Att utvärdera arbetsmarknadspolitik

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

<T7

LA

17=1 i=as (Li

1974=29

d_b

Statens offentliga utredningar 1974:29 Arbetsmarknadsdepartementet

Att utvärdera arbetsmarknadspolitik

Betänkande avgivet av Expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor (EFA) Stockholm 1974

ISBN 9 1 - 3 8 - 0 1 5 0 5 - 6

K L Beckmans Tryckerier AB Stockholm 1974 554-0412539

SOU 1974:29

Till Statsrådet och chefen för arbetsmarknadsdepartementet

Genom beslut den 20 januari 1967 bemyndigade Kungl. Maj: t chefen för dåvarande inrikesdepartementet att fr. o. m. den 1 mars 1967 inrätta ett expertorgan benämnt expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor (EFA) med uppgift att i anslutning till sysselsättningsberedningens verksamhet ta initiativ till och biträda beredningen vid uppläggning av utredningsverksamhet i frågor rörande arbetsmarknadspolitikens verkningar. I EFA ingår för närvarande byråchef Curt Canarp, ordförande, departementsrådet Arne Carlsson, fil. lic. Gösta Dahlström, direktör Gunnar Högberg, universitetslektor Harald Niklasson, avdelningschef Jan Rydén och utredningschef Olof Sundström. Knutna som experter till EFA är fil. kand. Åke Dahlberg, pol. mag. Inga Persson, avdelningsdirektör Per Silenstam och fil. dr. Eskil Wadensjö. I EFA's kansli ingår Harald Niklasson, sekreterare, och pol.mag. Jan Johannesson, bitr. sekreterare. I vårt uppdrag har inte uttryckligen ingått att avge ett samlat betänkande. Vi har dock under arbetets gång funnit det önskvärt att presentera en sammanfattning och utvärdering av resultaten av de forskningsprojekt rörande verkningarna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder som hittills initierats och samordnats av EFA. En översiktlig förteckning över dessa forskningsprojekt återfinns i inledningskapitlet till detta betänkande. Det är också vår förhoppning att de i betänkandet redovisade forskningsresultaten skall ge ett något fastare underlag för den fortsatta debatten kring de sysselsättningspolitiska frågorna. Stockholm den 26 februari 1974

Curt Canarp Arne Carlsson

Harald Niklasson

Gösta Dahlström

Jan Rydén

Gunnar Högberg

Olof

Sundström

IJan Johannesson

5 SOU 1974:29

Innehåll

I

Utgångspunkter, resultat och bedömningar

Kapitel 1 Inledning

13 Kapitel 2 EFA:s bedömningar och slutsatser 2.1 Att utvärdera arbetsmarknadspolitik. Några grundläggande synpunkter (kap. 3 och 4) 2.1.1 Övergripande studier 2.1.2 Kostnads-intäktsanalyser 2.1.3 Andra empiriska studier 2.2 Bedömningar av erhållna forskningsresultat från de av EFA initierade studierna ' 2.2.1 Arbetsförmedlingsstudien (kap. 5) 2.2.2 Utbildningsstudien (kap. 6) 2.2.3 Rörlighetsstudien (kap. 7) 2.2.4 Migrationsstudien (kap. 8) 2.3 Synpunkter på den fortsatta forskningen kring arbetsmarknadspolitikens verkningar

20 Kapitel 3 De grundläggande samhällsekonomiska och sociala motiven för arbetsmarknadspolitiska åtgärder 3.1 Några centrala motiv för arbetsmarknadspolitiska åtgärder — ett sammanfattningsförsök 3.2 Arbetsmarknaden i traditionell ekonomisk jämviktsteori . . 3.2.1 Några egenskaper hos en teoretisk marknadsekonomi . 3.2.2 Fattigdom och arbetslöshet 3.2.3 Fördelningspolitik och samhällsekonomisk effektivitet 3.2.4 Reglerade löne- och anställningsförhållanden 3.2.5 Andra imperfektioner 3.3 Något om den arbetsmarknadsmässiga informationsproblematiken och dennas konsekvenser 3.3.1 Några arbetslöshetsbegrepp 3.3.2 Arbetslöshetens bestämningsfaktorer 3.4 Konjunkturarbetslöshet, inflation och makrojämvikt . . . . 3.4.1 Begreppet makrojämvikt

20 22 23 25 26 26 31 35 39 42

44 45 46 47 49 49 51 53 54 57 59 60 61

6 Innehåll

SOU 1974:29 3.4.2 Sambanden mellan arbetslöshetsgrad och inflationstakt på lång och kort sikt 3.4.3 Något om arbetsmarknadspolitikens roll i stabiliseringspolitiken 3.5 Arbetsmarknadspolitiken ur andra synvinklar Kapitel 4 Samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser: innebörd och begränsningar 4.1 Sammanfattning 4.2 Något om de teoretiska utgångspunkterna 4.3 Vad är en samhällsekonomisk kostnads-intäktskalkyl? . . . 4.4 Något om de samhällsekonomiska kostnads-intäktskalkylernas roll i beslutsprocessen 4.5 Några med samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser ofta förknippade problem 4.5.1 Valet av problemställning 4.5.2 Priser och arbetsinkomster som måttstockar 4.5.3 Bristen på adekvata kostnadsdata 4.5.4 Valet av diskonteringsränta och tidshorisont 4.5.5 Principiella problem i samband med valet av kontrollgrupper 4.5.6 Existensen av "Icke ekonomiska" och av icke mätbara effekter 4.6 Avslutning

62 65 65

69 70 71 73 76 78 78 79 84 85 86 87 89

Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

Kapitel 5 Arbetsmarknadsinformation och arbetsförmedling . . 91 5.1 Sammanfattning 91 5.2 En dynamisk arbetsmarknadsmodell 94 5.3 Informationssystemets roll i en dynamisk arbetsmarknadsmodell 102 5.4 Bestånd och flöden på den svenska arbetsmarknaden - en empirisk beskrivning 104 5.4.1 Beståndet utanför arbetskraften i 104 5.4.2 Beståndet arbetslösa i 106 5.4.3 Beståndet sysselsatta 113 5.4.4 Beståndet anmälda lediga platser \\6 5.4.5 Den totala efterfrågan på arbetsmarknadsinformation . 117 5.5 Modeller över de arbetssökandes och arbetsgivarnas informationssökande på arbetsmarknaden H8 5.5.1 De arbetssökandes sökbeteende på arbetsmarknaden . 119 5.5.2 Arbetsgivarnas sökbeteende på arbetsmarknaden . . . 128 5.5.3 Information för förhandlingar mellan arbetsgivare och arbetssökande j 35 5.5.4 Några synpunkter på sökmodellerna 136

SOU 1974:29 5.6 Verkningar av och motiv för ingripanden i efterfrågan på arbetsmarknadsinformation 5.6.1 De direkt berördas betalningsvillighet 5.6.2 Motiv för offentliga ingripanden i efterfrågan på arbetsmarknadsinformation 5.6.3 Verkningar på samhällsnivå 5.7 Produktionen av arbetsmarknadsinformation och utnyttjandet av olika informationskällor 5.7.1 Motiv för offentliga ingripanden i produktionen av arbetsmarknadsinformation 5.7.2 Ett samhällsekonomiskt optimalt informationssystem . 5.7.3 Empirisk översikt över informationssystemet och utnyttjandet av olika informationskällor på den svenska arbetsmarknaden 5.8 Några samhällsekonomiska synpunkter på den offentliga arbetsförmedlingens verksamhet 5.8.1 Arbetsförmedlingens möjligheter är beroende av den ekonomiska politiken i övrigt 5.8.2 Vilka bör arbetsförmedlingen betjäna, sett från samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt 5.8.3 Hur skall arbetsförmedlingen betjäna sina kunder . . . Appendix 5.1 Studier av de arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna 1 Sammanfattning 1.1 Syfte 1.2 Genomförande 1.3 Teoretisk referensram 1.3.1 Frågeställningar 1.4 Resultat 1.5 Slutsatser 1.6 Problem vid undersökningen av de arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingen 1.6.1 Arbetsförmedlingens latenta kunder 1.6.2 Arbetsförmedlingens faktiska kunder 2 Bakgrund 2.1 Utgångspunkter 2.2 Allmän problemställning 2.3 Undersökningsområde 2.4 Arbetsförmedlingarnas latenta kunder 2.4.1 Population 2.4.2 Urval 2.5 Besöksundersökningen 2.5.1 Population 2.5.2 Urval 2.5.3 Representativitet 2.6 Enkätundersökningen - uppföljningsundersökningen . . . . 2.6.1 Population och urval

Innehåll

137 137 138 140 144 144 146

147 161 161 162 164

167 167 167 167 168 170 172 178 180 180 181 182 182 184 185 186 186 186 187 187 187 189 189 189

8 Innehåll

SOU 1974:29 2.6.2 Fältarbetets genomförande 189 2.6.3 Representativitet 190 2.7 Delgrupper för jämförande analys inom och mellan delprojekten 190 3 Resultatredovisning: Intervjuundersökningen 191 3.1 Bakgrundsdata 191 3.2 Inställning till arbetet 195 3.3 Arbetsområde och yrkesutbildningsområde 197 3.4 Önskemål om arbetsområde 198 3.5 Kontakter med arbetsförmedlingen 200 3.6 Sökbeteende vid arbetsanskaffning 201 3.7 Arbetsanskaffningsväg 202 3.8 Besökarnas önskemål om typ av arbete och arbetsförmedlingens förslag 203 3.8.1 "Sökt arbete" och "önskat arbete" 204 3.8.2 "Sökt arbete", yrkesutbildning, tidigare arbete och erbjudet arbete 205 3.8.3 "Sökt arbete", erbjudet arbete och arbetsmarknadsläge 206 3.9 Personalens bedömning av intervjupersonernas önskemål . . 207 3.9.1 Inledning 207 3.9.2 Förmedlarnas bedömning av realismen i önskemålen 208 3.9.3 Jämförelse mellan flera bedömare 213 3.10 Uppfattning om personalen och arbetsförmedlingens resurser 215 3.11 Vad föredrar man för typ av förmedlingssystem? 219 3.12 Missnöje i samband med senaste kontakten 221 3.13 Inställning till utnyttjande av arbetsförmedlingens service 222 3.14 Kunskaper om arbetsmarknadspolitiken 223 3.15 Inställning till och kontakter med andra samhällsorgan . . . 225 4 Resultatredovisning: Enkätundersökningen - uppföljningsundersökningen 228 4.1 Inledning 228 4.2 Förändringar i individernas sysselsättningssituation 228 4.2.1 Effekter av kontakt med arbetsförmedlingen . . . . 231 4.2.2 Nöjd eller missnöjd med arbetsförmedlingarnas service 232 4.2.3 Sökbeteende för att skaffa arbete på andra vägar än genom arbetsförmedlingskontakt 233 4.2.4 Regional rörlighet 234 4.2.5 Kontakter med andra samhällsorgan och uppfattningar om utfallet av dessa 234 4.2.6 Inställning till utnyttjande av arbetsförmedlingens service 236

Appendix 5.2 Studie av samspelet mellan företag och arbetsförmedling 1 Bakgrund 2 Syfte 3 Genomförande

238 238 238 239

SOU 1974:29 4 Företagens Önskemål 5 Uppfattning om arbetsförmedlingens effektivitet 6 Informationsutbytet mellan företag och arbetsförmedling 7 Förslag till åtgärder

Innehåll

. . .

240 241 243 243

Kapitel 6 Arbetsmarknadsutbildning 246 6.1 Inledning och sammanfattning av resultat 246 6.1.1 Inledning 246 6.1.2 Sammanfattning av utbildningsstudiens resultat . . . . 247 6.2 Vissa bakgrundsuppgifter om arbetsmarknadsutbildningen . . 248 6.2.1 Arbetsmarknadsutbildningens utveckling 248 6.2.2 Motiven för arbetsmarknadsutbildningen samt antagningsvillkor och utbildningsbidrag 250 6.2.3 Arbetsmarknadsutbildningens kostnader 253 6.3 Utbildningsstudiens syften, uppläggning och personurval . . 254 6.3.1 Närmare om utbildningsprojektets syften 254 6.3.2 Projektets uppläggning 255 6.3.3 Föreställningsram för analyser och tolkning 257 6.4 Undersökningens resultat angående urvalet till utbildning bland arbetslösa 259 6.4.1 Läget för de arbetslösa beträffande arbetsplacering viss tid efter arbetslöshetsanmälan 259 6.4.2 Urvalet till arbetsmarknadsutbildning 262 6.4.3 Sammanfattning av utbildningsurvalsstudiens resultat . 269 6.5 Jämförelser mellan utbildade och kontrollgrupp i fråga om sysselsättningsutveckling, lönenivåutveckling och mått på arbetsanpassning 270 6.5.1 Inledning 270 6.5.2 Sysselsättningsgraden före och efter utbildningen . . . 271 6.5.3 Lönenivåer före och efter utbildningen 276 6.5.4 Uppgifter från intervjupersonerna om löneförändringsönskemål 277 6.5.5 Frågor angående upplevd anpassning i arbetet . . . . 279 6.5.6 Den observerade varaktigheten för ekonomiska utbildningseffekter 279 6.6 De utbildades förhållanden under utbildningstiden. Åsikter om studieval, studieekonomi m m 287 6.6.1 Utbildningens art 287 6.6.2 Studieekonomi 289 6.6.3 Åsikter om utbildningen 291 6.6.4 De utbildades utvärdering av utbildningsresultatet . . 293 6.7 Resultat av kostnads-intäktsanalysen beträffande arbetsmarknadsutbildningen 297 6.7.1 Utfallet av kostnads-intäktsanalyser på individnivå (för de direkt berörda personerna) 297 6.7.2 Individkalkyler för personer som avbrutit utbildningen i förtid jämförda med övriga utbildade 301

10 Innehåll

SOU 1974:29 6.7.3 Samhällsekonomiska kostnads-intäktskalkyler för arbetsmarknadsutbildningen, beräkningsgång och grundantaganden 6.7.4 Uppgifter om kostnadsförhållanden i samband med arbetsmarknadsutbildning 6.7.5 Samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser för arbetsmarknadsutbildning: resultat 6.8 Översiktlig diskussion av valet av undersökningsmodell och icke medtagna effekter 6.8.1 Valet av huvud-och kontrollgrupp. Vissa jämförelser 6.8.2 Utelämnade effekter 6.9 Vissa samband mellan utbildningseffekter och bakgrundsförhållanden 6.9.1 Utgångspunkter för sambandsanalysen 6.9.2 Uppgifter om den totala utbildningen och dess samband med inkomsten 6.9.3 Samband med vissa bakgrundsförhållanden i undersökningsmaterialet 6.9.4 Vissa ytterligare samband mellan å ena sidan sysselsättninggrad eller lönenivå och å andra sidan en del bakgrundfaktorer 6.10 Vissa synpunkter på framtida uppföljning och utvärdering av arbetsmarknadsutbildningen 6.10.1 Tillvägagångssätt för uppföljningsstudier 6.10.2 Metodik och uppläggning för kostnads-intäktsanalyser 6.10.3 Synpunkter på utbyggnad av det reguljära uppföljningssystemet för arbetsmarknadsutbildning Kapitel 7 Geografisk rörlighet 7.1 Sammanfattning 7.1.1 Något om motiven för flyttningsstimulerande åtgärder 7.1.2 Rörlighetsstudiens syfte och uppläggning 7.1.3 Flyttningarnas följder för flyttarna 7.1.4 Flyttningarnas samhällsekonomiska konsekvenser enligt samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser . . . . 7.1.5 Något om tolkningsproblemen och behovet av fortsatt forskning 7.2 Flyttningsbidragens syfte, utformning och omfattning . . . 7.3 Översiktlig problemdiskussion 7.3.1 Flyttningsströmmarna i samhällsekonomin 7.3.2 Något om samhällsekonomiska motiv för olika flyttningsstimulerande åtgärder 7.3.3 Flyttningsströmmarna vid "regional obalans" 7.4 Översiktlig redogörelse för rörlighetsstudiens syfte, uppläggning och undersökningspopulation 7.4.1 Undersökningens syfte och avgränsningar 7.4.2 Projektets uppläggning 7.4.3 Några bakgrundsdata om utflyttningsområdena . . . .

301 304 307 310 310 313 314 314 315 318

321 323 323 326 327 330 330 330 330 331 332 332 333 336 336 339 343 344 344 345 347

SOU 1974 129 7.4.4 Några bakgrundsdata om den studerade flyttargruppen 7.4.5 Flyttningarnas geografiska inriktning 7.4.6 Flyttningarnas inriktning på yrkesområden 7.5 Flyttningarnas konsekvenser för flyttande individer och hushåll 7.5.1 Sysselsättningsförhållanden 7.5.2 Bostadsförhållanden och arbetsresor 7.5.3 Socialt umgänge och fritidsförhållanden 7.5.4 Inkomstförhållanden 7.5.5 Andra effekter på flyttarnas levnadsförhållanden . . . 7.5.6 Individ-eller hushållsekonomiska kalkyler 7.6 Flyttningarnas ekonomiska effekter enligt samhällsekonomiska kostnads-intäktskalkyler 7.6.1 Kostnader och intäkter 7.6.2 De samhällsekonomiska kalkylernas resultat i sammandrag 7.6.3 Några kommentarer till de samhällsekonomiska kalkylerna Kapitel 8 Immigrationen 8.1 Sammanfattning 8.1.1 Några slutsatser 8.1.2 Utvärderingsmöjligheterna 8.1.3 Forskningens roll 8.2 Några data om immigrationen och immigrationspolitiken . . 8.2.1 Immigrationens storlek och inriktning 8.2.2 Immigrationspolitiken 8.3 Översiktlig problemdiskussion 8.3.1 Immigrationen ur ekonomisk synvinkel 8.3.2 Ekonomiska effekter av en förändring av immigrationen 8.3.3 Icke-ekonomiska effekter av en förändring av immigrationen 8.3.4 Utvärderingsproblematiken 8.4 Översiktlig redogörelse för uppläggningen av EFA: s immigrationsundersökning 8.4.1 Syfte och avgränsningar 8.4.2 Projektets uppläggning 8.5 Immigrationens och remigrationens orsaker 8.5.1 Immigrationen 8.5.2 Remigrationen 8.6 Immigrationens samhällsekonomiska effekter 8.6.1 Avgränsning av problemet 8.6.2 Utvärderingsproblematiken 8.7 Immigrationens konsekvenser för immigranten 8.7.1 Sysselsättningsförhållanden 8.7.2 Immigranternas inkomster 8.7.3 Bostadsförhållanden 8.7.4 Immigrantens kostnader och intäkter

Innehåll 348 349 350 351 352 357 362 366 368 369 375 '376 379 381 383 383 383 384 385 386 386 391 398 398 399 401 402 403 403 404 405 405 408 410 410 411 412 412 416 418 423

12 Innehåll

SOU 1974:29 8.8 Immigrationens konsekvenser för Sverige 8.8.1 Konjunkturen 8.8.2 Betalningsbalansen 8.8.3 Fördelningsaspekter på immigrationen 8.8.4 Samhällsekonomiska kostnader och intäkter 8.9 Några synpunkter på immigrationens konsekvenser för emigrationsländerna 8.9.1 Konjunkturen 8.9.2 Betalningsbalansen 8.9.3 Fördelningseffekter 8.9.4 Remigrationen 8.9.5 Samhällsekonomiska kostnader och intäkter 8.10 Tabellbilaga

431 431 440 444 446 450 450 450 451 451 451 454

Summary

458 Bilaga: Förteckning över forskningsrapporter från de av EFA initierade studierna

SOU 1974:29

Utgångspunkter, resultat och bedömningar 1

Inledning

De allmänna riktlinjer för arbetsmarknadspolitiken som senast lades fast genom beslut av 1966 års riksdag innebar i stort ett fastslående av de principiella målsättningar som legat bakom den utbyggnad av arbetsmarknadspolitiken, som påbörjades i slutet av 1950-talet. I propositionen 1 till riksdagen, där arbetsmarknadspolitikens välfärdspolitiska såväl som ekonomiskt-politiska syften betonades, uttalades att: "Målet för arbetsmarknadspolitiken skall vara att i såväl samhällets som den enskildes intresse åstadkomma och bevara full, produktiv och fritt vald sysselsättning. För att detta syfte skall nås måste arbetsmarknadspolitiken vara i hög grad differentierad. Den skall främja balansen på arbetsmarknaden. Den skall vidare i samklang med den ekonomiska politiken i stort och med lokaliseringspolitiken främja ekonomisk tillväxt i samhället och bidra till en ändamålsenlig utveckling av näringslivets struktur". Den kraftiga utbyggnad av arbetsmarknadspolitiken som ägt rum under de senaste femton åren belyses bl. a. av diagram 1.1 som visar utvecklingen av arbetsmarknadsverkets totalutgifter sedan 1958 dels i löpande priser, dels i promille av de totala statsutgifterna samt av bruttonationalprodukten (BNP). Under konjukturavmattningen 1959-1960, då en mycket kraftig ökning skedde av de arbetsmarknadspolitiska insatserna, uppgick utgifterna för arbetsmarknadsstyrelsens verksamhet till över 500 miljoner kr. Motsvarande belopp (i löpande priser) under den senaste konjukturavmattningen var ca 4 miljarder kr. Medan i förra fallet omkring 4 proc av statsutgifterna togs i anspråk för arbetsmarknadspolitiska åtgärder dvs. över arbetsmarknadsverkets budget finansierade åtgärder - uppgick deras andel under senaste konjukturavmattningen till närmare 8 proc. I procent av BNP innebär detta en ökning från ej fullt 1 till något över 2 procent. När vi har belyst arbetsmarknadspolitikens utveckling genom att redovisa förändringarna i utgifterna över arbetsmarknadsverkets budget, så innebär detta inte en real avgränsning utan närmast en statsfinansiell— administrativ avgränsning av arbetsmarknadspolitiken. Även om man enbart ser till statsutgifterna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder, är det fråga om en något godtycklig avgränsning. Bland dessa ingår exempelvis regionalpolitiska stödåtgärder som finansieras över arbets-

Prop, nr 52 år 1966, s. 1.

14 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

Diagram 1.1 AMS.s totalutgifter i löpande priser (inkl SÖ: s del av anslaget "Arbetsmarknadsutbildning") samt i promille av statsbudgeten (utgifterna) och BNP (till faktorkostnad), 1958/59-1972/73 Milj kr

1958/59

61/62

i 63/64

r 65/66

67/68

69/70

72/73

— — — - Totalutgifter i löpande priser ~^-^ Totalutgifter i promille av statsbudget Totalutgifter i promille av BNP Källor:

AMS verksamhetsberättelser 1 9 5 8 - 1 9 7 3 / 7 4 , AMS förslag till arbetsmarknadsbudget 1973/74, Nationalräkenskaperna 1 9 5 0 - 1 9 6 6 , Statistisk årsbok 1 9 6 7 - 7 3 .

marknadsverkets budget, däremot ej andra av arbetsmarknadsskäl motiverade och av arbetsmarknadsverket reglerade sysselsättningsskapande åtgärder i den mån de finansieras i annan ordning. Ej heller ingår arbetsmiljöåtgärder, som handhas av annan myndighet även om dessa har en nära anknytning till sådana anpassningsåtgärder som åvilar arbetsmarknadsverket och kan ses som en del av arbetsmarknadspolitiken. I stort torde dock de återgivna uppgifterna för arbetsmarknadsverkets utgifter ge en någorlunda god belysning av den ökade betydelse som arbetsmarknadspolitiken fått som instrument för realiserande av samhällets sysselsättningspolitiska mål. För att belysa arbetsmarknadspolitikens starkt differentierade åtgärdsregister återges nedan en fördelning av arbetsmarknadsverkets utgifter budgetåret 1972/73 på olika ändamål enligt verkets programbudget. Här ingår även skolöverstyrelsens (SÖ:s) utgifter för arbetsmarknadsutbildning. Det är tydligt att de olika programmen i många avseenden har olikartade syften och olika ekonomisk innebörd. De forskningsprojekt som kommer att redovisas kan väsentligen sägas hänföra sig till huvudprogrammet Arbetsmarknadsservice.

Inledning

SOU 1974:29

15 Tabell 1,1 Arbetsmarknadsstyrelsens totalutgifter fördelade på huvudprogram samt i procent av totala budgetutfallet, budgetåret 1972/73 Huvudprogram 1)

A rbe tsmarknadsservice Program a) Arbetsmarknadsinformation Program b) därav:

2)

Sysselsättningsskapande verksamhet Program a) Sysselsättningsskapande åtgärder för arbetslösa därav: Allmänna beredskapsarbeten Stöd till lagerbyggnad Program b) därav:

3)

Yrkesmässig och geografisk rörlighet Arbetsmarknadsutbildning AMS Arbetsmarknadsutbildning SÖ Flyttningsbidrag

Regionalpolitiska åtgärder Lokaliseringsb idrag Lokaliseringslån

Särskilda åtgärder för arbetsanpassning Program a) Rehabiliterings- och stödåtgärder för svårplacerade därav: Arbetshjälpmedel åt handikappade Utbildning av svårplacerade AMS Utbildning av svårplacerade SÖ Program b) därav: Program c)

Sysselsättningsskapande åtgärder för svårplacerade Särskilda beredskapsarbeten Skyddad sysselsättning Åtgärder för flyktingar

Utfall milj. kr.

Andel proc.

1 116,5 244,7

26,1

871,8 463,3 305,6 55,4 1 626,5

38,0

1 286,8 1 105,5 112,9 339,7 42,6 221,4 1 074,4

25,1

48,2 15,5 3,0 21,5 1 011,0 635,2 78,0 15,2

4)

Kontant stöd vid arbetslöshet Program a) Kontant stöd vid arbetslöshet därav: Ersättning till arbetslöshetskassor

435,2 435,2 388,6

10,2

5)

Total försvarsverksamhet

15,4

0,3

6)

Arbetsmarknadsverket:

14,6

0,3

4 282,5

100,0

Summa

anskaffning av utrustning

Utvärderingsproblem I riksdagens uttalanden i anslutning till de år 1966 antagna riktlinjerna för arbetsmarknadspolitiken betonades, bl. a. i Statsutskottets utlåtande , att den ökade ambitionsgrad hos arbetsmarknadspolitiken som propositionen innebar också medförde ökade anspråk på kännedom om de förhållanden som de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna avser att påverka liksom om verkningarna av åtgärderna. Att ta initiativ till och biträda vid uppläggningar av utredningar i syfte att utvärdera arbetsmarknadspolitiska åtgärder kom bl. a. att åläggas EFA.

Statsutskottets utlåtande nr 107 år 1966.

16 Utgångspunkter, resultat och

bedömningar

SOU 1974:29

Expertgruppen vill redan inledningsvis betona de svårigheter som möter att prestera entydiga utvärderingar av och beslutsunderlag för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. För det första är som redan framgått arbetsmarknadspolitikens mål av en mångdimensionell natur. För det andra- och sammanhängande därmed- är arbetsmarknadspolitikens uppgifter och effekter i hög grad beroende av utformningen av en mängd andra offentliga verksamheter (t. ex. övrig ekonomisk politik, utbildningspolitik, regionalpolitik, e t c ) , och av i och för sig påverkbara institutionella förhållanden av olika slag (t. ex. sådana som berör lönebildningsprocessen eller ramarna för företagens personalpolitik, e t c ) . För det tredje är kunskaperna om rådande arbetsmarknadsförhållanden och om arbetsmarknadens funktionssätt ofta mycket begränsade, vilket gör det svårt att bedöma eller kartlägga effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det torde ligga i linje med synen på arbetsmarknadspolitikens uppgifter att arbeta med följande grova uppdelning i fråga om dess mål: Arbetsmarknadspolitiken skall (1) bidraga till uppnåendet av samhällsekonomisk effektivitet, (2) bidraga till en jämnare välfärdsfördelning och (3) bidraga till att förbättra också andra sociala förhållanden än de som låter sig fångas av gängse ekonomiska effektivitets- och fördelningsbegrepp. De flesta av de ekonomer, som intresserat sig för arbetsmarknadsfrågor och arbetsmarknadspolitik, kan nog sägas dela den uppfattningen att existensen av en omfattande arbetsmarknadspolitik i ekonomier av "västerländsk t y p " är välmotiverad - samhällsekonomiskt lönsam utifrån bedömningar, som grundar sig på det första av de tre nämnda delmålen. Av skäl som vi skall återkomma till längre fram finns dei anledning att förmoda att existensen av de båda andra, nyssnämnda delmålen förstärker önskvärdheten av en omfattande arbetsmarknadspolitik i ekonomier av vår typ. Även om man konstaterat att existensen även omfattande arbetsmarknadspolitik är välmotiverad kvarstår problemet att det finns många olika sätt att bedriva arbetsmarknadspolitik på. Vilka medel bör den arbeta med och hur "omfattande" bör de olika insatserna göras? En på visst sätt utformad arbetsmarknadspolitik kan vara synnerligen "lönsam" i jämförelse med ett alternativ, som innebär frånvaro av (eller en mycket blygsam) arbetsmarknadspolitik, men "olönsam" i jämförelse med en i fråga om valet av medel och den relativa betydelsen av olika slag av insatser annorlunda, likaledes omfattande arbetsmarknadspolitik. Uttalanden om vilka medel, som är lämpliga och om i vilken utsträckning de bör komma till användning, återspeglar alltid vissa föreställningar om ekonomins (och speciellt arbetsmarknadens) funktionssätt och vissa tolkningar av gjorda verklighetsiakttagelser. Dessa föreställningar och tolkningar vilar dock ofta på osäker grund och tillgången på empiriskt material är många gånger mycket bristfällig. Våra kunskaper är följaktligen högst begränsade. Medvetenhet om detta förhållande i förening med de ofta uttryckta önskemålen om mera ingående utvärderingar av bedriven arbetsmarknadspolitik och — mer

Inledning

SOU 1974:29 allmänt - om bättre underlag för fortsatt arbetsmarknadspolitiskt beslutsfattande har, som förut nämnts, tagit sig uttryck i olika åtgärder, som syftar till en intensifiering av arbetsmarknadsforskningen i vårt land. Tillsättandet år 1967 av expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor (EFA) får ses som ett uttryck därför.

Betänkandets

disposition

Huvudsyftet med detta betänkande är att presentera och diskutera en del av den forskning kring arbetsmarknadspolitiken, som framkommit inom ramen för EFA: s verksamhet. Denna kan i huvudsak sägas bestå av följande fyra relativt omfattande forskningsprojekt: 1. Immigrationens ekonomiska effekter för Sverige (i fortsättningen benämnt immigrationsstudien), 2. Arbetsmarknadsutbildningens samhällsekonomiska kostnader och intäkter (i fortsättningen benämnt utbildningsstudien), 3. Geografisk rörlighet - ekonomiska och sociala effekter (i fortsättningen benämnt rörlighetsstudien), och 4. Informationsöverföringen mellan arbetsförmedling, individ och företag (i fortsättningen benämnt arbetsförmedlingsstudien). De fyra forskningsprojekten har resulterat i ett stort antal rapporter från de involverade forskarnas sida. Förteckning över samtliga forskningsrapporter inom resp. projekt återfinns i bilaga 1. Syftet med betänkandet är bl. a. att göra det lättare för den intresserade att få en översiktlig bild av projektens uppläggning samt att tolka de erhållna resultaten. Betänkandet är disponerat så att i kapitel 2 görs vissa sammanfattande slutsatser och bedömningar beträffande dels olika forskningsmetoders förtjänster och begränsningar, dels de genomförda studiernas resultat och dels behovet av fortsatt forskning kring arbetsmarknadspolitikens effekter. Kapitlen 3 och 4 ger vissa teoretiska och metodologiska utgångspunkter för de fyra efterföljande kapitlen ( 5 - 8 ) , som vart och ett ägnas åt det problemområde någon av de nämnda studierna aktualiserat. Beträffande de fyra forskningsprojekt som betänkandet behandlar kan i detta sammanhang följande kortfattade beskrivningar presenteras. Immigrationsstudien (kap 8) påbörjades år 1968. Projektledare har varit fil dr Eskil Wadensjö, som även skrivit kapitlet om immigrationsstudien. Projektet har finansierats genom inrikesdepartementets anslag för forskning och Riksbankens jubileumsfond. En slutrapport presenterades under våren 1972. Denna rapport utkom efter viss bearbetning i bokform hösten 1973. Undersökningen omfattar bl. a. en intervjuundersökning bland immigranter jämte en kontrollgrupp svenskar. Data från denna intervjuundersökning har givit underlag för bl. a. uppskattningar av invandringens samhällsekonomiska effekter i olika avseenden. Utbildningsstudien (kap 6) påbörjades år 1968. Projektledare är fil lic Gösta Dahlström, som skrivit kapitlet om studien av arbetsmarknadsutbildningens effekter. Projektet har helt finansierats genom inrikesdepartementets anslag för forskning. En slutrapport kommer att presen-

18 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

teras under 1974. Undersökningen omfattar uppföljningar av ett antal personer, som genomgått arbetsmarknadsutbildning, och personer som tillhör en jämförelsegrupp av arbetslösa. Bl. a. studeras arbetsmarknadsutbildningens effekter i fråga om sysselsättningsgrad och inkomstnivå. Undersökningen inkluderar också uppskattningar av med arbetsmarknadsutbildningen förknippade samhällsekonomiska kostnader och intäkter. Rörlighetsstudien (kap 7) påbörjades år 1970. Den kan sägas bestå av två delar, en med huvudsakligen ekonomisk och en med huvudsakligen sociologisk inriktning. Projektledare för den ekonomiskadelen är fil. kand. Åke Dahlberg och för den sociologiska delen professor Walter Korpi. Projektet har främst finansierats genom inrikesdepartementets forskningsanslag, riksbankens jubileumsfond och till vissa delar också genom statens råd för konsumentforskning samt institutet för social forskning (SOFI). Undersökningen och dess resultat har kontinuerligt redovisats i en rapportserie från Umeå universitet. Hittills påbörjade moment slutfördes under andra halvåret 1973. Studien innefattar bl. a. intervjuundersökningar bland flyttare, som erhållit flyttningsbidrag vid flyttning från sex norrlandskommuner, och - i främst kontrollsyfte bland s. k. kvarstannare i dessa kommuner. Vidare ingår bearbetning av sekundärmaterial från SCB:s hushållsbudgetundersökning och låginkomstutredningens levnadsnivåundersökning. Undersökningen syftar till att kartlägga och i möjligaste mån mäta hushålls- och samhällsekonomiska samt i vidare mening sociala effekter, som är förknippade med sådana ändringar av flyttningsströmmarna, som kan tänkas vara möjliga att åstadkomma med hjälp av rörlighetsstimulerande medel. Förmedlingsstudien (kap 5) kom igång våren 1971. Projektet kan sägas bestå av tre delar, vilka i sin helhet finansierats genom inrikesdepartementets forskningsanslag. En av dessa delar är en studie av arbetsförmedlingens funktion ur samhällsekonomisk synvinkel. Huvudansvarig för detta arbete, vilket hittills samordnats med utarbetandet av kapitel 5 i betänkandet, har varit pol. mag. Inga Persson som också skrivit nämnda kapitel. Dess huvudsyfte kan sägas vara att utifrån samhällsekonomiska utgångspunkter belysa informationsproblematiken och informationssystemet på arbetsmarknaden samt den offentliga arbetsförmedlingens roll i detta system. En andra del av projektet är en sociologisk studie av relationerna mellan arbetsförmedlingen och de arbetssökande - dels besökare på förmedlingskontoren och dels personer, vilka ej utnyttjar förmedlingarna. Projektledare för denna del är fil. dr Per Kempe (Sociologiska institutionen, Stockholms universitet). En sammanfattning av denna undersökning, som planeras vara slutförd under första halvåret 1974, återfinns i appendix 5.1. Den tredje delen av projektet är en personaladministrativ studie kring samspelet mellan företag och arbetsförmedling. Projektledare för denna del har varit docent Magnus Hedberg (PA-rådet), som presenterade en slutrapport i februari 1972. En sammanfattning av denna studie återfinns i appendix 5.2.

SOU 1974:29 Det är naturligtvis omöjligt att inom ramen för detta betänkande ge en fullständig och rättvisande bild av den forskning, som bedrivits inom ramen för de nämnda projekten. Det är dock expertgruppens förhoppning att genom detta betänkande i någon mån kunna öka tillgängligheten av denna forskning och bidra till belysningen av de problemområden den aktualiserar.

Inledning

SOU 1974:29

2 EFA:s bedömningar och slutsatser

Syftet med föreliggande rapport är väsentligen att på ett överskådligt sätt redovisa resultaten av de forskningsprojekt rörande verkningarna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, vilka utförts inom ramen för EFA: s arbete. Rapporten innehåller också ett försök att presentera de allmänna föreställningar beträffande ekonomins och arbetsmarknadens sätt att fungera som bildar den teoretiska utgångspunkten för utvärderingar av sådana åtgärder. I detta kapitel skall vi kortfattat redovisa några av EFA: s bedömningar och slutsatser i anslutning till en del av de erhållna forskningsresultaten liksom också EFA:s synpunkter på den fortsatta forskningen och utredningsverksamheten om arbetsmarknadspolitikens verkningar. Mer ingående redogörelser för de olika forskningsprojekten och deras resultat återfinns i de följande kapitlen. Svårigheterna att presentera entydiga utvärderingar av effekterna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder har understrukits redan i inledningskapitlet. Dessa svårigheter medför självfallet inte att man skall avstå från försök att åstadkomma sådana utvärderingar. Som vi skall utveckla i det följande anser vi behov föreligga både av mera djupgående studier och av mera rutinmässiga uppföljningar av olika åtgärder. Redan de inom ramen för EFA: s arbete bedrivna studierna och forskningsprojekten har gett oss ett väsentligt fastare underlag än tidigare för bedömningar och slutsatser beträffande delar av arbetsmarknadspolitiken men självfallet kan de slutsatser som vi redovisar i det följande inte göra anspråk på samma exakthet som fallet skulle varit om de kunnat baseras på i alla avseenden entydiga forskningsresultat.

2.1 Att utvärdera arbetsmarknadspolitik. Några grundläggande synpunkter (Kap.3 och 4) Främst i kapitel 3 har vi något sökt utveckla varför arbetsmarknadspolitiska åtgärder är motiverade i en ekonomi av vår typ och kan framstå som "lönsamma" både från samhällsekonomiska effektivitetssynpunkter och för att uppnå en jämnare välfärdsfördelning och andra sociala mål. I kapitel 3 framhålles att åtgärder, som leder till vidgade valmöjligheter och ökade arbetsinkomster för ur välfärdssynpunkt missgynnade indivi-

SOU 1974:29

EF A: s bedömningar och slutsatser

der och hushåll, kan förenas med ökad samhällsekonomisk effektivitet. Detta beror bl. a. på att förekomsten av skatter och transfereringar medför att stora differenser kan uppkomma mellan å ena sidan de ändringar i fråga om disponibla inkomster, som enskilda individer och hushåll kan uppnå genom att ändra sitt beteende på arbetsmarknaden, och å andra sidan motsvarande samhällsekonomiska avkastningsmått. Vidare framhålls att arbetsmarknaden på grund av sin heterogenitet och föränderlighet präglas av ständigt pågående anpassningsprocesser och av en betydande informationsproblematik. Vid varje tidpunkt är ett relativt stort antal personer och arbetstillfällen inbegripna i olika slag av sökprocesser på arbetsmarknaden, vilket bl. a. kan ta sig uttryck i en ständig och samtidig förekomst av arbetslösa personer och lediga platser. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som förbättrar informationsspridningen på arbetsmarknaden och underlättar en ömsesidig anpassning av såväl individer som arbetsplatser, kan dels begränsa den icke obetydliga arbetslöshet, som förekommer också i en balanserad ekonomi, och dels främja en från såväl effektivitets- som fördelningssynpunkter ändamålsenlig arbetskraftsanvändning. Arbetsmarknadspolitiken framstår som ett komplement till näringspolitik, regionalpolitik, utbildningspolitik m. m. för uppnående av överordnade sysselsättningspolitiska mål. Arbetsmarknadspolitiken har sedan länge framstått också som ett stabiliseringspolitiskt instrument för att motverka arbetslöshet till följd av konjunkturmässiga förändringar i ekonomin. I kapitel 3 framhålls att arbetsmarknadspolitiken genom att underlätta anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden kan skapa förutsättningar för uppnående av högre sysselsättningsgrad vid lägre inflation. I kapitel 3 framhålls slutligen att arbetsmarknadspolitiken kan bidra till att öka möjligheterna att uppnå också andra sociala målsättningar än sådana som direkt låter sig beskrivas i ekonomiska termer. Den kan ingå som ett led i en politik, som syftar till att bekämpa t. ex. fördomar, social segregation m. m. eller till att ändra maktförhållandena i samhället. Att användandet av olika slag av arbetsmarknadspolitiska medel framstår som motiverat från ovan angivna utgångspunkter innebär dock inte nödvändigtvis att arbetsmarknadspolitikens nuvarande utformning, omfattning eller fördelning på olika åtgärdsprogram är den optimala. Möjligheterna att bedöma önskvärdheten av olika förändringar därvidlag är i hög grad beroende på vilka kunskaper man har om effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De inom ramen för EFA:s arbete initierade forskningsprojekten har bl. a. avsett att belysa möjligheterna att närmare kvantifiera och sammanväga effekterna på samhällsekonomin av förändringar av omfattningen av vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder: arbetsförmedling, arbetsmarknadsutbildning, flyttningsstöd och immigrationspolitik. Innebörden av de i studierna av dessa åtgärder tillämpade analyserna av kostnader och intäkter och de begränsningar av både principiell och praktisk natur, som bör beaktas vid en bedömning av resultaten av de redovisade beräkningarna, belyses i kap. 4. Den hittills bedrivna forskningsverksamheten kan sägas omfatta tre

22 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

olika typer av studier av arbetsmarknaden och arbetsmarknadspolitiken, nämligen 1. övergripande huvudsakligen samhällsekonomiskt inriktade studier, 2. kostnads-intäktsstudier och 3. andra empiriska, huvudsakligen sociologiskt inriktade studier. Eftersom kostnads-intäktsstudierna är mer direkt inriktade på "utvärdering" (på att kartlägga, mäta och värdera effekter av olika handlingsalternativ) än övriga typer av studier, har de kommit att ägnas särskild uppmärksamhet i de studier av verkningarna av vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som ingått i EFA:s forskningsprogram. Varje försök att utvärdera effekterna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder är emellertid baserat på mer eller mindre klart uttalade förutsättningar om ekonomins - bl. a. arbetsmarknadens - funktionssätt och på bestämda värderingar. Åtskilliga av de reservationer som anförs i anslutning till redovisningarna av de olika kostnads-intäktsanalyserna är betingade av detta förhållande. 2.1.1 Övergripande studier Relativt övergripande, samhällsekonomiskt inriktade granskningar av arbetsmarknaden och arbetsmarknadspolitiken kan bidra till utvecklandet av en systematiserad teoretisk och empirisk verklighetsbild och till en kartläggning av orsakerna till observerade - kanske "otillfredsställande" - förhållanden. De kan inkludera ett försök att härleda de åtgärder, som med hänsyn till dessa orsaker framstår såsom mest adekvata, och göra det möjligt att bättre beakta sambanden mellan olika offentliga handlingsparametrar. De fäster uppmärksamheten på att effekterna av ändringar av en eller ett fåtal av dessa parametrar beror av politiken i övrigt. Sådana mera övergripande studier av arbetsmarknadspolitiken kan sägas vara försök till mera förutsättningslösa och vittsyftande utvärde ringar av arbetsmarknadspolitiken och dess roll i samhället än vad kvantifierade kostnads-intäktsanalyser i sig själva i allmänhet är. Studier av det sistnämnda slaget är ofta snävt avgränsade: De gäller i allmänhet "marginella" ändringar av en (eller ett relativt litet antal) existerande handlingsparametrar vid given "politik i övrigt". Teoretiska analyser av motiven för och effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder utgör ett nödvändigt led i strävandena efter att förbättra metoderna för dylika kostnads-intäktsanalyser eller för andra studier, som syftar till att kvantifiera och möjliggöra en värdering av effekterna av sådana åtgärder. Resultaten av sådana utvärderingsförsök måste kunna sättas i samband med och diskuteras i anslutning till en bakomliggande teori beträffande ekonomins funktionssätt och de studerade åtgärdernas verkningar. En översiktlig granskning av de grundläggande samhällsekonomiska och sociala motiven för olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder och av bakomliggande föreställningar om arbetsmarknadens funktionssätt presenteras i kapitel 3. Det framgår där att den samhällsekonomiska arbetsmarknadsteorin f. n. befinner sig i ett intensivt utvecklingsskede. (Detta kommer till uttryck också på andra ställen i denna rapport, främst i kapitel 5.)

SOU 1974:29

EF A: s bedömningar och slutsatser

Innebörden är bl. a. att man försöker att på ett alltmer systematiskt och stringent sätt beakta att t. ex. arbetstagare och arbetsgivare saknar fullständig information om sina aktuella valmöjligheter, att förvärv och spridande av information och åstadkommande av kontakter och överenskommelser är förknippat med olika slag av s. k. transaktionskostnader och att beslut med långsiktiga konsekvenser (t. ex. beslut om utbildning, flyttning, produktionsteknik, lokalisering m. m.) ofta måste fattas utan återförsäkringar i form av i motsvarande mån långsiktiga kontrakt. Den "ekonomiska välfärdsteorin" måste dock sägas vara relativt outvecklad i fråga om analyser av över tiden ofullständig kontraktstäckning, av förväntningarnas roll och av ekonomier med transaktionskostnader. Mycket återstår alltså att göra på grundforskningsplanet. Det förhållandet, att de forskningsinsatser, som gjorts under senare år, tenderar att ge mer täckande och kanske mer realistiska grundläggande förklaringsmodeller än de man tidigare haft tillgång till, medför att det finns all anledning att försöka konfrontera ifrågavarande tankegångar och resultat med bl. a. arbetsmarknadspolitiska problemställningar och erfarenheter och att försöka anskaffa de empiriska data om arbetsmarknadsförhållandena - inte minst om arbetsmarknadsmässiga flöden och anpassningsprocesser - som teorin framhåller såsom centrala. De studier kring arbetsförmedlingens roll i det ekonomiska systemet, som redovisas i kapitel 5, utgör ett exempel på sådana försök. Expertgruppen vill på grundval av det sagda starkt understryka behovet av fortsatta forskningsinsatser av grundforskningskaraktär men med inriktning mot att härleda bättre metoder för undersökningar, vilka kan ge underlag för ställningstaganden i arbetsmarknadspolitiska frågor.

2.1.2 Kostnads-intäktsanalyser

Försöken att i olika sammanhang genomföra samhällsekonomiska kostnadsintäktsanalyser av olika åtgärders effekter kan sägas ligga på det forskningsfält, som nämndes i slutet av föregående stycke. Politiker och administratörer behöver konkreta och överblickbara beskrivningar av effekterna dels av beslut, som fattats i det förflutna, och dels av olika i nuet aktuella handlingsalternativ, som de uppfattar såsom praktiskt intressanta. Men frågorna hur kalkylerna bör utformas och om hur olika poster kan uppskattas är i många fall förknippade med fundamentala problem på det vetenskapliga planet. I kapitel 4 karaktäriseras en samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys såsom en metod att med pengar som måttstock värdera och sammanväga de positiva och negativa effekter av olika åtgärder, som människorna i samhället fäster avseende vid. Det framhålls att analysens värde såsom beslutsunderlag kan förbättras genom att man genomför en uppdelning av densamma med avseende på olika grupper av individer. En sådan uppdelning möjliggör en viss belysning av de studerade åtgärdernas fördelningseffekter. Framställningen i kapitel 4 visar att kalkyler av det aktuella slaget är

24 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

förknippade med åtskilliga principiella och praktiska problem. Metodiken är i allmänhet tillämplig på relativt snävt avgränsade problemställningar. Kalkylerna är, som ovan nämnts, alltid baserade på bestämda förutsättningar om ekonomins funktionssätt. Den osäkerhet, som är knuten till dessa förutsättningar, återspeglar sig i en osäkerhet beträffande använda metoder att uppskatta i kalkylen ingående poster, t. ex. metoden att använda löner och priser såsom måttstockar. Speciellt betonas att uppskattningarna av poster, som är förknippade med s. k. indirekta sysselsättningseffekter - effekter på sysselsättningsförhållandena för andra personer än de som direkt får del av de studerade arbetsmarknadspolitiska insatserna - i allmänhet blir mycket osäkra. Vidare framhålls att det i allmänhet är omöjligt att i kalkylerna beakta alla de effekter av de studerade åtgärderna, som människorna kan väntas fästa avseende vid. Detta är delvis betingat av svårigheter att dra principiella gränser mellan "ekonomiska" och "icke-ekonomiska" effekter men delvis också av mättekniska problem. De av EFA initierade undersökningar som legat till grund för uppskattningarna av olika poster i kalkylerna har förbättrat underlaget för bedömningar av åtgärdernas effekter i olika avseenden. Försöken att inordna resultaten i en sammanfattande kalkyl gör det lättare att överblicka och på ett konsistent sätt ta hänsyn till alla led i en eljest mycket svåröverskådlig och mångdimensionell resultatredovisning. Det är emellertid viktigt att de framräknade lönsamhetsmåtten inte ses isolerade från undersökningsresultaten i övrigt och därför inte ensamma blir avgörande för bedömningen av de studerade åtgärdernas samhällsekonomiska lönsamhet.

Framställningen i kapitel 5 kan bl. a. sägas utgöra ett försök att skapa utgångspunkter för och stimulera sådan forskning.

Utfallet av de samhällsekonomiska kostnads-intäktskalkylerna är i hög grad beroende av vilka antaganden man gör om de indirekta sysselsättningseffekterna. De uppskattningsförsök som gjorts (främst inom ramen för rörlighetsstudien) kan sägas ha bidragit till ökad kännedom om kortsiktiga sådana effekter (om det första ledet i impulskedjan). Likväl är osäkerheten om arten och storleksordningen av dessa indirekta effekter mycket kännbar. Grunden för denna osäkerhet är bristande kunskap om de arbetsmarknadsmässiga anpassningsprocesserna och bakomliggande bestämningsfaktorer. Mera av grundläggande forskning på detta fält är angelägen i syfte att förbättra framtida kostnads-intäktskalkyler. 1 Också i fråga om metoder att uppskatta andra indirekta effekter t. ex. s. k. kapitalförluster i samband med flyttningar, men även poster, som beror av icke-perfekta marknadsförhållanden på varumarknaderna, m. m. - föreligger ett stort behov av utvecklingsarbete. Detsamma kan sägas om metoderna att kartlägga fördelningseffekter. Vad gäller de fördelningseffekter, som verkar via olika slag av skatter och transfereringar, borde kvantifierade modeller på ett godtagbart sätt kunna ersätta de grova uppskattningar eller de arbetskrävande metoder t. ex. registerinsamlingar - som kommit till användning i de olika projekten. Någon tillfredsställande dylik modell finns ej tillgänglig i dag. Ett utvecklingsarbete därvidlag skulle kunna nyttiggöras i många olika sammanhang.

SOU 1974:29

EF A: s bedömningar och slutsatser

Studierna har också givit värdefulla erfarenheter av metoden att använda ett kontrollgruppsförfarande för att erhålla information om effekterna av olika åtgärder. (Metoden innebär att man jämför de erfarenheter en grupp av personer, som genomgått t. ex. arbetsmarknadsutbildning, gjort under en viss period med motsvarande erfarenheter hos en kontrollgrupp av personer, som ej genomgått sådan utbildning.) Svårigheterna att bedöma de valda kontrollgruppernas representativitet är stora. I syfte att rensa jämförelserna mellan grupperna från inflytandet av "störande" förklaringsvariabler har man använt sig av vissa statistiska metoder (s. k. multipla regressionsanalyser). Erfarenheterna visar att okorrigerade jämförelser kan ge avsevärt missledande resultat. Även vad gäller en hel del andra undersökningstekniska frågor datainsamlingsmetoder, utformningen av intervjuformulär, etc. - som det skulle föra för långt att behandla här, torde de erfarenheter, som kan inhämtas från den mera detaljerade rapporteringen från olika projekt, vara av stort intresse i samband med framtida studier. Den metod att precisera olika problemställningar och att systematisera och i möjligaste mån täcka motsvarande informationsbehov, som kostnadsintäktsanalysen representerar, bör man, enligt expertgruppens uppfattning, inte avstå från att använda. I fråga om metoderna att åstadkomma kvantitativa uppskattningar av olika poster i kalkylerna vill gruppen betona behovet av ett fortsatt utvecklingsarbete. Detta bör vid sidan av att minska graden av osäkerhet i kalkylerna ta sikte på att åstadkomma mer rutinmässiga och mindre resurskrävande utvärderingsstudier och på att möjliggöra en vidgning av tillämpningsområdet för sådana studier. Ytterligare synpunkter på detta utvecklingsarbete ges i avsnitt 2.3 nedan.

2.1.3 Andra empiriska studier Det finns flera anledningar till att bl. a. sociologiska studier måste tilldelas en betydelsefull roll vid försök att skaffa underlag för utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder påverkar ofta enskilda individers och hushålls levnadsbetingelser på utomordentligt genomgripande sätt. De berörda individernas eller hushållens egna värderingar i ekonomiska termer av dylika förändringar är ofta omöjliga att avläsa och/eller av en principiellt oklar karaktär. Ekonomiska data behöver därför kompletteras med flerdimensionella beskrivningar av ifrågavarande förändringar (och av de anpassningsprocesser, som initieras därav). Erfarenheterna från främst den studie kring geografisk rörlighet, som redovisas i kapitel 7, visar att sådana sociologiska studier med fördel kan samordnas med ekonomiska studier av samma problemområde. I detta sammanhang kan också påpekas att försök att utveckla och tillämpa metoder att avläsa och analysera vad som bestämmer förändringarna över tiden av enskilda individers kunskaper, förväntningar, aspirationsnivåer och attityder kan bidra till ökad kunskap om anpass-

26 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

ningsprocesserna på arbetsmarknaden. Betydelsen därav har tidigare starkt understrukits.

2.2 Bedömningar av erhållna forskningsresultat från de av EFA initierade studierna 2.2.1 Arbetsförmedlingsstudien (kap. 5) Den samhällsekonomiska analys av arbetsmarknadens informationssystem och arbetsförmedlingens roll i detta system, vilken redovisas i kapitel 5, fäster uppmärksamheten på de mycket omfattande sökprocesser som äger rum på arbetsmarknaden och på de problem som är förknippade med sammankopplingen av arbetssökande och lediga platser. I kapitlet utvecklas en beskrivande totalmodell över arbetsmarknaden, i vilken arbetsmarknadens dynamiska karaktär betonas. Arbetsmarknaden ses som ett system av bestånd och flöden av arbetskraft och av platser, i vilket ständiga förändringar äger rum och där anpassningsprocesser av olika slag därför är nödvändiga. Arbetsmarknadens föränderliga karaktär medför att det uppkommer stora och ständiga flöden av arbetskraft och av lediga platser. Anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden försvåras av att de arbetssökande och de lediga platserna är heterogena, dvs. var och en har olika individuella egenskaper, och av att arbetsmarknaden är segmenterad, dvs. uppdelad på ett stort antal delarbetsmarknader. Arbetsmarknadens föränderlighet, heterogenitet och segmentering medför att det kan behövas tids- och på annat sätt resurskrävande sökprocesser för att para ihop arbetssökande och lediga platser. För vissa arbetssökande och vissa lediga platser kan egenskaperna behöva förändras, t. ex. genom utbildning, flyttning, ändrade arbetsuppgifter e t c , för att sökprocessen skall ge ett acceptabelt resultat. Det faktum att varken de arbetssökande eller arbetsgivarna har fullständig information om tillgängliga erbjudanden på arbetsmarknaden gör att det för båda parter är rationellt att lägga ner tid och andra resurser på att skaffa information. Arbetsgivarna och de arbetssökande står inför ett awägningsproblem där det gäller att bedöma hur mycket resurser de bör ägna åt informationssökande på arbetsmarknaden och hur dessa resurser bör fördelas mellan olika sätt att skaffa information och mellan olika slags arbetsmarknadsinformation. De arbetssökandes svårighet att överblicka hela arbetsmarknadens utbud av arbetstillfällen och arbetsgivarnas svårighet att få en uppfattning om det totala arbetskraftsutbudet och dettas sammansättning medför att "matchningsprocessen" mellan arbetssökande och lediga platser sker under osäkerhet och med betydande inslag av slumpmässighet. Felaktiga beslut baserade på otillräcklig information kan leda till otillfredsställande resultat såväl för individen som för samhället. För de arbetssökande kan bristfällig information t. ex. medföra långa söktider, vilket för arbetslösa arbetssökande är liktydigt med långa arbetslöshetstider och därmed förknippat inkomstbortfall för individen och produktionsbortfall för samhället. För arbetsgivarna kan otillräcklig information på motsvarande sätt leda till

SOU 1974:29

EF A: s bedömningar och slutsatser

obesatta eller "felaktigt" besatta lediga platser med åtföljande produktionsbortfall och kostnadsökningar. Det finns således ett behov av ett väl fungerande informationssystem på arbetsmarknaden. Ett sådant system karakteriseras av att arbetssökande och lediga platser paras ihop snabbt och med gott resultat för båda parter. Den ovan beskrivna arbetsmarknadsmodellen har följts upp med en motsvarande empirisk redogörelse kring bestånd och flöden på den svenska arbetsmarknaden. Redogörelsen får främst ses som ett försök till kvantitativ beskrivning av informationsefterfrågan på den svenska arbetsmarknaden. Denna efterfrågan kommer dels från de arbetssökande (arbetslösa arbetssökande, arbetssökande utanför arbetskraften och ombytessökande), dels från arbetsgivarna (för att besätta lediga platser). För de arbetssökande har det totala antalet söktillfällen skattats till cirka 2 miljoner per år. Endast en mindre del av dessa (cirka 25 procent) inträffar i samband med arbetslöshet, men denna del torde i flertalet fall vara förknippad med de största kostnaderna för både de enskilda individerna och för samhällsekonomin. En uppfattning om storleken på arbetsgivarnas informationsbehov ger uppgiften från 1967 om att det totala antalet arbetsplaceringar under ett år var cirka 1,5 miljoner. Denna siffra kan betraktas som en minimiskattning av totala antalet lediga platser under ett år. De ovan redovisade siffrorna ger en antydan om uppgifterna för informationssystemet på arbetsmarknaden. Dessa är påtagligt större än man föreställer sig om man utgår från en mer statisk syn på arbetsmarknaden. Ett statiskt betraktelsesätt torde t. ex. ge en alltför pessimistisk bild av arbetsförmedlingens potentiella möjligheter att med hjälp av ett varierat och på olika kundkategorier inriktat serviceutbud och med tillgång till anpassningsunderlättande och sysselsättningsskapande medel av olika slag nedbringa arbetslöshets- och vakanstidernas längd och åstadkomma en kvalitativt bättre arbetsfördelning i samhället. Genom att empiriskt beskriva arbetsmarknadens dynamiska egenskaper erhålls en mer nyanserad bild även av andra storheter på arbetsmarknaden, t. ex. av arbetslöshetsbeståndet. Det framgår t. ex. att storleken på det arbetslöshetstal som uppmäts vid tvärsnittsundersökningar av AKU-typ beror dels på hur många personer som blivit arbetslösa under en viss tidsperiod, dels på hur länge dessa förblir arbetslösa innan de erhåller anställning eller lämnar arbetskraften. Förändringar i arbetslöshetstalet kan därmed också delas upp i bakomliggande förändringar i dessa två komponenter. Som exempel kan nämnas att den via AKU konstaterade ökningen av det relativa arbetslöshetstalet sedan mitten av 1960-talet i stort förefaller kunna föras tillbaka på en trendmässig ökning av arbetslöshetstiderna. Detta är ett exempel på att en dynamisk beskrivning av arbetsmarknaden tycks öppna vägen mot en fördjupad och förbättrad analys av förhållandena på arbetsmarknaden. Den dynamiska beskrivningen pekar också på vikten av att man tar hänsyn till och studerar sambandet och samverkan mellan den externa arbetsmarknaden och företagens interna arbetsmarknader. En förbättrad dynamisk beskrivning

28 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

kräver emellertid tillgång till delvis annorlunda arbetsmarknadsdata än de som för närvarande är tillgängliga. Expertgruppen har anledning återkomma till detta i samband med synpunkter på den fortsatta forskningen. Förmedlingsstudien innehåller också en empirisk översikt över informationssystemet på den svenska arbetsmarknaden och över vilka informationskällor arbetsgivare och arbetssökande utnyttjar. Vidare har relationerna mellan arbetsförmedlingen och dess kunder (faktiska och latenta) gjorts till föremål för ingående empiriska studier utifrån ett sociologiskt betraktelsesätt. Bland de arbetslösa söker cirka 70 procent och bland de ombytessökande cirka 30 procent arbete genom arbetsförmedlingen. De ombytessökande utnyttjar istället platsannonser (cirka 30 procent, under 10 procent för de arbetslösa) och direkt kontakt med arbetsgivare (cirka 35 procent, cirka 15 procent för de arbetslösa) i betydligt större utsträckning än de arbetslösa. Både de arbetslösa och de ombytessökande utnyttjar arbetsförmedlingen mer i låg- än i högkonjunktur. Bland arbetsförmedlingens kunder dominerar de yngre åldersgrupperna och vissa yrkesgrupper, främst tillverkningsarbete. Drygt hälften av arbetsförmedlingens kunder är i åldern 1 6 - 2 4 år, och cirka hälften av kunderna arbetar eller har senast arbetat med tillverkningsarbete. Endast cirka 20 procent av de lediga platserna beräknas besättas av sökande som kommer via arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen tycks i första hand förmedla kollektivanställd personal samt tjänstemän med arbetsuppgifter av rutinkaraktär. För personalkategorier där kraven på yrkeskunskap är höga och för arbetskraft inom bristområden är rekryteringen genom arbetsförmedlingen obetydlig. Annonsering utnyttjas främst för rekrytering av kvalificerade tjänstemän. Arbetsgivarnas kontakter med arbetsförmedlingen är intensivare i hög- än i lågkonjunktur. De sociologiska studierna av relationerna mellan arbetsförmedlingen och dess kunder visar att förmedlingsarbetet är (och av faktiska och potentiella kunder uppfattas som) i hög grad inriktat på personer med svåra sysselsättningsproblem. Kontakt med arbetsförmedlingen tas främst p. g. a. arbetslöshet och om man är ombytessökande p. g. a. upplevd risk för arbetslöshet. Samtidigt finns det också en stor grupp arbetstagare, som säger sig vilja förändra (eller som på annat sätt ger uttryck för missnöje med) sin aktuella arbetsmarknadssituation, men som likväl ej tagit kontakt med arbetsförmedlingen i detta ärende. Orsakerna till att arbetstagare och arbetsgivare i många fall avstår från att anlita arbetsförmedlingen, när de har behov av arbetsmarknadsinformation, tycks i relativt ringa grad vara att söka i okunnighet om förmedlingens tjänsteutbud eller i förekomst av negativa attityder eller fördomar beträffande förmedlingen och dess personal. Det avgörande tycks i stället ofta vara att andra "sökmetoder" bedöms vara effektivare. Arbetstagare och arbetsgivare kommer t. ex. ofta i kontakt med varandra genom direkta förfrågningar eller genom förmedling av vänner, bekanta och tidigare anställda, i fråga om relativt kvalificerade arbeten spelar

SOU 1974:29

EF A: s bedömningar och slutsatser

annonsering en betydelsefull roll, osv. Arbetsförmedlingen tycks ofta utnyttjas först sedan andra möjligheter prövats. Sammanfattningsvis kan det för det första konstateras att den totala faktiska rörligheten på den svenska arbetsmarknaden är mycket stor under ett år. Till denna faktiska rörlighet kan läggas rörlighet som "borde" förekomma, dvs. fall där individen är påtagligt missnöjd med sin aktuella arbetsmarknadssituation och där rörlighet av denna anledning förefaller motiverad. Marknaden för förmedlingsservice är följaktligen stor och differentierad. För det andra kan det konstateras att arbetsförmedlingens informations- och förmedlingstjänster f. n. utnyttjas enbart i samband med en ringa andel av den totala rörligheten. Kontrasten mellan den totala rörlighetens omfattning, och det därmed förknippade stora behovet av effektiva informations- och förmedlingstjänster, och arbetsförmedlingens nuvarande roll understryker behovet av en grundlig prövning av förmedlingsverksamhetens omfattning och inriktning och av andra metoder att göra individernas sökprocesser mer effektiva. Vad gäller arbetsförmedlingen uppkommer därvid dels frågan huruvida och i vilken utsträckning det är samhällsekonomiskt motiverat att arbetsförmedlingen inriktar sig mot att betjäna nya kundkategorier, dels frågan om det är samhällsekonomiskt motiverat med ökade insatser och förbättrad service för redan existerande kunder. Den i kapitel 5 genomförda samhällsekonomiska analysen ger inget direkt svar på dessa frågor. Den pekar på att det finns en rad olika problem förknippade med konsumtion och produktion av arbetsmarknadsinformation, vilka motiverar offentliga ingripanden. Exakt vilken inriktning och omfattning sådana ingripanden bör ha kan man emellertid inte dra några bestämda slutsatser om från de redovisade studierna. De ekonomiska analyserna tyder på att stora skillnader kan uppkomma mellan å ena sidan privata och å andra sidan samhälleliga kostnader och intäkter av investeringar i anskaffande och spridande av information och i andra former av sökande efter lämpliga arbetstillfällen respektive arbetstagare. En ändring av en viss persons (eller grupps) tillgång till och utnyttjande av arbetsmarknadsinformation kan ha positiva eller negativa återverkningar på andra individer i ekonomin, vilket man måste ta hänsyn till i en samhällsekonomisk kalkyl över informationsändringen. Ur samhällsekonomisk synvinkel är man intresserad av huruvida en viss ändring genomsnittligt sett kan väntas leda till lägre sökkostnader (t. ex. kortare arbetslöshetstider och vakanstider) och/eller bättre resultat. Informationsförändringar kan väntas ha betydande återverkningar på andra individer än de direkt berörda och viss information är också av kollektiv karaktär. Detta medför att de skattningsmetoder (enkäter med direkt berörda och med kontrollgrupper) som använts vid de i detta betänkande redovisade kvantitativa samhällsekonomiska kostnadsintäktskalkylerna är mindre lämpade för en kvantifiering av den samhällsekonomiska lönsamheten av åtgärder inom ramen för den offentliga förmedlingsverksamheten. Andra metoder kan därför behöva utvecklas i samband med framtida forskning.

30 Utgångspunkter, resultat och

bedömningar

SOU 1974:29

Även om man f. n. inte har tillgång till en kvantifierad samhällsekonomisk kostnads-intäktskalkyl tyder de empiriska resultaten av förmedlingsstudierna på att sökprocesserna på arbetsmarknaden bör kunna göras effektivare. De sociologiska undersökningarna av arbetstagarnas och arbetsgivarnas sökbeteende ger inte bilden av effektiva sökprocesser, i vilka inga samhällsekonomiskt lönsamma förbättringar skulle vara möjliga. Starka motiv för offentliga ingripanden av olika slag i syfte att åstadkomma en effektivare "matchning" av lediga platser och arbetssökande synes därför föreligga. De redovisade empiriska studierna visar att arbetsförmedlingen för närvarande endast i begränsad utsträckning och väsentligen för vissa grupper bistår vid arbetssökandet. Det finns således utrymme för att utöka arbetsförmedlingens verksamhetsområde till att omfatta mer än enbart hjälp med sökprocessen åt de f. n. omkring 400 000 personer som någon gång under ett år anlitar arbetsförmedlingen i sitt arbetssökande och åt de lediga platser som f. n. anmäls vid förmedlingarna. En ökning av förmedlingssystemets marknadstäckning genom en utbyggnad av arbetsförmedlingssystemet mot förbättrad service åt vissa kundkategorier, bl. a. ombytessökande och arbetsgivare, kan, förutom en effektivisering av dessa kundkategoriers sökprocesser, även väntas förbättra förmedlingens möjligheter att lösa sysselsättningsproblemen för svårplacerade arbetstagare. För närvarande får dessa via arbetsförmedlingen enbart kontakt med de lediga platser som nu anmäls till arbetsförmedlingen och som vi sett är dessa inte representativa för det totala utbudet av lediga platser i ekonomin. En utökad service och ett därmed förknippat ökat utnyttjande av arbetsförmedlingen av arbetsgivare och av ombytessökande skulle kunna motverka tendenser till en dualisering av arbetsmarknaden, dvs. tendenser till en uppdelning av arbetsmarknaden i "bra" arbeten - "bra" arbetskraft och "dåliga" arbeten - "dålig" arbetskraft, där de olika grupperna också är hänvisade till olika informationskällor. Det förtjänar emellertid understrykas att det inte bör ses som ett mål i sig att uppnå ökad marknadstäckning för arbetsförmedlingen. Vad man vill uppnå är effektiva sökprocesser och ett effektivt fungerande informationssystem totalt sett. Detta kan innebära att man behöver vidtaga även andra åtgärder och att man behöver ett system där arbetstagarnas och de arbetssökandes egna informationsinsatser och olika privata och offentliga informationskällor fungerar sida vid sida och stöder och kompletterar varandra utifrån sina speciella förutsättningar. Till arbetsförmedlingens speciella förutsättningar i jämförelse med andra informationskällor hör t. ex. att den i större utsträckning kan utnyttja eventuella stordriftsfördelar och att förmedlingen också kan tillhandahålla andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder, vilka kan behövas i sökprocessen. Samtidigt gäller att en effektivisering av sökprocesserna bl. a. genom en väl utbyggd arbetsförmedlingsservice - under i övrigt oförändrade förutsättningar - kan innebära minskade anspråk på andra åtgärdsprogram genom att arbetslöshetstiderna för redan arbetslösa förkortas och möjligheterna till arbetsplacering innan arbetslöshet inträffar förbättras.

EF A: s bedömningar och slutsatser

SOU 1974:29 2.2.2 Utbildningsstudien

(kap. 6)

Vissa delar av den bedrivna arbetsmarknadsutbildningen har gjorts till föremål för en studie, som redovisas i kapitel 6. Studien innehåller en uppföljning av en grupp personer, som genomgått arbetsmarknadsutbildning, och av en kontrollgrupp av personer, som ej genomgått sådan. Den sistnämnda gruppen har valts så att den kommit att bestå av personer, som vid den studerade utbildningens start befann sig i ungefär samma arbetsmarknadsmässiga situation som personerna i den förstnämnda gruppen. Jämförelser mellan de båda grupperna i fråga om gruppmedlemmarnas erfarenheter under en viss observationsperiod har bl. a. legat till grund för samhällsekonomiska och individ- eller hushållsekonomiska kostnads-intäktsanalyser av utbildningens effekter. Studien är i första hand av metodprövande och metodutvecklande karaktär. Ur den synvinkeln är den avsedd att ligga till grund för fortsatta ansträngningar att förbättra möjligheterna att avläsa och utvärdera effekterna av olika slag av i det närmast förflutna bedriven arbetsmarknadsutbildning. Studien har också varit avsedd att i sig själv ge sådan information om utfallet av bedriven arbetsmarknadsutbildning. Dess mest betydande begränsning i detta avseende är att den täcker endast delar av arbetsmarknadsverkets utbildningsprogram. Kurser med kortare varaktighet än 8 veckor är t. ex. ej representerade och ej heller kurser, som främst är avsedda för handikappade personer. I övrigt är spridningen på kurser med olika varaktighet och olika yrkesinriktning betydande. I geografiskt avseende är de studerade kurserna fördelade på fyra län (Malmöhus, Älvsborgs, Gävleborgs och Norrbottens län). Jämte den egentliga utbildningsstudien företogs en s. k. sidoundersökning angående urvalet av deltagare i arbetsmarknadsutbildning. I denna undersökning ges en belysning av denna urvalsprocess, som delvis styrs av gällande regler om utbildningsbidrag m. m. och av förmedlingarnas tillämpning av dessa. Syftet med sidoundersökningen var huvudsakligen att ge bättre underlag för jämförelserna mellan utbildningsgruppen och kontrollgruppen i huvudundersökningen. Genom en statistisk analys av intresset för arbetsmarknadsutbildning hos ett urval arbetslöshetsanmälda personer och av en serie faktorer, som kunde kontrolleras (ålder, civilstånd, sjuklighet, yrkesområde, tid i yrke, utbildning), gjordes ett försök att belysa vilka faktorer som påverkar detta intresse. Resultaten visar att utbildningsintresset går att lokalisera förhållandevis väl. Ett starkt samband finns mellan yrkestillhörigheten under perioden före utbildningen samt åldern och intresset för arbetsmarknadsutbildning Gu lägre ålder, desto starkare intresse). Intresset för utbildning visade sig dock variera avsevärt över tiden (främst i samband med ändrad sysselsättningsstatus). Inom den grupp som studerades under ett års tid, uppstod och bortföll intresset för arbetsmarknadsutbildning i en bestämd process så att totalantalet utbildningsintresserade var tämligen konstant. De som väljs ut till att få utbildningserbjudande är endast en mindre del av hela den grupp som enligt enkäterna har intresse för utbildning. Det

32 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

framträder en tendens att faktiskt deltagande i arbetsmarknadsutbildning är relativt sett mera vanligt förekommande bland äldre personer än som motsvaras av rådande utbildningsintresse. Enligt resultaten av huvudundersökningen medförde den studerade arbetsmarknadsutbildningen en betydande sysselsättningsökning för de utbildade själva. Sysselsättningsgraden (mätt som andel av tillgänglig arbetstid) var i genomsnitt ca 11 procentenheter högre för gruppen utbildade än för kontrollgruppen (73 % respektive 62 %), då korrigering gjorts för skillnader i de jämförda urvalens sammansättning. Skillnaden i fråga om bruttoinkomster av arbete på öppna marknaden var av ungefär motsvarande storleksordning. Totalt uppgick den till ca 4 300 kr. per år och person. Differenser mellan grupperna i fråga om uppnådd lönenivå tycks ha spelat en underordnad roll för uppkomsten av denna inkomstskillnad. Skillnaderna i sysselsättningseffekt mellan olika län och kurstyper framstår som små (bortsett från en lägre sysselsättningseffekt för dem som var utplacerade enskilt i skolväsendet). Sysselsättningseffekten var dock avsevärt större för äldre än för yngre. Det sistnämnda förhållandet kan kanske tolkas så att den studerade utbildningen utgjort ett alternativ till andra sätt att söka sig fram till en acceptabel anställning i högre grad för de yngre än för de äldre. De senare befinner sig sannolikt ofta i mer fastlåsta arbetsmarknadssituationer före utbildningen än de förra. I undersökningen observerades undersökningspersonernas inkomstutveckling under i medeltal 2 1/2 år, dock med stor spridning i detta avseende. En studie av hur skillnaden i medelinkomst mellan utbildningsoch kontrollgruppen utvecklade sig över tiden tyder på att utbildningens inkomsthöjande effekt blir starkast först några år efter utbildningens slut. Man kan alltså inte utesluta att en kraftigare positiv inkomsteffekt av arbetsmarknadsutbildningen framträder under ett tidsskede som inleds några år efter utbildningens slut. Att döma av studier, som genomförts inom ramen för den aktuella undersökningen, har utbildningen relativt obetydliga effekter på individernas upplevelse av sina arbetsförhållanden. De som genomgått arbetsmarknadsutbildning och fått sysselsättning uppvisar dock färre arbetsbyten än vad personerna i kontrollgruppen gör under samma tidsrymd. Beträffande de utbildades förhållanden under utbildningstiden kan nämnas att utbildningsbidragen (i genomsnitt ca 810 kr/månad) ej räckt till för att täcka hushållens utgifter under denna tid. (Underskottet uppgick till ca 190 kr/månad). Ungefär tre fjärdedelar av de som genomgick utbildningen förklarade sig i efterhand vara nöjda med densamma, medan 14 % förklarade sig vara missnöjda. Något över 80 % angav vidare att de var nöjda (eller varken nöjda eller missnöjda) med valet av studiekurs. Relativt få - ca. 30 % av de som uttryckte otillfredsställelse med sitt linjeval kunde ange ett bestämt alternativ till detta. Det stora flertalet ansåg att avvägningen mellan teori och praktik var lagom, men nästan hälften ansåg att utbildningstiden varit för kort. Vidare ansåg ganska många - 35 % - att yrkesvägledningen i samband med linjevalet varit för knapphändig. Av

SOU 1974:29

EF A: s bedömningar och slutsatser

samtliga utbildningsdeltagare är det närmare fyra femtedelar som angivit att de inte haft några större studiesvårigheter i något avseende. Kostnads-intäktsanalyser av utbildningens effekter har genomförts med avseende på dels de utbildade själva och dels samhället som helhet. De utbildades vinst i fråga om disponibel inkomst under observationsperioden efter utbildningens slut uppgick enligt kalkylerna till i genomsnitt ca 670 kr. per år, jämfört med kontrollgruppen av personer som ej genomgått arbetsmarknadsutbildning, medan motsvarande förlust under utbildningstiden var ca. 1 190 kr. Härvid har hänsyn tagits till effekterna av skatter och bidrag och till inkomstbortfall under utbildningstiden. Det dröjer knappt 2 år innan de nämnda inkomstvinsterna har täckt förlusten under utbildningstiden. Om man bortser från s. k. indirekta sysselsättningseffekter kan den studerade utbildningens samhällsekonomiska intäkter knappast sägas täcka motsvarande kostnader utom, möjligen, på mycket lång sikt. Denna skillnad mellan den samhällsekonomiska och den individekonomiska kalkylens resultat beror till stor del på att de relativt höga samhällsekonomiska utbildningskostnaderna ej kommit till uttryck i den senare kalkylen men väl i den förra. Dessa kostnader uppgick till i genomsnitt 27 700 kr. per person. Direkta insatskostnader för bl. a. lärare, lokaler, utrustning etc. svarar för något mindre än hälften av detta belopp. Resten utgörs av bortfall av alternativ produktion från de utbildades sida. De förra kostnaderna var ca 215 kr. och de senare ca 240 kr. per vecka. De indirekta sysselsättningseffekterna har dock bedömts såsom positiva. Detta beror främst på att andra arbetstagare antagits i viss utsträckning ha erhållit de arbetstillfällen de utbildade kan sägas ha lämnat. Ett försök att bedöma betydelsen av dessa effekter har gjorts. Resultaten måste dock bedömas som mycket osäkra. Om man likväl inordnar dessa resultat i de samhällsekonomiska kalkylerna visar det sig att det i genomsnitt dröjer omkring 5 år efter utbildningens slutförande innan utbildningens samhällsekonomiska intäkter har täckt dess samhällsekonomiska kostnader. Den teoretiska utgångspunkten för kostnads-intäktsanalyserna av arbetsmarknadsutbildningen har varit den s. k. humankapitalteorin. Enligt denna kan utbildning ses såsom en investering, som — via ändringar av den utbildades kunskaper och färdigheter — ger avkastning i form av högre framtida arbetsproduktivitet. Under de senaste åren har vissa andra teorier beträffande utbildning börjat utvecklas. Dessa teorier betonar att utbildning också kan ses som ett "sorteringsinstrument" eller ett "filter", som bl. a. medför en uppdelning av människorna i olika utbildningskategorier efter formella meriter. Denna uppdelning kan komma till användning bl. a. i samband med en arbetsgivares bedömning av olika arbetstagares potentiella kapaciteter. För den enskilde kan utbildning vara lönsam inte bara därför att den ökar hans kapacitet utan också därför att den påverkar arbetsgivarnas bedömning av densamma och därmed den enskildes möjlighet att få sysselsättning. Utbildning kan alltså delvis ses såsom ett inslag i sökprocesserna på

34 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

arbetsmarknaden. För den enskilde kan utbildning vid flera tillfällen i hans liv utgöra ett alternativ till andra sökmetoder, vilka kan innebära t. ex. perioder av arbetslöshet eller av arbete i anställningar, som ej svarar mot hans mera långsiktiga aspirationer. Om man renodlar denna aspekt på utbildningen och bortser från dess produktivitetshöjande effekt, kan offentlig finansiering av utbildningskostnader och livsuppehälle under utbildningstiden framstå som ett "snedvridande av kostnadsförhållandena" mellan olika sökmetoder. Den nämnda investeringskostnaden skulle t. ex. kunna räcka till för att finansiera ganska så omfattande placeringsansträngningar från arbetsförmedlingens sida. Utbildningsstudien har ej varit avsedd att ge underlag för en bedömning av den ena eller den andra av de nämnda teoriernas grad av riktighet. Möjligen kan man hävda att det förhållandet att personer, som ej fullföljt utbildningen, och personer, som genomgått utbildningen men ej placerats i utbildningsyrket, hävdat sig nästan lika bra på arbetsmarknaden som personer, som fullföljt utbildningen, ger ett visst stöd för det informationsteoretiska betraktelsesättet. Detta stöd måste dock betraktas såsom mycket bräckligt med tanke på att vissa för det enskilda fallet speciella förhållanden kan ha legat bakom ifrågavarande avhopp respektive placeringar. Det finns knappast någon anledning att betvivla att i synnerhet utpräglat yrkesinriktade kurser ger en faktisk förändring av de utbildades kunskaper och färdigheter och av deras produktiviteter. Arbetsmarknadsutbildningen kan vara förknippad med påtagliga inkomstomfördelande effekter. Undersökningsresultaten tyder på att den studerade arbetsmarknadsutbildningen i allmänhet medfört påtagliga vinster för de utbildade själva och för personer, som gynnats av det minskade arbetskraftsutbudet på de arbetsmarknadssektorer de utbildade lämnat. Vinsterna för övriga individer förefaller vara små, kanske negativa. Som tidigare nämnts kan en utbildning ibland ses som ett led i en arbetsmarknadsmässig sökprocess. Detta i förening med att de direkta utbildningskostnaderna är ganska höga och kan väntas växa med utbildningstidens längd kan tala för en koncentration av arbetsmarknadsutbildningen på kortare kurser, som då väsentligen ses som ett led i den arbetsförmedlande och yrkesvägledande verksamheten, men också för en ökad satsning på företagsutbildning. Det finns anledning att i detta sammanhang betona existensen av ett samband mellan å ena sidan frågorna om arbetsmarknadsutbildningens omfattning och former och å andra sidan frågorna om arbetsförmedlingens organisation och verksamhetsformer (se föregående avsnitt). Reformer på det sistnämnda planet kan avsevärt påverka förutsättningarna för och effekterna av reformer på det förstnämnda planet. Ett fortsatt arbete på att förbättra metoderna för utvärderingsstudier av arbetsmarknadsutbildningen ter sig angeläget, inte minst med tanke på arbetsmarknadsutbildningens stora omfattning och de relativt höga insatskostnaderna per utbildad. Utbildningsstudien har inkluderat ett försök att ange vissa riktlinjer för ett sådant utvecklingsarbete. Vad som främst betonas är önskemålet att få fram metoder för rutinmässiga och

EF A: s bedömningar och slutsatser

SOU 1974:29

kontinuerliga utvärderingar av arbetsmarknadsutbildningens effekter. Det är framför allt behovet av en vidgning av de reguljära uppföljningarna av arbetsmarknadsutbildningen som därvid kommer i förgrunden. Det påpekas att möjligheterna att hitta relevanta och differentierade jämförelsegrupper avsevärt förbättras, om de reguljära uppföljningarna innefattar också personer, som blir föremål för andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder än arbetsmarknadsutbildning. För att tjäna som underlag för systematiska utvärderingsstudier måste de reguljära uppföljningarna vidare utvidgas dels med ytterligare uppgifter om arbets- och inkomstförhållanden och dels till att omfatta en längre tidsperiod efter utbildningens slut än vad som nu är fallet. Sådana systematiska utvärderingsstudier kan bl. a. möjliggöra jämförelser mellan olika delar av arbetsmarknadsutbildningen i fråga om utbildningens effekter på samhällsekonomin och ge en bild av förändringarna över tiden av dessa effekter. 2.2.3 Rörlighetsstudien

(kap. 7)

De flyttningar som är direkt förknippade med arbetsmarknadspolitiska stödåtgärder utgör blott en liten andel av det totala antalet flyttningar i vårt land. De flyttningsstödjande åtgärderna har i hög grad varit inriktade på personer bosatta i områden med relativt hög arbetslöshet och vikande befolkningsandel. Det finns dock betydande flyttningsströmmai också mellan områden, som uppvisar relativt låg arbetslöshet och en mera balanserad befolkningsutveckling. I kapitel 7 framhålls att förekomsten av flyttningsströmmar mellan olika områden bör bidra till lägre genomsnittlig arbetslöshet och till effektivare sysselsättning i ekonomin som helhet. Detta sammanhänger med att arbetsmarknaderna inom olika geografiska områden är långt ifrån homogena. Olika näringslivssektorer och därmed arbetsmarknadsläget för olika arbetarkategorier kan utvecklas på olika sätt i olika regioner. Arbetsmarknadens heterogenitet och slumpmässiga faktorer medför att flyttningsströmmarna blir större ju mindre de lokala arbetsmarknaderna är. Ett samhälle med många små lokala arbetsmarknader innebär därför större omflyttningar än ett samhälle med stora lokala arbetsmarknader. Det forskningsprojekt som presenteras i kapitel 7 gäller geografiska flyttningar, som är förknippade med flyttningsbidrag enligt arbetsmarknadskungörelsen. Dess syfte är att belysa vilka konsekvenser sådana flyttningar får för flyttarna själva och för samhällsekonomin och att därigenom ge underlag för bedömningar rörande den rörlighetsstimulerande politikens utformning. Projektet inkluderar bl. a. uppföljningar av en grupp personer som flyttat från vissa utvalda kommuner i Västerbottens och Norrbottens län. Uppföljningsundersökningarna inkluderar också en "kontrollgrupp" av s. k. kvarstannare. En del av de valda utflyttningsområdena har präglats av vikande befolkningsandel och hög arbetslöshet, medan andra har uppvisat en mera balanserad utveckling. Flyttningarnas konsekvenser för flyttande individer och hushåll har

36 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

gjorts till föremål för såväl sociologiskt som ekonomiskt inriktade studier, varvid jämförelser mellan flyttarnas och kvarstannarnas erfarenheter spelat en betydelsefull roll. Kartläggningen har gällt flyttningarnas effekter i fråga om bl. a. sysselsättnings- och arbetsförhållanden, bostadsförhållanden och vad som direkt och indirekt sammanhänger därmed, fritidsförhållanden och sociala kontakter, inkomstförhållanden m. m. Försök har vidare gjorts att inordna så mycket som möjligt av resultaten av denna mångdimensionella kartläggning i kostnads-intäktsanalyser över flyttningarnas effekter för flyttande individer och hushåll. Dessa individeller hushållsekonomiska analyser har sedan — vid sidan av andra studier - legat till grund för samhällsekonomiska analyser av motsvarande slag. Flyttarna dominerades av yngre, ogifta personer. Bland flyttarna från kustlandet fanns ett större inslag av personer, som strax före flyttningarna avslutat relativt långvarig utbildning, än bland flyttarna från inlandet. De studerade flyttningarna ägde rum under senare hälften av år 1969 och under år 1970. Vid intervjutillfället, som inföll högst 22 månader efter flyttningarna, hade 29 % av flyttarna flyttat tillbaka till sitt ursprungliga kommunblock, medan 57 % bodde kvar i det kommunblock dit de först flyttat. Återstoden utgjordes av personer, som flyttat vidare. Enligt de erhållna resultaten, som är baserade på jämförelser, med s. k. kvarstannare, har de studerade flyttningarna medfört en betydande sysselsättningsökning för de registrerade mottagarna av flyttningsbidrag, vilket i sin tur medfört en påtaglig ökning av dessa personers bruttoinkomster av arbete. Denna sysselsättnings- respektive inkomstökning beror främst på att personer, som erhåller flyttningsbidrag, flyttar från arbetsmarknadssektorer med relativt hög arbetslöshet till anvisade arbeten på orter med bättre tillgång på arbete. Förvärvsarbetstiden såsom andel av den totala observationsperioden efter flyttningarna var ca 36 'o högre för flyttningsgruppen än för den kontrollgrupp av kvarstannare, som bedömdes såsom mest relevant. De flyttande hushållens genomsnittliga bruttoinkomst av arbete efter flyttningen överstiger motsvarande genomsnittliga årsinkomst i den nämnda kontrollgruppen med ca 4 800 kr. per år. Skillnaden beror i blott ringa grad på olikheter i fråga om lönenivåerna. Flyttningarna har i varje fall under perioden närmast efter flyttningstidpunkterna en relativt liten effekt på sysselsättningsförhållandena för bidragsmottagarnas makar. Detta torde främst bero på att flyttningsbesluten i allmänhet fattas med utgångspunkt från mannens arbetsmarknadssituation och på att det tar tid för bidragsmottagarnas makar att lära känna och att utnyttja arbetsmarknadsförhållandena på inflyttningsorterna. Ökningarna av flyttarnas disponibla inkomster blev i allmänhet avsevärt mindre än ökningarna av deras bruttoinkomster av arbete, huvudsakligen på grund av ökade skatter och minskade transfereringar (framför allt arbetslöshetsersättning). Om man jämför flyttarnas situation efter flyttningen med deras situation under tiden närmast före densamma, framstår sysselsättningsoch inkomstökningarna såsom avsevärt större än vid de ovan relaterade jämförelserna med en kontrollgrupp av kvarstannare. Detta beror

SOU 1974:29

EF A: s bedömningar och slutsatser

naturligtvis främst på att de flesta av bidragsmottagarna var arbetslösa eller under utbildning under tiden närmast före flyttningen. De kostnads-intäktsanalyser över flyttningarnas effekter för flyttande individer och hushåll, som genomförts, visar på mycket stora skillnader mellan olika flyttargrupper och flyttningsriktningar i fråga om "flyttningsvinsterna". Den dominerande intäktsposten är i allmänhet ökad bruttoinkomst av arbete. På kostnadssidan dominerar ökad skatt och bortfall av transfereringar, men en icke obetydlig roll spelar också ökade rese- och bostadskostnader och andra fördyringar samt flyttningskostnader (inklusive de kostnader, som beror av sannolikheten för återflyttning). Flyttningsbidragen täcker i genomsnitt blott ca hälften av de direkta flyttningskostnaderna, som uppskattades till i genomsnitt 4 300 kr. per hushåll (7 800 kr. för gifta och 2 900 kr. för ogifta). De beräknade flyttningsvinster som framkommer vid jämförelsen med kontrollgruppen av kvarstannare framstår som i genomsnitt tämligen små. Personer, som flyttat till storstadsområdena, i synnerhet ogifta flyttare från kustlandet, uppvisar dock relativt stora flyttningsvinster. För flyttare från inlandet samt för gifta flyttare över huvud taget (merparten av dessa kom från kustlandet) uppmättes mycket små vinster och i en del fall förluster. Att flyttningsvinsterna är större för flyttarna från kustlandet än för flyttarna från inlandet torde i hög grad bero på att den förra gruppen i större utsträckning än den senare bestod av relativt välutbildade personer, som genom att flytta kunde få arbeten, som svarade mot deras utbildning. Dessutom kan olika åtgärder i sysselsättningsskapande och inkomstomfördelande syfte ha bidragit till att upprätthålla sysselsättnings- och inkomstnivån för kvarstannarna i inlandet i högre grad än för kvarstannarna i kustlandet. Dylika åtgärder kan vidare ha betytt mer för gifta än för ogifta kvarstannare, vilket delvis kan förklara de relativt låga flyttningsvinsterna för gifta flyttare. Flyttningar över stora geografiska avstånd är naturligtvis ofta förknippade med anpassningsproblem av olika slag. En flyttning medför ändrade arbets- och bostadsförhållanden. Den innebär också att umgänget med anförvanter och vänner på avflyttningsorterna avbryts eller försvåras och att förutsättningarna för fritidsutnyttjandet ändras osv. Möjligheterna att i de ekonomiska kalkylerna beakta betydelsen för flyttarna av dylika effekter är begränsade. De sociologiska studierna har dock gett en bred belysning av flyttningarnas effekter i bl. a. de ovannämnda avseendena. Det framgår bl. a. att flyttarna under hela observationsperioden efter flyttningarna umgås mindre med andra människor och har ett mindre aktivt fritidsutnyttjande än vad fallet är för en kontrollgrupp av kvarstannare eller för en riksrepresentativ jämförelsegrupp, genomsnittligt sett. Resultaten av de sociologiska studierna synes också tyda på att personer vars flyttning i särskilt hög grad syns betingad av försörjningsskäl, uppnår sämre bostads-, arbets- och inkomstförhållanden och möter svårare anpassningsproblem än andra flyttare. De samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyserna visar på avsevärt större flyttningsvinster än de individ- och hushållsekonomiska. Detta innebär att en relativt stor del av den samhällsekonomiska flyttnings-

38 Utgångspunkter, resultat och

bedömningar

SOU 1974:29

vinsten tillfaller andra grupper än flyttarna själva. Förhållandet beror främst på effekterna av skatter och transfereringar och på förekomsten av s. k. indirekta sysselsättningseffekter. Som exempel på kalkylresultat kan nämnas att den samhällsekonomiska flyttningsvinsten avseende en period på 20 år beräknats uppgå till i genomsnitt ca 58 000 kr. per hushåll (nuvärde). Motsvarande hushållsekonomiska vinst beräknades uppgå till blott 7 000 kr. Till grund för de dominerande posterna på den samhällsekonomiska intäktssidan ligger flyttningarnas direkta och - fast i mindre grad indirekta effekter på sysselsättningen. På kostnadssidan återfinns bland annat s. k. kapitalkostnader vid sidan av kostnader av de slag som nämndes ovan i samband med individ- eller hushållskalkylerna. Den stora spridningen i fråga om resultaten av de individ- eller hushållsekonomiska kalkylerna återspeglar sig i hög grad i resultaten av de samhällsekonomiska kalkylerna, och mönstret var i stort sett detsamma i det senare fallet som i det förra. Det bör framhållas att uppskattningarna av en del poster i de samhällsekonomiska kalkylerna måste betraktas såsom mycket osäkra. Detta gäller kanske i speciellt hög grad de poster, som svarar mot s. k. indirekta sysselsättningseffekter och mot s. k. kapitalkostnader. De genomförda studierna är delvis baserade på en förutsättning om att den arbetsmarknadssituation de s. k. kvarstannarna mötte är representativ för den arbetsmarknadssituation flyttarna skulle ha mött vid utebliven flyttning. Arbetsmarknadsläget i utflyttningsområdena kan naturligtvis påverkas på olika sätt, t. ex. genom sysselsättningsskapande åtgärder. De erhållna forskningsresultaten ger i sig själva ett mycket ofullständigt underlag för bedömningar i fråga om avvägningen mellan sådana regionalpolitiska insatser och flyttningsstimulerande åtgärder. Viss betydelse därvidlag kan man kanske tillmäta det förhållandet att åtskilliga flyttare i större eller mindre grad uppfattar sin flyttning som framtvingad. Man kan fatta det så att många anser sig ha att välja mellan endast dåliga alternativ och väljer det minst dåliga. Som tidigare påpekats tyder vissa resultat på att utfallet av flyttningarna blir sämre ju större graden av upplevd sådan tvångsmässighet är. De s. k. kvarstannarnas representativitet i nyss angiven mening blir också sämre ju större ändringar av de aktuella flyttningsrörelserna man önskar studera, eftersom stora sådana ändringar avsevärt påverkar arbetsmarknadsläget i bl. a. utflyttningsområdena. Det finns anledning att förmoda att en kraftig ökning av de studerade flyttningsströmmarnas omfattning skulle påverka resultaten av lönsamhetskalkyler av det här behandlade slaget i negativ riktning. Flyttningsbidragen visade sig, som framhållits, täcka blott en del - i genomsnitt ca hälften - av flyttarnas direkta flyttningskostnader. En höjning av bidragsbeloppen skulle via en större sådan kostnadstäckning, medföra en omfördelning av den samhällsekonomiska flyttningsvinsten till förmån för flyttarna själva. Ovan har påpekats att flyttarnas andel av denna vinst framstår som relativt liten. De stora olikheterna mellan olika flyttare och olika grupper av sådana i

SOU 1974:29

EF A: s bedömningar och slutsatser

fråga om flyttningarnas konsekvenser, och framför allt det förhållandet att åtskilliga flyttare tycks ha missbedömt dessa konsekvenser, understryker angelägenheten av att potentiella flyttare erhåller en mycket ingående information om bl. a. vilka bostads-, anställnings- och andra förhållanden, som väntar dem på de orter de överväger att flytta till. 2.2.4 Migrationsstudien (kap. 8) Syftet med det forskningsprojekt, som presenteras i kapitel 8, har varit att kartlägga de ekonomiska orsakerna till immigrationen och att undersöka dess ekonomiska effekter på kort och lång sikt. Projektet inkluderar en samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys av immigrationen till Sverige, närmare bestämt ett försök att beräkna vilka kostnader och intäkter en ändring av immigrationens omfattning under slutet av 1960-talet skulle ha medfört. I kalkylen undersöks dels hur immigranternas situation förändrats i olika avseenden, dels hur befolkningen i Sverige påverkas av en förändring av immigrationen till Sverige. Vidare studeras immigrationens effekter på immigrationslandets konjunkturläge och betalningsbalans. Mera översiktligt studeras också de ekonomiska effekterna för emigrationsländerna av emigrationen till Sverige. Analyserna av immigrationens orsaker och verkningar har skett med hjälp av ekonomiska modeller och med hjälp av ett omfattande datamaterial hämtat från officiell statistik och från undersökningar, som genomförts inom ramen för projektet. Den viktigaste av de sistnämnda undersökningarna är en intervjuundersökning bland immigranter och - i jämförelsesyfte - bland svenskar. I kapitel 8 framhålls inledningsvis att merparten av immigrationen till Sverige bestäms av ekonomiska faktorer. Riktningen av den internationella migrationen bestäms i huvudsak av den ekonomiska nivån i olika länder. Man har en migration från låglöne- till höglöneländer. Sverige har t. ex. under hela efterkrigstiden, med undantag av de två senaste åren, varit ett nettoimmigrationsland. Immigrationen uppvisar emellertid stora variationer mellan olika år. Variationerna i migrationens omfattning bestäms framförallt av variationer i konjunkturläget, dvs. utsikterna att inom viss tid få önskad anställning i olika länder. Erhållna undersökningsresultat pekar på att vad som främst bestämmer variationerna i omfattningen av immigrationen till Sverige är den svenska konjunkturutvecklingen. Konjunkturutvecklingen i emigrationsländerna har dock i vissa fall haft betydelse. Immigrationens omfattning beror naturligtvis också på den svenska immigrationspolitiken. I utredningen konstateras dock att exempelvis en skärpning av kraven för att få arbetstillstånd inte behöver medföra att immigrationen minskar i samma utsträckning som antalet avstyrkta ansökningar, då det är möjligt att företagen i stället för att rekrytera i länder utanför Norden börjar rekrytera i de nordiska länderna för vars medborgare arbetstillstånd ej erfordras. I undersökningen finns resultat som tyder på att immigrationen från Finland påverkats på ovan angivet sätt.

40 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

Vad återutvandringen beträffar kan merparten av variationerna i den förklaras av variationerna i den tidigare immigrationen. Konjunkturläget i Sverige och i emigrationsländerna verkar inte i någon nämnvärd utsträckning ha påverkat variationerna i remigrationens omfattning. Känner man storleken och fördelningen av den tidigare immigrationen bör man därför kunna göra relativt goda prognoser över den framtida remigrationen. Immigrationens effekter för immigranterna själva har studerats relativt ingående. Deras levnadsförhållanden i Sverige har belysts ifråga om bl. a. arbets-, inkomst- och bostadsförhållanden. Immigranterna har under 1960-talet i huvudsak fått anställning inom industrin och inom vissa delar av servicesektorn. De är överrepresenterade bland de anställda inom tillverknings- och gruvarbete (ca 60 procent av de arbetsanmälda utlänningarna mot 30 procent av de anställda i totalbefolkningen kan hänföras till detta yrkesområde), servicearbete samt någon mån lantbruks- och skogsarbete. För män och kvinnor sammanräknade gäller att medianlönen i dessa tre yrkesområden var lägre än medianlönen för samtliga helårs- och heltidsanställda. Denna tendens till koncentration till yrkesområden med lägre medianlöner finns hos samtliga utlänningsgrupper, men är starkast hos de sydeuropeiska grupperna och finländarna, där mellan 80 och 95 procent återfinns inom tillverknings- och servicearbete. De yrkesområden och yrkesgrupper som invandrarna koncentrerats till synes uppvisa sämre arbetsmiljöförhållanden än andra. Immigranterna som grupp kan dock ej betraktas som en låginkomstgrupp. De är kraftigt överrepresenterade i mellaninkomstgrupperna och underrepresenterade framför allt bland de med lägst inkomst. Till en del beror detta på att immigranterna i mindre utsträckning än svenskarna har deltidsarbete. Vid granskningen av immigranternas bostadsförhållanden framkom att dessa under åren närmast efter ankomsten främst erhållit lägenheter av två kategorier: för det första helt nyproducerade lägenheter och för det andra vissa typer av äldre omoderna lägenheter med låg hyra. Fördelningen mellan nybyggda och äldre omoderna lägenheter beror, förutom på den lokala bostadsmarknadens utseende, på immigranternas inkomst och preferenser. Bland de immigranter som tänker flytta tillbaka till hemlandet, kan finnas en betydande grupp som söker efter bostäder med låga hyror utan att fästa större avseende vid bostadens kvalité. Immigranterna spenderar en mindre del av inkomsten på bostäder än vad den övriga befolkningen gör. Vid en efterhandsbedömning uppfattade flertalet immigranter migrationsbeslutet som positivt. De gjorda beräkningarna av det ekonomiska värdet av flyttningen till Sverige pekar även på att denna medfört en ansenlig ekonomisk vinst för de flesta immigranterna. De samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser, som genomförts inom ramen för immigrationsstudien, avser bl. a. att besvara frågan om marginella ökningar av immigrationen medför ökade eller minskade konsumtionsmöjligheter för den redan tidigare i landet bosatta befolkningen. Kalkylen baseras bl. a. på en förutsättning om att den ökade immigrationen ej medför ökad arbetslöshet för andra personer i vårt land.

SOU 1974:29

EF A: s bedömningar och slutsatser

Innebär ökningen av immigrationen att andra grupper som annars skulle fått arbete blir utan arbete måste den genomförda kalkylen modifieras. Våra kunskaper om denna typ av effekter är emellertid f. n. mycket begränsade. Enligt de erhållna resultaten är de studerade ökningarna av immigrationens omfattning genomgående klart lönsamma för den övriga befolkningen. Innebörden av denna lönsamhet kan enklast sägas vara att den mängd varor och tjänster som den övriga befolkningen förfogar över skulle öka som en följd av immigrationen. Orsaken till detta resultat är främst att immigranterna i mycket hög utsträckning är i aktiv ålder och förvärvsarbetar och att vi har ett system av skatter, transfereringar och offentlig konsumtion, som bl. a. innebär en kraftig omfördelning av konsumtionsmöjligheter från personer i aktiv ålder till andra personer. I den ovan redovisade bemärkelsen är således resultatet att immigrationen är lönsam för den övriga befolkningen i Sverige. För en total utvärdering måste man även ta hänsyn till andra slags effekter, vilka ej kunnat inkluderas i den redovisade kalkylen. Immigrationen påverkar den sociala och kulturella miljön på kort och lång sikt och den övriga befolkningen kan även ha preferenser rörande utformningen av immigrationspolitiken som sådan. Ett annat förhållande, som kan tilldelas betydelse vid en utvärdering av immigrationens effekter, är att den kan påverka inkomstfördelningen. Enligt undersökningsresultaten finns det skäl att förmoda att immigrationen medför en ökad ojämnhet i fråga om inkomstfördelning och lönestruktur. Immigrationen har också stabiliseringspolitiska konsekvenser, vilka inte inkluderats i kalkylen. Immigrationens verkningar på konjunkturläget i Sverige och på den svenska betalningsbalansen har blivit föremål för särskilda studier. För att belysa huruvida immigrationen i en högkonjunktur verkar dämpande eller förstärkande på konjunkturen har man sökt beräkna om immigrationen på kort sikt ökar utbudet av varor och tjänster mer eller mindre än efterfrågan på varor och tjänster. De genomförda analyserna ger vid handen att en förstärkning av immigrationens variationer med konjunkturutvecklingen kan verka i destabiliserande riktning. Anledningen till detta är att en ökad immigration medför en ökad efterfrågan på bl. a. bostäder, sjukvård, platser i skolsystemet etc. Om dessa effekter ej kan mötas genom ianspråktagande av ledig kapacitet eller genom sänkt standard - eller minskad standardökning - i motsvarande avseenden för de som redan tidigare bott i landet, måste kapaciteten ökas genom nyinvesteringar, vilket förstärker konjunkturen. Immigrationens verkningar på konjunkturläget beror således på vilka antaganden man gör om ledig kapacitet i och tidsförskjutningar i utbyggnaden av samhälls- och bostadskapitalet. Som ett led i bedömningarna av effekterna på betalningsbalansen har inhämtats uppgifter om remitteringarnas storlek, dvs. de belopp immigranterna sänder till sina hemländer. Remitteringarna är enligt dessa uppgifter överraskande små i förhållande till vad andra studier inom detta område visat. En förklaringsfaktor kan vara att immigrationen till Sverige

42 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

i stor omfattning är en immigration av familjer, vilket ej är fallet för de flesta andra länder. Till detta kommer att en post, nämligen de pengar som immigranterna för med sig hem när de återvandrar, ej kunnat beräknas. I detta sammanhang kan framhållas att en bättre statistik för att belysa effekterna på betalningsbalansen är önskvärd.

2.3 Synpunkter på den fortsatta forskningen kring arbetsmarknadspolitikens verkningar EFA: s hittillsvarande verksamhet har karaktäriserats av att olika typer av arbetsmarknadspolitiska medel behandlats för sig inom ramen för olika projekt. Tre av dessa projekt har innehållit försök till utvärderingar i efterhand av bedriven arbetsmarknadspolitik. Dessa studier har i stor utsträckning baserats på uppföljningar av personer, som berörts av ifrågavarande åtgärder, och - i kontrollsyfte - av andra personer. Men försök har också gjorts att vidga perspektivet och åstadkomma relativt vida samhällsekonomiska utvärderingar och att beakta effekter, som svårligen låter sig beskrivas i ekonomiska termer. I ett fall - arbetsförmedlingsstudien - har dylika kvantifierade kalkylförsök ej gjorts, eftersom den existerande teoretiska och empiriska grundvalen för sådana studier i detta fall bedömdes såsom alltför bristfälliga; i stället genomfördes dels omfattande empiriska studier av samspelet mellan arbetsförmedlingen och dess avnämare och dels en samhällsekonomisk studie, som avsåg att belysa arbetsförmedlingens roll i det ekonomiska systemet. Denna sistnämnda studie kom att i hög grad präglas av och ligga i linje med den relativt genomgripande utveckling av fundamental ekonomisk arbetsmarknadsteori, som kommit till stånd under senare år. Beträffande den forskning, som EFA ägnat sig åt, bör framhållas att den hittills berört endast en del - om än en väsentlig del - av det arbetsmarknadspolitiska fältet. Frågan om uppläggningen av forskning kring de medel, som hittills ej blivit föremål för studier av det aktuella slaget, bör enligt expertgruppens mening prövas i anslutning till ett försök att utveckla uppföljnings- och utvärderingsmetoder, som nära anknyter till de arbetsmarknadspolitiska awägningsproblemen såsom de framträder inom ramen för arbetsmarknadsverkets organisation och budgeteringssystem. Expertgruppen tillmäter ett sådant utvecklingsarbete en central betydelse för sin verksamhet under den närmaste framtiden. Vid sidan av en fastare koppling av utvärderingsstudierna till de i praktiken relevanta awägningsproblemen bör detta utvecklingsarbete ta sikte på att ge dels metoder för förhandskalkylering och dels metoder för rutinmässiga uppföljningsundersökningar och efterhandskalkyler. Gruppen anser att vad som i första hand bör genomföras är en principiellt inriktad studie av möjligheterna att åstadkomma ett dylikt system av samordnade uppföljningar och kalkyleringar i nära anslutning till de arbetsmarknadspolitiska beslutsprocesserna. De forskningsprojekt, som genomförts inom ramen för EFA: s arbete,

SOU 1974:29

EF A: s bedömningar och slutsatser

pekar på åtskilliga framtida forskningsuppgifter. En del sådana har antytts i de föregående avsnitten. Bland annat arbetsförmedlingsstudien har belyst bristerna i vanligen förekommande, alltför statiska sätt att se på de arbetsmarknadsmässiga anpassningsproblemen och att beskriva tillståndet på arbetsmarknaden och förändringarna över tiden därvidlag. Fortsatt och fördjupad forskning kring de arbetsmarknadsmässiga anpassningsprocessernas karaktär och om de bakomliggande bestämningsfaktorerna kan avsevärt förbättra möjligheterna att kartlägga effekterna av åtgärder, som berör arbetsförmedlingens informations- och kontaktförmedlande verksamhet. Den kan också ge ökad kunskap om främst s. k. indirekta effekter av andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Erfarenheterna från de redovisade uppföljningsstudierna och utvärderingsförsöken bör kunna ge vissa utgångspunkter för försök att utveckla mera lätthanterliga metoder för rutinmässiga, kontinuerliga uppföljningar av personer, som berörts av olika slag av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, och för därtill knutna utvärderingar av bedriven verksamhet, vilka relativt snabbt kan ge underlag för aktuellt beslutsfattande. Sådana försök bör enligt EFA:s uppfattning tillmätas stor betydelse. Som nämnts i avsnitt 2.2.2 har utbildningsstudien inkluderat en översiktlig granskning av bl. a. vilka krav som därvid måste ställas på de reguljära uppföljningarna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Utvecklingsarbetet bör dock knytas till mer ingående studier av de avvägningsproblem, som präglar den löpande verksamheten inom ramen för en given organisatorisk struktur. Det bör också inkludera en prövning av möjligheterna att utnyttja resultaten av dylika uppföljningar och efterhandskalkyler i samband med försök att basera det löpande beslutsfattandet på någon form av förhandskalkylering. Uppföljningsstudier, som är avsedda att ge underlag för bedömningar av arbetsmarknadspolitikens verkningar, försvåras i hög grad av bristen på relevant statistik. Det utvecklingsarbete med s. k. styrinformation som f. n. pågår inom arbetsmarknadsverket kan kanske så småningom undanröja en del av dessa brister. Ur den synvinkeln är det angeläget att statistik, som tas fram, erhåller en anknytning till programbudgeteringen och blir inriktad på att ge information om utfallet av olika program. Även i fråga om tillgången på mera övergripande statistik är bristerna kännbara. Av analysen i kapitel 5 framgår att bakom uppgifter om de olika bestånden på arbetsmarknaden döljer sig mycket omfattande flöden och anpassningsprocesser. En utveckling av bl. a. AKU i syfte att få en vidare belysning av dessa flöden och processer är angelägen. Även vid utveckling av löne- och sysselsättningsstatistik är det viktigt att forskningsbehoven beaktas. En mer utvecklad löne- och sysselsättningsstatistik skulle som påpekas i kap. 6 bl. a. kunna ge ett bättre underlag för studier av effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I olika sammanhang har vidare påpekats behovet av en förbättrad yrkes- och sysselsättningsnomenklatur. Expertgruppen vill starkt understryka behovet av att erforderliga resurser sätts in för att påskynda pågående utvecklingsarbete i detta syfte.

44 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

3 SOU 1974:29

De grundläggande samhällsekonomiska och sociala motiven för arbetsmarknadspolitiska åtgärder

De forskningsprojekt EFA initierat syftar till att förbättra kunskaperna om arbetsmarknadspolitikens verkningar. Redogörelser för och diskussioner kring dessa forskningsprojekt återfinns i kap. 5—8 nedan. Framställningen i detta kapitel är avsedd att ge en teoretisk grundval för dessa redogörelser och diskussioner. Bedömningar av forskningsprojektens uppläggning och resultat bör ske mot bakgrund av ett försök att utröna vilka egenskaper hos vårt ekonomiska system, som ligger bakom uppkomsten av sådana problem och förhållanden, att en kraftig satsning på olika former av arbetsmarknadspolitik kommit att framstå som välmotiverad. Sådana bedömningar - t. ex. de slutsatser man drar i fråga om arbetsmarknadspolitikens inriktning och omfattning - kan i annat fall bli alltför mekaniska och perspektivlösa. Om t. ex. resultaten av en undersökning av effekterna av en viss "arbetsmarknadspolitisk åtgärd" är sådana att åtgärden för de flesta framstår som önskvärd, är det väsentligt att ställa sig frågan: Varför har förhållandena i ekonomin blivit sådana att den studerade åtgärden aktualiserats och visat sig vara förknippad med dessa önskvärda effekter? Svaret på den frågan kan t. ex. framhäva existensen av andra metoder att komma till rätta med de otillfredsställande förhållandena - t. ex. arbetslöshet för vissa arbetstagarkategorier - än den metod, som den studerade åtgärden representerar. När man ur t. ex. politisk synvinkel bedömer resultaten av en dylik studie av effekterna av en bestämd åtgärdstyp (t. ex. arbetsmarknadsutbildning), bör man hålla i minnet att dessa effekter kanske skulle ha tett sig annorlunda vid en annan utformning av övrig ekonomisk politik eller av de institutionella förhållandena i samhället. En konstaterad "lönsamhet" kan t. ex. vara en följd av att man först genomfört andra åtgärder. I avsnitt 3.1 görs ett försök att på ett sammanfattande sätt karaktärisera arten av de motiv för arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som betonas och behandlas mera ingående i de därpå följande avsnitten. Avsnitt 3.2 baseras till en början på föreställningen om en arbetsmarknad på vilken fri lönebildning och konkurrens om arbetskraft och arbetstillfällen skapar jämvikt mellan utbud och efterfrågan på alla delmarknader. Visserligen måste den utgångspunkten - utvidgad till att på motsvarande sätt omfatta samtliga marknader - förr eller senare överges. Men få torde förneka att ifrågavarande teoretiska konstruktioner har ett utomordentligt stort - fast ingalunda tillräckligt - förklarings-

SOU 1974: 29

Grundläggande motiv för arbetsmarknadspolitiska

åtgärder

och analysvärde. Dessutom har de begrepp och tänkesätt, bl. a. de kostnads-, intäkts- och lönsamhetsbegrepp och de sätt att handskas med dylika begrepp, som präglar den ständigt pågående diskussionen om samhällsekonomiska frågor och som ofta lägges till grund för värdeomdömen, sin rot i dylika idealiserade bilder av marknadsekonomins funktionssätt och i vissa, sällan klart redovisade fundamentala värderingar. Genom att från nyss antydda utgångspunkt successivt införa ett antal komplikationer och förhållanden, som rubbar det inledningsvis betraktade systemets i viss mening ideala natur, kan man härleda motiv för olika ekonomisk-politiska ingrepp. I avsnitt 3.3 kompletteras framställningen med en redogörelse för och en diskussion av några centrala drag hos de i viss mån nya arbetsmarknadsteorier, som under de senaste åren utvecklats av främst amerikanska ekonomer. En väsentlig utgångspunkt för dessa ekonomer är existensen av en arbetsmarknadsmässig informationsproblematik, som bl. a. tar sig uttryck i sökprocesser, köbildningar och väntetider vad avser arbetstillfällen och arbetssökande. Mycket av vad vi är vana vid att beteckna såsom "tröghetsfaktorer", "institutionella förhållanden", "icke-perfekta marknadsförhållanden" m. m. sättes i samband med existensen av s. k. transaktionskostnader. 1 Dessa tankegångar har också vissa konsekvenser för sättet att se på förhållandet mellan inflation och arbetslöshet och på motiven för arbetsmårknadspolitiska åtgärder, vilket beaktas i avsnitt 3.4. Man kan hävda att arbetsmarknadspolitiken inte bör ses ur enbart ekonomisk synvinkel. I den forskning, som EFA initierat, spelar sociologiska metoder och betraktelsesätt en väsentlig roll. Det har därför bedömts som önskvärt att i detta kapitel diskutera en del andra aspekter på arbetsmarknadspolitiken än de som brukar karaktäriseras såsom ekonomiska. Detta sker i det avslutande avsnittet 3.5.

3.1 Några centrala motiv för arbetsmarknadspolitiska åtgärder - ett sammanfattningsförsök Varför uppkommer ett sådant samhällsekonomiskt tillstånd eller förlopp att olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan framstå som motiverade? Följande faktorer framhålles i det följande såsom centrala. 1. Det existerande skatte- och bidragssystemet medför att stora skillnader kan uppkomma mellan å ena sidan privatekonomiska och å andra sidan samhällsekonomiska intäkter och kostnader förknippade med ändringar av de enskilda individernas eller hushållens beteende på arbetsmarknaden. 2. Skillnader mellan privatekonomiska och samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar av t. ex. flyttningar eller utbildning kan uppkomma också på grund av osäkerhet om framtiden och olikheter mellan privata och samhälleliga riskvärderingar och tidspreferenser. 3. Samhälleliga åtgärder, som medför förbättrade valmöjligheter och ökade arbetsinkomster för ur välfärdssynpunkt missgynnade individer

1 Därmed menas kostnader bl. a. för spridning, anskaffande och bearbetning av information, för etablering av kontakter och för åstadkommandet av överenskommelser (kontrakt).

46 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

eller hushåll, har fördelningsmässiga effekter, som kan anses gynnsamma, och kan på grund av bl. a. ovannämnda förhållanden förenas med effektivitetsvinster. 4. Arbetsmarknadens ytterst heterogena karaktär, en ständigt pågående strukturomdaning och ständiga ändringar av marknadsförhållandena inom ramen för den rådande strukturen, den ofta mycket begränsade utbytbarheten mellan olika produktionsfaktorer och förekomsten av institutionella och andra hinder för kortsiktig löneflexibilitet medför en ständig och samtidig förekomst av arbetslösa personer och lediga platser. Detta i förening med vad som sagts under punkt 1-3 ovan medför att arbetsmarknadspolitiska åtgärder, både sysselsättningsskapande åtgärder och åtgärder som underlättar arbetstagarnas rörlighet mellan olika yrkesområden och olika orter, kan framstå såsom motiverade ur både fördelnings- och effektivitetssynpunkt. 5. Arbetsmarknadens heterogenitet och de ständigt pågående förändringarna av de arbetsmarknadsmässiga förhållandena medför också en mycket betydande arbetsmarknadsmässig informationsproblematik med åtföljande stora transaktionskostnader, vilka kan ta sig uttryck i och i viss mån förklara rådande institutionella förhållanden och vad som ter sig såsom hinder för snabba och ändamålsenliga anpassningsprocesser. Detta kan motivera samhälleliga åtgärder i syfte att anskaffa och tillhandahålla information om arbetssökande och om arbetstillfällen och att förmedla kontakter mellan arbetstagare och arbetsgivare. 6. De förhållanden, som nämnts under punkterna 4 och 5 ovan, och andra hinder för kortsiktig löne- och prisflexibilitet medför att sysselsättningsgraden åtminstone på kort sikt samvarierar med inflationstakten i ekonomin. Åtgärder, som underlättar anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden, kan därför skapa förutsättningar för uppnående av en högre sysselsättningsgrad med lägre inflation. 7. Arbetsmarknadspolitiken kan direkt och indirekt bidra till att öka möjligheterna att uppnå också andra sociala målsättningar än sådana som direkt låter sig beskrivas i ekonomiska termer. Den kan ingå som ett led i en politik, som syftar till att bekämpa t. ex. fördomar, social segregation, hämmande sociala arv m. m. eller till att ändra maktförhållanden i samhället.

3.2 Arbetsmarknaden i traditionell ekonomisk jämviktsteori Enligt vanliga tolkningar förfäktade de flesta ekonomer före 1930-talet åsikten att lönestelhet är den huvudsakliga orsaken till förekomst av arbetslöshet i ekonomier av västerländsk typ. Detta sätt att förklara existensen av arbetslöshet är baserat på bilden av en ekonomi i vilken omedelbart marknadsklarerande löne- och prisbildning omöjliggör bestående utbuds- eller efterfrågeöverskott på bl. a. arbetsmarknaden. Denna bild eller marknadsekonomiska jämviktsmodell utgör utgångspunkten för vad som kan kallas traditionell ekonomisk allokeringsteori. Denna teori handlar om vad som i ett tänkt marknadsekonomiskt system

SOU 1974:29

Grundläggande motiv för arbetsmarknadspolitiska

bestämmer produktionens storlek och art, valet av produktionsmetoder (och därmed användningen av produktionsfaktorer av olika slag) samt användningen av produktionsresultatet. Helt naturligt har de ekonomer, som sysslar med denna typ av ekonomiska analyser, kommit att fundera över önskvärdheten av "marknadslösningen" i nyssnämnda tre avseenden och över möjligheterna att med hjälp av olika slag av ekonomisk politik eller i grunden annorlunda ekonomiska system åstadkomma en i någon mening bättre lösning. Någon precis, formaliserad marknadsekonomisk modell av ifrågavarande slag skall ej presenteras här. Vissa grundläggande drag hos den ekonomi framställningen i det följande är knuten till bör dock inledningsvis skisseras. 3.2.1 Några egenskaper hos en teoretisk

marknadsekonomi

I den betraktade ekonomin förekommer två slag av ekonomiska subjekt, hushåll och företag. Det enskilda företaget och det enskilda hushållet antages sträva efter att i någon mening maximera sin "vinst" respektive sin "nytta". Dessa strävanden tar sig uttryck i transaktioner av olika slag mellan företag och hushåll, mellan olika företag och mellan olika hushåll, dvs. i köp och försäljning av varor, tjänster och arbetsinsatser. För att en transaktion skall komma till stånd krävs ett samförstånd, en överenskommelse, mellan de involverade parterna. Denna överenskommelse kan vara outtalad och enkel - som när en köpare accepterar det pris en säljare åsätt en vara - men den kan också vara av mer komplicerad natur — som när en arbetstagare och en arbetsgivare kommer överens om löneförhållanden, arbetstider, icke-monetära förmåner, prestationskrav etc. Oberoende av dylika formella karaktäristika kallar vi överenskommelsen för ett kontrakt. I enkla redogörelser för traditionell ekonomisk allokeringsteori bortser man ofta från existensen av osäkerhet om framtiden. I föreliggande framställning antages emellertid att subjekten handlar under sådan osäkerhet. För att inte hamna helt vid sidan av vad man kan kalla traditionell allokeringsteori måste vi dock hålla fast vid en annan abstraktion: De ekonomiska subjekten antages ha fullständig information om de i nuet rådande marknadsmässiga förhållandena. (Denna förutsättning släpps i avsnitt 3.3.) I det närmast följande skall grunderna för företagens och hushållens val av handlingsalternativ skisseras, varefter jämviktsbegreppet tas upp till behandling. Beträffande det enskilda företagets beteende nöjer vi oss här med att säga att företaget antages välja den produktions- och investeringsinriktning, som maximerar dess vinst enligt något vinstbegrepp, som beaktar existensen av osäkerhet och risk. I traditionell ekonomisk allokeringsteori brukar den enskilde individen eller det enskilda hushållet sägas sträva efter att uppnå maximal "nytta". Den enkla innebörden av detta, kanske en smula missledande talesätt är att individen antages handla som om han på ett konsistent sätt

åtgärder

48 Utgångspunkter, resultat och

bedömningar

SOU 1974:29

rangordnade resultaten av olika handlingsalternativ och sedan valde det enligt denna rangordning bästa av de alternativ han har möjlighet att välja bland. 1 Men osäkerhet om framtiden existerar även för den enskilde individen. Han vet dock att hans valmöjligheter i framtiden beror av hans beteende i nuet. Ökat sparande eller minskat låntagande leder till ökade konsumtionsmöjligheter i framtiden; "priset" är minskade konsumtionsmöjligheter i nuet i form av mindre fritid eller mindre köp av varor och tjänster eller hårdare arbetstakt etc. Anskaffning av yrkesutbildning under den innevarande perioden påverkar de framtida arbetsmarknadsmässiga valmöjligheterna. En flyttning med åtföljande kostnader av olika slag påverkar naturligtvis också i hög grad individens utgångsläge vid nästa periods början, osv. Men om framtida marknadsförhållanden råder osäkerhet.

1 Frågan om vad som bestämmer individens "personlighet" och därmed hans värderingar och nämnda preferensordning har ekonomerna i stort sett lämnat därhän. Men den har i hög grad intresserat bl. a. psykologer och sociologer. 2 Det förutsätts t. v. att inga överenskommelser träffas om transaktioner i framtida perioder.

Individen väljer emellertid det enligt hans bedömning bästa av de alternativ han har att välja bland: Först i nästa period kan det visa sig att han handlade fel enligt de egna värderingarna. Alla de kontrakt, som reglerar företagens och hushållens beteenden dvs. alla transaktioner mellan ekonomiska subjekt under den innevarande perioden, slutes genom en för perioden i fråga marknadsklarerande pris-, löne- och räntebildningsprocess. 2 Att prisbildningen är marknadsklarerande innebär att ingen säljare går med på att leverera en vara till ett pris, som understiger vad någon annan köpare är beredd att betala, och att ingen köpare går med på att köpa en vara till ett pris, som överstiger vad någon annan säljare är beredd att erbjuda. Innebörden av att lönebildningen är marknadsklarerande är likartad: Ingen arbetstagare kontraktbinder sin arbetsmarknadssituation under perioden på ett bestämt sätt, om det finns arbetsgivare, som är beredda att erbjuda honom ett förmånligare kontrakt (eller en förmånligare kontraktkombination), och ingen arbetsgivare kontraktbinder sitt arbetskraftsköp under perioden, om det finns arbetstagare, som är beredda att gå med på för arbetsgivaren förmånligare villkor. Den föregående redogörelsen för den tänkta ekonomins funktionssätt är långt ifrån fullständig. Inget har t. ex. sagts om utbud och efterfrågan på pengar och om kreditmarknadens karaktär. Vidare återstår en hel del att säga om den roll, som existensen av osäkerhet och förväntningar om framtiden spelar. Kompletteringar kommer dock att göras i den följande framställningen, när detta bedöms såsom erforderligt. Vad innebär då likhet mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden? Betrakta en arbetstagare, som erhållit en viss anställning med i detalj bestämda villkor, bl. a. lönevillkor. Att jämvikt råder mellan utbud och efterfrågan innebär bl. a. att ingen annan arbetstagare kan eller vill ta ifrågavarande anställning med tillhörande prestationskrav e t c , om motsvarande lön sänks blott marginellt. Att jämvikt råder innebär också att inget annat företag än det i vilket den betraktade personen erhållit anställning kan eller vill erbjuda honom ett anställningstillfälle med bestämda villkor, bl. a. lönevillkor, som han föredrar framför det han har valt. Mera allmänt uttryckt: Det finns inte något par bestående även

SOU 1974:29

Grundläggande motiv för arbetsmarknadspolitiska

åtgärder

arbetstagare och en arbetsgivare, som är sådant att båda involverade parter anser sig vinna på något möjligt, tidigare ej upprättat anställningskontrakt dem emellan. 3.2.2 Fattigdom och arbetslöshet Vid det nyligen skisserade jämviktstillståndet kan någon arbetslöshet ej förekomma. Påståendet är baserat på följande arbetslöshetskriterium: En person är arbetslös, om det finns någon arbetsgivare, som är villig att erbjuda honom ett anställningskontrakt, som han är villig att acceptera men som likväl ej kommit till stånd. Vid jämvikt är alla dylika, ömsesidigt "lönsamma" överenskommelser redan träffade. 1 Resultatet är en följd av den gjorda förutsättningen om på kort sikt marknadsklarerande lönebildning och om fullständig information om rådande marknadsförhållanden: En person, som har förmåga att utföra arbetsinsatser, som är av något värde för någon arbetsgivare, saknar under dessa förutsättningar inte möjligheter att få ett avlönat arbete. Men de villkor han erbjuds kan vara så dåliga - värdet för arbetsgivarna av hans arbetsinsatser så lågt - att han föredrar att vara utan anställning, att inte tillhöra arbetskraften, i den aktuella perioden. Detta leder uppmärksamheten till en annan problematik: Förekomst av fattigdom eller av ojämn inkomst- eller välfärdsfördelning. Olika människor kan ha mycket olika arbetsmarknadsmässiga förutsättningar i den aktuella perioden. Somliga besitter egenskaper, som medför att de kan utföra arbetsinsatser, som arbetsgivarna värderar mycket högt. Kanske är de fysiskt och psykiskt starka, kanske har de under tidigare perioder skaffat sig utbildning eller erfarenheter, som nu visar sig vara mycket värdefulla för arbetsgivarna och därmed för dem själva. Andra människor kan vara drabbade av påtagliga fysiska eller psykiska handikapp, vilka medför att de kan erhålla endast lågavlönade anställningar. Åter andra kan ha tidigare yrkeserfarenhet eller utbildning av ett slag, som nu visar sig vara föga värdefull. Existensen av fattiga individer och hushåll ger oss anledning att tillfoga den betraktade ekonomin ytterligare ett drag: Existensen av lagstadgad fördelningspolitik. 3.2.3 Fördelningspolitik

och samhällsekonomisk

effektivitet

Införandet - via en förutsatt "central myndighet" - av en fördelningspolitik i form av ett skatte- och transfereringssystem, som "tar från de rika och ger till de fattiga", har emellertid rätt långtgående konsekvenser. Man kan anta att skatte- och transfereringssystemet är så utformat att bidragen knyts till bl. a. barninnehav, något ålderskriterium, observerbara sjukdomar eller handikapp och till inkomstförhållandena. Sådana bidrag kan befria åtskilliga människor från vad de uppfattar som tvånget att arbeta för att klara sina grundläggande behov. Men om bidragen avtar och skatterna stiger med ökande inkomster, har man infört ett system, som i viss mening medför ett inslag av "ineffektivitet" i ekonomin.

1 Senare redovisas olika anledningar till att jämviktstillstånd av det angivna slaget ej etableras.

50 Utgångspunkter, resultat och

bedömningar

SOU 1974:29

Den ekonomiska välfärdsteorins centrala tes är att ett jämviktsläge i en marknadsekonomi, som uppfyller bestämda förutsättningar, representerar ett optimalt samhällsekonomiskt tillstånd. (Med ekonomisk välfärdsteori menas vanligen ekonomisk teori, som baseras på följande fundamentala värdeutsaga: En förändring av det samhällsekonomiska tillståndet är en förbättring, om ingen individ anser sig förlora och åtminstone någon individ anser sig vinna på att förändringen kommer till stånd.) Välfärdsteorins "ideala marknadsekonomi" kan dock ej identifieras med något existerande eller i praktiken möjligt ekonomiskt system och ej heller, utan mer ingående preciseringar, med den i avsnitt 3.2.1 skisserade ekonomin. I fråga om analyser av vissa i verkligheten betydelsefulla förhållanden, t. ex. existensen av osäkerhet och följderna därav, är välfärdsteorin relativt outvecklad. Vad som är av intresse för det närmast följande är emellertid att införandet av inkomstberoende skatter och bidrag i en i övrigt "ideal" marknadsekonomi bryter den nämnda optimalitetsegenskapen hos ekonomins jämviktsläge. Betrakta t. ex. en person, som kan få en anställning, som innebär att han utför arbetsinsatser, som arbetsgivaren är beredd att betala 10 000 kr per år för. Personen är beredd att ta anställningen, om hans disponibla inkomst ökar med minst 7 000 kr. Men antag att skatte- och bidragssystemets sammanlagda marginaleffekt är sådan att 50 % av bruttoinkomstökningen bortfaller genom minskade bidrag och ökad skatt. Av de 10 000 kronor, som företaget betalar, får arbetstagaren behålla blott 5 000 kronor. Han avstår alltså från anställningen. Detta innebär att man förbigått en möjlig "förhandlingslösning", som i princip alla skulle kunna vinna på: Att individen får behålla t. ex. 8 000 kronor av inkomstökningen, medan andra får dela på resterande 2 000 kronor av de 10 000 kronor, som hans arbetsinsatser har värderats till. Dylika exempel på uppkomsten av ineffektivitet i ekonomin är tillämpliga också i samband med arbetstagarnas val mellan olika anställningstillfällen och i samband med t. ex. utbildnings- eller flyttningsbeslut. Det centrala är att skatte- och transfereringssystemet medför att den privatekonomiska avkastningen av åtgärder, som medför högre arbetsinkomster, blir lägre än den samhällsekonomiska. Man inser att dessa skillnader kan bli mycket påtagliga, om skatte- och transfereringssystemet präglas av stora s. k. marginaleffekter. Hur kan åtföljande effektivitetsförluster motverkas^. Några tänkbara åtgärder kan antydas: 1. Myndigheten åtar sig att delvis finansiera en utbildning eller en flyttning, om denna kan förväntas leda till högre arbetsinkomster. 2. Myndigheten betalar subventioner till företag, som anställer personer, som har vissa egenskaper, som vanligen är förknippade med dåliga arbetsmarknadsmässiga valmöjligheter och därmed låg förvärvsintensitet. Bland de nämnda egenskaperna kan hemorten ingå; vissa geografiska områden kan präglas av låga löner. Ett alternativ till sådan sub ven tion ering är följande: 3. Myndigheten inrättar vissa arbetsplatser, där den sysselsätter personer, som uppfyller kriterier av nyss åsyftade slag, och betalar högre löner än vad de privata företagen i allmänhet anser sig kunna erbjuda dessa personer. 4. Myndigheten åtar sig

SOU 1974:29

Grundläggande motiv för arbetsmarknadspolitiska

att delvis finansiera åtgärder, som kan förväntas leda till att sjukdomseller olycksfallsdrabbade människors arbetsmarknadsmässiga valmöjligheter förbättras. 5. Myndigheten finansierar en del av de kostnader, som en del personer ådrar sig, om de börjar förvärvsarbeta, t. ex. kostnader, som är förknippade med personernas ansvar för barn och gamla. Om man har ett skatte- och transfereringssystem av tidigare berört slag, kan dylika "selektiva" åtgärder uppenbarligen vara effektivitetsfrämjande i den meningen att de kan medföra förbättringar av de direkt berörda personernas valmöjligheter utan att försämra andras. Det bör vidare observeras att de nämnda selektiva åtgärderna också har fördelningsmässiga effekter, som i allmänhet torde gå i eftersträvad riktning. Det kan då framstå som motiverat att driva den selektiva politiken i sådan omfattning eller på ett gentemot de direkt berörda individerna så generöst sätt, att den kräver uppoffringar av "övriga individer". Ett skäl härför kan vara att alternativa sätt att åstadkomma den eftersträvade omfördelningen - t. ex. ändringar av skatte- och transfereringssystemet - kan kräva ännu större uppoffringar av de som ålägges att "dela med sig". Dessutom kan de selektiva åtgärdernas fördelningseffekter vara svåra att åstadkomma på annat sätt. Det är intressant att observera att åtgärder, som man vanligen betecknar som arbetsmarknadspolitiska, framstår som välmotiverade även i en ekonomi, där ingen arbetslöshet förekommer. I samhällsekonomiska kostnads- och intäktsanalyser av arbetsmarknadspolitiska åtgärder spelar de differenser mellan "privata" och "samhälleliga" intäkter och kostnader, som beror av skatte- och bidragssystemet, en mycket betydelsefull roll. Det är naturligtvis inte bara existensen av ett skatte- och bidragssystem av det ovan berörda slaget, som skapar motiv för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Vad som närmast skall aktualiseras är avsteg från vad som i det föregående betecknats som marknadsklarerande lönebildning. 3.2.4 Reglerade löne- och

anställningsförhållanden

Det finns flera anledningar till att lönebildningen i verkligheten ej fungerar som i den tidigare skisserade teorin. En av dessa är att arbetstagarna kan komma underfund med att de genom att samordna sina förhandlingar med arbetsgivarna — avstå från att bjuda under varandra — kan göra vinster av monopolvinstkaraktär, vilka kan komma alla gruppens medlemmar till godo. På motsvarande sätt kan arbetsgivarna gå samman och försöka pressa upp summan av sina vinster; om de agerar tillsammans kan de påverka lönenivåns höjd och undvika att bjuda över varandra. Den lönesättning, som blir följden, kan vara sådan att jämvikt mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden ej uppnås: Vid det tillstånd, som etableras, kan det finnas en outnyttjad möjlighet för en arbetstagare och en arbetsgivare att sluta ett anställningskontrakt, som båda involverade parter skulle vinna på. Kontraktet kommer ej till stånd, eftersom det strider mot den lönesättning, som blivit en följd av organisationernas förhandlingar. Det är uppenbart att effektivitetsförlus-

åtgärder

52 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

ter kan uppstå på detta sätt. Om ifrågavarande arbetstagare ej har någon anställning, har man fått ett inslag av arbetslöshet i ekonomin: En icke anställd person är beredd att utföra vissa arbetsinsatser mot en ersättning, som understiger det värde någon av arbetsgivarna tillmäter dessa arbetsinsatser. Det sagda ger naturligtvis ingen fullständig bild av konsekvenserna av införandet av arbetsmarknadsorganisationer i den betraktade ekonomin. Dels kan övergången till en organiserad arbetsmarknad få påtagliga fördelningsmässiga följder. Den som anser att dessa går i gynnsam riktning kan bedöma dem såsom väl värda priset i form av vissa effektivitetsförluster; att åstadkomma motsvarande fördelningsmässiga resultat på annat sätt ter sig kanske ännu mer kostsamt — effektivitetsförlusterna blir ännu större. Dels får man komma ihåg att existensen av transaktionskostnader ej beaktats i den föregående framställningen. Om existensen av dylika kostnader beaktas, kan övergången från en oorganiserad till en organiserad arbetsmarknad framstå såsom en utomordentligt betydelsefull rationalisering — såsom förknippad med stora effektivitetsvinster. Ytterligare ett förhållande bör observeras: Lönesättningen påverkar företagens teknikval och investeringsval och därmed den tekniska utvecklingen i ekonomin. Avsteg från teorins marknadsklarerande lönebildning kan också komma till stånd på andra vägar. Införandet av en minimilönelagstiftning är ett exempel. Effektivitetsförluster, som delvis tar sig uttryck i arbetslöshet, kan uppträda även i detta fall, av lätt insedda skäl. Avtalsuppgörelser eller lagstiftning, som reglerar arbetsmarknadsförhållandena, kan också gälla andra ting än löneförhållandena, t. ex. sådant som anställningstrygghet och arbetsmiljö. På en "oreglerad" arbetsmarknad kan arbetstagarnas önskemål om anställningstrygghet, t. ex. om att slippa acceptera konkurrensbetingade lönesänkningar för att få behålla sina jobb, och arbetsgivarnas önskemål om att slippa hög personalomsättning ta sig uttryck i tillkomsten av relativt långsiktiga kontrakt; överenskommelserna mellan parterna kan inkludera bestämda uppsägningstider och andra bestämmelser om vad som skall gälla i samband med avskedanden eller frivilliga avgångar. Om man inordnar detta förhållande i den tidigare skisserade marknadsteorin, har man i viss mån släppt förutsättningen att inga överenskommelser om förhållande i framtiden sluts under den innevarande perioden. Existensen av långsiktiga kontrakt medför en viss begränsning av nytillkomna eller rörliga arbetstagares möjligheter att skaffa sig önskade anställningar genom att bjuda under andra arbetstagare och av arbetsgivarnas möjligheter att värva arbetskraft genom att bjuda över varandra. En arbetstagare, som har ett visst jobb, kan ha skaffat sig rätt att behålla detta utan att behöva gå med på en lönesänkning, när arbetsgivaren kan finna en annan arbetstagare, som är villig att överta det nämnda jobbet till lägre lön än den som utgår till den förstnämnde arbetstagaren; denne är skyddad av ett kontrakt, som slöts under någon tidigare period. Detta innebär att den andre personen kan drabbas av vad som ter sig som arbetslöshet eller "diskriminering".

Grundläggande motiv för arbetsmarknadspolitiska

SOU 1974:29

Införandet av "trygghetsklausuler" - uttalade eller underförstådda - i kontrakten mellan arbetstagare och arbetsgivare medför tydligen att man vid varje tidpunkt eller under varje "period" bör kunna observera vad som ser ut att vara "olika lön för samma jobb", men också förekomst av arbetslöshet och av personer, som är utestängda från vissa jobb och därför valt andra, sämre sådana. I den "missgynnade" gruppen kan man då förvänta sig att finna t. ex. relativt många ungdomar och andra, som tidigare ej uppträtt som arbetssökande, och personer - bl. a. äldre - som av olika skäl förlorat sina tidigare, kanske långvariga anställningar. Man bör emellertid i detta sammanhang vara speciellt försiktig med att tala om "ineffektivitet" eller "orättvisor". Ty sådana uttalanden bör vara baserade på ett effektivitetsbegrepp, som bl. a. beaktar arbetstagarnas behov - betalningsvillighet för - trygga anställningsförhållanden, och på ett hänsynstagande till det förhållandet att de som idag tycks tillhöra "den missgynnade gruppen" i morgon kan tillhöra "den gynnade", etc. Man har här att göra med mycket fundamentala teoretiska problem, som är förknippade med ofullständig marknadstäckning av framtiden. Vad som är intressant i detta sammanhang är emellertid att existensen av avtalsuppgörelser och lagar, som reglerar anställningsvillkoren, kan skapa eller förstärka tidigare existerande motiv för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Som exempel kan nämnas åtgärder, som innebär att det offentliga åtar sig att under en längre eller kortare tidsrymd betala en del av arbetsgivarnas lönekostnader för vissa, speciellt problemdrabbade arbetstagarkategorier eller en del av arbetsgivarnas övriga kostnader i samband med nyrekrytering från dylika grupper, t. ex. kostnader för kanske erforderlig utbildning eller "inskolning". I början av detta kapitel påpekades att det upplevda behovet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder och effekterna av dylika åtgärderi hög grad beror av valet av ekonomisk politik i övrigt och av rådande institutionella förhållanden. Vad som sagts i detta delavsnitt illustrerar detta förhållande. Att vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder ter sig som "lönsamma" kan vara en följd av andra åtgärder eller reformer. Partiella analyser av effekterna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör därför ej få skymma behovet av mera övergripande analyser, som beaktar såväl övrig ekonomisk politik och påverkbara institutionella förhållanden som existerande och tänkbara arbetsmarknadspolitiska medel.

3.2.5 Andra

imperfektioner

En person kan påverka sina framtida arbetsmarknadsmässiga valmöjligheter genom t. ex. utbildning eller flyttning. Dylika åtgärder karaktäriseras ofta som "investeringar i mänskligt kapital". Investeringar är i allmänhet förknippade med en finansieringsproblematik och med risktagande, så även i det aktuella fallet. Den arbetstagare, som saknar likvida tillgångar, är hänvisad till att finansiera kostnader för t. ex. en utbildning eller en flyttning genom låntagande - såvida inte myndigheterna tillhandahåller gratis utbildning eller bidrag av olika slag.

åtgärder

54 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

Riskbedömningar spelar naturligtvis en stor roll för den arbetstagare, som överväger att låna till en investering av det aktuella slaget. Om han med knapp nöd kan tillfredsställa vad han betraktar såsom livsnödvändiga behov, kan även en relativt liten risk för att en lånefinansierad utbildning eller flyttning skall misslyckas - t. ex. ej ge den förväntade framtida inkomsten - få honom att avstå från en sådan satsning. Möjligheterna att på kreditmarknaden få lån till ändamål av det aktuella slaget kan av olika skäl vara begränsade. Detta i förening med nyssnämnda ofta stora privata riskaversion kan motivera åtgärder, som innebär att myndigheterna, efter prövning på basis av vissa kriterier, åtar sig att tillhandahålla lånemöjligheter till villkor, som i de enskilda fallen innebär ett riskåtagande från myndighetens sida. Ett dylikt riskåtagande kan motiveras utifrån existensen av en stor skillnad mellan "privat" och "samhällelig" riskaversion. Den enskilda individen satsar kanske bara en eller ett fåtal gånger på investeringar av ifrågavarande slag. För honom väger risken för ett misslyckande tungt. För myndigheten domineras övervägandena av genomsnittsmått eller väntevärden; den kan upprepa "spelet" tusentals gånger, och i det långa loppet uppvägs speciellt dåliga utfall av speciellt bra sådana. Dessutom kan myndigheten fördela risken på väldigt många personer; ingen av dessa löper risken att rasa ned till eller under ett slags existensminimum, om en individ misslyckas med sin utbildning. Tidigare har framhållits att den skillnad mellan "privatekonomisk" och "samhällsekonomisk" avkastning av t. ex. flyttningar eller utbildning, som bl. a. skatte- och bidragssystemet medför, kan motivera att samhället åtar sig att betala vissa andelar av motsvarande investeringskostnader. Det nyss förda resonemanget visar att det kan finnas anledning att komplettera dylika åtaganden med ett tillhandahållande av lånefinansieringsmöjligheter, som är förknippade med t. ex. villkorliga återbetalningsskyldigheter eller andra "försäkringsinslag". Vissa andra imperfektioner beträffande arbetsmarknadens funktionssätt brukar härledas utifrån arbetsmarknadens mycket heterogena karaktär och den därmed sammanhängande informationsproblematiken. Hittills har vi arbetat med en ekonomisk jämviktsteori, som är baserad på en förutsättning om att alla arbetstagare och arbetsgivare omedelbart och utan kostnader kan erhålla all önskad information om sina aktuella arbetsmarknadsmässiga valmöjligheter. När vi nu aktualiserar den nämnda informationsproblematiken, som bl. a. medför att arbetslöshet kan existera trots rörliga priser och löner och trots fri konkurrens om arbetskraft och arbetstillfällen, måste vi anknyta till en något annorlunda ekonomisk jämviktsteori.

3.3 Något om den arbetsmarknadsmässiga informationsproblematiken och dennas konsekvenser Medvetenheten om arbetsmarknadens mycket heterogena karaktär - ofta betecknas arbetsmarknaden som sammansatt av en mängd relativt små

SOU 1974:29

Grundläggande motiv för arbetsmarknadspolitiska

åtgärder

delarbetsmarknader - har på senare tid lett många ekonomers uppmärksamhet till den gigantiska informationsproblematik som hänger samman därmed. 1 Man kan hävda att den traditionella ekonomiska jämviktsteorin förutsätter existensen av en "auktionsutropare" med enorm kapacitet: Han kan på nolltid och utan att ta några reala resurser i anspråk åstadkomma alla de otaliga kontrakt, som skapar jämvikt mellan utbud och efterfrågan på alla marknader, och förse alla ekonomiska subjekt med all den information de behöver för att bli övertygade om att de inte förbigått någon möjlighet att via "auktionsutroparen" - marknaden - uppnå förmånligare köntrakt. I verkligheten motsvaras denna ögonblickliga och kostnadsfria jämviktsbildning av tids- och på annat sätt kostnadskrävande anpassningsprocesser. Spridning, anskaffning och bearbetning av information, etablering av kontakter och åstadkommande av överenskommelser tar ansenliga resurser i anspråk. Motsvarande kostnader betecknas ofta såsom transaktionskostnader. Existensen av dylika transaktionskostnader kan på varumarknaderna ta sig uttryck i bl. a. prisstelheter, köbildningar, lagervariationer m. m. Motsvarande problematik gör sig gällande också på faktorsidan, bl. a. vad arbetskraften beträffar. När företaget behöver rekrytera arbetskraft måste resurser tas i anspråk för sökande efter lämpliga arbetstagare och för undersökningar, som går ut på att kartlägga olika aspiranters kunskaper, färdigheter, preferenser och karaktärsegenskaper i övrigt. Ofta måste man också föra förhandlingar för att komma fram till anställningskontrakt, som reglerar löneförhållanden, arbetstider, prestationskrav, icke-monetära förmåner, etc. Transaktionskostnader av olika slag är också knutna till redan tidigare anställda arbetstagare. Upp till en viss gräns är det lönsamt för företagsledningen att ägna t. ex. personella resurser åt att lära känna dessa arbetstagares prestationsförmåga, preferenser osv., eftersom den därigenom kan få underlag för effektivitetshöjande omdisponeringar av sin arbetskraft och för åtgärder, t. ex. befordringar eller löneförhöjningar, som förhindrar att de ur företagets synvinkel bästa arbetstagarna säger upp sig. Ej heller arbetstagarna har gratis tillgång till all den information om sina arbetsmarknadsmässiga möjligheter, som de har anledning att efterfråga. Upp till en viss gräns är det lönsamt för dem att ägna tid och andra resurser åt att skaffa sådan information. En person, som för tillfället saknar anställning, kan kanske skaffa sig en sådan på mycket kort tid genom att ta kontakt med en eller ett fåtal arbetsgivare och vid åtföljande förhandlingar acceptera mycket dåliga anställningsvillkor, t. ex. låg lön. Men det kan uppenbarligen vara lönsamt för honom att ägna bl. a. mera tid åt att utforska en större del av arbetsmarknaden för att bli i stånd att upprätthålla vissa krav beträffande anställningsförhållandena. Ett sätt för företaget att hålla nere transaktionskostnaderna i samband med nyanställningar är att fastställa vissa formella minimikrav, som de sökande måste uppfylla för att komma i fråga. Företaget kan t. ex. via

1 SeE. S. Phelps (ed.),M/croeconomic Foundations of Employment and Inflation Theory, London 1971, E.S. Phelps, Inflation Policy and Unemployment Theory, London 1972, C.C. Holt m. fl., Manpower Policies to Reduce Inflation and Unemployment, Urban Institute Reprint 139— 350-39, Washington 1973.

56 Utgångspunkter, resultat och

bedömningar

SOU 1974:29

annonsering eller existerande arbetsförmedlingar sprida information om föreliggande vakanser, om motsvarande formella krav och - mer eller mindre preciserat - om löneförmåner m. m. Därigenom underlättar man också arbetstagarnas sökarbete. Endast arbetstagare, som någorlunda väl uppfyller kraven och ej betraktar löneerbjudandena såsom orimligt låga, anmäler sig, och de åtföljande förhandlingarna förenklas. På motsvarande sätt kan arbetstagare via olika kanaler sprida information om sina önskemål och kvalifikationer till ett stort antal arbetsgivare. Det förhållandet att både arbetstagare och arbetsgivare är beredda att betala för att få och sprida information kan i en marknadsekonomi tänkas leda till uppkomsten av "arbetsförmedlingsföretag", som i vinstsyfte exploaterar nyssnämnda betalningsvilligheter.

1 Detta har påpekats av Ingemar Ståhl i "Economic Aspects of Labour Market Policy"', Nationalekonomiska institutionen vid Lunds universitet, nov. 1971.

Existensen av transaktionskostnader kan också leda till samarbete mellan arbetsgivare respektive mellan arbetstagare, vilket kan vara en av orsakerna till arbetsmarknadsorganisationernas starka ställning. Medlemmarna i en sådan organisation kan via gemensamma organ informera varandra om en mängd förhållanden av bl. a. arbetsmarknadsmässig natur och samordna spridning och anskaffning av information. Kanske än väsentligare är att olika organisationer kan mötas i förhandlingar och komma överens om att tillämpa vissa mer eller mindre preciserade riktlinjer, när det gäller lönesättning, arbetstider, arbetsmiljöer, rättigheter och skyldigheter av olika slag, förfaringssätt i samband med konflikter, osv. Dylika avtal kan i mycket hög grad nedbringa enskilda arbetsgivares och arbetstagares transaktionskostnader. 1 En annan följd av informationsproblematiken i förening med ständigt pågående förändringar av arbetsmarknadssituationen, vilka snabbt göi förvärvad information inaktuell, är en ständig förekomst av arbetstagare och arbetstillfällen, som är involverade i olika slag av sökprocesser på arbetsmarknaden. Detta kan bl. a. ta sig uttryck i en ständig förekomst av arbetslösa personer - av personer som för tillfället saknar anställningar och söker sådana - och av obesatta platser. Detta innebär ej nödvändigtvis en misshushållning med resurser. Samtidig förekomst av arbetslöshet och vakanser är inte bara ett symptom på tillskapade eller i systemet inneboende "marknadsmisslyckanden"; fri konkurrens om arbetskraft och arbetstillfällen i förening med en lönebildning, som ej är uppbunden av avtalsuppgörelser eller lagstiftning, skulle ej eliminera informationsproblematiken och därmed ej heller den samtidiga förekomsten av arbetslöshet och obesatta platser. Det kan följaktligen vara ganska så vilseledande att framhäva enbart "bristande löneflexibilitet" - orsakad av t. ex. "institutionaliserad lönebildning" - såsom orsaken till ifrågavarande symptom. Som nyligen påpekats kan det tvärt om förhålla sig så att t. ex. slutandet av kollektivavtal minskar de arbetsmarknadsmässiga transaktionskostnaderna genom att minska behovet av enskilt sökande i syfte att utforska arbetsmarknadsförhållandena och genom att undanröja åtskilliga kanske långdragna och konfliktfyllda förhandlingar mellan enskilda arbetstagare och arbetsgivare. Vad som framför allt bidrar till att göra informationsproblematiken på arbetsmarknaden så betydelsefull är den heterogenitet som tidigare

Grundläggande motiv för arbetsmarknadspolitiska

SOU 1974: 29

åtgärder

berörts. Varje arbetstagare är unik i fråga om preferenser, kunskaper och färdigheter och karaktärsegenskaper i övrigt. Varje företag är också unikt i fråga om arbetsmiljö, kapitalutrustning och produktionsteknik m. m. Det finns alltså en mängd förhållanden, som arbetstagare och arbetsgivare har intresse av att sprida och skaffa information om och att förhandla kring. 3.3.1 Några

arbetslöshetsbegrepp

Som ovan påpekats kan de av informationsproblematiken betingade sökprocesserna på arbetsmarknaden bl. a. ta sig uttryck i förekomst av arbetslöshet. Vanligen använda arbetslöshetsbegrepp, t. ex. strukturarbetslöshet, friktionsarbetslöshet och konjunkturarbetslöshet, är närmast knutna till arbetslöshetens orsaker. Frågan om hur och varför arbetslösheten uppkommer är naturligtvis central i samband med bedömningar av möjligheterna att minska arbetslöshetsgraden i ekonomin genom att förebygga uppkomsten av arbetslöshet. De ovan berörda informations- eller sökteorierna har emellertid aktualiserat vissa andra arbetslöshetsbegrepp, som närmast är knutna till de arbetslösas beteenden sedan de väl blivit eller valt att vara arbetslösa. Man skiljer därvid i första hand mellan begreppen väntearbetslöshet, sökarbetslöshet och köarbetslöshet. 1 Eftersom dessa begrepp och det synsätt de representerar kan vara av visst intresse i samband med bedömningar av möjligheterna att nedbringa arbetslöshetsgraden i ekonomin genom att minska arbetslöshetsperiodernas längd, skall vi här säga några ord om vart och ett av dem. Väntearbetslöshet kan sägas uppstå, när en person befinner sig "mellan jobb" och väntar på att nästa arbetstillfälle, som uppfyller hans krav, skall dyka upp. Som exempel kan vi ta en byggnadsarbetare, som deltagit i ett nyligen avslutat byggnadsarbete i sin hemregion. Andra byggen pågår på olika håll i regionen och i andra delar av landet och nya byggen påbörjas ständigt. Den betraktade arbetaren kan, om han så vill, få ett nytt arbete efter ganska kort väntan, om han accepterar ganska långa resor mellan hemmet och arbetsplatsen eller en flyttning till en annan region. Men han räknar med att byggen på närmare håll skall komma i gång och vill därför inte bli uppbunden av kontrakt, som medför långa resor. Man kan antaga att det ligger i arbetstagarens intresse att inte lämna påbörjade anställningar alltför snabbt, när förmånligare alternativa anställningsmöjligheter dyker upp. Han kan komma att framstå som opålitlig, arbetsbyten kan vara kostsamma etc. I många fall torde arbetstagare, som anser sig vara "mellan jobb" i ovan antydd mening, kunna utnyttja väntetiden till att ta tillfällighetsjobb av olika slag. I så fall bör man kanske tala om undersysselsättning snarare än om arbetslöshet. En hantverkare kan t. ex. medan han väntar på ett önskat långtidskontrakt ta tillfälliga uppdrag av olika slag. Sökarbetslöshet kan sägas föreligga, om en person, som sagt upp sig eller blivit avskedad från sin tidigare anställning eller som tidigare ej haft någon sådan, aktivt söker efter en anställning, som uppfyller hans krav.

i S e t e x E g phelps, Inflation Policy.

58 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

Man inser att de olika slag av arbetslöshet vi talat om inte är ömsesidigt uteslutande. 1 En person, som befinner sig "mellan jobb" och som väntar på att någon (t. ex. hans före detta) arbetsgivare skall höra av sig och erbjuda honom ett acceptabelt arbete t. ex. på en nyöppnad byggplats (ett inslag av väntan), kan också använda en del av sin tid till att söka efter bra arbetstillfällen hos andra företag (ett inslag av sökande). Köarbetslöshet kan sägas föreligga, när en arbetstagare, som ej har någon anställning, tror sig så småningom kunna få något av vissa arbetstillfällen, som ännu ej är vakanta och som han inte kan skaffa sig genom att sänka sina krav, dvs. genom att bjuda under andra arbetstagare. Sådan arbetslöshet kan uppstå, när ett företag friställer folk i samband med en minskning av efterfrågan på företagets produkter. Inom företaget kan man kanske urskilja olika "skicklighetsnivåer" eller "statusnivåer" vad gäller de anställda, en hierarki. Nyrekryteringen utifrån är, relativt sett, ej proportionellt fördelad på de olika nivåerna, eftersom det förekommer befordringar inom företaget. När en vakans uppstår på en högre nivå besätts den ofta av en redan anställd, som hämtas från en lägre nivå. Vakansen transformeras alltså nedåt i hierarkin och nyrekrytering utifrån sker till pyramidens nedre del. Motsvarande gäller vid friställningar; det är företrädelsevis personer på låga nivåer, som drabbas, och den interna befordningstakten minskar. (Det är uppenbart att förekomsten av lagstadgade, avtalsenliga eller "konventionsmässiga" regler i fråga om arbetsgivarnas personalpolitik kan spela en central roll i detta sammanhang.) På grund av att det ständigt förekommer en ström av arbetstagare från företaget till resten av arbetsmarknaden eller ut från densamma, kommer nyrekryteringen så småningom igång igen, och det är kanske i första hand arbetstagare, som tidigare varit anställda, som då kommer i fråga, ty en sådan rekryteringspolitk innebär att företaget utnyttjar tidigare förvärvade informationer och kontakter och slipper kostnader av olika slag.

1 Man kan formulera definitionerna av de olika arbetslöshetsbegreppen mycket exaktare än vad som här gjorts, men framställningen blir då mycket mer teknisk till sin karaktär. Begreppen skulle likväl ej bli ömsesidigt uteslutande.

Köarbetslöshet påminner om väntearbetslöshet, men det finns dock en skillnad mellan de båda begreppen. Låt oss återvända till den arbetslöse byggnadsarbetare vi betraktade vid behandlingen av begreppet väntearbetslöshet. Man kan antaga att det finns andra byggnadsarbetare, som har anställningar, som han gärna skulle vilja ha. Men han saknar kanske möjlighet att få någon av de nämnda anställningarna genom att bjuda under de som har lagt beslag på ifrågavarande jobb: Liksom i det ovan behandlade fallet med köarbetslöshet är lönemekanismerna i så fall ej marknadsklarerande (i en kortsiktig mening). Men för den väntearbetslöse är arbetslöshetsperiodens förväntade längd dock beroende av vilka krav han ställer. Så är inte fallet med den köarbetslöse: Han väntar på att vissa arbetstillfällen med givna lönevillkor m. m. skall lämnas av de som för tillfället har dem och anser sig instoppad i en mer eller mindre fixerad turordning för arbetstillfällena i fråga. Sedan är det en annan sak att han under tiden kan söka efter andra arbetstillfällen eller vänta på att sådana skall dyka upp - de krav han därvid ställer beror naturligtvis på hans plats i kön och på de villkor, som är knutna till de arbetstillfällen han köar för.

SOU 1974:29

Grundläggande motiv för arbetsmarknadspolitiska

åtgärder

De nu behandlade arbetslöshetsbegreppen fäster uppmärksamheten vid den arbetslöse personens förväntningar och aspirationsnivåer samt de restriktioner, som gäller för hans vidkommande. Dessa förhållanden är av avgörande betydelse för möjligheterna att förkorta arbetslöshetstiden. Därvid bör bl. a. beaktas att olika personers aspirationsnivåer - de krav de ställer på löne- och andra anställningsförhållanden — kan vara mycket olika och kanske ibland så låga att ytterligare sänkningar av dem framstår som socialt oacceptabla. De behandlade arbetslöshetsbegreppen är, som framhållits, ej direkt relaterade till frågan om hur arbetslösheten uppkommer. En person kan tillhöra någon av de nämnda arbetslöshetskategorierna på grund av att han förlorat en tidigare anställning. Han kan också ha kommit in på arbetsmarknaden såsom arbetssökande efter att tidigare ha befunnit sig utanför densamma. En annan möjlighet är att han "frivilligt" sagt upp en tidigare innehavd anställning. Denna aspekt - frågan om hur arbetslösheten uppkommer - fäster uppmärksamheten på möjligheterna att förebygga uppkomsten av arbetslöshet genom att ge personer, som riskerar att förlora eller som är missnöjda med sina anställningar, möjlighet att söka och erhålla nya anställningskontrakt medan de ännu har kvar sina tidigare anställningar. Vidare kan det vara möjligt att genom olika insatser från samhällets sida ge personer, som från en viss tidpunkt vill ha en anställning och som dessförinnan ägnar sig åt studier eller andra verksamheter utanför arbetsmarknaden, möjligheter att undvika en initial arbetslöshetsperiod efter den nyssnämnda tidpunkten. 3.3.2 Arbetslöshetens

bestämningsfaktorer

Arbetslöshetens omfattning kan antas bero av bl. a. den pågående strukturomdaningens riktning och hastighet. Under en tidsrymd, som präglas av en pågående förändring av produktionens och därmed arbetstillfällenas fördelning över landet, kan arbetslösheten vara avsevärt större än när denna process har upphört. Fler personer och arbetstillfällen blir involverade i arbetsmarknadsmässiga sökprocesser under den förra tidsrymden än under den senare. Men det bör också observeras att arbetslösheten kan vara större vid vissa givna och bestående strukturella förhållanden än vid andra sådana. Om arbetsmarknaden består av ett stort antal små, homogena delarbetsmarknader, torde arbetslösheten (vid i övrigt likartade förhållanden) vara större än om arbetsmarknaden består av ett litet antal stora, homogena delarbetsmarknader. Detta kan belysas på följande sätt. Antag att ett visst företag expanderar och nyanställer folk under en bestämd period, och att ett annat företag under samma period inskränker sin produktion och friställer en del arbetstagare, medan förhållandet är det omvända under en efterföljande period: Det sistnämnda företaget har återhämtat sig och behöver nytt folk, medan det förstnämnda har råkat ut för vikande efterfrågan och måste minska antalet anställda. Om de båda företagen opererar på samma delarbetsmarknad blir den arbetslöshet, som följer av de nämnda förändringarna, uppenbarligen mindre än om de opererar på olika delarbetsmarknader. 1

i _ ,_, 0^_T, , rt _ Se vidare SOU 197 B 4 ("Lokala arbetsmarknader").

