och fördelning. Eifektema på inkomstfördelrtingen bör studeras i fyra olika nivåer,

a

hur konsumtionen påverkas, b betalar skatten,

vem som c vem som får

ökad sysselsättnin och d hur jämviktslönema på arbetsmarknadens olika

delar påverkas.

a I en av expertbilagoma framgår att höginkomsttagare vinner på

mer

inslag av optimal beskattning att ensamstående kvinnor också

men relativt sett gynnasa-Iansson-Brusewitz, l997b. Denna första analys

visar atthöginkomsttagarna mätt de 40 tjänar

som procent som mest i förhållande till de 40 procent tjänar minst vinner 600 kr som ca om

året på en oñnansierad sänkning skatterna. Orsaken är hög och

av att

låginkomsttagare har olika sammansättning konsumtionen. Den

av

omläggning av skatterna diskuterar vid första anblicken där-

synes

för vara ett riskabelt projekt fördelningssynvinkel. Men analysen

ur har flera steg.

b Den andra nivån är att studera fördelningseffektema efter hänsyn till att höginkomsttagama också betalar högre skatt på såväl konsumtion

som inkomster av arbete. Här är det bara 100 kr skillnad år melper

lan de översta 40 procenten i inkomstfördelningen och de

40 procent

som tjänar minst. Resultatet blir således annorlunda när hänsyn

tas

till hur sänkningama finansieras.

Figur 11.5 Fördelningseffekter efter decilgrupper Procentuell förändring av disponibel inkomst konsumtionsenhet per

1 -

0,8 -

0,6 -

0,4 -

0,2 -

o.

-0,2

-0,4 J

Utredningens överväganden 235

c För det tredje bör fördelningseffekter också utvärderas efter hur sys-

selsättning och inkomster påverkas för dem som utför arbetsuppgiftema. Utredningen har med hjälp av finansdepartements fördelningsmodell låtit studera effekter på inkomstfördelningen som följd av ut-

redningens olika förslag se vidare i kapitel 16 effekter. Vi redo-

om visar här ett alternativ med en sänkningen av skatter tör hushållsnära tjänster vilket beräknas ge 25 000 arbetstillfällen. En sysselsättningsökning med 25 000 personer ökar de disponibla inkomsterna per konsumtionsenhet med ca 200 kr om året för de 40 procenten med de lägsta inkomsterna medan de 40 procenten med den högsta inkomsterna förlorar 200 kr om året. Ett annat sätt att redovisa resultatet är

att de tre lägsta decilema vinner en tredjedels procent medan de tre

högsta decilema i inkomstfördelningen förlorar en femtedels procent. Ensamstående med barn är påtagliga vinnare följd de bättre som av möjligheterna till sysselsättning. De yngsta åldersgrupper är stora vinnare till följd av den ökade sysselsättningen. Till en del följer detta

av att i beräkningama låtit sysselsättningsökningen ske i ålders-

gruppen 20-40 år. Vår tolkning är att de ca 100 kr om året som höginkomsttagama vinner till följd av olika konsumtionsprofil i inkomstgrupperna väl kompenseras av den högre sysselsättningen för låginkomsttagama. De tre lägsta decilema vinner ca 160 kr om året och de tre högsta decilema förlorar ca 300 kr. Vinstema för gruppen låginkomsttagare upplevs emellertid inte som en individuell vinst. De i de lägre inkomstdecilema som har arbete kan uppleva sig som förlorare. Vinstema hos dem får arbete är i gengäld mycket stora. Hur som mycket beror på om de som får arbete tidigare var i utbildning, hade Kas eller A-kassa. Som genomsnitt får den grupp som får arbete en ökning av sina inkomster före skatt med 90 000 kr per person och år

och 58 000 kr eñer skatt. En del i finansieringen av utredningens för-

slag är höjd tobaksskatt. Ett problem med vår fördelningsanalys är

att inte har kunnat lägga ut den höjda tobaksskatten på ett lämpligt sätt. Låginkomsttagare använder andel sina inkomster

en större av till tobak än höginkomsttagare varför fördelningseffekten inklusive denna skatt blir något annorlunda. Tobaksskatten måste ändå höjas enligt direktiv från EU, så rökare kommer hur som helst ändå att drabbas av höjt pris tobak.

46 Som i alla modellberäkningar så styrs resultaten antaganden. Vi har antagit av att det främst är de under 40 år som fâr arbete och att lönen i sektorn är ca 85 procent av industriarbetarlön. Detta är löneniván för arbetarna inom hotell och restaurangnäringen.

236 Utredningens överväganden

d Lönen for ett yrke bestäms inte bara utbildning eller fackliga avtal

av utan också av efterfrågan på marknaden Om efterfrågan ökar på varor eller tjänster som produceras av kortutbildade med låg lön innebär

det högre sysselsättning och inkomster Ökad

för dessa grupper. sys-

selsättning ger inte bara, genom fler arbetade timmar högre inkomster per månad, utan också högre lön timma. Om hushållen har råd

per att betala mer för tjänst stiger jämviktslönen för de anställda en som producerar tjänsten. Med jämviktslönen den lön där det uppstår avses en efterfrågan på tjänster.

En period av massarbetslöshet leder till att lönerna i servicesektom minskar relativt andra sektorer. Sänkta skatter leder till att jämviktslö-

nema stiger för de anställda i tjänstesektom. En utredningens centrala

av

slutsatser är att vårt förslag kommer att bromsa fallet i relativlönema för

anställda i servicesektom. Utredningen också den samlade efanser att

fekten av skatteförändringen har klart fordelningsprofil. In-

en gynnsam

satser för effektivare ekonomi och jämnare inkomstfördelning går där-

med väl att förena.

11.11 Hemservice del

en av generell

välfardspolitik- En principskiss

Av tidigare diskussion har framgått att gränslandet mellan vad hus-

som hållen själva gör, vad de köper på marknaden och vad produceras som av kommunerna har ändrats under seklet. Utredningen det menar att finns skäl till principiell diskussion hur hushållsnära tjänster för en om de äldre bäst produceras i framtiden.

