Kapitalmarknaden i svensk ekonomi

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

inn-run.-

mmnuuzm

lsvmsu: ;immun

38L6l ll

@

Statens offentliga utredningar

ww 1978:11

?SEJ

Ekonomidepartementet

Kapitalmarknaden

i svensk ekonomi

Huvudbetänkande av

kapitalmarknadsutredningen

Stockholm 1978

Omslag av Carl Axel Virin Jernströms OtTsettryck AB

ISBN 91-38-03789-0 ISSN 0375-250X

Göteborgs OtTseltryckeri AB Stockholm 1978

Till Statsrådet och chefen lör

ekonomidepartementet

Genom beslut den 13 september 1968 bemyndigade Kungl Majzt chefen for dåvarande finansdepartementet att tillkalla högst tio sakkunniga med uppdrag att utreda kapitalmarknadens struktur och funktionssätt. Med stöd av bemyndigandet tillkallades den 26 september 1968 dåvarande riksbankschefen Per Åsbrink (ordförande), riksdagsledamoten Johannes Antonsson, forsäkringsdirektören Seved Apelqvist, teknologie doktorn Tore Browaldh, dåvarande planeringschefen i finansdepartementet Erik Höök, direktören Axel lveroth, riksdagsledamoten, förbundsordföranden Knut Johansson, bankdirektören Sven Lindblad, dåvarande finansborgarrådet Hjalmar Mehr och dåvarande ordföranden i TCO Otto Nordenskiöld som sakkunniga. Nordenskiöld entledigades den 29 juni 1970. Samma dag förordnades forbundsdirektören Arne H. Nilstein att vara ledamot i utredningen. Åsbrink lämnade utredningen och efterträddes som ordförande av dåvarande riksbankschefen Krister Wickman från och med den 13 november 1973. Apelqvist entledigades fr. o. m. den 1 januari 1974. Försäkringsdirektören Klas Back förordnades som ledamot från samma dag. Antonsson entledigades fr. o. m. den 12 november 1976. Samma dag inträdde riksdagsledamoten, direktören Bengt Sjönell och statssekreteraren Lars Wohlin som ledamöter i utredningen. Som experter har följande personer varit knutna till utredningen: riksbanksdirektören Kurt Eklöf (fr. o. m. den 1 januari 1974), riksbanksdirektören Erik Karlsson (fr. o. m. den ljanuari 1974), direktören Bo Jonas Sjönander (fr. o. m. den 11 april 1974), hovrättsrådet Lars Persson (fr. o. m. den 9 februari 1977), avdelningsdirektören Willem van der Hoeven (fr. o. m. den 18 juni 1969 t. o. m. den 3_l maj 1972), dåvarande kammarrättsliskalen Göran Atterwall (fr. o. m. den 14 februari 1972 t. o. m. den 3 augusti 1975), hovrättsrådet Lars Hedberg (fr. o. m. den 21 januari 1976 t. o. m. den 9 februari 1977) samt fil. kand. Bo Lindörn (fr. o. m. den 1 april 1977 t. o. m. den 30 juni 1977). Utredningens huvudsekreterare har varit bankokommissarien Lars Hansson (fr. 0. m. den 14 november 1968). Biträdande sekreterare har vant avdelningsdirektören Anders Sahlén (fr. o. m. den 1.1 maj 1970) och dåvarande byrådirektören Berit Andersson (fr. o. m. den l januari 1974 t. o. m. den 22 april 1976). l sekretariatets arbete har också deltagit riksbanksassistenten Ragnhild Andered. Utredningen har anlitat professorn Börje Kragh för analyser av den in-

ternationella och inhemska finansiella utvecklingen. Avdelningsdirektören Willem van der Hoeven har efter sin tid som expert i utredningen biträtt vid behandlingen av det enskilda forsäkringssystemet. För detta arbete har också anlitats kanslisekreteraren Leif Pagrotsky. Utredningen har låtit genomföra fyra expertutredningar som fogas som bilagor till betänkandet: en översikt av kapitalmarknader utomlands av bankkamreraren Åke Wennman (bilaga 1); en analys av skattereglernas inverkan på hushållens val av placeringsformer av professorn Sven Enk Johansson (bilaga 2); en studie av aktiemarknaden av bankdirektören Torsten Carlsson (bilaga 3) samt en undersökning av industrins finansiering som utarbetats inom lndustriens utredningsinstitut under ledning av numera statssekreteraren Lars Wohlin och fil. kand. Bo Lindörn (bilaga 4). Utredningen har antagit namnet 1968 års kapitalmarknadsutredning. För beaktande vid utredningsuppdragets fullgörande har regeringen (Kungl Majzt) överlämnat följande skrivelser: Den 14 januari 1972, från i Sverige med förslag om vissa ändringar i fråga om Landsorganisationen förvaltning och regler för placering i reglementet (1959:293) angående allmänna pensionsfondens förvaltning; den 25 februari 1972, från Svenska

försäkringsbolags riksförbund och Folksam

med förslag om vissa ändringar i lagen (1948:433) om forsäkringsrörelse; den 6 februari 1975, riksdagens skrivelse 1974:357 med anledning av regeringens proposition 1974:168 med förslag till lag om kreditpolitiska medel m. m., jämte motioner (med överlämnande av ñnansutskottets betänkande 1974:39); den 27 november 1975, riksdagens skrivelse 1975/ 76:16 med anledning av motionen 1975:1026 om allmänna pensionsfondens placeringspolitik (med överlämnande av finansutskottets betänkande 1975/ 76:5). Skrivelserna får anses besvarade med detta betänkande. Utredningen har tidigare avlämnat ett delbetänkande, ”Näringslivets försörjning med riskkapital från allmänna pensionsfonden (SOU 1972:63).

Kapitalmarknadsutredningen får härmed överlämna sitt slutbetänkande:

Kapitalmarknaden isvensk ekonomi. Betänkandet är indelat i tre delar. Huvudbetänkandet utgör del l. Bilaga l (Kapita/marknader utomlands) utgör del 2 och bilagoma 2-4 (Hushâllssparande och skattereg/er, Aktiemarknaden samt Industrins til/växt och

långsiktiga_finansiering) del 3. Utredningens arbete

är därmed slutfört. Mot utredningens ställningstaganden och forslag har avgetts fyra reservationer. En ledamot har avlämnat särskilt yttrande. Stockholm den 30 januari 1978

Krister Wickman

Klas Back Erik Höök Knut Johansson

Hjalmar Mehr Bengt .Sjönel/ Tore Bro waldh

Axel I veroth Sven Lindblad A me H. Ni/stein

Lars Wohlin

/Lars Hansson A S ahlén

ndçjrs

Innehåll

Förord 13

och specia/motiveringai . . . . . . . . 17 Fögfáttnings/örs/ag Lag om ändring i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel 17 Lag om ändring i reglemenfet (1959:293) angående allmänna pensionsfondens förvaltning . . . . . . . . . . . . . 19 Lag om ändring i lagen (1948:433) om försäkringsrörelse . 28 i lagen (1955:183) om bankrörelse . 34 Lag om ändring Lag om ändring i lagen (1955:416) om sparbanker . . 38 i lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen . 41 Lag om ändring Lag om fusion mellan Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa . . . . 45

Lag om ändring i lagen (1965: 139) om Svenska skeppshvpofekskassan

sekundärlånekassa . . . . . . 46 och Skeppsfartens Lag om ändring i lagen (1972:262) om understödsforeningar 52

lSammari/átming och slutsatser . . . . . . . . . . . . 55 1.1 Den finansiella utvecklingen i Sverige - en återblick . 55 1.1.1 Investering och sparande 55 1.1.2 Kreditmarknaden . . . . 58 1.1.3 Den långfristiga utlandsupplâningen 62 1.1.4 Industrins finansiering . . . . . . 65 1.2 Finansiella marknader och resursallokering . 66 1.2.1 Inledning . . . . 66 1.2.2 Allokeringspolitiken 68 1.2.3 Ränteutvecklingen. . . . . . 72 1.2.4 Kreditmarknaden och inflationen 76 1.2.5 Det oneutrala skattesystemet . 79 1.3 Den internationella bakgrunden 81

1.3.2 Kapitalbehov och investeringsincitament 82 1.3.3 Inflation - orsaker och framtidsbedömning 83 1.3.4 Oljeräkningen, den nya konkurrensen och de internationella balansproblemen 85 1.4 Balansproblem i svensk ekonomi 88 1.4.1 De finansiella framtidsperspektiven 88 1.4.2 Kapitalmarknaden och vägen mot jämvikt 91

6 Innehåll

1.5 Sammanfattning av

kapitalmarknadsutredningens förslag 93

1.5.1 Huvuddragen. . . . . . . . . 93 1.5.2 Bostadssektorns finansiering (kapitel 6) . 95 1.5.3 Kommunerna och kreditmarknaden (kapitel 7) . 96 1.5.4 Allmänna pensionsfonden . . (kapitel 8) 98 1.5.5 Försäkringsbolagen och enskilda forsäkringssystem (kapitel9) 102 1.5.6 Bankerna och kapitalmarknaden (kapitel 10) . 106 1.5.7 Mellanhandsinstituten inom näringslivssektorn (kapitel 11). . . . . . . . . 108 1.5.8 Obligationsmarknaden (kapitel 12) . 111 1.5.9 Vissa fonder (kapitel 13) 112 1.5.lO Understödsföreningarna (kapitel 14) 113

2 Den realekonomiska och finansiella bakgrunden - en återblick 115 2.1 Den realekonomiska utvecklingen några huvuddrag 115 2.1.1 Produktion, priser och extern balans . 115 2.1.1.1 Produktion och sysselsättning 115 2.1.1.2 Priser 118 2.1.1.3 Totalefterfrågan, kostnader och extern balans 121 2.1.1.4 Sammanfattning . 127 2.1.2 Inkomst- och efterfrågestruktur . 128 2.2 Sparande- och

investeringsutveckling . . . . . . 133

2.3 Den långsiktiga utvecklingen på kredit- och kapitalmarknaden 141 2.3.1 Några grundläggande begrepp 141 2.3.2 av marknaderna Avgränsning . . . . . . 143 2.3.3 Tillväxten i den totala omslutningen på kreditmarknaden . . . . . . . . 145 2.3.4 De reala sektorernas . upplåning 149 2.3.4.1 Staten 149 2.3.4.2 Kommunerna 154 2.3.4.3 Bostäder . . . 158 2.3.4.4 Företag och hushåll . 160 2.3.4.5 Sammanfattning . . 162 2.3.5 Utbudet av krediter och ägarkapital 167 2.4 Den finansiella tillgångs- och skuldstrukturen - en översikt 170 2.4.1 Inledning 170

2.4.2 Finansräkenskaper och förmögenhetsbalanser

170 2.4.3 De reala sektorernas finansiella och skulder tillgångar 175 2.4.3.1 Staten . . . 176 2.4.3.2 Kommunala sektorn 177 2.4.3.3 Icke-finansiella företag . 178 2.4.3.4 Hushåll . . . . . . . 179 2.4.4 Långivningen mellan och inom olika sektorer 180 2.4.4.1 Kreditgivningen inom den reala sektorn . 184 2.4.4.2 Den finansiella sektorns till de kreditgivning reala sektorerna . 185 2.4.4.3 Lån mellan finansinstitut . 187 2.4.4.4 Reala sektorns placeringar i den finansiella sektom . 191

Innehåll 7

3 Den internationella . 193 bakgrunden 3.1 . . . . 193 Inledning. 3.2 . . . 195 Långsiktiga kapitalbehov 3.3 och “sparbrist” . . . . . . . 198 Kapitalbehov 3.4 och företagsñnansiering 201 lnvesteringsincitament 3.5 . 205 lnllationsproblemet 3.6 Internationella 211 balansproblem 3.7 215 Utvecklingsaltemativ

4 Finansiella balansproblem isvensk ekonomi 219 4.1 Balansen 220 på kapitalmarknaden 4.2 1975 225 Långtidsutredningen 4.3 “M0difierad långtidsbedömning . 232 4.4 Kreditmarknadens 240 utveckling

5 Industrins expansion och dessfinansiering 249 5.1 Den reala utvecklingen 249 5.2 Den finansiella bilden . . . 254 5.3 lnvesteringarnas bestämningsfaktorer 258 5.4 Kvantitativa kalkyler 261

5.4.1 Långtidsutredningen 19750ch IU1:s långtidsbedörnning 261

5.4.2 1974-1976 och prognosens fortsatta gil- Utvecklingen tighet. . . . . . . 264 5.4.3 Finansiell kalkyl lör industrin 266 5.4.4 Investeringarnas finansiering . 266 5.4.5 Kapitalstockamas utveckling . 267 5.4.6 Industrins räntabilitet . . . . 271 5.5 Utvecklingen enligt prognoserna; kapitalmarknadsutredningens bedömning 275

6 Bostadssektorns finansiering . . . . . 283 6.1 Bostadssektom i samhällsekonomin 283 6.1.1 Den volymmässiga utvecklingen 283 6.1.2 Bostadsbyggandets utveckling på sikt 286 6.2 Finansieringssystemets uppbyggnad . 288 6.2.1 Den historiska bakgrunden . . . . . . . 288 6.2.1.1 Inledning: De principiella problemen 288 6.2.1.2 Utvecklingen fram till mitten av 1960-talet 289

6.2.1.3 Åtgärder vid mitten av 1960-talet 289

6.2.1.4 Bostadspolitiska kommittén år 1966 . 290 6.2.1.5 för bostadsñnansiering år 1967 292 Delegationen 6.2.1.6 Avlyftsproblem åren 1967-1968 och 1972 294 6.2.1.7 kommittén år 1974 296 Kreditpolitiska 6.2.1.8 ñnansieringssystem för bostäder år 1975 298 Nytt Sammanfattande synpunkter . . 299 6.2.1.9 6.2.2 Bankerna . . . . 300 Bostadsinstituten . . . . . . . . . . . 303 6.2.3 6.2.3.1 Stadshypoteksinstitutionen . . . . 303 6.2.3.2 Sparbankernas inteckningsaktiebolag/Spintab 309

8 Innehåll sou 1978:11

6.2.3.3 Svensk bostadsfinansiering AB BOFAB 315 6.2.3.4 Svenska inteckningsgatanti in- AB, Göteborgs tecknings garanti AB och Svensk fastighetskredit AB . . . . . . 318 6.2.3.5 Sammanfattande karakteristik 321 6.2.4 Försäkringsbolagen . . 325 6.2.5 Det statliga ñnansieringssystemet 327 6.2.6 Kommunernas långivning . 332 6.2.7 Statistisk sammanfattning . . . . . 333 6.3 Frågan om totalfinansiering av bostadsbyggandet 336 6.3.1 Tidigare behandling av frågan . . . . . . 336 6.3.1.1 Diskussionen fram till mitten av 1960-talet 337 6.3.1.2 Bostadspolitiska kommittén år 1966 . 337 6.3.1.3 Delegationen för bostadsfinansiering år 1968 339 6.3.1.4 Betänkandet år 1975 . 342 Totalfinansiering” 6.3.2

Kapitalmarknadsutredningens överväganden 343

6.3.2.1 Allmänna synpunkter . . . . . . 343 6.3.2.2 Kostnadseffekter m. m. av en totalfinansiering 345 6.3.2.3 352

Kreditmarknadsmässiga aspekter

6.3.2.4 Sammanfattning och slutsatser . . . 356 6.4 Finansiering inom nuvarande system: Kapitalmarknadsutredningens slutsatser . 357 6.4.1 Situationen år 1977 357 6.4.2 Prioriteringssystemet 360 6.4.2.1 Allmänna synpunkter 360 6.4.2.2 Finansiering av ombyggnad . . . . . 362 6.4.2.3 vid förvärv Finansiering av äldre fastigheter 363 6.4.2.4 Kreditmarknadsmässiga aspekter 364 6.4.2.5 Renodling av prioriteringssystemet . 365 6.4.2.6 Det realekonomiska utrymmet för bostadsbyggande och kreditmarknadens kapacitet . 370 6.4.3 Villkoren på bottenlånemarknaden 371 6.4.4 Bostadsñnansiering och inflation 373 6.5 Sammanfattning av utredningens . 378 forslag

7 Kommunerna och kredirmarknaden . 381

7.2 Den realekonomiska och finansiella utvecklingen 383 7.2.1 Konsumtion och investeringar 383 7.2.2 Den finansiella bilden 385 7.3 Finansiella framtidsperspektiv . 396 7.3.1 Utgångspunkter . . . . . . . . . 396 7.3.2 Kommunalekonomiska utredningens kalkyler 397 7.3.3

Kapitalmarknadsutredningens synpunkter 406

7.4 Den institutionella ramen . 411 7.4.1 Kommunernas upplåningsrätt 411 7.4.2 AP-fonden . . . . . . . . 413 7.4.3 Försäkringsbolag och pensionskassor . 7.4.4 Kommunkredit AB 415

Innehåll 9

7.4.5 Kommunlâneinstitutet AB . 420 7.4.6 Bostadsinstituten 423 7.4.7 Bankinstituten 424 7.4.8 Obligationsmarknaden 426 7.4.9 Statliga lånearrangemang 429 7.4.10 Upplåning i utlandet . 430 7.4.l1 Sammanfattande karakteristik 430 7.5 Kapitalmarknadsutredningens överväganden 432 7.5.1 Utgångspunkter . . . 432 7.5.2 Nytt kommunkreditinstitut? . . . . . 434 7.5.3 Finansiering inom nuvarande institutionella ram 43 7 7.5.4 Kommunernas underställningsplikt i låneärenden . 440

8 Allmänna pensionsfbnden . . . . . 441 8.1 AP-fondens tillkomst och reglemente . 441 8.1.1 Tillkomst . . . . . . 441 8.1.2 AP-fondens reglemente . . . . . . 444 8.2 AP-fondens tillväxt och placeringsmönster . 446 8.2.1 Första, andra och tredje AP-fonden 446 8.2.2 Fjärde AP-fonden . . . . . . . . 452 8.3 AP-fondens tillväxt och utveckling på sikt . 455 8.4 Kapitalmarknadsutredningens överväganden 459 8.4.1 Utredningens uppdrag . . . 459 8.4.2 AP-fondens uppgifter och ställning 461 8.4.3 AP-fondens organisation 467 8.4.4 Placeringsreglementet . . . . . 468 8.4.4.1 Allmänna överväganden 468 8.4.4.2 Reverslân till kommuner och kommunägda företag. 470 8.4.4.3 Reverslån till statliga företag . . . . 471 8.4.4.4 Reverslân till företag som har till syfte att befordra folkhälsan 471 8.4.4.5 Lån via bankinstituten . 472

8.4.4.6 Återlånesystemet . . . . . 473

8.4.4.7 Förvärv av konvertibla skuldebrev och s. k. warrants . . . . . . . . . 480 8.4.5 AP-fonden och kreditmarknadens funktionssätt 481 8.4.5.1 Bakgrunden . . . . . . . 481 8.4.5.2 Utredningens överväganden . 482 8.4.6 Fjärde AP-fondens verksamhetsbetingelser 485 8.5 Sammanfattande synpunkter 487

9 Färsäkringsbolagen och enskilda*/örsäkringssystem . 489

9.1 Försäkringssparandet och forsäkringsbolagens kapitalmarknadsutbud . 489 9.1.1 Allmän översikt . . . . . 489 9.1.2 Arbetsmarknadens forsäkringssystem . . . . 493 9.1.2.1 Administration och fondbildning . . . . 495 9.1.2.2 Pensionsskuldema och företagsfinansieringe 499

10 Innehåll

9.1.3 Sparande och kapitalmarknadsutbud 500 9.2 Placeringsregler . . 506 9.2.1 Inledning . . . . . . 506 9.2.2 Nuvarande bestämmelser . . . . . . . . 508 9.2.3 Allmänna synpunkter på försäkringsbolagens kapitalförvaltning . . . . . . . . . . . . . . . 510 9.2.4 Försäkringsbolagens ändringslörslag . . . . . . . 514 9.2.5 Placeringsinriktningen inom ramen för gällande bestämmelser . . . . . . . . . . . 521 9.2.6 Försäkringsåtaganden och placeringsregler . 525 9.3 Utredningens överväganden och förslag 528 9.3.1 Den fria sektorn 528 9.3.2 Värdering av fastigheter 531 9.3.3 Pantsättning 537 9.3.4 Placering i aktier 539

10 Bankerna och kapitalmarknaden 549 10.1 Inledning . . . . . . . . . 549 10.2 Bankernas inhemska inlåning . 549 10.2.1 Gällande bestämmelser . 549 lO.2.2 Inlåningens struktur 550 10.3 Bankernas inhemska placeringar . 553 10.3.1 Gällande bestämmelser . . . 553 10.3.2 Bankernas utlåning till allmänheten 555 10.3.2.1 Låntagarkategorier m. m. 555 10.3.2.2 Låneinstrument 559 10.3.2.3 Säkerheternas an . 562 10.3.2.4 Räntestrukturen 564 l0.3.2.5 Lånens löptider 565 10.3.3 Obligationsplaceringar . 567 10.4 Bankernas transaktioner med utlandet 573 10.4.1 Gällande bestämmelser . . 573 l0.4.2 Utlandsfmansieringens omfattning . . 575 10.5 Bankkrediternas roll för näringslivets finansiering 576 10.6 Sammanfattande synpunkter . . . . . . 581 10.7 Kapitalmarknadsutredningens överväganden 582 10.7.l Inledning . . . . . . . . . . . . 582 lO.7.2 Kraven på obligationsförvärv . . . . . . . . . . 584 10.7.3 Förutsättningarna att öka bankernas bundna utlåning 588 10.7.4 Frågan om rätt för bank att ge ut obligationer 591 lO.7.4.l Erfarenheter i utlandet . . . . . . 591 10.7.4.2 Tänkbara effekter på den svenska kreditmarknaden 592 10.7.5 Bankernas utrikesrörelse . . . . . . . 597 10.7.6 Rätt för bank att förvärva förlagsbevis . . . . . . 599 10.7.7 Sammanfattning och kommentar till utredningens förslag 601

Innehåll 11

11 Mel/anhandsinsrituren inom näringslivssekrorn . 603 11.1 Inledning. . . . . . . . . .. 603 11.2 Mellanhandsinstitutens verksamhet . . . . 605

11.24 AB Svensk exportkredit . . . . . 632 l1.2.5 Sveriges allmänna hypoteksbank . . . . 640 l1.2.6 Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa . 643 l1.2.7 Företagskapital AB 646 11.3 Sammanfattande karakteristik . 650 11.4 Utredningens överväganden och förslag . 655 l1.4.l Mellanhandsinstitutens uppgifter . . . . . . . 655 1l.4.2 Finansiering av mellanhandsinstitutens verksamhet 658 1l.4.3 Utlåningsvillkor . . . . . . . . . . . . . . 660 11.4.4 Uppdelningen i primär- och sekundärkreditinstitut 662 l1.4.5 Kapitalmarknadsutredningens ställningstaganden; sammanfattning och precisering . . . . . . 663 ll.4.6 Forrnella frågor vid sammanslagning av primär- och sekundärkreditinstituten 671

12 Obligarionsmarknaden . 675 llllnledning. 675 12.2 Finansieringsinstrumenten på obligationsmarknaden 675 12.2.l Begreppet obligation 675 12.2.2 Räntebärande obligationer . 676 12.2.3 Premieobligationer . 680 l2.2.4 Sparobligationer . . 681 12.2.5 Konverteringslån . . . . 681 12.2.6 Skuldebrev med optionsrätt 682 l2.2.7 Vinstandelslån . 683 12.2.8 Emissionskontrollen m. m. . . . . 684 12.3 Obligationsmarknadens långivare och låntagare 687 l2.3.llnledning . . . . . . . . . 687 l2.3.2 Utvecklingen sedan mitten av 1950-talet 693 12.4 Obligationsmarknadens funktionssätt . . . . . . 695 12.5 Kriterier på en väl fungerande obligationsmarknad . 701 12.6 Obligationsränta och inflation . . . . . . 703 12.7 Kapitalmarknadsutredningens överväganden 709 l2.7.1 Obligationsvillkoren och prioriteringssystemet 709 12.7.2 Nya långivare och låntagare på obligationsmarknaden? 7 l 2 l2.7.3 Emissionsstämpel och fondstämpel . 713

13 Vissa/änder . 717 13.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . 717 13.2 Riksforsäkringsverkets fonder . . . . . 717 13.3 De allmänna forsäkringskassomas fonder 718 13.4 De erkända arbetslöshetskassomas fonder 719

12 Innehåll

13.5 Av kammarkollegiet förvaltade fonder . . . . . 719 13.6 Vissa andra fonder och medel för vilka finns särskilda placeringsregler . . . . . . . 720 13.7 Översikt av placeringsreglerna . 721 13.8 Fondernas placeringar . . . . . . . . . . . 723 13.9 Framställningar om ändring i placeringsreglerna . 726 13.10 Kapitalmarknadsutredningens överväganden 727

14.6 Framtida kapitaltillväxt . . . . . 738 14.7 Kapitalmarknadsutredningens överväganden 738 14.8 Sammanfattning 739

Reservationer 00/1 särskilt yttrande . . . . . . . . . . . . . 741 l Reservation av ledamoten Knut Johansson angående kapitel 6 Bostadssektorns_finansiering . . . . . . . . . . . . . 741 2 Reservation av ledamöterna Klas Back, Knut Johansson, Hjalmar Mehr, Arne Nilstein och Krister Wickman angående begränsning av ljärde AP-fondens aktieplaceringar . . . . . . . 759 Reservation av ledamoten Lars Won/in i frågan om reglerna för fjärde AP-fondens och försäkringsbolagens aktieinnehav

Reservation av ledamoten Hjalmar Mehr i frågan om reglerna för försäkringsbolagens aktieinnehav. 762

Särskilt yttrande av ledamoten Bengt Sjöne/I angående löptiden för lån till mindre företag 763

Förord

Böcker har enligt en latinsk sentensl sina öden och detta gäller även fö-

religgande slutbetänkande från kapitalmarknadsutredningen. Utredningens officiella beteckning har varit “1968 års kapitalmarknadsutredning”. Namnet avslöjar att det här är fråga om en av de mer långlivade utredningarna. Det har funnits flera orsaker till detta förhållande som det kunde göra ett alltför apologetiskt intryck att här utveckla? Utredningens tillkomst går tillbaka till ett ännu äldre datum, eller till år 1959. Når riksdagen detta år fattade beslut om ATP och därvid också fastställde reglerna för AP-fondens placeringar, förutsattes nämligen att dessa regler efter en tioårsperiod borde omprövas. Detta var en i och för sig naturlig ståndpunkt. AP-fonden förväntades innebära inte bara en ökning av sparandet - en förutsättning som dock var kontroversiell - utan också och mer oomtvistligt en radikal forändring av sparandets fördelning och av kapitalmarknadens struktur. Det var detta utvärderings- och omprövningsbeslut som var ursprunget till tillsättandet nio år senare av kapitalmarknadsutredningen. Utvecklingen under de mellanliggande åren hade inte bekräftat de farhågor som på vissa håll förelegat inför tillkomsten av AP-fonden. Existerande och nybildade institutioner hade friktionsfritt anpassat sig till AP-fondens betydande utbud och 1968 förelåg inte några akuta problem på den svenska kapitalmarknaden som krävde en omedelbar lösning. Detta förhållande avspeglade sig också i utredningens direktiv, som vidgade uppdraget till en allmän och relativt förutsättningslös översyn av kapitalmarknadens struktur och funktionssätt. Denna bakgrund kom att bestämma uppläggningen av utredningens arbete. Detta koncentrerades i ett inledningsskede till vad som var utredningens så att säga historiska huvuduppgift, nämligen AP-fondens “Habent sua fata libelli” inpassning på kapitalmarknaden och effekterna av dess placeringspolitik på originalspråket som dock inte bör citeras. på kreditallokering och kreditpolitik. eftersom libelli” är en Redan direktiven hade pekat på att “företagens linansieringsbehov kan diminutivform av liber komma att öka påtagligt, om de investeringar inom näringslivet skall kunna som syftar på små böcker genomföras som krävs för att på sikt upprätthålla en hög takt i produk- och därmed inte är den tionstillväxten i ekonomin. naturligaste associationen till utredningens drygt Näringslivets försörjning med riskkapital prioriterades och efter anmaning 1 100 sidor. av regeringen avlämnade utredningen i slutet av 1972 ett delbetänkande 2 Fransmännen är kloka med förslag om rätt för AP-fonden att förvärva aktier (SOU 1972:63 ”Näoch har observerat att ringslivets försörjning med riskkapital från allmänna pensionsfonden”). Med qui s”excuse, s”accuse vissa ändringar godtogs utredningens förslag av riksdagen 1973 och inrät- den som ursäktar sig, tades den fjärde AP-fonden. En stor del av 1974 ägnades utredningens arbete anklagar sig.

14 Förord

åt bostadsfinansieringen, som vid denna tid stod infor en omläggning genom omprövning av paritetslånesystemet. Utredningens överväganden redovisades i ett omfattande remissyttrande, “Bostadsfinansiering och kreditpolitik”, över bostadsfinansieringsutredningens och boendeutredningens förslag till s. k. utjämningslån i utredningarnas gemensamma betänkande lidarisk bostadspolitik” (SOU 1974:1748). Föreliggande slutbetänkande försöker att i ett sammanhang genomföra den i direktiven förutsätta översynen av kapitalmarknaden. En sådan översyn kan dispositionsmässigt ges skiftande utgångspunkter. Den kan sålunda primärt utgå från de olika sektorernas tinansierings- och placeringsbehov, från de olika marknaderna (analyserade efter finansieringsinstrument) och slutligen från de finansiella institutionerna. Utredningen har valt att lägga tyngdpunkten på en systematisk genomgång av institutionerna på den svenska kapitalmarknaden och betänkandet kan därför karakteriseras väsentligen som en studie i institutionell ekonomi. De institutioner som behandlas är AP-fonden och försäkringsbolagen, de s. k. mellanhandsinstituten på kapitalmarknaden och banksystemet (affärsbanker, sparbanker och föreningsbanker). Bankerna har därvid behandlats mindre fullständigt än övriga institutioner beroende på att de strax fore kapitalmarknadsutredningens tillsättande hade prövats av kreditinstitututredningen i dess betänkande “Samordnad banklagstiftning” (SOU 1967:64), som ledde till en genomgripande förändring av banklagstiftningen 1969. Bankerna behandlas därför i denna utredning utifrån den begränsade men viktiga del av deras verksamhet som ingår i kapitalmarknaden, dvs. bankernas utbud av långfristiga krediter och deras placeringar i obligationer. Utredningen tar också upp frågan om en eventuell rätt för bankerna att utge egna obligationer. Med hänsyn till att den svenska kapitalmarknaden nu är integrerad med utlandets marknader och att denna integration kommer att bestå också sedan jämvikt återvunnits i bytesbalansen, har i en särskild bilaga en relativt utförlig beskrivning lämnats också av de utländska marknaderna och deras institutioner.

Åtskilliga institutioner har tillkommit för att möta speciella kreditbehov.

Det är naturligt om sådana institutioners verksamhet värderas utifrån dessa speciella sektorers behov. Därutöver gäller generellt att institutionerna på kreditmarknaden bör analyseras utifrån de kreditbehov som aktualiseras i samhällsekonomin. De reala sektorer som utredningen for att erhålla en bakgrund till sina ställningstaganden särskilt uppmärksammat är kommunerna, bostadssektorn och industrin; därutöver behandlas - ehuru utan egna - staten och hushållen. kapitel l sin behandling av bostadssektorns finansieringsproblem har utredningen inte beaktat de långsiktiga investeringarna i energibesparande ombyggnader. Omfattningen av dessa investeringar har nämligen blivit kända först sedan utredningen avslutat sitt arbete. Men inte heller i övrigt har utredningen eftersträvat en fullständig täckning. Sålunda har jordbrukets kreditfrågor inte behandlats. Utredningen hänvisar för denna sektor till en annan utredning, nämligen 1972 årsjordbruksutredning (SOU 1977:17). Av liknande anledning har utredningen ej heller behandlat en annan viktig kreditfråga, nämligen exportkreditgivningen. Denna behandlas f. n. av exportfinansieringsutredningen, som inom kort avlämnar sina forslag. Att inom foretagssektom industrin blivit särskilt uppmärksammad beror på industrins

Förord 15

strategiska roll. Mycket av vad som gäller om industrin är emellertid tilllämpbart för företag inom handel och transport. En principiell ståndpunkt som hävdas av utredningen är också att kreditgivningen inte bör sektoriseras genom en snäv branschinriktning av olika instituts verksamhet. Kapitalmarknadens effektivitet och behovet av institutionella förändringar kan bedömas endast utifrån en allmän analys av sparande-investeringsproblemen i svensk ekonomi. Utredningen har därför utfön en analys av balansproblemen och deras finansiella implikationer. Det har varit naturligt att denna analys utförts mot bakgrunden av en bedömning av den internationella miljö som möter den svenska ekonomin. Utredningen har i denna

del av sitt arbete haft en god utgångspunkt i de senaste långtidsutredningarna

- den statliga långtidsutredningen av 1975 och lndustriens utredningsinstituts långtidsbedömning av 1976. Kapitalmarknadsutredningen har emellertid inte haft ambitionen att nå en lika fullständig täckning som långtidsutredningarna och heller inte eftersträvat kvantitativa preciseringar av den långsiktiga finansiella utvecklingen. Den djupgående balansbrist som kännetecknar den svenska ekonomin har ändrat betingelserna för kapitalmarknaden och därmed också för kapitalmarknadsutredningens arbete. Under utredningens gång har också viktiga förändringar genomförts inom kapitalmarknadspolitiken. Till en del har dessa förändringar samband med utredningens diskussioner. Det har därmed inte funnits någon utifrån given, naturlig tidpunkt för avslutandet av utredningsarbetet. En slutsats som kan dragas av detta förhållande och som utredningen för egen del tillämpat endast i begränsad omfattning, är att utredningar av kapitalmarknadsutredningens typ i större utsträckning bör arbeta med successivt avlämnade delrapporter. Balansbristen i svensk ekonomi skärper de krav som ställes på kapitalmarknaden att underlätta lösningen av föreliggande anpassningsproblem. Uppmärksamheten har härvid särskilt koncentrerats på industrin, eftersom finansieringen av industrins expansion och strukturomvandling framstår som det strategiska ñnansieringsproblemet i svensk ekonomi. Den spargenerering som är nödvändig framöver belyses. Utredningen avstår emellertid från att själv ta ställning till de former i vilka denna spargenerering kan komma att realiseras. Utredningen uppmärksammar också den betydelse som skattesystemets utformning har för avkastningen av olika sparformer liksom för avkastningen på realkapital. Även här gäller att utredningen pekar på föreliggande problem utan att själv föreslå konkreta lösningar. Utredningens analyser har härvid det begränsade men inte oviktiga syftet att presentera ett material som i den politiska processen kan användas för att nå konkreta, praktiska lösningar. Det är möjligt att utredningens egna förslag till effektivisering av kapitalmarknaden kan komma att uppfattas som relativt begränsade. Även om så skulle bli fallet, minskar detta i och för sig inte värdet av analysen i den mån den på ett riktigt sätt identifierat problemen, Förändringar som hänför sig till kapitalmarknadens institutioner och funktionssätt löser inte på ett avgörande sätt de problem som möter den svenska ekonomin under de kommande åren. Denna insikt är inte begränsad till svenska förhållanden. Den formulerades nyligen mycket pregnant i ett memorandum till den engelska motsvarigheten till kapitalmarknadsutredningen på följande sätt:

16 Förord

”If the environment is right, institutions will grow and adapt to needs, and widely differing organisations can operate efficiently; If the environment is bad, no perfection of institutional structure can make up the deñciency.” Som en allmän läsanvisning kan till slut nämnas att utredningens kapitel l innehåller en sammanfattning av utredningens analyser och förslag, som gjorts så utförlig att den skall kunna läsas utan stöd av utredningen i övrigt. För en fullständig bild av utredningens synpunkter och ställningstaganden måste läsaren dock gå till de olika specialkapitlen. För de synpunkter som framföres i de vid betänkandet fogade bilagorna svarar endast bilagornas Författare, i den mån utredningen inte tagit upp dem till behandling i huvudbetänkandet.

Författningsforslag och specialmotiveringar

Förslag till Lag om ändring i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel Härigenom iöreskrives att 9 § lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9§ Riksbanken anger . den tidpunkt då likviditetskrav skall vara uppfyllt (beräkningstidpunkt), . det procenttal som skall gälla for likviditetskravet, vilka tillgångar som får räknas som likvida medel,

S/*PP-*N*

vilka skulder som skall avdragas från summan av tillgångarna enligt 3, i vad mån undantag från lörbindelsema får göras. Som likvida medel skall alltid räk- Som likvida medel skall alltid räknas skattkammarväxlar, obligationer nas skattkammarväxlar, obligationer och andra förbindelser som utfärdats och andra förbindelser som utfärdats av staten samt obligationer som ut- av staten samt obligationer som utfärdats av Konungariket Sveriges färdats av stadshypotekskassa, Svenska bo- l. Sveriges allmänna hypotelmstadskreditkassan eller Sveriges all- bank, männa hypoteksbank eller av kredit- 2. Konungariket Sveriges stadsaktiebolag och som avser bostadskre- hypotekskassa, Svenska boditgivning. stadskreditkassan eller kreditaktiebolag och avser kreditgivning/ör byggande, för vilket statligt bostadslån utgår eller kommer att utgå, eller for annan nyproduktion av bostäder.

Denna lag träder i kraft den

18 F örfattningwrslag och specialmotiveringar

Specialmotivering Förslaget till lag om ändring i lagen om kreditpolitiska medel l 9§ lagen om kreditpolitiska medel ñnns föreskrifter om den närmare utformningen av likviditetskrav, dvs. det förhållande som vid en viss tidpunkt skall råda mellan nettobeloppet av en kreditinrättnings likvida medel och samtliga dess förbindelser med vissa undantag. I andra stycket anges vilka tillgångar som alltid skall räknas som likvida medel. Dit hör bl.a. obligationer som har utfärdats av stadshypotekskassan, Svenska bostadskreditkassan och hypoteksbanken samt obligationer som har utfärdats av kreditaktiebolag och som avser bostadskreditgivning. Bostadsinstitutens nyutlåning får f. n. till 10 procent utnyttjas for lån till oprioriterade ändamål, bl. a. privatfinansierad ombyggnad och reparation av bostäder samt belåning av äldre bostadsfastigheter i samband med överlåtelse. Utredningen föreslår i kapitlet om bostadsfmansiering (kapitel 6) att endast sådana av instituten utgivna obligationer skall godkännas som likvida medel för bankinstituten som används för utlåning till prioriterade ändamål. Till prioriterade ändamål hänförs endast sådant byggande som finansieras med statliga bostadslån och - även om statliga lån inte skulle - annan av bostäder. utgå nyproduktion En konsekvens av utredningens forslag är att - om medel som har lånats mot skall användas för lån till ändamål upp obligationer oprioriterade sådana obligationer torde få ges ut i en särskild serie och inte längre räknas som likvida medel enligt paragrafens andra stycke. Stycket har ändrats i enlighet härmed. Texten har samtidigt jämkats redaktionellt. Det kan påpekas att bestämmelsen i andra stycket är en minimiregel. Den anger endast vilka tillgångar som alltid måste räknas som likvida medel vid beräkning av likviditeten. Det finns inget hinder mot att riksbanken föreskriver att även andra tillgångar skall ingå i likviditetskvotens täljare.

F örfattningsförslag och specialmotiveringar 19

Förslag till Lag om ändring i reglementet (1959:293) angående allmänna pensionsfondens förvaltning Härigenom föreskrives i fråga om reglementet (1959:293) angående allmänna pensionsfondens förvaltning dels att 2, 11, 12 och 14-16 §§ skall ha nedan angivna lydelse, dels att i reglementet skall införas en ny paragraf, 12 a §, av nedan angivna lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §1

Det åligger riksförsäkringsverket att i fråga om avgifter till försäkringen för tilläggspension överföra l. till forsta fondstyrelsens förvaltning avgifter, som enligt 19 kap. l § lagen (1962:381) om allmän försäkring erläggas av staten, kommuner och därmed jämförliga samfälligheter samt bolag, föreningar och stiftelser, i vilka staten, kommun eller därmed jämförlig samfällighet äger ett bestämmande inflytande; 2. till andra fondstyrelsens förvalt- 2. till andra fondstyrelsens förvaltning jämlikt nämnda lagrum infly- ning jämlikt nämnda lagrum inflytande avgifter från andra arbetsgiva- tande avgifter från andra arbetsgivare än under l sägs, som i genomsnitt re än under 1 sägs, som i genomsnitt för det år, varå avgifterna belöpa, för det år, varå avgifterna belöpa, sysselsätta minst tjugu arbetstagare; sysselsätta minst femtio arbetstagare; 3. till tredje fondstyrelsens förvaltning övriga avgifter enligt samma lagrum samt avgifter, som erläggas jämlikt 19 kap. 3§ lagen (1962:381) om allmän försäkring; samt 4. till fjärde fondstyrelsens förvaltning medel, som av styrelsen rekvirerats hos riksförsäkringsverket och som avräknas på medel som belöpa på de övriga styrelserna i förhållande till kapitalbehållningama enligt styrelsernas balansräkningar avseende ställningen vid utgången av närmast föregående år. Till varje fondstyrelses förvaltning skall jämväl hänföras avkastning av de av styrelsen förvaltade medlen.

11 §2

Allmänna pensionsjänden skall av Fondstyrelserna skola, inom ramen fondstyrelserna förvaltas på sådant för vad som ärjfirenligt med den allsätt att den blir till största möjliga männa ekonomiska politiken och med gagn för försäkringen för tilläggspen- beaktande av kreditmarknadens funksion. Därvid skall iakttagas, att pla- tionssätt, förvalta allmänna pensionsceringen av fondmedlen tillgodoser fonden på sådant sätt att den blir till kraven på betryggande säkerhet, god största möjliga gagn för försäkringen avkastning och tillfredsställande be- för tilläggspension. Placeringen av talningsberedskap. fondmedlen ska/I tillgodose kraven på betryggande säkerhet, god avkastoch tillfredsställande betal- 1Senaste lydelse 1973:503. ning ningsberedskap. *senaste lydelse 1973:503.

20 F örfattningsjörslag och specialmotiveringar SOU 1978: ll

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 §3

Envar av första, andra och tredje fondstyrelserna må placera de under styrelsens förvaltning stående medlen, l. i obligationer utfärdade av staten, kommun eller därmed jämförlig samfällighet, Sveriges allmänna hypoteksbank, Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, Svenska bostadskreditkassan, Svenska skeppshypotekskassan eller Skeppsfartens sekundärlånekassa eller av kreditaktiebolag, som enligt vad därom finnes stadgat står under tillsyn av bankinspektionen; 2. i obligationer garanterade av staten, kommun eller därmed jämforlig samfallighet; 3. i obligationer och andra för den 3. i obligationer och andra för den allmänna rörelsen avsedda förskriv- allmänna rörelsen avsedda förskrivningar som offentligen utbjudits av ningar som offentligen utbjudits av svenskt bankaktiebolag, Sveriges in- svenskt bankaktiebolag, Sveriges investeringsbank aktiebolag eller vesteringsbank aktiebolag eller Nordiska investeringsbanken med Nordiska investeringsbanken med undantag av konvertibla skuldebrev undantag av och skuldebrev Förenade med op- a. sådana konvertibla skuldebrev tionsrätt till nyteckning; och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning som försäkringsbolag utfärdat och b. förskrivningar som bankaktiebolag utfärdat, om dessa ej utgöra jörlagsbevis; 4. i andra skuldförbindelser utfärdade av staten, kommun eller därmed jämforlig samfállighet, riksbanken, bankaktiebolag, Sparbank, centralkassa för jordbrukskredit eller annan kreditinrättning, som regeringen godkänner, eller av bolag, förening eller stiftelse som i 2 § första stycket l sägs, såvida staten, kommun eller därmed jämförlig samfallighet iklätt sig borgen för förbindelserna; 5.i skuldförbindelse utfärdad av 5.i skuldforbindelse utfärdad av annan fondstyrelse; annan fondstyrelse; samt 6. efter hörande av riksförsäkringsverket i skuldförbinde/se utfärdad av företag, som har till syfte att befordra folkhälsan eller att medverka tillförhindrande av nedsättning av arbetsförmåga eller till förbättring av sådan jörmåga och som enligt styrelsens prövning anses erbjuda godtagbar säkerhet; samt 7. i fordran hos kreditinrättning i 6. i fordran hos kreditinrättning i enlighet med vad nedan är stadgat enlighet med vad nedan är stadgat om återlån. om återlån. 3Senaste lydelse 1976: 146. Ikraftträdande Fjärde fondstyrelsen må placera de under styrelsens förvaltning stående 1976:286. medlen

SOU l978: ll FörfattningWrs/ag och specialmotiveringar 21

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l.i aktier i svenskt aktiebolag med undantag av aktiebolag, som driver bank- eller forsäkringsrörelse; samt 2. i sådana konvenibla skuldebrev eller skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning som utfärdats av aktiebolag som avses i l i detta stycke. l den mån så erfordras for en tillfredsställande betalningsberedskap eller eljest för tillgodoseende av kravet på ändamålsenlig förvaltning må fondmedel även innestå hos riksbanken, bankaktiebolag eller postgirot.

12a§ Allmänna pensionsfonden må icke inneha mer än tio procent av aktierna isamma aktiebolag eller, om aktierna ha olika röstvärde, större antal än att röstetalet för aktierna utgör högst tio procent av rästetalet för samtliga aktier. Föreligga särskilda skäl, må regeringen medgiva undantag från förbudet i första stycket.

14 §4

Riksbanken, bankaktiebolag, Riksbanken, bankaktiebolag, Sparbank, centralkassa for jordbruks- Sparbank, central kassa for jordbrukskredit, allmänna kredit, Sveriges allmänna hypoteks- Sveriges hypoteksbank, Svenska skeppshypotekskas- bank. Svenska skeppshypotekskassan eller annan kreditinrättning som san eller annan kreditinrättning som regeringen godkänner äger mot bevis regeringen godkänner äger mot bevis om fullgjord avgiftsbetalning bevil- om fullgjord avgiftsbetalning bevilja den som erlagt avgift till försäk- ja den som erlagt avgift till försäkringen for tilläggspension enligt la- ringen för tilläggspension enligt lagen (19622381) om allmän försäkring gen (1962:381) om allmän försäkring under föregående år återlân med återlån med högst hälften av vad såav vad sålunda erlagts. lunda sammanlagt erlagts under de högst hälften Återlån må ej beviljas, om dess be- fem närmast föregående åren. Återlopp enligt vad nu sagts icke skulle lån må ej beviljas, om dess belopp

uppgå till femhundra kronor. enligt vad nu sagts icke skulle uppgå

till femtiotusen kronor. Den utestående skuldens kapita/belopp må för varje låntagare uppgå till sammanlagt högst femhundratusen kronor.

15 §5

Kreditinrättning, som enligt l4§ Kreditinrättning, som enligt 14§ lämnat återlån, äger i samband där- lämnat återlån, äger i samband där- 4 Senaste lydelse 1976:98. med till motsvarande belopp erhålla med till motsvarande belopp erhålla lån från den fondstyrelse, som enligt lån från den fondstyrelse, som enligt 5 Senaste lydelse 1976:98

22 F örfattningsfbrslag och specialmotiveringar

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 § har att förvalta de avgifter för vil- 2§ har att förvalta de avgifter eller ka återlånet beviljats. större delen av de avgifter för vilka återlånet beviljats. Räntesatsen for lån från fondsty- Räntesatsen för lån från fondstyrelse till kreditinrättning enligt vad relse till kreditinrättning enligt vad i forsta stycket sägs fastställes av re- i första stycket sägs skall motsvara geringen. Sagda räntesats skall be- räntesatsen _ för senast i Sverige utgivna stämmas så att den med en halv pro- långfristiga statsobligationslân, om ej cent överstiger högsta allmänt före- regeringen, med hänsyn till att det allkommande räntesats vid inlåning i männa ränteläget därefter ändrats, bankaktiebolag, Sparbank och central- fastställt annan räntesats. Räntesatkassa jör jordbrukskredit. Utan hinder senför lånet skall omprövas vart femte av vad sålunda blivit bestämt äger dock år under dess löptid. fondstyrelsen och kreditinrättningen för visst lån överenskomma om en efter det rådande marknadsläget bestämd, för viss tid bunden räntesats.

16 Återlån, som icke i sin helhet åter- Återlån, som icke i sin helhet återbetalas inom ett år från utlämnandet, betalas inom ett år från utlämnandet, skall årligen amorteras med belopp skall årligen amorteras med belopp icke understigande en tiondel av lå- icke understigande en femtonde! av nesumman hos lånesumman. Kreditinrättnings lån Kreditinrättningslån fondstyrelse enligt 15 § skall återbe- hos fondstyrelse enligt 15 § skall talas i samma mån som återlånet, återbetalas i samma mån som återdock än som fore- lånet, dock ej långsammare än som ej långsammare skrivits i villkoren för sistnämnda föreskrivits i villkoren för sistnämnlån. da lån. Har återlån uppsagts till betalning, må kreditinrättnings lån hos fondstyrelse likväl, till den del det motsvarar obetald åter/åneskuld, återbetalas på de vil/kor som gällde/öre uppsägningen.

Återlån må, om långivaren och låntagaren äro ense därom, kunna överföras till annan kreditinrättning, som äger bevilja dylikt lån.

Denna lag träder i kraft den . 1 fråga om återlån som beviljats före lagens ikraftträdande och lån till kreditinrättning som beviljat återlånet äger 14-16 §§ i deras äldre lydelse fortfarande tillämpning.

sou 197311 Färfatmingsfdrslag och specialmoriveringar 23

Specialmotivering Förslaget till lag om ändring i reglementet angående allmänna pensionsfondens förvaltning

2 § Första stycket 2 har ändrats så att avgifter från arbetsgivare, som i genomsnitt för avgiftsåret sysselsätter minst 50 arbetstagare, skall överföras till andra fondstyrelsens förvaltning. Avgifter från arbetsgivare med färre anställda överförs till tredje fondstyrelsen. F. n. går gränsen vid 20 anställda.

11 § Enligt denna paragraf åligger det fondstyrelserna att förvalta fonden så att den blir till största möjliga gagn för försäkringen för tilläggspension. Fondmedlens placering skall tillgodose kraven på betryggande säkerhet, god avkastning och tillfredsställande betalningsberedskap. Utredningen föreslår ett tillägg, som innebär att styrelserna skall fullgöra den sålunda angivna förvaltningsuppgiften inom ramen för vad som är förenligt med den allmänna ekonomiska politiken och med beaktande av kreditmarknadens funktionssätt. Styrelserna får alltså inte företa åtgärder som motverkar den allmänna ekonomiska politik som statsmakterna har antagit eller som innebär en direkt eller indirekt dirigering av kreditmarknaden. AP-fonden kan visserligen i egenskap av försäkringsinstitut omfattas av förordnande enligt lagen om kreditpolitiska medel. Det här föreslagna tillägget innebär emellertid ett längre gående ansvar än så för fondstyrelserna. Att dessa åläggs ett sådant ansvar är nödvändigt med hänsyn till att fonden har en så dominerande ställning och att placeringsbeslut från fondens sida kan ha en mycket större genomslagskraft än något annat kreditinstituts åtgärder. Oftast torde det inte råda någon motsättning mellan fondstyrelsernas skyldighet att gagna försäkringsintressena, å ena sidan. och de krav som följer av den allmänna ekonomiska politiken och kreditmarknadens funktionssätt, å andra sidan. Sådana intressekonflikter kan emellertid uppstå. Paragrafen i dess föreslagna ändrade lydelse innebär att fondstyrelserna i sådana lägen måste sätta fondens egna intressen i andra hand. Ett exempel på när fondstyrelserna är skyldiga att låta de angivna allmänna intressena gå före utgör de förplaceringar för vilka utredningen har redogjort i den allmänna motiveringen. Förplaceringar kan ske för att utjämna tillfällig obalans mellan tillgången på medel och tillgången på lämpliga placeringsobjekt. Däremot bör förplaceringar inte användas i syfte att föregripa eller rentav framtvinga en ränteändring. Ett annat exempel är att fondstyrelserna bör visa en viss återhållsamhet i transaktioner med andra parter på kreditmarknaden och inte utnyttja sin dominerande ställning på marknaden till att uppnå fönnånligare villkor än vad annan placerare på marknaden skulle kunna erhålla. Fondstyrelserna förutsättes i sin placeringsinriktning följa även de allmänna riktlinjer som beslutats av regering och riksdag. Så har f. ö. också skett i praxis. Ett exempel härpå är den prioritering som gällt for industrins investeringar under perioden av betydande underskott i bytesbalansen. Denna intresseavvägning är en grannlaga uppgift för fondstyrelserna. Det kommer ej sällan att kunna råda delade meningar om hur avvägningen bort göras. Ansvaret för denna måste emellertid ligga på styrelserna ensamma. Det är inte förenligt med det självständiga ansvar som styrelserna

24 F örfattningwrslag och specialmotiveringar SOU 1978: 11

har för fondens förvaltning att någon utomstående ger direktiv för styrelsernas handlande. Det får således ankomma på styrelserna att utforma en lämplig praxis på området.

l2§ Paragrafen innehåller AP-fondens placeringsregler. Ändring föreslås

på ett par punkter. Enligt första stycket 3 i dess nuvarande lydelse får första-tredje fondstyrelserna placera fondmedel i obligationer och andra för den allmänna rörelsen avsedda förskrivningar som offentligen har bjudits ut av svensk affärsbank, Sveriges investeringsbank eller Nordiska investeringsbanken. Konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning är emellertid undantagna. Rörande dessa former av skuldebrev se 5 kap. aktiebolagslagen. Första, andra eller tredje fondstyrelsen får alltså inte placera medel i sådana skuldförbindelser. Däremot kan fjärde fondstyrelsen enligt andra stycket 2 placera i sådana om utfardaren är svenskt aktiebolag, som inte bedriver bank- eller försäkringsrörelse. Denna inskränkning i första-tredje fondstyrelsernas placeringsrätt harjusterats så att dessa styrelser kan placera medel i samma slags konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt som fjärde fondstyrelsen får anskaffa. En skillnad är dock att första-tredje styrelserna kan förvärva dessa slags skuldebrev endast i den mån fråga är om masspapper, dvs. för den allmänna rörelsen avsedda förskrivningar. Fjärde fondstyrelsen kan också placera i skuldebrev som utfärdas i enstaka exemplar för fondens räkning. I fortsättningen gäller vidare att det bara är fjärde fondstyrelsen som kan utnyttja skuldebrev av angivna slag för aktieförvärv. l-lar första- -tredje styrelserna förvärvat sådana, har de att överlåta rätten till utbyte mot aktier respektive till aktieteckning på fjärde styrelsen eller på någon utomstående. Som framgår av den allmänna motiveringen anser utredningen, att första-tredje fondstyrelserna inte bör placera medel i obligationer och liknande värdepapper, som affärsbank själv har utfärdat. Den nuvarande möjligheten att placera i förlagsbevis, som en bank ger ut, bör dock finnas kvar. Punkt 3 har ändrats i enlighet härmed. Den nuvarande punkten 6, som avser skuldförbindelser utfärdade av företag i folkhälsans tjänst eller företag med vissa likartade ändamål, har utgått. Den följande punkten har därför numrerats om.

12a§ Denna paragraf är ny. Enligt första stycket begränsas fjärde fondstyrelsens rätt att placera medel i aktier i samma bolag till tio procent av bolagets samtliga aktier. Förekommer det aktier med olika röstvärde i bolaget, får inte flera aktier förvärvas än som motsvarar högst tio procent av röstetalet för samtliga aktier. Om särskilda skäl föreligger kan regeringen enligt andra stycket medge undantag från förbudet i första stycket. Det kan finnas fall då endast ett förvärv av flera aktier än som motsvarar tio procent av (röstvärdet av) ett bolags samtliga aktier enligt företagets egen bedömning innebär en effektiv lösning av företagets finansieringsproblem. Om företagets utveckling framstår också som samhällsekonomiskt önskvärd, bör AP-fonden i ett sådant fall kunna engagera sig utöver vad tioprocentsregeln medger. Vad särskilt

sou 1978:11 F örfattningJdrs/ag och specialmoriveringar 25

angår en situation som kan uppstå i samband med att denna paragraf träder i kraft, bör det undvikas att fonden med hänsyn till den nya tioprocentregeln tvingas till försäljningar av aktier som för fonden kan bli förlustbringande och för företaget besvärande. I nu angivna fall bör särskilda skäl att medge undantag från denna regel anses förligga. Medger regeringen undantag i visst fall bör medgivandet i och för sig kunna göras tidsbegränsat eller särskilda villkor kunna fástas vid detta.

l4§ Ändringarna i denna paragraf har till syfte att förbehålla de mindre

företagen möjligheten att återlåna erlagda avgifter. Lån får beviljas med högst hälften av vad företaget sammanlagt har betalat under de fem närmast föregående åren mot f. n. hälften av vad som erlagts under det närmast föregående året. Denna begränsningsregel innebär att återlån ett visst år får beviljas med högst halva det belopp som företaget har betalat de fem närmast föregående åren och inte tidigare utnyttjat för att få återlån. För att inte långivarna skall belastas med ansökningar avseende alltför små belopp föreslås som en spärregel att de sålunda erlagda avgifterna skall ha uppgått till minst 100000 kr och det återlånbara beloppet alltså till minst 50 000 kr. En regel om högsta totala kapitalskuld för varje låntagare föreslås också. Den utestående kapitalskulden får sålunda inte överstiga 500000 kr. En fråga som inte har aktualiserats av de nu föreslagna ändringarna men som har uppstått vid den praktiska tillämpningen av bestämmelserna om återlån är om ett återlån, som ett företag har fått, senare kan övertas av ett annat företag. En första förutsättning härför är givetvis att det kreditinstitut som har beviljat återlånet medger utbytet av gäldenär. Vidare torde emellertid den fondstyrelse som förvaltar de avgifter för vilka återlånet har beviljats underställas frågan. Någon anledning att motsatta sig ett övertagande har styrelsen knappast, om detta motiveras av företagsekonomiska

eller normala affärsmässiga förhållanden. Övertagandet ingår t. ex. som ett

led i en fusion, genom vilken det företag som beviljats återlånet går upp i ett annat företag. Däremot måste fondstyrelsen kunna motsätta sig ett Övertagande i vissa fall, t. ex. om det framkommer att ett företag utnyttjar sina möjligheter att få återlån endast för att ställa lånet till ett annat företags förfogande. Det är dock klart att ett förbud mot Övertagande av återlån har en begränsad betydelse i praktiken, eftersom det företag som har beviljats återlån knappast kan hindras att använda lånemedlen till att i sin tur bevilja ett annat företag ett vanligt lån. Därvid kvarstår emellertid det förra företaget som låntagare såvitt avser återlånet.

l5§ Kreditinrättning som har lämnat återlån har rätt att få lån till motsvarande belopp av den fondstyrelse som enligt 2 § har att förvalta de avgifter för vilka återlånet har beviljats. Om rätten enligt 14 § att få återlån utvidgas att avse avgifter som har betalats under fem år kan det inträffa att det inte är samma fondstyrelse som har att förvalta avgifterna för alla fem åren. Till följd av att t. ex. antalet anställda i företaget under tiden har kommit att överskrida 50 kan det vara både andra och tredje fondstyrelserna. I första stycket av förevarande paragraf har gjorts ett tillägg som innebär

26 F örfatrnings/örslag och specialmotiveringar SOU 1978:1 1

att kreditinrättningen erhåller lånet från den fondstyrelse som förvaltar merparten av de erlagda avgifterna. Andra styckets bestämmelser om beräkning av räntesats har också ändrats. Räntesatsen för lån från fondstyrelse till kreditinrättning som har lämnat återlån - normalt en halv procent över bankernas högsta allmänt tillämpade inlåningsränta- skall i stället som regel vara densamma som vid lånetillfället tillämpas for i Sverige utgivna långfristiga statsobligationer. Räntan skall omprövas vart femte år så att den överensstämmer med den då tillämpade räntan på långfristiga statsobligationer. Detta har i texten preciserats till den räntesats som gäller enligt senast utgivna lån. Som utgivningsdag bör därvid räknas den dag riksgäldskontoret har beslutat emittera obligationslånet. l och med att räntesatsen i första hand skall bestämmas på nu angivet sätt, finns det inte längre behov av att regeringen fastställer någon räntesats i andra fall än då förhållandena på den svenska kapitalmarknaden har ändrats efter den senaste emissionen av statsobligationslån så att räntan på detta inte längre motsvarar det allmänna ränteläget. Om regeringen anser det påkallat kan den i så fall fastställa den räntesats som i stället skall gälla för lån från fondstyrelse till kreditinrättning. Nuvarande regel om att regeringen skall fastställa räntesats har justerats i enlighet härmed.

l6§ Enligt första stycket i denna paragraf gäller f. n. att den årliga amorteringen av återlån, som inte i sin helhet återbetalas inom ett år, skall uppgå till minst en tiondel av lånesumman. Som en följd av utredningens förslag att den längsta löptiden för återlån ökas från tio till femton år har minimikravet i fråga om amortering sänkts till en femtondel. Vidare har kreditinrättnings skyldighet att återbetala lån hos fondstyrelse åtminstone i den takt som föreskrivits i villkoren för återlånet uppmjukats i ett hänseende. Skulle den som har beviljats återlån brista i sin betalningsskyldighet mot kreditinrättningen och återlånet därför sägas upp till betalning, är kreditinrättningen f. n. tvungen att infria hela återstoden av lånet hos fondstyrelsen på en gång. Detta torde gälla alldeles oavsett om återlåneskulden faktiskt blir betald el lerej. [paragrafen hargjorts ett tillägg som medger kreditinrättning att fortsätta att amortera lånet hos fondstyrelsen på de villkor som rådde före uppsägningen. Tilläggsregeln är tillämplig på den del av lånet hos fondstyrelsen som svarar mot den obetalda återlåneskulden.

Övergångsbestämmelse

Har återlån beviljats före ändringamas ikraftträdande skall 14-16 §9 fortsätta att gälla i sin äldre lydelse i fråga om återlånet och lån till kreditinrättning som har beviljat återlånet. Det innebär att sådant återlån inte beaktas vid beräkning av den sammanlagda kapitalskulden enligt 14 § i dess nya lydelse

och att räntesatsen för lån enligt 15 s bestäms enligt paragrafens äldre lydelse,

om motsvarande återlån beviljats före ikraftträdandet. Utan någon Övergångsbestämmelse till ändringen i 2§ första stycket 2 torde gälla att alla avgifter, som före ikraftträdandet överförts till andra fondstyrelsens förvaltning, fortfarande skal] tillhöra dess förvaltning. Detsamma gäller givetvis avkastning av de överförda medlen.

*

FörfattningWrs/ag och specialmotiveringar 27

Särskild övergångsbestämmelse torde inte heller behövas lör det fall APfonden vid ikraftträdandet innehar flera aktier i samma bolag än som är “ tillåtet enligt 12 a§ första stycket. Fjärde fondstyrelsen har i så fall tillfälle att före ikraftträdande: ansöka hos regeringen om dispens enligt andra stycket Samma paragraf.

28 F örfattningsförslag och specialmotiveringar

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1948:433) om försäkringsrörelse

Härigenom föreskrives att 274 och 336 §§ lagen (1948:433) om försäkringsrörelse skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

274 §1 Vid envar tidpunkt skall ett belopp motsvarande för försäkringsfonden livförsäkringar vara redovisat i följande slag av värdehandlingar: l. obligationer eller andra skuldförbindelser, som utfärdats eller garanterats av staten; 2. obligationer utfärdade av Sve- 2. obligationer eller andra skuld/örriges allmänna hypoteksbank, Ko- bindelser, utfärdade av Sveriges allnungariket Sveriges stadshypoteks- männa hypoteksbank, Konungarikassa, Svenska bostadskreditkas- ket Sveriges stadshypotekskassa. san, Svenska skeppshypotekskassan, Svenska bostadskreditkassan. Skeppsfartens sekundärlånekassa, Svenska skeppshypotekskassan. Sveriges investeringsbank aktiebolag Skeppsfartens sekundärlånekassa, eller Nordiska investeringsbanken Nordiska eller investeringsbanken eller av kreditaktiebolag, som enligt kreditaktiebolag, med undantag av vad därom finnes stadgar sta°r under sådana för den allmänna rörelsen avtillsyn av bankinspektionen; sedda förskrivningar, som medföra rätt till betalning först efter utfdrdarens övriga fbrdringsägare Uörlagsbevis): 3. av riksbanken, svenskt bankak- 3. obligationer, utfärdade eller gatiebolag, svensk sparbank eller cen- ranterade av svenskt bankaktiebolag, tra/kassa för jordbrukskredit utfär- svensk sparbank eller centra/kassa för dade fordringsbevis, med undantag jordbrukskredit, eller av sådant bankav sådana för den allmänna rörelsen institut eller riksbanken utfärdade avsedda förskrivningar, som medföra andra fordringsbevis, med undantag rätt till betalning först efter utfärdarens av förlagsbevis; övriga fordringsägare (förlagsbevisx 4. obligationer eller andra skuldförbindelser, utfärdade eller garanterade av svensk kommun. som till lånets upptagande eller garanterande erhållit regeringens tillstånd;

5. av svenskt industriföretag utfär- 5. av svenskt näringsföretag utfärdade obligationer, vilka offentligen dade obligationer, vilka offentligen utbjudits av svenskt bankaktiebolag, utbjudits av svenskt bankaktiebolag, Sveriges investeringsbank aktiebo- Sveriges investeringsbank aktiebolag eller Nordiska investeringsban- lag eller Nordiska investeringsbanken; ken; 6. skuldforbindelser, for vilka bo- 6. skuldforbindelser, för vilka bo- 1 Senaste lydelse 1976:145. laget äger säkerhet genom laget äger säkerhet genom Ikraftträdande 1976:285. inteckning i jordbruks-, bostads-, inteckning i jordbruks-, bostads-,

F örfattningsforslag och specialmotiveringar 29

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

kontors- eller inom kontors- eller affårsfastighet eller i affársfastighet [vrafemteäelar eller i annan fastighet fastighet, som helt eller delvis är inrätinom tvâ tredjedelar av senast fast- tad för industriell verksamhet, inom ställda taxeringsvärde eller sextio procent av fastighetens uppskatinteckning i tomträtt, till vilken tade värde eller, om pantvärde fasthör som är avsedd för bo- ställts för fastigheten enligt gällande

byggnad

stads-, kontors- eller affársändamål, bestämmelser om lân av statsmedel till

inom fyra femtedelar eller i annan främjande av bostadsbyggandet, inom

tomträtt inom tvâ tredjedelar av senast sjuttiofem procent av pantvärdet eller fastställda taxeringsvärde, allt med inteckning i tomträtt till vilken den ytterligare begränsning som för- hör byggnad, som är avsedd för bosäkringsinspektionen föreskriver stads-, kontors- eller affársändamål med hänsyn till tomträttsavtalets in- eller som helt eller delvis är inrättad för nehåll eller annan omständighet, industriell verksamhet, inom sextio dock att, utom i fråga om sådant procent av det uppskattade värdet av lån till svensk kommun för vilket byggnad och annan egendom som här försäkringsinspektionen medgivit till tomträtten eller, om pantvärde undantag, åbyggnad skall, för att in- fastställts för egendomen enligt nämnteckning i fastigheten eller tomträt- da bestämmelser, inom sjuttiofem proten må godkännas, vara brandför- cent av pantvärdet allt med den yttersäkrad i Försäkringsbolag som avses ligare begränsning som Försäkringsi denna lag eller i utländsk försäk- inspektionen föreskriver med hänringsanstalt med rätt att driva för- syn till tomträttsavtalets innehåll säkringsrörelse här i riket; eller annan omständighet, dock att, utom i fråga om sådant lån till svensk kommun för vilket försäkringsinspektionen medgivit undantag, åbyggnad skall, för att inteckning i fastigheten eller tomträtten må godkännas, vara brandförsäkrad i försäkringsbolag som avses i denna lag eller i utländsk försäkringsanstalt med rätt att driva försäkringsrörelse här i riket; 7. inhemska och utländska värdehandlingar, som till sin an och till den säkerhet de erbjuda kunna anses jämförliga med några av de under 1-6 nämnda; dock att värdehandlingar, vilka enligt sin lydelse skola infrias i främmande valuta, må användas för redovisning allenast i den mån de motsvara försäkringsfonden för egen räkning för försäkringar i samma valuta; eller ock i följande tillgångar av annan art: 8. lån mot säkerhet i bolagets försäkringsbrev inom återköpsvärdet; 9. värdet av återförsäkringsgivares ansvarighet på grund av i återförsäkring övertagna livförsäkringar, dock att värdet av utländsk försäkringsanstalts ansvarighet ej må i vidsträcktare mån användas till redovisning av försäkringsfonden än försäkiingsinspektionen med hänsyn till försäkringstagarnas säkerhet finner kunna medgivas.

30 F örfattningsjörslag och speclalmøtiveringar SOU l978:ll

Nuvarande bIde/se Föreslagen lydelse

Med uppskattat värde avses det värde, som försäkringsbolaget bestämt på grundval av särskild värdering. Utan hinder av vad i första stycket Utan hinder av vad i första stycket är stadgat må ett belopp motsvaran- är stadgat må ett belopp motsvaran-

de högst en tiondel av försäkrings- de högst tjugo procent av försäkrings-

fonden för egen räkning, redovisas fonden för egen räkning, redovisas i andra värdehandlingar än i första i andra värdehandlingar än i första stycket 1-.7 avses, dock icke i aktier. stycket l-7 avses, Med försäkringsfond för egen räkning förstås den del av fonden, som icke motsvarar värdet av återförsäkringsgivares ansvarighet.

336 §2

Av aktierna i svenskt eller ut- Av aktierna i svenskt eller utländskt aktiebolag må försäkringsbo- ländskt aktiebolag må försäkringsbolag icke utan försäkringsinspektio- lag icke utan försäkringsinspektionens medgivande äga mer än en tju- nens medgivande äga mer än tio progonde! eller. om aktier med olika cent eller, om aktier med olika röströstvärde finnas. större antal än att värde finnas, större antal än att rösröstetalet för aktierna utgör högst en tetalet för aktierna utgör högst tio tjugonde! av röstetalet för samtliga procent av röstetalet för samtliga akaktier. Tillhör försäkringsbolaget tier. Tillhör försäkringsbolaget konkoncern, skall vad sålunda stadgats cern, skall vad sålunda stadgats gälla gälla koncemen; aktiebolag som ej koncernen; aktiebolag, som ej är förär försäkringsbolag, skall härvid an- säkringsbolag, skall därvid anses såses såsom koncembolag, därest för- som koncembolag, därest förhållanhållandena är sådana att aktiebola- dena äro sådana att aktiebolaget, om get, om det varit försäkringsaktiebo- det varit försäkringsaktiebolag, jämlag, jämlikt 333§ skulle hava räknats likt 333 § skulle hava räknats såsom såsom dotterbolag. dotterbolag. Vad i första stycket är stadgat skall ej äga tillämpning å aktier i för-

säkringsaktiebolag eller i aktiebolag, vars verksamhet uteslutande har till

föremål att äga aktier i försäkringsaktiebolag, att tillskjuta garantikapital i ömsesidigt försäkringsbolag, att utöva förvaltning av försäkringsbolags fastigheter eller att biträda försäkringsbolag vid rörelsens bedrivande. Försäkringsbolag ma icke utan /örsäkringsinspektionens medgivande äga andel i aktiefond.

Denna lag träder i kraft den Belopp, som före ikraftträdandet redovisats enligt 274§ första stycket 6 i dess äldre lydelse, får redovisas 2 Senaste lydelse 1961:610. på samma sätt även i fortsättningen.

För/áttningsjörs/ag och specialmotiveringar 31

Specialmotivering Förslaget till lag om ändring i lagen om försäkringsrörelse

274§ I paragrafen föreskrivs att ett belopp motsvarande forsäkringsfonden för livförsäkringar skall vara redovisat i vissa slag av värdehandlingar. Bestämmelserna föreslås ändrade i följande hänseenden. I första stycket punkt 2 har bland de tillåtna placeringsobjekten tillagts andra skuldförbindelser än obligationer. I den allmänna motiveringen har föreslagits att placering bör få göras också i reverslån till Sveriges allmänna hypoteksbank, Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, Svenska skeppshypotekskassan, Sveriges investeringsbank aktiebolag och andra kreditaktiebolag. Tillägget har gjorts för att möjliggöra sådana placeringar. Det omfattar formellt också Svenska bostadskreditkassan, Skeppsfartens sekundärlånekassa och Nordiska investeringsbanken. Detta har emellertid ingen praktisk betydelse. Bostadskreditkassan har genom fusion uppgått i Stadshypotekskassan. Beträffande Skeppsfartens sekundärlånekassa föreslår utredningen att kassan genom fusion uppgår i Svenska skeppshypotekskassan. Vad Nordiska investeringsbanken angår torde reversupplåning hos svenskt försäkringsbolag inte bli aktuell. Uttrycket ”andra skuldförbindelser kan inbegripa inte bara vanliga reverser utan även förlagsbevis. Särskilt undantag har därför gjorts för förlagsbevis i punkt 2. I samma punkt har orden ”Sveriges investeringsbank Aktiebolag” och “kreditaktiebolag, som enligt vad därom finnes stadgat står under tillsyn av bankinspektionen” ersatts av ”kreditaktiebolag”. Alla kreditaktiebolag utom investeringsbanken står numera under inspektionens

tillsyn. Ändringen är därför närmast redaktionell och skapar överensstäm-

melse med bankernas kapitaltäckningsregler (jfr. t. ex. 57§ första stycket A 2 banklagen). I kapitlet om bankinstituten har utredningen föreslagit att dessa skall få möjlighet att själva utfärda obligationer, såväl kortfristiga (bankcertifrkat av den modell som förekommer i bl. a. USA) som långfristiga. Vidare har utredningen föreslagit att bankerna skall kunna lämna garanti för inlösen av obligationer, som de inte själva har utfärdat. Av bank utfärdade eller garanterade obligationer bör godtas som placeringar enligt förevarande paragraf och har förts in i forsta stycket punkt 3. Punkten har också jämkats redaktionellt. Enligt första stycket punkt 5 kan belopp motsvarande livförsäkringsfonden placeras i obligationer, som svenskt industriföretag har utfärdat och svensk affärsbank, Sveriges investeringsbank aktiebolag eller Nordiska investeringsbanken offentligen har bjudit ut. l stället för ”industriföretag” har införts ”näringsforetag” för att det skall vara möjligt att godta på detta sätt utbjudna obligationer, även om det utfärdande företaget inte är ett industriföretag utan tillhör annan gren av näringslivet. I punkt 6 samma stycke finns bestämmelser som ger försäkringsbolag rätt att låna ut fondmedel mot säkerhet av inteckning i fastighet eller tomträtt. Sådan inteckning skall enligt nu gällande regel vara belägen inom viss andel av senast fastställda taxeringsvärde för fastigheten respektive för tomträtten, nämligen fyra femtedelar for jordbruksa b0stads-, kontors- eller af-

32 F örjáttnings/örslag och specialmotiveringar

fársegendom och två tredjedelar för annan fast egendom. När det gäller inteckning i tomträtt kan försäkringsinspektionen föreskriva ytterligare begränsning. Båda dessa gränser har ersatts med 60 procent av det uppskattade värdet av fastigheten respektive av byggnad och annan egendom som hör till tomträtten. Fortfarande kan dock försäkringsinspektionen föreskriva ytterligare begränsning när det gäller tomträttsinteckning. Samtidigt har uttrycket ”annan fastighet” som i praktiken främst avser industrifastigheter bytts ut mot ”fastighet som helt eller delvis är inrättad for industriell verksamhet”. Motsvarande ändring har gjorts när det gäller tomträtterna. Skulle det bli aktuellt för försäkringsbolag att bevilja lån mot inteckning i annat slags fastighet än som omfattas av punkt 6, är det möjligt med stöd av punkt 7, under förutsättning att säkerheten kan anses jämförlig med dem som anges i punkt 6. En alternativ gräns har införts i fråga om sådana fastigheter eller hus för vilka det utgår statligt lån till främjande av bostadsbyggandet. För sådana fastigheter eller hus fastställs ett pantvärde, se t. ex. 32§ bostadsfinansieringsförordningen (1974:946). I stället för gränsen 60 procent av det uppskattade värdet kan godtas 75 procent av nämnda pantvärde. Vad i första stycket 6 avses med det uppskattade värdet av egendomen anges i ett nytt andra stycke. I likhet med vad som gäller enligt bankernas kapitaltäckningsregler skall egendomens värde fastställas efter expertvärdering i varje särskilt fall. En föreskrift härom har tagits in i ett nytt andra stycke. Den s. k. fria sektorn bör enligt utredningens forslag ökas från 10 % till 20 % av försäkringsfonden för egen räkning - dvs. den del av livforsäkringsfonden som inte motsvarar värdet av återförsäkringsgivares ansvarighet.

Vidare slopas enligt förslaget begränsningen, att placering inom den fria

sektorn inte får göras i aktier. Det innebär bl. a. att försäkringsbolag inom den fria sektorn inte bara kan placera medel i konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning utan även utnyttja utbytes- resp. teckningsrätten (om skuldebrev av nu nämnda slag, se 5 kap. aktiebolagslagen). Paragrafens tredje stycke, som motsvarar det nuvarande andra stycket, har ändrats i enlighet med det sagda.

336§ Den andel aktier i samma aktiebolag som ett försäkringsbolag utan försäkringsinspektionens medgivande högst får äga har höjts från 1/20 (5 procent) till 10 procent. Om aktier med olika röstetal finns i aktiebolaget sker beräkningen som hittills inte efter antalet aktier utan efter röstvärdet. l tredje stycket, som är nytt, föreskrivsatt försäkringsbolag inte.utan törsäkringsinspektionens medgivande får äga andel i aktiefond. Aktiefondsverksamheten regleras genom aktiefondslagen (1974:931). Ett försäkringsbolag är på grund av första stycket i denna paragraf förhindrat att förvärva mer än 10 procent av aktierna i ett fondbolag, dvs. bolag som förvaltar aktiefond. Kunde försäkringsbolaget dessutom fritt förvärva andelar i aktiefonden, skulle det kunna få ett större inflytande inom fondbolaget och de bolag vars aktier ingår i aktiefonden än vad innehavet av aktier i själva fondbolaget kan medföra. I fondbolagets styrelse får nämligen fondandelsägarna (intressesammanslutning för dem) utse en ledamot för varje påbörjat

F örfattningsförslag och specialmotiveringar 33

tretal ledamöter (7§ andra stycket aktiefondslagen). Huvudregeln vid för- valtningen av fonden är att fondbolaget beslutar över den egendom i huvudsak aktier och andra värdepapper - som ingår i fonden och utövar de rättigheter som härflyter ur egendomen. Särskilda regler gäller dock för utövande av rösträtt för de aktier som ingår i fonden. Beslut om hur rösträtten skall utövas är giltigt endast om det har biträtts av mer än hälften av de styrelseledamöter som fonddelägarna har utsett (l7§ tredje stycket). För att försäkringsinspektionen skall medge att ett försäkringsbolag förvärvar andelar i aktiefond torde regelmässigt böra krävas att bolagets inflytande över fondbolaget eller annat aktiebolag inte blir större genom innehavet av andelar och aktier än vad det skulle bli, om försäkringsbolaget hade endast en aktiepost på högst 10 procent av aktierna i det andra bolaget. Inspektionen kan också återta ett tidigare lämnat medgivande, om försäkringsbolaget efter förvärvet av andelar skulle förvärva så många aktier i det andra bolaget, att syftet med IO-procentsregeln âsidosätts.

Övergângsbestämmelse

När det gäller bedömningen av säkerhetema enligt 274§ första stycket 6 torde i regel de värden, som har _godtagits enligt denna punkt i dess hittillsvarande lydelse, också uppfylla kraven enligt punkten i den föreslagna lydelsen. För att inte försäkringsbolag skall tvingas att for värdering enligt de nya reglerna gå igenom hela sitt bestånd av inteckningssäkerheter, bör, om så önskas, punkten i dess nuvarande lydelse, kunna tillämpas även efter ikraftträdandet på dessa säkerheter.

34 F örfattningsförslag och specialmotiveringar

Förslag till Lag om ändring i lagen (1955:183) om bankrörelse

Härigenom foreskrives att 54-56 samt 66 och 74 §§ lagen (1955:183) om bankrörelse skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

54 §1

Bankaktiebolag får ej for egen räk- Bankaktiebolag får ej för egen räkning driva handel med eller, med de ning driva handel med eller, med de undantag som angivas i 55 och 56 §§, undantag som angivasi 55 och 56 §§, förvärva annat än guld, mynt, väx- förvärva annat än guld, mynt, växlar, checkar, anvisningar, obligatio- lar, checkar, anvisningar, obligationer och andra för den allmänna rö- ner och andra för den allmänna rörelsen avsedda förskrivningar utom relsen avsedda förskrivningar. sådana som med/öra rätt till betalning först efter utfârdarens övrigafordringsägare (förlagsbevis).

55 §2

Bankaktiebolag får förvärva l. fast egendom, tomträtt och bostadsrätt för att bereda banken lokaler for dess inrymmande eller tillgodose därmed sammanhängande behov, 2. aktie i bolag, vilket uteslutande 2. aktie i bolag, vilket uteslutande har till syfte att förvalta fast egen- har till syfte att förvalta fast egendom eller tomträtt som förvärvats dom eller tomträtt som förvärvats för det under 1 angivna ändamålet, for det under l angivna ändamålet, och förlagsbevis, som utfärdats av sâdant bolag. 3. inventarier, vilka anskaffas för rörelsen eller till fastighet, som bankbolaget äger, eller till lokaler, som bolaget i övrigt innehar, 4. bostadsrätt för att bereda bostad åt någon som är anställd i banken, 5. efter tillstånd av regeringen, ak- 5. efter tillstånd av regeringen, aktie i annat bankaktiebolag, i ut- tie i annat bankaktiebolag, i utländskt bankföretag och i svenskt ländskt bankföretag och i svenskt aktiebolag eller utländskt företag, aktiebolag eller utländskt företag, vars ändamål kan anses gagneligt för vars ändamål kan anses gagneligt för bankväsendet eller det allmänna, bankväsendet eller det allmänna, samt garantifondbevis eller förlags- samt garantifondbevis eller sådan_ för bevis utfärdat av bolag eller företag den allmänna rörelsen avsedd förskrivsom nu nämnts. ning, som med/ör rätt till betalning, först efter ut/ärdarens övrigafbrdringsägare 1 Senaste lydelse 1968:601. (forlagsbevis), utfärdat av bolag eller 2 Senaste lydelse 1975:227. företag som nu nämnts.

F örfatmingsförslag och 35

specialmotiveringar

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Bankbolag, som medverkar vid Bankbolag, som medverkar vid emission av aktier eller förlagsbevis emission av aktier på den allmänna på den allmänna marknaden får för- marknaden får förvärva aktie som värva aktie eller fdrlagsbevis som in- ingår i emissionen. Sådan aktie skall går i emissionen. Sådan aktie eller bolaget dock avyttra så snart det sâdantförlagsbevis skall bolaget dock lämpligen kan ske och senast ett år avyttra så snart det lämpligen kan efter förvärvet. Om synnerliga skäl ske och senast ett år efter förvärvet. föreligga, kan tillsynsmyndigheten Om synnerliga skäl föreligga, kan förlänga denna frist. tillsynsmyndigheten förlänga denna frist.

56 §3

För att skydda fordran får bankak- För att skydda fordran får bankaktiebolag dels på offentlig auktion el- tiebolag dels på offentlig auktion eller fondbörs eller vid exekutiv för- ler fondbörs eller vid exekutiv försäljning köpa egendom som är ut- säljning köpa egendom som är utmätt eller pantsatt för fordringen mätt eller pantsatt for fordringen dels, om det är uppenbart att bank- dels, om det är uppenbart att bankbolaget annars skulle lida avsevärd bolaget annars skulle lida avsevärd förlust, såsom betalning för fordran förlust, såsom betalning för fordran övertaga för fordringen pantsatt eller övertaga för fordringen pantsatt eller annan egendom. Vad nu sagts gäller annan egendom. Vad nu sagts gäller ej egen aktie. Utgöres köpt eller ej egen aktie. Utgöres köpt eller övertagen egendom av fastighet, övertagen egendom av fastighet, gruva, fabrik eller annan liknande gruva, fabrik eller annan liknande anläggning eller fartyg, får bankak- anläggning eller fartyg, får bankaktiebolag i utbyte mot sådan egendom tiebolag i utbyte mot sådan egendom med tillhörande lös egendom förvär- med tillhörande lös egendom förva aktie i bolag, som bildats för for- värva aktie i bolag, som bildats för valtning av egendomen eller för fort- förvaltning av egendomen eller för sättande av en med denna driven fortsättande av en med denna driven verksamhet, eller ,förlagsbev/s, som verksamhet. Bankbolag får därjämte utfärdats av sådant bolag. Bankbolag förvärva aktie i bolag, i vilket bankfår därjämte förvärva aktie i bolag, bolaget enligt detta stycke förut föri vilket detta bankbolaget enligt värvat aktie, om uppenbar fara är att stycke förut förvärvat aktie, om bankbolaget annars skulle lida föruppenbar fara är att bankbolaget an- lust. nars skulle lida förlust. Har bankbolag enligt första styc- Har bankbolag enligt första stycket förvärvat aktie i bolag eller av ak- ket förvärvat aktie i bolag, får banktiebolag utfärdar förlagsbevis, får bolaget, om aktiebolaget överlåter bankbolaget, om aktiebolaget över- sina tillgångar på annat aktiebolag, låter sina tillgångar på annat aktie- byta ut aktien mot aktie i det andra bolag, byta ut aktien eller förlagsbe- aktiebolaget. viser mot aktie i det andra aktiebo- 3 Senaste lydelse 1972:656.

36 F örfattningsforslag och specialmotiveringar

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

laget eller förlagsbevis som utfärdats av detta bolag. Egendom, som bankbolag förvärvat enligt första eller andra stycket skall avyttras så snart det lämpligen kan ske och senast när det kan äga rum utan förlust för bolaget. Förvärv enligt denna paragraf skall ofördröjligen anmälas hos tillsynsmyndigheten.

66 § Bankaktiebolag ma ej utfärda Av bankaktiebolag utfärdade oblitryckta eller graverade, till innehava- gationer och förlagsbevis skall I»da på ren eller till viss man eller order ställda minst etthundra kronor jämte ränta. förbindelser eller ikläda sig ansvarighet för sådana förbindelser. Vad sålunda stadgats skall dock ej gälla av bankbolaget utställda räntebärande förlagsbevis lydande å minst etthundra kronor.

74 §4

Styrelsen skall inom sig utse verkställande direktör att under styrelsens inseende leda verksamheten, däri inbegripet att i den utsträckning styrelsen bestämmer avgöra ärenden av beskaffenhet att eljest ankomma på styrelsens egen prövning. Där förhållandena så påkalla, må bland styrelseledamötema eller styrelsesuppleanterna flera verkställande direktörer utses. Styrelsen skall även förordna styrelseledamot eller styrelsesuppleant att vara ställföreträdare för verkställande direktör. direktör att ensam Styrelsen må jämväl uppdraga åt annan än verkställande eller i Förening med annan avgöra ärenden av beskaffenhet att eljest ankomma på styrelsens egen prövning. den befogenhet i olika avseenden, som skall tillkomma verk- Angående ställande direktör eller person som avses i andra stycket, åligger det styrelsen att meddela föreskrifter i en för ett år i sänder fastställd instruktion. Avser beviljande av kredit, skola grunderna för kreditgivningen fastuppdraget ställas. Hava flera verkställande direktörer utsetts skall instruktionen angiva huru ledningen av bankens verksamhet skall mellan dem fördelas. Styrelsen skall så snart kan ske till tillsynsmyndighet insända avskrift av instruktionen där ändringar i densamma, meddela myndigheten därom. ävensom, vidtagas Uppdrag som sägs i denna paragraf må när som helst återkallas eller inskränkas. Utan hinder av uppdrag äger styrelsen själv avgöra ärende av varje slag. må icke åt enskild styrelseledamot eller annan uppdraga att Styrelsen avgöra ärende, som avser: 1. inrättande eller indragning av avdelningskontor eller Övertagande av 4 Senaste lydelse 1975:227. annan bankrörelse;

F 37

örfattnings/örslag och specialmotiveringar

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2. förvärv eller avyttring av fastighet, avsedd for bankens inrymmande eller för att tillgodose därmed sammanhängande behov; 3. beviljande av kredit till befattningshavare, som avses i 61 § första stycsom ensam eller i förening med annan ket, eller annan befattningshavare, får avgöra på styrelsen ankommande ärenden, till den som är gift med till som avses i 61§ andra stycket eller sådan befattningshavare, person till bolag, förening eller annan sammanslutning, vari sådan person är styäger ett väsentligt ekonorelseledamot eller såsom delägare eller medlem miskt intresse; styrelsen dock obetaget att för person eller sammanslutning, fastställa vissa gränser, inom vilka utan styrelsens beslut som nu nämnts, fall kredit må beviljas vederbörande i och for en av honom i varje särskilt idkad rörelse; 4. förvärv 4. förvärv av aktie i andra fall än av aktie eller jörlagsbevis i andra fall än då fråga är om aktie då fråga är om aktie, som är för banksom är for bankbo- bolagets fordran utmätt eller panteller jörlagsbevis, lagets fordran utmätt eller pantsatt; satt; 5. fastställande av allmänna rän- 5. fastställande av allmänna ränför in- dock tesatser för in- och utlåning; dock tesatser och utlåning; att beslut där så påkallas av allmän att beslut, där så påkallas av allmän må utan styrelsens ränteforändring, må utan styrelsens ränteforändring, hörande meddelas for tiden intill hörande meddelas for tiden intill nästkommande styrelsesammanträ- nästkommande styrelsesammanträde. de; 6. utgivande av obligationer. I denna meddelade be- l denna paragraf meddelade beparagraf stämmelser kredit skola stämmelser angående kredit och 0bangående gälla även i fråga om garantiforplik- ligationer skola gälla även i fråga om som bankbolag ikläder sig. garantiforpliktelse, som bankbolag telse, ikläder sig.

Denna lag träder i kraft den

38 F örfattningsfdrslag och specialmotiveringar SOU 1978:1]

Förslag till Lag om ändring i lagen (1955:416) om sparbanker

Härigenom föreskrives att 23, 24, 35 och 39 §§ lagen (1955:416) om sparbanker skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

23 §1

Sparbank får ej för egen räkning Sparbank får ej för egen räkning driva handel med eller, med de driva handel med eller, med de undantag som angivas i 24 och 25 §§, undantag som angivas i 24 och 25 §§, förvärva annat än guld, mynt, väx- förvärva annat än guld, mynt, växlar, checkar, anvisningar, obligatio- lar, checkar, anvisningar, obligationer och andra för den allmänna rö- ner och andra för den allmänna rörelsen avsedda föiskrivningar utom relsen avsedda förskrivningar. sådana som medföra rätt till betalning först efter utfärdarens övriga fordringsägare (förlagsbevis).

24 §2

Sparbank får förvärva 1. fast egendom, tomträtt och bostadsrätt för att bereda Sparbanken lokaler för dess inrymmande eller tillgodose därmed sammanhängande behov, 2. aktie i bolag, vilket uteslutande 2. aktie i bolag, vilket uteslutande har till syfte att förvalta fast egen- har till syfte att förvalta fast egendom eller tomträtt som förvärvats dom eller tomträtt som förvärvats för det under 1 angivna ändamålet, för det under l angivna ändamålet, och förlagsbevis, som utfärdats av sâdant bolag, 3. inventarier, vilka anskafTas för rörelsen eller till fastighet, som sparbanken äger, eller till lokaler, som Sparbanken i övrigt innehar, 4. bostadsrätt för att bereda bostad åt någon som är anställd i sparbanken.

Ärende om förvärv enligt första stycket av fast egendom, tomträtt eller aktie avgöres av huvudmännen, om ej annat följer av sparbankens reglemente. Detsamma gäller ärende om förbättring av byggnad i vilken sparbankens lokaler äro eller avses bliva inrymda. Sparbank får till belopp, som vid varje tidpunkt sammanlagt svarar mot högst tio procent av sparbankens egna fonder, förvärva andel i sådan ekonomisk förening eller aktie i sådant bolag, som med regeringens godkännande verkar som en sammanslutning av svenska sparbanker för tillgodoseende av gemensamma intressen eller garantifondbevis eller förlagsbevis, som utfärdats av föreningen eller bolaget, eller i övrigt tillskjuta medel till föreningen eller bolaget. 1 Senaste lydelse 1968:602. Utöver vad som följer av tredje stycket får sparbank efter tillstånd av 2Senaste lydelse 1975:228. tillsynsmyndigheten tillskjuta medel till förening eller aktiebolag som avses

F och specialmotiveringar 39

örfattninggörslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

i nämnda stycke, om antingen det tillskjutna kapitalet icke kan grunda eller täcka krav på eget kapital hos föreningen, bolaget eller upplåningsrätt annorstädes eller fråga är om kreditaktiebolag som har till huvudsakligt ändamål att lämna lån mot säkerhet i form av panträtt på grundval av i bostads-, kontors- eller affársfastighet. Efter tillstånd av reinteckning får sparbank förvärva aktie även i annat svenskt aktiebolag, vars geringen ändamål kan anses gagneligt för bankväsendet eller det allmänna, samt garantifondbevis eller förlagsbevis utfärdat av sådant bolag. som medverkar vid emis- Sparbank får endast efter tillstånd Sparbank sion av aktier eller förlagsbevis på av tillsynsmyndigheten medverka vid den allmänna marknaden får efter emission av aktier eller förlagsbevis tillstånd av tillsynsmyndigheten förvär- på den allmänna marknaden. Sparva aktie eller förlagsbevis som ingår i banken får förvärva aktie som ingår emissionen. Sådan aktie eller sådant i emissionen men skall avyttra den avyttra så snart det lämpligen kan ske och _förlagsbevis skall Sparbanken så snan det lämpligen kan ske och senast ett år efter förvärvet. Om synsenast ett år efter förvärvet. Om syn- nerliga skäl föreligga, kan tillsynsskäl kan tillsyns- myndigheten förlänga denna frist. nerliga föreligga, myndigheten förlänga denna frist.

35 §3

Sparbank får ej utfärda tryckta eller Av Sparbank utfärdade obligationer graverade, till innehavaren eller till viss och förlagsbevis skall lyda på minst el- etthundra kronor jämte ränta. man eller order ställda förbindelser ler ikldda sig ansvarighet för sådana förbindelser. Vad nu sagts gäller dock ej räntebärande förlagsbevis, som lyder på minst etthundra kronor. Sparmärken för användning vid inlåning inom skolsparrörelsen får sparbank utfärda endast om åtgärder vidtagits för kontroll över utelöpande märken.

39 §4

Styrelsen får, om reglementet medgiver det, uppdraga åt styrelseledamot eller annan att ensam eller i förening med annan avgöra ärenden av beskaffenhet att annars ankomma på styrelsens egen prövning. Om den befogenhet, som skall tillkomma person som avses i första stycket, det styrelsen att meddela föreskrifter i en för ett år i sänder fastställd åligger instruktion. Avser uppdraget beviljande av kredit, skola grunderna för kreditgivningen fastställas. Styrelsen skall, så snart det kan ske, till tillsynsmyndigheten insända avskrift av instruktionen och underrätta myndigheten om de ändringar som vidtagas i instruktionen. enligt första stycket kan när som helst återkallas eller inskränkas. Uppdrag Utan hinder av uppdrag får styrelsen själv avgöra ärende av varje slag. 3Senaste lydelse 1968:602. Styrelsen får ej uppdraga åt enskild styrelseledamot eller annan att avgöra ärende, som avser 4Senaste lydelse 1975:228.

40 F ärfattningsfárslag och specialmotiveringar

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1. inrättande eller indragning av filial eller Övertagande av annan bankrörelse, 2. förvärv eller avyttring av fastighet, som är avsedd för sparbankens inrymmande eller för att tillgodose därmed sammanhängande behov, 3. beviljande av kredit till befattningshavare, som avses i 30 § första stycket, eller annan befattningshavare, som ensam eller i förening med annan får avgöra på styrelsen ankommande ärenden, till den som är gift med sådan befattningshavare, till person som avses i 30§ andra stycket eller till bolag, förening eller annan sammanslutning, vari sådan person är styrelseledamot eller som delägare eller medlem har ett väsentligt ekonomiskt intresse; för kredit, som nu sägs, får dock styrelsen fastställa vissa gränser, inom vilka utan styrelsens beslut i varje särskilt fall kredit fär beviljas i och för en av låntagaren idkad rörelse, 4. förvärv av aktie eller jörlagsbevis 4. förvärv av aktie i andra fall än i andra fall än då fråga är om aktie då fråga är om aktie, som är utmätt eller jörlagsbevis, som är utmätt eller eller pantsatt för sparbankens fordpantsatt för sparbankens fordran, ran, 5. fastställande av allmänna räntesatser för in- och utlåning; dock att beslut, om det är påkallat av allmän ränteförändring, får utan styrelsens hörande meddelas för tiden till nästa styrelsesammanträde, 6. meddelande av bestämmelser 6. meddelande av bestämmelser om kassaverksamheten vid sparban- om kassaverksamheten vid sparbanken eller om rörelsen i dess helhet ken eller om rörelsen i dess helhet vid filial och hur denna rörelse skall vid filial eller om rörelsen i dess helövervakas från huvudkontorets sida. vid filial och hur denna rörelse skall övervakas från huvudkontorets sida,

7. utgivande av obligationer. Bestämmelser om kredit skola gäl- Bestämmelser om kredit och 0bla även i fråga om garantiförbindelse, ligatiøner skola gälla även i fråga om som sparbank ikläder sig. garantiförbindelse, som Sparbank ikläder sig.

Denna lag träder i kraft den

F örfattningsjörslag och specialmoriveringar 41

Förslag till Lag om ändring i lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen

Härigenom föreskrives att 31, 32 och 42 a §§ lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

31 §1

Kreditkassa får ej för egen räkning Kreditkassa får ej för egen räkning driva handel med eller, med de driva handel med eller, med de undantag som angivas i 32 och 33 §§, undantag som angivas i 32 och 33 §§, förvärva annat än guld, mynt, väx- förvärva annat än guld, mynt, växlar, checkar, anvisningar, obligatio- lar, checkar, anvisningar, obligationer och andra för den allmänna rö- ner och andra för den allmänna rörelsen avsedda förskrivningar utom relsen avsedda förskrivningar. förlagsbevis.

32 §2

Kreditkassa får förvärva 1. fast egendom, tomträtt och bostadsrätt för att bereda kassan eller ansluten kassa lokaler för dess inrymmande eller tillgodose därmed sammanhängande behov, 2. aktie i bolag, vilket uteslutande 2. aktie i bolag, vilket uteslutande har till syfte att förvalta fast egen- har till syfte att förvalta fast egendom eller tomträtt som förvärvats dom eller tomträtt som förvärvats för det under 1 angivna ändamålet, för det under 1 angivna ändamålet, och förlagsbevis, som utfärdats av sådant bolag, 3. inventarier, vilka anskaffas för rörelsen eller till fastighet, som kassan äger, eller till lokaler, som kassan i övrigt innehar, 4. bostadsrätt för att bereda bostad åt någon som är anställd i kassan eller i ansluten kassa. Ärende om förvärv enligt första stycket av fast egendom, tomträtt eller aktie avgöres av stämman, om ej annat följer av kreditkassans stadgar. Detsamma gäller ärende om förbättring av byggnad i vilken kassans eller ansluten kassas lokaler äro eller avses bliva inrymda. Centralkassa får till belopp, som vid varje tidpunkt sammanlagt svarar mot högst tio procent av kassans och anslutna jordbrukskassors eget kapital förvärva andel i sådan ekonomisk förening eller aktie i sådant bolag, som tillgodoser för kreditkassor gemensamma intressen, eller garantifondbevis eller förlagsbevis, som utfärdats av föreningen eller bolaget, eller i övrigt tillskjuta medel till föreningen eller bolaget. Utöver vad som följer av tredje stycket får centralkassa efter tillstånd av tillsynsmyndigheten tillskjuta medel till förening eller aktiebolag som l Senaste lydelse 1968:605. avses i nämnda stycke, om antingen det tillskjutna kapitalet icke kan grunda upplåningsrätt eller täcka krav på eget kapital hos föreningen, bolaget eller 2Senaste lydelse 1975:229.

42 F örjattninggörslag och specialmotiveringar SOU l978zll

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

annorstädes eller fråga är om kreditaktiebolag som har till huvudsakligt ändamål att lämna lån mot säkerhet i form av panträtt på grundval av inteckning i b0stads-, kontors- eller affärsfastighet. Efter tillstånd av regeringen får centralkassa förvärva aktie även i annat svenskt aktiebolag, vars ändamål kan anses gagneligt för bankväsendet eller det allmänna, samt garantifondbevis eller förlagsbevis utfärdat av sådant bolag. Centralkassa som medverkar vid Centralkassa ,får endast efter tillemission av aktier eller förlagsbevis stånd av tillsynsmyndigheten medverpå den allmänna marknaden får efter ka vid emission av aktier eller förtillstånd av tillsynsmyndigheten förvär- lagsbevis på den allmäna marknava aktie ellerjörlagsbevis som ingår i den. Centralkassan får förvärva aktie emissionen. Sådan aktie eller sådant som ingår i emissionen men skall avförlagsbevis skall centra/kassan avytt- yttra den så snart det lämpligen kan ra så snart det lämpligen kan ske och ske och senast ett år efter förvärvet. senast ett år efter förvärvet. Om syn- Om synnerliga skäl föreligga, kan nerliga skäl föreligga, kan tillsyns- tillsynsmyndigheten förlänga denna myndigheten förlänga denna frist. frist.

42a §3

Kreditkassa får ej utfärda tryckta Kreditkassa får ej utfärda tryckta eller graverade, till innehavaren eller eller graverade, till innehavaren eller till viss man eller order ställda för- till viss man eller order ställda förbindelser eller ikläda sig ansvarighet bindelser eller ikläda sig ansvarighet för sådana förbindelser. Vad nu sagts för sådana förbindelser. Centralkassa gäller dock ej räntebärande förlagsbe- _fär dock utfärda räntebärande obligavis, som Centralkassa utfärdar och tioner och förlagsbevis, som lyder på som lyder på minst etthundra kro- minst etthundra kronor, och iklädd nor. sig ansvarighet/ör obligationer, som annan utfärdat.

Denna lag träder i kraft den

Specialmotiveringar Förslaget till lag om ändring i lagen om bankrörelse 54 § Det förbud för affársbankerna att förvärva förlagsbevis som paragrafen bl. a. innehåller har slopats. Skälen till det framgår av den allmänna motiveringen. Den generella rätt att förvärva förlagsbevis som bankerna härigenom får avser ”för den allmänna rörelsen avsedda förskrivningar som medför rätt till betalning först efter utfärdarens övriga fordringsägare” men däremot inte vanliga lånereverser som innehåller en sådan klausul om begränsning av betalningsrätten.

55 och 56 §§ Bestämmelserna i dessa paragrafer innebär undantag från för- 3Senaste lydelse 1968:605. värvsförbudet i 54 §. I och med att detta förbud upphävs, när det gäller

F ör/áItninggörs/ag och specia/møtiveringar 43

förlagsbevis, och bank alltså får en generell rätt att förvärva sådana, kan vissa här upptagna regler om rätt för bank att i särskilda fall förvärva förlagsbevis utgå. Bestämmelserna om förlagsbevis i 55 § forsta stycket 2, andra stycket samma paragraf samt 569 första och andra styckena har sålunda strukits. I 55 § första stycket 5 föreskrivs att bankaktiebolag efter tillstånd av regeringen får förvärva aktie, garantifondbevis eller förlagsbevis i annat bankföretag eller annat företag med bankfrämjande eller allmännyttigt ändamål. I viss utsträckning torde en bank kunna ge företag av nämnda slag kapitaltillskott lika väl genom att förvärva förlagsbevis som genom att köpa aktier. Den praktiska betydelsen av ett tillståndskrav såvitt avser aktier skulle därför ibland kunna gå förlorad genom att banken i stället förvärvade forlagsbevis. Tillståndskravet även såvitt avser förvärv av förlagsbevis har därför ansetts böra stå kvar. Den definition av förlagsbevis som utgår ur 54§ har i stället förts in i 55§ första stycket 5.

66§ Förbudet i första stycket för bankaktiebolag att utfärda tryckta eller graverade, till innehavaren eller till viss man eller order ställda förbindelser eller ikläda sig ansvarighet för sådana förbindelser har utgått. Slopandet av detta förbud är i första hand en konsekvens av utredningens förslag att bankerna bör ges rätt att ge ut och ställa garanti för obligationer. Be» stämmelsen är emellertid också ett uttryck för förbudet mot att affärsbankerna ger ut sedlar. Med hänsyn till att det i nya regeringsformen (9 kap. 13 §) foreskrivits att endast riksbanken har rätt att ge ut sedlar torde ett förbud mot sedelutgivning i banklagen vara överflödigt. Från forsta styckets förbud undantas f. n. förlagsbevis, om de lyder på z minst 100 kr jämte ränta. Villkoret har uppställts för att inte förlagsbevisen skall utnyttjas för ett slags sedelutgivning. Samma villkor föreslås gälla för sådana obligationer, som bankerna ger ut. Bestämmelsen har också jämkats redaktionellt.

74§ Som en följd av ändringarna i 54-56 §§ har förbudet för styrelsen att delegera rätt att avgöra ärende som avser förvärv av förlagsbevis utgått ur femte stycket 4. I samma stycke har tillagts en ny punkt 6, som innebär att bankens styrelse inte får uppdra åt annan att besluta att banken skall ge ut obligationer. I sjätte stycket har också gjorts ett tillägg, varigenom ett motsvarande förbud mot delegation kommer att gälla ställande av garanti för obligationer.

Förslagen till lagar om ändring i sparbankslagen och lagen om jordbrukskasserörelsen

Ãndringarna i 23, 24 och 35 §§ SpL samt i 31, 32 och 42 a §§ JkL motsvarar

ändringarna i 54, 55 och 66 §§ BL. Begränsningarna av rätten att förvärva förlagsbevis enligt 24§ tredje och fjärde styckena samt enligt 32§ tredje och fjärde styckena har ansetts böra bestå av motsvarande skäl som har angetts vid 55§ BL i fråga om dess första stycke 5. Till skillnad från vad som gäller för affársbankerna krävs det tillstånd

44 F örfattningsjörslag och specialmotiveringar

av bankinspektionen för att Sparbank eller centralkassa för jordbrukskredit som medverkar vid emission av aktier eller förlagsbevis skall få förvärva aktie eller förlagsbevis som ingår i emissionen (24 § femte stycket SpL och 31 § femte stycket JkL). Syftet med Föreskriften är att hindra att sparbanker och centralkassor engagerar sig i emissionsverksamhet av detta slag utan att bankinspektionen har prövat om det är lämpligt med hänsyn till deras personella och tekniska resurser för sådan verksamhet. Med hänsyn till att sparbankerna och kreditkassorna får en generell rätt att förvärva förlagsbevis, bör tillstånd till förvärv inte krävas eller nu föreskrivet avyttringstvång bestå, såvitt avser förlagsbevis som förvärvas i samband med att Sparbanken eller centralkassan medverkar vid emission. Tillståndskravet har i stället knutits till själva rätten att medverka vid emission av aktier och förlagsbevis. I sin nya lydelse reglerar bestämmelsen i övrigt endast rätten att inneha aktier som ingår i emissionen.

FöMartningJors/ag och specialmotiveringar 45

Förslag till Lag om fusion mellan Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa

Härigenom foreskrives följande. l § Regeringen får efter hörande av styrelsen for Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfanens sekundärlånekassa besluta om fusion, varigenom sekundärlånekassan upplöses utan likvidation och dess tillgångar och skulder övertages av skeppshypotekskassan.

2§ Det yttrande av styrelsen som avses i l§ skall innehålla l. forslag till fusionsvillkor, 2. redogörelse av styrelsen for händelser av väsentlig betydelse for kassornas ställning, vilka har inträffat efter den senaste årsredovisningen samt 3. redogörelse av styrelsen for de omständigheter i övrigt som kan vara av vikt for bedömningen av fusionsvillkoren. Vid styrelsens yttrande skall fogas yttrande av kassomas revisorer över styrelsens forslag och redogörelser enligt forsta stycket 1-3. skall bereda vardera kassans låntagare tillfälle att sammanträda Styrelsen för granskning av de handlingar som anges i forsta och andra styckena. Yttrande som lântagarna beslutar vid sammanträdet skall fogas vid styrelsens yttrande.

3 § I beslut om fusion enligt l § anges de villkor som skall gälla för fusionen och den dag då fusionen skall anses genomförd.

4§ Beslutat regeringen om fusion enligt 1 §, ställer staten till förfogande en av riksgäldsfullmäktige utfärdad förbindelse att gentemot innehavare av obligationer som kassoma har gett ut innan fusionen genomförts, svara for förlust som kan uppkomma på grund av fusionen.

Denna lag träder i kraft den

46 F örfartningsförslag och specialmotiveringar SOU l978zll

Förslag till Lag om ändring i lagen (1965:139) om Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa

Härigenom foreskrives i fråga om lagen (1965:139) om Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfanens sekundärlånekassa att rubriken till lagen samt 1-4, 6-11, 13 och 15 §§ skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Lag om Svenska skeppshypoteks- Lag om Svenska skeppshypokassan och Skeppsfartens sekun- tekskassan därlånekassa

1 § Svenska skeppshypotekskassan Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlânekassa har till ändamål att medverka vid fiha till ändamål att medverka vid fi- nansiering av rederiföretag häri riket nansiering av rederiföretag häri riket genom att lämna lån, huvudsakligen genom att lämna lån, huvudsakligen av långfristig karaktär, eller ikläda av långfristig karaktär, eller ikläda sig garanti för sådana lån. sig garanti för sådana lån.

2§2 Kassorna förvaltas varför sig av en Kassan förvaltas av en styrelse gemensam styrelse med säte Gö- med säte i Göteborg. Styrelsen består

i.

teborg. Styrelsen består av sju leda- av sju ledamöter, av vilka en skall möter, av vilka en skall vara 0rd- vara ordförande och en vice ordföförande och en vice ordförande. rande. För styrelsens ledamöter finnas högst sju suppleanter. Styrelsens ordförande, vice ordförande och övriga ledamöter samt suppleanter utses av regeringen for en tid av högst tre år i sänder. Ledamöternas arvoden bestämmas av regeringen.

3§3

För revision av styrelsens förvalt- För revision av styrelsens förvaltning och kassornas räkenskaper utser ning och kassans räkenskaper utser regeringen årligen två revisorer och regeringen årligen två revisorer och två suppleanter för dem. två suppleanter for dem. Revisorernas arvoden bestämmas av regeringen.

4§ Styrelsens och revisorernas berät- Styrelsens och revisorernas berätl Senaste lydelse 1974:1019. telser skola genom styrelsens försorg telser skola genom styrelsens försorg varje år fore april månads utgång till- varje år fore april månads utgång tillzsenaste lydelse 1974:1019. ställas chefen för finansdepartemen- ställas chefen för industrideparte- 3 Senaste lydelse 1974:1019. tet och låntagama. menter och låntagama.

Förfarmings/örslag och specialmoriveringar 47

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Till varje kassas låntagare skall Till varje låntagare skall inom inom samma tid genom styrelsens samma tid genom styrelsens försorg försorg sändas förteckning över lån- sändas förteckning över låntagarna tagarna med angivande av kapital- med angivande av kapitalbeloppet beloppet av varje låntagares lån vid av varje låntagares lån vid utgången utgången av närmast Föregående rä- av närmast föregående räkenskapsår. kenskapsår. Varje kassas låntagare skola, om Kassans låntagare skola, om någon någon låntagare begär det, beredas låntagare begär det, beredas tillfälle tillfälle att sammanträda för gransk- att sammanträda för granskning av ning av styrelsens förvaltning och styrelsens förvaltning och kassans kassans räkenskaper. Begäran om så- räkenskaper. Begäran om sådant dant sammanträde skall framställas sammanträde skall framställas skriftligen hos styrelsen före den 10 skriftligen hos styrelsen före den 10 maj året närmast efter det år gransk- maj året närmast efter det år granskningen avser. ningen avser. Har sammanträde begärts enligt tredje stycket, skall det genom styrelsens försorg utsättas att äga rum i Göteborg före utgången av maj månad samma år. Yttrande som låntagarna besluta Yttrande som låntagarna besluta vid sammanträde skall senast åtta vid sammanträde skall senast åtta dagar efter sammanträdet genom dagar efter sammanträdet genom styrelsens försorg tillställas chefen styrelsens försorg tillställas chefen för finansdepartementet. för industrideparrementer.

6§4

Som garantifond att utgöra sär- Som garantifond att utgöra särskild säkerhet för de förbindelser skild säkerhet för de förbindelser som ingåtts av kassa ställer staten som ingåtts av kassan ställer staten till förfogande en av fullmäktige i till förfogande en av fullmäktige i riksgäldskontoret utfärdad garanti- riksgäldskontoret utfärdad garantiförbindelse på errhundra miljoner förbindelse på errhundrajâzrtiofem kronor för skeppshypotekskassan och miljoner kronor. _Ortiofem miljoner kronor jör sekundärlânekassan.

7§ Vardera kassans behållna årsvinst Kassans behållna årsvinst skall avskall avsättas till en reservfond. sättas till en reservfond. Denna skall Denna skall användas till att täcka användas till att täcka forlusteri kasförluster i kassans rörelse. sans rörelse.

8 §5

För sin verksamhet anskaffar kas- För sin verksamhet anskaffar kas- 4 Senaste lydelse 1974:524. sa medel genom lån mot obligationer san medel genom lån mot obligatio- 5 eller andra för den allmänna rörelsen ner eller andra för den allmänna rö- Senaste lydelse 1974:1019.

48 F örfartningsförslag och specialmotiveringar

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

avsedda förskrivningar eller genom relsen avsedda förskrivningar eller annan upplåning. genom annan upplåning. Sammanlagda beloppet av skepps- Sammanlagda beloppet av kassans hypotekskassans låneskuld och ga- låneskuld och garantiforpliktelser rantiforpliktelser må icke uppgå till må icke uppgå till mera än nio gånger mera än rio gånger sammanlagda be- sammanlagda beloppet av kassans loppet av kassans garanti- och re- garanti- och reservfonder. Motvärservfonder. Sammanlagda beloppet det i svenska kronor av låneskuld av sekundärlånekassans Iâneskuld och eller garantiforpliktelse i utländsk garantiforpliktelser ma icke uppgå till valuta skall beräknas på grundval av mera än sex gånger sammanlagda be- den vid beräkningstillfállet på den loppet av kassans garanti- och reserv- svenska valutamarknaden noterade fonder. Motvärdet i svenska kronor säljkursen för valutan i fråga. av låneskuld eller garantiforpliktelse i utländsk valuta skall beräknas på grundval av den vid beräkningstillfallet på den svenska valutamarknaden noterade säljkursen for valutan i fråga.

9§ För lån från kassa skall vara ställd För lån från kassan skall vara ställd betryggande säkerhet i form av in- betryggande säkerhet i form av inteckning i svenskt fartyg eller borgen teckning i svenskt fartyg eller borgen av staten eller bank. av staten eller bank. Inteckning skall ligga, ifråga om Inteckning skall ligga inom sjuttio län från skeppshypotekskassan, inom procent av det värde till vilket styfemtio procent och, ifråga om Ia°n från relsen uppskattar fartyget. Som säsekundärlánekassan, inom sjuttio kerhet må ej godtagas inteckning i procent av det värde till vilket sty- fartyg som är äldre än femton år. relsen uppskattar fartyget. Som säkerhet må ej godtagas inteckning i fartyg som är äldre än femton år, när det gäller län från skeppshypotekskassan, och rio år, när det gäller lån frân sekundärlånekassan.

10§ Län skall lämnas på bestämd tid. Lånetiden må ej överstiga femton Lånetiden må ej överstiga femton år. år för län frân skeppshypotekskassan och tio år för lån från sekundär/dnekassan.

Överstiger lånetiden ett år, skall kassan i regel utlämna lånet att återbetalas

genom avbetalningar enligt fastställd plan.

Författningsjörslag och specialmotiveringar 49

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1l§ Förfallotiden för lån som kassa be- Förfallotiden för lån som kassan viljar skall bestämmas så, att den är beviljar skall bestämmas så, att den förenlig med villkoren för kassans är förenlig med villkoren för kassans förbindelser. förbindelser. Kassa skall vidare ägna särskild Kassan skall vidare ägna särskild uppmärksamhet åt att samma eller uppmärksamhet åt att samma eller med varandra i väsentlig ekonomisk med varandra i väsentlig ekonomisk intressegemenskap förbundna lånta- intressegemenskap förbundna låntagare icke erhålla lån i sådan omfatt- gare icke erhålla lån i sådan omfattning, att fara för kassans säkerhet ning, att fara för kassans säkerhet kan uppkomma. Med lån jämställes kan uppkomma. Med lån jämställes borgen, annan garantiförpliktelse till borgen, annan garantiförpliktelse till kassan och garantiförpliktelse som kassan och garantiförpliktelse som kassan ingått för låntagaren. kassan ingått för låntagaren.

13§ styrelseledamöter, som genom att styrelseledamöter, som genom att överträda föreskrift i denna jörord- överträda föreskrift i denna lag eller ning eller med stöd av förordningen med stöd av lagen meddelad bestämmeddelad bestämmelse eller eljest melse eller eljest uppsåtligen eller av uppsåtligen eller av oaktsamhet till- oaktsamhet tillskynda kassan skada, skynda kassa skada, svara solidariskt svara solidariskt för skadan. för skadan. Ha revisorer i sin berättelse mot bättre vetande lämnat oriktig uppgift eller uppsåtligen underlåtit att göra anmärkning mot sådan uppgift i handling som granskats av dem eller vid fullgörande av sitt uppdrag visat oaktsamhet, äro de solidariskt ansvariga mot kassan för all skada som uppkommer därav.

15 §5

Närmare bestämmelser om kas- Närmare bestämmelser om kassornas verksamhet meddelas i reg- sans verksamhet meddelas i reglelemente som regeringen utfärdar. mente som regeringen utfärdar.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Utöver de här angivna lagförslagen behövs det ändring i 53§ lmom. första stycket d) kommunalskattelagen (1928:320) och 22 § stämpelskattelagen (1964:308) samt i 2 § lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel. Ändringen består i att orden ”Skeppsfartens sekundärlånekassa utgår. “Senaste lydelse 1974:1019.

50 Författningsfdrslag och specialmotiveringar

Specialmotiveringar

Förslaget till lag om fusion mellan Svenska skeppshypotekskassan

och Skeppsfartens sekundärlånekassa.

1 § Enligt denna paragraf får regeringen besluta om fusion mellan Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa. Innan beslut meddelas i frågan skall den för kassorna gemensamma styrelsen avge yttrande. Vad yttrandet skall innehålla framgår av 2 §. Av den allmänna motiveringen framgår att bestämmelserna om den fusion som på sin tid skedde mellan stadshypotekskassan och bostadskreditkassan har tjänat som en förebild för det föreliggande förslaget. Det finns emellertid viktiga skillnader mellan dessa institut och skeppshypotekskassoma. Stadshypoteksinstitutionen består - utom av en central kassa - av hypoteks- Föreningar, i vilka låntagama är medlemmar och kan öva inflytande över föreningens verksamhet genom beslut på föreningsstämma. Föreningarna i sin tur utövar bestämmanderätt vid kassans ombudsstämma. Bostadskreditinstitutionen var organiserad efter samma principer. Till skeppshypotekskassoma är inte knutna några hypoteksföreningar. Kassorna förvaltas var för sig av en gemensam styrelse. Samtliga ledamöter liksom revisorer för kassorna utses av regeringen som också årligen prövar styrelsens förvaltning. Låntagamas möjligheter att inverka på kassomas förvaltning inskränker sig till att de, om någon låntagare begär det, skall beredas tillfälle att sammanträda för granskning av styrelsens förvaltning och kassans räkenskaper samt att de har tillfälle att avge ett yttrande, innan regeringen prövar styrelsens förvaltning. Skeppshypotekskassornas låntagare kan inte anses inta ställning av medlemmar i kassorna, i varje fall inte i den mening som en stadshypoteksförenings låntagare är medlemmar i föreningen. Av det sagda framgår att bestämmanderätten i skeppshypotekskassoma helt tillkommer staten och dess representanter, något som inte var fallet beträffande stadshypoteks- och bostadskreditkassoma vid fusionen av dem. Till grund för den fusionen låg avtal mellan dessa institutioner. Något hinder mot att fusionen mellan skeppshypotekskassoma däremot sker på initiativ från regeringen kan inte finnas.

2§ I första stycket föreskrivs vad styrelsens yttrande i fusionsfrågan skall innehålla. Yttrandet bör uppta förslag till fullständig reglering av fusionsvillkoren och redogörelse som ger ett tillfredsställande underlag för bedömning av villkoren. Ett par frågor som förslaget bör behandla är hur låntagamas begränsade solidariska ansvar för lånen till respektive kassa skall regleras och vad som bör gälla om en låntagare motsätter sig fusionen. Den regel som gällde vid fusionen mellan stadshypoteksförening och bostadskreditförening var att sådan låntagare som också var medlem i bostadskreditförening kunde träda ur föreningen och att hans lån förföll till betalning. Vidare kunde föreningen betinga sig ersättning för ränteförlust m. m. Andra stycket innehåller en föreskrift om att yttrande av kassomas revisorer skall bifogas styrelsens yttrande. Enligt 4 § lagen om kassorna skall, om en låntagare begär det, Iåntagarna beredas tillfälle att sammanträda för granskning av styrelsens förvaltning och kassans räkenskaper samt att yttra sig i saken. En motsvarande möjlighet

SOU 1978: 11 F örfattningsjörslag och specialmotiveringar 51

for låntagarna att yttra sig i fusionsfrågan bör finnas. En bestämmelse därom har tagits in i tredje stycket.

3§ Regeringen skall i fusionsbeslutet ange vilka villkor som skall gälla for fusionen och när fusionen skall anses genomförd. Villkoren fastställs på grundval av den utredning jämte förslag som har erhållits enligt 2 §. Skulle utredningen behöva kompletteras bör regeringen vara oforhindrad att på lämpligt sätt låta göra det. Regeringen är inte bunden av vad kassornas styrelse har föreslagit. När det gäller låntagama bör tillses att deras rättsliga ställning inte försämras genom fusionen.

4 § För att inte kassornas borgenärers rätt skall kunna trädas for när genom fusionen innehåller lagen slutligen en föreskrift om statlig garantiförbindelse i förhållande till borgenärema.

Förslaget till lag om ändring i lagen om Svenska skeppshypoteks-

kassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa.

8 § Enligt den nuvarande regeln får låneskuld och garantiförpliktelser sammanlagt inte uppgå till mer än tio gånger summan av garanti- och reservfonderna for Svenska skeppshypotekskassans del och sex gånger summan av samma fonder for Skeppsfartens sekundärlånekassas del. Upplåningsrätten för skeppshypotekskassan efter genomförd fusion har bestämts till nio gånger summan av fonderna, vilket torde ungefárligen svara mot de båda kassornas sammanlagda upplåningsrätt.

9§ Hittills har det krävts att inteckning skall ligga inom 50 procent av fartygets uppskattningsvärde och att fartyget for att intecknas får vara högst 15 år gammalt, när det gäller lån från skeppshypotekskassan, medan sekundärlånekassan har kunnat godta inteckning inom 70 procent i högst 10 år gammalt fartyg. Eftersom avsikten med utredningens forslag om fusion är att göra bl. a. upp- och utlåningsfonnema flexiblare, bör gränserna 70 procent och 15 år gälla i fortsättningen. Paragrafen har ändrats i enlighet härmed.

10§ Av skäl motsvarande det vid 9§ angivna har längsta tillåtna lånetid, som f. n. är 15 respektive 10 år, satts till 15 år.

Övriga bestämmelser

Övriga ändringar torde inte behöva kommenteras.

I ]4§ finns bestämmelser om låntagamas solidariska ansvar i samband med likvidation. Förslag till ändring i detta hänseende torde anslå tills kassornas styrelse och låntagarna har haft tillfälle att ta ställning till fusionsfrågan, jfr närmast foregående lagförslag. Detsamma gäller utformningen av nytt eller ändrat reglemente enligt 15 § och likaså Övergångsbestämmelsemaa. Lagändringama föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Ikralftträdandet blir nämligen beroende av när fusionen genomförs.

52 F örfattningsförslag och specialmotiveringar

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1972:262) om understödsföreningar

Härigenom föreskrives att 24§ lagen (1972:262) om understödsföreningar skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

24 §l

Vid varje tidpunkt skall ett belopp, som täcker summan av dels forsäkringsfonder, dels understödsforeningens övriga skulder, annan fond än forsäkringsfond ej medräknad, vara redovisat i följande slag av tillgångar, nämligen l. obligationer eller andra skuldforbindelser som utfärdats eller garanterats av staten. 2. obligationer som utfärdats av 2. obligationer eller andra skuldför- Sveriges allmänna hypoteksbank, bindelser som utfärdats av Sveriges Konungariket Sveriges stadshypo- allmänna hypoteksbank, Konungatekskassa, Svenska bostadskredit- riket Sveriges stadshypotekskassa, kassan, Svenska skeppshypoteks- Svenska bostadskreditkassan, kassan, Skeppsfanens sekundärlåne- Svenska skeppshypotekskassan, kassa, Sveriges investeringsbank aktie- Skeppsfartens sekundärlånekassa, investeringsban- Nordiska investeringsbanken eller bolag eller Nordiska ken eller av kreditaktiebolagsom står kreditaktiebolag, med undantag av under tillsyn av bankinspektionen sådana för den allmänna rörelsen avsedda förskrivningar, som medföra rätt till betalning först efter utfördarens övriga borgenärer (förlagsbevis), 3. fordringsbevis som utfärdats av 3. obligationer som utfärdats eller riksbanken, bankaktiebolag, spar- garanterats av bankaktiebolag, sparbank eller centralkassa för jordbruks- bank eller centralkassa för jordbrukskredit, dock ej sådana för den all- kredit eller andra fordringsbevis som männa rörelsen avseddaförskrivningar utfärdats av sådant bankinstitut eller com medför rätt till betalning först riksbanken, dock ej forlagsbevis, efter utfårdarens övrigafordringsägare (forlagsbevis), 4. obligationer eller andra skuldförbindelser, utfärdade eller garanterade av kommun, som fått tillstånd av regeringen att ta upp eller garantera lånet, 5. obligationer som utfärdats av 5. obligationer som utfärdats av svenskt industriföretag och som of- svenskt näringsföretag och som offentligen utbjudits av bankaktiebo- fentligen utbjudits av bankaktiebolag, Sparbank, kreditkassa inom jord- lag, sparbank, kreditkassa inom jordbrukskasserörelsen, Sveriges inves- brukskasserörelsen, Sveriges investeringsbank aktiebolag eller Nordis- teringsbank aktiebolag eller Nordiska investeringsbanken, ka investeringsbanken, Senaste lydelse 1976: 149. Ikraftträdande 6. skuldforbindelser, for vilka föreningen har säkerhet i form av panträtt 1976:289. på grundval av

SOU 1978: i l författningsförslag och specialmotiveringar 53

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

inteckning i jordbruks-, bostads-, kontors- eller affársfastighet inom fyra femtedelar eller i annan fastighet inom två tredjedelar av senast fastställda taxeringsvärde, eller inteckning i tomträtt, till vilken hör byggnad som är avsedd för bostads-, kontors- eller alfársändamål, inom fyra femtedelar eller i annan tomträtt inom två tredjedelar av senast fastställda taxeringsvärde, med den ytterligare begränsning som försäkringsinspektionen kan komma att föreskriva med hänsyn till tomträttsavtalets innehåll eller annan omständighet, dock att, utom i fråga om sådant lån till kommun för vilket inspektionen medgett undantag, byggnad skall, för att säkerheten skall få godtas, vara brandförsäkrad i svensk försäkringsanstalt eller i utländsk försäkringsanstalt som har rätt att driva försäkringsrörelse här i riket, 7. andra svenska eller utländska värdehandlingar utom sådana som skall infrias i främmande valuta, om de till art och säkerhet kan anses jämförliga med värdehandlingar som avses i någon av punkterna l-6, 8. lån mot säkerhet i föreningens forsäkringsbrev inom återköpsvärdet, 9. föreningen tillhörig fastighet eller tomträtt intill de gränser och med de brandförsäkringsvillkor som enligt 6 gäller beträffande inteckning, eller 10. värdet av svenskt försäkringsbolags ansvarighet på grund av försäkringar, som övertagits i återförsäkring. Förening, som enligt sina stadgar huvudsakligen är avsedd för anställda i visst eller vissa företag, får även fullgöra i första stycket föreskriven redovisning i sådana av ett eller flera av företagen utfärdade skuldförbindelser, för vilka föreningen äger säkerhet i värdehandlingar som avses i samma stycke 1-5 och 7. Färsäkringsinspektiønen kan medge att, istället för första stycket 6, 274 § första stycket 6 och andra stycket lagen (1948:433) om jörsäkringsröre/se skall äga motsvarande tillämpningpâ understödsförenings redovisning. Utan hinder av första och andra Utan hinder av första och andra styckena får ett belopp, som svarar styckena får ett belopp, som svarar mot högst en tiondel av förenings mot högst en tiondel av förenings redovisas i andra försäkringsfonder, redovisas i andra försäkringsfonder, värdehandlingar än som förut sagts, värdehandlingar än som förut sagts, dock eller andelar i ak- dock ej i aktier eller andelar i akej i aktier tiefond, och i tillgångar som nämnts tiefond, och i tillgångar som nämns i första stycket 9 utöver där angiven i första stycket 9 utöver där angiven gräns. gräns. Försäkringsinspektionen kan medge att ett belopp som svarar mot

högst en femtedel av fonderna, redo-

visas isâdana andra värdehandlingar, även i aktier eller andelar i aktiefond.

Denna lag träder i kraft den

54 F och specialmotiveringar

örfattningsfdrslag

Specialmotivering Förslaget till lag om ändring i lagen om understödsföreningar

I 24 § lagen om understödsföreningar har gjorts en del ändringar som motsvarar ändringar i 274 § lagen om försäkringsrörelse. Det gäller första stycket 2, 3 och 5. Vidare har ett nytt tredje stycke införts i 24§ som gör det möjligt för försäkringsinspektionen att medge sådan understödsförening som har tillräckliga administrativa och andra resurser att tillämpa samma placeringsregler som försäkringsbolagen när det gäller inteckningslån. I det nuvarande tredje stycket som motsvaras av fjärde stycket i utredningens förslag har gjorts ett tillägg som också gör det möjligt for inspektionen att låta sådana föreningar få förvärva aktier och andelar i aktiefond i samma utsträckning som försäkringsbolagen. Utredningens forslag omfattar slutligen att de nämnda föreningarna skall kunna få försäkringsinspektionens medgivande att förvärva större andel än en tjugondel av aktierna i samma bolag (eller, om aktier med olika röstvärde finns, flera aktier än som motsvarar en tjugondel av röstvärdet för samtliga aktier). l likhet med försäkringsbolagen bör de kunna förvärva upp till en tiondel. Den gällande begränsningen av understödsföreningarnas förvärv av aktier i samma bolag finns i 25 §. Inspektionen kan redan enligt paragrafens nuvarande lydelse medge undantag från begränsningsregeln. Någon ändring i paragrafen torde därför inte behövas.

1 Sammanfattning och slutsatser

Den i -

1.1 finansiella utvecklingen Sverige en återblick

1.1.1 Investering och sparande

De senare åren av 50-talet och början av 60-talet präglades av en stark uppgång i industriinvesteringama. Under denna tid inleddes också expansionen av bostadsbyggandet, följt av växande kommunala investeringar. Dessa fortsatte sin tillväxt 60-talet ut, medan ökningen av bostadsbyggandet planade ut mot slutet av decenniet. Den samlade investeringskvoten steg under första hälften av 60-talet till nära 25 procent av BNP - den högsta som hittills registrerats. Uppgången på 2 1/2 procentenheter var jämnt fördelad mellan offentliga investeringar, inkl. bostadsbyggande, och företagsinvesteringar. Under andra hälften av 60-talet ökade - inom en oförändrad kvot - de offentliga investeringarna sin andel, medan företagens minskade. Under 70-talets första år gick investeringskvoten tillbaka genom framför allt nedgången i bostadsbyggandet. Under 1974-1976 skedde en ytterligare omfördelning och företagen svarade då for 2/3 av de totala investeringarna mot knappt hälften under 60-talets senare del. Genom de stora lager-investeringarna 1975 och 1976 närmade sig investeringskvoten den tidigare toppnivån men sjönk sedan markant 1977, när lagerinvesteringarna gick kraftigt tillbaka. Sparandet följde fram till 1974 anmärkningsvärt parallellt investeringarna. Den under 60-talet höjda investeringskvoten motsvarades alltså och möjliggjordes av en uppgång i sparandet, som i början av 60-talet t. o. m. var större än Den berodde på en kombinerad ökning av

investeringsökningen.

sparandet i de offentliga budgetema och i den under denna tid snabbt väx-

ande AP-fonden, samtidigt som den privata sparkvoten var oförändrad. Sparandet inom den offentliga sektorn (inkl. AP-fonden) fortsatte att växa under andra hälften av 60-talet. Det offentligas andel av det totala bruttosparandet steg dämted från 23 procent i slutet av 50-talet till 43 procent under 60-talet. Under början av 70-talet skedde en viss nedgång i sparkvoten men mindre än den samtidiga nedgången i investeringskvoten. Underskotten i bytesbalansen under andra hälften av 60-talet följdes av överskott under perioden 1970-1973. Under 1974-1976 sjönk det offentliga sparandet - detta gällde såväl stat och kommun som AP-fonden -medan det privata sparandets andel av BNP förblev oförändrad. Därmed ägde en ”reprivatisering” av sparandet

56 Sammanfattningar och slutsatser

rum och fördelningen offentligt/ privat sparande återgick till fördelningen från början av 60-talet. Inom den privata sektorn skedde emellertid en viktig - minskade Förändring företagens sparande men detta kompenserades av uppgången i hushållssparandet, allt beräknat för perioden 1974-1976 i dess helhet. Den privata konsumtionens andel av BNP har varit sjunkande sedan SO-talet. Detsamma gäller, ehuru i något långsammare takt, för den totala konsumtionen, trots att den offentliga konsumtionen under perioden kontinuerligt ökat sin andel av resursförbrukningen. Detta avser utvecklingen fram t. o. m. 1973. Därefter skedde en rätt dramatisk omsvängning - konsumtionen ökade för första gången under efterkrigstiden sin andel av BNP och volymmässigt var konsumtionsökningen dessa år t. 0. m. större än ökningen i den totala produktionen. I jämförelse med investeringarna uppvisar sparandet alltså betydande förändringar i sin sammansättning. Den dominerande förändringen svarar APfonden för. Under introduktionspenoden 1960-64 representerade AP-fonden ett nettotillskott till sparandet i den meningen att den privata sektorns sparande förblev oförändrat och statens och kommunernas sparande steg. AP-fondens sparande fortsatte att stiga snabbt under andra hälften av 60talet, medan statens sparande då gick ned och kommunernas upp. Som nämnts tidigare innebar utvecklingen under denna period en stark ökning av det totala offentliga sparandet, medan det privata, framför allt hushållens, gick ner. Förändringarna i sparandets olika komponenter är inte oberoende av varandra. AP-sparandets effekt på det totala sparandet är därför inte möjlig att bestämma, eftersom sparandets utveckling i en ekonomi utan ATP-system inte kan entydigt angivas. Under 70-talet avtar AP-fondens tillväxttakt och fondsparandets andel av BNP ligger 1974-76 under dess maximum, som nåddes 1970-73. Hushållssparandet steg under första hälften av 60-talet men sjönk därefter starkt under andra. Detta kan tolkas som en fördröjd, negativ effekt av ATP-refonnen men kan också vara en följd av en långsammare stegring av realinkomstema. Under 1973-75 inträdde på nytt en betydande uppgång; trots den snabba prisstegringen accelererade ökningen av de reala disponibla inkomsterna och anpassningen av konsumtionen till de högre realinkomsterna skedde med en eftersläpning. Först 1976 ökade konsumtionen mer än inkomsterna. Hushållens sparkvot steg under denna period från en så till denna låg nivå som 4 procent 1972 till 9-10 procent. En vanlig förklaring remarkabla ökning av sparkvoten är hushållens preferens att återställa realvärdet av sina finansiella tillgångar - en given ökning av realinkomstema skulle m. a. o. leda till större uppgång i sparandet vid stigande än vid stabila priser. Uppbromsningen av realinkomstemas stegring under 1977 synes ej ha haft någon negativ effekt på sparandet, vilket då kan förklaras av den fortsatta inflationen liksom av den betydande osäkerheten inför pris- och sysselsättningsutvecklingen framöver. Företagens sparande har varit trendmässigt sjunkande sedan 50-talet med en nedgång (för icke-finansiella företag) från 9 procent av BNP till 5 procent 1974-76, en nedgång som i omfattning råkar sammanfalla med uppgången av AP-sparandet. År 1974 var företagssparandets andel drygt 8 procent, och låg alltså även detta år under nivån från det sena SO-talet. Nedgången

sou 1978:11 och slutsatser 57

Sammanfattning

i företagens bruttosparande har accelererat och det var 1976 nere vid 2 1/2 procent av BNP. Det mest slående draget i sparande/ investeringsutvecklingen är otvivelaktigt den starka och fortgående ökningen i företagens behov av extern finansiering. Denna utveckling avspeglar sig i en minskning av självfinansieringsgraden, dvs. kvoten mellan bruttosparande och bruttoinvesteringar, som sjunkit från 3/4 åren 1955-59 till l/3 åren 1974-76. Parallelliteten i sparande- och investeringskvoternas utveckling t. o. m. 1973 är ett annat sätt att uttrycka att Sverige under denna långa period upprätthållit en vid internationella jämförelser anmärkningsvärt stabil jämvikt gentemot utlandet. Att denna parallellitet upprätthållits trots de betydande kastningama i framför allt sparandets olika komponenter får åtminstone delvis tillskrivas den ekonomiska politiken. Störningar i bytesbalansen förekom under högkonjunkturåren 1965 och 1969-70. väsentligen var dessa störningar utslag av en inhemsk överefterfrågan med negativa effekter på handelsbalansen. Dessa kunde motverkas - och motverkades de facto effektivt - av en allmänt stram ekonomisk politik. Den svenska bytesbalansen hade emellertid under 60-talet blivit mer sårbar genom en trendmässig försvagning av tjänste- och transfereringsbalansen, som efterhand blivit alltmer accentuerad. Också åren efter 1965, då handelsbalansen återhämtats, kvarstod mindre underskott i bytesbalansen. Den stora omsvängningen till överskott 1971-73 berodde av en kraftig förbättring i handelsbalansen, som mer än balanserade den fortlöpande försämringen av tjänste- och transfereringsbalansen. Denna förbättring möjliggjordes av konjunkturuppgången utomlands 1972-73 i förening med en internationellt sett förhållandevis svag inhemsk efterfrågan under dessa år. Jämvikt i bytesbalansen har successivt ställt allt högre krav på handelsbalansen, krav som ytterligare skärpes av stigande ränteutgifter på den växande utlandsskulden. Kraven ökar därmed på industrins konkurrensfonnåga såväl på exportmarknadema som gentemot importen på hemmamarknaden. Utvecklingen av den svenska ekonomin mot växande utlandsberoende har ökat känsligheten for störningar i bytesbalansen. Försvagningar av den internationella konjunkturen återverkar starkt på produktion och sysselsättning i Sverige samtidigt som en väsentligt höjd importbenägenhet begränsar möjligheterna till en motverkande intern stimulanspolitik. Frågan om sparandets otillräcklighet har varit ett genomgående tema i den svenska ekonomiska debatten och den har behandlats i raden av långtidsutredningar. Under efterkrigstidens första planperioder låg tonvikten på kapitalbehoven för utbyggnad av den tunga industrin som bas för fortsatt tillväxt och full sysselsättning. Under 60-talet riktades intresset mot bristen på långt kapital for finansiering av den snabba expansionen av bostadsbyggandet liksom av infrastrukturens förbättring. Företagssektoms sjunkande självfmansieringsgrad forebådade svårigheter i företagens kapitalforsörjning. Dessa förhållanden kan i princip ses som uttryck for en total “kapitalbrist” som givit utslag på avgränsade marknader men också tolkas som ett utslag av faktorer som drivit fram en särskilt stor kapitalefterfrågan på dessa marknader. I princip skulle sådana balansbrister tendera att elimineras i den mån investeringsprojektens räntabilitet och sparamas preferenser fick komma till uttryck genom marknadsprisbildningen. En sådan mekanism for spargenerering och resursallokering kan emellertid ej komma till användning for

58 Sammanfatmingar och slutsatser

stora delar av den offentliga sektorn. Många av de offentliga investeringarna kan inte bli föremål for räntabilitetsbedömningar. Staten måste genom sin ekonomiska söka åstadkomma det kompletterande sparande som politik behövs for samhällsekonomisk balans. En kontinuerligt växande offentlig sektor har sitt motstycke i en kronisk sparbrist. Det starka sparmoment som kopplades till AP-fonden kan ses som ett led i strävandena att häva denna sparbrist. Den nuvarande diskussionen om nya fonner for spargenerering visar att problemet alltjämt kvarstår. Efter forsämringen av bytesbalansen i slutet av 60-talet och ännu mer efter det underskott som inleddes 1974 har uppmärksamheten koncentrerats för att vidmakthålla den till frågan om det totala sparandets otillräcklighet yttre balansen.

l . 1 .2 K redirmarknaden De reala sektoremas kapitalanskaffning på den organiserade inhemska kreditmarknaden har under den senaste tjugoårsperioden expanderat kraftigt. Till denna marknad räknas bankers och försäkringsinrättningars totala placeringar samt allmänhetens placeringar i statspapper, aktier och övriga obhar det årliga tillflödet mer än tiodubblats, från ligationer. Beloppsmässigt kr i genomsnitt for perioden 1955-59 till 41,5 miljarder kr i 4 miljarder under 1974-76. Det har inneburit en betydligt snabbare tillväxt genomsnitt än den sammanlagda pris- och volymmässiga ökningen av produktionen. Det årliga tillflödet på kreditmarknaden steg sålunda mellan nämnda perioder från 6,8 till 14,5 mätt i procent av bmttonationalprodukten till löpande Denna andelsökning sammanhänger delvis med priser, en dryg fördubbling. en ökad spridning av finansiella sparandeöverskott och sparandeunderskott mellan olika sektorer men avspeglar sannolikt också en anpassning av den reala likviditeten vid tilltagande inflationstakt. Tillväxten i den årliga omslutningen på kapitalmarknaden har varit ännu starkare. Denna marknad omfattar den del av den organiserade kreditmarknaden som utgörs av långfristiga obligationer (och förlagsbevis) samt aktier och forsäkringsinrättningars reverslån. Dess andel av bruttonationalprodukten har nästan tredubblats, en uppgång från 3,1 procent l955»59 till 9,0 procent 1974-76, motsvarande en ökning från knappt 2 till drygt 25 miljarder kr. Kapitalmarknadens andel av kreditmarknaden har med nämnda avgränsmellan angivna perioder. Tidigare hade ning stigit från 45 till 62 procent dock sparbankema och postbanken i viss mån karaktären av direktutlånande kapitalmarknadsinstitut framför allt genom att de gav långa reverslån till bostäder. Denna utlåning inräknas nu inte i kapitalmarknaden, vilket kan ha medfört en viss överskattning av andelsutvecklingen av långa placeringar. av de reala sektoremas upplåning på kreditmarknaden som Fördelningen helhet har förändrats markant. De forskjutningar som ägt rum reflekterar väl det ändrade mönstret för sparande och investering. Det mest tämligen från mitten av 50-talet har varit påtagliga draget sett över hela perioden den kraftiga uppgången i företagsupplåningens andel av kreditmarknaden och en häremot svarande nedgång av bostadssektoms andel. Företagens andel (av statistiska skäl ingår i denna även hushållen) ökade

sou 1978:11 Sammanfattning och slutsatser 59

från knappt en fjärdedel 1955-59 till nästan hälften 1974-76. Företagens ökade kreditefterfrågan under den senare perioden var resultatet av en försvagning av vinstutvecklingen i förening med en trots lågkonjunkturen fortsatt hög investeringsverksamhet. Till inte oväsentlig del utgjordes dock investeringarna av en av konjunkturläget påtvingad lageruppbyggnad. B0stadssektorns andel av kreditmarknaden steg med några procentenheter från slutet av 50-talet till en högsta nivå med 47 procent i genomsnitt för förra delen av 60-talet för att sjunka till 26 procent 1974-76. Den krympande andelen var en följd av nedgången i bostadsbyggandet under 70-talet. För kommunerna har sparande och investering utvecklats förhållandevis parallellt både under uppgångsfasen under 60-talet och nedgången under 70-talet. Deras andel av kreditmarknaden har legat mellan 7 och 11 procent med undantag för perioden 1974-76 då den sjönk till 3 procent. Förstärkningen av statsbudgeten i början på 60-talet ledde till en radikal nedgång i statens upplåning. Från att ha motsvarat en fjärdedel av marknaden i slutet på 50-talet, sjönk den till ett par procent 1960-64. Därefter har den successivt stigit och uppgick 1974-76 till praktiskt taget samma nivå som under senare delen av SO-talet. Motsvarande jämförelse avseende kapitalmarknaden företer en slående skillnad. För denna marknad var kreditfördelningen i stort oförändrad 1974-76 jämfört med 1955-59. Bostadssektoms andel uppgick under båda perioderna till 36 procent och statens till en dryg fjärdedel, medan företagens steg från en dryg fjärdedel till knappt en tredjedel. Den enda mer påtagliga avvikelsen var att kommunernas upplåningsandel sjönk från 9 till 4 procent. Även under mellanliggande period visade fördelningen ett mer stabilt mönster än för kreditmarknaden i dess helhet. Det gäller framför allt andelen för företag. Andelsförskjutningen på kapitalmarknaden avsåg under den mellanliggande perioden främst staten och bostäder. En högre andel för bostadssektorn under denna tid uppvägdes av en lägre för staten. De strukturella förändringar som ägt rum på kredit- och kapitalmarknadens utbudssida har i hög grad präglats av AP-fondens utveckling. Dess tillväxt, efter det att den inlett sin verksamhet 1960, innebar att de offentliga försäkringsinrättningamas andel av utbudet på kreditmarknaden steg från en procent under 1955-1959 till en högsta nivå av 35 procent under 1970-73. Därefter sjönk den till en fjärdedel under 1974-76. Den återhållande effekt som införandet av ATP-systemet hade på det enskilda försäkringssparandet medförde samtidigt att de enskilda försäkringsinrättningamas andel sjönk från 26 under 1955-59 till 10 procent under 1965-69. Dessa har sedan kunnat återvinna en mindre del av sin tidigare marknadsandel. Under 1974-76 uppgick den till 14 procent. Bankernas andel av kreditmarknaden har sjunkit fortlöpande från 65 procent under 1955-59 till 40 procent under 1974-76. Nedgången av såväl bankernas som AP-fondens andelar under senare år har uppvägts av växande andelar för riksbanken och allmänheten. Kapitalmarknaden kan delas upp i tre huvudkällor. Den första utgörs av det mer stabila utbudet av långt kapital från försäkringsinrättningama. Det är stabilt i den meningen att dess förändringar kan förutses relativt väl, i varje fall på något års sikt, och att dess omfattning, totalt sett, inte bestäms av kreditpolitiskt motiverade placeringskrav. Den andra källan här-

60 Sammanfattningar och slutsatser

rör från bankerna, vilkas långfristiga placeringar dock till betydande del är betingade av föreliggande likviditetskrav och överenskommelser om köp av bostadsobligationer. Den tredje källan slutligen består av allmänhetens mer lättrörliga långa placeringar i obligationer och aktier. Bankerna, som även efter nedgången i marknadsandel fortfarande är den största långivarsektorn på kreditmarknaden, spelar naturligt nog inte samma roll for utbudet på kapitalmarknaden. Deras andel av denna har sjunkit från en fjärdedel under 50- och 60-talen till ungefär en sjättedel under 70talet. Utbudet på kapitalmarknaden har i stället till övervägande delen härrört från forsäkringsinrättningarna. Dessas sammanlagda andel ökade från tre till fyra femtedelar från 1955-59 till 1970-73. Därefter skedde en återgång under 1974-76 till den tidigare marknadsandelen. Förskjutningen i fördelmellan offentliga och enskilda försäkringsinrättningar framträder ningen ännu mer markerat än på kreditmarknaden. De ofpå kapitalmarknaden fentliga försäkringsinrättningamas andel steg sålunda från ett par procent under 1955-59 till 57 procent under 1970-73 varefter den krympte till 40 För de enskilda försäkringsinrättningama sjönk andelen från 57 procent. procent under senare delen av 50-talet till en lägsta nivå av 16 procent under 1965-69, för att åter stiga till 22 procent under 1974-76. Allmänhetens andel har varit förhållandevis stor på kapitalmarknaden. Efter en nedgång i slutet på 60-talet och början av 70-talet steg den under 1974-76 till 15 procent, vilket var ungefär samma andel som under 1955-56. De investeringar som förverkligats har självfallet också kunnat finansieras. I balansräkningens identitet mellan aktiva och passiva har en anpassning av kreditgivningen alltid skett. Det kan mot denna bakgrund synas mindre meningsfullt att ange fmansieringsbehov ex post och relatera dessa till upplåningen på kreditmarknaden. Vad man snarast kanske skulle vilja belysa är de i någon mening ursprungliga investeringsplanerna och finansieringsbehoven och den anpassning som ägt rum i dessa till följd av finansieringsbetingelsema. Detta utesluter emellertid inte att det är av intresse att konstatera att de realiserade inkomst- och utgiftsöverskotten för olika sektorer fått en större spridning och därmed krävt en ökad överföring av finansiella resurser och att detta motsvarats av en växande omslutning på kredit- och kapitalmarknaden. Skulle finansieringen av utgiftsöverskotten ha varit tvungen att ske i andra former än på den organiserade kreditmarknaden eller i mindre utsträckning på kapitalmarknaden, är det möjligt att dessa utgiftsöverskott aldrig förverkligats i den omfattning som faktiskt ägt rum. Investeringarna hade kanske begränsats for att reducera eller eliminera utgiftsöverskotten. AP-fonden kan vara ett belysande exempel i detta sammanhang. Samtidigt som den skapat ökade utgiftsöverskott i andra sektorer, har den genom en breddning av kapitalmarknaden bidragit till att de ökade utgifterna kunnat finansieras på denna marknad. Det har tidigare sagts att det är svårt att bedöma totaleffekten på kapitalbildningen av uppsamlingen av sparande i fonden. Denna effekt beror på i vilken utsträckning konsumtionen kunnat hållas tillbaka genom medelsindragningen och frigjord produktionskapacitet tagits i anspråk för investeringar. Det är dock klart att AP-fondens utbud av sitt sparande till andra sektorer, och då speciellt näringslivet, är väsentligt for att man inom dessa skall vara beredd att företa mer omfattande satsningar

SOU 1978:1 1 Sammanfattning och slutsatser 61

på investeringar med ökade utgiftsöverskott som följd. Det förhållandet att AP-fondens utbud av kapital haft den kvalitén att fonden självklan räknats till den organiserade kapitalmarknaden, har därvid med all säkerhet varit en stimulans. Långfristigheten liksom flexibiliteten i utbudet med avseende både på växlingar i kreditbehovet för olika sektorer och på behovet av olika finansieringsfonner har varit viktiga egenskaper. Vad finansieringsformerna beträffar bör kanske särskilt understrykas det ökade utbud av riskvilligt kapital som kommit till stånd genom kanalisenngen av medel till lnvesteringsbanken och genom fjärde AP-fonden. Bedömt i ett makroekonomiskt perspektiv med avseende på den investeringsutveckling och tillväxt som faktiskt ägt rum under de senaste decennierna, har kredit- och kapitalmarknaden i stort visat en god anpassbarhet. Marknaderna kan också ses i ett mikroekonomiskt perspektiv såsom instrument för resuisallokeringen vad gäller enskilda projekt. Ett stående inslag i kritiken av kreditpolitiken har därvid vant att den innehållit ett alltför kraftigt moment av kreditransonering, vilket lett till en mindre effektiv resursanvändning. Den frågan diskuteras närmare i avsnitt 1.2. Finansiella marknader och resursallokering. Den positiva bedömningen av kredit- och kapitalmarknadens anpassbarhet vid en längre tillbakablick får inte undanskymma det faktum att finansieringsproblemen, speciellt inom näringslivet, blivit trängande under senare år. Dessa har visserligen sin grund i mer allvarliga störningar i den ekonomiska utvecklingen. Till en del är dessa störningar av konjunkturell och dänned förhoppningsvis av övergående an. Därutöver framträder emellertid strukturella och långsiktiga förändringar som ställer svårbemästrade krav på finansiella lösningar. En indikation på växande finansieringssvårigheter är statens under de senaste åren starkt ökade roll vid lösningen av uppkommande finansieringsproblem. Staten har dock alltid varit en viktig källa for krediter och garantier m. m. vid sidan om den organiserade kreditmarknaden. Dess finansiella tillgångar har under 70-talet varit av ungefär samma storlek som statsskulden. l viss mening kan staten sålunda betraktas som ett finansinstitut, som omformar sin upplåning för att tillgodose finansieringsbehov som anses angelägna från samhällsekonomisk synpunkt. För finansiering av bostadsproduktionen har sålunda statens direkta medverkan med bostadslån och med räntegarantier och -bidrag varit avgörande under hela efterkrigstiden. Fondbildningen inom ATP-systemet, utan vilken genomförandet av programmet att bygga en miljon lägenheter knappast kommit till stånd, kan ur ekonomisk synpunkt också betraktas som en statlig kreditgivning finansierad med skatter i form av ATP-avgifter. Kommunernas finanser påverkas av statliga bidrag både för olika verksamheter och obundet för skatteutjämning. Därutöver sker också en inte obetydlig del av den kommunala lånefinansieringen genom statliga krediter inom ramen för de statliga bostadslånen. Detta gäller kommunernas investeringar i daghem och andra serviceanläggningar. Statens bidrag till näringslivets kreditförsörjning sker dels i form av garantier (garantier för industiilån, exportkrediter och fartygskrediter), där staten genom förstärkning av säkerhetsunderlaget möjliggör en lånefinansiering, dels genom direkt långivning som ökade i omfattning under andra hälften av 60-talet framför allt genom

62 Sammanfattningar och slutsatser

lokaliseringslån. Statens garantigivning utgår för en ökande del av företagens totala lånefi nansiering. Den har också betydande allokeringseffekter på stocken underliggande krediter i bättre säkerhetsläge. Denna utveckling mot ökad statlig finansiering har accelererat under 1976-77 i samband med omfattande rekonstruktioner under statlig medverkan i de s. k. krisbranschema. Omfattningen och verkningarna av dessa finansiella transaktioner är svåra att överblicka och långsiktigt bedöma men det är uppenbart att de nu håller på att få ett rätt avgörande inflytande över den industriella utvecklingen. De växande bytesbalansunderskotten har sin motsvarighet i ökade inhemska utgiftsöverskott och de utgör en av de faktorer som skapat finansieringsproblem inom näringslivet. Samtidigt erbjuder kreditmarknadema i utlandet för att tillgodose de växande fien ytterligare finansieringskälla nansieringsbehoven. Det har därvid varit en gynnsam omständighet att denna upplåning i stor utsträckning kunnat ske i långfristig form. Totalt sett har hängenom kapitalmarknadsutbudet vidgats högst väsentligt. Statliga insatser och ökad upplåning i utlandet utöver vad den inhemska marknaden erbjuder framstår emellertid inte som tillräckliga lösningar på sikt. Försämringen av företagens finansiella ställning under senare år ställer krav på ytterligare insatser. Ett av de mest centrala problemen i detta sammanhang blir att finna ur fördelningspolitisk synpunkt acceptabla vägar att tillföra företagen mer ägarkapital.