60 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

Som tidigare påpekats kan de institutionella förhållandena på arbetsmarknaden, bl. a. organisationernas roll och verksamhetsformer, lönebildningsprinciperna och arbetsmarknadslagstiftningen, ha stor betydelse för anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden och därmed för arbetslöshetens omfattning och art. Bland andra bestämningsfaktorer kan nämnas arbetskraftens utbildningsstatus. En mera omfattande grundutbildning torde t. ex. medföra ökad förmåga till snabb inlärning av nya arbetsuppgifter och därmed kortare arbetslöshetsperioder. Dylika förhållanden gör det en smula svårt att definiera det vanliga begreppet "strukturell arbetslöshet". Man kan nöja sig med att konstatera att arbetslöshetsgraden vid sidan av det allmänna konjunkturläget beror av såväl rådande strukturella förhållanden i olika avseenden som pågående förändringar därvidlag. Det sagda innebär att arbetslöshetens omfattning och art kan påverkas på många olika sätt och inte bara genom åtgärder, som verkar via ändringar av den allmänna efterfrågenivån.. (Generell efterfrågepåverkan och den problematik som är förknippad därmed skall behandlas i avsnitt 3.4.) Det arbetsmarknadspolitiska medel, som kommer i blickpunkten, är arbetsförmedlingens informations- och kontaktförmedlande verksamhet. Denna kan bl. a. bidra till att minska arbetslöshetstidernas längd för de som blivit arbetslösa och till att förebygga uppkomsten av arbetslöshet. Men den kan också bidra till åstadkommandet av en ur olika synvinklar bättre fördelning av tillgängliga arbetstillfällen mellan olika arbetstagare och till en snabbare och bättre anpassning av arbetstillfällenas art till arbetstagarnas egenskeper och önskemål. Arbetsförmedhngssystemets roll i vår ekonomi göres till föremål för en ingående analys i kapitel 5 nedan. Arbetsmarknadens ytterst heterogena karaktär och den därmed sammanhängande informationsproblematiken utgör den centrala utgångspunkten för denna analys.

3.4 Konjunkturarbetslöshet, inflation och makrojämvikt Den hittills förda diskussionen har huvudsakligen berört motiven för olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder vid given total efterfrågenivå. I detta avsnitt skall vi behandla förekomsten av konjunkturarbetslöshet. Därvid kommer vi också in på frågan om sambanden mellan inflation och arbetslöshet. Enligt keynesiansk makroteori orsakas arbetslöshet av för låg total efterfrågan i ekonomin. Statsmakten har möjlighet att öka denna efterfrågan: En del av de faktorer, som bestämmer storleken av olika efterfrågekomponenter, kan betraktas som offentliga handlingsparametrar. Offentlig efterfrågan på arbetskraft, varor och tjänster hör dit, liksom skattesatser och bidragsbestämmelser. Genom att öka de förutnämnda efterfrågekomponenterna kan statsmakten initiera en efterfrågeökning på varumarknaden. Ett annat sätt att åstadkomma en dylik ef terf råge ökning är att stimulera hushållens efterfrågan genom skattesänkningar och bidragshöjningar.

SOU 1974:29

Grundläggande motiv för arbetsmarknadspolitiska

Sådana ingripanden skulle, enligt Keynes, leda till full sysselsättning, dvs. leda tillbaka till "makrojämvikt". Sådan jämvikt innebar enligt Keynes full sysselsättning vid stabil prisnivå. (Full sysselsättning antogs dock vara förenlig med en kvarstående friktionsarbetslöshet.) Den tidigare berörda utveckling av den ekonomiska teorin, som utgör ett försök att medvetet och systematiskt beakta den arbetsmarknadsmässiga heterogeniteten och informationsproblematiken, har också lett till ett delvis nytt synsätt på, eller till en fördjupad analys av begreppet makrojämvikt och sambanden mellan arbetslöshet och inflation. Vi kan inte här presentera någon ingående behandling av detta svåra problemområde. Framställningen syftar närmast till att ge vissa utgångspunkter för mera djupgående analyser och till att varna för alltför förenklade sätt att se på de nyssnämnda sambanden. 3.4.1 Begreppet makrojäm vikt I stället för att förknippa begreppet makrojämvikt med frånvaro av inflation väljer vi att säga, att makrojämvikt råder endast om den faktiska inflationstakten är lika med den (i en genomsnittlig mening) förväntade. Men arbetstagare och arbetsgivare knyter förväntningar inte bara till inflationstakten utan också till andra förhållanden, som är av betydelse för deras beteende, såsom tillgången på arbetstillfällen av skilda slag och motsvarande löneerbjudanden, tillgången på arbetssökande av skilda kategorier och motsvarande lönekrav, eferfrågeförhållandena vad gäller producerade varor och tjänster, osv. osv. Enskilda arbetstagare och arbetsgivare råkar naturligtvis ofta ut för en mängd överraskningar i antydda avseenden. Det fallet att alla förväntningar infrias är empiriskt ointressant. Vi säger därför att makrojämvikt råder endast om förväntningarna i en genomsnittlig bemärkelse infrias. Att åtskilliga - kanske flertalet - enskilda arbetstagare och arbetsgivare råker ut för överraskningar är alltså förenligt med att makrojämvikt råder. Vad som däremot är oförenligt med makrojämvikt är systematiska avvikelser mellan förväntningar och faktiska utfall. Man inser att makrojämvikt i nu antydd mening är förenlig med förekomst av arbetslöshet eller - mera allmänt uttryckt - med frånvaro av jämvikt på mikro planet. Avskedanden och frivilliga uppsägningar på vissa håll och nyanställningar på andra hör till bilden också vid makrojämvikt. Den totala bruttorörligheten på arbetsmarknaden kan vara mycket stor. Åtskilliga individer är arbetslösa en tid efter att frivilligt eller ofrivilligt ha lämnat tidigare jobb, medan de söker efter eller väntar på lämpliga arbetstillfällen. Nytillkomna arbetstillfällen besätts inte omedelbart. Det tar tid för arbetsgivarna att finna lämpliga aspiranter och för arbetstagarna att finna lämpliga vakanser. Men sådana svårigheter är något, som arbetstagare och arbetsgivare förväntar sig att möta. Arbetslösheten vid makrojämvikt kan vara påtaglig. Enligt vad som sagts i avsnitt 3.3.2 kan den arbetslöshetskvot, som är förenlig med makrojämvikt vid given inflationstakt, mycket väl variera över tiden beroende på förändringar av t. ex. demografiska förhållanden,

åtgärder

62 Utgångspunkter, resultat och

bedömningar

SOU 1974:29

den tekniska utvecklingens karaktär och av efterfrågestrukturen. 1 Vidare kan ifrågavarande arbetslöshetskvot bero av i princip påverkbara institutionella förhållanden. I detta sammanhang har begreppet "naturlig arbetslöshet" introducerats av amerikanska ekonomer. Detta begrepp är dock baserat på en förutsättning om att arbetslösheten vid makrojämvikt är oberoende (eller nästan oberoende) av vilken inflationstakt denna makrojämvikt är sammankopplad med. Detta skall illustreras i nästa delavsnitt. 3.4.2 Sambanden mellan arbetslöshetsgrad och inflationstakt på lång och kort sikt

1 Under en relativt lång tidsrymd kan utvecklingen karaktäriseras av t. ex. ett vikande utbud av arbetstillfällen inom vissa, relativt stora branscher eller geografiska områden, medan motsatsen gäller inom andra sådana. Under denna tidsrymd kan arbetslösheten vid makrojämvikt vara hög och i många fall innebära långa arbetslöshetstider.

Antag till att börja med att ekonomin sedan en tid tillbaka och i ovan behandlad mening präglats av makrojämvikt. Antag vidare att statsmakten i en viss period bryter denna makrojämvikt genom att genomdriva en ökning av den totala efterfrågan i ekonomin i syfte att därigenom nedbringa den såsom alltför höga bedömda arbetslösheten. Den av statsmakten inducerade efterfrågeökningen medför att företagen kommer att höja sina priser i en takt, som innebär att prisnivåns ökningstakt till en början blir snabbare än den i en genomsnittlig mening förväntade. På grund av skärpt konkurrens om arbetskraften kommer också lönestregringstakten att bli större änden förväntade. Arbetstagare, som söker efter, väntar på eller köar för anställningstillfällen, som uppfyller vissa minimikrav, kommer att finna sådana efter kortare sökeller väntetider än vad de räknat med och som tidigare gällt för sådana arbetstagare, åter i en genomsnittlig mening. Den betraktade efterfrågeökningen kommer alltså att på kort sikt leda till en ökad inflationstakt och till en minskad arbetslöshet. Genom ett analogt resonemang kan man göra gällande att en efterfrågeminskning leder till minskad inflationstakt och ökad arbetslöshet. Till en början kommer arbetsgivare och arbetstagare att fortsätta med att betrakta den pris- och lönestegringstakt, som präglade den ursprungliga makrojämvikten, såsom den "normala" eller "förväntade", och statsmakten kan bibehålla den uppnådda kombinationen av arbetslöshet och inflation. Men sedan den faktiska pris- och lönestegringstakten en tid varit större än den förväntade kommer den senare att anpassas i riktning mot den förra. Detta medför att statsmakten - om den med hjälp av generellt efterfrågepåverkande åtgärder bibehåller den uppnådda, relativt låga arbetslöshetsgraden - måste finna sig en ytterligare ökning av den faktiska inflationstakten. Ty antag att den uppnådda faktiska inflationstakten bibehålls. I takt med att den förväntade inflationstakten ökar (den kommer så småningom att sammanfalla med den faktiska) kommer de arbetsgivare, som söker efter eller väntar på lämpliga arbetstillfällen, att höja sina minimikrav i fråga om bl. a. nominell lön: De kommer att bedöma de villkor, som är förknippade med funna eller erbjudna arbetstillfällen, utifrån en allt mera korrekt bild av den reala innebörden av dessa villkor. Därmed kommer arbetslöshetstidernas genomsnittliga längd att öka.

SOU 1974: 29

Grundläggande motiv för arbetsmarknadspolitiska

åtgärder

63 Vidare påverkas naturligtvis de redan anställdas bedömningar av sina aktuella och med fortsatt anställning förknippade lönevillkor; antalet personer, som frivilligt lämnar sina anställningar, kan komma att öka. När den förväntade inflationstakten ökat så mycket att den sammanfaller med den faktiska har makrojämvikt ånyo etablerats. Men denna nya makrojämvikt präglas alltså i jämförelse med den ursprungliga av en högre inflationstakt och kanske av en trots detta lika hög arbetslöshetsgrad. Resonemanget kan illustreras med hjälp av figur 3.1. Punkten A representerar den ursprungliga makrojämvikten med arbetslöshetsgraden a 0 och inflationstakten i 0 . På kort sikt - så länge i 0 är den förväntade inflationstakten - kan statsmakten åstadkomma någon av de kombinationer av arbetslöshet och inflation, som representeras av kurvan i 0 - i o Antag att statsmakten väljer den kombination, som svarar mot punkten B med arbetslösheten a! och inflationstakten i , . I detta läge är den faktiska inflationstakten ( i t ) alltså större än den förväntade (i 0 ). När den sistnämnda ökar blir kombinationen B omöjlig att upprätthålla. Om statsmakten går in för att bibehålla arbetslöshetsgraden a!, måste den acceptera en successiv ökning av såväl den faktiska som den förväntade inflationstakten. De uppnådda konbinationerna av faktisk inflationstakt och arbetslöshetsgrad kommer att ligga allt högre upp på pilen P i figur 3.1. Om å andra sidan statsmakten ej accepterar en högre faktisk inflationstakt än i 1 ; måste den finna sig i en successiv ökning av arbetslöshetsgraden. Denna ökning upphör först när också den förväntade inflationstakten blivit lika med i i . Den då uppnådda situationen svarar mot punkten C i figur 3.1. Punkten C ligger på kurvan i i - i i , som representerar de kombinationer av faktisk inflationstakt och arbetslöshetsgrad, som kan uppnås, när den förväntade inflationstakten är lika med i j . Ny makrojämvikt har etablerats. I figuren representerar punkten

Inflationstakt

Arbetslöshetsgrad

Figur 3.1 Illustration av sambanden mellan arbetslöshetsgrad och inflationstakt.

64 Utgångspunkter, resultat och

bedömningar

SOU 1974:29

C en lika hög arbetslöshet som punkten A. Det bör dock påpekas att kurvorna i0— i 0 och i ] - i ! kan vara sådana att arbetslöshetsgraderna ej blir exakt desamma i de båda jämförda makrojämviktslägena. I resonemang om arbetsmarknadens funktionssätt spelar ofta hänvisningar till lönernas och prisernas "trögrörlighet" en stor roll. Det är intressant att observera att den nu presenterade skissen ej är baserad på någon sådan förutsättning om trögrörliga priser och löner. Det är frånvaro av fullständig information, som spelat den avgörande rollen i framställningen. Lönebildningen kan t. ex. mycket väl antagas vara marknadsklarerande. (En sådan lönebildning innebär att företagen av två likvärda arbetssökande alltid väljer den, som accepterar det aktuella arbetet till lägst lön, och att ingenting hindrar arbetstagarna från att bjuda under varandra. Den innebär också att en arbetssökande alltid väljer det bäst betalda av två i övrigt likvärda arbeten, och att ingenting hindrar företagen från att bjuda över varandra.) Det avgörande är att det kan ta tid för arbetstagaren att finna ett jobb, som uppfyller hans aktuella krav, att dessa krav ändras först efter erfarenheter och att arbetstagaren, när han accepterar ett jobb, riskerar att gå misste om ett i fråga om lön och/eller andra förhållanden ännu bättre arbetstillfälle, som han skulle ha funnit, om han ägnat längre tid åt att söka eller vänta, och att motsvarande förhållanden gäller för arbetsgivaren (när han t. ex. besätter en vakans, riskerar han att i nästa vecka bli tvungen att avvisa en mer kvalificerad arbetssökare). Vid "fullständig information" skulle arbetstagaren på nolltid ha funnit det för honom bästa arbetstillfället och arbetsgivaren skulle ha vetat telefonnumret till rätt man eller kvinna.

1 Det är dock uppenbart att åsyftade institutionella förhållanden i hög grad kan påverka såväl den förekommande arbetslöshetens struktur (arbetslöshetstidernas längd, arbetslöshetsgraden för olika grupper) som den totala arbetslöshetsgradens storlek m. m.

Nu kan man ju invända att lönerna i ekonomier av vår typ inte är marknadsklarerande i ovan angiven mening. På den invändningen kan man svara dels att grunddragen i den process och den problematik vi skildrat ej ändras, om man förutsätter existens av icke marknadsklarerande löner och därmed av "ransoneringsinslag" på arbetsmarknaden eller existens av avtalsuppgörelser och lagstiftning, som reglerar t. ex. arbetsgivarnas personalpolitik, 1 och dels att existensen av icke marknadsklarerande löner i viss utsträckning kan sägas bero på just frånvaron av fullständig information. Det bör vidare påpekas att vi ovan arbetat med ytterst förenklade resonemang. Det skulle föra alldeles för långt att i detta sammanhang försöka åstadkomma en mera ingående redogörelse för de forskningsinsatser, som under senare år gjorts på det aktuella området, och för den intensiva diskussion, som dessa insatser gett upphov till. Figur 3.1 kan sägas innehålla en "långsiktig Phillipskurva" - den lodräta linjen L - och flera "kortsiktiga" sådana. Den långsiktiga kurvan anger punkter, dvs. kombinationer av arbetslöshetsgrad och inflationstakt, som är förenliga med bibehållen makrojämvikt. Om den långsiktiga kurvan är lodrät, som i figuren, blir arbetslöshetsgraden vid makrojämvikt entydigt bestämd (arbetslöshetsgraden a 0 i figuren). Det är denna arbetslöshetsgrad som ibland kallas för "den naturliga". Det bör dock nämnas att åtskilliga ekonomer hävdar att också den långsiktiga kurvan har en negativ lutning. Vad som är centralt är

SOU 1974:29

Grundläggande motiv för arbetsmarknadspoliiiska

åtgärder

emellertid distinktionen mellan lång- och kortsiktiga samband och att de långsiktiga kurvorna kan luta brantare än de mera kortsiktiga. Av stort intresse är också frågan om den långsiktiga kurvans stabilitet - dess eventuella benägenhet att skifta eller låta sig skiftas åt höger eller vänster. Arbetar man med en lodrät sådan kurva blir denna fråga liktydig med en fråga om i vad mån "den naturliga arbetslöshetsgraden" ändras över tiden eller kan påverkas. Möjligheterna att påverka den långsiktiga kurvan har tidigare berörts (se delavsnitt 3.3.2.). Däremot har inget sagts om arbetsmarknadspolitikens roll i stabiliseringspolitiken. 3.4.3 Något om arbetsmarknadspolitikens

roll i

stabiliseringspolitiken

Teorin om en "naturlig arbetslöshetsgrad" har mött en hel del kritik. 1 Man har bl. a. befarat att teorin kan ge argument för en passiv sysselsättningspolitik och leda till att den existerande arbetslösheten betraktas såsom i hög grad frivillig eller såsom betingad av orealistiska krav. Men teorin visar hur ett bortfall av total efterfrågan kan leda till omfattande arbetslöshet, dvs. en arbetslöshet, som är större än "den naturliga". Visserligen förutsäger teorin att en återhämtning så småningom kommer till stånd även vid en i någon mening passiv finans- och kreditpolitik. Men den säger inget om hur lång tid som krävs för detta. Genom en aktiv finans- och/eller kreditpolitik kan efterfrågebortfallet och sysselsättningsminskningen motverkas. Motiven för en aktiv stabiliseringspolitik kvarstår. Beträffande arbetsmarknadspolitikens roll i stabiliseringspolitiken nöjer vi oss här med att påpeka att åtgärder, som underlättar de arbetsmarknadsmässiga anpassningsprocesserna i samband med vad som ur stabiliseringspolitisk synvinkel ter sig som störningar av olika slag, kan bidra till att den stabiliseringspolitiska problematiken förenklas och till att störningarna blir mindre kostsamma eller effektivare utnyttjade. Detta förstärker de tidigare anförda motiven för ett informations- och kontaktförmedlande arbetsförmedlingssystem och för olika åtgärder, som gör det möjligt för de enskilda hushållen och företagen att snabbt informera sig om och utnyttja rådande arbetsmarknadsförhållanden, samt för åtgärder, som snabbt kan påverka arbetsmarknadsförhållandena inom olika sektorer av ekonomin.

3.5 Arbetsmarknadspolitiken ur andra synviklar Man kan hävda att framställningen i detta kapitel hittills haft en alltför ensidigt ekonomisk inriktning. Det finns en mängd aspekter på arbetsmarknadens funktionssätt och på arbetsmarknadspolitiken, som ej låter sig fångas av ekonomiska begrepp och analyser. Vi skall i detta avsnitt diskutera några av dessa aspekter. Det råder ingen tvekan om att många företrädare för andra samhällsvetenskaper än den nationalekonomiska står mycket främmande inför

1 Se t. ex. J. Tobin, "Inflation and unemployment", The Am. Ec. Rev., March 1972.

66 Utgångspunkter, resultat och

bedömningar

SOU 1974:29

och intar en kritisk hållning gentemot teorier av den typ, som skisserats i speciellt delavsnitt 3.2.1 ovan, i synnerhet när dessa teorier formuleras eller tolkas i normativa termer. Däremot kan man kanske hävda att det finns klara anknytningspunkter mellan det synsätt, som präglat framställningen i början av avsnitt 3.3 ovan, och vissa sociologers och psykologers beskrivning av eller teorier för individens bl. a. arbetsmarknadsmässiga beteende beskrivningar eller teorier i vilka begrepp som "aspirationsnivå", "satisfieringsnivå" och "sökprocess" spelar en central roll, liksom existensen av ofullständig kunskap om vilka handlingsalternativ, som finns tillgängliga, och om vilka konsekvenser olika, kända handlingsalternativ är förknippade med. Det finns antagligen stora outnyttjade möjligheter att bygga vidare på nyss antydda anknytningspunkter mellan olika vetenskapsgrenar, när det gäller att beskriva och förklara bl. a. arbetsmarknadens funktionssätt. Men det är framför allt på det normativa planet - när det gäller att finna praktiskt användbara och teoretiskt välgrundade beslutskriterier eller utvärderingsmetoder - som klyftorna ter sig mycket stora. Det är på detta plan som ekonomerna kan synas ha en oberättigat dominerande ställning genom att de arbetar med sådana traditionellt värdeladdade begrepp som "intäkter", "kostnader", "lönsamhet", "effektivitet", etc. Och dessa begrepp - såsom ekonomerna använder dem - har sin rot i en ekonomisk teori av det slag som skisserats i delavsnitt 3.2.1. Visserligen finns det outnyttjade möjligheter att vidga de i praktiken använda kostnads-, intäkts- och lönsamhetsbegreppen på sådant sätt att en del av de effekter av olika handlingsalternativ, som för närvarande ofta försummas i ekonomiska kalkyler trots att de uppfattas såsom betydelsefulla av berörda individer, blir bättre beaktade i framtida sådana kalkyler. Det är dock omöjligt att på detta sätt tillfredsställa de kritiker, som angriper de fundamentala grunderna för ifrågavarande ekonomiska analyser. En av de mest fundamentala utgångspunkterna för kritik mot att ekonomiska måttstockar tilldelas så stor betydelse i praktiskt beslutsfattande utgöres av påpekandet att motsvarande ekonomiska begrepp är baserade på en normativ teori i vilken den enskilda människans beteendemönster eller preferenser - sätt att välja mellan olika handlingsalternativ - är ett från början givet datum. Att så inte är fallet i verkligheten är uppenbart och av stor betydelse - inte minst ur arbetsmarknadspolitisk synvinkel. Man vet t. ex. att en persons beteende i nuet - via t. ex. hans aktuella aspirationsnivå - i hög grad beror av hans erfarenheter i det förflutna. Uppväxtmiljön och föräldrarnas sociala grupptillhörighet kan t. ex. spela en väsentlig roll. Den enskildes beteende kan också i hög grad återspegla i samhället och speciellt i hans närmaste omgivning förekommande normer, fördomar och attityder, t. ex. könsbundna sådana, vilka i sin tur återspeglar samhällets sociala och ekonomiska struktur, t. ex. näringslivets sammansättning, maktförhållanden e t c , i det förflutna. Därmed är också sagt att en persons egenskaper och beteendemönster om, säg, tio år från i dag beror av vilka erfarenheter

SOU 1974:29

Grundläggande motiv för arbetsmarknadspolitiska

han kommer att göra under tiden fram till dess. De arbetsmarknadsmässiga erfarenheterna spelar naturligtvis ofta en central roll därvidlag; de är ofta av avgörande betydelse för den enskildes personlighetsutveckling, för hans självkänsla och ambitioner och hans relationer till andra människor, osv. Arbetsförhållandenas stora betydelse för individens välfärd i vidaste mening är inte bara en följd av att arbetsinkomsterna i rätt stor utsträckning bestämmer hans konsumtionsmöjligheter och av att en stor del av hans liv är arbetstid utan också av att människornas arbetsinsatser spelar en så central roll i sociala normsystem. I varje samhälle är varje människa beroende av andra människors arbete. En person, som gör en för andra människor speciellt värdefull insats, kommer i åtnjutande av högt "socialt anseende" och ofta också av en relativt stor materiell belöning. En fullt frisk person i arbetsför ålder, som avstår från att göra en insats för andra människor, drabbas däremot ofta av andras ovilja, han hamnar utanför den sociala gemenskapen och utsätts dessutom ofta för sanktioner på det materiella planet. Förekomsten av dylika värderingar, belöningar och sanktioner bidrar naturligtvis i hög grad till att skapa ett dubbelriktat orsakssamband mellan å ena sidan den enskildes arbetsmarknadssituation och å andra sidan hans personlighetsutveckling och därmed hans beteendemönster. Förhållanden av nu antydd art har spelat en underordnad roll i ekonomernas analyser av arbetsmarknadens funktionssätt. De blir föga beaktade i olika slag av samhällsekonomiska beslutskriterier för val mellan olika handlingsalternativ, som berör bl. a. människornas arbetsmarknadssituationer. Däremot torde de ofta spela en mycket stor roll i politiskt beslutsfattande. En del av de berörda förhållandena — kanske främst förekomsten av hämmande "sociala arv", fördomar och attityder — kan utifrån vissa politiska värderingar te sig som svåra hinder för realiserandet av centrala politiska mål, som knappast kan formuleras i ekonomiska termer men i kanske nödvändigtvis diffusa men likväl betydelsefulla andra sådana, t. ex. "jämlikhet", "den enskildes rätt till självförverkligande" etc. I kampen mot dylika hinder spelar t. ex. utformningen av skolsystemet en betydelsefull roll. Men också reformsträvandena på arbetslivets område kan i stor utsträckning ses som uttryck för existensen av politiska mål av antydd art, inte minst när dessa reformsträvanden berör maktförhållandena i samhället som t. ex. frågorna om anställningstrygghet, företagsdemokrati eller medbestämmanderätt, o. d. Även arbetsmarknadspolitiken kan ses utifrån de nu aktuella utgångspunkterna. Redan i delavsnitt 3.2.3 konstaterades att arbetsmarknadspolitiken kunde ses som ett viktigt komplement till strävandena att med hjälp av skatter och transfereringar åstadkomma en ändring av fördelningen av disponibla inkomster mellan olika hushåll. Dels kunde arbetsmarknadspolitiken bidra till att minska betydelsen av de ineffektiviteter, som skatte- och bidragspolitiken medför, och därmed underlätta genomförandet av en inkomstomfördelande sådan politik, och dels kunde dén, i sig själv, förmodas vara förknippad med önskade fördelningsmässiga effek-

åtgärder

68 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

j

ter. Det är möjligt att arbetsmarknadspolitiken på motsvarande sätt kan bidra till att underlätta - t. ex. minska de samhällsekonomiska kostnaderna för - också andra socialt motiverade reformer än de som berör skatte- och bidragspolitiken - reformer som t. ex. syftar till att ändra maktförhållandena i samhället eller till att bekämpa fördomar, social segregation, hämmande "sociala arv", etc. Och den kan kanske också ge direkta bidrag till strävanden av nyss antydd art (analogt med att den kan vara förknippad med direkta inkomstmässiga fördelningseffekter). Arbetsmarknadsutbildning eller geografiska flyttningar kan för många personer leda till helt andra levnadsomständigheter än vad som blir fallet, om personerna i fråga, t. ex. på grund av uteblivna arbetsmarknadspolitiska insatser, avstår från att ta de nämnda stegen. Och därmed blir deras egna "preferenser" (beteendemönster, värderingar) och syn på sig själva och sina möjligheter kanske avsevärt olika i de båda nämnda alternativfallen. De ovan åsyftade arbetsmarknadspolitiska insatserna kan alltså möjligen bidra till att minska betydelsen av människornas sociala bakgrund och ärvda fördomar och attityder för deras val av levnadsbana, vilket i sig kan vara ett socialt mål. (I sammanhanget bör dock påpekas att det också kan uppfattas som ett socialt mål att ge människorna en möjlighet att tillvarata och vidareutveckla ärvda samlevnadsmönster och kulturella värden; många menar att den aspekten i hög grad försummats vid uppläggningen av den ekonomiska politiken i stort.) Man kan vidare peka på att t. ex. existensen av beredskapsarbeten och arbetsvärd i många fall kan bidra till att upprätthålla eller höja arbetslöshetsdrabbade personers aspirationsnivåer och självrespekt. Man har här att göra med effekter, som det är svårt - kanske principiellt omöjligt — att inordna i ekonomiska kalkyler. Många av de mycket centrala "icke-ekonomiska" aspekter på arbetsmarknaden och arbetsmarknadspolitiken, som berörts mycket ytligt ovan, har varit föremål för stort intresse från åtskilliga forskares - dock knappast ekonomernas - sida.1 Det är väsentligt att ha dessa aspekter och existensen av nyss åsyftade forskningsinsatser i åtanke, när man bedömer och tolkar resultaten av olika försök till ekonomisk utvärdering av bl. a. arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Ekonomernas strävanden efter att tillmötesgå önskemålen från bl. a. olika myndigheters sida om praktiskt användbara och teoretiskt välgrundade metoder för utvärdering av aktuella, alternativa handlingssätt eller av resultaten av tidigare fattade beslut har främst tagit sig uttryck i försök att genomföra s. k. samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser. Sådana spelar en väsentlig roll i de forskningsprojekt, som behandlas i kap. 5 - 8 nedan. Ifrågavarande metod bör ej ses såsom ett alternativ till mera vidsträckta, huvudsakligen teoretiskt inriktade analyser utan såsom en utifrån dylika analyser härledd metod. Den ger oss alltså inga möjligheter att komma förbi alla de komplicerade sammanhang och

J ^ 2 £ ur sociologisk synvinkel, Prisma 1973.

frågeställningar framställningen i detta kapitel kretsat kring. Vi skall därför ägna nästa kapitel åt att försöka belysa den samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalysens innebörd och begränsningar.

SOU 1974:29

4 Samhällsekonomiska

kostnads-intäktsanalyser

Samhällsekonomiska kostnads— intäktsanalyser: innebörd och begränsningar

Att genomföra en samhällsekonomisk, kostnads-intäktsanalys betraktas ofta som en metod att avgöra "önskvärdheten" av en åtgärd eller ett projekt. Det är mer verklighetsnära att säga att man har att göra med en metod att med pengar som måttstock på ett sammanfattande sätt beskriva och mäta en del av de effekter av en åtgärd eller ett projekt, som beslutsfattarna kan antagas fästa avseende vid. Ekonomernas intresse för samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser ökade kraftigt under 1960-talet. Detta hälsades - åtminstone till en början - med stor tillfredsställelse av bl. a. politiker och administratörer. Det råder heller ingen tvekan om att mycket stora framsteg har gjorts, t. ex. i fråga om möjligheterna att samhällsekonomiskt värdera olika kraft- och vattenregleringsprojekt, utbildningsprojekt, trafikprojekt etc. Men försöken att i kostnads- och intäktstermer analysera och värdera politiska åtgärder av de mest skiftande slag har också mötts med stor och kanske stigande - skepsis, inte minst från andra ekonomers sida. Man pekar t. ex. på att de studerade åtgärderna medför en mängd effekter utöver de man kunnat kvantifiera och med pengar som måttstock värdera, på kalkylernas ofta mycket partiella karaktär (de gäller i allmänhet ganska så snävt avgränsade problemställningar), på bristfällig anpassning till i praktiken aktuella problem och till rådande institutionella förhållanden, etc. Detta kapitels syfte är att belysa vad en samhällsekonomisk kostl l stället för termen "samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys" använder man ofta termen "cost-benefit-analys" eller "nytto-kostnadskalkyl". Ibland möter man termen "cost-effectiveness analysis". Därmed menas vanligen en analys, som går ut på att finna det "samhällsekonomiskt billigaste" sättet att uppnå ett visst föreskrivet resultat. Enligt denna definition är en "cost-effectiveness analysis" alltid en cost-benefit-analys, medan ömvändningen gäller endast ibland. Det förekommer också att termen "cost-effectivenessanalysis" används i betydelsen "en kalkyl i vilken man explicit inkluderar effekter, som ej kan värderas i pengar". (Se t. ex. S. L. Barsby, Cost-Benefit Analysis and Manpower Programs, D. C. Heath &Co. London 1972, sid. 12.) 2 Se t. ex. de diskussioner kring olika kalkylförsök, som återfinns i G. G. Somers & W. D. Wood, Cost-Benefit Analysis of Manpower Policies, Ontario 1969 och R. Dorfman, Measuring Benefits of Government Investments, Washington, D.C. 1965. (Av stort intresse är också The Analysis and Evaluation of Public Expenditures: The PPB System, vol. 1-3, US Government Printing Office, Washington, D. C. 1969.)

70 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1914:29

nads-intäktsanalys är för något och att kortfattat och översiktligt redogöra för en del av de problem, som ofta återkommer i samband med dylika analyser på bl a. arbetsmarknadspolitikens område.

4.1 Sammanfattning De teoretiska utgångspunkterna för samhällsekonomisk kostnads-intäktskalkylering behandlas kortfattat i avsnitt 4.2. Det framhålls att en kalkyl av det aktuella slaget alltid är baserad på bestämda förutsättningar om ekonomins funktionssätt. Vidare framhålls att kostnads-intäktsanalyser inte kan ersätta mera ingående samhällsekonomiska analyser av den ekonomiska politikens mål och medel men att de kan utgöra ett värdefullt komplement till sådana anlyser, t. ex. när det gäller att lösa avgränsade dimensioneringsproblem. I avsnitt 4.3 konstateras att man i en samhällsekonomisk kalkyl har anledning att försöka beakta alla de effekter av den studerade åtgärden, som människorna i samhället fäster avseende vid, men också att man i praktiken måste arbeta med en betydligt lägre ambitionsnivå. Kalkylens syfte är att förbättra beslutsunderlaget - den kan aldrig ge ett tillräckligt sådant. Genom kompletterande studier av olika slag, bl. a. sådana som avser att belysa den studerade åtgärdens fördelningseffekter, kan man åstadkomma ytterligare förbättringar därvidlag. I avsnitt 4.4 karaktäriseras de kalkyler, som presenteras i kapitel 6 - 8 i denna rapport, såsom efterkalkyler av på bestämda sätt avgränsade problemställningar. Resultaten av dessa efterkalkyler kan påverka bedömningarna av i dag aktuella avvägningsproblem. I samband med frågan om kalkylernas roll i beslutsprocessen framhålls behovet av löpande, rutinmässiga uppföljningar och kalkyler beträffande resultaten av bedriven arbetsmarknadspolitik och behovet av metoder för förhandskalkylering beträffande i nuet aktuella problem. En del av de problem man ofta möter i samband med försök att genomföra samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser behandlas i avsnitt 4.5. Ett centralt problem är valet av handlingsalternativ, som i kalkylen skall ställas mot varandra. Man saknar i praktiken möjligheter att genomföra kalkyler, som täcker alla i sammanhanget intressanta handlingsalternativ. De kalkyler som genomförs kan likväl ge en mängd information av intresse för beslutsfattarna och innebära värdefulla systematiseringar och analyser av det aktuella problemkomplexet. Den vanligaste metoden att värdera de effekter av en åtgärd, som beaktas i en kalkyl, är att använda priser och löner som måttstockar. Denna metod är förknippad med åtskilliga problem och begränsningar, vilka görs till föremål för en kortfattad behandling. Speciell uppmärksamhet ägnas den problematik som förekomsten av arbetslöshet medför. Det framhålls att de uppskattningar av sysselsättningseffekterna av olika åtgärder, som ofta spelar en stor roll i samhällsekonomiska kalkyler, i många fall blir mycket osäkra.

SOU 1974:29

Samhällsekonomiska

kostnads-intäktsanalyser

71 Andra problem, som behandlas mera i förbigående, är bristen på adekvata kostnadsdata samt valet av diskonteringsränta och tidshorisont för kalkylerna. De kalkyler som presenteras i kapitel 6 - 8 i denna rapport är delvis baserade på jämförelser mellan olika grupper av individer i fråga om sysselsättning, inkomster osv. Sådana jämförelser ligger till grund för uppskattningarna av en del av effekterna av studerade åtgärder. Det förhållandet att man ej har tillgång till några perfekta "kontrollgrupper" av erforderligt slag medför en viss osäkerhet vid tolkningen av resultaten av dessa jämförelser. Avslutningsvis behandlas de problem och begränsningar, som sammanhänger med att det i allmänhet är omöjligt att i kostnads-intäktsanalysen beakta eller på ett konsistent sätt värdera alla de effekter av studerade åtgärder, som människorna fäster avseende vid. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder påverkar ofta enskilda människors livssituation på ett genomgripande sätt, som ej låter sig beskrivas i enbart ekonomiska termer. Kostnads-intäktsanalyserna kan dock kompletteras med mera mångdimensionella och djupgående studier.

4.2 Något om de teoretiska utgångspunkterna Ibland hävdas att det är bra för "samhället" att enskilda företag strävar efter största möjliga företagsekonomiska lönsamhet och att enskilda individer eller hushåll strävar efter att uppnå största möjliga grad av behovstillfredsställelse för egen del. I princip utgår man därvid från att ett företag, som genomför en företagsekonomiskt lönsam ändring av sin produktionsinriktning, bidrar till att öka värdet, mätt i rådande priser, av samhällets totala produktion av nyttigheter ("den gemensamma kakan") och från att en enskild individ, som ökar sin egen tillfredsställelsegrad genom t. ex. byte av konsumtionsinriktning eller anställning, ej gör det omöjligt att upprätthålla andras tillfredsställelsegrader. Detta betraktelsesätt, vars praktiska betydelse knappast kan överskattas, är oupplösligt förknippat med den i början av kapitel 3 berörda teoretiska bilden av en ideal marknadsekonomi och med den ekonomiska välfärdsteorin. Ett jämviktsläge i en dylik marknadsekonomi utmärks av att ingen av de "åtgärder", som enskilda hushåll och företag har möjlighet att genomföra t. ex. ändringar av produktions- eller konsumtionsinriktningar, framstår som "lönsamma" enligt respektive beslutsfattares egna "kalkyler"; ingen finner anledning att ändra sitt beteende. Att den tänkta marknadsekonomin är "ideal" medför vidare att det samhällsekonomiska tillstånd, som jämviktsläget etablerar, ej kan förbättras (dvs. är "optimalt"). Denna tes gäller dock bara om man som enda värdepremiss har följande: En förändring av ett samhällsekonomiskt tillstånd är en förbättring, om någon anser sig vinna och ingen anser sig förlora på att förändringen kommer till stånd. 1 Att tillståndet är i angiven mening optimalt kan sägas innebära att det inte finns några möjliga åtgärder, som

i Se avsnitt 3.2.3 i kap. 3 ovan.

72 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

uppvisar "samhällsekonomisk lönsamhet" enligt kalkyler, som är baserade på den nyss angivna värdepremissen. Följderna av att man kompletterar den angivna värdepremissen med andra sådana, vilka uttrycker bestämda fördelningsmässiga värderingar, har berörts i kap. 3. Förutsättningarna för att en marknadsekonomi skall kunna betecknas som ideal är mycket restriktiva och abstrakta till sin karaktär; vi kan lika lite här som i föregående kapitel fördjupa oss i preciseringar därvidlag. Om man håller fast vid föreställningen om existensen och uppkomsten av ett jämviktsläge i den betraktade ekonomin - ett läge i vilket ingen av de "privata" hushållen eller företagen finner anledning att ändra sitt beteende - men släpper en eller flera av de ovan åsyftade "idealiserande" förutsättningarna, bortfaller den tidigare nämnda optimalitetsegenskapen hos det förutsatta jämviktsläget. Ekonomiskt-politiska ingrepp av olika slag kan framstå som samhällsekonomiskt lönsamma - såsom möjliga att motivera utifrån den tidigare angivna värdepremissen. Men hur skall man gå till väga för att påvisa vilka medel som är lämpliga och i vilken omfattning de bör användas? En metod är att försöka härleda s. k. optimumvillkor och betrakta uppnåendet av dylika villkor såsom mål för den ekonomiska politiken. Studier av detta slag har stor vägledande betydelse. Men i praktiken är man ofta hänvisad till att arbeta på en betydligt lägre ambitionsnivå. Man kan se det så att övergripande huvudsakligen kvalitativa studier kan ge en grov uppfattning om vilka slag av medel en ekonomisk politik, som ytterst siktar mot uppnåendet av ett optimalt tillstånd eller förlopp, bör arbeta med. Men inom ramen för dessa grova riktlinjer för politiken i stort existerar en mängd avvägnings- och kvantifieringsproblem, som aldrig kan lösas med hjälp av sådana övergripande studier. Man är i stor utsträckning hänvisad till att söka sig fram med hjälp av t. ex. relativt ingående studier av ofta ganska snävt avgränsade problemställningar, varvid bl. a. försök att i efterhand bedöma effekterna av tidigare fattade beslut kan spela en väsentlig roll. Kostnads-intäktsanalysen är en metod, som kan sägas väl svara mot denna typ av uppgifter. En samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys kan i princip sägas gå ut på att ge underlag för en bedömning av om en viss begränsad åtgärd medför en förbättring av det samhällsekonomiska tillståndet eller inte. Man betraktar därvid "politiken i övrigt" såsom i en eller annan mening fixerad. Därav följer att en bestämd kalkyl kan framstå såsom relativt ointressant, om man kan påvisa att politikens inriktning i stort avsevärt avviker från vad som är optimalt, i synnerhet om detta gäller för handlingsparametrar, som är sådana att ändringar av dem avsevärt skulle påverka kalkylens resultat. En samhällsekonomisk kalkyl är alltid baserad på bestämda förutsättningar om ekonomins funktionssätt. Vanligen utgår man från ekonomiska jämviktsteorier av den typ som skisserats i avsnitt 3.2.1 i kapitel 3. Ett sätt att få fram en mera konkret bild av vad en samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys är och vad för slag av information den ger (och kräver) samt av de principiella problem den ofta är förknippad med är att utgå från en privatekonomisk kostnads-intäktskalkyl och undersöka

SOU 1974:29

Samhällsekonomiska

kostnads-intäktsanalyser

varför en samhällsekonomisk kalkyl beträffande samma åtgärd eller projekt i allmänhet blir något annorlunda till sin karaktär. Nästa avsnitt har detta som utgångspunkt.

4.3 Vad är en samhällsekonomisk kostnads—intäktskalkyl? Den principiella skillnaden mellan en företagsekonomisk eller privatekonomisk kalkyl och en samhällsekonomisk kalkyl kan anges på följande sätt. Företaget eller den enskilde individen har anledning att i sin kalkyl beakta alla de effekter av övervägda projekt eller åtgärder, som är av intresse ur företagsekonomisk vinstsynpunkt eller ur privat nyttosynpunkt. I en samhällsekonomisk kalkyl (en cost-benefit-kalkyl) har man i princip anledning att försöka beakta alla de effekter av övervägda åtgärder eller projekt, som individerna i samhället fäster avseende vid. Värderingen av effekterna baseras i den samhällsekonomiska kalkylen på individernas betalningsvilligheter för att få ("intäkter") eller få slippa ("kostnader") dessa effekter. Betalningsvilligheterna uppskattas ofta med hjälp av priser och löner. Om summan av alla "intäkter" minus summan av alla "kostnader" är mindre än noll, måste åtminstone någon individ förlora på att projektet kommer till stånd. Om summan är större än noll, måste åtminstone någon individ vinna på att projektet genomförs. Ifrågavarande nettosumma ger — grovt uttryckt — ett mått på den ändring av "den gemensamma kakan", som följer av det studerade projektet. Man kan dock utgå från att t. ex. beslutande myndigheter ofta fäster stor vikt vid frågan om hur kostnader och intäkter fördelar sig på olika individer eller grupper av individer. Detta kan motivera en uppdelning av den totala kalkylen i flera delkalkyler, som avser att belysa den studerade åtgärdens fördelningseffekter. Vid försök att i praktiken genomföra kvantitativa samhällsekonomiska kalkyler är det alltid omöjligt att upprätthålla den nyss antydda, höga ambitionsnivån: Det är omöjligt att kartlägga och värdera alla de effekter, som individer i samhället fäster avseende vid. Man kan belysa den ovan framhållna skillnaden mellan t. ex. en företagsekonomisk kalkyl och en samhällsekonomisk sådan genom att utgå från en tänkt kalkyl av det förra slaget och se om den kan tolkas som eller utvidgas till att bli en samhällsekonomisk kalkyl. Antag t. ex. att den övervägda åtgärden gäller en ökning av produktionen av en viss vara. En för individerna i samhället positiv effekt därav är att de kan öka sin konsumtion av varan i fråga. Deras betalningsvilligheter för ytterligare några enheter av varan återspeglas av det rådande marknadspriset. Om priset på varan ej ändras i betydelsefull utsträckning till följd av produktionsökningen, kommer den aktuella intäktsposten i den företagsekonomiska kalkylen tydligen att överensstämma med motsvarande post i en samhällsekonomisk kalkyl av samma åtgärd. En för individerna i samhället negativ effekt av denna åtgärd är att den tar varor och arbetsinsatser i anspråk, vilket innebär ett offer av alternativ

74 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

konsumtion. Företaget får betala för de resurser det tar i anspråk; rådande priser och löner bestämmer storleken av ifrågavarande kostnadspost. Under vissa idealiserande förutsättningar beträffande ekonomins funktionssätt gäller att denna kostnadspost överensstämmer med individernas värdering av nyssnämnda offer av alternativ konsumtion, dvs. med deras betalningsvillighet för att få behålla denna konsumtion. De nämnda idealiserande förutsättningarna brukar ofta formuleras så att priser och löner förutsattes vara lika med motsvarande gränskostnader respektive gränsproduktiviteter i ekonomin som helhet. En företagsekonomisk kalkyl kan alltså under vissa förutsättningar ses också som en samhällsekonomisk kalkyl. Men i allmänhet representerar den företagsekonomiska kalkylen en ofullständig samhällsekonomisk sådan. Projektet kan t. ex. medföra effekter, som vissa individer fäster avseende vid men som ej ger upphov till några poster i företagets kalkyl. Föroreningar av luft och vatten, naturförstöring och buller är exempel på tänkbara negativa sådana effekter. I den samhällsekonomiska kalkylen bör dylika effekter naturligtvis i princip beaktas. Detsamma gäller också för eventuella effekter på andra företags tekniska produktionsmöjligheter. Sådana effekter påverkar ju indirekt individernas konsumtionsmöjligheter. Att det ofta är svårt att i dylika sammanhang uppskatta de relevanta betalningsvilligheterna säger sig självt. "Bieffekter" eller "indirekta effekter" av det nyss berörda slaget kallas ofta för "externa effekter". Av en annorlunda karaktär är de indirekta effekter, som sprids via utbuds- och efterfrågeförändringar och pris- och lönemekanismerna. Om de tidigare nämnda förutsättningarna om likheter mellan priser och motsvarande gränskostnader - och motsvarande likheter på faktormarknaderna - är uppfyllda, behöver sådana indirekta effekter ej beaktas i den samhällsekonomiska totalkalkylen. (De har däremot betydelse för projektets fördelningseffekter.) Men om likheterna ej är uppfyllda kan det kräva vissa korrigerande poster vid övergången från den företagsekonomiska till den samhällsekonomiska kalkylen. En sådan situation uppkommer t. ex. när ett företag betraktar priserna på de varor det producerar såsom beroende av den egna produktionskvantiteten ("monopolism") eller de löner det betalar såsom beroende av det egna arbetskraftsförvärvet ("monopsoni"). Detta måste betraktas som normala företeelser i ekonomier av vår typ. Att uppskatta de nämnda korrigerande posterna är dock utomordentligt svårt. Som ytterligare ett exempel på förhållanden, som kan medföra differenser mellan de betraktade kalkylerna, kan nämnas förekomst av arbetslöshet. Om företaget anställer en eljest arbetslös person i samband med produktionsökningen, ingår motsvarande lönekostnad i företagets kalkyl. Men ianspråktagandet av personens arbetskraft medför i detta fall ej något offer av alternativ konsumtion för individerna i samhället, varför den nämnda lönekostnaden är ett felaktigt mått ur samhällsekonomisk synvinkel. Till frågan om hur dylika sysselsättningseffekter skall behandlas återkommer vi i nästa avsnitt. Man kan finna en mängd andra orsaker än de vi antytt till att den

SOLI 1974:29

Samhällsekonomiska

kostnads-intäktsanalyser

företagsekonomiska kalkylen ej inkluderar eller på ett samhällsekonomiskt riktigt sätt värderar alla de effekter av det studerade projektet, som är av intresse ur samhällsekonomisk synvinkel. Det skulle föra alldeles för långt att här systematiskt gå igenom alla sådana orsaker. Vi har endast velat illustrera den principiella skillnaden mellan privat- eller företagsekonomiska kalkyler och samhällsekonomiska sådana. Det sagda torde också räcka som grund för påståendet att samhällsekonomiska kalkyler, som beaktar alla de effekter av studerade åtgärder, som individerna i samhället fäster avseende vid, och som värderar dessa effekter utifrån motsvarande betalningsvilligheter, är i praktiken ogenomförbara. Å andra sidan blir varje avgränsning av denna ambitionsnivå godtycklig (bortsett från att man kan avstå från försök att mäta vissa poster, som på förhand bedöms vara av liten storleksordning). En samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys framstår därför i praktiken närmast som ett försök att på ett sammanfattande och översiktligt sätt beskriva och värdera en del av de effekter av en övergång från ett handlingsalternativ till ett annat, som människorna i samhället fäster avseende vid. Den syftar till att förbättra beslutsunderlaget i det aktuella sammanhanget - den kan aldrig ge ett tillräckligt sådant beslutsunderlag. Ytterligare förbättringar av beslutsunderlaget kan åstadkommas på bl. a. följande sätt: 1. Analyser av det aktuella problemkomplexets natur, vilka syftar till att belysa kostnads—intäktsanalysens relevans. 2. Analyser av sådana effekter av den i kostnads—intäktsanalysen studerade åtgärden, som på grund av praktiska och teoretiska svårigheter ej är representerade i densamma. 3. Försök att kartlägga den studerade åtgärdens fördelningseffekter. 4. Försök att belysa graden av osäkerhet i fråga om de i kostnads—intäktsanalysen ingående posternas storleksordning. 5. Kompletterande kostnads-intäktsanalyser inom ramen för det aktuella problemkomplexet, vilket kan inkludera betydligt fler handlingsalternativ än det par, som beaktas, om man genomför endast en sådan analys. Kostnads—intäktsanalysens värde som informationskälla kan öka om man genomför en viss uppdelning av densamma, t. ex. i 1. En del, som gäller en viss grupp av "direkt berörda" individer (t. ex. de som genomgår en studerad utbildning). 2. En del, som gäller "samhället som helhet" dvs. samtliga individer eller "övriga" individer (samtliga utom de i punkt 1 beaktade). 3. En del, som gäller "den offentliga ekonomin", dvs. effekterna på offentliga budgetar. Den vanligaste metoden att presentera resultaten av en samhällsekonomisk kalkyl är att redovisa en nuvärdesberäkning av nettointäkter. Denna metod går ut på att ge ett sammanfattande mått på summan av alla ,. , . ,,. . , ,, intakter minus summan av alla kostnader med kronor idag som måttenhet. 1

, Valet av diskonteringsr änta berörs i delavsnitt

4.5.4 nedan.

76 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

En annan vanlig metod är att beräkna projektets avkastningsränta (internränta). Resultatet anger den ränta, som gör nuvärdet av samtliga intäkter lika med nuvärdet av samtliga kostnader. En tredje likaså vanlig metod är att beräkna en intäkts-kostnadskvot. Denna kvot informerar om hur stort nuvärdet av samtliga intäkter är relativt nuvärdet av samtliga kostnader. För de analyser, som skall presenteras i kapitel 6 - 8 , har man i huvudsak använt sig av nuvärdesmetoden.

4.4 Något om de samhällsekonomiska kostnads—intäktskalkylernas roll i beslutsprocessen De ekonomiskt-politiska problemkomplexen är ofta sådana att de inkluderar en mängd olika politiska handlingsparametrar - det finns en mängd olika handlingsalternativ, som kan ställas mot varandra. Exempel från arbetsmarknadspolitikens område är lätta att finna. I en situation som t. ex. präglas av påtaglig arbetslöshet för vissa grupper (ungdomar, tidigare hemarbetande personer, handikappade, äldre personer, personer som friställts i samband med rationaliseringar etc.) kan en lång rad åtgärder aktualiseras, t. ex. intensifierad arbetsförmedling, utökning av arbetsmarknadsutbildningen, mera stöd och service vid flyttningar, flera platser i beredskapsarbeten och/eller skyddad sysselsättning, "subventioner" i olika former till företag, som sysselsätter handikappade eller som nyanställer personer med bristfällig tidigare erfarenhet av förvärvsarbete eller som avstår från att möta en tillfällig nedgång av efterfrågan med minskning av arbetskraftsstyrkan, en mera allmänt expansiv finans- och kreditpolitik, etc. Var och en av dessa åtgärder, som alla kan tänkas vara definierade utifrån något visst "basalternativ", kan dimensioneras och utformas på olika sätt. Det är klart att beslut om att genomföra vissa sådana åtgärder eller kombinationer därav alltid är baserade på bedömningar om effekterna därav (i jämförelse med alternativa möjligheter). I och för sig torde det ofta vara möjligt att i förväg genomföra och redovisa en del av dessa bedömningar i form av explicita och systematiska kalkyler, som innebär att olika åtgärdspaket jämförs med ett eller flera alternativ. Resultaten av sådana förkalkyler kan efter en tid jämföras med resultaten av motsvarande efterkalkyler. Dessa efterkalkyler ger kontroll och erfarenheter och därmed underlag för nya förkalkyler etc. Genomtänkta och systematiserade sådana procedurer borde kunna komma till användning i större utsträckning än vad som nu är fallet. Samhällsekonomiska kalkyler är i allmänhet avsedda att ge underlag för myndigheternas beslutsfattande. Det är dock inte bara existensen av många olika handlingsalternativ och frånvaron av avancerade procedurer av nyss antytt slag, som gör det svårt att "bygga in" dylika kalkyler i beslutsprocesserna i den offentliga sektorn. Det offentliga beslutsfattandet är också förknippat med en betydande organisatorisk problematik.

SOU 1974:29

Samhällsekonomiska

kostnads-intäktsanalyser

Sedan man på central nivå bestämt politikens inriktning i stort, återstår en mängd beslutsfattande på olika nivåer inom den offentliga sektorn ända ned till den nivå, där praktiska detaljer beträffande t. ex. enskilda utbildningskurser, beredskapsprojekt etc. handlägges. Decentralisering framhålls i sådana sammanhang ofta som något eftersträvansvärt och positivt. Decentralisering innebär bl. a. att underordnade organ tilldelas vissa restriktioner och vissa beteenderegler, handlingskriterier. Denna tilldelning bör utformas så att de underordnade organens handlande kommer att stå i överensstämmelse med de överordnade organens strävanden, t. ex. så att resultaten av genomförda samhällsekonomiska analyser blir beaktade i praktiken. De nyssnämnda handlingskriterierna kan mycket väl tänkas vara utformade i kalkyltermer: Ifrågavarande myndighet har i uppgift att beakta vissa effekter av ändringar av de handlingsparametrar den förfogar över och att värdera dessa effekter på bestämda sätt. Man har här att göra med en utomordentligt svår problematik av bl. a. organisationsteknisk-administrativ och ekonomisk-teoretisk natur. Hur utvärderingen av olika handlingsalternativ på olika nivåer bör utformas beror naturligtvis på hur ifrågavarande system är uppbyggt och tänkt att fungera. Hur detta system bör byggas upp för att fungera optimalt framstår då som det problem, som i princip bör lösas först. Detta har sagts i syfte att ge perspektiv på kostnads-intäktsanalyser av den typ, som ingår i de forskningsprojekt, som skall behandlas i kapitel 6 - 8 nedan. Dessa kostnads-intäktsanalyser kan i princip sägas vara efterkalkyler av på bestämda sätt avgränsade problemställningar. 1 De är i stor utsträckning byggda på uppföljningar dels av individer, som genomgått arbetsmarknadsutbildning eller som flyttat med stöd från AMS eller som emigrerat från andra länder till Sverige, och dels av andra individer, som ej genomgått arbetsmarknadsutbildning, ej flyttat respektive ej är invandrare. Genom jämförelser mellan "huvudgrupper" (de som utbildats etc.) och "kontrollgrupper" (de som ej utbildats etc.) försöker man avläsa vissa effekter av tänkta ändringar av den i undersökningarna involverade arbetsmarknadsutbildningen, av de studerade flyttningsströmmarnas storlek och inriktning och av invandringens omfattning. Man försöker alltså jämföra vad som faktiskt har hänt med vad som skulle ha hänt vid en något annorlunda politik. Man försöker också utsträcka jämförelsen förbi observationsperiodens slut och en bit in i framtiden. Valet av alternativ politik är av central betydelse för tolkningen av de erhållna resultaten. Vid observationsperiodens början förelåg ju en mängd handlingsalternativ. Det är naturligtvis omöjligt att täcka alla dessa. När man använder sig av jämförelser med kontrollgrupper är man bunden av följande villkor: Den alternativa politiken måste tänkas vara sådan, att de erfarenheter individerna i kontrollgruppen gör under observationsperioden är representativa för de erfarenheter individerna i huvudgruppen skulle ha gjort, om denna alternativa politik hade genomdrivits. Dessa uppföljningsstudier och motsvarande kalkyler kan sägas vara avsedda att ge information om effekterna av bedriven arbetsmarknadspo-

1 Arbetsförmedlingsstudien (kapitel 5) är av annorlunda karaktär, eftersom man ej genomfört några kvantifierade kalkyler inom ramen för denna studie. Den teoretiska analysen förs dock i stor utsträckning i kalkyltermer.

78 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

litik. Men det är mycket viktigt att komma ihåg dels att de erhållna resultaten bör tolkas mot bakgrund av bl. a. vad som har sagts om kostnads-intäkts-metodikens principiella karaktär och begränsningar och dels att man inte har att göra med förkalkyler, som direkt kan tillämpas på i dag aktuella awägningsproblem. Resultaten kan naturligtvis påverka de bedömningar på vilka aktuellt beslutsfattande grundas (t. ex. uppskattningarna av poster i mer eller mindre klart redovisade förkalkyler). Frågorna om hur löpande, rutinmässiga uppföljningar av effekterna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder av olika slag bör utformas och om hur utvärdering (t. ex. i form av för- och efterkalkyler) kan byggas in i administrativa rutiner på olika nivåer inom arbetsmarknadsverket bör, enligt EFA: s uppfattning som den kommit till uttryck i kap. 2, tilldelas mycket stor vikt i framtiden. I utbildningsstudien (kapitel 6) har givits några synpunkter på uppläggningen av sådana uppföljningar beträffande främst arbetsmarknadsutbildningen.

4.5 Några med samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser ofta förknippade problem 4.5.1 Valet av problemställning De problem, som hänger samman med valet av problemställning har i viss mån berörts i föregående avsnitt. Från de aspekter, som där aktualiserades, kommer man in på svåra problem, som inte är av direkt relevans i samband med de forskningsinsatser, som skall diskuteras i kommande kapitel. Den infallsvinkel, som svarar mot de i kapitel 6 - 8 behandlade projektens uppläggning och syfte, kan presenteras på följande sätt. Antag att man ger en forskare i uppgift att försöka belysa arbetsmarknadsutbildningens effekter. 1 Det forskningsprojekt, som blir följden, måste uppenbarligen innebära en jämförelse mellan två eller flera alternativ, som skiljer sig åt i fråga om arbetsmarknadsutbildningens omfattning: uppgiften kan knappast tolkas på annat sätt. Men i övrigt kan uppgiften tolkas på en mängd olika sätt, eftersom det finns oändligt många sätt att konstruera de alternativ, som jämförs. Kostnads-intäktsstudierna i de åsyftade projekten kan sägas vara baserade på följande tolkning. Ett av alternativen identifieras med den under de senaste åren faktiskt bedrivna arbetsmarknadsutbildningen. Övriga alternativ konstrueras genom att man föreställer sig att delar av den faktiskt bedrivna arbetsmarknadsutbildningen ej hade kommit till stånd.

Arbetsmarknadsutbildningen kan ersättas med den rörlighetsstimulerande politiken eller immigrationen.

Metoden blir i stort sett följande: Personer, som genomgått arbetsmarknadsutbildningen, göres till föremål för uppföljning under ett antal år. Dessa personers erfarenheter efter utbildningen jämförs dels med deras egna erfarenheter före utbildningen och dels med resultaten av en uppföljning av ett antal personer, som ej genomgått arbetsmarknadsutbildning men som vid tidpunkten för den studerade utbildningens start

Samhällsekonomiska

SOU 1974:29

kostnads-intäktsanalyser

hade ungefär samma arbetsmarknadsmässiga problem som de förstnämnda personerna. På grundval av dessa uppföljningar försöker man bedöma vad som skulle ha blivit följden av tänkta, relativt små ändringar av den studerade utbildningens omfattning. Bl. a. försöker man sammanfatta en del av resultaten i form av privatekonomiska och samhällsekonomiska kostnads-intäktskalkyler. Genom att ta med kurser av olika slag och några olika geografiska områden i studien erhåller man en viss grad av representativitet och möjligheter till jämförelser av olika slag. Det är klart att dylika studier kan ge en mängd information av intresse för de som utformar arbetsmarknadspolitiken. De ger en mängd information vid sidan av de framräknade "lönsamhetsmåtten", de innebär värdefulla systematiseringar och analyser av de aktuella problemkomplexen, etc. Vad som här bör påpekas är emellertid mera de EFA-anknutna studiernas begränsningar än deras värde som informationskälla. För det första är det uppenbart att "engångsundersökningar" av det aktuella slaget ej kan ersätta mera rutinmässiga uppföljningar och efter- och förkalkyler, som på relativt kort sikt informerar om utfallet i väsentliga avseenden av nyligen bedriven arbetsmarknadspolitik av olika slag och som kan användas som styrinstrument. För det andra tas "den institutionella ramen" som given: Man analyserar ej effekterna av faktiskt bedriven politik i jämförelse med alternativ, som innebär t. ex. ändringar av finansieringssystemen 1 , av rekryteringskriterierna 2 , av inkomstpolitiken eller av andra förhållanden, som påverkar tillgången på arbetstillfällen av olika slag, etc. För det tredje är undersökningarna "marginella" till sin karaktär — man kan ej dra några slutsatser om effekterna av drastiska ändringar av de studerade verksamheternas omfattning och inriktning. Alla dessa begränsningar har med valet av problemställning att göra. Andra svårigheter medför, som vi skall se, andra begränsningar.

4.5.2 Priser och arbetsinkomster

som

måttstockar

En samhällsekonomisk kostnads—intäktsanalys inriktas vanligen i första hand på ett försök att beräkna nuvärdet av de nettoändringar av total konsumtion, som följer av det studerade projektet. De intäkter, som därvid tillskrives en viss period, representerar i allmänhet tillskott till värdet av den totala produktionen av konsumtions- och kapitalvaror under ifrågavarande period (ökningen av produktionen av kapitalvaror representerar i sin tur ökad framtida produktion av konsumtionsvaror). Kostnader å andra sidan representerar fråndrag från detta värde av den totala produktionen. Värderingen av positiva och negativa produktionseffekter sker i allmänhet med hjälp av rådande och förväntade pris- och löneförhållanden, vilka antages återspegla relevanta betalningsvilligheter. I avsnitt 4.3 har en del svårigheter därvidlag påpekats. I många kalkyler - bl. a. de som skall redovisas i kapitel 6 - 8 - spelar lönerna en fundamental roll såsom måttstockar. Vi skall därför något granska den problematik, som hänger samman med detta. Vad som vållar problem är i första hand existensen av arbetslöshet och av ett

T. ex. mera av lånefinansiering i kombination med kostnadsrelaterad betalningsskyldighet och riskfördelning. T. ex. upphävande av arbetslöshetskriteriet.

80 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

skatte- och bidragssystem, som har betydelse för löneförhållandenas innebörd. Antag ett ögonblick, att det inte finns någon arbetslöshet 1 och ej heller några inkomstberoende skatter och bidrag. Man kan föreställa sig ett fall, då en mycket liten lönerelationsförändring (eller en mycket liten subvention) förmår en person att gå från ett lågavlönat (eller från hemarbete eller "fritid") till ett högavlönat arbete, varigenom hans arbetsinkomst ökar med 10 000 kr. per år. Om alla andra individers arbetsinkomster förblir oförändrade kan den totala produktionens värde sägas öka med 10 000 kr. per år. Man förutsätter då att lönerna överensstämmer med värdena av motsvarande gränsprodukter. Men förfoganderätten över denna produktionsvärdeökning kan sägas i sin helhet tillfalla den betraktade personen: Övriga individers valmöjligheter blir så gott som oförändrade. Också den betraktade individens nettovinst är praktiskt taget noll. Ty om han fått en något mindre ökning av sin disponibla inkomst skulle han ha avstått från den nämnda beteendeändringen: De 10 000 kronorna är precis vad som behövs för att kompensera honom för den förlust av andra värden, som är förknippad med ökningen av hans arbetsinkomster. Den samhälleliga vinsten blir alltså ungefär lika med noll trots att BNP kan sägas öka med ca 10 000 kronor per år. Och om den subvention, som erfordras för att förmå individen att välja det högavlönade arbetet, är av ansenlig storlek, uppkommer i stället en samhällsekonomisk förlust (som drabbar övriga individer).

1 Se avsnitt 3.2.2 i kap. 3.

Att han är arbetslös före flyttningen utesluter ju inte att han kan få arbete senare, om han ej flyttar. 3 Ty om det lilla bidraget uteblir föredrar han att ej flytta, enligt vad vi förutsatt. (Hans bedömning i efterhand är en annan sak.)

Men antag nu att arbetslöshet föreligger för en viss arbetstagarkategori, t. ex. bland personer, som konkurrerar om vissa slag av arbetstillfällen på en viss ort. Antag vidare att en av dessa personer genom ett visst, relativt litet bidrag förmås att flytta till en annan ort, där ingen arbetslöshet föreligger och där han får arbete och uppnår en arbetsinkomst på t. ex. 30 000 kronor per år. Det är vanligt att man i dylika sammanhang resonerar på följande sätt. I inflyttningsområdet ökar värdet av den totala produktionen med ca 30 000 kronor per år. I utflyttningsområdet sker inget motsvarande produktionsbortfall: De arbetstillfällen, som den flyttande eventuellt skulle lagt beslag på vid utebliven flyttning, tillfaller någon eller några eljest arbetslösa individer. Ökningen av BNP blir då ungefär 30 000 kronor per år. Men även i ett sådant fall bör man akta sig för att sätta likhetstecken mellan BNP-ändringen och "den samhällsekonomiska vinsten". Ty antag att den betraktade individen flyttar från en förväntad genomsnittlig arbetsinkomst på 15 000 kronor per år. 2 Ett relativt litet bidrag förmår honom att flytta. Hans nettovinst därav är alltså blott obetydligt större än noll, enligt hans egen bedömning strax före flyttningen. 3 Men de arbetstillfällen, som ger honom en arbetsinkomst på ca 15 000 kronor per år, om han ej flyttar (vi antar att hans bedömning är riktig), tillfaller andra eljest arbetslösa personer, om han flyttar. Kan man då säga att det är dessa 15 000 kronor per år, som utgör den samhällsekonomiska vinsten av den åtgärd (det bidrag), som leder till den nämnda flyttningen? Nej, detta gäller blott i specialfall. Visserligen svarar detta belopp

SOU 1974:29

Samhällsekonomiska

kostnads-intäktsanalyser

mot ökningen av de nyss berörda, eljest arbetslösa personernas disponibla inkomster. 1 Men dessa personer kan fästa stort avseende också vid en mängd andra effekter av sina ändrade arbetsmarknadsförhållanden, såväl negativa, t. ex. minskad fritid och med arbetena förknippade kostnader, som positiva, t. ex. mera kontakter med andra människor genom deltagandet i produktionen. (Att det dessutom finns en mängd andra effekter av flyttningar, som kan ge upphov till samhällsekonomiska kostnader och intäkter, är självklart.) Även i det fallet att man förutsätter överensstämmelse mellan löner och motsvarande gränsprodukters värden bör man alltså tolka produktionsökningsmått, som är baserade på arbetsinkomstdifferenser, med stor försiktighet. Vi återkommer strax till dessa problem. Men flyttningsexemplet kan också illustrera en annan problematik, nämligen att man måste bygga kalkylen på bestämda förutsättningar om (en teori för) arbetsmarknadens funktionssätt. Vi utgick t. ex. nyligen från att en inflyttning till en viss region ej medför någon ökad arbetslöshet där, medan motsvarande utflyttning från en annan region medför en bestämd minskning av arbetslösheten bland de i den regionen kvarboende arbetstagarna. Detta betraktelsesätt ter sig mycket statiskt i förhållande till i synnerhet de arbetsmarknadsteorier, som berörts i avsnitt 3.3 i kapitel 3 och som behandlas mera ingående i kapitel 5. Även om arbetsmarknadsläget i inflyttningsområdet vad gäller de relevanta yrkesområdena präglas av "överefterfrågan" på arbetskraft, t. ex. av en liten kvot mellan ett arbetslöshets- och ett vakansindex, 2 är det rimligt att antaga att ifrågavarande inflyttning medför en viss ökning av arbetslösheten där: De personer, som söker efter lämpliga arbeten får trots allt ett mindre antal vakanser att välja mellan, och en del av dem råkar ut för i viss mån förlängda söktider. Inflyttningen kan ju ses som ett led i en marknadsprocess, som leder till att nämnda "överefterfrågan" minskar och så småningom elimineras. På motsvarande sätt medför utflyttningen från ett område, som präglas av "överutbud", t. ex. av en onormalt stor kvot mellan ett arbetslöshets- och ett vakansindex, att antalet personer, som konkurrerar om tillgängliga vakanser, minskar, och detta kan i sin tur medföra åtminstone någon förlängning av den tid det tar att tillsätta vissa av dessa vakanser. Men det är klart att ju mer uttalad den skisserade skillnaden mellan arbetsmarknadslägena i respektive regioner är, desto mer välgrundad är förutsättningen att den flyttande personens arbetsinkomst efter flyttning på kort sikt ungefär överensstämmer med ökningen av summan av arbetsinkomsterna i ekonomin. Men att bygga kalkylen på att motsvarande förutsättning förblir giltig under, säg, en tioårsperiod är minst sagt djärvt. Anpassningsmekanismer av olika slag gör sig gällande. Det är således uppenbart att metoden att i samhällsekonomiska kalkyler sätt "priset" på arbetsinsatser lika med noll, om de levereras av personer, som tillhör arbetstagarkategorier, som dras med övernormal arbetslöshet, bör tillämpas med försiktighet. Detta är ett betydelsefullt påpekande med tanke på att just förekomsten av arbetslöshet är en faktor, som brukar ge upphov till mycket stora skillnader mellan

81 Skatter och bidrag tankes fortfarande ej existera. Rörligheten mellan olika jobb och arbetsplatser kan dock vara stor och därmed antalet korttidsarbetslösa ansenligt, "överefterfrågan" till trots.

82 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

företagsekonomiska och samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar, t. ex. i samband med industriprojekt i regioner med hög arbetslöshet. Man försöker därvid beräkna den sysselsättningsökning, som projektet direkt och indirekt medför, och motsvarande lönesumma tillkommer som en extra intäktspost, när man övergår från en företagsekonomisk till en samhällsekonomisk kalkyl. Men projektet kan bl. a. medföra att de i regionen boende arbetstagarnas förväntningar beträffande de framtida arbetsmarknadsförhållandena där ändras i positiv riktning, vilket i sin tur kan medföra betydelsefulla beteendeändringar från dessa arbetstagares sida: Många kanske avstår från att flytta, andra från att sänka sina krav i fråga om löneförhållanden, arbetstider, arbetsuppgifternas art, närhet till arbetsplatsen m. m., andra från att via utbildning eller relativt lågavlönade initialjobb söka vidga de egna valmöjligheterna, osv. Det är med andra ord svårare än man ofta föreställer sig att beräkna projektets nettoeffekt på sysselsättningen.

Ökningen av den totala produktionen till marknadspris, A P, måste räcka till för att täcka dels ökad indirekt skatt, 0,2 A P, och dels ökade lönekostnader, 10 000 kr. AP = 0 , 2 A P + 10 000 ger A P = 12 500. Den del av dessa 6 500 kr., som tillfaller den betraktade personen själv, är försumbar. I andra fall kan man ha mera påtagliga kostnadsposter, t. ex. om övriga individer betalar en utbildning för den betraktade personen.

För att sedan försöka belysa betydelsen av existensen av skatter och bidrag kan vi ett ögonblick gå tillbaka till det idealiserade fallet (ingen arbetslöshet), då en person genom t. ex. en obetydlig subvention förmås att öka sina bruttoarbetsinkomster med 10 000 kr. via övergång från ett lågavlönat till ett bättre avlönat arbete. Innebörden antages vara att företagens totala lönekostnader (inklusive avgifter av olika slag) ökar med 10 000 kr. Om skattesystemet innehåller en skatt på "value added" (en mervärdesskatt), som uppgår till, säg, 20 %, blir motsvarande ökning av marknadsvärdet av total produktion av varor och tjänster 12 500 kr. enligt ett mycket förenklat räknesätt. 1 Om vidare inkomstskatte- och transfereringssystemet är sådant att t. ex. endast 60 % av lönekostnadsökningen, dvs. 6 000 kr., tillfaller den betraktade arbetstagaren i form av ökad disponibel inkomst (inklusive värdet av förbättrade personliga sociala förmåner), kan 12 5 0 0 - 6 000 = 6 500 kr, av produktionsvärdeökningen sägas tillfalla övriga individer, främst via den offentliga sektorn. 2 Nuvärdet av dessa 6 500 kr. per år minus det minsta bidrag, som erfordras för att förmå den betraktade personen att välja det mera högavlönade arbetet, är den samhällsekonomiska vinsten av åtgärder att införa ett sådant bidrag. 3 Motsvarande belopp i det fallet att man förutsätter att några skatteeffekter av angivet slag ej existerar, blir, enligt vad som tidigare visats, ungefär lika med noll. (Förekomst av monopsonistiska eller monopolistiska inslag i ekonomin och andra ting, som vi här avstår från att beakta, kan göra vinsten större eller mindre än så.) Samma tänkesätt kan naturligtvis tillämpas i det fallet att arbetslöshet förekommer. Poängen är att även de personer, vilkas arbetsmarknadssituation ej ändras, vinner på att andra ges möjligheter eller förmås att öka sina arbetsinkomster via minskad arbetslöshet eller övergång till bättre avlönade jobb. Detta delavsnitt skall nu avslutas med ett försök att grovt skissera en helhetsbild av vad en samhällsekonomisk kalkyl kan innehålla och ge, när kalkylen gäller åtgärder av det i det föregående aktualiserade slaget. Antag till att börja med att den studerade åtgärden medför att de totala

SOU 1974:29

Samhällsekonomiska

kostnads-intäktsanalyser

arbetsinkomsterna (inklusive skatt och arbetsgivareavgifter) ökar med ett visst belopp per år. Att åstadkomma en uppskattning av detta belopp kan vara ett första led i analysen, och ett nog så svårt led, eftersom man, som tidigare påpekats, måste bygga på bl. a. en bedömning av hur arbetsmarknaden fungerar i respektive fall och ta hänsyn till både direkta och indirekta sysselsättningseffekter osv. Säg att man uppskattar beloppet till 30 000 kr. per år (vi avstår här från att resonera om ändringar över tiden). Ett andra led i analysen kan vara ett försök att beräkna hur stor del av nyssnämnda belopp, som i form av ökad disponibel inkomst tillfaller de arbetstagare, som genom att byta arbete eller öka sin sysselsättningsgrad åstadkommit denna bruttoarbetsinkomstökning. Säg att det blir 20 000 kr. per år. Detta belopp säger dock knappast något om ändringen av de aktuella personernas "välfärd". Kanske har de fått hårdare och otrevligare arbeten, kanske måste de använda en del av sin nettoinkomstökning för att täcka större boendekostnader, längre och dyrare resor till och från arbetet osv., kanske har de förlorat kontaktmöjligheter med vänner och anförvanter etc. Vidare kan deras beslut vara baserade på felaktiga föreställningar om följderna av olika handlingsalternativ. Det andra ledet i analysen kan därför inkludera en betydligt vidare kartläggning från bl. a. sociologiska infallsvinklar av åtgärdens effekter för denna grupp av personer eller hushåll. 1 (Det finns naturligtvis ofta anledning att dela upp gruppen på delgrupper.) Ett tredje led i analysen kan vara att försöka beräkna hur mycket "övriga individer" vinner eller förlorar till följd av den studerade åtgärden. Det följande är blott ett grovt försök att skissera en infallsvinkel därvidlag. Ökningen av de totala bruttoarbetsinkomsterna med 30 000 kr. svarar, om den indirekta skatten är 20 % på mervärdet, mot en produktionsökning, som till marknadspris uppgår till ca 37 500 kr. per år. Om man från detta belopp drar de 20 000 kr., som tillfaller "direkt berörda" individer, återstår en primär intäktspost för "övriga individer" på 17 500 kr. per år. Men åtgärden kan vara förknippad med en hel del reala kostnader, som i huvudsak bäres av sistnämnda grupp. Det kan t. ex. vara fråga om reala kostnader för arbetsmarknadsutbildning (lärare, lokaler, material etc.) och för arbetsinsatser från arbetsförmedlingarnas sida o. d. men också om reala kostnader förknippade med återverkningar på andra samhälleliga verksamheter som offentlig service av olika slag, utbildningsväsendet, trafikapparaten osv. Vidare måste man kanske räkna med att en del personer drabbas av kostnader eller kan tillgodogöra sig intäkter via t. ex. vinständringar i företag med på kortare eller längre sikt given kapitalstock eller speciell marknadssituation, t. ex. serviceföretag, som i viss grad är "lokala monopol", förändringar av tillgången på olika slag av varor och tjänster på olika orter o. d. Om nettosumman av alla dessa kostnader dras från beloppet 17 500 erhålles ett mått på "övriga individers" vinst per år till följd av åtgärden. (Denna beräkning hänger nära samman med en beräkning av åtgärdens effekt på offentliga budgeter, som kan utgöra ett fjärde led i analysen.) En analys, som innehåller dessa olika led, ger en översiktlig beskrivning av vissa av den studerade åtgärdens effekter. Men det bör än en gång

Detta är i viss mån beaktat i de EFA-anknutna projekten, främst i rörlighetsstudien (se kap. 7 nedan). 2

Även de "direkt berörda" individerna får del av denna vinst, men motsvarande andel är i allmänhet försumbar, eftersom denna grupp i allmänhet är liten i jämförelse med gruppen "övriga" individer.

84 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

framhållas att denna beskrivning måste sättas in i ett större sammanhang, att den kan kompletteras och utvidgas på olika sätt, att långt ifrån alla effekter kan beaktas i kvantifierade kalkyler och att många uppskattningar blir osäkra. Dessutom kan analysschemat utformas på olika sätt beroende på den studerade åtgärdens karaktär. 4.5.3 Bristen på adekvata

kostnadsdata

Arbetsmarknadspolitiska projekt tar ofta reala resurser i anspråk, både direkt och indirekt. Utbildningskurser eller intensifierad arbetsförmedlingsverksamhet kräver personalinsatser, lokaler och material. Flyttningar och invandring kan medföra ökade offentliga investeringar i t. ex. skolor, samfärdsmedel, vatten- och avloppssystem m. m. Vad man i dylika sammanhang vill mäta är de reala merkostnader, som studerade projekt medför. Vad man har tillgång till är ofta genomsnittskostnader (eller möjligheter att uppskatta sådana). I många sammanhang finns det anledning att tro att genomsnittskostnaden utgör en mycket bristfällig uppskattning av motsvarande merkostnad. Genomförda kostnadsuppskattningar är följaktligen ofta mycket grova och osäkra. Ett annat, besläktat problem är att man ofta har att göra med s. k. samkostnader, dvs. kostnader som är gemensamma för många olika aktiviteter. Det finns t. ex. inga oomtvistliga metoder att fördela administrationskostnader för arbetsmarknadsutbildningen i sin helhet på enskilda kurser eller att fördela lokalkostnaderna för ett arbetsförmedlingskontor på de olika slag av verksamheter som där bedrivs. Ett tredje problem hänger samman med att de kostnadsmålt man egentligen bör använda är svåråtkomliga alternativkostnadsmått. Då exempelvis en utbildningskurs tar lärarkraft i anspråk bör motsvarande kostnadspost vara baserad på en uppskattning av värdet av det produktionsbortfall (i vid mening), som uppstår genom att ifrågavarande lärare dras från alternativ sysselsättning (vilken naturligtvis ej nödvändigtvis är sysselsättning som lärare). Men i allmänhet är man hänvisad till att använda utbildningskursens lönekostnad för lärare som kostnadsmått, vilket alltså kan innebära en felkälla. Motsvarande problematik gör sig gällande även i fråga om andra kostnadsposter, t. ex. lokal- och maskinkostnader. Det kan ju vara så att den kurs, vars utfall man vill bedöma genom en efterkalkyl, ägt rum i en tidigare inrättad anläggning med begränsad kapacitet. Om kursen ej kommit till stånd, skulle det kanske varit svårt att finna någon värdefull alternativ användning för de därigenom friställda resurserna. Och då kan man hävda att ifrågavarande alternativkostnad är avsevärt lägre än den som erhålles, om man t. ex. tilldelar kursen en lokal- och maskinkostnad, som i någon mening svarar mot den andel av tillgänglig kapacitet (total lokal- och maskinkostnad), som kursen tagit i anspråk. Å andra sidan kan man hävda att kalkylen är avsedd att ligga till grund för en bedömning av följderna av en ytterligare expansion av ifrågavarande slag av utbildning och vid en sådan krävs — om den nämnda anläggningen redan är fullt utnyttjad — antingen en kapacitetsutvidgning eller ett undanträngande av annan verksamhet.

SOU 1974:29

Samhällsekonomiska

kostnads-intäktsanalyser

85 Detta förefaller onekligen vara det mest intressanta betraktelsesättet, men man inser att det aktualiserar de två tidigare berörda problemtyperna. Det är svårt att behandla problem av det nu berörda slaget i allmänna termer - utan anknytning till konkreta projekt - eftersom de är av så varierande slag från fall till fall. De återkommer naturligtvis i kommande kapitel. 4.5.4 Valet av diskonteringsränta och tidshorisont Vid nuvärdesberäkningar av kostnader och intäkter använder man sig i allmänhet av en positiv diskonteringsränta. Innebörden är att ett konsumtionstillskott, som individerna kan tillgodogöra sig i framtiden, tilldelas ett lägre värde än samma konsumtionstillskott, om det blir tillgängligt i nuet. Anledningen till att sådana "tidspreferenser" existerar och därmed till att man använder sig av ett sådant diskonteringsförfarande är existensen av positiva avkastningsräntor på investeringar och av tillväxt i ekonomin. Vilken diskonteringsränta man bör använda sig av i samhällsekonomiska kalkyler är ett ofta diskuterat problem. En metod är att söka beräkna den ränta, som återspeglar "samhällets" värdering av konsumtion i nuet relativt konsumtion i framtiden. Om "samhället" är berett att byta konsumtion för 100 kr. i år mot konsumtion för minst 107 kr. nästa år (eller konsumtion för 7 kr. under alla framtida år), kan en ränta på 7 % sägas återspegla "samhällets tidspreferens". Med utgångspunkt från en modell av Feldstein har Bengt Mattson uppskattat värdet på denna sociala diskonteringsränta till 6,15 % (i reala termer). 1 En annan metod är att söka beräkna en avkastningsränta för marginella privata investeringar. Centrala myndigheter kan på olika sätt påverka ekonomins investeringskvot. Om den gjorda avvägningen är optimal, kan nyssnämnda ränta sägas "avslöja" de styrandes värderingar. Och oavsett hur det förhåller sig med denna optimalitet kan ifrågavarande ränta sägas återspegla alternativkostnaden för en investering i ett visst projekt, om det bästa (och möjliga) alternativet är privata investeringar av samma storlek. Bengt Mattson uppskattar räntabiliteten för investeringar i den privata sektorn till omkring 10% (i reala termer). Möjligen kan man hävda att detta är ett genomsnittsmått och att räntabiliteten för marginella investeringar är lägre. Det skulle föra för långt att här ta upp en teoretisk diskussion kring det aktuella problemet. Vi får nöja oss med att påpeka dess existens och med att säga att man i samhällsekonomiska kalkyler vanligen väljer att räkna med en real diskonteringsränta på 6 - 8 %. Ofta prövar man mer än en ränta för att kontrollera om räntevalet har stor betydelse för kalkylens resultat. Valet av tidshorisont för kalkylen är ett annat besvärligt problem, som naturligtvis i mycket hög grad sammanhänger med det studerade

1 M. S. Feldstein, "The Derivation of Social Time Preference Rates", Kyklos 1965; Bengt Mattson, Samhällsekonomiska kalkyler, Lund 1970.

86 Utgångspunkter, resultat och

bedömningar

SOU 1974:29

projektets natur. Svårigheterna att härleda en "riktig" avgränsning av kalkylens utsträckning i tiden sammanhänger liksom svårigheterna att härleda en "riktig" diskonteringsränta bl. a. med existensen av osäkerhet. Antag t. ex. att kalkylen gäller ett omskolningsprojekt, att man under ett par år efter utbildningens slut kunnat observera de utbildades arbetsinkomster och att man genom t. ex. jämförelser med kontrollgrupper kunnat uppskatta hur stora de utbildades arbetsinkomster skulle ha varit, om utbildningen ej kommit till stånd. Men hur länge skall den observerade differensen i fråga om t. ex. genomsnittsinkomst antagas bestå? Det är uppenbart att man i sådana sammanhang måste arbeta med stora inslag av subjektiva bedömningar. Man kan också genomföra flera kalkyler under olika förutsättningar, men man bör heller inte avstå från försök att bedöma de olika förutsättningarnas realism. (Det kan vara värt att påpeka att osäkerhetsproblematiken ofta är lika kännbar i samband med investeringsbedömningar, som gäller produktion av varor och tjänster och som genomförs av privata eller offentliga företag.) I den mån kalkylernas syfte är att möjliggöra jämförelser mellan olika projekt med ungefär samma tids- och osäkerhetsprofil, blir den aktuella problematiken mindre kännbar; sannolikheten för att felen i betydande grad "tar ut varandra" vid jämförelserna blir relativt stor. I synnerhet om man arbetar med en relativt hög diskonteringsränta kan variationer i fråga om tidshorisonten i många fall få rätt liten betydelse, eftersom i tiden avlägsna poster kraftigt reduceras vid diskonteringen.

4.5.5 Principiella problem i samband med valet av

kontrollgrupper

Metoden att använda sig av kontrollgrupper i syfte att uppskatta effekterna av vissa åtgärder används i många sammanhang. Grundidén är följande: Man har en given population, delar genom slumpmässig dragning in den i två delar, utsätter individerna i den ena gruppen ("huvudgruppen" eller "experimentgruppen") för en viss behandling, genomför efter en tid mätningar i något eller några avseenden på individerna i såväl huvudgruppen som den obehandlade gruppen ("kontrollgruppen") och studerar uppmätta skillnader mellan de båda grupperna. Dessa skillnader kan, om de är signifikanta, sägas utgöra mått på vissa av effekterna av den aktuella behandlingen. De praktiska eller politiska möjligheterna att studera effekterna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder med hjälp av dylika renodlade experiment är mycket begränsade. Vidare möter man ofta svåra mätproblem, t. ex. beträffande inkomstförhållanden, och svårigheter att hålla grupperna intakta, dvs. undvika stora bortfall. Men det mest betydande problemet är att man sällan kan konstruera huvud- och kontrollgrupper genom slumpmässig dragning ur samma population. Och om man använder något annat förfarande löper man risken att de skillnader mellan huvud- och kontrollgrupper, som man observerar efter det att individerna i huvudgrupperna blivit föremål för någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd, delvis återspeglar systematiska skillnader mellan grupperna i fråga om individernas egenskaper och endast delvis effekterna av den

SOU 1974:29

Samhällsekonomiska

kostnads-intäktsanalyser

studerade åtgärden. Visserligen har man rätt stora möjligheter att med hjälp av regressionsanalyser rensa jämförelserna från inflytandet av observerbara systematiska skillnader mellan grupperna, t. ex. i fråga om ålder, kön, familjesituation, tidigare utbildning och arbetsmarknadsmäs-. siga erfarenheter m. m. Men så länge gruppindelningen återspeglar skillnader mellan individer i fråga om faktiskt beteende kan man ej utesluta möjligheten att det finns systematiska skillnader mellan grupperna i fråga om icke observerbara egenskaper hos individerna. En möjlighet är att låta en del av de förklarande variabler, vilkas inflytande bör elimineras, vara baserade på individernas svar på vissa attitydfrågor och/eller på observationer av deras beteende under en tidsrymd före den tidpunkt, då den studerade arbetsmarknadspolitiska åtgärden sätts in. Dessa variabler kan indirekt ta hand om inflytandet från vissa icke direkt observerbara, "inre" egenskaper, som kan påverka mätresultatet under observationsperioderna. Det finns ytterligare ett med kontrollgruppsförfarandet förknippat problem, som har berörts tidigare. Det är att valet av kontrollgrupper indirekt bestämmer utformningen av den tänkta "alternativa politik" utifrån vilken den studerade åtgärden är definierad. De erfarenheter, som personerna i kontrollgruppen gör, skall ju vara representativa för de erfarenheter personerna i huvudgruppen gör, om denna alternativa politik kommer till stånd. Om man t. ex. vill studera effekterna av viss arbetsmarknadsutbildning och har valt en kontrollgrupp av personer, som i stor utsträckning erbjudits och accepterat beredskapsarbeten, måste den alternativa politiken vid sidan av en minskning av arbetsmarknadsutbildningen innebära en ökning av antalet platser i beredskapsarbeten, osv. Detta är naturligtvis mycket viktigt att ha i åtanke, när man bedömer resultaten av studier, som är baserade på jämförelser med kontrollgrupper. 4.5.6 Existensen av "icke-ekonomiska"

och av icke mätbara

effekter

Tidigare har hävdats att en samhällsekonomisk kalkyl i princip bör beakta alla de effekter av den studerade åtgärden, som är förenade med en betalningsvillighet, och att varje avgränsning av den ambitionsnivån resulterar i en samhällsekonomiskt ofullständig kalkyl, men också att det i praktiken är omöjligt att upprätthålla den ambitionsnivån. Arbetsmarknadspolitiken påverkar ofta enskilda människors livssituation på ett genomgripande sätt. Det är omöjligt att konstruera ett endimensionellt mått, som på ett gripbart sätt sammanfattar och utifrån dessa människors egna preferenser mäter värdet av de åstadkomna förändringarna. Många av dessa förändringar kan i och för sig mätas, t. ex. ändringarna på kort eller medellång sikt av disponibla inkomster och sysselsättningsgrad. Men det är närmast omöjligt att komma åt t. ex. de mer långsiktiga förändringar, som verkar via ändringar av människornas egna preferenser, egenskaper eller ambitionsnivåer. En person, som genom utbildning eller flyttning och en period av anpassningsproblem lyckas övervinna arbetsmarknadsmässiga svårigheter

Se avsnitt 3.5 i kapitel 3. Nedbrytandet av existerande fördomar och av social segregation m. m. kan ses som politiska mål i sig, liksom hög politisk aktivitet, självständiga och socialt medvetna människor, osv.

88 Utgångspunkter, resultat och bedömningar

SOU 1974:29

och få en relativt trygg tillvaro, kan därigenom vinna också självrespekt och tillförsikt, hans attityder gentemot andra människor och det samhälle vari han lever, kan påverkas, osv. Detta kan på längre sikt förstärka de effekter i fråga om t. ex. arbetsinkomster, som man observerar på kort sikt. Och hur skall man värdera "personlighetsförändringen" såsom sådan? Vidare kan förbättringen av hans arbetsmarknadssituation avsevärt påverka hans barns uppväxtmiljö, både materiellt och på annat sätt. Om han ej får möjlighet till eller ej förmås att genomgå utbildningen eller att flytta, kan kanske kvarstående sysselsättnings- och försörjningsproblem medföra sänkt ambitionsnivå, försämrad självrespekt, negativa attityder i olika avseende, försämrade familjerelationer, osv. Å andra sidan kan en person, som genomgår arbetsmarknadsutbildning eller flyttar och som gör detta på grund av att han inte ser någon annan utväg, få svårigheter att klara av de krav, som ställs på honom, när han fått arbete efter kursens slut eller efter flyttningen, han kan få svårigheter att anpassa sig till en ny miljö, osv. Sådana problem och känslan av otillräcklighet och av att ha hamnat på fel plats i tillvaron kan få långsiktiga negativa konsekvenser på många plan. Vid utebliven utbildning eller flyttning skulle han kanske efter en period av svårigheter och sökande på sin ursprungliga arbetsmarknad ha uppnått en arbetsmarknadssituation, som bättre svarar mot hans förutsättningar och preferenser.

1 Se avsnitt 3.5 i kap. 3. Se avsnitt 4.3 ovan.

Att få en bild av förekomsten och betydelsen av dylika långsiktiga effekter är ytterst svårt. Man kan konstatera att en bedömning av effekterna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder för de direkt berörda människorna kräver en mångdimensionell kartläggning och en relativt lång observationsperiod. 1 Men det är uppenbart att åtskilliga intressanta och för politikernas ställningstaganden väsentliga frågor måste förbli obesvarade eller föremål för mycket subjektiva bedömningar. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder berör ofta på genomgripande sätt också andra människor än de, som direkt är föremål för åtgärderna. Tidigare har framhållits att t. ex. utbildning eller flyttning kan medföra indirekta sysselsättningseffekter, som naturligtvis kan vara av mycket stor betydelse för en del personer. Vidare kan t. ex. påskyndad utflyttning från en region få stor betydelse för de i regionen kvarboende individerna, dels via ändrade marknadsförhållanden och dels via avbrutna kontakter, ändrade förutsättningar för kulturella aktiviteter av olika slag, osv. I inflyttningsområdena kan motsvarande effekter göra sig gällande. Dessa effekter kan vara såväl negativa (ökad trängsel, kontaktlöshet osv.) som positiva (ett rikare socialt och kulturellt liv osv.). Dylika effekter är naturligtvis inte helt oåtkomliga men ytterst svåra att få grepp om och att värdera. Ekonomerna brukar t. ex. intressera sig för och försöka uppskatta storleksordningen av s. k. kapitalförluster samt en del poster, som bestäms av s. k. externa effekter. 2 Även sådana poster är mycket svåra att mäta och inkludera i samhällsekonomiska kalkyler. 0 c h må n g a i princip relevanta effekter förblir obeaktade. (Tidigare har t. ex. framhållits att existensen av icke-perfekta marknadsförhållanden medför stora svårigheter.)

SOU 1974:29

Samhällsekonomiska

kostnads-intäktsanalyser

Slutligen bör betonas att beslutsfattarnas bedömning av önskvärdheten av en viss åtgärd i allmänhet ej är oberoende av åtgärdens fördelningseffekter. I det föregående har vi därvidlag ganska ofta resonerat om "direkt berörda" och om "övriga" individer. Men att kartlägga fördelningseffekterna inom t. ex. gruppen övriga individer är svårt, även om vissa kvalitativa bedömningar ofta låter sig göras. Det finns t. ex. anledning att tro att en omfattande arbetsmarknadsutbildning, som överför arbetstagare från delarbetsmarknader, som präglas av låga löner och arbetslöshet, till andra delarbetsmarknader, har löneutjämnande effekter, men storleksordningen därav låter sig knappast beräknas.

4.6 Avslutning Framställningen i detta kapitel har i huvudsak syftat till att ge en grov bild av vad en samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys är för något, vad den syftar till och vilka begränsningar och problem den ofta är förknippade med. Ifrågavarande analysmetod kommer till användning i kapitel 5 - 8 nedan. I kapitel 5 sker detta i samband med en analys i samhällsekonomiska termer av arbetsförmedlingens informationsverksamhet. Kapitlet innehåller inga kvantifierade kalkyler. Ett av dess syften är att pröva möjligheterna att härleda kalkylmetoder, som kan användas för att utvärdera effekterna av ändringar av arbetsförmedlingens organisation och arbetssätt. Denna prövning baseras på en teoretisk och empirisk studie av arbetsmarknadens funktionssätt och den därmed sammanhängande informationsproblematiken. Studien anknyter närmast till framställningen i kapitel 3, främst avsnitt 3.3 och 3.4. Kvantifierade kalkyler har genomförts inom ramen för de forskningsprojekt kring arbetsmarknadsutbildning, flyttningar och immigration, som behandlas i kapitel 6, 7 och 8 i det följande. I kapitel 2 har expertgruppen framfört vissa sammanfattande slutsatser och bedömningar beträffande samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys såsom utvärderingsmetod, vilka delvis är baserade på erfarenheter från de forskningsprojekt, som de följande kapitlen anknyter till.

SOU 1974:29

II

Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

5 Arbetsmarknadsinformation och arbetsförmedling

5.1 Sammanfattning Framställningen i detta kapitel har sin utgångspunkt i önskemålet att belysa förutsättningarna att genomföra en kvantitativ samhällsekonomisk kostnads-intäktskalkyl över den offentliga arbetsförmedlingens platsförmedlande verksamhet. Frånvaron av en etablerad teoribildning på området, vilken direkt skulle kunna utnyttjas för en kvantitativ samhällsekonomisk kostnads—intäktskalkyl, har motiverat att man till en början inriktat sig på att relativt förutsättningslöst analysera informationsproblematiken och informationssystemet på arbetsmarknaden från samhällsekonomiska utgångspunkter. Det är denna grundläggande samhällsekonomiska analys av arbetsmarknadens informationssystem och den offentliga arbetsförmedlingens roll i detta system som presenteras i detta kapitel. Kapitlet inleds i avsnitt 5.2 med en beskrivande totalmodell över arbetsmarknaden. Arbetsmarknaden ses som ett system av bestånd och flöden av arbetskraft och av platser, vilket ständigt är utsatt för förändringar och där anpassningsprocesser av olika slag därför är nödvändiga. Arbetsmarknadens föränderliga karaktär medför att det uppkommer stora och ständiga flöden av arbetskraft och av lediga platser på arbetsmarknaden. Anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden försvåras av att de arbetssökande och de lediga platserna är heterogena, dvs. utmärks av olika kombinationer av egenskaper. Detta medför bl. a. att det kan behövas tids- och resurskrävande sökprocesser för att para ihop arbetssökande och lediga platser. Vid varje tidpunkt kommer det därför att finnas en mängd arbetssökande och en mängd lediga platser, vilka behöver information om varandras existens och egenskaper. Den viktigaste uppgiften för informationssystemet på arbetsmarknaden är att hjälpa till att para ihop de arbetssökande med de lediga platserna. Informationssystemet kan se ut på en rad olika sätt, dvs. i varierande utsträckning bygga på arbetstagarnas och de arbetssökandes egna informationsinsatser och på olika privata och offentliga informationskällor. Ett väl fungerande informationssystem karakteriseras av att arbetssökande och lediga platser paras ihop snabbt och med gott resultat för båda parter.

92 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Den beskrivande arbetsmarknadsmodellen i avsnitt 5.2 följs i avsnitt 5.4 upp med ett försök till kvantitativ beskrivning av informationsefterfrågan på den svenska arbetsmarknaden. Efterfrågan kommer för det första från olika kategorier arbetssökande. Det totala antalet söktillfällen för de arbetssökande kan skattas till cirka 2 miljoner per år. Bara en mindre del (cirka 25 procent) av dessa söktillfällen inträffar i samband med arbetslöshet, men denna del torde i flertalet fall vara förknippade med de största kostnaderna för både de enskilda individerna och för samhällsekonomin. Efterfrågan kommer för det andra från arbetsgivarna i samband med att de försöker besätta lediga platser. Arbetsgivarna efterfrågar arbetsmarknadsinformation från arbetsförmedlingarna för uppemot en miljon lediga platser per år. Till detta kommer de lediga platser de försöker besätta enbart med hjälp av andra informationskällor. Sammanfattningsvis är det således en mycket omfattande sök- och informationsaktivitet som äger rum på den svenska arbetsmarknaden under ett år, och relativt stora tids- och andra kostnader kan väntas vara förknippade med den. Den empiriska beskrivningen i avsnitt 5.4 belyser att arbetsmarknadsmodellen i avsnitt 5.4 och de sökmodeller som utvecklas i avsnitt 5.4 har gett ett bättre underlag för tolkningen av tillgängliga arbetsmarknadsdata. Samtidigt pekar emellertid modellerna på att det finns ett behov av delvis annorlunda arbétsmarknadsdata än de som produceras för närvarande. Avsnitt 5.4 belyser närmare vilka intäkter och vilka kostnader som är förknippade med arbetsgivarnas respektive arbetstagarnas informationssökande. I avsnittet utvecklas enkla mikroekonomiska modeller dels över de arbetssökandes, dels över arbetsgivarnas informationssökande på arbetsmarknaden. Deras avvägningsproblem består i att bedöma hur mycket resurser de bör ägna åt informationssökande på arbetsmarknaden och hur dessa resurser bör fördelas mellan olika sätt att skaffa information och mellan olika typer av arbetsmarknadsinformation. Denna bedömning antas grundas på vilka intäkter och vilka kostnader de väntar vara förknippade med olika former av informationssökande. Modellerna i avsnitt 5.4 kan utnyttjas som teoretiskt underlag för en skattning av intäkter och kostnader förknippade med arbetstagarnas och arbetsgivarnas sökprocesser på arbetsmarknaden. Modellerna kan vidare utnyttjas för att härleda hur förändringar i olika bakomliggande faktorer kan väntas påverka informationssökandet på arbetsmarknaden. F. n. kan sökmodellerna emellertid endast användas för att härleda vilken kvalitativ verkan som en viss förändring i faktorer av betydelse för sökandet kan väntas ha. För att man skall kunna göra kvantitativa utsagor krävs en fortsatt ekonometrisk forskning. I avsnitt 5.6 diskuteras till en början de direkt berörda individernas betalningsvillighet för ökade informationstjänster. De ökade informationstjänsterna kan vara av privat eller kollektiv karaktär. För helt privat information gäller att det pris individen är villig att betala för den ger uttryck för hans betalningsvillighet och om denna betalningsvillighet är större än resurskostnaden för att producera informationen och det inte finns negativa återverkningar på andra individer i ekonomin, så bör

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

informationen tillhandahållas. Vad gäller information av mer kollektiv karaktär kan de direkt berörda individerna inte väntas avslöja sin betalningsvillighet via marknaden och därför kan andra skattningsmetoder behövas för att fastställa de direkt berördas betalningsvillighet. I fortsättningen av avsnitt 5.6 diskuteras vilka motiv det kan finnas för offentliga ingripanden i efterfrågan på arbetsmarknadsinformation, sådan denna kommer till uttryck i de direkt berördas betalningsvillighet. Sådana ingripanden kan vara motiverade för det första av samhällsekonomiska effektivitetsskäl, t. ex. av att en viss individs (eller viss grupps) konsumtion av viss arbetsmarknadsinformation är förknippad med externa effekter för andra individer, och för det andra av att man även har andra målsättningar än den samhällsekonomiska effektiviteten, t. ex. fördelningsmålsättningar. För att kunna bedöma huruvida det är samhällsekonomiskt motiverat att tillhandahålla viss arbetsmarknadsinformation måste de direkt berörda individernas betalningsvillighet kompletteras med andra individers betalningsvillighet (positiv eller negativ) för de återverkningar de utsätts för. Dessa återverkningar kan vara av en rad olika slag och utspridda över ett stort antal arbetsgivare och arbetstagare. Detta, jämte viss informations kollektiva karaktär, medför att det är stora problem förknippade med att genomföra en kvantitativ samhällsekonomisk kostnads-intäktskalkyl över en informationsförändring. De skattningsmetoder (enkäter med direkt berörda och med kontrollgrupper) som använts vid de i detta betänkande redovisade samhällsekonomiska kostnads-intäktskalkylerna av andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder torde t. ex. i flertalet fall vara föga lämpade för att kvantifiera den samhällsekonomiska lönsamheten av informationsåtgärder på arbetsmarknaden. Man kan emellertid försöka få fram en kvantitativ belysning av den samhällsekonomiska lönsamheten genom mer indirekta skattningsmetoder. I avsnitt 5.7 undersöks vilka motiv det kan finnas för offentliga ingripanden i produktionen av arbetsmarknadsinformation. Sådana motiv finns bl. a. på grund av viss informations kollektiva karaktär och svårigheter att upprätthålla äganderätten till information och på grund av stordriftsfördelar i produktionen av arbetsmarknadsinformation. I avsnitt 5.7 ges också en empirisk översikt över informationssystemet på den svenska arbetsmarknaden och över vilka informationskällor arbetsgivare och arbetssökande utnyttjar. Bland de arbetslösa söker en betydligt större andel än bland de ombytessökande arbete genom arbetsförmedlingen (cirka 70 procent respektive cirka 30 procent). I stället utnyttjar de ombytessökande platsannonser (cirka 30 procent; under 10 procent för de arbetslösa) och direkt kontakt med arbetsgivare (cirka 35 procent; cirka 15 procent för de arbetslösa) i betydligt större utsträckning än de arbetslösa. Bland arbetsförmedlingens kunder tycks vidare de yngre åldersgrupperna och vissa yrkesgrupper (främst tillverkningsarbete) vara överrepresenterade. I avsnitt 5.8 ges slutligen några samhällsekonomiska synpunkter på den offentliga arbetsförmedlingens verksamhet. Till en början konstateras att arbetsförmedlingens informationsförmedlande roll och möjligheter beror

94 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

av den ekonomiska politik i övrigt som förs i ekonomin. Om det råder påtaglig obalans mellan arbetskraftsefterfrågan och arbetskraftsutbudet totalt sett och på olika delarbetsmarknader är de resultat som kan uppnås genom informationsåtgärder begränsade. I avsnitt 5.8 diskuteras vidare vilka individer arbetsförmedlingen bör betjäna sett från samhällsekonomisk synvinkel. Svaret beror på vilken avvägning man gör mellan fördelnings- och effektivitetsmålen och vilka statsfinansiella restriktioner och avgiftsrestriktioner man ställer upp för arbetsförmedlingens verksamhet. En relativt stark betoning av fördelningsmålet, kombinerad med begränsade finansiella resurser och regler om avgiftsfri förmedling, kan medföra att information som "betalar sig" ur samhällsekonomisk synvinkel inte tillhandahålls av arbetsförmedlingen. Hur stor samhällsekonomisk förlust detta innebär beror på hur väl arbetsförmedlingen ersätts av andra informationsproducenter. Utifrån sökmodellerna i avsnitt 5.5 kan man också ge vissa synpunkter på inriktningen av arbetsförmedlingarnas verksamhet. En grundläggande synpunkt är att förmedlingarna måste ge god service åt både arbetssökande och arbetsgivare, eftersom deras möjligheter att betjäna den ena gruppen är avhängiga av att de utnyttjas också av den andra. För båda avnämargrupperna gäller att arbetsförmedlingarnas verksamhet bör inriktas på att sänka avnämarnas sökkostnader av olika slag och öka deras sökintäkter av olika slag. Av speciell vikt är att förmedlingarna söker minska de indirekta sökkostnaderna, dvs. det bortfall av förvärvsinkomst som är förknippat med de arbetslösas arbetssökande respektive det produktionsbortfall som är förknippat med lediga platser för omedelbart tillträde. Detta kan ske dels genom att man på olika sätt söker minska söktiderna och rekryteringstiderna för dessa kategorier, dels genom att man söker se till att sökandet i ökad utsträckning sker innan individerna blir arbetslösa och innan de lediga platserna behöver tillträdas. De utifrån sökmodellerna härledda synpunkterna på inriktningen av arbetsförmedlingarnas verksamhet bör vidare kunna utnyttjas som underlag för utformandet av ur samhällsekonomisk synvinkel lämpliga indikatorer för löpande uppföljningar och styrning av arbetsförmedlingarnas verksamhet. Beträffande EFA.s bedömningar och slutsatser i anslutning till förmedlingsstudien hänvisas till kapitel 2.

5.2 En dynamisk arbetsmarknadsmodell Arbetsmarknaden kan ses som ett dynamiskt system av bestånd och flöden av arbetskraft och av platser, vilka är inbördes förknippade med varandra. 1 Arbetstagarna och platserna är heterogena, dvs. utmärks av Detta synsätt på arbetsmarknaden utvecklades först av C C Holt och M H David i en artikel "The Concept of Job Vacancies in a Dynamic Theory of the Labor Market ' i NBER: The Measurement and Interpretation of Job Vacancies New York 1966. Det har senare följts upp och vidareutvecklats framförallt av lorskare vid Urban Institute i Washington under ledning av professor Holt

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation och arbetsförmedling

olika k o m b i n a t i o n e r av egenskaper. Utifrån dessa egenskaper kan de på olika sätt delas in i undergrupper vilka är i större eller mindre u t s t r ä c k n i n g u t b y t b a r a m o t varandra. A r b e t s m a r k n a d e n kan vidare delas u p p i en extern a r b e t s m a r k n a d o c h i n t e r n a a r b e t s m a r k n a d e r . De interna a r b e t s m a r k n a d e r n a finns inom företagen och inom dessa fördelar arbetsgivarna arbetsuppgifter, vidtar omplaceringar, befordringar osv. De interna a r b e t s m a r k n a d e r n a står emellertid i förbindelse med den externa a r b e t s m a r k n a d e n , dvs. den m a r k n a d där de arbetssökande k o m b i n e r a s i h o p med de lediga platser, som företagen söker fylla via extern rekrytering. Denna modell över a r b e t s m a r k n a d e n illustreras av figur 5 . 1 . Figuren förklaras närmare i fortsättningen av detta avsnitt. Individerna i e k o n o m i n fördelar sig vid en viss t i d p u n k t mellan tre olika bestånd. De befinner sig i b e s t å n d e t " u t a n f ö r a r b e t s k r a f t e n " , i b e s t å n d e t " a r b e t s l ö s a " eller i beståndet "sysselsatta". Till vilket bestånd en viss individ kan hänföras bestäms av operationella definitioner av begreppen " a r b e t s l ö s a " , "sysselsatta" etc. 2 De tillgängliga platserna i e k o n o m i n kan på motsvarande sätt befinna sig i b e s t å n d e t " e x t e r n a lediga platser", i b e s t å n d e t "interna lediga platser" eller i beståndet

1 Figuren bygger på en modell i C. C. Holt, C. D. MacRae, S. O. Schweitzer och R. E. Smith, "Manpower Policies to Reduce Inflation and Unemployment", Urban Institute Reprint 139-350-39, Washington 1973. 2 Det finns internationella rekommendationer om hur de olika begreppen bör definieras, och de begrepp som används i de svenska arbetskraftsundersökningarna (AKU) svarar i stort mot dessa rekommendationer. (AKU är månatliga löpande intervjuundersökningar baserade på ett representativt urval av befolkningen i åldern 1 4 - 7 5 år.) AKU-definitionerna ser ut på följande sätt: / arbetskraften befinner sig dels sysselsatta, dels arbetslösa. Till de sysselsatta räknas de som förvärvsarbetat under mätveckan (även mycket kortvarigt) och de som har en anställning eller ett företag men som tillfälligt varit frånvarande från arbetet (t. ex. p. g. a. sjukdom, barnledighet etc). Till de arbetslösa räknas de personer som inte förvärvsarbetat under mätveckan och som varit arbetssökande och kunnat tillträda ett arbete under mätveckan. De kan ha sökt arbete på olika sätt, genom arbetsförmedlingen, genom att besvara annonser, genom att på annat sätt ta kontakt med arbetsgivare osv. De behöver inte ha vidtagit någon åtgärd just under mätveckan, men en åtgärd för att få arbete får inte ligga längre tillbaka i tiden än 60 dagar före sista dagen i mätveckan. Som arbetslösa räknas också de som fått arbete, men ännu inte hunnit tillträda det. Däremot räknas studerande, värnpliktiga och andra som söker arbete, men som inte kan tillträda det under mätveckan, således inte som arbetslösa. AKU fångar vidare inte in den kortaste arbetslösheten, nämligen den som varat mindre än en vecka. Utanför arbetskraften befinner sig de personer som ej är sysselsatta eller arbetslösa enligt definitionerna ovan. I vår beskrivning av arbetsmarknaden kommer vi att använda oss av AKU-begreppen. Man bör emellertid ha klart för sig att dessa begrepp är operationellt bestämda klassificeringar och att skillnaden mellan t. ex. en arbetslös individ och en individ som befinner sig utanför arbetskraften i vissa fall kan vara mycket liten. Den kan t. ex. bestå i att den ena individen har läst och besvarat en platsannons under de senaste veckorna, under det att den andra individen läst en platsannons och varit intresserad, men trots allt inte brytt sig om att svara på den. I AKU har man också en kartläggning av en grupp individer utanför arbetskraften som står på gränsen till arbetskraften, nämligen s. k. latent arbetssökande. Till denna grupp räknas individer som står utanför arbetskraften, men som svarat ja.på frågan: "Skulle ni sökt arbete under mätveckan om ni ansett er kunna få lämpligt arbete på bostadsorten?"

96 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU

1974:29

Extern arbetsmarknad Interna arbetsmarknader

Utanför arbetskraften

Arbetsmarknadsutbildning, f l y t t ning etc

0) LU

Före

Sysselsatta

Omstrukturering och bortfall av platser

Internt anställda OJ

</>

— +ro JS ro

il CD

Figur 5.1 Dynamisk modell av arbetsmarknaden

Intern matchning

Arbetsmarknadsinformation

SOU 1974:29

och arbetsförmedling

"besatta platser." 1 De olika bestånden består av arbetskraft och platser med olika egenskaper, dvs. den totala arbetsmarknaden kan delas in i olika delarbetsmarknader. Denna nedbrytning av den totala arbetsmarknaden kan göras på många olika sätt, t. ex. efter utbildning, yrkeserfarenhet, geografisk lokalisering, näringsgren, ålder etc., eller efter kombinationer av dessa. Valet blir beroende på vilken frågeställning man önskar analysera. En övergång mellan olika delarbetsmarknader kan vara mer eller mindre problematisk och dyrbar, dvs. segmenteringen mellan olika delarbetsmarknader kan variera i betydelse. Heterogeniteten hos arbetskraften och platserna har i figur 5: 1 markerats med kvadrater. Figur 5.2 över kvadraten sysselsatta- besatta platser visar närmare innebörden av kvadraterna. I figur 5.2 har arbetskraften delats upp i 6 olika grupper efter sina egenskaper (t. ex. efter utbildningsnivå) och de besatta platserna på motsvarande sätt delats upp i grupper efter sina egenskaper (t. ex. efter utbildningskrav). Den matchning som tidigare ägt rum på den externa och den interna arbetsmarknaden har resulterat i att en individ i en viss 1 Platsbegreppen är ännu besvärligare än arbetskraftsbegreppen. Det finns t. ex. inga etablerade operationella definitioner på vad en ledig plats är. En ledig plats kan t. ex. uppstå om "rätt person" råkar kontakta en viss arbetsgivare, en ledig plats kanske bara finns om vissa villkor, t. ex. beträffande ersättningens storlek, kan uppfyllas osv. Vidare bör det observeras att en viss plats samtidigt kan befinna sig i alla tre bestånden, dvs. vara besatt, men p. g. a. väntad avgång samtidigt vara öppen för extern och/eller intern rekrytering (alternativt kan man definiera det som att en viss undergrupp av de besatta platserna är "ombytessökande"). Analogt med definitionen av arbetskraftsbegreppen förefaller det emellertid rimligt att definiera en ledig plats utifrån arbetsgivarens sökbeteende, dvs. efter att han vidtagit någon form av åtgärd för att rekrytera arbetskraft till vissa arbetsuppgifter.

Sysselsatta

a=1

a=2

b=1

M

11 M-|2

b=2

M21

M22

a=3

ro ro

a=6

l_

1 1

b=3

§ 0 00

a=5

1 1 1 1

a>

Q,

a=4

1 I I 1

,1

b=4 0

1 1 1

b=5 0 b=6

0 Figur 5.2 Kvadraten sysselsatta - besatta platser

98 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

arbetskraftsgrupp matchats ihop med en plats tillhörande en viss platsgrupp; en individ ur grupp 1 kan t. ex. ha matchats ihop med en plats ur grupp 2 och individen-platsen därmed befinna sig i kategorin M2 i. Sannolikheten för att olika matchningskombinationer skall uppstå är olika stor. Det är t. ex. föga sannolikt att individer med låg utbildning skall matchas ihop med platser med höga utbildningskrav och tvärtom. Detta har i figuren markerats med nollor i vissa matchningskategorier. På en heterogen arbetsmarknad behövs det väl fungerande matchningsoch anpassningsmekanismer för att kombinera ihop arbetstagare med olika egenskaper med platser med olika egenskaper. Detta kan vara en svår och tidskrävande uppgift, om egenskaperna hos de individer som vid en viss tidpunkt är arbetssökande och egenskaperna hos de samtidigt lediga platserna visar dålig överensstämmelse, dvs. låga sannolikheter för att matchas ihop. Den dåliga överensstämmelsen kan vara systematisk, dvs. det kan råda ett relativt permanent efterfråge-eller utbudsöverskott på en viss delarbetsmarknad, eller mer slumpmässigt, dvs. sammanhänga med att lediga platser och arbetssökande på en viss delarbetsmarknad dyker upp slumpmässigt över tiden och därför kan få vänta på varandra kortare eller längre tid, även om antalet platser och antalet arbetssökande genomsnittligt sett befinner sig i balans. 1 Antalet arbetstagare och antalet platser i olika kategorier är emellertid inte statiskt. Arbetstagarnas egenskaper kan förändras genom t. ex. omskolning och andra former av utbildning, flyttning osv. För platserna kan på motsvarande sätt förändringar uppkomma genom omstrukturering och bortfall av platser och genom tillkomst av nya platser, orsakade bl. a. av efterfråge förändringar, teknisk utveckling etc. Även andra typer av anpassningsmekanismer är verksamma. Bristande överensstämmelse mellan utbud och efterfrågan på en delarbetsmarknad kan väntas leda till löneförändringar och till att de arbetssökandes och arbetsgivarnas krav förändras, dvs. till en förändring av sannolikheten att en arbetssökande av viss typ och en plats av viss typ kommer att paras ihop. I figur 5.1 har för överskådlighetens skull bara några av de direkta förändringsmöjligheterna markerats, nämligen omstrukturering av de platser som blir lediga och förändring av de arbetslösas egenskaper genom t. ex. arbetsmarknadsutbildning och geografisk flyttning. Kvadraterna skall i dessa fall tolkas t. ex. som att ett antal arbetslösa i olika kategorier får sina egenskaper förändrade genom arbetsmarknadsutbildning och därigenom förflyttas till nya kategorier. Låt oss nu närmare studera flödena av arbetskraft och lediga platser i figur 5.1. Antag till en början att arbetsmarknaden vore ett statiskt system, dvs. att inga förändringar störde systemet eller ägde rum inom systemet. Då skulle information ha hunnit spridas, arbetskraften ha För en utförlig diskusfördelats på ur allokeringssynvinkel bästa sätt över platserna och en sion av denna problemajämviktslönestruktur ha utbildats. I detta läge skulle arbetstagare och tik i samband med olika geografiska delmarknaarbetsgivare inte ha någon anledning att ändra sina arbetsmarknadsbeslut der se SOU 1974: 2, Ortsbundna levnadsvillkor, av- och därmed skulle inga flöden förekomma på arbetsmarknaden. De båda snitt "Lokala arbetsmark- bestånden externa lediga platser respektive arbetslösa skulle följaktligen nader". vara tomma.

Sou 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

99 I själva verket inträffar emellertid ständigt störningar av och förändringar på arbetsmarknaden. Efterfrågan på varor och tjänster ändrar omfattning och inriktning, produktionstekniken förändras och detta påverkar arbetskraftsefterfrågans omfattning och inriktning. Utbudssidan förändras på likartat sätt. Den demografiska utvecklingen leder till att nya individer träder in i arbetskraften och till att andra träder ut; förändringar i individernas kunskaper och färdigheter leder till att de omprövar sina arbetsmarknadsbeslut osv. På detta sätt uppkommer stora och ständiga flöden av arbetskraft och av lediga platser på arbetsmarknaden. Om de agerande på arbetsmarknaden (arbetssökande och arbetsgivare) hade fullständig och gratis information och om en anpassning kunde ske omedelbart och utan kostnad, skulle uppkomna förändringar i utbud och efterfrågan på arbetskraft omedelbart registreras och ett nytt jämviktsläge uppnås. Stora flöden skulle kunna äga rum på arbetsmarknaden, men bestånden externa lediga platser och arbetslösa skulle vara tomma. I en värld med transaktionskostnader (bl. a. informations- och kontraktskostnader) och med andra anpassningsproblem och anpassningskostnader kommer detta emellertid inte att vara fallet. 1 För arbetsgivare och arbetstagare åtgår tid och andra resurser för att få kontakt med och information om potentiella arbetstagare respektive arbetsgivare. Avsaknaden av fullständig och gratis information medför att arbetstagare och lediga platser (arbetsgivare) gradvis, med hjälp av olika slags information och informationskällor, måste leta sig fram till tillgängliga alternativ. Därpå måste de förhandla och sluta anställningsavtal. Under det att informations- och förhandlingsprocessen och andra anpassningsprocesser pågår kommer vissa platser att vara obesatta och vissa arbetare att vara arbetslösa. 2 Mycket stora flöden av arbetskraft och lediga platser kommer således på grund av ekonomins och befolkningens föränderliga karaktär att årligen passera genom arbetsmarknaden. Vidare kommer det på grund av transaktionskostnader och andra anpassningsproblem att vid varje tidpunkt finnas ett bestånd av arbetslösa och ett bestånd av lediga platser. Det rör sig emellertid inte om en liten grupp av arbetslösa respektive lediga platser som består över tiden, utan om en stor mängd arbetslösa och lediga platser som mer eller mindre snabbt passerar genom bestånden. Storleken och utseendet på bestånden sysselsatta, arbetslösa och lediga platser vid en viss tidpunkt kommer att bero på storleken och utseendet hos flödena in i och ut ur dessa bestånd under tidigare tidsperioder. Dessa flöden kan i sin tur antas vara bestämda via beslut fattade av arbetsgivarna och arbetstagarna. Förändringar i bestånden uppkommer via flödena och det är följaktligen också via förändringar i flödena som bestånden kan påverkas. Vill man t. ex. påverka antalet arbetslösa är det därför bestämningsfaktorerna bakom flödena in i och ut ur beståndet arbetslösa (eller annorlunda uttryckt, faktorerna bakom inflödenas storlek och ärbetslöshetstidernas längd), som bör studeras. Flödet av individer in i beståndet arbetslösa kommer dels från beståndet utanför arbetskraften, dels från beståndet sysselsatta. Flödet från beståndet utanför arbetskraften (flöde a i figur 5.1) består dels av

1 Som exempel på andra anpassningsproblem kan nämnas de som sammanhänger med en given eller trögrörlig lönestruktur och de som sammanhänger med bristande makrojämvikt (konjunkturarbetslöshet). Se avsnitt 3.2.4 och 3.4 i kapitel 3 och A. Leijonhufvud, On Keynesian Economics and the Economics of Keynes, New York, 1968. 2 Jämför avsnitt 3.3 i kapitel 3.

100 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

nyinträdande, dels av återinträdande i arbetskraften. Flödets storlek och utseende kan väntas bero bl. a. på demografisk utveckling, på utbildningsoch familjepolitik och på arbetsmarknadsläget för olika arbetskraftsgrupper. Flödet av individer från beståndet sysselsatta in i beståndet arbetslösa (flöde e i figur 5.1) kan delas upp i två huvudgrupper. Vissa sysselsatta drabbas av påtvingad arbetslöshet, dvs. deras anställningar upphör av olika orsaker efter beslut av arbetsgivaren. Storleken av detta flöde kan väntas bero bl. a. på strukturomvandlingstakten i ekonomin och på konjunktursvängningarnas storlek. Andra sysselsatta slutar sin anställning på eget initiativ och tillbringar en tid i arbetslöshetsbeståndet. Bakgrunden kan bl. a. vara olika personliga skäl, t. ex. att en familjemedlems arbetsbyte medför en geografisk förflyttning av familjen och en därmed förknippad arbetslöshet för andra familjemedlemmar. De som av olika orsaker träder in i beståndet arbetslösa blir kvar där medan de inhämtar information och sluter anställningsavtal. De söker, köar för och/eller väntar på externa lediga platser som är sådana att de väljer att acceptera dem framför att förbli arbetslösa (se avsnitt 3.3.1. i kapitel 3). När de matchats ihop med en ledig plats övergår de till beståndet sysselsatta (och den lediga platsen till beståndet besatta platser). 1 I figur 5.1 har denna övergång markerats med pilen f. Arbetslöshetens längd för olika grupper kommer bl. a. att bero på arbetsmarknadens informations- och kontraktsstruktur och på arbetskraftsefterfrågans och arbetsutbudets storlek och sammansättning. Vissa av de arbetslösa kanske inte finner några arbeten eller inga arbeten som de vill acceptera. För dessa individer sker utflödet ur beståndet arbetslösa genom att de utträder ur arbetskraften (flöde b i figur 5.1). En del av de arbetslösa kan söka öka sina möjligheter att få ett acceptabelt arbete genom t. ex. arbetsmarknadsutbildning eller flyttning (flöde g och h i figur 5.1). Till de arbetssökande på den externa arbetsmarknaden hör även de ombytessökande. Dessa tillhör beståndet sysselsatta, men söker, köar för och/eller väntar samtidigt på ett nytt arbete på den externa marknaden (deras utnyttjande av den externa matchningsorganisationen har markerats med en streckad linje i figur 5.1). Om de lyckas finna en ledig plats som de föredrar framför det arbete de har, lämnar de sitt gamla arbete och går över till det nya. En tredje grupp arbetssökande på den externa arbetsmarknaden är de som söker efter nytt arbete medan de befinner sig utanför arbetskraften. Det kan röra sig om studerande, värnpliktiga och andra som inte för närvarande kan tillträda ett arbete, men som söker, köar för och/eller väntar på ett arbete för senare tillträde. Då de funnit ett arbete och kan tillträda det övergår de från beståndet utanför arbetskraften till beståndet 1

Denna övergång behöver inte ske omedelbart efter sökprocessen. Som vi påpekat i not 1, sid. 97, kan vissa "lediga" platser vara besatta eller arbetsgivaren av annan anledning inte önska omedelbart tillträde av platsen.. En arbetslös som matchats ihop med en sådan plats kan få stanna kvar i beståndet arbetslösa i väntan på tillträdesdagen.

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

sysselsatta (flöde c i figur 5.1; i figuren har också markerats att de utnyttjar den externa matchningsorganisationen). De av dessa arbetssökande vars önskade tillträdesdag infaller innan de funnit en lämplig ledig plats kommer att övergå till att klassificeras som arbetslösa arbetssökande. Ett likartat resonemang som för de arbetssökande på den externa arbetsmarknaden kan tillämpas på de externa lediga platserna. De tillbringar på motsvarande sätt tid i beståndet externa lediga platser, sökande, köande och/eller väntande på att bli besatta. När de matchats ihop med en lämplig arbetstagare (och önskad tillträdesdag för arbetstagaren och platsen föreligger) går de över i beståndet besatta platser. Liksom de arbetssökande kan de lediga platserna tillhöra olika kategorier. Vissa är faktiskt lediga, dvs. är inte besatta och söker efter arbetstagare för omedelbart tillträde, vissa är "ombytessökande", dvs. är besatta medan de söker efter arbetstagare och vissa är inte besatta men söker efter arbetstagare för tillträde senare. Inflödet till beståndet externa lediga platser har en ganska komplicerad bakgrund. Då de sysselsatta av olika orsaker lämnar sina anställningar uppkommer ett flöde av obesatta platser (flöde j i figur 5.1). Av dessa kommer vissa att omstruktureras eller bortfalla (flöde k och 1), under det att resten direkt går till nyrekrytering. Samtidigt tillkommer eventuellt nya lediga platser (flöde m), hur många och med vilka egenskaper kan (liksom omstrukturering och bortfall av gamla platser) väntas bero bl. a. på tillväxten, konjunkturläget och lönestrukturen i ekonomin. Av det totala antalet lediga platser ( j - k + l + m ) kommer vissa att gå till extern rekrytering (flöde n) och vissa till intern rekrytering (flöde o). (Vissa platser kan samtidigt gå till extern och intern rekrytering.) En rad ekonomiska och institutionella förhållanden kan väntas påverka avvägningen mellan intern och extern rekrytering. PA-rådets avnämarundersökning ger en viss belysning av den interna rekryteringen. 2 De intervjuade företagen har uppgett att valet av rekryteringskanal ofta kan tillgå så att man först undersöker möjligheterna till intern rekrytering. Vid stor tidsbrist uppges att intern och extern annonsering sker parallellt. Den interna rekryteringen sker företrädesvis inom personalkategorier som i stor utsträckning är speciella för varje företag. Traditionellt rekryteras t. ex. arbetsledarbefattningar internt. Inom t. ex. bankväsendet och offentlig förvaltning finns fastställda befordringsgångar, där rekryteringen uteslutande sker internt. En stor och viktig del av rörligheten i arbetskraften sker på de interna arbetsmarknaderna, dvs. det äger rum horisontella förflyttningar av arbetstagare (omplaceringar), vertikala förflyttningar av arbetstagare (befordringar) och andra förändringar av arbetsuppgifter, utan arbetsgivarbyte. Inom företagen finns en intern utbildnings- och matchningsorganisation (i figur 5.1 har endast matchningsorganisationen markerats), vilken i varierande utsträckning kan komplettera och ersätta den externa arbetsmarknadens matchnings- och utbildningsorganisation. De interna arbetsmarknadernas omfattning, inriktning och funktionssätt är av stor betydelse för hur den externa arbetsmarknaden ser ut och

1 Se t. ex. P.B. Doeringer och M.J. Piore,Internal Labor Markets and Manpo wer A na lysis, Lex ington,1971. 2

PA-rådet, Intervjuundersökning om företagens inställning till arbetsförmedlingen, Stockholm 1970, sid. 28-30.

102 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

fungerar. Förändringar på de interna arbetsmarknaderna kommer att ha återverkningar på den externa rekrytering, dvs. storlek och sammansättning av flödet av externa lediga platser. Vissa typer av lediga platser kanske ytterst sällan kommer ut på den externa marknaden och därmed blir de inte tillgängliga för de arbetssökande på den externa marknaden. I PA-rådens undersökning konstateras t. ex.: "Den del av den äldre arbetskraften som är rörlig på arbetsmarknaden utgörs inte till största delen av ombytessökande utan av arbetslös friställd arbetskraft. De har normalt en lång anställningstid bakom sig och har därmed förvärvat en hög grad av yrkesskicklighet. Många gånger har de också avancerat till mer kvalificerade befattningar. De platser som finns till buds på arbetsmarknaden och som de skall konkurrera med ungdomarna om, är i mycket stor utsträckning de mest okvalificerade, då dessa präglas av hög personalomsättning och därmed har vakanser som skall fyllas. De betraktas ofta som platser för debuterande på arbetsmarknaden. De mer kvalificerade arbetena är sällan vakanta och fylls gärna genom intern rekrytering emedan befordran ingår i företagens sanktionssystem. För de äldre innebär detta att, även om man i framtiden lättare kan få nytt arbete, ett byte medför ett eller flera steg tillbaka i kvalifikationsnivån på arbetsuppgiften". 1 På motsvarande sätt kommer omfattningen och inriktningen av den interna rekryteringen att påverka antal och sammansättning av de arbetssökande på den externa arbetsmarknaden. Om avancemangsmöjlighetema är goda inom företagen kan ombytessökande på den externa marknaden te sig mindre lockande; om omplaceringar sker inom företagen kan den påtvingade arbetslösheten minska osv. Detta kan medföra att färre individer, och individer med annorlunda egenskaper, kommer att finnas tillgängliga för att besätta externa lediga platser. Externa lediga platser som har problem att bli besatta kan tas ut ur beståndet och omstruktureras eller bortfalla. En annan möjlighet är att de i stället flyttas över och besätts internt, t. ex. med hjälp av internutbildning, och att de därvid uppkomna vakanserna i stället rekryteras externt. I fortsättningen av detta kapitel kommer vi enbart att behandla den externa arbetsmarknaden. Det är emellertid viktigt att inte glömma bort denna marknads nära samband och samverkan med de interna arbetsmarknaderna. Förändringar i de interna arbetsmarknadernas utseende och betydelse kan spela en avgörande roll för utvecklingen på den externa arbetsmarknaden.

5.3 Informationssystemets roll i en dynamisk arbetsmarknadsmodell lanPföretegoch^Xtsförmedling, Stockholm 1972, sid 40 - -

Olika former av arbetsmarknadsinformation spelar en viktig roll för g a r n a s o c h arbetsgivarnas arbetsmarknadsbeslut. För individerna utanfor arbetskraften behövs t. ex. information som underlag för beslut om hur de. skall förbereda ett inträde i arbetskraften (utbildningsbeslut arbetsta

Arbetsmarknadsinformation

SOU 1974:29

och arbetsförmedling

etc.) och för beslut om huruvida och vid vilken tidpunkt de skall gå in i arbetskraften. Sysselsatta individer är ofta intresserade av arbetsmarknadsinformation för att se om och när det skulle kunna löna sig för dem att övergå till aktivt ombytessökande på den externa marknaden. Arbetsgivarna är på motsvarande sätt intresserade av allmän information av typ arbetskrafts- och konjunkturprognoser för att kunna planera sin framtida personalpolitik. Den viktigaste uppgiften för informationssystemet på den externa arbetsmarknaden är emellertid att hjälpa till att koppla samman de arbetssökande med de externa lediga platserna. Informationssystemets roll i detta sammanhang illustreras av figur 5.3. De externa arbetssökande (arbetslösa sökande, ombytessökande och arbetssökande utanför arbetskraften) kan delas upp i n olika kategorier efter sina egenskaper. Det finns ett visst antal arbetssökande (Ai, A 2 , . • . A ) av respektive kategori. De externa lediga platserna (för omedelbart eller senare tillträde) kan på motsvarande sätt delas in i m olika kategorier, med ett visst antal (B!, B 2 , . . . B m ) i varje. De arbetssökande och de lediga platserna har ett behov av olika slags information om varandra. Informationssystemets funktion är att hjälpa till att tillhandahålla den behövliga informationen. Informationssystemet kan bistå med information av betydelse för att arbetssökande och lediga platser skall få kontakt med varandra (extensiv information), med information om egenskaperna hos olika arbetssökande och olika lediga platser (intensiv information), dvs. hjälp med den egentliga matchningen av arbetssökande och lediga platser, samt med information av betydelse för anställningsförhandlingar mellan arbetssökande och arbetsgivare (förhandlingsinforma-

Extern a arbets; ökande 1

n

Al

A2

An

1 1 I BT

I

2 I B2 I

Exte rna ledic

i

ro

I I I I m lBm I

Figur 5.3 Kvadraten externa arbetssökande - externa lediga platser

104 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974: 29

tion). Informationssystemet kan se ut på en rad olika sätt, dvs. i varierande utsträckning bygga på arbetstagarnas och de arbetssökandes egna informationsinsatser och på olika privata och olika offentliga informationskällor. 2 Ett väl fungerande informationssystem karakteriseras av att arbetssökande och lediga platser matchas ihop snabbt och med gott resultat för båda parter. Informationssystemets roll och möjligheter beror inte enbart av att de olika informationskällorna kompletterar varandra väl och var och en är internt effektiva, utan också av dess yttre förutsättningar sådana de illustreras av figur 5.3 (dvs. på relationen arbetssökande/lediga platser totalt sett och på olika delmarknader) och på vilka andra anpassningsmekanismer än information som existerar och hur väl dessa fungerar. En bedömning av informationssystemets effektivitet måste således göras mot bakgrund av detta förhållande.

5.4 Bestånd och flöden på den svenska arbetsmarknaden - en empirisk beskrivning I detta avsnitt skall vi söka konkretisera den i avsnitt 5.2 beskrivna modellen med hjälp av vissa empiriska data om bestånd och flöden på den svenska arbetsmarknaden. 3 Den empiriska beskrivningens syfte är att ge en uppfattning om storleksordningen på olika bestånd och flöden av arbetskraft och lediga platser och därmed en uppfattning om hur många individer som efterfrågar arbetsmarknadsinformation under en viss tidsperiod.

5.4.1 Beståndet utanför

arbetskraften

I beståndet utanför arbetskraften befinner sig, enligt AKU-undersökningarna, under en genomsnittsvecka cirka 1,9 miljoner personer i åldrarna 1 6 - 7 4 år, eller 33 % av den totala befolkningen i dessa åldersgrupper. I åldersgrupperna 16-67 år befinner sig i genomsnitt endast cirka 25 % utanför arbetskraften. Andelen personer utanför arbetskraften uppvisar en säsongmässig variation. Andelen som befinner sig utanför arbetskraften går ner under sommarmånaderna. Denna säsongvariation uppkommer genom än krafti-

Begreppen "extensiv" och "intensiv" information går tillbaka på en artikel av A. Rees, "Information Networks in Labor Markets", AER, no. 2, 1966. En exakt gränsdragning mellan de olika slagen av information är svår att göra, i allmänhet måste t. ex. uppgifter om att det finns en ledig plats hos en viss arbetsgivare kombineras med viss information om vilken typ av ledig plats det rör sig om, för att vara av intresse för en arbetssökande. Uppdelningen får närmast ses som ett analytiskt hjälpmedel vid en diskussion av informationsproblematiken på arbetsmarknaden. 2 Se vidare avsnitt 5.7. Se även AMS, Meddelanden från utredningsenheten 1973: 25.

Arbetsmarknadsinformation

SOU 1974:29

och arbetsförmedling

gare säsongvariationer i olika befolkningsgruppers deltagande i arbetskraften. De gifta kvinnornas deltagande i arbetskraften går ner under sommarmånaderna, men detta mer än kompenseras av att de ogifta kvinnorna och männen (bl. a. feriearbetände studerande) i ökad utsträckning går in i arbetskraften. De hittills redovisade siffrorna anger den genomsnittliga storleken på beståndet utanför arbetskraften vid en viss tidpunkt. Det förekommer emellertid en betydande rörlighet ut ur och in i arbetskraften under ett år. Detta medför att det totala antalet personer som någon gång under året befinner sig i arbetskraften är väsentligt större än det genomsnittliga antalet personer i arbetskraften. Antalet personer som någon gång under året tillhör arbetskraften är cirka 4,5 miljoner, eller ungefär 75 % av befolkningen i åldrarna 1 6 - 7 4 år. Motsvarande siffra för åldersgrupperna 1 6 - 6 7 år är cirka 85 %. Under ett år är det således enbart 1 5 % av befolkningen i åldern 16-67 år som under hela året befinner sig i beståndet utanför arbetskraften. Redan skillnaden mellan årsantalet personer i arbetskraften (4,5 miljoner) och genomsnittsantalet (4 miljoner) antyder att flödena in i och ut ur beståndet utanför arbetskraften under ett år är stora. Vissa försök har gjorts att skatta bruttoströmmarna till och från arbetskraften. I de löpande arbetskraftsundersökningarna är det - efter viss reducering - samma panel av personer som tillfrågas var tredje månad. Inom AMS har man låtit utföra vissa samkörningar av data från dessa gemensamma månader. Samkörningarna visar den förändring som skett av de ingående personernas sysselsättningssituation i förhållande till läget 3 månader tidigare. Däremot kommer de förändringar som kan ha ägt rum under loppet av de tre månaderna inte med. Resultaten av samkörningarna visas av figur 5.4. Uppgifterna hänför sig till 1970 och utgör medeltal förde fyra samkörda kvartalen. Av figur 5.4 framgår att ungefär 275 000 personer lämnar beståndet utanför arbetskraften under en tremånadersperiod. De ersätts emellertid av ett flöde in i beståndet av ungefär motsvarande storlek. Även om

Utanför arbetskraften (i genomsnitt 1 900 000)

il

i

20 000

i 249 000

256 000 16 000

\f Arbetslösa

\r Sysselsatta

Figur 5.4 Storleken (antal personer) på flödena in i och ut ur beståndet utanför arbetskraften under en genomsnittlig tremånadersperiod (enligt data erhållna från utredningsenheten vid AMS).

106 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

genomsnittliga antalet personer som befinner sig utanför arbetskraften inte ändras påtagligt under ett år sker det betydande förändringar i vilka personer som befinner sig utanför arbetskraften vid olika tidpunkter. Ungefär var åttonde person byts ut under en tremånadersperiod. Rörligheten är emellertid inte jämnt fördelad över beståndet. Vissa personer kan röra sig in och ut flera gånger under ett år, under det att andra förblir kvar under lång tid. Som påpekats ovan får man vid samkörningarna inte med vissa förändringar som kan ha ägt rum under tremånadersperioderna. Vissa personer kan t. ex. ha rört sig från beståndet utanför arbetskraften in i beståndet arbetslösa och därpå in i beståndet sysselsatta. I figur '5.4 ingår sådana personer i de 256 000 i flödet från utanför arbetskraften till sysselsatta. Deras vistelse i beståndet arbetslösa kommer inte att registreras. Med dessa reservationer skulle således antalet tillfällen då arbetssökande personer utanför arbetskraften kan antas vara i behov av arbetsmarknadsinformation under ett år kunna skattas till cirka 1 miljon. SA.2 Beståndet arbetslösa1 Figur 5. 5 visar den genomsnittliga storleken på beståndet arbetslösa vid undersökningstillfällena under olika kvartal åren 1968-1973. 2

120 110 100 90 80 70 60 50-

Figur 5.5 Genomsnittliga antalet arbetslösa i åldern 16-74 år (1 000-tal).

1 2 3 4 1968

1 2 3 4 1969

1 2 3 4 1970

1 2 3 4 1971

1 2 3 4 1972

1 2 3 4 1973

Kvartal Är

Källa: A K U , kvartalsdata.

Det bör påpekas att detta avsnitt inte är inriktat på att ge en analys av utvecklingen och strukturen av arbetslösheten på den svenska arbetsmarknaden. Avsnittet vill främst belysa omfattningen av de arbetslösas arbetssökande. Samtliga arbetslöshetsdata härrör från AKU-undersökningarna. Arbetslöshetsstatistik förs också av arbetsförmedlingarna. Denna statistik omfattar endast där registrerade arbetslösa och är av mindre intresse i detta sammanhang. De två statistikkällorna diskuteras och jämförs i SOU 1971:43 kapitel 5 och i SCB, Rapport 1973-03-30, "SCB:s arbetskraftsundersökningar - AMS arbetslöshetsundersökningar: err samordningsproblem. "

Arbetsmarknadsinformation och arbetsförmedling

SOU 1974:29

Under de u n d e r s ö k t a kvartalen var den genomsnittliga storleken på b e s t å n d e t arbetslösa 50 0 0 0 - 1 2 0 0 0 0 personer, b e r o e n d e på årstid och konjunkturläge. Tabell 5.1 ger motsvarande data u t t r y c k t a i genomsnittliga relativa arbetslöshetstal för olika år.

Tabell 5.1 Relativa arbetslöshetstal (procent arbetslösa av personer 1 6 - 7 4 år i arbetskraften) År

Män

Kvinnor

Tot

1968 1969 1970 1971 1972 1973

2,3 1,8 1,3 2,4 2,5 2,2

2,2 2,0 1,8 2,8 3,0 2,8

2,2 2,0 1,8 2,8 2,7 2,5

Källa: AKU, årsmedeltal Som vi p å p e k a t i avsnitt 5.2 beror den genomsnittliga storleken på b e s t å n d e t arbetslösa dels på storleken av inflödet till b e s t å n d e t , dels på hur lång tid individerna tillbringar i b e s t å n d e t . Figur 5.6 visar de genomsnittliga arbetslöshetstiderna för personer i b e s t å n d e t arbetslösa under åren 1 9 6 8 - 1 9 7 3 . 1

1 Det finns två olika arbetslöshetstidsbegrepp. Det ena anger hur lång tid de som vid en viss tidpunkt befinner sig i beståndet arbetslösa genomsnittligt varit arbetslösa och benämns i fortsättningen "tvärsnittstiden" i ett visst bestånd. Det är tvärsnittstiden som registreras vid de ordinarie AKU-undersökningarna. Den arbetslöshetstid man behöver för att utifrån den genomsnittliga storleken på beståndet och arbetslöshetstiden kunna beräkna inflödenas storlek är den genomsnittliga tid som individerna tillbringar i beståndet arbetslösa, dvs. tiden per avslutat arbetslöshetstillfälle. Denna tid benämns i fortsättningen "vistelsetiden" i ett visst bestånd. Vistelsetiden är den arbetslöshetstid som är av störst intresse vid en analys av sökbeteendet på arbetsmarknaden. Tyvärr finns uppgifter om vistelsetiden enbart för ett par år, och dessa uppgifter har troligen en viss bias. Uppgifter om vistelsetiden skulle kunna skattas från tvärsnittstiderna i AKU, om man från dessa kan räkna fram överlevelsesannolikheterna för arbetslösa med olika lång arbetslöshet bakom sig, dvs. t. ex. sannolikheten att en person som varit arbetslös fyra veckor skall förbli arbetslös ytterligare en vecka. Om överlevelsesannolikheten ökar med arbetslöshetstiden, dvs. sannolikheten att en person som varit arbetslös 8 veckor skall förbli arbetslös ytterligare en vecka är större än sannolikheten att en person som varit arbetslös 5 veckor skall förbli arbetslös ytterligare en vecka, så kommer den genomsnittliga vistelsetiden att vara kortare än den genomsnittliga tvärsnittstiden (se Hyman B. Kaitz, "Analyzing the length of spells of unemployment", Monthly Labor Review, Nov. 1970). I den fortsatta framställningen kommer vi att utnyttja den genomsnittliga tvärsnittstiden som om den vore lika med den genomsnittliga vistelsetiden. De med hjälp av tvärsnittstiderna framräknade flödena kommer därigenom att ha en bias nedåt, dvs. utgöra en underskattning av flödenas verkliga storlek. Som en jämförelse kan nämnas att för 1968 var den genomsnittliga vistelsetiden 8,8 veckor (1969 8,1 veckor) och den genomsnittliga tvärsnittstiden 10,6 veckor (1969 11,9 veckor).

108 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Veckor il 17 16151413 12 111098

Figur 5.6 Genomsnittlig tvärsnittstid hos personer i beståndet arbetslösa (antal veckor).

1 2 3 4 1968

1 2 3 4 1969

1 2 3 4 1970

1 2 3 4 1971

1 2 3 4 1972

1 2 3 4 1973

Kvartal År

Källa: A K U , kvartalsdata

De genomsnittliga tvärsnittstiderna i beståndet uppvisar säsong- och konjunkturvariationer, men det tycks också finnas en trend mot längre arbetslöshetstider. Av olika orsaker tycks de arbetslösa arbetssökande under senare år ha fått tillbringa längre tid i arbetslöshetsbeståndet än tidigare. Deras arbetssökande har tagit längre tid, troligen beroende på att den totala balansen på arbetsmarknaden och balansen på olika delarbetsmarknader försämrats. Figur 5.7 visar hur inflödet till beståndet arbetslösa förändrats under motsvarande år. 1 Inflödet anges som genomsnittligt antal arbetslöshetstillfällen för en person i arbetskraften under ett år (kan också tolkas som sannolikheten att en person i arbetskraften skall bli arbetslös en gång under året). De förändringar av de relativa arbetslöshetstalen som visats i tabell 5. 1 beror både på förändringar i inflödet i beståndet arbetslösa, dvs. förändringar av risken för att en person skall bli arbetslös, och på förändringar i arbetslöshetstiderna. Den kraftiga uppgången i det relativa arbetslöshetstalet under 1971 och 1972 tycks emellertid till stor del 1 Siffrorna över inflödet i figur 5.7 har beräknats efter tvärsnittstiderna enligt figur 5.6 och de måste av denna anledning liksom tidigare tolkas med stor försiktighet. Det kan också ha inträffat en trendmässig förändring av de olika överlevelsesannolikheterna (se not 1, sid 107) vilket skulle kunna innebära att även trenden i figur 5.7 är missvisande.

Arbetsmarknadsinformation

SOU 1974:29

och arbetsförmedling

109 Inflödet i arbetslöshet

0,14 0,120,100,08 0,06 0,04 0,02

2 3 4 1968

12 3 4 1969

12 3 4 1970

12 3 4 1971

12 3 4 1972

2 3 4 Kvartal 1973 Är

förklaras av att arbetslöshetstiderna blivit längre. Individerna i arbetskraften har således inte löpt större risk att bli arbetslösa än tidigare, m e n de som faktiskt blivit arbetslösa har d r a b b a t s av längre arbetslöshetstider. Det totala flödet in i b e s t å n d e t arbetslösa är s a m m a n s a t t av flöden med olika b a k g r u n d . Bakgrunden till arbetslösheten hos individerna i b e s t å n d e t har u n d e r s ö k t s med hjälp av tilläggsfrågor till de ordinarie AKU-undersökningarna i n o v e m b e r 1971 och n o v e m b e r 1 9 7 2 . Tabell

Tabell 5.2 Bakgrunden till arbetslösheten i november 1971 och november 1972 samt genomsnittlig arbetslöshetstid (veckor) November 1972

November 1971

Andel Genomsnitt(%) lig arbetslöshetstid

Antal

Andel Genomsnitt- Antal (%) lig arbetslöshetstid

Inträdande Nyinträdande Återinträdande

33 800 7 600 26 300

28 6 22

15 15 15

36 900 9 800 27 100

34 9 25

15 17 16

Förlorat arbetet Personal- eller driftsinskränkning Permitterade

44 200

31 500

36 600 7 600

31 6

17 4

28 800 2 700

27 3

26 3

Slutat arbetet Åtaget arbete slutfört Andra skäl

41 600

38 400

20 400 21 200

17 18

10 14

20 600 17 800

19 17

13 21

119 600

106 800 100

19 Summa

Källa: Data erhållna från utredningsenheten vid AMS

Figur 5.7 Inflödet i arbetslöshet 1968-1973.

110 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974: 29

5.2 visar bakgrunden till att individerna befann sig i beståndet "arbetslösa" vid dessa tillfällen. Ungefär en tredjedel av de arbetslösa var initialarbetslösa, dvs. sökte efter ett arbete efter att ha befunnit sig utanför arbetskraften. Ungefär en tredjedel av de arbetslösa hade av olika orsaker förlorat sina tidigare arbeten, och ungefär en tredjedel av de arbetslösa hade själva slutat sina arbeten, i hälften av fallen beroende på att ett i förväg begränsat arbete slutförts. I den senare kategorin ingår en stor andel byggnadsarbetare. Den andel av arbetslösheten som har bakgrunden "förlorat arbetet" (cirka 30 %) kan antas återspegla konjunktur- och strukturomvandlingsproblemen på arbetsmarknaden. Det är således en mindre del av arbetslösheten som har denna bakgrund, men den torde samtidigt vara mer problematisk än arbetslöshet med annan bakgrund. Av tabell 5.2 framgår t. ex. att det är inom denna kategori man finner de längsta arbetslöshetstiderna. Uppgifterna i tabell 5.2 kan, med de reservationer som gjorts ovan, användas till att räkna fram storleken på de olika flödena in i beståndet arbetslösa vid undersökningstillfällena. Resultatet visas av figur 5.8 (siffrorna för november 1972 inom parentes). Uppdelningen av de personer som befinner sig i beståndet arbetslösa kan också göras efter andra egenskaper än bakgrunden till arbetslösheten, t. ex. efter ålder, kön och region. Arbetslöshetens fördelning efter ålder och kön visas av tabell 5.3.

Utanför arbetskraften

Nyinträde 510 (580)

Återinträde 1750 (1690)

Arbetslösa

i1

ii

Förlorat arbetet 2950 (1310)

Slutat arbetet 3470 (2260)

Sysselsatta

Figur 5.8 Storleken på flödena in i beståndet arbetslösa (antal personer per vecka), november 1971 och november 1972.

SOU 1974: 29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

Tabell 5.3 Genomsnittligt antal arbetslösa (100-tal), relativa arbetslöshetstal (procent) och genomsnittlig tvärsnittstid i beståndet arbetslösa (antal veckor) efter ålder och kön för år 1972 Män

Kvinnor

Antal

Procent

Tid

Antal

Procent

Tid

Ålder 16-19 20-24 25-34 35-44 45-54 55-64 65-74

93 101 118 77 76 94 32

7,8 4,2 2,1 1,8 1,6 2,3 3,6

10,7 10,6 12,9 15,5 13,6 21,9 32,2

93 101 114 56 62 50 5

8,7 4,9 3,1 1,8 1,7 2,2 1,6

11,0 14,0 14,7 16,8 22,3 35,0 44,5

Samtliga

2,5

15,1

3,0

17,5

Källa: AKU, årsmedeltal

Av tabellen framgår att de höga relativa arbetslöshetstalen i de yngre åldersgrupperna inte beror på relativt sett långa arbetslöshetstider för dessa grupper, utan på att de har större inflöden i arbetslöshetsbeståndet. För de äldre åldersgrupperna tycks däremot relativt sett långa arbetslöshetstider vara en dominerande förklaring. Arbetslöshetens fördelning mellan olika yrkesgrupper framgår av tabell 5.4. Av tabellen framgår att de relativa arbetslöshetstalen skiljer sig ganska kraftigt åt mellan olika yrkesgrupper. Vissa yrkesgrupper har relativt låga Tabell 5.4 Genomsnittligt antal arbetslösa (100-tal), relativa arbetslöshetstal (procent) och genomsnittlig tvärsnittstid i beståndet "arbetslösa" (antal veckor) efter yrke för år 1972 Antal

Procent

Tid

1,5

16,4

Administrativt arbete

0,5

27,9

Kameralt och kontorstekniskt arbete

2,0

16,7

3 Kommersiellt arbete

2,3

18,1

.4

Lantbruks-, skogs- och fiskeriarbete

2,6

13,0

6 Transport och kommunikationsarbete

2,3

14,1

5,7-

Tillverkningsarbete

3,9

16,6

därav Byggnadsarbete

5,9

12,7

Servicearbete

3,3

15,5

1 073

2,7

16,2

Natur- och socialvetenskapligt arbete m. m.

1 2

Samtliga

Källa: AKU, årsmedeltal

112 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tabell 5.5 Genomsnittligt antal arbetslösa (100-tal), relativa arbetslöshetstal (procent) och genomsnittlig tvärsnittstid i beståndet arbetslösa (antal veckor) efter region för år 1972 Region

Antal

Procent

Tid

Skogslänen (S, W, X, Y, Z, AC, BD) Storstadslänen (A, B, M och O) Övriga län

312 363 397

3,8 2,4 2,4

16,9 15,0 16,6

Källa: AKU, årsmedeltal arbetslöshetstal, men samtidigt relativt långa arbetslöshetstider. Det innebär att risken för att en person inom yrkesgruppen skall bli arbetslös är ganska liten, men för de individer inom gruppen som faktiskt blir arbetslösa blir följderna allvarliga, nämligen en relativt lång arbetslöshetstid. Arbetslösheten och dess kostnader är således mycket ojämnt fördelad inom yrkesgruppen. Andra yrkesgrupper, t. ex. byggnadsarbete, kan trots relativt sett korta arbetslöshetstider nå upp i höga relativa arbetslöshetstal. Förklaringen är att de, relativt sett, ofta träder in i beståndet arbetslösa. Tabell 5.5 visar motsvarande data vid en regional uppdelning av arbetsmarknaden. Vi har hittills studerat den genomsnittliga storleken på beståndet arbetslösa och de genomsnittliga arbetslöshetstiderna för personerna i beståndet. Arbetslösheten är emellertid inte genomsnittligt fördelad. Vissa individer kan drabbas av arbetslöshet upprepade gånger under ett år och andra inte alls. En uppfattning om hur många personer totalt sett som utsätts för arbetslöshet någon gång under ett är och om hur länge de totalt sett är arbetslösa under ett år fås via den statistik över den totala årsarbetslösheten som samlas in i samband med de ordinarie AKU-undersökningarna i februari. Data över den totala årsarbetslösheten redovisas i tabell 5.6. Totala antalet arbetslösa minst en vecka (individer med kortare årsarbetslöshet ingår således ej) under ett år ligger kring 350 000

Tabell 5.6 Arbetslösa (16-74 år) minst en vecka under året (antal och procent) samt årsarbetslöshetens längd (antal veckor, median) Helårsarbetskrafter Antal 1968 1969 1970 1971 1972 a

Procent

228 800 6,9 167 500 5,1 145 000 4,4 228 200 6,6 207 700 6,1

a

Delårsarbetskraften" Tid

Antal

Procent

Tid

Antal

Procent

Tid

13 12 12 16 17

114 800 133 000 146 800 184 600 188 600

11,5 12,4 13,0 18,5 18,6

8 5 5 5 9

343 700 300 500 291 900 412 800 396 200

8,0 6,9 6,6 9,3 8,9

11 9 8 11 12

Helårsarbetskraft: I arbetskraften 50-52 veckor under året Delårsarbetskraft: I arbetskraften 1-49 veckor under året Källa: Data erhållna från utredningsenheten vid AMS

b

Hela arbetskraften

Arbetsmarknadsinformation

SOU 1974:29

och arbetsförmedling

personer, varierande uppåt och nedåt med konjunkturerna. Andelen som är arbetslös under ett år är mycket högre bland delårsarbetskraften än bland helårsarbetskraften. Detta sammanhänger med att individerna i delårsarbetskraften rör sig in i och ut ur arbetskraften under ett år och i samband där med relativt ofta kommer att tillbringa tid i beståndet arbetslösa. De personer i delårsarbetskraften som varit arbetslösa under ett år har emellertid genomsnittligt sett tillbragt mycket kortare tid i beståndet arbetslösa under året än de personer i helårsarbetskraften som varit arbetslösa. De individer som tillhör delårsarbetskraften löper 2 - 3 gånger större risk än helårsarbetskraften att utsättas för arbetslöshet under ett år, men deras årsarbetslöshetstider är å andra sidan bara ungefär hälften så långa som de helårsarbetändes. De individer som faktiskt råkar ut för arbetslöshet bland helårsarbetskraften drabbas i denna mening hårdare än de som faktiskt råkar ut för arbetslöshet bland delårsarbetskraften. Antalet arbetslösa under ett år är således 300 0 0 0 - 4 0 0 000 per år. Var och en av dessa kan vara arbetslös vid mer än ett tillfälle under året. Uppgifter från vissa år tyder på att antalet arbetslöshetstillfällen per arbetslös och år är ungefär 1,5. Uppskattningsvis skulle det således finnas 450 0 0 0 - 6 0 0 000 tillfällen per år, då arbetslösa arbetssökande kan väntas ha behov av arbetsmarknadsinformation.

5.4.3 Beståndet

sysselsatta

Figur 5.9 visar den genomsnittliga storleken på beståndet "sysselsatta" under åren 1968-1973. Det genomsnittliga antalet sysselsatta är något under 4 miljoner

4 000 a

Sysselsatta

3 900

3 800

3 700-

Figur 5.9 Genomsnittliga antalet sysselsatta respektive antal personer i arbetskraften i åldern 16-74 år (1 000-tal).

3 600-

1 12 3 4 1968

12 3 4 1969

12 3 4 1970

12 3 4 1971

12 3 4 1972

1 2 3 4 Kvartal Är 1973

Källa: AKU, kvartalsdata

114 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tabell 5.7 Ombytessökandets omfattning under åren 1969-1971

1969 1970 1971 1972

Antal ombytessökande

Procent av arbetskraften

440 000 435 000 385 000 366 000

9,9 9,9 9,1 8,3

Källa: AMS, Meddelande från utredningsenheten 1971:4, 1972:2, 1972: 34 och 1973: 25. Uppgifterna har inhämtats genom tilläggsfrågor till AKU.

1 AMS, Meddelanden från utredningsbyrån 1967:42. 2

Under 1970 bytte cirka 500 000 personer arbetsgivare någon gång. Av dessa var cirka 320 000 arbetslösa och/eller ombytessökande under året.

personer. Som vi tidigare konstaterat är det emellertid inte samma personer som befinner sig i beståndet sysselsatta vid olika tidpunkter. I avsnitt 5.4.1 såg vi att på 3 månader 'rörde sig cirka 250 000 personer från beståndet sysselsatta till beståndet utanför arbetskraften samtidigt som ungefär lika många rörde sig i motsatt riktning. I avsnitt 5.4.2 har vi studerat flödena mellan beståndet sysselsatta och beståndet arbetslösa. Antalet personer som bytte arbetsgivare under år 1970 var ungefär 500 000 eller ungefär 1 2 % av det genomsnittliga antalet sysselsatta. Många av dessa bytte emellertid arbetsgivare mer än en gång under året. Kompletterande uppgifter om den totala arbetskraftsomsättningen finns för tiden 1.5.1966-30.4.1967.* För denna period har det totala antalet arbetsplaceringar beräknats till 1,5 miljoner. Detta ger en genomsnittlig anställningstid, dvs. tid tillbragd i beståndet sysselsatta, på drygt 2,5 år. En stor del av arbetsgivarbytena sker via ombytessökande, dvs. man söker nytt arbete medan man innehar ett arbete. För åren 1969-1971 finns uppgifter om antalet ombytessökande under året (tabell 5.7). Ungefär var tionde förvärvsarbetande försöker byta arbete en eller flera gånger under ett år. Inte alla lyckas: för 1970 finns uppgifter om att cirka 240 000, eller 55 % av de ombytessökande, också faktiskt bytte arbetsgivare under året. 2 Vissa personer söker dessutom arbete både medan de har ett arbete och medan de är arbetslösa under ett år: 1970 rörde det sig om 30 000 av de totalt 435 000 ombytessökande. Andelen ombytessökande är högst i de yngre åldrarna och sjunker sedan hastigt med stigande ålder (se figur 5.10). Undantaget utgörs av de yngsta åldersgrupperna, men detta förklaras av att det finns ett stort antal delårsarbetande i dessa åldrar, och de delårsarbetande är ombytessökande i betydligt mindre omfattning än de helårsarbetande. För de helårsarbetande gäller att andelen ombytessökande hela tiden avtar med åldern. Ömbytessökandet har också olika omfattning inom olika yrkesområden (tabell 5.8). Under 1969 fanns mer än var fjärde ombytessökande inom industrin. Andelen ombytessökande var emellertid högst inom kameralt och kontorstekniskt arbete samt inom byggnadsarbete. Lantbruks-, skogsoch fiskeriarbete hade den lägsta andelen ombytessökande, bl. a. beroende på en hög andel egna företagare. Sammanfattningsvis är således antalet ombytessökande 400 000 per år.

