Säkerhetspolitik och totalförsvar

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

Betän eavl974 åIS

försvar

edning

FW*

@ Statens

/- offentliga utredningar

å T

WW 1976:5

, w Försvarsdepartementet

i

Säkerhetspolitik

och

totalförsvar

Betänkande av års försvarsutredning

*1974

Stockholm 1976

Omslag Vidar Forsberg ISBN 9l-38-0272l-6 Göteborgs Offseltryckeri AB Stockholm 1976

Statsrådet och chefen for försvars-

departementet

Kungl Majzt bemyndigade den 25 oktober 1974 chefen lör försvarsdepartementet att tillkalla högst sju sakkunniga för att överväga och lämna förslag om totalförsvarets fortsatta utveckling m m. Med stöd härav tillkallades samma dag såsom sakkunniga statssekreteraren i Försvarsdepartementet Anders Thunborg, tillika ordförande, samt ledamöterna av riksdagen Karl Bengtsson, Gunnar Gustafsson, Torsten Gustafsson, Bengt Gustavsson, Per Petersson och Maj Britt Theorin. På därom gjord framställning entledigades fr o m utgången avjuni 1975 ledamoten av riksdagen Gunnar Gustafsson från nämnda uppdrag och tillkallades fr o m den l juli 1975 ledamoten av riksdagen Olle Göransson såsom sakkunnig. De sakkunniga har arbetat under benämningen 1974 års försvarsutredning. Att såsom experter stå till utredningens förfogande anmodade departe-

mentschefen den 21 november 1974 avdelningsdirektören Ulf Broström,

kanslirådet Ingvar Ehrling, generallöjtnanten Gunnar Eklund, departementsrådet Lennart Grape, överingenjören Sven Hellman, departementssekreteraren Ulf Karlsson, utrikesrådet Leif Leifland, departementsrådet Gunnar Nordbeck, kansliråden Sven-Erik Orrö och Gunnar Petri, byråchefen Erik Thyberg och översten Rolf Wigur. Uppdraget att vara huvudsekreterare åt utredningen lämnades den 25 oktober 1974 departementsrådet Ingemar Engman. Att såsom sekreterare stå till utredningens förfogande anmodade departementschefenden 21 november 1974 departementssekreteraren Mats Bergquist, överstelöjtnantema Lars-Erik Englund och Åke Sagrén samt kommendörkaptenen Jan Sondén.

l utredningens sekretariat har medverkat kanslisten Eivor Ruthberg och

kontorsskrivaren Birgit Ågren.

Försvarsutredningen får härmed överlämna ett av utredningen utarbetat betänkande, kallat Säkerhetspolitik och totalförsvar. Till betänkandet har fogats reservationer av ledamöterna Per Petersson och Maj Britt Theorin samt ett särskilt yttrande av ledamöterna Karl Bengtsson, Torsten Gustafsson och Per Petersson. Utredningens arbete fortsätter.

Anders Thunborg Torsten Gustafsson Bengt Gustavsson Karl Bengtsson Per Petersson Maj Britt Theorin Olle Göransson Ingemar Engman

Innehåll

Skrivelse till Statsrådet och che/en för _försvarsdepartementet Utredningsuppdraget och arbetets bedrivande Sammatt/atlning .

Avdelning A. Utgångspunkter för utredningens . 23 överväganden

Kapitel 1 Tidigare _försvarsbes/ut m m 25

1.1 Beslut före 1972 rörande totalförsvaret 25

1.2 1972 års Försvarsbeslut 25

utgångspunkter.

1.2.1 säkerhetspolitiska överväganden och 26 1.2.2 Grunder för försvarsplaneringen 28 1.2.3 Målsättning för totalförsvaret 30 1.2.4 Totalförsvarets fortsatta inriktning 31 1.3 Senare beslut rörande totalförsvaret . 36 1.3.1 Civilförsvaret . . 36 1.3.2 Det ekonomiska försvaret . 38

Kapitel 2 P/aneringssystem mm 41

2.2 Säkerhetspolitik och försvarsplanenng . . . . . . 42 2.3 Planeringssystemets uppbyggnad och verkningssätt . 43

Kapitel 3 Genomförda säkerhetspolitiska studier . 47 3.1 Bakgrund, anvisningar och arbetsinriktning m m . 47 3.2 Översikt över möjliga utvecklingar i omvärlden . 48 3.3 Angreppsfall, krisfall m m som grund för peispektivplanering rn m inom totalförsvaret . 48 3.3.1 Översikt 48 3.3.2 Angrepp med konventionella stridsmedel mot mobiliserat svenskt försvar 49 3.3.3 Överraskande angrepp med konventionella stridsmedel . . . . . . . . . . . 51 3.3.4 Krig i Europa varvid Sverige är neutralt . 51 3.3.5 Kriseri omvärlden som leder till brist på försörjningsviktiga varor - fredskriser . . 52 3.3.6 Krig i vilka ABC-stridsmedel utnyttjas 52 3.3.7 Hot om ekonomiska och militära åtgärder som stöd för krav på Sverige 53

3.4 Svensk samhällsutveckling av betydelse För Försvarsplanering- . . . . . . . . . . 54 en 54 3.5.1 De multinationella företagens roll i det internationella 54 systemet 3.5.2 Hotbilder, doktriner och svensk Försvarsplanering 56 Studier av civilmotstånd 57 3.5.3

4 Perspektivplaner mm. . . . . 61 Kapitel

4.1 ÖverbeFalhavarens För det militära Försvaret . 61

perspektivplan 4.1.1 Anvisningar För perspektivplaneringens fas 1 61 4.1.2 del 1 För det militära Försvaret . 61 Perspektivplan 4.1.3 För perspektivplaneringens fas 2 67 Anvisningar 4.1.4 del 2 För det militära Försvaret . 67 Perspektivplan 4.2 Perspektivplan För civilFörsvaret . . . . . . . . . 80 4.2.1 För perspektivplaneringens Fas 1 80 Anvisningar 4.2.2 Perspektivplan del l För civilFörsvaret 80 4.2.3 Anvisningar För perspektivplaneringens Fas 2 84 4.2.4 Perspektivplan del 2 För civilFörsvaret 85 4.3 För det ekonomiska Försvaret. 94 Perspektivstudier 4.3.1 Anvisningar För perspektivstudiernas fas 1 94 4.3.2 del 1 För det ekonomiska Försvaret 95 Perspektivstudie 4.3.3 Anvisningar För perspektivstudiernas fas 2. 99 4.3.4 del 2 För det ekonomiska Försvaret 102 Perspektivstudie 4.4 Studier . . . . . . . . . 11 1

av övrigt totalFörsvar

4.4.1 Direktiv För studier avseende de delar av totalFörsvaret som inte omfattas av militärt Försvar, civil- Försvar och ekonomiskt Försvar lll 4.4.2 Ovrigt totalFörsvar efter 1977. 111

Avdelning B. Utredningens överväganden och Förslag rörande säkerhets- och Försvarspolitiken 121

. 123 Kapitel 5 Den internationella utvecklingen 5.1 . . . . . . . . . . . . . 123 Den globala utvecklingen 5.1.1 Internationell ekonomisk utveckling och dess säkerkonsekvenser . . . . . . . . . 123 hetspolitiska 5.1.2 Förhållandet mellan industriländer och utvecklingsländer . . . . . . . . . . . . . . 127 5.1.3 FN:s roll. De internationella nedrustningssträvan-

5.1.4 De ledande internationella aktörerna. Gamla och nya . . . . . . . . 131 supermakter. Nya stormakter 5.1.5 Avspänningssträvandena. Förhållandet mellan su- 137 permakterna . . . . . . . . . . . . 138 5.2 Utvecklingen i Europa 5.2.1 och Förhållandet till Förenta staterna . 138 Västeuropa

5.2.2 Västeuropa och Medelhavet 140 5.3 Utvecklingen i Norden . . . . . . 141 5.3.1 Nordens strategiska betydelse 141 5.3.2 De nordiska grannländerna 144 5.3.3 Nordisk! samarbete 146

Kapitel 6 Det svenska samhället och dess utveckling 147 6.1 Viktigare utvecklingstendenser 147 6.2 Totalförsvaret i samhällsekonomin 152 6.2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . 152 6.2.2 Totalförsvarets samhällsekonomiska kostnader . 153 6.2.3 Ekonomiska framtidsperspektiv . 159

Kapitel 7 Tänkbara hol mot Sveriges säker/tet och åtgärder_ lör att möta dessa . 165 7.1 Tänkbara framtida konflikter . . . . 165 7.2 Förutsättningar för krig i Europa . . . . 167 7.2.1 Den vapentekniska utvecklingen och dess olika konsekvenser . . . . . 167 7.2.2 Försvarsekonomiska problem 172 7.2.3 Militära styrkeförhâllanden . . . . . . 176 7.2.4 Uppkomst och utveckling av konflikter i Europa 179 7.3 Förutsättningar för och karaktär av resurs- och råvarukonflikter 182 7.4 Säkerhetspolitik och inrikespolitiska förändringar 184

7.5 Totalförsvaret som stöd för svensk utrikespolitik. 185

7.6 Försvar mot hot och påtryckningar . 187 7.7 Försvar mot fredskriser . 188 7.8 Försvar mot ekonomisk kriglöring 189 7.9 Totalförsvarets uppgifter vid krig i omvärlden 190 7.10 Försvar mot militära angrepp . 191 7.10.1 Sveriges försvarsbetingelser 191 7.l0.2 En angripares mål . . . . . . . . . . . . 192 7.10.3 Försvar mot angrepp med konventionella stridsmedel 194 7.10.4 Totalförsvarets utformning med hänsyn till ABCkrigföring 195

Kapitel 8 Riktlinjer _lör den svenska säkerhetspolitiken 197 8.1 Utgångspunkter . . . . . . . . . . 197

8.2 Åtgärder för att främja freden i världen . 199

8.3 Åtgärder till stöd för svensk neutralitetspolitik 201

8.4 Åtgärder vid krig i omvärlden . . 202

8.5 säkerhetspolitiken om Sverige råkar i krig . 203 8.6 Målsättning för totalförsvaret 203

Kapitel 9 Riktlinjer _för totalförsvarets fortsatta utveckling. 205

9.1 Grunder 205 9.2 Det militära försvarets fortsatta utveckling . 21 1

9.2.1 Grunder . . . . . . . . . . . . 211 9.2.2 inriktningen av det militära försvarets planering 214 9.3 Civillörsvarets fortsatta utveckling 223 9.3.1 Grunder . . . . . . . . . . . 223 9.3.2 inriktningen av planeringen inom delprogrammen 226 9.4 Det ekonomiska Försvarets fortsatta utveckling 231 9.4.1 Grunder 231 9.4.2 Särskilda frågor . . . . . . . . . . . 234 9.4.3 Inriktningen i ston av det ekonomiska försvaret . 237 9.4.4 inriktningen av det ekonomiska Försvarets planering 238

9.5 Övrigt totallörsvars fortsatta utveckling 244

9.5.1 Grunder . . . . . . . . . . . . 244 9.5.2 inriktningen av planeringen inom Övrigt totallörsvar 245 9.6 Samordning och samverkan inom totalförsvaret . 249

Avdelning C. Utredningens överväganden rörande prisreglering av och utgiftsramar m m . 253 planerings-

Kapitel 10 Prisreglering av planerings- och ittgj/is/amar m m för det militära försvaret och civillörsvaret. 255 10.1 Historik . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 10.2 Expertutredningen angående prisregleri ng av lörsvarsutgifterna (EPAF) . . . . . . . 257 10.2.1 Direktiven För utredningen . . . . . . 257 l0.2.2 Betänkande angående prisreglering av lörsvarsutgifterna . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 10.3 Särskilda åtgärder för att underlätta investeringar i rationaliseringssyfte . . . . . . 265

10.4 överväganden och förslag 265

Reservationer . 27l Särskilt yttrande . 283

Utredningsuppdraget och arbetets

bedrivande

Direktiven för utredningsarbetet innefattas i ett anförande till statsrådsprotokollet den 25 oktober 1974 av chefen för försvarsdepartementet, statsrådet Holmqvist. Därvid anfördes i huvudsak följande.

1974 års riksdag (mot. 1974:402 och 1974:403, FöU 1974:19, rskr 1974:190) har uttalat att en ny försvarsutredning borde tillkallas så att den kan påbörja sitt arbete under hösten 1974. Riksdagen (mot. 1974:404. FöU 1974:23, rskr 1974:194) har också behandlat frågan om beredskap för sk fredskriser. Försvarsutskottet konstaterar i sitt betänkande att gränsen mellan å ena sidan fredskriser och å andra sidan ekonomiskt hot och ekonomiska åtgärder i ftentligt syfte kan vara svår att dra. Utskottet anser vidare att planeringen av vår beredskap på försörjningsområdet bör ges en sådan inriktning att den också täcker mera fredsmässiga behov. Av grundläggande betydelse är därvid. enligt utskottet, det arbete som bedrivs av försörjningsberedskapsutredningen (H 1971:01) och energiberedskapsutredningen (H 1974:03). Utskottet menar vidare att den försvarsutredning som utskottet förutsätter skall tillkallas måste ägna betydande uppmärksamhet åt försörjningsberedskapen och att den därvid får anledning att beröra beredskapen för fredskriser. . Vidare har riksdagen (mot. 1974:404, FöU 1974:22, rskr 1974:193) som sin mening gett till känna vad försvarsutskottet har anfört om en ökad integration mellan Försvaret och det civila fredssamhället. Enligt utskottet bör en kartläggning av möjligheterna att komma längre i detta avseende komma till stånd i lämpligt sammanhang. Mot bakgrund av det anförda förordar jag att sakkunniga tillkallas för att överväga och lämna förslag om totalförsvarets fortsatta utveckling m m. Sveriges säkerhetspolitik bygger på alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig. Denna inriktning kommer till uttryck i det mål för vår säkerhetspolitik som antogs av 1968års riksdag (prop. 1968:110, SU 1968:122, rskr l968:281)och som konfirmerades av 1972 års riksdag (prop. 1972:75, FöU 1972:17. rskr 1972:231). De sakkunniga bör utgå från att detta mål alltjämt skall gälla. För att skaffa sig en bakgrund till sina överväganden om totalförsvarets uppgifter och inriktning bör de sakkunniga analysera vilka hot av olika slag som kan uppkomma mot vår frihet och vårt oberoende och som bör tas som utgångspunkt för den långsiktiga planeringen av vårt framtida totalforsvar. Ett viktigt underlag utgör härvid de s k angreppsfallen och krisfallen samt annat miljöunderlag som har legat till grund för myndigheternas studie- och planeringsverksamhet. Det nuvarande samhället och samhällsutvecklingen kännetecknas av stor komplexitet och av att olika verksamhetsgrenar påverkar och griper in i varandra. Samhället blir därigenom mer känsligt för störningar än tidigare. På flera sätt blir också det internationella beroendet allt större. Detta innebär att medlen för att utöva hot eller påtryckningar mot en nation blir flera och av olika slag. Det kan tex vara fråga

om militära åtgärder. aktioner mot civilbefolkningen eller handelspolitiska och ekonomiska sanktioner. Det är mot denna bakgrund angeläget att de sakkunniga studerar det totala Försvarets roll i säkerhetspolitiken samt hur bästa balans skall nås i våra samlade forsvarsansträngningar. De sakkunniga får därvid anledning att också beröra beredskapen för fredskriser. De sakkunniga bör också studera hur det fredstida samhällets utveckling påverkar våra försvarsåtgärder. De torde därvid komma att beröra frågan om en ökad integration mellan försvaret och det civila fredssamhället. Det är emellertid angeläget att understryka att samhällets utveckling självfallet skall styras av medborgarnas fredstida önskemål och behov. På grundval av det militära försvarets och civilförsvarets perspektivplaner. det ekonomiska försvarets perspektivstudier samt de särskilda studierna avseende övrigt totalförsvar bör de sakkunniga överväga och lämna förslag om de olika totalförsvarsgrenarnas uppgifter i stort och principiella inriktning på längre sikt. Till grund för de sakkunnigas överväganden härvidlag bör även ligga de studieresultat som tas fram av försörjningsberedskapsutredningen och energiberedskapsutredningen. l ett senare skede bör de sakkunniga granska det militära försvarets och civilförsvarets programplaner for perioden 1977/78-1981/82 samt motsvarande planer för ekonomiskt försvar och övrigt totalförsvar och därvid överväga om dessa motsvarar de sakkunnigas långsiktiga bedömningar. Härvid bör särskilt beaktas att en tillfredsställande handlingsfrihet för framtiden erhålls. l sina överväganden år 1974 om det militära försvarets och civilförsvarets proom gramplanering behandlade riksdagens försvarsutskott (FöU 1974:19) bl a frågan system for prisreglering av planerings- och utgiftsramar. Utskottet anförde därvid att det är angeläget att man snabbt fullföljer arbetet med att sammanställa erfarenheterna av nu gällande system med kompensation enligt nettoprisindex. Enligt utskottet bör frågan därefter övervägas av den försvarsutredning som utskottet räknar med skall tillkallas. Riksdagen (rskr 1974:190) beslöt att som sin mening ge Kungl Majzt tillkänna vad utskottet anfört. Med stöd av Kungl Majzts bemyndigande den 17 maj 1974 har jag tillkallat en utredning (Fö 1974:02) med uppgift att utvärdera erfarenheterna av nuvarande system för prisregleringen av det militära försvarets och civilförsvarets utgifter samt analysera nuvarande och alternativa system. Arbetsresultatet skall redovisas i början av är 1975. Utredningens rapport bör överlämnas till de sakkunniga som bör lämna förslag om metod för prisreglering av det militära försvarets och civilförsvarets planerings- och utgiftsramar from perioden 1977/78-1981/82 resp budgetåret 1977/78. Med stöd av Kungl Majzts bemyndigande den 31 maj 1974 har jag ökat antalet sakkunniga i försvarets fredsorganisationsutredning (Fö 1968:20). Vid anmälan av denna fråga anförde jag bla att fredsorganisationsutredningen bör ta del av den kommande försvarsutredningens överväganden så att det blir möjligt att få de fredsorganisatoriska konsekvenserna belysta i nära anslutning till nästa större beslut om försvarets fortsatta utveckling. Jag har vidare med stöd av Kungl Majzts bemyndigande den 20 september 1974 tillkallat sex sakkunniga att överväga och lämna förslag om det militära försvarets centrala och högre regionala ledningsorganisation m m (Fö 1974:03). Även denna utredning. som skall avsluta en första etapp av sitt arbete i december 1976. kan behöva ta del av den kommande totalförsvarsutredningens överväganden. Vissa frågor som hänger samman med den allmänna värnplikten och värnpliktsutbildningens utformning övervägs fn av 1972 års värnpliktsutredning (Fö 1972:01). Den har i juni 1974 avlämnat ett betänkande (Ds Fö 1974:4) om rekrytering och utbildning av värnpliktiga avsedda för lokalförsvarsförband med stationära uppgifter m m. Utredningen väntas inom kort redovisa sina överväganden om nyttjandetiden av de värnpliktiga i krigsorganisationen samt hur eventuella förändringar härvidlag

kan påverka personaltillgång m m inom andra delar av totalförsvaret. Som framgår av det anförda pågår fn flera betydelsefulla utredningar som berör olika områden av det militära försvaret. Jag anser det angeläget att detta utredningsarbete samordnas i största möjliga utsträckning både i sak och tidsmässigt. Det bör enligt min mening ankomma på den av mig nu föreslagna totalförsvarsutredningen att utöva en ledande roll härvidlag. De sakkunniga bör bedriva sitt arbete så att deras överväganden och Förslag om de olika totalförsvarsgrenarnas uppgifter i stort och principiella inriktning samt om prisregleringssystem for det militära försvaret och civilforsvaret kan redovisas tidigt år 1976, och därvid kunna ligga till grund for regeringens anvisningar lör myndigheternas programplanering för perioden 1977/78-1981/82. Resultatet av de sakkunnigas granskning av programplanerna (motsvarande) för det militära försvaret, civilforsvaret. det ekonomiska försvaret och övrigt totalförsvar bör redovisas i sådan tid att förslag till riksdagen år 1977 om totalförsvarets inriktning kan grundas på överväganden och förslag från de sakkunniga. Genom regeringsbeslut den 9 oktober 1975 uppdrogs åt utredningen att överväga om behov föreligger av särskilda åtgärder i form av krediter eller andra åtgärder för att underlätta investeringar i rationaliseringssyfte. Utredningens arbete har pågått sedan november 1974. Ett underlag för utredningens bedömningar av de säkerhetspolitiska frågorna har varit rapporter från Försvarsdepartementets sekretariat för säkerhetspolitik och långsiktsplanering. Dessa har ytterligare belysts av experterna Grape och Hellman. De utrikespolitiska frågorna har belysts av experten Leifland. De samhällsekonomiska och statsfinansiella frågorna har belysts av experten Petri. Som grund för överväganden rörande system för prisreglering har förelegat betänkandet ”Prisreglering av försvarsutgifterna”. Föredragningar i denna fråga har gjorts av experten Nordbeck. Till grund för utredningens rörande det militära försvarets

bedömningar

fortsatta utveckling har legat perspektivplan för det militära försvarets utformning efter 1977. Frågor rörande det militära försvaret har vidare belysts av experterna Eklund och Wigur samt av företrädare för de militära myndigheterna. Till grund för utredningens bedömningar av civilforsvaret har legat perspektivplan för civilförsvarets utveckling efter 1977. Frågor rörande civilforsvaret har vidare belysts av experten Thyberg samt av företrädare för civilförsvarsstyrelsen och de regionala myndigheterna. inom det ekonomiska försvaret har bedrivits försök med perspektivstudier. Resultat av dessa perspektivstudier har legat till grund för överväganden rörande det ekonomiska försvaret. Energi- och försörjningsberedskapsutredningens betänkanden har utgjort annat underlag. Frågor rörande ekonomiskt försvar har vidare belysts av experterna Broström och Orrö samt av företrädare för olika myndigheter med uppgifter inom det ekonomiska försvaret. Chefen för försvarsdepartementet har tillkallat en sakkunnig för studier avseende utvecklingen efter 1977 av de delar av totalförsvaret som inte omfattas av militärt försvar, civilförsvar och ekonomiskt försvar, sammanfattningsvis benämnda övrigt totalförsvar. Rapporter från dessa studier har utgjort grund för utredningens överväganden. Frågor rörande övrigt total-

försvar har ytterligare belysts av experten Nordbeck, den sakkunnige och av representanter för myndigheter och organisationer. Bl a har en särskild redovisning med diskussion genomförts avseende sjukvården i krig. Utredningen har yttrat sig över ett förslag från 1975 års oljelagringskommitté om Förlängning av nuvarande oljelagringsprogram. Försvarsutredningens ordförande och sekretariatet har haft tre sammanträden med ordförandena och sekretariaten i försvarets fredsorganisationsutredning, 1972 års värnpliktsutredning samt Försvarsmaktens ledningsutredning. För att komplettera utredningens underlag har särskilda studier genomförts på utredningens uppdrag. En studie, genomförd av professor Gunnar Adler-Karlsson, avsåg De multinationella företagens roll i det internationella systemet”. Docent Gunnar Jervas har på utredningens uppdrag genomfört studierna ”Teorier om uppkomsten av konf1ikter och krig” och ”Från hotbild i öst och väst till svensk försvarsplanering. För belysning av frågan om civilmotstånd har underlag inhämtats från den engelske forskaren Adam Roberts.

En projektgrupp inom Försvarsdepartementets planerings- och budgetsek-

retariat har genomfört en undersökning av lörsvarsindustrins problem. Gruppens rapport “Försvarsindustriella problem” har utnyttjats som underlag av utredningen. Utredningen har företagit studiebesök i Frankrike, Norge och Jugoslavien. Försvarsutredningen har genom studieresor orienterat sig om totalförsvarsfrågor i olika delar av landet. Besök har avlagts vid staber, förband och anläggningar inom försvarsmakten samt vid anläggningar inom civilförsvaret och det ekonomiska försvaret. Vidare har studiebesök avlagts vid industriföretag som tillverkar försvarsmateriel.

Sammanfattning

Försvarsutredningens uppgift är att överväga och lämna förslag om totalförsvarets fortsatta utveckling m m. Utredningen redovisar i föreliggande betänkande sin analys av utvecklingen i omvärlden och de hot av olika slag som kan uppkomma mot vår frihet och vårt oberoende. Vidare redovisas bedömningen av det fredstida samhällets utveckling och dess påverkan på våra försvarsåtgärder. Utredningen har tagit del av det militära försvarets och civilförsvarets perspektivplaner, det ekonomiska försvarets perspektivstudier samt de särskilda studierna avseende övrigt totalförsvar. Pâ grundval av detta samlade material lämnar utredningen förslag beträffande inriktningen av svensk säkerhetspolitik och de olika totalförsvarsgrenarnas uppgifter i stort och principiella inriktning på längre sikt. l ett kommande betänkande kommer utredningen att lämna förslag i anslutning till de programplaner mm som på regeringens uppdrag kommer att utarbetas. Den svenska säkerhetspolitiken har traditionellt setts och måste fortfarande ses i samband med öst-västproblematiken. l och med avspänningspolitikens utveckling har också andra internationella problem blivit föremål för ökad uppmärksamhet. Den internationella ekonomiska utvecklingen i industriländerna såväl som utvecklingsländernas krav på en ny ekonomisk världsordning måste också beaktas i en bredare säkerhetspolitisk diskussion. Enligt utredningens uppfattning kan de aktuella ekonomiska svårigheterna och den internationella ekonomiska omfördelningen av resurser som nu pågår uppenbarligen få säkerhetspolitiska konsekvenser. Oljekrisen 1973/74 har påvisat konsumentländernas stora känslighet och producentkartellens effektivitet i detta fall. De ekonomiska svårigheterna har medfört att Sovjetunionens och USA:s ställning relativt och åtminstone på kort sikt har förstärkts. Förutsättningarna för avspänningspolitiken bedöms dock inte ha rubbats av de ekonomiska svårigheterna. Under senare år har förhållandet mellan industriländer och utvecklingsländer lett till krav på en ny ekonomisk världsordning. Dessa problem har fått ökad aktualitet inte minst i FNzs arbete. Om den nuvarande situationen inte ändras kan den på längre sikt få allvarliga säkerhetspolitiska konsekvenser i form av konflikter mellan industri- och utvecklingsländer eller mellan utvecklingsländer.

FN kan inte väntas bli en effektivt fungerande organisation för kollektiv

säkerhet inom överskådlig tid. Varje land måste därför svara för sin egen säkerhet. Ett omfattande förhandlingsarbete pågår för att kontrollera och begränsa rustningarna i världen. Vissa begränsade resultat har nåtts men

utredningen bedömer det som föga sannolikt att Förhandlingarna inom överskådlig tid kommer att leda till någon avgörande nedrustning. Med utgångspunkt i de nu kända förutsättningarna för det internationella systemets utveckling bedömer försvarsutredningen att USA ocn Sovjetunionen under överskådlig tid förblir de enda staterna som kan karaktäriseras som supermakter. Trots att främst Japan, Kina och Västeruropa har förutsättningar att i vissa avseenden nå supermaktsstatus bedömer utredningen att dessa under den kommande tioårsperioden inte kommer att kunna uppträda som sådana i global mening. Avspänningssträvandena har hittills bl a tagit sig uttryck i en provisorisk särskilt av vissa problem i Centraleuropa och förhandlingar om reglering rustningskontroll, SALT, MFR och ESK. Avspänningspolitiken, som enligt variationer, innebär utredningens mening inte bör bedömas efter kortsiktiga dock inte att alla konflikter försvunnit. Men den innebär att skiftningarna i den internationella politiken kan bli mindre dramatiska. Enligt utredningens mening finns det skäl att betona att det inte finns något direkt samband mellan mstningsnivå och spänning eller avspänning. Tider med förhållandevis låga rustningsnivåer har utmärkts av hög spänning och tvärtom. Förbindelserna mellan USA och Västeuropa har utsatts för påfrestningar under senare år. Oljekrisen och samförståndspolitiken mellan USA och Sovjetunionen har lett till svårigheter inom NATO. Försvarsutredningen bedömer emellertid att intresset i Västeuropa för fortsatt amerikansk närvaro där kommer att vara stort även i framtiden. Även Sovjetunionen bedöms av många, åtminstone på längre sikt, ha intresse av en fortsatt sådan närvaro. Även om förhållandena i Centraleuropa fortfarande kommer att ha stor har den internationella politikens huvudfrågor under senare tid betydelse Mellanöstern och områdena Konflikter i detta rört sig omkring däromkring. område kan uppstå av många olika anledningar och få betydande konsekvenser för utvecklingen i Europa i sin helhet. Nordens strategiska betydelse är inte konstant utan påverkas av den rådande situationen. Den militära styrkeuppbyggnad som under senare år skett på Kolahalvön, framförallt av marinstridskrafter, har ökat Nordens strategiska betydelse. Sovjetunionens behov av fritt tillträde till Atlanten

från såväl Murmanskområdet som Östersjön liksom västsidans intresse av att hindra detta ger Nordkalotten och Östersjöutloppen militär betydelse.

Ytterligare intresse har ägnats det Nordatlantiska området på grund av oljefyndigheter utanför Norges kust. Under efterkrigstiden har de nordiska ländernas säkerhetspolitik utmärkts av stabilitet. Deras säkerhetspolitiska dispositioner är beroende av varandra. Av något land ensidigt vidtagna åtgärder skulle kunna påverka denna balans. Supermakterna bedöms även i framtiden komma att sträva efter att förhindra en militär konfrontation i Europa. Det faktum att stora militära styrkor står ständigt beredda mot varandra innebär dock en risk. Supermakternas globala intressen och kamp om resurser innebär vidare risk för att de blir indragna i lokala konflikter som kan trappas upp eller spridas. Även om motsättningarna mellan supermakterna minskat under senare tid kvarstår de ändå i sina huvuddrag och utgör ett latent hot mot freden i världen. Ytterligare problem kan tillkomma genom motsättningar inom

blocken. Härtill kommer att de vidgade ekonomiska och sociala klyftorna inom och mellan nationer tillsammans med knapphet på resurser och råvaror innebär växande konfliktorsaker. Försvarsutredningen bedömer att trots strävan efter avspänning kan risken för krig i Europa inte uteslutas. Ej heller kan sådana aggressiva påtryckningar som utgår från hot om krig uteslutas. Vårt lands möjligheter att stå utanför krig och allvarligare konflikter med bibehållen frihet bedöms även i framtiden bäst främjas genom den alliansfria politiken inriktad på neutralitet i krig. Den svenska säkerhetspolitiken bör enligt utredningens mening formas genom en samverkan mellan utrikespolitiken, försvarspolitiken, vår politik i internationella nedrustningsfrågor, handelspolitiken och biståndspolitiken. Försvarsutredningen anser att Sverige i ökad utsträckning bör medverka till att påverka den internationella utvecklingen i riktning mot ökad allmän

säkerhet. Strävandena att undanröja konfliktorsaker har stärkt möjligheterna

till en bestående fred i vår del av världen. Bristande jämlikhet i de ekonomiska forbindelserna kvarstår och orsakar en orättvis fördelning av världens tillgångar. För att undanröja dessa missförhållanden fordras en reform av det internationella ekonomiska systemet. Sverige har uttalat stöd för en sådan ny ekonomisk världsordning. Det är även naturligt att vi på alla sätt söker stärka FN:s möjligheter att förebygga och lösa konflikter. En följd av den rådande avspänningspolitiken är att förhållandena inom staterna tillmäts allt större vikt vid säkerhetspolitiska bedömningar. l en situation då människor inte upplever krigshotet som lika påtrångande som

under det som benämns kalla krigets år, riktas blickarna mot inrikespolitiska

problem. Tendensen har under senare år förstärkts av den ekonomiska utvecklingen med hög arbetslöshet och inflation i praktiskt taget alla industriländer i Västeuropa och Nordamerika. Många har betecknat denna kris, som i sin tur förvärrats av oljekrisen, som den allvarligaste sedan andra världskriget. Flertalet invånare i dessa länder upplever i ett avspänningsskede dessa frågor som nära nog lika centrala som krig och fred. Med dessa utvecklingstendenser har följt en benägenhet att definiera säkerhetspolitiken i vidare termer än vad som tidigare varit brukligt. Det är uppenbart att även om den fysiska säkerheten i form av ett försvar mot anfall från annat land fortfarande spelar en mycket viktig roll i upplevelsen av säkerhet, inrymmer denna numera också olika aspekter av ekonomisk och social säkerhet. För att Sveriges alliansfria politik skall respekteras och landets oberoende i längden bevaras erfordras stöd av en aktiv utrikespolitik och ett starkt och allsidigt totalförsvar. Vid en konflikt i Europa mellan stormaktsblocken skall genom försvarets styrka, sammansättning och beredskap ett angrepp mot Sverige inte av någon kunna bedömas som lönsamt. Därigenom har totalförsvaret den avsedda fredsbevarande förmågan. Ett krig i omvärlden kan leda till att utrikeshandeln helt eller delvis upphör. Det ekonomiska försvaret skall därvid bl a genom beredskapslagring säkerställa att samhället kan uthärda avspärrning under rimligt lång tid. Vid krig i vårt närområde skall Sverige i överensstämmelse med de förpliktelser som neutralitetsrätten föreskriver motverka kränkningar eller för-

sök till kränkningar av svenskt territorium. Om Sverige, trots alla ansträngningar att bibehålla neutraliteten, blir indraget i krig skall alla tillgängliga resurser koncentreras på ett kraftfullt försvar och på en politik som leder till bevarandet av landets frihet. Försvarsutredningen anser att den 1972 fastställda målsättningen för totalförsvaret alltjämt bör gälla.

Utredningen anser att även framgent Nordkalottområdet och Östersjö-

utloppen är de strategiskt mest betydelsefulla områdena i Norden. Även Gotlands betydelse bör uppmärksammas. Vårt land innehåller inte områden av primärt strategiskt intresse för stormaktsblocken. Svenskt område kan dock komma att beröras vid operationer

syftande till kontroll över Nordkalotten, Östersjöutloppen eller Skandina-

viens västkust. För vårt vidkommande kan därvid främst norra och södra Sverige komma att beröras. Totalförsvaret bör alltjämt bygga på den allmänna värnplikten, civilförsvarsplikten m m, varigenom det är en hela folkets angelägenhet. En ökad samordning mellan totalförsvarets olika delar och samhället i övrigt bör eftersträvas, varvid fredstida ansvar så långt möjligt bör behållas även i krig eller kriser. Varje medborgare skall allt efter sin förmåga ges tillfälle att delta i landets försvar. De geografiska förhållandena ger goda betingelser för att genomföra ett effektivt försvar av vårt land. samhällsutvecklingen leder till förändringar inom många områden. I många avseenden medför detta att sårbarheten ökar, i andra att grunden för ett effektivt försvar förbättras. Försvarsutredningen understryker vikten av att våra gynnsamma försvarsbetingelser noga utnyttjas samt att i samhällsplaneringen hänsyn tas även till totalförsvarets behov. Ett militärt angrepp är det allvarligaste hotet mot vår säkerhet. Det är därvid av avgörande betydelse att inledningsvis disponera sådana resurser att totalförsvaret hinner omställas för krig innan en angripare kan överföra betydande styrkor till vårt land. Försvaret skall i det längsta förhindra att en angripare får fast fot på svensk mark. Det går emellertid inte att bortse från risken att en angripare lyckas tränga in i landet. Därför måste ett effektivt och uthålligt motstånd kunna göras i organiserade former i varje del av landet. Totalförsvaret skall därför byggas upp för att vara i vid mening uthålligt. Utredningen har övervägt den roll icke-militärt mostånd, sk civilmotstånd, skulle kunna tilldelas inom vår säkerhetspolitik och därvid funnit att denna motståndsform inte utgör något alternativ till militärt motstånd. Försvarsutredningen anser att stor betydelse måste tillmätas möjligheterna att inom landet disponera kapacitet för utveckling och tillverkning av försvarsmateriel. Om dessa möjligheter skall behållas fordras en kon-

tinuerlig och stabil beställningsverksamhet. Försvarsutredningen är dock

medveten om att det av olika skäl kan vara svårt att behålla den nuvarande bredden på utvecklingskapaciteten inom främst flygplan-, robot- och elektronikindustrin. Försvaret bör inte utformas för en situation där en angripare i full utsträckning utnyttjarABC-stridsmedel mot oss. Skyddet mot sådana stridsmedel bör liksom hittills inriktas på sådana åtgärder som möjliggör fortsatt

motstånd trots insats mot oss av enstaka kärnladdningar eller av bakteriologiska (biologiska) och kemiska stridsmedel i begränsad omfattning. De särskilda kostnaderna för dessa åtgärder skall dock vara måttliga. Verkningarna i Sverige av sådana stridsmedel insatta i omvärlden bör kunna begränsas. För försvarets utveckling erfordras handlingsfrihet att kunna ändra försvarets sammansättning, inriktning och styrka. Handlingsfriheten är därför av flera slag. Den avser möjligheterna att utbilda personal och bygga ut krigsorganisationen samt att anskaffa materiel, anläggningar och förnödenheter. Långsiktig beredskap och handlingsfrihet bör prioriteras. Vårt försvar skall vara så utformat att det inte kan uppfattas som ett hot mot någon. Försvarsutredningen har kommit till uppfattningen att det militära försvaret skall föras som ett djupförsvar. Stridskrafterna skall kunna utnyttjas med tyngdpunkten i kust- och gränsområdena så att våra naturliga försvarsbetingelser tillvaratas. De fördelar som ligger i att vårt land till stora delar omges av hav bör utnyttjas for att tillfoga en angripare förluster redan under transporterna mot vårt land. Delar av försvarsmakten skall ha en sådan rörlighet att kraftsamling kan ske till aktuella invasionsriktningar och att stridskrafterna där snabbt kan komma till verkan. Utredningen finner det angeläget att understryka att vi vid behov med god effekt under lång tid skall kunna fortsätta motståndet mot en angripare som lyckas tränga in i landet. Samtidigt härmed skall motstånd i alla former kunna genomföras fortlöpande inom av en angripare tagna områden och operationerna fortsätta till sjöss och i luften. Utredningen är angelägen understryka att alla möjligheter bör utnyttjas att i krig behålla viktiga civila funktioner i samhället samt att en ökad integration eller samordning mellan militära och civila funktioner eftersträvas. Under senare år har kostnaderna för försvarsmateriel ökat starkt. Kostnadsutvecklingen bör enligt försvarsutredningens mening mötas genom att förbandens materiella kvalitet differentieras. Vissa förbands utrustning bör således förbättras i takt med utvecklingen i omvärlden medan andra utrustas med mindre kostnadskrävande vapensystem. Beträffande markstridsförbanden anför utredningen att brigaderna bör ges sådan kvalitet att de är anpassade till utvecklingen i omvärlden men att avvägningen mellan kvalitet och kvantitet bör göras så att antalet brigader kan hållas relativt högt. För samtliga stridande förband är effektiva pansarvärnsvapen av största betydelse. Försvarsutredningen biträder av överbefälhavaren föreslagen utökning av antalet stridande förband i form av . fristående bataljoner och lokalförsvarsforband. Utredningen har funnit att behov föreligger av att disponera rörliga förband for att kunna förstärka kapaciteten för bekämpning av sjömål. Beträffande övervattenstridsforbanden har utredningen funnit att förutsättningar bör skapas så att de kvalificerade ytattackförbanden kan uppträda i flottiljförband. Vidare bör anskaffning av sjörobot genomföras. Särskilda enheter för skydd av import- och exportsjöfart bör ej anskaffas. Skydd skall dock kunna ges kustsjöfart samt transporter till och från Gotland med enheter som primärt avses för uppgifter i invasionsförsvaret. För ubåtsjakt

bör avses helikoptrar i samverkan med övervattensfanyg. Försvarsutredningen har beträffande tjärrstridsförbanden funnit att det även i framtiden är betydelsefullt att kunna anfalla en angripares invasionsäven utanför kust och gräns. Utredningen förordar att en vidareutstyrkor veckling av JA 37 Viggen - flygplan A 20 - genomförs. Framtida behov av skolflygplan kan tillgodoses på olika sätt. Utredningen vill understryka skall en utgångspunkt vara att flygplanen med att vid val av flygplantyp lämplig beväpning kan utnyttjas i krig i lätta attackförband. Förberedelser för anskaffning av flygplan för utbildningsändamål kan behöva äga rum parallellt med motsvarande arbete avseende system A 20. Försvarsutredatt utveckla och tillverka ubåtar ningen har vidare funnit att möjligheterna inom landet bör behållas.