1.1.3 Den långfristiga utlandsupplâningen

Valutaregleringen syftade fram t. o. m. 1973 i stort sett till att främst av stabiliseringspolitiska skäl avskärma den inhemska kredit- och kapitalmarknaden från den utländska. Under perioden 1964-1973 uppgick den långfristiga upplåningen utomlands till 1,3 miljarder kr i genomsnitt per år. Denna upplåning utgjordes till största delen av upplåning för varvs- och rederinäringens räkning samt för finansieringen av direktinvesteringar utomlands. Mot bakgrund av den försämring i bytesbalansen som följde på oljekrisen lades Valutaregleringen om så att upplåning utomlands möjliggjordes i syfte att under en övergångsperiod finansiera underskotten i bytesbalansen. Liberaliseringen av valutaregleringens bestämmelser parades med en stram inhemsk kreditpolitik vilken gav företagen incitament att låna utomlands.

Uppläningens omfattning

Den långfristiga upplåningen på den internationella kapitalmarknaden ökade från 2,0 till 3,5 miljarder kr mellan 1973 och 1974. Detta var dock inte tillräckligt för att förhindra en minskning i valutareserven, som sjönk med 3,3 miljarder kr under 1974. Effekterna av ändringarna i Valutaregleringen visade sig först 1975, då upplåningen utomlands uppgick till 6,4 miljarder kr. Denna nivå bibehölls i stort sett under 1976. 1 slutet av 1976 uppgick den långfristiga lånestocken till 27 miljarder kr. För 1977 föreligger heltäckande uppgifter om den långfristiga upplåningen endast för första halvåret men en grov kalkyl ger vid handen att den långupplåningen under 1977 kan uppgå till 20 miljarder kr brutto och fristiga

Sammanfattning och slutsatser 63

17 miljarder kr netto efter amorteringar. Om dessutom hänsyn tas till ändringen i kronkursen under året beräknas den långfristiga lånestocken i slutet på 1977 uppgå till strax under 50 miljarder kr. Det är naturligtvis svårare att uttala sig om storleken på den långfristiga upplåningen i framtiden. Utgår man som ett räkneexempel från att underskottet i bytesbalansen skulle vara hävt 1985 och att underskottet fram tills dess minskar med drygt 21/2 miljarder kr per år från en nivå på drygt 18 miljarder kr år 1978 kan man vid oförändrad valutareserv uppskatta stocken av långfristiga utlandslån brutto till 150 miljarder kr. Kalkylen förutsätter att upplåning även äger rum för att finansiera visst statligt ka-

pitalutflöde, direkta investeringar, export- samt varvskrediterl Restposten

i betalningsbalansstatistiken har uppgått till 4 till 5 miljarder kr under senare år. I viss men okänd utsträckning utgörs restposten sannolikt av en överskattning av bytesbalansunderskottet. Detta innebär att kalkylen tenderar att överskatta upplåningsbehovet. Som exempel på restpostens betydelse i denna kalkyl kan nämnas att, om 4 miljarder kr av restposten forutsättes härröra från en underskattning av varu- och tjänsteexporten, så överskattar kalkylen upplåningsbehovet med drygt 30 miljarder kr. Med dessa reservationer innebär kalkylen att räntorna på den långfristiga bruttoskulden vid

en ränta på 8 procent skulle uppgå till nära 12 miljarder kr 1985. Övriga

löpande betalningar i bytesbalansen måste således tillsammans visa ett överskott på 12 miljarder kr. Om prisstegringen for svensk export i genomsnitt uppgår till 6 procent per år innebär räntebetalningama 1985 ett krav på reala resurser svarande mot 7 1/2 miljarder kr uttryckt i 1977 års penningvärde. Den långfristiga låneskulden motsvarar under samma förutsättningar 94 miljarder kr i 1977 års penningvärde. Förutsätter man dessutom att bruttonationalprodukten ökar med i genomsnitt 3 procent per år svarar räntebetalningama mot 1,7 procent av den reala bruttonationalprodukten år 1985. Det är i detta sammanhang också viktigt att notera att den i räkneexemplet antagna utvecklingen under rimliga antaganden om amorteringsplaner innebär en bruttoupplåning på en i jämförelse med 1977 och 1978 ungefär oförändrad nivå jämviktsåret 1985.

Låntagare

Under 1974 var det uteslutande företagen som släpptes ut på den internationella kapitalmarknaden. Under 1975 tillkom kommunerna som låntagare. Endast de största kommunerna tilläts låna direkt utomlands medan upplåning for övriga kommuners räkning kanaliserades genom kommuninstitut och banker. Riksbanken tog under 1975 upp ett lån på 0.8 miljarder kr. Staten uppträdde först under 1977 som låntagare på den internationella kapitalmarknaden. Bakgrunden till detta var det kraftigt ökade upplånings- l Direkta investeringar behovet. Under 1.977 lånade staten ungefär 9 miljarder kr på den utländska utomlands har förutsatts kapitalmarknaden. svara för 25 miljarder kr av Bankernas ökningen i bruttoskulden roll när det gäller den långfristiga upplåningen har successivt och övriga kapitaltransakökat. Under 1974 kanaliserades 13 procent av upplåningen genom bankerna, tioner för ungefär en medan motsvarande siffra var 19 procent under 1976. miljard.

64 Sammanfattning och slutsatser

Riksbanken har i sin betalningsbalansstatistik inte uppgifter om hur den privata upplåningen fördelat sig på branscher. Ur statistiken över tillstånd till långfristig upplåning utomlands framgår det dock att varven och rederierna 1976 svarade för ungefär 1/ 5 av upplåningen. Under 1973 svarade de för ungefär hälften.

Kriterier för tillstånd till utlandsupplåning

Den långfristiga utlandsupplåningens omfattning har huvudsakligen reglerats genom kriterier för tillståndsprövning inom ramen for valutaregleringen. Dessa kriterier har huvudsakligen gällt användandet av upplånade medel och lånens löptid. Under utlandsupplåningens forsta skede, dvs. under 1974, medgavs dock upplåning utomlands oavsett ändamål förutsatt att lånen var relativt långfristiga. När upplåningen tog ordentlig fan under år 1975, genomförde riksbanken vissa ändringar i principerna for tillståndsgivningen. Tillstånd till utlandsupplåning beviljades endast om lånet avsåg finansiering av industriell investering som var angelägen från bytesbalanssynpunkt. Man fastställde också att lånens löptid skulle vara minst 5 år. Praxis har dock varierat något beroende på intresset för och behovet av utlandsupplåning. I början av år 1976 förväntades t. ex. en förbättring i bytesbalansens saldo. Detta ledde till en mer restriktiv praxis i fråga om tillstånd till upplåning. 1 stället för att minska ökade emellertid underskottet i bytesbalansen från 6,7 till 10,5 miljarder kr, varför praxis successivt liberaliserades. 1 syfte att stimulera utlandsupplåningen fick valutabankema sålunda i oktober 1976 tillstånd att inom ett för varje valutabank fastställt rambelopp låna utomlands for vidare utlåning till finansiering av ”allmänt produktiv verksamhet” utan av riksbanken beviljat tillstånd i det enskilda fallet. Vidareutlåningen inom dessa s. k. ramtillstånd fick dock i det enskilda fallet inte överstiga ett värde motsvarande 5 mkr. Totalt uppgick bankernas ramtillstånd till 0,8 miljarder kr under 1976 men ramarna ökades så att de i slutet av oktober 1977 omfattade drygt 2 miljarder kr. Av detta belopp hade 1,3 miljarder kr utnyttjats vid nämnda tidpunkt. Utlandsupplåningen stimulerades också genom att riksbanken vid tillstånd till direktinvesteringar utomlands fordrade att en viss andel av investeringen finansierades genom upplåning utomlands. 1 samband med valutakursändringar talas det ofta om valutakursförluster eller -vinster Det torde därför finnas anledning att med hjälp av ett enkelt räkneexempel åskådliggöra valutakursändringars betydelse för lånekostnaden. Antag att ett företag lånar utländsk valuta till 8 procents ränta och att det omedelbart efter länets upptagande och omväxling till kronor inträffar en prisstegring på den utländska valutan med 10 procent. Det innebär för det första att räntekostnaden uttryckt i svenska kronor stiger med 0,8 procentenheter. För det andra påverkas amorteringens värde uttryckt i svenska kronor. Om lånet skulle återbetalas efter fem år motsvarar detta en årlig ränta på ungefär två procentenheter per år. En längre löptid ger en mindre ränteeffekt. Det finns i den allmänna diskussionen en tendens att överskatta betydelsen av valutakursändringar vad gäller lånekostnader. 1 viss utsträckning reflekteras nämligen valutakursforväntningar i räntedifferenser mellan lån

Sammanfattning och slutsatser 65

i olika valutaslag. Detta kan innebära att en kursstegring för en viss valuta endast motsvarar den räntefördel det inneburit att ta ett lån i den aktuella valutan. Om vi som ett exempel tänker oss att ett 10-års lån i Sverige betingar 9 3/4 procents ränta kan vi åskådliggöra sambandet mellan valutakursändringar och räntenivå för lån i utländsk valuta i Följande tablå. I forenklande syfte har förutsätts att hela lånet förfaller till amortering i slutet på det 10:e året.

Valutakursändnng per år (96) -5 41 -3 -2 -l 0 l 2 3 4 5 Jämförelseränta (%)” 15,53 14,32 13,14 11,99 10,86 9,75 8,66 7,60 6,55 5,53 4,52

”Likvärdig med 9,75 % ränta på lån i svenska kronor. I jämförelse med ett lån i svenska kronor till 9,75 % procents ränta är det således fördelaktigare att låna i en utländsk valuta som apprecierar med 4 procent per år om räntan understiger 5,5 procent. Sjunker valutan i värde med 4 procent per år blir motsvarande jämförelseränta 14,3 procent. Detta samband mellan räntesats och valutakursändring bör man alltså ha i åtanke när man uttalar sig om kostnader för valutakursändringar.

1 . 1 .4 Industrins finansiering

Industrins vinstmarginaler (mätta som kvoten mellan bruttoöverskott och förädlingsvärde) låg från slutet av 50-talet till början av 70-talet på en oförändrad nivå, även om de konjunkturella svängningarna tidvis var stora. Eftersom kapitalintensiteten samtidigt ökade kraftigt, sjönk räntabiliteten. De snabbt växande investeringarna förutsatte därför en ökad lånefmansiering. Skuldema ökade också väsentligt snabbare än det totala kapitalet: från 1965 till 1974 steg skulderna med 16 procent per år mot ll procent för det totala kapitalet. Soliditeten sänktes dänned från 67 procent 1965 till endast 50 procent 1974. Denna nedgång har därefter fortsatt. De angivna talen anger Soliditeten som kvoten mellan eget kapital, inkl. obeskattat kapital, och totalt kapital, exkl. handelskrediter. Under perioden ökade företagens finansiella kapital snabbare väsentligt än det materiella eller med 15 1/2 procent per år mot knappt 9 1/ 2 procent

för de materiella tillgångarna. Ökningen i ñnanstillgångar var en faktor som

underlättade företagens accepterande av den sänkta Soliditeten genom att ökningen av lätt realiserbara tillgångar minskade den med den stigande skuldsättningen förknippade risken. Genom en under perioden starkt positiv hävstångseifekt höll den ökade skuldsättningen också uppe räntabiliteten på det egna kapitalet. Den ökade skuldsättningen har möjliggjorts av en snabb uppgång av kreditutbudet; betydande förändringar i skuldstrukturen ägde också rum 1966-74. Cirka hälften av företagens upplåning kommer från den icke organiserade kreditmarknaden i Sverige och från s. k. rörelsegenererade krediter (pensionsskulder, lån, pensions- och personalstiftelser, skatte- och löneskulder). Dessa krediter är tillgängliga utan att företagen behöver kva-

och slutsatser 66 Sammanfattningar

lificera sig för dem i konkurrens med andra företag. Till samma kategori kan hänföras återlånen från AP-fonden. Automatiken i denna kreditgivning - den prövning som förekommer begränsar sig till en säkerhetsprövning - nära. Kredittagningen från den icke gör att den står självfinansieringen organiserade marknaden är också förklaringen till att företagens genomsnittliga låneränta för den totala skulden är väsentligt lägre än räntorna på kreditmarknaden (1974 ca 5 1/2 procent). Under perioden spelar utländska krediter en markant växande roll, vilket alltså inträffar redan före den 1974 inledda ökningen av utlandsupplåningen. Av skuldstrukturen att den organiserade svenska kreditmarkframgår naden har en mindre och dessutom minskande betydelse för industrins finansiering. Detsamma gäller därmed också för de kreditpolitiska åtgärder som omedelbart påverkar denna marknad. Det är mindre än en tredjedel som tas från den svenska marknaden. lnom denna av företagens upplåning del har 1966-74 en minskning skett av alfärsbankemas bidrag, som sjunkit medan återlånen och långa krediter från mellanfrån 42 till 27 procent, handsinstituten ökat i motsvarande mån. Slutligen tillkommer en växande andel statliga lån, under denna period framför allt lokaliseringslån. De krediter, med vilka industriföretagen byggt upp sin ökade skuldsättning, kännetecknas alltså av en bestående, mycket hög andel rörelsegenererade krediter (ca hälften), en ökad andel långfristiga krediter och statliga lån samt slutligen en ökad utländsk upplåning.

1.2 Finansiella marknader och resursallokeiing

1.2.1 Inledning

Ett finansiellt systems grundläggande uppgift utöver att handha betalningsär att överföra finansiella resurser från enheter med införmedlingen komstöverskott till enheter med utgiftsöverskott. l sparande- investeringstermer betyder detta att enheter, vars investeringsverksamhet uppgår till högre belopp än det sparande de genererar. måste finansiera sig genom upplåning som i sista hand härrör från enheter med större sparande än investeringar. Existensen av ett finansiellt system är själva förutsättningen for att sparandeöverskott och -undeiskott överhuvudtaget skall kunna uppkomma eller med andra ord för att investerings- och sparbeslut skall kunna separeras. Utan finansiella tillgångar och skulder måste varje enhets inkomster täcka varandra i varje ögonblick och dänned måste och utgifter vara ett och samma beslut. också sparande och investering Det finansiella systemets betydelse i nämnda avseende kan visserligen framstå som självklar, men kan ändå vara värd att understryka med hänsyn att investera utöver förtill att möjligheterna eget sparande är en viktig utsättning för att man skall kunna skapa en effektiv produktionsapparat inom ramen för en decentraliserad hushållning med flera beslutsenheter. En diskussion av sparande-investering kan föras på flera olika nivåer. I första hand fastlägges den långsiktiga avvägningen mellan konsumtion och kapitalbildning. Stabiliseringspolitikens uppgift är sedan att så långt möjmed nämnda ligt skapa balans på kort sikt mellan sparande och investering avvägning som riktmärke för deras totala omfattning på längre sikt. lnom

Sammanfattning och slutsatser 67

dessa ramar skall de reala investeringarna fördelas så effektivt som möjligt. Traditionellt innebär detta att de investeringsprojekt som kan väntas ge högst avkastning enligt en marknadsmässig bedömning skall förverkligas med de avvikelser härifrån som kan motiveras utifrån specifika allokeringspolitiska målsättningar. Väsentliga för en effektiv fördelning av kapitalresurserna är allokeringspolitikens utformning som en del av den allmänna ekonomiska politiken och de finansiella marknadernas struktur, organisation och funktionssätt. I den enklaste formen av ekonomiska system, i vilken marknadsmekanismer kommer till fullt uttryck, kan produktionens storlek och dess fördelning på konsumtion och investering härledas ur hushållens preferenser för arbete/ fritid och konsumtion/sparande (framtida konsumtion) samt investeringsprojektens räntabilitet. Löner, priser och räntor anpassas så att marknaderna är i balans utan över- eller underskott. Realt sett betyder detta att räntan anpassas till den nivå vid vilken den del av produktionen, som hushållen är beredda att avstå från att omedelbart konsumera, just motsvarar vad företagen vill utnyttja för investering. Spegelbilden härav är en kapitalmarknad på vilken nämnda räntenivå ger jämvikt mellan hushållens utbud och företagens efterfrågan på finansiellt kapital. Med en sådan ränteanpassning uppkommer ingen kapitalbrist i marknadsmässig mening. I verkligheten sker en rad ingrepp i den ovan beskrivna mekanismen. Den offentliga sektorn svarar för en stor och växande del av produktion och förbrukning av varor och tjänster. Huvudsakligen rör det sig om sådana varor och tjänster som tillgodoser kollektiva behov eller av andra skäl anses böra handhas av det offentliga. I sådana fall då de skulle kunna marknadsföras och tillgodogöras individuellt, avser den offentliga produktionen vanligen att skapa ett annat innehåll och åstadkomma en annan omfattning och fördelning än som skulle komma till direkt uttryck i hushållens preferenser och efterfrågan på en marknad. Den offentliga produktionen kräver i ett sådant system offentliga investeringar baserade på andra grunder än marknadsbetingade lönsamhetskriterier. Då den offentliga produktionen endast i begränsad utsträckning finansieras genom avgifter för nyttjandet av de tjänster den avkastar, måste den offentliga sektorn anskaffa medel på annat sätt. Det sker huvudsakligen genom den beskattningsrätt som staten och kommunerna har. Genom denna kan det offentliga dra in inkomster från den privata sektorn och därmed minska den privata efterfrågan för att skapa samhällsekonomiskt utrymme för sin egen produktion. Som ett alternativ eller komplement kan sådant utrymme skapas genom upplåning på kreditmarknaden som tränger ut finansieringen av privata investeringar och kanske också via räntan stimulerar till ökat privat sparande. Förutom att påverka fördelningen mellan offentlig och privat användning av resurserna kan det offentliga genom olika indirekta skatter och subventioner utöva ett betydande inflytande på den privata förbrukningens inriktning. Utöver dessa allokeringspolitiskt motiverade offentliga inkomster och utgifter användes även beskattningen tillsammans med varierande former av inkomstöverforingar tillbaka till den privata sektorn som instrument för att uppnå olika fördelningspolitiska målsättningar för den ekonomiska politiken.

68 och slutsatser Sammanfattningar

Iden offentliga sektorn intar kommunerna en mellanställ ning i förhållande till staten och den privata sektorn. Kommunerna har liksom staten beskattningsrätt men lånefinansieringen är liksom för den privata sektorn beroende på förhållandena på kreditmarknaden och utgör en osäkerhetsfaktor i planeringen. För statens utgifter föreligger däremot inte motsvarande finansiella restriktioner. Statens avvägning av inkomster och utgifter och dess upplåningspolitik bestäms i stället av att de allokerings- och fördelningspolitiska målen skall uppnås inom ramen för samhällsekonomisk balans. l ovan angivna perspektiv har staten en central roll för bestämning av såväl efterfrågans totala storlek som dess fördelning på offentlig och privat förbrukning, på investering och konsumtion och mellan olika privata enheter. Genom olika fonner av bidrag och lån kan staten även påverka kommunernas förbrukning. Någon fullständig kontroll av efterfrågan är det dock inte fråga om utan staten arbetar huvudsakligen genom att med olika incitament påverka efterfrågan och dess fördelning.

1.2.2 Allokeringspølitiken Diskussionen ovan har visat att den ekonomiska politiken är av avgörande betydelse för real kapitalbildningen. Stabiliseringspolitiken bestämmer sålunda kapitalbildningens totala storlek dels genom att skapa det nödvändiga realekonomiska utrymmet, dels genom att påverka investeringsincitamenten så att utrymmet fylls ut inom ramen för en balanserad ekonomisk tillväxt. Hur nämnda utrymme tas i anspråk är en allokeringspolitisk fråga. Vilka medel som därvid utnyttjas bestämmer i stor utsträckning realkapitalets sammansättning och kvalitet, dvs. effektiviteten i resursallokeringen. De flesta ekonomisk-politiska åtgärder har såväl stabiliseringspolitiska som al-

lokerings- och fördelningspolitiska verkningar. Åtgärderna kan emellertid

primärt vara inriktade på att uppnå det ena eller andra slaget av verkningar. Ofta kan det därvid vara nödvändigt med kompletterande åtgärder för att så långt möjligt neutralisera ej önskvärda sekundära effekter. Bostadspolitiken, regionalpolitiken och näringspolitiken kan väl huvudsakligen anses syfta till att påverka resursemas fördelning i samhället. B0stadspolitiken är inriktad på att goda bostäder skall kunna tillhandahållas till rimligt pris, såsom en av de grundläggande förutsättningarna för att samhället socialt sett skall fungera väl. För att detta mål skall kunna uppfyllas krävs att bostadsbyggandet ges stöne utrymme i realkapitalbildningen än som skulle vara fallet utan ingrepp i marknadsmekanismen. Regionalpolitiken syftar i första hand till att åstadkomma en jämnare geografisk fördelning av resurserna medan de näringspolitiska insatserna främst avser att styra strukturomvandlingen och den tekniska utvecklingen och därmed påverka realkapitalets fördelning på olika näringsgrenar och branscher. Åtgärder inom nämnda områden har också fördelningspolitiska effekter.

Åtgärder inom dessa tre politikområden är i regel expansiva till sin karaktär

och kräver därför ofta motverkande stabiliseringspolitiska åtgärder. l många fall sättes dock åtgärderna in i lägen av konjunkturavmattning t. ex. för

att stödja krisdrabbade företag eller branscher och ge andrum for att genom-

föra den sanering som behövs för att göra dem konkurrensdugliga på längre sikt. Gränslinjen mellan å ena sidan närings- och även regionalpolitik och,

*

Sammanfattning och slutsatser 69

å den andra, en selektiv stabiliseringspolitik för att öka resursutnyttjandet och hålla uppe sysselsättningen blir i sådana fall ofta svår att dra. De som förordar en mer generellt verkande politik i sådana sammanhang har sett en fara i att de kortsiktigt sysselsättningsstödjande åtgärderna tar överhanden i en utsträckning som försämrar effektiviteten i resursallokeringen på längre sikt genom att ”frysa” den existerande strukturen. Det framhålles också att risker Föreligger för att stödet av vissa företag leder till en snedvridning av konkurrensförhållandena så att annars bärkraftiga företags lönsamhet försämras. l stort innebär den allokeringspolitik som beskrivits en medveten strävan till en annan sammansättning av realkapitalet än vad som skulle framkomma i en ren marknadsekonomi i syfte att uppnå bestämda ekonomisk-politiska målsättningar. Den mer offensiva nänngspolitiken i motsats till den närmast ovan beskrivna verkar dock snarare med än mot marknadskraftema. Man försöker påskynda strukturutvecklingen. så att omställningar görs innan kristillstånd har utlösts, och förkorta steget till kommersiell tillämpning av tekniska innovationer. Ett medvetet avsteg från en marknadsbestämd fördelning av realkapitalet sker också för de offentliga investeringar, som inte anses lämpliga eller möjliga att bedömas efter vanliga räntabilitetskalkyler. Det innebär inte att det är mindre väsentligt att finna kriterier för avvägning av dessa inbördes och på “marginalen” gentemot övrig kapitalbildning. Nu angivna allokeringspolitiska inslag kan knappast kritiseras för att de inte leder till en ur marknadssynpunkt optimal fördelning av kapitalresur-

sema. Åtgärderna avser ju just att åstadkomma avvikelser från en sådan

resursfördelning. Däremot kan man givetvis hysa olika uppfattning om vilka målsättningar som bör uppställas for den ekonomiska politiken. Större tveksamhet kan man kanske inta till de allokeringsmässiga effekterna av olika regler för beskattning av kapitalinkomster. Dessa är huvudsakligen utformade utifrån fördelningspolitiska överväganden utan att effekterna på sparande och investering till fullo beaktas. Riskerna för inte avsedda allokeringseffekter torde också ha ökat till följd av att reglerna inte varit anpassade till den inflatoriska utveckling som ägt rum under senare år. Kreditpolitiken och kreditmarknaden är en integrerad del av den politik och de mekanismer som beskrivits ovan. Ett bestående inslag i kritiken av den sedan 50-talets början förda kreditpolitiken har, utöver att den periodvis ansetts för stram, varit att den innehållit ett alltför stort element av kreditransonering och att detta lett till ogynnsamma effekter på resursallokeringen. Lågräntepolitiken under 40-talet hade medfört att bankerna kunnat expandera sin utlåning kraftigt genom utförsäljning av sina stora innehav av statsobligationer. Under 50-talets början infördes olika likviditets- och placeringsregler för att med bibehållen förhållandevis låg ränta förstärka restriktiviteten i kreditpolitiken och trygga bostadsfinansienngen. Det ökade ransoneringselement som då uppstod, har sedan funnits kvar även efter övergången till en rörligare räntepolitik. Det får bl. a. ses mot bakgrund av att trots en trendmässigt stigande ränteutveckling har det ändå i realräntetermer varit fråga om en lågräntepolitik. Inslaget av ransonering har naturligen varit påtaglig under högkonjunktur även om räntan då nått

70 Sammanfattningar och slutsatser SOU 1978: ll

sin högsta nivå. Under konjunkturavmattningar har det däremot knappast varit fråga om mer än en ”normal” otillfredsställd kreditefterfrågan. Därvid har väl också tidigare undertryckt kreditefterfrågan kunnat tillgodoses och den grå kreditmarknaden minskat i omfattning. Under åren efter oljekrisen har den inhemska kreditmarknaden till följd av det stora och växande bytesbalansunderskottet varit stram även under lågkonjunktur. Å andra sidan har den utländska marknaden varit öppen för svenska låntagare i en utsträckning som inte förekommit tidigare under efterkrigstiden. Att få till stånd en ökad utlandsfinansiering har i själva verket varit det avgörande motivet för den inhemska åtstramningen. Kritiken som riktats mot att räntan inte tillåtits ge fullt utslag för rådande knapphet på kredit har varit att detta lett till en inoptimal kreditfördelning. En låneränta lägre än jämviktsräntan har gjort även projekt med förhållandevis låg avkastning räntabla. Ransoneringen har möjliggjort att dessa har finansierats på kreditmarknaden på bekostnad av andra som skulle ha gett högre avkastning. Det har härvid skett en avvikelse från en marknadsmässigt optimal fördelning av realkapitalet, som inte har sin grund i bestämda målsättningar för den ekonomiska politiken. Tvärtom uppfyller en sådan fördelning inte kravet på största möjliga tillväxt under givna sociala och tekniska betingelser. Det råder allmän enighet om att räntenivån skall anpassas till kreditefterfrågan. Problemet gäller därför närmast om man ständigt skall sträva efter att anpassa den så att det alltid bara finns en nonnal otillfredsställd efterfrågan eller om man kan eller bör tillåta sig ett visst inslag av ransonering i ett stramt kreditmarknadsläge med stor efterfrågan på lån. Kritiken, som praktiskt taget helt sker med principiella resonemang och sällan eller aldrig utifrån konkreta fall, har i grunden utgått från att alla lånesökande som tillkommer vid den lägre räntenivån sökt finansiering av projekt med lägre avkastning. De som söker lån i det högre ränteläget jämviktsränteläget - förutsättes söka även vid den lägre räntan. Kreditinstituten antas i större eller mindre utsträckning tillgodose de förra kreditbehoven på bekostnad av mer räntabla projekt, exempelvis för att favorisera gamla kunder. Resonemanget synes utgå från premissen att alla tilltänkta projekt kan ordnas entydigt efter avkastning eventuellt reducerad med någon riskfaktor. Det är visserligen självklart men kan ändå vara värt att understryka att det rör sig om en förväntad och inte faktisk avkastning. Kalkylema kan självfallet skilja sig avsevärt mellan olika bedömare. De just nu tätt duggande krisema i olika företag och branscher bär syn för sågen om att investeringsprojekt som ansågs komma att ge en hög avkastning, inte alls motsvarat förväntningarna och att tidigare ”säkra” låntagare skulle fallera utan ett omfattande statligt stöd. Inte minst skapar inflationsutvecklingen osäkerhet. Vid en ren räntepolitik kan det hända att de lånesökande huvudsakligen utgörs av företag med låg riskaversion och stora förväntningar om att kunna göra kapitalvinster vid en stark inflation, medan andra företag, åter, med hög riskaversion och förväntningar om en svagare prisutveckling helt avstår från att söka lån trots att de synes ha väl så goda investeringsprojekt. En lägre räntenivå med inslag av kreditransonering kan locka fram även de senare företagen

Sammanfattning och slutsatser 71

som lånesökande. Kreditbedömningen kan då göras mer enhetlig for ett större urval av projekt och därmed Förhoppningsvis leda till en mer effektiv kreditfördelning. Detta argument - värdet av att vid en icke renodlad räntepolitik ha ett större urval av kreditansökningar - skall dock inte hårdras. Trots komplikationsgraden är bilden ovan av kreditgivningen som allokeringsinstrument ändå starkt förenklad. l praktiken finns ofta inte en så nära anknytning mellan projekt och kredit som angivits. Det är ofta mycket som skymmer sikten dem emellan. Upplåningen diskuteras visserligen mestadels i anslutning till att något projekt skall finansieras, men lånet beviljas ett företag och inte ett projekt. Kreditbedömningen grundas därför kanske snarare på erfarenheterna av företagsledningens skicklighet än på det enskilda projektets avkastning. Säkerheten för lånet kan också spela en viss roll även om kreditinstituten hävdar att om företagen och är goda kan finansieringen alltid ordnas. Anknytningen av fiprojekten nansieringen till ett visst projekt tenderar att försvagas av att låntagarens totala kundrelation tas in i kreditbedömningen. Ofta är det frågor om ”skräddarsydda” paketlösningar for företagets hela finansiering. I många fall kan kreditinstituten känna sig tvingade att “hålla företagen under armama for att förhindra att deras utestående lån blir nödlidande. Detta betyder att skillnaden mellan fallet med jämviktsränta och fallet med större inslag av kreditransonering är väsentligt mindre än vad som antas i en rent teoretisk analys, så länge ransoneringen inte blir extrem. Investerings- och finansieringsplaneringen sker i allmänhet i skilda enheter i företagen utan särskilt starka band. Risk och osäkerhet medför att ininte är så starkt påverkade av marknadsräntan som vesteringskalkylerna ofta antas. Kampen om tiondels procent kan ge en falsk bild av räntans betydelse for företagens planering. Det framgår av att en räntehöjning oftast inte leder till någon markerad minskning av efterfrågan på kredit medan att tjäna några tiondelar förblir lika stora. Skälet hänill ansträngningama är att de fortjänster som kan göras på detta sätt är finansenhetemas professionella uppgift. Resursallokeringen kan också tas upp ur en annorlunda synvinkel. Företag med likviditetsplanering låter sig knappast hindras att någorlunda god genomföra sina ”livsviktiga” investeringsprojekt vid temporära svårigheter att erhålla lån på en stram kreditmarknad. Dessutom kan hävdas att även om likviditetsproblem skulle utgöra ett hinder i ett sådant läge står valet inte mellan att genomföra en viss investering eller ej utan mellan att göra den vid tidpunkten ifråga eller att förskjuta den en tid framöver tills kreditmarknadsläget lättat. Vissa men inte alla investeringar är för sin räntabilitet beroende av tidpunkten för sitt realiserande. Slutsatsen av ovan anförda synpunkter är närmast att de ogynnsamma verkningarna på resursallokeringen av ett begränsat inslag av kreditransonering inte bör överdrivas. Ett sådant inslag kan t. o. m., under vissa inte alltför orealistiska förutsättningar, tvärtom ha positiva allokeringseffekter i situationer där jämviktsräntan skulle vara mycket hög. Kapitalmarknadsvill dock understryka vikten av att räntenivån relativt väl anutredningen passar sig till den stramhet som råder på kreditmarknaden. Svängningama i räntan bör därför inte hämmas av krav på låga lånekostnader för vissa prioriterade projekt. Det är ur denna synpunkt positivt att kostnaderna för

72 Sammanfattningar och slutsatser SOU 1978: 11

finansiering av bostäder i allt väsentligt frikopplats från marknadsräntan. Mycket kraftiga räntevariationer kan dock leda till oro på kreditmarknaden och bör så långt möjligt undvikas. Stora belastningar skapas då kanske mindre for nya lånesökande än för låntagare som redan är bundna vid en stor upplåning. Stora kastningar i ränteutvecklingen inför dessutom ytterligare ett osäkerhetsmoment i projekt- och finansieringsplaneringen. Man får räkna med att möjligheterna att föra en från “jämviktsräntan” avvikande räntepolitik torde begränsas efter hand som den “grå marknaden utvecklas organisatoriskt och institutionellt. Företagens finansenheter visar allt större aktivitet vid placeringen av sina likvida medel samtidigt som den grå marknadens utveckling medför att på denna marknad placerade medel i likviditetshänseende blir alltmer likvärdiga bankinlåning. Både utbud och efterfrågan på kredit tenderar då att “flyttas ut från den organiserade kreditmarknaden redan vid tämligen små differenser i räntenivån mellan denna marknad och den grå och minskar därmed utrymmet för en räntepolitik som avviker från jämviktsprisbildningen på kreditmarknaden. En möjlighet att i någon mån komma till rätta med denna utveckling är att flytta in” delar av den grå marknaden under den organiserade, exempelvis genom utnyttjande av s. k. bankcertifikat. Ytterligare en möjlighet är att den institutionellt välutvecklade delen av den grå marknaden skulle underställas samma regler i kreditpolitiskt och annat avseende som nu gäller för den organiserade. Förslag i denna riktning framläggs av finansieringsbolagskommittén.

1.2.3 Ränteutvecklingen Diagram 1.1 visar utvecklingen av konsumentprisindex (procentuella forändringar) och diskontot (årsgenomsnitt) från början av 1950-talet. Efter andra världskriget återfördes diskontot till den nivå, som det legat på under senare hälften av 1930-talet. Fram till december 1950 låg sedan diskontot stilla vid 2 1/2 procent. l samband med Koreakrigets inflation höjdes diskontot till 3 procent och under högkonjunkturåren 1955-56 i två etapper till 4 procent. Diskontohöjningen till 5 procent 1957 var inte konjunkturpolitiskt motiverad utan kan snarast uppfattas som en anpassning till en marknadsutveckling sedan länge karakteriserad av efterfrågeöverskott. I fortsättningen svängde diskontot i stort sett konjunkturellt med successivt högre högkonjunkturtoppar under senare hälften av 1960-talet - 6 procent år 1966 och 7 procent år 1969. Den senare procentsatsen blev toppnotering även för den senaste högkonjunkturens kulmination år 1974. Räntestegnngarna under 1976 kan ses som en valutapolitiskt betingad anpassning till den internationella utvecklingen och behovet av att täcka bytesbalansens underskott med utländsk upplåning. Bankinlåningsräntan har i stort sett följt diskontots förändringar. Både ränta och konsumentpriser visar en trendmässig stegring. Diagram 1.1 visar också real bankränta (högsta inlåningsränta) och real emissionsränta för långa statsobligationer. (Den reala räntan har erhållits genom deflatering av den nominella med årsgenomsnitt för förändringarna i konsumentprisindex.) Frånsett den djupa doppningen 1951-52 svängde realräntan mellan noll och fyra procent. Dessa svängningar har mer bestämts

och slutsatser

Sammanfattning 73

% 12 l r___ Konsumentprisindex 10- :L_I“ I

i

8- _ Riksbankens g 7. officiella J» I diskonto 6

4 - .l I

: l

2 - | ___1 j L__1 L__1 0

6 1

4 -1

2 _.

_+_O Realemissionsränta för långa statsobligationer -2 .-4 J ]___;-- Högsta reala bankinlånings- _4 J ränta

I T I I I I I I I | I I I I | I I I I I I I | | | 1955 1960 1965 1970 1975

Anm Konsumentprisindex: procentuell förändring me|lan årsmedeltal. Riksbankens diskonto: årsgenomsnitt.

av variationerna i prisstegringstakten än av förändringarna i räntan. Detta Diagram I .I Diskonto. kommer till uttryck i att reala räntan till övervägande del varierat i motsatt konsumentprisindex och rea/räntor I 953-7 7. riktning jämfört med nominalräntan. Åren 1955-58 steg obligations- och bankräntan successivt, samtidigt som reala räntan sjönk ner mot och stannade omkring noll. En analog utveckling registreras åren 1965-66. Åren 1968-72 ger ytterligare exempel på motvariationer i de nominala och reala räntorna. År 1974 trappades prisstegringstakten upp kraftigt. Prisstegringstakt och obligationsränta konvergerade 1974-76, men under dessa år var den reala räntan negativ. Fastän den nominella räntan regelbundet varierats antikonjunkturellt, har den reala räntan snarast fått ett ur denna synpunkt motsatt förlopp. Den reala räntan har För det mesta sjunkit och legat relativt lågt i högkonjunkturerna och tvärtom i lågkonjunkturema. Sett ur placeramas synpunkt har realräntan i stort sett visat en trendartad nedgång sedan början av 1960-talet, mätt med avkastningen över hela löptiden på lO-åriga lån emitterade under åren 1960-67. Den har sjunkit från + 1 1/2 procent för 1960 års lån till något under noll på 1967 års lån (jämför diagram 12.2, kapitel 12). Nedgången i realräntan har fortsatt för de åren 1968-74 emitterade lånen under den tid de hittills löpt (dvs. t. o. m. år 1976).

74 och slutsatser Sammanjátmingar

har också varit negativ under Realräntan på högsta bankinlåningsräntan l970-talet. Under efterkrigstidens accelererande inflation har det förelegat stora svåatt använda nominalräntan som konjunkturpolitiskt instrument. righeter Den reala räntan låter sig inte styras med nominalränta. Men den faktiska ränteutvecklingen kan heller inte ses som uttryck for det viktigaste instrumentet i den svenska penningpolitikens utformning. Denna har under efterkrigstiden i huvudsak använt sig av andra instrument än räntan för att nå uppställda mål för styrningen av konjunkturen. Politiken har sålunda inriktats på att direkt söka påverka kreditvolymen med likviditets- och placeringskvoter, utlåningstak och emissionskontroller. del av kreditmarknaden har dessutom varit reserverad för En betydande till stat och bostäder. Eventuella efterfrågeöverskott har därför konutlåning centrerats kreditmarknaden. Där på en begränsad del av den organiserade har under långa perioder den aktuella räntenivån legat lägre än en hypotetisk i den meningen att det förekommit en ransonering utöver jämviktsränta den som ”normalt” kan antagas bli utövad av bankerna. Detta förhållande utesluter inte att räntan vid olika tillfällen justerats uppåt för att undvika som är förbundna med alltför stora efterfrågeöverskott bl. a. de olägenheter i form av ökad kanalisering av kreditströmmarna över den icke organiserade marknaden. Som nämnts ägde t. ex. en sådan justering rum år 1957. Denna av räntan till det aktuella efterfrågetrycket har därefter blivit anpassning successivt mer markerad. 1 april 1975 vidtog riksbanken åtgärder för att vidga och skapa bättre jämvikt på kapitalmarknaden. Räntesatserna vid emission av bostads-, kommun- och industriobligationer höjdes med en procentenhet medan diskontot låg kvar oförändrat. Den ändrade relationen mellan långa och korta räntor medförde en ökning av emissionsverksamheten och ledde till att kapital tillfördes den långa marknaden från nya placerargrupper. Räntenivân har också anpassats till utvecklingen utomlands. I viss mån kan en sådan anpassning indirekt sägas äga rum i den mån den svenska ekonomiska hannonieras med omvärldens bl. a. med avseende politiken efterfrågetryck och prisutveckling. Den inhemska penningpopå relativt litiken kommer därvid att grovt sett följa omvärldens, även om inga direkta påverkningar förelegat. Direkt räntepolitiskt hänsynstagande framstod emellertid som alltmer när Sverige under 1970-talet kom ur fas både beträffande kontvingande, junktur- och prisutveckling och bl. a. som en följd härav även den externa balansen utsattes för allt större påfrestningar. Stora underskott i den svenska och beroendet av en kontinuerlig upplåning utomlands medbytesbalansen förde att valutaströmmama till och från Sverige blev känsliga för störningar valutamarknaderna. Den svenska räntepolitiken blev på de internationella därmed i högre grad bestämd av ränterelationemas effekt på kapitalrörelsema med utlandet. Riksbanken vidtog av hänsyn till betalningsbalansen en serie åtgärder, däribland en kraftig diskontohöjning 1976 från 6 till 8 procent. Man får gå tillbaka till september 1931 för att finna en motsvarighet till en sådan med utlandsberoendet sammanhängande utveckling och en sådan rekordnivå för diskontot. Den 28 september 1931 höjdes diskontot från 6 till 8 procent i samband med att Sverige lämnade guldmyntfoten.

Sammanfattning och slutsatser 75

Hänsyn till marknadsutvecklingen både inom och utom landet har alltså spelat en betydande roll for räntepolitiken. På en särskild marknad, nämligen marknaden for bostadskrediter, avskärrnas emellertid räntekostnad och kreditgivning från marknadskrafterna. Kreditpolitiken utgår här från en realt formulerad plan för, i forsta hand, den statligt belånade produktionen av bostäder och bostadskomplement. Detta byggande finansieras efter färdigställandet med långfristiga lån - en blandning av på marknaden upptagna bottenlån och överliggande statliga lån -till kraftigt subventionerade räntor. Marknadsräntan sätts alltså ur funktion som kostnadsfaktor. Denna ränta sätts också delvis ur funktion på långivarsidan. Upplåningen på marknaden for bostadsändamål placeras (prioriteras) i stället genom överenskommelser med och rekommendationer till kreditinstituten och i viss mån genom tillämpning av lagen om kreditpolitiska medel i form av likviditetskrav. Detsamma kan även sägas om statens upplåning. Det bör emellertid observeras att innebörden av och syftet med denna prioritering inte är att åstadkomma en räntedifferentiering mellan de prioriterade låntagama (staten och bostadssektorn) och andra låntagare. l stället har man valt att subventionera en speciell sektor (bostadsproduktionen). Placeringsprioriteringar for statliga lån och bostadslån innebär inte primärt ett ingrepp i räntestrukturen men väl att kreditgivama får anpassa sig till en struktur på sin låneportfolj, som kan antagas avvika från en i dessa avseenden fri marknadsutveckling och den ränteutveckling som därvid skulle ha framkommit. Prioriteringen innebär att om efterfrågan på kreditmarknaden inte tillgodoses, detta inte drabbar staten eller bostadsproduktionen. I övrigt ställer staten kredit till förfogande vid sidan av marknaden också for regionalpolitiska ändamål och for utgifter med närings- eller sysselsättningspolitisk motivering. En växande omfattning av denna kreditgivning innebär en motsvarande försvagning av kreditmarknaden som allokeringsfaktor i traditionell bemärkelse. På den organiserade marknaden utanför bostadssektorn bestämmer riksbanken i hög grad både den allmänna räntenivån och räntestrukturen. Bankernas in- och utlåningsräntor har traditionellt varit bundna till riksbankens diskonto. För närvarande synes riksbanken sträva efter att bibehålla denna anknytning, närmast genom att begränsa den glidning uppåt av utlåningsräntornas genomsnitt som ägt rum sedan slutet av 60-talet. Utifrån denna allmänna räntenivå bestämmer bankerna strukturerna på sina utlåningsräntor. De långtidsbundna räntesatsema vid obligationsemissioner och i försäkringsinstitutens utlåning är anknutna till räntan vid emission av långa statsobligationer. Den individuella räntesättningen på obligationslånen bestämmes av ett ratingsystem, som konstruerats av emissionsbankerna i samråd med de stora placerarna. Ratingsystemet utgår från den räntesats som tillämpas for lån med typiska villkor och en diskussion mellan marknadens parter, i samråd med riksbanken, är avgörande for räntesättningen på lån med t. ex. löptider eller säkerheter som avviker från de typiska. Den allmänna räntenivån såsom denna genom penningpolitiken kommer till uttryck i diskontot och räntesättningen vid emissioner av nya statsobligationer påverkas i sin tur i mycket av samma faktorer som skulle format räntesättningen på en marknad där räntebildningen åstadkoms genom en

76 Sammanfattningar och slutsatser SOU 1978: 11

marknadsmekanism. Riksbanken har som framhållits i det föregående sökt undvika alltför kraftiga spänningar mellan utbud och efterfrågan på olika kreditmarknader och anpassar räntenivån i enlighet härmed. Med den institutionella uppbyggnad som kännetecknar den svenska kreditmarknaden skulle det, om riksbanken avstod från att fungera som prisledare, inte heller bli fråga om någon renodlad marknadsprissättning enligt fiikonkurrensmodellen. På kapitalmarknaden skulle i ett sådant läge ett mycket litet antal stora placerare ha ett dominerande inflytande över räntesättningen på obligationslån. Det är sannolikt att de emitterande bankerna skulle bestämma villkoren för ett lån efter sondering hos dessa placerare som kan antas beakta ungefär samma synpunkter på räntesättningen som riksbanken. När det gäller bankernas inlåningsräntor skulle fåtalskonkurrensen leda till en ensartad räntestruktur av samma karaktär som idag. På utlåningssidan skulle det inte heller i en “fri” marknad vara tillräckligt att betala marknadsräntan för att erhålla lån. Bankerna prövar som utvecklats i föregående avsnitt kreditvärdigheten efter sin uppfattning om vilka låntagare som skall tillgodoses och denna bestämmes inte enbart av den aktuella räntebetalningsförmågan. Även om räntebildningen inte på ett avgörande sätt skulle förändras om riksbanken avstod från sin prisledande roll, är det dock troligt att en friare räntebildning skulle leda till en högre och över tiden mer varierande räntenivå med ett något mindre inslag av kreditransonering. Detta skulle kunna medföra att förmågan att betala högre räntor kom att betyda relativt mera i allokeringen av krediter. Det är dock inte givet att detta skulle leda till en bättre kreditfördelning enligt tämligen allmänt omfattande kriterier. Man kan spekulera om det sätt på vilket realkapitalbildningens tillväxt och fördelning skulle ha utvecklats under 1950- och 1960-talets relativa prisstabilitet, om vi under denna period haft en “friare” kreditmarknad t. ex. av den typ, som man har i Förenta statema. För det första skulle bostadsbyggandet säkerligen varit i genomsnitt lägre och utsatts for de större konjunkturella svängningar, som följer av en marknadsberoende finansiering. Det är vidare sannolikt att den genomsnittliga räntenivån legat högre och att därigenom framför allt realkapitalbildningens fördelning blivit annorlunda särskilt inom industrin. Den låga räntan på 1950-talet och den i fortsättningen till följd av prisstegringen alltjämt låga realräntan kan antagas ha gett extra stimulans till kapitalintensiva investeringar på bekostnad av relativt sett mindre kapitalkrävande investeringar och investeringari human- Det är svårt att värdera dessa utvecklingsaltemativ i förhållande kapital. till varandra i ett samhällsekonomiskt perspektiv.

1.2.4 Kreditmarknaden och inflationen

Inflationen påverkar i olika avseenden efterfrågan på och utbudet av kapital jämfört med en utveckling med oförändrade priser. Snedvridningen sammanhänger dels med att pnsutvecklingen inte kan förutses korrekt, dels med att olika kategorier av investerare och sparare har olika möjligheter att skydda sig mot respektive dra fördel av inflationen. Ur välfärdssynpunkt är snedvridningseffektema särskilt allvarliga därför att de tenderar att drabba

SOU 1978:1l Sammanfattning och slutsatser 77

låginkomsttagare, vilka på grund av begränsade investeringsalternativ, hög riskaversion och institutionella förhållanden inte kan sprida sin fömiögenhet. Det synes vara oklart i vilken utsträckning inflationens effekter på sparande- och investeringsincitamenten påverkar totala sparandet och investeringarna. Däremot är det uppenbart att inflationen tenderar att förändra sparandets och investeringarnas fördelning. Sparare, som har möjlighet därtill, söker skydda sig mot inflationen genom att placera i varaktiga konsumtionsvaror, fast egendom, aktier, utländsk valuta, konst etc. Dessa placeringar karakteriseras ofta av illikviditet och/eller av relativt stort risktagande. Företag med relativt höga inflationsförväntningar utsträcker sin låntagning för att finansiera investeringsprojekt, även om de erbjuder en relativt låg real avkastning. Den reala låneräntan släpar i regel efter i inflationsprocessen. Resursfördelningen tenderar att bli inoptimal, när relativt lågt avkastande investeringar genomföres på bekostnad av sådana med högre real forräntning. Under inflation representerar spekulation i prisutvecklingen ett särskilt investeringsincitament. Ett speciellt problem, som uppkommer vid kraftig och långvarig inflation, är att realvärdet av låneutgiften visserligen minskar successivt men initialt är mycket hög i den mån nominalräntan anpassats till prisutvecklingen. Under de första åren kan låneutgifterna komma att överstiga avkastningen på investeringen och då kräva refinansiering till vid investeringstillfállet osäkra låneräntor. En ytterligare komplikation, som även den minskar investeringsincitamentet, är att investerarens förväntningar om framtida priser och räntor i princip skall avse hela projektets livstid och följaktligen måste bli mycket osäkra. Denna osäkerhet ökar kraven på avkastning. En nedtrappning av inflationstakten kan nämligen få en katastrofal effekt på räntabiliteten, i synnerhet om den inträffar i ett tidigt skede i lånets löptid. En till synes låg real låneränta kan då i efterhand visa sig bli mycket hög. Risken för en sådan utveckling kan tänkas väga särskilt tungt och i och för sig vara en faktor som hämmar investeringarna jämfört med det fall att ingen inflation förelåg. Ett sätt att minimera effekten av osäkerheten om den långsiktiga ränteutvecklingen under inflation är att ge de långa lånen relativt kort räntebindning. l Sverige har därför på allra senaste tid långa obligationslån försetts med s. k. räntejusteringsklausul, enligt vilken låneräntan periodvis kan anpassas till den vid justeringstillfállet aktuella räntan på ett jämförbart nyemitterat statslån. Härvid stipuleras bl. a. att den för jämförelsen använda statslåneräntan med en viss minimidifferens avviker från utgångsläget. Utredningen har stött denna utveckling, som framstår som en naturlig och angelägen anpassning för att minska de riskproblem som inflationsforväntningarna framkallar. Problemet med de initialt höga lånekostnadema är speciellt besvärande för fastighetslånen. Det s. k. paritetslånesystemet var avsett att knyta både belåningsvärde och Iånekostnademas fördelning till prisutvecklingen. l paritetslånen periodicerades betalningen av den nominella räntesatsen så att den hyresbestämmande annuiteten i stort skulle följa byggnadskostnadsindex. Detta innebar att en del av den nominala räntesatsen lades till kapitalet varje år. Den utestående skulden kunde dock aldrig öka mer än index. Skulden ökades sålunda nominellt men ej reellt, varigenom belå-

78 Sammanfattningar och slutsatser

ningen av fastigheter i motsats till förhållandet vid traditionella lån följde fastighetens marknadsvärde. Paritetslånesystemet fungerade ej som avsett, eftersom pantetstalen och därmed annuitetema i det äldre beståndet inte anpassades till de stigande byggnadskostnadema. Systemet avskaffades 1975, då räntesubventioner återinfördes. Dessa subventioner avtrappas i en takt som bestämmes av

den förväntade inflationen. Den realiserade inflationen har dock blivit vä-

sentligt högre än den förväntade, varför den avsedda paritetseffekten inte kommit till stånd. En indexering av fmansobjekt med anknytning till penningvärdets förändringar skulle i princip kunna eliminera de snedvridningar som inflationen ger upphov till på kapitalmarknaden. lnte i något land har emellertid en ansträngning gjorts att i större skala genomföra en indexering. Man har försökt med indexlån på begränsade marknader - försök som i regel blivit relativt kortlivade. Den s. k. McCracken-rapponen innehåller en rekommendation att ta bort de institutionella hinder, som ligger i vägen för emittering av indexobligationer. Motiveringen är att indexeringen skulle reducera osäkerheten for låntagarna och att spararna skulle få ett skydd mot inflationen. Förekomsten av sådana obligationer borde också medverka till en Stabilisering av priserna på andra placeringsobjekt såsom fast egendom och råvaror. Även staten borde vara beredd att emittera indexobligationer. I länder med sofistikerade kapitalmarknader skulle dessa obligationer enligt kommitténs rekommendation ej ges en speciellt priviligierad position, t. ex. genom begränsning till vissa långivarkategorier, utan i stället göras allmänt tillgängliga och med en till en början relativt låg realränta för att testa marknaden? Erfarenheterna från vån land av att på vissa marknader (bostads- och studiefinansiering) införa system, som i princip fyllt indexlånens uppgifter, har visat att stora administrativa och också opinionsmässiga problem uppstår, när detta sker inom en i övrigt nominalistisk miljö. Systemen avskaffades också 1975 trots att vi då stod mitt i den snabbaste inflationsutvecklingen

under efterkrigstiden?

Värdesäkringskommittén (SOU 1964:2) påvisade att om man med indexlån skall kunna uppnå avsedda syften, måste man också övergå till real beskattning. En sådan övergång medför i sin tur en rad konsekvenser bl. a. för företagens avsknvningsprinciper och redovisning. Nuvarande institutionella system, som bestäm mer kapitalmarknadens f unktionssätt, är baserat på nominalistiska principer; det gäller redovisningsprinciper,_fastighetsinteckningar, taxeringsvärden och inte minst viktigt Skatteregler. Indexlån förutsätter därför en genomgripande förändring av de institutionella ramarna. 2 OECD. Towards Full Penningpolitiken ställs också inför svårigheter, när den skall agera i en “dub- Emp/oymem and Price där det finns en stor stock nominalistiska lån och en bel” lånemarknad, Stabil/ty, .Iune 1977, sid växande stock reallån. För ett enskilt land uppstår slutligen problem med 45-46. spekulativa kapitalrörelser, om landet isolerat inför indexlån och i konsek- 3 J fr artikeln Index/ânens vens därmed även ett system med realbeskattning, i en internationell miljö, uppgång OCH/ä” i Sverige som alltjämt fungerar med penninglån och nominalbeskattning. av Ingemar Ståhl i Skandinaviska enskilda ban- Med hänvisning till omfattningen av den övergripande problematiken kens kvartalsskrift 1975:1. och till värdesäkringskommitténs utförliga genomlysning därav har kapi-

Sammanfattning och slutsatser 79 f i talmarknadsutredningen ej ansett sig ha anledning eller möjlighet att till omprövning ta upp hela frågan om indexlån och analysera de konsekvenser som införandet av dessa skulle få.

1.2.5 Det oneutrala skattesystemet

De missanpassningar av efterfrågan och utbud på kreditmarknaden som inflationen medför och som berörts i föregående avsnitt, förstärkes av skattesystemet. Det gäller f. ö. att många av de sparande- och sparandeallokeringsproblem som kännetecknar den svenska ekonomin i dag, har samband med vårt skattesystem. Med hänsyn både till det omfattande arbete som parallellt med kapitalmarknadsutredningen bedrivits i pågående skatteutredningar och till kapitalmarknadsutredningens direktiv, har utredningen ej försökt någon systematisk analys av det nuvarande skattesystemets verkningar på kapitalmarknadens funktionssätt. Än mindre har utredningen haft ambitionen att föreslå förändringar av detsamma, annat än i vissa begränsade fall som ligger utredningens överväganden i övrigt mycket nära. Nuvarande flnansierings- och skattesystem missgynnar vid inflation spe-

ciellt långsiktiga investeringarf* De ökar avkastningen speciellt av sådana

högt belånade investeringar, där en nominell princip tillämpas på avdragssidan, medan reala principer (helt eller delvis) tillämpas på intäktssidan i beskattningen. En belysning av effekterna av nu gällande Skatteregler på avkastningen

av olika sparformer for hushållen lämnas i en bilaga till denna utredning.5

En jämförelse sker där mellan finansiella placeringar (bankdepositioner och obligationer) och placering i aktier och fastigheter. En föga överraskande slutsats är att avkastningen på bankdepositioner vid inflation och efter skatt realt blir starkt negativ, eftersom hela avkastningen är nominell direktavkastning som i sin helhet beskattas? Historiskt har den reala avkastningen av obligationer varit ännu ofördelaktigare på grund av kurssänkningar som förekommit till följd av den höjda räntenivån. För fastigheter och aktier är sambandet mellan inflation och real effektiv skatt mer komplicerat, eftersom avkastningen har form både av värdeändring och av direktavkastning. För fastigheter utgår ingen skatt på realisations- 45e t. ex. Hansson.

vinst, om ingen real värdestegring inträffat och endast en del av direkt- 1P8°ma33°5ad5/7””5'4?'

beskattas (schablonen 2 procent av taxeringsvärdet, nyligen

;Zflfâjsgfáfäágügâ

avkastningen

höjd till 3 procent, ligger väsentligt under den verkliga, marknadsvär- förbyggnadsförskning

derade avkastningen av fastigheten). Vid aktier beskattas däremot hela di- 1977, sid 118 fr_ och procent av realiserade

rektavkastningen §0 den värdestegringen, oavsett 55e Bilaga 2* Svenirik

om den ar real eller icke. Ur kreditmarknadssynpunkt ar det väsentligt Johansson, Hushm/sspa_ att avkastningen efter skatt kan avsevärt höjas genom belåning. Den positiva ,unde och skanereg/er_ hävstångseffekten, som är välkänd från diskussioner om företagens skuld- _ , 0 . . . 6 .. .. .. . .. Jfr bilaga 2. Vid 5 /o sattning, l hog grad också for hushållen. avkastningen på det

galler .Nar mnmon och 60 % margi_

totala kapitalet (summan av värdestegring och direktavkastning) är högre nalskau krävs 12 1/2 % än låneräntan, ökar avkastningen av det egna kapitalet vid ökad skuld- bankränta for att realränbeskattas m efter ska

sättningsgrad. Eftersom endast en del av den totala avkastningen 5531* Tile

for fastigheter och - ehuru i mindre markerad grad - for aktier, medan låneräntan i den del den överstiger den beskattningsbara direktavkastningen marginalskatt måste kan dras av från annan beskattningsbar inkomst, leder ökad belåning till räntan vara 40 %.

80 Sammanfarrningar och slutsatser

en mycket markerad höjning av realavkastningen av det egna kapitalet. Denna effekt blir större ju högre marginalskatten är. Samma mekanism verkar även på placeringar i premieobligationer, vars avkastning beskattas till en konstant skattesats. De i bilagan redovisade kalkylerna, som har räkneexemplens form och med nödvändighet bygger på förenklade antaganden, visar att vid rådande inflation och marginalskatter blir nominellt sparande av typ banksparande, där hela den nominella avkastningen beskattas, starkt missgynnat i förhållande till andra sparformer. Även om räntan på banksparande skulle anpassas till inflationen och realräntan fore skatt således vara konstant och positiv, blir i de redovisade exemplen den effektiva skatten på realräntan mer än 100 procent. Realräntan efter skatt blir även i detta ”gynnsamma” fall negativ till följd av att inflationskompensationen beskattas. Spegelbilden härav är att också den reala låneräntan efter skatt blir negativ och lånen “billigare” efter skatt ju högre inflation och marginalskatt är. Sparande i aktier, vilkas utdelning och marknadsvärde antages stiga i takt med inflationen, ger i exemplen utan belåning en positiv eller negativ realränta efter skatt beroende på inflationstakt, marginalskatt och innehavsperiod. Belåning kan vid vissa förutsättningar vara ett villkor for att på det egna kapitalet uppnå en positiv realforräntning efter skatt. Den senaste omläggningen av realisationsvinstbeskattningen för aktier syftade till en lörbättrad samordning med motsvarande beskattning av fastigheter. Exemplen belyser dock att den effektiva reala skatten på fastigheter kan vara betydligt lägre än på aktier. Denna skillnad ökar ju högre inflation, belåning och marginalskatt är. För fastigheter med konstant realvärde och en direktavkastning, som sammanfaller med eller understiger skattepliktig schablonintäkt, vilket motsvarar försiktiga antaganden, blir realförräntningen efter skatt positiv, även om ingen belåning föreligger. Om lånat kapital med negativ real låneränta efter skatt placerasi fastighet, som ger positiv realränta, erhålles en positiv placeringsmarginal, som kan bidra till en aktningsvärd real forräntning på egen kapitalinsats. Den effektiva fömiögenhetsskatten blir också lägre ju högre belåningen är. Premieobligationer med förväntad negativ realränta före skatt kan genom belåning ge en positiv realränta efter skatt på den egna kapitalinsatsen. Inflation och Skatteregler medför sålunda en mycket kraftig stimulans till framför allt fastighetsplaceringar, medan placering i bank missgynnas. Den negativa avkastningen på banktillgodohavanden har dock hittills inte avhållit hushållen från att öka sina bankdepositioner. Från kapitalmarknadens synpunkt är det viktigt att notera skattereglemas effekt att stimulera en stark lånebenägenhet och en motsvarande aversion mot amorteringar. Den höga reala avkastning som kan uppnås på det egna kapitalet i fastigheter genom den ökade skuldsättningens hävstångseffekt, leder till en mycket stark låneefterfrågan. Vid varje uppmjukning av penningpolitiken gör sig denna efterfrågan också omedelbart och starkt märkbar i bl. a. bankernas utlåning. Dess styrka och okänslighet for ränteförändringar begränsar möjligheterna att utnyttja en jämviktsskapande räntebildning på den organiserade svenska kreditmarknaden. Professor Johanssons bilaga illustrerar den kombinerade effekten av in-

Sammanfattning och slutsatser 81 l

flation och gällande skatteregler på hushållens avkastning på olika sparformer. Motsvarande problem uppträder emellertid i varierande grad också för andra typer av investeringar. Det gäller t. ex. investeringar i jordbruksoch skogsfastigheter, i långsiktiga anläggnings- och maskininvesteringar liksom också i investeringar i konsumtionskapitalvaror som bilar, båtar, konst och frimärken. Kapitalmarknadsutredningen har inte inom sitt mandat möjlighet att genomföra en systematisk studie av de frågor som här berörts. Med hänsyn till de effekter på kreditmarknadens allokeringseffektivitet som nuvarande Skatteregler medför, har utredningen dock velat fästa uppmärksamheten på skattesystemets betydelse också for kapitalmarknaden. Utredningen utgår från att dessa verkningar av gällande Skatteregler blir beaktade vid behandlingen av de forslag till förändringar i skattesystemet som framlagts av de senaste skatteutredningarna. Detta framstår som desto angelägnare som berörda förhållanden också aktualiserar viktiga fördelningsproblem. Deras verkan på inkomstfördelningen följer nämligen kriterier som ej torde vara särskilt allmänt accepterade. Skattesubventionerna är sålunda högre för personer med höga inkomster och höga marginalskattesatser. Möjligheten att höja avkastningen på det egna kapitalet är vidare beroende av belåningsgraden - dvs. personer med god kredittagningsförmåga gynnas. Ett icke neutralt skattesystem gynnar slutligen personer som är informerade om systemets funktionssätt.

1.3 Den internationella bakgrunden

1.3.1 Inledning De senaste årens utveckling i den industriella världen karakteriserad av hög inflation, arbetslöshet och stagnation i förening med stora yttre obalanser följde på en långvarig och i den ekonomiska historien unik period av ekonomisk tillväxt. Konjunkturuppgången från 1975 har visserligen inneburit stigande produktion och världshandel 1976 och 1977 men styrkan i uppgången har varit begränsad eller också avtagit i de expansiva länderna (Förenta staterna, Tyskland och Japan). Ännu 1977 hade den knappast kommit i gång i Storbritannien och flera mindre länder. Trots att en högkonjunktur av traditionell typ inte inträtt ännu ett par år efter nedgångens botten, har inflationen ändå förblivit hög. Jämfört med erfarenheterna från de senaste decennierna var situationen 1977 vad gäller kapacitetsutnyttjande, inflation och internationella betalningsbalanser så onormal att frågan naturligen ställts om vi har passerat ett trendbrott i utvecklingen. Från svensk synpunkt med vår ekonomis starka utlandsberoende är en bedömning av sannolikheten för en återgång till 60-talets tillväxttakt i vår omvärld fundamental för den ekonomiska politikens uppläggning. Den strategi med vilken Sverige mötte det internationella bakslaget 1974, utgick ifrån att ekonomiema i vår omvärld efter ett par år skulle återta den tidigare expansionen. Att detta var en överoptimistisk förutsättning är i varje fall nu klan. Det har under de senare åren pågått en intensiv internationell diskussion om orsakerna till nedgångens varaktighet och djup och till konjunkturupp-

82 Sammanfartningar och slutsatser

gångens tveksamhet. Förklaringama varierar från en optimistisk skola som i nedgången ser resultatet av en osedvanlig anhopning av olyckliga störningar med liten sannolikhet att upprepas i samma skala och vilkas verkningar dessutom förstärktes av onödiga misstag i den ekonomiska politiken, till en pessimistisk skola som i utvecklingen från 1974 ser inledningen till en långsiktig och oundviklig nedgång som den ekonomiska historien har flera exempel på (de s. k. Kondratieff-cyklerna med 50-åriga svängningar). Kapitalmarknadsutredningen redovisar denna debatt och pekar på några av de faktorer som kan antas påverka utvecklingen framöver och värderar sannolikheten för att utvecklingen kommer att åter anknyta till 60-talets tillväxttakt och relativa stabilitet.

1.3.2 Kapitalbehov och investeringsinciramenr

Efter en period av mycket hög kapitalbildning är det i och för sig inte överraskande att det inträder en nedgång av realkapitalets avkastning liksom att relationen mellan kapital och produktion (den s. k. capital-output-ratio) stiger. En ofta förekommande men inte okontroversiell förklaring härtill är att introduktionen av produktivitetshöjande och expansionsdrivande ny teknik nu försvagats, sedan under efterkrigstiden en inhämtning av teknologisk eftersläpning ägt rum. Också den produktivitetshöjande effekten av den successivt ökade frihandeln mellan industriländer med marknadsekonomi är nu avtagande. Den strukturomvandling som ägt rum i industriländema under 50- och 60-talet och som förutsatt betydande omflyttningar, möter ett stigande motstånd. I denna riktning verkar också befolkningsutvecklingen - den naturliga befolkningstillväxten är avtagande och populationerna åldras gradvis. Arbetskraftens rörlighet mellan regioner och länder möter växande hinder, varför investeringar i stället söker sig till områden där överskott på arbetskraft ökar och håller nere lönekostnaderna. Till en sänkning av realkapitalets produktivitet medverkar också knappheten och därav följande höjning av relativprisema på energi och råvaror. Denna prisutveckling gör existerande ekonomiskt sett

kapitalutrustning

snabbare obsolet och ökar därmed reinvesteringsbehovet. Den förutsätter också betydande investeringar för ökad och kostsammare utvinning. Stigande investeringar för miljöförbättring - såväl yttre som inre miljö - ökar kapitalbehoven men sänker kapitalets produktivitet i konventionell bemärkelse. Utifrån önskemål om en viss tillväxt och om återställande av jämvikt, alternativt överskott, i bytesbalansen kan mycket stora kapitalbehov framräknas, kapitalbehov som ytterligare förstöras om kapitalets produktivitet minskar. Sådana beräkningar har genomförts i flera länder. Till en del är de villkorliga genom att de i regel forbiser förändringar av framtida relativpriser och relativkostnader och dessas effekter på produktionsmetoder och produktionsinriktning. Den historiska tillväxttakten av BNP behöver inte betraktas som ”nonnal” eller eftersträvansvärd. Den for full sysselsättning behövliga tillväxten kan sålunda minska genom en lägre kapitalintensitet som betingas just av höjda relativpriser på energi och miljö. Villkorligheten och osäkerheten i uppskattningar av framtida kapitalbehov bör dock inte undanskymma att återställande av full sysselsättning och

5 1 och slutsatser 83 Sammanfattning 1 l 1 extern balans i industriländerna i vår omvärld förutsätter en betydande uppgång av kapitalbildningen efter de senaste årens mycket svaga investeringsutveckling, som dessutom varit koncentrerad på kostnadsreducerande arbetsbesparingar. lnvesteringsefterfrågan har varit matt inom OECD-länderna under hela 70-talet. Under högkonjunkturen 1972-73 var industriinvesteringarna lägre än under föregående högkonjunktur, vilket är unikt. Nedgången 1974-75 innebar en brantare nedgång och uppgången under 1976 och 1977 har varit långsammare än under tidigare konjunkturcykler. Utvecklingen avspeglar försvagningen i Företagens investeringsincitament och finansieringskapacitet. En förskjutning av inkomstfördelningen till Iöntagarkollektivets förmån har ägt rum i flertalet länder och företagens räntabilitet har varit sjunkande. Trots den svaga investeringsutvecklingen har lånebehoven för lager och likviditet lett till en ökad skuldbörda i förhållande till det egna kapitalet. Riskerna med den fortlöpande försvagningen av företagens finansiella struktur blev akuta under lågkonjunkturen 1974-75. Antalet fallissemang blev rekordartat stort och nödvändiggjorde i många länder rekonstruktioner under statlig medverkan. Fr. o. m. 1975 kännetecknas också företagens finansieringspolitik i de större länderna av strävan efter skuldkonsolidering, hejdad soliditetsförsämring och förbättrad likviditet, vilket försvagat investeringsincitamenten. Detta har utlöst åtgärder för att sänka kapitalkostnaden genom förmånliga skattemässiga avskrivningsregler, investeringsbidrag av olika

slag, kreditgarantier, billiga krediter och direkta kapitaltillskott. Åtgärder

av denna typ, som förekommer i de flesta länder. har bara haft en uppehållande effekt. När bristen på lönsamma projekt bestått, har försvagningen av den privata investeringsverksamheten inte kunnat förebyggas. Penningpolitiken har fått bära en allt tyngre börda i kampen mot inflationen, vilket ofrånkomligen lett till en ökad osäkerhet i företagens planering. Företagens försvagade finansiella struktur i förening med en ökad variabilitet i både inflationstakt och nominalränta, innebär ökade risker i investeringskalkylerna och höjer därmed avkastningskraven. Höjda avkastningskrav innebär en minskning av tillgången på räntabla investeringsprojekt. Farhågor uttrycks i många länder för att investeringsefterfrågan vid fortsatt låg självfinansieringsgrad och räntabilitet kan sjunka under den nivå som av sysselsättningsskäl och andra anledningar framstår som ett uppenbart minimum. De förslag för att råda bot härpå som framlagts i olika länder och i betydande utsträckning redan materialiserats, påminner mycket om dem som framkommit också i den svenska debatten och i den svenska politiken. För en återgång till en balanserad expansion framstår en Stabilisering av prisutvecklingen och av prisförväntningama som en nödvändig förutsättning. Denna uppfattning bestämmer också i hög grad utformningen av den ekonomiska politiken i flertalet länder, framför allt i de ekonomiskt mest betydelsefulla.

1.3.3 Inflation - orsaker och framtidsbedömning

Från mitten till slutet av 1960-talet steg den totala prisnivån inom OECDområdet med omkring 4 procent per år. Under perioden 1970-74 var den

84 Sammanfatmingar och slutsatser

årliga stegringen dubbelt så snabb, omkring 8 procent. En ytterligare upptrappning ägde rum 1974-76 med årliga ökningstakter på 11-12 procent. Accelerationen av inflationen under senare hälften av 60-talet sammanfoll med upplösningen av den monetära disciplin som Förenta staternas ekonomiska politik tidigare haft över den internationella ekonomin. De av Vietnam-kriget betingade stora budgetunderskotten “exporterades” i stor utsträckning via underskott i bytesbalansen och tog form av växande dollarinnehav utomlands. Uppkomsten av eurovaluta-marknaden gjorde det Svårt för enskilda länder att isolera sig från internationella kapitalrörelser och blev en källa för en snabbt stigande internationell kreditgivning. Man kan knappast uppfatta hela denna monetära utveckling enbart som en följd av utan åtminstone delvis som en orsak till prisstegringen. särskilt som den monetära expansionen i tiden föregick prisstegringen. En ökande snedfördelning av de internationella valutareserverna var en anledning till sammanbrottet av Bretton-Woods-systemet 1971 som blev inledningen till en regim med flytande växelkurser. Varje enskilt land fick nu ökad frihet att genom depreciering söka upprätthålla sin internationella konkurrenskraft och samtidigt i ökad utsträckning tillgodose inhemska mål. Den internationella monetära basen hade inte bara ökat dramatiskt möjligheterna att utnyttja denna bas hade också vidgats. Detta var en förutsättning för den synkroniserade och därigenom intensiva högkonjunktur som utvecklades 1972-1973. Intensiteten och synkroniseringen ledde snan till svårigheter på resurssidan, så att flaskhalsar i produktion och råvarutillförsel drev upp priserna från kostnadssidan. Snabbt stigande livsmedelspriser 1972-73 och oljepriser 1973-74 lagrades ovanpå den konjunkturella prisstegringen. Under loppet av 1974 vände den internationella konjunkturen och utvecklades sedan till den djupaste depressionen under efterkrigstiden. Konsumentpriserna fortsatte emellertid att stiga med ofönninskad takt. Detta kan ses som ett led i en pris-löne-pris-spiral, som initierades redan under högkonjunkturen. 1 fortsättningen kan denna spiral ses som en följd också av de begränsningar av konsumtionsutrymmet som framtvingades av en restriktiv ekonomisk politik och hotande underskott i bytesbalanserna. Osäkerheten om det framtida mönstret för den internationella prisutvecklingen är mycket stor. Erfarenheterna av de negativa konsekvenser som en långvarig och hög inflation har på tillväxt och investeringar, på inkomstfördelning och resursallokering har skiftat över prioriteringarna inom den ekonomiska politiken kraftigt till förmån för inflationsbekämpningen. I de största industriländema kommer man sannolikt under ganska lång tid framöver att söka förhindra att efterfrågetrycket når så höga nivåer som genomsnitten under 1950- och 1960-talen. Men eftersom effekten av en restriktiv politik på inflationstakten avtagit, kommer man troligen ändå inte att kunna pressa ner prisstegringstakten till vad den var under perioden av ”krypande” inflation. 1 Tyskland och Förenta staterna kom man under 1976 ner till en prisstegringstakt av 4-5 procent; därefter har prisstegringstakten i Förenta staterna på nytt dragits upp. Skall genomsnittet för prisstegringen inom OECD-området bringas ner till 5 procent, vilket är en proklamerad målsättning, krävs en mycket dramatisk nedtrappning för de länder som i likhet med Italien och England redovisar mycket höga ökningstal

och slutsatser 85

Sammanfattning

både 1976 och 1977. Ett närmande mellan ländernas prisstegringstakt framstår emellertid som en förutsättning för att ett stabilt internationellt tillväxtoch handelsmönster skall kunna etableras. Prisstabiliseringen i Tyskland och Förenta staterna kan inleda en period av “ökad disciplin i världsekonomin. En möjlighet att undkomma denna disciplin, som vissa länder prövat, är deprecieringar. Erfarenheten visar dock att en depreciering i allmänhet är ett tveeggat instrument som inte i och for sig löser de betalningsproblem som följer av en från omvärlden avvikande kostnadsutveckling. Många industriländer står inför tvånget att reservera en växande andel av sina resurser för investering och export - utrymmet för konsumtion blir motsvarande mindre. Samtidigt kan den totala tillväxten till följd av en restriktiv inflationsbekämpande politik och även av flera andra orsaker som berörts tidigare, komma att hållas tillbaka. En sådan utveckling inkräktar på löntagarnas strävanden att förverkliga en ökning av realinkomsterna. Om utrymmet för reallöneökningar blir begränsat, kommer dessa strävanden att i stället öka inllationstrycket. Internationella relativprisstegringar på viktiga råvaror kan vidare befaras ge betydande inllationsimpulser även framöver. Det finns alltså ett llertal faktorer som talar för att den genomsnittliga inflationstakten under en överskådlig framtid kommer att förbli relativt hög, mätt med efterkrigsmått. Häremot får vägas det förhållandet att moståndet mot inflation successivt vuxit sig allt starkare. Möjligheten att lå prisutvecklingen under kontroll skulle te sig gynnsammare om man kunde satsa på ett positivt samband mellan tillväxt och prisstabilisering i stället för ett negativt. Svårigheten är att skapa de institutionella förutsättningarna - nationella såväl som internationella - för att tillväxt -och prisstabilitet skall komma att representera konsistenta mål.

1.3.4 Oljeräkningen, den nya konkurrensen och de internationella

balansproblemen

Höjningen av oljeprisema 1973-74 medförde ett starkt höjt sparande i de oljeexporterande länderna och ett motsvarande underskott i bytesbalansen för den övriga världen. Under 1974-1976 hade de oljeexporterande länderna ett översammanlagt skott i sina löpande betalningar av i runt tal $ 140 miljarder. Under samma period ackumulerade överskottsländema inom OECD (främst Förenta staterna, Japan, Tyskland) nettofordringar på nära $ 40 miljarder. Mot dessa överskott stod underskott hos de icke-oljeproducerande u-länderna på $ 80 miljarder och hos OECD:s underskottsländer (Italien, Frankrike, England, de skandinaviska länderna m. fl.) på ca $ 100 miljarder. över- Oljeländemas skott, som innebar ett kraftigt köpkraftsbortfall i industriländema, sökte en kortfristig placering på de internationella kapitalmarknadema. Genom detta val av placering motverkades inte den investeringshämmande upp-

gången i de långa räntorna som inflationen framkallat. Ökningen i sparandet

genom oljeprishöjningen framkallade inte någon motsvarande uppgång i investeringarna. Skillnader i ekonomisk politik och i andra inhemska medförutsättningar förde betydande skillnader mellan olika industriländer vad gäller inflationstakt, extern balans och valutastabilitet. Vissa länder - däribland Sverige

86 och slutsatser Sammanfattningar

- som uppsköt genom en expansiv politik den konsumtionsbegränsning den fördyrade oljeräkningen och därmed försämringen av bytesförhållandet (terms-of-trade) på sikt måste framtvinga. Dessa länder accepterade ett växande bytesbalansunderskott och en därav betingad utlandsupplåning, som till allra största delen skedde på de internationella kapitalmarknaderna. Offentlig långivning var under perioden 1974-76 begränsad och uppgick inte till mer än $ 15 miljarder. Andra länder prioriterade kampen mot inflationen och anpassade sig till oljeräkningens konsekvenser. Konjunkturdämpningen i dessa länder ökade underskotten hos de länder som drev en mer expansiv politik. En minskning av OPEC-ländemas framtida överskott är strategisk för en balanserad utveckling i industriländema. Med oljeprisema oförändrade i förhållande till priserna på industrivaror och en normal tillväxt inom OECDområdet skulle enligt vissa beräkningar OPEC:s överskott gradvis sjunka och balans uppnås omkring 1985. Skulle OECD-ländemas energipolitiska energibesparing genomföras, skulle jämvikt kunna program med omfattande uppnås avsevärt tidigare. Sådana kalkyler är emellertid känsliga för variationer i industriländernas tillväxttakt - en snabbare ökning än förutsatt ökar överskott. Effekten av en efterfrågan på olja och därmed OPEC-ländemas höjning av relativpriset på olja beror bl.a. på de antaganden som göres om priselasticiteten i efterfrågan på olja. Ett betydande överskott kommer dock säkert att föreligga under de närmaste åren; enligt OECD:s beräkningar kan överskottet för 1977 uppskattas till $40 miljarder och för 1978 till 35 miljarder. Frågan om fördelningen av överskottet kommer därför att förbli aktuell. Oljeländema kan komma att successivt kräva en ökad realavkastning på sina finansiella placeringar för att inte föredra alternativet att låta olja i större utsträckning stanna under jord, speciellt om chansen till höjda relativpriser på olja ter sig goda. OPECländemas utlåning - eller, sett ur låntagarländemas synpunkt, upplåningen - kommer i längden att styras av tillgången på investeringsmöjligheter som ger minst samma förväntade reala marginalavkastning som avkastningen på oljehamstring. Underskottens och därmed upplåningens fördelning har hittills inte styrts i sådana riktningar. Överskottsländema bland industristaterna har hög produktivitet men låga investeringar. Underskottsländema har utan ökning av de produktiva investeringama ökat sin upplåning och därmed delvis kompenserat den neddragning av den totala efterfrågan som orsakats primärt av oljeländemas sparökning, genom att hålla konsumtionen uppe i nuläget på bekostnad av framtida konsumtion. Denna överkonsumtion innebär emellertid bara ett temporärt bidrag till lösningen av det globala balansproblemet. Underskottsländema drivs på någon sikt att lägga om sin politik och den depressiva effekten av OPEC-ländemas överskot: förstärkes. De genom oljefördyringen skapade balansproblemen för industriländema har realt och politiskt minskat möjligheterna att åstadkomma den transtill de fattiga länderna som den nya ekonomiska ordningen förferering utsätter. 1 det korta perspektivet kommer för industriländema avvecklingen och nedbringandet av av de löpande underskotten gentemot oljeländema den ackumulerade skuldbördan att prioriteras. 1 en viss mening är emellertid den nya ordningen på väg utan att ha föregåtts av några internationella

SOU l978:|l och slutsatser 87

Sammanfattning

förhandlingar eller avtal. Under senare år har nämligen vissa utvecklingsländer gjort betydande inbrytningar på enstaka marknader for industrivaror. På områden, där det är möjligt att producera tekniskt komplicerade produkter med relativt outbildad arbetskraft, har u-Iänder gått in med arbetskostnader som ligger långt under industriländernas. Skillnaden i lönekostnader bestäms av arbetskraftens produktivitet i genomsnitt i hela ekonomin och denna är mycket lägre än i industriländerna. Dessa inbrytningar har skett på så vitt skilda områden som textil- och stålproduktion och skeppsbyggeri men också rena verkstadsprodukter och elektronik. Skillnaderna i kostnadsläge är ofta så stora att industriländema har begränsade möjligheter att bevara sin konkurrenskraft inom de utsatta branscherna ens vid omfattande strukturrationaliseringar. Effekten av dessa marknadsinbrytningar har forstärkts av rådande lågkonjunktur. De djupgående och bestående förändringar i konkurrensförutsättningarna, som sammanfattas med beteckningen den nya konkurrensen, hade skapat mindre problem om arbetskraftens rörlighet inte avtagit i industriländerna och expansionskraften på nya områden inte försvagats. Den nya konkurrensen skapar därför svåra akuta sysselsättningsproblem, ofta med regional koncentration, som gör industriländerna benägna att föra ett uppehållande försvar. Detta sker genom omfattande statliga subventioner eller direkta importbegränsningar, vilket leder till sjunkande tillväxttakt både i industriländema och i utvecklingsländerna. Någon bestämd prognos för den internationella utvecklingen är inte möjlig att göra. Det kan infor denna osäkerhet vara rimligt att arbeta med alternativa prognoser, med “optimistiska” resp. “pessimistiska” scenarier såsom sker i utredningens kapitel 3. En nödvändig förutsättning for en stabilare utveckling är en utjämning av den spridning som alltjämt föreligger mellan länderna vad avser ekonomisk tillväxt, inflation och yttre balans. Denna utjämning måste då innebära en sänkning av den genomsnittliga takten i ”världsinflationen”. Den minskade osäkerheten om växelkursema som därvid skulle inträda, är en viktig förutsättning för en gynnsam utveckling av världshandeln och de internationella kapitalrörelserna. En Stabilisering av prisnivåerna och därmed en möjlighet att styra den reala låneräntan skulle avlägsna de osäkerheter som nu verkar starkt återhållande på investeringarna. Den stabiliseringsprocess, som skulle skapa dessa förutsättningar, verkar emellertid under övergångsperioden i sig negativt på investeringar och tillväxt och bidrar därmed till sin egen förlängning. En långsam tillväxt och ett begränsat utrymme for ökning av den privata konsumtionen förstärker sålunda kraften i en inbyggd löne-pris-spiral. Låg produktivitet och fortsatt inflation håller i denna utveckling nere realkapitalets och tvingar avkastning det offentliga till ökade engagemang i företagssektorn. En återgång till 60-talets snabba och balanserade tillväxttakt förefaller inte sannolik under den överblickbara framtiden.

88 Sammanfattningar och slutsatser

1.4 Balansproblem i svensk ekonomi

1.4.1 De finansiella pamtidsperspektiven

Den finansiella som skulle vara förenlig med uppnående av utveckling, yttre balans för den svenska ekonomin 1980, har rätt ingående analyserats i 1975 års långtidsutredning (LU 75) liksom i den 1976 publicerade långtidsbedömningen från Industriens utredningsinstitut (LB 76). En del av de som LU 75 arbetade med, har inte realiserats och den till förutsättningar 1980 utsatta balanstidpunkten har förskjutits avsevärt längre fram i tiden. Detta hindrar dock inte att den centrala problematiken, som utredningarna diskuterade i det med externbalansen konsistenta mönstret, i princip är densamma. Utvecklingen efter 1975 tyder på att den välbekanta bristen på sparande snarast accentueras i början av 1980-talet. Långtidsutredningen forutsatte for balans 1980 en stor förbättring av den offentliga sektorns finansiella sparande och också en kraftig förbättring för företagssektorn från 1975 års underskott till ett läge som bedömdes vara konsistent med de som framkommer vid den för utrikesbalansen nödvänfinansieringsbehov Kraven på den offentliga sektorn bestämmes diga investeringsuppgången. av de förutsättningar som görs om hushållens sparkvot och om lönemas andel av faktorinkomstema. Med historiskt ”normala” nivåer för dessa storheter skärpes kraven på den offentliga sektorns finanser till en historiskt ”onormal” nivå. Utvecklingen efter 1974 har gått i en helt annan riktning än den som skisserades i LU 75. 1 stället för att gradvis förbättras har den yttre balansen gradvis försämrats. Företagssektorn visar en finansiell utveckling som inte kan fortsätta ens på kort sikt. Den offentliga sektorns finansiella situation har inte förbättrats. Utvecklingen av industrins investeringar och finansiering fram mot ett har behandlats i IUI:s långtidsbedömning och redovisas i utjämviktsläge redningens kapitel 5. Med utgångspunkt också här från jämvikt i bytesbalansen 1980 härledes en målbestämd investeringsökning under perioden 1974-1980 av 7 procent per år (i det industriexpansiva alternativet). Utifrån om pris- och löneutvecklingen, räntor och skattesatser kan den antaganden finansiella utvecklingen inbegripet effekterna på företagens upplåning och soliditet beskrivas. Industrins räntabilitet ligger i kalkylen väsentligt över nivån 1965-1973 och höjer i förening med en genom upplåningsökningen förstärkt positiv hävstångseffekt räntabiliteten på det egna kapitalet till 8,8 procent (efter skatt) mot 4,9 procent under 1965-1973. Löneandelen har därvid förutsatts ligga på 1974 års nivå, dvs. 72 procent av förädlingsvärdet mot 75 procent som var genomsnittet 1970-74. Nyemissionemas relativa betydelse ökar under perioden. Det ur kalkylen framkomna lånebehovet ligger ungefär dubbelt så högt i löpande priser som 1970-74 och en växande del av finansieringen förutsättes ske utomlands; företagens kreditvärdighet och upplåningsincitament gör med de givna förutsättningarna en sådan ökning möjlig. Kalkylen innebär trots räntabilitetsforbättringen en viss fortsatt nedgång i företagens soliditet, men denna antas vara acceptabel med hänsyn till den högre räntabiliteten, givet att företagen möter ett lämpligt utbud av krediter.

Sammanfattning och slutsatser 89

Liksom för LU 75 gäller i dag också för LB 76 att kalkylernas förutsättningar förändrats under 1975-1977. Redan de ursprungliga kalkylerna förebådade ett gap mellan behov och tillförsel av eget kapital, om den eftersträvade ökningen av företagens investeringar skulle komma till stånd. Detta gap har nu avsevärt vidgats. Det har inte varit möjligt för kapitalmarknadsutredningen att på ett fullständigt och konsistent sätt revidera de föreliggande långtidsutredningarnas finansiella kalkyler. För bedömningen av den framtida utvecklingen har utredningen dock haft tillgång till nytt material för vissa delsektorer, nämligen för staten genom den våren 1977 redovisade långtidsbudgeten som går fram till 1981/82, for kommunerna genom den kommunalekonomiska utredningen och för AP-fonden slutligen nya beräkningar för dess utveckling. Detta material, som redovisas i kapitel 4, ger vid handen att även vid en restriktivitet i den offentliga utgiftsutvecklingen, som från en allmänpolitisk bedömning framstår som närmast orealistiskt återhållsam, kommer den offentliga sektorns finansiella ställning inte att ha förbättrats 1981 jämfört med genomsnitten för 1975-1977. Utvecklingen av AP-fonden blir - med givna avgifter och utgiftsutfastelser gynnsammare ju högre realräntan och den reala tillväxten är och ju långsammare prisutvecklingen. Även om man väljer för AP-fondens tillväxt så extremt gynnsamma förutsättningar som 5 % realränta, 3 % årlig reallönestegring och 3 % årlig prisstegring, skulle AP-fondens reala sparande ändå sjunka med omkring 1 procent per år under 1977-81 och med två procent per år under perioden 1981-1985. Med mer realistiska antaganden blir nedgången brantare; med värden på de styrande variablerna som motsvarar det historiska genomsnittet for 1970-75 blir nedgången 4 procent per år under perioden 1977-85. Hela bördan av den yttre balanskorngeringen faller i detta perspektiv på den privata sektorn. Företagens sparande måste återhämtas från den dramatiska försämringen 1974-1977 och närma sig läget 1970-1974. Nivån på hushållens sparande måste likaså ligga väsentligt över det som ur historisk synpunkt ter sig sannolikt för att jämvikt skall uppnås 1981. Innebörden av dessa kalkyler är att betydande underskott i den yttre balansen knappast kan undvikas i början av 1980-talet. Dessa bestående underskott nödvändiggör en fortsatt omfattande utländsk upplåning. Utgår man som ett räkneexempel från att jämvikten i bytesbalansen kan vara återställd år 1985 och att vägen till jämvikt sker med en årlig minskning av underskottet med 2 1/ 2 miljarder kronor, skulle den långfristiga utlandsskulden brutto uppgå till 150 miljarder kr. Utifrån rimliga antaganden om amorteringsplaner skulle bruttoupplåningen jämviktsåret med 1977 oförändrad nivå och räntebördan - 1985 uppgå till en jämfört vid en genomsnittsränta av 8 % - till nära 13 miljarder kr. Utgår man från en alternativ och lägre uppskattning av bytesbalansens underskott i utgångsläget, sjunker det beräknade upplåningsbehovet. Utlandsskulden brutto skulle 1985 uppgå till ca 120 miljarder kr och räntebördan till 9,5 miljarder kr. Genomförandet av en så omfattande upplåning kan förutsättas leda till på någon sikt stigande upplåningskostnader med kortare amorteringstider och sämre räntevillkor. Upplåningen är av den omfattningen att ingen sektor kan ensam svara för den; den helt dominerande delen kommer att falla

90 Sammanfatmingal och slutsatser sou 1978: ll

på staten och företagen. l en utsträckning som bl. a. blir beroende av soliditets- och räntabilitetsutvecklingen hos de svenska företagen, kommer affärsbankerna och kreditinstitut av typen lnvesteringsbanken och Exportkredit att genomföra företagssektorns upplåning för vidare slussning till de slutliga låntagarna. Sveriges kreditvärdighet är god, inte minst i jämförelse med många andra potentiella låntagare. En nations kreditvärdighet bedömes inte i första hand utifrån landets samlade nettoskuld. Viktigare är, som Englands och Italiens erfarenheter visar, storleken av bytesbalansunderskottet och de utländska kreditgivarnas uppfattning om landets vilja och förmåga att minska dessa underskott. En successiv reduktion av underskottet är därför en förutsättning för att förhindra en nedgradering av landets kreditvärdighet liksom också för Stabilisering av valutakursen. Det kan inte uteslutas att under en lång tid bestående, omfattande underskott kommer att nödvändiggöra en linansiering också genom internationella organ med den inskränkning av den ekonomisk-politiska handlingsfriheten som följer därmed. Den viktigaste och avgörande frågan är emellertid tillgången på räntabla investeringsprojekt i den omfattning som krävs for att möjliggöra den jämviktsskapande exportökningen och ökningen av en importåterhållande avsättning på hemmamarknaden. Föreligger inte dessa investeringsprojekt bortfaller i stor utsträckning motiven för en betydande långfristig upplåning i utlandet liksom också möjligheten att genomföra den. Den nuvarande strategin att investera landet ut ur underskottssituationen bygger just på förutsättningen att det existerar en betydande potential av investeringsprojekt som framstår som räntabla genom i förhållande till utlandet konkurrensdugliga Iöne- och kapitalkostnader per producerad enhet. En utländsk upplåning som i huvudsak inriktas på att hålla uppe konsumtionen i dag på bekostnad av framtida konsumtion, kommer på sikt att möta motstånd på lånemarknaden. En sådan omfordelning av konsumtionen brukar ibland motiveras med att uppoffringen av framtida konsumtion träffar en generation som genom en fortsatt snabb realinkomstökning har en väsentligt högre standard än dagens och att uppoffringen därför blir mindre kännbar. Denna förutsättning framstår inte längre lika självklar som tidigare. Den är dessutom riskabel. En sådan politik innebär en permanentning av en för liten konkurrensutsatt sektor, medan jämviktens återställande tvärtom kräver en ökning av den svenska industripotentialen. Med en för liten industrisektor skulle återställande av jämvikten framöver kräva en extremt deflationistisk politik. Om den utländska upplåningen ej förenas med en ökad industrikapacitet och underskottet alltså ej nedbringas genom ökad export och minskade marknadsandelar för importen på hemmamarknaden, aktualiseras i någon form vad som i långtidsutredningarna betecknats som det offentligtexpansiva alternativet. Detta förutsätter en omfordelning av resurserna till en imponsnål förbrukning och därmed en minskad privat konsumtion. En sådan omläggning skulle emellertid ej vara endast en tillfällig anpassning, eftersom den innebär att det industriella underlaget för en senare förnyad uppgång i den privata konsumtionen inte kommer till stånd. Ett återtagande av ökningstakten i den privata konsumtionen skulle i ett sådant läge utlösa en förnyad underskottssituation.

Sammanfattning och slutsatser 91

1.4.2 Kapita/marknaden och vägen mot jämvikt

De olika åtgärder inom den ekonomiska politiken som krävs for att nedbringa underskottet i bytesbalansen vid ett högre kapacitetsutnyttjande än det som präglar 1977/78 berör primärt områden som ligger utanför kapitalmarknadsutredningens uppgifter. Eftersom en lösning av det svenska balansproblemet förutsätter en betydande omallokering av den industriella strukturen, kommer kraven på kapitalmarknaden att öka. Den spargenerering som processen mot jämvikt förutsätter kan i och för sig ske inom ramen för existerande institutioner men också genom nyskapade. De frågor som faller inom kapitalmarknadsutredningens kompetensområde gäller konsekvenserna för kreditförmedlingen av olika vägar mot jämvikt. De konkreta förslag som utredningen lägger fram, anknyter inte direkt till den aktuella situationen. De avser krav rörande långsiktiga verkningar som kan ställas på kapitalmarknaden och som syftar till en förbättrad allokering av investeringarna. Betydelsen härav har ökat genom den svåra balansbristen men de är inte exklusivt beroende av denna. l räkneexemplens form redovisas i kapitel 4 de finansiella konsekvenserna for skilda sektorer av olika altemativ för utjämning av underskottet i bytesbalansen och implikationerna härav på kreditmarknaden. Med hänsyn till att vägen till yttre balans är längre än man ursprungligen föreställde sig, har vägen till balans blivit mer intressant än karakteristiken av det slutliga målet. Därför har redovisningen och analysen av kreditmarknadskonsekvenserna stannat på halva vägen. Utgângsläget karakteriseras av historiskt onormalt stora finansiella underskott både för staten och for de icke-finansiella företagen. Det är främst dessa saldon, som forutsättes bli förbättrade i l-alternativet. Staten för i detta alternativ en restriktiv finanspolitik, eftersom ekonomin i övrigt förutsättes expandera snabbt. Företagsinvesteringarna ökar i hög takt men företagsvinsterna ökar ännu kraftigare räknat från utgångsläget, ungefär enligt de industriexpansiva utvecklingsalternativ, som skisserats både av LU 75 och LB 76. Vid en sådan relativt stark tillväxt ökar också hushållssparandet något. Men även den privata konsumtionen stiger snabbt och tar bl. a. formen av ett något ökande bostadsbyggande. Eftersom ”halvvägsmålet” kan ligga en bra bit fram i tiden har AP-fondens förväntade utveckling markerats med en neddragning av dess sparande. Bakom O-a/ternativet ligger förutsättningar om en kraftig expansion av den offentliga sektorn. Trots restriktiv finanspolitik ökar den offentliga sektorns underskottjämfört med l-alternativet. Det blir i O-alternativet mindre utrymme för privat konsumtion. Därför är i detta alternativ - i enlighet med mönstret både i LU 75 och LB 76 - bostadsbyggande och bostadsftnansiering lägre än i I-alternativet. Företagens investeringstakt är relativt låg och därmed också deras finansieringsunderskott. En relativt dämpad tillväxt i hela ekonomin avspeglas i ett lågt sparande både för hushållen och socialförsäkringssektorn. För företagssektom sjunker kreditbehoven (i fasta priser) enligt I-alternativet, dock inte lika mycket som reduktionen av det finansiella underskottet, eftersom företagens likviditet och exportkreditgivning samtidigt ökar. Den kvarstående minskningen i företagens externfrnansiering faller

92 Samman/átmingar och slutsatser

på upplåning från staten och från utlandet. Behovet av statliga stödåtgärder i form av kapitaltillskott (aktieköp och lån) bör rimligen minska i en industriexpansiv utveckling, när en “utslagning av företag kan kompenseras av nystaner och utvidgningar. Även om företagens kredittagningsförmâga vid den i detta alternativ antagna utvecklingen förstärkes, bör ändå företagens utländska upplåning något minska från den höga nivån i utgångsläget för att reducera takten i ackumuleringen av utländska skulder med åtföljande kursrisker och osäkerhet för omsättning. Nedgången i den totala utländska -nettoupplåningen genom minskningen i bytesbalansens underskott har därför fördelats ungefär jämnt mellan staten och företagen. Andelen inhemsk låneñnansiering har ökat sin andel något och ökningen faller i enlighet med företagens preferenser vid sjunkande soliditet på långfristiga kapitalmarknadskrediter. l ett skisserat offentligt-expansivt alternativ avspeglar sig en låg tillväxt i sjunkande industriinvesteringar som minskar företagens ftnansieringsunderskott i en krympande industrisektor. Statens stöd till företagen, vilkas räntabilitet förblivit låg, i form av lån och aktieköp ökar jämfört med utgångsläget och ökar mycket kraftigt jämfört med det industriexpansiva alternativet. I gengäld minskar företagens utlandsupplåning dramatiskt. Genom att företagens finansieringsunderskott totalt sjunker leder statens ökade företagsftnansiering till ett minskat lånebehov för företagen även på den inhemska kapitalmarknaden och ännu mer markerat i bankerna. För kapitalmarknaden innebär en utveckling enligt l-altemativet inte några dramatiska förändringar eller anpassningsproblem. Kapitalmarknadens andel av den totala kreditmarknaden ökar avsevärt men inte på ett i historiskt perspektiv särskilt anmärkningsvärt sätt. Socialförsäkringssektorns(dvs. APfondens) utbud minskar visserligen. De enskilda försäkringsinrättningarnas utbud har antagits oförändrat, trots att en viss ökning inte bör uteslutas. Utbudsökningen på kapitalmarknaden har i kalkylen förlagts till hushållen och till bankerna. Dessa relativt problemfria utvecklingsperspektiv skall inte misstolkas. De förutsätter nämligen en grundläggande spargenerering hos företagen, hushållen och även i den offentliga sektorn. Denna sparökning framkommer tack vare en förutsatt, exportledd expansion av den svenska ekonomin framöver. En sådan utveckling ökar företagens sparande (räntabilitet), den höjer hushållens sparande genom en positiv inkomstutveckling och den skapar förutsättningar för en restriktivare budgetpolitik. Realismen i dessa förutsättningar kan framstå som tveksam. En räntabilitetsforbättring för företagen upp till den nivå som förutsätts i det industriexpansiva alternativet och som dessutom skall bestå under en följd av år kan vara svår att uppnå och representerar bara en av flera möjligheter. Ett gap mellan tillförsel och behov av eget kapital hos företagen kan med betydande sannolikhet väntas bestå och detta utgör bakgrunden till den pågående diskussionen om nya former för spargenerering. Denna aktualiserar ekonomisk-politiska frågeställningar utanför kapitalmarknadsutredningens område, vilket inte hindrar att de analyser som utredningen genomfört kan tjäna som belysning av de bakomliggande problemen. För egen del pekar utredningen på vissa bidrag till lösningen av företagens finansieringsproblem som direkt-berör kapitalmarknaden och dess institu-

och slutsatser 93

Sammanfattning

tioner utan att prejudicera olika kombinationer av övriga åtgärder. Utredningen föreslår sålunda en ökad kapacitet för utbud av riskkapital från de institutionella placerarna, försäkringsbolagen och AP-fonden, och berör även förutsättningarna for ett ökat utbud från hushållen. De angivna förändringarna är sannolikt inte tillräckliga för att åstadkomma ett ökat utbud av riskvilligt kapital, utan detta torde förutsätta även en ökad avkastning för placerarna, En modifiering av den s. k. Annell-lagen genom en höjning av avdragsprocenten skulle ge företagen möjligheter att vid given avkastning höja utdelningen. Den ökade skuldsättning och minskade soliditet som den eftersträvade investeringsökningen skulle leda till, ställer betydande anspråk på lämpliga krediter som sänker den finansiella risken. Utredningen har tidigare pekat på den ökade omfattningen av olika slags billiga, rörelsegenererade krediter som med hög grad av automatik och faktisk långfristighet står företagen till buds. Dessa krediter kan antas fortsätta och öka. De kan uppfattas som ett slags kreditkompensation för en del av lönekostnadema och de ökar företagens benägenhet att acceptera en sänkt soliditet. Finansiella medel knyts i denna process till företagen utan att krav ställs på dessa att kvalificera sig i konkurrens med andra företag för att erhålla krediterna i fråga. Detta innebär att resurserna med största sannolikhet inte fördelas på effektivast möjliga sätt. Vidare har olika direkta statliga lån vuxit mycket snabbt i omfattning. Även för dem gäller att de normalt utformas så att de ökar företagens benägenhet till skuldsättning. Den ökade betydelsen av sådana lån skärper vikten av att långivningens allokeringseffekter uppmärksammas. Med hänsyn till nödvändigheten att öka produktiviteten i industrin framhålls önskvärdheten av att företagens finansiering i största möjliga utsträckning sker genom långa krediter på den organiserade kreditmarknaden, dvs. genom obligationslån och genom reverslån i kreditinstituten. Mot denna bakgrund ger den förutsebara nedgången i AP-fondens utbud anledning till bekymmer. Vid sidan av de rent kvantitativa aspekterna på tillförseln av långt kapital är det också angeläget att kreditvillkoren såväl på obligationsmarknaden som i kreditinstituten anpassas till individuella Iåntagares speciella behov. De närmare förutsättningarna att tillgodose sådana önskemål belyses i kapitlen om institutionerna på kapitalmarknaden.

1.5 Sammanfattning av kapitalmarknadsutredningens förslag

1.5.1 H uvuddragen Den omfattande kartläggningen av kapitalmarknadens funktionssätt och de olika institutionemas verksamhet mynnar inte ut i förslag om några genomgripande reformer. Utredningen föreslår sålunda inte att några nya institut skall inrättas. Förslagen gäller istället de befintliga institutens utlåningsregler och verksamhetsformer, men även i dessa avseenden är förslagen av begränsad omfattning. En allmän slutsats av den sektorvisa och institutionella genomgången är nämligen att förekommande finansierings-

94 och slutsatser Sammanfarmingar

snarare än institutionell natur. De måste problem är av samhällsekonomisk åtgärder - kreditsåledes i första hand angripas med ekonomisk-politiska politiska och iinanspolitiska - som ett led i strävandena att återställa balans i den svenska ekonomin. institutionerna på kapitalmarknaden har också visat en betydande förmåga att anpassa verksamheten till förändrade betingelser. Det gäller både kraven på snabba omfordelningar av kreditgivningen mellan efterfrågesektorerna och på anpassning till ändrade institutionella förhållanden där det viktigaste exemplet utgör AP-fondens snabba expansion till en position som den helt dominerande kapitalplaceraren. I det utvecklingsskede som nu inletts gäller det att ersätta fondens stagnerande kapitalutbud med långfristiga krediter från andra källor, eventuellt också bromsa nedgången i fondens utbud. Med utgångspunkt i dessa allmänna slutsatser har kapitalmarknadsutredningens överväganden på det institutionella området rört följande huvudfrågor. l. Kapitalmarknadens institutionella uppbyggnad i stort, särskilt strukturen av mellanhandsinstitut som byggts upp sedan AP-fondens tillkomst. APfondens placenngsformer har naturligt stått i centrum som en följd av fondens stora andel av utbudet på kapitalmarknaden. 2. Marknadens förmåga att tillgodose skilda låntagarkategoriers individuella behov med avseende på lånevlllkorens utformning. 3. Möjligheterna att öka utbudet av riskkapital från institutionella placerare (AP-fonden och försäkringsbolagen). 4. Möjligheterna för mellanhandsinstituten att möta AP-fondens stagnerande kapitalutbud genom ökad upplåning hos andra finansiärer. 5 Försäkringsbolagens roll som källa för långfristigt kapital. 6. Bankernas långfristiga utlåning. 7. Mellanhandsinstitutens och bankernas roll som låntagare i utlandet.

kartläggning och analys av kapitalmarknadens institutionella Utredningens uppbyggnad har sammanförts i kapitlen 6-14. De båda forsta kapitlen behandlar två av de fyra reala sektorer som brukar utgöra kreditmarknadens efterfrågesida i statistiska sammanhang, nämligen bostadssektorn (kapitel 6) och kommunerna (7). Industrins ñnansieringsproblem behandlas i kapitel 5. Bostadssektorns speciella krav på kreditmarknaden har motiverat att sektorn särbehandlats. Kommunernas kreditförsörjning har knappast behandvarför en särskild kartläggning har lats mer ingående i andra sammanhang bedömts vara värdefull. De följande kapitlen har en institutionell indelning. AP-fonden, försäkringsbolagen samt bankerna utgör de dominerande källorna for långfristigt kapital. Deras verksamhet behandlas i kapitlen 8-10. Mellanhandsinstituten för kanalisering av långfristiga krediter till näringslivet analyseras i kapitel 11. Kapitlet om obligationsmarknaden (kap. 12) utgör till stor del en sammanfattning av de övriga institutionella kapitlen. l kapitlen 13 och 14 slutligen, behandlas vissa fonders samt understödsföreningarnas placeringsregler.

i SOU 1978:1 1 och slutsatser

Sammanfattning 95

1.5.2 Bostadssektorns finansiering

(kapitel 6)

Kapitlet innehåller en omfattande kartläggning av bostadslinansieringssystemets utveckling, inbegripet de statliga lånearrangemangen och de kreditpolitiska instrument som står till förfogande för att trygga bostadssektoms kreditförsörjning. Utredningen drar slutsatsen att finansieringssystemet successivt utvecklats så att det statligt finansierade bostadsbyggandet nu i huvudsak är oberoende av kreditmarknadsläget. Analysen av frågan om en statlig totalfinansiering av bostadsbyggandet leder till slutsatsen att några väsentliga fördelar inte vore att vinna med en sådan reform. De friktioner som inträffat

i byggnadskreditgivningen under år 1977 ändrar inte denna slutsats.

Det är emellertid enligt utredningens mening av största vikt att eventuella motsättningar mellan bankerna om fördelningen av byggnadskreditgivningen löses på ett tidigt stadium under året och att de inte medges resultera i kontinuerlig oenighet om åtagandena, med förseningar i igångsättningen som följd. En ledamot har reserverat sig mot utredningens bedömning och förordar att fmansieringssystemet revideras. Effekterna av de för fastighetsägarna (i första hand egnahemsägarna) gynnsamma beskattningsreglerna belyses i bilaga 2 till utredningens betänkande. Det är ovedersägligt att ett system för förmögenhetsbildning utvecklats på grundval av hög inllationstakt som sänker skuldernas realvärde, hög marginalskatt som reducerar de faktiska räntekostnaderna för låntagaren samt en riklig tillgång på lån med lång löptid. Det är enligt utredningens mening knappast möjligt att kontrollera förmögenhetsomfördelningen till följd av inflationen mellan långivare, låntagare/ fastighetsägare, boende med hyresrätt och staten med hjälp av korrigeringar inom ramen för ett nominellt lånesystem med tillhörande subventioner. Möjligheterna att motverka förmögenhetsomfördelningen bör i den mån politiken misslyckas i sitt primära mål att bekämpa inflationen -i första hand sökas inom beskattningssystemet för att reducera hävstångseffekterna på den egna kapitalinsatsens avkastning vid höga marginalskattesatser och inflation. En korrigering av omfördelningen mellan långivare och låntagare skulle åstadkommas genom införande av indexlån. Den ränta som åsätts det indexerade lånebeloppet behåller sitt realvärde även under inflationsförhållanden. På bostadsfinansieringens område skulle lånen dessutom ha den effekten att kostnadsparitet kunde upprätthållas mellan olika av årgångar hus. Frågan analyserades ingående av värdesäkringskommittén i dess betänkande SOU 1964:2. Kapitalmarknadsutredningen har inte ansett sig på nytt behöva ta upp en ingående analys av alla .de svåröverskådliga samband som är förenade med ett införande av indexlån. Utredningen föreslår att de nuvarande kvoteringsreglema för bostadsinstitutens utlåning avskaffas. Enligt dessa skal] 90 procent av nyutlåningen avse s. k. prioriterade ändamål, bl. a. allt nybyggande för bostadsändamål, andra med statliga bostadslån

nybyggnader samt ombyggnad med statliga

bostadslån. Återstående 10 procent får avse andra t. ex. affärsändamål, och kontorshus utan statliga lån, finansiering vid förvärv av äldre fastigheter samt ombyggnad utan statliga lån. Den nuvarande kvoteringsregeln får till

96 Sammartfarmingal och slutsatser

effekt att en icke prioriterad utlåning blir fast knuten till den prioriterade utan avseende på kreditmarknadsläget och situationen på byggmarknaden. Kvoteringssystemet bör ersättas med en ordning där bostadsinstituten ger ut obligationer av två slag varav det ena helt skall avse utlåning till prioriterade ändamål. Dessa obligationer skall räknas som prioriterade placeringar för bank- och försäkringsinstitut. Den andra obligationstypen får användas för finansiering av icke prioriterade ändamål. Obligationema underställs emissionskontrollen på samma sätt som t. ex. industri- och kommunobligationer och räknas inte som prioriterade placeringar för banker och försäkringsinstitut. Förslaget föranleder ändring i 9§ lagen 1974:922 om kreditpolitiska medel. Med utgångspunkt från de faktorer utredningen har att beakta föreslås också att amorteringstiderna för bostadsinstitutens nya lån sänks från nuvarande 60 år till S0 år för flerfamiljshus, från i regel 50 år till 40 år för småhus samt för ombyggnad från 30 á 40 år till en tid som är anpassad till ombyggnadsâtgärdernas varaktighet. Obligationemas amorteringstid bör därmed sänkas från 50 år till 40 år. De nuvarande amorteringstiderna är orimligt långa med hänsyn till byggnadernas och ombyggnadsåtgärdernas varaktighet. Ungefär 95 procent av lånen för flerfamiljshus kvarstår oamorterade efter 20 år genom annuitetskonstruktionen. Vidare förordar utredningen att den övre gränsen för bostadsinstitutens bottenlån till småhus, cirka 300 000 kr vid slutet av år 1977, inte höjs snabbare än lånetaket för statliga bostadslån. En sådan regel motiveras av ståndpunkten att bostadsinstitutens utlåning, som säkerställs genom kreditpolitiska åtgärder, inte bör främja finansiering av småhus med alltför höga produktionskostnader. l den mån frågan aktualiseras bör en motsvarande regel tillämpas även för privatñnansierade flerfamiljshus.

1.5.3 Kommunerna och kreditmarknaden (kapitel 7) Kommunernas långfristiga nyupplåning har under en tioårsperiod pendlat mellan 2 och 4 miljarder kr årligen. Nettoupplåningen har legat runt halva de angivna beloppen, alltså rätt blygsamma tal om de sätts i relation till den kommunala verksamhetens omfattning. Eftersom kommunerna har haft ett begränsat utrymme till förfogande på kreditmarknaden, utmärks deras starkt expanderande verksamhet av en hög självfinansieringsgrad. Skattefinansiering, med åtföljande snabbt stigande uttaxering, har således varit den dominerande fmansieringsformen. Kommunernas finansiella situation på sikt framstår som bekymmersam mot bakgrund av de kalkyler som redovisats av 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76) och som refererats ingående av kapitalmarknadsutredningen. Deras forutsedda finansiella underskottssparande utgör en komponent i det stora underskott som för samhällsekonomin som helhet återspeglas i en negativ bytesbalans. Mot bakgrund av de allmänna finansiella perspektiv som utredningen skisserat för den svenska ekonomin är några väsentliga lättnader i kreditmarknadsläget inte att vänta under större delen av den tid som KEU 76 kalkyler omfattar, alltså perioden fram till 1985. Kapitalmarknadsutredningen har inte ansett det meningsfullt att genomföra några beräkningar om kommunerna kan beredas ett större utrymme

Sammanfattning och slutsatser 97

på den svenska kreditmarknaden än det som stått till förfogande under senare år. Vägen till extern balans är uppenbart längre än man ursprungligen föreställt sig och en fortsatt betydande nettoupplåning i utlandet måste därför komma till stånd under överskådlig tid. Även i en situation med återställd balans måste låneskulden till utlandet successivt förnyas med åtföljande restriktioner för de olika låntagarkategoriernas tillträde till den inhemska kreditmarknaden. I sista hand gäller det att fördela den nödvändiga upplåningen i utlandet så att en rimlig spridning kommer till stånd av den utländska skulden bland olika låntagarkategorier. Kommunerna måste även framöver räkna med att påta sig en del av denna upplåning, antingen direkt när det gäller de största kommunerna, eller via kommunlåneinstituten. Detta konstaterande rubbar inte den allmänna slutsatsen att lånelinansiering inte kan tillmätas avgörande vikt från kommunalekonomisk synpunkt. Huvudproblemet gäller hur de inkomster skall tillföras sektorn som medger att den realekonomiska expansion man godtagit kan äga rum under bibehållen finansiell balans. Det hindrar emellertid inte att vissa önskemål kan uppställas for kommunernas del vad gäller upplåningens organisation och om kreditvillkoren. Medan vissa kommuner har en väl organiserad finansiell planering där kreditema ingår som ett viktigt led både vad gäller volym och villkor, uppvisar

andra en splittrad bild med övervägande kortfristiga lån som uppbringats

hos en mängd olika kreditgivare. Likvärdiga förutsättningar föreligger tydligen inte bland kommunerna att erhålla krediter med ändamålsenliga villkor. Mot denna bakgrund ligger det nära till hands att överväga om inrättandet av ett nytt kreditinstitut för långivning till kommunerna skulle kunna medföra väsentliga förbättringar. Även om en sådan åtgärd inte i sig skulle medföra att en större volym krediter kunde ställas till kommunernas forfogande, är det möjligt att institutet, om det tog över större delen av de nu verksamma långivarnas utlåning till kommunerna, skulle kunna genomföra en bättre fördelning av tillgängligt kreditutrymme. Det är också tänkbart att institutets lånevillkor bättre skulle kunna anpassas till de individuella kommunernas behov. Utredningen har emellertid dragit slutsatsen att ett nytt och dominerande kreditinstitut inte bör inrättas. Ett sådant skulle nämligen i praktiken tvingas göra en avvägning mellan investeringsprojekten i olika kommuner. Eftersom flertalet kommuner är beroende av lånefmansiering för sina investeringar, skulle därmed en central planering införas på kreditmarknaden för kommunernas del. En sådan ordning skulle stå i konflikt med den kommunala självstyrelsen. Det rimmar inte heller med principerna för den svenska kreditmarknaden, eller överhuvud för den svenska ekonomin, att ålägga ett kreditinstitut en sådan prövning. Mot denna bakgrund har utredningen dragit slutsatsen att den kommunala upplåningen alltjämt bör ske inom ett diversifrerat system av kreditinstitut, alltså från AP-fonden, de båda kommunlåneinstituten, försäkringsbolagen samt bankerna. En konsekvens av detta ställningstagande är också att APfondens rätt att ge direkta lån till kommunerna bör bestå. Kapitalmarknadsutredningen har inte framlagt några förslag till institu-

98 Sammanfattningar och slutsatser SOU 1978:1 l

tionella förändringar på kreditmarknaden för kommunernas del. Utredningen ansluter sig dock till statskontrollkommitténs förslag att underställningsplikten i låneärenden för kommunerna skall avskaffas.

1.5.4 Allmänna pensionsfonden (kapitel 8) AP-fonden är den helt dominerande individuella långivaren på kapitalmarknaden med ett årligt kapitalutbud som är ungefär dubbelt så stort som försäkringsbolagens samlade utbud. AP-fondens förvaltning är därför av vikt såväl beträffande möjligheterna att föra en effektiv kreditpolitik som för kapitalmarknadens funktionssätt och den reala resursfördelningen överhuvud. De kalkyler angående AP-fondens tillväxt fram till sekelskiftet som utredningen genomfört med hjälp av riksförsäkringsverket visar att fondökningstakten nu nått sin kulmen. Kalkyler av fondtillväxten under så långa perioder är självfallet vanskliga och resultaten beroende av de förutsättningar som valts för beräkningarna. Utredningen har också observerat samspelet mellan AP-fondens tillväxt och de olika arbetsmarknadsforsäkringarnas växande omfattning. Sistnämda försäkringssystem behandlas i kapitel 9. Också inom vida marginaler för de olika förutsättningarna blir resultaten entydiga i den bemärkelsen att AP-fondens relativa betydelse som källa för långfristig finansiering kommer att minska. Denna utveckling inger oro mot bakgrund av en förutsedd växande efterfrågan på långfristiga krediter och med tanke på det sparandeunderskott som kommer att prägla den svenska ekonomin framöver. Utredningen vill därför understryka vikten av att den framtida politiken i fråga om pensionsutfástelser och avgiftsuttag utformas så att en sådan försvagning av AP-sparandet förebygges. Det förhållandet att takten i AP-fondens reala kapitaltillväxt kan väntas avta under kommande år innebär inte att dess ställning som den överlägset största individuella kapitalplaceraren kommer att rubbas. Fonden kommer således alltjämt att spela en central roll för kapitalmarknadens funktionssätt. Utredningens uppdrag med avseende på AP-fondens verksamhet kan enligt direktiven indelas i tre huvudomrâden: frågan om utformningen av fondens placeringsreglemente, de kreditpolitiska implikationerna av fondens ställning på marknaden samt fondens organisatoriska uppbyggnad. De samhällsekonomiska motiven för inrättandet av AP-fonden avsågs enligt förarbetena till fondreglementet komma till uttryck på åtminstone två sätt. Dels borde den öka kapitalbildningen (sparande/investeringskvoten), dels borde allokeringsvinster uppstå genom att sparandet i fonden kanaliserades till de slutliga låntagarna via kapitalmarknaden jämfört med en situation där investeringsinriktningen bestäms av företagens egenfmansiering. Fondbildningen som sådan är således inte i första hand tänkt att direkt bilda underlag för pensionsutbetalningar. ATP-systemet är ett fördelningssystem. Reellt är pensionsutbetalningarna beroende av samhällsekonomins förmåga att generera tillräckliga resurser för en överföring från den aktiva befolkningen till pensionärerna. Det är genom sina effekter på den reala resurstillväxten som fondbildningen indirekt utgör ett underlag för pensionsutbetalningar. _ Med utgångspunkt från de samhällsekonomiska motiven för inrättandet

Sammanfattning och slutsatser 99

av AP-fonden skulle skäl kunna anföras för en fondförvaltning där fonden anfönros de avgörande besluten om kreditfördelningen mellan olika sektorer i den svenska ekonomin. AP-fonden gavs nämligen i riksdagsbeslutet en fri och självständig ställning och den utgör inte en del av vare sig statens eller de avgiftsbetalande arbetsgivamas förmögenhet. Denna ställning har emellertid inte avsetts innebära en frihet för fonden att föra en med myndigheternas intentioner konkurrerande placeringspolitik. Beslut som är styrande för den ekonomiska utvecklingen kan endast fattas i överensstämmelse med en av statsmakterna fastlagd politik. De beslut som riksdagen kan fatta om prioritering av vissa sektorers kreditbehov förutsätts således vara vägledande för fondens placeringsinriktning. Däremot kan fondstyrelserna inte ges preciserade anvisningar att ge lån till en viss låntagare eller att finansiera ett bestämt projekt. Utformningen av fondreglementet är präglad av önskemål att reducera tänkbara negativa effekter av fondens dominerande ställning som långivare och att undvika en byråkratisk organisation för kreditprövning. Den slutliga fördelningen av krediterna förutsätts (utom vad gäller kommunerna) ske genom anlitande av mellanhandsinstitut eller genom placeringar på obligationsmarknaden. Dessutom har en decentralisering åstadkommits även inom fondens organisation genom inrättande av tre fondstyrelser för den långivande verksamheten och en fjärde fondstyrelse för aktieförvärv. Det betydande inflytande som fonden potentiellt är i stånd att utöva på kreditmarknaden måste träda tillbaka för de mål som ställts upp för den ekonomiska politiken och för mer allmänna önskemål om en väl fungerande kreditmarknad. Kraven på fonden är beroende redan av dess storlek men också av dess ställning som offentligt om än ej statligt organ, liksom de samhällsekonomiska motiven för dess tillkomst. Det innebär dock inte att fonden inte skall fasta avseende vid placeringamas avkastning. Inom den ekonomisk-politiskt givna ramen skall fonden sträva efter att uppnå en god förräntning på det förvaltade kapitalet. Under den gångna snart tjugoåriga verksamhetsperioden har fondens placeringspolitik vant väl avvägd med hänsyn till de olika krav som redovisats. De störningar som vid något tillfälle inträffat till följd av alltför omfattande s. k. förplaceringar (se kap. 8), kan ses som utslag av de inneboende svårigheter som föreligger för en dominerande placerare att agera enligt gängse marknadsmässiga kriterier. Likväl innehåller fondens placeringsreglemente en motsägelse gentemot de hänsynstaganden som faktiskt gäller och som även förutsattes vid fondens tillkomst. I ll § stadgas nämligen endast att avkastningen skall vara avgörande vid placeringsbesluten. Utredningen föreslår därför att ett tillägg införs i reglementet som återspeglar de ekonomiskpolitiska hänsyn och krav på smidigt agerande som i praktiken tillmäts stor vikt. l tillägget anges sålunda att AP-fonden inom ramen for vad som är_förenligt med den allmänna ekonomiska politiken och med beaktande av kreditma/knadensjimktionssätt skall förvaltas så att den ger högsta möjliga avkastning. Utredningen har inte framlagt förslag om ändring av AP-fondens organisation eller förvaltning. Utredningen framhåller att AP-fonden i sin långivande verksamhet utåt kommit att uppträda som en enhet eftersom de tre fondstyrelserna redan från början enades om att inrätta en gemensam

100 Sammanfattningar och slutsatser

förvaltning. Enligt utredningens mening borde det naturliga valet ha stått mellan en styrelse med en förvaltning och fiera styrelser med var sin administration. Beslutet att inrätta en gemensam förvaltning stred mot grundtankarna i pensionskommitténs förslag som låg till grund för fondreglementet. Därigenom kom gränsdragningen mellan delfondema att uppmjukas. En koncentration av beslutsfunktionen behöver inte nödvändigtvis ha menliga effekter på kreditfördelningen eller på de lånevillkor fonden uppställer. Avgörande är om fonden strävar efter att dra fördel av den starka position den i och för sig intar. Utredningen har, utan att lägga fram något eget förslag, redovisat sin principiella syn på utformningen av förvaltningen och anfört de faktorer som bör beaktas vid valet av organisation. Utredningen förordar att gränsen justeras för storleken på de företag vilkas avgifter tillförs trezüe fonden. Gränsen föreslås flyttad från 20 till 50 anställda. Tredje fondens andel av det totala fondkapitalet har nämligen varit krympande. P/aceringsreglementets uppbyggnad, som förutsätter att fonden skall förvärva obligationer eller anlita mellanhandsinstitut i sin långivande verksamhet bör enligt utredningens mening bestå i sina huvuddrag. Det innebär att fondens medel alltjämt bör kanaliseras via öppna marknaden. Denna metod framstår som än mer befogad mot bakgrund av AP-fondens avtagande tillväxt. Rätten att ge direkta lån till kommuner och, som en praktisk konsekvens därav, till kommunägda företag bör bestå av skäl som utvecklas i kapitlet om kommunernas finansiering på kreditmarknaden. Kommunernas upplåning bör således äga rum på en diversifierad marknad från AP-fonden, de båda kommunlåneinstituten, försäkringsbolagen och bankerna. Reverslånerätten vad gäller statliga/öretag i de fall staten tecknat garanti bör bestå men med en restriktiv tillämpning. För statliga kraftföretag bör låneformen kunna tillämpas i analogi med reverslångivningen till kommunala kraftföretag. I övriga fall bör budgetanslag vara den normala finansieringsforrnen för de fall finansiering inte kunnat ordnas på den ordinarie kreditmarknaden. Rätten att ge direkta reverslån till jöretag med syftet att befordra folkhälsan bör utgå då finansiering av sådana företag (rehabiliteringsverksamhet m m.) numera kan förutsättas ske på andra vägar. Rätten att ge län via bankinstitut bör bestå men tillämpas restriktivt. I huvudsak bör utlåningen ske genom anlitande av mellanhandsinstituten. Som exempel på fall när en kanalisering via bank kan vara ändamålsenlig nämns större exportaffarer där flera finansiärer delar upp krediten mellan sig. Utredningen förordar också att AP-fonden inte skall ha rätt att förvärva obligationer utgivna av bank och s. k. bankcertifikat som utredningen föreslår skall introduceras på den svenska kreditmarknaden. AP-fondens långfristiga kapitalutbud skulle i annat fall kunna omvandlas till kortfristig utlåning.

Återlânesystemet bör avskaffas i sin nuvarande form och ersättas med

en utlåning anpassad till de mindre företagens behov. Statistiken visar nämligen att återlånen till helt övervägande del utnyttjas av stora företag som skulle kunna ta upp lån på den ordinarie kapitalmarknaden. Återlånen utnyttjas också för att lindra verkningarna av kreditåtstramningar vilket innebär att personalintensiva, i huvudsak börsnoterade, stora företag har för-

SOU I978:ll Sammanfattning och slutsatser 101

delar framför andra företag. Återlånesystemet innebär också att sparandet

inte kanaliseras efter en konkurrerande prövning på kapitalmarknaden, en utveckling som förstärkes genom olika kollektiva arbetsmarknadsförsäkringars tillväxt för vilka liknande system tillämpas. Till för utredningens förslag att avskaffa återlånen i sin nuvarande grund form ligger Förutsättningen att de större företagens totala finansieringssituation inte därigenom skall försämras. Utredningen utgår ifrån att det frigjorda låneutrymmet skall tillfalla dessa företag via obligationsmarknaden eller mellanhandsinstituten. Reformen är således avsedd att öka utrymmet för kanalisering av AP-fondens medel i marknadsmässiga former. Utredningen föreslår att följande regler införs för ett nytt återlånesystem.

l. Det totala utestående beloppet begränsas till 500 000 kr för varje låntagare. 2. Femtio procent av inbetalda avgifter får återlånas och en femårig ackumuleringsrätt införs. 3. Lånen binds på högst 15 år och fast ränta tillämpas. Räntan justeras dock vart femte år enligt de principer som införts på obligationsmarknaden under hösten 1977. Bankerna svarar som i nuvarande system för kanaliseringen. Den ränta banken erlägger till APJonden skall motsvara den vid lånetillfället gällande långa statsobligationsräntan.

Det föreslagna återlånesystemet bör kunna knytas till industrigarantilånen så att även företag med brist på fullvärdiga säkerheter kan utnyttja lånesystemet. Fondreglementet bör ändras så att de tre första fonderna erhåller rätt att förvärva konvertib/a skuldebrev och s. k. warrants. Däremot bör dessa fonder inte ha rätt att konvertera skuldebreven till aktier eller att utnyttja optionsrätten att förvärva nyemitterade aktier. Vad gäller/järde AP-fondens verksamhet utgår utredningen från att fonden successivt tillförs medel för kanalisering till näringslivet i form av ak- Samma bestämmelse rörande det maximala aktieinnehavet i ett tiekapital. och samma företag bör gälla som för försäkringsbolagen. Utredningen föreslår att dessa skall få inneha aktier motsvarande högst 10 procent av röstetalet i varje enskilt företag. Fjärde fondens placeringar bör begränsas på samma sätt från nuvarande fria placeringsrätt, dock med möjlighet för regeringen att ge dispens för större förvärv i enskilda fall om särskilda skäl talar för detta. På denna punkt föreligger en reservation från en minoritet av utredningen. På samma sätt som för försäkringsbolagen (se kap. 9) bör det gälla för att dess aktieinnehav skall förvaltas under ett aktivt ägarfjärde AP-fonden ansvar. En motsatt politik innebär nämligen att andra minoritetsintressens inflytande förstärks. Stora aktieinnehav kan inte heller betraktas enbart som placeringsobjekt som kan avvecklas vid en negativ utveckling. Förvaltningen av sådana innehav förutsätter en vilja och kompetens att göra företagsekonomiska och samhällsekonomiska bedömningar. På sikt att låta AP-fondens aktieförvärv ske genom inkan övervägas rättande av en femte fondstyrelse, utrustad med en egen administration. En sådan åtgärd ökar konkurrensen och valfriheten för företagen; den är motiverad också av att fonden på sikt inte bör bygga upp ett dominerande ägaransvar i en stor mängd företag.

102 Sammanfattningar och slutsatser SOU 1978:1 l

Utredningens förslag föranleder ändringar i 2, 11, 12 och 14-16 §3* samt att en ny paragraf införs i reglementet (1959:293) angående allmänna pensionsfondens förvaltning.

1.5.5 Försäkringsbolagen och enskilda jörsäkringssystem (kapitel 9)

Tillväxten i de olika avtalsreglerade arbetsmarknadsförsäkringarna utgör ett markant drag i försäkringsväsendets utveckling. Arbetsmarknadsförsäkringarna utgör dels komplement till ATP-systemet (genom försäkring av inkomstbelopp som ligger över den i ATP-systemet pensionsgrundande inkomsten, dvs. 7,5 basbelopp), dels en rad sjuk- och yrkesskadeförsäkringar, grupplivförsäkringar samt avgångsbidragsförsäkringar. Fondökningen under 1975 för de avtalsbundna forsäkringssystemen uppgick till ca 6,2 miljarder kr att jämföras med AP-fondens nettoplaceringar som under året uppgick till 11,4 miljarder kr och försäkringsbolagens placeringar som utgjorde 2,6 miljarder kr. Ungefär 3,2 miljarder kr av arbetsmarknadsförsäkringarnas fondökning kanaliserades genom försäkringsbolagen vilkas totala nettoplaceringar därmed uppgick till cirka 5,8 miljarder kr under år 1975.

Särskilt de avtalsreglerade pensionssystemens fonder har länge varit en

viktig källa för företagens långfristiga finansiering. Sammantaget har företagen på detta sätt tillförts nästan lika stora belopp som via obligationsmarknaden. Dessa skulder är mycket långfristiga och man kan räkna med att pensionsutbetalningama normalt kommer att vara mindre än de avsättningar som görs löpande. Tillförseln av medel är inte speciellt beroende av konjunkturvariationeroch inte alls av läget på kreditmarknaden. Tillgången på denna typ av upplåning ökar företagens skuldbenägenhet och gör en sjunkande soliditet mer acceptabel. Ur dessa synvinklar, framförallt genom den spargenererande effekten, utgör pensionssystemen ett viktigt bidrag till kapitalbildningen. Systemet innebär också att en växande del av det enskilda försäkringssparandet undandras kapitalmarknaden antingen genom att det av försäkringsinrättningama förvaltade sparandet blir bundet i form av återlån utan annan prövning än den säkerhetsmässiga, eller genom att fonderingen av sparandet sker direkt i företagen. Sådana kanaliseringsformer tillämpas lör större delen av pensionssystemen, men inte för övriga arbetsmarknadsforsäkringar. Enligt utredningens mening kan tendensen till ökat utnyttjande av återlånesystem leda till en mindre effektiv allokering av kreditgivningen. Samma invändning kan därför riktas mot återlånesystem inom arbetsmarknadsförsäkringarna som inom ATP-systemet. Det är för att begränsa denna effekt som utredningen i kapitlet om AP-fonden (kap. 8) föreslår restriktivare regler för återlån. Härigenom förstärks det offentliga försäkringssparandets utbud på kapitalmarknaden trots stagnationen i detta sparandes totala omfattning. Enligt direktiven skall utredningen se över de för försäkringsbolagen gällande placeringsreglema. Reglerna skall tillgodose krav på trygghet för försäkringstagama samt på god avkastning och likviditet. Dessutom måste reglerna utformas så att försäkringsbolagens placeringar blir en viktig beståndsdel av en väl fungerande kapitalmarknad. Reglerna i försäkringsrörelselagen (FL) är i första hand utfonnade med

Sammanfattning och slutsatser 103

hänsyn till kravet på trygghet för försäkringstagarna. Den begränsar därigenom i viss mån utrymmet för placeringar som kan ge högre avkastning än de föreskrivna. Lagen har inte som uppgift att rikta kreditutbudet till vissa sektorer på kreditmarknaden, men medför genom kraven på placeringarnas art och säkerhet likväl en viss styrning. Vid sidan av bestämmelserna i FL har under de två senaste årtiondena därför en direkt styrning av försäkringsbolagens kreditgivning ägt rum genom riksbankens placeringsrekommendationer. Riksbankens reglerande verksamhet sker mot bakgrund av den kreditpolitiska beredskapslagstiftningen som är tillåmpbar för försäkringsbolagen men som ännu ej satts i kraft. Kapitalmarknadsutredningens bedömning av försäkringsbolagens placeringsregler begränsas inte till en prövning av de regler som är nödvändiga för försäkringstagarnas trygghet utan beaktar också effektema på kapitalmarknadens funktionssätt. Utredningen ägnar därvid särskild uppmärksamhet åt näringslivets försörjning med långfristiga krediter och riskkapital. Kraven på försäkringsbolagens Soliditet grundas på bestämmelserna i FL. Där anges att bolagens förpliktelser gentemot försäkringstagarna skall säkerställas genom en på försäkringsmatematiska grunder beräknad försäkringsfond. Enligt 274g FL skall fonden motsvaras av placeringar i vissa slag av tillgångar, i huvudsak obligationer och reverslån med förstklassig säkerhet. Enligt utredningens bedömning har de gällande reglerna åstadkommit en onödigt hög grad av säkerhet för försäkringstagama samtidigt som försäkringsbolagens räntabilitet pressats ned. Försäkringsbolagen har ofta framhållit att den totala avkastningen på placeringama ligger på en otillfredsställande nivå, vilket i sista hand drabbar försäkringstagama i form av högre premier eller sämre villkor. Denna effekt synes dock i högre grad sammanhänga med den allmänna räntenivån och med prisstegringstakten, förhållanden som inte enbart rör försäkringsbolagen. En marginell förbättring av räntabiliteten skulle dock ha kunnat åstadkommas om utrymme förelegat för en friare placeringsinriktning. En liberalisering av placeringsreglema behöver inte innebära att kraven på försäkringsbolagens soliditet eftersätts. Det bör dock enligt utredningens utgångspunkter krävas att en friare placeringsinriktning också är önskvärd ur allokeringssynpunkt. Bl. a. bör kravet ställas att försäkringsbolagen genom en sådan förändring kan öka sitt bidrag till speciellt näringslivets försörjning med låne- och riskkapital. Däremot finns det enligt utredningens mening skäl att ur samhällsekonomisk synpunkt ifrågasätta om försäkringsbolagen skall tillgodose den starkt växande efterfrågan på belåning av äldre fastigheter, ett efterfrågetryck som vuxit snabbt till följd av värdestegringen. Även om försäkringsbolagen gör en betydande insats vid förvaltningen av egna fastigheter, betraktar utredningen det som en viktig uppgift för bolagen att placera i finansiella tillgångar snarare än i egna fastigheter så att deras bidrag till kapitalmarknaden därigenom förstärks. I en skrivelse till regeringen år 1972, som överlämnades till kapitalmarknadsutredningen, föreslog Svenska försäkringsbolags riksförbund och Folksam avsevärda ändringar i försäkringsbolagens placeringsregler. Bl. a. skulle enligt förslaget samtliga försäkringsbolagens tillgångar tilldelas kvoter i omvänd till placeringamas riskgrad och sättas i relation till förproportion

104 Sammanfattningar och slutsatser

säkringsfonden och vissa andra fonder. Därigenom skulle en större flexibilitet åstadkommas i kapitalförvaltningen. Enligt kapitalmarknadsutredningens bedömning är det föreslagna systemet komplicerat då det arbetar med en stor mängd redovisningskvoter som dessutom är svåra att avväga. Det är också svårt att bedöma konsekvenserna för placeringsinriktningen. Utredningen förordar därför att det nuvarande systemet bibehålles med vissa modifieringar. Utredningen föreslår att den s. k. fria sektorn vidgas från för närvarande 10 procent till 20 procent av försäkringsfonden. Inom den fria sektorn får f. n. placeras bl.a. inteckningslån i högre inteckningslägen, förlagsbevis m. m., men inte aktier. Utredningen förordar att även restriktionen beträf-

fande aktieplaceringar inom den fria sektorn avskaffas. Ãndringarna ger för-

säkringsbolagen bättre möjligheter att anpassa sina placeringar till efterfrågan på kapitalmarknaden och skapar ett visst utrymme för förbättrad räntabilitet. Vidare föreslår utredningen att som fondgilla placeringar (till 100 procent) skall räknas reverslân till kreditaktiebolag samt till hypoteksbanken, stadshypotekskassan och skeppshypotekskassorna. Reglementet bör också ändras så att placering medges i obligationer utgivna av alla slags företag, i stället för som nu endast industriobligationer. Med hänsyn till att uppskattningsvärden numera allmänt används på den svenska kreditmarknaden föreslår utredningen att även försäkringsbolagen skall övergå från taxeringsvärden till uppskattningsvärden vid redovisning av säkerhetsläget for lån mot inteckning i fastighet eller tomträtt samt placering i egna fastigheter. Uppskattningsvärdena måste fastställas enligt enhetliga normer och värderingar utföras av experter. Eftersom uppskattningsvärdet i genomsnitt ligger över taxeringsvärdet bör de nuvarande redovisningsgränserna enligt 274 § FL sänkas. Utredningen förordar att redovisningsgränsen för lån inom den bundna sektorn av försäkringsfonden fastställs till 60 procent av uppskattningsvärdet för såväl bostads-, jordbruks-, kontors- som industrifastigheter. Vad gäller statligt belånade fastigheter bör gränsen ligga vid 75 procent av pantvärdet om detta överstiger 60 procent av uppskattningsvärdet. Detta gäller oftast beträffande nybyggda fastigheter, men uppskattningsvärdet stiger sedan normalt över det initialt fastställda pantvärdet. Utredningen har således sökt utforma reglerna så att även kreditallokeringssynpunkter tillgodoses. Lån till nybyggda fastigheter bör genom den föreslagna konstruktionen gynnas jämfört med belåning av äldre fastigheter. Utredningen har inte funnit att frågan om pantsättning av säkerheter för lån redovisade inom forsäkringsfonden har någon avgörande betydelse för kapitalmarknadens funktionssätt och har därför valt att inte ta ställning till förslag om avskaffande av pantsättningen. Mot bakgrund av de perspektiv som utredningen skisserar i kapitel 5 angående industrins finansiering förordar utredningen att försäkringsbolagen skall ges ökade möjligheter att placera i aktier. I det nämnda kapitlet gör utredningen bedömningen att den önskvärda expansionen av industrins investeringar förutsätter en snabbare ökning av dess egna kapital än den som ägt rum i genomsnitt under 70-talet. En betydande del av ökningen måste tillföras företagen externt i fonn av aktieemissioner. Det är då enligt utredningens bedömning nödvändigt att mobilisera även de institutionella

Sammanfattning och slutsatser 105

placerarna, förutom försäkringsbolagen även fjärde AP-fonden (se kap. 8). Frågan om en vidgning av rätten för försäkringsbolagen att placera i aktier rör. förutom säkerhetskraven, även principerna för bolagens kapitalförvaltning. En utgångspunkt för nuvarande regler har varit att försäkringsbolagen skall bedriva en relativt passiv förvaltning. Försäkringsbolagen har inte hittills till fullo utnyttjat det utrymme för aktieplaceringar som förelegat trots att den effektiva avkastningen på dessa överstigit avkastningen på alternativa placeringar. Man har således fört en med beaktande av de risker som omfattande införsiktig placeringspolitik nehav av aktier i enstaka bolag kan medföra. l endast ett trettiotal företag, nämligen sådana som erbjuder en attraktiv kombination av avkastning och risk, ligger innehavet nära det nu maximalt tillåtna, 5 procent av röstetalet. Utredningen föreslår som framgått att aktier skall få redovisas även inom den utvidgade fria sektorn av försäkringsfonden. Denna liberalisering framstår som godtagbar med utgångspunkt från utredningens allmänna överväganden beträffande försäkringsbolagens roll som kapitalförvaltare och behovet av en ökad tillgång på kapital för placering i aktier. l sina förslag till liberalisering av placeringsreglerna har försäkringsbolagen också framhållit den betydelse som bör tillmätas deras av tradition försiktiga placeringspolitik. Utredningen har inte funnit skäl att ifrågasätta denna försäkringsbolagens egen värdering, och vill särskilt understryka principen som allmänt synes tillämpas att värdera aktier med väsentliga säkerhetsmarginaler. Femprocentregeln för aktieinnehavet har således endast utgjort en begränsning beträffande ett trettiotal företag, men torde i dessa fall utgöra en spärr för ett annars ökat engagemang. En höjning av gränsen skulle förbättra nyemissionsmöjlighetema för sådana företag som kan erbjuda relativt säkra och även i övrigt förmånliga placeringsmöjligheter, dvs. i allmänhet de stora, välkända industriföretagen. Det är troligt att försäkringsbolagen även i framtiden prioriterar sådana företag om begränsningsregeln uppmjukas. För placering i dessa företags aktier talar också att de i allmänhet inte påkallar några aktiva ägarinsatser från det kapitalplacerande försäkringsbolagets sida. Några tecken som tyder på att försäkringsbolagen skulle utför att uppnå fördelaktiga försäkringsavtal med nyttja sina ägarengagemang de berörda företagen föreligger heller inte. Utredningen delar inte uppfattningen att den passiva roll som kapitalförvaltare som försäkringsbolagen intar, i sig skulle utgöra ett skäl att medge en ökad rätt till aktieplaceringar. Denna passivitet är inte självklar eller invändningsfri då den innebär att andra minoritetsintressens inflytande förstärks. Det kan också hävdas att försäkringsbolagen i försäkringstagarnas intresse borde medverka till att placeringens avkastning höjes och i varje fall förebygga en negativ utveckling. Stora aktieinnehav kan inte betraktas eller hanteras enbart som placeringsobjekt och kan i praktiken inte avvecklas vid en oförmånlig utveckling. Det innebär att ett ökat aktieinnehav för försäkringsbolagens del måste förenas med ett aktivt ägaransvar. En förutsättning för ett förslag från utredningen att vidga placeringsrätten i aktier är därför att försäkringsbolagen har vilja och kompetens att påta sig ett sådant ansvar. Utredningen bedömer att förutsättningarna är goda för försäkringsbolagen att bygga upp den kompetens för marknads- och företags-

106 Samman/artnihgar och slutsatser SOU 1978: ll

bedömning parad med samhällsekonomisk överblick som krävs for att utöva ägaransvaret. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att forsäkringsbolagens rätt att placera i aktier vidgas så att den nu gällande andels- och röstera/sgränsen höjs till 10 procent. Det offentliga inflytandet i försäkringsbolagen kan forstärkas om detta bedöms önskvärt. Skulle den enligt utredningens bedömning osannolika situation inträffa att försäkringsbolagen skulle tillämpa oförsvarbara principer i sin aktieförvaltning skulle detta inte kunna ske utan insyn och debatt. Det är då inte svårt att införa korrektioner i formerna för aktieförvaltningen. Utredningen har inte funnit anledning att nu analysera en sådan hypotetisk situation. Två ledamöter av utredningen har var för sig reserverat sig mot förslaget att höja röstetalsgränsen. Slutligen förordar utredningen att försäkringsbolag inte utan försäkringsinspektionens medgivande skall få inneha andel i aktie/ond. Syftet är att förhindra att en koncentration av ägarinflytandet i enskilda företag kommer till stånd på indirekt väg. Därtill kommer att syftet med inrättandet av aktiefonder, att sprida placerarnas risker, kan fyllas av försäkringsbolagen själva genom en lämplig fördelning av aktieportföljen. Utredningens förslag föranleder ändringari 274 och 336 §§ lagen(l948:433) om forsäkringsrörelse.

1.5.6 Bankerna och kapiralmarknaden (kapitel 10) Utredningens diskussion och kartläggning av bankernas verksamhet omfattar dels deras långfristiga direkta kreditgivning, dels deras roll på obligationsmarknaden. Det visar sig att distinktionen i praktiken inte är helt klar mellan formellt kortfristiga banklån som successivt omsätts och långfristiga lån på kapitalmarknaden. I formellt hänseende skiljer sig banklån från kapitalmarknadslån därigenom att de förstnämnda knappast alls binds formellt på längre tid än sex a tolv månader och inte ges till fast ränta om inte banken kunnat ordna refinansiering. I allmänhet bör dock en uppsägning av bankens formellt kortfristiga lån kunna betraktas som hypotetisk så länge låntagarens ekonomiska ställning inte försvagas anmärkningsvärt. När det gäller långfristiga investeringar i byggnader och maskiner förutsätts emellertid att bankkrediterna efter utbyggnadsskedet skall lyftas av med långfristiga bundna lån på kapitalmarknaden. I dessa sammanhang anses bankkrediter inte vara godtagbara substitut för kapitalmarknadslån. Utredningen har dragit slutsatsen att några väsentliga lättnader i kraven på bankerna att förvärva obligationer inte är att vänta. De bakomliggande faktorerna är resultat av de finansiella över- och underskottens storlek och deras fördelning i samhällsekonomin. Bankerna spelar en dominerande roll vid kanaliseringen av sparandet från den största överskottssektom, hushållen. Vid utgången av år 1976 svarade hushållen för nära 60 procent av affarsbankernas och omkring 80 procent av sparbankernas och föreningsbankernas inlåning. Detta utbud kan inte i sin helhet undandras kapitalmarknaden även om hushållen själva föredrar formellt kortfristiga bankdepositioner framför mer långfristiga placeringar genom obligationsförvärv. Vid sidan av staten kommer näringslivet direkt eller via kreditinstitut

Sammanfattning och slutsatser 107

att få svara för en stor del av utlandsupplåningen. Man kan utgå från att en betydande del av denna upplåning kommer att kanaliseras via bankerna som lär kunna påräkna bättre lånevillkor än många individuella företag. Utlandsrörelsen kommer således att svara för en växande del av bankernas balansomslutning, en process som redan inletts. Denna utveckling motiverar en översyn av valutaregleringens bestämmelser. En sådan kommer att genomföras av den under hösten 1977 tillsatta utredningen som skall behandla valutaregleringens utformning i dess helhet. De bestående kraven på bankerna att förvärva obligationer framstår för dessa som en börda då en obunden inlåning därigenom ställs mot en bunden

utlåning, med ränteförluster som följd vid en stigande räntenivå. Obliga-

tionsstocken, och då särskilt bostadsobligationerna, har också i hög grad karaktär av permanenta placeringar som inte kan avyttras på grund både av nettoförvärvskraven för bostadspapper och av att avsättningsmöjligheterna på marknaden är begränsade. De årliga överenskommelserna om förvärv av bostadsobligationer framstår därför som en belastning, vilken enligt bankerna förstärks av att bostadsobligationer i motsats till statspapper i internationella sammanhang inte betraktas som bankmässigt fullvärdiga eller “normala” Bankerna skulle därför kunna påräkna bättre placeringar. kreditvillkor som låntagare i utlandet om de medgavs inrikta en förhållandevis större andel av sina prioriterade placeringar på statspapper. Medan utredningen som framgått dragit slutsatsen att det inte synes realistiskt att vänta sig att kraven på bankerna att förvärva obligationer kommer att lätta under överskådlig tid, finns det enligt utredningens mening skäl att inta en mer öppen attityd till önskemålen om en omfördelning av förvärvens sammansättning. Det står dock klart att bankernas strävan att minska andelen bostadspapper bland de prioriterade placeringama också måste vägas mot försäknngsinstitutens önskemål att inte få en alltför ensidig sammansättning av värdepappersportföljen. Det är troligt att den förkortning av räntebindningstiden till fem år som under hösten 1977 introducerats även för bostadsobligationer, något reducerar bankernas negativa attityd till dessa, även om den långa räntans aktuella nivå inte påverkas av åtgärden. Utredningen diskuterar också möjligheterna att bankernas direkta lån skulle kunna utformas så att de kom att utgöra fullvärdiga investeringskrediter. Möjligheter bör finnas att i någon utsträckning binda lånen i tidsmässigt hänseende utan att bankerna därigenom tar på sig likviditetsrisker förutsatt att inte alltför långa amorteringstider tillämpas. När det gäller möjatt tillämpa fasta räntor står det klan att avgörande i sammanligheterna hanget är marknadsräntornas relationer till bankernas förväntningar om den framtida ränteutvecklingen. Med hänsyn till den osäkerhet som alltid råder om ränteutvecklingen är det inte osannolikt att de säkerhetsmarginaler bankerna skulle kräva för bundna lån ligger utanför det intervall som kan godtas från kreditpolitisk utgångspunkt eller som ter sig acceptabelt för de potentiella låntagarna. Utredningen föreslår därför att bankerna skall ges rätt att ge ut egna 0bligationet så att en formell bindning av ränta och löptid kan åstadkommas även för inlåningen. Eftersom effekterna på den långa marknaden inte kan bedömas med någon säkerhet förordar utredningen en försiktig introduktion av bankpapperen inom ramen för emissionskontrollen. Bankpapperen kom-

108 Sammanfártningar och slutsatser sou 1978:11

mer ju att konkurrera med andra emittenter om utrymmet på marknaden. Förhoppningsvis kommer dock bankobligationerna att visa sig vara ett mer näraliggande substitut till gängse inlåningsräkningar än vanliga obligationer och därmed vara marknadsvidgande. Om bankerna vidare ges rätt att ge ut kortfristiga papper, s. k. bankcerfi/ikar, bör de också få möjligheter att konkurrera om medlen på den icke organiserade kreditmarknaden. Bankcertifikaten bör också till en del kunna ersätta de depositioner på särskilda villkor, specialinlåning, som tidvis utgör en likviditetsmässig belastning för de enskilda bankerna eftersom den är av karaktär.

lättflyktig

Rätten att ge ut obligationer och bankcenifikat bör tillkomma såväl affarsbanker som sparbanker och centralkassor för jordbrukskredit. Förslaget föranleder ändring i 66 och 74 §§ lagen (1955:183) om bankrörelse, i 35 och 39 §§ lagen (1955:416) om sparbanker samt i 42 a§ lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen. Förslaget förutsätter också att emissions- och fondstämpelavgifterna avkaffas eftersom dessa avgifter applicerade på kortfristiga bankpapper motsvarar mycket höga kostnader uttryckta som årlig ränta (se kapitel 12). g Utredningen föreslår också att förbudet för bankerna att förvärva jörlagbevis avskaffas. Förlagsbevisen är, genom sin karaktär av oprioriterade fordringar vid konkurs, visserligen förenade med ett högre risktagande än gängse bankutlåning, inklusive blancokrediter. Med hänsyn till de restriktiva regler som gäller för vilka låntagare som får ge ut förlagsbevis och den stränga granskning som lånen utsätts för av parterna på marknaden, anser utredningen att motiv inte föreligger att begränsa innehaven för bankernas del. Det nuvarande förbudet medför betydande komplikationer vid amortering av förlagslån genom uppköp på marknaden. För sparbank och centralkassa för jordbrukskredit bör dock gälla att de skall inhämta bankinspektionens tillstånd för att medverka vid emission av förlagsbevis. Syftet är att förhindra att instituten tar på sig större uppgifter än deras resurser medger. Förslaget föranleder ändring i 54-56 och 74 §9 banklagen, 23, 24 och 39 §§ sparbankslagen och i 31 och 32 §§ lagen om jordbrukskasserörelsen.