Utredningen presenterar i det följande principskiss kan en som ge

möjlighet till ökad servicetrygghet för pensionärerna. Principskissen bör utvärderas efter om den har lämplig finansiering, den medför

en om en

rimlig fördelningsproñl, är förenlig med generell välfardspolitik

samt framför allt om den pensionärerna ökad trygghet och valfrihet. ger

Utredningen avstår från att föra fram skissen förslag därför att

som

det finns för lite allmänt tillgänglig kunskap pensionäremas villkor.

om Vi kan därför inte på den korta tid stått till buds

som oss tillräckligt omsorgsfullt utfonna ett förslag så att kan ovanstående mål

garantera att

med betryggande säkerhet nås. Osäkerheten gäller fördelningseffektema

och inte minst hur kommunerna kommer att agera om ett nytt system införs.

Utredningens överväganden 237

I sammanfattning är problemen följande:

0 Gapet mellan de äldres behov och kommunernas resurser växer. Det ñnns stora skillnader i inkomster mellan äldre och yngre pensio-

o närer. Der ñnns stora skillnader i vilken service pensionärerna erhåller, 0 samt bristande valfrihet. 0 Avgiñsñnansieringen av hemtjänsten .

Problemet

HSU 2000, den aktuella statliga utredningen om hälso- och sjukvården, att det kan ñnnas skäl att överväga vilka tjänster som skall tillhananser dahållas inom äldreomsorgen. Under senare år har det skett en kraftig koncentration till omsorgsdelen. Enligt kommittén kan det ñnnas skäl att pröva om möjligt att lägga renodlade serviceinsatser utanför äldreomsorgen. "En sådan lösning skulle innebära att den enbart behöver hjälp som med städning och service inte skulle få sådana tjänster inom äldannan På så sätt skulle hemtjänsten avlastas vissa uppgifter och reomsorgen.

kunna koncentrera sina insatser på omsorgstagare med omvårdnadsbehov. En sådan avgränsning äldreomsorgens uppgifter skulle i prakti-

av ken innebära att den praxis i praktiken tillämpas i kommunerna idag som fonnaliseras. I dag får bara l0 procent pensionärerna hemtjänst, dvs. hjälp ca av med att städa, tvätta, gå och handla mot 22 procent under 80m.m. ca talets början. Variationen mellan kommunerna är mycket stor. Hemtjänstens täckningsgrad varierade för de som är över 65 år mellan 3-20 procent mellan olika kommuner. För de som är över 80 år är variationen mellan kommunerna 6-40 procent. Vår principskiss innebär att pensionärerna själva skall kunna köpa sin hemservice. Det skall ses mot bakgnmd av att vissa kommuner använder höjda taxor för att minska efterfrågan på servicen. Taxan for att få hjälp med t.ex. städning varierar mellan 50-160 kr per timme. Det vanligast är dock med taxa kring 50 kr per timme. Andra kommuner en är mer restriktiva i att bevilja hemservice Socialtjänstlagen säger att gamla med behov skall ha rätt till hemservice men den ekonomiska verkligheten innebär att praxis förskjuts allt längre bort från lagens intentioner.

238 Utredningens överväganden SOU 1997:17

Finansiering

För att öka tryggheten och servicen för pensionärerna behövs ökade eko-

nomiska resurser. Utredningens principskiss innebär egenavgift,

att en en

serviceavgift på l procent, införs för pensionärer. Tanken det för

är att en ensamstående pensionär skall utgå avgift på l på inkomsen procent ter över 53 895 kr om året och för sammanboende pensionärer på in-

komster över 95 338 kr året. Egenavgiñen eller om serviceavgiften är motiverad därför att resurserna går tillbaka till pensionärskollektivet och

bidrar till ökad valfrihet och trygghet för gruppen. En ökad andel äldre ställer stora krav på ekonomins Det resurser. demografiskt betingade behovet sjukvård, dvs. fler i

av att befolkningen

blir äldre och vårdbehövande, ökar fram till 2010. En annan är att pensionäremas inkomster från mitten sjuttiotalet av har stigit från drygt 70 procent till numera drygt 90 procent de inkomster. Denna av yngres utveckling beror delvis på att de hushållen haft mycket yngre en svag eko-

nomisk utveckling. Spridningen i inkomster i pensionärer

gruppen är

dock stor. Många äldre ensamstående kvinnor med vårdbehov

stort har

bara folkpension och pensionstillskott.

Figur 11.6 Disponibel inkomst per konsumtionsenhet ñr ålderspensionârshushåll som andel av inkomsten för hushåll i åldern 18 64 år. Åren - 1975, 1978 samt 1980 1993. - Framskrivning 1993-1996. Procent

90 -

80 -

70-

60-

Källa: Müller, 1996.

Med allt fler medelålders pensionssparar och med bättre ATP

som

samt utbyggda avtalspensioner kommer pensionärerna i framtiden

att förbättra sin ekonomiska situation.

Utredningens principskiss måste mot bakgrund att kraven på

ses av kommunernas ökar. Behovet kommunernas

resurser av äldreomsorg ökar

Utredningens överväganden 239

med 16 procent eller med 8 miljarder kr till år 2000 fram till sekelskiftet. Och till år 2010 med 24 procent eller 10,2 miljarder kr. Mätt i antalet sysselsatta motsvarar detta, räknat med 250 0000 kr per sysselsatt, ungefär 40 000 SOU 1996: 163." personer

Principskissens finansiering, med avgiñ på 1 procent över in-

en komster på 53 895 kr året för ensamstående och 95 338 for samca om manboende, innebär att de tre lägsta decilema bidrar till finansieringen

med 0,1- 0,4 procent de disponibla inkomsterna och de tre översta

av

decilema med omkring 0,75 procent av sin inkomster. Principskissen

innebär därför omfördelning inom pensionärer, se figur

en gruppen 11.8 Är vägen att väsentligt höja kommunalskattema stängd, och därmed

behovet att prioritera de mest vårdbehövande pensionä-

av omsorgen om kan serviceavgift och ett servicestöd social teknik rerna, en vara en ny

fullt förenlig med principerna for den generella välfärdspolitiken. Det for

staten principiellt viktiga bör att pensionärerna stimuleras att an-

vara vända sina för valfri och adekvat hemservice. resurser en

Generell välfärdspolitik

Med vår principskiss kommer alla pensionärer få ökade resurser att ef-

terfråga hemservice. Risken med vår skiss är att kommunerna inte ger verkligt behövande pensionärer den äldreomsorg de har rätt till och i

stället hänvisar till det servicestöd föreslår. Äldreomsorg har alla pen-

sionärer rätt till enligt principerna om generell välfardspolitik som den

uttrycks i socialtjänstlagen. Rågången mot den lagstadgade äldreomsorgen skulle kunna få en rimlig lösning i och med att pensionärerna i den nya socialtjänstlagen fortfarande har möjlighet att överklaga kommunens beslut. Det innebär pensionärer inte har ekonomiska medel och har behov måste få att som hemservice och full äldreomsorg av kommunen. SCB:s beräkningar för utredningen visar pensionärerna köper att om 100 timmar hemservice motsvarar det som genomsnitt 4,7 procent av

deras disponibla inkomster. För de tre lägsta decilema utgör det 6-8,5 den disponibla inkomsten och for de tre översta decilema

procent av mellan 2-4 procent.