SOU 1974: 29

Arbetsmarknadsinformation och arbetsförmedling

115 Ombytessökande (procent)

A 20-

15-

10-

5kvinnor

'">» samtliga

MA.

16 19

75 Ålder

Källa: AMS, Meddelande från utredningsenheten 1972:2

Tabell 5.8 Antal ombytessökande samt andelen ombytessökande av samtliga förvärvsarbetande inom olika yrkesområden 1969 Ombytessökande (antal)

Ombytessökande (procent av resp. yrkeskategori)

90 800 6 300 67 100 41 800

11,1 6,4 13,9 10,2

11 800

3,2

23 800

8,3

116 400 30 600 52 000

10,7 12,0 8,7

441 000

10,0

Yrkesområde Natur- och socialvetenskapligt arbete, tekn., humanist., konstnärligt och militärt arbete m. m. Administrativt arbete Kameralt och kontorstekn. arbete Kommersiellt arbete Lantbruks-, skogs- och fiskeriarbete Transport och kommunikationsarbete Tillverkningsarbete m. m. (exkl. byggnadsarbete) Byggnadsarbete Servicearbete Summa

Källa: AMS, Meddelande från utredningsenheten 1971: 4

Figur 5.10 Andel ombytessökande år 1970 inom olika kategorier av arbetskraften (procent). Källa: AMS, Meddelande från utredningsenheten 1972:2.

116 Redovisning av de genomförda

SOU 1974:29

forskningsprojekten

Var och en av dessa kan emellertid försöka byta arbete, och därmed vara i behov av arbetsmarknadsinformation, mer än en gång under ett år. 5.4.4 Beståndet anmälda lediga platser Den offentliga statistiken över antalet lediga platser omfattar endast de lediga platser som anmälts till arbetsförmedlingarna. Figur 5.11 visar den genomsnittliga storleken på beståndet lediga platser (anmälda till arbetsförmedlingarna) under åren 1968 — 1973. Lediga platser

70 60-

Figur 5.11 Platser lediga vid månadens mitt (1 000-tal). Källa: Arbetsförmedlingens statistik över anmälda lediga platser (genomsnitt för de tre räkningarna under ett kvartal). Från Allmän Månadsstatistik.

504030-

2 3 4 1968

3 4

12 3 4 1970

12 3 4 1971

12 3 4 1972

12 3 4 1973

Kvartal Ar

Beståndet anmälda lediga platser uppvisar stora säsong- och konjunkturvariationer. Årsgenomsnittet för 1970 var t. ex. cirka 60 000 lediga platser, men sjönk till cirka 35 000 för lågkonjunkturåret 1971. Tabell 5.9 visar hur många lediga platser som i genomsnitt nyanmäls till arbetsförmedlingarna under en månad, dvs. tabellen visar storleken på det månatliga flödet in i beståndet anmälda lediga platser. Tabell 5.9 Genomsnittliga antalet nyanmälda lediga platser per månad för åren 1968-1973 1968 1969 1970 1971 1972 1973

72 000 77 000 69 000 57 000 54 000 57 000

Källa: Allmän månadsstatistik Enligt tabell 5.9 anmäls 700 0 0 0 - 9 0 0 000 lediga platser till arbetsförmedlingen under ett år. Från uppgifterna i figur 5.11 och tabell 5.9 kan man skatta den genomsnittliga ledighetstiden (vistelsetiden) förde lediga platserna (tabell 5.10).

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

Tabell 5.10 Genomsnittlig vistelsetid för anmälda lediga platser 1968-1973 (antal veckor) 1968 1969 1970 1971 1972 1973

2,2 3,2 3,9 2,7 2,5 2,7

Den genomsnittliga vistelsetiden varierar mellan 2 och 4 veckor. Tiderna tycks variera med konjunkturläget; vid ett bättre konjunkturläge blir vistelsetiderna längre. De anmälda lediga platserna ger ingen uppfattning om det totala antalet externa lediga platser på den svenska arbetsmarknaden under ett år. En antydan ger det ovan redovisade antalet arbetsplaceringar per år (1,5 miljoner). Variationerna i anmälda lediga platser kommer inte heller att ge en korrekt bild (i förminskad skala) av variationerna i beståndet externa lediga platser om anmälningsprocenten varierar systematiskt med t. ex. konjunkturläget. 5.4.5 Den totala efterfrågan på

arbetsmarknadsinformation

Via vår empiriska översikt över bestånden och flödena på den svenska arbetsmarknaden har vi kunnat få en uppfattning om den totala efterfrågan på arbetsmarknadsinformation. Efterfrågan kommer dels från de arbetssökande (arbetssökande utanför arbetskraften, arbetslösa arbetssökande och ombytessökande), dels från arbetsgivarna (för att besätta externa lediga platser). För personerna utanför arbetskraften skattades söktillfällena (i avsnitt 5.4.1) till cirka 1 miljon per år. För de arbetslösa kom vi (i avsnitt 5.4.2) fram till 450 0 0 0 - 6 0 0 000 söktillfällen per år. Antalet ombytessökande skattades (i avsnitt 5.4.3) till 400 000 per år, var och en med ett eller flera söktillfällen under året. Det totala antalet söktillfällen skulle därmed för de arbetssökande kunna beräknas till cirka 2 miljoner per år. Det är således bara en mindre del (cirka 25 %) av söktillfällena som har samband med arbetslöshet, men denna del torde vara förknippad med de största kostnaderna för både de enskilda individerna och samhällsekonomin. För arbetsgivarnas del har vi (i avsnitt 5.4.4) sett att de efterfrågar arbetsmarknadsinformation från arbetsförmedlingarna för uppemot en miljon lediga platser per år. Till detta kommer de lediga platser de försöker besätta enbart med hjälp av andra informationskällor. En antydan om storleksordningen på arbetsgivarnas informationsbehov ger uppgiften från 1967 om att det totala antalet arbetsplaceringar per år är cirka 1,5 miljoner.

118 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974: 29

5.5 Modeller över de arbetssökandes och arbetsgivarnas informationssökande på arbetsmarknaden I avsnitt 5.2-5.4 har vi undersökt den allmänna bakgrunden till omfattningen av efterfrågan på arbetsmarknadsinformation hos arbetsgivare och arbetssökande. Arbetsmarknadsinformation behövs i matchningsprocessen mellan arbetssökande och externa lediga platser. Den har en avgörande betydelse för söktidernas längd och för resultatet av sökandet. För att få en mera exakt bild av sökbeteendet på arbetsmarknaden skall vi i detta avsnitt utveckla enkla mikroekonomiska modeller över de arbetssökandes och över arbetsgivarnas informationssökande på arbetsmarknaden. 1 Modellerna har en vanlig ekonomisk-analytisk utgångspunkt: arbetssökande och arbetsgivare antages söka maximera sin nytta givet olika restriktioner. I det aktuella fallet består deras avvägningsproblem i att bedöma hur mycket resurser de bör ägna åt informationssökande på arbetsmarknaden och hur dessa resurser bör fördelas mellan olika sätt att skaffa information och mellan olika former av arbetsmarknadsinformation. 2 Denna bedömning antas grundas på vilka intäkter och vilka kostnader de väntar vara förknippade med olika former av informationssökande. För att kunna undersöka hur olika typer av förändringar kan väntas påverka informationssökandet behöver man således analysera vilka intäkter och vilka kostnader som är förknippade med arbetsgivarnas och arbetstagarnas informationssökande. Framställningen i avsnitt 5.5 är av abstrakt karaktär. Den är avsedd att ge teoretiska utgångspunkter för en bedömning av möjligheterna att genomföra mera konkreta utvärderingar av arbetsförmedlingarnas informationsverksamhet och av informationssystemets uppbyggnad. Beskriv-

1 Denna typ av sökmodeller började utvecklas av amerikanska ekonomer efter inspiration från en artikel av G.J. Stigler, "The economics of information," Journal of Political Economy, juni 1961. Denna artikel följdes av ytterligare en artikel av Stigler, "Information in the labor market", Journal of Political Economy, Supplement, oktober 1962. Bland de viktigare tidiga bidragen kan också nämnas en artikel av A. A. Alchian, "Information costs, pricing and resource unemployment", Western Economic Journal, mars 1969 och samlingsvolymen "Microeconomic foundations of employment and inflation theory", New York 1970 (red. E. S. Phelps). Den intresserade läsaren kan vidare hänvisas till t. ex. R. Gronau, "Information and frictional unemployment", American Economic Review, juni 2 I det följande kommer 1971, J. J. McCall, "The economics of information and optimal stopping rules", vi att behandla informaJournal of Business, juli 1965, J. J. McCall, "Racial discrimination in the job tion analogt med en vara market: the role of information and search", Rand Corporation, januari 1970, J. J. och undersöka vilka analys- McCall, "Economics of information and job search", Quarterly Journal of resultat detta kan avkasta. Economics, februari 1970, D. T. Mortensen, "Job search, the duration of Det finns givetvis en mängd unemployment and the Phillips curve", American Economic Review, december problem förknippade med 1970 samt M. W. Reder, "The theory of frictional unemployment", Economica, detta betraktelsesätt och februari 1969. det finns en rad aspekter Se också C. H. Siven, "Micro-economic Foundations of Employment and på information och infor- Inflation Theory - A Survey", The Swedish Journal of Economics, nr. 3, 1972, C. mationsspridning som där- H. Siven, "Arbetslösheten och den nya arbetsmarknadsteorin", Ekonomisk Debatt, igenom inte kommer att nr. 1, 1974 samt C. H. Siven, "Informationsströmmar, sökbeteende och friktionsbehandlas, arbetslöshet" i SOU 1974: 2.

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

ningen av individernas beteende kan kanske för många läsare framstå som verklighetsfrämmande. För att de teoretiska modellerna skall vara relevanta, dvs. ha ett avsevärt förklaringsvärde, krävs emellertid inte att individerna explicit genomför den typ av kalkyler som beskrivs i avsnitt 5.5, utan enbart att de gör bedömningar av motsvarande natur. I de sociologiska undersökningarna presenteras andra typer av modeller över arbetsgivarnas och de arbetssökandes sökbeteende, vilka bättre lämpar sig för att belysa de i dessa undersökningar aktuella frågeställningarna.

5.5.1 De arbetssökandes sökbeteende på

arbetsmarknaden

I avsnitt 5.5.1 skall vi analysera sökbeteendet hos de arbetssökande. Det kan röra sig om arbetssökande individer utanför arbetskraften, om ombytessökande eller om arbetslösa arbetssökande. Ur ekonomisk-teoretisk synvinkel skiljer sig dessa gruppers sökproblem inte åt. Däremot ser deras kostnader och intäkter för arbetssökande olika ut. De arbetssökande antages ha en preferensordning över arbeten med olika egenskaper (lön, arbetsmiljö, arbetsuppgifter, arbetsplatsens läge etc.). 1 Det innebär att de kan rangordna olika arbeten och att ett arbete med högre rangordning svarar mot en högre nyttonivå för individen. De arbetssökande antages vidare vara nyttomaximerare, dvs. de försöker finna det enligt deras preferenser bästa arbetet, givet olika slag av restriktioner. Den arbetssökandes rangordning av olika arbeten har också en tidsdimension. Olika arbetens attraktivitet för en individ måste ses i perspektivet av hela hans arbetsliv. Individen kan i sin bedömning av olika arbeten väntas ta hänsyn inte enbart till ett arbetes egenskaper vid en viss tidpunkt, utan också till dessa egenskapers utveckling över tiden, till den tid han kan förvänta sig att (eller planerar att) inneha arbetet, till eventuella konsekvenser (t. ex. meritvärde) av arbetet för individens fortsatta anställningar osv. Vissa arbeten kan av samhället vara förbjudna för vissa arbetstagare (vissa statliga arbeten är t. ex. förbjudna för utländska medborgare, nattarbete är förbjudet för ungdomar, vem som helst får inte tjänstgöra som läkare osv.). Bland de samhälleligt tillåtna arbetena antas det vidare vid en viss tidpunkt vara vissa som arbetsgivarna (eller andra arbetstagare eller sammanslutningar av arbetstagare) inte "tillåter" en viss arbetssökande att erhålla, t. ex. p. g. a. att han inte uppfyller formella kompe-

individen kan vid sin rangordning väntas ta hänsyn inte bara till bruttolönen utan också i stor utsträckning till nettolönen, dvs. till lön efter skatt och efter avdrag för kostnader för inkomstens förvärvande. Skattesystemets utformning kan således väntas påverka individernas val mellan olika arbeten: olika skattesatser på olika egenskaper hos arbetet leder t. ex. till att egenskapen med den lägre skattesatsen blir relativt sett billigare för arbetstagaren och därmed efterfrågas mer. Motsvarande gäller för förändringar i de relativa priserna för olika egenskaper, vilka uppkommit av andra orsaker.

120 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

tenskrav eller inte bedöms vara tillräckligt produktiv. 1 Restriktionerna kan innebära att det för vissa arbetssökande inte finns några "tillåtna" arbeten. Kvar finns då en mängd tillåtna arbeten av olika slag, vilka kan sägas utgöra den arbetssökandes potentiella arbetsmarknad. Den arbetssökande har emellertid inte tillgång till alla sina potentiella arbeten, utan bara till de av dem som finns i beståndet lediga platser. Vid den tidpunkt då den arbetssökande inleder sitt sökande (t. ex. p. g. a. att han blivit arbetslös eller för en ombytessökande p. g. a. att han bedömer det vara lönsamt att börja söka) har han ingen fullständig överblick över var det finns lediga platser och han vet inte heller var platser kommer att bli lediga vid olika tidpunkter i framtiden. Vidare vet han inte vilka egenskaper nutida och framtida lediga platser har och om han har möjligheter att erhålla dem. Han har emellertid vissa förväntningar och föreställningar om detta, grundade bl. a. på hans tidigare arbetsmarknadserfarenheter och på den information om det allmänna arbetsmarknadsläget och om förhållandena på hans egen arbetsmarknad nu och i framtiden, som han innehar då han börjar söka. Den arbetssökande vet att han genom att inte omedelbart acceptera första bästa lediga plats, utan i stället lägga ner egen tid och andra resurser på att leta upp ytterligare lediga platser och på att undersöka egenskaperna hos de lediga platserna, eventuellt kan finna ett ur hans synvinkel bättre arbete än de han känner till i utgångsläget. Han vet också att om han inte omedelbart accepterar en ledig plats utan väntar, så kommer nya lediga platser, vilka eventuellt kan vara bättre, sedda utifrån hans preferenser, att uppstå. Samtidigt kan det emellertid inträffa att vissa av de lediga platser som fanns i utgångsläget försvinner. Både att skaffa information om var det finns lediga platser (extensiv information) och om egenskaperna hos olika lediga platser (intensiv information) och att vänta på att ytterligare lediga platser skall dyka upp medför emellertid kostnader för den arbetssökande. I varje tidpunkt måste den arbetssökande besluta huruvida han skall acceptera det bästa av de alternativ han har tillgång till vid den aktuella tidpunkten eller om han skall förbli arbetssökande. Den arbetssökande individen har vid varje beslutstillfälle en viss tidsbudget, en viss monetär budget och ett visst informationskapital. Dessa begränsar hans valmöjligheter och det är utifrån dem han måste fatta sitt beslut om huruvida han skall fortsätta att söka och om hur han skall söka. Tidsbudgeten innebär att han enbart har 24 timmar om dagen till sitt förfogande och att arbetssökande som tar av hans egen tid därför Arbetsgivarnas restriktioner kan kanske ses som givna för en arbetssökande individ vid en viss tidpunkt, men på sikt är de inte givna. Den arbetssökande kan själv förändra sina möjligheter t. ex. genom utbildning. Olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan ändra dels den arbetssökandes egenskaper, dels antal och utseende på de för honom tillgängliga arbetstillfällena. Vidare kan marknadsläget förändras, dvs. förändringar i utbuds- och efterfrågeförhållandena på arbetsmarknaden medföra att den arbetssökande individens "tillåtna" alternativ ökar eller minskar.

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

är förknippat med en alternativkostnad i form av att han får avstå från andra aktiviteter. Tidskostnaderna kan väntas vara av större betydelse för de ombytessökande än för de arbetslösa. De förra disponerar inte i samma utsträckning sin egen tid och kostnaden för att utnyttja den för sökande är troligen i allmänhet högre än för de arbetslösa. Den monetära budgeten, dvs. den arbetssökandes möjlighet att finansiera arbetssökande kan väntas utgöra en allvarligare restriktion för arbetslösa arbetssökande än för ombytessökande, eftersom de arbetslösa inte har någon förvärvsinkomst under söktiden. Informationskapital, slutligen, betecknar den information den arbetssökande har i utgångsläget, t. ex. om sin potentiella arbetsmarknad och om hur han bäst skall finna en bra ledig plats på den. Den arbetssökande kan ägna tid och andra resurser åt att skaffa mer allmän arbetsmarknadsinformation (inklusive information om informationskällor), åt att skaffa extensiv information och åt att skaffa intensiv information. I varje tidsperiod måste den arbetssökande göra en bedömning av vilken eller vilka typer av information som kan beräknas ge högst avkastning och av vilken informationskälla eller kombination av informationskällor som i relation till kostnaderna kan förväntas bäst generera denna information. Troligen finns det också en optimal placering av aktiviteterna över tiden. T. ex. kan en arbetssökande genom att i början av sökandet ägna resurser åt att skaffa allmän information om arbetsmarknad och om informationskällor i nästa tidsperiod öka produktiviteten i insamlandet av extensiv information, vilken i sin tur utgör en förutsättning för insamlandet av intensiv information. Extensivt

informationssökande

Vi börjar med att studera en arbetssökandes sökande efter extensiv information, dvs. efter ytterligare lediga platser. Den arbetssökande antages ha en bild av det för honom aktuella beståndet och inflödet av lediga platser, t. ex. i form av att han känner antalet platser på olika nyttonivåer. Genom att under en sökperiod lägga ner egen tid och andra resurser på att söka, antages han med en viss sannolikhet kunna få fram en ledig plats under sökperioden. När han väl funnit en ledig plats antages han med full säkerhet kunna avgöra vilka egenskaper den har och därmed vilken nytta den representerar för honom. 1 Den arbetssökande måste väga kostnaden för förlängt sökande mot den ökning i hans nytta som det förlängda sökandet kan medföra genom att det med viss sannolikhet kan leda till att han får kännedom om bättre lediga platser än de han redan känner. Hans beslutsregel är: Fortsätt söka så länge de förväntade intäkterna av ytterligare sökande överstiger de förväntade kostnaderna för ytterligare sökande. 2 Vi skall nu närmare studera de med extensivt 1

Detta antagande modifieras senare i avsnittet om intensivt informationssökande. Det har vid strikta modellformuleringar visats att detta är liktydigt med att den arbetssökande på optimalt sätt fastställer en aspirationsnivå som minst måste vara uppfylld för att sökandet skall upphöra. Se t. ex. D. T. Mortensen, "Job search, the duration of unemployment and the Phillips curve", American Economic Review, december 1970. 2

122 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

informationssökande förknippade kostnaderna och intäkterna. Vi utgår därvid från en arbetslös arbetssökande. Antag att det bästa arbete (A) den arbetslöse arbetssökande skulle kunna erhålla i början av tidsperiod 1 skulle ge honom nyttan U p U 2 , . . . U T under resten av hans arbetsliv (nuvärdet av arbete A betecknas med U). Alternativt skulle han kunna söka ytterligare en tidsperiod och då ha en viss sannolikhet (p^ att finna ett arbete ( B ) med nyttonivåerna U' 2i , U' 3i , . . . U'Ti (nuvärdet av arbete B x betecknas med UJ).1 Intäkterna av fortsatt sökande under tidsperiod 1 är då förväntade värdet av fortsatt sökande, dvs. summan av sannolikheterna att han skall finna ett arbete Bj gånger respektive nuvärde U\, minus nuvärdet av arbete A. 2 Mot dessa intäkter måste den arbetssökande sätta de kostnader av olika slag som han får, om han fortsätter att söka under tidsperiod 1. Dessa kostnader kan uppdelas i direkta och indirekta sökkostnader. De direkta sökkostnaderna är de utgifter individen har för att söka, t. ex. utgifter för att köpa söktjänster av olika slag och utgifter förknippade med hans eget sökande (resor, telefonsamtal och liknande). De direkta sökkostnaderna kan var och en delas upp i en pris- och en kvantitetskomponent. Individen kan även ha vissa direkta sökintäkter, t. ex. arbetslöshetsunderstöd, dvs. inkomster som är direkt förknippade med att han väljer att fortsätta söka. De indirekta sökkostnaderna utgörs av skillnaden mellan värdet för den arbetssökande av de aktiviteter han utövar under period 1 om han accepterar arbete A och värdet för honom av de aktiviteter (bortsett från sökaktiviteter) han utövar under period 1 om han fortsätter att söka. Om individen accepterar arbete A ger det honom nyttonivån \)1 under tidsperiod 1 (denna post ingår redan som en minuspost i intäktsbegreppet ovan). Denna post dvs. den förlorade förvärvsinkomsten vid fortsatt sökande, kan väntas ha stor tyngd i just de arbetslösa arbetssökandes beslut. Han har dessutom fritid som kan ägnas åt icke-marknadsproduktion (hushållsarbete, reparationsarbeten etc.) och fritidssysselsättningar av olika slag. De möjliga alternativen om han i stället fortsätter att söka under tidsperiod 1 kan se ut på en rad olika sätt. Hans tid fördelas nu mellan att söka (köa och/eller vänta) efter arbete och mellan icke-marknadsproduktion och fritidssysselsättningar. Antag att han ägnar tid motsvarande arbetstiden i alternativfallet åt att söka (köa och/eller

Vi har har satt individens tidshorisont lika med hela hans återstående arbetsliv Troligen tar den arbetssökande individen ett kortare perspektiv, t ex förväntad anställningstid. Ytterligare sökande kan då ses antingen som förkortande denna anställningstid eller som förkortande anställningstiden i efterföljande anställningar Det väsentliga är att tidsperspektivet kommer med i en eller annan form. Värdet av ett "bättre" arbete blir mindre ju kortare tid man kan beräknas inneha det För en fenearbetande kanske det inte lönar sig att lägga ner en arbetsvecka på att hitta ett bättre" arbete, under det att detta kan vara mycket lönande för en helårsarbetande med samma potentiella arbetsmarknad. För arbeten där den framtida löneutvecklingen beror av anställningstiden blir kostnaderna för förlängt sökande större Vi har har antagit att arbete A ej längre finns tillgängligt vid tidpunkt 2 Vi o återkommer till detta längre fram.

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

vänta). Kostnaden för denna tid mäts av Uj plus eventuell (positiv eller negativ) värdering av sökaktivitet i jämförelse med arbetsaktivitet. En annan möjlighet är att även en del av "arbetstiden" ägnas åt icke-marknadsproduktion och fritidssysselsättningar. I detta fall bör man från de indirekta sökkostnaderna U, dra en intäktspost som svarar mot värdet av dessa aktiviteter. I många fall torde emellertid den indirekta sökkostnaden kunna sättas lika med Ui plus eventuell negativ värdering av arbetslöshet (sök-, kö- och/eller vänteaktivitet) i jämförelse med arbetsaktivitet. För arbetslösa som förlorat sina arbeten och för långtidsarbetslösa torde detta vara mest realistiskt. För andra grupper eller för vissa individer kan det emellertid eventuellt vara motiverat att göra korrigeringar med hänsyn t. ex. till värdet av icke-marknadsproduktion. Vi skall nu närmare undersöka hur olika faktorer kan väntas påverka sökandet. Intäkterna av fortsatt sökande beror bl. a. på den arbetssökandes tidshorisont och diskonteringsränta. Om individens tidshorisont T (återstående tid i arbetslivet, alternativt förväntad anställningstid) minskar så kan detta, allt annat givet, väntas leda till kortare söktider. En investering i ytterligare information kommer nämligen då att ge avkastning under färre tidsperioder och därigenom att vara mindre lönsam. Eftersom T kan väntas variera systematiskt med bl. a. ålder och yrke kan sökandets omfattning också väntas variera med ålder och yrke. En ökning av den arbetssökandes diskonteringsränta ger, allt annat givet, en minskning av avkastningen på fortsatt sökande. Värdet av inkomst i nutiden ökar nämligen då relativt värdet av inkomst i framtiden. En arbetslös arbetssökande kan finansiera sitt sökande dels via egna löpande inkomster av olika slag (arbetslöshetsunderstöd, andra familjemedlemmars inkomster osv.), dels via eget kapital eller via lån. 1 Efterhand som sökandet förlängs och den arbetssökandes egen förmögenhet minskar kan värderingen av nutida inkomst öka (dvs. den arbetssökandes tidspreferenser förändras) och ett upphörande av sökandet te sig alltmer attraktivt. Skillnaderna i den monetära budgetrestriktionens utseende för arbetslösa arbetssökande och för ombytessökande torde innebära att de förra har en väsentligt högre tidspreferens, dvs. fäster mycket större värde vid att snabbt få tag i en ledig plats. Vid den tidpunkt då individen måste fatta sitt beslut om huruvida han skall fortsätta att söka eller ej har han inte fullständig information om utfallet av ytterligare sökande. Han måste därför fatta sitt beslut på basis av de sannolikheter han tillskriver olika möjliga utfall av sökandet. Det förväntade värdet av den lediga plats den arbetssökande kan väntas finna under en period beror bl. a. på om de vid periodens början tillgängliga alternativen står kvar ytterligare en tidsperiod. Utfall av sökandet som innebär att man bara finner sämre lediga platser än det bästa av de alternativ som fanns då sökandet började kommer då inte att dra ner förväntade värdet av ytterligare sökande. Den arbetssökandes maximala förlust av ytterligare sökande utgörs i detta fall av hans sökkostnader. Allt annat givet kommer således ett minskat bortfall av redan funna alternativ att ge en tendens till längre sökande. En annan av skillnaderna

Se vidare avsnitt 3.2.5 i kapitel 3 om finansiering av vissa typer av investeringar.

124 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

mellan arbetslösa och ombytessökande finns just här. De senare har tillgång till ett säkert alternativ, nämligen det arbete de redan innehar, och deras kostnader för att fortsätta sökandet för att eventuellt finna ännu bättre lediga platser än de de redan känner till är därför inte så höga. Allteftersom sökandet fortskrider, dvs. efterhand som antalet undersökta arbeten ökar, kommer sannolikheten att finna ett arbete som är bättre än de redan funna att minska. Den förväntade avkastningen på ytterligare sökande kan därför väntas avta över tiden. Den arbetssökandes inställning till risk påverkar också hans sökbeteende. Om han har riskaversion är inte enbart förväntade värdet utan också t. ex. spridningen av de arbetserbjudanden han kan få via förlängt sökande av intresse för honom: Möjligheten av negativa utfall av sökandet uppvägs inte av möjligheten av positiva utfall. Allt annat givet kan således en ökning av riskaversionen väntas ge en tendens till kortare sökande. Sökandets omfattning varierar också med de direkta och indirekta sökkostnaderna. De indirekta sökkostnaderna beror bl. a. på värdet av de aktiviteter (bortsett från arbetssökande) den arbetssökande kan utöva under sökperioden. Allt annat givet kan en ökning av avkastningen i icke-marknadsproduktion och i fritidsaktiviteter väntas ge längre söktider. En ökad negativ värdering av arbetssökande i jämförelse med annat arbete kan på motsvarande sätt, allt annat givet, väntas leda till minskat sökande. En ökning av de direkta sökintäkterna dvs. av t. ex. arbetslöshetsersättningen, kan väntas medföra ökade söktider. Vissa av sökkostnaderna kan väntas öka efterhand som sökandet fortsätter, arbetslöshetsersättningen kan t. ex. falla bort, värdet av alternativa aktiviteter gå ner och den negativa värderingen av arbetssökande i jämförelse med arbete öka. Vidare gäller att ju högre priset på söktjänster är desto sämre lönar det sig att söka. En ökning av priserna på söktjänster kommer, allt annat givet, ait ge en tendens till minskat sökande. Förändringar i de relativa priserna mellan olika slags söktjänster kan väntas leda till substitution mellan dem: om värdet av den arbetssökandes egen tid ökar kan han t. ex. i ökad utsträckning väntas utnyttja andras söktjänster. Den förväntade intäkten av ytterligare sökande beror vidare på sannolikheten att sökandet leder till att man finner en bättre ledig plats under sökperioden. Denna sannolikhet kan väntas bero på arbetsmarknadsläget och på insatsen av olika slags söktjänster. Genom att öka insatsen av egna söktimmar och/eller köpta söktjänster under en viss tidsperiod kan den arbetssökande, allt annat givet, väntas öka sannolikheten att erhålla ett arbetserbjudande representerande en viss nytta under tidsperioden. Den förväntade intäkten av ytterligare sökande under en tidsperiod beror således också av insatserna av olika slags söktjänster. Den ökning av intäkterna som en ökad sökinsats kan medföra måste ställas mot den kostnadsökning den innebär. Den arbetssökande individen måste dels finna en optimal insats av söktjänster totalt sett under en viss tidsperiod, dels finna en optimal kombination av olika slags söktjänster. Den arbetssökande individen har t. ex. tillgång till

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

en hel mängd olika informationskällor 1 och han kan väntas välja mellan dem utifrån sin kännedom ("objektivt" riktig eller ej) om olika informationskällors kostnad och produktivitet för hans typ av informationsbehov, för hans typ av arbetskraft och i det aktuella arbetsmarknadsläget. 2 Han kan väntas utnyttja olika slags söktjänster så att de på marginalen ger lika stor avkastning per sökkrona. I själva verket är individens problem, såsom tidigare påpekats, kanske att kombinera olika typer av söktjänster på ett optimalt sätt för att generera olika typer av information i olika tidsperioder. I den första sökperioden gäller det kanske i första hand att allmänt skaffa sig en uppfattning om den potentiella arbetsmarknaden. En viss kombination av egna sökinsatser och utnyttjande av olika informationskällor kan vara optimal för detta. Under senare tidsperioder kanske det främst gäller att närmare undersöka vissa givna lediga platser. En helt annan kombination av egen tidsinsats och helt andra informationskällor kan då bedömas som mest effektiva. På likartat sätt kan valet av informationskällor variera över konjunkturcykeln. I varje tidsperiod kan ökade insatser av söktjänster efter hand väntas ge allt mindre avkastning. Genom att omgivningen förändras, t. ex. genom att nya lediga platser uppstår, kan avkastningen emellertid ha ökat till en senare sökperiod och ytterligare insatser av söktjänster åter löna sig. Sannolikheten att, vid en given insats av söktjänster, finna en ledig plats representerande en viss nytta kan väntas bero av arbetsmarknadsläget, uttryckt t. ex. i antalet lediga platser per arbetssökande totalt sett och i antalet lediga platser per arbetssökande på den arbetssökandes delarbetsmarknad. Den senare kvoten kan väntas ge ett mått på möjligheten att finna ett arbetserbjudande inom den arbetssökandes "närmast liggande" arbetsmarknad (dvs. utan yrkesbyte, geografisk förflyttning osv.) och den förra kvoten ett mått på den totala arbetskraftsefterfrågan i ekonomin och därmed på möjligheten att finna "mer avlägsna" arbetserbjudanden. Både en ökning i kvoten för den totala arbetsmarknaden och i kvoten för delarbetsmarknaden kan, allt annat givet, väntas öka den förväntade intäkten av sökande genom att produktiviteten hos insatta söktjänster ökas. Den arbetssökande kan missbedöma sin arbetsmarknad och tro sig möta en annan fördelning (medelvärde, spridning etc.) av lediga platser på olika nyttonivåer än den som faktiskt gäller. Detta kan innebära att han överskattar eller underskattar värdet för honom av fortsatt sökande. Är han för optimistisk blir hans söktid för lång, är han för pessimistisk blir hans söktid för kort (och han kan förväntas acceptera en sämre ledig plats än vad han borde strävat efter). Om den arbetssökande av olika orsaker har felaktiga arbetsmarknadsförväntningar kan detta således väntas leda till ett i viss mening felaktigt sökbeteende sett ur den arbetssökandes synvinkel. 3 Allokeringsförlusterna blir mindre ju snabbare han reviderar sina förväntningar p . g . a. den information han erhåller under sökandet. Nyinträdande på arbetsmarknaden kan ha speciellt svårt att bedöma sin arbetsmarknad. Allteftersom de söker kan de skaffa sig en riktigare bild av den. Om en nyinträdande var

125 Se avsnitt 5.7.

2 I de sociologiska undersökningarna har man ingående belyst kunskaperna om och attityderna till arbetsförmedlingen (Se appendix 5.1). Resultaten tyder på att det inte är negativa attityder eller bristande kunskaper som gör att vissa individer inte utnyttjar arbetsförmedlingen. Förmodligen är det istället så att arbetsförmedlingen i nuläget inte bedöms vara den mest lönsamma informantionskällan för dessa individer. 3 I de sociologiska undersökningarna har man försökt belysa realismen i olika gruppers arbetsönskemål. Se appendix 5.1.

126 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974: 29

alltför pessimistisk vid sökandet och därigenom accepterade en ledig plats för snabbt, kan detta senare visa sig i förnyat sökande och arbetsbyte, då den nyinträdande korrigerat sin bild av sina möjligheter på arbetsmarknaden. Intensivt

informationssökande

Hittills har vi antagit att den arbetssökande ägnat resurser åt att skaffa fram ytterligare lediga platser. När individen väl erhållit dessa har han med full säkerhet antagits kunna klassificera dem efter vilken nytta de skulle ge honom. Men i själva verket ägnar den arbetssökande individen resurser även åt intensivt informationssökande, dvs. åt att skaffa mer information om egenskaperna hos erhållna arbetserbjudanden. Antag att den arbetssökande via extensivt sökande fått kännedom om en ledig plats A. För en viss arbetssökande finns det ett antal egenskaper hos denna (och andra) lediga platser som ingår i hans preferenser och vars värden således påverkar den arbetssökandes rangordning av olika arbeten. I utgångsläget antas den arbetssökande ha en viss bild av den lediga platsen A, t. ex. i form av förväntade fördelningsfunktioner för var och en av egenskaperna hos A. Genom att lägga ner tid och andra resurser kan den arbetssökande skaffa sig en säkrare uppfattning om egenskaperna hos A. Den ökade informationen kan innebära dels att den arbetssökandes uppfattning om förväntade värdet för en viss egenskap förändras, dels att den förväntade fördelningsfunktionen för egenskapen ändrar utseende på annat sätt, t. ex. på så sätt att egenskapens spridning minskar. Intäkterna av intensivt informationssökande bestar i att den arbetssökande när han väl tillträder en ledig plats har bättre information om vilka egenskaper som är förknippade med den. Hur stora intäkterna av intensivt informationssökande är beror på hur den arbetssökande värderar detta. Ju större riskaversion en individ har, desto större kan, allt annat givet, intäkterna av intensivt informationssökande väntas vara. Den inhämtade intensiva informationen kan också leda till att den arbetssökande väljer att inte acceptera ett visst arbete. Intäkterna av informationssökandet kan i detta fall sägas bestå i att han undviker förluster förknippade med att acceptera en ledig plats som han, om han i förväg bättre känt dess egenskaper, inte skulle ha accepterat. De egenskaper som den arbetssökande individen söker information om kan väntas variera mellan olika individer och mellan olika grupper av individer. Det finns t. ex. troligen skillnader mellan olika yrken eller typer av lediga platser. Inom vissa yrken kan löneerbjudandena vara standardiserade och intresset därför koncentreras till t. ex. arbetsmiljö, arbetsplatsens läge etc. För andra yrkeskategorier kan olika arbeten erbjuda relativt likartade miljöförhållanden och intresset därför koncentreras t. ex. till eventuella lönedifferenser. För många individer torde 1

Dvs bl a åt att skaf fa viss information om" den aktuella interna arbetsmarknaden.

° H k a a r b e t e n s f r a m t i d a egenskaper som är av speciellt resurser kommer därför att ägnas åt att skaffa information om t. ex. karriärmöjligheter, risk för uppsägning och liknande. 1 I PA-rådets undersökning finns uppgifter om vilken information om ^ ^

*" ^

intresse

och

är

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

lediga platser som de intervjuade företagen lämnar till arbetsförmedlingen och som denna således kan tillhandahålla: "Företagens information till Af om befattningen utgöres mestadels av en vakansuppgift bestående av uppgift om namnet på den befattning man söker, arbetskrav och i vissa fall yrkeserfarenhet och lön. Ibland tillkommer uppgift på kön och ålder. Vissa företag meddelar anställningsförmåner och bostadsförhållanden. Mera sällsynt är att Af meddelas utvecklings- och utbildningsmöjligheter för de anställda". 1 PA-rådets undersökning belyser även vilken information som lämnas till de arbetssökande vid anställningsintervjun. 2 Den vanligast förekommande informationen gäller anställningsförmåner, lön och arbetsuppgifter, men även information om företaget, om bostad och om utvecklingsmöjligheter (utbildning) lämnas relativt ofta. Ju större spridning en viss egenskap uppvisar mellan olika potentiella arbeten, desto mer tid och resurser lönar det sig, allt annat givet, att lägga ner på informationsinhämtande om denna egenskap hos ett visst arbete. Vidare gäller att ju större vikt en viss (icke-standardiserad) egenskap intar i den arbetssökandes nyttofunktion, desto mer tid och resurser lönar det sig, allt annat givet, att lägga ner på att skaffa information om denna egenskap. Vad gäller avvägningen mellan att söka information om olika egenskaper kan den arbetssökande väntas fördela sina sökresurser så att de på marginalen ger lika stor nettoavkastning vid informationssökande om olika egenskaper. Kostnaderna för intensivt informationssökande är av samma slag som för extensivt informationssökande, dvs. de består dels av indirekta sökkostnader, dels av direkta sökkostnader. Valet mellan olika informationskällor och mellan egna sökinsatser och andras söktjänster torde emellertid utfalla annorlunda vid intensivt än vid extensivt informationssökande. Bra informationskällor för intensiv information behöver inte ha en vid överblick över arbetsmarknad och arbetstillfällen, utan kännetecknas av att de kan ge utförlig och ur den arbetssökandes synvinkel relevant och tillförlitlig information om ett visst arbete och en viss arbetsplats. 3 Den arbetssökandes egna sökinsatser kan väntas öka i betydelse vid intensivt informationssökande. Bedömningen av vilken information som är av intresse och utvärderingen av erhållen information är vid intensivt informationssökande starkt knuten till den arbetssökande individen och det kan vara svårt att ersätta dennes sökinsatser med andras. Ett sätt att skaffa intensiv information är att direkt tillträda och prova den lediga platsen. Om den därigenom erhållna informationen är tillfredsställande blir man kvar, om inte slutar man. Eftersom en arbetssökande aldrig når fullständig intensiv information innan han tillträder en ledig plats är alla anställningar i viss utsträckning "prov"-anställningar. Kostnaderna för att prova sig fram, t. ex. i form av PA-rådet, Intervjuundersökning. . . . sid. 62. I de sociologiska undersökningarna tillfrågades de intervjuade om huruvida de trodde att man på arbetsförmedlingen får veta tillräckligt eller för lite om arbetsuppgifterna i lediga arbeten. Ungefär 30 % trodde att man får veta tillräckligt, ungefär 50 % att man får veta för lite. Se appendix 1 till detta kapitel.

PA-rådet, Intervjuundersökning. . . . sid. 26-27.

128 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

ett nytt arbetsbyte efter relativt kort tid, får vägas mot kostnaderna och möjligheterna att få ökad intensiv information på annat sätt. En möjlig förklaring till att vissa arbetstagare lämnar en anställning efter relativt sett kort anställningstid skulle således kunna vara att de haft otillräcklig och/eller felaktig intensiv information om anställningen då de tillträdde den. Denna avgång skulle i så fall i viss utsträckning kunna minskas genom förbättrad intensiv information.

Arbetssökandets

upphörande

Hittills har vi bara nämnt två möjliga alternativ för den arbetssökande, nämligen att acceptera den bästa av de lediga platser han känner till eller att fortsätta att söka. Den arbetssökande kan emellertid också välja att sluta att söka. För en arbetslös arbetssökande innebär detta att han träder ut ur arbetskraften. Detta kan antas inträffa då de eventuellt redan funna lediga platserna är mindre attraktiva än att vara utanför arbetskraften samt fortsatt sökande inte bedöms kunna leda fram till så mycket bättre alternativ än att vara utanför arbetskraften att sökkostnaderna kan täckas. Beslutet om utträde kan senare ändras genom att sökkostnaderna ändras, genom att sökandet bedöms kunna ge bättre resultat (t. ex. genom att arbetsmarknadsläget förändrats) eller genom att alternativet att vara utanför arbetskraften blivit mindre attraktivt (t. ex. genom att familjesituationen ändrats). För de ombytessökande gäller att deras tillgängliga alternativ utgörs av det arbete de redan innehar. Det är först när förväntade värdet av de alternativ de har trott sig kunna finna genom att söka varit så mycket förmånligare än det arbete de redan har att sökkostnader och byteskostnader beräknats kunna täckas, som de kan antas ha börjat sitt ombytessökande. Om förväntningarna visar sig vara felaktiga kan deras ombytessökande upphöra, permanent, eller till dess att sökkostnader och sökintäkter förändrats, så att ombytessökande åter ter sig lönsamt.

5.5.2 Arbetsgivarnas sökbeteende på

En utförlig analys och beskrivning av företagens personalrekrytering och personalplanering, sedda från ett personaladministrativt perspektiv, finns i PA-rådets undersökning.

arbetsmarknaden

I avsnitt 5.2 konstaterade vi att arbetsgivarna på grund av efterfrågeförändringar, teknisk utveckling, normal arbetskraftsavgång osv. ständigt behöver rekrytera arbetstagare till olika lediga platser. 1 Rekryteringen kan ske via den externa eller via den interna arbetsmarknaden. Här kommer vi enbart att diskutera arbetsgivarnas sökbeteende på den externa arbetsmarknaden, dvs. deras sökande efter information för att på bästa sätt fylla externa lediga platser. Arbetstagaren antages söka maximera sin vinst, givet olika restriktioner. Detta innebär i det aktuella fallet att han i sin rekrytering strävar efter att finna arbetstagare med ur hans synvinkel högsta produktivitet

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

per kostnadskrona. 1 Arbetsgivaren kan rekrytera arbetstagare från olika kategorier arbetssökande, från de ombytessökande, från arbetssökande utanför arbetskraften och från de arbetslösa. Var och en av de arbetssökande kan antas vara förknippad med en viss nettovinst för arbetstagaren om han anställs. Denna nettovinst beror dels av hur produktiv den arbetssökande kan väntas vara i de aktuella arbetsuppgifterna, dels av vilken ersättning han kräver för att utföra arbetsuppgifterna. Olika arbetssökandes produktivitet för arbetsgivaren beror av en rad olika faktorer. Arbetsgivaren kan väntas ta hänsyn inte enbart till olika arbetssökandes produktionstillskott per arbetstimma och dettas utveckling över tiden, utan också till olika arbetssökandes förväntade anställningstid, frånvarofrekvens, olycksfallsbenägenhet, upplärningskostnader etc. I synnerhet om anställningen är av långvarig karaktär, kan faktorer som lång förväntad anställningstid, flexibilitet och utvecklingsbarhet tillmätas stor betydelse. Sammanfattningsvis kan arbetsgivaren väntas vara intresserad av en hel rad olika egenskaper hos de arbetssökande, egenskaper som han bedömer vara avgörande för en arbetssökandes nuvarande och framtida produktivitet. Arbetsgivarens vinst av att anställa en viss individ beror också på vilka ersättningskrav denne har nu och i framtiden vad gäller kontantersättning, arbetsmiljö och andra förmåner. Varje arbetssökandes ersättningskrav av olika slag kan från arbetsgivarens synpunkt sammanfattas i form av en förväntad totalkostnad för varje tidsperiod av att anställa just denne arbetssökande. 3 Vissa förmåner kan ha karaktär av kollektiv vara, dvs. inte vara individbundna utan konsumeras av alla anställda eller grupper av anställda gemensamt. Om detta är fallet kan arbetsgivaren utan ytterligare kostnad erbjuda en arbetssökande dessa förmåner i samma utsträckning som tidigare anställda. Antag att en arbetsgivare vid tidpunkten ti har vissa arbetsuppgifter som han önskar få utförda med hjälp av extern rekrytering av arbetskraft. Han vet att han genom att inte omedelbart anställa första bästa

Alternativt kan arbetsgivaren antas maximera sin nytta och denna nytta antas vara beroende av fler faktorer än vinsten. Även dessa andra faktorer kommer då att bli av betydelse för arbetsgivarens val mellan olika arbetssökande. Om arbetsgivaren t. ex. speciellt föredrar att arbeta ihop med unga anställda kommer hans val mellan unga och äldre arbetssökande inte att ske enbart utifrån förväntade vinsten av att anställa respektive kategori. För andra arbetsgivare än de privata behöver man också byta ut vinstmaximering mot en maximering av de för dessa arbetsgivare relevanta målen med verksamheten. Med denna modifiering kan den utvecklade modellen även användas för att belysa t. ex. de offentliga arbetsgivarnas sökbeteende. Ersättningen eller delar av den kan vara fastställd genom avtal, varvid arbetarens individuella krav inte behöver bli avgörande. Olika arbetskraftsgrupper kan då från ersättningssynpunkt ses som standardiserade för arbetsgivaren och hans sökande därför koncentreras på att finna den mest produktiva inom en viss arbetskraftsgrupp. 3 Det för arbetsgivarens val mellan olika arbetssökande relevanta lönebegreppet är således inte den till arbetstagaren faktiskt utbetalda kontantlönen utan arbetsgivarens totala kostnadsökning vid anställning av en viss individ.

130 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

arbetssökande utan i stället lägga ner resurser dels på att leta upp ytterligare potentiellt intresserade arbetssökande (extensivt sökande), dels på att undersöka egenskaperna hos olika arbetssökande (intensivt sökande) eventuellt kan finna en (från vinstsynpunkt) bättre arbetssökande. Att fortsätta att söka är förknippat med olika slags kostnader för arbetsgivaren och vid varje tidpunkt måste han därför besluta huruvida det lönar sig att fortsätta att söka eller om han skall anställa den bäste av de arbetssökande han har tillgång till vid den aktuella tidpunkten. Företagaren kan ägna resurser åt att skaffa extensiv information, dvs. åt att finna fler individer som är intresserade av arbetet eller åt att skaffa intensiv information, dvs. åt att skaffa information om egenskaperna hos de individer som redan visat sig intresserade av arbetet. Företagaren kan köpa söktjänster externt eller använda sig av egen eller anställdas tid. En annan möjlighet är att företagaren varierar sitt löneerbjudande och/eller andra förmåner förknippade med arbetet för att därigenom påverka antalet sökande och den förväntade produktiviteten hos de sökande. I varje tidsperiod måste företagaren göra en bedömning av vilken eller vilka typer av information som kan beräknas ge högst avkastning och av vilken informationskälla (rekryteringsåtgärd) eller kombination av informationskällor (rekryteringsåtgärder) som i relation till kostnaderna bäst kan förväntas generera denna information. I princip kan företagaren väntas ägna ytterligare resurser åt att söka så länge förväntade värdet av ytterligare information är större än kostnaden för att erhålla denna ytterligare information. Extensivt

Detta antagande modifieras senare i avsnittet om intensivt informationssökande.

informationssökande

Antag att arbetsgivaren har ett arbete A som han önskar besätta genom extern rekrytering. Antag vidare att arbetsgivaren preliminärt fastställt löneerbjudande och andra förmåner förknippade med arbetet, så att dessa tills vidare inte kan utnyttjas som rekryteringsinstrument. I detta läge har företagaren tillgång till en viss potentiell arbetsmarknad, dvs. till en grupp arbetssökande som skulle vara intresserade av arbetet om de kände till det. Var och en av dessa individer kännetecknas av en viss produktivitet i det aktuella arbetet. Arbetsgivaren antas ha en bild av sin potentiella arbetsmarknad i form av en fördelningsfunktion över produktiviteten hos olika arbetssökande. Genom att under en tidsperiod lägga ner olika slags resurser på att söka antages arbetsgivaren med viss sannolikhet kunna få kontakt med ytterligare en arbetssökande under tidsperioden. När han väl fått kontakt med en arbetssökande antages han med full säkerhet kunna avgöra vilken produktivitet denne arbetssökande skulle ha i det aktuella arbetet. 1 Arbetsgivarens extensiva sökande kan nu analyseras analogt med de arbetssökandes extensiva sökande efter ytterligare arbetserbjudanden. Arbetsgivaren kan väntas väga kostnaden för förlängt sökande mot den intäktsökning som det förlängda sökandet kan väntas ge. Han kommer inte att besätta en ledig plats så länge förväntade intäkterna av ytterligare sökande är större än förväntade kostnaderna för ytterligare sökande.

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

Vi övergår nu till att närmare studera arbetsgivarens intäkter av och kostnader för ytterligare extensivt sökande. Antag att arbetsgivaren har en viss tidshorisont för sitt beslutsfattande. Intäkten för arbetsgivaren av att fortsätta att söka ytterligare en period utgörs av skillnaden mellan förväntade nuvärdet av den vinst den arbetssökande, som arbetsgivaren kan väntas finna genom ytterligare sökande, kan väntas avkasta under perioderna efter sökperioden och fram till tidshorisonten och motsvarande nuvärde för den bäste av de arbetssökande, som arbetstagaren känner i utgångsläget. Arbetsgivarens sökkostnader kan bestå dels av direkta sökkostnader, dvs. kostnader för att köpa söktjänster utifrån, för att använda egen och andra anställdas tid för extensivt sökande osv., dels av indirekta sökkostnader, dvs. kostnader för utebliven produktion under sökperioden. De senare bestäms av vilken vinst den bäste arbetssökande arbetsgivaren känner i utgångsläget skulle avkasta under sökperioden och av vilka alternativa möjligheter (t. ex. i form av övertid och omfördelning av arbetsuppgifter) arbetsgivaren har att få de med den lediga platsen förknippade arbetsuppgifterna utförda under sökperioden. Om den lediga platsen är besatt eller av andra anledningar inte aktuell för omedelbart tillträde är de indirekta sökkostnaderna lika med noll. Låt oss nu studera hur olika faktorer kan väntas påverka avkastningen på fortsatt sökande. En förkortning av arbetsgivarens tidshorisont (det tidsperspektiv i vilket han ser den aktuella anställningen) leder, allt annat givet, till att avkastningen på fortsatt sökande minskar. En kortare tidshorisont medför nämligen att en investering i ytterligare information kan väntas ge avkastning under färre tidsperioder. En ökning av arbetsgivarens diskonteringsränta innebär att värdet av vinst i nutiden ökar relativt värdet av vinst i framtiden och medför därför, allt annat givet, att avkastningen på fortsatt sökande minskar. Arbetsgivaren har inte fullständig information om utfallet av ytterligare sökande. Han måste därför göra en bedömning av intäktssidan utifrån de sannolikheter han tillskriver olika möjliga utfall. Den förväntade intäkten av ytterligare sökande beror bl. a. på om arbetsgivaren efter sökperiodens slut kan väntas ha tillgång till de arbetssökande han kände till vid sökperiodens början. Arbetsgivarens största möjliga förlust av ytterligare sökande utgörs om detta är fallet av hans sökkostnader. Om sannolikheten att redan funna arbetssökande förblir tillgängliga ökar, så kommer detta, allt annat givet, att ge en tendens till ökat sökande. Ju större riskaversion arbetsgivaren har, desto mindre blir, allt annat givet, hans intäkter av fortsatt sökande. Allt eftersom antalet funna arbetssökande ökar kommer sannolikheten att finna en arbetssökande som är bättre än de redan funna att minska. Den förväntade avkastningen av ytterligare sökande kan således väntas avta över tiden. Ju högre de direkta sökkostnaderna är, desto sämre lönar sig, allt annat givet, fortsatt sökande. Om priset på söktjänster ökar generellt kommer fortsatt sökande att bli mindre lönsamt. Om de relativa priserna för olika slags söktjänster (företagarens egna, anställdas, externt köpta) förändras,

132 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974: 29

kan substitution förväntas äga rum mellan dem. Antag t. ex. att företagaren inrättat en personalavdelning som bl. a. sköter det extensiva sökandet. Om personalavdelningen har ledig kapacitet är kostnaden för att utnyttja dess söktjänster på marginalen låg. Om alternativa uppgifter för personalavdelningen uppkommer under sökandet kan kostnaden för att utnyttja den för fortsatt extensivt sökande öka. Detta kan väntas ge tendenser till att man ersätter personalavdelningens tjänster med externt köpta söktjänster. Ju större de indirekta sökkostnaderna, dvs. kostnaderna för utebliven produktion under sökperioden, är desto sämre lönar sig, allt annat givet, fortsatt sökande. De indirekta sökkostnaderna är av stor vikt för arbetsgivaren. De indirekta sökkostnaderna kan väntas öka över tiden genom att det blir svårare och dyrare att sköta de aktuella arbetsuppgifterna på annat sätt än genom nyanställning. Övertidsarbete kan bara utnyttjas i begränsad omfattning och är relativt sett dyrbart, omfördelning av arbetsuppgifter leder till att andra arbetsuppgifter försummas, vilket efterhand kan bli alltmer kostsamt osv. Genom att inleda sökandet innan tillträde är aktuellt, kan de indirekta sökkostnaderna elimineras eller nedbringas. De förväntade intäkterna av fortsatt sökande beror också på sannolikheten att arbetsgivaren kommer att finna ytterligare en arbetssökande under sökperioden. Denna sannolikhet kan antas bero bl. a. på insatta sökresurser, på arbetstagarens löneerbjudande och på det rådande arbetsmarknadsläget. Genom att öka insatsen av sökresurser under en sökperiod kan arbetsgivaren, allt annat givet, väntas öka sannolikheten att få fram ytterligare arbetssökande under perioden och därmed öka den förväntade intäkten av sökande. Denna ökade intäkt kan ställas mot kostnaden för den ökade insatsen av sökresurser. Så länge intäktsökningen är större än kostnadsökningen lönar det sig för arbetsgivaren att öka sökinsatsen. Ökade sökinsatser kan emellertid efterhand väntas ge allt mindre intäktsökning. Arbetsgivaren kan välja mellan en rad olika informationskällor och informationstjänster och hans val mellan dem kan väntas ske utifrån en bedömning av deras kostnad och produktivitet i det aktuella arbetsmarknadsläget vad gäller extensivt sökande efter den typ av arbetskraft han behöver. Arbetsgivaren kan väntas utnyttja olika slags sökinsatser så att de på marginalen ger lika stor avkastning per sökkrona. Hittills har vi antagit att arbetsgivaren i förväg fastställt löneerbjudande och andra förmåner förknippade med arbetet. Vi antar nu att detta inte är fallet och att arbetsgivaren genom att ändra t. ex. löneerbjudande eller arbetsmiljöerbjudande kan påverka sin rekryteringssituation. Ökade sökinsatser och ökade löne- och/eller arbetsmiljö erbjudanden etc. utgör alternativa sätt att rekrytera önskad arbetskraft. Arbetsgivaren kan väntas välja mellan dem efter deras respektive intäkter och kostnader. Att använda löneerbjudandet som rekryteringsinstrument kan emellertid vara dyrbart genom att det kan väntas leda till högre kostnader under många tidsperioder och genom att arbetsgivaren kan ha svårt att diskriminera och därför tvingas höja lönen även för redan

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

anställda med likartade arbetsuppgifter. Det senare kan emellertid även ge vissa intäkter, t. ex. i form av minskad personalavgång. Sannolikheten att finna ytterligare arbetssökande under sökperioden kan, allt annat givet, också väntas bero av arbetsmarknadsläget, mätt t. ex. av antalet lediga platser per arbetssökande totalt sett och av antalet lediga platser per arbetssökande på den aktuella delarbetsmarknaden. Vid en försämring av arbetsmarknadsläget kan arbetsgivaren, vid en given sökinsats, väntas komma i kontakt med fler arbetssökande per tidsperiod. Detta ökar, allt annat givet, förväntade avkastningen av att söka under en viss tidsperiod. Samtidigt kan emellertid avkastningen på fortsatt sökande väntas avta snabbare över tiden än tidigare och de lediga platserna därmed besättas snabbare. Alternativt gäller att arbetsgivaren vid en försämring av arbetsmarknadsläget kan minska sina sökinsatser och ändå uppnå samma rekryteringseffekt, dvs. han kan med mindre sökinsats på samma tid som före konjunkturnedgången finna en arbetssökande med viss produktivitet. Det omvända kan väntas inträffa vid en konjunkturuppgång. Arbetsgivaren kommer då att vid en given sökinsats finna färre arbetssökande. För att uppnå samma rekryteringseffekt som tidigare måste han öka sina sökinsatser. Ett annat alternativ är att han ökar sitt löneerbjudande. Men om andra arbetsgivare också ökar sina löneerbjudanden kanske deras relativa löneerbjudanden inte förändras. Deras respektive rekryteringsläge kommer då inte att påverkas annat än tillfälligt, nämligen tills dess att information om att de relativa löneerbjudandena inte ändrats hunnit sprida sig bland de arbetssökande. På motsvarande sätt kan ökade sökinsatser från samtliga arbetsgivare neutralisera varandra. Intensivt

informationssökande

Arbetsgivarens extensiva sökande leder till att han får kontakt med intresserade arbetssökande. Bland de individer han får fram via sitt extensiva sökande måste han göra ett urval, dvs. besluta vem av dem han skall anställa. Hittills har vi antagit att detta urvalsproblem var löst i och med att arbetsgivaren fick kontakt med en arbetssökande. Arbetsgivaren antogs nämligen då med fullständig säkerhet kunna bedöma den arbetssökandes produktivitet i det aktuella arbetet. Vi frångår nu detta antagande. Det kan då vara lönsamt för arbetsgivaren att lägga ner resurser på att skaffa fram intensiv information som underlag för sitt urvalsbeslut, dvs. information om olika egenskaper hos de arbetssökande. Arbetsgivaren antages vilja fastställa hur produktiva olika arbetssökande kan väntas vara i de aktuella arbetsuppgifterna. Detta innebär att han är intresserad av information om en mängd olika egenskaper hos de arbetssökande, egenskaper som han tror påverkar olika arbetares nuvarande och framtida produktivitet. Genom att lägga ner tid och andra resurser t. ex. på att granska ansökningshandlingar, undersöka referenser och genomföra intervjuer och test kan arbetsgivaren skaffa sig en mer exakt bild av den arbetssökandes egenskaper och därmed av dennes förväntade produktivitet. Intäkterna av det intensiva informationssökandet beror på

» jämför avsnitt 3.4.2 i kapitel 3

134 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974: 29

vilket värde detta har för arbetsgivaren. Den inhämtade informationen kan i vissa fall leda till att arbetsgivaren beslutar att inte anställa en viss arbetssökande. Intäkterna av det intensiva informationssökandet består i detta fall av att arbetsgivaren undviker förluster förknippade med att anställa en arbetssökande vars egenskaper är sådana att arbetsgivaren, om han i förväg känt till dem, inte skulle ha anställt honom. Ju större vikt en viss (icke-standardiserad) egenskap bedöms ha för hur produktiv en arbetssökande kan väntas vara i det aktuella arbetet, desto mer tid och resurser lönar det sig för arbetsgivaren, allt annat givet, att lägga ner på att skaffa information om denna egenskap. De egenskaper som är av vikt kan väntas variera mellan olika lediga platser och därmed kan även inriktningen av det intensiva sökandet väntas variera mellan olika typer av lediga platser. För vissa lediga platser kan skillnader i egenskaper vara förknippade med stora produktivitetsskillnader och omfattande intensiva sökinsatser därför löna sig. Vidare gäller att ju större spridning en viss egenskap uppvisar mellan olika arbetssökande desto mer resurser lönar det sig, allt annat givet, att lägga ner på att skaffa information om denna egenskap hos en viss arbetssökande. Om alla arbetssökande kan väntas ha samma frånvarofrekvens blir denna egenskap ointressant från urvalssynpunkt. Om frånvarofrekvensen däremot kan väntas variera markant mellan olika sökande kan det löna sig för arbetsgivaren att skaffa information om vilken frånvarofrekvens en viss arbetssökande kan väntas ha.

Jfr diskussionen kring arbetsmarknadsutbildningen i avsnitt 6.5.5 i kapitel 6. 2

Alternativt kan arbetsgivaren välja sina informationskällor eller inrikta sitt extensiva sökande så att han enbart får kontakt med arbetssökande ur den ena gruppen.

Figur 5.12 Förväntad produktivitet i två olika grupper arbetssökande.

Arbetsgivarens svårighet att fastställa de arbetssökandes produktivitet kan medföra att han använder sig av lätt tillgänglig intensiv information, såsom uppgifter om kön, ålder, formell skolutbildning och liknande vid sitt urvalsförfarande. 1 Antag t. ex. att hans bild av den förväntade produktiviteten i två lätt urskiljbara grupper arbetssökande ser ut som i figur 5.12. Medelvärdet för den ena gruppen är lägre än för den andra, men det finns individer ur den första gruppen som har högre förväntad produktivitet än individer ur den andra. Antag emellertid att arbetsgivaren inte utan kostnad (t. ex. i form av test) kan skilja ut de mer produktiva inom en viss grupp. Om detta är fallet kan det löna sig för honom att direkt sortera bort alla individer från den första gruppen och göra sitt urval enbart bland den andra gruppen. 2 Det låga medelvärdet för den första gruppen kan således försvåra arbetsmarknadssituationen även för högproduktiva individer i gruppen. Bättre och billigare intensiv information till

Förväntad produktivitet

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

arbetsgivarna skulle kunna förbättra dessa individers arbetsmarknadssituation. Samtidigt skulle emellertid de lågproduktiva inom den andra gruppen få det sämre. Detta är ett exempel på att förbättrad information kan gynna vissa individer på andras bekostnad. De informationskällor arbetsgivarna utnyttjar för intensivt sökande kan väntas skilja sig påtagligt från de informationskällor de utnyttjar för extensivt sökande. Deras val av extensiva informationskällor kan emellertid väntas ske bl. a. utifrån vilka intensiva informationskostnader per slutligt anställd som kan väntas vara förknippade med rekrytering med hjälp av en viss extensiv informationskälla. En extensiv informationskälla som ger kontakt med många arbetssökande behöver således inte vara bättre från arbetsgivarens synpunkt än en som ger kontakt med färre. Det för arbetsgivaren intressanta är den förväntade totala sökkostnaden per slutligt anställd med viss produktivitet vid utnyttjande av olika informationskällor. Även arbetsgivaren kan skaffa sig intensiv information genom "provanställning". Det förekommer t. ex. i varianten praktik- eller feriearbete med senare permanent anställning, men torde också vara relativt vanligt i andra fall. Förekomsten av "provanställningar" har också samband med de interna arbetsmarknadernas funktionssätt. En arbetsgivare kan t. ex. anställa ett antal arbetssökande utan alltför ingående intensiv information, för att sedan via befordringssystemet "gallra" bland dem efter den intensiva information som erhålls under anställningens lopp. 5.5.3 Information för förhandlingar mellan arbetsgivare och arbetssökande I de två föregående avsnitten har vi diskuterat de arbetssökandes och arbetsgivarnas sökbeteende var för sig och sett hur de efterfrågar extensiv och intensiv information för att hitta bästa möjliga arbete respektive arbetare. När en arbetsgivare fått kontakt med en arbetssökande som han finner acceptabel och denne arbetssökande samtidigt finner det erbjudna arbetet acceptabelt, kvarstår emellertid ofta en viss marginal för förhandlingar mellan dem. 1 Det kan röra sig om en närmare specificering av arbetsuppgifter och av lön och andra förhandlingsbara anställningsvillkor, vilka är av intresse för både arbetsgivaren och den arbetssökande. Den arbetssökande kan antas sätta den undre gränsen för förhandlingarna. Han har vissa minimikrav som måste bli uppfyllda för att han skall acceptera den lediga platsen. Hur dessa minimikrav ser ut beror på vilka alternativ han har tillgång till. På motsvarande sätt sätter arbetsgivaren den övre gränsen för förhandlingarna. Han har t. ex. en lönenivå ovanför vilken det inte lönar sig för honom att anställa den arbetssökande. Var arbetsgivarens gräns ligger beror på vilka alternativ han har tillgång till. Utfallet av förhandlingarna mellan arbetsgivaren och den arbetssökande beror bl. a. på vilken information de två parterna har om varandras alternativ. Om arbetsgivaren känner den arbetssökandes minimikrav behöver han inte i förhandlingarna gå över dessa. Om den arbetssökande

Vi diskuterar här förhandlingar om individuella anställningar, inte centrala förhandlingar mellan arbetsgivare och arbetstagare.

136 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974: 29

känner arbetsgivarens alternativ kan han på motsvarande sätt tillskansa sig hela förhandlingsutrymmet. Information om motpartens alternativ är således av värde för båda parter och det kan löna sig för dem att ägna resurser åt att skaffa sådan information. 1 Information har också betydelse genom att den kan ämdra förhandlingsutrymmet. Om den arbetssökande får tillgång till bättre extensiv och intensiv information, dvs. får kännedom om fler tillgängliga alternativ och bättre information om deras egenskaper, kan detta väntas påverka hans förhandlingskrav. Motsvarande gäller för arbetsgivaren. Förbättrad informationsspridning på arbetsmarknaden kan således väntas medföra att förhandlingsutrymmet förändras. 5.5.4 Några synpunkter på sökmodellerna

En del av löntagarorganisationernas verksamhet kan ses just som tillhandahållande av sådan förhandlingsrelevant information till medlemmarna.

Mikroekonomiska modeller över de arbetssökandes och arbetsgivarnas sökbeteende av den typ som utvecklats i avsnitten 5.5.1 och 5.5.2 är av relativt sent datum. Tidigare har ekonomerna i sina modeller i allmänhet antagit att de agerande på en marknad gratis har tillgång till fullständig information. Deras modeller har således inte varit inriktade på att belysa informationsproblematiken. Den dynamiska arbetsmarknadsmodellen (se avsnitt 5.2) och sökmodellerna har gett ett bättre underlag för tolkningen av olika arbetsmarknadsdata. De pekar samtidigt på ett behov av delvis annorlunda arbetsmarknadsdata än de som f. n. produceras. F. n. kan sökmodellerna användas för att härleda vilken kvalitativ verkan på sökandet som en viss förändring i faktorer av betydelse för sökandet kan väntas ha. Däremot kan man inte utan att skatta modellerna ekonometriskt få någon uppfattning om hur stor effekten på sökandet av en viss ändring kan väntas bli. Det finns således ett behov av fortsatt forskning för att mer exakta utsagor, om vilken betydelse olika faktorer har för beteendet på arbetsmarknaden, skall kunna göras. Det bör kanske också än en gång framhållas att individens sökande sker under en rad givna restriktioner. Förutsättningarna för sökandet under en viss tidsperiod beror av en mängd förhållanden under perioden, t. ex. konjunkturläge, rådande bestämmelser eller avtalsuppgörelser beträffande löner och anställningsförhållanden, möjligheterna att finansiera sökande osv. I vissa lägen kan förbättrad tillgång på information om rådande förhållanden ge relativt små förbättringar av de enskilda sökarnas situation. I stället kan det vara motiverat att söka ändra restriktionerna för sökandet, t. ex. genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som påverkar egenskaperna hos de lediga platserna och de arbetssökande, eller genom stabiliseringspolitiska åtgärder, som påverkar tillgången på lediga platser.

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation och arbetsförmedling

5.6 Verkningar av och motiv för ingripanden i efterfrågan på arbetsmarknadsinformation I detta avsnitt skall vi, bl. a. utifrån modellerna i avsnitt 5.2 och 5.5 studera verkningarna av en ändring i konsumtionen av arbetsmarknadsinformation. Vi inleder med att i avsnitt 5.6.1 diskutera de direkt berörda individernas betalningsvillighet för ökade informationstjänster. I avsnitt 5.6.2 ser vi vilka motiv som kan finnas för offentliga ingripanden i efterfrågan på arbetsmarknadsinformation. I avsnitt 5.6.3 studerar vi verkningarna av ökade informationstjänster på samhällsnivå och diskuterar möjligheterna att genomföra kvantitativa samhällsekonomiska kostnads-intäktskalkyler.

5.6.1 De direkt berördas betalningsvillighet Vi antar tills vidare att det inte är några samhällsekonomiska problem förknippade med produktionen av arbetsmarknadsinformation. Vidare antar vi att det är aktuellt att ändra tillhandahållandet av arbetsmarknadsinformation i samhället. Den information man överväger att tillhandahålla kan vara av mer eller mindre kollektiv karaktär. Att informationen är fullständigt kollektiv innebär att den, när den en gång producerats och tillhandahållits för en konsument, kan utnyttjas av ytterligare konsumenter utan ytterligare kostnad och att det är relativt resurskrävande att hindra potentiella konsumenter från att utnyttja informationen. Mot detta kan kontrasteras fullständigt privat information, vilken när den konsumerats av en individ inte längre kan utnyttjas av andra och vilken det är relativt lätt att utestänga potentiella konsumenter från. Visst slags arbetsmarknadsinformation kan ha starkt kollektiva drag, t. ex. allmän information om konjunkturläget på arbetsmarknaden, och andra typer av information kan vara i det närmaste helt privat, t. ex. information inhämtad om en arbetssökande vid en anställningsintervju. I vår tidigare klassificering torde intensiv information t. ex. vara av mer privat karaktär än extensiv information. Vad gäller helt privat information är efterfrågesidan inte mer problematisk än för andra varor — det pris individen är villig att betala ger uttryck för hans betalningsvillighet och om hans betalningsvillighet är större än resurskostnaden för att producera informationen bör den tillhandahållas. 2 Eventuellt kan konsumenten behöva hjälp att bedöma värdet för honom av att konsumera viss arbetsmarknadsinformation, dvs. med ett slags konsumentinformation, för att fastställa vilket pris han är villig att betala. För information av mer kollektiv karaktär är situationen annorlunda. Visserligen finns det även för denna information i princip en betalningsvillighet för den hos varje potentiell konsument, vilken är baserad på en bedömning av effekterna för honom av att konsumera informationen. Om man summerar betalningsvilligheterna hos samtliga de av den kollektiva informationen berörda konsumenterna, och summan överstiger informationens produktionskostnader, så bör informationen tillhanda-

Detta antagande ändras i avsnitt 5.7 där problem på produktionssidan behandlas. Antagandet görs för att kunna renodla problematiken på efterfrågesidan. Såvida det inte finns negativa återverkningar på andra individer i ekonomin, se avsnitt 5.6.2 och 5.6.3.

138 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

hållas. Problemet är att det i detta fall inte finns något motiv för konsumenterna att avslöja sin betalningsvillighet, eftersom det är svårt att utestänga dem från att utnyttja informationen, även om de inte betalar. För att kunna göra en bedömning av om information av mer kollektiv karaktär bör tillhandahållas behöver man därför på något sätt skatta individernas betalningsvillighet. En metod för detta skulle kunna vara att utifrån modeller av den typ som utvecklats i avsnitt 5.5 försöka bedöma hur individernas sökkostnader och sökintäkter kan väntas förändras, om de får tillgång till informationen ifråga. För att belysa en ändring i tillhandahållandet av viss arbetsmarknadsinformation behöver man således till en början undersöka i vilken utsträckning den har privata och i vilken utsträckning den har kollektiva drag, och vilka personer som utgör informationens potentiella konsumenter. 1 Nästa steg är att fastställa de direkt berörda konsumenternas betalningsvillighet. För den huvudsakligen privata informationen kan individernas betalningsvillighet väntas avslöjas av det pris de är beredda att betala för olika informationstjänster. För mer kollektiv information kan andra skattningsmetoder behövas för att bedöma hur stor betalningsvilligheten är hos de av informationsändringen direkt berörda. 5.6.2 Motiv för offentliga information

ingripanden i efterfrågan på

arbetsmarknads-

Vi antar fortfarande att det inte är några samhällsekonomiska problem förknippade med produktionen av arbetsmarknadsinformation. Producenterna tillhandahåller den privata information för vilken den enskilde konsumentens betalningsvillighet överstiger produktionskostnaden och den kollektiva information för vilken summan av de skattade betalningsvilligheterna hos de berörda konsumenterna överstiger produktionskostnaden. Den fråga vi skall diskutera i detta avsnitt är vilka faktorer som kan tänkas medföra att en på detta sätt dimensionerad och inriktad produktion av arbetsmarknadsinformation inte är samhällsekonomiskt optimal, dvs. vilka samhällsekonomiska motiv det i detta läge kan finnas för att ingripa i efterfrågan på arbetsmarknadsinformation. 2 Ingripanden i informationsefterfrågan kan för det första vara motiverade av samhällsekonomiska effektivitetsskäl, dvs. av att de direkt berörda individernas betalningsvillighet inte ger en riktig signal om hur resurserna bör allokeras ur samhällsekonomisk synvinkel. Det kommer Ett alternativt betraktelsesätt till det ovan utvecklade är att se samtliga individer som med viss sannolikhet kan komma att behöva t. ex. arbetsförmedlingens tjänster i framtiden som de direkt berörda. Eftersom de alla med viss sannolikhet kan komma att få nytta av att det finns en arbetsförmedling är de alla villiga att gemensamt dela kostnaderna för den. De enskilda individernas kontinuerliga 2 Se också I. Ståhl, "Econo- avgifter för arbetsförmedlingen kan ses som försäkringsavgifter, vilka ger dem mic Aspects of Labour rättighet att gratis eller till låg avgift utnyttja arbetsförmedlingen öm de t. ex. blir Market Policy," National- arbetslösa. Vilka "försäkringspremier" de är villiga att betala kommer emellertid ekonomiska institutionen bl. a. att bero på värdet för dem av faktiskt utnyttjande av förmedlingen. Se R. vid Lunds universitet, Zeckhauser, "Uncertainty and the need for collective action" i Haveman-Margolis nov. 1971. (red.), Public Expenditures and Policy Analysis, Chicago 1970.

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

att utnyttjas för lite eller för mycket resurser för arbetsmarknadsinformation totalt sett eller för olika former av arbetsmarknadsinformation. Detta kan vara fallet t. ex. av följande orsaker: 1. En viss individs (eller viss grupps) konsumtion av arbetsmarknadsinformation (viss typ av arbetsmarknadsinformation) är förknippad med positiva (eller negativa) externa effekter för andra individer. 2. Andra ingripanden i ekonomin har gjort att de direkt berörda individernas betalningsvilligheter ger en felaktig bild av samhällsekonomiska intäkter och kostnader av informationskonsumtion. Skattesystemet sänker t. ex. individens intäkter och arbetslöshetsunderstöd hans kostnader i jämförelse med de samhällsekonomiska intäkterna och kostnaderna. 3. Det finns samhällsekonomiska problem på andra marknader eller med andra beslut på arbetsmarknaden, vilka man vill kompensera för. Det kan t. ex. röra sig om att man vill kompensera för att det inte finns en fungerande kapitalmarknad för investeringar i arbetssökande eller en fungerande marknad för riskspridning.1 För det andra kan ingripanden i informationssystemet vara motiverade av att man även har andra målsättningar än den samhällsekonomiska effektiviteten, t. ex. fördelningsmålsättningar. Den betalningsvillighet som olika individer har återspeglar bl. a. deras inkomstförhållanden Gämför avsnitt 5.5 om olika restriktioner för sökandet). Detta kan vara ett motiv för att inte acceptera en enbart på betalningsvilligheten hos olika individer, vid given inkomstfördelning, baserad informationsproduktion. Man kan vilja påverka informationsefterfrågan dels för att uppnå fördelningseffekter, som man bedömer sig inte kunna nå bättre på annat sätt, dels för att det kan finnas fördelningseffekter förknippade med en viss individs informationskonsumtion vilka denne inte tar hänsyn till i sin kalkyl. Det finns således en hel rad faktorer som i ett ovan beskrivet läge kan motivera åtgärder för att påverka konsumtionen av arbetsmarknadsinformation. Åtgärderna kan vara av olika slag. Teoretiskt sett bör man i första hand tillgripa åtgärder som rättar till orsakerna till att konsumtionen avviker från den samhällsekonomiskt optimala. I fall 1 kan man t. ex. lägga en skatt eller subvention av lämplig storlek på individens konsumtion av arbetsmarknadsinformation, i fall 3 i första hand rätta till problemen på de andra marknaderna osv. Sådana "bästa" lösningar kan emellertid vara alltför dyrbara att genomföra för att de skall löna sig, eller av andra orsaker inte vara möjliga. I stället kan man låta bli att ingripa (där det inte lönar sig överhuvudtaget), ingripa bara så länge intäkterna av ingripandet överstiger kostnaderna för ingripandet eller utforma andra typer av ingripanden, t. ex. en generell eller på enkelt sätt differentierad subventionering av konsumtion av arbetsmarknadsinformation (om det är i denna riktning de individuella betalningsvilligheterna behöver justeras). Sådana "näst-bästa" lösningar kan ha vissa ej önskade bieffekter på resursallokeringen, men kan utgöra den bästa praktiskt möjliga lösningen.

Se avsnitt 3.2.5 i kapitel 3 och J.H. Hirshleifer och D.L. Shapiro, "The treatment of risk and uncertainty" i Haveman-Margolis (red.) Public Expenditures and Policy Analysis, Chicago 1970.

140 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974: 29

5.6.3 Verkningar på samhällsnivå I detta avsnitt skall vi diskutera bedömningen på samhällsekonomisk nivå av att tillhandahålla mer arbetsmarknadsinformation. Vi utgår därvid från de direkt berörda konsumenternas betalningsvillighet för en ändring av tillhandahållandet av arbetsmarknadsinformation, enligt avsnitt 5.6.1. Vilken form av information (privat eller kollektiv) som det är aktuellt att utöka har, som vi tidigare diskuterat, betydelse för hur kalkylen för de direkt berörda konsumenterna ser ut. En ändring av en viss persons (eller grupps) konsumtion av arbetsmarknadsinformation kan emellertid ha positiva eller negativa återverkningar på andra individer i ekonomin. Även dessa individer kan därför ha en viss betalningsvillighet för att konsumtionsändringen kommer till stånd, respektive inte kommer till stånd. En samhällsekonomisk kalkyl över en informationsändring måste ta hänsyn till betalningsvilligheten (positiv eller negativ) för ändringen hos alla individer i ekonomin. Endast om summan av alla betalningsvilligheterna överstiger de samhällsekonomiska kostnaderna för den ändrade informationsproduktionen är ändringen motiverad från samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt. De direkt berörda individernas betalningsvilligheter måste för det första korrigeras för skatter och transfereringar, vilka gör att individens sökintäkter och sökkostnader skiljer sig från de samhällsekonomiska intäkterna och kostnaderna. Korrigeringar i individernas betalningsvilligheter kan vidare behövas för att kompensera för likviditets- och riskproblem. Andra återverkningar har samband med att det inte finns äganderätt till t. ex. ett visst arbete, en viss arbetare och viss arbetsmarknadsinformation. Detta innebär att de eventuellt kan tas ifrån en viss individ utan kompensation. Det kan således finnas en betalningsvillighet för att slippa en åtgärd som leder till en sådan förlust vilken bör ingå i en samhällsekonomisk kalkyl. En informationsändring kan väntas påverka arbetskraftsflödena i ekonomin genom att arbetssökande blir mer attraktivt (sökintäkterna ökar och/eller sökkostnadema minskar). Detta kan t. ex. medföra att vissa individer, som annars inte skulle blivit det, blir ombytessökande och så småningom byter arbete. Det positiva värdet av ett arbetsbyte, orsakat av förbättrad information, för den bytande individen uttrycks av dennes betalningsvillighet och ingår således redan i de medräknade effekterna för de direkt berörda. Bytet kan emellertid medföra ökade rekryterings- och upplärningskostnader (eller ökade kostnader för att hålla kvar personen trots den nya informationen) för den arbetsgivare som lämnas. Denne kan således ha en viss betalningsvillighet för att slippa informationsändringen. Intensiv information till de arbetssökande, vilken leder till minskad personalomsättning, kan på omvänt sätt väntas vara förknippad med positiv betalningsvillighet hos de arbetsgivare vars personalomsättning går ner. På motsvarande sätt gäller att de arbetskraftsflöden över vilka företagarna beslutar kan väntas påverkas av informationsändringar

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

riktade mot företagarna. Om t. ex. rekryteringskostnaderna blir lägre, kan företagarnas tendens att avskeda arbetare vid tillfälliga produktionsnedgångar öka. Ur företagarens synvinkel utgör detta en vinst av informationsändringen, vilken ingår i betalningsvilligheten hos de direkt berörda. Samtidigt har det emellertid effekter för de avskedade, vilka blir arbetslösa och kan drabbas av höga sökkostnader. Dessa individer kan således ha en viss betalningsvillighet för att slippa informationsändringen. Omvänt gäller att information som leder till bättre personalplanering, och därmed bl. a. färre avskedanden, kan väntas vara förknippad med positiv betalningsvillighet inte bara för arbetsgivaren utan också för de anställda. Återverkningar av den ovan behandlade typen kan i viss utsträckning ha "internaliserats" genom förhandlingar. Internaliseringen innebär att individen (i viss utsträckning) kommer att ta hänsyn till återverkningarna av sitt beslut på andra individer. Ett exempel är regler om avskedanden och om uppsägningstider. Låt oss hypotetiskt anta att den som funderar på att byta anställning är tvungen att skaffa fram likvärdig ersättare. Om detta vore fallet skulle kostnader för detta ingå i hans betalningsvillighet för information om andra anställningar, och någon korrigeringspost skulle inte behövas i den samhällsekonomiska kalkylen. Detta är ett exempel på att de korrigeringar man behöver göra för att nå fram till en samhällsekonomisk kalkyl beror på i vilken utsträckning återverkningarna mellan olika individer internaliserats genom förhandlingar mellan dem. En typ av återverkningar som är svårare att internalisera kan uppstå om informationsändringen innebär att vissa individers monopol på viss information försvinner. Vissa arbetsgivare och vissa arbetstagare kan ha gynnats av den i utgångsläget sämre informationsspridningen. De kan t. ex. ha varit ensamma om att känna till vissa arbetssökande respektive lediga platser. Deras situation kan då försämras (deras rekryteringsrespektive sökkostnader öka) om denna information genom ändringen blir allmänt känd. Följaktligen kan de ha en betalningsvillighet för att slippa ändringen. 1 Andra typer av återverkningar har samband med att ökad information kan väntas påverka arbetsgivarens val mellan olika arbetssökande och den arbetssökandes val mellan olika arbeten. Ett exempel på denna typ av fördelningseffekter har redan behandlats i avsnitt 5.5.2, där vi fann att förbättrad intensiv information kan förbättra situationen för vissa individer i en (genomsnittligt) lågproduktiv grupp på bekostnad av vissa individer i en (genomsnittligt) högproduktiv grupp. På analogt sätt kan förbättrad information om arbetsmiljön på olika företag leda till att företag med relativt sett dålig arbetsmiljö får svårare att rekrytera personal, under det att andra företag får det lättare. En typ av återverkningar som sammanhänger med att förändrad arbetsmarknadsinformation kan väntas påverka arbetskraftsflödena och Även denna återverkning sammanhänger med äganderättsproblematiken. Om innehavaren av informationen haft och kunnat upprätthålla äganderätt till den hade han antingen själv behållit den eller sålt den till andra, om deras fördelar av den och därmed betalningsvillighet var stor nog för att kompensera honom för förlusten av monopolet på informationen.

142 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974: 29

flödena av lediga platser är ett slags trängseleffekter. Om t. ex. antalet ombytessökande ökar kommer antalet arbetssökande per ledig plats att öka, vilket kan vara till nackdel för de som tidigare var arbetssökande, men till fördel för de arbetsgivare som försöker besätta lediga platser. Samtidigt kan emellertid de platser som lämnas p. g. a. den ökade omsättningen senare ledigförklaras (externt eller internt), vilket kan vara till fördel för vissa arbetssökande och till nackdel för vissa arbetsgivare (som får ökad konkurrens om de arbetssökande). Innebörden av trängseleller konkurrenseffekterna är att det är tänkbart att de individer som utnyttjar den nya informationen och därigenom förbättrar sin situation (t. ex. minskar sina arbetslöshetstider, hittar ett bättre arbete osv.) i viss utsträckning gör det på bekostnad av andra individer, vilka får ökade sökkostnader (rekryteringskostnader) och/eller sämre sökresultat. De senare har, om detta är fallet, en betalningsvillighet för att slippa informationsändringen, vilken man måste ta hänsyn till i en samhällsekonomisk kalkyl. 1 Förbättrad extensiv och intensiv information om den externa arbetsmarknaden kan också, allt annat givet, väntas påverka företagarens val mellan intern och extern rekrytering. Ökad information om externt tillgänglig arbetskraft kan t. ex. i vissa fall tänkas leda till ökad extern rekrytering, vilket har verkningar för individerna på de interna arbetsmarknaderna och för de arbetsgivare som får ökad konkurrens på den externa marknaden. Ändringar i informationsspridningen på arbetsmarknaden kan också ha återverkningar av ett något annat slag än de hittills behandlade. En informationsändring påverkar de enskilda individernas arbetsmarknadsbeslut, men detta kan ha återverkningar på hela samhällsekonomin. Arbetskraftsströmmarna och effektiviteten i sökprocessen påverkas och detta kan i sin tur väntas ha betydelse för lönestegringstakten i ekonomin. 2 Balansbrist på vissa delarbetsmarknader kan t. ex. väntas vara av speciellt stor betydelse i lönestegringsprocessen och informationsåtgärder som leder till en snabbare anpassning på dessa marknader därför ha relativt stor betydelse för inflationstakten i ekonomin. 3 En informa-

Även dessa återverkningar kan i viss utsträckning internaliseras genom förhandlingar. Ett exempel är överenskommelser mellan grupper av arbetsgivare om att inte annonsera efter viss personal.

Man har f. n. otillräcklig kunskap om arbetskraftsflödena och bestämningsfaktorerna bakom dessa och om hur dessa flöden i sin tur påverkar löne- och prisstegringstakten i ekonomin. För att närmare kunna belysa denna typ av effekter behövs en utvidgad forskning på detta område. Se också avsnitt 3.4 i kapitel 3. Det är främst utifrån informationsförändringars inverkan på makrovariabler som total arbetslöshet och inflationstakt som C. C. Holt och andra forskare vid Urban Institute i Washington argumenterat för en kraftig utbyggnad av arbetsförmedlingen i USA. De ser således som den främsta samhällsekonomiska intäkten av en sådan utbyggnad att man skulle kunna uppnå en bättre trade-off mellan inflation och arbetslöshet i den amerikanska ekonomin. Se t. ex. C. C. Holt, C. D. MacRae, S. O. Schweitzer och R. E. Smith, The Unemployment Inflation Dilemma: A Manpower Solution, Washington 1971 och samma författares "Manpower Programs to Reduce Inflation and Unemployment: Manpower Lyrics for Macro Music", Urban Institute Paper, 1971. I vår analys har vi valt att utgå från en analys av verkningarna på mikronivå.

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

tionsförändring kan således även ha fördelningseffekter av den typ som är förknippad med en ändring av inflationstakten i ekonomin. Verkningarna av en informationsförändring på arbetsmarknaden kan således fördelas ojämnt mellan olika arbetstagare och mellan olika arbetsgivare. Vissa arbetssökande och vissa arbetsgivare kan få kortare söktider, bättre arbeten och arbetskraft etc. genom en informationsändring. Förändringen kan emellertid samtidigt ha negativa effekter på andra arbetssökande och andra arbetsgivare, så att dessa får längre söktider, sämre arbeten osv. Ur samhällsekonomisk synvinkel är det intressanta huruvida informationsändringen genomsnittligt sett lett till lägre sökkostnader (t. ex. kortare arbetslöshets- och vakanstider) och/ eller bättre sökresultat. Betalningsvilligheten hos de som fått sin situation förbättrad måste vara tillräcklig för att kompensera dem som fått en försämring och dessutom täcka kostnaderna för informationsproduktionen för att en samhällsekonomisk effektivitetsvinst skall uppstå. Troligen finns emellertid andra målsättningar än den samhällsekonomiska effektiviteten, t. ex. fördelningsmålsättningar, att ta hänsyn till. Förbättringarna och försämringarna kan fördela sig på ett sådant sätt mellan olika grupper av individer att man är beredd att genomföra ändringen trots att den inte är samhällsekonomiskt effektiv, eller på ett sådant sätt att man inte vill genomföra den trots att den är samhällsekonomiskt effektiv (p. g. a. att kompensationsfrågan inte går att lösa). Sammanfattningsvis kan således en ändring av arbetsmarknadsinformationen väntas vara förknippad med en hel rad fördelningseffekter, av vilka många är spridda över ett stort antal icke klart definierade arbetsgivare och arbetstagare. Genom att en informationsändring kan väntas påverka hela arbetsmarknadens funktionssätt kommer den också att på något sätt påverka de flesta individerna på denna marknad. Det är således stora problem förknippade med att genomföra en kvantitativ samhällsekonomisk studie av lönsamheten av en informationsförändring. De första problemen uppstår redan när man vill skatta effekterna på de direkt berörda individerna. För informationsändringar av privat karaktär torde det vara relativt lätt att skatta dessa effekter, men för informationsändringar av kollektiv karaktär är det svårare att identifiera de direkt berörda och skatta effekterna av informationsändringen på dem. Även om man lyckas skatta effekterna på de direkt berörda individerna kvarstår det för båda typerna av information att skatta effekterna på övriga individer, effekter vilka, som vi just sett, kan vara av en mängd olika slag och utspridda över ett stort antal individer. De skattningsmetoder (enkäter med direkt berörda och med kontrollgrupper) som använts vid de i detta betänkande redovisade samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyserna av andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder är därför föga lämpade för att kvantifiera den samhällsekonomiska lönsamheten av informationsåtgärder på arbetsmarknaden. Ett undantag skulle kunna vara privat information av ett slag som samtidigt bedöms ha relativt små, eller lätt identifierbara, återverkningar på andra individer. Man kan i stället försöka få fram en kvantitativ belysning av den

144 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974: 29

samhällsekonomiska lönsamheten genom mer indirekta skattningsmetoder, t. ex. genom en fortsatt ekonometrisk forskning kring agenternas sökbeteende på arbetsmarknaden (t. ex. kring bestämningsfaktorerna bakom arbetskraftsflöden och söktider och kring sökbeteendets och flödenas betydelse för lönestegringstakten). De skattade modellerna och sambanden kan sedan utnyttjas för beräkningar av följande typ: Konstruera olika alternativa förslag till ändringar av informationssystemet. Skatta utifrån vad man före förändringen vet om storleken på flöden och söktider och om bestämningsfaktorerna bakom dessa, hur flöden och söktider kan väntas förändras för de olika alternativen. Skatta sedan utifrån sökmodellerna de samhällsekonomiska intäkterna av dessa förändringar. Ställ dessa intäkter mot de samhällsekonomiska kostnaderna för de olika alternativen. Slutsatsen är således att undersökningsmetoder av den typ som redovisas i kapitel 6—8 i betänkandet är användbara för samhällsekonomiska kalkyler över åtgärder som inte har påfallande kollektiva drag, och där återverkningarna på andra individer kan antas vara negligerbara eller relativt lätta att identifiera och skatta. För en belysning av den samhällsekonomiska lönsamheten av andra typer av åtgärder lämpar sig andra metoder bättre.

5.7 Produktionen av arbetsmarknadsinformation och utnyttjandet av olika informationskällor I detta avsnitt skall vi diskutera produktionen av arbetsmarknadsinformation. Vi inleder med att i avsnitt 5.7.1 se vilka motiv det kan finnas för offentliga ingripanden i produktionen av arbetsmarknadsinformation. Mot bakgrund av detta ger vi i avsnitt 5.7.2 en beskrivning av hur ett samhällsekonomiskt optimalt informationssystem kan tänkas se ut. I avsnitt 5.7.3 ger vi en empirisk översikt över informationssystemet på den svenska arbetsmarknaden och av olika konsumentgruppers utnyttjande av olika informationskällor. Den senare översikten ger samtidigt en viss empirisk belysning av sökmodellerna i avsnitt 5.5. 5.7.1 Motiv för offentliga nadsinformation

ingripanden i produktionen

av arbetsmark-

Vi frångår nu antagandet i avsnitt 5.6 att det inte är några samhällsekonomiska problem förknippade med produktionen av arbetsmarknadsinformation. Detta antagande har enbart använts för att på ett effektivt sätt kunna belysa problematiken på efterfrågesidan. I själva verket finns det en rad faktorer som gör att offentliga ingripanden i produktionen av arbetsmarknadsinformation kan behövas. I avsnitt 5.6 har vi studerat alla de faktorer på efterfrågesidan som gör att en dimensionering och inriktning av informationsproduktionen efter betalningsvilligheten hos de direkt berörda inte är samhällsekonomiskt optimal. Bl. a. kan det väntas ske en överproduktion av information vars avkastning för den enskilde individen (gruppen) helt eller delvis uppstår på andra individers bekost-

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

nad. Vidare har vi diskuterat de problem, som p. g. a. informationens kollektiva drag, kan vara förknippade med att fastställa betalningsvilligheten hos de direkt berörda. I avsnitt 5.6.3 kom vi fram till vilken information som ur samhällsekonomisk effektivitetssynvinkel borde tillhandahållas av informationsproducenterna, nämligen all den information för vilken summan av de direkt berörda individernas betalningsvillighet, korrigerad med betalningsvilligheten för verkningar på andra än de direkta konsumenterna, överstiger produktionskostnaderna. Till detta kommer information motiverad av att det finns andra målsättningar än den samhällsekonomiska effektiviteten, t. ex. fördelningsmålsättningar. Vi skall nu närmare diskutera olika orsaker till att denna önskvärda produktionsvolym inte kan väntas framkomma utan offentliga ingripanden i produktionen av arbetsmarknadsinformation. För information med privata drag gäller att det finns incitament för privata producenter att tillhandahålla den. För denna information finns en betalningsvillighet hos de direkt berörda individerna, vilken kan väntas komma till uttryck i att konsumenterna är villiga att betala producenten för att erhålla den. För denna typ av information skulle det således främst finnas behov av offentliga ingripanden för att korrigera för verkningar på andra individer och för fördelningsmålsättningar. Dessa ingripanden behöver inte ta formen av offentlig produktion av denna typ av information utan kan bestå i införandet av korrigerande avgifter och subventioner eller förbud mot tillhandahållande av vissa informationstjänster. Ett motiv för offentlig produktion även av information av denna typ kan emellertid finnas, om det är stordriftsfördelar förknippade med produktionen av den. Samma informationsmängd kan då insamlas och spridas till lägre resurskostnad om verksamheten samlas och koordineras i ett eller ett fåtal företag. Det finns vissa faktorer som talar för att det faktiskt förekommer stordriftsfördelar. Endast om arbetsgivarna utnyttjar informationsproducenten har denne något att erbjuda de arbetssökande och tvärtom. En arbetsgivares utnyttjande av en viss informationskälla ökar således värdet av denna informationskälla för de arbetssökande och tvärtom. Detta tycks kunna ge upphov till ett slags kumulativ process uppåt eller nedåt. Om en informationsproducent lyckas dra till sig fler arbetsgivarkunder, ökar värdet av hans tjänster för de arbetssökande och han får fler arbetssökande kunder, vilket attraherar fler arbetsgivare osv. En viss informationsproducent borde således tendera att konkurrera ut övriga, åtminstone på en viss delarbetsmarknad. Detta kan leda till monopolsituationer och därmed förknippade effektivitets- och fördelningsproblem, vilka gör att man föredrar att producera även viss privat information i offentlig regi. För information av kollektiv karaktär gäller, som vi tidigare konstaterat, att det inte finns motiv för de direkt berörda att via marknaden ge signaler om sin betalningsvillighet. Denna typ av information kan således inte väntas tillhandahållas av privata vinstmaximerande företag. Det kommer att behövas kollektiva beslut bland de direkt berörda om hur mycket information av denna typ som skall produceras och om hur kostnaderna för produktionen skall fördelas.1 För att den mer kollektiva

10 När dessa beslut fattats kan själva produktionen eventuellt skötas av privata företag.

146 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

informationen skall tillhandahållas i önskvärd omfattning behövs således kollektiva beslut. Det kan röra sig om beslut inom olika grupper av individer, t. ex. bland vissa arbetsgivare eller bland vissa arbetstagare, eller om beslut för samhället som helhet. Även vad gäller kollektiv information, beslutad av en grupp, kan det finnas behov av offentliga ingripanden för att korrigera för återverkningar på andra individer än de inom gruppen. Även för information som inte är rent kollektiv, men som är av intresse för mer än en individ, kan det finnas motiv för offentliga ingripanden. Kostnaden för att samla in viss information är ofta ganska hög, men när den väl är insamlad är kostnaden för att sprida den till ytterligare en individ ofta låg. Detta innebär att det ofta är ineffektivt att var och en på egen hand samlar in information som är av intresse för flera individer. Det lönar sig från resurssynpunkt att någon specialiserar sig på informationsinsamling. Men för att utnyttjandet av den insamlade informationen skall ske i samhälleligt optimal omfattning bör priset för att erhålla informationen inte sättas högre än marginalkostnaden för att sprida informationen till ytterligare en individ. Privata företag som följer denna prissättningsprincip kommer emellertid inte att kunna täcka sina kostnader. En annan prispolitik är också svår att genomföra, p. g. a. svårigheten att upprätta äganderätten till informationen. När det insamlande företaget väl sålt informationen till en konsument, kan denne sälja den vidare till spridningskostnaden och det insamlande företaget får inte tillbaka sina insamlingskostnader. Information som har denna kostnadsstruktur och som är av intresse för många personer kommer inte att produceras av privata informationsföretag i den omfattning som är samhällsekonomiskt optimalt. Offentlig produktion eller offentlig subventionering av privat produktion av denna typ av information kan vara motiverad.

5.7.2 Ett samhällsekonomiskt

optimalt

informationssystem

Vi kan nu summera vår diskussion om samhällsekonomiska motiv för offentliga ingripanden i konsumtionen och produktionen av arbetsmarknadsinformation. Ur samhällsekonomisk effektivitetssynvinkel gäller att all den information av olika slag bör tillhandahållas, för vilken de direkt berörda konsumenternas betalningsvillighet, korrigerad för andra individers betalningsvillighet för återverkningar på dem, överstiger de samhällsekonomiska merkostnaderna för att producera den. Tillhandahållandet av denna samhällsekonomiskt önskvärda information skall ske till lägsta möjliga resurskostnad. Förekommer det stordriftsfördelar bör dessa t. ex. utnyttjas. Den samhällsekonomiskt effektiva informationsmängden behöver emellertid inte vara optimal i en vidare samhällsekonomisk bemärkelse. Det kan finnas andra målsättningar än ett effektivt resursutnyttjande, t. ex. fördelningsmålsättningar. Dessa kan innebära att man till vissa individer (yrkesgrupper, demografiska grupper osv.) vill tillhandahålla

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

mer information än som är motiverat av samhällsekonomiska effektivitetsskäl. 5.7.3 Empirisk översikt över informationssystemet och utnyttjandet olika informationskällor pä den svenska arbetsmarknaden

av

Informationskällorna på arbetsmarknaden kan indelas i två grupper: formella och informella. 1 De formella informationskällorna är organ som speciellt inriktar sig på att förmedla arbetsmarknadsinformation, dvs. t. ex. offentlig och privat arbetsförmedling (med eller utan avgift, i fackförenings regi etc.) och olika former av annonsering. De formella informationskällorna ger information om marknaden (delarbetsmarknaden) som helhet, dvs. information om många arbetstagare (lediga platser). De informella informationskällorna är inte direkt inriktade på att erbjuda arbetsmarknadsinformation; det kan röra sig om tips, information och rekommendationer mellan olika arbetstagare, mellan olika arbetsgivare, mellan anställda och arbetsgivare, direkt förfrågan hos arbetsgivare osv. De informella informationskällorna förmedlar ofta information enbart om en enda ledig plats (arbetsplats) eller om en enda arbetstagare. De formella informationskällorna kan väntas fungera väl som förmedlare av extensiv information och av standardiserad intensiv information. De informella informationskällorna kan väntas ha sin speciella styrka som förmedlare av mer specifik intensiv information. Utförligare och mer tillförlitlig information om olika egenskaper hos en ledig plats (arbetsmiljö, arbetsledning etc.) kan ofta erhållas via bekanta än via formella informationskällor. 2 För en arbetsgivare kan på motsvarande sätt en rekommendation från en anställd eller från en annan arbetsgivare vara ett tillförlitligare och bättre sätt att skaffa intensiv information än ett utnyttjande av en formell informationskälla. Vad gäller åtgärder för att förbättra informationssystemet är det främst det formella informationssystemet som är av intresse. Behovet av informella informationskällor kommer emellertid att minska om de formella informationskällorna förbättrar sin förmedling av intensiv information. Formella informationskällor

på den svenska

Denna uppdelning baserar sig på en artikel av A. Rees, "Information Networks in Labor Markets", AER, vol. 56, nr 2, 1966, sid. 559-66 (omtryckt i D. M. Lamberton, Economics of Information and Knowledge, Penguin 1971, sid. 109-118).

arbetsmarknaden

Offentlig arbetsförmedling har förekommit i Sverige sedan början av 1900-talet men huvudmannaskapet övertogs av staten först år 1947. 4 År 1949 ratificerade Sverige ILO:s (Internationella arbetsorganisationens) konvention om den offentliga arbetsförmedlingens organisation. Den 1 juli 1972 omfattade den offentliga arbetsförmedlingen 69 distriktskontor Åtgärder för att förbättra det informella informationssystemet torde främst bestå i att man försöker "formalisera" delar av det, dvs. se till att det utnyttjas på ett systematiskt sätt. Ett exempel är försöken att mer systematiskt utnyttja fackföreningsfunktionärer som förmedlare av information om t. ex. arbetsmiljöförhållandena på enskilda arbetsplatser. För en redovisning av dessa försök se AMS, "Modifierad öppen förmedling", Stockholm, okt. 1972, sid. 5: 18-5: 20.

Informationen till utländsk arbetskraft förmedlas ofta på detta sätt, jämför kapitel 8 i betänkandet. 4

Uppgifterna om den offentliga arbetsförmedlingen är hämtade ur "Principerna för förmedlingsverksamhet vid de offentliga arbetsförmedlingskontoren", Inrikesdepartementet jan. 1973 (Ds In 1973:3).

148 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974: 29

och 159 lokalkontor, fördelade över hela landet, Budgetåret 1972/73 var antalet förmedlingstjänstemän 1 5 5 1 . Den offentliga arbetsförmedlingen skall i princip täcka hela arbetsmarknaden och dess service är kostnadsfri för såväl arbetssökande som arbetsgivare. Den grundläggande principen för den offentliga förmedlingsverksamheten finns intagen i 4 § arbetsmarknadskungörelsen och lyder: "Vid arbetsförmedling skall eftersträvas att varje arbetsgivare får bästa möjliga arbetskraft och varje arbetssökande det arbete som är lämpligast för honom." 1 Den offentliga arbetsförmedlingen innebär således att varje arbetstagare och varje arbetsgivare i Sverige i princip har avgiftsfri tillgång till en informationskälla vilken enligt sin instruktion skall vara konsumentinriktad, dvs. inriktad på att tillfredsställa arbetsgivarnas och arbetstagarnas informationsbehov. Enskild arbetsförmedling i förvärvssyfte är i Sverige förbjuden enligt lag. Enskild arbetsförmedling i övrigt är tillåten på vissa villkor. Vill någon bedriva arbetsförmedling för vilken uppbärs inskrivnings- eller förmedlingsavgift, periodiskt bidrag eller annan ersättning från arbetsgivare eller arbetssökande, skall tillstånd härtill sökas hos AMS. Sådant tillstånd skall i regel endast ges till sammanslutning av arbetstagare eller arbetsgivare. F. n. har två organisationer inom kontorsserviceområdet och åtta organisationer inom musiker- och artistområdet tillstånd att bedriva dylik enskild förmedling. Förutom dessa förmedlingar var under 1972 31 privata avgiftsfria arbetsförmedlingar i verksamhet inom olika yrkesområden. Den enskilda arbetsförmedlingen är således av mycket ringa omfattning i Sverige: enskild förmedling i förvärvssyfte existerar i pnncip inte.' Som vi tidigare konstaterat kan det finnas samhällsekonomiska motiv för att begränsa produktionen av viss information, men det är svårt att fastställa om det är just produktionen av denna typ av information som minskas genom den svenska regleringen. Förbudet mot enskild arbetsförmedling i förvärvssyfte innebär att konsumenterna av arbetsmarknadsinformation är utestängda från möjligheten att köpa förmedlingstjänster, för vilka de har betalningsvillighet, från en typ av potentiell utbudskälla. Detta kan tänkas innebära välfärdsförluster för vissa informationskonsumenter, som inte uppvägs av välfärdsvinster för andra. Hur stora de Kritik har riktats mot arbetsförmedlingens "dubbla" mål enligt 4 § AM K. Man har ansett att arbetsförmedlingens målsättning i större utsträckning borde inriktas mot att stödja den "svagare" parten på arbetsmarknaden, dvs. arbetstagarna. En diskussion av detta krav finns i den tidigare nämnda promemorian Ds In 1973: 3. Mot bakgrund av den i detta kapitel förda diskussionen skulle man i samband med detta krav främst vilja peka på interdependensen mellan arbetsgivarnas och arbetstagarnas utnyttjande av en informationskälla. Se också proposition 1974: 1, bilaga 13. Detta kan kontrasteras mot situationen i vissa andra länder. Antalet privata förmedlingar i England uppskattas till 1 500. De har i allmänhet specialiserat sig på en viss arbetskraftskategori och tillhandahåller informationstjänster av varierande omfattning. I USA uppskattas antalet privata förmedlingar till 9 000. Se C. Fulop, Markets for Employment, Institute of Economic Affairs, 1971 sid. 38-64 och C. C. Holt m. fl., "Manpower Programs to Reduce . . .", sid. IV: 3-IV: 4.

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

eventuella välfärdsförlusterna blir beror på hur väl och till vilken kostnad övriga typer av informationskällor kan täcka det aktuella förmedlingsbehovet. En viktig formell informationskälla är olika former av annonsering. Annonsering initieras och bekostas till helt övervägande del av arbetsgivarna.1 Den kan utnyttjas som enda rekryteringsmetod eller användas i kombination med eller som komplement till andra rekryteringsmetoder. Annonsering är en relativt dyr rekryteringsmetod och torde därför främst utnyttjas för arbetskraft som inte kan nås via andra informationskällor och för arbeten där värdet av att få tag i "rätt" person är relativt högt. En fördel med annonsering är att den kan väntas nå en större grupp av potentiellt intresserade än andra formella informationskällor. Även individer som inte aktivt söker nytt arbete kan nås av en annons och bli intresserade av att ändra sin arbetsmarknadssituation (gå in i arbetskraften, byta arbete osv.). Samtidigt kan annonsering emellertid inriktas mycket selektivt genom att annonsören kan välja mellan olika tidningar och tidskrifter. Vill han nå en lokal marknad kan han utnyttja lokaltidningar, vill han nå en viss yrkesgrupp kan han utnyttja facktidskrifter osv. I vilken omfattning utnyttjar då informationskonsumenterna på den svenska arbetsmarknaden de olika typerna av informationskällor? Deras val kan antas bero på hur deras intäkter och kostnader ser ut vid utnyttjande av olika informationskällor. Arbetsgivarnas utnyttjande

av olika

informationskällor

Arbetsgivarnas rekryteringsbeteende har inte undersökts i samma utsträckning som de arbetssökandes sökbeteende. Delvis kan detta förklaras med att uppgifter om hur arbetstagarna erhåller sina arbeten också belyser arbetsgivarnas rekryteringsmetoder. PA-rådets undersökning av företagen och arbetsförmedlingen har emellertid gett tillgång till viss information om företagens rekryteringsbeteende. Vissa av uppgifterna från denna undersökning återges nedan. 2 Några av de intervjuade företagen uppgav att de aldrig utnyttjade arbetsförmedlingen för sin rekrytering; andra anmälde hela sitt personalbehov till arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen uppgavs i första hand förmedla kollektivanställd personal samt tjänstemän med arbetsuppgifter av rutinartad karaktär. För de personalkategorier där kraven på yrkeskunskap är höga, ansågs arbetsförmedlingen inte kunna bistå vid rekrytering. Däremot kunde rekrytering av nyutexaminerade från fackskola och gymnasium, och under senare tid även av nyutexaminerade akademiker, ske genom arbetsförmedlingen. Inom bristområden uppgavs vidare rekryteringen genom arbetsförmedlingen vara obetydlig. Detta uppgavs även gälla för vissa personalkategorier, som i allmänhet inte vänder sig till arbetsförmedlingen. PA-rådet sammanfattar arbetsförmedlingens roll på följande sätt: "Sedd mot den totala rekryteringen inom företaget spelar arbetsförmedlingen en mindre betydelsefull roll emedan endast en liten andel av

1 Vem som i sista hand faktiskt "bekostar" annonseringen - arbetsgivaren eller arbetstagaren - beror på utbuds- och efterfrågesituationen på den aktuella arbetsmarknaden.

Beträffande urval, representativitet etc. se den närmare redovisningen av PA-rådets undersökning i appendix 2.

150 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

arbetskraftstillströmningen passerar därigenom. Däremot kan den för vissa befattningar vara mycket viktig då den där har en stor andel, men även i dessa fall kan andra rekryteringskanaler kompensera. Jämförd med andra kanaler är arbetsförmedlingen dock en av de större totalt sett." 1 Den urvalsverksamhet som arbetsförmedlingen ombesörjde minskade de rekryteringsansvarigas arbete och betecknades som en god service. I vissa fall uppgavs emellertid att arbetsförmedlingen alltid sände partiellt arbetsföra ("socialfall") först och inte förmedlade arbetssökande med acceptabla kvalifikationer förrän företaget tvingats avvisa några som ej kunde komma ifråga. Det förekom också uttalanden som speglade uppfattningen att de personer som kan rekryteras genom arbetsförmedlingen på ett ur företagets synvinkel negativt sätt avviker från annan arbetskraft. Andra rekryteringsansvariga ansåg att det för några år sedan fanns ett motstånd mot att vända sig till arbetsförmedlingen, men att detta motstånd nu försvunnit och personalkategorierna som kommer via arbetsförmedlingen förbättrats. Merparten av de intervjuade företagen uppgav att deras kontakter med arbetsförmedlingen påverkades av konjunkturerna. I en högkonjunktur behöver man arbetskraft och har täta kontakter med arbetsförmedlingen. Men samtidigt kan arbetsförmedlingen ha svårt att tillgodose personalbehoven, varför företagen hänvisas till att använda alla befintliga rekryteringskanaler. I en lågkonjunktur är företagens kontakter med arbetsförmedlingen mer sporadiska. Konjunkturvariationen i utnyttjandet av arbetsförmedlingen är dock helt naturligt större inom industrisektorn än inom förvaltnings- och servicesektorn. Flertalet av de intervjuade företagen uppgav att det också förekom säsongmässiga variationer i deras kontakter med arbetsförmedlingen. Annonsering utnyttjades av de intervjuade företagen främst för rekrytering av kvalificerade tjänstemän. För dessa kategorier var annonsering för många företag den främsta rekryteringskanalen, under det att kollektivanställda och lägre tjänstemän ofta rekryterades på annat sätt. 2 Annonsering i rikspressen bedömdes ge företagen ett mycket stort rekryteringsområde och många gånger positiva resultat. Samtidigt ansågs annonsering emellertid vara en dyrbar rekryteringsmetod. Själva annonskostnaden var hög och urvalsförfarandet dyrbart och de indirekta kostnaderna i form av tidsfördröjning och på annat sätt utebliven

PA-rådet, "Samspel mellan företag och arbetsförmedling", sid. 8.

I vissa branscher har arbetsgivareförbundens medlemmar träffat överenskommelser om restriktioner när det gäller att annonsera efter arbetspersonal. I dessa fall är företaget således tvunget att utnyttja andra rekryteringskanaler. I PA-rådets undersökning konstateras t. ex.: "Lokal konkurrens om arbetskraft undviks i många fall för att den egna personalen inte skall handplockas av övriga företag på orten. Detta skulle då kunna medföra en snabb genomströmning av personal inom samtliga företag utan att tillgången på arbetskraft ökade totalt sett. Flera av de intervjuade företagen uppger att de medvetet undviker lokal annonsering efter arbetskraft för att inte skapa oro på den lokala arbetsmarknaden."(PA-rådet, Intervjuundersökning . . ., sid. 24). Vi har tidigare diskuterat denna typ av regleringar som en metod att "internalisera" återverkningar mellan olika individer.

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

produktion (telefonförfrågningar etc.) också höga. Annonsering kan således bara väntas förekomma där även sö kin takterna är ganska höga. De intervjuade företagen utnyttjade även olika slags informella rekryteringskanaler. Några företag i områden med arbetskraftsöverskott tillgodosåg en stor del av sitt personalbehov genom att de arbetssökande själva tog initiativ till kontakt; i allmänhet utnyttjades detta rekryteringssätt emellertid i mycket begränsad omfattning. Den arbetskraft som anställs på eget initiativ ansågs emellertid av några företag vara aktivare, skickligare och mer intresserad av företaget (och därmed benägen att stanna kvar) än andra arbetssökande. Anställning genom rekommendationer från de anställda förekom bland de intervjuade företagen inte i samma utsträckning som anställningar på initiativ från de sökande. Rekommendationer från anställda utnyttjades emellertid av ett begränsat antal företag. Anställning av personal som praktiserat eller gjort sin pryo-period på företaget förekom bland de intervjuade företagen endast i undantagsfall. Det ansågs emellertid vara ett mycket bra sätt att få information om vilka prestationer som kunde förväntas av den arbetssökande. 1 Av övriga rekryteringsvägar än de redan nämnda uppgavs handplockning av personal vara den vanligaste. Inställningen till handplockning som rekryteringskanal var emellertid starkt skiftande. Några av de intervjuade företagen uppgav att det inte går att anställa vissa personalkategorier utan handplockning; det betecknades som ett tillförlitligt sätt att försäkra sig om nyckelpersoner med goda kvalifikationer. Andra ansåg att det var helt förkastligt att handplocka personal. PA-rådets undersökning tillåter inte en statistisk beskrivning av utnyttjandegraden av olika rekryteringskanaler. Den i PA-rådets undersökning framkomna kvalitativa beskrivningen och värderingen av olika informationskällor kan emellertid kompletteras med statistiska uppgifter om de arbetssökandes utnyttjande av olika informationskällor.

Arbetstagarnas utnyttjande

av olika

informationskällor

Uppgifter om arbetstagarnas utnyttjande av olika informationskällor har insamlats av arbetsmarknadsstyrelsen i anslutning till arbetskraftsundersökningarna. Dessa uppgifter ger således en totalbild av arbetstagarnas informationssökande på den svenska arbetsmarknaden. Denna totalbild kan kompletteras med den mer omfattande information om en mindre grupp arbetssökande som erhållits genom EFA-studien av arbetsförmedlingens relationer med de arbetssökande. 2 Vidare har man inom TCO genomfört en undersökning av utnyttjandet av arbetsförmedlingen och av andra informationskällor bland arbetslösa tjänstemän. 3

Jämför vår tidigare diskussion om "provanställning" som en metod att skaffa intensiv arbetsmarknadsinformation.

De anställdas utnyttjande

av olika

informationskällor

I anslutning till arbetskraftsundersökningen i maj 1967 riktades frågor till ett urval av anställda i åldern 14—74 år om det sätt på vilket de erhållit

2 För en närmare presentation och redovisning av denna undersökning se appendix 1. TCO, "Arbetsförmedlingens service till arbetslösa tjänstemän" Stockholm 1973.

152 Redovisning

av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tabell 5.11 Samtliga anställda under mätveckan i maj 1967 fördelade efter sättet att få veta att platsen var ledig (1 000-tal samt relativ fördelning) 1 000-tal

Procent

405 35 582 8 828 475 547 95 243 12

12,5 1,1 18,0 0,3 25,6 14,7 16,9 2,9 7,5 0,4

Arbetsförmedling Arbetsförmedling + annan källa Platsannons (arbetsgivarens) Egen annons Egen förfrågan hos arbetsgivaren Personligt meddelande från arbetsgivaren Bekanta, vänner m. fl. Annan källa Kombination vari arbetsförmedlingen ej ingår Uppgift saknas Samtliga

3 230

sina anställningar. 1 De anställdas fördelning efter de viktigaste informationskällorna framgår av tabell 5 . 1 1 . Siffrorna i tabell 5.11 ger en tvärsnittsbild av de u t n y t t j a d e informationskällorna vid alla de anställningar som existerade vid undersökningstillfället. Dessa anställningar hade påbörjats vid m y c k e t varierande t i d p u n k t e r och resultaten ändras om hänsyn tas till d e t t a . Bl. a. är arbetsförmedlingens relativa andel större för de anställningar som påbörjats u n d e r åren närmast undersökningstillfället. Detta skulle k u n n a tyda på att arbetsförmedlingen u t n y t t j a t s relativt sett mer u n d e r åren närmast undersökningen och/eller på att den rörligare arbetskraften utnyttjar arbetsförmedlingen i större u t s t r ä c k n i n g än arbetstagarna i genomsnitt. F ö r att ytterligare belysa de olika informationskällornas betydelse undersökte man särskilt vilka informationskällor s o m hade u t n y t t j a t s av de personer som hade anställning i maj 1967 och som börjat d e n n a anställning i april 1967. Resultatet redovisas i tabell 5.12 .

Tabell 5.12 Personer som hade anställning under mätveckan i maj 1967 och började denna under april 1967 fördelade efter sättet att få veta att platsen var ledig (1 000-tal samt relativ fördelning)

AMS, Meddelanden från utredningsbyrån 1967: 42. Frågans formulering var: "På vilket sätt fick Ni veta att det fanns arbete hos denna arbetsgivare?"

Arbetsförmedling Arbetsförmedling + annan källa Platsannons (arbetsgivarens) Egen annons Egen förfrågan hos arbetsgivaren Personligt meddelande från arbetsgivaren Bekanta, vänner m. fl. Annan källa Kombination vari arbetsförmedlingen ej ingår Samtliga

1 000-tal

Procent

15 1 12

19,7 1,5 16,3

18 10 12 2 6

23,3 13,6 15,7 2,2 7,9

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

Siffrorna för denna grupp bekräftar den tidigare bilden. För de som anställdes i april 1967 var arbetsförmedlingen en viktigare informationskälla (totalt 21,2 procent) än för samtliga anställda (totalt 13,6 procent). Även dessa data antyder att personer som mera ofta byter anställning utnyttjar arbetsförmedlingen i större utsträckning än andra. Uppgifterna både om samtliga anställda och om anställda i april 1967 visar också klart vilken stor roll de informella informationskällorna och eget sökande spelar på den svenska arbetsmarknaden. Undersökningen i maj 1967 belyser även hur utnyttjandet av olika informationskällor varierar med de anställdas ålder, kön, yrkesområde, näringstillhörighet samt region dels för samtliga anställda, dels för de som anställts i april 1967. Bland samtliga anställda hade ungefär var femte anställd i åldern 14-24 år fått veta att platsen var ledig genom arbetsförmedlingen, jämfört med enbart cirka var tionde i övriga åldersgrupper. Annonsering hade utnyttjats av ungefär var femte anställd, men i mindre utsträckning bland de allra äldsta och yngsta åldersgrupperna. Egen förfrågan hos arbetsgivaren hade utnyttjats av ungefär var fjärde person i samtliga åldersgrupper. För gruppen samtliga anställda hade arbetsförmedlingen större betydelse inom vissa yrkesområden, och platsannonser inom andra. Arbetsförmedlingen hade relativt stor betydelse inom kameralt och kontorstekniskt arbete, inom tillverkningsarbete samt inom servicearbete. Platsannonser hade stor betydelse inom naturvetenskapligt och tekniskt arbete, inom administrativt arbete, inom kameralt och kontorstekniskt arbete samt inom kommersiellt arbete. För gruppen samtliga anställda hade arbetsförmedlingen något mindre betydelse, och platsannonser större betydelse, i storstadslänen än i landet i genomsnitt. Hela 50 procent av de anställda inom skogslänen hade erhållit sina anställningar genom egen förfrågan eller personligt meddelande från arbetsgivaren. Uppgifterna från undersökningen 1967 bekräftar i stort den kvalitativa bild av företagarnas rekryteringsbeteende som gavs av PA-rådets undersökning. Företagarna rekryterade främst yngre personer ("nyutexaminerade") och vissa yrkesgrupper via arbetsförmedlingen, vilket stämmer med de anställdas uppgifter. Platsannonsernas stora betydelse för rekrytering av vissa yrkesgrupper framgick även av företagsundersökningen. Den mycket stora betydelse som olika informella informationskällor och eget sökande tycks ha, framgick emellertid inte lika klart av företagsenkäten. De arbetssökandes sätt att söka arbete Från år 1969 har arbetsmarknadsstyrelsen genom tilläggsfrågor till AKUundersökningarna i februari också undersökt på vilket sätt de arbetssökande under ett år sökt efter arbete. Den undersökta populationen består dels av ombytessökande, dvs. personer som sökte nytt arbete under den tid de förvärvsarbetade, dels av arbetslösa arbetssökande. Den skiljer sig således helt från den ovan redovisade undersökningen, som var baserad på faktiskt anställda under olika perioder. De frågor som ställts har också varit annorlunda formulerade. Vid undersökningen 1967 frågade man de

154 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

anställda: "På vilket sätt fick Ni veta att det fanns arbete hos denna arbetsgivare?" Vid de nedan redovisade undersökningarna frågade man däremot de arbetssökande efter på vilket sätt de sökt nytt arbete. Siffrorna pekar på att man vid den senare frågan inte i samma utsträckning får med de informella informationskällorna. I tabell 5.13 redovisas sättet att söka arbete bland ombytessökande och bland arbetslösa under åren 1969-1972. Det föreligger påtagliga skillnader mellan de arbetslösas och de ombytessökandes utnyttjande av olika informationskällor. Detta är också vad man skulle vänta sig utifrån sökteoretiska överväganden: deras sökkostnader och sökintäkter skiljer sig åt. Bland de arbetslösa söker en helt överväldigande majoritet (cirka 70 procent) arbete genom arbetsförmedlingen eller genom kombinationer i vilka arbetsförmedlingen ingår. Reglerna för arbetslöshetsunderstöd och arbetsförmedlingens roll i samband med andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder, torde här vara av betydelse, dvs. andelen som vänder sig till arbetsförmedlingen vara större än vad som kan förväntas enbart utifrån arbetsförmedlingens relativa effektivitet som informationskälla. För de ombytessökande spelar arbetsförmedlingen mycket mindre roll; den utnyttjas i någon form av enbart cirka 30 procent. 1 I stället utnyttjar de ombytessökande platsannonser (cirka 30 procent; under 10 procent för de arbetslösa) och direkt kontakt med arbetsgivare (cirka 35 procent; cirka 15 procent för de arbetslösa) i betydligt större utsträckning än de arbetslösa. Skillnaderna kan delvis förklaras av att det är olika kategorier av arbetskraft som är arbetslösa än som är ombytessökande. De arbetslösa tillhör troligen i större utsträckning de arbetskraftskategorier Tabell 5.13 De ombytessökandes och de arbetslösas val av informationskällor. Procent Ombytessökandes sätt att söka. Procent

Arbetslösas sätt att söka. Procent

1969 1970 1971 1972 1969 1970 1971 1972 1 Arbetsförmedling 2 Arbetsgivare 3 Annons 4 Övrigt 5 Arbetsförmedling + arbetsgivare 6 Arbetsförmedling + annons 7 Arbetsgivare + annons 8 Arbetsförmedling + annons + arbetsgivare

23.1 19,5 24,3 24,7 48,4 50,3 47,8 52 2 34.2 35,2 34,2 28,6 18,2 16,8 15,9 13 7 30,0 27,0 25,2 25,8 9,1 8,0 5,0 6,4 5.8

9,1

3,8

7,7

5,2

3,6

2,8

3,1

2,6

3,6

4,6

3,9

8,0

8,7

12,8

10,1

3,8

4,1

4,9

6,8

8,9

9,0

8,1

0,9 1,5 1,8 2,4 1,4 1,2 2,0 1,7 En sammanställning med 0,6 0,4 2,1 2,1 2,9 2,5 4,7 4,6 uppgifterna i avsnitt 5.4 Summa 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 ger vid handen att arbetsförmedlingen utnyttjas Sökt genom af av 200 000-300 000 1+5+6+8 arbetslösa och 120 00029,1 27,3 35,0 35,6 66,2 70,4 74,3 75,0 140 000 ombytessökande personer per år Källa: Utredningsenheten vid AMS.

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

som arbetsgivarna normalt rekryterar via arbetsförmedlingen och därför är arbetsförmedlingen också i större utsträckning en lönsam informationskälla för dem än för de ombytessökande. För de ombytessökande är också tidskostnaden för att utnyttja arbetsförmedlingen i allmänhet väsentligt högre än för de arbetslösa (arbetsförmedlingens öppethållandetider gör att de ombytessökande i allmänhet tvingas utnyttja arbetstid, men. även deras fritid torde ha en högre alternativkostnad än de arbetslösas tid). Skillnaderna i de arbetslösas och de ombytessökandes sökkostnader torde också vara orsaken till att de arbetslösa i betydligt större utsträckning än de ombytessökande använder sig av mer än en informationskälla (cirka 20 procent respektive cirka 10 procent). Eftersom de arbetslösas indirekta sökkostnader är höga behöver de få fram ett resultat snabbare än de ombytessökande och det lönar sig för dem att utnyttja alla tillgängliga informationskällor. Sättet att söka arbete är också olika för arbetslösa med olika långa arbetslöshetstider bakom sig (tabell 5.14). Andelen arbetslösa som utnyttjat arbetsförmedlingen i någon form ökar med arbetslöshetstiden, liksom andelen som använt sig av mer än en informationskälla. Skillnaderna torde återspegla dels att det är olika grupper av individer som är korttidsarbetslösa än som är långtidsarbetslösa, dvs. att de arbetslösas sammansättning förändras, dels att sökbeteendet förändras för en viss arbetslös allteftersom hans sökande fortsätter. Undersökningarna från åren 1969—1972 ger även viss möjlighet att belysa hur söksättet varierar med konjunkturerna (se tabell 5.13). För Tabell 5.14 Arbetslöshetstidens längd och sättet att söka arbete. Samtliga arbetslösa. Procent Antal veckor

5-13 14-26

27-39

40-49

50-52

Summa

46,4 50,3 55,0 22,8 15,5 10,7 9.3 8,4 4,2 4,6 3,1 4,1

57,2 12,9 5.7 0,7

53,8 3,7 3,4 1,2

55.8 3,5 2,3 1,2

52,2 13,7 6,4 3,1

10,2

9,4

10,0

8,6

12,3

10,1

7,3

8,9

18,4

12,8

8,1

2,0

1,9

0,7

2,1

3,5

1,7-

1,3

4,1

6,4

7,1

7,0

4,6

Summa

100,0 100,0 100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Genom af 1 + 5 +6+8

61,2 77,3 80,3

78,6

91,6

89,5

75,0

1 Arbetsförmedling 2 Arbetsgivare 3 Annons 4 Övriga 5 Arbetsförmedling + arbetsgivare 6 Arbetsförmedling + annons 7 Arbetsgivare + annons 8 Arbetsförmedling + arbetsgivare + annons

1-4

Källa: Utredningsenheten vid AMS.

156 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

både de arbetslösa och de ombytessökande tycks gälla att den andel som i någon form utnyttjar arbetsförmedlingen ökar vid lågkonjunktur. Lågkonjunktur förefaller vidare medföra att andelen arbetslösa och ombytessökande som använder sig av mer än ett söksätt ökar kraftigt. Annonsering som enda söksätt tycks minska vid lågkonjunktur för både arbetslösa och ombytessökande. För de ombytessökande under åren 1969 och 1970 undersökte man också hur söksättet varierade med ålder, kön, utbildning, yrke, tid i arbetskraften (helårs- och delårsarbetskraft) och region. Hur söksättet bland de ombytessökande varierar med åldern illustreras av figur 5.13. Andelen ombytessökande som i någon form använder sig av arbetsförmedlingen är hög i de lägre åldersgrupperna (ca 40 procent). Andelen sjunker sedan med stigande ålder och är lägst (drygt 20 procent) i åldrarna 2 5 - 4 4 år. Därpå ökar arbetsförmedlingen åter i betydelse. Annonsering uppvisar en motsatt utveckling. Den utnyttjas mest av mellanåldersgrupperna ( 3 0 - 3 5 procent) och mindre av de yngre och äldre ( 1 5 - 2 0 procent). Sammanfattningsvis är resultatet av februariundersökningarna att arbetsförmedlingen utnyttjas i större utsträckning av arbetslösa än av ombytessökande; båda grupperna utnyttjar den emellertid mer i låg- än i högkonjunktur. Bland de ombytessökande utnyttjas arbetsförmedlingen mer i de yngre och äldre åldersgrupperna än i åldersgrupperna 2 5 - 4 4 år, mer av delårs- än av helårsarbetskraften, mer av kvinnor än av män samt mer inom vissa yrkesgrupper (manuella yrken) än inom andra (tjänstemannayrken). Vid undersökningen av arbetssökandet under 1970 försökte man för de ombytessökande även fastställa huruvida framgången i arbetssökandet

enbart arbetsförmedling arbetsförmedling totalt enbart arbetsgivare

%

endast annons

40-

30-

10 Figur 5.13 Andel av de ombytessökande år 1969 som sökt arbete på olika sätt.

10 20 30 40 50 60 Källa: Meddelande från utredningsenheten 1971:4.

70 Ålder

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

157 TabeU 5.15 Samtliga ombytessökande år 1970 fördelade på sätt att söka arbete och byte av arbetsgivare Sätt att söka

Bytt arbetsgivare (procent)

Arbetsförmedling Kombination vari Af ingår Annons Arbetsgivare Arbetsgivare + annons Övrigt

60,1 54,0 38,6 63,6 50,8 65,3 55,3

Totalt

varierade med sättet att söka. Det mått man använde sig av var i vilken utsträckning personer som använt olika sätt att söka hade lyckats byta arbete. Resultaten redovisas i tabell 5.15 . De som sökte direkt genom arbetsgivare och de som sökte via arbetsförmedlingen lyckades byta till cirka 60 procent. Av de som sökte nytt arbete genom att besvara annons lyckades knappt 40 procent byta arbete. Man bör emellertid akta sig för att dra långtgående slutsatser om effektiviteten i olika söksätt utifrån dessa siffror; en rad bakgrundsvariabler för olika arbetssökande skulle behöva konstanthållas för att man skall kunna isolera effekten av olika söksätt. Effektiviteten av en viss informationskälla för en viss arbetssökande beror, som vi sett, på hur intäkterna för individen av att utnyttja den förhåller sig till kostnaderna för utnyttjandet. Utnyttjandet ningarna

av olika informationskällor

enligt de sociologiska

undersök-

De av sociologiska institutionen i Stockholm genomförda undersökningarna i Gävleborgs län innehåller data om utnyttjandet av olika informationskällor för fyra olika undersökningsgrupper. 1 Vid undersökningarna tillfrågades de förvärvsarbetande om hur de fått sitt nuvarande arbete och de som vid undersökningstillfället saknade förvärvsarbete om hur de fått sitt senaste arbete. Svaren återges i tabell 5.16.

1 Se appendix 1 till detta kapitel för en redovisning av hur de fyra undersökningsgrupperna är sammansatta.

Tabell 5.16 Arbetsanskaffningskanal (procent) Kontaktgruppen

Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Nuvarande Senaste arbete arbete

Nuvarande Senaste Nuvarande Senaste arbete arbete arbete arbete

11,1 Genom Af 9,9 Genom svar på annons Genom direktkontakt med 67,0 företag/personalkontor Annat sätt 11,6 Ej svar 0,5

Besöksgj •uppen Nuvarande Senaste arbete arbete

10,5 9,8

12,2 7,7

17,4 7,6

25,0 5,0

22,6 11,3

42,2 21,7

36,6 9,0

70,6 9,2

64,7 14,1 1,3

58,7 16,3

56,7 13,3

62,3 3,8

22,9 12,6

47,1 7,4

-

-

-

-

-

-

158 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

I tvärsnittsurvalet av befolkningen (kontrollgruppen) hade 12 procent fått sitt nuvarande arbete genom arbetsförmedlingen. Bland de som ej hade förvärvsarbete (arbetslösa och utanför arbetskraften) hade 17 procent fått sitt senaste arbete genom arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen tycks således vara av större betydelse för denna kategori. En betydligt mindre andel av den latenta gruppen än av kontaktgruppen har erhållit sitt nuvarande eller senaste arbete genom arbetsförmedlingen. Detta kan tolkas på två sätt: antingen tar den latenta gruppen ej kontakt eftersom den vet att arbetsförmedlingen inte i större utsträckning brukar kunna tillhandahålla den typ av arbeten de önskar, eller har arbetsförmedlingen ej i större utsträckning kunnat skaffa arbete åt denna grupp eftersom individerna ej tagit kontakt. 1 Besöksgruppen är den grupp som i störst utsträckning fått sitt nuvarande eller senaste arbete genom arbetsförmedlingen. Det tycks således vara så att de som besöker arbetsförmedlingen också i ganska stor utsträckning faktiskt erhåller sina arbeten via arbetsförmedlingen. Även här är två tolkningar möjliga; att arbetsförmedlingen kan hjälpa denna grupp eftersom individerna besöker den eller att denna grupp besöker arbetsförmedlingen eftersom den vet att den tillhör en kategori arbetskraft som arbetsförmedlingen vanligen kan hjälpa. Undersökningen har även sökt belysa i vilken ordning man utnyttjat olika informationskällor. Man var närmast intresserad av att få en uppfattning om i vilken utsträckning man tar kontakt med arbetsförmedlingen som första åtgärd när man söker arbete, och i vilken utsträckning arbetsförmedlingen ses som en sista utväg, när andra informationskällor prövats. Till besöksgruppen ställdes frågan: "Har Ni försökt få arbete på något annat sätt innan Ni tog kontakt med arbetsförmedlingen (i den här sökperioden)?" I övriga grupper ställdes motsvarande fråga till de som var arbetssökande vid den senaste kontakten med arbetsförmedlingen. Svaren redovisas i tabell 5.17. För att belysa huruvida den latenta gruppens önskemål om arbete förefaller orealistiska eller ej sett från arbetsförmedlingens synpunkt lät man några arbetsförmedlare vid förmedlingen i Gävle studera de framförda önskemålen. Enligt deras bedömning skulle den latenta gruppens önskemål i ganska stor utsträckning vara realistiska att uppfylla för arbetsförmedlingen, om än inte i den just vid undersökningstillfället rådande lågkonjunkturen. Se Mats Thorslund, "Arbetsförmedlingspersonalens bedömning av intervjupersonernas önskemål". Tabell 5.17 Sökbeteende vid arbetsanskaffningen (procent)

Direkt hos arbetsgivare Via platsannonser Arbetsförmedlingen första försöket Ej svar

Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

Besöksgruppen

15,2 8,8

17,9 7,4

30,4 23,2

36,8 28,9

73,7 2,3

72,6 2,1

45,1 1,2

44,5

Arbetsmarknadsinformation

SOU 1974:29

och arbetsförmedling

159 Tabell 5.18 Uppfattningen om arbetsförmedlingens arbeten (procent) Latenta gruppen Mycket bättre Bättre Lika bra Sämre Mycket sämre Vet ej, tveksam

0,3 1,0 73,5 15,4

U

8,6

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

Besöksgruppen

-

-

-

1.8 69,9 15,6 0,7 11,9

0,8 72,4 15,7 2,4 8,7

3,4 76,4 10,7 2,1 7,5

Vi skall ställa samman dessa uppgifter om faktiskt beteende med svaren på frågan: "Tror Ni att de arbeten som man får genom arbetsförmedlingen är lika bra, bättre eller sämre än de arbeten man kan få på annat sätt?" Svaren redovisas i tabell 5.18. Tabell 5.18 visar att uppfattningen om arbetsförmedlingens arbeten inte skiljer sig markant åt i de olika grupperna. Möjligen har besöksgruppen en något positivare uppfattning än övriga grupper. Som vi tidigare sett är det också denna grupp som i störst utsträckning erhållit sina arbeten via arbetsförmedlingen. Besöksgruppen har emellertid samtidigt enligt tabell 5.17 i ganska stor utsträckning (55 procent) försökt skaffa arbete på annat sätt innan de vände sig till arbetsförmedlingen. Detsamma gäller för kontaktgruppen. För många tycks således arbetsförmedlingen, trots att den bedöms kunna leda till likvärdiga arbeten, utnyttjas som informationskälla först om andra informationskällor inte visat sig leda till något resultat. Uppgifterna för den latenta gruppen och för kontrollgruppen måste tolkas med försiktighet. Det är bara bland de individer i dessa grupper som utnyttjat arbetsförmedlingen som denna ganska ofta (över 70 procent) utgjort den först valda informationskällan. Det kan således finnas många i den latenta gruppen och kontrollgruppen som överhuvudtaget inte utnyttjar arbetsförmedlingen, inte ens i andra eller tredje hand. De sociologiska undersökningarna ger också en rad uppgifter om arbetsförmedlingens nuvarande kunder, dvs. om vilka det är som f.n. faktiskt besöker arbetsförmedlingen. 1 Besöksgruppen består till 58,6 procent av män och till 41,4 procent av kvinnor. Besökarnas åldersstruktur framgår av tabell 5.19. I tabellen görs jämförelser med uppgifter om åldersstrukturen hos arbetslösa och ombytessökande under 1972 erhållna från AKU. Tabell 5.19 Besöksgruppen enligt EF A-undersökningen samt ombytessökande och arbetslösa år 1972 enligt AKU: s februariundersökningar: Fördelning på ålder (procent) Älder

Besöksgruppen

Ombytessökande

Arbetslösa

16-24 25-54 55-64

56,1 35,1 8,0

32,5 62,5 4,8

38,3 49,5 9,9

För en närmare redovisning hänvisas till appendix 1.

160 Redovisning av de genomförda

SOU 1974:29

forskningsprojekten

Tabell 5.20 Besöksgruppen enligt EF A-undersökningen samt ombytessökande och arbetslösa enligt AKU: s februariundersökningar: Nuvarande/senaste yrkesområde (procent) Yrkesområde

0+98 Natur m. m. 1 Adm. arbete 2 Kameralt m. m. 3 Kommersiellt 4 Lantbruk m. m. 6 Transport m. m. 5+7 Tillverkn. +8 Byggnads m. m. 9194 Service Hade inget tidigare arbete

1 Det bör understrykas att de sociologiska undersökningarna bara omfattar urval i Gävleborgs län.

Besöksgruppen

AKU

Förvärvsarbetande

Ej förvärvsarbetande

Ombytessökande

Arbetslösa

6,9 0,3 5,1 8,9 6,3 4,5

11,1 2,6 8,5 5,6 1,9 10,8

23,6 1,7 10,5 7,6 4,3 4,8

11,1 0,3 5,8 7,4 4,5 4,5

57,3

46,8

31,6

33,9

10,3

11,8

16,0

14,0 18,5

Enligt EFA-undersökningen skulle de yngre åldersgrupperna helt dominera bland de som besöker arbetsförmedlingen. De yngre åldrarna utgör en väsentligt större andel av arbetsförmedlingens kunder än dessa åldersgruppers andel av det totala antalet arbetslösa respektive ombytessökande. 1 För att belysa vilka yrkesområden de som besöker arbetsförmedlingen arbetar inom fick de förvärvsarbetande en fråga om vilken typ av arbete de hade vid besökstillfället och de icke förvärvsarbetande, vilka tidigare haft förvärvsarbete, en fråga om vilken typ av arbete de senast haft. Resultaten visas av tabell 5.20, där en jämförelse också görs med de arbetslösa och med de ombytessökande 1972 enligt AKU: s februariundersökningar. Om vi först jämför den förvärvsarbetande besöksgruppen med de ombytessökande ser vi att vissa yrkesgruppers (tillverknings- och byggnadsarbete m. m.) andel av arbetsförmedlingens kunder är mycket större än dessa yrkesgruppers andel av de ombytessökande, och tvärtom. Den ej förvärvsarbetande besöksgruppen utgör en blandning av arbetslösa arbetssökande och arbetssökande utanför arbetskraften och den är således inte helt jämförbar med de arbetslösa 1972. Även här kvartstår emellertid huvudintrycket, nämligen att de arbetssökandes inom tillverkningsarbete m. m. andel av arbetsförmedlingens kunder är påtagligt mycket större än dessas andel av det totala antalet arbetssökande. Bland de besökande var en stor andel arbetslösa (se tabell 5.2 1). Cirka 15 procent av besökarna försökte få ett arbete medan de befann sig utanför arbetskraften. Cirka 20 procent av besökarna var ombytessökande. Majoriteten av de som besöker arbetsförmedlingen skulle således enligt den sociologiska undersökningen vara arbetslösa, och därmed ha starka incitament att utnyttja alla tillgängliga informationskällor för att försöka skaffa ett arbete. Att arbetsförmedlingen av många

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

Tabell 5.21 Besöksgruppen: Nuvarande sysselsättning (procent) Har arbete Arbetar Arbetar ej

21,9 0,5

Har ej arbete Arbetslösa Sköter hemmet, studerar, pensionerade etc.

61,7 15,8

inte betraktas som den bästa anskaffningsmetoden visas emellertid av svaren på frågan: "Tror Ni att en kontakt med arbetsförmedlingen är det bästa sättet att skaffa det arbete man vill ha?" Denna fråga besvarades av 47 procent av besökarna med ja, av 45 procent av besökarna med nej och av 8 procent med vet inte.

5.8 Några samhällsekonomiska synpunkter på den offentliga arbetsförmedlingens verksamhet Vi kommer i det följande endast att diskutera arbetsförmedlingens informationsförmedlande roll. 1 De uppgifter arbetsförmedlingarna har i samband med andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder kommer inte att behandlas. Det bör emellertid påpekas att ett av argumenten för att bedriva informationsproduktionen i offentlig regi kan vara just fördelarna med den samordning som kan ske med övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärder. 2 Vidare kommer vi att begränsa oss till några frågeställningar av speciellt intresse. 5.8.1 Arbetsförmedlingens politiken i övrigt

möjligheter är beroende av den

ekonomiska

Arbetsförmedlingarnas informationsförmedlande roll och möjligheter beror av den ekonomiska politik i övrigt som förs i ekonomin. Om man med stabiliserings- och tillväxtpolitikens hjälp och med hjälp av andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder lyckas hålla en ungefärlig balans mellan arbetskraftsefterfrågan och arbetsutbudet totalt sett och på olika delarbetsmarknader, kommer arbetsförmedlingarnas uppgift att vara att se till att de arbetsbyten och andra arbetskrafts- och platsströmmar, som är motiverade av demografiska, produktivitets- och arbetstillfredsställelseskäl, sker till så låg kostnad som möjligt. Arbetsförmedlingarnas

I begreppet information inbegriper vi här, liksom tidigare, förmedlingstjänster, dvs. hjälp med matchning av arbetssökande och lediga platser. Kopplingen kan också vara förknippad med vissa nackdelar genom att inställningen till att utnyttja arbetsförmedlingens informationsåtgärder påverkas av att arbetsförmedlingen förknippas med arbetslöshet och socialt misslyckande. Denna frågeställning behandlas i de sociologiska undersökningarna.

162 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

huvuduppgift blir att se till att sökprocesserna på arbetsmarknaden sker snabbt och effektivt. Om det däremot råder påtaglig obalans mellan arbetskraftsefterfrågan och arbetskraftsutbudet totalt sett och på olika delarbetsmarknader är de resultat som kan uppnås genom informationsåtgärder begränsade. En förbättrad förmedling kan visserligen även i detta läge väntas ge kortare och effektivare sökprocesser, men de sökproblem som har sin grund i obalansen kan man inte rå på med informationsförmedlande åtgärder. Vad man kan göra är eventuellt att omfördela kostnaderna för obalansen mellan olika individer. Ur samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt borde arbetsförmedlingen i ett sådant läge se till att det var de mest produktiva arbetarna som i första hand erhöll de existerande lediga platserna, men detta torde strida mot de fördelningsmålsättningar som arbetsförmedlingen också har för sin verksamhet. Arbetsförmedlingens verksamhet kan därför i ett läge med obalans i större utsträckning komma att inriktas på att producera fördelningseffekter, dvs. på att försöka ordna kön till de existerande arbetstillfällena på ett sätt som bättre överensstämmer med uppsatta fördelningsmål. Den nya köordningen är emellertid inte den som är mest lönsam för arbetsgivarna, varför det kan löna sig för dem att försöka gå förbi den, t. ex. genom att använda andra informationskällor än arbetsförmedlingen. I fortsättningen diskuterar vi arbetsförmedlingarnas verksamhet under förutsättning att man genom den ekonomiska politiken i övrigt lyckas upprätthålla en ungefärlig balans på arbetsmarknaden. 3.8.2 Vilka bör arbetsförmedlingen effektivitetssynpunkt

betjäna sett från

samhällsekonomisk

Sett från samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt bör arbetsförmedlingen tillhandahålla alla de informationstjänster för vilka de samhällsekonomiska intäkterna överstiger de samhällsekonomiska merkostnaderna för produktionen och vilka inte tillhandahålls eller inte tillhandahålls på samhällsekonomiskt effektivaste sätt av andra informationsproducenter. De samhällsekonomiska intäkterna beror på verkningarna av informationstjänsterna på individerna i ekonomin och på hur individerna värderar dessa verkningar (se avsnitt 5.6). Som vi sett baseras emellertid den enskilde individens informationssökande på en given budgetrestriktion. Om man inte accepterar den inkomstfördelning som budgetrestriktionerna ger uttryck för och om man önskar påverka den rådande inkomstfördelningen med hjälp av arbetsförmedlingen, kan man således vilja tillhandahålla ytterligare informationstjänster än de som är samhällsekonomiskt lönsamma vid den rådande inkomstfördelningen. För all den produktion som är motiverad från samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt gäller att produktionen skulle vara lönsam även finansiellt sett om man (utan kostnad) kunde ta ut betalning efter betalningsvilligheten hos olika individer. I denna bemärkelse skulle således en dimensionering av arbetsförmedlingens verksamhet mot det ur

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

samhällsekonomisk effektivitetssynvinkel optimala vara "självfinansierande". I praktiken är det emellertid omöjligt, och inte heller ur allokeringssynvinkel önskvärt, att direkt ta ut denna betalningsvillighet från kunderna i mer än viss begränsad utsträckning. Istället har man valt att finansiera arbetsförmedlingen över statsbudgeten och dimensionerat dess verksamhet med hjälp av budgetrestriktioner. Dessutom har man infört avgiftsrestriktioner och restriktioner för privata förmedlingar. Budgetrestriktionen och avgiftsrestriktionen kan medföra att en del av de informationstjänster som är motiverade av samhällsekonomiska effektivitetsskäl inte kommer att tillhandahållas av arbetsförmedlingen. Detta kan innebära att samhället gör en välfärdsförlust, hur stor blir beroende bl. a. på hur väl arbetsförmedlingen ersätts av andra informationsproducenter. Vissa informationskonsumenter kommer att tvingas att utnyttja andra informationskällor och deras sökintäkter och sökkostnader kommer att se annorlunda ut än om de haft tillgång till motsvarande tjänster från arbetsförmedlingen. Hur deras sökintäkter och sökkostnader påverkas beror på hur pass effektiva arbetsgivarna och de arbetssökande själva och andra informationskällor är som informationsproducenter, i jämförelse med arbetsförmedlingen. I vissa fall kan det finnas stora välfärdsförluster genom att sökandet på egen hand eller med hjälp av andra informationsproducenter är påfallande ineffektivt, i andra fall kanske sökandet sker i det närmaste lika effektivt eller effektivare på andra sätt som via arbetsförmedlingen. Även i fall där sökandet sett ur de direkt berördas synvinkel sker lika effektivt eller effektivare med hjälp av andra informationskällor kan det emellertid i viss utsträckning vara motiverat att utöka arbetsförmedlingens service till dessa grupper, nämligen då detta kan väntas ha positiva återverkningar på andra arbetssökande. Vi har tidigare konstaterat att det förefaller finnas en interdependens mellan arbetsgivarnas och de arbetssökandes utnyttjande av en informationskälla. Om arbetsförmedlingen kan erbjuda t. ex. ombytessökande och mer kvalificerad arbetskraft de informationstjänster de vill ha, kommer det att löna sig bättre för arbetsgivarna att utnyttja den och därmed löna sig bättre för de arbetssökande osv. På detta sätt skulle troligen en större andel av det totala antalet lediga platser kunna komma att rekryteras via arbetsförmedlingen och därmed skulle eventuellt även de grupper som idag utnyttjar arbetsförmedlingen få större valmöjligheter. Om andra informationskällor är påtagligt ineffektiva i jämförelse med vad arbetsförmedlingen skulle kunna vara, kan det således finnas stora välfärdsförluster förknippade med de restriktioner man satt upp för arbetsförmedlingens verksamhet. Anser man dessa välfärdsförluster vara för stora kan man lätta på den statsfinansiella restriktionen och/eller avgiftsrestriktionen för arbetsförmedlingen eller genom olika slags åtgärder söka förbättra effektiviteten i de alternativa söksätten. Ett lättande av den statsfinansiella restriktionen innebär att alla skattebetalare gemensamt kommer att betala för de ökade sökintäkter och/eller minskade sökkostnader som vissa individer får genom att arbetsförmedlingens informationstjänster utvidgas, ett lättande på avgiftsrestriktionen att de individer som får ökade sökintäkter och/eller

164 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

minskade sökkostnader helt eller delvis själva betalar för arbetsförmedlingens ökade produktion. En avgiftsbeläggning är bäst lämpad för privata informationstjänster vars avkastning till största delen tillfaller den konsumerande individen själv, dvs. informationstjänster som inte har speciellt stora positiva återverkningar på andra individer, och för vilka inkomstfördelningsmålsättningar inte talar mot en avgiftsbeläggning. Ett argument mot avgiftsbeläggning, nämligen att en sådan skulle leda till minskad konsumtion av söktjänster, torde inte väga speciellt tungt i de fall där en avgiftsbeläggning kan vara aktuell. För merparten av de personer som inte utnyttjar arbetsförmedlingen i nuläget torde skälet vara att förmedlingen p. g. a. finansiella restriktioner inte kan erbjuda dem de kanske specialiserade informationstjänster de önskar. Önskad service mot viss avgift torde för dessa individer vara bättre än ingen service till nollpris.

5.8.3 Hur skall arbetsförmedlingen

betjäna sina kunder

Utifrån de utvecklade sökmodellerna kan man också ge vissa synpunkter på inriktningen av arbetsförmedlingens verksamhet. En grundläggande utgångspunkt är att arbetsförmedlingarna måste ge service åt båda sina avnämargrupper, dvs. åt både arbetssökande och arbetsgivare. Förmedlingarnas möjligheter att erbjuda service åt den ena gruppen är avhängiga av att de utnyttjas också av den andra. Om arbetsgivarna t. ex. inte kan få hjälp med att finna bästa möjliga arbetskraft i förhällande till kostnaderna för den, så kommer de istället att rekrytera via andra informationskällor eller att rekrytera internt. Betoningen av att arbetsförmedlingen har två avnämargrupper, vilka båda måste tillgodoses, ligger bakom ett av Urban Institute ekonomerna framfört förslag till organisatorisk utformning av de amerikanska arbetsförmedlingarna. Enligt detta förslag skulle det inom varje förmedling finnas dels en avdelning inriktad på att tillgodose arbetsgivarnas intressen, dels en avdelning inriktad på att tillgodose de arbetssökandes intressen. Den enskilde arbetsförmedlaren skulle på detta sätt ha en klarare målsättning för sitt arbete och man skulle få en garanti för att båda avnämargruppernas intressen togs till vara. En sådan organisatorisk utformning har emellertid även vissa nackdelar. För båda avnämargrupperna gäller att arbetsförmedlingens verksamhet bör inriktas på att sänka avnämarnas sökkostnader och öka deras sökintäkter. Vad gäller de arbetssökande innebär detta till en början att arbetsförmedlingen bör ge individerna information om hur de bör söka, Detta avsnitt bygger delvis på C. C. Holt, C. D. dvs. om vilket/vilka tillvägagångssätt som i respektive fall kan väntas ge MacRae, S. O. Schweitzer snabbast och bäst resultat. Arbetsförmedlingen bör således även ge och R. E. Smith, "Manpower Programs to Reduce vägledning och rekommendationer om andra informationskällor vilka kan väntas vara av värde för den arbetssökande. Arbetsförmedlingen bör Inflation and Unemployment: Manpower Lyrics försöka öka produktiviteten i individernas eget sökande. Detta bör for Macro Music", The Urban Institute, Washing- kanske speciellt understrykas vad gäller de ombytessökaride. Med ton D. C, december 1971. nuvarande finansiella restriktioner torde det bästa vara att inrikta sig på

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsinformation

och arbetsförmedling

att göra deras eget sökande effektivare, t. ex. genom att förse dem med bättre platslistor. Vidare bör arbetsförmedlingen ge den arbetssökande individen information om hans potentiella arbetsmarknad för att på så sätt hjälpa honom att nå fram till en lämplig aspirationsnivå, dvs. en aspirationsnivå baserad på förväntade intäkter och förväntade kostnader för hans arbetssökande. Genom sin erfarenhet och sin kännedom om det aktuella arbetsmarknadsläget har arbetsförmedlaren information av en typ som den enskilde individen i allmänhet inte har, och denna information kan sammanställas med individens information om sin egen situation, vilken också är av betydelse för hans sökkostnader. På så sätt kan man gemensamt nå fram till en lämplig aspirationsnivå. Motsvarande service på arbetsgivarsidan består i att ge information om den aktuella rekryteringssituationen och att utifrån detta bistå arbetsgivaren vid fastställande av lämpliga kvalifikationskrav/löneerbjudanden. Behovet av denna typ av service torde emellertid vara mindre på arbetsgivarsidan, eftersom arbetsgivarnas eget erfarenhetsmaterial är större än de arbetssökandes: en arbetsgivare rekryterar personal oftare än individen byter arbete. Även arbetsförmedlingens tjänster i övrigt bör inriktas på att minska arbetsgivarnas och de arbetssökandes sökkostnader och öka deras sökintäkter. Arbetsförmedlingen bör för det första söka minska de indirekta sökkostnaderna, dvs. det bortfall av förvärvsinkomst respektive produktionsbortfall som är förknippat med de arbetslösas arbetssökande och med lediga platser för omedelbart tillträde. Man bör dels inrikta sig på att minska söktiderna respektive rekryteringstiderna för dessa kategorier, dels på att sökandet i ökad utsträckning sker innan individerna blir arbetslösa och innan de lediga platserna behöver tillträdas. För andra kategorier arbetssökande är andra åtgärder för att sänka sökkostnaderna mer aktuella. För de ombytessökande kan man t. ex. försöka sänka sökkostnaderna genom ändrade tider för öppethållande, förbättrade platslistor som inte behöver hämtas på arbetsförmedlingen osv. I strävandena att sänka sökkostnaderna ingår också att försöka tillhandahålla relevant information. Arbetsgivarens urvalskostnader bör t. ex. hållas nere, dvs. man bör inte dränka honom med arbetssökande, utan se till att de arbetssökande som kontaktar honom kan tänkas vara av intresse för honom. På motsvarande sätt bör de arbetssökande inte dränkas i information om lediga platser, som inte är av intresse för dem. Vad gäller sökintäkterna bör arbetsförmedlingens insatser inriktas på att finna arbeten som ökar den arbetssökandes inkomster och förbättrar hans arbetsmiljö och andra faktorer som ingår i hans preferenser. På motsvarande sätt gäller det att hjälpa arbetsgivaren att finna arbetskraft som är produktiv och ger låga personalkostnader. Arbetsförmedlingens insatser bör också inriktas på att uppnå en bättre matchning av arbetssökande och lediga platser, dvs. på att nå bättre överensstämmelse mellan den arbetssökandes preferenser och arbetets egenskaper och mellan arbetets krav och den arbetssökandes egenskaper.

166 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Utifrån sökmodellerna bör man också kunna konstruera ett antal indikatorer på hur väl arbetsförmedlingen fyller sina samhällsekonomiska uppgifter. En sådan indikator skulle kunna vara hur långa söktider arbetslösa arbetssökande, som utnyttjar arbetsförmedlingen har. Dessa söktider motsvaras av bortfall av förvärvsinkomst för de arbetslösa och produktionsbortfall för samhällsekonomin. Motsvarande indikator för de lediga platserna skulle vara ledighetstider för platser, efter det datum då arbetsgivaren önskat få dem besatta. Även här gäller att dessa ledighetstider kan väntas vara förknippade med intäktsbortfall för arbetsgivaren och produktionsbortfall för samhällsekonomin. En minskning av dessa tider skulle således kunna tas som tecken på ökad samhällsekonomisk produktivitet hos arbetsförmedlingen. Eventuellt skulle en viss minskning av de längsta arbetslöshetstiderna kunna tilldelas större vikt än en viss minskning av de kortare arbetslöshetstiderna, eftersom de längre tiderna kan väntas vara förknippade med större negativa effekter för den arbetslöse individen och för samhällsekonomin. De ovan angivna indikatorerna ger enbart en indikation på hur kostnaderna för sökandet påverkats. En minskning av kostnaderna för en placering behöver emellertid inte utgöra en vinst, om samtidigt kvaliteten på placeringen försämrats. Man behöver därför på motsvarande sätt konstruera indikatorer på kvaliteten hos de placeringar som tillkommit med hjälp av arbetsförmedlingen. Som exempel på en sådan indikator kan nämnas varaktigheten hos de med hjälp av arbetsförmedlingen tillkomna anställningarna. Denna indikator har föreslagits av Urban Institute ekonomerna och tanken bakom har varit att den skulle ge ett mått på hur väl arbetsförmedlingen lyckats tillgodose den arbetssökandes önskemål. Har den arbetssökandes önskemål blivit dåligt uppfyllda kan han väntas söka nytt arbete efter relativt kort tid, är han nöjd kan han väntas stanna längre. En ökad varaktighet hos de med hjälp av arbetsförmedlingen tillkomna anställningarna skulle således också kunna ses som ett tecken på att arbetsförmedlingens samhällsekonomiska produktivitet ökat.

SOU 1974:29

Appendix 5.1

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

Studier av de arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna Per Kempe, Rut Lönn, Mats Thorslund

1 Sammanfattning 1.1 Syfte Studiens målsättning är att beskriva och analysera arbetstagarnas relationer till arbetsförmedlingen och därvid göra jämförelser mellan människor som tar kontakt med arbetsförmedlingen (faktiska kunder) när de vill/måste förändra sin arbetssituation och människor som inte tar kontakt trots att de vill förändra sin arbetssituation antingen genom att börja arbeta eller genom att byta arbete (latenta kunder). Målsättningen är också att beskriva och analysera de effekter som kontakter med arbetsförmedlingen har på framförallt individernas sysselsättningssituation, men också på deras situation i övrigt på litet längre sikt. Dessutom ingår som målsättning att studera effekterna av den försöksverksamhet med s. k. "öppen" förmedling som bedrevs i undersökningsområdet.

1.2 Genomförande

Efter provundersökningar under 1970 i Västmanlands- och Gävleborgs län och i Gävleborgs län under 1971 genomfördes huvudundersökningarna i Gävleborgs län 1971—72 av dels faktiska arbetsförmedlingskunder, som besökte arbetsförmedlingarna i undersökningsområdet under oktober 1971, dels av latenta arbetsförmedlingskunder. I undersökningarna ingick som jämförelsegrupp ett representativt urval av befolkningen. Av de faktiska arbetsförmedlingskunderna och jämförelsegruppen gjordes 1972 en uppföljningsundersökning. Genom att undersökningen genomfördes i endast ett län begränsas generaliseringsmöjligheterna. Vid uttagning av den latenta gruppen och vid uppföljningsundersökningen användes postenkät för datainsamling. I övrigt användes personliga intervjuer. I så stor utsträckning som möjligt användes likalydande frågor i de olika delundersökningarna för att möjliggöra jämförelser mellan bl. a. de faktiska och de latenta arbetsförmedlingskunderna.

168 Redovisning av de genomförda 1.3 Teoretisk

forskningsprojekten

SOU 1974:29

referensram

Arbetsförmedlingarnas uppgift gentemot arbetsgivare och arbetstagare är bl. a. att tillhandahålla information 1 om arbetstillfällen, arbetssökande och arbetsmarknadspolitiska medel. Arbetstagare söker arbetstillfällen och arbetsgivare söker arbetstagare. Genom sina komplementära behov tillför arbetsgivare och arbetstagare arbetsmarknaden resurser i form av lediga arbeten respektive arbetssökande. Bara en del av utbudet går via arbetsförmedlingarna. Hur stor denna del blir är beroende av traditioner, av kunskap om och inställning till andra möjligheter och av arbetsförmedlingens funktionssätt. Genomsnittligt beräknas cirka 20 procent av de lediga platserna besättas av sökande som kommer via arbetsförmedlingen. Det totala utbudet av arbetstillfällen och arbetssökande påverkas bl. a. av konjunkturläget. Vid lågkonjunktur kan man vänta sig att de som inte annars utnyttjar arbetsförmedlingen i större utsträckning anmäler sig som arbetssökande. Till detta medverkar bl. a. bestämmelserna för ersättning från arbetslöshetskassa och för andra ekonomiska bidrag vid arbetslöshet. Dessa kräver obligatorisk kontakt med förmedlingen. Samtidigt kan man vänta sig att de lediga platserna i mindre omfattning kommer till arbetsförmedlingens kännedom p. g. a. att arbetsgivarna lätt kan få sina vakanser fyllda på andra vägar. A andra sidan kan man vänta sig att arbetsgivarna vid högkonjunktur i större utsträckning söker arbetskraft via arbetsförmedlingarna och arbetstagarna i mindre utsträckning söker arbete den vägen. För arbetsförmedlingens del skapar dessa förhållanden en typ av kvantitativ obalans mellan tillgång och efterfrågan. Arbetsförmedlingen anpassar sig efter obalansens riktning och försöker genom ackvisition av lediga platser eller genom aktiviseringskampanjer få till stånd en bättre balans mellan tillgång och efterfrågan.