1.5.7 Mellanhandsinstituten inom näringslivssektom (kapitel 11) De tio mellanhandsinstituten med inriktning på långivning till näringslivet har inrättats eller aktiverats sedan AP-fondens tillkomst. AP-fondens reglemente är också utformat så att kanaliseringen av fondmedlen i huvudsak skall ske genom utnyttjande av sådana institut eller genom obligationsförvärv. Instituten och AP-fonden kan således betraktas som delar av ett och samma system. De tio instituten är lndustrikredit och Företagskredit, Lantbruksnäringarnas primärkredit och sekundärkredit (tillsammans kallade Lantbrukskredit), Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa, Sveriges investeringsbank, Svensk exportkredit, Sveriges allmänna hypoteksbank med tillhörande hypoteksföreningar samt Företagskapital. De sex först nämnda är parvis samförvaltade primär- och sekundärkreditinstitut. Mellanhandsinstitutens sammanlagda nyutlåning år 1976 uppgick till ca

SOU 1978:1 l Sammanfattning och slutsatser 109

4,5 miljarder kr att jämföras med näringslivets direkta upplåning mot obligationer på 3 miljarder kr. Instituten fyller alltså en mycket viktig funktion för näringslivets kapitalförsörjning. Deras uppgift är att kanalisera långfristigt kapital till sådana företag eller för sådana ändamål där direkta obligationslån inte kan komma i fråga. Det gäller bl. a. mindre företag, riskfyllda krediter och specialkrediter, t.ex. för refinansiering av exportaffárer. Utredningen har granskat institutens uppgifter från i huvudsak följande utgångspunkter. För det första har det gällt att utröna hur instituten fyller funktionen att decentralisera kreditbesluten på kapitalmarknaden i enlighet med de intentioner som ligger till grund för AP-fondens organisation. En decentralisering har visserligen ägt rum men låntagarna har knappast erhållit flera alternativ vid valet av finansiärer eftersom instituten är starkt specialiserade. En sådan specialisering är enligt utredningens mening naturlig när det gäller exportfinansiering (Svensk exportkredit), faitygsfinansiering (skeppshypotekskassorna) och lån till enskilda jordbrukare (hypoteksbanken). För mer konventionell långivning bör däremot institutens verksamhet inte vara specialdestinerad. Såväl effektivitetshänsyn som mer allmänna värderingar talar för att låntagama bör ha möjlighet att få sina projekt prövade av flera av varandra oberoende kreditbedömare. Särskilt Lantbrukskredits specialisering på ett par branscher (företag som sysslar med förädling och distribution av produkter inom lantbruks- och skogsbruksnäringarna) har framstått som mindre funktionell. Institutets uppbyggnad och Verksamhetsinriktning avviker från övnga mellanhandsinstitut, i de fall de inte är av föreningskaraktär, också därigenom att dess lån i institutet och att stora lån beviljas låntagare som delägare erhåller normalt kan väntas ha möjlighet att själva ta upp lån på obligationsmarkav institutets kreditgivning till även andra låntagarnaden. En breddning kategorier än de som har anknytning till lantbruks- och skogsbrukssektorn, vilken framstår som önskvärdt skulle enligt utredningens mening nödvändiggöra en förändring av ägarstrukturen. Utredningen .har stannat för att inte föreslå inrättande av nya institut eller några genomgripande förändringar i själva strukturen av mellanhandsinstitut. Dessa förutsätts alltjämt vara få till antalet och flera av dem specialiserade, även om utredningen anser att strävandena bör inriktas på att minska specialiseringen. lnstituten bör också sträva efter att i ökad utsträckning ge lån även till mindre belopp. För närvarande avser även Industrikredits lån till största delen medelstora företag snarare än små. Mellanhandsinstituten har hittills i hög grad förlitat sig på finansiering i AP-fonden vilket ju också varit ett av motiven för deras tillkomst och Det gäller särskilt lndustrikredit/Företagskredit och Lantbruksexpansion. kredit. institut har också erhållit betydande lån i AP-fonden men

Övriga

särskilt lnvesteringsbanken och Svensk exportkredit har tagit upp stora lån utanför fonden, bl. a. i utlandet. Inför perspektivet av AP-fondens relativa tillbakagång som källa för långfristigt kapital måste instituten bereda sig på att i växande grad repliera på andra finansiärer. Särskilt för Industrikredit/Företagskredit och Lantbrukskredit innebär detta att en mer heterogen finansiering bl. a. med utnyttjande av obligationer framstår som oundgänglig på sikt. Detta torde också medföra att den nuvarande standardiserade verksamheten där ut-

l 10 Sammarz/ártningar och slutsatser

låningen förs vidare på samma villkor som upplåningen med tillägg för en mindre marginal avlöses av en mer flexibel verksamhet. Bl. a. bör instituten erbjuda mer varierade lånevillkor, anpassade till de individuella låntagarnas behov, och även ta något större risker i sin verksamhet. Hittills har instituten, med undantag av Investeringsbanken, knappast åsamkats några förluster alls under hela sin verksamhet. Kraven på förstklassiga säkerheter är självfallet en nackdel för de låntagare som har potentiellt utvecklingsbara projekt men saknar formella säkerheter. En sådan mer flexibel och riskanpassad kreditgivning ställer krav på något större räntemarginaler och eget kapital än den nuvarande för att möta tänkbara förluster. En ökad lånekostnad bör inte missgynna låntagama om den resulterar i mer behovsanpassade krediter. En uppmjukning av den standardiserade verksamheten förutsätter också att uppdelningen i tre fall av samförvaltade primär- och sekundärkreditinstitut ersätts med sammanslagna institut. Kraven på instituten att svara för upplåning i utlandet får avvägas efter hand. Hittills har lnvesteringsbanken och Svensk exportkredit tagit upp betydande lån utomlands, en verksamhet som blir nödvändig även under överskådlig framtid. Mot bakgrund av de redovisade allmänna övervägandena framlägger kapitalmarknadsutredningen följande förslag. lndustrikredit och Företagskredir slås samman till ett institut under namnet Företagskredit for att markera en bredare inriktning än på renodlad industri. Aktiekapitalet bör ökas i det sammanslagna institutet till 100 mkr och garantikapitalet till 300 mkr mot totalt 44 mkr resp. 149 mkr vid utgången av år 1976. Institutets upplåningsrätt bör fastställas till femton gånger det i bolagsordningen fastställda upplåningsunderlaget. I bolagsordningen bör anges att säkerheten vid utlåning skall ligga inom 75 procent av pantens beräknade värde. Dessutom bör institutet få ge lån utan särskild säkerhet intill ett belopp som motsvarar halva aktiekapitalet. En anpassning av utlåningsräntorna bör äga rum till en förutsatt högre genomsnittlig risknivå. Detta är inte orimligt då de nuvarande räntorna för lån i institutet är lägre än de lånekostnader som förstklassiga industriföretag i dag får erlägga på obligationsmarknaden. Lantbruksnäringarnas primärkredit och sekundärkedit bör slås samman på samma sätt som lndustrikredit och Företagskredit. Samma utlåningsbestämmelser bör också tillämpas. Institutets särskilda kreditavgift på 5 000 kr för varje utbetalt lån bör ersättas med en vidgning av den genomsnittliga räntemarginalen. Avgiften innebär att små lånebelopp belastas med högre procentuella lånekostnader än stora. Utredningen har inga förslag till ändringar i Investeringsbankens rörelseinriktning. Banken tillämpar flexibla utlåningsvillkor och dess verksamhet sträcker sig i stort över samtliga övriga instituts verksamhetsområden. Såvitt utredningen kunnat bedöma tillämpar banken strikt principen att endast ge lån till sådana ändamål där kredit inte kunnat erhållas i annat kreditinstitut. Banken bär också själv i regel kursriskerna för sin upplåning i utländsk valuta. En förutsättning för att banken skall kunna fylla den avsedda funktionen är att den på sikt tillförs ytterligare egna medel genom ökning av aktiekapitalet.

Sammanfattning och slutsatser l 1 1

Svensk exportkredits verksamhet är liksom Investeringsbankens i hög grad beroende av att den är utrustad med ett betydande eget kapital. En planmässig ökning av detta har också avtalats mellan ägarna för åren 1977 och 1978. Därutöver förutsätts att systemet med låneutfästelser hos AP-fonden består till den del institutet kan beredas utrymme på den svenska kreditmarknaden. Utredningen förordar att institutets bolagsordning ändras så att institutet ges utrymme för kreditgivning utan särskild säkerhet intill ett belopp mot-

svarande 25 procent av aktiekapitalet. Ändringen bör medföra förenklingar

av institutets verksamhet, bl. a. när det gäller att anpassa säkerhetskraven

till exponkreditnämndens garantibestämmelser.7

Utredningen har inte funnit anledning att föreslå några ändringar i allmänna hypoteksbankens eller hypoteksföreningarnas verksamhet. 1 enlighet med diskussionen i det föregående föreslår utredningen att Svenska skeppshypotekskassan och Skepps/artens sekundär/ânekassa slås samman till ett institut. Eftersom de båda kassornas verksamhet är reglerad i lag föranleder förslaget dels ändring i lagen 1965:139, dels att en särskild lag stiftas angående fusionen. Företagskapita/s verksamhet bör enligt utredningens mening i hög grad inriktas på förhållandevis väletablerade företag med inarbetad administration och produktion. Institutets resurser är knappast tillräckliga för att stödja nyetablerade företag under längre perioder av underskott. Kravet på en rimlig avkastning på institutets satsade kapital genom aktieförvärv utgör ett problem då man knappast kan kräva en utdelning på aktieinnehavet som motsvarar marknadsmässig ränta. De mellanformer av ägarkapital och krediter i form av konvertibla skuldebrev och vinstandelslån som introducerats som praktiskt användbara finansieringsformer genom ändringar i aktiebolagslagen och beskattningsreglerna under senare år bör öppna intressanta möjligheter för institutet. Institutet avses erhålla ökad rörelsefrihet genom ändringar i bolagsordningen enligt prop. 1977/78:40. Där föreslås bl. a. att institutet skall få rätt att förvärva befintliga aktier för att underlätta ändringar av företagens ägarförhållanden. Vidare föreslås att institutet i vissa fall skall få rätt att ge direkta lån till företagare för att bl. a. underlätta generationsskiften. Utredningen, som finner dessa förslag välgrundade, har inte några förslag till ytterligare ändringar i institutets bolagsordning.

7lnstitutets verksamhet

1.5.8 Obligationsmarknaden (kapitel 12)

kan i hög grad komma att beröras av de förslag som Kapitlet om obligationsmarknaden utgör till stor del en sammanfattning exportkreditutredningen av utredningens diskussion i de övriga institutionella kapitlen. Förutom avlämnar i början av år översikten av marknadens struktur och funktionssätt berör utredningen de 1978. Kapitalmarknadsutomfördelningseffekter som följer vid tillämpning av fasta kapitalmarknads- redningens begränsade räntor under inflationsförhållanden. av ränte- förslag beträffande säker- Den successiva förkortning hetskraven torde dock bindningstidema som under hösten 1977 resulterat i femåriga bindningar inte påverkas av ändrade är motiverad av den osäkerhet som långivare och låntagare alltid ställs inför verksamhetsbetingelser i när det gäller pris- och ränteutvecklingen. övrigt for institutet.

112 Sammanfattningar och slutsatser

Som också berörs inledningsvis i kapitel 1 är inflationens snedvridande effekter en av orsakerna till att möjligheter till en fri räntebildning på kreditoch kapitalmarknaderna starkt begränsats. Utredningen drar följaktligen slutsatsen att emissionskontrollen bör bibehållas i sin nuvarande funktion. Det bör emellertid inte hindra att en ökad flexibilitet i Iånevillkoren kommer till stånd med en anpassning till långivarnas och låntagarnas preferenser och behov. De närmare formerna för denna anpassning av lånevillkoren kan inte anges av kapitalmarknadsutredningen utan bör ske efter hand i samråd mellan marknadspartema och riksbanken. Bland villkor som bör kunna införas i ökad utsträckning kan dock nämnas annuitetskonstruktioner och andra uppläggningar med förskjuten amortering så att låntagamas kapitalutgifter kan anpassas till investeringsobjektens avkastningsprofil. Den hittills med få undantag tillämpade principen att endast industri- och kraftföretag skall medges tillträde till obligationsmarknaden bör enligt utredningens mening också uppmjukas så att t. ex. handeln och distributionsföretag också får del av marknadens resurser. Detta motiveras också av utredningens förslag att avskaffa återlånesystemet som utnyttjas av sådana

personalintensiva företag. Ändringen i försäkringsbolagens placeringsregler

så att dessa får förvärva även andra näringslivsobligationer än industriobligationer är också en följd av utredningens ställningstagande i denna fråga. Utredningen föreslår att emissions- och fondstämpelavgifterna avskaffas helt för obligationer. Avgifternas genomslag på lånekostnadema, uttryckta som årsränta, blir högre för korta obligationer än för långa och medför att obligationsfinansiering blir mindre fömiånlig än lån mot revers som inte belastas av särskilda avgifter. För korta papper som bankcertifikat är ett avskaffande av stämpelavgiftema en förutsättning för att papperen överhuvudtaget skall kunna introduceras på den svenska marknaden i enlighet med utredningens förslag i kapitel 10.

1.5.9 Vissa fonder (kapitel 13)

Vid sidan av AP-fonden finns ett stort antal fonder vilkas placeringsregler är fastställda i lag eller i kungörelse eller beslut som regeringen meddelat. Det gäller bl. a. de fonder som riksförsäkringsverket förvaltar, de allmänna forsäkringskassomas fonder, arbetslöshetskassornas fonder samt fonder som kommerskollegiet förvaltar. Dit hör också Nobelstiftelsen. Utredningen har genomfört en kartläggning av fondemas placeringskafloran av placeringsregler.

pacitet och den mycket heterogena Med hänsyn

till att fonderna har begränsat nettoplaceringsbehov är deras betydelse från kapitalmarknadssynpunkt ringa. Det är därför knappast kapitalmarknadsutredningens uppgift att genomföra en översyn av dessa regler, som dock enligt utredningens mening är påkallad. Det måste ifrågasättas om alla de placeringsmöjligheter som erbjuds enligt reglementena är befogade bl. a. därför att de synes vara ägnade att skapa en onödigt vidlyftig administration inom de olika fondförvaltande myndigheterna och styrelserna. Enligt utredningens mening talar goda skäl för att placeringsmöjligheterna för flertalet fonder begränsas till obligationer, kommunlån och andra värdehandlingar som inte kräver särskild säkerhetsprövning i de enskilda fallen.

Sammanfattning och slutsatser 113

Utredningen förordar att en översyn genomförs av dessa bestämmelser och att utredningens synpunkter därvid beaktas.

1 .5. 10 Understödsfireningama (kapitel 14) Med understödsförening avses enligt 1972 års lag om understödsföreningar (UFL) sådan förening för inbördes bistånd som har till ändamål att, utan affärsmässigt drivande av försäkringsrörelse, meddela annan personförsäkring än arbetslöshetsförsäkring. Förening skall numera vara sluten på så sätt att medlemskap endast är avsett för anställda i visst företag, medlem i viss yrkesgrupp etc. Verksamheten domineras numera helt av pensionsförsäkring. Totalt uppgick fonderna till 5,3 miljarder kr vid utgången av år 1974 och nettoplaceringama på kapitalmarknaden uppgår till ca 300 mkr per år. Föreningarnas placeringsregler är enligt 1972 års lag uppbyggda enligt mönster av 274 p försäkringsrörelselagen (FL). Även femprocentsregeln för aktieinnehav i ett och samma företag enligt 336§ FL återfinns i UFL. Det är enligt kapitalmarknadsutredningens mening önskvärt med likformighet i placeringsreglerna mellan understödsföreningar och försäkringsbolag. Det har därför framstått som naturligt att överväga samma förändringar för understödsföreningama som den utredningen i kapitel 9 föreslår skall genomföras för försäkringsbolagen. Utredningen har dragit slutsatsen att skilda regler bör gälla för föreningar av olika storlek. Utredningen föreslår att samma förändringar som för försäkringsbolagen skall genomföras för föreningar som enligt försäkringsmspektionens bedömning från fall till fall har tillräckliga administrativa resurser. De på detta sätt föreslagna förändringarna avser en vidgning av försäkringsfondens fria sektor, vidgade möjligheter att placera i aktier samt att taxeringsvärdet ersätts med uppskattningsvärdet (pantvärdet) i reglerna om godtagbar inteckningssäkerhet. Förslaget föranleder ändring i 24§ lagen (1972:262) om understödsförenmgar.

sou 1978:11 115

2 Den realekonomiska och finansiella

-

bakgrunden en återblick

-

2.1 Den realekonomiska utvecklingen några huvuddrag

2.1.1 Produktion, priser och extern balans 2.1.1.1 Produktion och sysselsättning Även om varje tid är präglad av sina problem, framstår i varje fall i efterhand förra delen av 60-talet som efterkrigstidens ekonomiska ”guldålder”. Den årliga tillväxttakten i totalproduktionen steg då till drygt 5 procent mot 3 á 3 1/2 procent under 50-talet. Därefter har det skett en dämpning av produktionstillväxten, först mindre markerat under 60-talets senare hälft sedan accentuerat under den hittillsvarande delen av 70-talet. Denna trendmässiga utveckling har interfolierats av konjunkturella rörelser. Karakteristiskt för dessa har emellertid också varit att tillväxttakten successivt avtagit som avmattningarna blivit mer markerade. i högkonjunkturlägen samtidigt Under den lågkonjunktur som rått de tre senaste åren - 1975-77 - har tillväxten i totalproduktionen praktiskt taget upphört och under 1977 till och med lörbytts i en nedgång. Den utveckling som ägt rum, från ett expansivt skede under 60-talet till en närmast stagnerande fas under senare år, sammanhänger med förändringar i såväl yttre som inre betingelser. Den svenska ekonomins starka internationella beroende avspeglas i anknytningen till utvecklingen i övriga industriländer. Samvariationen mellan produktionstillväxten i dessa länder och i Sverige pekar otvetydigt mot att huvudkursen for den inhemska utvecklingen bestäms av yttre betingelser.

Vissa avvikelser kan dock spåras. Den långsiktiga rörelsen i den eko-

nomiska aktiviteten har varit något mer markerad i Sverige än inom OECDområdet i sin helhet. I varje fall gäller det fram till oljekrisen i slutet av 1973. Produktionstillväxten var under förra hälften av 60-talet densamma för Sverige som för OECD-länderna totalt. Det innebar att den inhemska tillväxttakten för första gången under efterkrigstiden kom upp på en även vid en internationell jämförelse hög nivå. Tillväxttakten sjönk i Sverige under den påföljande perioden fram t. o. m. 1973 medan den hölls relativt väl uppe i OECD-ländema. Skillnaden i tillväxttakten var påtaglig särskilt under de första åren av 70-talet. Det framgår av nedanstående jämförelse avseende den genomsnittliga årliga produktionstillväxten i Sverige och OECD-ländema och av diagram 2.1. Konjunkturen försvagades något tidigare internationellt än i Sverige i början på 70-talet. Fyraårsperiodema

116 Den rea/ekonomiska ochfinansiella bakgrunden SOU l978zll

\ 2_ // Sverige a \\, \_

Diagram 2. I: Tora/produkrionøns ulvøckling i Sverige _2_ och OECD-länzlc/vza l 960-76. Procønrllel/ 1961*626364'65'66'67'e8“69'70'71'72'73“74'7s'7s“ _förändring_/Iän/örøgåøndø ar Källa: Statistiska centralbyrån och OECD

1965-69 och 1969-73 ger därför kanske en bättre periodisering för OECDländerna. Tillväxttakterna vad då 4,8 respektive 4,6 procent.

Den inhemska konjunkturavmattningen i inledningsskedet av 70-talet var snarast något mer markerad än den internationella delvis på grund av en förhållandevis försiktig ekonomisk politik. Medan den internationella konjunkturen tidigare företett en mer splittrad bild, karakteriserades den påföljande uppgången 1972-73 av en hög grad av samstämmighet mellan länderna. Den nådde dänned en osedvanlig styrka och intensitet. Sverige utgjorde härvidlag ett undantag. Genom en utbyggnad av industrins kapacitet även under avmattningsperioden och genom förhållandevis stor potential av outnyttjade produktionsresurser kunde Sverige visserligen fullt ut möta den kraftiga ökningen i efterfrågan från utlandet. Den fortsatt matta inhemska efterfrågan medförde att konjunkturen ändå inte nådde full styrka. Produktionen expanderade emellertid även 1974, t. o. m. i något ökad takt, trots att den stagnerade för OECD-länderna totalt sett. Den eftersläpning som inträffade i den inhemska utvecklingen i förhållande till den internationella har sedan bibehållits. Medan produktionen i OECDkonjunkturen länderna efter en nedgång under 1975 visat en viss återhämtning har avmattningen i den inhemska produktionsutvecklingen blivit än mer påtaglig. l termer av sysselsättning och produktivitet kan avsaktningen i produktionstillväxten tillskrivas såväl en nedgång i antalet arbetstimmar som en avtagande produktivitetsökning mätt i produktion per arbetstimme. Antalet sysselsatta har visserligen vuxit fortlöpande om än i något lägre takt under 70-talet. Arbetskraftsresurserna ökade under 60-talets första hälft beroende

Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden 117

stora barnkullar då kom ut på arbetsmarknaden medan på att krigstidens tillskotten under decenniets senare hälft i stor utsträckning hörrörde från en förhållandevis omfattande nettoinvandring. Under 70-talet har kvinnornas ökade förvärvsverksamhet varit en helt avgörande faktor för arbetskraftens tillväxt. Tillskotten till arbetskraften har dock inte varit tillräckliga för att uppväga en kortare genomsnittlig arbetstid per sysselsatt. Den tilltagande diskrepansen mellan ökningen i sysselsättningen mätt i antal sysselsatta och i antal arbetstimmar sammanhänger med förkortning av den dagliga arbetstiden, förlängd semester och växande andel deltidsarbetande. Stegringstakten i arbetsproduktiviteten var såväl internationellt som efter inhemska förhållanden hög under första delen av 60-talet - cirka 5 procent i genomsnitt per år. Den var något lägre under den påföljande perioden för att under 1975 och 1976 sjunka radikalt innebärande praktiskt taget oförändrad produktivitet. Arbetsproduktivitetens utveckling är beroende av en rad förhållanden. Den tekniska utvecklingen, organisatoriska nydaningar och realkapitalets tillväxt är viktiga faktorer men även andra spelar en väsentlig roll. Det är naturligtvis svårt att särskilja dem men vissa huvuddrag kan ändå anges. En omfattande strukturrationalisering såväl inom och mellan olika näringsgrenar som regionalt satte sin prägel på 60-talet. Den hade ett kraftigt incitament i den tullavveckling som då var inne i sitt mest intensiva skede och underlättades av en rörlighetsbefrämjande arbetsmarknadspolitik. Denna politik fick efterhand ett ökat regionalpolitiskt inslag. Bl. a. infördes ett lokaliseringsstöd för ekonomiskt mindre bärkraftiga områden i mitten på 60-talet och investeringsfonderna började under senare delen av 60-talet att utnyttjas även i lokaliseringssyfte. Även om detta ur samhällsekonomisk var väl motiverade åtgärder tog det sig sannolikt uttryck i en synpunkt viss försvagning av produktivitetsstegringen. l vissa näringsgrenar, inte minst inom jordbruk och skogsbruk, var dock strukturrationaliseringen snarare starkare under senare delen av 60-talet och även början av 70-talet än tidigare. Produktivitetsvinsterna togs dock inte fullt ut i form av proi dessa sektorer utan frigjord arbetskraft absorberades i duktionsökningar andra näringsgrenar. Det skedde därvid en överföring till tjänstesektorema som har lägre produktivitetstillväxt, vilket dämpade den initiala effekten. Uppgången i sysselsättningen i den offentliga sektorn, för vilken beräkningstekniskt inte registras någon produktivitetsförändring, var särskilt kraftig under senare hälften av 60-talet. Den mycket svaga produktivitetsutvecklingen under senaste konjunkturnedgången förklaras av det låga kapacitetsutnyttjandet i förening med arbetsmarknadspolitiska åtgärder som verkat kvarhållande på arbetskraften i företagen. Det är i och för sig möjligt att arbetsproduktiviteten växer vid en nedgång i kapacitetsutnyttjandet genom att endast de mest effektiva kapitalresurserna då tas i anspråk. I många processindustrier torde dock arbetsstyrkan behöva hållas tämligen oförändrad även vid en betydande neddragning av produktionen. Mer väsentligt har dock varit att den nya trygghetslagstiftningen inneburit större svårigheter för företagen att säga upp arbetskraft vid en minskad efterfrågan på dess produkter. Konjunkturnedgången har också i en helt annan utsträckning än tidigare mötts med stöd för utbildning inom företagen. Nämnda förhållanden har gjort arbets-

118 Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden

styrkan till en mer orörlig del än tidigare i företagens verksamhet. Variationerna i varje fall på kort sikt framträder nu i produktions- och produktivitetstillväxten i stället för i sysselsättningen. Endast i akuta krissituationer torde mer avsevärda nedskärningar av sysselsättningen kunna ske. Risken för att sådana situationer uppstår ökar sannolikt av själva stelheten i systemet. Mot denna bakgrund ställs det ökade krav på företagens planering infor omställningar vid ändrade efterfråge- och konkurrensförhållanden. Forsknings- och utvecklingsarbete (FoU) utgör väsentliga inslag i denna planering. Många menar att FoU blivit eftersatt under de senaste tio åren bl. a. till följd av att företagen vid minskad självfinansieringsgrad begränsat sin planhorisont. Rationaliseringsinvesteringar har prioriterats framför långsiktigt utvecklingsarbete. Detta skulle ha inneburit försämrad anpassbarhet till nya situationer men kanske också gett utslag i lägre produktivitet. Omläggningen till en mindre rörlighetsbefrämjande arbetsmarknadspolitik än under 60-talet måste, bortsett från det regionalpolitiska inslaget, till viss del ses i ljuset av konjunkturutvecklingen. Det är lättare att stimulera rörligheten på arbetsmarknaden när ekonomin befinner sig i expansion med många näringsgrenar som suger till sig arbetskraft än då den befinner sig i en djup konjunktursvacka med allmänt svag arbetskraftsefterfrågan. Utvecklingen i Sverige har varit unik såtillvida att arbetslösheten sjönk från slutet av 1972 fram till våren 1975 och därefter låg kvar på en låg nivå ända fram till hösten 1977. I de flesta andra länder ökade arbetslösheten kraftigt under konjunkturnedgången och har sedan hållit sig kvar på en hög nivå. Att arbetslösheten kunde hållas låg här i landet berodde delvis på en kraftfull konjunkturstödjande ekonomisk politik för att främja investeringsverksamheten och produktion på lager men också på omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att förhindra en öppen arbetslöshet. Förutom nämnda stöd för utbildning inom företagen har även antalet deltagare i AMS-utbildningen och antalet sysselsatta i beredskapsarbeten ökat. Dessutom har förtidspensionering tillämpats i större omfattning än tidigare.

2.1.1.2 Priser Konjunkturellt har förelegat ett samband mellan produktionstillväxt och prisstegring som framträtt tämligen tydligt men som brutits eller i varje fall temporärt försvagats under senare år (diagram 2.1 och 2.2). En högre takt i produktionstillväxten har med någon eftersläpning följts av en snabbare prisstegring. För OECD-ländema var dock prisstegringstakten svagt stigande praktiskt taget utan avbrott under 60-talet och första åren av 70-talet, medan de inhemska svängningarna i prisstegringstakten var större. Genomsnittstalen för OECD-ländema i ger dock inte rättvisa åt den stora spridning prisstegringstakten som förekommit bland dessa länder. Denna konjunkturella samvariation har inte haft sin motsvarighet i en liknande långsiktig utveckling. Den trendmässigt avtagande takten i produktionstillväxten har inte varit förenad med en motsvarande avsaktning i prisstegringstakten. Tvärtom har prisnivån rört sig uppåt i accelererande takt. Det framgår såväl av diagram 2.2 som av nedanstående tablå. Denna visar den genomsnittliga årliga procentuella förändringen av implicitprisindex for bruttonationalprodukten i Sverige och OECD-länderna.

SOU l978zll Den rea/ekonomiska och_ finansiella bakgrunden 119

16- 14- 12- 10*

Diagram 2.2. Prisutveck- Imgen i Sver/ge och OECDländerna 1961-76. implicit 0 1 1 l I l l l I I I l I I I I l 196162 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 /›/i.sinde.\/ör BNP. Procen- HIGH_fÖläI1(/IiIl«L(_/i'äI1

Inflationen var smygande under 60-talet for att förstärkas mot slutet av decenniet och sedan b1i av närmast ”explosionsartad” karaktär under högkonjunkturen 1972-73 och efter oljekrisen. De faktorer som bestämt den internationella pnsutvecklingen diskuteras närmare i påföljande kapitel. Till dessa hör den goda prisstabiliteten i Förenta staterna som med all sannolikhet utövade ett gynnsamt inflytande på den totala prisutvecklingen i världen under 60-talet liksom den försämrade balansen i den amerikanska ekonomin mot slutet av decenniet i samband med Vietnam-kriget och de sociala reforrnema i anslutning till Great Societyprogrammet. Den senare utvecklingen ledde till ökade betalningsbalansunderskott, påspädning av den internationella likviditeten och tilltagande oro på de internationella valutamarknadema. En ökad lönepress blev också märkbar i samband med stigande oro på arbetsmarknaden i flera länder. I allt väsentligt synes den ökade prisstegringstakten under denna tid ha varit genererad av interna balansproblem i industriländema. Fram t. 0. m. 1968 höll sig världsmarknadsprisema på råvaror och halvfabrikat i stort sett oförändrade medan färdigvaroma steg med knappt en procent per år. Den stegring av råvarupriserna som sedan inträffade var knappast pådrivande i inflationsprocessen. De växande problemen i flertalet länder att förena yttre och inre balans ledde till ett ökat antal justeringar av valutaparitetema, särskilt efter det att dollarns inlösen mot guld hade upphävts i augusti 1971. Den balansskapande effekten av nedjusteringen av valutakursema för underskottsländerna tenderade ofta att försvagas snabbt till följd av svårigheter att motverka

120 Den rea/ekonomiska och jinansiella bakgrunden SOU l978zl l

den kostnadspress som devalveringen i sig själv skapade. Denna asymmetriska verkan av valutakursförändringama drev upp den allmänna prisnivån. Samtidigt började sannolikt det prisåterhållande momentet av tullavtrappningen och av den ökade internationaliseringen att uttömmas. Växande svårigheter uppstod att förena full sysselsättning och en acceptabel produktionstillväxt med en lugn prisutveckling i industriländema. Det blev uppenbart under avmattningen i början av 70-talet. Tydliga s. k. stagflationstendenser gjorde sig då gällande, dvs. en kombination av förhållandevis stark prisstegring och ökad arbetslöshet. Trots lörsvagningen i konjunkturläget med början under 1970 skedde knappast någon avtrappning i den prisstegring som skjutit fart under högkonjunkturen närmast föregående år. Den påföljande snabba och välsynkroniserade konjunkturuppgången i in- dustriländema Sverige undantaget - under 1972 och 1973 skapade flaskhalsar i produktionen, framförallt i tillgången på råvaror. För spannmål begränsades denna också av en global missväxt. Samtidigt var råvaruländema mer medvetna än tidigare om möjligheterna att dra fördel av den starka efterfrågan, vilket fick sitt starkaste uttryck i den fyrdubbling av oljeprisema som skedde i ett slag hösten 1973. Allt detta ledde till en närmast explosionsartad utveckling av råvarupriserna. Med viss eftersläpning spred sig den internationella prisstegringen direkt eller via lönebildningen även till hemmamarknadsindustrierna. Prisuppgången för totalproduktionen - bruttonational produkten - i industnländema kom härigenom att bli accentuerad just under 1974 och 1975, dvs. samtidigt med att dessa länder fick vidkännas den hittills kraftigaste konjunkturnedgången under efterkrigstiden. Till betydande del var dock denna nedgång betingad av en restriktiv, inflationsbekämpande politik. Den s. k. stagllationen blev härigenom än mer framträdande än under avmattningen i början på 70-talet. Inom de större OECD-ländema uppgick prisstegringen då till 5 å 6 procent per år vid en årlig produktionstillväxt på drygt 3 procent, medan prisstegringen under 1974-75 var den dubbla vid en nedgång i produktionen. Prisstegringstakten i Sverige har varit av ungefär samma omfattning som i övriga industriländer. De skillnader som förelegat har sannolikt till viss del berott på olika starkt efterfrågetryck och även påverkats av övergång till och höjning av indirekta skatter. Den högre prisstegringstakten i Sverige under första delen av 60-talet kan sålunda ha sammanhängt med införandet av den allmänna omsättningsskatten och påföljande höjningar av denna. Sverige hade sedan en gynnsam prisutveckling under de båda sista åren av 60-talet med stegringar endast på 2 â 3 procent per år. Den svagare konjunkturuppgången under 1973 och den relativt sett gynnsammare kostnadsutvecklingen under 1974 medförde att uppgången i priserna då blev något mindre extrem här än för genomsnittet av OECD-länderna. Den starka stegringen i de inhemska kostnaderna har sedan slagit igenom och lett till en större uppgång i priserna här i landet än i OECD-området som helhet.

Den rea/ekonomiska ochjinansiel/a bakgrunden 121

2.1.1.3 Totalefterfrågan, kostnader och extern balans Vid en återblick på den svenska ekonomin framstår mot bakgrund av dagens erfarenheter stabiliteten i tillväxten, speciellt i början av 60-talet, som ett framträdande drag. l 1959 års Iångtidsutredning antyddes möjligheten av en bättre balans än någonsin tidigare mellan utvecklingsplaner för konsumtion och investering å ena sidan och de resurser som kunde väntas bli tillgängliga å andra sidan och detta vid en hög tillväxttakt för ekonomin som helhet. Knappheten på tillgängliga resurser hade annars varit ett utmärkande drag i de långtidsbedömningar som gjorts för SO-talet. Den faktiska utvecklingen under första delen av 60-talet överträffade långtidsutredningens kalkyler såväl vad gäller samtliga huvudkomponenter för efterfrågan som totalproduktionen. Det ökade ekonomiska samarbetet och avvecklingen av tullar och andra handelshinder inom EFT A och EEC innebar en stark stimulans för exporten. Förutsättningar för att tillvarata fördelarna härav skapades bl. a. genom den kraftiga utbyggnaden av industrins produktionskapacitet i slutet av 50-talet och början av 60-talet och genom den “nya” rörlighetsfrämjande arbetsmarknadspolitiken, för vilken Sverige var ett föregångsland. Ett väsentligt inslag för bevarande av balansen i den inhemska ekonomin var också stabiliteten i världsmarknadspriserna. Karakteristiskt för 60-talets första del var vidare ett högt och jämnt kapacitetsutnyttjande. Avmattningstendenserna under 1962-63 bemöttes i första hand med en expansion av de offentliga investeringarna och bostadsbyggandet samt frisläppande av investeringsfondema. Utmärkande för den ekonomiska politikens uppläggning så långt var att den kunde utformas med inriktning helt på de interna förhållandena medan jämvikten i betalningsbalansen syntes kunna upprätthållas med en hög grad av automatik - eller, om man så vill, gynnsamt samverkande faktorer. Den utvecklingen bröts under påföljande högkonjunktur. För första gången sedan betalningsbalanskrisen 1947 uppträdde då även påtagliga externa balansproblem. Dessa var dock inte betingade av någon valutaspekulation eller allmän oro på den internationella valutamarknaden utan av en överhettning av den inhemska ekonomin. Den oväntat svaga efterfrågedämpningen under 1962-63 i förening med en kanske något for utdragen expansiv politik bidrog till att skapa ett läge i mitten på 60-talet med tydliga drag av balansbrist. Denna tog sig uttryck i stor efterfrågan på arbetskraft med löneglidning som följd, inte minst inom byggnadssektorn, och med svårigheter framförallt för industrin att rekrytera arbetskraft. l det läget föredrog företagen att i ökad utsträckning sälja på den lättillgängligare inhemska marknaden i stället för på exportmarknaden. Dessa förhållanden ställde krav på en restriktiv politik. Det ökade underskottet ledde aldrig till någon allvarlig rubbning av betalningsbalanssituationen med valutautllöde som följd utan endast till att valutareserven upphörda att växa. Den försämring av den externa balansen som ägde rum i mitten på 60-talet bildade upptakten till en period av återkommande störningar i betalningsbalansen, som alltmer kommit att prägla utformningen av den ekonomiska politiken. Dessa störningar har dock varit av en annan karaktär och haft sitt ursprung i växande påfrestningar på det internationella betalningssystemet. Kapitalets ökade rörlighet över gränserna har lett till destabiliserande

122 Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden

Miljarder kr 191 1 18 17 161 15

O LO

4_J___

._ CX) .4 \l

A,__.L_.L.A,

JämO)

__I

19601961196219631964196519661967196819691970197119721 973i1974l1975ll976l1977l

Källa: Sveriges riksbank

Diagram 2. 3: Va/uIa/aser- kapitalrörelser, tilltagande oro på den internationella valutamarknaden och vcns utveckling I 960-! 97 7 återkommande valutakriser. Detta har i sin tur tvingat fram en successiv upplösning av det fasta växelkurssystemet. l botten har legat olika förutsättningar för den ekonomiska utvecklingen och varierande tilltro till olika länders förmåga att bemästra problemen. Oljekrisen har därvid inneburit en våldsam Förändring i mönstret för de internationella betalningsströmmarna, vilket ställt stora krav på anpassning av den ekonomiska politiken. I samband med den ökade oron på den internationella valutamarknaden framstod jämvikten i bytesbalansen som väsentlig för att den svenska kronan skulle bli mindre utsatt. 1970 års långtidsutredning lades upp mot bakgrund av erfarenheterna av ett spekulativt valutaflöde baserat på förväntningar om att den svenska kronan skulle följa efter pundet vid dess nedskrivning i november 1967 och ett ytterligare och än kraftigare utflöde med början under de sista månaderna 1968. Det senare var en följd av en åtstramning av kreditmarknaderna i utlandet och oro för nya förändringar i valutapariteterna men också av en försvagning av bytesbalansen som då syntes svår att bryta. Utfiödet medförde att valutareserven praktiskt taget halverades på ett par år från ett högsta läge i oktober 1967 då den uppgick till 6,8

Den rea/ekonomiska ochjinansie//a bakgrunden 123

miljarder kronor(diagram 2.3). Ett återställande av jämvikten i bytesbalansen blev mot denna bakgrund ett genomgående tema och ett grundläggande krav i 1970 års långtidsutredning. Ett återställande av jämvikt i bytesbalansen försvårades av en successiv försämring av balansen i “övriga” löpande betalningar. Fram till mitten av 60-talet täckte överskotten i dessa betalningar i stort sett underskotten i handelsbalansen (diagram 2.4). Därefter sjönk överskotten i övriga löpande betalningar och övergick under 1969 i växande underskott. Någon förändring av denna utveckling kunde knappast påräknas. .Iämvikt i bytesbalansen förutsatte därför att underskottet i handelsbalansen måste vändas till ett överskott. För att nå jämvikt kring mitten av 70-talet förordade långtidsutredningen en kraftfull satsning på en utbyggnad av industrins kapacitet och även i övrigt åtgärder för en förbättring av det svenska näringslivets konkurrenskraft. I den praktiska utformningen av politiken gavs industriinvesteringarna ökad prioritet samtidigt som någon kraftfull stimulans i övrigt ej företogs omedelbart vid den avmattning i konjunkturen som inträdde i början av 70-talet. Den återhållande effekten härav förstärktes av att dämpningen i bostadsbyggandet och i den kommunala investeringsaktiviteten blev större än väntat och av att hushållssparandet visade en oförutsett stor uppgång. Avmattningen av den inhemska efterfrågan blev härigenom snarast mer markant och långvarig än i flertalet andra länder och medförde samtidigt en förbättring av det relativa kostnadsläget. Dessa förhållanden i förening med satsningen på en utbyggnad av industrins produktionskapacitet gav utrymme för en kraftig exporttillväxt då efterfrågan från utlandet accelererade under den påföljande väl synkroniserade internationella konjunkturuppgången. Underskottet i bytesbalansen på cirka 1,5 miljarder kronor 1970 förbyttes härigenom till ett överskott som uppgick till en miljard kronor 1971 och sedan växte till drygt 5 miljarder kronor 1973. Samtidigt växte valutareserven till en högsta nivå av 12 miljarder kronor under hösten 1973 från ett tidigare bottenläge på 3,5 miljarder kronor under våren 1970. Därmed hade det bytesbalansunderskott som ansetts svårt att eliminera fram till 1975 sålunda på kort tid vänts i ett bastant överskott genom ett lägre efterfrågetryck i den svenska ekonomin än i andra länder. Pendeln skulle emellenid snabbt svänga tillbaka igen och den utlösande faktorn härför var oljekrisen. Denna medförde dels en tillspetsning av inflationen dels en radikal förändring i tenns of trade och i olika länders bytes- och betalningsbalanser. Osäkerheten var också stor hur oljeländerna skulle förvalta sina nyvunna valutatillgångar och hur det internationella kreditsystemet skulle klara att kanalisera tillbaka dessa tillgångar. Det var uppenbart att det gigantiska underskott för industriländema sammantagna, som uppstod genom oljeprishöjningen, inte kunde elimineras i någon nämnvärd utsträckning genom en minskning av totalefterfrågan. En sådan politik i ett land skulle endast gå ut över andra industriländer. Från de olika ländernas sida uttalades mot denna bakgrund en vilja att inte låta underskotten till följd av oljeprisstegringen utgöra grundval för en stramare politik än konjunktursituationen krävde. Den försvagning av den internationella konjunkturen som inträdde sedan den passerat sin kulmen under senare delen av 1973 kunde motivera vissa

124 Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden

Mdr Handelsbalans

-IMCJ-DLHC)

o

50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 Övriga löpande :âzi betalningar

Mubmêummbuw-

5052 545658 606264666870727476 Bytesbalans

o l E

10 11 - 1950 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 D/agra/nl4:Bvløsbalan- .sensutveckling I 950-76 Kä| |a; sveriges Raksba nk

Den rea/ekonomiska och_ finansiella bakgrunden 1125

lättnader i finans- och kreditpolitiken i olika länder. Uppläggningen av politiken blev emellertid en annan. lnflationskrafterna tenderade inte att uttömmas utan förstärktes i stället av oljekrisen. Vid utformningen av den ekonomiska politiken gavs i det läget högsta prioritet åt att bekämpa prisstegringama och att bryta udden av de allt starkare inllationsförväntningarna. Till de väsentliga motiven, men mindre klan uttalat, hörde oron i många länder för att få bära en alltför stor andel av det gemensamma underskottet och för att finansieringen av underskotten genom den s. k. recyclingen av oljeländernas överskott skulle vålla svårigheter. Den manifesterade viljan till en samordning av den ekonomiska politiken kom härigenom inte till uttryck i praktisk handling och restriktiviteten i den ekonomiska politiken bestod i flertalet länder under 1974. 1 Sverige bibehölls i motsats till flertalet länder en expansiv finanspolitik för att förstärka den fortsatt förhållandevis dämpade uppgång som ägt rum i den inhemska konjunkturen. Ett kraftigt valutautflöde framtvingade emellertid en omläggning av den dittills lätta kreditpolitiken i restriktiv riktning i april 1974. Även på sikt framstod en sådan åtstramning som nödvändig för att skapa förutsättningar för ökad upplåning utomlands infor förestående underskott i bytesbalansen. Förändringen i denna blev också våldsam. lnkomsterna på varuexporten steg visserligen med en tredjedel från 1973 till 1974 men de var ändå inte tillräckliga för att täcka en utgiftsökning för varuimporten på närmare 60 procent. Överskottet i handelsbalansen på 6,7 miljarder kronor 1973 förbyttes sålunda i ett slag i ett underskott på 2.4 miljarder kronor till vilket skall läggas ett växande underskott i övriga löpande betalningar. Bytesbalansunderskottet uppgick härigenom till drygt 4 miljarder kronor 1974, ett underskott som successivt har vuxit och beräknas ha varit av storleksordningen 15 miljarder kr 1977. Ett återställande av balansen i de löpande betalningarna fram till 1980, vilket var en av grundförutsättningarna för uppläggningen av 1975 års långtidsutredning ter sig mot bakgrund av den hittillsvarande utvecklingen inte möjlig att förverkliga. Det torde huvudsakligen vara tre faktorer som bidragit härtill. För det/ämm blev den internationella lågkonjunkturen oväntat djup och utdragen. Bortsett från den amerikanska ekonomin har tillväxten i produktion och efterfrågan i de större industriländerna varit modest, efter det att den internationella konjunkturen hade nått botten i mitten på 1975. Någon större ökning i utnyttjandet av tillgängliga resurser av arbetskraft och kapital har inte ägt rum sedan dess. Ofta avbryts en uppgång av en temporär försvagning. Denna gång har emellertid detta avbrott utvecklats till en utdragen svacka, för vilken slutet ännu inte klart kan skönjas. Den låga investeringsaktiviteten och svaga efterfrågan på råvaror och halvfabrikat utomlands har drabbat verkstadsindustrin och basindustrierna hån här i landet. Samtidigt har inhemsk investering och produktion hållits uppe genom olika stödåtgärder. Än mer iögonfallande är kanske den höga tillväxttakten i den privata konsumtionsefterfrågan fram t. o. m. 1976, som hölls uppe av en trots konjunkturavmattningen kraftig uppgång i hushållens reala disponibla inkomster. Strategin för den inhemska ekonomiska politiken har varit baserad på en normal internationell konjunktursvacka under vilken den inhemska efterfrågan och produktion på lager skulle stimuleras för att förhindra sysselsättningssvårigheter och skapa en god utbudspotential då

126 Den rea/ekonomiska och/inans/el/a bakgrunden SOU 1978:1 I

Index: 1967 = 100 220- 210« 200- 190- 180 170- 160 150- 140- 130- 120- 110* 100 90- 80- 70-

606162's3'e4's5'ee'67'es'e9'70'7i'72'73'74'75'7F

---- Sverige i sv kr -- - - Utlandet i nationella valutor Utlandet i sv kr

Diagram 2.5. UIveek/ingeii Källa: Sveriges Riksbank, U.S. Department of Labor och IMF av /änekoslizaø/ per produ- Anm: Utlandet består av Belgien, Canada, Danmark, Frankrike, Italien, Japan, cerad enhet i S ver/ge 00/7 Nederländerna, Schweiz, Storbritannien, USA, Västtyskland, Norge, Finland til/andel I 960-/ 976 och Osterrike. De tre sistnämnda ingår ej i uppgifterna för åren 1960-1966.

konjunkturen på nytt svänger uppåt. Konsekvenserna i form av ökad import och försämrad byteslans skulle få accepteras. När den internationella konjunkturnedgången visat sig bli både djupare och långvarigare än väntat har den angivna strategin tenderat att förstärka anpassningsproblemen. För Sveriges del försvåras situationen av att det låga kapacitetsutnyttjandet i flertalet länder leder till låg investeringsverksamhet och därmed svag efterfrågan på verkstadsprodukter som utgör en väsentlig del av svensk export. Den andra faktorn som försvagat den externa balansen har varit utvecklingen av det relativa kostnadsläget. Den tvååriga löneuppgörelsen i början av 1975, vilken ägde rum mot bakgrund av det starkt förbättrade vinstläget under 1974 men innan avmattningen på exportmarknaden stod i öppen dager, medförde i förening med en kraftig löneglidning en radikal försämring av kostnadsläget och därmed av det svenska näringslivets konkurrenskraft. Utvecklingen belyses i diagram 2.5 med lönekostnader per producerad enhet. Konkurrensförmågan och dess förändring kan naturligtvis inte enbart

Den realekonomiska ochjinansie//a bakgrunden 127

mätas med lönekostnads- och produktivitetsutvecklingen. Tillgång på råvaror, teknisk utveckling, lansering av tekniska innovationer, marknadsföring och anpassning av industristrukturen till Förändringar i efterfrågemönstret spelar också en stor roll. Förändringar i lönekostnader per producerad enhet ger ändå en grov indikation på förskjutningar i konkurrensläget i varje fall på kon sikt. Någon beloppsmässig jämförelse har därvid inte gjorts utan kostnaderna i Sverige å ena sidan och genomsnittet av ett antal länder å andra sidan har satts lika med 100 för år 1967. Kostnadsutvecklingen mätt på angivna sätt var i stort sett parallell under hela 60-talet. Under 70-talets första år ägde en relativ Förbättring rum i det svenska kostnadsläget, men den följdes av en markant omsvängning under 1975 och 1976, en utveckling som förstärktes av en uppgång i kronans effektiva kurs. Detta var en direkt följd av anslutningen till den s. k. valutaonnen vars kursutveckling dominerades av den starka D-marken. Även om återverkningarna härav på bytesbalansen framträder först efterhand, har den relativa försämringen i kostnadsläget med all sannolikhet bidragit till att göra den svenska kronan speciellt utsatt vid den oro som förekommit på den internationella valutamarknaden. En spekulation mot den svenska kronan har ägt rum trots att det hittills inte förelegat några svårigheter att genom upplåning finansiera underskottet i bytesbalansen. För att motverka försvagningen av konkurrenskraften har den svenska kronans värde sänkts. Det har skett vid tre tillfällen med början under hösten 1976, två gånger genom realignment inom ramen for ormen och senast i augusti 1977 i samband med att Sverige trädde ur samarbetet inom ormen. Totalt innebar dessa kursjusteringar en nedgång i kronans värde med i runt tal 15 procent. Den tredje faktor, slutligen, som försvagat bytesbalansen och försvårar en återgång till jämvikt är den ogynnsamma strukturella utvecklingen, eller strukturkriserna, inom näringsgrenar och branscher som varv, sjöfart, jämoch stål och tekoindustrin. Det rör sig om kriser av internationell räckvidd, som forstärkts av att en utdragen lågkonjunktur försvårat en smidig omställning. För Sveriges del har de tillspetsats av den ogynnsamma kostnadsutvecklingen och återverkningarna blivit särskilt kännbara därför att det drabbat näringsgrenar och branscher som utgör förhållandevis stora delar av det svenska näringslivet. Mer grundläggande orsaker till den ogynnsamma strukturutvecklingen har bl. a. varit oljekrisen och de omställningar som följt i dess spår samt den växande konkurrensen på världsmarknaden från mindre utvecklade länder inom områden där det redan förelegat tendenser till överkapacitet.

2.1.1.4 Sammanfattning

Den samhällsekonomiska bilden - nationellt och internationellt - har för-

ändrats påtagligt sedan 60-talets början. Ökningen i produktionen har med-

fört en betydande standardstegring, men tillväxttakten har sjunkit och drivkrafterna för tillväxten synes ha försvagats. Samtidigt har instabiliteten i produktion och betalningsbalans ökat och inflationen förvärrats. De krafter som verkat har uppenbarligen gjort det svårare att förena yttre och inre balans liksom även en hög sysselsättning med en lugn prisutveckling.

128 Den rea/ekonomiska ochfinansiella bakgrunden

Den alltmer omfattande internationaliseringen har inneburit ett bättre utnyttjande av produktionsresurserna men också gjort den inhemska ekonomin mer utsatt för störningar som visat sig svåra att neutralisera och nödvändiggjort starka svängningar i den ekonomiska politiken och ökat osäkerheten. Divergerande utveckling i olika länder och varierande förutsättningar att politiskt hantera situationen har framtvingat en gradvis upplösning av det fasta växelkurssystemet. Samtidigt som detta bidragit till att utjämna obalansen i de internationella betalningarna och givit ökad rörelsefrihet for den ekonomiska politiken, har det försvagat motståndskraften mot krav på pris- och lönestegringar inom landet. Systemet med fasta väx-

elkurser gav en stadga åt politiken som nu måste ersättas med ökad själv-

disciplin och vilja för att inte de kortsiktiga fördelarna av ökad flexibilitet snabbt skall gå förlorade genom en högre inhemsk inflationstakt. De inflationsförväntningar som byggts upp medverkar därvid till att försvåra anpassningen mot en stabilare utveckling. Sextiotalets tillväxtoptimism och tillförsikt beträffande stabiliseringspolitikens effektivitet har fått lämna rum för en mer försiktig bedömning av tillväxtkrafternas styrka och för ökade tvivel på att med nu tillgängliga medel klara balansproblemen i den svenska ekonomin. Med den utveckling som ägt rum har man varit tvungen att ge avkall på kraven att uppfylla de förhållandevis ambitiösa stabiliseringspolitiska målsättningar som tidigare mer eller mindre uttalat utgjorde grunden för utformningen av den ekonomiska politiken. I ett annat avseende har den inhemska ekonomiska politiken varit mer ambitiös. De stabiliserings- och fordelningspolitiska målsättningar som tidigare utgjorde ramen för den ekonomiska politiken ter sig tämligen okomplicerade jämfört med dagens, med dess växande krav på större satsning på regionalpolitiken, förbättrad miljövård, ökad anställningstrygghet, utvidgad ekonomisk demokrati m. m. Dessa områden ingår som väsentliga delar i den totala välfärden. De påverkar också resursutrymmet. En förväntad fortsatt relativt låg tillväxttakt samtidigt som stora anspråk ställs på resurserna, inte minst mot bakgrund av att också underskottet i bytesbalansen skall elimineras, aktualiserar de fordelningspolitiska problemen som en av de mer avgörande frågorna vid sidan av den internationella utvecklingen för en återgång till en mer balanserad tillväxt än den som ägt rum under 70-talet.

2.1.2 Inkomsr- och e/ierfrâgesrruktur

Efterfrågemönstret har undergått betydande förändringar under de senaste decennierna. Det mest påtagliga inslaget har därvid kanske varit den systematiska förskjutningen av konsumtionens sammansättning från privat till offentlig. Volymmässigt har privat konsumtion ända sedan 50-talets början vuxit i en lägre takt än totalproduktionen med undantag för perioden 1973-76 (tabell 2:1). En trots lågkonjunkturen exceptionellt kraftig stegring av hushållens reala disponibla inkomster medförde då att tillväxttakten för den privata konsumtionen blev dubbelt så hög som för totalproduktionen - 4 mot 2 procent per år. Ändå fanns utrymme för en fortsatt uppgång av hushållens sparkvot till den hittills högsta nivån under efterkrigstiden.

Den realekonomiska och finansiella bakgrunden 129

Tabell 2.1 Utvecklingen av försörjningsbalansens poster 1955-76

Årlig procentuell volymforändring Miljarder kri löpande priser 1955- 1960- 1965- 1970- 1973- 1960 1965 1970 1973 1976 1955 1976

6. Export av varor och tjänster 7,3 7,6 9,1 9,4 0,8 11,4 90,8 7. Import av varor och tjänster 7,2 6,9 8,6 3,4 6,6 1 1,8 97,3 8. Bruttonationalprodukt 3,4 5,2 4,0 2,3 2,1 50,8 323,5

“Statens och kommunernas investeringar omfattar endast myndigheternas investeringar. Investeringar gjorda av offentliga añärsverk och aktiebolag ingår i näringslivets investeringar. Källa: Statistiska centralbyrån.

Tabell 2.2a Resursernas fördelning 1955-1976. Procent av BNP i löpande priser

1955 1960 1965 1970 1973 1976

6. Export av varor och tjänster 22,4 22,9 21,8 24,3 27,8 28,1 7. Import av varor och tjänster 23,3 23,5 22,6 24,8 24,8 30,1 8. Bruttonationalprodukt 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Se tabell 2:1. Källa: Statistiska centralbyrån.

1 motsats till den privata konsumtionen har den offentliga ökat i snabbare takt än totalproduktionen. Ändå får den offentliga konsumtionens volymtillväxt anses underskattad, då vid beräkning av denna hänsyn inte tas till de produktivitetsstegringar som kan antas äga rum även i den offentliga sektorn. Mätt i fasta - 1968 åts - priser steg den offentliga konsumtionens andel av bruttonationalprodukten kontinuerligt under hela perioden 1955-76, totalt

130 Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden Tabell 2.2b Resursernas fördelning 1955-1976. Procent av BNP i 1968 års priser

6. Export av varor och tjänster 14,5 17,4 19,6 24,8 30,3 29,2 7. lmport av varor och tjänster 15,7 18,8 20,5 25,4 26,2 29,8 8. Bruttonationalprodukt 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

“Se tabell 2:1. Källa: Statistiska centralbyrån.

med 3 1/2 procentenheter till drygt 22 procent, medan den privata konsumtionens andel sjönk med 61/2 procentenheter till 55 procent under samma tid. Före den relativt sett kraftiga tillväxten i den privata konsum-

tionen under senare år var dock dess andel så låg som 52 procent (Tabell

2.2b). Prisstegringen för den privata konsumtionen har varit lägre och för den offentliga högre än för bruttonationalprodukten. Härigenom blir andelsforskjutningen avsevärt kraftigare mätt i löpande priser. Det är påtagligt särskilt för den offentliga konsumtionen. Dess andel ökade mätt på detta sätt med nästan ll procentenheter till 26 procent under 1955-76, medan den privata konsumtionens andel minskade under samma period med 10 procentenheter till 53 procent. Den offentliga konsumtionen svarade sålunda för en tredjedel av den totala konsumtionen 1976 mot knappt en femtedel 1955. (Tabell 2:2a). Att, såsom i tabellerna 2:2a och b och även i tabell 2:3, låta enstaka år representera situationen under olika perioder medför naturligtvis risk för att få en delvis missvisande, av tillfálligheter betingad, bild av utvecklingen. Speciellt kan lagerinvesteringar och bytesbalans förändras kraftigt år från år. De i tabellerna valda åren torde dock vara relativt väl jämförbara inbördes och ge en grov bild av det långsiktiga utvecklingsmönstret. De fyra åren fram t. o. m. 1970 avser samtliga högkonjunkturår med relativt hård ansträngning av resursema. Under 1973 var resursutnyttjandet lägre men efterfrågan från utlandet stark. Det âret representerar i något extrem fonn början på 70-talet med en omsvängning till positiv bytesbalans medan åren 1975 och 1976 ger en bild av perioden efter oljekrisen med stora bytesbalansunderskott. l Andelarnas storlek I volym räknat har tillväxttakten för den totala konsumtionen varit lägre påverkas givetvis av vilket år som väljes till basår för än för totalproduktionen under hela perioden 1955-76 med undantag för fastprisberäkningarna. åren 1973-76. Det betyder att dess andel sjönk fram till 1973. Nedgången

Den rea/ekonomiska och

finansiella bakgrunden 131

uppgick till 7 procentenheter och uppgången därefter till 4 procentenheter. Spegelbilden därav är att fram till 1973 avsattes i reala termer en växande del av produktionen för kapitalbildning (inkl. nettot av expon och import av varor och tjänster). Därefter skedde en kraftig omsvängning. Konsumtionsökningen blev då volymmässigt större än produktionsökningen, vilket innebar att den icke konsumerade delen av produktionen inte bara växte i lägre takt än totalproduktionen utan t. 0. m. sjönk. Fram till 1965 motsvarades andelsökningen av den icke konsumerade delen av produktionen i allt väsentligt av fasta investeringar. Förändringarna under Följande femårsperiod var tämligen obetydliga. Under de båda därefter följande perioderna reflekterade andelsökningen respektive -minskningen kastningar i bytesbalansen vilka till en del balanserades av lagerrörelser. Andelen fasta investeringar sjönk under båda dessa perioder. För investeringarnas fördelning kan inte spåras samma genomgående utveckling som för konsumtionen. Offentliga investeringar, bostäder och näringslivets investeringar har haft växande expansions- och kontraktionsfaser. För dessa redogörs närmare i avsnittet om sparande och investering. Den ovan beskrivna förändringen i efterfrågemönstret antyder att kraftiga förskjutningar har ägt rum i efterfrågans fördelning mellan olika sektorer. Utvecklingen av denna fördelning samt av disponibelinkomstens fördelning framgår av tabell 2:3. Då det är fråga om finansiella data avseende inkomster och utgifter, vars netto bildar det finansiella sparandet, sker redovisningen i löpande priser. Förskjutningama i efterfrågefördelningen under perioden 1955-76 har framförallt avsett kommuner och hushåll. Kommunernas andel fördubblades nästan och uppgick 1975 till närmare 20 procent, medan hushållens minskade med cirka 11 procentenheter till 52 procent. Denna utveckling avspeglar praktiskt taget uteslutande förändringarna i konsumtionens sammansättning. Under den starka uppgången för kommunerna under 60-talet bidrog dock även kommuninvesteringama till andelsökningen. Den efter expansionen starka avmattningen i bostadsbyggandet medförde en nedgång i bostadssektoms andel från knappt 7 till drygt 4 procent. För staten och företagssektom har utvecklingen varit mer oregelbunden. En av kreditsystemets huvuduppgifter är att överföra finansiella resurser från enheter eller sektorer med inkomstöverskott till sådana med utgiftsöverskott. Det finns dock gränser för vilken omfattning en sådan överföring skulle kunna ta i en ekonomi som den svenska. Om den omfördelning av de reala resurserna mellan olika sektorer som faktiskt ägt rum tas som given skulle den sannolikt inte ha kunnat förverkligas utan en ungefär motsvarande av inkomsterna. omfördelning Så har också skett som framgår av disponibelinkomstens utveckling i tabellen. Faktorinkomstema dvs. löner och driftsöverskott (brutto om avskrivningarna inräknas) återfinns praktiskt taget uteslutande i företags- och hushålls-

sektorn. Övriga sektorer har utöver avskrivningar inga eller mycket små

sådana inkomster. Disponibelinkomstfördelningen implicerar därför betydande nettoöverföringar av inkomster från hushåll och företag. Nettot är emellertid enbart saldot av ett nätverk av transfereringar av inkomster och utgifter mellan olika sektorer. Omfattningen av sådana transfereringsinkomster och -utgifter har växt betydligt snabbare än bruttonationalprodukten i löpande priser.

132 Den realekonomiska ochjinansiella bakgrunden

Tabell 2.3 Disponibel bruttoinkomst och efterfrågan för olika sektorer 1955-75. l procent av bruttonationalprodukten till marknadspris, löpande priser 1955 1960 1965 1970 1975 Disponibel inkomst

Transfereringar till utlandet, netto - 0,1 0,0 0,0 0,3 0,9 Summa 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Efterfrågan”

Bytesbalansen exkl. transf. - 0,8 - 0,6 - 0,7 - 0,5 - 1,4 Summa 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Finansiellt sparande

” Samma sektorsindelning som i statistiska centralbyråns national- och linansräkenskaper med undantag for bostäder, som brutits ut och konstruerats som en separat sektor. Statliga añärsverk och offentliga aktiebolag inräknas i foretagssektorn. b För de inhemska sektorerna är efterfrågan lika med konsumtion och bruttoinvestering (inkl. lager) samt nettot av markköp och -forsäljning Källa: Statistiska centralbyrån. Det är svårt att göra helt rättvisande jämförelser mellan faktorinkomster, disponibla inkomster och bruttoinkomster (faktorinkomster + erhållna räntor, utdelningar och andra transfereringsinkomster) för olika sektorer på grund av att nationalräkenskapema innehåller en rad konstruerade transaktioner. Bl. a. fors en rad arbetsgivaravgifter såsom kollektiva avgifter över hushållssektom trots att de betalas direkt av företagen till andra sektorer. Vidare innehåller bostadssektom en rad konstruerade poster. Några grova mått kan dock presenteras som ger en uppfattning om transfereringamas omfattning. Inkomstöverforingamas växande betydelse framgår kanske tydligast för staten, vars faktorinkomster är negligerbara i sammanhanget. Medan an-

Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden 133

delen av statens disponibla inkomster legat kvar på en nivå strax under 10 procent har dess transfereringsinkomster i form av skatter m. m. stigit från 18 till 27 procent mellan 1955 och 1975. För kommunerna har skillnaden i utveckling mellan disponibelinkomst och bruttoinkomst inte varit lika markerad. Faktorinkomstema i hushållssektorn utgjorde drygt 70 procent av bruttonationalprodukten till marknadspris för båda de angivna åren. Andelen transfereringsinkomster växte men så gjorde i än högre grad transfereringsutgifterna. Trots att hushållens bruttoinkomster steg till cirka 95 procent av bruttonationalprodukten 1975 mot cirka 90 procent 1955, sjönk därför ändå deras disponibla inkomster från 69 till 58 procent. Som ett sammanfattande mått på transfereringsinkomstemas växande betydelse kan anges att bruttoinkomsterna för samtliga inhemska sektorer låg närmare 90 procent högre än bruttonationalprodukten 1975 mot cirka 45 procent 1955. I nedanstående tabell har gjorts en Fördelning av bruttonationalprodukten till marknadspris på olika slags faktorinkomster och på nettot av indirekta skatter och subventioner för åren 1955 och 1975.

1955 1975

Som framgår av tablån har det skett en omfordelning från driftöverskott till löner och nettot av indirekta skatter och subventioner. Beräknade exklusive kollektiva avgifter har emellertid lönemas andel varit ungefär oförändrad. Rent räkenskapsmässigt har således andelsökningen fbr nämnda avgifter och for nettot av indirekta skatter och subventioner burits genom en andelsminskning för driftöverskottet. Det avspeglar dock långt ifrån enbart en försämring av vinstläget. En stor del av nedgången hänför sig till producenthushâllen i hushållssektor. Detta sammanhänger med att dessa minskat i antal och dessutom i växande utsträckning övergått i bolagsforrn, vid vilken större delen av ersättningen utgår i form av lön.

2.2 Sparande- och investeringsutveckling

Avräknas konsumtionen från såväl den disponibla inkomsten som efterfrågan för var och en av de inhemska sektorerna i tabell 2:3 erhålls varje sektors bruttosparande respektive bruttoinvestering. I tabell 2:4 har dessa sammanställts men inte för enstaka år utan för heltäckande perioder. Den totala investeringskvoten har sedan 50-talet legat på en tämligen jämn och internationellt sett hög nivå. Från att ha uppgått till drygt 22 under senare delen av 50-talet steg den totala kvoten till närmare procent

134 Den realekonomiska och jinansiella bakgrunden

Tabell 2.4 Sparande och investering 1955-76. Procent av BNP, löpande priser” 1955- 1960- 1965- 1970- 1974- 1959 1964 1969 1973 1976 Brultosparande

Bruttoinvesteringar inkl. lager

Finansiellt sparande Staten 0,9 1,9 0,9 0,5 -0,4 Kommuner -0,2 -0,5 -0,3 -0,4 -0,7 Socialförsäkringssektor 0,1 1,8 3,7 4,6 4,3 Hushåll 4,3 4,6 2,6 2,8 5,1 Bostäder -2,9 -3,5 -4,3 -3,5 -2,2 Företag -2,5 4,1 -3,1 -3,2 -8,6 varav icke-finansiella -3,2 -4,6 -3,8 -4,3 -9,9 finansiella 0,8 0,6 0,8 1 ,l 1,3

Summa (bytesbalansens saldo) -O,3 0,2 -0,5 0,8 -2,5

“Samma sektorsindelning som i statistiska centralbyråns national- och tmansräkenskaper med undantag for bostäder som brutits ut och konstruerats som en separat sektor. Statliga afTársverk och offentliga aktiebolag inräknas i företagssektom. Källa: Statistiska centralbyrån.

25 procent under 60-talet för att åter sjunka i början på 70-talet. Den exceptionellt stora lageruppbyggnaden under 1974-76 medförde att kvoten ökade på nytt ehuru inte till 60-talets nivå. Uppgången i investeringsaktiviteten inleddes med en kraftig expansion av industrins investeringar under de sista åren av 50-talet och de första under 60-talet. Denna följdes av ett starkt ökat bostadsbyggande och därav betingade kommunala följdinvesteringar. De kommunala investeringarna fortsatte att växa i hög takt under hela 60-talet medan tillväxttakten för bostadsbyggandet dämpades något mot slutet av årtiondet. Uppgången i den totala investeringskvoten med cirka 2 1/ 2 procentenheter mellan genom-

Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden 135

snitten för senare hälften av 50-talet och förra hälften av 60-talet kom genom nämnda utveckling att fördela sig tämligen jämnt mellan offentliga investeringar och bostadsbyggande å ena sidan och näringslivets investeringar å den andra. Under senare delen av 60-talet skedde sedan en omfördelning. De offentlig investeringamas och bostadsbyggandets andel ökade på bekostnad av näringslivets investeringar inom ramen för en i stort sett oförändrad total investeringskvot. Den volymmässiga avmattningen i bostadsbyggandet och den kommunala investeringsaktiviteten under 70-talet samtidigt som näringslivets investeringar fortsatte att öka innebar en betydande förändring i investeringsfordelningen. I procent av bruttonationalprodukten bibehölls näringslivets investeringar i stort sett oförändrade i början av 70-talet för att sedan, framförallt till följd av lageruppbyggnaden, växa kraftigt. Motsvarande andelar för bostadsbyggandet och de offentliga investeringarna sjönk fortlöpande. Näringslivet svarade härigenom för närmare två tredjedelar av de totala investeringarna under 1974-76 mot knappt hälften under senare delen _av 60-talet. En omsvängning är dock på nytt på väg i samband med pågående och en kraftig nedgång i framförallt industrins fasta inlageravveckling vesteringar. Bruttosparande och bruttoinvesteringar har med undantag för utvecklingen under senare år i påfallande hög grad följt varandra. Uttryckt på annat sätt betyder detta att bytesbalansen i stort sett varit i jämvikt sett över perioder på cirka fem år. Mest slående är kanske därvidlag att uppgången i den totala investeringskvoten från 1955-59 till 1960-64 hade sin motsvarighet i en ännu större ökning av sparkvoten. Denna steg då med 3 procentenheter till 25 procent. Sparkvoten sjönk sedan något under de båda följande perioderna för att under 1974-76 falla kraftigt och t. o. m. understiga nivån 1955-59, avspeglande försvagningen i bytesbalansen. Man kan fråga sig om orsakerna till den tidigare goda överensstämmelsen mellan investeri ngs- och sparandeutveckling. Det närmast till hands liggande svaret är kanske att den ekonomiska politiken varit inriktad på att snabbt motverka underskott i bytesbalansen. Införandet av en allmän omsättningsskatt och kravet på totalbalansering av stadsbudgeten i början på 60-talet samtidigt som ATP-systemet trädde i kraft var åtgärder som visserligen inte primärt vidtogs för att säkerställa en gynnsam utveckling av bytesbalansen men de verkade ändå i denna riktning genom att höja nivån för bruttosparandet. Det offentliga sparandet (statens, kommunernas och socialförsäkringssektoms) kom härigenom att svara för mer än hela uppgången i den totala sparkvoten - cirka 3 procentenheter - från 1955-59 till 1960-64. Störst var tillskottet från socialförsäkringssektom genom den uppbyggnad av AP-fonden som påbörjades 1960. Den under högkonjunkturåren 1965 och 1969-70 försämrade bytesbalansen var väsentligen utslag av en inhemsk överkonjunktur med negativa effekter på handelsbalansen och kunde motverkas med en allmänt stram ekonomisk politik. Under 1969-70 tjänade den mycket hårda kreditpolitiken också det syftet att åstadkomma en förändring i ”leads and lags” i betalningama till utlandet. Under konjunkturavmattningen och den påföljande konjunkturuppgången i början av 70-talet fick politiken en mer entydig inriktning på att förbättra bytesbalansen. Den internationellt sett förhållandevis svaga inhemska efterfrågan under dessa år möjliggjorde en kraftig

136 Den realekonomiska och finansiella bakgrunden

förbättring i handelsbalansen som mer än väl balanserade den fortlöpande försämringen av tjänste- och transfereringsbalansen. De stora underskotten i bytesbalansen under senare år, som följt i spåren av oljekrisen, den kraftiga internationella konjunktumedgången och avtagande konkumenskraften gentemot utlandet, har nödvändiggjort en förändring i strategin för att lösa de externa balansproblemen. Målsättningen om jämvikt i bytesbalansen har fått skjutas längre in i framtiden. Den kortsiktiga politiken har i stället inriktats mot att skapa förutsättningar för att finansiera underskotten i bytesbalansen och för en gradvis anpassning mot krympande underskott i ett skede då den svenska ekonomin befinner sig i en långsiktig obalans i de löpande betalningarna gentemot utlandet. Uppgången i det offentliga sparandet mätt i procent av bruttonationalprodukten fortsatte i praktiskt taget oförändrad omfattning från 1960-64 till 1965-69 trots en smärre nedgång i den totala sparkvoten.

Ökningen

i det offentliga sparandet 1965-69 härrörde från den kommunala sektorn, vars sparandeandel då nådde sin högsta nivå för att sedan falla tillbaka under 70-talet, och från AP-fondens andelstillväxt, vilken fortsatte ännu några år in över 70-talet ehuru då i avtagande takt. statsbudgeten har däremot förändrats i motsatt riktning och försvagats successivt sedan första hälften av 60-talet. Det återspeglas i en sjunkande sparandeandel för den statliga sektorn. AP-fondens tillväxt från 1965-69 till 1970-73 var i stort sett tillräcklig för att bibehålla den offentliga sektorns sparande oförändrat såväl i förhållande till bruttonationalprodukten som till det totala bruttosparandet trots nedgången i statens och kommunernas andelar. Den kraftigare minskningen i dessa under 1974-76 tillsammans med en mindre nedgång även för socialförsäkringssektoms andel av bruttonationalprodukten innebar en reduktion av den offentliga sektorns sparkvot av ungefär samma omfattning som ökningen av denna från senare delen av 50-talet till förra hälften av 60-talet. Den offentliga sektorn svarade för mer än hela nedgången i den totala sparkvoten. Därmed skedde, som framgår av nedanstående tablå, ett markant brott i den tidigare utvecklingen mot en växande andel offentligt sparande av det totala bruttosparandet.

1955- 1960- 1965- 1970- 1974- 1959 1964 1969 1973 1976

Offentligt bruttosparande 23 33 43 44 36 Privat bruttosparande 77 67 57 56 64

Totalt bruttosparande 100 100 100 100 100

Under 1974-76 svarade för första gången socialförsäkringssektom för den större delen av det offentliga sparandet. Beräknat exklusive nämnda sektor sjönk det offentliga sparandets andel av det totala sparandet från 22 procent 1955-59 till 15 procent 1974-76. Ett av huvudmotiven för tillskapandet av AP-fonden var att befrämja kapitalbildningen i samhället. En intressant fråga är därför om uppbyggnaden av AP-fonden, som svarar för praktiskt taget hela sparandet i socialför-

Den realekonomiska och finansiella bakgrunden 137

säkringssektom, faktiskt inneburit något tillskott till det totala sparandet eller medfört balanserande bortfall av sparande i andra sektorer. Möjligheterna att genomföra en analys härav är emellertid mycket begränsade av flera skäl. Ett skäl är att kunskaperna om övervältringseffekten av arbetsgivaravgifter är bristfälliga liksom återverkningar på hushållens och företagens beteende. Det är därvid inte minst svårt att särskilja effekterna av just avgifterna till AP-fonden med hänsyn till den kraftiga höjning som skett av andra arbetsgivaravgifter under åren. Ett annat skäl är att, även om övervältringseffekter m. m. kunde beräknas med relativt god precision, kräver en analys av verkningarna av AP-fonden också en jämförelsenorrn innefattande en angivelse av den alternativa ekonomiska politiken som skulle ha förts om pensionssystemet införts utan att några arbetsgivaravgifter uttagits. Antag exempelvis att dessa avgifter medförde ett ökat sparande. Med hänsyn till att resurserna under 60-talet var väl utnyttjade borde frånvaron av avgifter vid i övrigt oförändrad politik ha inneburit tendenser till överefterfrågan och en överhettning av ekonomin. Sannolikt skulle därför en stramare ekonomisk politik ha fått föras. Verkningarna blir i detta fall avhängiga av åtstramningens inriktning mot konsumtion eller investering. Det är naturligtvis också möjligt att det sparandeutrymme som eventuellt tillskapades mer eller mindre automatiskt skulle ”fyllas ut” av att det långfristiga kreditutbudet från AP-fonden stimulerade till en ökad investeringsverksamhet. I detta senare fall skulle effekten på kapitalbildningen ha varit klan positiv. Uppbyggnaden av AP-fonden syftade till att öka det totala sparandet i samhället och därför också till att kompensera det bortfall av hushållssparande som kunde väntas till följd av själva pensionssystemets införande. Detta innebar att motivet att själv spara för en tryggad ålderdom försvagades eller bortföll. Förenklat uttryckt kan man säga att pensionssystemets införande påverkade sparandet direkt genom att förändra hushållens sparkvot medan effekten av AP-fondens uppbyggnad genom uttag av arbetsgivaravgifter återverkade på sparandet indirekt via förändringar i inkomstfördelningen. lndragningen av avgifterna utgör ett inkomsttillskott i socialförsäkringssektorn och därmed också till sparandet i denna sektor eftersom ingen konsumtion sker i denna. Frågan är då i vilken utsträckning den utgift som arbetsgivaravgiften utgör i andra sektorer efter alla övervältringseffekter föranlett en neddragning av konsumtionen eller av sparandet. Endast om konsumtionen påverkats har det totala sparandet ökat. Den omedelbara effekten av avgiftsindragningen till socialförsäkringssektorn, allt annat oförändrat, blir naturligtvis enbart ett sparandebortfall i de betalande sektorerna. Företagen får se sina vinster reducerade och därmed också sitt sparande. Staten och kommunerna får ökade kostnader för ZMed nationalräkenskaden produktion, huvudsakligen för offentlig konsumtion, som sker i dessa pens terminologi innebär sektorer. Eftersom den offentliga konsumtionen beräknas från kostnadssidan detta att de disponibla ger avgiftsbetalningama omedelbart genomslag i form av en ökning av denna inkomsterna och brutto-

mätt i löpande priser? nationalprodukten till

Hela vinstnedgången hos företagen motsvaras inte av minskat företags- marknadspris stiger. Därmed skulle sparandesparande utan företagen bör i det läget också få reducerad skatt. Det betyder andelen vid oförändrat samtidigt att staten och kommunerna får ett inkomstbortfall förutom kosttotalsparande faktiskt nadsökningen till följd av pensionsavgiftema. sjunka.

138 Den realekonomiska och finansiella bakgrunden

Staten och kommunerna kan nu tänkas reagera på en rad olika sätt inför försvagningen av budgetbalansen. De kan för det första acceptera den. Då sker inget tillskott till det totala sparandet. För det andra kan de försöka övervältra det minskade inkomstöverskottet eller ökade utgiftsöverskottet genom att höja skatterna eller minska överföringarna till hushåll och företag. I det fallet blir effekterna på totala sparandet beroende på om detta i sista hand återverkar på hushållens inkomster och konsumtion. För det tredje kan staten och kommunerna skära ned sin egen konsumtion, vilket ger en direkt ökning av det totala sparandet, om det är fråga om en volymmässig neddragning av konsumtionen. Är denna istället uttryck för en nedpressning av lönenivån framkommer effekterna enbart via minskade inkomster i hushållssektorn. Staten och kommunerna kan också dra ned sin reala investeringsaktivitet. Motsvarande resonemang kan föras för företagen med den skillnaden att dessa inte har någon egen konsumtion att skära ned och får kompensera sig med prisstegringar istället för ökade skatter eller minskade inkomstöverföringar. Allmänt gäller att i ju större utsträckning staten och kommunerna balanserat pensionsavgiftema med en neddragning av sin egen konsumtion och i ju större omfattning stat och kommun och företag kunnat övervältra avgifterna på hushållssektom i desto högre grad representerar den uppsamling av sparande i AP-fonden som ägt rum ett genuint tillskott till det totala sparandet. Det är praktiskt taget for att inte säga helt omöjligt att isolera verkningar av det slag som angivits ovan i en ekonomi som ständigt utsätts för en rad olika störningar och där staten agerar för att motverka dessa och för att uppfylla en rad olika målsättningar för den ekonomiska politiken. Analysen får därför inskränka sig till att finna om några mer entydiga utvecklingstendenser för inkomster och sparande kan spåras, vilka kan antas sammanhänga med införandet av ATP och uppbyggnaden av AP-fonden. Den enda uppenbara effekten återfinns därvid i nedgången i hushållens forsäkringssparande i samband med pensionssystemets införande. Som framgår av diagram 2.6 sjönk detta sparande från cirka 2 l/ 2 procent av hushållens disponibla inkomster under senare delen av 50-talet till en nivå under 1 1/ 2 procent under större delen av 60-talet. Sedan slutet av 60-talet har emellertid forsäkringssparandet ökat kraftigt och dess andel av hushållens disponibla inkomster har under senare år överstigit nivån under SO-talet. Kollektiva försäkringar som komplement till ATP har expanderat liksom kapitalförsäkringar. Mot bakgrund av den starka återhämtning som skett kan ifrågasättas om det enskilda fosäkringssparandet varit större nu även om tjänstepensionsrefonnen inte genomförts. Svaret härpå är i hög grad avhängigt av i vilken utsträckning andra former av pensionsförsäkringssystem skulle ha utvecklats. Några tecken på att hushållens sparande i övrigt påverkats av införandet av ATP föreligger inte. Detta sparande steg i själva verket markant i början på 60-talet. Det kunde i och för sig vara naturligt då hushållens realinkomster steg i en takt som trots sparandeökningen medgav en kraftig expansion av den privata konsumtionen. En växande sparkvot ger dock ingen iridikation på att hushållssparandet påverkats ogynnsamt i varje fall under

Den realekonomiska och finansiella bakgrunden 139

Totalt sparande

Diagram 2.6: Utvecklingen O-i av husliâ/løizs sparkvol 19555657'58'59's0 61 62 s364 (sparande i procent av ssse'67'68's9'7o' 71 72523772195775 disponibel inkomst) Källa: Statistiska centralbyrån 1955-76

första tiden efter införandet av ATP. Hushållens totala sparkvot liksom deras sparkvot exklusive försäkringssparande har utvecklats enligt samma mönster. Utslagen har sålunda varit tillräckligt stora för att en temporärt avvikande utveckling för försäkringssparandet ej skulle påverka riktningen av förändringarna. Efter uppgången under 60-talets första hälft följde en nedgång under dess senare del. Denna nedgång kunde naturligtvis tas som intäkt för en fördröjd negativ effekt på hushållssparandet av införandet av ATP. Den torde dock kanske snarare kunna ses som en anpassning till en svagare konjunktur och lägre realinkomststegring för hushållen. Under 70-talet har kvotema med undantag för enstaka år på nytt varit stigande. Uppgången har varit oväntat stor. Vid en efterhandskonstruktion har det dock alltid varit möjligt att finna faktorer, tillfälliga såväl som mer permanenta, som påverkat utvecklingen i den angivna riktningen. Till de tillfälliga kan räknas omläggningen av skattesystemet och höjningen av mervärdesskatten vid ingången av 1971 vilket skapade en köprush i slutet av 1970 och en svag konsumtionsutveckling i början på 1971.De utdragna löneförhandlingama och därmed rådande osäkerhet kan också ha verkat dämpande på konsumtionsefterfrågan det året. Andra faktorer har varit den snabba tillväxten i hushållens reala disponibla inkomster under 1973-75 på vilken konsumtionsefterfrågan reagerat med en viss eftersläpning. Den kraftigare ökningen av konsumtionen än av inkomsterna under 1976 kan därvid kanske ses som en omvänd effekt härav. Det förhållandet att hushållen försökt upprätthålla realvärdet av sina kassabalanser vid stigande inflationstakt kan också ha verkat återhållande på konsumtionen. En mer långsiktig ökning av sparkvoten kan slutligen ha följt av den omfördelning av inkomsterna som ägt rum till förmån för pensionärer vilka erfarenhetsmässigt har en högre sparbenägenhet än den aktiva delen av befolkningen. En tentativ slutsats kan vara att införandet av en allmän tjänstepensionering knappast medfört någon minskning i hushållssparandet med undantag för försäkringssparandet. Nedgången i detta synes dock snarast ha varit en temporär företeelse.

140 Den realekonomiska och finansiella bakgrunden

Finns det då några indikationer på att inkomstindragningen till och uppsamlingen av sparande i AP-fonden lett till ett ökat totalt sparande? En återblick på 60-talet då förändringarna i pensionsavgifterna utgjorde mer betydande inslag ger vid handen att hushållens andel av laktorrnkomstema inte minskade under det tidigare skedet. Det kan tyda på att ATP-avgiftema inte kunde övervältras på hushållen. Utvecklingen därefter mot en något sjunkande andel under senare delen av 60-talet indikerar att övervältringseffektema på hushållen då kan ha varit större. Det framstår så mycket mer troligt som företagsvinstema i Sverige som i många andra länder tenderade att bli mer pressade under denna tid. Effekterna kan också ha förstärkts av att statens och kommunernas ökade skatteuttag i någon mån betingats av att de skulle täcka pensionsavgifterna. Även om det förefaller troligt att verkningar av detta slag gjort sig gällande kan några uppenbara effekter på det totala sparandet ej utskiljas. Företagens sparandeutveckling har haft en mer entydig inriktning än övsektorers - inräknad.

riga socialförsäkringssektorn Deras sparandeandel av

bruttonationalprodukten har trendmässigt varit sjunkande ända sedan senare hälften av 50-talet, först relativt långsamt sedan kraftigt från 1970-73 till 1974-76. Nedgången har varit mer markerad för de icke-finansiella företagen än för hela företagssektom. De icke-finansiella företagens bruttosparande i procent av bruttonationalprodukten sjönk från 9 procent 1955-59 till 5 procent 1974-76, en nedgång i procentenheter av en storlek motsvarande uppbyggnaden av AP-fonden under samma tid. Inte ens under de s. k. ”övervinståren” steg sparandeandelen över 8 procent. Därefter sjönk den brant till 21/2 procent 1976. Det kanske mest slående draget i sparande-/investeringsutvecklingen har varit företagens starkt ökade behov av extern finansiering, netto. Självfinansieringsgraden mätt som kvoten mellan bruttosparande och bruttoinvestering sjönk för icke-finansiella företag från tre fjärdedelar 1955-59 till en tredjedel 1974-76. Lageruppbyggnaden var visserligen osedvanligt stor under sistnämnda period. Bilden av kraftigt sjunkande självfinansieringsgrad ändras dock inte även om denna mäts i procent enbart av de fasta investeringama. I motsats till företagen har kommunerna i stort sett fortlöpande täckt sina investeringar med egna sparrnedel. Nettofinansieringsbehovet har varit obetydligt om än svagt växande under senare år. Detta kan tolkas så att tillgången på egna medel har varit en starkare budgetrestriktion för kommunerna än för företagen. Den nära anknytningen mellan kommunernas sparande och investering kan emellertid också vara uttryck för att de har större möjligheter än företagen att påverka sina egna inkomster och därmed sitt eget sparande. De har då föredragit att finansiera sina investeringar genom högre skatteuttag än att basera dem på upplånade medel. Statens investeringar bestäms på helt andra grunder än dess sparandeutveckling. Deras andel av bruttonationalprodukten har varit tämligen stabil. Utvecklingen av statens finansiella sparande återspeglar således i allt väsentligt rörelserna i dess bruttosparande. Försvagningen av statsbudgeten sedan första hälften av 60-talet framträder i form av sjunkande finansiella överskott som under 1974-76 övergår i ett mindre nettofinansieringsbehov. Bostäder bildar ingen naturligt sektor utan är konstruerad genom att fas-

Den realekonomiska ochjinansiella bakgrunden 141

tighetsforvaltande företag och egnahem brutits ut ur företags- respektive hushållssektom. Bruttosparandet har därvid konventionellt fastställts till att motsvara avskrivningsvärdet för bostäder. Detta är trögrörligt och står inte i något samband med bostadsbyggandets omfattning. För bostadssektorn har förelegat ett permanent nettofinansieringsbehov. Till följd av nedgången i bostadsbyggandet har detta dock sjunkit markant sedan 60-talets senare hälft. Uppkomsten av bytesbalansunderskottet kan i finansiella termer uttryckas så att företagens kraftigt växande lånebehov och försvagningen av statens och kommunernas finansiella ställning inte helt kunnat balanseras av hushållens ökade sparande och bostadssektoms minskade lånebehov vid en samtidig stagnation eller smärre nedgång i AP-fondens sparande. Det inhemska finansieringsbehovet har därför fått täckas genom upplåning utomlands.

2.3 Den långsiktiga utvecklingen på kredit-och

kapitalmarknaden 1955-1976

2.3.1 Några grundläggande begrepp

Det finansiella sparandet, som utgjorde slutpunkten i föregående avsnitt, bildar en naturlig förbindelselänk vid en övergång från en beskrivning och analys av den reala utvecklingen till en motsvarande genomgång av den finansiella utvecklingen och de förändringar som ägt rum på kreditmarknaden. Grunden härför är att det finansiella sparandet för varje enhet eller sektor å ena sidan utgör saldot av dess löpande inkomster och utgifter och å andra sidan motsvarar nettoförändringen av dess olika finansiella tillgångar med avdrag för nettoförändringen av skulderna inklusive tillförsel av externt eget kapital. Den reala analysen omfattar utvecklingen av produktion, inkomster och utgifter. Med utgångspunkt från produktionen och de faktorinkomster denna genererar kommer man via omfordelningen av dessa inkomster genom skatter, bidrag, pensioner etc. fram till den för konsumtion och investering disponibla inkomsten för varje enhet eller sektor. Avdrages konsumtionen från den disponibla inkomsten återstår det sparande som kan placeras i realt eller finansiellt kapital. Återstoden sedan även den reala investeringen dragits bon utgör således den finansiella kapitalplaceringen eller det finansiella sparandet. Detta kan, som tidigare framgått, vara negativt och innebär då att den reala kapitalbildningen har finansierats genom nettoupplåning. De olika begreppen ovan har framkommit genom att man ordnat en enhets eller sektors alla inkomster av eller utgifter for varor, tjänster och transfereringar i olika kategorier. Med användning av dessa kan det finansiella sparandet definieras förutom som nettot av alla löpande inkomster och utgifter, även som skillnaden mellan disponibel inkomst och utgifter for konsumtion och real investering eller som saldot mellan sparande och investenng.

142 Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden

Sambandet mellan inkomster och utgifter för olika enheter har den självklara gmnden att varje inkomstpost för en enhet har sin motsvarighet i en utgift för en annan enhet i samma eller någon annan sektor. De totala inkomsterna är således lika med de totala utgifterna räknat över alla sektorer, dvs. summan av det finansiella sparandet för alla sektorer är alltid noll. Därvid är utlandet räknat som en separat sektor. Det betyder att om utgifterna för Sverige i form av import av varor och tjänster och utbetalade transfereringar överstiger inkomsterna från export och mottagna transfereringar så har utlandet ett inkomstöverskott i de löpande betalningarna gentemot Sverige och alltså ett positivt finansiellt sparande motsvarande Sveriges underskott i bytesbalansen. De inhemska sektorerna har då sammantagna ett utgiftsöverskott eller lägre sparande än investering. Den alternativa formuleringen av finansiellt sparande i temier av finansiella tillgångar och skulder följer av att varje transaktion är förenad med en motsvarande förändring i de finansiella och posterna på balansräkningen att varje inkomst motsvaras av en ökning av de finansiella tillgångarna eller en minskning av skulderna samt att varje utgift medför en minskning av de finansiella tillgångarna eller en ökning av skulderna. kan Exempelvis en varutransaktion ske genom att köparen drar på sitt bankkonto ett belopp motsvarande varans värde och sätter in detta på säljarens konto. Köparens finansiella tillgångar sjunker således medan säljarens ökar. Rena finanstransaktioner påverkar inte den finansiella nettoställningen utan innebär bara en förändrad sammansättning av finansiella tillgångar och skulder. Köp av obligationer som betalas genom dragning på en checkräkningskredit registreras t. ex. i balansräkningen som ett ökat obligationsinnehav och en motsvarande ökning av skulderna i form av en större checkräkningskredit. Att det finansiella sparandet räknat över samtliga sektorer är noll följer även direkt av de finansiella balansposterna. Varje finansiell tillgång hos en enhet har en motpost på skuldsidan hos någon annan. Skillnaden mellan totala finansiella tillgångar och skulder måste därför alltid bli noll. Förutsättningen härför är dock att värderingen är densamma i de båda fallen. Sker det förändringar av posterna i balansräkningarna som ej har samband med företagna transaktioner, t. ex. i form av omvärdering av tillgångarna och skulderna vid bokslut, uppstår problem att beräkna det finansiella sparandet utifrån dessa poster. Behandlingen av aktier och andra värdepapper som ofta köps och säljs till helt andra värden än som svarar mot betalningen vid emissionen vållar i detta sammanhang speciella svårigheter. Sammanfattningsvis gäller art det finansiella sparandet för en sektor kan definieras som

l. skillnaden mellan bruttosparande och bruttoinvestering, 2. skillnaden mellan disponibel inkomst och utgifter för konsumtion och investering, 3. skillnaden mellan inkomster av och utgifter för varor, tjänster och transfereringar, 4. nettoökningen i finansiella tillgångar minus nettoökningen av skulder och

att det finansiella sparandet summerat över samtliga sektorer är noll samt

Den realekonomiska och finansiella bakgrunden 143

arr det finansiella sparandet summerat över samtliga inhemska sektorer är lika med bytesbalansens saldo.

2.3.2 Avgränsning av marknaderna

I en enklare form av kreditmarknad skulle denna svara just för överföringen av finansiella resurser från enheter med finansiellt sparandeöverskott till sådana med sparandeunderskott. Enheter med ett ackumulerat överskott skulle då vara långivare och sådana med ett ackumulerat underskott låntagare på kreditmarknaden. Kreditgivningen kan antingen ske direkt eller kanaliseras via ett kreditinstitut. Nu är det finansiella systemet betydligt mer komplicerat. Det finansiella sparandet utgör, som framgått, ett netto mellan finansiella tillgångar och skulder. Enheter med negativt finansiellt sparande uppträder inte enbart som låntagare. De behöver hålla vissa finansiella tillgångar i form av likvida medel i bank. Företagen ger vidare ofta i sin verksamhet hanpå räkning delskrediter även om de inte kan generera medel hänill ur egna inkomster. Staten ger bostads- och lokaliseringslån m. m. finansierade genom ökad stat- Det sker sålunda en omfattande utlåning även från enheter lig upplåning. med finansiella sparandeunderskott. På motsvarande sätt gäller att enheter med positivt finansiellt sparande inte bara är långivare utan vanligen tagit upp lån för att kunna disponera medel för olika slag av finansiella placeringar. Utöver kan den finansiella överföringen av resurser avse ägarlångivning kapital. Det totala finansiella systemet består således av ett omfattande nätverk av finansiella tillgångar och skulder (inkl. ägarkapital). Praktiskt taget varje ekonomisk enhet uppträder i någon utsträckning som förmedlare av finansiella resurser. Ur detta nätverk kan skiljas ut den kanalisering som sker via finans- eller kreditinstitut, dvs. enheter för vilka överföring av finansiella resurser är deras primära funktion. Grunden för deras existens är att de som riskfördelare och besitter specialistkunskaper som innebär en fungerar rationalisering av det nödvändiga informationsflödet och av lånehanteringen. De kan också sammanföra små kreditkällor för finansiering av större låneprojekt. Bankerna har dessutom den egenskapen att ”göra korta pengar långa”. De tillgodoser långivarens krav på god likviditet med låntagarens önskemål om att ha krediten tryggad för viss tid. Dessa önskemål kan förenas bl. a. genom en välutvecklad lånemarknad mellan bankerna och genom att riksbanken fungerar som en ”lender of last resort” för dem. Det finns en rik flora av enheter som skulle kunna inordnas under gruppen finansinstitut. I nästföljande avsnitt ges en grov redovisning av ett större antal sådana institut. Beskrivningen av kreditmarknadsutvecklingen i detta avsnitt är begränsad med hänsyn till tillgången på statistiskt underlag. Som sådant har använts de s. k. kreditmarknadsmatriser som upprättats inom riksbanken tillbaka till 1951. Dessa belyser kreditgivningen till de reala sektorerna staten, kommuner, bostäder samt företag och hushåll. Den organiserade kreditmarknaden har i dessa avgränsats till att omfatta riksbanken, affärsbanker, sparbanker och föreningsbanker, enskilda försäkringsinrättningar (enskilda riksförsäkringsbolag och Sveriges kommunalanställdas pen-

144 Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden SOU 1978: ll

sionskassa) och offentliga försäkringsinrättningar (allmänna pensionsfonden och riksförsäkringsverket). Vidare ingår allmänhetens placeringar i aktier, förlagsbevis och obligationer och dessutom andra statspapper än obligationer. Kreditmarknaden har sålunda avgränsats institutionellt med tillägg för allmänhetens innehav av vissa värdepapper. Längivningen är räknad netto, dvs. upplånade minus återbetalade belopp. Mellanhandsinstituten, dvs. hypoteksinstitut och kreditaktiebolag som ger långfristiga lån till kommuner, bostäder och näringsliv, har inte upptagits som självständiga långivare. Dessa instituts utlåning har i stället återförts till de inhemska kreditkällor som svarat för finansieringen av deras upplåning. Därmed kommer inte dessa instituts utlåning med i omslutningen på kreditmarknaden till den del den finansierats genom upplåning i utlandet vilket skett i ökad utsträckning under senare år. Utlandets utlåning ingår inte i kreditmarknadsmatrisema. Vad innefattar då kapitalmarknaden? Så långt är det klart att den utgör den del av kreditmarknaden som omfattar långfristig finansiering. Någon naturlig avgränsning av kapitalmarknaden existerar emellertid inte. En sådan skulle kunna göras genom att man fastställer att alla lån med en löptid överstigande en viss längd skall hänföras till denna marknad. Även så är emellertid avgränsningen inte entydig. För det första kan diskuteras om man skall bestämma löptiden med avseende på tidpunkten for lånets slutbetalning eller om man för amorteringslån skall beräkna någon genomsnittlig löptid. För det andra kan ifrågasättas om den fonnella eller den faktiska löptiden skall läggas till grund för uppdelningen. Den senare kan visserligen i princip inte fastställas förrän lånet löpt ut men för många fonnellt kortfristiga krediter finns uppgjorda amorteringsplaner på 10 till 20 år. Sådana lån skulle kunna betraktas som långfristiga även om de fonnellt är kortfristiga. För många andra lånearrangemang gäller också som en icke uttalad förutsättning att krediten kommer att omsättas såvida inte företaget missköter den eller kommer i ñnansiella svårigheter. Det torde t. ex vara fallet beträffande den övervägande delen av de checkräkningskrediter som beviljas. Mot denna bakgrund skulle det rentav kunna hävdas att checkräkningskrediter tillhör de mest långfristiga. En tredje fråga är humvida klassificeringen alltid bör ske efter ursprunglig löptid. Exempelvis kan långfristiga obligationer med kort återstående löptid vara goda substitut för skattkammarväxlar och andra kreditformer på penningmarknaden. Vid den praktiska avgränsning som ur statistisk synpunkt måste göras, synes det lämpligast att utgå från lånens formella löptid fram till slutbetalningen även om man bör hålla i minnet att gränserna kan vara flytande för vad låntagare och långivare betraktar som långa och korta lån. En avgränsning efter lånens ursprungliga formella löptid har också varit en vägledande princip vid avgränsningen av kapitalmarknaden i kreditmarknadsmatrisema. l praktiken tillämpas emellertid i dessa en blandad instrumentell och institutionell uppdelning. Till kapitalmarknaden räknas aktier, obligationer och förlagsbevis med en löptid vid emissionstillfállet överstigande 7 år samt reverslån m. m. i enskilda och offentliga försäkringsinrättningar. Bankemas långfristiga reverslån ingår således ej. De har dock inte uppgått till några stöne belopp. Bankerna har visserligen rätt att ge fonnellt bundna lån med upp till 10 års löptid i betydande omfattning, men denna rätt har

SOU 1978:1 l Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden 145

endast utnyttjats i obetydlig utsträckning. Tidigare svarade dock sparbankerna och även postbanken för en icke obetydlig bunden direktutlåning framförallt till bostäder. Denna utlåning har nu i allt väsentligt övertagits av bostadsinstituten.

2.3.3 Tillväxten i den totala omslurningen på kreditmarknaden

Den organiserade svenska kreditmarknaden har under den senaste tjugoårsperioden företett en kraftig expansion. Beloppsmässigt har det årliga tillfiödet mer än tiodubblats, från 4 miljarder kr i genomsnitt for perioden 1955-59 till 41,5 miljarder kr i genomsnitt för perioden 1974-76. Mätt i fast penningvärde - deflaterat med konsumentprisindex - har tillflödet fyrdubblats. Än mer uppseendeväckande är kanske att tillflödet växt snabbare än den värdemässiga stegringen av produktionen, dvs. både pris- och v0lymökning tillsammantagna. Det årliga tillfiödet på den organiserade kreditmarknaden steg sålunda mellan nämnda perioder från 6,8 till 14,5 procent av bruttonationalprodukten, en dryg fördubbling. För den del av den organiserade kreditmarknaden som kapitalmarknaden utgör har tillväxten varit ännu starkare. 1 procent av bruttonationalprodukten har kapitalmarknaden nästan tredubblats, från 3,1 procent 1955-59 till 9,0 procent 1974-76, innebärande en beloppsmässig ökning från knappt 2 till drygt 25 miljarder kr. Även om något försök till en mer systematisk och ingående analys av orsakerna till den i förhållande till bruttonationalprodukten kraftiga tillväxten av kredit- och kapitalmarknaden inte företas i detta sammanhang kan det ändå vara anledning att i korthet belysa några faktorer som sannolikt medverkat till denna utveckling. En sådan faktor är förändringen i det finansiella sparandets fördelning. Det är visserligen sant att de totala finansiella tillgångarna och skulderna i princip kan ha vilken totalnivå som helst - över ett visst minimum vid en och samma fördelning av det finansiella sparandet. Den del av finanstillgångama och skulderna som därvid kanaliseras över kreditmarknaden är också obestämd. l praktiken är det dock sannolikt att den finansiella tillväxten är avhängig av spridningen och permanensen av olika enheters finansiella sparandoöverskott och sparandeunderskott. Ju större spridningen av dessa är och ju mer permanent över- respektive underskotten är fördelade på samma enheter, desto större blir tillväxten av de finansiella tillgångarna och skulderna. Det är vidare troligt att en stor del av denna ökade överföring av finansiella resurser äger rum över den organiserade kreditmarknaden. Uppgifter saknas för att genomföra en summering av det finansiella sparandet för samtliga enheter med överskott för sig och samtliga med underskott for sig. Den kan däremot göras på sektorbasis, dvs. för alla sektorer som netto visar över- eller underskott med den underskattning som följer av att över- och underskott inom varje sektor utjämnas. Då man kan förmoda att företagen i det övervägande antalet fall har finansiella sparandeunderskott och hushållen överskott, speciellt om man skiljer ut bostäder som särskild sektor, kanske en summering av de sektorsvisa över- eller underskotten ändå inte medför någon mer betydande underskattning. 1 varje fall bör

146 Den realekonomiska och finansiella bakgrunden SOU [9781 ll

Kreditmarknaden totalt i procent av BNP -------- -- Finansieringsbehov i procent av BNP

0 i I l i i l i l l l i l l | l l r l I l l l 1955 56 57 58 59 60 G1 62 63 64 65 66 67 G8 69 70 71 72 73 74 75 76 Anm Definitioner se texten

Diagram 2. 7: D0 reala de på detta sätt framräknade resultaten samvariera relativt väl med de som .Sé°kIOI('I'I1üS_ finansierings- beräknats på basis av uppgifter för varje enhet. behov och upplåning på den 1955-76 av I diagram 2.7 har gjorts en sammanställning för perioden oiganisørade kreditmarkfinansieringsbehov hos och kreditgivning till de reala sektorerna omfattande naden /955-76 staten, kommuner, bostäder samt företag och hushåll, dvs. totalsumman i riksbankens kreditmarknadsmatriser. Finansieringsbehovet har därvid framräknats som summan av sparandeunderskotten för dessa sektorer, men med företag (icke-finansiella) och hushåll uppdelade. Samtliga uppgifter har beräknats i procent av bruttonationalprodukten.

Som framgår av diagrammet föreligger, som kunde förväntas, en tämligen

likartad långsiktig utveckling av finansieringsbehov och omslutning på kreditmarknaden. Båda visar en på sikt stigande andel av bruttonationalprodukten. Andelen för kreditmarknaden har dock trendmässigt varit mer stabilt växande än för ñnansieringsbehovet vilket, bortsett från de kortsiktiga fluktuationerna, låg kvar på i stort sett oförändrad nivå under 60-talet. Finansieringsbehovet är räknat ex post och uttrycker inget annat än att finansiella resurser netto tillförts underskottssektorerna. Det kan ha skett antingen genom att dessa anskaffat medel genom upplåning eller i form av ägarkapital eller genom att de dragit ned sina egna finansiella tillgångar. Utvecklingen av de sistnämnda - till stor del bestående av likvida medel i form av banktillgodohavanden - diskuteras senare. Det kan dock konsta-

Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden 147

teras att dessa tillgångar är förhållandevis små och knappast kan dras ned under någon längre period. Den långsiktiga ökningen i finansieringsbehovet måste sålunda huvudsakligen täckas genom ökning av skuldema och genom externt anskaffat eget kapital. Denna finansiering kan ske såväl på som vid sidan av den organiserade kreditmarknaden. Huruvida en sådan upplåning eller kapitalanskaffning också leder till en vidgning av denna marknad beror på om sektorerna med ett växande positivt finansiellt sparande använder detta till att öka sina finansiella tillgångar eller minska sina skulder. Endast i det förstnämnda fallet manifesteras det ökade finansieringsbehovet i en snabbare tillväxt av omslutningen på den organiserade kreditmarknaden. Ett typexempel på det fall då växande finansiella sparandeöverskott lett till ökat utbud på den organiserade kreditmarknaden utgör uppbyggnaden av AP-fonden. Den har inga skulder att återbetala och eftersom den tillhör instituten på denna marknad är alla dess finansiella tillgångar definitionsmässigt placerade där. l vilken utsträckning ackumulationen av sparande i AP-fonden totalt sett lett till en vidgning av kreditmarknaden beror i sin tur på hur dessa sparandeöverskott balanserats av minskade överskott eller ökade underskott i andra sektorer och vilka finansiella dispositioner som ägt rum i dessa sektorer med hänsyn hänill. Det råder dock knappast något tvivel om att AP-fonden har bidragat till den förhållandevis snabba tillväxten av kreditmarknaden. Det hittills diskuterade långsiktiga positiva sambandet mellan finansieringsbehov och omslutning på kreditmarknaden har varit förenat med ett kortsiktigt samband som snarast går i motsatt riktning. En bottennivå för finansieringsbehovet sammanfaller ofta med en toppnivå för kreditvolymen och tvärtom. Mönstret följer nära konjunkturutvecklingen på så sätt att finansieringsbehovet är störst under högkonjunkturåren medan kreditvolymen når sin höjdpunkt då konjunkturen mattats. Detta omvända samband beror på att utvecklingen av finansieringsbehovet är starkt influerat av de kortsiktiga variationema i företagssektom, medan kreditvolymen på den organiserade marknaden i stor utsträckning bestäms av stramheten i kreditpolitiken. Under högkonjunkturâr medför stora fasta investeringar och lagerinvesteringar ett ökat finansieringsbehov utöver de interna medel som genereras av stigande vinster. En avvikelse från detta mönster framträder dock som nämnts under den senaste nedgångsfasen. Den kraftiga försämringen av vinstläget i förening med kraftfulla arbetsmarknadspolitiska åtgärder och lagerstöd för att upprätthålla produktionen har under denna period medfört extremt stora sparandeunderskott i företagssektom. Förändringarna i företagssektorns finansiella sparande balanseras i första hand av motkonjunkturella svängningar i statens finansiella sparande, vilket torde avspegla såväl en naturlig automatik i statens inkomst- och utgiftsströmmar som en medveten stabiliseringspolitisk inriktning av finanspolitiken. Motsvarande inriktning av kreditpolitiken kommer också, som nämnts, till synes i en krympning av omslutningen på den organiserade kreditmarknaden. Man kan fråga sig hur det kan vara möjligt att täcka ett växande tinansieringsbehov med en krympande kreditvolym på den organiserade marknaden. Det är då nödvändigt att komma ihåg att sparandeöverskott

148 Den realekonomiska och finansiella bakgrunden SOU 1978: ll

och -underskott kan överbryggas genom överföring av finansiella resurser mellan olika enheter i sådana former att den organiserade marknaden inte alls tas i anspråk, dvs. att utlåningsstocken på denna marknad förblir oförändrad. I princip skulle detta kunna ske även vid en minskning av utestående krediter på nämnda marknad. Bankerna skulle exempelvis kunna upphöra med nyutlåningen, varvid utlåningsstocken minskar med gjorda amorteringar på banklån. Betalningama härför fick då finansieras genom en neddragning av utestående belopp på inlåningsräkningama.

Överforingen av finansiella resurser från överskotts- till underskottsen-

heter i de reala sektorerna kan ske på en rad olika sätt vid oförändrat utestående belopp for inlåning och utlåning i bankerna. För det första kan överskottsenheterna återbetala lån eller minska utnyttjandet av checkräkningskrediter, vilket vid oförändrad utlåningsvolym totalt sett ger utrymme för viss nyutlåning till underskottsenheter eller for dessa att dra på sina checkräkningskrediter. Inlåningsfordelningen kan då bibehållas oförändrad. För det andra kan underskottsenhetema acceptera en neddragning av sina banktillgodohavanden motsvarande underskottets storlek och överskottsenheterna ackumulera sina överskott i form av ökade banktillgodohavanden. l detta fall förändras inlåningsfordelningen men inte utlåningsfordelningen. För det tredje kan överskottsenheterna ge direkta lån till underskottsenhetema dvs. lån på vad som brukar kallas den grå kreditmarknaden. l det fallet behöver varken in- eller utlåningsfordelningen i bankerna förändras. Om bankerna i ovanstående exempel får representera den organiserade kreditmarknaden framgår det - och det är den väsentliga slutsatsen - att det inte finns något nödvändigt samband mellan det totala finansieringsbehovet mätt som summan av sparandeunderskotten och tillväxten av utestående krediter vare sig på den organiserade kreditmarknaden eller totalt sett. I de två första exemplen skedde överhuvudtaget ingen kredittillväxt, medan denna i det tredje helt hänförde sig till den grå marknaden. I sistnämnda fall kunde även tänkas att överföringen av finansiella resurser tog formen av att överskottsenheterna återbetalade utestående lån till underskottsenhetema. Då leder således överforingen till en krympning i stället for en vidgning av den grå marknaden. l exemplen har olika ytterlighetsalternativ renodlats. Däremellan finns naturligtvis en hel (oändlig) rad av kombinationer. För att återgå till diagrammet och det kortsiktiga sambandet mellan finansieringsbehov och tillväxten av utestående lån på den organiserade kreditmarknaden visar som nämnts angivna exempel att det inte finns någon given relation mellan dessa båda. Någon nolltillväxt for utestående lån på den organiserade marknaden har dock aldrig ägt rum. Det är också svårt att tänka sig att detta i praktiken kan inträffa med hänsyn till hur den organiserade marknaden avgränsas. Den innehåller ju såväl privata som offentliga försäkringsinrättningar, vilka båda förvaltar betydande sparandeöverskott. En nedgång i kredittillväxten har dock skett vid fiera tillfällen trots att finansieringsbehovet ökat. Vanligen torde detta ha skett samtidigt med en växande grå kreditmarknad. När sedan kreditpolitiken på nytt tillåtit en större tillväxt av den organiserade marknaden har den grå marknaden krympt. De kortsiktiga svängningarna i kreditmarknadens storlek, som nämnts

Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden 149

ovan, hänför sig i betydande utsträckning till variationer i bankernas och

då speciellt affärsbankemas kreditgivning. Åtstramningen i bankernas kre-

ditgivning återspeglas i sin tur i en mer dämpad inlåningsutveckling på deras skuldsida och därmed i en försvagning av de reala sektoremas likviditetssituation. Omvänt leder en kraftig kreditexpansion till en ökad inlåning och ett förbättrat likviditetsläge hos kommuner, företag och hushåll. Bortom dessa av kreditpolitiken betingadekortsiktiga svängningar på kreditmarknaden bör det finnas mer långsiktiga rörelser, som avspeglar företagens, hushållens och kommunernas strävan att upprätthålla sin reala likviditet på sikt. Detta kan vara en annan faktor som, utöver spridningen i det finansiella sparandet, bidragit till den i förhållande till bruttonationalprodukten snabba tillväxten av omslutningen på kreditmarknaden. Om likviditeten mäts med penningmängden (allmänhetens sedelinnehav och innestående medel på bankernas inlåningsräkningar) bör denna stå i en långsiktig relativt stabil relation till omsättningen av varor och tjänster. Erfarenheterna visar att kvoten mellan penningmängd och bruttonationalprodukt i löpande priser - den reala likviditeten w varit svagt sjunkande. Penningmängden har således vuxit trendmässigt i nästan samma takt som bruttonationalprodukten i löpande priser. Den ökning av tillväxten i bruttonationalprodukten, som ägt rum bl. a. till följd av en allt kraftigare inflation, bör därför motsvaras av i stort sett samma ökning av penningmängdens tillväxttakt. En sådan anpassning av inlåningsstocken, som penningmängden representerar, innebär att det årliga inlåningsflödet i bankerna måste stiga i en procentuellt sett betydligt högre takt än bruttonationalprodukten. Under de starkt förenklade förutsättningarna att allmänheten strävade att hålla penningmängden proportionell mot nominalinkomsten och detta uppnåddes genom omedelbar anpassning, skulle en fördubbling av den procentuella ökningen av nominalinkomsten, leda till en absolut fördubbling av det årliga inlåningstillflödet i bankerna. Det är naturligtvis svårt att särskilja nu nämnda effekt från andra kon- och långsiktiga effekter, men den uppgång i bankernas kreditgivning i procent av bruttonationalprodukten som ägt rum sedan mitten av 60-talet kan ändå i varje fall till en del vara resultatet härav. Vid en återgång till en lägre prisstegringstakt, om än delvis balanserad av en gynnsammare produktionsutveckling, skulle motsvarande anpassning av den reala likviditeten leda till en minskning av bankernas kreditgivning mätt i procent av bruttonationalprodukten.

2.3.4 De reala sektorernas upplåning

2.3.4.1 Staten Samtliga former för inhemsk statlig upplåning ingående i statsskulden räknas till den organiserade kreditmarknaden. Upplåningen täcker det kassamässiga utgiftsöverskottet i statsbudgeten som uppkommer då statens utgifter för varor, tjänster och transfereringar samt dess utlåning, förvärv av aktier etc. överstiger dess inkomster i form av skatter, avgifter m. m. Endast i den

150 Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden

mån staten har finansiella tillgångar som ligger utanför statsbudgeten och som varierar över tiden uppstår en difTerens mellan statens upplåning och det kassamässiga budgetutfallet. Staten kunde exempelvis tänkas hålla likvida medel på bankräkning för att balansera sådana svängningar i inkomstoch utgiftsströmmar som inte omedelbart täcks av variationeri upplåningen. Något behov härav föreligger emellertid inte då riksbanken i full utsträckning fyller funktionen som ”lender of last resort för staten. Sedan staten lånat upp på marknaden enligt de villkor som riksgäldskontoret, som förvaltar statsskulden, fastställt i samråd med riksbanken täcks resterande del genom upplåning i riksbanken. Om statsutgiftema överstiger statsinkomstema och nettoupplåningen på marknaden stiger statens skuld i riksbanken. l det motsatta fallet sjunker skulden. Dessa dagliga variationer redovisas som skattkammarväxlar. Riksgäldskontoret företar kortfristiga utlåningsoperationer vid sidan av budgeten men då av andra motiv än att hålla en betalningsberedskap. Detta sker i form av dagslån till bankerna, speciellt under skatteuppbördsperioder då banksystemet utsätts för likviditetspåfrestningar. Alternativet härtill är att riksgäldskontoret betalar tillbaka en del av sin skuld i riksbanken och bankerna i stället lånar motsvarande belopp i riksbanken. Anledningen till den förstnämnda operationen kan vara att det i rådande läge anses lämpligt att bankerna får låna till lägre räntor utan att man därför vill ändra lånevillkoren i riksbanken. Sådan utlåning har dock inte förekommit vid årssluten, till vilka i detta kapitel presenterade uppgifter hänför sig. Även om storleken av statsbudgetens saldo for kreditpolitiken är given utifrån - man kan bortse från att kreditpolitiken kan påverka den totala aktivitetsnivån i ekonomin och därmed också budgetutvecklingen ingår den statliga upplåningspolitiken som en självklar och viktig del i uppläggningen av kreditpolitiken. Ibland talar man om finansieringen av budgetunderskottet (överskott under här ifrågavarande period har ju endast förekommit under några år i början på 60-talet), vilket dock ger statsskuldspolitiken en kanske något för inskränkt betydelse. Denna omfattar ju förvaltningen av hela den utestående statsskulden med upplåning även för finansiering av förfallande lån. Ett par observationer kan göras beträffande utfonnningen av statsskuldspolitiken. För det första är statens planering och fördelning av utgifter och utlåning inte, förutom i vissa undantagsfall, relaterad till olika slag av inkomster och upplåningsformer. De statliga investeringama bestäms exempelvis utifrån helt andra aspekter än tillgången på eget sparande och långfristigt lånekapital. Finanspolitiken utformas i princip med hänsyn till dess samhällsekonomiska verkningar varvid budgetsaldot i sig självt är av underordnad betydelse. Avgörande är i stället de olika budgetposternas sammanlagda verkningar på samhällsekonomin med hänsyn till uppställda mål. Det utesluter inte att budgetsaldot är en praktiskt viktig utgångspunkt för budgetplaneringen. Dess förändringar utgör ändå en indikator på stramheten i finanspolitiken. Saldot måste också avvägas med beaktande av möjligheterna att föra en effektiv kreditpolitik utan alltför kraftiga ingrepp. I ett idealfall skulle finans- och kreditpolitiken läggas upp koordinerat med sikte på att uppfylla de samhällsekonomiska målsättningarna, de stabiliseringspolitiska såväl som de allokerings- och fördelningspolitiska. l en

Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden 151

värld av osäkerhet och bristande kunskaper både om de störningar i ekonomin som kan uppkomma och om verkningar av olika ekonomisk-politiska

åtgärder utformas politiken i praktiken efter andra linjer. Ramama för fi-

nanspolitiken dras upp i den av riksdagen godkända budgeten för kommande budgetår. Kreditpolitiken med dess större rörlighet får då ofta spela rollen som kortsiktig regulator. Förutsättningen för att den skall kunna fullgöra denna uppgift utan starka påfrestningar på kreditmarknaden är dock att den inte påläggs en alltför tung börda på grund av stora budgetunderskott. En samordning är därför under alla förhållanden nödvändig. Det kan påkalla inte obetydliga förändringar i finanspolitiken även under löpande budgetår. Även om kreditmarknadsaspekter sålunda har ett inflytande på budgetplaneringen påverkas denna inte av formerna för den statliga upplåningen. Dessa bestäms helt utifrån kreditpolitiska överväganden. Den andra observationen är att det i stort sett är egalt i vilka fonner statens upplåning i riksbanken äger rum; det skulle i princip vara tillräckligt att staten hade ett kreditkonto i riksbanken. Värdepapper fyller ändå i sammanhanget vissa praktiska funktioner. Relevant ur kreditpolitisk synpunkt är den sammanlagda effekten av de marknadsoperationer som riksgäldskontoret och riksbanken företar med olika långivare på kreditmarknaden. Om man ur kreditpolitisk synpunkt vill öka den statliga långfristiga upplåningen på marknaden kan detta ske antingen genom att riksgäldskontoret emitterar ett nytt långt statslån och använder influtna medel för att återbetala en del av sin skuld i riksbanken eller genom att riksbanken säljer motsvarande belopp av långfristiga statsobligationer ur sin egen värdepappersportfölj. Att riksbanken haren egen portfölj av långa obligationer underlättar möjligheterna att löpande göra marknadsoperationer och smidigt anpassa lånevillkoren. Med den avgränsning som nu tillämpas för kapitalmarknaden i kreditmarknadsmatriserna uppkommer rent statistiskt en skillnad mellan de båda nämnda fallen. I det första fallet då riksgäldskontoret emitterar ett nytt lån vidgas kapitalmarknaden, medan kapitalmarknadens storlek förblir oförändrad i det andra fallet, då riksbanken säljer långa obligationer ur existerande stock, förutsatt i båda fallen att den långfristiga kreditgivningen till övriga sektorer inte förändras. Kontentan av detta resonemang är att statens långfristiga upplåning i riksbanken inte borde räknas till kapitalmarknaden eftersom löptiden i detta fall är likgiltig såväl ur låntagarens som ur långivarens synpunkt. Det är, som framhållits, riksgäldskontorets och riksbankens samordnade operationer på marknaden i övrigt som är av betydelse i sammanhanget. Statens långa upplåning anges i detta avsnitt exklusive riksbankens innehav av långa statsobligationer. I den fortsatta beskrivningen av kapitalmarknaden ingår däremot även riksbankens innehav. Variationerna har dock inte varit så stora att de nämnvärt förändrar bilden. Varför lånar då staten långt på kreditmarknaden? Om det föreligger en brist på långfristigt kapital kan det förefalla onödigt att en låntagare som ej har behov av långa lån för sin verksamhet tar upp sådana lån och därmed tränger ut andra låntagare från kapitalmarknaden. Motivet härför är i första hand kreditpolitiskt. Utan en långfristig statlig upplåning i kapitalmarknadsinstituten och hos allmänheten skulle bankernas likviditetsläge förstärkas markant. Det skulle göra det svårare att skapa den

152 Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden

nödvändiga stramheten på kreditmarknaden i en högkonjunktur med stark kreditefterfrågan. I stället för att medel dras in till staten från marknaden utanför bankerna skulle de flyta in till dessa som ökad inlåning eller som återbetalning av lån. Bankerna skulle då ha en förbättrad likviditetsposition. De skulle därför sannolikt vara benägna att låna ut mer till näringslivet än som är fallet då staten lånar upp på marknaden utanför bankerna, medan de - vid bibehållen stramhet på kreditmarknaden - i stället borde låna ut mindre för att balansera det ökade utrymme som näringslivet fått på kapitalmarknaden. För att binda bankernas ökade likviditet och begränsa deras utlåning skulle erfordras att placeringarna i statspapper gjordes attraktivare för bankerna med återverkningar på hela räntenivån eller att skärpta kassaoch likviditetskrav infördes. Vid en ensidig inriktning på statsupplåning i bankerna skulle det bli svårt att föra en effektiv åtstramningspolitik. En återblick på utvecklingen visar att en betydande långfristig statlig upplåning legat till grund för kreditpolitiken. Det framgår av nedanstående tablå i vilken den statliga upplåningen är beräknad i procent av bruttonationalprodukten.

Procent av BNP 1955- 1960- 1965- 1970- 1974- 1959 1964 l969 1973 1976

Upplåning på totala kreditmarknaden 1,7 0,1 1,7 2,4 3,4 Långfristig upplåning (exkl. riksbanken) 0,8 0,7 0,8 1,1 2,1 varav i försäkringsinrättningar och hos allmänheten 0,5 0,4 0,3 1,1 1,8

Den långfristiga upplåningen har varit något stabilare än den totala upplåningen men med samma dragning uppåt under 70-talet. Genom att bankerna bidrog med en relativt stor del av den långfristiga upplåningen under 50- och 60-talet blev utvecklingen för den totala långa upplåningen jämnare än den som härrör från den ”rena” kapitalmarknaden. Långfnstig upplåning är här liksom i kapitlet i övrigt avgränsat med hänsyn till ursprunglig löptid. Bankernas köp kan därför till en del ha avsett statspapper med kort återstående löptid, dvs. ur deras synpunkt korta placeringar. Den totala statsskulden uppgick vid slutet av 1976 till 80,4 miljarder kr fördelade på följande slag av lån:

Miljarder kr

Den rea/ekonomiska och_ finansiella bakgrunden 153

Långfristig upplåning innefattar såväl långa obligationslån som premieobligationslån. Den svarade sålunda för nästan två tredjedelar av den totala upplåningen. Upplåning mot sparobligationer är också tämligen långfristig, 5-9 år. Dessa är dock inte obligationer i vanlig mening. De får endast köpas av fysiska personer och till begränsade belopp. Eftersom de inte får överlåtas men väl kan inlösas av långivaren före löptidens utgång, ehuru skattefria bonus då helt eller delvis går förlorade, är de närmast att betrakta som en slags inlåning. Även de statsskuldsförbindelser som ingår under ”övrigt” är till en del långfristiga. Under 1977 ökade statsskulden med ett betydande belopp. Den stora skillnaden jämfört med tidigare år är dock att staten då företagit en omfattande upplåning i utlandet. Av statsskuldsökningen på 17,6 miljarder kr härrörde 9,0 miljarder kr från utlandet. De korta obligationerna är i första hand avsedda att försäljas till bankerna för att strama åt likviditetsläget i banksystemet. För att bankerna skall vara villiga att försämra sitt likviditetsläge genom att köpa obligationer - främst korta men även långa - i stället för att företa kortare placeringar måste villkoren vara relativt gynnsamma. Med de variationer i räntan som ansetts acceptabla har en sådan politik inte kunnat göras effektiv i lägen då bankernas likviditet redan varit ansträngd, t. ex. då de redan lånat i riksbanken. En statsskuldspolitik av detta slag har därför förekommit främst i ett lättare kreditmarknadsläge då det ändå från kreditpolitisk synpunkt befunnits angeläget att få ett fastare grepp om likviditeten i banksystemet. Om ett kraftigt och snabbt omslag i kassalikviditeten i bankerna bedömts nödvändigt har andra åtgärder fått sättas in. Någon penningmarknad utanför bankerna, på vilken staten eller riksbanken skulle kunna sälja korta statspapper och på så sätt dra ut likviditet ur banksystemet, finns inte i

Sverige.

Motsvarande effekt kan emellertid nås genom att kassakvotskraven höjs och en del av bankernas likvida tillgångar på så sätt ”steriliseras”. Kassakvoterna har också använts i detta syfte vid flera tillfällen. En annan möjlighet är som nämnts att öka den långa statsupplåningen på marknaden utanför bankerna. Det har varit en av hörnstenarna i kreditpolitiken för att skapa ökad stramhet på kreditmarknaden. Statsupplåningen utanför bankerna konkurrerar inte enban med annan lång upplåning utan placering i statspapper kan också vara ett alternativ till banksparande. Det torde till en del gälla premieobligationer och i än högre grad sparobligationer. Försäljningen av statsobligationer på marknaden har huvudsakligen skett genom köp direkt från riksgäldskontoret i samband med nyemissioner medan riksbankens marknadsoperationer varit av helt underordnad betydelse. l samband med emission har riksbanken ofta tagit en del i egen portfölj. Uppläggningen av statsskuldspolitiken har ägt rum i samråd med riksbanken såsom närmast ansvarig för kreditpolitikens utfonnning. För att nå erforderlig åtstramningseffekt i en konjunkturuppgång har vanligen en emission av långa statsobligationer kombinerats med en höjning av den långa räntan till en nivå som framstått som hög på längre sikt. Samtidigt har ofta placerings- och likviditetskraven skärpts. Genom en uppläggning efter ovan angivna linjer har omfattande emissioner av långa statsobligationer kunnat genomföras. lnte minst allmänhetens köp har visat sig känsliga för en höjning av den långa räntan. Den

154 Den rea/ekonomiska och, finansiella bakgrunden

höjning av denna med en halv procentenhet till 4 procent som löretogs i oktober 1954 bidrog starkt till att praktiskt taget hela budgetunderskottet det året kunde finansieras med långfristiga obligationer sålda till andra än riksbanken, motsvarande närmare 30 procent av den totala kreditgivningen på den organiserade kreditmarknaden. Allmänheten svarade därvid för drygt hälften av dessa obligationsköp. En omfattande emission kunde också göras under 1955 efter en förnyad höjning av den långa räntan med en halv procentenhet i anslutning till att riksbanken höjde diskontot. Vid den därpå följande konjunkturuppgången följdes en höjning av diskontot och en skärpning av likviditets- och placeringskraven upp med emission av ett långt statslån under 1960. Det utgavs till 5 1/2 procents ränta - en halv procentenhet högre än någonsin tidigare under efterkrigstiden. Länet rönte stort köpintresse och kunde emitteras till ett belopp på närmare 1 100 mkr, motsvarande nästan 20 procent av omslutningen på den organiserade kreditmarknaden under samma år. Allmänheten köpte cirka 600 mkr av lånet och riksbanken knappt 100 mkr. Sedan dess har den långa statsupplåningen inte tagit så stor andel av den totala marknaden i anspråk. Den var dock relativt stor även senare. Den växte i omfattning under 70-talet och uppgick under åren 1975 och 1976 till cirka 15 procent (exkl. upplåningen i riksbanken) av den organiserade kreditmarknaden varav allmänheten sva-

rade lör en tredjedel. Ökningen av den långa statsupplåningen får ses mot

bakgrund av tilltagande budgetunderskott men den underlättades också av den vidgning av kapitalmarknaden som följde av den ensidiga höjningen av de långa räntorna i april 1975. › Här har endast redovisats vissa grunder for den långfristiga statliga upplåningen. För en mer ingående diskussion av marknadsoperationer som ett led i en kreditpolitik innefattande likviditets- och placeringskrav på kreditinstituten hänvisas till kreditpolitiska kommitténs betänkande.3

2.3.4.2 Kommunerna I förhållande till den totala omslutningen av den kommunala sektorn är dess upplåning på kreditmarknaden tämligen obetydlig. Mot totala utgifter på närmare 80 miljarder kronor och investeringsutgifter på drygt 10 miljarder kronor 1976 stod en upplåning på den organiserade kreditmarknaden på 1,2 miljarder kr. Periodvis har denna upplåning varit större. Den har som högst uppgått till 1,8 miljarder kr. I nedanstående tablå har sammanställts uppgifter om kommunerna, samtliga räknade i procent av bruttonationalprodukten.

Procent av BNP 1955- 1960- 1965- 1970- 1974- 1959 1964 1969 1973 1976

Finansiellt sparande -0,2 -0,5 -0,3 -0,4 -O,7 Upplåning på kreditmarknaden 0.5 0,9 1,1 0,8 0,4 3 K redilpo/iriska medel varav kapitalmarknaden 0,3 0,6 0,6 0,5 0,3 (Ds Fi 1974:2).

Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden 155

Utvecklingen av kommunernas finansiella sparande visar att dessa förhållandevis väl lyckats balansera totala inkomster och utgifter i varje fall över något längre perioder. Utgiftema har praktiskt taget helt täckts av löpande inkomster i fomi av skatter, avgifter och statliga bidrag. I sparandeoch investeringsterrner återspeglas detta i att den kraftiga kommunala investeringsexpansionen under 60-talet balanserades av en sparandeökning av nästan motsvarande omfattning. Den påföljande nedgången av investeringarna har också åtföljts av ett lägre sparande. Kommunerna har dock för var och en av delpenoderna alltid haft ett utgiftsöverskott dvs. ett behov av finansiering genom ökad upplåning eller neddragning av finansiella tillgångar Kommunernas upplåning på den organiserade kreditmarknaden har under nämnda perioder med undantag för 1974-76 varit större än det utgiftsöverskott som måste finansieras. Upplåningen på nämnda marknad har med andra ord ända fram till de senaste åren varit tillräcklig för att täcka inte enbart utgiftsöverskottet utan även givit utrymme for viss långivning eller uppbyggnad av likvida medel. Den samvariation man kunde förvänta i utvecklingen av finansieringsbehov och upplåning på kreditmarknaden foreligger knappast alls. Endast mellan de båda första perioderna, från 1955-59 till 1960-64, förändrades de i samma riktning. Såväl finansieringsbehov som upplåning på kreditmarknaden ökade, allt mätt i procent av bruttonationalprodukten. Upplåningen fonsatte sedan att stiga under 1965-69 trots sjunkande nettofinansieringsbehov. För därpå följande perioder var utvecklingen den motsatta. Nettofinansieringsbehovet ökade samtidigt som upplåningen på den organiserade marknaden minskade, under 1974-76 t. o. m. till en lägre nivå än finansieringsbehovet. Den bristande samvariationen är kanske inte uppseendeväckande. Det förhållandet att rörelserna varit tämligen små gör att utslag i olika riktning relativt lätt kan uppkomma. Kommunerna har inte obetydliga såväl andra skulder än lån på den organiserade marknaden som finansiella tillgångar, vilka förändrats över tiden. Ibland har en neddragning av banktillgodohavandena bidragit till att täcka finansieringsbehovet, medan läget på kreditmarknaden vid andra tillfällen tillåtit en uppbyggnad av likviditeten. Även om de redovisade perioderna är så långa att variationer av nämnda slag blivit utjämnade till en del, kan ändå inte oväsentliga skillnader föreligga. Detta finns dock statistiskt belyst endast sedan slutet av 60-talet. Det framgår därvid klart att en del av finansieringsbehovet under åren 1974-76 täcktes genom en neddragning av likviditeten. Utvecklingen under 70-talet visar, som framgår av nedanstående tablå, hur kommunernas kassa- och banktillgodohavanden varierat betydligt kraftigare med kreditmarknadsläget än deras upplåning på den organiserade marknaden. Upplåningen hölls relativt väl uppe under kreditåtstramningen 1969-70. Ett stort finansieringsbehov nödvändiggjorde ändå en viss neddragning av likviditeten. Förhållandet var detsamma under 1971, trots att det lättare kreditmarknadsläget då möjliggjorde en viss ökning i upplåningen. Då kommunernas finansiella situation sedan förbättrades markant under de båda följande åren, så att kommunerna t. o. m. hade ett mindre överskottssparande, utnyttjade de det fortsatt lätta kreditmarknadsläget till att på nytt bygga upp sin likviditet. Det därpå tilltagande finansieringsbehovet i förening med ökade svårigheter att

156 Den realekonomiska och finansiella bakgrunden

erhålla lån på den inhemska kreditmarknaden ledde till en förnyad nedgång i de likvida tillgångarna.

Miljarder kr 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 Finansiellt sparande - 2,1 - 1,9 0,4 0,7 - 0,6 - 2,9 - 3,1 Kassa och banktillgodohavanden - 0,8 - 0,4 2,2 2,4 - 0,9 0,2 - 0,6 Upplåning på kreditmarknaden 1,3 1,8 1,7 1,3 0,9 1,0 1,2 Upplåning i utlandet 0,8 0,7

För åren 1975 och 1976 täcktes nettofinansieringsbehovet i förhållandevis liten utsträckning av nämnda källor - användning av likvida medel och upplåning på den organiserade marknaden. Kommunerna lånade då utomlands för forsta gången. För att finansiera underskottet i bytesbalansen öppnades möjligheter för kommunerna till sådan upplåning samtidigt som incitamenten härtill förstärktes bl. a. genom en begränsning av kredittillgången på den inhemska marknaden. En mindre del av upplåningen i utlandet, nämligen den som kanaliserades över bankerna, inräknas i dessas utlåning till kommunema som registeras på den inhemska marknaden. Kommuninstitutens och kommunernas övriga lån i utlandet uppgick tillsammans till 0,8 miljarder kr 1975 och 0,7 miljarder kr 1976. Utöver upplåningen utomlands förekommer även variationer i andra finansiella tillgångar och skulder som inte kan hänföras till den organiserade kreditmarknaden. Beloppsmässigt balanserar dessa tillgångar och skulder ganska väl. De svarar för mer än hälften av de totala finansiella tillgångarna och cirka en tredjedel av de totala skulderna. Även ganska små rörelser i nämnda tillgångar och skulder kan bidra till en bristande överensstämmelse i utvecklingen av ñnansieringsbehov och upplåning på kreditmarknaden. Den i förhållande till omslutningen av kommunernas verksamhet väl upprätthållna balansen mellan inkomster och utgifter, innebärande en hög självfinansieringsgrad for de kommunala investeringarna, beror sannolikt till stor del på att kommunerna som riktpunkt för sin planering i ston utgått från en snävt begränsad och oelastisk tillgång på krediter. En sträng återhållsamhet i utgifterna har krävts och dessa har fått avvägas främst med hänsyn till föreliggande möjligheter till större skatteuttag, höjda avgifter och ökade statsbidrag. De ovan presenterade uppgifterna rörande den finansiella utvecklingen har avsett kommunerna sammantagna och huvudsakligen gällt perioder på flera år. Betydande skillnader mellan olika kommuner kan döljas bakom dessa total- eller genomsnittssilfror. Vissa kommuner har haft lättare att finansiera sin verksamhet. Andra åter har tvingats till en sträng prioritering av sina utgifter. Givet dessa individuella olikheter spelar kreditmarknaden en mer framträdande roll än vad den tämligen begränsade nettoupplåningen på denna

Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden 157

marknad kanske ger intryck av. Kommunerna har dessutom en stor stock av utestående lån som skall förvaltas. l slutet av 1976 uppgick denna till - 35 miljarder kr, varav drygt 32 miljarder kr i långfristiga budgeterade - lån och knappt 3 miljarder kr i tillfälliga - ej budgeterade. Några explicit angivna krav på löptid föreligger ej för budgeterade lån. De kan även vara formellt kortfristiga lån i banker förutsatt att amorteringsplan finns uppgjord. De ej budgeterade lånen kan tas upp för tillfällig kassaförstärkning eller i avvaktan på att långfristigt lån beviljas. Nyupplåningen vad avser långfristiga lån översteg 4 miljarder kr såväl 1975 som 1976. Denna bruttoström av krediter tillsammans med de tillfälliga lånen ger en bättre bild av kommunernas upplåningsverksamhet är enbart nettoupplåningen på kreditmarknaden. Visserligen medför gjorda amorteringar att större utrymme står till förfogande för nyupplåning. Samtidigt måste dock varje kommun, som har stor amorteringsbörda och dänned vanligen en omfattande nyupplåning, betrakta kreditmarknadsläget som en betydande osäkerhetsfaktori planeringen. Svårigheter att erhålla långa lån kan temporärt överbryggas genom tillfällig upplåning, eventuellt utanför den organiserade marknaden, eller neddragning av likviditeten. Kommuner med stor amorteringsbörda och stor tillfällig upplåning kan dock anses bli speciellt utsatta vid en åtstramning av kreditmarknaden. Behovet av lång upplåning är därför inte i forsta hand budgettekniskt betingad. Sådan upplåning framstår som väsentlig för att ge stadga i kommunernas planering. Hur har då mönstret för kommunernas upplåning på den organiserade kreditmarknaden tett sig? Mätt i procent av bruttonationalprodukten steg den från 0,5 under åren 1955-59 till 1,1 under tiden 1965-69 för att sedan sjunka till 0,4 procent under perioden 1974-76. Beloppsmässigt var den som högst cirka 1,5 miljarder kr i genomsnitt per år såväl 1965-69 som 1970-73. För perioden 1974-76 sjönk upplåningen till en nivå av en miljard kr i årsgenomsnitt. I gengäld tog kommunerna då, som nämnts upp lån på utländska kreditmarknader. Av de olika kreditinstituten svarade bankerna t. 0. m. perioden 1965-69 för den största andelen - ungefär hälften - av långivningen till kommunerna. De avtog sedan i betydelse och offentliga försäkringsinrättningar - väsent- - rollen som mest betydande Under ligen AP-fonden övertog långivare. 1974-76 blev dessa institut praktiskt taget helt dominerande på kommunlånemarknaden, medan bankerna t. 0. m. minskade sina utestående lån till kommunerna. Enskilda forsäkringsinrättningar svarade 1955-59 för drygt 40 procent av kommunlångivningen. Denna andel sjönk sedan markant och uppgick inte till mer än 6 procent under 1974-76. Kommuninstituten kreditkälla utan deras upplåning är inräknad i lånutgör ingen självständig givningen ovan till den del de replierat på nämnda kreditinstitut. Skillnaden mellan kommunernas upplåning på kredit- och kapitalmarknaden utgörs - bortsett från några korta obligationslån - av bankernas reverslån. Sin högsta nivå, belopps- såväl som andelsmässigt, nådde dessa under 1965-69. Andelen uppgick då till 44 procent av långivningen till kommunerna på kreditmarknaden. Även dessa lån har emellertid i betydande utsträckning varit långfristiga. Så var fallet framförallt under tidigare år då sparbanker och postbanken gav bundna lån i relativt stor omfattning. Sedermera har det skett en förskjutning mot ökad andel obundna lån, delvis

158 Den realekonomiska och jinansiella bakgrunden

i förening med att de till bankerna knutna kommuninstituten, som bildades under förra delen av 60-talet, övertog en del av bankernas långfristiga utlåning. Tendensen förstärktes sannolikt av att “andra banker genom ny lagstiftning 1969 fick med affärsbankerna nära överensstämmande placeringsregler. Bankernas utlåning till kommunerna torde dock i realiteten huvudsakligen ha varit av långfristig karaktär. Av hos bankerna utestående lån till kommunerna utgjordes vid slutet av 1976 inte mindre än 82 procent av långfristiga lån i budgetteknisk mening, dvs. lån for vilka amorteringsplan erfordras enligt kommunallagen. De offentliga försäkringsinrättningarna har placerat en större del i reverslån till kommunerna än i obligationslån, medan en växande andel av de enskilda forsäkringsinrättningarnas lån avsett obligationer. Bankernas köp av kommunobligationer under 50- och 60-talet upphörde under 70-talet och förbyttes i försäljningar.

2.3.4.3 Bostäder Bostadsbyggandets expansion under 60-talet och därpå följande avmattning och nedgång avspeglas i bostadssektorns upplåning på kreditmarknaden. Det framgår av nedan sammanställda tablå for bostadssektom beräknad i procent av bruttonationalprodukten.

Procent av BNP 1955- 1960- 1965- 1970- 1974- 1959 1964 1969 1973 1976

Bostadsbyggande och bostadsinvesteringar är ett område inom vilket varje projekt praktiskt taget helt finansieras med lån. Under byggnadstiden sker finansieringen med byggnadskrediter. Dessa lyfts sedan av och ersätts med bottenlân - bundna huvudsakligen långfristiga lån - från banker, mellanhandsinstitut och försäkringsbolag, samt, for den helt dominerande delen, med statliga topplån. 1 övrigt ger bankerna också kompletterande topplån och sådana lån till det icke statligt finansierade byggandet. Det statliga lånesystemet, som haft en skiftande utformning, har förutom själva långivningen alltid innehållit väsentliga inslag av subventionering eller tidsmäs- 4 För en närmare beskrivsig kostnadsomfordelning. Bostadsfmansieringen har i olika avseenden en ning av de statliga finansieringssystemen och av prioriterad ställning på kreditmarknaden och det är en av kreditpolitikens prioriteringen på kredit- huvuduppgifter att inom ramen för bibehållen stramhet på kreditmarknaden marknaden samt av de trygga finansieringen av bostadsbyggandet så att de av statsmakterna fastproblem som vid olika

lagda bostadsbyggnadsprogrammen kan forverkligasf*

tillfällen uppstått med kredittillförseln till bo- Mot här angivna bakgrund kan det synas som om det borde vara tämligen stadssektom, se kap 6. lätt att identifiera bostadssektorns upplåning även om fastighetsförvaltning-

Den rea/ekonomiska och/inansiel/a bakgrunden 159

en for bostäder inte handhas av för verksamheten specialiserade enheter. En stor del av bostadsbeståndet består ju av egnahem, vars ekonomi ingår som en integrerad del av hushållens. Sektorn “bostäder” utgör sålunda en konstruerad sektor. Någon sammanställning baserad på upplåning och amortering för enskilda projekt liksom finansiering av ombyggnad och reparationer finns dock inte. Bostadssektorns upplåning har därför fått grundas på uppgifter om lån mot säkerhet av inteckning i bostadsfastighet. Denna upplåning innefattar emellertid även krediter som ej upptas i samband med ny- eller ombyggnad. Vanligen tas sådana lån upp i samband med köp av äldre fastighet. 1 det fallet kan det väl sägas utgöra bostadsfinansiering, men har dock ingen anknytning till bostadsbyggandet. 1 andra fall åter kan säkerhet i bostadsfastighet utgöra underlag för lån till helt andra ändamål, t. ex. inköp av båt, fritidshus eller till att finansiera verksamheten i egen rörelse. l föreliggande uppgifter över kreditgivningen till bostadssektorn har syftet varit att så långt möjligt knyta an till finansieringen av bostadsinvesteringarna. För de bostadsfinansierande mellanhandsinstituten har man sålunda avskilt den del av deras upplåning som får utnyttjas för andra ändamål än långfristig finansiering av ny- och ombyggnad av bostadsfastighet. För reverslån givna av banker och försäkringsbolag har det däremot inte funnits underlag för en motsvarande uppdelning. Tidigare svarade bankerna - och då framförallt sparbankerna - för en omfattande del av den slutliga finansieringen av bostäder. Tillskapandet av de bankanknutna bostadsinstituten och prioriteringen av bostadsobligationer i likviditetskvotshänseende har medfört att bankernas bottenlángivning nu sker indirekt via köp av bostadsinstitutens obligationer. Bankernas medverkan vid den slutliga finansieringen av bostadsbyggandet omfattar numera så gott som enbart överliggande lån, huvudsakligen för icke statligt finansierat byggande, samt vissa lån i samband med ombyggnad. Samtidigt som bankernas direkta kreditgivning till ny- och ombyggnad av bostäder utöver byggnadskrediter minskat, har sannolikt deras långivning till andra ändamål mot säkerhet av inteckning i bostadsfastighet stigit i takt med att den kraftiga prisstegringen på äldre fastigheter ökat det outnyttjade låneunderlaget. Bostadssektorns upplåning på kreditmarknaden i ovanstående tablå omfattar fram till och med slutet av 60-talet alla lån i banker och försäkringsbolag mot säkerhet av inteckning i bostadsfastighet. För tiden därefter ingår vad gäller bankerna endast byggnadskrediter. Denna korrigering anger rätt rörelseriktning med hänsyn till karaktären av lån mot säkerhet av inteckning i bostadsfastighet. Förändringen är dock både for stor och för abrupt. För tidigare år är bostadssektorns upplåning något överskattad medan den for senare år kanske är något underskattad. Utvecklingen av bostadssektorns upplåning på kreditmarknaden korresponderar, som tidigare påpekats, i stort väl med utvecklingen av bostadsbyggandets omfattning under olika perioder. Mätt i andelar av bruttonationalprodukten var dock uppgången i upplåningen fram till perioden 1965-69 kraftigare och den påföljande nedgången svagare än för bostadsinvesteringarna (se tablån). Detta har inneburit att upplåningsandelen ökade från 1955-59 till 1974-76 samtidigt som investeringsandelen sjönk mellan samma perioder. Denna skillnad blir än mer markerad om hänsyn tas till att, som

160 Den realekonomiska ochjinansiella bakgrunden sou 1978:11

ovan angivits, bostadssektorns upplåningsandel närmast var överskattad för tidigare perioder och underskattad för senare. Någon täckande förklaring till denna utveckling är svår att ge. Ett par faktorer kan dock vara värda att peka på. För det första är upplåningen beräknad netto, efter avdrag för amorteringar. Räntor och amorteringar betalas vanligen i annuiteter, dvs. amorteringarna blir låga under första delen av lånets löptid. En kraftig uppgång i bruttolångivningen, som bör vara relativt nära knuten till bruttoinvesteringama, får därför inte genomslag i en proportionell ökning av amorteringarna. Nettoupplåningen stiger därför kraftigare än bruttoupplåningen och därmed också mer än bruttoinvesteringarna. Samma effekt nås vid en starkare inflatorisk utveckling. Detta är förhållanden som präglat 60- och 70-talet. För det andra innefattar upplåningen till viss del även finansiering av byggnadsmark, medan investeringarna endast omfattar byggnader. Med den större andel enfamiljshus som byggts under senare tid torde markfinansieringen ha expanderat. För det tredje, slutligen, torde olika anläggningar i anslutning till bostadsbebyggelsen i större utsträckning än tidigare ingå i låneunderlaget men kanske inte alltid i bostadsinvesteringarna. Då bostadssektorn knappast har några finansiella tillgångar torde dess finansiella sparandeunderskott stämma väl överens med dess totala upplåning. I allt väsentligt inskränker sig denna till lån på kreditmarknaden och lån från staten. Den ”grå” upplåningen är obetydlig. Enbart upplåningen på kreditmarknaden har i varje period överstigit sparandeunderskotten.

2.3.4.4 Företag och hushåll

l statistiken över de reala sektorernas finansiering på den inhemska organiserade kreditmarknaden utgör företagen och hushållen tillsammans en restsektor sedan statens, kommunernas och bostadssektoms upplåning beräknats. Deras upplåning har inte kunnat delas upp på respektive sektor. Om man begränsar sig till kapitalmarknaden torde dock praktiskt taget hela restsektorns upplåning hänföra sig till företagen och även på kreditmarknaden som helhet är företagen dominerande. Som benämning på restsektom har här liksom i kreditmarknadsmatriserna använts näringslivet. Med ett så stort aggregat blir genomgången av utvecklingen mycket schematisk. Hushållens upplåning på kreditmarknaden kan överhuvudtaget inte ges någon bild av. För en beskrivning och analys av industriföretagens finansiering hänvisas till kapitel 5. Näringslivets upplåning (inkl. nyemissioner av aktier) på kreditmarknaden har expanderat i en snabbare takt än andra sektorers. Deras upplåning steg från knappt en miljard kr per år under 1955-59 till 20 miljarder kr per

år under 1974-76. Ökningen på kapitalmarknaden var av nästan samma

omfattning från en halv miljard till 9 miljarder kr. Mätt i procent av bruttonationalprodukten mer än fyrdubblades upplåningen mellan nämnda perioder. Detta gäller även om man gör en viss nedjustering av takten som konsekvens av ovannämnda uppjustering inom bostadssektorn för att korrigera för den striktare definition på bostadssektorn som använts under 70-

Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden 161

talet jämfört med tidigare år. Upplåningen på kapitalmarknaden tredubblades mätt på samma sätt.

1955- 1960- 1965- 1970- 1974- 1959 1964 1969 1973 1976 Finansiellt sparande hushåll 4,3 4,6 2,6 2,8 5,1 icke-finansiella företag -3,2 -4,6 -3,8 -4,3 -9,9

Summa 1,1 0,0 -1,2 -1,5 -4,8

Upplåning på kreditmarknaden 1,5 3.3 4,1 5,0 7,0 varav kapitalmarknaden 0,9 1,4 2,1 2,3 2,9

Den angivna utvecklingen framgår av ovanstående tablå, där uppgifterna såsom för tidigare beskrivna sektorer beräknats i procent av bruttonationalprodukten. I tablån har hushållens och företagens sammanlagda nettofi nansieringsbehov också framräknats. Självfallet utgör inte nivån for detta ett mått på upplåningen på kreditmarknaden. Hushållens finansiella sparandeöverskott placeras ju inte direkt i företagen för att täcka deras underskott utan kanaliseras i övervägande utsträckning som banksparande över kreditmarknaden till företagssektorn. Företagen lånar också upp inte bara for att täcka sparandeunderskottet utan även för att finansiera en ökning av sina placeringar bl. a. för att hålla likvida tillgångar. Även hushållen har en viss upplåning utöver finansiering av bostäder, som i denna analys bildar › en särskild sektor. Bilden kompliceras ytterligare av att upplåningen delvis hörrör från andra sektorer. Bl. a. lånar staten inte obetydliga belopp till företag och hushåll. Även om nivåerna sålunda av naturliga skäl skiljt sig mellan nettofinansieringsbehov och upplåning på kreditmarknaden, har samvariationen dem emellan varit god. En fortlöpande ökning av nettoñnansieringsbehovet har som framgår nedan motsvarats av en uppgång i upplåningen på kreditmarknaden av ungefär samma omfattning, allt mätt i procent av bruttonationalprodukten.

från 1955-59 1960-64 1965-69 1970-73 till 1960-64 1965-69 1970-73 1974-76

Förändring i nettofmansieringsbehovet 1,1 1,2 0,3 3,3 Förändring i upplåningen på kreditmarknaden 1,8 0,8 0,9 2,0

Ett undantag utgjorde utvecklingen från 1970-73 till 1974-76 då båda visserligen steg mer än någonsin tidigare men uppgången i upplåningen på kreditmarknaden ändå var betydligt lägre än ökningen i nettofinansieringsbehovet. Detta får ses mot bakgrund av att likviditetsuppbyggnaden under den sistnämnda perioden var förhållandevis liten och sålunda krävde

162 Den realekonomiska och/inansie/Ia bakgrunden SOU l978zl l

motsvarande mindre upplåning samtidigt som denna i ökad utsträckning ägde rum på utländska kreditmarknaden Nedgången i självfinansieringsgraden sedan 50-talet har gjort tillförseln av finansiella resurser till näringslivet och formerna härför till en central fråga. Den självlinansieringsgrad som uppnåddes under 50-talet ansågs av många för hög för att skapa gynnsamma förutsättningar för en effektiv resursallokering. Vid en så hög vinstnivå förelåg risk för att alltför stora finansiella resurser bands genom reinvestering inom företagen i stället för att ställas till kapitalmarknadens förfogande och därmed frigöras för finansiering av projekt som kanske var mer lönsamma. Å andra sidan uttrycktes oro för att en alltför kraftig försämring av självfinansieringsmöjlighetema skulle minska företagens investeringsbenägenhet och vilja till teknisk förnyelse med de mer riskfyllda insatser som ofta följde därmed. Sparandet i AP-fonden har inneburit en press på företagssparandet men samtidigt möjliggjon ett ökat utbud av långfristigt kapital till näringslivet. Tillskottet av sådant kapital torde ha varit en förutsättning för att företagen skulle acceptera den försämring av självfinansieringsmöjligheterna som ägt rum utan att dämpa investeringsverksamheten. Till större delen har det rört sig om långa lån i sedvanliga former till betryggande säkerhet. Emissionerna av industriobligationer som var obetydliga under 50-talet kunde öka kraftigt i omfattning. Vidare kanaliserades kreditutbudet via de företagsfinansierande mellanhandsinstituten. Denna kreditgivning kompletterades efterhand med ett utbud av kapital i mer riskvillig form. Genom inrättandet av Investeringsbanken, också den ett mellanhandsinstitut, kunde tillgången på framför allt riskvilligt lånekapital ökas. Tillskapandet av fjärde AP-fonden, slutligen. medförde också ett ökat utbud av ägarkapital. Tillskottet av ägarkapital i form av nyemissioner av aktier utgjorde under senare delen av 50-talet en större andel av den totala tillförseln av långt kapital till näringslivet på kapitalmarknaden än under 60- och 70-talen. Denna andel sjönk successivt från 41 procent 1955-59 till 14 procent 1970-73 för att åter stiga till 24 procent 1974-76. Mätt som andel av bruttonationalprodukten fördubblades dock nyemissionerna från 0,35 procent 1955-59 till 0,7 procent l974-76.5 Med den kraftiga konjunkturella såväl som strukturella försvagningen av vinstutvecklingen som skett under senare år är de ökade tillskott som kommit aktiemarknaden till del ändå marginella. De möjligheter som öppnats till långfristig finansiering genom ökad upplåning i utlandet är inte tillräckliga för att hålla uppe de fasta investeringarna. Företagen behöver ökade tillskott av eget kapital eller därmed likvärdiga finansiella resurser för att förhindra en fortsatt försämring av soliditeten. Hittills har staten i ökad utsträckning bidragit med sådana medel i olika former. Som ett av de mest centrala problemen framstår nu att finna ur fördelningspolitisk synpunkt acceptabla vägar att tillföra näringslivet mer ägarkapital.

2.3.4.5 Sammanfattning

5 Företagens försörjning kreditmarknaden som kapitalmark- Omslutningen på såväl den organiserade med eget kapital från naden har ökat kraftigt under de senaste decennierna. Från slutet av 50-talet aktiemarknaden behandlas utförligt i bilaga 3. till åren i mitten på 70-talet har kreditmarknaden mer än fördubblats medan

Den realekonomiska och jinansielia bakgrunden 163

kapitalmarknaden nästan tredubblades, allt mätt i procent av bruttonationalprodukten. (Tabell 2.5 och 2.6). Tillväxten i marknademas omfång i forhållande till bruttonationalprodukten avspeglar en växande spridning i finansiella sparandeöverskott och sparandeunderskott och sannolikt också realbalanseffekter i samband med en tilltagande inllationstakt. Kapitalmarknadens andel av kreditmarknaden har med den avgränsning som tillämpats stigit från 45 procent 1955-59 till 62 procent under 70-talet. Tidigare hade dock sparbankema och postbanken i viss mån karaktären av direktutlånande kapitalmarknadsinstitut framförallt genom att de gav långa reverslån till bostäder. Denna utlåning inräknas inte i kapitalmarknaden vilket kan ha medfört en viss överskattning av andelsutvecklingen. Upplåningsfördelningen har förskjutits markant, tämligen väl reflekte-

rande sparande- och investteringsutvecklingen. Mest påtaglig är kanske

näringslivets starkt ökade upplåning. Dess andel av kreditmarknaden ökade från knappt en fjärdedel 1955-59 till nästan hälften 1974-76, vilket framförallt är ett resultat av såväl en svagare vinstutveckling och en uppgång i investeringarna som dock till inte oväsentlig del avsåg en av lågkonjunkturen framtvingad lageruppbyggnad (tabell 2.7). Nedgången i bostadsbyggandet under 70-talet har medfört en nästan motsvarande minskning av bostadssektoms andel. Den sjönk från en högsta nivå av 47 procent 1960-64 till 26 procent 1974-76. För kommunerna har sparande och investering utvecklats förhållandevis parallellt både under uppgångsfasen under 60-talet och nedgången under 70-talet. Deras andel av kreditmarknaden har legat mellan 7 och 11 procent med undantag för perioden 1974-76 då den sjönk till 3 procent. Förstärkningen av statsbudgeten i början på 60-talet ledde till en radikal nedgång i statens upplåning. Från att ha motsvarat en fjärdedel av marknaden i slutet på 50-talet, sjönk den till ett par procent 1960-64. Därefter har den successivt stigit och uppgick 1974-76 till praktiskt taget samma nivå som under den senare delen av SO-talet. Vid en jämförelse enbart mellan de båda sistnämnda perioderna framstår sålunda den kraftiga omkastningen i kreditfördelningen mellan bostadssektorn å ena sidan och näringslivet å den andra som det mest framträdande draget. Motsvarande jämförelse avseende kapitalmarknaden foreter en slående skillnad. För denna marknad var kreditfördelningen i stort oförändrad 1974-1976 jämfört med 1955-59. Den enda påtagliga avvikelsen var att kommunernas upplåningsandel sjönk från 9 till 4 procent. Även under mellanliggande period visade fördelningen ett mer stabilt mönster än for kreditmarknaden i sin helhet. Det gäller framförallt andelen för näringslivet. Andelsförskjutningen på kapitalmarknaden avsåg under den mellanliggande perioden främst staten och bostäder. En högre andel för bostadssektorn under denna tid uppvägdes av en lägre för staten (tabell 2.8).