Beträffande luftförsvarsförband anför försvarsutredningen att ställnings-

av ersättning för JA 37 Viggen ännu tagande till frågan om utveckling inte är förestående. Anskaffning av jaktflygplan (jaktattackflygplan) för 1990-talets behov kan grundas på egen utveckling, licenstillverkning av i utlandet konstruerat flygplan eller direktköp av utländskt flygplan. Möjligheterna att under 1980-talet inom landet påbörja utveckling av jaktflygplan påverkas av ställningstagandena beträffande anskaffning av attackflygplan finner att ett kompletterande underlag röoch skolflygplan. Utredningen rande luftförsvarets framtida utformning erfordras. Detta underlag bör överbelysa de anskaffningsmöjligheter för jaktflygplan för behoven under siktligt 1990-talet som föreligger. De fördelar som ligger i anskaffning grundad på bör ingå i underlaget. Beträffande jaktflygplan bör alteregen utveckling nativet licenstillverkning i Sverige av ett i utlandet konstruerat flygplan belysas särskilt. Försvarsutredningen har bedömt att den tekniska utvecklingen i framtiden att till rimliga kostnader utveckla robotar och ger allt större möjligheter andra vapen med hög precision och verkan. Utredningen har av detta dragit slutsatsen att det är av stor betydelse att vi inom landet i framtiden har tillgång till utvecklingskapacitet för olika typer av robotar och andra precisionsstyrda vapen. 1 detta sammanhang är utredningen angelägen understryka betydelsen av att utvecklingen av robotar mycket noga samordnas. Utredningen finner det även angeläget att robotars och andra vapens roll och plats i det framtida luftförsvaret klarläggs. Denna fråga bör ses mot bakgrund av övervägandena rörande eventuell anskaffning av nytt jaktflygplan efter JA 37 Viggen samt mot bakgrund av utveckling och anskaffning av robotsystem för andra ändamål inom försvaret. Beträffande central och högre regional ledning understryker utredningen att kostnader och personalbehov i staber och centrala myndigheter noga undersöks så att en omfördelning av militär personal kan ske till förmån för utbildning av värnpliktiga och förband. Kostnaderna för fredsorganisationen ökar. Försvarsutredningen understryker därför med skärpa att det är nödvändigt att snara och kraftfulla åtgärder vidtas så att resurser kan överföras till sådan utbildning och materielanskaffning som ger effekt i krigsorganisationen. Antalet anställda måste minska. Beräkning erfordras av behovet av personal i framtida freds- och krigsorganisation för utredningens vidare ställningstaganden. Försvarsutredningen vill inte utesluta att en minskning av den anställda militära och

civilmilitära personalen kan bli nödvändig. Försvarsutredningen biträder 1972 års värnpliktsutrednings förslag att den försöksvis förkortade grundutbildningen och modifierade repetitionsutbildningen tills vidare tillämpas. Försvarsutredningen understryker behovet av att förbättra det värnpliktiga befälets utbildning. Utredningen tillmäter den värnpliktssociala utvecklingen stor betydelse men vill även betona att effektiv och realistisk utbildning måste ge befäl såväl som värnpliktiga möjligheter att uppfylla de krav som deras uppgifter i krig ställer. Försvarsutredningens förslag rörande civilförsvarets fortsatta utveckling innebär att de grunder för planeringen som fastlades i 1972 års försvarsbeslut följs upp och ytterligare utvecklas. Befolkningen skall sålunda i första hand skyddas för verkningarna av konventionella stridsmedel, som sätts in mot militära mål men som indirekt kan beröra civilbefolkningen. Befolkningscentra som sådana bör inte ses som primära mål för en angripare. Viss hänsyn skall i planeringen dock tas till att befolkningen i vissa situationer kan bli ställd inför direkt hot om skadegörelse. Skydd mot ABC-stridsmedel bör till måttliga merkostnader anordnas där så kan ske. Ökad vikt bör läggas vid gemensamt och effektivare utnyttjande av samhällets samlade resurser för skadeavhjälpande åtgärder under fred och krig. Som ett led häri bör bl a samverkan mellan civilförsvaret och den kommunala verksamheten ytterligare studeras. Planeringen av civilförsvarets olika delar bör enligt försvarsutredningens mening inriktas så att det främsta skyddet ges befolkningen i skyddsrum. Dessa bör som hittills endast anordnas i orter som bedöms bli särskilt utsatta vid stridshandlingar eller hot om skadegörelse. Jämsides med skyddsrumsbyggandet bör särskilda åtgärder vidtas för att i första hand i de mest utsatta skyddsrumsorterna avhjälpa de allvarligaste bristerna i fråga om skydd. Genom relativt enkla åtgärder bör vidare inom såväl skyddsrumsorterna som övriga delar av landet förberedelser vidtas för att kunna förse anläggning eller byggnad med s k skyddat utrymme. Möjligheterna att larma befolkningen bör i ökad utsträckning kunna ske även utanför skyddsrumsorterna. En planläggning för utrymning av vissa orter och områden bör behållas.

Planeringen bör vara sådan att handlingsfrihet föreligger att genomföra ut-

rymning med hänsyn till den rådande situationen och bedömd händelseutveckling. Planeringen för anskaffning av skyddsmasker bör vara sådan att produktionskapaciteten upprätthålls genom en begränsad men kontinuerlig anskaffning med möjligheter till en forcerad tillverkning.

Ändringen av civilförsvarets lednings- och undsättningsorganisation till

följd av 1972 års försvarsbeslut, liksom den beslutade övergången till nytt utbildningssystem, bör fullföljas. Härigenom skapas förutsättningar för ett effektivare utnyttjande av de resurser som avdelas för ledning och undsättning. Försvarsutredningen har i sina överväganden rörande det ekonomiska försvaret särskilt behandlat frågorna om uthållighet och försörjningsstandard samt beredskap för fredskriser. Försvarsutredningens principiella syn på uthålligheten är att planeringen främst bör inriktas på att säkerställa en omställning av samhället till en krishushållning. Beredskapslagringen bör inriktas på att säkerställa behoven

under en omställningsperiod samt på forsörjningen under en längre krisperiod med sådana råvaror, komponenter m m som inte finns att tillgå inom landet. För en krigssituation bör uthålligheten dimensioneras av behoven såsom de framgår av samordnade studier av tänkbara krigsforlopp. Försvarsutredningen har kommit till slutsatsen att det är rationellt att förberedelserna for att möta fredskriser åvilar det ekonomiska försvaret. Planeringen för fredskriser bör syfta till att i så långt möjligt normal omfattning upprätthålla produktion, export och sysselsättning samt att undvika störningar i viktiga samhällsfunktioner. Planeringen bör under de närmaste åren främst avse importbortfall av olja och oljeprodukter, däri inbegripet vissa kemiska produkter. Inom livsmedelsområdet bör målet vara att livsmedelsförsörjningen inriktas mot omställning av livsmedelsproduktionen till huvudsakligen självforsörjning. Beredskapslagringen bör inriktas på sådana produktionsresurser som inte finns att tillgå inom landet, bl a vissa gödsel- och bekämpningsmedel samt livsmedelsråvaror. Inom beklädnadsområdet bör erforderlig produktionskapacitet säkerställas inom landet. Beredskapslagring bör ske av råvaror samt hel- och halvfabrikat på textil- och läderområdet. Lagringen bör i huvudsak ske i överensstämmelse med riksdagens beslut om forsörjningsberedskapen på beklädnadsområdet. Trots att omfattande åtgärder vidtagits for beredskapslagring av bränslen och drivmedel bedömer forsvarsutredningen att detta område allt framgent kommer att utgöra ett av de känsligaste försörjningsområdena genom att behoven endast till liten del kan tillgodoses genom utnyttjande av inhemska råvaror. Försörjningen med bränslen och drivmedel m m bör genom forberedelser for forbrukningsreglering, aktivering av inhemsk ersättningsproduktion samt beredskapslagring av importvaror tryggas för totalforsvarsfunktionerna och befolkningen i sådan omfattning att motståndsförmågan och samhällets viktigaste funktioner kan vidmakthållas. Beträffande elkraftforsörjningen anser försvarsutredningen bl a att frågan om kärnkraftens utnyttjande och skydd i krig fordrar ökad uppmärksamhet. Försvarsutredningen bedömer det sannolikt att den svenska industrin. när det gäller området övriga forsörjningsviktiga varor, efter en viss omkan tillgodose större delen av erforderlig försörjning under ställningsperiod att behövliga råvaror, utbyteskomponenter, reservdelar m m förutsättning finns att tillgå. Försörjningen med transporter bör tryggas for totalforsvarsfunktionerna att motståndsformågan och samhällets viktigaste funki den omfattning tioner kan upprätthållas. Försvarsutredningen vill ifråga om tjänsteprogrammet särskilt betona att ett tillgodoseende av arbetskraftsbehoven är en förför övriga försörjningsområdens funktion och uthållighet. Beutsättning redskapslagringen bör kraftsamlas till kemi-, plast- och läkemedelsbranscherna. Läkemedelsråvaror bör prioriteras. Beträffande övrigt totalförsvar har forsvarsutredningen funnit anledning att särskilt betona betydelsen av psykologiskt försvar och sjukvård i krig. Utredningen förordar snara åtgärder for att förbättra kapaciteten for sjukvården i krig och understryker sjukvårdshuvudmännens stora roll i detta sammanhang.

Försvarsutredningen föreslår att ett automatiskt system för prisreglering av planerings- och utgiftsramar bör tillämpas även i framtiden och att detta system bör baseras på nettoprisindex. Försvarsutredningen Föreslår i samband härmed vissa ändringar i de planerings- och budgettekniska rutinerna. Ledamoten Per Petersson anför i sin reservation beträffande prisreglering av planerings- och utgiftsramar m m bl a att ett automatiskt system för prisreglering bör baseras på nettoprisindex men att förutsebara avvikelser mellan Försvarets prisutveckling och den allmänna prisutvecklingen beaktas vid systemets utformning och hänsyn tas till realistiska krav på produktivitetsutveckling. Ledamoten Maj Britt Theorin anför i sin reservation beträffande det militära försvarets fortsatta utveckling m m bl a att perspektivplanerna är framtagna sektorsvis. Någon. bedömning har inte skett av effekter och kostnader vid olika avvägningar och vid överföring från en totalforsvarsgren till en annan. Därmed saknas underlag för hypotesen att nuvarande avvägning är den mest effektiva ur säkerhetspolitisk synpunkt. Studiematerialet i övrigt är konventionellt och domineras av en öst-väst-konñikt. Underlag for en analys av nord-syd-konflikter saknas. Förslag till studier ges. Sveriges och Mexikos förslag i FN om reducering av försvarsutgifterna och överföring av frigjorda resurser för insatser i u-länderna borde ha beaktats för den kommande försvarsplaneringen. Theorin instämmer i stort i utredningens analys av orsaker till konflikter men reserverar sig mot slutsatserna (kap 9) som utan att följa den analys utredningen gjort konventionellt tar ställning till olika funktioner i dagens försvar. Sådana konkreta bindningar bör ske först i nästa del av utredningens arbete. En diskussion om avvägning borde ha skett på tre nivåer: inom säkerhetspolitiken, totalförsvaret och det militära försvaret. Beträffande flygplan A 20 reserverar sig Theorin mot beslut om vidareutveckling av JA 37 Viggen innan ilygplansfrågan belysts i sin helhet och innan andra alternativ som enklare version, licenstillverkning, inköp, modifierad SK 60 med robotar och robotutveckling belysts. Beslutet låser nu i hög grad utredningens möjligheter till omavvägningar inom totalförsvaret och inom det militära försvaret. Theorin påpekar vidare att rapporten “Försvarsindustriella problem” bekräftar att sysselsättningen inte är det stora problemet. För att möta förändringar måste planering ske i god tid och aktiva stödåtgärder sättas in tidigt. En kartläggning av var ökad forskning och utveckling kan tas tillvara bör innefatta områden som exemplilierats i den s k Myrdalgruppens arbete. Aktiva svenska insatser vid överföring från krigsmaterielsektorn till forskning och utveckling för viktiga överlevnadsproblem för de fattiga länderna överensstämmer med Sveriges och Mexikos förslag i FN. Ledamöterna Karl Bengtsson, Torsten Gustafsson och Per Petersson anför i sitt särskilda _vrrraride beträffande det militära försvarets fortsatta utveckling m m bla att den inriktning av det militära försvaret som anges i kapitel 9.2 innebär att handlingsvägar enligt ÖB 75 med ett ekonomiskt innehåll motsvarande handlingsväg 4 och 5 ej bör bli föremål för fortsatta studier.

Avdelning A. Utgångspunkter för utredningens överväganden

1 Försvarsbeslut

Tidigare

m m

1.1 Beslut Före 1972 rörande totalförsvaret

De Försvarsbeslut, som har fattats Före år 1972 har omfattat det militära Försvaret och, sedan 1961, även civilförsvaret. De delar av totalförsvaret som idag benämns det ekonomiska Försvaret och övrigt totalförsvar har Före 1972 inte omfattats av Försvarsbeslut. När beslut har fattats rörande dessa totalFörsvarsgrenar eller delar därav har detta skett i särskild ordning. De sedan 1958 fattade Försvarsbesluten har i allt större omfattning kommit att behandla de långsiktiga problemen vad gäller Försvarsmaktens tidigare benämnd krigsmakten - och civilförsvarets utformning. I Försvarsbeslutet 1958 angavs sålunda För Första gången allmänna riktlinjer För Försvarsmaktens Fortsatta utveckling. Vidare bestämdes en kostnadsram, som skulle gälla För planläggningsarbetet inom det militära Försvaret. Försvarsbesluten kom att omfatta flera är - en Försvarsbeslutsperiod. Försvarsbesluten har regelmässigt föregåtts av en parlamentariskt sammansatt beredning, kommitté eller utredning. Denna har haft tillgång till ett omfattande studieunderlag, vilket framtagits vid de olika berörda myndigheterna. Till de flesta Försvarsutredningarna har överbefálhavaren på regeringens uppdrag genomfört ett omfattande studie- och planerings-

arbete. Arbetet har presenterats i de s k ÖB-utredningarna. I dessa har över-

befálhavaren bl a redovisat sin syn på den militärpolitiska utvecklingen, sina Förslag till Försvarsmaktens utformning samt operativa m Fl konsekvenser av utredda alternativa försvarsmaktssammansättningar. Med åren har allt större vikt lagts vid att Försöka beskriva de säkerhetspolitiska utgångspunkter som bör utgöra grunden För Försvarets omfattning och uppbyggnad.

1.2 1972 års Försvarsbeslut

1972 års Försvarsbeslut grundades på det av 1970 års Försvarsutredning i januari 1972 avgivna betänkandet ”Säkerhets- och Försvarspolitiken (SOU 1972:4).

26 försvarsbeslut m m Tidigare

studie- Till grund för utredningens överväganden låg bl a ett omfattande och planeringsunderlag framtaget inom ramen för det nya planeringssystemet inom försvaret. Huvuddragen i planeringssystemet redovisas i kapitel 2. Utredningen disponerade för sina bedömningar av de säkerhetspolitiska bl a de rapporter som avlämnats av forsvarsmaktens, befolkningsfrågorna och det ekonomiska försvarets miljöutredningar. Underlaget for skyddets av det militära försvarets och civilförsvarets fortsatta utbedömningarna främst av de perspektiv- och programplaner som överveckling utgjordes befälhavaren och civilförsvarsstyrelsen upprättat för det militära försvaret respektive civilforsvaret. Beträffande övriga delar av totalförsvaret utnyttdelområde befintliga och aktuella planläggningen. jades den för respektive

1.2.1 Säkerherspoliriska överväganden och utgångspunkter

1972 års försvarsbeslut utformades bl a mot bakgrund av bedömningen att den politiska avspänningen i Europa pågått så länge och visat en sådan hållfasthet att man kunde våga tala om en utvecklingstrend. Avspänningssträvandena hade emellertid inte lett till att några påtagliga rustningsbegränsningar kommit till stånd. De konventionella styrkorna i Europa var i stort sett oförändrade. l 1972 års försvarsbeslut framhölls följande beträffande grunderna för och inriktningen av den svenska säkerhetspolitiken. Denna måste utgå från grundsynen att landets säkerhet i första hand kan komma att äventyras handlande. Den internationella utvecklingen forgenom stormaktsblockens mas i stor utsträckning av supermakterna och deras förbundna. Den kan inte i nämnvärd grad påverkas av små nationer som Sverige. En anpassning till förhållandena blir därför nödvändig. De resurser vi kan avsätta för att med stormaktstrygga vår egen säkerhet är mycket begränsade jämfört blockens. Vårt lands möjligheter att stå utanför krig och allvarligare konflikter främjas även i framtiden bäst genom vår alliansfria politik som inriktas på att möjliggöra neutralitet i ett framtida krig. Trots de strävanden till avspänning och samarbete som under senare år har pågått mellan maktblocken i Europa kan krig i Europa inte uteslutas under nu överblickbar tid och inte heller sådana aggressiva påtryckningar eller andra yttringar av en maktpolitik som utgår från hot om krig. Även om stater i vår närhet skulle dras in i en konflikt mellan stormaktsblocken, behöver denna inte oundgängligen beröra Sverige. Detta utgör grundvalen för den hittillsvarande svenska neutralitetspolitiken. Denna politik blir trovärdig och realistisk när den byggs upp och genomförs med stabil politisk inriktning och med stöd av ett totalförsvar som är avpassat och uppbyggt för att värna vårt oberoende. Sveriges säkerhetspolitik, liksom andra länders, syftar till att bevara landets oberoende. Vårt säkerhetspolitiska mål bör därför vara att i alla lägen och former som vi själva väljer trygga en nationell handlingsfrihet för att inom ekonomiskt, sovåra gränser bevara och utveckla vårt samhälle i politiskt, och varje annat hänseende efter våra egna värderingar samt cialt, kulturellt i samband därmed utåt verka för internationell avspänning och en fredlig utveckling. Innebörden härav är att den svenska säkerhetspolitiken därför bör

SOU 196:5 Tidigare försvarsbeslut mm 27

biidrz till en fredlig utveckling i världen, biidrz till en utjämning av motsättningar och till större förståelse mellan folken. biidrz till att skapa en värld, där även små stater kan hävda sina intressen, bidra till att minska stormakternas strategiska intressen att dra in Sverige i eventuella krig, redan i fred tillvarata våra intressen under hänsynstagande till den internationella solidariteten, - värm våra demokratiska friheter och rättigheter.

För att den deklarerade politiken skall respekteras och vårt oberoende i längden kunna bevaras krävs som stöd ett starkt försvar. Den svenska försvarspolitiken bör därför syfta till att Försvaret vid en konflikt i Europa mellan stormaktsblocken skall ha sådan styrka och sammansättning att ett angrepp mot Sverige inte kan bedömas lönsamt för någon. Därvid har försvaret cen önskade fredsbevarande förmågan. Tilltron till vår neutralitetspolitik kräver att omvärlden är övertygad om att Sverge i händelse av en konflikt är berett att fullfölja den deklarerade politiken. Försvarets styrka och sammansättning måste vara sådana att en presumtiv angripare inte till följd av brister i dessa hänseenden kan misstro den dekarerade politiken. Försvaret får inte uppfattas som ett hot mot någon och måste vara så utformat att dess uteslutande defensiva syfte - försvar av det egna landet - klart framgår. Av största vikt är även att omvärlden är förvissad om att det i Sverige råder bred enighet om säkerhetspolitikens grunder. Förberedelser och överläggningar för militär samverkan med andra nationer är helt uteslutna. Anskaffning av materiel som är väsentlig

för

försvaret bör ske på ett sådant sätt att Sverige inte kommer i beroendeställning till andra länder och därigenom kan utsättas för påtryckningar. Tilltron till neutralitetspolitiken kräver vidare att hela landet kan försvaras och att försvaret kan anpassas till skilda lägen och möta olika hot och angripare. Kombinationen av en stabil, fönroendeingivande utrikespolitik och ett mot denna svarande totalförsvar bör kunna inge omvärlden respekt för vår vilja att stå neutrala vid eventuella krig och vår förmåga att stå emot påtryckningar eller annan aggressivitet. Härigenom understryks att vi menar allvar med vår neutralitetspolitik och att vi målmedvetet skapar sådana försvarsresurser som behövs för att hävda vår deklarerade utrikespolitik i ett kris- eller krigsläge. Sverige spelar genom sin utrikespolitik och sitt försvar en viktig roll för att bevara stabiliteten i det nordiska området. Uppfattas Sverige som fast beslutet att försvara sin självständighet och i besittning av den militära styrka som krävs för detta, förbättras förutsättningarna för stabilitet i det nordiska området. Den svenska neutralitetspolitiken utgör även ett värdefullt bidrag till avspänningssträvandena i Europa. Väsentliga försvagningar av det svenska försvarets styrka i förhållande till vår närmaste omvärld skulle kunna inverka störande på stabiliteten och balansen i Nordeuropa. En fast och konsekvent svensk utrikes- och försvarspolitik främjar freden och stabiliteten i norra Europa och betraktas därför som ett europeiskt intresse. I 1972 års försvarsbeslut framhölls att denna politik bör fullföljas.

28 Tidigare försvarsbeslzzr m m

De förändringar på kort sikt som kan bli följden av olika tänkbara utvecklingar i den världspolitiska bilden förändrar inte behovet av och förutsättningarna för den svenska säkerhetspolitiken som den angivits ovan. Olika utvecklingsalternativ betonar kravet på långsiktighet samt en stabil inriktning av den svenska politiken.

1.2.2 Grunder _ för _försvarsplaneringen 1972 års Försvarsbeslut angav beträffande försvarspolitiken att denna bör utgå från att maktbalans råder mellan stormaktsblocken. Denna maktbalans verkar krigsavhållande på supermakterna och bidrar bl a till att stormakternas styrkor vid ett eventuellt krig väsentligen binds mot varandra. De resurser som kan disponeras för anfallsföretag mot sekundära mål utan omedelbart strategiskt intresse - som tex Sverige - är begränsade. Ett isolerat anfall mot Sverige bedöms som så osannolikt att det inte bör självständigt beaktas i försvarsplaneringen. Det nordiska områdets strategiska betydelse är inte oforänderlig. Av stor vikt i detta sammanhang är supermakternas politik och relationerna dem emellan, den militärtekniska utvecklingen samt supermakternas uppfattningar om ett framtida krigs karaktär. Skilda intressen och motsättningar

ifråga om Nordkalotten och Östersjöutloppen torde bestå även under nu

överblickbar tid. Några ekonomiska eller andra tillgångar, som vid en konflikt skulle vara av så väsentlig betydelse för de nuvarande supermakterna att de kan verka konfliktutlösande, torde inte finnas i Norden. Vid en konfrontation mellan stormaktsblocken som berör Nordkalott-

området och Östersjöutloppen kan svenskt område få betydelse som genom-

gångsområde för militära operationer. Om Sverige blir indraget vid anfallsforetag mot dessa områden torde bero på angriparens bedömning av vilken av möjliga anfallsriktningar som är mest fördelaktig. Frågan om det svenska militära försvarets avhållande förmåga får i sådana situationer en direkt påtaglig innebörd. I situationer då krig pågår i omvärlden krävs särskilda åtgärder från en neutral stats sida. I överensstämmelse med neutralitetsrätten skall Sverige, om en krigförande kränker eller försöker kränka svenskt territorium, motverka detta med alla tillgängliga medel. Befolkningen skall kunna ges skydd mot verkningarna i Sverige av stridsmedel som har satts in i omvärlden. Genom olika åtgärder måste vi säkerställa att samhället kan uthärda avspärrning eller svåra störningar i utrikeshandeln under rimligt lång tid. Dessa åtgärder omfattar bl a lagring av särskilt betydelsefulla varor, förberedelser för krigsproduktion och ransoneringsförberedelser. Om Sverige blir indraget i ett framtida krig, har den på alliansfrihet och neutralitet grundade politiken inte lyckats. De resurser vi då kan disponera måste koncentreras på ett kraftfullt försvar för att till det yttersta bevara landets frihet. Men även under ett krigstillstånd måste de politiska medlen utnyttjas för att bidra till att kriget kan bringas att upphöra på ett sådant sätt att vår frihet bevaras. Försvarets förmåga att hindra angriparen från att nå sina ursprungliga syften blir av väsentlig betydelse för möjligheterna att nå framgång.

m m 29 Tidigare _försvarsbeslul

Även om delar av landet skulle skall gå Förlorade, angriparen så långt möjligt förhindras att utnyttja landet För sina syften. Ett aktivt motstånd i olika former skall alltid möta en angripare. Detta förhållande kan vara av betydelse i angriparens överväganden om ett angrepp mot Sverige. Ett motstånd inom ockuperade delar av landet är svårt att organisera på Förhand. Motståndets yttersta mål skall vara landets fullständiga befrielse. En betydelsefull uppgift i den framtida Försvarsplaneringen blir att undersöka möjligheterna till och förutsättningarna För s k civilt motstånd som ett komplement till andra motståndsformer. Planeringen av totalförsvaret skall grundas på vissa allmänna utgångspunkter och bör i Första hand avse åtgärder För att avhålla från angrepp med konventionella stridsmedel.

Nordkalottområdet och Östersjöutloppen utgör de strategiskt mest be-

tydelsefulla områdena i Norden. Betydelsen av Gotland bör även uppmärksammas. De situationer då angrepp mot Sverige med konventionella stridsmedel kan komma att aktualiseras karaktäriseras bl a av att en angripare med hänsyn till sin huvudmotståndare måste se till att ett militärt Företag kan slut- Föras på kort tid. med en begränsad styrkeinsats och att riskerna För misslyckande så långt möjligt begränsas. Det svenska Försvaret får önskad fredsbevarande effekt, om det kan Förhindra att ettdera stormaktsblocket snabbt bemäktigar sig Sverige. Det militära Försvaret skall ha en sådan styrka och sammansättning att anfall mot Sverige kräver så stora uppoffringar - i resursinsats, Förluster och tid - att angriparen inte Finner de Fördelar som står att vinna värda uppoffringarna. Om Sverige ändå anfalls, är det militära Försvarets uppgift att söka Förhindra att angriparen snabbt bemäktigar Försvaret sig landet. skall i det längsta hindra angriparen att utnyttja svenskt territorium För sina syften. I varje del av landet skall segt motstånd kunna bjudas. Civilförsvaret skall bidra till totalförsvarets fredsbevarande Förmåga genom att stärka befolkningens motståndsförmåga och därmed bl a omvärldens tilltro till vår Föresats att göra motstånd mot angrepp. Det ekonomiska försvaret skall säkerställa tillgång på oundgängligen nödvändiga förnödenheter och tjänster För befolkning och totalFörsvar. TotalFörsvaret i övrigt skall utformas så att krigets verkningar inte allvarligt Försämrar våra möjligheter till fortsatt Försvar. Försvaret skall vara så organiserat att det står klart För en angripare att han kommer att möta ett totalt Försvar och folkets samlade motstånd. I sista hand skall motstånd göras i form av det fria kriget och motståndsrörelse. Planeringen av åtgärder För att avhålla från överraskande anfall bör utgå från att värdet av att militärt kontrollera kan bli stort Först i en Sverige akut krissituation eller vid krig mellan blocken i Europa. Den världspolitiska situationen och angriparens Förberedelser bör kunna ge Sverige en viss Förvarning om att ett anfall är Förestående. Genom en allsidig underrättelsetjänst och genom smidiga och effektiva former För beredskapsändringar skall möjligheterna till förvarning tillvaratas och utnyttjas. Planeringen av åtgärder till stöd För neutraliteten vid krig i omvärlden bör utgå från att krig i omvärlden i Första hand kommer att föras med konventionella stridsmedel. Försvaret bör utformas För att skapa respekt

30 m m Tidigare försvarsbeslut

i omvärlden för Sveriges vilja och förmåga att hävda sin neutralitet och för att begränsa verkningarna inom landet av sådana krig eller kriser i omvärlden som inte primärt berör Sverige. Sådana verkningar kan vara störningar i utrikeshandeln och bieffekter av stridsmedel som har satts in i vår omvärld. Det militära försvaret skall upprätthålla beredskap mot ett angrepp och kunna upptäcka och avvisa kränkningar av svenskt territorium och skydda trafik mellan olika delar av landet. Vissa av dessa uppgifter skall kunna fullgöras även i fredstid. Civilforsvaret skall begränsa verkningarna på befolkningen av ABC-stridsmedel som har satts in i omvärlden. Det ekonomiska försvaret skall trygga folkförsörjningen. Planeringen av åtgärder med hänsyn till risk for kärnvapenkrig bör utgå från bedömningen att sannolikheten för insatser av kärnladdningar i Europa är låg. Våra möjligheter att påverka om kärnvapen sätts in eller ej är begränsade. Våra säkerhetsåtgärder skall bl a säkerställa att vi inte blir sårbara redan vid insats av ett fåtal laddningar och innebära endast måttliga kostmed försvar mot konventionella stridsmedel. Skulle nadsökningar jämfört Sverige anfallas när kärnvapen redan har satts in i stor skala i krig i omvärlden, kan man inte räkna med någon återhållsamhet mot svenskt område. I en sådan situation måste ansträngningarna koncentreras på att begränsa krigets verkningar och öka befolkningens möjligheter att överleva. Planering av åtgärder med hänsyn till risk för krig med bakteriologiska (biologiska) och kemiska stridsmedel bör utgå från samma grundsyn. Vid planeringen av åtgärder för att möta krav i förening med hot bör beaktas bl a de moderna stridsmedlens förstörelseförmåga och samhällets alltmer ökade sårbarhet. Dessa förhållanden ökar möjligheterna för en angripare att med hot om militära eller andra åtgärder förmå mindre stater till eftergifter. För att avhålla

från dessa typer av angrepp mot Sverige måste landets utrikespolitik föras

med konsekvens och fasthet. Försvaret måste ha sådan motståndsförmåga att främmande makt inte bibringas uppfattningen att landet kan betvingas enbart genom hot. Utformningen av försvaret och informationen om detta bidrar till att en fast försvarsvilja vidmakthålls och utvecklas. Befolkningen bör snabbt och säkert kunna nås med information och anvisningar. Härigenom kan statsledningen demonstrera sin vilja och förmåga att stå emot hot.

1.2.3 M âlsättning för totalförsvaret 1972 års försvarsbeslut innebar att de tidigare gällande målsättningarna för totalförsvaret och för det militära försvaret ersattes av en ny målsättning för totalförsvaret. Denna kom att lyda:

l. Totalförsvaret är en hela folkets angelägenhet och skall bygga på medborgarnas personliga insatser, som för vapenföra manliga medborgare grundas på allmän värnplikt. Det skall ge uttryck for vår vilja att bevara landets frihet. 2. Totalförsvaret skall vara så förberett för kriget att det verkar fredsbevarande. Det skall därför ha sådan styrka, sammansättning och beredskap att ett angrepp mot fördelar Sverige fordrar så stora resurser och uppoffringar samt tar så lång tid att de som står att vinna med angreppet rimligen inte kan bedömas värda insatserna. Totalförsvaret skall snabbt kunna höja beredskapen och utveckla full styrka. Totalförsvaret skall vara så utformat att det kan motstå skilda angreppsformer och

m m Tidigare _fö/svarsbes/zzr 31

verka i olika militärpolitiska lägen. Totalförsvaret skall vara så utformat att resurser kan avdelas för svenskt deltagande i Förenta Nationernas verksamhet i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. 3. Under fredstid och under krig mellan främmande makter varunder Sverige är neutralt skall krigsmakten avvisa kränkningar av vårt territorium. Civilförsvaret jämte andra berörda grenar av totalförsvaret skall vidta åtgärder för att skydda befolkningen mot skadeverkningar på grund av krig i vår omvärld. Det ekonomiska försvaret skall bidra till att trygga vår försörjning om värt land blir hänvisat till egna försörjningsresurser på grund av i vår omvärld inträffade konflikter. 4. Invasionsförsvar skall vara krigsmaktens viktigaste uppgift. Om Sverige utsätts för angrepp skall krigsmakten möta detta och i det längsta förhindra att angriparen får fast fot på svensk mark. l varje del av landet skall bjudas segt motstånd, om så erfordras även i form av det fria kriget. Civilförsvaret skall skydda befolkning och egendom mot skador av fientliga anfall samt rädda överlevande vid sådana anfall. Folkförsörjningen i vidaste bemärkelse skall tryggas genom det ekonomiska försvaret. En fast försvarsvilja skall vidmakthållas och varje försök att undergräva vår motståndsanda och tilltron till vår förmåga att motstå angreppet skall motverkas genom psykologiskt försvar. Sjukvård. socialvård, polisväsende, kommunikationer samt annan samhällelig verksamhet skall anpassas med hänsyn till inriktningen av de samlade försvarsansträngningarna. 5. Totalförsvarets olika delar skall samverka och understödja varandra i syfte att nå största möjliga försvarseffekt.

Liksom tidigare skulle denna målsättning ses som en allmän politisk manifestation och inte som en utgångspunkt for försvarsplaneringen.

1.2.4 Totalförsvarets 1 fortsatta inriktning

I försvarsbeslutet uttalades att den traditionella svenska neutralitetspolitiken sedan länge bildat grundvalen i våra strävanden att hävda den yttre säkerheten. Denna politik har byggt bl a på ett efter våra förhållanden starkt försvar. Dessa förhållanden borde utgöra de grundläggande förutsättningarna för att förverkliga våra säkerhetspolitiska mål. Det vapenlösa motståndet avvisades som helt otillräckligt som stöd for den deklarerade utrikespo- . litiken. l 1972 års försvarsbeslut framhölls att om vi inte är beredda att i fredstid förbereda oss for väpnat försvar mot anfall av större omfattning så torde vi inte kunna övertyga omvärlden att vi därefter genom vapenlöst motstånd i olika former kommer att försöka hindra en angripare att vinna herravälde över vårt territorium. Att i fred medvetet avstå från åtgärder som ger möjlighet till väpnat försvar vid angrepp kommer av omvärlden att tolkas som att vi saknar vilja att hävda vår självständighet. Totalförsvaret bör vara så uppbyggt och organiserat att det är en hela folkets angelägenhet. Detta mål förverkligas bäst genom att det militära försvaret byggs på den allmänna värnpliktens grund. I försvarsbeslutet underströks att den allmänna värnplikten som idé är övergripande och av största betydelse för försvarsviljan och den reella försvarseffekten. Den bidrar till att manifestera viljan att säkra landets trygghet mot yttre hot. Den allmänna värnplikten utgör därigenom ett betydelsefullt bidrag till de grundläggande strävandena i den svenska säkerhetspolitiken. Vidare angavs att försvarsplaneringen skall syfta till att skapa ett i vid mening uthålligt to-

m m 32 Tidigare _försvarsbeslur

talförsvar. Totalförsvaret skall kunna tvinga en angripare till sådana uppoffringar av tid, resurser och förluster att han avhålls från att företa angreppet.