Vid undersökningens genomförande betonades arbetsförmedlingens informationsförmedlande roll.

En annan typ av kvantitativ obalans kan råda p. g. a. ojämn regional fördelning av arbetstagare och arbetstillfällen. Obalansen i arbetsförmedlingens resurser kan därför få olika riktning beroende på arbetsförmedlingsregionen. Samtidigt med en kvantitativ obalans (eller balans) mellan arbetsförmedlingens resurser i lediganmälda platser och anmälda arbetssökande kan en kvalitativ obalans vara för handen. Den lediga arbetskraften har t. ex. inte den yrkesutbildning som motsvarar arbetsgivarnas krav på sökande till de lediga arbetena eller de lediga platserna motsvarar inte de sökandes anspråk beträffande arbetsuppgifter, arbetstider, arbetsmiljö, lön, geografiskt läge etc. För att minska effekterna av obalansen i arbetsförmedlingens resurser i lediganmälda platser och arbetssökande tillförs olika arbetsmarknadspolitiska medel med kortsiktig eller långsiktig förändring i obalansen som målsättning. För de arbetssökande finns alternativ till arbetsförmedlingen i platsannonser, personliga kontakter och direktkontakt med arbetsgivare. För en del står också alternativet att söka arbete utomlands öppet. För de arbetslösa som vill tillgodogöra sig ekonomiskt stöd vid arbetslöshet finns

SOU 1974: 29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

dessa alternativ endast parallellt med kontakt med arbetsförmedlingen. Arbetsgivarna kan vid behov av arbetskraft välja att rekrytera den internt, via annonser, rekrytera arbetskraft utomlands, rationalisera driften eller omlokalisera företaget inom eller utanför Sverige som alternativ till arbetsförmedlingen. Den arbetstagande allmänheten kan när möjligheterna till utkomst genom arbete inte finns för dem för kortare eller längre tid även söka sig till annan samhällsservice än arbetsförmedling för att få medel till sin utkomst. Socialbyråns och försäkringskassans tjänster kan i vissa situationer vara alternativa eller kompletterande vägar. Arbetsförmedlingens resurser kan således anses givna dels utifrån de värden och mål som ligger till grund för politiska beslut om arbetspolitiska medel (lagar, bestämmelser och resurser m. m.), och dels utifrån de värden och mål som ligger till grund för arbetsgivares resp. arbetssökandes beslut att försöka få behov av arbetskraft resp. arbete tillgodosedda via arbetsförmedlingen. Samspelet mellan arbetsförmedlingen och allmänheten illustreras schematiskt i nedanstående modell:

Alternativa vägar att få arbete resp arbetskraft

Arbetsförmedlingens resurser

Arbetsgivarnas behov

kontakt kontakt med resurstillflöde

Arbetstagarnas behov

Annan samhällsservice t ex socialbyrå, försäkringskassa

Allmänhetens behov av arbetstillfällen, yrkesvägledning, arbetsvärd, arbetsmarknadspolitiska stödåtgärder i övrigt m. m. och av arbetskraft kan i förhållande till arbetsförmedlingen ses som I aktuella a) aktiva

dvs. man har behov av arbetstillfällen m. m. eller av arbetskraft m. m. och tar kontakt med arbetsförmedlingen (faktiska arbetsförmedlingskunder)

170 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten b) latenta

II potentiella

SOU 1974:29

dvs. man har behov av arbetstillfällen m. m. eller arbetskraft m. m. men tar inte kontakt med arbetsförmedlingen, som alltså inte får kännedom om behoven (latenta arbetsförmedlingskunder) dvs. man har för närvarande inte behov av arbetstillfällen m. m. eller arbetskraft m. m. men kan få det vid förändring i den personliga situationen och/eller i arbetsmarknadsläget (potentiella arbetsförmedlingskunder).

1.3.1 Frågeställningar Avsikten har varit att i undersökningarna belysa följande frågeställningar:

A. In tervju u ndersö kn ingarna (1971) 1. 2. 3. 4.

5.

6.

7. 8.

9. 10.

1.

2.

Finns det någon skillnad i socioekonomisk bakgrund mellan de faktiska och de latenta arbetsförmedlingskundernas? Finns det någon skillnad mellan de faktiska och de latenta arbetsförmedlingskundernas sysselsättningssituation? Söker de faktiska arbetsförmedlingskunderna oftare i första hand arbete genom arbetsförmedlingen än de latenta kunderna? Har de faktiska arbetsförmedlingskunderna oftare än de latenta fått sitt nuvarande eller senaste arbete genom arbetsförmedlingen? Finns det någon skillnad mellan de faktiska arbetsförmedlingskunder som har ett arbete (ombytessökande), och de latenta arbetsförmedlingskunder som har ett arbete (vill byta men tar inte kontakt med arbetsförmedlingen) i synen på det arbete man har? Finns det någon skillnad mellan de faktiska och latenta arbetsförmedlingskunder som har arbete i uppgivna orsaker till att man vill förändra sin arbetssituation? Finns det någon skillnad mellan de faktiska och latenta kunderna beträffande det yrkesområde de arbetar inom? Vilken typ av arbete vill arbetsförmedlingskunderna ha vid ett val som man själv uppfattar som realistiskt och om man fritt kunde välja det arbete man tycker sig passa bäst för? Framför de faktiska arbetsförmedlingskunderna sina önskemål om yrkesområde vid kontakt med arbetsförmedlingen? I vilken utsträckning får de faktiska arbetsförmedlingskunderna sina önskemål om arbete tillgodosedda vid arbetsförmedlingskontakten? I vilken utsträckning har arbetsförmedlingen möjlighet att tillgodose de latenta kundernas önskemål om arbete, om man fick kännedom om dem? Har de faktiska arbetsförmedlingskunderna en mer positiv

SOU 1974: 29

13. a)

b)

c)

d)

e)

f)

g)

14.

15.

16.

17.

18. 19.

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

uppfattning än de latenta kunderna om de arbeten man kan få kännedom om genom arbetsförmedlingen? Har de faktiska arbetsförmedlingskunderna en mer positiv uppfattning än de latenta kunderna om arbetsförmedlingspersonalens möjligheter att motsvara de krav som ställs på dem enligt arbetsmarknadskungörelsen? Har de faktiska arbetsförmedlingskunderna en mer positiv uppfattning än de latenta kundernas om arbetsförmedlingspersonalens ansträngningar att tillgodose deras önskemål? Har de faktiska arbetsförmedlingskunderna en mer positiv uppfattning än de latenta kunderna om arbetsförmedlingspersonalens möjligheter att rätt bedöma de sökandes förutsättningar att klara av olika arbeten? Har de faktiska arbetsförmedlingskunderna en mer positiv uppfattning än de latenta kunderna om arbetsförmedlingspersonalens möjlighet att ge upplysningar om arbetsuppgifterna i lediganmälda platser? Har de faktiska arbetsförmedlingskunderna en mer positiv uppfattning än de latenta kunderna om arbetsförmedlingspersonalens möjligheter att ge upplysningar om trivseln på arbetsplatserna? Har de faktiska arbetsförmedliingskunderna en mer positiv uppfattning än de latenta kunderna om arbetsförmedlingspersonalens möjligheter att ge information om yrken och utbildningsvägar? Har de faktiska arbetsförmedlingskunderna en mer positiv uppfattning än de latenta kunderna om arbetsförmedlingens prognoser för arbetsmarknaden? Har de faktiska arbetsförmedlingskunderna i mindre utsträckning än de latenta kunderna blivit missnöjda med senaste kontakten med arbetsförmedlingen? Föredrar de faktiska arbetsförmedlingskunderna i större utsträckning än de latenta kunderna den "öppna" förmedlingstypen framför den traditionella "slutna"? Har de faktiska arbetsförmedlingskunderna bättre kunskaper om arbetsförmedlingen och arbetsmarknadspolitiken än de latenta kunderna? Har de faktiska arbetsförmedlingskunderna en mer positiv inställning (attityd, sociala normer) till utnyttjande av arbetsförmedlingens service och resurser än de latenta kunderna? Har de faktiska arbetsförmedlingskunderna en mer positiv inställning till samhällsorgan än de latenta kunderna? Har de faktiska arbetsförmedlingskunderna fler kontakter med samhällsorgan (exklusive arbetsförmedlingen) än de latenta kunderna?

172 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

B Uppföljningsundersökningen 20. 21. 22. 23. 24. 25.

26.

1.4 SOU 1974:29 (1972)

Vilka effekter har kontakten med arbetsförmedlingen haft på de faktiska arbetsförmedlingskundernas sysselsättningssituation? Vilka åtgärder har vid arbetsförmedlingskontakt erbjudits de faktiska arbetsförmedlingskunderna? Hur utvecklas de faktiska kundernas uppfattning om och kontakter med arbetsförmedlingen över tiden. I vilken utsträckning har de faktiska arbetsförmedlingskunderna sökt arbete på andra vägar än genom arbetsförmedlingen? I vilken utsträckning har de faktiska arbetsförmedlingskunderna varit i kontakt med andra samhällsserviceorgan? Har de faktiska arbetsförmedlingskunderna fått bättre kunskaper om arbetsförmedlingen och arbetsmarknadspolitiken som resultat av kontakten med arbetsförmedlingen? Har de faktiska arbetsförmedlingskunderna fått en mer positiv inställning (attityd, sociala normer) till arbetsförmedlingen?

Resultat

A. Intervjuundersökningarna

(1971)

1. Bland arbetsförmedlingens latenta och faktiska kunder finns fler män än kvinnor. Könsfördelningen motsvarar i stort sett arbetskraftens. De latenta kunderna är något äldre än de faktiska men de yngre åldersgrupperna är överrepresenterade i båda grupperna (och särskilt bland de faktiska kunderna) jämfört med ett representativt urval av befolkningen. De latenta arbetsförmedlingskunderna är oftare gifta, har oftare barn och flera barn samt bor oftare i villa och äger oftare sin bostad än ett representativt urval av allmänheten och framförallt än de faktiska arbetsförmedlingskunderna. De latenta kunderna kan alltså sägas ha en mer uppbunden situation än allmänheten och de faktiska arbetsförmedlingskunderna. Arbetsförmedlingens latenta kunder har ungefär samma utbildningsnivå som ett representativt urval av allmänheten, dvs. endast cirka 35 procent har en utbildning över folkskolenivå. De faktiska kunderna har däremot betydligt större andelar med högre skolutbildning, vilket kan bero på att gruppen genom överrepresentationen av de yngre åldersgrupperna i större utsträckning hunnit utnyttja det nya grundskolesystemet m. m. Både de latenta och de faktiska arbetsförmedlingskunderna uppger sig oftare än ett representativt urval av befolkningen ha yrkesutbildning. Trots detta uppgav sig drygt 50 procent sakna yrkesutbildning. Det har ofta framförts att de faktiska arbetsförmedlingskunderna skulle vara ett negativt urval av allmänheten. De redovisade resultaten stöder inte detta påstående. De yngre som är bättre utbildade och mindre bundna i sin familje- och bostadssituation är mer rörliga på arbetsmarknaden, vilket kan bero på

SOU 1974:29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

att de inte fått sin anspråksnivå tillgodosedd eller hunnit anpassa anspråksnivån efter erfarenheten av de faktiska möjligheterna. 2. Arbetsförmedlingens latenta kunder har oftare arbete än ett representativt urval av befolkningen i motsvarande åldrar. De faktiska kunderna är i stor utsträckning arbetslösa. Den högsta arbetslöshetssiffran (drygt 60 procent) finns bland dem som besökte arbetsförmedlingen under undersökningsperioden. Arbetslöshet är en viktig faktor bakom kontakt med arbetsförmedlingen vilket inte är oväntat eftersom kontakt med arbetsförmedlingen är ett obligatoriskt krav för att få ersättning från arbetslöshetskassa och olika former av arbetslöshetshjälp. 3. Majoriteten av de faktiska arbetsförmedlingskunderna har haft kontakt med arbetsförmedlingen under 1970-71 medan knappt en femtedel av de latenta kunderna haft det. De faktiska kunderna har vid senaste kontakten oftare än de latenta hämtat platslistor utan att tala med förmedlare och oftare haft kontakt på telefon. Det är troligen den nya formen av förmedling med en "öppen" kundmottagningsdel som förorsakar den skillnaden. Merparten av de latenta kunderna hade sin senaste kontakt innan försöksverksamheten med den öppna förmedlingen började. Det finns olika vägar att söka arbete på. En del betraktar arbetsförmedlingen som den bästa vägen att skaffa arbete, andra ser arbetsförmedlingen som en sista utväg när alla andra alternativ prövade. Arbetsförmedlingens faktiska kunder sökte oftare än de latenta kunder, som haft arbetsförmedlingskontakt, arbete på andra vägar innan de tog kontakt med arbetsförmedlingen. De faktiska kunderna är alltså mer aktiva i sitt sökbeteende, men kan i något avseende vara negativt belastade så att de är mindre attraktiva på arbetsmarknaden. Det kan också vara så att de eventuella arbeten som de erbjuds vid direktkontakt med arbetsgivare inte motsvarar deras önskemål. 4. De faktiska kunderna har oftare än de latenta fått sitt nuvarande eller senaste arbete genom kontakt med arbetsförmedlingen. Direktkontakt med arbetsgivare är dock den vanligaste arbetsanskaffningsvägen totalt sett. 5. Arbetet kan upplevas som ett medel att genom den lön det ger främst tillgodose mål utanför arbetet. Det kan samtidigt som det ger utkomstmöjligheter också ge tillfredsställelse. De ombytessökande faktiska kunderna ser i över hälften av fallen sitt arbete endast som ett medel att nå ekonomiska mål medan de latenta arbetsförmedlingskunderna i nära hälften av fallen även ser sitt arbete som ett mål i sig. I det representativa urvalet av befolkningen ser en tredjedel arbetet enbart som ett medel för sin utkomst. 6. De ombytessökande faktiska kunderna uppger i relativt många fall risk för friställning som skäl till att de vill förändra sin arbetssituation (25 procent). I övrigt uppges förhållandena i arbetet eller på arbetsplatsen och ekonomiska faktorer som orsak. De latenta kunder som har arbete uppger som främsta skäl till att de vill förändra sin arbetssituation förhållandena i arbetet och på arbetsplatsen samt därnäst ekonomiska faktorer. Risk för friställning uppges ytterst sällan som orsak (1,7

174 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

procent). Majoriteten av de faktiska arbetsförmedlingskunderna tar alltså kontakt med arbetsförmedlingen p. g. a arbetslöshet eller upplevd risk för arbetslöshet. Att man i den latenta gruppen vill förändra sin arbetssituation, men inte tar kontakt med arbetsförmedlingen kan då bero på att man är nöjd med det ekonomiska utbytet, men inte med arbets- eller arbetsplatsförhållandena eller på att man är nöjd med arbets- och arbetsplatsförhållandena, men missnöjd med lönen, medan man i båda fallen inte upplever särskilt stor risk för friställning. Passiviteten kan givetvis också bero på att man har en realistisk uppfattning om brist på alternativa och bättre arbetsmöjligheter eller på bristande kunskaper om möjligheter till "bättre" arbete. 7. Det är vanligare än i ett representativt urval av befolkningen att de faktiska och latenta arbetsförmedlingskunderna har eller har haft arbete inom yrkesområdet tillverkningsarbete. De faktiska arbetsförmedlingskunderna har betydligt oftare ett tillverkningsarbete än de latenta kunderna. 8. Fördelningen på olika yrkesområden av de arbeten som de faktiska och de latenta arbetsförmedlingskunderna uppger sig vilja ha, när de ser realistiskt på sin nuvarande situation och när de tänker sig vilket arbete de skulle vilja ha om de kunde välja helt fritt, skiljer sig rätt mycket från både föredelningen av deras nuvarande/senaste arbeten och yrkesutbildning på olika yrkesområden. Huvudskillnaden är att man i mindre utsträckning önskar sig ett arbete inom yrkesområdet tillverkningsarbete och i större utsträckning önskar sig arbete inom området tekniskt, naturvetenskapligt, humanistiskt osv. arbete än man för närvarande har erfarenhet av eller har yrkesutbildning för. 9. När de faktiska kunderna söker arbete vid den aktuella kontakten framför de i betydligt mindre utsträckning önskemål om arbete inom yrkesområdet tekniskt, naturvetenskapligt, humanistiskt arbete m. m. jämfört med vad de önskat vid "realistiskt" resp. "fritt val" av arbete. Den bästa överensstämmelsen fanns med avseende på område tillverkningsarbete där man dock söker arbete i något större utsträckning än man önskar sig vid realistiskt resp. fritt val av arbete. 10. Endast cirka 40 procent av de faktiska arbetsförmedlingskunderna fick något erbjudande om arbete vid det aktuella besöket. Den andel som erbjöds arbete inom yrkesområdet tekniskt, naturvetenskapligt, humanistiskt arbete m. m. är mindre än motsvarande andel lediganmälda platser inom länet under det aktuella kvartalet. En större andel erbjöds arbete inom tillverkningsarbetsområdet än som söker dit. Den bästa överensstämmelsen mellan andelen erbjudna arbeten och andelen lediganmälda inom kvartalet finns dock för yrkesområdet tillverkningsarbete. 11. För att få en uppfattning av om huruvida de önskemål om arbete, som de latenta arbetssökande har är realistiska eller ej har personal på arbetsförmedlingen i Gävle gjort en bedömning av önskemålen. Man har bedömt önskemålen i relation dels till det rådande arbetsmarknadsläget, dels till intervjupersonernas förutsättningar i form av utbildning och arbetserfarenhet att erhålla och klara av den önskade typen av arbete.

SOU 1974:29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

Bedömningarna har gjorts för den latenta gruppen, kontaktgruppen och kontrollgruppen. Ett resultat från bedömningarna är att de olika delgrupperna inte skiljer sig åt i något speciellt avseende. Totalt har drygt hälften sådana önskemål som en förmedlare kan säga är realistiska med hänsyn till personernas kända bakgrund och förutsättningar. Omkring en fjärdedel har önskemål som klassats som "kanske realistiska". Den andra bedömningen man hade att göra var att bedöma önskemålet mot det rådande arbetsmarknadsläget. Totalt har drygt en fjärdedel av intervjupersonerna önskemål som bedömts som realistiska på bostadsorten i det aktuella arbetsmarknadsläget. Som realistiska inom länet, men utanför hemorten, bedömdes knappt hälften av önskemålen. Även om förmedlaren vid sin bedömning av en sökandes önskemål tar hänsyn till och gör en bedömning med avseende på dels den sökandes kända förutsättningar och dels på det rådande arbetsmarknadsläget, så är det ändå den totala bedömningen som är viktigast. Här tar man då hänsyn till både personliga förutsättningar och arbetsmarknadsläge. Resultatet av denna totala bedömning är att endast en liten andel (11—13 procent) av de intervjuade har önskemål som kunnat klassificeras som helt realistiska på hemorten. Om en eller flera förutsättningar av något slag kunde förändras skulle ca 60 procent av önskemålen kunna vara realistiska. Omkring en femtedel av kunderna har önskemål som överhuvudtaget ej är realistiska. Sammanfattningsvis kan i detta avseende sägas att det framförallt var det aktuella arbetsmarknadsläget med rådande lågkonjunktur som gjorde att en stor del av intervjupersonerna angav önskemål som av arbetsförmedlare betraktats som orealistiska. Sett enbart utifrån de enskilda personernas förutsättningar så är önskemålen i större utsträckning realistiska. En jämförelse mellan två olika förmedlares bedömningar av samma personers önskemål visar relativt god överensstämmelse, även om den inte är fullständig. Med tanke på arbetsvalets betydelse för människor skulle man önskat en fullständig överensstämmelse, något som dock troligen är mycket svårt att uppnå. 12. Majoriteten av både faktiska och latenta arbetsförmedlingskunder tror att de arbeten man kan söka genom arbetsförmedlingen är lika bra som de arbeten man kan få på annat sätt. Skillnaderna mellan grupperna är mycket små och de latenta kundernas passivitet kan inte förklaras av uppfattningen om kvaliteten på lediganmälda platser. 13. Om en arbetssökande erhåller eller begär ersättning från erkänd arbetslöshetskassa eller arbetslöshetshjälp men avvisar av förmedlingen erbjudet arbete skall personalen (enligt 6 § i Arbetsmarknadskungörelsen) meddela berörd myndighet. Detta är ett exempel på att det ställs stora krav på personalens förmåga att rätt bedöma en sökandes förutsättningar att klara av olika arbeten och på dess information om arbetsuppgifter m. m. i de lediga arbetena. a) Majoriteten av både de latenta arbetsförmedlingskunderna och de faktiska kunderna tror att personalen på arbetsförmedlingen försöker

176 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

förstå vad besökaren verkligen vill ha ut av besöket på förmedlingen (t. ex. arbete eller utbildning). b) Däremot tror inte majoriteten av både latenta och faktiska arbetsförmedlingskunder att personalen i allmänhet har möjlighet att rätt bedöma en sökandes förutsättningar att klara av olika arbeten. c—d) Endast en tredjedel av de olika kundgrupperna tror att man på arbetsförmedlingen får veta tillräckligt om arbetsuppgifterna i lediga arbeten. Ännu mer pessimistisk är man beträffande arbetsförmedlingspersonalens information om trivseln på olika arbetsplatser. e) "Yrkesvägledning lämnas genom upplysningar av yrken, utbildning och arbetsvillkor samt genom andra åtgärder för att främja enskildas yrkesutbildning och yrkesanpassning" (§ 7 iArbetsmarknadskungörelsen). Endast en tredjedel av de olika kundgrupperna tror att man får tillräckliga upplysningar om andra yrken och utbildningsvägar på arbetsförmedlingen. f) Arbetsförmedlingarna skall fortlöpande samla in uppgifter om sysselsättningsläget och om förändringar som kan väntas på arbetsmarknaden (Arbetsmarknadskungörelsen § 3). Drygt en tredjedel av de faktiska och de latenta arbetsförmedlingskunderna tror att arbetsförmedlingens prognoser för arbetsmarknaden är tillförlitliga. De faktiska arbetsförmedlingskunderna är genomgående mer bestämda i sin uppfattning än de latenta kunderna. De latenta arbetsförmedlingskunderna skiljer sig dock inte från de faktiska kunderna vare sig i uppfattningen om att personalen anstränger sig att tillgodose kundernas önskemål eller i uppfattningen att personalen har bristande möjligheter att utföra sitt arbete enligt de riktlinjer som finns för deras arbete i arbetsmarknadskungörelsen. De latenta arbetsförmedlingskundernas passivitet kan inte heller förklaras av deras uppfattning om arbetsförmedlingens resurser i nämnda avseenden. 14. Bland dem som tidigare haft kontakt med arbetsförmedlingen har de faktiska arbetsförmedlingskunderna i större utsträckning (en tredjedel) än de latenta kunderna (en femtedel) blivit missnöjda med sin senaste arbetsförmedlingskontakt. Det vanligaste skälet till missnöje var i båda grupperna "brist på arbetstillfällen" och det därnäst oftast nämnda skälet var "bristande information". Det förefaller som om inte heller negativa erfarenheter av arbetsförmedlingskontakten kan förklara de latenta kundernas passivitet. 15. De faktiska arbetsförmedlingskunderna föredrar i något större utsträckning än de latenta kunderna den "öppna" förmedlingstypen men skillnaderna är små och totalt sett föredrar ungefär hälften av kunderna den nya öppna förmedlingstypen. Inte heller vid uppdelning av de faktiska kunderna efter den förmedlingstyp de hade aktuell erfarenhet av framkom sådana skillnader att de tillät några slutsatser om vilket förmedlingssystem som uppfattades vara bäst. Det framkom dock att kunderna vid det största "öppna" formed Ungskontoret i undersökningsområdet oftare var missnöjda med informationen än kunderna vid den "Ulla slutna" förmedlingen. Däremot var man oftare missnöjd med

SOU 1974:29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

tillgången på lämpligt arbete vid den mindre förmedlingen i glesbygdsområdet än vid den större förmedlingen i tätort. 16—19. Förutom den faktiska behovssituationen när det gäller arbete eller arbetskraft kan individens kunskaper, attityder och upplevelser av sociala normer ha betydelse för sökbeteendet på arbetsmarknaden. Individens kunskaper om vilka resurser som finns vid arbetsförmedlingen och inställningen till att utnyttja dem kan ha betydelse för om man tar kontakt med arbetsförmedlingen eller inte. Det framkom inte i undersökningen några större skillnader mellan faktiska och latenta arbetsförmedlingskunder i kunskaper, attityder eller sociala normupplevelser, som skulle kunna förklara varför de latenta kunderna inte tar kontakt med arbetsförmedlingen. Detta kan eventuellt bero på att undersökningen gjordes under en lågkonjunktur då en del arbetslösa ser arbetsförmedlingskontakten som en formalitet för att få del av ekonomiskt stöd. En reell valfrihet mellan olika vägar saknas i detta läge. Arbetsförmedlingens faktiska kunder redovisar också fler kontakter än den latenta gruppen med andra samhällsorgan och framförallt med arbetslöshetskassa och socialbyrå. Däremot har den latenta gruppen fler kontakter med försäkringskassa, vilket kan betyda att sjukskrivning för en del blir ett medel att komma ifrån en arbetssituation, som man vill förändra men inte gör något åt. De faktiska arbetsförmedlingskunderna har, trots att de oftare än den latenta gruppen haft kontakt med samhällsorganen ifråga, en något mer negativ inställning till dessa vilket kan tolkas antingen som att de upplevt kontakterna som tvång eller som att själva kontakterna givit en negativ erfarenhet. B. Uppföljningsundersökningen

(1972)

20—21. Bland de faktiska arbetsförmedlingskunderna har stora förändringar skett i andelen som förvärvsarbetar (ökning från ca 20 procent till ca 50 procent) och i andelen som är arbetslösa (minskning från ca 60 procent till ca 15 procent). Att andelen som förvärvsarbetar ökat mindre än andelen arbetslösa minskat beror främst på en ökning av andelen studerande i arbetsmarknadsutbildning. Av dem som var arbetslösa vid första undersökningstillfället har ca 50 procent förvärvsarbete och 6 procent beredskapsarbete, 10 procent är i arbetsmarknadsutbildning och 17 procent är arbetslösa vid det senare undersökningstillfället. Ca 50 procent av de faktiska kunder som varit i kontakt med arbetsförmedlingen mellan undersökningstillfällena (85 procent) har fått förslag på arbete genom arbetsförmedlingen men endast 20 procent har emellertid fått arbete. Ca 50 procent har fått förslag på andra åtgärder (t. ex. yrkesvägledning, ekonomiska bidrag i samband med flyttning, utbildning etc). De studerande har oftare än andra fått förslag om arbete och/eller övriga åtgärder från arbetsförmedlingens sida. De ombytessökande är också gynnade. Minst gynnade är de två kategorierna "sköter hemmet" och "sjukskriven" av vilka endast en liten andel fått något förslag på

178 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

arbete och eller på andra åtgärder. De arbetslösa bildar en mellangrupp, där cirka hälften fått förslag om arbete och/eller andra åtgärder. 22. En något större andel av dem som haft kontakt mellan undersökningstillfällena är missnöjda (40 procent) med arbetsförmedlingskontakten än vid första undersökningstillfället (ca en tredjedel). Den vanligaste missnöjesanledningen var vid första tillfället "brist på arbetstillfällen" men vid det andra tillfället "brist på information". 23. 20 procent av de faktiska arbetsförmedlingskunderna hade fått arbete efter förslag från arbetsförmedlingen och 30 procent av dessa hade fått arbete på andra vägar. Det betyder att de flesta av dem som fått arbete fått det på andra vägar än genom arbetsförmedlingen. 80 procent av de faktiska arbetsförmedlingskunderna hade sökt arbete på andra vägar, vilket tyder på hög aktivitetsgrad i arbetsanskaffningsprocessen. Resultaten går i samma riktning som vid undersökningstillfället 1971. 24. De faktiska arbetsförmedlingskunderna har liksom det representativa urvalet av allmänheten i 50 procent av fallen varit i kontakt med försäkringskassan mellan undersökningstillfällena. Liksom vid första undersökningstillfället har de faktiska kunderna i jämförelsevis stor utsträckning varit i kontakt med arbetslöshetskassa och socialbyrå. Tendenserna är desamma som vid första undersökningstillfället. 25—26. De faktiska arbetsförmedlingskundernas kunskaper om arbetsmarknadspolitiken m. m. har förbättrats, vilket vi väntade att de skulle göra genom kontakten med arbetsförmedlingen. Ingen skillnad i kunskaper finns i det representativa urvalet av allmänheten mellan undersökningstillfällena. De faktiska arbetsförmedlingskunderna har fått en något mera negativ inställning till arbetsförmedlingen medan inga förändringar i inställning skett i det representativa urvalet av allmänheten. När det gäller upplevelsen av arbetsförmedlingen som en av omgivningen accepterad väg att söka arbete (sociala normer) finns ingen skillnad mellan de faktiska kundernas svar vid de två undersökningstillfällena. Däremot har "allmänheten" blivit mer negativ i det avseendet.

1.5 Slutsatser

Resultaten tyder på att en kontakt med arbetsförmedlingen främst sker p. g. a. arbetslöshet och, om man är ombytessökande, p. g. a. upplevd risk för arbetslöshet. De som vill förändra sin arbetssituation men inte tar kontakt upplever mycket sällan någon risk för arbetslöshet och är sällan arbetslösa men tror lika ofta som de faktiska arbetsförmedlingskunderna att de arbeten som lediganmälts via arbetsförmedlingarna är lika Dra som andra arbeten. Den ekonomiskt trängda situation som arbetslöshet ofta för med sig leder till hög kontaktintensitet med såväl arbetsförmedling som arbetslöshetskassa och socialbyrå. Bestämmelserna för erhållande av ersättning från arbetslöshetskassa och annat ekonomiskt bidrag vid arbetslöshet ökar kundtillströmningen till arbetsförmedlingen samtidigt

SOU 1974: 29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

som brister i möjligheten till arbetslöshetsförsäkring och ersättning den vägen för med sig ökad kundtillströmning till socialbyråerna. Endast ca 20 procent av de lediga platserna beräknas besättas av sökande som kommer via arbetsförmedlingarna. Detta bidrar förmodligen till att en större andel av de arbetssökande vid arbetsförmedlingarna får sitt arbete på andra vägar än genom arbetsförmedlingen. De arbetssökande söker också i stor utsträckning arbete på andra vägar innan de tar kontakt med arbetsförmedlingen vilket tyder på att arbetsförmedlingen mer "blir en sista utväg när alla andra möjligheter är prövade". De olika kundgrupperna tror att personalen gör sitt bästa men att de inte har resurser i olika avseenden att motsvara de krav som ställs i riktlinjerna (i arbetsmarknadskungörelsen) för dess arbete. De faktiska kunderna är mer bestämda i sin uppfattning än de latenta. De förra har också oftare direkt erfarenhet av arbetsförmedlingens funktionssätt än de senare. De missnöjda arbetsförmedlingskunderna utgör ungefär en tredjedel av dem som har kontakt. De främst missnöjesanledningarna är "brist på lediga arbeten" och "brist i informationen". Både faktiska och latenta kunder anser dock oftast att de lediga arbeten man kan få genom arbetsförmedlingen är lika bra som de man kan få på andra vägar. Det bör erinras om att undersökningarna genomfördes vid en lågkonjunktur. Vid en högkonjunktur kan eventuellt andra resultat förväntas. Resultaten tyder på att obalansen i arbetsförmedlingens resurser kan minskas och dess effektivitet ökas genom följande åtgärder: A. större resurser att överblicka arbetsmarknaden t. ex. genom obligatorisk lediganmälan av lediga platser till arbetsförmedlingen (motsvarande systemet med obligatorisk utannonsering av lediga statliga tjänster). B. Resurser för personalen för att skaffa och förmedla god information beträffande lediga platsernas egenskaper (arbetsuppgifter, lön, m. m. och sociala och fysiska miljö). Dessutom krävs adekvat utbildning, kunskaper, tid m. m. för att en god bedömning ska kunna göras av den sökandes förutsättningar för olika yrken och arbeten. En obligatorisk anmälan av lediga platser skulle dessutom komma att öka kundtillströmningen och därmed kraven på arbetsförmedlingen att till kunderna förmedla lediga arbeten resp. arbetssökande m. m. på ett adekvat sätt. C. De latenta kunderna hade i ganska stor utsträckning realistiska önskemål om förändringar i sin arbetssituation enligt arbetsförmedlares bedömning. De hade kunnat få hjälp att realisera sina önskemål om dessa framförts till arbetsförmedlingen. Detta talar förbi. a. behov av information till allmänheten om arbetsförmedlingen och arbetsmarknadspolitiken.

180 Redovisning av de genomförda

SOU 1974:29

forskningsprojekten

1.6 Problem vid undersökning arbetsform edlingen

av de arbetssökandes

relationer

till

Alla i s. k. arbetsför ålder är att betrakta som potentiella kunder till arbetsförmedlingen. Vid undersökningen av de latenta, dvs. de som vill förändra sin arbetssituation men inte tar kontakt med arbetsförmedlingen, och de faktiska kunderna har vi stött på vissa problem, som vi anser vara av allmänt intresse att påpeka.

1.6.1 Arbetsförmedlingens latenta kunder Ett av syftemålen med denna undersökning var att beskriva arbetsförmedlingarnas latenta kunder. Finns det, och i så fall vilka är de grupper av människor som inte kommer i kontakt med arbetsförmedlingen trots att en kontakt med förmedlingen skulle kunna hjälpa dem? Efter mycket omfattande diskussioner i olika arbetsgrupper och efter att ha utvärderat resultaten från ett antal provundersökningar har vi kommit fram till ett sätt att definiera fram personer som bör kunna kategoriseras som latenta kunder till arbetsförmedlingen. Detta sätt innebar att ett enkätformulär skickades till ett tvärsnittsurval av befolkningen. De personer som besvarat våra frågor på så sätt att man anger att man önskar förändra sin nuvarande situation på arbetsmarknaden (antingen det nu innebär att byta arbete eller börja förvärvsarbeta) och inte haft någon kontakt med arbetsförmedlingen för att få den önskade förändringen till stånd, har vi kallat latenta kunder till arbetsförmedlingen. Detta innebär att "subjektiva kriterier" kommit till användning. En alternativ definition av "latenta kunder" till arbetsförmedlingen, skulle kunna vara att använda sig av någon form av "objektiva kriterier". Sådana kriterier skulle kunna vara att som latenta kunder räkna de personer som fått varsel om uppsägning eller riskerar att få det, som arbetar inom nedläggningshotade branscher, som riskerar sin hälsa i sina nuvarande arbeten osv. Att tillämpa dessa kriterier innebär dock problem av andra slag som vi inte här närmare skall gå in på. Vi har arbetat mycket med formuleringen av de aktuella frågorna men problemet vid kategorisering av personer med hjälp av svaren på frågor finns kvar: Vi vet inte säkert vilka människor det är som verkligen önskar förändra sin situation. Människor har olika svårt att verbalt eller skriftligt uttrycka sina känslor och önskningar. Vissa människor kan t. ex. ha lättare än andra för att svara på frågor och att öppet ange att de inte trivs med sin situation på arbetsmarknaden. Därför kan vi aldrig veta om frågorna har fungerat på det sätt vi tror. Det kommer alltid att föreligga en viss osäkerhet om vilka människor det egentligen är som "fallit ut" med hjälp av frågorna. Omsorgsfull frågeutformning bör dock förhoppningsvis minska denna osäkerhet. Motivet till att vi valt de kriterier vi använt oss av finns redovisade i flera delrapporter och skall inte här närmare redovisas. Vi är dock medvetna om att dessa kriterier är behäftade med vissa svagheter. Med

SOU 1974: 29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

andra kriterier skulle vi troligtvis fått en något annorlunda bild av "arbetsförmedlingens latenta kunder". Inför nya, ytterligare undersökningar inom detta område vore det intressant att studera vilka resultat man skulle få genom att använda andra kriterier. Detta är av intresse inte enbart ur undersökningsteknisk synvinkel. En sådan utprovning kan ge uppslag till hur man på ett någorlunda enkelt sätt kan få fram människor som inte tar kontakt med ett samhällsorgan trots att de kanske skulle kunna få hjälp av organet i fråga om bara en kontakt kom till stånd. I diskussionen om att samhällsorganen eventuellt skall utöka sin uppsökande verksamhet måste en sådan utprovning vara av stort allmänt intresse. 1.6.2 Arbetsförmedlingens faktiska kunder Bland arbetsförmedlingens faktiska kunder valde vi att undersöka besök vid arbetsförmedlingen. För att få möjlighet att studera besökande kunders förväntningar inför kontakten med arbetsförmedlingen och deras uppfattning om resultatet av den aktuella kontakten omedelbart efter uträttat ärende var det nödvändigt att begränsa undersökningen till de besök som gjordes under en viss given tidsperiod, då intervjuare kunde finnas stationerade vid arbetsförmedlingen. Målpopulationen var egentligen de arbetssökande som besökte arbetsförmedlingarna i hela landet under den givna tidsperioden. Av kostnadsskäl måste dock målpopulationen begränsas till en viss region och dessutom till en avgränsad tidsperiod under året. Ett ytterligare problem är att målpopulationen är flytande och beroende av konjunkturläget både till sin storlek och samnansättning. Vid den tidpunkt undersökningen gjordes var informationsverksamheten till allmänheten tungt vägande i målsättningen för arbetsförmedlingens arbetssätt och registreringar av de arbetssökande skedde mycket sparsamt. Det senare gjorde det omöjligt att via arbetsförmedlingarnas register få uppfattning om besökarnas olika karakteristika som underlag för en undersökningsuppläggning. Dessutom bör påpekas att "telefonkunder" och kontakter genom arbetsförmedlingens uppsökande verksamhet inte har kunnat undersökas. Undersökningspopulationen blev p. g. a. ovannämnda omständigheter begränsad till besök på arbetsförmedlingarna i en viss region under en viss given tidsperiod. Denna undersökningspopulation var också flytande till storlek och innehåll. Storleken kunde i viss utsträckning uppskattas genom att studera arbetsförmedlingarnas besöksstatistik för en period så nära undersökningstillfället som möjligt. De ovannämnda svårigheterna begränsar möjligheten till statistiskt underbyggda generaliseringar från de studerade besöken till målpopulationen. För att få en mera generell bild av arbetsförmedlingens arbetssätt enligt de besökande kundernas uppfattning bör besöksundersökningar upprepas under olika konjunkturlägen och parallellt i olika regiontyper. Genom att arbetsförmedlingarna fr. o. m. 1973 fått en modifierad målsättning för sitt arbetssätt, dvs. att aktivt försöka hjälpa kunden till sysselsättning bl. a. med hjälp av registrering av de faktiska kunderna, har

182 Redo visning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

man större möjligheter att via arbetsförmedlingarnas register i förväg få en bild av målpopulationens storlek och sammansättning.

2 Bakgrund Under hösten 1968 inleddes diskussioner mellan EFA-gruppen och Sociologiska institutionen vid Stockholms universitet om möjligheterna att göra en s. k. avnämarundersökning av arbetsförmedlingarnas verksamhet. Diskussionerna resulterade i att det uppdrogs åt Sociologiska institutionen vid Stockholms universitet att genomföra en sociologisk studie av de arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna. Studien delades upp på två delprojekt: l . E n undersökning av de latent arbetssökande, med fil. kand. Mats Thorslund som projektledare 2. En undersökning av besökare vid arbetsförmedlingarna, med fil. lic. Rut Lönn som projektledare Som samordnare av de två delprojekten fungerade fil. dr Per Kempe. Resultaten av de båda delprojekten har redovisats i en rad forskningsrapporter (se bilaga I). I detta appendix ge en kort sammanfattning av projektens uppläggning och resultat. De läsare som önskar en mer fullständig redogörelse för problemställningar, populationer och urval, tillvägagångssätt och resultat i undersökningarna hänvisas till de olika forskningsrapporterna. 2.1

Utgångspunkter

När dessa studier planerades befann sig Sverige i ett läge med relativt goda konjunkturer men med en viss regional obalans vad gäller tillgång och efterfrågan på arbetskraft. Detta kom att inverka på våra studiers uppläggning både vad gäller urval av problemställningar och urval av undersökningsgrupper. I ett annat konjunkturläge med andra sysselsättningsförhållanden hade studierna sannolikt fått en något annorlunda inriktning. Vid studiernas genomförande rådde däremot lågkonjunktur. Vi vill inledningsvis göra detta påpekande för att läsaren skall ha klart för sig att uppläggningar av studier av detta slag i hög grad är beroende av den arbetsmarknadssituation som är aktuell under planeringsfasen och som förväntas bestå under själva undersökningsperioden. Ett ofta accepterat socialt värde i vårt samhälle är att varje vuxen medborgare skall kunna försörja sig själv eller i varje fall bidraga till sitt hushålls försörjning. Nu utvecklas samhället snabbt och en intensiv strukturrationalisering pågår. Även företag i framåtgående näringsgrenar rationaliserar för att upprätthålla sin konkurrenskraft. Detta leder ofta till höga krav på arbetstakt och precision i arbetet. Människor kan känna att de har svårt att klara det arbetstempo som krävs av dem eller att de har svårt att klara de krav och förväntningar som ställs på dem i ansvarsfrågor. Vidare kan de känna krav på hög rörlighet - både inom

SOU 1974: 29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

och mellan arbetsplatser och även geografiskt - som hot mot sin invanda situation, som man har anpassat sig till, ibland under en lång och kanske påfrestande process. Detta kan medföra att man i olika avseenden blir trögrörlig. Man vill inte ge upp en position eller situation, som man är välbekant med, för att hamna i en ny position eller situation, vars innebörd i framtiden man har svårt att värdera på grund av bristande information och kunskap. Om en individ accepterar ett socialt värde för egen del övergår värdet till att bli ett mål för honom. De flesta av oss har accepterat värdet att man bör kunna försörja sig själv och med produktivt arbete bidraga till samhällets utveckling. För att hjälpa människor, som av egen kraft har svårt att realisera målet att försörja sig på eget arbete, har samhället inrättat en rad hjälporgan. Som exempel på dylika samhällsorgan kan nämnas arbetsförmedlingar, försäkringskassor och socialbyråer, nykterhetsnämnder etc. Möjligheten att hamna i en sådan situation, där man inte längre genom produktivt arbete kan försörja sig själv, ter sig för de flesta människor avskräckande och innebär ofta ett direkt hot mot den egna självkänslan. Det är då lätt hänt att man upplever att hjälp från ett samhällsorgan är ett tecken på att man inte längre klarar av att leva upp till det värde vi diskuterar, dvs. att genom produktivt arbete försörja sig själv och bidraga till samhällets utveckling. Vi kan då tänka oss att man utvecklar en relativt generell attityd till dylika samhällsorgan, där attityden beror av våra egna möjligheter att realisera värdet att få och bibehålla ett arbete som kan ge oss en dräglig försörjning. Denna attityd kan också antas utbildad i relation till ett annat näraliggande värde, som gäller om samhället skall aktivt söka påverka eller reglera medborgarnas levnadsförhållanden eller överlåta detta åt de enskilda medborgarna själva. Den attityd som en individ utvecklar till ett samhällsorgan av arbetsförmedlingarnas typ, bildas alltså i relation till de värden och normer som gäller i samhället och i individens referensgrupper. Attityder grundas ofta på erfarenheter av hur dessa samhällsorgan fungerar för människor som upplevt ett behov av hjälp och därvid tagit kontakt med något samhällsorgan för att få hjälp. Dylika kontakter och erfarenheterna från dem leder till att man utvecklar attityder till dessa organ. Attityder som sedan till en viss del kommer att påverka individens villighet att ta kontakt med organet i en behovssituation och även påverka kontaktens händelseförlopp samt effekten av eventuella behandlingsåtgärder. De flesta människor har utvecklat en attityd till samhällsorgan av det här slaget även om de inte har haft någon kontakt med dem själva. Attityden kan skifta i riktning och styrka beroende på de värden, normer och andra attityder, som finns i samhället, och i de grupper som man identifierar sig med. Denna generella attityd är sannolikt hos flertalet människor svagt positiv och skulle kanske kunna beskrivas på följande sätt: "Det är bra att vi har samhällsorgan av det här slaget, bara jag slipper utnyttja dem själv". Arbetsförmedlingarnas

agerande på arbetsmarknaden styrs dels av

184 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

arbetsmarknadspolitikens normativa utsagor om vad som är bra eller önskvärt för samhället dels av samma politiks normativa utsagor om vad som är bra eller önskvärt för den enskilde individen och dessutom av de faktiska resurser som de erhåller. Det är inte självklart att utsagorna på dessa två nivåer i alla avseenden harmonierar med varandra och dessutom är det inte alls säkert att de enskilda människorna alltid anser att arbetsförmedlingarnas förslag till åtgärder för att hjälpa den enskilde är rimliga eller lämpliga för deras egen del. Den enskilda människan anser ju ofta att han själv vet bäst hur han vill ha det. Detta leder lätt till att han utvecklar negativa attityder till sådana samhällsorgan, som vill försöka påverka eller förändra hans situation i en riktning, som har från början ej tänkt sig. Ett samhällsorgan som vill hjälpa en enskild individ kan också skapa negativa attityder hos presumtiva hjälptagare om dessa ej vill definiera sig själva som personer som behöver hjälp. Om organet (myndigheten) väljer att vara mer passivt kommer sannolikt många hjälpbehövande att avstå från att söka hjälp dels på grund av bristande kunskaper om hjälpmöjligheter och dels därför att det kan kännas hotande för självkänslan att behöva söka hjälp, särskilt vad gäller arbete. Den svenska socialpolitiken har under årens lopp utvecklats starkt och fått allt större betydelse för de flesta människor. Både positiv och negativ kritik av den svenska socialpolitiken har dock förekommit och en relativt livlig debatt har med jämna mellanrum blossat upp kring olika socialpolitiska åtgärder. Det ur vår synvinkel intressanta är att man i så liten utsträckning sökt att systematiskt belysa hur olika människoi i samhället uppfattar den svenska socialpolitiken och de samhällsorgan, som skulle omhänderha de socialpolitiska åtgärderna. I de undersökningar som gjorts har man vanligen inte kunnat systematiskt studera hur samspelet mellan en hjälpsökande människa och ett samhällsorgan har utvecklats över tiden och ej heller kunnat direkt bestämma vilken inverkan olika faktorer har på detta samspel. 2.2 Allmän

problemställning

När det gäller den sociologiska studien enades man om, att den borde omfatta en undersökning av människor som enligt olika kriterier borde ta kontakt med arbetsförmedlingen för att söka få sin situation på arbetsmarknaden förändrad men som av olika skäl ej tar denna kontakt. Huvudintresset skulle därvid inriktas på att söka belysa vilka faktorer det främst är som medför att man ej tar kontakt med arbetsförmedlingen. Här kan man tänka sig, att faktorer som beskriver individens faktiska livssituation är viktiga, men också att socialpsykologiska och sociologiska variabler, såsom attityder, kunskaper, upplevelser av sociala normer samt tidigare erfarenheter av kontakter med olika samhällsorgan är betydelsefulla för viljan eller oviljan att ta kontakt med organet ifråga. Vidare skulle den sociologiska studien omfatta en andra undersökning, gällande de personer som faktiskt tar kontakt med arbetsförmedlingarna

SOU 1974:29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

för att få hjälp i frågor som gäller arbeten eller andra arbetsmarknadsproblem. Här skulle huvudintresset inriktas på vad slags ärenden de som tar kontakt med arbetsförmedlingarna har, vilka förväntningar de har på arbetsförmedlingen och dess service och på hur dessa förväntningar kan motsvaras av hjälp och information från förmedlingen. Man skulle också belysa de sökandes upplevelser och eventuella utbyte av kontakten. Vidare skulle upplevelserna av kontakten relateras till attityd-, norm- och kunskapsvariabler så att man kunde få en viss inblick i attityd- och normbildningen på det här området. Dessutom ville man på litet längre sikt ha belyst hur de sökandes situation - efter kontakten med arbetsförmedlingen - utvecklades. Sammanfattningsvis skulle alltså undersökningen söka belysa faktorer som är av betydelse för om man vill ta kontakt med arbetsförmedlingen eller ej i en situation, där en kontakt vore ett rimligt beteende. Genom att jämföra dessa båda undersökningsmaterials fördelning i en rad variabler (både av socio-ekonomisk och sociologisk eller socialpsykologisk natur), borde det vara möjligt att dra vissa slutsatser om vilka faktorer som är mest betydelsefulla för skillnader i beteenden som dessa två kategorier av människor med arbetsmarknadsproblem uppvisar. Vidare skulle de faktorer studeras som vi tror är betydelsefulla för en kontakts förlopp, för upplevelserna av detsamma samt även upplevelsernas betydelse för attityd-, norm- och kunskapsbildningen kring arbetsförmedlingarna och arbetsmarknadspolitiken. 2.3

Undersökningsområde

Som undersökningsområde valdes Gävleborgs län. Från början diskuterades en riksrepresentativ undersökning, men de stora undersökningskostnader som detta skulle medföra samt behovet av att kunna göra vissa jämförelser med företagsstudien (se appendix 5.2) som gjordes i Gävleborgs län ledde till beslut om att även den sociologiska undersökningen skulle begränsas till att gälla Gävleborgs län. En nackdel med detta är, att något utpräglat storstadsdistrikt med sina specifika problem ej kommer med i studien. Inom EFA diskuterades möjligheten att även ta med ett separat storstadsdistrikt, men bl. a. de höga extrakostnader som detta skulle medföra gjorde att dessa planer skrinlades. Gävleborgs län valdes som undersökningsområde av flera skäl. Arbetsmarknaden inom länet är differentierad och inrymmer de problem med arbetsanskaffning m. m. som t. ex. utflyttningsorter och expanderande tätorter för med sig. Genom att undersökningen koncentrerades till en region förenklades analysarbetet högst väsentligt. På detta sätt får man nämligen en "överskådbar" arbetsmarknad att ta hänsyn till. Det starkaste skälet till att begränsa undersökningen till endast en region var önskemålet att samtliga delprojekt genomfördes i samma region och under samma tidsperiod för att möjliggöra jämförelser mellan de olika studierna. Både studien av arbetsförmedling—arbetsgivare (PArådet) och studien av arbetsförmedlingarnas faktiska kunder var av praktiska skäl tvungna att genomföras inom endast en region.

186 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Fördelen med att välja endast ett län var alltså överskådligheten, enkelheten när det gällde att bedöma resultaten mot en aktuell arbetsmarknad och möjligheten till jämförande analys dels mellan, dels inom projekten. Nackdelen var att man frånhände sig möjligheten att dra statistiska slutsatser för annat än denna region. I den mån man ändå vill dra generella slutsatser rörande exempelvis hela riket, blir detta en ickestatistisk bedömningsfråga. Den delstudie som skulle göras av människor som borde ta kontakt med arbetsförmedlingen men som inte gör det är i det följande benämnd studien av arbetsförmedlingen "latenta" kunder. Arbetsförmedlingens "faktiska" kunder undersöktes i en delstudie som gjordes i två etapper. Etapp I har fått benämningen "besöksundersökningen" och etapp II "enkätundersökningen: uppföljningsundersökningen". 2.4 Arbetsförmedlingarnas

latenta kunder

2.4.1 Population Populationen definierades som personer mellan 1 6 - 7 0 år, mantalsskrivna i Gävleborgs län 30.6.1971. 2.4.2 Urval I Första steget Urvalet gjordes i tre steg. Som första steg drogs ett tvärsnittsurval. Urvalet kom i det första steget att bestå av 3 024 personer, utgörande en 67: e del av populationen. Urvalet drogs med hjälp av systematiska urval ur det kamerala register över totalbefolkningen som Statistiska Centralbyrån förfogar över. II Andra steget De 3 024 personer, som slutligen kom att utgöra urvalets första steg, fick besvara en postenkät. Svaren på vissa av frågorna i enkäten fick utgöra kriterium för om personerna skulle komma med i urvalets andra steg. Dessa frågor rörde personernas intresse för en förändring av sin aktuella situation på arbetsmarknaden. Till de som var förvärvsarbetande ställdes frågan, om man skulle vilja byta yrke, arbetsplats, arbetsuppgifter osv. och till dem som ej förvärvsarbetade, om man skulle vilja börja förvärvsarbeta. Till de som förvärvsarbetade ställdes dessutom frågor rörande trivseln i arbetet. De som på frågan - om man skulle vilja byta yrke osv. respektive börja arbeta - inte svarade direkt nekande kom med i urvalets andra steg. Det gjorde även de personer som på frågorna om trivsel i arbetet svarade på ett sätt som tydde på vantrivsel i arbetet. Bortfallet kom att uppgå till 2,3 procent (70 personer). Datainsamlingen pågick under tiden 8.9-31.12.71.

SOU 1974:29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

III Tredje steget Ursprungligen skulle samtliga i detta steg blivit personintervjuade. Det visade sig dock mycket snart, att antalet personer som uppfyllde kriteriet för att komma med i detta steg och alltså skulle intervjuas, blev större än vad vi hade resurser för att klara av. Totalt kunde vi göra 1 000—1 200 personliga intervjuer. Vi hade dessutom inte möjlighet att genomföra personliga intervjuer med de personer som stadigvarande vistades utom länet varför dessa inte togs med till det slutliga urvalet. För att kunna relatera personernas svar på olika frågor mot ett tvärsnittsurval, bildades en kontrollgrupp som skulle personintervjuas oavsett vad man svarat på enkäten. Kontrollgruppen drogs med hjälp av ett systematiskt urval av var 10: e person ingående i förstastegs-urvalet. Den kom att uppgå till 302 personer. Sedan kontrollgruppen tagits ut, räckte våra resurser till 700—900 ytterligare intervjuer. Under en inledningsperiod i intervjuernas genomförande var vi fortfarande i full gång med att driva in enkätformuläret. Detta medförde, att vi fick jämka urvalsfraktionerna till det slutliga urvalet några gånger för att vara säkra på att vi inte skulle överskrida resurserna. Slutligen kunde vi stanna för att fem åttondelar av de personer, som uppfyllde kriteriet att bli uttagna till en personlig intervju, också kom med i det slutliga urvalet. Urvalet kom att uppgå till 749 personer. Till detta kommer kontrollgruppens 302 personer. Totalt uttogs 1 051 personer för en intervju. Bortfallet kom att uppgå till 4,9 procent (52 personer). Intervjuerna genomfördes undertiden 4.10.71 — 16.1.72.

2.5 Besöksundersökningen

Besöksundersökningen (undersökningen av de av arbetsförmedlingens faktiska kunder, som besöker arbetsförmedlingen) genomfördes i Gävleborgs län under tiden 6 - 2 6 oktober 1971.

2.5.1 Population Undersökningsvovulditionzn utgjordes av samtliga besök vid arbetsförmedlingarna i Gävleborgs län under den givna tidsperioden. Populationens storlek var inte känd, då den var beroende av dels antalet individer, som besökte arbetsförmedlingarna för att utnyttja deras service dels av dessa individers besöksfrekvens. Populationens åldersgränser kunde inte heller fastställas på förhand. 2.5.2 Urval Då populationen bestod av individer och dessas besöksfrekvens och då dess storlek inte var känd vållade valet av urvalsmetod stora svårigheter. Tidpunkten för intervjun var inte känd för intervjupersonerna före deras besök på arbetsförmedlingen. Intervjuarstabens storlek måste

188 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

begränsas av ekonomiska skäl och på grund av att antalet rum på arbetsförmedlingens kontor som kunde disponeras för intervjuer var begränsat. Av dessa skäl kunde inte intervjupersonerna väljas ut slumpmässigt ur den " k ö " som strömmade in på arbetsförmedlingen för att sedan få vänta på sin tur att bli intervjuade. Intervjupersonen kunde inte oförberedd förväntas avsätta så mycket av sin tid som detta urvalssystem skulle kräva. Det var viktigt att intervjun kom till stånd omedelbart vid kundens ankomst till arbetsförmedlingen, då vi ville mäta deras uppfattning om arbetsförmedlingarnas service både före och efter det aktuella besöket. Under en provundersökning i juni 1971 i Gävle och Hofors prövades den urvalsmetod, som sedan användes i huvudundersökningen. Före huvudundersökningen ombads samtliga berörda arbetsförmedlingar att under en given vecka i september (vecka 38) föra besöksstatistik för att ge oss en möjlighet att uppskatta populationens storlek och besöksfrekvensens fördelning på de olika veckodagarna och över dagen vid de åtta olika arbetsförmedlingskontoren. Med resultaten från provundersökningen och denna besöksstatistik som grund bestämdes i samråd med statistiker för varje arbetsförmedlingskontor utifrån besöksfrekvens och lokaltillgång för intervjuer i enrum urvalsfraktioner och antal intervjuare. Varje intervjuperson tilldelades en vikt beroende på urvalsfraktionens storlek (dvs. hur många icke intervjuade besökare som passerade mellan två intervjuade). En intervjuperson med vikten 4 representerade således 4 besök. Eftersom vi vid urvalet är beroende av antal individer och deras besöksfrekvens studerar vi alltså besök vid arbetsförmedlingarna inte individer. Vid resultatredovisningen talar vi av språkliga skäl om "besökare" eller "intervjupersoner" i stället för om besök. Varje besökare/intervjuperson representerar i resultatredovisningen ett besök. 409 intervjuer genomfördes varav 7 var för ofullständiga för att tas med i bearbetningen av materialet. 402 intervjuer representerande 2 655 besök i åldrarna 1 5 - 7 1 år vid arbetsförmedlingarna i Gävleborgs län under oktober 1971 ingår i resultatredovisningen. För att kontrollera om det viktade antalet besök motsvarade det faktiska antalet besök vid arbetsförmedlingarna under undersökningsperioden jämförde vi det viktade antalet besök med det faktiska antalet enligt arbetsförmedlingarnas egen statistik i Gävle, Hudiksvall och Sandviken. Dessa tre "öppna" förmedlingar förde en egen speciell besöksstatistik. Det viktade antalet besök var vid dessa 2 131 och det faktiska antalet besök enligt arbetsförmedlingarnas egen statistik var 2 118. Överensstämmelsen mellan det viktade antalet besök och det "faktiska" antalet besök enligt arbetsförmedlingarnas egen statistik får anses vara god.

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

SOU 1974:29 2.5.3 Representativitet

Undersökningsresultaten gäller för besök på arbetsförmedlingarna i Gävleborgs län under oktober 1971 och vid rådande konjunkturförhållanden. Om man vill dra slutsatser om besök vid arbetsförmedlingarna 1971 och vid andra konjunkturlägen blir det en icke statistisk bedömning. 2.6 Enkätundersökningen

-

uppföljningsundersökningen

För att få en mer nyanserad bild av de arbetssökandes sökbeteende och en uppfattning om de något långsiktigare effekterna av kontakten med arbetsförmedlingen på individernas sysselsättningssituation och uppfattning om arbetsförmedlingens service ingick i besöksundersökningen en uppföljningsundersökning. Intervjupersonerna i besöksundersökningen ombads därför efter avslutad intervju att på särskild blankett lämna uppgift om namn och adress, för att vi genom en intervju eller enkät skulle kunna följa upp resultatet av arbetsförmedlingskontakten efter en tid. De flesta av intervjupersonerna lämnade utan tvekan de begärda uppgifterna. 2.6.1 Population och urval Uppföljningsundersökningen omfattar de i besöksundersökningen intervjuade samt de i kontrollgruppen intervjuade (det representativa urvalet av allmänheten). För att kunna dra slutsatser om arbetsförmedlingens roll för förändringarna i besökarnas situation krävdes möjlighet till jämförelse med det representativa urvalet av allmänhetens situation vid samma tidpunkter. 2.6.2 Fältarbetets genomförande Av kostnadsskäl beslutades att uppföljningsundersökningen skulle göras med hjälp av en enkät. I maj 1972 (ca 6 månader efter den första undersökningen) utsändes enkäten till samtliga intervjuade besökare, som lämnat adressuppgift dvs. till 400 personer, då adressuppgift saknades för två, och till samtliga intervjuade personer i kontrollgruppen eller till 276 personer. Totalt utsändes enkäten till 676 personer. Efter fyra påminnelser (under tiden juni, augusti-oktober) bl. a. med hjälp av telefonsamtal och besök hade 82,3 procent eller 556 personer svarat. Bortfallet blev 16 procent i besöksgruppen och 20,3 procent i kontrollgruppen. Totalt blev bortfallet 17.7 procent. Om de två personer i besöksgruppen för vilka adressuppgift saknades räknas in i bortfallet blir detta i besöksgruppen 16,4 procent (det totala 17.8 procent). Bortfallsprocenten med dessa medräknade blir alltså obetydligt större. Eftersom besökarna vid bearbetningen av resultaten av enkäten tilldelades samma vikt, som vid det första undersökningstillfället, kontrollerades bortfallsprocenten för denna grupp även efter viktning med och utan de två personer för vilka adressuppgiften saknades och blev

190 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 19 74: 29

då 18,0 resp. 18,6 procent. Endast en mindre skillnad i bortfallsprocent fanns alltså mellan det oviktade och det viktade materialet. 2.6.3 Representativitet För att pröva om det skulle bli meningsfullt att analysera förändringar mellan undersökningstillfällena för den grupp som besvarat enkäten gjordes representativitetsprövningar för besöksgrupp och kontrollgrupp var för sig med avseende på relevanta variabler som kön, ålder, skolutbildning, yrkesutbildning och huvudsaklig sysselsättning. Skillnaderna vid det första undersökningstillfället mellan den delgrupp som besvarat enkäten och den totala gruppen är inte större än att de kan hänföras till slumpvariationer. Jämförelser mellan undersökningstillfälle 1 och 2 görs med avseende på de personer som besvarat enkäten vid undersökningstillfälle 2. De 336 besvarade enkäterna i besöksgruppen representerar efterviktning 2 160 besök. I kontrollgruppen ingår (oviktat) 220 personer.

2.7 Delgrupper för jämförande analys inom och mellan

I

delprojekten

Intervjuundersökningarna

Resultaten från de två delundersökningarna ger oss bl. a. möjlighet att göra jämförelser mellan följande delgrupper:

A Latent grupp Personer som: a) önskar förändra sin nuvarande situation på arbetsmarknaden och/eller vantrivs med sitt arbete och som b) inte har haft kontakt med arbetsförmedlingen för en förändring av den aktuella arbetsmarknadssituationen.

B

Kontrollgrupp

Ett tvärsnittsurval av befolkningen inom Gävleborgs län.

C1

Kontaktgrupp

Personer som: a) önskar förändra sin nuvarande situation på arbetsmarknaden och/eller vantrivs med sitt arbete och som b) har haft kontakt med arbetsförmedlingen för förändring av den aktuella arbetsmarknadssituationen.

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

SOU 1974:29 C2

Besöksgrupp

Personer som vid undersökningstillfället gjorde besök på arbetsförmedlingarna i Gävleborgs län.

/ / Enkätundersökningen:

Uppföljningsundersökningen

Resultaten från uppföljningsundersökningen ger oss möjligheter att göra jämförelser mellan följande av ovannämnda delgrupper: B Kontrollgrupp C: 2 Besöksgrupp

3 Resultatredovisning: Intervjundersökningen 3.1 Bakgrundsdata Vi jämför först de olika delgrupperna med avseende på kön och ålder. Tabell 5.A1.1 Fördelning på kön (%) Kön

Latent grupp

Kontrollgrupp

Kontaktgrupp

Besöksgrupp

Män Kvinnor

54,2 45,8

47,5 52,5

48,0 52,0

58,6 41,4

100,0 (596)

100,0 (276)

100,0 (127)

100,0 (2 655)

En jämförelse mellan grupperna med avseende på kön visar att männen är överrepresenterade och kvinnorna underrepresenterade i den latenta gruppen och i besöksgruppen jämfört med kontrollgruppens könsfördelning. Kontaktgruppens fördelning på män och kvinnor överensstämmer med kontrollgruppens. Männen är överrepresenterade i arbetslivet och ovanstående resultat antyder att de också i större utsträckning än kvinnorna vill förändra sin arbetssituation. En jämförelse mellan grupperna med avseende på ålder visar att de yngre (16—34) är överrepresenterade i både den latenta gruppen (44 Tabell 5.A1.2 Fördelning på kön (%) Ålder

Latent grupp

Kontrollgrupp

Kontaktgrupp

Besöksgrupp

16-24 25-34 35-44 45-54 55-64 65-70

19,3 24,8 18,6 20,3 14,4 2,5

17,8 18,8 14,9 20,7 17,4 10,5

34,6 18,9 18,1 13,4 10,2 4,7

56,1 18,7 9,8 6,6 8,0 0,7

99,9

99,9

99,9

99,9

192 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

TabeU 5.A1.3 Civilstånd (%) Civilstånd Gift (eller sammanboende) Ogift Förut gift

Latent grupp

Kontrollgrupp

Kontaktgrupp

Besöksgrupp

73,5 21,1 5,4

64,9 22,1 13,0

54,3 40,2 5,5

42,3 48,7 8,9

100,0 (596) 100,0 (276) 100,0 (127) 99,9 (2 655)

procent), kontaktgruppen (54 procent) och besöksgruppen (75 procent) jämfört med kontrollgruppen. I besöksgruppen är framför allt åldersgruppen 16-24 år överrepresenterad (56 procent). I den gruppen får man räkna med att det finns många som för första gången söker sig ut på arbetsmarknaden. Det är framför allt yngre människor som vill förändra sin situation på arbetsmarknaden och dessutom i större utsträckning är aktiva for att få en förändring till stånd. De yngre står i början av sin arbetskarriär och försöker sannolikt att genom byte av arbete förbättra sin position i arbetslivet i större utsträckning än de äldre. Vid undersökningens genomförande var ungdomsarbetslösheten stor vilket också är en möjlig förklaring till åldersfördelningens snedhet i särskilt besöksgruppen. Finns det någon skillnad mellan grupperna med avseende på civilstånd och barnantal? Andelen gifta är markant större i den latenta gruppen (74 procent) jämfört med kontrollgruppen (65 procent) och framför allt jämfört med besöksgruppen (42 procent). Kontaktgruppen har också en mindre andel gifta än kontrollgruppen (54 procent). De ogifta vill i större utsträckning förändra sin situation och gör också något för att få en förändring till stånd dvs. tar kontakt med arbetsförmedlingen. Detta hör också samman med åldersfördelningen bland gifta och ogifta. De ogifta är yngre och de yngre visar större aktivitet när det gäller att förändra den egna arbetssituationen. Ser vi på antalet barn under 16 år, kan vi konstatera att den latenta

Tabell 5.A1.4 Antal egna barn under 16 år ingående i hushållet (med egna barn menas även adoptiv- och fosterbarn) (%) Antal barn

Latent grupp

Kontrollgrupp

Kontaktgrupp

Besöksgrupp

0 1 2 3-6 Ej svar

53,3 19,6 19,8 6,5 0,7

62,7 16,3 13,1 7,2 0,7

59,0 20,5 12,6 5,5 2,4

64,8 22,7 9,2 3,3

99,9 (596)

100,0 (276) 100,0 (127) 100,0 (2 655)

-

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

SOU 1974:29

gruppen oftare har barn och har fler barn än kontrollgruppen. Jämför vi den latenta gruppen och besöksgruppen blir skillnaderna avsevärt större. Besöksgruppen har mindre ofta barn och färre barn än kontrollgruppen. Kontaktgruppen intar en mellanställning. Jämfört med kontrollgruppen har man oftare barn men färre barn i kontaktgruppen. Den starka överrepresentationen av åldersgruppen 16—24 år i besöksgruppen kan vara en förklaring till att andelen ogifta är stor och att man oftare har få barn och saknar barn. Besöksgruppen har en mindre "uppbunden" situation än övriga grupper. Det verkar enligt dessa resultat som den latenta gruppen har en mer "uppbunden" situation — man är oftare gift och har oftare minderåriga barn än övriga grupper. Ett annat intressant resultat som kompletterar ovanstående bild gäller bostadsförhållandena. Den latenta gruppen och kontrollgruppen har ungefär lika stora andelar som bor i villa (omkring 50 procent), medan däremot kontakgruppens andel som bor i villa är mindre (42 procent) och allra minst är andelen i besöksgruppen (28 procent). Bostaden och ägandeförhållandena visar också skillnader mellan grupperna. 69 procent av personerna i kontrollgrupp och latent grupp har antingen förstahandskontrakt eller äger sin bostad mot 53 procent i kontaktgruppen och 51 procent i besöksgruppen. Kontakgrupp och besöksgrupp har en mindre "uppbunden" situation än den latenta gruppen och kontrollgruppen även när det gäller bostadsförhållandena. Kontakt- och besöksgrupp är alltså mer obunden i sin familje- och bostadssituation än kontrollgruppen medan den latenta gruppen är mer bunden i dessa avseenden. En överrepresentation av de yngre finns i främst besöksgruppen men också i kontaktgrupp och latent grupp jämfört med kontrollgruppen. Vi går vidare till skolutbildning och yrkesutbildning. Tabell 5.A 1.5 Skolutbildning och yrkesutbildning (%) Skolutbildning

Latent grupp

Kontrollgrupp

Kontaktgrupp

Besöksgrupp

Folkskola Realskola/grundskola Mer än realskola/grundskola dock ej studentexamen Studentexamen Akademisk examen Övriga

64.6 25.7

66,3 25,4

57,5 31,5

35,4 36,0

5,7 2,5 1,0 0,5

3,6 3,3

4,7 3,9 0,8 1,6

15,3 9,9 1,5 1,9

1,5

100,0 (596) 100,1 (276) 100,0 (127) 100,0 (2 655) Yrkesutbildning Ja Nej Tveksam

45,5 53,0 1,5

39,9 58,0 2,2

42,5 56,7 0,8

48,7 51,0 0,3

100,0 (596) 100,1 (276) 100,0 (127) 100,0 (2 655)

194 Redovisning av de genomförda

SOU 1974:29

forskningsprojekten

66 procent av personerna i kontrollgruppen har enbart folkskoleutbildning, medan 25 procent har utbildning motsvarande realskola/grundskola. Proportionerna är ungefär desamma för den latenta gruppen. Kontaktgruppen har i större utsträckning högre utbildning. Skillnaden består huvudsakligen i att kontaktgruppen har en större andel med realskola/grundskola. Besöksgruppen skiljer sig i rätt hög grad från övriga grupper. Andelen med enbart folkskola är endast 35 procent. Besöksgruppen har liksom kontaktgruppen en större andel med realskola/grundskola. Dessutom har den jämfört med övriga grupper en betydligt större andel med mer än realskola/grundskola. Vi har ovan sett att i besöksgruppen tillhör mer än 50 procent åldersgruppen 16—24 år. För kontaktgruppen är motsvarande siffra drygt 30 procent. Dessa grupper har därför i större utsträckning än kontrollgruppen gått i den nu genomförda grundskolan. Den latenta gruppen har också en större andel i den lägre åldersgruppen än kontrollgruppen men visar inte samma tendenser med avseende på skolutbildning som besöks- och kontaktgrupperna. Är den latenta gruppens "sämre" skolutbildning en av orsakerna till att de inte tar kontakt med arbetsförmedlingen trots att de önskar en förändring av sin arbetssituation? Bedömer man sina chanser på arbetsmarknaden som dåliga på grund av brist på utbildning och är därför passiv? Det sistnämnda är tveksamt då den latenta gruppen i större utsträckning än både kontrollgrupp och kontaktgrupp har yrkesutbildning (46 procent resp. 40 procent och 42 procent). Besöksgruppen har den största andelen med yrkesutbildning nämligen 49 procent. Besöksgrupp och kontaktgrupp har de största andelarna med högre utbildning. Den högre utbildningsnivån i dessa grupper kan medföra högre anspråksnivå beträffande arbete och därmed större aktivitet för att förändra den egna situationen på arbetsmarknaden. Det kan också vara så att arbetslöshetens spridning till nya grupper i samhället medför att de högre utbildade utnyttjar arbetsförmedlingens service av "tvång" (framför allt många nyutexaminerade). Det som kommit fram här talar dock emot att arbetsförmedlingens kunder skulle vara ett negativt urval av allmänheten. Den nuvarande sysselsättningssituationen för de olika delgrupperna redovisas i nedanstående tabell. Tabell 5.A1.6 Nuvarande sysselsättning (%)

Har arbete Arbetar Arbetar ej Har ej arbete Arbetslösa1 Sköter hemmet, studerar pensionerade, osv.

Latent grupp

Kontrollgrupp

Kontaktgrupp

Besöks grupp

68,1 3,0

56,5 6,2

47,2 7,1

21,9 0,5

1,8

4,0

16,5

61,7

26,2

33,3

29,2

15,8

100,0 (596) 100,0 (276) 100,0 (127) 99,9 (2 655) 1

Som arbetslösa har räknats alla intervjupersoner som själva vid intervjun uppgivit att de var arbetslösa

SOU 1974:29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

I kontrollgruppen har 63 procent arbete. Här ingår 6 procent som inte arbetar för närvarande. I den latenta gruppen är det en större andel som har förvärvsarbete nämligen 72 procent. Där är då inräknat 4 procent som har arbete men för närvarande inte arbetar. De övriga delgrupperna har en betydligt mindre andel som har arbete. I kontaktgruppen har 54 procent arbete men 7 procent arbetar inte för närvarande. Motsvarande siffror i besöksgruppen är lägre nämligen 22 procent resp. 0,5 procent. Besöksgruppen har den avgjort största andelen arbetslösa (62 procent) av delgrupperna. Därnäst kommer kontaktgruppen med 17 procent arbetslösa. Arbetslöshetssiffran är lägst i den latenta gruppen (2 procent). Den är låg även i kontrollgruppen (4 procent). Besöks- och kontaktgrupperna vill alltså förändra sin arbetsmarknadssituation och har haft kontakt med arbetsförmedlingen för att få en förändring till stånd. De stora andelarna arbetslösa finns, som vi såg ovan, i dessa delgrupper och de har alltså stor anledning att aktivt söka arbete. Dessutom kräver reglerna för ersättning från arbetslöshetskassa och annan arbetslöshetshjälp kontakt med arbetsförmedlingen. I besöksgruppen finns den minsta andelen (12 procent) som för närvarande har som huvudsaklig sysselsättning att sköta hemmet, studera, pensionerad osv. En del av intervjupersonerna har på frågan om vilken som är deras huvudsakliga sysselsättning svarat att de är arbetslösa. I statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökning (AKU) krävs för att bli räknad som arbetslös att man är utan arbete och är arbetssökande eller tillfälligt permitterad utan lön. Med reservation för olikheterna i definitionen av begreppet "arbetslös" kan vi jämföra arbetslöshetssiffran på 4 procent i kontrollgruppen med den siffra över arbetslösa som framkom vid AKU i oktober 1971. Här fick man fram, att 1,7 procent av befolkningen i Gävleborgs län mellan 16 och 74 år var arbetslösa. Åldersgränsen i vårt material är 1 6 - 7 0 år (endast en person i besöksgruppen är över 70 år). Olikheter i definitionen av begreppet arbetslöshet torde vara den största anledningen till skillnaden mellan AKU: s och kontrollgruppens siffror. 3.2 Inställning till arbetet Försök att mäta de förvärvsarbetandes inställning till det nuvarande arbetet har skett genom att ställa frågan: "Vilken av de här meningarna stämmer bäst med vad Ni tycker om det arbete Ni nu har"? 1. Det här jobbet är som alla andra jobb. Man gör sitt, men det enda som betyder något är förtjänsten. 2. Det här jobbet är det något särskilt med. Förutom lönen ger det mig en känsla av personlig tillfredsställelse. Alternativ 1 innebär att arbetet främst ses som ett medel att nå ekonomiska mål (arbetet uppfattas instrumentellt), medan alternativ 2 innebär att arbetet dessutom är ett "mål i sig".

196 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tabell 5.A1.7 Inställning till arbetet (%)

1. 'Det här jobbet är som alla andra" 2. "Det här jobbet är det något särskilt med" 3. Varken alt. 1. eller 2. stämmer 4. Har aldrig funderat på saken

Latent grupp

Kontrollgrupp

Kontaktgrupp

Besöksgrupp

41,6

35,3

55,0

56,0

47,5

57,7

31,7

33,7

8,9

3,8

10,0

3,4

2,0

3,2

3,4

6,8

100,0 (405) 100,0 (156) 100,1 (60) 99,9 (582)

I kontrollgruppen fungerar de förvärvsarbetändes arbete i nära 60 procent även som ett mål i sig dvs. ger personlig tillfredsställelse. För den latenta gruppen är siffran nära 50 procent. Kontaktgrupp och besöksgrupp har ungefär samma andel med instrumenten inställning till arbetet (ca 55 procent) dvs. "det enda som betyder något är förtjänsten". De grupper som aktivt försöker få en förändring till stånd i sin arbetssituation ser alltså i större utsträckning än övriga delgrupper sitt arbete främst som ett medel att nå ekonomiska mål. De är som vi ovan såg bättre tillgodosedda vad beträffar allmän skolutbildning än övriga grupper och har dessutom större andelar yngre personer. Den högre anspråksnivån som eventuellt ligger bakom aktiviteten för att få en förändring till stånd kan också ligga bakom synen på det nuvarande arbetet. En orsak till olikheter mellan grupperna i inställning till det arbete man har kan vara arbetets art. I en undersökning på Uddevallavarvet, där samma fråga användes, uppfattade en mycket stor andel (78 procent) av de intervjuade arbetarna sitt arbete instrumentelit. Enligt ett trivselindex hade dessa arbetare också sämre arbetstrivsel än de som ansåg att arbetet gav personlig tillfredsställelse utom lönen. (Uddevallarapporten, Företagsdemokratidelegationen, Utvecklingsgruppen vid Uddevallavarvet AB, 1971.) Eftersom kontrollgruppens svarsfördelning utgör en skattning av hur svaren skulle fördela sig i befolkningen mellan 16—70 år i Gävleborgs län kan vi jämföra svaren på samma fråga i tidigare undersökningar. Vid två tillfällen har man gjort en undersökning om hur LO-medlemmar ser på sina jobb. Både vid undersökningen 1965 (Dahlström 1966) och undersökningen 1968 (Nyrén 1969) fick man liknande resultat - 5 3 - 5 4 procent ansåg sitt arbete vara "som alla andra jobb" (alt. 1) och 46—47 procent ansåg att "det här jobbet är det något särskilt med". Något alternativ 3 och 4 fanns ej, varför siffrorna från LO-undersökningarna bör minskas något för att kunna jämföras med våra. Vi kan ändå se, att den latenta gruppen och framför allt kontrollgruppen oftare har svarat med det positiva alternativet än vad LOmedlemmarna gjort. Däremot har vår kontaktgrupp och vår besöksgrupp

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

SOU 1974:29

i större utsträckning än LO-medlemmarna svarat med det "negativa" alternativet. Det finns alltså tydliga skillnader mellan våra grupper och LO-medlemmarna i svaren på ovannämnda fråga. Olika typer av arbete som finns representerade i LO-medlemsgruppen och i våra grupper är en orsak. I våra grupper finns flera olika typer av arbeten representerade. Olikhet i frågeformulering som nämnts ovan kan också påverka. Dessutom ställdes frågan vid en personlig intervju i vårt material medan den vid LO-undersökningen ställdes i en postenkät vilket kan förorsaka en del av olikheten mellan undersökningarna. 3.3 A rbe t so mråde o ch yrkesu tbildn ingsområde Svaren på frågorna om vad man har för inställning till sitt arbete är som ovan sagts starkt beroende av vad man faktiskt har för arbete. Eventuella skillnader i arbeten och arbetsområden skulle alltså kunna förklara de skillnader mellan våra analysgrupper, vad gäller inställningar till arbetet, som vi redovisat ovan. I tabell 5.A 1.8 redovisas fördelningen på yrkesområden för dem som har eller haft förvärvsarbete.

Tabell 5.A1.8 Nuvarande/senaste arbete (%) Latent grupp

Kontrollgrupp

Kontaktgrupp

Besöksgrupp

0 Tekniskt, naturvetenskapligt, samhällsvetenskapligt humanistiskt och konstnärligt arbete

15,7

13,3

3,5

11,8

1. Administrativt arbete

0,9

0,8

-

-

2. Kameralt och kontorstekniskt arbete

9,8

9,3

11,5

7,6

3. Kommersiellt arbete

10,0

10,5

8,0

6,6

4. Lantbruks-, skogs- och fiskeriarbete

4,8

6,5

11,5

3,3

5. Gruv- o. stenbrytningsarbete m. m.

_

0,4

_

—

6. Transport- o. kommunikationsarbete

6,4

7,3

3,5

8,9

7. Verkstads- o. textilarbete m. m.

27,9

23,4

27,4

41,1

8. Grafiskt- o. kemiskt arbete, maskinskötsel m. m.

9,1

8,9

8,0

9,2

9. Servicearbete

13,2

17,3

23,9

11,5

2,0

2,4

2,7

-

Övrigt

99,8 (559)

100,1 (248) 100,0 (113)100,0(1990)

198 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Det vanligaste arbetsområdet är för samtliga delgrupper verkstads- och textilarbete m. m. En större andel av besöksgruppen har eller har haft arbete inom detta område än i övriga delgrupper. Kontrollgruppens andel är minst. Större andelar i kontroll- och kontaktgrupp är eller har varit sysselsatta inom servicearbete än övriga delgrupper. Den latenta gruppen har den största andelen vars nuvarande eller senaste arbete var inom området "tekniskt/naturvetenskapligt . . . arbete". Speciellt liten andel har här kontaktgruppen som har större andelar än övriga delgrupper inom områdena "kameralt och kontorstekniskt arbete" och "lantbruks-, skogsoch fiskeriarbete". På frågan "Har Ni någon yrkesutbildning svarade 46 procent i den latenta gruppen, 40 procent i kontrollgruppen, 43 procent i kontaktgruppen och 49 procent i besöksgruppen "Ja". Hur de olika delgruppernas yrkesutbildade fördelade sig på olika yrkesområden har också studerats. De som uppgivit att de har yrkesutbildning har det oftast inom arbetsområdet verkstads- och textilarbete m. m. Denna yrkesutbildning är vanligast i besöksgruppen och minst vanlig i kontrollgruppen. Yrkesutbildning inom området "Tekniskt, naturvetenskapligt . . . arbete" är relativt vanlig. Kontaktgruppen har dock en betydligt mindre andel med yrkesutbildning inom detta arbetsområde "Kameralt- och kontorstekniskt arbete". Denna grupps andel är också något större inom servicearbetsområdet än övrigas. Den relativa fördelningen av yrkesutbildning på olika arbetsområden stämmer rätt väl i stora drag med fördelningen på nuvarande/senaste arbetsområden. Vi kan dock inte här dra några slutsatser på individnivå om graden av överensstämmelse mellan arbete och yrkesutbildning.

3.4 Önskemål om arbetsområde Vi ville också få en uppfattning om vilket arbete de intervjuade ville ha under vissa givna förutsättningar för att sedan i en mer ingående analys försöka få fram arbetsförmedlingens möjligheter att tillgodose deras önskemål, om de framförde dem till arbetsförmedlingen. Av dessa skäl ställde vi följande frågor: "Om Ni försöker se realistiskt på Er nuvarande situation, vilken typ av arbete skulle Ni då vilja h a ? " och "Vilken typ av arbete tror Ni att Ni skulle passa bäst för, om Ni kunde välja helt fritt?" Hur önskemålen fördelar sig på olika yrkesområden framgår av tabell 5.A1.9. Stora andelar, särskilt i kontrollgruppen, har inte kunnat ange ett arbete som de önskar sig. Både när man väljer "realistiskt" och "fritt" väljer man i den största andelen fall inom området "tekniskt, naturvetenskapligt osv. arbete". Andelen är något större vid "fritt val". Besöksgruppen har en betydligt större andel val inom detta arbetsområde än övriga grupperna.

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

SOU 1974:29

Tabell 5.A1.9 Önskat arbete vid realistiskt respektive fritt val (%) Latent grupp

Kontrollgrupp

Kontaktgrupp

Jesöks?rupp

Real, Fritt val val

Real. Fritt val val

Real. Fritt val val

Real val

Fritt val

0. Tekniskt, naturvetenskapligt, samhällsvetenskapligt, humanistiskt och konstnärligt arbete

24,4

31,3

23,1 31,0

23,5

29,5

37,2

45,6

1. Administrativt arbete

2,1

2,0

3,3

5,2

2,0

2,9

-

0,3

2. Kameralt och kontorstekniskt arbete

10,1

8,9

9,9

6,9

9,8

11,4

12,5

6,5

3. Kommersiellt arbete

10,9

9,6

9,9 10,3

7,8

5,7

3,2

5,4

4. Lantbruks-, skogsoch fiskeriarbete

5,3

8,5

6,6

3,9

4,8

0,9

2,9

1,0

1,0

0,1

0,0

8,6

5. Gruv- och stenbrytningsarbete m. m. 6. Transport- och kommunikationsarbete

6,3

6,7

6,6

5,2

4,9

3,8

7,9

6,7

7. Verkstads- och textilarbete m. m.

23,6

21,3

19,8 18,4

25,5

21,9

24,9

21,7

8 Grafiskt- och kemiskt arbete, maskinskötsel m. m.

6,1

4,1

6,0

4,0

4,9

2,9

11,2

7,6

14,8 10,3

16,7

16,2

1,1 6,8

0,5

9 Servicearbete övrigt (fritt, självständigt)

-

5,3

3,8

-

-

6,9

100,0 100,0 100,0 99,9 100,0 100,1 99,9 100,2 (475) (460) (182) (174) (102) (105) (2 253)(2 120) Kan inte ange

20,5 22,8 34,0 36,9 19,7 17,3 15,3 20,2 (121) (136) (94) (102) (25) (22) (402) (535)

Verkstads- och textilarbete m. m. väljer man också i stor utsträckning men i mindre utsträckning vid "fritt" än vid "realistiskt" val. Inom detta område är andelarna i de olika delgrupperna av ungefär samma storlek. Ovannämnda skillnader kan bero på att den genomsnittligt yngre och mer välutbildade besöksgruppen eventuellt har en högre anspråksnivå vad beträffar arbetsområde än övriga delgrupper. Fördelningen på önskade arbetsområden skiljer sig rätt mycket från både fördelningen av nuvarande/senaste arbete och yrkesutbildning på olika yrkesområden. Huvudskillnaden är att man i mindre utsträckning

200 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

önskar sig arbete inom området "verkstads- och textilarbete m. m." och i större utsträckning inom "tekniskt, naturvetenskapligt osv." än vad man för närvarande ha erfarenhet av eller har yrkesutbildning för. Statistiska centralbyrån har beräknat nyrekryteringsbehovet och dess fördelning på olika yrken fram till 1980. (Information i prognosfrågor. Trender och prognoser - befolkning, utbildning och arbetsmarknad. SCB. Sthlm 1972.) Av det totala nyrekryteringsbehovet kommer 27,7 procent på yrkesområdet "tekniskt, naturvetenskapligt . . . arbete" (0) och 23,8 procent på tillverkningsarbetsområdet mellan 1970 och 1975. Mellan 1975 och 1980 väntas nyrekryteringsbehovet inom tillverkningsarbetsområdet bli ungefär lika stort (23,6 procent) men öka något inom yrkesområdet tekniskt, naturvetenskapligt . . . arbete, nämligen till 30,2 procent av det totala nyrekryteringsbehovet. Mot denna bakgrund förefaller de här diskuterade undersökningsgruppernas önskemål beträffande arbete inom olika yrkesområden inte orealistiska. 3.5 Kont ak ter m ed arb e tsförm ed lingen I delundersökningen av arbetsförmedlingarnas latenta kunder ställdes frågan huruvida och i så fall när man haft kontakt med arbetsförmedlingen. Svaren på frågan framgår av tabellen nedan. (Denna fråga ställdes av naturliga skäl ej till besöksgruppen. Här gjordes intervjun i samband med ett besök.) Ett av kriterierna för att en person skall kunna klassas som latent kund till förmedlingen är att vederbörande inte haft kontakt med förmedlingen för att försöka nå en förändring av sin nuvarande situation på arbetsmarknaden. Den grupp som vi kallat kontaktgruppen har däremot haft kontakt med förmedlingen för att försöka ändra den nuvarande situationen. Detta förklarar då att de allra flesta (81 procent) i denna grupp haft kontakt med förmedlingen 1970-71 mot endast 19 procent i den latenta gruppen. I undersökningen av besökarna på förmedlingen framkom vid en fråga om antalet kontakter med förmedlingen under 1970-71 att hela 91

Tabell 5.A1.10 Tidpunkt för senaste kontakt med arbetsförmedlingen (%)

1920-1960 1961-1967 1968-1969 1970-1971 Aldrig haft kontakt Minns ej Ej svar

Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

15,3 16,2 7,7 18,6 40,4 1,7 0,2

12,3 11,2 7,6 20,3 46,7 1,8

2,4 3,9 9,5 81,1 3,2

100,1 (596)

99,9 (276)

-

_ — 100,1 (127)

SOU 1974:29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

Tabell 5.A 1.11 Kontaktsätt vid senaste kontakten (%) Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

Besöksgruppen

Personligt besök. Talade med tjänsteman

80,0

81,0

71,5

68,0

Personligt besök. Hämtade lista utan att tala med tjänsteman

3,1

4,1

4,1

29,5

Samtal med tjänsteman per telefon

13,0

10,9

18,7

2,0

Telefonanmälan vid arbetslöshet

2,0

2,7

4,9

0,5

1,1 0,9

-

0,8

1,4

-

-

100,1 (355)

100,1 (147)

100,0 (123)

100,0 (1 91*

Kontakt per brev Annat

procent haft minst en kontakt med förmedlingen under 1970—71 förutom det aktuella besöket då intervjun gjordes. Man har således här haft minst 2 kontakter med förmedlingen 1 9 7 0 - 7 1 . Till dem som någon gång haft kontakt med förmedlingen ställdes en fråga om på vilket sätt man kontaktade förmedlingen vid den senaste kontakten (för besöksgruppen gällde frågan den senaste kontakten exkl. det aktuella besöket). De som nyligen haft kontakt med förmedlingen (dvs. kontaktgruppen och de som intervjuats på förmedlingen — besöksgruppen) skiljer sig från övriga så tillvida att man oftare har haft kontakt med förmedlingen utan att ha haft ett personligt samtal med en tjänsteman. Man har istället gjort besök (utan samtal med någon förmedlare) för att hämta listor och man har oftare haft kontakt per telefon. Det är troligen den "nya" formen av förmedling — den "öppna" typen — som slår igenom på svaren. Merparten av personerna i den latenta gruppen och kontrollgruppen hade sin senaste kontakt med den traditionella typen av förmedling — där alla arbetssökande fick ett samtal med en förmedlare. 3.6 Sökbeteende

vid arbe t sanskaffning

Det finns olika vägar att söka arbete på. En del betraktar arbetsförmedlingen som den bästa vägen att skaffa arbete, andra ser arbetsförmedlingen som en sista utväg när alla andra möjligheter är prövade. För att få en uppfattning om i vilken omfattning man tar kontakt med arbetsförmedlingen som första åtgärd när man söker arbete ställdes en fråga om detta. Till "personerna i besöksgruppen löd frågan": Har Ni försökt få arbete på något annat sätt innan Ni tog kontakt med arbetsförmedlingen (i den här sökperioden)?

202 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tabell 5.A1.12 Sökbeteende vid arbetsanskaffningen (%)

Direkt hos arbetsgivare Via platsannonser Arbetsförmedlingen första försöket Ej svar

Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

Besöksgruppen

15,2 8,8

17,9 7,4

30,4 23,2

36,8 28,9

73,7 2,3

72,6 2,1

45,1 1,2

44,5

99,9 (82)

110,2'(2 612)

100,0 (262) 100,0 (95) 1

Flera alternativa vägar har angivits.

För övriga grupper ställdes motsvarande fråga till de som var arbetssökande vid den senaste kontakten med förmedlingen. Här framkom det intressanta resultatet att personerna i besöksgruppen och i kontaktgruppen var de som oftast angav att de först försökt med någon annan åtgärd och sedan i andra (eller åtminstone senare) hand tagit kontakt med förmedlingen. Endast 45 procent i dessa båda grupper angav att kontakten med förmedlingen var den första åtgärd man vidtagit för att få en önskad förändring till stånd. Motsvarande siffror för den latenta gruppen och kontrollgruppen var 74 resp. 73 procent. De personer som alltså oftare haft kontakt med förmedlingen den senaste tiden är också de som i störst utsträckning försökt få arbete genom direktkontakt med arbetsgivare innan de kontaktat förmedlingen. Man riskerar på detta sätt att få en sned kundrekryteringsbas. En del av de som i första hand söker arbete genom direktkontakt med arbetsgivare får också arbete på detta sätt. De som därefter söker sig till förmedlingen, utgör med största sannolikhet ingen representativ bild av alla som på ett eller annat sätt söker arbete. De kan vara negativt belastade i något avseende så att de är mindre attraktiva på arbetsmarknaden. Vid jämförelse av de olika delgrupperna med avseende på ålder, utbildning och upplevt hälsotillstånd talar dock resultaten emot uppfattningen att arbetsförmedlingens kunder skulle vara ett negativt urval av allmänheten.

3.7 Arbetsanskaffningsväg

Vi frågade de förvärvsarbetande hur de fått sitt nuvarande arbete och de som vid undersökningstillfället saknade förvärvsarbete hur de fått sitt senaste arbete. Svaren fördelar sig på följande sätt: Besöksgruppen är den grupp som i störst utsträckning fått sitt nuvarande/senaste arbete genom arbetsförmedlingen (42 resp. 37 procent). Därefter kommer kontaktgruppen med 25 resp. 23 procent. I den latenta gruppen och i kontrollgruppen har endast 11-17 procent fått sitt nuvarande resp. senaste arbete genom förmedlingen. Till de som inte fått sitt nuvarande/senaste arbete genom kontakt med förmedlingen ställdes frågan "Fick Ni någon form av information av arbetsförmedlingen i samband med att Ni fick det nuvarande/senaste

SOU 1974:29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

Tabell 5.A1.13 Arbetsanskaffningsväg (%) Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Nuv. arbete

Senaste arbete

Nuv. arbete

Senaste arbete

10,5 9,8

12,2 7,7

17,4 7,6

70,6 9,2

64,7 14,1 1,3

58,7 16,3

Genom af 11,1 Genom svar på annons 9,9 Genom direktkontakt med företag/personalkontor 67,0 Annat sätt 11,6 Ej svar 0,5

-

-

100,1 (406) 100,1 (153) 100,0 (156) 100,0 (92)

Kontaktgruppen Nuv. arbete Genom af 25,0 Genom svar på annons 5,0 Genom direktkontakt med företag/personalkontor 56,7 Annat sätt 13,3 Ej svar —

100,0 (60)

Besöksgruppen

Senaste arbete

Nuv. arbete

Senaste arbete

22,6 11,3

42,7 21,7

36,6 9,0

62,3 3,8

22,8 12,5 0,3

47,1 7,4

100,0 (53)

-

100,0 (596) 100,1 (1 394)

arbetet?" Tanken var här att vi skulle kunna få fram de personer som fått kännedom om ett ledigt arbete genom förmedlingen men som själv tagit initiativ till en kontakt med arbetsgivaren. Dessa personer har ju även de fått en form av hjälp från arbetsförmedlingen. Endast ett fåtal svarade jakande på frågan. Högsta andelen hade besöksgruppen där 5,6 procent angav att de fått information från förmedlingen.

3.8 Besökarnas förslag

önskemål

om typ av arbete och

arbetsförmedlingens

I vilken utsträckning framför de arbetssökande sina önskemål om typ av arbete och i vilken utsträckning får de sina önskemål tillgodosedda mot bakgrund av sin yrkesutbildning, arbetserfarenheter och av arbetsmarknadsläget? Innan besökarna på arbetsförmedlingen uträttade sitt ärende frågade vi "Vilken typ av arbete vill Ni ha i första hand?" Efter uträttat ärende fick de intervjuade uppge om de fått något förslag på arbete och i så fall vilket. Detta gav oss möjlighet att jämföra önskemål om och förslag på arbetstyp.

204 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

3.8.1 "Sökt arbete" och "önskat arbete" I nedanstående tabell jämföres först ovannämnda önskemål om arbete — "sökt arbete" - med de önskemål som framfördes vid "realistiskt val" resp. "fritt val" av arbete och som redovisades i tabell 5.Al.9 (sidan 00). Överensstämmelsen mellan svarsfördelningarna är inte särskilt god. Den är bättre mellan "sökt arbete" och "realistiskt val" än mellan "sökt arbete" och "fritt val". Den bästa överensstämmelsen finns med avseende på "verkstads- och textilarbete m. m." och "kameralt och kontorstekniskt arbete". Varför framför man inte sina önskemål? Beror det på en alltför pessimistisk uppfattning om de egna möjligheterna på arbetsmarknaden och/eller om arbetsmarknadsläget och arbetsförmedlingens möjligheter?

Tabell 5.A1.14 "Sökt arbete" och önskat arbetsområde. (%) Område (NYK)

"Sökt arbete"

Önskat arbete "Real.val"

"Fritt val"

Tekniskt, naturvetenskapligt, samhällsvetenskapligt, humanistiskt och konstnärligt arbete

17,7

37,2

45,6

Administrativt arbete

7,7

-

0,3

Kameralt och kontorstekniskt arbete

14,9

12,5

6,5

Kommersiellt arbete

3,3

3,2

5,4

Lantbruks-, skogs- och fiskeriarbete

1,5

0,9

2,9

Gruv- o. stenbrytningsarbete

5,2

0,1

0,0

Transport- o. kommunikationsarbete

5,6

7,9

6,7

Verkstads- o. textilarbete m. m.

27,1

24,9

21,7

Grafiskt- o. kemiskt arbete, maskinskötsel m. m.

4,7

1,1

0,5

Servicearbete

12,2

6,8

6,9

Övrigt (fritt självständigt)

_

5,3

3,8

Kan inte ange

99,9(2 370)

99,9(2 253)100,2(2 120)

10,0 (285)

15,3 (402)

20,2 (535)

SOU 1974:29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

3.8.2 "Sökt arbete", yrkesutbildning, tidigare arbete och erbjudet arbete Vilket arbete man söker och erbjuds på arbetsförmedlingen kan påverkas av vilken utbildning och vilken yrkeserfarenhet man har. I följande tabell jämförs "sökt arbete", tidigare arbete yrkesutbildning och erbjudet arbete. Mellan "sökt arbete" och yrkesutbildningsfördelningen finns den bästa överensstämmelsen med avseende på yrkesområdet "tekniskt, naturvetenskapligt m. m. (0) och "kameralt och kontorstekniskt arbete" (2). Den bästa överensstämmelsen mellan "sökt arbete" och "tidigare arbete" finns i fördelningarna på arbetsområdet "servicearbete" (9). Den bästa överensstämmelsen mellan fördelningarna på "sökt arbete", yrkesutbildning och "erbjudet" arbete finns inom yrkesområdet "kameralt och kontorstekniskt" arbete (2). Inom "servicearbete" (9) blev man i större andelar erbjuden arbete än vad som motsvaras av andelen "sökt arbete" och "tidigare arbete". Inom "verkstads- och textilarbete" (7) söker man i betydligt mindre andelar än vad som motsvaras av andel med yrkesutbildning och tidigare arbetserfarenhet inom området. Man blev till en större andel erbjuden arbete inom detta område än vad som motsvaras av andel som sökte inom området. Andelen som blev erbjuden arbete inom området understiger dock andelen som har yrkesutbildning respektive arbetserfarenhet inom området. Över 60 procent av de som faktiskt sökte arbete vid den aktuella kontakten fick inget erbjudande om arbete.

Tabell 5.A1.15 "Sökt arbete", yrkesutbildning, tidigare arbete och erbjudet arbete Område (NYK)

"Sökt arbete"

Yrkesutbildning Tidigare arbete

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Övrigt

17,7 7,7 14,9 3,3 1,5 5,2 5,6 27,1 4,7 12,2

19,3

-

Kan inte ange/ Har inte/ Fanns inget

Erbjudet arbete 8,9

13,4 0,9 2,0 0,0 3,0 48,9 1,9 9,9

9,9 1,9 7,6 6,6 3,3 0,0 8,9 41,1 9,2 11,5

4,1 34,9 9,7 26,6

—

—

—

-

-

12,9 1,4 1,4

-

99,9 (2 370)

99,3 (1 293)

100,0 (1 990)

99,9 (705)

10,0(285)

51,0(1362)

25,0(665)

62,6(1178)'

Exklusive de som hämtat lista utan att läsa den på platsen och de som inte sökt arbetstillfällen just denna gång.

206 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

3.8.3' "Sökt arbete", erbjudet arbete och arbetsmarknadsläge Antalet lediganmälda platser var i genomsnitt 1971 mindre än antalet arbetslösa i hela riket. (36 000 resp. 59 600). Situationen i skogslänen var svår med 2 1 7 0 0 arbetslösa och 5 900 lediganmälda platser. (Källa: Statistisk årsbok. 1972). I föregående avsnitt framgår att 60 procent av de arbetssökande besökarna inte fick något förslag på arbete. I följande tabell jämför vi svarsfördelningarna för "sökt" resp. erbjudet arbete med fördelningen av de lediganmälda platserna på olika yrkesområden. Vi finner den bästa överensstämmelsen mellan andelen erbjudet arbete och andelen lediganmälda platser inom Gävleborgs län vad beträffar tillverkningsarbete ( 7 - 8 ) . Andelen lediganmälda platser inom detta område för hela landet är betydligt lägre än inom Gävleborgs län. Inom serviceområdet (9) finner vi god överensstämmelse mellan andelarna erbjudet arbete, lediganmälda platser inom Gävleborgs län och för hela landet. Andelen som söker arbete inom tillverkningsindustrin motsvarar bättre andelen lediganmälda platser för hela landet än inom Gävleborgs län. Man har en betydligt större andel yrkesutbildade inom området än vad som motsvaras av andel lediganmälda platser både inom och utom Gävleborgs län. Andelen som vill ha arbete inom serviceområdet (9) understiger betydligt såväl andelen erbjudet arbete inom området som andelarna lediganmälda platser.

Tabell 5.A1.16 "Sökt arbete", erbjudet arbete och lediganmälda platser. (%) Lediganmälda platser 1971 Område (NYK)

"Sökt arbete"

Erbjudet arbete

Gävleborgs län 4: e kv. Hela året

Hela landet Hela året

0 1 2 3 4 5 6 7-8 9 Övrigt

17,7 7,7 14,9 3,3 1,5 5,2 5,6 31,8 12,2

8,9

21,4 0,2 5,1 7,0 0,6

4,1 44,5 26,6

0,9 42,8 22,0

2,5 44,2 23,2

14,9 0,2 6,4 6,4 3,7 0,3 5,2 29,4 23,3 1,9

Kan inte ange/Har inte/ Fick inte

-

12,9 1,4 1,4

-

-

16,2 0,1 5,1 6,2 2,5

—

—

—

-

-

99,9 (2 370)

99,9 (705)

100,0 (1 667)

100,0 (10 237)

10,0 (285)

62,6 (1 178)

_

99,7 (716 635)

Undersökningen genomfördes under 4: e kvartalet 1971 i Gävleborgs län.

SOU 1974: 29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

Inom området tekniskt, naturvetenskapligt m. m. (0) motsvaras andelen som söker arbete inom området rätt väl av både andelen med yrkesutbildning, lediganmälda platser inom länet och i hela landet men andelen erbjudna arbeten inom området är betydligt lägre. Däremot är överensstämmelsen mellan andelen som söker, har yrkesutbildning resp. erbjuds arbete hög i förhållande till andelen lediganmälda platser inom området kameralt och kontorstekniskt arbete (2). Andelen av det totala antalet lediganmälda platser till arbetsförmedlingarna för områdena 0—2 resp. 5 och 7 motsvarar rätt väl dessa områdens andelar av arbetskraften 1971. Andelen lediganmälda platser inom serviceområdet (9) överstiger kraftigt detta områdes andel av arbetskraften under 1971. Som framgår av tabell 5.A 1.16 önskar sig en stor andel av besökarna arbete inom området tekniskt, naturvetenskapligt m. m. arbete (0). Samtidigt erbjuds en mindre andel arbete inom detta område än vad som motsvaras av den andel som söker, har yrkesutbildning resp. efterfrågas inom området. Orsaken till detta kan eventuellt sökas i brister i arbetsförmedlingens servicemöjligheter. Vissa brister på överensstämmelse i andelar mellan de olika analyskategorierna kan bero på att yrkesområdena innehåller rätt heterogena yrkeskategorier. Besökarna på arbetsförmedlingen har möjlighet att framföra sina önskemål till förmedlarna, då de inte är tillfreds med den överblick de själva kan få av möjligheterna på arbetsmarknaden med hjälp av platslistor. I nästa avsnitt redogör vi för en studie av erfarna arbetsförmedlares bedömning under vissa givna förutsättningar av ett urval "latenta" kunders önskemål om arbete.

3.9 Personalens bedömning av intervjupersonernas

önskemål

3.9.1 Inledning Man kan ibland från olika håll få höra, att de som söker hjälp hos af inte kan få arbete, eller hjälp från arbetsförmedlingen, på grund av att man har orealistiska förväntningar beträffande sina möjligheter eller att man har önskemål om arbete som är orealistiska. För att få en uppfattning om hur önskemålen ser ut hos våra intervjupersoner i detta avseende, och framför allt se om det är några skillnader mellan de som tar kontakt med arbetsförmedlingen och de som inte gör det, bad vi några arbetsförmedlare vid förmedlingen i Gävle att studera de önskemål som framförts. Är de önskemål som framförts orealistiska ur förmedlingens synpunkt? De personer vars önskemål bedömts har det gemensamt att de vill förändra sin nuvarande situation på arbetsmarknaden. De flesta har inte haft kontakt med arbetsförmedlingen. För dessa personer blir frågan: "Är det en riktig bedömning man gjort när man inte tagit kontakt med arbetsförmedlingen, eller skulle man kunnat få hjälp i någon form genom att ta kontakt"?

208 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Intervjupersonernas önskemål kommer huvudsakligen fram i svaren på tre frågor: I. a (För de som har förvärvsarbete) "Om det gick att ordna, skulle Ni vilja förändra Er nuvarande arbetssituation, t. ex. genom att byta yrke, arbetsplats, arbetsuppgifter, arbetstider eller på annat sätt förändra Er situation?" I. b (För de som ej har förvärvsarbete) "Om det gick att ordna, skulle Ni vilja förändra Er nuvarande arbetssituation genom att börja förvärvsarbeta?" II. (Till samtliga) "Om Ni försöker se realistiskt på Er nuvarande situation, vilken typ av arbete skulle Ni då vilja h a ? " III. (Till samtliga) "I vilken omfattning vill Ni förvärvsarbeta?" På detta sätt får vi reda på, om man överhuvudtaget vill förändra sin "arbetssituation" och vilken typ av förändring man är intresserad av. Vidare får vi fram vad för typ av arbete man vill ha vid en realistisk bedömning av sin egen situation. Här har vi alltså försökt få intervjupersonerna att uttrycka ett "realistiskt önskemål" när det gäller vilken typ av arbete man skulle vilja ha. Intressant är då att se, om intervjupersonens bedömning om vad som är realistiskt, skiljer sig ifrån den bedömning som arbetsförmedlaren (fackmannen inom arbetsmarknadsområdet) kan göra. När arbetsförmedlaren har kontakt med kunden/den arbetssökande och kunden har ett uttryckt önskemål, så har förmedlaren att ta hänsyn till: a) det aktuella arbetsmarknadsläget med tillgången på lediga platser, osv., dels inom "sin" region, dels över hela Sverige, b) den sökandes förutsättningar att erhålla och klara av den önskade typen av arbete. Med andra ord har arbetsförmedlaren att försöka göra en realistisk bedömning av den sökandes möjlighet att överhuvudtaget få ett visst arbete och hans/hennes möjlighet att kunna utföra detta arbete.

3.9.2 Förmedlarnas bedömning av realismen i önskemålen Ett antal personer har angett att de önskar förändra sin arbetssituation. Dessa personer har försökt att ur sin egen synvinkel uttrycka ett "realistiskt önskemål" när det gäller vilken typ av arbete de skulle vilja har. Har nu dessa uttryckta önskemål bedömts som realistiska även av personal på arbetsförmedlingen? Från intervjuformuläret hade vi tillgång till vissa uppgifter om varje intervjuperson. Dessa uppgifter är naturligtvis långt ifrån fullständiga och kan naturligtvis inte mäta sig med en personlig konfrontation, där arbetsförmedlare/yrkesvägledaren/arbetsvårdaren verkligen kan skaffa sig en ordentlig bild av den aktuella personen.

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

SOU 1974:29

De uppgifter vi hade tillgång till beträffande de olika intervjupersonerna och som kunde tänkas vara användbara för förmedlarens bedömningar var följande: Födelseår Nationalitet Skolutbildning Yrkesutbildning Ev. hälsobesvär som medför begränsning av val av yrke och/eller arbetsplats Nuvarande arbete: Slag av arbete, anställd - egen företagare Heltid - deltidstjänst Arbetstid eller skiftsform Antal år i det nuvarande arbetet Ev. genomgången arbetsmarknadsutbildning Bostadsort Kön När det gäller personer som ej har förvärvsarbete, så ersätts uppgifterna rörande "nuvarande arbete" med uppgifter om "senaste arbete". Senaste arbete: Slag av arbete, anställd — egen företagare Heltid — deltidstjänst Antal år i det senaste arbetet Nedan redovisas resultaten från de bedömningar en förmedlare från arbetsförmedlingen i Gävle gjort av personernas önskemål. (Vid dessa bedömningar har vi enbart tagit med de som vid intervjun önskat sig någon förändring av sin situation på arbetsmarknaden.) Drygt hälften har sådana önskemål som en arbetsförmedlare kan säga är realistiska med hänsyn till personernas bakgrund och förutsättningar. Tabell 5.A1.17 Önskemålet bedömt mot personens förutsättningar att klara av och upprätthålla den önskade typen av arbete (bortsett från arbetsmarknadsläget). (%) Önskemålet är:

Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

Realistiskt Kanske realistiskt. Troligen realistiskt, om en eller flera förutsättningar förändras (vilket kan ligga inom det möjligas ram) Ej realistiskt Ej klassificerbart

61,0

52,1

52,3

22,5 14,2 2,4

28,1 19,0 0,8

26,2 20,6 0,9

100,1 (374)

100,0 (121)

100,0 (107)

210 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Omkring en fjärdedel har önskemål som klassats som "kanske realistiskt". En jämförelse mellan delgrupperna visar att det är den latenta gruppens önskemål som oftast kunnat klassas som realistiska. Dvs. det är de personer som vill förändra sin situation, men som inte tar kontakt med förmedlingen, som oftast har önskemål som förmedlingen kan anse realistiska, åtminstone om man enbart ser till personen och bortser från det rådande arbetsmarknadsläget. Naturligtvis går det inte att bortse från detta arbetsmarknadsläge. Den andra bedömningen förmedlaren hade att göra var att bedöma önskemålet mot det rådande arbetsmarknadsläget (mars -72). Totalt sett har drygt en fjärdedel av intervjupersonerna önskemål som klassats som realistiska på bostadsorten i nuvarande (eg. dåvarande) arbetsmarknadsläge. (Vad som skall räknas till bostadsorten lät vi arbetsförmedlaren själv bestämma. Det oklara kriterium som tydligen används av förmedlarna i tveksamma fall är att om personen i fråga varje dag kan ta sig från bostaden till arbetet utan alltför mycket försakelser, så kan arbetet sägas finnas "på bostadsorten". Tillgång till bil blir då av betydelse. Vid vår bedömning hade vi inte uppgifter beträffande biltillgång. Vid tveksamhet om ett önskemål skulle kunna sägas vara realistiskt "på bostadsorten" eller "inom X-län men utanför hemorten" valdes det senare alternativet.) Som realistiska inom länet men utanför hemorten bedömdes mellan 41 och 47 procent av önskemålen. Den högre siffran, 47 procent, hade kontaktgruppen - de som haft kontakt med förmedlingen för att söka få igenom sitt önskemål. Ingen skillnad syns mellan kontrollgruppen och den latenta gruppen. Även när det gäller önskemål bedömda som "realistiska inom Sverige men ej inom länet" blev kontaktgruppen något överrepresenterad ( = 2 1 procent). I de båda övriga grupperna var det 17 procent som hade önskemål som bedömdes på detta sätt. Önskemål som ur arbetsmarknadssynpunkt bedömdes som överhuvudtaget ej realistiska var sällsynta, framför allt i kontakt-gruppen. Andelen Tabell 5.A1.18 Önskemålet är i nuvarande arbetsmarknadsläge (bortsett från personens förutsättningar att klara av arbetet):

Realistiskt på bostadsorten Realistiskt i X-län (dock ej på hemorten) Realistiskt i övriga Sverige (do ek ej i X-län) Ej realistiskt i Sverige Ej klassificerbart

Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

27,0

29,8

29,0

41,4

41,3

46,7

17,4 6,4 7,8

17,4 4,1 7,4

20,6 1,9 1,9

100,0 (374)

100,0 (121)

100,1 (107)

SOU 1974:29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

ej klassificerbara svar var också markant lägre i kontaktgruppen än i de övriga två grupperna. De önskemål som klassats som ej realistiska var alltså få. Intrycket från bedömningen var dock att förmedlaren ställde mindre krav, när det gällde att bedöma ett önskemål som realistiskt utanför länet än när det gällde om önskemålet skulle vara realistiskt inom länet (oavsett om det skulle vara realistiskt på bostadsorten eller inte). Den information förmedlaren har om arbetstillfällen inom länet är av naturliga skäl bättre än informationen om arbete utom länet (bl. a. genom att förmedlingsverksamheten är organiserad länsvis). Summerar vi svaren på denna del av klassningen kan vi konstatera att den grupp som haft kontakt med förmedlingen för att få en förändring till stånd är den grupp som har önskemål som oftast klassats som realistiska utanför bostadsorten (såväl inom som utom länet) och dessutom har önskemål som lika ofta som övrigas klassats realistiska på bostadsorten. Här ställs vi inför tolkningsproblem. En tolkning kan vara att det är kontakterna med förmedlingen som gjort att man formulerat önskemål som åtminstone eventuellt är realistiska inom Sverige? Man vet genom sina kontakter vad förmedlingen har för möjligheter. En annan tolkning är att det är de personer, vars önskemål stämmer överens med förmedlingens uppfattning och information om det aktuella läget på arbetsmarknaden, som söker sig till förmedlingen, när man vill förändra sin situation. Detta skulle i så fall kunna innebära att allmänheten har ganska goda kunskaper om vad förmedlingen har att erbjuda. De som tror att förmedlingen har information om lediga arbeten, som sammanfaller med de önskemål man själv har (dvs. önskemålen kan bedömas som realistiska av förmedlingen), tar också kontakt med förmedlingen, medan de som inte tror att förmedlingen kan hjälpa till att uppfylla önskemålen (åtminstone delar av den latenta gruppen) också gör en "riktig" bedömning, när man inte tar kontakt med förmedlingen. Man skulle där ändå klassa önskemålen som ej realistiska. (Sedan är det en annan sak att en form av hjälp förmedlingen kan ge sina kunder är att ge information om andra yrkesalternativ — yrkesvägledning. En delvis annan form av hjälp, i vissa fall tveksam, är den information som syftar till att minska individens anspråk så att de passar för de existerande arbetstillfällena.) Även om förmedlaren vid sin bedömning av en sökandes önskemål tar hänsyn till och gör en bedömning med avseende på dels den sökandes förutsättningar och dels på det rådande arbetsmarknadsläget, så är det ändå den totala bedömningen som är viktig. Det är ju den som blir slutresultatet av bedömningen och som ligger till grund för det faktiska utfallet av en kontakt med förmedlingen. De personer som vid en "totalbedömning" får sina önskemål klassade som helt realistiska på hemorten kan troligen sägas få "hjälp" av förmedlingen, antingen de nu blir anvisade ett arbetstillfälle eller får information om passande lediga arbeten. När det gäller de personer vars önskemål bedöms som helt realistiska — men utanför hemorten - är det mera tveksamt, om dessa kan sägas få "hjälp" av förmedlingen vid en kontakt. Alldeles oavsett om personen i

212 Redovisning av de genomförda

SOU 1974:29

forskningsprojekten

fråga har möjlighet att få bidrag i olika former för resor eller flyttning e t c , så är ändå frågan om han/hon upplever detta som "hjälp" beroende av om vederbörande vill eller har möjlighet att ta förvärvsarbete utanför hemorten. Personer inom dessa grupper kan sägas ha möjlighet att kanske få hjälp av förmedlingen, om bara en kontakt kommer till stånd. Möjligheten att kanske kunna få hjälp av förmedlingen måste sägas gälla även för de personer vars önskemål i en totalbedömning bedöms som kanske realistiska (oavsett ort) med tanke på personens förutsättningar och med hänsyn till arbetsmarknadsläget. Här är det en eller flera förutsättningar som måste förändras för att personens önskemål skall kunna klassas som realistiskt. Enligt bedömaren på förmedlingen finns det möjlighet att ändra på dessa förutsättningar t. ex. genom omskolning. De personer som angivit önskemål som klassats på detta sätt kan alltså eventuellt få hjälp av förmedlingen för att uppfylla dessa fordringar. Även här gäller dock att begreppet hjälp upplevs olika av olika personer beroende på om man är villig/har möjlighet att utnyttja denna hjälp. Det föreligger ingen större skillnad mellan grupperna. Totalt sett har endast en mindre andel ( 1 1 - 1 3 procent) av de intervjuade önskemål, som vid totalbedömningen kunnat klassas som helt realistiska på hemorten. Dessa personer skulle enligt vårt resonemang ovan troligen kunna få hjälp av förmedlingen med att genomföra den önskade förändringen. Intressant blir då att studera, varför 11 procent i kontaktgruppen, dvs. de som tagit kontakt med förmedlingen för att få en förändring till stånd, fått sina önskemål klassade som helt realistiska på hemorten. Dessa personer, som enligt arbetsförmedlingens bedömning har realistiska önskemål och också varit i kontakt med förmedlingen för att genomföra dessa, borde i stor utsträckning ha kunnat få sina önskemål tillgodosedda. Gruppen utgörs dock endast av 12 personer, varför slumpmässiga faktorer här kan ha spelat in. Som tidigare nämnts, gjordes bedömningen av personernas önskemål ganska generös, så att personalen vid osäkerhet hellre bedömde önskemålet som "kanske realistiskt" än "ej realistiskt". Detta är troligen en förklaring till, varför alternativet "kanske realistiskt" så ofta är valt

Tabell 5.A1.19 Totalbedömning av intervjupersonernas önskemål Önskemålen är: 1) Helt realistiskt på hemorten 2) Helt realistiskt utanför hemorten 3) Kanske realistiskt (oavsett ort) 4) Ej realistiskt 5) Ej klassificerbart

Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

13,4

11,7

11,2

21,9

21,7

20,6

37,4 19,5 7,8

36,7 22,5 7,5

43,0 23,4 1,9

100,0 (374)

100,1 (121)

100,1 (107)

SOU 1974: 29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

(37_43 procent). Dessutom tog vi inte hänsyn till var, geografiskt sett, som önskemålet var "kanske realistiskt". Som "ej realistiskt" har man bedömt 2 0 - 2 3 procent av de klassificerbara önskemålen. Det är här alltså inga större skillnader mellan delgrupperna, men märkligt nog är det kontaktgruppen, som har den högsta andelen önskemål som bedömts som "ej realistiska". Man skulle kunnat vänta sig, att de som nyligen haft kontakt med förmedlingen, bl. a. just genom sin kontakt skulle ha bättre kännedom om de rådande förhållandena på arbetsmarknaden och därför ha lättare än övriga att uttrycka ett "realistiskt önskemål" som är realistiskt också ur arbetsförmedlingens synvinkel. Mot detta kan ställas det som vi antytt tidigare, nämligen att rekryteringen av förmedlingens kunder troligen är snedvriden. Kontaktgruppen, de som alltså nyligen haft kontakt med förmedlingen, hade i stor utsträckning försökt att på andra sätt få en förändring av sin arbetsmarknadssituation till stånd, innan man tog kontakt med förmedlingen. De som genom direktkontakt med arbetsgivare löser sin situation är antagligen mer attraktiva på arbetsmarknaden och/eller har anspråk som stämmer överens med det rådande läget.

3.9.3 Jämförelse mellan flera bedömare För att försöka få en uppfattning av tillförlitligheten i bedömningarna gjordes en del av bedömningarna om efter några veckor. Det gick till så att 1/8 av intervjuerna togs ut och samma arbetsförmedlare som gjort samtliga tidigare bedömningar ombads att göra nya bedömningar av dessa personers förutsättningar att klara av de önskade arbetena och deras möjlighet att få dessa arbeten. Dessutom fick en annan förmedlare också bedöma dessa intervjupersoners önskemål. De två förmedlarna gjorde sina bedömningar oberoende av varandra och beträffande den förmedlare som gjort de tidigare bedömningarna bad vi honom att så gott som möjligt försöka låta bli att påverkas av sina tidigare bedömningar. Den bedömning en förmedlare kan göra av de vid intervjuerna framkomna önskemålen blir naturligtvis osäkra bl. a. på grund av de knapphändiga uppgifter om personen bakom önskemålen som vi har tillgång till från intervjuformuläret. Dessa uppgifter är alltså långt ifrån fullständiga och kan inte jämföras med en personlig kontakt. Detta medför naturligtvis svårigheter att göra en någotsånär entydig bedömning av personernas önskemål varför vi måste vänta oss variation i svaren mellan de olika tidpunkterna för bedömningarna och mellan de båda bedömarna. Intressant är dock att se hur stor denna variation är. Vi studerar här endast den totala bedömningen för varje person där man alltså vägt ihop personliga förutsättningar och arbetsmarknadsläge. En jämförelse mellan en förmedlares bedömning vid två olika tillfällen visar att andelen personer, vars önskemål bedömts på exakt samma sätt vid de båda tillfällena, är 74,3 procent. Hur mycket som beror på att samma förmedlare gjort bedömningarna är svårt att säga. Förmedlaren kan inte vid den andra bedömningen vara opåverkad av den bedömning

214 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

han redan har gjort även om han naturligtvis inte kan komma ihåg samtliga av de nära 600 bedömningar han gjort. När vi jämför de två förmedlarnas bedömning vid det senare tillfället så får vi fram att de gjort exakt lika bedömning i 47,3 procent av fallen. Denna siffra kan jämföras med den siffra man skulle få om man antar att det inte finns något samband mellan bedömningarna. Då skulle 21,5 procent av bedömningarna bli lika. Att samma förmedlare har en bättre överensstämmelse mellan sina båda bedömningar än vad 2 olika förmedlare har verkar rimligt. Men hur skall vi tolka resultatet att i 47 procent av fallen gjorde 2 förmedlare samma bedömning av personernas förutsättningar att klara av och erhålla ett önskat arbete? I 53 procent av fallen har man alltså gjort en skiljaktig bedömning. Vad säger det om tillförlitligheten i våra förmedlares bedömningar? Dessa 2 förmedlare hade båda förhållandevis lång anställningstid inom förmedlingen och erfarenheter från flera olika fackexpeditioner och måste kategoriseras som erfarna och väl kvalificerade arbetsförmedlare. Skillnaden mellan bedömningarna hade kanske blivit större om en erfaren förmedlare och en mindre erfaren förmedlare utfört bedömningarna. En stor del av skiljaktigheterna i bedömningarna beror troligen på att skillnaden mellan bedömningsalternativen uppfattas som liten. Skillnaden mellan alternativen: Önskemålet är "helt realistiskt på hemorten" resp. "helt realistiskt i X-län (dock ej på hemorten)" kan ju vara svävande beroende på osäkerhet vad som skall räknas som "hemort". Den stora skillnaden mellan alternativen går mellan "kanske realistiskt (oavsett ort)" och "ej realistiskt (oavsett ort)". De önskemål som förmedlaren bedömt som "helt" eller "kanske realistiskt" ligger inom det möjligas ram. Här kan en kontakt med arbetsförmedlingen ge närmare besked. Personer med önskemål som bedömts som "ej realistiska" behöver inte ens ta kontakt med förmedlingen för en närmare bedömning. Deras möjlighet att få och/eller klara av ett arbete av den typ man önskat sig är enligt förmedlarens bedömning mycket liten. (Här bortser vi helt från möjligheten - och kanske det i vissa fall lämpliga - att dessa personer vid en kontakt med förmedlingen kan få "hjälp" t. ex. i form av yrkesvägledning som gör att man ändrar sina önskemål efter vad som ur arbetsmarknadssynpunkt kan betraktas som realistiskt). Intressant kan därför vara att se hur mycket variation det är i förmedlarnas bedömningar mellan de alternativ som säger att en kontakt med förmedlingen kan vara värdefull och det alternativ som anger att personernas önskemål klassats som orealistiska. Efter att ha dikotomiserat utfallet av bedömningarna på detta sätt föreligger ett starkt samband mellan förmedlarnas bedömningar. I 87 procent av fallen har man gjort samma bedömning. (Det förväntade utfallet lika bedömningar om inget samband föreligger är 60,3 procent). I 14 procent av fallen skiljer sig förmedlarnas bedömningar vilket måste sägas vara en låg siffra. Vi kan säga att tillförlitligheten, reliabiliteten, i bedömningarna är godtagbar. Det är alltså endast en liten del av bedömningarna som skiljer sig åt

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

SOU 1974:29

Tabell 5.A1.20 Samband mellan de båda förmedlarnas bedömningar vid tillfälle 2. (%) Förmedlare B

Helt eller kanske realistiskt (oavsett ort) Ej realistiskt (oavsett ort)

Förmedlare A Önskemålet är: Helt eller kanske realistiskt (oavsett ort)

Ej realistiskt (oavsett ort)

89,1 (49)

21,1 ( 4)

10,9 ( 6)

78,9 (15)

100,0 (55)

100,0 (19)

men med tanke på vilken betydelse arbetsvalet har för en individ skulle man önskat en 100-procentig samstämmighet mellan förmedlarna vad gäller den grova uppdelningen efter om en person har ett önskemål som är "helt eller kanske realistiskt" eller "ej realistiskt". Vi måste dock åter hålla i minnet att vid den bedömning som utförts har vi satt det framförda önskemålet i relation till vissa personliga data hos resp. person och att bedömarna fått tillgång till dessa data först i andra hand genom intervjuformulären. Detta är naturligtvis en för våra bedömare ovan situation som inte kan ersätta deras "normala" arbetssituation med personlig kontakt med den person vars önskemål skall bedömas. Resultaten ovan har antytt att olika förmedlare i stort sett gör en någorlunda likvärdig bedömning av olika personers önskemål men att det också förekommer skiljaktigheter i bedömningen. Vi har inte här möjlighet att få en uppfattning om i hur stor utsträckning personal på olika kontor och med olika bakgrund, t. ex. vad gäller intern utbildning och anställningstid, skiljer sig åt i bedömningen av olika kunders önskemål. Att det förekommer skillnader kan vi vara övertygade om men i hur stor utsträckning det förekommer och om det är speciella kategorier av människor som blir felbedömda har vi i denna undersökning inte haft möjlighet att studera. Vad anser då besökare på arbetsförmedlingen och allmänheten om personalens förmåga att göra korrekta bedömningar, om informationen om arbetena och arbetsmarknadsläget, om de arbeten man kan få genom arbetsförmedlingen m. m.? 3.10 Uppfattning om personalen och arbetsförmedlingens

resurser

Om en arbetssökande erhåller eller begär ersättning från erkänd arbetslöshetskassa eller arbetslöshetshjälp men avvisar av förmedlingen erbjudet arbete ska personalen (enligt § 6 i Arbetsmarknadskungörelsen) meddela berörd myndighet. Detta ställer stora krav på personalens förmåga att rätt bedöma den

216 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

sökandes förutsättningar att klara av olika arbeten och på dess information om arbetsuppgifter m. m. i de lediga arbetena. Vi ställde ett antal frågor för att få en uppfattning om vad besökare på arbetsförmedlingen och allmänhet anser om förmedlingens resurser i dessa avseenden. Besökarna fick dessa frågor vid ankomsten till förmedlingen - innan man haft kontakt med någon förmedlare eller kunnat ta del av några platslistor eller annan information. Genom arbetsförmedlingens uppbyggnad på olika fackexpeditioner kan det finnas risk för att människor slentrianmässigt hänvisas till viss fackexpedition på grund av sitt tidigare arbete eller sin yrkesutbildning och sedan också slentrianmässigt förmedlas arbete enligt samma mönster. Risken är särskilt stor för de människor som har svårt att uttrycka sina önskemål. För att få en bild av intervjupersonernas åsikter frågade vi: Tabell 5.A1.21 'Tror ni att personalen på arbetsförmedlingen i allmänhet försöker förstå vad besökaren verkligen vill ha ut av besöket på arbetsförmedlingen (t. ex. arbete eller utbildning)?"

Ja, absolut Ja, kanske Vet ej - tveksam Nej, kanske inte Nej, absolut inte Ej svar

Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

Besöksgruppen

23,8 46,8 12,1 13,1 4,2

28,3 40,2 6,3 8,7 16,5

-

25,7 44,9 10,5 10,5 8,0 0,4

-

43,0 27,8 8,6 9,6 10,8 0,3

100,0 (596)

100,0 (276)

100,0 (127)

100,1 (2 655

Andelen som tror att personalen försöker förstå vad besökaren verkligen vill ha ut av besöket på arbetsförmedlingen är ca 70 procent i alla jämförelsegrupperna. Besökarna är dock betydligt mer bestämda i sin uppfattning än intervjupersonerna i övriga grupper. Intervjupersonerna i kontrollgruppen och i den latenta gruppen är något oftare tveksamma än de övriga. Besökarna som i många fall nyligen haft kontakt med arbetsförmedlingspersonal har alltså en mer bestämd positiv uppfattning om personalens ansträngningar att tillgodose kundernas önskemål. Tabell 5.A1.22 "Tror ni att personalen i allmänhet har möjlighet att rätt bedöma en sökandes förutsättningar att klara av olika arbeten?" (%)

Ja, absolut Ja, kanske Vet ej, tveksam Nej kanske inte Nej absolut inte

Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

Besöksgruppen

3,7 17,1 13,4 36,6 29,2

4,0 19,2 13,5 30,1 33,3

3,9 15,0 9,4 30,7 40,9

4,5 14,3 13,0 17,9 50,2

100,0 (596)

100,0 (276)

99,9 (127)

99,9 (2 655)

SOU 1974: 29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

Tabell 5.A1.23 "Tror ni att man på arbetsförmedlingen får veta tillräckligt eller för litet om arbetsuppgifterna i lediga arbeten?" (%)

Får veta tillräckligt Får veta för litet Har ingen åsikt Ej svar

Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

Besöksgruppen

32,0 50,5 17,3 0,2

32,2 51,4 15,6 0,7

34,6 58,3 7,1

29,9 56,9 13,2

100,0 (596)

99,9 (276)

100,0 (127)

100,0 (2 655)

I den latenta gruppen tror 21 procent att personalen absolut eller kanske har möjlighet att göra en riktig bedömning av en sökandes förutsättningar. 66 procent tror det inte (kanske eller absolut inte). 13 procent är tveksamma. Kontrollgruppen har ungefär samma fördelning på svarsalternativen. Däremot är även här kontakt- och besöksgrupperna något mer pessimistiska inför förmedlingens möjligheter till service. 19 procent i båda grupperna tror att personalen har möjlighet att göra en riktig bedömning, medan 72 procent i kontaktgruppen och 68 procent i besöksgruppen inte tror det. Resultaten på denna fråga säger oss att de personer som valt att ta kontakt med arbetsförmedlingen för att försöka få ett arbete eller försöka byta det arbete man har också är de personer som i minst utsträckning tror på personalens förutsättningar att kunna bedöma en sökandes förutsättningar för olika arbeten. Hälften av personerna i den latenta gruppen tror att man vid en kontakt med arbetsförmedlingen får veta för litet om arbetsuppgifterna i lediga arbeten. 32 procent tror, att man får veta tillräckligt. Siffrorna för kontrollgruppen är nästan identiska. Däremot avviker kontaktgruppen något, 58 procent tror, att man får veta för litet medan 35 procent tror, att man får veta tillräckligt. Vi kan dock se, att andelen "har ingen åsikt" här är mindre än för de övriga

Tabell 5.A1.24 "Tror ni att personalen i allmänhet har information om hur trivseln är på de olika arbetsplatserna? " (%)

Ja, absolut Ja, kanske Vet ej, tveksam Nej, kanske inte Nej, absolut inte

Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

Besöksgruppen

2,3 10,4 10,1 30,5 46,6

6,2 10,1 12,4 31,5 39,9

2,4 13,4 10,2 24,4 49,6

7,9 5,6 7,2 24,4 54,9

99,9 (596)

100,1 (276)

100,0 (127)

100,0 (2 655)

218 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tabell 5.A1.25 "Tror ni att de arbeten, som man får genom arbetsförmedlingen är lika bra, bättre eller sämre än de arbeten man kan få på annat sätt?" (%)

Mycket bättre Bättre Lika bra Sämre Mycket sämre Vet ej, tveksam

Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

Besöksgruppen

0,3 1,0 73,5 15,4 1,2 8,6

-

_

_

1,8 69,9 15,6 0,7 11,9

0,8 72,4 15,7 2,4 8,7

3,4 76,1 10,7 2,1 7,4

100,0 (596)

99,9 (276)

100,0 (127)

100,0 (2 655)

grupperna. Här har man ju i större utsträckning haft kontakt med förmedlingen och dessutom på senare tid. Besöksgruppen, som är den grupp som haft de flesta färska erfarenheterna av förmedlingen är dock den minst optimistiska gruppen vad gäller arbetsförmedlingens resurser i detta avseende. 57 procent tror att man får veta för litet om arbetsuppgifterna medan endast 30 procent tror att man får veta tillräckligt. Omkring tre-fjärdedelar av alla tillfrågade ( 7 1 - 7 9 % ) tror inte att personalen har information om trivseln på olika arbetsplatser. Besöksgruppen, som haft störst andel kontakter med arbetsförmedlingen den senaste tiden av våra delgrupper, är den grupp som är mest pessimistisk och mest bestämd i detta avseende. Majoriteten av de tillfrågade, mellan 7 0 - 7 6 procent, tror att de arbeten man får genom arbetsförmedlingen är "lika bra" som arbeten man kan få på "annat sätt". Mellan 13-19 procent anser att förmedlingens arbeten är "sämre" eller "mycket sämre". Personerna som intervjuats omedelbart före sitt besök på förmedlingen - besöksgruppen - är de som tror mest på förmedlingen i detta avseende. Här tror 13 procent att förmedlingens arbete är "sämre" eller "mycket sämre" medan 80 procent tror att de arbeten man får genom förmedlingen är "lika bra" eller "bättre" än arbeten man kan få på "annat sätt".

Tabell 5.A1.26 "Tror ni att man får tillräckliga eller för litet upplysningar om andra yrken och utbildningsvägar på arbetsförmedlingen?"

Får veta tillräckligt Får veta för litet Har ingen åsikt Ejsvar

Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

Beöksgruppen

36,1 39,6 24,2 0,2

35,9 44,6 19,2 0,4

37,8 49^6 12,6 -

36,9 43,7 18^9 0,5

100,1 (596)

100,0 (276)

100,0 (127)

100,0 (2 655)

SOU 1974:29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

Enligt Arbetsmarknadskungörelsen skall "Yrkesvägledning lämnas genom upplysningar om yrken, utbildning och arbetsvillkor samt genom andra åtgärder för att främja enskildas yrkesutbildning och yrkesanpassning." (§ 7). Vi ställde en fråga om intervjupersonernas uppfattning om arbetsförmedlingens möjligheter i detta avseende. Drygt en tredjedel av jämförelsegrupperna tror att man får tillräckliga upplysningar om andra yrken och utbildningsmöjligheter på arbetsförmedlingen. De övriga anser att man får veta för lite eller är tveksamma. Någon större skillnad mellan de olika grupperna finns inte. Möjligen är intervjupersonerna i kontaktgruppen att anse som mera bestämda i sin uppfattning att man får veta för lite. Arbetsförmedlingarna ska fortlöpande samla in uppgifter om sysselsättningsläget och om förändringar som kan väntas på arbetsmarknaden. Hur uppfattar allmänheten resultatet av detta arbete? Vi ställde en fråga vars svarsfördelning redovisas i nedanstående tabell. Ca 40 procent av intervjupersonerna i besöksgrupp och kontrollgrupp och ca 3 0 - 3 5 procent i latent grupp och kontaktgrupp tror att arbetsmarknadsprognoserna är tillförlitliga. Ca en tredjedel av intervjupersonerna i alla jämförelsegrupper tror att de inte är det. En femtedel av besökarna tror att de absolut inte är det.

3.11 Vad föredrar man för typ av arbetsförmedlingssystem

?

En av de ursprungliga huvudfrågeställningarna för dessa undersökningar var, om kunderna föredrog den "öppna" eller den "slutna" typen av arbetsförmedlingar. Frågeställningarna har sedan förskjutits mot andra områden. Vi ställde dock en fråga om vilken typ av förmedling man skulle föredra. Frågan löd: "Man prövar för närvarande olika sätt att organisera arbetsförmedlingarnas verksamhet. Vi vill höra vilket av följande sätt ni

Tabell 5.A1.27 "Tror ni att arbetsförmedlingens prognoser för arbetsmarknadens behov och resurser är tillförlitliga?"

Ja, absolut Ja, kanske Vet ej - tveksam Nej, kanske inte Nej, absolut inte Ej svar

Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

Besöksgruppen

9,1 26,3 24,0 24,8 15,8

6,3 22,8 30,7 26,0 14,2

—

9,4 29,0 25,0 22,8 13,4 0,4

-

20,0 18,3 26,3 13,4 21,8 0,2

100,0 (596)

100,0 (276)

100,0 (127)

100,0 (2 655

220 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

tycker verkar bäst (alternativen lästes upp och ett svarskort med alternativen räcktes över till intervjupersonen): I På en del arbetsförmedlingar är det ordnat så att alla arbetssökande får gå in och tala med en arbetsförmedlare, som hjälper till att leta fram förslag på arbeten åt den arbetssökande. Denne kan också få hjälp med att ta kontakt med arbetsgivaren, II På andra arbetsförmedlingar har man däremot ordnat så att de arbetssökande själva får titta på listor över lediga arbeten och själva ringa upp arbetsgivarna och fråga om arbetena. Dessutom kan de arbetssökande om de vill få hjälp av personalen. Alternativ I är alltså den traditionella formen av arbetsförmedling, s. k. "sluten" förmedling. Alternativ II är den nya formen av förmedling, s. k. "öppen" förmedling. Vi ser att drygt hälften i den latenta gruppen och i kontrollgruppen föredrar den slutna förmedlingen. I kontaktgruppen är hälften (49 procent) för den "öppna" typen av förmedling och 42 procent för den "slutna" förmedlingen. Inom besöksgruppen är preferenserna lika fördelade; 48 procent säger sig föredra den "slutna" förmedlingen och 47 procent den "öppna" typen av förmedling. Detta är intressanta resultat. De som i störst utsträckning nyligen haft kontakt med förmedlingen, dvs. kontaktgruppen och besöksgruppen, skulle föredra den "öppna" förmedlingen eller har preferenserna jämnt fördelade mellan de två typerna. De som endast i liten utsträckning nyligen haft kontakt med arbetsförmedlingen, nämligen den latenta gruppen och kontrollgruppen, föredrar den traditionella, "slutna" förmedlingen. Det kan vara så, att de som nyligen haft kontakt med förmedlingen föredrar den "öppna" förmedlingen, därför att det är den typ av förmedling man har haft kontakt med. Den "öppna" typen av förmedling håller ju gradvis på att införas bland arbetsförmedlingarna. Om detta resonemang är hållbart så borde vi finna skillnader i åsikt mellan olika besökare, beroende vilken arbetsförmedling man har kontakt med. De olika förmedlingarna inom Gävleborgs län har hunnit olika långt i

Tabell 5.A1.28 Vilket system föredrar man? (%)

Alt. I: "sluten" förmedling Alt. II: "öppen" förmedling Spelar ingen roll Vet ej, tveksam

Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

Besöksgruppen

52,2

51,1

41,7

47,5

42,6 3,4 1,8

42,0 2,5 4,4

48,8 7,9 1,6

47,2 3,2 2^2

100,0 (596)

100,0 (276)

100,0 (127)

100,1 (2 655)

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

SOU 1974:29

införandet av den "öppna" förmedlingen. Vid en uppdelning av personerna i besöksgruppen efter vilken " t y p " av förmedling man intervjuats på har vi inte kunnat finna några genomgående resultat i ovan antydd riktning. Skillnaden i preferenser torde därför snarare bero på olikhet i bakgrund hos personerna i fråga. 3.12 Missnöje i samband med senaste

kontakten

Till de som haft kontakt med arbetsförmedlingen ställdes en fråga om man blev missnöjd med något i samband med den senaste kontakten. Vad gäller upplevt missnöje med senaste kontakten med arbetsförmedlingen visade det sig att de som intervjuades på förmedlingen var de som oftast angav missnöje. En tredjedel blev missnöjda vid det besök intervjun gjordes. Vid den senaste kontakten, exkl. den då intervjun utfördes, angav 38 procent att de blev missnöjda. Dessa siffror skall jämföras med kontrollgruppens 30 procent missnöjda och den latenta gruppen 21 procent missnöjda. Detta är intressant. De som haft flera kontakter med förmedlingen den senaste tiden är också de som oftast anger missnöje. Detta skulle kunna tala emot resonemanget om att en förklaring till att folk inte tar kontakt med förmedlingen beror på tidigare negativa erfarenheter av en kontakt. Till dem som blev missnöjda ställdes frågor om vad man främst var missnöjd med. Den vanligaste anledningen till missnöje vid besöksgruppens aktuella kontakt var brist på lämpligt arbete (64 procent). Detta var det vanligaste skälet även i den latenta gruppen och kontrollgruppen. Informationen uppgavs som missnöjesanledning i 2 0 - 2 5 procent av fallen. Vid jämförelse mellan olika arbetsförmedlingstyper finner vi i besöksundersökningen att man något oftare är missnöjd med informationen och personalens uppträdande vid den "stora öppna" än vid den "lilla traditionella" förmedlingstypen. Däremot är man oftare missnöjd med tillgången på lämpliga arbeten vid den senare (belägen i glesbygdsområden) än vid den förra.

Tabell 5.A1.29 Missnöje i samband med senaste kontakten (%) Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

Besöksgruppen aktuellt senaste besökt kontakt (exkl. det aktuella besöket)

Missnöjda 20,6 Ej missnöjda 77,2 Vet ej minns ej 2,3

29,9 69,4

28,5 70,7

31,2 51,2

37,6 62,3

0,7

0,8

17,6

0,1

100,1 (355)

100,0 (147)

100,0 (123)

100,0 (2 655)

100,0 (2 413)

222 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974: 29

När besöksintervjuerna gjordes rådde svår arbetslöshet medan de övriga intervjupersonernas kontakter kan vara spridda över olika konjunkturperioder. För kontaktgruppen och för besöksgruppens "tidigare" kontakt var personalens uppträdande det vanligaste uppgivna skälet till missnöje. 3.13 Inställning till utnyttjande

av arbetsförmedlingens

service

Förutom den faktiska behovssituation en person befinner sig i vad gäller hans situation på arbetsmarknaden tror vi att personens beteende gentemot förmedlingen även är beroende av vissa "psykologiska" faktorer. Vi har tidigare diskuterat att sådana faktorer kan verka som störningsfaktorer i informations- och interaktionskanalerna mellan arbetsförmedlingens resurser och allmänhetens behov. Förutom att sådana faktorer kan påverka en person i hans val mellan att ta kontakt med förmedlingen eller att avstå från detta (exempelvis tror vi att en negativ attityd och dåliga kunskaper om förmedlingens verksamhet kan leda till att en person inte tar kontakt) tror vi också med utgångspunkt från vissa resultat från försäkringskasseundersökningen, att dessa faktorer påverkar individens beteende vid en kontakt och den utvärdering han/hon gör av denna kontakt. Vi har dels försökt mäta attityden till arbetsförmedlingen och dels förekomsten av sociala normer som reglerar beteendet gentemot förmedlingen. Med hjälp av två skalor utprovade i provundersökningen hade vi väntat oss att förmedlingens faktiska kunder - dvs. besöksgruppen och kontaktgruppen - skulle vara mer positiva till förmedlingen och mindre känna omgivningens eventuella ogillande inför en kontakt. Attityden till förmedlingen mättes med ett frågebatteri innehållande 16 frågor som utprovats i provundersökningarna. På varje fråga kunde mellan 1 och 5 poäng erhållas, där 1 betydde det mest negativa svaret. En person, som konsekvent angav det mest negativa svaret, fick alltså totalt 16 poäng, en som svarade genomgående med det neutrala svaret 48 poäng och en person som hela tiden angav det mest positiva svaret totalt 80 poäng. Skalans tillförlitlighet och giltighet prövades i förundersökningar och befanns vara god. Den latenta gruppen och kontrollgruppen har en något mer positiv (alt. mindre negativ) attityd till arbetsförmedlingen än de övriga. Skillnaden mellan grupperna är dock mycket liten. Detta är intressant. Kontaktgruppen är ju den som tagit kontakt med förmedlingen för att få en önskad förändring till stånd, medan den latenta gruppen också önskar en förändring men inte tar kontakt. De som Tabell 5.A1.30 Attityd till arbetsförmedlingen Latenta gruppen Medelpoäng på attitydskalan

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

Besöksgruppen

53,4 (596) 53,3 (276) 51,3 (127) 52,2 (2 655)

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

SOU 1974:29

nyligen haft kontakt med förmedlingen - kontaktgruppen och besöksgruppen - har i medeltal en något mindre positiv attityd än övriga. Vi hade trott, att en negativ attityd till förmedlingen kunde vara ett hinder som gör att en person inte tar kontakt med förmedlingen. Resultaten ovan talar inte för att det skulle vara så. Vi går vidare till de sociala normerna. Med sociala normer menar vi här, att individen uppfattar att hans omgivning har åsikter om hur folk i allmänhet och individen själv bör bete sig när det gäller olika former av samhällsservice. Här gäller det alltså närmast arbetsförmedlingens service. Förekomsten av sociala normer mättes med en skala omfattande 14 frågor. Svaren på varje fråga gav 1-5 poäng. Totalt kunde man alltså få mellan 1 4 - 7 0 poäng på skalan. En hög poängsumma skulle då betyda, att individen upplever, att omgivningen ser positivt på hans eventuella kontakter med förmedlingen och en låg poängsumma att han upplever att omgivningen skulle betrakta en kontakt med förmedlingen negativt. Skillnaden mellan grupperna är mycket liten! En låg poängsumma innebär, att man upplever att omgivningen skulle betrakta en kontakt med förmedlingen negativt. Man kunde då tänka sig, att den latenta gruppen - där man alltså har önskemål om förändring men inte tar kontakt med förmedlingen i motsats till kontaktgruppen och besöksgruppen - skulle känna omgivningens ogillande inför en kontakt starkare än dessa två grupper, dvs. få en lägre genomsnittlig poäng på skalan. Så är alltså inte fallet, varför detta antagande inte får stöd av våra data. 3.14 Kunskaper om

arbetsmarknadspolitiken

Vi skrev ovan, att sannolikheten för att en individ skall utnyttja de resurser, som arbetsförmedlingen faktiskt har, bör vara beroende av de kunskaper om förmedlingens resurser och funktionssätt som vederbörande har. Vi tror alltså, att skillnader i kunskapsnivå rörande förmedlingens resurser och arbetsmarknadspolitiken mellan olika kategorier av människor är en orsak till varför vissa människor inte tar kontakt med förmedlingen. Kunskapsnivån sättes med en skala innehållande 16 frågor med svarsalternativ ja, nej och vet ej. Ett korrekt svar gav 2 poäng och ett felaktigt 0 poäng. Vet-ej-svar fick 1 poäng. Maximalt kunde man alltså få 32 poäng. Minimipoängen blev 0 poäng. Det väntade värdet för en person, som utförde en rent slumpmässig gissning blev 16 poäng. Skalan testades i flera provundersökningar och innehöll endast de frågor som

Tabell 5.A1.31 Upplevelse av sociala normer som reglerar beteendet gentemot arbetsförmedlingen Latenta gruppen Medelpoäng på sociala normskalan

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

Besöksgruppen

50,6 (596) 50,7 (276) 50,5 (127) 51,6 (2 655)

224 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tabell 5.A1.32 Kunskaper om arbetsförmedlingens service Latenta gruppen Medelpoäng på kunskapsskalan

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

Besöksgruppen

24,9 (596) 24,5 (276) 25,2 (127) 23,6 (2 655)

visat sig bäst skilja ut personer med goda kunskaper från personer med dåliga. Åtta frågor behandlade arbetsförmedling, yrkesvägledning och arbetsvärd, två frågor berörde arbetslöshetshjälp, tre frågor rörde arbetsmarknadsutbildning och tre frågor olika former av flyttningshjälp. Inte heller här kan vi finna några egentliga skillnader mellan grupperna, dvs. samtliga grupper har ungefär lika goda (alt. lika dåliga) kunskaper. Enligt resonemanget ovan hade vi kunnat vänta oss att de grupper som i störst utsträckning haft kontakt med förmedlingen (både totalt sett och den senaste tiden), nämligen kontaktgruppen och besöksgruppen, skulle ha bättre kunskaper än övriga. Detta är alltså inte fallet. Besöksgruppen har t. o. m. den lägsta medelpoängen av grupperna. Detta kan tyda på att över en viss elementär grundkunskapsnivå kommer attityder, normer och faktisk behovssituation att vara avgörande för sökbeteendet vid arbetsanskaffning. Efter det att man besvarat kunskapsskalan ställdes en fråga om varifrån man hade fått kunskaperna. De intervjuade fick titta på ett kort med olika tänkbara informationskällor och sedan ange vilken som betytt mest. Vid frågor om varifrån människor huvudsakligen fått sin information finns bl. a. stor risk för minnesfel. Man får dock en uppfattning om vilken informationskälla som intervjupersonen vid intervjutillfället upplever som viktigast för egen del.

Tabell 5.A1.33 Viktigaste informationskällan (%)

Arbetsgivaren Facklig organisation Kamrater på arbetsplatsen Andra kamrater el. bekanta Arbetsförmedlingen Radio, tidningar, TV Skola el. kurser Flera alt. annat Vet ej, tveksam

Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

Besöksgruppen

0,8 5,5

1,1 5,8

8,7

2,0

9,2

8,7

7,9

3,4

15,8 13,1

17,8 11,9

18,1 26,0

13,9 43,0

39,4 4,2 7,7 4,2

37,3 5,8 6,9 4,7

21,3 4,7 9,4 3,9

14,4 16,1 2,0 5,2

99,9 (596)

100,0 (276)

100,0 (127)

100,0 (2 655

SOU 1974:29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

Den oftast angivna informationskällan i den latenta gruppen och i kontrollgruppen var press, radio och TV. Därefter kom kamrater och bekanta utanför arbetsplatsen. Arbetsförmedlingen som viktigaste informationskälla kommer här endast på tredje plats. Ser vi istället på kontaktgruppen och besöksgruppen blir mönstret ett annat. Arbetsförmedlingen är den informationskälla som oftast angivits som viktigast. Detta gäller framförallt besöksgruppen där hela 43 procent angivit förmedlingen som viktigaste källa. För bägge grupperna har sedan press, radio och TV och kamrater och bekanta utanför arbetsplatsen i ganska stor utsträckning angivits som informationskällor. För besöksgruppen kan vi se att "skola eller kurser" angivits i ganska hög grad (16 procent). Detta hänger naturligtvis ihop med besöksgruppens lägre ålder (över hälften i denna grupp finns i åldersgruppen 1 6 - 2 4 år) och därav kortare tidsavstånd från avslutad skolgång. Intressant är de gemensamma likheter resp. olikheter som vi kan se mellan grupperna. Framförallt att de grupper som i stor utsträckning nyligen haft kontakt med förmedlingen dvs. kontaktgruppen och basöksgruppen också anger förmedlingen som viktigaste kunskapskälla. De båda övriga grupperna har i stället oftast angivit press, radio och TV som viktigast. Vi ställde en kompletterande elementär kunskapsfråga av följande lydelse: "Måste man vara arbetslös eller stå under risk att bli arbetslös för att kunna få ett ingående personligt samtal med en förmedlare på af?" Kontaktgruppen är den grupp där man oftast har kunnat svara rätt på frågan. Därefter kommer den latenta gruppen. Egendomlig nog är det besöksgruppen som i minst utsträckning kunnat svara rätt på frågan. Detta är naturligtvis oväntat med tanke på besöksgruppens stora andel kontakter med förmedlingen den senaste tiden och även med tanke på dess större andel med högre utbildning jämfört med övriga grupper. Kan det vara besöksgruppens större andel kontakter med den "öppna" typen av förmedling - där man mindre ofta har ett "ingående personligt samtal med en förmedlare" - som här spelar in?

3.15 Inställning till och kontakter med andra samhällsorgan Intressant är att studera om de olika delgrupperna skiljer sig åt vad gäller kontakten med andra samhällsorgan. Vi tror nämligen, att många Tabell 5.A1.34 "Kunna få samtal med förmedlare" (%)

15 Latenta gruppen

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

Besöksgruppen

13,2 73,7 13,1

15,5 67,9 16,6

11,0 78,0 11,0

13,6 60,4 26,1

100,0 (589)

100,0 (271)

100,0 (127)

100,1 (2 655)

226 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

människor kan känna tveksamhet inför att ta kontakt med ett samhällorgan för att be om hjälp i någon form. Eftersom de allra flesta samhällsorgan i Sverige huvudsakligen fungerar så att det är den enskilde individen som själv måste ta initiativ till att en kontakt kommer till stånd, kan man lätt inse att det finns risk för att vissa kategorier av människor inte får den hjälp de är berättigade till. De känner kanske av olika anledningar motstånd mot att ta kontakt. Nedan redovisas delgruppernas eventuella kontakter med ett antal samhällsorgan. Tabellen läses så att 86 procent av den latenta gruppen någon gång har varit i kontakt med försäkringskassan varvid 6 procent någon gång enligt egen uppgift blivit felaktigt behandlade. Kontaktgruppen och besöksgruppen har utom när det gäller försäkringskassa och nykterhetsnämnd i större utsträckning än de övriga grupperna haft kontakt med samhällsorganen i tabellen ovan. Det finns vissa skillnader även mellan besöksgrupp och kontaktgrupp. I besöksgruppen har man t. ex. i markant större utsträckning än i kontaktgruppen uppgivit att man varit i kontakt med arbetslöshetskassa, socialbyrå, barnavårdsnämnd, skattemyndighet och domstol. Detta skulle kunna tolkas så att arbetsförmedlingens kunder är ett "negativt" urval av allmänheten men när det gäller ålder, utbildning, hälsotillstånd fann vi ingenting som talade för detta. Besöksgruppens större andel kontakter med arbetslöshetskassa och socialbyrå hör sannolikt ihop med den stora andelen arbetslösa bland besökarna (över 60 procent) och de problem med att få sin utkomst som uppstår i samband med arbetslöshet. Besökarnas större andel kontakter med barnavårdsnämnd kan dels höra ihop med att de tillhör arbetskraften och därför varit i kontakt för att få barnstugeplats dels med remissförfarandet mellan barnavårdsnämnd och arbetsförmedling när det gäller ungdomar i arbetsför ålder. Remissförfarandet mellan kriminal-

Tabell 5.A1.35 Andel med någon gång personlig kontakt med olika samhällsserviceorgan samt andel av dessa som uppger sig ha blivit felaktigt behandlade vid kontakt Samhällsserviceorgan

Försäkringskassan Socialbyrå Arbetslöshetskassa Bo stadsförm ed ling Barnavårdsnämnd Nykterhetsnämnd Skattemyndighet Domstol

Latenta gruppen (n = 596)

Kontrollgruppen (n = 276)

Kontaktgruppen ( n = 127)

Besöksgruppen (n = 2 655)

Kontakt Felakt. Kontakt Felakt. Kontakt Felakt. Kontakt behandl. behandl. behandl.

Felakt. behandl.

86,2 17,4 16,3 33,1 15,3 7,2 32,6 20,6

15,3 34,1 7,6 21,7 24,4 19,5 33,3 21,7

(* antalet som haft kontakt är under 30)

6,2 21,2 9,3 25,4 4,4 11,4 28,9 16,3

83,4 17,0 13,4 34,4 15,9 8,0 33,3 22,8

4,7 30,6 13,2 18,8 8,7 (16,7)* 39,4 20,0

80,3 24,4 32,2 35,4 16,5 8,7 34,6 17,3

8,8 29,0 17,1 15,6 (28,6)* (36,4)* 25,6 (13,6)*

70,7 33,7 42,3 35,1 26,6 6,9 41,8 34,3

SOU 1974:29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

vårdsanstalter och arbetsförmedling kan vara en förklaring till besökarnas större andel uppgivna kontakter med domstol. Av dem som haft kontakt uppger en mindre andel att de blivit felaktigt behandlade av försäkringskassan jämfört med andra samhällsorgan. Besöksgruppens intervjupersoner är oftare än de övriga gruppernas missnöjda med försäkringskassans, socialbyråns och barnavårdsnämndens behandling. Besökarna uppgav även oftare missnöje vid senaste kontakt med arbetsförmedlingen än övriga intervjupersoner (jfr. tab. 5A 1.29. Något enhetligt mönster för upplevd felaktigt behandling kan i övrigt inte skönjas för de olika typerna av jämförelsegrupper. Orsaken till besökarnas större andel kontakter med samhällsservice och till att de oftare är missnöjda med kontaktens utfall kan sökas dels i ett större faktiskt behov av samhällsservice dels i kunskapsnivå och mer positiv inställning till utnyttjande av samhällsservice än vad som är fallet bland övriga intervjupersoner. För att mäta inställningen till samhällsorgan (exkl. arbetsförmedlingen) utgick vi från en skala som använts i en undersökning rörande försäkringskassan (Kempe P., Försäkringskassorna och de försäkrade Stockholm 1973). I den skala som användes i försäkringskasseundersökningen fanns frågor med rörande: socialnämnderna, barnavårdsnämnderna, sjukhuspoliklinikerna, nykterhetsnämnderna, bostadsförmedlingarna, arbetsförmedlingarna och posten. Inför denna undersökning ströks frågorna rörande posten och frågorna om arbetsförmedlingarna byttes ut med två frågor rörande försäkringskassorna. Vi hade ju en särskild skala rörande arbetsförmedlingarna. Totalt innehöll skalan 12 frågor. Den sammanlagda maximala poängsumman kunde bli 70 poäng, den minimala 12 poäng. En hög poängsumma innebär en positiv attityd, en låg summa en negativ attityd. Inte heller när det gäller denna attitydskala kan vi finna några större skillnader mellan grupperna. De grupper som har de största andelarna kontakter med arbetsförmedlingen, dvs. kontaktgruppen och besöksgruppen, har en något mindre positiv inställning än de övriga grupperna. Sätter vi detta resultat i relation till resultatet ovan beträffande gruppernas olika kontaktfrekvens med olika organ så verkar det som om förklaringen att inställningen till samhällsorgan skulle ha samband med om man tar kontakt med de olika organen inte håller. Att vissa grupper har högre kontaktfrekvens med olika samhällsorgan beror nog snarare på personernas faktiska behovssituation.

Tabell 5.A1.36 Attityd till andra samhällsorgan Latenta gruppen Medelpoäng på attitydskalan

Kontrollgruppen

Kontaktgruppen

40,5 (596) 41,0 (276) 39,6 (127)

Besöksgruppen 38,4 (2 655)

228 Redovisning av de genomförda

SOU 1974:29

forskningsprojekten

4 Resultatredovisning: Enkätundersökningen — uppföljningsundersökningen 4.1 Inledning Besöksundersökningen är upplagd som en panelundersökning. Uppföljningsundersökningen omfattar därför två av de i intervjuundersökningarna ingående delgrupperna, nämligen besöksgruppen och kontrollgruppen. Avsikten är att studera de mer långsiktiga effekterna av kontakt med arbetsförmedlingen på individernas sysselsättningssituation och på deras uppfattning om arbetsförmedlingarnas service med hjälp av jämförelser mellan de nämnda grupperna. Jämförelserna mellan resultaten vid intervjuundersökningen (undersökningstillfälle 1 = T 1) och vid uppföljningsundersökningen (undersökningstillfälle 2 = T 2) gäller de personer i respektive grupp som besvarat våra formulär vid både T 1 och T 2. För att pröva om denna delgrupp vid T 1 var representativ för det totala materialet vid T 1 gjordes en representativitetsprövning beträffande fördelningen på kön, ålder, skolutbildning, yrkesutbildning och huvudsaklig sysselsättning vid intervjutillfället. De skillnader som kom fram var inte större än att de kunde bero på slumpfaktorer, varför vi drog slutsatsen att den mindre gruppen var representativ i dessa avseenden för det totala materialet vid T 1. Undersökningsresultaten bör ses mot bakgrund av förhållandena på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsläget förvärrades under 1972. Antalet lediganmälda platser vid månadernas mitt var under året i genomsnitt 31 600 och de anmälda arbetslösa 59 600. För att utjämna obalansen mellan tillgång och efterfrågan på arbetsmarknaden förstärktes övriga arbetsmarknadspolitiska resurser och under året deltog 149 000 i arbetsmarknadsutbildning och vid månadernas mitt var i genomsnitt 19 000 sysselsatta i beredskapsarbete. (Källa: Arbetsmarknadsstatistik. 21 (1973):6. AMS).