SOU 1978111

.64 Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden

Tabell 2.5 Upplâning på den organiserade kreditmarknaden 1955-1976 Miljarder kronor i genomsnitt per år 1 procent av BNP till marknadspris 1955- 1960- 1965- 1970- 1974- 1955- 1960- 1965- 1970- 1974- 1959 1964 1969 1973 1976 1959 1964 1969 1973 1976

Näringslivet (inkl. hushåll) 0,9 2,8 5,4 9,7 20,0 1,5 3,3 4,1 5,0 7,0 Totalt 4,0 6,9 15,5 23,6 41 ,5 6,8 8,0 11,7 12,3 14,5

Varav från Riksbanken 0,2 0,3 1,0 0,4 3,8 0,3 0,3 0,8 0,2 1,3 Andra banker 2,6 3,8 7,5 11,0 16,7 4,4 4,4 5,6 5,7 5,8 Enskilda lörsäkringsinrättningar 1,0 0,9 1,5 3,0 5,9 1,7 1,0 1,1 1,6 2,1 Offentliga Försäkringsinrättningar 0,0 1,4 4,4 8,3 10,2 0,0 1,6 3,3 4,3 3,6 Allmänheten 0,2 0,6 1,0 0,9 4,9 0,3 0,7 0,8 0,5 1,7

Källa: Sveriges riksbank.

Tabell 2.6 Upplåning på kapitalmarknaden 1955-1976

Miljarder kronor i genomsnitt per år 1 procent av BNP till marknzdspris 1955- 1960- 1965- 1970- 1974- 1955- 1960- 1965- 1970- 1974- 1959 1964 1969 1973 1976 1959 1964 1969 1973 1976

Näringslivet (inkl. hushåll) 0,5 1,2 2,8 4,5 8,2 0,9 1,4 2,1 2,3 2,9

Totalt 1,8 4,0 9,2 14,6 25,8 3,1 4,7 6,9 7,5 9,0 i procent av kreditmarknaden (45) (58) (59) (62) (62)

Varav från Riksbanken 0,0 0,2 0,4 0,4 1,4 0,0 0,2 0,3 0,2 0,5 Andra banker 0,5 0,9 2,2 2,2 4,5 0,9 1,2 1,7 1,1 1,5 Enskilda Försäkringsinrättningar 1,0 0,9 1,5 3,0 5,9 1,7 1,0 1,1 1,6 2,1 Offentliga försäkringsinrättningar 0,1 1,4 4,4 8,3 10,2 0,2 1,6 3,3 4,3 3,6 Allmänheten 0,2 0,6 0,7 0,7 3,8 0,3 0,7 0,5 0,4 1,3

Anm.: Kapitalmarknaden omfattar långfristiga obligationer, förlagsbevis och aktier samt lörsäkringsinnttningarnas reverslån. Som långfristiga obligationer räknas sådana med mer än 7 års ursprunglig löptid. Källa: Sveriges riksbank.

sou 197311 Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden 165

Tabell 2.7 De reala sektorernas upplåning hos olika långivare på den organiserade kreditmarknaden 1955-1976 i procent av det totala utbudet på denna marknad Långivare Låntagare Staten Kom- Bostäder Närings- Summa muner livet 1955-59

1960-64

1965-69

1970-73

1974-76

Källa: Sveriges riksbank.

166 Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden

Tabell 2.8 De reala sektorernas upplåning hos olika långivare på kapitalmarknaden 1955-1976 i procent av det totala utbudet på denna marknad Långivare Låntagare Staten Kom- Bostäder Närings- Summa mun? livet 1955-59

1960-64

1965-69

1970-73

1974-76

Anm.: Kapitalmarknaden omfattar långfristiga obligationer, forlagsbevis och aktier samt forsäkringsinrättningarnas reverslån. Som långfristiga obligationer räknas sådana med mer än 7 års ursprunglig löptid. Källa: Sveriges riksbank.

Den rea/ekonomiska och jinansiel/a bakgrunden 167

Den här gjorda jämförelsen förrycks delvis av att den faktiska och till viss del även formellt långa utlåning som bankerna tidigare svarade för som nämnts inte inräknas i kapitalmarknaden. Om en sådan addition görs, framträder en påtaglig dominans för bostadssektoms upplåning på kapitalmarknaden under senare delen av SO-talet. 1 motsats till vad som gäller for utvecklingen på hela kreditmarknaden bestod denna dominans framöver.

2.3.5 Utbudet av krediter och ägarkapitalé

Kredit- och kapitalmarknaden har under de båda senaste decennierna i hög grad präglats av tillskapandet och tillväxten av AP-fonden, vilken utgör den helt dominerande delen av vad som i kreditmarknadsstatistiken benämns offentliga försäkringsinrättningar. Fonden började sin verksamhet 1960 och därmed inleddes en period av kraftig expansion i utbudet av långt kapital. De offentliga försäkringsinrättningarnas andel av utbudet på kreditmarknaden som helhet steg då successivt från l procent under 1955-59 till 35 procent under 1970-73. Andelen på kapitalmarknaden ökade från 2 till 57 procent mellan samma perioder. Därefter har det skett en nedgång i marknadsandelarna. De uppgick under 1974-76 till 25 och 40 procent av kredit- respektive kapitalmarknaden (tabell 2.7 och 2.8). Införandet av ATP-systemet hade som framgått av avsnitt 2.2 samtidigt en återhållande effekt på det enskilda försäkringssparandet och dänned också på enskilda försäkringsinrättningars kreditutbud. Detta uppgick under senare delen av 50-talet till 57 procent av omslutningen på kapitalmarknaden, vilket var samma andel som de offentliga försäkringsinrättningama högst nått upp till. Därefter sjönk andelen till en lägsta nivå på 16 procent, under 1965-69 för att åter stiga till 22 procent under 1974-76. Motsvarande andelar av hela kreditmarknaden var 26, 10 och 14 procent. Även om försäkringsinrättningarnas andelar svängt kraftigt svarar dessa institut ändå för det stabila utbudet av långt kapital i den meningen att dess lörändringar kan relativt väl förutses, i varje fall på något års sikt, och att utbudet totalt sett inte behöver stödjas med kreditpolitiska likviditetseller placeringskrav. AP-fonden har härvid utgjort grunden till att kapitalmarknaden fått ett helt annat omfång än tidigare. Detta gäller även om man beaktar de negativa effekterna på det enskilda försäkringssparandet till följd av ATP-systemets införande. Det framgår kanske mindre av att försäkringsinrättningarnas andel av kapitalmarknaden, totalt sett, steg från tre till fyra femtedelar från 1955-59 till 1970-73, än av att deras kreditutbud mätt i procent av bruttonationalprodukten tredubblades mellan samma perioder, från 1,9 till 5,9 procent. Överenskommelser och rekommendationer i kreditpolitiskt syfte har inneburit att lån till de prioriterade sektorerna staten och bostäder tillsammans svarat för den större delen av försäkringsinrättningarnas placeringar, en del som varit i ston sett oförändrad. Det gäller i särskilt hög grad de offentliga 6 Kreditinstituten och instituten, för vilka nämnda andel legat på drygt 55 procent, medan den deras utlåning beskrivs ingående i de olika specialför de enskilda instituten stigit från 52 á 53 procent under 60-talet till 58 kapitlen. Framställningen å 60 procent under 70-talet. Bostadslånen har dominerat över statslånen i detta avsnitt inskränker men en förskjutning i fördelningen mot ökad andel av statslån har ägt sig därför till en allmän rum vilket avspeglar den förändrade kreditefterfrågan på marknaden. översikt.

168 Den realekonomiska och finansiella bakgrunden

Det kan ifrågasättas om den starka satsningen på bostadsbyggandet skulle ha kommit till stånd om inte det långfristiga kreditutbudet från AP-fonden hade funnits tillgängligt. Det sk miljonprogrammet i mitten på 60-talet innebar att en miljon lägenheter skulle byggas inom loppet av 10 år. Även om sparbanker och postbanken bibehållit de tidigare dragen av kapitalmarknadsinstitut, kunde det ha varit svårt att mobilisera tillräckligt med långa krediter för att genomföra ett sådant program. Samtidigt ökade även företagens behov av långt kapital. Den press på vinsterna i näringslivet som ATP-avgifterna i varje fall i viss utsträckning lett till har ökat företagens behov av långfristigt kapital inte bara för att ersätta själva nedgången i de internt genererade inkomsterna utan också för att motverka effekterna av en soliditetsförsämring. För detta krävs såväl ett ökat utbud av långfristiga krediter totalt sett som ett tillskott av riskvilligt kapital. Det senare har tillgodosetts bl. a. genom inrättandet av Investeringsbanken 1967 och en fjärde fondstyrelse 1974 inom ramen för AP-fonden. Investeringsbanken har främst svarat för ett ökat utbud av riskvilligt lånekapital medan fjärde AP-fonden” placerat praktiskt taget uteslutande i aktier. För sin finansiering har Investeringsbanken utöver viss upplåning i utlandet i allt väsentligt replierat på AP-fonden. Offentliga försäkringsinrättningars placeringar har i dominerande utsträckning skett i obligationer. Utlåningen till staten och bostadssektom - eller snarare de bostadsfinansierande mellanhandsinstituten - har med obetydliga undantag haft denna form. Kapitaltillförseln till näringslivet har till övervägande delen ägt rum genom köp av industriobligationer men även till relativt stor del i form av reverslån till de företagsfinansierande mellanhandsinstituten. Sedan fjärde AP-fondens tillkomst har också ett par procent av AP-fondens årliga placeringskapacitet använts för aktieköp. Kommunerna är den enda sektor, som fått sitt upplåningsbehov tillgodosett till en större del i direkta reverslån. Inom den enskilda forsäkiingssektorn har en successiv övergång ägt rum i placeringsinriktningen från reverslån till obligationslån. Reverslånen övervägde fram till de första åren av 60-talet medan den större delen av placeringama sedan slutet av 60-talet avsett obligationer. Under förstnämnda period skedde kreditgivningen till kommuner och näringsliv praktiskt taget helt i form av reverslån, medan bostadslångivningen vägde jämnt mellan obligationer och reverslån. Endast utlåningen till staten ägde uteslutande rum i obligationer. Obligationslånen har sedan fått en dominerande roll i bostadslinansieringen och även svarat för en växande, om än inte övervägande, andel av utlåningen till näringslivet. Köpen av industriobligationer ökade kraftigt efter höjningen av den långa räntan i april 1975 och den kreditpolitiska satsning som då gjordes för att tillgodose i första hand industrins behov av långfristiga krediter. Lånen till kommunala sektorn, som avtagit kraftigt under senare år, har sedan slutet av 60-talet till övervägande delen placerats i obligationer. Utöver kreditgivningen har försäkringsbolagen tillfört näringslivet kapital genom förvärv av aktier varierande från år till år upp till cirka 10 procent av deras årliga placeringskapacitet. Resterande del av kapitalmarknaden, som den är avgränsad, består av bankernas innehav av långfristiga obligationer samt allmänhetens placeringar i aktier och obligationer. Bankernas (exkl. riksbanken) obligationsplaceringar

Den rea/ekonomiska och/inansiella bakgrunden 169

har praktiskt taget helt styrts av för dessa institut tillämpade Iikviditetsoch placeringsregler samt under senare tid även av de överenskommelser om den långfristiga bostadsfinansieringen som träffats mellan företrädare för statsmakterna och de olika bankgrupperna. Utlåningen till näringslivet mot obligationer har i allt väsentligt avsett dels hypoteksbankens upplåning dels bostadsinstitutens upplåning för andra ändamål än finansiering av bostadsbyggandet. Dessa lån har ingått bland de prioriterade tillgångarna i Iikviditetskvoterna. Det är därför enbart bankernas köp av obligationer i de kommunfinansierande mellanhandsinstituten som utgjort bankernas oprioriterade placeringar på kapitalmarknaden. Bankernas utbud på kapitalmarknaden har till övervägande delen kanaliserats till bostadssektom. Deras obligationsutlåning till denna sektor har utgjort en i stort sett konstant andel av kapitalmarknaden under 60- och 70-talet trots att såväl bankernas som bostadssektorns andel av den långa marknaden sjunkit. Under 1970-76 svarade den långa bostadslinansieringen för drygt fyra femtedelar av bankernas utbud på kapitalmarknaden. Det är endast under senare delen av 50-talet som denna andel uppgick till mindre än hälften. Då liksom under en stor del av 60-talet tillkom emellertid, som tidigare nämnts, en betydande lång direktutlåning från bankerna för finansiering av bostadsbyggandet. De större variationerna i bankernas statspappersinnehav har avsett kona lån. Sett från bankernas sida är gränsdragningen mellan kona och långa lån inte alltid adekvat då bankerna kan byta till sig ursprungligen långa lån med kort återstående löptid vilket för dem framstår som korta placeringar. Den ökade andelen långa bostadslån i bankernas kapitalmarknadsutbud under 70-talet återspeglas i en motsvarande minskning av andelen långa statsobligationer. Allmänhetens placeringar har så gott som uteslutande skett i statspapper och aktier. Under enstaka år - framförallt 1955 och 1960 i samband med då företagna höjningar av den långa räntan - har allmänheten köpt betydande belopp av långa obligationer. Sedan mitten av 60-talet har sparobligationema spelat en växande roll. De räknas dock inte till kapitalmarknaden ehuru de är av långfristig natur. De ökade placeringama i långfristiga statspapper under 70-talet torde i första hand avse köp av premieobligationer. Aktieförvärvens andel av kapitalmarknaden nådde sin högsta nivå 1960-64 - cirka 9 procent. Efter en svacka i slutet på 60-talet och början på 70-talet steg denna andel på nytt under 1974-76 till nästan samma nivå som under 60-talets första hälft. Höjningen av den långa räntan i april 1975 medförde också en viss efterfrågan på industriobligationer från allmänhetens sida. Den samtidiga ökningen i allmänhetens efterfrågan på statspapper, aktier och industriobligationer under 1974-76, innebar att dess andel av den totala kreditmarknaden steg till 12 procent, den högsta nivån sedan mitten av SO-talet.

170 Den rea/ekonomiska ochfinansie/la bakgrunden SOU l978zll

2.4 Den finansiella tillgångs- och skuldstrukturen

- en översikt

2.4.1 Inledning l det föregående avsnittet beskrevs utvecklingen på kreditmarknaden under den senaste tjugoårsperioden. Beskrivningen baserades på statistiskt material från de av riksbanken upprättade kreditmarknadsmatrisema. I dessa ingår, förutom riksbanken, i huvudsak endast kreditgivningen från sådana kreditinstitut som är föremål for kreditpolitisk lagstiftning (alla banker samt offentliga och enskilda försäkringsinstitut) samt tillförsel av kapital från obligations- och aktiemarknaden. l vidare bemärkelse skulle nämnda marknad kunna omfatta den finansiering som äger rum över andra finansinstitut, såsom factoringbolag och bolag som är specialiserade på konsumtionskrediter, och även den statliga utlåningsverksamheten i form av t ex bostadslån och lokaliseringslån. Även med en vid definition av den organiserade kreditmarknaden omfattar denna långtifrån alla finansiella tillgångar och skulder i samhället. En stor del av de finansiella strömmarna kanaliseras utanför denna marknad. Dessa hör också till bilden vid en beskrivning av finansieringsmönstret för olika sektorer. I det följande beskrivs arten och omfattningen av relationerna i hela det finansiella systemet som i princip innefattar alla finansiella tillgångar och skulder som hushåll, företag, kreditinstitut etc. har gentemot varandra och utlandet. En sådan ansats är så mycket mer befogad som det inte finns någon självklar avgränsning mellan kreditströmmarna över kapital- och kreditmarknaden å ena sidan och övrig kreditgivning å den andra. En beskrivning av hela systemet ger också en uppfattning om olika kreditkällors betydelse oavsett om dessa enligt någon definition är att hänföra till den organiserade kreditmarknaden eller ej. Den belyser dessutom det inbördes förhållandet mellan olika finansinstitut. Den följande framställningen innehåller en beskrivning av den finansiella strukturen i slutet av 1974. Även om sifferuppgifterna inte är helt aktuella torde den struktur som här framträder ändå ge en god bild av det finansiella systemets nuvarande uppbyggnad, eftersom uppgifterna avser ställningssiffror.

2.4.2 Finansräkenskaper och /örmögenhetsba/anser* Storleken och omfattningen av de finansiella relationerna mellan olika ekonomiska enheter kan belysas med hjälp av de av statistiska centralbyrån fr. o. m. slutet av 1969 upprättade finansräkenskaperna. Dessa ger en siffermässig redovisning av finansiella tillgångar och skulder såväl incm landet som gentemot utlandet med uppdelning på sektorer (stat, kommun, företag etc.) och olika slag av finansobjekt eller finansieringsinstrumen: (obligationer, skattkammarväxlar, handelskrediter etc.). Finansräkenskapema skall i princip omfatta alla finansiella tillgångar och skulder såväl sådana mellan subjekt i olika sektorer (intersektorala) som sådana mellan subjekt tillhöriga samma sektor (intrasektorala). Utlandet redovisas som en separat sektor. Systemet blir härigenom slutet så att varje post på en sektors tillgångssida

SOU 1978:1 l Den rea/ekonomiska och/inansiella bakgrunden 171

har en motpost på samma eller någon annan sektors skuldsida. Finansstatistiken är under uppbyggnad och det statistiska underlaget är ännu inte tillfredsställande i fiera avseenden. Bl. a. saknas uppgifter om hushållssektorn i stort sett helt. Denna sektors finansiella ställning har därför framräknats residualt med ledning av totalt utestående belopp av ett visst finansobjekt och övriga sektorers innehav av nämnda objekt. Kreditgivningen mellan olika enheter inom hushållssektorn blir härigenom inte alls registrerad. Vidare ingår endast börsnoterade aktier. Även i övrigt finns bnster i statistiken. Detta avspeglas i betydande diskrepanser som framkommer i vissa fall då uppgifter om utestående belopp för ett visst finansobjekt finns insamlade både från tillgångs- och skuldsidan. Räkenskaperna är dock konsistenta i den meningen att samma uppgift använts på båda sidor. Valet har därvid gjorts på basis av en bedömning av tillförlitligheten i det statistiska materialet.7 Även med de ofullständigheter som förekommer i det statistiska materialet utgör finansräkenskaperna det bästa samlade underlaget för en beskrivning av finansieringsmönstret. Tabell 2.9 ger en bild av sammansättningen av finansiella tillgångar och skulder i olika huvudsektorer vid slutet av 1974. Huvudsektorerna har erhållits genom nedan angivna sammanslagningar av den mer detaljerade sektorsfördelning som presenteras i den till tabellen anslutna tablån.

Huvudsektor Sektor

Finansobjekt är angivna i nominella värden och i undantagsfall i bokförda värden. Endast börsnoterade aktier redovisas till marknadsvärde. Den finansiella nettoförmögenheten för varje sektor kan beräknas som skillnaden mellan finansiella tillgångar och skulder. Den totala nettoförmögenheten för varje sektor skulle kunna framräknas genom att till den finansiella nettoförmögenheten lägga värdet av realförmögenheten i form av mark, byggnader, maskiner, hushållskapitalvaror, lager och immateriella tillgångar. Eftersom varje finansiell tillgång hos en ekonomisk enhet har en motpost på skuldsidan i balansräkningen hos en annan enhet blir den finansiella formögenheten, summerad över samtliga sektorer, lika med noll. Den totala formögenheten i samhället är sålunda lika med den reala formögenheten. Detta gäller för en sluten ekonomi. l en öppen ekonomi måste till den reala formögenheten också läggas den finansiella nettoförmögenheten gentemot utlandet. Det kan i det sammanhanget vara värt att notera att 7 uppställningen i tabell 2.9 naturligtvis förutsätter att tillgångarna och skul- För en mer ingående derna i utlandssektorn redovisas sedda från utlandets redogörelse av beräksynpunkt. ningsmetoder och resultat Om realförmögenhetens storlek och fördelning betraktas som given framse Finansräkenskaperstår det närmast som om det finansiella systemet hade en förmögenhets- ” 1975 SOS Statistiska omfördelande funktion. meddelanden N l977zll.

172 Den realekonomiska och/inansie/Ia bakgrunden

Tabell 2.9 Finansiella tillgångar och skulder i olika sektorer i slutet av 1974 (miljarder kr)

Staten Kom- lcke Hushåll Social- Finans- Utlandet Summa muner linan- m. m. lörsäk- sektor siella (rest- ring företag sektor)

A Finansiella tillgångar Sedlar, mynt och banktillgodohavanden 1,0 8,5 30,1 122,2 0,8 19,4 0,9 182,9 Obligationer, förlagsbevis och

B Skulder

Finansiell förmögenhet (A-BY 7,3 - 17,1 - 138,4 95,4 81,9 34,3 - 13,7 49.7

Sekrorernas relativa andel avji- Hans/ella li/Ig 0 sku/der (i 96) Finansiella tillgångar 7,1 2,0 16,2 23,2 8,4 39,6 3,5 100 Skulder 6,6 3,9 32,1 14,2 0,1 38,0 5,1 100

“Posten innefattar utöver ett mindre belopp till linansierings- och investmentforetag enbart lån till icke finansiell sektor. blnkl. monetärt guld. 4 Ej börsnoterade samt utländska aktier, andelar och insatser ingår ej Källa: Statistiska centralbyrån.

Den rea/ekonomiska och/inansie/la bakgrunden 173

Sektorsinde/ning i finansräkenskaperna

Staten. Omfattar samtliga statliga kapitalfonder utom statens affarsverksfonder, av riksförsäkringsverket förvaltade fonder och diversemedelsfonder. Kommuner 2.1 Kommuner (primär) landsting 2.2 Kommunalförbund 2.3 Kyrkliga kommuner 8 fonder, organisationer m. m. Offentliga 3.1 Norrlandsfonden 3.2 Statens diversemedelsfonder 3.3 Riksbankens jubileumsfond Socialförsäkring 4.1 Allmänna pensionsfonden 4.2 Av riksförsäkringsverket förvaltade fonder 4.3 Erkända arbetslöshetskassor 4.4 Allmänna försäkringskassor Centralbanken Banker 6.1 Affársbanker 6.2 Sparbanker 6.3 Föreningsbanker Försäknngsinstitut 7.1 Liv- och sakförsäkringsinstitut 7.2 Understödsföreningar Andra kredit- och finansinstitut 8.1 Hypotektsinstitut, kreditaktiebolag inkl. Sveriges lnvesteringsbank (mellanhandsinstitut) 8.2 Investmentbolag 8.3 Andra ñnansieringsföretag (factoring- och leasingföretag, avbetalningsinstitut, konsumtionskreditinstitut, varubelåningsinstitut etc.) 8 Redovisas i nationalrä- 8.4 Spar- och kreditkassor (inkl. KFs och HSBs sparkasserörelser) kenskaperna tillsammans 8.5 Företagareföreningar med staten, men har där Offentligt ägda icke-finansiella företag en annan avgränsning och innefattar en rad offent- 9.1 Statliga affársverk liga institutioner” som här

9.2 Övriga offentliga företag (aktiebolag, handels- och kommanditbolag, V

_ . , _ ingåri ll-l2,s ensk ekonomiska och andra föreningar, stiftelser) restsektor. 10. Privata icke-finansiella företag 9 Här ingår även organisa- 11-12 Svensk restsektor. l fortsättningen benämnd “hushåll” (hushåll, per- tioner och föreningar som

intresseorganisationer? ideella före- enligt SNA skall föras till

sonliga företagare, företagens 2. kommuner eller 3.

ningar? stiftelser, vissa förvaltningsbolag etc.)

offentliga fonder, organi- 13. Utlandet sationer m. m.

174 Den rea/ekonomiska och/inansiel/a bakgrunden

Det är emellertid det omvända Förhållandet som är det intressanta och dynamiska inslaget i det finansiella systemet, nämligen hur överföring av finansiella resurser möjliggör en anskaffning av realkapital hos en ekonomisk enhet utöver det sparande denna själv genererar. Därmed skapas i varje fall Förutsättningar för en rationell utbyggnad av produktionsapparaten i ett decentraliserat ekonomiskt system av Sveriges typ. Nu förefintligt statistiskt material är inte tillräckligt för att göra balanser över den totala formögenheten för varje huvudsektor. Det beror dels på att uppgifter saknas för vissa slag av kapitalföremål, dels på att kapitalstockarna i vissa fall inte finns uppdelade på sektorer enligt den institutionella klassificering som tillämpas i finansräkenskapema. Även om uppgifter förelåg om realkapitalets storlek för varje sektor, är emellertid inte uppgiften att framräkna den totala förmögenhetens fördelning fullt så enkel som tidigare angavs, dvs. att till värdet av realkapitalet addera den finansiella nettoförmögenheten. Först måste man nämligen fråga sig vilka enheter som skall anses vara slutliga bärare av en förmögenhet. Det är naturligt att så är fallet för stat, kommun och enskilda personer. Mindre självklart är det beträffande det kapital som företagen förfogar över och det kapital försäkringsbolagen placerar för att kunna uppfylla sina försäkringsförpliktelser. l finansräkenskaperna fors vad gäller de enskilda försäkringsinrättningarna den fönnögenhetsmassa som försäkringsförpliktelserna representerar över på hushållssektorn genom att den bokförs som skuld för försäkringsinstituten

och tillgång for hushållen. Motsvarande överföring görs inte för socialför-

säkringssektom utan de däri ingående institutionerna betraktas som slutliga bärare av den förmögenhet som de förvaltar. Det får ses mot bakgrund av att försäkringssystemen inom denna sektor har karaktären av fördelningssystem. l varje fall gäller detta den allmänna tilläggspensioneringen. Denna kombinerades med en fonduppbyggnad genom tillskapandet av APfonden, som är den helt dominerande kapitalplaceraren i socialförsäkringssektorn. De anförda motiven för denna fonduppbyggnad var emellertid, som tidigare nämnts, inte försäkringsmässiga utan samhällsekonomiska eftersom syftet är att öka sparandet och kapitaltillväxten i samhället. Om inkomstkällan lades till grund iir sektorsfördelningen skulle AP-fonden närmast vara att hänföra till den statliga sektorn, eftersom dess inkomster, förutom räntor på det placerade kapitalet, utgörs av i lag föreskrivna avgifter. I detta sammanhang är det emellertid fondens kapitalplacerande funktion som är av primärt intresse. AP-fonden är då jämförbar med andra finansinstitut som agerar på kreditmarknaden. Vid diskussion av finansinstitutens roll i det finansiella systemet kan det därför vara lämpligt att socialförsäkrings- och finanssektorn i finansräkenskaperna sammanföres.

Ägarandelar i olika företag är ur innehavarens synvinkel att betrakta som

en del av dennes förmögenhet. Man kunde därvid tänka sig att värdet av nämnda andelar i ett företag motsvarade den nettoförmögenhet som företaget ifråga förvaltade (substansvärdet). Genom att dra ifrån ifrågavarande belopp på företagets skuldsida i förmögenhetsbalansen skule företaget sålunda inte vara slutlig bärare av någon förmögenhet. Det LI andelsinnehavarens synpunkt relevanta värdet vid bedömning av storleken av hans förmögenhet bör emellertid vara andelens marknadsvärde. Någon marknadsvärdering finns dock inte för andra företag än för börsnoterade bolag.

SOU ll978zll Den realekonomiska och finansiella bakgrunden 175

För dlessa torde allmänt gälla att deras substansvärde är större än deras börsnoterade värde. Att låta börsvärdet utgöra avdragspost i företagets förmögenhetsbalans innebär att företagets nettoformögenhet representeras av skillnaden mellan substans- och börsvärdet. Det är ett mått av svårtolkad innebörd sett ur företagets synpunkt eftersom börsvärdet på aktierna inte svarar mot någon specifik förpliktelse. Möjligen kan utvecklingen av nämnda differens vid en jämförelse ge en indikation på om aktierna är över- eller undervärderade och därmed utgöra en faktor att beakta vid bedömningen av den framtida kursutvecklingen. Diskussionen ovan har endast tjänat till att peka på vissa problem vid uppställning av fullständiga förmögenhetsbalanser för olika sektorer. Finansräkenskaperna syftar inte härtill. För det första inkluderar de ej den reala förmögenheten. För det andra har det överhuvudtaget varit svårt att få statistiskt underlag for att redovisa ägarandelar. Tabell 2.9 ovan innehåller uppgifter härom endast avseende insatserna i statliga aflärsverk och börsnoterade aktier. De redovisas därvid endast på tillgångssidan, varvid aktierna som tidigare nämnts upptagits till marknadsvärde. Nämnda poster svarar mot skillnaden mellan totala finansiella tillgångar och totala skulder i tabellen. Problem av ovan angivna slag blir inte aktuella vid en analys av den löpande finansieringen av investeringsverksamheten. l det fallet är det transaktionsbeloppen som är relevanta dvs. ifråga om aktier inbetalda belopp på av företagen nyemitterade aktier.

2.4.3 De reala sektorernas finansiella tillgångar och skulder

Dei finansräkenskapema registrerade fordringarna eller, sett f rån låntagarens sida, skulderna uppgick som framgår av tabell 2.9 till 926 miljarder kr vid slutet av 1974. Det torde ge ett tämligen gott mått på de totala fordringarna i samhället. Den kreditgivning som sker inom hushållssektom och varom uppgifter saknas, kan knappast förändra bilden nämnvärt. Till beloppet 926 miljarder kr har på tillgångssidan lagts insatser i de statliga affársverken uppgående till 15 miljarder kr och börsnoterade aktier till ett marknadsvärde av 34 miljarder kr. Nämnda belopp är naturligtvis betydligt lägre än värdet av det totala innehavet av ägarandelar av olika slag.

Tabell 2.10 De olika sektorernas finansiella tillgångar och skulder 1974 (miljarder kr)

176 Den rea/ekonomiska ochjinansiella bakgrunden SOU l978zl l

Finansieringsmönstret har, som framgår av tabell 2.10 det utseende som traditionellt kan påräknas. De icke-finansiella företagen liksom kommunerna har betydligt större skulder än finansiella tillgångar - närmare dubbelt så stora - medan det omvända förhållandet gäller for hushållen. De sistnämndas skulder uppgick till närmare 60 procent av värdet av deras finansiella tillgångar Utmärkande för finansinstituten är att dessa balanserar en stor volym finansobjekt mot ett förhållandevis litet eget kapital medan deras reala tillgångar är små. lnvestmentbolagen, som ingår i finanssektorn, utgör ett undantag. De finansierar huvuddelen av sina aktieplaceringar genom att emittera egna aktier. Finanssektorn svarade 1974 för närmare 40 procent av såväl de finansiella tillgångarna som skulderna i samhället. Därvid har de enskilda forsäkringsinstitutens försäkringsförpliktelser upptagits som skuld hos dessa och som tillgång i hushållssektorn. Exkluderas nämnda förpliktelser uppgick finanssektorns skulder till omkring en tredjedel av de totala skulderna. En institutionell avgränsning av kreditmarknaden kan göras genom att sammanföra finanssektorn med socialförsäkringssektorn. Denna kreditmarknadssektor svarade då för cirka hälften av de totala finansiella tillgångarna i samhället.

2.4.3.1 Staten

Något överraskande är kanske att finna att statens finansiella tillgångar var större än dess skulder. Man talar i allmänhet om underskotten i statsbudgeten eller de statliga utgiftsöverskotten. Med undantag för ett antal år i början av 60-talet har det under de senaste decennierna varit betydande belopp som finansierats genom statlig upplåning på kreditmarknaden. Underskott och utgiftsöverskott överensstämmer här inte med vad som brukar inläggas i dessa begrepp. Vanligen innefattar dessa utgifter för varor och tjänster med avdrag för inkomster härför samt nettot av transfereringar. l de statliga utgiftema enligt beräkningarna i statsbudgeten inräknas emellertid även den utlåning som staten bedriver och andra finansiella placeringar som den löretarlo Dessa placeringar upptas i tabell 2.11 under finansiella tillgångar.

Tabell 2.ll Statens finansiella tillgångar och skulder 1974 (miljarder kr)

Finansiella tillgångar Skulder Sedlar och banktillgodo-

Undantag härifrån utgör den utlåning som riks- affärsverksamhet 15.2 Övriga 0,1 Lån 43,7 gäldskontoret under några .. perioder företagit på Övriga 8,2 dagslânemarknaden och de medel som statsverket Summa 68,9 Summa 61,6 har på checkräkning i riksbanken. ”Ej inräknad i totalsumman.

Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden 177

Totalt uppgick vid slutet av 1974 med nämnda beräkningsforfarande den sektorns finansiella tillgångar till 69 miljarder kr, skulderna till 62 statliga miljarder kr och dess finansiella nettoformögenhet således till 7 miljarder kr. 1 de finansiella tillgångarna har då inräknats insatser i statliga affärsverk till ett belopp av 15 miljarder kr men ej aktier vars nominella värde vid tidpunkten ifråga uppgick till 4 miljarder kr. Vidare ingår i denna tabell under övriga finansiella tillgångar en skattefordran på 8 miljarder kr som inte upptas i den statliga redovisningen men som utgör motpost till den skatteskuld som företagen bokfor. Av det utestående beloppet, 44 miljarder kr, avseende den direkta utlåningsverksamheten svarade de statliga bostadslånen för två tredjedelar och lokaliseringslånen för 4 procent. Upplåningen har praktiskt taget uteslutande skett i obligationer, 46 miljarder kr och skattkammarväxlar, 12 1/ 2 miljarder kr. Av obligationsstocken innehade de offentliga och privata forsäkringsinrättningarna 18 miljarder kr och affärsbanker, sparbanker och föreningsbanker - i fortsättningen kallade bankerna - tillsammans närmare 13 miljarder kr. Hushållens placeringar uppgick till 10 miljarder kr, huvudsakligen spar- och premieobligationer, medan riksbanken höll statsobtill ett belopp av 7 miljarder kr i sin värdepappersportfölj. Praktiskt ligationer taget hela stocken utestående skattkammarväxlar innehades av riksbanken. Bankerna som i övrigt utgör de enda placerarna av någon betydelse hade vid tillfället endast en halv miljard kr. Deras innehav av dessa korta värdepapper varierar dock starkt med kreditmarknadsläget. Vid en åtstramad marknad, då bankerna oftast lånar betydande belopp i riksbanken, föredrar de att minska sitt innehav av skattkammarväxlar for att så långt möjligt kunna dra ned upplåningen i riksbanken. l det lättare marknadsläge, som rådde vid slutet av 1973 uppgick bankernas placeringar i skattkammarväxlar till 21/2 miljarder kr.

2.4.3.2 Kommunala sektorn Av kommunernas fordringar på 19 miljarder kr uppgick närmare hälften av likvida medel i form av bankfordringar (se tabell 2.12). Kommunernas direkta långivning är tämligen obetydlig. Av det utestående beloppet på drygt 3 miljarder kr avsåg den övervägande delen lån till företag. Den relativt stora posten ”övriga finansiella tillgångar” och även “övriga skulder utgör delvis en bokforingsmässigt betingad periodisering av vissa inkomster och utgifter. Utöver nämnda fordringar har kommunernas finansiella tillgångar i form av aktier och andra ägarandelar, huvudsakligen i kommunala bolag. Bokforda värdet härav uppgick till drygt en miljard kr 1974. Av skulderna på 36 miljarder kr utgjorde huvuddelen, 26 miljarder kr, reverslån och krediter i räkning. Härav bestod 3 miljarder kr av lån från staten och närmare 100 miljarder kr av banklån. De långfristiga reverslånen i kapitalmarknadsinstituten uppgick till 10 1/2 miljarder kr. Därtill kan läggas utestående obligationslån till ett belopp av 4 1/2 miljarder kr vilka till övervägande delen var placerade i dessa institut.

178 Den realekonomiska och/inansie/Ia bakgrunden

Tabell 2.12 Kommunernas finansiella tillgångar och skulder 1974 (miljarder kr) Finansiella tillgångar Skulder Sedlar och banktillgodo-

f Ej inräknad i totalsumman.

2.4.3.3 Icke-finansiella företag De icke-finansiella företagen utgör en synnerligen heterogen sektor sammansatt av företag med vitt skilda etableringsformer och verksamheter. En summering över alla dessa företag av var och en av de olika tillgångsoch skuldpostema ger därför kanske inte någon bild av den finansiella strukturen som kan sägas vara karakteristisk för företagen i allmänhet i denna sektor. l denna grova översikt kan dock inte, sånär som på ett undantag, göras någon nedbrytning på branscher och storleksgrupper. Undantaget avser de fastighetsförvaltande företagen, som har relativt sett mycket stor upplåning praktiskt taget helt på den organiserade kreditmarknaden.

Tabell 2.13 Icke-finansiella företags finansiella tillgångar och skulder 1974 (miljarder kr)

Finansiella tillgångar Skulder Sedlar och bank- Obligationer och tillgodohavanden 30.1 förlagslån 15,4 Obligationer, lörlagsbevis och

De finansiella tillgångarna i form av fordringar och börsnoterade aktier uppgick som framgår av tabell 2.13 i de icke-finansiella företagen tillsammans till totalt 159 miljarder kr i slutet av 1974. Härav svarade de fastighetsförvaltande företagen för endast 4 procent. Tillgångama fördelade sig huvudsakligen på sedlar och banktillgodohavanden 30 miljarder kr, lån 43 miljarder kr och handelskrediter 66 miljarder kr.

Skulderna uppgick till 297 miljarder kr och var således nästan dubbelt

så stora som de finansiella tillgångarna. Av skulderna svarade utestående obligations- och förlagslån endast för 15 miljarder kr medan handelskrediterna uppgick till 62 miljarder kr. Större delen, 176 miljarder kr, utgjordes

Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden 179

emellertid av lån som upptagits på kreditmarknaden eller erhållits från andra företag m. fl. Enbart lånen från finans- och socialförsäkringssektorn uppgick därvid till 100 miljarder kr. Lägger man till sistnämnda belopp även utestående obligations- och förlagslån erhålls ett mått på upplåningen på kreditmarknaden i vid mening. Finansieringen över denna marknad uppgick då till närmare 40 procent av icke-finansiella företags totala upplåning. Tabell 2.14 Icke fastighetsförvaltande resp. fastighetsförvaltande företags finansiella tillgångar och skulder 1974 (miljarder kr)

Finansiella tillgångar Skulder

IckejlzsIig/iels/ä/va/randeförelag Sedlar och banktillgodohavanden 28.5 Obligations- och Obligationer 0,4 förlagslån 15,4 Börsnoterade aktier 2,5 Lån 98,7 Lån 42,3 Handelskrediter 60,5 Handelskrediter 66,0 Övriga 40,4 Övriga 12,7

Summa 152,4 Summa 2 l 5,0

FasIighets/örvaltande,/örerag Sedlar och banktillgodohavanden 1,6 Lån 77,8

Som framgår av tabell 2.14 skiljer sig emellertid fördelningen av upplåningen avsevärt härifrån om de fastighetsförvaltande företagen exkluderas. Skuldema för sistnämnda företag uppgick till 82 miljarder kr varav 21 miljarder utgjorde statliga och till en del kommunala lån och 55 miljarder kr lån i finansinstitut. För andra än fastighetsförvaltande företag härrörde sålunda endast drygt en fjärdedel av skulderna från upplåning på kreditmarknaden i vid Om de fastighetsförvaltande företagen undantas

mening.

reduceras också den negativa finansiella förmögenheten i företagssektom från 138 till 63 miljarder kr.

2.4.3.4 Hushåll Vad som här kallas hushållssektom utgör som tidigare nämnts en restsektor. Sektom innehåller givetvis “vanliga” hushåll men också foretagarhushåll vilkas finansiella tillgångar och skulder ej kan särskiljas. Vidare ingår också privata stiftelser for vilka separata uppgifter saknas. Det förhållandet att posterna är residualt framräknade utgör ett extra osäkerhetsmoment och medför också att intrasektorala finansiella tillgångar och skulder ej kan tas fram. l stort bör dock den bild som tecknas i tabell 2.15 vara representativ för hushållen.

180 Den rea/ekonomiska och/inansiel/a bakgrunden

Tabell 2.15 Hushållens finansiella tillgångar och skulder 1974 (milljarder kr) Finansiella tillgångar Skulder Sedlar, mynt och banktillgodohavanden 122,2 Lån 131.5 Obligationer, lörlagsbevis och

Hushållssektorns finansiella tillgångssida domineras av posten sedlar, mynt och banktillgodohavanden, som svarade för 122 miljarder kr av de 227 miljarder kr i finansiella tillgångar som utestod vid slutet av 1974. lnnehavet av börsnoterade aktier uppgick till 24 miljarder kr, vilket var mer än två tredjedelar av värdet av den totala stocken sådana aktier. En icke obetydlig del av aktierna ägdes dock av stiftelser. Placeringarna i obligationer och forlagsbevis huvudsakligen i statliga premielån och sparobligationer - var jämförelsevis små. De uppgick till 14 miljarder kr, vilket motsvarade endast drygt 8 procent av det totala utestående beloppet. Bland de finansiella tillgångarna ingår också ett försäkringssparande på 40 miljarder kr. Skuldsidan upptar endast lån från andra sektorer. Sammanlagt uppgick denna till ett belopp av 132 miljarder kr. Härav svarade finanssektorn for 114 miljarder kr och staten for närmare 15 miljarder kr. Stöne delen av dessa båda poster torde utgöras av bostadslån. Den finansiella nettoformögenheten uppgick enligt finansräkenskapema till 95 miljarder kr för hushållssektorn som helhet. Till denna siffra kan fogas två kommentarer utöver vad som tidigare nämnts om den allmänna osäkerheten beträffande det statistiska underlaget. För det forsta innehar hushållen aktier till ett icke obetydligt belopp i icke börsnoterade bolag, vars värde lägges till den finansiella fonnögenheten. Några uppskattningar härav finns emellertid inte. För det andra kan ifrågasättas om hela värdet av försäkringsfonderna bör betraktas som finansiella placeringar. Vissa av forsäkringsformema torde närmast vara kompletteringar av de allmänna sjuk- och pensionsforsäkringarna, vilka inte ingår i hushållens försäkringssparande. Eventuellt skulle man därför endast inberäkna rena kapitalförsäkringar- om sådana överhuvudtaget kan urskiljas- bland hushållssektorns finansiella tillgångar.

2.4.4 Lângivningen mellan och inom olika sektorer

I framställningen ovan har getts en bild av de finansiella tillgångamas storlek och fördelning på olika finansieringsformer, i första hand for de sektorer som med ett sammanfattande namn brukar kallas de reala sektorerna. I några fall har också angivits vilka sektorer som varit dominerande finansieringskällor för viss typ av upplåning och till vilka sektorer ett visst slag

Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden 181

av placeringar huvudsakligen kanaliserats. En uppdelning av varje sektors och upplåning på borgenärssektorer kan placeringar på gäldenärssektorer göras mer systematiskt. Eftersom varje finansobjekt alltid har en borgenär och en gäldenär kan Fördelningen beskrivas i form av en input-output matris. En sådan matris presenteras i tabell 2.16 för utestående krediter oberoende av låneform. Aktier och andra ägarandelar har inte tagits med. Rubrikerna i den övre raden och första kolumnen anger därvid vilken sektor långivaren låntagaren tillhör. Statistiken är emellertid inte tillräckligt derespektive taljerad för att tillåta en fullständig uppdelning utan en ofördelad rest kvarstår. Tabellen förmedlar det dubbelsidiga intrycket av spridning och koncentration av de finansiella tillgångarnas och skuldernas sektorsfördelning. Å ena sidan har praktiskt taget varje sektor svarat för någon del av sin egen och andra sektorers upplåning. Å andra sidan föreligger beloppsmässigt en stark koncentration till den finansiella sektor som socialförsäkrings- och finanssektom tillsammans bildar. Den finansiella sektorn är speciellt dominerande som långivare till andra sektorer. Som framgår av tabell 2.l7a svarade den vid slutet av 1974 för 83 procent av statens, 68 procent av

kommunernas och 87 procent av hushållens totala upplåning.” Även för

icke-finansiella företag var den finansiella sektorn den största kreditgivaren men dess andel var betydligt lägre - 38 procent. Beloppsmässigt var dock de icke-finansiella företagens upplåning i den finansiella sektorn av samma som hushållens - kr. Hälften härav hänstorleksordning drygt 110 miljarder förde sig till upplåning av fastighetsförvaltande bolag. Den relativt ringa omfattningen av näringslivets upplåning på kreditmarknaden kan förefalla överraskande mot bakgrund av att en av kreditmarknadens huvuduppgifter anses vara att mobilisera hushållens sparande för finansiering av näringslivets investeringar. Det belyser emellertid bl. a. det förhållandet att företagen själva fungerar som kreditfömtedlare. Kreditgivningen mellan företag uppgick till 79 miljarder kr, vilket utgjorde 27 procent av deras totala skulder och inte mindre än 51 procent av deras totala fordringar. Hushållen kanaliserar den helt övervägande delen av sina fordringar till finanssektorn, ca fyra femtedelar (exkl. intrasektorala placeringar). För övriga sektorer är fordringarna på finanssektorn mindre framträdande. Kommunerna höll visserligen närmare hälften av sina fordringar i banker och andra finansinstitut men motsvarande andel för foretagssektorn uppgick inte till mer än drygt en femtedel (tabell 2.l7b). l tabell 2.18 har sektorerna i tabell 2.16 slagits samman till tre: en real sektor omfattande staten, kommuner, icke-finansiella företag och hushåll, en finansiell omfattande socialförsäkrings- och finanssektor samt en utlandssektor. 1 tabell 2.l8a har de ofördelade resterna eliminerats genom att beloppen proportionerats ut på övriga poster. sammanslagningen har gjorts för att tydligare relatera omfattningen av den kreditgivning som sker direkt mellan låntagare och långivare i den reala sektorn och den som kanaliseras över den finansiella sektorn. En omfattande över finansinstituten innebär att stora belopp kanalisering “ För hushållen saknas redovisas i de rutor som markerar den finansiella sektorn som gäldenärs- dock som nämnts uppgifse ktor och reala sektorn som borgenärssektor och tvärtom. En förskjutning ter om den intrasektorala av kreditgivningen mot ökad direkt kreditgivning mellan den ursprungliga kreditgivningen.

182 Den rea/ekonomiska och finansiella bakgrunden SOU 1978: ll

ade

3.3_ 3.09 32.3

3.85 3.::

m,

aêêsm

od _

0.3 än 0.5

§2 f: v.30

mEêzm

oc_ 8_ 8_ 8_ 8_ 8_

n u

;E0

m..

.sou

3 3 3

m.: _ QS

.55 :zon

1 | v | m_ 2

_encmzb

r n

_omega_

3 E.

1 Gm 0.9.. .

u a o | m

_ä_

-mcmEm

wa

Wo

.adam

?m 3_ _dm md_

3:

E_

;R zoo

.övaunzäv

_mamma_ -xmâo/:müom _oiomwcmcc

-mmcc 8 ä mm D_ om a.

?bâ-

-xmäâ

| |

...zoom

3 m_

ma: m.: S_ 0.0.. S_ md_ ;oo

.øa

.E

.aövcw _azmzz ;mot :oiow

m m .

322m

. .E : 8

.E u .

ägna: eoäum

_d_ md _d_

Wo_

;mot 18m

52.:?

.E å:

42a?

._9553 oxo_

8152:_

a=o_m=m:_._

s

maöö_

md Qm

mazto..

_.o

.S25

md» ?m m:

50:_ -§2 22m 06m_

_J_

.§2

| m m

movoam

ä o_ S ua_

:OO

_ouäEE

.öczE .öñxzxm maåouciom

u n

5:2: -E02 -EoM 5:5.:

_.o md i 0.0 3 3 _

_d_ n m _ u m z :oo

aim..

_oäowemcøäøm .oåuwâmcøäøm cäaomxzåo_

o.. u |

:o_.=a__..2_._m.=._3_m

:ozzm

.amctEâ

:ozzm

3 t_

wa

å S_

nä 3._ .å 1 m m __ | m

a:_=_o_:_z

_uwca

_mwøco

:oo

mässan

»Näe .mEdEo mamma_

-muiärzra =o=.:ouc._m

EDC_

.E

cozonâ.

;Samacxwaøaasøm

näsans_

msgmeoamsom

.E

:o_m._.

_ocümümconzwo ssacmcäuxu_ _Sxowämcovzwü

êxamsác

_ocsseov_ _ocâwsâc “Edinah _casesâ_

asså

”.E: 9.0_ .E:

Den realekonomiska och finansiella bakgrunden 183 Tabell 2.l7b Procentuell fördelning av de reala sektorernas inbördes fordringar

Socialförsäkrings- och

Utlandet

(53,7) (19,1) (156.0) (203,1) (460,6) (33,9)

Anm.: Talen inom parentes anger totalbeloppen i miljarder kr.

långivaren och den slutlige låntagaren i den reala sektorn medför en rei nämnda rutor och en ökning av beloppet i rutan ducering av beloppen där real sektor är både gäldenärssektor och borgenärssektor. Beloppet i sistnämnda ruta bör vid i övrigt lika omständigheter i ston sett öka i samma omfattning som beloppet i var och en av de båda förstnämnda rutorna minskar. En ökad direkt kreditgivning innebär således en reduktion av de totala finansiella och skulderna i samhället jämfört med att tillgångarna medlen skulle kanaliseras över en finansiell sektor. De här angivna vägarna för kreditströmmarna anger huvudaltemativen. Andra föreligger naturligtvis också. Kreditströmmama kan möjligheter exempelvis ta sådana vägar att en ökning av kreditgivningen inom den reala sektorn inte balanseras av en minskad kanalisering inom den finansiella sektorn. Så vore exempelvis fallet om en ökad statlig bostadslångivning skulle ersätta bostadsinstitutens lån till bostäder och staten finansierade sin kreditgivning genom ökad upplåning på kreditmarknaden. Staten fungerar i det fallet liksom bostadsinstituten som ett mellanled i kreditgivningen.

Tabell 2.18 Sammandrag av fordrings- och skuldförhâllanden mellan och inom olika sektorer vid slutet av 1974 (miljarder kr)

Gäldenärssektor Borgenärssektor

Real Finansiell Utlandet Ofordelat Summa sektor” sektor”

184 Den realekonomiska och finansiella bakgrunden

Tabell 2.18a (= tabell 2.18 men med residualerna fördelade på sektorer)

Gäldenärssektor Borgenärssektor Real Finansiell Utlandet Summa sektor” sektor”

Real sektor 188,2 311,9 26,2 526,3 (20) (34) (3) (57) Finansiell sektor 216,4 128,4 7,7 352,5 (23) (14) (l) (33) Utlandet 27,3 20,3 . . 47,6 (3) (2) (5)

Summa 431 ,9 460,6 33.9 926,4 (46) (50) (4) (100)

“Den reala sektorn omfattar staten, kommuner, icke finansiella företag och hushåll medan den finansiella sektorn innehåller socialförsäkrings- och finanssektorn. Anm.: Talen inom parentes anger procentuell fördelning av de totala skulderna/ fordringarna.

Såväl den kreditgivning som sker direkt mellan enheter inom den reala sektorn som den kreditgivning som kanaliseras över den finansiella sektorn är betydande. Av de krediter som enheter i den reala sektorn givit var som framgår av tabell 2.18a nästan lika mycket placerade hos enheter inom denna sektor som hos olika finansinstitut - 188 mot 216 miljarder kr. Genom att den finansiella sektorn - framförallt gäller detta for AP-fonden genererar egna medel är dess utlåning till den reala sektorn större än de medel som den reala sektorn placerar i den finansiella sektorn. På den reala sektorns skuldsida dominerar upplåning från den finansiella sektorn. Av skulderna på 526 miljarder kr hörrörde drygt en tredjedel från den egna sektorn medan den finansiella sektorn svarade för ca 60 procent. Resterande del utgjordes av utlandsupplåning.

2.4.4.1 Kreditgivningen inom den reala sektorn

Totalt uppgick långivningen mellan olika enheter inom den reala sektorn, till 188 miljarder kr. En betydande del härav - 44 miljarder kr - utgjordes av statens utlåning i form av bostadslån, lokaliseringslån m. m. Vidare förekommer placeringar i obligationslån utgivna av enheter inom den reala sektorn. Dessa lån är hänförliga till vad man brukar benämna den organiserade kreditmarknaden. Huvudsakligen rör det sig om av staten emitterade premie- och sparobligationer. Beloppet var av storleksordningen 15 miljarder kr. Återstoden utgjordes huvudsakligen av krediter mellan ickefinansiella företag och mellan hushåll och sådana företag, tillsammans omkring 120 miljarder kr. Detta belopp, som är av ungefär samma storlek som affarsbankernas omslutning, skulle kunna tas som ett mått på den s. k. grå marknaden, en benämning som stundom användes på den kre-

Den rea/ekonomiska ochfinansie/Ia bakgrunden 185

ditgivning som sker utanför den organiserade kreditmarknaden. Beteckningen “grå” har marknaden fått därför att det är fråga om legal kreditgivning och alltså inte en svan marknad men å andra sidan är en kreditgivning som ligger utanför de kreditpolitiska myndigheternas omedelbara kontroll. Det måste emellertid understrykas att den kreditgivning som främst företagen på detta sätt bedriver är oundgänglig for att det finansiella systemet skall fungera smidigt. Företagen måste ha möjligheter att lämna leverantörskrediter. Vidare är en stor del av kreditgivningen beroende på företagens interna organisation. En koncern med många dotterföretag innebär med nödvändighet att en betydande kanalisering måste ske i fonn av koncernfordringar och koncemskulder. Till de agerande på denna marknad brukar också räknas finansinstitut av typen factoringbolag, konto- och konsumtionskreditföretag. Dessa är inkluderade i den finansiella sektorn men brukar inte räknas till den organiserade kreditmarknaden. l denna ingår huvudsakligen endast kreditinstitut och marknader som man med kreditpolitiska medel direkt kan påverka. Dessa finansinstitut företar en betydande del av sin upplåning på den grå marknaden och den tenderar att svälla just under tider då banker och andra kreditinstitut är tvungna att vara restriktiva i sin kreditgivning.

2.4.4.2 Den finansiella sektorns kreditgivning till de reala sektorerna Av den reala sektorns totala upplåning på drygt 500 miljarder kr i slutet av 1974 härrörde som nämnts ca 60 procent från den finansiella sektorn. Denna del av upplåningen redovisas i tabell 2.19 fördelad på olika grupper av finansinstitut. Fördelningen är därvid gjord med avseende på det finansinstitut 50m direkt har lämnat krediten ifråga utan beaktande av om institutet i sin tur refinansierat sig i annat institut. Bankerna svarade för 42 procent av den finansiella sektorns totala utlåning till de reala sektorerna. Den helt övervägande delen härav - 80 procent - utgjordes av reverslån och krediter i räkning till hushåll och icke-finansiella företag. Resterande del omfattade huvudsakligen statsobligationer och skattkammarväxlar samt reverslån till kommunerna.

Tabell 2.19 Finansiella sektorns lån till de reala sektorerna vid slutet av 1974 (miljarder kr) Riks- Banker Försäk- Hypoteks- Andra Social- Summa banken rings- institut finans- försäkbolag och kredit- insti- ringsaktiebolag tut sektor Staten 19 14 6 l - ll 51 Kommuner - ll 3 3 - 8 25 Företag och hushåll - 100 19 90 5 ll 225

Summa l9 125 28 94 5 30 301” a Exkl. ofördelade restposter.

186 Den rea/ekonomiska och/inansie/la bakgrunden

En annan stor del av den finansiella sektorns kreditgivning till de reala sektorerna härrör från de s. k. mellanhandsinstituten. De svarade för närmare Summariskt kan mellanhandsinstituten en tredjedel av nämnda utlåning. beskrivas som kreditaktiebolag och hypoteksinstitut med uppgift att ge långfristiga reverslân till kommuner, bostäder och olika områden av näringslivet. Med hänsyn till inriktningen indelas de i kommuninstitut, bostadsinstitut och näringslivsinstitut. Av deras utlåning till de reala sektorerna uppgående till 94 miljarder kr svarade bostadsinstituten for inte mindre än fem sjättedelar. Bostadsinstituten har också gamla anor som bottenlångivare till bostäder. Under senare år har bottenlångivningen ytterligare koncentrerats till dessa institut i samband med att bankerna, och då framförallt sparbankerna, på detta område. Deras verksamhet vad begränsat sina direkta engagemang gäller bostadsfinansiering inskränker sig nu huvudsakligen till att köpa en del av de av bostadsinstituten emitterade obligationema, samt att finansiera bostadsbyggandet under byggnadstiden och ge topplån till helt privatfmansierade bostäder. Dessutom ger de lån mot inteckning i äldre fastigheter. mellanhandsinstitut har på något undantag när aktiverats eller

Övriga

sedan 60-talets början för att utgöra lämpliga komplement till nybildats AP-fonden. En av förutsättningarna vid tillskapandet av AP-fonden var att den inte skulle byggas upp som en stor organisation med individuell kreditprövning. Låntagare, som inte kan täcka sitt långfristiga Iånebehov genom att emittera obligationer eller andra värdepapper som AP-fonden kan köpa, hänvisas därför till de for ändamålet bildade mellanhandsinstituten. Dessa avses i sin tur refinansiera sin verksamhet i första hand genom upplåning i AP-fonden. Det enda praktiskt väsentliga undantaget från att APfonden ej gör en individuell kreditprövning är den direkta reverslångivningen till kommunerna. Den har också inneburit att kommuninstitutens utlåning blivit tämligen begränsad - ca 2 1/2 miljarder kr i slutet av 1974. Deras upplåning har dessutom i övervägande utsträckning härrört från andra källor än AP-fonden. Kommun- och näringslivsinstituten har i varierande grad använt sig av obligations- och reverslån i sin upplåning. Några institut, såsom hypoteksbanken och skeppshypotekskassan, har praktiskt taget helt finansierat sin verksamhet genom att emittera obligationer. Andra åter, såsom och Lantbrukskredit, vilka enbart anlitat AP-fonden som lndustrikredit finansieringskälla, har lånat mot revers. Däremellan förekommer institut med blandad upplåning. Det kan tilläggas att utvecklingen efter 1974 präglas av att flera mellanhandsinstitut fått täcka en del av sitt linansieringsbehov i utlandet som ett led i den mer omfattande långfristiga upplåning utomlands som nödvändiggjorts av underskotten i den svenska bytesbalansen. Försäkringsbolagens och socialförsäkringssektorns andel av den finansiella sektorns direkta kreditgivning till de reala sektorerna uppgick till endast ca lO procent vardera. Det sammanhänger givetvis med att en stor del av deras långivning kanaliseras över mellanhandsinstituten. För försäkringsbolagen uppgick den direkta kreditgivningen till de reala sektorerna till drygt hälften av deras totala linansieringskapacitet medan motsvarande andel för socialförsäkringssektom var knappt 40 procent. Av forsäkringsbolagens direkta kreditgivning utgjordes ca två tredjedelar av reverslån och, i mindre utsträckning, obligationslån till näringslivet me- . dan resterande del var placerad i stats- och kommunobligationer samt lån

Den rea/ekonomiska

och/inansie/Ia bakgrunden 187

till kommuner. I socialforsäkringssektorn svarade forvärven av stats- och industriobligationer for övervägande delen av den direkta långivningen till de reala sektorerna - ca en tredjedel vardera - men även reverslån till kommuner uppgick till relativt stora belopp. Av den direkta kreditgivningen i övrigt från den finansiella sektorn till de reala sektorerna svarade riksbanken for 6 ä 7 procent i form av skattkammarväxlar och statsobligationer samt andra finansinstitut än sådana tillhörande den organiserade kreditmarknaden for någon procent i fonn av lån till hushåll och företag. Hur stor del av kreditgivningen från finansiell till real sektor är då långfristig? Denna kan tillsammans med direktfinansieringen i obligationer och aktier inom den reala sektorn tas som ett mått på kapitalmarknadens storlek och betydelse. Kreditinstituten med långfristig, bunden utlåning, dvs. forsäkringsbolag, socialforsäkringsinstitut och mellanhandsinstitut svarade for i stort sett hälften av den finansiella sektorns kreditgivning till de reala sektorerna. Till nämnda instituts placeringar kan läggas iiksbankens och övriga bankers innehav av långa obligationer utgivna av andra än kreditinstitut. Andelen ökar då till drygt S5 procent. Om dessutom till såväl kapitalmarknaden som till den totala kreditgivningen från den finansiella sektorn läggs den upplåning i form av obligationer som sker direkt mellan låntagare och långivare i de reala sektorerna blir andelen kring 60 procent. Till kapitalmarknaden och den organiserade kreditmarknaden brukar också aktiemarknaden räknas, i varje fall de börsnoterade aktierna. Görs tillägg for de senare till den del de är emitterade av icke-finansiella foretag och beräknade till marknadsvärde ökar kapitalmarknadens andel till cirka två tredjedelar av det sammanlagda värdet av den finansiella sektorns fordringar på den reala sektorn, direktlångivningen i obligationer inom den reala sektorn och börsnoterade aktier i icke-finansiella företag.

2.4.4.3 Lån mellan tinansinstitut Kreditgivningen mellan instituten inom den finansiella sektorn består i huvudsak dels av mycket korta lån for att överbrygga mer eller mindre tillfälliga påfrestningar på kassalikviditeten i banksystemet och även hos andra finansinstitut, dels av långa lån till helt dominerande del upptagna av mellanhandsinstituten for att finansiera deras utlåningsverksamhet. Härutöver

ingår också bland de interna finansiella .tillgångarna och skulderna även

iinansinstitutens innehav av sedlar och banktillgodohavanden. Omfattningen av den /âng/Hsriga långivningen mellan kreditinstituten inom den finansiella sektorn sammanhänger i hög grad med den organisation av kreditmarknaden som byggdes upp vid tillskapandet av AP-fonden. Den innebar, som tidigare nämnts, att en betydande del av fondens utlåning skulle kanaliseras över mellanhandsinstituten. Därtill kommer att dessa instituts Jpplåning från andra källor praktiskt taget uteslutande hörrör från andra kreditinstitut. Det är ett karakteristiskt drag for den svenska kapitalmarmaden att den är starkt institutionaliserad. Långfristig utlåning från de reaa sektorerna förekommer endast i mycket liten skala. I den mån

188 Den rea/ekonomiska och/inans/“ella bakgrunden

den förekommer, har det i varje fall hittills så gott som enbart rön sig om lån mellan enheter inom de reala sektorerna. Utbudet av långfristiga krediter på kapitalmarknaden kan med sistnämnda undantag ledas tillbaka till tre huvudkällor, som inte grundar sin utlåning på långfristig upplåning: AP-fonden, försäkringsbolagen och bankerna.” AP-fonden är en ursprunglig kreditkälla i den meningen att den har egna inkomster i form av avgifter och räntor på sina placeringar. De premieintäkter som försäkringsbolagen grundar sina placeringar på är visserligen en form av långsiktigt hushållssparande men utgör inte upplåning i konventionell mening. Bankerna, slutligen, fyller den för kreditinstitut vanliga uppgiften att tjäna som mellanled mellan långivare och låntagare men med den för bankväsendet karakteristiska funktionen att omvandla formellt kortfristig inlåning till reellt och delvis även formellt mer långfristig utlåning. De kreditpolitiskt betingade likviditetskraven har därför inneburit att bankerna sannolikt påtagit sig större, formellt långfristiga engagemang i form av statsoch bostadsobligationer än vad de under andra förhållanden skulle ha gjort. Som framgått ovan förmedlas en del av det långfristiga kreditutbudet från de nämnda tre grupperna av kreditinstitut direkt till de slutliga låntagarna i de reala sektorerna i form av stats-, kommun- och industriobligationer samt genom reverslån från AP-fonden och försäkringsbolagen till kommuner och näringsliv. En annan, ungefär lika stor del kanaliseras över mellanhandsinstituten. Denna långfristiga kreditgivning från AP-fonden, försäkringsbolagen och bankerna till mellanhandsinstituten uppgick till närmare 85 miljarder kri slutet av 1974 och svarade därmed for ca två tredjedelar av den totala intrasektorala Iångivningen inom den finansiella sektom. Härutöver sker en viss långfristig kreditgivning från AP-fonden till ban- 12 Till bankernas utbud kan kerna - drygt 4 miljarder kr i slutet av 1974 - inom ramen for det s. k. i detta fall också räknas AP-fonden har också förvärvat av bankerna emitterade återlånesystemet. riksbankens iörvärv av forlagslån. Dessa är viktiga for bankerna, då de ur kapitaltäckningssynpunkt statsobligationer och i är likställda med eget kapital. Kvantitativt är de dock av tämligen ringa något fall bostadsobligationer. omfattning.

S I- .. .. .

fårcsláakrings- gåäaknngs

g sektor

16 44 Banker

Mellanhandsinstitut

SOU 1978: 11 Den rea/ekonomiska och/inansiella bakgrunden 189

På senare år har även förekommit att bankerna refinansierat vissa långfristiga exportkrediter i AP-fonden och även i några mellanhandsinstitut. Huvuddragen av den långfristiga kreditgivningen inom den finansiella sektorn framgår av nedanstående schema. Siffrorna anger utestående belopp i miljarder kr vid slutet av 1974. Av det totala beloppet - 89 miljarder kr - består närmare 80 miljarder kr av obligationer medan resten är reverslån. I tabell 2.19 angavs kreditgivningen till den reala sektorn från den .slut/ige långivaren i den finansiella sektorn. Den procentuella fördelningen på olika institutgrupper vid en sådan uppdelning framgår av vänstra kolumnen i nedanstående tablå. De största långivarna var bankerna och mellanhandsinstituten. Om förekommande mellanled, som förmedlar långfristig kredit, tas bort och fördelningen i stället görs med avseende på i//zs/»img/ig; långivare i den finansiella sektorn erhålles en annan bild. Bankerna är visserligen fortfarande dominerande långivare och detta i än högre utsträckning men socialforsäkringssektorn och även försäkringsbolagen tar en betydligt större andel på bekostnad av mellanhandsinstituten.

Den korta kreditgivningen inom den finansiella sektorn har en helt annan karaktär än den långfristiga, som kan sägas ge uttryck för en strävan till både decentralisering och specialisering i uppbyggnaden av kapitaimarknaden. Flödet av långa krediter mellan instituten går också i stort sett enbart i en r:ktning. Annorlunda förhåller det sig med de korta lånen. En stor del av det korta sredittlödet äger rum för att utjämna dagliga över- och underskott i rörelserna för affársbanker, sparbanker och foreningsbanker - i fortsättninger. med ett gemensamt namn kallade bankerna. Uttagsöverskott och omfattande dispositioner av beviljade krediter i en bank under en dag motsvaras ofta av insättningsöverskott i andra banker. Sådana variationer överbryggs genom dagslån mellan bankerna. För sparbankssektorn och foreningstankssektorn handhas denna utjämningsfunktion i allt väsentligt av två afärsbanker, Sparbankemas bank och Föreningsbankemas bank. De utgör således ett mellanled som blåser upp” den totala volymen av finansiella tillgångar och skulder. Perbdvis har bankerna även totalt sett uttags- eller inlåningsöverskott. Exempelvis medför skatteuppbörden kring den 20:e i varje månad dragning på inlåningsräkningar och ökad disposition av checkräkningskrediter. För att finansiera dessa uttagsöverskott kan bankerna vara tvungna att låna i riksbanken som då tjänar som en lender of last resort. Vid ett påföljande

190 Den rea/ekonomiska och/inansie/la bakgrunden SOU l978zll

inlåningsöverskott för banksystemet som helhet, t. ex. i samband med utbetalning av kommunskattemedel som sker i början på varje udda månad, kan bankerna minska ner eller helt upphöra med sin upplåning i riksbanken. Förutom nämnda upprepade kastningar över en eller ett par månader kan också urskiljas en över året säsongmässig rörelse. Bankernas likviditetsläge som det avspeglas i kortfristiga tillgångar i form av skattkammarväxlar och givna och upptagna dagslån försvagas under forsta halvåret bl. a. till följd av allmänhetens kvarskattebetalningar som medför uttagsöverskott. Bankerna finansierar detta genom att sälja skattkammarväxlar, vars förfallotider ofta är avpassade med hänsyn till skatteinbetalningsterminerna, Denna utoch genom att upphöra med dagslånen till riksgäldskontoret. veckling är också naturlig sedd från statens sida. Uttagsöverskotten i bankerna - eller om man så vill utgiftsöverskotten och minskningen av allmänhetens finansiella nettofordringar - motsvaras av ett inkomstöverskott for staten och en nedgång i statsskulden genom inlösen av skattkammarväxlar i bankerna och återbetalning av dagslån. Vid några tillfällen har riksgäldskontoret i det läget skiftat från att uppta till att ge dagslån till bankerna. Vanligen har dock riksgäldskontoret återbetalt en del av statens skuld till riksbanken och riksbanken har i sin tur lånat bankerna det belopp som inte kunnat finansieras genom en neddragning av de likvida tillgångarna. Under andra halvåret har staten ett utgiftsöverskott till följd av att tyngdpunkten av utgifterna ligger på detta halvår och att återbetalningen av överskjutande skatt sker mot slutet av året. Lånen i riksbanken återbetalas då och bankerna bygger upp sin likviditet som beredskap för påfrestningarna under vårhalvåret genom att öka innehavet av skattkammarväxlar och genom att ge dagslån till riksgäldskontoret. I detta ”stationära” tillstånd svänger således pendeln fram och tillbaka över året. Liksom uttags- och insättningsöverskott i bankerna skapar en lånemarknad för att balansera dessa är det naturligt att svängningar mellan inkomst- och utgiftsöverskott för staten och motsvarande uttags- respektive insättningsöverskott för bankerna ger upphov till en lånemarknad mellan dessa sektorer. Så länge det rör sig om transaktioner mellan staten (riksgäldskontoret), allmänheten och bankerna uppkommer endast förändringar i finansiella tillgångar och skulder mellan den reala och finansiella sektorn. Först i och med att staten använder sitt inkomstöverskott for att återbetala lån i riksbanken och affársbankema lånar i riksbanken uppstår en intern finanstransaktion inom den finansiella sektorn. Även om säsongmönstret består med ett lättare likviditetsläge för bankerna under hösthalvåret än under vårhalvåret sker vanligen betydande förskjutningar över en konjunkturcykel. Under en avmattning händer det att 13 Vad bankerna därutöver bankerna kan undvika i riksbanken även under upplåning maj och juni håller på räkning i riks- mest åtstramade som är den säsongmässigt perioden under året, medan banken år helt lörsumbara bankerna vid en restriktiv kreditpolitik under en konjunkturuppgång måste belopp. Då dessa placeringar inte är räntebärande låna betydande belopp i riksbanken även kring årsskiftet då likviditetsläget strävar bankerna att säsongmåssigt är lätt. minimera dessa tillgodo- under Utvecklingen 1974 utgör ett åskådningsexempel på nu nämnda havanden. Överskottsmeförhållanden. Då höjdes nämligen kassakvotskraven i april från l till 5 prodel placeras i stället i andra banker eller hos riksgälds- cent. Dessa krav innebar att bankerna var skyldiga hålla 4 till 4 1/ 2 miljarder kontoret. kr innestående på konto i riksbanken. 3 Detta i förening med ett omfattande

Den rea/ekonomiska och

finansiella bakgrunden 191

valutautllöde och en betydande statsupplåning utanför banksystemet medförde att bankernas kassaställning försämrades markant. Även under den säsongmässigt lättaste perioden vid slutet av året var atfärsbankerna tvungna att låna betydande belopp i riksbanken. Vid årsslutet uppgick detta till 3 miljarder kr. Utöver bankerna deltar även AP-fonden och försäkringsbolagen i viss utsträckning som låntagare på dagslånemarknaden. AP-fonden ger temporärt lån och köper obligationer till större belopp än vad som motsvaras av löpande nettoinkomster. Säsongmässigt sker sådana s. k. förplaceringar under våren och försommaren för att bygga upp låneportföljen inför sommarmånaderna då emissionsverksamheten på obligationsmarknaden är låg. Förplaceringarna finansieras under denna period genom kort upplåning i affarsbankema, vilken återbetalas med de inkomster som tillfaller AP-fonden under sommaren. Vid slutet av 1974 uppgick det upplånade beloppet på dagslånemarknaden för AP-fonden och försäkringsbolagen till totalt 1,2 miljarder kr. Totalt kan dagslånemarknaden vid slutet av 1974 beräknas ha uppgått till ca 22 miljarder kr, vartill kan läggas bankernas tillgodohavanden i riksbanken på 4 1/ 2 miljarder kr. Eftersom riksgäldskontorets aktivitet på denna marknad var helt obetydlig vid nämnda tidpunkt utgjorde sålunda hela beloppet, drygt 26 miljarder kr, intrasektorala transaktioner inom den finansiella sektorn. Som tidigare nämnts fluktuerar omfattningen av transaktionerna pâ dagslånemarknaden kraftigt både säsongmässigt och konjunkturellt. Det är därför knappast lämpligt att använda nämnda uppgifter som utgångspunkt för en jämförelse mellan olika lånemarknaders relativa storlek.

2.4.4.4 Reala sektorns placeringar i den finansiella sektorn Den reala sektorns placeringar i den finansiella sektorn uppgående till 216 miljarder kr bestod praktiskt taget uteslutande av två poster, sedlar och banktillgodohavanden på 160 miljarder kr och försäkringsförpliktelser på 40 miljarder. Dessutom hade företagen 2 miljarder kr på investeringskonto i riksbanken.

3 Den internationella bakgrunden

3.1 Inledning

Både på lång och kort sikt föreligger i industxiländema till synes stora kapitalbehov. Dessa kapitalbehov hänger bl. a. samman med en troligen fallande produktivitet för realkapitalet, med ökad knapphet på vissa råvaror, med krav på investeringar för att förbättra både den yttre och den inre miljön, med befolkningsutvecklingen och tendenser till arbetstidsförkortning samt med investeringsbehov, som relateras till krav på bättre yttre balans för västvärlden visavi oljeländema. Det äri ett planeringsekonomiskt sammanhang vanligt att en summering av olika kapitalbehov, som åtminstone delvis representerar ekonomiskt-politiska önskemål, överstiger det resurseller sparutrymme man samtidigt har att räkna med. Kapitalets fallande produktivitet hänger samman med att realkapitalbildningen under efterkrigstiden av flera anledningar gått relativt snabbt. Realkapitalstockama har blivit för stora i den meningen att den förväntade avkastningen på nya investeringar ligger lågt sett både utifrån företagens och marknadens räntabilitetskrav. Investeringsincitamenten är därför små och kan framstå som otillräckliga i förhållande till önskemålen om en viss tillväxt. Försvagningen av företagens investeringsincitament hänger samman med en trendmässig nedgång av vinsterna och en bl. a. härav betingad urholkning av företagssektorns finansiella struktur i många industriländer. Denna utveckling avspeglas i en rad indikatorer: fördelningen mellan vinster och löner, företagens räntabilitet, deras självfmansieringsgrad och deras skuldbörda. Samtidigt har osäkerheten ökat i investeringskalkylema och kapitalvärderingen bl. a. som en följd av en hög inflationstakt. De härmed förknippade riskerna kan inte undgå att negativt påverka företagens investeringsvilja. Även hushållens sparande och sparinriktning har påverkats av inflationen på ett sätt som försvårat företagens kapitalförsörjning. Vi synes befinna oss i dilemmat att ett förlitande på den ”fria kapitalmarknadens” allokeringsmekanismer under en ganska lång framtid kan resultera i en svag investeringsutveckling och underutnyttjande av resurser. Tendensen till ökad ekonomiskt-politiskt styrd realkapitalbildning kan å andra sidan leda till en press på resurserna och medföra risker för stora felallokeringar. Denna problematik hänger samman med och förvärras av två speciella balansproblem: inflationen och balansbristen i de internationella betalningarna. Den framtida prisutvecklingen är svårbedömbar men av stor betydelse

194 Den internationella bakgrunden SOU 1978: 11

inte bara för investeringsincitament och sparbeteenden utan också för kreditmarknadens institutioner och uppgifter. Det är emellertid svårt redan att ge en entydig förklaring av den långdragna och accelererande inflation, som karakteriserat efterkrigstiden. Det finns ett flertal ”inflationsteorier: den ”monetära” skolan, Keynesiansk ansats, ”Phillipskurvan”, råvaruprisskolan, den ”skandinaviska” skolan. Dessa teorier framhäver olika faktorer, som kan ha skiftat i betydelse under olika inflationsfaser. Flera av dem kan komma att verka prisuppdrivande även i fortsättningen. I motsatt riktning verkar den markerat anti-inflationistiska inriktningen av den ekonomiska politiken i de större industriländema. Effektiviteten av denna politik har emellertid försvagats sucessivt och kostnaderna ökat för dess utövande mätt med arbetslöshet och utebliven ekonomisk tillväxt. J ämte inflationen har de senaste årens svåra störningar i de internationella präglat den situation som kreditpolitiken och betalningsströmmama kapitalmarknadens organisationer haft att hantera. Oljekrisen ökade i ett slag snedfördelningen mellan överskotts- och underskottsländer. De ”fatländernas underskott har ökat ytterligare. Men även många indu-

tiga“

striländer har försatts i ett läge av s. k. strukturellt underskott i betalningsbalansen. Det är en strävan hos dessa länder att eliminera underskotten för att på längre sikt nå den position av nettokapitalexport, som är naturlig med hänsyn till den önskvärda relationen mellan rika och fattiga länder. Oljeländernas överskott kommer emellertid att bestå under ännu en tid, vars längd kommer att bero på bl. a. takten i industriländernas ekonomiska tillväxt och relativpriset på olja. Under en övergångsperiod kommer av den anledningen industriländernas balansanpassning att underlättas av att ett jämförelsevis stort internationellt kapitalutbud söker placering och att de kan räkna med prioritering på en sådan låntagarnas kapitalmarknad. Industriländerna står emellertid också infor ett långsiktigt problem, som har att göra med ett spontant förverkligande av en ny ekonomisk världsordning. Tack vare stora kostnadsfördelar har flera utvecklingsländer vunnit insteg på olika marknader för industriella fárdigvaror. Detta kan i ökande omfattning leda till sysselsättningspolitiskt och regionalpolitiskt motiverade krav på offentliga kapitalinsatser för hotade produktionsområden. Dilemmat är återigen att en sådan utveckling lätt leder till en ”kapitalbrist”, som

begränsar utrymmet för och incitamenten till en nödvändig omstrukturering.

Man kan knyta samman de här redovisade tendenserna i en diskussion av två utvecklingsaltemativ, nämligen ett ”optimistiskt” och ett ”pessimistiskt” scenario. De nationella såväl som internationella diskussionerna av den ekonomiska politiken koncentreras nästan helt på det optimistiska scenariot: vägen dit och strategin för dess uppnående. En rad förutsättningar behöver emellertid uppfyllas för att detta scenario skall kunna realiseras. Man bör därför räkna även med möjligheten av ett pessimistiskt scenario, där utvecklingen mer liknar stagnationen under åren efter oljekrisen. De båda alternativen har helt olika implikationer för strukturomvandlingen på nationella och internationella kapitalmarknader.

Den internationella bakgrunden 195

3.2 Långsiktiga kapitalbehov

Man kan peka på faktorer, som under efterkrigstiden haft en gynnsam effekt på produktiviteten och den ekonomiska tillväxten men som successivt synes ha avtagit i betydelse. Denna utveckling har verkat i riktning mot en relativ ökning av kapitalbehovet i förhållande till en given tillväxt. Nya faktorer som tillkommit synes verka i samma riktning. Av stor betydelse i detta sammanhang är den förväntade befolkningsutvecklingen. Hit hör också kraven på kapitalinsatser for skyddet av den yttre och inre miljön. Av särskild global räckvidd är frågan om omfattningen, inriktningen och lokaliseringen av de kapitalbehov, som kan komma att aktualiseras av en ökande råvaruknapphet samt av en ny ekonomisk världsordning. Problemet kan också formuleras som en fråga om avkastningen på den framtida ökningen av realkapitalet i den privata sektorn. Den kan bli otillräcklig for att investeringsverksamheten skall hållas vid den nivå, som behövs for att en önskvärd tillväxt skall kunna realiseras. 1. Tillgänglig information om de långsiktiga tendenserna for realkapitalets produktivitet (alternativt den s. k. capital/output-relationen) är både ofullständig och svårtolkad. Man kan emellertid peka på ett antal faktorer som tidigare verkat i speciellt gynnsam riktning. Det har förelegat en ”teknologisk eftersläpning” som inhämtats under efterkrigstiden. Stora produktivitetsvinster har erhållits genom strukturomvana/ingar, som bl. a. inneburit betydande omflyttningar geografiskt och mellan olika näringsgrenar. Utryrnmet for sådana vinster kommer att begränsas av befolkningsutvecklingen (se nedan), samtidigt som motståndet mot omflyttningar troligen kommer att öka bl. a. på grund av de stress- och trivselproblem de ofta ger upphov till. Vidare har den successivt ökade frihandeln mellan industriländer med marknadsekonomi gett stora möjligheter att tillvarata komparativa fördelar och därmed höja produktiviteten; Dessa möjligheter torde nu vara mer begränsade. Fortsatta produktivitetsvinster av detta slag ligger snarast i en

snabbt vidgad handel dels mellan Väst- och Östeuropa, dels mellan in-

dustriländema och utvecklingsländerna. Faktorer som tidigare verkat höjande på realkapitalets produktivitet synes alltså komma att minska i betydelse, samtidigt som det kan tillkomma faktorer, som snarast verkar produktivitetsdämpande. Den osedvanligt svaga investeringsutvecklingen 1973-1977 verkar i och for sig begränsande på tillväxtpotentialen. Men den kan också ha verkat dämpande på sådana teknologiska framsteg, som är länkade till den reala kapitalstockens tillväxttakt. Detta kan i och for sig medverka till att öka capital/output-relationen under 1980-talet. Ytterligare en - i konventionell bemärkelse - sänkande produktivitetsfaktor är den ökning av den offentliga sektorns och den privata tjänstesektorns andel av totalproduktionen som pågår och kan accelerera under de närmaste decennierna. Ett upprätthållande av BNP-tillväxten i industriländerna skulle med hänsyn till ovannämnda faktorer förutsätta en totalt sett ökad investeringskvot.

2. Enligt de vanligast förekommande beräkningarna finns det inga fysiska

begränsningar för tillgången på de flesta vanliga råvaror. Skiftande uppfattningar råder om de (relativa) kostnadsstegringar, som skulle bli nödvändiga vid en fortsatt ekonomisk tillväxt ungefär i efterkrigstakt och med unge-

196 Den internationella bakgrunden

fárligen samma åtgångstal för råvaruinsatsen. Sannolikt behöver en relativprisstegring ej bli särskilt dramatisk förutsatt dock att betydande satsningar äger rum på detta områdel Ökande relativpriser på energi och eventuellt andra råvaror tenderar emellertid att göra existerande kapitalstockar ekonomiskt sett snabbare föråldrade än vad som annars skulle varit fallet. Härigenom ökar reinvesteringsbehovet. Detta verkar höjande på den för tillväxten behövliga investeringskvoten. I detta sammanhang kan också erinras om den rådande trenden mot stora internationella investeringsblock bl. a. för utvinning av olja under havet och integreringen av Öst- och Västeuropas kraftsystem och transportnät. På råvarusidan över huvud taget är det fråga om stora kapitalintensiva och riskfyllda projekt. Utvecklingen torde därför gå i riktning dels mot ökade statliga insatser, både finansiella och materiella, dels mot ökad nskfördelning genom olika former av internationell finansiering (syndikat etc.) kan i framtiden förväntas ta en ökande del av re- 3. Miljöinvesteringarna surserna i anspråk. De ökar i och för sig kapitalbehovet, sänker kapitalets produktivitet i konventionell bemärkelse och ökar räntabilitetskravet på den övriga delen av investeringen. Företagna beräkningar anger i regel en storleksordning för dessa investeringar på omkring en procent årligen av brut- Då är ambitionen dock blygsam i den meningen att tonationalprodukten? den endast avser den yttre miljön och väsentligen begränsar sig till att förhindra en ytterligare försämring av denna miljö. Om kraven på god miljö kommer behovet av investeringar på detta område att accelerera. skärps, att en summering av enskilda länders de- Det bör också uppmärksammas klarerade till en global underskattning i den investenngsbehov ger upphov mån man ej inräknat miljöpåverkan över gränserna. Detta problem har först tagits upp på allvar i internationella fora och har ännu ej blivit nyligen föremål för konkreta åtgärder. Även åtgärder för förbättring av den inre miljön - i första hand på arbetsplatserna - befinner sig ännu i ett initialskede. Förbättringar kommer huvudsakligen till uttryck vid nyinvesteringar i form av mekanisering och - för att eliminera och ohälsosamma arbeten. Men automatisering obehagliga det finns en stor stock av gammalt realkapital, som är länkat till ur dessa föråldrade Krav på förbättringar aktualisynpunkter produktionstekniker. seras nästan dagligen i Sverige och torde på längre sikt göra sig än mer lPerspektiven framemot i flertalet andra industriländer. En sådan utveckling på detta område gällande sekelskiftet har behandmedför också ett upptrappat kapitalbehov under ett övergångsskede. lats i den s. k. Leontieff- 4. Investeringsinriktning, kapitalintensitet och tillväxt kommer att påverrapporten, som kommenteras längre fram i avsnitt kas av framtida förändringar i arbetskraftsutbudet genom befolkningsutveck- 3.5. lingen. Tendenserna för befolkningsutvecklingen är ganska likartade för olika 2OECD Economic Outindustriländer. Populationernas naturliga tillväxt är avstannande, vilket samlook no 19, July l976:A manhänger dels med att en undre gräns för mortaliteten synes ha uppnåtts, Growth Scenariø to 1980, dels med fallande fertilitet.3 är fortfarande på nedgång Barnadödligheten sid. 139. i en del länder, men dödligheten har stabiliserats i åldersgruppen 15-25 3 Se United Nations år. Den är snarast stigande i högre åldersgrupper. Resultatet är att sannolika Commission for Europe; att öka. fertiliteten i nästan alla inlivslängden upphört Samtidigt synes Post War Demographic

dustriländer, inklusive länderna i Östeuropa, vara på trendartad nedgång

Trends in Europe and an Outlook until the Year sedan mitten av 1960-talet. Tillsammans verkar dessa faktoreri riktning 2000, Geneve 1975. mot ett avstannande av den naturliga befolkningstillväxten och, bortom

Den internationella bakgrunden 197

1985, till en befolkningsminskning i några länder (t. ex. i Finland och Västtyskland). Av särskild ekonomisk betydelse är att befolkningspopulationema

gradvis åldras. Åldersgruppema under 15 år minskar i relativ betydelse,

medan de över 60 år successivt ökar (särskilt de över 75). För befolkningsgrupperna i de arbetsföra åldrarna kommer ökningen att gå långsammare än tidigare, särskilt efter 1985. En förväntad absolut minskning av den yngsta gruppen ( 15-19 år) kan medföra en minskad rörlighet på arbetsmarknaden. Över huvud taget innebär den antydda utvecklingen att ett upprätthållande av den ekonomiska tillväxten under de närmaste decennierna mer än tidigare måste baseras på en tillväxt av realkapitalet. Befolkningsutvecklingen i industriländerna skiljer sig avsevärt från den i övriga delar av världen. År 1970 svarade Europa plus Nordamerika för omkring 27 procent av den totala världsbefolkningen - år 2000 beräknas denna andel ha sjunkit till 19 procent. Denna relativa tillbakagång gäller också vid en uppdelning av industriländerna på undergrupper: den gäller således var for sig Nordeuropa (Skandinavien och Storbritannien), Väst-

europa, Sydeuropa, Östeuropa och Nordamerika. Mellan dessa regioner kom-

mer dock betydande förskjutningar att äga rum. Nord- och Västeuropas andel av industriländernas befolkning väntas komma att minska från drygt 29 procent år 1970 till knappt 26 procent år 2000, Sydeuropas att öka från 11 till 14 procent medan övriga regioners andelar blir ungefär oförändrade. Effekten på arbetskraftstillgången av de förväntade olikhetema i befolkningsutvecklingen interkontinentalt och interregionalt kan i princip tänkas kompenseras av en ökad rörlighet på den internationella arbetsmarknaden. Tendensen på detta område pekar emellertid mot ökade kulturella, ekonomiska och politiska hinder for transferering av arbetskraft. Det verkar i stället sannolikt att investeringarna kommer att söka sig till de områden där överskotten på arbetskraft ökar och varaktigt håller nere lönekostnadema. En sådan omdirigering skulle uppenbarligen ställa stora anspråk på de internationella lånemarknadema. 5. Det är troligt att fortsatt arbetsridgörkørrning i framtiden i högre grad än befolkningsutvecklingen kommer att påverka det potentiella utbudet av arbetskraft. Ju mer levnadsstandarden stiger dess mer därav kan förväntas bli uttaget i fonn av ökad fritid. 1 den mån denna utveckling accelererar, skulle kapitalintensiteten behöva öka ytterligare för att den absoluta tillväxten skall kunna upprätthållas. En maximering av denna tillväxt anses visserligen numera inte som ett högt prioriterat eller ens önskvärt mål. Det har emellertid hävdats att hög tillväxt är associerad med snabbt ökande arbetskraftsproduktivitet. Om utrymmet minskar för en sysselsättningsbaserad tillväxt kan också ökningstakten for produktiviteten stanna upp. En sådan utveckling skulle sannolikt leda till en krympning av vinstmarginalerna, som historiskt sett visat sig vara positivt korrelerade med arbetskraftens produktivitetsökningar. I viss utsträckning kan arbetsproduktiviteten påverkas positivt genom ökad kapitalintensitet. Som nämnts nås emellertid snabbt en gräns bortom vilken realkapitalets produktivitet börjar falla dvs. dess bidrag till den totala produktiviteten blir allt mindre. I detta sammanhang kan också nämnas tendensen mot systematisk övergång till tvåskift. Detta kan, särskilt i processindustrierna, tvinga fram en ny kapitalstruktur, vilket också skulle verka höjande på investeringsbehovet.

198 Den internationella

bakgrunden

6. En faktor som, på längre sikt, skulle kunna på ett avgörande sätt påverka utvecklingen i industriländerna är genomförandet av en ny ekonomisk världs- Innehållet och formen för denna är ännu mycket obestämd. Det ordning. är dock sannolikt att frågan undan för undan kommer att öka i betydelse och påverka investeringsinriktning och kapitalbehov. Innebörden av en ny världsordning är i grunden en överföring av resurser från de rika till de fattiga länderna. En sådan överföring tar formen av ett samlat exportöverskott från de rika länderna. Varje givarland måste inte i och för sig ha ett sådant överskott gentemot de fattiga länderna men väl ett överskott mot totala omvärlden. Problematiken är densamma, som i princip gällt för internationellt bistånd. Om den nya världsordningen skall bli en realitet måste emellertid storleksordningen av transfereringarna bli en helt annan - snarast likvärdig med de strävanden att förbättra den yttre balansen, som aktualiserats i samband med oljekrisen. En dylik resursöverföring kräver högre takt i realkapitalbildningen för industriländema än i det fall att ingen accelererad resursöverföring äger rum. I ett något kortare perspektiv ställer amorteringar och slutlig avveckling av upplâningjiân OPEC -länderna samma krav. Här har nämnts en rad faktorer, som alla pekar i riktning mot framtida stora, och relativt sett stigande behov av realkapital. Sett i ett planeringsekonomiskt sammanhang kan en summering av dessa och andra resurskrav lätt leda fram till slutsatser om otillräckligt resursutrymme - eller, annorlunda uttryckt, sparbrist. Detta är dock inget nytt tema - det återfinns bl. a. i en rad svenska långtidsutredningar.

3.3 Kapitalbehov och ”sparbrist”

l långtidsplaner av den typ, som uppgöres i Sverige och i många andra länder utgår man ifrån att full sysselsättning skall upprätthållas och, via produktivitetskalkyler, kommer man fram till en möjlig, total ekonomisk tillväxt. Tillväxtökningen intecknas sedan av olika ekonomiskt-politiskt och ”modelltekniskt” motiverade anspråk: från bytesbalans, från bostadsbyggande, från kommunal och statlig sektor och från ett till tillväxten relaterat behov av företagsinvesteringar. Efterfrågesidan kompletteras med en kalkyl för den privata konsumtionen svarande t. ex. mot ett minimum för hushållens reala standardhöjning. Oftast framstår den totala efterfrågan som orealistiskt stor med hänsyn till det resursutrymme som svarar mot den givna tillväxten. Slutsatsen blir då att det råder “brist” på sparande. Argumenteringen framstår som legitim i den mån den ekon0miskt-politiska villkorligheten klart redovisas, bl. a. med avseende på den offentliga sektorns resursanspråk. En sådan slutsats kan och bör emellertid kvalificeras också med hänsyn till det sätt på vilket prisbildningen på olika marknader förutsätts fungera. Denna aspekt avser bl. a. metodiken vid fastställandet av investeringsprogram och de samband som därvid användes mellan å och å andra sidan ekonomisk tillväxt och ena sidan realkapitalbildningen

Den internationella bakgrunden 199

extern balans. Dessa frågor rör villkorligheten i beräkningen av ”kapitalbehov”, bl. a. av det slag som beskrevs i föregående avsnitt. En amerikansk undersökning av foretagssektorns framtida investeringar och diskussionen därom kan belysa problematiken kring ett framräknat ”kapitalbehov”. Förutsättningarna för kalkylen var att specificerade mål uppställdes för bl. a. produktivitetsökningar, sysselsättning, miljöstandard och

oljeberoendef* Utifrån dessa förutsättningar härleddes tillväxten i den reala

kapitalstocken och den motsvarande utvecklingen av investeringskvoten. Det visade sig att investeringskvoten skulle behöva höjas till 12 % för perioden 1975-1980 att jämföra med en kvot på i genomsnitt 10 1/2 % för vardera perioderna 1965-1970 och 1971-1974. Till större delen förklarades investeringskvotens höjning av mer kapitalkrävande teknologier bl. a. inom jordbruk, gruvdrift, kommunikationer, bilreparationer och affárstjänster. En betydande del hängde också samman med miljö- och energiinvesteringar. Det föreföll inte troligt att sparkvoten spontant skulle komma att höjas i takt med den ”behövliga” ökningen i investeringskvoten - det skulle följaktligen komma att föreligga en sparandebrist eller ”kapitalbrist”. Den relaterade undersökningen har kritiserats bl. a. för att den bortsett från den roll - prisbildningen enkannerligen förändringar i relativpriser bör tillmätas i detta slag av kalkyler. För det första synes stelheten i den historiska prisutvecklingen jämte olika former av ekonomiskt-politiska in-

grepp ha påskyndat investeringstillväxten. Om förutsättningarna härvidlag

ändras, kan produktionsapparaten komma att framstå som alltför kapitalintensiv och man kan argumentera för en, åtminstone temporär, sänkning av sparkvoten. Diskussionen kring energiinvesteringarna rörde bl. a. frågan hur ett bortseende från förändringar i framtida relativpris kan medföra risker för en överskattning av framtida investeringsbehov. Höjt relativpris på energi kan förväntas ändra både produktionsmetodema och produktsammansättningen. Den senare tenderar att ändras i riktning mot varor med relativt lågt energiinnehåll. Vidare kan realkapitalets livslängd tendera att öka, varigenom den nuvarande trenden mot ökad skrotningstakt skulle vändas. ”Kapitalbehovet för en given tillväxttakt därigenom hållas nere, samtidigt

skulle

som tillväxten fick ett annat innehåll än tidigare. För övrigt torde det inte finnas anledning att hänvisa till historiska tillväxttakter för BNP som ”normala” och eftersträvansvärda. Den för full sysselsättning behövliga tillväxten kan nämligen förväntas minska på grund av lägre kapitalintensitet och ändrat resursallokeringsmönster bl. a. som en reaktion på ändrade relativkostnader för energi och miljö “Beatrice VaccarazA Ett resonemang efter här antydda linjer leder fram till att beräkningar Study ofpixed Capna, i stil med ovannämnda amerikanska undersökning kan förväntas överskatta Requirements of ;he Us

det framtida kapitalbehovet” bl. a. för energiinvesteringan5 Därtill kommer Business Economy

som nämnts °f

att man på goda grunder kan hävda att realkapitalbildningen 19714990 311753,”

Analysis” Dec

omm

under en avsevärd tid gått för snabbt med hänsyn till underliggande långsiktiga bestämningsfaktorer. Ett symptom härpå är de till synes bestående EMC

överkapaciteter, som föreligger på viktiga produktionsområden. Ett annat 5591-979 (9999

symptom är den avtagande på realkapital och de därmed

âfgçgáaâlgrtgfâelzâ:

avkastningen försvagade incitamenten till nyinvesteringar. 1 princip kan detta förhållande Economic Review, Feb. tas som en indikation på att realkapitalbildningen varit relativt snabb. 1977.

200 Den internationella bakgrunden SOU l978zll

Denna utveckling kan relateras till faktorer, som i huvudsak verkat sänkande på kapitalkostnaden. Till sådana faktorer kan bl. a. räknas skattemässiga avskrivningar som överstigit den ekonomiska deprecieringen, samt skatteavdrag för ränteutgifter. Vidare har foretagssektorn från den offentliga sektorn erhållit investeringsbidrag i form av t. ex. kreditgarantier, billiga krediter och direkta kapitaltillskott. De nominella låneräntoma har trots sin höjda nivå i alla händelser framstått som låga i förhållande till inflationsförväntningama. Den reala låneräntan har fallit ännu snabbare än realkapitalets avkastning och följaktligen har investeringsincitamenten kunnat vidmakthållas. Undan for undan har emellertid bristen på lönsamma projekt ökat och den privata investeri ngsverksamheten försvagats. Detta är emellertid något annat än ”kapitalbrist”. Kapitalbrist i marknadsmässig mening har snarast att göra med partiella jämviktsbrister bl. a. orsakade av tröga anpassningsmekanismer. Detta problem rör realkapitalets sammansättning snarare än dess storlek och yttrar sig bl. a. genom uppkomsten av flaskhalsar. En del av dessa problem skulle fönnodligen försvinna om inflationen kunde hållas nere. Här skall också noteras den osäkerhet som vidlåder kalkyler rörande ”kapitalbehov” i den mån dessa härledes från mål för ekonomisk tillväxt och externbalans. Sådana beräkningar kan göras på olika sätt och med olika förutsättningar. Som exempel på resultat enligt vilka realkapitalbildningen spelar en relativt blygsam roll kan nämnas en välkänd undersökning av den ekonomiska tillväxten i USA. Av en genomsnittlig tillväxt på 4 % under perioden 1948-1969 beräknas realkapitalbildningen i foretagssektorn ha bidragit med 0,8 procentenheter och andra tillväxtfaktorer alltså med 3,2 procentenheter. I länder med högre tillväxttakt än USA, såsom Japan och Västtyskland, förklarades endast en fjärdedel av tillväxtskillnaden med

en större kapitalinsatsö Trots all osäkerhet i uppskattningarna ger siffrorna

dock en påminnelse om risken för överskattningar av “kapitalbehovet”. Det finns dock andra undersökningar som tillmäter den investeringsbundna teknologin större vikt.7 65e Edvard F Denison: I detta sammanhang kan också nämnas en svensk undersökning enligt The Contribution ofCapi- vilken den helt dominerande delen av den s. k. “teknikfaktorn” - som tal to the Posrwar Growth förklarar en stor del av produktionsökningarna - är att hänföra till arbetsof Industrial Countries. kraftsrelaterade tekniska framsteg. Den produktionsökning som inte kan Joint Economic Committee, Congress of the United tillskrivas ökade kvantitativa insatser av arbetskraft och kapital representeras States, sid. 45 o. f. av förändringar i en till arbetskraftsvolymen knuten multiplikativ ”ef- 7 Se t. ex. R Solow: A fektivitetsfaktor”. En slutsats härav skulle vara att eventuella tillväxtbe- Contribution to the Theory främjande åtgärder i forsta hand riktas mot humankapitalets forkovrings of Economc Growth. Så till vida kan också den hittillsvarande investeringsutvecklingen i Sve- Quarterly Journal of rige och en del andra länder ha medfört en felallokering av resurser. Re- Economics 1956. alkapitalets snabba ökning har lett till hög kapitalintensitet och förmodligen 8 Ragnar Bentzel: Problem fallande samhällsekonomisk effektivitet. Enligt den ekonomiska tillväxtkring til/växt, kapital- teorins kriterier för optimala storleken på investeringskvoten sparkvoten bildning och inkomst- - borde denna snarast sänkas vid långsiktigt sjunkande marginell produkfördelning. l “Erfarenheter av blandekonomin” tivitet för kapitalet. De senaste årens svaga investeringsutveckling i hela Uppsala 1977. västvärlden kan delvis ses som ett uttryck härför.

Den internationella 201 bakgrunden

3.4 Investeringsincitament och

företagsfinansiering

Den i stort sett makroekonomiska analysen av kapitalbehov kan på det mikroekonomiska planet kompletteras med en diskussion av tillräckligheten av föreliggande investeringsincitament. Härvid kan bristen på specifika finansieringskällor framstå som en av flera faktorer som har betydelse för investeringsviljan. Hela finansieringsbilden och dess förändringar måste beaktas i en sådan analys. Det finns många faktorer som påverkar företagens investeringsincitament och finansieringskapacitet. En viktig indikation i dessa avseenden är den förskjutning av inkomstfordelningen till löntagarkollektivets förmån, som har ägt rum i ett flertal länder. En långsiktig utveckling i denna riktning alltsedan början på 1950-talet är tydlig i Västtyskland, Storbritannien, Italien, Belgien och särskilt påtaglig i Holland? Härtill har bidragit framför allt de starka

ökningarna av timlönerna men också en viss avmattning av arbetsproduk-

tivitetens tillväxt. Bilden av utvecklingen av företagens räntabilitet är i stort sett densamma.” Denna synes ha varit trendmässigt fallande i Västtyskland, Storbritannien, Förenta staterna, Italien och Holland. I Frankrike har en nedgång i företagens inkomstandel och räntabilitet satt in under 1970-talet. I bl. a. Storbritannien och Västtyskland har nedgången i räntabiliteten mildrats av subventioner och av skattepolitiken. Den relativt svaga utvecklingen av företagsvinsterna har på flera håll lett till en sänkning av företagens .vjälvfinansieringsgraøå dvs. relationen mellan sparande och investering. Sedan början av 1960-talet visar denna kvot en nedåtriktad trend i Belgien, Nederländerna, Förenta staterna, Storbri- 9 tannien och Canada. Den har varit i stort sett oförändrad i Västtyskland OECD Economic Outlook och Frankrike.” no 19,JuIy 1976; A Growth Scenario to 1980. Incitament till ökad skuldsättning har förelegat dels i form av beskattsid 142-143. ningseffekter (ränteavdrag), dels på grund av inflationseffekten på de reala låneräntorna. Å andra sidan har incitamenten O Det statistiska underlatill finansiering med aktier get för analysen är olika i varit svaga eftersom aktiemarknaderna varit deprimerade bl. a. på grund de bägge fallen. Fördelav vikande efterfrågan från hushållen. Förutom av de ovannämnda fakningen av företagssektorerna har en ökande relation mellan främmande och eget kapital också torns förädlingsvärde följt av ökade Iånebehov för att täcka kostnader erhålles från nationalräför lager och varor i arbete kenskaperna. Här föreligsamt krav på ökad likviditet. Utvecklingen i de flesta industriländer har ger bl. a. problemet att följaktligen gått i riktning mot ökad sku/dbörda i förhållande till det egna lönesummans inkapitalet. Från mitten på 1960-talet till början på 1970-talet ökade förhålkomstandel bör korrigeras landet mellan skulder och eget kapital från 1,5 till 2,2 i Frankrike, från för ökningar i antalet 2,5 till något mer än 3 i Västtyskland, från 4 till 5,5 i Japan, från 0,9 till löntagare - en korrigering l i Storbritannien som endast kan göras med och från 0,6 till 0,9 i Förenta statema.” betydande osäkerhet. Företagens finansiella balansstruktur har även försämrats i andra avse- Företagens räntabilitet enden. Sålunda har upplåningen tenderat att förskjutas i riktning mot ökad erhålles från sammanställandel kortfristiga lån bl. a. i samband med ökade handelskrediter. Vidare ningar av deras balansräkhar osäkerheten ningar. i den totala bedömningen av företagsbalansema ökat på “ grund av svårigheten att korrekt värdera fast realkapital och lager och därmed Beräkningarna har också storleken av det egna kapitalet. gjorts av the Economic Den fortlöpande Commission for Europe. försvagningen i olika avseenden av företagens finansiella struktur kunde fortgå relativt obemärkt så länge den ekonomiska tillväxten 12015013 a. a. sid. 143.

202 Den internationella bakgrunden

och inflationen fortsatte. I och med lågkonjunkturen och en ökad osäkerhet om framtida prisutveckling aktualiserades emellertid de med balansförsvagningen förknippade riskerna. Fr. 0. m. 1975 kännetecknas också företagens finansieringspolitik i de större industriländerna av försök att pressa ner skuldbördan, att konsolidera den kortfristiga upplåningen och att öka det egna kapitalet genom aktieemissioner.” Den ekonomiska utvecklingen under resten av 1970-talet synes komma att kännetecknas av väl så stora riskmoment som den första hälften - sam-

som det kan bli knappt om tid för företagen att bygga upp en tidigt finansiell robusthet mot dessa risker. I utgångsläget kännetecknas de flesta länder av outnyttjad kapacitet, bestående inflation och hög arbetslöshet. Vägen mot bättre ekonomisk balans kan komma att te sig mycket olika för olika länder. På grund av skillnader i utgångsläget med avseende framför allt på den yttre balansen kan man räkna med betydande spridning mellan länderna i fråga om tillväxt och prisutveckling. Härav följer bl. a. att växelkan bli ett vanligt inslag i den ekonomiska politiken även kursförändringar i fortsättningen. Penningpolitiken i övrigt tenderar också att utformas på ett sådant sätt att osäkerhetsmomenten i företagsplaneringen ökar. Penningpolitiken har fått bära en allt börda i kampen mot inflationen - bl. a. emedan tyngre skattepolitikens traditionella konjunkturstabiliserande automatik alltmer tycks ha ersatts med en prisdestabiliserande automatik.” I och med att både inflationstakt och nominalränta blivit mer variabla ökar också osäkerheten i investeringskalkylerna och därmed höjes avkastningskraven. En utökning av företagsupplåningen framstår som alltmer riskfylld. Parallellt härmed ökar också räntebelastningen på de löpande utgifterna. Konsekvensen kan bli ökade likviditetsproblem. Sårbarheten i företagens balansräkningar har ökat och därmed kraven på kreditprioriteringar och kapitalsubventioner. 13 Bank for international En rationell reaktion på ökad osäkerhet om reala kostnader för lång, rän- Settlements, A nnual emeltebunden upplåning vore att låna kort snarare än långt. Härmed följer Report. June 1976, sid. 43. skuld. Men lertid också snabbare omsättning av en kontinuerligt ökande 4 Prisdestabiliseringen tillgången på sådan upplåning är osäker - beroende bl. a. på penningpolitiken hänger samman med att - och en sådan osäkerhet också en investeringshämmande representerar ett alltmer genomgående faktor.” Till stor del kan dessa problem ses som en följd av inflationen reallönetänkande driver och den efter en lång period av snabb tillväxt följande stagnationen. Vid fram nominallönekompensationer för skattepro- fortsatt inflation kvarstår problemet - bl. a. med avseende på lånens löptid

gressiviteten. Denna - med riskfördelningen mellan sparare, kreditförmedlare och kredittagare. effekt är oberoende av Ökad osäkerhet med avseende på priser och kostnader påverkar kraven vilken lönenivå skattepropå räntabilitet och finansiell styrka för låntagare såväl som för långivare. gressiviteten drabbar och intensifieras alltså ju Finansiell konsolidering kan visa sig nödvändig dels för att skapa ny lålängre ner i lönenivåema nekapacitet att möta framtida investeringsbehov, dels för att skapa finansiell progressiviteten uppträ- resistens mot fortsatta konjunkturvariationer. der. Det är inte säkert att man i fortsättningen kan lita till en positiv ”häv- 15SeJ s Flemming, L D D stångseffekt” om nämligen de reala låneräntorna i framtiden kommer att Price och S A Byers: The varit van vid ligga högre än man på 1960-talet och början av 1970-talet. Cost of Capital, Finance Vid låg tillväxt, dålig totalräntabilitet och höga realräntor blir hög skuldbörda and Investment. Bank of och därigenom ”hävstångseffekten” tvärtom till nackdel för företagen. Inför England Quarterly Bulletin, Vol 16 June 1976. möjligheten av en sådan utveckling måste hela problemet med värderingen

Den internationella bakgrunden 203

av realkapitalet och av eget kapital bringas under kontroll. Den historiska utvecklingen mot försvagade finansiella strukturer har varit likartad i flertalet industriländer och uppenbarligen har det finansiella systemet elastiskt tillhandahâllit efterfrågad finansiering. En viktig fråga är

om denna anpassning varit enbart av godo. Om utvecklingen drivits

längre än nu blev fallet - om t. ex. en djup depression kommit en konjunkturcykel senare - kunde bakslaget blivit större än det nu faktiskt blev. Det blev ändå ett för efterkrigstiden rekordartat antal fallissemang i många länder och det har blivit nödvändigt med finansiella rekonstruktioner under statlig medverkan av en del storföretag. Verkningama spred sig även till det finansiella systemet, som naturligt nog sattes under press samtidigt med klienterna. Den lärdom som kanske kan dragas är att det finansiella systemet inte skall mekaniskt maximera utlåningen inom de ramar, som sättes av penningpolitiken. Kreditprövning och kreditgivning skall i princip tjäna som test för avkastningen på knappa reala resurser, som efterfrågas även för andra ändamål än för investering. Sådan prövning kan i framtiden bli än viktigare bl. a. eftersom utrymmet speciellt för privat konsumtion kan bli särskilt knappt. Avvägningen mellan aktuell och uppskjuten konsumtion skall inte självklart avgöras till fördel för den senare. Samtidigt föreligger också det problemet att vid fortsatt nedgång av självfinansieringsgrad och räntabilitet investeringsincitamenten kan sjunka under den nivå, som av olika anledningar framstår som ett uppenbart minimum. De förslag för att råda bot härpå som f ramlagts i olika länder och i betydande utsträckning redan materialiserats erinrar om dem som framkommit även i den svenska diskussionen. De avser bl. a. olika former av skattelättnader och subventioner. Dylika åtgärder kan dock blott ge temporär lättnad om

trenden mot sjunkande inkomstandel för företagen fortsätter. Åtgärder att

förstärka företagens eget kapital har föreslagits i form av skattelättnader för aktieutdelningar (resp. skattebeläggning av lånekostnader), inrättande av nya finansieringsinstitut m. m. (Jämför fjärde AP-fonden i Sverige.) Här skulle syftet dock i första hand vara att utjämna de variationer i kapitaltillförseln, som uppkommer särskilt på grund av konjunkturcyklema och inte att på längre sikt mjuka upp avkastningskraven. Det har också hävdats att större utrymme borde ges åt aktiemarknadens utveckling för investeringsfinansieringens beroende av upplåning till fast rän-

attlåninska ta.

Ett bestående problem i sistnämnda avseende har varit de låga aktiekurserna, dvs. de höga kostnaderna för aktiefinansiering. Det har framstått som fördelaktigare att köpa upp gamla företag än att emittera aktier för att finansiera nya projekt. (Jämför uppkomsten och framgångarna för investmentbolagen.) Detta är bara ytterligare ett uttryck för det förhållandet att det råder brist på räntabla nyinvesteringar - ett förhållande, som inte av en breddad aktiemarknad.

fundamentalt

påverkas Bosenwonh:

lésegany

Aven om aktiemarknaden breddas kan det bli nödvändigt att genom The Issue q/Capira/ struktur s/Vmgei i US Eümüm/f nya låneformer anpassa företagens finansiella till en utveckling mot ökat låneberoende. Även G°wh-/u°' O 1986

här gäller emellertid att det inte skall vara fråga 1.976

,, . ,, . . .. .. . Volume 3. Joint Econoom mjuka lån. Tonvikten skall 1 stallet laggas på uppgiften att bygga _ mic Committee, Congress upp finansiella strukturer som är robusta för företagen och kreditförmedlarna. of the united states_

204 Den internationella bakgrunden

En möjlighet som nämnts år ökad kanalisering av sparandet direkt från hushållen till företagen och framför allt till bostadsbyggandet. Hushållssparandets framtida storlek och kanalisering är också av mycket stor betydelse for företagsfinansieringen. kan uppfattas som beroende av flera faktorer: hus- I-Iushållssparandet hållens andel av faktorinkomsterna, effekten av skatter och transfereringar andel av den disponibla inkomsten. Hushållens andel av samt sparandets faktorinkomstema visar i många länder en stigande trend. Denna utveckling är i stort sett en spegelbild av det ovan påtalade förhållandet att Företagens inkomstandel varit Ser man emellertid till fördelningen av de sjunkande. inkomsterna visar hushållens andel ofta en sjunkande trend, vilket disponibla motsvaras av en ökande andel för den offentliga sektorn. Denna trend har varit särskilt märkbar i länder med en stor offentlig sektor: Nederländerna, Finland och de skandinaviska länderna. Canada, har i dessa länder gått snabbare än de stora ökningar Skattehöjningarna av transferingarna, som också ägt rum. Denna tendens har i och för sig verkat nedhållande på hushållssparandet mätt i procent av bruttonationalinkomsten. Samtidigt har emellertid sparandets andel av den disponibla inkomsten stigit trendmässigt i ett antal länder: i Österrike, Belgien, Frankrike, Italien, Irland, Nederländerna och Västtyskland. I många länder år utvecklingen mer obestämd såsom t. ex. i Storbritannien (och Sverige). Totalt sett synes hushållssparandet, räknat i procent av BNP, ha tenderat att stiga t. ex. i Förenta staterna, Storbritannien, Västtyskland, Italien och Nederländerna (Frankrike representerar ett undantag). En stor del av teorierna för hushållens sparbeteende avser de konjunkturella variationerna, som man kan bortse från i ett långsiktigt sammanhang. På längre sikt bör hushållens sparkvot höjas allteftersom reala disponibelinkomsterna når successivt högre nivåer. Befolkningens åldrande bör också bidra till en sådan höjning, eftersom högre åldersgrupper synes ha högre än yngre. Även tendensema mot allt tidigare pensionsålder kan sparkvot tänkas påverka hushållssparandet positivt. Enligt den s. k. ”extended life cycle theory” skulle nämligen den högre sparkvoten i höginkomstländer kunna förklaras av att ett tidigare utträde ur arbetskraften förlänger den över vilken de aktiva årens sparande skall spridas - detta senare period måste därför göras motsvarande större.” Å andra sidan torde det gradvis 17Se Martin Feldstein: alltmer utvecklade ha en negativ effekt på hussocialforsäkringssystemet Social Security and Saving dess förmåner avser med konsumhållssparandet, eftersom grupper hög - The Extended Life American tionsbenägenhet och det också kan försvaga benägenheten att spara för ål- Cycle Theory, Economic Review, May derdomen. 1976. Åren 1973-1975 kraftigt i många industriländer. Detta steg sparkvoten 18 Se OECD, Economic av de vanliga fenomen har inte kunnat förklaras cykliska faktorerna men Outlook, December 1974 har satts i samband med den accelererande inflationen. När denna retarsid. 108: ”The saving derade också hushållens tillbaka. Inflationen kan ha 1976 sjönk sparkvot ratio, prices and unemhaft en positiv effekt på hushållssparandet redan tidigare, men tecknen härpå ployment”.

har blivit tydligare allteftersom prisökningarna tilltagit.”

19Se t. ex. Juster-Wach- är att hushållen ökat försöker Hypotesen genom sparande kompensera tel: Towards a Theory of åstadkommer sig för de reala förluster som inflationen på deras finansiella Saving Behaviour. Ameri-

tillgångar.” ”Efter skatt” är den reala bankräntan ofta negativ. Denna in-

can Economic Review, flationsförlust drabbar hela den finansiella stocken men skall balanseras av May 1975.

Den internationella 205

bakgrunden

ett sparande ur löpande inkomster, vilka till sin storlek är betydligt mindre än den finansiella stocken. Den kompensatoriska ökningen av sparkvoten måste då bli relativt stor. Hushållen synes ha anpassat inte bara sitt sparande utan även sin förmögenhetsstruktur i enlighet med sina erfarenheter under inflationen. Det är välbekant att deras innehav av reala” tillgångar i bl. a. fast egendom har ökat som ett skydd mot prisstegringen. I betydande utsträckning har ökningen av dylika tillgångar finansierats med upplåning. I tider av ökande arbetslöshet och av stagnerande och för stora grupper fallande realinkomster kan en sådan utveckling leda till likviditetsproblem for hushållen av samma slag som for företagen. Detta kan vara en förklaring till att även hushållens innehav av likvida medel relativt sett synes ha ökat bl. a. på bekostnad av innehavet av obligationer och aktier.” En ytterligare förklaring kan vara den ökande variabiliteten i obligations- och aktievärden och dänned förknippade risker. Även i detta sammanhang visar det sig att inflationen haft ett destabiliserande inflytande på kapitalmarknaden.

3.5 Inflationsproblemet

Från mitten till slutet av 1960-talet ökade totala prisnivån (BNP-deflatom) inom OECD-området med omkring 4 procent per år. För perioden 1970-1974 var årliga ökningen ungefär dubbelt så snabb, omkring 8 procent. En ytterligare upptrappning ägde rum 1974-1976 med årliga ökningstakter på 11-12 procent. Inflationen har påverkat företagens investeringsincitament och hushållens sparbeteende på sätt som diskuterats i det föregående. l varje framtidsbedömning spelar också frågan om takten i prisutvecklingen en väsentlig roll.

Mycket har skrivits om anledningen till inflationen under de senaste tio

åren, men någon enighet har man knappast kommit fram till. Likväl är det av största betydelse att klargöra i vad mån faktorerna bakom inflationen har varit eller är tillfälliga och i vad mån nya tillkommit. Alltefter den uppfattning man har om den fortsatta prisutvecklingen, kan man komma fram till olika slutsatser om utvecklingen på nästan alla områden: realränta och nominell ränta, sparande och investering, tillväxt och inkomstfördelning, penning- och finanspolitik. En stridsfråga har också varit i vad mån ett enskilt land - och speciellt ett litet land - kan skydda sig från en internationell 20 Se OECD, Economic inflation. Outlook, December 1976, En konvergering av inflationstakten i olika länder under loppet av en sid. 43 och BIS, Secrora/ inflationsprocess skulle kunna tolkas som en indikation på dels att infla- Financial Problems, sid. 57 och 83. toriska impulser genereras av en eller ett par internationellt verkande faktorer, dels att ett enskilt land är relativt försvarslöst mot sådana impulser. 2 Jämför Ronald Teigen: Några klara bevis föreligger emellertid inte på att en sådan konvergering lnleiprering Recent ägt rum.” World Inflation. American Economic Det finns i själva verket ett flertal hypoteser eller ekonomiska skolor”, Rewiew, May 1975 samt som från vitt skilda utgångspunkter söker förklara den faktiska prisutveck- Economic Survey of Europe lingen. Den monetära skolan centrerar sin inflationsmodell kring efterfrågan in 1976. New York 1977, och utbudet på pengar. Den traditionellt Keynesianska ansatsen är också Part 1, sid. 2.

206 Den internationella bakgrunden

efterfrågeinriktad men avser förhållandet mellan efterfrågan och (potentiella) utbudet på varor och tjänster. Under senare år har man särskilt uppmärksammat de förändringar i relativpriser, som hänger samman med en internationellt trendmässigt stigande efterfrågan på råvaror och de accelererande kostnaderna för dessas utvinning. Vidare har den ursprungliga Keynesianska efterfrågeansatsen kompletterats med olika versioner av den s. k. Phillipskurvan, varigenom hänsyn även kan tas speciellt till lönekostnadernas roll i prisbildningen. Slutligen kan också nämnas den skandinaviska skolan, som i första hand beskriver överföringen av internationella prisimpulser till ”små” och öppna ekonomier. Fortsättningsvis skall dessa inflationsförklaringar karakteriseras kortfattat. Detta kan ge ett underlag för en bedömning av den framtida prisutvecklingen. Enligt en ”global” variant av den monetära skalan är det meningsfullt att förklara inflationen som ett världsfenomen snarare än som summan av utvecklingen i enskilda länder. Världens totala ”penningmängd” bestämmer världens penninginkomst och - med ett till två års eftersläpning - också ”världsinflationen”. Världens penningmängd bestäms i sin tur dels av ökningen av världens guld- och valutareserver, dels av inhemsk kreditgivning. I andra länder än i reservvalutaländerna begränsas emellertid den inhemska kreditgivningen av valutabasen, i synnerhet i ett system med fasta växelkurser. Särskilt de små och öppna“ ekonomierna dras obönhörligen med i “världsinflationen“. Det har gjorts ekonometriska beräkningar, som indikerar att långsiktiga förändringar av internationella guld- och valutareserven har följts av en liknande utveckling av världens “penningmängd” och slutligen också av den globala prisutvecklingen (mätt med konsumentprisindex). De tidigare 22Ovanstående kortfat- utslagen avser tioårsperioden 1965-1974. tade beskrivning av den När man överger antagandet om fasta växelkurser tappar den globala globala ”monetära” monetära ansatsen mycket av sin forklaringskraft. Enskilda länder kan föra skolan har hämtats från och en mer autonom penningpolitik kan, i princip, välja sin egen pris- Hans Genberg och Alexutveckling. Den ”monetära” skolan skiftar därmed tyngdpunkten av förander Swoboda: Causes

and Origins of the Current klaringen till förändringarna i varje lands inhemska penningmängd.” Dessa

Worldwide Inflation; The kan hänföras till förändringar i banksystemets fordringar på utlandet, på Graduate Institute of sektorn dvs. till den utsträckning den offentliga och på den privata sektorn, International Studies, i vilken olika sektorer har täckt in sina finansieringsunderskott på den or- Geneva November 1975. ganiserade kreditmarknaden. Länken mellan förändringar i penningmäng- Ett liknande resonemang återfinns också hos Harry den och prisutvecklingen utgöres av pris- och inkomstelasticiteten hos all- G Johnson: World Infla- mänhetens efterfrågan på pengar. Storleken och stabiliteten hos dessa kotion, the Developing har varit föremål för och kontroversiella efficienter många beräkningar. Countries and Integrated Konventionell Keynesiansk inflationsanalys är i grunden av samma slag Programmes for Commodities; Banca Nazionale del som den monetära” skolans eftersom de båda i huvudsak utgår från efter- Lavoro, Quarterly frågesidan. Kanalerna till prisbildningen är emellertid olika. l Keynesianska Review, December 1976. modeller transmitteras inte via den monetära efterfrägeförändringar utifrån, 23Se t, ex. Karl Brunner basen utan genom exportförändringarnas effekt på produktion och sysseloch Allan Meltzer: The sättning. Det uppkommer emellertid sekundära effekter på import, pen- Explanation of Inflation. ningmängd, räntor och kapitalrörelser, som tenderar att motverka de primära Some International effekterna av den ursprungliga störningen. Liksom enligt den ”monetära” Evidence. American skolan leder vanligen de Keynesianska simuleringarna till en internationell Economic Review, February 1977. konvergering av inflationstakterna.

Den internationella bakgrunden 207

Man kan fokusera den Keynesianska ansatsen i ett samband mellan prisutvecklingen å ena sidan och en indikator på efterfrågetrycket å den andra, det senare mätt t. ex. med gapet mellan den faktiska (eller Förväntade) och den potentiella bruttonationalprodukten. För hela OECD-området synes acceleration och retardering i prisutvecklingen ha följt förändringar i ett sådant efterfrågetryck med ungefär ett års eftersläpning. Men samtidigt har också sambandet ändrats. Utbytet mellan de två variablerna har försämrats i den meningen att mot en given nivå för efterfrågeindikatorn har svarat en successivt allt högre inllationstakt. Den ursprungliga Phillipskurvan avser ett samband mellan nivån för arbetslöshet och relativa förändringar i förtjänster (eller löner). Detta samband är av ungefär samma slag som ovannämnda mellan BNP-gap och prisförändringar. Både BNP-gap och arbetslöshet är mått på efterfrågetryck. Mellan priser och löner råder uppenbart ett intimt samband. Även för Phillipskurvan gäller att utbytet mellan måttet på efterfrågetryck och variabeln löner-priser successivt försämrats under de senaste tio åren. I försöken att bredda Phillipskurvans alltför trånga förklaringsschema har man som förklaringsfaktor lagt till ett uttryck för prisförväntningarna vanligen representerade av ett vägt medeltal mellan aktuella och tidigare prisförändringar. Enligt den s. k. ”natural rate hypothesis” kan inflationen förklaras med prisförväntningarna samt skillnaden mellan faktisk arbetslöshet och den “naturliga” arbetslösheten. En arbetslöshetsprocent, som ligger under den “naturliga“, ger upphov till accelererande inflation så länge som

prisförväntningarna bestäms av tidigare prisutveckling.” Den “naturliga” 24 Se diagram 1 och 2 i

arbetslösheten kan emellertid Towards Full Employmenl påverkas nedåt t. ex. genom intensifierad arand Price Stabilioz; Sumbetsförmedling. omskolning och andra åtgärder, som reducerar bristen på mary of a report to the överensstämmelser mellan utbudet och efterfrågan på arbetsmarknaden. En- OECD by a Group of ligt denna teori föreligger inget stabilt samband mellan inllation och ar- Independent Experts. betslöshet. Den kommer såtillvida till samma resultat som den “monetära” June 1977. skolan.” 25 En kortfattad diskus- Fr. o. m. början av 1970-talet har râvaruprisernas roll i världsinflationen sion av denna teoribildtilldragit sig särskild uppmärksamhet. Prismekanismen är olika i råvaru- ning fmns i The Theory of sektorn och industrisektorn. Domestic Inflation av I den senare fångas variationer i marknads- Robert J Gordon. Ameriefterfrågan till stor del upp av lagerinvesteringar. I den förra blir prisutslagen can Economic Review, omgående och större. De förstöras ytterligare av spekulation och långa tids- February 1977.

eftersläpningar på utbudssidan. Ökningar i råvarupriser kan i sin tur leda

?ösa t. ex. Milton Friedtill överdrivna prisstegringar i industrisektorn via ökningar i vinstmargiman: Rediscøvery of nalerna och en inducerad pris-löne-pris-spiral. Denna beskrivning skulle Money-Discussion, Amekunna passa explosionen i råvarupriserna åren 1972-1975, då dessa började rican Economic Review, stiga redan vid förväntningarna om råvaruknapphet. Enligt denna uppfatt- May 1975. ning representerade den samtidiga internationella monetära expansionen en 27 Set. ex. Nicholas ackommodering men ingen primär orsak till inflationen.” Kaldor: Inflation and

Åtskilliga studier har gjorts av den sannolika framtida av Recession in the World

utvecklingen mellan råvaror och industrivaror. Man kan härvid Economy. The Economic relativpriser utgå från Journal, December 1976. uppskattningar av tillgängligheten på och framtida kostnader för utvinningen av knappa råvaror. En omfattande undersökning efter dessa linjer har gjorts 28The Future ofthe World av Förenta Nationerna Economy, sid. 5-6. A

och publicerats i den s. k. Leontieffrapporten.” Enligt

United Nations Study by denna rapport kommer världskonsumtionen att öka dramatiskt bl. a. av Wassily Leontieff et. al. koppar, bauxit, nickel, bly, järnmalm, naturgas och kol. Tillgången på dessa New York 1977.

208 Den internationella bakgrunden

varor kommer naturligtvis att bero på takten i upptäckten av nya fyndigheter, teknologiska framsteg, substitutionsmöjligheter m. m. Men även med pessimistiska antaganden i dessa avseenden har rapporten kommit till slutsatsen att blott två mineraler, nämligen bly och zink skulle komma att ”ta slut”

omkring år 2000.

I detta scenario stiger råvarupriserna avsevärt i förhållande till priserna

varor. Sålunda skulle t. ex. under perioden 1970-2000 på manufakturerade priset på mineraler i genomsnitt stiga 2,9 gånger och jordbruksråvaror 1,2 snabbare än industrins fardigvaror. Eftersom basåret är 1970 har gånger i själva verket i några fall relativprisstegringen dock realiserats långt tidigare än enligt den hypotetiska tidtabellen. I ett mer optimistiskt scenario stiger

också relativpriserna på andra råvaror men avsevärt långsammare.”

Den skandinaviska skolan - EFO-modellen i svensk terminologi - fäster

stor vikt vid skillnaden mellan den med avseende på utlandet ”konkur-

rensutsatta” respektive “skyddade” delen av ett lands ekonomi.” Utrymmet för löneökningar i den konkurrensutsatta sektorn bestäms av dess produktivitetsökningar plus förändringar i utlandspriserna. Lönerna i den skyddade sektorn ökar lika mycket som i den konkurrensutsatta. Skillnaden mellan prisstegringstakten i de två sektorerna tenderar därmed att motsvara skillnaden i deras produktivitetsförändringar. Liksom för den ”monetära” skolan spelar världsmarknadspriserna en viktig roll för utvecklingen i varje enskilt

land. Den “skandinaviska” skolan har kritiserats ur olika synpunkter. Den förklarar prisutvecklingen i huvudsak från kostnadssidan. Den innehåller sålunda mekanism för lönebestämning av typ ”Phillipskurvan”. Ur ingen 29United Nations. a.a. sid. den synpunkten skulle den ”skandinaviska” skolan kunna sägas vara en 9 Och 73. av löneförhandlingsprocesser snarare än en modell for faktisk beskrivning En annan avser om löne- och prisutveckling. invändning förutsättningen 3° De ursprungliga bidrahomogena priser. Priset på identiska produkter kan vara olika på olika delar gen gjordes av O Aukrust: Prim 1: A Model of the av världsmarknaden. Likaså kan det föreligga skillnader mellan marknads- Price and Income Distribu- for en och samma vara producerad i ett och samma priset och exportpriset tion Mechanism of an flexibilitet inom och emellan nationella land.” Detta kan ge en avsevärd Open Economy; Articles vilket i praktiken ger betydande felmarginaler åt den ”skanfor Statistisk Sentralburå prissystem, no 35, Oslo 1970 och G dinaviska” skolans aritmetik. Edgren, K O Faxén, C E Den ”skandinaviska” skolans grundtankar kan emellertid appliceras även Odhner: Wages. Growth ekonomi. Det finns inte bara mellan på en ”sluten produktivitetsskillnader and the Distribution of den konkurrensutsatta och den skyddade sektorn utan även mellan olika Income; Swedish Journal branscher inom den senare. Om lönerna utvecklas i stort sett parallellt och of Economics, September 1969. förblir ungefär oförändrade, uppstår relativa prisförändvinstmarginalerna Den inflationen under 1950-talet oclt fram till andra 31Se Irwing B Kravis och ringar. ”krypande” hälften av 1960-talet kan ur denna synpunkt åtminstone delvis uppfattas Robert Lipsey: Export Prices and the Transmis- som en följd av att ”prisledande” sektorer har fått löneökningar, som varit sion of Inflation, American större än ekonomins produktivitetsstegring. I bilden ingår genomsnittliga Economic Review, Feb- löockså att löneavtalen varit imiterande: konserveringen av traditionella ruary 1977. nerelationer har betytt mer än de absoluta ökningama. Löneledare i en sådan 32Se Michael L Wachter: process har kunnat vara t. ex. den offentliga sektorn, byggnadsindustrin, Some Problems in Wage transportsektorn eller verkstadsindustrin.” Stabilization, American Det går inte att göra en syntes av de inllationsteorier som refererats ovan. Economic Review, May 1976. Till en del är de visserligen komplementära men delvis också motstridiga.

Den internationella bakgrunden 209

Detta behöver inte innebära att den ena eller andra måste vara alldeles felaktig. Det kan snarare vara så att under olika perioder har faktorerna bakom prisutvecklingen varit olika och därför krävt olika typer av förklaringar. Den ”krypande” inflationen efter Koreaknget till slutet av 1960-talet (2-4 procent per år inom OECD-området) kan sålunda samtidigt förklaras av en kostnadspress enligt den “skandinaviska” skolans förklaringsschema och av ett genomsnittligt högt efterfrågetryck. Accelerationen av inflationen under senare hälften av 1960-talet sammanfoll med upplösningen av den monetära disciplin, som Förenta staternas ekonomiska politik tidigare haft över den internationella ekonomin. De av Vietnamkriget betingade stora budgetunderskotten ”exporterades” i stor utsträckning via underskott i bytesbalansen och tog form av växande dollarinnehav utomlands. Uppkomsten av euro-valutamarknaden gjorde det svårt för enskilda länder att isolera sig från internationella kapitalrörelser och den blev en källa for internationell kreditgivning. Man kan knappast uppfatta hela denna monetära utveckling enbart som en följd av utan den måste åtminstone delvis ses som en orsak till prisstegringen särskilt som den förra synes ha föregått den senare i tiden.” En ökande snedfördelning av de internationella valutareservema var en anledning till sammanbrottet av Bretton-Woods-systemet 1971, som blev inledningen till en regim av flytande växelkurser. Varje enskilt land fick nu ökad frihet att genom depreciering söka upprätthålla internationell konkurrenskraft och samtidigt i ökad utsträckning tillgodose inhemska mål. Den internationella monetära basen hade inte bara Ökat dramatiskt möjligheterna att utnyttja denna bas hade också vidgats. Detta var en förutsättning för den intensiva och synkroniserade högkonjunktur, som utvecklades 1972-1973. intensiteten och synkroniseringen ledde snart till svårigheter på resurssidan, så att flaskhalsar i produktion och i råvarutillförsel drev upp priserna från kostnadssidan. Snabbt stigande livsmedelspriser 1972-1973 och oljepriser 1973-1974 lagrades ovanpå den konjunkturella prisstegringen. Under loppet av 1974 vände den internationella konjunkturen och utvecklades sedan till den djupaste depressionen under efterkrigstiden. Konsumentprisema fortsatte emellertid att stiga i oförminskad takt. Detta kan ses som ett led i en pris-löne-pris-spiral, som initierades redan under högkonjunkturen. I fortsättningen kan denna spiral ses som en följd också av de begränsningar av konsumtionsutrymmet, som framtvingades av en restriktiv ekonomisk politik. Med ett monetaristiskt betraktelsesätt kan man säga att ”stagllationen” var en eftersläpande effekt av den tidigare monetära expansionen och av ingrodda inllationsförväntningar. Osäkerheten om det framtida mönstret för den internationella prisutvecklingen är mycket stor. Vid mitten på 1960-talet var det ingen som kunde förutse inflationen under den följande tioårsperioden. Erfarenheterna från de negativa konsekvenser, som en långvarig och långtgående inflation har på tillväxt, inkomstfordelning och resursallokering, har emellertid skiftat de ekonomisk-politiska prioriteringarna kraftigt över till förmån för infla- ”Jämfört ex Bankf tionsbekämpningen. Det är knappast någon tvekan om att en dylik eko-

Internaüoráal éettlemefts

nomisk-politisk harmonisering i de viktigaste industriländema redan har

Annuamøpon, June1976:

fått en betydande effekt. Fortsatta strävanden i denna kommer sid. 33-35. riktning

210 Den internationella

bakgrunden

att brytas om inte effekten på tillväxt och sysselsättning blir alltför knappast påtaglig. 1 de större industriländerna kommer man sannolikt under ganska lång tid framöver att söka förhindra att efterfrågetrycket når så höga nivåer, som genomsnitten under 1950- och l960-talen. Men eftersom ”utbytet” sedan dess försämrats mellan graden av restriktivitet och inllationstakt, kommer man ändå inte att kunna pressa ner prisstegringstakten till troligen vad den var under perioden av krypande inflation. OECD har i sina projektioner för 1980 satt ökningen för totala prisnivån inom hela området till 5 procent (BNP-deilatom). Det är en ökningstakt som ligger över motsvarande siffra på 4 procent för sista hälften av 1960-talet och så till vida inte framstår som överambitiös. Den ligger dock alltjämt högt med hänsyn till riskerna för prisaccelerering vid tillfälliga störfarligt ningar av den typ som utlöstes 1973-1974. staterna har man fr. o. m. 1976 kommit ner I Västtyskland och Förenta till en prisstegringstakt på 4-5 procent. För t. ex. ltalien och Storbritannien skulle å andra sidan ett närmande till den av OECD angivna genomsnittstakten innebära en dramatisk nedtrappning av de höga ökningstal, som förelegat både 1976 och 1977. En konvergering av olika länders inllationstakt framstår å andra sidan som en förutsättning för att ett stabilt internationellt tillväxt- och handelsmönster skall kunna etableras. Om Förenta staterna och Västtyskland går i spetsen för en prisstabilisering, skulle detta innebära en ny period av ”disciplin” i världsekonomin. Möjligheter föreligger dock för enskilda länder att undkomma denna ”disciplin” genom deprecieringar. Erfarenheten har emellertid visat att en depreciering är ett tveeggat instrument, som inte i och för sig löser de betalningsproblem som av en från omvärlden avvikande kostnadsutveckling. Även i följer detta avseende torde man kunna räkna med en ökad återhållsamhet jämfört med det skede under vilket anpassningen till de chockartade höjningarna av oljeprisema ägde rum. I ett optimistiskt scenario behöver man emellertid också räkna med hjälp av en prisförväntningsmekanism, som påskyndar övergången till en dämpad 3410ECD:s ”Growth och stabil prisutveckling. Betydelsen av att förväntningarna stabiliseras kring Scenario” beräknas sålunda elasticiteten för den önskvärda har som nämnts poängterats både i teoprisstegringstakten total konsumtion med och av den ”monetära” skolan. Men förribildningen kring Phillips-kurvan avseende på BNP för väntningsmekanismen får inte s. a. s. skjuta under målet och generera en perioden 1975-1980 för den ekonomiska tillväxten ödesdiger dellatorisk process av det slag, uppgå till 0,8 att jämföra den depression som följde på inflationen efter första med ett värde på nära 1,0 som karakteriserade för perioden 1965-1974. A världskriget. a sid. 138. (inöver 1980-talet) Det har tidigare nämnts att i ett överblickbart perspektiv 35För Storbritannien har kommer många industriländer att behöva reservera en ovanligt stor andel resurser och export - för konsumtion årliga ökningen av ”desi- av sina för investering utrymmet red net real eamings” blir motsvarande mindre.” kan den totala tillväxten komma att Samtidigt beräknats ligga mellan 2 En hållas tillbaka på grund av en restriktiv inflationsbekämpande politik. och 2 1/2 96 med tendens kan emellertid få en motsatt, inflationsdrivande effekt i den till sakta men successiv sådan politik stegring under estima- mån den inkräktar på löntagarnas strävanden att förverkliga en bestämd tionsperioden 1948-1974. realinkomster.” Om nu utrymmet för realinkomstökning i sina disponibla Jämför Models of Inflation sådana strävanden att relativt sett ökningar blir relativt begränsat, kommer in the United Kingdom, öka inflationstrycket. Utrymmet for reallöneökningar kan för övrigt - vid NlESR, August 1976, sid. 67-70. givet konsumtionsutrymme - också förväntas krympa av den anledningen

Den internationella bakgrunden 211

att relationen mellan ”närande” och ”tärande” i många länder kommer att falla. Internationella råvaror relativprisstegringar på viktiga kan i enlighet med den ovan refererade F N-rapporten komma att bli en inflationsdrivande faktor i det verkligt långa perspektivet. Även om det inte formellt genomföres någon indexering, som länkar råvarupriser och fárdigvarupriser, kommer med säkerhet sambandet mellan dem att bli intimare än tidigare. Man skulle därmed kunna få ett moment av ”saxning” i prisbildningen på internationella marknader, som i och for sig tenderar att driva upp genomsnittsnivån högre än annars skulle bli fallet. Global kan bli en åtknapphet på livsmedel minstone interrnittent prisuppskruvande faktor, särskilt om Ökande kvantiteter kommer att avdelas till de fattiga länderna. Relativprisema på mineraler framstår som en kronisk källa till inflationsimpulser. Det finns alltså ett flertal faktorer, som talar for att den genomsnittliga inflationstakten under en överskådlig framtid kommer att bli relativt hög, mätt med efterkrigsmått. Häremot får vägas det förhållandet att motståndet mot inflation successivt vuxit sig allt starkare. Möjligheterna att få prisutvecklingen under kontroll ter sig också gynnsammare i den mån man med ekonomisk-politiska medel kan uppnå ett positivt samband mellan tillväxt och prisstabilitet. Svårigheten är att skapa de institutionella förut- - nationella såväl som internationella - för att tillväxt sättningarna och prisstabilitet skall komma att representera konsistenta mål. Någon tillfredsställande lösning på detta problem har ännu inte hittats. I ett perspektiv med fortsatt om än på lång sikt nedtrappad inflationstakt tilldrar sig möjligheterna att eliminera eller åtminstone de felallodämpa kerande effekterna på kapitalmarknaden ett fortsatt och kanske t. o. m. ökat intresse. En mycket diskuterad men också svårbedömd en möjlighet utgör

indexering av avkastningen på olika ñnansobjekt.” Den s. k. McCracken-

rapporten rekommenderar att man avlägsnar institutionella hinder för emission av indexobligationer. Detta skulle reducera osäkerheten hos låntagare och långivare och hjälpa till att stabilisera priserna på andra placeringar såsom fast egendom och råvaror. Även staten kan stå för sådana emissioner som helst- åtminstone på utvecklade kapitalmarknaderborde göras omfattande både med avseende på storlek och kundkategorier. Man kunde vid introduktionen pröva sig fram med en relativt låg realränta.” Indexarrangemang av olika slag har prövats i en del länder men givit varierande resultat.” 35En utförlig teoretisk utredning finns i Tord

3.6 Internationella balansproblem Palanders: Värdebestän-

dighet. E it problem vid . . . . . . . sparande, liv/örsäkringar Det framgår av diskussionen l föregående avsnitt att den internationella och pensioner. Stockholm inflationen är uttryck för problem som i huvudsak är rotade i industrilän- 1957_ dernas egen struktur. De flesta

ekonomiska industriländer brottas_ emellertid 3, Towardsfü” EMP/Oy_

sedan några år tillbaka också med ett, om an i någon mån till inflationen men, and Fria, stabm-W relaterat, interregionalt problem som berör deras extembalans gentemot ol- OECD My 1977, sid_ jeländerna. Det är här fråga om en situation, som kan sägas avse en sparbrist 45-46. i egentlig bemärkelse. För OECD-området i dess helhet och for en majoritet 3ase OECD: ,ndexan-øn of av enskilda industriländer föreligger ett efterfrågeöverskott, som till synes ;mmm-aj Assejs_ Apm inte kan undanröjas ens vid de låga nivåer av resursutnyttjande, som kän- 1976.

212 Den internationella bakgrunden

netecknat åren efter 1974. Frågan är i vad mån detta balansproblem kommer att kvarstå även under en överskådlig framtid. Under treårsperioden 1974-1976 hade de oljeexporterande länderna sammanlagt ett överskott i de löpande betalningarna på i runt tal $ 140 miljarder. Under samma period ackumulerade överskottsländerna i OECD” nettofordringar på nära $ 40 miljarder. Mot dessa överskott svarade underskott för icke oljeproducerande utvecklingsländer med omkring $ 80 miljarder och för 0ECD:s underskottsländer med omkring $ 100 miljarder. Oljeländernas överskott ackumulerades till en början främst som ökningar av deras valutareserver, men har senare mestadels placerats i andra fonner. Upplåningen har för OECD-ländemas del till allra största delen gått via de internationella kapitalmarknaderna. Under perioden 1974-1976 beräknas blott omkring $ 15 miljarder ha utgjorts av långivning direkt mellan offentliga organ. Icke oljeproducerande utvecklingsländer har däremot lånat officiellt i relativt sett mycket större utsträckning. Fortsatt internationell upplåning kan mer än tidigare förväntas komma att äga rum genom offentliga kanaler. Privat internationell utlåning har expanderat kraftigt och kan visserligen beloppsmässigt även i fortsättningen förväntas dominera kreditförrnedlingen. Den kan emellertid nå de gränser där både kreditförrnedlarnas och låntagarnas soliditet kan lägga hinder i vägen för fortsatt expansion. Offentlig långivning kan då komma att spela en relativt större roll, samtidigt som den privata långivningen kan komma att mer än hittills systematiskt koordineras med den offentliga. Utvecklingen skulle härmed tendera mot en internationell ”samhällsekonomisk” bedömning av låntagarlandets kreditvärdighet och av betydelsen för världsekonomin att låntagarlandets ekonomi stöttas upp. Samtidigt kan också de med långivningen förbundna ekonomisk-politiska kraven på totala lösningar komma att successivt skärpas.

Översiktliga beräkningar har gjorts for den internationella finansiella ut-

vecklingen fram till 1985 med utgångspunkt från OPEC-ländemas beräknade överskott. Pris- och tillväxtantaganden har därvid anknutits till OECD:s ”Growth scenario”. Vidare har antagits enhetliga oljepriser, som förblir oförändrade i förhållande till industrivaruprisema. Prisantagandet har betydelse for oljeproduktionens fördelning mellan hög- och lågabsorberande oljeländer och därmed också för fördelningen av importen från industriländerna. Oför-

ändrade relativpriser - dvs. prissättning nännast enligt de lågabsorberande” oljeländernas intressen - kan antagas leda till att de högabsorberande” ol-

jeländema ökar sin produktionsvolym i syfte att hålla uppe sin importkapacitet. Även reala låneräntans utveckling är viktig. Ju högre real låneränta desto högre tenderar OPEC-överskottet att bli. 39 indikerar en gradvis minskning av OPEC-överskottet från om- Kalkylen USA, Västtyskland, Japan, Belgien, Schweiz, kring $46 miljarder år 1976 till omkring $ 20 miljarder (1976 års priser) Nederländerna. år 1980 och praktiskt taget balans år 1985. Denna utveckling skulle medföra 4° en nettoökning av OPEC-ländernas utestående fordringar under perioden Kuwait, Libyen, Oman, 1977-1980 med omkring $100 miljarder (1976 års priser), vilket alltså är Quatar, Saudi Arabien, Förenade arabemiraten. avsevärt mindre än de överskott som kumulerats under treårsperioden 1974-1976. oljeländema un- 41 Hela ökningen antages avse de lågabsorberande Algeriet, Indonesien, der det att de högabsorberande bibehåller en ungefär oförändrad nettopo- Iran, Irak, Nigeria, Venezuela. sition.

Den internationella bakgrunden 213

Kalkylerna är emellertid mycket känsliga för även relativt små variationer i förutsättningarna. Sålunda beräknas en extra ökning av tillväxten inom OECD-områdets BNP med 1 procent per år innebära att det 1985 föreligger ett OPEC-överskott på omkring $ 30 miljarder (1976 års priser) i stället för att det, som i baskalkylen, skulle råda jämvikt. Den kumulerade fordringsstocken skulle därmed komma att ligga drygt 50 procent högre än i baskalkylen. En relativprisökning på olja med 1 procent - utan någon - halva effekten och fordefterfrågeminskning ger ungefär på överskott ringsökning som samma ökning av BNP. Med sannolika antaganden för oljeefterfrågans priselasticitet framstår emellertid relativprisändringar som i stort sett neutrala i kalkylerna för överskott och fordringsutveckling. Varje procentenhets ökning av reala låneräntan skulle emellertid påtagligt öka både OPEC:s löpande överskott och fordringsstock. De lågabsorberande OPEC-ländernas ränteintäkter skulle öka samtidigt som de högabsorberande ländernas importkapacitet skulle begränsas. Den till sina konsekvenser mest dramatiska variationen på det ovan diskuterade basexemplet avser effekten av energibesparing av den omfattning som anges av OECD:s “accelererade” energipolitik, enligt vilken behovet av OPEC-olja for OECD-området antages ha reducerats med en tredjedel år 1985.42 l detta fall kan OPEC beräknas ha ett betydande löpande underskott âr 1985 och en fordnngsstock som inte är mycket större än den är i dagens läge. Det är svårt att förutse hur ”oljeunderskotten” i fortsättningen kommer att fördelas mellan olika låntagarländer. Oljeländema torde successivt komma att kräva ökad real avkastning på sina finansiella tillgångar om inte alternativet att låta oljan stanna under jord skall komma att föredragas. (Kalkylen påverkas också av förväntningarna om oljeprisemas utveckling.) I princip borde då oljeländernas placeringar i sista hand allokeras till de länder- och produktionsområden där den reala avkastningen är störst och i alla händelser tillräckligt stor för att motivera fortsatt finansiellt överskottssparande. En sådan mekanism ger uppenbarligen en helt annan fördelning av betalningsbalansemas oljeunderskott än de fördelningar t. ex. i förhållande till bruttonationalproduktens storlek som nämnts i olika sam-

manhang.”

För låntagarlandet borde analogt upplåningens storlek relateras till tillgången på investeringsmöjligheter med åtminstone samma reala marginalavkastning som den reala låneräntan. (Temporärt kan emellertid båda vara negativa.) Länder som driver upplåningen längre hjälper till att kompensera den erosion av världsefterfrågan som primärt orsakats av oljeländernas sparökning. Samtidigt hålls konsumtionen i nuläget uppe på bekostnad av framtida “world Energy Outlook, konsumtion. ”Överkonsumtion” i vissa länder kan emellertid endast ge OECD. January 1977› temporära bidrag till lösningen av det globala balansproblemet. Detta löses 43För en diskussion av

inte heller genom att överskottsländema utanför OPEC ”medverkar” till denna frågeställningse

W U Och Pelé! en kapitalexport. Möjligheterna i andra länder att absorbera dessa kapital- COFQCU

strömmar måste ju gradvis avta. Risken består med andra ord av att det 0PP?h.°me“_B“5°_ _

__ . . implications 0/ the Rise 0/ av OPEC-underskotten genererade sparandet utovar en kraftig depressiv and O” pricesiMoorgale effekt. Denna risk ökar i den mån dels antalet räntabla privata investe- wa smet, Autumn ringsobjekt avtar, dels antalet kreditvärdiga låntagarländer också minskar. 1974.

214 Den internationella bakgrunden

En del industriländer - bland dem Sverige - kämpar med ett s. k. strukturellt underskott i betalningsbalansen. Dessa länder kan dock i allmänhet räkna med en högre kreditvärdighet än de flesta lånesökande utvecklingsländer. De kommer alltså att befinna sig i ett prioriterat läge i den låntagarnas marknad, som förmodligen kommer att råda så länge som oljeländema fortfarande har placeringssökande sparöverskott. Tillgången på internationellt lånekapital försvinner naturligtvis inte i och med att den interregionala handeln utvecklas mot bättre balans. Men den internationella kreditmarknaden kan då successivt kärva till sig. Särskilt kan detta tänkas bli fallet om utvecklingen gradvis styr mot en ny ekonomisk världsordning med ökande transfereringar till de fattiga länderna. Bortom oljekrisen och dess förmodade avveckling tornar skillnaderna i välstånd mellan fattiga och rika länder upp sig som det stora problemet under det närmaste halvseklet. Relationen i per kapita inkomster mellan invånarna i de senare och de förra är f. n. (1970) omkring 1:12 - befolkningen i de rika länderna svarar för knappt en tredjedel av jordens totala befolkning. En primär målsättning kan anses vara att denna inkomstskillnad gradvis reduceras. Den möjliga takten i reduktionen av “gapet” mellan inkomstnivåerna och implikationema for regional ekonomisk tillväxt och Världshandelsmönster har studerats i forutnämnda FN-rapport. Några få resultat därifrån skall refereras här för att förmedla en antydan om de utvecklingslinjer, som skisseras i rapporten. Eftersom folkmängden i de fattiga länderna kan förutses stiga mycket snabbare än i de rika, måste den ekonomiska tillväxten i de förra gå mycket snabbare än i de senare. För perioden 1970-2000 anger rapporten som riktvärden 6,9 resp. 3,6 procent. Jämfört med den historiska utvecklingen innebär det en accelerering av tillväxten i de fattiga och retardering i de rika länderna. Inkomstgapet skulle ändå inte komma att ens halveras, utan sjunka från 1:12 till 1:7. Den snabba tillväxten i utvecklingsländerna skulle emellertid dra med sig mycket kraftiga betalningsunderskott. Deras andel av världsexporten skulle bli ungefär oförändrad (16 procent år 1970) men deras andel av världsimporten öka snabbt (från 17 procent år 1970 till drygt 30 procent år 2000). De fattiga ländernas underskott år 2000 uppskattas då uppgå till $ 190 miljarder i 1970 års priser. Dessa underskott kan temporärt överbryggas om råvaruprisema omgående höjes till de nivåer, som annars beräknas uppnås först successivt under loppet av hela perioden fram till år 2000. Stor betydelse tillmäts möjligheterna att liberalisera tullar och andra hinder på marknaderna för manufakturerade varor. Men det skulle ändå bli nödvändigt med mycket stora kapitaltransfereringar. De ovan antydda förutsättningarna för en ”ny ekonomisk världsordning” kan framstå som orealistiska särskilt med hänsyn till den förutsatt stora och bestående jämviktsbristen i de internationella betalningarna. Alternativet är att tillväxten i industriländema blir högre och i utvecklingsländerna lägre än enligt de ovan angivna förutsättningarna. Då ökar de förras importbehov och minskar de senares - gapet i de löpande betalningarna mellan de två ländergruppema kan upprätthållas vid omkring nuvarande nivå. Men då kommer inte heller gapet mellan inkomstnivåerna att minska; vi kommer att vara kvar i den “gamla” ekonomiska världsordningen.

Den internationella bakgrunden 215

En viktig fråga är dock om inte den ”nya världsordningen” i viss mening redan är på väg. I alla händelser behöver Leontieff-rapporten kompletteras i ett väsentligt avseende. Under senare år har nämligen i ökad omfattning utvecklingsländerna gjort inbrytningar på marknaderna för industriella färdigvaror. Det är flera faktorer, som ligger bakom denna utveckling. Industriteknologin har gått i en sådan riktning att det blivit lättare att producera tekniskt komplicerade produkter med relativt outbildad arbetskraft. Dessa teknologier sprids numera mycket snabbt. Denna utveckling har varit till fördel for utvecklingsländerna på ett växande antal produktområden. De har kunnat gå in på dessa områden med arbetskostnader, som ligger långt under vad som kan betalas i industriländerna. I utvecklingsländerna ligger arbetskraftens produktivitet i genomsnitt mycket lägre än i industriländerna och det är denna skillnad, som i ston bestämmer skillnaden i lönekostnaderna. Slutligen har också transponkostnadema sjunkit undan för undan, vilket minskat betydelsen av råvaromas och avsättningsmarknadernas lägen

1 förhållande m1 producentlandetf”

konkurrerar numera på så vitt skilda områden som

Utvecklingsländerna

skeppsbyggeri, textil- och stålproduktion och även med rena verkstadsprodukter och elektronik. De utvecklingsländer, som gått i spetsen, är bl. a. Taiwan, Sydkorea, Hongkong och Indien. Men även några sydamerikanska länder är på väg och kan inom en relativt snar framtid komma att göra snabba inbrytningar. Skillnaderna i kostnadslägen är ofta sådana att industriländerna har begränsade möjligheter att bli konkurrenskraftiga ens vid omfattande strukturrationaliseri ngar inom de exponerade branscherna. Detta skapar svåra akuta sysselsättningspolitiska och regionalpolitiska problem, vilket gör industriländerna benägna att föra ett uppehållande försvar mot den ”nya konkurrensen” med långtgående statliga ingrepp, subventioner och importbegränsningar. l längden leder en sådan strategi till en snedvridning av den internationella handeln. Detta kan innebära en utveckling, som kombinerar nackdelarna med Leontieff-modellens båda alternativ men har ingetdera alternativets fördelar. Man riskerar att få låg tillväxt både for industri- och for utvecklingsländerna.

3.7 Utvecklingsaltemativ

Föregående diskussion av kapitalbehov, investeringsincitament, finansiella strukturförskjutningar, inilationsutveckling och interregionala balansbnster kan knytas ihop till framtidsbedömningar, som skiljer sig åt ganska avsevärt beroende på inslaget av optimism eller pessimism. I ett uttalat optimistiskt scenario extrapolerar man sextiotalets i stort sett balanserade tillväxt in i 80-talet och ser 70-talet som en parentes. I ett uttalat pessimistiskt scenario extrapolerar man den stagflation, som karakteriserar utvecklingen efter oljekrisen. Ingetdera alternativet framstår som osannolikt. Något san- “se Erik Dahmén; nolikare är kanske att den faktiska utvecklingen hamnar emellan de båda Equi/ibrium Develop-

M4

ment Problems In the altemativen. . .. . . ... . . .. S d”hE .Sk - En forutsattning for att ett optimistiskt scenario skall kunna reahseras ar

dgåâskaägsâåa 3::

att spridningen mellan länderna av ekonomisk tillväxt, inflationstakt och ken Quanerly Review externbalanser avsevärt minskar jämfört med den utveckling som karak- 1-2/ 1977.