1.2.4.1 Det militära försvaret

Beträffande det militära försvaret framhölls följande. innehåller inte i sig självt några primära strategiska mål. Vårt Sverige territorium bör i första hand ses som ett genomgångsområde vid storkrig i Europa. Med hänsyn härtill och eftersom en presumtiv angripare alltid måste ta hänsyn till huvudmotståndarens motåtgärder, torde tiden för att genomföra en planerad operation mot Sverige komma att spela en stor roll. Dessa förhållanden talar för att vårt försvar får den största krigsavhållande effekten, om det byggs upp för att vara i vidsträckt mening uthålligt. Vid det militära försvarets fortsatta utveckling bör uthållighet ges företräde framför initialstyrka. Uthållighet och initialstyrka bör ses i sammanhang med försvarets krigsavhållande effekt totalt sett och inte appliceras på enskilda förband och vapensystem. Om vi kommer i krig, skall försvarets uppgift_vara att i det längsta förhindra att angriparen får fast fot på svensk mark. Ett angrepp skall mötas så långt ut från gränser och kuster som våra resurser och geografiska förutsättningar medger. Det militära försvaret bör byggas upp så att det i allt väsentligt är balanserat och möjliggör djupförsvar med kraftsamling till gränser och kuster. Begränsningar i denna målsättning kan bli nödvändiga av olika skäl, tex på av snabbt stigande kostnader för kvalificerade vapensystem. De delar grund av krigsorganisationen som ingår i de fyra avvägningsprogrammen Rörliga Lokalt bundna markstridsförband, Övervattenstridsförband samt respektive Luftförsvarsstridsförband bör utgöra den bas på vilken det militära försvarets avhållande skall byggas. Till denna bas bör vidare höra tex ett förmåga kvalificerat spaningsflyg och en effektiv signalspaning. Det är angeläget att möjligheterna till god förvarning tas till vara. Avvägningsprogrammet Fjärrstridsförband bör ges lägre prioritet. Beträffande Lokalt bundna markstridsförband fram- Rörliga respektive hölls i försvarsbeslutet att utformningen i stort av markstridsförbanden är av stor för tilltron till vår förmåga att genomföra ett uthålligt betydelse försvar över hela territoriet. Antalet enheter borde vara förhållandevis stort. skall kunna kraftsamlas för avvärjning i De rörliga markstridsförbanden olika riktningar. Det är därför av vikt att dessa förband hålls på en kvalitativt till utvecklingen i omvärlden. De torde dock hög nivå som är väl anpassad kunna minskas i antal i förhållande till nuläget. Möjligheterna att utan att omsätta materielen hålla vissa lokalt bundna markstridsförband så organiserade och utbildade att en förändring till rörliga markstridsförband kan inom rimlig tid borde övervägas i samband med omorganisation genomföras För områden och platser som har primärt intresse av vissa befi ntliga brigader. för en angripare borde ordnas ett uthålligt försvar med lokalt bundna markstridskrafter, som är särskilt organiserade för dessa uppgifter. Permanent försvarsanläggningar med god motståndskraft mot bekämpning utbyggda borde utnyttjas. Genom ett sådant försvar tvingas en angripare att välja

Tidigare _lörsvarsbeslur mm 33

anfallsriktningar som är ofördelaktiga för honom. Beträffande inriktningen av Övervattenstridsförband angavs att för dessa förband har tekniska prestanda större betydelse än för markstridsförbanden. Men även for detta avvägningsprogram är den disponibla numerären grundläggande. För att möjliggöra att ett tillräckligt antal fartyg för ytattackuppgifter anskaffas borde den påbörjade övergången till lättare enheter fortsätta. Sådan fartygsmateriel väljes som företrädesvis är lämpad för kustnära uppträdande i invasionsförsvaret, dvs i första hand patrullbåtar och torpedbåtar (robotbåtar). Olika möjligheter att utforma ledningsfunktionen för ytattackförbanden borde närmare studeras. Kapaciteten för skydd av import- och exportsjöfart i ett avspärrningsläge kan enligt försvarsbeslutet starkt minska eller t o m helt utgå. Dock angavs att skydd av kustsjöfart och transporter till och från Gotland skall kunna lämnas. Sådant skydd borde i framtiden ges av enheter som primärt avses for andra uppgifter. Uppgiften att upptäcka och bekämpa ubåtar borde tillgodoses av helikoptrar som är utrustade for ubåtsjakt i samverkan med fartyg med ytattackuppgifter. Beträffande avvägningsprogrammet Fjärrstridsförband angav försvarsbeslutet att anskaffningen av flygplan AJ 37 Viggen borde fullföljas. Särskilda studier skulle bedrivas för att bedöma avvägningen inom programmet på längre sikt. l avvaktan på resultaten av dessa studier borde anskaffning och utveckling av ubåtar begränsas till vad som erfordras för att inom landet bevara möjligheterna att utveckla och tillverka ubåtar. Inriktningen av Luftförsvarsstridsförband innebar att jaktversionen av flygplan 37 Viggen skulle utvecklas för senare anskaffning. Antalet divisioner borde dock bestämmas senare. Luftvärnsforbanden borde även i fortsättningen hållas på en hög teknisk nivå och en modernisering borde ske genom anskaffning av luftvärnsrobotar. Därvid borde eftersträvas sådana lösningar som ger ett stort antal eldenheter. Beträffande avvägningsprogrammen Central och högre regional ledning, Allmän försvarsforskning samt Gemensamma och funktioner myndigheter angavs bla att anskaffningen av flygplan S37 Viggen borde fullföljas. Vid den fortsatta utvecklingen av det militära försvaret borde det vara en strävan att så stor del som möjligt av de tillgängliga resurserna används för utbildning och materielanskaffning. Kostnaderna för fredsorganisationen och övriga fasta kostnader, tex för förvaltningsorganisationen, måste begränsas. Det ansågs som angeläget att kraftfulla åtgärder inom detta område vidtas tidigt. Innebörden härav blir bl a att kostnaderna för huvudproduktionsområdet Ledning och förbandsverksamhet inte kan tillåtas växa i samma omfattning som under tiden före 1972. Försvarsbeslutet innefattade inte någon bestämd utgiftsram för flera år utan angav att utgiftsramen i fortsättningen borde prövas årligen. Planeringen borde dock ske med utgångspunkt i en viss planeringsram. Vid bestämmande av denna måste hänsyn tas till att stor restriktivitet med statsutgifterna måste iakttas de närmaste åren. Planeringsramen skulle därför utgå horisontellt från basbeloppet, 6470 milj kr, och planeringen för det militära försvarets utveckling under perioden 1972/73-l976/77 sålunda ske med utgånspunkt i en planeringsram om totalt 32 350 milj kr i prisläget

m m S0UA1976:5 34 Tidigare _försvarsbes/ur

februari 1971. l planeringen skulle förutsättas att kompensation for prisoch löneförändringar sker enligt nettoprisindex.

1.2.4.2 Civilförsvaret

Den tidigare planeringen av civilförsvaret hade utgått från att befolkningen bekämpas i terrorsyfte och att kärnvapen därvid kan löper risk att direkt komma att användas. Denna uppfattning hade bl a lett till att utrymning bland de Förebyggande åtgärderna och att i hög grad satts i förgrunden det inte ansetts vara möjligt att till rimliga kostnader åstadkomma skyddsi de större städernas innerområden. 1972 rum till skydd för befolkningen års försvarsbeslut angav en ny inriktning av civilförsvaret. den nya inriktningen bör civilförsvaret bidra till totalförsvarets Enligt fredsbevarande funktion genom att stärka befolkningens motståndsförmåga och därmed tilltron till vår vilja att göra motstånd mot angrepp och påtryckningar. I de fall vi inte lyckas att avhålla från angrepp eller hot är det civilförsvarets och lindra verkningarna av skador. Även uppgift att skydda befolkningen i de fall krig pågår i vår omvärld och endast indirekt berör vårt land skall civilförsvaret kunna lindra de sekundära verkningarna för befolkningen. fortsatta utveckling borde enligt försvarsbeslutet ske Befolkningsskyddets skall avse skydd mot verkningar av mot bakgrund av bl a att åtgärderna i första hand konventionella stridsmedel vid bekämpning av militära mål i samband med invasion och vid markstrider. Befolkningscentra som sådana borde inte ses som primära mål för angriparen. Civilförsvarets åtgärder borde dessutom utformas så att möjligheterna tas till vara att till måttliga kostnadsökningar åstadkomma skydd mot ABC-stridsmedel. I försvarsbeslutet framhölls att i krig kan befolkningen beredas skydd företas till mindre utsatta dels i skyddsrum, dels genom att utrymningar områden. Dessa åtgärder ersätter inte varandra utan bör närmast ses som varandra i olika situationer, exempelvis så att begränsad kompletterande Det kan också utrymning lår väga upp brister i tillgången på skyddsrum. att i vissa situationer särskilda grupper av visa sig nödvändigt utrymma befolkningen eller särskilt hotade områden. Skyddsrumsbyggandet är en grundläggande åtgärd för befolkningens som kan uppsökas vid flyglarm eller som man skydd i krig. Skyddsrum, eljest kan vistas i när situationen så kräver, ökar i hög grad överlevnadsför befolkningen. Reglerna för genomförandet av det framtida möjligheterna

Skyddsrumsbyggandet sågs vid försvarsbeslutstillfallet över av en särskild

1969 års skyddsrumsutredning. 1972 års Försvarsbeslut innefatutredning, tade därför inte ställningstaganden i sådana avseenden som skyddsrumsutredningen hade att behandla. Däremot redovisades vissa generella synpunkter att beakta vid utformningen av nya regler för det kommande skyddsrumsbyggandet. Anskaffning och lagerhållning av skyddsmasker skulle grundas på uppfattningen att vi trots internationella överenskommelser inte kan bortse från att det kan finnas risk för att stridsgaser används. Risken bedömdes dock inte vara så stor att det skulle vara påkallat att i fredstid anskaffa skyddsmasker till hela befolkningen. Planeringen för anskaffning av skyddsmasker

m m Tidigare _försvarsbeslut 35

borde därför följa den hittills utstakade inriktningen. innebörden härav är att en begränsad anskaffning upprätthålls och att härigenom och genom andra förberedelser en grundval skapas för att anskaffa skyddsmasker till hela befolkningen, om de säkerhetspolitiska förhållandena skulle ge anledning härtill. Skydd för befolkningen kan förutom i skyddsrum åstadkommas genom att utrymning företas till mindre utsatta områden. Utrymningar av den omfattning, som förutsätts i de högsta av gällande utrymningsalternativ, kan ha konsekvenser för samhällslivet som i fiera hänseenden är mindre önskvärda. Planeringen skall därför enligt försvarsbeslutet inriktas på att skydd i möjlig mån bereds befolkningen i skyddsrum. Det kan emellertid vara nödvändigt att i vissa situationer vidta utrymningar. Planläggningen för utrymning av tätorter och andra områden borde därför behållas. Planläggningen borde som tidigare ge handlingsfrihet att besluta helt efter den rådande situationen. Som allmän riktlinje för planeringen skulle gälla att beroendet av att behöva sätta utrymningsplanerna i tillämpning borde begränsas så långt möjligt. 1 försvarsbeslutet framhölls det angelägna i att den befintliga organisationen för ledning av civilförsvaret och undsättningsverksamheten ges bästa möjliga effekt, i första hand genom att den anpassas till den ändrade inriktningen av verksamheten och i lämplig utsträckning görs mer enhetlig. Genom att förbättringar av detta slag vidtas kan den planerade organisationens numerär i det lokala civilförsvaret begränsas till vad som motsvarar

den redan uppbyggda delen.

Verkskyddsplikt skulle i fortsättningen finnas vid industrier och anläggningar där minst 200 personer är sysselsatta. Tidigare var gränsen för verkskyddsplikt 100 anställda. Den fortsatta planeringen borde tills vidare ske från förutsättningen att kostnaderna för civilförsvarets åtgärder fördelas mellan stat, kommuner och enskilda enligt oförändrade principer. Planeringen skulle ske med utgångspunkt i basbeloppet 118 milj kr, vilket innebar en total planeringsram under perioden 1972/73-1976/77 om 590 milj kr i prisläget februari 1971. 1 planeringen fick förutsättas en medels- Förbrukning om 30 milj kr utöver planeringsramarna under budgetåren 1972/73-1974/75 om så skulle behövas för att betala vissa tidigare gjorda åtaganden. Vidare skulle förutsättas att kompensation för pris- och löneförändringar sker enligt nettoprisindex.

1.2.4.3 Det ekonomiska försvaret och Övrigt totalförsvar Försvarsbeslutet angav att inriktningen av det ekonomiska försvaret och övrigt totalförsvar borde tillgodose kravet på balans i våra samlade försvarsinsatser. Verksamheten omfattar en rad skilda områden. Exempel på dessa områden är för det ekonomiska försvaret bl a livsmedelsförsörjningen, industriproduktionen, energiförsörjningen och transporterna. Inom övrigt totalförsvar må nämnas hälso- och sjukvården, polisverksamheten och den civila ledningsorganisationen. I försvarsbeslutet erinrades om de speciella förutsättningar för dessa delar av totalförsvaret som ligger i att verksamheten i krig och andra krissituationer i mycket stor utsträckning bygger på resurser

36 m m

Tidigare _lörsvarsbeslur

som primärt har anskaffats för fredsinriktad verksamhet. För den långsiktiga inriktningen av verksamheten är därför hänsynstaganden till fredsresursernas framtida utveckling betydelsefulla. Som grund för den långsiktiga planeringen krävs av denna anledning studier inte bara av den yttre miljön utan också den s k inre miljön, dvs det svenska fredssamhällets framtida utveckling. Som ett exempel nämndes studier av tänkbar långsiktig utveckling av en viss industribransch. Studier av den inre miljön har givetvis betydelse också för planeringen av militärt försvar och civilförsvar. I försvarsbeslutet angavs att verksamheten inom det ekonomiska försvaret och övrigt totalförsvar har stor betydelse för våra samlade försvarsansträngningar och för tilltron till dessa. Detta gäller såväl den verksamhet som närmast tar sikte på att säkerställa totalförsvarets funktionsduglighet i ett krigsläge som den verksamhet som främst syftar till att trygga handlingsfriheten i ett avspärrnings- eller neutralitetsläge. I försvarsbeslutet uttalades att den hittills utförda planeringen inom det ekonomiska försvaret och övrigt totalförsvar grundats på allmänna säkerhetspolitiska förutsättningar som i stort stämmer överens med dem som enligt försvarsbeslutet borde tillämpas för militärt försvar och civilförsvar. Något behov av mer genomgripande förändringar härvidlag förelåg därför inte. ifråga om vissa säkerhetspolitiska förhållanden av betydelse för bedömning av resursbehoven - tex normerna för uthålligheten - anfördes att det emellertid förelåg osäkerhet beroende på brister i kunskapsunderlaget och därför behov av ytterligare studier. Detsamma gällde den långsiktiga planeringen av de konkreta försvarsåtgärderna. I 1972 års försvarsbeslut framhölls att härvid framstår bl a studierna av det svenska fredssamhällets möjliga utveckling som viktiga. Med hänsyn till kravet på balans i våra totala försvarsinsatser är det därför betydelsefullt med fortsatta studier inom det ekonomiska försvaret och övrigt totalförsvar för att erhålla ett säkrare underlag för den planeringen.

långsiktiga

1.3 Senare beslut rörande totalförsvaret

1.3.1 C ivil/örsvarer

Civilförsvaret gavs genom 1972 års försvarsbeslut en ny inriktning. Åtgärder

har därefter vidtagits for att anpassa krigsorganisationen, utrymningsplanläggningen och skyddsrumsbyggandet till de ändrade förutsättningar för planeringen som följer av den nya inriktningen. v Riksdagen fattade 1974 således beslut om ett ändrat utbildnings- och övningssystem för civilförsvaret. Systemet innebär bl a att huvuddelen av en något ökad befälskader får en mera omfattande grundutbildning än tidigare. Samtidigt begränsas grundutbildningen av manskap till att beröra endast omkring en tredjedel av antalet i krigsorganisationen. Övningsverksamheten skall syfta till att skapa samövade enheter. I princip skall alla enheter vart fjärde år genomföra sk enhetsövning. Enligt samma riksdagsbeslut skall också en ny organisation for utbildnings-, övnings- och förrådsverksamheten införas. Utbildning och övningar

m m Tidigare _försvarsbeslut 37

samordnas inom fem områden i landet. lnom varje område inrättas en skoloch förrådsanläggning, som svarar för grundutbildningen, huvuddelen av övningsverksamheten samt materielhanteringen inom området. Länsstyrelserna skall som tidigare ha ansvaret för beredskap och for planläggning och genomförande av mobilisering. Genom beslut 1975 om ändring i civilförsvarslagen har riksdagen skapat förutsättningar för att skyddsrumsbyggandet skall kunna anpassas till grund-

synen i 1972 års Försvarsbeslut. Ändringen av lagen innebär att ett nytt

system för skyddsrumsbyggandet och finansieringen av detta införs. l det nya systemet får anordnandet av skyddsrum en fast anknytning till kommunernas planering av bebyggelsen, och kommunerna får därigenom ett ansvar för att skyddsrummen anordnas på ett ändamålsenligt sätt. Beslutet innebär bl a att skyddsrum som hittills skall anordnas i orter som bedöms kunna bli särskilt utsatta vid stridshandlingar eller hot om skadegörelse. l sådana orter - s k skyddsrumsorter - skall också kunna beslutas om förberedelser för att under civilförsvarsberedskap ställa i ordning lämpliga utrymmen till skyddsrum. Tiden för att ställa i ordning utrymmen till skyddsrum bedöms fn till två år. l skyddsrumsorterna liksom i andra delar av landet skall fastighetsägare kunna åläggas förberedelser för att under civilförsvarsberedskap ordna skyddat utrymme som ger skäligt skydd mot radioaktiv strålning, kemiska stridsmedel, splitter och byggnadsras. l kommuner, där skyddsrum skall anordnas, införs en särskild skyddsrumsplanering för att skyddsrummen mer än tidigare skall kunna anpassas till och planeras för de verkliga behoven. Planeringen skall avse både behovet av skyddsrum och åtgärder för att avhjälpa brist på skyddsrumsplatser i redan bebyggda områden. Regeringen skall utse de tätorter som skall omfattas av planeringen. För varje skyddsrumsort skall kommunen upprätta en skyddsrumsplan, i vilken anges det antal skyddsrumsplatser som behövs, de skyddsrum som redan finns och behovet av nya skyddsrumsplatser. Kommunen beslutar med ledning av planen och med hänsyn till skyddstaktiska och ekonomiska synpunkter i vilka anläggningar och byggnader som skyddsrum skall inrättas och hur stora de skall vara. Skyddsrummen skall alltjämt betalas av den som uppför nya anläggningar och byggnader i skyddsrumsorterna. En särskild skyddsrumsavgift skall utom för bostäder, tas ut av anläggningens eller byggnadens ägare. Ersättning skall utgå till den som anordnar skyddsrumsplats enligt skyddsrumsplan. Det nya systemet skall i sin helhet vara infört den 1 juli 1979. Förslag till bestämmelser för övergången till det nya systemet utarbetas av sakkunniga tillkallade enligt regeringsbeslut i juni 1975. I enlighet med riksdagens uttalande i försvarsbeslutet 1972 har regeringen i juni 1975 beslutat att återinföra plikten att bygga skyddsrum i sådana områden av större tätorter som 1957 undantogs från ifrågavarande plikt. Beslutet gäller för sådana byggnadsprojekt för vilka byggnadslov söks efter den 30 juni 1976.

m m

38 Tidigare försvarsbeslur

1.3.2 Det ekonomiska _försvaret

Beslut hittills under 1970-talet rörande det ekonomiska försvaret har väavsett inom energi- respektive beklädsentligen försörjningsberedskapen nadsområdena.

1.3.2.1 Energiförsörjningen

fattade år 1969 beslut om ett oljelagringsprogram för perioden Riksdagen 1970-1976. l beslutet angavs att beredskapslagring av importerade bränslen och drivmedel är nödvändig under en överblickbar framtid samt att lagring som dittills hade tillämpats. Med bör ske enligt de principiella riktlinjer hänsyn till lagringsperiodens längd ansågs det nödvändigt med en omprövvid mitten av perioden. Omprövningen borde ning av lagringsprogrammet av prognoser för fredskonsumtionen av olja, dock begränsas till en översyn behoven under krig och avspärrning samt storleken av befintliga lager av olika slag. En sådan översyn 1973 av den s k kontrollstationen för olgenomfördes

jelagringsprogrammet. Översynen resulterade inte i någon väsentlig ändring

Kontrollstationen hade vidare i uppdrag att av det löpande programmet. beakta 0ECD:s rekommendation till medlemsländerna att genomföra en för fredskriser motsvarande minst 90 dagars förbrukning under det lagring senast förflutna kalenderåret. Mot bakgrund härav föreslog kontrollstationen att en genom statens försorg. Riksdagen

lagringav råolja skulle genomföras

fattade 1973 beslut i enlighet med kontrollstationens förslag. I riksdagens beslut betonades att 0ECD:s rekommendation om ett 90dagars lager måste anses vara ett minimum. Beslutet beträffande råoljeinnebar att denna byggs ut under en 3-årsperiod till att omfatta lagringen kommer bl a 0ECD:s målsättning att kunna uppfyllas 3 milj m3. Härigenom återstoden av 1970-talet. finansieras genom uttag av en under Lagringen under tre år med början den l juli 1974. beredskapsavgift för oljeprodukter storlek mm angavs även i beslutet. På grund av inträffade Avgifternas främst har sedermera uttagsperioden forkostnadsökningar, höjda oljepriser, längts till utgången av juni månad 1979 och avgiften höjts. Efter beslutet år 1973 har riksdagen tagit ställning till förslag som direkt eller indirekt vår energiförsörjning. Av sådana beslut kan nämnas påverkar år 1974 beslutade att ge Överstyrelsen för ekonomiskt försvar att riksdagen ökade resurser för att som ett led i vår försörjningspolitik kunna köpa och förmedla huvudsakligen eldningsolja, med utnyttjande bl a oljeprodukter, av förhyrda lagringsutrymmen. Våren 1975 fastställde riksdagen en långsiktig inriktning av vår energihushållning. Beslutet innebar att det för första gången fastlagts ett samlat program för den svenska energipolitiken. Det innefattade bl a en bedömning av energikonsumtionens utveckling under i första hand en tioårsperiod, hur energin anskaffas och nyttiggörs, en genomgång av produktionsstrukturen med till de olika energikällornas principiella utställningstaganden nyttjande och utveckling samt ett omfattande och mångsidigt forsknings- Av särskild betydelse för det ekonomiska försvaret är de ställprogram.

Tidigare _försvarsbeslur mm 39

ningstaganden till utbyggnad av beredskapslagringen av oljeprodukter som innefattades i beslutet. Sålunda fattades ett principbeslut att nu pågående utbyggnad av beredskapslagren av råolja för främst fredskrisbehov utökas med en lagring av råolja och oljeprodukter motsvarande 3 milj m3 råolja. Denna utökade beredskapslagring skulle enligt riksdagsbeslutet vara genomford till år 1985.

1.3.2.2 Försörjningsberedskapen på beklädnadsområdet Riksdagen fastställde år 1972 riktlinjer för Försörjningsberedskapen på beklädnadsområdet m m. I beslutet framhölls bl a att en tillfredsställande försörjningsberedskap är en förutsättning för att våra säkerhetspolitiska mål skall kunna nås. Utvecklingen inom teko- och skoindustrierna var sådan att särskilda åtgärder måste vidtas för att inte produktionskapaciteten inom vissa delbranscher skall nedgå till en från försörjningsberedskapssynpunkt alltför låg nivå. Vidare framhölls att de statliga åtgärder som vidtas av forsörjningsberedskapsskäl bör ge en långsiktig garanti för en tillfredsställande försörjning av beklädnadsvaror. Riksdagsbeslutet innebar att produktionsstöd huvudsakligen utgåri form av avskrivningslån. Företag inom teko-, sko- och garveriindustrierna skall efter ansökan och särskild prövning på vissa villkor kunna erhålla ränte- och amorteringsfria lån motsvarande del av ett investeringsbelopp. För att ytterligare stimulera investeringarna ges möjlighet till statlig lånegaranti på upp till 50 % av det beviljade avskrivningslånet. l beslutet angavs vidare riktlinjer för den lagring av textilfibrer och garner, liksom även buffertlagring av uniformstyg. som är nödvändig som komplement till den produktion som kan upprätthållas med de produktionsstimulerande åtgärderna. Slutligen innefattade riksdagsbeslutet bl a exportstöd till sko- och garveriindustrierna i form av bidrag till projekt för exportmarknadsföring, bidrag for att stimulera samarbete vad gäller produktion, design, försäljning m m samt regler för ett samordningsförfarande vid statliga myndigheters upphandling i syfte att hålla största möjliga del av beställningarna på berörda områden inom landet. Hösten 1975 fattade riksdagen beslut om ytterligare åtgärder för att främja en inhemsk produktionskapacitet på beklädnadsområdet (prop 1975/76:57). Beslutet innebar att riksdagen bekräftade sin grundläggande syn på för-

sörjningsberedskapen inom beklädnadsområdet. Åtgärder skulle omedelbart

vidtas for att vidmakthålla oundgängligen nödvändig produktionskapacitet inom skoindustrin och för att stödja försörjningsviktiga produktionsområden inom tekoindustrierna genom bl a tidigareläggning av statliga industribeställningar, ökad statlig lagerhållning och ökad ram för statligt kreditstöd. Riksdagen beslöt vidare anslå ytterligare medel för att främja teko- och skoindustriernas export samt dessa industriers strukturomvandling.

2 Planeringssystem

rn m

Genom beslut av statsmakterna (prop 1970:97, SU 1970:203, rskr 1970:420) infördes fro m budgetåret 1972/73 ett nytt planerings- och budgeteringssystem för det militära _lörsvaret och civilförsvaret. 1 samband med att riksdagen behandlade systemets införande begärde riksdagen att Kungl Majzt skulle låta utreda riksdagens roll i det nya systemet. Denna utredning utfördes av 1970 års försvarsutredning (SOU 1972:48) och utmynnade i förslag

att riksdagens utrikes- och försvarsutskott fortlöpande skulle informeras

om studie- och planeringsarbetets inriktning och resultat. Förslaget låg till grund för Kungl Majzts redovisning till riksdagen (prop 1972:103). Riksdagen (FöU 1972:23, rskr 1972:309) hade inte något att erinra mot vad som därvid hade anförts. Planerings- och budgeteringssystemets huvudkomponenter utgörs av studier av utvecklingen internationellt och i det svenska samhället, perspektivplanering (inom det ekonomiska försvaret perspektivstudier), programplanering, systemplanering och programbudgetering. Genom studierna söker man kartlägga möjliga utvecklingslinjer i världen och vilka hot av olika slag som vårt land kan bli utsatt för samt det svenska samhällets Förändringar och hur dessa kan påverka vår sårbarhet och våra försvarsâtgärder. Perspektivplaneringen bedrivs i två faser. Under den första fasen skisseras olika principer för försvarets framtida utformning under skilda förutsättningar. Perspektivplaneringens andra fas syftar till att kartlägga hur olika handlingsvägar under de närmaste 5-10 åren påverkar möjligheterna att förverkliga alternativa framtida försvarsutformningar. Perspektivplaneringen utgör ett viktigt underlag för programplaneringen, genom vilken ett konkret femårigt handlingsprogram tas fram. Programplaneringen är rullande, och en ny programplan för följande femårsperiod utarbetas varje år. Systemplaner utarbetas som grund för ställningstaganden till särskilt resurskrävande vapensystem och objekt. Genom programbudgeteringen fastställs resursfördelningen på olika ändamål för programplanernas första budgetår.

Överstyrelsen för ekonomiskt försvar har efter uppdrag av Kungl Majzt

lämnat förslag till utformning av ett planeringssystem för det ekonomiska försvaret. Kungl Majzt har den 23 november 1973 uppdragit åt Överstyrelsen att efter anvisningar av chefen för handelsdepartementet och i samråd med berörda myndigheter bedriva försök med långsiktsplanering inom det ekonomiska försvaret. Genom beslut samma dag meddelade chefen för handelsdepartementet anvisningar för försöken. Dessa omfattar bl a perspek-

42 m m Planeringssystem tivstudier och programplanering enligt i huvudsak samma principer som tillämpas för det militära försvaret och civilförsvaret. Den 20 december 1973 har Kungl Majzt förordnat om särskilda studier avseende efter år 1977 för vad som sammanfattningsvis beutvecklingen nämns övrigt totalförsvar, dvs de delar av totalförsvaret som inte omfattas av det militära försvaret, civilförsvaret och det ekonomiska försvaret. Efter beslut av statsmakterna (prop 1972:45, FÖU 1972:15, rskr 1972:184) har inom Försvarsdepartementet inrättats ett sekretariat/ör säkerhetspolitik och Iângsiktsplanering inom totalförsvaret med uppgift bl a att bedriva studier av utvecklingen internationellt och i det svenska samhället. sekretariatet skall svara för att statsmakterna får underlag för att inrikta planeringen inom totalförsvaret.

2.1 Bakgrund

Planering för såväl hela samhällssektorer som för enskilda myndigheters verksamhet får allt större betydelse och omfattning. Allt fler beslut medför verkningar på lång sikt. Inom försvarets område ställs de som skall planera inför svårare problem nu än tidigare. Osäkerheten är stor om framtida politiska och operativa miljöer liksom om andra faktorer som på längre sikt kan komma att väsentligt inverka på utformningen av säkerhetspolitik och försvarsåtgärder. Den militärtekniska utvecklingen sker också snabbt samtidigt som framtagning av modern krigsmateriel kräver både längre tid och större ekonomiska resurser än tidigare. Planeringssystemet har utformats för att tillgodose såväl statsmakternas som myndigheternas behov av underlag för åtgärder och beslut. Planeringssystemet skall sålunda bl a medverka till att riksdagens arbete kan inriktas på de stora- väsentliga försvarspolitiska problemen och resursavvägningarna.

2.2 och försvarsplanering Säkerhetspolitik

Statsmakterna skall genom att meddela riktlinjer och anvisningar för totalförsvarets tillse att detta utvecklas i överensstämmelse med planering intentionerna i vår säkerhetspolitik. De säkerhetspolitiska förutsättningarna måste preciseras så att det blir möjligt att ange mål för försvarets utveckling utsträckning definieras på kort och lång sikt. Målen bör i största möjliga av eller kunna härledas ur beskrivningar av de situationeri vilka vårt försvar skall kunna verka. För att ge möjlighet att successivt inrikta försvarets utveckling skall alternativa sammansättningar av det framtida försvaret beskrivas. Vidare skall som bedöms vara av intresse att studera ytterligare för anges de alternativ senare beslut. Långsiktsplaneringen skall ske mot en tidpunkt som är å i försvarets samena sidan tillräckligt avlägsen för att viktiga förändringar kan aktualiseras och å andra sidan tillräckligt nära i tiden för mansättning att de framtida alternativen skall kunna sägas vara realistiska. Långsiktsskall systematisera underlaget för de långsiktiga besluten och planeringen

Planeringssystem m m 43

visa på alternativa handlingslinjer i syfte att skapa handlingsberedskap i nuet och handlingsfrihet i framtiden. Studier, forskning och teknisk utveckling samt resultat- och kostnadsuppfoljning av pågående verksamhet är viktiga informationskällor vid planeringen. Delar av denna verksamhet ger underlag för inriktningen mot de långsiktiga målen och mot möjliga försvarssammansättningari framtiden. Andra delar av verksamheten skapar underlag för att efter hand begränsa antalet alternativ och att precisera dessa. Långsiktiga bedömningar av politisk, operativ, militärteknisk och ekonomisk utveckling är förenade med avsevärd osäkerhet. Osäkerheten möts dels genom att försvaret ges sådan sammansättning att godtagbar effekt kan erhållas i ett antal olika situationer, dels genom att handlingsfrihet skapas att anpassa Försvaret till förändrade yttre omständigheter. Att skapa eller upprätthålla handlingsfrihet drar emellertid kostnader. Möjligheten att tex utveckla alternativa vapensystem är begränsad av kostnadsskäl. Stor vikt måste därför läggas vid det studie- och utredningsarbete som föregår beslut om utveckling. Handlingsfrihet innefattar även att kunna nå olika utformningar och tillämpa skilda operativa principer för försvarets förande.

2.3 och verkningssätt

Planeringssystemets uppbyggnad

Studierna av den internationella utvecklingen skall beskriva och analysera tänkbara internationella utvecklingar i politiskt, tekniskt, militärt, ekonomiskt och socialt avseende. Alternativa utvecklingar som kan leda till internationella kriser och risk för angrepp mot Sverige har därvid särskilt intresse. De analyseras närmare genom angreppsfall och krisfall. Vid arbetet med angreppsfallen klarläggs och bedöms en presumtiv angripares politiska syfte med ett angrepp och hans möjliga resursinsats med hänsyn till dels värdet av att nå syftet, dels alternativ användning av resurserna, dvs en lönsamhetsbedömning av angreppet skall göras. Även angriparens militära planering i stort av angreppet studeras. Analyserna av angreppsfallen ger ökad kunskap om den internationella miljöns påverkan på angriparen och om vilka politiska mål som i olika situationer kan föranleda ett angrepp mot Sverige. Vid arbetet med krisfallen bedöms vilka konsekvenser i form av bla störningar i utrikeshandeln, kränkningar av svenskt område eller sidoverkningar av stridsmedel insatta i andra delar av världen som kan drabba Sverige vid kriser eller krig i omvärlden. I vissa fall är det möjligt att uttrycka de anspråk som med hänsyn till den yttre miljön bör ställas på forsvarsplaneringen i mera konkret och konfattad form. Härvid används benämningen särskilda planeringsanvisningar (tidigare benämnda tilläggskrav). Underlag för sådana anvisningar kan komma fram genom studier av de drag som är gemensamma i ett antal angreppsfall eller krisfall. De särskilda planeringsanvisningarna kan exempelvis avse beredskap, uthållighet, försörjningsstandard, skydd mot verkan av ABC-stridsmedel, verkan under neutralitetstillstånd och samverkan mellan olika komponenter inom totalförsvaret.

44 P/aneringssystem m m

Riktlinjerna för försvarsplaneringen innefattar förutom yttre betingelser också Förutsättningar beträffande Sveriges inre förhållanden. Dessa förutsättningar anges genom s k ramvillkor för planeringen. Ramvillkoren avser tex ekonomiska planeringsramar och nyttjandet av värnpliktiga. Styrande angreppsfall, krisfall, särskilda planeringsanvisningar (tilläggskrav), ramvillkor och ytterligare förutsättningar beträffande svensk samhällsutveckling utgör underlag för perspektivplaneringen. Perspektivplaneringen (studierna) genomförs i två faser. Fas l är dess idéskapande del. Den avser att utveckla och pröva nya idéer till försvarets sammansättning för att möta olika framtida konlliktsituationer samt ta fram alternativ ifråga om viktiga funktioners uppgifter, inbördes samband och innehåll i stort. En viss sådan sammansättning av försvaret och dess sätt att verka benämns struktur. Med hänsyn till osäkerheten om den säkerhetspolitiska utvecklingen och om våra framtida ekonomiska resurser anges vida ekonomiska ramar. Perspektivplaneringens fas l skall ge statsmakterna underlag att välja ett antal försvarsstrukturer för fortsatt analys. Detta urval uttrycker önskad handlingsfrihet i planeringen. Under fas 1 utvecklas därför strukturer som - kombinerade på olika sätt - gör det möjligt att uttrycka önskad bredd i planeringen. Perspektivplaneringen under fas 2 skall med utgångspunkt i befintlig 0rganisation ta fram alternativa handlingsvägar i ett kortare tidsperspektiv, främst mot bakgrund av skilda ekonomiska förutsättningar varvid möjligheterna att nå de olika strukturerna i perspektivet och konsekvenserna av detta kartläggs. Härvid skall bl a alternativa avvägningar mellan resurser för långsiktig effekt och handlingsfrihet och för kortsiktig operativ styrka redovisas. Genom utformning och analyser av alternativa handlingsvägar säkerställs att statsmakterna får underlag för försvarsbeslut och inriktning av programplaneringen. Perspektivplaner utarbetas av överbefälhavaren för det militära försvaret och av civilförsvarsstyrelsen för civilförsvaret. Perspektivstudierna inom det ekonomiska försvaret leds av Överstyrelsen för ekonomiskt försvar. Studierna inom övrigt totalförsvar har letts av en särskild utredningsman. För handlandet på kort sikt och för att förverkliga statsmakternas långsiktiga intentioner upprättas för det militâa försvaret och civilförsvaret konkreta handlingsprogram i form av femåriga rullande programplaner. En motsvarande programplanering torde komma att tillämpas även inom ekonomiskt försvar och övrigt totalförsvar. Myndigheterna får förutsättningarna för planeringen angivna och statsmakterna föreläggs varje år en programplan för utvecklingen och verksamheten under den närmaste femårsperioden. Programplanerna utarbetas mot bakgrund av den befintliga krigsorganisationens styrka och svagheter. Planerna konkretiserar avvägningen mellan resurser for att nå operativ styrka under de närmaste åren och resurser för att nå styrka på längre sikt samt resurser för att skapa handlingsfrihet. I arbetet med programplanen ingår att klarlägga den verksamhet i form av bl a utbildning av anställda och värnpliktiga. byggnadsverksamhet, forskning, studier, utveckling och anskaffning av materiel som behöver genomföras under programplaneperioden.

v

Planeringssysrem m m 45

Som underlag for regeringens ställningstaganden beträffande särskilt resu rskrävande vapensystem och objekt utformas mer detaljrika systemplaner. Dessa behandlar systemet under hela dess livscykel. Programbudgetsystemet är ett viktigt hjälpmedel vid inriktningen av den konkreta_ verksamheten inom hela försvarsorganisationen på kort sikt. Systemet medger hög grad av decentralisering. Målen för verksamheten inom olika delar av försvarsorganisationen måste därför kunna anges noga och kontroll skall kunna ske att de ha uppnåtts. I systemet ingår även en redovisning av prestationer och kostnader for att medge kontroll och analyser. l studier, planering, budgetering och redovisning sker en uppdelning av totalförsvarets olika delar i program. Programmen bildas så långt möjligt av de funktioner som skall ge forsvarseffekt i skilda angreppsfall, krisfall m m. Programindelningen skall tillgodose kraven på information och styrning på olika nivåer i planerings- och beslutsprocessen.

3 Genomförda studier

säkerhetspolitiska

3.1 Bakgrund, anvisningar och arbetsinriktning m m

För att kunna ligga till grund för planering och överväganden och beslut om totalförsvarets fortsatta utveckling måste de säkerhetspolitiska utgångspunkterna preciseras. Under vilka omständigheter är ett angrepp mot Sverige tänkbart, vilka mål kan en angripare då tänkas ha och vilka resurser är han beredd att sätta in för att nå målen? Vilka andra förhållanden än direkt angrepp kan hota Sveriges säkerhet? Hur påverkas försvarsmöjligheterna av den svenska samhällsutvecklingen? För att belysa frågor av denna art och ge närmare utgångspunkter för totalförsvarsplaneringen bedrivs säkerhetspolitiska studier. Den tidsperiod som man i dessa söker överblicka bestäms till stor del av karaktären av försvarets planeringsproblem. Detta innebär att tidsperspektivet i vissa hänseenden bör sträcka sig 15 á 20 år framåt. l fråga om den internationella utvecklingen syftar studieverksamheten i första hand till att bygga upp ett kunskapsunderlag som tecknar grundläggande drag i utvecklingen i politiskt, tekniskt, militärt, ekonomiskt och socialt avseende. Studierna inriktas i stort på - studier av den allmänna utvecklingen i den internationella miljön i syfte att få underlag för bedömningar av alternativa utvecklingar som kan leda till yttre hot mot Sveriges säkerhetr analys av konlliktskapande respektive stabiliserande faktorer i den yttre miljön som kan tjäna som underlag för bedömningar av Förutsättningarna för krig och kriser av skilda slag. framtagande av skilda typer av angreppsfall och krisfall som underlag för planeringen. - i den internationella analys av utvecklingar miljön som i andra avseenden än genom angreppsfall och krisfall kan ställa krav på vårt försvar.

Studierna av det svenska samhällets förändring syftar till att beskriva den utveckling inom landet som är av betydelse för försvarsplaneringen. Studier och prognosverksamhet rörande utvecklingen på skilda samhällsområden bedrivs av en rad olika myndigheter och institutioner. För försvarsplaneringen är det angeläget att resultaten av denna verksamhet kan tas till vara genom att relevant information samlas in, utvärderas och i förekommande fall kompletteras. På så sätt kan studierna belysa de restriktioner och möjligheter i samhällsutvecklingen som inverkar på försvars-

48 säkerhetspolitiska studier Genomförda

planeringen liksom den grad av sårbarhet som kan komma att utmärka det svenska samhället. Studierna av samhällsutvecklingen inriktas i stort på - samhällsekonomiska aspekter på försvaret, - mellan svensk och internationell av ekoanalys av sambandet utveckling nomi och näringsliv av betydelse för svensk säkerhets- och försvarspolitik, - analys av svensk samhällsutveckling näringslivsstrukturer, befolkningsförändringar, beroendeförhållanden, hälso- och sjukvård, kommunikationer, utbildningsväsende m m « av betydelse för planeringen av totalförsvaret, - för olika beunderlag för analys av det svenska samhällets sårbarhet tvingelsemetoder. l enlighet med Kungl Majzts bemyndigande har chefen för försvarsdepartementet gett anvisningar för de säkerhetspolitiska studierna. Dessa har under ledning av sekretariatet för säkerhetspolitik och långsiktsplanering inom totalförsvaret bedrivits i ett antal referensgrupper. l grupperna har ingått företrädare för berörda departement och myndigheter. I det följande lämnas en kortfattad redovisning av de väsentligaste resultaten av de säkerhetspolitiska studierna. Dessa resultat har utnyttjats

som underlag för anvisningar för myndigheternas perspektivplanering

(motsv). l detta kapitel redovisas också några utlagda uppdrag.

3.2 Översikt över möjliga utvecklingar i omvärlden

Resultaten av studierna av möjliga utvecklingar i omvärlden har i stor utsträckning gjorts allmänt tillgängliga genom publicering i bokform i Folk och Försvars serie “Försvar och säkerhetspolitik. Förutom sammanfattningen med rubriken “Säkerhetspolitiska framtidsalternativ har även ett flertal delstudier publicerats. Studier av den militärtekniska utvecklingen har bedrivits av försvarets materielverk i samarbete med försvarets forskningsanstalt och har resulterat i en Teknisk prognos 1974. Prognosen har sammanfattats och publicerats i den ovannämnda skriftserien under rubriken “Militär teknik för 1990talet”.