4.2 Förändringar i individernas

sysselsättningssituation

Vi jämför först huvudsaklig sysselsättning som uppgivits av intervjupersonerna vid T 1 med den huvudsakliga sysselsättning som uppges av dessa personer vid enkätens besvarande vid T 2. Svarsfördelningen redovisas i nedanstående tabell. För kontrollgruppens del är förändringarna i individernas sysselsättningssituation små. Andelen som uppger sig tillhöra arbetskraften är vid T 1 66,5 procent och vid T 2 68,2 procent. Andelen av befolkningen i arbetskraften i motsvarande åldrar ( 1 6 - 7 4 år) var enligt arbetskraftsundersökningarna 67,2 procent både 1971 och 1972. Det finns alltså inga större avvikelser i kontrollgruppens andel i arbetskraften jämfört med förhållande i landets befolkning. Vid T 1 tillhör samtliga besökare definitionsmässigt arbetskraften dvs. genom sitt besök på arbetsförmedlingen har de dokumenterat sin önskan att tillhöra den, i några fall eventuellt att lämna den. Vid T 2 tillhör de till

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

SOU 1974:29

Tabell 5.A1.37 Huvudsaklig sysselsättning vid T 1 och T 2 (%) Kontrollgrupp

Besöksgrupp TI

T2

TI

T2

21,7' 0,6

53,0 4,6

58.2 1 5,4

60,1 4,0

Sysselsättningskategori Har arbete Arbetar Arbetar ej Har ej arbete Arbetslösa Sköter hemmet, studerar, pensionerade osv. Totalt

(99,9)*

•68,2*

•66,5*

[73,5*

59,8

15,9J

2,7.

4,1

17,8

26,4

33,6

31,8

99,9 (2 160)

99,9 (2 160)

99,9 (220)

100,0 (220)

* andel i arbetskraften 73,5 procent arbetskraften. Andelen som studerar, sköter hemmet, pensionerade osv. har ökat med 9 procent mellan undersökningstillfällena. I besöksgruppen har det skett stora förändringar i andelen som förvärvsarbetar (ökning med ca 30 procent) och i andelen som är arbetslösa (minskning med drygt 40 procent.) Att andelen som förvärvsarbetar ökat mindre än andelen arbetslösa minskat kan bero på att en del aktivt arbetssökande kvinnor övergått till att sköta hemmet, på pensionering och/eller på studier. Vi jämför i följande tabell besökarnas sysselsättningssituation vid T 1 och T 2 mer i detalj, (tab. 5.Al.38) Vi ser att av dem som vid T 1 hade förvärvsarbete (dvs. var ombytessökande) har 73 procent arbete vid T 2 medan 11 procent är arbetslösa och 7 procent går på omskolning. (Vid T 1 uppgav 25 procent av dem som hade förvärvsarbete som orsak till att de sökte en förändring i sin arbetssituation att de "löpte risk att bli uppsagda, permitterade".) Av de besökare som var arbetslösa vid T 1 (1 291 personer) uppger vid T 2 56 procent att de har arbete (varav 6 procent beredskapsarbete), 17 procent att de är arbetslösa och 10 procent att de går på omskolning. Av de vid T I sjukskrivna har endast en mindre andel arbete som huvudsaklig sysselsättning vid T 2. Nästan hälften av dem är sjukskrivna även vid det senare tillfället och drygt en tredjedel går på omskolning. En fjärdedel av dem som vid T 1 hade uppgivit att de "skötte hemmet" är arbetslösa vid T 2. 15 procent har fått arbete men en lika stor andel uppger att de sköter hemmet. De senare har sannolikt resignerat som arbetssökande och upphört att vara aktivt arbetssökande. (3 procent av de arbetslösa uppger att deras huvudsakliga sysselsättning vid T 2 är att "sköta hemmet" och dessa har troligen också övergått från att vara aktivt arbetssökande till att vara latent arbetslösa).

230 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

VD "3" VD ^-N >-H ^ r j - r j - CN i/o ON ^ H ^ rt

O O (N N 00 ( N O l O " t 0\"

o

—i

I "l I I «!

i ^ io « - * •* •*

<2

I I t

c» m vo VO

O o

VD r o vo" O

ON | 00 t-l o

«

i

i/ir—<' <N

- i O ( N f ro O (N O • * 00

» E

OO Os

I

O

ON

VO ^ H

>—-

^

c/i x

.* .2

( N n

t»

c '•§ c

:

|

|

»H v q ON r f

© . | •£

| ON

ON O C-4 »O

^ ö ON ^ H

"i ö h 4J

m O C 173

J. .så ^

C cd

£ t: 3 -i & :S -a H

•c -= 2 S : ° •v t. jr i_ vi

tS sl-e C/> C/) CL, C/1 <

g MO G. S c c? c

O

jq o s

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

SOU 1974:29

231 Av de vid T 1 studerande förvärvsarbetar vid T 2 ca 30 procent medan 68 procent även nu studerar eller går på omskolning. På en fråga om förekomst av arbetslöshet efter den 31 oktober 1971 svarade 38 procent av besökarna och 84 procent av intervjupersonerna i kontrollgruppen att de inte varit arbetslösa. Av besökarna uppger 20 procent och av intervjupersonerna i kontrollgruppen 10 procent att de varit arbetslösa i minst ett halvt år.

4.2.1 Effekter av kontakt med arbetsförmedlingen Ca 85 procent (1 808 besökare) av besökarna har varit i kontakt med arbetsförmedlingen efter den 31 oktober 1971. (I kontrollgruppen uppger ca 1 5 procent att de varit i kontakt med förmedlingen). Vi frågade dem som haft kontakt om de fått något förslag på arbete vid kontakterna. Totalt har ca 20 procent uppgivit att de fått anställning efter förslag från arbetsförmedlingen. 13 procent har sökt men inte fått anställningen och 18 procent har inte velat ha den föreslagna anställningen. Ca 50 procent av besökarna har fått förslag om arbete genom kontakten med arbetsförmedlingen. De studerande, de ombytessökande och de arbetslösa hade under den aktuella tidsperioden oftare än andra besökare (och i nämnd ordning) fått förslag på arbete genom arbetsförmedlingen och också oftare fått anställning. De arbetslösa har mindre ofta än de studerande och de ombytessökande avvisat ett förslag på arbete. De studerande har oftare än andra avvisat förslag på anställning.

Tabell 5.A1.39 "Har Ni sedan den 31 oktober 1971 någon gång fått förslag på arbete genom kontakt arbetsförmedlingen? " Sysselsättningssituation T 2 Syssel sättningssituation 7 1

Fått förslag och anställn.

Fått förslag men ej anställn.

Fått förslag, ej velat ha anställn.

Ej fått förslag

Tot.(TI)

Förvärvsarbete Sjukskriven Sköter hemmet Pensionerad Studerar Arbetslös

26,5 8,8 0,4

17,3 5,9 7,3

24,1 11,8 6,5

29,9 21,4

16,4 13,5

32,8 18,3

32,1 73,5 85,7 (100,0) 20,9 46,8

18,6(336) 1,9(34) 13,6(245) 0,2(3) 3,7 (67) 62,1 (1 123)

Totalt (T 2)

19,5(353)

13,3(241)

18,1(328)

49,1(886)

100,0(1808)

232 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974: 29

De som skötte hemmet hade sällan fått förslag på arbete och mycket sällan fått ett arbete efter förslag från arbetsförmedlingen. Vi frågade också om man fått del av andra åtgärder från arbetsförmedlingen efter den 31 oktober 1971. (Yrkesvägledning, anlagstest, åtgärder genom arbetsvärdens expedition, erbjudande om ekonomisk hjälp i samband med flyttning, erbjudande om utbildning genom arbetsförmedlingens försorg, erbjudande om beredskapsarbete, annan åtgärd eller ingen åtgärd. Följande resultat kom fram: Totalt har ca 50 procent av de besökare som haft kontakt med arbetsförmedlingen (85 procent eller 1 808 besökare) efter den nämnda tidpunkten fått erbjudande om minst en av de arbetsmarknadspolitiska resurserna ovan. De arbetslösa, de studerande och de ombytessökande hade efter den nämnda tidpunkten oftare än andra (och i nämnd ordning) enligt egen uppgift fått del av ovanstående arbetsmarknadspolitiska resurser. De sjukskrivna och de som "skötte hemmet" har betydligt mer sällan fått erbjudande om någon åtgärd. De arbetslösa har oftast blivit erbjudna beredskapsarbete (17,1 procent) och yrkesvägledning (9,0 procent). De ombytessökande fick i ungefär lika omfattning förslag på flyttningshjälp och utbildning (15,2 procent resp. 14,9 procent). Det därnäst vanligaste åtgärdsförslaget var beredskapsarbete (11,0 procent). De som vid första undersökningstillfället hade uppgivit som huvudsaklig sysselsättning att "sköta hemmet" har oftare fått erbjudande om anlagstest än om övriga åtgärder (25,3 procent). Utbildning har föreslagits i 10 procent av fallen. Sammanfattningsvis kan sägas att de studerande oftare än andra fått förslag om arbete eller om övriga åtgärder från arbetsförmedlingens sida. De ombytessökande är också gynnade (78 procent av dem har fått förslag om arbete och 44 procent om andra arbetmarknadspolitiska åtgärder). Minst gynnade är de två kategorierna "sköter hemmet" och "sjukskriven" av vilka 86 procent resp. 74 procent uppger att de inte fått något förslag om arbete och 63 procent resp. 71 procent att de inte fått förslag om någon av de ovannämnda övriga åtgärderna. De arbetslösa bildar en mellangrupp, där 47 procent uppger att de inte fått något förslag om arbete och 44 procent att de inte fått förslag om någon av de övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärderna vid kontakten med arbetsförmedlingen efter den 31 oktober 1971.

4.2.2 Nöjd eller missnöjd med arbetsförmedlingens service Vid T 1 var en tredjedel av besökarna missnöjda med resultatet av den aktuella kontakten. Den främsta missnöjesanledningen var bristen på lämpligt arbete. Med den senaste kontakten (för besökarna exkl. den aktuella) var knappt en tredjedel av de intervjupersoner i kontrollgruppen

SOU 1974:29

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

som haft kontakt och nära 40 procent av de besökare som haft kontakt tidigare missnöjda med utfallet av kontakten. Den främsta missnöjesanledningen var informationen m. m. Vi frågade nu i enkäten "Har Ni vid kontakterna med arbetsförmedlingen efter den 31 oktober 1971 någon gång blivit nöjd med arbetsförmedlingens sätt att sköta Ert ärende?" En i övrigt likalydande fråga ställdes om missnöje. 44 procent av besökarna och 55 procent av intervjupersonerna i kontrollgruppen som haft kontakt med förmedlingen uppger att de blivit nöjda med arbetsförmedlingens sätt att sköta deras ärende någon gång och 40 procent av besökarna och 42 procent av intervjupersonerna i kontrollgruppen uppger att de någon gång blivit missnöjda. (Som vanligaste missnöjesanledning nämns informationen m. m. av 17 procent av besökarna och 10 procent av intervjupersonerna i kontrollgruppen.) 4.2.3 Sökbeteende för att skaffa arbete på andra vägar än genom arbetsförmedlingskontakt Av de besökare som varit i kontakt med arbetsförmedlingen efter den 31 oktober 1971 hade 19,5 procent fått arbete genom arbetsförmedlingen. Av de arbetslösa vid T 1 hade 56 procent arbete vid T 2 (inkl. beredskapsarbete) men endast 21 procent uppgav att de fått anställning efter förslag genom arbetsförmedlingen. Det betyder att ca 30 procent av de arbetslösa som arbetar vid T 2 fått sitt arbete på andra vägar. Mot bakgrund av detta studerar vi nu sökbeteendet. Besöksgruppen har i 20 procent och kontrollgruppen i 65 procent av fallen inte vidtagit någon av dessa åtgärder. Besökarnas aktiva sökbeteen de på arbetsmarknaden bestyrkes av detta och också av att flera olika vägar oftare markerats av dem än av intervjupersonerna i kontrollgruppen.

Tabell 5.A1.40 "Har Ni sedan oktober 1971 försökt få arbete på annat sätt än genom kontakt med arbetsförmedlingen?" Åtgärd Ja, följt med i press och besvarat annonser Ja, följt med i press utan att besvara annonser Diskuterat med släktingar och bekanta Kontaktat arbetsgivare Annat Ingen av dessa åtgärder

Besöksgrupp

Kontrollgrupp

38,6

7,3

13,2

10,5

10,5 34,0 10,0 19,7

6,0 12,8 1,9 65,4

126,0' (2 160)

103,9'(220)

' (P. g. a. att intervjupersonerna skulle markera alla för deras del aktuella åtgärder få vi totalt över 100 procent).

234 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Resultatet blev för de arbetslösas del att 20 procent fick anställning genom arbetsförmedlingskontakter och 30 procent fick det på andra vägar. Vid det senare kan dock arbetsförmedlingen ha medverkat indirekt. Vi finner att man i besöksgruppen som definitionsmässigt genom sitt besök på arbetsförmedlingen i så gott som samtliga fall tillhör arbetskraften vid T 1, i mindre utsträckning tillhör den vid T 2 (74 procent enligt tab. 5.Al.37) men fortfarande tillhör den i större utsträckning än kontrollgruppen (68,2 procent). Besöksgruppen visar ett mycket mera aktivt sökbeteende på arbetsmarknaden än vad som är fallet i ett representativt urval av allmänheten. 4.2.4 Regional rörlighet Ca 4 procent av besökarna hade efter den 31 oktober 1971 fått erbjudande om flyttningshjälp i olika former genom arbetsförmedlingen. För att få en uppfattning om i vilken utsträckning våra intervjupersoner flyttat av arbetsmarknadsskäl under tiden mellan T 1 och T 2 frågade vi dels om de flyttat dels om huvudorsaken till eventuell flyttning och om de själva ville flytta eller kände sig på något sätt tvingade att göra det. 15 procent (322 besökare) av besöksgruppen hade flyttat men endast 3 procent (6 personer) av kontrollgruppen. Av de besökare som flyttat hade en tredjedel flyttat inom Gävleborgs län. I nedanstående tabell redovisas huvudorsaken till flyttningen: Tabell 5.A1.41 Huvudorsak till flyttning. Besöksgruppen. (%) Hade med eget arbete att göra Hade med make/makas arbete att göra Familjeskäl (äv. bostadsbyte) Trivdes inte på orten Föräldrarnas arbete Annat skäl

55,0 5,6 3,1 2,5 3,7 30,1 100,0 (322)

Hälften av flyttarna ville själva flytta men drygt 40 procent kände sig tvingade att flytta och 8 procent svarade att de inte visste. Ca 60 procent flyttade av arbetsmarknadsskäl och hälften flyttade därför att de själva ville det. Det betyder att minst 10 procent kände sig tvingade att flytta av arbetsmarknadsskäl. Jämfört med intervjupersonerna i det representativa urvalet av allmänheten är besökarna mellan T 1 och T 2 betydligt mer regionalt rörliga. 4.2.5 Kontakter med andra samhällsorgan och uppfattningar om utfallet av dessa Vid brist på möjlighet att helt eller delvis få sin utkomst genom arbete kan i vissa situationer försäkringskassans, arbetslöshetskassans och

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

SOU 1974:29

Tabell 5.A1.42 Andel som efter den 31 oktober 1971 någon gång haft personlig kontakt med olika samhällsserviceorgan samt denna andel fördelad på nöjda resp. missnöjda med kontakten Kontrollgrupp (n=220)

Samhälls-

Besöksgrupp (n=2 160)

serviceorgan

Kontakt

Nöjd

Missnöjd

Kontakt

Nöjd

Missnöjd

50,4

43,5

6,9

48,6

47,7

0,9

34,9 23,1

31,2 10,6

3,7 12,5

( 4,1)* ( 6,9)*

( 3,6)* ( 5,5)*

(0,5)* (1,4)*

försäkringskassa Arbetslöshetskassa Socialbyrå

(*antalet som haft kontakter är mindre än 30).

socialbyråns service vara ett alternativ eller komplement till arbetsförmedlingens service. Vid T 1 hade besökarna oftare haft kontakt med arbetslöshetskassa och socialbyrå än intervjupersonerna i det representativa urvalet av allmänheten. När det gällde kontakter med försäkringskassan fanns däremot inga större skillnader (jfr. tabell 5.Al.35 s. 000). Andelen arbetslösa var vid T 1 ca 60 procent i besöksgruppen men ca 4 procent i kontrollgruppen. Andelen som har arbete i besöksgruppen är vid T 2 betydligt större än vid T 1. Andelen arbetslösa är vid det senare tillfället ca 16 procent. För att få en uppfattning om hur kontaktfrekvensen med andra samhällsserviceorgan utvecklats över tiden frågade vi vid T 2: "Har Ni någon gång sedan oktober 1971 för egen del eller för annan persons räkning varit i kontakt med följande samhällsorgan?" Därefter följde en fråga om man var nöjd eller missnöjd med kontakten. I följande tabell redovisas svarsfördelningarna för försäkringskassa, arbetslöshetskassa och socialbyrå. Liksom vid undersökningstillfälle 1 finner vi vid undersökningstillfälle 2 att besökarna ungefär lika ofta som intervjupersonerna i det representativa urvalet av allmänheten varit i kontakt med försäkringskassan men att de något oftare är missnöjda med servicen. Det är en jämförelsevis mycket liten andel av dem som haft kontakt med försäkringskassan som är missnöjda med servicen. Tendensen är densamma som vid undersökningstillfälle 1. Besöksgruppen som fortfarande har en relativt stor andel arbetslösa har en mycket större andel kontakter med arbetslöshetskassa och även med socialbyrå än kontrollgruppen har. Detta var också fallet vid T 1. Man är oftare missnöjd med socialbyråkontakten än med kontakten med övriga här nämnda samhällsserviceorgan och man är det oftare i besöksgruppen än i kontrollgruppen. Detta är också en tendens som kvartstår från intervjuundersökningen (jfr.tab. 5.A 1.35).

23 5

236 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

4.2.6 Inställning till utnyttjande av arbetsförmedlingens service För att mäta inställningen till och kunskapen om arbetsförmedlingens service användes samma mätinstrument vid T 1 och T 2. Någon mäteffekt i form av minnesbilder från det första mättillfället är knappast troligt p. g. a. den långa tid som förflutit mellan mättillfällena. Förändringar i inställning p. g. a. icke kontrollerbar påverkan via massmedia m. m bör vara lika fördelad i jämförelsegrupperna. När det gäller kunskapsskalan kommer till övrig icke avsedd påverkan också möjligheten att vid enkättillfället på olika sätt kontrollera vad som är rätt t. ex. genom att fråga andra. Denna möjlighet förelåg inte vid intervjutillfället men bör vid enkättillfället vara lika vanlig i jämförelsegrupperna. Vid jämförelse av inställning till och kunskap om arbetsförmedlingen vid T 1 och T 2 utgår vi ifrån att mäteffekter och övrig okontrollerbar påverkan är lika fördelad i jämförelsegrupperna och att en förändring i besöksgruppen (men inte i kontrollgruppen) beror på en större andel kontakter och en högre kontaktfrekvens med arbetsförmedlingen under tiden mellan T 1 och T 2. Tabell 5.A1.43 Attityd till arbetsförmedlingen

Medelpoäng på attitydskalan

Besöksgrupp

Kontrollgrupp

TI T 2 Diff (n=2160) (n=2160) T 1 - T 2

TI T2 (n=220) (n=219)

Diff T1-T2

52,5

54,1

-0,6

48,7

- 3,8

53,5

Mellan T 1 och T 2 har besöksgruppen, som i större utsträckning och oftare haft kontakt med arbetsförmedlingen, blivit något mer negativt inställda. Tabell 5.A 1.44 Upplevelse av sociala normer som reglerar beteendet gentemot arbetsförmedlingen

Medelpoäng på sociala normskalan

Besöksgrupp

Kontrollgrupp

TI T2 Diff (n=2156) (n=2160) T1-T2

TI T2 Diff (n=220) (n=219) T1-T2

51,9

51,1

51,1

-0,8

48,7

-2,4

Upplevelse av arbetsförmedlingen som en accepterad väg att skaffa arbete visar inga större förändringar hos besökarna. Däremot har kontrollgruppens intervjupersoner blivit något mera negativa. Besöksgruppens intervjupersoner svarade vid T 1 oftare än övriga att de fått sitt

De arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingarna

SOU 1974:29

Tabell 5.A1.45 Kunskaper om arbetsmarknadspolitiken

Medelpoäng på kunskapsskalan

Besöksgrupp

Kontrollgrupp

TI T2 Diff (n=2160) (n=2160) T 1 - T 2

T 1 (n=220)

T 2 (n=218)

Diff T1-T2

23,7

24,8

24,1

-0.7

25,1

+ 1,4

nuvarande eller senaste arbete genom arbetsförmedlingen och oftare att arbetsförmedlingen var det bästa sättet att skaffa arbete på samt har fram till T 2 också mycket oftare varit i kontakt med arbetsförmedlingen. Det är möjligt att allmänheten mot bakgrund av ringa erfarenhet av arbetsförmedlingens service och av arbetsförmedlingens svårigheter att fylla sin uppgift i det rådande arbetsmarknadsläget förstärkts i sin uppfattning att det är bäst att söka arbete på andra vägar. Kunskaper om arbetsmarknadspolitiken har förbättrats något i besöksgruppen vilket vi väntade att den skulle göra genom besökarnas kontakt med arbetsförmedlingen vars personal och informationsmaterial spelar en kunskapsförmedlande roll. Kontrollgruppen har i genomsnitt ungefär samma kunskapsnivå vid T 1 och T 2, vilket var väntat.

238 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

Appendix 5.2

SOU 1974:29

Studie av samspelet mellan företag och arbetsförmedling Jan Forslin

1 Bakgrund Utredningens målsättning har varit att beskriva och utvärdera relationerna mellan företag och arbetsförmedling. Då företagen främst uppfattar den del av arbetsmarknadsverkets tjänster som utgör en förlängning av den egna rekryteringsverksamheten har utredningen inriktats på arbetsförmedlingsverksamheten och de lokala arbetsförmedlingskontoren. I viss utsträckning berörs även andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Utredningen har gjorts i två etapper. I första omgången företogs en intervjuundersökning på ett 40-tal företag i Västmanlands- och Gävleborgs län. Denna undersökning finns redovisad i "Intervjuundersökning orn företagens inställning till arbetsförmedlingen" av Hedberg, Brusewitz och Holmlund (1970) och kommer fortsättningsvis att refereras till som in tervjuundersökningen. I ett senare skede företogs en intensivstudie av fem olika företag i Gävleborgs län och kontakten mellan dem och de lokala arbetsförmedlingarna och länsarbetsnämnden. Denna undersökning kommer fortsättningsvis att benämnas casestudien. Den har dokumenterats av Hedberg och Forslin i "Samspel mellan företag och arbetsförmedling" (1972). Den senare rapporten har i viss utsträckning integrerat resultaten från intervjuundersökningen. I denna sammanfattning har strävan varit att ytterligare integrera och bygga vidare på de två rapporterna. I mindre utsträckning har direkta referat gjorts.

2 Syfte Företagen är, jämsides med arbetskraften, arbetsförmedlingens viktigaste samspelspartner. Företag ges här en vid innebörd och utgörs av alla typer av arbetsgivande organisationer. Förmedlingen fungerar som en länk mellan arbetskraftsströmmen och arbetsplatserna. Inte hela arbetskraftsströmmen passerar genom arbetsförmedlingen och inte heller alla vakanser. Andelen som når arbetsförmedlingen varierar mellan branscher och för yrkesgrupper. Arbetsförmedlingens målsättning är på analogt sätt tvåsidig. Dels skall den förmedla arbetskraft till vakanta arbeten, dels förmedla arbeten till

SOU 1974:29

Samspelet mellan företag och arbetsförmedling

arbetssökande arbetskraft. Måluppfyllelsen är bl. a. beroende av konjunkturläget. Vid hög efterfrågan på arbetskraft överstiger antalet vakanta arbeten som når förmedlingen det antal sökande som den mottar. Vid låg efterfrågan råder det motsatta förhållandet. Balanserade lägen hör till ovanligheterna och en viktig funktion för förmedlingen är aktiva åtgärder motiverade av obalansen i tillgång och efterfrågan. I första hand görs sådana åtgärder av uppsökande verksamhet såsom ackvisition av arbeten eller arbetskraft. I princip är arbetsförmedlingen för sin måluppfyllelse mer beroende av företagen än dessa är av arbetsförmedlingen. Detta beror på att förmedlingen till 100 procent är hänvisad till företagen för placering av arbetssökande under det att företagen endast i liten omfattning får sin arbetskraft från arbetsförmedlingen. Samma resonemang kan föras vad gäller beroendeförhållandet till arbetskraften. Det måste dock modifieras för arbetsmarknadens utslagna och av olika skäl undersysseIsatta grupper, vilka dessutom ytterligare ökar förmedlingens beroende av arbetsgivarsidan. Ifrågavarande utredning är begränsad till samspelet mellan företag och arbetsförmedling. Den berör endast i undantagsfall samspelet med arbetskraften, även om som här antytts dessa två områden är intimt sammankopplade. En analys av rekryteringsprocessen och arbetsförmedlingens roll i denna görs i casestudien (s. 9 — 14 och 24—30).

3 Genomförande Med målsättningen att belysa företagens inställning till arbetsförmedlingen var intervjuundersökningen inriktad på företagens rekryteringssituation och erfarenheter av arbetsförmedlingen. Följande bredare frågeområden behandlades: — företagens miljö — företagens personalbehov och rekryteringsmönster — kontaktmönster mellan företag och arbetsförmedling/länsarbetsnämnd — företagens kunskaper om arbetsförmedling och länsarbetsnämnd — informationsvägar mellan företag och arbetsförmedling/länsarbetsnämnd — företagens attityder till arbetsförmedling/länsarbetsnämnd — företagens önskemål och förslag till åtgärder och förändringar beträffande verksamheten vid arbetsförmedling/länsarbetsnämnd. På basis av erfarenheterna från intervjuundersökningen framstod det som värdefullt att göra en mer detaljerad studie av samspelet mellan företagen och arbetsförmedlingarna. En sådan inriktning gjorde casestudier av ett fåtal företag lämplig. Därigenom gavs möjlighet att under en längre tid följa de kontakter som togs mellan företag och den lokala arbetsförmedlingen och länsarbetsnämnden. Vidare kunde dessa kontakter sättas i samband med interna förhållanden på företagen vad gäller personalpolitik och planering samt lokala arbetsmarknadsförhållanden. Eftersom själva samspelet skulle följas var undersökningen lika mycket

240 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

inriktad på de lokala arbetsmarknadsorganen som på de fem företagen. Casestudien har berört nedanstående aspekter på samspelet: - Det faktiska samspelet vad beträffar rutinkontakter, strukturförändringar, olika arbetskraftskategorier, utnyttjande av bidrag och utbildning - Attityder till samspelet hos tjänstemän på företag och arbetsmarknadsorganen - Gemensam planering i arbetskraftsfrågor hos företag och arbetsförmedling - Företagens personalpolitik och samverkan med arbetsmarknadspolitiken. Urvalet av företag i intervjuundersökningen gjordes i samråd med de lokala arbetsförmedlingarna. Representativitet för länen i stickproven eftersträvades med avseende på företagens storlek och bransch. Inga företag med färre än 20 anställda ingick i urvalet. Casestudien behandlade endast fem företag. Även dessa utsågs i samråd med lokala arbetsmarknadsmyndigheten. I det fallet eftersträvades inte någon representativitet, utan hänsyn togs i första hand till att företagen företrädde vitt skilda, men i regionen betydelsefulla branscher. Således ingick i studien ett verkstadsföretag, ett sjukhus, en massaindustri, en butiks- och varuhuskedja samt ett byggnadsföretag. Utredningen bygger helt på information från intervjuer med företagsledare, personalfunktionärer, fackliga representanter samt tjänstemän vid arbetsförmedlingar och länsarbetsnämnd. I casestudien kompletterades informationen med uppgifter från skriftliga källor inom företagen om t. ex. personalpolitik och planering. För intervjuerna, som var muntliga, användes en intervjuguide av check-listtyp. Genom i första hand sin ringa omfattning och explorativa karaktär kan utredningens resultat inte utan vidare generaliseras. Vidare har de undersökta regionerna flera särarter vad gäller näringsliv och arbetsmarknad, vilket även begränsar möjligheterna till mer allmängiltiga slutsatser. Det har dock framstått som att en stor del av den allmänna problematiken givits en beskrivning som är tämligen generell, men vars detaljer skall ses mot bakgrund av lokala förhållanden.

4 Företagens önskemål I intervjuerna med företagens tjänstemän har följande önskemål formulerats på arbetsförmedlingen som rekryteringskälla - förutom att man vill ha arbetskraft när man behöver, skall den vara duglig och stabil i sin anställning. Dessa krav gäller förstås all arbetskraft oavsett hur den rekryterats. Icke desto mindre är detta viktiga aspekter ur vilka arbetsförmedlingen värderas och jämförs med andra kanaler - arbetsförmedlingen skall göra lämplighetsbedömningen av sökanden.

SOU 1974:29

Samspelet mellan företag och arbetsförmedling

Som regel vill man ha en ingående utredning gjord och man vill även ta del av utredningsmaterialet - på motsvarande sätt vill man att förmedlarna skall ge den sökande en realistisk uppfattning om den sökta befattningen så att dels sökanden inte kommer till företaget med felaktiga förväntningar, dels att lämpliga sökanden inte avböjer lediga befattningar på grund av felaktig information - man vill ha hjälp från arbetsförmedlingen att ackvirera arbetskraft t. ex. vid skolor, militärförband och från vissa arbetskraftgrupper såsom hemmavarande kvinnor - man efterfrågar snabbhet vid handläggning av ärenden och uppslagsrikedom - det finns också ett - om än ojämnt fördelat - behov av arbetskraftsprognoser och bedömningar av arbetskraftsläget inom regionen - man vill ha samarbete i utbildningsfrågor och en mer företagsanpassad arbetsmarknadsutbildning - man önskar också hjälp med omskolning och omplacering av arbetskraft - framför allt småföretag utan egna personaladministrativa resurser önskar hjälp i personalvårdsfrågor t. ex. för att lösa bostadsanskaffningen.

5 Uppfattning om arbetsförmedlingens effektivitet I runda tal 20 procent av vakanta befattningar tillsätts genom utnyttjande av arbetsförmedlingen. På samma sätt kan man säga att ca 20 procent av de arbetssökande erhåller arbete genom arbetsförmedlingen. Denna siffra skall bedömas mot bakgrund av att det råder stora variationer mellan branscher och yrkesgrupper. Vidare är antalet lediganmälda arbeten och antalet sökande vid förmedlingarna större, liksom det faktiska antalet anvisningar som görs. Det är en utbredd uppfattning på de undersökta företagen att de 20 procent av arbetskraften som är rekryterad genom arbetsförmedlingen är mindre attraktiv än annan arbetskraft. Det återspeglas i många företags tveksamhet att vända sig till arbetsförmedlingen annat än vid mycket dåligt rekryteringsläge eller för okvalificerade befattningar. Uppfattningen om arbetskraftens kvalitet kan ha sin sakliga grund i att yrkesarbetare med god branschkännedom inte behöver vända sig till arbetsförmedlingen. Däremot är arbetsförmedlingssökandena överrepresenterade vad beträffar ungdomar som inte gjort ett definitivt yrkesval och är högrörliga, individer med orealistiska förväntningar på grund av bristande branscherfarenhet och dåling informationsläge samt socialt eller på annat sätt handikappade personer (genom arbetsförmedlingens nära anknytning till vårdsektorn). Företagens syn på kvaliteten på den förmedlade arbetskraften påverkar i sin tur karaktären hos det urval av befattningar som anmäls vakanta till arbetsförmedlingen. Att bryta detta onda kretslopp och attrahera ett

242 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

bredare urval av befattningar och sökanden måste ses som en primär uppgift för arbetsförmedlingen. Samspelet mellan utbud på arbetskraft och lediga platser behandlas i casestudien (s. 2 1 - 2 3 ) . När det gäller företagens erfarenheter av den service som erhålls från arbetsförmedlingen, som inte är förknippade med dess institutionella roll (jmf. ovan), är dessa att hänföra till kontakterna med enskilda tjänstemän och till arbetsförmedlingen som arbetsorganisation. På många håll finns goda personliga relationer mellan tjänstemän i företag och förmedling, vilket anses underlätta arbetet i hög grad. Från alla parter påpekas vikten av att arbetsförmedlingstjänstemännen besitter ingående kunskap om arbets- och personalförhållanden på de företag de har kontakter med. Betydelsen av att samma tjänstemän upprätthåller kontakterna framhålles, likaså värdet av ömsesidiga studiebesök och personliga kontakter. Auskultation från respektive håll utgör också ett önskemål. Varje förändring i arbetsförmedlingssystemet som innebär en minskning av de personliga relationerna mellan företag och tjänstemän uppfattas negativt. Systemet med öppen förmedling har kritiserats utifrån den synpunkten. Från företagens sida efterlyser man i sin kritik av förmedlingarna också initiativ och fantasi i problemlösningen hos tjänstemännen. Denna uppfattning sätts i relation till upplevelsen av arbetsförmedlingen som en byråkratisk organisation med små möjligheter till anpassning till förändringar i omvärlden samt ett långsamt och formalistiskt beslutsfattande. Tjänstemännens förutsättningar för att förstå och rätt bedöma förhållandena inom de enskilda företagen hänger samman med deras möjligheter att förvärva praktisk kännedom om de olika företagen. På den punkten är den allmänt delade åsikten att man har för litet tid för nödvändiga studiebesök, gemensamma informationsträffar etc. Förmedlarnas utbildning och arbetslivserfarenhet utgör också en grundförutsättning för sådan förståelse. Även i de fall förmedlingstjänstemännen har erfarenhet från branschen, är den i de flesta fall föråldrad och inte påbyggd med branschspecifik utbildning. Vidare ingår mycket litet i den interna utbildningen moment som behandlar företagsekonomi, organisationslära, personaladministration och arbetspsykologi. På samma sätt saknar tjänstemännen på personalavdelningar och i produktionen i de allra flesta fall systematisk kunskap om arbetsmarknadspolitik och arbetsförmedlingarnas arbetssätt och funktion. Tjänstemän i företag och på arbetsförmedlingar representerar två system med olika produktionsmål och därmed ofta också olika värderingar. Därav kan följa olikheter i synsättet på både principiella frågor av gemensamt intresse och i det konkreta handläggandet av ärenden. Många av dessa svårigheter skulle kunna minskas eller undanröjas genom att förbättra möjligheter till informationsutbyte och utbildning om förhållandena inom det system man samarbetar med. Interlokal förmedlingsverksamhet framhålles av företagen som en stor hjälp och man har på många håll också fått en mycket god erfarenhet av denna. Denna verksamhet är förstås av stor arbetsmarknadspolitisk betydelse som ett instrument för främjande av arbetsmarknadsrörlighet

Samspelet mellan företag och arbetsförmedling

SOU 1974:29

och för arbetskraftsallokering. Med ett utbyggt datorbaserat kommunikationsnät underlättas denna verksamhet avsevärt.

6 Informationsutbytet mellan företag och arbetsförmedling Förutom förmedlingsarbetet har arbetsförmedlingen och länsarbetsnämnden en viktig funktion att fylla som informationskanal till företagen. Nedanstående figur visar den principiella informationsprocessen.

arbetsmarknadspolitik arbetsförmedling länsarbetsnämnd arbetsmarknadsförhållanden och prognoser

företagens planeringssystem och personalpolitik

En mer detaljerad beskrivning av informationsutbytet ges i casestudien (s. 41-50). Personliga kontakter och skriftligt material utgör de mest förekommande medlen för informationsgivning. De personliga kontakterna har tidigare berörts. Det skriftliga materialet som förmedlas till företagen är av skiftande slag. I de flesta fall har företagen en ofullständig kunskap om vilken information de erhåller respektive som finns att få. Informationsutbudet är på företagen dåligt eller inte alls integrerat med det löpande personaladministrativa arbetet och planeringen. Företagen skulle behöva hjälp med översikter över tillgängligt informationsmaterial och anvisningar om hur det skall utnyttjas. Vidare borde ansvarig utses inom företagen för bevakning av sådan information. Företagen å sin sida informerar endast i ett fåtal fall om sin planering rörande personal och produktion. Detta talar för en ökad formalisering av kontakter på olika nivåer mellan företag och arbetsmarknadsverket. Förekomsten av permanenta samarbetsorgan skulle också befrämja informationsutbytet.

7 Förslag till åtgärder Mot bakgrund av de problem som kunnat konstateras i relationerna mellan företag och arbetsförmedling, men också som en vidareutveckling av värdefulla initiativ som redan tagits, kan ett antal förslag till åtgärder ställas. 1. Som ett försök till breddning av sökandeströmmen till fömedlingarna och till att göra den mer representativ för den totala arbetskraften, kan uppsökande verksamhet inom underrepresenterade branscher vara motiverad. Genom företagskontakter, uppvaktningar av branschorgani-

244 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

sationer och fackförbund skulle en bättre kunskap om branschens specifika förhållanden erhållas. Vidare skulle diskussioner om arbetsförmedlingens roll kunna ge underlag för en bättre anpassning till branschens behov samtidigt som kunskapen om arbetsförmedlingens möjligheter ökar. Insatser av denna art skulle i första hand göras på det lokala och regionala planet, men även riksomfattande åtgärder skulle kunna sättas in. 2. Den slutna förmedhngen ger med sina fackexpeditioner möjligheter för god branschkännedom hos förmedlingens tjänstemän. Därigenom upplever företagen att man samspelar med en person som kan göra insiktsfulla bedömningar mot bakgrund av branschens specifika förhållanden. De sökande i sin tur ges bättre möjlighet att rådgöra med en på yrkesområdet sakkunnig person och får en mer nyanserad och rätt bedömd information. Detta i sin tur kan leda till att de mer kvalificerade yrkesgrupperna i högre grad vänder sig till arbetsförmedlingen än de för närvarande gör. En branschanpassning är också befrämjande för bibehållande av den tekniska kompetensen. Det är större möjligheter för den enskilde tjänstemannen att följa den ekonomiska, tekniska och arbetsmarknadsmässiga utvecklingen inom en eller ett par branscher. Av dessa skäl kan man överväga att i arbetsförmedlingens framtida organisation söka bibehålla eller bygga ut den branschanpassade organisationen och ge personalen möjligheter att förvärva och vidmakthålla branschkännedom. 3. Samplanering mellan företag och förmedling förekommer i liten utsträckning - även i rekryterings- och utbildningsfrågor. En förbättring i det avseendet skulle effektivisera samarbetet mellan företag och förmedling. Därför vore försöksverksamhet med olika former av medverkan från arbetsförmedlingens sida i företagens planeringsarbete värdefull. Viktigt är därvid att dokumentera och sprida sådana erfarenheter. Samarbetet kan gälla såväl företagens personalplanering som produktionsplanering och teknisk utveckling. Produktionsplaneringen ger insikt om omfånget på kommande personalbehov och bevakning av den tekniska utvecklingen ger anvisningar i god tid om kvalitativa förändringar i arbetskraftsbehovet. Samarbetsförsök när det gäller utformningen av personalpolitiken åtminstone i de delar som rör rekrytering, utbildning och omskolning, skulle ge personalpolitiken en bättre förankring i lokala arbetsmarknad sförhållanden. 4. Försöksverksamhet med gemensam utbildning för tjänstemän på företag och arbetsförmedling skulle innebära en utvidgning av nu, i bästa fall, förekommande informationsträffar. Deltagande i yrkesföreningar skulle också bidra till mer gemensamma kunskaper inom företag och förmedling. 5. Ökade kontakter mellan företagsledning och länsarbetsnämndens tjänstemän har också framstått som önskvärt. Sådana kan dels ta sig uttryck i fler besök på företag respektive länsarbetsnämnd, dels också

SOU 1974: 29

Samspelet mellan företag och arbetsförmedling

ett aktivt deltagande i de organisationer som utgör kontaktpunkter inom det regionala näringslivet. Större utrymme skulle ges för tjänstemännen till sådana kontakter och en kontinuerlig bevakning av utvecklingen inom näringslivet. 6. Kunskapen om arbetsmarknadsorganens olika åtgärder och informationsmaterial är ojämnt spridd bland företagen. På motsvarande sätt är insikten hos företagen om vikten av att informera arbetsförmedling och länsarbetsnämnd om olika förändringar växlande. Detta talar för behovet av mer formaliserade informationskanaler mellan företagens och arbetsmarknadsorganens olika nivåer. Sådana kanaler måste också aktivt bearbetas och underhållas för att fungera över längre perioder. 7. Fortsatt utredning skulle behöva göras av företagens och arbetsförmedlingarnas informationsbehov, bl. a. en genomgång av vilka behov som kan täckas med existerande medel och vad som behöver kompletteras.

246 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974: 29

Arbetsmarknadsutbildning

6.1 Inledning och sammanfattning av resultat 6.1.1 Inledning Det av EFA genomförda undersökningsprojektet angående arbetsmarknadsutbildningen (AMU), som presenteras i det här kapitlet, har planerats huvudsakligen i syfte att pröva ut metoder och modeller för åtgärdsuppföljning med speciell betoning av verkningarnas ekonomiska aspekter. Som en följd härav ger materialet inte en bild av arbetsmarknadsutbildningens verkningar i stort; däremot kan vissa skillnader mellan län, utbildningslinjer och personkategorier belysas. Undersökningen är centrerad till en kostnads-intäktsanalys för arbetsmarknadsutbildning. Vid sidan därav har dock personlig inställning och upplevda erfarenheter berörts i de enkätundersökningar som genomförts. Huvuddragen av detta kapitels uppläggning är följande. En kortfattad beskrivning av arbetsmarknadsutbildningens totala omfattning i Sverige, dess motiv och inriktning på olika kursformer, kostnader m. m. ges i avsnitt 6.2 för att tjäna som bakgrund. I avsnitt 6.3 redogörs för de empiriska undersökningarnas uppläggning. Den bakomliggande analysmodellen kommenteras något utöver vad som gjorts i kapitlen 3 - 4 . I det därpå följande avsnittet ges en sammanfattande redogörelse för den specialstudie som inom ramen för detta projekt utfördes för att särskilt belysa urvalet av arbetsmarknadsutbildningsdeltagare bland arbetslösa. Därnäst presenteras i avsnitt 6.5 observationer i materialet angående utvecklingen av sysselsättning, lönenivå, årsinkomster, rörlighet m. m. för de undersökta grupperna. Omskolningsdeltagarnas inställning till och erfarenheter av den utbildning de genomgått behandlas i avsnitt 6.6. Den sammanfattande redovisningen av kostnads-intäktskalkylerna framgår av avsnitt 6.7. I det därefter följande avsnittet diskuteras tolkningen av dessa kalkyler samt innebörden av en rad beräkningsantaganden som gjorts. Jämförelser mellan olika resultat, som framkommer vid varierande antaganden, presenteras. I avsnitt 6.9 redovisas skillnader mellan olika delkategorier i fråga om de ekonomiska utbildningseffekternas storlek. Slutligen diskuteras i avsnitt 6.10 vilka slutsatser som bör kunna dras för framtida uppföljning och utvärdering av arbetsmarknadsutbildningen. De empiriska resultaten har sammanfattats i det inledande avsnittet 6.1.

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974: 29 6.1.2 Sammanfattning

av utbildningsstudiens

resultat

Vissa grundläggande uppgifter om arbetsmarknadsutbildningen i Sverige har sammanställts i avsnitt 6.2. Det bör i sammanhanget kraftigt understrykas att det av utredningen insamlade materialet inte är representativt för arbetsmarknadsutbildningen i allmänhet. Utbildningsstudien avser ett urval av personer som påbörjade arbetsmarknadsutbildning hösten 1968. Undersökningspersonerna valdes som framgår av avsnitt 6.3 från fyra län (Malmöhus, Älvsborgs, Gävleborgs och Norrbottens län). Som jämförelsegrupp togs ett urval av personer som vid den aktuella tiden registrerades som arbetslösa vid de offentliga arbetsförmedlingarna i de av undersökningen berörda länen. Av avsnitt 6.5 kan utläsas att de utbildade efter slutförd utbildning haft väsentligt högre inkomster än under före-perioden. Också i förhållande till kontrollgruppen av arbetslösa noterar de utbildade klara inkomstförbättringar. Orsaken till detta står främst att finna i höjd sysselsättningsgrad. Utbildningen synes däremot inte ha medfört någon avsevärd uppgång i timlönenivån. En produktivitetsvinst genom utbildningen kan dock komma till uttryck på annat sätt, t. ex. vinstökning och/eller kostnadsbesparing hos arbetsgivaren. Ett antagande härom har gjorts i beräkningarna. Man finner att bransch- och yrkesrörligheten huvudsakligen går i samma riktning för utbildnings- och kontrollgrupp. Processen går dock långsammare för den senare gruppen. De frågor som ställts angående den subjektivt upplevda anpassningen i arbetet ger inte belägg för att en genomgången arbetsmarknadsutbildning för med sig ökad anpassning och tillfredsställelse. I avsnitt 6.7 redovisas resultat av vissa översiktliga kostnads—intäktsanalyser. Utbildningens intäkter är högre för dem som fullföljt än för dem som avbrutit i förtid. De högre intäkterna neutraliseras dock vid korta tidshorisonter av högre utbildningskostnader (bortfall av disponibel inkomst under utbildningsperioden). Förutsätts utbildningseffekten kvarstå under längre tidsrymder (i detta fall 10 år) ter sig avkastningen högre i det fall utbildningen fullföljts. Den studerade utbildningen ger ej samhällsekonomisk kostnadstäckning under observationsperioden. Även om effekter hänförbara till andra än de direkt berörda införs i den antagna omfattningen kvarstår det förhållandet. Utsträcks tidshorisonten till 10 år framstår dock utfallet som acceptabelt. Avkastningen varierar endast i mindre utsträckning mellan dem som fullföljt och dem som avbrutit sina utbildningar. Undersökningens material ger således inte stöd för antagandet att en helt genomförd utbildning är mer lönsam för samhället. En översiktlig diskussion av valet av huvud- och kontrollgrupp ges i avsnitt 6.8. Resultatens känslighet för valet av undersökningsmodell belyses med vissa data från en alternativ kostnads—intäktsanalys. I avsnittet redovisas även vissa i analysen utelämnade effekter. Avsnitt 6.9 omfattar huvudsakligen en redogörelse av resultat från ett antal bearbetningar enligt multipel klassificeringsanalys. Utbildningens

248 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

inverkan på inkomster, sysselsättning, timlön och arbetsanpassning för olika delgrupper av utbildade tas upp till behandling. Effekten på årsinkomst är större för äldre. För kvinnor anges i materialet en lägre utbildningseffekt än för män. Utbildningens längd tycks påverka särskilt lönenivån, medan det faktum att man hamnar i utbildningsyrket främst tycks påverka sysselsättningsgraden. De utbildades förhållanden under utbildningstiden belyses i avsnitt 6.6. Utbildningsbidraget framstår som otillräckligt. Flertalet av de utbildade har varit tvungna att skära ned sina utgifter, och andra finansieringskällor än enbart utbildningsbidraget har dessutom i åtskilliga fall varit nödvändiga. Utvärderingen av utbildningsresultatet är många gånger positiv. Den bedömningen görs oftast av dem som fullföljt sina utbildningar. En tendens till utjämning av skillnaderna synes dock föreligga. Vid sidan av den egentliga utbildningsstudien företogs en undersökning angående urvalet till arbetsmarknadsutbildning. De analyser som genomförts i avsnitt 6.4 visar att utbildningsintresset går att lokalisera förhållandevis väl. Framför allt tycks ålder och yrkestillhörighet under föreperioden vara av avgörande vikt. Att intresset för utbildning varierar över tiden (främst då med sysselsättningsstatus) vållar dock problem vid prognosförsök. Försöken att belysa sambandet mellan sysselsättningshistoria och faktiskt utbildningsdeltagande ger inte ett lika lyckat resultat som "intresseanalysen".

6.2 Vissa bakgrundsuppgifter om arbetsmarknadsutbildningen De av utredningen insamlade uppgifterna över utbildningsval m. m. är inte direkt jämförbara med de man kan finna i officiella statistiska publikationer. Ett visst urval av utbildningslinjer eftersträvades och kurser som inte uppnådde en längd på 8 veckor rensades bort. 1 Vidare kunde inte kursernas början respektive avslutande tidsmässigt avgränsas på det sätt som förekommer i statistiska redovisningar. En översiktlig redogörelse för arbetsmarknadsutbildningens kvantitativa och kostnadsmässiga utveckling har ändå bedömts vara befogad.

6.2.1 Arbetsmarknadsutbildningens

1 Denna linje kunde inte till fullo följas.

utveckling

Arbetsmarknadsutbildning i någon form har bedrivits sedan lång tid tillbaka. Verksamheten var dock under lång tid av liten omfattning. En kraftigare expansion kom inte till stånd förrän i samband med lågkonjunkturen 1957-1959. En kontinuerlig utbyggnad har därefter skett utan direkt konjunkturberoende variationer (tabell 6.1). Under 1972 påbörjade närmare 101000 personer eller 2 , 5 % av arbetskraften utbildning. Andelen kvinnor har under den i tabellen belysta perioden som helhet kraftigt ökat.

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29 Tabell 6.1 Arbetsmarknadsutbildningens utveckling 1958-1973. År

1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973

Antal som påbörjat utbildning

Därav kvinnor

3 325 8 550 11 862 13 458 20 747 25 063 27 109 30 754 35 512 48 488 68 768 70 666 81 576 94 423 100 866 108 245

X X

Andelen kvinnor

%

2 401

20,2 32,8 45,5 43,8 44,7 44,9 41,9 38,1 38,5 46,6 53,3 48,7 45,9 49,5

4411 9 448 10 969 12 127 13 823 14 889 18 487 26 507 32 921 43 455 45 966 46 263 53 549

x Uppgift saknas. Källa: AMS, Arbetsmarknadsstatistik. Nr 9 1973. De av skolöverstyrelsen (tidigare överstyrelsen för yrkesutbildning) anordnade kurserna har länge intagit en kvantitativt sett dominerande ställning (tabell 6.2). En kraftig ökning har dock skett av antalet utbildade inom det reguljära utbildningsväsendet sedan början av 1960-talet. Fördelningen 1973 var följande: skolöverstyrelsens kurser 4 1 % , kurser inom det ordinarie skolväsendet 30%, utbildning inom företag 23 % och "övriga" 7 %. Tabell 6.2 Genomsnittligt antal personer i utbildning under åren 1959-1973, fördelade efter kursanordnare. År

Vid SÖ: s Inom det Inom kurser ord.utb. företag väsendet

1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 19691 1970 1971 1972 1973

2 910 4 863 6 147 7 227 8 600 8 663 8 971 9 748 12 391 13 851 13 280 12 077 16 689 19 418 18 888

1 050 1 181 1 119 1 273 1 554 2 297 3 587 4 904 6 550 9 281 11 868 11 784 13 189 13 767 13 662

Vid övr. Summa kurser

Därav kvinnor

Andel kvinnor i '°

4 607 6 580 8 127 10 117 12 460 13 706 15 922 18 846 23 549 29 593 34 185 33 883 39 425 43 089 46 030

635 934

13,8 14,2 17,9 27,5 30,3 33,5 36,0 34,5 32,8 33,8 40,4 46,3 44,7 42,4 44,2

408 397 553 811

239 139 308 806

1 223 1 781 2 718 3 354 3 246 3 759 4 024 4 946 5 790 6 366 10 460

1 083

964 645 840 1 362 2 702 5 013 5 076 3 758 3 538 3 020

1454 2 780 3 773 4 587 5 739 6 495 7 735 10 012 13 824 15 701 17613 18 262 20 348

1 Avser endast tiden januari-juni och september-december 1969. Källa: AMS, Arbetsmarknadsstatistik Nr 9 1973.

250 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tabell 6.3 Antal personer som påbörjade utbildning under l:a halvåret 1973, fördelade efter kurstyp Kurs typ 1

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Nybörjarkurser Omskolning Fortbildning Anpassningskurser Lokaliseringsutbildning Provanställning Enskild utbildning av personer över 50 år Utb av handikappade Övrig utbildning Kurser i reguljära utbildningsväsendet Övriga kurser Summa

Män

Kvinnor

Samtliga

%

Antal

%

Antal

%

176 14 177 1 700 457

0,6 48,3 5,8 1,6

48 12 347 479 244

0,2 46,4 1,8 0,9

0,4 47,4 3,9 1,3

4 964 230

16,9 0,8

2 893 70

10,9 0,3

14,0 0,5

106 279 2 262

0,4 1,0 7,7

61 135 1 506

0,2 0,5 5,7

0,3 0,7 6,7

2 240 2 763

7,6 9,4

4 830 3 997

18,2 15,0

12,6 12,6

29 354

100,1

26 610

100,1

99,9

De fyra första kurstyperna avser SÖ: s kurser; kurserna fem till och med nio avser utbildning inom företag. Källa: AMS, Meddelande från statistiksektionen 1973:5: 28.

Skolöverstyrelsens utbildningsverksamhet är främst inriktad på omskolningskurser, medan företagsutbildningen till stor del avser lokaliseringsutbildning. Den närmare fördelningen efter kurstyp under 1: a halvåret 1973 framgår av tabell 6.3. Drygt en tredjedel av utbildningarna under det nämnda halvåret kunde hänföras till tillverkningssektorn m. m. (34,6 %). En något mindre andel avsåg icke yrkesinriktade kurser (27,1 %) där preparand- och kompletteringskurser samt arbetsmarknadsinformation med praktik var mycket vanliga. I tabell 6.4 redovisas kursernas fördelning efter yrkesområde mer utförligt. Tabellen återspeglar de könsbundna skillnader som finns i valet av utbildningslinje. 6.2.2 Motiven för arbetsmarknadsutbildningen och utbildningsbidrag

samt

antagningsvillkor

I proposition nr 52 år 1966 angående riktlinjerna för arbetsmarknadspolitiken fastslås att omskolning till nya yrken är ett av arbetsmarknadspolitikens mest betydelsefulla medel. Utbildningen gör det möjligt att befria den enskilde ur en akut arbetslöshetssituation. Genom att den ger nya kunskaper, som avpassas efter yrkeslivets aktuella behov, minskar den vidare risken för att den utbildade på nytt ställs utan arbete. Samtidigt ökar den valmöjligheterna på arbetsmarknaden, särskilt för den som förut saknar eller endast har begränsad yrkesutbildning. Utbildningsverksamheten har sin största betydelse som hjälpmedel i kampen mot den

A rbetsmarknadsu t bildning

SOU 1974:29

Tabell 6.4 Antal personer som påbörjade utbildning under l : a halvåret 1973, fördelade efter kursens yrkesinriktning på yrkesområde Yrkesområde Tekniskt, naturvetenskapligt, samhällsvetenskapligt, humanistiskt och konstnärligt arbete Administrativt arbete Kameralt och kontorstekniskt arbete Kommersiellt arbete Lantbruks-, skogs- och fiskeriarbete Gruv- och stenbrytningsarbete Transport- och kommunikationsarbete Tillverkningsarbete, maskinskötsel m. m. Servicearbete Arbete, ej hänförbart till annat yrkesområde Övriga Summa

Män

Kvinnor

Samtliga Samtliga i%

2 263 17

6 016 19

8 279 36

14,8 0,1

646 517

3 470 476

4 116 993

7,4 1,8

1 564 148

-

1674 148

3,0 0,3

1,7

15 571 436

3 787 4 125

19 358 4561

34,6 8,1

6 880 492

8 279 187

15 159 679

27,1 1,2

29 354

26 610

55 964

100,1

Källa: AMS, Meddelande från statistiksektionen 1973: 28.

arbetslöshet som betingas av strukturförändringarna inom näringslivet men spelar också en viktig roll för att förbättra försörjningsmöjligheterna för förut icke yrkesverksamma, handikappade, ensamstående kvinnor m. fl. Vad gäller utbildningens innehåll anförs att den skall ha en sådan omfattning att den utbildade kommer över den tröskel som de bristande yrkeskunskaperna utgör. Den skall göra den enskilde attraktiv i det rådande konjunkturläget. Utbildningen skall därför kunna konjunkturvarieras. I arbetsmarknadskungörelsen, 1 som i sin nuvarande lydelse gäller från den 19 maj 1972, finns bl. a. regler för förutsättningarna att erhålla det utbildningsstöd, utbildningsbidraget, som staten lämnar vid arbetsmarknadsutbildning och i vilka former detta bidrag kan utgå (§§ 13 — 28). Förutsättning för att arbetsmarknadsutbildning med utbildningsbidrag skall komma ifråga som arbetsmarknadspolitiskt stöd är att 1) vederbörande är eller löper risk att bli arbetslös eller är svårplacerad på arbetsmarknaden 2) vederbörande har fyllt 20 år och söker arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen 3) utbildningen kan antagas vara ägnad att medföra stadigvarande arbete som icke kan komma till stånd utan utbildning. Enligt särskilda föreskrifter av Kungl. Maj: t kan undantag göras från 20-årsvillkoret. Utbildningsbidraget, som för närvarande består av fem delar (grundbi-

* SFS 1966: 368.

252 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

drag, hyresbidrag, traktamente, barntillägg och särskilt bidrag), utgår till - den som undergår utredning om förutsättningarna för yrkesutbildning - den som deltager i yrkesutbildningskurser för arbetslösa eller som av sysselsättningspolitiska skäl får yrkesutbildning i annan ordning - äldre arbetstagare som utbildas för nya arbetsuppgifter i provanställning som erhållits genom arbetsförmedlingen. Från och med 1974 är grundbidrag, hyresbidrag på hemorten och barntillägg beskattningsbara (pensionsgrundande). F. n. gäller följande om de olika formerna av utbildningsbidrag i samband med arbetsmarknadsutbildning: Grundbidraget utgår som bidrag till kostnaderna för uppehälle med högst 665 kr. i månaden till den som är gift, fullgör underhållsskyldighet eller har husföreståndarinna, i det senare fallet utgår grundbidrag endast om barntillägg utgår. Till den som är ogift utgår grundbidrag med högst 615 kr. per månad. Hyresbidrag utgår som ersättning för bostadskostnad med högst det belopp som motsvarar bidragstagarens faktiska fasta bostadskostnad eller med en s. k. normalersättning med högst 225 kr. i månaden. Till den som utbildas i eller utom hemorten och har fast bostad i hemorten utgår ersättning för faktisk bostadskostnad för den fasta bostaden, i annat fall utgår vanligtvis den s. k. normalersättningen. Traktamente med högst 375 kr. i månaden utgår vid utbildning utom hemorten till den som är berättigad till grundbidrag som gift eller underhållsskyldig och med högst 225 kr. per månad i annat fall. Barntillägg utgår för eget eller makes barn under 16 år med högst 150 kr. i månaden för varje barn. Särskilt bidrag i form av resekostnadsersättning och traktamente, ersättning för kostnad för läkarundersökning eller anlagsprövning samt ersättning för förlorad arbetsförtjänst utgår vid utredning om förutsättningarna för yrkesutbildning. Summan av grundbidrag, hyresbidrag på hemorten och barntillägg får icke överstiga 1 700 kr. i månaden. Egen eller makes inkomst verkar reducerande på utbildningsbidraget, men halva högsta grund bidraget utgår alltid ograverat. Detta har främst betydelse för kvinnor som genom arbetsmarknadsutbildning vill skaffa sig kunskaper för att kunna gå över till förvärvslivet från hemarbete. Även om maken har inkomst utgår alltså halva grundbidraget. Barntillägg för hemmavarande barn under 16 år utgår likaså alltid. Den mera vidsträckta tillämpning av begreppet risk för arbetslöshet som numera i enlighet med reglerna i arbetsmarknadskungörelsen tillämpas, är en direkt följd av uppfattningen om samhällets ansvar för den enskildes försörjningsmöjligheter. Syftet är att kunna bereda den enskilde möjlighet till arbetsmarknadsutbildning inte bara när sysselsättningssvårigheterna är nära förestående utan också när en bedömning på längre sikt ger vid hand att övergång till annat yrke är nödvändig. Detta innebär att man inte behöver företa arbetsomplaceringar under trycket av en akut krissituation utan får tillfälle till en mer övervägd prövning av den enskildes situation och möjligheter.

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29 6.2.3 Arbetsmarknadsutbildningens

kostnader

I tabell 6.5 och diagram 6.1 redovisas Arbetsmarknadsstyrelsens utgifter för arbetsmarknadsutbildning. 1 Utgifterna uppgick 1958 till 1,5 miljoner kr. eller till 0,5% av AMS' nettoutgifter. Budgetåret 1972/73 var motsvarande 463 miljoner kr. eller 12%. Om även skolöverstyrelsens utgifter för arbetsmarknadsutbildning och utbildning av svårplacerade medräknas, utgjorde den totala statsfinansiella kostnaden 790 miljoner kr. Det bör understrykas, att AMS' eller skolöverstyrelsens utgifter inte ger en rättvisande bild vare sig av den offentliga sektorns kostnader eller av den samhällsekonomiska kostnaden.

Milj.kr.

1960 Beteckningar: AMS nettoutgifter AMS utgifter för arbetsmarknadsutbildning

1965/66

1969/7

1971/72

År

Diagram 6.1 Arbetsmarknadsstyrelsens utgifter för arbetsmarknadsutbildning samt totala nettoutgifter.

254 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tabell 6.5 Arbetsmarknadsstyrelsens och skolöverstyrelsens utgifter för arbetsmarknadsutbildningåren 1958-1972/73, i milj. kronor. År

Kostnader för arbetsmarknadsi tbildning i AMS

1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1965/66 1966/67 1967/68 1968/69 1969/70 1970/71 1971/72 1972/73

1,5 9,6 21,6 27,2 46,8 60,8 70,3 85,0 96,5 140,5 213,2 273,5 289,5 344,5 425,8 463,3

SÖ

Totalt

.. •• •• ••

.. .. ..

54,3 58,8 58,1 61,0 63,9 102,4 126,8 143,7 206,5 272,3 288,6 327,1

101,1 119,6 128,4 146,0 160,4 242,9 340,0 417,2 496,0 616,8 714,4 790,4

AMS' utbildningskostnader i % av AMS' totala nettoutgifter 05 2 4 7 11 9 8 9 10 12 14 15 14 16 12

Källa: AMS och SÖ, verksamhetsberättelser för åren 1958-1972/73.

6.3 Utbildningsstudiens syften, uppläggning och personurval 6.3.1 Närmare om utbildningsprojektets

syften

Arbetsmarknadsutbildningen är en viktig del av arbetsmarknadspolitiken. Den har så gott som oavbrutet ökat i omfattning sedan senare delen av 1950-talet. Studier av de ekonomiska verkningarna av arbetsmarknadsutbildningen var en av de naturliga uppgifterna för EFA. En regelbunden uppföljning genom enkäter av all arbetsmarknadsutbildning har pågått sedan mitten av 1969. Uppföljningen grundas på individualuppgifter om varje person som börjar utbildning. Vid planeringen 1 9 6 7 - 6 8 av EFAs studie angående utbildningsåtgärderna låg tonvikten på metodfrågor. Syftet var således främst att genomföra en relativt detaljerad kostnadsintäktsundersökning för att på svenska förhållanden tillämpa de utländska förebilder, som då fanns. Därigenom kunde förhoppningsvis bedömas om undersökningsmetodiken behövde modifieras och kompletteras samt vidare hur metoderna för själva genomförandet lämpligen borde utformas. Metodiken för insamling av uppgifter och särskilt för beräkningar och analys måste baseras på bestämda föreställningar om arbetsmarknadens funktionssätt. Metodrön som kunde göras genom EFA: s projekt skulle vara av värde för framtida arbete med uppföljning och utvärdering av arbetsmarknadsutbildning. Vid sidan av en belysning av metodfrågorna var man naturligtvis också intresserad av att få mätresultat i fråga om kostnader och intäkter av genomförd arbetsmarknadsutbildning. En mera omfattande undersökning

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29

med bestämda estimeringsuppgifter förutsätter dock en långvarig undersökning, eftersom den kräver en relativt lång observationstid efter utbildningen. Vidare kommer kraven på allmän representativitet starkare in i bilden. För att tillgodose kraven på vissa sifferuppskattningars tillförlitlighet ändrades den ursprungligen planerade provundersökningen så att antalet undersökta personer ökade avsevärt. Begränsningar i vissa avseenden behölls dock, nämligen beträffande antalet län, huvudområden av kurslinjer, kursernas varaktighet och annat. Önskan att studera skillnader mellan kategorier beträffande utbildningsverkningarna tillgodosågs, även om allmänrepresentativiteten övergavs. 6.3.2 Projektets

uppläggning

Den empiriska studien av EFAs utbildningsprojekt har alltså främst gällt omskolningsverksamhetens ekonomiska effekter. Det består undersökningstekniskt av två delar, dels en huvudundersökning, som är upplagd som en kostnads-intäktsstudie, dels en sidoundersökning, som främst avser att belysa urvalet bland arbetslösa till arbetsmarknadsutbildning. Den senare kallas här utbildningsurvalsundersökningen. Huvudundersökningen En grupp bestående av personer i fyra län (M, P, X och BD), som fått utbildning med stöd genom AMS, har deltagit i en serie om fyra intervjuomgångar. Uppgifter om sysselsättning, arbetslöshet och inkomster har samlats in liksom en rad andra uppgifter, som påverkar personernas bedömning av sin förvärvsinsats, deras produktionsbidrag och inkomst före och efter utbildningen. Ursprungligen planerades fem intervjuomgångar, men två av dessa slogs samman av kostnadsmässiga och tekniska skäl. Uppgifterna insamlades i första hand genom postenkäter samt dessutom genom telefon- och besöksintervjuer. Genom jämförelser med en annan grupp personer, som inte deltog i arbetsmarknadsutbildning hösten 1968, men som intervjuades samtidigt beträffande sysselsättning, inkomster osv., eftersträvas mått på den ekonomiska effekten av arbetsmarknadsutbildning. Jämförelsegruppen består av personer, som var arbetslöshetsregistrerade i september 1968. Av undersökningsplanens fyra intervjuomgångar inföll de två sista ca 1 år respektive ca 2 1/2 år efter utbildningens slut. Spridningen i fråga om uppföljningsperiodens längd var dock stor. I det ursprungliga utvalet utgjorde utbildningsgruppen sammanlagt 1 700 personer, fördelade på 1 200 från skolöverstyrelsens (SÖ-kurser), 300 individuellt utplacerade i utbildningsväsendet och 200 personer i företagsutbildning därav en bestämd del i lokaliseringsutbildning. Kontrollgruppen planerades först till 800 personer, men tunnades sedan av kostnadsskäl ut till ca 720. En smärre krympning gjordes också av kursdeltagarkategorierna. Spridningen beträffande utbildningstidens längd är betydande trots att en eliminering av helt kortvariga kurser gjordes vid urvalet. Detta förorsakade vissa problem när det gällde att åstadkomma jämförbarhet

256 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

beträffande uppföljningstidens längd och avgränsning. Av dem som börjat i SÖ-kurser har ca 27 procent haft kurser med högst 24 veckors varaktighet, cirka 31 procent kurser mellan 25 och 40 veckors längd och 11 procent kurser om 72 veckor eller mera. Starttidpunkten för arbetsmarknadsutbildning i undersökningen har varierat. Vidare har en del av urvalet fortsatt med ny slags utbildning med utbildningsbidrag efter det att den ursprungligen inledda kursen påbörjats och avslutats. Fixeringen av utbildningsperioden för omskolningsdeltagarna sker givetvis individuellt. För "kontrollgruppen" har en enhetlig period om 39 veckor avgränsats för att skapa en motsvarighet till utbildningsperioden. Det erinras om att utbildningsstudiens uppläggning bottnar i huvudsyftet att studera metodik för uppföljning och utvärdering av arbetsmarknadsutbildning. Den uppnådda representativiteten för omskolningen i de medtagna fyra länen gäller bara vissa delkategorier. Sifferskattningarna bör betraktas som illustrationer, som dock kan ge indikationer om t. ex. skillnader i utfall mellan olika delkategorier och om den relativa betydelsen av olika arbetsmarknadsförhållanden för det iakttagna ekonomiska utfallet. Kortare kurser (mindre än 8 veckors varaktighet) uteslöts vid urvalsdragningen, likaså kurser som enligt beteckningen var speciellt anordnade för handikappade och svårplacerade personer. I fråga om efterföljande eventuella kurser har dock ingen begränsning gjorts i materialet. Det betyder att olika kurser kunnat kombineras, ett fall som behandlas som en sammanhållen utbildning. Ett annat viktigt direktiv för urvalsdragningen var att utvalda pågående kurser endast skulle gälla metallindustriyrken, byggnadsarbetaryrken och yrken inom handels- och kontorsområdet. Detta gäller SÖ-kurserna. För urval av utbildningsdeltagare i övrigt kunde en sådan begränsning inte upprätthållas. Det visade sig under hösten 1968 att antalet kurser blev nedskuret jämfört med planerna från våren p. g. a. konjunkturutvecklingen. Då underlaget således krympte togs kurser med annan inriktning än de tre nämnda ut till undersökningen. Bortfallet blev betydande i ett tidigt skede av undersökningen men tämligen lågt i senare skeden. Detta berodde på tillämpning av olika metoder för bearbetning av bortfallet vid postenkäterna. I början prövades enbart telefonintervjuer och -påstötningar. Detta ledde till stort bortfall, varför det bedömdes vara nödvändigt att ta i anspråk en kombination av besöks- och telefonintervjuer. Kostnaden för bortfallsuppföljningen steg därmed avsevärt. I databearbetningen ingår observationer för 1 520 AMU-deltagare och 520 personer i kontrollgruppen. Den starka krympningen av speciellt det senare urvalet beror främst på en stark avgång av åldersskäl och medveten eliminering av personer vid 67 års ålder (19%). Andelen egentliga vägrare var ca 5 procent i kontrollgruppen och 6 % bland daltagare i arbetsmarknadsutbildning. Utbildningsurvalsundersökningen I samband med den egentliga undersökningen av omskolningens effekter företogs en särskild undersökning angående urvalet av deltagare till

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsutbildning

utbildning. Syftet därmed var huvudsakligen att ge ett visst underlag för att bedöma jämförelser mellan utbildningsgruppen och "kontrollgruppen" i den tidigare beskrivna huvudundersökningen. En närmare belysning av faktorerna i urvalsprocessen bland arbetslösa var önskvärd, eftersom en experimentell uppläggning i huvudundersökningen var utesluten. På grundval av utbildningsurvalsundersökningens fynd kan man inte konstruera en kontrollgrupp, som vore bättre ur analyssynvinkel än den som ursprungligen valdes i utbildningsundersökningen. Med hjälp av den kan dock bedömningen av skillnader mellan omskolade och personer i "kontrollgruppen" nyanseras kvalitativt. Därutöver åsyftades mer kunskap i vissa metodfrågor, bl. a. genom utprovning av vissa enkätfrågor. Utbildningsurvalsundersökningen fick genom sin uppläggning också karaktär av avnämarundersökning för allmänheten i förhållande till arbetsförmedlingen. Personernas uppfattning om förmedlingens roll i placeringsprocessen blir belyst i viss mån. Utbildningsurvalsundersökningens material gäller personer som hösten 1968 nyanmäldes som arbetslösa vid förmedlingarna i de fyra länen. Frågor ställdes vid tre tillfällen under ett år om placering i arbete, eventuell ny arbetslöshet, placering i arbetsmarknadsutbildning, intresse för omskolning, upplevd anpassning i faktiska arbeten m. m. 6.3.3 Föreställningsram för analyser och tolkning Den ekonomiska värderingen av arbetsmarknadsutbildningens effekter kan göras på olika sätt och har dessutom flera olika dimensioner. Den följande texten utgör en sammanfattning av de betraktelsesätt som varit vägledande för utbildningsprojektet. De empiriska undersökningarna beträffande arbetsmarknadsutbildningen i EFAs regi har medvetet koncentrerats till att motsvara de uppgiftskrav en kostnads-intäkts-analys ställer, vilket torde framgå av den ovan givna beskrivningen.1 Denna begränsning har dock inte varit helt bindande. Tvärtom har vissa försök gjorts att fånga in icke-ekonomiska effekter av utbildningen, nämligen inverkan på personernas upplevda anpassning i arbete och på arbetsmarknaden. Helhetsbilden av de empiriska studierna är dock att dessa gäller ekonomiska förhållanden, relevanta för kostnads-intäktsberäkningar. I likhet med de flesta kostnads-intäktsstudier av utbildning är den aktuella studien baserad på den s. k. "humankapitalteorin", vilken innebär att utbildning ses som en investering, som höjer den utbildades produktivitet och sysselsättningsgrad och som därför ger upphov till framtida intäkter. I den mån alternativet till att vara i utbildningen under utbildningsperioden är att då vara arbetslös, blir investeringskostnaden, som svarar mot värdet av den alternativa arbetsinsatsen, låg. En naturlig utgångspunkt i denna studie har alltså varit att det sammantagna utfallet i form av ökade produktionsinsatser både är beroende på sysselsättningsgraden och den genomsnittliga produktiviteten, såsom dessa utvecklas efter utbildningen. Dessa båda dimensioner av årsinkomsten har därför renodlats.

1 Se kapitel 4 för en närmare belysning av kostnads-intäktsanalysmetodens innebörd.

258 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Data om produktiviteten har tagits fram från de intervjuade parternas egna löneuppgifter. Detta innebär en viss osäkerhet, eftersom det råder oklarhet om det faktiska sambandet mellan lönenivå och marginell produktivitet. Speciellt då det förekommer omfattande inkomstfördelning genom den avtalade lönesättningen blir löneuppgifterna en dålig mätare på produktiviteten. En del korrigeringar kan dock göras för att öka överensstämmelsen, vilket skett på sätt som framgår av avsnitt 6.7. Skillnader i produktivitet kan ta sig uttryck i olika sysselsättningsgrad likaväl som i olika lönenivå. Humankapitalteorin förutsätter, i varje fall i en traditionell form, att den förändring och ökning av kunskapskapitalet som utbildningsåtgärder medför kommer till användning fullt ut i ekonomin. Detta är inte givet. Utbildningen ger nya latenta kapaciteter hos olika personer, men det är beroende på en rad faktorer om dessa faktiskt kommer till användning. Extra utbildning kan ses som en omfördelning av arbetschanserna vid oförändrad total produktivitet om man renodlar ett extremt fall av alternativa antaganden om arbetsmarknadens (utbudets och efterfrågans) struktur. I detta fall påverkas enligt förutsättningarna varken totalsysselsättning eller sammansättningen av olika slags befattningar. Det som tänks inträffa på grund av utbildningen är som sagt att arbetschanserna omfördelas. Det är med hänsyn härtill väsentligt att ägna särskild uppmärksamhet åt indirekta utbildningseffekter, dvs. effekter på sysselsättningsgrad och produktivitet hos personer och företag, som inte direkt berörs av kursdeltagandet. Åke Dahlberg har i sin studie 1 av arbetsmarknadsutbildning i Västerbottens län beaktat dylika indirekta effekter mera fullständigt än vad som gjorts i tidigare studier. Dessa avser: (a) konkurrenseffekter, dvs. det förhållandet att de utbildade på sina nya arbetsområden eventuellt via kedjor av arbetsbyten indirekt åstadkommer lägre produktionsbidrag bland personer som inte berörts av utbildningsåtgärderna direkt, (b) ersättningseffekter, innebärande att arbetslösa och undersysselsatta via kedjor av vakanstillsättningar och arbetsbyten får chans till ökade produktionsbidrag under utbildningstiden. Speciellt inom yrkeskategorier och regioner med hög långvarig arbetslöshet blir dessa effekter viktiga, (c) "monopoleffekter", innebärande att samhällsekonomiska produktionstillskott inte helt kommer till uttryck i lönetillskott på grund av begränsad konkurrens på varumarknaderna, varför en viss tilläggspost måste föras in i kalkylerna, (d) "flaskhalseffekt", som innebär att ökad sysselsättning för en viss yrkeskategori automatiskt ökar efterfrågan av andra kategorier, som inte gått igenom arbetsmarknadsutbildning men varit arbetslösa/undersysselsatta. Dessutom uppstår sådana effekter genom bättre utnyttjande av maskiner, lokaler o. d., (e) multiplikatorverkningar, som under mycket speciella förutsättningar kan bli följden av genomförande av utbildningsåtgärder.

SOLI 1974:29

Arbetsmarknadsutbildning

259 Det rör sig således om en rad indirekta effekter (= sådana som inte kan avläsas hos utbildningsdeltagarna). De indirekta effekterna täcks inte av de genomförda enkäterna bland de utbildade själva, utan fordrar i princip andra empiriska studier, som dock är praktiskt synnerligen svåra att genomföra. 1 Det finns alltför liten kunskap om faktiska färdighets- och utbildningskrav i olika slags arbeten. Det är inte alltid givet att det är en ökning av "utbildningskapitalet" som är hindret för en bättre sysselsättningsbalans och högre totalproduktivitet snarare än andra förhållanden t. ex. vissa rekryteringsattityder, bristande information m. m. De formella och informella kompetenskraven, som sätts upp, är en viktig faktor i sig själv för arbetsmarknadens funktionssätt. Det kan förhålla sig så att omfattande utbildningsåtgärder leder till höjning av kompetenskraven utan att detta har någon grund i ändrade arbets- och produktionsförhållanden. Det kan också finnas andra mekanismer. Dessa synpunkter pekar också i riktning mot behovet att särskilt studera utbildningens "indirekta" verkningar.

6.4 Undersökningens resultat angående urvalet till utbildning bland arbetslösa I samband med undersökningen om arbetsmarknadsutbildningens ekonomiska effekter företogs vid sidan av huvudstudien en sidoundersökning angående urvalet av deltagare till utbildning. Syftet med den undersökningen var huvudsakligen att ge bättre underlag för jämförelsen mellan utbildningsgruppen och "kontrollgruppen" i den egentliga utbildningsundersökningen. Det kan i huvudundersökningen inte vara tal om en jämförelsekontroll i experimentell mening, eftersom urvalet till arbetsmarknadsutbildning är styrt främst av gällande regler om utbildningsbidrag m. m. och vidare av den tillämpning i förmedlingsarbetet som arbetsförmedlingarna måste göra. En närmare belysning av faktorerna i denna urvalsprocess var således önskvärd. 6.4.1 Läget för de arbetslösa beträffande arbetsplacering viss tid efter arbetslöshetsanmälan Från materialet kan utläsas hur lång tid som i olika fall förflutit från arbetslöshetsanmälan fram till dess man fått arbete på öppna marknaden. Hälften är placerade efter cirka fem veckor. Härvid har dock alla personer medtagits i redovisningen, dvs. även de som under den första arbetslöshetsperioden fått utbildning eller haft beredskapsarbete. Dessa sysselsättningar är inräknade i "arbetslöshetsperioden". Av diagram 6.2 framgår den karakteristiska fördelningen efter arbetslöshetsperiodens längd. Denna kan jämföras med en teoretisk kurva som representerar avgången ur ett bestånd av personer med konstant sannolikhet bland de kvarstående att avgå. Som framgår av diagrammet är överensstämmelsen så pass

Likartade problem har förelegat också i rörlighetsstudien. Inom ramen för denna har vissa försök gjorts att belysa de indirekta sysselsättningseffekternas relativa storleksordning i samband med flyttningen. Se kapitel 7, avsnitt 7.6.

260 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

Diagram 6.2 Frekvens personer som placerats i arbete viss tid efter första arbetslöshetsdagen. Staplarnas höjd anger frekvens per vecka.

SOU 1974:29

Antal veckor efter första arbetslöshetsdagen

god att placeringsprocessen kan uppfattas på detta sätt med en mycket grov approximation. Man får naturligtvis räkna med att placeringssannolikheten varierar med tiden och att olika personkategorier har systematiskt olika placeringssannolikhet. Personer i Norrbottens län har genomsnittligt den längsta arbetslöshetsperioden. Hälften har placerats i nytt arbete efter ca åtta veckor mot fyra veckor för Älvsborgs och Gävleborgs län och knappt fem veckor för Malmöhus län. Det erinras åter om den inverkan som vistelse i utbildning och beredskapsarbete (sysselsättningar som har inräknats i arbetslöshetsperioden) har haft i materialet. Mellan kvinnor och män föreligger också en klar skillnad beträffande placeringschans. Av kvinnorna återstår hälften oplacerade efter ca sju veckor, vilket är klart mer än för männen. En skillnad föreligger också mellan yngre och äldre undersökningspersoner. Yngre hade betydligt större genomsnittlig placeringschans. I nedanstående tabell 6.6 redovisas mer fullständigt skillnaden mellan olika ålderskategorier. Det var bland undersökningspersonerna relativt vanligt med flera arbetsbyten och mellankommande arbetslöshet under observationstiden. Genom att sysselsättningsutvecklingen följts och registrerats kan också längden av senare arbets- och arbetslöshetsperioder anges. Liksom tidigare skiljs endast mellan arbete på öppna marknaden och övrig

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29

Tabell 6.6 Fördelning efter första arbetslöshetsperiodens längd inom olika åldersklasser (personer i utbildning inräknade) Procentuell åldersfördelning

Procentuell fördelning efter första arbetslöshetsperioc ens längd

Aider

%

0-1 veckor

2-3 veckor

4-6 veckor

6-17 veckor

mer än 17 veckor

-24 25-39 40-49 50-59 60-

76 23 20 18 14

24 25 20 22 15

23 20 15 23 12

17 13 13 7 9

17 18 20 14 14

17 25 26 31 45

Okänt

Summa

99 101 101 100 100

-

7 3 3

sysselsättning. (Det är egentligen inte adekvat att beteckna den senare kategorin som "arbetslöshet".) Det visar sig att personerna i urvalet har en betydande rörlighet och ofta tillfälliga anställningar. Som urvalet dragits spelar byggnadsarbete och andra yrken med relativt korta anställningar en stor roll. Till en del beror rörligheten också på olika slags personliga problem när det gäller anpassningen på arbetsmarknaden. I många fall erbjuds inte tillräckligt med goda och stabila sysselsättningar på grund av näringslivsstrukturen på orten. Arbetsförmedlingen har således att arbeta med en mycket rörlig grupp av personer. Det är väsentligt hur det gått efter den första arbetsplaceringen. Enbart redovisning av hur snabbt den första arbetsplaceringen kommit till stånd ger därför en ofullständig bild av arbetsmarknadsanpassningen. I tabell 6.7 belyses hur undersökningsgruppens ställning på arbetsmarknaden utvecklats över tiden. Av fördelningen efter arbetskraftsstatus den 15.8.1969 kan beräknas att cirka hälften (49 %) av de som placerades i "arbete I" på nytt blev arbetslösa under observationstiden eller bytte arbete. Flertalet av dessa fick nytt arbete på öppna marknaden (82 %). Men frekvensen förnyad arbetslöshet (eller arbetsbyte) blev återigen så hög som 41 %. I denna omgång blev var fjärde (26 %) kvar utan arbete på öppna marknaden till observationstidens slut. Processen fortsätter på detta sätt vidare. Frekvenserna blir dock allt mindre, varför siffermässiga preciseringar inte är möjliga i senare led. Dessutom påverkas talen av observationstidens begränsning till cirka ett år. En rättvisande sifferserie kan egentligen bara erhållas om uppföljningen utsträckes utan begränsning i tiden. Det allmänna intrycket är dock att risken för förnyad arbetslöshet inom ett år ligger på nivån 4 0 - 5 0 % . Chansen att bli placerad i nytt arbete på marknaden stiger snabbt i början men inom årets ram når den inte över 0,9 ( 8 9 % i materialet).

262 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tabell 6.7 Medelantal veckor i olika delperioder.1 Materialet uppdelat efter arbetskraftsstatus vid slutet av observationstiden (15.8.1969) Arbetskraftsstatus den 15.8.1969

första arbetslo she t sperioden

Fortfarande arbetslös 1 arbete nr 1 Arbetslös, haft ett arbete I arbete nr 2 Arbetslös, hatt två arbeten I arbete nr 3 Arbetslös, haft tre arbeten I arbete nr 4 Arbetslös, haft fyra arbeten I arbete nr 5

Arbete 1 Andra pa öppna arbetsmarklöshetsnaden perioden

Arbete 2 Tredje pa öppna arbetsmarklo she t snaden perioden

(6) 41

(11) ( 5)

( 5) (12)

( 2)

11 6

18 15

17 8

(16) 23

(12) ( 5)

(12)

(12)

60 160

5 5

10 9

10 4

10 10

16 5

( 7) 19

( 2) ( 7)

29 57

4 3

8 5

3 3

9 5

8 6

13 9

11 4

7 12

1 1

5 7

6 3

9 3

12 5

1 6

2 5

1 5

51 Arbete 3 fjärde på öppna arbetsmarklöshetsnaden perioden

Antal observationer 83 345

I de fall tidsmätningen utsträckts efter mätningen av senaste arbetskraftsstatus och därför endast avser vissa av undersökningspersonerna har siffrorna satts inom parentes.

6.4.2 Urvalet till

arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildning

och intresse för sådan

Cirka 12% av de undersökta personerna (arbetslöshetsanmälda hösten 1968) har under undersökningsperioden, cirka 11 månader anmälts till, börjat eller avslutat arbetsmarknadsutbildning. Därutöver finns en grupp av personer, som har intresse för arbetsmarknadsutbildning men som av olika skäl inte kommit in i den. Andelen intresserade varierade under loppet av undersökningsperioden. Mellan andra och tredje intervjutillfället steg både det otillfredsställda intresset liksom antalet personer som faktiskt anmälts till, respektive gått in i utbildning. Med det sätt som utfrågandet har fått konstateras att det är fler personer med otillfredsställt utbildningsintresse än personer som fått eller anmälts till arbetsmarknadsutbildning. Efter cirka 11 månader var det 71 % som inte börjat och heller inte hade något intresse för arbetsmarknadsutbildning. Någon skillnad mellan kvinnor och män beträffande intresse för utbildning och faktisk kontakt med arbetsmarknadsutbildning kan icke observeras i undersökningen. Däremot föreligger en skillnad med avseende på civilstånd. Ogifta liksom frånskilda har något oftare blivit anmälda till utbildning med stöd av AMS. Vid första intervjutillfället framkom ett relativt stort intresse för arbetsmarknadsutbildning. Detta har att göra med att många (cirka 65 % av alla) vid detta tillfälle fortfarande var utan sysselsättning. Det ligger i den situationen mycket närmare till hands att deklarera intresse för

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974: 29

utbildning. Nedan ges i en grov översikt vissa uppgifter angående intressets och det faktiska kursdeltagandets utveckling medan undersökningen pågick. Relativ frekvens vid olika intervjutillfällen

Har intresse för eller sökt ut bildning Är anmäld till utbildning Har börjat utbildning Har slutat utbildning Har ej påbörjat och har ej in tresse för utbildning Summa

I

Sept. 1968

Mars 1969

Sept. 1969

i

} «

99 J

Det är motiverat att påstå att en del av det utbildningsintresse som kommer till uttryck inte är stabilt. I varje fall medför placering i ett arbete att vederbörande säger sig inte vara intresserad av att söka arbetsmarknadsutbildning. Kännedom om att endast vissa kategorier kan få utbildningsbidrag inverkar givetvis. I en del fall kan det förhålla sig så att man fortfarande är intresserad av utbildning men önskar återkomma senare (såvida man då skulle bli utan arbete).. Av dem som vid första frågetillfället angav utbildningsintresse hade 9 % vid andra tillfället kommit in i utbildning och ytterligare 35 % hade kvar sitt intresse. Mer än hälften av de ursprungligen utbildningsintresserade har således inte längre någon önskan om arbetsmarknadsutbildning. Å andra sidan hade 9 % av dem som vid första omgången sade sig sakna intresse för utbildning ändrat uppfattning och ytterligare någon procentenhet hade t. o. m. börjat eller anmälts till utbildning. Dessa förändringar mellan första och andra intervjutillfället överensstämmer på sätt och vis med de förändringar som senare skulle inträffa. Av dem som vid andra frågetillfället angav utbildningsintresse hade 5 % vid tredje tillfället anmälts till eller kommit in i utbildning och ytterligare 49 % hade kvar sitt intresse (46 % hade förlorat intresset för utbildning). Av dem som vid andra omgången sade sig sakna intresse för utbildning uttryckte 1 3 % ett intresse vid tredje tillfället och ytterligare 1 procentenhet hade t. o. m. börjat eller anmälts till utbildning. Förändringsprocessen förefaller i själva verket vara tämligen stabil trots det intryck av växlande utbildningsintresse som den tidigare på sid. presenterade tablån gav. Den ovan behandlade processen för förändringen av intresset för utbildning och urvalet till faktisk utbildning kan belysas också på följande sätt. Stabiliteten över tiden för en grupp kan anges av det antal som gett samma svar som i den första intervjun. Den följande tablån redovisar antal personer.

264 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

1: a frågetillfället Därav kvarstående vid: 2: a frågetillfället 3: e frågetillfället

SOU 1974:29

Deltar ej, har ej mtresse

Har intresse för utbildn.

Deltar i utbildn.

482 445

103 54

12 2

Den grupp som ursprungligen var utbildningsintresserad är nästan helt utbytt efter ett års tid. En närmare analys av dessa 292 personer, som var intresserade av utbildning vid första enkättillfället, visar följande om åsiktsförskjutningar under observationstidens förlopp. Vid 2: a frågetillfället

Vid 3: e frågetillfället: Deltar har intresse Ingetdera

Deltar

Har intresse

Ingetdera

9 14 3

3 54 46

1 45 117

163 Inom den kategori som vid första frågetillfället angav intresse för arbetsmarknadsutbildning är det 18% som stått fast därvid vid alla tre tillfällena, 31 % har angett intresse två gånger och 40 % endast vid första tillfället. Därutöver har 10% kommit in i utbildning. De som anmälts men inte börjat utbildning har inte räknats i detta sammanhang. Genom en statistisk analys av intresset för arbetsmarknadsutbildning och en serie faktorer som kunde kontrolleras i undersökningen görs ett försök att särskilt belysa vilka faktorer som påverkar detta intresse. En s. k. segmenteringsanalys har genomförts. Den går ut på att finna hur en uppdelning av ett material kan göras så att en viss variabel varierar så starkt som möjligt mellan grupperna. Den beroende variabeln i detta fall är att ha svarat "ja" eller "obestämd" på frågan om eventuellt intresse för arbetsmarknadsutbildning vid observationstidens början, dvs. vid första intervjutillfället. Att ha sagt "nej" utgör det andra alternativet. Den bearbetning som genomförts kan alltså sägas gälla att finna grunder för att lokalisera brist på intresse för arbetsmarknadsutbildning. De faktorer som har betraktats som möjliga förklaringsgrunder är: ålder, civilstånd, sjuklighet, tid i senaste yrke (före september 1968), yrkesområde och tidigare utbildning. Det är naturligtvis fler förhållanden som kan påverka intresset för utbildning. Åldern bör i det sammanhanget ses som en indikator för livsoch arbetssituationen för den enskilde snarare än som egen intressepåverkande faktor. Med åldern varierar bl. a. också: förväntad tid under vilken en ny utbildning kan utnyttjas graden av resignation om sina möjligheter att förbättra arbetssituationen upplevelsen av diverse studiehinder, som studietempo, förkunskapskrav, inlärningsförmåga m. m.

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29

social förankring i en viss arbetsmiljö och/eller yrkesroll. Att flertalet faktorer medverkar till ett sjunkande utbildningsintresse med ålder är sannolikt, men det kan naturligtvis inte uteslutas att vissa förhållanden verkar i motsatt riktning. Åldern har ett starkt samband med intresset för utbildning. Det är den av de kontrollerade (oberoende) variablerna som klarast differentierar materialet efter olika intressegrad. Övriga faktorer som också kan bidra till att förklara variationerna i intressegrad visar sig vara yrkesområde, tid i senaste yrke samt förväntningar på kommande arbete. Också faktorerna tidigare utbildning och sjuklighet i senaste arbetet före arbetslöshetsanmälan (i september 1968) har ett visst samband med intresset, men svagare. Viktigt är vidare att dessa nu nämnda faktorer sammantagna i hög grad kan förklara variationerna i intresset för arbetsmarknadsutbildning. Av de utslagsgivande faktorer är det dock bara ålder, yrkestillhörighet, förväntningen om bättre arbetsförhållanden som är kända i förväg. Det är således endast dessa variabler som är direkt användbara för prognoser. Förklaringsgraden illustreras av följande tablå: Personer som är

under 60 år; under 42 år; under 60 år; 5 5 - 6 0 år; över 60 år; över 60 år;

Antal

tillhör andra yrkesområden 1 än 0,2,7; väntar sig få förbättringar av nästa arbete 200 tillhör yrkesområdena 0,2,7 285 tillhör ej yrken i 0,2,7; väntar sig många förbättringar av nästa arbete 27 tillhör yrken i 0,2,7 28 ej sjuka under observationstiden 43 sjuka viss tid under observationstiden 28

Andel utbildningsintresserade (samt obestämda)

0,79 0,63 0,51 0,28 0,27 0,03

Genom att ytterligare dela upp materialet (speciellt efter ålder) kan man för smärre grupper nå en andel utbildningsintresserade som ligger nära talet ett. Genomsnittligt för de arbetssökande (i september 1968) som deltagit i specialbearbetningen var andelen med klart eller obestämt intresse för utbildning 60 %. En slutsats som kan dras från materialet är att man med hjälp av variabler av de slag som kontrollerats i stor utsträckning kan lokalisera utbildningsintresset och således för en grupp sökande förutsäga dess potentiella intresse för arbetsmarknadsutbildning. Intresset är emellertid som förut visats inte stabilt över tiden. En persons sysselsättningsstatus och grad av subjektiv anpassning i det (eventuella) arbete han/hon har inverkat. Belägg för det ges i segmenteringsbearbetningen. Indikatorer på arbetsanpassning visar sig ha ett säkerställt samband med det utbildningsintresse man deklarerar. Likaså är "förväntningar på nytt arbete" av viss betydelse för utfallet.

Sifferbeteckningarna avser Nordisk yrkesklassificering (NYK), första kodsiffran.

266 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tidigare har påpekats att det finns ett deklarerat utbildningsintresse som inte blir tillgodosett genom faktisk utbildning eller utbildningserbjudande. Problemet för den arbetsmarknadspolitiska planeringen är således inte så mycket att lokalisera och kvantifiera nya grupper av intresserade utan snarare att bedöma vilka kategorier inom gruppen intresserade som faktiskt får utbildning. Sambandet utbildning

mellan sysselsättningshistoria

och urval till arbetsmarknads-

Det finns åtminstone ett självklart samband mellan utbildningsdeltagande och sysselsättningshistorian under observationstiden. I och med kursstarten är det icke aktuellt att börja ett nytt arbete. De som går i utbildning har lägre matematisk förväntan att vara i arbete vid en viss tidpunkt. Och omvänt: De som har arbete på öppna marknaden har lägre matematisk förväntan att ha påbörjat utbildning under undersökningsperioden. Som framgår av diagram 6.3 uttrycks ett sådant samband i materialet. Uppdelning har där skett efter arbetskraftsstatus den 15.8.1969 och antalet arbeten sedan september 1968 och framåt. Bland dem som inte var i arbete den 15.8.1969 är andelen i utbildning eller tidigare utbildade avsevärt högre.

PERSONER SOM EJ VAR I ARBETE 15/8 1969

PERSONER SOM V A R ARBETE 15/8 1969

procent 100-

Ej börjat eller haft intresse av utbildning

Ej börjat eller haft intresse av utbildning

. ^

^ - * . — - *

intresserad av eller sökt utbildning

1)

gått i utbildning

^

'

Antal arbeten sedan september 1968:

Diagram 6.3 Samband mellan sysselsättningshistoria och intresse för arbetsmarknadsutbildning.

3 el. 1 fler Antal observationer: (8)

1) den 15 augusti 1969 eller tidigare under observationsperioden

4 el. fler

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974: 29

267 Det är emellertid inte befogat att enbart tillskriva sambandet en logisk självklarhet eftersom det också kan finnas vissa beteenden och orsaksmekanismer som inverkar. Det är tre punkter som avses därvid: 1) Intresset för utbildning beror på hur länge en arbetsplacering låter vänta på sig eller på längden av den tid man går utan fast placering på öppna marknaden. Intresset i sin tur är en viktig bestämningsgrund för faktisk utbildning. 2) Arbetsmarknadsutbildning ger erfarenhetsmässigt ökad chans till full och jämn sysselsättning. Detta finns belagt i flera undersökningar och är en central hypotes också i denna studie. 3) Personer med vanligen stor rörlighet i fråga om anställning och yrke erbjuds utbildning förhållandevis sällan. Den arbetshypotesen utgår ifrån att (de relativt många) arbetslöshetsperioderna är förhållandevis korta varför frågan om utbildning mer sällan hinner aktualiseras. Innan vi går in på en definitiv bedömning av olika förklaringsgrunder av sambandet mellan sysselsättningshistoria och förekomst av arbetsmarknadsutbildning finns det skäl att ta hänsyn till vissa sifferuppgifter angående intervjupersonernas successiva sysselsättningsutveckling. Räknat från undersökningens början, då arbetssökandeanmälan gjordes, fram till 15.8.1969 placerades som tidigare visats 8 9 % i arbete på öppna marknaden. (Vissa av dem hade under tiden dessutom genomgått arbetsmarknadsutbildning.) Av övriga var närmare 26 % anmälda till eller placerade i utbildning vid denna tidpunkt. Omkring 9 % av undersökningspersonerna var således i viss mening oplacerade efter 1 år. Den grupp som erhöll arbete på öppna marknaden följs sedan vidare. Som angetts på annat ställe blev drygt hälften kvar i det första arbetet tills mitten av augusti 1969, men för de övriga uppstår på nytt frågan om hur sysselsättningsläget kom att gestalta sig. I denna nya omgång blev 82 % placerade i arbete (nr 2), drygt 1 % var i utbildning vid periodens slut och ca 17 % förblev således oplacerade i viss mening. På detta sätt har flera omgångar studerats tills frekvenserna blivit för små för ytterligare slutsatser. Följande tablå ger en översikt över de successiva omgångarna. 1 Att sannolikheten för placering i arbete sjunker vid senare omgångar är en logisk följd om enbart mättidens längd inverkar. Man kan

Sammanlagd placeringschans under observ.tiden

Placering i arbete Placering i utbildning vid periodens slut Övriga = "oplacerade" Därav: sökt eller intresserad av utbildning

efter urspr. anmälan (=arb. 1)

efter 1: a arbetet

efter 2: a arbetet

efter 3: e arbetet

89 %

82 %

74%

72%

1,8% 9%

1,2% 17%

2% 24 %

4% 24 %

2,5 %

4%

5,5%

8%

1 Utbildning som avslutats före observationsperiodens slut har inte återgetts i tabellen.

268 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

avläsa att arbetsmarknadsutbildning bara i begränsad utsträckning tjänstgjorde som en kompletterande åtgärd för att lösa sysselsättningsproblem för de grupper som kommit att stå kvar längst som arbetslösa. Samtliga individer i dessa grupper är givetvis inte intresserade av utbildning i AMS regi utan ramen för fler utbildningserbjudanden är begränsad i det avseendet. Det övervägande flertalet av dem som börjat utbildning tillhör dock den grupp av undersökningspersoner som haft den längsta tiden i arbetslöshet. Av de ursprungligen arbetssökande anmälda personerna var 24 % utan arbete på öppna marknaden efter knappt ett år. Därvid har både frivilligt och ofrivilligt bytande samt personer i utbildning, beredskapsarbete eller militärtjänst räknats med liksom de som lämnat arbetskraften för att återgå till hemarbete. De som gått till militärtjänst eller hemarbete utgör tillsammans 5 % av urvalet. Bland personer som inte deltagit i utbildning under observationstiden finns ingen säkerställd skillnad mellan dem som haft intresse för utbildning eller sökt sådan (tillsammans 43 %) och övriga med avseende på sysselsättningshistorian. Den sistnämnda variabeln avser dels graden av rörlighet mellan olika arbeten, 1: a arbetslöshetsperiodens längd och arbetskraftsstatus vid periodens slut. Däremot är det naturligt att utbildningsintresset oftast kommit till direkt uttryck i arbetslöshetssituationer. En bearbetning enligt samma metod som i fråga om utbildningsintresset, dvs. segmentering, har genomförts med avseende på faktisk utbildning under observationstiden. Samma variabler har kontrollerats som eventuella förklaringsfaktorer. Dessutom har angivet intresse för utbildning (vid observationstidens början) utnyttjats som oberoende variabel. De kontrollerade variablerna har i denna bearbetning en förklaringskraft som endast är ca 50 % av den som uppnåddes när utbildningsintresset utgjorde beroende variabel. En viss differentiering av utbildningsfrekvensen åstadkommes dock, vilket illustreras av följande tablå: För de personer som deltog i segmenteringsbearbetningen var kvoten utbildade sammantaget 0,08, dvs. 8 %. De största bidragen till variationerna i utbildningsfrekvens ger i ordning variablerna intresse, ålder, förväntningar om förbättring i nytt arbete, yrkesområde, sjuklighet och tidigare utbildning. Att en stor del av variationerna i utbildningsfrekvensen inte kunnat förklaras kan betyda att arbetsförmedlingen lyckats motverka en hård inriktning av utbildningen på de yngre, något som annars motiveras av utbildningsintressets fördelning. Även andra åsyftade tendenser kan ha gjort sig gällande. Det kan också förhålla sig så att en del faktorer utanför den statistiska kontrollen i den här undersökningen - inverkat. Konjunkturmässiga rörelser på den lokala arbetsmarknaden skapar överskott respektive brist på lediga platser och därmed också olika aktuellt totalt utbildningsbehov. Skillnader mellan olika orter och regioner kan vidare medföra varierande tillämpning av olika principer och "tumregler", vilket bl. a. kan ha tagit sig uttryck i en sänkt total "förklaringsförmåga" i bearbetningen. Reservationer får även knytas till

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29

Personer som

Antal

Andel som genomgått eller anmälts till utbildning genom Af under observationstiden

har intresse och längre yrkesgrundutbildning

0,35

har intresse; har yrkesskola, lärlingsutbildning eller kortare yrkeskurs; mindre förväntningar om förbättringar i nytt arbete

0,19

har ej intresse; yrke inom områdena 7 och 0; mindre förväntningar om förbättringar i nytt arbete

0,14

har intresse; har yrkesskola, lärlingsutbildning eller kortare yrkeskurs; höga förväntningar om förbättringar i nytt arbete

0,08

har ej intresse; yrke inom områdena 7 och 0; höga förväntningar om förbättringar i nytt arbete

0,02

har ej intresse; yrke inom 1-6

0,00

1 Sifferbeteckningarna avser Nordisk yrkesklassificering (NYK), första kodsiffran.

det sätt på vilket utbildningsintresset mätts. Analysen grundar sig på en fråga i första intervjuomgången: Huruvida man är intresserad av att gå igenom arbetsmarknadsutbildning. Det har tidigare visats hur intresset ändras över tiden. Om en person inte finner arbete relativt omgående och trots arbetsförmedlingens ansträngningar är svår att placera, kan utbildningsalternativet bli aktuellt och intressant för vederbörande, trots att det inte varit så tidigare. Det behöver inte ligga något skäl till kritik i att en prioritering skett till fördel för vissa kategorier vid urvalet till utbildning. Att urvalet sträcks ut till att även innefatta personer som vid ett visst tillfälle inte sagt sig ha direkt intresse av utbildning genom arbetsförmedlingens försorg kan också vara medvetet och i viss mening planerat. Här tangeras f. ö. den svårighet för en allmän vuxenutbildning, som ligger i att man inte hos alla kan konstatera ett klart intresse för utbildning vid ett visst tillfälle, trots att man skulle vilja ge prioritet till utbildningschanser för vissa kategorier med genomsnittligt svagt studieintresse. 6.4.3 Sammanfattning

av utbildningsurvalsstudiens

resultat

Inom en grupp personer, som vid ett visst tillfälle nyanmäls som arbetslösa, sker placeringen i nytt arbete i stora drag enligt principen att de kvarstående arbetslösa har en med tiden konstant chans till placering. Variationen i arbetslöshetstid är mycket stor, vilket får tillskrivas

270 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974: 29

arbetslivets begränsade uppsugningsförmåga av arbetssökande och bl. a. varierande konkurrenskraft samt tillfälligheter. Placeringschansen kan både stiga och sjunka med tiden som förflutit från första arbetslöshetsdagen. Materialets omfattning har varit för liten för att belysa sådana tidsvariationer. Variationer för den genomsnittliga placeringschansen med avseende på ålder, kön och t. ex. länstillhörighet framträder klart. Den sistnämnda faktorn avspeglar skillnader i lokal arbetskraftsefterfrågan. De undersökta personerna hade stor rörlighet i den meningen att många, som blev placerade i arbete, på nytt blev arbetslösa, fick nytt arbete och därefter arbetslöshet på nytt etc. Risken att pä nytt bli arbetslös inom ett år var så hög som ca 50 %. Chansen att få arbete (som arbetslöshetsanmäld) på ett år var ca 90 %. Dessa tal ser ut att vara stabila i en rörlighetsprocess, som dock bara kunde följas under ett år med successivt minskad möjlig observationstid. En slutsats blir vidare att de grupper av rörliga personer, som arbetsförmedlingen har som kunder, genom omständigheterna har en starkt reducerad årsarbetstid (mätt på det grova sätt som varit möjligt). Den största gruppen kommer inte upp till fullt 4/5-delar av en helårssysselsättning i normalt förvärvsarbete under året. Också här måste den reservationen göras att arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbete m. m. i länsarbetsnämndernas regi ligger utanför det som här kallas sysselsättning på den öppna marknaden. Den genomsnittliga längden av den första arbetslöshetsperioden var 14,7 veckor, varvid dock en del personer räknats med som ännu efter ett år inte fått arbete. Begränsar man beräkningen endast till dem, som avslutat den första arbetslöshetsperioden, var den genomsnittliga varaktigheten 10,2 veckor. Intresset för arbetsmarknadsutbildning har undersökts. Det finns fler personer med otillfredsställt utbildningsintresse än personer som fått eller anmälts till arbetsmarknadsutbildning (1968-69). Intresset är dock inte stabilt. Det varierar med den enskildes arbetsmarknadsstatus. Totalt finns dock ett ganska utbrett intresse, som bildas och bortfaller i en process som undersökningen kunnat belysa. En särskild analys har kunnat visa vilka faktorer, som bäst förklarar att utbildningsintresset uppstår. Intresset för utbildning avtar starkt med ökande ålder. En motsvarande analys för det faktiska urvalet till utbildning bland arbetslösa gav inte lika klart resultat. Åldern har inte alls samma inverkan här som beträffande själva utbildningsintressets uppkomst. Detta kan vara ett uttryck för arbetsförmedlingens försök att prioritera vissa svårplacerade kategorier.

6.5 Jämförelser mellan utbildade och kontrollgrupp i fråga om sysselsättningsutveckling, lönenivåutveckling och mått på arbetsanpassning 6.5.1 Inledning Jämförelserna i detta avsnitt syftar till att ge läsaren en uppfattning om effekterna i stora drag av genomförd eller delvis genomförd arbetsmark-

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974: 29

nadsutbildning. Bedömningarna grundar sig på jämförelser mellan utbildade och en grupp arbetslösa personer. Det är skäl erinra om de speciella förhållanden, som ligger i valet av jämförelsegrupp och som begränsar möjligheterna till långtgående slutsatser. Kontrollgruppen är inte utvald slumpmässigt tillsammans med de personer som beviljats utbildningsbidrag. Valet har skett godtyckligt efter vissa lämplighetsresonemang. Kategorin utbildade skiljer sig i sin sammansättning efter ålder, kön, tidigare utbildning m. m. från kontrollgruppen. Sådana bakgrundsfaktorer inverkar därför på totaljämförelser mellan de båda grupperna. Genom en viss klassificeringsteknik, multipel klassificeringsanalys1 (MCA), renodlas skillnaden mellan utbildade och kontrollgrupp från inverkan av alla i undersökningen kontrollerbara bakgrundsfaktorer. Detta sker dock inte genomgående. I några sammanhang anges standardräknade skillnader mellan de grupper som skall jämföras. Det innebär att en skillnad korrigerats för olikheter i urvalssammansättningen med avseende på ett fåtal viktigare variabler. I texten anges från fall till fall när standardräkning skett. Alla tolkningsproblem är därmed inte undanröjda. I själva verket sker urvalet av personer till arbetsmarknadsutbildning i en komplex process, där bl. a. bedömningar sker genom den enskilde arbetsförmedlingstjänstemannen, förmedlingskontoret eller länsarbetsnämnden. Generella direktiv för kursplanering och beviljande av utbildningsbidrag inverkar. Bedömningarna i de enskilda fallen är troligen starkt varierande. I vissa fall avses främst en ökning av sysselsättningsgraden och stabiliteten i sysselsättningen, vilket möjliggörs av det åsyftade yrkesbytet. Man bedömer det som möjligt att väsentligt öka en persons chans till arbetsplacering och stabil sysselsättning genom extra utbildning. I andra fall sker vid prövningen av ansökan en bedömning att sysselsättningsgraden knappast kommer att påverkas men att trivsel, inkomstnivå och arbetsförhållanden sannolikt förbättras. I det praktiska genomförandet av arbetsmarknadsutbildningen torde med andra ord en rad olika jämförelser (förhandsbedömningar av effekter) göras. Bakgrunden därtill är att olika kategorier utbildningssökande har olika förutsättningar, beroende på personliga egenskaper och t. ex. den lokala arbetsmarknadens karaktär. Detta innebär att det kan finnas vissa skillnader mellan huvudgrupp och kontrollgrupp, som är svåra att kontrollera.

6.5.2 Sysselsättningsgraden före och efter

utbildningen

Arbetsmarknadsutbildningen har en avsevärd, höjande effekt på sysselsättningsgraden. I varje fall framträder en påtaglig skillnad i jämförelsen mellan de utbildade och kontrollgruppen, som innebär att de förra avsevärt höjt sysselsättningsgraden, medan de senare inte gjort det. Detta framgår av tabell 6.8. Tabell 6.8 möjliggör såväl en jämförelse enbart under uppföljningsperioden som en jämförelse av ändringar från tiden före undersökningen till själva uppföljningsperioden. Det visar sig att de utbildade och kontrollgruppen som sammantagna kategorier inte skilde sig avsevärt

En ingående redogörelse för metodiken finns i Frank Andrews, James Morgan och John Sonquist, "Multiple Classification Analysis", 1967. 2

Se kapitel 4.5.5

272 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974: 29

under "före"-perioden, dvs. från 1 januari 1967 till utbildningens början eller motsvarande tidpunkt. Vissa skillnader fanns dock. I gruppen utbildade ingick inte så få personer, som kom direkt från hemarbete till utbildning. Dessa hade i stort bara några få fall som utgjorde motsvarighet i kontrollgruppen. Att sysselsättningsgraden bland utbildningsdeltagare var lägre än i kontrollgruppen är inte enbart uttryck för en motsvarande högre arbetslöshet. Gruppen omskolningsdeltagare är yngre, vilket avspeglas i högre tidsandel för militärtjänst. Vidare torde under "Annan eller okänd sysselsättning" dölja sig det faktum att en hel del ungdomar avvaktar med förvärvsarbete efter skolgång utan att direkt uppfatta sig som arbetslösa. Dessutom är det ofrånkomligt med den tillämpade undersökningstekniken att en del av tiden inte kan fördelas på olika användningssätt utan förblir okänd. I den situationen blir en rimlig hypotes att den "oförklarade" tiden borde fördelas på de övriga kategorierna i proportion till deras storlek. Under den för kontrollgruppen avgränsade period, som ansetts kunna motsvara utbildningstiden, är sysselsättningsgraden mycket låg och arbetslösheten hög. Endast ca 1/3 av den disponibla tiden har använts i arbete på öppna marknaden. Det är ett förhållande som hänger direkt samman med hur kontrollpersonerna valts ut. Vid urvalsdragningen var arbetslöshetsgraden definitionsmässigt 100 procent. Det är då naturligt att den genomsnittliga arbetslöshetsgraden under en längre period, ca 3/4 år, som inföll just omkring urvalsdatum, också blivit hög. Även om den tillfälligtvis låga sysselsättningsgraden är avhängig av urvalsmetoden, saknar den inte intresse utan inverkar indirekt på bedömningen av de utbildades alternativsysselsättning i det fall de inte hade börjat arbetsmarknadsutbildning. Som framgår av tabell 6.8 ligger de utbildades sysselsättningsgrad cirka 20 procentenheter högre än kontrollgruppens under uppföljningsperioden. Detta är ett grovt mått på den direkt observerade sysselsättningseffekten av arbetsmarknadsutbildningen. Genom multipel klassificeringsanalys har, så långt det varit möjligt, skillnader mellan utbildade och kontrollgruppspersoner renodlats från inverkan av olika urvalssammansättning. För de första två åren av uppföljningsperioden är den renodlade skillnaden i sysselsättningsgrad 10,7 procentenheter. Tabell 6.8 innefattar alla personer som medtogs i undersökningens urval. I tabell 6.9 har en del kategorier, t. ex. personer som aldrig börjat AMS-kursen liksom personer som kom till arbetsmarknadsutbildningen så gott som direkt från hemarbete, sorterats bort. Jämförelsen där blir vidare inriktad på att gälla helt genomförd arbetsmarknadsutbildning bland arbetslöshetsdrabbade personer. De som avbrutit utbildningen i förtid har särredovisats i tabellen. Tabell 6.9 visar att det inte råder någon stor skillnad mellan de olika kursformerna med avseende på den observerade arbetslöshetsminskningen. Dock iakttas en genomsnittligt lägre effekt på sysselsättningsgraden bland dem som varit utplacerade enskilt i skolväsendet. Det är vidare en klar skillnad mellan män och kvinnor enligt denna

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974: 29

Tabell 6.8 Tidsdisposition för utbildade och kontrollgrupp under olika skeden av observationstiden. Talen anger tid i procent. Sysselsättning

Arbete på öppna marknaden därav sjukdom Hemarbete Militärtjänst Utbildning Beredskapsarbete Arbetslöshet Annan eller okänd sysselsättning Totalt

Tiden från 1/1 1967 till kursstart eller vecka 18 år 1968

Tiden under Tiden efter utbildutbildning ning fram till slutet eller mellan av 1971 v 18/1968 och v 4/ 1969

utbildningsgruppen

kontroll- kontrollgrupp grupp

utbildningsgruppen

kontrollgrupp

53 4,5 11 3 3 0,5 18,5

73 3 0,3 1 3 2 17

30 1 0,1 0,6 3 3,5 57

73 3 3 1,5 3 2,5 8

53 2 4 1 3 4 21

101 Anmärkning till tabell 6.8 En korrektion av de från formulären hämtade uppgifterna har genomförts beträffande tiden före utbildning på följande grunder. Jämförelse med andra frågor i enkäterna ger vissa antydningar om tolkningen av "övrigt samt okänd sysselsättning". Den posten utgjorde ursprungligen 21,7 respektive 11,9% för utbildningsrespektive kontrollgrupp. "Annan sysselsättning" enligt formulärets lydelse tycks närmast böra ges innebörden "avvaktan på sysselsättningstillfällen", främst hos yngre personer, samt förekommande anstaltsvård, en möjlighet som inte täcks av den i frågan använda uppräkningen. De ursprungligen erhållna talen för hemarbete stämmer väl överens med svar på andra frågor. Gruppen utbildningsdeltagare, har haft klart fler långtidssjuka under tiden före utbildningen, vilket i huvudsak får anses förklara att andelen kvarstående oförklarad tid efter korrektionen är större för den gruppen. När det gäller uppföljningsperioden efter utbildningen torde skillnaderna mellan de båda grupperna beträffande "övrig samt okänd sysselsättning" främst bero på fler förtids- och ålderspensionärer i kontrollgruppen. Andelen "avvaktande" eller rättare sagt arbetssökande utan klart upplevd arbetslöshet torde fortfarande vara något högre i gruppen omskolningsdeltagare.

redovisning i fråga om effekten av utbildning på sysselsättningsgraden. Det har tydligen bl. a. att göra med att kvinnorna i gruppen utbildade (från vilka som sagt tidigare hemmafruar och studerande sorterats bort) redan före kurstiden hade en relativt låg arbetslöshetsgrad, dvs. hög sysselsättningsgrad. Ytterligare analys av inverkan av arbetsmarknadsutbildningen på sysselsättningsgraden är möjlig med hjälp av tabell 6.10. I denna tabell har vissa andra kategoriavgränsningar och begrepp för arbetslösheten

274 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974: 29

Tabell 6.9 Andel tid i arbetslöshet eller beredskapsarbete under uppföljningsperioden och tiden före utbildningsperioden, med fördelning efter typ av kurs och kön. Siffrorna anger andel tid i procent. Kategori

Period Tiden öre utbildning

Uppföljningsperioden

Förändring

Utbildade: SÖ-kurser Enskilt i skola Lokaliseringsutbildning Övrig företagsutbildning Avbrutit utbildningen Kontrollgruppen

19 21 11 15 16 19 15

10 11 8 2 6 9 29

9 - 10 - 3 - 13 - 10 - 10 + 14

Kvinnor:

12 18 19 14

12 28 10 31

0 + 10 - 9 + 17

Män:

utbildade kontrollgrupp utbildade kontrollgrupp

tillämpats än som skett i tabell 6.9. Således har i tabell 6.10 arbetslöshetsgraden bestämts som den andel av total känd tidsanvändning som fallit på arbetslöshet. Arkiv- och beredskapsarbete har inte förts in under arbetslöshetsbegreppet. Från redovisningen har eliminerats de personer, som vid undersökningens slut hade ålders- eller sjukpension, befann sig i utbildning, hemarbete eller hade flyttat utomlands. Däremot ingår både "avhoppare" och övriga i tabellredovisningen. När det först gäller den övre delen av tabell 6.10, som belyser förhållanden i de fyra olika länen, konstateras att arbetslöshetsminskningen för kategorin utbildade blir tämligen olika i de olika länen. Den varierar från 2 till 14 procentenheter. I Gävleborgs län inträffade den starkaste arbetslöshetsminskningen för omskolningsdeltagarna. För kontrollgruppens del inträffade genomgående en ökning av arbetslöshetsgraden. Malmöhus, Norrbottens och Älvsborgs län visar ungefär samma arbetslöshetsökning för kontrollgruppspersonerna, dvs. personer registrerade som arbetslösa i september 1968. För Gävleborgs läns del var ökningen mindre. Gör man länsvis jämförelsen mellan omskolade och kontrollgrupp konstateras att skillnaden är förhållandevis jämn mellan länen. Skillnaden i procentuellt förändringstal utbildade - kontrollgrupp varierar från 1 5 till 20 procentenheter, varför det knappast är anledning tala om säkerställda skillnader mellan länen i detta avseende. När det gäller åldersfaktorn antyds däremot i EFAs material en varierande sysselsättningseffekt av utbildningen. Detta framgår av undre delen av tabell 6.10. Arbetslöshetsminskningen för omskolningsdeltagare var ungefär densamma i samtliga åldersklasser. Denna observation skall jämföras med hur utvecklingen blev för kontrollgruppspersonerna i olika åldrar. Här finns en klar tendens till att arbetslösheten ökade kraftigare bland de äldre, medan den ökade svagare bland de yngre. Följande

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsutbildning

Tabell 6.10 Andel tid i arbetslöshet under uppföljningsperioden och tiden före utbildningsperioden, med fördelning på utbildade/kontrollgruppen, födelseår samt län vid undersökningens början. Siffrorna anger andel tid i procent Kategori

Malmöhus län utbildade kontrollgrupp Älvsborgs län utbildade kontrollgrupp Gävleborgs län utbildade kontrollgrupp Norrbottens län utbildade kontrollgrupp Födda före 1916 utbildade kontrollgrupp Födda 1916-1925 utbildade kontrollgrupp Födda 1926-1935 utbildade kontrollgrupp Födda 1936-1945 utbildade kontrollgrupp Födda 1946 eller senare utbildade kontrollgrupp

Period Tiden före utbildning

Uppföljningsperioden

Förändring

14 13

8 27

- 6 + 14

13 13

11 26

_ 2 + 13

23 15

9 21

- 14 + 6

19 21

14 34

- 5 + 13

21 21

15 41

- 6 + 20

18 14

13 22

+

15 16

10 23

- 5 + 7

18 12

9 14

- 9 + 2

18 8

12 12

+

skillnader omskolade-kontrollgrupp förändring erhålls: Åldersklass födda före 1916 födda 1916-1925 födda 1926-1935 födda 1936-1945 födda efter 1945

beträffande

5 8

6 4

arbetslöshetsgradens

förändringstal (%) för omskolade jämfört med kontrollgruppen - 26 - 13 - 12 - 11 - 10

Talen i ovanstående tablå uttrycker effekten av arbetsmarknadsutbildning med avseende på arbetslöshetsgraden utan hänsyn till skillnader i urvalssammansättningen mellan de jämförda grupperna. Det framträder ett samband med ålder, som dock inte är linjärt. Speciellt för de äldsta kategorierna är effekten kraftig. Skillnaderna mellan de övriga åldersklas-

276 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

serna (personer 53 år eller yngre vid avslutad utbildning) är måttliga. Här antyds dock en med ålder ökande effekt på arbetslöshetsgraden. 6.5.3 Lönenivåer före och ef ter utbildningen1 En jämförelse mellan deltagare i arbetsmarknadsutbildning och kontrollgruppen visar att det fanns en viss, men relativt liten skillnad beträffande lönenivå under uppföljningsperioden. Mätproblem beträffande lönenivåerna samt viss ojämförbarhet mellan de båda urvalen gör emellertid tolkningen av resultaten svår. Man kan först konstatera att utbildningsdeltagarna har cirka 1 procent lägre genomsnittlig lönenivå under uppföljningsperioden än kontrollgruppen. Korrigerar man denna grova skattning för skillnader i urvalens sammansättning i vissa kända avseenden konstateras att omskolningsdeltagarna har ungefär samma lönenivå under uppföljningsperioden som kontrollgruppspersonerna. Korrektionen grundar sig på en bearbetning med multipel klassificeringsanalys. Mätningen av lönenivån kunde endast göras mycket grovt på grund av enkätmetoden som tillämpades. Frågor ställdes beträffande lönenivån för varje anställning som man haft. Endast en uppgift för varje anställning erhölls trots att lönenivån naturligtvis kan variera med tiden och oftast gör det. Intervjupersonerna kan ha svarat antingen genom ange begynnelselönen eller slutlönen eller ett skattat medelvärde. Här finns alltså en osäkerhetsmarginal i löneuppgifterna. Visserligen bör fel av detta slag i uppgifterna i stort sett jämna ut sig mellan utbildnings- och kontrollgrupp, men saken kompliceras av att de båda grupperna har olika arbetsbytesfrekvens. Bland dem som hade åtminstone ett arbete under uppföljningsperioden var arbetsbytesfrekvensen högre för kontrollgruppspersoner än för -deltagare i arbetsmarknadsutbildning. Skillnaden därvidlag framgår av följande tablå.

Haft 1 arbete Haft 2 arbeten Haft 3 arbeten Haft 4 eller flera arbeten Totalt

I detta avsnitt liksom senare används ordet inkomstnivå för att beteckna inkomst per timme. För årsinkomster används inte beteckningen nivå.

Utbildningsdeltagare

Kontrollgrupp

54% 27% 11% 8%

41 % 28% 17% 14%

100 Den slutsatsen dras här att kontrollgruppspersonerna med angiven löneuppgift fått en genomsnittlig höjning av den senast angivna lönenivån under uppföljningsperioden på grund av denna högre arbetsbytesfrekvens. Det är detta lönenivåbegrepp som tillämpats i inledningen till det här avsnittet. Den genomsnittliga lönenivån kan faktiskt ha påverkats av en speciellt hög eller låg arbetsbytesfrekvens. Det är troligt att just utbildningen bidragit till stabilare sysselsättning och färre arbetsbyten bland de

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29

omskolade än i kontrollgruppen. Det som diskuterats ovan gäller dock endast möjligheten av systematiska mätfel i löneuppgifterna. Närmast redovisas beräknade löner för olika arbeten under uppföljningsperioden. Härvid erhålls en något annorlunda bild (se tablån). Beräknad medellön under uppföljningsperioden, i ören per timme

Första arbete Andra arbete Tredje arbete Fjärde arbete

Utbildnings deltagare

Kontrollgrupp

1041 1 169 1167 1 185

991 1 107 1 190 1 168

Underlaget av observationer blir successivt mindre för senare arbeten i ordningsföljden. Talen har inte standardräknats med hänsyn till skillnader i urvalens sammansättning. Dessa siffror pekar på att de omskolade personerna haft snarast högre lönenivå än personerna i kontrollgruppen. Genom att de senare haft flera arbetsbyten (avseende dem som överhuvudtaget haft något arbete under uppföljningsperioden) dras deras medellön upp starkare mot slutet av observationsperioden. Med ledning av det tillgängliga materialet kan man således inte slå fast någon klar skillnad beträffande lönenivån mellan utbildningsdeltagare och kontrollgrupp. Mätningen av lönenivån blir ytterst grov och godtycklig. En exakt mätning av den verkliga lönenivån under olika skeden av uppföljningsperioden har inte varit möjlig p. g. a. den använda metoden med enkät hos personerna själva. Det sammanfattande inkomstnivåmått, som använts här, avser den senast uppgivna inkomstnivån. Genom detta val underskattas nivån hos grupper med låg arbetsbytesfrekvens, vilket i. detta fall inneburit att arbetsmarknadsutbildningsdeltagarnas medelinkomstnivå dragits ned något. En kraftig inkomstnivåskillnad skulle dock ha kommit till uttryck trots mätfel. Det är därför berättigat dra slutsatsen att i EFA: s material, med en förhållandevis kort uppföljningsperiod om genomsnittligt 2 1/2 år, produktionstillskotten hos deltagare i arbetsmarknadsutbildningen kommer till stånd genom ökad sysselsättningsgrad men inte genom ändrad inkomstnivå. 6.5.4 Uppgifter från intervjupersonerna om

löneförändringsönskemål

Följande frågor ställdes vid bl. a. det sista enkättillfället "Om ni tänker er att ni skulle byta arbete, hur skulle ni då bedöma följande löneförändringar Gämfört med nuvarande lön)?" Personerna gavs sex olika beloppsintervall samt tre olika bedömningar att kombinera, nämligen "Acceptabelt", "Välbetalt" och "Oväntat lågt". I en anvisning till frågorna krävdes en bedömning för varje beloppsintervall. Syftet med frågan var att mäta undersökningspersonernas inkomstförväntningar. Tanken var att aspirationer på höga ökningar avspeglar en

278 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

s o u 1974:29

benägenhet att söka inkomstförbättring samt missnöje i viss grad med nuvarande inkomstnivå. Beträffande omskolade var hypotesen den att dessa inte skulle ha högre inkomstnivåönskemål än kontrollgruppen, därför att de tack vare arbetsmarknadsutbildningen nyligen uppnått inkomstförbättringar. Skulle man hålla årsinkomstnivån konstant i en sådan jämförelse antogs däremot (som en hypotes) att de omskolade personerna hade högre löneförändringskrav än kontrollgruppen i efterhand. Liknande frågor ställdes till kontrollgruppen vid två tidigare tillfällen, nämligen vid den första och andra enkäten. För kontrollgruppen kan man alltså studera över tiden hur inkomstförändringsönskemålen förändrats. Följande genomsnittsresultat kunde avläsas. I nedanstående tablå redovisas ett poängtal utgående från en viss poängkod, där stigande poäng motsvarar ökande löneförväntningar. 1

Kontrollgrupp Enkättillfälle

Utbildade

3,92 5,25 2,45 3,87

3,95 5,11 2,59 3,88

3,98 5,35 3,02 4,12

3,93 5,23 2,99 4.05

poängkod:

Bedömning

"Acceptabelt" "Välbetalt" "Oväntat lågt" Medelpoäng

minskning med mer än 300 kr./mån. minskning med 2 6 - 3 0 0 kr./mån. ändring inom ± 25 kr./mån. ökning med 2 6 - 1 5 0 kr./mån. ökning med 151-300 kr./mån. ökning med mer än 300 kr./mån.

1 2 3 4 5 6

Ett annat syfte med frågan var att söka utveckla ett individuellt mått på inkomstnivåmässig anpassning, som i varje fall kunde ha den användningen att förbättringar respektive försämringar hos samma personer kan avläsas. Ett sådant mått kan t. ex. ange om en persons anspråksnivå beträffande inkomstnivå sänks eller höjs samt om en viss löneutveckling under längre tid är sammankopplad med klart höjda eller sänkta löneförändringsaspirationer. Tablån ovan antyder framför allt att det genomsnittligt sett inte var någon skillnad i löneförändringsönskemålen mellan omskolningsdeltagare och kontrollgrupp i den sista enkätomgången, dvs. vid uppföljningens slut. Denna jämförelse är dock onyanserad i den meningen att ingen korrektion gjorts med hänsyn till olikheterna i urvalens sammansättning. En annan iakttagelse är att en svag höjning av löneändringsanspråken inträdde hos kontrollgruppen jämfört med vad svaren utpekade i de två första intervjuomgångarna. Det finns i varje fall en antydan om en sådan tendens.

SOU 1974: 29

Arbetsmarknadsutbildning

6.5.5 Frågor angående upplevd anpassning i arbetet Vid flera enkätomgångar ställdes frågor om hur den enskilde upplevde sitt dåvarande eller senaste arbete. Frågorna har använts och utprovats i tidigare undersökningar. Med ledning därav kan de sägas täcka vissa viktigare sidor av upplevd tillfredsställelse med arbetet. De fyra frågor som ingick i frågebatteriet rörde arbetets innehåll och variation, psykisk belastning - hets, fysisk belastning samt graden av självständighet i arbetet. För varje fråga tillämpades fem svarsalternativ. I den första enkätomgången - som genomfördes hösten 1968 - hade omskolningsdeltagarna genomsnittligt något sämre arbetsanpassning än kontrollgruppspersonerna, en skillnad som dock inte är statistiskt säkerställd. Frågan gällde det arbete man senast haft före den inträffade arbetslösheten och arbetsmarknadsutbildningen. Vid undersökningens slut hade utbildningsdeltagarna och kontrollgruppen likaså genomsnittligt samma upplevda tillfredsställelse med arbetet. Frågorna gällde nu pågående arbete eller - om arbete saknades - det arbete man hade haft senast. Trots denna likhet i svaren beträffande upplevd arbetsanpassning hade dock en utveckling ägt rum mellan 1968 och 1971. Båda grupperna av personer hade klart bättre arbetsanpassning i slutet av undersökningen enligt ett sammanfattande poängindex. Med ett undantag har denna trend i riktning mot bättre upplevd arbetsanpassning tämligen parallellt gällt de fyra dimensionerna (innehåll, variation/ psykisk påfrestning/ fysisk belastning/självständighet). Omskolningsdeltagarna har beträffande fysiska påfrestningar i arbetet haft en särskilt stark förbättringstendens. Dessa uppgifter om upplevd arbetsanpassning är i och för sig tillräckliga för att dra slutsatsen att man i detta material inte har belägg för en särskild effekt på den subjektiva arbetstillfredsställelsen av genomförd eller delvis genomförd utbildning. Det finns tvärtom indirekt stöd för att säga att den genomsnittliga arbetsanpassningen inte tycks påverkas av arbetsmarknadsutbildningen, inom ramen för en två å tre år lång uppföljningsperiod. Mätningarna av individens trivsel och anpassning (resp. missanpassning) i arbetet omfattar flera aspekter i materialet. Vissa metod- och tolkningsproblem är nödvändigtvis knutna till dem. Det största frågetecknet gäller huruvida på detta sätt framtagna anpassningsmått uttrycker en självständig effekt eller .om det främst avspeglar gjorda ekonomiska framsteg eller psykologiska tillvänjningsmekanismer i det eller de arbeten man haft under uppföljningstiden. En närmare analys av anpassningsmätningarna redovisas i en särskild specialrapport inom ramen för utbildningsprojektet.

6.5.6 Den observerade varaktigheten för ekonomiska

utbildningseffekter

För en person som går igenom arbetsmarknadsutbildning uppstår i regel således positiva effekter i ekonomiskt avseende. Framför allt höjs sysselsättningsgraden. Båda effekterna bidrar till en höjd årsinkomst.

280 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

I undersökningen observerades undersökningspersonernas inkomstutveckling under ca 2 1/2 år. En viktig fråga är om inkomsteffekten kvarstår hela denna tid, om den är fallande eller stigande. Det visar sig vid jämförelsen mellan kontrollgruppen och alla som anmälts till utbildning att inkomsteffekten är starkast i slutet av uppföljningsperioden, dvs. under tredje året. Följande tidsutveckling observeras för skillnaden i medelinkomst (årsbelopp) mellan utbildnings- och kontrollgrupp under uppföljningsperioden : 1: a året (första hälften) 1: a året (andra hälften 2: a året 3:e året

3 010 kronor 4 115 " 3 165 " 6 160 "

Tendensen i denna tidsserie är inte jämn. Man kan dock hävda att den ger visst belägg för att utbildningseffekten blir starkast först några år efter utbildningens slut. Läsaren hänvisas till tabell 6.11 för en mer detaljerad översikt av inkomsteffekterna. Genom en jämförelse av de två översta raderna kan inkomsteffekterna av arbetsmarknadsutbildning studeras i den mening vi här definierat dem, dvs. inkomsttillskott för utbildade jämfört med en grupp arbetslösa kontrollpersoner. Förvärvsinkomsten var under år 1967, ett år före undersökningens start, ca 4 000 kronor högre i genomsnitt för kontrollgruppen än för omskolningsdeltagare. 1 Redan en lika hög inkomst för de båda grupperna i jämförelsen under uppföljningsperioden innebär således en viss skillnad i inkomstförändring. Det visar sig nu att de omskolade under första och andra uppföljningsåren har en årsinkomst som med ca 3 500 kronor resp. 3 000 kronor överstiger kontrollgruppens genomsnitt. Också under det tredje uppföljningsåret iakttas en avsevärt högre inkomst för utbildningsgruppen i sin helhet. Siffrorna i tabellen är för tredje året inte helt jämförbara, då den genomsnittliga totala uppföljningstiden är olika för kontroll- och omskolningsgrupp. På grundval av tillgängligs inkomstuppgifter har en inkomst per kalendervecka beräknats, vilken sedan multiplicerats med 52. Utan hänsynstagande till omräkning för prisstegringar (deflatering) och diskontering av senare inkomster till utbildningstidpunkten skulle vid denna jämförelse den totala genomsnittliga inkomsteffekten under ca 3 år vara ungefär 12 800 kronor. Diskonteringen innebär beräkning av nuvärdet av framtida inkomster, grundat på en viss räntesats för nedvärdering av framtida inkomster.

Den i tabell 6.11 redovisade inkomstskillnaden för år 1967 kan vara påverkad av tillfälligheter. Inkomstuppgifter för 1966 har samlats in från taxeringsländerna. Enligt taxeringsuppgifterna angående inkomst av tjänst var kontrollgruppens inkomster 3 130 kronor högre år 1966 och 3 290 kronor högre år 1967. Det gäller här visserligen ett något annorlunda inkomstbegrepp. Det verkar emellertid försvarligt att betrakta de för 1967 i undersökningen uppmätta inkomsterna som representativa för "före"-perioden mot bakgrund av de nyssnämnda taxeringsuppgifterna.

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsutbildning

Bland de till arbetsmarknadsutbildningen anmälda personerna har de personer särredovisats, som avbrutit eller aldrig börjat utbildningen. Också för dessa kategorier redovisas en avsevärd inkomstförbättring jämfört med kontrollgruppspersonerna. Alla "avhoppare" visar en inkomsteffekt på inemot 11 000 kronor och enbart de som aldrig börjat på omskolningskurser har också en högre inkomst än kontrollgruppen. Gruppen avbrytare är heterogen. Man måste sätta frågetecken för ordet "utbildningseffekt" i samband med dessa grova mått. Siffrorna är i detta sammanhang inte korrigerade för olikheter i urvalens sammansättning, t. ex. med avseende på kön och ålder. Särskilt i åldershänseende skiljer sig de två urvalen kraftigt från varandra. Ordet utbildningseffekt ger heller inte uttryck för att de som går igenom utbildning med utbildningsbidrag samtidigt blir föremål för viktiga kompletterande insatser (information, förmedling). Även utan fullbordad utbildning kan "avhopparna" bli föremål för sådana kompletterande insatser genom arbetsförmedlingen. Avbrott i förtid beror ofta just på att man fått reda på ett bra arbetserbjudande. Raderna 6 - 9 i tabell 6.11 möjliggör jämförelser av de grova "utbildningseffekterna" mellan olika kursformer. Den största inkomsteffekten iakttas för personer i lokaliseringsutbildning. Till allra största delen torde gruppens inkomstutveckling (jämfört med övriga) kunna tillskrivas stabil sysselsättning. I övrigt märks inga kraftiga skillnader beträffande inkomsteffekt mellan kursformerna, dvs. vid jämförelse mellan personer på SÖ-kurser, personer individuellt utplacerade i skolsystemet och personer i företagsutbildning. Av dessa grova utbildningseffektmått kan man dra slutsatsen att företagsutbildning, utbildning anordnad enskilt i skolsystemet och AMS-SÖ-kurser har ungefär likvärdiga inkomsteffekter. I slutet av tabell 6.11 på raderna 1 0 - 1 3 , ges möjlighet att jämföra personer med och utan placering i utbildningsyrket. Jämförelsen sker genom användning av den kategoriindelning, som Åke Dahlberg tillämpat i sin Västerbotten-studie. Ett faktiskt genomfört yrkesbyte medför ett inkomsttillskott, i nominella termer utan deflatering eller diskontering till nuvärde, på 11 570 kronor under den treåriga uppföljningsperioden (jämförelse mellan rad 10 och 12 i tabell 6.11). Kategori 4, som redovisas på sista raden i tabell 6.11, ger knappast anledning till särskilda kommentarer. Det är en godtyckligt avgränsad grupp, som har mycket låg yrkesverksamhetsgrad under uppföljningsperioden. Hemmafruar och studerande, dvs. personer utanför arbetskraften före undersökningen, visar en mindre gynnsam inkomstutveckling än personer med tidigare huvudsaklig yrkesbakgrund. Denna slutsats grundar sig på en jämförelse mellan raderna 10 och 11 i tabell 6.11 (kategori 1 och 2). Sammanfattningsvis kan beträffande utbildningseffekternas stabilitet noteras att någon tendens till avmattning underloppet av den 2- å 3-åriga uppföljningsperioden inte framträder vid en analys av inkomstuppgifterna. Tvärtom finns det visst belägg för att räkna med en ökande utbildningseffekt. En klart måttligare inkomsteffekt vid jämförelse med kontrollgruppen arbetslösa personer under det första halvåret efter

282 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974: 29

Tabell 6.11 Inkomster av arbete på öppna marknaden år 1967 och under olika faser av uppföljningsperioden för omskolade och personer i kontrollgruppen, medeltal i kronor (årsinkomstbelopp)

Kategori

Period 1967

( 1) ( 2) ( 3)

(4) ( 5)

( 6) ( 7) ( 8) ( 9)

(10) (11) (12) (13)

Anmälda till utbildning 8 020 Kontrollgruppen 12 080 Personer som ej börjat eller fullföljt utbildningen 8 770 därav ej börjat 8 480 Tidigare hemarbetande 710 Arbetslöshetsdrabbade personer som fullföljt kursen, efter kursform: AMS SÖ-kurser 8 522 Individuellt i skola 7 520 Företagsutbildning 6 450 Lokaliseringsutbildning 11070 Indelning efter senare yrkesverksamhet:1 i utbildningsyrket (kat. 1) 11300 tidigare hemmafruar och studerande (kat. 2) ej i utbildningsyrket (kat. 3) 8 290 yrkesverksamma mindre än hälften av uppföljningsperioden (kat. 4) 5 380

Uppföljningsperioden, därav månaderna Totalt _ fö r 3 0-6 7-12 13-24 25 13 130

15 820

15 410

18 240

48 125

10 119

12 344

12 078

35 334

12 430

14 470

16 050

16 930

46 430

8 880

8 870

12 950

42 895

7 260

10 990

13 920

17 340

19 080

18 880

53 590

10 960

17 050

17 530

17 390

49 025

14 170

16 710

20 440

49 915

19 930

24 690

26 280

17 690

20 830

23 540

63 985

13 750

18 070

16 240

19 760

14 470

17 800

16 550

19 730

52 415

3 730

3 270

3 060

4 490

11050 Denna indelning motsvarar den av Åke Dahlberg i Västerbotten-studien tillämpade indelningen i kategorierna 1-4.

SOU 1974: 29

Arbetsmarknadsutbildning

utbildningen var väntad. De utbildade genomgår nämligen efter kursslutet, till skillnad från personerna i kontrollgruppen en arbetsplaceringsprocess, där sysselsättningsgraden i medeltal växer från noll till en viss nivå där den stabiliserar sig. Bransch- och yrkesrörlighet Rörlighetsstimulerande åtgärder bygger på bl. a. tanken att produktionstillskott skall uppstå genom överflyttningseffekter, vilket är liktydigt med övergäng från områden med låg årlig inkomst per person till sektorer med högre årlig inkomst. Det finns därför intresse att särskilt belysa bransch- och yrkesväxlingar i samband med utbildningen. Detta sker i de följande tabellerna 6.12 och 6.13. Av den förstnämnda tabellen framgår att personerna i de två urvalen (omskolningsdeltagare och kontrollgrupp) var spridda ganska likartat på olika branscher vid undersökningens början. Bland kontrollgruppspersonerna var dock byggnadsbranschen liksom bl. a. teko-, läder- och livsmedelsindustri något överrepresenterad, medan tjänstesektorn var något underrepresenterad jämfört med valet av utbildade personer. Utbildningen medförde sedan att framför allt verkstadsindustri, offentlig och privat förvaltning m. m. samt byggnadsbranschen fick tillskott, vilket helt är i linje med det urval av pågående kursverksamhet 1968 som gjordes. Också för kontrollgruppen inträffade förskjutningar av branschsammansättningen i samma riktning, men dessa förändringar var svagare. De två sista kolumnerna i tabell 6.12 jämför branschrörligheten 1967-1971 för de båda urvalen. Även med den grova klassificering som använts var rörligheten så pass hög i kontrollgruppen att 45 % växlade bransch under denna tid. Kvarstannandeandelen var dock i omskolningsgruppen bara hälften av vad den blev i kontrollgruppen. I kontrollgruppen hade byggnadsbranschen, jord- och stenindustri (betraktad som en enda bransch) den lägsta bruttoavtappningen, medan andra delar av industrin hade den högsta (i övrig industri utom verkstäder samt den skogs- och massabaserade delen). Skillnaden i yrkesrörlighet är mer markerad mellan arbetsmarknadsutbildningsdeltagare och kontrollgrupp. Detta framgår av tabell 6.13, där rörligheten belyses både av kvarstannandedelen i respektive yrkessektor och av den andel av de 1971 sysselsatta som kom från samma yrkessektor. I kontrollgruppen framträder också här tecken på särskilt låg rörlighet för byggnadsarbetare, men nivåerna är betydligt mer utjämnade mellan olika yrkesområden än vad som gällde för olika branschområden. I tabell 6.14 redovisas inkomstmedeltal för AMU-deltagare och kontrollgrupp i respektive bransch före undersökningen och i slutskedet av den. På dessa årsinkomsttal inverkar både inkomstnivå och sysselsättningsgrad. Det är framför allt den sistnämnda faktorn som slår igenom starkt. Medan utbildningsdeltagarnas inkomstmedeltal gått upp kraftigt för varje branschområde (obs. se olika branschfördelning 1967 och under uppföljningsperioden) har motsvarande inkomstmedeltal för kontrollgruppspersonerna på det hela taget stagnerat. Det förekommer både

284 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

>

SOU

C o H c

o. a.

--5 E

2 C JO ^o

< S 2

r3

C

•°.. .s c • g OJ •o 3 . 2 , •o - a : 5

ä

rN o

«—• <o T}- —< r o

J4

i: : g S "a -H »—i ~ 3

t—-

o i:

a

ON

O ^ f O M N O O V )

C ^ °°

^

°ca "Cl <V> 00^.

73 •o 12

° ° £

r~ oo ^

oo ^

(N

o. o. 3 .3

O

22 .52 -S E

D

8-S 2

c

„

•8 £

-

««

\> P 1 T3 IS .5 c . * tr -a ca ;S 3 C" W 6 .. O

11* :« •* 3

c

ÖO tS

P

ca > ca 3 > -gp Q, o i ca C .2?'c >-, i/5 > •>

- «>

.3

^2 a - 3 ö0J!d

i>

• 22

e

5. t, ,. i»

•S :0 <*o O ^ g ca

^5

•—

Ö

M <D

°o >

t-

a>

3 a> :0 .2 00 C "- o l - a . S c 2 c £ .* « „ ss 2 •K -S 3 g ca -3 c •C > t? C :0 •? °, S O aj £ " 5 M O T3 . > JO .3 S «°

«_-'*"«!

« lo 2 o S8s

*

C

»C

O ca «- v .

uT

fil!

1974:29

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29

o

»-

—-i r~

<U u .

r-

r- lO (30 -H (N CT\

t-~ vo r-~

<N

•g ca

2E 3 E

VD Tt »-i r*i t— r- i o r— vo m

>> cg

J2

^

< C >>

I CT\ r s Ct\ v£>CTsi/o in m vo rf rf •—<

•5 >> ' • ° -, t— ^ ca .,-. ca J*ä

c

a o ^ 60—< c

«-

*< .I-s - o o

Tf-

a . »ca

CT\ io ON ON O Tf

ifl (N (N N

C

•s

'2. t»!

E o>

"c

&B ^

c

.s-e

fc

>-. ca

~ .SP

•*

"°. S

:rt

oj" -^

S

<u

e

-SS

ti

« o

r3 <L>

-t- 1

P Kl

b

2 Se X) o

ca

- r

•^ o -t _, 3 2P 1J o

u bem. T-1 ÖD t ; o ca .* o ca •"

c

P M " =3 : ' C C M .!> ^ E .C2 P00 <uM

OJ >»X> i £ 5 .3 -g w>

cu M

S ° J >< T3

oo-^

OJ

ca

I C .£ w £ S I "S S j£ X> o ! "O ort S ca h3 Q. I 2 P B U i t» c t; ° B • . * .-.SP-S QI •£ u J O 3 S ^ u « '2 > 5 - 7

i « •§ I E

.

' i -^ J2 c "

k- u

u

« z >- <£ CQ . - > - 8

O r-

r- rI I

286 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

o o o o o o o

i: a c a.

o o o

l o O ^ H r n o

M o o O " ^o N (j! - 1

r— s o r-^..i-.-oo

oo vo r -

o\

rN o

(N «

rt

ro

° 2 S.ÉP

*

00 O O O O O O O O t O i O M O m i N m r - -ej- o o i o r o r o

O O O Os O ro — oo O N

O O O O O O O * H ON i o V ) ^ f l oo TJ- —i r - O N ( N « o

O

O

O

oo r o

ro

O 00 r- ro oo TJ-

Tt io ro

r- O ro vo ro Tj- Os —i r o

tS 00

ro

—c rsj r o —<

E.S

O O O O O O O r o r o r o r o oo r io

o c C :0

ffl M r H o o i o <"*4 -ej- r j - r o r o

-< ^ ' t (N O0 0O \C

"ej- rs| o \ o

o oo rj- r o

LO ~- <JN

« io

' f ' t O oo oo O

ro

ro

r o v o r~

r o T J - rsi

v n o cg o

H

ro o —t O r i so r— so ro

o r - O N oo o v o •—i f l \D ^ - H VO IT) IT) •—i r s ; r o r-~ r - O \0

-H •-< - t (N 0 \ rt OS

r. -a 3 o

o- c

E

M

tL)

ctu

sa « : 5? >

b o

0)

c

ft s SJ

o C M

^:o g ca

X

cj

3 •a e CJ 3 3

•^ -2 ; — <u <M

F a o

-^ c

ti 3 -C CJ

c

—< ca VO

CQ

=3

•ZS

<U X)

0 H

o.

.Q

3 Oh

ca c 1-1

cg .—.

CJ T t

~ c _ ° ° ^ C CJ i - 3 fc ca o A C - «» r S > <-> X O O O — £ . * £ "~ .£ X W! O l- O X ö £ - « bj C . „ e j c ej > _ "£ *- c ex S o C X " ca 5 :ca £• > ' u o -O C>•. £ ° M.2

x

M Olj

.5 «

-^ M -g

•-

o £

CJ >

E

°« . s

3 .Se C3 tu

C3 J , X -to O O X

j2 x ^ c .- c ij > ^ ,- o oo | g g :«5, * M

hhet)

$ ""

CJ o

c opc

al 111 C

CJ ,cj

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974: 29

minskningar och ökningar, trots att den allmänna löneutvecklingen varit relativt jämnt stigande. Dessa kraftiga utslag i tabellen kan rimligtvis bara förklaras av skiljaktig utveckling av sysselsättningsgraden i respektive kategori.

6.6 De utbildades förhållanden under utbildningstiden. Åsikter om studieval, studieekonomi m. m. Utbildningsgruppens förhållanden under tiden före och efter utbildningen har tidigare belysts. En viktig period, utbildningstiden, återstår att behandla. Ett flertal aspekter är av intresse. I det följande ges en översikt över utbildningsvalet, studieekonomin och åsikter om utbildningen och dess inriktning. Avsnittet inleds med en kort beskrivning av linjeval och utbildningslängd. 6.6.1 Utbildningens art Omskolningsdeltagarna i undersökningen har i 5 procent av fallen gått igenom två kurser, som följt tämligen nära på varandra. En del utbildningar löper under flera terminer och avbryts av ferier. I de sistnämnda fallen talas i det här sammanhanget om en enda kurs eller utbildning. Det händer emellertid ibland att en person, som gått igenom arbetsmarknadsutbildning, söker och genomgår sådan utbildning igen. Om tiden mellan kurserna understiger sex månader anses personen här ha genomgått två kurser under utbildningstiden. Om det gått mer än sex månader mellan kurserna — men mer än en kurs ändå förekommit - förs enbart den första kursen till utbildningsperioden. Bedömningen av utbildningens art i detta avseende - dvs. hur lång den faktiska "utbildningsperioden" är - försvåras ytterligare av att en del utbildningar är uppdelade i två eller flera faser, av vilka någon eller ett par ibland kan bortfalla. Delar av olika utbildningar kombineras ibland på ett avvikande sätt. Intervjuerna var inte utformade för att fullständigt kunna kartlägga dessa förhållanden. Däremot finns det tämligen tillförlitliga uppgifter om att en utbildning pågått resp. inte pågått en viss vecka. Utbildningsperioden, som avgränsats på tidigare nämnt sätt, hade följande omfattning: (procentuell fördelning) 0— 3 månader 4 - 9 månader 1 0 - 1 8 månader 19 månader eller mer

2,5 % 30 % 56 % 12 %

Utbildningsperiodens genomsnittliga längd i veckor framgår av nedanstående tablå: Hela utbildningsgruppen därav män kvinnor

54 58 47

288 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

Avbrutit utbildningen därav män kvinnor

SOU 1974:29

39 41 31

Det är en förhållandevis lång utbildning, som ligger till grund för effektbedömningen av omskolning i denna undersökning. Man bör notera att också de som avbrutit utbildningen har deltagit under relativt lång tid. Det är fråga om så lång tid att bestående utbildningsresultat i många fall troligen uppnåtts och påverkat inkomstchanserna. Följande sammanställning visar hur lång tid intervjupersonerna gått i sin kurs inom ramen för arbetsmarknadsutbildningen, eller i den första kursen, då det varit fråga om två kurser. Denna tid behöver inte överensstämma med den angivna kursvaraktigheten enligt kursplanen. Vid urvalsdragningen togs inte kurser med som hade mindre varaktighet än åtta veckor enligt kursplanen. Att kortare kurser ändå förekommit har inte kunnat undvikas. Veckor

Hela utbildningsgruppen

Avbrutit utbildningen

Kvinnor Totalt % %

Män %

Kvinnor Totalt % %

- 7 8-26 27-39 40-46 47-52 53-65 66-78 77-99 okänt

Män % » 2 13 13 9 15 15 7 14 12

4 20 10 38 4 7 3 6 8

2 15 12 18 11 13 6 12 11

5 28 25 10 13 6 5 4 4

19 22 27 23 2 3 2 0 2

8 26 25 14 10 6 4 3 4

35 Genomsnittlig veckolängd

Männen valde i större utsträckning än kvinnorna långa kurser, vilket också återspeglar sig i de genomsnittliga kurslängderna. De länsvisa och de åldersbetingade differenserna var relativt obetydliga vad avser kurslängden, medan avsevärda skillnader noterades mellan olika utbildningsformer.

SÖ: s kurser Kurser inom det ordinarie utbildn. väsendet Företagsutbildning Lokaliseringsutbildning

Hela utbildningsgruppen

Avbrutit utbildningen

(veckor)

(veckor)

61 41 34

19 24 18

Exklusive lokaliseringsutbildning.

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29

Framför allt var utbildning inom det ordinarie utbildningsväsendet av lång varaktighet. Den ursprungliga undersökningsplanen byggde på att man skulle studera utbildningar från tre olika områden, nämligen byggnadsyrken, metall- och verkstadsyrken samt yrken inom handel och kontor. Denna linje följdes också, men beroende på att den faktiska utbildningsverksamheten i de fyra länen blev mindre än som beräknats (hösten 1968) togs också andra utbildningar med. Fördelningen på olika utbildningslinjer (i förekommande fall den första av två kurser) var följande:

Utbildningslinje

Teknikerutbildn. Allmän påbyggnad Kontorsutbildn. Administrativ utbildn. Merkantil utbildn. Bilmek. utbildn. Finmek. utbildn. Verkstadsyrken Svets- o. plåtutb. Övrig verkst.utb. Tele- o. elutbildn. Byggnadsutbildn. Hushålls- o. serviceutbildning Övrig utbildning Okänt

Hela utbildningsgruppen

Avbrutit utbildningen

Män

Kvinnor Samtliga Män

%

%

%

6 3 3

6 7 48

6 4 18

0 0,5 3

11 3 60

3 1 17

0,3 2 8 9 30 16 3 10 6

6 3 0,5 0,5 4 0 0,2 1 0

2 2 5 6 22 13 2 7 4

0 1 12 12 29 25 4 8 5

8 0 0 0 2 0 0 0 0

2 1 9 9 22 19 3 6 3

0,7 2 1

11 12 0,8

4 5 1

0 1 0,5

8 8 0

2 3 0

%

101 Kvinnor Samtliga

%

%

Kurslinjefördelningen skilde sig inte signifikant mellan de fyra länen, vare sig hela utbildningsgruppen eller enbart "avhopparna" avses.

6.6.2 Studieekonomi

De utbildade tillfrågades om sin ekonomiska situation under utbildningstiden. Följande sammanställning avser att ge en bild av studieekonomin och de utbildades åsikter om densamma. Beloppen avser kronor per månad.

290 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Hela utbildningsgruppen

Avbrutit utbildningen

Män Utbildningsbidrag 880 Makes inkomst 250 Lån 50 Utgifter 1 080 Åsikt om studieekonomin (poängtal) 2,2

Kvinnor

Samtliga

Män

Kvinnor

Samtliga

740 680 30 900

840 390 40 1 030

850 230 50 1 040

650 870 20 820

810 390 40 1 000

1,8

2,1

2,2

1,8

2,1

De utbildade tillfrågades om de skurit ned sina utgifter under studietiden. Svarsalternativen gavs följande vikter: "Ja, mycket" = 3, "Ja, något" = 2 och "Nej" * 1.

I nedanstående tablå har personerna delats upp med hänsyn till förekomst av hemmavarande barn:

Utbildningsbidrag Makes inkomst Lån Utgift Åsikt om studieekonomin 2

Hela utbildningsgruppen

Avbrutit utbildningen

Med barn

Utan barn

Med barn

Utan barn

960 520 60 1 240 2,0

720 230 30 840 2,1

950 570 60 1 240 2,0

680 210 30 770 2,2

De utbildade tillfrågades om de skurit ned sina utgifter under studietiden. Svarsalternativen gavs följande vikter: "Ja, mycket" = 3, "Ja, något" = 2 och "Nej"

Man får räkna med att tablåvärdena är behäftade med avsevärda felmarginaler. Vissa allmänna reflexioner kan dock göras. Generellt tycks gälla, att utgifterna överstiger utbildningsbidraget. Det krävs således andra inkomstkällor för att klara ekonomin. Av de möjligheter som angivits här spelar makes inkomst den största rollen. I mindre utsträckning tycks även upplåning ha förekommit. Tablåerna ger emellertid inte en fullständig bild av "finansieringen". Egna sparmedel kan i vissa fall ha tagits i anspråk.

Av samtliga var 46 % kritiska mot utbildningsbidragets storlek, 39 ansåg det vara tillräckligt stort (med eller utan viss tvekan) medan 13 % inte framförde någon bestämd åsikt.

På frågan om utgifterna skurits ned var det vanligaste svaret: "Ja, något". Den tendensen står sig även om materialet indelas efter ålder, kursform, lön och civilstånd. Den faktiska svarsfördelningen visar att 27 procent uppgivit att de varit tvungna att skära ned utgifterna mycket. Ytterligare 45 procent har gjort en liten nedskärning. Svaren beträffande nedskärningarna har bara ett mycket svagt samband med kursens varaktighet. Däremot finns det en tendens att man oftare angivit budgetinskränkningar, när man gått på vissa yrkeslinjer, nämligen de som gäller verkstads-, tele- och eltekniska utbildningar. Motsatt tendens gäller för kontors-, handels- och servicelinjer. Givetvis föreligger även ett starkt samband med hur man svarat allmänt om utbildningsbidragets storlek. 3

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsutbildning

Flertalet av omskolningsdeltagarna säger att ekonomin under utbildningstiden blev som väntat (63 %). Man har i regel räknat med att vissa nedskärningar måste göras. Ca 30 % ansåg dock, att det blev ekonomiskt svårare än väntat, medan 6 % angett, att det blev lättare än väntat att klara ekonomin under studietiden. 6.6.3 Åsikter om utbildningen Undersökningsdeltagarna har fått ta ställning till vissa uppräknade faktorer som kunde bidra till svårigheter i samband med utbildningen. Det som framhävts oftast härvid är "ovana vid studier". Det är 38 % som anger att stor eller viss svårighet funnits av det skälet. Stor svårighet har dock en liten andel - endast 4 % - angett i svaret på den frågan. I andra hand är det studietempo, bristande förkunskaper och förekommande hemuppgifter som spelar roll som studiesvårigheter. I dessa avseenden har drygt 30 % angett stor eller viss svårighet. En faktor som däremot inte spelat någon större roll är stort antal kursdeltagare. Bara 12 % anger stor eller viss studiesvårighet på den grunden. På liknande sätt har förhållandena i hemmiljön angetts som stor eller viss svårighet i samband med studier av 25 % av omskolningsdeltagarna. Av samtliga utbildningsdeltagare är det nästan fyra femtedelar (78 %) som angivit att de inte haft stor studiesvårighet i något avseende. Nivån varierar obetydligt med kön, län och kursform. Mönstret är detsamma för dem som avbrutit utbildningen. I den förra frågeomgången — som genomfördes under pågående kurs — var det 87 % av omskolningsdeltagarna som var nöjda med valet av utbildningslinje eller i varje fall inte hade velat byta. Svarsalternativen "nöjd" och "obestämd" har här sammanförts. Cirka 7 % hade redan avbrutit AMS-utbildningen. Ungefär 12 % anger att de helst velat byta till en annan utbildningslinje. Då samma fråga ställdes i en senare intervjuomgång — strax efter avslutad kurs eller i slutskedet — anger 82 % att de var nöjda med linjevalet (eller obestämda). Tillfredsställelsen med valet av linje hade alltså minskat en aning. Av de som avbrutit utbildningen framförde vid detta tillfälle var fjärde önskemål om annan linje. Bytesönskemålen är i båda grupperna vanligast bland männen. Åsiktsförskjutningen, som inte är särskilt stark, kan ha flera förklaringar. Givet är i varje fall att de första svaren avgavs i en situation då vederbörande gick på kurs, medan intervjupersonen vid det senare tillfället som regel åter var ute på arbetsmarknaden. Man finner att de som bedömde linjevalet som mindre lyckat mer sällan än övriga överraskats av goda arbetsmöjligheter efter kursen (och oftare än övriga haft negativa överraskningar i detta avseende). En följdfråga var vilken annan utbildningslinje man helst skulle ha velat gå. Det är ca 30 % som har angett ett bestämt alternativ, övriga får anses inte ha någon bestämd idé om den lämpligaste utbildningsinriktningen. Eftersom det är relativt få personer, som således kommit att ange ett

292 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

kursalternativ till det faktiska val som skett, råder stor osäkerhet om den allmänna omfattningen av dessa önskemål. Önskat alternativ

Under kursen

Strax efter kursen

Teknikerutbildning Vårdutbildning Socialutbildning Allmän påbyggnadsutbildning Pedagogisk utbildning Kontor, handel Jordbruk, skogsutbildning Verkstadslinje Tele-, el-linje Byggnads Hushåll, service Grafisk m. m. Diverse Okänt

16 2 8 2 4 1 26 15 4 6 5 2 37

26 6 1 7 2 7

(antal svar

208)

-

_ 25 19 5 4 4

De indikationer undersökningen ger är att personerna i urvalet - vid otillfredsställelse med linjevalet - har en speciell tendens mot teknikeroch vårdyrkesutbildningar samt allmäninriktad påbyggnadsutbildning. Verkstadsyrken väljs inte sällan men dess andel är betydligt mindre bland dessa önskemål än bland de faktiskt valda utbildningarna, som förekommer i undersökningen och som beskrivits tidigare. Kursfördelningen efter ersättningsönskemål skiljer sig sålunda i viss grad från den faktiska kurssammansättningen. Läsaren erinras om att urvalen inte är representativa för arbetsmarknadsutbildningen i stort. Eftersom vissa kurslinjer uteslöts vid urvalsdragningen eller medvetet starkt underrepresenterades är det speciellt svårt att tolka de nyss nämnda alternativönskemålen. Det finns en viss stabilitet i de angivna önskemålen om kursalternativ. Ungefär tre av fyra kursönskemål överensstämmer mellan två olika intervjuomgångar. De som sagt att de egentligen velat välja någon annan linje hamnar oftare utanför utbildningsyrket. Det finns här en kategori - dock inte speciellt stor - som troligen på grund av sina egna yrkespreferenser själv bidrar till att arbetsplaceringen efter kurs inte alls stämmer med kursyrket. Ganska oväntat finner man då också att det bland dem, som angett ett hellre önskat kursalternativ är speciellt många som hamnar i "fel" yrke efter kursen (dvs. i något annat yrke än utbildningsyrket). Omskolningsdeltagarna fick ta ställning till avvägningen mellan teori och praktik i den kurs man just gått igenom. Flertalet (ca 88 %) ansåg proportionen lagom medan sinsemellan ungefär lika stora grupper ansåg att det var för lite praktik resp. för lite teori. De som avbrutit utbildningen efterlyste dock i större utsträckning än övriga mer praktik och mindre teori. Svaren gav samtidigt uttryck åt att man tyckte kursen kunde ha varit längre resp. kortare. Att mer praktik efterlysts är därför inte alltid liktydigt med ett önskemål om nedskuret teoriinnehåll i undervisningen.