216 Den internationella bakgrunden

teriserat perioden fr. o. m 1974 och framåt. Det kan behövas en ganska lång övergångsperiod för att uppnå ett sådant tillstånd. Produktionsfaktoternas fördelning måste anpassas till ändrade marknadsförhållanden både i överskotts- och underskottsländer. En sådan anpassning ter sig särskilt nödvändig i länder med relativt hög inflation och stora problem med externbalansen. Syftet är en allmän produktivitetshöjning, som skulle minska behovet av höga investeringskvoter, bl. a. innebärande att alla sektorer utvärderas med hänsyn till möjligheten att ekonomisera kapitalinsatserna. Ett optimistiskt scenario förutsätter också internationella finansiella överenskommelser bl. a. om stöd åt skuldtyngda länder, så att de inte tvingas vidtaga onödigt restriktiva åtgärder under en övergångsperiod. Ett gradvis ökat internationellt samarbete kommer också att behövas för att finansiera investeringsprojekt, som är så stora och riskfyllda att de ej kan handhas av enskilda företag eller länder. Samarbete mellan stater kunde underlätta breddningen av internationella kapitalmarknader. Privata företag och banker kan i ökad utsträckning samarbeta, t. ex. genom syndikering av stora lån. En minskad spridning av nationella inllationstakter och intensifierat finansiellt samarbete skulle dämpa svängningarna i växelkursema och minska de därmed förknippade osäkerhetema och riskerna. Detta är en viktig förutsättning för en gynnsam utveckling av internationell handel och internationella kapitalrörelser. Men även en sänkning av den genomsnittliga takten i ”världsinflationen” synes vara ett väsentligt inslag i ett ”optimistiskt” scenario bl. a. för att skapa ett bättre klimat för investeringar. Ambitionen skulle avse en ökningstakt, som kunde bli ett rättesnöre for den ekonomiska politiken och vid vilken förväntningarna om framtida priser kunde stabiliseras. Det finns emellertid ingen entydig och allmänt accepterad politik för att komma till rätta med inilationsproblemet. Dess lösning kan ta lång tid delvis på grund av det momentum utvecklingen fått, delvis också emedan en snabb nedtrappning kan bli smärtsam for många länder. Å andra sidan borde Övergångsperioden göras kort ur synpunkten av investeringsincitament och långsiktig tillväxt. Företagens avkastningsförväntningar påverkas sannolikt negativt av en sådan process. Vidare kan ”hävstångseffekten” minska och t. o. m. bli negativ, om inte nominalräntorna anpassar sig till prisutvecklingen. Vid höga och svängande pristakter och prisförväntningar är det i praktiken omöjligt att styra den reala låneräntan. Vid uppnådd prisstabilisering skulle det å andra sidan bli möjligt att anpassa denna efter målen för den reala kapitalbildningen. Under förutsättning av internationell och nationell finansiell stabilitet skulle låntagares och långivares iiskpremier minimeras. Realräntan skulle kunna hållas relativt låg. Kanaliseringen av finansiella strömmar skulle underlättas både från hushåll till företag och mellan företag i överskotts- resp. i underskottsposition. Goda finansieringsmöjligheter kan vara en förutsättning for att investeringsincitament skall kunna tillvaratagas. Det finns emellertid gränser över vilka skuldbördan knappast kan tillåtas stiga. Investeringsincitamenten beror i huvudsak på den förväntade avkastningen på nytt realkapital, som i sin tur är avhängig av företagens andel av faktorinkomstema. I ett optimistiskt scenario stiger denna andel mot en historiskt mer ”normal” nivå. Sorri alternativ eller komplement kan lön-

Den internationella bakgrunden 217

tagarnas andel i behövlig utsträckning kanaliseras på sätt som effektivt ökar företagens tillgång på eget kapital. Det är också möjligt att genom sänkning av skatter och avgifter höja företagens självfmansieringsgrad. Allmänna skattelättnader kan emellertid blott ge begränsade och temporära effekter. De är till sin natur snarast konjunkturpolitiska och har dessutom en obestämd effekt på företagens vinstutveckling. Selektiva transfereringar kan effektivt påverka berörda företags ekonomiska situation - men en sådan politik är snarast en del av ett pessimistiskt scenario. I ett pessimistiskt scenario saknas de förutsättningar, som angivits vara väsentliga för en optimistisk syn på den ekonomiska utvecklingen. Internationell koordinering av ekonomisk politik och finansiellt samarbete räcker inte till för att åstadkomma en ordnad övergång till balanserad tillväxt. Enskilda stater ställs inför ofördelaktiga utbytesförhållanden mellan olika ekonomiskt-politiska mål. Valet påverkas av en ökande ovilja från låntagarländernas sida att ta på sig en ökande utlandsskuld. l stället kan i ökad utsträckning åtgärder komma att vidtagas för att skydda inhemska marknader. Ett ökat tryck från utvecklingsländernas “nya konkurrens kan komma att verka i samma riktning. Regionalpolitiska och sysselsättningspolitiska hänsyn motiverar ingrepp till förmån för verksamheter, som inte är bärkraftiga på längre sikt. Ju mer den faktiska kommer att avvika allokeringen från ett optimalt mönster, desto långsammare ökar produktiviteten. Utrymmet för ökning av den privata konsumtionen blir motsvarande mindre och kraften i en inbyggd löne-pris-spiral motsvarande större. Låg produktivitet och fortsatt inflation skulle hålla nere realkapitalets avkastning och investeringsincitamenten. Hushållssparandet skulle å andra sidan tendera att ligga högt på grund av rådande osäkerhet om arbetslöshet, priser och realinkomster. I ett sådant scenario skulle tillväxten gå långsamt och den internationella konjunkturen bli mycket mindre stabil än vad den varit under 1950- och 1960-talen. I det optimistiska alternativet spelar den offentliga sektorn en tillbakadragen roll vad beträffar den reala resursallokeringen och den finansiella resurstransfereringen. En ur dessa synpunkter viktig uppgift är emellertid att utöva den ”disciplin” i statsfinansema, som behövs för att balansera total investering och totalt sparande. I ett pessimistiskt scenario mer eller mindre tvingas den offentliga sektorn till ökat engagemang i företagssektorn särskilt genom finansiella transfereringar. Detta innebär ökande användning av selektiva lån och subventioner, i sista hand uppfoljda av direkta statliga engagemang. Följden skulle bli en ökad sektorisering av den traditionella kapitalmarknaden och en flora av specialiserade fmansinstitut. Staten skulle i ökande utsträckning tvingas som mellanhand uppträda för företag, som inte kan upprätthålla sin kreditvärdighet. Realkapitalets avkastning skulle successivt förlora sin betydelse som resursallokerare på kapitalmarknaden. I nationella såväl som i internationella man konjunkturanalyser utgår vanligen från att det ”optimistiska” scenariot förr eller senare skall realiseras. Man-diskuterar tekniken för och vägen till dess uppnående. Ett viktigt syfte med den ovan använda distinktionen mellan ett ”optimistiskt” och ett ”pessimistiskt” scenario har varit att peka på möjligheten av en även långsiktig utveckling, som ligger närmare åren efter oljekrisen än 1960-talets

SOU 1978: ll

218 Den internationella bakgrunden

mer balanserade utveckling. En orubblig tro på att det på litet sikt är möjligt att realisera ett antal relativt högt ställda mål kan leda till valet av en strategi värderingar, ger en sämre utveckling än som annars skulle som, med givna kunna är kanske inte så stora som det kan förefalla. uppnås. Valmöjligheterna De båda utvecklingsalternativen har här skisserats utifrån en internationell förhållanden - bl. a. synvinkel men kan i stora delar appliceras på svenska därför att vår egen ekonomi i så hög grad är beroende av den utländska. I 1975 års långtidsutredning (LU) och i IUI:s långtidsbedömning (LB) diskuterades likaledes två alternativ för Sveriges ekonomi. Man skiljde mellan alternativ och ett ”offentligexpansivt” alternativ. ett industriexpansivt” Båda fallen kan emellertid karakteriseras som optimistiska med hänsyn till som gjordes om den internationella konjunkturen. En de förutsättningar konsekvens av optimismen i både LB och LU kan sägas vara att båda förutsatte redan att Sverige skulle kunna uppnå balans i utlandsbetalningama 1980. Den internationella konjunkturen har emellertid varit mycket svagare än man räknade med i LU och LB. Det finns därför nu anledning att klarare profilera utvecklingsalternativen även för Sverige.

sou 1978:11 219

4 Finansiella i svensk

balansproblem ekonomi

I de svenska långtidsutredningarnas perspektiv har det totala sparandet regelbundet framstått som otillräckligt i förhållande till de krav som ställts på en utveckling av full sysselsättning, hög tillväxt och yttre balans. Ibland har särskilda områden angivits lida av “kapitalbrist” t. ex. bostadsbyggandet och företagsinvesteringama. Men även detta kan i princip ses som ett uttryck för en total ”kapitalbrist”, som givit utslag på avgränsade marknader. I princip skulle sådana balansbrister tendera att elimineras i den mån investeringsprojektens räntabilitet och spararnas preferenser fick komma till uttryck genom marknadsprisbildningen. En sådan mekanism för spargenerering och resursallokering kan emellertid ej komma till användning för stora delar av den offentliga sektorn. Många av den offentliga sektorns investeringar kan inte bli föremål för räntabilitetsbedömningar. Å andra sidan måste staten bl. a. genom sin finanspolitik söka åstadkomma det kompletterande sparande, som behövs för samhällsekonomisk balans. En kontinuerligt växande offentlig sektor har sitt motstycke i en kronisk ”sparbrist”. Det starka sparrnoment som kopplades till AP-fonden kan ses som ett led i strävanden att häva denna sparbrist. Det nuvarande sökandet efter nya former for spargenerering visar att problemet kvarstår. alltjämt Man kan inte heller inom den privata sektorn räkna med att sparandet genereras i den omfattning och resurserna fördelas på ett sådant sätt, som skulle skett i en ”fri” kapitalmarknad. Räntabiliteten på nya investeringar liksom avkastningen på sparandet påverkas av en rad icke marknadsneutrala faktorer såsom beskattningsregler, stelheter i kreditförmedkreditpolitik, och inflationen. lingen Man är m. a. o. långt borta från de mekanismer, som studeras i teorier för den ”optimala” spar- eller investeringskvoten. I den ekonomisk-politiska debatten har under senare år frågan om det totala sparandet mest avsett dess tillräcklighet för att vidmakthålla den yttre balansen. I 1975 års långtidsutredning (LU 75) analyserades den finansiella utveckling, som skulle vara förenlig med uppnående av yttre balans 1980. En del av de förutsättningar, varmed LU 75 arbetade, har inte realiserats och balanstidpunkten har sannolikt förskjutits avsevärt längre bort i tiden. Men den centrala problematiken i LU 75 om det med extembalansen konsistenta sparmönstret är i princip densamma. Under tiden efter tillkomsten av LU 75 har nytt material blivit tillgängligt för bedömningen av den finansiella utvecklingen för staten, kommunerna och AP-fonden. Det är därigenom möjligt att modifiera och för några sektorer i tiden utsträcka bedömningama i LU 75. Dessa indikerar att den välbekanta

220 Finansiella balansproblem

bristen på sparande snarast accentueras i början av 1980-talet. För att bereda för en förbättring av bytesbalansen behövs en kombehövligt utrymme bination av ”disciplin i den offentliga sektorn och ökat sparande (sparkvot) i den privata sektorn. Företagen skall ges de finansiella förutsättningarna både för behövliga investeringar och för en visavi utlandet konkurrenskraftig att tillvarata det genom sparökningar ökade reproduktion. Möjligheten för en extern balansförbättring är beroende av både den resursutrymmet lativa kostnadsutvecklingen och den internationella konjunkturen. Även i dessa hänseenden behövs ett ”optimistiskt” scenario för att det yttre balansproblemet skall kunna lösas med beaktande av övriga ek0nomiskt-politiska mål. Med utgångspunkt från en ”modifierad” långtidsbedömning kan några hypoteser uppställas om olika sektorers utbud och efterfrågan på kreditmarknaden och om den därmed sammanhängande strukturen på kreditförmedlingen. Eftersom tidpunkten för uppnådd extembalans ännu ter sig avlägsen, har några räkneexempel fått illustrera läget vid en mellanstation “halvvägs” till målet. I anslutning till analysen i LU 75 har förändringarna på kreditmarknaden diskuterats dels utifrån ett ”industriexpansivt” (I-alt) dels ett ”offentligexpansivt” alternativ (O-alt). De båda alternativen skiljer på företagens självfinansieringsgrad och deras sig åt bl. a. med avseende beroende av finansiella tillskott från den offentliga sektorn. Hög självfii l-alternativet och relativt stora statliga tillskott i O-alnansieringsgrad ternativet från skulle i och för sig reducera behovet av företagsñnansiering banksystemet. Sådana tendenser motverkas om bankerna i ökande omfattning förmedlar de utländska krediter, som enligt förutsättningarna alltjämt skulle behövas för att täcka underskottet i bytesbalansen.

4.1 Balansen på kapitalmarknaden

Ett genomgående tema för de svenska långtidsutredningarna har varit de stora behoven av kapital i förhållande till föreliggande resurser i en ekonomi som samtidigt skall uppfylla kravet på full sysselsättning. innebörden av denna problematik har dock varierat. Under efterkrigstidens första planperioder låg tonvikten på behovet att bygga upp tung industri som bas för fortsatt tillväxt. Under 1960-talet riktades intresset mot bristen på långt bl. a. i samband med den höga takten i bostadsbyggandet. Även kapital” företagssektoms kapitalproblem uppmärksammades. En fallande självfmansieringsgrad förebådade nämligen svårigheter beträffande kapitalförsörjpå detta område. En kontinuerligt expanderande offentlig sektor ningen ställde också krav på sparande. l 1970 års långtidsutredning och än mer i LU 75 ställdes mer explicit frågan om det totala sparandets otillräcklighet i utlandet framstod som nödvändig för i den meningen att nettoupplåning att komplettera det inhemska sparandet. Långtidsutredningarnas diskussion av kapitalbehov och sparande kan säbytesbalansen - eller av sektorala gas ha kretsat kring akuta problem -typ - och bostadsbyggande. Behovet av en långsiktig beproblem typ industri dömning hade emellertid aktualiserats i samband med det utredningsarbete,

Finansiella balansprob/em 221

som bedrevs kring AP-fondens införande. Ett viktigt motiv för valet av ett system med fonduppbyggnad var att den utbyggda pensioneringen kunde förväntas minska det totala samhälleliga sparandet genom sin negativa effekt på hushållssparandet. Detta sparbortfall ansågs böra kompenseras av tillskott genom AP-fondens successiva uppbyggnad. De beräkningar av sparbortfall, resp. spartillskott, som utfördes under varierande antaganden kunde na-

turligt nog inte göra anspråk på precision Svårighetema härvidlag hängde

bl. a. samman med bedömningen av avgifternas övervältringseffekter om vilka man - även i efterhand - har mycket otillräcklig kunskap. I detta sammanhang framstod emellertid som väsentligt att förmånssystemet i och för sig kunde förväntas skärpa en sparandebrist, som av olika anledningar redan framstod som besvärande. Pensionskommitten stödde sig här på 1955 års långtidsutredning enligt vilken man kunde förutse en bestående svår brist på sparande sammanhängande dels med en förkortning av arbetstiden, dels med ett behov av en stark ökning av de för en balanserad expansion erforderliga investeringsutgiftema. Eftersom även den offentliga sektorn förutsågs behöva öka snabbt, skulle utrymmet för en stegring av den privata konsumtionen bli mycket starkt begränsad. Det fanns också enligt pensionskommitténs mening all anledning att räkna med sannolikheten av att sparandebristproblemet skulle pennanentas under överskådlig framtid. Kommittén hävdade följaktligen att pensionssystemets genomförande borde kombineras med åtgärder, som resulterade i ett väsentligt tillskott till det årliga

sparandet? Man kunde alltså plädera för en betydande tillväxt av AP-fonden,

som borde ge en klan positiv effekt på nettosparandet. Sparandet skulle också komma att kanaliseras till det område som ansågs lida av “kapitalbrist” nämligen kapitalmarknaden. Rent teoretiskt kan det hävdas att en kapitalbrist beror på att ”marknaden” inte kan eller tillåts ge klara utslag for företagens räntabilitet och hushållens sparvilja och utvecklingen följaktligen inte heller tenderar mot ett jämviktsläge för sparande och investering. Det praktiska värdet av en sådan jämviktsmekanism begränsas emellertid av att samhällets värderingar lämnas utanför bilden. l praktiken får man utgå ifrån att både totala investeringskvoten och den totala sparkvoten i stort sett framkommer som ett resultat av den ekonomiska politiken. På investeringssidan är den offentliga andelen stor och växande. På sparsidan representerar AP-fonden en betydande andel. Den totala sparkvoten bestäms på ett avgörande sätt av den_ ekonomiska politikens mål att upprätthålla fullt resursutnyttjande och yttre balans. Merparten av de offentliga investeringama kan inte bli föremål för effektivitetsbedömningar i egentlig bemärkelse. Inte heller kan det av finanspolitiken genererade ”tvångssparandet” relateras till individuella preferenser avseende avvägningen mellan nutida och framtida konsumtion. Den ”optimala” sparl eller investeringskvoten blir i motsvarande mån obestämd. Jämför Promemoria med 1957 års pensionskommitté berörde i förbigående denna problemställning. förs/ag om_ /bnd/öiva/Ining m. m. isamband med en Det framgår av följande citat, som hänför sig till diskussionen kring de utbyggd pensioner/ng, höga investeringsbehoven och den därav presumerade “bristen” på sparande: Avgiven av 1957 års pensionskommitté SOU Man kan visserligen tänka sig en restriktiv ekonomisk politik, som löser sparan- 1958:4. Appendix A. debristens problem genom att effektivt dämpa investeringsbenägenheten inom den privata eller offentliga sektorn inom näringslivet. Till stöd för en sådan politik kan 2A.a. sid. 14-18.

222 Finansiella balansproblem SOU l978zll

den uppfattningen hävdas, att i en relativt fri ekonomi bör man låta de enskilda inkomsttagarnas preferenser i fråga om konsumtionens inriktning liksom i fråga om dess fördelning mellan nutid och framtid ges så stort spelrum som möjligt. Innebörden härav skulle vara, att man via en mot investeringarna riktad tillräckligt restriktiv ekonomisk politik pressar in löpande investeringsutgifter inom ramen för det sparande, som “frivilligt” framkommer vid stabilt penningvärde och sålunda inte tolererar tvångssparande i några former. Kommittén hyser respekt för denna åskådning men anser sig inte ha anledning att i detta sammanhang närmare utreda konsekvenserna av en motsvarande målsättning för den ekonomiska politken vid sitt ställningstagande

till pensionsrefonnens linansieringsproblem3

Man måste alltså skilja mellan en individualistisk” resp. ”kollektivistisk” syn på den optimala sparkvoten. Det sparande, som framkommer i en ”fn” marknad kan ur samhällets synpunkt te sig otillräckligt i den mån samhället har lägre avkastningskrav på realkapitalbildningen än individerna. (På en del samhällskapital kan kravet vara negativt). Det ”frivilliga” sparandet ter sig då som för lågt och måste kompletteras. Utifrån dessa förutsättningar reduceras frågan om balansen på kapitalmarknaden till att avse allokeringsför de inom den privata sektorn genererade kapitalströmmar-

meákanismen na.

Kapitalmarknadens uppgift kan i princip sägas vara att via ränte- och prisbildningen ge signaler om sparamas förrántningskrav och realkapitalets På grund av ekonomiskt-politiska styrningar och avkastningsmöjligheter. andra imperfektioner i prisbildningen blir emellertid signalema otydliga och förvrängda. Imperfektionema hänger bl. a. samman med att skattesystemet - - och för övrigt även inflationen asymmetriskt påverkar spar- och investeringskalkyler. Ett uppenbart (och fönnodligen ofrånkomligt) förhållande avser den beskattning på först företaget och sedan den enskilde, som ligger mellan realkapitalets genomsnittliga reala avkastning och den avkastning av samma kapital, som spararen blir delaktig av. Det är överhuvudtaget orealistiskt att förvänta utslag för företagens räntabilitet på kapitalmarknaden. Företagens räntabilitetskrav på nyinvesteringar ligger högt över realkapitalets genomsnittliga förräntning. Dessutom är spridningen både mellan faktisk räntabilitet och räntabilitetskrav stor mellan olika slags företag. Realkapitalets allokering påverkas av den ojämna fördelningen av företagens möjligheter till självlinansiering. Resursfördelningen skulle göras mer flexibel i den mån företagen i ökad utsträckning motiverades att dela ut

3 vinsterna till aktieägama.5 En radikal ”fri-marknads lösning på detta prob-

Pensionskommittén, a.a. sid. 17. lem vore att integrera skatten för bolag och enskilda på bl. a. ett sådant fick skatta for bolagsvinsten vare sig denna utdelades 4 Denna problematik har sätt att den enskilde utförligt behandlats av eller ej. Företag med relativt sett lägre räntabilitet på sina investeringsprojekt Erik Lundberg i Produkti- skulle avstå från att investera och också från att köpa upp redan existerande viier och räntabilitet. SNS, skulle breddas och räntabilitetskritenema få stöne bolag. Kapitalmarknaden Stockholm 1960, särskilt i spelrum vid investeringsfmansieringen. kapitel 10 (”Hushållning- Investeringens storlek och allokering påverkas också av marknadsimperen med kapital och kreditoch kapitalmarknadens fektioner såsom avskrivningsregler och investeringsbidrag av olika slag. Såfunktionssätt“). lunda är t. ex. icke-vinstdrivande företag i regel ej delaktiga i det inves- 5 teringsdrivande fönnånssystemet. Det kan finnas anledning att uppmärk- Lundberg a.a. sid. 215 och 235. samma denna diskriminering, t. ex. av investeringar i humankapital bl. a.

Finansiella balansproblem 223

mot bakgrunden av den betydelse denna tillväxtfaktor tillmätes i en i fo-

regående kapitel omnämnd svensk undersökning?

Även kreditförmedlingen slår in kilar mellan samhällsekonomisk räntabilitet och avkastningen på sparande. Kreditmarknaden är inte en marknad där utbud och efterfrågan fårfritt bestämma en jämviktsränta. Kreditinstituten medverkar själva till avsteg från en sådan jämviktsprisbildning. Offentlig kreditverksamhet i form av kreditgarantier, specialinstitut och direkt kreditgivning representerar ytterligare sådana “kilar”. Vad den privata sektorn beträffar torde generellt gälla att avvikelser från marknadsprisbildningen tenderar att blåsa upp kapitalbehoven” och hålla tillbaka hushållsspaiandet. Skattemässiga och finansiella faktorer har höjt räntabiliteten och givit extra investeringsincitament för realkapitalbildning. Å andra sidan har spararna givits en real fonäntning, som även före skatt gått ned mot noll.7 De här anförda synpunktema reser frågan i vad mån problemet om ”kapitalbristen” hänger samman med marknadsimperfektioner och ekonomiskt-politiska åtgärder. Det privata sparandet har hållits nere genom låg avkastning. Om realkapitalbildningen starkare styrts av räntabilitetskrav,

kunde man kanske undvikit att få en inom vissa sektorer överdimensionerad

och lågt avkastande kapitalstock. Dessa förhållanden är dock likartade utomlands (iämfor kap. 3). Det är också orealistiskt att jämföra nuvarande system, vilket vuxit fram genom anpassningar till bl. a. konkreta sysselsättnings- och lokaliseringspolitiska mark- 6Bentzel a.a. problem med en idealt fungerande nad. Däremot finns det skäl att pröva skattelagstiftningen och de olika ka- 7Enligt Lundberg förelåg pitalsubventionsåtgärdema ur synpunkten av deras effekt på avkastningen redan tidigare (under av investeringarna och dessas inriktning. Detta faller utanför denna utred- 1950-talet) ett sådant gap mellan räntabilitet och nings uppgift, men utredningen har bedömt det som angeläget att peka sparavkastning (a.a. sid. på dessa frågors aktualitet och betydelse. 223). Sedan dess har reala räntabiliteten successivt Exkurs om fallit och de med nyinves-

optimal sparkvot

teringar förknippade storleken riskmomenten ökat. Men Frågan om den ”optimala” på det totala sparandet i samhällsekonomin kan som nämnts samtidigt har den reala inte besvaras generellt på grund av den roll avkastningen på finanden offentliga sektorn spelar i sammanhanget. Man kan emellertid förutsätta siellt sparande också att det under en avsevärd tid framöver kommer att råda ”sparbrist” med fortsatt att sjunka. hänsyn till alla de kapitalbehov som kan visas föreligga bl. a. för industriell 8 Se t. ex. Göran Ohlin: strukturomvandling, offentlig service och korrigering av extembalansen. l Den gyllene regeln i modern ett långsiktigt perspektiv kan det dock vara av intresse att summariskt klar- ekonomisk teori. Skandinaviska Bankens kvartalsgöra vad kapitalteorin har att säga om det totala sparandets maximala och skrift 1971:2. optimala nivåer. Den ur ekonomisk synpunkt maximalt 9 Här och i det fortsatta meningsfulla sparkvoten anges

av den s. k. ”gyllene regeln”.8 resonemanget antages att

Enligt denna regel finns det en gräns för extern balans föreligger.

sparkvoten ovanför vilken nivån för tillväxten är lägre än den som är maximalt

lnvesteringskvoten och möjlig att uppnå. Drives realkapitalbildningen över denna gräns blir pro- sparkvoten är då lika duktionsökningen mindre än produktionskostnadsökningen. En utgångs- stora. Termen investepunkt for denna tes är att en successivt stigande investeringskvot i längden ringskvot används när kapitalbildningen betrakleder till fallande real avkastning och en situation där kravet på avkastning tas ur real synpunkt, är högre än den faktiska? Den reala kapitalstocken är då i denna mening termen sparkvot när för stor”. 1 princip kommer i en “fri marknad” en anpassning till stånd synpunkten är finansiell.

224 Finansiella balansproblem

genom en sänkt investeringskvot. Takten i realkapitalbildningen sjunker och realkapitalets avkastning tenderar att öka. Vid jämvikt skall realkapitalets faktiska avkastning svara mot dess önskade avkastning. Den optimala sparkvoten kan uppenbarligen inte ligga över den maximala men väl någonstans under. Vid valet mellan olika sparkvoter som understiger den maximala får i kalkylen införas faktorer som avser värderingarna av framtida konsumtion jämfört med nutida samt nyttan av marginella ökningar av konsumtionen. Utgångspunkten är att en hög sparkvot värderas endast indirekt genom den högre framtida konsumtion, som därigenom möjliggöres. Teknologiska framsteg har hittills lett till att välståndet för generationema successivt höjts. Ju högre sparkvoten är dess mer tar man från nuvarande relativt fattiga generationer och ger åt framtida rikare. Framtida konsumtion kan ur denna synpunkt värderas lägre än den aktuella - den förra ges ett neddiskonterat, reducerat värde vid jämförelsen med den senare. Saken kan också uttryckas så att man räknar med ett högre avkastningskrav på sitt sparande ju mer man avstår från nutida konsumtion. Vid överväganden av här diskuterat slag skall i princip hänsyn också tagas t. ex. till ett sådant önskemål, som att man inte till framtida generationer skall överlämna en sämre - helst bättre - miljö än den vi själva ärvt. Värderingen av den framtida konsumtionen beror inte bara på om den är mer eller mindre avlägsen i tiden. Ju större konsumtionen är dess mindre kan nyttan av ytterligare tillskott tänkas bli. Eftersom framtida konsumtion kan förväntas vara större än nutida kommer varje framtida konsumtionstillskott att ha lägre ”gränsnytta” än nutida. En sparuppoffring får värderas alltså både med hänsyn till att den möjliggjorda konsumtionen ligger i framtiden och att den då adderas till en konsumtion, som ändå är större än den vi har idag. En nedre gräns för nettosparkvoten nås då den redan uppnådda konsumtionsnivån anses fullt tillfredsställande. Resonemanget kan konkretiseras med några siffror från 1975 års långtidsutredning. l ett räkneexempel för den svenska ekonomin anges bruttosparberäknad den gyllene regeln”, till omkring 35 procent. Vid kvoten, enligt en så snabb tillväxt för realkapitalet skulle dess marginella avkastning inte blir mer än 3 procent. Om avkastningskravet däremot sättes till 6 procent, skulle realkapitalbildningen inte kunna gå snabbare än vad som motsvarar ° Räkneexemplet jämte skulle år 2000 en sparkvot på drygt 20 procent. Mot den högre sparkvoten en utförlig diskussion av svara en produktionsnivå omkring 20 procent högre än den som uppnåtts den “optimala sparkvoten” återfinns i Bilaga 7 till i fallet med låg sparkvot - en skillnad som då skulle kunna utnyttjas till LU 75: Modeller fdr en motsvarande konsumtionsökning. Vid det laget skulle emellertid även samhällsekonomisk per- totala nått en nivå, som i fallet med låg sparkvot produktionen upp till spektivplanering av Tomas omutgångsläge (1980), närmare bestämt Restad (se särskilt sid. ligger långt över räkneexemplets

80-87). kring 75 procent.”

av detta med hänsyn till det utbyte som Kalkyler slag är av intresse “ Denna ”trade-off” illustreras mellan nutida konsumtionsbegränsning och framtida konsumdiskuterades översiktligt Man får också poängterat det viktiga sambandet mellan in-

redan i Svensk Ekonomi tionsökning.”

1960-65,SOU 1962:10, vesteringskvot och kapitalavkastning. Ju stöne investeringskvot som sättes, kap. 4:6. Problemet är dess lägre blir realkapitalets avkastning och dess mindre det vederlag spacentralt också för den rarna kan få. ”utblick mot sekelskif- Det anförda är naturligtvis rent illustrativt. Vi vet inte tet”, kap. 10 av LU 75, sifferexemplet som refereras i avsnitt 4.2. varken om sparamas prioriteringar mellan nutida och framtida konmycket

Finansiella balansproblem 225

sumtion eller om realkapitalets avkastning vid olika tillväxttakt och investeringskvoter. I en övergripande planering kan emellertid kalkyler av här antytt slag bilda underlag för en meningsfull strategi. Det är därför också främst i länder med planekonomi, som dessa teorier överförts i praktisk politik.

4.2 Långtidsutredningen 1975

1975 års långtidsutredning (LU 75) kom i stor utsträckning att handla om sparbristen i den egentliga meningen att under perioden 1975-80 de totala utgifterna i samhällsekonomin kunde förväntas överstiga de totala resurserna. Ett sådant utgiftsöverskott har sin motsvarighet i en extern balansbrist. Utgångspunkten var de stora underskotten i bytesbalansen 1974 och 1975. LU 1975 undersöker vilka krav på resurser och resursfördelning, som ställes för att balans skall kunna uppnås till 1980. Under första hälften av 1970-talet visade både transfererings- och tjänstenettot betydande och växande underskott. Åren 1974 och 1975 förelåg också stora underskott i varuhandeln. Dessa underskott måste svängas till ett överskott motsvarande underskotten på övriga delar av bytesbalansen. Varuexporten måste då Öka betydligt snabbare än varuimporten. Detta innebär att ökningstakten för den totala inhemska resursförbrukningen måste hållas nere under tillväxten för BNP. Som en följd av det yttre balanskravet uppkommer svårlösta problem för fördelningen av resurser mellan olika ekonomiska sektorer. I LU 75 illustrerades dessa problem med olika alternativ för total resurstillväxt och för resursfördelning. Utvecklingen sedan LU:s tillkomst har visserligen bl. a. vad beträffar den yttre balansens utveckling gått i en helt annan riktning än enligt förutsättningarna. Men även om målet - ”balans 1980” - förskjutits framåt i tiden är analysen av balansproblematiken likväl alltjämt aktuell. Här skall därför i korthet återges några för den fortsatta diskussionen relevanta delar av LU:s resonemang. I fyra olika huvudaltemativ varieras dels det medgivna utrymmet för privat konsumtion, dels arbetstiden. l alternativ l ökar den privata konsumtionen 3 procent årligen 1975-80 och förutsättes arbetstiden bibehållas vid nuvarande 40 timmar per vecka. l alternativ ll ändras förutsättningen om den privata konsumtionen till att avse en ökningstakt på 2 procent årligen. I alternativ IIl bibehålles sistnämnda förutsättning, men kombineras med antagandet om en arbetstidsförkortning till 37,5 timmar per vecka. Slutligen studeras i alternativ lV kombinationen av förkortad arbetstid och en privat konsumtion, som ökar med blott 1,5 procent per år. Valet av alternativ för arbetstidsförkortningen är intressant ur synpunkten av tillväxten för BNP. Vid kortare arbetstid stiger BNP relativt långsamt. Valet av ökningstakt för den privata konsumtionen är strategiskt viktigt ur synpunkten av det återstående utrymme som, vid given takt för BNP,

kan ges åt den offentliga sektorns expansion. En del av BNP är som nämnts

intecknat för ett överskott i varuhandeln med utlandet. Vidare inlades ett för de olika alternativen i stort sett givet bostadsprogram. Behovet av investeringar relaterades till tillväxttakten för BNP, som i sin tur avhänger det mot målet full sysselsättning svarande utbudet av arbetstimmar. Den

226 Finansiella

balansproblem

ide olika alternativen residualt beräknade tillväxten speciellt för den offentliga konsumtionen jämföres med den ökningstakt på 1,8 procent, som betraktades som ett minimum för denna sektor - med det som i LU 75 kallas för ”baskalkylen”. Man kunde på detta sätt få en uppfattning om vilka krav på begränsning av den offentliga sektorns expansion som ställs i de olika alternativen och därmed också om dessas realism. BNP ökar med omkring 3 procent årligen i alternativen utan arbetstidsförkortning (1 och II). Med arbetstidsförkortning sjunker ökningstakten till omkring 2 l/2 procent (Ill och IV). Denna tillväxt ligger nära genomsnittet för 1970-75 men avsevärt under l960-talets. Den behövliga ökningstakten för totala exporten ligger mellan 7,7 procent i alternativ I och 6,2 procent i alternativ IV. (Ju snabbare tillväxt dess större import och därför också dess högre exportkrav). l dagens läge är dessa relationstal sett över en framtida femårsperiod ännu mycket ofördelaktigare. Realiserandet av den behövliga exportutvecklingen for 1975-80 enligt LU 75 kan sägas ha förutsatt den ”optimistiska” varianten av det internationella scenario, som diskuterades i kapitel 3. l LU 75 fördes inget resonemang om möjligheten att återställa den yttre balansen genom devalvering. Det relativa kostnadsläget hade vid tiden för dess färdigställande ännu ej försämrats i den utsträckning att detta kunde synas motiverat. Utrymmet for den offentliga konsumtionen låg över “baskalkylen” i alternativ 11, där emellertid den privata konsumtionen tillåtits stiga med blott 2 procent årligen. I alternativ 1V med arbetstidsförkortning måste den privata konsumtionen pressas ändå mer till en ökningstakt på 1,5 procent per år för att den offentliga konsumtionen skulle kunna släppas fram till i nivå med “baskalkylen“. Det var enligt LU 75 tydligt att kravet på extern balans i kombination med av olika anledningar relativt svag ökningstakt för BNP skulle ställa den ekonomiska politiken inför svåra problem beträffande den reala resursfördelningen. Dessa problem har en finansiell motsvarighet i form bl. a. av krav på stramhet i de offentliga finanserna. Kravet varierar i de olika alternativen men blir också beroende av vilka ytterligare antaganden, som bl. a. göres om hushållens sparkvot och inkomstfördelningen mellan hushåll och företag. Vid bedömningen av realismen i kalkylema måste man dessutom beakta de finansieringsproblem som uppkommer för företagen i samband med genomförandet av de i de olika alternativen förutsatta investeringarna. För diskussionen av den finansiella utvecklingen valdes i LU 75 som utgångspunkt det reala alternativ för 1980 som medförde den lägsta graden av stramhet för den offentliga sektorn (stat och kommun) vad beträffar dess reala resursutrymme. Det är alternativ ll med 2 procents årlig ökning av den privata konsumtionen och ingen arbetstidsförkortning, vilket medgav en årlig ökning av den offentliga konsumtionen med omkring 3 procent per år. Det visade sig att detta alternativ ställde betydande krav på den offentliga sektorns finansiella stramhet. Vid relativt begränsat utrymme för den privata konsumtionen måste nämligen hushållens disponibla inkomster

hållas nere motsvarande. Behovet av finanspolitisk stramhet beror härvid

dels på storleken av hushållens sparkvot, dels på inkomstfördelningen mellan företag och hushåll. Ju större hushållens sparkvot och ju mindre deras andel

Finansiella 227 balansproblem

av faktorinkomstema är, dess mindre blir behovet av att genom skatter hålla tillbaka hushållens köpkraft. Som en första variant av realaltemativet förutsättes för hushållen en sparkvot på 9 procent och en inkomstandel på 71 procent. Sparkvotsantagandet ligger något under den högsta siffra (10 procent), som belagts statistiskt, nämligen för 1975. Inkomstandelen motsvarar genomsnittet för 1970-74, men kan anses ligga lågt med hänsyn till att denna andel ända sedan 1950-talet förändrats efter en stadigt stigande trend. Kombinationen av förutsättningar representerade därför en undre gräns för den finansiella stramhet som krävdes vid den övre gränsen för den offentliga sektorns realekonomiska expansion. Kalkylema för finansiellt sparande i tabell 4.1 bygger på nyssnämnda antaganden om sparkvot och inkomstfördelning. Samtliga siffror är uttryckta i procent av BNP. Hushållens sparande är givet i och med att deras konsumtionsökning (2 procent per år) och sparkvot (9 procent) är given. Företagssektorns finansiella sparande är dess bruttoinvestering (enligt realkalkylen) minus dess bruttosparande. Företagens bruttosparande kan härledas från deras givna inkomstandel och en given (oförändrad) skattesats. Sparandet i AP-fonden kan beräknas vid given löne- och prisutveckling. Finansiella sparandet inom bostadssektom beräknas som bostadsinvesteringarna minus driftsöverskott och kapitalförslitning. Den offentliga sektorns sparande framkommer som residual vid förutsatt extembalans. Sparandefördelningen mellan stat och kommun har gjorts enligt förutsättningen att kommunernas finansiella sparande 1980 är noll, dvs. att de totalt sett är finansiellt självförsörjande. Detta har varit i stort sett fallet under tidigare femårsperioder men torde ändå kunna sägas innebära att man även i detta avseende valt ett extremfall för lättheten i den statliga finanspolitiken.

Tabell 4.1 Finansiellt sparande 1975 och 1980 (procent av BNP)

Staten Kom- AP- Bo- Före- Hus- Summa muner fonden städer tag håll

LU 1975 -2,7 -0,9 3,9 -2,4 -6,4 5,3 -3,2 (Utfall 1975) (-0,5) (-1,0) (4,1) (-2,2) (-7,6) (4,8) (-2,4)

Balans 1980 Alternativ A -1,5 0 3,7 -2,2 -4,7 4,7 0 Alternativ B 2,0 0 3,7 -2,3 -6,0 2,6 0

Analysen i LU 75 utgick från en jämförelse mellan raderna 1 och 3 i tabell 4.1. Första raden anger fördelningen av det finansiella sparandet, enligt de prognoser för 1975, som förelåg vid färdigställandet av LU 75 (dvs. hösten 1975). Tredje raden visar det ovan beskrivna alternativ för ”Balans 1980, som man utgick från i den finansiella analysen (alternativ Il). Uppmärksamheten fästes i första hand vid den förbättring av den offentliga sektorns finansiella sparande, som krävdes för balans 1980. Stat och kommun skulle sammanlagt behöva sänka sitt underskottssparande med drygt två procent av BNP (från -3,6 till -l,5). l bilden ingick också en kraftig förbättring av företagssektorns finansiella sparande från 1975 års historiskt sett extremt stora underskott, till ett läge som kunde antagas vara mer konsistent med

228 Finansiella balansproblem

finansieringsbehovet för den antagna investeringsutvecklingen. Det faktiska utfallet för 1975 kan i efterhand konstateras ha avvikit kraftigt från den prognos, som LU använde i sina kalkyler. Företagens linansieringsunderskott blev ännu större än man räknat med, medan å andra sidan statens underskott blev mycket mindre. Den offentliga sektorns underskott för 1975 kom därmed att framstå som lika stort som i alternativ A för ”Balans 1980. Vid en jämförelse mellan utfallet 1975 och alternativ A ligger hela externbalansens anpassning på företagssektom. Emellertid representerade alternativ A för ”Balans 1980” ett extremt gynnsamt fall ur synpunkten av behovet av restriktivitet i den offentliga sektorn. Bakom detta alternativ låg förutsättningar dels om en historiskt sett hög sparkvot för hushållen, dels en relativt låg löneandel i faktorinkomsterna. Bägge dessa faktorer minskar, relativt sett, behovet av att genom finanspolitiska åtgärder hålla nere den privata konsumtionen inom det utmätta resursutrymmet. Alternativ B för ”balans 1980” (se tabell 4.1) bygger på antaganden om historiskt sett mer normala nivåer for löneandel och sparkvot. Det visar sig då att kravet på disciplin“ i den offentliga sektorns finanser ökar dramatiskt - det krävs ett finansieringsöverskott på 2 procent av BNP. Som jämförelse kan nämnas att under de tre femårsperioderna 1960-64, 1965-69 och 1970-75 den offentliga sektorns genomsnittliga finansiella sparande visade fallande värden på 1,4, 0,6 och -0,6 procent av

BNP. Åtstramningsåren 1970 och 1971 var den offentliga sektorns finansiella

sparande positivt men inte på mer än omkring en halv procent av BNP. Under senare år har den yttre balansen tenderat att ytterligare försämras. Det framgår av tabell 4.2 hur denna försämring speglas i förändringarna av det finansiella sparandet i olika sektorer.”

Tabel14.2 Finansiellt sparande 1974-1977 (procent av BNP)

År Staten Kom- AP- Hus- Bo- Före- Summa muner fonden håll städer tag

1974 -2,2 -O.2 4,4 3,9 -2,4 -5,I -I .6 1975 -0,5 -l ,0 4,1 4,8 -2,2 -7,6 -2.4 1976 0,8 -l ,O 4,5 4,1 -2,0 -9,6 -3,2 1977 (prognos) -l ,6 0,4 4,2 3,5 -l .8 -8,2 -3,5

Det finansiella sparandet inom AP-fonden har varit i ston sett oförändrat. Den relativt höga siffran för 1976 beror - liksom för staten - på stora fyllnadsinbetalningar av arbetsgivaravgifter på våren. Hushållssparandet har fallit tillbaka sedan 1975. Bostadssektorn visar successivt lägre sparandeunderskott. Det sammanlagda finansiella sparandet för stat och kommun förbättrades avsevärt 1975 och 1976 för att åter försämras 1977. Det finansiella ”BL a. på grund av sparandet för dessa sektorer beräknas år 1977 åter ligga ungefär vid 1975 olikheter i sektorsav- års nivå. Den dramatiska av företagssektorns finansiella spaförsämringen gränsningar skiljer sig hänföras till en övemormalt stor rande kan till högst några procentenheter siffrorna i denna tabell åren 1975 och 1976. Väsentligen speglar emellertid förnågot från motsvarande lageruppbyggnad siffror i kapitel 2. sämringen i det finansiella sparandet en nedgång av bruttosparandet, som

Finansiella

balansproblem 229

sammanhängde både med det konjunkturellt låga kapacitetsutnyttjandet och en strukturkris som drabbade stora delar av det svenska näringslivet. Försämringen av företagssektoms finansiella sparande skulle i själva verket ha fortsatt 1977 om man inte för detta år kal kylerat med kraftigt undemonnal lagerinvestering (ungefär oförändrad lagerhållning). Det är uppenbart att utvecklingen efter 1974 gått i en helt annan riktning än den som skisserades i LU. l stället för att gradvis förbättras har den yttre balansen gradvis försämrats. visar en finansiell Företagssektorn utsom inte kan fortsätta veckling, ens på kort sikt. Den offentliga sektorns finansiella situation har inte förbättrats. En verkar kortsiktig förbättring osannolik både med hänsyn till de konjunkturpolitiska krav som ställs på finanspolitiken och till den stelhet, som över huvud karakteriserar taget den offentliga sektorn. Eftersom även hushållssparandet är relativt trögrörligt skulle, rent algebraiskt, en förbättring av extembalansen ha sin motsvarighet i en förbättring av företagssektoms finansiella sparande. Såtillvida har det ägt rum en viss förskjutning av den i LU 75 behandlade problemställningen. Tonvikten ligger nu mer på möjligheterna att återföra brutföretagssektoms tosparande till den normala nivå från vilken det fallit sedan kalkylema i LU 75 gjordes. 1 IUIJS Iângridsbedömning 1976 gjordes också kalkyler avseende möjligheten att uppnå jämvikt i bytesbalansen år 1980. Dessa kalkyler byggde på i stort sett samma förutsättningar som LU 75 och kom till ungefär samma slutsatser beträffande behovet av statsfinansiell stramhet och av en förbättring av företagssektorns finansiella situation. Man skiljde i LB mellan ett “industriexpansivt” (1-alt) och ett “offentligexpansivt” alternativ (Oalt), som också i stort sett anslöt sig till som utförts några av de alternativ, av LU 75. Både 0- och 1-alternativen kan, liksom LU-kalkylerna, sägas vara optimistiska i den mening, som givits det i kap. 3 diskuterade scenariot. Skillnaden mellan I- och O-alternativen med avseende för det på mönstret finansiella sparandets sektorsfordelning är t. ex. mycket mindre än den som följer av ändrade förutsättningar om inkomstfördelning och sparkvot enligt alternativen A och B i tabell 4.1. Kalkylerna i LB behandlas i ingående kap. 5.

LU 75 utsträcker i vissa avseenden sin framtidsbedömning avsevärt bortom 1980.” Denna utblick skiljer sig från det kortare främst perspektivet därigenom att tyngdpunkten är lagd på en diskussion av kapitalbildningen. Problematiken rör sig om villkoren för tillväxt vid olika alternativ främst för takten i kapitalstockens men också för innebörden av sådana ökning restriktioner som minskade åtgångstal för energi och skogsråvaror. Kalkylema belyser konsekvenserna av variationer i dessa faktorer för produktion, privat konsumtion och framtida sektorsstrukturer. Beräkningarna utgår från en bedömning av arbetskraftens utveckling. Det förutsättes att framemot sekelskiftet 30-timmarsvecka är genomförd och att en fullständig utjämning skett mellan män och kvinnor ifråga om relativa

arbetskraftstal, arbetslöshet och arbetstid. Man kommer fram till att totala

fullsysselsättningen i timmar kommer att minska årligen med 0,2 procent

under 1980-1990 och 0,6 procent under 1990-2000. l alternativa kalkyler 3 LU 75 kap. ro: “Utblick för kapitalstockens tillväxt förändras också utvecklingen av de flesta övriga mot sekelskiftet”.

230 Finansiella

balansproblem

variabler. Som given i samtliga alternativ har emellertid bl. a. inlagts forom en årlig ökning av den offentliga produktionsvolymen med utsättningen öka med 2 procent, vilket är 3 procent. Vidare antages bostadsbeståndet ekvivalent med en total årlig nyproduktion av 60 tusen ä 70 tusen lägenheter.

Perioden 1980-2000 uppdelas i två tioårsperioder under vilka utveckling-

en av olika anledningar avviker från varandra. I grundfallet är detta mest markant för byggnadsindustrin, där produktionstillväxten sjunker från 5,1 1980-1990 till 1,5 procent for 1990-2000. Motsvaprocent per år perioden rande sysselsättningsutveckling i timmar räknat för denna industri svänger 1,8 procent till -3,7 procent. En motsatt under respektive period från + konsumtionsvaruproducerande branscher. utveckling äger rum för typiska Detta sammanhänger bl. a. med att den kapitalbildningstakt som förutsätts vid slutet av 1970-talet (enligt LU 75) är relativt låg i förhållande till en tillväxt i genomsnitt för kapitalbildningen fram till antagen på 3 procent fram till sekelskiftet innehåller en första år 2000. Detta gör att utvecklingen prioriteras. Trendbrottet omkring 1990 har också period då investeringarna konsekvenser for totala konsumtionstillväxten, som ökar med 2,5 procent l980-talet men med 3,3 procent under 1990-talet. per år under Följande tablå visar ökningstakten for totalproduktion, privat konsumtion och investering för tre alternativ for kapitalstockens årliga tillväxt: med 3 procent (alt. A), med 2 procent (alt. B) och med 4 procent (alt. C).

Alt A Alt B Alt C Årlig procentuell ökning

1980- 1990- 1980- 1990- 1980- 1990- 1990 2000 1990 2000 1990 2000

Produktion 3,3 2,7 2,5 2,1 4,1 3,3 Privat konsumtion 2,3 3,4 3,0 1,5 1,6 5,0 5,7 1,2 1,0 2,6 9,1 1,2 Investering 25 21 29 lnvesteringskvot 5,6 6,0 5 ,l Nettoavkastning

Produktionstillväxten mattas i samtliga fall under perioden 1990-2000 beroende på svagare sysselsättningstillväxt. I alternativ A ökar investeringen 1980-90 snabbare än den privata konsumtionen, vilket möjliggör en snabbare under andra perioden. Denna omkastning är ännu starkonsumtionsökning kare i det högre kapitalbildningsaltemativet C. l alternativ B med långsam blir konsumtionstakten visserligen relativt snabb 1980-90, kapitaltillväxt men på bekostnad av investeringstakten. Detta återverkar i form av, jämfört med övriga alternativ, mycket långsam privat konsumtionsökning 1990-2000. Ju högre ökningstakt för kapitalbildningen dess högre måste den långgivetvis ligga. Den uppgår i alternativ C till 29 siktiga investeringskvoten procent, i alternativ A till 25 procent och i alternativ B till 21 procent. l alternativet under A ligger investeringskvoten något över genomsnittet 1960-talet. Ju högre takten i kapitalbildningen är dess lägre blir samhällskapitalets beräknat som kvoten mellan totalt driftöverskott och total nettoavkastning

SOU 1978:1 l Finansiella balansprøblem 231

kapitalstock. l alternativ A kan denna avkastning beräknas till 5,6 procent eller lika mycket som år 1970. Vid den högre investeringskvoten i alternativ C är motsvarande långsiktiga kapitalavkastning 5,1 procent, i alternativ B blir den 6 procent. Ju högre avkastningskravet är dess mer realistisk ter sig alltså en låg takt i kapitalbildningen. Kapitalbildningstakten blir av betydelse inte bara for produktionstakten och fördelningen av den slutliga efterfrågan utan även för relativa tillväxten av olika sektorer. Höjs investeringskvoten får byggnads- och metallindustrin ökad betydelse. Å andra sidan krymper andelarna av produktion och sysselsättning för övrig tillverkningsindustri samt för privata tjänster. Särskilda kalkyler har utförts för antaganden om energibesparing och energiransonering - den senare införd som relativ prisstegring på energi (alternativ D). Härigenom begränsas tillväxten särskilt for livsmedelskonsumtion och hushållens konsumtion av energi. Privatbilismens drivmedelskonsumtion minskar i exemplet 1,7 procent årligen i stället för att öka med 4,4 procent enligt grundkalkylen. Kalkylen har också utförts for ett fall av en râvarubesparing inom träforädlingsindustrin i kombination med begränsning av exporten av skogsråvaror (alternativ E). Ytterligare ett alternativ visar konsekvenserna av en försämring av terms of trade med 2 procent årligen (alternativ F). En kombination av alternativen E-F visar sig, jämfört med grundaltemativet A, inte nämnvärt påverka produktionstakten. Men i samtliga tre specialaltemativ (D-F) uppkommer en konsumtionsbegränsande effekt, som sammanlagt halverar ökningstakten för den privata konsumtionen från 3 procent (alternativ A) till 1,5 procent (alternativ D, E och F). Exklusive bostadskonsumtionen blir i senare fallet utrymmet för den privata konsumtionen blott en ökning med 0,5 procent per år. l ett sådant fall framstår de använda förutsättningarna både för bostadsbyggandet och tillväxten av de offentliga tjänsterna som orealistiskt höga. De här beskrivna räkneexemplen konkretiserar för Sveriges del några problem, som kan komma att behöva lösas för att en balanserad tillväxt på längre sikt skall kunna realiseras. Dessa problem är i stort sett desamma som uppmärksammats i den internationella debatten (se kapitel 3). Begränsningar av råvarutillförseln, besparingar och relativprisstegringar på energi samt försämringar av terms of trade (ekvivalent med ökad u-hjälp) reser krav på kompenserande ökning av kapitalintensiteten för att total produktivitet och tillväxt skall kunna upprätthållas. Ökad kapitalintensitet betyder å ena sidan höjd investeringskvot och sämre nettoavkastning på kapital. Detta reser problem om investeringsincitament och linansieringsvillkor. Å andra sidan begränsas utrymmet för konsumtionen, vilket reser problem för inkomstfördelning och efterfrågestyming. I grunden kvarstår övergångsperiodens problematik även om de bakomliggande faktorerna ändrat karaktär.

232 Finansiella balansproblem

4.3 ”Modifierad” långtidsbedömning

1 flera avseenden har som nämnts det utgångsläge varmed 1975 års långtidsutredning arbetade avsevärt förändrats. Konjunkturutvecklingen 1976-1977 har blivit så svag att de genomsnittstal man räknade med for tillväxten 1975-1980 inte kommer att kunna realiseras. Vidare, och framför allt, har av olika anledningar den svenska bytesbalansen förändrats i riktning från och icke mot det i utredningen uppställda jämviktsmålet. Jämvikt för 1980 framstår inte som realistisk annat än som en lyckosam engångsföreteelse. De finansiella kalkylerna bör därför modifieras. Fullständiga och konsistenta revideringar kan emellertid inte utföras förrän det föreligger ett underlag i form av en ny långtidsutredning. Å andra sidan har nytt material framkommit för vissa delsektorer: den statliga långtidsbudgeten som går fram till och med 1981/82, den kommunalekonomiska utredningen samt nya beräkningar för AP-fondens utveckling. Denna information kan användas till att på viktiga punkter modifiera beräkningarna av det finansiella sektorssparandet i LU 75. Härigenom erhålles en ny startpunkt för diskussionen av den finansiella balansproblematiken, samtidigt som perspektivet kan utsträckas något längre än till 1980. Sparandet inom AP-fonden räknat i procent av BNP stagnerade under första hälften av l970-talet. Under senare hälften av 1970-talet kan man - vid givna avgiftsuttag - räkna med en minskning av AP-sparandet. Denna minskning kan förväntas fortsätta och accelerera under forsta hälften av 1980-talet. Dessa tendenser hänger i första hand samman med förändringar på utgiftssidan, där pensionsutbetalningama relativt sett ökar allteftersom systemet nalkas fullpensionsstadiet. Fondbildningen påverkas också av förändringstakten för nominallöner och nominalrântor, priser, reallöner och realräntor. Även för fondbildningen gynnsamma kombinationer av föruthindra - men väl avsevärt sättningar om dessa faktorer synes ej kunna dämpa - den relativa nedgången i AP-fondens sparande. Detta framgår av tabell 4.3 över fondökningama 1981 och 1985 beräknade med fondökningen 1977 som bas.” Fondökningama är deflaterade med nominallöneindex, som kan antagas approximativt följa ett nominalindex för BNP.

Tabell 4.3 AP-fondens utveckling under olika förutsättningar för löner, priser (årlig ökningstakt) och räntor

A B C D

Alternativ för

Føndökning 1981 och 1985 de/Iaterad med nømina//ön (1977 = 100) 14 Tabellen bygger på 1981 91 92 82 78

kalkyler gjorda med en av 1985 77 78 56 47 RFV konstruerad modell.

Finansiella 233

balansprob/em

Enligt alternativ A är den nominella tillväxten 8 procent och prisstegringen 5 procent per år. Den “reala” tillväxten är alltså 3 procent per år. [detta fall kommer 1981 dvs. efter en fyraårsperiod(1977-81)AP-fondens ökning, dellaterad med en löneindex att ha fallit till 91 procent av utgångslägets värde. Om alltså AP-fondens sparande år 1977 var omkring 4 procent av BNP, skulle det enligt alternativ A år 1981 ligga vid omkring 3,6 procent av BNP. (Det förutsättes då att nominella BNP stigit i samma takt som nominallönen enligt alternativ A). Under den följande fyraårsperioden accelererar sparminskningen: år 1985 skulle AP-sparandet under angivna förutsättningar endast uppgå till 3,1 procent av BNP. (Förutsättningarna om nominallön och prisutveckling enligt alternativ A är ungefär desamma som används i den statliga långtidsbudgeten och i den kommunalekonomiska utredningen.) 1alternativ B har den nominella skalan förskjutits. Den årliga prisökningen är 3 procent i stället för 5 procent som i alternativ A. Realränta och reallön har emellertid behållits oförändrade. AP-fondens sparande visar sig vara relativt okänsligt för en sådan förskjutning. En lägre nivå for de nominella variablerna ger en marginell Förbättring av fondsparandet. Omvänt skulle en höjning av prisstegringstakten till t. ex. 10 procent ge en marginell forsämring av fondsparandet jämfört med alternativ A. I alternativ C ligger reallön och realränta två procentenheter lägre än i alternativ A och B. Jämfört med alternativ A har den reala skalan förskjutits under det att prisstegringstakten är densamma. Det visar sig att fondbildningen är mycket känslig för denna förskjutning. Under loppet av den första fyraårsperioden (1977-81) sjunker sparandet i AP-fonden (alltjämt deflaterad med nominallönen) till 82 procent av utgångsvärdet. Jämfört med ett utgångsvärde för fondsparandet på 4 procent av BNP skulle alltså värdet vid periodslutet ligga vid omkring 3,3 procent. Vid slutet av den följande fyraårsperioden skulle motsvarande procenttal ha sjunkit till 2,2 procent. Liksom i alternativ A och B accelererar nedgången under den andra perioden. 1 alternativ D har förutsatts en isolerad sänkning av realräntan jämfört med alternativ C vid oförändrade förutsättningar för nominallön och pris. Det visar sig att med en negativ realränta på l procent skulle AP-fondens sparande (deflaterat) år 1985 ha sjunkit till mindre än hälften av basårets värde. Endast vid en kombination av extremt ”gynnsamma” värden på förutsättningarna kan man räkna med ett bibehållet “realt” AP-sparande under den första fyraårsperioden. Fondökningen blir gynnsammare ju högre realräntan är, liksom ju långsammare prisutvecklingen och ju högre den reala tillväxten är. Även med en ur dessa synpunkter så gynnsam kombination som 5 procent realränta, 3 procent årlig prisstegring och 3 procent årlig reallöneökning skulle AP-fondens reala sparande sjunka med omkring en procent per år under perioden 1977-81 och med två procent per år under perioden 1981-85. (1 detta fall skulle AP-sparandet sjunka från 4 procent av BNP år 1977 till 3,5 procent år 1985). Enligt de kalkyler som gjorts kommer AP-sparandet i alternativen C och D att bli negativa i början av l990-talet. Bara några år in på 2000-talet skulle fonden ha helt försvunnit. C eteris paribus skulle pensionsutgiftema därefter behöva skatteftnansieras.

234 Finansiella balansproblem SOlU 1978:ll

För kommunerna har gjorts beräkningar över framtida utgifter och inkomster i ett betänkande framlagt av 1976 års kommunalekonomiska ut-

redning (KEU 76).” l betänkandet mycket kraftigt att kalunderstrykes

kylema blott har karaktären av räkneexempel. l enlighet härmed presenteras där också en uppsättning alternativ med varierande förutsättningar. Det alternativet för den kommunala konsumtionen motsvarar det lägsta lägsta alternativet i LU 75: 2 procent årlig ökning 1975-80. Det högsta alternativet avser 3,7 procents årlig ökning. Det ligger något över LU 75:s högre alternativ men ändå något lägre än den ökningstakt, som kan härledas ur av utredningen gjorda bearbetningar av enkäter för kommunernas planer. Här skall användas ett mellanalternativ for den kommunala konsumtionen: 2,8 procent per år.” En sådan utveckling skulle ligga i linje med den av riksdagen förordade fördelningen mellan privat och offentlig sektor. Den kan samtidigt sägas representera den realistiskt sett högsta möjliga graden av återhållsamhet i den kommunala konsumtionen. Detta framgår därav att omkring två procents ökningstakt per år redan är intecknat bl. a. for utbyggnad av barnomsorg och långvård. Eftersom utvecklingen 1975-77 legat på relativt hög nivå, är utrymmet enligt detta alternativ i själva verket inte mer än omkring 2 procent per år för perioden 1977-SO.” Detta innebär att den utbyggnadstakt, som ligger i de kommunala planerna måste kraftigt reduceras. Både den kommunala investeringen och de kommunala rransfereringarna har i kalkylema länkats till den kommunala konsumtionens utveckling. l det här valda alternativet antages de stiga med tre respektive fem procent per år under perioden 1975-80. Kommunernas skatteinkømster bestäms i stort sett av inkomstutvecklingen i samhället två år tidigare. Med hjälp av RNB för 1977 kan alltså skatteintäkterna beräknas t. o. m. 1979. För beräkningen år 1980 och framåt av skatteintäkterna och av vissa andra 15 Kommunernas ekonomi. inkomster under tidigare år får särskilda antaganden göras om löner och SOU 1977:20. priser. Här skall väljas det alternativ, som förutsätter en ökning av lönef Alternativ ll enligt summan med omkring sju procent per år under åren 1978-80 och samma KEU 76 (sid. 84-88). Med siffra för ökningen 1980-83” (för beräkning av skatteintäkterna t. o. m. hänsyn tagen till utveck- 1985). Det kommunala skatteunderlaget förutsättes öka i samma takt som lingen av den kommunala konsumtionen under totala lönesumman. Konsumtionsprisema antages stiga med fyra procent 1977 och utsikterna for de per år. Dessa värden ligger nära dem som används i den statliga långtidsnärmaste åren, framstår och möjliggör alltså konsistenta med dennas beräkbudgeten jämförelser detta “mellanalternativ” ningar. nu som ett mycket lågt

I KEU 76 används ytterligare antaganden for volymutvecklingen av kom-

alternativ. munernas utgifter l980-85. Här har valts det lägsta antagandet, för att åskåd- “i den Reviderade liggöra det alternativ, som torde representera maximal återhållsamhet i de Nationalbudgeten för kommunala finanserna. Konsekvensen för den kommunala utdebiteringen 1977 anges en årlig ökning av den kommunala blir nämligen även i detta fall en uppseendeväckande stor höjning. Alterkonsumtionen 1977-79 nativet av den kommunala konsumtionen med två avser en årlig ökning med 2,5 procent per år procent per år, en procent för investeringarna och fyra procent för trans- (sid. 26). 9 fereringarna. 8 Alternativ llA enligt Tabell 4.4 visar det på basis av de angivna förutsättningarna framräknade KEU 76 (Sid. 118). finansiella sparandet för kommunerna dels i löpande priser dels i procent ”Alternativ llA 1 enligt av BNP, som uppräknats från 1976 års nivå i takt med den antagna for- KEU 76 (sid. 117). ändringen i lönesumman.

Finansiella balansprob/em 235. Tabell 4.4 Kommunernas finansiella sparande 1976-85

“Alternativ llA för perioden 1977-80; Alternativ 11A 1 för 1980-85. b BNP l_976 är uppräknad med Iönesummans antagna årliga ökning. KEU har här använt siffran i PNB 77, som senare nedreviderats. Härigenom förändras nivån men inte nämnvärt förändringarna i sifferserien.

Utvecklingen 1977-79 speglar som nämnts med två års eftersläpning den för kommunernas ekonomi gynnsamma inkomstutvecklingen i samhället i stort. En relativt stor ökning av kommunernas skatteinkomster 1978 hänger sålunda samman med de starka ökningarna av skatteunderlaget både 1975 och 1976. Den antagna lägre ökningstakten för löner och priser verkar däremot omgående dämpande på utgiftssidan. Först fr. 0. m. 1980 slår förutsättningarna om den lägre pris- och lönetakten helt igenom på de kalkylerade skatteinkomstema och de allmänna statsbidragen. Då beräknas slutavräkningsmedlen till kommunerna ha reducerats med 5,5 miljarder kr jämfört med 1978. l det här illustrerade alternativet föreligger ett relativt litet finansiellt underskott år 1980. Som nämnts ges emellertid i detta alternativ inget utrymme för standardhöjningar eller refonner inom andra sektorer än barnomsorg och långtidsvård. Jämfört med 1977 skulle höjningen av utdebiteringen for kommunerna 1980 kunna begränsas till kr 0,12. (1 utredningen har antagits att l miljard kr av underskottet täcks med upplåning.) Om emellertid antagandet för konsumtionspriserna fr. o. m. 1977 höjes från 4 procent till 7 procent per år (med motsvarande höjning av lönesumman) behöver utdebiteringen 1980 höjas med kr 1,14. l det alternativ som har den snabbaste utvecklingen både av volymer och priser beräknas utdebiteringen stiga med inte mindre än kr 3,20. För det restriktiva fallet skulle det, jämfört med 1977, behövas en ökning av den kommunala utdebiteringen år 1985 med kr 3,22. Den beräknade inkomstökningen i detta alternativ tillåter en årlig ökning av den kommunala konsumtionsvolymen med endast 0,3-0,4 procent 1980-85. l det mest expansiva fallet blir höjningen kronor 8,76 dvs. drygt en krona per år. (Under perioden 1960-77 höjdes utdebiteringen med i genomsnitt 70 öre per år.) Någon särskild beräkning för de mellanliggande åren 1981-84 har inte gjorts i betänkandet. Eftersom systemet emellertid under denna period nått ”fullfunktionsstadiet” med hänsyn till bl. a. pris- och löneantaganden, skulle en lineär interpolering kunna approximera den årliga försämringen av det finansiella sparandet till omkring 2 miljarder kr per år (i löpande priser). Den statliga Iângtidsbudgeren för perioden 1977/ 78 - 1981/82 ger ett underlag för bedömningen av statens utgifter, inkomster och finansiella ut-

236 Finansiella balansprob/em

veckling.” Kalkylerna för statsinkomsternas utveckling baseras på anta-

om i första hand lönesummans tillväxt. För 1977 såväl som för ganden åren därefter antages lönesumman årligen öka med 7 procent dvs. samma

förutsättning som KEU 76 använder i sitt ovan refererade räkneexempel.

Det har vidare antagits att inkomstskatten indexregleras genom att skatteskalor och grundavdrag fr. o. m. år 1978 knyts till prisutvecklingen. [övrigt utgår beräkningarna från en förutsättning om oförändrade Skatteregler under hela perioden dock med beaktande av redan beslutade_ eller förutsatta förändringar. Med dessa utgångspunkter beräknas statsinkomsterna stiga med

i genomsnitt 7,2 procent per år under perioden. Ökningstakten sjunker dock

fr. o. m. 1980/81 och uppgår 1981/82 till 6,2 procent. På utgiftssidan gör långtidsbudgeten endast en teknisk framskrivning av fattade beslut. Sålunda ligger alla krontalsbestämda inkomstöverföringar (t. ex. studiecirkelbidrag) stilla trots att priser och löner forutsättes öka. För utgiftsområden där årliga uppjusteringar regelmässigt gjorts utan att någon direkt plan fastställts innebär beräkningstekniken ett totalt stopp för utgiftsökningar. Inga medel har beräknats for nya eller förbättrade bidrag till kommunerna. Enligt kalkylerna skulle Ökningstakten för de totala statliga konsumtionsutgifterna volymmässigt uppgå till 1,9 procent per år under perioden 1977/78-1981/82 att jämföras med 3,6 procent under perioden 1971/ 72-1975/ 76. Investeringsutgifterna visar en minskning med 4,6 procent per år under det att de ökade med 1,9 procent per år under jämförelseperioden. (Under startåret 1977/ 78 ligger investeringarna dock på en osedvanligt hög nivå). Transfereringarna beräknas växa betydligt snabbare än utgifterna for konsumtion och investeringar. Den i särklass största ökningen svarar statsskuldsräntorna för. Kalkylerna över statens utgifter och inkomster i långtidsbudgeten utmynnar i en beräkning över budgetsaldots utveckling budgetåren 1976/ 77-1981/ 82. För en jämförelse med den finansiella utvecklingen i andra sektorer är det önskvärt att totalbudgetens saldon per budgetår approximeras till finansiellt sparande per kalenderår. Tabell 4.5 visar en delvis med nödvändighet arbiträr omräkning av detta slag. Tabellen visar att ett statligt underskottssparande skulle kulminera åren 1978 och 1979 för att sedan gradvis minska. Det behöver knappast påpekas mProp. 1976/77: 150. Bilaga 2 Reviderat budget- att denna tendens kan ses som en följd av de successivt alltmer orealistiska förslag. Bil. 1 Långtids- förutsättningarna om utgiftssidans bindningar. Det intressanta är emellertid budget. att man trots dessa förutsättningar ändå ligger kvar vid ett negativt finansiellt vid periodens slut. Med hänsyn till utvecklingen efter den här 2 l motsats till vad som sparande refererade långtidsbudgetens tillkomst verkar det sannolikt att de framtida för kommunernas del framgår av de olika underskotten blir avsevärt större. räkneexemplen i KEU 76, För övriga inhemska sektorer finns det, jämfört med kalkylerna i LU anges i långtidsbudgeten 75, knappast något nytt bedömningsunderlag. Bostadsbyggandet - och däratt alternativa pris- och med sparandet inom denna sektor - kan emellertid komma att öka mindre löneantaganden i ston sett

än som förutsetts i längtidsutredningen.”

inte rubbar bilden av budgetsaldots utveckling Hushållens sparande steg successivt från 1,7 procent av BNP år 1972 (Långtidsbudgeten sid. till 4,8 procent år 1975. Genomsnittet för perioden 1970-75 va omkring 46). “normalvärde”

3 procent vilket kanske kan betraktas som ett långsiktigt

”Långtidsbudgeten sid. 8. - de kastningar hushållssparandet varit utsatt för under efterkrigstiden omöj-

Finansiella

balansproblem 237

Tabell 4.5 Statens finansiella sparande 1976-81 (miljarder kr)

1976/77 1977/78 1978/79 1979/80 1980/81 1981/82 1. Budgetsaldot enligt lángtidsbudgeten -13,7 -13,9 -18,0 -14,6 -12,3 -12,0 2. Utlåning och andra finansiella transaktioner” 5,5 6,3 6,2 6,1 6,0 5,9 3. Finansiellt sparande enl. RNB:s definition (1-2) - 8,1 - 7,6 -11,8 - 8,5 - 6,3 - 6,1

1976 1977 1978 1979 1980 1981 4. Finansiellt sparande omräknat per kalenderår - 0,6 - 7,8 - 9,7 -10,1 - 7,4 - 6,2 5. Finansiella sparandets förändring mellan kalenderår - 7,2 - 1,9 - 0,4 2,7 1,2 6. Finansiellt sparande enl. NR:s definitiond 2,8* - 4,4 - 6,3 - 6,7 - 4,0 - 2,8 7. sparande i procent av

Finansiellt

BNP 0,8 - 1,3 - 1,7 - 1,7 - 0,9 - 0,6

”Långtidsbudgetem tabell 24.

bLångtidsbudgeten, tabell 22.

RNB 77, tabell 8:1. ”Framräknat från 1976 med hjälp av rad 5. *iEnligt nationalräkenskaperna. j BNP framräknad med lönesummans antagna utveckling.

liggör egentligen en sådan bedömning. För företagssektorn är det meningslöst att göra några prognoser. Som ett rättesnöre kan man använda de värden, som enligt LU skulle vara förenliga bl. a. med kravet på en acceptabel självfinansieringsgrad. En sammanställning av ovan diskuterade sektorssparande kräver egentligen en konsistensprövning som blott kan tillhandahållas av en ny långtidsutredning. Följande tablå tjänar därför rent illustrativa syften - den är ett räkneexempel byggt på räkneexempel. Det bör dock kunna tjäna som underlag för några reflexioner kring den framtida finansiella problematiken. Först visas det finansiella sparandets sektorfördelning för femårsperioden 1970-74 dvs. under en konjunkturcykel för vilken yttre balans i genomsnitt upprätthölls. Därefter visas sparandemönstret i genomsnitt för perioden 1975-77 under vilken varje år resulterat i ett stort externt underskott. Siffrorna för 1981 för de offentliga sektorerna har redovisats ovan i detta avsnitt. För bostäder och företagssektorn har insatts samma värde som enligt LU:s i avsnitt 4.2 diskuterade alternativ A (tabell 4.1). Vid förutsatt jämvikt i de utländska betalningarna har sedan hushållssparandet beräknats residualt. För år 1985 har inlagts den diskuterade utvecklingen för kommunerna och AP-fonden.

Finansiellt Staten Kom- AP- Hus- Bo- Före- Summa

238 Finansiella

balansprob/em

Trots att statens och kommunernas underskott representerar ett minimum särskilt med hänsyn till utgiftslåsningama, har deras finansiella ställning 1981 inte förbättrats jämfört med genomsnittet 1975-77.” 1-lela den yttre balanskorrigeringen skall alltså motsvaras av en förbättring för den privata sektorn. Företagens finansiella sparande har antagits återhämta sig från den dramatiska forsämringen 1974-77 for att närma sig det relativt gynnsamma läget under första hälften på 1970-talet. Det residualt beräknade värdet på hushållssparandet 1981 (4,4 procent av BNP) ligger avsevärt i överkant på det ur historisk synpunkt sett sannolikaste. Även ur denna synpunkt framstår kalkylen som mycket optimistisk. Analogt med kalkylema i LU 75 förutsätts kombinationen av en relativt hög inkomstandel för företagen och en realtivt hög sparkvot för hushållen. Detta skulle bl. a. förutsätta en till synes orealistiskt hög tillväxt i den svenska ekonomin och i vår omvärld. Mycket talar därför för fortsatta betydande underskott i extembalansen om kanske ett par procent av BNP vid början av 1980-talet. Tendenserna för kommunernas och AP-fondens sparande fram till 1985 indikerar i och för sig en ytterligare ökning av det totala underskottssparandet. Detta reser krav på fortsatt utländsk upplåning och frågor om valet av strategi för den ekonomiska politiken bl. a. med hänsyn till resursallokeringen under vägen fram till extembalans. 1 RNB 1977 presenteras en kalkyl enligt vilken bytesbalansens underskott förutsätts bli ungefär halverat mellan 1976 och 1979: från 3,2 procent år 1976 till 1,6 procent 1979 (från en prognoserad topp 1977 på 3,7 procent av BNP). Ett viktigt antagande bakom dessa kalkyler är att svensk industri sänker sina relativpriser fram till 1979 för att kunna få upp exportvolymen och begränsa importen. Försämringen av bytesförhållandet kräver extra överförande av resurser till utrikeshandeln. Utrymmet för den privata konsumtionens ökning blir inte mer än omkring l procent år 1978 och 1,5 procent år 1979. På grund av pensionäremas antals- och standardökning skulle den aktiva generationen få räkna med oförändrad standard de närmaste åren. Det är alltså endast genom en mycket restriktiv ekonomisk politik, som halveringen av bytesbalansens underskott 1976-79 skulle kunna åstadi handelsbalansen kommas. Den förutsätter ett mycket kraftigt omslag från ett underskott på 3,8 miljarder kr 1976 till ett överskott på 5,7 miljarder kr 1979 - för att balansera förväntade fortsatta försämringar i olika poster i tjänstebalansen: resevalutan, räntebetalningar, transfereringar. Utgår man som ett räkneexempel från att underskottet i bytesbalansen skulle vara hävt 1985 och att underskottet tills dess minskar med drygt 2 1/ 2 miljarder kr per år kan man uppskatta stocken av långfristiga utlandslån brutto till omkring 90 miljarder kr (i 1977 års priser) om man bortser från ”Med hänsyn till den restposten i betalningsbalansstatistiken. Detta belopp kan jämföras med ett information, som blivit belopp på drygt 50 miljarder kr vid utgången av 1977. Man förutsätter därvid tillgänglig efter tillkomsten av KEU 76 och att upplåning även äger rum för att finansiera visst statligt kapitalutfiöde, den här refererade lång- direkta investeringar, export- samt varvskrediter. Restposten i betalningstidsbudgeten, framstår balansstatistiken har uppgått till 4 till 5 miljarder kr under senare år. 1 viss tabellsiffrorna snarast men okänd utsträckning utgörs restposten sannolikt av en överskattning som kraftiga underskattav bytesbalansunderskottet. Detta innebär att kalkylen tenderar att överningar av statens och kommunernas framtida skatta upplåningsbehovet. Med dessa reservationer innebär kalkylen att ränunderskott. torna på den långfristiga bruttoskulden vid en ränta på 8 procent skulle

Finansiella ba/ansproblem 239

uppgå till omkring 71/2 kr miljarder 1985 (i 1977 års penningvärde) att jämföras med drygt 3 miljarder kr för 1977. En skuld- och räntebörda av ovan angivna storleksordningar framstår i och för sig inte som uppseendeväckande internationellt sett. En påtaglig

risk föreligger dock att internationella lån i växande

utsträckning göres villkorliga med hänsyn till inriktningen av låntagarlandets ekonomiska politik. Sveriges handlingsfrihet skulle alltså i detta avseende kunna komma att begränsas. Den viktigaste och avgörande frågan synes emellertid vara tillgången på räntabla investeringsprojekt i den omfattning som skall möjliggöra den förutsatta exportökningen. Föreligger inte den förutsättningen bortfaller också i stor utsträckning motiven för och genomförbarheten av en betydande utländsk upplåning. Den nuvarande strategin för den ekonomiska politiken att ”investera sig ur” underskottet i bytesbalansen bygger på förutsättningar om existensen av en betydande potential av investeringsprojekt, som framstår som räntabla tack vare i förhållande till utlandet konkurrensdugliga löne- och kapitalkostnader. l bakgrunden ligger ett “optimistiskt internationellt scenario med en obunden och snabbt växande världshandel. l den mån man är tveksam om realismen i dessa förutsättningar kräver andra utvecklingsaltemativ ökad uppmärksamhet. lnte minst med hänsyn till möjligheten av ett ”pessimistiskt” internationellt scenario framstår det som viktigt att beakta även ett mer uttalat offentligt-expansivt alternativ. Den privata konsumtionen finge då under en relativt lång tid hållas tillbaka och standardökningar till större delen tas ut i fonn av offentlig konsumtion och bostadsbyggande såvida inte den utländska upplåningen skulle tillåtas fortsätta på obestämd tid. Tillväxten fick m. a. 0. en radikalt annan sammansättning än i ett industriexpansivt alternativ varav också skulle följa en relativt lägre import. talar Visserligen många skäl för att man satsar på det industriexpansiva alternativet. Men den möjligheten kan inte uteslutas

att man tvingas in i en annan utveckling. (Förespråkare harinte heller saknats

för en påbörjad marsch ut ur prylsamhället”.) I ett prononcerat offentligt-expansivt alternativ skulle företagssektoms finansiella underskottssparande kunna hållas inom relativt trånga gränser, eftersom investeringstakten skulle bli relativt låg samtidigt som en snabbare utmönstring kanske skulle kunna ske av icke räntabla Förutsättföretag. ningen är ju att offentliga sektorn systematiskt skulle byggas ut i syfte att absorbera ledig arbetskraft. skulle Finanspolitiken behöva vara restriktiv för att hålla tillbaka den privata konsumtionsefterfrågan. Kreditfönnedlingens roll och inriktning kan förväntas bli annorlunda än i det industriexpansiva alternativet, eftersom ökande finansieringsbehov i första hand skulle uppkomma för den offentliga sektorn.

240 Finansiella balansproblem

4.4 Kreditmarknadens utveckling

av det finansiella sparandets sektorvisa fördelning av det slag, Projektioner som diskuterats i det Föregående, kan användas som underlag för spekulationer om kreditmarknadens framtida utveckling. En svårighet härvidlag är emellertid att sambanden är svåra att dokumentera historiskt dels på av betydande luckor i den statistiska infonnationen, dels på grund grund av skillnader i sektorsdefinitioner. Detta kommer till uttryck i delvis mycket stora differenser mellan de olika sektoremas finansiella sparande beräknat - som i det föregående - med hjälp av nationalräkenskaperna respektive utifrån finansräkenskaperna. (Jämför diskussionen i kap. 2.) Eftersom detta avsnitt skall behandla utvecklingen på kreditmarknaden är det naturligt att använda de uppskattningar, som tillhan- (och f. ö. även nödvändigt) Man måste alltså delvis kasta loss från dahålles av finansräkenskapema. vars användning i det föregående varit ändade nationalräkenskapsdata, bl. a. med hänsyn till behovet att diskutera det finansiella spamålsenlig randets beroende av inkomstfördelning, investeringsutveckling och spartill ett annat statistiskt referenssystem innebär att

beteenden. Övergången

nivåerna för de olika sektoremas finansiella sparande förskjuts ganska avemellertid inte att man fortfarande kan utnyttja de sevärt. Detta hindrar slutsatser, som har förut dragits t. ex. om riktningen på och jörändringarna av dessa storheter under olika förutsättningar. I fortsättningen skall diskuteras kreditmarknadsimplikationer av några alternativ för det finansiella Alternativen ansparandets sektorsfördelning. till diskussionen av ett (O-alt) respektive “in-

knyter offentligexpansivP

dustriexpansivt” (l-alt) alternativ men använder alltså finansräkenskapernas definitioner. Sektoriseringen har också drivits några steg längre än i naför att tjäna det kreditmarknadsanalytiska syftet. Såtionalräkenskaperna lunda särskiljs riksbanken, banker och mellanhandsinstitut, som har centrala roller i kreditfönnedlingen men som inte nämnvärt påverkar fördelningen av det finansiella sparandet. skall här användas en situation karakteriserad av ett Som utgångsläge stort externt underskott och ungefärligen samma fördelning av det inhemska som förutses för 1977. Mindre vikt bör fästas vid sifsektorssparandet, fermässiga preciseringar än vid de förändringar. som inträffar vid övergången till andra alternativ. Dessa andra alternativ skiljer sig emellertid i ett viktigt avseende från de som använts i LU 75 där det förutsattes att vid anai extembalansen. Av den faktiska utlysperiodens slut jämvikt uppnåtts vecklingen har framgått att vägen till yttre balans är längre än man _ursprungligen föreställt sig och att sättet att uppnå balans inte heller klarlagts. Vägen till balans har blivit mer intressant än karakteristiken av det slutliga har kreditmarknadsversionema av det “indusmålet. I enlighet härmed (O-alt) alternativet stannat triexpansiva” (l-alt) och det “offentligexpansiva” på halva vägen: underskottet i extembalansen har halverats jämfört med utgångsläget. För fullständighetens skull har dock antytts ett ”balansalternativ”. Detta är helt enkelt erhållet genom att kombinera de ur synpunkten av extembalans mest gynnsamma förutsättningarna från nyssnämnda l-alternativ och O-altemativ. Siffroma i tabell 4.6 avser miljarder kr i ett konstant ”nuläge” för penningvärdet.

Finansiella 241 balansproblem Tabell 4.6 Finansiellt sparande i miljader kr “Utgångsläge” l-alt O-alt “Jämviktsläge”

“Enskilda försäkringsinrättningar, mellanhandsinstitut, banker, riksbanken.

Utgângsläget karakteriseras av historiskt onormalt stora finansiella underskott både för staten och för de icke-finansiella Det är främst företagen. dessa saldon, som förutsättes bli Förbättrade i l-alternativet. Staten för en restriktiv finanspolitik, eftersom ekonomin i övrigt förutsättes expandera snabbt. Företagsinvesteringama ökar i hög takt men företagsvinstema ökar ännu kraftigare räknat från utgångsläget, ungefär enligt de industrieexpansiva utvecklingsalternativ, som skisserats både av LU 75 och 1U1:s långtidsbedömning (jämför kapitel 5). Vid en sådan relativt stark tillväxt ökar också hushållssparandet något. Men även den privata konsumtionen stiger snabbt och tar bl. a. formen av ett något ökande bostadsbyggande. Eftersom ”halvvägsmålet” kan ligga en bra bit fram i tiden har AP-fondens förväntade utveckling markerats med en neddragning av dess sparande. Bakom O-altemativet ligger förutsättningar om en kraftig av expansion den offentliga sektorn. Trots restriktiv finanspolitik ökar den offentliga sektorns underskott jämfört med l-altemativet. Det blir i O-altemativet mindre utrymme for privat konsumtion. Därför är i detta alternativ - i enlighet med mönstret både i LU 75 och LB 76 - bostadsbyggande och bostadstinansiering lägre än l-altemativet. Företagens investeringstakt är relativt låg och därmed också deras finansieringsunderskott. En relativt dämpad tillväxt i hela ekonomin avspeglas i ett lågt sparande både för hushållen och socialförsäkringssektom. 1jämvikrsläger har det relativt låga finansieringsunderskottet för den offentliga sektorn och relativt höga hushållssparandet enligt l-altemativet kombinerats med O-altemativets relativt låga finansieringsunderskott för företags- och bostadssektorema. Detta är inte något konsistent utvecklingsalternativ utan snarare en kombination av ur externbalansens synpunkt gynnsamma förutsättningar beträffande finanspolitiken, och företagsvinstema sparviljan. Det finansiella sparandet representerar ett netto som för varje sektor motsvarar skillnaden mellan dess ut- och upplåning. Ut- och upplåningen kan i sin tur fördelas på långivare och låntagare. En sådan fördelning kan redovisas i fonn av en finansmatris. En sådan finansmatris visas i tabell 4.7 och avser här ”utgångsläget”. Den tidigare för detta fall redovisade fördelningen av det finansiella sparandet återfinns i kolumnen längst till höger. Varje sektors totala upplåning finns i kolumnen näst längst till höger och

242 Finansiella balansproblem

dess totala utlåning i den nedersta raden. Skillnaderna mellan dessa tal är lika med sektorns finansiella sparande. (T. ex. för staten är det finansiella sparandet -7,0 miljarder kr vilket är skillnaden mellan en utlåning på 11,0 och en upplåning på 18,0 miljarder kr.) Resten av matrisen visar var uppifrån och vart utlåningen går. (Mellanhandsinstituten, som låningen kommer inte har något sparande uppträder här som rena kreditförrnedlare.) Siffrorna för upp- och utlåning representerar en frihandsteckning, som grovt sett motsvarar den för 1977 förutsedda utvecklingen. Summa upplåning utomlands är enligt tabellens siffror betydligt större än den nettoupplåning, som svarar mot hela ekonomins negativa finansiella sparande (20 respektive 14 miljarder kr). Staten och företagen står för merparten av den utländska upplåningen (6 respektive 9,5 miljarder kr). Men företagen antages också öka sina fordringar mot utlandet (3 miljarder kr) liksom också riksbanken (1,5 miljarder kr). Godtycket är som nämnts stort vid kvantifienngen av det finansiella sparandet för O- och l-altemativen. Kombinationsmöjligheterna är oändliga när man även för dessa alternativ i nästa steg vill uppställa finansmatriser av det slag, som i tabell 4.7 redovisats för ”utgångsläget”. Som diskussionsunderlag visas i tabellerna 4.8 och 4.9 en sådan möjlig konstellation för vardera I- och O-altemativet - tabeller som har tillkommit efter en process av ”trial and error för att erhålla matriser med konsistent innehåll. Siffrorna avser i princip utgångslägets penningvärde. Särskild hänsyn har alltså inte tagits till de sätt på vilka prisstegringar och förändringar i prisstegringstakten kan påverka fördelningama. Här skall inte heller diskuteras matrisernas enskilda detaljer utan framställningen begränsas till en kommentar av några sektorsbalanser, som extraherats från tabellerna 4.7-4.9. Vi skall först från tabellerna plocka ut och med varandra jämföra balansema för jöretagssekrom i “utgångsläget” samt i l-altemativet och Oaltemativet (se tabell 4.10) Företagssektoms kredirbehov är lika med summan av det finansiella underskottssparandet och fordringsökningen gentemot riksbanken, bankerna och utlandet. Bankinlåningen har antagits vara relativt stor i I-alternativet på grund av högt likviditetskrav. Den relativt stora utlåningen till utlandet i l-alternativet avser exponkreditgivningen. inhemska fordringsökningar förutsättes vara desamma i alla alternativen, med undantag för en något större bankinlåning i det särskilt likviditetskrävande [alternativet. Kreditbehovets förändringar kommer alltså i ston att motsvara förändringarna (minskningama) av det finansiella underskottssparandet. Enligt I-alternativet är företagssektorns upplåning i utlandet och hos staten lägre än i ”utgångsläget”. Behovet av statliga stödåtgärder i form av aktieköp och lån bör rimligen minska i en industriexpansiv utveckling, när en utslagning av företag kan kompenseras av nystarter och utvidgningar. I ett I-alternativ bör vidare ur utlandets synpunkt lån till svenska industriföretag framstå som relativt attraktiva och dessa senare har goda motiv för en sådan upplåning. Här har dock antagits att den direkta upplåningen utomlands är något lägre än den höga nivån i ”utgångsläget”. En ökning av hushållens aktieköp motiveras både av ökad tilltro till aktiemarknaden och av den i I-altemativet antagna ökningen av hushållssparandet. Företagsupplåning i bankerna framstår i detta sammanhang närmast som residualbestämd och blir oförändrad jämfört med ”utgångsläget”.

SOU 1978:1 1 Finansi lla 243

balansproblem

zöacmcr.. ovcåaam

0.» 0._ 0._ od o.. m;

0.2 m.: 0.2

n | 0.21 06m;

mEêam

m; o... od m.m Qm od

mEå_

od_ 0.2 mdm of n:

AE: 0...:

n | | s | |

_uucm_

3 md md .xoä dä

.5 odm

.mix :uxzan

.. n | | I n | | |

Qm m.. md

.også

| n | | |

md 0._ o.m m.m »om md m.m_

.cmzoå zzzmc_

| .. |

.mucå

| | t u

md 2 m.m md

_ o.:

.xmcm ...xmäoç .::m._:_

n I | | .. n |

m.. md »md ...ca md

...xmm._â

a

_Sxow

| | ..

433m

I |

o... md m; §04. md

m.:

.od

n | | x | |

d... .E m,m 3 m..

:ä: å: En

.QN

_åzmcñmamxøa

E

.mcmcc wüpau

| | a I u

.33

| | ..

...m md 3 md

.umctEodozaxm

.guided

:oo

.ovwäøm

| | | | I | | | | I | md

od :U0

...äm_a=au=.:

m..

Eåmcizêêox

.E02 .ÖCJE

| r | | | u | | | |

md md En_

.WN d; .md

å | n | | | | |

:ozzm

o... .os md md o.: å_ .m6

.§33

._2225 :oo

mâøeâasm

...oo :U0

_Bsmcüuwüøn

md

»nås

Qm

-mmsuaaa

=z§=au=sg:m__o2

.ötxw ;så

-mmccåeoçzguom

...zzmcñouüom .::__m:_mm2o.om

E. å_

åoñcnccöxu_

.am:_:zm.=_ mszmeaab _causes_ aoxcaaåa

asså

mêåzs .oøåâ

9280,_

.musen

520m mä>

._23 :Båm ...225 .xäm _uxaå mä>a mä>e 2:55 u m x.

244 Finansiella balansproblem

505555 00:95.;

...N 0._ 0._ od o; n_ 3

S: m.:

- I Qom- 3:-

mEESm

od

na

2 o... o... QN å

o.: Qom nå m.: 0...:

-än MEEE

u u - - : - n

_ovan_

3 3 2

LD 2 o.:

coxcmn

1 u u u u u - - u

-måm

o.. 2 2

- - u z u u

.öxcmm

o; 3 2 n... no 3_

- - u - u u

-cmzoå

-

-mvcmz :E35

no 3 no mo_ m.:

-..xmâou

u

.CZEE

ca n u u u -

.xmcm

q_ 3 u 3

...Emmöç

s - u u 1 -

4.208 _oiow

3 o.. m.. 3 wo ma_

- u u u u z

2 3 ca os n_

-mar :d: .än

.massa 929.nu

a a a u u u - u

-M22 wo 3

A5_ 3 3

53:52.: ._0353

u u u u u z u u u - u

o...

aoåzzzoza-.

._0522

u u u u u u - s z u

-ECM

3 m...

:ozzm

u u n u u u -

o... 3 3 3 o,...

m_.=a:.m:a=_m

»såå

.mmsgmeau

åemcmcwfoxu_ .wmêxmaøaasøm _=__.msmn=mån__o2

.mm=_=§t:_ cåswnmxø_

asså

mässan: _causes_ .ovemâ .cases

msec; .så

MEÃZD :så _agmsz .xâm _oxâm

Finansi Ila balansproblem 245

Eoücniu_ oucøäam

3 od 04. 0,.. o.. od o; m; 3

_ o.: m.:

a z T r

m

mEEzm

md Q2 os od m.m od

mi

mEâ_

0.2 dm m.:

AE: nä_

n n u u n |

_ansa_

0,.. 0._ 3 o; 3

.5 Q2

:uxcå

n

-§2

u u n n .. a u n

od m; md

m .

.oxcsm

u n | | u

...m 0._ m 3 i md

m.m_

.E282 552_

n u u | u u n

.massa

o.

md m.: m md m.:

.xmcm nimøaw_ .::mE_

w | x 1 | u 1

m; md 3 2 md

...c_wm._ou

| u u a | |

...zoom .oiom

3 o; 0._ od md

m.:

r n u | u |

-mar

2 0._ m.m 3 2

:m: od_

.wcacc E220..

i: | u n .. | a | u

-§2 od md 3 md

aøvuaaä: .onmüom

r 0 I u n u | n | | |

od

-OÃuQF-Oa-Nuo

-E02 55.::

1 | | n n u | u | |

md md

cesm

n n n t n | u

3 od md md

od_

mwzaêâaim ?§5

.mmsaaaoç

-mwc_.c_nm._o.=n_oom S:§._mu=mscm__o2

6.?

_xêmcmccéxo_

.umE::m.E_ _assess_ coxssêm

asså

mêcwzb .äisaab

mask...

.uuåå .oncmzb

.Säom

:ÄFF gosa .§25 .xâm .Siam

246 Finansiella

balansproblem

Tabell 4.l0 Balanser för företagssektorn (flöden: miljarder kr) Ugångsläge““ l-alt” O-alt” Kred/Ibehov Finansiellt underskottssparande 23,0 18,0 14,0 Fordringsökning

Upplâning

“Jämför tabell 4.7. ”Jämför tabell 4.8. “Jämför tabell 4.9.

l O-alternativet har statens stöd till företagssektom i form av lån till och aktieköp från företagssektorn antagitsöka jämfört med “utgångsläget” och öka mycket jämfört med I-altemativet. Hushållens och socikraftigt alförsäkringssektoms sparande är relativt lågt och därför har också deras antagits vara lägre än i de övriga alternativen. Även finansieringsbidrag i utlandet antages minska. Nedgången av företagens finanupplåningen sieringsunderskott i kombination med ökningen av den statliga företagsfinansieringen leder till att det i detta alternativ inträffar en dramatisk nedgång av upplåningen i bankerna. l tabell 4.11 har ur fmansmatrisema extraherats balanser för bankerna. På bankernas har antagits konstant långivning till bostäder urlâningssida (kortfristig finansiering), hushåll och utlandet. Utlåningen till företagen har redan kommenterats i anslutning till denna sektors balans (tabell 4.10). l bankbalansens I-alternativ ökar utlåningen till mellanhandsinstituten jämfört med ”utgångsläget” (långfristig bostadsfmansiering). Denna utlåningsökning sammanhänger med I-altemativets förutsättning om ett relativt högt I O-alternativet har som nämnts företagssektoms bankbostadsbyggande. upplåning antagits minska avsevärt. Å andra sidan ökar bankernas utlåning till staten som en följd av de ökade statsfinansiella bidragen till företagssektorn. _ På bankernas effekten på bankupplåningssida återspeglas i O-altemativet inlåningen av en förutsatt försämring av hushållssparandet. Upplåningen från utlandet har satts till ett högre belopp än i I-altemativet. I O-altemativet har - på grund av företagens försvagade kreditvärdighet - bankerna förutsatts

Finansiella 247

balansproblem

Tabell 4.11 Balanser för bankerna (flöden: miljarder kr) “Utgångsläge” l-altb O-alt Ur/(ining:

Upplânmg

“Jämför tabell 4.7. ”Jämför tabell 4.8. ”Jämför tabell 4.9.

komplettera företagens egen utlandsupplåning med en utlandsupplåning som förmedlas till företagen. Jämfört med 1-altemativet kommer alltså bankbalansen att ”blåsas upp” på grund av denna kreditförmedling. Trots denna förmedling blir, som nämnts, utlåningen till företagen avsevärt mycket mindre i O-alternativet än i I-alternativet. Om inte bankernas förmedling av utlandskrediter ökat i O-altemativet utan företagen direktlånat motsvarande skulle, ceteris paribus, bankernas företagsutlåning enligt räkneexemplet sjunkit ner till l miljard kr. Detta är bara ett exempel på hur mot en given fördelning av linansieringsnetton (finansiella sparanden) kan svara en obestämd mängd brutton för olika sektorer. Inom företagssektom kan vidare fördelningen mellan över- och underskottsforetag tänkas variera avsevärt och därmed också behovet av kreditförmedling vid givet finansiellt sparande för hela sektorn. lett l-altemativ kan t. ex. stora kreditbehov framkomma från snabbt expanderande företag med ständig kapitalbrist, samtidigt som etablerade företag har höga vinster. Rent allmänt har emellertid de här använda exemplen illustrerat möjligheten att bankerna trängs undan från kreditgivningen till företagen som en konsekvens av ökade statliga engagemang och/eller ökad företagsupplåning utomlands. I förra fallet kan konsekvensen för bankerna bli en kompenserande ökning av utlåningen till staten. I senare fallet kan de försvara sin ställning genom att engagera sig i fonnedlingen av krediter mellan utlandet och företagssektom. Skillnadema mellan “utgångsläget” å ena sidan samt I- och O-altemativen å den andra kan framstå som relativt marginella. Skillnaderna dramatiseras emellertid om utvecklingsaltemativen rullar på ett antal år och flödena ku-

Finansiella SOU 1978111 248 balansproblem

muleras till stockförändringar. Då skulle lånen till företagssektorn relativt snabbt kunna minska sin andel av bankernas totala utlåning. En sådan utveckling skulle historiskt inte vara unik. Under 1930-talet ägde t. ex. en betydande nettoåterbetalning rum av industrins banklån. Man kan från ñnansmatriserna i tabellerna 4.7-4.9 också extrahera den efterfrågan och det utbud på kapiralmarknaden, som uppkommer i de olika framträder - med ”utalternativen (tabell 4.12). På utbudssidan jämfört gångsläget” ökade belopp för bankerna i I-alternativet och särskilt i O-alternativet. Utbudet för socialförsäkringssektorn minskar däremot. Det är inga stora skillnader mellan de tre alternativen ifråga om kapitalmarknadens omslutning. Enligt fmansmatriserna skulle omslutningen på totala kreditmarknaden vara densamma i ”utgångsläget” som i l-alternativet men avsevärt lägre i O»altemativet (tabell 4.7-4.9). Kapitalmarknadens andel av totala kreditmarknaden skulle härigenom bli avsevärt större i O-alternativet, Här, liksom i så många andra ”scenari0r”, torde emellertid inte fantasin räcka till för att långa in de strukturomvandlingar, som ständigt är på gång. Tabell 4.12 Efterfrågan och utbud på kapitalmarknaden (miljarder kr)

Utgångsläge l-alt O-alt

Efterfrågan

Utbud

” Upplåningen hos mellanhandsinstituten är här korrigerad för dessas nettoupplåning i utlandet. b Hushållens aktieförvärv har antagits uppgå till 0,5 i “utgångsläget” och 2,0 i l-alt.

5 Industrins expansion och dess

finansiering

5.1 Den reala utvecklingen

Produktionssektorernas utveckling Sedan 1950 har bruttonationalprodukten per invånare ökat från 4 570 till 35 157 kr 1975. Eftersom efterfrågan på olika varor reagerar olika vid prisoch inkomstförändringar (pris- respektive inkomstelasticiteterna är olika) har de höjda inkomsterna i kombination med förändrade relativpriser medfört att de olika näringsgrenarnas relativa betydelse markant har förändrats sedan 1950, vilket framgår av tabell 5.1. Jordbruk och fiske svarade 1950 för 8 procent av bruttonationalprodukten. Dessa näringsgrenar har sedan dess fått en allt mindre betydelse i ekonomin. Efterfrågan på deras produkter har inte ökat sedan 1950 utan minskat något, vilket förutsatt en kraftig relativprishöjning. Med vissa fluktuationer har efterfrågan legat på en nivå 10 procent under 1950 års. Följden av detta är att denna sektors bidrag till BNP år 1975 endast utgjorde 2 procent. För varuproduktionen exklusive jordbruk och fiske har efterfrågan ökat i nästan samma takt som nationalinkomsten och produktionen har därmed mer än fördubblats. Denna produktions andel av den totala produktionen utgjorde 1950 48 procent och var tämligen oförändrad fram till mitten av 60-talet, varefter den sjunkit något till 45 procent 1975. För industrins del innebar utvecklingen att produktionsvolymen ungefär trefaldigats. I löpande priser ökade produktionen i stort sett i samma takt som den totala produktionen i Sverige och det relativa bidraget till BNP har legat oförändrat kring drygt 30 procent under perioden. Ett påtagligt drag i utvecklingen är tjänstesektorns ökade betydelse i eko-

nomin. Produktionsvolymen har mer än fördubblats, samtidigt som rela-

tivpriserna ökat, varför sektorns andel av BNP till löpande priser stigit. Speciellt snabbt ökade denna sektors bidrag till BNP under senare delen av 60-talet. Av tabellen framgår även att den offentliga sektorn expanderat kraftigt under perioden. Dess andel av BNP har mer än fördubblats sedan 1950 och utgjorde 1975 20 procent. Sektorernas andelar av den totala sysselsättningen har förändrats, dels på grund av olikheter i produktionsvolymens utveckling, dels på grund av att produktivitetsutvecklingen skiljer sig mellan de olika sektorerna. För jordbruk och fiske har en stagnerande efterfrågan tillsammans med en starkt förbättrad effektivitet i produktionen inneburit en snabb nedgång i antalet

250 Industrins finansiering

Tabell 5.1 Näringsgrenarnas bidrag till BNP 1950-75. (Procent: löpande priser)

1950 1955 1960 1965 1970 1975

Jordbruk och fiske (SNI l100+l300) 8 5 5 4 2 2 48 49 49 48 45 45 Varuproduktion därav industri (SNI 2000+3000) 32 31 31 31 31 33 övrig Varuproduktion 16 18 18 17 14 12 (SNI 1200+4000+5000) (SNI 6000-9000) 44 46 46 48 53 53 Tjänsteproduktion 9 10 ll 13 17 20 därav offentliga myndigheter Totalt 100 100 100 100 100 100

Källa: Statistiska centralbyrån. Sektorns andel av sysselsättningen har sjunkit från 18 procent sysselsatta. 1950 till 5 procent 1975 (tabell 5.2). Även for de övriga varuproducerande näringarna har utvecklingen inneburit en snabb produktivitetsökning. Eftersom varuproduktionen exklusive jordbruk och fiske ökade väsentligt reducerades i sysselsättningen, men i volym under perioden, nedgången den blev ändå så pass betydande att andelen minskade från 45 procent 1950 till 39 procent 1975. Industrin svarar för huvuddelen av denna nedgång - 5 procentenheter från 32 procent 1950 till 27 procent 1975. har en markant ökad efterfrågan i kombination med en I tjänstesektorn relativt svag produktivitetsökning medfört att antalet sysselsatta ökat kraftigt och höjt sektorns andel av den totala sysselsättningen till 56 procent år 1975 från att endast ha varit 37 procent år 1950. Den kraftigaste expansionen av produktionsvolymen i denna sektor svarar de offentliga myndigheterna for. Eftersom produktivitetsutvecklingen för dessa, i varje fall så som den statistiskt redovisas, har varit mycket svag och legat under också genomsnittet för den totala tjänstesektorn, har den offentliga sektorn svarat för den största delen av sysselsättningsökningen inom sektorn. Myndigheternas andel av den totala sysselsättningen har i det nännaste trefaldigats mellan 1950 och 1975 eller ökat från 8 procent till 23 procent.

Tabell 5.2 Näringsgrenarnas andel av den totala sysselsättningen 1950-1975 (procent) 1950 1955 1960 1965 1970 1975

Jordbruk och fiske 18 13 11 8 6 5 45 46 45 45 42 39 Varuproduktion därav industri 32 32 31 31 29 27 13 14 14 14 13 12 övrig varuproduktion 37 41 44 47 52 56 Tjänsteproduktion 8 10 ll 14 18 23 därav offentliga myndigheter

Totalt 100 100 100 100 100 100

Källa: Statistiska centralbyrån.

Produktion och sysselsättning inom industrin av produktion (förädlingsvärde), sysselsättning och produk- Utvecklingen tivitet 1950-75 inom industrin framgår av diagram 5.1. Produktionen ökade

Industrins 251 finansiering

lndex

400s Produkt ivitet

II

Produktionsvolym 300 -

200 -

-§___._---§____ø""*§. §uøi- Sysse lsätt n ing i timmar

Diagram 5.! Produktion, ;vasa/sättning och produktivitet inom inr/itsr/in 1950-75. 1 ll Källa: Statistiska central- 1950 1975 23° lzvrâtt.

relativt långsamt i början av 50-talet, eller med 4 procent per år i genomsnitt för att sedan öka med närmare 5,5 procent per år i slutet av 50-talet och drygt 7 procent under tidigare delen av 60-talet. Därefter har tillväxttakten åter minskat. Mellan 1965 och 1970 var den dock fortfarande så hög som ca 5 procent i genomsnitt per år, medan den under första hälften av 70-talet sjunkit till knappt 3 procent per år. Även ökningen av produktiviteten, mätt som produktionsvolym per tim-

252 Industrins SOU 1978: l l finansiering

me, var relativt långsam på 50-talet, eller något mindre än 5 procent per år i genomsnitt. Under 60-talet förbättrades industrins produktivitet snabbare eller med i genomsnitt 7 procent årligen. Även i början på 70-talet ökade produktiviteten relativt snabbt, men år 1975 minskade kapacitetsutnyttjandet inom industrin vilket fick till följd att produktiviteten försämrades något, varför den årliga ökningen mellan 1970 och 1975 i genomsnitt stannade vid 4,8 procent. Mellan 1950 och 1965 utvecklades produktion och produktivitet således i ungefär samma takt, vilket medförde det närmaste

eni

oförändrad industrisysselsältning. Därefter har industrins produktivitet ökat snabbare än produktionsvolymen och sysselsättningen inom industrin har minskat med i genomsnitt nämnare 2 procent per år mellan 1965 och 1975.

Industrins kapitalvolym och investeringar Den ökade produktionsvolymen per arbetsinsats kan, förutom av den tekniska utvecklingen, förklaras av att varje anställd idag inom industrin till sin hjälp har en mycket större kapitalutrustning i genomsnitt än 1950. Tabell 5.3 visar hur industrins kapitalintensitet, mätt som realkapitalvolym per arbetstimme mer än fyrfaldigats på 25 år. Totalt har kapitalvolymen inom industrin ökat med i genomsnitt 4,5-5 procent per år sedan 1950 (se tabell 5.4). Denna ökning har åstadkommits genom en årlig ökning av investeringsvolymen med i genomsnitt 4 procent.

Tabell 5.3 Industrins kapitalintensitet 1950-75. Index 1950 = 100 (1968 års priser)

1950 1955 1960 1965 1970 1975 100 130 165 213 293 404 Realkapital per timme Källa: Statistiska centralbyrån.

Tabell 5.4 Industrins realkapital 1950-75. Genomsnittlig årlig ökning, procent

1950-55 1955-60 1960-65 1965-70 1970-75

5,5 4,6 5,4 4,8 4,6

Källa: Statistiska centralbyrån.

Strukturutvecklingen inom industrin De olika branscherna inom industrin har mött stora skillnaderi efterfrågeutvecklingen på grund av förändringar i relativpriserna och på grund av skillnader i inkomstelasticiteterna för olika branschers produkter. Resultatet har blivit påtagliga förskjutningar i industrins produktionsstruktur. Sysselsättningsutvecklingen bestäms av såväl produktionens som produktivitetens utveckling och då bägge dessa storheter skiljer sig mellan industribranscherna medför detta att fördelningen av de industrisysselsatta mellan branscherna ändras. Av tabell 5.5 framgår strukturomvandlingen inom industrin under

SOU 1978:1 1 Industrins/inansiering 253 Tabell 5.5 Strukturomvandlingen inom industrin 1960-75. Förädlingsvärden och sysselsättning procentuellt fördelade på branscher

Källa: Statistiska centralbyrån. Tabell 5.6 Industrins realkapital 1965-1975. 1968 års priser

Egentlig kemisk- och plastvaruindustri 5,7 6,4 117 Petroleumrafñnaderier och kolpro-

“Inkluderar SNI 385 och SNI 39. Källa: Statistiska centralbyrån. Uppdelningen av skogsindustrin och verkstadsindustrin har gjorts av lndustriens utredningsinstitut.

254 Industrins finansiering SOU l978zll

1960-75. Den visar bl. a. att tekoindustrins andel av produktionen sjunkit kraftigt från 9 procent 1960 till 4 procent 1975 och att den största ökningen faller på verkstadsindustrin (exkl. varv), vars andel ökat med 6 procenttill 39 % 1975. Värd att notera är varvens ökade andel 1975. enheter Vidare framgår det att för såväl tekoindustrin som for verkstadsindustrin förändrades sysselsättningsandelarna något mer än produktionsandelarna eller med minus 7 respektive plus 8 procentenheter. Även investeringsutvecklingen har uppvisat stora olikheter mellan branscherna, varför kapitalvolymens tillväxt varierar. Hur Fördelningen av realmellan branscherna utvecklats mellan 1965 och 1975 framgår av kapital tabell 5.6. I stora drag stämmer förändringarna i branschernas andelar av realkapitalet väl med utvecklingen av industrins produktions- och sysselsättningsstruktur. Av tabell 5.6 framgår också de avsevärda skillnaderna i kapitalintensitet. Petroleumindustrin har den högsta kapitalintensiteten och den är mer än sex gånger så hög som intensiteten i industrin som helhet. Den högsta kapitalintensiteten därefter har i nämnd ordning massa- och pappers-, gruvsamt jäm- och stålindustriema. Dessa fyra branscher svarar tillsammans för ungefär 36 procent av industrins totala realkapital. Den lägsta kapitalvolymen per timme återfmnes i trävaruindustrin och i annan industri. Observeras bör också att verkstadsindustrins kapitalintensitet endast är 60 procent av industrigenomsnittet.

5.2 Den finansiella bilden

Vinstmarginaler och soliditetsurveckling Hur vinstmarginalerna mätta som kvoten mellan bruttoöverskottet och forutvecklats i industrin sedan 1950 framgår av diagram 5.2. ädlingsvärdet Detta visar att marginalerna, även om svängningarna tidvis varit stora, under perioden legat på en oförändrad nivå. Eftersom industrins kapitalintensitet ökade under samma tid, medförde detta en sjunkande räntabilitet. kraftigt Index 180- 170- 160- 150- 140- 130- 120- 1104 lNagnvn5.2 Vnmnnaudna/øri Iillverktzirzgsirzdzlslrin I 950-74. 1955 Index I 00 = genomsniner I 950-72. Källa: SIaIis/iska centra/bwän.

Industrins

finansiering 255

För att klara finansieringen av de snabbt växande industriinvesteringarna var industrin hänvisad till en ökad lånefinansiering. Resultatet har blivit att skulderna vuxit snabbare än det totalt arbetande i industrin. kapitalet Soliditeten, mätt som eget kapital inklusive obeskattat kapital i relation till totalt kapital exklusive handelsskulder, sjönk därmed från 75 procent 1950 till 50 procent 1974 (se tabell 5.7).

Tabell 5.7 Industrins Soliditet 1950-74 (procent)

1950 1955 1960 1965 1970 1974

Soliditet 75 74 72 67 53 50

Källa: Statistiska centralbyrån.

Industrins skuldstrukrur

l bilaga 4 till utredningens betänkande diskuteras hur olika faktorer påverkar företagens benägenhet att skuldsätta sig, vilken i sin tur är av avgörande betydelse för hur stora investeringarna blir inom industrin. Denna benägenhet beror av flera faktorer som investeringarnas räntabilitet, upplåningens kostnad och företagets sammanlagda finansiella risk. Eftersom upplåningskostnaden varierar mellan krediter av olika slag och olika kredittyper också innebär stora olikheter i företagens risksituation, kommer i förändringar utbudet av olika krediter till industrin att vara av central betydelse för den av industrin accepterade skuldsättningsgraden. En analys av industrins aktuella skuldstruktur är mot denna bakgrund angelägen. Diagram 5.3 visar hur industrins skuldstruktur utvecklats mellan 1966 och 1974. Kreditema har sammanförts gruppvis alltefter i skiljaktigheter kreditvillkoren med avseende på löptider, räntor och krav på säkerhet för lån. Betraktar man de utestående kreditstockarna finner man att den i genomsnitt största delen av industrins kommer upplåning från den icke organiserade svenska kreditmarknaden. Till denna marknad räknas handelskrediter till svenska företag utom koncemkrediter, lån från utomstående företag samt övriga svenska lån och krediter som inte förmedlas på den organiserade marknaden. Dess andel av den totala upplåningen har under perioden varit cirka en tredjedel även om den sjunkit något, från 35 procent 1966 till 32 procent 1974. Till den största delen, eller till mer än 60 procent, utgjordes upplåningen på denna marknad av handelskrediter från svenska företag. Dessa uppgick 1974 till omkring 23 miljarder kr. Industrins upplåning från den organiserade svenska kreditmarknaden ökade från 12 miljarder kr 1966 till cirka 32 miljarder kr 1974, och kreditema från denna marknad svarade för närmare en tredjedel av industrins skulder. Upplåningens relativa storlek har minskat något och marknadens andel sjönk från 30 procent 1966 till 28 procent år 1974. Av diagrammet framgår också tydligt hur upplåningen på den icke organiserade marknaden under senare år varierat omvänt med upplåningen på den organiserade svenska marknaden. Med rörelsegenererade krediter avses sådana som mer eller mindreauto-

256 Industrins sou 19731 1 finansiering

Procent 40 -40 Icke-organiserad Organiserade svensk kredit- svenska kreditmarknad marknaden

-30 30

Rörelsegenererade skulder exkl handelskrediter och koncernskulder

-20 20* Utländska kreditmarknader

Inom-koncernkrediter _10 10_

l l I l I I I I l I l I l I l l I l | I 66 68 70 72 74 66 68 70 72 74 6668 70 72 74 66 68 70 72 74 19666870 72 74

och ej kräver förhandlingar med Diagran 5.3 Industrins matiskt” följer av Företagets verksamhet skuldsmrk/Lu* 1966-74. eller säkerheter på samma sätt som krediter på den organiserade långivare Källa: Indusrrierzs inredmarknaden. Till denna kategori räknas skulder till koncernforetag, pensionsningsinsti/zll skulder, lån från pensions- och personalstiftelser samt interimistiska skulder, visar att inom-koncemkreditemas beskatte- och löneskulder. Diagrammet tydelse har varit oförändrad under perioden och svarat for 9 procent av industrins totala upplåning. Ett annat intressant drag i utvecklingen av industrins kreditförsörjning är den ökade betydelse som den utländska upplåningen fått under perioden. kreditorerna, exklusive utländska koncern- År 1966 svarade de utländska kr eller 8 procent av industrins totala skulder. skulder, for 3,1 miljarder Motsvarande andel hade 1974 ökat till 14 procent och industrins upplåning från utlandet var 15,3 miljarder kr. Under perioden ökade den andel av de utländska lånen som kom från organiserade utländska kapitalmarknader, av lån från utländska banker och kreditinstitut och oblidvs. utgjordes från 32 procent 1966 till 59 procent 1974. gationslån, Tabell 5.8 visar skuldstrukturens utveckling på den organiserade svenska Den viktigaste kreditkällan på denna marknad är affarskreditmarknaden.

bankerna. Affarsbankernas relativa betydelse som långivare har dock minskat

År 1966 svarade lånen från affársbankerna inmarkant under perioden. klusive återlånen for 47 procent av industrins upplåning från denna marknad

och år 1975 hade motsvarande andel sjunkit till 36 procent. Betraktar man affársbankslânen exklusive återlånen accentueras denna nedgång ytterligare. relativa for industrins upplåning mins-

Även försäkringsbolagens betydelse_

kade avsevärt under perioden. Dessa svarade 1975 endast for lO procent

SOU 1978:1 1 Industrins 257

finansiering

Tabell 5.8 Industrins upplåning på den organiserade svenska kreditmarknaden 1966, 1974 och 1975. Stocken av utestående lån vid slutet av resp. år (miljarder kr och procent)

1966 1974 1975

Mdr. Mdr. Mdr. kr 96 kr % kr 96

statens hantverks- och industrilånefond m. m. 0,2 0,3 0,4 Obligationer 3,3 27 8,5 27 9,9 27

Summa lån 12,0 100 31,7 100 36,9 100

”Antas att industrins andel av totala återlånen 1974, dvs. 68 %, gäller också for 1975. Totala återlånen ökade 600 mkr 1975-75. Källa: Bilaga 4 till utredningens betänkande, tabell 16.

av utestående lån från den organiserade svenska medan kreditmarknaden, de 1966 svarade for 17 procent. De svenska obligationslånens andel av upplåningen från denna marknad var betydande och utgjorde under perioden oförändrat 27 procent. Utvecklingen på den organiserade svenska kreditmarknaden präglas under den analyserade perioden till stor del av att volymen av krediter från olika mellanhandsinstitut ökade kraftigt. Från att 1966 ha varit 0,8 miljarder kr och endast svarat for 7 procent av upplåningen hade lånen från dessa 1975 ökat till 7,7 miljarder kr och svarade for 21 procent av industrins krediter från den organiserade kreditmarknaden. Bland mellanhandsinstituten återñnnes lån från lnvesteringsbanken, Industri- och Företagskredit, Exponkredit och en del andra mindre betydelsefulla kreditkällor. Ett annat intressant drag i utvecklingen är den kraftiga ökningen av lokaliseringslån från 0,1 miljarder år 1966 till 1,9 miljarder kr 1975. Detta medförde att specialkrediternas andel ökade från 2 procent 1966 till 6 procent 1975. Till specialkrediter räknas, förutom lokaliseringslån, främst lån från statens hantverks- och industrilånefond och från Norrlandsfonden. Tillkomsten av specialinstituten kan till en del sägas spegla ambitionen att uppnå mål på vissa specifika områden, exempelvis inom regional- och arbetsmarknadspolitiken. Skuldstrukturen skiljer sig som framgår av diagram 5.4 avsevärt mellan företag i olika storleksklasser. Upplåningen från den icke organiserade svenska marknaden har stor betydelse for företag i samtliga storleksklasser men

258 Industrins SOU 1978: ll finansiering

Procent 100-

90-

80_

70-

200 200-999 21 000

anställda anställda anställda

I: Rörelsegenererade skulder

Icke organiserad svensk kreditmarknad

v_ Svenska organiserade kreditmarknaden Diagram 5:4 Skuldstrukturen hos industriföretag i Koncernskulder olika stor/eksklasser 1974. Källa: Industriens utred- Utländska skulder exkl koncernskulder ningsinstilur.

betyder relativt mer för de små företagen. De rörelsegenererade kreditema, exklusive handelsskuldema, har däremot en större relativ betydelse för de större företagen. Den svenska organiserade kreditmarknaden, exklusive 0bligationslånen, betyder mest för de mindre företagen, medan obligationslånen till dominerande del eller drygt 85 procent finns hos företag med minst 1000 anställda. Även de utländska lånen har störst betydelse För de större företagen.

5.3 Investeringamas bestämningsfaktorer

Lönsamhet och investeringar ”Vad bestämmer industrins investeringar?” och ”Hur mycket behöver industrin investera?” är centrala frågor i den ekonomisk-politiska debatten. Svaren på dessa två frågor skulle ge möjlighet att bedöma industrins linansiella situation på ett sätt som kompletterar den analys och de ekonomisk-

SOU 1978:1 1 Industrins 259

finansiering

alternativ politiska som presenterades i den statliga långtidsutredningen 1975 och i lndustriens utredningsinstituts (IUI) år 1976. långtidsbedömning Den första frågan besvaras traditionellt med att företaget investerar så långt som det finns lönsamma projekt och så långt extern finansiering kan ordnas vid behov. Innebörden av det senare uttrycks ibland så att man i ett givet läge kan dämpa industrins investeringsaktivitet genom att föra en restriktiv kreditpolitik, men att man ej kan höja investeringsnivån genom att öka utbudet av krediter, om det ej finns lönsamma projekt. Detta förhållande uttrycktes i den tidiga 70-talsdebatten med liknelsen om hästen och brunnen: ”Det räcker inte att leda hästen till brunnen; det gäller även att få hästen att dricka”. Om dessutom räntan (den externa finansieringskostnaden) beror av hur mycket företaget behöver låna, blir definitionen av vad som är lönsamt

beroende av hur många ”lönsamma” projekt man har. De två frågorna

är alltså inte så enkelt besvarade som de ovan formulerade självklarheterna låter antyda, och detta förhållande komplicerar tolkningen av de numeriska kalkyler grundade på LBl och LU? som senare kommer att redovisas. Den svåraste frågan är att bestämma beståndet av lönsamma projekt som planeras att verkställas så snart de finansiella förutsättningarna är för handen. Man kan säga att långtidsutredningama förutsätter bort (går runt) detta centrala problem. Man utgår ifrån en önskad eller antagen produktions- eller produktivitetstillväxt. Därefter räknar man fram de investeringar som utifrån ett antaget tekniskt samband behövs för att klara denna tillväxt. Räntabilitetsförutsättningar och finansiella omständigheter kommer ej med som bestämmande faktorer av den sannolika investeringsutvecklingen. Om ett projekt är lönsamt eller ej bestäms av förhållandet mellan de beräknade framtida kostnads- och intäktsströmmama. Varje uppgång i priserna för svenska produkter (allt annat oförändrat) medför att antalet investeringar som förväntas bli lönsamma ökar. Möjligheterna för de svenska företagen att påverka prisbildningen är för många produkter begränsade, eftersom de svenska andelarna på världsmarknaden är små i de flesta branscher och det svenska utbudet därför endast obetydligt kan påverka prisbildningen. Samma positiva effekt på industrins lönsamhet och investeringsvolym som följer av en produktprishöjning, inträder vid en bestående sänkning av industrins löne- eller kapitalkostnader relativt priset. Omvänt gäller att en höjning av kostnadsläget medför att projekten blir mindre lönsamma och den önskade investeringsvolymen minskar, allt annat lika. Kapitalkostnaderna är produkten av ett flertal faktorer bland vilka låneräntan, avkastningskravet på eget kapital och skattesystemets utformning är de viktigaste. Vad som uppfattas som skälig ersättning på satsat aktiekapital varierar över tiden och mellan olika länder. Det totala avkastningskravet på aktiekapital är beroende av kombinationen direktavkastning och värdeökning samt av om det finns nya ägargrupper som vill teckna aktier. Avkastningsiwlzs långtidsbedöm_ kravet sänks vidare om risken minskar. Kapitalkostnaden sänks givetvis ning 1976_ Uweck/mgsvääven om låneräntan sänks eller om skattesystemets utformning förändras ,gar för svensk ekonomi så att den effektiva skattesatsen sänks eller den dubbla beskattningen på fram 117/1980utdelningsinkomster tas bort. Somliga hävdar att kapitalavkastningskravet zlángtidsutredningen efter skatt de facto bestäms internationellt, varefter skillnaden mellan kravet 1975. (SOU 1975:89).

260 Industrins finansiering S«0U 1978:1 l

efter och kravet före skatt bestäms av nationella förhållanden som skatter etc. Avkastningskravet på aktier är slutligen också beroende av avkastningen på alternativa placeringar. Den första frågan att ta ställning till blir vilken kapitalavkastning före och efter skatt som krävs för att t. ex. den i långtidsutredningen målsatta tillväxten skall kunna bli verklighet om inga finansiella hinder föreligger och vårt marknadssystem fungerar vidare som det hittills gjort. Härvidlag går det knappast att komma längre än att över tiden jämföra lö-nsamhetsoch tillväxttal för svensk industri. Genom att öka upplåningen i förhållande till det egna kapitalet har man lyckats dämpa nedgången i avkastningen på det egna kapitalet, när lönsamheten på totalt arbetande kapital i industrin sjunkit. Även räntabiliteten på eget kapital har dock uppvisat en sjunkande trend sedan mitten på 50-talet fram till början på 70-talet (se tabell 5.16 och diagram 5.5). Den positiva effekten av ökad upplåning på avkastningen på eget kapital har naturligtvis bara gällt företag som haft en nominell lönsamhet på det totala kapitalet som varit högre än låneräntan. Industrins lönsamhet steg avsevärt under den tidigare delen av 70-talet fram till högkonjunkturåret 1974, då räntabiliteten nådde en för svenska förhållanden så hög nivå att man måste gå tillbaka till början på 50-talet för att finna lika höga eller högre räntabilitetstal. Under 1975 sjönk lönsamheten kraftigt från 1974 års nivå men låg fortfarande på en för svenska förhållanden tämligen hög nivå. För utvecklingen under 1976 och 1977 saknar vi ännu uppgifter för hela industrin. Enligt uppgifter för industriföretag med minst l 000 anställda fortsatte lönsamheten under 1976 att sjunka med i det närmaste samma takt som under 1975. Föreliggande preliminära uppgifter tyder på att en dylik nedgång av lönsamheten gäller även för 1977. Ökad upplåning (sänkt soliditet) innebär en ökad “riskkostnad” för företagen. Så småningom sänks Soliditeten så långt att företagen ej längre är villiga att expandera snabbare än man genom vinstnedplöjning kan öka det egna kapitalet. Industrins investeringar kan således sägas vara beroende av lånekostnaden och företagens benägenhet att skuldsätta sig, den jörväntade vinstnivån, aktieägarnas avkastningskrav och tillgången på nyemissionsmedel. Den allmänna vinstnivån i sin tur är resultatet av produktoch faktorpriser samt det teknologiska kunnande och den produktkvalitet som beror på mångåriga satsningar på forskning och utveckling. Det uppstår ett växelspel mellan dessa faktorer över tiden. Förväntningarna bestäms, förutom av den rådande vinstsituationen, av den bedömda framtida kostnadsutvecklingen, de framtida marknadsutsikterna och i vilken utsträckning man har förtroende för de näringspolitiska beslutsfattarna. Den faktiska vinsten bestämmer sedan tillgången på interna finansieringsmedel.

Investeringar och tillväxt Hittills har framställningen gällt de faktorer som bestämmer hur mycket industrin vill investera. Den intressanta fråga som följer är om den investeringsvolym som därvid uppkommer blir tillräckligt stor. Investeringsbehovet bestäms av den inkomst- och standardökning som samhället önskar, dvs. i princip avvägningen mellan möjlig konsumtion idag och i framtiden.

Industrins 261

finansiering

Detta är självfallet en avvägningsfråga som får klaras av individerna på marknaderna och via den politiska processen (ekonomisk Utredpolitik). ningar av typen LB och LU kan bara göra sitt bästa att gissa hur det valet ser ut. Hur mycket behöver industrin egentligen investera för att uppnå en sålunda fastställd önskad tillväxt? Svaret på denna fråga beror av det kvantitativa sambandet mellan kapital och arbetsinsats å ena sidan och produktion å den andra. Ger slutligen denna kombination av produktionsfaktorinsatser vid givna priser, löner och mellanliggande skatter en sådan lönsamhet att företagen vill genomföra den förutsatta investeringen?

Lönsam/tet och expansion Lönebildningen i Sverige har hittills traditionsenligt beskrivits av den s. k. EFO-modellen. Företagen och branscherna, som är utsatta för internationell konkurrens, antas i modellen bestämma möjliga löneökningar för hela industrin. Vid fasta växelkurser skapas utrymmet för vinster och löner i EFOmodellen av prisökningama på världsmarknaden och ökningen i arbetsproduktivitet inom den konkurrensutsatta delen av industrin. Vid rörliga växelkurser är emellertid priskomponenten inte given utifrån utan till viss del beroende av valutapolitiska åtgärder, vilka i sin tur är beroende av den förda ekonomiska politiken. Det s. k. utrymmet blir härigenom ej oberoende av t. ex. arbetskraftskostnadshöjningar om dessa skulle föranleda växelkursjusteringar. Arbetskraftskostnadsökningar, som överstiger effekten av prisförändringama och produktivitetshöjningen, kan vidare medföra en utslagning av lågproduktiva enheter, som är finansiellt svaga. Produktiviteten såsom den faktiskt utvecklas blir i sådana fall inte oberoende av arbetskraftskostnads-

höjningaina, vilka den samtidigt förutsattes bestämma utrymmet for.

Vissa perioder har man kunnat påvisa att ökningen av arbetskraftskostnaden blivit ungefär så stor som utrymmet. I sådana fall stabiliseras vinstmarginalerna. Alla de mekanismer, som över tiden verkar för att åstadkomma dessa statistiska resultat är dock inte särkilt väl kända. Det är ej känt hur det dynamiska sambandet mellan lönsamhet och tillväxt över tiden ser ut. Vad som kan förmodas är att EFO-modellen över tiden (långsiktigt) mer uttrycker de krafter som verkar för en Stabilisering av lönsamheten än hur priserna och lönerna bestämts. I det medellånga perspektivet påverkar vinstutvecklingen såväl via förväntinvesteringsbesluten ningsbilden som via den finansiering som vinstnedplöjningen möjliggör. Det är detta växelspel över tiden som man måste få ett grepp om för att kunna besvara de i början uppställda frågorna.

5.4 Kvantitativa kalkyler

5.4.1 Lângtidsutredningen 1975 och I Ulrs Iângtidsbedömning

I detta kapitel har de faktorer diskuterats som är avgörande för industriföretagens vilja att investera liksom det komplicerade växelspel som finns

262 Industrins finansiering

mellan lönsamhet och tillväxt. Det hade varit önskvärt att, om tillräckliga kunskaper förelegat, kvantifiera dessa samband för en utvärdering av industrins finansiella situation idag och för en bedömning av om den framtida utvecklingen kommer att innebära finansiella problem för industrin eller ej. Några sådana kunskaper föreligger beräkningar som inte och man tvingas därför att begränsa sig till finansiella till sin karaktär är programkalkyler. och beräknar utifrån dessa Dessa utgår från ett eller flera produktionsmål vilka investeringar som behövs för att klara denna produktion. Kalkylema genomförs och att industrin lånar utgår vidare ifrån att dessa investeringar som inte täcks av upp de medel som krävs för den del av finansieringen de antagna nedplöjda vinstmedlen och aktieemissionema. I vilken utsträckning företagen verkligen kommer att investera så mycket som förutsätts i kalkylen får man sedan försöka bedöma genom att jämföra den historiska räntabilitets- och soliditetsutvecklingen med den som framkommer enligt kalkylerna. Denna bedömning är central både för LB och LB får i detta sammanhang här betraktas de frågor som här behandlas. som ett välbekant målsatt referensfall, vars rimlighet ånyo får bedömas, dels i sin ursprungliga tappning, dels mot bakgrund av dagens s. k. krissituation”. Förfarandet innebär att vissa prognosantaganden ändras tills man får en sådan finansiell utveckling som framstår som förenlig med en vilja att genomföra den förutsatta investeringsökningen. I både LU och LB är kärnan i bedömningarna en ekonometrisk modell för svensk ekonomi och kalkylerna görs huvudsakligen i realekonomiska termer. I båda långtidsbedömningarna har man förutsatt att balans skall betalningarna år 1980. Detta val innehåller givetvis ett uppnås i de utrikes mått av godtycke och ändras tidpunkten för balans, så ändras även kraven på industrin. Vidare innehåller bägge bedömningarna olika utvecklingsalternativ med huvudsaklig inriktning på offentlig respektive privat konsumtionsökning. I LU kalkylerar man även med olika längd på arbetstiden under perioden, vilket medan LB arbetar med två alternativ. Två ger totalt fyra alternativ, av LU:s alternativ kan sorteras bort som tämligen osannolika. Två återstår och dessa uppvisar relativt stora likheter med LB:s alternativ. En väsentlig skillnad är dock att man i LB räknar med att de olika utvecklingsalternativen medför större olikheter i den privata investeringsvolymen än vad man gör i LU. Analysen av industrisektom ges större vikt i LB än i LU. Bl. a. gör en finansiell kalkyl för industrin. man i LB på basis av finansstatistiken Detta förhållande och de relativt stora likheterna mellan de båda utredhuvudaltemativ gör att framställningen i det följande ningamas respektive LB:s kalkyler som utgångspunkt för analysen. begränsas till att använda antas att strukturomvandlingen mellan I LB:s bägge utvecklingsalternativ 1974 och 1980 kommer att fortsätta men i en långsammare takt än under var större att ta de negativa konsekvenserna av 60-talet, då villigheten en snabb strukturomvandling för att få en snabbare produktionstillväxt. Den arbetslöshet som uppkom vid foretagsnedläggningarna tog man hand om främst genom att sätta in arbetsmarknadspolitiska medel av olika slag. och geografiska rörligheten Under 70- Både den yrkesmässiga accepterades. talet har politiken gradvis ändrats. Målet för politiken begränsas inte till

Industrins 263

finansiering

5.9 Industrins utveckling 1974-1980 i de två prognosalternativen.

Tabell

(Okning i procent per år)

OlTentIig- Industriexpansivt expansivt alternativ alternativ

Volym

Värden i löpande priser Produktion 10,4 11,7 Investeringar 10,1 14,6 Källa: IU1:s Iångtidsbedömning.

att skall ha största säkerhet att vara sysselsatt. Kravet

individen möjliga

på trygghet i sysselsättningen har vidgats och innebär i stigande grad att individen ej skall tvingas byta arbetsplats eller bostadsort. Även de miljöpolitiska målsättningarna avseende såväl yttre som inre miljö har samtidigt kommit mer i förgrunden. En konsekvens av detta är att produktivitetsökningen beräknas bli långsammare under prognosperioden än den varit under 60-talet och början på 70-talet. För hela ekonomin bedöms sålunda produktiviteten, mätt som förädlingsvärde per arbetstimme, öka med 3,1 procent per år i genomsnitt i det offentlig-expansiva alternativet och 3,6 procent i alternativet med stark

industriexpansion. Ökningstaktema ligger avsevärt under den genomsnitt-

liga årliga produktivitetsökningen från mitten på 60-talet fram till 1974, som uppgick till cirka 4,5 procent. Det totala antalet sysselsatta kommer enligt kalkylema att öka med cirka 200 000 i O-altemativet och med cirka 178000 i l-alternativet. I bägge fallen sker den huvudsakliga sysselsättningsökningen i den offentliga sektorn; i det offentlig-expansiva alternativet svarar de övriga sektorerna t. o. m. för en minskning med närmare 100 000. Också for industrin antas produktiviteten komma att öka i en lägre takt under prognosperioden än den gjort under 60-talet och i början på 70-talet.

Ökningen var då i genomsnitt 6-7 procent per år, medan den beräknas

bli 5,0 och 5,7 procent per år i respektive 0- och I-alternativet. För sysselsättningen i industrin innebär de olika utvecklingsvägama stora olikheter. Enligt kalkylema kommer antalet industrisysselsatta att minska med 6 000 mellan 1974 och 1980 i det fall man prioriterar den offentliga konsumtionen, medan man i det industriexpansiva alternativet får en ökning med 31 000. Utvecklingen av industrins produktion och investeringar i de två alternativen framgår av tabell 5.9. I bägge alternativen kommer den reala kapitalstocken i industrin även i fortsättningen att växa snabbt. Utvecklingen mellan 1974 och 1980 innebär att kapitalintensiteten i industrin bedöms öka i en historiskt sett hög takt,

om än ej lika snabbt som mellan 1970 och 1974. Ökningen antas bli ungefär

lika stor i de bägge alternativen eller 5,8 och 5,9 procent per år i respektive O- och I-alternativet.

264 Industrins finansiering

5.4.2 Utvecklingen 1974-1976 och prøgnosens fortsatta giltighet

Sedan LB-kalkylerna gjordes har en icke oväsentlig del av prognosperioden förflutit. Det hade därför varit önskvärt att göra om beräkningarna med ett senare basår. Detta är dock ett mycket omfattande arbete, som ligger utanför denna utrednings möjligheter. I stället inriktas analysen på att jämföra den prognosticerade utvecklingen med den faktiska för den första delen av planperioden och att mot den bakgrunden söka bedöma i vad mån prognoserna fortfarande är relevanta. Utvecklingen mellan 1974 och 1976 har, som framgår av tabell 5.10, inneburit att den offentliga konsumtionen stigit mycket kraftigt samtidigt som även den privata konsumtionen ökat starkt. Under perioden har industriproduktionen minskat med i genomsnitt 1,7 procent per år och den totala produktionen (BNP) ökat med endast 0,7 procent per år. Industrins investeringar har sjunkit med 4,2 procent per år. Man kan vidare konstatera att den samlade konsumtionen har ökat mer mellan 1974 och 1976 än vad som enligt LB är förenligt med att den externa balansen återställs 1980.

Tabell 5.10 Offentlig och privat konsumtion 1974-1980

Årlig procentuell volymforändring

19744976 Prognos 1974-1980

Källa: IUl:s långtidsbedömning och reviderad nationalbudget 1977:2.

Utvecklingen har främst genom en fortgående försämring av tjänste- och transfereringsbalansen inneburit ett ökat underskott i bytesbalansen från 4,2 miljarder kr 1974 till 10,5 miljarder kr 1976 och för 1977 beräknas underskottet enligt preliminära kalkyler växa till cirka 16,5 miljarder kr. Den fortgående försåmringen i tjänste- och transfereringsbalansen, som

nu belastas av snabbt stigande räntebetalningar på måste utlandsskulden,

kompenseras med en förbättring i handelsbalansen, om jämvikt skall uppnås i bytesbalansen. En central förutsättning för detta är en kraftig uppgång av den svenska exporten. Mellan 1974 och 1976 minskade exportvolymen med cirka 1 procent per år, vilket till viss del kan förklaras av konjunktursituationen och den utländska efterfrågans inriktning. Trots en relativt måttlig uppgång i världsmarknadspriserna på 5,2 procent per år 1974-1976 i svensk valuta ökade de svenska exportpriserna enligt officiella beräkningar med i genomsnitt 14 procent per år, dvs. Sveriges relativa exportpris ökade med cirka 8 procent per år till följd av en kraftig inhemsk kostnadsstegring.

Detta måste betraktas som en icke oväsentlig forklaringsfaktor till den svaga

svenska exportutvecklingen. Utvecklingen 1974-1976 har demonstrerat oundvikliga effekter av en långvarig internationell lågkonjunktur på ekonomin i ett land präglat av en politik som uthålligt eftersträvar en väsentligt högre sysselsättning än i omvärlden. Den har därutöver avslöjat svagheter i den svenska ekonomin sam-

sou 1978:11 Industrins 265 finansiering

manhängande med ett relativt stort beroende av branscher med djupgående strukturproblem. I stället for att gradvis förbättras efter 1974 har den yttre balansen gradvis försämrats. För att återställa jämvikten i de utrikes betalningarna krävs nu ett mycket kraftigt omslag i handelsbalansen från underskott till överskott för att kompensera den förväntade försämringen i tjänstebalansen. Detta förutsätter en stark uppgång av exporten, en imponåterhållande dämpning av konsumtionens utveckling och en ökning av den importkonkurrerande hemmamarknadsindustrins marknadsandelar. Den nödvändiga exportökningen försvåras av den inträffade kostnadsstegringen och dess genomslag i de svenska exponprisema. Uppgången i exporten lär inte komma till stånd utan en sänkning av de svenska relativprisema. För att förbättra svensk industris internationella konkurrenssituation har den svenska kronan 1977 vid två tillfällen devalverats med sammanlagt 16 procent gentemot i första hand D-marken. Den samlade effekten mot de för vår utrikeshandel viktiga valutorna blir dock något lägre på grund av att även vissa andra länder devalverat sina valutor. Vilken effekt devalveringarna kommer att få på den svenska exporten och betalningsbalansen är svårt att ge något entydigt svar på. 1 vilken utsträckning resultatet verkligen blir en sänkning av de svenska relativprisema beror bl. a. på den fortsatta inhemska kostnadsutvecklingen som kan komma att påverkas av krav på kompensation för den köpkraftsförsämring nedskrivningen av kronan medför, och i vad mån företagen väljer att sänka priserna istället för att höja vinstnivån. Hur mycket exporten kommer att öka vid en sänkning av de relativa exportpriserna går ej heller att ge något exakt svar på. Enligt officiella beräkningar är det dock ej orimligt att räkna med att en prissänkning på 1 procent medför en exportökning på cirka 2 procent. Den fulla effekten beräknas dock komma först efter drygt tre år. På kort sikt innebär det att den negativa effekten på handelsbalansen av de höjda importpriserna förväntas dominera. Devalveringen kommer därför först på längre sikt att innebära en förbättring av betalningsbalansen. Även med det något förbättrade kostnadsläget - de svenska relativa exportpriserna beräknas 1977 sjunka med cirka 3 procent- kräver exportökningen en kraftig förbättring av industrins produktivitet, vilket delvis kan tolkas som ett ökat investeringsbehov. Med den allmänt accepterade strategin för den ekonomiska politiken att få landet ut ur underskottssituationen genom att kombinera växelkursförändringar med produktivitetshöjande investeringar, kan utvecklingen 1974-76 tas som intäkt för att de problem som industrin står inför idag bäst kan beskrivas i termer som ligger nära det industriexpansiva alternativet. De av yttre balansskäl genomförda devalveringarna och dämpningen av den inhemska efterfrågan i förening med en eftersträvad hög investeringstakt medför att den finansiella utvecklingen i vilket fall inte blir mer gynnsam än i l-alternativet. Problemen är i princip oförändrade och även med 1976 som tänkt startår för prognosen ger LB-kalkylerna god utgångspunkt for belysning av de relevanta frågorna.

266 Indusrrins finansiering

5.4.3 Finansiell kalkyl för industrin

Syftet med detta avsnitt är att söka påvisa de finansiella konsekvenser för industrin som följer av de reala utvecklingsalternativen. En sådan kalkyl måste till stor del bygga på en mängd sannolika, men samtidigt till viss

del godtyckliga antaganden? Inslaget av godtycke är dock ej större än att

man kan använda kalkylema för att belysa den centrala finansieringsproblematiken för industrin. Kalkyler av detta slag genomförs i IUI:s långtidsbedömning, kap. 14 och med modifierat löneantagande i bilaga 4 till detta betänkande. I bilagan antas löneandelen i I-alternativet ligga kvar på 1974 års för svenska förhållanden osedvanligt låga nivå eller 72 procent av forädlingsvärdet, medan den i O-alternativet antas vara lika med den genomsnittliga löneandelen för 1970-74, dvs. 75 procent, vilket kan betraktas som en mer normal nivå. Anledningen till att löneandelarna antagits vara olika i de två prognosalternativen är att mycket talar för att en allmän ekonomisk utveckling med en lägre investeringstakt är förenad med en lägre räntabilitet, medan en utveckling med en snabbare tillväxt och högre investeringsnivå är mer förenlig med en något högre räntabilitet. En snabb industritillväxt underlättar t. ex. sannolikt nedläggningen av mindre lönsamma företag, vilket tillsammans med nyinvesteringama bidrar till att höja den genomsnittliga lönsamheten inom industrin. Samtidigt är en relativt hög lönsamhet ett viktigt incitament för en snabb industritillväxt. Utifrån de redovisade förutsättningarna prognosticeras utvecklingen av industrins bruttosparande, finansiella sparande och externa finansieringsbehov. En viktig slutprodukt av kalkylema är en balansräkning för industrin, som konstrueras för 1980. Vidare framkommer finansiella kvottal som soliditet och räntabilitet, vilka är centrala variabler vid en utvärdering av företagens sannolika beteenden. Utöver pris- och löneantagandena krävs för att man från den reala utvecklingen skall kunna härleda den finansiella att man känner Skattesatser, räntenivåer och utdelningsprocent. Vidare mås-

te man kunna kvaritifiera nyemissionerna av aktier. För att bestämma dessa

storheter har använts enkla skattningsförfaranden på basis av den historiska utvecklingen. I de fall en ren extrapolering av tidstrendema bedömts ge 3 Känsligheten för föränd- mindre rimliga värden har dessa dock modifierats och getts sådana värden ringar i exogena pris- och vilka betraktas som mer sannolika bl. a. med hänsyn till institutionella förlöneantaganden undersöks i bilaga till LB(Eriks- ändringar. & Industrins finansiering). Den modell som där används är dock 5.4.4 Investeringarnas finansiering annorlunda i det avseendet att även investeringar- En mycket viktig källa för att finansiera industrins investeringar utgörs na bestämmes endogent i av industriföretagens sparande. I den mån de internt genererade medlen, den utsträckningen att dvs. industriföretagens bruttovinster efter räntor, skatt och utdelningar, ej industrin i varje period till för att finansiera bruttoinvesteringarna, krävs ett externt

väljer den faktorsamman- räcker kapi-

sättning som ger den taltillskott. Detta kan lösas genom att nytt ägarkapital tillskjuts, dvs. genom lägsta kostnaden samti- nyemission, eller genom att industrin ökar sina skulder. digt som Industrins behov av extern finansiering för att klara sina materiella inproduktionstillväxten även i detta fall är exogent vesteringar framgår i tabell 5.1 l av det negativa finansiella sparandets storlek, given. som utgör skillnaden mellan företagens bruttosparande och bruttoinves-

Industrins finansiering 267

Tabell 5.11 lndustriföretagens finansiella sparande och externfinansiering 1966-1980 Genomsnitt per år, miljarder kr 1966-1969 1970-1974 1975-1980 Offentlig- Industriexpansivt expansivt

Källa: Bilaga 4 till utredningens betänkande, tabell 2 och 3.

teringar. Från att ha varit 4,0 miljarder kr i genomsnitt för perioden 1970-74

beräknas detta bli 6,2 miljarder kr-per år 1975-1980 i det offentligexpansiva

alternativet. I det industriexpansiva alternativet med dess högre investeringsutgifter beräknas det externa finansieringsbehovet trots en höjd räntabilitet bli avsevärt större för samma period eller 8 miljarder per år. Förutom i materiella tillgångar investerar industrin emellertid också i ftnansiella tillgångar. Industrins totala externa finansieringsbehov framkommer därför som skillnaden mellan industriföretagens sammanlagda investeringar i materiella och finansiella tillgångar å ena sidan och företagens bruttosparande å den andra. Dessa belopp återfinns på rad 7 i tabell 5.11, och de kan också beräknas som skillnaden mellan investeringar i finansiella tillgångar och finansiellt sparande. Genom att från dessa belopp dra de kalkylerade nyemissionema framkommer industrins upplåningsbehov i de två utvecklingsalternativen. 1 alternativet med stark industriexpansion bedöms industrins upplåningsbehov bli 19,4 miljarder kr per år i genomsnitt för åren 1975-1980, medan det beräknas stanna vid 15,3 miljarder kr per år i det andra alternativet. Även uttryckt med det traditionella självfinansieringsmåttet, dvs. som kvoten mellan bruttosparande och bruttoinvesteringar i materiella tillgångar, uppvisar ñnansieringssituationen stora olikheter i de två alternativen. Skillnaden är större än vad som framgår av skillnaden i självftnansieringsgrad, eftersom löneandelen ligger inte oväsentligt lägre i det industriexpansiva alternativet.

5.4.5 Kapitalstockarnas utveckling Utvecklingen av det egna kapitalet i industrin bestäms av företagens återpilöjda vinstmedel, dvs. sparande netto efter avskrivningar och utdelning, aw det kapital som tillförs industrin via nyemissioner av aktier och den viärdeökning som sker på industrins tillgångar. Alltså

268 Industrins finansiering

Tabell 5.l2 Tillväxten av det egna kapitalet uppdelad på komponenter (procent) Relativ (l-utdel- Räntabili- Nyemissioner Värdestegökning nings- teten på i procent av ring på

Källa: Bilaga 4 till utredningens betänkande, tabell 7.

Ökning av eget kapital = Behållen vinst + nyemissioner + värdestegring på anläggningstillgångar. Företagssparandet är en funktion av bruttoöverskott, kostnads- och intäktsräntor, vinstskatter och utdelningar. Bruttoöverskottet följer av den reala prognosen, av prisutvecklingen och av antagandet om löneandelens storlek. För att kunna bestämma de övriga storheterna har i kalkylema gjorts en mängd antaganden, vilka, som tidigare nämnts, med vissa modifikationer bygger på den historiska utvecklingen. Det gäller antaganden om räntor,

skattesatsf nyemissions- och utdelningsprocent.

Av tabell 5.12 framgår de olika komponenternas bidrag till det egna kapitalets tillväxt. Räntabilitetsmåtten är reala i det avseendet att de ej inkluderar värdestegringsvinsterna. Räntabilitetens förutsätts 1974-80 ligga inte oväsentligt över nivån 1965-1973. Denna förutsättning kommer att diskuteras närmare senare i framställningen. Det framgår vidare att värdestegringen på materiella anläggningstillgångar svarar för mer än hälften av det egna kapitalets tillväxt. Som en följd av den stigande inflationstakten steg andelen från 51 procent för perioden 1965-1969 till 61 procent för åren 1969-1973. Även for prognosperioden beräknas denna komponent få stor betydelse. Dess relativa andel sjunker dock något jämfört med perioden 1969-73, vilket är en följd av att räntabilitet och självfmansieringsgrad beräknas bli högre under prognosperioden, medan priserna på investeringsvaror i I-altemativet endast antas stiga i samma takt 1974-80 som mellan 1969-73 och i en lägre takt i O-alternativet.

“Skattesatsen avser den effektiva skattesatsen, som bl. a. påverkas av utnyttjandegraden av de skattemässiga avskrivningama. 5Räntabiliteten kan mätas på många olika sätt. Utredningen har dock funnit det angeläget att med hänsyn till inflationen använda ett räntabilitetsmått där de materiella anläggningstillgångarna ej värderas till de historiska anskaffningsprisema utan tas upp till beräknade återanskaffningsvärden och att avskrivningama beräknas på basis av dessa värden. Vidare inkluderas hela det obeskattade kapitalet i det egna kapitalet i det här använda räntabilitetsmåttet eftersom de latenta skatteskuldema inte räknas till industrins upplåning från andra sektorer.

Industrins

finansiering 269

Tabell 5.13 Industrins kapitalstruktur 1965-1980 Miljarder kr 1955 1960 1965 1969 1974 1980 O-alt. 1-alt.

5_ Totalt kapital = l. + 2. = 3. + 4. 31.1 42,9 65,3 92,1 168,4 340,1 374,8 Källa: Bilaga 4 till utredningens betänkande, tabell 5.

Nyemissionemas betydelse är relativt liten, men deras bidrag till ökningen av det egna kapitalet har vuxit sedan mitten på 60-talet och beräknas under prognosperioden uppgå till 0,8 procentenheter eller cirka 6 procent av den relativa ökningen. 1 bilaga 4 görs även en beräkning av den relativa ökningen av det beskattade egna kapitalet mellan år 1965 och 1974, givet att företagen verkligen betalat 50 procent i vinstskatt. Denna visar sig ha varit mycket måttlig eller 2 procent per år. Mot denna bakgrund kan nyemissionerna sägas ha större betydelse än vad som framgår av tabell 5.12. Nyemissionema svarar för närmare en procentenhet eller ungefär lika mycket som återplöjda beskattade vinstmedel. Posterna i industrins balansräkning kan i princip beskrivas av nedanstående samband. Det reala kapitalet värderas till återanskaffningsvärde och det finansiella kapitalet innehåller, för att undvika en finansiell uppblåsning av industrins balansräkning, endast handelsfordringar netto, dvs. såväl tillgångs- som skuldsida har minskats med industrins handelsskulder.

Materiellt kapital + finansiellt kapital = eget kapital + skulder. Tillväxten av det reala kapitalet är given från LB:s reala prognoser för utvecklingen av produktion och investeringar och av antaganden om prisutvecklingen. Det finansiella kapitalets utveckling följer av det samband som antagits föreligga mellan det reala kapitalets utveckling och företagens behov av finansiella tillgångar. Förändringen i det egna kapitalet har be-

räknats enligt ovan redovisade metoder. Ökningen i industrins skulder be-

stäms därmed residualt enligt balansräkningssambandet. Tabell 5.13 visar utvecklingen av industrins balansräkning mellan 1965 och 1974 och hur balansräkningen enligt prognoserna kommer att se ut år 1980. Det finansiella kapitalet har sedan mitten på 60-talet vuxit avsevärt snabbare än det materiella. För prognosperioden har man dock beräknat att denna elasticitet endast blir något större än ett. Vidare framgår att utvecklingen har medfört att Soliditeten, här mätt som kvoten mellan eget kapital inklusive obeskattat kapital och totalt kapital exklusive handelsskulder sjunkit från 75 procent 1950 till 50 procent 1974 (tabell 5.14). Även under prognosperioden beräknas industrins främmande kapital växa snabbare än dess totala. Enligt prognoserna fortsätter därför Soliditeten att sjunka i de bägge alternativen, med knappt 2 procentenheter i det offentligexpansiva

270 Industrins finansiering

Tabell 5.14 Industrins Soliditet (procent)

1950 1955 1960 1965 1969 1974 1980

O-alt. I-alt.

75 74 72 67 55 50 48 46 Soliditet Soliditet” 48 42 36 35 33 Korrigerad

I detta soliditetsmått inkluderas endast halva det obeskattade kapitalet i det egna kapitalet.

Källa: Bilaga 4 till utredningens betänkande, tabell 5 och 26.

och något kraftigare eller till cirka 46 procent i det industriexpansiva al-

ternativet. att med större göra en prognos för de Det är omöjligt någon precision enskilda i industrins balansräkning 1980. Tabell 5.15 visar skuldposterna en mycket skattning av industrins skuldstruktur 1980 i det industrigrov alternativet, där värdena för 1980 huvudsakligen bestämts på basis expansiva av historiska trender. Den relativa av rörelsegenererade krediter exklusive handelsbetydelsen skulder beräknas bli i stort sett oförändrad, medan upplåningen från såväl

som den svenska kreditmarknaden antas

den icke organiserade organiserade

få minskad relativ omfattning. Även om den relativa andelen extemftnan-

svenska kreditmarknaden något reduceras, försiering på den organiserade utsätter ändå mer än en fördubbling av utbudet av industrikrediter kalkylen

på denna marknad. Det mest draget i utvecklingen av skuldstrukturen är att den påtagliga utländska relativa storlek väntas öka snabbt även mellan 1974 upplåningens och än inte fullt så snabbt som mellan 1966 och 1974. I det 1980, om alternativet, som den beräknade skuldstrukturen avspegindustriexpansiva lar, är företagens expansion och räntabilitetsförbättring sådana att företagens

är hög och deras kreditvärdighet likaså. Tabellen skuldsättningsbenägenhet visar det fall när företagen själva lånar direkt på den utländska kapital-

marknaden (jfr de finansiella matrisema i kapitel 4 Finansiella balansproblem

i svensk ekonomi). Om den utländska marknadens hårdare krav på soliditet°

5 Viss utländsk upplâning och räntetäckningsgrad skulle begränsa en direktutlåning till svenska företag

är försedd med villkoret av här förutsatt kan den utländska upplåningen i stället ske omfattning, att lånet, i det fall det lån- hand affarsbankema via finansiella institutioner, i första och Investeringstagande företagets solidibanken, för vidare slussning till de svenska företagen. tet sjunker under en viss nivå, förfaller till omedel- Om företagens utländska upplåning i övervägande grad sker i dessa former, bar betalning. Detta ac- skulle till skillnad från vad som redovisas i tabell 5.15 innebära att detta, centuerar vinsternas skulle få en ökad relativ beden organiserade svenska kreditmarknaden (bruttosparandets) roll för tydelse för industrins finansiering 1980. företagens investerings- Den beräknade nedgången i Soliditeten mellan 1974 och 1980 kan sägas kapacitet. Företag med dylika skulder, som redan vara relativt moderat jämfört med den som ägt rum sedan mitten på 60-talet.