Om pensionärerna med det förslagna stödet skulle köpa 100 timmar

hemservice motsvarar den avgift på 54 kr timme de skulle betala per genomsnitt 4,7 procent deras disponibla inkomster. För de tre som av

47 Beräkningarna utgår ifrån att statsbidragen till kommunerna låses i nominella tal och att inte tillåts öka i takt med BNP.

240 Utredningens överväganden

SOU 1997: 17

lägsta decilema skulle egeninsatsen utgöra 6 8,5 procent av den dispo- nibla inkomsten och for de översta decilema tre mellan 2-4 procent. De

lägsta decilema skulle således få betala väsentligt mer men det skall ock-

så ställas mot hur stöder finansieras och hur mycket resurser som tillförs

varje inkomstgrupp stödet I ñgur 11.7 visas

genom att de lägsta deci- . lema servicestödet skulle tillföras ekonomisk genom resurser motsvaran-

de 19-33 procent de disponibla inkomsterna och de av tre översta deci-

lema 8-12 procent inkomster. Om alternativet

av gruppens är att köpa dessa tjänster till marknadspriser är det således främst grupper med låga inkomster vinner på reformen. Principskissens som finansiering,

med en

avgift på l procent över inkomster på 53 895 kr ca om året för ensamstående och 95 338 for sarnrnanboende, innebär att de tre lägsta deciler-

na bidrar till finansieringen med O,1-0,3

procent av de disponibla in-

komsterna och de tre översta decilera med

omkring 0,75 procent sina

av inkomster figur 1l.8.Vår slutsats är sammantaget att det servicestöd

skisserar får starkt omfördelande effekt inom en gruppen pensionärer.

Figur 11.7 Förändring av disponibel inkomst hushållen om tidigare köpt tjänsten på marknaden men nu får ett bidrag decilfördelning

Procent

35 T 32,82

30 -

25-

20-

Utredningens överväganden 241

Figur 11.8 Förändring av disponibel inkomst när egenavgift införs decilñrdelning Procent 0

-0,l

,Q2 -

.Q3 .,

°4 .0,3s

.Q5

.Q5 -.

.0,7 -

.0g . 1 2 3 4 s e 7 s 9 10 Deciler

Valfrihet

Servicestödet pensionärerna möjlighet att friare välja sin konsumtion, ger t.ex. att underhålla bostaden for att längre kunna bo kvar i det egna hemmet. Fördelen med servicestödet i stället för statsbidrag till kommuär att det också möjlighet för privata entreprenörer att utföra nerna ger tjänsterna.

Fördelningsaspekter

Det finns ett betydande övergångsproblem till följd av stora skillnader i inkomst mellan yngre och äldre pensionärer. Den stora gruppen av fattigpensionärer kommer medellång sikt av demograñsk skäl att väsentligt minska. Men kan inte med vår skiss på ett betryggande sätt

visa att fattigpensionäremä under övergângsperioden skulle få till-

räckliga ekonomiska för att eñerfråga hemservice. En möjlig resurser väg är att kommunerna får ett tydligare ansvar för denna grupp genom ett kommunalt tillägg till servicestödet. Det innebär sarmolikt förändringar i socialtjänstlagen. Men att ha ett delat och behovsprövat system är samtidigt inte önskvärt. Med vår principskiss får alla pensionärer ett konto på 12 600 kr året innebär att de kan köpa 100 timmars hemservice om de om som

själva skjuter till ca 50 kr per timme. Priset är dock lika högt för alla.

242 Utredningens överväganden

SOU 1997: 17

Skissen innebär att de tre lägsta decilema tillförs inkomster motsvarande 30-20 procent de disponibla inkomsterna och de av tre översta decilema mellan 10-4 procent. Vi det inte lämpligt

menar att är med behovsprövning. Generell välfärdspolitik förutsätter alla

att oavsett inkomst skall ha del service. av samma

11.12 Fördelning och finansiering

I det följande skall redovisa vår på finansieringen syn av utredningens olika forslag. Utredningen föreslår en ur fördelningssynpunkt godtagbar finansiering som motverkar att inkomsteñekten hög gynnar inkomsttagare. Att inte välja en ekonomiskt logisk höjning minskar

av momsen också

de fördelningspolitiska påfrestningarna eftersom

priserna inte stiger på

de varor som har stor andel låginkomsttagamas

en av utgifter.

Utredningens förslag till finansiering

Finansiering av utredninges förslag

Utgifter Inkomster Slopade arbetsgivaravgifter för hushållsnära tjänster Slopade arbetsgivaravgifter -3,6 Sänkt grundavdrag +1,4 Avskaffat representationsavdrag - +0,5 - Höjd tobaksskatt med 25 % +1,7 Summa -3,6 +3,6 Höjt och permanentat ROT-avdrag Utgifter -1,0 - Höjd reavinstbeskattning på privatbostäder +1 Summa -1,0 +1,0 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer Utgifter 1,0 Egenavgift för pensionärer - +1,0 Summa -l,0 +1,0

Vi skall här kommentera vårt förslag till finansiering:

Tobakskonsumtion utgör påtaglig andel - en av låginkomsttagamas budget. Men EU:s regler innebär Sverige att är ålagda att höja tobaksskatten och denna skatteökning logisk

är att förena med optien

mal beskattning.