3.3 Angreppsfall, krisfall m m som grund för perspek-

tivplanering m m inom totalförsvaret

3.3.1 Översikt

Resultatet av de i föregående avsnitt nämnda studierna har utgjort underlag för att i olika former definiera totalförsvarets och dess grenars uppgifter i anslutning till följande typer av situationer - normala, förhållanden. fredliga -

krig eller kriser i omvärlden, som leder till brist på försörjningsviktiga

Genomförda studier säkerhetspolitiska 49 varor fredskriser, krig i Europa, varvid Sverige är neutralt. Konsekvenserna i Sverige kan bli neutralitetskränkningar, avbrott i utrikeshandeln och eventuellt verkningar av i omvärlden insatta ABC-stridsmedel. - militärt eller ekonomiskt hot som stöd lör krav på Sverige, ekonomisk krigföring mot Sverige, - med konventionella angrepp stridsmedel i syfte att vinna kontroll över hela Sverige eller del av landet. Angreppet kan ha föregåtts av sådana lörvarningssignaler att det svenska Försvaret hunnit mobilisera. Alternativt kan angreppet komma överraskande och syfta till att nå avgörande framgång innan mobilisering hunnit helt genomföras, - Sverige indraget i krig där ABC-stridsmedel utnyttjas.

I det följande redovisas de angreppsfall, krisfall m m som utnyttjats for att inrikta perspektivplaneringen (motsv) inom myndigheterna.

3.3.2 Angrepp med konventionella stridsmedel mot mobilisera! svenskt försvar

De för myndigheternas planering angivna styrande angreppsfallen utgår från följande gemensamma förutsättningar även om man provisoriskt lyckats reglera och därmed leva med gamla problem i Centraleuropa består de grundläggande motsättningarna mellan supermakterna. Detta har inte hindrat ett begränsat tekniskt-ekonomiskt samarbete inom områden där det bedömts vara till ömsesidig fördel, - strävanden från supermakternas sida att om ett krig i Europa inte skulle kunna förhindras på allt sätt undvika att det trappas upp till kärnvapennivå. de militära operationerna får i stor utsträckning karaktären av inslag i en lörhandlingsprocess mellan supermakterna, - Sverige har strategisk betydelse främst som genomgångsområde till mera betydelsefulla områden i våra grannländer. Dessa kan dock nås också på andra vägar.

Angreppsfallen utgår från hypotesen att Europa under en lång period varit relativt lugnt efter den reglering av centraleuropeiska som skedde problem omkring 1970. Supermaktema antas därefter i stort sett ha avstått från att aktualisera motsättningar i denna del av världen. Angrepp mot Sverige antas aktualiseras i samband med skärpta motsättningar eller öppet krig mellan två maktblock i Europa. De akuta orsakerna härtill antas exempelvis vara lokala motsättningar i Central- eller Sydeuropa i situationer där gränserna mellan supermakternas intressesfárer är oklara eller ej respekteras, sjöstrategiska motsättningar i Nordatlanten med anknytning till Nordkalottområdet, utomeuropeisk konflikt, som via supermakternas engagemang sprids till Europa.

I en framtida konflikt- eller krigsutveckling kan supermakterna tänkas

50 säkerhetspolitiska studier Genomförda

överväga olika handlingsalternativ för att nå sina allmänna säkerhetspolitiska mål. Ett av dessa alternativ kan innebära angrepp mot Sverige. Frågan är då om fördelarna med att kontrollera Sverige eller delar av landet är så stora att de motiverar de därmed förknippade uppoffringarna. Dessa kan vara av karaktären - reaktioner i omvärlden av att militärt våld överhuvudtaget tillpolitiska grips. Reaktionerna kan få karaktären av avbrutna handelsförbindelser, ökad paktsammanhållning och snabb upprustning, - resurser under viss tid och förluster. bindningar i Sverige av militära Hur kännbara dessa bindningar är beror på den potentiella angriparens totala militära resurser och behovet att utnyttja dem i andra riktningar exempelvis för gardering. - militära från den andra supermaktens sida. För att minska motåtgärder risken för sådana kan angreppet planeras så att det snabbt leder till resultat eller så att erforderlig militär gardering erhålls. - risk för misslyckande, som skulle kunna leda till försämrade styrkerelationer gentemot den andra supermakten. I de situationer då ett angrepp ter sig tänkbart görs i angreppsfallen en bedömning av vilka resurser en angripare kan vara beredd att sätta in mot Sverige, vilka förluster som därvid kan godtagas samt hur lång tid företaget kan få ta med hänsyn till befarade motåtgärder från huvudmotståndaren. De angreppsfall som utnyttjatsi planeringen förutsätter skilda angripare och leder till risk för angrepp mot skilda delar av landet. I samtliga fall förutsätts så tydliga förvarningssignaler i så god tid att det svenska försvaret hunnit bli fullt mobiliserat. avseende det militära försvaret I anvisningarna för perspektivplaneringen har föreskrivits att sju olika angreppsfall skall utnyttjas. För vart och ett av dessa fall finns ett antal varianter som bygger på olika hypoteser beträffande den potentiella angriparens totalt tillgängliga militära resurser och det sätt varpå dessa disponeras i olika riktningar. Detta innebär en betydande ifråga om de resurser den potentiella angriparen kan vara beredd spännvidd att sätta in mot Sverige och den tid ett företag mot Sverige kan tillåtas ta. Angreppsfallen för den övre och mellersta delen av det för det militära försvarets perspektivplanering anbefallda ekonomiska studieintervallet bygger på hypotesen att den världspolitiska utvecklingen också i framtiden kommer att karaktäriseras av svängningar mellan avtagande och tilltagande spänning. Orsakerna till svängningarna är att söka både utom och inom Vissa europeiska problem har provisoriskt reglerats. De bakom- Europa. liggande motsättningarna antas finnas kvar. Därtill kommer växande utomeuropeiska problem. De militära styrkorna i Europa antas vara oförändrade eller minska, det senare bla till följd av stigande kostnader. Förutsättningen för de angreppsfall som skall ligga till grund för studierna inom den nedre delen av intervallet är en långvarig avspänningsperiod, som bl a skulle kunna leda till att de militära styrkorna i Europa minskar betydligt. De kris- och krigssituationer som därvid skulle kunna uppstå till följd av kvarstående motsättningar har antagits bli starkt begränsade ifråga om nivå och/eller geografisk utbredning.

Genomförda säkerhetspolitiska studier 51

I anvisningarna för planeringen inom de andra delarna av totalförsvaret har vissa begränsningar i antalet angreppsfall kunnat göras. De uteslutna fallen bedömdes inte ge någon ytterligare påverkan på planeringen.

3.3.3 Överraskande angrepp med konventionella slridsmedel

Som grund för myndigheternas planering har angivits ett antal angreppsfall, som belyser mera överraskande angrepp. Hänned avses angrepp som slås ut mot ett på grund av otillräcklig förberedelsetid ej fardigmobiliserat svenskt

försvar. Överraskningseffekten

kan uppstå dels till följd av en angripares medvetna åtgärder för att dölja angreppsförberedelserna men dels också på grund av den svenska statsledningens svårigheter att samla in och tolka befintliga signaler. Därutöver kan tänkas en medveten återhållsamhet att anbefalla mobilisering vid osäker information därför att den leder till ekonomiska konsekvenser för samhället. Angriparen kan sträva efter att inleda ett angrepp överraskande dels för att snabbare nå åsyftade mål, dels för att kunna reducera egna styrkeinsatser och förluster. Den hänsyn som en angripare måste ta till huvudmotståndarens (den andra supermaktens) reaktion är starkt beroende av det militärpolitiska läget. På grund av benägenheten att acceptera fullbordat faktum bör ett överraskande och snabbt genomfört angrepp i vissa fall kunna medföra mindre besvärande politiska konsekvenser för angriparen än ett mera omfattande anfall mot ett mobiliserat svenskt försvar. Principiella problem i samband med överraskande angrepp har redovisats i en särskild analys. Som grund för planeringen inom totalförsvarets grenar har anvisats tre olika överraskande angrepp, som bygger på motsvarande internationella förhållanden som de i föregående avsnitt redovisade angreppsfallen. Sammantagna representerar de olika förvarningssignaler och olika förvarningstider.

3.3.4 Krig i Europa varvid Sverige är neutralt

De anvisningar som lämnats beträffande försvarets uppgifter under neutralitetstillstånd utgår från att ett krig på konventionell nivå i omvärlden kan väntas leda till betydande påfrestningar på försvaret och det svenska samhället i övrigt. Hos de krigförande uppstår knapphet på många viktiga förnödenheter, som man därmed inte blir benägen att sälja till Sverige. Vidare kan stridshandlingar längs handelsvägar eller i vårt närområde omöjliggöra utrikeshandeln helt eller delvis. Stridshandlingarna kan leda till oavsiktliga kränkningar av svenskt land-, sjö- och luftterritorium och till att flyktingar anländer till Sverige. De krigförande kan också överväga att avsiktligt kränka svenskt territorium för att därmed nå operativa fördelar, tex undandra sig bekämpning från motståndaren. Därvid torde det formella överträdandet av svenska tillträdesbestämmelser eller folkrättsliga konventioner i och för sig tillmätas mindre betydelse. Avgörande blir istället hur huvudmotståndaren och Sverige kan tänkas reagera på kränkningen och hur detta kan påverka den fortsatta krigföringen.

52 studier Genomförda säkerhetspolitiska

som befarar att hans motståndare söker uppnå fördelar En krigförande utnyttja svenskt sjöterritorium kan söka förebygga genom att orättmätigt detta genom att lägga ut mineringar och bekämpa sjöfart på svenskt område. Däremot kommer stridshandlingar att direkt beröra Sverige. Motsvarande förhållanden gäller även i vårt luftrum. En krigförande kan också söka tilltvinga sig favörer från svensk sida, tex transporter genom Sverige av trupp och materiel. för perspektivplanering avseende det militära försvaret I anvisningarna har lämnats en relativt fyllig redovisning för kraven avseende det militära försvarets verkan under neutralitetstillstånd. Bakgrunden till dessa exemplifieras genom ett antal krisfall. Som grund för planeringen avseende det ekonomiska försvaret har anvisats ett antal krisfall, i vilka särskild vikt lagts vid att beskriva den internationella handeln och störningar i denna. Variationer redovisas i såväl störningarnas omfattning som varaktighet.

3.3.5 Kriser i omvärlden som leder till brist pâförsödningsviktiga varor

-

fredskriser

fredskris definieras på följande sätt: Begreppet

Med fredskris avses ett läge, då normal fredsstandard inte kan upprätthållas i propå grund av importbortfall av en duktion, sysselsättning, export och konsumtion eller flera försörjningsviktiga varor utan att det är krig eller krigsfara i vår nära omvärld.

som fredskriserna kan in- Den ogynnsamma påverkan på vår försörjning i händelser utanför vår kontroll. Händelserna kan nebära, har sitt upphov bl a orsakas av dels relativt lokalt bundna, väpnade eller andra kriser och konflikter, dels vissa länders medvetna agerande (genom att tex begränsa utbudet av varor) för att förbättra sin position antingen i det globala haneller i något annat politiskt avseende som inte direkt berör delsutbytet Sverige. Den geografiska bundenheten gör att dessa händelser främst bedöms drabba vår försörjning med någon enstaka vara eller ett begränsat antal varor under en och samma tidsperiod. Bortfallet av den aktuella importen kan vara fullständig eller utgöra en större eller mindre del av den normala importen.

3.3.6 Krig i vilka ABC-stridsmedel utnyttjas

De förutsättningar beträffande skydd mot verkningarna av ABC-stridsmedel allmänna besom gjorts för myndigheternas planering utgår från följande dömningar. Ett krig i Europa med utnyttjande av kärnvapen ter sig föga troligt. Skälen härtill är dels att en från början begränsad insats successivt kan trappas

Genomförda säkerhetspolitiska studier 53

upp så att den blir oinskränkt och dels att ett sådant krig får förödande konsekvenser. Vetskapen härom har givit kärnvapenmakterna ett gemensamt intresse att undvika krig med varandra. Våra skyddsåtgärders omfattning och inriktning måste primärt bestämmas utifrån en bedömning av risken för att kärnvapen samt bakteriologiska (biologiska) och kemiska stridsmedel sätts in antingen i vår omvärld eller direkt mot vårt land. De påverkas också av våra möjligheter att minska konsekvenserna och i det senare fallet även minska troligheten av sådana insatser. Våra möjligheter att påverka att kärnvapen används mellan stormakterna är dock begränsade. Möjligen kan vi motverka en sänkning av insatströskeln mot oss, som kunde bli följden om insatsen. till följd av bristande skyddsåtgärder, skulle te sig särskilt lönsam och attraktiv. Skulle Sverige anfallas när kärnvapen redan satts in vid krig i omvärlden kan vi inte räkna med någon återhållsamhet mot svenskt område. l en sådan situation har Sverige små möjligheter att bjuda effektivt motstånd och samtidigt bevara en nationell handlingsfrihet enligt den säkerhetspolitiska målsättningen. En utgångspunkt för försvarsplaneringen är därför att totalförsvarets ansträngningar i ett sådant läge måste koncentreras på att begränsa krigets verkningar och öka befolkningens möjligheter att överleva. l samband med att anvisningar lämnades för myndigheternas perspektivplanering (motsv) gavs vissa riktlinjer for hänsynstagande inom totalförsvaret till verkningarna av möjliga insatser av kärnvapen och BC-stridsmedel mot vårt land. Dessa riktlinjer kompletteras med ett antal angreppsfall respektive krisfall, i vilka beskrivs situationer då ABC-stridsmedel sätts in mot Sverige eller i omvärlden.

3.3.7 Hot om ekonomiska och militära åtgärder som stöd för krav på Sverige

Förhandlingar är ett normalt inslag i internationella relationer. Utgången av förhandlingar beror på parternas intressen, förhandlingsskicklighet och inte minst styrka inom det område förhandlingarna gäller. I mera kritiska situationer kan uttalade eller underförstådda hot utnyttjas som övertalningsmedel. Inslag av hot kan förekomma under fredliga förhållanden i världen, mellan krigförande och neutrala och mellan stater som befinner sig i krig med varandra. En främmande makt kan utnyttja hot för att tilltvinga sig ekonomiska förmåner eller tillgång till svenska varor, förhindra svensk export till annan makt, stoppa misshaglig information, få till stånd en förändring av svensk utrikespolitik, få utnyttja svenskt område för ekonomiska eller militära ändamål eller under krig förmå svenska regeringen att avbryta fortsatt försvar. Den svenska statsledningens beslutsamhet och möjligheter att stå emot hot beror i hög grad på försvarets förmåga. Försvaret bör ha en sådan förmåga att hotet aldrig riktas mot landet. Huvuddelen av de anspråk som försvar mot hot ställer har därför redan uttryckts genom de tidigare redovisade

54 Genomförda säkerhetspolitiska studier

angrepps- och krisfallen. Endast för vissa speciella typer av hot har det befunnits lämpligt att utarbeta och föreskriva särskilda angreppsfall.

3.4 Svensk samhällsutveckling av betydelse för försvars-

planeringen

Studierna av samhällets utveckling söker beskriva tänkbara fredstida utvecklingar i Sverige på längre sikt i demografiska, ekonomiska, sociala, idémässiga och andra avseenden. De konkreta planeringsproblemen inom totalförsvaret står i förgrunden vid uppläggningen av samhällsstudierna. Dessa inriktas därför i hög grad på att identifiera och beskriva utvecklingen på områden (sektorer), som kan påverka förutsättningarna för försvarsplanering, främst på grund av känslighet för avspärrning och sårbarhet för krigshandlingar. Ett ökande importberoende skapar problem i det förra fallet och en ökande specialisering och koncentrering inom industrin i det senare. De områden det främst gäller är energiförsörjning. livsmedelsförsörjning, försörjning med kläder och skor samt läkemedel. transportväsende och telekommunikationer.

3.5 Utlagda uppdrag

3.5.1 De multinationella _företagens roll i det internationella systemer Professor Gunnar Adler-Karlsson har på uppdrag av försvarsutredningen genomfört en studie av de multinationella företagens roll i det internationella (Ds Fö 1975:3). Han har därvid sökt systematisera de olika sätt systemet på vilka multinationella företag kan komma in i utrikes- och försvarspolitiken, vilken makt de syns ha, hur denna makt utövas samt bolagens roll som potentiell konfliktanledning. Med internationell makt avser författaren förmågan hos något land eller multinationellt företag att kontrollera eller påverka in- eller utrikespolitiken i något annat land. Påverkan kan ske genom att erbjuda eller hålla tillbaka strömmar av varor, kapital, teknik och annan ekonomiskt värdefull kunskap samt tillgång till marknader som beslutsfattarna i detta andra land vet eller tror sig vara beroende av. Maktställningen kan få konsekvenser även om den inte direkt utnyttjas. Det räcker med att den erkänns för att beslutsfattarna tex skall underlåta politiska åtgärder som de vet skulle utlösa ett faktiskt utnyttjande av maktställningen. Författaren påpekar att de multinationella företagens framväxt och fortsatta utveckling innebär att den förändring mot större och färre maktcentra. som vi haft inom länderna, nu äger rum på det globala planet. För länderna och deras regeringar betyder detta att deras makt såväl över den interna ekonomin som över det internationella ekonomiska och politiska maktspelet torde vara i avtagande.

Genomförda säkerhetspolitiska studier 55

De ändamål För vilka de multinationella Företagens potentiella makt används diskuteras i Följande hänseenden - används som instrument För att moderlandets re- Företagen befrämja gerings intressen, - som instrument Företagen används För att befrämja värdlandets regerings intressen, - använder Företagen regeringarna för att befrämja sina egna intressen. Företagens stora makt- och kontaktyta i världsekonomin kan användas som instrument För en stormakts regering i Försöken att bedriva utrikespolitik. Författaren påpekar emellertid hur utomordentligt svårt det åtminstone hittills varit att nå några effektiva resultat. Regeringarna i de länder i vilka företagen har dotterbolag kan tänkas använda dessa för att påverka den utrikespolitiska balansen eller någon speciell fråga i relationen mellan värd- och moderlandet. Sannolikheten bedöms öka För att moderländernas utrikespolitik kommer att influeras av intresseharmoni med dotterföretag eller av “lobbying” till Förmån För visst lands politik. I Försöken att skapa bättre möjligheter till intern kontroll och planering över ekonomin eller som reaktion mot alltför stort beroende av utländska intressen har åtskilliga länder under senare årtionden nationaliserat utländsk egendom. Eftersom den avgörande faktorn i den ekonomiska maktbalansen är kontrollen över Företagens funktioner bedöms konflikter på grund av nationaliseringar minska i betydelse. På det hela taget torde man kunna dra slutsatsen att värdländernas möjligheter att utnyttja de multinationella Företagens dotterföretag som instrument För sin utrikespolitik är högst begränsade. De multinationella företagen har som ett viktigt mål att skapa och upprätthålla sådana internationella mönster i olika samhällen att deras verksamhet i görligaste mån underlättas. Detta mål kan befrämjas genom en lång rad små åtgärder syftande till att påverka de in- och utrikespolitiska beslutsfattarnas attityder, till att skapa en positiv inställning till Företagen

i den offentliga opinionen ooh till att påverka utformningen av lagar som berör företagens verksamhet. Endast i extrema fall kan sådana medel till-

gripas som att Föra kapital ur landet, blockera kredittillforseln och locka skickliga tekniker ur landet. Författaren diskuterar frågan hur effektiv maktutövningen är. Oavsett om det är stater eller Företag som söker påverka andra länder med hjälp av ekonomiska sanktioner eller ekonomisk krigföring Finns skäl att vara skeptisk mot effektiviteten av sådana åtgärder. Dessa kommer Förmodligen ofta att tillrådas och stundom att verkställas, men mer. som en moralisk demonstration än ett allvarligt Försök att Förändra ett lands politik. Några av de viktigaste uppgifterna För regeringarna i OECD-området har under de senaste årtiondena varit att reglera konjunkturförloppen, hålla arbetslöshet och inflation nere, stimulera tillväxten och skapa en någorlunda rättvis inkomstfördelning. Huvudinstrumenten har varit penning-, finansoch på senare år inkomstpolitik. De multinationella företagens frihet att agera över gränserna har minskat regeringarnas möjligheter att effektivt använda de nämnda instrumenten. Om regeringarna vill återfå en del av

56 Genomförda säkerhetspolitiska studier

den Förlorade makten kan de välja mellan att antingen dra sig ur de internationella fördrag som binder deras handlande eller tillsammans med andra regeringar medvetet söka reglera företagens beteende. Riskerna lör att potentiella konflikter mellan regering och företag därvid skall trappas upp till konflikter mellan de olika regeringarna inom OECD är inte obetydliga. Om öst-väst-konflikter åter skulle blossa upp kommer sannolikt de multinationella företagen att dras in som instrument för båda parternas regeringar. Däremot är det svårt att förutse att deras ännu så länge mycket ringa aktivitet skulle vålla några problem för den fortsatta avspänningsprocessen. Detta förhindras dessutom av hårda statliga kontroller. Som effektiva ekonomiska instrument torde de multinationella företagen sakna motsvarighet. Problemet är deras snäva målsättning om vinstoptimering. Om målsättningen kunde ändras. skulle de kunna bli ett viktigt och värdefullt instrument för en ny och rättvisare internationell ekonomisk ordning till förmån för u-länderna. Detta torde dock inte komma att ske utan ett införande av en lång rad kontroller och utan en medveten global ekonomisk omfördelningspolitik från de rikare ländernas sida. För att undgå internationellt våld från av fattigdom och misär desperata u-länder kanske det kan ligga i i-ländernas egna intressen att införa en sådan politik.

3.5.2 Horbilder, dokrriner och svensk _försvarsplanering För att ytterligare belysa sambandet mellan supermakternas hotbilder, doktriner och den svenska försvarsplaneringen har docent Gunnar Jervas for utredningen utarbetat två rapporter “Teorier om uppkomsten av konflikter och krig” respektive Från hotbild i öst och väst till svensk försvarsplanering” (Ds Fö 1975:4 och 5). I den första studien gör författaren en översiktlig redogörelse för den gängse internationella debatten om kris- och krigsorsaker. Tretton förklaringsfaktorer blir genomgångna. l en sammanfattande analys betonar författaren att ingen förklaringsfaktor ensam kan sägas vara uttömmande, men han framhåller samtidigt att heller ingen av de behandlade teorierna helt kan utmönstras ur debatten. Jervas har låtit intervjua ett antal historiker. statsvetare och freds- och konfliktsforskare. lntervjuundersökningen ger vid handen att samtliga säger sig tro på en flerfaktorförklaring. Det finns således ingen uppslutning kring tanken att konflikter och krig skulle kunna föras tillbaka på någon en gång för alla given orsaksfaktor. Varje konfrontation torde, hävdar Jervas, i stället vara resultatet av en total och delvis unik situation. I sin huvudrappon “Från hotbild i öst och väst till svensk försvarsplanering” behandlar Jervas mera direkt det till honom givna uppdraget. l ett första avsnitt anknyter författaren till diskussionen i den nyss nämnda rapporten. Han tar härvid upp den vetenskapliga debatten kring modeller som tenderar att tillskriva aktörerna i den internationella politiken en avgörande roll respektive sådana modeller som framhäver strukturelementen i den internationella politiken. Jervas förklarar sig för sin del vara anhängare av en kombinationsmodell, vilket således är överensstämmande med slutsatserna i uppdragets forsta del.

Genomförda säkerherspoliriska studier 57

De båda huvudaktörerna i det internationella systemet. Sovjetunionen och USA, blir i rapportens nästa del föremål för en allmän karaktäristik. När det gäller doktrinutvecklingen i Sovjet framhåller Jervas att den till övervägande del varit en produkt av den inrikespolitiska utvecklingen i landet och att försvarspolitiken långtifrån alltid utformats i enlighet med de officiella doktrinerna. Den sovjetiska doktrinen ger därför begränsad styrinformation för svensk forsvarsplanering, medan den konkreta militärpolitiken ger mera sådan information. Ytterligare kunskaper skulle kräva närmare analys av det sovjetiska politiska beslutssystemet. Även om den amerikanska doktrinutvecklingen sägs vara grundad på rationella kalkyler, är det en sanning med modifikation, hävdar Jervas. Andra faktorer som historiska erfarenheter och inrikespolitik har mera än det yttre hotet styrt doktrinutvecklingen under 1940- och 1950-talen. Efter denna period har påverkan skett i båda riktningarna. Den amerikanska doktrinen innehåller en viss mängd information av intresse för svensk forsvarsplanering. Jervas betonar att den svenska försvarsplaneringen fram till 1960-talet under vad han kallar den kärnvapenpräglade perioden, starkt påverkades av de båda supermakternas militära doktriner. särskilt den amerikanska. Man antog att ett eventuellt krig skulle bli ett kärnvapenkrig. Detta ledde till ökat skyddsrumsbyggande. satsning på luftförsvaret och en taktik innebärande utspridning av de militära forbanden. Planeringen ter sig i efterhand i huvudsak konsekvent i förhållande till den dåtida hotbilden. Efter det att supermakterna uppnått en viss jämställdhet på det strategiska området har man i planeringen enligt Jervas bedömning frigjort sig från “kärnvapenfixeringen. Man har börjat analysera doktrinerna också ur den synvinkeln att dessa fyller andra funktioner än de uttalade. De kan sägas fullgöra åtminstone sex funktioner. enligt Jervas. Han förespråkar en översyn av doktrinstudiernas roll i försvarsplaneringen. I ett avslutande avsnitt diskuterar Jervas vissa synpunkter på de möjliga hotbilder som grund för svensk forsvarsplanering som enligt hans uppfattning framgår av tillgängliga skrifter. Hans väsentliga invändning härvidlag är att hotbilderna med tanke på att de gäller ett perspektiv på 15-20 år ter sig något konventionella. Han föreslår att man dels arbetar med flera modeller än som nu synes vara fallet. dels att andra än inom totalförsvaret verksamma personer bereds tillfälle att medverka i detta arbete.

3.5.3 Studier av civilmotstånd 1970 års försvarsutredning gjorde i sitt huvudbetänkande (SOU 1972:4) bedömningen att civilmotstånd inte kan utgöra något hållbart alternativ till ett svenskt militärt försvar. Däremot kan det få en kompletterande roll som metod att utöva motstånd inom områden som blivit ockuperade av en angripare. Detta skulle enligt den dåvarande försvarsutredningens mening vara ett skäl att ytterligare studera förutsättningarna för civilmotstånd. Med anledning härav har professor Adam Roberts fått ett uppdrag som han under hösten 1975 redovisat i en rapport med titeln “Civilmotståndets teknik. Tillsammans med en av Roberts tidigare utarbetad skrift “T0-

58 Genomförda säkerhetspolitiska studier

talförsvar och civilmotstånd” ges följande bild av civilmotståndets strategi, teknik och möjliga roll i ett svenskt försvar. Civilmotstånd kan utnyttjas för många ändamål men behandlas i de två studierna främst som medel för nationellt försvar mot någon form av angrepp utifrån. Intresset för denna roll för civilmotstånd utgår enligt författaren från föreställningen att bruket av icke-våldsmetoder i det långa loppet skulle bidra till att avhålla en motståndare från att använda våld eller skulle minska betydelsen av det våld han använder. En viktig uppgift i den senare studien har varit att definiera vad civilmotstånd är och att belysa dess växelverkan med olika typer av våld. Civilmotstândets uppgift är främst att göra det svårare för en angripare att behärska eller utnyttja landet samt att förorsaka honom politiska problem. De metoder som kan komma till användning kan grovt indelas i tre kategorier. Det är dels metoder/öl att övertyga, t ex politisk agitation, petitioner och demonstrationer. Det är dels icke-samarbetsmerøder, tex strejker, bojkotter, vägran att betala skatt eller att göra värnplikt samt öppen eller dold olydnad mot lagar och bestämmelser. Det är slutligen inrervenrionsmetoder, tex sittstrejker. som syftar till att förhindra en viss rörelse eller verksamhet. Metoderna kräver medverkan av befolkningen som helhet. Civilmotståndet är enligt författaren klart avgränsat från pacifism, som bygger på en vägran att engagera sig i eller stöda militära operationer. Civilmotståndet är istället ett uttryck för en strävan att tillhandahålla alternativa kampmetoder för människor som känner att deras samhälle är i fara. Civilmotståndet kan inte förhindra den fysiska invasionen. Däremot kan olika aktioner vidtas i syfte att minska dess tempo eller ge signaler till den övriga befolkningen att motstånd äger rum. Försök kan göras att blockera vägar. antingen med människor eller med föremål, vägskyltar kan tas ner eller kan ersättas med slagord som riktas mot invasionen på angriparens eget språk. På flygplatserna kan landningsbanoma blockeras och landningsljusen släckas. På samma sätt kan till sjöss hamninlopp blockeras, kajer förstöras och fyrar släckas. Många aktioner av detta slag ingår redan i svensk försvarsplanering. I samband med civilmotstånd skulle de få en mera begränsad uppgift. Särskilt i de norra delarna av landet kan den ringa befolkningstätheten göra det mycket svårt att genomföra ett civilmotstånd för att försvåra den rent fysiska invasionen. Civilmotstånd skall under en ockupation motarbeta censur och överträda förbud som innebär att yttrandefrihet och mötesrätt kränks. Civilmotståndet strävar efter ökad kontakt mellan invånarna i det egna landet och representanter för angriparna och syftar till största möjliga öppenhet. Målsättningen och innebörden av olika aktioner skall klarläggas för angriparen. Kommunikationer via radio, television och telefon kan hjälpa civilmotståndet på två viktiga sätt. De kan göra det möjligt att organisera massaktioner i hela landet, och de kan sprida information både inom landet och utomlands om ett angrepp och om motstånd. Det svenska militära försvarets rörliga radiosystem och Sveriges Radios beredskapsplaner skulle förmodligen kräva mycket lite anpassning för att kunna utföra de två funktioner som här skisserats.

Genomförda säkerhetspolitiska studier 59

Civilmotstånd innebär svåra problem både när det gäller organisation och inre disciplin. Helt okontrollerat motstånd av vad slag det vara må kan urarta till upplopp och ekonomiskt kaos. Dålig organisation betyder ofta att det inte blir något motstånd alls eller att det är omöjligt att hejda motståndsaktiviteter också då de inte längre är nödvändiga. Men fastän organisation är av väsentlig betydelse innebär den också speciella risker. Den organisation som har till uppgift att leda och samordna civilmotståndet måste vara okänd for angriparen för att inte snabbt bli satt ur spel. Det måste då uppstå problem att få civilbefolkningen lojal till en organisation och ledning som man inte känner och eventuellt kan misstro. I intet fall har civilmotstånd hittills kunnat genomföras med fullständig framgång. Efter ockupation har det tillgripits som en nödåtgärd och i vissa fall har det efter en tid blivit tämligen välorganiserat och verksamt. När motståndet blivit alltför besvärande för ockupanten har denne mestadels skärpt sina motåtgärder. Repressalier i skilda former - såsom hårdare bestraffningsmetoder. ökad kontroll av enskilda medborgare. omflyttning av befolkningsgrupper - har då genomförts och civilmotståndet har mer eller mindre brutit samman. Många anhängare av civilmotstånd har då sökt sig till väpnade motståndsrörelser. Vad som här hittills diskuterats är civilmotståndets verkan mot militärt angrepp. Men en presumtiv angripare kan inte väntas inrikta sig på att slå ned ett civilmotstånd med enbart militära medel. Tekniken att indoktrinera. att propagera. att vilseleda och att korrumpera är långt utvecklad. Det är naturligt att en angripare kommer att utnyttja många olika sätt för att snabbt bryta ett civilmotstånd. Väsentligt för motståndet är bl a den målmedvetenhet med vilken motståndsmännen för kampen med sina egna medel och motsätter sig påtryckningar och provokationer och gripa till våld. Våldshandlingar utförda av motståndsmånnen kan nämligen väntas starkt minska eventuella sympatier för försvararnas sak. Även begränsade våldsåtgärder som leder till förluster i människoliv kan enligt författaren tas till intäkt för svåra repressalier och kan minska befolkningens stöd till motståndet. Dessa förhållanden skapar särskilda problem då man försöker kombinera civilmotstånd med ett militärt försvar. Några av författarens slutsatser är - civilmotstånd kan inte erbjuda ett fullständigt alternativ till alla delar av svensk försvarspolitik. Det kan vara en riktig typ av reaktion mot vissa typer av anfall medan det är verkningslöst mot andra, - om civilmotståndet kombineras med militärt försvar måste det vara skilt från detta i fråga om tid, plats och organisation, de folkrättsliga frågorna kring civilbefolkningens verksamhet i ockuperat område är inte lösta, det finns inga generella regler för hur ett civilmotstånd bör organiseras och inordnas i samhället. För detta krävs konkreta utredningar inom det enskilda landet, - för att civilmotstånd skall nå effekt krävs mycket hög grad av nationell sammanhållning.

4 Perspektivplaner m

m

Planeringsarbetet inom totalförsvaret har varit samordnat till tiden, med en inriktning på att ett samlat underlag skall föreligga för slutliga ställningstaganden av statsmakterna 1977. Perspektivplaner respektive perspektivstudier avslutades och slutredovisades under hösten 1975.

4.1 Överbefálhavarens perspektivplan för det militära

försvaret

4.1.1 Anvisningar för perspekrivplaneringens fas I

Kungl. Majzt uppdrog 1972-06-16 åt överbefälhavaren att genomföra perspektivplanering avseende det militära försvarets utveckling efter 1977. Alternativa sammansättningar av försvaret skulle sökas och utformas utifrån i anvisningarna angivna säkerhetspolitiska utgångspunkter. Som miljöexempel skulle ett antal styrande angreppsfall utnyttjas. De ekonomiska studieområdena skulle förläggas inom ett intervall mellan 10 och 20 miljarder kronor per år i antaget pris- och löneläge i början av 1990-talet. Hänsyn behövde inte tas till utgifternas fördelning över tiden.

4.1.2 Perspektivp/an del 1 för det militära försvaret

Överbefálhavaren överlämnade 1974-05-31 perspektivplan del 1. Avvikande mening har i militärledningen anmälts av cheferna för marinen och flygvapnet. Dessa redovisas i sammandrag pá sida 66.

4.1.2.1 Utgångsvärden och studier Eftersom de givna gränserna för det ekonomiska studieintervallet uttrycks i framtida priser finner överbefälhavaren att de måste omvandlas till 1972 års priser för att innebörden i stort skall framgå. Arbetet har bedrivits i tre nivåer enligt tabell 4:1. Överbefälhavaren konstaterar att anvisningarna visserligen innebär ett mycket brett intervall men att huvudintresset fästs vid alternativ innebärande en reducering av försvarskostnaderna. De styrande angreppsfallen har utnyttjats för utformning av krigsmaktsstrukturer, som grund för studier av krigsförlopp samt för värdering av strukturers egenskaper.

62 m m

Perspekrivplaner

Tabell 4:1 Överbefälhavarens studieniváer i perspektivplaneringens fas l Nivå Kostnader Ungefärlig Kompensation för hypoenligt CFöD andel av 1972 tetiska pris- och löne-

samt kraftig reducering

påverkas av osäkerheten be-

Oyerbefálhavaren påpekar att värderingarna

träffande såväl metoder som utnyttjade ingångsvärden. De stora osäkerheterna är hotet (kvantitet och kvalitet), tidsförhållandena, våra förbands förmåga och kostnader för nya förband.

4.1.2.2 Angriparens kvalitativa egenskaper

En angripares bedömda kvalitativa egenskaper i början av 1990-talet inverkar på utformningen av våra framtida förband. Utgångspunkt är att en angripare inte organiserar och utrustar sina förband för insats i Sverige, utan deras utformning bestäms huvudsakligen av förhållandet till huvudmotståndaren. Det har även antagits att en angripare inte utnyttjar enbart sina modernaste förband mot oss. En blandning av »förband med olika modernitetsgrad har förutsatts. Några förändringar hos angriparen som särskilt bör beaktas vid utvecklingen av vårt försvar är följande - förbättrade att upptäcka, och med hög premöjligheter lägesbestämma cision bekämpa mål, - tillkomst av konventionella över stor yta tex splitvapen med verkan tervapen och multipelvapen, - förbättrade att störa försvararens möjligheter ledningssystem, - förbättrade möjligheter att skydda den egna informationsöverföringen, ökad rörlighet och eldkraft i förbanden, utökad kapacitet avseende specialtonnage och luftrörlighet.

En angripare bedöms ha kvalificerade jaktflygplan samt attack- och bombflygplan med stor lastförmåga och målinmätningsutrustning som medger insats under alla siktförhållanden och från höjder upp till 10000 m. Attackhelikoptrar bedöms komma att komplettera attackflyget. En angripares motverkan mot våra attacksystem kommer att förbättras genom effektivare robotbeväpning och bättre telemateriel. Utvecklingen av kärnvapen bedöms kunna fortsätta bla med s k minikärnvapen. Möjligheterna att utföra även oidentiñerade angrepp och sabotage med biologiska stridsmedel kommer alltfort att vara mycket stora. Möjligheterna att använda kemiska stridsmedel kvarstår och kan komma att öka.

Perspektiv/Matter m m 63

4.1.2.3 Strukturbeskrivningar

Beroende på mindre ekonomiska resurser får försvaret på lägre nivåer mindre operativ styrka. Därför måste för olika strukturer skilda ambitionsgrader tillämpas avseende principer för försvarets förande. Nedan anges de två operativa huvudprinciper som av överbefálhavaren utnyttjats i studierna.

Strategisk avvärjning: Syftet är att bryta en angripares anfallskraft och hindra honom från att varaktigt få fast fot på svensk mark.

Straregiskjördrofjning: Syftet är att i det längsta hindra en angripare att utnyttja svenskt territorium, att vinna tid samt att tillfoga angriparen förluster.

Utgångspunkt för prövning av en viss struktur har varit att en angripare avdelar så stora resurser i angreppet mot aktuell struktur att han, med rimliga hänsyn till Förluster, tidsförlust och risker når sina mål. Detta innebär att krigsmaktens förmåga att bidra till vår säkerhetspolitik inte kan utläsas ur strukturbeskrivningarna. För detta fordras även en analys av vilka uppoffringar i form av insatser, förluster, tid och risker en angripare är beredd att göra och en värdering av vår operativa styrka i sådana skilda situationer. Som bakgrund till den fortsatta strukturbeskrivningen ges nedan en översikt över deras inriktning.

Övre nivån: Strategisk i en riktning, avvärjning strategisk fördröjning i övrigt. Kraftsamling skall kunna ske till aktuell riktning. Djupförsvar såväl utanför som inom vårt territorium. Strävan att pâtvinga angriparen stora uppoffringar i flera avseenden. Med hänsyn till detta avvägt innehåll utan luckor. Dagens värnpliktssystem med A- och B-utbildning.

Mellannivân: Strategisk fördröjning med två huvudalternativ.