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29

Knappt hälften av deltagarna ansåg att kursen borde ha varit längre (48 %). Endast 4 % ansåg att den varit för lång. Omskolningsdeltagarna hade ofta inställningen att yrkesvägledningen som de fick del av i samband med ansökan om arbetsmarknadsutbildningen och linjevalet varit alltför knapphändig. Det är ca 35 % av samtliga som för fram en kritisk åsikt av den arten. En större grupp anser att yrkesvägledningen med eller utan viss tvekan varit tillfredsställande (44 %), medan övriga är obestämda i sin inställning. 6.6.4 De utbildades utvärdering av

utbildningsresultatet

Vid två olika enkättillfällen ställdes frågor om omskolningskursens inverkan på chanserna att få arbete. Dels fick man i den andra intervjuomgången, dvs. strax efter eller i slutet av utbildningen, frågan om man räknade med ökade eller minskade chanser att få arbete efter utbildningen. Dels ställdes frågan i den tredje omgången om man ansåg att valmöjligheterna mellan olika arbeten hade blivit större eller mindre än väntat. Den tidigare bedömningen enligt denna undersökning innebar att ungefär en tredjedel av alla inte väntade sig någon ändring av möjligheterna att få arbete. Bland de övriga ansåg en stor majoritet — ca 9 personer av 10 - att det skulle bli ökade arbetsmöjligheter på grund av genomgången arbetsmarknadsutbildning. Det var med andra ord tämligen sällsynt att man väntade sig färre arbetsmöjligheter att välja mellan efter kursen. De optimistiska förväntningarna var vanligare hos yngre kursdeltagare än hos äldre. I nästa frågeomgång visade det sig att ganska många upplevt besvikelser i fråga om möjligheten att få och välja mellan olika arbeten. Mer än en fjärdedel av utbildningsdeltagarna menade att arbetschanserna blivit färre än väntat. Det finns inte någon extra anhopning av besvikelser i detta avseende bland dem som hade höga förhandsförväntningar i samband med kursen, vilket man kunde vänta sig. Ytterligare en tredjedel svarade att arbetsmöjligheterna blivit som väntat. De återstående, cirka 35 % av alla, svarade således att man märkt fler arbetsmöjligheter än väntat att välja mellan. De flesta av de personer, som beskrivs här, slutade utbildningen och gick ut på arbetsmarknaden under 1969. Det rådde då en relativt god arbetsmarknadskonjunktur med successivt ökad arbetskraftsefterfrågan. Arbetsmarknadsläget var ganska olika i storstads- och glesbygdslän. På motsvarande sätt som nu beskrivits ställdes vid de två enkättillfällena frågor om kursen skulle förbättra inkomstchanserna respektive om inkomstmöjligheterna utfallit enligt förväntningarna, överträffat dem eller inte motsvarat dem. Svaren beträffande inkomstförväntningarna överensstämde rätt väl med förväntningarna om arbetsmöjligheterna. Det var dock inte fullt lika vanligt att räkna med förbättringar (ca 49 % gjorde det). Pessimisterna var också här en liten grupp (8 %), och resten räknade således inte med att omskolningen skulle påverka vederbörandes inkomst (43 %) vare sig positivt eller negativt.

294 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Också i inkomsthänseende blev det drygt en fjärdedel som blev besvikna över utvecklingen efter kursen: ca 27 % sade att inkomstchanserna blev sämre än man väntat sig. Bara 20 % menade att inkomstmöjligheterna blev bättre än väntat. Något mer än hälften ansåg att utvecklingen i inkomsthänseende efter kursen blivit som väntat. De som blivit besvikna räknar dock inte med att situationen skall bli bestående. Övervägande delen anser att inkomsterna bara tillfälligt utvecklat sig sämre än man väntade sig vid kursens början. Vid det första frågetillfället väntade sig betydligt flera "avhoppare" försämrade möjligheter att erhålla arbete efter kursen (45 %). Mer än varannan var av den åsikten att deras inkomstchanser skulle försämras (57 %). Ca 48 % respektive 34 % gjorde den motsatta bedömningen i dessa avseenden. Omkring ett och ett halvt år efter kursen hade en markant omsvängning skett. Det är nu färre av "avhopparna" än av samtliga utbildade som anser att kursen försämrat deras position (23 % vad avser arbetstillfällena och 26 % vad avser inkomstchanserna). De positiva bedömningarna är dock även vid detta tillfälle färre bland "avhopparna" medan fler anser att kursen inte påverkat deras sysselsättningsmöjligheter och inkomstnivå (50 % respektive 58 %). När det gäller bedömningen av inkomstutvecklingen fanns en klart större andel besvikelser bland dem som i förväg hade räknat med försämrade inkomstmöjligheter efter genomgången utbildning. Det fanns ett statistiskt samband, dock svagt, av innebörden att de, som i förväg hade positiva förväntningar, fick övervägande positiva överraskningar, medan de som väntade sig försämringar fick övervägande negativa överraskningar i efterhand. Inkomstförväntningarna var genomsnittligt något mer optimistiska bland dem som ansåg att yrkesvägledningen i samband med kursförberedelserna varit tillfredsställande. Inkomstutfallet i förhållande till omskolningsdeltagarnas egna förväntningar har ett visst statistiskt samband med om man fått placering i utbildningsyrket eller inte. Det framgår av följande tablå: Sysselsättning i utbildningsyrket ja nej Inkomsterna efter utbildningen har blivit: bättre än väntat samma som väntat sämre än väntat (tillfälligt) sämre än väntat (permanent) Samtliga Antal svar

24 55 15,5 5,5

14 47 21 18

100 637

100 469

Bland dem som fått placering i utbildningsyrket är det i stort sett balans mellan positiva och negativa överraskningar beträffande inkomstutvecklingen. Förhandsförväntningarna har slagit in väl. Dels anger de

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29

flesta att inkomsten blivit som väntat och dels är det således varken överskott av besvikelser eller av överträffade förväntningar. Bland dem som fått placering i ett annat yrke än utbildningsyrket är det däremot en viss övervikt av personer, som anser att inkomsterna blivit sämre än väntat. Omskolningsdeltagarna uppmanades vidare ange om det på grund av kursen för deras del blivit fler aktuella arbetstillfällen på orten, som kunde komma ifråga. Knappt hälften (47 %) ansåg läget vara oförändrat. Relativt många - 37 % - menade att det blivit fler arbetstillfällen på orten, som var aktuella, tack vare utbildningen. En andel på 17 % ansåg att det blivit färre aktuella arbetstillfällen. Varannan "avhoppare" gjorde den senare bedömningen (52 %) medan relativt få betraktade läget som oförändrat (13 %). Det rör sig här om en bedömning i slutet av eller strax efter kursen. I denna enkätomgång, som genomfördes i slutet av eller strax efter kursen, angav ungefär hälften av alla att man var beredd flytta till annan ort för att få sysselsättning. En tiondel av alla lämnade frågan obesvarad. Både de utbildade och personerna i kontrollgruppen hade låg flyttningsfrekvens under undersökningstiden. De som gått igenom arbetsmarknadsutbildning hade dock något högre flyttningsfrekvens (se tabell 6.15). Det är dock redan, med hänsyn till skillnaden i ålderssammansättningen mellan dessa grupper, troligt att en skillnad av det slaget skulle finnas. Det finns därför inte belägg för att utbildningen skulle föranleda ökad flyttningsbenägenhet. Vi kommer sedan till svaren på frågan om man var nöjd med utbildningen. Den frågan ställdes också i den andra enkätomgången. Kursdeltagarna hade alltså inte haft någon längre erfarenhet på arbetsmarknaden efter kursens avslutning. Men det är en egen sammanfattande bedömning, som har intresse även om den gjordes på ett tidigt stadium. Det är en liten andel av alla, som har negativa omdömen. Ca 14 % har svarat att man inte är nöjd med utbildningen. Tre fjärdedelar är nöjda och resterande 10 % obestämda. Dessa andelar kan inte ges någon djupare

Tabell 6.15 Flyttning till annan ort under loppet av undersökningen (hösten 1968 till slutet av 1971). Procenttal Utbildade

Kontrollgrupp

6 Flyttat till annat län Därav: har återflyttat ej återflyttat

1 6

2 Utan svar

100 1 319

99 446

Har inte flyttat Har flyttat inom länet

Totalt antal observationer

296 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

tolkning. Fördelningen av tillfredsställelse med genomgången utbildning stämmer väl överens med hur svaren brukar fördela sig på tillfredsställelse- och trivselfrågor i allmänhet. En första slutsats är därför att svaren knappast pekar på att det skulle finnas en speciellt ogynnsam personlig utvärdering av arbetsmarknadsutbildningen. Skillnaden i denna svarsfördelning mellan olika delkategorier är däremot av intresse. Det kan då för det första noteras att av dem som avbrutit utbildningen har 23 % sagt sig inte vara nöjda med utbildningen medan 69 % ger uttryck för en positiv bedömning. Den senare bedömningen förekommer oftare bland kvinnor än bland män (i 72 % resp. 67 % av fallen. Motsvarande i hela utbildningsgruppen är 79 % resp. 73 %). Man kan för det andra notera, att de som gått i lokaliseringsutbildning har många negativa bedömningar. Bland dessa är det ungefär lika många nöjda som missnöjda utbildningsdeltagare. En stor andel har dessutom avstått från att ge ett omdöme, vilket i en del fall beror på att man inte varit medveten om utbildningen eller inte vill beteckna verksamheten som "utbildning". En reservation måste göras för att det är relativt få lokaliseringsutbildade med i undersökningen och därför stora slumpfelsmarginaler knutna till sifferskattningarna. Annan företagsutbildning än lokaliseringsutbildning tycks däremot bedömas på samma sätt (graden av tillfredsställelse/missnöje) som de vanliga SÖ-kurserna och utbildning i det reguljära utbildningsväsendet. Andelen positiva bedömningar är för dessa skolformer 81 %, 73 % resp. 86 %. Allt eftersom andelen "nöjda med utbildningen" varierar kan man också ordna kurserna i en viss följd med avseende på kursens yrkesinriktning. Följande ordning uppstår. Siffrorna avser den andel, som sagt sig vara nöjd eller nöjd med tvekan med utbildningen. Merkantil utbildning Teknikerutbildning Administrativ utbildning Allmän påbyggnad Bilmek. utbildning Kontorsutbildning

89 88 84 78 78 77

"Avhopparna" rangordnar utbildningslinjerna på ett likartat sätt. Bakgrunden till dessa skillnader går det inte att dra bestämda slutsatser om på det här stadiet. Så mycket är i varje fall klart att andra faktorei än utbildningsyrket tycks vara mer utslagsgivande för att skapa sådana skillnader i andelen nöjda. Om materialet delas upp efter förhandsbedömningarna av möjligheterna att få arbete efter kursen och efter den egna inställningen till linjevalet konstateras att dessa faktorer tycks vara mer utslagsgivande. Endast samvariationen med några få variabler har prövats. Slutsatsen kan dock dras att om skillnader i pedagogisk uppläggning e. d. mellan olika yrkeslinjer skulle inverka på de omskolades allmänna utvärdering av kursen, så är det i så fall fråga om effekter av mindre storleksordning. En sammanfattande bedömning av de utbildades egen utvärdering av

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsutbildning

arbetsmarknadsutbildningen är svår att göra. De resultat som refererats här tyder dock på att man ofta haft förväntningar om en viss förbättring av arbets- och inkomstchanserna. Förväntningarna har i många fall infriats, i varje fall när placering skett i utbildningsyrket. En mindre grupp, som uttrycker besvikelse, har även kunnat observeras.

6.7 Resultat av kostnads-intäktsanalysen beträffande arbetsmarknadsutbildningen I detta avsnitt redovisas utfallet av de kostnads-intäktsanalyser, som varit den centrala målsättningen för det aktuella EFA-projektet. Därvid följs den uppläggning, som legat till grund för planeringen sedan projektets start. Det betyder således att utbildningseffekterna grundar sig på jämförelser mellan arbetsmarknadsutbildningsdeltagare och en grupp personer, som var arbetslösa hösten 1968 och som i den meningen var jämförbara med utbildningsberättigade personer. Senare görs jämförelser med kostnads-intäktsanalyser grundade på andra jämförelser och delvis andra antaganden. Avsnittet behandlar först kostnads-intäktsanalyser på individnivå, därefter kostnads-intäktsberäkningar, som gäller för samhällsekonomin. I båda fallen avser beräkningarna kalkyler för 3 års uppföljningsperiod (med den reservationen att det empiriska materialet inte är fullständigt i fråga om det tredje uppföljningsåret). Därefter kommenteras stabiliteten över tiden av utbildningseffekterna och underlaget för en prognos, som möjliggör en total kostnads-intäktskalkyl, dvs. på obegränsad tid framåt. 6.7.1 Utfallet av kostnads-intäktsanalyser berörda personerna) Ökade

på individnivå (för de direkt

förvärvsinkomster

Årsinkomsterna för de undersökta utbildningsdeltagarna är genomsnittligt betydligt högre än medelinkomsterna för kontrollgruppen under uppföljningsperioden, som inföll i stort sett under åren 1969—1971. För tredje året bygger beräkningarna på en uppräkning av de observationer som är tillgängliga. Många personer har observerats bara under en del av tredje uppföljningsåret. I vissa fall har inkomstelement under det fjärde året vägts in i uppskattningen för år 3 efter kursen. Med hjälp av multipel klassificeringsanalys (MCA) - har inkomstskillnaden mellan utbildade och kontrollgrupp renodlats från inverkan av urvalens sammansättning i vissa avseenden. De faktorer som konstant hållits är ålder, kön, civilstånd, tidigare utbildning, huvudsaklig sysselsättning före undersökningen, länstillhörighet år 1968 samt förekomst av hälsobesvär då. MC A-bearbetningen ifråga visar att inkomstskillnaden under uppföljningsperioden minskar från 35,6% till 19,8% av utbildningsgruppens nivå, då inverkan av de nämnda bakgrundsförhållandena på detta sätt

298 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

elimineras. Uttryckt på ett annat sätt minskar inkomstskillnaden från 55,2 % av kontrollgruppens inkomstnivå till 24,7 % av densamma genom renodling av utbildningsfaktorn enligt denna metod. Med ledning av dessa uppgifter kan man beräkna den renodlade skillnaden i fråga om nominalinkomster utan diskontering mellan utbildade och kontrollgrupp till 6 820 kronor. Den siffran avser också en treårig uppföljningsperiod. Intäkterna i individkalkylen utgör av den beräknade ökningen av disponibel inkomst som inträffar p. g. a. utbildningen. Under tiden efter utbildningen bortfaller vissa belopp, som i alternativfallet svarar mot viss arbetslöshetsersättning och andra transfereringar. Mot dessa svarar avdragsbelopp i kalkylen. Vidare räknas den direkta skatten på uppskattad bruttoinkomst bort. Den ovan angivna ökningseffekten för bruttoinkomsten reduceras således stegvis i framräkningen av "benefits". Individens kostnader samt transfereringar under

utbildningstiden

Det går inte att direkt mäta vilken inkomst en person går miste om genom att delta i arbetsmarknadsutbildning. Man får i stället göra en mer eller mindre schematiserad beräkning av den tänkta inkomstutvecklingen i alternativfallet. Därvid är det lämpligt, om möjlighet finns därtill, att dela upp beräkningen så att den dels avser inkomstnivå dels sysselsättningsgrad i alternativfallet. Möjligheten att helt enkelt utgå från kontrollgruppens genomsnittsinkomst under den tid som motsvarar utbildningen har lämnats åt sidan. Det har bedömts att sysselsättningsgraden - och därmed inkomstbeloppen - skulle bli missvisande låg för alternativkalkylen på grund av den godtyckligt valda tidpunkten för kontrollgruppsurvalet. Den tidpunkten, då kontrollgruppens sysselsättningsgrad är 0, inföll under pågående utbildning. I stället har en konstruerad årsinkomstnivå för kontrollgruppen beräknats för det tidsskede, som motsvarar utbildningen. Det har skett på grundval dels av 1967 års och dels andra uppföljningsårets inkomster med tillämpning av den allmänna inkomstutvecklingen 1967-1971 som den uttrycks i nationalbokföringen. Den konstruerade årsinkomstnivån görs således till föremål för en genomsnittsbedömning på grundval av kontrollgruppens inkomster före undersökningens början och i slutskedet av densamma. Inkomstbortfallet per år för den som går i arbetsmarknadsutbildning blir med dessa beräkningsgrunder 12 200 kronor. Den på det sättet konstruerade årsinkomsten, multiplicerad med utbildningstidens totala omfattning (antal kursveckor) har i undersökningen utgjort mått på inkomstbortfallet. I individkalkylen påverkar därutöver följande poster individens faktiska kostnader p. g. a. arbetsmarknadsutbildningen: Utbildningsbidrag som utgår under kursen dras av, medan beräknat bortfallen arbetslöshetsersättningar (olika typer), sociala bidrag och bostadstillägg läggs till. Utbildningsbidragen har baserats på intervjupersonernas egna uppgifter,

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29

medan för socialbidrag av olika slag en schablonberäkning gjorts. Bortfallet av sociala förmåner inklusive arbetslöshetsersättningar har enligt dessa grunder beräknats till sammanlagt 2 070 kronor i genomsnitt per person. Beloppet antas vara proportionellt mot kurstidens längd och skiljer sig således mellan olika delkategorier. Den beräknade arbetslöshetsgraden i alternativfallet är 15,5%, vilket baseras på uppskattningar för kontrollgruppen, dock med hänsyn tagen till dess speciella sammansättning med avseende på ålder, kön och civilstånd. Den genomsnittliga ersättningen vid arbetslöshet genom försäkringsbelopp, kontantstöd eller socialhjälp antas vara 30 kronor per arbetsdag i medeltal. Bortfallet av bostadstillägg beräknas som 6,6 % av nkomstbortfallet. Med utgångspunkt från alla nu nämnda skattningar och tillämpning av en marginalskattesats om 0,36 (36 %) för förvärvsinkomstbortfallet har individens inkomstbortfall netto beräknats. Denna skattning representerar effekten på individens disponibla inkomster av deltagandet i arbetsmarknadsutbildningen. Det visar sig vid denna jämförelse uppstå ett relativt litet genomsnittligt bortfall av disponibel inkomst för individen. Beräkningar ger en minskning med 1 190 kronor i genomsnitt. Detta är en osäker skattning, som grundas på flera schablonmässiga antaganden om arbetslöshetsgrad, ersättningsbelopp m. m. Det kan vidare finnas fel i de uppgivna beloppen för utbildningsbidrag. Slutsatsen här blir att de undersökta individerna gör en viss men liten ekonomisk uppoffring i samband med utbildningen. Slutsatsen baseras som förut sagts på ett konstruerat alternativfall, där kontrollgruppens erfarenheter före undersökningen och under uppföljningsperioden varit utslagsgivande. Situationen skiljer sig en smula mellan kvinnor och män. För kvinnor har sålunda beräknats ett inkomstbortfall på netto 900 kronor för hela utbildningstiden, för män en minskning av den disponibla inkomsten med 1 350 kronor. Härvid har hänsyn tagits till att den genomsnittliga kurstiden är kortare för kvinnor och deras årsinkomstnivå i alternativfallet lägre.

Individens vinst genom ökad reell disponibel

inkomst

De tidigare angivna resultaten av beräkningarna kan läggas till grund för en kostnads-intäktskalkyl på individnivå. Som förut sagts framkommer det inte någon större kostnad för individen genomsnittligt sett. Individens insats ligger främst på det studiemässiga och psykologiska planet. Individens utbyte av genomförd eller påbörjad utbildning kan sammanfattas på följande sätt. Mot en kostnad på 1 190 kronor per individ står ett beräknat tillskott på 2 000 kronor under loppet av 3 år (nuvärde). Individens kostnad betalas alltså tillbaka innan två åt gått, om man tar dessa skattningar för vissa län och vissa utbildningslinjer som underlag för bedömningen. Återbetalningsperioden (pay-off-perioden) är ca 1,8 år. Vid denna beräkning har alla anmälda till utbildning medtagits, dvs. både de som

300 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

fullföljt och de som avbrutit utbildningen. Bland gjorda antaganden märks framför allt följande: 3 % räntesats för diskontering till nuvärde deflatering enligt observerad konsumentprisstegring åren 1968-1971 till 1968 års priser 40 % marginalskatt (bortfall av) marginellt bostadstillägg = 6,6 % av inkomsten Vid i övrigt lika antaganden med användning av 6 % diskonteringsränta blir nuvärdet av 3 års inkomsttillskott 1 865 kronor och pay-off-perioden 1,9 år. Denna kalkyl för individen kan inte vara särskilt utslagsgivande i samband med beslut om och val av arbetsmarknadsutbildning. Å ena sidan är individens kostnader i sammanhanget små, å andra sidan är den matematiska förväntan om framtida reella inkomsttillskott relativt låg. Att kostnaderna är obefintliga eller låga är beroende på att utbildningsbidraget rätt väl täcker den gjorda skattningen av inkomstbortfallen i alternativfallet. Det är emellertid inte utan intresse hur individkalkylen, med sina ganska många komponenter, i praktiken utfaller. Utan tvekan är intresset för arbetsmarknadsutbildning bland arbetslösa, bland personer med risk för arbetslöshet och andra bidragsberättigade, i viss mån känsligt för hur kalkylen (betraktad som en förhandskalkyl) utfaller. Förbättringar av transfereringsbeloppen till arbetslösa, marginalskattesatserna, sociala förmåners inkomstberoende, utbildningsbidragen och framför allt utsikterna utan arbetsmarknadsutbildning till stabil sysselsättning och god inkomstnivå förskjuter kalkylutfallet i den ena eller andra riktningen. Därmed påverkas också intresset för utbildning marginellt. Individkalkylernas utfall är ett väsentligt underlag för fastställandet av utbildningsbidragens höjd. Det är därför skäl att vid vissa tillfällen samla in uppgifter som möjliggör sådana kalkyler, framför allt på kostnadssidan. Det är speciellt två kriterier som får anses viktiga, nämligen dels balansen mellan intäktssökningen och kostnader för utbildningsdeltagare och dels nivån för utbildningsbidragen jämfört med arbetslöshetsersättningarna (i olika former). Avslutningsvis presenteras en översikt över olika poster i individkalkylen, som den genomförts i EFAs projekt Kostnader: bortfall av förvärvsinkomst under utbildningstiden bortfall av arbetslöshetsersättningar bortfall av bostadstillägg bortfall av andra sociala bidrag minskning av inkomstskatt (negativ kostnad) utbildningsbidrag (negativ kostnad) Intäkter: ökning av förvärvsinkomst (minus eventuell minskning under uppföljningstiden)

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29 minskning av arbetslöshetsersättningar (negativ intäkt) minskning av bostadstillägg (neg intäkt) minskning av andra sociala bidrag (negativ intäkt) ökning av inkomstskatt (negativ intäkt) 6.7.2 Individkalkyler för personer som avbrutit utbildningen jämförda med övriga utbildade

i förtid

Personer som avbrutit utbildningen i förtid av olika anledningar har såsom framgått av tidigare avsnitt - en klart ogynnsammare inkomstutveckling efter kursen än de som fullföljt utbildningen. Också utbildningskostnaderna ställer sig lägre. I själva verket förändras underlaget för nästan varje post i kostnads-intäktsanalysen när man tar steget från personer, som fullföljt utbildningen till "avhopparna". Av det skälet har särskilda kostnads-intäktsberäkningar utförts för dessa båda kategorier. Resultaten därav (se tabell 6.16) visar att i fråga om individkalkylen uppstår smärre skillnader i den uppkomna nettokostnaden (minskad disponibel inkomst). Inkomsttillskotten i nuvärde för avhopparna under uppföljningsperioden är små. Avhopparna har sammantagna en betydligt lägre relativ avkastning av omskolning för personlig del. Huvudintrycket från den gemensamma kalkylen består emellertid. Beloppen på både kostnads- och intäktssidorna är av liten storleksordning. Bland dem som avbrutit arbetsmarknadsutbildningen i förväg finns både personer med en mycket god inkomstutveckling efter avbrottet och personer med en dålig inkomstutveckling. Spridningen beträffande beräkningsutfallet är med andra ord relativt stor. 6.7.3 Samhällsekonomiska kostnads-intäktskalkyler nadsutbildning, beräkningsgång och grundantaganden

för

arbetsmark-

Med utgångspunkt från EFA:s material angående arbetsmarknadsutbildning har en samhällsekonomisk intäkts/kostnadsberäkning utförts enligt följande uppläggning. Inkomstuppgifter för omskolade och kontrollgrupp har räknats upp med faktorer, baserade på rådande arbetsgivaravgifter och indirekt beskattning (netto för subventioner). Faktorerna i fråga har

Tabell 6.16 Resultat av kostnads-intäktsanalyser på individnivå vid separat beräkning för personer som fullföljt resp. avbrutit utbildningen i förväg. Talen anger kronor enligt 1968 års penningvärde

Kostnader p. g. a. utbildning (per individ) Nuvärde av 3 års tillskott till disponibel inkomst Dito vid en diskonteringsräntesats om Intäkts-kostnads-skillnad efter 3 år Dito vid diskontering efter

3% 6% 3% 6%

Fullföljt

Avbrutit

1 310

2140 2 080 +930 +770

1 460 1 440 +860 +840

302 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

differentierats årsvis med hänsyn till att vissa förändringar ägt rum under loppet av uppföljningsperioden. Den samhällsekonomiska kalkylen innefattar två ytterligare steg. Dels behöver man uppskatta om det är förändringar i företagens inkomster (vinster) i samband med de sysselsättningsförändringar de studerade personerna genomgår. Om det är fallet behöver dessa marginella förändringar beräknas och beloppen läggas till eller dras ifrån på de ovan sätt beräknade produktionsbidragen. Dels behöver man beräkna vilka inkomstförändringar andra personer än de av arbetsmarknadsutbildning direkt berörda undergår på grund av utbildningen. Sådana förändringar har bl. a. att göra med ändrade konkurrensförhållanden på olika delar av arbetsmarknaden. Konkurrensen tenderar att minska på de sektorer, från vilka kursdeltagarna kommer att öka inom de sektorer, till vilka desamma går. En annan faktor än konkurrens (substitution) är komplementförhållanden, dvs. att en befattnings tillsättande är avhängigt av att en annan befattning kunnat tillsättas. Också i den mån inkomstförändringar (produktionsbidragsändringar) sker för andra personer än de omskolade behöver man genomföra den tidigare beskrivna beräkningsgången för att förvandla inkomstbelopp till produktionsbidrag. Marginella vinsttillskott kan spela en ganska stor roll. Det yrke och den bransch, som en omskolad kan sägas ha lämnat, torde i regel kännetecknas av sysselsättnings- och produktionsmässig tillbakagång. Det är möjligt, för att inte säga sannolikt, att lönsamheten varit låg eller obefintlig i en ansenlig del av de företag, som de omskolade lämnat. Vid stark kartellisering får man räkna med att nedläggning och driftsinskränkningar kan ske redan vid klart positiv lönsamhet för verksamheten, men det är frågan om detta teoretiskt är ett intressant fall. Om det skett tillbakagång av sysselsättning i branschen i fråga torde detta innebära att ersättningsprodukter dykt upp, vilket bör ha bidragit till att reducera monopolistiskt betingade övervinster. Genom det slags löneutjämningspolitik som bedrivs av organisationerna på arbetsmarknaden blir lönesättningen i viss mån aktivt bestämd och inte passivt beroende av pris- och produktivitetsförhållanden lokalt. Under i övrigt oförändrade förhållanden bidrar därför lönepolitiken till att öka vinstspridningen mellan företag och branscher. I kontrast till de tillbakagående sektorerna står branscher, där produktion och sysselsättning ökar. Ett marginellt vinsttillskott vid sysselsättning av omskolade och nyutbildade i allmänhet är här sannolikt dels på grund av större verksamma monopolistiska inslag på produktmarknaderna och genom den metvetna löneutjämningspolitiken. Bedömningen av vinsttillskottets storlek skall inte bara gälla en kort period efter utbildningens slut utan så långt fram som man kan misstänka en kvarstående effekt av det slaget. Det saknas underlag för att bedöma detta vinsttillskott i EFA: s material och det är för övrigt svårt att finna en metod överhuvudtaget att mäta det empiriskt. Här väljs en godtycklig sifferskattning för att representera beräkningskomponenten ifråga. Antagandet här är att

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsutbildning

vinsttillskottet representeras av ett lönepålägg om 10 procent för dem som placerats i utbildningsyrket, ett pålägg som sänks till 0 i jämn takt under en tioårsperiod. 1 Därefter återstår att behandla inverkan på andra personer än de av AMU direkt berörda. Inte heller på den här punkten finns direkta hållpunkter i EFA: s material eller i andra undersökningar. Samtidigt är det här fråga om indirekta effekter av möjligtvis stor omfattning, kanske samma storleksordning som de effekter som kan avläsas hos kursdeltagarna själva. Denna indirekta effekt kan teoretiskt sett gå i både positiv och negativ riktning. I ett läge då AMU fått en relativt stor kapacitet, mätt i antal kursdeltagarveckor per år, vore det riktigaste att med hänsyn till vad som nu anförts helt avstå från kvantifieringar. Misstolkningar av sådana kan leda till felaktiga slutsatser angående AMU: s dimensionering i fortsättningen. Som exempel kan följande anföras. I det mest negativa fallet, nämligen att AMU endast tjänstgör som stödjande faktor i arbetsvalet för kursdeltagarna och i motsvarande mån bidrar till att försvåra ett gynnsamt arbetsval för andra, eliminerar den indirekta effekten helt de positiva verkningar som uppmätts hos utbildningsdeltagarna i huvudundersökningen. I ett annat fall kan de indirekta effekterna antas bidra med tillskott som för upp det samhällsekonomiska utbytet till dubbla eller tredubbla värdet av vad som observerats som direkt effekt hos kursdeltagarna. Trots de nämnda betänkligheterna har en kvantifiering här gjorts, närmast i illustrationssyfte. Den grundas på följande antaganden, som valts godtyckligt inom en vid ram av möjligheter, som inte kunnat uteslutas som orimliga. 1) Ca 40 % av kursdeltagarna blir efter utbildningen kvar i sina tidigare sektorer och yrkesområden. (Den observerade inkomstökningen tänks helt falla på de övriga som går över till en sektor med högre sysselsättningsgrad och högre inkomstnivå). 2) De sysselsättningsroller i övrigt som lämnas blir ersatta till hälften av nya innehavare genom tillströmning av nya kategorier. 3) Denna ersättning kommer till stånd till 5/6 genom minskad arbetslöshet/undersysselsättning och till 1/6 genom att personer i kedjor av arbetsbyten tvingats sänka kvalifikationsgraden (eller vidkänns högre arbetslöshet i genomsnitt) i sitt arbete vid hårdare konkurrens. 4) Den sistnämnda typen av negativ rörelse i kvalifikationsnivå och sysselsättningsgrad uppstår också i och med den konkurrenseffekt (genom kedjor av arbetsbyten) som utbildades inträde i nya yrken utlöser. Det antas att denna partialeffekt motsvaras av vad som skulle bli resultatet om ytterligare 15 % av utbildningsdeltagarna kvarstått i sin ursprungliga sysselsättningsroll. 5) Komplementeffekter (eller flaskhalseffekter) förekommer inte. Antagandena 1—5 har kombinerats med inkomstantagandet att den delsektor av den öppna arbetsmarknaden med högre sysselsättningsgrad och högre lönenivå, som framgångsrik utbildning leder fram till, har genomsnittligt 25 % högre årsinkomster än den sektor som man genom arbetsmarknadsutbildningen tappar av på arbetssökande.

1 Av detta antagande följer att ökad utbildningsverksamhet ökar de totala vinsterna men i mindre grad än som skulle gälla om proportionen enligt nationalbokföringen mellan totala vinster och totala lönesumma bibehölls.

304 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Sammantagna leder dessa antaganden till att den samhällsekonomiska totaleffekten hos alla personer är 2 1/3 ggr så stor som den beräknade effekten hos de berörda utbildningsdeltagarna. Skillnaden skulle alltså vara att hänföra till konkurrens- och kedjeeffekter. Om man enbart ändrar antagande 2 ovan till att innebära, att endast 1/4 av de lämnade sysselsättningsrollerna blir ersatta av nya innehavare, blir den beräknade kedjeeffekts- och konkurrensfaktorn drygt 1,5. I konsekvens med det som nu sagts bör man rimligen anta att de arbeten i alternativfallet till utbildning som kursdeltagarna tänks lämna just under utbildningsperioden delvis besätts av personer som annars skulle varit utan arbete (i eller utanför arbetskraften). Detta betyder att de samhällsekonomiska kostnaderna överskattas något om man räknar med ett produktionsbortfall motsvarande den berörda individens alternativa produktion. Denna korrektion har inte gjorts. 6.7.4 Uppgifter om kostnadsförhållanden nadsutbildning

i samband med

arbetsmark-

Med bortseende tills vidare av en eventuell konsumtionsförändring för omskolningsdeltagarna under utbildningstiden - jämfört med vad som skulle ha skett med konsumtionen om utbildningen inte kommit till stånd - består de samhällsekonomiska kostnaderna av i princip två delar. Den ena delen utgörs av direkta insatskostnader i utbildningen (lärare, utrustning, lokaler o. d.). Den andra delen är den produktion som skulle ha förverkligats i alternativ sysselsättning om kurserna inte hade genomförts. Insatskostnaderna för vissa kurser har belysts i en undersökning inom skolöverstyrelsen (SÖ), avseende budgetåret 1969/70. Då det sistnämnda året rätt väl motsvarar den aktuella undersökningstiden har inte någon korrigering gjorts för sannolika prisstegringar. SÖ: s undersökningar grundas på vissa antaganden, bl. a. beträffande avskrivningstakt och alternativränta. Man har räknat med avskrivning på 10 år och 8 % ränta. Det finns ingen anledning att frångå dessa antaganden. Då dessa beräkningar dock täcker endast vissa kurser har för övriga typer av kurser tillämpats en veckovis insatskostnad, som utgör medeltalet för de av SÖ särskilt undersökta kurserna. Denna medelkostnad per kursvecka har avrundats till 215 kronor. Vid beräkningen av den andra komponenten i veckokostnaden, dvs. värdet av förväntad alternativ inkomst, och produktion har i praktiken tre metoder stått till buds. I det första alternativet beräknas ett alternativproduktionsvärde per vecka, som är gemensamt för alla utbildningsdeltagare. Det grundar sig på den förvärvsinkomst kontrollgruppen haft under den mellanperiod, som konstruerats för att motsvara utbildningstiden hos omskolningsdeltagarna. Den genomsnittliga förvärvsinkomsten korrigeras för skillnaden mellan genomsnittlig utbildningstid och längden av nyssnämnda mellanperiod (39 veckor). I det andra alternativet utgår man från en sannolik genomsnittlig sysselsättningsgrad under kurstiden och multiplicerar det så erhållna

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsutbildning

antalet antagna sysselsättningsveckor med en sannolik inkomstnivå för utbildningsdeltagarna. Den nivån kan sättas lika med den nivå dessa personer har före utbildningen - eller ännu bättre - med samma nivå uppräknad med den allmänna inkomststegringen på marknaden under utbildningstiden. Den tredje metoden grundar sig på det betraktelsesättet att chansen för dem som blir omskolningsdeltagare att få arbete på öppna marknaden blir uppskjuten med den tid som motsvaras av kurstiden. I övrigt tänks förvärvsintensiteten ha utvecklat sig som för arbetslösa i allmänhet. Det beräknade inkomstbortfallet sträcker sig då över en relativt lång tid under och efter kursen. Dess sammanlagda värde motsvarar dock approximativt kurstiden multiplicerad med inkomstnivå för kontrollgruppen då denna stabiliserat sig på en viss nivå vid slutet av observationstiden. Det är den tredje metoden som tillämpats här. I praktiken innebär metoden att man genomgående räknar med en alternativinkomst på årsbasis om 12 200 kronor i 1968 års pris- och lönenivå. Beträffande underlaget för att beräkna insatskostnaderna i utbildningen bör följande påpekas. Några försök att beräkna nedlagda kostnader i just de kurser och den utbildning, som varit föremål för enkätstudier har inte gjorts. Ambitionen var att nå ungefärliga uppskattningar av kostnaderna. Kostnaderna för en kurs kan naturligtvis i det enskilda fallet påverkas av en rad faktorer, som i och för sig är intressanta. Vid brist på lämpliga instruktörer kan t. ex. lönekostnaden bli extremt hög. Tillgången på utrustning och lokaler varierar också troligen åtskilligt. Elevkostnaden kan variera mellan stora och små utbildningscentra, beroende på besparing vid fasta samkostnader. Dessa problem har som sagt lämnats åt sidan med motiveringen att kostnads—intäktsanalysen i det aktuella sammanhanget rimligen kan baseras på genomsnittssiffror, som icke direkt är hämtade från de kurser, som valts ut i undersökningen, förutsatt att genomsnittstalen är baserade på faktiska fall. Inom skolöverstyrelsen 1 gjordes 1970 en undersökning av de faktiska kostnaderna vid AMS—SÖ-kurser, avseende budgetåret 1969/70. I detta material tillämpades en kursförteckning, som i viss grad passar samman med de utbildningstyper, som ingår i det aktuella materialet. Av alla de utbildningar, som är representerade i EFA-studien är det dock åtskilliga som inte ingår i SÖ: s material. Det sammanfattade resultatet av SÖ:s undersökning återges i tabell 6.17. Vissa approximationer har gjorts i förhållande till SÖ: s kostnadsuppskattningar för att undvika en alltför stark differentiering. De slutliga uppskattningar av intäktskostnaderna, som använts här framgår av den följande tabellen (tabell 6.18). Kurserna har kodats med en detaljerad uppdelning på 3-siffernivå. Av tabellen framgår inte hur enstaka kurstyper behandlas men den anger underlag för en kostnadsdifferentiering efter kurstyp. Veckokostnaden har sedan multiplicerats med antalet faktiska kursveckor för varje individ. Därvid har inte kursplanens veckoantal tillämpats utan intervjupersonernas egna uppgifter om sitt kursdeltagande.

20 Materialet har ställts till förfogande av byråingenjör Erik Wallin.

306 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tabell 6.17 Vissa kostnader i kronor per kursdeltagare och vecka vid vissa omskolningskurser Utbildning Läroplanens benämning

Kurstid 1 i veckor

Kronor

Kontorskurs, kameral Kontorskurs, kameral Kontorskurs, kameral Kurser i maskinskrivning Stansoperatörer Kontorskurs, allmänt kontorsarbete Kontorskurs, allmänt kontorsarbete Kontorskurs, verkstadskontorister Kontorskurs, allmänt kontorsarbete Styr- och reglermekaniker D: o processlinje (påbyggnad) D: o verkstadsind.-linje (påbyggnad) Grundkurs för verkstadsmekaniker Kurs för bänkarbetare, verktygsfilare Kurs för bänkarbetare, hopsättare-reparatörer Kurs för supportsvarvare Kurs för verktygssvarvare Kurs för revolversvarvare Kurs för fräsare Kurs för verktygsfräsare Kurs för borrare Kurs för planslipare Kurs för rundslipare Kurs för plan- och rundslipare Kurs för verktygsskärpare Kurs för verktygsslipare Kurs för avsynare Fordonsmekaniker Verktygsmaskinreparatörer Plåtslagare Bilplåtslagare Kylmontörer Svetsare Kurs i gassvetsning (grundkurs) Grundkurs i bågsvetsning Kurs i gasbågsvetsning Industrielektriker Kurs i hemelektronik Kurs i kommunikationselektronik Kurs i industriell elektronik Kurs i koppling-montering-lödning Telemontörer Maskin- och bänksnickare Sprutlackerare inom metallindustrin Billackerare

10 40 20 4 12 10 40 10 20 48 24 24 8 40 40 24 16 24 28 12 6 6 24 28 24 16 8 72 48 48 48 48 20 5 5 2 72 36 36 36 10 26 48 8 48

145 145 145 135 285 145 145 145 145 220 200 200 230 230 230 230 240 270 270 270 210 230 270 250 230 230 200 215 220 235 225 220 205 190 220 400 225 215 215 215 195 210 325 225 235

Vissa utbildningar förutsätter genomgångna grundkurser t. ex. är nominella kurstiden för en verktygssvarvare 48 veckor (A 191 + A 193 + A 194). Källa: Skolöverstyrelsen.

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29

307 Tabell 6.18 Tillämpade grunder för beräkning av insatskostnader i samband med arbetsmarknadsutbildning Typ av utbildning

Insatskostnad per kursvecka kronor

Teknisk utbildning, vårdutbildning, socialvårds-och lärarutbildning samt allmäninriktad undervisning

215 Merkantil utbildning j o r d - och skogsbruksutbildning

215 Instrument- och finmekaniker m. m. Styr- och reglermekaniker Vissa plåt- och metallarbetesyrken Elinstallatörs- och elektrikerutbildning Restaurang- och storhushålls arbetsledning Ekonomipersonal Chaufförsutbildning Diverse övrig utbildning

215 Kontorsteknisk och kameral utbildning

140 ADB-utbildning

285 Verktygsfräsare

270 Verkstadsmekaniker

225 Verktygsmaskinreparatörer Svarvare, plan- och rundslipare

250 Byggnadsarbetaryrken

6.7.5 Samhällsekonomiska nadsutbildning: resultat

kostnads-intäktsanalyser

för

arbetsmark-

Med ledning av de beräkningsgrunder, som redovisats i avsnitt 6.7.3 har resultat erhållits av kostnads-intäktskalkylerna på samhällsekonomisk nivå, som framgår av tabell 6.19. De samhällsekonomiska kostnaderna uppgick till i medeltal 27 700 kronor (i 1968 års priser) enligt EFA:s material och de uppgifter om insatskostnader, som hämtats utifrån. Under loppet av tre års uppföljning har direkta produktionsvinster till ett nettovärde av ca 7 270 kronor iakttagits. 1 Kalkylen pekar alltså på att den nedlagda kostnaden haft en stor omfattning per individ. Den här aktuella kostnadsuppskattningen kan dock inte betraktas som representativ för arbetsmarknadsutbildningen i allmänhet. Till en hög medelkostnad i samhällsekonomisk mening bidrar framför allt att utbildningar med kort varaktighet undveks vid urvalsdragningen. Ser man enbart till de "direkta" verkningarna återvinns de nedlagda kostnaderna först efter lång tid. Det sker som förut visats främst genom en höjning av sysselsättningsgraden för utbildningsdeltagarna. Också en lönenivåhöjning är tänkbar, men den har inte klart kunnat beläggas i det

Observera att uppdelningen på "direkta" och "indirekta" verkningar har en speciell innebörd som framgår av tabell 6.19 samt avsnitt 6.7.3.

308 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

aktuella materialet. Det är däremot möjligt att lönenivåeffekten skulle ha framträtt om uppföljningsperioden sträckts ut ytterligare några år. De "indirekta" effekterna av utbildningen är helt baserade på antaganden och har inte kunnat grundas på empiriska observationer. Här avspeglas exempelvis att totalsysselsättningen (antal personer i arbete) antas öka genom att arbetsmarknadsutbildning bidrar till bättre överensstämmelse mellan utbudets och efterfrågans sammansättning på arbetsmarknaden. Vidare avspeglas t. ex. den marginella vinstökning, som antagits kunna uppstå genom de rådande löne- och prissättningsmekanismerna i näringslivet. Uppskattningen av de totala verkningarna av arbetsmarknadsutbildningen leder till att den beräknade pay-offperioden är relativt kort, ca 5 år. Den bedömningen baserar sig bl. a. på en prognos av inkomstutvecklingen efter det tredje uppföljningsåret, som innebär konstant realinkomsteffekt under 10 år efter utbildningen och därefter ingen effekt alls. Tabell 6.19 möjliggör också en jämförelse mellan dem som fullföljt resp. dem som i förtid avbrutit utbildningen. Helhetsintrycket blir att utfallet i samhällsekonomiska termer blir något mer gynnsamt för dem som fullföljt jämfört med dem som avbrutit utbildningen. Den beräknade pay-offperioden blir 1 å l 1/2 år kortare för dem som fullföljt enligt den aktuella kalkylen. I denna kalkyl har alla observationer utnyttjats, vilket bl. a. innebär att både den konkurrenskraftiga kategori, som fått arbetsplacering under pågående kurs liksom de kategorier, som avbrutit av hälsoskäl o. d., är med i gruppen "avhoppare". Skillnaden mellan de angivna totaleffekterna och de "primära" effekterna pekar på en avsevärd återstående osäkerhet ifråga om arbetsmarknadsutbildningens samhällsekonomiska utfall. Redan de direkta effekterna är inte givna och generaliserbara till andra tidpunkter för motsvarande personurval. Troligen inverkar den lokala konjunkturutvecklingen avsevärt på de empiriska skattningar av detta slag som gjorts här och i andra sammanhang. Därutöver kan man ställa frågan om också de indirekta verkningarnas relativa omfattning har ett bestämt konjunkturberoende. Det är troligt att så är fallet. Den frågan analyseras dock inte närmare här. I nedanstående tablå presenteras de olika posterna i den samhällsekonomiska kalkylen.

Kostnader: (1) Insatskostnader (avseende lärare, lokaler, utrustning, materiel etc.) Ibland behöver de administrativt bokförda utgifterna ökas med ett lönekostnadspålägg för semester, pensionsavgifter m. m. Detta pålägg gäller endast löneelementen i kostnadsförteckningen. (2) Bortfall av produktion för deltagare i arbetsmarknadsutbildningen jämfört med alternativfallet att utbildningen inte genomförts. Vid värderingen av produktionsbortfallet läggs till bortfallet bruttolönebelopp pålägg avseende dels arbetsgivaravgifter och indirekta

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29

skatter (den relativa skattesatsen tillämpad på arbetskraftskostnaden), dels - om möjligt - bortfallen vinst. (3) Tillskott av produktion genom att annars arbetslösa personer får sysselsättning i viss utsträckning, då kursdeltagandet minskar arbetskraftsutbudet (negativ samhällsekonomisk kostnad) Intäkter: (4) Ökning av produktionen p. g. a. kursdeltagarnas höjda sysselsättningsgrad och produktivitet Pålägg görs enligt samma princip som under (2) ovan (5) Förändring av produktionen genom andra personer än de utbildade på grund av ändrad sysselsättningsbalans på olika delmarknader.

Tabell 6.19 Resultat av samhällsekonomiska beräkningar beträffande arbetsmarknadsutbildning. Angivna belopp avser kronor i 1968 år priser Alla anmäl- Därav datillAMU Fullföljt

Avbrutit

Primära samhällsekonomiska effekter (hos utbildningsdeltagare och offentlig sektor) (1) (2) (3) (4) (5)

Kostnader (per person) Nuvärde av tre års nettoavkastning (3%) Nuvärde etc. " (6 %) Kostnads-intäktsskillnad efter 3 år, diskontering efter 3 % Dito, diskontering efter 6 %

27 702

29 482

10 585

7 267 6 817

7 841 7 360

4 394 4 100

-20 435 -20 885

-21 641 -22 122

-16 191 -16 485

27 702

29 482

20 585

16 956 15 906

18 296 17 171

10 253 9 565

- 1 0 746 - 1 1 796

- 1 1 186 - 1 2 311

- 1 0 332 - 1 1 020

5,1 år 5,8 år

4,9 år 5,5 år

6,3 år 7,1 år

Samtliga samhällsekonomiska effekter inkl. uppskattade effekter hos andra personer och i företag (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) 1

Kostnader per person Nuvärde av tre års nettoavkastning (3%) Nuvärde etc. " (6 %) Kostnads-intäktsskillnad efter 3 år, diskontering efter 3 % Dito, diskontering efter 6 % Pay-off-period (ungefärlig), efter 3% Pay-off-period vid 6 %

Effekten av att arbetslösa personer kunnat ersätta utbildningsdeltagarna i arbeten dessa tänks ha lämnat under utbildningstiden har lämnats obeaktad jämför avsnitt 6.7.3 (slutet).

310 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

6.8 Översiktlig diskussion av valet av o c h icke m e d t a g n a e f f e k t e r 6.8.1 Valet av huvud-och

kontrollgrupp.

undersökningsmodell

Vissa jämförelser

Vissa aspekter av en kostnads-intäktsanalys grundad på något andra antaganden skall redovisas.1 I den analysen innefattas i huvudgruppen utbildade som före utbildningen var i arbetskraften, placerades i utbildningsyrket eller näraliggande yrke och som befann sig i normalt förvärvsarbete under minst halva observationsperioden efter utbildningen. Till kontrollgrupp väljs utbildade som uppfyller de nyss nämnda villkoren med det undantaget att de placerats i annat yrke än utbildningsyrket (eller närbesläktat yrke). I fortsättningen benämns huvudgruppen kategori 1 och kontrollgruppen kategori 3. Analysen begränsas till att gälla de utbildade som fullföljt sina utbildningar. Med hjälp av multipel klassificeringsanalys konstanthålles vissa bakgrundsfaktorer (grupptillhörighet, kön, civilstånd, länstillhörighet vid tiden för utbildningen, utbildningens längd, tillfredsställelse med utbildningsvalet och platserbjudande under pågående kurs). Den koefficient som är att hänföra till grupptillhörighet tolkas som utbildningseffekten vad avser den beroende variabeln för en individ tillhörande huvudgruppen. Man kan då ange det genomsnittliga årliga bruttoinkomsttillskottet för en sådan individ till 2 100 kr. under en tvåårig uppföljningsperiod. 2 Enligt den ansatta modellen är det i princip enbart de som placerats i utbildningsyrket eller näraliggande yrke som får något ekonomiskt utbyte av att genomföra en utbildning. För en godtyckligt vald utbildad som fullföljt sin utbildning blir därmed bruttoinkomsttillskottet per år ca 1 000 kr. 3 Den renodlade jämförelse mellan utbildade och arbetslösa som redovisats i föregående avsnitt pekade på att utbildningens inkomsthöjande förmåga kunde anges till 4 500 kr. per år för nyss nämnda individ. Under i övrigt lika omständigheter ger den modellen således intäkter som är i storleksordningen 400 % av vad "kategorijämförelsen" ger. Variationen i utbildningens lönsamhet är av likartad storlek, eftersom modellerna ger ungefär likvärdiga utbildningskostnader. Det förhållandet gäller oberoende av om modellerna appliceras på individ- eller samhällsekonomisk nivå.

Modellen överensstämmer i huvudsak med den som används i Dahlberg, Å.: "Arbetsmarknadsutbildning - verkningar för den enskilde och samhället". Umeå 1972. Modellens förklaringsvärde är lågt. Endast ca 23 % av variansen förklaras.

Sannolikheten att en utbildad får användning av sin utbildning har beräknats till 0,49. Nuvärdet av intäkterna (benefits) för en godtyckligt vald utbildad kan anges som följer: T T. h

P

u

^~Pat^

(1+r)1

där: I t = intäkterna år t för en utbildad t=l

som får användning av sin utbildning; P u = sannolikheten att en utbildad får användning av sin utbildning; P a t • sannolikheten att en utbildad upphör att ha användning av sin utbildning år t; r = diskonteringsränta och t = 1,2,3 ,T

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsutbildning

Ett försök att närmare diskutera inkomstutvecklingen för de grupper av utbildade som omnämnts ovan görs här. Framför allt kan det vara av intresse att söka belysa huruvida de skillnader i lönsamheten som redovisats sammanhänger med att de utbildade som placerats i kategori 3 haft viss "användning" av sina utbildningar. En kostnads-intäktsanalys som grundas på en jämförelse mellan kategorierna 1 och 3 förutsätter att individerna i den senare kategorin inte får något ekonomiskt utbyte av sina utbildningar. Om det villkoret inte uppfylls leder metoden i fråga till att intäkterna underskattas. För att få en referensgrupp har de arbetslösa som uppfyller de sysselsättningsvillkor som ställts för tillhörighet till kategorierna 1 och 3 sammanförts till en särskild kontrollgrupp (här benämnd partiell kontrollgrupp). Efter standardräkning med avseende på ålder, kön och civilstånd har den partiella kontrollgruppen under före-perioden (representerad av 1967) högre inkomster än de båda utbildningskategorierna. Under observationsperioden efter utbildningen är det motsatta förhållandet för handen. Samma tendens kan spåras om samtliga som fullföljt sina utbildningar jämförs med hela kontrollgruppen. Standardräkningarna ger emellertid inte något påtagligt utslag på inkomsterna 1967. Det gäller även om branschtillhörighet under före-perioden införs. De påtagliga skillnaderna i årsinkomst får i stället anses bero på olikheter i den sysselsättningsmässiga bakgrunden. Kontrollgruppen består av personer som i regel hade ett förflutet på arbetsmarknaden. I utbildningsgruppen förekom däremot inte sällan studerande och hemarbetande (ca 10%). Dessa skillnader förmår de genomförda standardräkningarna inte undanröja. Man kan också formulera det som så, att de utbildade i större utsträckning än de arbetslösa befann sig vid ett sysselsättningsmässigt "vägskäl" vid tiden för kursstarten. De måste oftare ta ställning till huruvida ett mer varaktigt inträde i arbetskraften skulle äga rum. Möjligheten till en arbetsmarknadsutbildning kan dock inte mer än i undantagsfall betraktas som avgörande för utfallet av det valet. Därför kan man inte heller utifrån förhållandena under före-perioden dra bestämda slutsatser om möjligheterna att jämföra utbildnings- och kontrollgruppen under uppföljningsperioden. Det kan i sammanhanget noteras, att relativa antalet personer i arbetskraften vid undersökningens slut är ungefär detsamma i båda grupperna. Beträffande årsinkomstskillnaderna mellan kategorierna 1 och 3 och den partiella kontrollgruppen under före-perioden kan samma skäl anföras. Villkoret för tillhörighet till arbetskraften under före-perioden var mycket lindrigt. Endast 1 vecka i normalt förvärvsarbete, arbetslöshet eller beredskapsarbete krävdes. De faktorer som nämnts ovan slår därför också igenom vid en jämförelse mellan de båda utbildningskategorierna och den partiella kontrollgruppen. Beträffande lönenivåskillnaderna mellan kategorierna 1 och 3 och den partiella kontrollgruppen under före-perioden kan samma skäl anföras. Villkoret för tillhörighet till arbetskraften under föreperioden var mycket lindrigt. Endast 1 vecka i normalt förvärvsarbete, arbetslöshet eller beredskapsarbete krävdes. De faktorer som nämnts ovan slår därför också

312 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten•

SOU 1974:29

Tabell 6.20 Standardräknade nominella inkomster under 1967 och två år av uppföljningsperioden samt inkomsttillskott enligt multipel klassificeringsanalys (MCA) Inkomst

Fullf. utbildn. Kontrollgrupp Kategori 1 Kategori 3 Partiell kontrollgrupp

1967 Månad 0 - 2 4 efter utbildningen (årsnivå)

Inkomsttillskott månad 0 - 2 4 enligt MCA (Årsnivå)

8 000 11 900 11 800 11600 14 900

16 200 14 200 20 400 18 600 17 500

4 545 2 100

Avser arbetslösa som uppfyller de sysselsättningsvillkor som ställts för tillhörighet till kategorierna 1 och 3. Vid beräkningen av kontrollgruppens inkomster har frekvensfördelningen för de som fullföljt sina utbildningar fått tjäna som "bas", medan kategori 3 bildar "bas" för övriga omräkningar (dvs. för kategori 1 och den partiella kontrollgruppen). Standardräkningarna avser ålder, kön och civilstånd.

igenom vid en jämförelse mellan de båda utbildningskategorierna och den partiella kontrollgruppen. Tolkningen av inkomstdifferenserna under efter-perioden kompliceras också av en annan anledning. Utbildade och arbetslösa har blivit föremål för förmedlingsinsatser i olika omfattning. Man får närmast det intrycket att de utbildade utsatts för en förstärkt förmedlingsinsats. Det kan inte uteslutas att detta haft viss betydelse för inkomstutvecklingen. De ytterst schematiska standardräkningar som genomförts tyder dock närmast på att förmedlingsinsatserna varit av marginell betydelse. I litteraturen brukar hävdas att en jämförelse mellan utbildade och arbetslösa leder till att utbildningens intäkter överskattas. En analys grundad på jämförelser mellan kategorierna 1 och 3 påstås å andra sidan

Tabell 6.21 Relativt antal förmedlingsinsatser efter standardräkning3 Urval

Förmedlingsinsats (Antal åtgärder per individ)

Fullf. utbildn. Kontrollgrupp Kategori 1 Kategori 3 Partiell kontrollgrupp

0,69 0,50 0,76 0,64 0,49

Frågan som ställdes i sista enkätomgången löd: "Vilka av följande åtgärder från af: s sida (yrkesvägledning, anlagstest, arbetsvärd, flyttningsstöd, utbildningsbidrag beredskapsarbete, platserbjudande, annan åtgärd) har Ni fått ta del av under Er (eventuella) arbetslöshetstid sedan september 1968?" Utbildningsbidrag har här exkluderats.

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29

leda till en underskattning av intäkterna. 1 I den meningen att den förra metoden givit högre intäkter infrias dessa hypoteser i föreliggande undersökning. Som torde ha framgått av den tidigare diskussionen kan dock inte några bestämda slutsatser dras huruvida detta beror på att den ena och/eller andra av "delhypoteserna" infriats. Man vågar därför inte heller dra den slutsatsen att man med de båda metoder som använts skulle ha lyckats ringa in den "verkliga" utbildningseffekten. Ovanstående diskussion kan tjäna som ett exempel på de avsevärda svårigheter man har att brottas med vid valet och avgränsningen av huvud- och kontrollgrupp. Diskussionen ger också en antydan om den försiktighet med vilken man måste betrakta de resultat som kostnads-intäkts-analyser ger. Vid läsningen av avsnitt 6.9, där utbildningsresultatet för några delgrupper av utbildade redovisas, bör detta hållas i minnet. Innan vi går in på den redovisningen ges en kort sammanfattning av några av de effekter som utelämnats.

6.8.2 Utelämnade

effekter

Utelämnade effekter pä individnivå Den modell som använts för att uppskatta utbildningens verkningar för de direkt berörda individerna ger en uppfattning om viktigare förändringar av den disponibla inkomsten. Däremot ger den inte någon antydning om utbildningens betydelse för individens välfärd i vidare bemärkelse. Det är således främst på den icke-ekonomiska sidan som modellen brister. Det kan vara fråga om aspekter som sammanhänger med vad man kan kalla den allmänna sysselsättningssituationen (tryggheten i anställningen, arbetstidens längd och belägenhet, arbetstillfredsställelsen och arbetsmiljön) eller med den "studiesociala miljön" (möjligheten till vidareutbildning, breddade kontaktmöjligheter, förbättrad förmåga att följa och tillgodogöra sig samhällsutvecklingen e t c ) . Utelämnade effekter på samhällsekonomisk

nivå

I de samhällsekonomiska kalkylerna har det på två centrala punkter bortsetts från vissa aspekter. Den första punkten har att göra med omräkningen av bruttolönetillskotten till produktionstillskott (till marknadsvärden). Här åsyftas främst monopson- 3 och flaskhalseffekter. Särskilt om starkt expansiva branscher berörts av den studerade utbildningen kan sådana effekter ha varit av betydelse. Beträffande flaskhalseffekterna finns det dock skäl förmoda, att de enbart förekommit i liten utsträckning. Materialet kan tyvärr icke belysa dessa förhållanden. Den andra punkten berör övriga "indirekta" effekterna 4 . Som tidigare framhållits har redovisningen av dessa effekter karaktären av räkneexempel. Utan att här närmare gå in på de sätt på vilka gruppen "övriga individer" kan beröras av utbildningen kan konstateras att de beräkningar som genomförts endast avser några typfall. Den ytterst förenklade

1 Se t. ex. Somers, G. G. &Wood,W. D. (ed.): "Cost-Benefit Analysis of Manpower Policies". Industrial Relations Centre, Queens University of Kingston, Ontario 1969.

För en närmare diskussion se kapitel 4, särskilt avsnitten 4.3 och 4.5.6 3 Ett marknadsläge med endast en eller ett fåtal köpare, som genom sin ensam ställning kan påverka prisläget, kallas monopsonsituation. 4

De ovan nämnda flaskhalseffekterna kan även föras under denna rubrik.

314 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

tvåsektormodell som använts ger enbart utrymme för en mycket statisk syn på det händelseförlopp som initieras i och med att den utbildade från- eller tillträder en befattning. Under mer verklighetsnära förutsättningar har man att räkna med en åtskilligt mer komplicerad process där produktivitetsskillnader och försök att beakta hela kedjor av anställningsbyten intar en central ställning. Man kan teoretiskt tänka sig att utbildningen givit upphov till effekter också i vissa andra avseenden: förskjutning i tiden eller rummet av den geografiska rörligheten ändrad (långsiktig) sjuk- eller olycksfallsfrekvens ändrat barndaghemsbyggande p. g. a. förskjutningar i förvärvsintensiteten hos berörda grupper ändrad prisnivå och betalningsbalans multiplikatorverkningar ändrad tillväxttakt i ekonomin ändrad inkomstfördelning Det finns skäl att i framtiden söka belysa dessa frågor empiriskt, något som icke skett i det aktuella materialet.

6.9 Vissa s a m b a n d m e l l a n u t b i l d n i n g s e f f e k t e r o c h b a k g r u n d s förhållanden 6.9.1 Utgångspunkter för

sambandsanalysen

Som framhållits förut föreligger inget nödvändigt logiskt samband mellan utbildning och senare inkomster. Utbildningen ger dock som regel färdigheter, som, när de utnyttjas, medför högre enskild produktivitet och bättre betalt arbete. När följden av utbildning blir högre sysselsättningsgrad men ingen märkbar inverkan på lönenivån behöver detta inte vara uttryck för att enbart arbetschanserna omfördelats mellan olika personer. Det kan tänkas att en individuell produktivitetsförbättring hos den utbildade just kommer till uttryck i ökad sysselsättningsgrad (samt svårobserverade vinstökningar). I så fall är lönesättningen stel och känslig för annat än just produktiviteten och dess marginella förändringar. Produktiviteten härleds ytterst från rent teknisk arbetsförmåga och priserna på olika slags varor och tjänster. Det rimligaste är att föreställa sig löner och priser som bestämda i ett interdependent system, där således orsakssamband kan gå i alla riktningar. Inte bara tekniska och ekonomiska faktorer inverkar, utan också lagregler, politiska beslut och intresseorganisationers verksamhet. Ser man olika samhällsbeteenden i ett längre historiskt perspektiv kan man konstatera att också den i produktionslivet tillämpade tekniken och arbetsorganisationen är föremål för styrning genom beslut och intressegruppers påverkan. Eftersom utbildnings- eller kvalifikationsbehoven rimligtvis härleds från tillämpad teknik och arbetsorganisation betyder detta att dessa behov inte är absolut givna utan påverkas av samhällsingrepp och strategier i en vittfamnande mening. Självfallet föreligger beroende inte bara när man är

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29

medveten om en viss tillämpad strategi utan också i det fall att utvecklingen passivt följer en process där olika parter inverkar var och en åt sitt håll. Arbetsmarknaden är mycket komplex och kan egentligen analyseras som ett system av delmarknader, där i många fall de olika delarna har litet eller knappast något med varann att göra. En sammanfattande överblick, teoretiskt eller empiriskt grundad, över hela detta system med delmarknader och speciellt marknadernas ömsesidiga samband med utbildningsverksamheten kan inte ges. Det är heller inte aktuellt då enbart arbetsmarknadsutbildningen är föremål för studium. Det är dock värt påpekas att mekanismerna kan vara tämligen olika för olika sektorer av arbetslivet. Arbetsmarknadsutbildningens målsättning och roll är speciell. Detta bör man ha i minnet vid tolkningen av det empiriska materialet beträffande dess effekter på löner, sysselsättningsgrad och inkomster. 6.9.2 Uppgifter inkomsten

om den totala utbildningen

och dess samband

med

I en nyligen redovisad undersökning inom statistiska centralbyrån (SCB) fann man följande samband (diagram 6.4) mellan skolmässig utbildning och årsinkomster 1971 för helårs- och heltidsanställda. Den i undersökningen tillämpade utbildningsklassificeringen innefattar både yrkesmässig och allmän skolning. Nivåerna 1-2 omfattar förgymnasial utbildning (kortare än resp. minst 9 års allmän skola, nivåerna 3 - 5 gymnasial nivå med utbildning där av olika längd samt nivåerna 6 - 7 eftergymnasial utbildningsnivå (nivå 7 avser utbildning efter gymnasium om mer än 2 år). Inkomsten avser här inkomst av tjänst, jordbruksfastighet och rörelse efter avdrag för kostnader för intäkternas förvärvande. Av diagram 6.4 framgår det att inkomstberoendet i förhållande till utbildningsnivå inte är särskilt starkt i området nivå 1-4, medan det föreligger ett mycket starkt samband mellan inkomst och utbildningsnivå sett över hela utbildningsområdet. Detta ska inte nödvändigtvis tolkas så att utbildningsinsatser i nivåområdet 1-4 ger liten eller obetydlig avkastning. Intrycket kan hänga samman med att utbildningsklassificeringen är mindre meningsfull i sammanhanget. Det är också möjligt att det råder helt olika mekanismer på olika delarbetsmarknader, innebärande bl. a. att individen märker helt olika inkomstnivåmässig avkastning av extra skolmässig utbildning. Analyserar man staplarnas inbördes storlek i diagram 6.4 konstaterar man en skillnad i årsinkomst per extra utbildningsår av ca 3 000 kronor. Denna iakttagelse gäller hela befolkningen oavsett hur lång tid som gått efter utbildningens slut. I nyssnämnda diagram renodlades materialet med avseende på årsarbetsinsatsens omfattning. För den totala arbetsmarknaden finns det också, som SCB: s undersökning från 1971 års förhållanden visar, ett samband mellan utbildning å ena sidan och förvärvsverksamhetsgrad, arbetsvolym per tidsenhet och arbetslöshetsgrad å andra sidan. Detta

» Statistiska meddelanden Be 1973:17, SCB.

316 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Diagram 6.4 Medianinkomst 1971 för helårs- och heltidsanställda 16-74 år på olika utbildningsnivåer Medianinkomst (kr)

50 000

40 0 0 0 -

30 000

20 000

10 000

7 Utbildningsnivå (förklaring i texten)

Anm. Diagrammet är hämtat från SCB Stat. medd. Be 1973: 17.

visas i diagrammen 6 . 5 - 7 . Sålunda framträder den lägsta yrkesverksamhetsgraden i de två första utbildningsnivåerna ( 1 - 2 ) , se diagram 6.5. Samma förhållande påverkar också diagram 6.6, men detta visar därutöver att delårs- och deltidsarbete är vanligare på de lägre än på de högre utbildningsnivåerna. Detta senare samband är dock svagt. Likaså sjunker frekvensen arbetslöshet med stigande utbildningsnivå, såsom diagram 6.7 visar. Det redovisade måttet mäter arbetslöshetsvolymen under ett år ofullständigt. Tendensen eller sambandets riktning är dock klar. Standardvägningen som ligger till grund för de streckade staplarna har skett med avseende på ålder. Sambandet mellan utbildningsnivå och arbetslöshetsfrekvens i totalbefolkningen är förhållandevis starkt, och framträder efter standardavvägningen också i nivåområdet 1-4. Det är

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29

skäl notera att en omkastning i rangordning mellan utbildningsnivåerna 1 och 2 skulle förtydliga och stärka de kommenterade sambanden utom då det gäller yrkesverksamhetsgraden.

Diagram 6.5 Arbetskraftstillhörighet på olika utbildningsnivåer 1971. Andelen (%) av befolkningen 16-74 år på olika utbildningsnivåer som någon gång under 1971 tillhört arbetskraften. Andel (%) i arbetskraften av befolkningen 100

50-

2 Utbildningsnivå

Diagram 6.6 Helårs- och heltidsanställda på olika utbildningsnivåer 1971. Andelen (%) av befolkningen 16-74 år på olika utbildningsnivåer som under år 1971 varit helårs- och heltidsanställd. Andel (%) helårs- och heltidsanställda av befolkningen

2 Utbildningsnivå

318 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Diagram 6.7 Arbetslösa någon gång under 1971 på olika utbildningsnivåer. Andelen (%) av arbetskraften 16-74 år på olika utbildningsnivåer som någon gång under 1971 varit arbetslös. Andel (%) arbetslösa någon gång under 1971 av arbetskraften Observerade värden Standardvägda värden

10-

I

2 Utbildningsnivå

6.9.3 Samband materialet

med

vissa bakgrundsförhållanden

i

undersöknings-

Av avsnitt 6.7 har det framgått att det i fråga om effekten av utbildning på sysselsättningsgraden är en avsevärd skillnad mellan äldre och yngre personer. Också skillnader mellan män och kvinnor när det gäller arbetsvolymeffekten av utbildning redovisas i det sammanhanget. Liknande samband gäller årsinkomsterna under den observerade uppföljningsperioden. Skillnaden i nominell årlig inkomst (baserat på tre års uppföljningsperiod) mellan utbildade och personer i kontrollgruppen är 8 100 kronor, 2 500 och 800 kronor för äldre, medelålders respektive yngre män. Åldersgränserna har dragits vid 53 respektive 30 år. För äldre, medelålders och yngre kvinnor är skillnaderna 6 100, 2 200 respektive - 5 0 0 kronor. Den iakttagelsen ger stöd för slutsatsen att intäkterna per tidsenhet av utbildning varierar klart med avseende på kön och ålder, främst den senare faktorn. Självfallet får man dessutom ta hänsyn till att de äldre har kortare tid i aktivt arbete efter avslutad utbildning. Reservationer måste dock knytas till de angivna varierande skillnaderna mellan utbildnings- och kontrollgrupp, när det gäller kvantifieringen. Dessa siffror grundas på en korstabulering, där andra (möjligtvis inverkande) faktorer inte kontrollerats.

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29

319 För att så långt det varit möjligt undanröja sådan osäkerhet har två bearbetningar genom multipel klassificeringsanalys (MCA) genomförts för vardera utbildnings- och kontrollgruppen. Resultat därav redovisas i tabell 6.23. Bearbetning innebär att olika kontrollerbara faktorer simultant åsätts koefficienter av sådan storlek att den totala variansen i bruttoinkomst blir minst möjlig. Koefficienterna uttrycker därmed statistiskt renodlade inkomsteffekter av respektive faktor. De bakgrundsfaktorer, som kontrollerades i bearbetningen var ålder, kön, civilstånd, tidigare yrkesutbildning, länstillhörighet år 1968, huvudsaklig sysselsättning före utbildningen samt förekomst av hälsobesvär vid undersökningens början. På grundval av de två olika systemen av koefficienter för kursdeltagare resp. kontrollgruppen erhålls normvärden för resp. underkategori (med avseende på de uppräknade bakgrundsfaktorerna). Det totala förklaringsvärdet för de båda statistiska bearbetningarna var 40 resp. 43 %. Det är den andel av totala variansen, som blir statistiskt "förklarad". Dessa normvärden har jämförts och redovisas i tabell 6.21 som skillnader mellan utbildade och kontrollgrupp. Det framgår av denna tabell att de nominella inkomsteffekterna 1 i den statistiskt renodlade meningen också varierar med avseende på ålder och kön. Åldersberoendet för inkomsteffekten är dock mindre starkt, sedan denna renodling skett. Inkomsteffekten är högst för äldre män och lägst för yngre kvinnor. När det gäller kategorin "hemarbetande" är talen i tabell 6.23 otillförlitliga, eftersom antalet jämförelsepersoner i kontrollgruppen som legat till grund för beräkningen är mycket litet. De oberoende variablerna i den multipla klassificeringsanalysen, som inte har utnyttjats i tabell 6.23, kommenteras separat i det följande. Man kan observera en renodlad effekt av eventuell sjuklighet eller inga hälsobesvär hösten 1968 på inkomsten under uppföljningstiden. Denna effekt uppgår till genomsnittligt 1 500 kronor i gruppen utbildade och till 2 600 kronor i kontrollgruppen (räknat på en årsinkomst under de första åren efter utbildningen eller motsvarande tidsskede). Om varje cell i tabell 6.23 skulle delas upp efter denna faktor skulle skillnaden utbildade/kontrollgrupp för kategorin personer "med hälsobesvär 1968" bli ca 350 kronor högre än det tal som står i tabellen. Beträffande länstillhörighet 1968 iakttogs följande renodlade effektkoefficienter i MCA-analysen, dvs. förväntad avvikelse i ett års inkomst från det medeltal som gäller för utbildade resp. kontrollgrupp i varje delkategori:

Tabell 6.22 Effekter på inkomsten av tillhörighet till vissa län Län

Utbildade

Kontrollgrupp

Malmöhus Älvsborgs Gävleborgs Norrbottens

+550 - 50 + 400 - 650

+ 1 000 + 800 - 350 - 800

Beräkningarna i tabell 6.22 grundas på inkomst uppgifter under två års uppföljningstid, medan de orensade siffrorna i inledningen till avsnitt 6.7.3 baseras på tre års uppföljningsperiod.

320 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

ö 3 O O O O 0O0O CS ^

O O O O 0\ Os n n

O O O O t— VO ro i/-)

O O O O Os Os

O O O O O O

O O O O ro ro

<N

—i ro

vo r—

rs •*

G C

3s ^ a,

O O O O O O ro i o

W 3

3 a» °E o £

•si

ro

tS 1

O O o o

2 c

Ö -o

c na O .£

H O O

so

io »o

vo vo io t—

O O O O O O O O CTsOO Os Os ro io rN -^

O O O O corN r~ os

O O O O _< -H • * ^o

O O O O

O O

O O o o NN ^o po

O o o o ro O m m

O

"8

fl

s

O

O O o O

oo r-

CTNOO

ro io

fN •<*•

o o o o

o o

OO r o

Os Os

o o

a

"* — E13

5 2

o o o o

T3 00

o o o o

oo rTf

s-s

o o o o

O O O O -—i

^O VO

o o

o o

0O 00

Os Os

o o

o o

SO SO

O O O O

O O O o

""> t-~

-rt-

SD

vo oo

vo oo

- H O

4J :rt^ QJ

CA

E .*

o ~ S -< M

c "K E °rt ort o =3 f-

o o OO

OO OO

OO OO

OO OO

Os Os

O

Os

r o no

^H_,

•<3-vo

TJ-IO

oo r-

ifli-,

rt .oo ta >

^ .2? .ta >

cd «< .2P ta >

Sij «i Sf Sta >

"S I

s <* §2 c •a tu

oo oo oo oo

rt « c £ JS o

B] a> »rt

l«å

i3

-5

na c 1/3:

u ro X)

3«

"° •§ "2

= Q 60

« . "3 •S »i i(2.Sä:S

-i v

a

K 3

I

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29

En enhetlig tendens föreligger bara för Malmöhus och Norrbottens län. Båda grupperna har ett inte oväsentligt tillskott respektive avdrag från medelinkomsten i dessa län, vilket står i överensstämmelse med det rådande efterfrågeläget i länen i fråga. I övrigt antyds en tendens att inkomstvariationen mellan länen är mindre i utbildningsgruppen än i kontrollgruppen. Det har slutligen intresse att iaktta de renodlade effekterna på årsinkomsten av tidigare skolmässig yrkesutbildning (före 1968). Därav antyds omfattningen av under längre tid kvarstående ekonomiska utbildningseffekter av utbildningsinsatser. Arten av dessa specificeras dock inte närmare här. Följande resultat erhölls: Tabell 6.24 Statistiskt renodlad effekt på årsinkomst av tidigare skolmässig yrkesutbildning (före undersökningen)

Utan skolmässig yrkesutbildning (1) Med skolmässig yrkesutbildning (2) Skillnad (2)-(l)

Utbildare

Kontrollgrupp

-350 + 250 +550

- 700 + 350 + 1 050

Dessa resultat ger ytterligare belägg för att man bör räkna med att inkomstökningar genom utbildning består lång tid efter utbildning (men i reducerad omfattning). De kan jämföras med den tidigare nämnda SCB-undersökningens siffror för hela arbetsmarknaden. Här är effektnivån lägre, samtidigt som urvalet närmast gäller de lägre utbildningsnivåerna enbart. Iakttagelserna strider därför inte mot vad SCB:s material visade. 6.9.4 Vissa ytterligare samband mellan å ena sidan sysselsättningsgrad eller lönenivå och å andra sidan en del bakgrundsfaktorer Den med hjälp av multipel klassificeringsanalys renodlade skillnaden mellan utbildningsdeltagare och kontrollgrupp i fråga om lönenivå under uppföljningsperioden uppgick till endast 9 öre per timme. Medeltalet var högre för kontrollgruppen. En så liten skillnad är inte statistiskt säkerställd i detta material. I den aktuella bearbetningen blev den renodlade skillnaden i lönemedeltal mellan män och kvinnor +271 öre, mellan gifta personer och övriga +66 öre, mellan personer i lägsta och högsta åldersklassen - 1 0 0 öre, mellan personer med och utan skolmässig yrkesgrundutbildning +33 öre samt mellan personer utan och med hälsobesvär (1968) +27 öre. Det sammanlagda statistiska förklaringsvärdet för den ansatta modellen var bara 17 % (av totala variansen i lönenivå). Detta låga värde har troligen främst sin grund i att varken yrke eller bransch ingick som möjlig förklaringsvariabel i modellen. Ytterligare vissa uppgifter från den multipla klassificeringsanalysen (MCA-analys) redovisas nedan. Också inverkan på sysselsättningsgraden av vissa bakgrundsfaktorer kommer fram som delresultat. Härvid erhålls

322 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

en mängd uppgifter som det knappast finns skäl att redovisa i sin helhet. Ett urval av dem återges i diagram 6: 8. Därav framgår det att framför allt könsfaktorn inverkar starkt på lönenivån, medan sysselsättningsgraden inte skiljer sig särskilt starkt mellan kvinnor och män. Observera att det här rör sig om i tidigare förklarad mening renodlade effekter. Beträffande skillnader mellan olika län måste den reservationen göras att man inte vet hur helhetsbilden skulle blivit om alla länen varit med i bearbetningen. Det intryck som nu kommer fram är att högre löneläge går samman med lägre sysselsättningsgrad. Detta kan bero på speciella förhållanden beträffande Norrbotten. Vanlig marknadsteori antyder snarast att variationer mellan olika regioners arbetsmarknadskonjunktur skulle ta sig uttryck i samtidigt hög (resp. låg) löne- och sysselsättningsnivå. Olika konkurrenskraft för arbetssökande, tillskriven p. g. a. diverse bakgrundsdata, tar sig uttryck i detta slags samband. Det bekräftas av materialet (se diagram 6:8) angående kön, civilstånd, hälsostatus 1968 och förekomsten av tidigare skolmässig yrkesutbildning.

150 Effekt på lönenivån, öre per timme

med skolmässig yrkesutbildning BD-län Ps gifta

/' V ,.\

friska

-10 med hälsobesvär ' " . < /

20 Effekt på sysselsättningsgraden, procentenheter utan skolmässig yrkesutbildning

Diagram 8 Översikt över vissa bakgrundsfaktorers effekt på sysselsättningsgrad respektive lönenivå i utbildningsstudiens material.

kvinnor

Arbetsmarknadsutbildning

SOU 1974:29

Bearbetningar med hjälp av multipel klassificeringsanalys inom enbart gruppen utbildade ger vid handen att utbildningens varaktighet har ett samband med lönenivå efter utbildningen. Det är ett linjärt samband som innebär att den genomsnittliga lönenivån bland dem som haft en kurs omfattande mer än 52 veckor var ca 6 procent högre än bland dem med en kurs om endast tre månader eller mindre. Därvid har ålder, kön, civilstånd, län, placering i utbildningsyrket eller ej, tidigare yrkesutbildning m. fl. faktorer konstanthållits. Något motsvarande samband mellan arbetsmarknadsutbildningens varaktighet och sysselsättningsgraden framträder inte i materialet. Det förhållandet att man fått placering i utbildningsyrket inverkar klart positivt inom utbildningsgruppen på sysselsättningsgraden. Den renodlade effekten utgör ca 9 procentenheter, vilket motsvarar en teoretisk ökning av årsarbetsvolymen med 13 procent genomfört planerat yrkesbyte i samband med omskolningen. Någon motsvarande nämnvärd höjning av lönenivån går däremot inte att fastställa.

6.10 Vissa synpunkter på framtida uppföljning och utvärdering av arbetsmarknadsutbildningen När vi avslutningsvis sammanfattar vad EFA: s utbildningsprojekt kunnat visa, är det lämpligt att först gå tillbaka till utgångspunkten i samband med projektets planering. Huvudfrågan gällde lämplig metodik och administration i samband med uppföljning och utvärdering av arbetsmarknadsutbildning. 6.10.1 Tillvägagångssätt för

uppföljningsstudier

När det gäller själva sättet för genomförande är erfarenheterna här speciella genom att urvalen av personer varit mycket små jämfört med totala antalet personer som samtidigt gått i arbetsmarknadsutbildning. Den begränsning till ca 2 0 0 0 - 2 500 urvalspersoner, som vi gjort har utgjort en stark begränsning för de sekundära ambitioner på uppdelningar och partianalyser av materialet som expertgruppen helt naturligt fått. Antalsbegränsningen var ett naturligt val p. g. a. den ursprungliga målsättningen men skärptes av kostnadsskäl. När man arbetar med mera detaljerade frågebatterier och kostnadskrävande intervjuer är självfallet en antalsbegränsning nödvändig. Å andra sidan finns redan ett reguljärt enkätsystem i funktion, som omfattar alla personer i arbetsmarknadsutbildning. Kostnaderna hålls i det sammanhanget nere genom att man gjort avkall på önskemålet om låg bortfallsfrekvens. Den intervjuform, som tillämpats i EFA-projektet ligger nära den som AMS tillämpar i det reguljära uppföljningssystemet. Den bestod i postenkät som generell metod, kompletterad med telefon- och besöksintervjuer för att eliminera det stora bortfall som alltid hör samman med denna metod. En första viktig slutsats torde vara att man inom ramen för denna enklare intervjuform väl kan utöka uppgiftsområdet jämfört med

324 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

nuvarande reguljära uppföljningssystem, dvs. i praktiken öka antalet frågor. EFA-projektet har arbetat med relativt stora formulär av det ungefärliga formatet 3—4 A4-sidor och ca 30—40 frågor. Självfallet är frågornas art avgörande för den intervjuades uthållighet och därmed kvaliteten hos det insamlade materialet. I EFA-studien har en del kvalitetsbrister uppstått, särskilt när det gäller den mer fullständiga kartläggningen av inkomster, sysselsättningshistorik, reell arbetsvolym per tidsenhet och lönenivåer. Dessa brister kan i viss grad bero på enkätformulärens omfattning. Valet av postenkätmetoden leder emellertid till ett helt nödvändigt krav på särskilt system för eliminering av bortfallet vid postenkäten. Det senare är erfarenhetsmässigt av storleksordningen 15—30 % efter serier av påminnelser, beroende på använd teknik och projektets typ av frågeställningar. Bortfallet elimineras effektivt bara genom användning av telefonoch besöksintervjuer i kombination. Inom EFA-projektet gjordes den erfarenheten att enbart telefonkontakter för intervju är otillräckliga. Ett sådant system orsakade faktiskt ett stort bortfall i inledningsskedet av enkätserien, vilket senare inte kunde repareras helt. Däremot har kombinationen av telefonkontakter och besök senare visat sig effektiv för att hålla nere bortfallsfrekvenserna till ett minimum. Vid denna teknik blir bortfallsuppföljningen kostnadsmässigt den dyrare delen av alla intervjukostnader, medan den egentliga postenkäten kan genomföras till ganska låg kostnad. De undersökningspersoner, som faller bort vid postenkäten, behöver dock inte alla genomgå den följande bearbetningen i syfte att driva in svar, utan denna kan gälla endast ett slumpmässigt urval av bortfallspersonerna. Dessa observationer får i stället räknas upp i motsvarande mån genom särskilda vikttal. På det sättet kan intresset för låga mätfel avvägas rationellt mot olika kostnadsramar som står till buds. Datainsamling genom telefon- och besöksintervjuer bör ske professionellt, dvs. genom institut eller organisationer som yrkesmässigt bedriver sådan verksamhet. Detta ger lägre slutligt bortfall och högre kvalité hos svarsmaterialet än då tillfälliga intervjuarsystem anordnas. Om intervjuarbetet skulle bedrivas av arbetsmarknadsverkets personal riskerar man snedvridningar av svaren och viss kritik, eftersom undersökningen gäller arbetsmarknadsåtgärdernas utfall. Formulären måste vara så u:formade att frågorna blir naturligt ställda både i ett telefonsamtal, vid ett besök samt i skrift. Planeringen av EFA:s projekt angående arbetsmarknadsutbldningen inleddes vid årsskiftet 1967/68, intervjuarbetet påbörjades i september 1968 och avslutades under de första månaderna av 1972. Näi redovisningen nu görs ca 6 år efter starten kan det sägas ha gått en orinligt lång tid. För planeringen av den faktiska arbetsmarknadsutbildningei behövs snabbare resultat om olika sidor av tidigare genomförd utbildning. Beroende på arten av frågeställning kan dock både en mycket lårg och en kort tidsram för evalueringsstudier vara det lämpligaste. Vissa intressanta typer av åtgärdseffekter kan med andra ord avläsas kanske fcrst efter 5 - 1 0 års förlopp. För att tillgodose olika intressen i sambanc med en uppföljningsundersökning är det ingenting som hindrar att korltidsverk-

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsutbildning

ningar snabbt särredovisas och att övriga förhållanden studeras så länge det behövs. För uppföljningsstudier beträffande utbildningsåtgärder är enkäter eller intervjuer med de deltagande personerna en självklarhet, vare sig man är främst inriktad på de ekonomiska aspekterna eller på andra, t. ex. sociologiska och psykologiska. Detta är dock inte den enda uppgiftskällan som kommer ifråga. Andra viktiga komponenter är enkäter hos företag farbetsgivare) och befintliga register och datamaterial, speciellt reguljära primärmaterial som insamlas för reguljär offentlig statistik. I EFA:s plan för utbildningsprojektet ingick ursprungligen en arbetsgivarenkät, viilken avsågs ge vissa kompletterande upplysningar om förhållanden i samband med anställningar för såväl utbildningsdeltagare som andra personer. Denna arbetsgivarenkät har dock inte genomförts. Vad som vid slutsummeringen särskilt framstår som angelägna kompletterande uppgiftsmaterial till personenkäterna är uppgifter av hög tillförlitlighetsgrad om yrke och innehållet i aktuella arbetsuppgifter, vidare om löne- och inkomstnivåer. För speciellt den ekonomiska utvärderingen är dessa data centrala. Man måste erkänna att kvalitén hos sådana uppgifter, hämtade från personliga intervjuer och framför allt från enklare enkätmaterial, blir otillräcklig. Detta konstaterande ger också anledning till den synpunkten att det föreligger en anmärkningsvärd slagsida mellan å ena sidan samhällets omfattande åtgärder för att kvantitativt och kvalitativt värna om en hög sysselsättningsnivå och å andra sidan den kontinuerliga beskrivningen av faktisk sysselsättning. Härmed åsyftas avsaknaden av en noggrann reguljär statistik över sysselsättningen, innehållande närmare beskrivningar av förekommande arbetens faktiska innehåll, vidare motsvarande löner och inkomster samt arbetstidsförhållanden. Lönestatistiken är visserligen tillräckligt detaljerad men den kombineras i endast liten utsträckning med en detaljerad klassificering av arbetsuppgifterna. Arbetskraftsundersökningarna ger en översiktlig bild av antal sysselsatta, arbetstidsvolymer och antal arbetslösa men saknar å andra sidan en yrkesklassificering som är baserad på konkreta funktioner eller arbetsuppgifter. Nordisk yrkesklassificering (NYK) fyller därvidlag inte alla de krav som ställs i samband med uppföljning av arbetsmarknadsutbildning. Det ligger i sakens natur att omfattande åtgärder för att förbättra befolkningens "utbildningskapital" eller allmänna yrkeskunnande måste ges en motsvarighet i belysning av faktiskt använt yrkeskunnande i arbetslivet. I och för sig är det också anledning bättre belysa i vilken grad inlärt yrkeskunnande inte kommer till användning. Men framför allt är det väsentligt belysa hur samspelet sker mellan realiserad efterfrågan på yrkeskunnande och arbetskraftsutbudets utbildningskapital (i vid mening, avseende också inlärning genom praktiskt arbete). De nyss gjorda påpekandena leder fram till önskemålet att den förekommande lönestatistiken på individnivå, kompletterad med en systematisk arbetsklassificering utgående från faktiska funktioner och arbetskrav, i framtiden utnyttjas som tilläggsmaterial för uppföljningen av aribetsmarknadspolitiska åtgärder, i varje fall av arbetsmarknadsutbild-

326 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

ningen. Så länge denna möjlighet inte finns, får man räkna med att komplettera enkätmaterial, inhämtat från arbetsförmedlingsklienterna själva, med uppgifter om löneförhållanden och faktiska arbetsuppgifter på ett detaljerat sätt. Det kan t. ex. ske genom företagsenkäter. Motsvarande detaljrikedom krävs givetvis för de kontroll- eller jämförelsegrupper som utnyttjas i samband med åtgärdsuppföljningen. 6.10.2 Metodik och uppläggning för

kostnads-intäktsanalyser

De sifferresultat som presenterats i detta kapitel täcker i stort sett endast de ekonomiska direkta effekterna av arbetsmarknadsutbildningen, dvs. de som kan avläsas hos de berörda utbildningsdeltagarna själva. De antaganden och räkneexempel som presenterats beträffande de "indirekta" verkningarna av omskolningen pekar på att dessa kan vara av högre storleksordning. Andra exempel, som innebure att de indirekta verkningarna t. o. m. går i motsatt riktning mot de direkta, kunde dock ha konstruerats. Detta pekar på en grundläggande begränsning i den typ av undersökningsdesign, som valdes för EFA:s studie, och som i huvudsak, om än inte i detaljerna, följer utländska förebilder. För studiet av de indirekta effekterna har överhuvudtaget mycket litet gjorts i något land. Som dessa effekter definieras i den vanliga analysmodellen krävs mycket speciella utredningar om befattningars rekrytering, fortbestånd, upphörande eller ersättning av andra slags befattningar. Innebörden av vakansers tillsättande eller upphörande på annat sätt hör till samma problematik. Kartläggningen av de s. k. kedje- och konkurrenseffekterna är emellertid ytterst viktig för vidare framsteg beträffande bedömningen av arbetsmarknadsutbildningens ekonomiska verkningar. Resonemanget som förs här utgår från att det finns ett allmänt behov av kännedom om den faktiska utbildningens ekonomiska avkastning för planering av samhällets utbildningsåtgärder. Detta är en förenkling. I själva verket finns olika "nivåer" av beslut, mera övergripande eller successivt alltmer detaljerade, som kräver olika slags jämförelser och beräkningar angående de ekonomiska verkningarna, som har var för sig speciella yttre förutsättningar. Detta berörs senare i samband med synpunkter på framtida uppföljning av arbetsmarknadsutbildningen. När det gäller belysningen av effekterna hos utbildningsdeltagarna själva har huvuduppläggningen i EFA-studien varit att basera jämförelserna på en "kontrollgrupp" av personer som var arbetslösa i mitten av september 1968. Jämförelser har gjorts med andra uppläggningar, framför allt den som använts av Åke Dahlberg vid omskolningsuppföljning i Västerbotten. Det finns ytterligare möjligheter att definiera en jämförelsegrupp på alternativa sätt. Jämförelser hos utbildade av inkomstförhållanden före och efter utbildningen kan också ha värde för uppskattning av de direkta effekterna. Den sistnämnda metoden ingick i planeringen av EFA-projektet men övergavs senare, vilket innebär att utbildningseffekterna enbart baseras på uppgifter gällande tiden efter utbildningen. Det går knappast av de nu gjorda erfarenheterna att dra någon bestämd

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsutbildning

slutsats om mest lämplig "kontrollgrupp". Å andra sidan finns det inte anledning att anse det val som träffades i EFA-projektet som mindre gott. Tvärtom går det att rekommendera metoden för framtiden. Det ligger dock i sakens natur att det faktiska beslutsfattandet om vilka som skall ges erbjudande om arbetsmarknadsutbildning (genom generella kriterier, vid gruppvis prioritering eller bedömning av enstaka klienter vid arbetsförmedlingen) är långt mer nyanserat än enbart hänsynstagande till det arbetslöshetskriteriet. Vid avgränsningar av jämförelsegruppen i framtiden bör man därför hålla möjligheten öppen att genom ingående studier av en period "före utbildningen" skapa möjligheter för olika kategoriavgränsningar bland dem som inte går igenom utbildning med utbildningsbidrag. För det praktiska arbetet vid arbetsförmedlingarna bör det vara väsentligt att få successivt mer detaljerad kunskap om den sannolika effekten av omskolningsåtgärder, så att den rent individuella bedömningen, som måste göras där, underbyggs av empiriskt grundade sannolikheter. En successivt alltmer individualiserad estimering av väntad utbildningseffekt förutsätter användning av successivt mer specialiserade "kontrollgrupper". 6.10.3 Synpunkter pä utbyggnad av det reguljära för arbetsmarknadsutbildning

uppföljningssystemet

Det reguljära uppföljningssystemet för arbetsmarknadsutbildningen måste anses ha mångsidig syftning. Betraktat som underlag för fortlöpande prestationskontroll för och planering av arbetsmarknadsutbildningen måste det ta hänsyn till att det finns olika beslutsnivåer, från riksdagregering till departementsdirektiv, riktlinjer fastlagda av AMS' och SÖ:s ledningar, länsarbetsnämnder, arbetsförmedlingskontor och enskilda tjänstemän. Vidare måste man räkna med att uppföljningssystemet bör vara samordnat med uppföljningen och utvärderingen av andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder som beredskapsarbeten, flyttningsstimulerande åtgärder, sysselsättningsskapande åtgärder i övrigt, information och förmedling etc. Det nuvarande uppföljningssystemet har en begränsad syftning. Det är upplagt för att studera planeringsresultatet efter ca 3 månader räknat från kursens slut och möjliggör också en bedömning av om det nya arbetet har anknytning till utbildningen. Vidare möjliggörs studier av förtidsavbrott och deras orsaker. Någon närmare analys av utbildningens ekonomiska verkningar är inte avsedd. Det reguljära uppföljningssystem, som numera tillämpas i Kanada, baseras också på enkäter med alla personer, som går igenom arbetsmarknadsutbildning eller rättare sagt blivit anmälda till den. Efteruppföljningen baseras också där på en enkät cirka 3—4 månader efter kursens slut. Syftet är här starkt inriktat på en ekonomisk utvärdering med kostnads-intäktsanalysens begrepp. Utbildningseffekterna baserar sig därvid på en jämförelse med sysselsättning, löner och inkomster under en längre tid (tre år) före utbildningen. Med andra ord genomförs

328 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

kostnads-intäkts-beräkningarna inom gruppen personer som anmälts till arbetsmarknadsutbildning utan användning av en utanförstående jämförelsegrupp. Både det svenska och det kanadensiska uppföljningssystemet kan därför sägas ha begränsad syftning, medan det kanadensiska dock är något utvidgat genom användning av flera svarsuppgifter angående lönenivå, inkomster, m.,m. Ingetdera systemet berör de indirekta effekterna eller är speciellt avpassat för jämförelser med andra (alternativa) arbetsmarknadsåtgärder. Utgångspunkten här är som sagt att uppföljningssystemen måste ges en mångsidigare syftning och ta hänsyn fullt ut till i varje fall de olika besluts- och planeringssituationerna inom arbetsmarknadsdepartement och verk. Också i andra avseenden vore en breddad syftning av intresse. En fördelning av utbildningsresurserna som för dessa organs del ter sig optimal kan p. g. a. andra instansers beslut och intressen bli inoptimal. I vissa lägen kan t. ex. den ekonomiska politiken i stort behöva bedrivas på ett sådant sätt att utbildningen framstår som inoptimalt bedriven. Detta sker då till förmån för övergripande mål. En begränsning för uppföljningssystemet behöver dock sättas. Som en konsekvens därav får man räkna med att omskolningens uppskattade lönsamhet vid en viss tidpunkt beror av hur den övriga arbetsmarknadsoch ekonomiska politiken bedrivs. Lönsamheten tycks "gå i vågor". De ovannämnda allmänna synpunkterna pekar fram mot följande konkreta utvidgning av uppföljningssystemet: (a) för att fortlöpande ge viss belysning överhuvudtaget åt de indirekta verkningarna av arbetsmarknadsutbildningen syns det naturligt att utnyttja två slags kompletterande uppgifter, dels utvidgade lokala (regionala) arbetskraftsundersökningar, som beskriver både sysselsättnings- och arbetskraftsstatus vid regelbundna tillfällen samt bruttorörligheten mellan dessa tillfällen, dels uppgifter på stickprovsbasis vid vissa tillfällen (inte nödvändigtvis regelbundet) om kedjeoch konkurrenseffekter. Det senare kan ske genom företagsenkäter angående sysselsättningen av omskolade personer samt om befattningars rekrytering, fortbestånd, upphörande eller ersättning genom omorganisation eller dylikt. Utvidgade regionala arbetskraftsundersökningar (rörande både stocktal och bruttoförändringar) utgör givetvis en lämplig bakgrund för bedömningen också av andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder. (b) För att förbättra möjligheterna att hitta mest relevanta och differentierade jämförelsegrupper, med vilka de insamlade uppgifterna om omskolningsdeltagare kan jämföras, bör likartade kategoriavgränsningar, begreppsdefinitioner och mättidpunkter tillämpas, dels inom andra klientelkategorier, som registreras inom arbetsmarknadsverket, och dels vid arbetskraftsundersökningar, i varje fall vissa av dem. Därigenom möjliggörs t. ex. jämförelse med andra åtgärdsalternativ än det "noll-alternativ" som tillämpats i EFA: s studie, men som inte alltid behöver vara det mest relevanta.

SOU 1974:29

Arbetsmarknadsutbildning

(c) För att göra utbildningsuppföljningen mer systematisk i saklig mening fordras dels en utvidgning med ytterligare uppgifter och dels en utvidgning genom flera mättillfällen längre tid efter utbildningens slut. De ytterligare frågorna bör gälla anställnings- eller arbetshistorian i detalj med arbetslöshetstillfällen, arbetsbyten, arbetstidsförändringar, inkomster och närmare beskrivning av arbetsuppgifterna. Som framhållits tidigare bör den reguljära sysselsättnings- och lönestatistiken småningom svara för den sortens data (säkrare primärdata), men innan ett sådant system hunnit utvecklas får man lita till de särskilda uppföljningsenkäterna som uppgiftskälla. Den sakliga utvidgningen bör också i successivt ökad grad gälla mätning av upplevd anpassning i arbetet, anspråksnivå beträffande arbetsval och arbetsvillkor, arbetstillfredsställelse och benägenhet för arbetsbyte, ytterligare utbildning m. m. En systematisk bedömning av olika slags behov av kunskap om verkningarna av arbetsmarknadsutbildningen har inte gjorts här. Innan detta skett förefaller det rimligt att betona individuell anpassning och trivsel lika mycket som rent ekonomiska aspekter. (d) Den individkalkyl (ekonomisk) som gjorts inom ramen för EFA:s utbildningsprojekt pekar på att detta slags kalkyl har liten relevans för fortlöpande planering av utbildningsåtgärder eller för individuella ställningstaganden. Man skulle därför kunna göra avkall på att regelbundet skaffa underlag för sådana kalkyler. Däremot behövs då och då att sådana beräkningar görs synnerligen detaljerat för att tjäna som underlag för justeringar av utbildningsbidragskomponenter och andra sociala bidrag. En av de mest allvarliga luckorna gäller ännu belysningen av faktisk utgående ersättningar i samband med arbetslöshet och deras förmåga att reellt kompensera sannolika inkomstbortfall. En ekonomisk individkalkyl för ovannämnda syften behöver vara mer ingående än den som genomförts av EFA. (e) Samhällsekonomiska kostnads-intäktskalkyler finns det skäl göra oftare. Oavsett den registrerade medelnivån för arbetsmarknadsutbildningens "lönsamhet" är sådana intressanta och nödvändiga för att göra jämförelser mellan olika kategorier (efter utbildningslinje, region, ålder etc.) och över tiden. Alternativa jämförelsebaser (kontrollgrupper) kan komma ifråga beroende på den aktuella frågeställningen. Angelägenheten av samhällsekonomiska kostnadsintäktsanalyser beror främst på den avsevärda kostnadsinsats samhället gör för varje utbildningsplats.

330 Redovisning av degenomförda

forskningsprojekten

7 Geografisk rörlighet

7.1 Sammanfattning

7.1.1 Något om motiven för fly ttningsstimulerande

SOU 1974:29

åtgärder

De flyttningsstimulerande åtgärder, som kommit till användning i vårt land, har i hög grad avsett personer bosatta i områden med relativt hög arbetslöshet och vikande befolkningsandel. Åtgärderna har syftat till att underlätta en geografisk rörlighet, som medför högre sysselsättning och snabbare ekonomisk tillväxt samt jämnare välfärdsfördelning. En teoretisk granskning av samhällsekonomiska motiv för olika slag av flyttningsstimulerande åtgärder visar att sådana åtgärder kan vara samhällsekonomiskt lönsamma även om några påtagliga skillnader mellan olika regioner i fråga om arbetslöshetsgrad och befolkningstillväxt ej existerar. Detta sammanhänger med att arbetsmarknaderna inom de skilda regionerna är långt ifrån homogena. Olika näringslivssektorer kan utvecklas på olika sätt i olika regioner och därmed arbetsmarknadsläget för olika arbetstagarkategorier. Förekomsten av flyttningsströmmar i olika riktningar mellan regionerna kan bl. a. bidra till lägre genomsnittlig arbetslöshet och effektivare sysselsättning i ekonomin som helhet. Av olika skäl är emellertid den privatekonomiska lönsamheten av flyttningar ofta lägre än den samhällsekonomiska, vilket innebär att flyttningsstimulerande åtgärder kan ge samhällsekonomiska vinster. 7.1.2 Rörlighetsstudiens

syfte och uppläggning

Det forskningsprojekt - rörlighetsstudien - som presenteras i detta kapitel gäller geografiska flyttningar, som är förknippade med flyttningsbidrag av olika slag. Dess syfte är att belysa vilka konsekvenser sådana flyttningar får för flyttarna själva och för samhällsekonomin och att därigenom ge underlag för bedömningar rörande den rörlighetsstimulerande politikens utformning. Projektet innefattar bl. a. uppföljningar av flytt are från såväl regioner med relativt hög arbetslöshet och vikande befolkningsandel (kommuner i Norrlands inland) som regioner med en mera balanserad utveckling (kommuner i Norrlands kustland). Uppföljningar har vidare gjorts av ett urval av s. k. kvarstannare i de valda utflyttningsområdena. Denna "kontrollgrupp" har medtagits i syfte att förbättra möjligheterna

SOU 1974:29

Geografisk rörlighet

att bedöma vad som skulle ha hänt med flyttarna, om de hade avstått från att flytta. Av de studerade flyttarna hade 29 % flyttat tillbaka till sitt ursprungliga kommunblock vid intervjutillfället, som inföll högst 22 månader efter flyttningarna, medan 57 % bodde kvar i det kommunblock dit de först flyttat. Återstoden, 14%, hade flyttat vidare till andra kommunblock. 1 7.1.3 Fly ttningarnas följder för flyttarna Flyttningarnas konsekvenser för flyttande individer och hushåll har studerats i många olika avseenden av vilka en del skall beröras här. Erhållna resultat tyder på att flyttningarna medfört en avsevärd sysselsättningsökning för de registrerade mottagarna av flyttningsbidragen. Sålunda var förvärvsarbetstidens andel av den totala observationsperioden efter flyttningarna ca 36 % högre för de flyttare som stannat i sin första inflyttningskommun än för den kontrollgrupp, som bedömdes såsom mest relevant. För bidragsmottagarnas makar — de flesta var dock ogifta — kunde inga påtagliga skillnader noteras. Studierna av flyttningarnas konsekvenser i fråga om flyttarnas bostadsförhållanden (och därmed sammanhängande andra förhållanden, t. ex. restider, barnpassningsmöjligheter m. m.) ger en ganska splittrad bild. Åtskilliga fick försämrade och åtskilliga förbättrade bostadsförhållanden. Flyttare, som flyttade i samband med speciellt uttalade försörjningsproblem, och flyttare, som tillhörde socialgrupp III, tycks ha fått sämre bostadsförhållanden efter flyttningarna än andra (genomsnittligt sett). Beträffande fritidsförhållanden och sociala kontakter förefaller flyttningar av det aktuella slaget vara förknippade med en viss ökad sannolikhet för passivisering och social isolering, speciellt för äldre, ogifta flyttare. Flyttningarna visade sig vidare medföra en påtaglig ökning av flyttarnas bruttoarbetsinkomster, främst till följd av den ovan konstaterade sysselsättningsökningen. 2 Ökningen av de disponibla inkomsterna blev dock avsevärt mindre, huvudsakligen på grund av skatte- och bidragseffekter. För en del grupper medförde flyttningarna, enligt de genomförda beräkningarna, minskad disponibel inkomst. Störst ökning därvidlag erfor ogifta flyttare, som flyttade från Norrlands kustland till storstadsområden (ca 5 000 kr. per år). De kostnads-intäktsanalyser över flyttningarnas effekter för flyttande individer och hushåll, som genomförts, visar likaledes på mycket stora skillnader mellan olika flyttargrupper och flyttningsriktningar i fråga om "flyttningsvinsterna". Den dominerande intäktsposten är i allmänhet ökad bruttoinkomst av arbete. På kostnadssidan dominerar ökad skatt och bortfall av transfereringar, men en icke obetydlig roll spelar också Flyttningarna inträffade ökade rese- och bostadskostnader och andra fördyringar samt flyttnings- under senare hälften av år kostnader (inklusive de kostnader, som beror av sannolikheten för 1969 och under år 1970. återflyttning). Flyttningsbidragen täcker i genomsnitt blott ca hälften av Lönenivåf öränd ringarna de direkta flyttningskostnaderna. spelade en obetydlig roll.

332 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

De beräknade flyttningsvinsterna framstår som i genomsnitt tämligen små. Personer, som flyttat till storstadsområdena, i synnerhet ogifta flyttare från kustlandet, uppvisar dock relativt stora flyttningsvinster. För gifta flyttare och flyttare från inlandet uppmättes mycket små vinster och i en del fall förluster. Dessa ekonomiska kalkyler tillsammans med övriga, ovan berörda undersökningsresultat samt resultaten av vissa studier kring flyttarnas tillbakaflyttningsvilja leder till slutsatsen att de studerade flyttningarna genomsnittligt sett resulterat i ganska små välfärdsökningar för flyttarna själva. Skillnaderna mellan olika flyttare och olika grupper av flyttare är dock mycket stora. 7.1.4 Flyttningarnas samhällsekonomiska ekonomiska kostnads-intäktsanalyser

konsekvenser

enligt samhälls-

De samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyserna visar på avsevärt större flyttningsvinster än de individ- eller hushållsekonomiska. Detta innebär att en relativt stor del av den samhällsekonomiska flyttningsvinsten tillfaller andra grupper än flyttarna själva. Förhållandet beror främst på effekterna av skatte- och transfereringssystemet och på förekomsten av s. k. indirekta sysselsättningseffekter. Till grund för de dominerande posterna på den samhällsekonomiska intäktssidan ligger flyttningarnas direkta och - fast i mindre grad indirekta effekter på sysselsättningen. På kostnadssidan återfinns bland annat s. k. kapitalkostnader för av flyttningarna orsakade investeringar på inflyttningsorterna vid sidan av kostnader av de slag som nämndes ovan i samband med individ- eller hushållskalkylerna. Den stora spridningen i fråga om resultaten av de individ- eller hushållsekonomiska kalkylerna återspeglar sig i hög grad i resultaten av de samhällsekonomiska, och mönstret var i stort sett detsamma.

7.1.5 Något om tolkningsproblemen

och behovet av fortsatt

forskning

I rörlighatsstudien observerades flyttarnas erfarenheter under en relativt kort tidsperiod (högst ca 2 år) efter flyttningstidpunkterna. Eftersom det i en hel del avseenden kan ta ganska lång tid för flyttarna att anpassa sig till förhållandena på inflyttningsorterna, skulle en förlängning av observationsperioden genom ytterligare en intervjuomgång ge ett förbättrat underlag för slutsatser om flyttningarnas effekter. Resultat, som erhållits genom uppföljningsstudier och jämförelser med kontrollgrupper, är förenade med en osäkerhet, som sammanhänger med såväl fundamentala metodologiska problem som mera praktiska sådana. Ett fortsatt utvecklingsarbete när det gäller metoderna för uppföljningsstudier och jämförande analyser av det aktuella slaget framstår som angeläget. Åtskilliga poster i de samhällsekonomiska kalkylerna måste betraktas såsom mycket osäkra. Detta gäller bl. a. de poster, som svarar mot s. k. indirekta sysselsättningseffekter. Flyttningar kan ofta ses som led i

SOU 1974:29

Geografisk rörlighet

arbetsmarknadsmässiga anpassningsprocesser och alla sådana led - även arbetsbyten, rörlighet in i och ut från arbetskraften etc. - är förenade med indirekta effekter som i sig själva blir led i processerna, osv. Osäkerheten om dessa poster, som kan väga mycket tungt i en samhällsekonomisk kalkyl, aktualiserar behovet av mera utvecklade teorier beträffande arbetsmarknadens funktionssätt. Effekter, som gör sig gällande via skatte- och bidragssystemet, har spelat en stor roll i rörlighetsstudien. Metoderna att uppskatta sådana effekter behöver förbättras. Detsamma gäller metoderna att uppskatta s. k. kapitalkostnader och olika slag av s. k. externa effekter av flyttningar. Det bör slutligen påpekas att åtskilliga av de erhållna resultaten är baserade på en förutsättning om att den arbetsmarknadssituation de s. k. kvarstannama mötte är representativ för den arbetsmarknadssituation flyttarna skulle ha mött vid utebliven flyttning. Åtgärder som påverkat arbetsmarknadsläget i utflyttningsområdena skulle alltså ha medfört förändringar av dessa resultat. Kontrollgruppens representativitet blir vidare sämre ju större de ändringar av flyttningsströmmarna, som bl. a. kostnads-intäktsanalyserna gäller, antages vara.

7.2 Flyttningsbidragens syfte, utformning och omfattning Sedan gammalt har ekonomiskt stöd till flyttning kunnat lämnas arbetslösa som av arbetsförmedlingen anvisats arbete på annan ort än hemorten. Nu gällande bestämmelser om flyttningsbidrag återfinns i arbetsmarknadskungörelsen. 1 Enligt denna gäller som huvudregel att flyttningsbidrag utgår till den som 1) är eller löper risk att bli arbetslös 2) kan antagas icke kunna få arbete i eller i närheten av hemmet 3) genom den offentliga arbetsförmedlingen får eller söker arbetsanställning i annan ort, där det är särskilt svårt att få arbetskraft i det yrke anställningen avser. Ovanstående villkor fastställdes utifrån de förslag som framlades av 1960 års arbetsmarknadsutredning i betänkandet Arbetsmarknadspolitik (SOU 1965:9), där man föreslog att även personer som har arbete skall kunna få flyttningsbidrag om de är bosatta i områden med exceptionellt hög och långvarig arbetslöshet. Att arbetslöshetsbegreppet dessutom skall tolkas mycket vidsträckt vid bedömning av förutsättningarna för flyttningsbidrag framgår av § 36 i arbetsmarknadskungörelsen. Där fastslås att flyttningsbidrag kan utgå utan hinder av villkoren under punkt 1) och 2) ovan till den som bor inom område med särskilt hög arbetslöshet samt tillhör yrke med vikande sysselsättning och fått stadigvarande anställning i annan ort. De bidrag, som kan utgå är: respenning för att söka och tillträda anställning och för flyttning av bohag; starthjälp för utgifter under den första anställningstiden (maximalt 1 500 kr till familjeförsörjare och 750

l

SFS 1966: 368

334 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

kr till annan än familjeförsörjare); bortavistelsebidrag för familjeförsörjare, som har hushåll på två orter (450 kr i månaden samt 100 kr i månaden för varje barn under 1 6 år i högst tolv månader); utrustningsbidrag, som beviljas till familjer, som flyttar från områden med särskilt hög och långvarig arbetslöshet för att tillträda anställning i annan ort (tillämpningsområden har varit Norrland och Gotland samt vissa kommuner i Kopparbergs, Värmlands, Älvsborgs och Göteborgs- och Bohus län; bidraget utgår med 2 000 kr. samt 150 kr. för varje barn under 16 år); särskilt familjebidrag till familjeförsörjare, som drabbas av säsongarbetslöshet, avsett att underlätta för säsongarbetslösa att ta arbete på annan ort för att efter en tid återvända till sitt ordinarie arbete på hemorten (300 kr i månaden i högst sex månader); hyrestillskott, som är avsett att under en övergångstid på högst tolv månader lindra de ökade bostadskostnader, som en flyttning ofta medför, och som f. n. tillämpas på försök, varvid det ersätter bortavistelsebidraget (utgår med den del av arbetstagarens bostadskostnad, som överstiger 300 kr dock med högst 450 kr i månaden ' ) . Av tabell 7.1 nedan framgår antalet beviljade bidrag samt medelsförbrukningen under de fem budgetåren 1968/69-1972/73. Av de under budgetåret 1972/73 beviljade starthjälpsbidragen avsåg 53 % personer bosatta i skogslänen. 2 (Motsvarande siffra närmast föregående budgetår var 56 %.) Av dessa personer flyttade 39 % inom skogslänen, inklusive det egna. (Motsvarande siffra närmast föregående budgetår var 38 %.) Mottagande områden har främst varit Stockholm, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Östergötlands län. Budgetåret 1972/73 flyttade 33 % av de som erhöll starthjälp till dessa områden, och av dessa personer kom 6 0 % från skogslänen. Under åren 1969-1973 har starthjälpsflyttningarnas befolkningsomfördelande innebörd med avseende på länsgrupperna storstadslän, skogslän och övriga län dock avtagit, vilket framgår av tabell 7.2.

Tabell 7.1 Antalet beviljade flyttningsbidrag av olika slag samt motsvarande medelsförbrukning under budgetåren 1968/69-1972/73. (Källa Arbetsmarknadsstyrelsens verksamhetsberättelser.) År

Resor för att söka eller tillträda anst.

Flyttn. av familj och/ eller bohag

Starthjälp

Borta vistelsebidrag

1968/69 1969/70 1970/71 1971/72 1972/73

59 931 48 751 40 317 39 722 39 655

6 383 6 084 5 829 6 100 6 304

29 183 25 499 21 450 20 714 19 864

5 554 4 839 3 908 3 655 3416

Bidraget reduceras med hänsyn till statliga och kommunala bostadstillägg och trappas ned efter sex månader och bortfaller helt efter 12 månader. Värmlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län.

Hyrestillskott

Utrustningsbidrag

Medelsförbrukn. milj. kr.

3 422 2 608 2 756 3 006

3 815 2 900 2 088 1 683 1 495

55,8 61,9 54,0 56,0 55,4

Geografisk rörlighet

SOU 1974:29

335 Tabell 7.2 Skillnaden mellan antalet inflyttande och antalet utflyttande starthjälpstagare för olika områden i procent av antalet personer som beviljats starthjälp. (Källa: Arbetsmarknadsstatistik nr 10 B 1973, AMS och kompletterande uppgifter från AMS.) Är

1969 1970 1971 1972 1973

Antal personer som beviljats starthjälp

28 818 23 555 20 634 19 958 21 071

Antal inflyttande minus antalet utflyttande starthjälpstagare i procent av antalet personer, som beviljats starthjälp. Storstadslänen AB, M,0

Skogslänen S,W, X, Y, Z, AC, BD

Övr. län

+ 31,6 + 27,4 + 23,4 + 20,5 + 18,5

-41,9 - 32,6 -21,5 -19,2 - 22,0

+ 10,3 + 5,2 - 1,9 - 1,3 + 3,5

Av starthjälpsflyttarna år 1971/72 fick ca 2 8 % anställning i metalloch verkstadsindustrin, 18 % i övrig industri och gruvbrytning , 28 % i offentlig förvaltning och andra tjänster och 7 % i byggnadsverksamhet. 72 % av ifrågavarande starthjälpstagare var män. I åldersgrupperna under 22 år var männens dominans dock avsevärt mindre. Ca 55 % av starthjälpstagarna var under 25 år gamla, och 7 % var 45 år och däröver. Starthjälpstagarna från skogslänen var i genomsnitt ännu yngre än övriga. Av tabell 7.1 framgår att antalet beviljade starthjälpsbidrag minskat påtagligt sedan 1968/69. Under åren 1964/65-1967/68 var antalet beviljade bidrag något över 20 000 per år. Den andel av dessa bidrag, som då tillföll personer bosatta i skogslänen, höll sig något över 70 %, att jämföra med ca 55 % för budgetåren 1971/72 och 1972/73. I förhållande till fördelningen av befolkningen och det totala antalet flyttningar över landet har flyttningsbidragen i hög grad varit inriktade på i skogslänen bosatta personer, om än i mindre grad under de senaste åren. Se figur 7.1. Antalet flyttningar med flyttningsbidrag är en mycket liten del (ca 3 %) av det totala antalet flyttningar (över församlingsgränser), som uppgår till över 0,7 milj. per år. Av det totala antalet flyttningar över en länsgräns i skogslänen har dock sedan mitten av 1960-talet över 3 0 % varit förknippade med flyttningsstöd, medan motsvarande andel har varit betydligt mindre i storstadslänen (mindre än 1 %) och övriga län (mindre än 7 %). Minskningen under de senaste åren av koncentrationen av bidragsgivningen till personer bosatta i skogslänen kan delvis vara ett tillfälligt konjunkturfenomen eller i varje fall te sig som mer påtaglig än vad som svarar mot långsiktiga tendenser.

1 Siffran - 19,2 under "skogslänen" för 1972 betyder alltså att skogslänen år 1972 "förlorade" fler starthjälpsflyttare än de "vann" och att skillnaden var 19,2-19 958/100 = 3 832 personer.

336 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Figur 7.1 Procentuell regional fördelning av antalet personer, som beviljats starthjälp under åren 1968-73. (Källa: Arbetsmarknadsstatistik, nr 10 B 1973, AMS och kompletterande uppgifter från AMS.)

% 80-

70-

K^N

60-

50-

40-

————

i 70

1 71

1 72

r 73 år

Storstadslänen A B , M, O

— — — • Skogslänen S, W, X, Y, Z, A C , BD ^ ~ • ^ ™ • övriga län

7.3 Översiktlig problemdiskussion 7.3.1 Flyttningsströmmarna

i

samhällsekonomin

Det är ett välkänt faktum att olika regioners ut- eller inflyttningsöverskott i allmänhet är mycket små jämfört med motsvarande bruttomått. Men flyttningsströmmarna skulle förmodligen vara ett betydligt mindre brännbart diskussionsämne, om ekonomin präglades av regional balans i den speciella meningen att inga betydande eller varaktiga sådana överskott förekom. Flyttningsströmmarna kan dock vara stora även i en ekonomi, som i nyss angiven mening präglas av regional balans. Den ekonomiska utvecklingen inom skilda regioner kan innebära omfattande strukturella

SOU 1974:29

Geografisk rörlighet

förändringar utan att detta behöver ta sig uttryck i några betydande flyttningsvinster eller förluster för de olika regionerna. Även om utflyttningen från varje region råkade vara lika stor som motsvarande inflyttning skulle flyttningsströmmarna absolut inte sakna betydelse ur samhällsekonomisk synvinkel. Både de strukturella förändringarna och strömmarna in i och ut från arbetskraften medför i varje region en ständig förekomst av personer, som saknar anställning och söker sådan eller som har anställning och söker efter en fördelaktigare sådan. 1 Många av dessa personer är beredda att flytta till andra regioner, om de därigenom kan nedbringa arbetslöshetsperiodernas längd eller erhålla bättre anställningar. Arbetsmarknadsförhållandena kan vara bättre i andra regioner för personer med deras kvalifikationer. (Stor betydelse har naturligtvis även andra än arbetsmarknadsmässiga faktorer, t. ex. familjeförhållanden och värderingarna vad beträffar miljömässiga förhållanden i olika regioner etc.) Arbetsgivarna å sin sida söker efter arbetstagare, som kan fylla uppkommande vakanser. I många fall kan rekrytering från andra regioner än hemregionen resultera i snabbare och bättre lösningar än enbart hemmamarknadsinriktad rekrytering. Som ett förenklande exempel kan man betrakta det fallet att vissa näringsgrenar expanderar i region A och successivt avvecklas i region B, medan det omvända förhållandet gäller för andra näringsgrenar. Följden blir att arbetstagare, som har utbildning, erfarenheter och preferenser, som passar för arbetsuppgifter i de förstnämnda näringsgrenarna, flyttar från region B till region A, medan arbetstagare, som i motsvarande mening är mest lämpade för de uppgifter de sistnämnda näringsgrenarna erbjuder, flyttar från region A till region B. Sådana flyttningar nedbringar arbetslöshetens omfattning och varaktighet och höjer arbetsproduktiviteten (i jämförelse med det fallet att flyttningar är "förbjudna"). Detsamma kan sägas om den överströmning av arbetstagare från krisdrabbade till expansiva sektorer inom respektive region, som kan förmodas förekomma och som i många fall är förknippad med utbildning eller lågavlönade initialjobb. Arbetskraftsströmmarna i de motsatta riktningarna kan förväntas förekomma men vara mindre omfattande. De berörda strömmarna illustreras i figur 7.2, där pilarnas längd antages återspegla strömmarnas relativa storlek. Det är inte bara förekomsten av arbetslöshet, som bidrar till att skapa flyttningsströmmar av de slag som illustreras i figur 7.2. Vid fri konkurrens och fullständig, omedelbar informationsspridning på arbetsmarknaden uppstår ej någon arbetslöshet. 2 Men detta innebär ej frånvaro av flyttningar. Visserligen gäller — under nyssnämnda förutsättningar — att ingen "tvingas" till flyttning genom att det visar sig omöjligt för honom att få ett arbete på sin ursprungliga delarbetsmarknad. Om han är beredd att acceptera de marknadsbestämda villkoren, kan han få ett sådant arbete. Men många väljer att flytta på grund av att dessa marknadsbestämda villkor är bättre i andra regioner. Detta tänkta, marknadsbestämda flyttningsmönster har sin stora fördel i att det blir "rätt" personer, som flyttar. I frånvaro av marknadsjämvikt kan följande

22 Framställningen i det följande anknyter till avsnitt 3.3 i kapitel 3 och till de mera ingående analyser av arbetsmarknadens bestånd och flöden, som återfinns i kapitel 5. 2 „

En person, som i en sådan tänkt värld saknar anställning, kan ej sägas vara arbetslös — såvida man ej arbetar med ett skäligen meningslöst arbetslöshetsbegrepp. Se kapitel 3, avsnitt 3.2.2.

338 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

Figur 7.2 Arbetskraftsströmmar Region A

SOU 1974:29

i en tänkt tvåregional, tvåsektoriell

ekonomi.

Region B

Sektor 1

(+)

(")

Sektor 1

ii II

w I!

Sektor 2

(")

Sektor 2

(+)

inträffa: Av två personer, P och Q, har P blivit arbetslös, medan Q lyckats lägga beslag på ett av de tillgängliga arbetstillfällena. P är beredd att acceptera Q:s arbetstillfälle till betydligt lägre lön än den gällande; han vill ogärna flytta. Q å sin sida skulle inte acceptera ens en relativt liten lönesänkning utan att ge sig av. Men om detta "efterfrågeöverskott" på Q:s arbetstillfälle ej leder till någon sådan lönesänkning, blir P kanske tvungen att flytta för att undvika långvarig arbetslöshet. En "perfekt marknadslösning" utan arbetslöshet är dock inget realistiskt alternativ. De marknadsmässiga anpassningsprocesserna är ej kostnadsfria. Förekomst av arbetslöshet kan bl. a. ses som ett av de uttryck förekomsten av transaktionskostnader tar sig (se kapitel 3, avsnitt 3.3). Hindren för teorins perfekta, kortsiktiga löneflexibilitet är stora. Men det är likväl uppenbart att förekomsten av flyttningsströmmar inte enbart bör ses såsom uttryck för brister i ekonomins funktionssätt (relativt ett tänkt ideal). Dylika strömmar är ofrånkomliga inslag i marknadsmässiga anpassningsprocesser. Vad som främst gör flyttningsströmmarna till ett brännbart diskussionsämne är frågan om fördelningen på lång sikt av befolkning och näringsliv över landet. Att strömmarna mellan olika regioner balanserar varandra är mycket sällsynt. Det är vanligt att vissa regioner dras med över lång tid bestående, påtagliga utflyttningsöverskott och/eller befolkningsminskningar. Det är två problem, som därvid aktualiseras: Dels frågan om vilken fördelning över landet av befolkning och produktion, som man på lång sikt bör eftersträva eller kan acceptera, dvs. frågan om vilka förtecken olika nettoströmmar bör ha för att överensstämma med långsiktiga målsättningar (eller, i den mån uttalade sådana saknas, med accepterade, långsiktiga utvecklingstendenser), ocYidels frågan om i vilken takt den för långsiktig optimalitet erforderliga omfördelningen bör äga rum.

Geografisk rörlighet

SOU 1974:29

339 I det fallet att befolkningsomflyttningarna mellan olika regioner balanserar varandra finns det, som visas i nästa delavsnitt, starka motiv för stimulans av vissa flyttningsströmmar — de privata intäkterna av flyttningar är ofta avsevärt mindre än de samhällsekonomiska. I det motsatta fallet är emellertid ofta också de privata kostnaderna mindre än de samhällsekonomiska. Dessutom kan man i detta fall ifrågasätta om de utvecklingstendenser, som av en eller annan anledning kommit igång och som kan ha en tendens att förstärka sig själva, till alla delar går i "rätt" riktningar. 7.3.2 Något om samhällsekonomiska rande åtgärder.

motiv för olika

flyttningsstimule-

I detta delavsnitt förutsattes att flyttningsströmmarna är av den karaktär, som illustrerades i figur 7.2 i föregående delavsnitt: Ingendera regionen dras med något ut- eller inflyttningsöverskott, flyttningarna hänger samman med uppkomsten av "sektoriell obalans" eller "friktioner" inom regionerna. Under en viss tidsrymd är vissa sektorer - sektorerna 1 och 2 i figur 7.2 — speciellt involverade, under andra perioder kan det vara andra sektorer, som berörs, etc. Finns det då någon anledning att tro att den flyttningsintensitet, som etableras i frånvaro av ingrepp av olika slag, blir för liten eller för stor? En av anledningarna till att en arbetstagare inte flyttar trots att han därigenom skulle kunna förbättra sin arbetsmarknadssituation eller uppnå förbättringar av annan art kan vara svårighet att finansiera flyttningskostnaderna, vilka kan vara nog så stora och inkludera sådant som bortfall av arbetsinkomst och merkostnad för dubbel bosättning under en viss tidsrymd (vid sidan av kostnaderna för resor och transporter m. m.). Det är kanske framför allt risken för att flyttningen i en eller annan mening skall "misslyckas", som avhåller det enskilda hushållet från att försöka låna till sådant. 1 Dessutom kan den normala kreditmarknaden av olika skäl vara outvecklad i fråga om dylik långivning. Sådana hinder för samhällsekonomiskt lönsamma flyttningar kan i princip elimineras genom att staten inrättar erforderliga lånemöjligheter och åtar sig en del av "flyttningsrisken". En annan flyttningshämmande faktor är att det är svårt eller kostsamt för arbetstagare och arbetsgivare att på egen hand skaffa information om bl. a. arbetsmarknadsförhållandena i andra regioner och att där uppta och föra de för anställningar eller arbetskraftsförvärv erforderliga kontakterna och förhandlingarna. Att var och en arbetar på egen hand innebär en påtaglig ineffektivitet, eftersom en mängd information är av intresse för många. Uppbyggnaden av ett offentligt förmedlingssystem kan alltså medföra en påtaglig ökning av flyttningsströmmarnas storlek och vara samhällsekonomiskt lönsam. 2 (Den service, som "samhället" bör tillhandahålla, kan även gälla sådant som bostadsanskaffning, barntillsynsfrågor, kontaktskapande verksamheter etc.) Ett annat motiv för stimulans av flyttningsströmmarna bygger på att individernas kostnader för arbetslöshetsperioder eller perioder av under-

1 Se kapitel 3, avsnitt 3.2.5.

2 Av bl.a. fördelningseller socialpolitiska skäl kan man föredra att sätta avgifterna lika med noll, åtminstone för vissa typer av tjänster och/eller för vissa arbetstagarkategorier.

340 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

sysselsättning ofta är lägre än "samhällets" beroende på bl. a. existensen av arbetslöshetsförsäkringar och av inkomstberoende skatter och bidrag.

Några räkneexempel För att illustrera detta kan vi betrakta det fallet att ett skattefritt flyttningsbidrag på t. ex. 5 000 kr införes och utbetalas till personer, som genom flyttningar övergår från delarbetsmarknader, som präglas av hög arbetslöshet, till delarbetsmarknader med efterfrågeöverskott. Det förutsattes att några liknande flyttningsbidrag ej existerar i utgångsläget. (De siffror vi arbetar med i det följande för att något konkretisera resonemangen är godtyckligt valda.) En hel del av de flyttningar, som äger rum även i frånvaro av ett sådant bidrag, kommer att uppfylla villkoren för detsamma. Om flyttningsströmmarna ej alls påverkas, kan införandet av bidraget ses som en renodlad omfördelningsåtgärd, bortsett från att vissa resurser tas i anspråk för administration o d.1 (Man kan naturligtvis fråga sig om man inte skulle kunna uppnå större fördelningspolitiska vinster genom att fördela det aktuella, totala bidragsbeloppet på annat sätt, t. ex. genom att öka bidragen till speciellt behövande arbetslösa personer vare sig dessa flyttar eller inte.) Antag sedan att bidraget medför en viss ökning av antalet flyttningar per år (i båda riktningarna) och att den totala sysselsättningsvolymen därigenom ökar. Då ökar också den totala produktionens värde per år med ett belopp, som är ungefär lika med ökningen av de totala bruttoarbetsinkomsterna, varmed här avses företagens lönekostnader inklusive skatter och avgifter. (Produktionsvärdeökningen kan dock bli avsevärt större än så på grund av bl. a. den indirekta skatten och "flaskhalseffekter".) Antag att detta belopp uppgår till 25 000 kr per årligen nytillkommen flyttare. Genom dels skatte- och bidragseffekter (exklusive flyttningsbidraget) och dels indirekta sysselsättningseffekter 2 tillfaller, säg, 15 000 av dessa 25 000 kr andra personer än den betraktade nytillkomne flyttaren. 5 000 av dessa 1 5 000 kronor åtgår till motsvarande flyttningsbidrag. Då återstår 10 000 kronor i real vinst för andra än flyttaren själv. Denne å sin sida får en utökning av sina valmöjligheter, vilket han knappast kan förlora på, såvida han ej överskattar fördelarna med flyttningen. Det bör dock observeras att nyssnämnda "övriga individer" kan beröras av diverse andra effekter, bl. a. icke-inkomstmässiga sådana, av den betraktade flyttningen än de som hittills beaktats. Dessa andra effekter kan vara såväl positiva som negativa - det tidigare angivna beloppet på 10 000 kronor kan utgöra

Vidare kan vissa effektivitetsförluster vara förknippade med det extra skatteuttag, som bidrags givningen kräver.

Genom flyttningen minskar konkurrensen om tillgängliga arbetstillfällen på en arbetslöshetsdrabbad delarbetsmarknad. Genom att flyttningen går till en delarbetsmarknad, som präglas av överskottsefterfrågan, får man ej en lika stor reducering av sysselsättningen där, även om vissa personer drabbas av i viss mån förlängda söktider.

SOL' 1974:29

Geografisk rörlighet

antingen en över- eller en underskattning av "övriga individers" vinst. Låt oss antaga att beloppet står sig. Hur skall det tolkas? Man kan tolka det så att endast en negativ värdering av fördelningseffekterna av införandet av bidragsgivningen bör avhålla statsmakterna från att vidtaga denna åtgärd (om man ej kan finna något ännu bättre tredje alternativ). Vid en "neutral" bedömning av fördelningseffekterna, då varje inkomstkrona tilldelas samma vikt oavsett vem den tillfaller eller berövas, bör bidragsgivningen genomföras: De positiva inkomstkronorna är 10 000 fler än de negativa. (I det fallet att bidraget ej får någon effekt på flyttningsströmmarna bortfaller vid en sådan neutral värdering av fördelningseffekterna detta motiv för bidragsgivningen.) Vid en positiv bedömning av fördelningseffekterna tillkommer ett fördelningsmässigt motiv för den aktuella åtgärden. Hur ser då fördelningseffekterna ut? De som främst vinner på bidragsgivningen är personer, som drabbats av arbetsmarknadsmässiga svårigheter på grund av låg arbetskraftsefterfrågan på vissa delarbetsmarknader. Av dessa är det kanske inte "nytillkomna flyttare", som vinner mest, utan dels personer, som är mycket ovilliga eller har små möjligheter att lämna sin arbetslöshetsdrabbade delarbetsmarknad och som får arbetstillfällen, som "nytillkomna flyttare" lämnar, och dels personer, som skulle flytta även i frånvaro av flyttningsbidrag och för vilka bidraget i fråga är en nettovinst. De som eventuellt förlorar på bidragsgivningen är i första hand personer, som uppträder på delarbetsmarknader, som präglas av ef terf råge överskott och som i denna mening kan sägas vara relativt gynnade. Huruvida de personer, som ej flyttar och vilkas arbetsmarknadsmöjligheter ej påverkas, vinner eller förlorar på bidragsgivningen är oklart: De är med om att betala flyttningsbidragen men får del av de ökade skatteinkomster och de besparingar vad gäller bidrag av andra slag, som följer av sysselsättnings- och produktionsökningen. I den föregående framställningen har vi delvis använt siffror för att konkretisera resonemangen. Dessa siffror är visserligen godtyckligt valda. Vad som visats är emellertid att det finns mycket som talar för att bidragsgivningen, om den leder till ökade flyttningsströmmar och till en påtaglig ökning av sysselsättning och produktion, medför såväl gynnsamma fördelningseffekter som en viss ökning av "den gemensamma kaka" man har att fördela. Dilemmat vad fördelningspolitiken beträffar brukar ju annars ofta vara att det är svårt att förbättra situationen för missgynnade individer utan att försvaga deras incitament att själva undanröja orsakerna till att de har det dåligt. Utformningen av bidragsbestämmelserna kan göras sådana att sannolikheten för att de framstimulerade flyttningarna verkligen skall leda till Dessa 10 000 kronor kan utgöra summan av ändringarna av individernas disponibla inkomster, men en del av beloppet kan också svara mot en lika stor ökning av värdet av offentlig konsumtion eller av framtida konsumtion, beroende på hur "vinsten" disponeras. Oavsett hur det förhåller sig med den saken, kan vissa effekter framstå som obeaktade, t. ex. värdet av "förlust av fritid" eller av "vinst av att få tillfälle att ägna tiden åt arbete" för personer, som kan öka sin sysselsättningsgrad tack vare att någon annan flyttar, etc.

342 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

påtagliga ökningar av produktion och sysselsättning blir stor. I Sverige utgår flyttningsbidrag till arbetslösa personer (och personer, som löper risk att bli arbetslösa, och personer som bor i områden med hög arbetslöshet och flyttar från arbetstillfällen, som sedan kan besättas av arbetslösa) som flyttar till i förväg inbokade anställningar inom sektorer, som präglas av arbetskraftsbrist, och som stannar där minst ett halvt år. Men om de avvikelser från normala arbetslöshets- och vakanskvoter, som uppkommer i olika sektorer inom olika regioner, är av kort varaktighet, kan den ökning av produktion och sysselsättning, som följer av införandet av flyttningsbidrag eller av ökningar av dessa, bli mycket begränsad, kanske så liten att nettovinsten för andra än nytillkomna flyttare blir negativ. Sysselsättningsökningen blir koncentrerad till en relativt kort tidsrymd omedelbart efter flyttningarna. Om avvikelserna från normala arbetslöshets- och vakanskvoter dessutom är relativt små, kan sysselsättningsökningen bli inte bara kortvarig utan också relativt liten. Det bör dock observeras att även om sysselsättningsökningen blir liten, så kan produktionsvärdeökningen bli jämförelsevis stor: Detta gäller om de framstimulerade flyttningarna går från låglöne- till höglönesektorer. Avslutande

Jämför kapitel 4, avsnitt 4.5.6.

synpunkter

Ovan utgick vi från att en person, som förmås att flytta genom en bidragshöjning, ej kan förlora på att denna bidragshöjning kommer till stånd. Det bör emellertid starkt understrykas att detta förutsätter att personen fattar sitt beslut på basis av korrekt information om innebörden av de alternativ han har att välja mellan. Denna förutsättning - vi avstår från att närmare precisera densamma - är i allmänhet ej uppfylld. Såväl flyttande som kvarboende individer kan råka ut för positiva eller negativa överraskningar beträffande konsekvenserna av sina beslut, och de kan ha misstagit sig på konsekvenserna av alternativa beslut. Det är ej heller uteslutet att det t. ex. är vanligare att flyttande individer i samband med flyttningsbesluten överskattar än att de underskattar flyttningarnas nettofördelar. Dessa påpekanden understryker betydelsen av samhälleliga åtgärder, som medför att individer, som överväger att flytta, får tillgång till information, som förbättrar deras beslutsunderlag. De understryker också att kunskap om hur flyttande individer i efterhand ser på sina tidigare fattade flyttningsbeslut är relevant vid en bedömning av den flyttningsstimulerande politiken. Kunskap om hur flyttningarna påverkat flyttarnas inkomstförhållanden är klart otillräcklig därvidlag, eftersom flyttarna själva i allmänhet fäster fäster stort avseende vid också andra förhållanden. I de uppföljningsstudier av flyttande individer, som nedan skall presenteras, har man därför sökt belysa flyttningarnas effekter på många s. k. levnadsnivåkomponenter för flyttarna.1 Ett annat förhållande som förtjänar att påpekas är att en person, som väljer att flytta till följd av en höjning av flyttningsbidragen och som vinner på denna åtgärd, kan ha föredragit ett mycket dåligt alternativ

Geografisk rörlighet

SOU 1974:29

framför ett ännu sämre. Hans arbetsmarknadsmässiga valmöjligheter på hemorten är kanske mycket begränsade och han vill kanske ogärna flytta. Hans vinst av en höjning av flyttningsbidragen kan vara mycket liten i jämförelse med hans vinst av förbättrad tillgång på arbetstillfällen i hemorten. 7.3.3 Flyttningsströmmarna

vid "regional obalans".

Tidigare har framhållits att det är vanligt att ekonomier av vår typ präglas av regional obalans i den meningen att vissa regioner uppvisar över lång tid bestående nettoutflyttning och/eller befolkningsminskning En befolkningsomfördelande process kan vara betingad av utomordentligt starka drivkrafter. Teoretiskt kan den tänkas leda i riktning mot ett långsiktigt jämviktsläge i fråga om produktionens och befolkningens fördelning över landet. Såväl processens hastighet som dess inriktning kan påverkas genom olika åtgärder. Oavsett vilken inställning man har i fråga om de långsiktiga regionalpolitiska målen har man all anledning att efterfråga information om sociala och ekonomiska effekter av åtgärder, som påverkar hastigheterna hos pågående befolkningsomfördelande processer. I dessa processer spelar flyttningsströmmarna en central roll. Dessa kan påverkas genom flyttningsstimulerande åtgärder av olika slag. Det är dock uppenbart att både de allmänt sociala och de mera snävt ekonomiska effekterna av ökad flyttningsstimulans kan te sig helt annorlunda, när utgångsläget är sådant att vissa regioner präglas av hög arbetslöshet, låg förvärvsintensitet och utflyttningsöverskott och andra regioner av omvända förhållanden, än när nettoutflyttningen är i stort sett lika med noll för alla regioner. Som framhållits i avsnitt 7.2 har bidragsgivningen i samband med flyttningar i stor utsträckning avsett personer bosatta i de s. k. skogslänen. Mera allmänt kan man säga att den i huvudsak riktats mot personer, som är bosatta i områden med minskande befolkningsandel. Motiven har bl. a. varit att underlätta en rörlighet, som bidrar till jämnare regional arbetsmarknadskonjunktur och dessutom kan främja den samhällsekonomiska tillväxten. Men det har också legat nära till hands för många att se denna bidragsgivning såsom ett underblåsande av de krafter, som leder till en icke önskvärd, geografisk koncentration av befolkning och näringsliv. Likväl är det missledande att beskriva den flyttningsstimulerande politiken å ena sidan och t. ex. lokaliseringspolitiska insatser å den andra såsom mot varandra stridande medel. Man kan se det så att lokaliseringspolitiska (eller, mer allmänt, regionalpolitiska och näringspolitiska) medel syftar till att påverka bl. a. den regionala fördelningen av arbetstillfällen av olika slag. De flyttningsstimulerande medlen (liksom arbetsmarknadsutbildning och förmedlings- och informationsverksamhet) syftar till att hjälpa de enskilda individerna, speciellt de i olika meningar resurssvaga, att utnyttja en given tillgång på arbetstillfällen och till att öka den samhällsekonomiska effektiviteten via förkortade arbetslöshetsperioder, effektivare fördelning av tillgängliga arbetstillfällen och ökad produktivi-

344 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

tet. Det ligger inget motsägelsefullt i ett samtidigt användande av båda typerna av medel. Däremot föreligger ett ömsesidigt beroende. Lokaliseringspolitiska insatser i ett visst område kan medföra en minskning av den med flyttningsbidrag förknippade utflyttningen därifrån även om bidragsbestämmelserna eller -beloppen hålls oförändrade. Det är också möjligt att en ökad inflyttning till ifrågavarande område av personer, som tillhör vissa yrkeskategorier, är en viktig förutsättning för att de lokaliseringspolitiska insatserna skall ge avsett resultat, och sådan inflyttning kan underlättas av den rörlighetsstimulerande politiken. Men det är klart att effekterna - och därmed önskvärdheten - av ökade flyttningsbidrag och/eller mindre restriktiva bidragsbestämmelser beror av regionalpolitikens utformning i övrigt. (En del av invändningarna mot dylika reformer kan t. ex. bortfalla efter genomförandet av omfattande regionalpolitiska insatser, som bidrar till att eliminera en i utgångsläget rådande "regional obalans", eftersom den geografiska rörligheten då blir mindre enkelriktad.) Detta är viktigt att komma ihåg, när man försöker kartlägga effekterna av ändringar av den flyttningsstimulerande politiken. Man arbetar alltid under bestämda förutsättningar om politiken i övrigt.

7.4 Översiktlig redogörelse för rörlighetsstudiens syfte, uppläggning och undersökningspopulation 7.4.1 Undersökningens syfte och avgränsn ingår Projektets syfte har varit att analysera sociala processer och levnadsnivåförändringar i samband med geografisk rörlighet som betingas av arbetsmarknadsskäl, samt att skaffa underlag för bedömningar om storleksordningen av de samhällsekonomiska kostnader och intäkter, som uppkommer till följd av den rörlighetsstimulerande arbetsmarknadspolitiken. Projektet har genomförts i samarbete mellan sociologer och nationalekonomer vid Umeå universitet, samt vid Institutet för social forskning. Man kan likväl se projektet såsom sammansatt av en sociologiskt och en ekonomiskt inriktad del. Den sociologiska delen är inriktad på bl. a. kartläggning och analys av olika faktorer såsom orsaker till flyttningar, av s. k. sociala processer i samband med flyttningar och av flyttningarnas konsekvenser utifrån ett flerdimensionellt levnadsnivåbegrepp, som beaktar ekonomiska resurser, bostadsförhållanden, arbetsförhållanden och sysselsättning, hälsa, sociala relationer och möjligheter att utnyttja fritiden. Dessutom studeras skillnader i inkomst- och konsumtionsstruktur mellan olika regiontyper samt mellan flyttare och mera stabilt boende. Den ekonomiska delen av projektet är inriktad på studier av och försök att mäta effekterna av sådana ändringar av flyttningsströmmarna, som kan uppkomma till följd av ändrade ekonomiska bidrag i samband med flyttningar och/eller intensifierad förmedlingsverksamhet. Dessa under-

Geografisk rörlighet

SOU 1974:29

sökningar har delvis karaktären av kostnads-intäktsanalyser av vissa marginella ändringar av flyttningsströmmarnas storlek och sammansättning. Därvid studeras i första hand de intäkter och kostnader, som är förknippade med flyttningar för enskilda flyttande individer och hushåll. Vidare görs ett försök att i kostnads- och intäktstermer studera effekterna av ändringar av flyttningsströmmarna ur vid samhällsekonomisk synvinkel. Undersökningen av flyttande individer är i första hand avgränsad till den del av den geografiskt rörliga arbetskraften, som byter bostadsort av arbetsmarknadsskäl och som i samband därmed erhåller flyttningsbidrag från AMS. Denna avgränsning är väsentligen en följd av att den ekonomiska delen av undersökningen är inriktad på en analys av den rörlighetsstimulerande arbetsmarknadspolitiken. Projektet innefattar alltså inte en allmän analys av "den geografiska rörlighetens samhällsekonomiska betydelse". En sådan analys måste göras avsevärt mer generell till sin natur och skulle kräva ett betydligt bredare dataunderlag än vad som gäller för det aktuella projektet. Det bör vidare understrykas att projektet ej innefattar en studie av långsiktiga för- och nackdelar med i avsevärd grad olika fördelningar av befolkning och näringsliv över landet. Den flyttningsstimulerande politiken kan ses såsom i första hand betingad av en strävan efter att minska akuta, med den pågående utvecklingen förknippade sysselsättnings- och fördelningsproblem och ej av en strävan efter att styra denna utveckling (vad avser befolkningsfördelning m. m.) i bestämda riktningar, som svarar mot långsiktiga strukturpolitiska mål. Inom ramen för det aktuella projektet studeras därför i första hand de relativt kortsiktiga effekterna av (för- och nackdelar förknippade med) åtgärder, som påverkar anpassningsprocessernas "smidighet" eller "hastighet". Erhållna resultat redovisas efter hand i en rapportserie från Umeå universitet och Institutet för social forskning. En lista över hittills presenterade rapporter ingår i bilagan till detta betänkande. I fortsättningen hänvisas läsaren ibland till vissa rapportnummer. Det är då motsvarande rapporter i nyssnämnda lista beträffande rörlighetsstudien som åsyftas. En utförlig redogörelse för projektets syfte och uppläggning återfinns i rapport nr 1. uppläggning1

7.4.2 Projektets

Kartläggningen av de studerade flyttningarnas effekter baseras i huvudsak på observationer av flyttande individers situationer före och efter flyttningar och (i kontrollsyfte) av mera stabilt boende individers erfarenheter under motsvarande tidsrymder. En viktig roll som datakälla spelar en surveyundersökning med ett urval personer, som flyttat med stöd av AMS från vissa kommuner i Norrbottens och Västerbottens kustland och inland. Denna avgränsning är betingad — förutom av ekonomiska skäl — av dels det i föregående o

„

,

j , ••-,

delavsnitt framhållna syftet att studera flyttningar, som sker med hjälp av AMS-bidrag, och dels det förhållandet att bidragsgivningen i påtaglig grad

,

, ,

.

Detta avsnitt bygger pa r a p p o r t nr

1 kap. II och kap. VII-X.

346 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

berör just de nämnda norrlandslänen. Det valda området består av Umeåområdet samt Dorotea och Vilhelmina kommun i Västerbottens län och Luleåområdet samt Gällivare och Överkalix kommun i Norrbottens län. I detta område finns två tätortsområden, som kan sägas vara både utflyttnings- och inflyttningsområden, representerade, nämligen Luleåområdet och Umeåområdet. Resten av det valda området består av dels kommuner, som haft en särskilt stark befolkningsminskning (Dorotea och Överkalix), och dels kommuner som haft en måttlig befolkningsminskning (Vilhelmina och Gällivare). Undersökningspopulationen har naturligtvis också måst avgränsas med utgångspunkt från tidpunkterna för studerade flyttningar. Den valda avgränsningen innebär att de i populationen ingående flyttarnas byte av bostadsort ägt rum under perioden 1969-07-01-1970-11-30. (Intervjuerna med flyttarna ägde rum i maj-juni 1971, dvs. mellan ett halvt och två år efter de studerade flyttningarna.) Av bl. a. kostnadsskäl har flyttare till Norrlands inland exkluderats från undersökningspopulationen. Urvalsramen omfattade med ovanstående avgränsning totalt 2 644 individer. Av ekonomiska skäl var det omöjligt att göra en totalundersökning av hela denna population. Det var bl. a. nödvändigt att begränsa antalet inflyttningsorter, där intervjuer skulle göras. Dessutom flyttar en hel del individer efter relativt kort tid vidare från de orter dit de först flyttar. För dessa måste en billigare datainsamlingsmetod (postenkät) än personliga intervjuer användas. Av olika skäl bedömdes det också såsom önskvärt att stratifiera urvalet av individer och använda olika urvalsfraktioner för att få med ett tillräckligt antal av varje flyttarkategori i urvalet. 1 Sammanlagt drogs ett urval på 1 593 individer ur hela flyttargruppen.

En utförlig, teknisk presentation av urvalsdesign, estimationsförfärande och variationsskattningar finns, i "Teknisk rapport avseende den geografiska rörlighetens effekter. Huvudundersökningen, Intervjudelen," SCB 1972-01-11. 2

Insamligen genomfördes av SCB: s utredningsinstitut. (Bortfallet vid intervjuerna blev 6 % och vid postenkäterna 12 %.)

Urvalet respektive populationen delades upp i två undergrupper, dels enstegsflyttare, som vid intervjutillfället bodde kvar i det kommunblock dit de först flyttat (57 % av hela flyttargruppen), dels flerstegsflyttare (43 %), som flyttat därifrån. Den senare gruppen indelades i sin tur i två grupper, dels vidareflyttare och dels tillbakaflyttare. Tillbakaflyttare, dvs. personer, som flyttat tillbaka till utflyttningsortens kommunblock, var 29 % av samtliga flyttare. Med enstegsflyttarna gjordes personliga intervjuer, medan flerstegsflyttarna fick besvara en postenkät2 Till enstegsflyttarna ställdes frågor rörande bl. a. uppväxtförhållanden, egna familjeförhållanden, arbetshistoria bostadsförhållanden på in- och utflyttningsorten, omständigheter kring flyttningen, hälsotillståndet efter flyttningen, fritid och sociala kontakter efter flyttningen, upplevelsen av skillnader i olika avseenden mellan in- och utflyttningsorterna samt återflyttningsviljan under olika förutsättningar. Till flerstegsflyttarna ställdes frågor beträffande personliga bakgrundsdata, arbetssituationen på utflyttningsorten och på den första inflyttningsorten respektive den aktuella hemorten, bostadsförhållandena på nyssnämnda orter och omständigheterna kring flyttningen. För en del av de data man ville samla in om de flyttande, t. ex. data

Geografisk rörlighet

SOU 1974:29

om inkomster och ekonomiska bidrag, framstod intervjuer och enkäter såsom otillförlitliga insamlingsmetoder. Man hade bl. a. erfarenheter från låginkomstutredningens levnadsnivåundersökning att bygga på därvidlag. Man beslöt därför att för denna typ av uppgifter göra registerundersökningar. Uppgifter insamlades på detta sätt om följande: Inkomst av tjänst eller rörelse, skatter, arbetslöshetsunderstöd, sjukpenning, bostadstillägg, flyttningsbidrag, utbildningsbidrag och socialhjälp. Ifrågavarande datainsamlingsmetod är mycket arbetskrävande och begränsades därför med undantag för inkomstuppgifter - till enstegsflyttarna. En möjlighet att få en bild av flyttningarnas effekter för flyttarna är att jämföra deras situation efter flyttningen med situationen före flyttningen. Denna möjlighet har använts här. Eftersom surveyundersökningen genomfördes efter flyttningen har uppgifterna om förhållanden före flyttningen insamlats dels genom tillbakablickande frågor och dels genom registerundersökningarna. Men särskilt när det gäller de ekonomiska analyserna var man också intresserad av att bedöma hur flyttarnas situation skulle ha tett sig vid utebliven flyttning. Flyttarnas situation före flyttningen kan i många fall dåligt återspegla deras situation i det tänkta fallet att de ej flyttat. Det bedömdes därför som relevant att försöka konstruera vissa kontrollgrupper av i utflyttningsområdena kvarboende personer, vilkas erfarenheter kunde tjäna såsom en utgångspunkt vid bedömningar om hur de flyttande skulle ha haft det, om de ej flyttat. Att finna perfekta kontrollgrupper i ett sammanhang som det aktuella är omöjligt, och användandet av icke-perfekta sådana är förknippat med en del principiella problem. 1 Som en approximativ urvalsram valdes efter en del överväganden de personer, som i juni 1971 bodde i de valda avflyttningsområdena och under 1969 tillhörde arbetskraften och var födda mellan 1916 och 1955. 2 Man kan sedan sägas i huvudsak ha arbetat med två kontrollgrupper. Kontrollgrup 1 kan i korthet sägas bestå av individer, som någon gång under den period, då de studerade flyttningarna inträffade (1969—70) var arbetslösa eller föremål för någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Kontrollgrupp 2 kan sägas bestå av individer, som tillhör arbetskraften men som ej hamnar i kontrollgrupp 1. Jämförelser mellan flyttargruppen och kontrollgrupperna spelar en väsentlig roll främst i samband med kostnads-intäktsanalyserna av tänkta ändringar av de aktuella flyttningsströmmarna. Andra viktiga datakällor för främst de sociologiska studierna utgöres av låginkomstutredningens levnadsnivåundersökning och av den s. k. hushållsbudgetundersökningen 1969, som utförts av SCB. 7.4.3 Några bakgrundsdata om

utflyttningsområdena

Folkmängdutvecklingen i de sex valda utflyttningsområdena under 1960-talet är mycket varierande. I de starkt expansiva Umeå- och Liuleåområdena - folkmängden där ökade med 23 % respektive 21 % under 1960-talet — är det de centrala delarna (Umeå och Luleå stad),

Se kap. 4, avsnitt 4.5.5 2

Se rapport nr 1, avsnitt X.2. Åldersgränserna återspeglar förhållanden, som gäller flyttargruppen: få personer i denna är födda före 1916. Uppgifterna i detta avsnitt är hämtade ur rapport nr 1, kap. III.

348 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tabell 7.3 Andelen personer i åldrarna 0-24 år resp. mer än 55 år i de valda utflyttningsområdena år 1960 och år 1970 i procent av hela befolkningen i resp. område Kommun

Andelen

%av hela befolkn ingen i åldern

0-24

Dorotea Vilhelmina Gällivare Överkalix

55-

42 42 47 48

33 35 41 37

21 19 13 19

33 29 19 28

som expanderat mest. De randkommuner, som ligger nära dessa centra, har också expanderat men i långsammare takt, medan de yttre randkommunerna råkat ut för relativt kraftiga befolkningsminskningar under 1960- talet (t. ex. Vännäs landskommun i Umeåområdet med 1 5 % och Råneå församling i Luleåområdet med 20 %). För övriga undersökningsområden gäller att folkmängden minskade under 1960-talet, i Dorotea och Vilhelmina med 23 %, i Gällivare med 8 % och i Överkalix med 30 %. Men också i inlandskommunerna har "urbaniseringsgraden" andelen kommuninvånare, som bor i tätorter med minst 200 invånare och "centralortsgraden" - andelen kommuninvånare, som bor i kommunens största tätort eller tätortsområde - ökat kraftigt under 1960-talet. I de kommuner, s o n drabbats av stora befolkningsminskningar, har befolkningens fördelning på åldersgrupper ändrats kraftigt: Andelen unga personer har minskat och andelen gamla ökat. Detta framgår av tabell 7.3. Den väsentligaste orsaken till dessa förändringar är att flyttningsbenägenheten är största i de yngre åldersgrupperna. Man kan vidare konstatera att en påtaglig strukturomvandling ägde rum i inlandskommunerna under 1960-talet: Nedgången av andelen sysselsatta i jord- och skogsbruk blev mycket markant, från 45 % till 30 % i Dorotea, från 34 % till 29 % i Vilhelmina, från 15 % till 7 % i Gällivare och från 43 % till 25 %i Överkalix. 7.4.4 Några bakgrundsdata om den studerade flyttar gruppen Åldersfördelningen för det aktuella projektets flyttargrupp är sned med en stark förskjutning mot de yngre åldrarna. Detta framgår av tabell 7.4. Denna åldersfördelning är ungefär densamma som för gruppen samtliga Tabell 7.4 Åldersfördelningen i flyttargruppen vid utflyttningstillfället. Ålder

-19

20-24

25-29

30-34

35-39

40-44

45-49

50-54

55-59

60-64

65-69

Antal

5 Procent

0,4

0,2

Geografisk rörlighet

SOU 1974:29

starthjälpsflyttare under budgetåret 1969/70. Gruppen samtliga flyttare från undersökningsområdet uppvisar dock en betydligt mindre andel ungdomar än gruppen starthjälpsflyttare (av personerna i den förra gruppen var ca 11 % under 25 år mot ca 55 % i den senare). Denna skillnad beror till stor del på att äldre starthjälpsflyttare ofta har familj och på att det ofta är endast en medlem i en flyttande familj, som registreras som starthjälpsflyttare. De yngres dominans bland starthjälpsflyttarna är större i inlandet än i städerna. Beträffande civilståndsfördelningen hos undersökningens flyttargrupp gäller att flertalet (ca 65 %) var ogifta vid flyttningstillfällena. Samvariationen mellan ålder och civilstånd är naturligtvis stark. (I åldersgrupperna 15-19 år och 2 0 - 2 4 år var ca 9 7 % respektive ca 8 2 % ogifta; i åldersgrupperna 2 5 - 4 4 år och 4 5 - 6 9 år var ca 43 % respektive ca 34 % ogifta.) I undersökningens utflyttargrupp var ca 1/3 kvinnor och 2/3 män, vilket ungefär svarar mot sammansättningen av gruppen samtliga starthjälpsflyttare. Av samtliga utflyttare från utflyttningsområdet var dock ca hälften kvinnor. 7.4.5 Fly ttn ingarnas geografiska

inriktning

Av de studerade flyttningarna mottog storstadsregionerna drygt en tredjedel och övriga Syd- och Mellansverige knappt en tredjedel. 1 De intra regionala flyttningarna (flyttningar inom Norrland) utgjorde också en knapp tredjedel av de totala antalet studerade flyttningar. Som framgår av tabell 7.5 var andelen enstegsflyttare betydligt mindre för flyttarna från inlandet till storstadsområdena och speciellt övriga Sydoch Mellansverige än för flyttarna från kustlandet till samma områden. Tillbakaflyttnings- och vidareflyttningsbenägenheten hänger också samman med åldersfaktorn, vilket framgår av tabell 7.6. Tillbakaflyttningsbenägenheten var speciellt hög för de äldre flyttarna från inlandet och speciellt låg för yngre flyttare från kustlandet. Tabell 7.5 Avflyttningsregion och första inflyttningsregion med uppdelning på olika flyttargrupper (proc. fördelning). (Flyttare till Norrlands inland ej inkluderade.) Avflyttning sregion Inland

Kustland

Inflyttgion

Enstegsflyttare

Flerstegsflyttare

Summa

tillbaka flyttare

vidareflyttare

proc. abs. tal.

Storstadsområden Övriga Syd- o. Mellansv. Norrlands kustland

38 53

45 24

17 23

100 100

490 307

Storstadsområden Övriga Syd- o. Mellansv Norrlandskustland

72 46

15 29

13 25

100 100

384 76

Med storstadsområden avser här och i det följande Stockholms, Göteborgs och Malmö/Lund/Trelleborgs A-regioner.

350 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tabell 7.6 Avflyttningsregion och ålder med uppdelning på olika flyttargrupper (proc. fördelning). (Flyttare till Norrlands inland ej inkluderade.) Avflyttning sregion

Åldersgrupp vid intervjutillfället

Enstegsflyttare

Inland

20 år och yngre 2 1 - 3 0 år äldre än 30 år

Kust land

20 år och yngre 2 1 - 3 0 år äldre än 30 år

Flerstgsfiyttare

Summa

tillbaka flyttare

vidareflyttare

proc. abs. tal.