Utredningens överväganden 243

Vi avstår från att föreslå höjning arbetsgivaravgiñema på grimd av av de negativa effekterna på lönebildningen. Därmed tvingas föreslå sänkta grundavdrag vilket huvudsakligen innebär en proportionell

skatteökning. Det är inte en attraktiv lösning att höja skatten också

för de med lägst inkomster. Sänkt grundavdrag från 24 till 22 procent innebär en skatteökning med 240 kr för låginkomsttagare och drygt 400 kr för höginkomsttagare. Tillsammans med sysselsättningseffekter som väsentligt höjer inkomster för låginkomsttagare är det ändå en rimlig lösning. Det kan dessutom antas påverka arbetsutbudet i positiv riktning. Höjd reavinstskatt på värdestegring av fastigheter till följd av stöd till - ROT-sektom innebär att skattereduktionen finansieras villa-, och av

bostadsrättsägama själva. Reavinstskatten år idag bara 15 procent mot 30 procent för övriga kapitalinkomster. Inflationen

är numera bara en fjärdedel av åttiotalets nivå vilket innebär att reavinstema numera är reala vinster. Det är rimligt att pensionärerna bidrar till att själva finansiera den standardförbättring för gruppen det föreslagna servicestödet för som pensionärer innebär.

l 1.13 Statsfinansiella kostnader och intäkter

till följd av utredningens förslag

Vi beräknar att antalet nytillkomna arbetstillfällen till följd optimal

av beskattning är ca 25 000 till en statsfinansiell nettokostnad på 3,6 miljarder kr i form av ökade skatter. Det förslag lägger innebär att arbetsgivaravgiñcma sänks med 6 miljarder kr brutto på längre sikt stiger löneandelen och därmed men ökar skatteinkomstema från lönerna. Reforrnen är därmed på lång sikt fullt finansierad. Staten får sig ökade kostnader eller intäkter enligt vare en traditionell budgetkalkyl. Enligt finansdepartementets beräkningskonventioner för sänkningar arbetsgivaravgifter skall 60 procent av ca av

sänkningen eller 3,6 miljarder kr långsiktigt finansieras. Sänkt arbetsgivaravgiñ med 6 miljarder kostar netto ca 3,6 miljarder kr. De siffror redovisar är nettosiñror där hänsyn tagits till graden övervältring.

av Finansdepartementets beräkningskonvention antar dock sänkatt en ning av arbetsgivaravgiñema under det första året ökar löner och vinster med en tredjedel vardera och till tredjedel sänker priset. Applicerat på en vårat förslag skulle denna konvention innebära att nettokostnaden för de slopade arbetsgivaravgiñcma år l skulle uppgå till 4,7 miljarder kr och

244 Utredningens överväganden

år 5 till 4,4 miljarder. Denna typ av beräkningskonvention skulle således kräva ytterligare kortfristig finansiering. Vi har redovisat ett flertal studier om graden av övervältring. Dessa visar att övervältringen, eller reallöneflexibiliteten, är låg på den typ av arbetsmarknad här diskuterar och att det därför finns skål att tro på stor effekt på sysselsättningen. Om reformen tillåts en kortsiktig budgetteknisk underñnansiering ger det första åren en räntekostnad på ca 60 miljoner kr vid antagande om en statlig upplåningskostnad på 6 procent. Ett andra alternativ är att finansiera reformen fullt ut redan det första åren. En lämplig källa är skatt på avfallshantering och som kan ge 0,8 miljarder kr första året. En sådan skatt föreslås i SOU 1997:19. Avsikten är att skatt skall utgå på avfall deponeras efter den l januari som

1998. Skatten skall betalas av företagen som tar emot avfallet. Det är en

skatt på en prisoelastisk tjänst som därför är mycket logisk att kombinera med optimal beskattning. Rimligen har den begränsat negativ effekt på sysselsättningen. Utredningen menar att det finns en svår awägning om det ekonomiskt riktiga i full finansiering redan vid ikrafrträdandet. Om den ekonomiska

logik som ligger bakom våra förslag accepteras kommer det att uppstå

en betydande ökning av sysselsättningen vilket i sin tur ger statsfinansiella vinster. Finns det oklarheter i logiken bakom förslagen och stor osäkerhet rörande effektema finns det också svagare skäl att genomföra refonnen. Vi är därför tveksamma till en traditionell budgetñnansiering därför att den riskerar att ge en överñnansiering på bekostnad av de positiva sysselsättningseffektema. Men utredningen ändå möjliga anger intäkter med 0,8 miljarder kr vid höjd avfallskatt. Bakgrunden till denna syn är att reformen för det första är fullt finan-

sierad på lång sikt och för det andra att den genom sin teknik ändå

ger betydande överskott för den offentliga sektorn redan på kort sikt. Innebörden av vårt huvudförslag är att sysselsättningen kan öka med omkring 25 000 personer utan att skattekvoten ökar. Vi visar i avsnittet om sysselsättningseffektema att vinsterna för de offentliga finansema av att öka sysselsättningen med 25 000 personer är 2 miljarder kr år. ca per Kostnaden för arbetsmarknadstöd minskar med 1,3 miljarder kr och ca

de offentliga skatteinkomstema stiger med 2,5 miljarder kr. Dessa kal-

kyler gäller på kort sikt. Vår första slutsats är att skatteförmåner för hushållsnära tjänster är statsñnansiellt acceptabla.

Vår andra slutsats budgetteknisk full finansiering vid ikraft-

är att en

trädanden med största sannolikt ger ett överskott och på medellång sikt en mycket betydande överskott för de offentliga finanserna.

SOU 1997: 17 Utredningens överväganden 245

11.14 Summering av överväganden

Utredningen summerar med nedanstående tablå fördelar, osäkerheter och svagheter med våra förslag.

Fördelar Osäkerheter svagheter Ökad sysselsättning för Ökat arbetsutbud Risk för skattearbitrao grupper 0 0 med lön något under snittet. ge och avgränsnings- Jämnare inkomstfördelningen problem Specialiseringsvinster Ökad eller minskad Inte inriktat på 0 0 jämställdhet arbetslösa med arbetsförmåga långt under genomsnittet 0 Mindre slit och släng, mer reparationer Miljövänligt Möjlighet till ökad kontroll av den svarta sektorn

Vi ställde i kapitlets inledning fyra frågor. Vi på frågan

svarar om

nuvarande beskattning hushållsnära tjänster minskar specialiseringen

av i ekonomin. En skattelättnad kan för det andra bidra till ökad sysselsättning. För det tredje bidrar det till en minskad svart sektor. För det fjärde

bidrar den till en rättvis inkomstfördelning den dessutom bidrar

men om till ökad jämställdhet kan inte uttala oss om.

Mer utförligt vill sammanfatta utredningens övervägande så här:

0 Subvention konsumtionsefterfrågan får större effekt än subvention

av

av arbetskraft. Det gäller i än större omfattning det är priskänslig

om konsumtion. 0 Löneinflationen leds inte från denna del arbetsmarknaden. Det av innebär att en skattelättnad för hushållsnära tjänster mindre påger verkan på inflationen. Det tar längre tid innan sänkta arbetsgivaravgifter leder till ökade löner i tjänstesektom.