Försvarets koncentreras till de in- Försvaret koncentreras till striden ledande striderna utanför och vid på svenskt territorium. Kraftsamling kust (fördröjning vid gräns). Strävan till strid om brohuvud. Strävan att att tvinga en angripare till lång för- en till tvinga angripare långvarig bekämpningstid samt att förorsaka strid på svenskt territorium samt att honom förluster i special- och flyg- förorsaka honom förluster i luftförband. Allmän värnplikt med och markstridsförlandsättningsytterligare differentiering. (M 4) band. Allmän värnplikt med dagens system, A- och B-utbildning. (M 5)

Nedre nivån: Begränsad strategisk fördröjning med två huvudalternativ.

Försvaret koncentreras till de in- Huvuddelen av försvaret skall ledande striderna. Strävan är att kunna koncentreras till del av tvinga till längsta möjliga förbe- svenskt område. Strävan att tvinga kämpning och strid innan utbryt- en angripare till strid utdragen på ning ur brohuvud kan ske. Förmå- svenskt territorium. att Förmågan gan att förorsaka förluster i special- förorsaka förluster i markstridsföroch flygförband prioriteras. Mark- band prioriteras. Flyg- och marinför-

64 m m Perspektivplaner

stridsförbandens antal nedgår starkt. bandens antal nedgår starkt. Allmän med katego- värnplikt med omfattande differen- Nytt värnpliktssystem riklyvning. (N 2) tiering. (N 3)

På övre niva°n utarbetades en struktur (Ö l) som vad avser principiell upphade stora likheter med dagens försvarsmakt. De kvalificerade byggnad förbandens kvalitet kunde anpassas till 1990-talets stridsmiljö men antalet reducerades jämfört med dagens läge. På meIIann/vân utarbetades två strukturer (M4 och M 5). Struktur M 4 innebar en forsvarsmakt med tonvikt på marin- och flygstridskrafter. Detta syftade till att tvinga angriparen till uppoffringar främst vid förbekämpning, under strid utanför kust, i gräns-, kust- och luftlandsättningsområden samt vid överraskande angrepp. Därför bibehölls bl a flygattack-, ubåts-, kustrobot- och ytattackförbanden med i möjligaste mån andock till reducerat antal i jämförelse med struktur Ö 1. passad kvalitet, Ett stort antal värnpliktiga korttidsutbildades och organiserades i kompanier som endast kan lösa begränsade uppgifter. Struktur M5 innebar en försvarsmakt med tonvikt på arméstridskrafter. Detta syftade till att tvinga angriparen till uppoffringar främst under strid i gräns-, kust- och luftlandsättningsområden samt under strid på djupet av markterritoriet. Därför bibehölls bl a brigadförbanden med i möjligaste mån anpassad kvalitet, dock till reducerat antal i jämförelse med struktur Ö 1. Samtliga värnpliktiga utbildades enligt dagens normer. De medeltunga och kustrobotförbanden utgick. Vidare reducerades flygattackförbanden ytattackförbandens kvalitet. På nedre nivån utarbetades också två strukturer (N 2 och N 3). 1 strukrur N2 bibehölls i huvudsak jaktdivisioner och lätta skol-/attackdivisioner samt ytattack- och ubåtsflottiljer. Medeltunga attackdivisioner dock inte. Brigadförbanden reducerades ytterligare i förhållande inrymdes till struktur M 4. Även lokalförsvarsförbanden reducerades kraftigt. Ett stort antal värnpliktiga utbildas inte. I struktur N 3 utformades arméstridskrafterna i huvudsak som i struktur M 4. Ett större antal värnpliktiga gavs korttidsutbildning. Antalet jaktdivisioner och lätta attackdivisioner reduceradesjämfört med N 2. Medeltunga attackdivisioner, ytattack- och ubåtsflottiljer samt rörliga kustartilleriförband inrymdes inte. På bild nedan ges exempel på förband som förekom i de utarbetade strukturerna. Härvid måste observeras att de förband som förekommer i strukturerna reducerades i antal och kvalitet i allt större omfattning ju lägre struktur som studerades. I M 4 förekom korttidsutbildat kompani typ C (kan under begränsad tid och med begränsad målsättning samt med stöd av övriga stridskrafter och fáltarbeten försvara motståndslinje eller motstândsnäste). I N 3 förekom korttidsutbildad enhet typ D (kan lösa enklare bevakningsoch skyddsuppgifter). Endast i Öl kunde särskilda flygspaningsenheter inrymmas. I övriga strukturer förutsattes denna uppgift kunna lösas genom att attackflygplan gavs begränsad spaningskapacitet.

m m

Perspekrivplaner 65

Ö1 Mekaniserade brigader 0 Spaningsdivisioner 0 Luftvärnsrobotba taljoner/medellång räckvidd o Korvettdivisioner 0 M4 Medeltunga attackdivisioner o o Kustrobotbataljoner , , M5 N2 Ytattackflottiljer o o o Ubåtsflottiljer o 0 0 “3 Infanteriregementen o 0 o 0 Mekaniserade batalioner o o o o g lnfanteribrigader 0 0 o 0 0 Patrullbåtsdivisioner 0 0 0 0 0 Fasta spärrbataljoner o 0 o o o Rörliga spärrbataljoner 0 o 0 0 Lätta attackdivisioner 0 0 o o 0 Jaktdivisioner 0 0 0 0 o LuftvärnsrobotbataIjoner/kort räckvidd 0 o o 0 o Kanonluftvärnsbataljoner o 0 0 0 0 Bild I Exempel pa _lörband som _lörekømmer i Öl M4 M5 NZ N3 strukturerna.

4.1.2.4 Inriktning av studier och forskning

inriktningen av studier och forskning syftar till att få inblick i sådana osäkerheter som är väsentliga för försvarets utformning på längre sikt. Overbefálhavaren har prioriterat följande studieinriktning - verkan av skydd mot angriparens attackflyg, - av alternativa värdering försvarsmaktsutformningar, överraskande angrepp, strategisk fördröjning, personalsystem, kostnadsberäkningar. Genom att noga följa den tekniska och militära utvecklingen i omvärlden skall forskningen därutöver inriktas så att försvaret inte överraskas av någon ny utvecklingsriktning.

4.1.2.5 Sammanfattning och slutsatser

Sammanfattningsvis anför överbefálhavaren att om svenskt försvar skall kunna utgöra ett någorlunda tillfredsställande stöd för svensk säkerhetspolitik fordras att det har en styrka, som svarar mot tillgängliga militära resurser i omvärlden och Sveriges betydelse vid en konflikt. Den övre ekonomiska nivån ger vissa möjligheter till ett sådant försvar, om omvärlden

präglas av avspänning och om beslut

skulle fattas inom pakterna i Europa

66 m m SOU |976:5 Perspekrivplaner

om att undvika fortsatta kostnadsökningar för militära ändamål. Mellanendast vid en relativt omfattande nednivån ger motsvarande möjligheter rustning. Även vid en sådan gynnsam internationell utveckling är många konflikter i vilka strukturer på nedre nivån saknar möjligheter att möjliga tillfredsställande stödja svensk säkerhetspolitik. På nedre nivån blir det därför nödvändigt att ompröva vår säkerhetspolitik. bör inrymmas att realisera strukturer på I planeringen handlingsfrihet nivån från mitten av studieintervallet till en nivå som ligger högre än dess krävs ekonomiska resurser övre gräns. För att skapa denna handlingsfrihet utöver vad som erfordras för att tillgodose behovet av försvarseffekt under mer närliggande perioder.

4.1.2.6 Chefernas för marinen och flygvapnet avvikande meningar

Vid sammanträde i militärledningen har avvikande mening till perspektivplan del 1 framförts av chefen för marinen och chefen för flygvapnet. Chefen för marinen anser att strukturernas förmåga att stödja vår säkerhetspolitik värderas på ett ej rättvisande sätt. Han anför främst

- av strukturerna har hänsyn inte tagits i tillräcklig omatt vid värdering till tilläggskraven “verkan under neutralitetstillstånd” och befattning redskap, - av att vi med våra försvarsansträngningar fördröjer en anbetydelsen gripare i början av ett krig för att ge statsledningen förhandlingsrum och vår militära ledning möjligheter att kraftsamla och vidta övriga förberedelser, - att den tilltänkta försvarsprincipen att föra striden över djupet av territoriet på sådant sätt att principen rimligen kan ej har dokumenterats anses trovärdig, - att värnpliktssystemets utformning inte studerats tillräckligt ingående inom ramen för allmän värnplikt. Chefen för flygvapnet anför som sin mening sammanfattningsvis att perspektivplan del 1 inte med tillräcklig tyngd värderat de egenskaper hos det militära försvaret som - stridsaktivitet som äventyrar befolkningens i det längsta söker förhindra liv, livsbetingelser och väsentliga värden, - i det säkerhetspolitiska ger rörelsefrihet agerandet innan större katastrofer inträffat, samt - av naturliga försvarsbetingelser och därmed inmöjliggör utnyttjandet under hans mest sårbara skeden i satser med kraft mot en angripare syfte även att säkerställa mobilisering av krigssamhället.

Överbefálhavaren finner att vad som framförts av cheferna för marinen och flygvapnet inte är av den arten att någon ändring bör ske i perspektivplanen del 1.

m m

Perspekrivplaner 57

4.1.3 Anvisningar/ör perspekrivplaneringensfas 2 Med stöd av Kungl Majzts bemyndigande meddelade chefen för försvarsdepartementet 1974-03-26 och I974-10-04 anvisningar för perspektivplaneringens fas 2. Fas 2 skulle innebära en analys av alternativa handlingsvägar i form av en serie beslut under de nännaste 5-10 åren för att nå de olika strukturerna under 90-talet samt säkerställa att statsmakterna får ett användbart underlag för programplaneanvisningar och kommande försvarsbeslut. En viktig slutsats av de analyser som gjorts av den internationella utvecklingen var att handlingsfrihet att på sikt förverkliga de i det följande nämnda strukturerna skulle prioriteras före effekt på kortare sikt. Som utgångspunkt för arbetet i fas 2 skulle förutsättas att den militära utgiftsramen budgetåret 1976/77 utgjorde 8 150 milj kronor i prisläge februari 1974. Överbefalhavaren skulle utforma och analysera handlingsvägar utifrån fyra ekonomiska nivåer för femårsperioden 1977/78-1981/82, nämligen 39 500. 40 750 42 000 resp 43 750 milj kronor i prisläge februari 1974. Exakta lägen skulle väljas så att intressanta omslagspunkter blev belysta. Allmän värnplikt med utbildning enligt nuvarande försöksverksamhet skulle förutsättas under de första fem åren. För studiealternativ med annat värnpliktssystem fick övergång till detta ej förutsättas ske före budgetåret 1982/83. Antalet fast anställda fick ej minskas snabbare än vad den naturliga avgången medger. Flygplan JA 37 skulle förutsättas vara beställt med leveransstart under budgetåret 1978/79. Överbefalhavaren skulle i sina överväganden rörande nytt attacksystem utgå ifrån den inriktning som framgår av Kungl. Majtts beslut den 26 april 1972. Beslutet innebar bl a att studier av tunga attackflygplan ej skulle bedrivas och att studierna av medeltungt attackflygsystem skulle avse endast system AJ 37 med begränsad vidareutveckling. Handlingsfrihet ifråga om utveckling och produktion av militära flygplan inom landet skulle föreliggat o mjuni 1977. . Tyngdpunkten i studierna skulle avse realiserbarhetsprövning av strukturerna M4 och M 5. Överbefälhavarens yrkande i fas 1 att hänsyn i fas 2 skulle tas till kravet att kunna realisera strukturer på högre ekonomisk nivå än som studerats i fas 1 skulle tillgodoses genom att undersöka om någon handlingsväg i den högsta tilldelade ekonomiska nivån medgav senare anskaffning av vapensystem och förband som enligt överbefälhavarens bedömning inte inrymdes i struktur Ö l.

4.1.4 Perspekrivp/an del 2 .för de! militära försvaret

4.1.4.1 Syfte och förutsättningar

Överbefälhavaren överlämnade 1975-11-04 perspektivplan del 2 för det militära försvaret. Denna är väsentligen en analys i ett kortare tidsperspektiv än i del 1. Med utgångspunkt från dagens krigs- och fredsorganisation har fem exempel på handlingsvägar för forsvarsmaktens studerats utformning och värderats. Regeringen har anvisat ett ekonomiskt område för planeringen mellan ca 43 500 och 48 200 miljoner kronor (prisläge feb 75). De ekonomiska nivåerna

68 Perspekrivp/aner m m sou 1975; 5

har därvid valts så att viktiga omslagspunkter belyses. Planeringen har i sk realvärde vilket innebär att särskilda medel (priskil) för genomförts att möta den framtida prisutvecklingen borträknats. Slutlig planeringsram for respektive handlingsväg kan fastställas först sedan prisregleringssystem beslutats och framtida prisutveckling prognosticerats. Ekonomiska nivåer för de fem handlingsvägarna i prisläge februari 1975 (milj kr) framgår av tabell 4:2.

Tabell 4:2 Ekonomiska nivåer för de fem handlingsvägarna

Hand- Totalt för 1977/82 lingsväg Reellt Erforderlig planeringsram Erforderlig planeringsrant planerings- med framtida prisutveck- med programplaneringens utrymme ling enligt förutsättningarna förutsättningar (avrundat) (realvärdeW i regeringens anvisningar (avrundat)

”Siffrorna inom parentes anger genomsnittsvärde per år.

Av tabellen att det i anvisningarna givna ekonomiska området framgår kr) oberoende av beräkningssätt täcks in av de fem (48 200 till 43 500 milj handlingsvägarna.

4.1.4.2 Grundläggande säkerhetspolitiska förhållanden

Vår säkerhetspolitiska linje uttryckt som alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig utgör grund för planeringen. Tilltron till neutralitetspolitiken kräver att hela landet kan försvaras och att försvaret kan anpassas till skilda Regeringens anvisningar i dessa avseenden lägen och möta olika angripare. måste vara för försvarsmaktens utinnebär att väpnat angrepp styrande formning. från detta underlag har fyra tänkbara nivåer för hot mot oss Utgående Där anges bl a vilken styrkeinsats, förlust och tid en angripare preciserats. bestäms kan vara beredd att acceptera vid ett anfall mot Sverige. Hotnivåerna dels av olika framtida konlliktsituationer, dels av långsiktig utveckling av stormakternas militära resurser. Innnebörden av hotnivåerna 1-4 är följande

Hotnivå l stridskrafter är till sin huvuddel bundna av En angripares huvudmotståndaren. Betydande stridskrafter kan avdelas mot Sverige. Kvaliteten på dessa har ökat något snabbare än under de senaste åren. stridskrafter är till sin huvuddel bundna av Hotnivå 2 En angripares huvudmotståndaren. Kvaliteten på hans stridskrafter har ökat i hittillsvarande takt. H0tnivå3 En angripares stridskrafter är i mycket stor utsträckning

SOU l976:5 m m Perspeklivplaner 69 bundna av andra motståndare. Kvaliteten på hans stridskrafter har ökat långsammare än under de senaste åren. Hotnivå 4 Nedrustning och andra stora förändringar i Europa har föregått den uppkomna konflikten. Stormakterna binder varandra i så stor omfattning att endast ett fåtal förband kan disponeras för operation mot Sverige. Kvaliteten på hans. stridskrafter har ökat väsentligt långsammare än under de senaste åren. Överbefálhavaren anser att de stora förändringar, som förutsätts i hotnivå 4 inte kan bli aktuella under den närmaste lO-årsperioden.

4.1.4.3 Utgångsläget inför försvarsbeslutet Den ekonomiska nivån och inriktningen i de senaste försvarsbesluten i förening med tillämpat prisregleringssystem har enligt överbefalhavaren framtvingat stora reduceringar i krigs- och fredsorganisationen. Krigsorganisationen har från slutet av 1960-talet genomgått kraftiga reduceringar främst vad gäller antalet allsidigt användbara förband. Fortsatta reduceringar är ofrånkomliga under den närmaste femårsperioden. lnom fredsorganisationen pågår omorganisationer och indragningar. Den reellt sett krympande ekonomin har medfört att utrymmet för materielanskaffning under senare år minskat. Detta har bl a medfört kortare serier och en ojämn beläggning vid försvarsindustrin. Dagens försvarsmakt (”arvet”) utgör grunden för det militära försvaret i framtiden. Anbefallda och intill l977 fattade beslut innebär förutsättningar att en stor del av medlen i de ekonomiska ramarna redan är bundna. Skill» naden mellan ramarna får stor betydelse för den fortsatta planeringen.

4.1.4.4 Handlingsvägar och konsekvenser

De handlingsvägar som överbefálhavaren redovisar utgör resultatet av ett antal utredningsomgångar under vilka inriktningen och planeringen prövats och successivt jämkats. Handlingsvägarna är exempel på översiktlig planering 1977-1982 för försvarsmakten och får ej uppfattas som slutligt utformade planer. Sammanställningar av de olika handlingsvägarna vad avser utveckling och anskaffning av viktigare materiel, resursfördelning samt personalinnehåll framgår av tabellerna 4:3, 4:4. 4:5, 4:6 och 4:7.

Operativ ram _för hand/ingsvägarna En för handlingsvägarna gemensam operativ ram anges nedan. lnom denna ram varieras ambitionerna beroende på ekonomisk nivå och hotnivå. Invasionsförsvar skall vara försvarsmaktens viktigaste uppgift. l varje del av landet skall ett meningsfullt försvar kunna genomföras. En angripare skall kunna åsamkas så stora uppoffringar i insatser. tid och förluster. att han ej finner angrepp lönsamt. Försvaret skall föras som ett djupförsvar. Stridskrafterna skall utnyttjas så, att vi tillvaratar våra naturliga försvarsbetingelser utanför och i anslutning till gräns och kust samt inne i landet. Huvuddelen av försvarsmakten skall kunna kraftsamlas till en invasionsriktning. Vid angrepp skall försvaret påbörjas så tidigt och så långt utanför

70 Perspekrivplaner m m sou 1976:5

våra gränser och kuster som bedöms stridsekonomiskt lämpligt. En angripare bör vid kustinvasion tvingas till så krävande förbekämpning att vi hinner vidta förberedelser för fortsatt strid. Strid utanför och vid kusten skall kunna leda till att en angripares handlingsfrihet redan inledningsvis begränsas genom att han åsamkas kännbara förluster. Även om en angripare har tagit någon del av svenskt territorium skall möjligheter finnas att göra hans fortsatta operationer tidsödande och förlustbringande. En angripares möjlighet att genom luftlandsättningar ta vitala delar av vårt territorium skall kunna begränsas genom insats av såväl mark- som flygstridskrafter. Striden i Norrland skall föras så att en angripare inte finner det lönsamt att snabbt tränga fram till något av våra grannländer eller till mål söderut i Sverige. Vid överraskande angrepp skall tillgängliga stridskrafter försvåra angripares styrketillväxt, åsamka honom förluster och skydda vår mobilisering. Vår försvarsförmâga bör därvid vara sådan att ett överraskande angrepp inte ter sig uppenbart fördelaktigt. Vid krig i omvärlden då vi är neutrala skall kränkningar av vårt territorium kunna upptäckas och avvisas.

Handlingsväg 1 har inriktats mot att i framtiden kunna förverkliga en struktur Planeringen Den till följd av tidigare försvarsbeslut fortgående reducepå övre nivån. ringen av försvarsmakten kan hejdas 1982, varefter förbandens antal och kvalitet relativt omvärlden behålls. Handlingsfrihet att senare kunna förstärka försvarsmakten föreligger. Planeringen innebär under 1980-talet återgång till värnpliktsutbildning enligt 1966 års riksdagsbeslut. Kapaciteten för utveckling av viktigare system (bl a flygplan, robotar av olika slag och stridsfordon) behålls. Materielanskaffningen anpassas för flertalet viktigare förband och vapensystem till den framtida stridsmiljön. Handlingsfrihet skapas att efter 1982 anpassa kvaliteten även för övriga förband. Fredsorganisationen reduceras som följd av före 1977 fattade beslut med bla två regementen och två flygflottiljer. Vid fortsatt planering efter 1982 med oförändrad ekonomisk inriktning kan försvarsförmåga enligt övre nivån förverkligas i slutet av l980-talet. Möjligheter finns att förstärka försvarsmakten eller att ändra planeringsinriktningen mot strukturer på mellan- och nedre nivån. Den försvarsmakt som handlingsväg 1 leder till är enligt överbefálhavaren krigsavhållande inom ett ganska brett säkerhetspolitiskt område. Invasionsförsvar kan genomföras inom tidigare angivna operativ ram upp till och med hotnivå 2. På den högsta hotnivån nedgår starkt förmågan att genomföra en kontrollerad försvarsstrid.

Hand/ingsväg 2 Planeringen har inriktats mot att kunna förverkliga en struktur över mellannivån. Planeringen 1977-82 innebär värnpliktsutbildning av nuvarande reducerade omfattning. Utveckling och anskaffning av viktigare materiel sker på i stort sett samma sätt som i handlingsväg l, dock i mindre omfattning.

Perspektivp/aner m m 71

Matcrielanskaffningen anpassas - liksom i handlingsväg l - för flertalet vtapensystem och förbandstyper till den framtida stridsmiljön. Fredsorganiszttionen reduceras med bl a två regementen och två flygflottiljer, ytterligare en flottiljadtninistration måste avvecklas efter 1982. Vid fortsatt planering efter 1982 med oförändrad ekonomisk inriktning kan en struktur över mellannivån förverkligas i början på 1990-talet. Möjligheter finns att ändra planeringsinriktningen mot en struktur på övre nivån varvid denna kan förverkligas några år in på 1990-talet. De minskade resurserna i förhållande till handlingsväg 1 leder till en ökad säkerhetspolitisk risktagning. Antalet möjliga säkerhetspolitiska situationer, som vi inte kan bemästra ökar. Den satsning, som görs på att vidmakthålla en inhemsk försvarsindustri bör positivt bidra till trovärdigheten i vår säkerhetspolitik. Denna handlingsväg torde inte leda till sådana förändringar, som påverkar stabiliteten i Nordeuropa. Den försvarsmakt, som handlingsväg 2 leder till, kan upp to m hotnivå 3 genomföra ett invasionsförsvar inom den ram som tidigare angivits. Vid hotnivå 2 och högre nedgår enligt överbefálhavaren starkt förmågan att genomföra en kontrollerad försvarsstrid.

Handlingsväg 3 Planeringen har inriktats mot att i framtiden förverkliga en sammansatt struktur på mellannivån, med både ersättning för AJ 37 och dagens värnpliktsutbildning. Inriktningen innebär att reduceringar av försvarsmakten blir nödvändiga även efter 1982. Möjligheter att inom landet utveckla kvaliflcerade flygplan utgår. Handlingsvägen innehåller värnpliktsutbildning i dagens omfattning. Kapacitet för utveckling av robotar samt tillverkning av flygplan och robotar bibehålls. Materielanskaffningen skiljer sig huvudsakligen från handlingsväg 2 genom att lätta attackflygplan och pansarvärnshelikoptrar ej kan anskaffas. Fredsorganisationen reduceras med bl a två regementen och två flygflottiljer. Ytterligare tre fredsadministrationer inom marinen och två inom flygvapnet kan beröras av reduceringen efter 1982. Vid fortsatt planering med oförändrad ekonomisk inriktning kan försvarsförmåga något över mellannivån förverkligas i början av 1990-talet. Planeringsinriktningen kan 1982 ändras mot övre nivån endast om en större andel av materielanskaffningen sker från utlandet. Den väsentligaste skillnaden i denna handlingsväg jämfört med handlingsväg 2 är den starkt minskade llygindustriella utvecklingskapaciteten. Detta kan i omvärlden uppfattas som en minskad vilja att verkligen fullfölja den alliansfria politiken. Trovärdigheten i vår säkerhetspolitik påverkas därmed negativt. Den försvarsmakt som handlingsväg 3 leder till kan upp tom hotnivå 3 genomföra ett invasionsförsvar inom den ram som angetts tidigare. Vid hotnivå 2 och högre nedgår enligt överbefalhavaren starkt förmågan att genomföra en kontrollerad försvarsstrid.

72 Perspektivp/aner m m

Handlingsväg 4

Den ekonomiska inriktningen för denna handlingsväg innebär kraftiga reduceringar av försvarsmakten. Bibehållen inriktning även efter 1982 leder till en struktur klan under mellannivån. Dagens principer for Värnpliktsutbildning måste överges och ersättningen av AJ 37 helt utgå. Även om den ekonomiska ramen bibehålls på oförändrad nivå efter 1982 uppstår allvarliga luckori försvarsförmågan redan under 1980-talet. Antingen :näste värnpliktsutbildningens omfattning reduceras väsentligt eller ersättningen av AJ 37 helt utgå. Inget av alternativen är godtagbart. För att belysa en väsentlig omslagspunkt har inriktningen för femårsperioden 1977-1982 valts så, att möjligheter finns att inrymma såväl nuvarande värnpliktsutbildning som ersättning för AJ 37. Skall dessa möjligheter tillvaratas, krävs en väsentlig ramhöjning efter 1982. Principbeslut härom måste fattas redan 1977. Planeringen innehåller värnpliktsutbildning av i huvudsak nuvarande omfattning, dock med reducerad utbildningskvalitet i Förhållande till handlingsväg 3. Reduceringar av personal och fredsorganisation måste göras. Kvalificerade flygplan och robotsystem kan ej utvecklas inom landet. Omfattande senareläggningar och kvalitetsminskningar sker i materielanskaffningen. Detta har främst gått ut över pansarvärnsfunktionen, sjö- och attackrobotar samt flottiljledare för ytattacken. Fredsorganisationen reduceras med bl a två regementen och två llygllottiljer. Den fredsorganiserade skol/attackdivisionen läggs ned. Reduceringar därutöver överensstämmer med handlingsväg 3. Denna handlingsväg leder till en ytterligare försämrad förmåga att stödja säkerhetspolitiken. Den försvarsindustriella kapaciteten beskärs än mer, vilket kan minska trovärdigheten till vår säkerhetspolitik ytterligare. En fortsatt reducerad kostnadsram leder till att varken ett flygsystem med god attackförmåga kan anskaffas eller att värnpliktsutbildningen kan bibehållas i nuvarande omfattning. De operativa konsekvenserna därav blir av samma natur som i handlingsväg 5. De inträffar dock något senare. En bibehållen kostnadsram innebär allvarliga operativa luckor genom att ett flygsystem med god attackformåga och bibehållen värnpliktsutbildning i nuvarande omfattning ej samtidigt kan innehållas. Om ett flygsystem med god attackförmåga ej anskaffas försämras påtagligt vår förmåga att före en landstigning påtvinga en angripare uppoffringar. Därigenom förkortas vår förberedelsetid och försämras våra möjligheter att vidta försvarsåtgärder. Även vår förmåga att möta ett överraskande angrepp nedgår. Denna angreppsform kan därigenom komma att framstå som allt mer lönsam jämförd med andra typer av angrepp. Om värnpliktsutbildningen ej bibehålls i nuvarande omfattning försämras efter hand vår förmåga att föra försvarsstrid över hela markterritoriet genom att ett successivt ökat antal förband med kort utbildningstid endast kan ges mycket begränsade uppgifter. Försvarsmaktens möjligheter att verka i en neutralitetssituation tenderar att bli alltför uttunnade, även vid bibehållen kostnadsram. Den försvarsmakt, som handlingsväg 4 leder till vid bibehållen kostnadsram. kan upp till hotnivå 3 genomföra ett invasionsförsvar inom den ope-

Perspekrivp/aner m m 73

rativa ram som tidigare angivits. Operativa luckor uppstår enligt överbefälhavaren oavsett val av alternativ. Vid hotnivå 3 och högre nedgâr starkt förmågan att genomföra en kontrollerad Fdrsvarsstrid.

H andlingsväg 5 Den ekonomiska ramen för perioden 1977-1982 medger inte en inriktning mot strukturer på mellannivån. Trots regeringens anvisning att tyngdpunkten i arbetet skall avse prövning av strukturer på mellannivån måste planeringen därför inriktas mot en struktur under mellannivån. Detta förutsätter dock att den nedåtgående ekonomiska trenden bryts 1982. . Planeringen innebär att förberedelser påbörjas 1977 för korttidsutbildning av 30 % av värnpliktskontingenten. Stora personalreduceringar inleds och omfattande nedläggningar av fredslörband förbereds. Utvecklingskettwaciteten för flygplan och kvalificerade robotsystem avvecklas tidigt. Materiel-

Tabell 4:3 Materielanskaffning och utveckling för viktigare system under femårsperioden. Miljoner kronor (av rundade värden) Miljoner kronor (avrundade värden)

Objekt Betalningsmedel 1977/1982

Hvg 1 Hvg 2 Hvg 3 Hvg 4 Hvg 5

Utveckling

Modifiering sjörobot

A nskq/fhinåq

Pansarvärnshelikoptrar

Ersättning för AJ 37 (A 20)

74 Perspektivplaner m m

anskaffningen begränsas ytterligare och vissa avbeställningar måste ske. Ersättning av AJ 37 sker inte. Krigsorganisationen reduceras kraftigt. Fredsorganisationen reduceras med bl a två regementen och två flygflottiljer. Beslut måste vidare fattas 1977 att lägga ned ytterligare tolv regementen, två fredsadministrationer och en skola vid marinen samt ytterligare fem fiottiljadministrationer. Den försvarsmakt som blir resultatet av handlingsväg 5 kan enligt överbefálhavaren i framtiden inte på ett tillfredsställande sätt stödja vår säkerhetspolitik i enlighet med de säkerhetspolitiska grunderna. I denna handupphör tidigt möjligheten att vidmakthålla en kvalificerad svensk lingsväg försvarsindustri inom väsentliga områden. Vidare får delar av Värnpliktskontingenten en mycket bristfällig utbildning. Försvarets fredsorganisation skärs ned radikalt. Detta medför att tilltron till vår vilja och förmåga att fullfölja vår säkerhetspolitik kommer att minska såväl i omvärlden som i Sverige. Efter hand leder handlingsvägen till en bristande förmåga att försvara hela landet. Försvaret måste koncentreras till de viktigaste delarna. Stabiliteten i Nordeuropa kommer att påverkas negativt. Vår nuvarande säkerhetspolitik kommer starkt att ifrågasättas. Det blir nödvändigt att pröva andra alternativ.

Tabell 4:4 Resursfördelning under femårsperioden Miljoner kronor (avrundade värden)

Verksamhet 1977-1982

Hvg 1 Hvg 2 Hvg 3 Hvg 4 Hvg 5 l Armén + Marinen + Flygvapnet Lednings- och förbandsverksamhet 21 050 20 550 20 450 20 250 20 150 Varav bl a

11 Cemral ledning: och gemensam! 6 100 6 050 5 950 5 950 5800 Varav löner 4 000 3 950 3 875 3 875 3 775 Summa (realvärde) 47 000 45 350 43 850 42 850 41 500

Perspekrivplaner m m 75 Tabell 4:5 Anställd personal 1977 1982 Hvg 1 Hvg 2 Hvg 3 Hvg 4 Hvg 5 Armén

Marinen

F/ygvapzzer

Fö/svarsgrenarna Iota/I

Summa (avrundat) 46 250 45 800 45 650 45 050 44 150 42 900 a Central och högre regional ledning samt gemensamma myndigheter och funktioner. Fördelning 1977.- Militär 1850. Civilmilitär 280 och civil personal 9350.

4.1.4.5 Försvarsmaterielindustrin Medelsutrymmet för utveckling och anskaffning av försvarsmateriel varierar starkt i de olika handlingsvägarna. För flygindustrin leder alla handlingsvägarna till minskade behov av utvecklingskapacitet. Omfattningen av medel för utveckling och anskaffning av flygplan framgår av tabell 4:6.

Tabell 4:6 Medel för utveckling och anskaffning av flygplan Miljoner kronor (1977-1982) Hvg 1 2 3 4 5

76 Perspektivplaner m m sou 1976:5

Handlingsväg l och 2 leder till en begränsad minskning av behovet av utvecklingskapacitet genom att såväl vidareutvecklad JA 37 (A 20) som lätt attackflygplan (B3LA) kan anskaffas. Handlingsväg 3 och 4 leder till avsevärt minskade behov av utvecklingskapacitet och reducerade behov av produktionskapacitet genom att endast vidareutvecklad JA 37 (A 20) kan anskaffas inom landet. Möjligheterna att inom landet nyutveckla kvalificerat Flygplan förloras redan efter något år. l handlingsvag 5 får flygindustrin inga nya utvecklingsuppdrag. Endast planerad produktion av .IA 37 kan garanteras. Möjlighet att i handlingsväg 5 under senare delen av 80-talet påbörja licenstillverkning av jaktflygplan föreligger ej. Sådan möjlighet föreligger eventuellt i handlingsvág 3 och 4. För robotindustrin redovisas i tabell 4:7 den ekonomiska satsningen i olika handlingsvägar.

Tabell 4:7 Medel för utveckling och anskaffning av robotar Miljoner kronor (1977-1982) Hvg 1 2 3 4 5

Urveckling Lätta robotar 90 140 140 140 140 Medeltunga robotar 530 530 450 350 -

A nskaV/Iiring Lätta robotar 220 190 190 190 190 Medeltunga robotar 220 170 190 l 70 -

Totalt 1 060 l 030 970 850 330

1 handlingsvägarna l-3 är anspråken på svensk robotindustri oförändrade eller något utökade. Handlingsfriheten för framtiden är god. l handlingsväg 4 reduceras utrymmet för utveckling av medeltunga robotar avsevärt. Kapaciteten måste avvecklas i början av 80-talet. l handlingsväg 5 avbryts pågående verksamhet avseende medeltunga robotar redan 1977, varför utvecklingskapaciteten utgår. För att tillvarata nu befintliga utvecklingsresurser måste en långtgående samordning ske. Alternativa lösningar för att bibehålla kapacitet att utveckla robotar vid svensk industri har analyserats. Huvudalternativet har därvid varit att under femårsperioden utveckla en gemensam sjö-, kust- och attackrobot (SKA) enligt överbefålhavarens tidigare förslag eller utveckla en lR-jziktrobot. Alternativet att utveckla SKA-roboten ger bästa effekttillskott för insatta resurser. Nackdelarna är att redan fattade beslut leder till att utvecklingen inte kan påbörjas förrän 1977. Sjörobotversionen blir härigenom kraftigt försenad. Alternativet lR-jaktrobot tillgodoser inte industrins behov av utvecklingsuppdrag längre än till 1979. Det måste därför kompletteras. Sjörobot måste anskaffas utomlands. Alternativet tillvaratar inte möjligheterna till samordnad verksamhet vad gäller främst sjö- och attackrobotar. Redovisningen i handlingsvagarna har beräkningsmässigt baserats på det senare alternativet.

Perspekrivplaner m m 77

4.1.4.6 Övriga frågor

Senast inför programplaneringen 1977/78-1981/82 behöver ett nytt system för prisreglering av försvarsutgifterna tillämpas. Detta system skall tillgodose kraven på stabilitet i försvarsplaneringen vilket förutsätter att systemet baseras på pris- och löneförändringar som är karakteristiska för Försvarets verksamhet. Kompensationsnivån skall fastställas mot bakgrund av realistiska krav på produktivitetsutveckling för Försvarets anställda och försvarsindustrin. De av dessa krav föranledda kostnaderna för investeringar i rationaliseringssyfte måste beaktas vid medelstilldelningen. Möjligheterna att nyttja medel över budgetårsgränserna behöver avsevärt vidgas. Genomförandeverksamheten blir därigenom mera rationell. l försvarsbeslutet 1972 fastställde riksdagen att antalet anställda inom försvarsmakten skulle minskas, bl a genom rationaliseringar. Förväntade kostnadsminskningar frånräknades den planeringsram som samtidigt fastställdes. Några investeringsmedel för att möjliggöra rationaliseringarna tilldelades dock inte. Investeringsbehovet för detta ändamål har för perioden 1977-1982 beräknats till ca 300 milj kronor. Dessa medel har inte inräknats i redovisade ekonomiska ramar. Överbefälhavaren påpekar totalförsvarsfrågornas komplexa natur och menar att en mängd samordningsproblem måste hänskjutas till behandling sedan statsmakterna beslutat om totalförsvarets principiella utformning. l perspektivplan för försvarsmakten behandlas problemområdena uthållighet samt förvarning och skydd av civilbefolkningen. I enlighet med regeringens anvisningar har möjligheterna att på kort tid förstärka Försvarsmaktens effekt analyserats. Möjligheter till förstärkning föreligger under perioden fram till 1984 beträffande utbildning, materielanskaffning samt befästningar. I perspektivplanen angivna åtgärder inom dessa områden beräknas kosta 2 200-2 500 miljoner kronor för två år. Med de förutsättningar som gällt för studierna kan slutsatsen dras att även om försvarsmakten tilldelas väsentligt ökade ekonomiska resurser blir effekthöjningen på två år liten.

4.1.4.7 Översikt och slutsatser

Dagens försvarsmakt är väsentligen ett resultat av de beslut som fattats under den senaste tioårsperioden. Krigsorganisationen fortsätter att minska under perioden 1977-1982 i alla handlingsvägar. Det fria planeringsutrymmet blir allt mer beskuret i låga ekonomiska nivåer beroende på förutsättningarna i regeringens anvisningar och på de åtaganden som finns 1977. I den lägsta nivån måste förutsättningar och åtaganden ifrågasättas. I givet ekonomiskt område redovisar överbefálhavaren ett antal viktiga valsituationer omslagspunkter en omslagspunkt omkring 9.3 miljarder kronor per år som berör krigsavhållande förmåga. Under denna nivå står valet mellan krigsavhållande förmåga på 1980-talet och handlingsfrihet för 1990-talet. I handlingsväg 2 har handlingsfriheten prioriterats, en omslagspunkt omkring 9.0 miljarder kronor per år. Valet står även här mellan krigsavhållande förmåga på 1980-talet och handlingsfrihet för

78 Perspekrivplaner m m

1990-talet. I handlingsväg 3 måste utvecklingskapaciteten för flygplan successivt utgå, vilket medför att en omslagspunkt passerats, en omslagspunkt på 8,6 miljarder kronor per år. Handlingsväg 4 är främst ett uttryck för den lägsta nivå vari på kort sikt möjligheter samtidigt finns att bibehålla dagens värnpliktsutbildning och att vidareutveckla JA 37 för attackändamål. Under denna nivå står valet mellan olika slag av omstrukturering av försvarsmakten med stora luckor som följd.

Jämförelser mellan handlingsvägarna visar på stora skillnader i flera olika avseenden. De mest väsentliga skillnaderna framgår av bild 2.

Genomsnittlig Verksamhetsområde 1977 - 92 árskostnad

Mil jarder kr Flygplan Utveckling O

l Realvärde medeltunga Omslags- 1977-82) Utveck- Tillverk- robotar Dutlkier Värnpliktsutbildning ling ning inom landet 1977 -82

Återgáng Kapacitet JA 37 Kapacitet (Krigsavhállande

till VU 60 bibehålls Ersättning bibehålls förmåga) för AJ 37 Lätt attackskollpl l stort nuvarande Omfatmmg

Flygplanutveck-

O

ling inom landet JA 37 Awecklas Ersättning successivt lör AJ 37 v Avvecklas J: SUCCESSiW Ersättning för

O AJ 37. O Värnplikts-

utbildning

l g lv

Kraftiga Avvecklas Endast Avvecklas Bild 2 Vissa väsentliga reduce- tidigt JA 37 tidigt

NHVGSI

skillnader mellan Ilarzdlirzgsvâgarna. ringar

Försvarsbeslutet 1977 avser såväl ställningstaganden till total medelsram som beslut angående utformning av den framtida försvarsmakten. De viktigaste besluten avser - vilket bl a berör den framtida säkerhetspolitisk risktagning. krigsorganisationens omfattning och kvalitet,

Perspektivplaner m m 79

- vid svensk försvarsindustri, utvecklingskapacitet vilket främst berör flygplan- och robotindustrin, fredsorganisation och personal. Besluten berör främst civil och äldre militär personal samt nedläggning av administrationen värnpliktssystem och utbildning berörande såväl omfattning som kvalitet, nytt prisregleringssystem så att den fortsatta planeringen kan genomföras med erforderlig stabilitet.

