Kommunernas ekonomi 1975-1985

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

Statens offentliga utredningar WW 1977:20

gå,

Budgetdepartementet

Kommunernas

ekonomi 1975-1985

Betänkande av 1976 års kommunalekonomiska utredning Stockholm 1977

Omslag Jan Boman ISBN 9l-38-03350-X ISSN 0375-250X Gotab. Stockholm 1977

Till Statsrådet och chefen för

budgetdepartementet

Genom beslut den 18 november 1976 bemyndigade regeringen statsrådet Mundebo att tillkalla en kommitté med högst 16 ledamöter med uppdrag att utreda kommunernas ekonomi. Statsrådet Mundebo förordnade den 18 november 1976 till ordförande, landstingsrådet Sven Johansson, och till ledamöter, kanslirådet Rune Bergsten. ledamöterna av riksdagen Nils Berndtson, Karl Boo, Nils Carlshamre och Rune Carlstein, f. kommunalrådet Urban Gibson, ledamoten av riksdagen Hans Gustafsson, f. borgarrådet Inge Hörlén, ledamöterna av riksdagen Knut Johansson och Stig Josefson, lantbrukaren Olle Karlsson, direktören Sigvard Larsson, ledamoten av riksdagen Gudrun Sundström, ingenjören Jonas Wallin samt landstingsrådet Kurt Ward. Till sakkunniga åt utredningen förordnades samma dag förbundsdirektören Rune Carlsson, Landstingsförbundet, sekreteraren Karl-Erik Johansson, Svenska kommunförbundet, direktören Harry Lindström, Svenska kommunförbundet, avdelningschefen Walter Slunge, Landstingsförbundet,

avdelningsdirektören Bror Werbell samt docenten Carl Johan Åberg, och den

l december 1976 fil. kand. Percy Bargholtz, budgetdepartementet och statssekreteraren Lars Wohlin, ekonomidepartementet. Till sekreterare förordnades den 18 november 1976 kanslirådet Ulf Wetterberg. Samtidigt förordnades redovisningskamrern Björn Attersved, fil. kand. Evy Berglund samt förste byråsekreteraren Agneta Norén till biträdande sekreterare. Utredningen har antagit benämningen 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76). Inom utredningen har en särskild arbetsgrupp haft i uppdrag att utarbeta föreliggandebetänkande. Denna arbetsgrupp har bitrâtts av ett antal experter. Dessa har varit sekreteraren Rune Alexandersson, Svenska kommunförbundet (fr. 0. m. 1977-01-03), kanslirådet Bertil Edlund, budgetdepartementet (fr. o. m. 1976-11-29), departementssekreteraren Rein Hinno, ekonomidepartementet (fr. o. m. 1976-11-29), samt sekreteraren Gunilla Lamnevik, Landstingsförbundet (fr. o. m. 1977-02-16). I sekretariatets arbete har även deltagit kontoristema May Jägerland och Ann-Christin Nilsson. I föreliggande betänkande presenteras resultaten av framskrivningar av kommunernas inkomster och utgifter för perioderna 1975-1980 och 1980-1985. Syftet har varit att ge en sammanfattande redovisning av kommunernas ekonomiska situation vid alternativa antaganden om den

framtida utvecklingen. Analysen utgör ett av underlagen lör utredningens fortsatta överväganden och ställningstaganden. Vi har ansett det angeläget att så tidigt som möjligt redovisa det analysmaterial avseende den kommunala ekonomins framtida utveckling som ligger till grund för utredningsarbetet. Därför presenteras analysens resultat i ett delbetänkande redan nu. Däremot är utredningen inte beredd att i detta tidiga skede av arbetet redovisa några konkreta förslag och ställningstaganden. Enligt direktiven skall de slutliga förslagen föreligga före utgången av november 1977. Särskilt yttrande har lämnats av dels ledamoten Berndtson, dels ledamöterna Carlstein, Gustafsson, Hörlén, Knut Johansson. Sundström och Ward

samt den sakkunnige Åberg.

Stockholm i april 1977 Sven Johansson

R une Bergsten Nils Berndrson K ar/ B00

Nils C ar/shamre Rune C ar/stein Urban Gibson

Hans Gustafsson Inge Hör/en Knut Johansson

Stig .losefson Olle Karlsson Sigvard Larsson Gudrun Sundström Jonas Kurt Ward

Wallin

/ U_l/ Wetterberg

Innehåll

llnledrzing . . . . . 11 1.1 Utredningens direkti 11 1.2 Analysens syfte 12 1.3 Rapportens uppläggning 12

2 Kommunal _linansslarisrik och nationalräkenskapssrarislik 15

2.2 Statistikseriemas användningsområden 15 2.3 Sambanden mellan statistikserierna 17 2.3.1 Kommunal konsumtion . 17 2.3.2 Kommunala transfereringsutgifter 18 2.3.3 Kommunala investeringar 19 2.3.4 Kommunala inkomster 20 2.3.5 Finansiellt sparande 21 2.4 Skillnader mellan statistikseriema 23

3 Utvecklingen under tidigare a°r . . . . . 25 3.1 Allmänt om kommunernas ekonomi 1960-1975 25 3.2 Kommunala utgifter, trendberäkningar lör 1963-1974 35 3.2.1 Konsumtion 36 3.2.2 Transfereringar 38 3.2.3 Investeringar 41 3.3 Kommunernas inkomster 41 3.3.1 Finansiering 42 3.3.2 Skatter 44 3.3.3 statsbidrag 47

3.3.4 Övriga inkomster 49_

3.3.5 Upplåning 50 3.4 Finansiellt sparande 53 3.5 Variationer mellan kommunerna 55 3.6 Betalningsströmmar mellan staten och kommunerna 59

4 Kommunernas utgifter vid oförändrad service 63 4.1 Primärkommuner 63 4.2 Landsting . . . . . . . 65 4.3 Den kommunala sektorn totalt 66

5 Kommunala planer . . . 69 5.1 Primärkommuner enligt KELP 69 5.2 Landsting enligt LKELP 72 5.3 Den kommunala sektorn totalt 73 61975 års lângtidsutredning . . . . . . . 75 6.1 Allmänt om långtidsutredningens metodik 75 6.2 Kommunal konsumtion 76 6.3 Kommunala investeringar . . . . . . . . . . 78 6.4 Långtidsutredningens alternativ och utvecklingen 1976 och 1977 80 7 Förutsättningar för jramskrivning av kommunernas inkomster och utgifter 1975-1980 . . 83 7.1 Grundläggande antaganden 83 7.1.1 Volymutvecklingen 84 7.1.2 Prisutvecklingen . . . . . . . . . . . 89 7.1.3 Vissa antaganden for beräkning av kommunernas skatteinkomster . 92 7.2 Bedömning av 1976 och 1977 94

7.3 Övriga-förutsättningar och metodfrågor 99

8 Kommunernas ekonomi under ârenfram till 1980 103 8.1 Kommunernas finansiella sparande . . 103 8.2 Kommunernas inkomster och utgifter . . . . . . . 105 8.3 Utvecklingen inom primärkommuner respektive landsting 108 8.4 Kommunal utdebitering 110 8.5 Diskussion av alternativen 112 9 Framskrivning av kommunernas inkomster och utgifter till 1985 115 9.1 Förutsättningar och metodik 115 9.2 Resultatet av framskrivningen 119

10 Ejfekter på den kommunala ekonomin av höjda arbetsgivaravgifter 125

Särskilda yttranden 133 1 Av ledamoten Berndtson . . . . . . . . . . . . 133 2 Av ledamöterna Carlstein. Gustafsson, Hörlén, Knut Johansson.

Sundström och Ward samt den sakkunnige Åberg 133

Bilaga l Nationalräkenskapernas utgifts- och inkomstbegrepp _för den

Bilaga 2 Tabeller med resultatet av framskrivningen av primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter till 1980 141

Tabeller och diagram

Tabeller i texten

2.1 Kommunal konsumtion 1974 beräknad utifrån kommunal linansstatistik . . . . . . . . . . . . . . 18 2.2 Kommunala transfereringsutgifter 1974 beräknade utifrån kommunal linansstatistik . . . . . . . . . . . . . 19 2.3 Kommunala investeringar 1974 beräknade utifrån kommunal linansstatistik . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 2.4 Kommunala transfereringsinkomster 1974 beräknade utifrån i kommunal finansstatistik . . . . . . . . . . 21 2.5 Sambandet mellan finansiellt sparande och förändring av finansieringskapital 1974 22

3.1 Försörjningsbalansens utveckling 1960-1975 26

3.2 Konsumtionens andel av bruttonationalprodukten 1960-197 27_

3.3 Kommunernas inkomster och utgifter 1963-1975 enligt national- 29 3.4 Kommunernas externa inkomster och utgifter 1963-1975 enligt kommunal ñnansstatistik . . . . . . . . . . 31 3.5 Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter . . . . . . . . 33 1968-1975 enligt nationalräkenskaperna 3.6 Primärkommunernas och landstingens externa inkomster och linansstatistik 34 utgifter 1968-1975 enligt kommunal 3.7 Kommunal konsumtion, trendmässig utveckling i fasta priser 38 3.8 Kommunala transfereringar enligt nationalräkenskaperna, . . . . . . . . . . . . 39 trendmässig utveckling 3.9 Kommunala transfereringar enligt kommunal ñnansstatistik, . . . . . . . . . 40 trendmässig utvecklingifasta priser 3.10 Kommunala investeringar. trendmässig utveckling i fasta 41 priser Kommunernas inkomster 1963-1975 . . . . 42 3.11 3.12 Primärkommunernas och landstingens inkomster 1968-1975 43 3.13 Olika inkomstslag i procent av kommunernas externa inkomster 1963-1975 linansstatistik 44 enligt kommunal 3.14 Kommunernas skatter 1963-1975 . . . . . . . . 44 3.15 och landstingens skatter 1968-1975 45 Primärkommunernas 3.16 1960-1977 46 Medelutdebitering

3.17 Kommunernas statsbidrag 1963-1975 . . . . . 47 3.18 Primärkommunernas och landstingens 1968-1975 47 statsbidrag 3.19 De statliga driftbidragens andel av kommunala utgifter 1963-1976 48 3.20 De statliga investeringsbidragens andel av kommunala utgifter 1963-1976 . . . . . . . . 49 3.21 Kommunernas övriga inkomster 1963-1975 . . 50 3.22 Primärkommunernas och landstingens övriga inkomster 1968-1975 . . . . . . . . 51 3.23 Kommunernas nett0upplåning1963-1975 . . . 52 3.24 Långfristig nyupplåning och amorteringar för primärkommuner och landsting 1963-1975 . . . . . . . . . 52 3.25 Långfristig nyupplåning i procent av primärkommunernas och landstingens bruttoinvesteringar 1968-1975 . . 53 3.26 Finansiellt sparande enligt nationalräkenskaperna 1963-1975 54 3.27 Jämförelse mellan förändring av finansieringskapital enligt den kommunala finansstatistiken (Kf) och finansiellt sparande enligt nationalräkenskaperna (NR) 1963-1975 . 54 3.28 Utdebitering per skattekrona 1977 i primärkommuner 56_

4.1 Primärkommunernas bruttokostnader 1974-1985 vid oförändrad ambitionsnivå . . . . . . . . . . . . . . . 64 4.2 Landstingens bruttokostnader 1974-1985 vid oförändrad ambitionsnivâ . . . . . . . . . . . . . . . . ^66 4.3 Den kommunala konsumtionen vid oförändrad ambitionsnivå 1975-1985 67

5.1 Utvecklingen av olika kostnadsbegrepp för primärkommunerna enligt lángtidsutredningens tolkning av KELP 74-78 71 5.2 Kommunal konsumtion 1975-1980 enligt kommunernas planer 73

6.1 Långtidsutredningens baskalkyl samt alternativen 1 och 11 för

kommunal konsumtion 78

1975-1980

7.1 Alternativa antaganden om den kommunala konsumtionens volymutveckling 1975-1980 . . . . . . . . . . . . 86 7.2 Alternativa antaganden om de kommunala investeringarnas volymutveckling 1975-1980 . . . . . . . . 87 7.3 Alternativa antaganden om de kommunala transfereringarnas volymutveckling 1975-1980 . . . . . . . . 89 7.4 Alternativa antaganden om konsumentprisstegringen samt de kommunala utgifternas prisutveckling 1977-1980 . 91 7.5 Kommunernas inkomster och utgifter 1975-1977 den enligt preliminära nationalbudgeten för 1977 . . . . . 96 7.6 Primärkommunernas inkomster och utgifter 1975-1977 enligt den preliminära nationalbudgeten för 1977 . . . 97 7.7 Landstingens inkomster och utgifter 1975-1977 den enligt preliminära nationalbudgeten för 1977 98

7.8 De kommunala utgifternas volymutveckling enligt olika alternativ med uppdelning på delperioderna 1975-1977 och 1977-1980 99

8.1 Kommunernas inkomster och utgifter samt finansiella sparande 1975-1980. 104 8.2 De totala kommunala inkomsterna och utgifterna 1977-1980.

Årlig procentuell utveckling . . . . . . . . . . . . 105

8.3 De speciella statsbidragens procentuella utveckling 1977-1980 107

8.4 Övriga inkomsters procentuella utveckling 1977-1980 107

8.5 Primärkommunernas finansiella sparande 1975-1980 108 8.6 Landstingens finansiella sparande 1975-1980 . . . . . . 108 8.7 Inkomster och utgifter 1977-1980 inom primärkommuner och

landsting. Årlig procentuell utveckling . . . 109

8.8 Ökat utdebiteringsbehov 1978-1980 i de olika alternativen jämfört med medelutdebiteringen 1977 112

9.1 Alternativa antaganden om de kommunala utgifternas volymutveckling 1980-1985 116

9.2 Sammanfattning av antagandena rorldeipériádelmå 1977-1980

och 1980-1985 . . . . . . . . . . . . . 117 9.3 Kommunernas inkomster och utgifter samt finansiella sparande 1980-1985. . . . . . . . . . . . . . . . 119 9.4 Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter samt finansiella sparande 1980-1985. . . . . . . . . . 120

9.5 Kommunernas inkomster och utgifter 1980-1985. Årlig procen-

tuell förändring . . . . . . . . . . . . . . . . 121

9.6 Primärkommunernas inkomster och utgifter 1980-1985. Årlig

procentuell förändring . . . . . . . . . . . . . . 122

9.7 Landstingens inkomster och utgifter 1980-1985. Årlig procen-

tuell förändring . . . . . . . . . . . . . . . . 122 9.8 Ökat utdebiteringsbehov 1980 och 1985 i de olika alternativen jämfört med medelutdebiteringen 1977 123

10.1 Lagstadgade arbetsgivaravgifter 1975-1976 126

Tabeller i bilaga 2 Bl Kommunernas inkomster och utgifter 1978-1980. Alternativ I. 141 B2 Kommunernas inkomster och utgifter 1978-1980. Alternativ 11. 142 B3 Kommunernas inkomster och utgifter 1978-1980. Alternativ III. 143 B4 Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter 1978-1980. Alternativ 1. . . . . . . . . . . . 144 B5 Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter 1978-1980. Alternativ 11. . . . . . . . . . . 145 B6 Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter 1978-1980. Alternativ III. . . . . . . . . . . 146

B7 Kommunernas inkomster 1975-1980. Årlig procentuell föränd-

ring 147

B8 Primärkommunernas inkomster 1975-1980. Årlig procentuell

Rkändnng . . . . . . . . . . . . . . . . 148

B9 Landstingens inkomster 1975-1980. Årlig procentuell Föränd-

Hng . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

B10 Kommunernas utgifter 1975-1980. Årlig procentuell föränd-

nng . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

B11 Kommunal konsumtion 1975-1980. Årlig procentuell Föränd-

nng . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

B12 Kommunala transfereringar 1975-1980. Årlig procentuell

Rkändnng . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

B13 Kommunala investeringar 1975-1980. Årlig procentuell föränd-

nng 153

Diagram 3.1 Den volymmässiga utvecklingen av BNP, kommunal konsumtion och kommunala investeringar 1960-1975 . . . . . . 27 12 Den konnnunah konmnnüonens mktska och uendnäsága utvecküng 1963-1975 . . . . . . . . . . . . . . 36 3.3 Landstingens ñnansieringskapital i procent av externa utgifter 1975-1977 57

SOU l977z20

1 Inledning

1.1 Utredningens direktiv

En av de grundläggande arbetsuppgifterna för 1976 års kommunalekonomiska utredning(KEU 76)anges i direktiven vara att avsluta det analysarbete om kommunernas ekonomiska situation som bedrivits inom den tidigare kommunalekonomiska utredningen. Utredningsarbetet bör avse såväl den primärkommunala som den landstingskommunala verksamheten. Däremot bör den kyrkokommunala verksamheten inte omfattas av utredningsuppdraget. Här återges endast den del av direktiven som berör analysen av kommunernas ekonomi. Utredningen har enligt direktiven att överväga vilka åtgärder som behövs for att inom ramen för samhällsekonomiskt godtagbara betingelser uppnå en önskvärd utveckling for den kommunala ekonomin. Sådana åtgärder kan avse såväl kommunernas inkomster som utgifter. Inom KEU 76 har en särskild arbetsgrupp haft i uppdrag att svara för den analys som skall ge underlaget för bedömningen av de erforderliga åtgärdernas omfattning och karaktär. Enligt direktiven bör analysen avse utvecklingen av kommunernas inkomster och utgifter till i första hand 1980 med en utblick till 1985. Analysen bör göras med uppdelning på primärkommuner respektive landsting. För volymutvecklingen bör olika alternativ studeras, bl. a. två alternativ som i huvudsak ansluter till långtidsutredningens alternativ l och ll. l detta sammanhang bör utredningen även uppmärksamma de kommunala långtidsplanerna. Vid bedömningen av kommunernas framtida finansiella situation bör utredningen arbeta med olika alternativ för löne- och prisutvecklingen. Effekterna på den kommunala utdebiteringen av en utveckling enligt de olika alternativen bör belysas. Vidare bör KEU 76 bedöma arbetsgivaravgifternas effekt på den kommunala ekonomin. Takten iden kommunala utgiftsexpansionen har dämpats under 1970-talet jämfört med tidigare år. l direktiven betonas dock att det trots denna dämpning är nödvändigt att ytterligare begränsa de kommunala utgifternas ökningstakt fram till 1980. Enligt direktiven bör KEU 76 utgå från en i huvudsak oförändrad andel av kreditmarknadsutrymmet for kommunal upplåning även i fortsättningen.

12 Inledning

1.2 Analysens syfte

Syftet med denna analys är att ge en sammanfattande redovisning av kommunernas ekonomiska situation vid olika alternativa antaganden om den framtida utvecklingen. Därigenom skulle utredningen få en i varje fall grov bild av storleksordningen och karaktären av de problem som kan bli aktuella för den kommunala sektorn under de närmaste 5-10 åren. Analysen skall bilda underlaget for utredningens fortsatta överväganden och ställningstaganden beträffande de åtgärder som bedöms nödvändiga. Resultatet av utredningens analysarbete publiceras i föreliggande delbetänkande. KEU 76 har ansett det angeläget att så tidigt som möjligt redovisa det analysmaterial avseende den kommunala ekonomins framtida utveckling som ligger till grund för utredningsarbetet. Däremot är utredningen inte beredd att i detta tidiga skede av arbetet redovisa några konkreta förslag och ställningstaganden. Enligt direktiven skall de slutliga förslagen föreligga före utgången av november 1977. Utredningen vill betona att de presenterade framskrivningarna kan karakteriseras som enkla räkneexempel som utgår från ett antal valda förutsättningar och som påverkas av den använda metodiken. Framskrivningarna får därför inte betraktas som egentliga prognoser för kommunernas framtida ekonomiska situation. Många faktorer som inte har kunnat beaktas i denna analys kan också komma att få betydelse för den kommunala ekonomins utveckling under de närmaste åren.

1.3 Rapportens uppläggning

Analysen av kommunernas ekonomi sker i föreliggande betänkande i huvudsak i nationalräkenskapstermer. Många som är verksamma inom kommunerna är vana att analysera den kommunala ekonomin utifrån den kommunala linansstatistiken. l kapitel 2 redovisas skälen för att utredningen trots detta valt att använda nationalräkenskaperna för analysen. I kapitlet belyses också de samband och skillnader som föreligger mellan linansstatistiken och nationalräkenskaperna. Innan utredningen formulerat de olika förutsättningarna för den framtida utvecklingen och genomfört framskrivningarna har en del bakgrundsmaterial studerats. Först har den kommunala utvecklingen under tidigare år kartlagts och analyserats. En mycket utförlig kartläggning har presenterats av den tidigare kommunalekonomiska utredningen i betänkandet Kommunernas ekonomi 1960-1972 (SOU 1976:45). Denna kartläggning har av KEU 76 på vissa centrala punkter förts fram till .1975 och kompletterats med trendberäkningar. Detta bakgrundsmaterial kan i viss utsträckning ge vägledning när antagandena om de framförliggande årens utveckling skall preciseras och sambanden i den kommunala ekonomin formuleras. Materialet presenteras i kapitel 3. l kapitlet görs också en bedömning av storleksordningen av de betalningsströmmar som går i båda riktningarna mellan staten och kommunerna. Den tidigare kommunalekonomiska utredningen har också genomfört en analys av vilka reala resurser som skulle behöva tas i anspråk fram till 1985 for

Inledning 13

att tillgodose behovet av olika kommunala tjänster under antagande om oförändrad ambitionsnivå. Det är effekterna av förändringar i folkmängdens tillväxt och i befolkningens ålderssammansättning som fångats upp i denna analys. Undersökningen har presenterats i betänkandet Kommunal utveckling. Kostnader 1974-1985 vid oförändrad service (SOU 1976:40). Huvudresultaten av denna studie sammanfattas i kapitel 4. Enligt direktiven bör utredningen i analysarbetet uppmärksamma de kommunala långtidsplanerna. Dessa utgör en viktig källa för bedömning av den kommunala sektorns utveckling. Sådana planer utarbetas numera årligen avseende utvecklingen under de nästkommande fyra till fem åren. Planerna redovisas i s. k. KELP-undersökningar för primärkommunerna och LKELP för landstingen. l kapitel 5 presenteras utredningens bearbetningar av detta planmaterial avseende utgiftsutvecklingen fram till 1980. 1975 års långtidsutredning har i sin huvudrapport (SOU 1975:89) skisserat

alternativ för fördelningen av det tillgängliga samhällsekonomiska utrymmet

mellan privat och offentlig konsumtion fram till 1980. Med utgångspunkt i denna rapport har en i stort sett enig riksdag lagt fast riktlinjer för den ekonomiska politiken på längre sikt såvitt avser utrikesbalans och resursfördelning. 1 utredningens analysarbete bör som nämnts två av alternativen för kommunernas volymutveckling i huvudsak ansluta till långtidsutredningens tvâ alternativ för den kommunala konsumtionens fortsatta ökning vid oförändrad veckoarbetstid. Långtidsutredningens överväganden och alternativ presenteras i kapitel 6. 1 kapitlet görs också vissa enkla beräkningar av den utveckling som erfordras under åren 1978, 1979 och 1980 för att

långtidsutredningens kalkyler skall realiseras. Utgångspunkten för en sådan

diskussion är de nu föreliggande bedömningarna av samhällsekonomin 1976 och 1977. Analysen av kommunernas ekonomi har delats upp i två etapper. 1 kapitel 7 och 8 redovisas framskrivningen av kommunernas inkomster och utgifter till 1980 medan perioden 1980-1985 behandlas i kapitel 9. 1 kapitel 7 preciseras utredningens alternativa antaganden om volymutveckling, pris- och löneutveckling m. m. fram till 1980. Dessa antaganden ligger till grund for framskrivningarna i kapitel 8. Utformningen av alternativen har skett under beaktande av det bakgrundsmaterial i form av trender, planer och samhällsekonomiskt utrymme som redovisats i kapitlen 3-6. Utifrån de grundläggande antagandena har sedan en rad andra för beräkningarna nödvändiga förutsättningar formulerats. Kapitel 7 innehåller också en redovisning av de bedömningar av kommunernas ekonomi 1976 och 1977 som har presenterats i den preliminära nationalbudgeten för 1977. l kapitel 7 beskrivs den tillämpade metodiken vid framskrivningen av de kommunala inkomsterna och utgifterna till 1980. Metodiken innebär i korthet att alternativa antaganden om de kommunala u-tgifternas volymutveckling har formulerats. För att få utvecklingen uttryckt i löpande priser har förutsättningar om relativpriserna införts. Dessa förutsättningar bygger på observerade samband med konsumentpriserna under tidigare år. För konsumentprisernas del har också alternativa antaganden formulerats. Vidare har förutsättningar gjorts om utvecklingen av arbetsgivaravgifter, lönesumma, kommunalt skatteunderlag samt medelutdebitering. Kommunernas skatte-

14 Inledning

inkomster och de allmänna statsbidragen har beräknats utifrån dessa förutsättningar. De speciella statsbidragen har anknutits till verksamhetens

omfattning (utgiftssidan). Övriga inkomster har skrivits fram delvis med

hjälp av trender, delvis genom anknytning till utgifterna. Resultaten av framskrivningarna till 1980 presenteras i kapitel 8. Sex alternativ for utvecklingen i primärkommuner och landsting har räknats fram. Det finansiella sparandet 1978, 1979 och 1980 för de sex alternativen redovisas och olika vägar att täcka underskotten i det finansiella sparandet diskuteras. I räkneexemplets form beräknas bl. a. de utdebiteringshöjningar som skulle erfordras i de olika alternativen for att nedbringa dessa underskott. l kapitlet kommenteras också resultatet av framskrivningen mot bakgrund av de olika bedömningar av resursutrymmet for den kommunala sektorn fram till 1980 som nu föreligger. I kapitel 9 redovisas framskrivningen av kommunernas inkomster och utgifter för åren 1980-1985. För denna period görs beräkningarna betydligt mera schablonmässigt eftersom underlagsmaterial i form av kommunala planer. samhällsekonomiska bedömningar m. m. i stor utsträckning saknas. Två av de sex alternativen for perioden 1975-1980 får tjäna som utgångspunkt for utvecklingen efter 1980. Två alternativ för de kommunala utgifternas volymmässiga expansion 1980-1985 formuleras. Detta ger totalt fyra alternativa bilder av kommunernas ekonomi 1985. Framskrivningen görs separat for primärkommuner och landsting även för 1980-talets första hälft. För denna period redovisas endast resultaten for 1985, däremot inte for de mellanliggande åren. Liksom i kapitel 8 redovisas finansiellt sparande, utdebiteringsbehov m. m. for de valda alternativen. Enligt direktiven skall KEU 76 bedöma arbetsgivaravgifternas effekt på den kommunala ekonomin. 1 framskrivningarna för perioden 1975-1980 och 1980-1985 har vi inte ökat antalet alternativ ytterligare genom att även arbeta med olika förändringar av arbetsgivaravgifterna respektive år. Vi har i stället valt att diskutera effekterna for kommunerna av höjda arbetsgivaravgifter fristående från analysen iövrigt. Detta görs i kapitel 10. Som utgångspunkt for diskussionen tas de höjningar av arbetsgivaravgifterna som skedde 1976. l kapitlet studeras några alternativa utvecklingsforlopp for kommunerna som kunde ha inträffat om arbetsgivaravgifterna inte hade höjts. Till rapporten hör också två bilagor. l bilaga 1 ges som ett komplement till kapitel 2 en detaljerad redogörelse for nationalräkenskapernas utgifts- och inkomstbegrepp för den kommunala sektorn. Bilaga 2 innehåller ett stort antal tabeller med resultatet av framskrivningen av primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter till 1980. Dessa resultat redovisas som nämnts mera översiktligt i kapitel 8.

SOL 1977:20

2 Kommunal finansstatistik och national-

räkenskapsstatistik

2.1 Inledning

Den kommunala sektorns ekonomi kan belysas genom antingen kommunal fmansstatistik eller nationalräkenskapsstatistik för den kommunala sektorn. Redovisningen av kommunernas ekonomi sker i föreliggande betänkande i huvudsak i nationalräkenskapstenner. Nationalräkenskaperna, som utarbetas av statistiska centralbyrån (SCB), skiljer sig för den kommunala del från redovisningen i kommunal finansstatistik både vad

sektoms

terminologi och redovisningsprinciper beträffar. Den- kommunala finansstatistiken som omfattar den bokslutsstatistik som varje år insamlas av SCB är anpassad till kommunernas och landstingens redovisningssystem med dess kommunalekonomiska begrepp och definitioner. Nationalräkenskapsstatistiken följer däremot av FN rekommenderade definitioner. _ Nationalräkenskapsbegreppen erhålls därför först efter omfattande omräkningar och omgrupperingar av den kommunala finansstatistiken. Det är svårt att göra en direkt koppling mellan kommunalekonomiska begrepp och nationalräkenskapsbegrepp.

2.2 Statistikseriernas användningsområden

Nationalräkenskaperna (NR) sammanfattar och beskriver samhällets ekonomiska aktivitet på ett enhetligt och övergripande sätt och tjänar bl. a. som underlag for det årliga nationalbudgetarbetet. NR kartlägger de ekonomiska transaktionerna såväl efter deras funktion som efter de sektorer som berörs. Redovisningen omfattar därför ett stort antal konton för de olika sektorerna. Centrala NR-begrepp är bl. a. bruttonationalprodukt (BNP) och finansiellt sparande. Med ett lands BNP avses värdet av alla de varor och tjänster som framställs i landet under en viss period. BNP kan beräknas från såväl produktions- som användningssidan. BNP ,fi-än p/oduklionssidan mäts genom summan av förädlingsvärdena for samtliga sektorer. Med forädlingsvärde avses värdet av en sektors produktion- med avdrag för dels inköp från andra sektorer av material m. m.,dels kostnader för reparationer och underhåll. BNP/lån användningssidan är lika med summan av alla använda varor och tjänster med uppdelning på privat konsumtion och investering, offentlig

16 Kommunal finanssralistik och nationalräkenskapsstariszik

konsumtion och investering samt export minus import. Dessa poster redovisas tillsammans i den s. k._/örsözjnirzgsbalarzsen. Kommunernas verksamhet registreras i försörjningsbalansen i form av kommunal konsumtion och kommunala investeringar. En sektors/inans/e//a sparande visar kapitalets Förändring i sektorn mellan åren. För hela ekonomin, inräknat utlandssektorn, är det finansiella sparandet noll, eftersom upplåning i en sektor motsvaras av utlåning hos en annan sektor. Det finansiella sparandet i utlandssektorn utgörs av bytesbalansens över- eller underskott. Som primärstatistik för de kommunala nationalräkenskapsberäkningarna används huvudsakligen den kommunala finansstatistiken. Nedan anges några exempel på användningsområden för den kommunala finansstatistiken respektive nationalräkenskapsstatistiken. a) Nationalräkenskapsstatistiken används på riksnivå. Den kommunala finansstatistiken däremot används i första hand på kommun- och landstingsnivå men sammanställningar görs naturligtvis även på riksnivå. b) Den kommunala finansstatistiken används också vid särskilda finansieringsanalyser av drift- och kapitalbudget var för sig. c) Nationalräkenskapsstatistiken är att föredra vid studier av den kommunala ekonomin om en redovisning av konsumtion och investeringar önskas i fasta priser. Med hjälp av nationalräkenskaperna kan man således studera den volymmässiga förändringen sedan prisökningen eliminerats. d) Eftersom nationalräkenskaperna är ett system för hela ekonomin kan man studera den kommunala sektorns andel av totala BNP m. m. genom att den kommunala konsumtionen och de kommunala investeringarna sätts i relation till BNP. Vi är medvetna om att en analys av kommunernas ekonomiska situation i nationalräkenskapsterrner kan vara svårtolkad för den som är van vid att analysera den kommunala ekonomin utifrån den kommunala finansstatistiken. Avgörande skäl har dock bedömts föreligga för att använda nationalräkenskaperna. Ett sådant skäl är möjligheten att göra jämförelser med andra sektorer. l långtidsutredningen, som ger den samhällsekonomiska ramen för analysen, är kalkylerna genomförda i nationalräkenskapstermer. Enligt direktiven bör utredningen bl. a. studera olika alternativ som i huvudsak ansluter till långtidsutredningens kalkyler. Detta är möjligt endast om analysen förs i samma termer. Nationalräkenskaperna möjliggör också bedömningar av hur samhällets skattetryck förändras vid alternativa utgiftsnivåer för den kommunala ekonomin. Vidare ger nationalräkenskaperna som nämnts möjlighet att studera den volymmässiga utvecklingen i den kommunala verksamheten, vilket är av stort värde i utredningens analys. Antaganden om de kommunala utgifternas reala utveckling utgör utgångspunkten i analysarbetet. Sammanfattningsvis kan konstateras att nationalräkenskaperna och finansstatistiken i viss mån fyller skilda syften. Det bör betonas att valet av nationalräkenskaperna som framskrivningsinstrument i vår analys inte på

Kommunal _finanssratistik och nationalräkenskapsstarisrik 17

något sätt innebär att värdet av linansstatistiken ifrågasätts. ldealt skulle framskrivningarna ha gjorts parallellt med hjälp av de två tillgängliga statistiska redovisningssätten, men detta har inte varit arbetstekniskt möjligt. Vi har då varit tvungna att välja och av de ovan redovisade skälen har nationalräkenskaperna föredragits just i detta sammanhang. l den följande redovisningen av utvecklingen i kommunerna under 1960och l970-talen anges i flera fall serier både i natlonalräkenskapernas och den kommunala linansstatistikens termer för att illustrera sambanden mellan de två statistiska sätten att beskriva kommunernas ekonomi.

2.3 Sambanden mellan statistikserierna

l nationalräkenskaperna redovisas kommunernas utgifter och inkomster enligt nedanstående huvudindelning.

Utgifter Inkomster Konsumtion Skatter Transfereringar Statsbidrag

Investeringar Övriga inkomster

Utredningens analys anknyter till denna fördelning. Samtliga poster på såväl utgifts- som inkomstsidan skrivs fram for sig. I det följande redovisas några tabeller som anger de nationalräkenskapsbegrepp for kommuner och landsting som beskrivs nedan. Tabellerna visar de kommunala nationalräkenskapsbegreppen beräknade utifrån den kommunala fmansstatistiken. Dessa beräkningar avviker från de modeller NR använder. NR:s beräkningar görs nämligen på mycket detaljerad nivå där summan av de olika delarna bildar nationalräkenskapsbegreppen. Tabellerna i detta avsnitt har i stället byggts upp genom att det utifrån totala kostnader, intäkter etc. görs vissa korrigeringar for att erhålla önskade NR-begrepp. l bilaga l till detta betänkande ges en betydligt mer detaljerad redovisning av de olika kommunala nationalräkenskapsbegreppens uppbyggnad.

2.3.1 Kommunal konsumtion Den produktion av tjänster som de kommunala myndigheterna tillhandahåller hushållen och företagen utan avgift, eller mot avgifter som väsentligt understiger kommunernas självkostnader, kallas kommunal konsumtion. Finansieringen av konsumtionen sker alltså till största delen via skatter eller statsbidrag. Beräkningen av den kommunala konsumtionen utgår från summan av de externa kos-tnaderna för material och tjänster, personal m. m. inom den del av kommunernas verksamhet som inte betraktas som affärsmässig. Därtill läggs avskrivningar. Summan av dessa kostnader bildar det s. k. bruttoproduktionsvärdet. Från bruttoproduktionsvärdet görs avdrag för viss försäljning till näringsliv

18 och narionalräkenskapsstaristik

Kommunalfinansstatisrik

Tabell 2.1 Kommunal konsumtion 1974 beräknad utifrån kommunal finansstatistik Milj. kr, löpande priser

Primär- Landsting Summa kommuner (inkl. kommu› nalforbund)

Summa kostnader (exkl. förändring av driftkapital) 44 304 19 766 64 070 Externa kostnader för affärsmässig verksamhet enl. NR -4 284 - -4 284 lnterna kostnader exkl. avskrivningar -7 531 -3 123 -10 654 Bidrag, vårdavgifter samt ersättningar till kommu-

Personalförsäkring (exkl. affärsmässig verksamhet) -2 957 -l 583 -4 540 Personalomkostnader enl. NR 3 886 2 158 6 044 skatter enl. NR” 529 310 839

lndirekta

Exklusive vårdavgifter till statliga och privata institutioner vilka räknas som kommunal konsumtion. ”Utgörs nästan helt av allmän arbetsgivaravgift.

och hushåll. Den resterande delen bildar den kommunala konsumtionen. Konsumtionen är med andra ord den del som slutligt används inom den kommunala sektorn. l tabell 2.1 redovisas den kommunala konsumtionen for kommuner och landsting. Bland de justeringar som görs märks att personalforsäkring enligt fmansstatistiken ersätts med personalomkostnader enligt NR. Med NRbegreppet avses de olika socialförsäkringsavgifterna för ATP, sjukförsäkring m. m. samt avgifter för den s. k. kompletteringspensionen. Dessa personalomkostnader beräknas genom procentpåslag på lönerna.

2.3.2 Kommunala transfereringsutgmer

Med transfereringsutgifter avses utgifterna för inkomstomfördelning mellan sektorerna. Hit hör samtliga utgifter som ej räknas som konsumtions- eller investeringsutgifter. Till skillnad från det kommunalekonomiska utgiftsbeeller utlämnade anslagstäckta lån av greppet räknas inte erlagda amorteringar NR som utgift. Till de större transfereringsutgifterna hör erlagda räntor, samt olika bidrag till hushållssektorn.

Kommunal _linansstaristik och nalionalräkenskapsstatistik 19

Tabell 2.2 Kommunala transfereringsutgifter 1974 beräknade utifrån kommunal finansstatistik Milj. kr, löpande priser

Primär- Landsting Summa kommuner (inkl, kommunalförbund)

Bidrag. vårdavgifter m. m. (exkl. ersättningar till andra kommuner, kommunalförbund och landsting) 4 758 1 028 5 786 Räntor. riskutgifter, skatter m. m. 2 198 249 2 447 Utbetalda pensioner enl. kommunal ñnansstatistik 391 166 557 Utbetalda pensioner för personal med statliga avtal

l tabell 2.2 redovisas en sammanställning av de kommunala transfereringsutgifterna. Som framgår av tabellen ingår inte ersättningar till andra kommuner m. m. i NR:s transfereringsbegrepp. Dessa ersättningar utjämnas mot motsvarande inkomster från andra kommuner. Som framgått av tabell 2.1 skall inte vårdavgifter till statliga och privata institutioner från landstingen räknas som transfereringar. De utbetalda pensionerna for personal med statliga avtal redovisas ej i den kommunala finansstatistiken utan hämtas från statlig statistik. Motsvarande belopp ingår också bland statsbidragen på inkomstsidan.

2.3.3 Kommunala investeringar Bruttoinvesteringarna är en av de komponenter som ingår i bruttonationalprodukten när denna beräknas från användningssidan. Liksom konsumtionen särredovisas bruttoinvesteringarna for såväl privat, statlig som kommunal verksamhet. Bruttoinvesteringar i permanenta bostäder redovisas antingen separat eller tillsammans med de privata, statliga respektive kommunala bruttoinvesteringarna. Med begreppet bruttoinvestering menas, om annat ej anges, endast investering i fast real kapital. Här ingår dels investeringar som ersätter forslitet realkapital och dels investeringar som utökar realkapitalbeståndet. Med kommunala bruttoinvesteringar avses då summan av nybyggnader och nyanläggningar samt inköp av transportmedel, maskiner och inventarier. De kommunala investeringarna redovisas också ibland med uppdelning på myndigheter, affärsverk samt kommunala företag. Termen investeringar i fast realkapital innebär att bruttoinvesteringarna ej omfattar finansiella transaktioner (= finansiella kapitalutgifter) och ej heller inköp av fastigheter, mark, anläggningar, patent m. m.