59 47 42

31 31 46

10 22 12

100 100 100

220 647 363

75 65 67

11 23 22

14 12 11

100 100 100

131 723 281

7.4.6 Flyttningarnas inriktning pä

yrkesområden

Hela 43 %avde aktuella starthjälpsflyttarna har anvisats till tillverkningsarbete, väsentligen verkstads-, byggnads-, metallarbete och finmekaniskt arbete. 1 Detta yrkesområde var vanligare för flyttare från inlandskommunerna än för flyttare från kustområdena. Det var ett något mindree vanligt yrkesområde för flyttarna till storstadsområdena (ca 35 %) än för flyttarna till övriga områden (ca 50 %). Det därnäst vanligaste yrkesområdet för flyttargruppen var naturvetenskapligt, tekniskt, socialvetenskapligt, humanistiskt och konstnärligt arbete (24 %). Flyttarna till storstadsområdena kom i större utsträckning än övriga flyttare till detta yrkesområde. 13 % av flyttarna fick arbeten inom yrkesområdet servicearbete. Detta område var vanligare för flyttare från inlandet än för flyttare från kustlandet och vanligare för flyttare till Norrlands kustland än för flyttare till andra regioner. Flyttarnas fördelning på olika yrkesområden sammanhänger således delvis med flyttningarnas geografiska inriktning. Som exempel kan nämnas att av enstegsflyttarna till storstadsområdena var strax efter flyttningarna ca hälften verksamma inom den administrativa sektorn och endast en fjärdedel inom tillverkningsindustrin, medan förhållandet var i stort sett det omvända för enstegsflyttare till Norrlands kustland. Skillnaderna mellan åldersgrupper är relativt små och pekar ej i någon entydig riktning.

^ Rapport nr 1, kap. IV.

Om man studerar de enstegsflyttare, som kunde klassificeras med avseende på yrkestillhörighet före flyttningen, framstår den med flyttningarna förknippade yrkesmässiga rörligheten som kanske förvånansvärt liten med tanke på den höga andelen unga personer bland flyttarna. Drygt hälften av nämnda enstegsflyttare var efter flyttningen sysselsatta i samma yrkesområde som före flyttningen och 43 % i samma yrkesgrupp. Man kan dock konstatera att en relativt stark övergång har skett från lantbruks-, skogs- och fiskeriarbete samt transport- och kommunikationsarbete till tillverkningsarbete och från såväl tillverkningsarbete som

SOU 1974:29

Geografisk rörlighet

servicearbete till naturvetenskapligt o. d. arbete (främst tekniskt, kemiskt och fysikaliskt arbete och hälso- och sjukvårdsarbete). Rörligheten från arbeten av sistnämnda slag och från administrativt, kameralt- och kontorstekniskt arbete till arbeten av andra slag var mycket liten.

7.5 Flyttningarnas konsekvenser för flyttande individer och hushåll Som tidigare framhållits har den sociologiska delen av forskningsprojektet haft till syfte — förutom att göra en allmän utvärdering av strukturomvandlingens effekter på olika gruppers levnadsnivå — att också göra en speciell utvärdering av effekterna på levnadsnivån för de grupper, vars flyttningar stötts genom flyttningsbidrag. De s. k. levnadsnivåkomponenter varom uppgifter insamlats har varit: uppväxtförhållanden, utbildning, arbete, bostad, inkomster, ekonomi, hälsa, fritid, sociala kontakter och politisk aktivitet. Sånär som på "uppväxtförhållanden" är dessa levnadsnivåkomponenter desamma som användes i Låginkomstutredningens levnadsnivåundersökning. (Den däri ingående komponenten "kost" har dock uteslutits.) De sociologiska undersökningarna har i stor utsträckning, främst vad avser datainsamling, kunnat samordnas med arbetet på att skaffa underlag för de kalkyler över flyttningarnas ekonomiska effekter för flyttande individer och hushåll, som ingår som ett led i den ekonomiska delen av forskningsprojektet. Av både praktiska och principiella skäl är det emellertid omöjligt att i ekonomiska kalkyler beakta och värdera alla de effekter av flyttningar, som individerna fäster avseende vid. Före redogörelsen för de ekonomiska kalkylerna skall vi därför presentera en bredare och mera mångdimensionell bild av flyttningarnas effekter. Vad som därvid främst beaktas är effekterna på flyttarnas sysselsättningsförhållanden, bostadsförhållanden och arbetsresor, fritidsförhållanden och sociala kontakter samt inkomstförhållanden. De därpå redovisade individ - eller hushållsekonomiska kalkylerna bygger delvis på resultaten av denna mera mångdimensionella kartläggning av flyttningarnas konsekvenser för de flyttande. I samband med presentationen av de ekonomiska kalkylerna ges en närmare redogörelse för vilka av nyssnämnda konsekvenser, som återspeglas av i kalkylerna ingående kostnader eller intäkter. Kartläggningen av flyttningseffekterna för flyttande individer och hushåll har avkastat en mängd data av vilka blott en del kan redovisas i det följande. Denna kartläggning - främst de ekonomiska kalkylerna ligger till grund för de samhällsekonomiska kalkyler, som skall behandlas i avsnitt 7.6.

352 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

7.5.1 Sysselsättnings

SOU 1974:29

förhållanden1

De studerade flyttningarna effekter på flyttarnas sysselsättningsförhållanden redovisas i det följande med utgångspunkt från i första hand före-efter-jämförelser vad gäller flyttarna själva och jämförelser mellan flyttargruppen och de tidigare angivna kontrollgrupperna. Här skall först de s. k. enstegsflyttarna och därefter de s. k. flerstegsflyttarna tas upp till behandling.

Enstegsflyttare

Detta avsnitt bygger i huvudsak på rapport nr 5 och rapport nr 6. Det är här fråga om personer som under perioden närmast för flyttningarna sökt men ej erhållit arbete.

Mindre än en tredjedel av flyttarna hade förvärvsarbete på heltid eller deltid under perioden närmast före flyttningarna. Det vanligaste förvärvshindret var arbetslöshet, som omfattade en knapp tredjedel av flyttargruppen. 2 Strax efter flyttningarna var ca 96 % av flyttarna förvärvsarbetande. Arbetslösa var blott ca 1 % av flyttarna. Bland flyttarna till Norrlands kustland var arbetslöshetsgraden något högre. Några påtagliga skillnader mellan olika åldersgrupper och inflyttningsområden i fråga om förvärvsintensitet och arbetslöshetsgrad förelåg dock ej. För de yngre flyttarna gäller att flyttningarna i många fall framstår som ett steg på vägen från utbildning till arbetslivet. Hela 80 % av de yngsta männen hade någon gång under året närmast för flyttningen bedrivit studier. Under året före flyttningen uppgick den genomsnittliga arbetslöshetstiden i den aktuella flyttargruppen till drygt en månad. Efter flyttningarna hade den genomsnittliga arbetslöshetstiden reducerats med ca 90 %; minskningen var mest markant för den äldsta gruppen. Diagrammet i figur 7.3 visar den andel av tiden före respektive efter flyttningen som uppgtogs av förvärvsarbete på heltid, med uppdelning på avflyttningsområde, ålder och kön. Som framgår föreligger inga större skillnader mellan kust- och inlandsflyttare om man ser till situationen efter flyttningarna. Däremot företer läget före flyttningarna vissa påtagliga skillnader mellan dessa båda grupper. Skillnaderna hänför sig främst till de allra yngsta åldersgrupperna (under 20 år) men för kvinnorna också till åldrarna 2 0 - 3 0 år. I båda fallen är andelen förvärvsarbetande väsentligt lägre i inlandskommunerna än i kustkommunerna. Den svaga efterfrågan på arbetskraft i inlandskommunerna träffar i första hand den nytillträdande arbetskraften, främst ungdomar. Ser man till andelen arbetslösa närmast före flyttningarna finner man att denna andel bland inlån ds flyttarna i åldrarna under 20 år var 28 % medan den för kustflyttarna i samma åldrar stannade vid 19 %. I övriga åldersgrupper finner man inte några motsvarande skillnader. Låt oss nu övergå till jämförelser mellan flyttare och kontrollgrupper i aktuella avseenden. Vid jämförelser mellan enstegsflyttargruppen och kontrollgrupperna i fråga om bakgrundsdata (kön, ålder, civilstånd, utbildning, socialgrupp

Geografisk rörlighet 353

SOU 1974:29

n a

— T

o 9

•e B

c <u

-1

o

o1

Is»

-

S

oca

C » 60 »f9

£ o

2:5

>> ??

oca - *

C .b c

SS

^ ca SJ -ca

.5 &o ti &

15 c

P "v

"•a

2 o:0 3

"O

c

P •a . •43 JO > U « J3 _ «c3 C 0 Q. • C

£

ra

g ^ -a *-

Is£1

C3 D Ä 0

—<u "t/5- O 3

>

=3

g

§1 j=j CL,

ro

> öl ca C ^ r

^•a Ui

^

C

[i* 3 '>

a

354 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

och bostadsort) har relativt små skillnader noterats, speciellt vid jämförelsen med flyttare och kontrollgrupp 1, som i detta sammanhang är den mest adekvata jämförelsegruppen. 1 Förvärvsarbetstidens andel av den totala observationsperioden efter flyttningarna var i enstegsflyttargruppen ca 36 % större än i kontrollgrupp 1. Motsvarande siffra var något högre för flyttare från inlandet och något lägre för flyttare från kustlandet. Dessa jämförelser mellan enstegsflyttare och kontrollgrupper gäller hela observationsperioden efter flyttningarna (6—22 månader). Det är av intresse att komplettera bilden med jämförelser av tvärsnittskaraktär, som gäller förhållandena vid observationsperiodens slut (intervjutillfället); man kan därigenom få en uppfattning om i vad mån skillnaderna mellan enstegsflyttargruppen och kontrollgrupperna tenderar att öka eller minska. Vid intervjutillfället var 91 % av enstegsflyttarna förvärvsarbetande på heltid eller deltid. Motsvarande siffra för kontrollgrupp 1 var 70%. Andelen arbetslösa från inlandet var bland enstegsflyttarna 2 % mot 10 % för kvarstannarna där i kontrollgrupp 1. För personer från kustlandet var motsvarande siffror 1,6 % respektive 1,9 %. Detta innebär att skillnaderna mellan de olika grupperna i fråga om andelen förvärvsarbetande och andelen arbetslösa reducerats kraftigt under observationsperiodens lopp, framför allt beroende på en sysselsättningsförbättring för kontrollgrupperna. Det sistnämnda var speciellt framträdande i kustlandet. Hittills angivna resultat gäller starthjälpsflyttarna själva. Men en del av dessa var gifta, varför även sysselsättningsförhållandena för intervjupersonernas makar är av intresse. Under perioden strax före flyttningarna var 42 % och vid intervjutillfällena efter flyttningarna 57 % av makarna förvärvsarbetande på hel- eller deltid. Andelen arbetslösa makar sjönk från 14% före till 5 % efter flyttningarna. Förändringen av betydelsen av andra förvärvshinder var obetydlig. För ökningen av förvärvsintensiteten i den aktuella gruppen svarade väsentligen de gifta kvinnor mellan 20 och 30 år, som flyttade från inlandet. Det dominerande förvärvshindret bland de med starthjälpsflyttare gifta kvinnorna var (såväl före som efter flyttningarna) hushållsarbete i hemmet. Före flyttningarna tycks problem med barntillsyn ha varit ett underordnat problem. Efter flyttningarna framstår detta problem såsom något mera betydande, i synnerhet för flyttarna till storstadsområdena.

Se avsnitt 7.4.2. Ca 75 % av personerna i denna grupp är kvinnor. 2

Vid jämförelser avseende omfattningen av förvärvsarbete mellan å ena sidan enstegsflyttarnas och å andra sidan de i kontrollgrupperna ingående individernas makar erhålls ett vid första påseende kanske något uppseendeväckande resultat: Under observationstiden efter flyttningarna var den genomsnittliga förvärvsarbetstiden för makarna längre i kontrollgrupperna än i enstegsflyttargruppen (14 % längre i kontrollgrupp 1 och 17 % längre i kontrollgrupp 2). Orsakerna till resultaten beträffande sysselsättningsförhållandena för flyttarnas och de i kontrollgrupperna ingående personernas makar kan v a r a flera - Troligen fattas flyttningsbesluten i flertalet fall med utgångspunkt från mannens sysselsättningssituation. Flyttarnas makar flyttar i

SOU 1974:29

Geografisk rörlighet

allmänhet ej till anvisade arbeten. Det är ofta svårt för dem att snabbt finna lämpliga sysselsättningstillfällen efter flyttningarna trots att de kanske kommit till en mer expansiv och rikare arbetsmarknad. Tiden närmast efter flyttningarna (observationsperioden i den aktuella undersökningen) kan för deras vidkommande bli präglad av vad man kanske kan kalla sök- eller väntearbetslöshet. 1 En förnyad datainsamling, som möjliggör en betydande utökning av observationsperiodens längd, framstår ur denna synpunkt som angelägen. Sysselsättningssituationen (andelen arbetslösa och andelen på heltid eller deltid förvärvsarbetande) vid observationsperiodens slut för enstegsflyttarnas respektive de i kontrollgrupperna ingående personernas makar var påfallande lika. Detta ger ett visst stöd åt den ovan angivna förklaringen till resultaten av motsvarande jämförelse för hela observationsperioden. Flerstegs fly 11are Av samtliga undersökta start hjälps fly t ta re hade ca 43 % vid intervjutillfällena flyttat bort från det kommunblock dit de först flyttade. Dessa personer utgör gruppen fler stegs fly ttare. Denna grupp indelas i delgrupperna tillbakaflyttare — personer som flyttat tillbaka till sitt ursprungliga kommunblock — och vidarefly ttare. Tillbakaflyttare var ca 29 % och vidareflyttare ca 14 % av samtliga undersökta starthjälpsfly ttare. 2 Andelen flerstegsflyttare var betydligt lägre bland personer, som på den första inflyttningsorten varit verksamma inom tjänstemannayrken än bland personer, som varit verksamma inom arbetaryrken. Flerstegsflyttarna hade i allmänhet också en något besvärligare "före-period" än enstegsflyttarna. Andelen personer, som under perioden från år 1965 och fram till den första flyttningen (1969 eller 1970) någon gång varit arbetslösa var 69 % i tillbakaflyttargruppen, 59 % i vidareflyttargruppen, och 57 % i enstegsflyttargruppen. Som indikator på sysselsättningssituationen på den första inflyttningsorten har valts arbetslöshet. Arbetslöshet har vid något tillfälle under vistelsen på denna ort utgjort förvärvshinder för ca 10 % av såväl vidare som tillbakaflyttarna; motsvarande siffra för enstegsflyttare var knappt hälften så hög. Den genomsnittliga arbetslöshetstidens omfattade för tillbakaflyttarna ca 7 % och för vidareflyttarna ca 4 % av tiden på den första inflyttningsorten. Beträffande sysselsättningssituationen vid intervjutillfället (efter vidare- eller tillbakaflyttningar) kan nämnas att andelen förvärvsarbetande var 2 0 - 3 0 procentenheter lägre för flerstegsflyttarna än för enstegsflyttarna. Helt obetydliga skillnader förelåg mellan tillbakaflyttarnas och vidareflyttarnas makar beträffande förvärvsintensiteten (för enstegsflyttarnas makar var denna något lägre än för nyssnämnda grupper). Dessa uppgifter om flerstegsflyttarnas sysselsättningssituation på den ort de bodde vid intervjutillfället måste dock tolkas med stor försiktighet, eftersom de baserats på en mycket kort observationsperiod. Mera

Se kap. 3, avsnitt 3.3.1. Av vidareflyttarna flyttade ca 7 % tillbaka till sitt ursprungliga hemlän. (Se tabellerna 7.5 och 7.6 beträffande åldersfaktorns och flyttningsinriktningarnas betydelse för andelen flerstegsflyttare).

356 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

ingående och meningsfulla jämförelser mellan flerstegsflyttare och övriga grupper blir möjliga först efter ytterligare uppföljningsundersökningar. Sammanfattning

och

kommentarer

De presenterade resultaten tyder på en markant ökning av sysselsättningen och minskning av arbetslösheten för de registrerande mottagarna av flyttningsbidragen. Detta resultat ger upphov till relativt stora intäktsposter i de ekonomiska kalkyler, som skall presenteras i avsnitt 7.5.6. Skillnaderna i nämnda avseenden mellan flyttargruppen och kontrollgrupperna avtog dock med tiden, främst genom att en förbättring av sysselsättningsläget för personerna i kontrollgrupperna men också genom en i någon mån minskad sysselsättningsgrad i flyttargruppen. Man kan se flyttningarna som led i arbetsmarknadsmässiga sökprocesser i vilka arbetsförmedlingarna spelar en central roll. 1 Starthjälpsflyttarna flyttar i allmänhet till anvisade arbeten. En hel del av dem skulle antagligen flyttat till dessa erbjudna arbetstillfällen även om arbetsförmedlingarna ej haft möjlighet att erbjuda flyttningsbidrag. Andra skulle ha valt att (med hjälp av bl. a. arbetsförmedlingarnas tjänster) fortsätta sökandet på sin ursprungliga delarbetsmarknad, vilket i allmänhet skulle ha medfört lägre sysselsättning och högre arbetslöshet, i synnerhet på kort sikt, än flyttningsalternativet, enligt resultaten av jämförelserna mellan flyttargruppen och kontrollgrupp 1. På längre sikt skulle en del av dessa personer ha lyckats finna tillfredsställande och någorlunda permanenta arbetstillfällen på eller i närheten av hemorten. (Denna effekt speglas av den med tiden förbättrade arbetsmarknadssituationen för personerna i kontrollgrupp 1. Det är troligt att man hade kunnat avläsa en ännu större förbättring därvidlag, om den konjunkturnedgång, som inträffade mot slutet av observationsperioden, hade uteblivit.) Analogt skulle en höjning av flyttningsbidragen under den tidsrymd, då de studerade flyttningarna inträffade, ha medfört att en del av de personer, som utgjorde urvalsram för kontrollgrupp 1, kommit att tillhöra gruppen starthjälpsflyttare och därigenom — i synnerhet på kort sikt — uppnått i genomsnitt högre sysselsättningsgrad och lägre arbetslöshetsgrad.

1 Jämför kap. 5.

I gruppen starthjälpsflyttare har man anledning att förvänta sig att en viss minskning av sysselsättningsgraden och en viss ökning av arbetslöshetsgraden ger sig till känna efter en viss tid på inflyttningsorterna. De anvisade arbetstillfällena kan visa sig sämre eller mindre varaktiga än vad flyttarna räknade med. Det är också möjligt att en hel del av flyttarna redan från början är medvetna om att de anvisade arbetena ej konmer att svara mot deras aspirationsnivåer på lite längre sikt. Man kan ha tagit dessa arbeten i avvaktan på att lämpliga arbetstillfällen skall yppa sig på marknaden. En del av flyttarna kommer därför efter en tid att ha blivit av med eller att ha sagt upp sina initialjobb på inflyttningsorterna. De söker efter eller väntar på nya arbetstillfällen. Åtskilliga finner att de in visade arbetena och de rådande arbetsmarknadsförhållandena och/eller övriga förhållanden på inflyttningsorterna är så otillfredsställande at: vidareeller tillbakaflyttningar kommer att ingå såsom led i deras sökande. Hur

Geografisk rörlighet

SOU 1974:29

en konjunkturavmattning en relativt kort tid efter flyttningarna påverkar flyttarnas sysselsättningsgrad är oklart: Den minskade tillgången på lediga arbetstillfällen kan medföra dels längre arbetslöshetstider för de som blir av med eller säger upp sina arbetstillfällen men också en ökad benägenhet att tills vidare och om möjligt klamra sig fast vid tidigare erhållna anställningar. Vad starthjälpsflyttarnas makar beträffar synes flyttningarna ej ha medfört någon ökning (snarare en minskning) av sysselsättningsgraden, i varje fall inte på kort sikt. Eftersom dessa personer ofta ej flyttar till anvisade arbeten är detta mindre överraskande än vad det i förstone kan te sig. Det tar tid att lära känna en ny delarbetsmarknad och att finna en lämplig inkörsport där. 7.5.2 Bostadsförhållanden

och arbetsresor.1

Inom ramen för det aktuella projektet har man insamlat ganska ingående uppgifter om flyttarnas bostadförhållanden före och efter flyttningarna. En del uppgifter om bostadsförhållandena för de i kontrollgrupperna ingående personerna har också anskaffats. Det är inte möjligt att här presentera mer än en del av de erhållna resultaten. Redovisningen gäller resultat av före-efter-jämförelser för enstegsflyttarna. (Jämförelser med kontrollgrupperna bekräftar i stort sett dessa resultat. För flerstegsflyttarna är tillgången på data mera begränsad.) Fördelningen på olika bostadstyper för flyttarna före och efter flyttningarna framgår av tabell 7.7 resp. tabell 7.8. Genomsnittssiffror för flyttargruppens bostadssituation före och efter flyttningarna är dock ganska intetsägande. Många av flyttarna var ogifta, unga personer, som före flyttningarna var inneboende hos föräldrarna. Åtskilliga av dessa flytt are bodde efter flyttningarna i inackorderingsrum. Detta är en vanlig boendeform för unga personer under den period då de har skoltiden bakom sig och skaffar sig de första erfarenheterna i arbetslivet. Andra flyttare var gifta och hade barn. Deras bostadssituation

Tabell 7.7 Fördelning på olika bostadstyper för flyttarna på avflyttningsorten med uppdelning på åldersgrupper (procentuell fördelning) Bostadstyp

Hyreslägenhet Bostadsrättslägenhet Inneboende hos föräldrar Inneboende i övrigt Egen villa eller radhus Annan typ Summa procent Summa abs. tal

Åldersgrupp (vid intervjutillfället) 1 20 år och yngre

2 21-30 år

3 äldre än 30 år

Samtliga

3 0 95 2 0

32 5 58 5 0

47 14 8 6 20 5 100 351

31 7 51 4 6 1 100 1 370

o

100 230

100 789

Den följande redovisningen bygger främst på rapport nr 22 och rapport nr 19.

358 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tabell 7.8 Fördelning på olika bostadstyper för flyttarna efter flyttningen med uppdelning på åldersgrupper (procentuell fördelning) Bostadstyp

Hyreslägenhet Bostadsrättslägenhet Bostadsbarack Inneboende hos föräldrar Inneboende i övrigt Egen villa eller radhus Annan typ Summa procent Summa abs. tal

Åldersgrupp (vid intervjutillfället) 1

20 år och yngre

2 1 - 3 0 år

äldre än 30 år

Samtliga

34 3 4 10 39 0 10 100 224

62 13 2 1 13 2 8 101 788

72 11 2 0 9 3 3 100 350

60 11 2 2 16 2 7 100 1 362

var naturligtvis mycket olik den förra gruppens såväl före som efter flyttningarna. I den följande redovisningen skall vi därför hålla isär olika delgrupper av den totala starthjälpsflyttargruppen. Före denna redovisning bör dock något sägas om vad som hänt med flyttarnas bostäder på avflyttningsorterna efter flyttningarna. Beträffande de lägenheter flyttarna innehade före flyttningarna gäller att ca 79 % varit uthyrda hela tiden efter flyttningarna fram till dessatt en intervju gjordes med hyresvärdarna. För inlandet är motsvarande siffra något lägre (69 %) än för kustlandet (82 %). Ungefär var tionde lägenhet hade varit outnyttjad längre än 3 månader per år, vilket kan anses överstiga normal friktionsmässig outnyttjandetid vid lägenhetsbyten. I nästan samtliga fall har denna outnyttjandetid inträffat i samband med flyttningen. För personer som på avflyttningsorten var inneboende hos föräldrar i eget rum och därvid betalade hyra, har information insamlats om rummens användning efter flyttningen. De flesta av dessa rum (89 %) var inte uthyrda vid intervjutillfället. Som framgår av tabell 7.7 var endast 6 % av flyttarna (75 st) innehavare av egen villa eller radhus. Av dessa hus hade drygt hälften sålts. Nära 40 % av de hus som inte sålts hade haft låg utnyttjandegrad (som fritidsbostäder) eller varit helt outnyttjade. De flesta av dessa hus (cirka 80 %) var belägna i inlandet. Deras medelålder var tämligen hög i jämförelse med medelåldern för samtliga hus som inte sålts. De hus som sålts var i genomsnitt yngre än de hus som flyttarna behållit efter flyttningen. Husen hade i huvudsak sålts till privatpersoner för att användas som stadigvarande bostäder. Endast ett hus hade inlösts av någon offentlig myndighet (lantbruksnämnden). Uppgifter av nu angivit slag har - vid sidan av annat material - legat till grund för uppskattningar av vissa s. k. kapitalförluster med anknytning till bostadsmarknaden, vilka sedan inarbetats i de samhällsekonomiska kalkyler, som behandlas i avsnitt 7.6 nedan. Nämnda kostnader visade sig vara av relativt liten storleksordning.

Geografisk rörlighet

SOU 1974:29 Bostadsförhållandena olika flyttargrupper

före och efter flyttningarna

med uppdelning på

Ändringarna av flyttarnas bostadsförhållanden kan beskrivas på många sätt. Vi väljer här att presentera några data om hustyp, boendekostnad, utrustningsstandard samt flyttarnas bedömningar av de inträffade förändringarna. Boendeförhållandena bör naturligtvis studeras på hushållsnivå eftersom bostadsbehovet varierar högst väsentligt med hushållstyp. Förändringarna av boendeförhållandena har därför studerats för flyttare som inte ändrat hushålls typ. Ser man till bostädernas inre standard finner man att andelen hushåll som bodde fullt modernt var något lägre efter än före flyttningen. 1 Det är bland de ogifta som andelen med fullt moderna bostäder har sjunkit. Bland de gifta (särskilt de utan barn) har denna andel ökat. (Se tabell 7.9.) Andelen trångbodda har som framgår av tabell 7.9 minskat i och med flyttningen. Bland barnfamiljer är den dock hög även efter flyttningen. Det bör observeras att de inneboende ej har inräknats då det gäller utrymmesstandarden. Var femte flyttare var inneboende på den nya orten och det är tveksamt om man kan beteckna deras utrymmesstandard som tillfredsställande. När det gäller flyttarnas egna bedömningar av hur bostadens standard har förändrats (om hänsyn tas till både bostadsstandard och hyra) är det en dryg tredjedel som anser att den försämrats, en dryg fjärdedel anser att den förbättrats. Möjligtvis kan man säga, att det är de gifta utan barn, som är mest nöjda eller minst missnöjda, och de ensamstående, som är mest missnöjda eller minst nöjda (tabell 7.9).

Bostadsstandarden

i relation till

boendekostnaden.

För att få en utgångspunkt för ytterligare belysning av bostadsstandardförändringen i relation till boendekostnadsförändringen ställde man

Följande normer används här: En fullt modern bostad har samtliga av följande utrustningsdetaljer: kallt vatten, varmt vatten, avlopp, wc, centralvärme, bad eller dusch, modern spis. Trångbodd: två eller flera personer per rum, kök och vardagsrum oräknade.

Tabell 7.9 Bostadsstandard före och efter flyttningen för enstegsflyttare, som ej ändrad hushållstyp, med uppdelning på olika hushållstyper (procentuella andelar) Andel som bor

Ensamstående yngre än 21 år

Ensamstående äldre än 21 år

Gifta el. sammanboende utan barn

Gifta el. sammanboende med barn

Samtliga

före

före

efter

före

efter

före

efter

före

efter

83 81

70 98

78 95

90 100

86 78

80 91

efter

Fullt modernt 85 63 Ej är trångbodda 1 77 96 Anser att bostadsförhållandena förbättrats 18 Anser att bostadsförhållandena försämrats 36

23 De inneboende har ej medtagits vid denna beräkning

28 33 31

360 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

intervjupersonerna inför följande tänkta fall: "Antag att det här på den nya orten fanns en bostad, som liknar den Ni hade på den gamla orten, och att den låg ungefär där Ni bor nu". Man försökte sedan genom en serie frågor få fram vilken hyra, som intervjupersonen högst skulle vara villig att betala för nyssnämnda, tänkta bostad, om han som alternativ hade sin aktuella bostadssituation. Skillnaden mellan å ena sidan den uppgivna betalningsvilligheten för den hypotetiska bostaden och å andra sidan den hyra personen betalade före flyttningen för en dylik bostad kan ses som ett mått på boendekostnadsökningen efter hänsynstagande till standardförändringen. (Blir skillnaden negativ kan detta t. ex. innebära att personens flyttning medfört en standardförbättring, som mer än väl uppväger hyreskostnadsökningen. Blir skillnaden positiv kan detta t. ex. innebära att en av flyttningen betingad hyreskostnadsökning ej till fullo uppväges av standardökningen. Skillnadens absoluta storlek kan sägas återspegla storleksordningen vad gäller ifrågavarande vinster eller förluster.) 1 Frågor av det berörda slaget kunde på grund av sin art ställas endast till personer, som ej var inneboende före flyttningen. Enligt denna mätmetod stannar den reella (för standardändringar korrigerade) hyreskostnadsökningen för personer, som på avflyttningsorten bodde i lägenhet, vid i genomsnitt 340 kr. per år (28 kr. i månaden). Stora skillnader förelåg emellertid mellan å ena sidan flyttare till storstadsområdena och å andra sidan flyttare till andra områden i södra och mellersta Sverige: För de förra uppgick den korrigerade boendekostnadsökningen till i genomsnitt 890 kr. per år (den okorrigerade ökningen var 1 030 kr per år), för de senare fann man en korrigerad boendekostnadsändring, som ej var signifikant skild från noll, trots att motsvarande okorrigerade hyreskostnadsändring pekade på en kostnadsökning på 710 kr. per år. För flyttare till Norrlands kustland var den korrigerade kostnadsändringen ej signifikant skild från noll trots en nominell kostnadsökning på 930 kr. per år. För personer, som före flyttningen bodde i villa, uppmättes en korrigerad boendekostnadsökning på hela 2 600 kr. per år i genomsnitt, medan motsvarande nominella ökning var ungefär lika med noll. De uppskattningar, som nu behandlats, har kommit till användning i de ekonomiska kalkyler, som presenteras i avsnitt 7.5.6. Hur erhölls den första bostaden efter flyttningen om den i förväg?

En ingående redogörelse för och kritisk diskussion av den använda metoden återfinns i rapport nr 7, sid. 26 ff.

och vad kände man till

Ungefär hälften av den studerade enstegsflyttargruppen fick sin första bostad genom företaget, 20 % genom släkt och vänner och endast 8 % respektive 2 % genom bostadsförmedlingen och arbetsförmedlingen. Ungefär hälften av flyttarna kände i förväg till bostadens hyra, modernitet, storlek och avstånd till arbetsplatsen, medan en fjärdedel av flyttarna sade sig inte ha känt till någon av nyssnämnda faktorer före flyttningen. Sådan fullständig brist på kunskap var mycket vanligare bland flyttarna till baracker (43 % av dessa har helt oinformerade) och

Geografisk rörlighet

SOU 1974:29

inackorderingsrum (35 %) än bland flyttarna till lägenheter (13 %). Bäst informerade var de som fått bostaden genom släkt och vänner eller bostadsförmedlingen. Familjesplittring och

barnpassningsproblem

42 % av de som var gifta eller sammanboende hade inte kunnat flytta samtidigt. För 43 % av dessa dröjde det mer än två månader innan familjen var återförenad, för 16% mer än 5 månader. Den vanligaste orsaken till familjesplittringen var att familjebostad ej hade kunnat ordnas. Omkring hälften av de barnfamiljer med förskolebarn, som ingick i flyttargruppen, ansåg sig vara i behov av hjälp med barntillsynen på den nya orten, och ungefär hälften av dessa hade inte kunnat få den hjälp de ansåg sig behöva. Beträffande lekmöjligheterna för barn under skolåldern ansåg ca 40 % av föräldrarna att de förbättrats och 30 % att de försämrats. För barn i åldern 7 - 1 2 år uppgav 30 % av föräldrarna att en försämring inträffat och en lika stor andel ansåg att flyttningen medfört en förbättring. Sysselsättningsmöjligheterna för tonåringarna hade enligt 40 % av föräldrarna förbättrats och enligt 26 % försämrats.

Resor till och från arbetet I jämförelse med situationen före flyttningen kan någon signifikant ändring av den genomsnittliga dagliga restiden ej noteras; restiden uppgår till i genomsnitt 40 min. per dag såväl före som efter flyttningen. Andelen med "otillfredsställande restid" (mer än en timmes sammanlagd restid per dag) ökade från 13 % till 19 %. Om man delar upp flyttargruppen efter ut- och inflyttningsområden, kan man dock notera en del intressanta skillnader. Sålunda har en signifikant minskning av restiderna skett för flyttare från Norrlands inland till södra och mellersta Sverige utom storstadsområdena, från ca 50 till ca 34 min. i genomsnitt, och en signifikant ökning för flyttare från Norrlands kustland till storstadsområdena, från ca 34 till ca 54 min. i genomsnitt. Andelen personer med minst en timmes daglig restid var för flyttare till storstadsregionerna 30 % mot 6 % för flyttare till övriga områden. Effekterna av flyttningarna på restiderna till och från arbetet har beaktats i de ekonomiska kalkylerna i avsnitt 7.5.6. Faktorer som har visat sig ha betydelse för vilka flyttarna får.l

bostadsförhållanden

Den föregående framställningen ger en ganska splittrad bild av flyttningarnas effekter på flyttarnas bostadsförhållanden och därtill knutna andra förhållanden. Ett tänkbart skäl till att bostadssituationen efter flyttningarna varierar

' Rapport nr 22.

362 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

inom den studerade flyttargruppen kan vara att hushållen flyttat till olika typer av orter och att de därför mött olika bostadsutbud. Ett annat skäl kan vara att hushållen tillhör olika samhällsskikt och att de därför i olika grad haft möjlighet att påverka sin situation. Bostadsvalet kan också ha berott av i vilken mån flyttaren avsett att kvarstanna på den nya orten eller inte. Vad beträffar den förstnämnda faktorn tycks dock familjerna ha fått ungefär likartad standard vart de än flyttat. Bland de ensamstående däremot bodde storstadsflyttarna i genomsnitt bättre än övriga. Hyreskostnaden visade sig bli högre för storstadsflyttarna än för övriga oavsett hushållstyp. Beträffande sambandet med socialgruppstillhörighet fann man att flyttare, som tillhör socialgrupp III, har fått sämre bostadsförhållanden efter flyttningarna än flyttare, som tillhör socialgrupp II (socialgrupp I har utelämnats, då mycket få flyttare tillhörde densamma). Ytterligare en orsak till variationerna i fråga om bostadsförhållandena inom flyttargruppen kan vara att vissa flyttningar är i högre grad framtvingade av försörjningsskäl än andra flyttningar. Flyttargruppen har därför delats upp med avseende på i vilken grad en sådan tvångssituation förelegat. De två grupper som därvid skilts ut och vars bostadsförhållanden på den nya orten har jämförts är dels de som på utflyttningsorten både var arbetslösa och skulle ha riskerat att stå utan arbetslöshetsunderstöd om de inte flyttat (grupp A) och dels de som varken var arbetslösa eller hade riskerat arbetslöshet utan arbetslöshetsunderstöd om de inte flyttat (grupp B). Eftersom de visat sig råda samband mellan socialgruppstillhörighet och bostadens standard och det i sin tur kan tänkas råda samband mellan socialgruppstillhörighet och sannolikheten för att man på hemorten helt ställs utan försörjning har man i analysen också beaktat flyttarnas socialgruppstillhörighet. När flyttningens konsekvenser jämförs för grupperna A och B framkommer tydliga skillnader. De som flyttat i en tvångssituation har i genomsnitt fått sämre bostäder än övriga. Detta gäller både inom socialgrupp II och inom socialgrupp III. I grupp A var det t. ex. färre som hade egen bostad, färre som hade en säker besittningsrätt till sin bostad, fler som stod utan kontrakt och färre som hade fått god bostadsstandard. Av dessa resultat att döma tycks det råda ett påtagligt samband mellan graden av akuta försörjningsproblem vid flyttningstillfället och flyttningens konsekvenser i fråga om bostadsförhållandena.

7.5.3 Socialt umgänge och

Detta avsnitt bygger huvudsakligen på rapport nr 9.

fritidsförhållanden1

En av de följder av flyttningarna, som flyttande individer ofta fäster stor vikt vid, är ändrade förutsättningar för socialt umgänge och andra fritidsaktiviteter. Dessa ändringar har därför gjorts till föremål för en studie inom ramen för det aktuella projektet. Fritidsaktiviteterna analyseras utifrån en indelning av dem i tre

SOU 1974:29

Geografisk rörlighet

kategorier, nämligen 1) socialt umgänge (umgänge med släkt och vänner), 2) facklig och politisk aktivitet och 3) övriga fritidsaktiviteter. Flyttningarnas effekter i nyss berörda avseenden har ej kunnat beaktas i de ekonomiska kalkylerna i avsnitt 7.5.6 bortsett från att man i dessa kalkyler inkluderat en kostnadspost, som svarar mot flyttarnas ökade kostnader för att upprätthålla kontakter med nära anhöriga m. fl. Det empiriska material beträffande fritidsförhållandena, som anskaffats och studerats, gäller tre grupper av individer, nämligen 1. de s. k. enstegsflyttarna, 2. "kontrollgruppen" (individer, som 1969 tillhörde arbetskraften, var födda mellan 1916 och 1955 och var bosatta i något av utflyttningsområdena 1 ) och 3. den "riksgenomsnittliga jämförelsegruppen" (en grupp hämtad från Låginkomstutredningens levnadsnivåundersökning bestående av anställda under 55 år). Observerade skillnader mellan grupperna i fråga om bl. a. fritidsaktiviteter kan naturligtvis delvis vara en följd av andra skillnader mellan grupperna än den som representeras av "flyttningsfaktorn". Grupperna kan t. ex. vara olika sammansatta med avseende på individernas ålder, kön, civilstånd och socialgrupp. Betydelsen av dessa "ovidkommande" förklaringsvariabler har dock i möjligaste mån nedbringats genom statistiska analysmetoder. 2 Socialt umgänge Två frågor har använts för att mäta omfattningen av det sociala umgänget - en där individen subjektivt har fått skatta omfattningen av sitt umgänge och en där det faktiska umgänget under en fjortondagarsperiod har skattats. Flyttargruppen visar sig ha en betydligt lägre umgängesfrekvens än vad som gäller för den riksrepresentativa jämförelsegruppen (denna jämförelse är baserad på den förstnämnda av de två nyss åsyftade frågorna) och kontrollgruppen (jämförelsen är i detta fall baserad på den sistnämnda av frågorna). Störst skillnader mellan grupperna föreligger inte oväntat i fråga om umgänget med släktingar, men skillnaderna är markanta också i fråga om vänumgänget. Skillnaderna är minst i fråga om kontakter med arbetskamrater. Omkring 45 % av flyttarna och omkring 15 % av individerna i kontrollgruppen hade under en fjortondagarsperiod ej besökt eller haft besök av släktingar. Motsvarande siffror för arbetskamrater var ungefär 50 % respektive 40 %, för grannar 55 % respektive 35 % och för andra bekanta 35 % respektive 15 %. Av vardera av de båda ovan åsyftade frågorna har konstruerats ett index, som är avsett att återspegla förekomsten av "social isolering". Vart och ett av dessa index är konstruerat så att individer, som uppvisar mycket litet umgänge genom sina svar på den aktuella frågan, blir klassificerade såsom socialt isolerade. Enligt det index, som baserat på den första frågan, var andelen socialt isolerade i den riksrepresentativa jämförelsegruppen ca 10 % och motsvarande andel i flyttargruppen ca 15%. Enligt det andra indexet var

1 Denna kontrollgrupp är en annan än den i avsnitt 7.5.1 använda. 2

Se rapport nr 9, sid 8 ff.

Siffrorna är "rensade" i tidigare antydd mening.

364 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

andelen socialt isolerade i kontrollgruppen ca 19 % och i flyttargruppen ca 30 %. Enligt båda indexen föreligger alltså stora relativa skillnader mellan grupperna. Andelen socialt isolerade i kontrollgruppen respektive den riksrepresentativa jämförelsegruppen är i båda fallen ca 2/3 av motsvarande andel i flyttargruppen. Skillnaderna mellan flyttargruppen och övriga grupper var avsevärt större för äldre åldersgrupper än för yngre och för ogifta än för gifta. Bland ogifta personer över 34 år i den riksrepresentativa jämförelsegruppen var ca 14 % socialt isolerade enligt det första indexet; i motsvarande delgrupp av flyttarna var andelen socialt isolerade mer än dubbelt så hög, nämligen 32 %. Även vissa regionala skillnader har observerats i fråga om flyttarnas sociala umgänge. Andelen med liten kontakt med arbetskamrater är något större bland flyttare till norra kustområdet än bland flyttare till storstadsområdena och störst är den bland flyttare till övriga områden. I fråga om kontakterna med grannar och släktingar är förhållandet mellan flyttare till norra kustområdet och storstadsflyttare det omvända. Minst släktkontakter har flyttare till övriga områden; i fråga om grannkontakter ligger denna grupp mitt emellan de båda andra. En annan viktig fråga är hur flyttarnas umgänge gestaltar sig i förhållande till ett genomsnitt av befolkningen i olika ortstyper. Gjorda jämförelser visai avsevärda skillnader, vilket framgår av figur 7.4.

Figur 7.4 Genomsnittlige procentandelar med litet vänumgänge och släktumgänge för flyttargrupp1 och jämförelsegrupp i olika regioner. Ålder och civilstånd har konstanthållits. Procent med litet umgänge

Släktumgänge

Vänumgänge

För en detaljerad redovisning av hur figuren är konstruerad se rapport nr 9.

Flyttargrupp

Jämförelsegrupp

A B C

= storstäderna = övriga Syd- och Mellansverige = Norrlands kustland

Geografisk rörlighet

SOU 1974:29

Det är uppenbarligen "övriga Syd- och Mellansverige" som uppvisar de största skillnaderna mellan flyttarnas och den övriga befolkningens umgänge. En tänkbar orsak till detta förhållande är att flyttarna till Norrlands kustområde och storstadsområdena i stor utsträckning följer gamla flyttningsvägar och kan få kontakt med personer, som flyttat tidigare (t. ex. "bekantas bekanta") och att flyttarna till Norrlands kustland kan upprätthålla sina gamla kontakter i större utsträckning än mer långväga flyttare. Till en del kan flyttarnas relativt låga umgängesfrekvens bero på att de vistats så kort tid på den nya orten, när observationerna gjordes. I syfte att belysa tidsfaktorns betydelse delades flyttarna in i två delgrupper, dels personer, som vistats på orten längre tid än ett år, och dels personer, som vistas där mindre än ett år. Jämförelser mellan dessa grupper visade att de som vistats en längre tid på orten umgås något mer med arbetskamrater än de som vistats där en kortare tid och att bilden är den omvända i fråga om kontakter med släktingar och andra bekanta. Facklig och politisk

aktivitet

Vi nöjer oss här med att säga att flyttarna, enligt gjorda observationer, uppvisar en något lägre politisk aktivitet än en riksrepresentativ jämförelsegrupp och att några påtagliga skillnader i fråga om facklig aktivitet ej kunnat konstateras. Övriga

fritidsaktiviteter

De gjorda undersökningarna om flyttarnas fritidsaktiviteter möjliggör jämförelser med låginkomstutredningens levnadsnivåundersökning. Resultaten tyder bl. a. på att flyttarna ägnar sig åt kontaktsökande aktiviteter i större utsträckning än motsvarande grupper av befolkningen som helhet. Men i övrigt uppvisar flyttarna en påtagligt lägre aktivitetsnivå - de framstår som mer passiva - än andra. Lägst aktivitetsnivå finner man bland de i ovan angivna mening socialt isolerade. Skillnaden i fråga om aktivitetsnivå mellan flyttare och andra är dock relativt liten för äldre gifta personer. För ogifta personer (i synnerhet äldre) och gifta ungdomar är skillnaderna stora. En förklaring till den stora skillnaden för gifta ungdomar kan vara att de som flyttat i större utsträckning än andra möter praktiska och ekonomiska hinder för utövandet av olika fritidsaktiviteter; tillfälliga barnpassningsproblem blir t. ex. svårare att lösa, när det geografiska avståndet till nära släktingar ökat. Subjektiv uppfattning om

fritidsanvändningen

Flyttarna fick vid intervjuerna svara på frågan om de själva ansåg att flyttningen medfört en förbättring eller en försämring i fråga om fritidsanvändningen. Svaren stämmer i väsentliga avseenden överens med den "objektiva" bilden. Av de socialt isolerade, passiva flyttarna anser 77 % att flyttningen medfört en försämring, medan motsvarande andel av

366 Redo visning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

de ej isolerade, aktiva flyttarna var 51 %. Andelen missnöjda ökar med stigande ålder och är större bland ogifta än bland gifta. Gifta ungdomar avviker dock från det mönstret - andelen missnöjda är relativt stort i den gruppen (jämför föregående stycke). Vidare konstateras att fritidssituationen tycks ha en mycket stor betydelse för trivseln på inflyttningsorten eller viljan att flytta tillbaka till utflyttningsorten: Av de som anser att deras fritidsanvändning försämrats önskar hela 73 % flytta tillbaka (under förutsättning att de kan få lika bra arbetsmarknadsmässiga förhållanden som i inflyttningsorten), medan motsvarande andel av de som anser att fritidsanvändningen förbättrats är blott 32 %. Kort

sammanfattning

De presenterade undersökningsresultaten visar att flyttningar av det aktuella slaget är förknippade med ökad sannolikhet för social isolering och passivisering. Flyttningarnas effekter i dessa avseenden är tydligast för äldre ogifta flyttare. Även yngre gifta flyttare tycks dock drabbas av försämrade fritidsförhållanden i jämförelsevis stor utsträckning. Det bör dock hållas i minnet att vad man observerat är kortsiktiga effekter. 7.5.4

Inkomstförhållanden'

Datainsamlingen rörande inkomstförhållandena har avsett två inkomstbegrepp, nämligen "sammanräknad inkomst" och "disponibel inkomst". Sammanräknad inkomst, som är summan av olika inkomstslag minus "avdrag för inkomsternas förvärvande", kan ses som ett bruttoinkomstmått. Disponibel inkomst är sammanräknad inkomst minus skatt plus transfereringar. 2 De erhållna resultaten presenteras dels på individnivå och dels på hushållsnivå och baseras uteslutande på enstegsflyttarnas situation. Nedan redovisas först vissa resultat av s. k. före-efter-jämförelser. Därefter skall kontrollgruppernas inkomstförhållanden få tjäna som jämförelsemall.

Inkomstförhållandena

Detta avsnitt bygger huvudsakligen på rapport nr 19. 2

Arbetslöshetsunderstöd, bostadstillägg, flyttningsbidrag, socialhjälp och utbildningsbidrag. 3

Samtliga inkomstbelopp är uppräknade till 1971 års priser.

före och efter

flyttningen.

Under året före flyttningen uppgick medelvärdet av sammanräknad inkomst till 10 800 kr. på individnivå och till 14 700 kr på hushållsnivå. Motsvarande årsinkomster efter flyttningen var 23 900 kr respektive 27 500 kr. 3 Ökningen uppgår alltså till 120 % på individnivå och till 90 % på hushållsnivå. Mot ökningen av medelinkomsten på individnivå svarar en nästan lika stor relativ ökning (110 %) av sysselsättningsvolymen (se avsnitt 7.5.1). Den tidigare redovisade obetydliga ändringen av sysselsättningsvolymen för flyttarnas makar återspeglas av en likaledes obetydlig inkomstförändring. Före-efter-jämförelserna visar också att inkomständringama är större för de yngre flyttarna än för de äldre. För de yngre (25 år eller yngre) gäller på såväl individ- som hushållsnivå att 9 0 % erhållit ökad

Geografisk rörlighet

SOU 1974:29

sammanräknad inkomst och att endast 5 % drabbats av minskad sådan inkomst. Motsvarande siffror för de äldre flyttarna är 67 % respektive 25 %. För de yngre flyttarna har man vidare observerat ungefär lika stora relativa förändringar av de disponibla inkomsterna som av de sammanräknade, vilket ej är fallet för de äldre: Blott omkring hälften av de äldre flyttarna har fått ökad disponibel inkomst och omkring en tredjedel minskad sådan. Inkomstförhållandena efter flyttningen har belysts med hjälp av statistiska analysmetoder, som syftar till att "förklara" observerade inkomstskillnader. Såsom centrala förklaringsvariabler framträder ålder, kön, civilstånd och utbildning. I detta sammanhang kan påpekas att personer, som flyttat i samband med speciellt påtagliga akuta försörjningsproblem, visar sig uppnå lägre genomsnittlig årsinkomst än andra och på att flyttare till storstadsområdena visar sig uppnå i genomsnitt 2 - 3 000 kr. högre sammanräknad inomkomst än övriga. Vi övergår nu till att redovisa resultaten av jämförelserna mellan flyttare och kontrollgrupper. Av tidigare angivna skäl är det dessa jämförelser som bedömts såsom relevanta i samband med de ekonomiska kalkylerna beträffande flyttningarnas effekter. Inkomstförändringar

enligt jämförelser med

kontrollgrupper

De använda kontrollgrupperna har presenterats i avsnitt 7.4.2. Vid inkomstjämförelserna mellan flyttargruppen och de två kontrollgrupperna har s. k. multipel regressionsanalys använts. Tekniken innebär i korthet att man vid jämförelser mellan grupperna söker eliminera inflytandet av vissa "störande" bakgrundsvariabler (ålder, kön, civilstånd etc.) på avlästa skillnader mellan grupperna i fråga om t. ex. inkomstförhållanden. 1 Vid dylika jämförelser har det framkommit att flyttargruppens inkomstövertag avseende sammanräknad inkomst på individnivå efter flyttningen var 5 500 kr per år gentemot kontrollgrupp 1 och 1 400 kr per år gentemot kontrollgrupp 2. Motsvarande siffror på hushållsnivå blev 5 300 kr. respektive 500 kr. Om man väger samman kontrollgrupperna (kontrollgrupp 1 tilldelas därvid vikten 0,9 och kontrollgrupp 2 vikten 0,1) visar det sig och flyttarnas årsinkomst överstiger kontrollgruppernas med 4 800 kr. på hushållsnivå.2 Detta belopp kan ses som en skattning av den bruttoinkomstökning som flyttningen medfört på hushållsnivå. Betydande variationer kan dock noteras med avseende på civilstånd och flyttningsinriktning (se tabell 7.10). Bruttoinkomstförändringen på hushållsnivå är betydligt större för ogifta än för gifta. Inkomstökningen är störst för flyttare till storstadsområdena och relativt obetydlig för flyttare från inlandsorterna till samtliga regioner utom storstadsregionerna. De bruttoinkomstökningar som uppstår för flyttarna reduceras av ökad skatt och bortfall av transfereringar (främst arbetslöshetsunderstöd). Ökningen av den disponibla inkomsten (dvs. bruttoinkomst — skatt + transfereringar) på hushållsnivå blir därmed tämligen obetydlig

Vissa principiella problem i samband med den aktuella metodiken har berörts i avsnitt 4.5.5 i kap. 4. Kontrollgrupp 1 framstår såsom mera relevant i detta sammanhang än kontrollgrupp 2. Den angivna inkomstskillnaden återspeglar främst en skillnad i fråga om sysselsättnings-

368 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tabell 7.10 Årliga inkomstförändringar för flyttarna på hushållsnivå Flyttat från inlandet till

Gifta förändring av sammanräknad inkomst förändring av disponibel inkomst Ogifta förändring av sammanräknad inkomst förändring av disponibel inkomst

Flyttat från kustlandet till

Samtliga

Stor stadsreg.

Södra och mellersta Sverige utom stor stadsreg.

Norrlands kustland

Storstadsreg.

Övriga regioner

7 000

1 000

-600

4 000

-200

2 200

2 700

-100

-300

2 000

5 000

2 300

9 300

4 600

5 500

1 900

-500

4 900

2 000

2 300

för de gifta flyttarna (800 kr./år) men relativt betydande för de ogifta flyttarna (2 300 kr./år). De s. k. marginaleffekterna (dvs. den reduktion av en bruttoinkomstökning som är att hänföra till ökad skatt och bortfall av transfereringar) uppgår till 64 % för gifta flyttare och 58 % för ogifta flyttare. 7.5.5 A ndra effek ter på fly t tamas

levnadsförhållanden

De beskrivningar av olika konsekvenser av de studerade flyttningarna, som givits i de fyra närmast föregående delavsnitten ger en relativt fyllig men likväl ofullständig bild av "flyttningsvinsten" för enskilda individer eller hushåll. Det är omöjligt att kartlägga alla de effekter av en flyttning, som de flyttande själva fäster avseende vid. Det bör dock understrykas att vi här kunnat återge blott en del av de resultat och tankegångar, som återfinns i alla de rapporter, som rörlighetsstudien resulterat i. Ett par kompletteringar av den föregående framställningen bör dock göras. Inom ramen för de sociologiska studierna har man bl. a. sökt studera hur arbetsförhållandena tett sig för flyttare om man ser till de fysiska och psykiska påfrestningarna i arbetet och i vad mån dessa skiljer sig från de arbetsförhållanden som råder för genomsnittet anställda (rapport nr 5). Jämförelsegruppen har hämtats ur låginkomstutredningens levnadsnivåundersökning. Försök har gjorts att eliminera effekter av kön, ålder och yrkesgrupp. Man fann inga större skillnader mellan de båda grupperna, om man ser till de valda indikatorerna på faktiska arbetsförhållanden, vare sig fysiska eller psykiska. Däremot finns klara skillnader mellan

Geografisk rörlighet

SOU 1974:29

grupperna beträffande svaren på frågor som skall mäta graden av utmattning efter arbetet. Flyttgruppen uppvisar en högre andel fysiskt och psykiskt utmattade efter arbetet än jämförelsegruppen. Det ligger nära till hands att se detta som ett uttryck för de anpassningsproblem som möter individen vid stora förändringar i de sociala system som han tillhör. Nya miljöer och nya arbeten kräver alltid andra kunskaper än de individen tidigare förvärvat. Flyttarna måste därför i början ägna mycket tid och kraft åt att investera i sociala och kunskapsmässiga resurser. I rapport nr 3 redovisas en mera explorativ studie på basis av låginkomstutredningens material av sambanden mellan hälsa och flyttning. Man finner där inte några helt entydiga och påtagliga skillnader mellan flyttare och kvarstannare i motsats till vad som kanske skulle kunnat förväntas. Möjligen pekar analyserna på att problemen i samband med flyttningarna mera gäller psykisk hälsa än fysisk och att problemen kan vara svårare för kvinnor än för män. Mera anmärkningsvärt är kanske att problemen tycks kunna vara svårare för dem som flyttar från mindre och medelstora städer än dem som flyttar från landsbygden. I rapporten framhålls dock att resultaten på många punkter måste bedömas som osäkra och preliminära. 7.5.6 Individ- eller hushållsekonomiska

kalkyler

Inledningsvis görs ett försök att klassificera olika för den enskilde betydelsefulla effekter av en flyttning av det aktuella slaget i termer av intäkter och kostnader. Denna klassificering måste givetvis bli tämligen grov, eftersom i det närmaste varje effekt i sig innehåller både intäkter och kostnader. Effekterna klassificeras dock efter deras förväntade "nettoresultat". De "bruttointäkter" som flyttningen kan förväntas ge upphov till på individ- och hushållsnivå kan uppställas i följande punkter: 1. Ökad bruttoinkomst av arbete till följd av dels minskad arbetslöshet och dels mera välbetalda sysselsättningar på inflyttningsorten för flyttaren. Bruttoinkomsten kan även ändras för flyttarens familjemedlemmar. 2. För många flyttare torde åtkomligheten av service (skolor, sjukhus, affärer, barndagem m. m.) öka genom flyttningen med allt vad detta innebär i reducerade rese- och tidskostnader, ökad tillfredsställelse etc. 3. I den mån flyttningarna sker från orter med ensidigt näringsliv och hög arbetslöshet till orter med ett mera differentierat näringsliv och lägre arbetslöshet synes det rimligt anta, att många flyttare upplever vissa intäkter i form av ökad valfrihet på arbetsmarknaden, minskad arbetslöshetsrisk på lång sikt m. m. Det flyttande hushållet fäster dock ej vikt enbart vid förändringen av olika bruttostorheter (t. ex. bruttolön). Dess intresse gäller främst nettoförändringar (i den mån dessa kan överblickas) vilket innebär att man även måste beakta poster som reducerar de bruttointäkter som ovan angivits. Sådana reducerande poster benämnes här "associerade kostna-

370 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

der" och får uppfattas som minusposter på kalkylens intäktssida. Associerade kostnader uppkommer av främst följande skäl: 4. De bruttoinkomstökningar som kan förväntas tillfalla flyttaren och dennes eventuella familjemedlemmar kommer att reduceras av ökade direkta skatter. 5. Till följd av förväntade bruttoinkomstökningar för hushållet och minskad arbetslöshet kommer sannolikt förändringar att ske även beträffande transfereringar till hushållet. Dessa förändringar gäller dels inkomstberoende transfereringar (främst bostadstillägg men även sjukpenning o. d.) och dels transfereringar som är förknippade med minskad arbetslöshet (arbetslöshetsunderstöd och socialhjälp). 6. För åtskilliga hushåll torde det också vara realistiskt att räkna med ökade rese- och tidskostnader för färd till och från arbetet. 7. Förändringen i hushållets sysselsättningsgrad kan i många fall antas leda till ökade kostnader för barntillsyn. Men dessa kostnader kan även öka enbart till följd av ökad bruttoinkomst (inkomstberoende daghemsavgifter). 8. Jämförelser mellan situationen på avflyttningsorten och inflyttningsorten bör också företas beträffande prisnivåer på olika varor och tjänster. Framför allt gäller denna jämförelse bostadskostnaden. 9. En annan uppgiftspost som kan förmodas öka till följd av flyttningen är kostnader för att upprätthålla kontakt med nära anhöriga m. fl. eftersom flertalet av dessa personer sannolikt är bosatta i flyttarens tidigare hemregion. De kostnadsposter som i detta fall kan bli aktuella är främst rese- och telefonkostnader. 10. När det gäller beräkningen av nettoinkomstökningen bör även beaktas eventuella bortfall av naturaprodukter och hemproduktion. 11. De hittills upptagna posterna under associerade kostnader har haft karaktären av direkt mätbara ekonomiska storheter. Men under denna rubrik kan också föras vissa i pengar svårmätbara effekter, som uppstår i samband med att man vid flyttningen tvingas lämna släktingar och vänner, en vacker natur etc. 1 Genom att utgå från dessa poster kan man beräkna en summa av nettointäkter, som flyttningen medför på individ- och hushållsnivå. Den valda definitionen av nettointäkter innebär att kostnadssidan begränsas till i huvudsak följande poster: 1. Direkta flyttningskostnader i form av transporter och resor till den nya orten och i förekommande fall kostnader för hushåll på två orter under flyttningsperioden, förlorad arbetsinkomst och tidskostnader i samband med flyttningen samt installationskostnader på den nya orten. Den på detta sätt erhållna summan reduceras därefter med utgående flyttningsbidrag (i vissa fall efter avdrag av skatt eftersom vissa bidrag är skattepliktiga) av olika slag, dvs. respenning, 1 Se kapitel 4 avsnitt 4 5 6 b° rta vistelsebidrag, starthjälp, utrusningsbidrag etc. (Även kostnader för och kapitel 3, avsnitt 3.5 för eventuell återflyttning beaktas under denna punkt.) en vidare diskussion. 2. För hushåll som flyttat och som på avflyttningsorten var ägare till

SOU 1974:29

Geografisk rörlighet

privat kapital i form av främst fastigheter för bostadsändamål kan det tänkas uppstå s. k. kapitalförluster av större eller mindre omfattning i samband med att utnyttjandegraden eller formen för utnyttjandet av fastigheten ändras vid flyttningen. Avgörande för vilka poster som kommit att ingå i de empiriska beräkningarna har varit såväl resursskäl som en bedömning av olika posters relativa betydelse i kalkylen. Bland intäkterna och till intäkterna associerade kostnader intar naturligt nog förändringar av bruttoinkomst, direkt skatt och transfereringar en central roll. Men de empiriska beräkningarna inkluderar även förändringar av sådana konsumtionsutgifter som rese- och tidskostnader för färd till och från arbetet (punkt 6), kostnader för barntillsyn (punkt 7) och kontaktkostnader (punkt 9). När det gäller prisförändringar (punkt 8) har en begränsning gjorts till bostäder eftersom det visat sig att bostadskostnaden är den mest betydelsefulla av de komponenter som ger upphov till variationer i prisindex mellan olika regioner. Som väntat ingår inte de i pengar svårmätbara posterna under 2, 3 och 11 i den formella kalkylen. De kan sägas bli belysta av de sociologiska studierna och av vissa "hypotetiska frågor", som riktats till flyttarna. 1 Inte heller ingår något försök att beräkna värdet av de naturaprodukter som kan väntas bortfalla i samband med flyttningen. I huvudsak två skäl har varit avgörande för att denna post uteslutits. Dels är mätproblemen betydande för en sådan post och dels kan man förmoda att dess storlek är relativt blygsam. De genomförda kalkylerna är av två slag. Båda slagen av kalkyler gäller en tänkt ökning av antalet flyttningar under en viss period med de faktiska flyttningsströmmarna under denna period — det aktuella projektets flyttningsperiod — såsom utgångspunkt. Den ena kalkyltypen karaktäriseras av att de studerade flyttningarna helt uteblir i alternativfallet. Det andra slaget av kalkyler gäller effekterna av tidigareläggningar av flyttningar. Uppskattningarna av olika poster har i allmänhet baserats på jämförelser med kontrollgrupperna, huvudsakligen kontrollgrupp 1 (se avsnitt 7.4.2). För detaljerade redovisningar av hur olika poster uppskattats hänvisas till rapport nr 19. De förändringar av bruttoinkomst, skatt och transfereringar, som ligger till grund för vissa poster i kalkylerna, har vi tidigare redogjort för (se tabell 7.10). Beträffande transfereringarna kan dock tilläggas att arbetslöshetsunderstöd framstår som den dominerande posten, medan en sådan post som socialhjälp visar sig vara tämligen betydelselös. Bostadskostnadsökningen har beräknats ge upphov till en kostnadspost på 900 kr per år för flyttare till storstadsområdena och blott 100 kr. per år för övriga flyttare. Ökningen av kostnaderna för resor till och från arbetet har för flyttare från Norrlands kustland till storstadsregionerna beräknats till 2 200 kr. per år för gifta och 900 kr./år för ogifta. För flyttare från inlandet till Norrlands kustland inträffar emellertid en kostnadsminskning med 1 200 kr. per år för gifta och 800 kr./år för ogifta. (I kalkylen har avdragsrätten i Se sid 373 nedan.

372 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

för arbetsresor i självdeklarationen beaktats efter genomförandet av nyssnämnda beräkningar). Ändringen av barnpassningskostnaderna är av liten storleksordning. "Kontaktkostnadsökningen", som antages föreligga under fem år efter flyttningen, har beräknats till i genomsnitt 900 kr per år. De direkta flyttningskostnaderna uppgick till i genomsnitt 7 800 kr. för gifta och 2 900 kr. för ogifta. Med direkta flyttningskostnader avses här kostnader för personresor och för transport av bohag, utgifter för sökanderesor, kostnader för flyttning av telefon, kostnader för hushåll på två orter under flyttningsprocessen (fördyrade bostadskostnader, matkostnader, kontaktkostnader e t c ) , kostnader för bohag o. d. som inköpts enbart som en följd av flyttningen, inkomstbortfall under flyttningsperioden samt tidskostnader i samband med flyttningen (för packning, städning o. d.). Flyttningsbidragen (som utgörs av de skattepliktiga bidragen starthjälp, utrustningsbidrag och bortavistelsebidrag samt av respenning, som ej är skattepliktig) uppgår efter hänsynstagande till skatteeffekter till i genomsnitt 4 400 kr. för gifta och 1 300 kr. för ogifta. Bidragen täcker i genomsnitt blott ungefär hälften av de direkta flyttningskostnaderna: Nettokostnaderna på hushållsnivå blev 3 400 kr. för gifta och 1 600 för ogifta. Lönsamhetskalkylernas

1 Se kapitel 4, avsnitt 4.3

Okad bruttoinkomst (40 000 kr) dominerar på intäktssidan. Kostnadssidans sammansättning är i grova drag följande: Ökad skatt 19 000, bortfall av transfereringar 5 000, ökade rese-, bostads- och kontaktkostnader 6 000 och direkta flyttningskostnader 3 000 kr.

resultat i sammandrag

Det allmänna intrycket från resultaten av lönsamhetskalkylerna på individ- och hushållsnivå är att flyttningsvinsterna framstår som tämligen små. Med "flyttningsvinsten" avses här skillnaden mellan nuvärdet av alla de intäkter och nuvärdet av alla de kostnader, som i enlighet med vad som ovan sagts ingår i kalkylen. 1 För gifta flyttare och för flyttare från inlandet har synnerligen låga flyttningsvinster uppmätts (t. o. m. flyttningsförluster för en del grupper). Personer som flyttat till storstadsregionerna har dock erhållit relativt stora flyttningsvinster (speciellt ogifta flyttare från kustlandet). Dessa konstateranden gäller för båda de nyssnämnda typerna av kalkyler. Som exempel på kalkylresultat — kalkyler har genomförts under en rad olika antaganden — kan nämnas att den förväntade flyttningsvinsten (nuvärde) avseende en 20-årsperiod, där alternativfallet antas innebära att flyttningen skulle ha uteblivit, uppgår till i genomsnitt 7 000 kr. per hushåll vid 6 % diskonteringsränta. 2 För gifta erhålls under nämnda förutsättningar en genomsnittlig flyttnings/or/usr på 7 000 kr. och för ogifta en flyttningsvm^f på 12 000 kr. under 20-årsperioden. Ovan har hänsyn tagits till förekommande återflyttningsfrekvens. Om man antar att återflyttning ej kommer att ske - att sannolikheten för sådan är lika med noll - uppgår den förväntade flyttningsvinsten till i genomsnitt 12 000 kr. (under nyss angivna förutsättningar i övrigt); för gifta har man att göra med en förlust på 7 000 kr och för ogifta med en vinst på 20 000 kr. Om man räknar med att de studerade flyttningarna i alternativfallet kommer till stånd vid senare tidpunkter erhålles en lönsamhetsförbättring

SOL 1974:29

Geografisk rörlighet

(i relation till vad som gäller, om man förutsätter utebliven flyttning) på mellan 700 och 1 200 per hushåll beroende på valet av tidshorisont; resultaten är i övrigt likartade. Som en tänkbar förklaring till de låga vinsterna för gifta flyttare kan anföras att en arbetsmarknad, som utmärks av stor konkurrens om lediga platser (något som särskilt gäller för inlandskommunernas marknader), kan vålla större sysselsättningsproblem för yngre personer (i denna undersökning huvudsakligen ogifta personer), som är nytillträdande på arbetsmarknaden, än för äldre (i denna undersökning främst gifta personer i åldern mellan 25 år och 40 år), som är bättre informerade om marknaden, har längre anställningstider, ges förtur i samband med olika offentliga insatser, bl. a. beredskapsarbeten, som syftar till att upprätthålla inkomster och sysselsättning. Som ett resultat därav kan bruttoinkomstutvecklingen på avflyttningsorterna och då särskilt inlandskommunerna bli mera gynnsam för äldre personer (här gifta) än för yngre (här ogifta). Olika typer av transfereringar (arbetslöshetsunderstöd, socialhjälp m. m.) väger också tyngre för dessa grupper. Att flyttningsvinsterna är större för flyttare från kustlandet än för flyttare från inlandet kan måhända också förklaras av att andelen högutbildade är större i den förra gruppen. Högutbildade kan i vissa fall bli mera gynnade av en flyttning än lågutbildade. Om avflyttningsortens arbetsmarknad utmärks av stor konkurrens om lediga platser inom de högutbildades yrkesområden, kan man anta att många av de högutbildade kvarstannarna blir involverade i långvariga sökprocesser som inkluderar perioder av mer eller mindre välbetalda tillfällighetsarbeten, praktikarbeten o. d. En flyttning, som leder till anställning i utbildningsyrket kan för sådana personer ge upphov till betydande inkomstökningar. En av förklaringarna till att storstadsflyttningar för många av redovisningsgrupperna medfört stora vinster är det höga löneläget i storstadsregionerna, som väl kompenserar kostnadsökningar rörande bostäder, arbetsresor m. m. i samband med sådana flyttningar. Not om

återflyttningsviljan

De presenterade kalkylerna, som bl. a. tjänar som bas för vidare samhällsekonomiska (eller på "övriga individer" inriktade) kalkyler, ger naturligtvis en på många sätt bristfällig beskrivning av flyttningarnas konsekvenser för flyttande individer och hushåll. I syfte att komplettera dessa kalkyler inkluderades i intervjuformulären ett antal "hypotetiska frågor", som formulerades i ekonomiska termer och som gällde de intervjuade enstegsflyttarnas återflyttningsvilja.1 Svaren på dessa frågor visar att nära 60 % av enstegsflyttarna har förklarat sig beredda att flytta tillbaka till den förutvarande hemorten under förutsättning att de då erhåller samma lön som på den nuvarande hemorten. (Här bör kanske erinras cm att 29 % av hela den ursprungliga flyttargruppen hade återvänt till hem^ommunblocket vid intervjutillfället och ej ingår i enstegsflyttargruppen) Cirka 35 % av flyttarna var inte beredda att flytta tillbaka vid oförändrad lön. 5 % har besvarat frågan med "vet ej".

Rapport nr 6.

374 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Med hjälp av statistiska metoder har ett försök gjorts att få fram vilka förhållande, som främst "förklarar" återflyttningsviljan. Enligt genomförda analyser framstår uppgiven flyttningsorsak som en i detta avseende mycket central variabel. Cirka tre fjärdedelar av enstegsflyttargruppen har som flyttningsorsak uppgivit arbetsbrist, osäkra anställningsförhållanden o. d. och av denna grupp har två tredjedelar förklarat sig villiga att flytta tillbaka under de givna förutsättningarna. Var sjunde flyttare säger sig ha flyttat på grund av motiven som "ökade inkomstmöjligheter", "barnens framtidsutsikter", "ville pröva på något nytt" etc. och i denna grupp var endast var tredje flyttare benägen att flytta tillbaka vid intervjutillfället. Återflyttningsviljan har även relaterats till en annan bakgrundsvariabel, arbetslöshet före flyttningen, varvid det framkommer att personer som varit arbetslösa någon gång under 5-årsperioden före flyttningen i större utsträckning än övriga vill flytta tillbaka. Återflyttningsbenägenheten tycks öka med arbetslöshetstidens längd. Bland personer som varit arbetslösa mer än ett halvt år sammanlagt under 5-årsperioden före flyttningen önskar nära tre fjärdedelar flytta tillbaka under de uppställda förutsättningarna. I syfte att möjliggöra en närmare analys i ekonomiska termer av återflyttningsbenägenheten har flyttarna indelats i två grupper. En grupp utgörs av ogifta samt gifta vars make/maka ej förvärvsarbetar på nya orten (grupp 1) och den andra gruppen består avgifta där båda makarna förvärvsarbetar (grupp 2). Personer i grupp 1, som har förklarat sig beredda att flytta tillbaka, föredrar att återvända även om de i genomsnitt (= medelvärde) får avstå 2 800 kr./år av sina löner (cirka 10 % av lönen i genomsnitt). Motsvarande siffra för grupp 2 var 4 100 kr./år (även denna siffra motsvarar cirka 10 % av genomsnittslönen för makarna). I grupp 1 är de personer som flyttat från inlandet beredda till något större löneuppoffringar än flyttare från kustlandet, medan motsatsen gäller i grupp 2. För båda grupperna gäller att flyttare till storstadsregionerna är beredda till större relativa löneminskningar än personer som flyttat till andra regiontyper. De personer i grupp 1 som förklarat sig ovilliga att flytta tillbaka vid oförändrad lön ( 3 8 % av gruppen) vill i genomsnitt ha minst 10 400 kr./år i löneökning vid återflyttning för att föredra detta alternativ. Motsvarande siffra för de personer i grupp 2 som ej önskar flytta tillbaka (34 % av gruppen) är 16 700 kr./år. Vissa smärre regionala skillnader kan registreras beträffande dessa belopp. Svaren på hypotetiska frågor av det aktuella slaget måste tolkas med stor försiktighet. De visar dock att en betydande andel av de flyttare som bott på den nya orten cirka ett år skulle vilja flytta tillbaka vid oförändrad lön och att många av dessa personer skulle föredra att flytta tillbaka även vid en inte oväsentlig lönesänkning. Att effekter av en art, som ej fångas av de ekonomiska kalkylerna, upplevts negativt av en stor andel av enstegsflyttarna torde därmed kunna konstateras. Men man bör också observera att de flyttare, som ej vill flytta tillbaka, ofta anser sig ha gjort stora vinster av motsvarande slag.

SOU 1974:29

Geografisk rörlighet

Förekomsten av mycket stora skillnader i fråga om flyttningens följder mellan olika flyttande individer och hushåll och grupper av sådana är ett genomgående drag i de nu presenterade resultaten av försöken att kartlägga flyttningarnas effekter för flyttarna själva.

7.6 Flyttningarnas ekonomiska effekter enligt samhällsekonomiska kostnads—intäktskalkyler De individ- och hushållsekonomiska kalkylerna utgör som tidigare framhållits en av utgångspunkterna för de försök till mera vida samhällsekonomiska kalkyler, som skall presenteras i det närmast följande. Liksom de individ- eller hushållsekonomiska kalkylerna är de samhällsekonomiska kalkylerna av två slag, dels sådana som förutsätter att de studerade marginella flyttningarna uteblir i alternativfallet och dels sådana som förutsätter att dessa flyttningar i alternativfallet skulle kommit till stånd vid senare tidpunkter. Man kan fråga sig hur ifrågavarande kalkyler är relaterade till olika, i sammanhanget ofta aktualiserade politiska problemställningar. Man kan utgå från att statsmakterna har möjligheter att på olika sätt påverka flyttningsströmmarna i samhället. Några av de medel, som kan komma till användning därvidlag, representeras av s. k. flyttningsbidrag (se delavsnitt 7.2.) och av delar av arbetsförmedlingarnas verksamhet. Det är självfallet oerhört svårt att i förväg beräkna effekterna på flyttningsströmmarna på lång och kort sikt av olika "flyttningsstimulerande åtgärder", t. ex. höjningar av flyttningsbidragen eller intensifiering av arbetsförmedlingarnas service i samband med flyttningar och av informationsspridningen om arbetsmarknadsförhållandena i olika geografiska områden etc. Men oavsett hur ändringarna av flyttningsströmmarna till följd av olika sådana åtgärder från fall till fall exakt kommer att ta sig ut, bör kalkyler över följderna av tänkbara sådana ändringar vara av stort intresse i samband med överväganden på det aktuella planet. De gör det möjligt att basera dessa överväganden på åtminstone någon information om de samhällsekonomiska konsekvenserna av ökningar av i sammanhanget speciellt intressanta flyttningsströmmar eller av tidigareläggningar av dylika flyttningar. En mera översiktlig diskussion av det aktuella problemområdet har förts i avsnitt 7.3 ovan; här bör än en gång understrykas att kalkyler av det aktuella slaget alltid måste ses i ett vidare perspektiv än det de i sig själva upptar. Den aktuella kalkylmetodikens innebörd och begränsningar har behandlats i kapitel 4. (Framställningen i delavsnitt 4.5.2 utnyttjar i långa stycken flyttningsproblematiken såsom exempel). De tänkta nytillkomna flyttarnas erfarenheter förutsattes kunna speglas av den flyttargrupp, som utvalts i den empiriska studien. Därvid tankes den situation, som skulle ha gällt för flyttarna i alternativfallet,

376 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

dvs. vid utebliven flyttning, kunna representeras av de erfarenheter, som görs av personer i kontrollgrupperna. 7.6.1 Kostnader och intäkter En samhällsekonomisk kalkyl över en flyttning kan något förenklat sägas innebära en summering av de ekonomiska effekterna av flyttningen för två grupper, flyttaren och gruppen övriga individer. Därmed inses att de faktorer, som leder till avvikelser mellan individ- eller hushållskalkylen och motsvarande samhällsekonomiska kalkyl, bl. a. utgörs av: 1. Skatter och transfereringar. Dessa faktorer medför att en betydande del av flyttarnas iruff oinkomstökningar tillfaller "övriga individer". 1 2. Sekundära produktions-, sysselsättnings- och inkomsteffekter. Med sådana effekter avses här verkningar för andra individer än flyttaren och dennes hushåll. Effekter av denna art kan ta sig uttryck i bl. a. vad som kan betecknas såsom "kedjeeffekter" (t. ex. att en arbetslös person direkt eller indirekt kan överta de arbetstillfällen flyttaren skulle ha lagt beslag på vid utebliven flyttning), "flaskhalseffekter" (att flyttaren kan eliminera flaskhalsar i produktionen på inflyttningsorten och därmed ge upphov till en produktionsvärdeökning, som överstiger motsvarande lönekostnadsökning) och "konkurrenseffekter" (att flyttaren erhåller arbetstillfällen, som annars skulle ha tillfallit på inflyttningsorten boende arbetstagare, som nu får ägna längre tid åt att finna acceptabla arbetstillfällen. 3. Kapitalförluster och kapitalintäkter. Till följd av existensen av ett omfattande offentligt samhällskapital med lång livslängd och odelbara anläggningar kan en flyttning medföra ökade kapitalkostnader för stat och kommun på grund av nyinvesteringar i skolor, vägar o. d., som man vid utebliven flyttning kanske hade kunnat uppskjuta ett antal år. I analogi med den klassificering av olika effekter i intäkter och kostnader, som företogs på individ- och hushållsnivå, kan man göra ett motsvarande klassificeringsförsök på samhällsekonomisk nivå. Det är dock svårt att hänföra olika effekter till endera sidan med utgångspunkt från varje effekts förväntade "nettoresultat". Närmast av överskådlighetsskäl presenteras ändå ett sådant försök. Såsom huvudsakliga intäkter framträder de nettoproduktionsvärdeökningar, som är förknippade med den studerade ändringen av flyttningsströmmarna. Det väsentliga mätinstrumentet är rådande och förväntade priser och löner. 2 Vid ett försök att beräkna dessa intäkter kan man lämpligen utgå från verkningar som har direkt anknytning till det hushåll, som flyttar, och därefter beakta motsvarande indirekta verkningar. Det framstår därvid rimligt att som intäkter betrakta: Se kapitel 3, avsnitt 3.2.3. 2 Se kapitel 4, delavsnitt 4.5.2.

1. Primära produktionsökningar genom flyttaren och dennes eventuella familjemedlemmar till följd av ökad sysselsättningsvolym och mera produktiva sysselsättningar. 2. Sekundära produktionsökningar genom andra än det hushåll som

SOU 1974:29

Geografisk rörlighet

flyttar. Som tidigare nämnts kan sådana effekter uppstå genom "kedjeeffekter", "flaskhalseeffekter" och "konkurrenseffekter". Nettoresultatet av dessa effekter är svårbedömbart, men torde bli positivt åtminstone på kort sikt. Med kostnader i samhällsekonomisk mening avses i första hand värdet av de reala resurser, som den studerade flyttningen direkt eller indirekt tar i anspråk, men också värdet av - de berördas betalningsvilligheter för att få slippa - andra negativa effekter av densamma. Följande poster kan då anges på kostnadssidan: {.Direkta flyttningskostnader i form av värdet av de reala resurser som tas i anspråk i samband med flyttningsprocessen (dvs. resor, transporter m. m.). 2. Det finns vidare starka skäl anta att efterfrågeförändringar i samband med flyttning resulterar i inkomstbortfall på avflyttningsorten inom den privata sektorn (utan att motsvarande inkomstökningar uppstår på inflyttningsorten) och i s. k. kapitalförluster inom den offentliga sektorn. Efterfrågeförändringar kan tänkas bli förstärkta av multiplikatoreffekter. 3. Vid sidan av de ovan nämnda ekonomiska posterna uppträder även ett antal effekter, som bör beaktas i en välfärdsekonomisk bedömning av en flyttning men som svårligen låter sig fångas i kvantifierade kalkylposter. För flyttarna uppkommer i allmänhet sociala och psykologiska problem till följd av att man tvingas lämna en invand miljö (släktingar, grannar, en vacker natur e t c ) . Även för flyttarnas kvarboende anhöriga m. fl. kan negativa effekter av sådan art uppstå. Å andra sidan kan flyttningen medföra fördelar genom t. ex. tryggare sysselsättning, tillgång till ett rikhaltigare utbud av varor och tjänster, osv. Även i den samhällsekonomiska kalkylen har vissa poster exkluderats på grund av beräkningssvårigheter m. m. Före redovisningen av kalkylresultaten skall vissa resultat från beräkningarna av olika ingående komponenter presenteras. Beräkningsresultaten avseende bruttoinkomstförändringar för flyttarna har tidigare presenterats. När det gäller sekundära effekter ("kedje-", "flaskhals"- och "konkurrenseffekter") har en sidoundersökning genomförts. 2 Speciella enkäter har riktats till de företag där enstegsflyttarna var sysselsatta på avflyttningsorterna och till motsvarande företag på inflyttningsorterna samt till arbetsförmedlingarna på inflyttningsorterna. För de individer som hade anställning på avflyttningsorterna upphörde befattningen i 49 % av fallen (rationalisering o. d.) i samband med flyttningen. I 17 % av fallen besattes befattningarna av arbetslösa och i 34 % av redan sysselsatta. Enkäten till de företag på inflyttningsorterna som anställt flyttarna visar att dessa anställningar i allmänhet inte medförde att ytterligare arbetstagare kunde anställas. Företagarna ansåg dessutom att de, om flyttningarna uteblivit, skulle ha kunnat besätta flyttarnas befattningar inom mycket kort tid (i allmänhet inom en månad). Av de tillfrågade arbetsförmedlingsföreståndarna på inflyttnings-

De nämnda effekterna representerar ett mycket stort osäkerhetsmoment i kalkylerna. Behovet av en god teori för arbetsmarknadens funktionssätt och ett därtill knutet empiriskt faktaunderlag är mycket kännbart i detta sammanhang. Se rapport nr 18.

378 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

orterna ansåg cirka 4 0 % att "konkurrenseffekter" förelåg "i viss utsträckning" under perioden 1969-1970 beträffande den typ av arbetskraft som här är aktuell. De sekundära effekterna har mot bl. a. denna bakgrund antagits ge ett tämligen litet tillskott till kalkylens intäktssida.

Se rapport nr 17 och 19.

En annan specialundersökning har genomförts rörande kapitalförluster för privat och offentligt kapital. 1 Dessa förluster visade sig vara relativt små beträffande privat kapital (främst bostäder). För offentligt kapital Figur 7.5 Flyttningsvinster (medelvärden) på samhällsekonomisk nivå för personer, som vid flyttningstillfället var gifta, med beaktande av sekundära sysselsättningseffekter, återflyttning och olika flyttningsinriktningar och med en diskonteringsränta på 6 %. Flyttningsvinst i 1 000-tal kr

110-

kalkylens tidshorisont i år

fr inl t i l l storstadsomr fr kustl t i l l storstadsomr samtliga fr inl t i l l Syd- och Mellansv utom storstadsomr fr inl t i l l Norrlands kustland inom kustl och fr kustl till Syd- och Mellansv utom storstadsomr

Geografisk rörlighet

SOU 1974:29

(skolor, vägar etc.) är förlusterna större, men de varierar starkt beroende på flyttningarnas inriktning och hushållstyp. De är obetydliga beträffande flyttningar från kustlandet men relativt stora när det gäller flyttningar från inlandet (speciellt glesbygden). För flyttare (=hushåll) från kustlandet blir kapitalförlusten, uttryckt i nuvärde, rörande offentligt kapital, cirka 1 500 kr. (under en 20-årsperiod vid 6 % diskonteringsränta). För flyttare från inlandet blir motsvarande siffra cirka 7 500 kr. (från inlandets glesbygd cirka 10 000 kr.). De största förlusterna uppstår för barnfamiljer som flyttar från inlandets glesbygd till storstadsregionerna (cirka 22 000 kr.). Flyttningskostnaderna (dvs. kostnader för resor och transporter, kapitalförluster o. d., ökade kontaktkostnader m. m.) beräknades till i genomsnitt 27 000 kr. för gifta flyttare och 13 000 kr för ogifta flyttare (avseende hushåll som stannar på inflyttningsorten i 20 år). Betydligt högre belopp kan dock noteras för vissa grupper. (För t. ex. den mycket lilla grupp av gifta personer som flyttade från inlandets glesbygd till storstadsregionerna och som före flyttningen bodde i egen villa uppgick flyttningskostnaden till 65 000 kr.) 7.6.2 De samhällsekonomiska

kalkylernas resultat i sammandrag

Kalkyler har genomförts under en mängd olika antaganden. Flyttningsvinsterna på samhällsekonomisk nivå framstår därvid såsom avsevärt större än motsvarande vinster på individ- och hushållsnivå. Exempel på kalkylresultat kan utläsas av figur 7.5 och 7.6, som båda gäller kalkyler i vilka "sekundära sysselsättningseffekter" och förekommande återflyttningsfrekvens beaktats och i vilka alternativfallet innebär att flyttningen skulle ha uteblivit; den använda diskonteringsräntan är 6%. (De sekundära sysselsättningseffekterna har beaktats genom att man antagit att i utflyttningsområdet med hög arbetslöshet de arbetstillfällen, som flyttarna skulle ha lagt beslag på vid utebliven flyttning, tillfaller andra, eljest arbetslösa personer. Denna effekt har antagits bestå - ge ett motsvarande positivt nettoresultat i fråga om sekundära sysselsättningseffekter - under ett år efter flyttningen.) Som exempel på kalkylresultat (under angivna förutsättningar) kan nämnas att flyttningsvinsten (nuvärde till marknadspris) avseende en period på 20 år uppgår till i genomsnitt 58 000 kr. per hushåll (24 000 kr. för gifta och 72 000 kr. för ogifta).1 Om man bortser från sekundära 1

Följande sammanställning ger en grov bild av betydelsen av olika poster:

Primära intäkter Sekundära intäkter

63 000 8 000

"Totala flyttningskostnader" därav a. direkta flyttningskostn. b. kapitalförluster f. offentligt kapital c. övrigt

13 000 6 000 2 000 5 000

Summa flyttningsvinst

58 000

380 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Figur 7.6 Flyttningsvinster (medelvärden, på samhällsekonomisk nivå för personer, som vid flyttningstillfället var ogifta, med beaktande av sekundära sysselsättningseffekter, återflyttning och olika flyttningsinriktningar och med en diskonteringsränta på 6 %. Flyttningsvinst i 1 OOO-tal kr

120110-

10090-

80-

70-

3020-

100 10 -10-1

fr kustl t i l l storstadsomr kalkylens tidshorisont i år inom kustl och fr kustl till Syd- och Mellansv utom storstadsomr samtliga fr inl t i l l storstadsomr fr inl t i l l Norrlands kustl fr inl till Syd- och Mellansv utom storstadsomr

sysselsättningseffekter blir motsvarande flyttningsvinst 49 000 er. per hushåll (10 000 kr för gifta och 66 000 kr. för ogifta). Flyttningsvinsterna på samhällsnivå varierar med avseende på civilstånd och flyttningsinriktning på ungefär samma sätt och av i huvudsak samma skäl som på individ- och hushållsnivå. Flyttningar till storstadsområdena synes (enligt samtliga kalkylmodeller) ge upphov till betydlig: högre flyttningsvinster än flyttningar till övriga regioner. Beträffande de ogifta (som dominerar materialet) kan sägas att flyttare från inlancet ger upphov till betydligt lägre vinster än andra.

Geografisk rörlighet

SOU 1974:29

Om man antar att sannolikheten för återflyttning är lika med noll för de flyttningar kalkylerna gäller erhålles under i övrigt samma förutsättningar som de i figurerna ovan angivna en flyttningsvinst (vid en kalkylhorisont på 20 år) på 92 000 kr. per hushåll (37 000 kr för gifta och 116 000 kr. för ogifta). De kalkyler, som gäller tidigare läggningar av flyttningar med 2, 5, 10 respektive 20 år, visar att den genomsnittliga flyttningsvinsten per hushåll i de olika, nyssnämnda fallen blir 11 000, 19 000, 34 000 respektive 60 000 kr., om man beaktar sekundära sysselsättningseffekter och förekomst av återflyttning; siffrorna gäller vid en diskonteringsränta på 6 %. Om sekundära sysselsättningseffekter ej beaktas blir motsvarande flyttningsvinster 2 600, 10 500, 26 000 och 51 000 kr. (För gifta flyttare erhålles i detta fall en förlust, när tidigareläggningen uppgår till mindre än ca 7 år.) I övrigt är mönstret ungefär detsamma i tidigareläggningsfallet som i det förut redovisade. Vad gäller flyttningarnas effekter ur fördelningssynpunkt har analysen begränsats till att gälla grupperna "flyttare" och "övriga individer". En jämförelse mellan de i detta delavsnitt behandlade samhällsekonomiska kalkylerna och de tidigare behandlade individ- och hushållsekonomiska kalkylerna visar att mellan 2/3 och 6/7 av den "samhällsekonomiska vinsten" av de studerade flyttningarna tillfaller andra individer än flyt tärna själva. 7.6.3 Några kommentarer till de samhällsekonomiska

kalkylerna

Vid bedömningen av de här redovisade resultaten av de samhällsekonomiska kalkylerna bör beaktas att alternativet till den tänkta flyttningsökningen antagits vara sådant, att kontrollgrupperna är representativa (se avsnitt 4.5.5 i kapitel 4). Alternativet kan alltså inte innebära t. ex. en stor satsning på lokaliseringspolitiska insatser eller åtgärder, som påverkar regionala lönedifferenser. Kalkylerna är avsedda att ge information. De utgör ett försök att systematisera, sammanväga och överblicka effekter som är av intresse i samband med politiskt beslutsfattande, som berör de aktuella flyttningsströmmarna, men de gör inte anspråk på att ge ett tillräckligt beslutsunderlag. Åtskilliga uppskattningar av poster i kalkylerna är högst osäkra. Detta gäller t. ex. i fråga om sekundära sysselsättningseffekter, kapitalförluster och poster, som kan sägas hänga samman med förekommande differenser mellan priser och motsvarande kortsiktiga gränskostnader och mellan löner och motsvarande gränsproduktiviteter inom berörda sektorer av ekonomin (se kapitel 4, speciellt avsnitt 4.3 och 4.5.2). Beträffande sysselsättningseffekterna kan sägas att värdet av en sysselsättningsökning har satts lika med motsvarande bruttoarbetsinkomstökning; detta förfaringssätt diskuteras i delavsnitt 4.5.2 i kapitel 4. Slutligen bör kraftigt understrykas är att man inte kan se de privatoch hushållsekonomiska och de samhällsekonomiska kalkylerna - och framför allt inte enbart framräknade "lönsamhetsmått" — såsom täckande sammanfattningar av övriga undersökningsresultat.

SOU 1974:29

8 Immigrationen

8.1 Sammanfattning

8.1.1 Några slutsatser Det finns många problem i anslutning till immigrationen som är av stort intresse. Här skall beröras några få av dem och i samband med detta skall också några resultat från immigrationsundersökningen presenteras. Ett första problem är frågan om vilka ekonomiska och andra faktorer det är som bestämmer migrationsströmmarnas storlek. Två gånger under det sista decenniet har man blivit överraskad av en oväntat stor immigration. Man blev det dels av den stora immigration vi fick i mitten av 1960-talet från framför allt Sydeuropa och dels av den stora ökningen av den finländska immigrationen under 1969 och 1970. Även vad gäller remigrationen har man under de senaste åren blivit överraskad av den stora ökningen av utflyttningen från Sverige. Man har både vad gäller inoch utflyttning från landet haft svårt att göra tillförlitliga förutsägelser om storleken och inriktningen av migrationen och det har lett till att man fått ökade problem vid planering av bostäder, skolor m. m. Resultaten av undersökningen pekar på att den faktor som har störst betydelse för variationen av immigrationen är utvecklingen av konjunkturen i Sverige. Konjunkturutvecklingen i emigrationsländerna har dock i vissa fall haft betydelse. Vad gäller remigrationen kan den absoluta merparten av variationerna förklaras av variationer i den tidigare immigrationen. Av intresse att notera är också att den skärpta tillståndsgivningen gentemot immigranter från icke-nordiska länder troligen var en av de faktorer som medverkade till den snabba ökningen av immigrationen från Finland i slutet av 1960-talet. Ett andra väsentligt problem är hur en förändring av immigrationens storlek och inriktning påverkar lönestruktur och inkomstfördelning. Under senare år har fördelningsfrågorna fått allt större vikt i den politiska och ekonomiska debatten och man kan utgå från att flertalet har värderingar om hur inkomstfördelningen och lönestrukturen skall se ut. Då det finns skäl att anta att fördelningen av varor och tjänster påverkas av immigrationen och detta på så sätt att fördelningen blir mera ojämn som en följd av immigrationen, är det viktigt att noga studera immigrationens effekter på fördelningen.

Immigrationen

384 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Ett tredje problem av intresse är immigrationens effekter på konjunkturen. Dessa är av intresse bl. a. för att det för närvarande finns en klar tendens till att man från statens sida med hjälp av immigrationspolitiken förstärker immigrationens variationer med konjunkturen. Är immigrationens effekter sådana, att den på kort sikt verkar dämpande på konjunkturläget är en sådan politik rimlig, i annat fall är den högst diskutabel. Immigration kan förstärka konjunkturen om immigranternas efterfrågan på bostäder och det ökade behovet av investeringar i skolor, sjukhus etc. till följd av immigrationen ej tillgodoses genom lediga bostäder och ledig kapacitet i övrigt eller genom en sänkning av standarden (eller standardökningen) för de som hittills varit bosatta här. Det är därför viktigt att studera vilka effekter immigrationen får på konjunkturläget och vilka möjligheter man har att styra dessa effekter genom t. ex. bostadsplaneringen. Ett fjärde problem är frågan om vilka de långsiktiga effekterna blir för de immigranter som stannar här och för deras barn. För vissa av de större immigrantgrupperna gäller att de är starkt koncentrerade till ett fåtal yrken i några regioner av landet och man kan inte utesluta att detsamma kan komma att bli fallet för nästa generation. En sådan utveckling kan medföra att de tendenser vi har till segregering vad gäller arbeten och bostäder ej blir tillfälliga företeelser och det är därför viktigt med undersökningar på detta område för att klarlägga om dessa farhågor är befogade. 8.1.2

Utvärderingsmöjligheterna

Utvärderingen av en förändring av immigrationen till Sverige är på en gång någonting som är ganska lätt och någonting som är mycket svårt. Det som är ganska lätt är att beräkna den ekonomiska lönsamheten för de här i Sverige boende utan att ta hänsyn till de "icke-ekonomiska" effekterna. Under förutsättning att sysselsättningsgraden ej påverkas för de som bott här hittills gäller att den hittillsvarande befolkningen vinner på migrationen. Orsaken till detta är att vi har ett system av skatter, transfereringar och offentlig konsumtion som framför allt innebär en omfördelning från personer i aktiv till personer i icke-aktiv ålder. Vi har dessutom en omfördelning från höglöne- till låglönetagare men denna omfördelning är av mindre omfattning. Då immigranterna i mycket hög utsträckning är i aktiv ålder och dessutom i mycket hög grad förvärvsarbetar gäller att vi har en omfördelning från immigranterna till övriga medlemmar i samhället. Immigrationen är "lönsam". Det som är mycket svårt, är att säga någonting om immigrationens "lönsamhet" när man tar hänsyn till fördelningseffekter och till "icke-ekonomiska" effekter och då man förutom immigrationslandets invånare också tar hänsyn till migranterna och övriga invånare i emigrationsländerna. Här krävs mer data och mer forskning, men även med dessa krav tillgodosedda kan man ej vänta sig att man skall kunna ge ett entydigt svar på en fråga om lönsamheten av t. ex. en marginell ökning av immigrationen. Vissa effekter är mycket långsiktiga och vi har

SOU 1974:29 inte någon tillräckligt bra uppskattning av dem. Vidare gäller att olika människor med skilda värderingar kan värdera två alternativa inkomstfördelningar olika. Viktigt är också att undersöka realismen i antagandet att sysselsättningsgraden ej påverkas för de som bott här hittills som en följd av immigrationen. 8.1.3 Forskningens roll Våra kunskaper om immigrationens orsaker och effekter är avsevärt bättre nu än de var för t. ex. tio år sedan. Ännu finns det betydande luckor i våra kunskaper om immigrationen. Här skall bara pekas på några områden. Vi har alltför lite kunskaper om immigrationens och framför allt remigrationens orsaker. Det gör det omöjligt att göra tillförlitliga förutsägelser om migrationsströmmarnas storlek. Ett utvecklande av bättre modeller för att förklara migrationen och ett utvecklande av prognosmodeller för immigrationen och remigrationen kan bedömas vara en angelägen forskningsuppgift. Vi vet alltför lite om immigrationens effekter på lönestruktur och inkomstfördelning. Den viktigaste orsaken till detta är att löne- och fördelningsteorierna tillhör de delar av den ekonomiska teorin som är minst utvecklade. För att bättre kunna studera immigrationens fördelningseffekter är det sannolikt viktigast att en vidareutveckling och forskning sker på fördelningsteorins område. De långsiktiga effekterna av immigrationen är det vi kanske har sämst kunskaper om. Vi skulle t. ex. behöva mer kunskaper och mer forskning om hur immigrationen påverkar den långsiktiga strukturutvecklingen och om hur förhållandena blir för immigranternas barn vad avser utbildning, arbete och bostäder. För att få ökade kunskaper om immigrationens orsaker och effekter är det viktigt att det statistiska underlaget förbättras i olika avseenden. Befolkningsstatistiken behöver förbättras så att vi kan få en bättre uppskattning av både migrationsströmmarna och av antalet immigranter i landet. Arbetskraftsundersökningarna bör utvidgas på sådant sätt att en särredovisning av utlänningarna möjliggöres. Betalningsbalansstatistiken behöver förbättras så att den möjliggör bättre skattningar av remitteringar och kapitalhemtagningar.

25 Immigrationen

386 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

8.2 Några data om immigrationen och immigrationspolitiken 8.2.1 Immigrationens storlek och inriktning1 Sverige har under hela efterkrigstiden med undantag av de två senaste åren varit ett nettoimmigrationsland. Immigrationsöverskottet var under 1940-talet 13 000 per år, under 1950-talet 11000 per år och under 1960-talet 23 000 per år. Variationerna blir än mer markerade om man jämför olika år. År 1953 var nettoimmigrationen endast 1 695 personer medan den år 1970 var den största hittills 48 673 personer. 1972 hade vi ett emigrationsöverskott på 11 685 personer. Utvecklingen framgår av figur 8.1 och av tabell 8.A. 1. De här lämnade uppgifterna är hämtade från folkbokföringsstatistiken. Denna registrerar dock inte all immigration och emigration och en stor del av migrationen registreras med i många fall ej oväsentlig tidsförskjutning. Uppgifterna är därför inte helt korrekta men ger huvuddragen av utvecklingen. För en genomgång av immigrationsstatistiken se E. Wadensjö, Immigration och samhällsekonomi, Lund 1973, kap. 1.4. Immigration Emigration

Emigration

Figur 8.1 Immigration och emigration 19461973

48 50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 Källa: Tabell A 1

SOU 1974:29

Immigrationen

I figuren lägger vi märke till att det framför allt är immigrationen som har varierat medan emigrationen under 1950- och 1960-talen var jämförelsevis stabil, dock med en tendens till att öka. Emigranterna har huvudsakligen bestått av remigranter (återutvandrare) medan utvandrande svenskar endast utgjort en mindre del av emigranterna. Det har till Sverige kommit immigranter från i stort sett alla länder. Det stora flertalet har dock kommit från ett fåtal länder. Immigranterna från de nordiska grannländerna har under efterkrigstiden i regel utgjort mer än hälften av immigranterna. De enda undantagen utgör åren närmast efter andra världskriget då stora grupper av ester registrerades som immigranter (flertalet hade dock kommit under 2: a världskriget) och åren 1966 och 1967 då immigrationen var omfattande från Sydeuropa. Utvecklingen framgår av figur 8.2. Immigrationen från Östeuropa har varit låg med undantag för slutskedet av andra världskriget och åren 1957 och 1958 då en stor grupp ungrare kom till Sverige och i viss utsträckning de senaste åren då grupper från Polen och Tjeckoslovakien kommit hit.

Figur 8.2 Olika ursprungsområdens andelar av immigrationen.

U t o m Europa

Sydeuropa

Västeuropa Östeuropa

Norden

1 2 3 4 5

U t o m Europa Sydeuropa Västeuropa Östeuropa Norden

Källa: Tabell 8.A.2.

1 Redovisning av de genomförda

Statistiska Meddelanden Be 1973:5.

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Immigrationen från Väst- och Centraleuropa har under efterkrigstiden hållit sig på ungefär samma nivå, vilket har inneburit att dess andel av den totala immigrationen har minskat. Av denna immigration utgör den från Tyskland den dominerande med ca 60 % av den totala immigrationen från Väst- och Centraleuropa under efterkrigstiden. Immigrationen från Sydeuropa (inklusive Jugoslavien och Turkiet) var fram till början av 1960-talet obetydlig och merparten av immigranterna kom från Italien. I början av 1960-talet började immigrationen från Sydeuropa att öka framför allt från Jugoslavien och Grekland. Immigrationen från dessa båda länder har fr. o. m. 1965 varit större än immigrationen från Italien. Även grupper av spanjorer, turkar och portugiser har immigrerat under 1960-talet. Immigrationen från icke-europeiska länder har under perioden utgjort ungefär en tiondel av den totala immigrationen. En betydande del av denna immigration utgörs av återvändande svenskar från främst USA. Den enda större grupp förutom den av medborgare från USA utgörs av immigranter från arabstaterna, ca 3 000 vid årsskiftet 1972/73. l De data vi har för emigrationen ger en något annorlunda fördelning efter länder (se tabell 8.A.3). Vi får här en lägre andel av emigranterna än av immigranterna för Finland och Sydeuropa men en högre för Danmark, Norge och Tyskland. Av detta kan man ej omedelbart dra en slutsats om större återutvandringsbenägenhet för immigranter från de senare länderna. Immigranterna från dessa länder kom tidigare och tiden för att återutvandra har alltså varit längre. Svenskar har också i större utsträckning flyttat till Danmark, Norge och Tyskland än till Finland och Sydeuropa. Remigrationen (återutvandringen) är av ej oväsentlig omfattning. Det framgår av att nettoimmigrationen är betydligt mindre än bruttoimmigrationen och av att flertalet av emigranterna ej är svenska medborgare. Nu är det sannolikt att en del av dem som utvandrar och ej är svenska medborgare är födda i Sverige, i regel barn till immigranter. Samtidigt har en del av de svenska medborgare som flyttar ifrån landet tidigare immigrerat till Sverige och här fått svenskt medborgarskap. Vi kan alltså ej direkt från emigrationsstatistiken dra några slutsatser om remigrationens omfattning. Remigrationen från Sverige har undersökts vid tre tillfällen av statistiska centralbyrån. Den första undersökningen publicerades i Statistisk Tidskrift 1958 och en uppföljningsundersökning publicerades i samma tidskrift 1962. Den senare undersökningen omfattade de som inkommit till Sverige från och med 1951 till och med 1960, och som hade registrerats i befolkningsregistret, dvs. var födda den 15: e i någon månad. Resultaten framgår av tabell 8.1. Man finner att remigrationen är påfallande stor under de första tre åren efter immigrationen och att den sedan sjunker. I och med att den undersökta perioden är så pass kort som högst tio år efter immigranternas ankomst till landet, kan vi ej säga något om hur stor andel av immigranterna som totalt kommer att återvända. Med ledning av

Immigrationen

SOU 1974:29

389 Tabell 8.1 Återutvandringen från Sverige åren 1951-1960 efter vistelsetid i landet Invandrings-

1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 a

Invandrare av utländsk nationalitet födda d. 15 a

Därav återutvandrat efter

966 800 562 605 904 846 1 007 635 543 763

96 95 56 77 108 104 98 91 56 26

0-1 2-3 ar ar

4-5 ar

minst 6 år

182 103 77 106 147 139 170 64

55 52 34 34 91 52

50 39 24 10

-

-

-

Samtliga återut-

I procent av invand-

383 279 191 227 346 295 268 155 56 26

39,6 34,9 34,0 37,5 38,3 34,9 26,6 24,4 10,3 3,4

Beräknade tal.

Källa: T. Widstam, Invandringen till Sverige och återutvandringen under 1950talet, Statistisk Tidskrift 1962: 5, s. 271.

erfarenheter från andra länder kan vi ej utesluta en ny remigrationstopp senare. En senare undersökning från statistiska centralbyrån, Återutvandringen från Sverige åren 1968—19721 ger i stort samma bild som de tidigare. Återutvandringen är störst under de första åren efter invandringen. Av denna undersökning framgår det klart att återutvandringen är lägre under de första åren för de sydeuropeiska immigranterna. På grundval av uppgifter från det stickprov vi gjorde (bruttostickprovet) från vilket vi sedan valde ut intervjupersoner har det varit möjligt att beräkna den andel som var registrerad som återutvandrare år 1969 (de som ej återfinns på RTB — Register över totalbefolkningen). Resultaten framgår av tabell 8.2.

Tabell 8.2 Andel ej kvarboende i juni 1969. Antal individer ingående i undersökningen inom parentes. Andelarna i procent Registry iringsår

1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968

Nationalitetsland Finland

Italien

38(288) 30 (258) 28 (258) 24 (230) 30 (237) 23 (224) 12 (243) 11(259)

43 (266) 35 (254) 30(256) 35 (237) 30 (240) 19 (237) 14 (244) 8 (208)

Jugoslavien

Tyskland

14 (168) 11 (171) 10(171) 5 (168) 3(177)

46 (236) 49 (266) 48(242) 39 (226) 38 (235) 24 (236) 14 (242) 13 (249) 1

Källa Bruttostickprovsundersökningen.

Information i prognosfrågor 1973:10

390 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tabell 8.3 Antal utlänningar och utrikes födda vid folkräkningar År

Utlänningar

Utrikes födda

1945 1950 1960 1970

35 111 123 720 190 621 407 808

101071 197 810 299 879 537 585

Källor: Folkräkningarna 1950: VI och 1960: IV och Information i prognosfrågor 1972:14.

i

„, ... Migration News, Migration Facts and Figures, Nov-Dec 1970.

Speciellt markant är att en betydligt mindre andel av jugoslaverna än av de övriga grupperna har flyttat ut ur landet. Av de övriga grupperna har en klart större andel av tyskar än av finländare och italienare remigrerat. Den betydande nettoimmigrationen har inneburit att antalet utlänningar och antalet utrikes födda har ökat. Det totala antalet utlänningar har ökat snabbt under efterkrigstiden, från 35 000 år 1945 till 365 000 år 1969. Antalet utrikes födda har under denna period ej ökat i lika snabb takt. Sannolikt är orsaken den att då en större andel av immigranterna 1960 än 1945 kommit få år före folkräkningen, har en mindre andel av dem hunnit att få svenskt medborgarskap vid folkräkningen. Se tabell 8.3. Antalet utlänningar utgjorde år 1969 4,6 % av befolkningen. Detta tal kan då jämföras med andelen utlänningar i vissa av de övriga immigrationsländerna i Europa. I Västtyskland var andelen utlänningar 3,8 % av den totala befolkningen 1969, i Frankrike 6,3 % år 1970, i Belgien 1 % kr 1968, i Luxemburg 2 4 % år 1967, i Schweiz 15,8% år 1969 och i Nederländerna 1,6 % år 1969. I Storbritannien utgjorde de utrikes födda 4,7 % av den totala befolkningen år 1966. 1 Vi finner om vi granskar folkräkningsuppgifterna att andelen av de utländska medborgare som har medborgarskap i något av de nordiska länderna har ökat under 1950-talet. Se tabell 8.4. Detta gäller finländarna medan norrmännens andel varit konstant och danskarnas andel minskat. Andelen från Östeuropa minskade medan andelen från Västeuropa ökade. Om vi jämför folkräkningarna 1960 och 1970 finner vi att andelen från de nordiska länderna är nästan densamma 1970 och 1960. Andelen finländare har ökat kraftigt medan andelen danskar och norrmän minskat. Östeuropas och Västeuropas andelar minskade under perioden medan andelen från Sydeuropa ökade mycket kraftigt. Om man granskar utvecklingen för de olika nationalitetsgrupperna lägger man främst märke till den stora ökningen av antalet finländare och av anta et

l * r a n v l s s a a v de sydeuropeiska länderna främst Grekland och Jugoslavien. Se tabell 8.5.

Immigrationen

SOU 1974:29 Tabell 8.4 Utländska medborgare efter nationalitet. Andelar i procent År

Nationalitetsland

1970 Norden därav: Danmark Finland Norge

46,3

65,8

65,8

Östeuropa

24,7

8,8

3,9

Västeuropa därav: Tyskland

12,4

17,7

9,5

Sydeuropa därav: Italien

2,4

Utom Europa

1,4

1,8

3,6

Statslösa

12,7

2,1

0,8

21,7 12,9 11,6

7,7 50,9 6,8

15,9 39,3 12,1

12,1

8,6

5,1 16,4

3,9 2,6

2,1

1,9

Källor: Folkräkningen 1950: VI, Folkräkningen 1960: IV och råtabeller från Folk- och bostadsräkningen 1970.

Tabell 8.5 Antal utlänningar av några större nationalitetsgrupper 1950, 1960 och 1970 Nationalitetsland

År 1950

1970 Danmark Finland Norge Grekland Italien Jugoslavien Turkiet Tyskland

15 964 26 859 14 366 70 2 633 111 55 10 670

30 236 74 935 19 835 229 4 997 1 296 168 22 934

31468 207 499 27 636 13 558 7 801 36 026 3 978 20 843

Källor: Folkräkningarna 1950: VI och 1960: IV och råtabeller från Folk- och bostadsräkningen 1970.

8.2.2 Immigrationspolitiken

Under efterkrigstiden har vi haft två utlänningslagar. Den första var 1945 års utlänningslag, som i stort överensstämde med 1937 års utlänningslag. En av de få förändringarna jämfört med 1937 års lag var bestämmelsen att även viseringspliktiga utlänningar skulle ha arbets- och uppehållstillstånd. Den andra var 1954 års utlänningslag, som endast innebar smärre förändringar, av vilka kan nämnas att bosättningstillstånd infördes.

392 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Den 1 juli 1969 inrättades ett centralt ämbetsverk, Statens Invandrarverk, för att handlägga tillstånds-, kontroll-, anpassnings- och medborgarskapsfrågor. Dessa frågor hade tidigare handlagts av Statens Utlänningskommission, Arbetsgruppen för invandrarfrågor och Medborgarskapsbyrån i Justitiedepartementet. Denna förändring innebar dock ej att medlen för kontroll av immigrationen förändrades. 1 Den svenska immigrationsregleringen under efterkrigstiden har dels byggt på olika medel för individuell kontroll dels på olika medel för generell kontroll. De individuella medlen avvisning, utvisning och förvisning är i detta sammanhang av mindre intresse och vi skall här enbart uppehålla oss vid medlen för generell kontroll. De generella medlen har varit visering, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, bosättningstillstånd (fr. o. m. 1 juli 1954) och förpassning. 1. Visering för rätt att resa in och vistas här viss angiven tid 2. Uppehållstillstånd för rätt att vistas här utöver en tid av tre månader 3. Arbetstillstånd för rätt att ha arbetsanställning här 4. Bosättningstillstånd som ger rätt att resa in hit samt utan tidsbegränsning vistas och arbeta här 5. Förpassning ur landet av utlänning som vistas här utar. att ha föreskrivet pass eller tillstånd att vistas här. Av de generella medlen var i praktiken bosättningstillstånd länge utan betydelse sedan det infördes 1 juli 1954 i och med 1954 års utlänningslag. Antalet tillstånd var störst 1955 med 120 beviljade tillstånd och 1956 med 66 beviljade tillstånd och har sedan uppgått till ungefär 2 0 - 3 0 per år. Orsaken till att det ej blev fler var att man för att få bosättningstillstånd dels skulle ha vistats en längre tid i Sverige (minst 5 år enligt praxis) dels ej skulle ha möjlighet att bli svensk medborgare inom en nära framtid. Då flertalet utlänningar hade möjlighe: att bli svenska medborgare inom en nära framtid efter att ha vistats i S\erige i 5 år avslogs flertalet ansökningar. Bestämmelserna för bosättningstillstånd ändrades 1968. Den erforderliga vistelsetiden i Sverige ändrades till 2 år och antalet bosättningstillstånd har därefter ökat. Antalet beviljade bosättningstillstånd var år 1967 92, år 1968 144, år 1969 1 222,år 1970 13 945 och år 1971 12 471. Men bosättningstillstånd har inte anlänts för att reglera immigrationens storlek, utan varit ett medel för at: reglera immigranternas rättigheter i landet.

Dock ändrades utformningen av vissa medel. Bl. a. slopades kravet på att arbetstillstånd måste avse visst yrke. Kungl. Maj: ts proposition nr 158 år 1968.

Förpassning är också ett medel som använts i begränsad omfattning. Antalet förpassningar har dock ökat under de senaste åren och uppgick år 1972 till 701. Uppehållstillstånd var ursprungligen avsett som ett generell: medel men har i huvudsak använts som ett individuellt medel och är därför av mindre intresse i detta sammanhang. Viseringskravet har efterhand avskaffats för allt fler länder. För de viktigaste emigrationsländerna gäller att viseringskravet avskaffades Danska och isländska medborgare Finska medborgare

19.8 15.12

1945 1949

Immigrationen

SOU 1974:29 Norska medborgare Grekiska medborgare Italienska medborgare Jugoslaviska medborgare Portugisiska medborgare Spanska medborgare Turkiska medborgare Tyska medborgare (Förbundsrepubliken Tyskland)

1945 1953

1.12 1.7

1949 1964

1.2 28.7 21.9 1.6

1955 1959 1952 1954

11.8 I två fall får vi en mycket snabb ökning av immigrationen efter det att viseringskravet avskaffades. Det gäller Finland och Jugoslavien. Immigrationen från Finland

Immigrationen från Jugoslavien

1949 1950

1963 1964 1965

6 414 11 851

234 583 4 392

Man skulle i dessa fall kunna anta att viseringskravet använts som ett generellt medel för arbetssökande finska resp. jugoslaviska medborgare. Då viseringsstatistiken ej är uppdelad efter både länder och efter om visum vägrats eller beviljats längre tillbaka i tiden än 1960 kan vi ej undersöka om viseringen använts i detta syfte vad gäller den finska immigrationen. Viseringsstatistiken visar att andelen vägrade är större för jugoslaviska medborgare än för samtliga utlänningar som ansökt om visum. Se tabellerna 8.6 och 8.7. Andelen vägrade viseringar för jugoslaviska medborgare är dock ej mer än 2 0 - 2 5 %. Man kan dock ej utesluta att kunskapen om tillämpningen av reglerna medfört att personer som ej skulle ha fått visum om de sökt låtit bli att ansöka om visum av detta skäl. Här skall också påpekas att

Tabell 8.6 Viseringsärenden behandlade av Invandrarverket (före 1/7 1969 Utlänningskomm issio nen) År

Antal ärenden

Antal vägrade

Andel vägrade (%)

1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969

14 296 15 405 13 755 16 355 20 093 23 439 18 685 19711 22 441 27 001

1 001 971 703 799 746 518 587 957 1 864 2 097

7,0 6,3 5,1 4,9 3,7 2,2 3,1 4,9 8,3 7,8

Källa: Invandrarverkets (före 1/7 Utlänningskommissionens) statistik över viseringsärenden.

394 Redovisning

av de genomförda

forskningsprojekten

SOU

1914:29

Tabell 8.7 Viseringsärenden för jugoslaviska medborgare behandlade av Utlänningskommissionen År

Antal äre nden

Antal vägrade

Andel vägrade (%)

1960 1961 1962 1963 1964 a

538 601 1 095 1 236 531

111 140 284 272 110

20,6 23,3 25,9 22,0 20,7

a

Fram till visumkravets avskaffande.

Källa: Utlänningskommissionens statistik över viseringsärenden.

det skett en liberalisering av den jugoslaviska emigrationslagstiftningen i mitten av 1960-talet.

1 En översikt över beslutspraxis i arbetstillståndsärenden återfinns i J. Nelhans, Utlänningen på arbetsmarknaden, Lund 1973.

Arbetstillståndsgivningen är ett generellt medel. Vid behandling av förstagångsansökningar skall länsarbetsnämnderna y t t r a sig över ansökan och dessutom antingen den lokala fackföreningen eller fackförbundet. Arbetsmarknadsstyrelsens avstyrkan eller tillstyrkan är b e r o e n d e av arbetsmarknadsläget o c h denna b e d ö m n i n g beror i stor u t s t r ä c k n i n g på y t t r a n d e n a från länsarbetsnämnd och fackförening. 1 Antalet avstyrkta ansökningar om fortsatta och ändrade arbetstillstånd har u n d e r hela 1960-talet varit litet m e d a n antalet och andelen avstyrkta förstagångstillstånd förändrats. Se tabell 8.8.

Tabell 8.8 Förstagångsansökningar om arbetstillstånd under åren 1963-1972 fördelade efter yrkesområden och andel Yrkesområde

1967 Antal

Andel

Antal

Andel

Antal

Andel

Antal

Andel

Antal

Naturv. tekn. human arb. m. m.

5,3

2 487

7,3

2 178

8,5

2 240 11,8

3 282 13,9

Administrativt, kameralt och kommersiellt arb.

6,0

4,8

4,9

525 17,3

479 15,0

Lantbruks-, skogs- och fiskeriarb.

Andel

16,2

301 12,3

9,3

386 24,9

378 39,2

Transport och kommunikationsarb. 344

5,3

449 35,4

308 22,7

302 41,7

256 40,6

Tillverkningsochgruvarb.

5 071

9,7

7 739

8,0

13 087

7,1

14 110 16,6

5 761 28,8

Servicearbete

3 197

4,5

3 700

4,8

4 412

4,6

6 859 18,3

3 039 27,8

4,5

15 279

7,2

20 741

6,9

24 422 17,1

13 195 24,9

Totalt

Källa: Arbetsmarknadsstyrelsens interna statistik över arbetstillståndsärenden.

Immigrationen

SOU 1974:29

395 Förändringar av antalet avstyrkta eller vägrade ansökningar är ej något mått på hur mycket immigrationen påverkas. Om det blir svårare att få arbetstillstånd kan det medföra att personer som annars skulle ha sökt ej söker p. g. a. att de vet att de ej kan få tillstånd; det kan också innebära att samma person söker arbetstillstånd vid flera tillfällen. En skärpning av kraven för att få arbetstillstånd behöver dessutom ej innebära att immigrationen minskar i samma utsträckning som antalet avstyrkta ansökningar, då det är möjligt att företagen i stället för att rekrytera i länder utanför Norden börjar rekrytera i de nordiska länderna för vars medborgare arbetstillstånd ej erfordras. I stort sett kan man säga att immigrationspolitiken fram till och med mitten av 1960-talet utvecklades i riktning mot mindre restriktioner. Visumtillståndskravet avskaffades gentemot allt fler länder och antalet vägrade arbetstillstånd var mycket begränsat. I mitten av 1960-talet började dock mot immigrationen kritiska tongångar med krav på restriktivare immigrationspolitik höras. En genomgång av den fackliga pressen visar att fackföreningsrörelsen fick en mer restriktiv inställning till immigrationen under år 1965. Man kan se den gradvis restriktivare inställningen i bl. a. Metallarbetaren (jämför nr 1965:5, 1 9 6 5 : 2 4 - 2 5 , 1966: 2 och 1966: 10), Hotellrevy organ för hotell- och restauranganställdas förbund (jämför nr 1965:2, 1965:6 och 1965: 11) och Fackföreningsrörelsen Gämför nr 1965:21, 1965:23, 1966: 2 och 1966:23). Under 1966 började vi också få en mer restriktiv immigrationspolitik. av dessa som avstyrkts av arbetsmarknadsstyrelsen. Andelar i procent 1973

1968 Antal

Andel

Antal

Andel

Antal

Andel

Antal

Andel

Antal

Andel

Antal

Andel

4 809

11,2

4 006

10,1

3 915

11,7

3 435

15,6

3 130

12,8

3 734

15,6

16,9

18,2

19,0

35,9

19,0

21,3

37,3

19,4

36,2

41,4

44,6

33,1

22,6

33,6

27,5

44,0

33,3

26,3

3 650

28,0

5 985

25,2

34,3

4 725

41,2

2 271

27,1

2 796

27,0

1 502

47,1

47,6

2 079

60,3

1 279

62,8

1 047

54,3

54,6

10 933

22,8

12 298

22,7

18 322

32,0

10 040

35,1

6 991

24,8

8 012

24,8

396 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Antalet avvisningar fördubblades mellan 1965 (806) och 1966 (1 609) då många avvisades vid gränserna då de saknade medel för att försörja sig i landet (dvs. var arbetssökande), och man började mer aktivt använda arbetstillståndsgivningen som ett medel för att reglera immigrationen. Av tabell 8.8 framgår att andelen avstyrkta förstagångsarbetstillstånd ökade mycket under 1966 och 1967. Den 31 mars 1967 infördes en bestämmelse om att arbetstillstånd måste vara beviljat före inresan till Sverige. Av tabellen framgår att ökningen i andelen avstyrkta ansökningar var stor inom tillverknings- och servicearbete men mindre inom tekniskt, naturvetenskapligt, humanistiskt arbete. Arbetskraften från Sydeuropa är i regel sämre utbildad och söker i större utsträckning arbete inom tillverknings- och servicearbete. Detta innebär att andelen med avstyrkta och därmed i regel avslagna ansökningar är större bland de sydeuropeiska än bland de väst- och centraleuropeiska nationalitetsgrupperna. Detta framgår också vid en jämförelse av andelen avslagna förstagångsansökningar för olika nationalitetsgrupper. Se tabell 8.9. Av tabellerna 8.8 och 8.9 framgår klart skärpningen av tillämpningen av arbetstillståndsgivningen fr. o. m. 1966. Den internationella migrationen är i ej oväsentlig utsträckning reglerad av internationella fördrag. Av störst betydelse för Sveriges del är den gemensamma nordiska arbetsmarknaden. Vi skall här behandla huvuddragen i tillkomsten av denna. Redan under 2: a världskriget (1/1 1943) avskaffades kravet på arbetstillstånd för medborgare i de nordiska länderna, dvs. Danmark, Finland, Island och Norge. Viseringstvånget avskaffades 1945 för danska (19/8 1945), isländska

Tabell 8.9 Ansökningar om förstagångsarbetstillstånd vilka arbetsmarknadsstyrelsen behandlat 1961-1972 och andel al Nationalitetsland

1/1 196630/6

Antal Grekland 254 Italien 1458 Spanien 535 Turkiet 82 Storbritannien 1 055 Tyskland 4 779 Österrike 1 832 Europeiska OECDländerna totalt 11613 Övriga länder 2 923 Samtliga länder

14 536

1967 Andel Antal

Andel Antal

Andel Antal

Andel Antal

Andel Antal

And

4,7 5,1 7,9 1,2 1,7 4,0 2,0

341 1 105 778 160 1 193 4 791 1 851

8,2 7,6 10,3 11,9 2,5 5,6 4,8

457 908 762 176 1 292 4 386 1 903

8,8 7,8 11,0 12,5 2,9 6,8 5,1

1 154 1 134 953 362 1523 4 813 2 205

4,9 6,4 8,6 8,8 2,9 5,3 5,2

3 402 1903 1 021 734 1541 4 726 3 066

6,0 3,5 4,4 7,1 4,2 3,0 3,1

3 202 1 823 1 106 1 298 2 316 4 531 3 416

21,4 15,6 20,5 ?S ? 9,6 11,0 69

3,7 0,8

11 891 3 363

6,0 2,4

11530 2 880

6,5 5,6

14 200 4 399

5,4 3,5

18 664 10 703

4,2 3,9

20 751 15 981

13,6 15,9

3,0

15 254

5,0

14 410

5,9

18 599

5,0

29 367

4,1

36 732

14,6

Källa: Arbetsmarknadsstyrelsens verksamhetsberättelser.

Immigrationen

SOU 1974:29

(19/8 1945) och norska (11/8 1945) medborgare. För finska medborgare avskaffades visum tvånget 1949(15/12 1949). Den 1 juli 1954 trädde överenskommelsen i kraft angående gemensam nordisk arbetsmarknad. Huvudbestämmelsen var, att de fördragsslutande staterna, Danmark, Finland, Norge och Sverige ej skulle kräva arbetstillstånd från de andra fördragsslutande staterna. För Sverige innebar det ingen ändring, men däremot blev det ändring i vissa andra fall. Bl. a. innebar det, att Danmark avskaffade kravet på arbetstillstånd för finländare. För svenskar (1946), islänningar (1952) och norrmän (1952) hade man avskaffat kravet tidigare. Andra bestämmelser gällde utbyte av information om arbetsmarknaden mellan länderna och att förmedlingen av arbetskraft i största möjliga utsträckning skulle ske genom den offentliga arbetsförmedlingen. Passtvånget avskaffades samtidigt mellan samma fyra länder och 1/12 1955 också mellan Sverige och Island. År 1955 ingick de fem nordiska länderna en konvention om social trygghet som trädde i kraft 1957. Enligt denna jämställdes i stort sett övriga nordbor med landets egna medborgare ifråga om sociala förmåner. För vissa yrkesgrupper gällde dock fortfarande, att de ej kunde ha arbete inom sitt yrke. Det gällde offentligt anställda och medicinsk personal. För att underlätta rörligheten rekommenderade Nordiska Rådet medlemsstaterna att införa liberalare bestämmelser för stats- och kommunalanställda. I Sverige tillsattes en kommitté som avgav sitt slutbetänkande 1963. Offentliga tjänster skulle i princip stå öppna för utländska medborgare. Dock med bibehållande av krav på svenskt medborgarskap för vissa befattningar, framför allt chefstjänster och tjänster av betydelse för rikets säkerhet.

dessa ansökningar som avslagits av arbetsmarknadsskäl. Andelar i procent 1967/68 Antal

1968/69 Andel

Antal

789 497 402 287

42,9 19,9 18,7 51,6

559 466 456 261

1 535 2 486 1 139

8,2 7,6 6,9

1 677 3 109

8 341 5 567 13 908

1969/70

1970/71

1971/72

Andel

Antal

Andel

Antal

Andel

Antal

29,5 15,9 20,6 32,6 17,9

1 801

29,4 10,6 27,6 44,1 15,8

2 406

21,3

1 245

528 333 803

9,5

351 270 366

565 384 556

9,0

10 062 11 353

19,1 24,8

6 676 6 403

22,1

13 079

1521 1 906 1068

10 179 10 896

16,2 20,2

18,3

1402 2 223 1 944

14,0 18,9

8 840 7 278

13,5 12,7

16,0

16 118

13,1

Andel

40,7 23,9 33,7 48,9 1094 15,1 1 761 12,2 653 14,7

9,5 4,9

8,2 7,4

1972/73

33,3 62,4 12,7 13,3

Antal Andel 977 237 254 329 394

34,9 22,4 38,2 33,1 13,5 10,7 10,2

22,5 31,2

5 836 6 000

19,8 32,0

26,8

11 836

26,0

1 206 1 581

398 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

1959 framlade en nordisk kommitté ett betänkande, där man rekommenderade en gemensam arbetsmarknad för läkare i Danmark, Finland, Norge och Sverige. 1960 fick Sverige en ny lag om behörighet att utöva läkaryrket, där kravet på vidareutbildning i Sverige av de med utländska läkarexamina minskades. 1964 infördes i Sverige på samma sätt lag om behörighet att utöva tandläkaryrket och 1968 undertecknades en överenskommelse mellan de nordiska staterna om en gemensam arbetsmarknad för sjuksköterskor. Även för arbetsmarknaden för sjöfolk har man sökt liberalisera bestämmelserna. Den svenska arbetsmarknadsstyrelsen och byrån för arbetsförmedlingsärenden vid arbeiskraftsministeriet i Finland har tillsammans med arbetsmarknadens parter - SAF och LO i Sverige samt AFC och FFC i Finland - den 11 april 1973 kommit överens om åtgärder för att arbetskraften i enlighet med målsättningen i 1954 års konvention om gemensam nordisk arbetsmarknad, i största möjliga utsträckning skall förmedlas genom arbetsförmedlingen. Överenskommelsen trädde i kraft den 1 juli 1973. Enligt överenskommelsen skall arbetsförmedlingen tillhandahålla uppgifter om lediga platser till arbetssökande i såväl Sverige som Finland. Det står den sökande fritt att själv välja om han önskar erhålla anvisning till arbete i hemlandet eller det andra landet. Dessutom kommer en utökning att ske av svenskt och finskt informationsmaterial vid förmedlingarna i de båda länderna. Arbetsgivarrepresentanten i respektive land har hos sina delägare/medlemmar hemställt att arbetsgivare som önskar arbetskraft från det andra landet skall underrätta arbetsförmedlingen på sin verksamhetsort om arbetskraftsbehovet. Spridningen i det andra landet av företagens rekryteringsbroschyrer eller annat informationsmaterial kan ske först efter samråd med de centrala arbetsmarknadsmyndigheterna. Dessutom skall företagen anställa endast de arbetssökande från det andra landet som haft kontakt med sin arbetsförmedling i hemlandet.

8.3 Översiktlig p r o b l e m d i s k u s s i o n 8.3.1 Immigrationen ur ekonomisk

synvinkel

För merparten av immigrationen till Sverige gäller att den i huvudsak är bestämd av ekonomiska faktorer. Immigranterna flyttar till Sverige av i första hand ekonomiska skäl. Man flyttar inte till Sverige för att man föredrar den sociala (politiska, kulturella) miljön här utan flertalet immigranter flyttar hit trots att de föredrar den sociala miljön i sitt hemland. Det finns självklart undantag och det viktigaste undantaget är den s. k. flyktingimmigrationen. Vi har inom utredningen avstått från att behandla denna immigration och skall ej heller göra det här. Flertalet immigranter väljer att flytta till Sverige för att de ekonomiska möjligheterna är bättre här än i deras hemland. Även om de ekonomiska möjligheterna generellt sett skulle vara bättre

Immigrationen

SOU 1974:29 i Sverige än i ett utflyttningsland så betyder inte det att det är ekonomiskt fördelaktigt att vid varje givet tillfälle flytta till Sverige. Vid ett dämpat konjunkturläge i Sverige finns det många arbetslösa som konkurrerar om få lediga platser. Många företag har anställningsstopp. Möjligheterna för en nykommen immigrant att få arbete är i ett sådant läge mycket begränsade. Vid ett dämpat konjunkturläge väljer få att flytta hit medan många väljer att flytta hit under en högkonjunktur då möjligheterna att få arbete är goda. På samma sätt kan man säga att fler får incitament till att flytta från emigrationslandet när det är lågkonjunktur där. De unga som i ett sådant läge kommer ut på arbetsmarknaden och de som i ett sådant läge mister arbetet genom personal- eller driftsinskränkningar har dåliga möjligheter att få arbete i sitt hemland. Riktningen av den internationella migrationen bestäms i huvudsak av den ekonomiska nivån i olika länder. Vi har en migration från låglöne- till höglöneländer. Variationerna i migrationens omfattning bestäms framför allt av variationer i konjunkturläget och därmed arbetsmarknadsläget i immigrations- och emigrationsländerna. Man kan alltså med fog kalla den internationella migrationen av arbetskraft för en ekonomisk migration. Påverkan går inte bara från den ekonomiska utvecklingen i de olika länderna till migrationen utan också i motsatt riktning. Den internationella migrationen påverkar den ekonomiska utvecklingen i såväl immigrations- som emigrationsländer. Dessutom påverkas självfallet migranternas ekonomiska situation av migrationen. I nästa avsnitt skall vi i korthet beröra några av dessa effekter. 8.3.2 Ekonomiska

effekter av en förändring av immigrationen

En förändring av immigrationen från ett land till ett annat påverkar både immigrations- och emigrationslandets ekonomi. Vi skall här beröra några av dessa effekter och vi skall utgå ifrån att det är en ökning av immigrationen som är aktuell. Det är ur teoretisk synvinkel ingen skillnad mellan en ökning och en minskning av immigrationen och man kan på samma sätt men med omvända förtecken analysera vad som skulle hända om man minskade immigrationen. En ökning av immigrationen innebär i regel att fler totalt sett blir sysselsatta i immigrationslandet än vad som annars skulle ha varit fallet. Ökningen behöver dock inte bli exakt lika stor som antalet nytillkomna immigranterna som får arbete. Immigrationsökningen kan genom en förändring av lönerna och genom att påverka företagens rekryteringsbeteende påverka sysselsättningen för de som redan är bosatta här i landet i positiv eller negativ riktning. En sysselsättningsökning medför i regel en produktionsökning. En förändring av immigrationen medför också en förändring av efterfrågan på varor och tjänster i landet. De nytillkomna immigranterna efterfrågar varor och tjänster och en ökning av den offentliga konsumtionen och investeringarna sker i regel som en följd av att befolkningen ökar mer än vad den annars skulle ha gjort (sjukvård, undervisning m. m.).

400 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Om produktionen ökar mer än vad efterfrågan i landet gör har immigrationsökningen en dämpande effekt på konjunkturen. I annat fall förstärker immigrationsökningen konjunkturen. En förändring av immigrationen påverkar om den inte är marginell i ekonomisk-teoretisk mening också de relativa priserna. Arbetskraften blir förhållandevis billigare jämfört med kapitalet och lönestrukturen påverkas. De yrkesgrupper som relativt sett får många av de nytillkomna migranterna får en jämförelsevis mindre löneökning än vad de annars skulle ha fått. Den långsammare löneökningen inom vissa yrkesgrupper kan leda till att strukturomvandlingen går långsammare än vad den annars skulle ha gjort. Immigrationsökningen kan också påverka de relativa priserna på andra marknader än arbetsmarknaden. En större efterfrågan på bostadsmarknaden kan om den inte tillgodoses med en motsvarande ökning av bostadsbeståndet leda till hyreshöjningar eller köer på bostadsmarknaden. De som närmast förlorar på detta är främst de som vid tiden för immigrationsökningen söker nya bostäder (främst lägenheter) och det gör framför allt unga personer och de som flyttar inom landet. All ökning av efterfrågan går inte till varor och tjänster producerade i landet. En del av ökningen av efterfrågan tillgodoses genom import, antingen direkt eller indirekt på så sätt att importvaror används vid produktionen av de varor som efterfrågas. En ökning av importen påverkar betalningsbalansen och denna påverkas också av att transfereringarna från Sverige ökar till följd av att de nytillkomna immigranterna sänder hem en del av sina inkomster. En ökning av immigrationen påverkar också emigrationslandet (-länderna) ekonomiskt. Utbudet av arbetskraft minskar i emigrationslandet och under förutsättning av att landet har ett ekonomiskt läge som kännetecknas av full sysselsättning så minskar också produktionen. Emigrationsökningen medför dock i regel samtidigt en minskad efterfrågan på varor och tjänster. Dels försvinner emigranternas egen efterfrågan på varor och tjänster och dels minskar sannolikt ökningstakter, av det offentligas efterfrågan på varor och tjänster som en följd av att emigranterna lämnar landet (minskad efterfrågan på undervisning, sjukvård m. m.). Svaret på frågan om produktionen eller efterfrågan på varor och tjänster påverkas mest av ökningen av emigrationen, bestämmer om emigrationen förstärker eller försvagar konjunkturen. Viktigt äi i detta sammanhang frågan om emigrationslandet är ett land med full sysselsättning eller ett land med stor strukturell arbetslöshet eller undersysselsättning. Av stor betydelse är också frågan om hur investeringsbenägenheten (både den privata och den offentliga) påverkas av en föräncring av emigrationen och frågan om hur känslig den offentliga konsumtionens storlek är för befolkningsförändringar. Emigrationslandets betalningsbalans förstärks sannolikt som en följd av remitteringarna och ev. också som en följd av ökad tur.sm (av emigranterna) och kapitalhemtagningar av återvändande emigranter.

Immigrationen

SOU 1974:29

401 En förändring av emigrationen som inte är marginell innebär också att de relativa priserna förändras. Arbetskraften blir sannolikt relativt sett dyrare jämfört med kapitalet, och lönestrukturen kan också förändras. Läget bör förbättras relativt sett för de yrkesgrupper som har jämfört med gruppernas storlek stora andelar av emigranterna. En utflyttningsökning av den typ som här är aktuell kan också påverka takten i strukturomvandlingen på så sätt att den kommer att gå snabbare än vad den annars skulle ha gjort. Vilka effekterna blir avhänger i hög grad av vilken typ av ekonomi emigrationslandet har. Har det en stor strukturell arbetslöshet eller stor undersysselsättning inom jordbruket kan migrationen ökas betydligt utan att de relativa priserna förändras i någon nämnvärd omfattning. En migration påverkar förutom immigrations- och emigrationsländernas ekonomier självfallet också migranternas egna ekonomiska förhållanden. Vi skall relativt ingående behandla detta i avsnitt 8.7.

8.3.3 Icke-ekonomiska

effekter av en förändring av immigrationen

En förändring av immigrationen påverkar inte immigrationslandet bara genom förändringar av inkomster, löner och priser. Immigrationen påverkar också den sociala och kulturella miljön. Dessa effekter har endast delvis behandlats i denna utredning men har utretts av Invandrarutredningen. 1 Dess resultat är dock ännu ej redovisade. Vid en samlad bedömning av effekterna av en förändring av immigrationen måste dessa självfallet beaktas. Här skall i korthet beröras några av dessa effekter. Immigrationen medför att vi får en bostadsmarknad (och till viss del en arbetsmarknad), som i betydande utsträckning är uppdelad efter nationalitet. Vi får vissa bostadsområden, som huvudsakligen bebos av svenskar, andra som bebos av finländare etc. En sådan uppdelning kan ha positiva och negativa sidor, och det är långt ifrån självklart hur man skall värdera den. Immigrationen kan i viss utsträckning också påverka normer, sedvänjor, traditioner etc. Ett viktigt problem i samband med immigrationen är att en del av barnen till immigranterna får stora problem. Genom språksvårigheter och om de kommer hit under skolåldern också genom skillnader i förkunskaper får de oftare problem i skolan och slutar oftare än svenska barn skolan tidigt. Detta att de slutar skolan tidigt gör att deras möjligheter på arbetsmarknaden blir sämre än vad de annars skulle ha varit. En sådan situation kan leda till att immigrantbarnen får olika sociala problem. I viss utsträckning medför även immigrationen effekter av motsvarande art i emigrationsländerna. Emigrationen medför att vissa byar blir avfolkade på personer i aktiv ålder. Kvar blir de gamla och detta medför inte bara ekonomiska problem. Emigrationen medför också att nya normer, sedvänjor etc. sprids från immigrations- till emigrationslandet, detta kanske framför allt genom de återvändande emigranterna.

26 I den intervjuundersökning som genomfördes för EFA: s immigrationsundersökning deltog Invandrarn tred ningen med olika sociologiska tilläggsfrågor.

402 Redovisning av de genomförda 8.3.4

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Utvärderingsproblematiken

Den immigrationsdebatt vi haft i Sverige sedan mitten av 1960-talet har i hög grad rört sig om immigrationens samhällsekonomiska lönsamhet. För att kunna avgöra om immigrationen i någon mening är "lönsam" eller inte måste man ha en metod för att undersöka lönsamheten. Den metod som används inom nationalekonomin är den samhälleliga kostnad—intäktskalkylen (eller med en ofta använd anglicism, cost—benefitanalys). Denna metod och de förutsättningar den bygger på är mer i detalj beskrivna i kapitel 4. I princip strävar man efter att kartlägga, kvantifiera och värdera i penningenheter alla kostnader och intäkter av en åtgärd, sedda i en mycket vid mening. Med hjälp av dessa kostnader och intäkter skall man sedan kunna bedöma olika åtgärders lönsamhet. I regel får man problem med att värdera alla kostnader och intäkter. Detta gör att man alltid vid sidan av en samhällelig kostnads—intäktskalkyl måste ta hänsyn till de faktorer som inte kunnat bli kvantifierade och/eller värderade. Man måste vid en utvärdering av en förändring av immigrationen ta hänsyn till de "icke-ekonomiska", svårkvantifierade och svårvärderade effekter som i korthet diskuterats i avsnitt 8.3.3. Förutom de där nämnda effekterna kan man också t. ex. ha värderingar om kontroller som sådana. Man kan t. ex. anse att få (milda) kontroller vid gränserna är bättre än många (hårda), allt annat givet. Det är viktigt att redan här understryka att ett ekonomiskt mått på lönsamheten av en förändring av immigrationen alltid måste kompletteras rned andra uppgifter och andra överväganden. Ett första problem vid en utvärdering av en förändring av immigrationen är att bestämma för vilka man skall beräkna effekterna. Då vi lever i ekonomier som är interdependenta så påverkas självfallet alla mer eller mindre av en migration mellan två länder men det är självklart att man på något sätt måste göra en avgränsning för att få problemet hanterligt. När man talat om immigrationens eventuella ekonomiska "lönsamhet" har man utgått ifrån att det som är relevant är effekterna för de i Sverige hittills boende. Man har däremot inte tagit hänsyn till dem som immigrerar eller till dem som är kvar i emigrationsländerna. Under förutsättning av att man är intresserad även av dessa båda gruppers välfärd, kan man inte utesluta verkningarna för dem. Vi har i utredningen antagit att alla de tre nämnda gruppernas välfärd är av intresse, men vi har samtidigt behandlat och redovisat varje grupp för sig. I och med immigrationen ökar produktionen av varor och tjänster i immigrationslandet. Immigranten får samtidigt inkomster som han kan använda till köp av varor eller tjänster (eller spara för att använda till senare konsumtion av varor och tjänster). Samhället använder också resurser för immigranternas sjukvård, undervisning m. fl. typer av offentlig konsumtion. Om produktionsökningen är större än summan av immigranternas behållna inkomst (lön + transfereringar - skatt) och de

SOU 1974:29 av immigrationsökningen föranledda kostnaderna för den offentliga verksamheten så får den hittillsboende befolkningen en ökad mängd varor och tjänster till sitt förfogande. Ett problem uppkommer om immigrationen påverkar inkomstfördelningen. Värderingen av immigrationens lönsamhet beror då på hur man värderar alternativa inkomstfördelningar. Resultatet blir inte detsamma om man värderar en krona lika mycket oavsett vem som får den och om man värderar en krona annorlunda när t. ex. en lågavlönad får den än när en högavlönad får den. Det är förbundet med stora svårigheter att mäta människors uppfattningar om de sociala vinster och förluster de gör vid internationell migration. I vissa undersökningar har man utgått ifrån att i och med att man flyttar frivilligt så har migranten beräknat att han vinner på migrationen; alltså vinner alla migranter på migrationen. Ett par invändningar finns att göra mot detta betraktelsesätt. För det första fattar inte alla migranter självständiga beslut. Det gäller främst barn och ungdomar för vilka andra familjemedlemmar kan fatta migrationsbeslut mot deras vilja. För det andra har många migranter dålig information. Detta gäller kanske främst den sociala miljön om vilken det ofta är svårt att få och att tillgodogöra sig information i ett annat land. Man kan därför vänta sig att ett ej obetydligt antal immigranter av denna orsak i efterhand tycker att migrationsbeslutet i huvudsak medfört negativa konsekvenser. När man skall analysera effekterna för de kvarvarande i emigrationslandet har man i stort sett samma problem som när man analyserade effekterna för de hittillsboende i immigrationslandet. Vi skulle vilja se hur mycket produktionen förändras som en följd av emigrationen och hur mycket varor och tjänster som migranterna skulle ha förfogat över om de varit kvar och hur mycket mer resurser som hade behövts till den offentliga verksamheten om de varit kvar. Även här är eventuella fördelningseffekter av stort intresse.

8.4 Översiktlig redogörelse för uppläggningen av EFA: s immigrationsundersökning 8.4.1 Syfte och avgränsningar Syftet med projektet var att kartlägga de ekonomiska orsakerna till immigrationen och att undersöka immigrationens ekonomiska effekter, och speciellt att göra en samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys av immigrationen till Sverige. Projektet avgränsades till att avse endast migration av ekonomiska skäl. Flyktingmigrationen behandlades alltså ej i undersökningen. Den samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalysen begränsades till ett försök att besvara vilka kostnader och vilka intäkter en marginell förändring av immigrationen i slutet av 1960-talet skulle medföra. Den samhälleliga kostnads-intäktsanalysen begränsades av kostnadsskäl till att avse fyra

Immigrationen

404 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

olika nationalitetsgrupper nämligen finländare, italienare, jugoslaver och tyskar. Projektet genomfördes av Eskil Wadensjö vid nationalekonomiska institutionen i Lund. 8.4.2 Projektets

uppläggning

Arbetet med projektet bestod dels i formulerandet av ekonomiska modeller för att kunna förklara immigrationen till Sverige och för att kunna förklara och beräkna de ekonomiska effekterna av immigrationen, dels av insamling och bearbetning av data för att kunna testa olika hypoteser och göra olika beräkningar. Utvecklingsarbetet med de olika modellerna har dels bestått i utvecklandet av en modell över migrantens valsituation för att kunna förklara migrationsströmmarnas storlek och inriktning, dels i utvecklandet av en modell för att kunna analysera de kortsiktiga effekterna på konjunkturläge och betalningsbalans och slutligen i utvecklandet av en modell för att kunna beräkna kostnader och intäkter av en marginell förändring av immigrationen. Datainsamlingen har skett på flera olika varandra kompletterande sätt. Dels har i betydande utsträckning olika typer av offentlig statistik använts och dels har datainsamling bedrivits inom ramen för undersökningen. Den viktigaste delen av denna egna datainsamling är en intervjuundersökning, vilken genomfördes av statistiska centralbyrån, och där ett samarbete skedde mellan EFA:s immigrationsundersökning och invandrarutredningen. Intervjuundersökningen omfattade ca 3 500 immigranter och ca 1 000 svenskar och genomfördes i oktober och november 1969. De intervjuade immigranterna var finländare, italienare och tyskar med en vistelsetid i Sverige som svarade mot en inflyttning 1961 — 1968 och jugoslaver med en vistelsetid svarande mot en inflyttning 1964—1968. För de svenska intervjupersonerna genomfördes intervjuerna som vid en vanlig besöksintervju men för de utländska intervjupersonerna genomfördes intervjun på så sätt att intervjuaren överlämnade ett formulär på intervjupersonens eget språk. Intervjuaren kunde lämna upplysningar och hjälp vid ifyllandet av formuläret men i regel ej på intervjupersonens eget språk. Bortfallet var ca 10% för både immigranterna och den svenska gruppen. Bland svenskarna utgjordes majoriteten av bortfallet av vägrare, medan majoriteten av bortfallet av immigranterna var personer som ej gick att anträffa eller som vistades utomlands. Vid sidan om intervjuundersökningen gjordes vissa andra datainsamlingar. Bl. a. genomfördes en enkätundersökning till olika företag där framför allt uppgifter om företagens kostnader för den utländska arbetskraften efterfrågades och där också en fråga ställdes om eventuell rekrytering av arbetskraft i utlandet. Vid de företag där man i enkäten hade svarat att man rekryterade i utlandet genomfördes också intervjuer. Såväl representanter för företagsledningarna som för fackföreningarna intervjuades. Förutom de nu nämnda undersökningarna genomfördes vissa smärre

SOU 1974:29

Immigrationen

registerundersökningar. De olika rapporter som har publicerats inom ramen för immigrationsundersökningen redovisas i ett appendix till betänkandet.

8.5 Immigrationens och remigrationens orsaker 8.5.1

Immigrationen

En individ (eller ett hushåll) som står i en valsituation där det ena valet innebär att flytta till ett annat land har en mycket komplicerad valsituation. Precis som vid intern migration är det inte bara fråga om ett byte av arbete och inkomstmöjligheter. Individen (hushållet) måste också byta bostad och social och kulturell miljö. Det som skiljer intern och internationell migration är framför allt att migrationen är reglerad mellan länder, men i regel ej inom länder, och att bytet av social och kulturell miljö i många fall är än mer markant vid internationell än vid intern migration och att det oftast innebär att man kommer till ett land med ett annat språk. En individ som står och väljer om han skall flytta till Sverige eller inte jämför mer eller mindre noggrant alternativet att stanna kvar i hemlandet (ev. att flytta till ett annat immigrationsland) med alternativet att flytta till Sverige. Hur de båda alternativen värderas avhänger dels av vad individen väntar sig av de båda alternativen och dels av vilka preferenser individen har. Det är självklart inte bara ekonomiska faktorer såsom förväntade inkomster och flyttningskostnader som är av betydelse utan också icke-ekonomiska faktorer som den sociala och kulturella miljön i immigrationslandet jämfört med den i hemlandet. Man kan utgå ifrån att flertalet individer föredrar miljön i sitt hemland och därmed inte är beredda att flytta till ett annat land om de inte tror att de ekonomiskt vinner på det. Vi har därför flyttningsströmmar från länder med relativt sett låga löner eller med bristande möjligheter att erhålla arbete till länder med relativt sett höga löner eller med bättre möjligheter att erhålla arbete. Lönerelationerna mellan olika europeiska länder har förändrats relativt långsamt under efterkrigstiden. 1 Man skulle därför kanske kunna vänta sig att inriktningen och omfattningen av immigrationen skulle ha ändrats relativt långsamt. Så är emellertid inte fallet som bl. a. framgått av avsnitt 8.2. Immigrationens inriktning förändras och framför allt varierar immigrationens storlek år från år. Det finns flera olika förklaringar till dessa förhållanden. För det första krävs det information om alternativet att flytta till Sverige för att en flyttning skall komma till stånd och informationsspridning tar tid. För det andra bestäms den inkomst en person kan förvänta sig att få inte bara av lönens storlek utan också av den förväntade sannolikheten för att få ett arbete. För det tredje kan immigrationslandet genom immigrationspolitiken påverka immigrationens storlek och sammansättning. Vi skall i korthet beröra dessa tre förklaringar i tur och ordning.

Det är möjligt att det vid högre löner krävs en relativt sett större löneskillnad för att man skall få samma storlek på immigrationen.

406 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Det är självklart att man för att kunna välja ett alternativ måste känna till att alternativet finns. Då de flesta individer har riskaversion räcker det inte med att känna till att man har möjlighet att flytta till ett visst land, man vill också ha en viss information om förhållandena i immigrationslandet så att flyttningen inte blir allt för mycket av en chanstagning. De flesta människor har ganska begränsad information om andra länder. För att en migrationsström från ett land skall komma igång krävs en informationsström om immigrationslandet till emigrationslandet. Oftast sker den så att enstaka immigranter, som kommit till landet av en tillfällighet, genom brev till släkt och vänner eller vid återbesök eller återflyttning berättar om immigrationslandet för sina landsmän. Detta ger upphov till att fler finner det vara värt försöket att flytta till immigrationslandet. Dessa sprider i sin tur informationen om immigrationslandet vidare. 1 Allt fler får efter hand information, och om informationen om immigrationslandet är positiv, i den meningen att den för många innebär att ett migrationsbeslut är fördelaktigt, så ökar immigrationen. Den beskrivna informationsspridningsprocessen gör att man i regel vid initialskedet av en migration från ett land till ett annat får en snabb ökning av migrationen.

Man kan också ha en informationsspridning bland de företag som rekryterar arbetskraft. Ett företag rekryterar av en tillfällighet i ett land och andra företag får kännedom om detta och börjar själva att rekrytera i samma land.

Vi kan mycket klart se en sådan snabb ökning av migrationen i initialskedet för vissa grupper som började komma till Sverige i större antal först under 1960-talet. Det gäller främst greker, jugoslaver och turkar men också i viss utsträckning portugiser och spanjorer. Se figur 8.3 och Tabell 8.A.4. Det är svårt att avgöra i förväg när denna informationsspridningsprocess avslutas, och immigrationen stabiliseras kring en viss nivå eller stagnerar. Någon skarp gräns är också omöjlig att fastställa i efterhand då informationsspridningen kan gå olika fort i olika delar och i olika grupper i ett emigrationsland. En persons förväntade inkomst av arbete bestäms dels av den lön han förväntar sig att få om han får arbete och dels av den förväntade sannolikheten för att få arbete. Som tidigare påpekats förändras de relativa lönerna mellan olika länder ganska långsamt. De förändringar som trots allt sker kan inte förklara några större variationer i antalet som migrerar mellan olika länder. Något som däremot förändras ganska mycket är möjligheterna att få arbete för den som söker sig ut på en arbetsmarknad. Är ett land inne i en konjunkturnedgång så är det svårare för de som söker arbete att få arbete än det annars brukar vara. Detta gäller ungdomar som söker sitt första arbete, kvinnor som söker sig ut på arbetsmarknaden efter en tids bortavaro, personer som drabbats av personal- eller driftsinskränkningar och nyinflyttade immigranter. För samtliga dessa kategorier gäller att sannolikheten för att få ett arbete av viss typ inom en viss given tid är betydligt mindre än vad den är under en högkonjunktur. Detta gör att incitamenten för att flytta till ett immigrationsland är betydligt mindre om det är lågkonjunktur än om det är högkonjunktur i immigrationslandet. Detsamma gäller för övrigt för flyttningen inom ett land. För de unga som söker sitt första arbete och för de som drabbas av

Immigrationen

SOU 1974:29 Figur 8.3 Immigrationen från vissa sydeuropeiska länder (logaritmisk skala). Antal immigranter

10 000

Jugoslavien Grekland 1 000

Turkiet Spanien

Portugal

1955 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72

Är

Källa: Tabell 8.A.4.

personal- och driftsinskränkningar i emigrationslandet är incitamenten till att flytta klart större vid en låg- än vid en högkonjunktur i emigrationslandet. Detta gör att vi kan förvänta oss att immigrationens storlek varierar med konjunkturutvecklingen i både immigrationslandet (Sverige) och emigrationsländerna. En analys av företagens rekryteringsbeteende styrker denna hypotes. Vid lågkonjunktur har företagen i immigrationsländerna lätt att få arbetskraft och någon rekrytering utanför landets gränser är knappast aktuell. Vid högkonjunktur måste ett företag höja lönerna för att kunna rekrytera inom landet och rekrytering utomlands kan då ofta framstå som ett för företaget ekonomiskt bättre alternativ.

408 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

För att en migration från ett land till ett annat skall äga rum måste den först och främst vara institutionellt möjlig. I Sverige har vi genom den nordiska arbetsmarknaden avstått från att reglera invandringen från de nordiska grannländerna. I övrigt finns ej några överenskommelser som faktiskt hindrar en reglering av invandringen. I avsnitt 8.2 beskrev vi i korthet den svenska immigrationspolitiken under efterkrigstiden. Fram till mitten av 1960-talet användes tillståndsgivningen i relativt begränsad utsträckning som ett medel att reglera immigrationens storlek. Efter 1965 har däremot immigrationspolitiken gradvis skärpts och dessutom har den i viss utsträckning varierat i styrka med konjunkturen. Detta bör dels ha medfört att en större andel av immigrationen än vad som annars skulle ha varit fallet har kommit från de nordiska grannländerna, främst Finland och sannolikt också en ökad immigration från dessa länder. Vi kan åskådliggöra de faktorer som bestämmer migrationens kortsiktiga variationer med en enkel figur. Vid testningar av de olika hypoteserna har vi funnit att immigrationen samvarierar med konjunkturen i immigrationslandet - Sverige. Däremot samvarierar immigrationen endast i några fall med konjunkturläget i emigrationslandet. Orsaken till detta kan dock vara att det mått vi använt på konjunkturläget (arbetslösheten) för vissa länder är mindre lämpat som mått på konjunkturläget. Detta gäller kanske främst för länder med en omfattande strukturell arbetslöshet eller undersysselsättning inom jordbruket, där olika arbetslöshetsserier endast täcker en liten del av den faktiska arbetslösheten.

8.5.2 Remigrationen

Bruttoimmigrationen är betydligt större än nettoimmigrationen och flertalet av emigranterna är ej svenska medborgare. En del av dem som ej

Figur 8.4 Några av de faktorer som bestämmer immigrationens kortsiktiga variationer.

SOU 1974:29 är svenska medborgare av utvandrarna är dock födda i Sverige, dvs. i regel barn till invandrare, men å andra sidan är en del av de svenska medborgare som flyttar ifrån landet, ursprungligen invandrare. Vi kan ej utan vidare antaga att samma faktorer som bestämmer immigrationens omfattning även bestämmer remigrationens storlek, då ett beslut att flytta till ett nytt land och ett beslut att flytta hem igen kan bestämmas av skilda faktorer. Prognoser för immigration och emigration måste då göras separat. När immigranten valde att migrera valde han detta därför att han ansåg det vara ett bättre alternativ än att stanna kvar i hemlandet. På samma sätt väljer immigranten att remigrera om detta alternativ av immigranten bedöms vara bättre än att stanna kvar i immigrationslandet. Frågan är-nu vad som gör att remigrationen för immigranten framstår som ett bättre alternativ än att stanna kvar. En förklaring är att immigranten redan från början hade bestämt att återvända efter att ha arbetat en viss tid i Sverige t. ex. efter att ha sparat en viss summa pengar i landet. En annan förklaring är att immigranten överskattat fördelarna av att flytta till Sverige p. g. a. bristande eller felaktig information. Immigranten kan antingen ha överskattat sina inkomster i Sverige eller underskattat miljöskillnadernas betydelse. En tredje förklaring är att förhållandena i Sverige och/eller emigrationslandet förändrats så att bedömningen av att bo i Sverige jämfört med att bo i hemlandet förändrats. Det är i så fall troligt att möjligheterna att få arbete förändras snabbast medan lönens storlek vid arbete och miljöfaktorer förändras långsammare. Den remigration för vilken de två första förklaringarna är relevanta bör ej vara avhängig av det ekonomiska läget i Sverige, dvs. denna remigration bör inte vara större när arbetslösheten är nögre (om vi tar arbetslösheten som mått på konjunkturläget). De som sparar till ett visst mål för att sedan flytta hem uppnår detta snarast fortare under en högkonjunktur än då arbetslösheten är hög. Det är möjligt att en större andel av de immigranter som kommer under en lågkonjunktur än av de som kommer under en högkonjunktur har felaktig information om förhållandena i Sverige. Det är dock långtifrån säkert i synnerhet inte om det är så att det är miljön i vid mening som migranten har svårast att bedöma i förväg. De för vilka den tredje förklaringen är riktig påverkas enligt definition av det ekonomiska läget i Sverige. Om två remigrantgruppers storlek är oberoende av det ekonomiska läget men den tredje gruppens storlek är beroende av det så blir också den totala remigrationen beroende av det. Om den tredje gruppen är mycket liten kan det dock vara svårt att belägga det ekonomiska lägets betydelse för remigrationens omfattning i ett begränsat statistiskt material. Om immigranter återvänder eller inte vid ökad arbetslöshet i Sverige beror bl. a. på deras ekonomiska situation vid en eventuell arbetslöshet i Sverige. Enligt gällande regler får utlänningar arbetslöshetsersättning efter 52 veckor och arbetslöshetsersättningen i Sverige är högre än i emigra-

Immigrationen

410 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

tionsländerna (i vissa av emigrationsländerna kan en återvändande emigrant ej få arbetslöshetsförsäkring om han är arbetslös vid ankomsten till hemlandet) och arbetslöshetsersättningen i Sverige kan vara högre än lönen i vissa av emigrationsländerna. Det är därför ej sannolikt att alla eller ens merparten av immigranterna återvänder när de blir arbetslösa. De försök till att testa de olika hypoteserna som hittills har gjorts inom utredningen tyder på att den övervägande delen av variationerna i remigrationens omfattning kan förklaras av storleken och fördelningen av den tidigare immigrationen till Sverige. Konjunkturläget i Sverige och emigrationsländerna verkar ej i någon nämnvärd utsträckning ha påverkat variationerna i remigrationens omfattning.