Den genomförda perspektivplaneringen visar på allvarliga konsekvenser i allt lägre ekonomiska nivåer. Alternativ som undersökts innebär i flera fall val av negativ innebörd. Sådana valsituationer kan endast undvikas i den högsta ekonomiska nivån. Arbetet har lett fram till några grundprinciper för de åtgärder som beskrivits genom handlingsvägarna. Dessa principer är också av stor betydelse för statsmakternas ställningstaganden med anledning av denna perspektivplan. De sammanfattas nedan - av försvarsmakten allsidig sammansättning är av stor betydelse. l valet mellan att genomgående sänka ambitionerna gradvis eller att låta hela

funktioner utgå bör om möjligt det förstnämnda väljas,

- kvalitet krigsforbandens är av stor betydelse. l valet mellan en allmän kvalitetssänkning i förhållande till omvärlden eller en differentiering av förbandens kvalitet bör det senare prioriteras, - militär och civilmilitär personal bör behållas för att kunna anpassa forsvarsmakten med hänsyn till eventuellt ökade krav i framtiden, - oberoendet av utländsk försvarsmateriel har stor betydelse. Sådan utvecklingskapacitet bör behållas som ger gott utbyte i svensk försvarsproñl och som berör materiel som är svår att köpa utomlands, - Det är dock möjligheter bör bevaras att åter kunna öka försvarsförmågan. inte möjligt att härigenom kompensera brister i den kontinuerliga försvarsförmâgan. Överbefálhavaren anför att de ekonomiska ramar som legat till grund för perspektivplaneringen inte möjliggör den krigsorganisation, som överbefälhavaren anser vara nödvändig. I de redovisade nivåerna ger handlingsväg l möjligheter att svara mot huvudparten av i miljöunderlaget förekommande konfliktsituationer. Inte ens denna handlingsväg ger emellertid en tillfredsställande svensk försvarsförmåga vid en begränsad ökning av kvaliteten hos konventionella stridskrafter i omvärlden. Den handlingsfrihet. som nivån ger, skapar dock möjligheter att senare möta även en sådan förändring i vår omvärld. Handlingsväg 1 innebär inte någon väsentlig merbelastning på samhällsekonomin men ger ett betydelsefullt tillskott till försvarsmaktens förmåga att kunna bemästra de situationer som är förutsebara och som framgår av miljöunderlag och av regeringens anvisningar. Överbefálhavaren hävdar att handlingsväg 1 bör läggas till grund för utformningen av programplaner för perioden 1977-1982.

80 Perspektivplaner m m

4.1.4.8 Chefens för marinen avvikande mening. Chefen för marinen anför i en avvikande mening att han i olika sammanhang i samband med och efter 1972 års Försvarsbeslut anmält att den ekonomiska ram marinen tilldelats är för låg. Chefen för marinen anför vidare att han i arbetet med nu föreliggande perspektivplan anvisats att arbeta med ekonomiska totalramar, som är alltför låga för att ge en tillräcklig, avhållande operativ effekt. Inom de mycket låga ramar marinen tilldelats har det utom ide lägsta handlingsvägarna - varit möjligt att med avkall på kvaliteten pressa in de viktigaste systemen. Det har däremot inte varit möjligt att inrymma det antal enheter som erfordras. Det har varit en allvarlig brist att det inte givits ekonomiskt utrymme för att pröva värdet av de tillskott ifråga om antal och kvalitet av marina vapensystem som han funnit angelägna. Chefen för marinen anser därför att de handlingsvägar som nu framläggs i dessa avseenden inte ger en rättvisande bild av hur marinen borde utvecklas.

4.2 Perspektivplan för civilförsvaret

4.2.1 A nvisningarför perspek!ivp/oneringensfas 1

De allmänna grunderna för civilförsvarets perspektivplanering sammanföll med anvisningarna för försvarsmaktens planering. Fyra typer av styrande angreppsfall föreskrevs. Dessa innebar konventionellt angrepp, angrepp med ABC-stridsmedel, hot samt ett neutralitetsfall. Behovet av beredskap och uthållighet skulle bedömas. Planeringen borde vidare utgå från det fredstida samhällets struktur samt den utveckling av denna som kan förutses. Det ekonomiska studieomrâdet för början av 1990-talet skulle förläggas inom ett intervall mellan 450 och 900 milj kronor per år i då antaget prisoch löneläge.

4.2.2 Perspektivplan del 1 för civilförsvaret

Civilförsvarsstyrelsen överlämnade 1974-05-30 perspektivplan del 1 till Kungl Majzt.

4.2.2.1 Svensk samhällsutveckling av betydelse för civilförsvarets framtida utformning Förändringar i samhället är av betydelse både för civilförsvarets möjligheter att verka i krig och dess möjligheter att bygga upp en lämplig organisation i fred. De faktorer som varit mest styrande för civilförsvarsstyrelsens planering har varit tätorters roll, riskobjektens lokalisering, bostadsbyggandets omfattning samt bebyggelseutformningen. Koncentreringen av befolkningen till tätorter torde komma att fortgå. Möjligheterna att alarmera, leda och informera befolkningen är bättre i tät-

Perspekrivplaner m m 31

orter än på landsbygden. Vid hot eller verkställighet av hot innebär dock befolkningskoncentrationen till tätorter nackdelar. Om tätorterna påtagliga berörs av markstrider innebär detta en stor risk för civilbefolkningen. Med riskobjekt avses objekt som vid bekämpning eller annan skada ger sådana risker för sekundärverkan på civilbefolkningen, som det i krig åligger Civilforsvaret att motverka. Exempel på riskobjekt är kärnkraftverk, dammanläggningar och oljelager. Civilförsvarsstyrelsen påpekar att civilförsvarets roll vid fredskatastrofer bör klarläggas. Stora delar av dagens bebyggelse saknar skyddsrum. Skyddsrum finns i huvudsak endast i s k skyddsrumsorter, dvs orter med mer än 5 000 invånare och vissa mindre orter. I dessa är det endast flerfamiljshus byggda efter 1940 som har skyddsrum.

4.2.2.2 Konsekvenser av övrigt totalforsvars utveckling för civilforsvarets framtida utformning

l första hand kommer det militära försvarets styrka och sätt att föra striden att få konsekvenser för civilförsvarets utformning. På alla ekonomiska nivåer utom den övre är det militära försvaret i sin planering inriktat på strategisk fördröjning, antingen med koncentration till de inledande striderna vid och utanför gräns och kust eller till strider på svenskt territorium. Oberoende av försvarsprincip kan en angripare genomföra förbekämpning på ett sådant sätt att invasionsriktningen mycket sent blir uppenbar for oss. Detta ger korta tider for beslut om och genomförande av invasionsutrymning. Den strategiska fördröjningen koncentrerad till de inledande striderna utanför gräns och kust bedöms medföra mindre krav på ändringar av nu gällande principer för befolkningsskyddet än den andra principen. Med den strategiska fördröjningen koncentrerad till striden på svenskt territorium bedöms följande förhållanden påverka befolkningsskyddet - av våra arméförband ytbekämpning samt bekämpning av mål som påverkar den långsiktiga krigspotentialen såsom transportnät, kraftförsörjning och industri, - markstrider över stora områden med åtföljande svårigheter att genomföra utrymning och att ñnna säkra inkvarteringsområden, - fortsatta strider inom områden. ockuperade Den viktigaste konsekvensen för befolkningsskyddet om denna försvarsprincip realiseras är behovet av ändrade principer för utrymning. Luftförsvarets utformning är av särskild betydelse för befolkningsskyddet. Olika strukturer inom det ekonomiska försvaret och övrigt totalförsvar torde inte komma att påverka befolkningsskyddet så direkt som det militära försvaret.

4.2.2.3 Utformning av framtida civilforsvar Civilforsvaret måste alltfort bidra till totalförsvarets fredsbevarande funktion genom sådana åtgärder och förberedelser att befolkningens vilja och förmåga till motstånd stärks. Utsätts landet för angrepp skall civilförsvaret skydda liv och egendom samt lindra verkningarna av skador.

82 m m

Perspektivplaner

Studier av krigsförlopp har givit till resultat att strävan bör vara att bibehålla samhället intakt så långt möjligt och att därför på längre sikt ge befolkningen tillgång till skyddsrum för att därigenom kunna begränsa genomförandet av utrymning. l de strukturer för civilförsvaret som studerats har tre olika kvalitetstyper av skyddsrum utnyttjats. Dessutom görs variationer beträffande skyddsrumsplatsernas tillgänglighet. De fem lösningar för undsättningsorganisationen som utnyttjas innebär variationer avseende beredskap, utbildningsnivå och anpassning i olika typer av angreppsfall. Skyddsrum och undsättning är av avgörande betydelse för civilförsvarets sätt att verka, varför de olika strukturerna deñnierats genom val av lösning for dessa två funktioner. På de tre ekonomiska nivåerna har sammanlagt tio strukturer studerats närmare. Dessa beskrivs i tabell 4:8. Civilförsvarsstyrelsen anför att den låga ekonomiska nivån innebär en medveten risktagning samt att civilförsvaret ens vid angrepp med enbart

inte

konventionella stridsmedel tillfredsställande kan möta många viktiga krav. ekonomisk nivå är resurserna för att realisera På medelhög tillräckliga lösningar med i huvudsak godtagbar effekt i flertalet angreppsfall eller god effekt vid angrepp med endast konventionella stridsmedel. På hög ekonomisk nivå är resurserna tillräckliga för att civilförsvarslösningar med god effekt i samtliga angreppsfall skall kunna realiseras.

4.2.2.4 Civilförsvar med kommunal anknytning En starkare kommunal anknytning av civilförsvaret skulle underlätta verksamheten genom en bättre överensstämmelse mellan freds- och krigsorganisation och troligen också medföra ett bättre resursutnyttjande. I perspektivplaneringens fas 1 har det ej varit möjligt att mer än till viss del behandla ett sådant alternativ.

4.2.2.5 Tidigare överförande av värnpliktiga till civilförsvaret Till det lokala allmänna civilförsvaret rekryteras idag 47-åriga män som lämnar värnpliktsåldern. Till undsättningskårerna rekryteras ca 1 000 man per år genom överföring av värnpliktiga i 35-årsåldern. Personalen i civilförsvaret utnyttjas till 65-års ålder. Erfarenheter visar enligt civilförsvarsstyrelsen att åldersgränsen 65 år bör sänkas. Civilförsvarsstyrelsen har i perspektivplan del l behandlat andra principer för rekrytering av civilförsvarspersonal. Bl a framhålls att ett överförande av värnpliktiga bör göras tidigare samt att brandmän bör ges uppskov i större utsträckning än fn.

4.2.2.6 Konsekvenser av civilförsvarets utveckling för samhällsplanering och totalförsvaret i övrigt Behovet av att civilförsvarsintressen tidigt beaktas i samhällsplaneringen har tidigare uppmärksammats av civilförsvarsstyrelsen. Vid planeringen av

m m 83 Perspekrivplaner

Tabell 4:8 Civilförsvarsslyrelsens perspektivplan del I. exempel på strukturer

§8

_.2: -zmmucz .mmEc ...såga om... 0G com m: om. Rs 8» .mt ms 03 m:

.mmEcExäb -mmEvQo

:o: 2 .EZ .az .az 2 2 2 2 2 2

.såå

.xzuâm amxmvuöø .oxmaE

-mcos _m_ 2 .az .BZ FZ a.. E. .az m.. 2 2

.xwmêmuuxxm

om

måä: _mo_ En: v u a | v v z v m v

.mEEmuuxxm

wcwmå_ eomäa

mao_ :mä

.ns

3 En:

2 .ä Z

ä_ _d_ S: d:

onSwEEoxEH -mEåmuuxxm

å So So 08 000 80 So So So So So

_umäñ

m m

.ön 8_ BN S mom ä SN än som na o:

§30 x x x x x x

ovEoEovi :ämanüwcm .coäox §25:

x x x x x x x x x

_oåaå_

åeöm

._ _ m m v _ m m _ m m

.obåxzzm

...zoscomuuxxmêoz

_oEataEEmnuxxm

:oo

_ovsws

_

ma

uapncmeam

aaåvøå

E

_oaEuxm xaEocoxm wêanø:

.saxen

.magin

ma..

ma: m3 ä: e v »Sv Em

84 m m

Perspektivplaner

framtida bebyggelse, kommunikationer, industri m m bör behovet av funktionsduglighet i krig beaktas genom samråd med berörda totalförsvarsmyndigheter. Civilförsvarsstyrelsen påpekar betydelsen av omsorgsfull planering Främst behandlas därvid av åtgärder vid haverier vid så kallade riskobjekt. konsekvenser av skador på kärnkraftverk. Tillgången till skyddsrum anses grundläggande för civilbefolkningens bör ses som ett komplement till skyddsrummen. Ciskydd. Utrymning bedömer att denna princip fullt utvecklad skulle öka vilförsvarsstyrelsen det militära försvarets handlingsfrihet. De krav som kan ställas på det ekonomiska försvaret hänför sig till områdena försörjning med livsmedel, värme, vatten och elektricitet. Beträffande hälso- och sjukvården påpekas behovet av medicinalpersonal på skadeplatserna. Fördelarna med ett inom totalförsvaret samordnat sambandssystem påi detta avseende talas. Av civilförsvarsstyrelsen tidigare föreslagen utredning bör snarast komma till stånd. Vidare påpekas att det vore en fördel för civilförsvaret om de beväpnade ordnings- och bevakningsenheterna fördes från civilförsvaret till polisen eller försvarsmakten.

4.2.2.7 Förslag till inriktning av studier och forskning

I sitt förslag till inriktning av studier och forskning behandlar Civilförsvarsstyrelsen främst de behov som föranletts av perspektivplaneringen. Förslaget innehåller främst följande områden - samt beskrivning av tänkbara krigsöversyn av styrande angreppsfall förlopp utarbetade av totalförsvarsmyndigheterna gemensamt, - av vapenutveckling, insatsmetoder och olika stridsmedels bedömningar verkan, - kommunanknutet civilförsvar, - samhället i krig, - studier inom områdena samt beredskap/ nådatid. förvarning/alarmering

4.2.3 för perspektivplaneringens,läs 2

Anvisningar_ Chefen för försvarsdepartementet gav 1974-03-26 och 1974-10-04 anvisningar för civilförsvarets perspektivplanering under fas 2. Civilförsvarsstyrelsens fortsatta planering skulle i första hand avse strukturer som var särskilt intressanta med hänsyn till lämnade anvisningar och det ytterligare studieunderlag som framkommer. Förutsättningarna för att förvarna civilbefolkningen vid flyganfall skulle studeras i samverkan med överbefälhavaren. I fas l redovisade alternativ rörande utrymning skulle ligga till grund även för fas 2. Studierna av skyddet skulle utgå från att skyddsrumsbyggandet är en grundläggande åtgärd för befolkningens skydd i krig. De kvalitetsalternativ i fråga om skyddsrum som redovisades i fas l skulle ligga till grund för de fortsatta studierna. Studierna beträffande skyddsmasker skulle belysa alternativ produktionsberedskap samt möjligheter att upprätthålla en jämn beläggning på berörda industrier.

m m

Perspekrivplaner 85

Beträffande undsättning skulle det lägsta alternativet ej vidare studeras. Kostnaderna för den civilforsvarsverksamhet, som for närvarande linansieras över lV. huvudtiteln, exklusive statsbidrag till skydd för befolkningen, skulle för budgetåret 1976/77 forutsättas utgöra 135 milj kr. För denna del av verksamheten skulle studierna avse tre ekonomiska nivåer for femårsperioden 1977/78-1981/82, nämligen ungefär 575, 675 respektive 775 milj kr. Beträffande skyddsrumsbyggande foreskrevs ett studieintervall från 150 000 till 300000 tillkommande skyddsrumsplatser per år. 1 fas 1 redovisade studier beträffande tidigare rekrytering till civilforsvaretav värnpliktiga från det militära Försvaret skulle inte utvecklas vidare. De inledda studierna av lämpligheten av en ökad samverkan mellan civilförsvaret och den kommunala verksamheten skulle fortsättas.

4.2.4 Perspekrivplan del 2 _för civil/örsvarer

Civilforsvarsstyrelsen överlämnade 1975-10-31 perspektivplan del 2 till regeringen.

4.2.4.1 Civilforsvarets uppbyggnadsläge och brister 1977

Planerad utveckling av Försvarsmaktens strilsystem tillgodoser i huvudsak civilförsvarets behov av förvarning. Uthålligheten är dock otillräcklig. Alarmeringen har ett antal svagheter. Bl a finns larmnät endast i nuvarande skyddsrumsorter. Reserv for det telefonbaserade nätet finns ej. Tillgången på skyddsrumsplatser är 5,4 miljoner. Kvaliteten på dessa är mycket varierande. Stora brister finns i innerområden, låghusbebyggelse samt i de flesta tätorter med mindre än 5000 invånare. Av skyddsmasker finns ca 2 miljoner moderna masker. Dock saknas nästan helt skydd för barn. Gällande utrymningsplaner omfattar ca 3,8 miljoner personer. Denna planläggning grundar sig emellertid på de tidigare mera aktuella hoten om insats av kärnvapen och terroranfall. Anpassning av planläggningen till 1972 års försvarsbeslut pågår. Personellt är det lokala allmänna civilforsvaret uppbyggt till drygt 90 %, det regionala till ca 85 % och verkskydden till ca 80 %. Materiellt är uppbyggnadsläget 95 % räknat i kostnader. Bristerna hänför sig till viss materiel, skyddsrum for framskjutna enheter, branddammar samt utbildning. Ledningsorganisationen är personellt och materiellt uppbyggd till ca 90 %. Bristerna hänför sig främst till sambands- och alarmeringssystemen samt till antalet ledningscentraler.

4.2.4.2 Verkansmiljöer och krav på ett framtida civilförsvar Civilforsvarsstyrelsen utnyttjar för sin planering begreppet verkansnivå for värdering av olika civilforsvarsstrukturers effekt. Verkansnivåerna framgår nedan Verkansnivå l innefattar alla anbefallda typer av angreppsfall, nämligen konventionellt angrepp, angrepp med ABC-stridsmedel, hotfall och neutralitetsfall

m m

86 Perspekrivplaner

Verkansnivå 2 innefattar endast konventionellt angrepp Verkansnivå 3 innefattar endast neutralitetsfallet

från bl a anbefallda angreppsfall bör vid utformningen av fram- Utgående tida civilförsvar strävan vara

- mån bibehålla samhällets funktion intakt även under att i möjligaste kris- och krigsförhållanden, - att kunna erhålla förvarning om anfall från luften och att ha möjlighet till alarmering av civilbefolkningen, - så att alla erhåller samma överatt ge alla invånare skydd i skyddsrum, levnadsmöjlighet och detta oavsett tid på dygnet, - att kunna rädda instängda och nödställda människor samt ge skadade en första vård och därefter transport till sjukvårdsinrättningar, - av utrymningar till enbart särskilt hotade att begränsa genomförandet områden och hotade områden med dålig tillgång till skydd.

4.2.4.3 Beslutssituationen i vissa frågor

Studier tillsammans med överbefálhavaren avseende förhar genomförts Därvid har framkommit att tiden från larm till vavarning/alarmering. kan bli 3-4 minuter. Denna tid överensstämmer i huvudsak penverkan med den tid det tar för befolkningen att i rimlig utsträckning nå skyddsrum med nuvarande principer för skyddsrumsbyggande. Studierna har även påvisat behovet av landsomfattande täckning av alarmeringssystemet. anmäler om samordning av ra- Civilförsvarsstyrelsen ånyo önskemålen diokommunikationerna inom totalförsvaret, varigenom besparingar skulle kunna göras. För skyddsrumsfrågorna har utnyttjats 1969 års skyddsrumsutredning och för beräkning av framtida skyddsrumsbyggande. Beprop 1975:21, främst träffande skyddsrumskvalitet pågår studier tillsammans med försvarets forskningsanstalt. Förstudie har genomförts av ett i ökad grad kommunanknutet civilförsvar. Genomförd remissbehandling har utfallit positivt. Dock inte tillräckligt underlag för att inarbeta detta alternativ föreligger av civilförsvarsstyrelsens fredsorganisation lik-

i handlingsvägarna. Översyn somav länsstyrelsernas försvarsenheter pågår vid försvarets rationaliserings-

institut. Behov av ökade personella resurser påvisas. Medel krävs med ca 3 milj kronor per år, vilka inte kunnat inrymmas i givna ramar.

4.2.4.4 Strukturer och handlingsvägar i stort

av förvarning har föranlett civilförsvarsstyrelsen att rekommen- Betydelsen dera att försvarsmakten tilldelas sådana resurser att den högsta stridslednings- och luftbevakningsnivån kan erhållas, vilken bl a innebär förbättrad uthållighet. l den höga ramen har den största satsningen gjorts för att utvidga antalet och förstärka det nuvarande alarmeringssystemet med realarmeringsorter servsystem. Genomförda studier har lett till att enbart en kvalitetsnivå för skyddsrum

m m

Perspekrivplaner 87

tills vidare ligger till grund för planeringen, nämligen typ D enligt Tekniska bestämmelser för normalskyddsrum av 1974. Civilförsvarsstyrelsen har inom anbefallt studieintervall konstruerat fyra skyddsrumsprogram A, B, C och D. Förutsättning för programmen är ett bostadsbyggande om 75000 lägenheter per år, varav 60 Wi, småhus. Dock redovisas konsekvenser av ett lägre byggande om ca 50000 lägenheter per år.

Skiv/dmnnsprøgram A En fördelning av tillkommande 150 000 skyddsrumsplatser per år har angivits i tre olika alternativ. Alternativet A 1 innebär urval endast efter ortsstorlek, vilket medför att orter med mindre än 15000 invånare ej får skyddsrum. Alternativet kommer att medföra behov av mycket omfattande utrymningar. Alternativ A 2 innebär att skyddsrum endast byggs i kustoch gränsinvasionsomrâden. Alternativ A 3 innebär att skyddsrum endast tillkommer i bostadshus och vissa krigsviktiga industrier.

S/(vddsrurnsprogram B

Programmet innefattar 200 000 tillkommande skyddsrumsplatser per år. Alternativet Bl medger byggande av skyddsrum i alla orter med mer än 5000 invånare. Alternativ BZ avser skyddsrumsbyggande med hänsyn till militära mål och riskomräden.

Skjvddsrumsprogram C

Programmet ligger på nivån 250000 tillkommande skyddsrumsplatser per år. Alternativ C l innebär att skyddsrum byggs antingen enligt alternativ Bl eller BZ och att bristerna i låghusområden minskas. Alternativ C2 innebär att skyddsrum byggs i samtliga tätorter.

Skvddsrunzsprogram D

Programmet innebär att skyddsrum byggs i alla tätorter samt att bristtäckning sker i Iåghusområden och nytillkomna skyddsrumsorter. 1 samtliga program är inräknat täckning av brister på skyddsrumsplatser i innerområden. Angivna skyddsrumsprogram har vägts mot varandra och värderats mot givna förutsättningar. Värderingen har lett till att civilförsvarsstyrelsen inom respektive program förordar alternativen A2, Bl och C2. Beträffande undsättning och ledning anförs att förslag lämnades 1975- 09-01 angående den s k organisation 80 till regeringen. Organisationen införs fr o m 1977-07-01 och är en effektuering av 1972 års försvarsbeslut. Samtidigt har gällt att utbildnings- och övningsverksamhet enligt anvisningarna skall ligga fast de närmaste 5-10 åren. Detta har inneburit att på mellannivån programplan 1976/81 prolongerats, på höga nivån en satsning gjorts på alarmering, samt att på låga nivån en reducering av krigsorganisationen med ca 20 ”o krävts.

m m

83 Perspektivplaner

Cf inom ram 115 135 155 Urholkad Org 80 Org 80 + Skydds- Org 80 Alarmering rumsprogram

A Geografiskt urval ca 150 000 pl

B I huvudsak nuvarande ortsförteckning ca 200 000 pl

%%%S

C Samtliga tätorter ca 250 000 pl z

D Samtliga tätorter + bristtäckning 300 000 pl Bild 3. Översikt över \%%% handlingsvägar.

Avvägningen av strukturer har gjorts inom sex nivåer mellan ekonomiskt ungefär likvärdiga alternativ enligt bild 3. Civilförsvarsstyrelsen har prioriterat långsiktig effekt (skyddsrum) och handlingsfrihet. Detta har lett till val av alternativen B 115, B 135. C 135

och C 155.

4.2.4.5 Handlingsvägar

De i anvisningarna angivna ekonomiska studienivåerna har omräknats till 1975. Ifråga om prisutveckling skall förutsättas en utveckprisläge februari ling enligt anvisningarna för det militära försvaret. Civilförsvarsstyrelsen har inte avsatt någon planeringsreserv eftersom skillnaden mellan NPI och

verklig prisutveckling bedöms bli försumbar.

Perspekrivplaner m m 89

Funktionerna utrymning, skyddsmaskanskaffning, skydd (utom skyddsrum) samt rekrytering har inte varierats i nämnvärd grad i de olika ekonomiska nivåerna. Utrymning bör enligt civilförsvarsstyrelsen betraktas som ett komplement till byggandet av skyddsrum. Beroende på att skyddsrumsbrist kommer att föreligga under lång tid måste en utrymningsplanläggning bibehållas tills vidare. Kostnaderna i fred för utrymningsförberedelser belöper sig till 3 a 4 milj kronor per år. Enligt civilförsvarsstyrelsen bör målet för skyddsmaskanskaffningen på lång sikt vara att alla kan disponera detta skydd. På kortare sikt skall produktionsberedskap upprätthållas. Produktionskapaciteten är fn ca 300000 masker per år och kan höjas till 500000 per år utan större investeringar. Fyra alternativ för skyddsmaskproduktion har studerats nämligen att produktionen avbryts samt låg. medelhög och hög produktionstakt. Om produktionen avbryts 1979/80 är tillgången noll vid sekelskiftet. Om med låg produktionstakt avses 150000 masker per år är tillgången 1990 4 miljoner masker. En medelhög takt om 300 000 masker per år ger 6 miljoner masker 1990. Om med hög produktionstakt avses 600 000 masker per år är tillgången 1987 7 miljoner masker. Med hänsyn till produktionsberedskap och beläggning vid industrin beräknar civilforsvarsstyrelsen att en produktionstakt om 350000 masker per år är att föredra oavsett ekonomisk ram för civilförsvaret totalt. Härigenom nås målet ca 7 miljoner masker omkring 1992 och produktionsbeläggningen kan alltjämt på grund av omsättning behållas. Utveckling av barnskydd pågår. Utgångspunkt forskyddsrumsprogrammen ärbehovsberäkningsnormer för olika typer av bostadshus, vilka skiljer sig från nu gällande. Hänsyn tas till boendeutglesning och värnpliktiga m fl. Detta innebär som exempel att i flerfamiljshus byggs 1,7 skyddsrumsplatser per lägenhet mot nuvarande 2,4. Detta medför en risktagning under de första 10-15 åren i nybyggda hus. Kostnaderna per skyddsrumsplats beräknas i flerfamiljshus till 680 kr, i småhus till 1080 kr och i anläggningar till 750 kr. Bristtäckning i innerområden beräknas kunna åstadkommas genom utnyttjande av bergtunnlar m m, skydd i saneringsobjekt och omkringliggande bebyggelse samt i befintlig bebyggelse. Kompletteringsbyggnad beräknas ske av 18 500 platser per år till en kostnad av 22 milj kr i alla skyddsrumsprogram. Av civilförsvarsstyrelsen förordat program för skyddsrumsbyggande på olika nivåer har tidigare redovisats. 1975 års utredning om skyddsrumsfrågor har hemställt hos regeringen att Luleå kommun måtte åläggas att upprätta skyddsrumsplaner. Civilförsvarsstyrelsen delar utredningens uppfattning att försöksverksamhet bör äga rum samt att skyddsrum anordnas i enlighet med dessa planer. För detta erfordras dock särskilda medel under åren 1977-1979. Detsamma gäller medel for innerområdena och modernisering av befolkningsskyddsrum intill 1979.

En sammanfattning av de olika alternativen_ för skyddsrumsbyggande

vid en bostadsproduktion på 75 000 respektive 50 000 lägenheter per år återfinns i tabell 4:9.

90 Perspektivplaner m m

sou 1975;5

Tabell 439 Sammanfattning av alternativ för skyddsrumsbyggande

Skyddsrums- Bostads- Flerfa- Småhus Anlägg- Brist- Summa Mkr/år nrogram produktion miljshus ningar täckning A Geografiskt urval 75 000 36 200 56 000 53 900 18 500 164 600 148 50 000 24 200 37 300 53 900 18 500 133 900 119 B Nuvarande skydds- 75 000 43 300 79 100 74 300 18 500 219 200 195 rumsorter 50 000 31 500 52 700 74 300 18 500 177 000 156 C Samtliga tätorter 75 000 52 O()0 111 300 84 400 18 500 271 200 245 50 000 54 700 74 200 84 400 18 500 216 800 193 D Samtliga tätorter + 75 000 52 000 111 300 89 400 47300 300 000 272 bristtäckning 50 000 34 700 74 200 89 400 101 700 300 000 272

Ekonomisk me//annivâ _för civilförsvar inom ram

De viktigaste åtgärderna på ekonomisk mellanivå är fortsatt utbyggnad av ledningscentraler så att dessa är i princip utbyggda 1982, förbättring av radiosystemet samt att organisation 80 införs planenligt. Vissa brister kvarstår 1982, främst avseende alarmering och radiosystem. Ny fredsorganisation och förstärkta personella resurser erfordras. De årsvisa behoven av medel på mellannivå i milj kr prisläge februari 1975 framgår av tabell 4:10.

Tabell 4:10 Årsvisa medelsbehov på mellannivå

Delprogram 1977/78 1978/79 1979/80 1980/81 1981/82 Summa Summa 1977-82 1982-87

Summa “inom ram” 153,9 148,9 143,6 149.8 146.3 742.5 742,5

13,5

Låg ekonomisk nivâ _för civilförsvar inom ram

De viktigaste åtgärderna på låg ekonomisk nivå är uppskjutet byggande av ledningscentraler (ca 20 % brist att materielanskaffning inom led-

1982),

nrngsfunktionen reduceras, att antalet undsättningsenheter reduceras med ca 20 %. samt att anläggningsbyggandet inom undsättningsorganisationen upphör så gott som helt.

SOU 197615 Perspekrivplaner m m 91 Genom nedskärning av utbildningen kan antalet anställda inom delprogrammet allmän administration minskas. De årsvisa behoven av medel på den låga nivån i milj kr i prisläge februari 1975 framgår av tabell 4:11. Tabell 4:11 Årsvisa medelsbeltov pá låg nivå Delprogram Summa Summa 1977/78 1978/79 1979/80 1980/81 1981/82 1977-82 1982-87 Ledning 24,5 20 16.5 15 15.5 91.5 92

Summa inom ram 146.6 128.9 120,7 119.5 116.8 632.5 632,5

Hög ekonomisk nivå .för civil/örsvar inom ram

De viktigaste åtgärderna på hög ekonomisk nivå är larmaggregat i orter

med mer än 200 invånare, radiostyrning av nuvarande larmaggregat redan 1977-82. forcerad projektering av radiosystem, skyddsrumstelefoner. förbättrad sjukvårdsutbildning samt ökad materielanskaffning och forcerad utbyggnad av anläggningar inom delprogrammet Undsättning_

De årsvisa behoven av medel på den höga nivån i miljoner kronor i prisläge februari 1975 framgår av tabell 4:12.

Tabell 4:12 Årsvisa medelsbehov på hög nivå Delprogram 1977/78 1978/79 1979/80 1980/81 1981/82 Summa Summa 1977-82 1982-87

Summa “inom ram” 155.9 168,4 173.2 178.8 175.2 851.5 852,5

Sammanfattning av medelsbehovet i de olika handlingsvägarna i milj kr

i prisläge februari 1975 framgår av tabell 4:13 (förutsatt produktion av 75 000 lägenheter per år)

m m

92 Perspekrivplaner

Tabell 4:13 Sammanfattning av medelsbehovet i de olika handlingsvägarna

Handlingsväg Perioden 1977-82 Perioden 1982-87 lnom ramen Skyddsrum Summa Summa

4.2.4.6 Effektmässiga konsekvenser Effektvärderingen avser senare delen av 80-talet och görs i de på sid 85-86 redovisade verkansnivåerna. Handlingsväg A 115 medför i verkansnivå 3 - som avser neutralitetsfall - framför allt risk för skador på befolkningen i södra Sveriges inland till följd av brist på skyddsrum. Den urholkade undsättningsorganisationen medför att indikering och sanering inte kan genomföras i erforderlig utsträckning. 1 verkansnivå 2 - som avser konventionellt fall - Föreligger risk att civilbefolkningen i inlandet genom bristen på skyddsrum lider skada under förbekämpning och markstrid. Undsättningsorganisationen är otillräcklig. 1 verkansnivå 1 - som avser alla typer av angreppsfall -tillkommer den minskade motståndskraft mot hot som skyddsrumsbristen orsakar samt de bristande resurserna för indikering och sanering vid insats av ABC-stridsmedel. Handlingsväg B 115 innebär skyddsrumsutbyggnad i orter med mer än 5000 invånare. Samma värdering som i handlingsväg A 115 är giltig vad gäller civilförsvar “inom ram. Skadorna på civilbefolkningen får annan geografisk fördelning. Handlingsväg B 135 innehåller samma skyddsrumsprogram som B 115. Undsättningsorganisationen bedöms i huvudsak kunna lösa sina uppgifter i verkansnivå 2. medan den bristande utbildningen för ABC-miljön minskar organisationens effekt i övriga verkansnivåer. Handlingsväg C 135 har för civilforsvar “inom ramen samma effekt som B 135. Den utökade skyddsrumstillgången ger dock bättre civilförsvarseffekt i alla verkansnivåer. Handlingsväg C 155 innehåller samma skyddsrumsprogram som C 135. Beträffande civilförsvar “inom ramen” innebär handlingsvägen bättre alarmering. anskaffning av skyddsrumstelefoner och bättre sjukvårdsutbildning. Dessa förbättringar ökar effekten i alla verkansnivåer medan brister fortfarande råder avseende uppträdande i ABC-miljö. Handlingsväg D155 ger i huvudsak god effekt i alla verkansnivåer.

4.2.4.7 Möjligheter till snabb effektförstärkning Möjligheterna till kvalitativ effektförstärkning har visat sig vara små, varför i första hand kvantitativa förbättringar är av intresse att studera.

m m 93

Perspektivplaner

Utrustning för alarmering bedöms kunna anskaffas i ökad takt, varvid dock installationstakten torde vara gränssättande genom begränsad tillgång på teknisk personal. Civilförsvarsstyrelsen kan bla genom att erfarenheter inte vunnits av planering enligt 1975 års riksdagsbeslut ännu ej bedöma möjligheterna till forcering av skyddsrumsproduktionen. Produktion av skyddsmasker kan med full fredskapacitet ge 500 000 masker per år från och med 1982. Tillgången blir då 1984 65 % av behovet. Om krigsproduktionsavtal sätts i kraft kan behovet 1984 vara täckt till 70 %. Om ytterligare ökning av produktionstakten skall ske erfordras investeringar under en period på några år före produktionsökningen. Ökad materielanskaffning kan under perioden 1982-84 ske av bl a brandslangar, kompressorer, kok- och saneringsutrustning, radio- och sjukvårdsmateriel. 1984 kvarstår dock brister avseende brandslangar, beklädnadsutrustning och sjukvårdsmateriel. Möjligheter föreligger att under en tvåårsperiod genomföra en extra ledningsövning med alla civilförsvarsstaber och observationsgrupper. För övriga civilförsvarsenheter torde stora svårigheter föreligga att förbättra utbildningen på grund av sannolik instruktörsbrist och brist på övningsanläggningar. Goda möjligheter föreligger att förbättra allmänhetens utbildning.

4.2.4.8 Samverkan med kommunal verksamhet

Med stöd i regeringens anvisningar har Civilförsvarsstyrelsen fortsatt stu-

dierna av ökad samverkan mellan civilförsvar och kommunal verksamhet. En förstudie har genomförts och remissbehandlats. Kommunsammanslagningen har medfört att kvarvarande kommuner fått avsevärt ökade uppgifter och resurser. 1 riksdagsbeslut våren 1975 ålades kommunerna planeringen för skyddsrumsbyggandet. av ut- Nedtoningen rymningens betydelse medför att behovet av civilförsvarsätgärder och kommunal verksamhet kan förväntas vara stort i alla kommuner under krig. De uppgifter som diskuterats som tillkommande för kommunerna i krig har varit räddningstjänst, utrymning av kommunernas egen befolkning inom kommunen samt inkvartering inom egen kommun. Kommunen förutsätts därvid utgöra civilförsvarsområde med kommunstyrelsen som lokal civilförsvarsmyndighet. I fred kan kommun komma att åläggas ett antal nya planeringsuppgifter medan alla anskaffnings- och utbildningsåtgärder utöver fredsbehoven åvilar staten. Samordning av räddningstjänsten kan medföra att katastrofberedskapen i fred förbättras. Det kan även vara aktuellt att överföra civilförsvarets nuvarande sjukvårdsresurser till annan huvudman. Ökad samordning talar även för överförande av civilförsvarets ordnings-och till bevakningstjänst polisväsendet. Civilförsvarsstyrelsen anför att studierapporten mottagits positivt av de flesta remissmyndigheterna. Fortsatt arbete föreslås bedrivas i en utredning övergripande alla berörda myndigheter. Civilförsvarsstyrelsens uppfattning är att kommunanknutet civilförsvar kan vara ett alternativ för framtiden men att trots detta organisation 80 bör genomföras. Dock bör senast i 1977 års försvarsbeslut riktlinjer anges för det fortsatta arbetet i denna fråga.

m m sou 1976; 5 94 Perspektivplaner

4.2.4.9 Viktigare studier

Utöver behov av studier rörande kommunanknutet civiltidigare angivet försvar påtalar civilförsvarsstyrelsen behov av studier inom följande områden

skyddsrumskvalitet, - motståndskraft och reaktioner m m, civilbefolkningens - förekomst och hantering av giftiga ämnen, samhället i krig, - och planeringsmetoder. planeringssystem

4.24.10 Slutord

Ett framtida skador krig kan komma att beröra landet i dess helhet. Risk för på civilbefolkningen föreligger således över hela landet. bör erhållas från det militära försvarets strilsystem. Genom Förvarning en satsning på den högsta strilnivån i överbefálhavarens perspektivplan kan acceptabel yttäckning erhållas. Genom ett till totalförsvarets förvarningskan även uthålligheten bli tillbehov anpassat utnyttjande av strilsystemet räcklig. Alarmeringen bör göras yttäckande. Strävan bör vara att ge alla invånare skydd så att alla erhåller samma överlevnadsmöjlighet och detta oavsett tid på dygnet. Genom en satsning högsta skyddsrumsbyggnadsprogram kan vid sekelpå i planen redovisat skiftet en tillfredsställande skyddssituation vara uppnådd. av skyddsmasker balanserad anskaffning av barn- En mot anskaffning skydd bör eftersträvas. Utrymningsplanläggningen bör anpassas till en modern syn på framtida krigs karaktär. Utrymning bör ses som ett komplement till skydd. Utbildningen av befäl och övningsverksamheten bör på sikt förbättras. l närtid bör brister i civilförsvarets sjukvårdsutbildning hävas. beträffande det fortsatta arbetet med ett kommunanknutet ci- Förslagen vilförsvar bör genomföras som underlag inför en kommande myndighetsövergripande utredning. Fredsorganisationen bör tillföras resurser så att planering och produktion effektivt kan genomföras. bör uppmärksammas att den handlingsväg som återfinns Avslutningsvis i den högsta planeringsramen och med det största skyddsrumsbyggandet ger ett civilförsvar som uppfyller de krav vilka kan härledas ur de styrande angreppsfallen utom vad gäller möjligheterna att skydda och rädda liv i ABC-miljö.