20 Kommunalfinanssratistik och nariona/räkenskapssratisrik

Tabell 2.3 Kommunala investeringar 1974 beräknade utifrån kommunal finansstatistik Milj. kr, löpande priser Primär- Landsting Summa kommuner (inkl. kommunalforbund)

Summa kapitalutgifter 10 103 2059 12 162 Interna kapitalutgifter -180 - l -l8l Amorteringar -l 565 -l54 -l 719 Utlämnade anslagstäckta lån -206 -l 87 -393 Inköp av fastigheter och anläggningar -941 h 53 -994 Övriga korrigeringar -l7l - 2l -l92

Bruttoinvesteringar enl. NR 7 040 l 643 8 683

Bland övriga korrigeringar i tabell 2.3 märks bl. a. inköp av aktier. andelar m. m. Dessa poster redovisas i den kommunala ñnansstatistiken bland övriga kapitalutgifter. Någon särredovisning görs alltså ej. Bruttoinvesteringar enligt NR redovisas såväl efter verksamhetsområden som efter kapitaltyp. dvs. uppdelade på nybyggnader och nyanläggningar samt inköp av transportmedel, maskiner och inventarier.

2.3.4 Kommunala inkomster Kommunernas externa inkomster exklusive forsäljningsinkomster, som är en avdragspost vid beräkningen av konsumtionen, sammanfattas i nationalräkenskaperna under benämningen transfereringsinkomster. Transfereringsinkomsterna är sålunda samtliga de medel som skall finansiera konsumtion, transfereringsutgifter samt investeringar hos kommunerna. Större delen av de kommunala inkomsterna räknas alltså hos NR som transfereringsinkomster. Det bör observeras att inkomster for den affärsmässiga verksamheten redovisas netto (dvs. efter avdrag for kostnader). Till skillnad från det kommunalekonomiska inkomstbegreppet räknas inte erhållna amorteringar eller nyupptagna lån in bland inkomsterna. Detta överensstämmer med foretagsekonomisk praxis. lnte heller försäljning av fastigheter räknas med bland transfereringsinkomsterna. De kommunala transfereringsinkomsterna kan delas in i tre huvudgrupper, skatter, statsbidrag och övriga inkomster. En detaljerad redovisning av innehållet i dessa tre huvudgrupper och gränsdragningen mellan grupperna återfinns i bilaga 1. I tabell 2.4 redovisas de kommunala transfereringsinkomsterna. Med tillräknade pensionsavgifter enligt NR avses saldot mellan personalkostnader ingående i konsumtionen (tabell 2.1) och de faktiska personalforsäkringsavgifterna. Det motsvarar alltså i huvudsak de av kommunerna beräknade KPavgifterna som redovisas bland interna intäkter i fmansstatistiken.

Kommunal/inanssrarisrik och narionalräkenskapsstatistik 21

Tabell 2.4 Kommunala fransfereringsinkomster 1974 beräknade utifrån kommunal finansstatistik Milj. kr. löpande priser

Primär- Landsting Summa kommuner (inkl. kommunalförbund)

Reduceringen för ersättningar från andra kommuner samt tillskott till kommunalförbund sammanhänger med den nettoredovisning av dessa variabler som kommenterats i anslutning till tabell 2.2. De olika korrigeringarna för driftbidrag och skatter samt investeringsbidrag görs på grund av att NR hämtar dessa värden från riksrevisionsverkets statistik som ej överensstämmer med den kommunala finansstatistiken.

2.3.5 Finansiellt sparande

Saldot mellan kommunernas inkomster och utgifter avspeglar kapitalets förändring i den kommunala sektorn. Detta saldo redovisas som förändring av finansieringskapitalet i den kommunala finansstatistiken och som finansiellt sparande i nationalräkenskaperna. Det kommunala finansieringskapitalet utgörs av skillnaden mellan omsättningstillgångar och kortfristiga skulder. Finansieringskapitalet uppdelas i disponibelt stamkapital och driftkapital. Disponibelt stamkapital är den del av finansieringskapitalet som är avsett för kapitalbildande ändamål. Med _förändring av _finansieringskapita/er avses skillnaden mellan de till redovisningsåret hänförliga inkomsterna och utgifterna. Bland inkomsterna inräknas här inte förskott eller disposition av tidigare års fonderade och reserverade medel samt överskott. Bland utgifterna räknas inte fondavsättningar, reservationer eller täckning av förskott och underskott från tidigare år.

22 Kommunal /inansslatisrik och nationalräkenskapssralisrik -

Tabell 2.5 Sambandet mellan finansiellt sparande och förändring av finansieringskapital 1974 Milj. kr, löpande priser

Primär- Landsting Summa kommuner (inkl. kommunalförbund)

Förändring av finansieringskapital enl. kommunal linansstatistik n - 79 - 85 -164

Differens mellan 447 - 62 385

statistikserierna

Förklaras av Användning av annan statistik för driftbidrag, skatter, investeringsbidrag och bidrag till polisväsendet 685 -336 349 Oförklarad difTerens -238 274 36

1 överensstämmelse med kommunalekonomisk praxis ingår däremot under året upptagna lån och erhållna amorteringar som inkomster. På motsvarande sätt räknas utlämnade lån och erlagda amorteringar som utgifter. För att belysa den kommunala sektorns finansiella ställning görs i nationalräkenskaperna beräkningar av det _linansiella sparandet. Detta

begrepp överensstämmer med det kommunalekonomiska begreppet föränd-

ring av finansieringskapitalet med den skillnaden att upptagna län och mottagna amorteringar i överensstämmelse med företagsekonomisk praxis inte räknas som inkomster och att utlämnade län och erlagda amorteringar inte räknas som utgifter. _ Underskott i det finansiella sparandet kan således helt eller delvis täckas genom nettoupplåning. Jämförs det finansiella sparandet med förändringen av finansieringskapitalet kan följande samband ställas upp.

Finansiellt sparande + Nya lån + Erhållna amorteringar

Kommunalfinansstarisrik och nationalräkenskapsstalist/k 23

- Utlämnade lån - Erlagda amorteringar = Förändring av finansieringskapitalet

I tabell 2.5 görs en jämförelse mellan det finansiella sparandet och förändringen av finansieringskapitalet. Tabellen är uppställd enligt de samband mellan dessa två begrepp som beskrivits ovan. I tabellen redovisas difTerensen mellan de beräkningar av förändring avfinansieringskapitalet som gjorts utifrån de två statistikserierna. Förändring av finansieringskapitalet enligt kommunal finansstatistik är då beräknad som saldot mellan externa inkomster och utgifter.

2.4 Skillnader mellan statistikserierna

lnom nationalräkenskaperna hänför sig följande sektorer till begreppet kommuner: primärkommuner, landsting, kommunalförbund, kyrkor, kommunala teatrar och ideella organisationer vilka står under överinseende av den kommunala sektorn. NR delar upp den kommunala verksamheten mellan myndigheter och affärsverk. Det sistnämnda innebär primärkommunal verksamhet som bedrivs enligt affärsmässiga principer, dvs. den skall

vara självbärande. Följande titlar och huvudtitlar enligt K-planen omfattas av

begreppet affärsverk: allmän markreserv, hyresfastigheter, hamnar, kommunikationer(exklusive flygplatser), näringsliv och industriell verksamhet. Den kommunala sektorn enligt den kommunala finansstatistiken omfattar kommuner, kommunalförbund, landsting och kyrkokommuner. Redovisningen av begrepp som definitionsmässigt skall stämma överens avviker ibland från varandra beroende på att NR använder andra källor än kommunal finansstatistik. Som exempel inom den kommunala konsumtionen kan nämnas personalomkostnaderna och avskrivningarna. Personalomkostnaderna beräknas genom särskilda procentpåslag på lönerna. Dessa koefficienter för uppräkning av lönerna erhålls från kommun- och landstingsförbunden. Personalomkostnaderna skall täcka såväl de vanliga socialförsäkringsavgifterna till

ATP, sjukförsäkring m. m. som avgifter för den s. k. kompletteringspensio-

nen. För avskrivningarna använder NR inte de bokföringsmässiga avskrivningarna i den kommunala finansstatistiken. NR gör i stället egna avskrivningsberäkningar utifrån kapitalstocksmodeller. Uppgifter om statliga drift- och investeringsbidrag, direkta skatter samt vissa uppgifter om indirekta skatter hämtas i NR direkt från den statliga redovisningen enligt riksrevisionsverket. Den statliga redovisningen bygger på kontantprincipen, dvs. det är de faktiska utbetalningarna av statsbidrag som registreras. l de kommunala räkenskaperna sker däremot en viss periodisering. inkomsterna och utgifterna fördelas på rätt budgetår, oberoende av när utbetalningen eller inbetalningen skett. Statsbidragen enligt den kommunala finansstatistiken är i stor utsträckning periodiserade. Detta är en

av förklaringarna till skillnaderna mellan riksrevisionsverkets och finanssta-

tistikens uppgifter om statsbidragens storlek ett visst år.

24 Kommunalfinanssraristik och

nationalräkenskapsstaIistik

På grund av varierande redovisningspraxis erhåller SCB inte alltid de begärda uppgifterna från kommunerna. Bland exempel på avvikelser som kan förekomma i vissa kommuner kan nämnas nettoredovisning av vissa variabler. Andra exempel på brister är svårigheter lör vissa kommuner och landsting att göra avgränsning mellan externa och interna poster. Det bör även observeras att endast externa poster medtas i nationalräkenskaperna. l vissa fall används också nettoredovisning i nationalräkenskaperna. Bl. a. nettoredovisas som nämnts transfereringar (inkl. vissa avgifter och ersättningar) mellan olika kommuntyper samt driftresultatet av affarsverkens verksamhet.

3 Utvecklingen under tidigare år

Den kommunala sektorns utveckling sedan 1960 har kartlagts och analyserats av den tidigare kommunalekonomiska utredningen. I dess betänkande Kommunernas ekonomi 1960-1972 (SOU 1976:45) ges en samlad bild av utvecklingen inom den kommunala sektorn totalt, inom de olika verksamhetsområdena samt inom primärkommuner och landsting. Vidare diskuteras

de faktorer som legat bakom den kraftiga expansionen under senare år.

Vid bedömningen av möjliga utvecklingsvägar lör den kommunala

sektorn under de framforliggande åren bör en av utgångspunkterna vara en

analys av historiskt material. Det bör undersökas om utvecklingen på något eller några områden kan väntas fortsätta efter mönstret från senare år. Om så är fallet kan de antaganden som sedan läggs till grund för framskrivningarna baseras på tidigare års trender. Också i de fall där våra antaganden avviker från trenderna är det viktigt att innebörden och konsekvenserna av sådana avvikelser blir allsidigt belysta. Kartläggningen av den kommunala sektorns utveckling i kommunalekonomiska utredningens ovan nämnda betänkande har därför på vissa . punkter forts fram till det år För vilket senaste statistik föreligger, i regel 1975. Detta har i första hand gjorts för de variabler som varit av intresse för framskrivningarna. På detta material har sedan en rad trendberäkningar utförts. För dessa beräkningar redogörs i olika avsnitt längre fram i detta kapitel. _l avsnitt 3.1 ges inledningsvis en översikt över kommunernas ekonomi _l960-1975. Den kommunala verksamheten ses härvid mot den samhällsekonomiska bakgrunden. Det bör observeras att i den fortsatta redovisningen ingår kommunalförbunden i den primärkommunala sektorn.

3.1 Allmänt om kommunernas ekonomi 1960-1975

Genom sin snabba tillväxt har kommunerna fått en alltmer ökande betydelse för landets totala ekonomi. Likaväl är kommunerna för sin expansion beroende av tillväxten i samhällsekonomin. Kommunerna svarar För en betydande del av den samlade produktionen och tar i anspråk en stor del av produktionsresultatet. Kommunernas roll i totalekonomin kan mätas på flera olika sätt. Ett sådant mått avser kommunernas bidrag till landets samlade produktion, bruttonationalprodukten. Ibland mäter man också den kommunala sektorns omfatt-

26 Utvecklingen under tidigare âr

Tabell 3.1 Försörjningsbalansens utveckling 1960-1975

Milj. kr, Årlig procentuell volymforändring löpande priser 1960- 1965- 1970- 1960- 1975 1965 1970 1975 1975

Lagerförändring 9 352 . . . .

Källa: SCB, nationalräkenskaperna.

ning genom att ange hur stor del av den totala sysselsättningen kommunerna svarar för. Ett tredje, mycket vanligt mått är den kommunala konsumtionens och de kommunala investeringarnas andel av bruttonationalprodukten. l detta senare fall ser man på den kommunala sektorn inte från produktionsutan från användningssidan genom att ange hur stor del av det totala produktionsresultatet som tas i anspråk av kommunerna. Detta mått är kanske det mest använda i den politiska diskussionen. Den följande kortfattade redogörelsen för kommunerna i det totalekonomiska sammanhanget anknyts därför till olika användningar i landets produktion. Dessa användningar sammanfattas i tabell 3.1 i form av en s. k. försörjningsbalans för perioden 1960-1975. Som framgår av tabellen har den totala produktionens ökningstakt successivt avtagit mellan de redovisade femårsperioderna. Samma mönster gäller även de två största användningsområdena total konsumtion och totala investeringar. Den totala konsumtionen har också i regel ökat något långsammare än produktionen. Detta gäller i forsta hand den privata konsumtionen men även den statliga, sett över hela perioden 1960-1975. Den kommunala konsumtionen har däremot ökat i en avsevärt snabbare takt, genomsnittligt ca 6 procent per år i volym jämfört med knappt 4 procent per år för totalproduktionen. Den kommunala konsumtionen ökade mycket snabbt framförallt under perioden 1965-1970 bl. a. beroende på att huvudmannaskapet för gymnasieskolan och mentalsjukvården överfördes från staten till primärkommuner respektive landsting under denna period. Detta dämpade också den statliga konsumtionens ökningstakt under samma period. Även om man vid jämförelsen mellan olika femårsperioder rensar bort effekterna av huvudmannaskapsforändringarna, så har ändå en dämpning av ökningstakten för den kommunala konsumtionen ägt rum under 1970-talets första

Utvecklingen under tidigare år 27

- Index ll BNP ---- Kommunal konsumtion - ---- -- Kommunala investeringar

300*

250 -

200 “

1 50 *

Diagram 3.1 Den volymmässiga utvecklingen av BNP, kommunal konsum- 100_ tion och kommunala in- _ { - - - v v r v - T - Ar | v 1 I i vesteringar I 960-/ 975. 1960 1965 1970 1975 Index: I960=100

hälft jämfört med den senare delen av 1960-talet. För de kommunala investeringarnas del karakteriseras perioden av kraftiga ökningar genomsnittligt överstigande 10 procent per år fram till 1970. Därefter har de kommunala investeringarna successivt minskat. Den kommunala konsumtionens och de kommunala investeringarnas volymmässiga utveckling illustreras vidare i diagram 3.1, där också bruttonationalproduktens utveckling angivits. Genom den snabbare ökningstakten har den kommunala konsumtionens andel av bruttonationalprodukten ökat. Samtidigt har den privata konsumtionens andel pressats tillbaka. Andelsutvecklingen anges i tabell 3.2.

Tabell 3.2 konsumtionens andel av bruttonationalprodukten 1960-1975 Andel i procent. 1968 års priser

1960 1965 1970 1975

28 Utvecklingen under tidigare är

Som framgår av tabellen tog den kommunala konsumtionen 1975 i anspråk ca 14 procent av den totala produktionen. Motsvarande andel 1960 var drygt 10 procent. Beräkningen är gjord i 1968 års priser. Bilden blir emellertid en annan om jämförelsen i stället görs i löpande priser. För den kommunala konsumtionen erhålls då följande andelsutveckling.

1960 1965 1970 1975

7,9 8.9 13,4 16,4

Jämförelsen med uppgifterna i tabell 3.2 visar att andelsökningen från 1960 till 1975 räknat i löpande priser blev mer än dubbelt så stor (8,5 procentenheter) som när andelarna räknades i 1968 års priser(3.6 procentenheter). Detta beror på att den kommunala konsumtionen har haft en ogynnsammare prisutveckling än landets totalproduktion. Detta förhållande har varit av stor betydelse för kommunernas ekonomi. En viss real utveckling har genom den snabbare prisstegringen krävt avsevärt större finansiella resurser från kommunerna än vad samma utveckling hade inneburit för sektorer med förmånligare pristrend. Kommunernas relativprisutveckling måste givetvis beaktas vid framskrivningen av de kommunala konsumtionsutgifterna. De kommunala investeringarnas andel av bruttonationalprodukten steg från 3,1 procent 1960 till 4,1 procent 1965 och till 5,6 procent 1970 (räknat i 1968 års priser). Därefter har andelen sjunkit och utgjorde 1975 3,9 procent. Prisutvecklingen för de kommunala investeringarna skiljer sig inte nämnvärt från vad som noterats for den allmänna prisnivån l samhället. Redovisningen i form av en forsörjningsbalans omfattar endast den reala sidan av olika sektorers verksamhet, dvs. produktionen och användningen av olika varor och tjänster. De finansiella transaktionerna ligger däremot utanför redovisningen. Den reala bilden är av stor betydelse då den ger oss en uppfattning om de totala resurserna och deras fördelning. Den utrymmesdiskussion som fördes i långtidsutredningen om bl.a. möjligheterna för fortsatt utbyggnad av den offentliga sektorn avser det reala utrymmet. Å andra sidan ger de hittills presenterade siffrorna en ofullständig bild av kommunernas - liksom andra sektorers - totala verksamhet. När man analyserar kommunernas ekonomi bör såväl samtliga utgifter som hela inkomstsidan behandlas. För att få de samlade utgifterna måste till konsumtions- och investeringsutgifterna läggas de kommunala transfereringama, dvs. inkomstöverföringama till andra sektorer. Härvid måste man gå över till en redovisning i löpande priser eftersom någon fastprisberäkning av transfereringarna inte görs inom nationalräkenskaperna. Också for kommunernas olika inkomstkällor - skatter, statsbidrag och övriga inkomster - sker redovisningen i löpande priser. De kommunala inkomsternas och utgifternas utveckling anges i tabellerna 3.3-3.6. 1 tabellerna 3.3 och 3.4 redovisas inkomster och utgifter för den kommunala sektorn totalt, dels i nationalräkenskapstermer, dels enligt den kommunala finansstatistiken. Motsvarande redovisning med uppdelning på primärkommuner och landsting ges i tabellerna 3.5 och 3.6. För den

Utvecklingen under tidigare år 29

Tabell 3.3 Kommunernas inkomster och utgifter 1963-1975 enligt nationalräkenskaperna Löpande priser MiIj. kr Årlig procentuell förändring 1963 1970 1975 1963- 1970- 1963- 1970 1975 1975 Inkomster

Utgi/“Ier

Netto av markoch fastighetsköp 351 135 27 Finansiellt sparande -770 -2 383 -2 905

“Inklusive kyrklig verksamhet.

kommunala sektorn totalt ger nationalräkenskaperna data fr. o. m. 1963, medan uppgifter för primärkommuner och landsting var for sig föreligger från 1968. De olika nationalräkenskapsbegreppen har kommenterats i kapitel 2 och en detaljerad beskrivning återfinns också i bilaga 1. Den totala kommunala sektorns utveckling 1963-1975 enligt nationalräkenskapema redovisas i tabell 3.3. Vad först inkomsterna beträffar kan noteras att den årliga ökningstakten har hållit sig kring 14 procent for samtliga tre i tabellen redovisade huvudgrupper. Under 1970-talets första hälft bromsades ökningstakten något och differenserna blev större. Mest markerad var avsaktningen för gruppen övriga inkomster (affársverkens driftöverskott, nominella avgifter, ränteinkomster, vissa kalkylmässiga poster etc.). Vissa mindre forskjutningar i de olika inkomstkällomas relativa betydelse har skett under perioden. Sålunda har statsbidragens andel ökat vilket har uppvägts av minskade andelar for kommunalskatter och övriga inkomster. Andelen for skatterna, som är den dominerande kommunala finansieringskällan, kan dock sägas ha hållit sig påfallande stabil kring 53 procent. Andelsutvecklingen, uttryckt i procent av totala inkomster, framgår av sammanställningen på nästa sida.

30 Utvecklingen under tidigare âr 1963 1970 1975

Summa inkomster 100,0 100,0 100,0

Medan inkomsterna visat en i stort sett likartad utveckling har förändringarna på utgiftssidan varit betydligt mer varierande. Den kommunala konsumtionen utgör den dominerande utgiftsposten. Både den och transfereringarna har haft en förhållandevis jämn och snabb tillväxt (mer än 15 procent per år 1963-1975). Däremot hade investeringarna en mycket svag utveckling under 1970-talets första hälft. Detta har medfört en kraftig nedgång i investeringarnas andel av de totala utgifterna och en motsvarande uppgång för de två övriga utgiftsgrupperna. Andelsutvecklingen, uttryckt i procent av totala utgifter, anges i nedanstående sammanställning.

1963 1970 1975

Särskilt kraftig har andelsökningen varit för konsumtionens del. Detta sammanhänger som nämnts med investeringarnas utveckling i början av 1970-talet (se diagram 3.1). Tendensen har förstärkts av olikheterna i prisutvecklingen Som tidigare påpekats har priserna stigit avsevärt snabbare för konsumtionen än för investeringarna. Detta förhållande höjer konsumtionens andel, räknat i löpande priser, även om konsumtion och investeringar skulle ha en likartad volymmässig utveckling. Det bör även uppmärksammas att konsumtionen i löpande priser uppvisat i stort sett samma ökningstakt under början av 1970-talet som under l960-talet. Som framgått tidigare i detta avsnitt var bilden helt annorlunda när volymutvecklingen studerades. Den kommunala konsumtionens svagare volymutveckling under 1970-talet har således uppvägts av en i motsvarande mån snabbare prisutveckling. Motsvarande redovisning för den totala kommunala sektorn ges också i finansstatistiska termer i tabell 3.4. En jämförelse mellan tabellerna 3.3 och 3.4 bör underlätta förståelsen av de samband som gäller mellan de två sätten att redovisa kommunernas ekonomi.

Ökningstakterna för kommunernas externa inkomster och utgifter i tabell

3.4 överensstämmer i stora drag med vad som redovisats för inkomster och utgifter i tabell 3.3. Däremot är det stora skillnader mellan de två tabellerna vad gäller dessa posters absoluta nivå. Medan inkomsterna enligt nationalräkenskaperna uppgår till ca 66 miljarder kr 1975 är motsvarande siffra för de externa inkomsterna enligt finansstatistiken ca 76 miljarder kr. Differenser i ungefär samma storleksordning förekommer också mellan de totala utgif-

sou 1977:20 Utvecklingen under tidigare är 31

Tabell 3.4 Kommunernas” externa inkomster och utgifter 1963-1975 enligt kommunal finansstatistik Löpande priser

Milj. kr Årlig procentuell Förändring

1963 1970 1975 1963- 1970- 1963- 1970 1975 1975

Ewe/via inkomster Allmän kommunalskatt inkl. skatte- V bortfallsbidrag 7 027 18 028 35 134 14,4 14,3 14,4 Övriga intäkter 6 917 17 022 32 444 13.7 13,8 13,7

Summa externa intäker 13 944 35 050 67 578 14,1 14,0 14.1 Avgår: Avskrivningsmedel och överföringspost 2 025 4 662 5961 12,7 5,0 9,4

Att användas för driftändamål 11 919 30 388 61 617 14,3 15,1 14,7 Nya lån 1 526 2 583 4 689 7.8 12,7 9,8 Övriga kapitalinkomster 886 2 709 3 471 17,3 5,1 12,1

Summa externa kapitalinkomster 2 412 5 292 8 160 11,9 9,0 10.7 Avskrivningsmedel och överlöringspost 2 025 4 662 5 961 12,7 5,0 9,4

Att användas för kapitalutgifter 4 437 9 954 14 121 12,2 7.2 10,1 Summa externa inkomster 16 356 40 342 75 738 13,8 13,4 13,6

Externa urgi/ier Personalkostnader 5 569 16 561 35 272 16,8 16,3 16,6 Räntekostnader och _amorteringar 892 2 377 4 363 15,0 12,9 14,1 Ovriga utgifter 9 857 22 751 36 072 12,7 9,7 11,4

Summa externa ziigi/ier 16 318 41 689 75 707 14,3 12.7 13,6 Därav externa kapitalutgifter 4 670 ll 251 13 337 13,4 3,5 9,1

Förändring avjinansieringskapiialet 38 -1 347 31

”Exklusive kommunalförbund, inklusive kyrklig verksamhet.

terna 1975 enligt de båda redovisningssätten. Några av de viktigaste orsakerna till dessa skillnader i absolut nivå för inkomster och utgifter skall nämnas här. De kommunala aflärsverkens drift redovisas netto i nationalräkenskaperna och brutto i ñnansstatistiken vilket

32 Utvecklingen under tidigare år

till stor del förklarar nationalräkenskapernas lägre tal for inkomster och utgifter. Dessutom tas nya lån upp på inkomstsidan i linansstatistiken och amorteringar på utgiftssidan, medan däremot dessa poster inte ingår i nationalräkenskaperna. Detta ärju också den huvudsakliga Förklaringen till att saldoposten “Förändring av linansienngskapitalet i finansstatistiken skiljer sig från saldoposten Finansiellt sparande” i nationalräkenskaperna. I nationalråkenskaperna redovisas pensionsavsättningar för de statligt reglerade lärartjänsterna dels på inkomstsidan bland statsbidragen, dels med samma belopp på utgiftssidan bland transfereringarna. Denna post återfinns inte i den kommunala iinansstatistiken. En annan skillnad mellan de två statistikserierna är att skattebortfallsbidragen av kommunerna, och därmed i ñnansstatistiken, redovisas tillsammans med kommunalskatterna. l nationalräkenskaperna och i den statliga redovisningen i övrigt hänförs skattebortfallsbidragen till gruppen allmänna statsbidrag. Den kommunala finansstatistikens begrepp är hämtade från kommunernas räkenskaper. Indelningen av den kommunala budgeten i driftbudget och kapitalbudget framgår av iinansstatistiken. inkomsterna på driftbudgeten redovisas under posten ”Externa intäkter” och inkomsterna på kapitalbudgeten under posten “Externa kapitalinkomster. Utgifterna på driftbudgeten (kostnader enligt kommunalekonomisk terminologi) kan räknas fram i tabell 3.4 som skillnaden emellan externa utgifter och externa kapitalutgifter. Under denna senare beteckning redovisas utgifterna på « kapitalbudgeten. Enligt kommunallagen skall överskott eller underskott enligt senast avslutade budgetårs räkenskaper regleras i det kommande årets budget. Det innebär att driftbudgetens överskott eller underskott exempelvis 1975 skall regleras i 1977 års budget. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 3.5. Av skatteintäkterna används huvuddelen för driftändamål men en viss del avsätts varje år för kapitalbildande ändamål. Dessa skattemedel överförs till kapitalbudgeten i form av avskrivningsmedel och överföringspost. Med ett gemensamt begrepp kallas de ofta kommunernas kapitalbildning. Som framgår av tabell 3.4 har kommunernas kapitalbildning ökat i lägre takt än de externa intäkterna totalt. Det är framförallt under perioden 1970-1975 som ökningstakten dämpats för kapitalbildningen. Det kan noteras att utvecklingen för externa kapitalutgifter i tabell 3.4 nära överensstämmer med vad som redovisas för investeringar i tabell 3.3 även om beloppen i absoluta tal även på denna punkt skiljer sig åt. Inkomst- och utgiftsutvecklingen uppdelad på primärkommuner respektive landsting framgår av tabellerna 3.5 och 3.6. En sådan uppdelning kan i nationalräkenskaperna göras endast för åren fr. o. m. 1968. Som framgår av tabell 3.5, som ger en redovisning i nationalräkenskapstermer, har landstingen under åren 1968-1975 varit klart mera expansiva än primärkommunerna. Landstingens utgifter har ökat med mer än 17 procent per år jämfört med mindre än 12 procent för primärkommunerna. Detta har tvingat landstingen att också öka inkomsterna snabbare än primärkommunerna. Detta återspeglas i främst skatteinkomsternas utveckling under den

Utvecklingen under tidigare âr 33

Tabell 3.5 Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter 1968-1975 enligt nationalräkenskaperna Löpande priser

Primärkommuner Landsting

Milj. kr Årlig- Milj. kr Årlig ---:-- 4:-? procen- procen- I968 1975 tuell för- 1968 1975 tuell för-

Inkomster Skatter v ll 022 20 992 9,6 4 112_ 12 241 16,8 5815 13 872 13,2 l 668 4 335 14,6 statsbidrag Övriga inkomster 4 354 9 267 11,4 l 009 2 967 16,6

Totalt 21 191 44 131 11,0 6 789 19 543 16,3

Utgt/ter

Netto av mark- och fastighetsköp 658 -9 . 38 33 Finansiellt sparande -915 -2 312 . 184 -841

aktuella perioden. Både skatteunderlaget och utdebiteringen har ökat snabbare i landstingen, vilket närmare kommenteras i avsnitt 3.3.2. Primärkommunerna redovisade en årlig ökning för skatteinkomsterna på 9,6 procent och landstingen på 16,8 procent. På utgiftssidan noteras visserligen en ännu större differens för transfereringarna, vilken dock huvudsakligen kan hänföras till att ansvaret för Storstockholms kollektiva persontrafik 1971 fördes över till Stockholms läns landsting. Subventioneringen av Stockholms kollektivtrafik, som uppgår till nära 600 milj. kr 1975, redovisas i nationalräkenskaperna som en transferering från landstinget till SL. Subventionerna har inneburit en betydande transfereringsökning för landstingen i förhållande till den mycket låga utgångsnivån. De andelsmässiga förskjutningarna för olika inkomstslag redovisas längre fram i avsnitt 3.3.1 Finansiering. För utgifterna erhålls följande andelsutveckling.

Primärkommuner Landsting

1968 1975 1968 1975

34 Utvecklingen under tidigare år sou 197720

Tabell3.6 Primärkommunernas” och landstingens externa inkomster och utgifter 1968-1975 enligt kommunal ñnansstatistik Löpande priser

Primärkommuner Landsting

Milj. kr Årlig Milj. kr Årlig e* procen- e procenl968 1975 tuell För- 1968 1975 tuell För-

Externa inkomster Allmän kommunalskatt inkl. skattebortfallsbi- 10 373 21283 10,8 4165 12 641 17.1 _drag Ovriga intäkter 10 302 24 378 13,1 2 625 7 572 16,3

Summa externa intäkter 20 675 45 661 12,0 6 790 20 213 16.8 Avgår: Avskrivningsmedel och överföringspost 3 867 4 604 2,5 934 1 335 5.2

Att användas for driftändamål 16 808 41057 13,6 5 856 18 878 18,2 2 438 3 871 6.8 250 752 17,0 Nya lån Övriga kapitalinkomster 1 833 2 946 7.0 212 472 12,1

Summa externa kapitalinkomster 4 271 6 817 6,9 462 1 224 14,9 Avskrivningsmedel och överlöringspost 3 867 4 604 2,5 934 l 335 5.2

Att användas för kapitalutgifter 8 138 11 421 5.0 396 2 559 9.0

_1

Summa externa inkomster 24 946 52 478 11,2 7 252 2] 437 16,7

Externa utgifter Personalkostnader 8 748 22 356 14,3 3 355 12 017 19,9 Räntekostnader och 1 819 3 866 11,4 90 440 25.4 _amorteringar Ovriga utgifter 13 670 25 860 9,5 3 624 9 404 14.6

Summa externa utgifter 24 237 52 082 ll ,5 7 069 2l 86! l 7,5 Därav externa kapitalutgifter 8 047 10 652 4.1 1 326 2 365 8.6

Förändring av _/inansieringskapita/et 709 396 . 183 -424

“Exklusive kommunalförbund.

Utvecklingen under tidigare a°r 35

lnom landstingen, där hälso- och sjukvården är den helt dominerande verksamheten, går huvudparten av utgifterna till konsumtion. Inom primärkommunerna är konsumtionens andel lägre eftersom olika transfereringar och investeringar hos dem tar en större andel av utgifterna än hos landstingen. Den ökande andelen för konsumtionsutgifterna är för båda kommuntyperna en återspegling av den svaga utvecklingen av investeringarna. l tabell 3.6 ges för och

motsvarande redovisning primärkommuner

landsting enligt den kommunala linansstatistiken. På samma sätt som när jämförelsen gjordes för den kommunala sektorn totalt överensstämmer ökningstakterna rätt väl för olika poster i tabellerna 3.5 och 3.6. Skillnaderna i absoluta tal mellan tabellerna är betydligt större för primärkommunerna än för landstingen. Det är nettoredovisningen av de primärkommunala affärsverkens drift som framförallt ger dessa nivåskillnader för inkomster och utgifter i primärkommunerna. Av tabellen i iinansstatistiska termer framgår också att nyupplåningen samt räntekostnader och amorteringar ökat betydligt snabbare i landstingen än i primärkommunema under perioden 1968-1975. Dessa poster var dock relativt små för landstingen i utgångsläget 1968. Genomgången har här begränsats till en allmän översikt över de stora huvudgrupperna av inkomster och utgifter. I de nästföljande avsnitten ges mera detaljerade uppgifter om utvecklingen inom olika områden.

3.2 Kommunala utgifter, trendberäkningar för 1963-1974

Syftet med trendberäkningarna har varit att analysera hur olika utgifter utvecklats under tidigare år. De framskrivningar som sedan görs kan då ses mot bakgrunden av de gångna årens utvecklingstendenser. Eftersom de antaganden som ligger till grund för våra framskrivningar av olika utgifter uttrycks i volymtermer har också trendberäkningarna genomförts i fasta priser. I tabellerna tidigare i detta kapitel anges olika förändringstal, t. ex. förändring 1963-1975, i procent per år. Härvid har man beräknat den procentuella förändringen från 1963 till 1975 och angett den som en årlig genomsnittlig tillväxt. En trendberäkning har annan innebörd. I det ovan nämnda redovisningssättet jämförs utgiftsnivåerna under periodens begynnelse- och slutår. Någon hänsyn till utvecklingsförloppet under de mellanliggande åren tas inte. I en trendberäkning däremot tas hänsyn till utgiftsnivåerna under samtliga år av beräkningsperioden. Man kan förenklat uttrycka det så att trendberäkningen innebär att en kurva med viss årlig tillväxthastighet med hjälp av en statistisk metod anpassas till de faktiskt uppmätta värdena. Metoden är mera exakt eftersom den baseras på samtliga årsvärden och inte på enbart två värden. Detta illustreras i diagram 3.2. Exemplet avser den totala kommunala konsumtionens utveckling 1963-1975. Den heldragna linjen anger konsumtionen enligt nationalräken-

skapema, uttryckt i miljarder kr i 1968 års priser. Den streckade linjen är den

beräknade trendkurvan. Den är så konstruerad att den årliga procentuell ökningen är konstant.

36 under tidigare år Utvecklingen

Miljarder kl

Utfall , 25- z / Trend 1963-1975

20-

15-*

Diagram 3.2 Den kommunala konsum/iønens faktiska och Irendmässiga 10 utveckling [963-1975. . 1 . . . . . . . V ?a I -, | I Mil/arder kr i 1968 års 1963 1965 1975 priser

I detta fall gav trendberäkningen till resultat att den totala kommunala konsumtionens trendmässiga ökning uppgick till 6,2 procent per år 1963-1975. Jämförelsen mellan de faktiska värdena 1963 och 1975 ger en genomsnittlig årlig förändring på 5,6 procent. i diagrammet avser perioden 1963-1975. De trendberäkningar Exemplet till som presenteras i det följande baseras på perioden fram till 1974. Orsaken detta av olika utgifter med är att nationalräkenskapernas redovisning fördelning på ändamålsomrâden f. n. endast har förts fram t. o. m. 1974. De ändamålsvisa uppgifter som i de olika tabellerna ges för 1975 avser gjorda inom utredningens sekretariat. Dessa värden stämmer uppskattningar

visserligen med nationalräkenskaperna vad totalnivån för konsumtion,

respektive investeringar beträffar, men kan inte anses så säkra transfereringar att man kan basera de ändamålsvisa trendberäkningarna på dem.

3.2.1 Konsumtion

Med kommunal konsumtion avses värdet av den tjänsteproduktion som de kommunala myndigheterna svarar för, med avdrag för en mindre post som

Utvecklingen under tidigare är 37

avser försäljningen av vissa tjänster mot marknadspriser. De kommunala affärsverkens drift nettoredovisas i nationalräkenskaperna. På inkomstsidan

upptas således affärsverkens driftöverskott under posten Övriga inkomster.

Enligt nationalräkenskapernas redovisning uppgick den kommunala konsumtionen 1975 till 47 198 milj. kr. Först beräknas produktionsvärdet såsom summan av följande poster.

indirekta skatter (allmän arbets-

Från denna summa dras sedan 3451 milj. kr motsvarande värdet av försäljningen. Resten - 47 198 milj. kr -redovisas som kommunal konsumtion. Beräkningen baseras på kommunernas redovisning till statistiska centralbyrån. Uppgifterna om kapitalförslitning avser dock centralbyråns egna beräkningar grundade på uppmätta kapitalstockar. Se även kapitel 2 och bilaga l. Konsumtionsberäkningarna utförs lör ett förhållandevis stort antal ändamålsområden. Dessa har i våra beräkningar grupperats till fyra huvudändamålsgrupper: utbildning, hälso- och sjukvård, socialvård samt övriga tjänster. För socialvård anges dessutom tre undergrupper och För övriga tjänster fyra undergrupper. Den kommunala konsumtionens fördelning 1975 på dessa ändamål anges i tabell 3.7. v Att konsumtionens totalbelopp är något lägre än vad som ovan angivits beror på att den kyrkliga verksamhetens konsumtionsutgifter inte medtagits i tabellen. . För samtliga i tabell 3.7 redovisade ändamål har trendberäkningar utförts avseende två tidsperioder. Dels har en s. k. lång trend beräknats för perioden 1963-1974. Denna beräkning avser utvecklingen inom den kommunala sektorn totalt, dvs. inom primärkommuner och landsting sammantagna. Dels har trender beräknats för en kortare period, åren 1968-1974. För denna period har separata trender kunnat beräknas för primärkommuner respektive landsting För sig. Som framgår av tabellen har den kommunala konsumtionen trendmässigt ökat snabbare under 1963-1974 (7,6 procent per år) än 1968-1974 (6,1 procent per år). Utvecklingen under den längre perioden har dock iviss mån påverkats av förändringar i huvudmannaskapet. Polis- och åklagarväsendet förstatligades den l januari 1965. Denna verksamhet redovisas under delgruppen övrigt, den enda delgrupp som redovisat nedgång i konsumtionen. l motsatt

38 Utvecklingen under tidigare år

Tabell 3.7 Kommunal k0nsumti0n“. trendmässig utveckling i fasta priser

1975, milj. kr Årlig procentuell Förändring

Pri- Lands- Totalt Trend Trend 1968-1974 mär- ting 1963kom- 1974 Pri- Lands- Tomuner Pri- mär- ting talt mär- komkom- mumuner ner och landsting

Barna- och ungdoms-

1 200 - l 200 4,3 6,0 - 6,0 Väg- och gatuväsen l 500 - 1 500 -2.1 1,4 - 1,4 Övrigt Tora/r 29 350 16 600 45 950 7,6 5.8 6,5 6,1

”Exklusive kyrklig verksamhet.

riktning har verkat övertöringen av de allmänna och tekniska gymnasierna den l juli 1966 till primärkommunerna samt överforingen av den tidigare mentalsjukvården till landstingen den l januari 1967. statliga i konsumtionens ökningstakt under perioden 1968-1974 Avsaktningen med 1963-1974 gäller samtliga ändamål utom gruppen övriga jämfört tjänster. Under båda perioderna har socialvården varit det snabbast ökande konsumtionsomrâdet med barna- och ungdomsvården som mest expansivt inslag.