De forslag utredningen lägger medför inte de stora bidragen till ef-

en fektivare ekonomi och ökad sysselsättning. För det krävs bättre funen

gerande lönebildning och arbetsmarknad och optimistiska förvänt-

mer ningar om framtiden leder till minskat privat sparande. som

Men specialisering, sysselsättning och välfärd kommer öka. Sys-

att

selsättningen ökar väsentligt för med kortare utbildning

mer personer än

genomsnittet. Inkomstfördelningen blir något jämnare.

246 Utredningens överväganden

Appendix

Principskiss av hur en skatteomläggning kan öka sysselsättningen för lågutbildade

Re: lön Rea;lön LSI

su°s.s Sysselsättning Sysselsättning

h högutbildade l lågutbildade

LSh utbud av högutbildad arbetskraft och LSl utbud av lågutbildad

arbetskraft Vi antar för enkelhetens skull att utbudet arbetskraft är exogent av

givet.LDh efterfrågan på högutbildad arbetskraft LD efterfrågan

på lågutbildad arbetskraft Vi tänker oss en förenklad ekonomi med två olika typer av arbetskraft högutbildade och lågutbildade. De högutbildade är löneledande medan de lågutbildades löner följer de högutbildades. De högutbildades löner sätts så att naturlig arbetslöshet råder på lång sikt. I figuren vi-

sas att lönen who sätts där efterfrågekurvan för högutbildad arbetskraft

korsar lönesättningskurvan WS wage setting. WS-kurvan är vertikal

vid den naturliga arbetslöshetsnivån s.

De lågutbildades lön står i direkt relation till de högutbildades genom

sambandet w; wh x. Antagandet att lågutbildades lön styrs hög-

- av

utbildades kan till exempel bero på att socialbidragsnonner etc. sätts

som en viss procent av lönen för högutbildade på grund att samhället av inte vill tillåta hur stor ojämlikhet helst. För de lågutbildade styrs som inte lönebildningen så mycket utbud och efterfrågan på deras arbetsav marknad utan av någon slags miniminivåt slags har att göra med som hur mycket ojämlikhet accepterar.

När de högutbildades lön sätt till wh°, så att långsiktig jämvikt råder i

punkten A, kommer därmed lönerna på arbetsmarknaden for de lågutbil-

dade att sättas till wh° x w1°, vilket ger sysselsättningen 51°. är

-

mindre än s på grund av att den lön sätts på de lågutbildades

som ar-

betsmarknad är för hög för att full sysselsättning skall råda. Därmed råder en arbetslöshet på denna marknad består även på lång sikt.

som

Nu genomförs en skatteomläggning där arbetsgivaravgiftema sänks

för lågutbildade och höjs för högutbildade. När priset på lågutbildad arbetskraft sjunker vill företagen anställa fler lågutbildade vid given

Utredningens överväganden 247

marginalproduktivitet. Detta illustreras i figuren att efterfrågan genom

på lågutbildade skiñar utåt från LD.° till LDH. Samtidigt skiftar efterfrå-

gan för högutbildade inåt från LDhO till LDhl. De högutbildades lön anpassas nedåt på sikt till wh med sysselsättningen oförändrat kvar vid

jämviktsnivån. Ny långsiktig jämvikt nås i punkten B. Eftersom de högutbildade är löneledande kommer lönen att sjunka lika mycket på de

lågutbildades arbetsmarknad, till w.. Den lägre lönen för de högutbilda-

de och de lägre arbetskrañskostnadema för lågutbildade leder till att

sysselsättningen på arbetsmarknaden för lågutbildade stiger till sll. Ef-

tersom sysselsättningen är oförändrad på arbetsmarknaden för högutbildade ökar den totala sysselsättningen i ekonomin.

SOU 1997: 17 249

12 förändrade

Förslag till avgifter och

skatter inom änstesektorn

Utredningens huvudförslag till åtgärder inom tjänstesektom bygger på de

överväganden som redovisades i föregående kapitel samt på den genom-

gång av olika områden skett i bakgrundskapitlen och kapitlen med

som

utgångspunkter. Dessa kapitel utgör således de mål och restriktioner

som

utgör utgångspunktema för utredningens konkreta förslag. Avsnitt 12.1 innehåller utredningens förslag till avgiñs- och skatteförändringar. I avsnitt 12.2 diskuteras olika former avgränsnings-

av problem och ett system för hur dessa aspekter skall kunna hanteras redovisas. I avsnitt 12.3 redovisas hur förslaget ställer sig till EU:s regler

om statsstöd. Avsnitt 12.4 innehåller diskussion hur förslaget kan

en om kombineras med pensionsreformen. I avsnitt 12.5 behandlas vilken tids-

period förslaget skall omfatta. Slutligen i avsnitt 12.6 redovisas förslagets finansiering.

250 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn SOU 1997: 17

12.1 Nedsättning av arbetsgivaravgifter och

skattereduktion

Förslag: Arbetsgivaravgiftema och egenavgiñema för egenföretagare avskaffas i tjänstebranscher som kan anses utgöra substitut till hemarbete och svart arbete. Grovt indelat omfattar förslaget följande branscher.

Bilserviceverkstäder

Reparationsverkstäder för hushållsartiklar

Restauranger Personalmatsalar, cateringföretag etc.

Landtransportföretag enbart persontransporter

Trañkskoleverksamhet

städföretag enbart verksamhet som inte utgör kostnad i näringsverk-

samhet

Andra serviceföretag

En skattereduktion för fysiska personer införs för utgifter för reparationer, ombyggnader och tillbyggnader av småhus och bostadsrätter. Skattereduktionen kan maximalt uppgå till 30 procent av belopp upp till 50 000 kr, dvs. högst l5 000 kr.

Nedsättning av arbetsgivaravgifter

Den privata tjänstesektom omfattar ett stort antal skilda verksamheter

som totalt sysselsätter ca 1,5 miljoner personer. Sektom består av många

olika delbranscher som producerar tjänster med mycket olika innehåll till mycket olika kunder. Tjänsterna kan t.ex. rikta sig till både företag och konsumenter.