ökat sin upplåning till den Att förklaring till den historiska nedgången i Soliditeten ge någon entydig kritiska gränsen, kan inte valt att sänka sin Soliditet som är ogörligt. En möjlighet är att företagen ens tillfälligt sänka sin soav förändringar i de yttre finansieringsbetingelsema. Exempelvis kan liditet för att genomföra följd ha inneburit att planerade investeringar. det ökade inslaget av specialkrediter på kapitalmarknaden

Industrins 271

finansiering

Tabell 5.15 Svensk industris skuldstruktur ultimo 1974 och 1980 1974 Prognos 1980. I-alternativ Miljarder Andel Miljarder Andel

Skatteskulder

Handelskrediter till svenska företag (exkl.

Utlandet

277,0 Källa: lndustriens utredningsinstitut.

industrin erbjudits lån på sådana villkor att företagen även med hänsyn till den finansiella risken funnit det förmånligt att sänka sin Soliditet. Dessa krediter ökade snabbt under slutet av 60-talet och början på 70-talet. Även den snabba ökningen av det finansiella kapitalets relativa andel av det totala kapitalet i industrin kan tala för att företagen kunnat öka sin upplâning under perioden utan att den totala finansiella risken därför ökat i samma utsträckning. Ju större andel av tillgångarna som lätt går att avyttra, desto mindre kan konkursrisken vid variationer i betalningsströmmama sägas bli. En annan förklaring till den sänkta Soliditeten kan vara att företagen mer långsiktigt fastställer sina investeringsplaner. Det är då tänkbart att de valt att öka sin upplåning mer än planerat framför att revidera sina investeringsplaner.

5.4.6 Industrins ränrabilirer Som nämnts i tidigare avsnitt är en av de viktigaste komponenterna i det egna kapitalets tillväxt avkastningen på det egna kapitalet netto efter skatt och utdelningar. Denna avkastning är till väsentlig del beroende av företagets totala lönsamhet. Vidare påverkas den av företagets kapitalstruktur och lånekostnader. (Totalräntabiliteten definieras som kvoten mellan nettoöverskottet plus finansiella intäkter och det totala kapitalet. Med nettoöverskott

272 Industrins/inansiering

Avkastning procent

ll

R 15_ Ef

Prognos I-alt

___REf

--- RTf

REe

1..

r 1 l I “F 1 1950 55 60 65 70 75 80

= Totalräntabilitet före skatt RT* RE, = Räntabilitet på eget kapital före skatt Diagramij Induslrins räntabilitøt I 9.›()-80. I! m II Räntabilitet på eget kapital efter skatt

Anm.: Ibralräntabilitet är beräknad som industrins nettoöverskott plus finansiella intäkter i Förhållande till det totala kapitalet, i vilket tillgångarna är upptagna till återanskaffningsvärdet. Balansomslutningen är dock även här minskad med handelsskulderna. Med nettoöverskott avses skillnaden mellan industrins förädlingsvärde och summan av lönekostnader och kalkylmässiga avskrivningar. Räntabi/itet pa° eget kapital definieras som nettoöverskottet plus finansiella intäkter minus finansiella kostnader i Förhållande till eget kapital inklusive hela det obeskattade kapitalet. (Eget kapital beräknas således här som totalt kapital minus redovisade skulder.) Vid beräkning av räntabilitet efter ska/t används här den faktiskt betalda skatten. Källor: Gunnar Eliasson: International Competitivertess, An Etnpirica/ Analysis of Swedish Manufacturing, Sl. Stockholm 1972 och SOS Företagen 1965-74. Bearbetat av lUl. För 1975 har preliminära räntabilitetstal beräknats på basis av uppgifter for företag med minst 20 anställda.

avses skillnaden mellan förädlingsvärdet och summan av löner och kalkylmässiga avskrivningar.) Diagram 5.5 visar att räntabiliteten på eget kapital legat över räntabiliteten Detta är en följd av den s. k. hävstångseffekten. Avkastpå totalt kapital.

Industrins 273

finansiering

ningen på det totala kapitalet har med undantag för 1971 legat över den genomsnittliga låneräntan sedan 1950. Med låneränta avses här den genomsnittliga räntekostnaden för samtliga skulder oavsett om dessa är förknippade med ränteutbetalningar eller ej. Skuldema inkluderar t. ex. interimistiska skulder av olika slag som ej är räntebärande. Detta gör att låneräntan här ligger på en nivå som avsevärt understiger den som man finner på de förmånligaste lånen på den organiserade kreditmarknaden. Som skulder räknas i detta sammanhang dock inte latenta skatteskulder och ej heller handelsskulder, eftersom man i de finansiella tillgångarna endast inkluderar handelsfordringar netto. Genom den låga låneräntan uppstår ett överskott på industrins skulder, vilket tillfaller det egna kapitalet och höjer dess räntabilitet. Totalräntabiliteten har uppvisat en fallande tendens från 1950 fram till början på 70-talet, då den åter förbättrades fram till 1974. Denna höjning av totalräntabiliteten ökade skillnaden mellan totalräntabiliteten och låneräntan. Samtidigt steg skuldkvoten till följd av den kraftigt ökade upplåförstärktes under ningen. Detta ledde till att den positiva hävstångseffekten perioden och räntabiliteten på eget kapital ökade snabbare än totalränta-

biliteten. Ökningen efter skatt blir ännu något snabbare på grund av att

den effektiva skattesatsen sjunkit kraftigt under perioden. För prognosperioden bedöms totalräntabiliteten före skatt komma att framförallt i I-alternativet ligga markant över genomsnittet för perioden 1951-75, om än ej på 1974 års höga nivå. År 1980 ger kalkylema en totalräntabilitet fore skatt på 7,1 procent i det offentligexpansiva alternativet och 8,1 procent i alternativet med stark industriexpansion (se tabell 5.16). Trots att låneräntan för prognosperioden antas ligga vid 5,5 procent, vilket är väl över genomsnittet för perioden 1966-73, kommer både räntedifferensen och skuldkvoten enligt kalkylema att öka jämfört med denna period. Detta ökar hävstångseffekten och räntabiliteten på eget kapital beräknas 1980 bli 8,8 procent i O-altemativet och 11,1 procent i I-altemativet. Den kraftiga upplåningen under prognosperioden i det industriexpansiva alternativet beräknas därmed få en stark effekt på det egna kapitalets avkastning.

Tabell 5.16 Industrins räntabilitet 1951-80 (procent)

1951- 1956- 1961- 1966- 1971- 1980 1955 1960 1965 1970 1975 O-alt. l-alt.

Räntabilitet på totalt kapital före skatt 7,4 6,4 5,7 5,1 6,2 7,1 8,1 Räntabilitet på eget kapital före skatt 9,6 8,1 6,9 5,6 8,2 8,8 11,1

Anm.: För källor och definitioner, se diagram 5.5.

I de ovan angivna räntabilitetstalen har de realiserade lagervinstema ej exkluderats vilket krävs för att man skall få ett renodlat realt avkastningsmått. För att komplettera bilden redovisas i tabell 5.17 räntabilitetsmått som justerats för dessa lagervinster. I tabellen redovisas även den renodlat nominella räntabiliteten genom att den icke realiserade värdeökningen på

274 Industrins finansiering

Tabell 5.17 Nominell och real riintabilitet på totalt och eget kapital i svensk industri 1966-74 och prognos för 1980 (Procent)

1966- 1970- 1974 1970- Prognos 1980 1969 1973 1974 0-alt. l-alt.

Total räntabilitet/öre skatt N Nominellt 6,9 8,7 13,9 10,1 10,4 11,3 RT Reztll 5,1 4.4 3,4 4,1

R?

Realt, inkl. kapitalvinst (-förlust) (inkl.) 3,1 1,9 4,0 2,7 3.1 3.5

R?

RänIabi/itet pa eget kapital Nominell före skatt (inkl. endast 50 % av N

RE f

Real efter skatt (beräknad som 50 96 R av nominell vinst) 1,0 0,6 4,6 1,8 2,5 3,7 RE* e Real efter skatt (beräknad med effektiv skatt och eget kapital inkl. R hela det obeskattade kapitalet) RE_ e 2.0 3.3 10,7 4,8 5,8 7.1

Anm. Nominell totalräntabilitet är här beräknat som nettoöverskott (förädlingsvärde minus summan av löner och kalkylmässiga avskrivningar) inklusive finansiella intäkter och icke realiserade värdestegringsvinstei på anläggningar i förhållande till de totala tillgångarna. (Tillgångama är minskade med handelsskuldema och anläggningstillgångarna är upptagna till återanskaffningsvärde.) Real totalräntabilitet definieras här som nettoöverskott plus finansiella intäkter minus beräknade realiserade lagervinster i förhållande till totalt kapital beräknat som ovan. Real tøtalräntabilitet inklusive kapitalvinst (-jörlust) är beräknad som den reala totalräntabiliteten ovan med den skillnaden att detta mått även inkluderar den del av prisstegringsvinsterna som överstiger (understiger) förändringen i den allmänna prisnivån, mätt med konsumentprisindex. Nominell räntabilitet pa eget kapital definieras som nettoöverskott plus finansiella intäkter och icke realiserade värdestegringar på anläggningstillgångar minus finansiella kostnader i förhållande till eget kapital. Det egna kapitalet beräknas här dels som eget redovisat kapital plus halva det obeskattade kapitalet, dels som eget redovisat kapital plus hela det obeskattade kapitalet (obeskattat kapital utgör skillnaden mellan totalt kapital och summan av redovisade skulder och redovisat eget kapital). Real räntabilitet pa eget kapital beräknas som ovan men minskas med höjningen av den allmänna prisnivån (köpkraftsförsämringen) mätt som ökning av konsumentprisindex. Räntabilitet pa eget kapital efter skatt. När det egna kapitalet beräknas inklusive endast halva det øbeskattade kapitalet används här en kalkylmässig skatt som är 50 96 av det nominella resultatet efter avskrivningar och finansiella intäkter och kostnader. l det fall det egna kapitalet definieras inklusive hela det obeskattade kapitalet används den faktiskt betalda skatten.

anläggningstillgångar inkluderas i avkastningsmåttet. För att underlätta jämförelse med räntabilitetsmått, som publicerats på annat håll, redovisas i tabellen mått där det egna kapitalet endast inkluderar halva det obeskattade

kapitalet.

SOU 1978:1 l Industrins finansiering 275

5.5 Utvecklingen enligt prognoserna;

kapitalmarknadsutredningens bedömning

För prognosperioden bedöms Soliditeten i bägge alternativen fortsätta att sjunka. Det kan antas vara rimligt att industrin är villig att acceptera en viss fortsatt soliditetsnedgång, eftersom kalkylema i såväl det offentligexpansiva som det industriexpansiva alternativet ger en räntabilitet som ligger över den genomsnittliga nivån sedan mitten på l950-talet. För detta talar även att de finansiella tillgångamas relativa betydelse beräknas fortsätta öka i bägge alternativen. En förutsättning för att en sådan fortsatt nedgång i Soliditeten från 1974 års nivå som följer av prognoserna skall accepteras är ett ökat utbud till industrin av förmånliga krediter. Exempelvis kan ett ökat utbud av långa krediter, som skulle förlänga den genomsnittliga löptiden för industrins skulder, antas ha en sådan effekt på industrins soliditetsmål. En dylik effekt blir troligen även följden av en ökning av olika slags billiga rörelsegenererade krediter. Man bör dock observera att det finns en väsentlig principiell skillnad mellan dessa förändringar av industrins skuldstruktur, även om bägge verkar för att företagen skall acceptera en sänkt soliditet. Alla inslag av automatik i kreditförmedlingen, inklusive återlånen från AP-fonden, innebär att de finansiella medlen knyts till vissa företag och att resurserna med största sannolikhet därigenom inte fördelas på effektivast möjliga sätt. Om man däremot ökar utbudet av långa krediter, förbättras kreditvillkoren generellt samtidigt som företagen måste kvalificera sig i konkurrens med varandra för att få kreditema, vilket kan tolkas som att resurserna kommer de företag tillgodo som kan utnyttja dem bäst. Därför är en ökning av utbudet av långa krediter till industrin ett viktigt medel för att underlätta för industriföretagen att acceptera en sänkt soliditet och möjliggöra fortsatt ökad lånefinansiering av industrins investeringar. Det samlade intrycket är att de finansiella konsekvenser som följer av LB:s prognoser inte i något alternativ gör det osannolikt att industrin skulle kunna genomföra sina investeringar, förutsatt att industrin bereds ett tillräckligt utrymme på kreditmarknaden. Denna slutsats är dock betingad av realismen i de antaganden som ligger bakom LB:s kalkyler. Förbättringen av räntabiliteten bygger på två väsentliga förutsättningar. Den ena gäller löneandelens utveckling, den andra att realräntan kommer att fortsätta att vara negativ. Alternativet med stark industriexpansion bygger på antagandet att löneandelen motsvarar 1974 års för svenska förhållanden osedvanligt låga nivå. Det är osannolikt att löntagarna kommer att acceptera en sådan utveckling. Beräkningarna i det industriexpansiva alternativet kan därför ses som ett räkneexempel med sådana antaganden om vinstnivån att det kan sägas representera ett ytterlighetsfall. Löneandelen är en av de mer avgörande bestämningsfaktorema till räntabiliteten och bestämmer därmed även det egna kapitalets tillväxt och soliditetsutvecklingen inom industrin. Bedömer man en fortsatt sänkning av soliditeten som icke möjlig, dvs. att företagens investeringsbeteende är sådant att ökningen av investeringarna begränsas till det utrymme som ges av en oförändrad Soliditet, då skulle genomförandet av det industriexpansiva

276 Industrins finansiering SOU 1978: 11

alternativet kräva en löneandel understigande 60 procent 1980 och i det närmaste en fördubbling av räntabiliteten på eget kapital efter skatt. Den genomsnittliga löneandelen har för perioden 1966-1974 varit närmare 76 procent och ligger väl över de 72 procent som antagits gälla i LB:s industriexpansiva alternativ. 1974 var ett högkonjunkturår och under dessa brukar vinstnivån överstiga den genomsnittliga, medan det omvända gäller under lågkonjunkturår. En löneandel av samma storlek som genomsnittet för perioden 1966-74 torde därför kunna betraktas som mer sannolik för hela prognosperioden än löneandelen ett extremt högkonjunkturår. Utgår man från denna högre löneandel i kalkylema, kommer prognoserna att innebära att industrins Soliditet försämras ytterligare samtidigt som räntabilitetsutvecklingen blir mindre gynnsam. Under dessa premisser kan det anses sannolikt att företagen hellre än att acceptera den ytterligare sänkning av Soliditeten som är förutsättningen för att de kalkylerade investeringarna skall kunna genomföras, väljer att sänka investeringstakten under den nivå som antagits i det industriexpansiva alternativet. Sannolikheten för detta ökar ytterligare om man som i den statliga långtidsutredningen räknar med en stigande trend för löneandelen. För 1975 och 1976 beräknas löneandelen ha stigit till 78 procent av forädlingsvärdet, till största delen beroende på den kraftiga konjunktumedgången. Vid en sådan svagare utveckling av räntabiliteten och därmed av företagens investeringsefterfrågan finns anledning förvänta ökade statliga insatser för att hålla industriinvesteringarna på en relativt hög nivå. Detta kan ske dels genom en fortsatt ökning av de direkta statliga industriinvesteringarna, dels genom en ökning av de statliga stödåtgärdema till industrin. De statliga myndigheternas och företagens andel av de totala industriinvesteringarna ökade från i genomsnitt 4,9 procent för perioden 1966-70 till 9,2 procent för 1971-75 och enligt preliminära siffror till 12,3 procent 1976. Stöd till industrin i form av direkta bidrag, fönnånliga lån och kreditgarantier utgör ett allt större inslag i den statliga näringspolitiken. Stödåtgärdernas omfattning för budgetåren 76/77 och 77/78 framgår av tabell 5.18. Inklusive ramarna för kreditgarantier beräknas insatserna öka från drygt kr 1976/77 till närmare 13 miljarder kr 1977/78. I tabellen 3,6 miljarder har inte medräknats kapitaltillskotten till statliga företag. Dessa utgjorde 1976/ 77 cirka 1,9 miljarder kr. Uppgifterna som till största delen är hämtade från 1977 års budgetproposition inkluderar alla stödinsatser som var kända i början av november 1977. Stödinsatsema har i tabellen indelats i fyra huvudgrupper nämligen bidrag, lån, kreditgarantier och företagsservice. Till den första kategorin räknas, förutom renodlade bidrag, även avskrivningslån och medel för att täcka förluster i, samband med garantier och krediter av olika slag. Bidragen var 2 543 mkr 1976/77 och ökade till 4626 mkr för budgetåret 1977/78. Av dessa är 775 mkr bidrag knutna till investeringar och 1614 mkr anslag till sysselsättningsfrämjande åtgärder som utbildningsstöd, introduktionsstöd, sysselsättningsstöd samt bidrag till halvskyddade verkstäder. Närmare hälften av bidragen är 1977/78 inte direkt knutna till sysselsättning eller investeringar utan utgörs bl. a. av transportstöd, anslag för att täcka olika kreditförluster, medel till industrier via STU samt lagerstöd.

Industrins

finans iering 277

_

mi»

Nm

n_ o:

ourcommwwênm

»En

u m

ä_ 8_

åt

Nm

.im m?

AWNToE_

25 _ v m

iozârzö

xfamcm

?En

u

än

R

Em

_

;Sing

.V80 _Emm_

v2 ä: 3..

mit. _ m

:s :ä

“Emm b_

goncnøoå_

E3 292.: E?

n

8_ »m8 m2

.oEmEE

05:5

:å .omv å_ ÄN

åkt.

?P5-

_ m

Em>

:uc

ä? BE 13 0%

EEG E2

S_ _

5505_

.oEaEE

ErSmDU-.Jäm

aa

ä

å_ 20

§5 _ _

.Smstøuzuøux

own

5:203...

.E

.JE

mcizwzommå

:UC

.32

_B25_

u om*

E:

ä

:ä se

.UFC

Qom

5.535_

.:a_mm:_:_§m>m

å

:Emøviaü

m..

25 1:..

:z

am m: m:

.E

ämcioüüäø_

:oo

.uzcøkumzuâxtoaxo

.EE

a=seam=§a

.mEEm 355_ »En

.a x

.§8 .EE

uamcoaâhm

E_ å

.UFC .EE 03

m2.

.UFC com_ m3 :z

.â_mnav_muo._oamwc_cwwaoç

m

ucznâutüsuø_

auäam

5,_ :oo

08:33.32

:EmEVEmEMS

.uâmtonmcmz

ctäaucüåx, ctüsucatu cvsmsucüña

:NES

0D

EwCOUTmN

35.0%_

wowiøå

am

.uuEausEtwo

.oussgasum

wEEDm

.oâzråz _mEmE QNENÖES :wcoüfwm

582.00 :genom

_mêmi

.mâmix

:så

Ea>u Eu> 2:55 mä>x 225: “Säv-

a a g u w .

278 Industrins sou 197311 finansiering

hälften av bidragen kan för budgetåret 1977/78 kategoriseras som Ungefär generella medan de regionala bidragens andel endast är cirka 9 procent av de totala bidragen. Beträffande lånen är det värt att observera att uppgifterna på regionalt bundna lån avser låneramar (nästan helt för lokaliseringslån). till statens hantverks- och I de generella lånen ingår bl. a. kapitaltillskott industrilånefond på 80 mkr för budgetåret 1976/77 och 90 mkr för 1977/ 78. För budgetåret 1977/ 78 gäller att de totala lånens storlek är drygt hälften av de totala bidragens. Även för kreditgarantiema gäller att uppgifterna Garantiramama ökade kraftigt mellan 1976/ 77 och avser rambelopp. 1977/ 78, främst på grund av garantier till varvsindustrin på cirka 3,7 milför budgetåret 1977/ 78 överstiger jarder kr, vilket innebär att garantiramama stödinsatserna i form av bidrag och lån. Den sista kategorin stödinsatser, företagsservice, avser bl. a. anslag till handelssekreterare, allmänna exportfrämjande åtgärder, rådgiexportrådet, vande verksamhet av olika slag samt stöd till företagareföreningama.

Ett utmärkande drag i den svenska industripolitiken är att åtgärderna

och sysselsättning i krisbranscher till stor del inriktas på att stödja produktion

samt varvsindustrin. Åtgärderna är ut»

som teko, järn- och stålindustrin formade så att de verkar för en omställning av produktion och sysselsättning till inom respektive ett fåtal stora, kapitalintensiva produktionsenheter bransch. Detta är önskvärt, om man därigenom lyckas påverka produktionsförutsättningarna så att man även på längre sikt kan hävda sig i den internationella konkurrensen, en förutsättning som i dessa branscher i varje fall inte med säkerhet kan anses vara uppfylld. Selektiva insatser för att lösa akuta sysselsättningsproblem inom krisbranschema är ofrånkomliga, om effekt skall nås på kort sikt. Vid utformningen av dessa selektiva åtgärder och därmed av branschpolitiken bör man beakta risken att man fastlåser inom branscherna. Det finns därför en icke optimal produktionsstmktur en strukturomvandling melskäl att också inrikta politiken på att underlätta lan branscherna och inte enbart inom branscherna. Därmed slussas resurser branscher till sådana med högre produktivitet och från mindre lönsamma större internationell konkurrensförmåga.

Olika typer av bidrag och subventioner kan på kort sikt ha samma effekt

lönsamhet inom en bransch men ha olika effekt på företagens genomsnittliga på grund av att de kommer olika typer av på produktivitetsutvecklingen Effekten på det egna kapitalets räntabilitet efter skatt i företag tillgodo. en bransch kan sålunda bli densamma om man inför ett investeringsavdrag som om man ger företagen subventionerade lån. l det forsta fallet kommer lönsamhetsförbättringen (efter skatt) branschen tillgodo genom att den effektiva vinstskattesatsen sänks i företag som har vinster, medan i det andra lån i större utsträckning verkar via de mindre lönfallet subventionerade samma företagen i branschen. Det är uppenbart att det föreligger ett behov som förekommer av en kartläggning av de olika bidrag och subventioner och en analys av hur de olika stödformerna verkar samt av hur dessa bör samordnas. Låneräntan för företagens totala skuldsättning, dvs. företagens räntebetalningar i förhållande till deras totala skulder, har i de bägge prognosalternativen antagits vara 5,5 procent medan genomsnittet för perioden 1966-73 var 4,8 procent. Antagandet innebär vid givna prisprognoser att

Industrins 279

finansiering

realräntan under prognosperioden fortsätter att vara negativ. Flera argument, bl. a. en avtagande ”money illusion” hos institutionella placerare liksom allmänhet med åtföljande krav på högre avkastning och inriktningen av penningpolitiken talar dock for att realräntan kan väntas stiga. Den positiva hävstångseffekt som spelar en central roll i kalkylen, skulle därmed reduceras. Utvecklingen 1974-1977 tyder å andra sidan på en fortsatt snabb ökning av olika slags stöd och specialkrediter, vilket delvis framgår av tabell 5.18. En följd av detta kan vara att den genomsnittliga låneräntan, som i kalkylerna antagits vara 5,5 procent, trots en möjlig höjning av realräntan på marknadslån i själva verket blir lägre under prognosperioden. I sådant fall kan den för den fortsatta upplåningen och för hävstångseffekten antagna, mycket viktiga, diiTerensen mellan totalräntabilitet och låneränta komma att gälla för prognospetioden även om totalräntabiliteten blir lägre än vad som beräknats i kalkylerna. Kalkylerna bör uppfattas som räkneexempel, vilka visar de finansiella konsekvenser som följer av en viss uppsättning utifrån givna antaganden. Ett led i analysen är sedan att utvärdera om industrins finansiella situation enligt kalkylerna blir sådan att de reala prognoserna sannolikt kommer att kunna realiseras. Omvänt kan kalkylerna användas som utgångspunkt för en bedömning av vad som händer, om prognosantagandena ej är uppfyllda. Prognosen i alternativet med stark industriexpansion kan tas som ett exempel på en lösning, där industrins linansieringsbehov klarats genom att räntabiliteten antagits stiga tillräckligt mycket för att de prognosticerade investeringarna skall kunna genomföras utan att Soliditeten behöver sänkas under en kritisk nivå. l den mån man anser att antagandet om den låga löneandelen är orealistiskt, kan man på basis av kalkylen i stället dra slutsatsen att en investeringsutveckling av det slag som förutsätts i det industriexpansiva alternativet kräver ett större tillskott av ägarkapital än vad som kan antas komma att tillföras industrin i form av nedplöjda vinstmedel och nyemissioner av aktier. Det uppstår med andra 0rd ett gap mellan tillförsel och behov av eget kapital så som detta bedömts utifrån en viss programbestämd investeringsutveckling. Denna linansieringsproblematik är på intet vis någon specifik svensk foreteelse. Man kan bl. a. peka på att utvecklingen inom USA:s näringsliv sedan 1950-talet inneburit en relativt kontinuerlig nedgång i företagens självtinansieringsgrad och soliditet. Såväl självfmansieringsgrad som soliditet ligger dock på högre nivåer än i Sverige. Forskningsavdelningen på New Yorkbörsen7 har gjort prognoser över den finansiella utvecklingen för USA:s näringsliv for perioden 1975-1985. Dessa kalkyler har vissa drag gemensamma med LB-kalkylema och har sin utgångspunkt i en real huvudprognos med prisantaganden för USA:s ekonomi. Med antaganden om foretagssparande och skuldbenägenhet beräknas det tillskott av nyemissionsmedel som företagen behöver for att kunna realisera investeringsprognoserna. Prognoser görs även för utbudet av riskvilligt kapital, och detta understiger markant det beräknade behovet. Mot bakgrund av den ekonomiska 1975-77 framstår an-

Ãzálâøäpüfâsøzgggáns

utvecklingen

tagandet om en räntabilitetsförbättring upp till den nivå som angetts i det ,o 1985_ Reseárch

Depan_ industriexpansiva alternativet som tämligen orealistisk. Vid en mindre po- ment. New York Stock sitiv utveckling av räntabiliteten krävs för den ökning av industrins in- Exchange. Inc June 1975.

280 Industrins finansiering

vesteringar, som ingår som ett led i en allmänt accepterad ekonomisk-politisk målsättning, mer långtgående åtgärder för att underlätta företagens försörjning med riskkapital eller för att - med den tidigare använda terminologin - behov och tillförsel av eget kapital. överbrygga gapet mellan Tillförseln av riskvilligt kapital bestäms i hög grad av hur hushållen väljer att fördela sina tillgångar mellan sådana med ingen eller mycket liten risk t. ex. bankinsättningar och sådana med hög risk t. ex. aktier. Skillnaden i avkastning mellan riskfria placeringar och aktier utgör en riskersättning. Ju högre ersättning för risk, desto större andel av de totala tillgångarna En utveckling där företagens soliditet sänks placeras i riskvilligt kapital. medför vid oförändrad real risk, dvs. den risk som är förenad med avpå företagets totala kapital, att den finansiella risken ökar. Motkastningen verkas inte denna riskökning genom en höjning av det egna kapitalets räntabilitet kommer den ökade lånefinansieringen att medföra att hushållen andel av sina tillgångar i aktier, vilket har väljer att placera en mindre en negativ effekt på industrins tillförsel av riskvilligt kapital. Som tidigare påvisats har det skett en kraftig ökning av kreditgivningen till industrin på mjuka villkor ofta kombinerade med olika former av statliga garantier. Det ökade risktagandet i långivningen ger företagen möjlighet att sänka sin Soliditet. När risken för lånekapitalet ökar genom sjunkande soliditet, ökar emellertid samtidigt risken för det egna kapitalet. Företagen blir därför allt mindre benägna att sänka Soliditeten utan drar i stället ner investeringstakten. Man når därför efter en tid den gräns där investeringsverksamheten inte längre kan stimuleras genom ökat utbud av riskvillig kreditgivning. Man kommer i stället till ett läge där endera den rena bidragsandelen ökar, vilket för närvarande sker, eller där avkastningen på eget kapital blir högre. Denna situation kan alltså mötas med vitt skilda åtgärder. Valet mellan dem aktualiserar ekonomiska och politiska frågeställningar som ligger utanför kapitalmarknadsutredningens område. Det är knappast sannolikt att någon renodlad alternativlösning av industrins finansieringsproblem kommer att väljas. För sin del vill kapitalmarknadsutredningen peka på vissa bidrag till en lösning som är förenliga med olika kombinationer av övriga åtgärder. Utredningen har i andra kapitel berört utbudet av riskvilligt kapital från de stora insitutionella placerama, försäkringsbolagen och AP-fonden, och därvid föreslagit åtgärder för att möjliggöra en ökning av detta utbud. Hushållssparandets transfonnering till riskvilligt kapital har underlättats genom den ökade förekomsten av främst aktiefonder men också av investment-

bolags Dessa placeringsformer gör det möjligt för den enskilde spararen

att placera sina sparmedel i aktier med en riskspridning av en bredd som han knappst skulle kunna få på ett annat sätt. Hushållens direkta placeringar i aktier är emellertid relativt begränsade och uppgick år 1970 till endast l7 procent av hushållens finansiella till-

gångar? Under perioden 1970-74 var hushållens nyplaceringar i fastigheter

och finansiella tillgångar mer än dubbelt så stora som deras sparande, vilket 85e härom Bilaga 3 Akriemarknaden. förutsatte en kraftigt ökad upplåning från hushållens sida. Huvuddelen av placeringama skedde i finansiella tillgångar och fördelades därvid så att hus- 98e härom närmare Bilaga 4. Industrins til/väx! och hållen ökade sin likviditet samtidigt som deras aktieinnehav minskade. Att långsiktiga finansiering. hushållssektom föredragit att placera medel i bank och samtidigt varit net-

Industrins 281 finansiering

tosäljare av aktier kan synas irrationellt i en inflationsekonomi. Det minskade aktieinnehavet torde kunna tas som intäkt for att avkastningen på aktier är för låg för att kompensera risktagandet. Såväl avkastningen som dess spridning har under perioden 1950-1975 varit avsevärt högre för aktier än för obligationer och banktillgodohavanden. Avkastningen på aktier har emellertid sjunkit drastiskt sedan tidigare delen av 1960-talet, medan någon liknande nedgång inte noteras hos andra placeringsformer. Då risken vid aktieplaceringar inte samtidigt sjunkit, blir slutsatsen att aktier blivit mindre attraktiva relativt sett. l förhållande till placering i fastighet är dessutom nuvarande skatteregler for aktieinnehav väsentligt mindre förmånliga. Utredningen utgår ifrån att skattereglemas betydelse för hushållens sparande och dess placering i olika tillgångar kom-

mer att uppmärksammas.”

Institutionella förändringar är inte tillräckliga förutsättningar för ett ökat utbud av riskvilligt kapital, utan detta torde även förutsätta en ökad avkastning. Vad som krävs för att lösa problemet både ur företagens och placerarnas synpunkt är i princip förändringar som höjer avkastningen för placerama utan att därför företagens kapitalkostnader höjes. Olika möjligheter att underlätta nyemissioner av aktiekapital redovisas i den tidigare nämnda bilagan 3. Den närmast till hands liggande metoden, som dessutom nära gränsar till utredningens överväganden i övrigt, förefaller vara att modifiera den s. k. Annell-lagen genom att höja avdragsprocenten. Enligt nu gällande lag har aktiebolagen rätt att under tio år draga av 5 procent av inbetalt belopp av nyemissioner, dock högst motsvarande den faktiska utdelningen. Detta innebär en sänkt kapitalkostnad och en reduktion under denna period av dubbelbeskattningen vid utdelningen av avkastningen på dessa medel. Avdragsprocenten var ursprungligen 4 procent, vilket då var cirka 2 procent under gällande obligationsränta. Sedan dess har obligationsräntan stigit med 3-4 procentenheter, medan avdraget stigit med endast en procentenhet. Denna eftersläpning kan anföras som ett ytterligare skäl för en höjning. Det synes inte orimligt att låta avdraget variera med obligationsräntan. Den ökade skuldsättning och minskade soliditet som den eftersträvade investeringsökningen skulle leda till, ställer betydande anspråk på lämpliga krediter som sänker den finansiella risken för företagen. Utredningen har tidigare pekat på den ökade omfattningen av olika slags billiga, rörelsegenererade krediter som med hög grad av automatik och faktisk långfristighet står företagen till buds. Dessa krediter kan antas fortsätta att öka. De kan uppfattas som ett slags kreditkompensation för en del av lönekostnaderna och de ökar företagens benägenhet att acceptera en sänkt soliditet. Finansiella medel knyts i denna process till företagen utan att krav ställs på dessa att kvalificera sig i konkurrens med andra företag för att erhålla krediterna i fråga, eftersom prövningen begränsas till en kreditvärdighetsbedömning. Detta innebär att resurserna med största sannolikhet inte fördelas på effektivast möjliga sätt. Vidare har olika direkta statliga lån vuxit mycket snabbt i omfattning. Även för dem gäller att de normalt utformas O Dessa viktiga frågor så att de ökar företagens benägenhet till skuldsättning. Den ökade betydelsen behandlas i Bilaga 2 av sådana lån skärper vikten av att långivningens allokeringseffekter upp- Hushâl/ssparande och märksammas. skarleregler.

282 Industrins finansiering

Utredningen vill med hänsyn till nödvändigheten att öka produktiviteten i industrin framhålla önskvärdheten av att företagens finansiering i största utsträckning sker genom långa krediter på den organiserade kremöjliga dvs. genom obligationslån och långfristiga reverslån i kreditmarknaden, ditinstituten. Vid sidan av de rent kvantitativa aspekterna på tillförseln av långt kapital är det också angeläget att kreditvillkoren såväl på oblisom i kreditinstituten anpassas till den individuella långationsmarknaden att låntagare tagarens speciella behov. Inte minst framstår det som angeläget med långsiktiga projekt erhåller kreditvillkor som löser inledningsskedets likviditetsproblem, t. ex. genom förskjutning av amorteringama eller genom av annuitetsprincipen. De närmare förutsättningarna att tilltillämpning belyses i de följande kapitlen om institutionerna godose sådana önskemål på kapitalmarknaden.

sou 1978:11 233

6 Bostadssektorns finansiering

6.1 Bostadssektom i samhällsekonomin

6.1.1 Den volymmässiga utvecklingen

Bostadsbyggandets betydande anspråk på reala och finansiella resurser har motiverat att det ofta särredovisas i den ekonomiska statistiken. I allmänhet brukar bostäderna sammanföras till en artificiell sektor vid sidan av egentliga realekonomiska enheter som staten, kommuner, näringsliv och hushåll. Förfaringssättet innebär att bostadssektorn bryts ut från de övriga sektorerna. När det gäller flerfamiljshus sammanförs data från kommuner, näringsliv (med avseende på bostadsforvaltande företag) och hushåll medan småhusbyggandet till största delen extraheras ur hushållssektom. I tabell 6.1 har samhällsekonomin indelats enligt det angivna mönstret så att konsumtion och investeringar fordelats på en privat sektor (hushåll och företag inkl. offentliga affársverk och aktiebolag), en statlig, en kommunal samt en bostadssektor. Av tabellen framgår översiktligt utvecklingen av bostadssektorns relativa ställning i samhällsekonomin sedan 1960. Bostadsbyggandet accelererade kraftigt i början av 1960-talet och nådde år 1965 en högsta nivå på drygt 28 procent av de totala investeringarna i samhället (rad 17 i tabellen). Därefter sjönk andelen till drygt 25 procent år 1970 och 22 procent 1975. Volymmässigt ökade bostadsinvesteringama med i genomsnitt 8,7 procent per år under perioden 1960-65, 1,7 procent 1965-70 och minskade med 1,9 procent per år under perioden 1970-75. Bostadsbyggandets betydande andel av de totala investeringarna återspeglas direkt i en dämpning av tillväxten i de totala investeringarna (rad 15) under senare hälften av 1960-talet och under den forsta femårsperioden av 1970-talet. Därtill kommer att bl. a. de kommunala investeringarna i hög grad är kopplade till bostadsbyggandet och följaktligen uppvisar en omsvängning från en snabb ökningstakt i slutet av 1960-talet till kraftiga årliga minskningar i början av 1970-talet när bostadsbyggandet reducerades (rad 10). Den realiserade investeringsutvecklingen innebar att det bostadspolitiska målet om en nyproduktion av en miljon lägenheter under perioden 1965-74 kunde fullföljas och även överträffas med viss marginal. I tabell 6.2 åskådliggörs utvecklingen av bostadsbyggandet och bostadsbeståndet räknat i antal lägenheter från 1960. Det visar sig att det årliga bostadsbyggandet endast uppgår till cirka 2 procent av beståndet av lägenheter, en andel som dock

284 Bostadssektøms finansiering sou 1978:11

Tabell 6.1 Konsumtion och investeringar inom privat och offentlig sektor 1960-76 Mkr, löpande Årlig procentuell volymförändring priser 1976 1960-1965 1965-1970 1970-1975

15. Totala bruttoinvesteringar

“ Exklusive bostadsbyggande. b Avser endast offentliga myndigheters investeringar. Investeringar gjorda av offentliga affársverk och aktiebolag ingår i privata investeringar. ”Exklusive fritidsbebyggelse. Källa: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

Det också av tabellen att är hög vid internationella jämförelser. framgår det årliga nettotillskottet av lägenheter till bostadsbeståndet endast uppgår till omkring hälften av nyproduktionen under året. Återstoden av nytillskottet av lägenheter går åt för att kompensera bortfall genom rivning, utflyttning från glesbygder, kontorisering etc. Inte ens mycket stora satsningar på kort sikt några mer betydande utslag i på bostadsbyggande ger därför konsumtionen av bostadstjänster. Bostadskonsumtionen exklusive nyttjandet av fritidsfastigheter, dvs. summan av hyror i flerfamiljshus och ett kalkylerat nyttjandevärde av småhus 15 procent av den privata konsumtionen (rad 3 i tabell utgör idag cirka 6.1). De årliga nettotillskottens ringa storlek i jämförelse med det totala bostadsbeståndet medför också att även så kraftiga reduktioner av bostadsbyggandet som ägde rum under perioden 1970-75 endast i begränsad utsträckning återspeglas i en långsammare tillväxttakt i bostadskonsum-

tionen. (Även ett minskande årligt bostadsbyggande medför ju ett tillskott

till bostadsbeståndet och följaktligen en stigande bostadskonsumtion sålänge nyttjandevärdet av nyproduktionen är större än nyttjandevärdet av det årliga bortfallet av lägenheter). Eftersom kostnaderna i genomsnitt är lägre vid

Bosradssektoms 285

finansiering

Tabell 6.2 Utvecklingen av bostadsbeståndet 1960-75

År Bostadsbestând Årlig nyproduktion” Årligt nettotillskott Antal Antal rums- Småhus Flerfamiljshus Totalt av lägenheter lägenheter enheter per (tusental) lägenhet Antal Rum/ Antal Rum/ Antal Rum/

“lnilyttningsfárdiga under året. ”Varav 1469 i småhus och 2061 i flerfamiljshus. Källa: Statistiska centralbyrån.

1000- tal lägenheter

100* Inflyttningsfärdiga lägenheter, totalt 90-

80- _. . . ,. ._ .o ..- . _. - 70 -° u

60- \ 50* /x Påbörjade lägenheter i - I \ småhus --a-r . 40- I, °. \ I, ,z -.._ z f a“s.,/ Påbörjade lägenheter i fler- 30 ø_§-_-_-___ afamiljshus 20-

10-

Diagram 6.l Urveck/ingen Källa: Statistiska centralbyrån av bostadsbyggande! 1960-76 (tusental lägen/zetel).

286 Bostadssektoms finansiering SOU 1978: 11

upprustning av äldre lägenheter än vid nyproduktion har den ökade saneringsverksamheten sedan början av 70-talet (som inräknas i bostadsinvesteringarna i tabell 6.1) sannolikt också bidragit till att konsumtionstalen bibehållits på en hög nivå. Av tabell 6.2 och diagram 6.1 framgår också att det totala antalet fardigställda lägenheter minskat med en tredjedel mellan år 1970 och 1975. Minskningen har emellertid helt fallit på produktionen av flerfamiljshus som reducerats med närmare två tredjedelar samtidigt som antalet färdigställda småhus ökat med drygt en tredjedel. Det innebär att relationen mellan fárdigställda lägenheter kastats om under perioden. År 1970 motsvarade småhusen en tredjedel av färdigställda lägenheter, år 1975 svarade lägenheter i flerfamiljshus för samma andel. Det visar sig också att antalet rum per lägenhet ökat i småhusen medan antalet rum minskat ilägenheter i flerfamiljshus. Den genomsnittliga ökningen av utrymmesstandarden som genomförts i nyproduktionen har således i praktiken helt fallit på småhusen. 450000 å 500000 lägenheter är f. n. omoderna eller halvmo- Omkring derna. Vid sidan av nyproduktionen satsas växande resurser på ombyggnad av sådana lägenheter. 15-20000 lägenheter har och förbättring Omkring genomgått mer betydande upprustning under den senaste tioårsårligen perioden.

6.1.2 Bostadsbyggandets utveckling pâ sikt

Under år 1975 presenterade tvâ utredningar kalkyler över bostadsbyggandets utveckling under perioden 1975-80 och överslagsmässigt också for den därefter följande femårsperioden. Dels redovisade boendeutredningen och bostadsfinansieringsutredningen ett prognosmaterial i ett gemensamt betänkande Bostadsförsörjning och bostadsbidrag” (SOU 1975:51), dels innefattades bostadssektorn i de kalkyler som presenterades av långtidsutredningen 1975 (SOU 1975:89). Utredningarna använde olika metoder, men erhöll ungefär samma resultat av beräkningarna, att ett årligt bostadsbyggande om 70-75 000 lägenheter borde gälla som riktpunkt för den långsiktiga planeringen. Som framgått har den faktiska utvecklingen av bostadsbyggandet kommit att avsevärt underskrida utredningamas uppställda produktionsvolymer. Under år 1975 färdigställdes i det närmaste 75 000 lägenheter, men år 1976 föll antalet inflyttningsfárdiga lägenheter till 55 800 och utfallet för 1977 väntas bli något lägre eller cirka 54000 lägenheter. Antalet påbörjade lägenheter sjönk under första halvåret 1977 till knappt 22000 mot 27000 under samma period året innan. Minskningen har nästan helt avsett lägenheter i flerfamiljshus. I slutet av juni 1977 pågick byggandet av knappt 13000 sådana lägenheter mot 15 000 i juni 1976 och 23000 i juni 1975. För småhus var motsvarande antal 24 000, 26000 och 26 000. Det är ännu för tidigt att bedöma om de grundläggande antagandena bakom de nämnda utredningamas kalkyler av det önskvärda bostadsbygav den faktiska utvecklingen. Bostadsutredningama utgandet motsvarats gick exempelvis ifrån att hushållsbildningen under andra hälften av 70-talet

Bostadssektorns finansiering 287

skulle uppgå till 30000 per år mot 54 000 under den första hälften av årtiondet. Vidare antogs att antalet lägenheter som disponeras av någon som är mantalsskriven i annan bostad inte heller skulle öka, att jämföras med en ökning av 10000 lägenheter per år under perioden 1971-75. Utfallet hittills under kalkylperioden kan inte belysas statistiskt. Medan det egentliga nytillskottet på efterfrågesidan således enligt utredningarna endast skulle uppgå till 30 000 lägenheter per år under åren 1975-80, skulle återstoden av den beräknade nyproduktionen, 45 000 lägenheter, krävas för att kompensera ett beräknat bortfall av lägenheter genom rivning och utflyttning. Avgången under perioden 1971-75 var endast omkring 20 000 lägenheter om året. Efter 1975 har den troligen minskat ytterligare. Enligt bostadsstyrelsens bedömning i dess anslagsframställning för budgetåret 1978/79 tyder tillgängliga uppgifter på att man bör räkna med ett nyproduktionsbehov av den storleksordning som bostadsutredningarna förordade. Det innebär att den rådande produktionsnivån måste höjas med åtminstone 10000 lägenheter per år till slutet av 70-talet. Ombyggnadsverksamheten bör enligt styrelsen också stimuleras, vilket i sig ger upphov till en ökad avgång av lägenheter genom sammanslagningar. Förändringarna i läget på bostadsmarknaden under de senaste åren pekar entydigt på att den rådande nyproduktionen är för låg. Antalet outhyrda lägenheter i flerfamiljshus i hela landet har minskat från en topp på nära 27 000 lägenheter i september 1974 till 16 000 i mars 1977. Två tredjedelar av de outhyrda lägenheterna fanns i de tre storstadsområdena vid den sistnämnda tidpunkten. Enligt en enkät av bostadsstyrelsen vid årsskiftet 1976/77 112 uppgav kommuner att läget på bostadsmarknaden försämrats under de senaste två åren mot 72 enligt en enkät två år tidigare. Ett 40-tal kommuner uppgav att bostadsbrist kunde väntas uppkomma eller öka under 1977. De aktuella tendenserna beträffande igångsättningen tyder på att antalet fardigställda lägenheter kan komma att minska ytterligare år 1978 med en allvarlig bristsituation som följd på många håll. Den kraftiga nedgången i produktionen av flerfamiljshus är otvivelaktigt en rekyl av det lägenhetsöverskott som kulminerade år 1974 och som drabbade många kommunala bostadsföretag hårt. Under år 1977 har också vissa friktioner gjort sig gällande på finansieringssidan vilket kommer att belysas i ett följande avsnitt. Även om utredningen i det följande kommer att dra slutsatsen att de finansiella förutsättningarna inte i sig behöver en utgöra restriktion vid beslut om en ökning av bostadsbyggandet, är det inte givet att motsvarande förutsättningar föreligger på produktionssidan. Under en utdragen nedgång i bostadsproduktionen kan knappast en avrustning förhindras både vad gäller kommunernas planberedskap och

tillgången på ut-

bildad arbetskraft. Eftersom produktion av bostäder är en lång process från planeringsstadiet till inflyttningsfárdiga lägenheter, ställs stora krav på kommunerna att ställa om från de senaste årens överskottssituation till en tänkbar snabb ökning av efterfrågan på bostäder. Den återstående reserven av lediga lägenheter, som dessutom är koncentrerad till ett fåtal orter, skulle snabbt tömmas vid en konjunkturuppgång med ökande inrikes omllyttning.

288 Bostadssektorns finansiering

6.2 Finansieringssystemets uppbyggnad

6.2.1 Den historiska bakgrunden

6.2.1.1 Inledning: De principiella problemen

Som ett första önskemål brukar i bostadspolitiska sammanhang anges att bostäderna skall betinga en från socialpolitiska utgångspunkter rimlig kostnad och att de skall vara av god standard. Bostadsfastigheter har normalt lång livslängd och lägenheter i hus med betraktas ofta som i stort sett likvärdiga av de ganska stor åldersskillnad boende. Det är ett naturligt önskemål att sådana lägenheter betingar ungefär samma pris, dvs. att kostnadsparitet råder mellan lägenheterna förutsatt att etc. också anses vara likvärdiga. Paritetskravet bruläge, yttre miljöfaktorer kar utsträckas till att omfatta alla slags lägenheter oavsett upplåtelseform och typ av fastighet. Med dessa utgångspunkter skall således en lägenhet i hyresfastighet betinga ungefär samma hyra för den boende som kostnaderna för en jämförbar lägenhet i enfamiljshus som bebos av husets ägare. På en fri bostadsmarknad där hyrorna i hyresfastigheter fastställs genom samspel av utbud och efterfrågan på lägenheter av olika slag kommer hyrorna att avspegla det värde de boende anser att nyttjanderätten har. Däremot föreligger inga garantier att kostnadsparitet uppnås mellan hyreslägenheter å ena sidan och kostnaderna för egnahem å den andra. Skillnaderna i beför olika besittningsformer och fastighetsägarnas varierande skattningsregler marginalskattesatser påverkar de slutliga boendekostnadema såväl med avseende på skilda fastighetskategorier som de boende inom varje kategori. Inte heller kommer förutsättningar att föreligga på en fri marknad att eventuella mål uppfylls vad gäller boendekostnademas absoluta nivå. Om byggnadskostnaderna stiger genom inflation kommer hyrorna och, som en följd därav, fastighetsvärdena på en sådan marknad att stiga inte bara i nyproducerade utan också i äldre hus. kostnader kommer således att ge upphov till Stigande i nyproduktionen som finansierats till kapitalvinster för ägarna till det äldre bostadsbeståndet förhållandevis låga kostnader. Förutom genom stigande produktionskostnader kan kapitalvinster uppstå på en fri marknad om räntenivån stiger tillfälligt eller permanent. Hus som finansierats till fast ränta under en lågbelastas således med lägre kapitalkostnader än likvärdiga läränteperiod genheter i hus med sämre finansieringsvillkor. De bostadspolitiska ambitionerna under efterkrigstiden har riktats såväl mot boendekostnademas absoluta nivå som kostnadsstrukturen bland lägenheter av olika ålder och upplåtelseform. I de följande avsnitten ges en allmän överblick över bostadsfinansieringssystemets successiva utveckling under efterkrigstiden. Det framgår att systemet efter hand utvecklats så att det statsbelånade numera i huvudsak är oberoende av krebyggandet ditmarknadsläget för sin finansiering. Denna utveckling har skett inom en i stort sett oförändrad institutionell ram.

Bostadssektorns 289

finansiering

6.2.1.2 Utvecklingen fram till mitten av 1960-talet När hyresregleringslagen infördes år 1942 var dess syfte i första hand att motverka en knapphetsbetingad höjning av hyresnivån. Den bidrog också till att begränsa sådana kapitalvinster som kunde befaras uppstå i det äldre beståndet som en följd av stigande kostnader i nyproduktionen. Hyresregleringen innebar att hyrorna fastställdes i relation till lägenheternas produktionskostnader. Med denna konstruktion var det inte möjligt att uppnå hyresparitet mellan lägenheter av lika standard men med skilda byggnadskostnader eller frnansieringsvillkor. Genom hyresregleringen tenderade således skillnader i hyra att uppstå som var avsevärt större än som kunde betingas av olikheter i standard. Denna s. k. hyressplittring korn att utgöra en irrationell differentiering av hyrorna för likvärdiga bostäder. De krisartade svårigheterna för bostadsbyggandet i början av 1940-talet initierade en väsentlig utbyggnad av det statliga finansieringsstödet i form av överliggande lån. Samtidigt lämnade riksbanken utfästelse att bistå med olika åtgärder om svårigheter skulle uppstå att erhålla långfristiga bottenlån på kreditmarknaden. För att motverka hyressplittring som en följd av räntefluktuationer infördes år 1941 ett räntegarantisystem. Om marknadsräntan på bottenlånen kom att överstiga en fastställd basränta erlade staten mellanskillnaden. För att undvika subventionseffekter på längre sikt skulle basräntan justeras i den mån marknadsräntan i framtiden kom att etableras på en högre nivå än den som rådde när systemet infördes. Under lågränteperioden fram till början av 1950-talet kom också systemet att medföra obetydliga utgifter for staten, men efter hand som marknadsräntan steg under decenniet kom bostadssociala hänsyn att spela en allt stöne roll varvid basräntan kontinuerligt hölls under marknadsräntan. Systemet kom således att få en växande subventionseffekt. Under loppet av 1950-talet kom räntegarantisystemet även att utnyttjas för att i någon mån motverka den hyressplittring som härrörde från stigande byggnadskostnader. Det skedde genom att basräntan trappades upp för äldre fastigheter. Räntehöjningama var emellertid aldrig av en sådan omfattning att paritetskraven kunde uppfyllas i någon högre grad. De svårigheter som tidvis uppkom under 1950-talet att erhålla byggnadskrediter i bankerna motverkades till en del genom att bostadsstyrelsen beviljade förskott till bankerna motsvarande de statliga topplånen.

6.2.1.3 Åtgärder vid mitten av 1960-talet

Vid mitten av 1960-talet ökade svårigheterna att tillhandahålla byggnadskrediter för det planerade bostadsbyggandet. Problemen accentuerades av att en kraftig ökning av byggnadsverksamheten sammanföll med en allmän åtstramning på kreditmarknaden under år 1965. Mot slutet av året sattes kreditpolitiska åtgärder in for att säkerställa byggnadskreditgivningen. Bl. a. träffades överenskommelse med bankerna att avlyft av byggnadskrediter genom hypoteksinstitutens emission av obligationer skulle motsvaras av nya byggnadskrediter till projekt som fanns upptagna på listor fastställda av bostadsstyrelsen. Bakom riksbankens rekommendationer och de över-

290 Bostadssektorns finansiering SOU 1978: 11

enskommelser som träffades stod den kreditpolitiska beredskapslagstiftning som infördes år 1962. Åren vid mitten av 1960-talet präglades av betydligt ökade ambitioner på det bostadspolitiska området. Statsmaktema uttalade sålunda att en miljon bostadslägenheter borde tillkomma genom nyproduktion åren 1965-74. Det stod klart att en kraftig ökning av bostadsproduktionen skulle ställa stora krav både på finansieringssystemet och planeringen av byggnadsverksamheten. I syfte att underlätta byggnadsplaneringen fattade riksdagen dels årliga beslut med början år 1966 om en ram för den statliga bostadslångivningen under det år då beslutet meddelades, dels preliminära ramar för de närmaste två åren. Avsikten med de längre tidsperspektiven var att kommunerna skulle kunna utgå från en miniminivå i sin planering och upprätta en turordning för projekten på några års sikt. Samtidigt gavs de kommunala byggnadsprogrammen en fastare fonn genom att kommunerna ålades att upprätta rullande planer för bostadsbyggandet.

6.2.1.4 Bostadspolitiska kommittén år 1966

På det finansiella området genomfördes samtidigt ett omfattande utredningsarbete av bostadspolitiska kommittén. Kommittén hade bl. a. som uppgift att konstruera ett finansieringssystem med sådana egenskaper att räntefluktuationer hindras att slå igenom i hyrorna och att variationer i produktionskostnadema inte tillåts ge upphov till ojämnheter i kapitalkostnaderna. Därtill avsågs kommittén utarbeta en metod att avveckla räntegarantiema utan något skarpt brott i hyresutvecklingen. Det kan vara av intresse att ytterst kortfattat beskriva de fyra huvudmetoder att uppfylla de angivna målen som redovisades av bostadspolitiska kommittén i dess betänkande SOU 1966:44. a. Kommittén diskuterade möjligheterna att behålla den då rådande ordningen med räntegarantier som efter hand utvecklats till permanenta räntebidrag. Därigenom skulle man skapa stabila ränteförutsättningar för bostadsproduktionen. Om sedan räntebidragen minskades i takt med kostnadsurvecklingen i nyproduktionen av bostäder enligt samma metod som redan tillämpats beträffande räntegarantisystemet, skulle man också kunna åstadkomma en viss utjämningseffekt i fråga om kapitalkostnaderna för de årgångar som omfattades av bidragsgivningen. Man avvisade emel-

lertid denna metod då den kunde förväntas ha effekt endast under en

begränsad tid. Till sist måste nämligen avtrappningen nå en punkt där bidragen avvecklats van/id systemet inte längre vore verksamt. Då belastas likvärdiga hus av olika kapitalkostnader betingade av skillnader i produktionskostnadema. Systemet skulle också kunna medföra betydande statsutgifter av subventionskaraktär. b. Enligt en annan metod skulle staten liksom i det första alternativet bestrida en del av räntekostnadema for nybyggda hus under ett antal år efter en avtrappad skala. Statens medverkan skulle emellertid ske i form av lån iställetför bidrag. Statslånet skulle sedan återbetalas i ökande takt

SOU 1978111 Bostadssektorns 291

finansiering

sedan den garanterade basräntan uppnått marknadsräntans nivå. Systemet skulle medge att utjämningen av kapitalkostnaderna för hus av olika årgångar utsträcktes över en längre tid än enligt den först diskuterade metoden. Dessutom skulle utjämningen åstadkommas utan egentliga subventionsinslag. Uppjusteringen av kapitalkostnaderna förutsattes ske enligt en på förhand bestämd plan varigenom de boende och fastighetsägarna kunde förutse utvecklingen av kostnaderna. För att undvika möjligheten att kapitalkostnaderna för tidigare byggda hus blev högre än i nyproduktionen borde dock staten förbehålla sig rätten att ändra de villkor som fastställts i utgångsläget. Även om metod b. vore att föredra framför metod a. skulle den knappast medge en fullständig utjämning av kapitalkostnaderna mellan hus av olika årgång och dessutom karakteriseras av en betydande stelhet. c. Enligt en tredje metod skulle Iântagarnas kapitalutgifter âr för âr anpassas efter kapitalkostnaderna för ett nybyggt hus av motsvarande standard. Anpassningen skulle åstadkommas genom att de för det första året bestämda kapitalkostnaderna (basannuiteten) multiplicerades med ett årligen fastställt s. k. paritetstal som fixerats med utgångspunkt från nyproduktionens byggnadskostnader. Denna metod kom att ligga till grund för kommitténs slutliga förslag. Om utvecklingen av paritetstalet kan antas medföra en ökning av kapitalutgiftema under amorteringstiden (dvs. om byggnadskostnadema väntas stiga genom tiden) kan basannuiteten i ett sådant system sättas lägre än den som svarar mot de kapitalkostnader man får om man tillämpar marknadens räntenivå redan från början av lånets löptid. De tillfälliga underskott i betalningarna som därvid uppstår i förhållande till ett system med nominella villkor ”går ut över” det statliga topplånet för vilket amorteringar och räntebetalningar uppskjuts i motsvarande grad. Efter hand som de paritetstalsbestämda kapitalkostnaderna ökar kan sedan statslånet återbetalas. Systemet avsågs således vara subventionsfritt men kapitalkostnaderna likväl göras lika för hus av olika men standardmässigt jämförbara årgångar. d. Kommittén diskuterade också möjligheterna att införa en indexreglerad bostadslângivning där låntagarens skuld och därmed kapitalkostnaderna anpassas till förändringarna i den allmänna prisnivån. Låntagarens skyldigheter gentemot långivaren behåller därvid sin ursprungliga realekonomiska innebörd och räntan kan i utgångsläget sättas lägre än för ett lån med konventionella villkor. Kommittén ansåg sig emellertid inte kunna förorda en sådan metod främst med hänvisning till den kritiska attityd som framkom vid remissbehandlingen av värdesäkringskommitténs betänkande år 1964 som behandlade möjligheterna att införa indexlån på kreditmarknaden. Det må dock anmärkas att kommitténs förslag om införande av paritetslån enligt metod c. uppvisade väsentliga likheter med ett renodlat indexlånesystem. De årliga kapitalkostnaderna enligt paritetslånesystemet reglerades av kostnadsutvecklingen på byggmarknaden och följde åtminstone på sikt den allmänna prisutvecklingen på samma sätt som i ett indexlånesystem. Paritetslånesystemet var dock i grunden ett nominellt system eftersom låneskuldens storlek bestämdes enligt konventionella villkor. Endast återbetalningstakten reglerades av indexutvecklingen.

Bøstadssektorns 292 finansiering

Regeringens forslag till nytt fmansieringssystem for bostäder som lades fram i proposition 1967:100 överensstämde i allt väsentligt med bostadspolitiska kommitténs metod c. Förslaget godtogs av riksdagen och systemet trädde i kraft den l januari 1968. Lånesystemet var också kopplat till det äldre räntegarantisystemet vars räntesubventioner ersattes av lån vilkas återbetalning avsågs regleras av paritetstalsutvecklingen. Paritetslånesystemet kan ses som en markering av statslånens roll som bostadspolitiskt instrument i en vidare mening än som tillskott av frnansiella medel till låntagarna. Omfördelningen av kapitalkostnaderna i tiden möjliggjorde att kostnaderna kunde etableras på en låg nivå i början av

lånens löptidl

Det kan anmärkas att systemet endast avsåg att skapa ñmtsättningar for hyresparitet mellan bostäder som tillkommit vid olika tidpunkter. Hyresnivån var i och för sig inte fast knuten till kapitalkostnaderna. Däremot var systemet anpassat till den samtidigt introducerade hyreslagsreformen enligt vilken hyresregleringen successivt avsågs ersättas av bruksvärdeshyror i större delen av beståndet av hyreshus. Enligt bruksvärdessystemet är hyressättningen i de allmännyttiga bostadsforetagen normgivande vid fastställande av hyrorna i privatägda fastigheter. Eftersom de allmännyttiga företagens hyror och avgifter är grundade på självkostnadsprincipen avses därigenom vissa garantier skapas mot oskäliga hyror i fastighetsbeståndet som helhet.

6.2.1.5 Delegationen for bostadsfinansiering år 1967

De ovan nämnda överenskommelser som träffades år 1965 mellan riksbanken och bankinstituten om bevillning av nya byggnadskrediter motsvarande avlyften i bostadsinstituten säkrade endast temporärt tillgången på krediter. Redan under år 1966 förekom betydande störningar i byggnadskreditgivningen. Samtidigt stod det klart att den planerade kraftiga expansionen av bostadsbyggandet även på sikt skulle, ställa krav på finansiering i mer organiserade former. l början av år 1967 tog därför regeringen initiativ till förhandlingar med bankerna. För ändamålet inrättades en särskild delegation för bostadstinansiering med representanter för berörda myndigheter. Förhandlingarna resulterade i en överenskommelse där affársbankema, sparbankema och postbanken deklarerade sin vilja att ställa byggnadskrediter till förfogande 1 för statligt belånade byggnader som satts upp på förteckningar av bostadssty- Paritetslånesystemet och de problem som är för- relsen. Liknande överenskommelse har sedan träffats årligen. På senare år enade med bostadsfman- har bankernas utfástelser också innefattat till icke statsbyggnadskrediter siering vid stigande belånat byggande. År 1973 korn även jordbrukskasserörelsen med i forproduktionskostnader analyserades av kapital- handlingarna. marknadsutredningen i Systemet med förhandlingar synes i stort sett ha fungerat tillfredsställande ett omfattande remissytt- även under kreditåtstramningen 1969-70. Under dessa båda år som karande den 20 maj 1974 rakteriserades av mycket kraftiga restriktioner på kreditmarknaden i övrigt över betänkandet Solidakunde forsörjningen med bostadsbyggnadskrediter tillgodoses trots att igångrisk bostadspo/irik (SOU 1974:17-18). sättningen av byggnadsprojekt då nådde en topp under det tioåriga mil-

SOU 1978: 11 Bostadssektorns finansiering 293

jonprogrammet. Som kommer att framgå i det följande har delegationens förhandlingar efter hand också kommit att innefatta den långfristiga bostadsfmansieringen för att säkerställa avlyften av byggnadskrediter. Delegationens uppgifter sträcker sig emellertid utöver förhandlingar med kreditinstituten. Bl. a. skall den vid behov lösa olika problem som uppkommer i samband med bostadsfinansieringen och verka för en god samordning mellan kreditförsörjningen och bostadsbyggandets geografiska och tidsmässiga fördelning. Det omfattande bostadsbyggandet avsågs till en del ske i form av industriellt byggande av stora bostadsområden. [syfte att underlätta planeringen av sådana fleråriga projekt beslutade riksdagen år 1966 att förhandsbesked om statliga bostadslån inom vissa totala ramar skulle ges för vart och ett av de närmaste fem åren. Liknande beslut fattades också under de följande åren. Det visade sig emellertid att försörjningen med byggnadskrediter kom att erbjuda speciella problem för de stora, fleråriga projekten. Delegationen for bostadsfinansiering analyserade orsakerna i ett betänkande ”Bostadsbyggandets planering och kreditförsörjning (SOU 1968:30) där man också diskuterade tänkbara institutionella reformer for att undanröja problemen. Delegationen menade att oavsett projektens storlek måste krediter finnas tillgängliga när byggnadsarbetena skall påbörjas för att sedan kunna lyftas i den takt byggandet fortskrider. Det hade visat sig att utlåningsresursema för enskilda kreditgivare många gånger var for snäva för att kreditbehoven för stora projekt skulle kunna tillgodoses i ett enda bankinstitut. I allmänhet sökte man lösa problemen genom s. k. konsortialavtal mellan flera kreditgivare. Kreditinstituten var emellertid av hänsyn till sin likviditet motvilliga att ge kreditutfástelser för längre perioder. Följaktligen kunde byggherrama ofta endast påräkna utfastelser om kredit för en byggnadsetapp i sänder. Samtidigt ställde de stora projekten i allmänhet krav pâ större kreditvolymer under längre tid än konventionella projekt eftersom avlyft till fastighetslån inte kunde påräknas förrän större delen av byggnadsarbetena avslutats. Ränterelationerna som då rådde på kreditmarknaden medförde att kostnaderna för byggnadskrediter var högre än för långfristiga fastighetslån. Till räntekostnaderna för utnyttjade byggnadskrediter, som var knutna till diskontot, kom en kreditivavgift for beviljade krediter, i regel för en tolvmånadersperiod på omkring en procent av beviljat belopp. För utfästelser om kredit på längre sikt än tolv månader krävde bankerna löftesprovision på omkring 0,25 procent. Detta medförde att den effektiva räntan for byggnadskrediter till fleråriga projekt ofta blev avsevärt högre än för mindre projekt. De stordriftsfördelar som var att vinna genom rationell produktion tenderade därför att utjämnas genom högre kreditkostnader. Därtill kom att svårigheterna att erhålla avlyft av byggnadskrediterna ofta var större for stora projekt än for små, vilket framstod som särskilt ogynnsamt genom ränterelationema på kreditmarknaden. Vidare kunde statslån inte betalas ut förrän det visats att behovet av underliggande kredit tillgodosetts. Ofta löstes denna del av finansieringsproblemet genom att byggnadskrediterna omvandlades till s. k. tillfälliga lån i bank med en ränta som något översteg summan av räntan på byggnadskreditivet och kreditivavgiften.

294 Bostadssektorns finansiering

Delegationen övervägde en rad mer eller mindre genomgripande reformer för att komma tillrätta med de påvisade finansieringsproblemen för i första hand fleråriga projekt. En första enkel åtgärd borde vara att avskaffa kravet att bottenfinansiering ordnats för att statslånen skulle utbetalas. l övrigt ansåg man att systemet med konsortialavtal mellan bankerna borde skapa förutsättningar för en rationell finansiering inom ramen för de övergripande årliga förhandlingarna med myndigheterna. Ett ytterligare krav var emellenid att den särskilda löftesprovisionen för utfästelser för tiden bortom tolv månader borde avskaffas. Därtill borde de dittills förhärskande punktavlyften av byggnadskreditiv från bostadsinstitutens sida med knytning till den bank som själv tecknade eller förmedlade obligationsteckningar avskaffas. I stället skulle rättvisa uppnås bland bostadsinstitutens låntagare genom att avlyften ägde rum enligt den s. k. anciennitetsprincipen, dvs. i den ordning i vilken låneansökningama kommit in. Kunde de angivna ändringarna i finansieringssystemet inte komma till stånd borde enligt delegationen mer genomgripande reformer övervägas. Delegationen redovisade två alternativ, dels en s. k. integrerad finansiering där byggnadskreditgivningen ordnades genom de befintliga bostadsinstitutens försorg, dels införande av en statlig totalfmansiering av bostadsbyggandet. (Se avsnitt 6.3 nedan). Delegationens överväganden resulterade inte i några institutionella ändringar. Däremot avvecklade bankerna efterhand löftesprovisionerna för fleråriga utfástelser om byggnadskredit. Likaså avskaffades bestämmelsen att statslån kunde utbetalas först när underliggande lån erhållits. Slutligen lades AP-fondens obligationsteckningar i bostadskreditkassan (som från och med år 1968 slogs samman med stadshypotekskassan under den senares namn) till grund för avlyft enligt anciennitetsprincipen. Därigenom undanröjdes risken att AP-fondens obligationsförvärv skulle utnyttjas av de banker som fönnedlade teckningarna till att gynna de egna låntagarna.

6.2.1.6 Avlyftsproblem åren 1967-1968 och 1972

Utvecklingen av de olika placerarkategoriernas förvärv av bostadsobligationer från år 1966 belyses i tabell 6.3. Där framgår att AP-fondens, sparbankernas och postbankens obligationsförvärv minskade år 1967. Affärsbankernas förvärv ökade relativt kraftigt men sammantaget kunde inte obligationer till påtagligt större belopp än året innan placeras på marknaden. Stagnationen på obligationsmarknaden återspeglades i en kraftig ökning av affársbankernas utestående byggnadskrediter. År 1968 minskade affársbankernas obligationsförvärv drastiskt både i absoluta belopp och mätt som andel av de totala placeringarna (se tabell 6.4). AP-fondens förvärv ökade detta år kraftigt men inte tillräckligt för att balansera en snabbt växande byggnadskreditgivning. Under den hårda kreditåtstramningen 1969-1970 framtvingades en kraftig ökning av bankernas obligationsförvärv samtidigt som den övriga utlåningen praktiskt taget helt stagnerade. Resultatet blev att de utestående byggnadskreditema i affarsbankerna först minskade år 1969 och sedan ökade relativt måttligt år 1970. Sistnämnda år utgjorde förvärven av bostadsobligationer över 90 procent av affársbankernas totala nettoplaceringar.

Bostadssektorns finansiering 295 Tabell 6.3 Olika placerares nettoförvärv av bostadsobligationer och förändringar i bankernas utestående bostadsbyggnadskrediter 1966-76 (mkr och procent) 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976

Procent

Föreningsbanker Försäkringsbolag 12 14 17 19 9 21 26 17 20 24 18 AP-fonden v 57 44 63 43 57 61 54 49 40 35 41 Övriga 3 4 4 0 1 0 . . 2 22 O

Summa 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Förändring i affärsbankernas utestående byggnadskreditei” 155 l 128 1 619 -507 680 229 1 945 126 1 242 -38 1 342 Dito Sparbanken” . . . . . . . . . 168 478 334 -130 815

“ T. 0. m. 1969 ingår alla slag av byggnadskrediter, dvs. även icke prioriterade bostadsbyggnadskrediter och byggnadskrediter för andra ändamål än bostäder. Fr. o. m. 1970 ingår endast prioriterade byggnadskrediter (en redogörelse för prioriteringsbegreppen lämnas i avsnitt 6.2.3). Källa: Sveriges riksbank

År 1971 minskade åter affársbankernas obligationsförvärv men nedgången kompenserades av en kraftig ökning av AP-fondens och försäkringsbolagens placeringar. För AP-fondens del finansierades placeringsökningen med kortfristig upplåning i bankerna och var ett uttryck för förväntningar om rän-

tesänkning? Under det följande året stagnerade affarsbankemas obligations-

förvärv nästan helt och motsvarade endast någon procent av de totala nettoplaceringarna under året. Samtidigt inträffade en rekyl i AP-fondens placeringskapacitet som en följd av fondens kortfristiga upplåning under föregående år. Statens växande upplåningsbehov medförde att statsobligationer tog i anspråk en stor del av placeringsökningen varför fondens bidrag till bostadsfmanseringen sjönk med cirka l 500 mkr jämfört med år 1971. Resultatet blev att bankernas utestående byggnadskrediter ökade kraftigt och zEñektema å ARfOn. att avlyftsköema i bostadsinstituten växte. Några påtagliga svårigheter att

dens kapitahibud av

tillgodose behovet av nya byggnadskrediter noterades emellertid inte trots sådana s. k_ çörplacering_ de växande avlyftsköema. ar analyserasikapitel 8.

296 Bostadssektorns finansiering

Tabell 6.4 Nettoförvärven av bostadsobligationer i relation till olika placerares totala inhemska nettokreditgivning under åren 1966-76 (exkl. skattkammarväxlar och dagslån) (procent)

1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976

Affársbanker 25 26 7 69 91 4 1 13 24 21 23 17 14 24 35 59 55 20 19 - - - Postbanken Sparbanker 10 3 7 26 20 30 27 24 29 26 19 Föreningsbanker 0 0 0 0 l 1 2 4 6 8 13 35 39 47 74 29 59 43 36 36 44 28 Försäkringsbolag AP-fonden 59 43 53 54 53 50 36 43 45 36 32

Källa: Sveriges riksbank.

Delegationen för bostadsfinansiering inledde överläggningar med affärsbankema och postbanken 1972 i syfte att hejda ökningen av avlyftsköema. Inriktningen på affärsbankerna framstod som naturlig mot bakgrund av den drastiska minskningen av deras obligationsförvärv åren 1971 och 1972. Under dessa år hade bankernas utgjort endast 4 respektive l obligationsförvärv procent av deras totala placeringar. Förhandlingarna resulterade år 1973 i en överenskommelse att affärsbankerna och postbanken under året skulle öka sitt innehav av bostadsobligationer med l 500 mkr och därutöver omvandla 1 000 mkr av utestående byggnadskrediter till s. k. mellankrediter med räntesatser som vid varje tidpunkt skulle motsvara räntan på nya län i bostadsinstituten. Delegationen fullföljde därefter överläggningar med AP-fonden, sparbankema och föreningsbankema. För forsäkringsbolagens del kunde gällande överenskommelser med riksbanken om placeringsinriktningen väntas resultera i förvärv av bostadsobligationer i tillfredsställande omfattning. Förhandlingarna år 1973 innebar att såväl byggnadskreditgivningen som kreditinstitutens förvärv av bostadsobligationer kom att inordnas mer planmässigt i bostadsbyggnadsprogrammet. Liknande överläggningar har sedan hållits årligen och resulterat i att bostadsbyggandets finansiering i stort kunnat löpa friktionsfritt. Förhandlingarna har också underlättats av att bostadssektoms fmansieringsbehov varit nästan oförändrat sedan år 1974. Under år 1977 har emellertid friktioner åter uppträtt i byggnadskreditgivningen (se avsnitt 6.4.1 nedan).

6.2.1.7 Kreditpolitiska kommittén år 1974

Kreditpolitiska kommittén som avlämnade sitt betänkande i början av år 1974 (Ds Fi 1974:2) hade till uppgift att genomföra en teknisk översyn av lagstiftningen på det kreditpolitiska området mot bakgrund av erfarenheterna av användandet av de olika kreditpolitiska instrumenten. Ett av skälen för att utredningen tillsatts var att vissa förändringar skett på kreditmarknaden sedan 1962 års kreditpolitiska lagstiftning infördes. Bl. a. hade de olika kategorierna av bankinstitut erhållit i stort samma rörelseregler.

Bostadssektorns 297

finansiering

Kommitténs överväganden kom i hög grad att företas underintryck av de

svårigheter att säkerställa bostadsbyggandets som man upplevt finansiering under en tioårsperiod och som i stora drag skildrats ovan. Kommittén konstaterade att tillkomsten av allmänna pensionsfonden medfört att visserligen utbudet av långfristigt kapital ökat, men samtidigt hade den nya banklagstiftningen medfört att sparbankernas traditionella utbud av långfristiga fastighetslån avlösts av konventionella bankkrediter. Behovet av långfristigt kapital hade också ökat som en följd av bl. a. det ambitiösa bostadsbyggnadsprogrammet och näringslivets växande finansieringsbehov. Kommittén menade att den gällande kreditpolitiska lagstiftningen mot denna bakgrund kommit att framstå som icke helt ändamålsenlig. Vid sidan av de befintliga kreditpolitiska instrumenten som kommittén förutsatte skulle bibehållas, bl. a. likviditetskrav och (likviditetskvoter) emissionskontroll, förordade man att två nya instrument skulle införas som är av speciell relevans på bostadsfinansieringens område. Det ena instrumentet benämndes placeringsplikt. I motsats till de då befintliga placeringskvoterna som endast kunde riktas mot försäkringsinstitut, sparbanker och postbanken borde placeringsplikten kunna göras tillämplig på samtliga bankinstitut. Placeringsplikten avsågs utnyttjas för att säkerställa statens och bostadsbyggandets kreditbehov, men den närmare tillämpningen av lagen borde fastställas genom föreskrifter i varje särskilt fall. Placeringsplikten kunde sålunda antingen konstrueras som en marginell kvot avseende den andel av ökningen av de totala placeringarna under en viss period som måste placeras i prioriterade tillgångar, eller baseras på den totala storleken av placeringarna vid en viss tidpunkt. Med stöd av förordnande om placeringsplikt för kreditinstituten skulle således bostadsbyggandets långfristiga finansiering kunna säkerställas. Det andra nyinrättade instrumentet benämndes särskild placeringsplikt och tog sikte på bankernas kreditgivning till bostadsbyggandet. Med stöd av den särskilda placeringsplikten skulle myndigheterna kunna föreskriva volymen byggnadskrediter för varje enskild bank och även specificera till vilka projekt kreditema skulle riktas. Kommitténs förslag om lagstiftning angående placeringsplikt och särskild placeringsplikt godtogs av statsmakterna och infördes i den nya lagen om kreditpolitiska medel (prop. 1974:168, SFS 1974:922). Lagen är av beredskapskaraktär vilket innebär att regeringen förordnar om tillämpningen av de olika instrumenten på hemställan av riksbanksfullmäktige. Fullmäktige utfärdar föreskrifter för instrumentens tillämpning i de enskilda fallen. Lagen avsågs omprövas av riksdagen vart tredje år men den förlängdes på endast ett år efter den första treårsperioden vid utgången av år 1977 (prop. 1977/ 78:33). Anledningen är att lagens bestämmelser avses prövas mot bak-

grund av kapitalmarknadsutredningens och finansieringsbolagskommitténs

(Fi 1975:08) betänkanden. l princip innebär den kreditpolitiska lagstiftningen att överenskommelser normalt avses kunna träffas mellan myndigheterna och kreditinstituten om placeringsinriktningen utan tillämpning av lagbestämmelserna.

298 Bostadssektoms finansiering SOU 1978: ll

6.2.1.8 Nytt finansieringssystem för bostäder år 1975

Paritetslånesystemet som infördes år 1968 drabbades redan efter ett par år av de svårigheter statsmakterna ställdes inför att anpassa kapitalkostnaderna enligt systemets förutsättningar. Bostadssociala överväganden resulterade i att man avstod från att höja paritetstalen efter kostnadsutvecklingen i nyproduktionen. Det medförde att lånesystemets förmåga att upprätthålla för olika årgångar av hus eliminerades. Dessutom paritet i kapitalkostnaderna förlorades att statslånen på sikt skulle återbetalas utan dessa möjligheterna skulle tvärtom öka med upplupna räntor under överskådlig tid. Skulden till staten fick därmed en oklar reell innebörd och misstro bredde ut sig Det skall inte heller uteslutas att systemets relativt kommot systemet. plicerade uppbyggnad bidrog till att det misskrediterades. Boende- och bostadsfmansieringsutredningarna föreslog i ett gemensamt betänkande ”Solidarisk bostadspolitik” (SOU 1974:17-18) att ett nytt system med s. k. utjämningslån skulle införas som företedde vissa likheter med Sedan flertalet remissinstanser, däribland kapitalmarkparitetslånesystemet. nadsutredningen, avvisat utjämningslånen framlade regeringen i proposition 1974:150 förslag om införande av ett räntegarantisystem med i princip saminfördes år ma utformning som det som gällde innan paritetslånesystemet 1968. Det nya räntegarantisystemet innebär att paritetslånens förutsättningar om subventionsfrihet har övergivits. Till skillnad från det äldre räntegarantisystemet tar det nya systemet emellertid sikte på att öka kostnadsneutraliteten mellan olika besittningsformer för bostäderna. Detta åstadkommes genom att den garanterade räntan fastställs på olika nivåer för olika bostadskategorier varvid kostnadseffekterna av de skilda beskattningsreglerna i viss mån utjämnas. Vidare förutsätts garantiräntan avvecklas efter en trappstegsformad skala vilket bör leda till en viss anpassning mot kostnadsparitet för olika årgångar av fastigheter. funktionssätt belyses något närmare i avsnitten 6.2.5 Räntegarantisystemets och 6.4.4 nedan. Räntegarantin träder i kraft när statslånet utbetalats i anslutning till att fastigheten fárdigställts och är således inte beroende av om bottenlån kunnat utbetalas från bostadsinstituten. Det innebär for låntagarnas del att en eventuell väntetid för avlyft av byggnadskrediten inte får någon kostnadseffekt. Vidare får kostnaderna för kreditema under byggnadstiden inräknas i låneunderlaget vid beräkning av det långfristiga bottenlånets och statslånets storlek. Under senare år har bestämmelserna för de statliga bostadslånen ändrats så att lån kunnat utgå för allt fler ändamål. Det har gällt olika former av bostadskomplement som centrumanläggningar av lokal karaktär. daghem, samlingslokaler och skolbyggnader i anslutning till lokala serviceanläggningar. Utvidgningen av ändamålsbestämmelsema har också inneburit att låneobjekten kunnat finansieras med bottenlån i bostadsinstituten. För kommunernas del har detta medfört att bostadskomplementen erhållit väsentligt förbättrade tinansieringsvillkor jämfört med tidigare förhållanden då finansieringen fick äga rum på öppna marknaden. Från år 1976 har också bestämmelserna for statliga lån vidgats (prop. 1975/76:144) så att det s. k. ingångsvärdet (dvs. värdet av fastigheten före

Bostadssektorns 299 finansiering

reparation) för flerfamiljshus får inräknas i låneunderlaget intill ett belopp motsvarande 40 procent av godkänd ombyggnadskostnad vid sanering av fastigheterna. Det innebär att saneringsverksamheten underlättas väsentligt inte minst för kommunerna. Sammantagna innebär reformerna som genomförts under de senaste åren på det finansiella området för bostadssektorns del att de låntagare som är berättigade till statliga lån i allt väsentligt är oberoende av kreditmarknadsläget såväl vad gäller tillgången på långa lån som med avseende på räntestrukturen och räntenivån på kreditmarknaden. Införandet av räntegarantin har också medfört att räntepolitikens tidigare beroende av hänsyn till bostadssektorn minskat. Det innebär att ränterelationerna på kreditmarknaden kunnat anpassas mot en mer marknadsbestämd struktur och att anskaffningen av långfristigt kapital för bl. a. bostadssektorn underlättats.

6.2.1.9 Sammanfattande synpunkter I de föregående avsnitten har utvecklingen av systemet för bostadsfinansiering under efterkrigstiden belysts i korthet. Det framgår att paritetskravet förefaller ha tillmätts ökande vikt under senare år när hyressättningen efter hand frigjorts från de historiska byggnadskostnadema. Detta kan också tolkas som att de tidigare prioriterade önskemålen att förhindra kapitalvinster i det äldre beståndet av flerfamiljshus numera fått vika för strävandena att åstadkomma en mer marknadsanpassad hyresstruktur. Boendekostnademas absoluta nivå har under hela efterkrigstiden varit föremål för åtgärder med varierande inslag av subventioner. Allmänt kan sägas att finansieringssystemet för bostäder till sin institutionella uppbyggnad varit relativt oförändrat under efterkrigstiden. Bankinstituten har svarat för byggnadskreditgivningen medan den långfristiga belåningen efterhand överförts till särskilda bostadsinstitut. Bankernas insatser på detta område har nästan helt koncentrerats till toppbelåning. Medan kreditinstitutens lån givits till marknadsmässiga villkor har de statliga bostadslånen med till dessa knutna subventioner pålagts den bostadspolitiska funktionen att skapa förutsättningar för kostnadsparitet och att etablera boendekostnaderna på en från socialpolitiska utgångspunkter godtagbar nivå. Lånebestämmelsemas utformning har varierat avsevärt genom tiden och också varit föremål för ett omfattande utredningsarbete. Statslånen har också utnyttjats för att styra bostadsbyggandets utformning i kvalitativt hänseende. Beskattningsreglema har justerats successivt men i mindre grad än det statliga lånesystemet. Anpassningsåtgärderna har inte varit tillräckligt omfattande för att skapa kostnadsneutralitet mellan olika upplåtelseformer. Efter hand som de bostadspolitiska ambitionerna höjts har bostadssektorn blivit föremål för en allt mer detaljerad real planering. Detta har också återspeglats i ett särskilt prioriteringssystem på kreditmarknaden i syfte att trygga finansieringen av det fastställda bostadsbyggnadsprogrammet. I de närmast följande avsnitten belyses de olika kreditinstitutens bostadsfinansierande verksamhet liksom det gällande statliga finansieringssystemet mer i detalj.

300 Bostadssektoms finansiering

6.2.2 Bankerna Huvuddragen av bankernas direkta kreditgivning och obligationsförvärv redovisas i kapitlet om bankinstituten (kapitel 10). Byggnadskreditgivningen för prioriterade ändamål?” och köpen av bostadsobligationer under en tioårsperiod belystes också i föregående avsnitt där de kreditmarknadsmässiga förutsättningarna vid olika tidpunkter också framgick. Såväl bankernas byggnadskreditgivning för bostadsändamål som deras förvärv av bostadsobligationer regleras numera av de närmast institutionali-

serade förhandlingarna med delegationen för bostadsfrnansiering. Överlägg-

ningarna har sedan introduktionen år 1967 resulterat i att bankerna åtagit sig att svara för byggnadskreditgivningen till det statligt finansierade bostadsbyggandet och på senare år även till det privatfrnansierade. Finansieringsprogrammen ansluter sig till de förteckningar över aktuella bostadsbyggnadsprojekt som upprättas av bostadsstyrelsen och som i sin tur grundas på de av statsmakterna årligen fastställda byggnadsramarna. Av tabell 6.3 framgår att nettobeloppet av bankernas årliga byggnadskreditgivning varierar kraftigt. Förutom av variationer i volymen pågående byggnadsarbeten är nettoförändringen av utestående byggnadskrediter avhängig av bostadsinstitutens kapacitet att ge långfristiga fastighetslån, dvs. av den mängd bostadsobligationer som kan placeras på marknaden. Avlyftsmekanismen behandlas på annan plats i detta kapitel, främst i avsnitten 6.2.3 och 6.3.2. Affärsbankernas innehav av bostadsobligationer vid utgången av år 1976 uppgick till 22 362 mkr, sparbankernas till 8433 mkr och föreningsbankernas till 457 mkr. Det innebär att omkring en tredjedel av totalt utelöpande bostadsobligationer placerats i bankinstituten. Vid samma tidpunkt uppgick affársbankernas utestående prioriterade byggnadskrediter till drygt 14 000 mkr, sparbankernas till drygt 5 000 mkr och föreningsbankernas till 600 mkr. Byggnadskrediter ges som kredit i räkning och betalas ut löpande under byggtiden. I allmänhet krävs säkerhet mot pantbrev i egendomen jämte kommunal borgen om preliminärt beslut om statligt bostadslån meddelats. För beviljat kreditbelopp utgår en kreditivavgift om 0,5-l procent vartill kommer ränta på utnyttjat belopp. För hus med preliminära beslut om statligt lån där kommunen tecknat borgen är räntevillkoren förmånligare än för andra fastigheter. I allmänhet faller kreditivavgiften bort sedan huset färdigställts, men samtidigt höjs räntan på det utestående lånet med omkring 0,75 procentenhet i avvaktan på att avlyft kan erhållas i bostadsinstitut. Sparbankerna har utvecklat ett system med s.k. budgetavtal om avlyft i Spintab där detta institut förbinder sig att lyfta av byggnadskreditiven mot att den kreditgivande sparbanken förvärvar en överenskommen mängd obligationer (se avsnitt 6.2.3.2). Bostadsinstitutens reglementen föreskriver att bottenlån endast får beviljas för hus med en viss lägsta andel uthyrda lägenheter. I de fall med uthyrningssvårigheter för flerfamiljshus som aktualiserats under de senaste åren har bankerna då efter överenskommelser med delegationen för bo- 3 stadsfrnansiering temporärt omvandlat byggnadskrediter motsvarande bot- Prioriteringsbegreppet förklaras i avsnitt 6.2.3 om tenlånen till s. k. mellankrediter med rörlig ränta som vid varje tidpunkt bostadsinstituten. överensstämmer med räntan på nya bottenlån. Mellankrediterna får liksom

Bosradssektoms 301 finansiering

bostadsobligationer ingå bland prioriterade placeringar vid beräkning av bankernas likviditetskvoter (likviditetskrav). Efterhand som andelen outhyrda lägenheter minskat har volymen mellankrediter reducerats genom avlyft i bostadsinstituten. I kreditmarknadsstatistiken redovisas numera bara de s. k. prioriterade byggnadskrediterna, mellankrediterna samt förvärven av bostadsobligationer som krediter till bostadssektorn. Andra lån mot inteckning i bostadsfastighet hänförs schablonmässigt till näringslivssektorn. Det vore uppenbart inte rimligt att klassificera krediternas ändamål endast efter de ställda säkerhetema. Bland bankernas lån mot inteckning i bostadsfastighet ingår lån till Företagare för deras rörelse och personkrediter för skilda ändamål. Självfallet ingår också en betydande volym egentliga bostadskrediter i form av topplån, lån för ombyggnad och reparation och lån i samband med Försäljning av fastigheter. Deras andel av den utestående stocken lån mot säkerhet i bostadsfastighet kan emellertid inte fastställas med någon precision. Den totala stocken sådana krediter uppgick enligt det material som ligger till grund för riksbankens ränteanalys per den 31 mars 1977 till 18 800 mkr för affársbankerna, 26 200 mkr för sparbankerna och 2 300 mkr för foreningsbankerna. Beloppen motsvarade 23, 57 och 23 procent av respektive bankkategoris totala utlåning till allmänheten. Med de nämnda förbehållen om krediternas egentliga ändamål torde andelama väl återspegla skillnaderna i bankgruppernas traditionella rörelseinriktning. Sparbankemas utlåning utgöres i högre grad än andra bankers av långfristiga bostadslån där de från början haft sitt viktigaste verksamhetsområde. En utjämning har dock skett under senare år när Spintab expanderat sin verksamhet. Medan stocken av utestående lån mot säkerhet i bostadsfastighet således är Ospecificerad till sin sammansättning föreligger tillförlitligare uppgifter beträffande den löpande kreditgivningen. Statistiska centralbyrån upprättar varje månad statistik över bankernas nyutlåning fördelad på låntagarsektorer och ändamål. En bearbetning av denna statistik med avseende på bostadslån för 1976 redovisas i tabell 6.5. Där ingår endast slutliga reella bostadslån enligt bankernas klassificering. Byggnadskrediter och obligationsforvärv är således utelämnade. l tabellen redovisas också bostadsinstitutens nyutlåning under perioden för att belysa bankkrediternas relativa omfattning. Det framgår att bankernas nyutlåning till småhus var minst tiofaldigt större än lånen till flerfamiljshus. Drygt hälften av utlåningen till båda fastighetskategorierna avsåg äldre objekt, dvs. finansiering av förvärv av bl. a. äldre egna hem. Beträffande denna post saknas dock infonnation om i vilken utsträckning den innefattar redan existerande lån som överförs på den nye ägaren vid förvärv av äldre fastigheter. För bostadsinstituten gällde att 86 procent av nyutlåningen tillföll nybyggda hus. Bankernas nyutlåning avsåg till 28 procent nybyggda hus, i allmänhet topplån for privatfmansierade hus eller för finansiering över statslånets övre gräns. Bankernas och bostadsinstitutens sammanlagda nyutlåning till småhus uppgick till drygt 15 miljarder kr och till flerfamiljshus till 3 miljarder kr. Av den totala nyutlåningen svarade bankerna och bostadsinstituten för vardera hälften. Drygt 11 miljarder kr avsåg nybyggnad, knappt 3 miljarder ombyggnad. Återstående 5 miljarder avsåg andra ändamål, bl. a. förvärv av äldre egnahem.

302 SOU 1978111

Bostadssektømsjlnansiering

Tabell 6.5 Bankernas och bostadsinstitutens nya slutliga lån för bostadsändamål under 1976 (mkr)

Banker Bostads- Totalt institut

AfTarsbanker Sparbanker Förenings- Summa banker

Mkr % Mkr 96 Mkr 96 Mkr % Mkr 96 Mkr 96

A Utläning avseende småhus 433 12 661 15 30 7 1124 13 3720 37 4844 26 Statsbelånad nybyggnad Ej statsbelånad 797 22 182 4 14 3 993 12 2563 26 3556 19 nybyggnad 65 2 171 4 9 2 245 3 123 1 368 2 Statsbelånad ombyggnad Ej statsbelånad 261 7 885 21 52 12 1 198 14 734 7 1932 11 ombyggnad Annat (bl. a. äldre 1 622 46 2 200 51 308 71 4 130 50 205 2 4 335 24 egnahem) Summa A 3 178 89 4099 95 413 95 7 690 92 7 345 73 15 035 82

B Utláning avseende flerfamiljshus 88 3 33 1 0 0 121 2 2165 22 2 296 12 Statsbelånad nybyggnad Ej statsbelånad 57 2 10 0 0 0 67 1 98 1 165 1 nybyggnad 14 0 22 0 0 0 36 0 237 2 273 2 Statsbelånad ombyggnad Ej statsbelånad 31 1 38 1 3 l 72 l 109 1 181 1 ombyggnad Annat (bl. a. äldre 194 5 134 3 16 4 344 4 48 1 392 2 flerfamiljshus) 384 11 237 5 19 5 640 8 2 657 27 3 297 18 Summa B Totalt A + B 3 562 100 4336 100 432 100 8 330 100 10002 100 18 332 100

Källa: Statistiska centralbyrån.

Eftersom bankernas lån har kortare löptid än bostadsinstitutens och även återbetalas med rak amortering i motsats till bostadsinstitutens annuitetslån, har bankerna ett väsentligt större återflöde av medel i förhållande till utestående lån. Dessutom har bankernas bottenlångivning upphört vilket medför att bankernas nettobevillning av slutliga lån for bostadsändamål per år är väsentligt mindre än bostadsinstitutens.

Bosradssektorns finansiering 303

6.2.3 Bostadsinstituten 6.2.3.1 Stadshypoteksinstitutionen Ändamål och organisation

Stadshypoteksinstitutionen bildades år 1909 för att tillhandahålla långfristiga primärlån till fastigheter i städer och stadsliknande samhällen. År 1929 tillkom Svenska bostadskreditkassan med syftet att ge kompletterande sekundärkrediter. På riksbankens initiativ sammanfordes primär- och sekundärlånen år 1965 till s. k. enhetslån. De båda institutionerna slogs därför samman år 1969 varvid bostadskreditorganisationen gick upp i stadshypoteksorganisationen. Stadshypoteksinstitutionen består av ett centralt organ Konungariket Sveriges stadshypotekskassa - och tjugo lokalt verksamma stadshypoteksföreningar. Stadshypotekskassan svarar för upplåningen genom att ge ut obligationer medan utlåningen helt sköts av föreningarna. Verksamheten är i sina huvuddrag reglerad i lag (1968:576). Mer detaljerade bestämmelser är införda i reglementet (1968:654) som utfärdats av regeringen. Sedan år 1970 står institutionen under tillsyn av bankinspektionen. I lagen anges att föreningarnas utlåning skall ske mot säkerhet av inteckning i fast egendom eller tomträtt. Lån utan säkerhet får därutöver lämnas till samfällighetsförening och kommun. För lån till kommun gäller att lånen endast får avse bebyggelse som finansieras med stöd av statligt bostadslån eller statligt lån för anordnande av allmän samlingslokal. Stadshypotekskassans styrelse består av nio ledamöter med personliga suppleanter. Regeringen utser ordförande och en ledamot medan riksgälds-

fullmäktige utser vice ordförande. Övriga ledamöter väljs vid stämma där

föreningarna är företrädda genom ombud. Lån i stadshypoteksförening ger automatiskt medlemskap i föreningen. Föreningens styrelse består av minst fem och högst sju ledamöter med personliga suppleanter. En ledamot med suppleant väljs av stadshypotekskassan medan övriga ledamöter och suppleanter väljs på föreningsstämma. I föreningarnas styrelser ingår bl. a. representanter för kommunala, kooperativa och enskilda bostadsföretag samt företrädare för kommuner och offentliga myndigheter. Antalet anställda var i början av år 1977 totalt för hypoteksinstitutionen cirka 150 varav ungefär 25 i Stadshypotekskassan.

F ondbildning m. m.

Som grundfond for stadshypotekskassan har staten ställt till förfogande en av riksgäldskontoret utfärdad garantiforbindelse om 6 miljarder kr vid utgången av år 1977. Grundfonden är avsedd att i sista hand användas för att infria kassans förbindelser. Den utgör också grunden för beräkning av kassans upplåningsrätt. Kassans behållna årsvinst skall avsättas till en reservfond. Denna skall lägst uppgå till ett belopp som motsvarar en procent av kassans skulder. Uppgår reservfonden till det föreskrivna beloppet får kassan bevilja förening bidrag utan återbetalningsskyldighet om särskilda skäl talar för detta. Till

304 Bostadssekrorns finansiering

skäl för bidrag hänförs bl. a. tillskott av medel för att bygga upp giltiga förenings säkerhetsfond. Kassan kan också lämna bidrag för att täcka förenings förvaltningskostnader. Om reservfonden uppgår till 2 procent av kassans skulder får fonden användas för syfte som hänger samman med kassans av år 1976 uppgick kassans reservfond till 1041 ändamål. Vid utgången mkr vilket motsvarade 2,05 procent av dess skulder (se tabell 6.6 nedan). skall avsätta medel till en säkerhetsfond som skall uppgå till Förening skulder. En förenings säkerhetsfond behöver minst 1 procent av föreningens föreningars säkerhetsfonder inte uppgå till föreskrivet belopp om samtliga jämte kassans reservfond motsvarar 2 procent av kassans skulder. Vid utföreningarnas säkerhetsfonder till sammanlagt gången av år 1976 uppgick 935 mkr och relationen mellan säkerhetsfonder och skulder till 1,85 procent tillsammans. och kassans sammanlagda fonför föreningarna Föreningarnas derade medel uppgick till 3,9 procent av kassans skulder. Fonderingskravet är alltså uppfyllt med god marginal för institutionen som helhet. medlen, vilka sätts in i den allmänna Avkastningen på de fonderade rörelsen, har möjliggjort för kassan att lämna lån till föreningarna på samma villkor som den egna upplåningen. Kassan betingar sig alltså ingen marginal i sin verksamhet utom vad avser en äldre del av obligationslånen som alltjämt lån till föreningarna efter hand löper med låg ränta och där motsvarande avvecklas successivt när omsätts till gällande marknadsränta. Marginalema obligationerna förfaller. Föreningarnas säkerhetsfonder placeras till större delen i kassans obligationer. De fonderade medlen återförs således till utlåningsverksamheten via kassan. Avkastningen på säkerhetsfondema har medfört att marginalerna i verksamheten kunnat pressas ned. Låntagarna debiteras ett årligt fondlån för bostadshus och och förvaltningsbidrag på 0,2 procent av utestående och affárshus. För vissa äldre omkring 0,4 procent för lån avseende kontorstar därutöver inte lån är avgiften 0,1 procent av låneskulden. Föreningarna av låneobjekten, avisering om ränte- och amornågon avgift för värdering teringsinbetalningar eller för courtagekostnader i samband med upplåningen etc. Överskotten i rörelsen har likväl inneburit att föreningarna. med något undantag, kunnat upprätthålla en fondtillväxt som är högre än vad som krävs p. g. a. ökningen i lånestocken. Detta kan också enligt reglementet tolkas så att fondtillväxten i och för sig skulle kunna sänkas genom en nedsättning av förvaltnings- och fondbidragen, i varje fall om utlåningen inte ökar i snabbare takt än för närvarande. Fondkonstruktionen inom stadshypoteksinstitutionen tillsammans med för verksamheten medför att dess obligationer från övriga bestämmelser köparens utgångspunkt uppfyller högt ställda krav på säkerhet. Om en förening åsamkas förluster skall dessa så långt möjligt täckas genom ianav säkerhetsfonden. I andra hand träder övriga föreningar in språktagande i proportion till sina utestående lån. med bidrag ur sina säkerhetsfonder Kassan har också möjlighet att tillskjuta medel för att täcka förlusterna,

först ur sin reservfond intill halva fondens storlek, och därefter genom att

innebär ta grundfonden i anspråk. Från obligationsinnehavarnas synpunkt ansvarsfördelningen för förluster att institutionen som helhet svarar för kassans förbindelser. ansvar bland föreningarnas med- Tidigare förelåg också ett solidariskt

SOU 1973311 Bostadssektorns finansiering 305

Tabell 6.6 Vissa av stadshypoteksinstitutionens tillgångar och skulder 1969-76 (mkr)

1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976

1. Bruttoförsäljning av obligationer 4019 3 848 4792 3 545 4 206 5933 5 558 4 779 2. Förfallna obligationslån och amorteringar 355 581 345 792 524 1 380 910 533 3. Nettoupplåning (l .-2.) 3 664 3 267 4 447 2 753 3 682 4 553 4 648 4 246 4. Obligationsskuld vid årets slut (nom.) 22 307 25 447 29 894 32 647 36 328 40 882 45 530 49 775 5. Bruttoförvärv av egna obligationer under året 51 102 97 84 70 105 167 113 6. Egna obligationer i portfölj 241 272 289 282 255 259 322 323 7. lnköpsvärde för egna obligationer 209 234 251 246 222 223 281 290

ll. Bruttoutlåning till föreningarna 5 159 4 869 5 325 5 119 4 861 7 378 7 141 5 736 12. Förfallna lån och amorteringar 1461 1 375 1043 2 218 1 143 2 589 2406 1225 13. Nettoutlåning till föreningarna 3 698 3 494 4 282 2 901 3 418 4 789 4 735 4 512 14. Utestående lån till föreningarna 22 388 25 882 30 164 33 065 36 483 41 272 46 007 50 519 15. Beviljade ej utlämnade lån vid årets slut; prioriterade 3 772 4 482 5 112 6 167 6 738 5 838 4 852 4 620 16. Beviljade ej utlämnade lån vid årets slut; oprioriterade 321 607 733 1 387 1 588 1 792 2 197 2 529” 17. Föreningamas säkerhetsfonder 252 298 367 441 528 608 699 935

“Inkl sålda obligationer som inte likviderats vid årets slut. ”Därav för flerfamiljshus 375 mkr småhus 1 146 mkr añärs- och kontorshus 1008 mkr

2 529 mkr Källa: Stadshypotekskassan.

lemmar avseende föreningens skulder, men detta är numera avskaffat. Det innebär också att obligationsinnehavarna inte längre har panträtt i låntagarnas pantbrev och lånereverser. Säkerheten för föreningarnas förbindelser förvaras under dubbla lås där offentliga ombud innehar nyckeln till det ena låset. Det åligger ombuden att övervaka att föreningarnas utestående lån motsvaras av föreskrivna säkerheter.

Uppláning

Enligt lagen som reglerar stadshypoteksorganisationens verksamhet får kassans utestående låneskuld högst uppgå till tio gånger grundfonden (den statliga garantiförbindelsen). Stadshypotekskassans upplåning sker i huvudsak mot obligationer. Utvecklingen av kassans låneskuld från fusionen år 1969 framgår av tabell 6.6. Det visar sig att ganska betydande belopp årligen förfaller till betalning genom amortering eller slutbetalning av lån (rad 2 i tabellen). När lån förfaller till betalning erbjuds obligationsinnehavarna regelmässigt att omsätta de förfallna beloppen i nyemitterade obligationer. Dessa får enligt

306 Bostadssektornsfnansiering

riksbankens medgivande bytas till en viss underkurs (f. n. 0,5 procent) om långivaren tre månader före förfallotidpunkten utfäster sig att göra utbytet. Av under år 1976 förfallna obligationslån om 369 mkr accepterade innehavarna nya obligationer i utbyte motsvarande l8l mkr eller halva beloppet. Återstående 188 mkr frck kassan kompensera genom löpande obligationsforsäljning. Obligationslånens konstruktion har skiftar avsevärt genom åren. De äldsta ännu utelöpande lånen emitterades på 1930-talet och slutbetalas först under det första decenniet av nästa sekel. De betingar under hela löptiden fast ränta. Under senare år har lånen haft en 20-årig löptid men amorteras efter en 50-årig annuitetsplan. Det innebär att större delen av lånebeloppet inte amorterats när lånet efter 20 år förfaller till betalning. Man utgår ifrån att kassan vid denna tidpunkt skall kunna placera nya obligationer på marknaden motsvarande det förfallande beloppet. Kassans obligationer var, i likhet med andra bostadsobligationer, länge förenade med en ensidig s. k. konverteringsrätt för låntagaren. Den innebär att låntagaren efter en viss period, vanligen tio år, har rätt att påkalla anpassning av obligationernas ränta till gällande marknadsränta, alternativt inlösen av obligationerna om innehavarna motsätter sig räntejusteringen. Eftersom räntetrenden sedan länge varit stigande har konverteringar inte aktualiserats av låntagama. För stadshypoteksinstitutionens del är utlåningsvillkoren knutna till obligationsvillkoren vilket innebär att räntejusteringar inte heller ägt rum på utlåningssidan. Kassans villkor skiljer sig i detta avseende från kreditaktiebolagens vilket belyses i det följande. Från och med år 1974 ersattes systemet med ensidig konverteringsrätt med en räntejusteringsklausul som innebär att obligationsräntan och därmed utlåningsvillkoren efter tio år automatiskt skall anpassas till då gällande emissionsränta för likvärdiga bostadsobligationer. Under hösten 1977 har en ytterligare förkortning av räntebindningstiden till fem år ägt rum på hela obligationsmarknaden. Räntan på obligationer utgivna från denna tid anpassas uppåt eller nedåt lika mycket som förändringen av räntan på långfristiga statsobligationer sedan emissionstidpunkten förutsatt att förändringen är minst en procentenhet (se vidare kap. 12). Bostadsobligationer utgör i kreditpolitiskt hänseende prioriterade placeringar för banker och försäkringsinstitut. Det innebär att obligationerna får ingå i täljaren vid beräkning av likviditetskvoter och placeringskvoter för instituten. Enligt bestämmelser som utfärdats av riksbanken skall nyutlåningen för bostadsinstitutens del till minst 90 procent kanaliseras till prioriterade ändamål. Till dessa räknas nybyggda bostadshus samt, under förutsättning att statligt lån beviljats, ombyggda bostadshus, ny- eller ombyggda affárs- och kontorshus och allmänna samlingslokaler. Till den oprioriterade sektorn räknas övriga objekt, dvs. äldre bostadshus, ombyggnad utan statslån samt affärs- och kontorshus för vilka statliga lån inte beviljats. Tidigare emitterade kassan skilda obligationsserier avsedda för utlåning till prioriterade respektive icke prioriterade ändamål. Obligationer avsedda för icke prioriterade ändamål betingade därvid 0,25 procent högre ränta än obligationer for prioriterad utlåning. Obligationslånen såldes i paket i relationen 9:1, dvs. i proportion till de båda sektoremas föreskrivna inbördes storlek.

Bostadssektoms finansiering 307

I början av år 1973 ersattes de dubbla obligationsseriema med en enhetlig serie. Obligationema emitterades istället till en viss underkurs (O,25 procent) varvid den effektiva avkastningen för obligationsköparna blev densamma som tidigare på de sammansatta serierna. Eftersom den motsvarande utlåningen för icke prioriterade ändamål betingade 0,25 procent högre ränta än prioriterad utlåning, avsågs kapitalrabatten till obligationsköpama successivt balanseras av ränteintäkter för kassan. Underkursen avskaffades i samband med höjningen av den långa räntan i april 1975. l motsats till vad som är fallet beträffande andra låntagare på obligationsmarknaden är bostadsinstituten inte formellt underkastade emissionskontrollen. Istället kan den totala emissionsvolymen av bostadsobligationer sägas vara styrd av de överenskommelser eller kreditpolitiskt betingade direktiv som gäller för banker och försäkringsinstitut om förvärv av bostadsobligationer. Obligationsvillkoren är dock underställda riksbankens prövning. Bl. a. gäller att bostadsobligationer betingar samma nominella ränta som långfristiga statsobligationer. Eftersom räntan på bostadsobligationer förfaller till betalning två gånger per år mot en gång per år för statsobligationer,

blir den effektiva räntan något högre för de förstnämnda.

Bostadsinstitutens obligationer emitteras successivt i den takt man kan finna avsättning på kreditmarknaden. Emissionstakten är beroende av de olika avnämarnas placeringsbehov som, förutom av kreditpolitiska riktlinjer och överenskommelser om insatser inom bostadskreditgivningen, bl. a. styrs av förväntningar om utvecklingen av den långa räntan. Bostadsinstitutens inbördes fördelning av marknadsutrymmet är i hög grad efterfrågestyrd. Bankernas obligationsförvärv sker regelmässigt som s. k. punktavlyft vilket innebär att deras obligationslikvider förutsätts utnyttjas för avlyft av egna kreditiv. AP-fondens och försäkringsbolagens förvärv av bostadsobligationer leder numera till avlyft enligt den s. k. anciennitetsprincipen, vilket innebär att avlyften sker i den takt lâneansökningarna kommit in och fördelas bland bankerna i proportion till deras andel av utelöpande byggnadskreditiv för prioriterade ändamål. Tidigare förekom det att de banker som förmedlade AP-fondens stora obligationsteckningar sökte styra även fondens likvider till punktavlyft. Detta tenderade att skapa orättvisa för vissa låntagare. Systemet har numera avskaffats och fonden meddelar instituten storleken av de teckningar man företar genom olika banker. För stadshypotekskassans del har AP-fondens obligationsteckningar under senare år uppgått till omkring 50 procent av emitterade belopp. Fonden innehade vid utgången av år 1976 obligationer utgivna av bostadskreditkassan och stadshypotekskassan till ett nominellt belopp av 22 686 mkr vilket motsvarade 46 procent av kassornas utestående obligationslån. Kassans amorteringar av utestående obligationslån har sedan länge till stor del skett genom uppköp av obligationer på marknaden. Som en följd av den stigande räntetrenden har obligationema i allmänhet kunnat köpas till underkurs vilket medfört att kassan kunnat tillgodogöra sig mellanskillnaden. Innehaven av egna obligationer och inköpsvärdena framgår av tabell 6.6, raderna 6 och 7. Obligationer utgivna sedan mars 1973 amorteras emellertid genom utlottning till parikurs varför uppköp inte kan komma ifråga. Reformen kom till stånd främst på AP-fondens initiativ då fonden motsatte

308 Bostadssektomsjfnansiering

sig försäljning till underkurs men ville ha del i den omsättning av lånestocken som amorteringarna utgör. Sedan år 1969 har stadshypotekskassan också möjlighet att ta upp lån mot revers. Denna låneform är dock inte avsedd att utnyttjas för reguljär utan i första hand som en överbryggande finansiering, t. ex. i upplåning de fall obligationslikvider flyter in först någon tid efter teckningarna. För kassans del kan likvidtiden medföra problem om en räntesänkning infaller mellan obligationsteckning och likvid. Institutionens låntagare kan inte avkrävas För att högre ränta än den som gäller när lånet utbetalas. eliminera risken för Förluster måste kassan därför i vissa situationer interimistiskt finansiera utlåning motsvarande obligationsteckningama genom lån på dagslånemarknaden eller, i några fall av stramt kreditmarknadsläge, i riksbanken.

Utlâning

De lån som kassan lämnar till föreningarna skall enligt lagen rörande hypoteksinstitutionen återbetalas genom årlig amortering (amorteringslån) eller genom årlig amortering under viss tid och betalning av återstoden vid utgången av denna tid (sammansatta lån). Om särskilda skäl föreligger får återbetalning också ske utan amortering efter högst tjugo år (fasta lån). I praktiken tillämpas numera endast amorteringslån i nyutlåningen. Som nämnts tar kassan inte ut någon räntemarginal eller annan ersättning av föreningarna för nya lån. Däremot omsätts successivt vissa äldre lån (lån från tiden före införandet av enhetslånen år 1966) till föreningarna till aktuella lånevillkor utan att motsvarande obligationer till låg ränta förfaller. I tabell 6.6 belyses omsättningen av äldre lån vid en jämförelse av raderna 12 och 2. Det visar sig att inflytande amorteringar och slutbetalningar av lån från föreningarna är åtminstone dubbelt så stora som kassans amorteringar och inlösen av obligationslån. Kassan kan därigenom tillgodogöra sig en marginal som tillsammans med avkastningen på fonderade medel medger att kassans förvaltningskostnader täcks och fonderingskraven därutöver uppfylls med god marginal. Föreningarnas utlåning skall äga rum på samma villkor som deras upplåning i kassan. Deras utlåning baseras på lån i kassan medan säkerhetsfonderna till största delen placeras i kassans obligationer. Det innebär att medel ur säkerhetsfonderna kanaliseras tillbaka till föreningarna via kassan för utlåning. Till upplåningsräntan lägger man som framgått ett förvaltnings- och fondbidrag. Lånen löper numera på 20 år men annuitetsplaner beräknade efter längre amorteringstider tillämpas. Amorteringstiden uppgår som längst till 60 år för nyproducerade flerfamiljshus, till 40-50 år för nya småhus och till 30-40 år för aifars- och kontorshus och äldre fastigheter liksom för ombyggnad. sammanvägda kommer de skilda amorteringstidema ungefär att

motsvara de 50-åriga annuitetsplanerna för kassans obligationslån. Som

framgått skall enligt de kreditpolitiska myndigheternas riktlinjer minst 90 procent av nyutlåningen avse prioriterade ändamål. Av utestående lån om totalt 50 519 mkr vid utgången av år 1976 avsåg 26 procent småhus, 67 procent flerfamiljshus och 7 procent övriga ändamål,

SOU 1978:1 l Bostadssektorns 309

finansiering

bl. a. lokaler med statliga lån samt kontors- och affárshus. Totalt utestod 217518 lån fördelade på 156 560 fastigheter och tomträtter. Vid årets utgång utestod utfástelser om lån till ett belopp om 7 142 mkr varav 4 620 mkr för prioriterade och 2 529 mkr för oprioriterade ändamål (se tabell 6.6). Ibland har de lånesökande sökt lån även i annat bostadsinstitut varför hela lånekön inte kan betraktas som aktuell. Erfarenhetsmässigt brukar en del av lånekön avseende flerfamiljshus bortfalla genom att de sökande erhåller lån i BOFAB (se nedan). Sedan flerfamiljshusen numera minskat i andel till omkring en fjärdedel av det totala byggandet, torde en större del av lånekön än tidigare kunna betraktas som reell. Det framgår att väntetiden för avlyft av lån till icke prioriterade objekt är väsentligt längre än för prioriterade. Med utgångspunkt i regeln att 10 procent av nyutlåningen (exklusive konverteringar av förfallande lån) eller omkring 400 mkr per år får gå till oprioriterade ändamål skulle väntetiden vid utgången av 1976 vara närmare sex år för sådana projekt. Detta förutsätter att hela den registrerade lånekön för oprioriterade ändamål kan anses vara aktuell, vilket erfarenhetsmässigt i stort sett är fallet. Enligt lagen får lån utgå till ett högsta belopp som motsvarar 75 procent av låneobjektets uppskattade värde. Hypoteksinstitutionen har således inte, i motsats till de bostadsfinansierande kreditaktiebolagen, rätt att ge topplån. värderingen utförs av särskilt utsedda värderingsmän. l de fall statliga lån också utgår for objektet tillämpas i huvudsak de av bostadsmyndigheterna fastställda pantvärdena som underlag för belåningen. 1 sådana fall sträcker sig föreningens lån intill statslånets undre gräns, dvs. till normalt 70 procent av pantvärdet. Sedan 1964 har föreningarna rätt att lämna byggnadskrediter. Denna möjlighet har dock hittills inte utnyttjats, av allt att döma för att man inte önskat tränga in på bankernas verksamhetsområde. Den kortfristiga upplåning som en sådan verksamhet skulle kräva måste också i huvudsak hämtas från bankerna. Dessutom ställer byggnadskreditgivning större administrativa krav än långfristig långivning. De närmare förutsättningarna för en sådan s. k. integrerad finansiering diskuteras i avsnitt 6.3 nedan. Föreningarnas verksamhet bedrivs i nära samråd med bankerna/byggnadskreditgivama. Bankerna förmedlar i allmänhet låntagarens ansökan om bottenlån sedan byggnadsprojektet i det närmaste fárdigställts.

6.2.3.2 Sparbankemas inteckningsaktiebolag/Spintab

Ändamål och organisation

Spintab bildades redan år 1884. Fram till början av 1960-talet var emellertid verksamheten av blygsam omfattning då direkt bottenlångivning för bostadsändamål utgjorde en dominerande del av sparbankernas kreditgivning. Under 1960-talet reducerades bottenlångivningen snabbt för Sparbankemas del och avlöstes av avlyft av byggnadskreditiv i Spintab. Sparbankerna kom därmed att i likhet med affarsbankerna koncentrera sina engagemang inom den långfristiga bottenfinansieringen till förvärv av bostadsobligationer. Institutet är formellt ett kreditaktiebolag och dess verksamhet regleras därmed dels av den särskilda lagen om kreditaktiebolag (1963:76), dels av

310 Bostadssektorns finansiering

bolagsordningen som fastställts av regeringen. Institutet står under tillsyn av bankinspektionen. Ändamålsbestämmelserna for institutets verksamhet som är införda i bolagsordningen överensstämmer i huvudsak med motsvarande lagstadgade regler för stadshypoteksinstitutionen. Institutet skall således lämna lån mot säkerhet i fast eller tomträtt för finansiering av bostads-, kontors-

egendom

och affärsbyggnader. Lån får också lämnas för annan bebyggelse om den finansierats med statligt bostadslån eller statligt lån for anordnande av samlingslokal. Vidare får lån lämnas för s. k. gemensamhetsanläggningar (t. ex. värmecentraler och garage) i anslutning till fiera byggnader av ovan angivet slag. Lån till kommun får lämnas utan säkerhet upp till statslånets nedre gräns för bebyggelse som finansieras med stöd av statligt bostadslån eller statligt lån för anordnande av allmän samlingslokal. Lån utan säkerhet får också lämnas till samfällighetsförening. Spintab är ett helägt dotterföretag till Sparbankemas bank. Styrelsen består av tio ledamöter och två suppleanter utsedda av bolagsstämman samt två ledamöter och två suppleanter utsedda av personalen. Totala antalet anställda är ungefär 100. Institutet har ingen lokal representation. I stället sköts kontakten med låntagarna av sparbankema. Institutet handhar administrationen för det av Sparbankemas bank ägda Kommunkredit AB (se kapitel 7) samt för dotterbolaget Hälsingborgs Inteckningsgaranti AB (HIGAB). Detta instituts verksamhet finansieras numera genom reverslån och inriktas på såväl byggnadslån (I mkr vid utgången av år 1976) som slutliga lån (67 mkr).

F ondbildning m. m. I likhet med vad som gäller för andra mellanhandsinstitut på kapitalmarknaden är Spintabs upplåningsrätt reglerad i relation till egna fonderade medel. Syftet med maximeringen av upplåningsrätten är att säkerställa en viss soliditet i institutet så att detta vid behov kan möta uppkomna förluster i utlåningsverksamheten. Institutets upplåning får ske _genom utgivande av obligationer, mot revers eller genom kredit i räkning hos bankinstitut. Enligt bolagsordningen får upplåningen uppgå till ett belopp som motsvarar summan av tillgångar enligt följande: dels a. belopp som institutet har innestående på bankräkning, b. utlämnade lån mot säkerhet i fast egendom eller tomträtt till bebyggd fastighet inom 60 procent av uppskattningsvärdet, c. utläm.nade lån for vilka staten eller kommun är ansvarig som gäldenär eller borgensman samt lån till samfällighetsförening; dels tio gånger institutets eget kapital och garantifond. Så länge institutets utlåning begränsas till lån mot säkerhet inom 60 procent av uppskattningsvärdet eller mot statlig och kommunal garanti medger den nämnda regeln en obegränsad upplåning. Som en supplementär regel gäller emellertid att institutets upplåning efter avdrag för kassa och banktillgo-

SOU 1973111 Bostadssektoms 311

finansiering

dohavanden inte får överstiga femtio gånger bolagets eget kapital och garantifond. Kapital som upplånats mot förlagsbevis får, med vissa begränsningar vad gäller förlagsbevisens återstående löptider, likställas med eget kapital intill ett belopp motsvarande institutets aktiekapital. Med institutets eget kapital avses dess aktiekapital och reservfond. Av tabell 6.7 nedan framgår att ackumuleringen av eget kapital inte skett i samma takt som utvecklingen av lånerörelsen. Det har medfön att den supplementära regeln om maximering av upplåningen till 50 gånger det egna kapitalet och garantifonden varit tillämpbar sedan länge. Det har därför varit nödvändigt att successivt bygga upp garantifonden genom tillskott av medel från de sparbanker som erhållit avlyft av byggnadskrediter i institutet. Garantifonden bildas genom försäljning av s. k. garantifondbevis till aktieägaren eller sparbanker. Enligt bolagsordningen får fonden uppgå till högst tio gånger bolagets aktiekapital. Garantifondbevisen medför rätt till betalning efter institutets samtliga övriga borgenärer, även förlagslångivama. Principerna för räntesättningen har varierat genom tiden, men under senare år har gällt att räntan på garantifondbevisen vid varje tidpunkt skall överensstämma med räntan på nyemitterade obligationer med ett tillägg på 0,5 procentenhet. Den volym garantifondbevis som de enskilda sparbankema har att förvärva regleras i de s. k. budgetavtal för avlyft i institutet som numera träffas årligen med flertalet sparbanker (se vidare nedan). Enligt 1976 års avtal förvärvade sparbankema garantifondbevis motsvarande 2 procent av beloppet avlyfta byggnadskreditiv.

Upplâning

Som framgått får Spintab inom de maximigränser i relation till det egna kapitalet som anges i bolagsordningen anskaffa medel genom att ge ut obligationer, ta upp lån mot revers och begagna kredit i räkning i bankinstitut. Denna rätt tillkommer också stadshypotekskassan och BOFAB, men i motsats till dessa båda institut tillämpar Spintab reversupplåning som ett reguljärt inslag i finansieringen. Av tabell 6.7 framgår emellertid att obligationsupplåningen volymmässigt dominerar starkt. Reverslånen erhålles från en vid krets av långivare som företag och stiftelser. Lånen har varierande löptider mellan någon månad och upp till femton år. Kortare löptider dominerar dock medan långivare med tillgång till långfristiga medel i regel hänvisas till systerföretaget Kommunkredit. Lånen i fmansinstitut härrör främst från försäkringsbolag och Sparbankernas bank och är ofta kortfristiga till sin karaktär men också långa lån förekommer. Medlen används bl. a. for s. k. interimslån i avvaktan på avlyft till längre lån i institutet och for byggnadskreditgivning som bedrivs av Spintab i inte obetydlig omfattning; antingen direkt elleri form av utlåning till sparbanker. Av tabellen framgår att institutets obligationsupplåning ökat snabbt under senare år. Institutet har också svarat för en ökande andel av obligationsemissionema på marknaden. År 1976 utgjorde andelen en tredjedel av totalt

312 Bostadssektoms finansiering Tabell 6.7 Spintabs upplåning och fonderade medel 1967-76 (mkr) 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 Bruttoupplâning l. Obligationslan 420 790 873 1 010 1 115 2 096 2 367 3 054 3 822 3 851 Nettouppláning

Utestáende län vid årets slut 5. Obligationslän (nom.) l 921 2 706 3 572 4 575 5 676 7 700 10 004 12 723 16 353 19 552

9. Garanti/ond (räntelöpande) 25 29 48 67 81 102 154 182 343 355 Fonderade medel vid årets slut

13. Summa (10 + 11 + 12) 25 39 44 47 55 61 71 80 108 120

14. Summa (9 + 13) 50 68 92 114 136 163 225 262 451 475

Källa: Spintab.

emitterade bostadsobligationer. 6366 mkr eller 33 procent av utestående obligationsstock hade placerats i AP-fonden. Återstående 67 procent av obligationsstocken hade i huvudsak placerats i Försäkringsbolag och sparbanker. Försäljningen av obligationer till sparbankema sker sedan år 1972 inom ramen för s. k. budgetavtal som träffas för ett år i sänder mellan Spintab och de enskilda sparbankema. År 1976 omfattade systemet 171 av landets drygt 200 sparbanker till ett totalt belopp om cirka 3 550 mkr eller huvuddelen av Spintabs nyutlåning. Även år 1975 träffades överenskommelser av ungefär samma omfattning. Systemet är uppbyggt så att Spintab och berörda sparbanker for ett år i taget sluter ömsesidigt bindande avtal om avlyft respektive köp av bostadsobllgationer till egen portfölj. På hösten året före avtalsåret går Spintab ut med en enkät till sparbankema där dessa kvartalsvis får kvantifrera den volym byggnadskrediter som man önskar få avlyft i institutet. Efter sonderingar med kapitalmarknadsinstituten for att söka fastställa hur stor volym obligationer dessa kan förvärva under året, erbjuder Spintab sparbankema ett budgetavtal där man utfáster sig att avlyfta den önskade volymen byggnadskrediter förutsatt att sparbankema nytecknar obligationer till en fastställd procentandel av avlyften. Denna s. k. avräkningsprocentsats varierar alltefter den typ av projekt som avlyftet gäller. Enligt 1976 års budgetavtal tillämpades en avräkningsprocent på 20 vid avlyft avseende nyproducerade egnahem med statliga lån eller med statliga lån ombyggda egnahem. Samma procentsats tillämpades för statsbelånade närserviceanläggningar som betjänar egnahemsomráden och vid avlyft av privatñnansierade egnahem. Vid

SOU 1978:1 l Bostadssektoms finansiering 313

ombyggnad av statligt belånade flerfamiljshus var procentsatsen 30. En hundraprocentig avräkning gäller för nyproducerade affärshus och för icke nya hus. År 1976 karakteriserades av relativt låga procentsatser eftersom en större andel obligationer än tidigare sålts utanför sparbankssektorn. Normalt har procentsatserna legat ungefär 10 enheter högre än de som gällde år 1976. Nyproducerade flerfamiljshus medtages ej i avtalen. Vid avlyft av sådana projekt avgörs obligationsköpens storlek från fall till fall. Om det under avtalsåret visar sig att en större volym obligationer än beräknat kunnat placeras utanför sparbankssektorn erbjuder Spintab en generell sänkning av procentsatserna. Om medel saknas då avlyft skall ske enligt avtal tar Spintab upp reverslån med rörlig ränta som en överbryggande finansiering. Dessa s. k. interimslån ges till obunden ränta för att ränteforluster inte skall uppstå. Bindningen av dessa lån sker efter högst sex månader. Budgetavtalen innefattar också en klausul som medger ändring av avtalet “om väsentligt Förändrade situationer uppstår, t. ex. att stora forskjutningar av byggtider eller i APfondens placeringar av Spintabobligationer sker. I de fall behov förelegat att öka den upplåningsgrundande garantifonden har också sparbankernas förvärv av garantifondbevis reglerats i avtalen. För år 1976 gällde att sparbankerna skulle förvärva garantifondbevis motsvarande 2 procent av avlyften. Spintabsystemet innebär således att projekt som innefattas i budgetavtal normalt inte riskerar att stå i avlyftskö under längre tid än sex månader. Systemet kan därför sägas innebära att integrerad finansiering av byggnadskrediter och långfristiga fastighetslån tillämpas inom sparbankssektorn. Det innebär emellertid inte att systemet utan vidare skulle eliminera avlyftsköema för hela bostadsmarknaden vid en generell tillämpning. Villkoren för Spintabs obligationslån överensstämmer i allt väsentligt med stadshypotekskassans som redovisats i avsnitt 6.2.3.1. Amortering av obligationslånen sker numera regelmässigt genom utlottning i syfte att sprida återköpen av obligationer rättvist bland långivarna. I början av år 1969 ändrades institutets bolagsordning så att särskild säkerhet inte längre ställs for upplåningen. För lån som tagits upp fore ändringen gäller att långivama har panträtt i de säkerheter som ställts för institutets motsvarande utlåning. Säkerhetema förvaras under tillsyn av ett ombud som förordnats av bankinspektionen.

Utlâning

Vid sidan av de allmänna regler i bolagsordningen som refererats ovan beträffande de ändamål för vilka institutet får ge lån föreskrivs att institutets upplånade medel måste lånas ut mot specificerad säkerhet. Såvida staten, kommun eller bankinstitut inte svarar för lånet som låntagare eller garantigivare, måste säkerheten ligga inom 75 procent av fastighetens eller tomträttens uppskattningsvärde. Det innebär att institutet inte kan ge topplån grundade på upplånade medel. De cirka 100 mkr som står ute som topplån baseras på institutets egna fonderade medel. Begränsningsregeln gäller inte för byggnadskrediter som institutet givit. Liksom for stadshypotekskassan baseras Spintabs utlåning på de finan-

314 Bostadssektorns finansiering Tabell 6.8 Spintabs utlåning 1967-76 (mkr) 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 Nertoutlâning under âret

Utestâende lân vid årets slut 5. långfristiga lån 2 195 2 894 3 876 4 669 5 893 8 414 10 481 13 102 16 897 20 380” 6. Lån till sparbanker 38 157 209 292 181 420 664 735 563 897 7. Byggnadslån och tillfälliga lån 245 250 196 278 120 157 188 162 206 394 8. Summa utestående lån 2 478 3 301 4 281 5 239 6 194 8 991 11 333 13 999 17 666 21 671

“Varav för småhus 15065 mkr, flerfamiljshus 3 713 mkr och övriga ändamål 1618 mkr. Källa: Spintab.

sierade objektens uppskattningsvärden. Som framgått faller lånen i allmänhet inom 75 procent av dessa värden. l de fall statligt lån också utgår for objektet läggs istället det enligt statliga bestämmelser fastställda pantvärdet till grund for utlåningen. 1 regel sträcker sig bottenlånet då till det statliga lånets nedre gräns, 70 procent av pantvärdet. Som framgår av tabell 6.8 dominerar den långfristiga utlåningen med ett utestående belopp om cirka 20 miljarder kr fördelat på nära 150000 lån vid utgången av år 1976. 1 motsats till stadshypotekskassan och BOFAB ger emellertid Spintab också byggnadskrediter. Denna utlåning sker antingen direkt till den slutlige låntagaren eller genom s. k. sparbanksinsättningar då Spintab ställer medel till förfogande for lokala sparbanker. Av tabellen (rad 7) framgår att 394 mkr utestod som direkta byggnadslån eller tillfälliga lån vid utgången av år 1976. Förskottering sker även av statslån iavvaktan på slutgiltigt beslut av lånemyndigheterna. 1 samband med forskotteringen av topplånet kan också bottenlånen för fastigheten betalas ut från Spintab. Utlåningen via sparbank avser i huvudsak byggnadskreditiv. Denna verksamhet är av större omfattning än Spintabs direkta byggnadskreditgivning. Vid utgången av år 1976 utestod 897 mkr som sparbanksinsättningar. Genom Spintabs bistånd kan lokala sparbanker åta sig finansieringen av större byggnadsprojekt än vad deras egna resurser annars skulle medge. Bruttoutlåningen under året i form av sparbanksinsättningar med varierande löptid är betydande medan nettoutlåningen fluktuerar starkt med kreditmarknadsläget och andra omständigheter. Bruttoutlåningen år 1976 uppgick till närmare 1500 mkr medan nettoutlåningen uppgick till 334 mkr under året. Genom systemet med sparbanksinsättningar kan Spintab sägas fylla en viss likviditetsutjämnande funktion inom sparbanksväsendet. Som framgått av tabell 6.7 har man normalt också betydande upplåning i ñnansinstitunlån som huvudsakligen härrör från försäkringsbolag. Den direkta byggnadskreditgivningen och sparbanksinsättningarna kan också sägas innebära att Spintab i viss utsträckning bedriver integrerad kreditgivning, dvs. att byggnadskrediter och långfristiga fastighetslån tillhandahålls av ett institut.

Bastadssektornsjinansiering 3 l 5

Som närmare belyses i kapitlet om kommunernas upplåning (kapitel 7) bildar Spintab tillsammans med det sparbanksägda Kommunkreditoch den lokala Sparbanken ofta konsortier för att tillgodose enskilda kommuners hela kreditbehov under en treårsperiod. För Spintabs del innebär avtalen att man åtar sig att svara för finansieringen av i första hand statsbelånade lokaler och serviceanläggningar som byggs under avtalsperioden. Utlåningsvillkoren överensstämmer i allt väsentligt med dem som gäller för stadshypoteksinstitutionen enligt föregående avsnitt. Enligt de kreditpolitiska riktlinjerna skall således 90 procent av institutets nyutlåning avse prioriterade objekt. Räntevillkoren och lånens löptider överensstämmer också i huvudsak med stadshypoteksföreningarnas. Av utestående fastighetslån om totalt ca 20 miljarder kr vid utgången av år 1976 avsåg 74 procent småhus, 18 procent flerfamiljshus och 8 procent övriga ändamål, dvs. kontors- och affärshus samt andra lokaler och s. k. gemensamhetsanläggningar. Sedan bolagsordningen ändrats under år 1975 kan lån för statligt belånade objekt utgå direkt till kommuner och inte enbart till kommunägda bolag och stiftelser. Vid utgången av år 1976 utestod sådana lån till ett belopp av 188 mkr. Vid utgången av år 1976 uppgick kön för beviljade lån avseende oprioriterade objekt till 1 920 mkr varav 920 mkr avsåg äldre egnahem, 150 mkr äldre flerfamiljshus och 850 mkr affärsfastigheter utan statliga lån. Lånekön motsvarade en väntetid om minst fem år efter rådande avlyftstakt.

6.2.3.3 Svensk bostadsñnansiering aktiebolag BOFAB

Ändamål och organisation

BOFAB bildades år 1971 av dåvarande postbanken och Sveriges kreditbank som vardera ägde hälften av bolaget. Redan år 1973 ökades aktiekapitalet och vidgades ägarkretsen på regeringens initiativ till att omfatta tio privata affársbanker, alla utom Sparbankemas bank. Aktierna i BOFAB fördelades så att hälften innehades av den statliga PKbanken (efter sammanslagningen av de båda nämnda bankerna) och hälften i varierande poster av de privata bankerna. Institutet är i likhet med Spintab ett kreditaktiebolag vars bolagsordning fastställts av regeringen och vars verksamhet faller under den särskilda lagen om kreditaktiebolag. Syftet med vidgningen av ägarkretsen var att åstadkomma en strukturrationalisering av marknaden för långfristiga fastighetslån. Det nya institutet förutsattes ta över uppgifterna från de affärsbanksägda instituten Svensk fastighetskredit aktiebolag, Svenska intecknings garanti aktiebolaget (S1- GAB) och Göteborgs intecknings garanti aktiebolag (GlGAB). BOFAB:s förpliktelser gentemot långivarna och låntagarna i de äldre instituten regleras i ett särskilt avtal mellan ägarbankema. Enligt avtalet skall BOFAB erbjuda låntagare i de övriga instituten nya lån motsvarande de icke amonerade beloppen när deras lån förfaller till återbetalning. De äldre instituten skall å sin sida inte emittera nya obligationslån och inte heller bevilja nya lån utöver den ram som betingas av respektive instituts redan gjorda upplåning och eget kapital. Det innebär att de äldre institutens verksamhet kommer att reduceras på lång sikt. Under år 1976 uppgick emellertid

316 Bøstadssektorns finansiering

deras sammanlagda nettoutlåning till 353 mkr vilket innebär att verksamheten ännu expanderar. Till en del baseras den på reversupplåning hos en vid krets av långivare. l avtalet mellan bankerna föreskrivs att BOFAB endast skall lämna långfristiga lån i de fall fastigheten redan är belånad i något av de äldre instituten eller då byggnadskredit ordnats av någon av ägarbankerna. Institutet kan i motsats till stadshypoteksföreningarna och Spintab inte ge byggnadskrediter. I övrigt är ändamålsbestämmelserna och säkerhetskraven för BOFAB:s utlåning identiska med dem som gäller för dessa institut. BOFAB handhar också Förvaltningen av det affärsbanksägda Kommunlåneinstitutet AB. Antalet anställda uppgår till närmare 50. Institutet har ingen lokal representation och den direkta kontakten med lånekunderna är obetydlig. l allmänhet förmedlas låneärendena av den bank som svarat för byggnadskrediterna. Institutets styrelse består av åtta ledamöter med sex suppleanter. Fyra ledamöter och tre suppleanter utses av vardera PKbanken och de privata bankerna.

F ondbildning m. m. Bestämmelserna i bolagsordningen om BOFAB:s upplåningsrätt liknar dem som gäller för Spintab. Medan Spintabs garantifond utgöres av inbetalda medel genom sparbankernas förvärv av garantifondbevis, saknas emellenid motsvarande fond för BOFAB. Istället har ägarbankerna ställt garantier till för bolagets förbindelser i proportion till aktieinnehaven. Omförfogande beslutas fattningen av åtagandena, som har karaktär av gängse bankgarantier, inom ramen for ett i bolagsordningen fastställt maximum av bolagsstämman om fem gånger aktiekapitalet. Styrelsen bestämmer den takt i vilken garantiutfástelsema skall utnyttjas. Vid utgången av år 1976 hade garantiutfástelser motsvarande 200 mkr tagits i anspråk. Överskotten i institutets rörelse har varit små och inte medgivit vare sig en intern generering av upplåningsgrundande eget kapital i takt med utlåningens expansion eller utdelning till aktieägarna. I motsats till stads- GIGAB och hypotekskassan och Spintab samt sina föregångare SIGAB, Svensk fastighetskredit har det nybildade BOFAB inte heller haft möjlighet att göra räntevinster genom att sätta om förfallande äldre lån till aktuella räntor med bibehållande av villkoren på upplåningssidan. Behovet av upphar därför tillgodosetts med hjälp av bankgarantierna och låningsunderlag ett förlagslån. Frånvaron av utdelning på aktiekapitalet har för bankernas del delvis kompenserats genom normal provision på garantiförbindelsema.

Upplâning

l likhet med stadshypotekskassan och Spintab har BOFAB rätt att låna upp medel genom försäljning av obligationer, mot revers eller genom kredit i räkning hos bank. Av tabell 6.9 framgår att annan upplåning än mot obligationer och förlagsbevis knappast förekommit. Skillnaden är härvidlag särskilt markant vid en jämförelse med Spintab som har en betydande upp-

SOU 1978111 Bostadssekroms finansiering 317

Tabell 6.9 BOFAB:s upplåning och fonderade medel 1972-76 (mkr)

1972 1973 1974 1975 1976

Bruttoupplâning 1. Obligationslån 441 2 509 3 152 2999 2136 2. Därav för Övertagande av förfallna lån i SIGAB, GIGAB och Svensk fastighetskredit . . 95 650 295 25

Netrøupplâning 3. Obligationslån 440 3 073” 3 147 2 987 2 116

Utesrâende lån vid årets slut 4. Obligationslån 623 3 696 6 843 9 830 ll 946 S. Banklån - 5 - - - - 40 6. Förlagslån 38 36 34

Fonderade medel vid årets slut

A ktieägamas garanrifirbindelser

”Därav obligationer motsvarande 566 mkr utgivna av SIGAB, GIGAB och Svensk fastighetskredit för vilka BOFAB övenagit betalningsansvaret. Källa: BOFAB.

låning mot revers. Den återspeglar också BOFAB:s konsekventa inriktning på långfristiga bottenlän. Spintabs engagemang i direkt byggnadskreditgivning och s. k. sparbanksinsättningar saknar alltså motsvarighet for BOFAB:s del. Begränsningen av BOFAB:s verksamhet regleras också som framgått av avtalet mellan ägarbankema. Fördelningen av utlåningen bland inkomna låneansökningar regleras också i avtalet. Medel som ställs till BOFAB:s förfogande genom delägarbanks förvärv av obligationer skall användas för avlyft av byggnadskrediter utlämnade av banken. Obligationsförsäljningar till annan än delägare skall läggas till grund för lån i den ordning ansökan kommit in och fördelas mellan bankerna i proportion till deras utestående byggnadskreditiv för prioriterade ändamål. Tidigare tidpunkt skall dock inte läggas till grund for fördelningen än den då byggnaden fárdigställts. Vid utgången av år 1976 hade obligationer till ett nominellt värde om 4972 mkr eller 42 procent av obligationsstocken placerats hos AP-fonden. Under 1976 reducerades ganska kraftigt och medförde att institutet fick vidobligationsupplåningen kännas en sjunkande marknadsandel. Det kan nämnas att BOFAB normalt inte alls trycker upp obligationer till försäljning utan att hela det tecknade beloppet skrivs in i skuldbok. Långivaren erhåller ett certifikat som bevis på innehavet. Metoden är rationell med hänsyn till det ringa antalet placerare och den tillämpas i hög grad även av de båda övriga bostadsinstituten. Villkoren för BOFAB:s upplåning mot obligationer överensstämmer med

318 Bostadssektorns finansiering

och Spintabs. Obligationer for omsättning av förfalstadshypotekskassans lande lån (i BOFAB:s fall obligationer utgivna av SIGAB, GIGAB och Svensk ges ut till 0,5 procent underkurs for att underlätta omfastighetskredit) sättningen. Motsvarande utlåning betingar 0,05 procent högre ränta än övrig nyutlåning under en tioårsperiod for att kompensera BOFAB på sikt. har inte någon fonnell panträtt i de säkerheter Obligationsinnehavaren som ställts for institutets utlåning. Som framgått har panträtten numera också upphävts for de båda övriga bostadsinstitutens del.

Utlâning

utlåning överensstämmer helt med motsvarande be- Reglerna för BOFAB:s stämmelser för stadshypoteksforeningarna och Spintab med undantaget att BOFAB inte har rätt att lämna byggnadskrediter. Räntemarginalerna är sedan ä 1975 också lika i de olika instituten. För bostadshus är marginalen således 0,2 och for kontors- och affársfastigheter 0,4 procentenheter. Alla instituten reducerade marginalen med 0,25 procentenheter for oprioriterade kontors- och affårshus under år 1975. Lånens löptider och amorteringsplaner for o1ika.typer av objekt motsvarar också villkoren i de övriga instituten. Enligt bolagsordningen får lån mot säkerhet över 75 procent av uppskattningsvärdet inte grundas på upplånade medel. De 40 mkr som vid utgången av år 1976 hade lånats ut mot säkerhet över denna gräns baserades på institutets egna kapital. Av utestående lån om 12007 mkr vid utgången av år 1976 avsåg 46 procent småhus, 47 procent flerfamiljshus och 7 procent övriga objekt. Antalet lån var totalt cirka 47 000. Lånekön vid utgången av år 1976 omfattade 5 062 mkr varav 4 171 mkr avsåg prioriterade objekt, 251 mkr oprioriterade bostadshus samt 640 mkr oprioriterade affárs- och kontorshus. Liksom i de övriga instituten var därmed den genomsnittliga väntetiden for oprioriterade objekt omkring fem år, räknat efter den aktuella utlåningskapaciteten.

6.2.3.4 Svenska intecknings garanti AB, Göteborgs intecknings

garanti AB och Svensk fastighetskredit AB

Svenska intecknings garanti AB (SIGAB) är ett helägt dotterbolag till Svenska handelsbanken och Göteborgs intecknings garanti AB (GIGAB) ett likaledes helägt dotterbolag till Götabanken. Svensk fastighetskredit AB ägs till 80,4 procent av Skandinaviska enskilda banken medan återstoden är fördelad i andelar på 2 till 5,5 procent på sex provinsbanker. Som framgått av föregående avsnitt om BOFAB vidgades detta instituts alla affarsbanker utom Sparbankemas bank. ägarkrets år 1973 till att omfatta Därvid avtalades mellan ägarbankema att SIGAB, GIGAB och Svensk fastighetskredit inte längre skulle ta upp nya obligationslån och inte heller av respektive instituts redan bevilja nya lån utöver den ram som betingas och eget kapital. Efter hand som institutens utestående gjorda upplåning fastighetslån förfaller till återbetalning skall låntagarna erbjudas nya lån i

Bostadssekrørns

finansiering 319

Tabell 6.10 slGABzs. GlGABzs och Svensk fastighetskredits upp- och utlåning 1972-76 (mkr)

1972 1973 1974 1975 1976

SIGAB

Upplâning 1. Utestående obligationslån vid årets slut 6454 6232 5723 5551 5532 2. Utestående reverslån vid årets slut 21 16 49 147 305 3. Nettoupplåning under året 268 -227 -476 -74 139

Ut/âning 4. Utestående lån vid årets slut 6539 6354 5863 5814 5949 5. Nettoutiåning under året 188 -185 -491 - 49 135

GIGAB Upplâning 6. Utestående obligationsiån vid årets slut 2165 1981 1937 1869 1 838 7. Utestående reverslån vid årets slut 324 352 354 333 401 8. Nettoupplåning under året - 156 -42 -89 37

Urlâning 9. Utestående lån vid årets slut 2 519 2 342 2 304 2 224 2280 10. Nettoutlåning under året -777 - 38 - 80 56

Svensk Fastighetskredit

Uppläning 11. Utestående obligationslån vid årets slut 7065 6763 6614 6512 6491 12. Utestående reverslån vid årets slut - - 51 176 353 13. Nettoupplåning under året -302 - 149 23 156

Utlâning 14. Utestående lån vid årets slut 7153 6872 6798 6821 7003 15. Nettoutlåning under året -281 -72 23 182

16. Summa nettoutlåning (5+10+15) -643 -601 -106 347

Källa: Institutens årsredovisningar

BOFAB motsvarande det kvarstående lånebeloppet. De tre äldre institutens omslutning förutsätts således reduceras på sikt. 1 samband med bildandet av BOFAB i dåvarande postbankens och Kreditbankens regi år 1971 sålde Kreditbanken sin andel i Svensk fastighetskredit till Skandinaviska enskilda banken. Utvecklingen av de tre institutens verksamhet under åren 1972-1976 redovisas i tabell 6.10. Det framgår att alla institutens nettoutlåning var kraftigt negativ under de båda första åren ( 1973-1974) efter det att BOFAB övertagit obligationsutgivningen. År 1974 inledde emellertid Svensk fastighetskredit

320 Bostadssektorns finansiering

Tabell 6.11 slGABzs, GlGAB:s och Svensk fastighetskredits nya slutliga lån under år 1976 fördelade på låneändamål (mkr och procent)

SIGAB GIGAB Svensk fastighetskredit

Mkr 96 Mkr % Mkr 96

A. Prioriterade ändamål Småhus Statsbelånad om- och 27 16 - - - tillbyggnad B. Oprioriterade ändamål Småhus Ej statsbelånad om- och 140 83 83 88 202 96 tillbyggnad Flerfamiljshus l 0 9 10 4 2 Ej statsbelånad om- och tillbyggnad Affärs- och kontorshus - - 1 1 - - Ej statsbelånad nybyggnad - - l 1 4 2 Ej statsbelånad om- och tillbyggnad

Summa B 14l 84 94 100 210 100

Totalt A + B 168 100 94 100 210 100

Källa: Sveriges riksbank

revers och även SIGAB ökade denna upplåning. GIGAB upplåning mot stabil stock av utestående reverslån på drygt hade sedan länge en relativt år 1975 och 1976 ökade reversupplåningen ytterligare. Brut- 300 mkr. Under till 425 mkr år 1976 och medförde att toupplåningen uppgick sammanlagt institutens utestående lån ökade för första gången sedan avtalet ingicks Nettoutlåningen under om BOFAB:s Övertagande av obligationsutgivningen. året uppgick till 347 mkr for instituten sammantagna. Den mot reversupplåningen svarande utlåningen har till allra största delen av icke statsbelånad om- och tillbyggnad av äldre avsett slutlig finansiering småhus, delvis i samband med fastighetsöverlåtelser. Nyutlåningen ligger därför än bottenlån. Fördelningen av ini regel i ett högre inteckningsläge lån under år 1976 framgår av tabell 6.11. stitutens nya slutliga på vilka villkor instituten Lånen löper i allmänhet på 5 eller 10 år beroende kan erhålla för sin egen upplåning som till stor del äger rum i försäkrings- Utlämnade lån har en längre amorteringsplan än den formella bindbolag. I allmänhet tillämpas 25 å 30-åriga annuitetsplaner eller liknande ningstiden. i början av löptiden, vilket innebär att konstruktioner med låg amortering instituten måste kunna uppbringa nya medel vid den 5- eller lO-åriga löptidens slut för att lånen skall kunna omsättas. Vid mitten av år 1977 betingade institutens egen upplåning en ränta på ca 11,25 procent. Den egna marginalen var omkring 0,5 procent och utlåningsräntan följaktligen ca 11,75 procent vid nämnda tidpunkt. Fast ränta tillämpas under den 5- eller lO-åriga bind-

ningstiden. Vid sidan av den slutliga belåningen ger GIGAB också byggnadskrediter. i huvudsak också för om- och tillbyggnad av småhus. Vid utgången av

Bostadssektoms 321

finansiering

år 1976 uppgick institutets utestående byggnadskrediter till 86 mkr. SIGAB:s och Svensk fastighetskredits byggnadskreditgivning har avvecklats under de senaste åren och övertagits av ägarbankerna. Vid sidan av lånerörelsen bedriver i synnerhet GIGAB en omfattande verksamhet med fastighetsförmedling, fastighetsförvaltning och fastighetsvärdering. GIGAB hade också väsentligt fier anställda än de övriga instituten, 59 personer vid utgången av år 1976 mot 19 hos SIGAB och 11 hos Svensk fastighetskredit. Skillnaderna härvidlag mellan GIGAB och de båda övriga instituten är organisatoriskt betingade, då motsvarande funktioner är förlagda direkt i de övriga institutens ägarbanker eller i särskilda bolag.

6.2.3.5 Sammanfattande karakteristik Sedan BOFAB övertagit de affarsbanksägda bostadsinstitutens nyutlåning år 1973 finns tre dominerande institut för bottenlångivning till bostadssektorn. Stadshypoteksinstitutionen är av föreningskaraktär och dess verksamhet är reglerad i lag. De båda övriga instituten är kreditaktiebolag i enlighet med den särskilda lag som gäller för sådana och deras verksamhet står i likhet med stadshypoteksinstitutionens under tillsyn av bankinspektionen. BOFAB ägs till hälften av staten via PKbanken och till hälften av övriga affársbanker utom Sparbankemas bank. Spintab ägs helt av sparbanksväsendet via Sparbankemas bank. De tre kreditaktiebolagen SIGAB, GIGAB och Svensk fastighetskredit är numera i huvudsak inriktade på om- och tillbyggnad av äldre fastigheter, främst småhus. l allmänhet är låntagamas kontakter med bostadsinstituten begränsade då låneansökningama förmedlas av den bank som svarat för byggnadskreditema. Medan stadshypoteksinstitutionen har en utbyggd regional orga-

nisation svarar lokala banker praktiskt taget helt för kanaliseringen av B0-

FAB:s och Spintabs lån. Verksamheten skiljer sig också något mellan de olika instituten. Spintab utmärker sig genom en aktiv upp- och utlåningsverksamhet som innefattar reversupplåning från olika långivare och direkta eller indirekta engagemang som byggnadskreditgivare. Upp- och utlåningen är i hög grad integrerad genom de s. k. budgetavtal som träffas årligen mellan institutet och de enskilda sparbankema. Avtalen reglerar Sparbankemas obligationsforvärv. Institutet kan också i viss mån sägas fylla en likviditetsutjämnande funktion inom sparbankssektorn. Vidare ingår institutet i konsortier med Kommunkredit och lokala sparbanker som på avtalsbas åtar sig att svara för enskilda kommuners finansieringsbehov under treårsperioder. BOFAB:s verksamhet är strikt begränsad till långfristig bottenlångivning. Upplåning utanför obligationsmarknaden förekommer därför sällan. Fördelningen av utlåningen styrs helt genom avlyft baserade på delägarbankernas obligationsforvärv eller i proportion till bankernas utestående byggnadskreditiv när obligationer säljs till andra än delägarna. Stadshypoteksföreningarna har en fristående ställning på marknaden. Medan BOF AB endast lyfter av byggnadskrediter lämnade av delägarbankerna och Spintabs utlåning helt riktas till sparbankskunder, fördelas hypoteksföreningarnas lån oberoende av sådana bindningar. Samma köordning till-

322 Bostadssektoms finansiering SOU 1978:1 l

lämpas som i BOFAB. Möjligheterna enligt reglementet att ge byggnadskrediter har inte utnyttjats. Utlåningens fördelning på småhus och flerfamiljshus skiljer sig avsevärt mellan instituten. Följande tablå visar den procentuella fördelningen vid utgången av år 1976.