3.2.2 Transfereringar De kommunala transfereringarna redovisas i nationalräkenskaperna med uppdelning på mottagande sektor. Transfereringarnas fördelning 1975 framgår av följande sammanställning.

Utvecklingen under tidigare är 39 Milj. kr Primärkommuner Landsting Totalt

socialförsäkring Ofördelat 2 600 350 2 950 Summa transfereringar 9 600 l 850 11 450

Som sammanställningen visar gick något mer än hälften av kommunernas transfereringar till den privata hushållssektorn. Bostadsbidrag, bidragsförskott, socialhjälp, utbetalda pensioner och pensioneringskostnader förSPA (lärarpensioner) är de största delposterna. Transfereringarna till företag består

huvudsakligen av subventioner och investeringsbidrag. Stockholms läns

landstings subvention till Storstockholms lokaltrafik är den helt dominerande posten i landstingens transfereringar till företagen. Primärkommunernas transfereringar till socialförsäkringssektorn utgörs i sin helhet av de kommunala bostadstilläggen till folkpensionärer (KBT). De ofördelade transfereringarna består till övervägande del av erlagda räntor. Transfereringsbegreppet kommenteras även i kapitel 2 och i bilaga 1. Som nämnts redovisas i nationalräkenskaperna transfereringarna enbart i löpande priser. Underlaget for trendberäkningarna i fasta priser har erhållits genom att samtliga delposter omräknats till 1968 års priser genom en deflatering med konsumentprisindex. Liksom för konsumtionen har trender beräknats avseende perioderna 1963-1974 och 1968-1974. Beräkningarna har gjorts både i löpande och i fasta priser. Trenderna anges i tabell 3.8.

Tabell 3.8 Kommunala transfereringar enligt nationalräkenskaperna, trendmässig utveckling

Milj. Årlig procentuell förändring kr, löpande Löpande priser Fasta priser priser 1974 Trend Trend 1971- Trend Trend 1971- 1963- 1968- 1974 1963- 1968- 1974 1974 1974 1974 1974

Transfereringar enlig! NR 9 599 15.0 14,8 14,3 9,2 7,2 6,0 Primärkommuner 8 137 . . 12,7 13,4 . . 5,2 5,1

40 Utvecklingen under tidigare år

Transfereringarna till hushållssektorn har visat en trendmässig ökningstakt överstigande 10 procent per år, räknat i fasta priser. För transfereringarna till socialförsäkringen och för de ofördelade transfereringarna noteras klart lägre ökningstal. För transfereringar till företag har erhållits helt olika utvecklingar beroende på om beräkningen baseras på perioden 1963-1974 eller 1968-1974. Detta beror på att dessa transfereringar låg på en mycket låg nivå fram till 1967, varefter de ökade mycket snabbt. Under de senaste åren har dock en avsaktning inträffat. Fördelningen mellan primärkommuner och landsting har påverkats av att ansvaret för Storstockholms lokaltrafik från l97l ligger hos landstingen. Den mycket starka trendmässiga ökningen för landstingen 1968-1974 beror till stor del på denna överföring. För att få en från denna störning rensad bild av de aktuella utvecklingstendenserna för primärkommunernas respektive landstingens transfereringar anges i tabell 3.8 också de genomsnittliga årliga lörändringstalen från 1971 till 1974. Dessa tal tyder på en snabbare ökning för landstingens transfereringar än för primärkommunernas. För både konsumtion (avsnitt 3.2.1) och investeringar (avsnitt 3.2.3) har uppdelningar gjorts efter utgifternas ändamål. För transfereringarna ges i nationalräkenskaperna ingen sådan uppdelning. En motsvarande uppdelning har dock konstruerats inom utredningens sekretariat med hjälp av den kommunala finansstatistiken. Denna fördelning och motsvarande trendberäkningar anges i tabell 3.9. Eftersom denna uppdelning inte kunnat göras för 1975, har utgiftsbeloppen i tabell 3.9 angivits för 1974. För att möjliggöra jämförelser har transfereringarna i absoluta tal redovisats för 1974 även i tabell 3.8. En jämförelse mellan dessa två tabeller visar en differens på 263 milj. kr, och en ännu större skillnad

framkommer om fördelningenpå och landsting studeras. primärkommuner

Dessa differenser beror på olikheter i fråga om både definitioner och beräkningssätt (se kapitel 2). Vid framskrivningen av transfereringarna kommer vi att utgå från nationalräkenskapernas nivåer.

Tabell 3.9 Kommunala trlansfereringar enligt kommunal flnansstatistik. trendmässig utveckling i fasta priser

Milj. kr, Årlig procentuell förändring e? löpande

i sou 197790 Utvecklingen under tidigare är 41 Tabell 3.10 Kommunala investeringar. trendmässig utveckling i fasta priser Milj. kr, Årlig procentuell Förändring löpande

3.2.3 Investeringar

Enligt den sektorsavgränsning som tillämpas i denna studie avser investeringsutgifterna både kommunala myndigheter och affarsverk. Investeringar i kommunala bolag och stiftelser ingår däremot inte. lnvesteringarnas fördelning och de beräknade volymtrenderna framgår av tabell 3.10. Också för investeringarna erhålls helt olika trendvärden beroende på om beräkningen baseras på perioden 1963-1974 eller 1968-1974. Härvid hänvisas till det tidigare presenterade 3.1. Av detta att i de diagrammet framgår kommunala lnvesteringarnas utveckling kan tvâ skarpt avgränsade delperioder särskiljas. Investeringarna ökade kontinuerligt fram till 1970. Därefter har investeringsvolymen avtagit. Dessa delperioder sammanfaller inte med vad som i våra tillämpas trendberäkningar. Detta har givetvis påverkat resultaten och de gjort beräknade trenderna mera svårtolkade. Den bild som framträder i de .båda trendberäkningarna visar dock flera gemensamma drag. Bortsett från att det i ena fallet är fråga om uppgångoch i andra fallet nedgång,synes hälso- och sjukvårdens investeringar i stort sett ha varit de mest expansiva (större uppgång respektive mindre än for nedgång andra områden). Eftersom dessa investeringar praktiskt taget helt görs av landstingen tyder trenderna också på en starkare investeringsutveckling inom landstingen än inom primärkommunerna.

3.3 Kommunernas inkomster

1 avsnittet 3.2 redogjordes for de kommunala utgifternas trendmässiga utveckling. Vid framskrivning av utgifterna utgår man från vissa antaganden om volymforändringarna varför dessa trendstudier är av speciellt intresse när antagandena skall fastställas. Framskrivningen av inkomsterna görs däremot i huvudsak med andra metoder. Detta av trendstudier gör att behovet avseende olika inkomstposter inte är lika stort som beträffande utgifterna. De

42 Utvecklingen under tidigare år

uppgifter om inkomstutvecklingen som presenteras i de Följande delavsnitten lär därför i första hand betraktas som ett allmänt bakgrunds- och informationsmaterial.

3. 3.1 Finansiering Som tidigare angivits består kommunernas inkomster av skatter, statsbidrag och övriga inkomster. 1 enlighet med nationalräkenskapernas definitioner dock inte de uppgifter som presenterats i tabellerna 3.3 och 3.5 en utgör bruttoredovisning av kommunernas samtliga inkomstkällor. De kommunala myndigheternas inkomster av försäljning av olika varor och tjänster mot marknadsmässiga priser ingår inte i denna redovisning. Dessa inkomster svarar mot en lika stor produktionskostnad på utgiftssidan. Vid beräkningen av den kommunala konsumtionen har dessa försäljningsinkomster dragits ifrån (se avsnitt 3.2.1). Både inkomst- och utgiftssidan har med andra ord reducerats med samma belopp. Saldot mellan inkomster och utgifter påverkas därför inte av detta redovisningssätt. Sett från kommunernas synpunkt utgör dock försäljningsinkomsterna en inte oväsentlig finansieringskälla. Det finns därför anledning att här inkludera även dessa inkomster. Härigenom påverkas också fördelningen mellan olika inkomstslag. Kommunernas totala inkomster, inklusive försäljningsinkomsterna, anges i tabell 3.11. Av tabell 3.11 framgår att försäljningsinkomsterna ökat något snabbare än de kommunala inkomsterna totalt under perioden 1963-1975. Statsbidragen och försäljningsinkomsterna har ökat sina andelar av de totala inkomsterna under denna period på kommunalskatternas och de övriga inkomsternas bekostnad. I tabell 3.12 presenteras motsvarande uppgifter för primärkommuner respektive landsting. Det kan noteras att försäljningsinkomsternas andel av de totala inkomsterna är högre inom landstingen än inom primärkommunerna. Försäljningsinkomsternas större betydelse för landstingen förklaras bl. a. av att hela ersättningen inom den öppna sjukvården registreras som försäljning i nationalräkenskaperna.

Tabell 3.11 Kommunernas” inkomster 1963-l975 Löpande priser

Milj. kr Andelar Årlig procentuell förändring

1963 1970 1975 1963 1970 1975 1963- 1970- 1963- 1970 1975 l975

Skatter 7 189 18 550 34 419 51.7 50,3 49,9 14.5 13.2 13,9 3 415 9 288 18 382 24,6 25,2 26.6 15,3 14,6 15.0 Statsbidrag 2 730 7 250 12 731 19.6 19.7 18,5 15,0 11,9 13,7 Övriga inkomster 575 1 775 3 451 4,1 4.8 5,0 17,4 14.2 16,1 Försäljning Totalt 13 909 36 863 68 983 100,0 100,0 100.0 14,9 13,4 14,3

“Inklusive kyrklig verksamhet.

sou 1977:20 Utvecklingen under tidigare a°r 43

Tabell 3.12 Primärkommunernas och landstingens inkomster 1968-1975 Löpande priser

Milj. kr Andelar Årlig procentuell 1968 1975 1968 1975 förändring 1968-1975

Primärkommuner Skatter ll 022 20 992 50,4 45,9 9,6 statsbidrag 5 815 13 872 26,6 30,3 13,2 Övriga inkomster 4 354 9 267 19,9 20,3 11,4 Försäljning 684 1 598 3,1 3,5 12,9

Totalt . 21 875 45 729 100,0 100.0 11,1

Landsting . Skatter 4 112 12 241 57,6 57,5 16,8 Statsbidrag l 668 4 335 23.3 20,4 14,6

Som nämnts har statsbidragens andel av de totala inkomsterna ökat från 1968 till 1975. Detta gäller dock främst d_en primärkommunala verksamheten. För landstingen registreras en mindre nedgång. Detta sammanhänger med att statsbidragen till landstingen till viss del ersatts av en statlig finansiering av vissa sjukvårdskostnader via sjukförsäkringen. Den ovan nämnda ökningen i försäljningsinkomsterna består delvis av ersättningar

från försäkringskassorna för öppen sjukvård. för sluten vård

Ersättningar registreras under övriga inkomster. Nedgången i statsbidragens andel för landstingen motsvaras praktiskt taget exakt av uppgången för de övriga inkomsterna och försäljningen sammantagna. Tabell 3.12 visar också att kommunalskatterna svarar för en större del av ñnansieringsbördan för landstingen än för primärkommunerna. Kommunalskatternas andel har också hållit sig i stort sett oförändrad under perioden 1968-1975 för landstingen, medan skatteandelen för primärkommunerna minskat kraftigt. I nationalräkenskaperna redovisas inte transaktioner av renodlat finansiellt slag. Det betyder att lång- och kortfristig upplåning, amorteringar, likviditetsforändringar, ianspråktagande av och avsättningar till olika finansiella fonder m. m. inte ingår i nationalräkenskapernas inkomster och utgifter. Den långfristiga nyupplåningen finansierar i viss utsträckning kommunal investeringsverksamhet och brukar därför räknas till de kommunala finansieringskällorna. Nyupplåningen redovisas i den kommunala ñnansstatistiken. Utgår man från ñnansstatistiken erhålls således en något annorlunda bild av de olika ñnansieringskällornas relativa betydelse. Fördelningen enligt ñnansstatistiken anges i tabell 3.13. Kommunernas långfristiga nyupplåning uppvisar större variationer mellan de olika åren än de övriga inkomsterna bl. a. beroende på att utrymmet på kreditmarknaden för kommunerna skiftar mellan olika år.

44 Utvecklingen under tidigare âr sou 197790

Tabell3.l3 Olika inkomstslag i procent av kommunernas externa inkomster 1963-1975 enligt kommunal finansstatistik

“Inklusive skattebortfallsbidrag. ”Exklusive skattebortfallsbidrag.

Skattebortfallsbidraget har i den kommunala ñnansstatistiken forts till skatterna och särredovisas inte. l nationalräkenskaperna redovisas skattebortfallsbidraget däremot bland statsbidragen. Om skattebortfallsbidraget forts till statsbidragen i tabell 3.13 hade andelsökningen för statsbidragen under 1963-1975 blivit än mer accentuerad. Samtidigt hade perioden skatternas andelsökning blivit något mindre. Skattebortfallsbidragets andel av de externa inkomsterna uppgick till nära 1,5 procent. Klart är dock att skatter och statsbidrag ökat på avgiftsinkomsternas bekostnad.

1 nationalräkenskaperna redovisas avgiftsinkomster under posterna Övriga

inkomster och Försäljning. Inte heller den kommunala ñnansstatistiken redovisar något enhetligt avgiftsbegrepp. Detta försvårar analysen av avgiftsinkomsternas utveckling. KEU 76 räknar med att senare under utredningsarbetet i en speciell avgiftsstudie analysera de olika kommunala avgifternas omfattning och kostnadstäckning.

3.3.2 Skatter Kommunernas skatteinkomster består av direkta och indirekta skatter. De direkta skatterna uppgick 1975 till 32,8 miljarder kr och de indirekta skatterna till 1,6 miljarder kr. Skatteinkomsternas utveckling framgår av tabell 3.14 för den kommunala sektorn totalt och av tabell 3.15 for primärkommuner respektive landsting.

Tabell 3.14 Kommunernas” skatter 1963-1975 Löpande priser Milj. kr Andelar Årlig procentuell förändring

1963 1970 1975 1963 1970 1975 1963- 1970- 1963- 1970 1975 1975

Direkta 6 830 17 457 32 815 95,0 94,1 95.3 14,3 13,5 14,0 indirekta 359 1 093 1 604 5,0 5,9 4,7 17,2 8.0 13,3

Totalt 7 189 18 550 34 419 100,0* 100,0 100,0 14,5 13,2 13,9

“Inklusive kyrklig verksamhet.

i sou 197720 Utvecklingen under tidigare âr 45

Tabell 3.15 Primärkommunernas och landstingens skatter 1968-1975 Löpande priser

Milj. kr Andelar Årlig procentu- 1968 1975 1968 1975 ell Förändnng 1968- 1975

Prilnärkonnnunei Direkta 10 234 19 820 92,9 94.4 9,9 indirekta 788 l 172 7,1 5.6 _ 5.8

Totalt ll 022 20 992 100,0 100,0 946

Landsting Direkta 4 005 ll 847 97,4 96,8 16.7 lndirekta 107 _ 394 2,6 3,2 20,4

Totalt 4 112 12 241 100,0 100.0 16.8

Till de direkta skatterna räknas den allmänna kommunalskatten. sjömansskatten samt den primärkommunala hundskatten. Den senare är dock av mycket liten betydelse som kommunal ñnansieringskälla. Den dominerande posten bland de indirekta skatterna utgörs av fastighetsskatten. Därutöver har vissa forrättnings- och granskningsavgifter m. m. for primärkommunerna klassats som indirekt skatt. Inga stora Forskjutningar i andelarna För direkt och indirekt skatt har noterats under den studerade perioden. Den allmänna kommunalskattens utveckling bestäms av skatteunderlaget och den kommunala utdebiteringen. Skatteunderlagets utveckling under den senaste tioårsperioden framgår av nedanstående Det bör sammanställning. observeras att skatteunderlaget ett visst inkomstår påverkar kommunernas skatteinkomster två år senare. I skatteunderlaget i sammanställningen ingår inte tillskott av skatteunderlag i form av skattebortfallsbidrag och kompensation lör skattereformen 1975-01-01.

Årlig procentuell Förändring

1965-1970 1970-1975 1965-1975

Primärkommuner inkl. 9.0 10,6 9,8 landstingsfria kommuner [andstingsfria kommuner -9,0 9,1 -0.4 Landsting 13,4 10,7 12.0

Landstingens skatteunderlag har ökat snabbare än primärkommunernas under perioden 1965-1975. Detta förklaras främst av att Stockholm under perioden inträdde i landsting från att tidigare ha varit en landstingsfri kommun. Den kommunala utdebiteringen sedan 1960 anges i tabell 3.16.

46 Utvecklingen under tidigare a°r sou 1977:20

Tabell 3.16 Medelutdebiteringa 1960-1977 Kr/ sk.kr

År Primärkommunerb Landsting* Primärkommuner+ landsting (sam- Förändring Förändring manvägt) från löre- från Fore- --+-_-gående år gående år Förändring från föregående år

1970 14,18 0,42 8,06 0,42 20,18 0,75 1971 14,05 -0,13 8,60 0,54 21.71 1,53 1972 14,67 0,62 9,27 0,67 22,94 1,23 1973 14,78 0,11 9,30 0,03 23,09 0,15 1974 14,85 0,07 9,33 0,03 23,18 0,09 1975 15,23 0,38 10,21 0,88 24,35 1,17 1976 15,55 0,32 10,78 0,57 25,23 0,88 1977 15,78 0,23 11,26 0,48 25,90 0,67 Förändring 1960-1977 4,93 6,88 12,04

”Exklusive kyrklig verksamhet. ”Inklusive landstingsfria kommuner. *Exklusive landstingsfria kommuner.

utdebitering har nära nog tredubblats från 1960 till 1977. Landstingens och i absoluta tal har landstingen snab- Både procentuellt höjt utdebiteringen bare än primärkommunerna. Under perioden 1960-1977 har medelutdebiteringen höjts med mer än tolv kronor för primärkommuner och landsting sammantagna. Det innebär ett årligt påslag på utdebiteringen med drygt 70 öre per år. För åren 1973 och 1974 slöts den första överenskommelsen om en av de kommunala skattehöjningarna mellan regeringen och begränsning för kommunförbunden. Den kommunala utdebiteringen representanter höjdes med endast 24 öre totalt under de två åren. Den andra skattestoppsöverenskommelsen för åren 1976 och 1977 har inte givit ett lika gott resultat. l stället för högst en kronas höjning under de två åren steg medelutdebitefor kyrklig verksamhetingår inte i ringen med ca 1,55 kr. Utdebiteringen redovisningen i detta sammanhang. i utdebitering mellan enskilda primärkommuner och landsting V Variationer kommenteras närmare i avsnitt 3.5.

Utvecklingen under tidigare âr 47

Tabell 3.17 Kommunernas” statsbidrag 1963-1975 Löpande priser Milj. kr Andelar Årlig procentuell Förändring 1963 1970 1975 1963 1970 1975 1963- 1970- 1963- 1970 1975 1975

“Inklusive kyrklig verksamhet.

3.3.3 S ra tsbidrag

Ca en fjärdedel av kommunernas inkomster härrör från statsbidragen. bland vilka de s. k. speciella bidragen dominerar. Statsbidragens utveckling 1963-1975 anges i tabell 3.17. En uppdelning på primärkommuner respektive landsting lämnas i tabell 3.18. Av tabell 3.17 framgår att de allmänna statsbidragens andel av de totala statsbidragen sjönk från 1963 till 1970 för att däreftertill 1975 på nytt återgå till

den ursprungliga nivån. Återhämtningen under 1970-talet För de allmänna

statsbidragen förklaras bl. a. av att skatteutjämningsbidraget reformerades fr. 0. m. 1974 samt av att skattebortfallsbidraget med anledning av skatteomläggningen den ljanuari 1971 för första gången utgick 1973.

Tabell 3.18 Primärkommunernas och landstingens statsbidrag 1968-1975 Löpande priser

Milj. kr Andelar Årlig procen- 1968 1975 1968 1975 tuell förändring 1968- 1975

Primärkammuner

Lunds/ing Allmänna 408 1 398 24,5 32,2 19.2 Speciella l 260 2 937 75,5 67.8 12.9

Totalt l 668 4 335 100,0 100,0 15.1

48 under tidigare år Utvecklingen

Tabell 3.19 De statliga driftbidragens andel av kommunala” utgifter 1963-1976 Andel i procent

”Exklusive kyrklig verksamhet. ”Kommunal linansstatistik. “Nationalräkenskaperna

har en större andel av de totala statsbidragen i De speciella statsbidragen än i landstingen enligt tabell 3.18. Detta förklaras bl. a. primärkommunerna av det tidigare nämnda förhållandet att statens finansiering av landstingens verksamhet även sker via den allmänna sjukforsäkringen. När det gäller att skriva fram statsbidragen kommer olika metoder att användas för de allmänna respektive de speciella bidragen. De allmänna bidragens omfattning bestäms av skatteunderlagets och utdebiteringens utveckling. Framskrivningen får därför göras med anknytning till inkomstär å andra sidan anknutna till viss bildningen. De speciella statsbidragen verksamhet. 1 det följande lämnas några relationstal mellan de speciella bidragen och relevanta utgiftsbegrepp. Syftet är att studera om något så när stabila relationer finns, vilka sedan kan användas vid framskrivningen. 1 tabell 3.19 har de statliga driftbidragen relaterats till summa konsumtion redovisning har forts fram till och transfereringar. Nationalräkenskapernas och landsting dock får 1976, varvid uppdelningen på primärkommuner betraktas som ganska osäker. Det framgår att relationen for primärkommunernas del har varierat mellan 25 och 27 procent. Underde senaste tre åren har den dock hållit sig ganska nära 26 procent. För landstingen tyder de senaste årens uppgifter på en driftbidragsandel på omkring 14 procent. För jämforelsens skull presenteras serier från både kommunal ftnanssta- De speciella driftbidragen har därvid i tistik och nationalräkenskaperna. linansstatistiken ställts i relation till driftkostnader brutto. Det kan noteras att båda dessa serier visar en ganska likartad utveckling. Den högsta andelen

Utvecklingen under tidigare år 49

Tabell 3.20 De statliga investeringsbidragens andel av kommunala utgifter 1963-1976 Andel i procent

År Andel av bruttoinvesteringar

Enl. Kf” Enl. NR Totalt . Totalt Primär- - Landsting kommuner

”Exklusive kyrklig verksamhet. ”Kommunal iinansstatistik. fNationalräkenskaperna.

redovisas i båda serierna 1967. Detta år överfördes huvudmannaskapet för mentalsjukvården från staten till landstingen samtidigt som ett statsbidrag till mentalvårdsverksamheten infördes. De statliga investeringsbidragen har i tabell 3.20 satts i relation till bruttoinvesteringarna. Också här anges uppgifter fram till 1976 med viss osäkerhet i fördelningen på primärkommuner respektive landsting. De årliga variationerna är här större. Som en följd av investeringsstimulanser under

1972 och 1973 steg andelarna till en jämfört

med tidigare år förhållandevis hög nivå. Därefter har andelarna åter minskat något och. legat kring 17 procent inom primärkommunerna och kring 20 procent inom landstingen.

3.3.4 Övriga inkomster

Under denna rubrik behandlas en mängd olika inkomstkällor. De viktigaste finns uppräknade i tabell 3.21. Totalt sett har gruppen inkomster övriga tenderat att öka något långsammare än både skatter och statsbidrag. Av delposterna utgör de nominella avgifterna ett markant med en undantag genomsnittlig årlig ökning på 28,0 procent 1963-1975. De nominella avgifterna täcker endast en del av de verkliga kostnaderna och bestäms ofta av sociala skäl. Exempel på sådana avgifter är daghemsavgifter och avgifter i åldringsvården. Den snabba ökningstakten för dessa avgifter kan förklaras av den höga utbyggnadstakten inom socialvårdsområdet. De nominella avgif-

50 under tidigare år Utvecklingen

Tabell 3.21 Kommunernas” övriga inkomster 1963-1975 Löpande priser

Milj. kr Andelar Årlig procentuell Förändring i 1963 1970 1975 1963 1970 1975 1963- 1970- 1963- 1970 1975 1975

Driftöverskott netto 511 975 1 804 18,7 13,4 14,2 9,7 13,1 11,1 Erhållna räntor 210 653 l 170 7,7 9,0 9,2 17,5 12,4 15,3 Nominella avgifter 50 261 975 1,8 3,6 7,7 26,6 30,1 28,0 Tillräknade pensionsav- 757 1 795 3 382 27,7 24,7 26,5 13,1 13,5 13,3 gifter Myndigheters kapitalforslitning 416 926 l 715 15,3 12,8 13,5 12,1 13,1 12,5 Affársverkens kapital- 305 642 1 082 11,2 8,9 8,5 11,2 11,0 11,1 _förslitning 481 1 998 2 603 17.6 27,6 20,4 22,5 5,4 15 1 Ovrigt

Totalt 2 730 7 250 12 731 100,0 100,0 100,0 15,0 11,9 13,7

”inklusive kyrklig verksamhet.

ternas relativa betydelse som inkomstkälla måste dock fortfarande betecknas som liten. Den lägsta ökningstakten noteras for driftöverskott netto. Härmed avses nettot för de kommunala affarsverkens intäkter och kostnader. Affärsverkens driftkostnader redovisas nämligen inte bland de kommunala utgifterna

utan nationalräkenskaperna tillämpar här nettoredovisning. Affársverkens

investeringar ingår däremot bland investeringsutgifterna. De tillräknade pensionsavgifterna samt myndigheternas kapitalforslitning (beräknade avskrivningar) är båda kalkylmässiga poster som har sina exakta på utgiftssidan. Dessa poster påverkar således inte saldot motsvarigheter mellan inkomster och utgifter. De tillräknade pensionsavgifterna avser beräknade belopp för framtida utbetalningar enligt kommunalt pensionsreglemente.

Kommunernas ränteinkomster redovisas som en delpost bland Övriga

inkomster. Ränteutgifterna fors som nämnts under posten Transfereringar på i tabell 3.21 innehåller bl. a. inkomster av

utgiftssidan. Delposten Övrigt

ersättning från arrenden,patentoch royalties,samtsjukvårdshuvudmännens försäkringskassan for sluten vård (se även bilaga 1). De övriga inkomsterna med fördelning på primärkommuner och landsting har framgått även av tabell 3.5 har posten anges i tabell 3.22. Som tidigare inkomster ökat snabbare i landstingen än i primärkommunerna. Detta

Övriga

för de olika delposterna. Det kan noteras att gäller också genomgående nominella endast tas ut i den primärkommunala verksamheten. avgifter

3.3.5 Upplâning

Som konstaterats redovisas inte den kommunala upplåningen i tidigare nationalräkenskaperna. Däremot kan uppgifter om upplåningen erhållas från

Utvecklingen under tidigare år 51

Tabell 3.22 Primärkommunernas och landstingens övriga inkomster 1968-1975 Löpande priser

Milj. kr Andelar Årlig procen- 1968 1975 1968 1975 tuell förändring 1968- 1975

Primärkommuner

Tillräknade pensionsavgifter 989 2 317 22,7 25,0 12,9 Myndigheters kapitalför- _ slitning 507 1 087 11,6 11,7 11,5 Affársverkens kapitalför-

11,4

Landsting Driftöverskott netto 53 108 5,3 3,6 10,7 Erhållna räntor 119 426 11,8 14,4 19,9 Tillräknade pensionsavgifter 281 939 27,8 31,6 18,8 Myndigheters kapitalför-

16,6

dels statistiska centralbyråns kreditmarknadsstatistik, dels från den kommunala ñnansstatistiken. l tabell 3.23 anges den kommunala nettoupplåningen enligt de båda statistiska serierna. Kreditmarknadsstatistiken belyser förändringar i kommunernas totala låneskuld. Finansstatistiken däremot anger den långfristiga nyupplâningen med avdrag för amorteringar. Det betyder att i siffrorna från kreditmarknadsstatistiken ingår även den kortfristiga upplåningen. Det är också i forsta hand den kortfristiga upplåningen som förklarar skillnaderna mellan de två serierna. Framförallt 1970 och 1971 redovisas en betydligt större nettoupplåning enligt kreditmarknadsstatistiken. Den genomsnittliga nettoupplåningen per år framgår också av tabell 3.23. Den årliga nettoupplåningen har ökat under den senare delen av perioden 1963-1975 och har, enligt linansstatistiken, uppgått till nära 1,9 miljarder kr per år 1968-1975. l tabell 3.24 redovisas den kommunala fmansstatistikens om uppgifter långfristig nyupplåning och amorteringar for primärkommuner respektive landsting. Tabellen visar att primärkommunernas årliga har amorteringar vuxit snabbare än den långfristiga under den studerade nyupplâningen

52 under tidigare år Utvecklingen

Tabell 3.23 Kommunernas nettoupplåning 1963-1975 Milj. kr, löpande priser

Genomsnin per är 1963-1975 1 930 1 726 1968-1975 2 147 1 876

perioden. För landstingen däremot har amorteringarnas andel av nyupplåningen varit i stort sett oförändrad. Primärkommunernas långfristiga nyupplåning är i absoluta tal betydligt större än landstingens enligt tabell 3.24.Det kan även vara av intresse att ställa nyupplåningen i relation till investeringsverksamheten. 1 tabell 3.25 anges den andel av primärkommunernas respektive landstingens bruttoinveste-

Tabell 3.24 Långfristig nyupplåning och amorteringar för primärkommuner och landsting 1963-1975 Milj. kr, löpande priser

Genomsnitt per âr 1963-1975 2 486 990 299 69 1968-1975 2 823 1 263 409 93

SOU 197730 Utvecklingen under tidigare âr 53

Tabell 3.25 Långfristig nyupplåning i procent av primärkommunernas och landstingens bruttoinvesteringar 1968-1975 Löpande priser

ringar som finansieras med långfristig nyupplåning. Lånefinansieringen av investeringarna har varierat kraftigt under perioden 1968-1975 både för primärkommunerna och landstingen. För primärkommunerna har nyupplåningen legat mellan 33 och 52 procent av investeringarna och motsvarande intervall for landstingen är 16-39 procent. Finansieringsgraden sammanhänger både med läget på kreditmarknaden olika år och med investeringsutvecklingen. Samtliga år i perioden har landstingen haft en betydligt större skattefinansiering av investeringarna än primärkommunerna;

3.4 Finansiellt sparande

1 de tidigare avsnitten av detta kapitel har kommunernas inkomster och utgifter behandlats. Differensen mellan de totala inkomsterna och de totala utgifterna (inklusive nettot av mark- och fastighetsköp) utgör kommunernas finansiella sparande. Som framgår av tabell 3.26 visar detta saldobegrepp förhållandevis starka variationer från år till år. För hela den kommunala sektorn registrerades endast 1972 och 1973 ett positivt finansiellt sparande. De föregående åren, 1970 och 1971, hade kommunerna däremot haft ett negativt sparande överstigande 2 miljarder kr per år. Det högsta negativa sparandet, över 3 miljarder kr, registrerades 1975. Eftersom de årliga variationerna i det finansiella sparandet är stora kan det vara av intresse att studera det genomsnittliga under sparandet en längre

period. Medeltalet för åren sedan 1968 ger ett negativt finansiellt sparande för

kommunsektorn totalt på drygt 1000 milj. kr årligen._1 stort sett samma resultat erhålls om beräkningen görs med 1963 som begynnelseår. Medeltalsberäkningen visar vidare att hela underskottet faller på primärkommunerna. Landstingens finansiella sparande tycks i ett flerårigt ha perspektiv hållit sig i närheten av i 0. De i tabell 3.26 angivna beloppen avser det finansiella sparandet enligt nationalräkenskaperna. 1 tabell 3.27 anges också motsvarande begrepp finansieringskapitalets förändring -enligt den kommunala finansstatistiken. Detta begrepp kan uttryckas som saldot mellan externa inkomster och externa utgifter. Finansieringskapitalet definieras som skillnaden mellan omsättningstillgângar och kortfristiga skulder. Det utgör en likviditetsmässig

54 Utvecklingen under tidigare är Tabell 3.26 Finansiellt sparande enligt nationalräkenskaperna 1963-1975 Milj. kr, löpande priser

Genomsnitt per är 1963-1975 -1 008 1968-1975 -1259 97 -1 161 -1 129

”inklusive kyrklig verksamhet.

Tabell 3.27 Jämförelse mellan förändring av finansieringskapital den kom-

enligt

munala ñnansstatistiken (Kf) och finansiellt sparande enligt nationalrakenskaperna (NR) 1963-1975 Milj. kr. löpande priser

År_ Finansierings- Finansiellt Differens kapitalets sparande. NR” Kf - NR förändring, Kf”

Genomsnitt per år 1963-1975 365 -1 008 1 373 1968-1975 432 -1 129 1561 .

“Primärkommuner och landsting. ”Kommunala sektorn inklusive kyrklig verksamhet.

Utvecklingen under tidigare år 55

buffert som tillåter en utjämning av över- och underskotten på drift- och kapitalbudgeten mellan olika år. Sambanden mellan finansiellt sparande och förändring av finansieringskapitalet har behandlats utförligt i kapitel 2. Skillnaden mellan finansiellt sparande och finansieringskapitalets förändring förklaras i första hand av de renodlat finansiella poster som påverkar förändringarna i kommunernas finansieringskapital. De största posterna av detta slag är normalt nyupplåning och amorteringar. Kommunernas finansiella sparande har som nämnts under flertalet år uppvisat underskott. Detta

underskott har kommunerna helt eller delvis täckt genom upplåning på

kreditmarknaden. Finansieringskapitalet enligt finansstatistiken har under huvuddelen av åren 1963-1975 ökat. Differensen mellan det finansiella sparandet och finansieringskapitalets förändring har varierat från ca 700 till nära 2 900 milj. kr under den studerade perioden. Den genomsnittliga skillnaden per år ligger på ca 1 600 milj. kr för perioden 1968-1975. Detta kan jämföras med nettoupplåningen enligt kommunal finansstatistik som genomsnittligt under motsvarande period uppgick till ca 1 900 milj. kr per år (se tabell 3.23).

3.5 Variationer mellan kommunerna

Redovisningen i de tidigare avsnitten har avsett primärkommunerna totalt respektive landstingen totalt. l de båda kommungrupperna ingår emellertid kommuner med varierande struktur och utveckling. Så är till exempel verksamhetens inriktning och omfattning liksom de ekonomiska förutsättningarna olika. Den utbyggnadstakt som planeras för framtiden varierar också kraftigt mellan olika kommuner. Olikheterna har utförligt redovisats av den tidigare kommunalekonomiska utredningen i betänkandet Kommunernas ekonomi 1960-1972 (SOU 1976:45). Dessutom kommer skillnader i kommunernas förutsättningar och möjligheter att tillgodose olika servicekrav att ytterligare analyseras vid utredningens översyn av skatteutjämningsreglerna. Här belyses i tabell 3.28 dessa skillnader för primärkommunerna med en redovisning av spridningen inom olika län av utdebiteringen per skattekrona för 1977. De största skillnaderna förekommer inom Stockholms län där utdebiteringen varierar från lägst 10,60 kr i Danderyd och 11,65 kr i Lidingö till högst 16 kr i Botkyrka och 15,90 kr i Tyresö. I Hallands län skiljer endast 50 öre mellan den högsta och den lägsta utdebiteringen. Landstingens utdebitering varierar 1977 mellan 12,75 kr i Stockholms län

och 9,50 kr i Älvsborgs, Västmanlands och Kopparbergs län.

Den totala medelutdebiteringen till kommunal inkomstskatt uppgår 1977 till 26,84 kronor per skattekrona. Därav faller 10,12 kr på landstingen (en ökning från föregående år med 0,44), 15,78 kr på kommunerna (+ 0,23) och 0,94 kr på församlingarna och de kyrkliga samfálligheterna. Exklusive Gotland, Malmö och Göteborg utgör kommunernas medelutdebitering 14,82 kr (+ 0,17). Vindeln i Västerbottens län har liksom 1976 lägst total utdebitering, 23,50 kr (+ 1,00). Strömsund i Jämtlands län ligger med

högst

29,68 kr (+ 0,25).

56 Utvecklingen under tidigare âr Tabell 3.28 Utdebitering per skattekrona 1977 i primärkommuner

”Exklusive Malmö. ”Exklusive Göteborg.

Skillnaderna i kommunernas ekonomiska förutsättningar kan belysas

genom en jämförelse av ñnansieringskapitalets storlek. Finansieringskapitalet utgör den reserv av medel, som kommunerna har att täcka utgifter med (fonder, reservationer och överskott är plusposter, medan underskott och förskott är minusposter). Det har inte varit möjligt att få fram bedömningar av likviditetsläget i primärkommunerna 1976 och 1977 p.g.a. att underlag f.n. saknas. För landstingen kan däremot uppgifter om ñnansieringskapitalet erhållas ur den senast tillgängliga vbudgetstatistiken for 1976 och 1977. 1 diagram 3.3 redovisas landstingens linansieringskapital 1975-1977 ställt i relation till de externa utgifterna. Av diagrammet framgår att linansieringskapitalets relativa storlek varierar starkt mellan olika landsting. Skillnaderna beror bl. a. på olika bedömningar av behovet av ekonomiska reserver och skilda synsätt på om investeringar skall lånefinansieras eller ,

inte.

Totalt har landstingens linansieringskapital relativt sett minskat under senare år. 1974 var relationen till de externa utgifterna.i genomsnitt nära 18 procent. 1975 var den drygt 12 procent. Åren 1976 och 1977 väntas medföra en fortsatt minskning. Det bör observeras att uppgifterna for 1977 bygger på landstingens egna bedömningar. Den bedömning av landstingens ekonomi 1977, som framskrivningarna utgår ifrån, ger en annan och mer positiv bild

Utvecklingen under tidigare âr 57

x 8

1975 AB

Mede|taI1976

Medeltal

5 73 F: - O G7 C7 * * F

°° o i / F :Q . u; 3”.