Enligt direktiven skall de stimulansåtgärder som studeras rikta sig mot tjänster som ingår i hushållens konsumtion. En sådan inriktning krå-

ver att eventuella skatteförändringar kan avgränsas till den privata kon-

sumtionen. Av kapitel ll har framgått att utredningen valt en relativt

bred bas för förslaget. En sådan bas gör det nödvändigt att i första hand

utnyttja skatter och avgifter som är av mer generell karaktär. Motiven till detta har diskuterats relativt utförligt i kapitel 10. I princip finns

en-

dast två användbara metoder; mervärdesskatt och arbetsgivaravgifter.

Mervärdesskatten är den metod som är mest lämplig om stimulanser

skall avgränsas till den privata konsumtionen. Av kapitel 10 har dock

SOU 1997: 17 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn 251

framgått att EU:s regelsystem inte gör det möjligt att genomföra några väsentliga sänkningar mervärdesskatten för de tjänsteområden som är

av

aktuella. Då återstår arbetsgivaravgiñema. Socialavgifter tas ut enligt lagen 1981:691 om socialavgifter för ñ-

nansiering den allmänna försäkringen och vissa andra sociala ändaav

mål. Avgifterna tas ut som arbetsgivaravgifter eller egenavgifter för egenföretagare. Arbetsgivaravgifter betalas arbetsgivare och beräknas

av på ett underlag består lön och andra skattepliktiga förmåner som som av arbetsgivaren utger till den anställde. Det totala uttaget arbetsgivarav

avgifter uppgick 1996 till 33,06 procent i tabell 10.4 redovisas de olika

ändamålen och har for 1997 fastställts till 32,92 procent. Egenavgiñer för egenföretagare betalas främst den som bedriver näringsverksarn-

av het och beräknas på ett underlag består av inkomst av annat försom

värvsarbete. Egenavgiñerna uppgick 1996 till 31,25 procent och har för

1997 fastställts till nivå, dvs. 31,25 procent. samma

Utredningen föreslår att arbetsgivaravgiñcma och egenavgiñema för egenföretagare i de angivna branscherna avskaffas. Att utredningen

ovan

även väljer att föreslå ett slopande egenavgiñcma för egenföretagare

av hänger med att de utvalda branscherna har ett stort inslag av samman små företag med begränsat antal anställda. Det rör sig dessutom i ett

vissa fall små och obearbetade marknader där det är angeläget att

om stimulera företagens intresse att öppna en ny marknad eller vidga en av

redan befintlig marknad. Det innebär vidare att egenföretagare likställs

med andra företagsformer. Den valda avgränsningen redovisas i detalj i tabell 12.1. Som framgått kapitel 11 har bärande princip varit att de verksamheter som

av en omfattas förändringar bör utgöra nära substitut till hemarbete eller av

svart arbete. Det är naturligtvis inte möjligt att helt objektivt göra ett

sådant urval. Många företag bedriver t.ex. blandad verksamhet och gra-

den substituerbarhet är i många fall glidande och kanske oklar. I

av

princip har emellertid urvalet grundats på en analys om vilka områden

kan tänkas utsatta för konkurrens från hemarbete och svart som vara arbete. Beräkningarna presenterats i kapitel 9 tyder på att de tjänssom

ingår i dessa branscher är relativt priskänsliga. Priselasticiteten

ter som

för tjänsterna ligger kring -0,7, medan de varor och tjänster som inte

ingår i urvalet har en priselasticitet kring -0,3. För persontransporter hade det varit möjligt att som ett alternativ

sänka från 12 till 6 procent. Detta hade dock gett relativt små momsen

effekter på priset, varför en kompletterande sänkning av arbetsgivarav-

gifrema också hade varit nödvändig. Av enkelhetsskäl har därför utred-

ningen valt att koncentrera nedsättningen till arbetsgivaravgiftema. Urvalsprincipema har inneburit att tjänstebranscher som t.ex. handel,

rekreation och hotell inte omfattas. De två förstnämnda verksamheterna

9 17-0140

SOU 1997: 17 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn 252

bör naturliga skäl inte ingå eftersom de inte utgör substitut till hemav

arbete eller svart arbete. Hotellverksamhet är i princip ett komplement

till fritid och bör detta skäl inte omfattas. av

Tabell 12.1 Näringsgrenar, sysselsättning och produktion 1994

ör dessa områden saknas uppgifter om arbetsgivaravgifter och sysselsättning. 2Det har inte varit möjligt att utifrån befintlig statistik särskilja persontransporter från övrig verksamhet. Anm.: Uppgifter om sysselsättning och arbetsgivaravgifter är hämtade från NUTEK och SCB,

Städverksamhet, som kan betraktas ett nära substitut till hemarsom

bete och svart arbete, utgör dock ett problem avgränsningshänseende.

ur

Som framgått kapitel 3 går mindre än 1 produktionen i

av procent av

SOU 1997: 17 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektom 253

l

städföretagen till privat konsumtion. En generell sänkning av arbetsgivaravgiñema i denna bransch skulle sannolikt vara förknippad med mycket stora dödviktseffekter. Utredningen har av detta skäl valt att avgränsa nedsättningen arbetsgivaravgiñema i städföretag till den del av verksamheten riktar sig mot hushållen och den privata konsumav som tionen, dvs. det får inte kostnader i näringsverksamhet. Avgränsavse ningsproblemen diskuteras detaljerat i avsnitt 12.2. mer Direktiven explicit vilken form uppdragstagare som kan anger av

tänkas omfattas av slopandet av arbetsgivaravgifter. Där sägs att ett

krav för att uppdragstagaren skall omfattas eventuell stimulansåtav en

gärd är att uppdragstagaren skall redovisa inkomsten som inkomst av näringsverksamhet och att uppdragstagaren innehar F-skattsedel. Det

innebär att uppdragstagare är fysisk person och inte har Fsom skattsedel inte omfattas av förslaget.

Ett utarbetat förslag till lag om befrielse från socialavgifter m.m. in-

vissa verksamhetsområden redovisas i författningsförslagen. om

Den statsñnansiella kostnaden för slopandet av arbetsgivaravgiitema

beräknas uppgå till 5,9 miljarder kr brutto i 1995 års priser tabell

ca

12.1. Några uppgifter om egenavgiftema för egenföretagare för dessa

branscher föreligger inte. De statsñnansiella kostnader redovisas i som tabell 12.1 är emellertid överdrivna för vissa branscher. Det gäller t.ex. jämvägstransporter där det inte varit möjligt att särskilja persontransporter från övrig verksamhet. Den typen av överskattade statsñnansiella

kostnader bör bidra till att täcka bortfallet av egenavgifter.