Spintabs koncentration på småhus återspeglar självfallet sparbankssektorns traditionella rörelseinriktning. lnstitutens lånevillkor är numera sinsemellan praktiskt taget identiska på både upp- och utlåningssidan. Det gäller såväl obligationsvillkoren som räntor och löptider för långfristiga bottenlån till olika objekt. l första hand är naturligtvis likriktningen ett resultat av de kreditpolitiska myndigheternas kontroll som innefattar både räntor och löptider. Det starka inslaget av real planering inom bostadssektorn har också eliminerat delar av de konkurrensmoment som annars gör sig gällande på kreditmarknaden. De överenskommelser som numera normalt träffas mellan myndigheterna och kreditinstituten om deras finansiella insatser är i sista hand utslagsgivande för tilldelningen av såväl byggnadskrediter som långfristiga fastighetslån till olika projekt. För de statsbelånade objekten kan besluten om att statslån skall utgå också sägas säkerställa bottenfinansieringen i bostadsinstituten. Sedan systemet med statliga räntesubventioner införts skulle den garanterade räntan också fånga upp eventuella differenser mellan bottenlåneräntorna i de olika instituten. stadshypoteksinstitutionens oberoende ställning på marknaden torde också bidra till likriktning av lånevillkoren. lnstitutens räntemarginaler för nya lån är ringa. För bostadshus är marginalen genomgående 0,2 och för affárs- och kontorshus cirka 0,4 procentenheter. Det har framgått att marginalerna inte medgett en fondering av egna medel i BOFAB och Spintab i en takt som säkerställt att upplåningsunderlag som krävs enligt bolagsordningen genererats i samma takt som utlåningsexpansionen. Delägama har därför fått tillskjuta upplåningsgrundande lånegarantier respektive garantikapital i de båda instituten. Stadshypoteksinstitutionens kapitalgenerenng är väsentligt snabbare och grundas framför allt på den stora stocken av äldre obligationer till låg ränta vilkas motsvarande utlåning successivt omsätts till gällande marknadsvillkor. Generellt gäller alltså att instituten arbetar med mycket små egna medel i förhållande till omslutningen. Som framgått ligger kapitalbasen nära de föreskrivna två procentenhetema av utlåningen för BOFAB och Spintab, medan stadshypoteksinstitutionen som helhet har en fondtäckning på nära fyra procentenheter. För stadshypoteksinstitutionen tillkommer därutöver den statliga garantiutfástelsen om 6 miljarder kr vid utgången av år 1977. Standardiserade villkor gäller således för de tre dominerande bostadsinstituten, stadshypoteksinstitutionen Spintab och BOFAB, på såväl upp- som

Bosradssektorns finansiering 323

utlåningssidan. Samma villkor gällde för SIGAB, GIGAB och Svensk fastighetskredit så länge de var aktiva låntagare på obligationsmarknaden. I ett viktigt avseende förelåg emellertid skillnader för vissa äldre lån beträffande de olika instituten. Dessa hade kunnat skapa obalans inom den långfristiga bostadsfinansieringen under en lång följd av år såvida inte en särskild överenskommelse under riksbankens medverkan träffats år 1977 mellan institutens ägare och deras långivare att ändra obligationsvillkoren. Orsakerna var att obligationsvillkoren för de ovan nämnda lånen som infördes år 1966 skilde sig från villkoren för institutens motsvarande utlåning, de s. k. enhetslånen. För obligationslån utgivna under åren 1966-74 gällde att instituten hade en ensidig rätt att efter tio år påkalla ändring av räntan till gällande marknadsränta alternativt inlösen av obligationema. Eftersom räntetrenden varit stigande under tiden fram till 1976 när den forsta s. k. konverteringstidpunkten inföll, har ändringar av obligationsräntan inte varit aktuella. På utlåningssidan ändras däremot räntevillkoren för lån i kreditaktiebolagen uppåt till en högre marknadsränta efter tio år även om motsvarande obligationslån inte skulle ha ändrats. I motsats till kreditaktiebolagen justerar stadshypoteksinstitutionen räntan på utlåningen endast om obligationsvillkoren ändras. De angivna reglerna innebär att betydande marginalökningar skulle uppstå för kreditaktiebolagen eftersom räntenivån stigit med cirka 2,5 procentenheter sedan de aktuella lånen gavs. Under antagande att den 1977 rådande räntenivån skulle bestå till år 1984 (ett i och för sig godtyckligt antagande), skulle marginalökningarna under perioden 1976-84 motsvara en intäktsökning av storleksordningen 2,8 miljarder kr. Eftersom stadshypoteksinstitutionens upp- och utlåning for dessa lån var synkroniserad, skulle några överskott inte uppkomma i detta institut. Exemplet är intressant från flera utgångspunkter. Institutens marginaler för de berörda lånen skulle bli åtminstone 13 å 14 gånger större än de normala 0,2 procentenheter man betingar sig i nyutlåningen. Det illustrerar också de problem som är förknippade med tillämpningen av fasta kapitalmarknadsräntor i händelse av stora räntestegringar, exempelvis utlösta av inflation. l grunden är effekterna ett fördelningspolitiskt problem där låntagarna, eller i detta speciella fall mellanhandsinstituten, skulle gynnas på de ursprungliga långivarnas/obligationsinnehavarnas bekostnad. Fördelningsproblemet har flera dimensioner. Den största delen av låntagarna i instituten (uppskattningsvis två tredjedelar) har statliga lån och därmed räntebidrag som fångar upp räntehöjningen. Det innebär att statsbudgeten belastas med delar av de stigande ränteintäkter som tillförs instituten. I diskussionen har hittills förutsätts att inga transaktioner skulle företas mellan instituten och obligationsinnehavama som innebär att institutens ökade ränteinkomster tillförs deras långivare som ett led i institutens konkurrens om marknadsandelama. Detta skulle exempelvis kunna ske i samband med försäljning av nya obligationer eller vid utbyten av förfallande obligationer genom anpassning av obligationskursema. Möjligheten skulle vara forbehållen Spintab eftersom SIGAB, GIGAB och Svensk fastighetskredit inte längre ger ut obligationer. BOFAB började ge ut ifrågavarande obligationer först vid tillkomsten år 1971 och kan därför

324 Bostadssekroms finansiering SOU 1973111

inte erhålla någon marginalökning förrän tidigast år 1981. Enligt de kreditpolitiska riktlinjerna är emellenid sådana transaktioner inte tillåtna då de i praktiken innebär att emissionsräntorna kommer att avvika från den föreskrivna nivån. För instituten återstår därmed endast möjligheten att reducera olika avgifter för låntagarna på samma sätt som stadshypoteksinstitutionen. 1 övrigt skulle överskotten automatiskt ackumuleras i kreditaktiebolagen. Sedan problemet analyserats inom kapitalmarknadsutredningen inleddes under 1977 på riksbankens initiativ förhandlingar mellan kreditaktiebolagens ägare och de dominerande långivama/obligationsinnehavarna. Instituten utfáste sig därvid att efter hand konvertera obligationslån utgivna under åren 1968-74 till vid konverteringstillfállet gällande emissionsränta for likvärdiga obligationer. Överenskommelsen innebär att de ökade ränteintäker som foljer om räntan vid konveneringstillfállet överstiger den ursprungliga emissionsräntan fördelas bland institutens långivare i proportion till obligationsinnehaven. För långivarnas del innebär överenskommelsen att de förluster reduceras som de fått vidkännas på de fastförräntade placeringama genom den trendmässigt stigande långa räntan. Medan stadshypotekskassan som nämnts inte för enhetslånen tillgodogör sig några av ränteutvecklingen betingade överskott, uppstår för kassan överskott på äldre lån från tiden före införandet av enhetslånen som är betydande men avtar successivt under kommande år. Genom den heterogena sammansättningen av den äldre lånestocken är beräkningar av överskottens storlek svårare än beträffande enhetslånen i övriga institut. Enligt en överslagsmässig kalkyl skulle emellertid stadshypotekskassans ackumulerade överskott på äldre lån uppgå till 500 ä 600 mkr under åren 1977-84 förutsatt att 1977 års räntenivå består under hela perioden. För dessa äldre obligationslån, vilka till största delen emitterades på 30och 40-talen, reser konveneringsoperationer av det slag som beslutats beträffande de bostadsfinansierande kreditaktiebolagens obligationer problem av en ganska annorlunda natur. De äldre oblgationslånen är inte som obligationer av enhetslånetyp klart avgränsade vare sig det gäller emittenter eller lånevillkor. Vid sidan av stadshypotekskassan har allmänna hypoteksbanken och staten en stock äldre lån utelöpande. Stadshypotekskassans och hypoteksbankens obligationer har alltid betraktats som närstående statspapper i säkerhetshänseende. Samma asymmetri som för kreditaktiebolagens enhetslån föreligger heller inte genomgående mellan obligationsvillkoren och villkoren för stadshypotekskassans äldre utlåning. En del av kassans äldre reverslån löper sålunda alltjämt med oförändrade villkor som inte kan ändras av kassan. En generell konvertering av obligationsräntorna till dagens nivå skulle därför vara direkt förlustbringande för kassan. Kassans äldre obligationer är inte heller lika koncentrerade på innehavare som kreditaktiebolagens obligationer och för kassans del har de också i betydande omfattning bytt ägare sedan emissionstidpunkten. Det innebär att en eventuell höjning av räntan på dessa obligationer inte nödvändigtvis skulle gynna dem som gjort de största ränteförlustema under åren sedan obligationema emitterades. Många av innehavama av kassans äldre obli-

Bastadssektorns finansiering 325

gationer har sålunda tillgodogjort sig de stigande marknadsräntorna i form av låga kurser vid förvärven. I motsats till vad som gällde för de tre icke längre aktiva kreditaktiebolagens enhetslån kommer de överskott som genereras genom stadshypotekskassans äldre lån institutets verksamhet direkt tillgodo och återkanaliseras således till bostadssektorn. Obligationerna ifråga utgör ett mycket markerat exempel på hur fasta kapitalmarknadsräntor kan ge upphov till stora omfördelningseffekter. Efter de justeringar i obligationsvillkoren i form av kortare räntebindningstider m. m. som successivt genomförts, kan liknande effekter inte uppkomma i framtiden. Enligt kapitalmarknadsutredningens mening bör man låta sig nöja med den anpassning som skett av lånens villkor under senare år. Om en omfattande revision inleddes av villkoren för de äldre utelöpande obligationslånen skulle störningar inträffa på marknaden även för andra obligationer till följd av osäkerheten om de gällande villkorens framtida giltighet. Principerna för obligationsmarknadens funktionssätt skulle då rubbas. Ytterligare ingrepp i obligationsvillkoren bör därför undvikas.

Enligt överenskommelse med riksbanken skall bostadsinstitutens nyutlåning till 90 procent avse s. k. prioriterade objekt, bl. a. all nyproduktion av bostäder, om- och tillbyggnader med statliga lån samt kontors- och affärsbyggnader med statliga lån. Återstående 10 procent får användas for icke prioriterade ändamål, t. ex. affärs- och kontorsbyggnader utan statliga lån och äldre fastigheter. Den oprioterade utlåningen finansierades tidigare med särskilda obligationsserier med 0,25 procent högre ränta, men denna ordning har numera ersatts med Iikformiga obligationer. Systemet innebär att oprioterade objekt for institutens del finansieras till samma ränta som prioriterade. Ur kreditpolitisk synpunkt innebär detta att finansieringen av nyproducerade bostäder kompliceras. För att exempelvis ett nyproducerat bostadsbestånd med bottenlån motsvarande 9 miljarder kr skall finansieras måste obligationer för 10 miljarder kr förvärvas av kreditinstituten. Samtidigt har trycket på bostadsinstituten ökat att klara finansieringen av oprioriterade objekt med växande låneköer för sådana ändamål. Möjligheterna att komma till rätta med denna friktion i finansieringssystemet diskuteras i avsnitt 6.4.2.5.

6.2.4 [försäkringsbolagen

F örsäkringsbolagens placeringsmönster och placeringsreglementen redovisas ingående i kapitel 9. Framställningen i detta avsnitt begränsas till en kortfattad redogörelse för institutens bidrag till bostadsfinansieringen. I motsats till AP-fonden vars kreditgivning till bostadssektorn nästan helt kanaliseras genom förvärv av bostadsinstitutens obligationer, ger de enskilda försäkringsinstituten också reverslån direkt till de slutliga låntagarna. Nettoförvärven av bostadsobligationer och reverslångivningen netto under en tioårsperiod framgår av tabell 6.12. Obligationsförvärven uppgår normalt till fem å tio gånger nettoplaceringama i reverslån. Omfattningen av såväl obligationsförvärven som reverslångivningen för prioriterade ändamål är numera föremål för årliga överläggningar med riksbanken som svarar for att försäkringsbolagens åtaganden samordnas med övriga instituts

326 Bostadssektorns finansiering

Tabell 6.12 Försäkringsinstitutens kreditgivning för bostadsändamål 1967-76 (nettobelopp, mkr)

1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 Obligationsinnehav resp. utestående lån 1976-12-31 Obligationer 548 839 1373 542 1602 1400 1452 1949 2548 1684 18243 Reverslán m. m. 134 108 158 259 294 141 392 418 235 400 6872

Källa: Sveriges riksbank

enligt överenskommelserna med delegationen for bostadsfinansiering. Reverslångivningens struktur framgår av tabell 6.13. Tabellen visar fordelningen av försäkringsinstitutens nya slutliga lån för bostadsändamál år 1976. Reverslånen om totalt 315 mkr under året utgjorde 17 procent av den totala bruttoutlåningen. 85 procent avsåg icke statsbelånade objekt. 38 procent av lånen avsåg annat än ny- eller ombyggnad dvs. höjning av lån i äldre fastigheter och lån i samband med försäljning av hus. Inteckningslån i bostadsfastigheter med säkerhet inom 80 procent av taxeringsvärdet liksom bostadslån med kommunborgen utgör fondgilla placeringar for försäkringsinstituten, dvs. placeringar i sådana objekt får redovisas inom försäkringsfonden. Som framgår av kapitlet om försäkringsinstituten har emellertid dessa placeringsformer minskat i relativ omfattning medan icke fondgilla bostadslån med bankgaranti ökat i motsvarande mån.

Tabell 6.13 Försäkringsbolagens nya slutliga lån till bostäder 1976 (mkr och procent)

Mkr Procent

A Län till småhus

B Län till flerfamiljshus Statsbelånad nybyggnad 33 10 (prioriterad Placering)

Försäkringsbolagens totala nyutlåning mot revers under âret 1 823 Källa: Statistiska centralbyrån

Bostadssektørns finansiering 327

Dessa lån utgöres av toppkrediter till förhållandevis hög ränta. l genomsnitt betingade bostadslånen med bankgaranti 0,6 å 0,7 procentenheter högre ränta än inteckningslånen under senare hälften av år 1975. Av totalt utestående lån till bostäder vid utgången av år 1974 (det senaste år för vilket redovisning i detta hänseende föreligger) uppgick inteckningslånen till 4302 mkr, lån med kommunborgen till 716 mkr och lån mot bankgaranti till 1209 mkr, totalt 6227 mkr. Vid sidan av utestående lån till bostäder har forsäkringsinstituten också placerat betydande belopp i egna fastigheter. Vid utgången av år 1974 uppgick det bokförda värdet av institutens egna bostads- och kontorsfastigheter till 2 818 mkr. Marknadsvärdet av fastigheterna uppgår till betydligt högre belopp.

6.2.5 Det statliga jinansieringssystemer Huvuddragen av det statliga kreditstödets utveckling under efterkrigstiden har återgetts i avsnitt 6.2.1. Paritetslånesystemet som var i funktion under perioden 1968-74 var utformat för att komma till rätta med de problem som är förknippade med bostadsfinansiering vid stigande byggnadskostnader. Beslutet att avskaffa systemet kan tillskrivas de naturliga svårigheter myndigheterna ställdes inlör när det gällde att höja kapitalkostnaderna för befintliga hus i takt med kostnadsstegringama i nyproduktionen.

Återgången till ett räntegarantisystem av liknande slag som det som var

i kraft före år 1968 innebar att paritetslånesystemets förutsättningar om subventionsfrihet övergavs. Ambitionerna sänktes också vad gäller önskemålen om kostnadsparitet mellan olika årgångar av hus eftersom dispariteter uppstår om kostnadsutvecklingen i nyproduktionen skiljer sig från räntetrappan (vilken motsvarar en årlig kostnadsstegring på ca 3,8 procent). I det följande återges huvuddragen av det nu fungerande statliga bostadslånesystemets funktionssätt liksom de viktigaste av de övriga statliga lånearrangemang som har anknytning till bostadssektom. Den bostadspolitiska organisationen har i stora drag följande uppbyggnad. Regeringen (bostadsdepartementet) utfärdar förordningar och vissa särskilda bestämmelser samt är sista besvärsinstans i de flesta ärenden om lån och bidrag. Regeringen är också beslutande organ i vissa ärenden. Under bostadsdepartementet sorterar bostadsstyrelsen och länsbostadsnämnderna. Bosradssiyrelsen utfärdar bl. a. tillämpningsföreskrifter till de olika låneoch bidragsförfattningarna, har utrednings-, planerings- och kontrolluppgifter, fördelar på län och storstadsområden de av riksdagen fastställda ramarna för lån och bidrag samt är besvärsinstans ifråga om länsbostadsnämndernas beslut. Länsbostadsnämnderna beslutar bl. a. om lån och bidrag till bostäder och vissa lokaler samt medverkar vid fördelningen av bostadslåneramarna på kommuner. Kommunernas bostadspolitiska uppgifter regleras i en särskild lag, lagen om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m. m. 1947:523). Kommun ges enligt denna lag möjlighet att ge ekonomiskt stöd till bostadsförsörjningen inom kommunen. De skall också fungera. som förmedlingsorgan för ansökningar om lån och bidrag till de statliga bostadsmyn-

328 Bostadssektorns finansiering

och yttra sig över dessa ansökningar. I vissa fall skall komdigheterna munerna för statliga lån, bl. a. hyresförlustlån och boâta sig borgensansvar stadslån till småhus. Kommunerna skall också besluta om bostadstillägg till hushåll med låga inkomster. Kommunerna är ålagda att varje år upprätta bostadsbyggnadsprogram för de närmaste fem åren.

Övergripande bestämmelser om statliga bostadslån är införda i bostads-

fmansieringsförordningen (prop. 1974:150, SFS 1974:946, omtryckt i 1976:788). Detaljerade tillämpningsföreskrifter utfärdas löpande av bo-

stadsstyrelsen. Vid sidan av finansieringsfunktionen utnyttjas lånesystemet för att styra i en rad avseenden. För att bostadslån skall bostadsbyggandets utfonnning ifråga om husets och lägenheternas standard, utgå måste vissa krav uppfyllas samt kostnaderna för tomten och huset. Om kostden yttre bostadsmiljön naderna bedöms vara alltför höga beviljas inte statligt lån. beträffande markförvärv och Från och med år 1975 gäller nya villkor anbudskonkurrens för att statliga lån skall utgå. Markvillkoret gäller både och innebär i sina huvuddrag att statligt bonybyggnad och ombyggnad än småhus som skall bebos av låntagaren inte stadslån för andra ändamål av någon annan än kommun. Villkoret kan utgå om marken förvärvats l november 1974. Vid byggande på gäller för mark som köpts efter den datum kan dock statligt bostadslån markområde som köpts före nämnda som i huvudsak är obebyggt (exploautgå. Det krävs dock betr. markområde att ansökan om bostadslån inlämnas före den 1 juli 1984. teringsområde) Markvillkoret innebär alltså i princip att tomt som köps efter den 1 november 1974 inte får förvärvas av byggnadsföretag, markexploatör m. m. Syftet med är att förhindra att byggintressenter förbehåller sig rätt att bestämmelsen eliminera konpå ett eller annat sätt medverka i byggandet och därigenom

kurrensen. Vidare gäller från och med år 1975 att byggherre som inte bygger i egen från byggnadsföretag för att bostadslån skall regi måste fordra in anbud kunna Kravet och gruppbyggda småhus, beviljas. gäller för flerfamiljshus Dessutom är alla ommen inte for småhus som skall bebos av låntagaren. undantagna. År 1979 träder förbud i kraft också mot byggande byggnader i egen regi utan anbudskonkurrens for andra hus än dem som skall bebos

av låntagaren. och ombyggnad av såväl bostäder Bostadslån kan utgå både till nybyggnad som vissa lokaler inom bostadsområden, t. ex. butiker, barnstugor, postoch andra servicelokaler. Ãndamålsbestämmelserna har sucoch bankkontor cessivt vidgats. Bl. a. kan skollokaler belånas efter medgivande av regeringen för boendeservice och minsom de utgör en integrerad del av en anläggning kar behovet av andra lokaler. Ungefär 5 procent av den byggnadsvolym med statliga bostadslån avser lokaler. mätt i m2 som årligen finansieras Sedan år 1976 får också det s. k. ingångsvärdet, intill ett belopp motinräknas i svarande 40 procent av den godkända ombyggnadskostnaden, vid förvärv av flerfamiljshus i samband med upprustning låneunderlaget Denna reform har underlättat inte minst kommunernas inav fastigheten. satser på saneringsområdet. Som framgått är bostadsinstitutens utlåningsregler kopplade till de statliga lånebestämmelserna så att projekt som erhållit statslån också kan finansieras

Bosradssekzoms finansiering 329

med bottenlån i instituten. Med de nämnda restriktionerna kan bostadslån beviljas för alla hustyper oavsett vem som är ägare. För att fastställa bostadslånets storlek beräknas schablonmässigt ett låneunderlag och för att fastställa lånets inplacering ur säkerhetssynpunkt ett pantvärde. Statslånets storlek i förhållande till låneunderlaget varierar för olika låntagarkategorier. Kommun eller allmännyttigt bostadsföretag erhåller lån med 30 procent av låneunderlaget som placeras inom 100 procent av pantvärdet. För bostadsrättsförening under kommunal kontroll är låneandelen 29 procent, för smfmus som skall bebos av låntagaren 25 procent och för övriga låntagare i regel 22 procent. Lånen placeras inom 99, 95 respektive 92 procent av pantvärdet. Låntagare som erhåller lån motsvarande mindre än 30 procent av låneunderlaget eller vars produktionskostnad överstiger den belåningsgrundande (s. k. överkostnader), måste således tillskjuta egna medel eller ordna finansiering hos annan kreditgivare, vanligen bank eller försäkringsbolag. Bottenlåneinstituten utgår vanligen från de statliga beräkningarna av låneunderlaget i sin kreditgivning och medger i allmänhet lån intill statslånets nedre gräns, dvs. inom 70 procent av pantvärdet. För de allmännyttiga bostadsforetagen innebär lånebestämmelserna att husen helt kan finansieras med långfristiga lån så länge byggnadskostnaderna inte överstiger det fastställda låneunderlaget. De medför också att företagen kan bedriva sin verksamhet med ett mycket litet eget kapital i förhållande till omslutningen. Beloppen för låneunderlag och pantvärde anpassas till det lokala kostnadsläget genom en s. k. ortskoeflicient och till den allmänna byggnadskostnadsutvecklingen genom en tidskoefficient. De allmänna bestämmelserna om statliga bostadslån som återgetts i det föregående var giltiga även för paritetslånesystemet. Från och med år 1975 har paritetslånen ersatts av ett system med garanterade räntor som omfattar både bottenlån och statliga bostadslån. Mellanskillnaden mellan den garanterade räntan och marknadsräntan utgör en direkt subvention till bostadssektorn som belastar statens driftbudget. Räntebidrag utgår dock endast för den del av låneunderlaget som avser bostäder medan lokaler får finansieras till marknadsränta. Den nominella räntan på statslånen som läggs till grund för beräkningen av subventionsbeloppen motsvarar kostnaderna för statens långfristiga upplåning med tillägg på 0,25 procentenheter för att täcka administrationskostnader och en viss riskpremie. De garanterade räntesatserna är olika för nybyggda hyres- och bostadsrättshus och för nybyggda småhus. Skillnaderna är avsedda att utjämna olikheter i beskattning som gäller för olika kategorier av fastighetsägare. Också vid ombyggnad av hyreshus är de garanterade räntesatserna differentierade med avseende på skatteförhållandena. För nybyggda hyres- och bostadsrättshus är enligt gällande bestämmelser år 1977 den garanterade räntesatsen 3,9 procent under det första året av länets löptid. Därefter höjs räntan med 0,15 procentenheter årligen under fem år. För tiden därefter trappas räntenivån upp med 0,2 procentenheter per år. Under den tid räntesubvention utgår erläggs inga amorteringar på det statliga lånet. När den garanterade räntenivån uppnår marknadsräntan, efter cirka 30 år enligt dagens förhållanden, fortsätter upptrappningen av kapitalkostnaderna i samma takt genom amortering på statslånet. Detta blir

330 SOU 1978: ll Bostadssektorns_finansiering

återbetalt efter ytterligare drygt 20 år vid en övre lånegräns av lOO procent och på något kortare tid vid lägre lånegränser förutsatt att dagens ränteförhållanden råder under hela perioden. l praktiken är det självfallet omöjligt att förutse ränteutvecklingen i ett så långt perspektiv. har möjlighet att omedelbart börja amortera stats- Bostadsrättsföreningar lånet efter en 30-årig amorteringsplan. Man kan därvid välja mellan lån med lika årlig amortering och annuitetslån. Den garanterade räntan för nybyggda småhus som bebos av ägaren är 6 procent under det första året efter lånets utbetalning varefter den höjs med 0,2 procentenheter tills marknadsräntenivån uppnås. Amorårligen teringen av det statliga lånet börjar ett halvår efter utbetalningen av lånet. är fastställd till 30 år och betalningarna kan ske med Amorteringstiden lika årliga belopp (rak amortering) eller i form av annuiteter. De statliga bostadslånen och därmed räntegarantierna utgår numera från husens färdigställande oavsett om avlyft av byggnadskrediterna erhållits i bostadsinstitut. Räntekostnaderna for byggnadskreditiven får också ingå vid beräkningen av låneunderlaget för de statliga lånen. Reglerna innebär att kapitalkostnaderna inte påverkas for låntagaren om avlyft i bostadsinstituten fördröjs genom köbildning. Variationer i räntan på kreditema under byggnadstiden får också liten effekt på kapitalkostnaderna under senare skeden eftersom räntekostnaden får finansieras med långa lån till garantiränta. Kapitalkostnadema för hus som finansieras med statliga bostadslån kan därför sägas i stort vara oberoende av kreditmarknadsvillkoren. För ombyggnad gäller i huvudsak samma låneregler som för nybyggnad. För att ombyggnadslån skall beviljas får kostnaden inte understiga 15 000 kr och 4 000 kr för enfamiljshus. Efter ombyggnaden skall för flerfamiljshus lägenheterna och huset ha fått en viss lägsta standard. Reglerna om räntebidrag är i huvudsak desamma vid ombyggnad som vid nybyggnad. De garanterade räntesatserna för småhus är således 6 procent och for övriga hus 3,9 procent. För ägare av hyreshus som beskattas enligt s. k. konventionell metod är räntesatsen 5 procent. Bostadslån för ombyggnad skall emellertid alltid vara annuitetslån och amorteras från och med halvåret efter utbetalningen av lånet. Amorteringstiden är högst 30 år. Genom de nya lånereglerna avskaffas paritetslånen och räntelånen som infördes år 1968. För redan utelöpande lån bibehålls låneformema fomiellt men en anpassning sker till det nya lånesystemet så att också dessa låntagare kan få räntebidrag. Kopplingen av de äldre lånen sker genom att kapitalkostnaderna (”baskostnaden”) utgår efter vissa ”annuiteter” (paritetslån) respektive ”basräntor” (räntelån) som är olika för flerfamiljshus och småhus och varierar med året for husets färdigställande. Annuitetema och basräntorna höjs varje år på samma sätt som den garanterade räntesatsen för nya lån. En effekt av räntebidraget är att skuldökningen upphör på de gamla paritets- och räntelånen. Den paritetslåneskuld som fanns vid årsskiftet 1974/75 står kvar oförändrad tills uppräkningen av annuitetema ger utrymme för amortering. För låntagare med räntelån framräknades ett nytt räntelån per den l januari 1975 som avskrevs omedelbart till den del det hänförde sig till den upplupna ränteskulden. Den del som motsvarade amortering på det ursprungliga bostadslånet avskrevs dock inte.

sou 1978:11 Bosradssektoms finansiering 331

Även de låntagare som valde nominella bostadslån när paritets- och räntelånen infördes år 1968 får räntebidrag. För dessa gäller särskilda garanterade räntesatser för olika årgångar av hus. Räntesatsema höjs på samma sätt som för nybyggda småhus. Amorteringarna påverkas inte av räntebidraget utan fortsätter på samma sätt som tidigare. Låntagare med lån enligt äldre kungörelser, som avstod från att söka räntelån när dessa infördes år 1968, kan efter ansökan beviljas räntebidrag. Statliga lån utgår till en helt dominerande del av de nybyggda flerfamiljshusen. Andelen lägenheter i flerfamiljshus med statligt stöd har ökat kontinuerligt under senare år och utgjorde 96 procent för lägenheter fardigställda år 1976. För småhus var motsvarande andel 83 procent. Av totalt 55 800 fardigställda lägenheter år 1976 erhöll 48 500 statliga lån. De statliga bostadslånen belastar lånefonden för bostadsbyggande som ingår i statens kapitalbudget. Den är en revolverande fond vilket innebär att inflytande amorteringar används till utlåning. Förutom till ny- och ombyggnad kan bostadslån utgå för en rad ändamål. I vissa fall kombineras lånen med bidrag enligt särskilda författningar. Det gäller bl. a. bidrag och lån till energibesparande åtgärder (SFS 1974:252 samt bostadsfinansieringsförordningen 9 §). Till lånefonden för bostadsbyggande hänförs också en rad andra låneformer än bostadslån. Dit hör bl. a. forbättringslån (SFS 1962:538) som kan utgå för upprustning av bostäder för vissa boendekategorier. Hyresförlustlån (SFS 1972:60) kan beviljas för att täcka kostnader för outhyrda lägenheter i statsbelånade hus. Lånen löper på tio år med möjlighet till förlängning till femton år. Regeringen kan efter ansökan besluta om uppskjuten amortering eller räntefrihet under viss tid. Regeringen kan också besluta om avskrivning av lån om Iåntagarens fortsatta verksamhet annars äventyras. Ungefär 30 procent av årligen utbetalda hyresförlustlån om cirka 250 mkr har hittills avskrivits. Tomträttslån, som hänförs till lånefonden för bostadsbyggande, och markförvärvslån, som ligger utanför denna, ges till kommuner. Dessa låneformer behandlas i kapitel 7. Statligt stöd till allmänna samlingslokaler (SFS 1973:400) utgår ur en särskild fond i form av bidrag och lån. I tabell 6.14 sammanfattas utbetalningarna under år 1976 och ställningen vid slutet av året för statliga lån till bostadssektorn. Den kraftiga ökningen av småhusbyggandet återspeglas i fördelningen av årets utbetalningar mellan småhus och flerfamiljshus. Under budgetåret 1977/78 beräknas utgifterna för räntesubventioner och eftergifterna av räntelån till 2 560 mkr. Vid slutet av 1977 uppgick byggnadskostnaden per m2 till cirka 2 200 kr i flerfamiljshus. Räknat efter en faktisk kapitalkostnad på 9,7 procent enligt gällande marknadsränta och en garanterad ränta på 3,9 procent, utgjorde den statliga räntesubventionen 5,8 procent. Räknat per m2 uppgick således den statliga subventionen till 128 kr (5,8 procent av 2200 kr) under det första året för nyproducerade lägenheter i flerfamiljshus. Hyran per m2 i nyproducerade flerfamiljshus uppgick vid samma tidpunkt till 140-150 kr per m2 i storstadsområdena. Utan statliga kapitalsubventioner skulle hyresnivån alltså i det nännaste fördubblas.

332 Bostadssektorns_finansiering SOU 1978: ll

Tabell 6.14 Utestående statliga lån för bostadsändamål per 1976-12-31 samt nyutlåningen under âret (mkr) Nyutlåning Ställning under år 1976 1976-12-31 Läneføndenjör bostadsbyggande Lån till ny- och ombyggnad av

lfån till hyresförluster Övrigt 14 170

Summa 2 647 33 231

SIatsregleringsfonden Energisparlån 254

Övriga ullâningsfonder Markförvärvslån 115 486 9 185 Izån till samlingslokaler

Källa: Bostadsstyrelsen

6.2.6 Kommunernas lângivning

Kommunerna intar en central position i den bostadspolitiska organisationen. 1 det föregående har översiktligt belysts hur deras planeringsfunktion byggts ut under efterkrigstiden. Samtidigt har kommunerna successivt pålagts allt fler uppgifter som Företrädare för staten vid förmedling av statliga bostadslån och beredning av låneärendena. Kommunerna är också ålagda att ställa borgen för byggnadskrediterna vid uppförande av egnahem med bostadslån och för vissa statliga lån, bl. a. hyresförlustlån. Vanligen tecknar också kommunerna borgen för byggnadskrediter som tas upp av de allmännyttiga bostadsföretagen. De allmännyttiga bostadsföretagen, dvs. bostadsförvaltande bolag eller stiftelser under kommunal kontroll, har expanderat starkt under efterkrigstiden och har under perioden 1965-77 svarat för omkring två tredjedelar av nyproducerade lägenheter i flerfamiljshus. Utvecklingen är resultatet av en medveten satsning från statsmaktemas sida på bostadsproduktion i företag med självkostnadsprissättning. Bl. a. har som framgått de allmännyttiga företagen gynnats genom särskilt förmånliga villkor vid statlig belåning. De förmånliga lånevillkoren har medfört att kommunernas direkta finansiella insatser för egentligt bostadsbyggande kunnat hållas på en relativt blygsam nivå. Däremot är de kommunala utgifterna för olika bostadskomplement som vägar, gator, el, vatten- och avloppsanläggningar mycket stora.

sou 19734 1 Bostadssektørnsfinansiering 333

Som framgått har en växande del av bostadskomplementen berättigat till statliga lån och därmed bottenfinansiering i bostadsinstituten. Dessa delar av kommunernas uppgifter behandlas i kapitel 7.

6.2.7 Sraristisk sammanfattning

Genomgången i tidigare avsnitt av de viktigaste källorna för krediter till bostadssektorn torde ha visat att det knappast är möjligt att ge en helt tillförlitlig bild av kreditgivningen ens från de långivare som brukar räknas till den organiserade kreditmarknaden. Svånghetema är främst förknippade med den osäkerhet som råder beträffande en kredits ändamål. egentliga Det är inte rimligt att klassificera exempelvis bankernas alla lån mot säkerhet i bostadsfastighet som bostadslån eftersom en mängd lån till företag och personkrediter m. m. då skulle räknas med. I riksbankens statistik över nettokreditgivningen krepå den organiserade ditmarknaden (de s. k. kreditmarknadsmatrisema) har avgränsningsproblemen lösts så att följande poster hänförs till bostadssektorn. Av totalt emitterade bostadsobligationer under året räknas 90 procent som bostadslån eftersom denna andel av bostadsinstitutens nyutlåning skall avse prioriterade ändamål. Återstående 10 procent hänförs till näringslivssektom eftersom dessa lån till största delen avser affärs- och kontorshus m. m. En viss del även av de icke prioriterade placeringarna utgöres dock i praktiken av bostadslån, bl. a. lån i samband med fastighetsförsäljningar och lån för ombyggnad utan statliga lån. Bankernas direkta lån till bostäder utgörs i den nämnda statistiken sedan

år 1970 endast av byggnadskrediter för prioriterade ändamål. Övriga krediter

hänförts till näringslivet även om de till en del är faktiska bostadslån. Av tabell 6.5 ovan har framgått att bankernas nyutlåning under året kan klassificeras med avseende på krediternas ändamål så att en relativt fullständig bild kan ges av långivningen för bostadsändamål. Dessa uppgifter kan emellertid inte överföras på den stora stocken utestående lån mot säkerhet i bostadsfastighet. Därmed kan inte heller nettolångivningen under året fördelas på ändamål och införas i kreditmarknadsmatriserna. Denna torde dock var av relativt liten omfattning eftersom återflödet genom amorteringar på den stora stocken äldre bottenlån särskilt i sparbankerna inte kompenseras

genom motsvarande nyutlåning.

För de enskilda försäkringsinstitutens del anses inte lika betydande avgränsningsproblem föreligga som för bankerna. De direkta lånen mot säkerhet i bostadsfastighet har därföri sin helhet hänförts till bostadssektorn. En viss del av dessa torde dock i praktiken vara lån till företagare och personkrediter. Offentliga forsäkringsinrättningars direktlån utgörs till allra största delen av AP-fondens lån mot kommunal borgen till allmännyttiga bostadsföretag.

Bostadsinstituten ingår inte i statistiken eftersom de räknas som mel-

lanhandsinstitut. Deras kreditgivning registreras på upplåningssidan, dvs. främst genom nettoförsäljningen av obligationer. I tabell 6.15 belyses kreditgivningen på den organiserade kreditmarknaden till bostadssektorn under en tjugoårsperiod enligt de nämnda avgränsningsprinciperna. Tabellen utgör en sammanställning av riksbankens kreditmark-

334 Bostadssektorns finansiering SOU l978zll

-mmzno

§8..

.om

_ m m m o _ m

m. om 2 m_ o mm m_ E. mm 2 8_

macäzmå âêoccoødo: cåmvöoucm_ _mmvoâ_

m .

o: So mom âm 0% 2: o mvm om mmo m8 v; En mmm

ma...

m8:

_ _

.§2

m m m:

om mm 3 mm :v S. _m_ ä

ccuuøä

u p m m o _ x m_ m:

:oc om mm E R mm mm 8_ mm mm

m m m

:E: 00e omm o: E mom o: mm mom m: os. omm oo m: mom så omm §2 n m m o _ m g m m m

2 m..

:Emioåwüaiøm

n o. m o o

om mm I : 5 o_ ä m_ o» e. m» mm

8_

n m m

3:05_

omm

m mm

o: m: m8 sm mmm 5 .om :m mmm

?Cm

v .å å»

m _ o N _ m w m om

Summa_

_ m. m m m _ o

om. mm E om om m o_ mm mm G m..

8_

aims

mm

omm mmo

mo

S.. a» å... :s m2 så mm_ m: mmo ä am ms ma. 5:2

o m _ m m m v m

:o_.a:x:=:=vo.=_

_

m o o o. i v o _

i o» om o_ om om a. e.

.a 8_

m

io_

2 mm _

omm

.m

.mm mmm Bm mmm m? o: mm_ o ms m: mmm Sa

voñowiauuo

å.

§2 o _ m _ o dä_

Hm

n o 0 o .. o m .E

i m_ om om mm I 2 mm m..

:o: m. 8_ .o

m: .c

o m n m

ammo_

omm

S.

se, o: så m: Pm os. å_ :m Em omm

§2 22

_mEmvcm

c v

Eeiømøuaüå

ovaöococa

:z

mciszeo

.E

axâaumooszâ.

:ou:_=›_u:m_oaaoz

.xcmnmxc

.ozuüxmoacmwmn

_m_

tnenüwb

_ocozaäwoo

mcøuwcxaeznai

nå_ .to nå_ å_ å_ å

om

835%

.oceaäno .ozocuwzoo _o=o_am__no _åosmmsgo .ucosmwzno .ocegäno

msoemmztxurak

_

.W225 asså Sxüå sxøoa :Esa

såuacåw

22%

26:3:

:mxzuoøåk gåxufaqø. cmââäø :momiåäoow

.Z a

_møucma

._ .m .m .v .m .o s .m .o .I o_ m_ .2 _v_

Bostadssektoms

finansiering 335

nadsmatriser under perioden. I syfte att utjämna effekterna av konjunkturvariationer visas genomsnittsvärden för femårsperioder. Ett av de mest framträdande dragen i utvecklingen från slutet av 50-talet till mitten av 70-talet är enligt tabellen sparbankernas betydande tillbakagång från en position där de svarade för mer än hälften av bostadskreditgivningen till mindre än 20 procent idag. Andelsmässigt faller tillbakagången helt på den direkta reverslångivningen. De angivna relationstalen bör tolkas med Försiktighet p. g. a. de ovan nämnda ändringarna i kreditmarknadsstatistiken under perioden som innebär att endast de prioriterade byggnadskrediterna numera räknas som bostadslån. Sparbankemas alltjämt betydande direkta slutliga lån för bostadsändamål faller därför utanför statistiken under perioden 1970-76. Enligt en försiktig uppskattning skulle Sparbankemas andel av bostadsfinansieringen ha uppgått till drygt 40 procent istället för angivna 56 procent åren 1955-59 om samma redovisningsprinciper som idag tilllämpats under dessa år. Även med detta förbehåll återspeglas emellertid sparbankernas successiva övergång till indirekt finansiering av bottenlån genom förvärv av Spintabs obligationer. För affarsbankemas del har en kraftig ökning av marknadsandelen skett genom en relativ ökning av obligationsförvärven. Försäkringsbolagens andel av bostadskreditgivningen har varit relativt oförändrad, men obligationsförvärven har ökat på bekostnad av de direkta lånen. De offentliga försäkringsinrättningamas andel av nettokreditgivningen faller nästan helt på AP-fonden. Tillkomsten av fonden innebar en genomgripande förändring av kreditmarknadens struktur vilket återspeglas inte minst på bostadsfinansieringens område. I tabellen visas hur AP-fondens snabba tillväxt från starten år 1960 resulterade i en andel av bostadskreditgivningen på 20 procent redan under den första femårsperioden av 1960talet. Andelen nådde sin kulmen under perioden 1970-74 då fonden svarade for 40 procent av nettokreditgivningen. Därefter har fondens andel sjunkit något bl. a. genom en ökad satsning på kreditgivning till näringslivet. För bankernas del har detta inneburit att deras andel av obligationsförvärven på marknaden ökat, dock inte i högre takt än deras totala placeringar under perioden. Bostadsobligationemas andel av bankernas totala placeringar har således inte ökat nämnvärt. AP-fondens stora betydelse för bostadsfmansieringen under den expansiva fasen av bostadsbyggandet åren 1965-74 återspeglas i att den vid utgången av år 1976 hade 44 procent av totalt utelöpande bostadsobligationer i egen portfölj. Det ligger nära till hands att dra slutsatsen att AP-fondens snabba tillväxt var en grundläggande förutsättning för att miljonprogrammet för bostadsbyggandet kunde genomföras utan svåra stockningar på kreditmarknaden. Allmänheten utgör en restpost i kreditmarknadsstatistiken. Dit hänförs alla obligationsförvärv som inte kunnat lokaliseras till kreditinstituten. Posten torde i ringa utsträckning utgöras av privatpersoners obligationsförvärv. Ett markant drag i tabellen är att obligationsförsäljningens andel av kredittillförseln till bostadssektom ökat från 32 procent under perioden 1955-59 till omkring 80 procent under 1970-talet. Även i detta hänseende måste erinras om att endast en del av bankernas direkta lån till bostäder numera ingår i statistiken. Trenden belyser dock väl utvecklingen där de tre bo-

336 Bostadssektoms sou 197841 finansiering

stadsinstituten synnerligen starkt. Obligationemas ökande andel expanderat av kreditgivningen är självfallet också en konsekvens av att obligationsvaldes som metod att kanalisera AP-fondens medel. marknadslinjen Bostadssektorns andelsmässigt största anspråk på kreditmarknaden gjordess expansionsfas och även strax innan. des gällande under inledningen_av Under forsta hälften av 1960-talet, alltså före miljonprogrammets start, upptill 46 procent av nettokreditgivningen på marknaden. gick bostadskreditema till mindre än en tredjedel under 1970-talet Därefter har andelen sjunkit En viktig orsak till den sjunkande andelen är att stats- (rad 13 i tabellen). budgeten var överbalanserad under de första åren av 60-talet. Omsvängningen har sedan medfört att kreditmarknadens omtill statliga utgiftsöverskott slutning ökat. Som redan framhållits utgör kreditgivningen som registreras i kreditmarknadsmatriserna endast en del av den årliga långivningen till bostadssektom. Förutom bankernas nya slutliga lån, vilkas betydande storleksordning på årsbasis belysts i avsnitt 6.2.2, men som inte är så omfattande i nettoterrner, faller en lång rad andra kreditformer utanför statistiken. för bostadsändamål räknas sålunda Statens mycket omfattande utlåning Indirekt kan dock den statliga utlåningen för inte till kreditmarknaden. bostadsändamål sägas registreras i statistiken genom statens motsvarande änupplåning. Nettobeloppet av statliga lån för bostads- eller angränsande damål uppgick till 2 300 mkr år 1976. Därtill kommer ungefär 2 500 mkr i räntesubventioner. Kommunernas långivning till egentliga bostäder är inte särskilt betydande. Deras huvudsakliga insatser inriktas på en lång rad bostadskomplement som betingar mycket stora belopp årligen och som i växlande utsträckning finansieras med skatter, avgifter, upplåning och statliga bidrag. Vidare förekommer en omfattande men till sin storlek obekant kreditstiftelser m. ll. och fastighetsägare. Ofta förmedling mellan privatpersoner, sådan kreditförmedling av bankerna för notariatkundernas räkorganiseras ning varvid bankerna kan bistå med garantier för att förstärka säkerhetema i högre inteckningslägen. som tillförs bostadssektorn men De sammanlagda beloppen av de krediter eller som antingen registreras på andra sektorer i kreditmarknadsstatistiken helt faller utanför denna är således mycket betydande, men kan beräknas bara till en del.

6.3 Frågan om totalfmansiering av bostadsbyggandet

6.3.1 Tidigare behandling av frågan

l den bostadspolitiska debatten har under en lång följd av år ofta hävdats metoden att säkerställa genomförandet av det av att den mest rationella statsmakterna fastlagda bostadsbyggnadsprogrammet är att låta staten tillhandahålla de erforderliga krediterna. Eftersom argumenten för en statlig totalfmansiering ofta framlagts under av de friktioner som gjort sig gällande för stunden, kan det vara intryck av intresse att studera frågan i ett kronologiskt sammanhang. Problemen

Bostadssektorns 337

finansiering

har i allmänhet mötts med olika mer eller mindre genomgripande reformer inom ramen för ett i huvudsak oförändrat institutionellt system. I det följande rekapituleras huvuddragen av diskussionen om totalfmansiering parallellt med en redogörelse för de växlande problemen och de åtgärder som dessa initierat. Den kronologiska genomgången bör sedan underlätta ett ställningstagande till frågan om totalfmansiering mot bakgrund av dagens förhållanden.

6.3.1.1 Diskussionen fram till mitten av 1960-talet Frågan om införande av totalfinansiering diskuterades i flera sammanhang redan under l940-talet. De krisartade svårigheterna för bostadsbyggandet i början av decenniet initierade en väsentlig utbyggnad av det statliga fnansieringsstödet. Tanken att staten skulle svara för hela ñnansieringsbehovet avvisades emellertid då bostadsbyggandet inte ansågs ha hämmats av någon egentlig brist på bottenlån. En totalfinansiering skulle också ha förutsatt en betydande ökning av den statliga upplåningen. Även i samband med en allmän översyn av banksystemet i slutet av 1940-talet diskuterades möjligheterna att ersätta den relativt splittrade bostadslångivningen från institut specialiserade på byggnadskrediter, primär-, sekundär- och tertiärlån med en koncentration till ett enda institut. Flera varianter redovisades men man avvisade till sist tanken på mer genomgripande institutionella refonner då en statlig kreditorganisation varken kunde väntas bygga ut ett så linfordelat kontaktnät eller anpassa sig så smidigt till växlingar i kreditbehovet som de många enskilda kreditinstituten. Man menade också att enbart strävan att förenkla bostadskreditgivningen inte kunde motivera mer omfattande ingrepp i den utbildade kreditorganisationen med de risker för störningar på den övriga kreditmarknaden som då kunde uppstå. Det institutionella systemet påverkades föga av de överväganden som redovisades av olika utredningar under de första tjugo åren av efterkrigstiden.

6.3.1.2 Bostadspolitiska kommittén år 1966

På det finansiella området genomfördes ett omfattande utredningsarbete av bostadspolitiska kommittén vars betänkande (SOU 1966:44) resulterade i införandet av paritetslånesystemet år 1968. I institutionellt hänseende förändrades emellertid inte bostadslångivningen genom lånereforrnen. De statliga lånen utgjorde således alltjämt topplån medan de underliggande lånen tillhandahölls av bostadsinstituten på kapitalmarknaden och i någon utsträckning av bankema. l ett hänseende förenklades emellertid den långfristiga långivningen år 1966 då de dittills tillämpade primär- och sekundärlânen slogs samman till s. k. enhetslån intill 75 procent av låneunderlaget. Den betydande ökning av bostadsbyggandet som planerades för en tioårsperiod initierade också överväganden av kreditpolitiska kommittén om institutionella reformer behövdes för att trygga kreditförsörjningen till bostadssektorn. Myndigheternas ökade engagemang i den reala planeringen ledde också till den naturliga ståndpunkten att genomförandet av de fast-

338 Bostadssektoms SOU 1978: 11 finansiering

ställda programmen inte borde få hindras av brist på krediter. Diskussionen om institutionella reformer fördes också under intryck av de svårigheter att uppbringa byggnadskrediter som gjort sig gällande sedan några år. Bostadspolitiska kommittén menade att utbyggnaden av de kommunala förmedlingsorganen for den statliga bostadskreditgivningen skapat institutionella förutsättningar för en övergång till totalfinansiering. De ursprungliga att en lämplig organisation saknades för lokala kontakter med argumenten, låntagarna, hade alltså förlorat i styrka. De kommunala organen fyllde samma funktion för kanaliseringen av de statliga lånen som bankerna för förmedlingen av bottenlånen. Kommittén ansåg därför att ingen principiell förändring skulle inträffa vare sig den statliga långivningen kom att omfatta den slutliga finansieringen eller dessutom utvidgades till finansieringen under byggtiden. Besvär och kostnader borde minska för låntagaren, eftersom denne i det befintliga systemet måste förhandla med både förmedlingsorganet och ett eller flera kreditinstitut. Kostnaderna för ritningar och tekniska beskrivningar och för uttagande av inteckningar borde också minska. Förvaltningen av lånen under deras löptid borde också bli enklare och billigare. Kommittén studerade två huvudlinjer för kapitalanskaffningen inom ett med statlig totalfmansiering. Antingen kunde finansieringen ske system över statsbudgeten eller utanför densamma. Om finansieringen ägde rum över statsbudgeten skulle det rådande systemet expandera i omfattning men Den väsentliga skillnaden skulle inte kräva några institutionella förändringar. bestå i att statsbudgetens låneanslag skulle öka kraftigt och därmed statens upplåningsbehov. En finansiering utanför statsbudgeten skulle däremot kräva att ett särskilt institut inrättades, medan statens upplåningsbehov inte skulle öka. Statens engagemang skulle istället huvudsakligen bestå i att garantera institutets upplåning. Kommittén ansåg att den mest rationella metoden att upprätta ett sådant institut vore att omorganisera bostadsstyrelsen eller delar av denna till en statlig bostadsbank med uppgift att finansiera verksamheten genom obligationsemissioner. Kommittén konstaterade att om en statlig totalfinansiering begränsades till att avse enbart den slutliga finansieringen och således inte kom att omfatta byggnadskreditgivningen, skulle ändringen i finansieringsförhållandena inte medföra att bostadsbyggandet frikopplades från kreditmarknadsberoende. Kreditpolitiken skulle då i högre grad få inriktas på att säkerställa krediter under produktionsskedet och den slutliga finansieringen av icke statsbelånade fastigheter. Man ansåg det inte troligt att byggnadskreditgivningen skulle kunna tryggas enbart genom styrning av avlyftsvolymen utan att nya kreditpolitiska instrument måste skapas för ändamålet. Om å andra sidan även byggnadskreditgivningen inordnades i ett statligt skulle det statligt finansierade bostadsbyggandet frifinansieringssystem, kopplas från det direkta kreditmarknadsberoendet. Den kreditpolitiska styrningen skulle begränsas till byggandet utan statliga lån. Kommittén konstaterade att en övergång till statlig totalfinansiering enligt endera av de studerade modellerna radikalt skulle ändra förutsättningarna för de befintliga kreditinstitutens verksamhet. För sparbankemas del skulle hela grunden för verksamheten påverkas eftersom dessas nettoplaceringar

sou 1978:11 Bostadssektoms finansiering 339

till åtminstone tre fjärdedelar utgjordes av byggnadskrediter eller långfristiga fastighetslån. Effekterna för affärsbankerna skulle bli beroende av om den statliga finansieringen begränsades till fastighetskrediter eller innefattade även byggnadskrediter. I det sistnämnda fallet skulle det betydande bonfallet av kortfristiga placeringar för affársbankerna skapa strukturella problem. För försäkringsbolagens del skulle en övergång till totalfinansiering innebära att den direkta utlåningen till bostäder och förvärv av bostadsobligationer utgivna av flera institut måste ersättas med köp av statspapper eller obligationer utgivna av ett statligt institut. Man menade att en sådan koncentration av placeringama skulle motverka försäkringsbolagens strävan att hålla en differentierad obligationsportfölj och att den psykologiska effekten sannolikt skulle yttra sig som en aversion mot statspapper. För stadshypoteksinstitutionen och de olika bostadsfinansierande kreditaktiebolagen skulle reformen innebära en avsevärd begränsning av verksamheten. Förvaltningen av redan utestående lån skulle emellertid kvarstå under lång tid liksom utlåningen till icke statsfinansierat bostadsbyggande. Bostadspolitiska kommittén ansåg sig kunna fastslå att en statlig totalfinansiering skulle skapa garantier för en rationell kreditförsörjning for bostadsbyggandet. Man hävdade också att en sådan ordning inte skulle behöva medföra ökning av den statliga och kommunala förvaltnågon nämnvärd ningen. Men hänsyn till de genomgripande förändringar en sådan reform skulle medföra för de befintliga kreditinstituten och för kreditpolitiken och den ekonomiska politiken i stort ansåg sig kommittén emellertid inte kunna förorda en övergång utan att frågan prövats i ett vidare perspektiv. Den statliga långivningen borde alltså även i fortsättningen begränsas till toppfinansiering. Därutöver förutsatte man att kreditpolitiska åtgärder skulle vidtas i en omfattning som tryggade finansieringen av den beslutade bostadsproduktionen.

6.3.1.3 för bostadsfinansiering år 1968

Delegationen

När delegationen för bostadsfinansiering inrättades år 1967 hade den som sin främsta uppgift att företräda staten vid förhandlingar med bankerna om byggnadskreditgivningen. Det stod klart att finansieringen av det omfattande bostadsbyggandet måste ske i mer organiserade former än som dittills varit fallet. Särskilt ställdes man inför problem när det gällde att finansiera stora, fleråriga byggnadsprojekt. Delegationen studerade de rådande institutionella förutsättningarna i betänkandet ”Bostadsbyggandets finansiering och kreditförsörjning (SOU 1968:30) som refererats i avsnitt 6.2.1.5. Delegationen drog slutsatsen att en totalfinansiering av främst de större projekten i ett institut med kapacitet att ge både byggnadskrediter och långfristiga fastighetslån, s. k. integrerad finansiering, vore en möjlig väg att komma till rätta med de rådande friktionema i finansieringssystemet. De befintliga bostadsinstituten hade redan då rätt att lämna byggnadskrediter till samma gräns i förhållande till uppskattningsvärdet som gällde för de långfristiga lånen. Möjligheten hade inte utnyttjats i någon större utsträckning. Upplåningen mot obligationer hade helt tagits i anspråk för

340 Bostadssektorns finansiering sou 1978:11

den långfristiga utlåningen. Kortfristig upplåning för finansiering av byggnadskrediter hade tillgiipits i ringa utsträckning, till en del beroende på att bostadsinstituten då skulle försättas i en konkurrenssituation i förhållande till bankerna. lnstituten var också beroende av bankkrediter för att överbrygga de likviditetsbehov som ofta uppstår mellan obligationsköparnas teckningar och betalningstidpunkten. Delegationen diskuterade möjligheterna att införa integrerad finansiering i första hand genom den då verksamma bostadskreditkassans försorg, men man förutsåg att övriga institut skulle följa efter om kassan inledde en sådan verksamhet. Om bostadskreditkassan också skulle lämna byggnadskrediter finansierade med upplåning mot obligationer, stod det klart att betydande belopp måste tillföras under en övergångsperiod. Det gällde sålunda att dels lyfta av den befintliga kön av byggnadskrediter med en genomsnittlig väntetid på ungefär ett år, dels betala ut långa lån till de projekt som successivt kom att färdigställas under året. Vidare skulle institutet från början av övergångsperioden direkt ge långa lån till projekt som påbörjades under samma tid. Det momentana behovet av extra kredittilldelning skulle bli betydande, varefter medelsbehovet skulle under övergångstiden återgå till en normal nivå. För bankinstitutens del måste de genom bortfall av byggnadskreditgivningen friställda medlen överföras till bostadskreditkassan i form av långutlåning. En sådan överföring borde enligt delegationen kunna fristig åstadkommas genom anpassning av likviditetskvotema för bankinstituten. från byggstarten borde emellertid inte endast Den långfristiga utlåningen sträcka sig upp till bottenlånens övre gräns utan även innefatta de statliga lånen. När sedan statslånen utbetalats skulle de friställda medlen bilda en revolverande fond att utnyttjas för fortsatt utlåning. En sådan höjning av lånegränsema skulle kräva ändringar av bostadskreditskassans reglemente, men i övrigt skulle inga förändringar behöva genomföras. framhöll också att kombinationen av byggnadskredit och Delegationen skulle fylla samma syfte som ett enda långfristigt lån från fastighetslån byggstart under förutsättning att garantier kunde skapas om omedelbart avlyft när byggnadsprojektet färdigställts. Som ett exempel på en sådan ordning nämnde man det s. k. Spintabsystemet som då börjat tillämpas. Det stod klart att en medverkan i bostadsfinansieringen redan från byggstart skulle kräva att bostadsinstitutet kunde erhålla garantier beträffande Institutet skulle nämligen inte kunna träffa bindande avtal upplåningen. om finansieringen om man inte säkerställt att dess obligationslån skulle fulltecknas. Delegationen förutsatte därför att institutet skulle kunna träffa avtal med i första hand AP-fonden om obligationsplaceringarna under ett- Verksamheten skulle också underlättas om den inte kom att årsperioder. innefatta institutets hela verksamhet utan endast stora, fleråriga projekt som tilldelats förhandsbesked om statliga lån. Som framgått upprätthölls vid denna tid sådana ränterelationer på kreditmarknaden att kortfristiga byggnadskrediter betingade högre ränta än långa fastighetslån. Enligt delegationen borde en övergång till integrerad inom bostadsinstitutens ram medföra att kreditkostnadema unfinansiering der byggnadstiden kom att reduceras. Räntan borde inte bli mycket högre än på fastighetslån och den belastning borde elimineras som särskilt drabbade

Bosradssektorns finansiering 341

fleråriga projekt genom systemet med kreditavgift och löftesprovision. Delegationen framhöll att en vidgning av bostadsinstitutens verksamhetsområden kunde ske utan att några egentliga institutionella förändringar kom till stånd. Samtidigt menade man att det kunde vara vanskligt att lägga nya uppgifter på en organisation som bildats för speciella ändamål och som utbildat rutiner under många års verksamhet. Därför ansåg man det motiverat att överväga inrättandet av ett helt nytt institut för integrerad kreditgivning till bostadssektom. Delegationen skisserade ett förslag till inrättande av ett statligt institut för bostadsfinansiering som nära anslöt sig till bostadspolitiska kommitténs modell som beskrivits i det föregående. Man menade sålunda att institutet inte skulle behöva bygga upp en lokal organisation utan förlita sig på länsbostadsnämnderna. Vidare borde institutet inte behöva genomföra en särskild värdering av fastigheterna på samma sätt som de befintliga bostadsinstituten utan förlita sig på de av bostadsmyndigheterna framräknade pantvärdena. Man menade att de skäl som i tidigare sammanhang anförts mot inrättande av ett statligt bostadsinstitut, att ett sådant skulle rubba det befintliga institutionella systemet och inte tillföra bostadssektom ökade resurser, inte var särskilt vägande när det gällde de syften som delegationen behandlade. Man tänkte sig således att det nyinrättade institutet skulle koncentrera sin verksamhet till stora, fleråriga projekt. Det ansågs inte vara realistiskt att fororda att institutet skulle finansieras över statsbudgeten med hänsyn till de stora belopp som verksamheten skulle kräva. I stället borde ett fristående institut inrättas för upplåning i marknadsmässiga former. lnteckningshandlingar m. m. kunde helt handhas av länsbostadsnämnderna. Aviseringar om räntor och amorteringar borde kunna handhas av bostadsstyrelsen i samband med motsvarande åtgärder för det statliga lånet. En sådan ordning borde också underlätta redovisningen av kapitaltransaktionerna vid omfördelning av kapitalkostnadema enligt paritetslånesystemets principer. Bevakning och åtgärder vid betalningsförsummelser borde också kunna ske i rationella fonner. Institutets personal borde i stort kunna begränsas till vad som krävdes för upplåningen. Delegationens förslag resulterade inte i några institutionella ändringar. Invändningarna som riktats av bostadspolitiska kommittén mot inrättande av ett nytt kreditinstitut ansågs fortfarande giltiga. Därtill visade sig systemet med årliga avtal mellan myndigheterna och bankerna om byggnadskreditgivningen fungera väl varför osäkerheten på detta område, som tidigare utgjort ett skäl för inrättande av ett nytt institut, nu ansågs i stort ha eliminerats. Delegationens överväganden ledde emellertid som framgått till att löftesprovisionerna for fleråriga utfástelser om byggnadskrediter avvecklades efterhand av bankerna. Likaså undanröjdes bestämmelsen att statslån kunde utbetalas först när underliggande lån erhållits, regler som särskilt missgynnat de stora byggnadsprojekten. Bostadsinstituten kom inte att frångå sin traditionella inriktning på långfristig långivning. Funktionsfördelningen mellan bankerna och bostadsinstituten har sedan dess inte heller ändrats.

342 Bostadssektorns finansiering

6.3.1.4 Betänkandet ”Totalfinansiering” år 1975

I början av år 1975 lade boende- och bostadsfinansieringsutredningarna gemensamt fram ett betänkande ”Totalfinansiering (SOU 1975:12). Utredatt en statlig finansiering skall införas såväl ningarna föreslog i betänkandet finansiering) som bevad gäller de långfristiga fastighetslånen (fullständig träffande byggnadskreditgivningen (integrerad finansiering). Förslaget grundades på bostadspolitiska överväganden medan de kreditmarknadsmässiga förutsattes bli behandlade av och organisatoriska frågorna i sammanhanget kapitalmarknadsutredningen. hävdade att den nuvarande belåningsprocessen är Bostadsutredningarna förhållandevis och medför förseningar, kostnader och adminikomplicerad strativa svårigheter. Som en allmän utgångspunkt borde gälla att de ramar som fastställts av statsmakterna för bostadsbyggandet mot bakgrund av en samhällsekonomisk avvägning också skall uppfyllas utan friktioner vad gäller tillgången på lån. Låntagare som fått en bostadsinvestering prövad och godkänd borde därför få ett fastighetslån utbetalt i den takt byggnadsarbetena fortskrider. Koncentrationen till en kreditgivare borde enligt utredningarna medföra att det dubbelarbete som nu förekommer i belåningsprocessen elimineras. som nu måste ske hos flera kreditgivare, Det gäller ansökningsförfarandet besiktningar och behandling av pantbrev m. m. Med ett statligt ansvar för skulle behovet av den nuvarande kostnadshöjande fondbildfinansieringen bortfalla. Statens förlustrisk skulle inte öka ningen hos bottenlåneinstituten avsevärt genom detta arrangemang eftersom statens ansvar redan idag är knutet till lån i säkerhetsläge som är sämre än det som gäller för bottenlån. Utredningarna ansåg att den uppdelning som idag råder mellan byggnadskrediter och fastighetslån liksom av fastighetslånen på skilda långivare är historiskt betingad. Motiven som en gång förelegat ansågs inte längre relevanta. Inte heller framstår rollfördelningen som en gång gällde mellan längre som aktuell i de flesta fall. Man menade att byggare och förvaltare i samband med bostadsbyggandet också har radikalt förändrats risktagandet liksom statens och kommunernas ansvar i fråga om bostadsförsörjningen. de förändringar som inträffat på Sammantagna pekar enligt detta synsätt bostadsmarknaden entydigt mot att fmansieringssystemet borde anpassas till de ändrade förhållandena. Utredningarna tog inte närmare ställning till hur en statlig finansiering bör organiseras utan överlät dessa frågor till kapitalmarknadsutredningen. Man menade dock att om medel ställs till förfogande och erforderliga regenomförs kan både de tre bottenlåneinstituten och bogeländringar stadsmyndigheten med tämligen kort varsel börja svara för såväl fullständig som integrerad finansiering. Oavsett vilken väg som väljs borde enligt utredningarna bostadsmyndighetens bostadspolitiska roll inte förändras. En sammanslagning av kreditgivningen till ett institut kunde enligt utredningarna inte avstyrkas med hänvisning till att konkurrensmomentet i kreditgivningen då skulle elimineras. Man menade att en konventionell konkurrenssituation som i vissa situationer kan sporra till effektivitet inte område. Den som söker statligt boföreligger på bostadsfinansieringens stadslån hos länsbostadsnämnden och därvid får avslag kan anföra besvär

SOU 1978111

Bostadssektorns finansiering 343

hos bostadsstyrelsen och i sista hand hos regeringen. Prövningen av ett fullständigt lån skulle ske på samma sätt. Systemets funktionssätt blir i sista hand beroende av hur bostadskreditema refinansieras och vilka subventionsåtgärder staten vidtar. Enligt utedningarna vore olika kombinationer av formellt kortfristig och långfristig upplåning tänkbara liksom olika kombinationer av obundna och bundna räntevillkor. Upplåningsvillkoren kunde antas bli bestämda av kreditpolitiska överväganden och även av om staten eller en institution som inte har myndighetskaraktär utövar verksamheten. Sålunda vore det möjligt att åtmintone som en övergångslösning inleda en integrerad finansiering med en till en början obunden räntesats varigenom långivningen skulle kunna finansieras med kortfristig upplåning. Räntan skulle därefter läggas fast när långfristig upplåning fanns tillgänglig för kreditgivaren. Utredningarnas förslag om införande av totalfinansiering i statlig regi baserades på bostadsförsörjningens krav. Konsekvenserna för kreditmarknaden liksom de institutionella frågorna, bl. a. om en särskild bostads- eller samhällsbyggnadsbank bör skapas, forutsattes komma att utredas av kapitalmarknadsutredningen. Utredningarnas betänkande jämte remissinstansemas yttranden överlämnades därför for kännedom till kapitalmarknadsutredningen efter beslut av chefen för bostadsdepartementet den 21 mars 1975.

6.3.2 Kapitalmarknadsutredningens överväganden

6.3.2.1 Allmänna synpunkter Tillbakablicken i föregående avsnitt på diskussionen om totalfinansiering av bostadsbyggandet har visat att argumenten for institutionella reformer har skiftat beroende på arten av de finansieringsproblem som gjort sig gällande. Den tidigare diskussionen, fram till 1960-talets mitt, tog i hög grad fasta på svårigheterna att erhålla byggnadskrediter i den omfattning och vid de tidpunkter som bostadsbyggnadsplanema forutsatte. Detta innebär inte att forsörjningen med långfristigt kapital ansågs vara problemfri. I samband med den kraftiga expansionen av bostadsbyggandet från mitten av l960-talet kom emellertid de långfristiga lånen att stå mer i centrum liksom finansieringen av fleråriga, stora byggnadsprojekt. Under 1970-talet synes diskussionerna främst ha gällt frågan om det befintliga systemet är rationellt utformat och om kostnadsreduktioner kan uppnås om de olika finansieringsfunktionerna sammanförs till institut som svarar för finansieringen redan från byggstarten. Förskjutningama av argumenten återspeglar emellertid också de reformer på bostadsfinansieringens område som

successivt genomförts. Svårigheten

att uppbringa byggnadskrediter reducerades år 1967 genom förhandlingar mellan myndigheterna och kreditinstituten. Systemet har sedan dess varit i funktion och har inneburit att tillgången på byggnadskrediter i stort säkerställts såväl vad gäller volymen som kreditemas fördelning i tiden och på projekt. Detta gäller även kreditforsörjningen till stora projekt, en byggnadsfonn som dock avtagit i relativ betydelse under senare år. Under år 1977 har emellertid byggnadskreditgivningen varit förenad med vissa friktioner.

344 Bostadssektoms finansiering

På samma sätt har tillgången på långfristiga lån inordnats i de årliga förhandlingarna med kreditinstituten. Dessa har under perioden 1973-76 årligen

åtagit sig att företa nettoförvärv av bostadsobligationer i stort sett i den

omfattning som behövs för att hålla rimliga väntetider för avlyft (omkring ett år). Överenskommelsen för år 1977 fick en mindre preciserad innebörd än tidigare, men instituten utfáste sig likväl att förvärva obligationer i tillräcklig omfattning för att trygga den långfristiga finansieringen. Förhandlingarna torde ha underlättats då ränterelationerna på kreditmarknaden år 1975 anpassades till en mer marknadsbestämd struktur. I sista hand kan också kreditförsörjningen tryggas med stöd av den kreditpolitiska lagstiftningen som ger möjligheter för myndigheterna att inte bara föreskriva den volym bostadsobligationer som kreditinstituten har att förvärva utan också att ålägga en individuell bank att svara för byggnadskrediterna till ett angivet projekt. Slutligen har det statliga lånesystemet anpassats så att låntagama i allt väsentligt är oberoende av förhållandena på kreditmarknaden. Den statliga räntegarantin utgår sålunda från den tidpunkt de statliga lånen utbetalats oberoende av om bottenlån då kunnat erhållas. Vidare får kostnadema för byggnadskreditema inräknas i låneunderlaget för långfristig finansiering. Detta innebär att de kostnader låntagama kan åsamkas om utbetalningen av statslån fördröjs också får finansieras med långa lån. Extrakostnaderna kommer därmed i praktiken att sakna större betydelse för kapitalkostnadernas nivå under senare skeden inte minst genom de statliga räntesubventionema på de långa lånen. Ändamålsbestämmelserna för statliga lån har också successivt vidgats så att lånen kommit att innefatta allt större delar av bostadskomplementen. Sammanfattningsvis kan hävdas att reformerna på bostadsfinansieringens område under en tioårsperiod har inneburit att bostadsbyggandets kreditförsörjning i allt väsentligt tryggats. De önskemål beträffande finansieringssystemets funktionssätt som tidigare anförts som argument för en statlig totalfinansiering kan därmed sägas ha uppfyllts genom successiva reformer inom ramen för det befintliga institutionella systemet. Kapitalmarknadsutredningen drar mot denna bakgrund slutsatsen att skälen för mer genomgripande institutionella reformer i ston sett bortfallit. Utredningen återkommer i avsnitt 6.4.1 till friktionerna i byggnadskreditgivningen år 1977. I boende- och bostadsfinansieringsutredningamas betänkande ”Totalfinansiering” som referats i föregående avsnitt presenterades emellertid argument av övervägande administrativ och kostnadsmässig natur för en totalfinansiering. Bl. a. hävdade man att det befintliga finansieringssystemets utformning är grundat på historiska förhållanden som numera saknar relevans. Vidare sades systemet medföra väsentliga kostnadsökningar jämfört med en totalfinansienng, fördyringar som i sista hand belastar de boende. Bostadsutredningamas betänkande, som mynnade ut i förslagom införande av såväl fullständig finansiering av de långfristiga fastighetslånen som s. k. integrerad finansiering av byggnadskreditema, innehöll få överväganden av kreditmarknadsmässig natur. Inte heller tog utredningarna ställning till hur de föreslagna finansieringsformema bäst bör organiseras. Denna del av problemen överlät man på kapitalmarknadsutredningen. Remissinstanserna förklarade också i allmänhet att man inte kunde ta ställning till utredninigamas

SOU 1978: 11 Bostadssekrorns_finansiering 345

Förslag förrän kapitalmarknadsutredningens synpunkter föreligger. Kapitalmarknadsutredningen skall därför i det Följande något närmare analysera Förutsättningarna att införa en totalfmansiering av bostadsbyggandet. Framställningen indelas i två avsnitt. Det ena behandlar möjligheterna att i enlighet med bostadsutredningarnas diskussion reducera kostnaderna För kreditförmedlingen. Det andra behandlar de aspekter på problemen som överlåtits på kapitalmarknadsutredningen, främst frågor av kreditmarknadsmässig natur.

6.3.2.2 Kostnadseffekter m. m. av en totalfmansienng Det nuvarande systemet För Finansiering av bostadsbyggande med statliga lån innefattar tre kreditgivande instanser. Bankinstituten tillhandahåller byggnadskrediter som efter byggnadsskedet lyfts av till något av de tre bostadsinstituten i form av långfristiga bottenlån intill cirka 70 procent av

ett särskilt beräknat låneunderlag. Överliggande krediter tillhandahålls i form

av statliga bostadslån vilka beroende på ägarkategori sträcker sig upp till mellan 92 och 100 procent av låneunderlaget. Det finansieringsbehov som sålunda kan föreligga över gränsen För de statliga bostadslånen får tillgodoses av fastighetsägaren själv eller av bankerna. Det gäller också de fall då fastighetens verkliga byggnadskostnader uppgår till mer än 100 procent av det godkända låneunderlaget. Byggnadskrediterna lämnas av en lokal bank medan kommunala organ förmedlar ansökan om statliga lån. Det kommunala Förmedlingsorganet tillhandahåller också underlag till länsbostadsnämnden som fattar beslut om statliga lån. Förmedlingsorganet kontrollerar under byggnadsskedet att de bestämmelser Följs som är en förutsättning För att statliga lån skall utgå. Låntagarens kontakter med bottenlåneinstitutet förmedlas i allmänhet av den bank som tillhandahåller byggnadskrediterna. Det gäller särskilt det affársbanksägda BOFAB och sparbanksinstitutet Spintab som helt saknar lokal representation. Stadshypotekskassan med tillhörande regionala hypoteksforeningar svarar själv För en del av kontakterna med låntagaren, men i nära samarbete med byggnadskreditgivaren. lNär ett projekt godkänts för statlig belåning och låneunderlag därmed fastställts, ligger detta i allmänhet också till grund För belåning i bostadsinstituten. Dessa genomför dock en viss bedömning av projektet och byggheirrens ekonomiska ställning. Det etablerade systemet innebär således att låntagaren måste förhandla med i första hand det kommunala fonnedlingsorganet och banken. Kontalcterna med länsbostadsnämnden och bottenlåneinstitutet blir i allmänhet mindre omfattande såvida komplikationer inte uppstår. Låntagaren måste dock fylla i ansökningshandlingar och tillhandahålla pantbrev i olika förmåtnsrättsordning till de olika långivama. Uppdelningen i byggnadskredit och fastighetskredit motiverades urav att kreditriskema var störst under byggnadsskedet för att sprungligen sedan minska när fastigheten fárdigställts och långfristigt lån kunde utgå. Kritikerna av systemet menar att detta förhållande inte längre gäller på dagens institutionaliserade bostadsmarknad, där myndigheternas kontroll är :synnerligen rigorös. Därför borde de slutliga lånen utgå redan från början

346 Bostadssektorns finansiering

i den takt byggnadsarbetet fortskrider. En sådan frnansieringsform brukar benämnas integrerad finansiering. Härigenom skulle kostnaderna för byggnadskreditgivningen bortfalla och bankernas engagemang i byggandet bli överflödigt. Om exempelvis staten svarade för hela finansieringen kunde kommunala formedlingsorgan utföra allt arbete som är förenat med byggnadskreditgivningen. Detta vore rationellt då förmedlingsorganen ändå måste kontrollera att de statliga bestämmelserna för bostadslån efterlevs. Man menar dock att även de tre bostadsinstituten kunde svara för en integrerad finansiering genom att ge långa lån redan från byggstart. Uppdelningen på bottenlån och statliga överliggande lån anses av kritikerna också vara kostsam då den förutsätter skilda ansökningsförfaranden och dubbla uppsättningar av alla slags handlingar inklusive pantbrev. Om ett institut svarade för hela fastighetslånet skulle förenklingar och därmed kostnadssänkningar kunna uppnås. Man menar att en sådan s. k. fullständig finansiering kan åstadkommas antingen i helt statlig regi eller genom de tre bostadsinstituten. Det är otvivelaktigt riktigt att det nuvarande institutionella mönstret på bostadsfinansieringens område är historiskt betingat. Kapitalmarknadsutredningen kan också ansluta sig till uppfattningen att förhållandena på bostadsmarknaden, inräknat de bostadspolitiska ambitionerna, inte är jämförbara med dem som rådde när nuvarande organisation för bostadskreditgivning bildades. Det hindrar emellertid inte att finansieringssystemet alltjämt kan vara rationellt.

Integrerad finansiering Termen integrerad finansiering har i debatten om bostadsfinansieringens institutionella utformning använts för det fall då det långfristiga fastighetslånet utgår redan från byggstart. Det har också förekommit varianter av denna modell. Bl. a. har framkastats att långivaren kan tillhandahålla korta lån som en övergångslösning för den händelse långfristig upplåning i tillräcklig mängd inte går att uppbringa i vissa situationer. Om den långsiktiga finansiären svarar även för byggnadskreditema borde enligt argumenten bankernas tjänster bli överflödiga och kostnaderna därmed kunna sänkas för låntagaren. En integrerad finansiering kan tänkas ske enligt två huvudvarianter, antingen i bostadsinstitutens eller i det statliga finansieringssystemets regi. Organisatoriskt skapas de bästa förutsättningarna för en integrerad finansiering om långivaren också åtar sig att svara för hela den slutliga finansieringen, alltså om fullständig finansiering tillämpas. Detta är dock inte ett nödvändigt krav. Exempelvis kan man tänka sig att bostadsinstituten svarar för byggnadskreditgivningen och att sedan bottenlånen ligger kvar i instituten medan överliggande lån lyfts av i form av statliga lån. En sådan ordning är som framgått möjlig inom ramen for stadshypoteksinstitutionens och Spintabs, men inte BOFAB:s, nuvarande reglementen. Däremot är det svårt att tänka sig att staten skulle svara för byggnadskreditgivningen om bottenlånen inte samtidigt inordnas i verksamheten. Om bostadsinstituten förutsätts svara också for byggnadskrediterna kan detta inte rimligen ske genom att långfristiga lån utbetalas redan från bygg-

Bostadssektornsfnansiering 347

talar inte starten som ibland gjorts gällande. Mot ett sådant arrangemang minst att man från början inte kan beräkna med någon säkerhet hur stora de slutliga lånen kommer att bli och därmed inte det finansieringsåtagande som kommer att åvila fastighetsägaren. Den slutliga finansieringen får föroch detta kan utsättas även i detta system vara bestämd av låneunderlaget bara beräknas preliminärt under byggnadstiden. Vidare uppstår problem om den långa räntan ändras under byggnadsskedet. Kortfristig finansiering utgör under sådana omständigheter en rationell tillfällig finansieringsform. Man kan också utgå ifrån att svårigheterna skulle vara betydligt större för bostadsinstituten att uppbringa långa lån i den takt byggnadsarbetena fortskrider än kortfristiga lån för gängse byggnadskreditgivning. Det innebär emellertid inte att institutens anskaffning av byggnadskrediter kan väntas bli friktionsfri. vore man hänvisad till upplåning i bankerna. I praktiken Dessa kan inte väntas ha samma intresse som nu att tillhandahålla medel då den direkta kontakten med kunderna uppför byggnadskreditgivningen hör. Man skulle därmed ställas inför samma krav som i nuvarande system att säkerställa bankernas insatser genom överenskommelser eller kreditpolitiska åtgärder. I nuvarande system fördelas emellertid byggnadskreditema på låntagamas initiativ mellan olika banker. Om bostadsinstituten övertog byggnadskreditgivningen skulle denna automatik gå förlorad vad gäller kraven på bankerna att ställa medel till förfogande. Det bör därför stå klart att en integrerad finansiering i bostadsinstitutens regi skulle ställa högre krav än nuvarande ordning på kreditpolitiska insatser eftersom det skulle gälla att fördela den kortfristiga finansieringen på varje individuell bank. innebär en integrerad finansiering i bo- Från låntagarens utgångspunkt stadsinstituten inte någon väsentlig reduktion av arbetet när det gäller anm. m. då bankerna redan nu bistår vid kontakterna med sökningsforfarandet bostadsinstituten. Denna roll för bankerna bortfaller inte vid integrerad finansiering eftersom bostadsinstituten, med undantag av stadshypoteksinstitutionen, saknar lokal representation. Det är också uteslutet att en lokal organisation kan byggas upp. En integrerad finansiering inom det statliga jinansieringssysremet bör kunna av de kommunala förmedlingsorganen. En organiseras genom utnyttjande förutsätta att också den långfristiga botsådan lösning torde som framgått tenfinansieringen överförs från bostadsinstituten till staten. I annat fall uppkommer den föga rimliga ordningen att delar av de statliga kreditema efter får lyftas av till icke statliga institutioner med det beroende byggnadsskedet av tillgången på långa lån på kapitalmarknaden som då gör sig gällande. Bankernas roll som direkta medverkande i finansieringen av det statligt belånade bostadsbyggandet kan således i princip övertas av de kommunala förmedlingsorganen. Ur låntagamas synvinkel bortfaller i så fall en instans i administrationen av byggandet. Däremot är det inte givet att byggnadskrediter kan erhållas till nämnvärt lägre räntekostnader genom statens förmedling än genom bankernas. Den räntestruktur som idag tillämpas av bankerna har utbildats successivt under överinseende av de kreditpolitiska myndigheterna. Räntemarginalen mellan bankernas totala in- och utlåning är avsedd att ge utrymme för kostnadstäckning och ett skäligt överskott. Vid givna totala räntemarginaler

348 Bostadssektornsjinansiering

kan räntan för ett visst slag av krediter sänkas endast om räntan höjs i motsvarande mån för andra slag av lån. Frågan om räntesättningen för byggnadskrediter är alltså förknippad med det vidare problemet om räntebördan är rimligt avvägd mellan olika låntagarkategorier och olika ändamål. Det är emellertid knappast realistiskt att tänka sig att räntan för bankernas byggnadskrediter kan sänkas mer avsevärt på bekostnad av andra låneändamål. Krediter till objekt som godkänts for statlig belåning betingar bland de lägsta räntesatser som tillämpas av bankerna, bl. a. därför att de i allmänhet är säkerställda genom kommunal borgen. Ett vanligt argument för integrerad finansiering av byggnadskreditema i statlig regi har varit att man därigenom skulle utnyttja en redan befintlig organisation som inte behöver byggas ut nämnvärt för ändamålet. Dessutom borde staten kunna låna upp medel för verksamheten till lägre kostnad än bankerna. Statliga byggnadskrediter skulle därigenom enligt argumenten betinga en lägre ränta än bankernas. Det är emellertid enligt kapitalmarknadsutredningens mening inte givet att statens utlåningsränta kan baseras på en beräkning av särkostnaderna vid ett Övertagande av byggnadskreditgivningen på det sätt som resonemanget i det Föregående antyder. I själva verket skulle svårigheterna bli betydande att specificera kostnaderna för just byggnadskreditgivningen och kalkylerna i grunden vara meningslösa. Byggnadskreditgivningen skulle utgöra en verksamhet bland andra statliga engagemang vars kostnader måste täckas i den statliga totalbudgeten. Det vore då inte möjligt att på ett entydigt sätt beräkna kostnaderna för medelsanskaffningen. I praktiken brukar staten i utlåningsverkamheten ta ut en ränta som passar in i strukturen på kreditmarknaden. Staten kan alltid fastställa sina utlåningsräntor till en lägre nivå än marknadsräntoma om detta anses befogat med hänsyn till utlåningens syfte. Subventionema får då karaktären av kalkylbelopp som bokförs på driftbudgetens utgiftssida, t. ex. motsvarande skillnaden mellan den aktuella utlåningsräntan och räntan på långfristiga statsobligationer. Det finns emellertid inte anledning att anta att staten skulle subventionera räntorna för byggnadskrediter. Man synes ha tagit ställning mot en sådan ordning när man bestämt att räntegarantierna for de långfristiga fastighetslånen skall utgå från den tidpunkt det statliga bostadslånet utbetalas, alltså när fastigheten är fárdigställd. Låntagarna skulle alltså knappast belastas med lägre kostnader för byggnadskrediter om staten tog över verksamheten. En annan fråga är om samhällsekonomiska vinster skulle uppnås om byggnadskreditgivningen inordnades i den statliga och kommunala organisationen för bostadsfinansiering. Det är sannolikt att organisationen kunde ta på sig även denna verksamhet utan att behov därigenom skulle uppstå att bygga ut administrationen nämnvärt. Om sedan bankernas organisation för byggnadskreditgivning kunde reduceras är det uppenbart att besparingseffekter skulle åstadkommas. Det står emellertid klart att bankernas organisation för ändamålet inte kan avvecklas i och med att kreditema till det statligt belånade byggandet utgår. Dels kvarstår nämligen kreditgivningen till icke statligt belånat byggande,

Bosradssekrorns finansiering 349

dels svarar bankerna för finansiering av topplån och överkostnader även för statsbelånade fastigheter. Man svarar också för annan service till lån- Det lär vara svårt att fastställa hur stora besparingseffekter som tagarna. skulle kunna uppnås om det statligt belånade byggandet lyfts bort från bankerna. De tänkbara samhällsekonomiska vinsterna skulle som framgått resultera i sänkta kostnader för byggnadskrediter om inte statsknappast makterna fattade ett explicit beslut att subventionera verksamheten. För är emellertid denna fråga av marginell betydelse eftersom kostlåntagarna naderna för byggnadskrediter ingår i låneunderlaget för de långfristiga fastighetslånen. Smärre skillnader i kostnaden för byggnadskrediter gör sig därför knappast märkbara i kapitalkostnaderna under senare skeden.

Fullständig _finansiering Uttrycket fullständig finansiering har i diskussionen använts för att beteckna ett finansieringssystem där en kreditgivare svarar för hela den långfristiga fastighetsbelåningen och där lånen alltså täcker såväl nuvarande bottenlån kan en fullständig fisom överliggande statliga lån. Enligt vissa argument nansiering handhas av både bostadsinstituten och den statliga utlåningsorganisationen. Som framgått är en fullständig finansiering i princip tänkbar såväl med som utan integrerad finansiering av byggnadskreditgivningen. Den enklaste varianten av fullständig finansiering i bostadsinstirurens regi är att överlåta förvaltningen av de statliga lånen på dessa medan själva lånebesluten förbehålls myndigheterna. För låntagaren borde en sådan ordning innebära vissa förenklingar så till vida att ränte- och amorteringsavier m. m. kommer att innefatta hela fastighetslånet upp till det statliga lånets övre gräns. Bottenlån och statligt bostadslån sammanfors dock enligt denna variant inte formellt till ett lån utan redovisas var för sig. Rationaliseringseffekter bör uppnås då ju bostadsinstituten numera kan antas vara engagerade som bottenlångivare i praktiskt taget alla de fastigheter som finansieras med står det klart att myndigheterna måste tillställas samstatliga lån. Samtidigt ma beslutsunderlag som i nuvarande system, varför de rationaliseringsvinster som kan uppnås inte bör överskattas. För att ett sådant lånesystem skall kunna tillämpas fordras emellertid att den del av förvaltningen av de statliga lånen som förutsätter bostadspolitiska beslut kan skiljas från den övriga låneförvaltningen och överföras till myndigheterna. Denna variant av förvaltningssystem berördes inte av byggadministrationsutredningen i dess betänkande ”Bostadsverken samordning - decentralisering” (SOU 1976:26). Där föreslog utredningen att förvaltningen av de statliga lånen skall överföras till riksbanken. en mer avancerad variant av fullständig finansiering i bostadsin- Enligt stitutens regi svarar dessa självständigt för upplåningen av de erforderliga medlen, alltså inklusive den del av fastighetslånen som nu utgörs av statliga lån. En sådan ordning kräver sannolikt, förutom ändringar av reglerna för institutens verksamhet, att staten ställer garantier till förfogande för den del av upplåningen som motsvarar de nuvarande statliga lånen. Lånen utgörs enligt denna variant av enhetslån upp till det nuvarande lånets övre gräns. Ett problem blir då att sammanväga de skilda statliga

350 Bostadssektorns finansiering

villkoren för nuvarande bottenlån och statliga lån. Bottenlånen löper med annuitetsplaner grundade på upp till 60 års amorteringstid medan amorteringen av statslånen anstår tills den garanterade räntan trappats upp till marknadsräntan. Av större betydelse är emellertid att de statliga lånen förutom den egentliga finansieringsfunktionen också fyller uppgifter på det bostadspolitiska området. De villkor som måste uppfyllas för att statliga lån skall utgå är avsedda att styra bostadsbyggandets utformning enligt riktlinjer som är fastställda av statsmakterna. Villkoren måste ofta tas under omprövning i samband med ombyggnad och försäljning av fastigheter under lånens löptid. Vid sidan om den styrande funktionen är de statliga lånen i egenskap av toppkrediter också avsedda att tjäna som riskbuffertar. Om de nu befintliga klart avgränsade statliga lånen avlöses av enhetslån i bostadsinstitutens regi skulle förutsättningarna för den statliga bostadspolitiken skilja sig från nuvarande ordning. De statliga lånens styrande och risktagande funktion måste då åstadkommas med andra medel. l första hand skulle staten tvingas ställa garantier till förfogande för varje projekt i riskläge motsvarande de nuvarande statliga bostadslånen. Garantiema skulle förenas med krav på projektens utformning på liknande sätt som i nuvarande lånesystem. Även om dessa frågor kunde lösas tillfredsställande skulle emellertid en fullständig finansiering i bostadsinstitutens regi inte säkerställa att avlyft av byggnadskreditema kan erhållas när fastigheten är fárdigställd. I nuvarande system med överliggande statliga lån föreligger garantier för utbetalning av statslånen även om inte bottenlån erhållits med de förmåner i form av räntesubventioner som då utgår. En fullständig finansiering i statlig regi ställer i motsats till finansiering genom bostadsinstituten inte krav på genomgripande ändringar av formerna för statens engagemang på bostadsfinansieringens område. På samma sätt som när det gäller bostadsinstituten gäller det dock att väga samman amorterings- och räntevillkoren för det statliga enhetslånet. Utlåningen kan ske genom samma kanaler som de nuvarande bostadslånen utan att några mer betydande organisatoriska förändringar behöver komma till stånd. För låntagarens del kan därmed ansökningsförfarandet förenklas då bostadsinstituten bortfaller som låneinstans. Huruvida bankerna direkt kommer att beröras blir beroende av om den fullständiga finansieringen också innefattar byggnadskrediterna, dvs. om integrerad finansiering tillämpas i statlig regi. De av bottenlåneinstituten tillämpade förvaltnings- och fondbidragen om 0,2 procent per år av utlånat belopp motsvaras för de statliga lånen av en förvaltningsavgift om formellt 0,25 procent per år utöver statens upplåningsränta för långfristiga obligationslån. Avgiften är avsedd att också innefatta en riskpremie. Om staten tar över bottenlångivningen får räntan for det statliga enhetslånet fastställas enligt liknande grunder som dem som skulle gälla vid en integrerad kreditgivning i statlig regi enligt diskussionen tidigare i detta avsnitt. Frågan om bottenlåneinstitutens förvaltnings- och fondbidrag kan elimineras vid en fullständig finansiering och därmed möjliggöra en sänkning av låntagamas kostnader blir därför knappast relevant. I realekonomisk mening innebär förvaltnings- och fondbidragen inte heller i sin helhet en be-

Bostadssektoms 351

finansiering

lastning på samhällsekonomin. De medel som fonderas används för vidare utlåning och kommer dänned bostadssektorn till del. Endast i den mån de verkliga förvaltningskostnaderna i bostadsinstituten reduceras mer än den tänkbara ökningen av statens förvaltningskostnader medför således fullständig finansiering i statlig regi en samhällsekonomisk vinst. Denna vinst kommer emellertid som framgått inte låntagama direkt till del som en kostnadss-ánkning. I administrativt hänseende kan en fullständig finansiering i statlig regi innebära en förenkling så tillvida att en långivande instans bortfaller. Sammanfattningsvis kan följande slutsatser dras beträffande de administrativa formerna för integrerad och fullständig finansiering. - En integrerad finansiering av byggnadskrediterna i bostadsinstitutens regi genom att långa lån utgår från byggstart kan knappast komma till stånd. Istället torde byggnadskrediter av liknande slag som för närvarande få lämnas. Inga skillnader skulle dänned uppnås för låntagama jämfört med nuvarande ordning. Ur kreditpolitisk synvinkel skulle mer komplicerade åtgärder än nu få vidtas för att trygga finansieringen, eftersom institutens refinansiering i motsats till nuvarande byggnadskrediter inte fördelas automatiskt bland bankerna. - Integrerad kreditgivning i statens regi skulle inte nödvändigtvis ställa sig billigare än bankernas nuvarande byggnadskrediter. Effektema på kapitalkostnaderna under senare skeden blir i varje fall obetydliga då kostnaderna för byggnadskrediter får inräknas i låneunderlaget för slutlig finansiering. - En fullständig finansiering i bostadsinstiturens regi kan i sin enklaste form ske genom att instituten endast tar över administrationen av de statliga lånen. Om däremot enhetslån införs i institutens egen regi måste statens långivning ersättas med garantier i motsvarande riskläge. Från låntagamas utgångspunkt skulle en sådan reform vara utan värde så länge räntegarantin utgår från fastighetens färdigställande. - En fullständig finansiering i statens regi medför inte heller några kostnadssänkande effekter för låntagama då den statliga räntegarantin idag Styr kostnadsutvecklingen. Det framgår således att inga kostnadsmässiga effekter av betydelse torde uppstå för låntagama vare sig genom integrerad eller fullständig finansiering. Möjligen kan någon förenkling uppnås i ansökningsförfarandet. Avgörande ur bostadspolitisk synpunkt bör därför vara om en fullständig finansiering med eller utan integrering av byggnadskreditema kan väntas medföra att finansieringen säkerställs i högre grad än hittills. Som framgått har systemet med årliga förhandlingar mellan myndigheterna och kreditinstituten i kombination med ändrade regler för de statliga bostadslånen medfört att låntagama i stort är oberoende av kreditmarknadsläget för sin finansiering. Huruvida samma trygghet kan uppnås i ett system med fullständig finansiering blir beroende av vilken metod som väljs för kanalisering av medel till verksamheten. Denna aspekt på frågan behandlas i följande avsnitt.

352 Bostadssekrorns finansiering

6.3.2.3 Kreditmarknadsmässiga aspekter

Argumenten att bostadsfinansieringen måste tryggas oberoende av kreditav byggandets omfattning som marknadsläget grundas på den planering sker i reala termer och som årligen fastställs av statsmakterna. Det innebär att bostadssektoms resursbehov från början avvägs mot andra sektorers krav. På det kreditpolitiska området återspeglas den reala planeringen for bostadssektorns del i att bostadsobligationer räknas som s k prioriterade placeringar för kreditinstituten och i att årliga överläggningar numera äger rum med kreditinstituten om deras engagemang i bostadsfinansieringen. Prioriteringen är således inte i sig ett uttryck för att bostadsinvesteringar generellt skall anses ha större värde i samhällsekonomin än andra investeringar. Frågan om bostadsfinansieringens olika komponenter, byggnadskreditoch statliga topplån, bör sammanföras till enhetsgivning, bottenfinansiering lån bör ses mot denna bakgrund. Det gäller alltså att utröna om en sådan totalfinansiering på ett mer rationellt sätt än för närvarande skulle säkerställa finansieringen av de fastställda bostadsbyggnadsprogrammen. För att finansieringen av bostadsbyggnadsprogrammet med visshet skall tryggas oberoende av kreditmarknadsläget kan hävdas att en finansiering över statsbudgeten är den enda helt säkra lösningen. Vidare bör det statliga innefatta vad som i det föregående benämnts integrerad finansystemet skall vara säkerställd. Det bör dock siering för att byggnadskreditgivningen erinras om att även det nuvarande systemet med årliga överenskommelser om kreditinstitutens finansieringsåtaganden hittills också visat sig fungera i byggnadskreditgivningen uppträtt under väl, låt vara att vissa friktioner 1977. Den kreditpolitiska lagstiftningen kan isista hand sättas in för att trygga finansieringen, inkl. byggnadskreditema till varje individuell fastighet. Med de nämnda utgångspunktema står det klart att långivningen bör ske i de befintliga statliga och kommunala organens regi. Inga skäl föreligger att i en modell med budgetfinansiering inrätta ett statligt bostadsinstitut. En alternativ lösning där ett statligt bostadsinstitut finansierar långivmed egen upplåning på kreditmarknaden medför inga fördelar ur ningen jämfört med rådande läge. Ett sådant institut torde upplåningssynpunkt inte vara bättre i stånd än de nu befintliga att säkerställa bostadssektoms finansiering. en mindre ambitiös modell kan den statliga finansieringen be- Enligt lån. Därvid säkras inte byggnadskreditgivningen i gränsas till långfristiga högre grad än nu, men avlyften kan äga rum i den takt husen fárdigställs. En sådan verksamhet bedrivs av den norska husbanken. Ur låntagarnas synvinkel vore en sådan reform tämligen oväsentlig då de statliga lånen och därmed räntegarantiema redan nu utgår från den tidpunkt husen fárdigställs. Uppdelningen i det nuvarande finansieringssystemet mellan kortfristiga lån under och långfristiga lån under fastighetemas förbyggnadsskedet är en rationell metod att anpassa finansieringen till situavaltningsskede tionen på kreditmarknaden. Den innebär att det planerade bostadsbyggandet kangenomföras samtidigt som en relativt oberoende avvägning kan äga bland olika låntarum av fördelningen av tillgängligt långfristigt kapital garsektorer. Om i en viss situation exempelvis hänsyn till den externa ba-

Bostadssektorns finansiering 353

lansen talar för att näringslivets produktionskapacitet måste ökas, kan en förhållandevis stor del av tillgängligt utrymme på kapitalmarknaden tilldelas sektorn utan att bostadsbyggnadsprogrammet behöver komma i fara. Resultatet av en sådan anpassning blir i nuvarande system att avlyftsköerna växer i bostadsinstituten. Sedan de statliga räntegarantierna numera utgår oberoende av om bottenlån erhållits, drabbas inte låntagama kostnadsmässigt av en sådan längre väntetid. De låntagare som inte är berättigade till statliga lån och räntegarantier drabbas i mindre utsträckning än tidigare då räntorna på byggnadskrediter inte längre systematiskt överstiger de långa kapitalmarknadsräntorna, en omstrukturering som också underlättats genom införande av systemet med garantiräntor inom den statligt finansierade delen av bostadssektorn. Låneköerna i de befintliga bostadsinstituten är således resultatet av en ekonomisk-politisk avvägning och kan inte ses som uttryck för brister i det institutionella systemet. Tillgången på långfristigt kapital för bostadssektorns del kommer därför oberoende av den institutionella ramen att avgöras av allokeringsbeslut i anknytning till kreditpolitiken. Om nu bostadsfinansieringen enligt mönstret ovan omorganiseras så att staten över statsbudgeten övertar ansvaret, kommer placeringskapaciteten i försäkringsinstitut och banker att friställas i motsvarande mån. Om därvid även integrerad finansiering införs, kommer bankernas, och då särskilt sparbankernas, rörelseinriktning att ändras i grunden. Även för bostadsinstituten kommer självfallet förutsättningarna för verksamheten att ändras högst av- Sevärt. Frånsett tänkbara bieffekter av en sådan omorganisation kommer det realekonomiska utrymmet för investeringar inte att påverkas. Det innebär att medel motsvarande statens lån till bostadsbyggandet måste anskaffas på kreditmarknaden genom statlig upplåning istället för genom hypoteksinstituten. Om i nuvarande system en bank själv köper bostadsobligationer och de följande avlyften äger rum av bankens egna kreditiv (s. k. punktavlyft som är normala i sådana fall) kommer bankens kassaställning inte att påverkas då ju obligationslikviden kompenseras av avlyften. Däremot kommer bankens likviditetskvot att öka då bostadsobligationer i motsats till byggnadskreditiv får ingå vid beräkning av kvotens täljare. Om nu staten förutsätts handha en fullständig finansiering, men inte byggnadskreditgivningen, kommer statens långfristiga utlåning på samma sätt att resultera i avlyft av byggnadskreditiv och därmed kassaökning för bankerna. Vid ett givet realekonomiskt resursutrymme (vid en given stramhet på kreditmarknaden) måste denna kassaökning kanaliseras till staten genom statlig upplåning. Statsobligationer har i dag väsentligt kortare löptider än bostadsobligationer. Statslånen löper numera på mellan två och tio år och amorteras inte under löptiden. Bostadsobligationer har en löptid på tjugo år med räntejustering efter tio år (eller fem år från slutet av 1977) men amorteras i allmänhet efter en femtioårig annuitetsplan vilket innebär att omkring 95 procent av lånebeloppen kvarstår efter tjugo år. Om staten övertar den långfristiga bostadsfrnansieringen kommer värdepappersstocken på kreditmarknaden att få en genomsnittligt kortare om-

354 Bostadssektoms finansiering SOU 1978: ll

sättningstid. Samtidigt kan den effekten göra sig gällande att kreditinstituten känner sig mindre förpliktade att omsätta förfallande statspapper än vad de nu känner beträffande bostadsobligationer vid konvertenngstidpunkterna vart tjugonde år. Det innebär att kreditinstitutens värdepappersinnehav blir likvidare till sin karaktär vid en statlig bostadsfinansiering och att svårigheterna därmed kan öka för de kreditpolitiska myndigheterna att vid behov genomföra en åtstramning på marknaden. En sannolik konsekvens skulle då vara att riksgäldskontoret sökte placera statspapper med längre löptider än för närvarande på marknaden. I princip ställs emellertid inte några specifika krav på värdepapperens löptider vid statens upplåning. Teoretiskt skulle alltså staten löpande kunna finansiera budgetunderskott med kortfristig upplåning mot exempelvis skattkammarväxlar. Om staten sålunda skulle välja att upplåta placeringskapaciteten i försäkringsinstituten för övriga låntagarsektorer, skulle dessas långfristiga lån yttra sig som avlyft av bankkrediter på samma sätt som bostadssektoms avlyft som skildrats i det föregående. För att anpassa graden av stramhet på kreditmarknaden till det realekonomiska utrymmet skulle det då bli nödvändigt att ålägga bankerna väsentligt högre likviditetskrav än de som gäller i dag. Önskvärdheten att styra Iikviditeten i banksystemet har medfört att man eftersträvat en rimlig balans i upplåningsvillkoren för staten mellan korta och långa papper. Hänsyn har därvid också tagits till övriga låntagarsektorers upplåningsbehov på kapitalmarknaden. Därav följer att möjligheter att transformera kortfristig upplåning i bankerna till långfristig utlåning från staten visserligen föreligger, men att en rimlig balans i statens upplåningsvillkor bör iakttas med hänsyn till önskemålen att vid behov snabbt kunna strama åt kreditmarknaden. Stora innehav av kontinuerligt förfallande värdepapper i bankerna medför att särskilt effekterna av kreditpolitiska medel som kassakrav och marknadsoperationer reduceras. I stället får rörligheten i bankernas värdepappersportföljer kompenseras med likviditetskrav där statspapper ingår bland tillgångarna vid beräkning av kvotens täljare. I nuvarande system måste bostadsinstitutens upp- och utlåning synkroniseras både tidsmässigt och vad gäller villkoren. För bankernas del innebär detta att möjligheterna att erhålla avlyft av byggnadskreditema i hög grad är direkt kopplade till deras egna obligationsförvärv (punktavlyft). Det medför att bankernas värdepappersförvärv till stor del präglas av automatik. Om i stället staten tar över de långfristiga bostadslånen och verksamheten finansieras över statsbudgeten föreligger knappast en liknande direkt knytning av avlyften till bankernas förvärv av statspapper. Besluten om förvärv av statspapper skiljs med andra 0rd från avlyften av byggnadskrediter. Samtidigt kan bankerna vid ett statligt ansvar för avlyften räkna med att dessa kommer till stånd så snart ett byggnadsprojekt är färdigställt. Likviditetsplaneringen och anpassningen till uppställda kreditpolitiska krav kan då under i övrigt lika omständigheter ske under större frihet än när punktavlyft krävs. Från dessa utgångspunkter kan en statlig fullständig finansiering medföra ökade svårigheter att få till stånd en önskad likviditetsåtstramning i banksystemet. För statens del kan därigenom den effekten göra sig gällande att placeringen särskilt av långfristiga papper bli svårare än placeringen av bo-

Bostadssektorns finansiering 355

stadsobligationer i nuvarande system. Därtill kommer att en risk rent allmänt kan uppstå att statens upplåning inte kan öka i kompenserande grad när utbudet av bostadsobligationer faller bort. Erfarenhetsmässigt har det visat sig att staten, som alltid har alternativa finansieringsmöjligheter, tenderar att trängas undan från kapitalmarknaden om stora kapitalbehov anses föreligga hos övriga sektorer. Risker föreligger därför att en omläggning av bostadsfinansieringen leder till en praktiskt-politiskt svårkontrollerbar likviditetsutveckling genom ökad kassatillströmning i bankerna som då måste neutraliseras. Större krav skulle därmed ställas på kreditpolitiken att upprätthålla en given stramhet på kreditmarknaden. Det är också tänkbart att statspapperens villkor i högre grad än nu måste utformas så att de framstår som särskilt attraktiva for bankerna. En alternativ väg till statsupplåning i försäkringsinstitut och banker är att staten i ökad utsträckning söker sig till allmänheten för sin upplåning. Det gäller då att utforma lånevillkoren så att placeringar i statspapper framstår som goda alternativ till bankdepositioner. För bankernas del innebär en sådan omfördelning av sparandet att omslutningen minskar. Dessa aspekter behandlas mer utförligt i kapitlet om bankinstituten (kapitel 10). I diskussionen ovan har antagits att staten endast skulle svara för den långfristiga bostadsfinansieringen medan kreditgivningen under byggnadsskedet skulle ligga kvar hos bankerna. Om staten förutsätts också ta över byggnadskreditema i form av integrerad kreditgivning gör sig skillnaden i kreditpolitiskt hänseende främst gällande under ett övergångsskede då stocken av byggnadskrediter skall föras över till staten. Bankerna måste då ersätta utestående byggnadskrediter med statspapper vilket torde förutsätta en höjning av likviditetskraven. Efter övergångsskedet påverkas kraven på bankerna att köpa statspapper i detta avseende endast av förändringar i volymen pågående byggnadsarbeten. Om staten övertar finansieringen av bostadsbyggandet blir den primära effekten således att budgetunderskotten årligen ökar i volym motsvarande bottenlångivningen till det statsbelånade bostadsbyggandet i nuvarande system, dvs. med i runda tal tio miljarder kr efter dagens förhållanden. Därtill kommer eventuellt krav på en engångsökning av statsupplåningen för att absorbera byggnadskreditema. De kreditpolitiska implikationema av en stor ökning i statsskulden har belysts i det föregående. Statsskuldens sammansättning kan varieras vad gäller lånens löptider, men en snabb omsättningstakt ställer speciella krav på kreditpolitiken för att en given stramhet skall åstadkommas på kreditmarknaden. Allmänt gäller därför att statliga åtaganden på bostadsfinansieringens område, som medför en stor statsskuld och stora löpande budgetunderskott, fordrar en aktivare kreditpolitik än finansieringen i det nuvarande institutionella systemet. Även andra aspekter på statsskuldens och de löpande budgetunderskottens storlek bör självfallet tillmätas vikt vid övervägandena. Bl. a. brukar hävdas att stora statsfinansiella underskott utgör en belastning vid upplåning utomlands inte bara om staten själv svarar för upplåningen utan också för andra låntagare. Den utländske långivarens kreditbedömning brukar nämligen innefatta inte bara en granskning av låntagarens ekonomiska struktur utan också den allmänna ekonomiska utvecklingen i landet. Budgetunder-

356 Bostadssektoms finansiering sou 19734 1

skottens och statsskuldens storlek brukar därvid betraktas som en indikator på landets ekonomiska stabilitet. Stora statsfinansiella underskott skulle enligt detta resonemang påverka såväl möjligheterna för svenska låntagare att erhålla kredit i utlandet som de lånevillkor man kan påräkna. För bankernas del brukar å andra sidan den uppfattningen framföras att en förhållandevis stor portfölj av statspapper är att föredra framför stora innehav av bostadsobligationer vid en upplåning i utlandet. De utländska långivarna uppges nämligen betrakta statspapper som mer högvärdiga placeringar än bostadsobligationer. Dessa aspekter behandlas närmare i kapitel 10. Det är svårt att värdera vilka faktorer som tillmäts störst vikt vid de utländska långivamas kreditbedömning. Statsfinansema tillmäts säkert betydelse men man får räkna med att de bakomliggande orsakerna till en viss utveckling också granskas vid bedömningen. I den mån dessa indikerar en svag ekonomisk utveckling får naturligtvis statsbudgetens utfall, insatt i sitt sammanhang, en betydelse för kreditvillkoren vid upplåning utomlands. Slutligen bör framhållas att stora budgetunderskott i sig kan antas påverka avvägningen av statens budgetplanering. Olika effekter kan därvid göra sig gällande. Å ena sidan kan man föreställa sig att stora budgetunderskott skärper prövningen inför nya statliga åtaganden. Samtidigt skall inte uteslutas att en given utgiftsökning tillmäts mindre vikt i marginellt hänseende om budgetunderskotten etablerats på en permanent hög nivå, exempelvis som en följd av en statlig finansiering av bostadsbyggandet. Även om det sålunda är troligt att budgetprocessen kan påverkas av en statlig totalfinansiering av bostadssektom är det knappast möjligt att dra några bestämda slutsatser i detta hänseende då effekterna bör variera med hänsyn till omständighetema.

6.3.2.4 Sammanfattning och slutsatser

I det föregående har visats att de brister i det finansiella systemets funktionssätt som vid olika tidpunkter orsakat friktioner i bostadssektoms kreditförsörjning efter hand reducerats genom reformer inom den befintliga institutionella ramen. Sektom har därigenom, vad gäller det statligt finansierade byggandet, i huvudsak frigjorts från beroende av kreditmarknadsläget såväl med avseende på kreditvolym som räntevillkor. Det rådande systemet med separat kreditgivning under byggnadstiden utgör ett flexibelt element som möjliggör att byggnadsprogrammen kan genomföras oberoende av tillgången på långt kapital samtidigt som låntagama inte drabbas kostnadsmässigt vid väntan på avlyft. Likväl står det klart att om ett system för bostadsfmansiering skulle byggas upp från grunden utan bindningar av historisk natur så skulle knappast den nuvarande uppdelningen på tre olika kreditgivare förordas. Troligen skulle då någon fomi av fullständig finansiering införas med eller utan integrering av byggnadskreditema. Diskussionen av frågan om totalfinansiering i det föregående har lett till slutsatsen att en totalfinansiering för att få de avsedda effekterna i form av säkerhet om tillgång på krediter endast kan ske i budgetfrnansierad statlig

Bostadssektorns finansiering 357

regi. Det är inte troligt att reformen skulle leda till kostnadssänkningar för låntagarna då de statliga lånen kan väntas betinga i stort samma räntor som dem som tillämpas i nuvarande system. Vissa samhällsekonomiska vinster skulle troligen kunna uppnås genom att kreditinstitutens organisation kunde reduceras mer än den nödvändiga utbyggnaden av den statliga administrationen. Dessa effekter skulle dock knappast bli av nämnvärd betydelse. Kapitalmarknadsutredningen har dragit slutsatsen att en statlig totalfinansiering av bostadsbyggandet visserligen kan framställas som en ur byggarnas synvinkel enklare och mer rationell ordning än nuvarande system. Samtidigt är de fördelar som kan uppnås vid en övergång till totalfinansiering inte av en sådan omfattning att de motiverar att man avvecklar det inarbetade system som visat sig fungera väl och där förekommande friktioner kunnat elimineras genom successiva reformer. Utredningen anser också att de statliga budgetunderskott och den fortgående snabba ökning av statsskulden som skulle uppstå skulle verka destabiliserande och ställa ökade krav på kreditpolitiken. Därtill skall inte uteslutas att kraftigt ökade budgetunderskott i sig kan påverka förutsättningarna för den statliga budgetpolitiken. Enligt utredningens mening bör därför nuvarande system for bostadsfrnansiering bibehållas och vid behov justeras efter de linjer som hittills följts.

6.4 Finansiering inom nuvarande system: Kapitalmarknads-

utredningens slutsatser

6.4.1 Situationen âr 1977 I den föregående skildringen av ñnansieringssystemets utbyggnad har gjorts gällande att bostadssektoms kreditförsörjning efter hand utvecklats så att den i allt väsentligt är oberoende av kreditmarknadsläget, såväl vad gäller

tillgången på krediter som räntekostnadema. Mot bakgrund av erfarenhe-

terna år 1977 finns det anledning att något ytterligare granska denna slutsats. Det rådande ñnansieringssystemet vilar i hög grad på de årliga förhandlingar som förs mellan delegationen för bostadsfrnansiering och bankerna om deras åtaganden såväl när det gäller byggnadskreditgivningen som bankernas medverkan i den långfristiga finansieringen genom obligationsförvärv. Beräkningarna av frnansieringsbehoven grundas på det av riksdagen fastställda bostadsbyggnadsprogrammet. För att lösa ñnansieringsproblem som kan drabba enskilda statsbelånade objekt har man inrättat en särskild arbetsgrupp med representanter för delegationen och bankerna. Genom länsbostadsnämnderna anmäls de projekt för vilka byggnadskreditiv inte kunnat ordnas. Dessa förs upp på s. k. nödlidandelistor hos arbetsgruppen som sedan brukar komma till en lösning så att någon av bankgruppernas representanter utfáster sig att få finansieringen till stånd genom en lokal bank. Orsakerna till friktioner i finansieringen varierar, från problem som hänger samman med byggherrens ekonomi till stockningar på grund av kapacitetsproblem hos de lokala bankerna. I allmänhet har nödlidandelistor inte behövt förrän upprättas på hösten.

358 Bostadssektorns finansiering SOU l978: ll

Under år 1977 kom utvecklingen att avvika från det invanda mönstret. Nödlidandelistoma hos arbetsgruppen växte redan under mars månad och har krävt kontinuerliga förhandlingar. Väntetidema för de anmälda projekten har uppgått till 1 á 2 månader och ibland längre varvid byggnadsarbetena inte kunnat påbörjas. Den uppkomna situationen är anmärkningsvärd inte minst därför att bostadsbyggandet år 1977 nått sin lägsta nivå på åtminstone tjugo år. Förhandlingssystemet sattes på sitt största prov under åren 1969-70 då bostadsbyggandet under miljonprogrammet nådde sin kulmen med ett antal påbörjade lägenheter som låg dubbelt så högt som 1977 eller drygt lOO 000. Samtidigt utsattes kreditmarknaden för en kraftigare åtstramning än 1977 som medförde att kreditgivningen för andra ändamål än bostadsbyggande särskilt för affarsbankerna praktiskt taget stagnerade (jfr tabell 6.4). De yttre betingelsema för bostadskreditgivningen borde alltså inte ha hindrat en friktionsfii kreditförsörjning år 1977. Denna ståndpunkt satte också sin prägel på förhandlingarna vid årets början där man endast ansåg det nödvändigt att fastlägga den totala ramen för bankernas byggnadskreditgivning och förvärv av bostadsobligationer. I likhet med tidigare år fastställdes således inte den inbördes fördelningen av åtagandena mellan de tre bankgruppema. Det förutsattes att bankerna själva skulle svara för denna, vilken senare visade sig vara förenad med betydande motsättningar särskilt vad gäller byggnadskreditgivningen. En bidragande orsak till detta synes ha varit att sparbankemas andel av byggnadskreditgivningen ökat kraftigt under en följd av år (se nedanstående tablå) till en nivå4 som av dessa kommit att betraktas som överrnäktig mot bakgrund av den svaga inlåningsutvecklingen.

1972 1973 [974 1975 1976 1977 Prel.

Affársbanker exkl. PKbanken 40 38 36 36 30 35 PKbanken (postbanken) 23 2l 17 17 20 l9 Sparbanker 34 37 40 40 42 37 Eöreningsbanker l 2 3 4 4 4 Ovriga 2 2 4 3 4 5

Totalt 100 100 lOO lOO 100 lOO

Sparbankemas strävan att återanpassa sin andel till en historiskt mer normal nivå visade sig vara förenad med betydande svårigheter då de övriga bankgruppema inte ansåg sig kunna öka sin andel i motsvarande mån. Mot slutet av året fördes förhandlingar mellan bankerna och delegationen för bostadsñnansiering som resulterade i överenskommelser om den slutliga fördelningen av kreditgivningen. Överenskommelsen torde resultera i en ungefärlig fördelning av byggandskrediterna enligt uppgifterna i tablån. “Tablån avser beviljade Det står också klart att den snabba kostnadsstegringen under året bidragit kreditiv enligt bostadsstytill stockningama i kreditgivningen. Bankernas åtaganden att svara för byggrelsens statistik för nyproducerade hus med statliga nadskreditiven sträcker sig endast upp till ett belopp som motsvarar statslån. lånets övre gräns för varje projekt. Vid en snabb kostnadsstegring där an-

SOU 1973;” BOSIGdSSG/(IOHIS finansiering

passningen av lånetaket for de statliga lånen släpar efter den faktiska kostnadsutvecklingen, uppstår s. k. överkostnader som måste täckas av byggherren själv eller med hjälp av topplån i bank. Kraven på extra finansiering gäller inte bara under byggnadstiden utan även därefter. Denna finansiering blir förhållandevis dyrbar, eftersom den måste ske på marknadsmässiga villkor och inte berättigar till räntesubvention. Man brukar räkna med att varje procent överkostnad motsvarar en stegrad kapitalkostnad med kr 2:50 per m2 lägenhetsyta och år. Eftersom överliggande lån inte ges av bostadsinstituten ställer överkostnadema för bankernas del normalt krav på bestående åtaganden i form av topplån sedan projektet fárdigställts. Detta medför i sin tur, särskilt i ett stramt kreditmarknadsläge, att bankernas benägenhet minskar att bevilja byggnadskredit eftersom de följande topplånen inte räknas som prioriterade placeringar. Topplånen betraktas sålunda som ”övrig kreditgivning” som skall rymmas under utlåningstaket om sådant tillämpas som ett led i kreditpolitiken. Även från efterfrågesidan har överkostnadema en dämpande effekt. För låntagarna/ fastighetsägarna kan överkostnadema leda till att totalkostnaderna överstiger en nivå som ryms inom bruksvärdeshyran. Den snabba kostnadsstegringen under år 1977 utgjorde på detta sätt en bidragande orsak till stagnationen i bostadsbyggandet, särskilt under första halvåret när lånetaket for de statliga bostadslånen låg markant under de genomsnittliga byggnadskostnadema. Kostnadsstegringama möttes likväl med tätare höjningar av den s. k. tidskoefficienten än under tidigare år. Totalt höjdes därigenom lånetaket för statliga lån med 30 procent för flerfamiljshus och med 26 procent for småhus under perioden september 1976-september 1977. År 1977 utmärktes således av betydande friktioner på bostadsfinansieringens område för forsta gången sedan förhandlingssystemet infördes år 1967. Frågan är då om Förekomsten av friktioner i sig motiverar ett underkännande av finansieringssystemet. Svaret blir beroende av den ambitionsnivå man anser skall gälla för systemets funktionssätt. Mest långtgående blir kraven om man anser att systemet skall vara i stånd att utan friktioner finansiera även betydande överkostnader. Enligt mindre stränga kriterier kan hävdas att systemet endast behöver klara finansieringen av kostnader som faller under lånetaket. Det kan rentav göras gällande att det ligger i finansieringssystemets natur att överkostnader inte skall finansieras friktionsfritt. Lånetaket kan ses som ett av de medel myndigheterna har till sitt förfogande att dämpa kostnadsutvecklingen inom bostadsbyggandet. Om höjningama av lånetaket automatiskt och med täta mellanrum anpassades till kostnadsutvecklingen kan man utgå ifrån att en viktig kostnadsdämpande faktor skulle avlägsnas. En viss tröghet i anpassningen utgör således en i systemet medvetet inbyggd antiinfiatorisk komponent. Det innebär naturligtvis inte att anpassningen av lånetaket inte bör återspegla kostnadsutvecklingen men väl att en viss restriktivitet bör upprätthållas så att inte kostnadsmedvetandet i bostadsbyggandet elimineras. Med början år 1978 kommer också något ändrade regler att tillämpas för justeringen av tidskoefficienten. Denna skall omprövas varannan månad med utgångspunkt från förändringen i en faktorprisindex. Denna index åter-

360 Bostadssektoms finansiering

speglar endast arbetskraftskostnader som grundas på avtalsmässiga förändringar, medan eventuell löneglidning lämnas utanför. Vidare ingår en beräknad produktivitetsökning i kalkylerna. Den nya ordningen innebär att lånebestämmelsema blir bättre anpassade till kostnadsutvecklingen samtidigt som en spärr byggts in mot okontrollerade kostnadskomponenter. Regeringen har också möjlighet att frångå beräkningsgrunderna vid fastställande av lånetaket. De utifrån den enskilde byggherrens synpunkt friktionema i allvarliga byggnadskreditgivningen år 1977, vilka torde ha bidragit till en förskjutning av igångsättningen, kan enligt kapitalmarknadsutredningen inte läggas till grund för ett underkännande av flnansieringssystemet. Friktionerna synes ha haft två orsaker. Den första, som gällt Fördelningen av kreditgivningen mellan bankgruppema, kan otvivelaktigt lösas inom systemets ram. Det är enligt utredningens mening av största vikt att sådana motsättningar mellan bankerna som noterats under år 1977 löses på ett tidigt stadium under året och att de inte medges resultera i en kontinuerlig oenighet om byggnadskreditgivningen med förseningar i igångsättningen som följd. Utredningens bedömning av nuvarande fmansieringssystem är alltså betingad av att systemet handhas på ett sätt som förebygger friktioner av denna typ. Den andra friktionen är effekten av en exceptionell Den kostnadsstegring. restriktiva anpassningen, särskilt i början av år l977,av lånetaket till kostnadsutvecklingen har också haft återverkningar på utbudet av byggnadskrediter. Oberoende av hur den kostnadskontrollerande effekten härav bedömes, kan detta förhållande ej gärna tas till intäkt for en förändring av det institutionella systemet.

6.4.2 Prioriteringssystemet

6.4.2.1 Allmänna synpunkter

Bostadsbyggandets kreditförsörjning på den organiserade kreditmarknaden styrs i hög grad av det s. k. prioriteringssystemet. Bostadssektoms ställning som prioriterad låntagare vid sidan av staten skall inte ses som ett uttryck för att dess investeringar skulle ha ett högre samhällsekonomiskt värde än andra låneändamål. Den är istället en följd av den planering i reala termer av bostadsbyggandet som löpande äger rum. Sedan statsmakterna fastställt det reala resursutrymme som sektorn bör tilldelas har det blivit en av kreditpolitikens huvuduppgifter att säkerställa kreditförsörjningen. Den successiva utformningen av de olika styrinstrumenten mot ökad precision, liksom förskjutningama i de olika kapitalkällomas relativa betydelse för bostadsfrnansieringen har belysts i det föregående. Till prioriterade ändamål räknas nyproducerade bostadshus såväl med som utan statliga lån, ombyggnad och reparation med statliga lån samt olika slags lokaler och anläggningar för vilka statliga lån beviljats. Knytningen av prioriteringen till det statliga lånesystemet medför att en volymmässig kontroll automatiskt upprätthålls. För den icke statsfmansierade nyproduktionen av bostäder upprättas särskilda ramar. Andra låneändamål än de ovan uppräknade faller utanför den prioriterade sektorn. Det gäller bl. a. nybyggda kontors- och affärshus utan statliga lån,

SOU 1978: 11 Bostadssektorns finansiering 361

privatfinansierad ombyggnad och reparation samt belåning av äldre fastigheter. För dessa ändamål finns inte någon övergripande volymmässig kontroll. Placeringen av bostadsinstitutens obligationer liksom bankernas byggnadskreditgivning fördelas vid förhandlingar med de kapitalplacerande försäkringsinstituten och bankerna. I sista hand kan kreditförsörjningen säkerställas med hjälp av de medel som omfattas av den kreditpolitiska lagstiftningen. För kreditinstituten räknas bostadsobligationer som prioriterade placeringar och får därmed ingå i täljaren vid beräkning av likviditets- och placeringskvoter. Enligt föreskrifter som utfärdats av riksbanken skall bostadsinstitutens nyutlåning till 90 procent avse prioriterade ändamål, medan återstående 10 procent får utnyttjas för lån till andra objekt. Regeln har utformats i samråd med finans- och bostadsdepartementen. Den innebär att prioriteringsbestämmelsema inte är helt symmetriska på upp- och utlåningssidan. Som särskilt framhållits i diskussionen om totalfinansiering av bostadsbyggandet i avsnitt 6.3 utgör uppdelningen i kortfristig finansiering under byggnadstiden och långfristig slutlig belåning ett flexibelt element på kreditmarknaden. Den möjliggör att bostadsbyggande av planerad omfattning kan realiseras relativt oberoende av överväganden om vilken volym långfristigt kapital som kan ställas till sektorns förfogande under planeringsperioden. Om exempelvis hänsyn till den externa balansen leder till slutsatsen att exportindustrins kapitaltilldelning bör ökas, med en relativ minskning av utrymmet för bostadsobligationer som följd, kommer låneköema av fárdigställda objekt i bostadsinstituten att växa. En sådan förlängd väntan på avlyft har numera inte någon inverkan på kapitalkostnadema för statsbelånade hus eftersom räntesubvention utgår även under väntetiden. Det bör alltså fastslås att låneköemas längd i bostadsinstituten är avhängiga av en ekonomisk-politisk avvägning och inte av brister i det institutionella systemet. Det är givet att de statliga räntegarantiemas funktion som kostnadsbuffert medfört en viss ökad handlingsfrihet såväl när det gäller att anpassa kreditmarknadsräntoma med hänsyn till de övergripande målen för penningspolitiken, som beträffande möjligheterna att variera de olika låntagarsektorernas tillgång till kapitalmarknaden. Den statliga bostadslångivningen med tillhörande prioriteringssystem kan alltså sägas innebära att finansieringen av statsbelånad ny- och ombyggnad i allt väsentligt sker oberoende av ränteläget och andra villkor på kreditmarknaden. I viss mening kan delar av finansieringen för icke prioriterade ändamål sägas vara knuten till prioriteringssystemet. Det gäller de 10 procent av bostadsinstitutens nyutlåning som inte är ändamålsbestämd. Under år 1976 uppgick bostadsinstitutens sammanlagda oprioriterade nyutlåning till 1 419 mkr varav 970 mkr avsåg bostadshus (lån vid överlåtelser av äldre fastigheter, privatfmansierad ombyggnad och reparation m. m.) och 449 mkr privatfinansierade affárs- och kontorshus. Låneköema för dessa ändamål i bostadsinstituten motsvarar f. n._ ungefär fem års väntetid. Som framgått av tabell 6.5 svarar bankerna för en mycket betydande utlåning till icke prioriterade ändamål. De lånevillkor som bankerna har att erbjuda skiljer sig dock väsentligt från bostadsinstitutens. Medan bankernas lån löper på 10 å 15 år, undantagsvis längre, erbjuder bostadsinstituten

362 Bostadssektoms finansiering

lån på 25 till 40 år beroende på ändamålet. Dessutom tillämpar bankerna lån med rak amortering medan bostadsinstituten ger annuitetslån, där summan av ränta och amortering är lika under lånets löptid och amorteringama framstår därför är låga i början av lånets löptid. Lån i bostadsinstituten som förmånligare för låntagama än banklån. Ofta torde bostadsinstitutens lån för ombyggnad och reparation avse mer genomgripande upprustningar motsvarande nybyggnadsstandard, medan banklån finansierar mindre omfattande ingrepp. Den växande lånekön i bostadsinstituten har medfört krav på ökat utrymme för oprioriterade ändamål alternativt att prioriteringsbegreppet vidgas till att också innefatta ombyggnad och reparation utan statliga lån samt lån i samband med fastighetsöverlåtelser. Särskilt har åberopats att upprustning av äldre småhusområden därigenom skulle underlättas. En bättre tillgång på lån vid försäljning av framför allt småhus skulle motverka tendenser till segregering av bostadsbeståndet där äldre välbelägna hus nu i regel kan förvärvas endast av kapitalstarka köpare. Det står klart att en vidgning av prioriteringsreglema till att innefatta andra ändamål än sådana där statligt lån också utgår skulle i grunden ändra systemets uppbyggnad. Den volymmässiga kontroll som nu föreligger skulle få ersättas med en mer detaljreglerad kvotering av de belopp som bostadsinstituten får låna ut för olika ändamål. De problem som uppstår om den nuvarande ordningen rubbas skall belysas något i det följande.

6.4.2.2 Finansiering av ombyggnad

Statliga lån utgår för ombyggnad om den avser mer genomgripande upprustning, i regel motsvarande i det närmaste nybyggnadsstandard. I dessa fall medför den statliga belåningen automatisk prioritering och rätt till underliggande lån i bostadsinstitut. Räntesubvention utgår också. Lånebeloppen regleras av de statliga bestämmelserna för beräkning av låneunderlaget. Om statligt lån inte utgår får ombyggnaden finansieras i bank eller inom ramarna för bostadsinstitutens oprioriterade utlåning. De önskemål om förbättrade ñnansieringsvillkor för ombyggnad som framförts förutsätter, vid givna regler för statlig belåning, att antingen prioriteringsbegreppet vidgas till att innefatta även icke statsbelånad ombyggnad, eller att bostadsinstitutens oprioriterade utlåning ökas. Eftersom den nuvarande prioriterade utlåningen är kopplad till en planerad byggnadsvolym, skulle en vidgning av prioriteringsbegreppet förutsätta att ramar infördes för utlåning till icke statsbelånade ändamål. Någon volymmässig kontroll av icke statsbelånad ombyggnad är knappast vare sig genomförbar eller önskvärd. En sådan kvotering inom den prioriterade delen av bostadsinstitutens utlåning är självfallet identisk med en vidgning av utrymmet för oprioterad utlåning. Det står också klart att utrymmet måste bli oförändrat för utlåning till ändamål som nu är prioriterade. Slutsatsen blir därför att en ensidig ökning skulle krävas av bostadsinstitutens oprioriterade utlåning. Det kan ifrågasättas om inte en sådan expansion skulle förutsätta att regler om maximibelopp infördes för varje enskilt objekt för att motverka att annan efter-

Bostadssektorns finansiering 363

frågan än den avsedda stimuleras. En annan fråga är om kreditmarknadsmässiga förutsättningar föreligger på upplåningssidan för en ökning av institutens oprioriterade utlåning. Denna aspekt behandlas senare i detta avsnitt. Två typfall kan urskiljas beträffande finansieringen av ombyggnadsprojekt. Det ena avser ombyggnad som inte sker i samband med Försäljning av fastigheten och det andra försäljning och ombyggnad som sker i ett sammanhang. Om ombyggnaden sker när låntagaren redan är i besittning av fastigheten behöver finansieringen inte omfatta huset i dess ursprungliga skick, det s. k. ingångsvärdet. Om så ändå sker bereds låntagaren finansiellt utrymme för en ökning av konsumtionen eller annan efterfrågan. Ofta sker emellertid fastighetsförvärv i syfte att rusta upp huset till nybyggnadsstandard. Vid köp av småhus berättigar ingångsvärdet inte till statligt lån även om ombyggnaden kan finansieras med sådant. (Undantag gäller i vissa fall för hus i glesbygd där statslånet kan ökas till att omfatta en del av ingångsvärdet, s. k. fördjupning.) I stället får belåningen ordnas i form av oprioriterad utlåning från bostadsinstituten eller genom bank. Särskilt sparbankerna torde bedriva en omfattande utlåning for sådana ändamål. Vid förvärv av flerfamiljshus för ombyggnad med statliga lån får även ingångsvärdet inräknas i låneunderlaget, intill ett belopp motsvarande 40 procent av den godkända ombyggnadskostnaden, och berättigar därmed till prioriterad upplåning i bostadsinstitut. Denna regel infördes år 1976 för att underlätta finansieringen av större saneringsprojekt där hela kvarter ibland behöver förvärvas. Motivet för att småhus undantagits från statlig belåning är att man befarat att handeln med sådana hus annars skulle stimuleras med åtföljande prisstegring. Även beträffande ingångsvärdena gäller det som ovan sagts om prioritering av lån för ombyggnad. En ökad belåning utan vidgning av statslånen skulle förutsätta att utrymmet för bostadsinstitutens oprioriterade utlåning, och därmed deras totala utláningskapacitet, ökades. En vidgning av statslånen och därmed räntesubventionerna till att omfatta även ingångsvärdena skulle ge underlag för en närmast obegränsad expansion av handeln med småhus med svårberäknade priseffekter på äldre hus som följd.

6.4.2.3 Finansiering vid förvärv av äldre fastigheter

Resonemanget ovan om finansiering av ingångsvärdet vid förvärv av äldre hus for ombyggnad kan självfallet tillämpas även beträffande förvärv av hus utan åtföljande ombyggnad. En skillnad kan dock vara att diskussionen i det senare fallet rör hela fastighetsbeståndet, även den del som inte är aktuell för ombyggnad. Finansieringen vid förvärv av äldre hus, och särskilt då småhus, ställer sig ofta svårare än vid köp av nya hus, inte minst därigenom att de äldre husen i regel har en mycket lägre skuldbelastning i förhållande till marknadsvärdet än nya hus. De sistnämnda är också ofta finansierade med statliga lån till garanterad ränta. Det medför att köparen måste disponera en stor del av köpeskillingen kontant såvida denne inte kan uppbringa lån i kreditinstitut. Bankerna erbjuder ofta belåning av delar av fastighetsvärdet me-

364 Bostadssektoms finansiering SOU 1978311

dan utrymmet för bostadsinstituten är begränsat till den oprioriterade delen av utlåningen, där också andra låneändamål skall inrymmas. Begränsningen av lånemöjligheterna kan antas gynna dem som är förhållandevis kapitalstarka och har goda bankkontakter. De torde också minska rörligheten bland ägarna till äldre småhus och medföra segregation av bostadsområdena. ?referenserna för finansiering i bostadsinstituten framför lån i bankerna kan tillskrivas de längre löptider som de förra tillämpar i sin utlåning jämte annuitetskonstruktionen som ger förhållandevis lägre årliga amorteringar i inledningsskedet än lån med rak amortering. Slutligen tillämpar bostadsinstituten fast ränta under tioårsperioder (femårsperioder för lån givna från hösten 1977) medan bankerna erbjuder rörlig ränta. Om nu bostadsinstituten skulle expandera sin belåning av äldre fastigheter skulle detta förutsätta att deras totala utlåningskapacitet kunde ökas enligt resonemanget ovan. För låntagarna skulle en ökad belåning av äldre fastigheter inte automatiskt medföra att dessa i kostnadshänseende kunde konkurrera med nyare statsbelånade hus med räntesubvention. Däremot kan man utgå ifrån att prisnivån på äldre fastigheter, vilkas antal inte kan ökas vid stegrad efterfrågan, skulle höjas vid en frikostig belåning. Prisstegringstendenserna förstärks då genom skattesystemets regler för beräkning av realisationsvinster och intäkt av fastighet. Dessa aspekter belyses närmare i bilaga 2 till utredningens betänkande. Det kvarstår dock att förvärv av ändamålsenliga äldre småhus många gånger kan framstå som idealiska for exempelvis barnfamiljer men att finansieringsfrågan kan te sig olöslig. En möjlig lösning skulle i sådana fall kunna vara att införa behovsprövad statlig belåning av äldre småhus, vilket också skulle berättiga till prioriterade lån i bostadsinstituten. De närmare förutsättningarna för en sådan låneprövning kan dock inte bedömas av kapitalmarknadsutredningen.

6.4.2.4 Kreditmarknadsmässiga aspekter Gemensamt för de förslag att öka bostadsinstitutens belåning av äldre hus som redovisats ovan har varit att de förutsätter en ökning av den oprioriterade utlåningen. Den prioriterade utlåningen, som definitionsmässigt svarar mot volymen projekt inom ramar som fastställts av statsmakterna, skulle inte beröras av expansionen. Det är därför inte meningsfullt att förorda att ett ospecificerat bestånd av äldre fastigheter skulle tilldelas prioriterade lån vid försäljning. När man föreslagit att detta skall ske har man i praktiken menat att utrymmet för bostadsinstitutens oprioriterade utlåning skall ökas. Detta är som framgått likvärdigt med att institutens totala utlåningskapacitet skall öka eftersom den prioriterade utlåningen är given. Det innebär att bostadsinstituten måste placera en större volym obligationer på marknaden än vid oförändrade utlåningsregler. Vid en given stramhet på kreditmarknaden kan detta ske under endera (eller båda) av två förutsättningar. Antingen måste bankernas utlåning reduceras med ett belopp som motsvarar ökade förvärv av bostadsinstitutens obligationer eller också måste övriga sektorers emissioner av obligationer på marknaden reduceras för att bereda utrymme för den ökade volymen bostadsobligationer. För bankernas del lär ökade förvärv av bostadsobligationer framstå som mindre attraktiva särskilt om de avses ligga till grund for ett Övertagande

SOU 1978:1 1 Bostadssektorns finansiering 365

av deras egen utlåning för oprioriterade bostadsändamål. Därtill kommer att bostadsobligationer genom sin långa löptid och förhållandevis låga och fasta förräntning framstår som mindre förmånliga för bankerna än gängse utlåning och även förvärv av andra obligationer. Den stock av bostadsobligationer som nu är placerad i bankernas och andra placerares portföljer har förvärvats under påverkan av ekonomisk-politiska åtgärder som varit nödvändiga för att säkerställa nyproduktionen av bostäder. Under perioden 1970-75 motsvarade nettoemissionema av bostadsobligationer 57 procent av den totala nettoemissionsvolymen av obligationer. Det är knappast troligt att en ökning av obligationsförvärven kan komma till stånd vare sig från bankernas eller andra placerares sida. En ökning av bostadsinstitutens oprioriterade utlåning framstår också som

oacceptabel ur stabiliseringspolitisk synvinkel. Ökningen, som skulle mot-

svaras av en vidgad ram för fria placeringar utöver nuvarande tio procent av utlåningen, skulle innebära att ändamål som nu vid behov kan påverkas av kreditpolitiska restriktioner, skulle flyttas in under det skydd som prioriteringssystemet utgör. Denna effekt följer av den artificiella andelsmässiga kopplingen till bostadsinstitutens prioriterade utlåning som är avgörande för deras upplåningsbehov. Ur resursfördelningssynpunkt framstår det också som betänkligt att en koppling i fixerade proportioner äger rum av kreditgivningen för skilda ändamål. Det står också klart att den ökning av institutens obligationsförsäljning, som skulle bli nödvändig om en vidgning av den fria utlåningsrätten infördes, endast skulle kunna komma till stånd med stöd av kreditpolitiska åtgärder. Den fasta kvoten för oprioterad utlåning inom ramen för bostadsinstitutens av kreditpolitiken stödda verksamhet, framstår därför som paradoxal och artificiell redan vid sin nuvarande storlek. Kapitalmarknadsutredningen har mot denna bakgrund dragit slutsatsen att kvoteringen av bostadsinstitutens utlåning bör ersättas med ett system där prioriterad upplåning på obligationsmarknaden i sin helhet förs vidare som utlåning till prioriterade ändamål.

6.4.2.5 Renodling av prioriteringssystemet

Enligt gällande regler skall stadshypoteksinstitutionens, Spintabs och BO- FAB:s nyutlåning till 90 procent avse prioriterade objekt. Som sådana räknas bl. a. allt nybyggande för bostadsändamål, affars- och kontorhus som uppförs med statliga lån, vissa skollokaler och samlingslokaler som tilldelas statliga lån samt om- och tillbyggnader med statliga lån. Återstående 10 procent av nyutlåningen får avse oprioriterade objekt, t. ex. belåning av fastigheter i samband med överlåtelser, om- och tillbyggnader utan statliga lån samt icke statsbelånade affärs- och kontorshus. Till kreditpolitikens huvuduppgifter hör att säkerställa finansieringen av det bostadsbyggnadsprogram som fastställts av statsmakterna. Kvoteringen av bostadsinstitutens utlåning i prioriterade och oprioriterade ändamål utgör därvid en belastning då den medför att den volym bostadsobligationer som med stöd av överenskommelser och olika kreditpolitiska åtgärder måste fördelas bland kreditinstituten blir drygt lO procent större än som annars vore nödvändigt. Systemet innebär också att kreditpolitiska åtgärder sätts

366 Bostadssektorns finansiering

in för att främja Iångivning till oprioriterade ändamål som inte rätteligen borde skyddas vid åtstramningar på kreditmarknaden. Systemet är också stelt till sin natur genom den fixerade kvotandelen. medför det att lånevillkoren för de oprioriterade objekt som får Slutligen

lån i bostadsinstituten är väsentligt förmånligare än de som gäller för samma

objekt vid finansiering i bank. Lånen i bostadsinstituten ges till fast ränta under 10 år (fem år från hösten 1977) och löper i regel med en 30 å 40-årig annuitetsplan. Lån i bank är i allmänhet formellt kortfristiga och löper med rörlig ränta efter en 10 ä ISSlårig amorteringsplan med lika årliga amorteringar. Fördelningen av de förmåner som det innebär att få del av den oprioriterade utlåningen inom den prioriterade upplåningsramen är följaktligen en grannlaga uppgift för instituten eller i förekommande fall för deras ägare. Kapitalmarknadsutredningen föreslår mot denna bakgrund att det rådande kvoteringssystemet avvecklas för bostadsinstitutens utlåning. l stället bör regler införas som innebär att institutens utlåning för prioriterade ändamål på upplåningssidan helt skall motsvaras av obligationer som räknas som prioriterade placeringsobjekt för instituten på kreditmarknaden. Den oprioriterade utlåningen föreslås i stället finansieras med särskilda obligationsserier som inte räknas som prioriterade placeringar för instituten på kreditmarknaden. Utgivningen av dessa obligationer förutsätts vara underställd riksbankens emissionskontroll på samma sätt som nu är fallet beträffande andra obligationer än statsobligationer och bostadsobligationer. Förslaget innebär att finansieringen på kreditmarknaden av de prioriterade ändamålen bör underlättas eftersom volymen bostadsobligationer som måste fördelas bland placerarna minskar. Samtidigt torde den nya ordningen medge en flexiblare anpassning av kreditgivningen till oprioriterade ändamål med hänsyn till kreditmarknadsläget än vad som är fallet under det nuvarande kvoteringssystemet. Villkoren för bostadsinstitutens oprioriterade utlåning bör också bättre kunna anpassas till de som gäller för liknande ändamål på kreditmarknaden i övrigt. Upplösningen av sambandet med den prioriterade bostadsfinansieringen bör medföra någon höjning av upplåningsräntan och även av utlåningsräntan. Samtidigt är det skäligt att löptiderna på såväl upplåningssom utlåningssidan förkortas jämfört med nuvarande förhållanden. Det bör emellertid inte utesluta att obligationslånens löptid kan uppgå till omkring 20 år och att annuitetsprincipen tillämpas. Räntevillkoren fåri så fall anpassas med hänsyn härtill på såväl upp- som utlåningssidan. Några ändringar i lagen eller reglementet for stadshypoteksinstitutionen eller i Spintabs och BOFAB:s bolagsordningar synes inte behövas. Säkerheten för att obligationer som getts ut för finansiering av oprioriterade ändamål blir infriade torde förbli densamma som i fråga om institutens övriga obligationer. Instituten svarar sålunda direkt för att deras obligationer blir infriade, ett ansvar som gäller i lika hög grad för båda slagen av obligationer. De säkerheter i fonn av pant i fast egendom som ställs för de lån instituten lämnar ut ligger inte som pant för institutens egna obligationslån. Däremot finns det krav på viss relation mellan upplåning och institutens tillgångar, bland vilka fordringar med säkerhet av panträtt i den belånade egendomen ingår.

Bosradssektoms finansiering 367

l banklagarna (t. ex. 57 § banklagen) räknas placering i bostadsinstitutens obligationer som placering som inte kräver kapitaltäckning. Anledning att ändra i detta finns inte om endast 90-procentregeln ersätts av en 100procentregel. Enligt lagen om kreditpolitiska medel (1974:922) skall som likvida medel vid tillämpningen av bestämmelserna om likviditetskrav alltid räknas obligationer som stadshypotekskassan, Spintab eller BOFAB utfärdar och som avser bostadskreditgivning (9§ andra stycket). Obligationerna får således alltid ingå i täljaren vid beräkning av likviditetskrav för bankinstitut enligt lagen. Likviditetskvotens nämnare bildas av vederbörande bankinstituts förbindelser med vissa undantag. I motiven till lagen (prop. 1974:168, s. 151) framhåller departementschefen att likviditetskravens syfte, vid sidan av huvudsyftet att påverka bankernas utlåningsförmåga, är att bidra till att statens och bostadsbyggandets kreditbehov tillgodoses. Det är därför som det anges i lagen att bostadsobligationer alltid skall inräknas bland de likvida tillgångarna. Om nu skilda obligationsserier ges ut av bostadsinstituten dels for frnansiering av kreditgivning till objekt med statliga bostadslån och övrig nyproduktion av bostäder, dels for övriga ändamål, bör en konsekvensändring genomföras i 9§ lagen om kreditpolitiska medel så att endast obligationer avsedda för finansiering av prioriterad utlåning alltid skall ingå i likviditetskvotens täljare. Enligt kapitalmarknadsutredningens mening finns det också anledning att granska principerna för vilka objekt som bör räknas som prioriterade ändamål på kreditmarknaden. Som framgått räknas i dag allt nybyggande för bostadsändamål som prioriterade objekt vare sig statliga bostadslån utgår eller ej. Av tabell 6.16 framgår att det privatfmansierade byggandet av småhus ökade kraftigt andelsmässigt fram till åren 1973-74 då det utgjorde 34 respektive 30 procent av totala antalet fárdigställda småhus. Under åren 1975 och 1976 minskade andelen till 22 respektive 17 procent, huvudsakligen till följd av åtstramningar på kreditmarknaden som medförde svårigheter att uppbringa överliggande lån över bottenlânen i bostadsinstituten. Byggandet av flerfamiljshus sker numera till helt övervägande del (cirka 96-97 procent) med statlig finansiering eftersom systemet med bruksvärdeshyror baseras på de allmännyttiga företagens kostnader, där statliga räntesubventioner alltid utgår. De privatfrnansierade småhusen betingar genomgående högre kostnader än de statligt finansierade. Inga aktuella undersökningar finns emellertid tillgängliga som visar kostnadsskillnadema. Skillnaderna återspeglas bl. a. i den procentuella fördelningen på statsbelånade och privatñnansierade småhus av Spintabs och BOFAB:s Den-

stadshypoteksforeningamas, nyutlåning.

na redovisas för år 1975 och 1976 i tabell 6.17. Den stora skillnaden mellan den beloppsmässiga fördelningen i tabell 6.17 och den antalsmässiga i tabell 6.16 (antalet privatfrnansierade småhus utgjorde 1975 22 och 1976 17 procent av totalantalet) förklaras av att privatfrnansierade småhus är dyrare i genomsnitt och därför erhåller större lån i instituten än statsbelånade. En ytterligare orsak kan enligt uppgift vara att vissa styckebyggda småhus för vilka statliga lån beviljats ändå helt

368 Bostadssektorns finansiering Tabell 6.16 Småhus ñrdigställda 1966-1976 (antal hus)

“Småhus som skall bebos av den lånesökande. ”Småhus som inte skall bebos av den lånesökande (gruppbyggda). m. m. - ”Förbättringslån Källa: Statistiska centralbyrån och bostadsstyrelsen.

Tabell 6.17 Bostadsinstitutens nyutlåning fördelad på statsbelånade och privatlinansierade småhus 1975-76 (procentuell fördelning).

1975 1976

Stats- Privat- Stats- Privatbelånade ñnan- belånade linan-

Källa: Sveriges riksbank.

privatñnansieras. Detta kan vara fördelaktigt om större bottenlån med lång amorteringstid därigenom kan erhållas i bostadsinstituten vilka då inte behöver begränsa lånebeloppen med hänsyn till de statliga lånebestämmelserna. Bortfallet av det statliga räntebidraget spelar för låntagaren mindre roll vid höga marginalskatter. Enligt bestämmelserna angående statliga bostadslån till gruppbyggda småhus (s. k. tvåbeslutsärenden för hus som inte skall bebos av lånesökanden) gällde för Stor-Stockholm ett maximalt godkänt pantvärde på cirka 310 000 kr vid slutet av år 1976. För gruppbyggda hus godkänns inte en högre överskjutande kostnad än cirka 5 procent för att statligt lån skall utgå. De regionala kostnadsskillnadema är emellertid avsevärda. Det genomsnittligt godkända pant-

sou 1973; 1 r Bostadssektorns finansiering 369

värdet för Stor-Stockholm var sålunda 238 000 kr under år 1976 och 217 000 kr för landet som helhet. Statliga bostadslån till styckebyggda småhus som skall bebos av låntagaren utgör s. k. ettbeslutsärenden. Reglerna för bestämning av pantvärdena överensstämmer med dem som gäller för gruppbyggda småhus, men någon kontroll av de faktiska slutliga kostnaderna genomförs inte. Enligt uppskattningar torde de slutliga kostnaderna ofta överstiga det godkända pantvärdet med 100 000 kr eller mer. Dessa överkostnader får täckas med egen insats eller lån. Bostadsinstitutens lån sträcker sig endast till det statliga lånets undre gräns, 70 procent av det godkända pantvärdet. Ingen statistik finns tillgänglig över kostnadsstmkturen i det privat/inansierade småhusbyggandet. Detta är i hög grad koncentrerat till storstadsregionema Stor-Stockholm, Stor-Göteborg och Stor-Malmö. I dessa regioner torde byggnadskostnadema per hus år 1977 ofta uppgå till 500000 kr eller mer. Privatfrnansierat byggande i övriga delar av landet, som dock är av begränsad omfattning, betingar lägre kostnader. Generellt gäller enligt bostadsinstitutens reglementen att lån får ges intill 75 procent av fastighetens uppskattningsvärde eller till det statliga lånets nedre gräns om sådant utgår. I de fall privatfmansierade fastigheters värden medför att belåningen skulle överstiga cirka 300 0()0 kr har emellertid alla tre bostadsinstituten i princip satt detta belopp som en övre gräns för lån (vid slutet av år 1977). Gränsen medför att för privatfrnansierade fastigheter den del av produktionskostnaden som understiger 400 000 kr till 25 procent måste finansieras med egeninsats eller andra lån. Kostnader över 400000kronorgränsen måste helt finansieras utanför bostadsinstituten. Som bl. a. återspeglas i tabell 6.16 är också utvecklingen av det privatfrnansierade småhusbyggandet avhängigt av läget på kreditmarknaden. Under perioder med riklig tillgång på kredit synes de förmånliga beskattningsreglema i kombination med förväntningar om fortsatta snabba prisstegringar medföra att byggnadskostnadema tillmäts mindre betydelse av köparna. Inte heller spelar räntekostnadema inom allmänt tillämpade intervall någon större roll vid marginalskattesatser över 75 procent. Dessa förhållanden belyses i bilaga 2 till utredningens betänkande där det konstateras att knappast något placeringsobjekt i avkastningshänseende kan mäta sig med småhus. Det är som framgått också dessa faktorer som föranlett kapitalmarknadsutredningen att dra slutsatsen att en prioritering på kreditmarknaden även av lån till äldre fastigheter inte bör komma i fråga då en sådan åtgärd i sig skulle verka prisdrivande. Utredningen vill i detta sammanhang väcka frågan om de gällande prioriteringsreglerna för bostadsinstitutens utlåning till nyproducerade småhus har en liknande effekt på prisbildningen. Enligt kan utredningens mening det inte heller vara av bostadspolitiskt intresse att kreditpolitiska åtgärder sätts in för att säkerställa bottenfrnansieringen (intill det av instituten fastställda maximibeloppet på 300000 kr) även för privatñnansierade småhus där de slutliga kostnaderna ligger dubbelt så högt, eller högre, än de som godkänns vid statlig belåning av gruppbyggda småhus. Som framgått medför bestämmelserna för statlig belåning av styckebyggda småhus (ettbeslutsärenden) inte hinder för byggande med en hög standard genom extra utrustningsdetaljer. l sådana fall sträcker sig emellertid inte lånen i bostadsin-

370 Bostadssektorns finansiering

stituten längre än till det statliga lånets nedre gräns, dvs. högst till omkring 200 000 kr (70 procent av 300000 kr) år 1977. Det hindrar inte att man kan ifrågasätta om inte de statliga låneregler som nu gäller för gruppbyggda småhus bör tillämpas konsekvent även för styckebyggda småhus så att statliga lån inte utgår om kostnaderna överstiger en fastställd nivå. Kapitalmarknadsutredningen har i detta avsnitt önskat väcka frågan om det rådande prioriteringssystemet bör begränsas i förhållande till den nuvarande ordningen där allt nybyggande för bostadsändamål prioriteras generellt. Utredningen har emellertid inte ansett sig ha tillräckligt underlag för några egna rekommendationer till begränsningsregler. För att sådana skall kunna utformas krävs mer ingående studier av kostnadsstrukturen inom bostadsbyggandet, analyser som utredningen inte ansett sig ha möjligheter att genomföra. Utredningen anser det dock angeläget att de tre bostadsinstituten tillämpar restriktiva kriterier vid fastställandet av den maximala belåningen till småhus. Den gällande gränsen vid utgången av år 1977, ca 300000 kr, bör således enligt utredningens bedömning visserligen anpassas till kostnadsutvecklingen, men justeringen bör inte ske med tätare intervall eller i snabbare takt än höjningen av lånetaket vid statlig belåning. Det är också angeläget att de tre bostadsinstituten tillämpar samma beloppsgränser och värderingsregler i sin verksamhet. I den mån frågan aktualiseras bör en motsvarande regel tillämpas även för privatfinansierade flerfamiljshus.

6.4.2.6 Det realekonomiska utrymmet för och

bostadsbyggande

kreditmarknadens kapacitet De realekonomiska och finansiella förutsättningarna för bostadsbyggandets utveckling under perioden 1975-80 analyserades av långtidsutredningen 1975. Av översikten i avsnitt 6.1.2 framgick att den av utredningen förutsedda investeringstakten motsvarande omkring 70 000 nyproducerade lägenheter per år inte alls kommit till stånd under de första åren av kalkylperioden och sannolikt inte heller kommer att realiseras under år 1978. Det står också klart att utfallet för perioden som helhet inte kommer att närma sig det förutsätta. Utvecklingen i den svenska ekonomin har kommit att avvika från långtidsutredningens beräkningar på en rad avgörande punkter inte minst vad avser de grundläggande antagandena om den externa balansen. Det är i detta perspektiv inte möjligt att belysa förutsättningarna för bostadsinvesteringamas expansion annat än i samband med en övergripande avstämning av långtidsutredningens kalkyler. En sådan kan väntas komma till stånd under år 1978. Långtidsutredningen ger emellertid en värdefull översikt över bostadsinvesteringamas anknytning till andra komponenter i samhällsekonomin, bl. a. den privata konsumtionen och de kommunala investeringarna. Kraven på energibesparande åtgärder i form av värrneisolering av äldre hus och strängare normer för nyproducerade hus har i hög grad aktualiserats sedan långtidsutredningen presenterades. Det är här fråga om nya former

SOU 1978:1 I Bostadssektorns 371

finansiering

av kapitalbehov av mycket betydande storleksordning som tidigare inte beaktats vid bedömningen av bostadssektorns linansieringsanspråk. En mer betydande satsning på isolering av äldre fastigheter skulle ställa kreditmarknaden inför väsentligt ökade krav från bostadssektom och sannolikt också förutsätta att nya institutionella former skapades for kanaliseringen av medel exempelvis i form av statliga bidrag och lån med särskilda villkor. Kapitalmarknadsutredningen drar för sin del slutsatsen att bostadsbyggandets utveckling under de nännaste åren är en fråga om realekonomisk avvägning mot andra investeringsbehov och konsumtionsanspråk snarare än ett finansiellt resursproblem. Det blir i detta sammanhang nödvändigt att också ta hänsyn till de krav som aktualiserats på isoleringsåtgärder i energibesparande syfte och belysa hur dessa kommer att påverka investeringskostnadema per producerad eller ombyggd lägenhet. Om den realekonomiska avvägningen resulterar i slutsatsen att ett väsentligt ökat resursutrymme bör beredas bostadssektom, kan de finansiella förutsättningarna också skapas på liknande sätt som under tidigare expansionsperioder. Som framgått har också den kreditpolitiska lagstiftningen och reglerna for statlig belåning utvecklats därhän att bostadsbyggandet numera i stort är oberoende av situationen på kreditmarknaden. Medan det finansiella systemet således med kon varsel kan anpassas till ett ökat bostadsbyggande, en omställning som bör underlättas av bostadssektorns sjunkande andel av de finansiella resurserna under de senaste åren, är det, som utredningen redan framhållit, inte givet att motsvarande förutsättningar föreligger på produktionssidan. Under en utdragen nedgång i bostadsproduktionen kan knappast en avrustning undvikas både vad gäller planeringsberedskap och tillgången på utbildad arbetskraft. Eftersom produktion av bostäder är en lång process från planeringsstadiet till inllyttningsfárdiga lägenheter gäller det för kommunerna att ställa om från de senaste årens överskottssituation till en tänkbar snabb ökning av efterfrågan på bostäder. En sådan omsvängning kan följa snabbt på en konjunkturuppgång med åtföljande nettoimmigration och ökande inrikes omflyttning. Marginalema i form av outhyrda lägenheter har också minskat från ett maximum på nästan 25 000 lägenheter år 1974 till mindre än 16 000 år 1977, en reserv som dessutom är starkt koncentrerad till ett fåtal orter.

6.4.3 Villkoren på bottenlånemarknaden

I avsnittet om mellanhandsinstituten har belysts hur systemet med fasta räntor på kapitalmarknaden kan medföra att mycket stora värden överförs från långivare till låntagare vid räntehöjningar. I händelse av räntesänkning sker omfördelningen i motsatt riktning. Principema for räntesättningen på kreditmarknaden är en fråga av stor räckvidd och diskuteras mer ingående på annan plats i detta betänkande. I det följande lämnas emellertid några synpunkter av relevans för bostadsfinansieringen. Förväntningarna om den framtida ränteutvecklingen bör vara avgörande för såväl långivare som låntagare vid valet mellan Iångfristig finansiering till fast ränta och kortfristig till rörlig ränta. I praktiken brukar emellertid förskjutningama i tiden av avlyften i bostadsinstituten begränsas till ett

372 Bostadssektoms finansiering

där förväntningar om en omedelbart förestående höjkortsiktigt perspektiv obligationsköpama att avvakta med ning av den långa räntan kan föranleda förvärven eller påskynda dem om en räntesänkning kan väntas. Deras kontinuerliga placeringsbehov jämte de krav som ställs genom kreditpolitiska åtaganden medger inte några större förskjutningar i obligationsförvärven. Låntagarna i instituten har å sin sida knappast några möjligheter att påverka reglerna för köordningen. För lånavlyftstidpunkten genom de etablerade ränteutvecklingen intresse eftersom tagare med statliga lån saknar dessutom staten subventionerar råntekostnadema över en fixerad nivå. Ju längre tid som gäller för räntebindningen, desto större överföringar i anknytning till utelöpande lån kommer emellertid att ske mellan de olika Detta gäller särskilt om en trendmässig förparterna vid en ränteändring. skjutning äger rum av en omfattning som gällt under de båda senaste decennierna. Införandet år 1974 av en klausul i bostadsinstitutens upp- och utlåningsvillkor om automatisk räntejustering efter tio år var en åtgärd för att motverka en i praktiken slumpmässig överföring av kapitalvinster och -förluster mellan långivare och låntagare. Den ytterligare förkortning av till fem år som införts på obligationsmarknaden i sluräntebindningstidema tet av 1977 utgör en anpassning till den snabbare intlationsutvecklingen och en växande osäkerhet om den framtida ränteutvecklingen. Systemet med fasta räntor medför för långivare och låntagare att osäkerheten om nominell kapitalavkastning respektive -kostnad undanröjs och att den finansiella planeringen underlättas. Mot dessa fördelar bör vägas riskerna för betydande reala förmögenhetsöverföringar. _ Särskilt för försäkringsbolagens del gäller att avkastningen på fonderade medel är avgörande för deras förmåga att möta åtagandena gentemot försäkringstagarna. En eftersläpning av fondavkastningen genom långa bindningstider på placeringarna vid stigande räntetrend, överförs direkt till försäkringstagama i form av höjda premier eller sämre villkor. Dessa nackdelar uppvägs enligt försäkringsbolagen inte av möjligheterna att samma mekanism i framtiden kan ge upphov till vinster som en följd av sjunkande räntenivå. För försäkringsbolagen skulle alltså gälla att man är mer angelägen att gardera sig mot kapitalförluster än att satsa på möjligheten att erhålla ökade vinster. Liknande överväganden torde göras av andra långivarkategorier på kapitalmarknaden. Kapitalmarknadsutredningen delar uppfattningen att riskerna för stora förmögenhetsöverföringar i endera riktningen mellan långivare och låntagare bör väga tyngre än önskvärdheten att erhålla säkerhet beträffande de nominella kapitalintäktema och -kostnaderna under så lång tid som tio år. En förkortning av räntebindningen för såväl bostadsinstitutens obligationer som deras utlåning till fem år som inletts år 1977 är skälig mot denna bakgrund. Som en generell regel bör gälla att instituten skall tillämpa samma villkor på upp- och utlåningssidoma med undantag för den marginal som är motiverad för att täcka förvaltningskostnader och fonderingskrav. Härigenom förebyggs att mycket stora överskott kan tillfalla instituten vid höjning av utlåningsräntorna vid bibehållna upplåningsräntor, vinster som genom räntegarantisystemet till stor del får tillskjutas av staten. Som framgått tillämpas också denna princip sedan år 1974.