.å 72. U å

å N å å? 0 ä m s t - i: ›

ac u 2 3 2 o G å. ä II §2

lå 2 ä ä] ||III:nIm1Iix.iil.li“n'zi.á'u:mi:› u_ g

III'I'I'F' E*

o\° O O O O O O O m 1 00 N F T Q

58 Utvecklingen under tidigare âr

för landstingen detta år (se avsnitt 7.2). Från 1975 till 1976 försämrades likviditeten mätt som finansieringskapitalet i procent av de externa utgifterna En fortsatt reduktion innebär att den for så gott som samtliga landsting. bufferten mot oväntade underskott minskar. För vissa likviditetsmässiga landsting torde det bli nödvändigt att med hjälp av utdebiteringshöjningar förstärka ekonomi och likviditet under åren framöver. Vid en framskrivning av kommunernas utgifter och inkomster är det att basårets nivå är rätt avvägd. 1 detta sammanhang erinras om viktigt kommunallagens bestämmelser att överskott och underskott enligt föregående års avslutade räkenskaper skall upptas i budgeten. 1enlighet med dessa bestämmelser har primärkommunerna i 1977 års driftbudgeter tillsammans överskott från 1975 med 535 milj. kr på inkomstsidan och täckt upptagit underskott från 1975 med 183 milj. kr på utgiftssidan. För landstingen har överskott upptagits med 215 milj. kr och underskott täckts med 219 milj. kr. För primärkommuner och landsting sammantagna uppgick således överskotten till 750 milj. kr och underskotten till 402 milj. kr. Nettoöverskottet från 1975 blev därmed 348 milj. kr. Även om det totalt sett blev ett nettoöverskott är det inte säkert att detta gav ett reducerat utdebiteringsbehov 1977. Eftersom det finansiella läget i de enskilda primärkommunerna och landstingen är så skiftande är det svårt att bedöma hur utdebiteringen 1977 påverkades av budgetutfallet 1975. Överskott minskar visserligen utdebiteringsbehovet men de torde sällan leda till sänkt utdebitering. Underskott kan täckas genom olika finansiella budgetdispositioner men om den finansiella basen är svag kan underskott leda till att utdebiteringen måste höjas. Man kan förmoda att de stora underskotten 1975 i vissa primärkommuner och landsting bidrog till utdebiteringshöjningarna i dessa kommuner 1977. På . motsvarande sätt kan 1976 och 1977 års utfall komma att påverka utdebiteringsbehovet for 1978 och 1979. Mellan regeringen och de båda kommunforbundens styrelser har, som nämnts i avsnitt 3.3.2, överenskommelser träffats syftande till en begränsav utdebiteringshöjningar dels for åren 1973-1974, dels for åren ning 1976-1977. Under de två förstnämnda åren steg medelutdebiteringen med 24 öre. Ett under dessa år uppdämt behov av utdebiteringshöjningar kan ha medverkat till att medelutdebiteringen 1975 steg med 1,17 kr i primärkommuner och landsting. Trots en god ökning av skatteunderlaget har det inte varit möjligt för kommunerna att undvika utdebiteringshöjningar under åren 1976-1977. Medelutdebiteringen har höjts med 1,55 kr (exklusive församlingarnas utdebitering). Den successiva minskningen av finansieringskapitalet under senare år tyder för landstingens del på att de i stor utsträckning har varit tvungna att ta sina reserver i anspråk för att dämpa utdebiteringsök- Det går inte att utesluta att vissa kommuner och landsting infor ningarna. 1978 kan ha ett uppdämt behov av utdebiteringshöjningar. I utredningens modeller för framskrivning av den kommunala sektorns utveckling har det inte varit möjligt att ta in bedömningar för enskilda kommuner/landsting om utfallen 1976 och 1977 eller att ta hänsyn till de

ackumulerade behov av resursforstärkningar som kan finnas på skilda

håll.

sou 197720 Utvecklingen under tidigare a°r 59

3.6 Betalningsströmmar mellan staten kommunerna

_och

Mellan staten och den kommunala sektorn flyter ett antal betalningsströmmar i båda riktningarna. Storleken på flera av dessa betalningar är dock svår att precisera eftersom beloppen inte alltid särredovisas i statistiken. Om man trots detta önskar bedöma beloppens storleksordning måste det således i flera fall bli fråga om mycket grova uppskattningar. Vi har därför nöjt oss med att försöka fastställa storleksordningen på betalningsströmmarna under ett enstaka år och avstått från att bedöma utvecklingen under en längre period. Det år vi valt som exempel för beräkningarna är 1975. Det är inte alla betalningsströmmar mellan stat och kommun som är av intresse i detta sammanhang. De betalningar man önskar fånga upp är närmast sådana som innebär en statlig finansiering av kommunal verksamhet respektive en kommunal finansiering av statlig verksamhet. Det är inte alldeles självklart vilka poster som_ bör tas med i denna redovisning. 1 stora drag kan sägas att staten i första hand bidrar till den kommunala sektorns finansiering genom statsbidragsgivningen. Kommunernas bidrag till finansieringen av den statliga sektorn sker i huvudsak genom indirekta skatter och vissa arbetsgivaravgifter. 1 detta sammanhang kan man bortse från utbetalningarna av kommunalskattemedel från staten till kommunerna. Staten fungerar här som uppbördsmyndighet för kommunalskatten. Vidare kan man bortse från de olika avgifter som kommunerna betalar till staten för köpta tjänster av typ telefonoch portoavgifter, vårdavgifter och övriga avgifter och ersättningar till statliga institutioner m. m. Det bör observeras att det är kontantprincipen som ligger till grund för den följande redovisningen. Det är således de faktiska utbetalningarna och inbetalningarna mellan stat och kommun 1975 som ingåri materialet. Flera av posterna utbetalas i form av förskott med en senare slutavräkning. Det gäller bl. a. statsbidragen till skolväsendet samt de olika arbetsgivaravgif-

terna. Utbetalningen av statsbidrag sker således i viss utsträckning med

eftersläpning. Enligt direktiven till KEU 76 skall utredningen pröva om reglerna för utbetalning av vissa statsbidrag till kommunerna behöver ändras. Denna fråga kommer att behandlas av KEU 76 i ett senare sammanhang.

Beta/ningssrrömmarfrân staten till kommunerna

Från staten utbetalas till kommunerna dels olika former av statsbidrag, dels via försäkringskassorna avgifter till sjukvârdshuvudmännen for lämnade tjänster inom öppen och sluten vård, dels kompensation för vissa kostnader för bostadstillägg till folkpension. storleksordningen av penningströmmarna från staten till kommunerna är lätt att precisera. Som framgått av avsnitt 3.3.3 uppgick 1975 de allmänna statsbidragen till

kommunerna till ca 3800 milj. kr. Därav utgjorde skattebortfallsbidraget,

som utgår som kompensation för skattereformen fr. o. m. 1971-01-01, ca

1 100 milj. kr. Som nämnts behandlas skattebortfallsbidraget som en del av

kommunalskattemedlen i den kommunala redovisningen, medan man från statens sida betraktar bidraget som ett allmänt statsbidrag. De speciella statsbidragen, dvs. summan av drift- och investeringsbidra-

60 Utvecklingen under tidigare âr

gen, uppgick 1975 till ca 14 400 milj. kr. Därav utgjorde pensionsavsättningar for de statligt reglerade lärarna ca 700 milj. kr. Dessa pensionsavsättningar utbetalas inte till kommunerna. varfor den direkta betalningsströmmen i form av speciella statsbidrag kan uppskattas till ca 13 700 milj. kr. De speciella statsbidragen är av skiftande slag. l denna grupp ingår bl. a. arbetsmarknadsstyrelsens insatser for sysselsättningsskapande åtgärder. Denna del av den statliga bidragsgivningen till kommunerna hari forsta hand arbetsmarknadspolitiska och konjunkturpolitiska motiveringar. Till de speciella statsbidragen räknas också de avtalsbundna bidragen till landstingen. Dessa uppgick 1975 till ca 2 900 milj. kr. Huvuddelen, eller ca l 900 milj. kr, av dessa bidrag är reglerade genom avtal mellan staten och enskilda landsting. Mentalvårdsbidragen dominerar i storlek bland de avtalsbundna bidragen. Till denna grupp hör även den statliga ersättningen for den vid vissa sjukhus bedrivna läkarutbildningen. Detta senare bidrag (LUA-bidraget) kan sägas ha karaktären av ersättning for köpta tjänster. Avgifterna från försäkringskassan för öppen vård uppgick 1975 till ca 800 milj. kr och for sluten vård till ca 300 milj. kr. Totalt utbetalades således ca l 100 milj. kr i ersättningar till landstingen via sjukförsäkringen. Fr. o. m. 1975 utgår också kompensation från staten till kommunerna for ändrade inkomstprövningsregler för bostadsbidragen till folkpensionärer (KBT). Dessa medel utbetalas i samband med kommunalskatteutbetalningarna och uppgick 1975 till drygt 100 milj. kr. De totala utbetalningsströmmarna från staten till kommunerna uppgick således enligt detta beräkningssätt till ca 18 700 milj. kr 1975.

Betalningssrrömmarfrân kommunerna till staten

Det är inte lika lätt att ange storleksordningen på de olika penningströmmar som flyter från kommunerna till statskassan. Lättast är det att precisera de olika arbetsgivaravgiftemas storlek. Till denna grupp räknas i detta sammanhang endast de lagstadgade arbetsgivaravgifterna. Däremot ingår inte kommunernas inbetalningar till enskilda forsäkringsinrättningar m. m. och inte heller de kalkylmässiga avsättningarna for framtida pensionsåtaganden. Kommunerna betalade 1975 ca 1 100 milj. kr i allmän arbetsgivaravgift. Denna avgift klassas som en indirekt skatt i nationalräkenskaperna till skillnad från de olika socialforsäkringsavgifterna. Vidare betalade kommunerna ca l 800 milj. kr i sjukforsäkringsavgifteroch ca 1 100 milj. kr i folkpensionsavgifter 1975. Avgifterna for arbetslöshetsföryrkesskadeforsäkring samt arbetarskydd uppgick samma år till ca säkring, 200 milj. kr for kommunerna. Totalt belastade socialforsäkringsavgifterna således den kommunala ekonomin med ca 3 100 milj. kr. Till arbetsgivaravgifterna hör också ATP-avgifterna till AP-fonden. Dessa uppgick för kommunernas del till ca 2 200 milj. kr 1975. Det är emellertid mera tveksamt om ATP-avgifterna skall tas med i en sammanställning med det här redovisade syftet eftersom AP-fonden är en från staten fristående institution. Om trots allt kommunernas samtliga arbetsgivaravgifter 1975 summeras. kan man konstatera att av de kommunala utgifterna detta år har ca 6 400 milj.

Utvecklingen under tidigare år 61

kr utgjorts av lagstadgade arbetsgivaravgifter. ATP-avgifterna uppgick därvid till drygt en tredjedel av de totala arbetsgivaravgifterna. Det vore emellertid helt missvisande att se hela summan for lagstadgade arbetsgivaravgifter som en extra börda som staten lägger på kommunerna. Pensioner, sjukförmåner. arbetarskydd m. m. är en del av personalens löneformåner och kommunerna skulle ha haft sådana kostnader även om de lagstadgade försäkringarna inte hade funnits. Den allmänna arbetsgivaravgiften fungerar dock som en allmän ñnansieringskälla för staten och detta gäller även helt eller delvis vissa avsociaIlörsäkringsavgifterna. Mervärdeskatten är den största posten bland de indirekta skatter som kommunerna erlägger. Mervärdeskatten särredovisas i den kommunala redovisningen endast i de fall kommunen är redovisningsskyldig lör moms

och detta avser endast en mindre del. Överslagsmässiga beräkningar visar att

kommunerna bör ha erlagt 2 500-3 000 milj. kr i mervärdeskatt 1975. Bland övriga indirekta skatter märks energiskatt for el- och bränsleförbrukning samt fordonsskatt. lnte heller energiskatten särredovisas i den kommunala redovisningen. En grov uppskattning ger vid handen att kommunernas utbetalningar 1975 för dessa indirekta skatter bör ha legat inom intervallet 300-600 milj. kr. Till kommunernas betalningar till staten bör också räknas det bidrag till polis- och domstolsväsendet som började utgå i samband med förstatligandet av dessa verksamheter 1965. Bidraget uppgick 1975 till knappt 100 milj. kr. De totala utbetalningsströmmarna från kommunerna till staten inklusive AP-fonden låg således inom intervallet 9300-10100 milj. kr l975. Det kan konstateras att de olika posterna i redovisningen ovan är av mycket olika karaktär och har skiftande bakgrund. Arbetsgivaravgifterna hör till kommunernas roll som arbetsgivare och avser i stor utsträckning kostnader för olika personalförmåner. Även vad gäller mervärdeskatt och andra indirekta statliga skatter har kommunerna likställts med andra samhällssektorer. Statsbidragen fyller olika uppgifter och har flera syften. Statsbidragsgivningen till kommunerna kommer KEU 76 att behandla utförligt i ett senare sammanhang. I den statliga penningströmmen till kommunerna är statsbidragen helt dominerande. Man bör således vara försiktig vid tolkningen av det ovan redovisade materialet. Eftersom posterna är av så olika karaktär och ursprung är de inte hellerjämlörbara. Det bör också betonas att någon enkel “kvittning” mellan statens och kommunernas betalningsströmmar, så att staten i fortsättningen endast betalar ut nettot av de ovan redovisade posterna till kommunerna, inte är möjlig.

4 Kommunernas utgifter vid

oförändrad service

Som ett första steg i en analys av kommunernas ekonomi under de närmaste 5-10 åren utförde den tidigare kommunalekonomiska utredningen en undersökning av den kommunala kostnadsutvecklingen vid oförändrad ambitionsnivå. Undersökningen presenterades i betänkandet Kommunal utveckling. Kostnader 1974-1985 vid oförändrad service (SOU 1976:40). Undersökningens syfte var att precisera vissa automatiska förändringar i efterfrågan på kommunala tjänsterom ambitionsnivån hålls oförändrad. Med

oförändrad ambitionsnivå avsågs att utvecklingen av de kommunala tjäns-

terna bedöms med utgångspunkt i en oförändrad standard i det kommunala tjänsteutbudet. Med oförändrad standard menades oförändrad kvalitet på den enskilda tjänsten samt oförändrat antal producerade tjänsteri förhållande till totalbefolkningen eller viss ålders- eller efterfrågegrupp. Målet var att kvantifiera de förändringar i tjänsteefterfrågan som följer av förändringar i befolkningens storlek och ålderssammansättning. Beträffande primärkommunerna utfördes beräkningarna per kommun, vilket innebär att hänsyn även togs till befolkningsförändringarnas regionala struktur. Studien gjordes i fasta priser. De resultat som presenteras i det följande avser således en beräknad volymutveckling.

4.1 Primärkommuner

För att precisera kostnaderna vid oförändrad ambitionsnivå erfordras uppgifter om kostnader, intäkter samt prestationer av olika slag. För primärkommunernas del kunde en del uppgifter hämtas direkt från tillgänglig statistik. De återstående uppgifterna samlades in med hjälp av en enkät till samtliga kommuner. Uppgifterna avsåg förhållandena under basåret 1972. Volymutvecklingen under antagande om en oförändrad servicenivå beräknades för varje kommun genom multiplikation av antalet prestationer per invånare i de aktuella åldersgrupperna med beräknat antal invånare i dessa åldersgrupper enligt befolkningsprognosen. Prissättningen av prestationer gjordes med ledning av kostnadsredovisningen för basåret. När service inte kunde mätas med meningsfulla prestationsmått grundades framskrivningen på resursanspråk per invånare inom aktuell målgrupp. För verksamheter som inte avser någon särskild målgrupp gjordes framskrivningen med ledning av beräknade förändringarav totala invånarantalet och resursanspråk

64 Kommunernas utgifter vid oförändrad service sou 197710

i kronor per invånare under basåret. Som exempel på använda målgrupper kan nämnas att verksamheten inom knutits till åldersgruppen 7-15 år, inom gymnasieskolan till grundskolan 16-18 år och inom vuxenutbildningen till den del av befolkningen som är 20 år och äldre. På liknande sätt relaterades åldringsvården till antalet invånare som är 67 år och äldre. Som exempel på prestationsmått kan nämnas antal anslutna till vattenverk respektive avloppsnät, serverade Skolmåltider, skjutsade och inackorderade elever, antal elever i olika skolformer och antalet platser på olika institutioner. Även om servicenivå var uttryckt i 1972 års primärkommunernas kostnader utgick framskrivningen från 1974 års faktiska kostnadsnivå. Bytet av utgångsår från 1972 till 1974 innebar att pris- och volymutvecklingen mellan dessa år fångades in i kalkylerna. Detta gäller även den standardförsom bl. a. kommunsammanläggningen fr. o. m. den 1 januari 1974 ändring kan ha inneburit. Resultatet av framskrivningarna redovisas i tabell 4.1. Som tidigare påpekats visar kalkylerna den årliga volymutvecklingen. bör nämnas att det totala invånarantalet beräknades under Som jämförelse 1974-1980 öka med 0,4 procent per år. För perioden 1980-1985 perioden beräknades den årliga ökningen till 0,3 procent. Den genomsnittliga befolkningsökningen för hela perioden 1974-1985 var 0,4 procent per år. De i tabell 4.1 angivna ökningstakterna överensstämmer totalt för

Tabell 4.1 Primärkommunernas bruttokostnader 1974-1985 vid oförändrad ambitionsnivå Årlig procentuell förändring i fasta priser

3 Byggnads- och planväsen. gatu-, park- och fritidsförvaltning 0,4 0,3 0,3 4 Hamnar, kommunikationer och näringsliv 0,0 0,1 0,1 5 Industriell verksamhet 0,3 0,3 0,3 6 Undervisning och annan kulturell verksamhet 0,5 0,1 0,3 Grundskola - 0,6 -0,2 0,2 Gymnasieskola 0,7 1,2 0,9 Vuxenutbildning 0,4 0,4 0,4 Skolmåltider 0,5 0,1 0,3 Skolskjutsar och inackordering 0,1 -0,3 -0,l 7 Socialvård och socialförsäkring 0,9 0,4 0,7 Daghem 0,5 -0,9 -0,2 Lekskola 0,4 -0,6 0,2 Fritidshem 0,1 0,7 0,4 Familjedaghem 0,2 -0,8 -0,2 Social hemhjälp 2,0 1,0 1,6 Ålderdomshemsvård 2,1 1,1 1,7 8 Hälso- och sjukvård -O,3 0,0 -0,1 0-8 Totalt 0,5 0,2 0,4

Kommunernas utgifter vid oförändrad service 65

primärkommunerna och för Hera verksamhetsområden ganska nära med ökningstakten för invånarantalet. God överensstämmelse kunde naturligtvis väntas i de fall framskrivningen grundats av det totala på förändringar invånarantalet. För undervisnings- och socialvårdshuvudtitlarna varierar volymförändringarna för olika Verksamheter i betydande grad. Som grund lör framskrivningarna användes här utvecklingen för olika åldersgrupper. Den klart snabbaste ökningstakten under perioden 1974-1985, 0,7 procent per år, visar huvudtiteln Socialvård och socialförsäkring. För Hälso- och sjukvård redovisas däremot en volymminskning med 0,1 procent per år

1974-1985. l denna verksamhet ingår framför allt sjukvården i de tre

landstingsfria kommunerna Göteborg, Malmö och Gotland. Eftersom invånarantalet i de två största kommunerna beräknats minska i början av perioden blir resultatet en svag volymminskning.

4.2 Landsting

Den landstingskommunala studien har samma principiella uppläggning som den nyss refererade för primärkommunema. Beräkningarna gjordes dock direkt med 1974 som basår. Framskrivningarna i den primärkommunala studien gjordes kommun for kommun. statistiskt material Tillgängligt medgav dock inte att motsvarande metodik kunde tillämpas för landstingen. Denna studie inriktades i stället direkt på den totala för utvecklingen landstingssektorn. Kostnaderna för den slutna vården skrevs fram med utgångspunkt i antalet vårddagar för olika åldersgrupper. Bedömningen av de olika åldersgruppernas vårdbehov grundades bl. a. på en undersökning som Landstingsförbundet har gjort. Även konsumtionen av öppen vård är beroende av befolkningens åldersstruktur. Någon motsvarande studie för den öppna läkarvården i olika åldersgrupper fanns dock inte. Kostnadsutvecklingen vid oförändrad ambitionsnivå bedömdes vara långsammare än för den slutna vården men snabbare än vad som motsvaras av enbart befolkningsökningen. Beräkningstekniskt användes medelvärdet av den slutna vårdens ökning och totalbefolkningens ökning för framskrivning av den öppna läkarvården. För undervisnings- och bildningsverksamhet, där utbildning av vårdpersonal är en dominerande post, användes samma utbyggnadstakt som för den slutna vården. För övriga verksamhetsområden överensstämmer ökningstakten i framskrivningen med befolkningens ökningstakt. Av stort intresse är i detta sammanhang Landstingsförbundets undersökning om vårdkonsumtionen i olika åldrar. Undersökningen bygger på den individbaserade diagnosstatistik som lämnas till socialstyrelsen. Enligt denna höjs anspråket på sjukvårdsresurser markant med stigande ålder. Åldersgruppen 70 år och äldre, som omfattar ca 9 procent av befolkningen, tar i anspråk mer än 40 procent av de totala vårdresurserna. För långtidssjukvården är denna åldersgrupps andel av konsumtionen ännu högre - mer än 75 procent. De allra äldsta, 80 år och äldre, tar i anspråk drygt 20 procent av all sluten vård trots att de enbart omfattar drygt 2 procent av befolkningen.

66 Kommunernas vid oförändrad service utgifter

1974-1985 vid oförändrad ambitionsnivå Tabell 4.2 Landstingens bruttokostnader Årlig procentuell förändring i fasta priser

7, 8 Övrigt (Diverse verksamheter och Central förvaltning) O,4 0,3 0.4 0-8 Totalt 1,0 0,8 0,9

Framskrivningen av landstingens bruttokostnader vid oförändrad ambitionsnivå redovisas i tabell 4.2. Som av tabellen redovisas för landstingen avsevärt snabbare framgår kostnadsökningar än för primärkommunerna. De snabbaste ökningarna, 1,2 per år 1974-1985, anges för den slutna sjukvården och för undervisprocent nings- och bildningsverksamheten (den sistnämnda huvudtiteln antogs som nämnts ha samma utveckling som sluten vård). lnom den slutna vården beräknas den kraftigaste relativa utbyggnaden till följd av befolkningsförändringarna krävas inom långtidssjukvården.

4.3 Den kommunala sektorn totalt

av dessa studier av primärkommunernas respektive lands- En summering bruttokostnader vid oförändrad ambitionsnivå visar en total ökning tingens

på 0,5 procent per år 1974-1985. Ökningstakten är något snabbare under den

första 1974-1980 (0,6 procent per år) än under 1980-1985 (0,4 delperioden sammanfattas i nedanstående sammanställning procent per år). Studierna över årliga procentuella förändringar.

Årlig procentuell förändring

1974-1980 1980-1985 1974-1985

0,4 0,3 . 0,4 Folkmängd Bruttokostnader

Undersökningen avsåg kommunernas bruttokostnader i fasta priser. Som tidigare nämnts arbetar KEU 76 med nationalräkenskapernas begrepp.

Kommunernas utgifter vid oförändrad service 67 Tabell 4.3 Den kommunala konsumtionen vid oförändrad ambitionsnivå 1975-1985 Årlig procentuell förändring i fasta priser Primärkommuner Landsting Totalt 1975- 1980- 1975- 1980- 1975- 1980- 1980 1985 1980 1985 1980 1985

Barna- och ungdoms-

Kommunernas bruttokostnader motsvaras i nationalräkenskaperna i stort av summa konsumtions- och transfereringsutgifter. Utredningen har försökt bedöma vad dessa resultat innebär för de kommunala konsumtionsutgifternas utveckling. Med stöd av tidigare års utveckling har transfereringarnas andel av bruttokostnaderna härvid vara oförändrad antagits i samtliga ändamålsgrupper. Den kommunala finansstatistikens huvudtitlar och titlar har omgrupperats till i denna utredning använda ändamâlsgrupper. De årliga forändringstalen har för primärkommunerna räknats om och avser i detta sammanhang perioden 1975-1980 i stället lör 1974-1980. För landstingen har antagits att den årliga förändringen 1974-1980 också gäller perioden 1975-1980. Huvudintrycket av den redovisade studien står sig även när resultaten i tabell 4.3 uttrycks i termer av kommunal konsumtion. De “automatiska” efterfrågeförändringarna under perioden 1975-1980 och 1980-1985 berör landstingen i betydligt större utsträckning än primärkommunerna. Det är främst olika former av åldringsvård och därvid mest uttalat långtidsvården som påverkas av befolkningsförändringarna under den studerade perioden.

5 Kommunala planer

Ekonomiska långtidsplaner för den kommunala verksamheten utarbetas numera årligen av såväl primärkommunerna som landstingen. Primärkommunernas planer samlas in i s. k. KELP-enkäter gemensamt av statistiska centralbyrån och bostadsstyrelsen. För landstingen görs motsvarande enkäter, benämnda LKELP, numera av Landstingsförbundet i samråd med socialstyrelsen. Genom att planerna är enhetligt utformade, möjliggörs sammanställning och analyser av planmaterialen för riket som helhet. Kommunernas egna planer utgör en viktig utgångspunkt när det gäller att bedöma den kommunala sektorns utveckling under de framförliggande åren. Utredningen har därför bearbetat det senast tillgängliga planmaterialet. Som framgår av den följande redogörelsen, är dock tolkningenav dessa planer och översättningen till nationalräkenskapernas begrepp förenad med vissa svårigheter. Också realismen i planerna är svår att bedöma. Planerna är erfarenhetsmässigt ofullständigasärskilt för de senare åren i planperioden. Dels kan inte alla förändringar förutses, dels sker beräkningarna i vissa fall på ett översiktligt sätt. Sålunda synes t. ex. investeringarna i regel bli underskattade under planperiodens senaste år. För landstingens del har den successivt ökande personaltätheten inte fullständigt beaktats i tidigare planer. Detta innebär att den faktiska utbyggnaden har överstigit den planerade med någon procentenhet per år.

5.1 Primärkommuner enligt KELP

Vad gäller kostnaderna på driftbudgeten har redovisningen i KELPundersökningarna hittills i regel endast omfattat nettokostnader i löpande priser. Endast kommuner som kunnat har lämnat uppgifterna med fördelning på huvudtitlar. Det kan också tilläggas att planeringsmetodiken varierar mellan olika primärkommuner från framskrivningar av nettokostnaderna i takt med skattekraftens tillväxt till en mera avancerad verksamhetsplanering. A Fr. o. m. 1976 redovisas dock bruttokostnaderna i fasta priser och efter en betydligt mera detaljerad titelindelning. Sistnämnda redovisning är fortfarande frivillig. Bearbetningen av denna undersökning var dock inte avslutad när KEU 76 utarbetade föreliggande analys. Den senaste undersökningen som föreligger i bearbetat skick är KELP 75-79, den behandlar således perioden 1975-1979. Vi har studerat detta

70 Kommunala planer

material men funnit, att tolkningen av resultaten är förenad med mycket stora svårigheter. I första hand synes det vara mycket svårt att översätta den angivna utvecklingen till fasta priser. Det är inte känt vilka prisantaganden kommunerna använt i sin redovisning. Efter kontakter med Svenska kommunförbundet har utredningen avstått från att basera sin tolkning av kommunernas beträfplaner på KELP 75-79 vad konsumtionsutvecklingen ^ far. I samband med utarbetandet av 1975 års långtidsutredning utvidgades den då aktuella enkäten, KELP 74-78, i synnerhet vad gäller driftkostnadsredovisningen. För att tillgodose långtidsutredningens behov av mera djupgående information om vissa speciella områden utfördes dessutom flera specialenkäter med anknytning till KELP. Detta samlade material blev ordentligt genomarbetat, konsistenstestat och analyserat. bearbetning av KELP 74-78 visserligen ett

Långtidsutredningens avser

föråldrat men torde utan tvivel vara den bästa bedömning som f. n. material, finns att tillgå om de kommunala planerna i volymtermer. Utredningen har därför valt att utgå från detta material när det gäller att precisera kommunernas planer for konsumtionen 1975-1980. Av denna planperiod kan utfallet för det första året, 1976, nu bedömas med För utvecklingen 1975-1976 används därför annat ganska stor säkerhet. material. Den period som skall belysas med hjälp av kommunernas planer blir således 1976-1980. För primärkommunernas del används här. som nämnts, ett planmaterial som egentligen avsåg åren 1974-1978. Det förutsätts således

denna som representativa för

att planerna för tidigare period lär betraktas konsumtionens forändringstakt också under perioden 1976-1980. För uppgifterna i KELP 74-78 och för de bearbetningar som gjorts har redogjorts utförligt i bilaga 5 till 1975 års långtidsutredning, Den offentliga sektorn (Ds Fi 1976:1). Beträffande denna bearbetning får dock följande erinras. Tolkningen av KELP 74-78 var problematisk i ett flertal avseenden. En för långtidsutredningens tolkning av KELPviktig utgångspunkt materialet var att man sökte uppgifter om kommunernas planer i volymter- Kommunerna hade fått lämna sina uppgifter om mer, dvs. i fasta priser. nettokostnadernas utveckling både totalt i löpande priser och per förvalt-

ningsgren i 1974 års priser. Dessutom fick de explicit ange det prisantagande

som de använt vid omräkningen av nettokostnaderna från fasta till löpande till konsistensprövning. Denna visade priser. Här fanns således en möjlighet på en ganska betydande differens. En ingående analys av orsakerna till denna .bristande överensstämmelse visade att uppgifterna i löpande priser kunde anses vara mera påtagliga. Nettokostnaderna i löpande priser omräknades därför till fasta priser med hjälp av kommunernas egna prisantaganden. bestod i övergången från nettokostnader till Nästa steg i bearbetningen bruttokostnader. Detta gjordes med hjälp av tidigare års trender för relationen nettokostnader - bruttokostnader. För ändamålet utbildning användes dock ett annat förfaringssätt. Från bruttokostnaderna fick sedan dras den del som utgörs av rena Härvid förutsattes att transfereringarnas andel av inkomstöverföringar. bruttokostnaderna förblir oförändrad. I tabell 5.1 återges långtidsutredningens tolkning av de olika kostnadernas volymmässiga utveckling enligt KELP 74-78. De angivna förändringstalen

Kommunala planer 71

Tabell 5.1 Utvecklingen av olika kostnadsbegrepp för primärkommunerna” enligt Iångtidsutredningens tolkning av KELP 74-78 Årlig procentuell volymforändring

Netto- Brutto- Bruttokostnader kost- kost- exkl. transferenader nader ringsutgifter

“Exklusive affársverk.

for bruttokostnader exklusive transfereringsutgifter användes sedan vid beräkningen av den primärkommunala konsumtionens utveckling. De i tabellen presenterade forändringstalen är sammanvägda med 1974 års kostnader som vikter. l föreliggande utredning förutsätts att de angivna forändringstalen för bruttokostnader exklusive transfereringar inom varje ändamål också representerar den planerade ökningen av kommunal konsumtion 1976-1980. Efter en omgruppering till de ändamålsgrupper som används i denna rapport samt en sammanvägning med 1976 års konsumtion som vikter erhålls en årlig ökningstakt for den primärkommunala konsumtionen på 3,0 procent per år. Denna siffra har därefter uppjusterats med hänsyn till överenskommelsen mellan regeringen och Svenska kommunförbundet hösten 1975 angående utbyggnaden av barnomsorgen. Överenskommelsen innebar bl. a. att 100 000 nya daghemsplatser och 50000 nya platser i fritidshem skall byggas under 1976-1980. Uppgörelsen innebar också kraftiga höjningar av statsbidragen till barnstugorna. Liksom i långtidsutredningen har kommunernas planer enligt KELP 74-78 kompletterats med hänsyn till denna utbyggnad. Kalkylerna beträffande barnomsorgen bygger på beräkningar som utförts inom Svenska kommun-

förbundet. Hänsynstagandet till dennautbyggnad höjer den primärkommu-

nala konsumtionens ökningstakt från 3,0 procent per år till 3,8 procent per år 1976-1980.

72 Kommunala planer sou 197710

Utvecklingen inom olika delområden framgår av nedanstående samman-

ställning.

Årlig procentuell förändring 1976-1980 i

Summa primärkommunal konsumtion 3,8

5.2 Landsting enligt LKELP

Planmaterialet för landstingen har varit avsevärt mycket lättare att tolka än för primärkommunerna. Vidare har ett aktuellt material förelegat i LKELP 76. Denna undersökning täcker perioden 1976-1981. l LKELP ges dels uppgifter om landstingens ekonomiska långtidsplaner, dels en mycket fullständig kartläggning av den i offentlig regi bedrivna hälsooch sjukvården. l den ekonomiska delen visas såväl brutto- som nettokostnaderi fasta priser. Några egna antaganden om förhållandet mellan netto- och bruttokostnader har således inte behövt göras. De kostnadsuppgifter som redovisas är av en något annorlunda karaktär än för primärkommunerna. De avser nämligen kostnader för landstingens egen produktion, varmed avses bruttokostnader efter avdrag för verksamheter som inte bedrivs i landstingens egen regi. Härmed kommer kostnadsuppgifterna att utesluta en stor del av transfereringsutgifterna. De nämnda kostnadsbegreppen har därför direkt kunnat användas som prognosinstrument för landstingens konsumtion. Den enda justering som gjorts gäller delposten kapitaltjänster. Denna interna debiteringspost har nämligen i LKELP redovisats i löpande priser. Posten har därför exkluderats från kostnaderna för egen produktion. Det sålunda korrigerade kostnadsbegreppet torde ge en mera tillförlitlig bild av den planerade utvecklingen för den landstingskommunala konsumtionen. l

nedanstående sammanställning anges dessa förändringstal för perioden

1976-1980.

Årlig procentuell förändring 1976-1980

Summa landstingskommunal konsumtion 3,9

sou 197730 Kommunala planer 73 Tabell 5.2 Kommunal konsumtion 1975-1980 enligt kommunernas planer 1975 1975-1980 Milj. kr Årlig procentuell Förändring

procent sjukvården. För denna Verksamhetsgren planeras också den snabbaste ökningen, 4,1 procent per år. För den kostnadsmässigt dominerande sjukhusanslutna vården planeras en ökning av antalet vårdplatser 1975-1980

med ca 9 500. Ökningen i antal

vårdplatser avser helt långvården. Utbyggnaden av denna vårdgren anges i landstingens planer till ca lO 000 platser. medan man för både akutvård och psykiatrisk vård räknat med något minskat platsantal.

5.3 Den kommunala sektorn totalt

En summering av primärkommunernas och landstingens planer. uttryckta som procentuella årliga Förändringar för hela perioden 1975-1980, framgår av tabell 5.2. Förändringen 1975-1976 bygger på de senaste bedömningarna av utfallet konsumtion under

förkommunal 1976. Dessa bedömningar redo-

visas närmare i kapitel 7. Förändringarna l976-l980 utgår från de tolkningar

av det kommunala planmaterialet som redovisats i avsnitten 5.1 och 5.2.

Som framgår är den planerade lika snabb -i ökningstakten ungefär primärkommunerna som i landstingen. För primärkommunernas del angavs dock i de planer som beräkningen byggerpå väsentligt lägre ökningstal. Dessa har som nämnts justerats upp med hänsyn till av barnstuutbyggnaden gorna. Genomgången av planerna har hittills avsett den kommunala konsumtionens utveckling. Om investeringarna kan helt summariskt konstateras att planmaierialet är svåranvändbart. De investeringssiffror som i anges planerna har i alla enkäter visat en starkt fallande tendens mot planperiodens slut. . Eftersom investeringarna också i den primärkommunala enkäten KELP redovisas i fasta priser, har ett mera aktuellt planmaterial. KELP 75-79. kunnat studeras. Om man antar att den redovisade 1975-1979 förändringen också kan anses gälla 1976-1980, ger plansiffrorna för primärkommunernas del, inklusive en bedömning av utfallet i investe- 1976. en årlig minskning ringsvolymen 1975-1980 på 6.6 procent. För landstingen erhålls däremot en i

74 Kommunala planer

stort sett oförändrad investeringsvolym (en ökning med 0,1 procent per år). Aven om denna skiljaktiga utveckling främst torde bero på att landstingens material är mera fullständigt, synes i alla fall den slutsatsen kunna dras att landstingen lörutser en något starkare investeringsutveckling än primärkommunerna.

6 1975 års

långtidsutredning

6.1 Allmänt om långtidsutredningens metodik

I långtidsutredningarna kartläggs och analyseras utvecklingstendenserna i samhällsekonomin i första hand under den framförliggande femårsperioden. Den centrala uppgiften kan sägas vara att med beaktande av de övergripande ekonomisk-politiska målen analysera hur de olika anspråken på ekonomiska resurser kan tillgodoses inom den ram som sätts av den förväntade utvecklingen av landets produktiva resurser. 1975 års lângtidsutredning presenterade sin huvudrapport (SOU 1975:89) i slutet av 1975. Dess kalkyler avsåg utvecklingen under perioden 1975-1980 med en summarisk utblick mot sekelskiftet. Under utredningsarbetet genomfördes en omfattande kartläggning av de olika ekonomiska beslutsenheternas planer och förväntningar. Särskilda undersökningar utfördes inom bl.a. industrisektorn, handeln samt den kommunala och statliga sektorn. Även för flertalet övriga sektorer (jordbruk, skogsbruk, energiproduktion, byggnadsverksamhet, samfárdsel) utfördes ingående sektorstudier. Efter en sammanställning av dessa planer och förväntningar undersöktes de ekonomiska och politiska betingelserna för deras förverkligande. Analysen utfördes med hjälp av en ekonometrisk modell. Med modellens hjälp kunde man studera sambanden mellan å ena sidan efterfrågeutvecklingen - i form av privat och offentlig konsumtion, investeringar och export - och å andra sidan de anspråk på produktionsresurser inom landet och på den import som följer av denna efterfrågan. De ekonomisk-politiska mål som bildade utgångspunkten för långtidsutredningens analyser var full sysselsättning, snabb tillväxt,

ekonomisk

jämnare inkomstfördelning, rimlig prisstabilitet och balans i utrikesbetal-

ningarna. Målen om full och extern balans ingick också i sysselsättning

modellen som viktiga restriktioner. Härvid förutsattes attjämvikt i utrikesbetalningarna skulle uppnås 1980. Eftersom dessa övergripande mål kan uppnås på flera olika utvecklingsvägar arbetade långtidsutredningen med alternativa kalkyler. Valet mellan dessa alternativ är en politisk fråga och låg därför utanför ramen för utredningens arbete. De problem som bedömdes bli centrala de närmaste åren var i första hand frågorna om utrymmet för den privata respektive den offentliga konsumtionen samt möjligheterna att genomföra en arbetstidsförkortning. Utredningens alternativ valdes därför så att effekterna av i dessa hänseenden olika

76 /975 ârs/ângtidszztredning

utvecklingar skulle kunna belysas. l första hand studerades två alternativ i vilka den privata konsumtionens volymmässiga ökning 1975-1980 sattes till 3 procent per år (alternativ I) respektive 2 procent per år (alternativ 11). I det senare alternativet försökte utredningen fånga upp en lägsta möjliga utveckling av den privata konsumtionen med hänsyn till redan gjorda åtaganden till i första hand pensionärerna och till önskemålet om en fortsatt utjämning av standardskillnaderna. Det kan nämnas att enbart de inteckningar i ett framtida konsumtionsutrymme som följer av åtagandena till det snabbt växande antalet pensionärer beräknades motsvara en ökning av den totala privata konsumtionen med inemot en procent per år. Därtill måste sedan läggas en uppskattning av vad de fackliga organisationerna behöver för en fortsatt ökning och utjäm ning av löntagarnas standard. Detta alternativs karaktär av minimiprogram motiverade att i det andra fallet utgå från en högre privat konsumtionsökning. Mot bakgrund av den mera långsiktiga utvecklingen under tidigare år sattes i detta fall ökningen till 3 procent per år. För att studera effekterna av förkortad arbetstid utformades dessutom två ytterligare alternativ (111 och lV). I dessa alternativ förutsattes att veckoarbetstiden minskas från 40 till 37 1/2 timme. l samtliga fyra alternativ förutsattes att en femte semestervecka skulle införas under perioden - 1975-1980. Enligt riksdagens ställningstagande som återges i direktiven till 1976 års kommunalekonomiska utredning koncentreras emellertid intresset till långtidsutredningens alternativ 1 och Il. Alternativ 111 och lV som innehåller en generell arbetstidsförkortning har riksdagen inte bedömt vara realistiska och dessa två alternativ behandlas därför inte i den följande genomgången. Den offentliga konsumtionen bestämdes i långtidsutredningen av det utrymme som ges av kraven på full sysselsättning och en balanserad ekonomisk utveckling. Analystekniken innebar således att den offentliga konsumtionen anpassades till de krav som i övrigt kom att ställas på de ekonomiska resurserna. Det tillgängliga utrymmet fördelades sedan på stat och kommun med ledning av de resurskrav som föranleds bl. a. av befolkningsutvecklingen och redan fattade beslut samt tidigare års utveckling.