8.6 Immigrationens samhällsekonomiska effekter 8.6.1 A vgränsning av problemet Undersökningen har som tidigare nämnts avgränsats till att behandla de ekonomiska effekterna av immigrationen till Sverige under slutet av 1960-talet. En avgränsning har också gjorts så att huvudvikten ligger på en analys av en i ekonomisk mening marginell förändring av immigrationens storlek. Tyngdpunkten i undersökningen ligger på en analys av effekterna för immigranterna och för immigrationslandet. De ekonomiska effekterna för emigrationsländerna behandlas betydligt mer knapphändigt och hela datainsamlingen har syftat till att belysa effekterna för immigranterna och immigrationslandet - Sverige. Undersökningen av de ekonomiska effekterna kan något schematiskt delas upp i två delar. Dels en del som behandlar vissa bestämda ekonomiska effekter och dels en del som utgörs av en samhällsekonomisk kostnads—intäktsanalys av en marginell förändring av immigrationen till Sverige. Den del som behandlar några olika ekonomiska effekter ägnas framför allt de kortsiktiga effekterna av immigrationen. Främst studeras vilka effekter en förändring av immigrationen på kort sikt kan förväntas få för konjunkturläge och betalningsbalans i immigrationslandet. Det är kanske det ekonomiska problem som flitigast har diskuterats i immigrationsdebatten. Mer kortfattat analyseras vilka effekter immigrationen kan förväntas få på lönestruktur, inkomstfördelning och strukturomvandling i immigrationslandet. Samma analys som genomförts för immigrationslandet genomförs också för emigrationsländerna men vi har här inte haft några möjligheter att själva samla in data och de slutsatser vi har kunnat dra blir då än osäkrare än de som vi kunnat göra om effekterna för immigrationslandets ekonomi. Analysen av de ekonomiska effekterna skall ses tillsammans med den samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalys som har gjorts inom undersökningen och tillsammans med de icke-ekonomiska effekter som ej är behandlade inom ramen för den samhällsekonomiska kostnads-intäkts-

SOU 1974: 29 analysen. Tillsammans kan det ge ett förbättrat beslutsunderlag för immigrationspolitiken. 8.6.2

Utvärderingsproblematiken

I flertalet immigrationsländer har man under efterkrigstiden diskuterat de ekonomiska fördelar och nackdelar som är förbundna med immigration. Man har argumenterat för immigrationens önskvärdhet eller icke önskvärdhet med hänvisning till ekonomiska argument. En motsvarande diskussion har ägt rum i emigrationsländerna. I dessa diskussioner har man i immigrationsländerna ofta diskuterat immigrationens förtjänster eller brister som medel mot en alltför stark högkonjunktur. Även om immigrationen skulle ha haft förtjänster som medel i detta avseende framstår det knappast som optimalt att låta immigrationens effektivitet som ett sådant medel vara avgörande för beslut om immigrationens storlek (däremot möjligen för dess tidsmässiga allokering om man bestämt sig för en viss omfattning av immigrationen av andra skäl). Förutom diskussionen om immigrationen som ett konjunkturpolitiskt medel har man haft tre olika angreppssätt vid diskussionen om den önskvärda storleken av den internationella migrationen. Det ena har kännetecknats av att man försökt räkna upp olika effekter för emigrations- och immigrationsländerna och sedan försökt säga om de positiva eller negativa effekterna övervägt för immigrations- och/eller emigrationsländerna. Det andra angreppssättet är att med hjälp av ekonomiska modeller försöka fastställa den optimala befolkningen för ett land för att därefter kunna diskutera om landet bör vara ett emigrations- eller immigrationsland. Det tredje angreppssättet har varit att man sökt göra en samhällsekonomisk kostnads—intäktskalkyl för den internationella migrationen och sökt beräkna "vinsten" eller "förlusten" för immigrationslandet, migranterna eller emigrationslandet, eller för en kombination av dessa. Det är denna senare metod som vi i huvudsak har använt oss av. Med samhällsekonomisk kostnads—intäktsanalys vill vi inte endast beräkna lönsamheten av ett migrationsbeslut för den enskilde immigranten eller för det rekryterande företaget utan lönsamheten för samhället i dess helhet. Det första problemet är då vad man skall mena med samhället i dess helhet. Undersökningen är genomförd i ett immigrationsland, Sverige, och det ligger kanske nära till hands att utgå ifrån, att de i Sverige boende vid tidpunkten för migrationen, är den relevanta populationen. Mot detta kan invändas att man även från immigrationslandets sida i regel ej är ointresserad av effekterna för immigranterna och för den kvarvarande befolkningen i emigrationsländerna. Tyngdpunkten av intresset ligger dock, av förklarliga skäl, på effekterna för de som bor i immigrationslandet. Det motsatta bör gälla om man ser migrationen från emigrationslandets horisont. Att intresset är olika stort för effekterna för olika grupper talar för att man bör göra en uppdelning i grupper vid beräkningarna. Motivet för att

Immigrationen

412 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

göra en sådan uppdelning förstärks av att det både ur analytisk och beräkningsmässig synvinkel finns stora skillnader mellan effekterna för de olika grupperna. Även om man gör en uppdelning och undviker att göra en sammanvägning av effekterna för de olika grupperna, kan man i vissa fall ange om migrationen totalt sett är bra eller dålig. Detta i de fall då antingen samtliga grupper vinner eller samtliga grupper förlorar på migrationen. Den uppdelning i grupper som faller sig naturlig vid studiet av internationell migration är 1) de som bor i immigrationslandet vid tidpunkten för immigrationen (alltså inklusive tidigare immigranter), 2) immigranterna och 3) de kvarboende i emigrationsländerna. Då vi lever i en internationell ekonomi får en resursomfördelning mellan två eller flera länder även effekter för andra länder än de direkt berörda, men då dessa kan bedömas vara små vid de migrationsströmmar som här är aktuella skall vi bortse från dem. Den del av undersökningen som består av en samhällsekonomisk kostnads—intäktsanalys av migration till Sverige kan alltså delvis sägas bestå av tre separata studier; en samhällsekonomisk kostnads—intäktsanalys för emigrationsländernas kvarvarande befolkning, en för den före immigrationen i immigrationslandet boende befolkningen och en för immigranterna. Tyngdpunkten hos undersökningen ligger på hur immigranterna och framför allt den hittillsvarande befolkningen i immigrationslandet påverkas av immigrationen. Dessa grupper framstod från immigrationslandets sida som de som var av störst intresse. I avsnitt 8.7, 8.8 och 8.9 skall vi redovisa en del av resultaten för de olika grupperna.

8.7 Immigrationens konsekvenser för immigranten 8.7.1 Sysselsättningsförhållanden Immigranterna kommer till Sverige för möjligheterna att genom arbete få bättre ekonomiska villkor än i hemlandet. En mycket stor del av immigranterna tillhör också arbetskraften. Det är därför naturligt att immigranternas bosättning främst bestäms av arbetsmarknadsförhållanden. Även andra faktorer än arbetsmarknadsförhållanden, t. ex. närhet till hemlandet (och information om förhållandena på orten) har emellertid betydelse. Så är t. ex. danskarna överrepresenterade bland immigranterna i Sydsverige och norrmännen överrepresenterade bland immigranterna i Västsverige. Den avgörande frågan är då inom vilka näringsgrenar arbetsmarknadsförhållandena varit gynnsamma för immigranterna. Under 1960-talet har möjligheterna att få arbete varit bäst inom industrin. Industrins efterfrågan på arbetskraft har förändrats relativt lite under denna tidsperiod, samtidigt som en minskande andel av den svenska arbetskraften sökt sig till denna sektor. Pensionsavgången (och annan avgång) har relativt sett inom denna bransch varit jämförlig med avgången inom hela arbetskraf-

SOU 1974:29

Immigration en

ten men samtidigt har få unga velat söka arbete inom industrin. Vid den givna lönestrukturen har allt fler av de unga, som i regel har en betydligt högre utbildning än de äldre, valt att arbeta inom andra sektorer än industrin. Industrin har därför tenderat att få efterfrågeöverskott på arbetskraft under hela 1960-talet och en del av detta efterfrågeöverskott har täckts av invandrad arbetskraft. Man har haft en liknande utveckling inom vissa delar av servicesektorn (restaurangarbete, städarbete). Inom många tjänstemannayrken krävs dessutom goda kunskaper i svenska språket och i många fall kännedom om svenska bestämmelser och svenskt normsystem. Dessa krav gör det i många fall svårt för immigranter att arbeta inom dessa yrken. Immigranterna har alltså under 1960-talet i huvudsak fått arbeten som arbetare inom industrin och inom vissa delar av servicesektorn. Detta framgår av tabell 8.10. Immigranterna är alltså inte jämnt fördelade på olika yrken utan koncentrerade till vissa yrkesområden och yrkesgrupper. En viktig fråga är nu vilka skillnader det finns mellan dessa och andra yrkesområden och yrkesgrupper. Vi skall här i korthet belysa vad som kännetecknar de yrkesområden och yrkesgrupper som immigranterna är överrepresenterade inom vad gäller löner, yrkesskador och arbetslöshet. Det skall understrykas att vi här inte kan gå in i detaljer utan att vi endast kan ge de stora huvuddragen av skillnaderna. För olika grupper av utlänningar kan självfallet förhållandena vara annorlunda än vad de redovisade g enomsnitten ger vid handen. Löner. Vi vet att utlänningarna är överrepresenterade bland de anställda främst inom gruv- och tillverkningsarbete men också inom servicearbete. Däremot är utlänningarna kraftigt underrepresenterade inom naturvetenskapligt och tekniskt arbete m. m., administrativt, kameralt och kommersiellt arbete. Detta gäller såväl för män som för kvinnor som för båda könen sammanräknade. Utlänningarna är enligt de gjorda beräkningarna något överrepresenterade inom lantbruks- och skogsbruksarbete och något underrepresenterade inom transportarbete. Differenserna är dock i dessa fall små. För helårs- och heltidsanställda män år 1966 var medianlönen i d e tre yrkesområden där utlänningarna var överrepresenterade lägre än medianlönen för samtliga män. 1 Lägre medianlön än medianlönen för samtliga män fanns endast i ett av de fem yrkesområden där utlänningarna var underrepresenterade, nämligen transportarbete. Medianlönen för kvinnor i de tre yrkesområden där utlänningarna var överrepresenterade var lägre än medianlönen för samtliga kvinnor. Det gällde endast för två av de fem yrkesområden, där utlänningarna var underrepresenterade, nämligen transportarbete och kommersiellt arbete. För män och kvinnor sammanräknade gäller att medianlönen i de tre yrkesområden där utlänningarna var överrepresenterade var lägre än medianlönen för samtliga helårs- och heltidsanställda. Det gällde endast för två av de fem yrkesområden, där utlänningar var underrepresenterade, nämligen kameralt arbete och kommersiellt arbete. Denna tendens till koncentration till yrkesområden med låga medianlöner finns hos samtliga utlänningsgrupper, men är

1 Uppgifterna om medianlönerna är hämtade från SOU 1970: 34, Svenska folkets inkomster.

414 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

M ' t O O *

ro so ro ro O ro r s »-H ro TJ- .—< so

Os m o ro t~~ os

rN so IO Tt TJ- os

« u ÖO a

c

c

a.

"Sh'c

a-*

r

rt 0)

6-° r- rt

•o

a

SOU 1974:29

W*

B

<

o>3

SO o r s Os *5 r* e Os =3 « '•C ^ X

H m ^o i^)

so oo r o r--

r^

ro ro os os O so

i o so Os Tt ro

o

so in rN ro so oo ro oo ro so »o CM

so oo ro oo^ os io ro T-i TJ- ^- r^ so

H

MXJ0OU1

SO 00 OS O 00 so

so ro i—i O i o io

ro oq <3 rN so Os ro •—i io io r^ io

•—i —i ro r o 00 ro

—i Os O O —' Os

*

~* O

<*> K

i£ rt rfN "G _ OS

Os • * PN "* K _ c O

53. * as

a•° E o

0)

•o E rt 3

9 Ey

V3

rade PPgi ta kv

£

H

t.

.*

o.-a

c >>* 3 N rt C

4> T3 o C • a »rt 0)

S3

1 M c •O

H

"2? 0)C •n c 3 . 3 SO C os J * -< -K! O >-> vi

SO O SO u~> i o O

rt

<a °rt *

cS

X)

s

•a 8P 2 rt ä

• * SO 00 r o Tj- vo

CN »H rN —^ 00 00 TJ- rN r^ so rN io

O SO 00 O SO O M OS •* t^

ro CD so rN oo ro r f rN r~ so rN i n

X

3 3 8

s5"S 3s X>

E •rt o —

3S

1i|

rN o 3S

—'

rt

T3 ao c c „rt c «w c

oo c c -*

Ä

o S CB

E g1 c c

:rt- E

<-. •*«

2 J< _

le 3

<U <L> 3 > c - Q, T ; O

a>

rt C> < fc° rt c J5

atu om ant ran Ulv

•*-

a T) X i-

O

•M S XI H O <j

Z

M

-J H

>

H C/}

4> <D 3 O c > E *•• O. 4)

-O w

>£

Z ^ J H H C/)

3 a>

3 3 Å E rt 5?

•g « a x .3

rt

^:§

00 JäS E a ä

H O

Jrt

w

rt

r

ten rsie

£

0> :rt "O 73

0) c5

atu om int ran

:«

i

ten rsic ksrt a. o

:

rt ^j C irt - 3

O

~ u/ .-*

H x c

3 c

^ rt

SOU 1974:29 starkast hos de sydeuropeiska grupperna och finländarna, där mellan 80 och 95 % är koncentrerade till de båda yrkesområdena tillverknings- och servicearbete. Denna tendens är emellertid ej lika klar vid en uppdelning efter yrkesgrupp. Andelen utlänningar är visserligen stor i vissa yrkesgrupper inom tillverkning, t. ex. textil-, sömnads-, kemiskt processarbete och livsmedelsarbete, yrkesgrupper som 1965 hade en lägre medianlön än vad hela yrkesområdet tillverkningsarbete hade, men andelen var också högre inom grupper som järnbruksarbete och verkstadsarbete och finmekaniskt arbete som hade högre medianlöner än vad hela yrkesområdet hade. Sammanfattningsvis kan dock sägas att utlänningar i stor utsträckning är koncentrerade till yrkesområden som har låga medianlöner. Yrkesskador. Som mått på ett arbetes tyngd, farlighet etc. har vi valt yrkesskadefrekvensen. För år 1970 har man samkört folkräkningsdata och yrkesskadedata, vilket gör att vi för detta år känner arbetsolycksfallsfrekvensen för olika yrkesområden, yrkesgrupper och yrke. Vi har sedan tagit utlänningarnas fördelning på yrke den 1.10.1970 enligt Invandrarverkets kvartalsstatistik och beräknat den yrkesskadefrekvens de olika utlänningsgrupperna skulle haft under förutsättning att de inom varje yrkesområde eller yrkesgrupp skulle haft samma olycksfallsfrekvens som den totala befolkningen hade i respektive yrkesområde eller yrkesgrupp 1970. Vi har gjort en beräkning för varje nationalitet dels med en indelning efter yrkesområden och dels med en noggrannare indelning efter i huvudsak yrkesgrupper. Det tal vi får fram på detta sätt skall jämföras med den totala befolkningens yrkesskadetal år 1970. Resultaten framgår av tabell 8.11. Jämförelser kan sedan göras för att undersöka om utlänningar oftare förekommer inom olyckshögfrekventa yrken men självfallet ej för att undersöka om utlänningarna inom varje yrke har större yrkesskadefrekvens. Ett av antagandena vid beräkningen är ju att yrkesskadefrekvenserna inom de olika yrkesområdena och de olika yrkesgrupperna är desamma för utlänningarna som för den totala befolkningen. Av de gjorda beräkningarna kan vi konstatera att utlänningar i betydligt större utsträckning än hela befolkningen är sysselsatta inom yrkesområden och yrkesgrupper med hög olycksfallsfrekvens. Med hjälp av indelningen efter yrkesgrupper skulle man kunna förklara en skillnad i yrkesskadefrekvens mellan utlänningar och totalbefolkning på över 70 %. Det är ej heller omöjligt att vi om vi hade kunnat göra en standardberäkning efter yrke skulle ha fått än mer markanta skillnader. När vi granskar de olika utlänningsgrupperna var för sig finner vi att samtliga grupper får högre olycksfallstal än den totala befolkningen hade 1970. Speciellt höga tal får finländarna och danskarna medan tyskarna får ett beräknat värde som relativt lite överskrider det värde den totala befolkningen hade år 1970. Arbetslöshet. Vi skall slutligen undersöka om utlänningarna är koncentrerade till yrkesområden och yrkesgrupper som är speciellt utsatta för arbetslöshet. För att undersöka detta har vi tagit yrkesfördelningen för olika utlänningsgrupper den 1 oktober 1969 enligt Statens

Immigration en

416 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tabell 8.11 Antal yrkesskador per 1 000 anställda för samtliga anställda 1970 och standardvägda tal för vissa utlänningsgrupper under antagande om samma yrkesskadefrekvenser som för hela befolkningen inom respektive yrkesområde eller yrkesgrupp och med utgångspunkt från yrkesfördelningen den 1.10.1970. Grupp

Hela befolkningen Utlänningar

Danskar Finländare Norrmän Greker Italienare Jugoslaver Tyskar

Kön

Faktiska värden 1970

Båda könen

38,0

Män Kvinnor Båda könen Män Kvinnor Båda könen Båda könen Båda könen Båda könen Båda könen Båda könen Båda könen

54,8 12,7

Standardberäkning med indelning efter yrkesområde

Standardberäkning med indelning efter yrkesgrupp

56,2 70,2 22,2 61,5 61,7 48,3 59,8 53,4 61,8 42,1

65,1 81,0 26,8 65,3 70,1 56,9 57,1 54,4 61,2 45,0

Källor: Statens Invandrarverks kvartalsstatistik över arbetsanmälda utlänningar och SOS Yrkesskador 1970, Stockholm 1973.

Invandrarverks kvartalsstatistik över arbetsanmälda utlänningar och uppgifter om arbetslöshet från de utökade arbetskraftsundersökningarna hösten 1968 och hösten 1969. Med hjälp av dessa uppgifter har vi gjort standardberäkningar, dels efter en indelning efter yrkesområde och dels efter en indelning efter yrkesgrupp så långt detta varit möjligt (25 klasser). En jämförelse med arbetslöshetstalet för den totala befolkningen kan då ge svar på frågan om utlänningarna i större utsträckning än den totala befolkningen är sysselsatta inom yrkesområden och yrkesgrupper med hög arbetslöshet. Det visar sig att utlänningarna i något större omfattning än den totala befolkningen är sysselsatta inom yrkesområden och yrkesgrupper med relativt sett högre arbetslöshet. Sammanfattningsvis skall här sägas att utlänningar i större utsträckning än den totala befolkningen är sysselsatta inom yrkesområden med låga löner, och inom yrkesområden och yrkesgrupper med hög arbetsolycksfallsfrekvens och hög arbetslöshet. 8.7.2 Immigranternas

inkomster

Man vet att immigranterna i hög grad är koncentrerade till yrkesområden med relativt låga löner. Samtidigt vet man dock att flertalet immigranter är unga, och man vet att inkomsterna är högre för relativt unga personer när det gäller den typ av arbeten som de flesta immigranterna har. Immigranterna har också i mindre utsträckning än svenskarna deltidsarbete och det är möjligt att de är mer benägna att arbeta övertid. Man

SOU 1974:29

Immigrationen

kan därför inte utan närmare undersökning säga hur immigranternas inkomster förhåller sig till svenskarnas. Ingen noggrannare kartläggning av immigranternas inkomster har utförts i Sverige men man har ändå vissa uppgifter om immigranternas inkomster under 1960-talet. Folkräkningen 1960. Av folkräkningsdata från 1960 över vuxna, sysselsatta inkomsttagare framgår att utländska medborgares medianinkomst är högre än medianinkomsten för den totala befolkningen. Högst är medianinkomsten för svenska medborgare födda i utlandet. Frapperande är den markant mindre spridningen i inkomsterna för de utländska medborgarna jämfört med den totala befolkningen och med svenska medborgare födda i utlandet. Utlänningarnas inkomster är koncentrerade till ett mindre intervall men medianinkomsten är ej lägre utan högre än svenskarnas. Från folkräkningsmaterialet från 1960 kan man dock ej dra några slutsatser om förhållandena i slutet av 1960-talet. Immigrationen har ökat starkt under tidsperioden och immigranterna kommer nu i större utsträckning till vad man brukar beteckna som låglöneyrken. Sjukkassestatistiken. I samband med en utredning om utlänningarnas sjukfrånvaro registrerade man också sjukpenningklassen som är avhängig av inkomstens storlek. 1 Med hjälp av dessa uppgifter som avser år 1967 kan vi få en bild av utlänningarnas inkomstfördelning (uppdelade på skandinaver och icke skandinaver) jämfört med svenskarnas. Man finner att utlänningarna är kraftigt överrepresenterade i mellangrupperna ( 1 6 - 2 4 tusen kronor om året) men underrepresenterade bland de högst och framför allt bland de med lägst inkomst. Det sistnämnda kan förklaras med att få immigranter har deltids- eller halvtidsarbete. Undersökningen ger vid handen att immigranterna och utlänningarna som grupp ej kan betraktas som en låginkomstgrupp även om det bland immigranter och bland utlänningar precis som bland icke-immigranter och svenskar finns grupper som är att betrakta som låginkomstgrupper. Intervjuundersökningen. Intervjuundersökningen visar i stort sett en bild av immigranternas inkomstfördelning liknande den vi fått av de tidigare redovisade undersökningarna. Samtliga de fyra undersökta grupperna är underrepresenterade bland de med lägst inkomst och, med undantag av de tyska immigranterna, också bland de med högst inkomst. Det sistnämnda förhållandet är mest markant för jugoslaverna, av vilka mycket få har en inkomst på över 2 500 kronor per månad. Skillnaderna är något mer markanta för män än för kvinnor. Se tabell 8.12. Dessa skillnader kan inte förklaras enbart med olikheter i ålderssammansättningen mellan utlänningar och svenskar. Samma skillnader kvarstår vid en uppdelning efter ålder. Orsaken till skillnaderna är att söka i de arbeten immigranterna har. Immigranterna har i liten utsträckning deltids- eller halvtidsarbete och få av finländare, italienare och jugoslaver har arbete inom de relativt sett högavlönade tjänstemannayrkena. Om man endast tar med heltidsarbetande, blir skillnaderna mellan andelarna för de olika nationaliteterna, som är i den lägsta inkomstgrup-

1 Sail, H., Våra utlänningar är mer sjuka än vi själva visar statistik i Rfv, tidskrift för Allmän Försäkring 1968: 12.

418 Redovisning av de genomförda

SOU 1974:29

forskningsprojekten

Tabell 8.12 Inkomst per månad enligt uppgifter lämnade i procent Nationalitetsland

tober 1969. Andelar i

Inkom st (i kronor) per månad 101000

1 0101 500

1 5102 000

2 0102 500

25103 500

3510-

Båda könen Finland Italien Jugoslavien Tyskland Sverige

13 12 14 13 28

22 22 24 11 15

40 39 47 25 23

16 18 13 25 15

8 9 2 19 13

1 1 1 7 6

Män Finland Italien Jugoslavien Tyskland Sverige

5 6 6 6 16

11 17 16 7 11

46 42 55 24 24

25 22 19 29 21

12 11 2 24 20

1 1 1 9 9

Kvinnor Finland Italien Jugoslavien Tyskland Sverige

22 28 27 33 47

35 38 37 22 21

34 29 34 27 20

6 4 2 12 7

2 1

0 1 0 2 1

-

4 4

Källa: Intervjuundersökningen.

pen mindre. Jämfört med tyskar och svenskar är heltidsarbetande finländare, italienare och jugoslaver överrepresenterade bland de med inkomst under 2 000 kronor och underrepresenterade bland de med inkomster över 2 500 kronor (för kvinnor bland de med inkomster över 2 000 kronor). Se tabell 8.13. Skillnaderna kvarstår även om man konstanthåller utbildningsnivån. 8.7.3

Bostadsförhållanden

En persons ekonomiska standard beror förutom på hans inkomst och förmögenhet också på priserna på de varor och tjänster som han köper. När man jämför olika personers eller gruppers ekonomiska standard nöjer man sig ofta med enbart inkomst- och förmögenhetsuppgifter. En av förutsättningarna för att detta skall vara en rimlig jämförelse är att personerna eller grupperna betalar ungefär samma priser för de varor och tjänster de köper. Detta antagande är rimligt för flertalet varor och tjänster men ej för bostäder, där vi har en betydande hyressplitthng. Denna hyressplittring medför ej blott att vi får skillnader i hyreskostnaderna för likvärdiga bostäder för olika individer utan också att vi får motsvarande skillnader mellan olika grupper. Detta är fallet eftersom olika grupper har olika stora möjligheter att erhålla bostäder som betingar låga boendekostnader i relation till bostädernas bruksvärde. En

SOU 1974: 29

Immigrationen

Tabell 8.13 Inkomst per månad för heltidsarbetande enligt uppgifter lämnade i oktober 1969. Andelar i procent Nationalitetsland

Båda könen Finland Italien Jugoslavien Tyskland Sverige Finland Italien Jugoslavien Tyskland Sverige Kvinnor Finland Italien Jugoslavien Tyskland Sverige

Inkomst (i kronor) per månad 10- 10101 000 1 500

15102 000

2 0202 500

Me- Median—— • del- in2 5 2 0 - 3 510 inkomst 3 500 komst

6 7

22 22

45 42

18 20

8 9

1 830 1 810 1 860 1 780

9 4 8

24 9 14

50 28 29

14 28 22

2 22 18

1 710 1 690 2 300 2 180 2 240 2 090

3 5

10 16

46 43

26 23

13 12

2 010 1 990 1 960 1 990

4 2 6

15 6 10

57 26 27

20 31 24

3 26 22

10 14

38 43

43 36

7 5

2 1

1 560 1 540 1 510 1 470

17 15 15

43 20 27

37 38 34

3 18 14

-

1 440 1 420 1 720 1 700 1 690 1 580

6 8

1 10 11

1 850 1 790 2 440 2 290 2 430 2 200

Källa: Intervjuundersökningen.

av de grupper som påverkas negativt av hyressplittringen är immigranterna, och vi skall nu närmare behandla orsakerna till att så är fallet. Få av immigranterna har vid a n k o m s t e n en förmögenhet som möjliggör förvärv av villa eller radhus och relativt få immigranter är bosatta utanför de orter som är hyresreglerade. Vi kan därför begränsa oss till att behandla h y r e s m a r k n a d e n på hyresreglerade orter. Givet bostadsyta och kvalité gäller, på grund av inflationen, att ju äldre ett hus är desto lägre är hyran. F ö r de lägenheter, som kan b e t r a k t a s som m o d e r n a , bör alltså gälla att ju äldre de är desto större blir efterfrågeövers k o t t e t vid givna hyror på övriga b o s t a d s m a r k n a d e n . D e t t a bestånd av lägenheter fördelas huvudsakligen genom ett optionssystem där de, som en gång har lägenheten, har rätt till förnyelse av k o n t r a k t e t . Merparten av återstoden av d e t t a bostadsbestånd fördelas genom överlåtande av hyresrätten av den ursprungliga lägenhetsinnehavaren till släktingar, personliga vänner etc. Man inser lätt att immigranternas möjligheter att få lägenheter ur d e t t a bestånd är starkt begränsade. Vi drog slutsatsen att den reglerade hyran blev lägre ju äldre huset var o m vi hade kvalitativt likvärdiga bostäder. Det är viktigt att här tänka på att det skett en m y c k e t b e t y d a n d e kvalitetshöjning av lägenhetsstandarden för n y p r o d u k t i o n e n under 1900-talet och då b o s t a d s h u s har en

420 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

mycket lång livslängd betyder detta att det råder mycket stora kvalitetsskillnader inom beståndet. Det äldsta lägenhetsbeståndet saknar i betydande utsträckning utrustningsdetaljer som vatten och avlopp, vattenklosett, centralvärme, el- eller gasspis, kylskåp m. m. Denna typ av lägenheter har efterhand blivit mindre efterfrågade trots en sjunkande prisnivå. Enligt detta resonemang skulle immigranterna under åren närmast efter ankomsten främst kunna få lägenheter av två kategorier. För det första helt nyproducerade lägenheter och för det andra vissa typer av äldre, omoderna lägenheter. Hur immigranternas fördelning mellan nybyggda och äldre omoderna lägenheter blir beror, förutom på de lokala bostadsmarknadernas utseende, också på immigranternas inkomster och deras preferenser vad gäller bostad. Det är också troligt att personer med högre inkomster i större utsträckning väljer de dyra nybyggda lägenheterna, medan de med lägre inkomster i större utsträckning bor i de äldre omoderna. Om detta är riktigt borde immigrantgrupperna med högre löner vara koncentrerade till nybyggda lägenheter, medan immigrantgrupper med lägre löner borde vara koncentrerade till äldre omoderna lägenheter. Möjligt är också att preferenserna vad gäller bostad skiljer sig åt mellan olika immigrantgrupper. Grupper som kommer från länder med relativt hög bostadsstandard efterfrågar sannolikt vid samma inkomst dyrare bostäder än grupper med i hemlandet relativt låg bostadsstandard. Bland de immigranter som endast ämnar stanna här en kort tid, finns det sannolikt en betydande grupp som söker efter bostäder med låga hyror utan att fästa större avseende vid bostadens kvalité. Vi skall nu mot bakgrund av den gjorda analysen närmare granska immigranternas bostäder i Sverige. Vi har inga egentliga undersökningar angående åldersfördelningen på de bostäder immigranterna bor i. Man vet att utlänningarna i Stockholm och Göteborg är överrepresenterade i de äldre delarna av städerna där bostadsbeståndet genomsnittligt sett är äldre och av en mycket dålig kvalité. I en undersökning från Göteborg fann man att utlänningarna var starkt överrepresenterade bland de boende i saneringsmogna bostadsområden. 2 2 % av männen och 15% av kvinnorna i dessa områden var utlänningar, medan endast 4 % av männen och 3 % av kvinnorna i hela Göteborg var utlänningar år 1962. Man vet också att utlänningarna i Malmö är kraftigt överrepresenterade dels i äldre områden (Möllevången, Kirseberg, Södra Förstaden), med ett genomsnittligt sett mycket dåligt bostadsbestånd och dels i helt nybyggda områden (Rosengården, Kroksbäck) med mycket höga hyror i relation till det övriga bostadsbeståndet. Om vi jämför immigranternas bostadstyp med svenskarnas finner vi vissa markanta skillnader: Immigranterna bor i betydligt större utsträckning än svenskarna i lägenheter och i hyresrum och i betydligt mindre utsträckning än svenskarna i villor och radhus. Se tabell 8.14. Att immigranterna i så liten utsträckning bor i villa eller radhus kan delvis förklaras av immigranternas geografiska fördelning, men denna förklaring är sannolikt ej tillräcklig. I en undersökning avseende Malmö fann man

Immigrationen

SOU 1974:29 Tabell 8.14 Immigranter och svenskar fördelade efter bostadskategori. Andelar i procent Nationalitetsland

Hyreslä- InsatsVilla, genhet lägenhet radhus

Finland

64 66 73 52 33

Italien Jugoslavien Tyskland Sverige

10 11 8 15 10

8 6 3 19 36

Hos för- Inneåldrar, boende släkt

Annat

3 1 1 2 5

8 9 8 10 4

6 7 7 3 13

Källa: Intervjuundersökningen.

att andelen utlänningar i villakvarteren var mycket lägre än andelen utlänningar i hela staden. En annan förklaring ligger i immigranternas inkomst och förmögenhetsfördelning: Immigranterna har relativt låga inkomster och i regel ej någon förmögenhet när de kommer till landet och den grupp undersökningen gäller (invandrade 1961-1968) har haft begränsad tid att i Sverige spara ihop till insatsen för en villa eller ett radhus. Vid en jämförelse mellan grupperna finner man också att den immigrantgrupp av de fyra undersökta som har de högsta inkomsterna, tyskarna, också i betydligt större utsträckning än de övriga bor i villa eller radhus. Ett indirekt sätt att kartlägga i vilken del av bostadsbeståndet utlänningarna bor är att se på vilken standard bostäderna har. I intervjuundersökningen gjorde vi en sådan kartläggning av bostädernas standard. Vi frågade de som själv ägde eller hyrde en lägenhet, villa eller radhus om bostaden hade viss utrustning, nämligen centralvärme, vattenklosett, bad eller duschrum och kylskåp. Se tabell 8.15. Jugoslavernas bostäder var betydligt sämre utrustade vad gäller samtliga dessa egenskaper hos bostaden. Tyskarnas och svenskarnas bostäder var ungefär likvärdiga, medan finländarnas och italienarnas bostäder var sämre utrustade ifråga om vissa men ej ifråga om samtliga egenskaper.

Tabell 8.15 Utrustningsstandard för personer som hyr eller äger lägenhet, villa eller radhus. Andelar i procent Nationalitetsland

Finland Italien Jugoslavien Tyskland Sverige

Andel av bostäderna som har Centralvärme

Vattentoalett

Bad eller dusch

Kylskåp

87 84 66 93 93

95 93 74 95 93

81 75 53 87 87

92 85 74 92 93

Källa: Intervjuundersökningen.

422 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tabell 8.16 Boendetäthet för personer som hyr eller äger lägenhet, villa eller radhus. Andelar i procent Nationali-

linland Italien Jugoslavien Tyskland Sverige

Boende per rum , kök oräknat Mer än 2 (trångbodda enl. 1945 års norm)

Mer än 1 men ej mer än 2

13 9 22 2 2

55 48 54 34 25

Andel trångbodda enligt Mindre än 1 1965 års norm *

32 43 24 64 73

50 43 69 20 16

* Mer än två boende per rum, kök ocli ett rum oräknat. Enpersonshushäll räknas dock ej som trångbodda även om antalet rum understiger 2. Källa: Intervjuundersökningen.

Då de äldre bostäderna i regel är små och då hyrorna i de nybyggda bostäderna är högre (de två bostadsgrupper där vi kan förvänta oss att relativt många utlänningar bor) är det rimligt att anta att utlänningarna är mer trångbodda än svenskarna. Den gjorda undersökningen visar också att tre av de fyra immigrantgrupperna är avsevärt mer trångbodda än svenskarna. Undantaget är här som tidigare tyskarna, av vilka en ungefär lika stor andel som svenskarna är trångbodda. Den mest trångbodda gruppen är jugoslaverna, där ca 69 % av de som bor i ägd eller hyrd lägenhet, villa eller radhus är trångbodda. Se tabell 8.16. Denna större andel trångbodda kan endast i mycket begränsad utsträckning förklaras av att utlänningarna bor på orter med sämre bostadstillgång. 1965 var 25 % av alla hushåll trångbodda. Det kan vara rimligt att antaga att utlänningshushållen är fördelade på samma sätt som utlänningarna på olika arbetsmarknadsregioner. Gör man detta antagande och utgår man från utlänningarnas fördelning på arbetsmarknadsregioner vid årsskiftet 1968/69 och andelen trångbodda i olika arbetsmarknadsregioner enligt folkräkningen år 1965, och gör en standardberäkning så får man för utlänningarna ett tal på 26 %. Vid årsskiftet 1968/69 var alltså utlänningarna inte i någon speciellt hög grad överrepresenterade i arbetsmarknadsregioner som hade stor andel trångbodda 1965. Denna större trångboddhet kan ej heller förklaras av att immigranternas hushållsstorlek är annorlunda än svenskarnas. För varje hushållsstorlek gäller att jugoslaver, italienare och finländare har färre rum och en större andel trångbodda. Enligt den förda diskussionen väntar man sig att immigranterna skall få betala mer för en bostad av samma standard. För att i någon mån belysa om det är fallet har vi jämfört boendekostnader för de olika nationalitetsgrupperna efter det antal rum bostaden har. Se tabell 8.17. Jämförelsen avser endast moderna bostäder (bostäder som har centralvärme, vattenklosett, bad eller duschrum och kylskåp).

SOU 1974:29

Immigrationen

Tabell 8.17 Boendekostnad per månad efter antal rum i bostaden (moderna bostäder) Nationalitetsland Finland Italien Jugoslavien Tyskland Sverige

Antal rum 1

5 och fler

242 213 211 239 220

345 338 328 339 326

468 473 465 482 392

532 647

••

634 492

•• ••

691 568

•• = ta observationer (färre än 15) Källa: Intervjuundersökningen.

För bostäder med mer än 2 rum är utlänningarnas boendekostnad högre än svenskarnas. Vi skall dock komma ihåg att dessa grupper är relativt små. 8.7.4 Immigrantens kostnader och intäkter I avsnitt 8.7.2 och 8.7.3 har vi analyserat immigranternas arbets- och bostadsförhållanden och funnit att de är sämre än de som den inhemska befolkningen har. Det som bestämmer om immigranterna vinner eller förlorar på immigrationen är emellertid frågan om de får det bättre eller sämre än vad de skulle fått, om de inte emigrerat. Vi har tidigare påpekat att man ofta har gjort ett a priori antagande om att immigranterna vinner på migrationen. Med valhandlingsteorin som utgångspunkt, och då man ser till immigrantens bedömning just före migrationen, är det rimligt under förutsättning att vi accepterar hushållet som beslutsenhet och hushållets beslutsstruktur. Den som fattat beslutet att emigrera hade självfallet ej gjort detta om personen hade uppfattat det så att han eller hushållet ej skulle vinna på emigrationen. Däremot är det ej säkert att alla, eller ens flertalet av medlemmarna i ett hushåll, upplever det som en personlig fördel att emigrera, eller upplever det som en fördel för hushållet. Det kan t. ex. finnas fall då en person, t. ex. mannen i en familj, önskar flytta och trots att övriga familjemedlemmar ej önskar det, fattar mannen beslut om flyttning för hela familjen. Om man vid en analys inte går efter beslutsenheten utan efter de enskilda individerna är det alltså fullt möjligt (även om det ej är troligt) att flertalet migranter i förväg (ex ante) förlorar på migrationen. Det har t. ex. gjorts gällande att barn i de lägre tonåren har speciella anpassningsproblem då de inte kan acceptera föräldrarnas beslut att flytta, och kanske därför ej heller kan acceptera immigrationssamhället. Valhandlingsteorin säger endast: en person menar ex ante att de beslut han fattar leder till en bättre situation än vad alternativa beslut skulle ha lett till. Det finns däremot ingenting som säger att en person också i

424 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

efterhand (ex. post) måste uppfatta besluten som ledande till en bättre situation än vad ett alternativt beslut skulle ha lett till. Det kan finnas flera olika förklaringar till att en migrant efter migrationen uppfattar beslutet som ledande till en nyttoförlust. En förklaring är att migranten ej har fullständig information om de olika alternativen utan endast kan uppskatta de sannolikheter som är förbundna med olika alternativ. Även om varje migrant bedömer dessa sannolikheter korrekt (känner sannolikhetsfördelningen för olika fall) kommer utfallet för vissa migranter att bli sådant att migrationen ex post framstår som en nyttoförlust. Det finns ytterligare två orsaker till att migranten ex post kan uppfatta migrationsbeslutet som ett dåligt beslut. Det ena skälet är att migranten i den ursprungliga valsituationen hade felaktig information. Det andra skälet är att migranten som en följd av migrationen får ändrade preferenser. Den nyttofunktion och den information migranten har vid migrationstillfället är självfallet relevant för migrantens beslut att migrera eller inte. De nyttoförändringar, som migranten uppfattar att han har ex post, kan vara av intresse för ett eventuellt återutvandringsbeslut och av intresse som information för potentiellt nya immigranter. För immigrationslandet (och emigrationslandet) är det också en kalkyl ex ante av immigrantens nyttovinst som måste vara avgörande för eventuella beslut att påverka migrationens omfattning eller sammansättning. Förutom de potentiella migranternas uppskattningar kan också de tidigare migranternas uppskattning i efterhand vara av intresse. Om många efter migrationen tycker att de fått det sämre och immigrationslandet är intresserat av migranternas välfärd kan detta, förutom undanröjande av konkreta missnöjesorsaker, visa på olika handlingsalternativ för immigrationslandet. En möjlighet är då, att med hjälp av information i emigrationsländerna söka eliminera en del av skillnaden mellan ex ante och ex post uppskattningen av migrationsalternativet. En annan möjlighet är, att med andra institutionella medel försöka påverka migrationen, så, att främst de grupper migrerar som även ex post anser att migrationsbeslutet var riktigt. När man vill undersöka hur mycket en person "vinner" (eller förlorar) på en migration vill man ha personens totala uppskattning av den förändring som en migration innebär. Det är inte endast så att inkomster (och priser) förändras för migranten som en följd av migrationen. Hela den omgivande sociala miljön är annorlunda i immigrations- än i emigrationslandet, och en individs värdering av sin situation beror ej endast av vad han kan köpa utan också av hans miljö i ordets vidaste betydelse. Eftersom det inte finns någon marknad för migrationstillstånd och därmed inga priser kan man ej på något enkelt sätt få en uppfattning om vad immigranterna ex ante anser att möjligheten att få immigrera hit är värd. Svårigheten att mäta hela förändringen i migrantens situation blir därför mycket stor. En möjlighet är att fråga migranterna själva hur

SOU 1974: 29 mycket de värderar migrationsmöjligheten till. Svar på en sådan fråga ger betydande tolkningssvårigheter eftersom det uppstår problem vid jämförandet av olika personers svar. Det föreligger risk för s. k. "demonstrations"-svar. Vi avsåg dock att ta med någon eller några frågor i ungefär nedanstående formulering som ett komplement till ekonomiska jämförelser: "Hur mycket högre lön per månad skulle Ni minst ha velat ha för att vilja stanna i Ert hemland?" och "Hur stor löneökning per månad skulle Ni minst velat ha för att vara beredd att flytta tillbaka?" Vi beslöt att avstå från dessa frågor med tanke på att de med hänsyn till bl. a. immigrationsdebatten kunde uppfattas som kränkande för immigranterna och skulle kunnat leda till ett nekande att medverka i undersökningen. Som ett komplement till de rent ekonomiska kalkylerna medtogs i stället följande fråga: "Skulle Ni ha flyttat till Sverige om Ni haft den kännedom om Sverige som Ni har n u ? " Med hjälp av denna fråga får vi ett mått på migrantens värdering av migrationsbeslutet vid intervjutillfället. Som ett mått på migrantens vinster skall vi använda oss av skillnaden mellan nuvärdet av migrantens förväntade inkomster i immigrationslandet och summan av nuvärdet av migrantens förväntade inkomster i emigrationslandet och flyttningskostnaderna. Vi skall i vår kalkyl utgå ifrån en migrant som flyttar till Sverige vid årsskiftet 1968/69 och alltså arbetar i Sverige fr. o. m. ingången av år 1969. Vi skall nedan först redovisa de antaganden och förenklingar vi gjort för att sedan redovisa resultaten av beräkningarna. A. Det första problemet är vad man SKall räkna som lön. Det ideala vore att vid jämförelsen ta med inkomst efter skatt, transfereringar och värdet av offentlig konsumtion. För en sådan jämförelse saknas nödvändig information framför allt vad gäller emigrationsländerna. En möjlighet är då att ta inkomst efter skatt. Denna jämförelse skulle vara missvisande då transfereringarnas omfattning är olika i olika länder och omfattningen av offentlig konsumtion skiljer sig åt mellan de olika länderna. En annan möjlighet är att ta inkomst före skatt och sätta värdet av den offentliga konsumtionen lika med skatten. En svaghet med denna metod är att socialförsäkringarna i några av de länder vi undersöker i betydande utsträckning betalas i form av arbetsgivaravgifter medan de i andra betalas via avgifter för de försäkrade och via skattemedel. För jämförbarhetens skull har vi därför i stället tagit de totala kostnaderna för företagen för de anställda. En bestående svaghet med metoden är approximationen att sätta värdet av den offentliga konsumtionen och transfereringarna lika med summan av inbetald skatt och arbetsgivaravgiften. Vid jämförelsen har vi utgått från samma antal årsarbetstimmar. Risken för arbetslöshet är olika stor i olika länder. Inkomsten bör justeras för dessa skillnader. Under arbetslöshetstiden får de arbetslösa (eller de arbetslöshetsförsäkrade) ekonomisk hjälp och tillgång till

Immigrationen

426 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

offentlig konsumtion. Denna bör emellertid ej medräknas till inkomsten då arbetstagaren redan genom skatter och försäkringsavgifter betalt för detta. Ett undantag skulle vara berättigat om migranterna hade högre arbetslöshetsrisk än de övriga medlemmarna i emigrationsländerna. Undersökningen tyder emellertid ej på att det skulle vara fallet utom möjligen för de finländska immigranternas del. Deras högre arbetslöshet än genomsnittet beror snarast på deras geografiska bosättning och de skulle sannolikt ej ha högre arbetslöshet om de flyttat inom Finland (vilket troligen för många framstår som alternativet till emigration). Arbetslösheten bland de finska immigranterna i undersökningen var 8,2 %. Bland de som kom från södra Finland var arbetslösheten blott 3,9 % och bland de från Mellersta och Östra Finland 2,5 %. Av de som kom från Mellersta och Norra Österbotten var 8,9 % arbetslösa och av de från Norra Finland 16,2 %. B. Ett stort problem är hur man skall beräkna lönen. En möjlighet är att fråga migranter som redan kommit hit till Sverige vilken lön de hade i sitt hemland och vilken lön de har i Sverige. Ett problem som uppstår då är att många av migranterna ej hade arbete i sitt hemland utan kom direkt från skolan. Det betyder att vi för en stor grupp ej kan få jämförbara uppgifter. Ett annat problem är att vi ej får inkomsten från samma period för emigrations- och immigrationslandet, vilket är allvarligt då det gäller en långvarig eller definitiv avflyttning till immigrationslandet. En andra möjlighet är att välja ut en "kontrollgrupp" som är lika migrationsgruppen i allt utom migrationsbeslutet. Bortsett från svårigheten att finna en kontrollgrupp som uppfyller detta krav är det en metod som kostnadsmässigt ställer sig mycket dyrbar i ett fall som detta och därför låg utanför denna undersöknings kostnadsram. En tredje möjlighet och den vi utnyttjade oss av är att använda lönestatistik för de relevanta yrkeskategorierna i respektive länder. För de framtida lönerna kan det då vara rimligt att göra en trendmässig framskrivning. Dvs. vi antar att migranterna antar att lönerna i Sverige och i emigrationsländerna kommer att stiga i framtiden, som de har stigit i perioderna närmast före (under 1960-talet). C. För att kunna göra några beräkningar måste man ha lönerna i Sverige och i emigrationslandet i samma penningenhet. Vi har då dels använt oss av den växelkurs som gällde vid årsskiftet 1968/1969 för att få alla belopp i svenska kronor (och för Västtyskland dessutom växelkursen av den 31/12 1969), och dels av den köpkraft som respektive valuta hade i januari 1969 enligt en tysk jämförelse. D. Själva resekostnaden för en person till Sverige är i samtliga fall ej mer än ett par hundra kronor vid billigaste färdsätt. Kostnaderna kan dock bli betydligt högre om flyttningen gäller flera personer och också omfattar möbler m. m. Flera svenska företag ger lån på upp till 1 000 kronor (som i regel avskrivs om migranten stannar i företaget en viss tid), vilket kan ses som ett grovt mått på flyttningskostnaden. Vi skall här sätta flyttningskostnaden till 2 000 kronor vilket sannolikt för flertalet migranter är en överskattning av kostnaden.

SOU 1974:29 E. Vi skall beräkna det "ekonomiska värdet" av att flytta till Sverige vid olika lång vistelsetid i Sverige. Vi har genomfört beräkningar för industriarbetare som flyttar från antingen Finland, Italien, Jugoslavien eller Västtyskland till Sverige för att arbeta inom industrin. Merparten av finländare, italienare och jugoslaver i Sverige arbetar inom industrin. Det är ej heller orimligt att anta att många av de yngre, som ännu inte haft arbete i sina hemländer, skulle börjat arbeta inom industrin i sitt hemland om de ej hade flyttat. För byggnads-, länt- och skogsarbetare och servicearbetare gäller att de i samtliga fyra emigrationsländer har lägre lön än industriarbetare. För dem ger beräkningarna en underskattning av den ekonomiska vinsten av att flytta till Sverige. För många av främst länt- och skogsarbetarna är dock ej alternativet till att flytta i första hand att vara kvar inom sitt yrke i hemlandet utan i stället att ta industriarbete där. Då blir kalkylen tillämplig även för dessa. Vi har antagit att immigranterna inom sitt yrke ej blir diskriminerade lönemässigt. Ett problem som vi ej kunnat lösa med hjälp av tillgänglig statistik är att korrigera lönerna med avseende på att lönerna är olika för olika åldersgrupper. Då lönerna i ett tvärsnittsmaterial är högst i de yngre åldrarna för industriarbetare kommer våra beräkningar sannolikt att medföra att vi underskattar skillnaderna mellan lönerna i Sverige och lönerna i emigrationsländerna. Med utgångspunkt från löner från lönestatistiken och valutakurserna 1969 har vi beräknat nuvärdet av "vinsten" av att migrera till Sverige för industriarbetare. För samtliga grupper fann vi positiva värden och för samtliga grupper utom manliga tyska industriarbetare mycket stora positiva värden vid en långvarig vistelse i Sverige. Beräkningarna framgår av tabell 8.18. Det största nuvärdet för migration till Sverige får man för jugoslaver, det näst högsta för finländare, det näst lägsta för italienare och det lägsta för västtyskar. Valutakurserna är endast ett av flera möjliga mått på en valutas köpkraft och ej alltid det bästa. I västtysk offentlig statistik ges en löpande redovisning av olika valutors köpkraft. En svaghet med statistiken är att den i regel bygger på äldre undersökningar om hushållsbudgetens sammansättning. 1 En svaghet för vårt syfte är att den i beräkningarna hela tiden jämför med köpkraften för DM och helt naturligt ej med köpkraften för svenska kronor. För varje valuta är kalkylerad dels köpkraften efter västtysk varusammansättning jämfört med västtyska priser och dels köpkraften efter inhemsk varusammansättning jämfört med västtyska priser.2 För att få konsistens i beräkningen har vi hela tiden valt att gå efter köpkraft efter tysk varusammansättning. Detta bör leda till en viss överskattning av den tyska valutans köpkraft, dock relativt liten, vid jämförelse med den svenska valutan. 3 I tabell 8.19 redovisas de korrigerade värdena. Nuvärdena av immigration till Sverige blir lägre. Värdena blir dock fortfarande positiva i samtliga fall utom för västtyska arbetare med en mycket lång planerad vistelse. (Nuvärdet blir i detta fall högst vid en remigration efter något mer än tio år.) Med undantag för en mycket lång vistelsetid i Sverige blir också ordningsföljden mellan nuvärdenas belopp

Immigrationen

1 Jämförelsen omfattar enbart den privata konsumtionen. Då primärmaterialet ej redovisas kan vi ej få t. ex. köpkraften av en italiensk lire efter svensk varusammansättning uttryckt i svenska kronor Detta kan vi se då vi har den svenska valutans köpkraft efter både svensk och västtysk varusammansättning.

428 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

E o TJ r SJj b

o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o lO'-iooTj-^Hp-Ta-or-maNTi-ofN

73 -i

h CEt) J4 :efl

a--a

O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O

xs O O O O O O O O O O O O O O

oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo o o V O r < ^ t - < C T s r ~ ^ l - C N O O O l O f N O O O V O

X

.öQ"2

O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O

1-4

;0 T3

— •C 2.^j ej C '>X

•o r3 *2 6

>> c

o

O O O O O O O O O O O O O O

oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo o o

£JH

~Ht—I.—l.-l~H<NrOTflOl/->

88SSSS8888SS88

u O

E2

oooooooooooooo

C T3

M l O M > H H M H O 0 M f l H ( « l l J 0 (NTJ-VOOO-—crovot^-ONO^or-rOTt

o oo oo oo oo oo oo o o oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo o

C . * O i-. <*> a> M

— i r O T j - u - i v o t ^ o o O N O ^ v o O O O

E.2

O O O O O O O O O O O O O O

o oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo o . - H f N r O T f r i O V O t - ^ O O O O O O r O M S t ^ f H <-* < N < S « N

H

( N r 0 T f i O V £ ) 0 0 c y \ O - H i O O r ~ i O - H - i ( N " t l O »O

O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O

o o o o o o o o o o o o o o O f N i o r ^ o o o r ^ T t i o r - i o r o o o H ( N W t t V ) M » 0 \ O H ( S ( N H I O <-H - H ( N m T } - r j -

o

C 3 SJ N

o oo oo oo oo oo oo o o oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo o

X

<3 i -

•H « (N T}- rf

£

O M 3 TI

:cd i-«

>

OJ cd UH eu cd O ecj X

2 "C 3 •a 3 C C

> C3 ed C

SJJ

H ca

E ^j

a

o

O

J E :0 ^ = 73 C OJ

Q

cd

:0

F ^Li > Cd

r

< •

H

I °< oo

sK *t

Immigrationen

sou 1974:29

o oo oo oo oo oo oo o o oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo o

O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O

o o o o o o o o o o o o o o I I

I

o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o £<

_i^,_i_i,_ieN<-<">< r >r , ">

o oo oo oo oo oo oo o o oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo o

s c

H H H r t H M C I ' J - f l

o oo oo oo oo oo oo o o oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo o

v©

M00000SOiOHNOTt-\0(S^0t^ -H ^

<v) c> •«*•

o oo oo oo oo oo oo o o oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo o O H M ( S ( N N N H O W O O ^ O O O

o oo oo oo oo oo oo o o oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo o

is >3 o oo oo oo oo oo oo o o oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo oo o

IS b

2S 3 "9

^

N M ^ t VHOI-- 00CTsO •—lOOON

430 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

för olika kategorier oförändrad. Vid en jämförelse av genomsnittslönerna mellan de olika grupperna och länderna drar man slutsatsen att det finns starka ekonomiska incitament för en migration till Sverige. Dessa skulle vara starkast för jugoslaver, därnäst för finländare, för italienare och minst starka för västtyskar. I intervjuundersökningen frågade vi efter immigranternas uppfattning om den levnadsstandard de hade i Sverige jämfört med den de skulle haft om de stannat i hemlandet. Svaren som framgår av tabell 8.20 ansluter sig väl till de gjorda beräkningarna. Jugoslaverna anger i genomsnitt den största skillnaden i levnadsstandard, finländarna den näst största, italienare den därnäst största och tyskarna den minsta skillnaden. Bland tyskarna svarar ungefär lika många "högre levnadsstandard" och "ungefär lika hög levnadsstandard". För att få en uppgift på hur immigranterna uppfattade sin situation efter migrationen och efter en tids vistelse i Sverige, frågade vi: "Skulle Ni ha flyttat till Sverige om Ni haft den kännedom om Sverige som Ni har n u ? " Detta borde ge ett mått på om migranterna ex post anser att migrationsbeslutet var riktigt. I sådana sammanhang finns självfallet alltid en betydande risk för efterrationaliseringar och för avsiktligt felaktiga svar. Tabell 8.21 visar att merparten av de intervjuade anger att de skulle flyttat till Sverige med nuvarande kunskaper (dvs. de har även ex post vunnit på migrationen). Frapperande är att av jugoslaverna, där merparten angivit stora levnadsstandardskillnader, relativt många angivit att de ej skulle flyttat till Sverige eller att de är tveksamma. Av tyskarna har relativt få svarat att de är tveksamma eller ej skulle flyttat till Sverige trots att många av dem angivit, att de fått ungefär samma levnadsstanTabell 8.20 Levnadsstandard i Sverige jämfört med den i hemlandet. Andelar i procent Nationalitetsland

Kön

Levnadsstandard jämfört med hemlandet Mycket högre

Något högre

Ungefär lika

Något lägre

Mycket lägre

Finland

Samtliga Män Kvinnor

25 23 26

56 60 53

17 15 18

2 2 2

1 0 1

Italien

Samtliga Män Kvinnor

20 20 19

36 35 40

36 36 35

6 6 5

2 3 1

Jugoslavien

Samtliga Män Kvinnor

44 42 47

42 42 43

9 10 8

1 1 2

3 5 1

Tyskland

Samtliga Män Kvinnor

15 12 20

34 35 32

45 46 43

5 6 4

2 2 2

Källa: Intervjuundersökningen.

SOU 1974:29

Immigrationen

Tabell 8.21 Flyttat till Sverige med nuvarande kunskaper. Andelar i procent Nationalitetsland

Kön

Flyttat till Sverige med nuvarande kunskaper Ja

Tveksam

Nej

Finland

Samtliga Män Kvinnor

78 78 78

18 17 18

5 4 5

Italien

Samtliga Män Kvinnor

63 58 72

20 23 15

17 19 13

Jugoslavien

Samtliga Män Kvinnor

72 70 74

16 17 14

12 13 11

Tyskland

Samtliga Män Kvinnor

76 74 80

17 17 16

7 9 4

Källa: Intervjuundersökningen.

dard i Sverige som de skulle fått i hemlandet. Positivast till migrationsbeslutet är finländarna och negativast är italienarna. Även om det ej finns något samband mellan svar på levnadsstandardfrågan och frågan om migrationsbeslutet vid jämförelser mellan de olika nationalitetsgrupperna, finns det dock ett sådant samband inom respektive grupp. Man kan som en sammanfattning säga att det är rimligt att anta att flertalet migranter ex ante uppfattar migrationsbeslutet som något positivt även om vi inte accepterar den förenklingen att i och med att migrationsbeslutet är frivilligt så innebär migrationsbeslutet ex ante en förbättring. Enligt intervjuundersökningen svarade också flertalet immigranter på ett sådant sätt som implicerar att de ex post uppfattade migrationsbeslutet som positivt. Det är därför rimligt att dra den slutsatsen att immigranterna vinner på migrationen. Om man bortser från de icke-pekuniära effekterna pekar de gjorda beräkningarna på att migranternas ekonomiska vinster för flertalet grupper blir mycket stora.

8.8 Immigrationens konsekvenser för Sverige 8.8.1 Konjunkturen Vi skall först analysera immigrationens effekter på konjunkturläget. Vi skall diskutera om immigrationen på kort sikt ökar utbudet av varor och tjänster mer eller mindre än efterfrågan på varor och tjänster. Det är ett problem som diskuteras relativt mycket i flera av immigrationsländerna.

432 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Man har försökt utreda och analysera om immigrationen i en högkonjunktur (då immigrationen är mer omfattande) verkar dämpande eller förstärkande på konjunkturen. Vi skall försöka bidra till svaret på denna fråga med hjälp av en relativt okomplicerad modell och med hjälp av data från bl. a. intervjuundersökningen. Vi skall använda oss av en modell där vi dels försöker beräkna immigrationens påverkan på utbudssidan och dels försöker beräkna dess påverkan på efterfrågesidan. Med modellen skall vi behandla en marginell ökning av immigrationen, dels en tillfällig sådan, dels en konstant sådan. Vi skall anta att förändringen sker vid utgången av år 1968. I modellen gör vi vissa grundläggande antaganden. A. Vi ser enbart till de direkta effekterna och ej de sekundära effekterna av typ multiplikator- och acceleratoreffekter. (Dvs. vi genomför en så kallad "gap"-analys.) B. Vi antar att investeringsvolymen exklusive bostäder och offentliga investeringar är oberoende av immigrationen. Immigrationen sker genom rekrytering till företag, där kapacitet finns (antingen genom redan gjorda nyinvesteringar eller genom avgång av arbetare från företagen) eller genom frivillig immigration i perioder och till orter med lediga arbeten. Företagens investeringsplaner antar vi ej bestäms av möjligheterna att rekrytera i utlandet. De företag som primärt blir utan arbetskraft vid en marginell minskning av immigrationen, antar vi är de företag, där kapitalavkastningen är noll, dvs. de marginella företagen. C. Vi antar att ledigt samhällskapital och bostadskapital ej finns i inflyttningsorterna och att den hittillsvarande befolkningens tillgång till samhällskapital och bostadskapital ej påverkas av en marginell förändring av migrationen. Antagandet att det ej finns ledigt samhällskapital och bostadskapital motiveras med att immigranterna i övervägande utsträckning bosätter sig i expansiva orter, där någon sådan ledig kapacitet ej finnes. Vi skall senare släppa antagandet att den hittillsvarande befolkningens tillgång till samhällskapital och bostadskapital ej påverkas. D. Vi antar att exporten är exogent given, dvs. beroende endast av förhållanden utanför Sverige. Det är det antagande som bl. a. långtidsutredningen gör. Vi kommer att i modellen och i beräkningarna med hjälp av denna utgå från dessa antaganden. I anslutning till diskussionen av resultaten kommer vi emellertid att diskutera vilka konsekvenserna blir om man gör andra alternativa antaganden. Modellen finns i detalj beskriven i kapitel 11 av "Immigration och samhällsekonomi" och där finns också en redogörelse för beräkningarna. Vid beräkningarna har data från intervjuundersökningen, data från officiell statistik och data från andra undersökningar använts. Vi skall nu redogöra för några av resultaten av beräkningarna under angivande av de olika alternativa förutsättningarna. Vi skall först se på det fall då vi har en tillfällig marginell ökning av immigrationen men sedan en nedgång till den tidigare nivån, t. ex. p. g. a. en tillfällig rekryteringsåtgärd. Se figur 8.5 och tabell 8.22.

Immigrationen

SOU 1974:29

o o o o 0 0 <N

O o

o o 00 o

o o o o ON ON 00 O

O O O O O O O O CT\ i o

r-

r-

oo o -H o

o o o o o o o o ON <N ir> t— 00 O o o

d BM

Q O e CO

o o o o o o o o

B".*

rtOOnVO

41 QO .. c :ea 5 : D <U OJ

aa

4»•8 •fi o

TJ

o o o o o o o o

<u 0>

c :S on h cu, T TJ o. C

ON ON

oo

^H

:W t.

| =0

Ti

o o o o o o o o

c/5

£ c

^ ID >/"> <N iO *£> r o f~

I

I

I

I

SE

•s :

0) 2 TJ

:0 <D

Ii.

•g TJ

oo TUJ 4>

"2 ^ i 3 J3 .a o £

4>

X I TJ cS

H

28 C 3

C "TJ (50 g

z ä

.3 ra 3^ >> fe Ä >=> H

434 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Figur 8.5 Ökning av immigrationen med en person i slutet av år 0. Utbudsförändring ./. efterfrågeförändring (i Sverige)

8 F = Finland:

Källa: Tabell 8.22.

I = Italien: J = Jugoslavien: T = Tyskland

Är

SOU 1974:29 Vi ser att immigrationen på kort sikt (1 år) förstärker konjunkturen och att effekten är likartad för de fyra undersökta immigrantgrupperna. På längre sikt verkar immigrationen konjunkturdämpande. Vi skall nu övergå till ett fall där vi fr. o. m. det första året har en konstant årlig immigration (med tanke på remigrationen en kontinuerligt minskande nettoimmigration). Vi får också i detta fall en förstärkning av konjunkturen enbart under det första året, medan vi i fortsättningen får en dämpning av den inhemska konjunkturen genom immigrationen. Se tabell 8.23. De resultat vi får är avhängiga av de antaganden vi gjort. Vi skall i korthet diskutera vad som händer om vi avstår från dessa antaganden och gör andra alternativa antaganden. Industriinvesteringarna. Vi har antagit att endast bostadsinvesteringarna och de offentliga investeringarna påverkas av en marginell förändring av immigrationen. Om industriinvesteringarnas storlek också skulle vara beroende av immigrationen så att immigrationen medför en samtidig utbyggnad av arbetsplatser skulle det endast förstärka de resultat vi fått, nämligen att immigrationen på kort sikt har en konjunkturförstärkande och på längre sikt en konjunkturdämpande effekt. Exporten. Vi har antagit att exporten är exogent bestämd. Är detta ej fallet utan är i stället exporten beroende av produktionens storlek så får vi en starkare konjunkturförstärkande effekt på kort sikt och en mindre konjunkturdämpande effekt på längre sikt. Sysselsättningen. Om immigrationen medför att andra grupper inom landet ej får arbete (t. ex. genom att företagen väljer att rekrytera utomlands i stället för att anställa äldre, kvinnor etc.) så innebär det att immigrationens konjunkturförstärkande effekt blir än starkare. Ledig kapacitet. Om företag med hög produktivitet (ej marginella företag) skulle bli utan arbetskraft om ej immigrationen hade varit (om det inte är de lågproduktiva, marginella företagen som blir utan arbetskraft i första hand), innebär det att produktionsökningen blir större än den vi har utgått ifrån. Detta kan betyda att immigrationen kan faen konjunkturdämpande effekt även på kort sikt. Bostadsstandard och standard av offentlig konsumtion. Vi har antagit att den hittillsvarande befolkningens bostadsstandard och standard av offentlig konsumtion ej förändras av immigrationen. Gör den det på ett sådant sätt att den hittillsvarande befolkningen får en lägre eller långsammare växande bostadsstandard och standard av offentlig konsumtion än vad de annars skulle ha fått, innebär det att vi får en dämpning av konjunkturen jämfört med det fall vi utgått ifrån. Detta kan betyda att immigrationen kan få en konjunkturdämpande effekt även på kort sikt. Vi skall nu närmare studera det fall då vi släpper antagandet om oförändrad standard för den hittillsvarande befolkningen vad gäller bostäder och offentligt kapital. Vi släpper antagandet om att immigranternas hela kapitalbehov tillgodoses genom nyproduktion under det första året. Vi skall i stället anta att denna nyproduktion sker under två år alternativt under tre år och att immigranternas kapitalbehov under den

Immigrationen

436 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

o o o o

o o

o o o o t-- o

o o o o o a\

o o o

oo oo oo oo r- ro o\ oo

o o o o o o o o O H co ^H

o tc 0

C Ofl o

c

o o o o o o o o vo i o T-H r-

l-H

•c ä

CN CS ^

T3 • » * C Cu

lO

o 01) CQ

~C<J

0) •o

b T3H

oo oo oo oo en vo r~ <N

<u

C

fONTf

E c

^

O Q. *J

s

t. o <

O O O O O O O O vo ir> »o <N i o vo co r— I I I I

•2 -o :0 IH

"2 „ s5 S * .c H 8

J.l o 2 fe fi £ H

SOU 1974:29

Immigrationen

SOU 1974:29 tiden i övrigt tillgodoses genom en minskning av den standard den hittillsvarande befolkningen skulle fått i detta avseende utan förändringen i immigrationen. Vi skall justera avskrivningarna på motsvarande sätt. Vi har gjort beräkningar för de olika alternativen och med en tillfällig och med en bestående ökning av immigrationen. Resultaten av beräkningarna vid en tillfällig ökning av immigrationen framgår av tabell 8.24. De tre alternativen finns också inritade för immigrationen från Finland i figur 8.6. (Då bilden är likartad för de nationaliteter vi undersökt har vi nöjt oss att redovisa för en av dem.)

Figur 8.6 Ökning av immigrationen med en personfrånFinland i slutet av år 0. Tusentals kronor

20-

1 = investeringen sker under första året av immigrationen

2 = investeringen sker under första 2 åren

3 = investeringen sker under första 3 åren

14 121086 4-1 2 0 -2 -4-6-8-10 -12-14-16-18 -20-I

Källa: Tabell 8.24.

8 Är

438 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

<u

bl

2 J3 Va

o o

O O

av

.a

oo

o o

oo

<N

00 T-H

Os

O O

o o o

o o

o

vC

^* C

S3 oo

j

oo oo

r»

CO <—1

H 4)

o.

o o Os

a

00 H

M •9

o o

o o

o

o

Os

s£>

lO

»-H

••-»

V 11

v "3 C 3 —

. >-. O C O

o o o\ oo

wo

c o '" •5 o.

o o

o

o o

o

o

o o

o r-

"S £•

.2? 4>

EM

f "2

t

> c eo« .2 4>

o o

o o

o o

ON

<N

oo

o

»o o

•—1

•*

.

c -O

^ C -C T

oo o\

>>

d °

^

Os O s CO

co oo co os r j \ « •

'o o o o oco o O co

o o o o o o vovom

OS Os

lO

H H i n

V

C O H

."•2

<N

o o o o o o -H <s o> 0 \ rt ro

O

O O Q

CO " * os

o o o

< N CO VO

ooo

o o o o r- ocs o o

Os ^ H CO

0 0 <N

-H (S

o o og oo

§88

CO C N

t-

O

Q

"*

V)

J 1)

o o o o o o

Q O O

0)

S£> O

°3

V ) ( S T t

»O »-< vo SOH fl

2 •*

2P i)

t

o|3

S ,22 0 ^

ii °S -o

r

o o o o o o

CO

i>

t- c a> • -

:

888 H

ro

»O

ooo

,-H

u-> es —i

•*

(NOSOO

1 PH T f

w

4)

<M

I»

• C

.ta 4>

•2 °o

§ .i 71 :Sc

-a ;0 3

V3 __,

-slå

n i s m

2 "3

T3

<H(scn

^ H « s CO

H ( S ( 0

%S

-o c 3.2 i «

|f

•s-s :C3

0>

gg ti, ^

a»

JA

oo <u

•3

c 4)

.2 .2 rt

H

C

3 Z

£

c3

b

c •K "c3

s

i M

o 3°

"3

i c

H

>,

"•

Immigrationen

SOU 1974:29

o o o o o o

o o o o o o r-~ "-> CN

o o o o

00 KO »o

ri- oo r~

o o o o o o

o o o o o o o oo r-

o o o o o o

O

S8§

C~- ^

lO

O O Q O O O

o as oo r-( o o

O

o o

00 T T CN

O

o o o

as oo r~-

O

00 VO

Tj- Tfr Tf

"S ° ort

C

c o

o o o o o o r- KO m

O O O O O O ro CN CN

ro ro ro

ro ro ro

c-» t- r» ro ro ro

•* T* rf

O

o o o o o o

o o o o o o

o o o o o o

O Q O O O O

O O O O O O 00 ro ro

cd O.

oo £• O

O

o o o o o\ oo

' e «»

5« •O J

H O C *

ro ro t s

^HCT\t—

o o o o o o

O O O

O Q O O

O O

O O O

VO Tt ro CN CN CN

CN CN CN

• *

« *

mvivi

tu -o T3 C

C V

!« .Q .fi

60 C .S a> M •OÄ

o o o iO rf ro

•<*

o o o r-~ a\ r-

• — vi > 0) •w

>

o o o o o o

i2 o c 6 5 a>

r o CN m

O O O

o o o

\£> IO v£>

°o 2o S oo oo 8 t S H O r- \ o oo rf ^

00 Ti- rt-

O

.S c 00 DO

I c B ' I lo

o

s/3

- ^

I

3 W

8Q O

o o o o o o

V ) CN CN ro fN r r

I

o» a>

p c .5 o o. s

O

wo CN • *

2P • £ -o 0)i

o

o o o vo o >o

5/5

> -o a c 00 i i c a •a •* •a) T3 •o -

n. -o 2c £ >-

Z 2

Ti

o o o o o o

rN OS 0~> r > H T t

I

440 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Vi ser att man i detta fall ej får någon förstärkning av konjunkturen som en följd av ökningen av immigrationen om investeringarna sker under två eller tre år. Vi skall nu övergå till ett fall där vi fr. o. m. det första året (slutet av år noll) har en konstant årlig immigration. Resultaten av beräkningarna då vi ej har någon betalningsbalansrestriktion framgår av tabell 8.25. Vi ser att man i detta fall ej får någon förstärkning av konjunkturen som en följd av ökningen av immigrationen om investeringarna sker under två eller tre år. Sammanfattningsvis kan sägas att under förutsättning att industriinvesteringarnas storlek är oberoende av immigrationen, att den hittillsvarande befolkningens standard vad gäller bostäder och samhällskapital ej förändras som en följd av immigrationen och att exporten är exogent given så förstärker immigrationen konjunkturen på kort sikt. Släpper vi antagandet om att den hittillsvarande befolkningens standard i fråga om bostäder och samhällskapital ej får påverkas och i stället antar att nyproduktionen för respektive års immigration sker under två eller tre år, får vi delvis andra resultat. Vi får då en dämpning av konjunkturen också på kort sikt. 8.8.2

Betalningsbalansen

Immigrationen påverkar i vår modell betalningsbalansen på två sätt. För det första genom att immigranterna sänder hem pengar till sina hemländer. För det andra genom att den av immigrationen åstadkomna ökningen av konsumtion och investeringar medför högre import. Vi skall först granska fallet med en tillfällig förändring av immigrationen. Resultaten framgår av tabell 8.26. Vi ser att vi får en relativt hög import det första året, vilken därefter sjunker och håller sig relativt konstant på en lägre nivå. Resultaten är likartade för samtliga undersökta immigrantgrupper. Fallet med konstant årlig immigration och alltså en kontinuerligt sjunkande nettoimmigration redovisas i tabell 8.27. Vi ser att vi får en kontinuerligt stigande import och därmed kontinuerligt stigande import plus remitteringar. Även om vi gör de tidigare nämnda alternativa investeringsantagandena ändras inte bilden. Vi såg att remitteringarna var av liten betydelse jämfört med andra poster som vi beräknat. Av tabell 8.28 ser vi att en relativt liten del av immigranternas inkomst används till remitteringar. Andelen är lägst för finländarna och högst för italienare och jugoslaver, men även för de sistnämnda grupperna utgör remitteringarna ej mer än 4 respektive 3 % av inkomsten. Detta att det genomsnittliga remitteringsbeloppet blir lågt beror inte på att de belopp som de enskilda immigranterna skickar hem är låga utan främst på att relativt få immigranter sänder hem pengar.

Immigrationen

SOU 1974:29

o o o o

o o o o

O ^H

o o o o

o o o o

O -H

ro vo

o o o o

o o o o

Tf

ro

O o

o o

o o o o

O ^H

ro \£>

o o lO vo

oo oo

oo oo

oo oo

o o o o

o o o o

o o o o

o o o o

00 ^ H

(SVO

ON »o

O

o o o o

o o o o

o o o o

o o o o

o o o o

8§

§8

2 e

O -2

O ^ H Tf

o o o o

<Nvo fO

v© T-H

<N VO

o

o

O o o o

O

O O

< N *o «*

11 a-ESCtE a, E

SQA

O O

o o os OJ

oo oo

oo r o O»

p o

G.

a

o > w 0)

Of) ca

c t-c

0)

•a •o n -a :c« i0

.*

u. ca>

^D (N 00

c o

4)

's

l-H

eu hO

c c

E

Z Ä

c

o •»

3 J3

ro

a E c <u

a •—

E

O

o o 00 <N

,3

442 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

o o o o ^H O

oom CTNoo

O o

o o o o r» r-»

o o

o o

o o o o

O

O

o o o

o o o

o o

o o

o o r- <N

O o

o 00o <N

o -Ho 00

o o o o

o o o o

O O O O O C^

o o o o oo io

S OO

O O O O r f fN

^ H VO

SOU 1974:29

r- rf in m

.-H r »

o o o o O rf

o o o o

gg

o o o o

o o o o

CT\

r-

<-H

VO » H

ON ~ H

o o o o oo <N

o o o o r- m

o o o o n o

gg

rf

O .-i

<N -*

CT\ 0 0

O O

o o

VO ^ H

Q O

O Q

fN

CN r f

o o

o o

VD

•t-» °

as

HD$

E

io(

o, E £oJ

M

,5 c*

Ii «N g

»*s

—, c 13.2 •oÖ2, H

•2i3 I Z 2

H

Immigrationen

SOU 1974:29

O o o, o, o o" o ' o"

1-1 T t

CO —H

o, q o, o, o" o" o" o '

o o o

o

H ( N i f

(S

o , q o , ©„ o" o* o ' o"

32 -i-i > T2 •o <" 5 c- >c -a — .3 .SJ o M

Z 2

•gT3

U< £ f-> H

I-I

J2*

C13

•30-6 04 ,0 o.

444 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Den låga remitteringsandelen av inkomsten och den låga andelen som skickar hem pengar skiljer sig från förhållandena i andra länder och från erfarenheterna från intervjuundersökningar i andra länder. Förklaringen till dessa skillnader är sannolikt att söka i att immigrationen till Sverige är av annan karaktär än immigrationen till t. ex. Västtyskland och Schweiz. Dessa länder har i endast mycket begränsad utsträckning haft familjeimmigration medan flertalet immigranter till Sverige med egen familj tagit familjen med sig. En annan förklaring skulle kunna vara att immigranterna genomgående lämnat för låga uppgifter i intervjuundersökningen. Man kan sammanfattningsvis säga att immigrationen påverkar betalningsbalansen främst genom att importen ökar men endast i mindre utsträckning genom immigranternas remitteringar. En tredje post som vi ej kunnat beräkna är de pengar som immigranterna för med sig hem när de återutvandrar. 8.8.3 Fördelningsaspekter pä immigrationen Immigranterna är i hög grad koncentrerade till vissa yrkesgrupper, främst inom tillverknings- och servicearbete. Relativt många immigranter finns också inom vissa akademikeryrken där färdigheterna i stort är gemensamma för olika länder. Relativt få immigranter är däremot sysselsatta inom andra tjänstemannayrken där språkproblem och kulturspecifik utbildning verkar hindrande. Immigranternas yrkesfördelning bestäms i hög utsträckning av hur efterfrågan på arbetskraft är inom olika yrken. Immigranterna kommer i första hand till yrken som uppvisar efterfrågeöverskott. Efterfrågeöverskott på en delarbetsmarknad kan, om man utgår från ett jämviktsläge, uppstå på två sätt (eller genom en kombination av dessa). Dels kan ett efterfrågeöverskott uppstå genom en ökning av efterfrågan och dels kan ett efterfrågeöverskott uppstå genom en minskning av utbudet på delarbetsmarknaden. Om man täcker en överskottsefterfrågan på en delmarknad med hjälp av immigration, innebär det att lönestegringen på delmarknaden i fråga minskar. Om immigrationen är selektiv i den meningen att den främst går till yrken med överskottsefterfrågan på arbetskraft så verkar immigrationen bevarande på lönestrukturen. I vissa fall kan alternativet till att rekrytera immigranter bestå i förändring av arbetsplatsförhållanden snarare än lönehöjningar. De grupper som kan förlora något på grund av immigrationens effekter på lönestrukturen är troligen de som arbetar inom yrken där efterfrågeöverskottet täcks genom immigration. Genom "kedjeeffekter" kan det dock tänkas att det blir andra grupper som främst påverkas. En långsammare lönestegringstakt behöver dock inte innebära förluster för alla som arbetar inom ett yrke. En snabbare lönestegringstakt kan innebära en snabbare strukturomvandling vilket bl. a. för med sig en snabbare nedläggning av de mindre konkurrenskraftiga företagen. Vid varje nedläggning kvarstår ett antal arbetslösa som ej får nya arbeten och

SOU 1974: 29 som får det sämre som en följd av nedläggningen. För dessa kan immigrationen, trots en långsammare lönestegringstakt inom yrket, vara fördelaktig. Utlänningarna är många i yrkesgrupper med relativt låga löner som textil- och konfektionsarbete och i yrkesgrupper med relativt stora risker som järnbruksarbete. Immigration kan också påverka priserna på andra områden än arbetsmarknaden. Det är framför allt en marknad som är av intresse i detta sammanhang, nämligen bostadsmarknaden. Om bostäder byggs efterhand som immigranterna kommer hit (dvs. om bostadsproduktionen ökar tillräckligt i samband med immigration för att motsvara de bostäder immigranterna får), finns det ingen anledning att anta att immigrationen medför en förändring av hyror och av möjligheterna att få bostad. Sker däremot anpassningen av bostadsbyggandets storlek långsamt så innebär det att vi får en större ökning av efterfrågan än av utbudet som en följd av immigrationen. Detta bör leda till högre hyror (om möjlighet finns till förändringar av hyresnivån) eller till längre bostadsköer. De grupper som i så fall främst drabbas är de som i likhet med immigranterna söker bostad, medan de som redan har bostad ej berörs. De grupper som framför allt söker bostad är unga som flyttar hemifrån och bildar eget hushåll och de som flyttar inom landet. Det blir dessa grupper som kan få det svårare och dyrare att skaffa bostad om immigrationen ej åtföljs av tillräckliga bostadsinvesteringar. Immigranterna är kraftigt överrepresenterade på den delmarknad av bostadsmarknaden som marknaden för hyresrum utgör. En betydligt större del av immigranterna än av svenskarna bor inneboende. Den grupp som framför allt är överrepresenterad bland de inneboende är de ensamstående. Det blir alltså de som i störst utsträckning påverkas av en ökad efterfrågan på hyresrum. Om immigrationen ej leder till sådana investeringsökningar att mängden kapital ökar i samma utsträckning som arbetskraften kommer kapitalmängden per sysselsatt att sjunka jämfört med en tänkt utveckling utan immigration. Detta medför (enligt flertalet av de modeller vi har på detta område) att kapitalets avkastning blir större medan reallönen blir mindre än i fallet utan immigration. Därmed dock inte sagt att kapitalets andel av den totala produktionen kommer att öka. Vilka fördelningskonsekvenser immigrationen medför beror bl. a. på vem som äger kapitalet och på skattesystemets utformning. Vi skall dock inte här ytterligare behandla immigrationens effekter på den funktionella inkomstfördelningen på lång sikt. Ökade svårigheter att få arbetskraft vid given lön (monopsonistfallet) eller höjda löner (konkurrensfallet) kan leda till många olika former av åtgärder från företagens sida. En åtgärd är att företagen som grupp kräver ökad immigration eller att olika företag rekryterar i utlandet. Detta kan på kort sikt leda till minskade svårigheter för i varje fall en del företag, och leder på längre sikt till att företagen som grupp får lättare att få arbetskraft.

Immigrationen

446 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

Om vi utesluter ökad immigration som möjlig åtgärd kommer företagen att göra andra typer av anpassningar av sin verksamhet. Vi skall nu ställa effekterna av dessa andra typer av anpassning mot effekterna av ökad immigration för att kunna diskutera vilka effekter en ökad immigration kan få på strukturomvandlingen. Vi vill alltså studera skillnaderna mellan två förlopp med olika storlek på immigrationen. Vi utgår från att man skulle få högre löner inom vissa yrkesgrupper med mindre immigration än vad man får med större immigration. Arbetskraftens ersättning blir då högre i relation till kapitalavkastningen än vad som skulle varit fallet med större immigration, vilket gör att företagen substituerar arbetskraft med kapital. Detta kan ske genom att utnyttja befintliga anläggningar mindre arbetsintensivt, men framför allt genom att man gör nyinvesteringarna mer kapitalintensiva. För en del företag kan de förändrade relationerna mellan ersättningen till arbetskraft och till kapital (och övriga produktionsfaktorer) innebära att alternativ lokalisering kan bli mera lönsam. Vi har i Sverige under efterkrigstiden haft en utlokalisering av industrins producerande enheter från storstäderna, sannolikt främst orsakad av högre markpriser och löner inom dessa områden. Med tanke på immigranternas överrepresentation i storstäderna är det troligt att denna utveckling skulle varit än starkare vid minskad immigration. Det är också troligt att antalet företag som lokaliserat sig utomlands (bl. a. inom konfektionsindustrin) skulle varit fler vid minskad immigration.

8.8.4 Samhällsekonomiska

kostnader och intäkter

Vi skall nu behandla frågan om hur befolkningen i Sverige påverkas av en förändring av immigrationen till Sverige. Med hjälp av en modell skall vi diskutera om produktionsmängden tillfallande den hittills i landet boende befolkningen (inklusive tidigare migranter) blir större, mindre eller oförändrad som en följd av en marginell ökning av immigrationen. Analysmetoden blir densamma för en marginell minskning av immigrationen. Vi har också med hjälp av data främst från intervjuundersökningen och från officiell statistik sökt uppskatta vissa relevanta storheter. Vi behandlar endast produktionseffekterna av immigrationen och ej övriga effekter som t. ex. de olika individernas uppskattning av värdet av närvaron av immigranter i landet och av en alternativ utformning av immigrationspolitiken som sådan. För en total samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys är självfallet också denna typ av effekter av betydelse. Vi skall emellertid inte försöka värdera dessa effekter i kronor utan endast markera att dessa bör beaktas vid en utvärdering av immigrationens omfattning. Vi har antagit att produktionstillskottet är lika med företagens kostnader för den nytillkomna arbetskraften (lön + löneberoende avgifter). Man kan då beräkna tillskottet som skillnaden mellan vad de nytillkomna immigranterna betalar i skatt och summan av vad de får i transfereringar och hur mycket de offentliga kostnaderna ändras som

Immigrationen

SOU 1974:29 följd av de nytillkomna immigranterna. (Se kapitel 19 i Immigration och samhällsekonomi). Vi har ej inom den budget och den tidsram som utredningen arbetat med haft någon möjlighet att undersöka de faktiska skatteinbetalningarna (både vad gäller indirekta och direkta skatter), transfereringar och förändringar av den offentliga konsumtionen. Vi har istället försökt skatta dessa data för immigranter med olika lång vistelsetid och av skilda nationaliteter med utgångspunkt dels från data från intervjuundersökningen och dels med data från offentlig statistik. Då vi ej bedömde det som möjligt att i en intervjuundersöknings form för utlänningar ta in uppgifter om årsinkomster, sysselsättning under hela året, bostad under hela året etc. frågade vi efter aktuella inkomstdata, sysselsättningsdata, bostadsdata etc. Vi har sedan antagit att de som var arbetslösa vid tillfället för intervjun var arbetslösa hela året (detsamma gäller de som studerade, genomgick omskolning etc. vid intervjutillfället). Detta antagande bör ej leda till allvarligare fel vad gäller arbetslöshetsersättning etc. då vi ej redovisar resultat för enskilda individer utan endast för grupper, men bör leda till fel i uppskattning av skatterna. Även om skattningen av inkomstsumman blir riktig, uppstår det felaktigheter vad gäller de direkta skatterna och de transfereringar som avhänger av inkomsten och av arbetsgivaravgifter och indirekta skatter. Då förvärvsintensiteten är hög bland de undersökta grupperna och arbetslösheten låg bör detta dock leda till relativt små fel. Metoden innebär i flera avseenden att betydande approximationer göres, och vi skall redan här understryka att beräkningarna skall tolkas med försiktighet. Resultaten av beräkningarna framgår av tabell 8.29 för de grupper som undersökningen omfattar, nämligen finländare, italienare, jugoslaver och tyskar med en vistelsetid i Sverige som motsvarar ankomst till Sverige 1961-1968 (för jugoslaver 1964-1968). Beräkningarna avser skatter minus transfereringar minus förändring av offentliga kostnader per migrant som blev minst 16 år under det kalkylerade immigrationsåret. Vi ser att alla värden är positiva och vi ser också att det förekommer

Tabell 8.29 Skatter - transfereringar - förändring i offentliga kostnader per immigrant som blev minst 16 år under immigrationsåret. Belopp i kronor Vistelsetid i Sverige som motsvarar ankomst år

Nationalitetsland —— — Finland Italien

1968 1967 1966 1965 1964 1963 1962 1961

4 200 2 100 3 500 2 400 2 600 1800 1 900 2 500

900 3 800 3 800 3 400 2 700 4 400 4 000 4 400

Jugoslavien

Tyskland

1 100 1 800 1 900 3 500 4 200

3 600 3 700 5 200 5 300 4 700 4 000 5 200 3 200

448 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

Tabell 8.30 Skatter - transfereringar - förändring i offentliga kostnader per immigrant som blev minst 16 år under immigrationsåret. (Vägda tal efter andel män och kvinnor under respektive år.) Belopp i kronor. Vistelsetid i Sverige

Nationabtetsland

ankomst år

Finland

Italien

Jugoslavien

Tyskland

1968 1967 1966 1965 1964 1963 1962 1961

3 800 1 800 3 700 4 300 3 000 1 900 1 900 2 400

4 300 3 900 4 400 3 100 2 900 3 900 3 900 4 400

2 000 2 500 2 300 2 600 3 400

3 700 4 700 4 900 3 500 4 600 4 100 5 500 4 400

stora variationer mellan åren. En del av dessa variationer beror på att andelarna män och kvinnor är olika under olika år. Vi har eliminerat denna orsak till variationer och håller andelen män och kvinnor konstant genom de olika immigrationsåren (genomsnittsvärden för andelarna används). De resultat vi då får framgår av tabell 8.30. Samtliga värden är fortfarande positiva. Närvaron av immigranter som kommit till Sverige åren 1961 t. o. m. 1968 från Finland, Italien, Jugoslavien och Tyskland skulle alltså år 1969 vara "lönsam" för den övriga befolkningen. Den mängd varor och tjänster sorn den övriga befolkningen äger att förfoga över skulle alltså öka som en följd av denna immigration. Detta under förutsättning att lön 1 = produktionstillskott (eller att lönen i varje fall ej är större än produktionstillskottet). För att ge någon uppfattning om beloppens storlek skall vi ställa dem i relation till lön beräknad för samma personer. Se tabell 8.31 (beräkningar med utgångspunkt från tabell 8.30). Beloppen visar med undantag för de som gäller för de jugoslaviska immigranterna ingen klar tendens att variera med antalet vistelseår i Sverige. De uppgifter vi har är från ett tvärsnittsmaterial. Om vi kan anta att vi Tabell 8.31 Skatter - transfereringar - förändring i offentliga kostnader dividerat med lön för immigranter med olika lön, nationalitet och vistelsetid i Sverige.

Därmed avses lön + löneberoende avgifter.

Vistelsetid : Sverige som motsva rar ankomst år

Finland

Italien

Jugoslavien

Tyskland

1968 1967 1966 1965 1964 1963 1962 1961

0,23 0,12 0,20 0,13 0,14 0,10 0,10 0,12

0,07 0,20 0,19 0,18 0,16 0,21 0,20 0,21

0,07 0,11 0,10 0,17 0,21

0,21 0,20 0,27 0,25 0,24 0,21 0,24 0,17

Nationalitetsland

SOU 1974:29

Immigrationen

skulle få motsvarande resultat vid en tidserie analys skulle cost—benefitanalysen av immigrationen ge ett positivt resultat. Detta desto mer som remigrationen är omfattande vilket gör att de i tiden närliggande åren kommer att få stor vikt. Även om vi efter en vistelsetid av mer än 8 år skulle få negativa resultat skulle de väga relativt lätt med tanke på att dessa år får mindre vikt då de avser färre personer. Deras vikt blir dessutom mindre genom diskontering, men å andra sidan kan vi inte utesluta att denna uppvägs av en trendmässig ökning av de olika delposterna. En viss tvekan finns knuten till den metod vi använt för att skatta inkomsterna. Vi har för de olika grupperna ett totalt skatteuttag på ca 50 % av inkomsten (för jugoslaver något under och för tyskar något över 50 %)} De transfereringar som vi har beräknat som beroende av inkomsten är små och vi kan här bortse från dessa. Antar vi ett "marginalskatteuttag" på ca 60 % och att vi har överskattat inkomsterna med 5 % får vi belopp som med 400 till 650 kronor understiger de tidigare beräknade. Beloppen blir alltså även efter denna förändring positiva. Innebär ökningen av immigrationen att andra grupper som annars skulle fått arbete blir utan arbete blir självfallet kalkylen en annan. Att sätta lön plus löneberoende avgifter lika med produktionsökning blir då felaktigt och beloppen kan då bli negativa. De grupper man framför allt tänker på i detta sammanhang är de s. k. marginalgrupperna på arbetsmarknaden (kvinnor, äldre, handikappade). Vi har bland kvinnorna haft en stadigt stigande förvärvsintensitet under 1960-talet medan förvärvsintensiteten för de äldre har sjunkit. Det senare dels som en följd av förbättrade pensionsmöjligheter m. m. och dels som en följd av ökade svårigheter för de äldre att få arbete. Dessa ökade svårigheter kan delvis vara en följd av immigrationen, men våra kunskaper om denna typ av effekter är mycket begränsade. Man kan som en sammanfattning säga att under förutsättning att den lön (plus löneberoende avgifter) immigranterna erhåller överensstämmer med deras produktionstillskott (dvs. att andra personers möjligheter att få arbete ej påverkas och att lönen plus löneberoende avgifter är lika stora som värdet av marginalprodukten) så ger våra beräkningar bestämda resultat. Immigrationen medför, att den hittillsvarande befolkningen får en större varu- och tjänstemängd att förfoga över, som följd av immigrationen. Den hittillsvarande befolkningen "vinner" på immigrationen om de angivna förutsättningarna är uppfyllda. För en total utvärdering måste man även ta hänsyn till de icke-ekonomiska effekterna, till fördelningseffekter och till de stabiliseringspolitiska konsekvenserna som vi ej kunnat inkludera i kalkylen.

i Dh-ekta och indirekta skatter.

450 Redovisning av de genomförda

forskningsprojekten

SOU 1974:29

8.9 Några synpunkter på immigrationens konsekvenser för emigrationsländerna 8.9.1 Konjunkturen En utflyttning från ett land påverkar både efterfrågan och produktionen av varor och tjänster. Den totala produktionen kommer sannolikt att minska på kort sikt i och med emigrationen. Detta sker dock i mindre utsträckning ju fler av emigranterna, som är arbetslösa eller undersysselsatta, eller, om emigranterna har arbete, det finns arbetslösa som kan överta deras arbete. Konsumtionen kommer att minska som en följd av emigrationen då emigranternas konsumtion bortfaller. I viss mån kan denna minskning dock uppvägas av att de kvarvarande får ökade konsumtionsmöjligheter genom remitteringarna. Då remitteringar från migranter i Sverige är små kan dessa knappast uppväga konsumtionsminskningen för emigranterna. Om full sysselsättning råder är det rimligt att anta, med tanke på emigranternas ålderssammansättning, att produktionen minskar mer än konsumtionen. Om vi har ett läge med arbetslöshet är det rimligt att anta att konsumtionen minskar mer än produktionen. Då investeringarna knappast ökar som en följd av emigrationen kommer sannolikt en ökning av emigrationen i ett fall med arbetslöshet att medföra en dämpning av konjunkturen. Då vi har full sysselsättning beror resultatet på om och hur mycket investeringarna påverkas. Det gäller framför allt bostadsinvesteringar och investeringar i övrigt samhällskapital. Vid emigration blir kravet på nytillskott av bostäder och samhällskapital i övrigt mindre än vad det skulle blivit utan emigration. Vid en snabb anpassning av investeringsvolymen blir resultatet sannolikt en dämpning av konjunkturen. Vid en mycket långsam anpassning av investeringsvolymen får vi sannolikt en förstärkning av konjunkturen.

8.9.2 Betalningsbalansen

Emigrationen brukar antas förbättra betalningsbalansen på fyra sätt. För det första genom emigranternas remitteringar. Emigranterna sparar en del av sin lön i immigrationslandet, vilken de skickar hem till familj och släkt. Flera av medelhavsländerna skulle haft stora problem med sin betalningsbalans om de inte haft remitteringarna. För det andra minskar importen eftersom efterfrågan minskar som en följd av emigrationen. För det tredje tenderar exporten att öka genom efterfrågan från emigranterna i immigrationslandet. Emigranterna bibehåller sina tidigare vanor och köper därför varor tillverkade i hemlandet. För det fjärde ökar turismen till emigrationslandet. Detta framför allt genom att emigranterna återvänder till hemlandet under semestrarna. En minskning av produktionen kan dock motverka förbättringen av betalningsbalansen genom att påverka exporten.

Immigrationen

SOU 1974:29 Remitteringar har i allmänhet ansetts vara den tyngst vägande posten, men är det knappast vid emigration till Sverige. 8.9.3

Fördelningseffekter

Om emigrationen är selektiv och ej marginell får vi en påverkan av lönestrukturen i emigrationsländerna. Lönerna stiger mer i de yrken som många migranter skulle ha haft än i andra yrken jämfört med läget utan emigration. Emigrationen kan också innebära, om anpassningen av bostadsinvesteringarna ej är snabb, att hyrorna kan sjunka eller bostadsköerna kan bli mindre (vilket som blir fallet beror på vilket system man har för fördelning av bostäder). På längre sikt bör lönerna öka jämfört med kapitalavkastningen som en följd av emigrationen. Strukturutvecklingen bör påskyndas som en följd av emigrationen. Jordbruket krymper snabbare om jordbruksarbetare och jordbrukare lämnar landet, och mindre konkurrenskraftiga företag läggs fortare ned om lönerna stiger snabbare. 8.9.4

Remigrationen

En stor del av immigranterna återvänder efter något eller några år. Det är för emigrationslandet av intresse vilka det är som återvänder. Man har ofta antagit att remigrationen har positiva effekter framför allt på grund av tre förhållanden. 1. Remigranterna får värdefull utbildning i immigrationslandet. 2. Remigranterna har i sina hemländer ofta arbetat inom jordbruket, men har i emigrationsländerna arbetat inom industrin och därmed fått industriell arbetsvana. 3. Remigranterna har fått attityder och värderingar, som befrämjar ekonomisk utveckling. Med hjälp av intervjuundersökningen undersökte vi om det var de med lång utbildning och de som fått utbildning i Sverige som ämnade remigrera i störst utsträckning. Av tabell 8.32 framgår att tendenserna var olika för olika nationaliteter. Bland italienarna ämnade flest av de med kort utbildning återvända medan bland jugoslaverna flest av de med lång utbildning i hemlandet ämnade återvända. Av tabell 8.33 ser vi att fler av de som ej fått än av de som fått utbildning i Sverige ämnade remigrera. 8.9.5 Samhällsekonomiska

kostnader och intäkter

För emigrationslandet skulle vi vilja göra motsvarande beräkningar som för immigrationslandet. Vi skulle vilja se hur mycket produktionen förändras som en följd av emigrationen och hur mycket av varor och

452 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974: 29

Tabell 8.32 Andel med återutvandringsplaner efter antal utbildningsår i hemlandet. Andelarna i procent Antal utbildningsår

- 5 6- 7 8- 9 10-12 13-

Nationalitetsland F inland

Italien

Jugoslavien

Tyskland

10 12 17 13 (6)

30 23 21 18 17

17 17 12 19 28

(5) (2) 4 3 11

Källa: Intervjuundersökningen; ( ) anger få observationer.

tjänster som migranterna skulle ha förfogat över om de varit kvar och hur mycket mer resurser som hade behövts till den offentliga konsumtionen om de varit kvar. På grund av bristande data kunde dock inte motsvarande beräkningar göras utan i stället fick man här nöja sig med en allmän analys. Om man har full sysselsättning i emigrationslandet kan det vara rimligt att anta att lön + löneberoende avgifter = värdet av marginalprodukten, och alltså att man kan göra motsvarande diskussion som för immigrationslandet. Då relativt sett många av migranterna är i aktiv ålder och då inkomstomfördeiningen går från personer i aktiv ålder till personer i icke-aktiv ålder är det rimligt att anta att de kvarvarande i emigrationslandet får mindre varor och tjänster till sitt förfogande som en följd av migrationen i detta fall. Om emigrationslandet har en omfattande, varaktig, strukturarbetslöshet eller undersysselsättning är det troligt att produktionen ej minskar eller enbart minskar obetydligt som en följd av migrationen. Migranterna skulle om de hade varit kvar fått en betydligt större mängd varor och tjänster och betydligt mer skulle avsatts till dem i form av offentlig konsumtion än vad produktionen minskar som en följd av deras bortavaro. I detta fall skulle alltså de kvarvarande i emigrationslandet

Tabell 8.33 Andel med återutvandringsplaner efter utbildning i Sverige. Andelarna i procent Utbildning i Sverige Har fått utbildning på heltid Har fått utbildning på deltid Har ej fått utbildning

Nationalitetsland — Finland

Italien

Jugoslavien

Tyskland

5 Källa: Intervjuundersökningen.

SOU 1974:29 "vinna" på migrationen. Även här finns det dock effekter som ej har tagits med i kalkylen. Man kan ha preferenser angående befolkningens storlek alldeles bortsett från ekonomiska argument. Även i emigrationslandet kan migrationen genom att påverka priser och löner påverka fördelningen av varor och tjänster. Migrationen kan också för emigrationslandet medföra olika typer av störningar för ekonomin. Vid en total utvärdering måste man även beakta dessa typer av effekter.

Immigrationen

454 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

8.10 Tabellbilaga

Tabell 8.A.1 Immigration och emigration 1946-1973

1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973

Immigration

Emigration

Nettoimmigration

31 422 31 399 32 935 23 997 27 940 31 603 26 259 19 175 20 817 30 069 28 029 33 023 22 097 19 089 26 143 29 619 25 084 26 950 38 334 49 586 46 970 29 983 35 978 64 503 77 326 42 615 29 894 29 443

6 915 6 451 9 784 14 174 12 860 16 580 14 998 17 480 13 822 12 675 14 737 15 071 14 247 15 607 15 138 15 019 14 928 15 340 15 705 15 977 19 730 19 979 23 162 20 360 28 653 39 560 41 579 40 342

24 507 24 948 23 151 9 823 15 080 15 023 11 261 1 695 6 995 17 394 13 292 17 952 7 850 3 482 11 005 14 600 10 156 11 610 22 629 33 609 27 240 10 004 12 816 44 143 48 673 33 055 -11685 -10 899

Utlänningar överförda till bok över obefintliga

Utlänningar överförda från bok över obefintliga

1 404 1 839 2212 2 326 1 757 1 692 1 936 1 455 1 357 1 718 2 006 1 475

240 232 271 298 327 318 343 482 423 349 294 280 372 405 132 83 104

440 168 259 909 867

Källor: Befolkningsrörelsen 1946-1960, Folkmängdens förändringar 1961-1966, Befolkningsförändringar 1967 del 3. 1968 del 3, 1969 del 3, 1970 del 3, 1971 del 3, 1972 del 3, Statistiska Meddelanden Be 1973:4, Be 1974:4 och råtabeller från Statistiska Centralbyrån.

Imm igra tion en

SOU 1974:29

2 co Q £ E

r - ) o o > - H ' ^ - t ~ r - - v o c ~ r o < — i •—i V ) 0 ^ O \ O N N O \ O M O * O ^OrfiOfSCOt^iOONOON-H^OOONrHt-^C-^OOfNiO

£ S. °* «« oM ^ S O o

o

>,

- ^

r v l o \ u ^ r > - O c n < ^ » o t ^ C 7 \ c ^ c o r ~ o > < n o s ^ O ^ ^ O < n o o < n ^ « o ^ c o T f n o > f f i 5 \ * O M H O o o o o o O H \ o o o \ t n m o \ o \ O M n n o x *

g

=

X> T3

5 rs

eo ca

g ' " 0 ^ f -a — l O t N O r o r ' i ^ i o C ^ r ^ o o ^ H c ^ t ^ O o o c n t N ' O f N i n - H i o O N i o O c » ^ f«isovot~r-«o«o^oocoooCN>ovoooooTi-u->fooofooooso»ooof^

4)

U

"

S S D cd J? O .0 D S3 tn •< M ^o _ d> ON 0 sac -a :d O : 3 O3

o

5w

CO " O

• s•aa •sP-? s T+vor^Ooot^rtt^Ttr^O'-HOOOOrnrnfSsorofNvorofN^HTrvornoo

SJ1

> p r-

on C" — *""* O •—!

J3 S "ST 5 ^

o o

HP c "> —

csOSc^voio^r^ooONC^cOTtiOr-HcnTj-vcitNrnfSiooovoviOiotNvo ^HioCT\iovor~voTtrooN^HC\\ovo-Hooo<NOiooo>ot-~'-i>or~-^ ^H^HJNC^TfO'tt^-'l-VOTf-C^Tt'rr

cg

c M E c

>or~c3000ot~->oooo(NTrTfvnoo>o^Ht~oor-<N^ovr)ONrNvoTi-^o ( N f O ^ O N W O O ^ t r O O O M X V l C T M X J ^ - O s O O O O N O N ^ O O v O O O ' H ^

X> E

,

3 G .= c

i.

c .sp - o 5 t N O N t ~ o > o o > n ' ^ - ,o o c ~ ^ H t ^ o o o i o O, O N V o o o o - < i i - T j - - H - > 4 ,- ( N o o o r - o s ^ • i f l O \ > C T \ * O t O \ M H, O m 0 0 ^ O \ O ! » ( N 0 M ^ 0 0 » v 0 t i O 0 0 O O O0>iO(NOO^000>OV0-H ^-^<N'*O00O000\vOt^iO0000<r)»-Hr<-i

•O W co w —<

•jg s 5 s cc

2c3g5 S= G . " '•C CU M • " ~ CD • g , -t-S 0) 4) >H c

u^t

o

« - o £ t> E .- C H

X!

«

rt t i

u

n

£

c •5

- & c

._ o o ' o o o T f O ' O T t T t - o c n i o - H f S o o - H ' a - O ' o r s o o o c N O O t ^ o o v o ^ o v£>t~-ooO'-<oo^>noot-~-fncr\inooovoa>ioooo'oi^'-<lorr>lo^poo

cd T3 c

M O " C .cg . , 3 n 75 c _ £ UJ T3 tS

w

X! W

O M ^ - ' t H n M H O ^ ' J - O V l O O H O O V K N t S ^ v O W r - O N H m M oovo<r>-^voo,0'-<^l-^ci<^'«N'>*-Hf-Hfot^oooior-H-H<rior--0^^

t>5 2 ^

o is

ro\OOOVO^H{NCX3^iOO^HCT\T-<r-r-<NfN<^OON'-<^iOr~CX)^H^£>OON

cd R. - f > , Q* G CD fd C/-) <D

,—( ,—I

^H

r-l

.-Hi—I

H

H

N

H

i-I

.—I CO T f

>-<

-H

•S o i= 0H> \O'H00^Ot~OlOt-~>O'O>OV0^

v

O^>'*<^t~00lO00t~«N\O'T^H0-l

,3

ca c Q. , 2 .2 >— O :cd C «-• co cd cd -13 ° - j 3 »cd T3 -Q :cd

a -

omwvommNvoio^wo^r'-^'Nvoooot^'tcooowONMMo _ - l ^ - l _ - l , - - ( , — I C - ) - - H > — 1 > — I ,—H <—I - H

.—< .—I i—I »-H i—I T - i CN CN t N

>—i N

*

*

(N

i-1—<

vor~oOCT\0-H<Nfn-*iOVOr--000\0^<>lrOTfvov£>t~-cX)aNO^H«Nro CT\0N0\0N0N0M^0MJ\O\O\0\O\0M^C\W0N0N(M7>^<^^ö\O\aiO\

> >- cd cd cd

I SSI

J- -O g 2 * on £2 »cd cd

H '2 -o H o

^ <" a S

456 Redovisning av de genomförda forskningsprojekten

SOU 1974:29

ed .S' bp —j

v i H r f t O O O o O N v i h H h h o o f f i M O i n h O W N O m o W N

Se oj

s°

^ • O M n ' t H C i ^ H r ^ o N O O O O v c M O M o o O ' t i ' i v i o v M o o i O t s CN oooo-^-ooo<^rn(N^Hior-r~>o-Hr-<Nvooc--(NcN-HiovovDiooo

P w

.

4= O •2P u cd : 0

o "j 3 00

si OVHONMNOIO^^O'-iiOfNfN-H\O 0 0 O r - O - H i O ^ l - 0 0 < N O i O i/I r o ' i - i o o o r - - T i - r o T j - T t c o o o < ^ i o \ r s r - - , ^ - f N \ £ ) v £ i v o i o ^ t O c - - - c ) O O N —i rtHHrtmNNHrtMNrom^tvi'tnTfvooihMioooM

?:S c/3 J2 •" c c/5 O :ed •'J

> 3 .3 «r^CT\OOr~-voOrovoiO'«tT}-ooON^£)ro--irororniofv4oOTfv£>,oONr~-

u D .fe so 1

t! c -

(N(N(N (N(N

ort T 3

"K o

O<^^0'-HO0000U000vOCN^Hr--\0^0(N00^0CNV0^0<NV£)'^-'^--HlOO\

S E •a _w i-c "cd Oj <-;

C C O <

o o r s o m T t o ^ ^ i M i n o o o - H N O s o o M ^ i o v o ^ v c t m o o m ^ r ^ r-Hr-imtN-H ^H ,_< ^ ,_, —I .-< <N CO CO

.S O ^Hmr--'<a-'«i-ooor~oov£i>0'^-<NooooON>ocr\Tfr--ror~o\ooovooc-~

Cd U O Q m vO U

Ul HN

B U :cd •a m^»m(SvoNMt<iooonMO«ooHH^ooorta)oOH«\ooo rorN-HOOTfooON(Nvoro^HOOO\ovor~t~<Nrft~-vooiovo^HON-H

8 c OJ

C

> O

> cd

t-H

"Se

<

M i C O M ^ « « H N I o n m O M O H H ( » i O « i O O O a i M N W O h »

•«j-mm>oioioooON^>v£)t~^>vor~r~oooor~t~oooooot--ir)Ttrs) H H H r t H N N t N

. <2 fe S » å

<

OSONONONO-VONONONONCJNONONCJNONONONONONONCSNONONONONONONCJSCTN

C cd

g

Immigrationen

SOU 1974:29

Tabell 8.A.4 Immigrationen 1955-1973

till

Är

Grekland

Jugoslavien

1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973

27 22 33 84 70 79 142 170 425 924

51 36 133 106 75 81 141 188 234 583

2 897 2 669 1 311

4 372 7 889 3 623 2 132 3 290 8 448 4 649 1 536 1 209

991 1 602 3 081 2 767 1 359 1 029

Sverige

från

vissa

sydeuropeiska

Portugal

Spanien

Turkiet

12 15 21 16 21 31 32 44 68 76 113 274 343 197 164 390 295 201 186

111 118 130 128 142 183 342 526 503 567 694 620 483 378 502 523 520 536 548

20 38 40 37 25 21 49 108 134 254 527 945 497 344 532 805 649 555 691

länder

Anm. Under de senaste åren har en stor del av immigranterna från Spanien utgjorts av återvändande svenska medborgare. Källor: Befolkningsrörelsen 1955-1960, Folkmängdens förändringar 1961-1966, Befolkningsförändringar 1967 del 3, 1968 del 3, 1969 del 3, 1970 del 3, 1971 del 3, Statistiska Meddelanden Be 1973:4 och Be 1974:4.

SOU 1974:29

Summary

1 Introduction The general guidelines for labour market policy adopted by the Swedish Riksdag in 1966 represented an ambitious interpretation of the goal of full, productive and freely chosen employment. It was particularly emphasized that this goal would require a greater knowledge of the conditions which measures of labour market policy were intended to influence and of the effects of the policy measures. This led to the establishment in 1967 of the Expert Group for Labour Market Research (EFA) at the Ministry of Labour and Housing. The group is comprised of researchers, administrators and representatives of various trade union organizations. Its task is to initiate research and assist in the planning of research activities concerning the effects of measures of labour market policy. The principal aim of this report is to present and discuss some of the research undertaken in the course of EFA's activities. The activities can be basically divided into four relatively comprehensive research projects: l . T h e economic consequences of immigration to Sweden (referred to below as " the immigration study"). 2. The social costs and benefits of manpower training (referred to below as "the training study"). 3. The economic and social effects of geographic mobility (referred to below as "the mobility study") - and 4. Information transfer between the Employment Service and individuals and firms (referred to below as "the Employment Service study"). These four research projects have yielded a large number of reports from the researchers involved. A complete list of research reports from the various projects can be found in the "Bilaga" to the report. Another aim of the report has been to make it easier for those interested to obtain a general picture of the type of studies carried out. An attempt has therefore been made to give descriptive, theoretical and methodological backgrounds (chapters 1,2 and 3 respectively) to the completed projects. These backgrounds should among other things make it easier to interpret the research findings. Chapters 5 - 8 comprise general accounts and discussions of the various

SOU 1974: 29 projects and their results. In chapter 2 the expert group presents its conclusions concerning the merits and limitations of various research methods, the results of the completed studies and the need for further research into the effects of labour market policy.. The English summary includes background data concerning Swedish labour market policy, a precis of the theoretical and methodological premises of the evaluation research carried out, a presentation of each of the four projects and an account of some of the conclusions of the EFA group. Swedish labour market policy - an outline

description

Basically the general guidelines for labour market policy adopted by the 1966 Riksdag confirmed the underlying goals of principle of the expansion of labour market policy which had begun in the 1950s. The following rough division of goals can be said to accord with the view of the tasks of labour market policy expressed in the 1966 Bill. Labour market policy is to (1) contribute towards the achievement of economic efficiency, (2) contribute towards a more even distribution of wealth and (3) also contribute towards the improvement of other social conditions besides those definable in terms of current economic concepts of efficiency and distribution. The rapid expansion of labour market policy can be gauged from the fact that whereas 4 per cent of state expediture was devoted to measures coming under this head — i.e. measures financed out of the budget of the Labour Market Administration - during the recession of 1959-1960, the corresponding figure during the recent recession was approximately 8 per cent. The increased importance of labour market policy as an instrument for the realization of public goals of employment policy is reflected by diagram 1.1 in chapter 1, which shows the changes in the balance for the Labour Market Administration's budget from year to year, in terms of current prices, in thousandths of total Government expediture and in thousandths of the GNP. The development thus noted can in part be seen as the reflection of rising standards of labour market policy — e.g. measures of regional support — but also as expressing a new attitude to measures of labour market policy as instruments for the attainment of various goals of general policy. Measures of labour market policy have acquired added importance in relation to other measures of economic policy. The highly differentiated repertoire of measures at the disposal of labour market policy is clearly apparent from a division of the expenditure of the Labour Market Administration (some Skr 4,200 million in all) into different purposes as specified in the Administration's budget. Expenditure can be roughly divided into four types of main programme: 1) Labour market service, i.e. labour market information (referral together with vocational guidance and preparations for vocational

460 Summary

SOU 1974:29 rehabilitation) as well as special measures in this connection designed to stimulate occupational (manpower training, work training) and geographic (removal grants) mobility. Roughly 1/4 of the total expenditure of the Labour Market Administration is referable to this main programme. 2) activities for the creation of employment, comprising general measures to create employment for unemployed persons, mainly in response to seasonal and cyclical fluctuations, and also measures of regional policy such as regional development grants and loans. This main programme accounts for practically 40 per cent of the Administration's total expenditure. 3) Special work adjustment measures, i.e. special measures of rehabilitation and support for h a r d - t o - p l a c e labour and various types of sheltered employment. As a proportion of total expenditure, these measures correspond to labour market service. 4) cash support during unemployment, which accounts for 10 per cent of the Administration's total expenditure. Clearly these programmes serve different purposes and have different economic implications in many respects. Most of the research projects presented here are referable to the first programme sector. Developments in this sector have been shaped by the increased commitment to manpower training and measures for the promotion of mobility which occurred during the 1960s. Whereas expenditure on manpower training and removal grants was quite negligible until 1958, when if first exceeded Skr 1 million, the Skr 500 million mark was passed in 1971/72. Most (approximately 95 percent) of this expenditure has been devoted to educational measures. Until 1958 manpower training constituted a form of vocational therapy. It was not until the 1957-1959 recession that more comprehensive retraining activities began to be arranged for the unemployed. More than 100,000 persons, i.e. 2.5 per cent of the total labour force, embarked on some form of manpower training in 1972. Mobility stimulation measures, of which there are many kinds (establishment grants, family grants, equipment grants, travel allowances for persons seeking and taking up employment, and removal grants), also grow more important during the 1960s. Whereas in 1968/69 some 29,000 - the largest number so far - reseived establishment grants, by 1972/73 this figure had fallen to approximately 20,000. Most of the grants awarded during the latter year went to people living in the forest counties, almost 80 per cent of whom received grants to enable them to leave the counties in question. Expenditure on the Employment Service amounted in 1948 to Skr 18 million, i.e. 46 per cent of the total expenditure of the Labour Market Administration, the corresponding figures for 1972/73 being Skr 245 million and 6 per cent respectively. This suggests that the costs of the organizational apparatus have declined in relative terms as the scale of labour market policy has increased.

SOU 1974:29

2 Some of the theoretical and methodological premises of the evaluation studies (chaps. 3 and 4) Chapters 3 and 4 of this report set out the theoretical and methodological basis of the account and discussion of the completed research projects. The research projects should be assessed in relation to an attempt to ascertain what properties of our economic system give rise to the problems and conditions calling for heavy investment in various forms of labour market policy. Chapter 3 gives the following justifications for various measures of labour market policy in an economy like Sweden's: 1. The existing system of taxation and transfers causes great differences between private and social benefits and costs of measures which increase the gross earnings of individuals of households. 2. The existence of uncertainty about the future and of differences between social and private risk evaluations and intertemporal preferences gives rise to further differences between the private and social profitability of measures (e.g. education and migration) connected with anticipated rises of income. 3. The heterogeneous character of the labour market, a constant process of structural change, changes within the framework of the current structure, small possibilities of substitution between different factors of production, and the existence of institutional and other obstacles to "perfect", short-term wage flexibility give rise to a constant and simultaneous occurrence of unemployment and vacancies. This, coupled with what has already been said, serves to justify measures of labour market policy - both measures to create employment and measures to stimulate the mobility of employees between different occupational sectors and different geographic areas - both from an efficiency and a distribution point of view. 4. The heterogeneity of the labour market and the constant changes in the labour market give rise to considerable problems in the context of labour market information and, consequently, to heavy transaction costs, which may be manifested in (and to a certain extent may also explain) current institutional conditions and apparent obstacles to the short-term mechanisms of the market. This may justify public action designed to collect and disseminate information concerning applicants for work and vacancies. 5. The circumstances mentioned in items 4 and 5 above and other obstacles to short-term wage and price flexibility cause the level of employment, at least in the short run, to vary with the inflation rate of the economy. Measures which ease the adjustment processes in the labour market may therefore help to achieve a higher employment rate with a lower rate of inflation. 6. Labour market policy can help, both directly and indirectly, to increase the possibilities of attaining other social objectives besides those which can be described directly in economic terms. It can be

Summary

462 Summary

SOU 1974:29 made part of a policy aimed at combatting e.g. prejudice, social segregation, inhibitory social inheritance etc. or at changing the distribution of power in society. Thus there are a host of reasons why measures of labour market policy are needed and can be regarded as "profitable" both in terms of economic efficiency and in terms of the attainment of a more even distribution of wealth and other social objectives. For a long time now labour market policy has been an important part of general economic policy, e.g. as a means of stabilization designed to counter the unemployment stemming from cyclical fluctuations in the economy. However, chapter 3 also stresses the need for measures of labour market policy in a balanced economy, both with a view to limiting and if possible eliminating the considerable amount of unemployment occurring even in a balanced economy, and also in order to achieve a suitable allocation of labour in terms of both efficiency and distribution. Here the main focus of attention is on measures coming under the heading of "labour market information" but consideration must also be given to various measures of support designed to promote the mutual adjustment of applicants of work and of vacancies. However, the theoretical justifiability of various means of labour market policy does not necessarily imply that the present design or scope of labour market policy, or its distribution between different action programmes are the best imaginable. Various types of evaluation studies will have to be made of different measures of labour market policy in order to shed light on this aspect. The research projects initiated as part of EFAs work have among other things been designed to investigate the feasibility of a more exact quantification and weighting of the effects on the economy of changes in the scope of certain measures of labour market policy. The research conducted hitherto can be said to have comprised three distinct types of studies of the labour market and labour market policy, viz 1. general studies primarily of an economic nature, 2. cost-benefit studies and 3. other empirical, primarily sociological studies. The EFA group has come to devote special attention to the cost-benefit method because it is more directly concerned than other types of studies with "evaluation" (the tracing out, measurement and evaluation of the effects of alternative courses of action). The theoretical premises of the cost-benefit method are presented in chapter 4, which also includes av discussion of the theoretical and practical problems and limitations of the method which should be taken into account when assessing the results of the cost benefit studies of manpower training, geographic mobility and immigration. As a rule the cost-benefit method can only be applied to relatively narrowly defines problems. Cost-benefit studies are usually concerned with "marginal" changes in one or a relatively small number of existing parameters of action combined with a given "general policy". Costbenefit estimates are therefore incapable of replacing general economic

SOU 1974:29 studies of the labour market and labour market policy. Studies of the latter kind can contribute towards the development of a systematic theoretical and empirical picture of the labour market and towards the identification of causes of observed - and perhaps "unsatisfactory" conditions. They may include an attempt to deduce the measures which are to be regarded as the most adequate in view of these causes. They also make it possible to make better allowance for the interrelations between various parameters of public action. They focus attention on the fact that the effects of changes in one or a few of these parameters will depend on policy in general (the values of other parameters of action). More general studies of labour markets policy on these lines represent an attempt at more wide-ranging evaluations of labour market policy and its role in society than are generally achieved through quantified cost-benefit analyses. Moreover cost-benefit analyses are usually, explicitly of implicitly, based on certain assumptions concerning the functioning of the economy - includinge the labour market - and on particular value judgements. A number of the reservations made in presenting the various cost-benefit studies are due to this fact. The uncertainty about the functioning of the economy is reflected by uncertainty about the methods used to calculate items included in the estimate, e.g. the method of using wages and prices as yardstick. It is particularly emphasized that calculations of items associated with so-called indirect employment effects - effects on the employment situation of other persons than those directly involved in the measures under consideration — are as a rule extremely uncertain. Even in a relatively short—term perspective, theoretical and empirical research of a basic nature can therefore exert considerable influence on the methods of more applied studies, cost-benefit analyses included, of different problems of choice. The reverse also applies: the evaluation studies point to a need for basic research which can help to eliminate or alleviate the difficulties encountered. Basically an economic cost—benefit analysis represents an attempt, using money as a yardstick, to evaluate and weigh together the positive and negative effects of different measures to which people in society attach importance. In practice, however, ones aspirations are bound to be more modest, with the result that the analysis is aimed at improving the basis of decision making — it can never provide a perfectly adequate basis. In addition to the cost-benefit estimate one may require studies of other kinds yielding information which, though of interest as a basis for decision making, cannot be directly incorporated in the estimate. Thus an important part must be allotted to various sociological studies when trying to obtain a basis on which to evaluate measures of labour market policy. Measures of labour market policy often have an extremely radical effect on the living conditions of individuals and households. The economic values put on changes of this kind by the individuals or households concerned are often indecipherable and/or unclear in terms of principle. Economic data must therefore be supplemented by multidimensional descriptions of the changes involved (and of the

Summary

464 Summary

SOU 1974:29 processes of adjustment which they initiate). Experiences from the EFA study of geographical mobility show that sociological studies of this kind can profitably be combined with economic studies of the same problem. The studies initiated by EFA have yielded a host of informatior. which has done a great deal to improve the basis for an assessment of the effects of labour market policy in various respects. At the same time, however, one should emphasize the difficulties involved in arriving at unambiguous evaluations of measures of labour market policy. The profitability measurements computed are only a portion of the results accruing from the attempted estimates. However, the attempts made at consistently incorporating the results in a general estimate make it easier to acquire a general view of and to take account of all the stages of what would otherwise by a highly complicated and multi-dimensional presentation of results. In the opinion of the expert group, one should not abstain from using the method of defining different problems and of systematizing and as far as possible covering the corresponding information requirements that the cost—benefit analysis represents.

3 Concluded research projects This section contains a brief presentation of the concluded research projects and their results. 3.1 The Employment

Service study (chapter 5)

The Employment Service study comprises the following three subprojects concerning information and the labour market: 1. An economic study of the information system in the labour market and of the role of the public Employment Service in that system. This study was carried out by Inga Persson at the Department of Economics, University of Lund. 2. A sociological study of the relations between the public Employment Service and applicants for employment. This study was carried out by Per Kempe, Rut Lönn and Mats Thorslund at the Department of Sociology, University of Stockholm. 3. A sociological study of the interaction between the public Employment Service and firms. This study was carried out by the Swedish Council for Personnel Administration, under the direction of Magnus Hedberg. The sociological studies were initiated first. They differed in character from the projects hitherto undertaken by the EFA group, which had above all concentrated on economic cost-benefit estimates. Later, however, it was decided to try to supplement the picture of the public Employment Service given by the sociological studies by a study of the Employment Service viewed from an economic perspective. To begin with this study was to focus on a general analysis of the information

SOU 1974:29 problems and the information system in the labour market seen from an economic point of view, since the existing theoretical and empirical foundation was considered inadequate for direct use in a quantitative economic cost-benefit analysis of the activities of the Employment Service. To begin with, therefore, the study was to focus on the improvement of this basis. It is this preparatory economic study that is presented in chapter 5. Chapter 5 begins with a descriptive model of the labour market in which emphasis is placed on its dynamic character. The labour market is seen as a system of stocks and flows of workers and jobs in which changes are constantly occurring and various adjustment processes therefore are necessary. The dynamic character of the labour market gives rise to constant and large flows of workers and vacancies. Adjustment processes in the labour market are impeded by the heterogeneity of workers and vacancies and by the segmentation of the labour market, i.e. its division into a large number of subsidiary labour markets. Due to the changeability, heterogeneity and segmentation of the labour market, search processes requiring a lot of time and other resources may be needed in order to match workers and vacancies. In the case of certain workers and certain vacancies, changes of characteristics may be required, e.g. by means of manpower training, migration, changes in work tasks etc., so that the search process gives satisfactory results. The fact that neither workers nor employers have complete information about available opportunities in the labour market makes it rational for both parties to devote time and other resources to the acquisition of information. The most important task of the information system in the labour market is to help match workers and vacancies by facilitating the acquisition of information. An efficiently working information system is caracterized by the rapid matching of applicants and vacancies to the satisfaction of both parties. The descriptive labour market model is followed by a corresponding empirical account of stocks and flows in the Swedish labour market. This account is mainly to be seen as an attempt at a quantitative description of the information demand in the Swedish labour market. This demand comes from applicants for employment (unemployed applicants, applicants outside the labour force and employed persons seeking a change of employment) and from employers (in order to fill vacancies). The total number of search occasions for applicants has been estimated at roughly 2 million per annum. Only a small proportion of these occasions (roughly 25 per cent) are connected with unemployment. Employers demand labour market information from the employment offices for about 1 million vacancies per annum. To these must be added the vacancies they try to fill solely by means of other channels of information. The figures presented give some indication of the tasks of the information system in the Swedish labour market. These tasks are far greater than a more static view of the labour market would lead one to suppose. In section 5.5 of chapter 5, closer consideration is given to the costs

30 Summary

466 Summary

SOU 1914:29 and benefits associated with the search for labour market information by employers and employees respectively. In this section simple micro-economic models are developed of the search for information by employers and applicants respectively. These models can provide a theoretical basis for estimates of the costs and benefits associated with applicants and employers search processes in the labour market. They can also be used to deduce the effects on the search for information in the labour market of changes in various underlying factors. Chapter 5 also includes an empirical account of the information system in the Swedish labour market and of the sources of information used by employers and workers. Some 70 per cent of unemployed persons and some 30 per cent of employed persons wanting a change in their employment situation use the employment offices of the Employment Service. Employed persons tend instead to make use of advertisements (approximately 30 per cent, as against less than 10 per cent of unemployed persons) and to establish direct contact with employers (about 35 per cent as against roughly 15 per cent of unemployed persons) to a far greater extent than unemployed persons. Over 50 per cent of the customers of the Employment Service are aged between 16 and 24, and approximately 50 per cent are employed or were most recently employed in manufacturing industry. Only about 20 per cent of vacancies are estimated to be filled by applicants from employment offices. The Employment Service is used mainly for filling vacancies for manual workers and for salaried staff with routine functions. Only an insignificant number of highly skilled personnel and labour in shortage sectors are recruited via the Employment Service. Advertising is used by employers mainly in connection with the recruitment of qualified salaried staff. Sections 5.6 and 5.7 of chapter 5 contain a discussion of possible grounds for public intervention in the demand for and production of labour market information. Finally section 5.8 contains some observations on the activities of the Employment Service from an economic point of view. First of all it is observed that the role and the potentialities of the Employment Service as an information agency are dependent on the economic policy in general. If there is a conspicuous imbalance between labour demand and labour supply in a total context and/or in various subsidiary labour markets, only limited results can be achieved by means of information. A number of observations concerning the direction of the activities of the employment offices can be given on the basis of the search models. One fundamental thesis is that the employment offices must provide good service to both applicants and employers, since their ability to serve the one category is contingent on their being consulted by the other. The activities of the employment offices should aim at reducing search costs of various kinds and increasing search benefits of various kinds for their customers. However, it is particularly important for employment offices to try to reduce certain indirect search costs, such as the loss of earnings

SOU 1974:29 associated with the search for employment by unemployed persons and the loss of production associated with the existence of vacansies needed to be filled immediately. This can be done by attempting in various ways to reduce search duration and recruitment duration for these categories and also by trying to ensure that a greater proportion of searching takes place before people become unemployed and before vacancies actually need to be filled. It is also observed that the search models should be capable of providing a basis for the design of indicators for current follow—up and for the steering of employment office activities. In connection with the Employment Service study, the EFA group makes the following assessments. The dynamic model of the labour market and the emphasis on the search conducted by employees and employers in the labour market appear to provide a better foundation for the interpretation of available labour market data. A dynamic description of the labour market appears to open the way to a deeper and improved analysis of labour market condition. The dynamic description also indicates the importance of taking into account and studying the interconnection and interaction of the external labour market and the internal labour markets. However, an improved dynamic description also requires somewhat different labour market data from those at present available. The EFA group also notes that total mobility in the Swedish labour market is very high in the course of a single year. Consequently there is a large and differentiated market for information and referral amenities, though at present the amenities of the public Employment Service are only utilized in connection with a small proportion of total mobility. The contrast between on one hand the scale of the total mobility and the great need of efficient information and referral services which this involves and, on the other hand, the modest role at present played by the Employment Service underlines the need for at fundamental reappraisal of the scope and direction of the activities of the Employment Service and of other methods of rendering individual search processes more efficient. Where the Employment Service is concerned, the question arises whether and to what extent it is economically justifiable for the Service to aim at serving new categories of customers and also whether there is an economic justification for increased efforts and better amenities for the benefit of existing customers. The economic analysis undertaken in chapter 5 does not furnish any direct answer to these questions. It suggests that there are various problems connected with the consumption and production of labour market information, problems which call for public intervention. However, it is impossible on the basis of the studies carried out so far to draw any exact conclusions regarding the appropriate direction and scope of such intervention. The economic analyses suggest that great differences can arise between private and social costs and benefits from investments in labour market information. A change in a certain person's (or a certain group's) access

Summary

468 Summary

SOU 1974:29 to and utilization of labour market information can have favourable or unfavourable repercussions on other individuals in the economy, repercussions which have to be taken into account in an economic estimate of a change in the information system. From the social point of view it is of interest to know wheter a particular change can be expected on average to lead to lower search costs (e.g. shorter durations of unemployment and vacancies) and/or better search results. Since changes of information can be expected to have far—reaching repercussions on other individuals besides these directly affected, and since certain information can be considered a public good, the methods of estimation (questionnaires covering those directly affected and control groups) used for the quantitative cost—benefit analyses presented in this report are less suitable for a quantification of the costs and benefits of measures forming part of public referral activities. Other methods of estimation may therefore have to be developed in the future. Although a quantified cost—benefit analysis is not available at present, the empirical results of the Employment Service studies suggest that it should be possible to make the search processes in the labour market more efficient. An increase in the market coverage of employment offices by the provision of better amenities e.g. for employed persons seeking a change of employment and for employers should be able, apart from providing more efficient search processes for these categories of customers, to improve the ability of employment offices to solve the employment problems of the hard—to—place. It is emphasized, however, that the attainment of greater market coverage by the Employment Service should not be regarded as an end in itself. Other measures may also be needed to achieve more efficient search processes. However, among the special advantages of the Employment Service compared with other sources of information is that it is more able to utilize possible economies of scale, and that it can provide other measures of labour market policy which may be necessary in the search process. At the same time the effectivisation of the search processes may — all other things being equal — reduce the burden on other policy programmes by shortening the duration of enumployment for persons already out of work and improving the prospects of other customers obtaining new employment before becoming redundant. 3.2 Studies of the relation between the public Employment applicants for employment (Appendix 5:1)

Service and

The aim of these studies has been to describe and analyse the relations of employees to the Employment Service and in this connection to compare persons contacting the Service (actual clients) when they wish to/have to change their employment situation and persons who do not establish this contact although they wish to change their employment situation, either by changing jobs or going out to work for the first time (latent clients). The aim has also been to describe and analyse the effects of contact with

SOU 1974:29 the Employment Service on the employment situation and general circumstances of the individual. After pilot studies in 1970, the main survey was carried out in Gävleborg County in 1971-72 and covered persons who had visited the employment offices in the area during October 1971 as well as latent customers selected to form a representative samples of the population of the county. The survey included a group comprising a small sample of the total population. A follow-up survey of the actual employment office customers and the sample group was carried out in 1972. In the follow-up survey and the survey of the latent group, data were collected by means of a postal questionnaire, personal interviews being used in other cases. The results of the survey indicate that contact with the Employment Service is mostly connected with unemployment and by a desire to change jobs on account of an apprehension of redundancy. Those who wish to change jobs but do not contact the employment office very seldom experience any risk of umemployment and are very seldom unemployed, but they believe as frequently as the actual customers that the jobs advertised through the employment offices are as good as any others. The difficult financial situation often associated with unemployment results in a high intensity of contact with employment office, unemployment insurance founds and social welfare bureau. The rules governing the receipt of unemployment benefit from an unemployment insurance fund as well as other financial benefits during unemployment increase the influx of clients to the employment office at the same time as deficiencies in the availability of unemployment insurance and benefits under this insurance give rise to an increased flow of customers to the social welfare offices. The various groups of customers believe that the personnel do their best but that in various respects they lack the resources needed to match the guidelines (contained in the Labour Market Ordinance) for their work. The actual clients are more emphatic in their view than the latent ones. The former also tend more often than the latter to have had first—hand experience of the workings of the Employment Service. Discontented Employment Service clients constitute roughly one-third of those who have been in touch with the Service. The main cause of discontent is "lack of vacancies" and "lack of information". On the other hand both actual and later customers generally consider the vacancies obtainable via the Employment Service to be as good as those obtainable through other channels. It should be borne in mind that these surveys were conducted during a recession. Other results are conceivable during a boom period. 3.3 Studies of the interaction Service. Appendix 5:2

between firms and the

Employment

The aim of the study of the interaction between firms and the Employment Service has been to describe and evaluate the mutual

470 Summary

SOU 1974:29 relations of firms and the Employment Service. Since firms are primarily concerned with that part of the amenities of the Employment Service which comprises an extension of their own recruitment activities, the study has focussed on referral activities and the local employment offices. The survey has proceeded by two stages. The first of these comprised an interview survey of some 40 firms in the counties of Västmanland and Gävleborg, the aim being to study their recruitment situations and their experiences of the Employment Service. On the strength of the experience thus gained it was decided that a more detailed study of the interaction between firms and the Employment Service would be valuable. It was therefore proposed to carry out an intensive study of five different firms in the county of Gävleborg and of their contacts with local employment offices and the county employment board. This case study made it possible to follow the contacts between the firms and the local labour market authorities over a certain period of time. It was also possible for these contacts to be related to the internal conditions fo the firms with regard to personnel policy and planning and also to local labour market conditions. The survey is based on interviews of managerial personnel, personnel officers, union representatives and officials at employment offices and the county employment borad and also on data from written sources within the firms, e.g. concerning personnel policy and planning. There is a widespread conviction among the firms investigated that the portion of the labour force (some 20 per cent) recruited via the Employment Service is less attractive than other labour. This view may have an empirical foundation in that young persons, who are highly mobile in the labour market, together with persons entertaining unrealistic expectations and persons affected by social or other handicaps are overrepresented among applicants for work coming via the Employment Service. The view taken by firms of the labour recruited via the Employment Service influences the selection of vacancies reported to the Service. Those responsible for the survey feel that it must be a primary task of the Employment Service to break this vicious circle and attract a wider selection of appointments and applicants. The experience gained by firms of the amenities provided by the Employment Service are primarily referable to dealings with individual officers. In their criticism of the Service, firms call among other things for better facilities for an exchange of information and education concerning conditions within the system in which the parties c o operate.

3.4 The training study (chapter 6) The survey project conducted by EFA on the subject of manpower training was planned above all with a view to testing methods and models for the follow-up of policy measures, with particular emphasis on their economic consequences. Since only certain portions of manpower

SOU 1974:29 training have been included in the study, the results should not be taken as representative of the entire range of activities. The study, which was carried out by Gösta Dahlström, refers to a sample of persons from four counties whose labour force training began in the autumn of 1968. A sample of persons registered as unemployed with the Employment Service in the relevant counties was taken to serve as a comparison group. In the survey the development of the subjects was observed for an average of 2.5 years, though there was considerable dispersion in this respect. The cost-benefit analysis has been based partly on comparisons on the two groups with regard to the experiences of their members during the observation period. The questionnaire studies carried out have also covered personal attitudes and subjective experiences. The material which has been collected shows that, following completion of their training, manpower trainees have had far higher incomes than previously. Their earnings have also improved distinctly in relation to those of the control group of unemployed persons. The main reason for this improvement is an increased level of employment. On the other hand manpower training does not appear to have produced any appreciable rise in hourly earnings, though a productivity gain resulting from labour force training may be manifested in other ways, e.g. increased profit and/or cost saving by the employer. An assumption to this effect has been made in the calculations. One finds that industrial and occupational mobility proceed in much the same direction for the training group and control group alike, though the process is slower in the case of the latter. The questions asked concerning subjective experience of adjustment at work do not substantiate the thesis that manpower training produces better adjustment and greater job satisfaction. The benefits of training were found to be greater for those completing their training than for those prematurely discontinuing their training. In the short run, however, the greater benefits accruing to the former group are neutralized by higher training costs (loss of available income during the training period). If the training effect is assumed to remain for longer periods of time (10 years in the present case), a higher yield can be discerned in cases where training is completed. According to the calculations, the profit earned by the trainees in the form of disposible income during the observation period following the end of their training averaged some Skr 670 p.a. by comparison with the control group of persons not undergoing labour force training, while the corresponding loss incurred during the training period was approximately Skr 1,190. Allowance has here been made for the effects of taxes and transfers and also for loss of earnings during the training period. It takes barely two years for the above mentioned income gains to make good the loss incurred during the training period. Disregarding so-called indirect employment effects, the social benefits of the training studied can hardly be said to cover the corresponding costs except, perhaps, in the very long run. This difference between the

Summary

All

472 Summary

SOU 1974:29 results of the social economic and private economic estimates is to a great extent due to the relatively high cost of training to society being omitted form the latter estimate and included in the former. This cost amounted on average to Skr 27 700 per person. The direct input costs of teachers, premises, equipment etc. account for rather less than half this amount, the remainder being made up of the production foregone ofthe trainees. The former costs were approximately Skr 215 and the latter approximately 240 per week. However, the indirect employment effects have been judged positive, above all because other employees are assumed to a certain extent to have obtained the jobs which the trainees can be said to have left. An attempt has been made to gauge the importance of these effects, but the results are highly uncertain. If we nonetheless incorporate them in the social economic estimate, we find that is takes on average 5 years after the conclusion of training for the social economic benefits of training to cover its social economic costs. The theoretical premise of the cost-benefit analyses of labour market training has been provided by the so-called theory of human capital in which education is seen as an investment which - via changes in the knowledge and skills of the person educated - yields a return in the form of a higher future work productivity. In recent years various other theories have begun to be developed concerning education. These theories emphasize that education can also be seen as a "sorting instrument" or a "filter" which among other things makes it possible for people to be divided into different educational categories and enables them to acquire formal qualifications. This division can be utilized e.g. in connection with an employers assessment of the potential capacity of different employees. Education can be profitable to the individual not only because it increases his capacity but also because it influences the employers assessment of his capacity and with it the prospects of the individual obtaining employment. The training study has not bee designed to provide a basis on which to determine the extent to which one or other of these theories is correct. One might possibly claim that the fact that persons who have not completed the training affords a measure of support for the information not been placed in the occupation for which they have been trained have managed almost as well in the labour market as persons who have completed the training affords a measure of support for the information theory approach. However, this support is very fragile since there may have been circumstances peculiar to the individual case underlying the discontinuations and the placements concerned. There is hardly any reason to doubt that in particular vocational training courses produce av real change in the knowledge and skills of the trainees and in their productivity. A study of the conditions of trainees during the training period, shows that the training grant bas been insufficinet. Most trainees have been forced to cut down their expenditure and several of them have had to obtain financial support in other forms besides the training grant. The

SOU 1974: 29 evaluation of the result of training is frequently positive. A positive assessment is most common among those who have completed their courses of training, though there appears to be a tendency for the differences to even out. Parallel to the actual training study, a survey was made of the recruitment to manpower training. The analyses performed show that interest in training can be located fairly accurately. Particularly age and occupation during the pre-training period seem to be of decisive importance, though efforts at forecasting are impeded by the variation (above all with occupational status) of interest in training over time. Attempts to elucidate the connection between employment history and actual training participation are not as successful as the "interest analysis". 3.5 The mobility study (chapter 7) The Swedish measures used to stimulate geographic mobility have to a great extent concerned persons living in areas with high unemployment rates and a declining proportion of the national population. The aim of the measures has been to promote geographical mobility leading to a higher rate of employment, a swifter rate of economic growth and a more even distribution of income. A theoretical analysis of the economic motives for various kinds of measures for the promotion of mobility shows that they may be economically profitable even if there are no conspicuous differences in unemployment rates and population growth between different regions. This is connected with the fact that the labour markets in the various regions are far from homogeneous. Different economic sectors can develop differently in different regions and as a consequence so can the labour market situation confronting different categories of employees. Migratory flows in different directions between regions can among other things help to reduce the average level of unemployment and to bring about more efficient employment in the economy as a whole. For various reasons, however, the private profitability of migration is often lower than its social profitability, which means that measures to stimulate mobility can give social economic gains. The research project — the mobility study — presented in chapter 7 is concerned with geographical migrations connected with relocation grants of various kinds. The purpose of this project, which has been led by Åke Dahlberg and Walter Korpi, was to elucidate the consequences of such migrations to the migrants themselves and to the economy and so provide a basis for assessments concerning the design of policy for the stimulation of mobility. Among other things the project included follow-ups of migrants from regions with relatively high unemployment rates and a declining share of the national population (inland municipalities in the north of Sweden) and from regions of more balanced development (coastal municipalities in the north of Sweden). Follow—up studies have also been made of a sample of so—called remaining

SOU 1974:29 inhabitants in the emigration areas selected. This "control group" was included in order to improve the possibilities of judging what would have happened to the migrants if they had refrained from migrating. Of the migrants investigated, 29 per cent had moved back to their original municipal area at the time of the interview, which came not more than 22 months after the migration, while 57 per cent were still living in the municipal area to which they had first migrated. The rest, 14 per cent, had moved on to other municipal areas. 1 . The consequences of migration for the migrant individuals and households have been studied in many different respects, some of which will be described here. The results show that migration has resulted in a considerable increase of employment for the recipients of relocation grants. Thus time employed as a proportion of the total observation period after migration was approximately 36 per cent higher for migrants staying on in the first municipality they moved to than for the control group judged to be most relevant. No clear effects could be observed for the spouses of the grant recipients — most of the recipients were in fact unmarried. A somewhat diffuse picture emerges from the studies made of the effect of migration on the migrants housing conditions (and other related circumstances, such as travelling times, child supervision facilities etc.). For a number of migrants housing conditions deteriorated, but there was also a group whose housing conditions improved. Migrants moving in connection with specially pronounced economic problems and migrants belonging to social class III appear to have had inferior housing conditions after migration than av average of the Swedish population. As regards leisure pursuits and social contacts, the migration appears to entail a somewhat increased probability of social isolation and passivity, especially in the case of elderly, unmarried migrants. Migration was also found to result in a marked increase in the migrants gross earnings, due above all to the increased employment noted above. 2 But the rise in disposable income was appreciably less, due mainly to the effects of taxation and transfers. In the case of some groups migration resulted, according to the calculations undertaken, in reduced disposable income. The greatest increase in disposable income was experienced by unmarried migrants moving from the coast of northern Sweden to the metropolitan areas (Skr 5 000 per annum approximately). The cost-benefit analyses of the effects of migration on migrant individuals and households also reveal very great differences between different migrant groups and directions of migration with regard to migration benefits. The predominant benefit item is generally increased gross earnings. The cost side is dominated by increased taxes and the loss • These migrations occurred ° f t r a n s f e r s > b u t a f a r f r o m negligible part is played by increased travel a n d nou during the letter half of s i n g expenses and other increased costs as well as by moving 1969 and in 1970. costs (including costs dependent on the probability of migrants moving 2~ , . back). On average relocation grants only cover about half the direct costs Changes in wage level ot movin played an insignificant g which averaged some Skr 2 900 for unmarried migrants and role. some Skr 7 800 for migrant families.

SOU 1974:29

The estimated migration benefits appear to be fairly small on average, though persons moving to the metropolitan areas, especially unmarried migrants from the coastal areas, show relatively large migration gains. Very small gains and in some cases losses are noted for married migrants and migrants from the inland. The survey findings of the kind referred to above, the results of certain studies concerning the attitudes of migrants to moving back and the economic estimates point to the conclusion that the migrations investigated have on average resulted in quite small migration gains for the migrants themselves. However, there are very great differences in this respect between various migrants and between various groups of migrants. The social cost-benefit analyses indicate far greater migration gains than the calculations for individuals or households. This means that a fairly large proportion of the social gains from migration accrue to other groups than the migrants themselves. This is mainly due to the effects of the taxation and transfer system and to the existence of so-called indirect employment effects. The predominant items on the social benefit side are the direct and to a lesser extent - the indirect effects of migration on employment. The cost side includes among other things so-called capital costs as well as costs of the kind mentioned above in connection with the estimates for individuals or households. The great dispersion of the results for individuals or households is to a great extent reflected by the results of the social estimates. The pattern remains very much the same. The interviews with migrants which play a vital part in the mobility study were conducted a relatively short time after migration (not more than 22 months). It is hard to judge the extent to which the picture yielded by the studies would have been different if it had been possible to operate with a longer observation period. A longer observation period will in fact be needed for more detailed studies of the post-migration adjustment processes. Results obtained by follow-up studies and comparisons with control groups involve an element of uncertainty which is connected with fundamental problems of method as well as with problem of a more practical nature. Further work is needed on the methods used for follow-up studies and comparative analyses of the kind involved here. Various items in the social estimates must be considered highly uncertain. This applies e.g. to the items corresponding to so-called indirect employment effects. Migrations can often be viewed as a part of labour market adjustment processes and all such parts — including changes of occupation, mobility in and out of the labour force etc. - are associated with indirect effects which in themselves become part of the processes, and so forth. In fact we know very little about these mechanisms. The improvement of our knowledge in this respect is a vital task awaiting labour market research. Effects which become manifest through the system of taxation and transfers have played an important part in the mobility study. The

Summary

476 Summary

SOU 1974:29 method of estimating effects of this kind is in need of impovement. The same applies to the methods used to estimate co-called capital costs and various kinds of external effects of migration. The question as to how to interpret the results of the mobility study politically must be left aside here. It may be noted however, that relocation grants of various kinds are only part of the means which can be employed to stimulate migration. Moreover it should also be observed that a number of the results obtained are based on the assumption that the labour market situation encountered by the so-called remaining inhabitants is representative of the labour market situation the migrants would have encountered if they had not migrated. Thus measures influencing the state of the labour market in the emigration areas would have changed these results. Moreover the control group becomes still less representative as the presumed changes in migration flows - to which e.g. the cost-benefit analyses refer - grow larger. 3.6 The immigration study (chapter 8) During all post-war years, Sweden har been an immigrant country with a considerable net immigration . For a long time, up to the mid sixties there was no discussion and hardly any research going on about the immigration to Sweden. Immigration was generally considered to be of a marginal economic importance, and the problems of adjustment for the migrants had hardly been noticed. The main reason could be the fact that most of the immigrants came form the neighbouring countries and from other countries in western Europe - countires where the economic and social structures correspond to those in Sweden. In 1965 and 1966 however, the immigration from southern Europe grew substantially larger. This increase also meant an intensive debate on the reasons and effects of immigration, and some research was initiated om this subjekt. One of the things taken into consideration were the economic effects of immigration. There was also a beginning discussion of the advantages and disadvantages of immigration. The EFA-group started planning its immigration projekt in the course of 1968. The two main objectives were: 1) To investigate the factors which determine the size of immigration and remigration as well as their structure. 2) To make a survey of the economic effects of immigration and to make an evaluation of the immigration to Sweden (a cost-benefit analysis). In order to make this research possible, a large amount of material had to be produced. 3 500 immigrants were interviewed as well as a control group of 1 000 Swedes. We will give an account of some of the results from the surveys made. Factors which influence

immigration

An individual (or a household) which has a choice where one alternative means that he moves to another county, is in a very compex situation. The individual makes a more or less scrupulous comparison between the

.SOU 1974:29 alternativs of staying in his own country (or to migrate to another immigration country) and the alternative of comings from either of them and partly on what his individual preferences are. Naturally he will not only consider the economic factors such as expected income and costs of removal, but also non-economic factors such as the social and cultural structure of the immigration country, compared to his own country. It can be said that generally most individuals prefer their own country and are not prepared to emigrate, unless they consider it economically profitable. That is why we have migratory flows from countries with a relatively low wage level or with a high rate of unemployment into countries with a relatively high wage level and better possibilities of employment. Wage differences between different European countries have changed relatively slowly in post-war years. Consequently it could be expected that the direction and extent of immigration would have changed relatively slowly, but that is not the case. The direction of migratory flows changes, and - above all - the extent of immigration varies from one year to another. There are several explanations to these phenomena. Firsly, the immigrant has to be informed of the possibility to immigrate to Sweden, before his immigration can be brought about and the spreading of information is a time-cosuming process. Secondly, the income that an individual can expect is not only dependent on the size of the income but also on the expected probability of employment. Thirdly, the immigration country can influence the extent and structure of immigration through its immigration policy. We will touch upon these three explanations in this order. It goes without saying, that in order to choose one alternative one has to be aware of its existence. Most people have a rather limited knowledge of other countries. To bring about a migratory flow from one country to another there has to be a flow ofinformation on the opposite direction. Mostly in the form of letters from immigrants which have come into an immigration country by chance. They write to their friends and relatives of they spread information to their countrymen when they visit or remigrate to the old country. Consequently, more people find it worth trying to immigrate to this particular country. And they also in their turn become a source of information about their new country. Gradually more and more people receive information, and if it is positive — meaning that immigration seems profitable — there will be an increase in immigration. This information process means that at the beginning of a migratory flow from one country to another there is a substantial increase. This development can be seen very clearly concerning certain groups which started coming to Sweden in greater numbers in the 1960s. They were mainly Greek, Jugoslav and Turkish, but also to some extent Portuguese och Spanish immigrants. It is very difficult to determine beforehand, when this process of information flows will end so that immigration will stabilize around a certain level or stagnate; It is equally impossible to draw a sharp line afterwards, because information can reach different groups in the emigration country at an uneven pace.

Summary

All

SOU 1974:29 The expected income from employment depends partly on the income that an individual expects if he can find employment and partly on the expected probability of finding employment. As we have mentioned above, the relative wage level between different countries is changing rather slowly. The actual changes are not great enough to account for the variations in the number of migrants between different countries. On the other hand, the possibilities of finding employment for those who enter the labour market are subject to great changes. When a couuntry has a recession, it is harder than usually for the unemployed to find employment, expecially for young people seeking their first employment, women entering the labour force after a period of absence, people who have been affectred by changes of staff or close-downs or newly arrived immigrants. For all these groups, the probability of finding employment of a certain type and within a certain time is much smaller than during a period of prosperity. This means, of course, that the motivation of immigrate to this particular country will depend wery much on the business cycle in the immigration country. For young people and for those who have been affected by changes of staff or close-downs in the emigration country, the motivation to emigrate becomes greater than during periods of prosperity in the emigration country. We can therefore expect that the size of immigration varies with the business cycle both i Sweden and in the emigration countries. An analysis of the recruiting behaviour of business firms supports this hypothesis. At times of depression it is easy to find labour, and it is hardly necessary to recruit labour from abroad. At times of prospertiy a firm has to raise wages in order to find labour within the country, and it often appears to be an economically better alternative to recruit labour from abroad. To bring about migration from one country to another, it has to be institutionally possible to do so. Because of the homogeneous labour market in Scandinavia, Sweden has refrained from restricting immigration from the Scandinavian countries. With other countries however, there are no agreements to restrict the regulation of immigration. Up to the mid sixties, restrictions were hardly used at all to regulate immigration. However, after 1965 immigration has become gradually more restricted, and it has also varied with the business cycle. The result of this is, that a greater part of the immigrants than would normally be the case have come from the Scandinavian countries, mainly from Finland. In testing different hypotheses, we found that immigration corresponds to the business cycle in the immigration country Sweden, whereas it very seldom corresponds to the business cycle in the emigration country. However, a possible reason to this may be that the business cycle (unemployment) is inadequate as a yardstick in certain countries. This may apply to countries with great structural unemployment or underemployment in agriculture, where different series of unemployment only cover a small part of the actual unemployment.

SOU 1974:29 Costs and benefits of immigration The cost-benefit analysis is a theory based on economic welfare theory, applicable as a method of making economic investment calculations. Current investment theories are usually concerned with investment decisions for firms or households and the immediate effects for those. With a cost-benefit analysis an attempt is made to broaden the outlook onto a total social economic survey, including not only the effects for those directly concerned, but also the effects for all members of society. Applied to international migration, the cost-benefit analysis implies a calculation not only of the profitability of a decision to migrate for the individual migrant of for the firm who receives him, but for society as a whole. At this point, the first problem would be to decide the meaning of "the society as a whole". One may assume that the relevant population is made up of those living in Sweden at the time of migration. Against this can be held that the effects for the migrants and the remaining population in the emigration countries are of interest also to the immigration country. The analysis should take all these factors into account. In making a study of international migration, it seems natural to divide the population into three groups: 1) those who live in the immigration country at the time of migration (including earlier immigrants) 2) the migrants 3) those who remain in the emigration countries.

The migrants Most of the cost—benefit analyses on international migration have been dealing with costs and benefits for the migrants. Some of the reasons could have been that the effects are more outspoken and that it has been relatively easy to make a cost—benefit analysis. When we make an economic calculation, where we take into account the wage levels in Sweden and in the emigration countries, the purchasing power of different currencies, unemployment rates and inflation in the countries concerned, and the costs of migration, we will find that the "investment" of a migration to Sweden is a very profitable one for the migrant. As an example of this type of calculation it can be mentioned that at a discount rate of 6 % the net present value of migration for an industrial worker from Finland,if he has 40 professional years left, his value would be 410 000 Skr, if he migrated to Sweden and remained there. In relation to the costs of migration, it is obviously a very profitable investment. But it should be emphasized that there are other factors than wages and prices alone which decide the choice of settlement at a particular place. Social and environmental considerations may have an equal importance in most cases. It is very difficult to measure peoples attitudes towards the social gains and losses from international migration. Some of the surveys have been

480 Summary

SOU 1974:29 based on the assumption that the migrant has expected to gain from his migration if it is voluntary; consequently, all migrants profit from migrating. But there are a few objections against this viewpoint. Firs:ly, all migrants do not make their own decisions. This is mainly applicable to childen and adolescents, for whom other family members can decide against their will. Secondly, many migrants are badly informed, mainly of the social environment - it is often very difficult to get information about it in advance. That is why we can expect quite a few immigrants to think that their decision to migrate has mainly had negative consequences. One possible way of finding out if the migrants have profited from their migration or not is to ask them. Such questions are often perceived as delicate even if they are worded carefully, and there is a risk of getting inadequate answers. Even so, they can yield a certain amount of information. In our survey, 5 % of the Finnish, 17 % of the Italian, 12 % of the Jugo-Slav and 7 % of the German immigrants stated that they would not have migrated to Sweden if they had known as much at the time, as when the interview was made. The Immigration

Country

Migration also affects those who live in the immigration country at the time of migration in various ways. One is the influence on wages and prices on goods and services. By way of influencing the supply of labour and the demand and supply of different goods and services,prices and wages change accordingly. We are here assuming that migration has only a marginal influence which will not affect wages and prices. Migration causes production to increase, as the migrants have access to goods and services, and resources are used to give the immigrants medical care, education and other types of public consumption. If production increases more than the amount of the immigrants access to goods and services and the increased costs of public activity, the hitherto existing population will have an increased amount of goods and services (it will profit from migration"). If wages plus charges depending on wages equals the increase of production (the revenue of the factor = the value of its marginal product), then the calculations can be made much simpler. In that case one has to find out if the taxes which the immigrants pay exceed the sum of their transfer and the increase in public consumption that follows migration. These calculations have to be made over every year, starting from the year when the migrants arrive. To make prognoses for many years ahead can create great problems. In stead, we made a cross-section study including a survey of taxes, transfers, increased costs for public activity for immigrants who had arrived 1,2,. . .8 years ago in 1969. For all groups the amount turned out to be on the positive side. The reason to this is that Sweden, just like other western European countries, has a system of taxes and transfers with the aim to redistribute means from persons in active ages to non-active (children and old-age pensioners), and that very few of the

Summary

SOU 1974:29 immigrants are old (whereas many of them are children). We can expect that this system of income redistribution will work in much the same way in the future. However, the age structure of the immigrants will gradually become more lika the rest of the population, but this takes time, and the first years after the migration are the most important ones in our calculations, partly because a relatively great percentage of the migrants remigrate. On these given conditions it is resonable to presume that the hitherto existing population in Sweden profits from immigration. But there are a few objections - all the effects have not been taken into account. Immigration can cause short-term disturbances in the economy. In a marked period of prosperity it can result in an intensified boom with balance problems. This would happen if the immigrants demand for housing facilities, medical care etc., is not provided for through vacant capacity or through a temporarily lowered standard for those who live in the country. If the immigration affects wages and prices (when it is more than marginal), then the income distribution will be affected. When the immigrants are overrepresented among the lower wage groups, and if they have to compete for housing facilities with people in the same wage group, the income distribution will probably be more uneven as a result of immigration. The profit" of migration of the existing population in the immigration country must be seen against those effects not included in the analysis. The Emigration

Country

One would lika to make the same calculations for the emigration country. It would be interesting to see how much production changes as a result of emigration and how much goods and services the migrants had been able to use if they had remained, as well as the amount of resources required for public activity that would have been necessary if they had stayed. But because of lacking data we could not make the corresponding calculations. If there is full employment in the emigration country it can be assumed that wages plus charges depending on wages = the value of production losses, and that the same analysis as for the immigration country can be made. As many of the migrants belong to active age—groups, and as income redistribution goes form persons in active ages to persons in non—active ages, it seems reasonable to assume that those remaining in the emigration country in this case have access to a smaller amount of goods and services as a result of emigration. If the emigration country has great and lasting unemployment, then production will probably not fall at all or very little. The migrants would be need a greater amount of goods and services, and they would cause more public consumption than the amount of production loss caused by their absence. In this case, those remaining in the emigration country would "profit" from migration. But also in this calculation there are effects which have not been taken into account.

482 Summary

SOU 1974:29 Besides economical arguments, one can have preferences about the size of population. Also in the emigration country, migration can affect the distribution of goods and services by affecting prices and wages. Migration can also cause disturbances in the economy of the emigration country. In making a total evaluation one has to consider also these effects.

4 Assessments and conclusions by the EFA group concerning the evaluation of measures of labour market policy. On the basis of the experience gaines through the completed research projects, the EFA group makes (in chapter 2) certain assessments and conclusions conserning future research and the evaluation of measures of labour market policy. The studies undertaken as part of the work of the EFA group have already created a much firmer basis that was previously available for assessments and conclusions regarding portions of labour market policy. The EFA group feels, however, that there is a need for both deeper studies and more routine follow-ups of various measures. Thus the group would firstly amphasize the need for continued basic research with a view to developing better methods for studies which in turn can provide a basis for decision making in matters of labour market policy. The expert group refers among other things to the theoretical development which has taken place in recent years and which emphasizes the dyanmic character of the labour market and the existence of transaction costs. Since the research which has been done in recent years tends to provide more comprehensive and perhaps more realistic basic explanatory models than those previously available, there is every reason for trying to confront these thoughts and findings with problems and experiences of labour market policy and for trying to obtain the empirical data concerning labour market conditions - e.g. data on labour market flows and adjustment processes - to which the theory attaches central importance. The expert group stresses the desirability of Swedish researchers participating in and trying to draw politically relevant conclusions from the rapid development now in progress in this field of research. Research into the character of the processes of labour market adjustment and the underlying determinant factors can greatly improve the possibilities of tracing out the effects of measures of labour market policy. To mention one example, the experience gained has shown that the results of the social cost-benefit analyses are significantly affected by the assumptions made abou indirect employment effects. The calculations attempted (mainly in the course of the mobility stude) can be said to have helped increase the knowledge of short-term effects of this kind (i.e. the knowledge of the impact effects). But there still remains a great deal of uncertainty about the nature and size of the

SOU 1974:29 indirect effects. This uncertainty is due among other things to lack of knowledge about the adjustment processes in the labour market. Basic research in this field can therefore play an important part in the design of future cost—benefit analyses in this respect. The activities of the EFA group have hitherto been characterized by the separate consideration of three types of instruments of labour market policy within the framework of different projects. Three of these projects have included attempts at ex post evaluation of the labour market policy implemented - or rather, of marginal changes in the policy implemented. These attempts have to a great extent been based on follow—up studies of persons affected by such measures and, for purposes of control, of other persons. The projects carried out have yielded valuable experience concerning the methods for studies of this kind, experience which can be used in future evaluation studies. This applies among other things to methods of estimating distribution effects, which operate via different kinds of taxes and transfers, to the method of using control group procedures to obtain information about the effects of different measures and to questions of survey technique (methods of data collection, the construction of questionnaires etc.). Hitherto the EFA group's research into instruments of labour market policy has covered only a part - albeit an important part - of the field of labour market policy. It is the opinion of the EFA group that the question of research into the instruments of labour market policy that have not yet been studied should be considered in connection with attempts to develop follow—up and evaluation methods closely linked to the decision problems as they appear in the context of the organization and budgeting system of the Labour Market Administration. Apart from a firmer attachment of evaluation studies to the practically relevant decision problem (e.g. the choice between different instruments of policy or combination of instruments as a means of solving the employment problems of different groups or individuals), this development work should aim at providing methods for ex ante estimates and methods for routine follow—up studies and ex post estimates, which fairly promptly could supply a basis for current decision making. The experience gained from the evaluation studies carried out should be able to provide points of deparature for such attempts. The EFA group feels that great importance should be attached to efforts in this direction in the future activities of the group. Evaluation studies of measures of labour market policy are greatly impeded by a lack of relevant statistics. The expert group refers to the need for improved statistics of various kinds, e.g. statistics concerning the results of measures of labour market policy (improved steering information), statistics concerning flows and adjustment processen in the labour market and statistics concerning wages and migration. The group also stresses the need for an improved occupational nomenclature.

Summary

Forskningsrapporter

SOU 1974:29

Bilaga 1

Förteckning över forskningsrapporter från de av EFA initierade studierna

Arbetsförmedlingsstudien

(kap. 5)

Färdigställda rapporter från den sociologiska studien av de arbetssökandes relationer till arbetsförmedlingen: Rapport 1: Per Kempe, Rut Lönn, Mats Thorslund, "PM angående studier av arbetsförmedlingarna", 1970. Rapport 2: Rut Lönn, "PM angående fortsatta studier av arbetsförmedlingarna. Vidare utveckling av modellen för samspelet mellan arbetsförmedling och allmänhet", 1970. Rapport 3: Mats Thorslund, "Studie av de människor som ej utnyttjar arbetsförmedlingarna. Provundersökning 1 och 2", 1971. Rapport 4: Mats Thorslund, "Arbetsförmedlingarnas latenta kunder. Preliminär rapport del I och II", 1972. Rapport 5: Rut Lönn, "Förslag till undersökning av arbetsförmedlingens personal", 1972. Rapport 6: Rut Lönn, "Arbetsförmedlingen och de arbetssökande: Besöksundersökningen", 1973. Rapport 7: Mats Thorslund, "Arbetsförmedlingspersonalens bedömning av intervjupersonernas önskemål", 1973. Rapport 8: Mats Thorslund, "Uppdelning av delgrupperna 'arbetsförmedlingarnas latenta kunder'. Resultat och diskussion". 1973. Rapport 9: Mats Thorslund, "Allmänhetens kontakter med arbetsförmedlingen", 1973. Rapport 10: Mats Thorslund, "Inställning till utnyttjande av arbetsförmedlingens service, kunskaper om arbetsförmedlingen och arbetsmarknadspolitiken", 1973. Rapport 11: Mats Thorslund, "Om olika sätt att mäta arbetslöshet", 1973. Rapport 12: Per Kempe, Rut Lönn och Mats Thorslund, "Arbetsförmedlingen och de arbetssökande. En jämförelse mellan faktiska och latenta kunder", 1973. Rapport 13: Rut Lönn, "Arbetsförmedlingen och de arbetssökande. Uppföljningsundersökningen", 1974.

486 Forskningsrapporter

SOU 1974:29