Bostadssektoms finansiering 373

En kortare räntebindning kan i och för sig ske utan anpassning av lånens amorteringstider. Enligt kapitalmarknadsutredningens mening är dock amorteringsplaner på sextio år som tillämpas för flerfamiljshus och femtio år som i regel gäller för småhus orimligt långa, särskilt vid tillämpning av annuitetslån där amorteringama är mycket små i början av lånens löptid. Enligt de villkor som idag tillämpas av bostadsinstituten är endast cirka 2 procent av lånet till ett flerfamiljshus amorterat efter tio år. Amorteringstiden för de flesta ändamål överskrider objektens ekonomiska livslängd betydligt. För en förkortning talar också att den mest beständiga delen av husen, stommen av betong, betingar en allt mindre del av de totala byggnadskostnaderna, medan inredning och andra delar, som förslits förhållandevis snabbt, drar växande andelar av totalkostnadema. Det kan vara illustrativt att tänka sig att en slutamortering idag på ett lån till flerfamiljshus enligt nuvarande regler skulle gälla ett hus byggt år 1917. På samma sätt framstår lån på trettio till fyrtio år för ombyggnad som alltför långa. Allmänt bör instituten också sträva efter att tillämpa mer differentierade amorteringstider med hänsyn till en bedömning av ombyggnadsåtgärdemas varaktighet. Enligt utredningens mening är det skäligt att sänka amorteringstidema till femtio år för flerfamiljshus, trettio till fyrtio år för småhus och tjugo till trettio år för ombyggnad. Den ökade amorteringstakten medför mycket begränsade höjningar av kapitalkostnadema för låntagama. Den årliga annuiteten vid en ränta på 9,70 procent skulle stiga från 9,74 till 9,80 procent vid en förkortning av amorteringstiden från sextio till femtio år. Vid en amorteringstid på fyrtio år blir den årliga annuiteten 9,95 procent. På upplåningssidan bör förkortningen motsvaras av en sänkning av amorteringstiden för bostadsobligationer från femtio till fyrtio år. För kapitalmarknaden skulle förkortningen vara likvärdig med att ett ökat sparande återkanaliserades från låntagama för fördelning i form av nya lån.

6.4.4 Bostadginansiering och inflation

Till bostadspolitikens mål på det finansiella området brukar räknas att bostäderna skall betinga en låg kostnad för de boende, att kostnaderna för likvärdiga lägenheter med olika upplåtelseforrn skall vara lika, dvs. att kostnadsneutralitet skall råda, samt att paritet skall råda mellan kostnaderna för jämförbara lägenheter i hus av skilda årgångar. Eftersom bostadsfastigheter har lång livslängd kommer lägenheter i hus av skilda årgångar ofta att betraktas som i stort sett likvärdiga av de boende. Det medför, vid av produktionskostnadema bestämda bruksvärdeshyror, att lägenheternas värde normalt kan väntas stiga. Eftersom fastigheterna till största delen finansierats med lån till fast ränta blir effekterna på det insatta egna kapitalet multiplikativ vid en sådan utveckling. De värden som på detta sätt genereras i fastighetsbeståndet ger upphov till fördelningsmässiga problem där åtminstone fyra parter berörs. De berör långivarna som* ställt större delen av kapitalet till förfogande. fastighetsägarna tillgodogör sig den stigande avkastningen och Låntagama/ kan kapitalisera denna genom försäljning eller hyreshöjning. Hyresgästema kan tillgodogöra sig de stigande värdena om hyressättningen släpar efter

374 Bostadssektoms finansiering sou 1973:11

hyresnivån i nyproduktionen. Slutligen berörs staten/samhället som beroende på skattereglemas utformning kan neutralisera förmögenhetstillväxten i fastighetsbeståndet och även stödja olika boendekategorier med subventioner. Fördelningsprocessen omfattar väldiga värden och ger därför upphov till betydande motsättningar mellan de berörda. Från samhällets sida utnyttjas i huvudsak tre typer av medel på det frnansiella området för att ingripa i fördelningsprocessen, skattesystemet, det statliga lånesystemet och en rad subventionsåtgärder. Subventionema är delvis kopplade till lånesystemet, men utgår också till de boende direkt som bostadsbidrag enligt vissa kriterier. Dessutom har ett omfattande system av bestämmelser utarbetats för att styra byggandets utformning, hyressättningen, m. m. Utvecklingen av det statliga lånesystemet under efterkrigstiden, liksom nu gällande regler, har återgetts i det föregående. Gemensamt för de olika lånekonstruktionerna har varit att låntagarens kapitalkostnader kunnat sänkas till en låg nivå i början av lånets löptid för att sedan stiga successivt enligt växlande principer. Tanken har varit att utjämna effekterna på kapitalkostnaderna av stigande kostnadsutveckling. Mest ambitiöst i detta hänseende var paritetslånesystemet vars funktionssätt beskrivits i stora drag i avsnitt 6.2.1.4. Enligt systemet kunde låntagarens kapitalkostnader sänkas till en lägre nivå än den som betingades av marknadsräntan genom att de statliga lånen tjänade som en buffert. Sedan skulle de årliga kapitalkostnaderna justeras upp med kostnadsutvecklingen i nyproduktionen vilket skapade förutsättningar för paritet mellan kostnaderna för olika årgångar av hus. Till slut skulle kapitalkostnaderna stiga till en nivå där det statliga lånet kunde återbetalas, vilket alltså innebar att systemet avsågs vara subventionsfritt. De löpande kapitalkostnaderna påverkades inte heller av lluktuationer i marknadsräntan under lånets löptid. Systemets svaga punkt låg i de årliga justeringar enligt kostnadsutvecklingen i nyproduktionen som avsågs äga rum. Det innebar att en kraftig höjning av byggnadskostnadema omedelbart slog igenom i kostnaderna för hela det paritetsbelånade fastighetsbeståndet. Systemet garanterade således inte att en stabil utveckling ägde rum av kapitalkostnaderna, vilket helt naturligt inte var möjligt genom att det avsågs skapa paritet för samtliga årgångar av hus som omfattades av systemet. Av bostadssociala skäl ansåg sig inte regeringen kunna höja de årliga kapitalkostnaderna så mycket som erfordrades, varvid förutsättningar inte längre förelåg att systemet skulle fungera som avsetts. Det utredningsarbete som initierades i detta sammanhang resulterade i förslag om införande av s. k. utjämningslån som till sin konstruktion påminde om paritetslånen (se betänkandet ”Solidarisk bostadspolitik”, SOU 1974:17-18). I remissyttrande den 20 maj 1974 avstyrkte kapitalmarknadsutredningen att utjämningslånen skulle läggas till grund vid den förestående revideringen av reglerna för de statliga bostadslånen. Det föreslagna systemet var enligt utredningens mening alltför obestämt med avseende på de statliga subventioner som kunde komma att krävas. Subventionernas verkliga storlek skulle heller inte bli avläsbara förrän efter mycket lång tid, i ett ytterlighetsfall först efter sextio år.

Bostadssektorns finansiering 375

Kapitalmarknadsutredningen ansåg att paritetslånesystemet borde bibehållas, men att den ursprungligen förutsatta subventionsfriheten borde överges för att sänka kapitalkostnadernas nivå i hela det statsbelånade bostadsbeståndet. Detta skulle ske genom införande av en garantiränta i systemet, vilket lät sig göras utan att dess funktionssätt påverkades. Mellanskillnaden mellan marknadsräntan och den garanterade räntan borde täckas av staten över driftbudgeten. Därigenom borde paritetstalen kunna höjas i takt med kostnadsstegringen enligt förutsättningarna och ackumulering förhindras av en skuld med obestämd återbetalningstid. Regeringen beslöt att inte följa förslaget om införande av utjämningslån. Man ansåg också att paritetslånesystemet visat sig alltför svårt att hantera i praktiken inte minst därför att dess relativt komplicerade uppbyggnad skapat bland låntagarna. I stället föreslog man riksdagen att ett

misstro

renodlat räntegarantisystem skulle införas vilket också beslutades. Räntegarantisystemet, som mer i detalj beskrivits i avsnitt 6.2.5, är liksom paritetslånesystemet utformat i syfte att sänka låntagamas kapitalkostnader i början av lånens löptid. Till skillnad från paritetslånen avses emellertid den garanterade räntan trappas upp enligt en på förhand bestämd skala, med 0,15 procentenheter per år för flerfamiljshus under de första fem åren och därefter med 0,2 procentenheter per år. Statens utbetalningar för att täcka mellanskillnaden mellan den garanterade räntan och marknadsräntan utgår också som subventioner och inte som lån. Som nämnts motsvarar den statliga räntesubventionen nära 130 kr per m2 lägenhetsyta och år i nyproduktionen av flerfamiljshus år 1977. Subventionen uppgår därmed till

ett belopp av samma storleksordning som bruksvärdeshyran (ca 150 kr/ m2).

För låntagama innebär den fixerade skalan för subventionema att kapitalkostnadema och den skuld som kommer att utestå vi varje tidpunkt i framtiden kan beräknas exakt i förväg. Några stegringar som en följd av språngvis ökade byggnadskostnader kan alltså inte uppträda som i paritetslånesystemet. Räntegarantisystemet är också enkelt till sin konstruktion. Därav följer emellertid också att systemet inte har någon inbyggd förmåga att skapa paritet mellan kapitalkostnadema i olika årgångar av hus. Kostnadsstegringar som avviker från den takt som är förenlig med räntetrappan (ungefär 3,8 procent per år under de första fem åren) medför dispariteter mellan årgångarna. För de allmännyttiga bostadsföretagen har disparitetema mindre betydelse. Deras hyressättning baseras i allmänhet på genomsnittskostnaden för det egna beståndet och denna hyresnivå är normbildande vid fastställande av hyrorna i det övriga fastighetsbeståndet på orten enligt bruksvärdesprincipen. Hyressättningen innebär att äldre fastigheter kan sägas subventionera kostnaderna för nyare fastigheter inom de allmännyttiga bostadsföretagens fastighetsbestånd. För äldre statsbelånade fastigheter som inte tillhör ett allmännyttigt bostadsforetag medför stegrade kostnader i nyproduktionen som är större än uppjusteringen av garantiräntan att bruksvärdeshyran stiger mer än kapitalkostnadema (utom i de fall denna effekt neutraliseras av utslagningen på det allmännyttiga bostadsföretagets hela fastighetsbestånd). Systemet med bruksvärdeshyror medför alltså att kapitalvinstema som följer av en inflatorisk utveckling omedelbart tillfaller fastighetsägarna. För innehavare

376 Bostadssektorns

finansiering sou 197g; 11

av bostadsrättslägenhet och småhus innebär systemet att kostnadsstegringarna kan kapitaliseras i form av höjda priser vid försäljning. En jämförelse med paritetslånesystemet i detta hänseende leder närmast till slutsatsen att kapitalkostnadema kunde omfördelas i tiden och hyrorna därmed sänkas i ett inledningsskede, men att det inte hade någon begränsande effekt på kapitalvinsternas storlek genom sin i grunden nominella natur. Det nuvarande systemet ökar kapitalvinsterna vid given hyressättning eftersom kapitalkostnadema direkt subventioneras. Det bör erinras om att paritetslånesystemet avsågs vara subventionsfritt i motsats till räntegarantisystemet. Skillnaderna mellan de båda systemen är dock obetydlig då paritetslånen i sin praktiska tillämpning kom att löpa på obestämd tid varefter de vid systemets upplösning till en del avskrevs och i övrigt utestår utan ränta och amortering under överskådlig tid. Räntegarantisystemet kan också vad gäller flerfamiljshus sägas innehålla ett subventionsmoment i den meningen att de statliga lånen är amorteringsfria tills den garanterade räntan trappats upp till marknadsnivån. Vid dagens ränteläge skulle lånen därmed löpa i ungefär trettio år till subventionerad ränta innan en cirka tjugoårig amorteringsperiod börjar. Även om det är helt meningslöst att basera några kalkyler på den tänkbara ränteutvecklingen i ett sådant tidsperspektiv, är det uppenbart att lånens realvärde när amorteringama påbörjas kommer att vara obetydligt även i händelse av en måttlig framtida inflation. Försöken under efterkrigstiden att åstadkomma fungerande finansieringssystem i en inflationsekonomi illustrerar väl svårigheterna att påverka fördelningen av kapitalvinstema och att upprätthålla kostnadsparitet under sådana förhållanden med hjälp av nominella system. Det är således knappast möjligt att åstadkomma annat än förskjutningar i kapitalkostnadema för låntagarna inom ramen för sådana lånesystem medan fördelningen av realvärdena ovillkorligen sker till låntagarnas/fastighetsägamas förmån. Som framgått har det också visat sig vara svårt att i en inflationsekonomi upprätthålla distinktionen mellan å ena sidan lån och å andra sidan subventioner. På liknande satt är problemen komplexa när det gäller att samordna låneoch skatteregler i syfte att åstadkomma neutralitet i kapitalkostnadema för olika boendeforrner. För statsbelånade småhus har den garanterade räntan satts till 6 procent under det första året för att sedan öka med 0,2 procentenheter per år tills marknadsnivån uppnås. Amorteringama sker efter en fixerad trettioårig plan. Tillsammans med gällande skatteregler avses denna subventionsnivå ge upphov till ungefär lika kapitalkostnader för boende i hyresfastigheter och småhus. Även i neutralitetshänseende är möjligheterna begränsade att i en inflationsekonomi skapa bestående effekter genom inrättande av fixerade låneoch beskattningssystem. Vid en given tidpunkt och under givna antaganden om lånestrukturen i ett egnahem och om låntagamas marginalskattesats kan neutralitet i kapitalkostnadema åstadkommas i förhållande till boende i hyreshus. Så snart pris- och kostnadsutvecklingen eller skattesatserna avviker från de förhållanden som förutsattes när systemet fixerades kommer också neutraliteten att upphävas. Man får därför räkna med att kontinuerligt genomföra revideringar i både lånesystem och beskattningsregåer om neutraliteten skall bibehållas i rimlig grad.

SOU l978tll Bostadssektoms finansiering 377

Effekterna av de gynnsamma reglerna for fastighetsbeskattning i kom-

bination med stigande prisnivå belyses i bilaga 2 till detta betänkande. Det

är ovedersägligt att ett system för förmögenhetsbildning inom boendet utvecklats som bygger på förutsättningar om hög inflationstakt som snabbt sänker skuldemas realvärde, hög marginalskatt som reducerar de faktiska räntekostnaderna för låntagaren samt en riklig tillgång på lån med lång löptid. Det är knappast möjligt att kontrollera förmögenhetsomfördelningen mellan långivare, låntagare/fastighetsägare, boende med hyresrätt och staten med hjälp av korrigeringar inom ramen för ett nominellt lånesystem med tillhörande subventioner. Dessa kommer under alla omständigheter endast att beröra det statsbelånade bostadsbeståndet. Tvärtom ligger det en fara i att successivt införa kompletterande regler för att motverka olika imperfektioner som efterhand gör sig gällande. Systemet blir på detta sätt alltmer svåröverskådligt och fördelningseffekterna omöjliga att bedöma även för specialister. Detta gäller inte minst genom att äldre lånesystem skall kopplas till nyinrättade efterhand som systemen byts ut. Möjligheterna att korrigera förmögenhetsomfördelningen bör i forsta hand sökas inom beskattningssystemet där hävstångseffektema på den egna kapitalinsatsens avkastning vid höga marginalskattesatser och inflation kan reduceras. En korrigering av omfördelningen mellan långivare och låntagare under samma förhållanden skulle åstadkommas genom införande av indexlån. Till sin konstruktion skiljer sig dessa lån från konventionella lån därigenom att lånebeloppet kopplas till en index som mäter pnsutvecklingen. Den ränta som åsätts det på detta sätt bestämda lånebeloppet behåller sitt realvärde även under inflationsförhållanden. På bostadsñnansieringens område skulle lånen dessutom ha den effekten att kostnadsparitet kunde upprätthållas mellan årgångama. Frågan om indexlån inrymmer emellertid svåröverskådliga samband för samhällsekonomin som helhet i en lång rad avseenden. Dessa analyserades ingående av värdesäkringskommittén i dess betänkande SOU 1964:2.

Kom-

mittén ansåg sig inte kunna lägga fram rekommendationer om införande av sådana lån. Flertalet remissinstanser ställde sig också avvisande till tanken. De indexlån som vid olika tidpunkter införts i utlandet har också till sist övergetts for konventionella konstruktioner. Kapitalmarknadsutredningen har inte ansett sig ha anledning att på nytt ta upp en analys av indexlånen. I sista hand är förmögenhetsöverföringama i anknytning till bostadssektorn effekter av ett generellt inflationsproblem som har sin motsvarighet inom många andra delar av samhällsekonomin. Dessa effekter kan inte motverkas i någon bestående grad genom regleringsåtgärder på kreditmarknaden. Det enda sättet att komma till rätta med dessa är en politik som varaktigt avlägsnar inflationen. Det statliga lånesystemets effekt på kapital kostnadema kan knappast undvaras. Det ligger dock en fara i att en inflationsutveckling utlöser växande generella kapitalsubventioner i syfte att utjämna kostnadema för boende i hyreshus jämfört med boende i egnahem. Vid stigande driftkostnader, utlösta av inllationsutvecklingen, föreligger också en tendens att ökade kapitalsubventioner krävs for att kompensera driftkostnadsstegringens genom-

378 Bostadssektorns finansiering

Med ett sådant betraktelsesätt tenderar slag på de totala boendekostnadema. att bli en restpost sedan den godtagbara hyresnivån fastkapitalkostnaderna ställts. De resurser som därvid binds undandras annan användning, i form av exempelvis selektiva subventioner till vissa kategorier av hushåll.

6.5 Sammanfattning av utredningens förslag

Kapitalmarknadsutredningen har dragit slutsatsen att bostadsfinansieringsnumera är så väl utvecklat att kreditförsörjningen i huvudsak är systemet oberoende av läget på kreditmarknaden. Några genomgripande institutionella förändringar såsom totalfinansiering genom inrättande av en särskild bostadsbank är därför inte befogade. De friktioner som uppträtt i byggnadsår 1977 ändrar inte denna slutsats. Utredningen anser det kreditgivningen emellertid vara av största vikt att motsättningar mellan bankerna om förav byggnadskreditgivningen löses på ett tidigt stadium under delningen året och att de inte medges resultera i kontinuerlig oenighet om åtagandena, med förseningar i igångsättningen som följd. Utredningen föreslår att den nuvarande kvoteringen av bostadsinstitutens avskaffas. lstället för att som nu 90 procent av nyutlåningen skall utlåning emitterar av två avse prioriterade objekt föreslås att instituten obligationer skall helt användas för finansiering av utslag. Den ena obligationstypen låning till prioriterade ändamål, dvs. allt nybyggande för bostadsändamål liksom nybyggande samt ombyggnader och reparationer för vilka övrigt statliga bostadslån utgår. Sådana obligationer skall räknas som prioriterade placeringar vid fastställande av kreditinstitutens likviditets- och placeringskvoter. Det andra slaget av obligationer skall vara underställt emissionskontroll och icke räknas som på samma sätt som t. ex. industriobligationer prioriterade placeringar för banker och försäkringsinstitut. Bostadsinstitutens motsvarande utlåning får användas for icke prioriterade ändamål, t. ex. affärs- och kontorshus utan statliga lån samt finansiering av ombyggnad utan statliga lån. Utredningen vill också väcka frågan om de gällande prioriteringsreglema är ändamålsenligt utformade eftersom de omfattar all nyproduktion för bostadsändamål. Regeln medför att kreditpolitiska åtgärder sätts in för att säkerställa bottenfmansienngen (intill en av bostadsinstituten tillämpad maximigräns på f. n. ca 300 000 kr) av småhus där de slutliga kostnaderna ligger dubbelt så högt, eller högre, än de som godkänns vid statlig belåning har inte ansett sig ha tillräckligt unav gruppbyggda småhus. Utredningen derlag for att själv föreslå några begränsningsregler for prioriteringssystemet. Det är emellertid angeläget att de tre bostadsinstituten inte justerar det maximala beloppet for bottenlån med tätare intervall eller i snabbare takt än höjningen av lånetaket för statliga bostadslån. Från de synpunkter kapitalmarknadsutredningen har att beakta framstår också de amorteringstider som gäller for bottenlånen som orimligt långa, särskilt vid tillämpning av annuitetsplaner där amorteringarna i början av lånens löptider är mycket små. Amorteringstiderna bör sänkas från sextio till femtio år för flerfamiljshus och från i regel femtio till fyrtio år för småhus.

Bastadssektøms/inansiering 379

Vid belåning i samband med ombyggnad och reparation bör bostadsinstituten tillämpa mer differentierade amorteringstider med hänsyn till en bedömning av åtgärdernas varaktighet. De nuvarande amoneringstidema för sådana lån på trettio till fyrtio år framstår som alltför långa.

SOU l978:ll 38]

7 Kommunerna och kreditmarknaden

7.1 Inledning

I kapitel 4 har kapitalmarknadsutredningen skisserat huvuddragen av de framtida förskjutningarna på kreditmarknaden så långt de nu kan urskiljas. Framför allt har det gällt att förutse i vad mån mer betydande förändringar på kapitalmarknadens utbuds- eller efterfrågesida kan väntas resa krav på institutionella reformer. Till utgångspunkt för bedömningen av kommunernas ställning på kreditmarknaden har tagits 1976 års kommunalekonomiska utrednings kalkyler i betänkandet ”Kommunernas ekonomi 1975-85” (SOU 1977:20). Beräkningarna indikerar att kommunernas finansiella balans kommer att försämras väsentligt under perioden fram till mitten av 80-talet. De tänkbara konsekvenserna härav från kreditmarknadssynpunkt diskuteras av kapitalmarknadsutredningen, medan den vidare frågan hur kommunernas ekonomi skall stabiliseras på sikt behandlas av kommunalekonomiska utredningen i dess

slutbetänkande. Åtskilliga principiella problem anmäler sig i detta samman-

hang. De gäller bl. a. den framtida fördelningen av kostnadsansvaret mellan staten och kommunerna för olika samhälleliga åtaganden, liksom de fördelningspolitiska effekterna av en höjning av kommunalskattema och kommunala avgifter i jämförelse med en höjning av de statliga skatterna. Det bör understrykas att inte ens en utveckling där kommunerna sammantagna kan finansiera sin verksamhet med löpande inkomster medför att sektorn kan väntas bli oberoende av upplåning på kreditmarknaden. Trots att sektorn som helhet under en lång period kunnat uppvisa en anmärkningsvärt balanserad expansion, har samtidigt en betydande låneskuld efterhand ackumulerats. Upplåningen motsvaras till en del av egen utlåning eller likviditetsuppbyggnad för sektorn som helhet vilket resulterat i ett genomsnittligt nettoupplåningsbehov på ungefär l 000 mkr om året under den senaste tioårsperioden. Bruttoupplåningen har uppgått till två â tre gånger detta belopp årligen. Kapitalmarknadsutredningens uppmärksamhet kommer främst att kretsa kring de institutionella formerna för den kommunala upplåning som således blir nödvändig även i det fall kommunernas utgifter och inkomster balanserar sedda över en längre period. Dessa överväganden måste självfallet ha sin utgångspunkt i en genomgång och utvärdering av de fmansieringsformer som nu står till buds. Det gäller bl. a. bankernas och kapitalmarknadsinstitutens lån till kommunerna, marknaden för kommunobligationer och vis-

382 Kommunerna

Tabell 7.1 Kommunernas konsumtion och investeringar 1950-76. Årlig procentuell förändring

1950- 1955- 1960- 1965- 1970- 1973- 1976 1955 1960 1965 1970 1973 1976 (Mkr)

Kommunal konsumtion I fasta priser (= årlig volymförändring) 5,5 3,8 5,1 8 9 3,5 4 3

1 löpande priser 14,5 3,5 11,9 17:7 13,2 18,9 55 645

Kommunala” brutroinvesleringar exkl. bostäder l fasta priser 9,0 4,6 11,2 10,5 -4,7 -3,1 l löpande priser 16,9 8,0 15,8 14,2 1,0 7,8 12 124

BNP till monagarpris I fasta priser 4,0 2,7 4,9 4,0 2,3 2,0 1 löpande priser 9,5 7,3 9,2 8,8 8,9 13,7 323 353

Brurtoinvesreringar, hela ekonomin 1 fasta priser 5,0 5,6 6,5 3,8 1,8 -0,5 1 löpande priser 12,1 9,1 11,5 6,8 8,1 11,1 66 826

” Kommunala myndigheter, affärsverk, aktiebolag och stiftelser. Källa: Statistiska centralbyrån.

sa statliga länearrangemang. En betydande del av kommunernas investeringsverksamhet är knuten till bostadsbyggandet. Dessa investeringar i form av serviceanläggningar, gator, vattenledningar, avlopp och uppvärmningsanordningar m. m. måste genomföras i samma takt som bostäderna fárdigställs. Det är givet att f1nansieringsbetingelserna for kommunerna är viktiga för att kraven skall kunna uppfyllas i detta hänseende. Tillgången på lån och dessas villkor är då av betydelse både som en överbryggande finansiering for att utjämna temporära differenser mellan kommunernas inkomster och utgifter och som en mer långfristig linansieringsform for stora investeringsobjekt med lång ekonomisk livslängd. Kapitalmarknadsutredningens genomgång av kommunernas upplåningsformer tar därför sikte på att klarlägga om dessa är ändamålsenligt utformade i de nämnda hänseendena. Den fortsatta framställningen inleds i avsnitt 7.2 med ett deskriptivt avsnitt med syfte att översiktligt belysa kommunernas realekonomiska och finansiella utveckling. 1 avsnitt 7.3 redovisas utredningens allmänna bedömning av kommunernas framtida ställning på kreditmarknaden. De nuvarande mer betydande kreditinstituten och iinansieringsfortnema granskas sedan i avsnitt 7.4. Utredningens överväganden, som inte resulterar i förslag om institutionella reformer, redovisas avslutningsvis i avsnitt 7.5.

Kommunerna 383

7.2 Den realekonomiska och finansiella utvecklingen

7.2.1 Konsumtion och investeringar

Den kommunala sektorns utbyggnad har varit mycket snabb sedan början av 1950-talet. Av tabell 7.1, där primärkommuner, landsting och församlingar redovisas tillsammans, framgår att konsumtionen volymmässigt ökat snabbare än bruttonationalprodukten. Kulmen nåddes under slutet betydligt av 60-talet när konsumtionen ökade med nära 9 procent per år i volym. Av en jämförelse mellan utvecklingen av den kommunala konsumtionen och BNP framgår också att den kommunala konsumtionen uppvisar en betydligt snabbare prisstegringstakt än genomsnittet för den totala resursanvändningen i ekonomin. De kommunala investeringarna ökade snabbare än konsumtionen till 60talets slut. Under 60-talet var också den kommunala kapitalbildningen dubbelt så snabb som investeringstillväxten i hela ekonomin. Från 70-talets början har den tidigare snabba investeringsexpansionen forbytts i en årlig minskning på ca 4 procent. År 1976 kom därmed drygt 80 procent av kommunernas resursforbrukning att utgöras av konsumtionsutgifter. Ungefär 80 procent av den kommunala konsumtionen faller inom tre sektorer, nämligen utbildning, sjukvård och socialvård. Statistiken medger endast att konsumtionsutvecklingen ändamålsindelas for åren 1963-76. Av tabell 7.2 framgår att sjukvården svarar for en tredjedel av konsumtionsmen att socialvårdens utgifter ökat snabbare i volym under en utgifterna, De tre sektorernas dominans bland konsumtionsutgiftema förtioårsperiod. klaras av efterfrågeutvecklingen och deras personalintensiva karaktär. En stor del av den kommunala konsumtionens expansion och strukturförändringar är avhängiga av statsmakternas beslut om ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. Sålunda förstatligades polisväsendet år 1965 medan ansvaret for de allmänna och tekniska gymnasiema överfördes från statlig till kommunal sektor år 1966. Mentalvården överfördes från staten till landstingen år 1967. Utgifternas storlek påverkas också av statsmakternas beslut om reformer och utbyggnad av verksamheter inom kommunernas ansvarsområde. Grundskolerefonnen och utbyggnaden av gymnasieskolan är exempel på sådana beslut som ställt betydande krav på kommunala engagemang. Statsmakternas beslut om reformer som i stor utsträckning påverkat kommunernas ekonomi har normalt åtföljts av en anpassning av statliga bidrag. Bilden av den kommunala verksamheten kompliceras av att den i stor utsträckning är förlagd till aktiebolag och stiftelser. Dessa inräknas inte i den kommunala sektorn i nationalräkenskapema utan ingår i företagssektorn. Kommunernas engagemang i bostadsbyggandet är till allra största delen

förlagt till bolag eller stiftelser. Övriga affársföretag, t. ex. kraft- och vär-

meverk, hamnar och trafikforetag, vatten- och avloppsverk samt gatuförvaltning är i varierande utsträckning organiserade som självständiga aktiebolag eller inordnade som affársverk i den kommunala organisationen. De kommunala bolagen sänedovisas inte i foretagsstatistiken varfor det inte är möjligt att ge en fullständig bild av den kommunala sektorns flnansiella ställning, bolagen inräknade.

384 Kommunerna SIOU 1978:11

Tabell 7.2 Kommunernas konsumtion och investeringar fördelade på huvudområden 1950-76, årlig volymförändring i procent 1950- 1955- 1960-” 1965- 1970- 1973- 1976 1955 1960 1965 1970 1973 1976 (Mkr) Konsumtion

Brwtoinvesreringar” exkl. bostäder Utbildning 14,3 1,4 8,2 4,9 -10,7 - 7,9 1 143 Sjukvård 7,3 8,3 12,9 17,5 -10,1 0,2 1 916 Socialvård 16,2 4,7 13,5 13,3 -12,0 l 1,0 777 varav dag- och fritidshem - - 41,0 38,0 0,0 30,6 413 El-, gas- och värmeverk 1,0 2,2 11,2 8,4 4,0 - 3,5 l 381 Vatten- och avloppsverk 10,4 4,5 12,1 5,6 4,2 -10,7 l 839 Väg- och gatuväsen 12,8 -4,3 15,2 6,3 - 5,9 - 2,4 l 387

Totala bruttoinvesteringar exkl. bostäder 9,0 4,6 11,2 10,5 - 4,7 - 3,1 12 124

Bosladsinvesleringar 7,2 3,5 11,6 4,8 - 6,7 -17,8 2 654

Totala brunoinvesleringar inkl. bostäder 8,4 4,3 11,3 11,8 - 5,2 - 6,0 14 778 varav myndigheter 12,1 3,4 11,1 11,0 - 8,9 - 1,9 7 131 affársverk 5,0 6,5 12,6 5,6 - 0,5 - 7,7 3423 aktiebolag och stiftelser 6,3 3,9 10,5 7,9 - 3,2 -l2,1 4 224

” Kommunala myndigheter, aflärsverk, aktiebolag och stiftelser. b 1963-65 vad gäller konsumtionen. Källa: Statistiska centralbyrån.

De kommunala aktiebolagens och stiftelsemas investeringar särredovisas emellertid och har införts i tabell 7.2 vid sidan av myndigheternas och affársverkens investeringar. Det framgår att de kommunala företagen svarar för omkring 30 procent av de totala kommunala investeringarna (inkl. kommunernas bostadsinvesteringar) medan myndigheterna svarar för hälften och affarsverken for 20 procent. Av de kommunala företagens investeringar som uppgick till drygt 4 200 mkr år 1976 avsåg nära 2 700 mkr bostäder. Bostadsinvesteringama har avtagit exceptionellt kraftigt under senare år, vilket i sin tur är en av de väsentligaste faktorerna bakom minskningen av kommunernas övriga investeringar. Den kraftiga nedgången i investeringarna under 70-talets första hälft bör också ses mot bakgrund av den tidigare snabba ökningen. Utvecklingen under 60-talet var till en del betingad av den omfattande befolkningsomllyttningen som senare har avstannat. I början av 1977 fanns 1 192 kommunägda företag av vilka 852 var inriktade på bostadsförsörjning. Av återstoden var 150 engagerade inom korn-

Kommunerna 385

munikationsväsendet, 112 inom industriell verksamhet som kraft- och värmeproduktion (86), vatten- och avlopp (5) samt renhållning (20). Även vid en ändamålsgruppering av investeringarna intar utbildnings-, sjukvårds- och socialvårdssektorema en betydande position, om än inte så framträdande som ifråga om konsumtionsutgiftema. Väg- och gatuväsendet samt el-, värme-, vatten- och avloppsverk kräver därutöver omfattande investeringar. I den tidigare framställningen har data om primärkommuner, församlingar och landsting redovisats som en enhet. Den helt övervägande delen av landstingens engagemang är förlagd till sjukvårdssektorn. Av tabell 7.2 kan följaktligen utläsas att landstingens investeringar expanderade snabbare än kommunsektorns totala investeringar under åren 1955-70 och att den volymmässiga minskningen under perioden 1970-73 senare vänts till en svag ökning. Av kommunernas totala konsumtion på 55 645 mkr år 1976 svarade landstingen for 19 258 mkr eller ungefär en tredjedel. Av kommunala myndigheters och alfársverks investeringar detta år på totalt 10 554 mkr föll l 981 mkr eller en femtedel på landstingen.

7.2.2 Den finansiella bilden

l tabellerna 7.3a och 7.3b sammanfattas primärkommunemas och landstingens finansiella och reala ekonomiska utveckling under perioden 1963-75. I tabell 7.3a, som är ett utdrag ur nationalräkenskapema, redovisas de löpande inkomsterna och utgifterna. Samtliga inkomster och utgifter med undantag av konsumtions- och investeringsutgifter kan sägas vara av transfereringskaraktär. Nettot av transfereringarna utgör kommunernas indisponibla komst. Efter avdrag for konsumtionen erhålles nettosparandet som en restpost. Av tabellen framgår att de olika inkomst- och utgiftsposternas inbördes relationer varit ganska stabila under perioden. Drygt hälften av inkomsterna har erhållits och nära en tredjedel genom beskattning i form av statliga bidrag. På utgiftssidan har konsumtionen tagit i anspråk ungefär två tredjedelar av budgeten och transfereringar till hushåll samt subventioner och investeringsbidrag till företag 10 procent. Nettosparandet har avtagit under den redovisade perioden i relation till budgetomslutningen från en nivå på 15 procent till endast 6 procent år 1975. I nationalräkenskaperna redovisas primärkommunerna, församlingarna och landstingen tillsammans. I syfte att belysa de inbördes storleksordningarna har i tabell 7.3a och 7.3b primärkommunema (inkl. församlingarna) och landstingen särredovisats for år 1975. Församlingama är i finansiellt hänseende av relativt ringa storlek varför de angivna beloppen i stort kan anses representera primärkommunema. Det framgår att primärkommunemas balansmässiga omslutning är ungefár 2,5 gånger större än landstingens. Av totalt influtna kommunalskatter tillfaller ungefär två tredjedelar primärkommunerna, som också erhåller tre fjärdedelar av statliga drifts- och investeringsbidrag. Relativt sett svarar skatteintäktema for en större del av landstingens än primärkommunemas inkomster. Statsbidragen utgör en tyngre post för primärkommunema och

386 Kommunerna

N N N N N NN _N NN N_ o_ N_ NN

NN 8_ 8_

oNoN N8N _8N

:Sch N8NN

NNN_ NN:

NmNm_

NNNN __NN

a.: NNNNN N_NNN NNNN_ NNNNN NNN:

N N - N N N NN NN NN __ N_ NN

Nm 8_ 8_

-

?_8893

NNN NNN NNN NNN NNN

§2 _NNN NNN_N 08m NNNN_ NNN_ NNNN_

NNNN_ _NNN_

N N _ N N Nm _N NN NN N_ NN N_ NN

8_ 8_

.Nmêtm NBEEEQ_

NNN

_mNN mmNm NN_N NNN_ NNNN N_NN

N8N_ NNNNN

;z Nâ_

NNm_ NNNNN NN_NN _SN_ NNNNN

N N N N N __ NN _N NN N_ N_ _N

Nm 8_ 8_

NNNN N_NN omNm mmm.. NN__ NN.: NNNN NNNNN NNNN

vmm_ §2 N_NNN NNSN NNNN_ __NNN_ N_NNN

N N N N N NN NN NN N_ N_ NN N_

Nm 8_ 8_

8a

NNNN NNNN NNNN NN_N m8_ NaN NmmN

N8N_ N_NNN NNNNN

mmm_

5:2 N_NNN _NNNN NNNN_

N N N N N NN NN NN N_ N_ NN N_

_...932_

Nm 8_ 8_

Nmm NNN

8NN oNNm

Nmmmm

NNNN

mâNN

:oc NNNN NNNN NNNN

mmm_ 5:2 NNNNN _NNN_ _mNo_ NNN_N

5=:

N N N N N N_ NN NN NN N_ N_ NN

Nm 8_ 8_

nå... NNN NNN

8NN

_NN

NNNN NNN_ ._NNN NNNN NNN_ _NNN

_Nm_ .§2 NNNNN NNN_N NNNN_ NNNNN NN

_...532_

N N N N N N_ NN NN NN N_ N_ NN

Nm 8_ 8_

NNN NNN

N8N

:ocg:

NNNN NNNN NNN_ NN_N NNNN NNNN NNN_

omm_ .§2 NNNNN __NNN_ NNNNN NNNNN

N N N _ N NN NN NN N_ N_ NN N_

:S Nm 8_ 8_

NN

NNN NNN NNN NNN

_E9533_

NNm_ 5:2 NN_N NNNN N8N NNN_ N_NN_ ._NNN NNNN ...NNN

N_NN_

.xNeoNacs

.NN.N_NNN.E28›=_

.NäêNmNso

9280._

3505553_ __NNN2____N

50:38:

_NäoNsNNEo

NNNNBNNN_

_NNNNNNNNNNNä :Naeaaoa ovaååmosoz

:F :F

.Nasa NNNNNmsN

amm N.N._ _._.N N._.N N._.N N._.N

._NNNEoN____

_.N._

_NNN_N_

.N . _._ N._ N._ _.N .N ...m

__33_

._ .N

Kommunerna 387

w w

E ww v» a.

5 m2 5 so 5 E sm wow 05 om_ o: v: __ 5 wmo Sw

vov_

E...

:Sch

m. m v w _ m. _ _ o_ o_ a w: m:

w v

sm w_ om mm E wwo

ansa..

mmm wvw mww sv sm www

s.

2.0 m2 m_v Eb o; S_ wv_

wc: m _ m _ u n T u

_UCBEEOV_

E E ow 2

mmm mwm wwv wvw wmm mmm sm

_v

;mEri

:w 20 5 m8 o: 8_ wvm wwv m8 m: m8_

w w m w m w m _

n T T

w wo

se

m...

wv E. wwo v: Sw wmw 8.. mw_ So v3 E_ E mmm. ä_ Em 00m mom m: E. va_

o w m w _ m w

s u T

v_ om

aa oww

mv

m8 mv_ o: mmw sm m8 m8 www owm wwo

wvvm

å_ _ww vw_ E. ä. 8_

u

.aEoamxwcoxmåü

ma_

o m o _ w m __ __ n

w_

oww

ow wv

wo_ mmm So v: omw wvv om_ vww wo_ owo wvw å.. m2 o_v vom com mw_ mo_

_ _

m8_

m m m m m m

m_ m_ | s .to

v_

omm

m

Sw ms mom mvw Sw Sw cow

uEomaxmcoxmumcacc

_ww v_w ä.. _mm S.. v: 03 E_ _mw wa_ :m

_ :am _ ei.:

_S_ m. o v o w

u n mn m-

car..

w ww 8 ww 2

m; E avw woo wwm m2 m2 å vmw m; vmw ww_ a o: E å mov :m 08_

w w. _ w m w w

n | | u m: mn

_wzco

ovana,...

ovøeäm

mig.: »sås

8_

GSE? Suisse:

_Emñøwmonwcmx_

x

aeesaas_

:oo

aåoømxmcøxwäømcc

.mv

_ozoøzøzâuâ_ aEumaxmcoxwxao.

0:28 52.05

+

_aging_

.BE

+

5._

.ww§m___.s=o_m=m=c

mäêaé

.ovän

_E_

:omcoöêv

å

§20

_a_a=___v2v_

v28

_

EE»

:Eau

_

§o==a=o_am__go

:goes

.âäazüäoo

.ages

..2a_2_§._§.. m=_=.__2o.:s_guz §_m=o:mw__pO

u

w=_=__m2a_

...ucsanwozøz

:oo

._82__ozåmioucuzüamozêm

mcrucmexuozoz

SE

oucåmam ovcååm

macucmxxozoz

_

»ccøavsczáem .aâøwccoauøx

..uåa=:o_§=c›_mw..

§30 ,ö_c_ §50

ouceaâezem

E3 :S ;oo _§3_

coñommwccowEov_

mxmzmsañ

w

^m.v|_.v|_.wv äaucmváø.

äs

:Bionmå

_._.w m._.w _.m.w m.m.w w.m.w, v.m.w m3_ _.w.v m.w.v v.w.v w.w.v

Euacmcr_ Eoüzwcr_

.w.v

G73_

w

_.w m.w m.v v.v

:Bas

_.v .v

.

.w .v .m .o .m a

388 Kommunerna

svarar för ungefär en tredjedel av deras inkomster mot knappt en fjärdedel för landstingen. På utgiftssidan dominerar konsumtionen för båda kommunkategorierna, men särskilt för landstingen där de utgör nära 90 procent av driftutgifterna. Transfereringar till hushållen uppgår till stora belopp för primärkommunerna. I tabell 7.3b redovisas kommunernas finansiella transaktioner och investeringar. För perioden 1970-75 är det möjligt att sammanföra SCB:s finansräkenskaper med realräkenskaperna till en ”kapitalbalans” för sektorn. Summan av nettosparandet och en av SCB kalkylerad post för kapitalförslitning utgör kommunernas bruttosparande. Sparandet jämte nettot av upplånade medel och ökning av andra skulder kan sägas utgöra de disponibla resurserna för investeringsändamål och finansiella transaktioner. Det framgår att kommunernas bruttoinvesteringar och fastighetsförvärv i ganska hög grad täcks av deras bruttosparande. Det finansiella sparandet utgöres av skillnaden mellan bruttosparande och bruttoinvestering. Ett positivt finansiellt sparande innebär att sparandet överstigit utgifterna för investering vilket bör resultera i en ökning av saldot mellan fordringar och skulder. Ett negativt finansiellt sparande leder till ett upplåningsbehov i den mån investeringsutgifterna inte täcks med en minskning av de finansiella tillgångarna. Som framgår av tabellen har det finansiella sparandet i regel varit negativt under perioden 1970-75. Det finansiella sparandet kan identifieras på två vägar i tabellen, antingen som skillnaden mellan bruttosparande och bruttoinvesteringar i enlighet med definitionen av begreppet, eller som skillnaden mellan förändringar i finansiella tillgångar och skulder. Differensen mellan resultaten enligt de båda beräkningsmetodema beror på ofullständigheter i det statistiska underlaget. Av tabellen framgår att nettoförändringen i skuldsättningen i allmänhet är väsentligt större än sparandeunderskottet och att en betydande ökning av skulderna registreras även under de båda år då det finansiella sparandet varit positivt. Även om ”självfinansieringsgraden” (rad 7 i tabellen) sålunda är hög för sektorn som helhet ställer kommunerna betydande krav på upplåning. Upplåningsbehoven orsakas dels av krav på likviditetsuppbyggnad när verksamhetens omfattning ökar, dels av en inte obetydlig egen utlåning samt av olikheter i de enskilda kommunernas finansiella ställning. Ungefär 80 procent av kommunernas investeringar (exkl. företagens) faller på primärkommunema. Primärkommunerna uppvisade år 1975 ett större underskottssparande än landstingen, en iakttagelse som också är giltig för en längre tidsperiod. Landstingen har i själva verket haft ett övervägande positivt finansiellt sparande under lång tid. I tabellerna 7.4 och 7.5 ges en bild av primärkommunernas och landstingens finansiella ställning vid utgången av åren 1967-76. På skuldsidan redovisas fördelningen av lånen bland de större kreditgivarna i detalj. Lånevillkoren och utvecklingen av kreditgivningen från de olika långivarkategorierna diskuteras närmare i avsnitt 7.4. Av tabellerna framgår att primärkommunernas utestående låneskuld är ungefär sex gånger större än landstingens. Medan primärkommunernas finansiella förmögenhet (finansiella tillgångar - skulder) är starkt negativ, har landstingens finansiella förmögenhet balanserat och varit positiv under

Kommunerna 389

t mm

mmm mmo mvm

mm

vm_ mv_ _mo om_ ovm mmm mmv mmm vmo mvm mmm mmo mom _mm _mm mmm mm_ v__ vmm

m _ m m v v m m _ _ _ v m _ m m mmm_

mmm_

mm om

_mn x

mm n

vmm

mm

mv_ mvo mm_ mvm mvm __m vmm _mm omm mmv _mm mmm mmm m_o _mm mmv mmm mm_ vm_ m_m mom

m_om

v _ _ m v v m _ _ _ m m _ m m

mmm_

_m mm

om: n

u

ammm

mm mv v_

mm_ mm_ mmm _ mmm mmm mmm mmm mmm mmm mom vmm _mv moo mmm mmo vmm mm_ mm_ mvm mmm

v _ m m v m _ _ _ m m _ m m vmv_

vmm_

om mm

m_n u

m_ mm mm

mvo mo_ mmm _ mmm omm mmm omm mmv mm_ _mm mmo mvo mmm o_m mmm mmo mmm _m_ mv_ _m_ mmm mmm mm_

m _ m m _ m m _ _ m _ _ m m

mmm_

m_ mm

m_|

mm m_ m_

mmm mmm mmv mvm oom mmm mmm omm

mm

_ mvm mmm mmm mvm mom omm _mm _ov mmo mm_ mmm mmm mmm vom

m _ m m m m _ m _ _ m m

mmm_

m_ mm

m_| n

mm mm om

oom

mm

mmv mmm mmm m_m m_m omm mvm mvm mvm omv mmm mvv oo_ vmm

vvom

_mm _ _mm v_o _m_ _om

m _ m m m_ m m _ m _ _ m mmm_

_mm_ _m m_| u

mm mm

mom mmm vmm moo vmm

_m

mmm mmm mmv mom mmm mmm vmo mmm mmm vmv mmv

moom

mo_ vm_

mvv_ mom_ vmm_ mmmm

m _ m m m m

omm_

v_ m_

v_| u

vm mm mm

mmm mmm mom mmm

mv

m_v _vo mmm mmv mm_ omm mmm mmm mmm mmm mmm vmm mmm v_m mmo mm_

m m m m m _ov_ _ _ mmo_ _

mmm_

m_ m_

m_| n

mm mm mm

vom vom mmm mmm oom

mm

mmm m_m mmm mmm mvm mmm mmv vmm vmm mmm mmm mmm mom _mm mmm om_

m m m m_ _ m _ _ _ m_o_ _

mmm_

m_

o_| |

_m mm mm

vmm mmv mmv _mm mm_ mmm omm mmm m_m mmm mmm mmm mmm mmm mmo vmm mmm mmm mm_ om_ omm mmm mmo mmm_

m m m _ _ _ _ _ _ o_ v_ m: _|

_uävmsm

m dm_

_omcommekvm

_mmâmä

mmo__m_m=m_a:=EEox

neosmuam

.E

goucomâoaca

mâwscoo

m

_oâaugøs

.E

momcommêo_

:masa:

:mamma: gosse: .comcsvz

_oâzmsoascsseom

:masa:

_oxsâmccmmemmmxc

.umeå

.ä

mxmcmsmmw

.gumman

mmsamccxmmumu_

means:

:Eszäeeoz :omnamamuxaom

å_

_mmâxäeêa

m8 _

VEB

.oxcwmemtm _oxâmââ comsââa

:sâosammmo

momcom même=

.ocoêmmmo

85:53:

amêcâñ

asså

_osams_

255m

o_m=_v_=_

NmEm

åmasäi

.E

._2022 amsm==m _massan_ .Ecmöm

Såna

gas_ nå? å_ §52 §50 asså 0235 a “Säv-

390 Kommunerna

m .. |

vm mv om mv mm mm __ mm

vom moo mom mmm mmm

mm ov_

moo _vo v_m om_ mmm _mm m_m m_m mmm_ m _ v _ m _ v n z

m a |

_m om mv _m mmm mmm mm mm mm mmm __ mm vmm mmm omv vv

mvm omm mmm _mo mmm _m_ m_m mmm_ m v _ m v n u

m n r

mmv

ummv

mm mm vv mm mm vm ä o_ mm

m_m mmm vmm mmm oom vm_ mvm mmm mvm mom mmm __m

vmm_ m v m m

m m | mm 3 mm

mmm mmm

mm mv _m m_m _v

mmm

mm

mvv omm mm_ mvm _mm om_ mm_ _o_ mmv _mm __m mmm_ m v m m

_ o_ 2

vm vm mv_ mm mm mm .m om

omm mmm mom

mm mm

mmm mmv mmm mmv mm_ mom mm_ mvv _vm _mm mmm_ m m m m

m m |

mv mm mm m_ mmm mmo mvm oom mm _m mm mm om mmm mv mmm omm mmv mmm

mmm mm_ _v_ m_m _mm_ _ m _ m .. |

m m m |

mm_ mm mm mm mm 2 mm

vmm mom mvv

mv _m _m

:ä: mom mm_ mvm mmm mm_ mm_ mmm mo_ _mm

omm_ _ _ _ _ u

»mamma

m m m | mm mm mv mm _m mm a _m mm mm

omm mmm

mm mm _mo

mmm mvo mm_ mm_ mm_ m_m m_m

mmm_ _ m _ _ n

.o_._.=_8=:

m m m _ n

mmm

m_ _m mm _m mm om mm mm

mmm _m vm _m omm mm_ mm_ om_ mm_ mom mo_ mmm

mmm_ _ _ _

:o:

m m m m m

23:35.

v_ mm mm o_m mm _m mm mm om mm om

mmm mmm mom

_m _m

mov mom mm_ mv_ mv_ mmm_ _ _

35:29:_ .E2325

_uaxwmam

_oncømnêkm_

m .E

_amâmê

âu__mmm:a_a:=EEom_

.E

cocaewaomáa

?summan

m

.ozümøuüoø

3023351_

52890._ :missa:

_ozcuwmøce

.cuxcanzm

.u_=.__m=_o§_==EEom

ämåmm.: _âewsâc auâaøå_

_oäoâwccxmeømwxc

.am _

.annas »Såna

:ueåsseom wasâacxweo_ cowsâäøsøs

å_

aåxâeêä

:oo sa

äs

_oxaaøeutm

mm

.mässans :oxcwnaâ

:mücosamzno

33.0% aåme= ozmsäc_

.ocosømio amsêäâ

asså

mczvcmxmn_

asså

mmEwzEF

såå

åmaauxi :ensam

:s

.oas

äöuce_

“âåu

:så aâm mo?? 5._ sås... _mEO :saa §50

a

Kommunerna 391

en stor del av den redovisade perioden. Förändringen i finansiell förmögenhet är inte identisk med det finansiella sparandet. Det sistnämnda begreppet innefattar också förändringar i övriga fordringar och skulder. Det visar sig att primärkommunernas ökade låneskuld under tioårsperioden på 15 miljarder kr motsvarade en ökning i likvida tillgångar och utlåning från sektorn med totalt 3 miljarder kr. Landstingen har under stöne delen av perioden varit finansiellt ”självförsörjandeñ men likväl lånat upp 4 miljarder kr som balanserats av en ökning av finansiella tillgångar med 2,6 miljarder kr. I tabell 7.6a visas hur skulderna fördelar sig bland kommuner med olika befolkningsstorlek. Det framgår att låneskulden per invånare växer med stigande befolkningstal. Det är påtagligt att de båda kommuninstitutens och AP-fondens utlåning i stort sett är fördelad på samma sätt som invånarantalet på kommuner av olika storlek. Sparbankerna är däremot i högre grad inriktade på de båda mindre kommunkategoriema, medan affärsbankerna i större utsträckning ger lån till de största kommunerna. I tabell 7.6b, som grundar sig på tabell 7.6a, redovisas långivarnas relativa betydelse för de olika kommunkategoriernas upplåning. Förutom självklarheten att obligationsupplåning är forbehållen de största kommunerna med därav följande förskjutningar i de övriga upplåningsformemas relativa betydelse, framgår det att sparbankerna svarar för en stor del av de minsta kommunernas lån. Reverslånen i AP-fonden och de båda kommuninstituten är också av störst betydelse for de båda mindre kategorierna. Det beror på att dessa låneformer är avsedda att ersätta obligationslån. Av tabell 7.7 framgår i detalj att skuldsättningen per invånare varierar avsevärt bland primärkommunema. Skulden per invånare varierar i själva verket mellan omkring 50 kr och 10 000 kr. Även den mer detaljerade redovisningen belyser att stora kommuner har en genomgående större skuld per invånare. Likaså har kommunerna i storstadslänen och befolkningsmässigt starkt expanderande kommuner en förhållandevis hög Skuldsättningsgrad. Skuldsättningsgraden återspeglas självfallet i amorteringamas och ränteutgifternas storlek. Summan av dessa, annuiteten, per invånare varierar mellan ca 10 kr och 700 kr per år. Medianvärdet för de olika kommunkategorierna i tabell 7.7 ligger emellertid mellan 300 och 400 kr per invånare och år. I tabell 7.8 ges en sammanfattande bild av de icke kyrkliga primärkommunernas upplåning under åren 1961-76. Det framgår att relationen mellan kortfristiga (tillfälliga) och långfristiga skulder inte har förändrats under perioden utan permanent legat mellan 7 och 8 procent. Den långfristiga nettoupplåningen har varit relativt stabil mellan 1 och 2 miljarder kr. Bruttoupplåningen har uppgått till 2 á 4 miljarder kr årligen. Även om det inte framgår av statistiken torde andelen räntebundna lån ha ökat när AP-fondens lån till kommunerna expanderat. Amorteringarna av långfristiga lån har ökat med stigande skuldstock och uppgår till nära 2 miljarder kr per år eller omkring hälften av bruttoupplåningen. Räntebetalningarna på långa lån är av samma storleksordning. Av tabellen (rad 10) framgår att räntor och amorteringar på långa lån numera uppgår till ungefär samma belopp som den årliga bruttoupplåningen. Den genomsnittliga amorteringstiden på de långa lånen har minskat från drygt 18 år 1961 till drygt 14 år 1976.

392 Kommunerna

3:253

m u mv S mm

o: ov_ omm Gm vom m8 05 mmo mom

:SoH

ä SN

§2 _ m v

._00

ovm omm mwv

ä

mmm v8 mvm mmm mom S_ ms v: än v8 å

.§o_..3m==EEeu_

_ _

§2

v v m u v N _ v m

_oønêêoämåcm

m om

:Sch

?o 8_ 8_ 8_ 8_ 8_ 8_ 8_ 8_ 8_ o.: E: 8_ S_

a..

530m

8252:

003095..

mm mm 2 mv mv om a 2 mm mm G om mv

.coca

än?

8_ 5. Nvv

v v

_Så å

.ovixmoä

.ace

o

22.020..

âo mv mv om om mv x. vv 2 vm ev mm cv

omm

1089 E_ vä

a. m m

..o==EEoämE_._m

gouâaweå_

:osäuookm

s m v m m v m m m m v o å ä mo

omv 5

o. m m

:oc

m

.E §85_

:ooaøageaøa

_

MuEoEE-_Eâ-um-Euü

å.

.cabâzmácøu

.E

2252:

âacoxvwzpo

.a_a=_oâ_s===_ox

x

_waves_

_

550%:

kouaåoâ_

Eååcåeø.

.E

.ogcmnewbm :Eääesox svampen.:

.E

.mgâewam vême=

_oaaeee_

än

oäâå_ ugmzmsüm

å_

.GK

32-03_ _Tämä_

ohaâuozø_ gmåxxømmwd ovaåaoü: amâêmcü uäxmoøvg

NEEâ

:Bah S523 aåal==e HSm> .§30 _mE §22.

Kommunerna 393

m v _ m 0 v 2 m0 2 00 2

x 09

wssmncå

c mv E

0C o: 0mm Gm ma vom am 0B

:SoH

§2 _ m v

m n v m m m 0 0 x z m» 2 z

aUESEEOJuNECQ

mm

ovm mmm mmv mmm v00 mvm mmm mom v0_ §0 v:

:Sch

v v m m _ _ v m _

§2 R om

Eaâgå vu m0 9 v m m m 2 m v 0

mv. 00_

._00

n

1000 än w0m v: NE 5. 000 mmm m_ 0G mv0 am

m _

5:2

0m v m_ m

:c_o_.:zm==EEe._

m_

0.352:

0 m_ 0 0 E m m 0 mm 2 00

å å 00_

a..

:sam 2 0_

m_0 mä :v m8 Em .m0 m8 omv vvm 000

ovaävuä

_ _ 0 _ _

0_ .22 0_

.v00

I w v v 0 m 0 v0 2 Z m_

x 00_

.ocsEêovzmEcm

nuvägmøua_

| m å mv 2 mm

sm

ä a.

00_ 02 am mmm m- §2 _ _

m=ou=zm=:a_

:OO

m

:ucaemaoaøä

.E

m

.åuäzwäcou

MQEuOE-EEOu-umêum

.E

_nxsâasâcsesoz

âêozaâno

:_2222

.osaaocs

waäwmaåmeo_

.E

_oxåâxøa .seåsssoz .uxsvnemea

.E

.näcantmam aäme= nxmzmzaä

å_

h

_W205_

gwäzåmzwd amêcmøñ

asså

00508303 umeå.: aEo

Nn._m> Sñm

394 Kommunerna

.

-E2002

Nov NNN NN_ _vv NNN NNN 8N vNN NNN _NN NvN N_N NNN

o??

b_ N N N N v N N N N N N N N

_w_: ...EEE

NN NN NN __ o_ NN NN Nv

ö: NN_ NNN NN_ N: NN_

000m

N u _ - _ N v v N o_ N_ 0_ v_

.8Nv NNNv

a _ - _ a u - x - _ u _ -

.osv NNvv

.E NN N N _ o_ _ ,Nv v N NN N N

__

.E

100mm moon

N N v _ › _ N N N N N N N_

_onäzøiåox

:äN

000m NNvN

N N :N N

NN __ vv sN_ êNN xv_ GN_ __

00mm moon

N N u N - N N

85e

NN vv v_ NN N_ NN

EOE_ 000m NNvN

N N N N N Nv N_ NN N_ NN NN _N N_

05._ omo_

u N - a - N N _

OHB§›E_

NN NN N_ N_ N_

98200 +705_

00m_

._2-

m3_

u v - - _ N N N _ N_ _N __ v_

dä_

uomm_ avvara..

NNv_

_ N - - a _ N N _

o_ N_ v_ __

1000_ NvN_ Nova:

2001535:

._2N

N _ N N N

.våzoü

n v N - u u v -

b_

29a 10mm omo

:a

:owâcgxøop

N N N N .Nm .a v -, a - 1 v u -

.Sao

0_

.__o0w:mEN__o_

E

_Neaøvâ_ _Bosc_

.No :m

100m

å_

mi. - _ N N - - u - _ N _ N -

E_

øvøäøum_

ä_ 070 _oE

cåønu_

a

.oNN

NN___N._____

NNv

_oäcxca

nu.:

- u N N - u n - N - N - -

_ _öE

02505951_

wcExmEE

O

.§55

:oo

?_55 ?_55

NvN- - _ - _ u u - n u _ - _ u :oo

.:«._._N__u::uo

uw-:O-:øesoø-nmâhü

2 H u u

vümmmcåøoå:

_Nmsméwâ_

_ m m

oommäøwø_

.E ._ N N .00

ä_

_NNNEENN_

ä_

.E

_öE noe.. _öE

wxmsmzmám

NNN å

_NEwNwEEQoED uuñmmczxuoåD

SNNN

uümmmåiuoåb

:m öv

mcämcêünxøm

å_

Eöaxoâmaoü esusoaoa Naâmszêza Nuâmamzuøâ: uaamua=xsza

å_ _

vNeEvN

måcaEEov_ _oEDEEOV_ NoNSEEov_ 0E_N__-._3m cmaøåoa _Raoäømg

cases?

NINNNN_

NNNSEES_ :Nawaz

;se “EUEE

_NwEO

_mms_

595A_ §03_

o_ v .

Kommunerna 395

mo_ _m_ mmm mm m_m mmm mmo m__ mo.m m.:

mvm_ mmm_

mmm_

m _ m m mm om

mm

mmv mm_ mmm mmo mm_ mmm mmm mmm mmm mm.m m.:

_ _

mmm_

m m m m mm mm

mmm mom moo mmm vmm mmm mmm mmm mm_ om.m o.:

mä_ _ | _ m _

_å_ mm mm

mm mm

mmm mm_ mmm _mm mvm m: å omv mm.m m.:

_ _ _ _

mmm_

m m mm mm

vm mm

mmm mm_ mmm mmm mmm m_m mmo m_m om.m m.:

_ _ _ _

mmm_

m m _m mm

mm

omm mmo mmo Em mvm m? mmo mmm mmm mo.m 3_

_ _ _

_mm_

m m m m_ mm

mm

mmo mmm m_m vmm mmm mmm mmm mmm vmo vm,m m: omm_

_ _ _ m _ m_ m_ å..

mm

ummom

mmm å mmm mom om_ mmm mmm mm_ mmm mm.m me_

mmm_

_ _ _ m m_ m_

mm

vmm mmm m_m __m moo mmm mmo m_.m 3_

_ocüäøêw_

å. å

mmm_

_ I _ m m_ m_

mm

mmm mmo mmm mmm mm_ m_m o_m mmv mmm mm.m m.:

mmm_ 280_

_ _ _ m z m_

om _n_

mmv mmm m3. _mv o__ _mm mmm 3_ mvm mm.m m.:

.äucsnxumcaêEox

mmm_

_ _ m

A515

m_ m_

_wavcu

vmm mvm

mm

moo mmm mm_ mmv mvm _mm mmm mm.m a:

§43_

mmm_

_ _ _ __ __

mm mm _omm__o._o._

mmm E. mmm mmm mmm mmm _mm mmm mm.m å_

383m

_mm_

?_5222

m m

_ocñaaD

.Bm å_ .a zoo

.Bm +6_ må_ _om_

98m _m_

_uzmwciozoêø

.mm|omm_

3 m:

mmsmümmå_

:mäâaäcou

82m

micânaaozån

+

äsassaevâszm

ma_å_._a=o§=

m=_â_._n_=o§:

E

aâ_

xmctotoEm

u ä .o

mnacâaqzozoc _uvmmEhEoEw

møøaânmsozån

E oo_ .s _a_

.Eeva

23m små_ o...?

å x

å_

_...285_

.m å_ å_ +

wxmzmsâm

2_

så så .Bm

mctutoE mzzimêocoo

ä.

mâcwqü mzacmcmu_ mzwåmzm_

små_ små_

mm___m.____._. mzmmøäoz ?E025

m.m

ovasøxmnmb

_.m+,$

+

_§o._. ...§5 se; mEEJm _uns_ _S53_ _Sena_ mamma ågon

.mo å ä

:så uozmv_

._ .m .m .v .m .m .m .m .m o_ .__ .m_ a

396 Kommunerna

Tabell 7.9 Primärkommunernas och landstingens utestående lânefordringar 1976-12-31 (mkr)

Primär- Landsting Totalt Förändring (totalt) kommu- sedan 1975-12-31 ner

Lån till bostäder kommunägda aktiebolag

Andra lån till

Källa: Statistiska centralbyrån.

Av avsnitt 7.2.1 har framgått att de kommunägda aktiebolagen och stiftelsema bedriver en omfattande verksamhet. Man kan emellertid konstatera att de i finansiellt hänseende är relativt fristående från kommunerna. Som framgår av tabell 7.9 utestod år 1976 endast 461 mkr som lån till kommunala bostadsföretag och 1 876 mkr som lån till andra kommunägda företag. Nettoutlåningen under året till båda företagskategoriema uppgick till 392 mkr. Till största delen torde således kommunernas engagemang i företagens finansiering begränsas till borgensåtaganden för upplåning på kreditmarknaden.

7.3 Finansiella framtidsperspektiv

7.3.1 Utgângspunkter

Som redan framhållits i avsnitt 7.1 kommer kommunernas finansiella utveckling på några års sikt att vara beroende av den lösning man väljer på en rad fundamentala kommunalekonomiska problem. En bedömning av de framtida finansiella betingelserna måste således sträcka sig över ett brett fält och förutom uppskattningar av den realekonomiska utvecklingen i stort bl. a. grunda sig på antaganden om fördelningen av det finansiella ansvaret mellan staten och kommunerna för den offentliga sektorns engagemang. Kommunernas möjligheter att finansiera verksamheten med avgifter och skatteintäkter blir bl. a. beroende av de fördelningsmässiga effekterna av en ökad kommunal utdebitering i jämförelse med en höjning av statsskatterna med åtföljande transfereringar till kommunerna.

SOU 1978:1 l Kommunerna 397

Det åligger inte kapitalmarknadsutredningen att närmare penetrera de problem som hänger samman med utvecklingen av kommunernas ekonomi. Däremot ingår det bland utredningens uppgifter att bedöma kommunsektorns ställning på kreditmarknaden i ett längre perspektiv och att överväga i vilka former upplåningen bör äga rum. Det är givet att utredningens ställningstaganden måste grundas på uppskattningar av fmansieringsbetingelserna i övrigt. En naturlig utgångspunkt for utredningens bedömning har varit de kalkyler angående kommunernas ekonomi 1975-85 som publicerats av 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76) i betänkandet SOU 1977:20. Dessa beräkningar har också utnyttjats vid kapitalmarknadsutredningens analys av den svenska ekonomins balansproblem som redovisats i kapitel 4.

7.3.2 Kommunalekonomiska utredningens kalkyler

Kommunalekonomiska utredningens (KEU 76) beräkningar av kommunernas inkomster och utgifter under perioden 1977-85 har genomförts for att ligga till grund för utredningens förslag i dess slutbetänkande som avlämnats under hösten 1977. Enligt direktiven avser analysen i första hand utvecklingen till år 1980 med en utblick till 1985. Beräkningarna särredovisas för kommuner och landsting med avseende på olika alternativ för volym- samt löne- och prisutvecklingen. Utredningen betonar starkt att dess redovisning inte är avsedd att uppfattas som en prognos på en sannolik eller från någon utgångspunkt önskvärd utveckling. Syftet är istället att med hjälp av ett antal räkneexempel analysera hur olika utvecklingsförlopp kan väntas påverka kommunernas ekonomi. För kapitalmarknadsutredningen är beräkningarna av särskilt intresse till den del de indikerar hur kommunernas upplåningsbehov kan tänkas utvecklas. Kommunalekonomiska utredningen har valt att inte närmare gå in på denna fråga. En beräkningstekniskt betingad utgångspunkt for utredningens avslutande beräkningar av den kommunala utdebiteringen under kalkylperioden är nämligen att kommunernas nettoupplåning även framöver genomsnittligt kommer att uppgå till ungefär 1 000 mkr årligen och alltså förbli av samma storleksordning som under den senaste tioårsperioden. Likväl står det klart att trycket från kommunerna att öka upplåningen på kreditmarknaden bör stiga med storleken på de finansiella underskotten. Denna förmodan skall tas till utgångspunkt för kapitalmarknadsutredningens diskussion som följer efter sammanfattningen av KEU 76 kalkyler. Referatet har gjorts relativt detaljerat eftersom kalkylen enligt kapitalmarknadsutredningens mening ger en intressant illustration av den kommunala ekonomins egenskaper.

Utgângspunkrer för KE U 76 kalkyler

I sina beräkningar för perioden fram till 1980 använder KEU 76 tre alternativ för volymutvecklingen och två för prisutvecklingen. En kombination av dessa resulterar i sex alternativa utvecklingslinjer.

398 Kommunerna

Antagandena om den årliga procentuella volymförändringen sammanfattas för kommuner och landsting sammantagna i följande tablå där de jämförs med 1975 års långtidsutrednings (LU) motsvarande utgångspunkter liksom kommunernas planer enligt de s. k. KELP- och LKELP-enkäterna (kommunal ekonomisk långtidsplanering resp. landstingskommunal ekonomisk långtidsplanering).

Utredningens antaganden beträffande volymutvecklingen av konsumtionen ansluter sig enligt alternativ I och III nära till långtidsutredningens utgångspunkter. Alternativ II grundas på riksdagens uttalande vid behandlingen av långtidsutredningen att man borde sikta på en medelväg mellan denna utrednings alternativ för avvägningen mellan privat och offentlig konsumtion. Det framgår av tablån att konsumtionen enligt kommunenkätema väntas stiga med 3,9 procent per år vilket påverkat KEU 76 antaganden så att utvecklingen enligt alternativ 111 ligger något högre än långtidsutredningens. På så relativt kort sikt som den treårsperiod som kalkylemas forsta etapp fram till 1980 omfattar är det kommunala konsumtions- och investeringsutrymmet till stor del intecknat genom redan fattade beslut och fastställda planer. Överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbundet om en utbyggnad av barnomsorgen beräknas sålunda enligt KEU 76 medföra att hela den kommunala sektorns konsumtion ökar med 1,1 procent per år under perioden fram till 1980. Landstingens satsning på långvården beräknas innebära att den kommunala konsumtionen ökar med 0,3 procent per år. Förändringar i befolkningens storlek och ålderssammansättning beräknas resultera i en årlig ökning av den kommunala konsumtionen med 0,5 procent. Sammantagna innebär alltså de tre faktorerna att 1,9 procentenheter av det årliga utrymmet för ökningen av den kommunala konsumtionen är intecknat. Detta bör i sin tur innebära att KEU 76 alternativ I, med en årlig tvåprocentig volymökning, bortfaller som framkomlig utvecklingsväg. De kommunala investeringarna brukar antas stå i ett bestämt förhållande till den kommunala konsumtionen. Det innebär att en viss investeringsverksamhet förutsätts vara nödvändig för att en given konsumtionsökning skall komma till stånd. Denna ansats användes också av långtidsutredningen vid formuleringen av antagandena om den kommunala investeringsutvecklingen. Metoden anses dock vara förenad med stor osäkerhet, och KEU 76 har därför valt att fastställa den mot konsumtionsökningen svarande investeringsutvecklingen på schablonmässiga grunder. Det framgår av tablån ovan att investeringsutvecklingen enligt de tre alternativen inte alls anknyter

Kommunerna 399

till resultaten av enkätundersökningarna. De sistnämnda anses inte besitta en sådan precision att de kan läggas till grund för en framskrivning av investeringarna. Också antagandena om de kommunala transfereringarnas utveckling måste fastställas på schablonmässiga grunder. Transfereringama uppvisar exempelvis inget klart samband med den kommunala konsumtionen. Under tidigare år har emellertid transfereringarna ökat någon eller några procentenheter snabbare än konsumtionen och KEU 76 har därför antagit att volymutvecklingen kommer att uppgå till 4, 5 resp. 6 procent per år i de tre alternativen. För att den volymmässiga utvecklingen av de kommunala inkomsterna och utgifterna skall kunna omräknas i löpande priser måste också antaganden göras om löne- och prisurvecklingen. KEU 76 arbetar med två alternativ för konsumentprisutvecklingen under perioden 1977-80, 4,0 procent (alternativ A) och 7,0 procent (B). De kommunala utgifterna uppvisar emellertid en inte oväsentligt snabbare prisstegringstakt än konsumentprisema, framför allt därför att de kommunala lönerna väger tungt. KEU har fastlagt följande antaganden om de kommunala utgifternas prisutveckling 1977-80.

Alt A Alt B

Konsumentpriser (KPI) 4,0 7,0 Kommunala löner inkl. arbetsgivaravg (KPI + 4%) 8,0 11,0 Övriga kommunala konsumtionsutgifter (KPI + 0,5 %) 4,5 7,5 Kommunal konsumtion (sammanvägd) 7,1 10,1 Kommunala transfereringar (z KPI) 4,0 7,0 Kommunala investeringar (= KPI) 4,0 7,0

Kommunernas skatteinkomster under ett visst år bestäms bl. a. av inkomstnivån i samhället två år tidigare. Det innebär att KEU 76 med (preliminär) kännedom om inkomstutvecklingen 1977 kan beräkna skatteinkomsterna för kommunerna fram till 1979. För 1980 behöver kalkylema endast grundas på vissa antaganden om utvecklingen 1977-78 samt beräkningar av det ännu inte fullständigt kända utfallet för 1976 (se sid. 92-99 i KEU 76 betänkande). Det kommunala skatteunderlagets tillväxt beror i hög grad av lönesummans ökningstakt eftersom beskattning av löneinkomster dominerar bland kommunernas skatteintäkter. Även andra förvärvskällor har dock betydelse liksom allmänna avdrag, grundavdrag och juridiska personers inkomster. Alla dessa inkomstposter och avdrag ökar inte procentuellt lika. Summan av grundavdrag ökar inte med stigande inkomster utan med antalet inkomsttagare. Å andra sidan ökar summan av underskottsavdrag normalt snabbare än lönesumman. Utvecklingen av övriga, i relativt

sammanhanget

mindre betydande, poster är svårare att förutse. KEU 76 har emellertid ansett det realistiskt att räkna med att det kommunala skatteunderlaget växer i samma takt som lönesumman.

400 Kommunerna

Med utgångspunkt i antagandena om den kommunala lönestegringstakten i tablån ovan, har KEU 76 räknat med att den totala lönesumman, och därmed det kommunala skatteunderlaget, stiger med 4,5 procent enligt alternativ A och 7,5 procent enligt alternativ B mellan år 1977 och 1978. Det innebär att utredningen antagit att den totala lönesumman i samhället enligt båda alternativen kommer att uppvisa 3,5 procentenheter lägre stegringstakt än den kommunala lönesumman. Differensen motiveras dels av en förutskickad höjning av arbetsgivaravgiftema med 2 procentenheter som

förutsätts reducera utrymmet förkontantlönehöjningar med 1,5 procenten-

heter, dels av antagandet att införandet av en femte semestervecka 1978 tillsammans med de relativa lönedifferensema mellan kommunernas och samhällets lönesumma ytterligare reducerar den totala lönesummans ökningstakt med 2 procentenheter. Den kommunala medelutdebiteringen antas i ett första steg av analysen ligga kvar på 1977 års nivå fram till 1980, dvs. 15,78 kr for primärkommunerna och 11,26 kr för landsting exkl. landstingsfria kommuner.

Övriga skatter (indirekta skatter) skrivs fram efter historiska trender. De

allmänna och speciella statsbidragen samt de statliga investeiingsbidragen beräknas med utgångspunkt från deras relationstal till olika utgiftsposter, i förekommande fall efter korrigering för redan kända beslut om ändringar i bidragsbestämmelserna.

Resultatet av beräkningarna för perioden t. 0. m. 1980

Med utgångspunkt från de uppställda förutsättningarna har KEU 76 beräknat den årliga procentuella förändringen i löpande priser av utgifter och inkomster för kommuner och landsting under perioden 1977-80. Resultatet enligt olika kombinationer av de tre alternativen för volymutvecklingen och de två prisalternativen framgår av tabell 7.10. Det visar sig att såväl primärkommunernas som landstingens utgifter ökar snabbare än inkomsterna enligt samtliga alternativ utom vid en kombination av det lägsta volymökningsantagandet och det lägsta prisantagandet där en balanserad utveckling erhålles för kommunsektorn totalt. I tabell 7.11 har det resulterande finansiella sparandet redovisats jämte (det preliminära) utfallet för åren 1975-77. Det finansiella sparandet utgör differensen mellan de totala inkomsterna och de totala utgifterna. Sedan båda kommunsektorerna uppvisat stora finansiella underskott 1975 och 1976 växer det finansiella sparandet från år 1977 till betydande överskott enligt samtliga alternativ år 1978 och, i flertalet alternativ, år 1979. Den stora ökningen hänger samman med den snabba tillväxten av kommunernas skatteunderlag år 1975 och 1976 som medför att slutavräkningen 1977 och särskilt 1978 blir mycket stor. Eftersom skatteunderlaget 1977 och 1978 förutsätts växa långsammare återspeglas detta också i skatteinkomstema och, vid givna antaganden om utgifterna, i det finansiella sparandet det sistnämnda året. Detta förklaras av att den förutsatta lägre inflationstakten (4 resp. 7 procent i alternativen A och B) då med två års eftersläpning slagit igenom även på kommunernas inkomstsida. De stora finansiella underskotten år 1975 och 1976 sammanhänger på samma sätt med den lägre inflationstakten två år tidigare.

sou 1978:11 Kommunerna 401

Tabell 7.10 Inkomster och utgifter 1977-80 för primärkommuner och landsting (årlig procentuell förändring, löpande priser) Inkomster Utgifter Alternativ I A

6,9 Alternativ I B

Alternativ II A

Alternativ Il B

Alternativ III A

10,5 Alternativ III B

13,6 Källa: 1976 års kommunalekonomiska utredning.

Granskar man slutåret 1980 finner man att kommunernas sammanlagda finansiella sparande varierar enligt de olika alternativen mellan ett överskott på 3,1 miljarder kr och ett underskott på 8,4 miljarder kr. Det förstnämnda resultatet har erhållits i alternativ IA där det lägsta volymantagandet kombineras med det lägsta prisantagandet. Man kan också konstatera att ändringar i vol ymutvecklingen ger något större utslag i kommunernas finansiella sparande än när prisstegringstakten varieras. Mönstret i det finansiella sparandets utveckling mellan de olika åren är i huvudsak detsamma för primärkommuner och landsting. Som nämnts i det föregående har KEU 76 beräknat att den for perioden 1975-80 enligt alternativ I förutsatta volymökningen av konsumtionen (2 procent per år) mycket nära sammanfaller med den som föranleds av den förutsedda ökningen av barnomsorgen och långvården samt befolknings-

402 Kommunerna

Tabell 7.11 Kommunernas finansiella sparande 1975-80 (mkr, löpande priser)

1975 1976” 1977 1978 1979 1980

Alternativ l A Primärkommuner -2 312 -2 952 507 4 016 3 976 1 345 - 841 - 350 1 969 3 801 3 720 l 794 Landsting Totalt -3 153 -3 302 2 476 7 817 7 696 3 139

Alternativ I B 2 998 1 802 - 197 Primärkommuner 3 215 2 449 979 Landsting Totalt 6 213 4 251 782

Alternativ Il A Primärkommuner 3 055 2 336 -l 261 3 380 2 813 323 Landsting 6 435 5 049 - 938 Totalt

Alternativ Il B 2 010 - 36 -3 031 Primärkommuner 2 781 l 491 - 622 Landsting Totalt 4 791 l 455 -3 653

Alternativ Ill A Primärkommuner 2 181 633 -3 709 2 851 l 643 -1 617 Landsting Totalt 5 032 2 276 -5 326

Alternativ lll B Primärkommuner 1 lll -1 732 -5 693 2 237 251 -2 731 Landsting Totalt 3 348 -l 481 -8 424

“Utfall (preliminärt för år 1976, beräknat for år 1977). Källa: 1976 års kommunalekonomiska utredning.

Den kommunala konsumtionen beräknas ha ökat med i förändringarna. genomsnitt 3,8 procent per år under 1976 och 1977. Skall ramen för tillväxten alternativ I hållas för återstoden av perioden fram till 1980 måste enligt till att den årliga ökningstakten begränsas 0,8 procent per år. Det innebär om utbyggnaden av barnomsorgen och långvården skall kunna äga rum som avsett så måste andra kommunala verksamhetsområden skäras ned avsevärt. Det är inte sannolikt att en så kraftig uppbromsning av konsumtionsutvecklingen som alternativ I förutsätter kan genomföras. Volymutvecklingen enligt alternativ 1I (2,8 procents konsumtionsökning) vid behandlingen av 1975 ligger i linje med riksdagens ställningstagande års långtidsutredning, men understiger klart de kommunala långtidsplanerna fram till 1980. För åren 1977-80 återstår ett konsumtionsut- För perioden rymme motsvarande en ökning på drygt 2 procent per år mot nära 4 enligt

Kommunerna 403

kommunernas planer. Utrymmet medger den förutsätta utbyggnaden av barnomsorg och långvård men inga ytterligare reformer fram till 1980. Alternativ 111 rymmer kommunernas planer men går utanför den gräns som enligt finansplanen för 1977 kan medges för den kommunala expansionen. Den bild som tecknats av kommunernas ekonomi fram till 1980 är självfallet starkt beroende av de antaganden och förutsättningar som ställts upp av KEU 76. Skulle pris- och löneutvecklingen väsentligt överstiga den som förutsatts enligt alternativ B, kommer kommunernas ekonomiska ställning att bli än svagare år 1980. Även med de förutsättningar som utredningen ställt upp blir tendensen en entydig försämring enligt samtliga alternativ. Beräkningarna har genomförts under förutsättning av en oförändrad kommunal utdebitering och taxesättning under åren 1977-80. KEU 76 har också kalkylerat vilken höjning av kommunalskatterna som skulle bli nödvändig för att neutralisera de finansiella underskotten. En utgångspunkt, som också angetts i utredningens direktiv, har därvid varit att den kommunala sektorn skall ha tillgång till ett ungefär oförändrat utrymme på kreditmarknaden, dvs. motsvarande en nettoupplåning på omkring 1 000 mkr per år. Det innebär att utdebiteringen i kalkylerna kan hållas oförändrad om det finansiella underskottet understiger en miljard kr. Med denna utgångspunkt kan utdebiteringen bibehållas på 1977 års nivå t. o. m. 1980 om utvecklingen skulle sammanfalla med alternativ 1. Enligt alternativ 11 skulle utdebiteringen behöva höjas först år 1980. Totalt skulle utdebiteringen höjas med 1,92 kr i alternativ 111A och med 3,20 kr i alternativ IIIB vilket skulle ge en medelutdebitering på totalt ca 30 kr år 1980. 1 sistnämnda fall skulle primärkommunema behöva genomföra en mindre höjning redan 1979.

Utvecklingen under perioden 1980-85 Medan utvecklingen av kommunernas inkomster och utgifter till 1980 i viss mån är bestämd av inkomstutvecklingen i samhället under 1976 och 1977 och av redan fastställda planer och beslut, saknas ett sådant underlag för beräkningar efter detta år. Likaså är den samhällsekonomiska ramen foga preciserad. KEU 76 beräkningar angående kommunernas ekonomiska situation under perioden 1980-85 har därför kunnat utföras med en något enklare metodik än for tidigare år. Man har som utgångspunkt valt att framskriva situationen år 1980 enligt de ovan redovisade alternativen 11A och IIIB, vilka ansetts ge en god illustration av utvecklingen under ganska olika förutsättningar. Vidare har man valt att arbeta med endast två volymaltemativ och ett prisalternativ. Det innebär att man arbetar med endast fyra alternativa utvecklingslinjer fram till 1985. Alternativen för de kommunala utgifternas volymutveckling framgår av följande tablå för kommunsektorn som helhet.

404 Kommunerna

Alternativen för konsumtionsutvecklingen sammanfaller således med dem man arbetade med för perioden 1975-80. (Den mindre avvikelsen mot alternativ III berodde på hänsynstagande till kommunernas planer). I konsekvens härmed är också antagandena för investeringarna och transfereringarna identiska med alternativ I och III för perioden 1975-80. De årliga stegringarna av konsumentpriserna under perioden 1980-85 antas bli 4,0 som användes av långtidsutredningen. Samprocent, samma utgångspunkt ma antaganden om de kommunala relativprisema görs som för perioden 1975-80. De kommunala lönekostnaderna antas alltså stiga med 8,0 procent, övrig kommunal konsumtion med 4,5 procent och de kommunala investeringarna med 4,0 procent per år. Skatteinkomstema beräknas utifrån vissa antaganden om den totala inkomstutvecklingen i samhället till år 1983. Den totala inkomsten beräknas lägre takt än den kommunala lönesumman stiga med 0,5 procentenheter med hänsyn till förskjutningar i sysselsättningen mellan sektorerna och till relativa lönedifferenser. Vidare har schablonmässigt förutsatts att arbetsgivaravgiftema höjs med en procentenhet årligen vilket beräknats reducera det årliga utrymmet för kontantlönehöjningar med 0,7-0,8 procentenheter. Det kommunala skatteunderlaget förutsätts öka i samma takt som den totala lönesumman. På samma sätt som för perioden 1977-80 förutsätts till en början den kommunala utdebiteringen ligga kvar på 1977 års nivå fram till 1985. Resultatet av framskrivningen för slutåret 1985 redovisas i tabell 7.12. Eftersom beräkningarna är schabloniserade har det inte bedömts som meningsfullt att redovisa utfallen för de enskilda åren under mellanperioden. Beteckningen IIAl innebär exempelvis att utfallet år 1980 enligt alternativ IIA skrivs fram till 1985 med hjälp av volymantagandena enligt alternativ l och det enda prisantagandet för perioden 1980-85. l samtliga alternativ beräknas utgifterna öka i snabbare takt än inkomsterna. Det visar sig att redan vid den måttliga volymutveckling av den kommunala verksamheten som förutsatts i alternativ 1 (2 procent per år for konsumtionen) så kommer det finansiella sparandet för kommunerna sammantagna att försämras med omkring 10 miljarder kr mellan åren 1980 och 1985. den snabbare volymutvecklingen enligt alternativ 2 blir för-

Vid

sämringen av storleksordningen 20 miljarder kr. Jämfört med läget år 1977 blir nedgången i det finansiella sparandet ännu mycket större, mellan 13,5 och 33 miljarder kr enligt de olika alternativen. På samma sätt som for perioden fram till år 1980 har KEU 76 beräknat av medelutdebiteringen i förhållande till år 1977 som skulle de höjningar bli nödvändiga år 1985 för att neutralisera underskotten. Man har därvid förutsatt en oförändrad upplåning på 1 000 mkr per år. Enligt de olika alternativen skulle de nödvändiga höjningarna variera mellan 3:22 kr och 8:76 kr och den totala medelutdebiteringen därmed mellan 29:12 kr och 34:66 kr år 1985. Om den rådande spridningen mellan kommunerna består skulle utdebiteringen i vissa kommuner närma sig 40 kr. Det innebär att om kommunernas konsumtionsökning i volym uppgår till ca 3,5 procent per år under åren 1977-85 (som i alternativ llIB2) behöver utdebiteringen höjas med drygt en krona per år. Vid en utveckling enligt alternativ IIAl i årlig konsumtionsökning), minskar utde- (ca 2 procent

sou 1978:11 Kommunerna 405

Tabell 7.12 Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter (årlig procentuell förändring, löpande priser) samt finansiella sparande (mkr, löpande priser) åren 1980-85

Alternativ Il Al II A2 111 Bl 111 B2

Primärkommuner lnkomster (årlig procentuell förändring) 7,4 8,4 7,8 8,8 Utgifter (årlig procentuell förändring) 8,3 10,3 8,3 10,3 Finansiellt sparande år 1985 (mkr) - 6 669 -12 957 -11 258 -18 530

Landsting inkomster (årlig procentuell förändring) 7,3 7,9 7,8 8,5 Utgifter (årlig procentuell förändring) 9,2 11,2 9,2 11,2 Finansiellt sparande år 1985 (mkr) - 4 350 - 7 896 - 7 904 -12 107

Kommunernas totala finansiella sparande år 1985 (mkr) -11 019 -20 853 -19 162 -30 637 Ökat utdebiteringsbehov år 1985 jämfört med 1977 (kronor) 3:22 6:37 5:37 8:76

Källa: 1976 års kommunalekonomiska utredning.

biteringsbehovet till ca 40 öre per år under perioden. Dessa höjningar kan jämföras med att utdebiteringen i genomsnitt ökade med 70 öre per år under åren 1960-77. Framskrivningen av kommunernas inkomster och utgifter till 1985 visar att kommunerna kommer att utsättas för stora ekonomiska påfrestningar på lång sikt. Även vid en relativt blygsam expansion krävs utdebiteringshöjningar eller andra inkomstförstärkningar. Om den kommunala expansionen efter år 1980 skulle fortsätta i samma takt som de kommunala planerna visar för perioden 1975-80 (3,9 procent per år) krävs som framgått än större höjningar av utdebiteringen än dem som realiserats under perioden sedan 1960. Den kraftiga försämringen av det finansiella sparandet sammanhänger med de förutsättningar som KEU 76 ställt upp och som får till resultat att skatteinkomsterna inte kan hålla takt med utgifternas ökning. Förklaringen är att den kommunala konsumtionens ”relativpris” främst till följd av dess personalintensiva karaktär är högre än för annan resursanvändning i ekonomin. Utrymmet för produktivitetshöjningar genom rationaliseringar är också begränsat. Snarare växer kraven på ökad personalintensitet inom vårdsektorn och undervisningssektorn. Effekterna av den kommunala konsumtionens höga relativpris kan också illustreras på följande sätt. Vid oförändrad utgiftsvolym skulle kommunernas totala inkomster enligt KEU 76 prisalternativ A stiga med 6,4 procent per år 1980-85. Prisstegringama på olika utgifter skulle vid oförändrad utgifts-

406 Kommunerna

volym leda till en ökning av den totala utgiftssumman med 6,2 procent per år. Den årliga inkomstökningen skulle således i detta fall överstiga utgiftsökningen med endast 0,2 procentenheter. Om hänsyn också tas till beräkningar av de speciella statsbidragens och vissa andra inkomsters utveckling visar en överslagsberäkning enligt KEU 76 att den kommunala konsumtionen endast kan öka med 0,3 á 0,4 procent per år under perioden 1980-85 för att kommunernas inkomster och utgifter skall öka i samma takt. Snabbare volymökningar leder till försämrat finansiellt sparande och därmed till krav på höjd utdebitering eller andra inkomstförstärkningar.

7.3.3 Kapitalmarknadsutredningens synpunkter Den kommunala konsumtionen har vuxit betydligt snabbare i volym än den samlade produktionen (BNP) sedan 1950-talet. Mätt i löpande priser har tillväxttakten varit än mer betydande eftersom den kommunala konsumtionens prisutveckling varit ungefär dubbelt så snabb som den allmänna prisnivåns stegring. Denna utveckling avspeglas i de kommunala utgifternas stigande andel av BNP. År 1970 uppgick andelen till 19 procent men därefter sjönk den till ungefär 18 procent 1975 till följd av minskningen i de kommunala investeringama. Denna reduktion kan i huvudsak tillskrivas det starkt minskande bostadsbyggandet som medfört lägre krav på olika slags bostadskomplement. Den snabba tillväxten av den kommunala sektorn har endast kunnat ske till priset av snabbt ökande utdebitering, från en nivå på knappt 14 kr år 1960 till 26 kr år 1977. Kommunalekonomiska utredningens kalkyler över utvecklingen fram till 1985 har ingående refererats i föregående avsnitt. De innefattar alternativ för den volymmässiga utvecklingen av kommunernas verksamhet som täcker kommunernas planer fram till 1980. Planerna för konsumtionsutvecklingen ligger ungefär i nivå med volymförändringen 1970-75, 3,8 procent per år. Enligt KEU 76 beräkningar skulle denna kraftiga volymökning, liksom mindre expansiva alternativ, leda till en betydande försämring av kommunernas ekonomiska balans från år 1979 och resultera i stora finansiella underskott från år 1980. KEU 76 beräkningar är relativt känsliga för variationer i antagandena, men även stora förändringar i för kommunerna förmånlig riktning rubbar inte slutsatsen att den kommunala ekonomin kommer att försvagas fram till 1985. KEU 76 har bl. a. antagit att arbetsgivaravgiftema kommer att höjas med en procentenhet årligen vilket beräknas reducera den årliga ökningen av skatteunderlaget med 0,7-0,8 procentenheter. (Denna förutsättning torde inte längre vara giltig åtminstone för de närmaste åren, mot bakgrund av uttalanden i prop. 1977/78:45 om inriktningen av den ekonomiska politiken.) Vidare har de kommunala lönerna bl. a. på grund av låglönesatsningar antagits stiga 0,5 procentenheter snabbare än lönerna inom andra sektorer. Skulle dessa antaganden inte infrias blir den kommunala ekonomin inte lika belastad fram till 1985 även om den trendmässiga utvecklingen mot stora underskott inte bryts. Samtidigt finns det flera faktorer som kan medföra en ytterligare belastning på kommunernas ekonomi, exempelvis en arbetstidsförkortning under pe-

Kommunerna 407

rioden. Skulle prisstegringstakten i ekonomin även framöver ligga kvar på en nivå över den av KEU 76 antagna (4 och 7 procent per år) blir situationen än mer pressad. Tendensen mot ökade finansiella underskott kan mötas på flera vägar, genom ökade statsbidrag, ökad kommunal utdebitering eller exempelvis för kommunala tjänster samt genom en nedskärning av uthöjda avgifter gifterna. I den mån kommunerna kan beredas större utrymme på kreditmarknaden kan också underskotten mötas med ökad upplåning. Möjligheterna att begränsa utgiftsexpansionen har som framgått ovan ana- 76. Det visar sig att redan de långsiktiga åtaganden som lyserats av KEU kommunerna gjort beträffande barnomsorgen och långvården tillsammans med automatiska till följd av befolkningsförändringar kan utgiftsökningar väntas medföra en volymmässig ökning av konsumtionen med ungefär två procentenheter per år. Utrymmet for ytterligare åtaganden är därför synnerligen begränsat. Förhandlingar har inletts under år 1977 mellan regeringen och kommunförbunden där överenskommelser bl. a. träffats om en översyn av kommunernas flerårsplaner i syfte att skärpa prioriteringen. Kommunerna har också erhållit utfástelser om ett generellt statsbidrag på 720 mkr för år 1978. arbetsområde att an- Det ligger inte inom kapitalmarknadsutredningens visa vägar för hur resurser skall kunna tillföras kommunerna i den omfattning som av allt att döma blir nödvändig för att upprätthålla en godtagbar finansiell balans. Såväl denna fråga som förutsättningarna att införa statliga styrmedel för att reglera den kommunala utgiftsexpansionen (genom skattetak, utgiftsramar etc.) behandlas av kommunalekonomiska utredningen i dess slutbetänkande under hösten 1977. Kapitalmarknadsutredningen skall rörande möjligheterna att för sin del begränsa sig till några kommentarer i högre grad utnyttja de gängse finansieringskälloma. att i någon större utsträckning avgiftsbelägga kommunala Möjligheterna tjänster synes vara begränsade av fördelningspolitiska skäl. Visserligen har en aktivare avgiftspolitik börjat tillämpas under trycket av stigande kostnader i kombination med överenskommelser om begränsningar i höjningen av utdebiteringen, men detta har knappast kommit till påtagligt uttryck i sammansättningen av kommunernas inkomster. Denna inkomstpost är alltjämt relativt liten (omkring 5 procent av de totala inkomsterna 1975) om man bortser från överföringar från sjukförsäkringen. Det synes också vara svårt i den takt som skulle krävas för att kompensera en att höja avgifterna snabb kostnadsökning. Detta har bl.a. tagit sig uttryck i en ökad skattefinansiering inom viss affärsdrivande verksamhet, bl. a. kollektivtrafiken. Den fortsatt snabba expansion som planeras av den sociala sektorn, särskilt och barntillsyn, kan knappast heller avgiftsbeläggas i en utåldringsvård sträckning som medför någon genomgripande ändring i linansieringsläget. Det förefaller alltså vara osannolikt att en ökad avgiftsfinansiering skulle vara en framkomlig väg att tillföra kommunerna de nödvändiga resurstillskotten. De närmare undersökningarna av dessa möjligheter ligger inom kommunalekonomiska utredningens arbetsområde. De höga kommunala skattesatserna spelar en strategisk roll vid varje försök att skapa en ”varaktig” skattetabell. Inflationen i kombination med utdebitering har medfört att skattebelastningen ökat starkt höjd kommunal

408 Kommunerna

i lägre inkomstklasser. Dessa effekter har kompenserats med en sänkning av den statliga skatten i de lägre inkomstskikten till en gräns där alternativen snarast är att införa negativa statsskatter eller att motverka kommunala skattehöjningar genom väsentligt ökade statsbidrag. Det står därför klart att en revidering av skattesystemet måste ske också på grundval av bedömningar av kommunernas ekonomiska problem. På grund av en mer eller mindre permanent restriktiv kreditpolitik har upplåning i begränsad utsträckning framstått som ett alternativ vid kommunernas beslut om finansiering av sina utgifter. Frågan har snarare gällt om en ökad utdebitering och därmed en viss utgiftsökning bedömts vara genomförbar. I princip föreligger en mängd tänkbara kombinationer av kommunal utdebitering å ena sidan och statliga bidrag och upplåning på kreditmarknaden å den andra för att en given kommunal utgiftsexpansion skall kunna komma till stånd. Ur kreditmarknadssynpunkt leder, under i övrigt lika omständigheter, en ökning av de statliga bidragen till minskade upplåningsbehov för kommunerna men förutsätter en motsvarande ökning av statens upplåning. På ett principiellt plan kan emellertid upplåning inte utan vidare likställas med andra finansieringsformer för kommunerna. Det har också visat sig att benägenheten att utnyttja lånemöjligheterna växlar bland kommunerna. Det hindrar naturligtvis inte att en omfattande upplåning i vissa fall framtvingats av omständigheterna, bl. a. för befolkningsmässigt expansiva kommuner. Upplåning är en metod att fördela kostnaderna för den kommunala verksamheten i tiden. Den innebär att en annars nödvändig beskattning av kommuninvånama kan uppskjutas och att istället amorteringar och räntebetalningar kommer att belasta skattebetalarna i framtiden. En slutsats som ligger nära till hands är därför att upplåning inte bör komma ifråga för att bestrida kostnaderna för en kommuns löpande verksamhet. Endast investeringar som kan komma till nytta för dem som i framtiden har att återbetala lånen anses böra finansieras på denna väg. Detta är också en

bärande princip i kommunallagen som föreskriver att kommunernas drift-

utgifter skall finansieras med löpande inkomster. l praktiken är emellertid inte distinktionen mellan drift- och investeringsutgifter självklar. Kommunernas drift- och kapitalbudgetar måste betraktas som en helhet och motsvaras av en ström av inkomster och utgifter för en mängd ändamål och med olika fördelning i tiden. Att mot denna bakgrund särskilja enstaka projekt som speciellt lämpade for lånefinansiering är knappast meningsfullt. En stor del av kommunernas investeringsprojekt skiljer sig från företags investeringar därigenom att de inte kan väntas ge upphov till en ström av inkomster i framtiden. De är således i företagsekonomisk inte mening ”räntabla”. Exempel på sådana investeringar är skolor, sjukhus, vägar m. m. Kostnaderna för investeringar av detta slag kommer att få bestridas av kommuninvånama kollektivt vare sig kostnadstäckningen tänks ske omedelbart genom beskattning eller senare i form av amorteringar och räntebetalningar för lån. Med förbehåll för de nämnda praktiska svårigheterna att i den kommunala budgeten särskilja individuella projekt i finansieringshänseende, kan hävdas

Kommunerna 409

att möjligheterna att lånefinansiera icke inkomstgenererande investeringar bör vägas mot bedömningar av befolkningstalets och skatteunderlagets utveckling, möjligheterna att höja utdebiteringen eller att utverka ökade statsbidrag i framtiden. En förhållandevis långsam tillväxt av skatteintäkterna medför att en växande del av dessa får reserveras for att bestrida lånekostnader. Detta innebär naturligtvis att en överdrivet optimistisk syn på utvecklingen av inkomsterna för kommunen kan leda till en Iånefinansierad investeringsaktivitet som överstiger den som kommunen egentligen förmår bära. Risker av detta slag är självfallet inte specifika för kommuner. Problemen är dock inte av enbart teoretisk natur. Vissa kommuner som drabbats av stagnerande skatteunderlag, har att bestrida lånekostnader som årligen uppgår till 6 å 7 kr per skattekrona. Det sagda innebär således att om en relativt jämn utveckling av det nämnda slaget av investeringar förutses och någon mer anmärkningsvärd ökning av skatteunderlaget inte är att vänta, så bör även investeringsverksamheten finansieras med löpande inkomster. Inga skäl föreligger då att skjuta kostnaderna på framtiden. Större investeringsprojekt ställer självfallet ofta krav på en viss upplåning för att kunna genomföras på kort tid med bibehållande av en rimlig utdebitering. Medan icke inkomstgenererande investeringar således ofta synes lämpade for direkt skattefrnansiering, är förhållandena principiellt annorlunda beträffande projekt som ingår i kommunernas affärsmässiga verksamhet. Det gäller t. ex. vatten- och avloppsanläggningar, el- och värmeverk. Utnyttjandet av dylika anläggningar, som ofta drivs i bolagsform av flera kommuner gemensamt, betingar i regel avgifter som avses täcka såväl driftsom kapitalkostnader. Om anläggningsarbetena bekostas med skattemedel kan skattebetalarna kollektivt sägas ha ställt lån till förfogande så att kreditmarknaden inte behövt utnyttjas. När inkomsterna från driften sedan flyter in till kommunen ger dessa i princip underlag för en i motsvarande mån lägre beskattning. Lånen från skattebetalarna kan därigenom sägas bli återbetalda. Möjligheterna att uppbringa krediter i tillräcklig omfattning och på lämpliga villkor samt kommunens finansiella ställning blir självfallet avgörande vid avvägningen mellan låne- och skattefinansiering. Som framgått av avsnitt 7.2 är kommunernas utlåning till kommunägda aktiebolag och stiftelser av relativt liten omfattning. Den del av den affärsmässiga verksamheten som bedrivs i bolagsforrn finansieras således i huvudsak på kreditmarknaden, ofta med kommunal borgen. Affarsverkens investeringar finansieras däremot tillsammans med övriga kommunala investeringar över kommunernas kapitalbudgetar. Dessa täcks genom upplåning till ungefär 20-30 procent för landstingen och 40-50 procent för primärkommunerna, relationer som varit ganska stabila under senare år. Som framgått av avsnitt 7.2 har intäkterna för kommunsektom som helhet med undantag för fluktuationer vissa år i stort sett motsvarat utgifterna. Sektorn uppvisar emellertid en splittrad bild i finansiellt hänseende, där vissa kommuner kunnat expandera under god balans medan andra drabbats av svårbemästrade problem. Detta återspeglas bl. a. i utdebiteringen som för år 1977 varierar mellan 10:60 kr och 17:50 kr per skattekrona bland primärkommunerna.

410 Kommunerna

Den betydande nettoupplåning som normalt ägt rum även under år då sektorn som helhet kunnat uppvisa ett positivt finansiellt sparande, förklaras också till en del av kommunernas skiftande ekonomiska ställning. Därutöver har upplåningen motiverats av ett ökat likviditetsbehov och en egen utlåning när verksamheten expanderat. Upplåningen på kreditmarknaden fyller också en viktig funktion för att utjämna tidsförskjutningar mellan utgifter och inkomster. Dessa uppträder såväl inom skattesystemet som vad gäller utbetalningen av olika statliga bidrag. KEU 76 beräkningar av kommunernas finansiella balans och åtföljande krav på höjningar av utdebiteringen under perioden till år 1985 har som framgått genomförts under förutsättning av ett oförändrat utrymme på kreditmarknaden, alltså en årlig nettoupplåning på ungefär en miljard kr. Möjligheterna för kommunerna att i framtiden täcka delar av utgifterna med lånade medel kommer självfallet att vara beroende av läget på kreditmarknaden och de prioriteringar mellan olika sektorers finansieringsanspråk som statsmakterna kommer att finna nödvändiga. Kommunernas förutsedda finansiella underskott utgör en komponent i det stora underskottssparande som för samhällsekonomin som helhet återspeglas i en negativ bytesbalans. Mot bakgrund av de allmänna perspektiv för den svenska ekonomins utveckling som utredningen skisserat i kapitel 4 kan slutsatsen dras att några väsentliga lättnader i kreditmarknadsläget inte är att vänta under större delen av den tid som KEU 76 kalkyler omfattar, alltså perioden fram till 1985. Vägen till extern balans är uppenbart föreställt sig och en fortsatt betydande netlängre än man ursprungligen toupplåning i utlandet måste därför komma till stånd under överskådlig tid. Även i en situation med återställd balans måste låneskulden gentemot utlandet successivt förnyas med åtföljande restriktioner för de olika låntagarkategoriemas tillträde till den inhemska kreditmarknaden. Kapitalmarknadsutredningen har inte ansett det meningsfullt att genomföra några beräkningar huruvida kommunerna kan beredas ett större utrymme på den svenska kreditmarknaden än det KEU 76 förutsatt i sina kalkyler. I sista hand gäller det att fördela den nödvändiga upplåningen i utlandet så att en rimlig spridning erhålles av den utländska skulden bland olika låntagarkategorier. Kommunerna måste även framöver påta sig en del av denna upplåning, antingen direkt när det gäller de största kommunerna, eller via kommunlåneinstituten. Detta konstaterande rubbar inte den allmänna slutsatsen att lånefinansiering inte kan tillmätas avgörande vikt från kommunalekonomisk synpunkt. Huvudproblemet gäller hur de inkomster skall tillföras sektorn som medger att den realekonomiska expansion man godtagit kan äga rum under bibehållen finansiell balans. Det hindrar emellertid inte att vissa önskemål kan uppställas för kommunernas del vad gäller lånevillkoren på kreditmarknaden. Bl. a. brukar kommunerna tillmäta lånens löptider stor vikt. Med förbehåll för den tidigare diskuterade tveksamheten att hänföra en kommuns skuldstock till vissa investeringsobjekt, är det givet att en upplåning som motsvarar investeringskostnadema för större projekt med lång ekonomisk livslängd förutsätter att lånens amorteringstider inte är alltför korta. De institutionella formerna för kommunernas upplåning står därför naturligt i centrum för den fortsatta framställningen i detta kapitel.

Kommunerna 411

7.4 Den institutionella ramen

7.4.1 Kommunernas upplåningsrätt

Alltsedan tillkomsten av 1862 års kommunalförordningar har kommunernas upplåning till stor del krävt tillstånd av regeringen. Bestämmelserna har ändrats successivt. Nuvarande regler tillkom år 1977. Kommunernas upplåningsrätt regleras i 4 kap. 7 § kommunallagen (1977:179) samt i förordningen 1977:544. I kommunallagen anges den allmänna underställningsfria lånerätten för primärkommun och landstingskommun. Lån med en återbetalningstid på högst fem år kräver inte tillstånd av regeringen, liksom lån som enligt uttryckligt beslut skall användas för återbetalning av äldre lån och vars återbetalningstid inte överstiger det äldre lånets. Om kommun förvärvar intecknad egendom får man också utan tillstånd överta betalningsansvar för befintliga lån även om dessa har längre löptid än fem år. Andra lån får tas upp endast om regeringen medger det. Bestämmelserna om lån gäller även borgen. I Förordningen 1977:544 anges speciella fall av undersrällningwihet. Enligt

denna kan primärkommun utan särskilt tillstånd uppta följande lån (i sam-

mandrag).

Statliga lån - bostadslån Statliga och förbättringslån - Markförvärvslån - Tomträttslån - Lån av staten till samlingslokaler - Lån för energibesparande åtgärder i bostadshus m. m. - Hyresförlustlån

Lån för särskilda ändamål - Bottenlån för byggnadsföretag för vilket statligt bostadslån beviljats - Lån för vatten- och avloppsanläggningar - Lån av säljare eller Övertagande av intecknad gäld for förvärv av saneringsfastigheter Landstingskommun kan enligt den nämnda förordningen uppta följande slag av lån utan särskilt medgivande. 1 l den nya kommunalla-

Statliga lån gen används uttrycket

kommun for den tidigare - bostadslån Statliga benämningen primär- - Lån för energibesparande åtgärder i bostadshus m. m. kommun. Eftersom kommun i dagligt tal ofta används som samlings- Lån för särskilda ändamål namn för primärkommun och landsting har de båda - Bottenlån för byggnadsföretag for vilket statligt bostadslån beviljats senare benämningama behållits i detta betänkan- Syftet med lånekontrollen anges i förarbetena till forfattningama vara att de.

412 Kommunerna Tabell 7.13 Lämnade tillstånd till kommunal upplåning och borgensåtaganden 1966-76 (mkr)

Källa: Budgetdepanementet.

dels åstadkomma ett skydd för den kommunala förmögenheten, dels bereda statsmakterna möjligheter till samordning och kontroll av den kommunala verksamheten. Omfattningen av tillståndsgivningen under åren 1966-76 framgår av tabell 7.13. Ingen statistik finns tillgänglig över utnyttjandegraden av meddelade upplåningstillstánd eller över avslagens omfattning. År 1976 fattade regeringen beslut i 1 278 ärenden. Av beviljade tillstånd till upplåning på 3 124 mkr avsåg 2450 mkr primärkommuner, 584 mkr landsting och 90 mkr församlingar. Tillstånden att teckna borgen fördelades med 1 260 mkr på primärkommunema och 119 mkr på landstingen. I ansökan som inlämnas till budgetdepanementet skall upplåningens ändamål anges. Om ansökan bifalles brukar lånens längsta tillåtna löptid preciseras. Löptiden varierar med avseende på objektens beräknade ekonomiska livslängd och brukar numera uppgå till längst 30 år. Underställningsplikten i låneärenden har ifrågasatts av flera offentliga utredningar under senare år, bl. a. kommunalrättskommittén i betänkandet Enhetlig kommunallag (SOU 1974:99). Kommunförbunden har i olika sammanhang förordat att underställningsplikten helt avskaffas. Under hösten 1977 har också statskontrollkommittén (Kn 1976:06) avlämnat ett betänkande där man föreslår att lånekontrollen avskaffas. Bland argumenten för ett avskaffande av underställningsplikten återfinns följande. Systemet var ursprungligen befogat som en metod att förhindra att de många små kommunernas verksamhet kom att byggas ut snabbare än de egentligen förmådde bära. Sedan kommunerna slagits samman till större enheter och moderna budget- och räkenskapssystem införts har emellertid underställningssystemet kommit att framstå som alltmer föråldrat. Intresset att skydda den kommunala förrnögenheten anses vara tillgodosett genom andra lagbestämmelser och regler för kapitalredovisning som numera tillämpas allmänt av kommunerna. Efterhand som den kommunala verksamheten expanderat har också behovet ökat att genomföra en mer långsiktig planering, där också finansie-

Kommunerna 413 Tabell 7.14 AP-fondens kreditgivning till kommunerna 1976 (nominella värden, mkr) Utestående lån Nettoutlåning

obligationslån (kommunñnansierande

Källa: AP-fonden.

ringsfrågorna måste ingå som ett element. Det har framhållits att det vid denna planering inte är ändamålsenligt att behandla finansieringen av varje enskilt investeringsprojekt separat och tvingas välja ut vissa objekt som underlag för framställan om lånetillstånd. Finansieringsvillkoren bör således avvägas i ett sammanhang för kommunens hela verksamhet. Man har också hävdat att lånetillstånden i praktiken inte utnyttjas som ett ekonomisk-politiskt styrmedel från myndigheternas sida. Kommunerna har sålunda beviljats upplåningstillstånd till väsentligt större belopp än som kunnat uppbringas på kreditmarknaden. Även om tillstånd kan beviljas för lån med löptider på upp till 30 år, är det i regel inte möjligt att uppbringa krediter med längre löptid än 15 å 20 år. Regeringens tillstånd till upplåning är således inte förenade med några som helst förpliktelser när det gäller att anvisa ñnansieringskälla.

7.4.2 AP-fonden Kommunerna och kommunägda företag intar en särställning i AP-fondens reglemente såtillvida att de jämte staten och statliga företag är de enda slutliga låntagare som har rätt att ta reverslån direkt hos fonden. Fördelningen år 1976 av AP-fondens utlåning till kommunsektorn inkl. förvärv av kommunobligationer redovisas i tabell 7.14. Det framgår att tre fjärdedelar av fondens utlåning till kommunsektorn tillfallit egentliga kommuner medan återstoden avsett kommunala företag. Av lånen till företag har i sin tur ca tre fjärdedelar gått till kraftföretag. Ungefär 85 procent av utlåningen till egentliga kommuner har tillfallit primärkommuner och 15 procent landsting. Reverslånen dominerar som låneform med omkring 60 procent av utlåningen. Fondens utestående lån till kommunsektorn inkl. kommunala företag på ll 450 mkr vid utgången av 1976 motsvarade drygt 12 procent av dess totalt utestående lån.

414 Kommunerna

AP-fondens relativa betydelse som kreditgivare till de egentliga kommunerna har redovisats i tabellerna 7.6a och 7.6b. Vid utgången av 1976 svarade fonden enligt tabellerna for 14 resp. 16 procent av primärkommunernas och landstingens utestående långfristiga reverslån. Fondens innehav av kommunobligationer motsvarade ganska exakt 50 procent av sektorns totala obligationsskuld exkl. kommuninstitutens utelöpande obligationer. Tillsammans skulle detta innebära att AP-fonden svarar for omkring 25 procent av kommunernas utestående lån vartill kommer fondens förvärv av de båda kommuninstitutens obligationer. Definitionerna av långfristiga reverslån i tabellerna 7.6a och 7.6b ger emellertid inte en helt rättvisande bild av AP-fondens ställning som långivare till kommunerna. Redovisningen grundas på lånens amorteringsplaner och inte på bindningstiderna. Numera löper sålunda banklånen i allmänhet på formellt högst ett år och rörlig ränta tillämpas. Lånen omsätts successivt och avbetalas enligt amorteringsplaner som kan sträcka sig över 15 å 20 år. AP-fonden ger däremot bundna lån på omkring 15 år till fast ränta. Fondens andel av kommunernas upplåning på den egentliga kapitalmarknaden är därför väsentligt större än tabellerna antyder. Beroende på beräkningsmetoden kan fonden sägas ha svarat for 70 å 90 procent av kommunernas nettoupplåning på den inhemska kapitalmarknaden under senare år (se tabell 7.23). Det bör framhållas att kommunerna i allmänhet synes sätta minst lika stort värde på lån med lång löptid som på lån med fast ränta. Genom sin starka ställning som långfristig långivare har AP-fonden kommit att fylla en viktig funktion särskilt vid planeringen av större kommunala investeringsprojekt. Fonden kan därigenom också sägas vara den långivare på kreditmarknaden som är bäst i stånd att genomföra en samlad bedömning av enskilda kommunernas

de finansieringsbehov.

Fondens reverslån till kommunerna löper numera i allmänhet på ca 15 år med en fast ränta som med 0,1 procentenhet överstiger räntan på kommunobligationer. Vid ett ränteläge där långa statsobligationer betingar en ränta på 9,5 procent har kommunerna således att erlägga 9,85 procent i ränta på reverslånen. Om hänsyn tas till kostnaderna som är förenade med upplåning mot obligationer är reverslånen emellertid en billigare låneform. Reverslånen amorteras i regel med lika belopp under lånens hela löptid. Vid långivningen till vissa större investeringar med lång ekonomisk livslängd, bl. a. regionala vatten- och avloppsprojekt, har fonden beviljat amorteringstider på upp till 25 år. Därvid har kreditema ibland konstruerats som annuitetslån med låg amortering i initialskedet for att minska låntagarens kapitalkostnader under den tid anläggningen inte tagits i full drift.

7.4.3 Försäkringsbolag och pensionskassor Försäkringsbolagens nettoutlåning mot revers till kommunerna har under senare år uppgått till 50 ä 60 mkr årligen (se tabell 7.23). Vid utgången av 1976 uppgick den utestående stocken av direkta lån till l 618 mkr. Lånen löper numera i allmänhet på 10 år med fast ränta. Försäkringsbolagens årliga nettoförvärv av kommunobligationer uppgår regelmässigt till större belopp än de direkta lånen. Av tabell 7.23 nedan

Kommunerna 415

framgår att nettoköpen under senare år uppgått till mellan 50 och 100 mkr årligen. Försäkringsbolagen är därmed efter AP-fonden de mest betydande avnämarna för kommunobligationer på kreditmarknaden. Förvärven har emellertid endast i liten utsträckning ägt rum direkt vid obligationsemissionerna. Istället har äldre material successivt förvärvats från i första hand bankerna, i regel till underkurs. Vid utgången av år 1976 uppgick försäkringsbolagens innehav av kommunobligationer till nominellt 1392 mkr, fördelade på kommuninstitut med 658 mkr och på kommuner och landsting med 734 mkr. Bland långivarna till kommunerna uppträder också riksförsäkringsverket samt pensionskassor och liknande inrättningar. Riksförsäkringsverket förvaltar en rad fonder inom det statliga försäkringssystemet, däribland folkpensioneringsfonden (se kapitel 13). Vid utgången av 1976 utestod 1401 mkr som reverslån till kommunerna. innehavet av kommunobligationer uppgick till nominellt 281 mkr. Riksförsäkringsverkets nettoplaceringar har under senare år legat nära noll. Bland pensionskassorna är den mest betydande Sveriges kommunalanställdas pensionskassa (SKP) som helt placerat sina tillgångar som lån till kommunerna. Vid utgången av 1976 uppgick reverslånestocken till 1097 mkr, till allra största delen tioåriga lån till fast ränta till primärkommunerna. Obligationsinnehavet uppgick därutöver till ca 10 mkr.

7.4.4 Kommunkredit AB

Ändamål och organisation

På samma sätt som mindre och medelstora företag saknar mindre kommuner praktiska möjligheter att själva låna upp medel på obligationsmarknaden. Efter mönster från näringslivssektorn har därför två mellanhandsinstitut inrättats för att kanalisera långfristiga krediter till kommunerna. Det ena institutet, Kommunkredit AB, har sparbankerna som huvudman, medan det andra, Kommunlåneinstitutet AB, ägs av affársbankerna. Som framgår av tabell 7.6b svarade de båda insituten tillsammans för ungefär 11 procent av primärkommunernas och 5 procent av landstingens låneskulder vid utgången av år 1976. Institutens andelar av kommunernas formellt långtidsbundna lån är dock väsentligt större. Kommunkredit AB bildades år 1962 som ett helägt dotterbolag till Sparbankernas bank. Året därpå vidgades ägarkretsen så att Svenska kommunförbundet förvärvade 4 procent och Landstingsförbundet 2 procent av aktierna. Aktiekapitalet uppgick vid utgången av 1976 till 5,25 mkr. Bolaget har till uppgift att ge lån till kommun eller kommunförbund samt, mot kommunal borgen, till juridisk person där kommun eller kommunalförbund äger ett bestämmande inflytande. Utlåningen finansieras på obligationsmarknaden eller genom reverslån. Bolaget är således ett kreditaktiebolag som står under bankinspektionens tillsyn och vars bolagsordning godkänts av regeringen. Kommunkredits administration handhas helt av systerföretaget Sparbankernas inteckningsaktiebolag, Spintab. Verkställande direktören är därför den ende anställde i bolaget. Den lokala kontakten med låntagarna sköts

416 Kommunerna

i stor utsträckning av de olika sparbankerna. Kommunkredit ingår också ofta tillsammans med Spintab och olika sparbanker i konsortier med uppgift att enligt avtal svara för enskilda kommuners kreditforsörjning (se vidare avsnitt 7.4.7 nedan).

Upplâning

Kommunkredits upplåning sker genom utgivning av obligationer eller forelagsbevis och mot revers. Upplåningen begränsas genom regler i bolagsordningen av likartat slag som dem som gäller for mellanhandsinstituten inom näringslivssektorn. Den sammanlagda upplåningen med avdrag for medel som står inne hos kreditinrättning får inte överstiga fyrtio gånger bolagets egna kapital och säkerhetsfond. Konstruktionen med säkerhetsfond återfinns inte hos andra institut på kapitalmarknaden. Vid beräkning av upplåningsrätten får säkerhetsfonden inte medräknas till högre belopp än som motsvarar fem gånger det redovisade egna kapitalet. Säkerhetsfonden bildas genom att 2,5 procent av utlåningens belopp deponeras hos bolaget. Sedan lånet slutbetalts återbetalas det deponerade beloppet till låntagaren med ränta som överensstämmer med räntan på lånet. De deponerade beloppen används i den reguljära utlåningen. Om en låntagare inte tillfullo kan infria sin skuld till bolaget skall i forsta hand skulden avräknas mot låntagarens andel av säkerhetsfonden. I andra hand skall bolagets värderegleringsfond och andra disponibla fondmedel utnyttjas. l sista hand skall skulden avräknas mot övriga låntagares inbetalningar till säkerhetsfonden. Om ingen restriktion förelåg att lägga säkerhetsfonden till grund vid beräkning av upplåningsrätten skulle avsättningarna till fonden generera ett obegränsat upplåningsunderlag. Den gällande multipeln (40) applicerad på den 2,5-procentiga fondavsättningen skulle garantera expansionen. Begränsningen av säkerhetsfondens andel av upplåningsunderlaget ställer krav på successiva ökningar av det egna kapitalet. Kraven på kapitaltillskott är dock ringa i förhållande till den expansion av verksamheten som de genererar. Vid utgången av 1976 uppgick det redovisade egna kapitalet till 7,3 mkr (inkl. värderegleringsreserv på 1 mkr) att jämföra med en total utlåning på 2 561 mk.: Av aktiekapitalet på 5,25 mkr har 3,75 mkr tillförts genom kapitaltillskott från delägarna och återstoden genom fondemissioner. Den höga multipeln motiveras självfallet av utlåningens praktiskt taget riskfria karaktär. Bolaget har heller aldrig åsamkats några förluster i verksamheten. Som säkerhet for bolagets upplåning med längre löptid än sex månader pantförskrivs låntagarnas skuldebrev. Kapitalbeloppet av de pantsatta skuldebreven skall vid varje tidpunkt uppgå till minst samma belopp som bolagets utestående skuld. De pantsatta handlingarna skall överlämnas till förvar av ett ombud som utsetts av bankinspektionen. Ombudet skall också intyga på bolagets lånereverser att erforderliga säkerheter finns deponerade. Utvecklingen av Kommunkredits upplåning redovisas i tabell 7.15. lnstitutets upplåning är delvis av kortfristig karaktär. I själva verket varierar upplåningsvillkoren starkt, från lån med löptider på någon månad till långfristiga obligationslån. Den heterogena upplåningen transformeras sedan till utlåning av lämplig sammansättning i de enskilda fallen. Krediternas for-

Kommunerna 417

Tabell 7.15 Kommunkredits upplåning 1962-76 (mkr)

1962 1965 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976

Brurtøupplâning (inhemsk) l. Obligationslån och forlagslån 83 63 115 85 45 82 93 35 82 189 93

Neltoupplâning 2. Obligationslån och forlagslån 83 57 111 68 23 61 64 - 8 32 131 41 3. Reverslån - - - 56 0 1 84 88 123 165 306 4. Lån i linansinstitut 12 3 0 12 - 3 - 4 46 20 102 430 - 370 - - - - - - - - - 5. Upplåning i utlandet 177 86 6. Summa nettoupplåning 95 60 111 136 20 58 194 100 257 903 63

Utestâende Iân vid årets slut 7. Obligationslån och forlagslån 83 363 749 817 840 901 965 957 989 1 120 1 160” 8. Reverslån - - - 56 56 57 141 229 352 517 523” 9. Lån i finansinstitut 12 3 l 13 10 6 52 72 174 604 234 10. Län i utlandet - - - - - - - - - 177 262 ll. Summa utestående lån 95 366 750 886 906 964 1 158 l 258 l 515 2 418 2 479

“Därav forlagslån: 6 mkr. ”Därav med längre löptid än 5 år: 60 mkr. Källa: Kommunkredit.

fallotid måste dock enligt bolagsordningen kopplas till motsvarande villkor for upplåningen for att inte institutets likviditet skall äventyras. Obligationslånens löptid var fram till år 1969 regelmässigt 25 år som andra kommunobligationers. Därefter har löptiden successivt förkortats i likhet med andra lån på kapitalmarknaden. De senaste årens lån har haft löptider på 12 á 15 år. Under 1975 och 1976 har också s. k. serielån av nytt slag emitterats, sammansatta av tre lånekategorier med löptider mellan 5 och 13 år och med varierande amorterings- och räntevillkor. Lånen är avsedda att kunna anpassas till de olika placerarkategoriernas växlande preferenser. Räntan på ett konventionellt obligationslån med en löptid på 15 år ligger 0,25 procentenheter över räntan på långfristiga stats- och bostadsobligationer. Under år 1976 emitterade Kommunkredit också två obligationslån med stigande ränta under lånens löptid. Lånen återbetalas i sin helhet vid löptidens slut efter 10 år. Under det första året löper lånen med 7,0 resp. 7,5 procents ränta for att sedan successivt stiga till 13,5 procent under det sista året. Den genomsnittliga räntan blir därigenom 9,25 resp. 9,75 procent under lånens hela löptid. Under lång tid placerades institutets obligationer praktiskt taget helt hos sparbankerna. AP-fondens innehav av Kommunkredits obligationer begränsades till en mindre post äldre material som köpts på sekundärmarknaden. Under år 1975 förvärvade emellertid fonden nyemitterade obligationer for 70 mkr av totalt emitterade 189 mkr. Vid slutet av år 1976 innehade fonden

418 Kommunerna

obligationer utgivna av institutet till ett nominellt värde av 197 mkr av totalt utestående obligationsskuld på 1 160 mkr. Sparbankemas innehav uppgick till nominellt 264 mkr. Det innebär att obligationer till nominellt ca 700 mkr placerats utanför sparbankema och AP-fonden, till stor del hos försäkringsbolagen. De enskilda sparbankemas förvärv av instutets obligationer sker i allmänhet i proportion till de lån deras kunder erhåller i institutet. Det är således ofta fråga om en form av “punktavlyft” av bankkrediter, där storleken av bankens obligationsförvärv blir beroende av den volym obligationer institutet lyckas avyttra utanför sparbankssektorn. Institutet tillämpar således i viss utsträckning det s. k. “Spintabsystemef” (se kapitel 6). Amorteringen av obligationerna sker numera vanligen genom utlottning, medan uppköp dominerade under tidigare år. Institutets reverslån har en växlande sammansättning såväl vad gäller löptider som långivarkategorier. Löptiderna sträcker sig från någon månad till omkring 10 år. Upplåningen motsvarar närmast bankernas s. k. specialinlåning och härrör från bl. a. företag, privatpersoner, fonder och stiftelser. Lånen i finansinstitut utgörs till största delen av upplåning i sparbankema och Sparbankemas bank, men vissa medel har också uppbringats hos försäkringsbolag. Sedan år 1975 har institutet också tagit upp lån i utlandet. Den förhållandevis stora upplåningen har delvis kommit till stånd på riksbankens initiativ. Enligt de allmänna riktlinjer som utarbetats skall endast de fyra största

kommunerna och landstingen ta upp lån i utlandet i eget namn. Övriga

kommuner skall ta upp lån genom förmedling av Kommunkredit och Kommunlåneinstitutet. Bankernas förmedling av kommunlån från utlandet avses i stort sett upphöra. Syftet med riktlinjerna är att bringa ordning i den splittrade marknad som börjat utbildas och som kan verka störande för andra svenska låntagare utomlands. Vid utgången av år 1976 motsvarade Kommunkredits skuld till utlandet 262 mkr. Kommunkredits lån har haft karaktären av banklån och s. k. private placements förmedlade av internationella banker. Institutet växlar inte om valutan till svenska kronor vid sin utlåning och bär således inga kursrisker. Utlåningen har emellertid varit sammansatt av såväl svenska kronor som utländsk valuta i syfte att reducera kursriskerna och fördela dem bland de slutliga låntagarna.

Utläning

Kommunkredits utlåningsexpansion belyses översiktligt i tabell 7.16. Det framgår att utlåningen är sammansatt av såväl lång- som kortfristiga krediter och lån i utländsk valuta. Den mycket kraftiga ökningen av kreditgivningen år 1975 på över 900 mkr netto bestod till drygt hälften av kortfristig utlåning och till ungefär en femtedel av utländsk valuta. Vid utgången av år 1976 utestod 1639 st,lån till 228 av landets 278 primärkommuner och till 13 av landstingen. Den störste låntagaren hade erhållit krediter på sammanlagt 180 mkr i institutet. Krediterna till en och samma låntagare består ofta av paket sammansatta av lån med olika löptider baserade på en ñnansieringsplan för en följd av

sou 1978:11 Kommunerna 419 Tabell 7.16 Kommunkredits utlåning 1962/76 (mkr) 1962 1965 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976

långfristig 6. i utländsk valuta - - - - - - - - - 177 85 7. Utestående lån vid årets slut 98 374 760 897 934 972 1 173 l 296 1 547 2 456 2 561 8. därav kortfristiga - - - 15 62 7 195 329 576 1 066 965 9. långfristiga 98 374 760 882 872 965 978 967 971 1 213 l 334 10. i utländsk valuta - - - - - - - - - 177 262

Källa: Kommunkredit.

år. Sedan 1975 har utländsk valuta i regel ingått i lånepaketen till mellan en tredjedel och en femtedel av lånebeloppen. Ofta ingår Kommunkredits insatser som en del i ett långivarkonsortium med Spintab och lokala sparbanker. Vid finansiering av större projekt samarbetar man också med andra kreditinstitut. Man har också i något fall tillsammans med PKbanken ingått avtal om att svara for en kommuns kreditförsörjning under en femårsperiod. l vissa fall ger man också konfristiga krediter baserade på egen kortfristig upplåning i avvaktan på tillstånd att emittera obligationer för låntagaren eller institutet självt. Fördelningen av institutets utlåning på låntagarkategorier framgår av tabell 7.17. Av totalt utlämnade krediter på 3 318 mkr sedan verksamhetens början t. 0. m. år 1976 hade 76 procent tilldelats primärkommuner och 12 procent vardera landsting och kommunala stiftelser och aktiebolag. Sedan löptiderna på institutets obligationslån numera forkortats till 12 å 15 år, har institutets utlåningsvillkor anpassats i motsvarande grad. Lån beviljas således med löptider från några månader upp till 15 år beroende på sammansättningen av institutets egen upplåning och låntagarens behov. Den genomsnittliga upplåningsräntan uppgick vid utgången av år 1976 till 9,75 procent och utlåningsräntan till 9,85 procent. Räntemarginalen var

Tabell 7.17 Kommunkredits utlåning fördelad på låntagarkategorier

Mkr % Antal låntagare 1976-12-31

Totalt utlämnande lån från verksamhetens början t.0. m. år 1976 3 318 100 298 därav till

Källa: Kommunkredit.

420 Kommunerna

således mycket smal for verksamheten som helhet. Räntesatserna varierade dock för lån med olika amorteringsvillkor. För lån i utländsk valuta påföres låntagaren en avgift för att täcka de extra kostnader som är förenade med institutets upplåning utomlands. De kortfristiga och medelfristiga lånen löper i allmänhet med rörlig ränta i likhet med motsvarande upplåning. Lån på omkring 8 år och upp till maximala 15 år löper med fast ränta. Det obetydliga räntepåslaget möjliggörs av att någon risk knappast föreligger i verksamheten. Härigenom minimeras behovet av såväl kreditprövning i egentlig mening som fondering for att täcka potentiella förluster. Värderegleringsfonden uppgick Följaktligen till endast l mkr vid utgången av 1976.

7.4.5 Kommunlâneinsriruter AB Ändamål och organisation Kommunlåneinstitutet bildades år 1964 med samtliga affärsbanker utom Sparbankernas bank som delägare. Aktiekapitalet uppgår fr. 0. m. mitten av 1977 till 20 mkr och PKbanken, som innehar 50 procent därav, är den störste aktieägaren. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet som ursprungligen hade ett antal aktier vardera är visserligen ej längre aktieägare men tillsätter enligt bolagsordningen var sin styrelseledamot jämte suppleant. Bolaget är uppbyggt enligt i huvudsak samma mönster som Kommunkredit. De lokala kontakterna med låntagarna handhas till övervägande del av ägarbankema.

Upp/aning

Kommunlåneinstitutets bestämmelser om upplåning i bolagsordningen överensstämmer med Kommunkredits. l motsats till Kommunkredit har institutet emellertid praktiskt taget helt finansierats genom obligationsemissioner. Någon motsvarighet till Kommunkredits reversupplåning med varierande löptid på öppna marknaden och i kreditinstitut förekommer alltså inte. - De reverslån som redovisas i balansräkningen utgöres av upplåning på utländska kapitalmarknader (s. k. private placements). Reglerna om upplåningens maximala storlek och om obligatorisk avsättning av utlånade medel till säkerhetsfond överensstämde helt med bestämmelserna för Kommunkredit före september 1977. Till följd av bolagsordningsändring som då trädde i kraft sker i fortsättningen ej någon avsättning till säkerhetsfonden, som alltså successivt kommer att avvecklas. Som bas jämte aktiekapitalet för bolagets upplåningsrätt har i stället införts en garantifond. Denna bildas genom att aktieägarna ställer av dem var för sig utfärdade garantiförbindelser till bolagets förfogande. Fonden får uppgå till högst fem gånger aktiekapitalet. Kommunlåneinstitutets upplåning redvisas i tabell 7.18. Det framgår att institutets verksamhet inte utvecklats lika snabbt som Kommunkredits (jfr tabell 7.1 De båda institutens utestående obligationsskulder är emellertid

_5).

” Kommunerna 421

Tabell 7.18 Kommunláneinstitutets upplåning 1964-76 (mkr)

1964 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 Brurtoupplâning l. Obligationslån 50 150 100 - 100 125 100 80 70 200 2. Upplåning i utlandet - - - - - _ _ _ 67 141

Nenoupplâning 3. Obligationslån (i Sverige) 50 141 89 -13 88 107 77 50 34 158 4. Uppláning i utlandet - - - - - - - _ 67 134 5. Summa nettoupplåning 55” 141 89 -13 88 107 77 50 101 292

Utesrâende län vid årets slur 6. Obligationslån (i Sverige) 50 521 610 597 685 792 869 919 953 1 110 7. Lån i utlandet - - - - - - _ _ 67 200 8. Summa utestående lån 55 521 610 597 685 792 869 919 l 020 l 310

“Därav reverslån 5 mkr. Källa: Kommunlåneinstitutet.

av ungefär samma storleksordning varfor Kommunkredits högre expansionstakt i huvudsak baserats på lån i sparbankerna och på reverslån från långivare utanför banksektorn. Man har således inte strävat efter att expandera Kommunlâneinstitutets verksamhet snabbare än den takt i vilken man kunnat sälja obligationer. Obligationema, som i likhet med andra kommunobligationer alltid varit svårsålda, placerades t. o. m. år 1974 praktiskt taget helt hos delägarna och då i exakt proportion till dessas aktieinnehav i institutet. Bankerna sålde sedan ut delar av innehavet till underkurs, bl. a. till AP-fonden och försäkringsbolagen. Under 1975 ingicks emellertid en överenskommelse med AP-fonden om förvärv i samband med emission av bolagets obligationer. Vid utgången av år 1976 uppgick AP-fondens obligationsinnehav till nominellt 326 mkr av institutets totala obligationsskuld Afpå 1 110 mkr. fársbankernas innehav uppgick till nominellt 300 mkr. Obligationer motsvarande drygt 480 mkr var alltså placerade utanför affársbankerna och APfonden. Det uppges att placerare utanför banksektorn visat ett ökat intresse for institutets obligationer sedan obligationsräntorna höjdes i april 1975. Sedan 1975 har institutet i likhet med Kommunkredit tagit upp lån i utlandet. Under 1975 och 1976 motsvarade denna upplåning totalt 267 mkr. Den utländska valutan lånas direkt vidare till kommunerna som således bär hela kursrisken. På samma sätt som Kommunkredit ingår emellertid den utländska valutan i “paket” tillsammans med lån i svenska kronor.

_Kommunlåneinstitutet emitterade också under 1976 s. k. serielån av samma

slag som Kommunkredit. I likhet med andra kommunobligationer har institutets obligationer erhållit en succesivt kortare löptid. De forsta obligationslånen löpte på 25 år och de senaste på omkring 15 år. De lån som emitterades under åren 1965-72 är förenade med en ensidig konverteringsrätt efter tio år för insitutet. Konverteringsrätten är också införd bland villkoren för institutets utlåning. Det innebär att institutet efter tio år kan påkalla ändring av såväl upplånings-

422 Kommunerna

Tabe1l7.19 Kommunlåneinstitutets utlåning 1964-76 (mkr)

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1964 1968 1969

- 103 128 103 82 140 355 58 154 103 1. Bruttoutlåning 50 - 10 12 13 17 24 29 37 8 2. Amorteringar 103 305 146 93 -12 90 111 79 53 3. Nettoutlåning 58 - - - - - - - 67 132 - 4. därav i utländsk valuta 5. Utestående lån vid 1 358 630 618 708 819 898 951 1 054 årets slut 58 537 - - - - - - - 67 201 6. därav i utländsk valuta

Källa: Kommunlåneinstitutet.

har detta som utlåningsräntor till gällande räntenivå. Vid stigande ränteläge av utlåmedfört att institutet första gången år 1975 påkallat en höjning

ningsräntorna för de lån som utbetalades år 1965, medan någon motsvarande Institutet har således kunnat anpassning inte har ägt rum på upplåningssidan. tillgodogöra sig en vidgad räntemarginal på äldre lån. ingen konverteringsrätt är införd bland villkoren för lån utgivna fr. o. m. 1973. Amorteringama på äldre lån äger i allmänhet rum genom uppköp på Institutet har därvid i allmarknaden, i första hand hos delägarbankema. underkurs vid återköpen vilket mänhet kunnat påräkna en inte obetydlig med amortering genom uppköp medförbättrat dess räntabilitet. Systemet förde emellertid orättvisor gentemot de långivare som inte var i tillfälle återsålda, eller som inte var villiga att godta att få sina obligationsinnehav som bankerna. Systemet har lika stora underkurser vid âterforsäljningen till pari genom utlottning. därför numera övergetts till förmån för amortering

Urlâning

Kommunlåneinsitutets utlåning förmedlas praktiskt taget helt av affärsbantill de olika bankernas obligationsförvärv. Lånen i inkerna i proportion punktavlyft av bankkrediter och kontakterna stitutet har därför karaktär av med de slutliga låntagarna är följaktligen begränsade. har som framgår av tabell 7.19 varit helt Utvecklingen av utlåningen Utvecklingen under 1975 och parallell med den långfristiga upplåningen. då upplåning i utlandet tillkommit som 1976 har inneburit en förändring

ñnansieringskälla. Vid utgången av 1976 utestod 1 211 lån. Av landets 278 primärkommuner lån i institutet. De största kommunerna, Stockholm, Göhade 238 erhållit teborg och Malmö samt Stockholms läns landsting hänvisas till att emittera och återfinns därför inte bland låntagarna. egna lån på obligationsmarknaden Som framgår av tabell 7.20 är institutets utlåning i än högre grad än

Kommunkredits koncentrerad till primärkommunerna. 1 allmänhet beviljas inte krediter på lägre belopp än en halv miljon kronor. kronor. Den Det genomsnittliga lånebeloppet uppgår till drygt en miljon mest betydande låntagaren har erhållit kredit på sammanlagt drygt 40 mkr

i institutet. Institutets räntemarginal mellan upplåning och utlåning genomsnittliga uppgår till 0,1 procentenhet. För lån med längre löptid än fem år påfors

Kommunerna 423

Tabell 7.20 Kommunlåneinstitutets utlåning fördelad på låntagarkategorier Mkr % Totalt utlämnade lån från verksamhetens

Källa: Kommunlåneinstitutet.

låntagarna kostnader motsvarande institutets counageavgift vid dess upplåning med 0,25 procent av lånebeloppet. Lånen har sedan 1975 utgått som paket av svenska kronor och utländsk valuta. Upplåningen i utlandet har fått ske på mer heterogena villkor än den starkt standardiserade inhemska upplåningen mot obligationer med 15 års löptid och ränta som med 0,25 procentenheter överstiger räntan på långfristiga statsobligationer. De olika komponenterna i lånepaketen vägdes under 1975 och 1976 samman till lån med en genomsnittlig löptid på 13 år med lika årliga amorteringar och en ränta på ca 9,6 procent.

7.4.6 Bosradsinstituten De tre bostadsinstitutens, stadshypoteksinstitutionen, Sparbankernas inteckningsaktiebolag (Spintab) samt Svensk bostadsfmansiering AB BOFAB, verksamhet har behandlats i kapitel 6. Förutom finansiering av egentligt bostadsbyggande som redovisats i det nämnda kapitlet ägnar sig instituten åt långivning även för ändamål som är att hänföra till den egentliga kommunala verksamheten. Inriktningen av institutens utlåning till andra ändamål än bostäder är avhängig av bestämmelserna om statliga bostadslån och statliga lån för uppförande av samlingslokaler. Enligt bostadsfinansieringsförordningens (1974:946) 24§ får bostadslån utgå för lokaler i ett bostadsområde om de är “avsedda att tillhandahålla i huvudsak dem som bor i området varor och tjänster av sådan art att behovet därav bör tillgodoses inom området”. Bostadslån för skollokaler kan utgå om dessa ingår som en del av boendeserviceanläggning och kan antas medföra att behovet minskar av andra samlingslokaler. Bestämmelserna innebär att statliga bostadslån beviljas, förutom till bostäder, bl. a. även till daghem och fritidshem, närserviceanläggningar, vissa låg- och mellanstadieskolor samt till samlingslokaler och pensionärsbostäder i skilda former. För bostadsinstitutens del kan bottenlån ges för sådana anläggningar om statligt lån beviljats. Bottenlån ges upp till statslånens undre gräns med 40-, 50- eller 60-åriga annuitetsplaner. Lånen är bundna under 20 år men avses omsättas efter denna tid. Räntevillkoren anpassas till marknadsräntan efter 10 år. Objekt som finansieras enligt de nämnda reglerna faller i kreditpolitiskt hänseende inom den prioriterade sektorn på kreditmarknaden.

424 Kommunerna

Enligt vedertagen praxis har kommun inte rätt att ställa inteckningar i sin fasta egendom som säkerhet för upplåning. Istället anses kommunens alla tillgångar och hela dess skatteunderlag i sista hand garantera att kommunen fullgör sina förpliktelser. För bostadsinstitutens del medförde regeln tidigare att lån inte kunde beviljas för kommunalt ägda fastigheter. I den mån daghem, serviceanläggningar, samlingslokaler m. m. uppfördes i kom-

munens egen regi kunde finansieringen således inteske genom lån i bo-

stadsinstituten eftersom dessa måste kräva realsäkerheter för sin utlåning.

Om lokalerna däremot uppfördes av kommunala bostadsstiftelser eller ak-

tiebolag mötte belåningen i instituten inga formella hinder. Under 1975 och 1976 infördes sådana ändringar i bolagsordningarna för BOFAB och Spintab samt i lagen om stadshypoteksinstitutionens verksamhet att krediter kan ges till kommun utan krav på inteckningssäkerhet i belånad fastighet om bebyggelsen finansieras med stöd av statliga bostadslån eller statliga lån för anordnande av allmän samlingslokal. Denna form av kommunal upplåning kräver ej regeringstillstånd (se avsnitt 7.4.1). Det framgår att reglerna för bevillning av statliga bostadslån är avgörande också för inriktningen av bostadsinstitutens Iångivning till kommunala investeringsobjekt. Förutom vad gäller lån till de ovan nämnda klart avgränsbara objekten blir bostadsinstitutens kreditgivning till olika bostadskomplement således beroende av bostadsfmansieringsforordningens bestämmelser om vad som får inräknas i låneunderlaget vid belåning av fastighet.

7.4.7 Bankinstituten Av tabell 7.6b har framgått att ca 25 procent av primärkommunemas och landstingens låneskulder utgöres av direkta lån i bankinstituten. Bankerna svarade länge för den största delen av kommunernas upplåning, som volymmässigt var relativt obetydlig fram till början av 60-talet (se tabell 7.8). Särskilt postbanken, men också sparbankerna beviljade långfristiga lån på upp till 25 år till fast ränta. Långivningen till fast ränta avvecklades successivt och upphörde helt vid slutet av 60-talet. De tre bankkategorierna har därefter tillämpat relativt likformiga utlåningsvillkor och den långfristiga utlåningen till fast ränta har övertagits av kapitalmarknadsinstituten. Fördelningen mellan de olika bankkategorierna av utestående lån till kommunerna redovisas i tabell 7.21. Där framgår att affärsbankerna svarar för ungefär 70 procent av bankernas direkta lån till kommunerna och 60 procent av deras obligationsinnehav. Av affarsbankerna är PKbanken den mest betydande långivaren med omkring 60 procent av deras totalt utestående lån till kommunerna. Denna ställning är historiskt betingad då PKbanken tagit över postbankens stora portfölj av kommunlån. Primärkommunerna svarar for den helt dominerande delen av kommunsektorns lån i bankerna. Alfársbankernas utlåning till kommunerna är ungefär 50 procent större än deras inlåning från dessa. Landstingen som mottagit en liten del av lånen är emellertid betydande inlåningskunder med ett inlåningsöverskott på omkring 700 mkr. För sparbankernas del balanserar i det närmaste inoch utlåningen för kommunsektorn som helhet men även för dessa uppvisar landstingen ett inlåningsöverskott. Föreningsbankernas transaktioner med

197311 Kommunerna 425 sou Tabell 7.21 Bankinstitutens fordringar och skulder gentemot kommunerna (mkr) Affars- Spar- Förenings- Summa banker banker banker Per 1976-12-31

Landsting 631 462 4 1 097 4. Obligationsinnehav (nominella värdet) 331 135 - 466 5. Primärkommuner och landsting

8. lnlåning 9. Primärkommuner 3 100 l 813 218 5 131 10. 1 398 l 356 162 2 916 Landsting

Per 1977-03-31 (endast lån med rörlig ränta) l 135 248 l 1 384 1l. Krediter i räkning (kontrakterade belopp)

Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges riksbank.

kommunerna är ännu av relativt liten omfattning.

Av tabell 7.21 framgår också kommunlånens fördelning på kredittyper?

Checkräkningskrediterna fyller en viktig funktion for att möta likviditetslluktuationer hos kommunerna, men har i många fall karaktär av långfristiga krediter som successivt förnyas. Avgiften for checkräkningskrediter ligger i allmänhet omkring en procent for kontrakterat belopp vartill kommer ränta for utnyttjade belopp. Beloppsmässigt dominerar lån till kommunerna med längre amorteringstider än fem år med omkring hälften av den utestående lånestocken for bankerna sammantagna. Lånen löper numera alltid till rörlig ränta med amorteringstider som sällan överskrider 15 á 20 år. Lån med amorteringstider på högst fem år faller inom den allmänna underställningsfria lånerätten for kommunerna (se avsnitt 7.4.1). För bankerna borde kommunlånen framstå som icke ointressanta då de enligt banklagens kapitaltäckningsregler inte gör anspråk på den långivande bankens egna medel. Lånen bör också vara lättadministrerade då de ställer små krav på kreditprövning och övervakning och alltså i praktiken är att betrakta som riskfria. Dessutom bör utlåning till kommunerna som framgått i tabell 7.21 kunna ge upphov till en betydande inlåning och även skapa av en mängd andra banktjänster. Likväl hävdas 217196116 UPPW Per underlag för marknadsföring ibland att kommunlånen tilldrar intresse från bankerna. De

gåälölâgrtäår

sig ett ringa

särsåltpKsanken

till denna diskuteras i avsnitt 7.5.3.

orsakerna paradox en

tänkbara

Särskilt sparbankema har emellertid under senare år ökat marknadsforbetydande stock ä|dre lån

ingen av krediter och tjänster till kommunerna. Detta sker i allmänhet i till fast ränta.

426 Kommunerna

samråd mellan den lokala Sparbanken, Kommunkredit och Spintab som bildar konsortium och erbjuder kommunen att i anslutning till KELP-arbetet teckna avtal om lånefinansieringen under en femårsperiod. Kreditinstituten förbinder sig därvid att svara för kommunens behov av krediter med olika löptider så som det framkommer i KELP-planen. Kommunen å sin sida utfäster sig att låta kreditinstituten handha större delen av dess finansiella transaktioner och täcka dess behov av andra banktjänster. Vid slutet av 1976 hade dylika avtal träffats med ett tjugotal mindre och medelstora kommuner. Vid utgången av år 1976 innehade affarsbankerna kommunobligationer till ett nominellt värde av 631 mkr och sparbankerna 462 mkr. Detta motsvarade 15 procent av kommunsektorns totala obligationslåneskuld (inkl. de båda kommuninstituten) om 7 250 mkr. Affarsbankernas innehav av obligationer utgivna av kommuninstitut bör uteslutande gälla Kommunlåneinstitutet. Innehavet av nominellt 300 mkr motsvarade knappt 30 procent av institutets obligationsskuld. Sparbankernas innehav om nominellt 327 mkr motsvarade 28 procent av Kommunkredits obligationsstock. Marknaden för kommunobligationer har alltid fungerat trögt och obligationerna har varit svårsålda. För bankernas del har direkta lån till kommunerna framstått som mer attraktiva än förvärv av kommunobligationer. Direkta lån har nämligen naturligt kunnat förenas med andra affärer med kommunerna. Därtill kommer att obligationerna i allmänhet endast kunnat avyttras till underkurser. Detta har inneburit att de obligationslån som bankerna känt sig förpliktade att förvärva för vidare försäljning, bl. a. de egna kommuninstitutens, erbjudit en låg avkastning. Som framgår i det följande (tabell 7.22) har banksektorn varit nettosäljare av kommunobligationer under perioden 1968-76. Obligationema har placerats hos AP-fonden, försäkringsbolagen och hos allmänheten.

7.4.8 Obligationsmarknaden

Endast fyra kommuner uppträder direkt på obligationsmarknaden, nämligen Stockholm, Göteborg och Malmö samt Stockholms läns landsting. Under några år i början av 60-talet tog även ett antal medelstora kommuner upp lån mot obligationer. Kommunerna är således i allmänhet hänvisade till förmedling genom de båda kommuninstituten när det gäller att få del av obligationsmarknadens resurser. Löptiderna på kommunobligationer har successivt förkortats från omkring 30 år vid mitten av 50-talet till 25 år i slutet av 60-talet och 15 år och kortare under de senaste åren. Denna tendens återfinns även på andra delar av obligationsmarknaden och på kapitalmarknaden i stort. Under 50- och 60-talen var obligationslånen också vanligen konstruerade som annuitetslån med lika årliga kapitalkostnader under lånens löptid. Senare har man övergått till lån med lika stora årliga amorteringar under lånens hela löptid. Räntan på ett normalt kommunobligationslån med 15 års löptid ligger idag 0,25 procentenheter över räntan på långfristiga statsobligationer och sammanfaller alltså med räntan på förstklassiga industrilån. Inga särskilda

Kommunerna 427

säkerheter ställs för kommunlånen. Detta anses inte nödvändigt, men är som framgått inte heller möjligt enligt kommunallagen. på marknaden för kommunobligationer under senare år be- Utvecklingen har varit tämligen lika och lyses i tabell 7.22. De årliga emissionsbeloppen de båda kommuninstitutens andelar har legat mellan en tredjedel och hälften av de totalt emitterade beloppen. Obligationslånen har svarat för ungefär hälften av kommunernas nettoupplåning på kapitalmarknaden under senare år (jfr tabell 7.23). I tabell 7.22 redovisas också de olika långivarkategoriernas nettoförvärv av kommunobligationer. Under den studerade perioden har banksektorns innehav av obligationer minskat vilket innebär att ökningen av volymen utelöpande obligationer helt absorberats av AP-fonden, försäkringsbolagen samt allmänheten. Allmänheten utgör i detta sammanhang en statistisk restpost som i ringa utsträckning torde innefatta fysiska personer. AP-fondens och försäkringsbolagens andel på över 90 procent av netav utelöpande obligationer är väsentligt större än deras tecknade toökningen andelar vid obligationsemissionerna. För AP-fondens del har denna andel legat runt 50 procent medan bankerna förvärvat större delen av återstoden Särskilt kommuninstitutens har förvärvats av i egen portfölj. obligationer bankerna. Obligationerna har sedan avyttrats successivt, som framgår av tabellen till största delen till AP-fonden och försäkringsbolagen. Som redan framhållits har kommunobligationer alltid varit svårplacerade på marknaden. Ofta har bankerna tvingats genomföra bytestransaktioner och försäljningar till underkurs för att avyttra obligationerna till mer långi samband med emissionerna siktiga placerare. Ofta har också låntagarna fått förbinda sig att direkt lösa in delar av utestående äldre lån för att placerarna skall teckna sådana belopp att lånen kunnat fulltecknas. Det har medfört att det nettobelopp som tillförts låntagaren ibland understigit emissionens bruttobelopp med en tredjedel. Orsaken till marknadens bristande funktionssätt är inte helt klar. För såväl AP-fonden som försäkringsbolagen utgör dock direkta lån till kommunerna altemativa placeringsformer som kan ge något högre avkastning än obligationsförvärv vid emissionstidpunkten. Underkurserna på sekundärmarknaden för kommunobligationer återspeglar denna differens. Det uppges dock att höjningen av kapitalmarknadsräntorna i april 1975 medfört att kommunobligationer blivit mer lättplacerade redan vid emissionen, även utanför den traditionella köparkretsen. Detta återspeglas i tabell 7.22 där “allmänhetens” obligationsförvärv ökade kraftigt under året. Kommunobligationsmarknadens bristfälliga funktionssätt återspeglades också länge i amorteringsförfarandet. Amorteringarna skedde i regel genom låntagarens uppköp på marknaden varvid denne kunde dra nytta av förekommande underkurser. Uppköpen ägde också i allmänhet rum ur de förmedlande bankernas vilket i sin tur medförde att obligationsportföljer de mer långfristiga placerarnas innehav permanentades under lång tid. På ersatts av amorteringar av senare år har denna ordning genom utlottning utelöpande obligationer till deras parivärde.

428 Kommunerna SOU l978zll

mmnmmm_

mmm omm mvv mmm mmm mm mmm

:Sch

mm_

mm_ mm_ vmm mom mmm

m _ m m _ m .. 1 m m

m

omv mmm mmm mmm vmm mmm amvm

mm_ mm_ mv _v

mvm mmv mm_ mmm

mmm_ v m m | |

|

mmv mmm vom mom mm_ omm m_m mmo vmm _m_ vm mm _mm mm_ omm mmm_ v m m 1

m

omv mmm

mm

mom mmm

mv_ mm

mom mmm vom

mm _m

mmm

_m

mmm

vmm_ v _ m s

I

En??

m

mmm omm

mm

omm mmm

mm_ m_

mom mmm

mm mm _m

mm_ mom mmm

mmm_

a=oci=o=