6.2 Kommunal konsumtion

Som framgått bestämdes den kommunala konsumtionen i långtidsutredningen av det utrymme som beräknades föreligga vid alternativa antaganden

om den privata konsumtionens ökning. Någon bedömning av den kommu-

nala sektorns sannolika utveckling gjordes således inte. För att få enjämförelsenorm till modellberäkningarnas resultat utformades en s. k. baskalkyl. Avsikten var att i denna ange den lägsta tänkbara utvecklingstakt för den kommunala konsumtionen som skulle vara förenlig med redan gjorda åtaganden och de efterfrågeförändringar som betingas av förändringar i befolkningens storlek och åldersfordelning. Baskalkylen innehöll också en viss standardkomponent. Härmed avsågs en sådan successiv standardhöjning i den kommunala konsumtionen som samman-

sou 1977:20 1975 års lângridsutredning 77

hänger med den allmänna standardstegringen i samhället. Speciellt gäller detta för de delarav den kommunala verksamheten som har motsvarigheter i den privata sektorn (t. ex. mathållning och inackordering på sjukhus, ålderdomshem och liknande). Men även for andra kommunala områden kan kravet på standardföljsamhet i förhållande till privat sektor skapa en tendens till kostnadshöjningar som är svår att undvika. Baskalkylen baserades på preliminärt och då ännu ej publicerat material från den tidigare kommunalekonomiska utredningen om de resurskrav som uppkommer enbart genom förändringar i befolkningens storlek och åldersfördelning. Detta material har sedan publicerats i betänkandet Kommunal utveckling. Kostnader 1974-1985 vid oförändrad service (SOU 1976:40). En sammanfattning av dessa beräkningar redovisas i kapitel 4 i föreliggande rapport. Det material som var tillgängligt för långtidsutredningen är för primärkommunernas del i princip identiskt med det som senare publicerades av kommunalekonomiska utredningen. Det utgörs av en kommunvis framskrivning av 1972 års prestationsnivå, varvid kostnaden per prestationsenhet hållits oförändrad på 1974 års nivå. Den kommunvisa befolkningsprognos som den kommunalekonomiska utredningen använde vid framskrivningen överensstämde dock inte för riket som helhet med den som användes i långtidsutredningen. Beräkningsresultaten justerades därför för att uppnå en sådan överensstämmelse. Vidare kompletterades baskalkylen med särskilda beräkningar för den barnstugeutbyggnad som överenskommits mellan regeringen och Svenska kommunförbundet under hösten 1975. För hälso- och sjukvården, som till allra största delen ombesörjs av landstingen. utgjordes beräkningsunderlaget av ett material från Landstingsförbundet som visar antalet vårddagar i sluten vård per invånare i olika kön och åldersklasser, baserat på 1970 års diagnosstatistik. Beräkningarna gjordes på samma sätt som beskrivits i kapitel 4. _ Någon möjlighet att uppskatta standardkomponenten med ledning av empirisk information förelåg däremot inte. Långtidsutredningen tillämpade

därför ett rent schablonforfarande genom att höja de beräknade ökningstak-

terna med en procent per år inom samtliga ändamålsgrupper. Baskalkylen för kommunal konsumtion återges i tabell 6.1 tillsammans med de förändringstal enligt alternativen I och 11 som erhölls via modellkörningarna. Det bör härvid påpekas att långtidsutredningens modellberäkningar enbart avsåg utrymmet för den totala kommunala konsumtionen. Den ändamålsfördelning som redovisas i tabell 6.1 baseras på vissa beräkningstekniska antaganden. En sådan uppdelning krävdes av modelltekniska skäl men är dessutom av intresse då man härmed kan illustrera vad som kan inrymmas i den totala konsumtionsutveckling som framkommer i de olika alternativen. I alternativ I där utrymmet inte räckte upp till baskalkylens nivå erhölls

ändamålsfördelningen genom en likformig proportionell neddragning av

baskalkylen i samtliga ändamålsgrupper. Härigenom bibehölls det allmänna mönstret i baskalkylen. 1 alternativ Il erhölls ett större utrymme för kommunal konsumtion än vad som beräknades vara erforderlig enligt baskalkylen. [detta fall anpassades ändamålsfördelningen till den fördelning som kommunernas egna planer enligt KELP/LKELP visade.

78 1975 a°rs lângridsurredning

Tabell 6.1 Långtidsutredningens baskalkyl samt alternativen l och ll för kommunal konsumtion 1975-1980 Årlig procentuell volymförändring

Någon uppdelning på primärkommuner respektive landsting gjordes inte i Iångtidsutredningen. Då en sådan uppdelning är av intresse för KEU 76 har vi vissa beräkningar. Enligt dessa skulle långtidsutredningens ändamålsgjort indelning i alternativ 1 innebära att primärkommunernas konsumtion ökar med 2,2 procent per år och landstingens med 1,5 procent per år 1975-1980. I alternativ ll skulle den årliga ökningen för primärkommunerna bli 3,7 procent och för landstingen 3,2 procent. För alternativ ll har också en ny beräkning gjorts. Det planmaterial som var bestämmande för långtidsutredningens ändamålsfördelning i detta alternativ byggde nämligen för landstingens del på LKELP 74. Numera föreligger LKELP 76, vilken använts vid redovisningen av kommunernas planer i kapitel 5 i denna rapport. Den nya beräkningen utgår från detta planmaterial. Först har en reviderad ändamålsfördelning konstruerats inom den ram som anges i alternativ II genom att likformigt reducera alla ändamål förutom barnomsorgen. Den överenskomna utbyggnaden av barnomsorgen har således tagits som given, medan planernas ökningstal inom övriga områden har reducerats för att komma ner till långtidsutredningens totalnivå. Baskalkylens ökningstal har genom den valda metodiken inte underskridits för något ändamålsområde i alternativ II. En sådan reviderad ändamålsfördelning ger en konsumtionsökning för primärkommunerna med 3.5 procent per år och för landstingen med 3,4 procent per år. Man kan således säga att i detta fall torde den primärkommunala och landstingskommunala konsumtionen öka i ungefär samma takt.

6.3 Kommunala investeringar

Den uppläggning av kalkylerna för den kommunala sektorn som tillämpades i långtidsutredningen innebar att man sökte få fram investeringskalkyler som var konsistenta med utvecklingen av den kommunala konsumtionen. Den metod som därvid prövades utgick från trendberäkningar för relationen mellan kapitalstock och sysselsättning inom varje ändamålsområde. Beräkningsmetoden fungerade i princip på följande sätt. Om relationen ändamålsomrâde mellan kapitalstock och sysselsättning för varje “kapitalintensiteten” per arbetstimme - under tidigare år hade utvecklats enligt ett visst, någorlunda stabilt mönster, så kunde man bestämma ett

sou 1977:20 1975 års /ångtidsutredning 79

trendvärde för denna relation 1980. l kombination med de ändamålsvisa sysselsättningstal som framkom som resultat av modellberäkningarna gav detta trendvärde uppgift om storleken av den kapitalstock 1980 som var konsistent med sysselsättningstalen. Med kännedom om den återstående kapitalstock under prognosperioden som härrörde från investeringar företagna före periodens början, och med tillämpning av statistiska centralbyråns överlevelsekurvor for olika kapitalobjekt, kunde man sedan beräkna de investeringar som behövs för att denna kapitalstock skall uppnås vid kalkylperiodens slut. Beräkningar av detta slag utfördes för alla kommunala delsektorer med undantag för väg- och gatuväsendet. För detta område bedömdes det inte meningsfullt att söka efter samband mellan kapitalstock och sysselsättning. Väginvesteringarna beräknades därför fristående med ledning av kommunernas planer enligt KELP. Långtidsutredningen påpekade dock att trendbestämningen for relationen mellan kapitalstock och sysselsättning var ytterst osäker för flera ändamålsområden. I de fall detta beräkningssätt gav extrema resultat kompletterades investeringskalkylerna med bedömningar av annat slag. På grund av den stora osäkerheten i kalkylerna presenterades inga uppdelningar efter ändamål. Beräkningarna gav till resultat att i fråga om alternativ I skulle kommunernas investeringsvolym minska med genomsnittligt 0,4 procent per år 1975-1980. I alternativ Il beräknades däremot investeringarna öka med 3,1 procent per år. Dessa förändringstal avsåg de kommunala myndigheternas investeringar. De kommunala affársverkens och bolagens investeringar ingick inte i denna kalkyl. Som jämförelse kan nämnas att även i den långtidsbedömning som lndustriens Utredningsinstitut (IUI) presenterade våren 1976 beräknades de kommunala investeringarna utifrån olika utvecklingsalternativ för den kommunala konsumtionen. Den beräkningsmetod som IUI använde var i princip lika med långtidsutredningens. När det gällde att härleda den kapitalvolym som korresponderar med arbetsinsatsens utveckling infördes dock specifika antaganden om kapitalintensiteten under prognosperioden. Sålunda antogs att kapitalintensiteten inom de olika delsektorernas tjänsteproduktion kommer att öka endast hälften så fort som under den närmast föregående femårsperioden. För de kommunala vårdsektorerna bibehölls dock den historiska utvecklingstakten. För vägbyggandet gjordes -liksom i - Iångtidsutredningen separata kalkyler. IUI:s resultat skilde sig dock avsevärt från långtidsutredningens trots att man utgått från i stort sett samma förändringstal för den kommunala konsumtionen. Jämförelsen framgår av nedanstående sammanställning.

Årlig procentuell volymförändring l975-l980

80 1975 års /ångtidsurredning sou 197120

Skillnaderna mellan långtidsutredningens och lUI:s beräkningar av den kommunala investeringsutvecklingerr belyser den osäkerhet som föreligger vid framskrivningar av detta slag.

6.4 Långtidsutredningens alternativ och utvecklingen

1976 och 1977

Efter att ett stort antal remissinstanser hade yttrat sig framlade regeringen sina ställningstaganden till långtidsutredningen i den reviderade finansplanen 1976. Denna behandlades av riksdagen våren 1976. Man uttalade sig for att den ekonomiska politiken skulle ges en sådan inriktning att jämvikt i bytesbalansen kunde uppnås 1980. Beträffande avvägningen mellan privat och offentlig konsumtion rådde bred enighet om att man skulle sikta på en medelväg mellan alternativen I och II. Vid utarbetandet av detta betänkande kan utfallet för det forsta året (1976) av långtidsutredningens kalkylperiod redovisas. Vidare föreligger en bedömning för det andra året enligt den preliminära nationalbudgeten för 1977. Det torde vara av intresse att här något beröra utvecklingen under dessa två år. En viktig fråga är härvid vad som erfordras under de resterande åren 1978. 1979 och 1980 for att långtidsutredningens kalkyler skall kunna realiseras. Den bild som den preliminära nationalbudgeten tecknar for 1976 och 1977 avviker i flera avseenden från långtidsutredningens genomsnittstal för 1975-1980. En väsentlig avvikelse noteras bl. a. beträffande utvecklingen av de utrikes betalningarna. Sveriges underskott i bytesbalansen har ökat; det ackumulerade underskottet sedan 1974 beräknas i slutet av 1977 vara uppe i 31 miljarder kr. Mot denna bakgrund finns det risk att ett underskott i bytesbalansen kvarstår 1980. I finansplanen för 1977 understryker dock regeringen att balanskravet ej får skjutas på en obestämd framtid. Försämringen av bytesbalansen jämfört med bedömningen våren 1976 innebär en ytterligare restriktion på utrymmet för konsumtionsökningar under de närmaste åren. Landets totala produktion har till följd av den rådande konjunkturnedgången ökat avsevärt långsammare än vad som förutsattes i långtidsutredningen. Bruttonationalproduktens volymökning 1976 och 1977 beräknas i nationalbudgeten till i genomsnitt 1,3 procent per år. Långtidsutredningen beräknade den årliga Ökningen 1975-1980 till i genomsnitt 3,2 respektive 2,9 procent enligt alternativen I och Il. För att uppnå dessa ökningstal erfordras det att produktionen från 1977 till 1980 ökar med 4,5 respektive 4,0 procent per år. Möjligheterna att realisera detta kan inte bedömas här. Det erinras dock om att långtidsutredningens kalkyler avsåg produktionskapacitetens trendmässiga utveckling utan hänsyn till konjunktursvängningarna. Om kapaciteten utvecklas i den takt som förutsattes av långtidsutredningen skulle också produktionsökningen kunna realiseras vid tillräckligt stark utländsk efterfrågan vid en väntad konjunkturuppgång. En sådan kapacitetsutbyggnad får emellertid inte tas som given. Den är bl. a. beroende av produktivitetens tillväxt. Uppgifterna för 1976 och 1977 tyder här på en oformånlig utveckling. För den i detta sammanhang viktiga industrisektorn uttalas i 1977 års ñnansplan att det knappast är realistiskt att

1975 års 81

Iângtidsutredning

räkna med att den i långtidsutredningen angivna produktivitetstillväxten på nära 6 procent per år 1975-1980 kommer att kunna infrias. Medan produktionen således ökat avsevärt långsammare ligger konsumtionens ökningar i överkant jämfört med det utrymme som beräknats av längtidsutredningen. Den privata konsumtionen anges i nationalbudgeten öka med i medeltal 3,0 procent per _år 1975-1977. Denna ökning överensstämmer exakt med långtidsutredningens högre alternativ. Den offentliga _

konsumtionen (statlig och kommunal konsumtion) beräknas däremot öka

med i genomsnitt 3,2 procent per år attjämföra med långtidsutredningens 1,5 respektive 2,9 procent i alternativen I och ll. Den kommunala konsumtionen beräknas i nationalbudgeten öka med i genomsnitt 3,8 procent per år 1975-1977. Utrymmet lör den kommunala konsumtionens ökning 1975-1980 angavs i långtidsutredningen för alternativen I och Il till 1,9 respektive 3,4 procent per år. Om den kommunala konsumtionen skall hållas inom detta utrymme måste den årliga ökningstakten 1977-1980 begränsas till 0,6 respektive 3,1 procent per år.

7 för fram-

Förutsättningar

av kommunernas inkomster

skrivning

och utgifter 1975-1980

7.1 Grundläggande antaganden

En analys av kommunernas ekonomiska situation intar en central plats i 1976 års kommunalekonomiska utrednings arbete. De slutsatser denna analys leder till skall bilda grunden för utredningens senare överväganden och förslag. Enligt direktiven bör analysen avse utvecklingen av kommunernas inkomster och utgifter till i första hand 1980 med en utblick till 1985. Analysen bör göras med uppdelning på primärkommuner respektive landsting och man bör studera olika alternativ för volymutvecklingen samt prisoch löneutvecklingen. . Vad först tidsperioden beträffar har utredningen valt att utföra två skilda studier. Den ena skall avse utvecklingen fram till 1980 och den andra det mera långsiktiga perspektivet till 1985. Orsaken till denna uppdelning av kalkylperioden är i första hand att underlaget för framskrivningarna ter sig helt annorlunda beroende på om slutåret för kalkylerna ligger tre eller åtta år framåt i tiden. Det mest markanta exemplet är det kommunala skatteunderlagets utveckling. Skatteunderlaget bestäms ju av inkomsterna två år tidigare. Bedömningar om inkomstutvecklingen under 1977 har redovisats i den preliminära nationalbudgeten för 1977. Dessa inkomster bestämmer skatteunderlaget för 1979. 1 det kortare perspektivet behövs det således att fristående antaganden görs endast beträffande inkomsterna under 1978 för att beräkna skatteunderlaget 1980. Utvecklingen fram till 1980 är vidare till stora delar redan bestämd genom

tidigare fattade beslut på både drift- och investeringssidan. Exempel härpå är

riksdagsbeslutet om en utbyggnad av barnomsorgen som bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Svenska kommunförbundet. Det finns också andra bedömningar - bl. a. kommunernas egna planer och långtidsutredningens kalkyler - som kan användas som underlag för framskrivningarna och som jämförelsenormer vid analysen. Framskrivningarna till 1985 måste däremot med nödvändighet bygga på mera schablonmässiga antaganden och utföras med en något förenklad metodik. Dessa kalkyler behandlas i kapitel 9. Redogörelsen i föreliggande kapitel och i kapitel 8 avser endast perioden 1975-1980. Trots den relativt korta kalkylperioden och förekomsten av olika bindningar i form av långsiktigt verkande beslut får emellertid inte våra framskrivningar till 1980 uppfattas som prognoser på en sannolik eller från någon synpunkt önskvärd utveckling. Som framgår av det följande bygger

84 för framskrivning. . . sou 1977:20 Förutsättningar

dessa framskrivningar på ett stort antal förutsättningar, vilka i flera fall har måst schablonmässiga grunder. Osäkerheten om den göras på rätt kommande utvecklingen gör det dessutom nödvändigt att arbeta med olika alternativ. Syftet med framskrivningarna är att med hjälp av ett antal analysera vad olika utvecklingsförlopp skulle innebära for räkneexempel kommunernas ekonomi. De grundläggande förutsättningar som måste göras for framskrivningarna är a) antaganden om utgifternas volymmässiga utveckling med uppdelning på primärkommuner och landsting b) antaganden om den allmänna prisutvecklingen och hur denna påverkar olika kommunala utgiftsslag c) antaganden for beräkning av kommunernas skatteinkomster.

7. l . 1 Volymyrvecklingen

För den volymmässiga utvecklingen av kommunala utgifter har tre alternativ utformats. Härvid har tillväxttakterna varierats för såväl kommunal konsumtion som kommunala investeringar och transfereringar. Alternativen avser utvecklingen under femårsperioden 1975-1980. Genom valet av 1975 som Startår kan de alternativa utvecklingstakterna anknytas till långtidsutredningens kalkyler. Dessa avsåg också perioden 1975-1980.

Kommunal konsumtion bör bl. a. två alternativ studeras som i huvudsak ansluter Enligt direktiven till långtidsutredningens alternativ I och Il. För långtidsutredningens i kapitel 6. Som framgått av redogörelsen där kalkyler har redogjorts beräknades utrymmet for den kommunala konsumtionens volymökning 1975-1980 i långtidsutredningen till i genomsnitt 1,9 procent per år enligt alternativ l och till 3,4 procent per år enligt alternativ ll. Det erinras också om att riksdagen under sin behandling av långtidsutredavvägningen mellan ningen våren 1976 uttalade sig for att man beträffande och offentlig konsumtion skulle sikta på en medelväg mellan privat alternativen l och Il. Mot denna bakgrund har vi formulerat följande tre alternativ for den kommunala konsumtionens volymmässiga ökning 1975-1980. I vårt alternativ I antas den årliga konsumtionsökningen bli 2,0 procent, i alternativ ll 2,8 procent och i alternativ Ill 3,7 procent. Det forsta och det tredje alternativet ansluter således ganska nära till långtidsutredningen. Ifråga om alternativ Ill har vi dock valt att utgå från en aning snabbare ökningstakt än vad som anges i långtidsutredningens högre alternativ. Avvikelsen motiveras av att vi även beaktat de kommunala De bearbetningar av de kommunala planerna enligt KELP/ planerna. LKELP-enkäter som gjorts och för vilka redogjorts i kapitel 5 tyder nämligen på en kommunal konsumtionsökning på 3,9 procent per år 1975-1980. Genom att i alternativ lII utgå från en årlig ökningstakt på 3,7 procent har vi fånga in en utveckling i nära anslutning såväl till på samma gång försökt långtidsutredningens högre alternativ som till kommunernas planer. Alter-

Förutsättningar för framskrivning. . . 85

nativ ll, slutligen, representerar en utveckling mitt emellan alternativen I och Ill. En sådan utveckling skulle ligga i linje med den av riksdagen förordade avvägningen mellan privat och offentlig sektor. Nödvändigheten att begränsa de kommunala utgifternas ökningstakt har också understrukits i våra direktiv och i regeringens finansplan for 1977. Något ytterligare alternativ med en snabbare ökningstakt än enligt alternativ lll har därför inte utformats. En långsammare utveckling än enligt alternativ l har vi bedömt vara orealistisk och utan intresse att studera som ett särskilt alternativ. De ovan angivna grundläggande antagandena avser den totala kommunala konsumtionens utveckling. För att kunna göra framskrivningar för primärkommuner respektive landsting for sig måste ytterligare förutsättningar införas. Dessa har baserats på beräkningar av den utveckling inom primärkommuner respektive landsting som är en konsekvens av vissa bindningar i form av utbyggnadsplaner samt den av befolkningsforändringarna betingade efterfrågeutvecklingen. För primärkommunernas del har vi utgått från den tidigare nämnda överenskommelsen om utbyggnaden av barnomsorgen. Realiserandet av denna överenskommelse skulle enligt våra beräkningar medföra att den primärkommunala konsumtionen, sett över hela perioden 1975-1980, höjs med genomsnittligt 1,8 procent per år i volym. För hela den kommunala konsumtionen skulle utbyggnaden medföra en ökning med l,l procent per år. På liknande sätt har vi beräknat vad den utbyggnad av långvården som anges i LKELP 76 skulle medföra för landstingens konsumtionsutgifter. Beträffande långvården föreligger visserligen inget formellt beslut men olika uttalanden pekar entydigt på en kraftig satsning på denna vårdform. Sålunda hör både åldringsvården och barnomsorgen enligt riksdagens uttalande i samband med behandlingen av långtidsutredningen till de mest angelägna reformområdena inom offentlig konsumtion. l landstingens egna planer anges utbyggnaden av långvården omfatta ca l0 000 platser fram till 1980. Denna utbyggnad beräknas innebära en höjning av landstingens konsumtion 1975-1980 med 0,9 procent per år. Häri inryms dock ej den standardhöjning i form av bl. a. ökad personaltäthet för gamla och nya platser som ingår i landstingens planer. Effekten på dentotala kommunala konsumtionen av ökat antal platser i långtidssjukvården har beräknats till 0,3 procent per år. Vidare har hänsyn tagits till den efterfrågeutveckling på de kommunala tjänsterna som följer av förändringar i befolkningens storlek och ålderssammansättning. Befolkningsförändringarnas effekt på de kommunala utgifterna har undersökts av den tidigare kommunalekonomiska utredningen. Dessa kalkyler har sammanfattats i kapitel 4. Vår beräkning utgår från dessa kalkyler, varvid dock hänsyn har tagits till att både och

barnomsorgen

långvården beaktas på annat sätt. Beräkningarna visar att efterfrågeökningen till följd av förändringarna i befolkningsstrukturen 1975-1980 uppgår till 0,5 procent per år inom primärkommunerna och till 0,7 procent per år inom landstingen. Resultaten av dessa beräkningar sammanfattas på nästa sida.

86 Förutsättningar för framskrivning. . . sou 197730

Förändring i konsumtionsvolymen 1975-1976, procent per år Primär- Lands- Totalt kommuner ting

Sammanställningen visar att redan hänsynen till dessa faktorer skulle leda till en ökning av den totala kommunala konsumtionen 1975-1980 med inemot den ökningstakt som antagits i alternativ l. Det utrymme som återstår för att komma upp till de ökningstal som antagits i våra tre alternativ har sedan fördelats i enlighet med kommunernas planer efter det att ökningstalen i de ovan presenterade beräkningarna fråndragits. Sålunda rensade planer skulle därmed ange ökningar som beror på andra faktorer än utbyggnad av barnomsorg och långvård samt förändringar i befolkningsstrukturen. De grundläggande antagandena för den totala konsumtionens volymutveckling 1975-l980 och de fördelningar på primärkommuner respektive landsting som beräknats på ovan angivet sätt redovisas i tabell 7.1. Som jämförelse har i denna tabell också medtagits långtidsutredningens fördelning enligt de alternativ som korresponderar med våra antaganden. Vidare anges de kommunala planerna med uppdelning på primärkommuner och landsting. Tabell 7.1 Alternativa antaganden om den kommunala konsumtionens volymutveckling 1975-1980 Årlig procentuell förändring LU KELP-t» KEU 76 LKELP

Alternativ I

Alternativ II

Alternativ III

aLUzs Fördelning på primärkommuner respektive landsting bygger i alternativ l på baskalkylens relationer. Fördelningen i alternativ III avser ny beräkning som utföns inom KEU 76:5 sekretariat (se kapitel 6).

Förutsättningar för framskrivning. . . 87

Som framgår av tabell 7.l överensstämmer den antagna fördelningen på primärkommuner respektive landsting i alternativ l ganska väl med långtidsutredningens motsvarande fördelning. Att landstingen fått en relativt sett i våra beräkningar beror på att utbyggnaden av något snabbare ökning långvården inte ingick i långtidsutredningens baskalkyl. Inte heller i fråga om alternativ lll tas i långtidsutredningens fördelning full hänsyn till långvårdens utbyggnad. En jämförelse mellan de olika alternativen visar att ju mer det totala ökar desto större andel av detta har antagits falla pâ landstingen. l utrymmet det lägsta alternativet tar barnomsorgen en förhållandevis stor del av den totala konsumtionsökningen. Det är först vid högre ökningstakt som mera expansiva planer för utbyggnad av verksamheter vid sidan landstingens av långtidssjukvården kan göra sig i stigande grad gällande. Även det högsta alternativet innebär dock att den utbyggnadstakt som ligger i de kommunala planerna måste reduceras.

Kommunala investeringar Vid formulerandet av alternativen för de kommunala investeringarnas

utveckling har vi utgått från att det föreligger ett samband mellan dessa

investeringar och den kommunala konsumtionen. Viss investeringsverksamhet är med andra 0rd nödvändig för att en given konsumtionsökning skall komma till stånd. Både i långtidsutredningen och i Industriens Utredningsinstituts långtidsbedömning 1976 har man också försökt att siffermässigt bestämma detta samband. Som framgått av kapitel 6 måste dessa beräkningar emellertid betecknas som mycket osäkra. Detta framgår tydligt av de skilda resultat som man erhållit i de båda undersökningarna. Valet av de ökningstakter för investeringarna som skulle korrespondera

Tabell 7.2 Alternativa antaganden om de kommunala investeringarnas volymutveckling 1975-1980 Årlig procentuell förändring LU IUI KELP+ KEU 76 LKELP

Alternativ I . 4

Alternativ II Primärkommuner . 2,9 Landsting 3,5 Totalt › 3,0

Alternativ III

88 Förutsättningar för framskrivning. . . .

med de tre alternativen för konsumtionsutvecklingen har därför måst göras på ganska schablonmässiga grunder. Som framgår av tabell 7.2 antas de kommunala investeringarna i alternativ l öka med 1,0 procent per år 1975-1980. Den valda ökningstakte-n ligger mitt emellan de tal som angetts av långtidsutredningen respektive Industriens Utred-ningsinstitut och som korresponderar med motsvarande låga konsumtionsökning. På samma sätt har investeringsökningen i alternativ III antagits till 5,0 procent per år. l alternativ Il, som ju i fråga om konsumtionen avser ett mellanläge. har investeringarna antagits öka med 3,0 procent per år. I tabellen har också medtagits den investeringsutveckling som anges i de kommunala planerna. Som framgått av kapitel 5 har vi dock tvekat att lägga dessa plansiffror till grund för framskrivningen. Planmaterialet är också svåranvändbart för en jämförelse med konsumtionsutvecklingen. Också beträffande fördelningen mellan primärkommuner och landsting saknas det material för mera precisa beräkningar. har gjorts Fördelningen utifrån de ovan redovisade antagandena om sambandet mellan investeringar och konsumtion. Vidare har hänsyn tagits till det förhållandet att enligt våra trendstudier (se kapitel 3) har de landstingskommunala investeringarna under tidigare år ökat snabbare än de primärkommunala. Även de kommu» nala planerna tyder på en något mer hävdad investeringsutveckling i landstingen. I alternativ I har dock antagits att ökningstakten blir lika stor inom primärkommuner och landsting. Visserligen antas primärkommunernas konsumtion i detta alternativ öka snabbare än landstingens men landstingens trendmässigt snabbare investeringsutveckling förutsätts uppväga detta förhållande. När sedan landstingen i alternativen Il och III förutsätts få successivt ökat konsumtionsutrymme antas detta också påverka investeringarnas fördelning.

Kommunala transfereringar

Också i fråga om kommunala transfereringar måste man utgå från schablonmässiga antaganden. Något samband med t. ex. konsumtionsutvecklingen behöver här inte föreligga, utan transfereringarnas utveckling torde bestämmas på helt andra grunder. lnom sysselsättningsutredningen pågår en studie av den offentliga sektorns transfereringar till hushållen men under-

sökningen väntas bli avslutad först under hösten 1977. Vi har därför inte

kunnat utnyttja detta material i vårt analysarbete. De kommunala planerna är vidare mycket svårtolkade vad gäller transfereringsutgifterna, vilket innebär att planmaterialet inte givit någon ledning vid framskrivningen av transfereringarna. . I våra trendstudier(kapitel 3) kan emellertid konstateras att de kommunala transfereringarna. räknade i fasta priser, under tidigare år har ökat någon eller

några procentenheter snabbare än den kommunala konsumtionen. De

beräknade trendvärdena återges på nästa sida.

Förutsättningar för framskrivning. . . 89

Årlig procentuell Förändring 1963-1974 1968-1974

Konsumtion 7,6 6.1 Transfereringar . 9,2 7,2

- Även om jämförelser mellan primärkommuner och landsting är svåra att göra över en längre tidsperiod, tyder redovisningen i kapitel 3 på en något snabbare ökning For landstingens transfereringar än För primärkommunernas. De tre alternativen För framskrivning av de kommunala transfereringarna i fasta priser har formulerats mot denna bakgrund (tabell 7.3). De totala transfereringarna antas öka med 4,0 procent per år i alternativ I, med 5,0 [l och med 6,0 procent per år i alternativ 111. Vid procent per år i alternativ Fördelningen på primärkommuner respektive landsting har den årliga ökningstakten För primärkommunerna satts 0,5 procentenheter lägre än För de totala transfereringarna. Härigenom Får landstingens transfereringar en snabbare ökning.

7.1.2 Prisutvecklingen I Föregående delavsnitt presenterades de antaganden om den volymmässiga utvecklingen For olika kommunala utgifter som ligger till grund För Framskrivningarna. Eftersom kalkylerna För perioden 1975-1980 kommer att göras i löpande priser måste även antaganden om prisutvecklingen preciseras. Sådana antaganden behövs dels For omräkning av utgifternas volymutveck-

Tabell 7.3 Alternativa antaganden om de kommunala lransfereringarnas volymutveckling 1975-1980 Årlig procentuell Förändring KEU 76

Alternativ l

Alternativ II

Alternativ III

90 Förutsättningar för . . framskrivning.

ling till löpande priser, dels för beräkning av kommunernas inkomster. Pris-

och löneutvecklingen är av mycket stor betydelse för bl. a. det kommunala

skatteunderlagets utveckling. Framskrivningarna av de olika kommunala inkomsterna görs i huvudsak direkt i löpande priser. Det centrala antagandet som här måste göras avser konsumentprisernas utveckling. De övriga antagandena om priset och löner grundas sedan på

olika relationer till konsumentpriserna.

Iden preliminära nationalbudgeten för 1977 har höjningen av konsumentprisindex mellan genomsnittslägena för kalenderåren 1975 och 1976 beräknats till 10,2 procent. För 1977 anger nationalbudgeten tre beräkningsalternativ relaterade till olika antaganden om avtalsutfall. Stegringen av konsumentpriserna 1976-1977 har enligt dessa alternativ beräknats till respektive 6,8, 7,2 och 8,0 procent. I våra beräkningar utgår vi från det mellersta alternativet, 7,2 procent. Enligt direktiven bör man vid bedömningen av kommunernas framtida finansiella situation arbeta med olika alternativ också för löne- och prisutvecklingen. För konsumentprisernas utveckling 1977-1980 har därför två alternativ fastställts. l alternativ A antas att den årliga konsumentprisstegringen 1977-1980 blir 4,0 procent. Detta överensstämmer med den årliga prisutvecklingen l975-1980 som långtidsutredningen utgick ifrån. Detta alternativ förutsätter således att de senaste årens kraftiga prisstegringstakt reduceras väsentligt. l alternativ B utgår man däremot från att detta inte blir möjligt utan att prisstegringarna fortsätter ungefär i samma takt som i nationalbudgeten förutses för 1977. Den årliga prisstegringen har i detta alternativ satts till 7,0 procent. De kommunala utgifternas prisutveckling avviker emellertid från konsumentprisernas. Detta gälleri första hand konsumtionsutgifterna. För dessa noteras en inte oväsentligt snabbare prisstegring än för konsumentpriserna. Den kommunala konsumtionen har således en ogynnsam prisutveckling jämfört med den privata konsumtionen. Framför allt är de kommunala lönernas relativpriser höga. En årsvis jämförelse mellan den kommunala lönestegringstakten (enligt implicitprisindex för kommunala löner inkl. arbetsgivaravgifterenligt nationalräkenskaperna) och konsumentprisernas stegring sedan 1960 visar emellertid relativt kraftiga variationer från år till år. Sett över en längre period torde dock dessa variationer ta ut varandra. Under åren 1960-1974 översteg kommunernas årliga lönestegringstakt konsumentprisstegringen med i medeltal 3,9 procentenheter. Motsvarande medeltal för åren 1963-1974 var 4,2 procentenheter. Mot bakgrund av dessa medeltal för relativt långa tidsperioder har vi antagit att de kommunala lönernas årliga stegring under vår framskrivningsperiod överstiger konsumentprisstegringen med 4,0 procentenheter. För övriga kommunala konsumtionsutgifter (huvudsakligen förbrukning, dvs. inköp av varor, tjänster, bränsle, hyror osv.) har prisstegringarna avvikit avsevärt mindre från konsumentprisutvecklingen. Sålunda steg de kommunala priserna 1960-1974 årligen endast 0,4 procentenheter snabbare än konsumentpriserna i medeltal. Under perioden 1963-1974 var medeltalet 0,5 procentenheter. Också vid vår framskrivning antas prisstegringen för övriga konsumtionsutgifter överstiga konsumentpriserna med 0,5 procentenheter.

Förursätmingarjörhamskrivning. . . 91

Tabell 7.4 Alternativa antaganden om konsumentprisstegringen samt de kommunala utgifternas prisutveckling 1977-1980 Årlig procentuell förändring Alt. A Alt. B

(KPl) 4,0 7,0 Konsumentpriser Kommunala löner inkl. arbetsgivaravgifter(KPI+4 96) 8,0 11,0 (KPl+O,5 %) 4.5 7,5 Övriga kommunala konsumtionsutgifter

investeringar (=KPl)

skulle den kommunala lönestegringen i alternativ Enligt dessa antaganden A således bli 8,0 procent per år 1977-1980 och i alternativ B 11,0 procent per år. För övriga konsumtionsutgifter innebär antagandena en årlig prisstegring 7,5 procent. Sammanvägt innebär detta att för hela den på 4,5 respektive kommunala konsumtionen blir de årliga prisstegringarna 7,1 respektive 10.1 Denna är 3,1 procentenheter snabbare än vad som procent. prisstegring antagits för konsumentpriserna (tabell 7.4). att de prisantaganden som långtidsutredningen arbetade Det kan nämnas med innebar en årlig stegring av konsumentpriserna med 4,0 procent och av konsumtionen med 8,1 procent per år. Den kommunala den kommunala konsumtionen beräknades således prismässigt stiga ca 4 procentenheter snabbare än konsumentpriserna. Också i lndustriens Utredningsinstituts räknade man med relativpriser för den kommunala konsumundersökning tionen i denna storleksordning. skulle för kommunal konsumtion Enligt våra antaganden prisstegringen med endast ca 3 procentenheter per år. Att vi överstiga konsumentpriserna valt denna lägre nivå beror på tendenserna i de allra senaste årens utveckling. Under dessa år dämpades nämligen den relativa prisstegringen för kommunal Detta hade i och för sig motiverat en ännu lägre siffraän den konsumtion. Eftersom bedömningarna är osäkra får dock som nu ingår i våra kalkyler. och lndustriens Utredningsinstituts kalkyler vara även långtldsutredningens vägledande och vi har därför valt att gå enmedelväg. för kommunala har prisutvecklingen jämförts med Också investeringar De avvikelser som härvid kunnat noteras konsumentprisernas utveckling. har varit relativt små. Därför antas att de kommunala investeringarnas priser också i fortsättningen stiger i takt med konsumentpriserna. beträffar har vi tidigare formulerat anta- Vad slutligen transfereringarna om volymutvecklingen. Dessa antaganden baserades på trendstuganden dierna, i vilka transfereringarna i löpande priser först omräknats till fast pris dellatering med Konsumentprisindex. Som en logisk följd härav bör genom till löpande priser ske med konsumentprisernas utveckockså omräkningen i ling.

92 Förutsättningar . . jörframskrivning.

7.1.3 Vissa antaganden av kommunernas .för beräkning skalreinkomsrer

Kommunernas skatteinkomster under ett visst år bestäms bl. a. av inkomstutvecklingen i samhället två år tidigare. Uppgifter om denna inkomstutveckling fram till 1977 hämtas från den preliminära nationalbudgeten för 1977. På grundval av nationalbudgetens bedömningar kan kommunernas skatteinkomster fram till 1979 beräknas. Enligt den preliminära för nationalbudgeten 1977 beräknas den totala lönesumman i samhället ha ökat med 13,2 procent 1976. För 1977 redovisar tre alternativa nationalbudgeten antaganden om avtalsutfallet. Som nämndes i föregående avsnitt utgår vi vid framskrivningarna från nationalbudgetens mellanalternativ. Detta alternativ ger en ökning av lönesumman 1977 med 7,6 procent. Det kommunala skatteunderlagets tillväxt beror i stor utsträckning på lönesummans ökning då denna inkomstpost är så dominerande. En viss betydelse har emellertid även andra forvärvskällor, allmänna avdrag, grundavdrag och juridiska personers inkomster. Om alla dessa inkomstposter och avdrag ökade procentuellt lika mycket som lönesumman så

blev givetvis

även det kommunala skatteunderlagets ökning procentuellt lika stor. Men summa grundavdrag ökar inte med stigande inkomster utan endast med Förändringen av antalet inkomsttagare. Å andra sidan kan summa undersköttsavdrag förväntas öka betydligt snabbare än lönesumman. Detta är helt i linje med trendutvecklingen. Om övriga poster är det svårare att uttala sig med någon större grad av säkerhet. Det synes därför inte orealistiskt att för de kommande åren räkna med att den procentuella av det Förändringen kommunala skatteunderlaget överensstämmer med lönesummans förändring. För inkomståren 1976 och 1977 finns det dock skäl att räkna annorlunda. sänkningen av pensionsåldern 1976-07-01 har medfört så stora ökningar av

pensionsinkomsterna att det kommunala skatteunderlagets tillväxt kan

beräknas överstiga lönesummans uppskattade ökning med drygt en procentenhet 1976 och med drygt två procentenheter 1977. Genom att avdraget för sjukförsäkringsavgifter för löntagare helt försvinner vid 1977 års taxering (vid 1976 års taxering utgick ett till 500 kr begränsat avdrag) bör det kommunala skatteunderlagets ökning räknas upp med ytterligare drygt en procentenhet 1976. Egenföretagarnas avdrag för den allmänna arbetsgivaravgiften påverkas av höjningen av den avgiftsfria inkomsten och deras avdrag för socialförsäkringsavgifter av de ändrade avdragsreglerna för dessa egenavgifter. Sammanfattningsvis synes en ökning av lönesumman med 13,2 procent 1976 och 7,6 procent 1977 motsvaras av en ökning av det kommunala skatteunderlaget med 15,5 respektive 10,0 procent dessa år. 1 uppgifterna om kommunalt ovan har inte tillskott skatteunderlag av skatteunderlag i form av skattebortfallsbidrag och kompensation p. g. a. skattereformen fr. 0. m. 1975- 01-01 inräknats. För att beräkna skatteinkomsterna för 1980 behöver vissa antaganden göras endast avseende inkomstutvecklingen 1977-1978. Dessa i anges följande sammanställning.

Förutsättningar_förjiamskrivning. . .

Procentuell förändring 1977-1978 Alt. A Alt. B Konsumentpriser 4.0 7.0 Kommunala löner inkl.

”Avser endast priskomponent. Volymförändringen tillkommer.