De branscher och delbranscher som omfattas av förslaget sysselsätter

nämnare 150 000 vilket utgör ca 4 procent av sysselsättningen.

personer, Utredningen är tidigare nämnts medveten om att slopade arbetssom

givaravgifter inte är någon idealisk form för att stimulera delar av tjänstesektom. Som framgått är det dock inte möjligt att förändra mer-

ovan

vårdesskatten än marginellt. En nackdel med den valda inriktningen

mer är att även andra företag kommer att tillgodogöra sig en sänkning. Av kapitel 3 har framgått att de företag som omfattas av förslaget inte enbart producerar tjänster till konsumenterna. Det är inte möjligt att exakt fastställa denna andel, men ungefär 40 procent av produktionen går vi-

dare till andra företag eller myndigheter. Åtgärderna kommer således att

i avsevärd utsträckning rikta sig mot tjänster som ingår i hushållens konsumtion. Av tabell 12.2 framgår att det rör sig 80 miljarder, vilket

om ca motsvarar närmare 10 procent den privata konsumtionen. av

254 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn SOU 1997: 17

Tabell 12.2 Privat konsumtion efter ändamål 1994

Ändamål Utgifter 83 0 l Restaurangutgifter 25,6 8110 Hár- och skönhetsvård 4,1 7141 Reparation av fritidsvaror 4,3 6380 Flyttning 0,2 6340 Taxi 1,8 6320 Buss och lokaltrafik 8,3 6310 Järnväg 2,4 6232 Körskolor 1 62 10 Reparationer, tillbehör 28,3 4520 Tvätt- och städtjänster 0,6 4320 Reparation av hushållsapparater 0,6 4 l 20 Möbelreparationer 0,6 3140 Hyresgästers reparationer 0,5 2220 Lagning av skor 0,3 2120 Lagning av kläder 0,5 Summa 79,1

skattereduktion för ROT-arbeten

Typ av arbeten

Den andra delen utredningens huvudförslag innebär skattereduk-

av en

tion på reparation, ombyggnad och tillbyggnad vissa fastigheter.

av Skattereduktionen omfattar enbart de fall tjänsterna utförs i hemmet. Det har varit utredningens ambition att i möjligaste mån lägga förslag som jämställer svart arbete med vitt. Inom vissa de branscher av som föreslagits är det dock knappast aktuellt. Det gäller och ovan t.ex. restauranger, transporter, bilservice och vissa former reparationer. Inav om dessa branscher förekommer det visserligen svart arbete, i flermen

talet är förmodligen konsumenten inte medveten

om detta. Det är sannolikt inte heller statsñnansiellt lönsamt att åstadkomma sådan utjämen ning.

Det är emellertid möjligt att ytterligare minska skattekilama mellan vad som i snäv mening kan betraktas hemproduktion och mark-

som

nadsproduktion. Som framgått av kapitel 11 har dock utredningen valt att inte lämna något förslag inom detta område. Däremot redovisar

utredningen i bilaga 2 hur skattereduktion för hemtjänster skulle kunna en utformas. Av skäl som utvecklats i kapitel ll har utredningen valt enbart inatt kludera reparationer, ombyggnader och tillbyggnader fastigheter. Enav ligt utredningens bedömning är detta ett område i allra högsta grad som

SOU 1997: 17 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn 255

kan utsatt för konkurrens från hemarbete och svart arbete och anses vara därmed utgöra den fonn substitut som är aktuellt för de föreslagna av avgränsningama. I dagsläget finns ett sådant system som regleras genom lagen 1996:725 skattereduktion för utgifter för byggnadsarbete på om bostadshus och beskrivits i kapitel Reduktionen gäller under pesom rioden den 15 april 1996 den 31 december 1997. Avsikten är således att permanenta denna typ reduktion fast i en något annorlunda fonn. av Dessa former av arbeten bör enligt utredningens mening endast omfattas av skattereduktionen eftersom en sänkning av arbetsgivaravgiñerkan svår att avgränsa till just dessa områden och särskiljas från na vara

vad nybyggnation. I praktiken kan det mycket svårt

som avses som vara att avgöra hur mycket tid en arbetstagare lägger ned på nybyggnation och t.ex. reparation i ett företag som bedriver bägge dessa verksamhetsforrner. Huruvida nybyggnation kan ses som ett vanligt substitut till hemarbete kan for övrigt också diskuteras. Exkluderandet av nybyggnation innebär inte heller någon förändring i förhållande till det nu gällande ROT-avdraget. Graden substitut till hemarbete gör vidare att utredningen väljer av att avgränsa reduktionen till ägare av småhus och innehavare av bostadsrätt. De byggnader bör komma i fråga är de som används för som bostadsändarnål. I den nuvarande skattereduktionen för ROT-arbeten ingår även hyreshus. De personer som bor i hyreshus kommer således att missgyrmas av vårt förslag i förhållande till det nuvarande systemet.

Motivet till denna begränsning är att det normalt är ägaren av hyreshuset

som skall utföra eventuella reparationer och ombyggnader. Den typen av arbeten blir således knappast aktuella för hyresgästerna och utgör därmed inte heller någon konkurrent till marknadsarbete. Om eventuella stimulanser till reparation och ombyggnad av hyreshus bedöms nödvändiga bör detta i stället ske inom ramen för bostadspolitiken. Utgifter för om- och tillbyggnad samt kostnader för reparationer och underhåll bör grunda rätt till skattereduktion. Att begränsa underlaget till endast vissa av de nu nämnda åtgärderna skulle leda till besvärliga gränsdragningsproblem. Arbete som utförs av fastighetsägaren eller bostadsrättsinnehavaren själv bör av naturliga skäl inte grunda rätt till

skattereduktion. I likhet med slopandet av arbetsgivaravgifter skall

skattereduktionen endast omfatta tjänster eller arbeten som utförs av näringsidkare som innehar F-skattsedel.