4.3 för det ekonomiska försvaret

Perspektivstudier

4.3.1 Anvisningar för perspekrivstudiemas _fas I

1973-11-23 åt Överstyrelsen för ekonomiskt försvar att Regeringen uppdrog i samråd med berörda myndigheter tills vidare bedriva försök med långsiktsplanering inom det ekonomiska försvaret. Chefen för handelsdepar-

m m

Perspektivplaner 95

tementet utfärdade samma dag. i samråd med övriga berörda departementschefer. närmare anvisningar dels för långsiktsplaneringen i allmänhet, dels för de perspektivstudier som inleder denna typ av planering. Bakgrund och allmänna principer för studierna överensstämde i huvudsak med motsvarande anvisningar för perspektivplaneringen inom det militära försvaret och civilförsvaret. Perspektivstudiernas fas 1 skulle avse läget vid 1990-talets början. Studierna av alternativa utformningar av det ekonomiska försvaret borde i största möjliga utsträckning bedrivas utan bundenhet till 1977 befintlig försörjningsberedskap. För studierna meddelades säkerhetspolitiska utgångspunkter samt betonades betydelsen av att beakta den svenska samhällsutvecklingen inom de sektorer som är av betydelse för försörjningsberedskapen. l anvisningarna angavs ett antal styrande kris- och angreppsfall i form av olika exempel på fredskriser, avspärrningssituationer och krig. Vissa av dessa miljöer hade anbefallts också för det militära försvarets och civilförsvarets fas l-arbete. Därutöver angavs utgångspunkter för studier av särskilda krav på det ekonomiska försvaret avseende skydd mot ABC-stridsmedel. verkan mot överraskande angrepp. uthållighet och försörjningsstandard samt samordning inom totalförsvaret. Kostnaderna för de beredskapsåtgärder som erfordras i de alternativa utformningarna av det ekonomiska försvaret skulle redovisas oberoende av om de belastar statsbudgeten eller ej. l kompletterande anvisningar 1974-06-28 meddelades säkerhetspolitiska och ekonomiska förutsättningar för olika alternativ i fråga om det ekonomiska försvarets utveckling 1977-1992.

4.3.2 Perspekrivsrudie del 1 ,för det ekonomiska .försvaret

Överstyrelsen för ekonomiskt försvar överlämnade 1974-10-31

perspektivstudie del l till regeringen.

4.3.2.1 Planeringsförutsättningar

Beträffande den yttre mil/ön anger Överstyrelsen att det som i avgörande grad dimensionerar påfrestningarna på det ekonomiska försvaret i de olika kris- och angreppsfallen är störningarna i utrikeshandeln. l samtliga miljöexempel har antaganden rörande sådana störningar gjorts och legat till grund för beräkningarna avseende främst behovet av beredskapslagring. En annan faktor av betydelse för försörjningsberedskapen är omfattningen och längden av stridshandlingar i Sverige. Denna fråga har studerats i samverkan med militära experter. En del av planeringsansvaret hänför sig till uppgifter som åligger det ekonomiska försvaret under de olika miljöernas efterkrisrespektive efterkrigstider. Beträffande den inre mil/ön konstaterar Överstyrelsen att verksamheten till sin övervägande del grundas på fredssamhällets tillgångar. Planeringen syftar till att komplettera samhällets resurser så att de samhällsfunktioner

m m SOU [97625

96 Perspektivp/aner

som faller inom det ekonomiska försvarets ansvarsområde kan lösa sina uppgifter vid kriser och i krig. Den ökade internationella integrationen har lett till en genomgripande strukturomvandling av det svenska näringslivet. vilket har ökat känsligheten i utrikeshandeln och sårbarheten i krig. Industrin har blivit för störningar mer import- och exportberoende. Den relativa minskningen av varulagren inom såväl industri som handel medför att tillgången industriråvaror är otillräcklig för att förpå främst skall kunna bibehållas vid störningar i utrikeshandeln. sörjningssäkerheten Även koncentrationen av produktion och handel till färre företag, ofta bedär risken för skador genom krigshandlingar är stor, ställer lägna i områden Ökade krav på åtgärder för att trygga varutillgången. Den minskade bredden i det inhemska produktionssortimentet och den minskade flexibiliteten hos produktionsapparaten innebär sämre möjligheter att tillverka hela det varusortiment som krävs lör folkförsörjningen och totalförsvaret. Dessa förhållanden, liksom även reduceringen av självförinom vissa industribranscher. gör det nödvändigt att vidta sörjningskapacitet väsentlig produktion vid viss miniminivå och att åtgärder för att bibehålla vid behov kunna öka inslaget av halvfabrikat och färdigprodukter i beredskapslagren. Likaså kan man behöva vidta åtgärder för att kunna starta reservproduktion. återuppta nedlagd produktion och öka otillräcklig produktion. Vad gäller jordbruksprodtIktionen tenderar denna att bli mer importbesamt reservdelar och komroende av främst gödsel- och bekämpningsmedel Koncentrationen av produktion och lagerponenter till jordbruksmaskiner. inom livsmedelsindustrin ökar ytterligare sårbarheten i krig. hållning bedöms kunna fram till mitten av Beklädnadsförsörjningen tillgodoses 1980-talet under förutsättning av kontinuitet i redan existerande, statliga mot en alltmer sjunkande förstödåtgârder. Utvecklingen går emellertid särskilt inom textil- och skobranscherna. sörjningsförmâga torde vara energin. Fram till 1990 Det känsligaste försörjningsområdet bedöms landet bli beroende av en ökad import av drivmedel och bränsle. måste sannolikt även inom detta tidsperspektiv Oljan och oljeprodukterna i första hand hämtas från politiskt instabila områden. Risken för avbrott i importen ökar därmed. Huvuddelen av den importoberoende energiproduktionen sker i våra vatav denna energi är sårbar. Utbyggnaden av värtenkraftverk. Överföringen mekraftverk medför dock på sikt en bättre geografisk balans mellan prooch konsumtion. Genom tillkomsten av kärnkraftverk kommer duktion att förbättras även under avspärrning. Dessa orsakar energiförsörjningsläget dock särskilda problem avseende skyddsanordningar. Verksradsindusrrin tenderar att bli alltmer beroende av importerade komoch reservdelar samt av service från utländska leverantörer. Den ponenter industrin är för sin produktion till överstarkt expanderande petrokemiska delen beroende av importerade råvaror och halvfabrikat. vägande För transpørtområder innebär utvecklingen allmänt sett ökade svårigheter vid beredskapsplanering. bl a torde sårbarheten komma att öka på grund av koncentration och automatisering av driften. Möjligheterna att utnyttja kommer framför allt att bero på tillgången inom landet i fråga civilflyget

m m Perspektivplaner 97 om reservdelar. reparationskapacitet och flygdrivmedel. Arberskrqfren torde inte komma att öka sin andel av den totala befolkningen. Dock bedöms produktiviteten komma att öka genom bl a specialutbildning och tekniska hjälpmedel. Detta gör å andra sidan arbetskraften mindre omställningsbar. om återgång till en enklare teknik blir nödvändig. Vid utformning av det ekonomiska försvaret måste som planeringsförutsättning också gälla olika antaganden om utvecklingen inom övriga delar av totalförsvaret Beträffande det militära försvaret har härvid två olika av överbefalhavaren studerade krigsmaktsstrukturer valts. Dessa har utnyttjats vid värdering av det ekonomiska försvarets effekt inom totalförsvaret. Båda strukturerna bygger på strategisk fördröjning. Den ena med tyngdpunkten till strid utanför eller i kust- och gränsområdena, den andra med tyngdpunkten till strid under lång tid inom vårt territorium. Civilförsvarets utrymningsplanläggning är av särskilt intresse för de försörjningsfunktioner inom det ekonomiska försvaret. som är beroende av befolkningens lokalisering. En annan viktig fråga att klarlägga i samarbete mellan de olika totalförsvarsgrenarna är det ömsesidiga behov av medverkan och understöd som kan föreligga samt personalens utnyttjande inom totalförsvaret i framtiden.

4.3.2.2 Förslag till alternativa utformningar av ekonomiskt försvar

I de kompletterande anvisningarna för arbetet i fas l har de yttre miljöerna sammanförts till fyra kombinationer. vilka representerar olika ambitionsnivåer när det gäller svårighetsgraden i fråga om mål och uppgifter för det ekonomiska försvaret. Kombinationerna benämns nivå l, nivå 2. en nivå som enbart är anpassad till fredskriser och en nivå som motsvarar de totala kostnaderna för det ekonomiska försvaret under budgetåret 1973/74. Med undantag för den sistnämnda nivån skall studierna ge svar på vilka beredskapsâtgärder och därmed förenade ekonomiska resurser som erfordras i respektive ambitionsnivå. Beträffande kostnadsberäkningarna har en uppdelning gjorts i dels kostnader för drift. dels utgifter för värdebeständiga investeringar. Kostnader och utgifter har uppdelats på tre huvudgrupper. i vilka finansieringen belastar statsbudgeten, de affärsdrivande verken respektive näringslivet i övrigt. Gränsdragningsproblem föreligger beträffande kostnader för näringspolitiska, regionalpolitiska och andra åtgärder som även kommer det ekonomiska försvaret till godo. l studien har antagits att idag gällande princip för fördelning av kostnaderna mellan staten och näringslivet består.

Överstyrelsen betonar de osäkerheter beträffande framtida hot, samhälls-

utveckling och övriga planeringsförutsättningar som är förknippade med studien. Brister i underlaget inom vissa områden medför att vissa slutsatser kan behöva revideras i studiens del 2.

Inriktning i ambitionsnivå 2 De miljöförutsättningar som utnyttjats i ambitionsnivå 2 karakteriseras av relativt långa skeden med tidvis mycket långtgående importstörningar. Sär-

98 m m Perspektivplaner

skilt har försörjningen under efterkris- respektive efterkrigstiden medfört Beredskapslagringen överträffar avbehov av omfattande beredskapslagring. sevärt den som gäller enligt nuvarande planering. De väsentligaste beredskapsåtgärderna inom olika områden sammanfattas nedan.

För livsmedel erfordras beredskapslagring för att möta produktionsbortfall

samt för att kunna tillgodose behoven av gödpå grund av stridshandlingar sel- och bekämpningsmedel jämte livsmedel. inom beklädnadsomrâdet avser främst beredskapslagring för

Åtgärderna

behoven av uthållighet inom textil- och läderområdet samt att tillgodose kreditstöd åt särskilt försörjningsviktig industri. för att säkerställa behovet Inom energiområdet erfordras beredskapslagring av olja. oljeprodukter och uran. Vidare erfordras skydd, främst bergutrymmen. for delar av lagren samt för kärnkraftaggregat. varor erfordras beredskapslagring för att möta För övriga_försöriningsviktiga kraven på uthållighet avseende råvaror, halvfabrikat och vissa färdiga varor inom metaIl-, gummi- och kemikalieområdena. erfordras beredskapslagring. underhåll av bered- Beträffande transporter skapsmateriel samt utbildning inom främst järnvägs- och flygtransportområdena. Vidare erfordras reservbromateriel samt materiel för lastning och

lossning. Beträffande bl a arbetskraftsplanläggning. utbildning av tjänster erfordras samt planläggning för bank- och postväsendet. vapenfria tjänstepliktiga

Inriktning i ambitionsnivá 1

som utnyttjats i ambitionsnivå 1 innebär bl a att i vissa De förutsättningar för efterkris- eller efterkrigstid ej planeras. Vidare miljöer någon lagring kortare och mindre omfattande än i nivå 2. Detsamma är importstörningarna gäller i viss utsträckning stridshandlingarna i Sverige. Kraven på försörjningsförmåga i nivå l har medfört behov av beredskapssom kostnadsmässigt innebär en fördubbling lagring m m av en omfattning av behoven i i jämförelse med nuvarande planer men endast ca hälften nivå 2. De väsentligaste beredskapsåtgärderna inom olika områden sammanfaller i huvudsak med de som redovisats för nivå 2, men i mindre omfattning.

Inriktning i fredskrisnivân

I ambitionsnivån enbart anpassad till fredskriser har bortsetts från övriga Detta har av Överstyrelsen inte tolkats så att det ekonomiska typer av miljöer. försvarets uppgifter i framtiden skulle begränsas till att enbart kunna möta fredskriser. Istället bör förslaget i fredskrisnivån kunna utnyttjas för att bedöma resursbehoven vid antagandet att olika typer av fredskriser kan komma att föregå de exempel på avspärrning och krig som legat till grund för behoven av beredskapsåtgärder i övriga nivåer. Denna tolkning medför att vad avser behovet av beredskapslagring inga eller fram till 1977 erhållna tillgångar. Beredhänsyn tas till nu befintliga

m m

Perspektivplaner 99

skapsåtgärderna i denna nivå begränsas till beredskapslagring, kreditstöd till viss industri och planläggning av konsumtionsreglerande åtgärder. Resursbehov och finansiering i olika ambitionsnivåer framgår av tabell 4:14.

Inriktning i oförändrad nivâ

Ambitionsnivån anpassad till oförändrade kostnader redovisas endast som konsekvenser i stort ifråga om möjligheterna att i början av 1990-talet lösa de från samtliga miljöer härledda uppgifterna. Försörjningen bedöms i samtliga exemplifierade fredskriser kunna tillgodoses i erforderlig utsträckning med undantag för bränsle och drivmedel i en av miljöerna. Vid avspärrning eller krig bedöms inte forsörjningen i något exempel kunna tillgodoses mer än till i genomsnitt 50 % vid avspärrning och 60 % vid krig. Sådana eftersläpningari fråga om utbildning och materialanskaffning kommer att uppstå att det ekonomiska försvaret blir beroende av lång förvarning före eventuella beredskapsperioder under vilken bristerna i dessa avseenden måste täckas. Äldre beredskapsmateriel måste utnyttjas, vilket ökar underhållskostnaderna. Uthålligheten försämras inom flera delfunktioner. Studie- och planeringsverksamheten måste vidare starkt begränsas. Möjligheterna för det ekonomiska försvaret att lösa sina uppgifter kommer att avsevärt reduceras och i vissa fall att omöjliggöras om detta alternativ skulle väljas som grund för det ekonomiska försvarets utveckling 1977-1992.

4.3.2.3 Sammanfattning

Sannolikheten för att ett visst miljöexempel, som beskriver avspärrning eller krig skall inträffa är inte större än för något annat motsvarande exempel. Olika fredskriser kan komma att föregå avspärrning och krig. I föreliggande studie innebär detta att redovisade resursbehov för att tillgodose nivå 2 respektive ambitionsnivå anpassad enbart till fredskriser bör läggas samman om en rättvisande bild av det ekonomiska försvarets resursbehov skall erhållas. En oförändrad ekonomisk nivå kommer att medföra att förmågan att möta avspärrning och krig kommer att reduceras så mycket att det bedöms nödvändigt att i detta fall ompröva den svenska säkerhetspolitiken. Överstyrelsen hävdar därför att den oförändrade ekonomiska nivån inte bör bli föremål för ytterligare studier.

4.3.3 Anvisningar för perspekiivstudiernas fas 2

Chefen för handelsdepartementet gav 1975-02-10 anvisningar för perspektivstudiernas fas 2. Syftet med fas 2 är att redovisa alternativ i fråga om försörjningsberedskapens utveckling under femårsperioden 1977-1982 och att bedöma vilka konsekvenser dessa utvecklingar får när det gäller möjligheterna att nå de

100 m m

Perspekrivplaner

-mwEc

n u u

.säck ._23

mm 2

.§5 :NS: mom 03 mmo mmm omm

.Eocumo ...men

.aåem :éäwwmzc -mäta någe

.omtxmuøc

.Rooms

m n u | om mm

& .min omm 8.. 8_ oom

_

m_:m:o_._nE

-nätt

ä

gwwaåäx _2863_

c I u

unik :mp2

mm mm mm mm om

mmm mm_

.äwmEc

om om 9.

oom oom om_ omv omm o: os..

J50... ...min -_53

:e _

-Eocowo -_88

42.25 zmtzmwEc -wtmma

:ESS

› | |

getts:

o_ a.

& .min om_ o: mom omm mm_

_

GS_

_

ämEa

.xmtv

mzcmcoênåe.

2_

guvuåêx _ozzooo_

_ om om e.

omm oov mm_ mmo omm o: n:

aus? så:

_ .

5:5

-ämmEc

mm o..

omv mom Em mao

...Sch

o; m: os. o;

.min -_38

u:_..u_m:«::

:é _ m _ _

-Eocowo

:u:

-_23

-wuitåmäzm _Etsmwezc -mäta

1 1

49.25 .måga

om 8

omm o: omm mmv mmm

.åns

.i

.øvsåwox

.min

_

m

›N

_ .

.mätt

azcmcoênEa..

å

Evuåäå _oêoøm_

mo mm

os omm

o..

oem ooo o: om_ omm

uååzâäsiêam

:MSW sig

_ _

Jamen..

mmzvzämEc

coamuannsm

vi..

.sååå occaåuemåx.. zawccmz

asså

Eswoi _ouøeäs umåsxå

5:?

_uagmc

V...?

:aaah _M55_ mwc©

Perspektivplaner m m 101

under perspektivstudiens fas 1 for femtonårsperioden 1977-1992 uppställda målen. Det säkerhetspolitiska underlag som meddelats for fas 1 skulle gälla även fas 2. Det miljöunderlag i form av angreppsfall, krisfall m m som meddelats inför fas l avsåg emellertid 1990-talets början. Vid utformningen av olika alternativ i ett kortare tidsperspektiv borde prioriteringarna mellan olika åtgärder bygga på studieantagandet att krigsriskerna i Europa på kort sikt är små, men att utvecklingen på längre sikt är mera oklar samt att riskerna för någon form av fredskris på kort sikt kan vara stora. De alternativa handlingsvägarna för det ekonomiska Försvarets utveckling borde mot bakgrund härav utformas så att rimlig försörjningsberedskap kunde erhållas i fredskriser och miljöer i övrigt som motsvarar dem som innefattades i nivå l under fas l-arbetet. För efterkrigs(kris)tid skulle vid otillräckligt resursutrymme inom aktuell ekonomisk studienivå endast administrativ beredskapsplanläggning förutsättas erforderlig. Vid utformningen av alternativa handlingsvägar borde vidare handlingsfrihet i möjlig mån behållas eller skapas för att på längre sikt nå godtagbar effekt i samtliga för fas 1-arbetet angivna angrepps- och krisfall m m. Vid utformningen av olika av fredskriser motiverade åtgärder borde beaktas att de i det säkerhetspolitiska underlaget angivna fredskriserna endast utgjorde exempel. Andra tänkbara påfrestningar på vår försörjning i samband med möjliga fredskriser skulle därför beaktas i fas 2-arbetet. För alternativ på den lägsta ekonomiska studienivån borde belysas vilka förstärkningar av försörjningsberedskapen som under de närmaste fem åren av perspektivstudieperioden är möjliga inom sex månader resp två år. Detta borde samordnas med den motsvarande belysning som överbefálhavaren och civilförsvarsstyrelsen skulle göra enligt till dem lämnade fas 2-anvisningar. För perioden 1977/78-1981/82 skulle olika handlingsvägar för det ekonomiska försvaret utarbetas och värderas i fyra ekonomiska studienivåer nämligen ca 4 800. 5 500. 6 600 respektive 8 400 mkr i prisläge februari 1974. Härav fick högst 2 500,2 800 respektive3 200mkridetre lägsta studienivåerna belasta statsbudgeten. Av dessa nivåer ansågs nivån 4 800 motsvara en förlängning under femårsperioden av kostnaderna för ekonomiskt försvar under budgetåret 1973/74 med tillägg av kostnader för bundna åtaganden avseende oljeinlagring1977/78-1978/79. I samtliga handlingsvägar skulle inkluderas konsekvenserna av redan av riksdagen fattat beslut om utbyggnad av lager av råolja. Därutöver skulle undersökas möjligheterna att inrymma en fortsatt utbyggnad. l beskrivningarna av handlingsvägarna skulle särredovisas de åtgärder som primärt syftade till att åstadkomma beredskap mot fredskriser. Härvid skulle beaktas att kraven på försörjningsstandard i fredskriser i många avseenden bör sättas högre än vid krig och avspärrning. 1 anvisningarna fastlades också metoderna för beräkning av kostnader och utgifter.

102 m m sou 19 75; 5 Perspektivplaner

4.3.4 Perspektivstudie del 2 för det ekonomiska försvaret

för ekonomiskt försvar överlämnade 1975-10-30 perspektiv-

Överstyrelsen

studie del 2 till regeringen.

4.3.4.1 Försörjningsberedskapen 1977

Inledningsvis konstaterar Överstyrelsen att de mål som gäller fram till 1977 för det ekonomiska försvarets olika funktioner hittills har formulerats mot olika bakgrund. De beredskapslagrande funktionerna skall kunna sörja för folkförsörjningens upprätthållande från några månader för vissa delprogram ända upp till flera år för andra. De övriga funktionernas mål saknar i regel tidsbegränsningar och skiljer vanligtvis inte på olika försörjningshotande situationer. Målen är endast i undantagsfall formulerade eller godkända av statsmakterna. Studie- och planeringsläget är trots stora variationer mellan delprogrammen i huvudsak utan alarmerande brister. De ökade krav som samhällsutvecklingen ställer har endast i ringa grad kunnat tillgodoses. Eftersläpningen i fråga om planläggning är på många områden påtaglig. Uppbyggnaden av beredskaps/agren koncentreras till petroleumprodukter, kemiska produkter och beklädnadsvaror. Samtliga beredskapslagrande probrister i förhållande till angivna mål. Särskilt gäller detta gram uppvisar läkemedel och plastråvaror. är i huvudsak gott för delprogrammet sjötransporter. Inom Materiel/äger föreligger vissa trånga sektorer, tex i delprogrammet jämvägstransporter elektroteknisk materiel. Inom delprogrammet elfråga om importberoende kraft föreligger brist på bl a sambandsmateriel, delprogrammet vägar har omodern reservbromateriel och delprogrammet flygtransporter saknar ermateriel för markservice av transportflygplan samt reservdelar och forderlig för tekniskt underhåll av den civila flygtransportflottan. Inom utbytesenheter det sistnämnda delprogrammet är uthålligheten och underhållssäkerheten mycket lägre än inom övriga program. Utbildning sker av såväl myndigheternas anställda och personer i nyckelbefattning inom näringslivet som vapenfria tjänstepliktiga för uppgifter i det ekonomiska försvarets krigsorganisation. Genom civilbefálhavarens kansli och/eller sker utbildning av personal för uppgifter i relänsstyrelse i vilken krav ställs på medverkan från gional förvaltnings krigsorganisation centrala myndigheter. Vissa brister föreligger dock. Tex har på grund av medelsbrist driftvärnsutbildningen inte kunnat genomföras i önskvärd utsträckning vid alla myndigheter.

Läget vad gäller vapenfria tjänstepliktigas tjänstgöring och krigsplacering

är inte tillfredsställande. Beslut och åtgärder för att säkerställa effektiv och målinriktad vid ett tillräckligt antal utbildningsplatser krävs snautbildning rast. Beträffande ledning och organisation i krig är planläggning för upprättande av försörjningsmyndigheter på central. regional och lokal nivå genomförd, om än med något varierande kvalitet. Merparten av den krigsplacerade personalen i högre och lägre regional nivå har deltagit i särskilda, för totalförsvaret gemensamma ledningsövningar. I samarbete med övriga totalför-

Perspektivplaner m m 103

svarsmyndigheter sker planläggning för och iordningställande av gemensamma stabs- och uppehållsplatser. Överstyrelsen konstaterar sammanfattningsvis att som följd av gällande skilda mål och varierande måluppfyllnad, uppvisar det ekonomiska Försvaret en ojämn beredskap.

4.3.4.2 Det ekonomiska försvarets utveckling 1977-1982 iolika studienivâer Inriktningen av det ekonomiska försvaret under perioden 1977-82 skall enligt erhållna anvisningar ske mot bakgrund av ett antal kris- och angreppsfall. som utgör exempel på framtida miljöer, i vilka det ekonomiska försvaret skall kunna verka. Dessa miljöer överensstämmer med dem som i fas l återfanns dels i nivån enbart anpassad för fredskriser. dels i nivå l. Miljöerna beskrivs kortfattat nedan. Fredskrisen D3 karaktäriseras av störningar i svensk utrikeshandel i samband med ekonomisk krigföring mellan u- och i-länder. Importen till Sverige drabbas i varierande omfattning under mycket lång tid. Fredskrisen D4 karaktäriseras av störningar i oljetillförseln från Mellanöstern vilket medför minskad import av främst petroleumprodukter. Fredskrisen D5 karaktäriseras av störningar i tillförseln av naturgummi och tenn från Sydostasien. Mot bakgrund av den prioritering av beredskapen mot fredskriser som regeringens anvisningar ger uttryck för har fredskrisproblematiken belysts relativt utförligt. l samband härmed har följande definition av begreppet fredskris formulerats: “Med fredskris avses läge då gängse fredsstandard inte kan upprätthållas i produktion. sysselsättning. export och konsumtion på grund av importbortfall av en eller flera forsörjningsviktiga varor utan att det är krig eller krigsfara i vår nära omvärld.

l studien diskuteras också vilka politiska mål som en beredskap mot fredskriser skall medverka till att uppfylla. Det konstateras härvid att en planering mot fredskriser fyller såväl näringspolitiska som säkerhetspolitiska

behov. Överstyrelsen konstaterar sammanfattningsvis att det är rationellt

att det ekonomiska försvaret planerar för att möta fredskriser men att det inte är rimligt eller lämpligt att kostnaderna härför skall belasta totalförsvarssektorn. Ambitionerna beträffande fredskriser har i studien främst uttryckts som en lageruthållighet motsvarande viss tids nettoimport för ett urval av försörjningsviktiga varor. Avspärrningerz D I innebär att Sverige vid krig i Europa mellan stormakter är neutralt. Under relativt långa perioder före, under och efter kriget är Sverige till en större del av tiden partiellt och till mindre del helt avspärrat med avseende på försörjningsviktiga varor. Under del av förloppet uppstår av olika anledningar störningar i de handelsförbindelser som alltjämt kan upprätthållas. Sverige får utöver avspärrningens konsekvenser vidkännas andra störningar och påfrestningar av varierande omfattning och varaktighet.

104 Perspekrivplaner m m

Påfrestningarna på ekonomiskt försvar under avspärrning redovisas i perspektivstudiens del 1. Påfrestningarna utgörs förutom av störningar i utrikeshandeln av beredskapsåtgärder inom övriga delar av totalförsvaret, av produktionsinskränkningar på grund av varubrist och skador till följd av ñyganfalLsabotage, sjöblockad samt av anländande flyktingar m m. Kriget A l karaktäriseras av anfall mot norra och södra Sverige i samband med storkrig i Europa. Före angreppet på Sverige inträffar omfattande störningar i utrikeshandeln. Kriget A 3 karaktäriseras av anfall med begränsade mål mot mellersta och norra Sverige i samband med storkrig i Skandinavien. Begränsningar i utrikeshandeln Förekommer i drygt ett år innan Sverige angrips. Kriget E 1 karaktäriseras av påtryckningar på Sverige i form av ekonomiska hot följda av anfall med begränsade mål i södra och norra Sverige. Angreppet mot Sverige föregås av störningar i utrikeshandeln under ca två år. Liksom beträffande fredskris och avspärrning är det i krig främst störningarna i utrikeshandeln före, under och efter angreppet som dimensionerar kraven på uthållighet inom ekonomiskt försvar. Härtill kommer emellertid också de antaganden som kan göras rörande omfattningen och längden av stridshandlingarna i Sverige. Med utgångspunkt i miljöunderlaget har olika handlingsvägar studerats inom ramen för den huvudidé till utveckling i stort som redovisades i perspektivstudie del l. Handlingsvägarna innebär i princip en med de ekonomiska nivåerna växande förmåga att möta olika typer av påfrestningar (miljöer). Samtliga studerade alternativ har byggts upp ifrån ett minimikrav på studerade försörjningsområden, vilket omfattar dels åtgärder som betingas av grundläggande beredskapsuppgifter reglerade i instruktioner och författningar, dels sådana uppgifter som betingas av andra totalförsvarsgrenars behov av understöd och samverkan. Den _försörjningsstandard som bör kunna upprätthållas i en krissituation beror bl a på störningarnas omfattning och på hur hotfull situationen upplevs, tex om krisen gradvis förvärras under lång tid med successiva standardsänkningar eller om en allvarlig situation inträder plötsligt. I studierna har beaktats, att försörjningsstandarden i många avseenden måste sättas högre vid fredskriser än vid krig och avspärrning. Vissa kris- och angreppsfall är uppbyggda av flera på varandra följande faser. Ett sådant fall kan innebära att Sverige ställs inför först en fredskrisfas, därefter en avspärrningsfas och slutligen en krigsfas. Mer än ett kris- eller angreppsfall får dock inte antas kunna inträffa under planeringsperioden. l syfte att belysa intressanta omslagspunkter har Överstyrelsen utöver de fyra anvisade ekonomiska nivåerna (8 400, 6 600, 5 500 och 4 800) redovisat lösningar i nivåerna ”4 800 +“ och “5 500 +“. l avseende på ekonomiska resurser ligger de mitt emellan “4 800” och “5 500” respektive “5 500” och “6 600”. l tabell 4:15 visas medelsfördelningen på program inom respektive studienivå efter omräkning till prisläge februari 1975. Som framgår av tabellen redovisas två respektive tre studiealternativ i den högsta och lägsta studienivån.

Perspekrivplaner m m Tabell 4:15 Medelsfördelning på program inom respektive studienivå

Energi

Nivå ”5 500 +“ har i studien utgjort ett utförligt dokumenterat referensalternativ. Redovisningen av övriga nivåer har getts formen av avvikelser från referensalternativet. Motsvarande redovisningsprincip tillämpas i det följande.

Inriktning i studien/vä 5 500 +“

I detta alternativ skall uthålligheten mot fredskriser motsvara 2 månaders (for bränsleprogrammet 3 månaders) nettoimport av forsörjningsviktiga varor. lnom bränsleprogrammet skall även de krav på forsörjningsformåga som representeras av miljö D 4 tillgodoses. Avspärrningsfallet D 1 skall kunna mötas. Samtliga krigssituationer (miljö Al, A 3 och E 1) skall kunna mötas. För efterkrigstid skall endast resurser for administrativ beredskapsplanläggning beräknas. Vissa brister i fråga om att täcka behov av utbildning och anskaffning av sådan materiel som tillverkas inom landet kan vid behov accepteras. Nedan redovisas i stora drag de beredskapsåtgärder, som är av särskilt stor betydelse for att ovan angivna ambitioner skall kunna uppnås. Livsmedel - Beredskapslagring av gödsel- och bekämpningsmedel, forädlade livsmedel samt livsmedelsråvaror. Bek/ädnad - av råvaror och hel- och halvfabrikat Beredskapslagring på textil- och läderområdet. -Medel för stöd åt inhemsk produktion (avskrivningslån och Iånegarantier). - Energi Beredskapslagring av oljor. oljeprodukter och fasta bränslen. - av reserv- och Anskaffning reparationsmateriel - Byggnadstekniskt skydd for vissa elkraftanläggningar och delar av oljelagren.

Övriga_lörsöijningsvikliga varor - Beredskapslagring av råvaror, halvfabrikat

och vissa fárdigvaror inom främst metall-, gummi- och kemikalieområdena. - Forskning och utveckling i syfte att ta fram ersättningsmateriel och -produktion.

106 m m sou 1975; 5 Perspekrivplaner - samt maskiner i “malpåse“. Reservdelslagring Transporrer- Beredskapslagring, anskaffning och underhåll av reservdelar och beredskapsmateriel samt utbildning för att säkerställa erforderlig beredskap och uthållighet. - Anskaffning av reservbromateriel och transportmateriel. - Anordnande av skyddsrum och övrigt byggnadstekniskt skydd. Tjänster - Arbetskraftsplanläggning. - av vapenfria och personer inom frivilligor- Utbildning tjänstepliktiga ganisationerna. - Beredskapslagring för bank- och postväsendets verkoch planläggning samhet i kris och krig.

Inriktning i studienivâ 6 600

l detta alternativ skall uthålligheten mot fredskriser motsvara 2,5 månaders 4 månaders) nettoimport av försörjningsviktiga va- (för bränsleprogrammet ror. lnom bränsleprogrammet skall även de krav på försörjningsformåga Avspärrningsfallet D 1 skall kunsom representeras av miljö D 4 tillgodoses. na mötas. Samtliga krigssituationer (miljö A l, A 3 och El) skall kunna mötas. För efterkrigstid skall endast resurser för administrativ beredskapsplanläggning beräknas. Några väsentligare brister i erforderliga beredskapsåtgärder skall inte förekomma. Beredskapsåtgärderna i denna nivå överensstämmer i allt väsentligt med dem som redovisats i studienivå “5 500 +.

Inriktning i studienivâ 8 400

l denna nivå har två studiealternativ analyserats (alternativ l a och 1 b).

mot fredskriser skall motsvara ett antal månaders netto- Uthålligheten import av försörjningsviktiga varor enligt följande

Bränsleprogrammet Övriga program

Alternativ l a 4 månader 3.5 månader Alternativ l b 4\5 månader 3 månader

lnom bränsleprogrammet skall även de krav på forsörjningsförmåga som av miljö D4 tillgodoses. Avspärrningsfallet D1 skall kunna representeras mötas. Samtliga krigssituationer (miljö A l, A 3 och E l) skall kunna mötas. i erforderliga beredskapsåtgärder skall inte förekomma. En Några brister del (i alternativ 1 b en mindre del) av efterkrigstiden i A 3 och El skall kunna mötas med i fredstid anskaffade resurser. Stöd i fred till försörjningsviktig industri skall lämnas i syfte att säkerställa fortsatt inom landet av försörjningsviktiga varor. produktion Beredskapsåtgärderna i denna nivå överensstämmer med dem som redovisats i nivå “5 500 +“ med följande tillägg.

lnom programmet Övriga varor avsätts medel for stöd åt inhemsk pro-

Perspektivplaner m m 107

duktion (avskrivningslån och lånegarantier). l alternativ 1 b har det varit möjligt att under perioden 1978-1982 i programmet Bränslen och drivmedel m m inrymma den utökade oljelagnngen for fredskriser som riksdagen har beslutat (prop 1975:30) skall byggas upp till 1985. En konsekvens av detta är att uthålligheten mot fredskriser inom övriga program måste begränsas till endast 2/3 av bränsleprogrammets motsvarande uthållighet. En annan konsekvens är att möjligheterna att tillgodose efterkrigstidens behov av fysiska resurser utöver administrativ beredskapsplanläggning blir starkt begränsade. Alternativ l a uppvisar en jämnare uthållighet mellan de beredskapslagrande programmen samtidigt som efterkrigstidens behov av resurser kan

tillgodoses i relativt stor utsträckning. Överstyrelsen förordar därför alter-

nativ 1a.

Inriktning i studien/vä 5 500 l detta alternativ skall uthålligheten mot fredskriser motsvara 2.5 månaders (för bränsleprogrammet 3.5 månaders) nettoimport av försörjningsviktiga varor. Inom bränsleprogrammet skall även de krav på försörjningsformåga som representeras av miljö D 4 tillgodoses. Avspärrningsfallet D l skall inte kunna mötas. Samtliga krigssituationer (miljö A 1, A 3 och E 1) skall kunna mötas. För efterkrigstid skall endast resurser for administrativ beredskapsplanläggning beräknas. Vissa brister i fråga om att täcka behov av utbildning och anskaffning av sådan materiel som tillverkas inom landet kan vid behov accepteras. Beredskapsåtgärderna överensstämmer i allt väsentligt med dem som har redovisats i studienivå “5 500 +”.

Inrikming i studienivâ 4 800 +“ I detta alternativ skall uthâlligheten mot fredskriser motsvara en månads (för bränsleprogrammet 2 månaders) nettoimport av forsörjningsviktiga varor. Avspärrningsfallet D 1 skall kunna mötas. Av angivna krigssituationer skall endast miljö A 3 kunna mötas. För efterkrigstid skall endast resurser for administrativ beredskapsplanläggning beräknas. Vissa brister i fråga om att täcka behov av utbildning och anskaffning av sådan materiel som tillverkas inom landet samt av skydd kan vid behov accepteras. Beredskapsåtgärderna överensstämmer i allt väsentligt med dem som har redovisats i studienivå “5 500 +“.

Inriktning i srudienivâ 4 800 I denna nivå har tre studiealternativ analyserats (alternativ 6 a, 6 b och 6 c). Uthålligheten mot fredskriser skall motsvara ett antal månaders nettoimport av forsörjningsviktiga varor enligt tabell 4:16. Avspärrningsfallet D1 skall inte kunna mötas i något alternativ. l alternativ 6 a skall krigssituationerna A 1 och A 3 kunna mötas. Några krigssituationer kan inte mötas i alternativen 6 b och 6c. l dessa båda alternativ begränsas åtgärderna for att möta avspärrning och krig till enbart

108 Perspektivp/aner m m

Tabell 4:16 Uthålligllet mot fredskriser

Bränsleprogrammet Övriga program Alternativ 6 a 3 månader 2 månader Alternativ 6 b 4 månader” 3 månader Alternativ 6 c 4 månader 4 månader

a Därutöver skall inrymmas den utökade oljelagring varom riksdagen beslutade våren 1975.

administrativa åtgärder. Dessa motsvarar i princip minimikravet. I alternativ 6 a skall for efterkrigstid endast resurser för administrativ beredskapsplanläggning beräknas. Vissa brister i fråga om att täcka behov av utbildning och anskaffning av sådan materiel som tillverkas inom landet samt av skydd kan vid behov accepteras i alternativ 6 a. Uthålligheten i miljö A 1 måste begränsas något i jämförelse med högre studienivåer. I alternativ 6a överensstämmer beredskapsåtgärderna i huvudsak med dem som har redovisats för studienivå “5 500 +“. l alternativ 6 b och 6c begränsas åtgärderna inom samtliga program till att främst avse - fall) för fredskriser, beredskapslagring (i förekommande - av minimikravet. tillgodoseende Detta innebär för främst de beredskapslagrande programmen att hittills genomförd beredskapslagring för att möta avspärrning och krig till stora delar måste omprövas. Detta har för berörda program lett till omfattande omdisponeringar av de 1977 befintliga tillgångarna.