Utgångspunkten för dessa antaganden är de alternativ för konsumentprisernas och de kommunala lönernas utveckling som presenterades i föregående avsnitt (tabell 7.4). När vi beräknar den totala lönesummans utveckling i samhället utgår vi således från kommunernas arbetskraftskostnader (löner inklusive arbetsgivaravgifter). Därefter frånräknas effekten av eventuella höjningar av arbetsgivaravgifterna. Beträffande dessa anges i ñnansplanen for 1977 att regeringen senare avser att föreslå riksdagen en ytterligare höjning med inemot 2 procentenheter fr. o. m. 1978. En höjning av arbetsgivaravgifterna med 2 procentenheter 1978 har därför lagts in i våra kalkyler. Vid beräkningen av den totala lönesummans förändring antas att en höjning av arbetsgivaravgifterna med 2 procentenheter reducerar utrymmet för kontantlöneökningar med ca 1,5 procentenheter. Dessutom antas att ett

_införande av den femte semesterveckan 1978 tillsammans med de relativa

Iönedifferenserna mellan kommunernas och samhällets lönesumma ytterligare reducerar den totala lönesummans ökningstakt med ca 2 procentenheter. Som nämndes ovan är det for de kommande åren inte orealistiskt att räkna med att det kommunala skatteunderlagets ökningstakt överensstämmer med lönesummeutvecklingen. Detta har i våra kalkyler antagits gälla för 1978. Den kommunala medelutdebiteringen antas inledningsvis i analysarbetet ligga kvar på 1977 års nivå fram till 1980. dvs. 15,78 kr för primärkommunerna och 11,26 kr för landsting exklusive landstingsfria kommuner. Att bedöma effekterna av ett genomförande av den femte semesterveckan skulle kräva en omfattande analys. Hur kommer de totala arbetskraftskostnaderna per timme att påverkas och hur blir utvecklingen av det totala antalet arbetade timmar? För kommunernas del har vi ovan redovisat våra antaganden vid framskrivningen av skatteunderlaget. Vad gäller kommunernas utgiftssida utgår vi från att semesterreformen inte påverkar den totala utgiftsutvecklingen 1978. 1 den mån arbetstiden genom semesterreformen förkortas antas detta i huvudsak kompenseras genom nyanställning av personal.

94 Förutsättningar_förfamskrivning. . .

7.2 Bedömning av 1976 och 1977

De alternativ for de kommunala utgifternas volymutveckling som tidigare formulerats avsåg årliga genomsnittliga ökningstal för perioden 1975-1980. Härigenom erhålls överensstämmelse med långtidsutredningens kalkylperiod. Framskrivningen av kommunernas inkomster och utgifter i löpande priser 1975-1980 har lagts upp så att inte enbart slutåret utan också de mellanliggande åren redovisas. För 1976 finns nu relativt goda bedömningar även om utfallet ännu inte är känt. Vi har här utgått från den bild av kommunernas ekonomi 1976 som har redovisats i den preliminära nationalbudgeten for 1977. Nationalbudgetens bedömningar for kommunerna 1976 bygger på statistiska centralbyråns och konjunkturinstitutets tolkningar av den årliga novemberenkäten till kommunerna. För 1977 är naturligtvis osäkerheten betydligt större. Uppskattningar av de kommunala utgifternas volymutveckling kan göras med utgångspunkt i den ovan nämnda novemberenkäten. Däremot är pris- och löneutvecklingen 1977 mycket svårbedömd så länge avtalsrörelsen fortfarande pågår. Detta besvärliga prognosläge avspeglas ju också i det faktum att årets nationalbudget arbetar med tre alternativ for avtalsutfallet och därmed for pris- och lönekostnadsutvecklingen. Vi skulle naturligtvis ha kunnat utgå från ett antal alternativa bedömningar för 1977. Detta skulle emellertid ha komplicerat framskrivningarna avsevärt. Vi har ju redan nu tre volymalternativ för perioden 1975-1980 och två prisalternativ for perioden 1977-1980. Om vi dessutom skulle ha tre alternativa utgångslägen for prisutvecklingen 1977 skulle antalet alternativ öka från nuvarande sex till arton. Detta har vi velat undvika. Vi har därför begränsat oss till endast ett alternativ for 1977 och har då valt nationalbudgetens mellanalternativ. Detta alternativ innebär en konsumentprisutveckling mellan genomsnittslägena 1976 och 1977 på 7,2 procent och en ökning av arbetsgivarnas genomsnittliga kostnader (inklusive arbetsgivaravgifter) per arbetstimme for samtliga anställda med 10,5 procent 1977. Vi har därmed också kunnat utgå från den preliminära nationalbudgetens bedömning av kommunernas ekonomi 1977. Denna bedömning har utarbetats inom ekonomidepartementet och konjunkturinstitutet. Två alternativ redovisas i natlonalbudgeten for kommunerna 1977 varvid det ena alternativet utgår från mellanalternativet for avtalsutfallet. Det är den bedömningen vi lagt in i framskrivningarna for 1977. På det viset kommer utvecklingen under kalkylperiodens två första år att överensstämma med vad som beräknats i nationalbudgeten. Det har naturligtvis betydelse for de kommunala inkomsternas och utgifternas utveckling 1977-1980 hur utgångsläget 1977 kommer att se ut. För 1977 är inkomsternas omfattning redan i stort bestämd eftersom skatteinkomsternas storlek styrs av det kommunala skatteunderlaget 1975, som har fastställts i 1976 års taxering. Pris- och löneutvecklingen 1977 påverkar direkt de kommunala utgifterna detta år medan skatteinkomsterna berörs först 1979. Ett högre pris- och löneantagande än det vi utgått från for 1977 vid framskrivningarna skulle således slå direkt i forsämrande riktning på kommunernas finansiella sparande 1977. Ett avtalsutfall som med en

i Förutsättningarförpamskrivning. . . 95

procentenhet överstiger nationalbudgetens mellanalternativ skulle medföra

en försämring av det finansiella sparandet för kommunsektorn totalt 1977

med ca 500 milj. kr. Om pris- och löneutvecklingen 1977 vet vi alltså ännu mycket litet. Det är känt att kontrollstationsförhandlingarna för de kommunalanställdas löneutveckling 1975 och 1976 är klara och medför betydande inteckningar i det totala löneutrymmet 1977. Vidare höjs arbetsgivaravgifterna med ca 4 procentenheter. Därutöver ligger ett okänt tal för 1977 års avtalsenliga lönepåslag. Kommunförbundens bedömningar av pris- och löneutvecklingen 1977 ligger högre än de antaganden från nationalbudgeten som lagts in i kalkylerna. 1 en gemensam skrivelse till regeringen 1977-01-28 framhåller förbunden bl. a. följande: Det mycket stora finansiella sparande som redovisas i linansplanen för kommuner och landsting grundar sig för 1977 på en i förhållande till 1976 nära nog halverad ökningstakt vad avser den kommunala prisutvecklingen. Med hänsyn till den ogynnsamma prisutvecklingen för den kommunala konsumtionen jämfört med den privata är en sådan ökningstakt enligt styrelsernas bedömning högst osannolik. Redan den nyligen avtalade uppjusteringen av 1976 års löner för anställda i kommuner och landsting samt beräknade arbetsgivaravgiftshöjningar synes i stort motsvara de prisantaganden som förutsätts i finansplanen. Styrelserna anser därför att regeringens bedömning för 1977 av den finansiella situationen i kommuner och landsting är alltför optimistisk. Detta påverkar då även bedömningarna beträffande 1978. Dessa synpunkter från kommunförbunden avser i första hand nationalbudgetens och fmansplanens lägsta alternativ for avtalsutfallet. De antaganden om pris- och löneutvecklingen 1977 som kommunförbunden ställer sig bakom ligger snarast i nivå med eller något högre än nationalbudgetens högsta alternativ för avtalsutfallet. Kommunförbundens bedömning av kommunernas finansiella sparande 1977 avviker således i negativ riktning från vad som redovisas i detta kapitel. Vi får i detta sammanhang nöja oss med att konstatera att utgångsläget 1977 för närvarande är svårbedömt och samtidigt än en gång betona framskrivningarnas karaktär av räkneexempel. Den kommunala sektorns inkomster och utgifter 1975-1977 enligt bedömningarna i nationalbudgeten presenteras i tabell 7.5. Det bör observeras att kalkylerna i föreliggande betänkande avser den kommunala sektorn exklusive kyrklig verksamhet. Därför överensstämmer inte uppgifterna i tabell 7.5 nivåmässigt med dem som presenteras i nationalbudgeten. Avvikelserna är dock förhållandevis små. Den kommunala konsumtionens ökning i löpande priser 1976 och 1977 beräknas till 18,0 respektive 13,6 procent. Motsvarande volymökningar blir 3,9 respektive 3,7 procent. För investeringarna beräknas ökningen 1976 till 12,0 procent och 1977 till 16,4 procent (i volym 1,8 respektive 8,5 procent). Den stora uppgången 1977 förklaras delvis av den planerade kraftiga igångsättningen av daghemsbyggandet. För transfereringarna redovisas i nationalbudgeten inga uppgifter i fasta priser. En deflatering av uppgifterna i löpande priser med konsumentprisindex ger dock en volymökning för 1976 med 3,1 procent och för 1977 med 10,5 procent. Den starka ökningen 1977

96 Förutsättningar_förfamskrivning. . .

Tabell 7.5 Kommunernas” inkomster och utgifter 1975-1977 enligt den preliminära nationalbudgeten för 1977 Löpande priser

Milj. kr Årlig procentuell förändring

1975 1976 1977 1975- 1976- 1976 1977

Netto av mark- och fastighetsköp 24 100 100 Finansiellt sparande -3 153 -3 302 2 476

“Exklusive kyrklig verksamhet.

förklaras bl. a. av nya inkomstprövningsregler för de statskommunala bostadsbidragen och av att Storstockholms Lokaltrafik AB fr. o. m. 1977 övertar hela den kommunala färdtjänsten i länet vilket resulterar i förhöjda subventioner från Stockholms läns landsting. På inkomstsidan dominerar de kommunala skatterna. Den genomsnittliga kommunala utdebiteringen (exklusive den kyrkokommunala utdebiteringen) ökade från 24,35 kr 1975 till 25,23 kr 1976 och ökar ytterligare 1977 till 25,90 kr. Den kommunala utdebiteringens förändring har kommenterats i avsnitt 3.3.2. Den snabba stegringen av skatteinkomsterna 1977 sammanhänger med den expansiva löneutvecklingen 1975 som ökar de kommunala skatteinkomsterna mycket kraftigt 1977. Också för statsbidragen noteras en hög ökningstakt 1977 bl. a. beroende på att slutligt bidrag för kompensation för skattereformen fr. o. m. 1975-01-01 utbetalas första gången 1977. Kommunernas finansiella sparande försämrades från 1975 till 1976 med ytterligare ca 150 milj. kr. För 1977 väntas en markant omsvängning.

Kommunernas sammantagna inkomstöverskott väntas detta år enligt natio-

nalbudgetens beräkningar till 2,5 miljarder kr, vilket skulle innebära en förbättring av kommunernas finansiella sparande mellan 1976 och 1977 med närmare 6 miljarder kr. Till betydande del beror denna utveckling på de mycket stora skatteinkomster som kommunerna beräknas få 1977. Avgörande är naturligtvis också de antaganden om pris- och löneutvecklingen som diskuterats utförligt tidigare i detta avsnitt. 1 nationalbudgeten görs ingen fördelning på primärkommuner respektive

Förutsättningar/ör_hamskrivning. . . 97

landsting. Den fördelning som anges i tabellerna 7.6 och 7.7 har gjorts inom utredningens sekretariat. Underlaget har för 1975 och 1976 erhållits från statistiska centralbyrån. Fördelningen avseende 1977 bygger för konsumtionens och investeringarnas del på vissa beräkningar av uppgifterna i kommunenkäten från november 1976. För transfereringar, speciella statsbidrag och posten övriga inkomster har fördelningen för 1977 gjorts på schablonmässiga grunder. För kommunalskattemedel och allmänna statsbidrag har Fördelningen 1977 framräknats utifrån primärkommunernas och landstingens skatteunderlag 1975, som är kända från 1976 års taxering. Som framgår av tabell 7.6 beräknas primärkommunernas finansiella sparande ha försämrats från 1975 till 1976 med 640 milj. kr, medan förbättringen till 1977 skulle uppgå till ca 3,5 miljarder kr. Eftersom våra alternativ för framskrivningen av utgifterna 1975-1980 är uttryckta i volymtermer ges i nedanstående sammanställning också volymutvecklingen för primärkommunernas utgifter 1976 och 1977.

Procentuell förändring

1975-1976 1976-1977

Tabell 7.6 Primärkommunernas inkomster och utgifter 1975-1977 enligt den preli- minära nationalbudgeten för 1977 Löpande priser

Milj. kr Årlig procentuell

förändring

1975 1976 1977 1975- 1976- 1976 1977

Netto av mark- och fastighetsköp -9 100 100 Finansiell! sparande -2 312 -2 952 507

98 Förutsättningar för framskrivning. . .

Tabell 7.7 Landstingens inkomster och utgifter 1975-1977 enligt den preliminära nationalbudgeten för 1977 Löpande priser

Milj. kr Årlig procentuell förändring

1975 1976 1977 1975- 1976- 1976 1977

Netto av mark- och fastighetsköp 33 0 0 _ Finansiellt sparande -841 -350 l 969

Landstingens inkomster och utgifter 1975-1977 anges i tabell 7.7. En jämförelse med tabell 7.6 visar att landstingen framför allt under 1976 beräknas ha haft en snabbare inkomstökning än primärkommunerna. Landstingens finansiella sparande uppvisade 1975 ett underskott om ca 840 milj. kr. Enligt nationalbudgetens uppgifter hade detta underskott 1976 reducerats till ca 350 milj. kr. Enligt senare beräkningar från Landstingsförbundet var dock underskottet något större, eller ca 730 milj. kr. Enligt nationalbudgeten kommer landstingens finansiella sparande 1977 att uppvisa 1 ett överskott i storleksordningen 2 000 milj. kr. Volymutvecklingen för landstingens utgifter 1976 och 1977 framgår av nedanstående sammanställning.

Procentuell förändring

1975-1976 1976-1977

Som nämnts framskrivs de kommunala utgifterna med de antaganden som gjorts för Volymutvecklingen 1975-1980. Dessa antaganden har redovisats i avsnitt 7.1.1. Samtidigt hämtas förändringstalen för 1976 och 1977 från nationalbudgeten. Dessa tal kommer vid framskrivningen att räknas från de i alternativen angivna ökningstakterna för hela perioden 1975-1980. Utgifts-

sou 197720 _ Förutsättningar för framskrivning. . . 99

Tabell 7.8 De kommunala utgifternas volymutveckllng enligt olika alternativ med uppdelning på delperiodema 1975-1977 och 1977-1980 Årlig procentuell förändring 1975-1980 1975- Återstår 1977-1980 j?- 1977 Alt. Alt. Alt. enl. Alt. Alt. Alt. I Il lll PNB” l ll lll

Konsumtion _ Primärkommuner 2,2 2,9 3,6 3,5 1,3 2,5 3,6 Landsting 1,6 2,6 3,8 4,2 -O,1 1,5 3,5 Totalt 2,0 2,8 3.7 3,8 0,8 2,1 3,6

Transfereringar Primärkommuner 3,5 4,5 5,5 5,6 2,1 3,8 5,4 Landsting 6,5 7,5 8,5 12,0 3,0 4,6 v6,2 Totalt 4,0 5,0 6,0 6,7 2,2 3,9 5,5

Investeringar Primärkommuner 1,0 2,9 4,5 5,8 -2,1 1,0 3,7 Landsting 1,0 3,5 6,9 0,4 1,4 5,6 11,5 Totalt 1,0 3,0 5,0 4,7 -1,4 1,9 5,2

Totala utgifter Primärkommuner 2,3 3,3 4,2 4,4 0,9 2,5 4,0 Landsting 2,0 3,1 4,5 4,6 0,4 2,2 4,5 Totalt 2,2 3,2 4,3 4,4 0,8 2,4 4,2

”Preliminär nationalbudget för 1977.

volymen 1977 skrivs således fram till 1980 med sådana ökningstal att den totala ökningen 1975-1980 överensstämmer med de alternativa antagandena. 1 tabell 7.8 anges förändringstalen för delperiodema 1975-1977 och 1977-1980. Som framgår av tabellen beräknas i ett par fall det i alternativ I antagna totala utrymmet för expansion under perioden 1975-1980 redan ha uppnåtts eller överträffats fram till 1977. Man får dock inte fästa alltför stor vikt vid de förändringstal som redovisas för de två delperiodema. Bedömningarna för 1977 är ännu ganska osäkra och utvecklingen under delperioderna kan därför visa sig bli helt annorlunda även inom ramen för den antagna utvecklingen under hela perioden 1975-1980 i de tre alternativen. Tabellen bör därför i första hand ses som en illustration till framskrivningstekniken.

7.3 Övriga förutsättningar och metodfrågor

Framskrivningen av kommunernas direkta skatter har kommenterats i avsnitt 7.1.3. De indirekta skatterna (fastighetsskatt, förrättnings- och granskningsavgifter m. m.) skrivs fram med hjälp av historiska trender.

100 Förutsätrningarjör_ñamskrivning. . .

Beträffande allmänna statsbidrag beräknas skatteutjämningsbidragen genom att föregående års belopp uppräknas med årets relativa utdebiteringsförändring och den relativa skatteunderlagsökningen två år tidigare. På grund av en uppskattad trendmässig faktisk utjämning av skattekraften mellan kommunerna reduceras den nyss nämnda skatteunderlagsökningen med två procentenheter för primärkommunerna och en procentenhet för landstingen. Skattebortfallsbidragen för skattereformerna 1971-01-01 och 1975-01-01 uträknas för samtliga primärkommuner som om de vore en kommun och på motsvarande sätt for landstingen. Vid uträkningarna förutsätts en viss ökning av antalet inkomsttagare med beskattningsbar inkomst. För skattebortfallsbidraget för skattereformen 1971-01-01 uppräknas föregående års medelrelationstal med årets ökning av det kommunala skatteunderlaget per inkomsttagare räknat. Den genomsnittliga bidragsnivå, mätt i antal skattekronor per inkomsttagare, som sedan erhålls justeras uppåt med hänsyn till att allt fler kommuner successivt får bidragen helt avtrappade och att negativa bidrag inte utgår. Av de speciella statsbidragen hämtas den ökning av statsbidragen till barnomsorgen, som är en följd av riksdagsbeslutet om en utbyggnad av barnomsorgen, direkt från de beräkningar som gjorts inom Svenska kommunförbundet för detta område. Beräkningen av de övriga speciella statsbidragen utgår från vissa relationstal mellan dessa bidrag och relevanta utgiftsposter. l avsnitt 3.3.3 angavs de statliga driftsbidragens andel av summa kommunala konsumtions- och transfereringsutgifter. Det konstaterades där att denna andel för primärkommunernas del sedan 1968 varierat mellan 25 och 27 procent. Under de senaste åren har dock andelen hållit sig ganska nära 26 procent. För landstingens del tyder de senaste årens uppgifter på en driftbidragsandel på omkring 14 procent. l framskrivningarna har driftbidragsandelen för primärkommuner och landsting därför satts till 26 respektive 14 procent även för åren 1978, 1979 och 1980. De statliga investeringsbidragens utveckling i förhållande till de kommunala bruttoinvesteringarna angavs också i avsnitt 3.3.3. För dessa bidrag förutsätts att andelen fr. o. m. 1978 blir 17 procent inom primärkommunerna och 20 procent inom landstingen. Beräkningen sker sedan på samma sätt som

i fråga om driftbidragen. Det innebär att förutom de ökade statliga

driftbidragen till barnomsorgen antas de speciella statsbidragen täcka samma andel av de kommunala utgifterna 1978-1980 som i utgångsläget för framskrivningarna. Som framgått av kapitel 2 och 3 samt bilaga 1 består de övriga inkomsterna av en mängd olika inkomstkällor. Av dessa är de tillräknade pensionsavgifterna samt myndigheternas kapitalforslitning (beräknade avskrivningar) båda kalkylmässiga poster som har sina exakta motsvarigheter på utgiftssidan. Dessa poster hämtas direkt från utgiftsberäkningarna (se nedar). För övriga delar av posten övriga inkomster sker framskrivnhgen med 5 procent per år både för primärkommuner och för landsting, räknat i fasta priser. Valet av denna förutsättning har gjorts med stöd av dels trender, dels vissa andelsberäkningar. För att få underlag för en trendberäkning deflaterades denna del av posten

Förutsättningarjörhamskrivning. . . 101

övriga inkomster med konsumentprisindex. Den trendmässiga ökningen

under perioden 1968-1974 blev 3,3 procent per år inom både primärkommuner och landsting. Trenden för 1963-1974 gav en ökning för primärkommuner och landsting sammantagna på 8,5 procent. Vidare studerades hur summan av övriga inkomster och försäljningsin-

komster utvecklats sedan 1968 som en andel av kommunernas totala drift-

och investeringsutgifter. Undersökningen tydde på att denna andel kunde förutsättas bli ca 22 procent såväl inom primärkommuner som inom landsting. Genom att som nämnts för övriga delar av posten övriga inkomster förutsätta en årlig ökningstakt på 5 procent i fasta priser förblir de nämnda andelarna i stort sett oförändrade. Det innebär att kommunernas inkomster vid sidan av skatter och statsbidrag antas täcka samma andel av de kommunala utgifterna 1977-1980 som i kalkylens utgångsläge. På utgiftssidan framskrivs den kommunala konsumtionen, investeringarna och transfereringarna enligt nationalbudgetens bedömning för 1977 med de volymtal som anges i tabell 7.8 för åren 1977-1980. Antagandena om dessa posters prisutveckling har redovisats i tabell 7.4. Konsumtionsutgifterna uppdelas dessutom på vissa utgiftsslag. De tillräkoch kapitalförslitningen måste nämligen räknas nade pensionsavgifterna fram eftersom motsvarande poster upptas under övriga inkomster. Uppdelandelsutveckling under senare ningen har gjorts med hjälp av dessa utgifters år. Också de kommunala försäljningsinkomsternas framtida utveckling har beräknats utifrån tidigare års andelar. Vad slutligen det finansiella sparandet beträffar förutsätts posten netto av mark- och fastighetsköp bli noll för åren 1978-1980. Genom detta schablonmässiga antagande kan kommunernas finansiella sparande beräknas direkt genom att summa inkomster jämförs med summa utgifter.

sou 1977:20 103

8 Kommunernas ekonomi under åren

fram till 1980

for resultatet av våra framskrivningar av l Föreliggande kapitel redogörs kommunernas inkomster och utgifter till 1980. Framskrivningarna bygger på de alternativa förutsättningar för volym- och prisutvecklingen som angavs i fastställdes där tre alternativ (l-Ill) och för kapitel 7. För volymutvecklingen två alternativ (A och B). En kombination av dessa ger prisutvecklingen sex alternativ. Också alla övriga förutsättningar som således sammanlagt använts i kalkylerna för framskrivframgår av kapitel 7, där även metoden av de olika inkomst- och utgiftsposterna har beskrivits utförligt. j

ning Samtliga beräkningsresultat presenteras i ett antal tabeller i bilaga 2. I dessa

tabeller anges dels de olika inkomst- och utgiftsposterna år förår i absoluta tal,

dels den procentuella utvecklingen för dessa poster.

Materialets omfattning gör attden följande genomgången måste begränsas och diskussion av vissa centrala drag i till en ganska översiktlig redovisning utvecklingen. För mera detaljerade uppgifter hänvisas till tabellerna i bilaga

2. bör också framhållas att några ställningstaganden till de olika Det alternativen inte görs i denna rapport. Avsikten har endast varit att beräkna och diskutera hur kommunernas ekonomiska situation kan komma att te sig

om utvecklingen går i linje med de förutsättningar som tidigare formulerats.

som tecknas i våra sex alternativ skall sedan vara ett De utvecklingsbilder fortsatta och diskussioner av kommuunderlag för utredningens analyser nernas ekonomi under de närmaste åren. Utredningens ställningstaganden till kommunernas framtida ekonomiska situation och till de problem som därmed aktualiseras lämnas först i slutbetänkandet.

8.1 Kommunernas finansiella sparande

Vad de olika alternativen innebär för kommunernas ekonomi kan samman-

sparandets utveckling. l tabell 8.1 fattas genom att ange det finansiella av kommunernas inkomster och redovisas resultatet av våra framskrivningar till 1980 enligt de sex alternativen tillsammans med det finansiella utgifter avser kommunsektorn totalt exklusive kyrklig verk-

sparandet; Uppgifterna

samhet. För åren l975-1977överensstämmer uppgifterna med dem som i den preliminära nationalbudgeten för 1977. Dessa tal, som presenterats för samtliga alternativ och

kommenterades i kapitel 7, är gemensamma

upprepas därför inte tabellen igenom.

104 Kommunernas ekonomi under

ârenfram till 1980 sou 197720

Ser man först på slutåret 1980 kan det konstateras att kommunernas finansiella sparande i alternativen beräknats variera mellan ett överskott på 3,1 miljarder kr till ett underskott på 8.4 miljarder kr. Det förstnämnda resultatet har erhållits i alternativ 1 A, i vilket den lägsta volymutvecklingen kombinerats med vår lägre prisstegringstakt. Även vid det högre prisantagandet skulle den lägsta volymökningen resultera i ett positivt finansiellt sparande 1980, i detta fall dock endast 0,8 miljarder kr (alternativ 1 B). Alla de övriga alternativen har beräknats finansiellt ge ett negativt sparande 1980. Mellanalternativt for volymutvecklingen i kombination med det lägre prisantagandet skulle resultera i ett underskott på 0,9 miljarder kr (alternativ 11 A). Det högre prisantagandet ökar underskottet till 3.7 miljarder kr (alternativ 11 B). Vid en volymutveckling i enlighet med det alternativet ökar högsta underskotten ytterligare. Det lägre prisalternativet beräknas i detta fall leda till ett underskott på 5,3 miljarder kr (alternativ den snabbare 111A). Vid prisstegringstakten skulle underskottet uppgå till 8,4 miljarder kr (alternativ 111 B).

Tabell 8.1 Kommunernasa inkomster och utgifter samt finansiella sparande 1975-1980 Milj. kr, löpande priser

1975 1976 1977 1978 1979 1980

Alternativ I A inkomster 63 674 74 559 91 820 103 216 109 723 112 311 Utgifter 66 803 77 761 89 244 95 399 102 027 109 172 Finansiellt sparande -3 153 -3 302 2 476 7 817 7 696 3 139

Alternativ I B

Alternativ II A

Alternativ III A

Alternativ III B

”Exklusive kyrklig verksamhet.

Kommunernas ekonomi under åren/ram till 1980 105

Man noterar vidare att de valda alternativen för volymutvecklingen ger något större utslag i kommunernas finansiella sparande än när prisstegringen varieras. Vid samma prisalternativ ger två närliggande volymalternativ en skillnad i det finansiella sparandet på mellan 4,2 och 4,8 miljarder kr. Vid samma volymalternativ ger de två prisalternativen en skillnad på mellan 2,3 och 3,1 miljarder kr. Av tabell 8.1 framgår vidare att förutom 1980 uppträder ett negativt finansiellt sparande endast i ett fall, 1979 enligt alternativ 111 B. Samtliga alternativ innebär också att det finansiella sparandet förbättras från 1977 till 1978. Den största förbättringen ger givetvis alternativ l A genom de lägsta ökningarna för både volymer och priser. Mellan 1978 och 1979 beräknas sedan det finansiella sparandet komma att försämras i samtliga alternativ. Mellan 1979 och 1980 skulle försämringen bli ännu större. 1 alternativ 111 B skulle de högsta antagandena för både volymer och priser resultera i en försämring på nära 7 miljarder kr. l det följande avsnittet behandlas orsakerna till den utveckling av det finansiella sparandet som skisserats ovan. För att göra detta måste de olika inkomst- och utgiftsposternas utveckling närmare studeras.

8.2 Kommunernas inkomster och utgifter

De kommunala inkomsternas och utgifternas årliga förändringar enligt de sex alternativen anges i tabell 8.2. De kommunala utgifterna har, som tidigare framgått, skrivits fram från 1977 med hjälp av förändringstal som avsett genomsnittlig procentuell förändring per år 1977-1980. Utgifternas utveckling har således inte varierats mellan de enstaka åren efter 1977. Däremot visar kommunernas inkomster relativt stora variationer under de olika åren. Som visas i tabell 8.2 beräknas kommunernas inkomster öka med mellan 12

och 14 procent mellan 1977 och 1978 i de olika alternativen. Ökningstakten

beräknas 1979 avta till 6 a 9 procent och 1980 till 2 á 8 procent. Detta i kombination med likformiga ökningstakter för de kommunala utgifterna resulterar i de relativt stora omkastningar i det finansiella sparandets utveckling som redovisades i föregående avsnitt. Skillnaderna i årlig utvecklingstakt för perioden 1977-1980 mellan utgifter och inkomster ökar,

Tabell 8.2 De totala kommunala inkomsterna och utgifterna 1977-1980 Årlig procentuell förändring, löpande priser

106 Kommunernas ekonomi under ârenfram till 1980 SO1J 1977:20

som framgår av tabell 8.2, ju högre pris- och volymalternativ som studeras. De skilda metoderna för framskrivning av inkomster och utgifter gör att man inte bör lägga alltför stor vikt vid det finansiella sparandets utveckling under de enskilda åren fram till 1980. Iden beräkningsmetod som använts har utgifternas profil under framskrivningsperioden inte kunnat anpassas till inkomstprofilen. Huvudsyftet med den valda uppläggningen är att beräkna kommunernas inkomster och utgifter 1- samt därmed det finansiella sparandet - under slutåret 1980. Detta betyder dock inte att de kommunala inkomsternas årsvisa utveckling skulle vara utan intresse. Som tidigare framhållits är utvecklingen för skatter och allmänna statsbidrag till stor del bestämd fram till 1979 genom sambandet mellan den totala lönesummans och det kommunala skatteunderlagets utveckling två år tidigare. Härvid har vi utgått från den senaste nationalbudgetens bedömningar. Våra alternativa antaganden påverkar huvuddelen av kommunernas inkomster först 1980. Detta gäller helt kommunernas skatteinkomster. Dessa ingår med identiska belopp i samtliga alternativ t. o. m. 1979. Endast för 1980 ger våra två prisalternativ olika resultat. Skatteinkomsternas utveckling de olika åren anges nedan.

Procentuell förändring

1977-1978 1978-1979 1979-1980 16.5 14,7 Alternativ A: - 2,0 Alternativ B: 2.9

För samtliga dessa år har man vid framskrivningen räknat med oförändrad utdebitering jämfört med 1977. Skillnaderna i skatteinkomsternas ökningstakt beror huvudsakligen på skatteunderlagets olikartade utveckling mellan de enskilda åren. Denna utveckling påverkar både de utbetalda förskotten och slutavräkningen av kommunalskattemedel. skatteunderlagets ökning

har beräknats till 17,0 procent 1975, 15,5 procent 1976 och 10,0 procent 1977.

För 1978 har i alternativ A forutsatts en ökning med 4,5 procent och i alternativ B med 7,5 procent. Dessa skatteunderlagsförändringar påverkar de kommunala skatteinkomsterna med två års förskjutning. Den relativt stora ökningen av kommunernas skatteinkomster 1978 sammanhänger med de starka ökningarna av skatteunderlaget både 1975 och 1976. Därmed blir slutavräkningsposten 1978 mycket stor. Den har beräknats till drygt 10 miljarder kr detta år för primärkommuner och landsting

sammantagna. Eftersom skatteunderlaget därefter ökar långsammare gäller

detta också skatteinkomsterna. Att dessa i alternativ A beräknats minska 1980 beror på den kraftiga nedgångenför slutavräkningsmedlen. [alternativ A beräknas denna post ha med ca 5,5 miljarder med

reducerats 1980jämfört

1978. Också for de allmänna statsbidragen är beloppen identiska i samtliga alternativ fram till 1979. För dessa bidrag har erhållits följande utveckling.

Kommunernas ekonomi under åren fram till 1980

Procentuell Förändring 1977-1978 1978-1979 1979-1980

-5,0 7,7 Alternativ A: 3,7 Alternativ B: 6,2

Minskningen 1978 sammanhänger med att det extra bidraget som har utgått 1976 och 1977 med 600 milj. kr per år i samband med skattestoppsöverenskommelsen mellan regeringen och kommunförbundens styrelser upphör att utgå fr. 0. m. 1978. Skattebortfallsbidraget avtrappas successivt under perioden medan kompensationen för skattereformen 1975-01-01 successivt ökar liksom skatteutjämningsbidraget. De speciella statsbidragen har vid framskrivningen anknutits till utgifterna med ett särskilt hänsynstagande till statsbidragen till barnomsorgen. Förändringstalen for de speciella statsbidragen varierar därför mellan de olika alternativen. Som visas i tabell 8.3 är dock variationerna mellan de olika åren inte särskilt stora. De båda prisalternativen ger utslag i de speciella

med ca 3 procentenheter. Skillnaden mellan

statsbidragens årliga ökningstakt tvâ närliggande volymalternativ är l á 2 procentenheter i dessa bidrags ökningstakt. De övriga inkomsterna har, som redovisats i avsnitt 7.3, framskrivits dels för huvuddelen av posten med samma förändring de olika åren i fasta priser räknat, dels genom att vissa inkomster anknutits till utgifterna. Härigenom har for dessa inkomsters del erhållits en praktiskt taget jämn utveckling från år till år. Som visas i tabell 8.4 har också våra volymalternativ endast mindre betydelse lör förändringstalen. Däremot påverkas dessa av de olika prisförutsättningarna i alternativen A och B.

Tabell 8.3 De speciella statsbidragens procentuella utveckling 1977-1980 Löpande priser

Tabell 8.4 Övriga inkomsters procentuella utveckling 1977-1980- Löpande priser

108 Kommunernas ekonomi under ârenfram till 11980

Vad de olika utgifterna beträffar har som nämnts forändringstalen inte varierats mellan de olika åren. Volymforändringarna anges i avsnitten 7.1.1 och 7.2 och förändringarna i löpande priser i bilaga 2. Sammanfattningsvis kan konstateras att de stora kast mellan olika år som redovisats for det finansiella sparandet huvudsakligen beror på skatteinkomsternas och de allmänna statsbidragens utveckling. De två alternativen for prisutvecklingen fr. o. m. 1978 påverkar skatteinkomsterna och de allmänna statsbidragen endast under slutåret 1980. För övriga variabler har flera års effekter av skilda pris- och volymutvecklingar kumulerats till 1980.

8.3 Utvecklingen inom primärkommuner respektive

landsting

De framskrivningsresultat som hittills presenterats avsåg den kommunala sektorn totalt. Samtliga framskrivningar har emellertid gjorts för primärkommuner och landsting för sig. Det finansiella sparandets beräknade utveckling i primärkommunerna 1975-1980 anges i tabell 8.5. Motsvarande uppgifter för landstingen lämnas i tabell 8.6. Liksom tidigare i fråga om tabell 8.1 överensstämmer uppgifterna for 1975-1977 med dem som presenterats i den preliminära nationalbudgeten for 1977 vad k0mmunse_kt0rn totalt beträffar. Uppdelningen av de olika inkomsterna och utgifterna på primärkommuner respektive landsting har gjorts inom utredningens sekretariat på det sätt som beskrivits i kapitel 7. Denna uppdelning får betraktas som i viss mån osäker.

Tabell 8.5 Primärkommunernas finansiella sparande 1975-1980 Milj. kr, löpande priser

Tabell 8.6 Landstingens finansiella sparande 1975-1980 Milj. kr. löpande priser

Kommunernas ekonomi under åren/ram till 1980 109

Mönstret i det finansiella sparandets utveckling från år till år är i sina detsamma för primärkommuner och landsting. Detta mönster huvuddrag överensstämmer också med vad som i tabell 8.1 redovisats för kommunsektorn totalt. Detta innebär en relativt stark förbättring av det finansiella både 1979 och 1980. sparandet från 1977 till 1978 och en successiv försämring Särskilt stark har försämringen beräknats bli 1980. Bakom denna utveckling ligger givetvis i huvudsak samma faktorer som diskuterades för kommunsektorn totalt. En lika utförlig genomgång är därför inte nödvändig i detta avsnitt. Samtidigt märks dock vissa skiljaktigheter mellan primärkommunernas och landstingens utvecklingsmönster. Vid en jämförelse av tabellerna 8.5 och 8.6 kan man sålunda konstatera att det finansiella sparandet för 1978 i alternativ l beräknats bli av samma i primärkommuner och landsting. l båda fallen minskar det storleksordning finansiella sparandet när man går till ett högre volymalternativ. Minskningen är dock betydligt störreför primärkommunerna än för landstingen. Försämringen av det finansiella sparandet mellan 1978 och 1980 beräknas också bli större inom än inom landstingen. Denna tendens primärkommunerna accentueras i alternativen med högre ökningstakter. Det finns således anledning att jämföra också primärkommunernas och landstingens inkomst- och utgiftsutveckling under framskrivningsåren. Detta görs i tabell 8.7.

Tabell 8.7 Inkomster och utgifter 1977-1980 inom primärkommuner och landsting Årlig procentuell förändring, löpande priser Inkomster Ulgme 1977- 1977- 1978- 1979- 1977- 1980 1978 1979 1980 1980

Alternativ I A Primärkommuner 12.3 6,5 3,2 7,3 7,0 Landsting 12.6 5.8 0,6 6.2 6.8

Alternativ I B Primärkommuner 13,7 7,9 7,2 9,6 10,0 Landsting 13,4 6,6 5,1 8,3 9.9

Alternativ Il A Primärkommuner 12,5 7,1 3,8 7,7 8,7 Landsting 13,0 6,2 1,0 6,6 8,8

Alternativ Il B Primärkommuner 13,8 8,5 7,9 l0,l 11,7 Landsting 13,8 7,0 5,5 8,7 11,8

Alternativ III A Primärkommuner 12,6 7,7 4,4 8,2 10,2 Landsting 13,4 6,6 1,6 7,1 11,2

Alternativ lll B Primärkommuner 14,0 9,1 8,5 10,5 13.3 Landsting 14,3 7,5 6,0 9,2 14.3

110 Kommunernas ekonomi under ârenfram till 1980

Som visas i tabell 8.7 beräknas de totala inkomsterna öka i ungefär samma takt 1977-1978 i primärkommuner och i landsting. 1979 och 1980 får däremot landstingen en långsammare inkomstökning än primärkommunerna. Skatteinkomstemas utveckling 1977-1980 anges i nedanstående sammanfattning.

Procentuell Förändring

1977-1978 1979-1980 1978-1979

Alternativ A . Primärkommuner 16.3 4,5 -1,9 Landsting 16,9 5,1 -2,2 Alternativ B Primärkommuner 3,0 Landsting 2,8

För skatteinkomsterna kan man således konstatera endast mindre avvikelser i ökningstakterna mellan primärkommuner och landsting. För statsbidragen blir avvikelserna större. Enligt vår framskrivningsteknik varierar statsbidragen med både pris- och volymalternativen. I nedanstående sammanställning anges dock statsbidragens utveckling endast för ytterlighetsalternativen 1 A och III B. Att statsbidragen ökar snabbare lör primärkommunerna än för landstingen beror på att driftbidraget till den primärkommunala barnomsorgen väntas öka kraftigt under perioden fram till 1980.

Procentuell förändring

_1977-1978 1978-1979 1979-1980

Alternativ 1 A Primärkommuner 8,3 9,0 8,4 Landsting 2,5 7,5 5,9 Alternativ 111B Primärkommuner 11,3 15,0 14,9 Landsting 7,4 12,8 12,2

För övriga inkomster är skillnaderna mellan primärkommunemas och landstingens ökningstakter små med något större ökningar inom primärkommunerna. Skillnaderna mellan primärkommunernas och landstingens utgiftsutveckling i löpande priser framgår också av tabell 8.7. Differenserna förklaras helt av de skilda antaganden om utgiftsposternas volymutveckling som diskuterats i kapitel 7.