256 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn SOU 1997: 17

Skattereduktionens storlek

Skattereduktionen föreslås uppgå till 30 procent underlaget och utgå av

per hushåll. Skattereduktionen får sammanlagt inte överstiga 15 000 kr

per år för småhus och 10 000 kr per år för en bostadsrätt. Den skall tillkomma fysiska Utgifterna ligger till grund för skatterepersoner. som duktionen får inte utgöra kostnad i näringsverksamhet. en

Enligt utredningens mening behöver skattekilen sänkas i denna storleksordning för att göra vitt arbete någorlunda konkurrenskraftigt med svart arbete i denna sektor. Samtidigt innebär skattereduktionens kon-

struktion att det införs en begränsning eller ett tak den volym blir av som föremål för sänkt beskattning. Skattereduktionen medför att den produktivitetsfaktor som diskuterats i kapitel 8 och 11 kan sänkas ytterligare. De föreslagna tjänsterna kommer dänned i skattehänseende att till viss

del bli konkurrenskraftiga med svart arbete. Att utredningen väljer en skattereduktion i stället för ett skatteavdrag sammanhänger med att reduktionen är lika mycket värd oberoende

av

inkomst se kapitel 10. Ett avdrag däremot ett större värde för

ger personer med höga inkomster på grund den progressiva skatteskalan. Ur av fördelningspolitisk synvinkel är således skattereduktion att föredra. en Reduktionen bör endast innefatta arbetskostnadema i den utförda tjänsten och avser således arbetskraftskostnader till 50 000 kr för upp småhus och drygt 33 000 kr för bostadsrätter. Av administrativa skäl bör skattereduktionen komma i fråga endast underlaget sammantaget om uppgår till ett visst minsta belopp. Detta belopp förslås uppgå till l 000 kr. Om den föreslagna reduktionen isolerat jämförs med den nuvarande Skattereduktionen för ROT-arbeten kan reduktionen förefalla hög. Den nuvarande reduktionen stiger med 4 500 kr för småhusägare och med

5 000 kr för innehavare bostadsrätt. I 1993 års ROT-program

av uppgick den genomsnittliga skattereduktionen för fysiska utpersoner som nyttjade ROT-avdraget till ca 5 000 kr. Det är dock inte orimligt att anta att t.ex. reparationer varit eftersatta på grund av den realinkomsvaga stutvecklingen och de neddragna subventionema inom bostadssektom. Det är inte heller orimligt att anta att småhus och bostadsrätter är utsatta

för en värdeminskning på 1,5 procent år exklusive prisföränd-

ca per ringar. För ett småhus med ett taxeringsvärde l miljon kr skulle ca reduktionen motsvara en smärre reparation eller ombyggnad vart tredje

ar. Den nuvarande skattereduktionen för ROT-arbeten beaktas inte vid jämkning av preliminär skatt. Enligt utredningens mening bör sådant

ett

förfarande dock vara möjligt med den föreslagna skattereduktio-

av oss

SOU 1997: 17 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn 257

nen. För att förslaget skall få avsedd effekt bör likviditetseffekten av reduktionen uppstå så snabbt som möjligt. Ett utarbetat förslag till lag om skattereduktion för utgifter för byggnadsarbete redovisas i författningsförslagen.

12.2 Avgränsningsproblem

Nedsättningen av arbetsgivaravgiftema

Förslag: Befrielse från att betala sociala avgifter och allmän löneavgift bör endast medges den som efter ansökan har registrerats för att bedriva sådan verksamhet. Registrering skall i vissa fall kunna upphävas.

Som framgått avsnitt 12.1 har utredningen i huvudsak valt branscher av som avgränsning för slopandet av arbetsgivaravgiftema. Ett uppenbart problem med att välja branscher som avgränsning är att många företag bedriver blandad verksamhet. Innebörden av detta är att företag kan bedriva olika former av verksamhet, t.ex. transportverksamhet och varuhandel. I ett sådant fall skulle således en del av verksamheten omfattas av förslaget om avskaffade arbetsgivaravgifter och den andra delen inte. Det kan också vara fråga om fonner som är mer problematiska att skilja åt. En bilserviceverkstad kan t.ex. både bedriva reparartionsverksamhet och försäljningsverksamhet. I ett sådant fall skall enbart reparationsverksamheten omfattas av nedsättningen av arbetsgivaravgiftema. Verksamheten med nedsatta arbetsgivaravgifter inom vissa stödområden, som beskrivits i kapitel har berörts av liknande problem. Inom dessa områden kan arbetsgivare som bedriver nedsättningsberättigad verksamhet, som inte är hans huvudsakliga inom visst område, efter särskild ansökan få rätt till nedsättning av avgifter för denna mindre del. Som villkor för detta gäller att konkurrenspåverkan i mer betydande grad uppkommer om nedsättning inte medges och att den nedsättningsberättigade verksamheten kan avgränsas från övrig verksamhet.

Det är sannolikt att i huvudsak alla typer av förändringar av arbets-

givaravgiftema, utom generella sådana, kommer att bli föremål för gränsdragningsproblem i olika avseenden. Det är uppenbart att liknande svårigheter uppstår om en avgiñssänlcning baseras efter andra kriterier, t.ex. företagsstorlek. Enligt utredningens bedömning bör därför befrielse från att betala socialavgifter och allmän löneavgift endast efter ansökan medges den som

258 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn SOU 1997: 17

har registrerats för att bedriva sådan verksamhet. Registrering skall i vissa fall kunna upphävas. Vissa regler vad gäller blandad verksamhet bör införas. Om det arbete som utförs i den avgiftsfria verksamheten inte klart och tydligt kan särskiljas från verksamheten i övrigt skall den avgiftsfria verksamheten anses utgöra så stor del det samlade arbetet i den gemensamt bedrivna av verksamheten som svarar mot dess andel omsättningen i hela verkav samheten. Om den avgiftsfria verksamheten utgör minst 95 procent av den gemensamma verksamheten skall hela verksamheten utgöra anses avgiftsfri verksamhet. Är den avgiftsfria verksamhetens andel den av samlade verksamheten 15 procent eller mindre, ingen del verkanses av samheten som avgiftsfri verksamhet. Kan den avgiftsfria verksamhetens andel den verkav gemensamma samheten inte på ett tillfredsställande sätt utredas, skall ingen del av verksamheten avgiftsfri verksamhet. anses som Registrering skall upphävas den registrerats upphör att beom som driva verksamheten, inte följer villkor föreskrivits vid registreringen, som inte följer föreläggande att lämna självdeklaration, brister i redovisom ningen eller betalningen av skatt eller avgifter eller inte längre i övrigt

uppfyller förutsättningarna för registrering. Som framgått avsnitt 12.1 utgör städverksanthet ett speciellt

av pro-

blematiskt område. Mindre än l procent verksamheten går till privat

av konsumtion och en villkorslös nedsättning arbetsgivaravgiftema av