8.4 Kommunal utdebitering

Redovisningen i avsnitt 8.1 visade att våra framskrivningar resulterat i mycket varierande värden på kommunernas Finansiella sparande. I både

Kommunernas ekonomi under årenfram till 1980 111

.volymalternativ ll och 111 erhölls negativa finansiella sparanden mot slutet av perioden. Underskottet blev som väntat störst i alternativ 111 B, 8,4 miljarder kr 1980. En central fråga för KEU 76 är vilka åtgärder som bör vidtas for att nedbringa dessa underskott i finansiellt sparande till rimliga nivåer. Den grundläggande metodiken för framskrivningarna har inneburit att olika bindningar har preciserats för kommunernas skilda finansieringskällor. Utdebiteringen har hållits kvar på 1977 års nivå. De speciella statsbidragens andelar av utgifterna har hållits oförändrade med undantag for de beslutade höjningarna av statsbidragen till barnomsorgen. Vidare har summan av övriga inkomster och försäljningsinkomster i stort sett legat på en konstant andel av utgifterna. 1 denna sista inkomstgrupp ligger bl. a. de kommunala avgiftsinkomsterna. För att belysa storleksordningen av de inkomstförstärkningar som skulle krävas for att nedbringa underskotten i finansiellt sparande har beräkningar gjorts av de utdebiteringshöjningar som erfordras. För att kunna göra sådana beräkningar måste först antaganden formuleras om den kommunala upplåningen. Beträffande denna finansieringsform anges i våra direktiv att utredningen vid en bedömning av den kommunala sektorns upplåning bör utgå från ett relativt sett oförändrat utrymme på kreditmarknaden. Det saknas dock underlag för att mera exakt beräkna detta framtida utrymme. Vi har därför utgått från ett enklare betraktelsesätt. 1 avsnitt 3.4 för åren 1968-1975 uppvisade kommunsektorn ett angavs att i medeltal negativt finansiellt sparande på drygt l 000 milj. kr årligen. 1 stort sett samma resultat erhölls om beräkningen gjordes med 1963 som begynnelseår. Medeltalsberäkningen visade vidare att hela underskottet föll på primärkommunerna. Landstingens finansiella sparande tycktes i ett flerårigt perspektiv ha hållit sig i närheten av i 0. Mot denna bakgrund har vi antagit att ett underskott på 1 000 milj. kr i finansiellt sparande också fortsättningsvis kan täckas genom årligen upplåning på kreditmarknaden. Underskottet har antagits helt falla på primärkommunerna. Vidare antas i denna beräkning att det resterande underskottet täcks genom höjd kommunal utdebitering. De höjningar av den kommunala utdebiteringen som detta finansieringssätt skulle kräva enligt de olika alternativen är uttryckta i förhållande till anges i tabell 8.8. Höjningarna medelutdebiteringen 1977. Vi har således utgått ifrån att utdebiteringen kan hållas oförändrad om det finansiella sparandet för landstingen är positivt eller om underskottet i finansiellt sparande för primärkommunerna understiger en miljard kronor. Enligt dessa beräkningar skulle behov att höja utdebiteringen uppstå först 1980 om volymutvecklingen skulle följa alternativet 11. Behovet ökar givetvis vid en volymutveckling enligt alternativ 111. Totalt skulle utdebiteringen 1980 behöva höjas med 1,92 kr i alternativ 111 A och med 3,20 kr i alternativ 111 B. 1 sistnämnda fallet beräknas det för primärkommunernas del finnas behov av en mindre höjning redan 1979. Det bör observeras att vid en utveckling enligt volymalternativ l skulle varken primärkommuner eller landsting behöva höja utdebiteringen fram till 1980. l alternativet III B som innebär den snabbaste pris- och volymutvecklingen skulle primärkommunernas utdebitering 1980 öka till 17,80 kr(+ 2,02)

112 Kommunernas ekonomi under ârenfram till 1980 SlOU 1977:20

Tabell 8.8 Ökat utdebiteringsbehov 1978-1980 i de olika alternativen jämfört med medelutdebiteringen 1977 Kr/sk.kr

Alternativ

1A 1B 11A lIB 111A lllB

Primärkommuner 1978 1979 +034 1980 +0,l2 +0.87 +1,2O +202 Landsting 1978 1979 1980 +030 +O,80 +l,31 Kommunernatotalt 1978 1979 +O,34 1980 +0,12 +l,14 +l,92 +3.20

och landstingens utdebitering till 12,57 kr (+ 1,31). Sammanvägt ger detta således en ökning av kommunernas medelutdebitering 1980 till 29,10 kr (+ 3,20). Utdebiteringen för kyrklig verksamhet ingår inte i dessa beräkningar. I dessa beräkningar av utdebiteringsbehovet i primärkommuner och landsting har hänsyn inte tagits till förhållandena i enskilda primärkommuner och landsting. l de båda kommungrupperna ingår emellertid kommuner med varierande finansiella betingelser. Sådana variationer mellan kommunerna har behandlats i avsnitt 3.5. Såsom påpekades i detta avsnitt kan dessa skillnader vara av betydelse för utdebiteringens höjd. 1976 och 1977 års utfall kan komma att påverka kommunernas utdebiteringsbehov 1978 och 1979. Underskott som skall täckas i dessa års budgetar kommer Förmodligen att leda till höjd utdebitering i vissa fall samtidigt som överskott från tidigare år sällan medför sänkt utdebitering. l våra beräkningar har hänsyn inte kunnat tas till sådana faktorer. Det är också mycket svårt att uppskatta storleksordningen av det utdebiteringsbehov som dessa finansiella faktorer eventuellt kommer att medföra. Beräkningen av det ökade utdebiteringsbehovet har tagits fram som ett exempel på hur underskotten i finansiellt sparande kan reduceras. Ökade statsbidrag, ökade avgiftsinkomster eller dämpad utgiftsutveckling leder till samma effekter på kommunernas finansiella sparande. 1 fråga om statsbidragen bör dock erinras om att ytterligare ökningar av statsbidragen till kommunerna leder till krav på staten om ett ökande skatteuttag för kommunernas räkning.

8.5 Diskussion av alternativen

Som tidigare nämnts utgör föreliggande analys av kommunernas ekonomi ett av underlagen för utredningens fortsatta överväganden och ställningstaganden. Vi tar inte ställning till de presenterade alternativen redan i denna rapport. Först måste det omfattande analysarbete slutföras som lagts på utredningen och som inkluderar hela frågekomplexet kring kommunernas

Kommunernas ekonomi under åren fram tili 1980 113

ekonomiska situation och kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Våra ställningstaganden till alternativen får därför vänta tills utredningens slutbetänkande utarbetas. Vissa reflexioner kring de olika alternativen kan emellertid göras redan här. De framskrivningar som presenterats kan karakteriseras som räknealternativ. De får däremot inte uppfattas som regelrätta prognoser på en sannolik eller önskvärd utveckling. De för utformningen av alternativen grundläggande antagandena avsåg de kommunala utgifternas volymutveckling. Vad först alternativ l beträffar visade våra beräkningar i kapitel 7 att den för perioden 1975-1980 förutsätta ökningstakten för konsumtionsutgifternas del mycket nära sammanfoll med de krav som föranleds av den förutsedda utbyggnaden av barnomsorgen och långvården samt av den automatiska

efterfrågeökning som följer av befolkningsförändringarna.

I den preliminära nationalbudgeten för 1977 har ökningen av kommunal konsumtion under 1976 och 1977 till i genomsnitt 3,8 procent per

beräknats

år. Skall den kommunala konsumtionens ökning hållas inom det utrymme på 2,0 procent per år som i alternativ l förutsattes för 1975-1980, innebär det att den årliga ökningstakten 1977-1980 måste begränsas till 0,8 procent per år. Ett genomförande av utbyggnaden av barnomsorgen och långvården inom denna återstående ram ställer krav på ganska omfattande nedskärningar inom andra kommunala verksamhetsområden. 1 våra direktiv hänvisas till riksdagens uttalande enligt vilket det skulle vara uteslutet att eftersätta barnomsorgen och åldringsvården; Riksdagen uttalade vidare att den offentliga konsumtionsökningen därför måste kännetecknas av en stark koncentration av möjliga reformer till dessa båda områden och i övrigt av en betydande återhållsamhet med nya åtaganden. Att under 1970-talets sista år klara en så kraftig uppbromsning av konsumtionsutvecklingen, som alternativ l skulle innebära, utan att .eftersätta högt prioriterade sociala verksamheter inom primärkommuner och landsting, synes dock förenat med betydande svårigheter. Alternativ ll kan sägas ligga väl i linje med riksdagens uttalande om att man beträffande avvägningen mellan privat och offentlig konsumtion skulle sikta på en medelväg mellan långtidsutredningens alternativ l och ll. En utveckling i enlighet med alternativ II skulle å andra sidan kräva en betydande uppbromsning av utbyggnadstakten jämfört med de kommunala långtidsplanerna for perioden. För åren 1977-1980 innebär alternativ 11 en återstående årlig konsumtionsökning på drygt 2 procent mot nära 4 procent enligt kommunernas planer. En ökningstakt på 2 procent inrymmer endast utbyggnaden av barnomsorg och långtidsvård samt de krav på utbyggnad i övrigt som befolkningsförändringarna ger upphov till. Något utrymme för standardhöjningar eller reformer inom andra sektorer finns inte i alternativ 1I fram till 1980. l alternativ III skulle visserligen kommunernas planer i stort kunna realiseras, men en sådan utveckling skulle i viss mån strida mot de uttalanden som gjorts i utredningens direktiv. Det konstateras där att takten i den kommunala utgiftsexpansionen visserligen har dämpats under l970-talet jämfört med tidigare år, men att det trots detta är nödvändigt att ytterligare begränsa de kommunala utgifternas ökningstakt fram till år 1980. I finansplanen för 1977 konstateras också att det samhällsekonomiska utrymmet for

114 Kommunernas ekonomi under ârenfram till 1980

en fortsatt ökning av .den kommunala konsumtionen 1978 är starkt begränsat. Den bild av kommunernas ekonomi fram till 1980 som framkommer i de olika alternativen är naturligtvis starkt beroende av de antaganden och Förutsättningar som formulerats. Om pris- och löneutvecklingen skulle bli avsevärt mycket ogynnsammare än vad alternativ B innebär så skulle naturligtvis den ekonomiska situationen för kommunerna se än mer besvärande ut 1980. Även en årlig prisutveckling på 7 procent fr. o. m. 1978 ligger emellertid i högsta laget om en rimlig samhällsekonomisk utveckling skall kunna uppnås under 1970-talets sista år. _ Vad gäller den kommunala ekonomin under respektive år 1978-1980 blir huvudintrycket av samtliga alternativ att situationen successivt försämras. Genom den tvååriga eftersläpningen i skatteutbetalningarna blir de kommunala skatteinkomsterna goda även 1978. Inte heller 1979 skulle innebära några alltför stora påfrestningar för den kommunala ekonomin om utvecklingen håller sig inom de gjorda förutsättningarna för alternativen. 1980 tycks däremot det ekonomiska läget för kommunerna bli mer ansträngt. Denna utveckling förklaras av att inflationstakten förutsatts avta under de sista åren av l970-talet. Den lägre prisstegringstakten påverkar kommunernas utgifter omedelbart medan skatteinkomsterna stiger snabbt på grund av de betydligt större lönestegringarna två år tidigare. Först 1980 kommer också skatteinkomsterna att anpassas till de lägre -och i fråga om alternativ A - fr. o. m. 1978. Under betydligt lägre skatteunderlagsökningarna en period med stigande inflationstakt blir effekten givetvis den motsatta. De stora underskotten i kommunernas finansiella sparande 1975 och 1976 sammanhänger delvis med de stora prisstegringarna under dessa år samtidigt som skatteinkomsternas utveckling påverkades av den lägre inflationstakten två år tidigare. Sådana eftersläpningseffekter försvinner när man studerar en längre tidsperiod under antagande om en jämn prisstegringstakt. Detta görs i det nästföljande kapitlet 9.

sou 1977:20 . 115

9 kommunernas inkomster

Framskrivning

av

-och utgifter till 1985

9.1 Förutsättningar och metodik

Enligt direktiven bör vår analys av kommunernas inkomster och utgifter avse utvecklingen till i första hand 1980 med en utblick till 1985. Redan här markeras att behandlingen av utvecklingstendenserna under 1980-talets forsta hälft med nödvändighet måste bli mera summarisk än vad som gäller för åren fram till 1980. Kalkylperiodernas skilda karaktär har också berörts i

kapitel 7. Som där påpekades är utvecklingen fram till 1980 till vissa delar

redan bestämd genom tidigare fattade beslut på både drift- och investeringssidan. Det finns också andra bedömningar - bl. a. kommunernas egna planer och långtidsutredningens kalkyler - som kan utgöra underlag för framskrivningarna. För åren efter 1980 saknas ett sådant underlag. Detta gäller såväl inom kommunsektorn som den samhällsekonomiska ramen för planeringen denna verksamhet. Detta gör att våra antaganden måste bli mera schablonoch framskrivningarnas karaktär av räkneexempel ännu mera mässiga markerad. Under sådana förhållanden kan också beräkningarna utföras med en något förenklad metodik. En första fråga som uppstår är hur framskrivningarna skall anknytas till de som gjorts för perioden 1975-1980. Kombinationen av olika beräkningar antaganden gav sammanlagt sex alternativ för utvecklingen av kommunernas inkomster och utgifter till 1980. En möjlighet vore att i varje alternativ bara fortsätta med de procentuella förändringstal som räknats fram för åren 1975-1980 och undersöka vad detta skulle innebära för kommunernas ekonomi 1985. Som nämnts fanns i denna tidigare utveckling vissa bindningar i form av utbyggnadsbeslut etc. Dessa bindningar kom in i beräkningarna på olika sätt. Sålunda formulerades bl. a. antagandena om fördelningen mellan primärkommuner och landsting med hänsyn till sådana bindningar. Vidare

hämtades statsbidragen till barnomsorgen direkt från de beräkningar som

gjorts i anknytning till riksdagsbeslutet om en utbyggnad på detta område. Det finns ingen anledning att låta även framskrivningarna till 1985 påverkas av sådana för 1970-talets sista år speciella faktorer. Vi har därför valt att för åren 1980-1985 helt fristående formulera ett antal förutsättningar. För utgångsåret 1980 finns emellertid sex alternativa lägen. Om vi från vart och ett av dessa fortsätter med t. ex. två volymalternativ för 1980-1985,sku1le

116 Kommunernas inkomster och utgifter till .1 985

antalet alternativ stiga till 12. Skulle man dessutom arbeta med två prisalternativ, skulle vi för 1985 ha hela 24 alternativ. Ett sådant material är ohanterligt. Av rent praktiska skäl måste därför vissa alternativ slopas. För att begränsa antalet alternativ har vi valt att arbeta med två volymalternativ och endast ett prisalternativ. Vidare utförs beräkningarna med endast två alternativa lägen för 1980 som utgångspunkt. Vi får således fyra alternativ fram till 1985. Denna relativt starka begränsning av antalet alternativ torde dock inte medföra att framskrlvningarnas informationsvärde minskar i motsvarande grad. Även med detta begränsade antal kan vi undersöka vad två olika utvecklingstakter, räknade från två olika lägen 1980, skulle medföra lör kommunernas ekonomi 1985. En svår fråga är till vilka alternativ för 1980 beräkningarna skall anknytas. Detta val innebär emellertid inte något ställningstagande till vilka alternativ vi anser vara mest realistiska eller önskvärda. Frågan är i stället hur man bäst fångar in vad utvecklingen efter alternativa linjer skulle innebära för kommunernas ekonomi. * Vi har valt att inte utgå från värdena för 1980 enligt alternativ 1. Detta alternativ förutsätter en mycket kraftig uppbromsning av den kommunala verksamheten under åren 1978-1980. Det är mindre sannolikt att förutsättningar föreligger for en sådan häftig omläggning av den kommunala utgiftspolitiken redan 1978. Av de återstående alternativen har vi valt de två extremfallen, 11 A och IIIB. Anledningen är att vi på det viset försöker fånga in effekterna av utvecklingen från två ganska skilda utgångslägen. De alternativa antagandena som gjorts beträffande de kommunala utgifternas volymutveckling 1980-1985 anges i tabell 9.1. Som framgår har vi för den totala kommunala konsumtionens del valt att fortsätta med de öknings-

Tabell 9.1 Alternativa antaganden om de kommunala utgifternas volymutveckling 1980-1985 Årlig procentuell volymforändring Alternativ 1 Alternativ 2

Konsumtion

Investeringar

Transferer/ngar

Kommunernas inkomster och utgifter till 1985 117

takter som angavs i långtidsutredningens alternativ 1 och ll. Det är således samma utvecklingstakter som användes vid framskrivningen för perioden 1975-1980 enligt alternativen 1 och 111. (Den mindre avvikelsen i alternativ 111 berodde på hänsynstagande till kommunernas planer.) 1 konsekvens härmed är också antagandena om de totala investeringarnas och de totala transfereringamas utveckling identiska med alternativen I och lll for perioden 1975-1980. Däremot har fördelningen mellan primärkommuner och landsting antagits bli något annorlunda än vad som antogs för 1975-1980. Fördelningen under denna tidigare period gjordes i huvudsak med hänsyn till då gällande bindningar och redovisade planer. För 1980-talets första hälft Föreligger inte sådana underlag. Fördelningen av konsumtionen har därför baserats på den undersökning av den tidigare kommunalekonomiska utredningen som redovisades i kapitel 4. Enligt denna studie beräknades befolkningsförändringarna höja efterfrågan på kommunala tjänster 0,5 procentenheter snabbare per år inom landstingen än inom primärkommunerna under perioden 1980-1985. Samma relation har schablonmässigt använts för konsumtionen i de båda alternativen. Investeringarnas fördelning har - liksom för perioden 1975-1980 - gjorts utifrån antagandena om sambandet mellan investeringar och konsumtion. I fråga om transfereringar har den årliga ökningstakten för landstingen satts 0,5 procentenheter snabbare än för de totala kommunala transfereringarna. Detta är i enlighet med resultaten av våra trendstudier i kapitel 3. Beräkningarnautförs under antagande om en årlig stegring av konsumentpriserna med 4,0 procent 1980-1985. Också det antagandet överensstämmer med vad som användes i långtidsutredningen. Något alternativt prisantagande görs inte. Framskrivningsperioden 1975-1985 består av två delperioder för vilka fristående antaganden gjorts om pris- och volymutvecklingen. När det gällde framskrivningar till 1980 formulerades våra grundläggande antaganden avseende perioden 1975-1980. Valet av startår berodde på anknytningen till

Tabell 9.2 Sammanfattning av antagandena för delperioderna 1977-1980 och 1980-1985 Årlig procentuell förändring Alternativ

lIA1 llA2 lllBl II1B2

Konsumentpriser 1977-1980 4,0 4,0 7,0 7,0

_ 1980-1985 4,0 4,0 4,0 4,0 Volymutveckling

118 Kommunernas inkomster och utgifter till 1985 _

långtidsutredningens kalkyler. När det sedan gällerjämförelser med slutåret är det naturligt att utgå från nuläget,dvs. 1977. De antaganden som ligger till grund for våra framskrivningar under delperioderna 1977-1980 och 1980-1985 sammanfattas i tabell 9.2. 1 alternativens beteckningar anger kombinationerna 11 A och 111 B motsvarande alternativ för 1975-1980. De för 1977-1980 angivna förändringarna har tidigare redovisats i tabell 7.8. Den sista siffran i alternativens beteckning, 1 respektive 2, anger volymalternativen för 1980-1985 enligt tabell 9.1. Vad gäller relativpriserna görs samma antaganden om relationen mellan konsumentpriser och olika kommunala utgifter som vid framskrivningen till 1980. Dessa antaganden,som redovisats iavsnitt 7. 1.2, innebär att vid en årlig stegring av konsumentpriserna med 4,0 procent skulle den kommunala lönekostnadsstegringen bli 8,0 procent. För övriga kommunala konsumtionsutgifter räknar man med en årlig prisstegring på 4,5 procent. Sammanvägt innebär detta att för hela den kommunala konsumtionen blir de årliga prisstegringarna 7.1 procent. Både för de kommunala investeringarna och transfereringarna antas en prisstegring i takt med konsumentpriserna. För att beräkna skatteinkomsterna till 1985 behövs dessutom vissa antaganden om den totala inkomstutvecklingen i samhället fram till 1983. Den totala lönesummans årliga ökning beräknas med utgångspunkt i

ökningen av de kommunala lönerna. Ökningstakten för de kommunala

lönerna reduceras härvid med 0,5 procentenheter med hänsyn till sysselsättningskomponenten och de relativa lönedifferenserna. Vidare har vi schablon- . mässigt förutsatt att arbetsgivaravgifterna höjs med l procent årligen. Denna höjning förutsätts reducera det årliga utrymmet för kontantlöneökningar med O,7-0,8 procentenheter. Det kommunala skatteunderlaget förutsätts öka isamma takt som den totala lönesumman. Det kommunala skatteunderlaget 1978-1983, som har för de kommunala skatteinkomsterna

betydelse

1980-1985, redovisas i nedanstående sammanställning för de två prisalternativen A och B.

För åren 1979 och 1980 påverkas således det kommunala skatteunderlaget av de två alternativen for konsumentprisstegringen år, 4 respektive 7

dessa

procent per âr. Fr. o. m. 1981 blir skatteunderlagsutvecklingen gemensam i alternativen. Den kommunala medelutdebiteringen antas ligga kvar på 1977 års nivå fram till 1985, dvs. 15,78 kr för primärkommunerna och 11,26 kr för landsting exklusive landstingsfria kommuner. Som tidigare nämnts utförs beräkningarna avseende perioden 1980-1985

Kommunernas inkomster och utgifter till 1985 119

sätt än för den tidigare perioden. Skatteinkomspå ett något mera förenklat terna beräknas dock samma sätt som beskrivits i avsnitt 7.3 på principiellt avseende 1975-1980. Bland de Förändringar som här gjorts i perioden Förhållande till framskrivningen till 1980 kan nämnas att barnomsorgen inte har särbehandlats vid beräkningen av de speciella statsbidragen. Dessa skrivs fram totalt med hjälp av den framräknade relationen till utgifterna 1980. Även de övriga inkomsterna skrivs fram som en fast relation av utgifterna.

9.2 Resultatet av framskrivningen

Resultatet av framskrivningen till 1985 redovisas endast för slutâret. Eftersom metodiken är så pass enkel och schabloniserad har det inte bedömts att studera resultaten år för år under perioden 1980-1985. En meningsfullt 1985 bör dock ge underlag för en diskussion av vissa av de analys av slutåret långsiktiga utvecklingstendenserna för den kommunala sektorn. Resultatet av framskrivningarna av kommunernas inkomster och utgifter till 1985 redovisas i tabell 9.3 tillsammans med det finansiella sparandet. Uppgifterna avser kommunsektorn totalt. För 1980 överensstämmer uppgifterna med dem som presenterats i kapitel 8 avseende alternativen 11 A och 111 B.

Tabell 9.3 Kommunernasa inkomster och utgifter samt finansiella sparande 1980- 1985 Milj. kr, löpande priser 1980 1985

Alternativ II A I “

Alternativ II A 2

Alternativ III B I

Alternativ III B 2

“Exklusive kyrklig verksamhet.

120 Kommunernas inkomster och utgifter till

1985 Framskrivningarna visar att redan vid de relativt måttliga volymändringar som förutsätts i alternativ 1 beräknas kommunernas finansiella sparande försämras med i runt tal 10 miljarder kr 1980-1985. Vid en snabbare volymökning i enlighet med alternativ 2 skulle försämringen bli av storleksordningen 20 miljarder kr eller något däröver. Jämfört med nuläget blir försämringen givetvis ännu kraftigare. Enligt nationalbudgetens bedömningar beräknas kommunernas finansiella sparande uppvisa ett överskott på närmare 2,5 miljarder kr 1977. Jämfört med 1977 innebär de här presenterade alternativen således ett totalt omslag i negativ riktning varierande mellan 13,5 och 33 miljarder kr. Alternativ II A 2 och III B 1 uppvisar underskott i det finansiella sparandet 1985 av i stort sett samma storleksordning. Alternativ ll A 2 innebär en relativt långsam konsumtionsökning fram till 1980 (2,1 procent år per 1977-1980) och därefter en betydligt snabbare ökning (3,5 procent per år). Alternativ III B l uppvisar en motsatt utveckling. En konsumtionsökning med 3.6 procent per år 197.7-1980 övergår i en uppbromsning av takten 1980-1985 (2 procent per år). Dessutom skils dessa alternativ åt av olika prisantaganden för åren 1977-1980. De totala inkomsterna, utgifterna och det finansiella sparandet i primärkommuner respektive landsting anges i tabell 9.4. i det Försämringen finansiella sparandet i absoluta tal 1980-1985 har beräknats bli något större i primärkommuner än i landsting. Skillnaderna är dock i alternativ l ganska små, men ökar i alternativ 2 med den snabbare volymutvecklingen. Detta

Tabell 9.4 Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter samt finansiella sparande 1980-1985 Milj. kr, löpande priser

Primärkommuner Landsting

1980 1985 1980 1985

Alternativ ll A l

Alternativ Il A 2

. Alternativ III B l

Alternativ lll B 2

SOU I977:20 Kommunernas inkomster och utgifter till 1985 121

Tabell 9.5 Kommunernas inkomster och utgifter 1980-1985 Årlig procentuell förändring, löpande priser Alternativ

förklaras av att primärkommunerna har en mer än dubbelt så stor omslutning för inkomster respektive utgifter jämfört med landstingen. Procentuellt sett har däremot landstingens underskott i det finansiella sparandet ökat snabbare än primärkommunernas från 1980 till 1985. l tabell 9.5 anges de olika inkomst- och utgiftsposternas procentuella utveckling 1980-1985 for kommunerna totalt enligt de fyra alternativen. Tabellen visar att i samtliga alternativ beräknas utgifterna öka i snabbare takt än inkomsterna. Den försämring i det finansiella sparandet som beräkningarna resulterat i sammanhänger huvudsakligen med att skatteinkomsterna under våra förutsättningar inte kan hålla takt med utgiftsutvecklingen. Detta gäller även i fråga om alternativ l där volymökningarna ändå antagits bli ganska begränsade. Utvecklingen för speciella statsbidrag och övriga inkomster har ju däremot enligt den tillämpade metodiken kopplats till utgifternas utveckling och följer alltså variationerna i fråga om antagandena där. lnkomsternas och utgifternas procentuella utveckling 1980-1985 inom primärkommuner respektive landsting anges i tabellerna 9.6 och 9.7. Som framgår beräknas landstingens totala utgifter öka årligen ca en procentenhet snabbare än primärkommunernas. På inkomstsidan ger alternativet l en lika stark ökning av de totala inkomsterna i de båda kommungrupperna. l alternativ 2 däremot beräknas primärkommunerna få en något snabbare inkomstökning än landstingen. Detta beror på att speciella statsbidrag och övriga inkomster, som har en snabbare ökningstakt än skatter och allmänna statsbidrag, svarar för en större del av primärkommunernas än landstingens totala inkomster. Detta betyder mer for inkomsternas totala ökningstakt än att de speciella statsbidragen och de övriga inkomsterna i och for sig ökar något snabbare inom landstingen under framskrivningsperioden. g 1 avsnitt 8.4 presenterades några beräkningar för att illustrera hur mycket den kommunala utdebiteringen skulle behöva höjas för att täcka de för 1980 beräknade underskotten i det finansiella sparandet. Liknande beräkningar har också utförts med utgångspunkt i underskotten 1985. Analogt med den

122 Kommunernas inkomster och utgifter till 1985

Tabell 9.6 Primärkommunernas inkomster och utgifter 1980-1985 Årlig procentuell förändring, löpande priser Alternativ

Tabell 9.7 Landstingens inkomster och utgifter 1980-1985 Årlig procentuell förändring, löpande priser Alternativ

förra beräkningen har vi antagit att ett underskott på 1 000 milj. kr också 1985 kan täckas genom uppläning på kreditmarknaden. Underskottet har antagits helt falla på primärkommunerna. De höjningar av den kommunala utdebiteringen som skulle krävas for att täcka de i de olika alternativen resterande underskotten redovisas i tabell 9.8. Det är det ökade utdebiteringsbehovet 1985 jämfört med den faktiska utdeblteringen 1977 som anges i tabellen. Som framgår av tabellen skulle utdebiteringen 1985 för kommunerna totalt, exklusive den kyrkliga verksamheten, i de fyra alternativen variera mellan 29,12 kr (11 A 1) och 34,66 kr (111 B 2). Alternativ 11 A 2 uppvisar en § något snabbare ökning av utdebiteringen från 1980 till 1985 (+ 6,25 kr) än alternativ III B 2 (+ 5,56 kr). Det bör observeras att skatteunderlaget har ökat snabbare i B-alternativen än i A-alternativen. i För primärkommunerna skulle utdebiteringen 1985 variera mellan 17,60 kr och 20,96 kr i de fyra alternativen. Motsvarande tal för landstingen är 12,82 kr

, Kommunernas inkomster och utgifter till 1985 123

Tabell 9.8 Ökat utdebiteringsbehov 1980 och 1985 i de olika alternativen jämfört med medelutdebiteringen 1977 Kr/ sk. kr

1980 1985

[IA lllB llAl llA2 lIlBl lllB2

Primärkommuner +0.l2 +2,02 + 1 ,82 +3,84 +3,03 +5,l8 Landsting +1 ,31 +1,56 +2,83 +2,60 +338 Kommunerna totalt +0.l2 +3,20 +3,22 +637 +5,37 +8,76

respektive 15,24 kr. Om utvecklingen skulle följa alternativ lll B 2 fram till 1985. dvs. med en konsumtionsökning i volym om ca 3,5 procent per år 1977-1985, skulle utdebiteringen behöva höjas med drygt en krona per år. Om däremot utgiftsutvecklingen kan bromsas upp enligt alternativ ll A l (ca 2 procent per år i konsumtionsökning) minskar utdebiteringsbehovet till ca 40 öre per år under perioden 1977-1985. Denna framskrivning av kommunernas inkomster och utgifter till 1985 visar att de långsiktiga perspektiven är bekymmersamma för den kommunala ekonomin. Även vid relativt sett begränsade volymökningar för de kommunala utgifterna krävs utdebiteringshöjningar eller andra inkomstförstärkningar. Skulle den kommunala utgiftsexpansionen fortsätta i tillnärmelsevis samma takt till 1985 som de kommunala planerna visar för perioden 1975-1980 (ca 3,9 procent per år) krävs mycketikraftiga ökningar av de kommunala inkomsterna. Utvecklingen enligt alternativ III B 2 innebär som nämnts ett behov av utdebiteringshöjningar på drygt en krona per år, vilket skall jämföras med att utdebiteringen i genomsnitt höjdes med 70 öre per år 1960-1977. Den allmänna bild kalkylresultaten ger kan inte sägas vara överraskande. l de gjorda förutsättningarna ligger i samtliga alternativ en snabbare ökningstakt för de kommunala utgifterna än för skatteunderlaget. Effekterna av den förutsätta utvecklingen av skatteunderlaget kan illustreras med följande räkneexempel. Vid oförändrad utgiftsvolym skulle kommunernas totala inkomster i prisalternativet A stiga med 6,4 procent per år 1980-1985.

på olika utgifter skulle vid oförändrad volym leda till en ökning

Prisstegringar

av den totala utgiftssumman med 6,2 procent per år. Den årliga inkomstökningen skulle i detta fall överstiga utgiftsökningen med endast 0,2 procentenheter. Genom att de statsbidragen och kommunernas övriga

.speciella

inkomster i våra beräkningar kopplats till utgifterna leder emellertid en av utgiftsvolymen också till viss ytterligare inkomstökning. En ökning överslagsberäkning visar att vid en ökning av den kommunala konsumtionen med 0.3 á 0,4 procent per år (och för de övriga utgifterna en ökning i viss relation till konsumtionen)skulle både kommunernas inkomster och utgifter utvecklas i samma takt. Den beräknade inkomstökningen i alternativ A skulle således tillåta en årlig ökning av den kommunala konsumtionsvo- .. lymen med endast 0,3 a 0,4 procent 1980-1985. Snabbare volymökningar leder till försämrat finansiellt sparande och därmed uppkommer krav på höjd utdebitering.

124 Kommunernas inkomster och utgifter till 1985

Det kan möjligen hävdas att de antaganden som ligger till grund för beräkningen av det kommunala skatteunderlagets utveckling är i viss mån försiktigt formulerade. Således har en årlig höjning av arbetsgivaravgifterna med en procent lagts in i kalkylerna, vilket beräknats reducera den totala lönesumman och därmed skatteunderlaget med 0,7-O,8 procentenheter. Vidare har antagits att de kommunala lönerna stiger 0,5 procentenheter snabbare än lönerna inom övriga samhällssektorer. Om arbetsgivaravgifterna

inte höjs och/eller de kommunala lönerna endast följer löneutvecklingen

totalt blir bilden inte lika dyster för den kommunala ekonomin fram till 1985 som i de ovan redovisade framskrivningarna. lnte heller med dessa mer optimistiska förutsättningar skulle dock en successiv försämring av den finansiella situationen kunna undvikas. Det finns naturligtvis också många faktorer. som påverkar den kommunala ekonomin i negativ riktning, som vi inte behandlat i denna analys, t. ex. möjligheten av en arbetstidsförkortning under perioden.

10 Effekter på den kommunala ekonomin

av höjda arbetsgivaravgifter

Enligt direktiven till KEU 76 bör kommittén också bedöma arbetsgivaravgifternas effekt på den kommunala ekonomin. Vi har därför sett det som naturligt att i föreliggande rapport om kommunernas ekonomi även ta in en diskussion om hur höjningar av arbetsgivaravgifterna principiellt påverkar kommunernas inkomster och utgifter. Effekterna av höjda arbetsgivaravgifter skulle ha kunnat analyseras i samband med de tidigare redovisade framskrivningarna genom att alternativa förändringar av arbetsgivaravgifterna respektive år hade arbetats in i Detta skulle emellertid ha ökat antalet alternativ ytterligare. Vi kalkylerna. har därför valt att studera arbetsgivaravgifternas effekter på kommunernas finanser fristående från analysen i de föregående kapitlen. Arbetsgivaravgifterna har två huvudfunktioner. För det första kan de finansieringen av direkta personalförmåner på liknande sätt som utgöra till enskilda försäkringar. Mest renodlad finns denna funktion hos premier ATP-avgiften, men i större eller mindre grad finns den också hos de flesta av de övriga socialförsäkringsavgifterna. För det andra kan arbetsgivaravgifterna också ha en mer allmän funktion att skaffa intäkter till statens verksamhet, utan att avgifterna är knutna till någon speciell förmån för den berörda personalen. Typfallet är härden allmänna arbetsgivaravgiften, men även bland socialförsäkringsavgifterna finns sådana som helt eller delvis har denna karaktär. Som vi uppfattat vårt uppdrag på denna punkt är det endast arbetsgivaravgifterna i den senare funktionen vi har att behandla. Finansieringen av utöver kontantlönen är givetvis en belastning för den personalförmåner kommunala budgeten, men här skiljer sig inte de lagstadgade arbetsgivaravgifterna från sådana kostnader som de kommunala arbetsgivarna tar på sig genom avtal. Arbetsgivaravgifternas_funktion som allmän ñnansieringskälla för staten har kommit att uppmärksammas särskilt genom de senaste årens s. k. skatteomläggningar, där lättnader i den statliga inkomstbeskattningen kopplats samman med höjningar av olika arbetsgivaravgifter. Det är därför i ett sådant sammanhang vi valt att sätta in vårt resonemang. Eftersom det är de grundläggande sambanden mellan kommunernas inkomst- och utgiftsutveckling å ena sidan och arbetsgivaravgifternas förändring å andra sidan vi önskar belysa. har det inte så stor betydelse vilket eller vilka år vi tar som utgångspunkt för beräkningarna. Vi har valt att lägga 1976 års höjningar av arbetsgivaravgifterna till grund för den fortsatta diskussionen.

126 Efekter av höjda arbetsgivaravgifter

1976 höjdes de lagstadgade arbetsgivaravgifterna med totalt ca 3,9 procentenheter. Fördelningen på de olika avgifter som berör kommunerna framgår av tabell 10.1. Samtidigt slopades begränsningen av avgiftsunderlaget till 7,5 gånger basbeloppet för socialförsäkringarna. Detta beräknas motsvara en höjning med ytterligare ca 0,9 procentenheter. Det fanns flera olika skäl för höjningen av avgifterna. ATP-avgiftens

höjning med 0,25 procentenheter ingick i ett långsiktigt beslut om denna

avgifts årliga storlek. Skatteomläggningen 1976, den s. k. Haga II-uppgöreIsen, finansierades delvis med hjälp av höjda sjukförsäkrings- och folkpensionsavgifter (0,4 respektive 1.5 procentenheters påslag) samt utökat avgiftsunderlag. Återstående del av sjukforsäkringsavgiftens höjning, 0,6 procent-

enheter, sammanhängde med överenskommelsen med sjukvårdshuvud-V

männen 1975 samt ökad sjukfrånvaro. Återstående del av folkpensionsavgiftens höjning,0,5 procentenheter, finansierade folkpensionsreformen 1976. Dessutom infördes nya avgifter for att helt eller delvis finansiera reformer avseende delpension, arbetsmarknadsutbildning och vuxenutbildning. Skatteomläggningen 1976 var den tredje skattereformen i rad 1974-1976. Skattelindringarna finansierades samtliga år helt eller delvis med höjda arbetsgivaravgifter. 1976 års skatteomläggning innebar bl. a. att statsskatteskalan justerades. Skattelindringen uppgick till 1 600 kr per år i inkomstlägena 40 000-85 000 kr. I ”Haga ll-överenskommelsen” mellan socialdemokraterna, folkpartiet och centerpartiet konstaterades, att “löntagarorganisationerna i överläggningarna med regeringen har förklarat sig beredda att- i likhet med vad som nu sker i Iönerörelsen för 1975 -i avtalsforhandlingarna för 1976 beakta vad som arbetsgivarna påförs i direkt höjda sociaIforsäkringsavgifter. De partier som ingått denna överenskommelse förutsätter att löneanspråken i motsvarande grad kommer att reduceras. De höjningar som åsyftades var närmast

Tabell 10.1 Lagstadgade arbetsgivaravgifter 1975-1976 Procentenheter

1975 1976 Förändring 1975-1976 -

Delpensionsforsäkring - 0,4 0,4 Arbetsmarknadsutbildning - 0.15 0.15 Vuxenutbildningsavgift

Totalt 26,72 30,645 3.925

”För andra än primärkommuner och landsting höjdes arbetarskyddsavgiften 1976 till

0,13 procent.

Ejfekter av höjda arbetsgivaravgifter 127

de 1,9 procentenheter som sjukförsäkrings- och folkpensionsavgifterna av avgiftsunderlaget, dvs. totalt höjdes med samt den slopade begränsningen ca 2,8 procentenheter. Dessa Förändringar hade direkt samband med finansieringen av drygt 80 procent av skatteomläggningens kostnader. 1 den preliminära nationalbudgeten för 1977 har den avtalsmässiga mellan 1975 och 1976 kalkylerats till 10,4 procent och löneökningen löneglidningen till 2,5 procent. Förändringarna av avgiftsuttag och avgifts- 1976 har beräknats öka arbetskraftskostnaderna med ca 3,5 underlag procentenheter utöver löneökningen. Att genomslaget på arbetskraftskostnaderna blir lägre än den faktiska förändringen av arbetsgivaravgifterna uttryckt i procentenheter beror i första hand på att basen för procentberäkpå arbetskraftskostnaderna beräknas. ningen är så mycket större när effekten 1 förutom hela den

arbetskraftskostnader ingår arbetsgivaravgifterna

kontanta lönen. Den del av förändringen av avgiftsuttag och avgiftsunderlag som har direkt samband med finansieringen av skatteomläggningen kan i runda tal antas ha ökat arbetskraftskostnaderna med ca 2 procentenheter. Totalt har arbetskraftskostnaderna enligt konjunkturinstitutets bedömning ökat med ca 16,5 procent 1976. I vilken utsträckning höjningen av arbetsgivaravgifterna verkligen beaktades i löneavtalen för 1976 är naturligtvis mycket svårt att uttala sig om. Höjda sociala avgifter drabbar arbetsgivarna på samma sätt som kontantlö- Man kan därför utgå ifrån att någon form av avräkning sker. Det nestegringar. är möjligt att denna avräkning inte är fullständig under det första året utan att en del av avräkningen sker via sprids över flera år. Det är också tänkbart löneglidningen och inte direkt avspeglas i löneavtalen. inkomster och För att genomföra analysen av effekterna på kommunernas måste vissa enkla antaganden införas. Utgångspunkten för den utgifter fortsatta diskussionen är att klarlägga vilken utveckling som skulle ha kommit till stånd om den del av arbetsgivaravgifternas förändring,som direkt sammanhänger med den genomförda skatteomläggningen 1976, inte hade ägt rum. 1 det första steget i analysen antas att höjningen av arbetsgivaravgifterna medförde en motsvarande minskning av kontantlönestegringen.

Alternativ l. Fullständig avräkning av de höjda arbetsgivaravgifterna

1 detta alternativ förutsätts att kontantlönen höjs i stället för arbetsgivaravinom ramen för de totala arbetskraftskostnaderna 1976. Därmed gifterna i samhället. De kommunala utgifterna 1976 och påverkas inte prisutvecklingen framöver påverkas inte heller. Kommunernas arbetskraftskostnader blir desamma. oavsett om kontantlönen eller de sociala avgifterna ökar. De kommunala skatteinkomsterna 1976 och 1977 berörs inte eftersom kommunalskattemedlen utbetalas från staten till kommunerna med två års eftersläpning. Löneutvecklingen 1976 som har betydelse för det kommunala skatteunderlaget samma år slår inte igenom på utbetalningen av kommunalskatt förrän 1978. Den totala utbetalda lönesummans ökning mellan 1975 och 1976 har i den preliminära nationalbudgeten för 1977 kalkylerats till 13,2 procent. Motsvarande förändring av det kommunala skatteunderlaget 1976 har vi beräknat till Motiven för detta diskuterades närmare i kapitel 7. Den 15,5 procent.

128 Effekter av höjda arbetsgivaravgifter

Förändring av arbetsgivaravgifterna som bidrog till finansieringen av skatteomläggningen har som nämnts antagits motsvara en ökning av arbetskraftskostnaderna med ca 2 procentenheter. Om kontantlönen ökat i stället för dessa arbetsgivaravgifter skulle således Iönesumman och det kommunala skatteunderlaget ha ökat med ytterligare ca 2 procentenheter 1976. Det skulle ha givit en skatteunderlagsförändring för kommunerna på ca 17.5 procent mellan 1975 och 1976. . De kommunala skatteinkomsterna påverkas, som ovan konstaterades, fr. o. m. 1978.-Det blir dessutom en dubbel effekt 1978 och 1979. Både förskottet och slutavräkningsposten berörs dessa år av det högre skatteunderlaget fr. o. m. 1976. 1980 och åren därefter kvarstår endast en “enkel” effekt i form av högre förskott av kommunalskattemedel. En kalkyl som grundas på de förutsättningar som använts vid framskrivningen tidigare i denna rapport enligt alternativ A, dvs. med en konsumentprisstegring på 4 procent per år fr. o. m. 1978, ger följande resultat i milj. kr.

1976 1977 1978 1979 1980

Bortfallande skatteinkomster för kommunerna p. g. a. höjda arbetsgivaravgifter i samband med skatteom- Iäggningen 1976 - - 1 550 1 750 l 000

Den bestående effekten för kommunerna av höjda sociala avgifter 1976 kan fr. o. m. 1980 beräknas motsvara en utdebitering på ca 50 öre. Höjda arbetsgivaravgifter i stället för kontantlönestegringar slår således igenom mycket kraftigt på den kommunala ekonomin om antagandet enligt alternativ 1 skulle gälla. Eftersom skatteomläggningar enligt 1976 års mönster dessutom har förekommit varje år under hela perioden 1974-1977 blir det mycket stora samlade effekter på de kommunala skatteinkomsterna. Kommunerna har ett begränsat antal finansieringskällor att utnyttja, vilket betyder att bortfallande skatteunderlag i viss utsträckning måste leda till utdebiteringshöjningar. Alternativ 1 var uppbyggt kring ett enkelt antagande om fullständig avräkning mellan löner och arbetsgivaravgifter. Det finns emellertid många andra tänkbara utvecklingsförlopp. I vår analys skall vi diskutera kring ytterligare två helt olika alternativ. Alternativ 2 utgår ifrån att en utebliven

skatteomläggning via höga nominella löneökningar skulle ha lett till betydligt

högre arbetskraftskostnader än de faktiskt observerade 1976.

Alternativ 2. Ingen skatteom/äggning. Höga bruttolönestegringat En av grundtankarna bakom de genomförda skatteomläggningarna har varit att dessa bidrartill intiationsbekämpningen. Den höga inflationstakten under senare år och den kraftiga progressiviteten i den statliga inkomstbeskattningen har medfört att stora nominella lönepåslag krävs för att ge löntagarna reallöneökningar. Skatteomläggningarna har inneburit en sänkning av den statliga inkomstskatten som finansierats med höjda arbetsgivaravgifter.

____._._..

_m_

Ejfekter av höjda arbetsgivaravgifter 129

Syftet har varit att ge löntagarna en viss reallöneutveckling till betydligt lägre total arbetskraftskostnadsstegring än vad som skulle krävas om enbart bruttolönen skulle höjas. 1alternativ 2 förutsätts att skatteskalorna är oförändrade l976jämfört med 1975, dvs. någon skatteomläggning har inte genomförts. Arbetsgivaravgifterna höjs med 2 procentenheter i stället for 3,9 och avgiftsunderlagets begränsning till 7.5 gånger basbeloppet kvarstår, eftersom den del av avgiftshöjningen som avsåg finansiering av skatteomläggningen inte är aktuell i detta fall. Skattelindringen 1976 uppgick till maximalt 1 600 kr per år. Med en 60procentig marginalskatt skulle det krävas ett bruttolönepåslag på ca 4 000 kr for att ge motsvarande reallöneförbättring. En genomsnittlig heltidsarbetande inkomsttagare tjänade ca 50 000 kr 1976. Denne skulle då behöva en höjning av bruttolönen med ca 8 procent för att få en sådan reallöneökning. Som nämndes tidigare i detta avsnitt finansierades ca 80 procent av

skatteomläggningens kostnader med Förändringar av arbetsgivaravgifterna.

Denna del av skatteomläggningen skulle då motsvara ett bruttolönepåslag på drygt 6 procent. Den tidigare antagna höjningen av arbetskraftskostnaderna 1976 på ca 2 procent p. g. a. Förändringar av arbetsgivaravgifterna i samband med skatteomläggningen ersätts således i alternativ 2 med ca 6 procent i ytterligare bruttolönestegring. Nettoeffekten blir en höjning av arbetskraftskostnaderna med ca 4 procent i detta alternativ. En ytterligare stegring av arbetskraftskostnaderna kan förväntas påverka prisutvecklingen i samhället och leda till en högre inflation. Vi har antagit att priserna skulle ha stigit med ytterligare ca 2 procent 1976, dvs. konsumentprisstegringen mellan genomsnittslägena 1975 och 1976 skulle ha blivit 12,2 i stället for 10,2 procent. Det betyder att alternativ 2 skulle ha inneburit ökade kommunala utgifter fr. o. m. 1976. Dels skulle de kommunala lönekostnaderna ha ökat med ytterligare 4 procentenheter 1976, dels skulle övriga kommunala utgifter, dvs. investeringar, transfereringar och inköp av varor och tjänster, ha drabbats av prisstegringar med ytterligare 2 procentenheter detta år. De kommunala skarreinkomstema påverkas inte 1976 och 1977 på grund av reglerna för kommunalskatteutbetalningen. Däremot har vi antagit att de speciella statsbidragen och vissa avgiftsinkomster ökar så att dessa inkomstposters andel av utgifterna inte ändras. Detta betyder att vissa poster på inkomstsidan påverkas redan fr. o. m. 1976. 1 alternativ 2 ökar som nämnts bruttolönen med ytterligare 6 procentenheter. Lönesumman och det kommunala skatteunderlaget tal och ökar då fr. o. m. 1976 med motsvarande de kommunala skatteinkomsterna påverkas med dubbel effekt 1978 och 1979 och med enkel effekt fr. o. m. 1980. Alternativ 2 skulle ha varit ogynnsamt for kommunerna 1976 och 1977 p. g. a. ökningen av de kommunala utgifterna. Fr. .o. m. 1978 blir dock bilden helt annorlunda eftersom skatteinkomsterna skulle ha ökat kraftigt 1978 och 1979. Även i det längre perspektivet fr. o. m. 1980 är alternativ 2 gynnsamt för kommunerna. 1 följande sammanställning presenteras resultaten av våra beräkningar. De tidigare i kapitel 7 redovisade inkomsterna och utgifterna for den kommunala sektorn 1976 har justerats med utgångspunkt i de ovan

130 Effekter av höjda arbetsgivaravgifter

angivna antagandena. Därefter har inkomsterna och utgifterna skrivits fram till 1980. De förutsättningar som gällde for alternativ ll A i den tidigare framskrivningen till 1980 har därvid legat till grund även for denna framskrivning. De differenser i milj. kr som redovisas i sammanställningen avser således skillnader gentemot utvecklingen enligt alternativ Il A.

Milj. kr 1976 1977 1978 1979 1980

Kommunernas inkomster 850 950 5 850 6 550 4 600 Kommunernas utgifter 2 150 2 450 2 700 3 000 3 250 Nettoeffekt på kommunernas finansiella sparande - l 300 - l 500 3 150 3 550 l 350

Den bestående effekten for kommunerna enligt alternativ 2 kan fr. o. m. 1980 beräknas motsvara en utdebitering på drygt 60 öre. Att kommunerna totalt sett skulle ha tjänat på alternativ 2 beror på att kommunernas lönekostnader endast ökar med den del av bruttolönepåslaget som överstiger reducerade arbetsgivaravgifterna. Det kommu-

de samtidigt

nala skatteunderlaget påverkas däremot i full utsträckning av den högre bruttolönen medan däremot reduktionen av arbetsgivaravgifterna inte alls har betydelse för skatteunderlagets utveckling. Även om en viss prisökning på de kommunala utgifterna beaktas blir ändå nettoeffekten for kommunerna den ovan redovisade. De genomförda skatteomläggningarna har varit ett led i samhällets kamp mot inflationen, där både staten och kommunerna fått ta på sig sin del av ansvaret. lett snävt perspektiv kan det synas som om skatteomläggningarna varit ogynnsamma för den kommunala sektorn och att en snabbare inflation skulle ha inneburit en mindre finansiell påfrestning. Inflationen skapar dock många problem även för den kommunala sektorn bl. a. beroende på att skatter och vissa statsbidrag utbetalas med eftersläpning. En lägre inflationstakt bör därför i sig vara eftersträvansvärd också for kommunerna. För att även belysa en helt annan utveckling antas slutligen ialternativ 3 att kontantlöneökningen inte påverkas av om arbetsgivaravgifterna höjs eller ej, dvs. ingen avräkning förekommer.

Alternativ 3. Ingen avräkning av de höjda arbetsgivaravgifterna För 1976 innebär alternativ 3 att även om arbetsgivaravgifterna inte hade höjts for att finansiera skatteomläggningen så skulle kontantlöneökningen ha begränsats till ca 13 procent, dvs. vad som nu har beräknats for 1976. Arbetskraftskostnaderna och prisutvecklingen skulle då ha blivit lägre 1976 än vad som faktiskt registrerats. Detta skulle ha medfört lägre kommunala utgifter fr. o. m. 1976. De kommunala skatteinkomsterna skulle däremot inte alls ha påverkats i detta alternativ. Även alternativ 3 bekräftar således att arbetsgivaravgifter har en

höjda

ogynnsam effekt på kommunernas ekonomi. Detta har varit gemensamt för de tre alternativen. Diskussionen har utgått från tre enkla utvecklingsforlopp,

Effekter av höjda arbetsgivaravgifter 131

som kunde ha inträffat om inte arbetsgivaravgifterna hade höjts 1976 i samband med skatteomläggningen detta år. Det finns naturligtvis många andra tänkbara alternativ men slutsatserna bör i huvudsak stå sig oavsett hur alternativen formuleras i detalj. En höjning av arbetsgivaravgifterna för att finansiera en skatteomläggning innebär således för kommunerna antingen en reduktion av skatteunderlagets tillväxt vid oförändrad utgiftsutveckling (alternativ l), eller en reduktion av skatteunderlagets tillväxt som mer än väl uppväger de samtidigt minskade utgifterna (alternativ 2), eller ökade utgifter vid oförändrad skatteinkomstutveckling (alternativ 3). Olika kombinationer av dessa effekter kan naturligt-

vis också uppträda. Analysen har utgått från situationen 1976 men de

grundläggande effekterna skulle inte ha varit annorlunda om ett annat år eller en längre period hade bildat underlag för diskussionen.

sou 1977:20 133

yttranden

Särskilda

1 Av ledamoten Berndrson Det redovisade analysmaterialet visar på behovet av åtgärder för att minska

det ekonomiska trycket på kommuner och landsting. Även om .utredningen i

detta skede inte redovisar konkreta förslag och ställningstaganden finnerjag angeläget betona nödvändigheten av särskilda åtgärder. Vänsterpartiet kommunisterna förordar dels omedelbara åtgärder för att ändra kostnadsfördelningen mellan stat och kommun, dels en genomgripande skattereform som bl. a. omfattar införande av en progressiv statskommunal enhetsskatt for att täcka kostnaderna för den grundläggande servicen. Dessa problemställningar behandlas inte i detta betänkande utan hör till ett senare skede i utredningens arbete. Jag vill även redovisa en detaljinvändning mot en formulering i delbetänkandet. l avsnittet 5.1 betecknas 1976 års omläggning av statsbidragen till barnstugorna som “kraftiga höjningar”. Med beaktande av den kraftiga ökningen av anläggningskostnaderna torde i själva verket statsbidragen kunna betecknas som blygsamma.

2 Av ledamöterna Car/Stein, Gustafsson, Hör/én, Knut Johansson,

Sundström och Ward samt den sakkunnige Åberg

Syftet med den i betänkandet redovisade analysen har varit att ge en sammanfattande redovisning av kommunernas ekonomiska situation vid olika alternativa antaganden om den framtida utvecklingen. Enligt vår mening representerar analysen ett ambitiöst arbete som på ett intressant sätt belyser olika hypotetiska utvecklingsmönster för den kommunala ekonomin. Man bör emellertid samtidigt ha klart för sig att de presenterade framskrivningarna till 1980 och i ännu högre grad de som gjorts till 1985 endast utgör speciella räkneexempel. Resultaten är i hög grad beroende av de valda förutsättningarna och av den använda metodiken. Det framhålls visserligen i betänkandet att framskrivningarna inte får betraktas som egentliga prognoser for kommunernas framtida ekonomiska situation. Men det har enligt vår mening inte tillräckligt klart framhållits att beräkningarna endast kan utgöra ett bland många andra beslutsunderlag vid ställningstagandet till den framtida kommunalekonomiska utvecklingen. Analysen har inte i tillräcklig grad kunnat ta hänsyn till de allmänna ekonomiska

134 Särskilda yttranden sou 197710

omständigheter i vilka kommunerna har att arbeta. Inte minst den allra senaste tidens utveckling kommer sannolikt att på olika sätt få återverkan på den kommunala sektorns framtid - ett förhållande vartill inte någon större hänsyn tagits i de utförda kalkylerna. Vid utredningens fortsatta överväganden och ställningstaganden till olika konkreta åtgärder måste således en lång rad andra material och omständigheter tillföras bilden. Efter dessa allmänna synpunkter på utredningens betänkande vill vi redovisa vår uppfattning på två speciella avsnitt i betänkandet nämligen dels avsnittet 3.6, dels kapitlet 10. I avsnittet 3.6 redovisas en enligt vår mening missvisande av beräkning olika betalningar som sker mellan den kommunala och den statliga sektorn. Dels görs en beräkning av de olika bidrag som kommunerna mottar från staten som hjälp för att driva sin verksamhet. dels redovisas en uppskattning av en rad olika betalningar som kommunerna anses göra till den statliga sektorn. Till den senare gruppen av betalningar förs emellertid såväl ATPavgifter som socialförsäkringsavgifter, vilka direkt svarar mot olika försäkrings- och transfereringsförmåner för den av kommunerna anställda personalen. Dessa betalningar är alltså en del av kommunernas arbetskraftskostnader och principiellt intejämförbara med de olika bidrag som kommunerna mottar från staten för att driva sin verksamhet. I inledningen till avsnittet 3.6 framhålls att “de betalningsströmmar man önskar fånga upp närmast avser sådana som innebär en statlig finansiering av kommunal verksamhet respektive en kommunal finansiering av statlig verksamhet. ATP-avgifterna och de övriga i sammanhanget aktuella socialförsäkringsavgifterna är emellertid till sin karaktär ingenting annat än kommunal finansiering av kommunernas egna arbetskraftskostnader. De är på intet sätt attjämställa med de bidrag som staten ger till kommunerna för att underlätta kommunernas verksamhet inom det egna ansvarsområdet. inte heller de i avsnittet redovisade mervärdeskattebetalningarna har i detta sammanhang att göra. Mervärdeskatten har utformats som ett finanspolitiskt instrument som används i syfte att beskatta all inhemsk konsumtionsförbrukning. Det vore med hänsyn till detta syfte principiellt helt fel att undanta den kommunala sektorn från denna typ av beskattning - lika lite I som det vore att undanta den statliga konsumtionen ifrån denna. Enligt vår uppfattning borde hela avsnittet 3.6 utgå ifrån utredningens delbetänkande. Betalningsströmmarna från staten till kommunerna redo-

i

visas utförligt i annat sammanhang. Betalningsströmmarna från kommunerna till staten kommer i det skick de presenteras i utredningen endast att ge upphov till missförstånd och inte klargöra det verkliga förhållandet i g relationerna mellan stat och kommun. Enligt direktiven till KEU 76 bör kommittén också bedöma arbetsgivaravgifternas effekt på den kommunala ekonomin. I betänkandets kapitel 10 redovisas tre olika hypotetiska beräkningar som geren viss belysnzng av dessa effekter. Enligt vår mening är emellertid de utförda alternativen så valda att de alla visar att arbetsgivaravgifterna under senare år utövat en ogynnsam inverkan på den kommunala ekonomin. I de tre hypotetiska räkncexemplena bortses helt från de effekter som skulle ha inträffat i fråga om den statliga ekonomin och därigenom även för hela samhällsekonomin om de tre

sou 1977:20 Särskilda yttranden 135

hypotetiska utvecklingsalternativen hade förverkligats. [alternativet l skulle den statliga budgetutvecklingen ha blivit svagare än vid den nu faktiskt förda politiken vilket skulle kunna medfört risker för en för snabb ökning av köpkraften och alltså därigenom medfört behov av en mera restriktiv politik än vad som nu framgår av exemplet. Denna restriktiva politik skulle självfallet även kommit att påverka den kommunala ekonomin - en effekt som dock inte finns medtagen i kapitel 10. l alternativet 2, då ingen skatteomläggning görs utan löntagarna genom nominella löneökningar får åstadkomma samma ökning av sin reala disponibla inkomst som följer av skatteomläggningen, då ökar inflationstakten utomordentligt kraftigt och Sveriges allmänna ekonomiska utveckling skulle ha blivit helt otillfredsställande om denna situation förverkligats. Det är därför ointressant att i räkneexemplets form konstatera att en sådan utveckling skulle-ha givit kommunerna större inkomster än med den nu faktiskt förda politiken. En ansvarsfull regering skulle aldrig accepterat att en utveckling enligt alternativet 2 hade förverkligats utan hade då ingripit med olika åtgärder som bl. a. hade påverkat den kommunala ekonomin. Det kan inte uteslutas att dessa åtgärder i så fall hade fått utformas med en sådan kraft och styrka att den kommunala ekonomin hade blivit långt mera påverkad än vad som framgår av alternativet 2. Enligt vår mening har de senare årens skatteomläggningar utgjort ett mycket effektivt medel för att dämpa inflationstakten i den svenska ekonomin. Omväxlingen från direkta skatter till arbetsgivar- och socialförsäkringsavgifter har medfört att löntagarna kunnat tillförsäkras en ökning av sin reala standard till lägre kostnadsstegring än vad som annorledes skulle ha blivit fallet. Denna lägre takt i pris- och kostnadsstegringen har även kommunerna kunnat dra en klar fördel av. Om man - helt hypotetiskt settskulle ha uppnått samma resultat med hjälp av andra ñnanspolitiska åtgärder kan det inte uteslutas att dessa i så fall fått en långt mera omfattande effekt i fråga om bl. a. den kommunala sektorns ekonomi.

sou 1977:20 137

Bilagal Nationalräkenskapernas

och för den

utgifts- inkomstbegrepp

kommunala sektorn

l Kommunal konsumtion

Den kommunala konsumtionen avser myndigheternas verksamhet. De kommunala affärsverken ingår inte i konsumtionen, utan nettoresultatet av affärsverkens drift redovisas bland övriga inkomster. Konsumtionen delas upp i följande variabler. a) Löpande förbrukning. Kommunernas användning av produkter och tjänster som till dominerande del tillverkats i samhällets övriga sektorer. Den löpande förbrukningen i delas upp i varor, tjänster, bränsle, hyror och livsmedel. b) Reparationer. En gränsdragning måste göras mellan investering och reparation. Till reparation räknas endast sådant arbete som bevarar eller återställer ett kapitalföremål i dess ursprungliga skick. En gränsdragning måste även göras gentemot dagligt underhåll, t. ex. gaturenhållning, vilket skall föras som löpande förbrukning. De kommunala reparationerna delas for närvarande upp i fastighetsunderhåll och underhåll av maskiner, transportmedel och inventarier. c) Löner. Kommunens personalutgifter exklusive arbetsgivaravgifter minskat med reparations- och byggnadslöner i egen regi vilka förs på respektive variabel. d) Arbetsgivaravgifter. l dagligt tal omfattar begreppet arbetsgivaravgifter alla kostnader som är knutna till löner. NR gör dock en uppdelning mellan arbetsgivaravgifter och indirekta skatter. Arbetsgivaravgifter har definierats som kostnader i samband med pension, sjukdom och arbetslöshet. Det som faller utanför detta har definierats som indirekta skatter, t. ex. allmän arbetsgivaravgift och barnomsorgsavgift. Arbetsgivaravgifter beräknas som procentpåslag på lön. Procentpåslagen erhålls från Svenska kommunforbundets respektive Landstingsforbundets budgetcirkulär. Dessa procentpåslag innefattaräven kPR-pensioner vilka ej är en utgift for

kommunerna utan endast en kostnad for framtida pensionsåtaganden.

lnom NR intäktsfores kPR-delen bland transfereringsinkomsterna. Den faktiska utbetalningen av arbetsgivaravgifter framkommer som ett netto mellan de totala arbetsgivaravgifterna i konsumtionen och avsättningen for framtida pensionsåtaganden. e) indirekta skatter. Vissa arbetsgivaravgifter och motorfordonsskatt som kommunerna betalar i egenskap av producent. l övrigt som ovan.

138 Bilaga 1

f) Kapitalförslitning. NR gör speciella kalkyler vilka bygger på kapitalstocken med uppdelning på byggnader respektive maskiner och inventarier. De avskrivningar som kommunerna bokför används sålunda ej. Vidare bör framhållas att kapitalförslitning ej beräknas för offentliga myndigheters investeringar inom vägar och gatuanläggningar. g) Försäljning av varor och tjänster. Som försäljning hos kommunerna räknas försäljningsmedel. avgifter och ersättningar för tjänster samt 25 procent av lokal- och maskinhyror. Avgifterna för öppen läkarvård och folktandvård bokföres som kommunal försäljning till hela sitt värde, dvs. både vad patienten betalar och vad försäkringskassan betalar till sjukvårdshuvudmännen.

2 Kommunala transfereringsutgifter

Med transfereringsutgifter avses inkomstöverföringar från kommunerna till övriga sektorer i samhället. l transfereringsutgifterna ingår bl.a. följande delposter. a) Subventioner. Primärkommunernas bidrag till affärsverk och aktiebolag samt Stockholms läns landstings subventioner av Storstockholms lokaltrafik (SL). b) Utbetalda pensioner. Denna post består dels av rent kommunala pensioner, dels av sådana pensioner som kommunalt anställda tecknat hos staten. De sistnämnda uppgifterna inhämtas från statens pensionsverk. c) Bidrag till hushållen. De största bidragskomponenterna är socialhjälp och statskommunala bostadsbidrag samt bidrag till föreningar och institutioner. Även bidragsförskotten väger tungt. d) Bidrag till socialförsäkringssektorn. Kommunernas bostadstillägg till folkpension (KBT).

e) Övrigt. Erlagda räntor är den dominerande posten. Därutöver ingår bl. a.

arrenden, patent och royalties samt erlagda investeringsbidrag.

3 Kommunala investeringar

Med begreppet bruttoinvesteringar menas, om annat ej anges, endast investeringar i fast realkapital. Här ingår dels investeringar scm ersätter i 9 forslitet realkapital och dels investeringar som utökar realkapitalteståndet. l vissa sammanhang används också begreppet nettoinvestering. Med detta begrepp avses nettotillskottet till det fasta realkapitalet. Nettoimestering är alltså lika med bruttoinvestering minus kapitalförslitning (avskrvningar). Bruttoinvesteringen motsvarar utgifter för viss inhemsk kapiialvaruproduktion. importerade varaktiga varor samt sådana underhålls- och reparationsarbeten som avser kapitalföremålets effektivitetsförbättring eller livs- Iängdsökning. Termen investeringar i fast realkapital innebär att bruttoinvesteringarna ej omfattar finansiella transaktioner (= finansiella kapitalutgifter) och ej heller

inköp av fastigheter, mark, anläggningar, patent Am. m. (icke reproducerbara

Bilaga 1 139

nyttigheter). Bruttoinvesteringarna innefattar dock marginaler, mäklaravgifter m. m. för icke reproducerbara nyttigheter. Bruttoinvesteringarna skall också innefatta alla kostnader förknippade med anskaffningen såsom t. ex. transportkostnader, arkitekt- och teknikerarvoden. lagfartsavgifter, anslutningsavgifter m. m.

4 Kommunala inkomster

Kommunernas externa inkomster, förutom försäljningsinkomsterna som är en avdragspost vid beräkningen av konsumtionen, benämns i NR transfereringsinkomster. Därmed avses inkomstöverföringar från andra sektorer till kommunerna. Transfereringsinkomsterna kan delas in i tre huvudgrupper, skatter, statsbidrag och övriga inkomster. Vidare bör observeras att transfereringsinkomsterna liksom transfereringsutgifterna avser kommunala myndigheter inklusive affärsverksamhet, medan konsumtionen endast omfattar myndigheternas verksamhet.

4.1 Skatter a) Direkta skatter. NR beräknar skatterna med hjälp av uppgifter från riksrevisionsverket (RRV). Från den samlade kommunala skatten dras fastighetsskatten och tilläggs hundskatt. Eftersom NR använder annan källa än kommunerna när det gäller.skatter har det uppstått differenser mellan den kommunala finansstatistiken och NR. b) lndirekta skatter. De kommunala indirekta skatterna kan delas upp i två grupper, fastighetsskatt och övriga. Bägge grupperna är icke varuanknutna. Fastighetsskatten beräknas utifrån uppgifter över taxeringsvärden,garantibelopp i procent och medelutdebitering i borgerliga primärkommuner. De övriga indirekta skatterna är förrättnings- och granskningsavgifter samt 50 procent av diverse ospecificerade externa intäkter exklusive de variabler som redovisas på annat håll.

4.2 Statsbidrag

a) Driftbidrag från staten. Uppgifterna kommer från RRV. Här ingår även allmänna statsbidrag som skattebortfallsbidraget och skatteutjämningsbi-

draget. På samma sätt som för skatterna uppstår det differenser mellan

kommunernas och RRV:s redovisning. b) Erhållna investeringsbidrag från staten. På samma sätt som för skatter och driftbidrag använder NR RRV:s uppgifter.

4. 3 Övriga inkomster

a) Driftöverskott, netto. Denna variabel innehåller dels de 75 procent av hyresintäkterna som inte bokförs som försäljning, dels det resultat som

140 Bilaga l

affarsverkens verksamhet ger upphov till. Att driftöverskottet betecknas netto beror på att avskrivningarna har dragits ifrån. b) Nominella avgifter. De nominella avgifterna avser betalning för prestationer där avgifterna är obetydliga i förhållande till totalkostnaden. Detta begrepp används inte i den kommunala finansstatistiken. SCB har definierat följande som nominella avgifter, elevavgifter inom musikskola, avgifter till förskolor, fritidshem och liknande, vårdavgifter till ålderdomshem och avgifter vid öppen service samt avgifter för hemhjälp. c) Erhållna investeringsbidrag i övrigt. lnvesteringsbidragen kan indelas i tre grupper, från andra kommuner, från företag och från enskilda. Den största delen av posten utgörs av anslutningsavgifter vilka delas upp mellan enskilda och företag. De kommunala investeringsbidragen fors även som utgift bland erlagda investeringsbidrag varfor nettot blir noll. d) Tillräknade pensionsavgifter. Se kommunal konsumtion, arbetsgivaravgifter sista stycket. Tillräknade pensionsavgifter utgörs av kalkylmässiga avsättningar för framtida pensionsåtaganden.

e) Övrigt. Erhållna räntor är den dominerande posten. Därutöver ingår bl. a.

aktieutdelning, arrenden, patent och royalties samt avgifterna for sluten sjukhusvård inklusive vad försäkringskassan betalar till sjukvårdshuvudmannen.

2 Tabeller med resultatet av fram-

Bilaga skrivningen av primärkommunernas

och landstingens inkomster

och till 1980

utgifter

Tabell B l Kommunernas inkomster och utgifter 1978-1980. Alternativ I Milj. kr, löpande priser 1978 1979 1980 Alternativ I A

Alternativ 1 B

142 Bilaga2 sou 1977:20

Tabell B 2 Kommunernas inkomster och utgifter 1978-1980. Alternativ ll Milj. kr, löpande priser 1978 1979 1980 Alternativ II A

Alternativ II B

e Bilaga 2 143 sou 1977:20

Tabell B 3 Kommunernas inkomster och utgifter 1978-1980. Alternativ lll Milj. kr, löpande priser 1978 1979 1980 Alternativ III A

statsbidrag

Transfereringar 13 428 14 697 16 100 Investeringar

Finansiell! sparande 5 032 2 276 -5 326

Alternativ III B Inkomster 104 730 113 722 122 522

Skatter 59 261 62 056 63 875

28 193 32 274 36 874 statsbidrag Allmänna 5 551 5 977 6 345

22 642 26 297 30 529 Speciella 17 276 19 392 21 773 Övriga inkomster

101 382 115 203 130 946 Utgifter

Investeringar Finansiellt sparande 3 348 -1 481 -8 424

144 Bilagaz sou 1977:20

Tabell B 4 Prlmärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter 1978-1980 Alternativ I Milj. kr, löpande priser Primärkommuner Landsting 1978 1979 1980 1978 1979 1980 Alternativ I A

Alternativ I B

Finansiellt sparande 2 998 1 802 - 197 3 215 2 449 979

Bilaga 2 145

TabeIIBS Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter 1978- 1980. Alternativ 11 Milj. kr, löpande priser Primärkommuner Landsting 1978 1979 1980 1978 1979 1980 Alternativ II A

17 553 19 558 21 790 4 328 4 709 5 125 Speciella

Alternativ II B

18 049 20 679 23 688 4 451 4 979 5 571 Speciella

146 Bilaga2 sou 1977:20

TabellBé Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter 1978- 1980. Alternativ IlI Milj. kr, löpande priser Primärkommuner Landsting 1978 1979 1980 1978 1979 1980 Alternativ IlI A

Alternativ III B

Bilaga 2 147 sou 1977:20

Tabell B 7 Kommunernas inkomster 1975-1980 Årlig procentuell förändring, löpande priser 1975- 1977- 1978- 1979- 1980 1978 1979 1980 Alternativ IA

12,4 10,4 8,8 8,9 _Speciella Ovriga inkomster 9,8 8,0 8,2 8,2 Totalt 12,0 12,4 6,3 2,4

Alternativ I B

Alternativ Il A

13,3 11,1 10,9 10,9 _Speciella Övriga inkomster 10,0 8,5 8,6 8,7 Totalt 12.3 12,6 6,8 2,9 Alternativ ll B

15,2 14,2 14,0 14,0 _Speciella Övriga inkomster 11,9 11,6 11,8 11,8 Totalt 13,7 13,8 8,0 7.1

Alternativ Ill A

14,3 11,8 13,0 12,9 Speciella Ovriga inkomster 10,3 9,0 9,1 9,1 Total! 12,6 12,9 7,3 3,5

Alternativ lll B

16,2 14,9 16,1 16,1 “Speciella Ovriga inkomster 12,2 12,1 12,2 12,3

Totalt 14,0 14,1 8,6 7,7

148 Bilaga 2

Tabell B 8 Primärkommunernas inkomster 1975-1980 Årlig procentuell Förändring, löpande priser 1975- 1977- 1978- 1979- 1980 1978 1979 1980 Alternativ I A

6,5 3,2 Alternativ I B

Alternativ ll A

7,1 3,8 Alternativ Il B

Alternativ III A

7,7 4,4 Alternativ III B

9,1 8,5

sou 1977:20 Bilaga 2 149

Tabell B 9 Landstingens inkomster 1975-1980 Årlig procentuell förändring, löpande priser 1975- 1977- 1978- 1979- 1980 1978 1979 1980 Alternativ I A

Alternativ IB

Alternativ Il A

Alternativ Il B

Alternativ III A

Alternativ III B

150 BiIaga2 sou 1977:20 1 Tabell B 10 Kommunernas utgifter 1975-1980 Årlig procentuell förändring, löpande priser Primärkommuner Landsting Totalt 1975- 1977- 1975- 1977- 1975- 1977- 1980 1980 1980 1980 1980 1980 Alternativ I A

Alternativ I B Konsumtion 13,1 11,5 12,4 9,9 12,9 11,0 Transfereringar 11,5 9,2 14,7 10,2 12,0 9,4 Investeringar 8,9 4,8 8,9 8,5 8.9 5,5 Totalt 12,1 10.0 12,3 9,9 12,2 10,0

Alternativ II A Konsumtion 12,0 9,8 11,6 8,7 11,9 9,4 Transfereringar 10,7 8,0 13,8 8,8 11,2 8,1 Investeringar 9,1 5,0 9,7 9,8 9,2 6,0 Totalt 11,3 8,7 11,6 8,8 11.4 8,7

Alternativ 11 B Konsumtion 13,9 12,9 13,5 11,7 13,8 12,4 Transfereringar 12,6 11,1 15,7 11,9 13,1 11,2 Investeringar 10,9 8,1 11,5 13,0 11,1 9,0 Totalt 13,2 11,7 13,5 11,8 13.3 11,8

Alternativ III A Konsumtion 12,8 11,0 12,9 10,8 12,8 10,9 Transfereringar 11,7 9,6 14,8 10,4 12,2 9,8 Investeringar 10,8 7,8 13,3 15,9 1 1,3 9,5 Totalt 12.2 10,2 13,1 11,2 12,5 10,5

Alternativ 1Il B Konsumtion 14,6 14,1 14,8 13,9 14,7 14,0 Transfereringar 13,6 12,8 16,8 13,6 14,1 12,9 Investeringar 12,7 11,0 15,2 19,3 13,2 12,6 Totalt 14,1 13,3 15.0 14,3 14,4 13,6

Bilaga 2 151 sou 1977:20

Tabell B ll Kommunal konsumti0n›1975-;l9_80, Årlig procentuell Förändring Fasta priser Löpande priser 1975- 1977- 1975- 1977- 1980 1980 1980 1980 Alternativ I A

Alternativ I B Primärkommuner 2,2 1,3 13,1 . 11,5 . . 1,6 -0,1 12,4 9,9 Landsting Totalt 2,0 0,8 12,9 11,0

Alternativ II A Primärkommuner 2,9 2,5 12,0 9,8 2,6 1,5 11,6 8,7 Landsting

Alternativ III A

Alternativ III B

152 Bilaga2

Tabell B 12 Kommunala transfereringar 1975-1980 Årlig ptocentuell Förändring Fasta priser Löpande priser

1975- 1977- 1975- 1977- 1980 1980 1980 1980 4_ Alternativ I A

Alternativ I B

Alternativ II A

Alternativ II B

Alternativ III A

Alternativ Ill B

Bilaga 2 153

Tabell B 13 Kommunala investeringar 1975-1980 Årlig procentuell förändring Fasta priser Löpande priser 1975- 1977- 1975- 1977- 1980 1980 1980 1980

Alternativ I A Primärkommuner 1,0 -2,1 7,0 1,8 Landsting 1,0 1,4 7,0 5,5 Totalt 1,0 -l ,4 7,0 2,5

Alternativ l B Primärkommuner 1,0 -2,1 8,9 4,8 Landsting 1,0 1.4 8,9 8,5 Totalt 1,0 -l ,4 8,9 5,5

Alternativ Il A

Alternativ ll B

Alternativ Ill A

Alternativ III B

Statens offentliga utredningar 1977

Kronologisk förteckning

. Totalförsvaret 1977-82. Fö. . Bilarbetstid. K. ; utbyggd regional näringspolitik. A. . Siukvårdsavfall. Jo.

OIOIåUN-â

. Kvinnlig tronföljd. Ju. . Översyn av det skatteadministrativa sanktionssystemet 1. B. 7. Rätten till vapenfri tjänst. Fö. 8. Folkhögskolan 2; U. 9. Betygen i skolan. U. 10. Utrikeshandelsstatistiken. E. 11. Forskning om massmedier. U. 12. Kommunal och enskild väghållning. K. 13. Sveriges samarbete med u-Iänderna. Ud. 14. Sveriges samarbete med u-länderna. Bilagor; Ud. 15. Handelsstålsindustrin inför 1980-talet, l. 16. Handelsstålsindustrin inför 1980-talet. Bilagor. l. 17. Översyn av jordbrukspolitiken. Jo. 18. Inflationsskyddad skatteskala. 8. 19. Radio och tv 1978-1985; U. 20. Kommunernas ekonomi 1975-1985. B.

KUNGL. Biill..

28APRl977

.sgzocknotnn

Statens offentliga utredningar 1977

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Kvinnlig tronföljd. [5]

Utrikesdepartementet Bistándspolitiska utredningen. 1. Sveriges samarbete med u- Iänderna [13] 2, Sveriges samarbete med u-länderna. Bilagor. [14]

Försvarsdepartementet Totalförsvaret 1977-82. [1] Rätten till vapenfri tjänst. [7]

Kommunikationsdepartementet Bilarbetstid. [2] Kommunal och enskild väghållning. [12]

Budgetdepartementet Översyn av det skatteadministrativa sanktionssystemet 1. [6] Inflationsskyddad skatteskala. [18] Kommunernas ekonomi 1975-1985. [20]

Utbildningsdepartementet Folkhögskolan 2. [8] Betygen i skolan. [9] Forskning om massmedier. [11] Radio och tv 1978-1985. [19]

Jordbruksdepartementet Sjukvárdsavfall. [4] Översyn av jordbrukspolitiken. [17]

Arbetsmarknadsdepartementet Utbyggd regional näringspolitik. [3]

lndustridepartementet Handelsstâlsutredningen. 1. Handelsstålsindustrin inför 1980talet. [15] 2. Handelsstálsindustrin inför 1980-talet. Bilagor. [16]

Ekonomidepartementet Utrikeshandelsstatistiken. [10]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen

235323250* LiberFör|ag Allmänna Förlaget