Överstyrelsen framhåller att den i anvisningarna markerade prioriteringen

av fredskriser på kort sikt, dvs under programplaneperioden 1977-82, bör tolkas så att större vikt än i hittillsvarande planering bör ägnas fredskrismiljöerna. Detta är en väl grundad förutsättning, som dock inte får medföra att förmågan att kunna möta avspärrnings- och krigssituationer under perioden försummas. En rimlig och ändamålsenlig balans i försörjningsförmågan mot de olika miljötyperna bör alltid eftersträvas - oavsett ekonomiska

resurser. Överstyrelsen förordar därför alternativ 6a.

I anvisningarna anges att för alternativ på den lägsta ekonomiska studienivån bör belysas vilka förstärkningar av försörjningsberedskapen som fram till 1982 är möjliga inom sex månader respektive två år. Denna belysning har utförts som en särskild studie. Förstärkningsåtgärderna har i studien indelats i två kategorier, nämligen dels sådana som kräver tillgång till import (importberoende åtgärder) och dels de som kan utföras inom landet (ej importberoende åtgärder). Som slutsats av studien anför överstyrelsen att en förstärkning av vår försörjningsberedskap, initierad av en eller flera förvarningssignaler. i viss utsträckning kan genomföras om den avser åtgärder som kan vidtas inom landet, att den förvarningstid som därvid kan antas kunna disponeras blir sannolikt närmare 6 än 24 månader, varför de forstärkningsåtgärder som hinner

Perspekrivplaner m m 109

vidtas endast kan få begränsad effekt på försörjningsberedskapen och att möjligheterna att få någon effekt av betydelse genom importberoende åtgärder bedöms vara ytterligt ovissa.

Överstyrelsen påpekar att det redan i nuvarande beredskapsplanering forekommer sådana eftersläpningar i både planläggning och uppbyggnad av en materiell beredskap att det redan nu föreligger ett behov av en beredskapsperiod” under vilken bristtäckning i dessa avseenden måste ske. Att medvetet öka omfattningen av dessa eftersläpningar avstyrker överstyrelsen på det bestämdaste.

4.3.4.3 Sammanfattning

Målen och uppgifterna i de olika studiealternativen kan i förenklad form åskådliggöras i tabell 4:l7.

Tabell 4:17 Mål och uppgifter i de olika studiealternativen

Studie- Studie- Miljö/uthållighet nivå alternativ Fredskris- D l A l A 3 Efterkrigsmånader tid i A 3 och E l

8 400 l a 3,5 (4) x x x x x (större del) l b 3 (4,5) x x x x x (mindre del) 6 600 2 2,5 (4) x x x x 5500 + 3 (3) x x(-) x (-) x () i 2 5 500 4 2.5 (3,5) x(-) x (-) x ( ) 4 800 + 5 l (2) x x (-) 4 800 6a 2 (3) x (-) x (-) 6b 3 (4,5) 6c 4 (4)

Det antal fredskrismånader som anges inom parentes avser delprogrammet bränslen och drivmedel m m. Den bedömningen har nämligen gjorts att risken för händelser av fredskriskaraktär inom detta varuområde är större och följderna härav allvarligare än inom andra varuområden. I kolumnerna för angreppsfallen A l, A 3 och E l anger (-) att vissa brister föreligger när det gäller att tillgodose erforderlig försörjningsförmåga. Medelsbehoven i olika studienivåer av tabell 4:18.

framgår

4.3.4.4 Konsekvenser för utvecklingen på sikt

De miljöer som tillkommer som underlag för planeringen efter 1982 och fram till 1992 (här kallade fas 1-miljöer) ställer betydligt större krav på det ekonomiska försvaret än de i denna studie utnyttjade fas 2-miljöerna. Fas l-miljöerna innebär jämfört med motsvarande miljöer i fas 2 bla längre perioder av avspärrning i samband med krig i Europa. längre perioder av avspärrning före angrepp på Sverige,

110 Perspekrivplaner m m Tabell 4:18 Medelsbehov i olika studienivåer Studienivå Totalt Varav Belastning Belastning Belastning (Prisläge febr 75 resurs- behov for stats- affárs- näringsinom parentes) behov fredskriser budgeten verken livet 8 400 (9 230)

4 800 (5 275)

längre efterkris(krigs)tider, - hårdare importrestriktioner. Möjligheterna att nå önskvärd forsörjningsformåga i början på 1990-talet mot dessa tillkommande miljöer blir väsentligen beroende av vilka ekonomiska resurser som på sikt kan komma att reserveras för ekonomiskt försvar. Nya beredskapsåtgärder torde behöva tillkomma, tex beredskapslagring av uranbränsle, byggnadstekniskt skydd av vissa kärnkraftaggregat och andra åtgärder som betingas av den framtida samhällsutvecklingen. Det finns också

tendenser i samhällsutvecklingen vilka skulle vara positiva från försörjnings-

synpunkt och öka den framtida handlingsfriheten. Forskning och utveckling for att ta fram produkter eller materiel som ersättning för importvaror är en viktig beredskapsåtgärd for att säkerställa erforderlig handlingsfrihet på sikt. Detta har beaktats i Förslagen for perioden 1977-1982. De ekonomiska resurser som erfordras för att nå fas l-målen kan grovt indelas i a) medelsbehov for att bibehålla år 1982 befintliga resurser fram till år 1992, b) medelsbehov för att bibehålla den år 1982 uppnådda forsörjningsförmågan fram till år 1992 (med beaktande bl a av konsumtionsbehovens förändring över tiden),

Tabell 4:19 Totala medelsbehov

Högsta nivå Lägsta nivå Tilldelat for 1977-82 enligt anvisningar for fas 2 ca 9000 ca 5000 Behov for vidmakthållande 1982-92 ca 10000 ca 8000 Behov därutöver for alla fas l-miljöer ca 30000 ca 34000

Totalt för 1977-92 ca 50000

SOU 19765 Perspektivp/aner m m 111

c) medelsbehov för att kunna godtagbart möta alla fas l-miljöer.

Överslagsmässiga beräkningar av totala medelsbehov (mkr i prisläge febr

1975) redovisas i tabell 4:19.

Överstyrelsen bedömer det möjligt att under perioden 1982-1992 genomföra de beredskapsâtgärder som erfordras för att nå önskvärda mål 1992, men anför att detta vore lättare om åtgärderna kunde spridas ut över en längre period. Enligt Överstyrelsen talar detta för en .väsentligt större tilldelning av ekonomiska resurser 1977-1982 än vad studiealternativen i fas 2 medger. 1 likhet med resultaten från fas l visar resultaten från fas 2 att ca 16000 mkr borde avdelas för uppbyggnaden av försörjningsberedskapen under perioden 1977-82 for att de långsiktiga målen skall kunna uppnås 1992 med iakttagande av en över hela femtonårsperioden jämn uppbyggnadstakt. Av dessa 16 000 mkr skulle överslagsmässigt ca 9000 mkr belasta statsbudgeten. Överstyrelsen förordar för kommande programplanering inom det ekonomiska försvaret en medelstilldelning motsvarande minst den högsta studienivån och med den avvägning mellan de olika försörjningsområdena (programmen) som i studien representeras av alternativet 1a. Samtliga i studiearbetet medverkande myndigheter är eniga om de framlagda resultaten och förslagen.

4.4 Studier av övrigt totalförsvar

4.4.1 Direktiv för studier avseende de delar av totalförsvaret som inte

omfattas av militärt försvar, civil/Öisvar och ekonomiskt _försvar

I direktiven den 20 december 1973 angav regeringen att studier av övrigt totalförsvar avseende perioden 1977 till 1990-talets början skulle genomföras for att underlaget för nästa större Försvarsbeslut skulle bli så fullständigt som möjligt. Studierna skulle ske mot bakgrund av förutsättningar som till övervägande delen var gemensamma för totalförsvaret. Verksamheten inom övrigt totalförsvar skulle sammanföras i programmen ledning, viss polisverksamhet, sjukvård och allmän administration. Studierna borde i första hand gälla myndigheter med uppgifter inom övrigt totalförsvar, vilka har särskilda forsvarsanslag. Eftersom någon myndighet för samordning inom det aktuella området inte finns tillkallades en särskild sakkunnig för att svara för genomförandet av studierna.

4.4.2 Övrigt totalförsvar e/ier 1977

Den sakkunnige överlämnade i april 1975 en rapport om dittills genomförda studier benämnd ”ÖTF-studierna. Lägesrapport 1975-04-01 En slutrapport

med benämningen “Övrigt totalförsvar efter 1977-07-01 avgavs i december

112 Perspekrivplaner m m

1975. 1 rapporterna har klarlagts myndigheter och kostnader inom övrigt totalförsvar, beredskapsläget 1977-07-01 samt planeringslörutsättningarna För området. Vidare har konstruerats handlingsvägar avseende perioden 1977/78-1981/82. 1 rapporterna har programmet “allmän administration utgått.

4.4.2.1 Myndigheter och kostnader inom övrigt totalforsvar Enligt direktiven skulle studierna i forsta hand gälla myndigheter med särskilda totallörsvarsanslag vilka inte kunde räknas till militärt försvar, civillörsvar eller ekonomiskt försvar. På statsbudgeten finns 18 anslag hänlörliga till denna kategori. Av dessa har 11 förts till programmet “ledning mm”, l till programmet viss polisverksamhet” och 7 till programmet ”sjukvård”. Statliga myndigheter med anslag inom programmet ledning m m är beredskapsnämnden för psykologiskt Försvar, televerket, Sveriges Radio, statens lantmäteriverk, civilbefälhavarna, länsstyrelserna och riksnämnden lör kommunal beredskap. Även ÖB och civilforsvarsstyrelsen har anslag hänlörliga till ledning m m”. Rikspolisstyrelsen har anslag inom programmet “viss polisverksamhet och socialstyrelsen, statens bakteriologiska laboratorium och statens medicinska forskningsråd inom programmet ”sjukvård”. Kostnaderna under de 18 anslagen har kartlagts för ett antal år bakåt i tiden. Härutöver har gjorts uppskattningar av kostnader För verksamheter inom övrigt totallörsvar som inte finansieras via särskilda totalförsvarsanslag. Anslag och andra kostnader i löpande priser framgår av tabell 4:20.

Tabell 4:20.AnsIag och kostnader inom övrigt totalförsvar

Program/ Budgetår 71/72 72/73 73/74 74/75 75/76 (mkr) (mkr) (mkr) (mkr) (mkr)

Ledning m m Anslag 48,5 52,4 58,8 62,7 68,4 Andra kostnader 30,2 33,0 30.7 36,8 36.9 Totalt 78,7 85,4 89.5 99,5 105,3

Viss polisverksamher Anslag 35,3 41,7 43,5 47,0 54,1 Andra kostnader 4,3 2.6 4.9 5,3 5.7 Totalt 39,6 44,3 48.4 52,3 59,8

.Sjukvård Anslag 15,7 16,6 16,0 18,0 17,7 Andra kostnader 1,0 1.0 1,5 1,7 1,8 Totalt 16,7 17.6 17,5 19,7 19,5

Övrig! Iolal/ärsvar Anslag 99,5 110,7 118,3 127,7 140,2 Andra kostnader 35,5 36,6 37,1 43,8 44,4 Totalt 135,0 147,3 155,4 171,5 184,6

Perspekrivplaner m m

4.4.2.2 Beredskapsläget 1977-07-01

Programme! Ledning m m Vad gäller de högsta och centrala nivåerna inom den civila ledningsorganisationen finns en beredskapsplanläggning avseende personal, alternativa uppehållsplatser m m för riksdagens, regeringens och drygt 40 centrala myndigheters verksamhet i krig. Av de sistnämnda hör drygt 25 till övrigt totalförsvar. Beredskapsläget kännetecknas av att oklarhet råder om vissa centrala myndigheters krigsuppgifter och krigsorganisation. På den regionala nivån inom den civila ledningsorganisationen är civilbefälhavarna och länsstyrelserna de viktigaste myndigheterna. Beredskapsplanläggning avseende personal, alternativa uppehållsplatser m m finns för dessa liksom för en del andra regionala myndigheter. Den ansluteri viktiga avseenden till planläggningen för motsvarande regionala organ inom försvarsmakten. Länsstyrelserna utför härutöver beredskapsplanläggning m m på uppdrag av centrala totalförsvarsmyndigheter. Eftersläpning förekommer inom vissa avsnitt härvidlag. För landstingens verksamhet vid sidan av hälso- och sjukvården finns fn ingen planläggning eftersom författningsmässiga och andra grunder saknas.Primärk0mmunernas uppgifter i krig är att fortsätta den fredstida verksamhet, som bedöms som viktig för totalförsvaret. Riksnämnden för kornmunal beredskap utfärdar anvisningar för beredskapsplanläggningen och administrerar det statliga bidrag som utgår för kommunernas arbete härmed. Planläggningen beräknas under 1977 vara klar för ca 230 kommuner. Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar är en fredsmyndighet med uppgift att planlägga för organ ingående i psykologiskt försvar i krig, tex statens upplysningscentral. Beredskapsläget för myndigheter och organisationer som verkar inom psykologiskt försvar bedöms f n i huvudsak varatillfredsställande. Beredskapsnämndens resurser för planläggning och utbildning bedöms dock inte vara tillräckliga. Uppgifterna för Sveriges Radio AB i krig är att i största möjliga utsträckning bedriva verksamheten efter samma grunder som i fred. Beredskapsplanläggning härför finns. Brister är bl a att beredskapsutrustningen delvis är föråldrad. Televerkets uppgifter i krig är att tillgodose totalförsvarets behov av telekommunikationer samt att i övrigt leda och bedriva verksamheten efter i huvudsak samma grunder som i fred. De beredskapsåtgärder som televerket vidtar i fred anknyter i betydande utsträckning till den av fredsmässiga skäl betingade utbyggnaden av telekommunikationerna. Televerket anskaffar härutöver reservanläggningar och reservutrustningar för viktiga telefunktioner. Beredskapsläget är ojämnt avseende materiel och anläggningar. Utbildningen av personal i krigsorganisationen har inte nått tillräcklig omfattning. Statens Iantmäteriverks uppgifter i krig innebär främst att tekniskt ansvara för produktionen av behövliga kartor. Viss eftersläpning i planläggningen härför föreligger. Länsstyrelsen i Kristianstads län har ålagts uppgiften att för hela landet framställa och distribuera identitetsbrickor. Beredskapsläget vad gäller verksamhetens bedrivande i krig och vid krigsfara är otillfredsställande.

m m 114 Perspektivplaner

Programmet viss polisverksamhet

Polisväsendets i krig innebär utöver att fullfölja den allmänna uppgifter polisverksamheten bl a att medverka i försvaret mot kupper och överrasoch gränsövervakning. Den kande angrepp samt att medverka vid utrymning särskilda verksamheten för att hindra och uppdaga brott mot rikets säkerhet fullföljs i krig. Beredskapsåtgärderna i fred vad gäller den allmänna polisverksamheten genomförs såväl centralt av rikspolisstyrelsen som regionalt och lokalt. Beredskapsläget bedöms vara tillfredsställande. De personella resurserna efter mobilisering är dock otillräckliga till följd av avgångar till försvarsmakten och civilförsvaret.

Programmet sjukvård

Den civila hälso- och sjukvårdens uppgifter och verksamhet i krig skiljer sig inte principiellt från uppgifterna i fred. Dock ökar verksamhetens omfång till följd av krigsskador. För den öppna sjukvården i krig är landet indelat i under ledning av krigstjänsteläkare. Den slutna

krigssjukvårdsområden

i krig vid beredskapssjukhus. vilka utgörs av akutsjukvården genomförs fredstida akutsjukhus jämte särskilt planlagda s k annex. Beredskapssjukhusorganisationen omfattar 124 000 vårdplatser. För Sjuktransporter utnyttcivila resurserna dels mobiliserade resurser ur försvarsjas dels fredstida makten och civilförsvaret. Socialstyrelsens uppgifter i krig är att i central instans utöva ledningen av den civila hälso- och sjukvården avseende bl a omfördelning av medicinalpersonal, skadade och sjuka, utrustning, läkemedel m m samt att medverka vid upprättandet av bl a beredskapssjukhus. Sjukvårdshuvudmännen svarar för driften av den civila sjukvården i krig. kännetecknas av brister beträffande utrustning för vård- Beredskapsläget platser i beredskapssjukhusorganisationen. Den beredskapslagrade operations- och röntgenmaterielen är delvis föråldrad. Bristen på kirurg- och anestesipersonal är stor och möjligheterna att omflytta personalen små. Läkemedelsberedskapen är inte godtagbar. Endast en obetydlig beredskapslagring av förbrukningsmateriel för sjukhusdriften sker. Skyddet av patienter, personal och funktioner är otillfredsställande. De planlagda sjukvårdsanläggningarnas beredskap mot störningar i tillförseln av vatten, värme och elektricitet är inte heller tillfredsställande. Omfattningen av sjukvårdshuvudmännens representation i ledningen för sjukvården i krig är otillräcklig.

4.4.2.3 Planeringsförutsättningar för övrigt totalförsvar

Vad gäller den yttre miljön innebär den vapentekniska utvecklingen samt föreskrivna m m avseende konventionella stridsmedel ökade angreppsfall behov av kapacitet hos och skydd för den civila Iedningsorganisationen, det psykologiska försvaret, telekommunikationerna. sjukvården och polisen. Ökade krav ställs vidare på förmågan till geografisk rörlighet inom särskilt den civila Iedningsorganisationen och sjukvården. Neutralitetsfallen medför belastning främst på polis» och tullväsendet. Angreppsfall avseende militära och ekonomiska hot ställer särskilda krav på det psykologiska försvaret. Angreppsfall innebärande insats med ABC-stridsmedel innebär särskilda

m m

Perspektivplaner 115

krav på hälso- och sjukvårdens kapacitet i masskadesituationer. förmågan att upptäcka och identifiera B-stridsmedel och förmågan att hindra epidemier. Vad gäller den SVPIIS/(a sam/zä//sznveck/ingøn bedöms befolkningskoncentrationen medföra att behoven av noggrann försvarsplanläggning för tätorterna ökar. Den offentliga sektorns tillväxt medför vidare ökade krav på försvarsförberedelser. Det blir också allt viktigare att en i krig fungerande ADB-verksamhet är säkerställd. Primärkommunernas betydelse i krig bedöms öka. De allmänna förutsättningarna för psykologiskt försvar torde förbli desamma som nu. Lokalradio och regional-TV kommer att öka informationsmöjligheterna. Produktion och distribution av tidningar bedöms bli mera känslig för störningar. Utvecklingen avseende telekommunikationerna innebär att kommunikationsmöjligheterna ökar. Samtidigt ökar dock känsligheten för störningar. Fungerande telefon-, telex- och dataförbindelser bedöms bli allt viktigare. För sjukvården innebär samhällsutvecklingen ökade personella och materiella resurser, vilket är till fördel för verksamheten i krig. Koncentrationen av sjukvårdsresurserna till tätorterna medför dock ökad risk för störningar genom krigshandlingar. Byggnadsteknik och vapenutveckling kommer att medföra andra och mera komplicerade skadetyper i framtiden. Det ökade utlandsberoendet medför behov av ökad beredskapslagring av läkemedel och sjukvårdsmateriel liksom att planläggningen för inhemsk tillverkning av läkemedel utvidgas. Vad gäller inverkan av de andra I0ral/ö/siia/sgrenarnas mvecklirzg bedöms försvarsmaktsstrukturer på den nedre delen av det ekonomiska intervallet medföra att kort tid kommer att disponeras för omställning av samhället till krig. Försvarsmakten kommer endast i ringa omfattning att kunna stödja och skydda samhället i övrigt. Höga krav komma att ställas på den civila ledningsorganisationens beredskap, skydd och förmåga till geografisk rörlighet. Sjukvården bedöms utsättas för mycket stor belastning. Utvecklingen inom civilforsvaret medför på de lägre ekonomiska nivåerna problem för övrigt totalförsvar beträffande tillgång på skyddade lokaler, sämre möjligheter att erhålla alarmering samt ökade påkänningar på polisväsendet i samband med utrymningar. På lägre nivåer innebär utvecklingen inom det ekonomiska försvaret att försörjningen med varor och tjänster för bl a övrigt totalförsvar i huvudsak endast kan säkerställas under en fredskris.

4.4.2.4 Alternativa handlingsvägar för övrigt totalförsvar 1977/78-1981/82 Ekonomiska ramar har inte getts i studiedirektiven. Av den sakkunnige och myndigheterna bedömt lämpligt innehåll i handlingsvägarna hari efterhand gett det ekonomiska resultatet. Handlingsväg 3 avser en ekonomisk nivå ungefär lika med den som gäller fn. Handlingsväg 2 representerar en nivå som ligger i linje med berörda myndigheters anslagsframställningar för budgetåret 1976/77 och samtidigt därmed avlämnad långtidsbudget t o m budgetåret 1980/81. Handlingsväg l representerar en ekonomisk nivå som ligger högre än handlingsväg 2.

m m 116 Perspektivp/aner

Programmet ledning m m

innebär att pågående förbättringar av den civila lednings- Handlingsväg3 organisationen avseende anläggningar och utrustning fullföljs. Planläggningbreddas. Den kommunala beredskapsen på den centrala ledningsnivån Vad gäller telekommunikationerna slutförs pågå- . planläggningen fullföljs. i televerkets samt fortsätts försvarsinende förändringar krigsorganisation avseende anläggningar och utrustning i nuvarande takt. vesteringarna Hand/ingsväg2 innebär en verksamhet i huvudsak enligt de planer mynredovisat hösten 1975. Utöver handlingsväg 3 innebär detta att digheterna förberedelserna för psykologiskt försvar förstärks. Beträffande telekommunikationerna ökas takten i försvarsinvesteringarna. Handlingsväg l innebär ytterligare förbättringar vad gäller den civila led-

ningsorganisationens anläggningar och utrustning. Länsstyrelsernas plan-

utökas. Förberedelserna för psykologiskt försvar förstärks läggningsresurser byggs for Sveriges Radios verksamhet i Stockholm. ytterligare. Skyddsrum Beträffande telekommunikationerna ökar takten i försvarsinvesteringarna

ytterligare. av beräknade kostnader för programmet “ledning m m” Sammanställning i de olika handllngsvägarna framgår av tabell 4:21. Hand/ingsväg3 innebär inte någon ökning av resurserna för att möta de ökade kraven rörlighet. Utbyggnaden av beredpå skydd och geografisk skapen inom teleområdet sker mycket långsamt. Programmets kapacitet i konventionella liksom vid överraskande angrepp vid slutet angreppsfall får i en samlad anses vara icke godtagbar. Kaav perioden bedömning paciteten vid angrepp med ABC-stridsmedel torde vara godtagbar ifråga om viktigare ledningsorgan. l hotsituationer bedöms programmets förmåga vara godtagbar utom ifråga om psykologiskt försvar. Handlingsväg 2 innebär en viss ökning av resurserna för att möta de ökade kraven på skydd och geografisk rörlighet. Utbyggnaden av beredskapen inom teleområdet sker relativt långsamt. Programmets kapacitet i konventionella liksom vid överraskande angrepp i slutet av perioden får anses angreppsfall vara inte fullt godtagbar. I hotsituationer bedöms förmågan vara godtagbar. Handlingsvägl innebär att programmets kapacitet i slutet av perioden i alla angreppsfall bedöms vara godtagbar.

Programmet viss polisverksamher

3 innebär fortsatt verksamhet i nuvarande omfattning såväl Hand/ingsväg för den allmänna som vad gäller försvarsförberedelserna polisverksamheten den särskilda polisverksamheten för att hindra och uppdaga brott mot rikets säkerhet.

Någon handlingsväg 2 har inte konstruerats för detta program.

1 innebär utöver handlingsväg 3 överförande av civilför- Hand/ingsväg och bevakningsenheter från civilförsvarsstyrelsen till rikssvarets ordningspolisstyrelsen enligt ett tidigare inlämnat gemensamt forslag från de båda myndigheterna. Ett överförande enligt nämnda förslag ökar totalförsvarets

nettokostnader med 16.7 miljoner kronor under den aktuella femårsperioden.

av beräknade kostnader för programmet viss polis- Sammanställning verksamhet” i de olika handllngsvägarna framgår av tabell 4z2l. l

m m 117 Perspektivplaner

kostnadssammanställningarna används för handlingsväg 2 samma siffror som för handlingsväg 3. Hanzl/irrqsväg] innebär ingen utbyggnad av den allmänna polisverksamheten. Dennas kapacitet efter mobilisering kommer vid slutet av femårsperioden att på samma sätt som nu vara ej godtagbar i konventionella angreppsfall och vid överraskande angrepp. Kapaciteten vid angrepp med ABC-stridsmedel bedöms vara godtagbar avseende viktigare ledningsorgan. Ham///ngsträgl innebär, genom överförandet av ordnings- och bevakningsenheterna, att polisväsendets kapacitet i krig vid slutet av perioden kan bedömas vara godtagbar.

Programmet sjukvård HüIId/IVIJJSVÖÅ 3 innebär att den öppna sjukvården liksom nu förbereds genom beredskapsplanläggning och utbildning. Vad gäller den slutna akutsjukvården är riktpunkten att sammanlagt 203 000 vårdplatser, varav 109 000 för akutsjukvård, skall kunna utnyttjas i krig i mitten av l980-talet. Annexorganisationen avses omfatta 55000 av dessa samt 25 moderna operations- och röntgenavdelningar. Den medicinska servicen på fredssjukvårdens anläggningar förutsätts liksom nu kompletteras med krigsblodcentraler och produktionsenheter för vätska. En ökning av antalet skyddsrumsplatser för patienter och vårdavdelningspersonal förutsätts ske i samband med ny- och tillbyggnad av fredssjukvårdslokaler samt skolor som skall utnyttjas som annex. Vad gäller hälsovård och skydd mot B-stridsmedel behålls i huvudsak tillgänglig fredsorganisation. Handlingsvägen innebär att antalet fältepidemiologiska grupper ökas till en per län. Representanter för sjukvårdshuvudmännen förutsätts i denna handlingsväg, liksom i handlingsväg 2 och 1 komma att ingå i ledningsorganisationen för sjukvården i krig. HaI1d/i/lgSVä_L2 innebär beträffande den öppna sjukvården samma beredskapsåtgärder som i handlingsväg 3. I fråga om den slutna akutsjukvården är riktpunkten att sammanlagt 228 000 vårdplatser, varav 134 000 för akutsjukvård, skall kunna utnyttjas i krig i mitten av 1980-talet. Annexorganisationen avses omfatta 80000 av dessa samt 50 moderna operations- och röntgenavdelningar. Av de 80 000 vårdplatsutrustningarna avses 38 000 vara flyttbara och kunna utnyttjas såväl för ökad beläggning i fredssjukhusen som i annexen. Antalet sjukhärbärgeplatser utökas till 65 000. Vad gäller hälsovård och skydd mot B-stridsmedel förstärks beredskapsåtgärderna för verksamheten i krig vid statens bakteriologiska laboratorium. Kvaliteten i fråga om vissa sjuktransportresurser förbättras i handlingsvägen. Utöver utbyggnaden av skyddsrumsplatser enligt handlingsväg 3 moderniseras här befintliga skyddsrumsplatser i fredssjukvårdens anläggningar. HaIId//Ilgsväg l innebär beträffande den öppna sjukvården samma beredskapsåtgärder som i handlingsväg 3 och 2. Vad gäller den slutna akutsjukvården är riktpunkten att sammanlagt 250 000 vårdplatser, varav 147000 för akutsjukvård. skall kunna utnyttjas

m m SOU l976:5 118 Perspektivplaner

av 1980-talet. avses omfatta 102000 i krig i mitten Annexorganisationen av dessa samt 67 moderna och röntgenavdelningar. Av de operationsavses 38 000 vara flyttbara och kunna ut- 102 000 vårdplatsutrustningarna såväl för ökad beläggning i fredssjukhusen som i annexen. Antalet nyttjas sjukhärbärgeplatser utökas till 75 000. Beredskapsåtgärderna för verksamheten i krig vid statens bakteriologiska

laboratorium förstärks Övning och utbildning utökas något. Be-

ytterligare. av sera, vacciner och antibiotika ökas betydligt. Utöver redskapslagringen av skyddsrumsplatser förutsätts här en viss nytillskott och modernisering utbyggnad av skydd för behandlingsavdelningar i fredssjukvårdens anläggkunna ske. Vad gäller Sjuktransporter tillkommer utöver handlingsningar rörlig helikopterorganisation om 24 6-bårsväg 2 en i krig över hela landet avsedd för akuttransporten Vidare tillförs den civila sjukvården helikoptrar ca 250 bussambulanser avsedda att fördelas med ca två per beredskaps-

sjukhus. Handlingsväg3 innebär att vårdplatsantalet vid beredskapssjukhusen minskas. ökar något. Transportresurserna förstärks Operationskapaciteten inte. Kapaciteten inom den civila sjukvården i krig bedöms med hand- 3 inte vara godtagbar vid femårsperiodens slut. lingsväg innebär att vårdplatsantal och operationskapacitet ökas. Handlingsväg2 förstärks inte kvantitativt. Kapaciteten inom den civila Transportresurserna i handlingsväg 2 inte vara godtagbar vid femsjukvården i krig bedöms årsperiodens slut. innebär att vårdplatsantal och operationskapacitet ökar. Handlingsvägl Transportresurserna förstärks. Kapaciteten inom den civila sjukvården i krig bedöms som inte helt godtagbar vid femårsperiodens slut. Först vid mitten

av 1980-talet har godtagbar kapacitet uppnåtts.

4.4.2.5 Slutsatser beträffande studierna av övrigt totalförsvar

För programmet ledning m m har den sakkunnige dragit slutsatserna att den civila ledningsorganisationen bör ges bättre skydd och förmåga till geo- På den centrala nivån bör beredskapsplanläggningen bredgrafisk rörlighet. das. Den kommunala beredskapsplanläggningen bör genomföras för alla och Planläggningen för psykologiskt försvar primärkommuner landsting. bör fortsätta enligt nuvarande principer. Planläggning bör ske för lokalradions - eventuellt även regional-TV:s - verksamhet i krig. Angeläget har även

befunnits vara att planerade försvarsinvesteringar på teleområdet genomförs i snabbare takt än fn. För programmet viss polisverksamhet har dragits slutsatsen att kapaciteten i krig bör förstärkas vilken kan ske genom att civilförsvarets bevakningskårer överförs till polisväsendet. l förutsätts Helikoptrarna förstärkas Särskilt Sjukvården i krig måste enligt den sakkunnige betydligt. inköpas (sammanlagt ca gäller detta operationskapaciteten och vårdplatsresurserna. Skyddet för sjuk- 36 mkr) och utnyttjas i fred av landstingen (sam- vården i krig bör förbättras. Sjukvårdshuvudmännens ansvar i krig bör klarmanlagd driftskostnad ca för dessa ingå i sjukvårdens ledningsorgan på olika läggas och representanter 32 mkr/år). Staten förut- behöver förbättras vilket kan ske nivåer. Sjuktransportkapaciteten kraftigt sätts av försvarsskäl bidels en helikopterorganisation dels genom att sjukvården tillförs dra med 50 “n av drifts- genom kostnaderna (ca 16 mkr). bussambulanser.

sou 1976:5 Perspekrivplaner m m 119 Tabell 4:21 Sammanställning av beräknade kostnader för övrigt totalförsvar för perioden 1977/1982 (miljoner kronor pris- och löneläge februari 1975) Handlingsväg Program 3 2 l Ledning m m Anslag 394,5 446,2 517,3 Andra kostnader 201,7 204,7 249,0 Summa 596,2 650,9 766,3 Viss polis- Anslag 300,0 300,0 300,0 verksamhet Andra kostnader 30,7 30,7 66,5 Summa 330,7 330,7 366,5 Sjukvård Anslag 93,9 168,7 229,3 Andra kostnader 98,0 124,0 _ 218,5 Summa 191,9 292,7 447,8 Totalt Övrigt total- Anslag 788,4 914,9 l046,6 Försvar Andra kostnader 330,4 359,4 534,0 Summa 1 118,8 l 274,3 l 580,6

Avdelning B. Utredningens överväganden och förslag rörande säkerhets- och försvarspolitiken

5 Den internationella utvecklingen

5.1 Den globala utvecklingen

Utredningen behandlar i detta kapitel den internationella utvecklingen, den utrikespolitiska bakgrunden till vår säkerhetspolitik; den internationella ekonomiska utvecklingen och dess säkerhetspolitiska konsekvenser; FN:s roll; de internationella nedrustnings- och rustningskontrollsträvandena; möjligheten av nya ledande aktörer vid sidan av de båda supermakterna USA och Sovjetunionen; avspänningspolitiken; förhållandet mellan Västeuropa och USA; förhållandet mellan Västeuropa och de oljeproducerande staterna

i Mellersta Östern; Södra Afrika; det i vid mening nordatlantiska

området; de nordiska grannländerna och det nordiska samarbetet.

5.1.1 Internationell ekonomisk utveckling och dess säkerhetspolitiska konsekvenser

Att de omfattande ekonomiska svårigheterna och den internationella ekonomiska omfördelning av resurser som nu pågår har haft och kan komma att få säkerhetspolitiska konsekvenser är enligt utredningen uppenbart. Den nuvarande ekonomiska krisen i i- och u-Iänderna har betecknats som ett hot mot världsfreden och internationell stabilitet. Krisen kan få politiska konsekvenser för det västliga samarbetet och det västliga ekonomiska systemet. Det är tänkbart att de ekonomiska i Väst svårigheterna och, som följd därav, oenighet i Västeuropa kan leda till att jämvikten mellan Öst och Väst- och därmed en viktig förutsättning för avspännings- politiken rubbas. Det finns även risk för politisk extremism som följd av en större ekonomisk kris. En diskussion om de ekonomiska svårigheternas konsekvenser för internationell avspänning bör enligt utredningens mening därför utgå från bedömningen att de ekonomiska svårigheterna är betydande och att vi internationellt står infor en stundom svår ekonomisk och politisk anpassningsprocess men att problemen inte är olösbara. Man kan dra många lärdomar av den s k oljekrisen 1973/74 och dess efterverkningar. En slutsats är konsumentländernas stora känslighet för snabbt uppkomna störningar i tillförseln, en annan är producentkartellens effektivitet i detta fall. Samtidigt bör man hålla i minnet att det inte rör

124 Den internationella utvecklingen

sig om någon egentlig brist på energi. Reserverna räcker länge än. Det är fråga om en kris när det gäller distribution, pris och finansiell anpassning och följaktligen en kris som kan påverkas med politiska medel. Krisen har förorsakats av att producentstaterna ansett sig böra i flera omgångar snabbt höja oljepriserna för att få utett rimligare pris och hålla takten med stegringen av priserna på sina importvaror. Samtidigt har oljetillförseln använts som ett politiskt vapen. Den snabba stegringen av oljepriserna har medfört att supermakternas dominans i världspolitiken relativt. åtminstone i ett kortare tidsperspektiv, ytterligare ökat. De är mindre beroende av import av energi. Dock importerar Sovjetunionen olja för att kunna sälja den egna gasen och oljan till västeuropeiska länder i syfte att få västvaluta för sin import. Förenta staterna importerar vidare olja från såväl Canada, Venezuela som Mellersta Östern. Sådan import kommer sannolikt att ske även efter full exploatering av de nya oljefyndigheterna i Alaska och byggande av kärnkraftverk. Men supermakternas relativa oberoende motsvaras inte av en liknande situation bland deras allierade. Sovjetunionens allierade i Warzawapakten, som tydligen före krisen uppmanats söka sig ut på världsmarknaden för att täcka mer av sin import, kommer nu troligen att medverka vid finansieringen av exploatering av olja i Sibirien. För Förenta staternas allierade har krisen medfört att dessa stater, som i flertalet fall är utan egen väsentlig energiförsörjning, måste importera sin olja till kraftigt ökade priser. Detta belastning på deras respektive betalningsbalanser och utgör en besvärande bidrar naturligtvis till inflationen. Redan tidigare har på många håll i västvärlden uppkommit det ekonomerna kallar stagflation, dvs en kombination av inflation och stagnerad ekonomisk tillväxt med arbetslöshet som följd. Detta nya fenomen har således spätts på av de kraftigt stegrade oljepriserna. Den ekonomiska utvecklingen kan också hota avspänningspolitiken, frysa pågående förhandlingar genom att nya problem tilldrar sig inte minst supermakternas uppmärksamhet. Risker för militära åtgärder från konsumentländernas sida mot de oljerika länderna förefaller idag mindre än tidigare. Den internationella opinionen, i kombination med risker för supermaktsintervention och upptrappning av en konflikt, medför att producentkartellerna har större möjligheter att agera än tidigare. Huruvida detta också kommer att vara fallet med andra viktiga råvaror som bauxit, tenn, koppar m fl är en i internationell diskussion omstridd fråga. Somliga bedömare anser att oljan har en ganska unik ställning och att flertalet andra råvaror produceras i länder utan gemensama intressen. Andra anser att oljekartellen kommer att följas av andra. Det ligger emellertid självfallet i producentstziternzis intresse att konsumentstaternas ekonomier inte skattas så hårt att de inte längre kan importera. Det ligger också i de oljeproducerande staternas intresse att priserna på

deras importvaror inte stiger alltför mycket. Ty även om de idag är mindre

beroende av modern teknologi än de västliga industristaterna, växer detta beroende dock snabbt. Utvecklingen efter oljekrisen har också tytt på att farhågorna för dess effekt något överdrivits. Konsumtionshöjningen har avtagit något och prishöjningarna blivit mindre våldsamma. Nedan skall belysas sambandet mellan ekonomiska och säkerhetspolitiska faktorer i OPEC-staternas förbindelser med USA/Västeuropa, relationerna

Den internationella utvecklingen 125

mellan Sovjetunionen och USA/Västeuropa samt förbindelserna mellan USA och Västeuropa.

OPEC - USA/ Västeuropa

Frågan huruvida de fortsatta kontakterna med oljestaterna och eventuellt andra råvaruproducerande stater utvecklas i en konfrontations- eller i en samarbetsatmosfar kommer att starkt påverka leverans- och prisutvecklingen för olja och därmed de ekonomiska anpassningsmöjligheterna i konsumentländerna. Det är uppenbart att en konfrontationslinje skulle kunna leda till förnyad användning av oljevapnet och förvärra situationen i olika krisområden. Den skulle vidare svetsa samman OPEC - som inte kan förväntas förbli enigt under alla Förhållanden - och därmed även kunna leda till politiska förändringar i vissa OPEC-stater. En _samarbetslinje skulle å andra sidan i själva verket kunna öka OPECstaternas beroende av Västeuropa. Västekonomiernas problem har vad beträffar oljan två aspekter. Den ena rör tillförseln av olja. den andra kapitalrörelser. Båda aspekterna kräver en så långtgående integration som möjligt av producentländernas ekonomiska och finansiella intressen med västvärldens. Den kapitalåterströmning. som nu pågår på olika nivåer kan på sikt få en sådan integrerande effekt. Beroendet av de industrialiserade staterna kan vidare komma att öka, allteftersom producentländernas infrastruktur och industrikapacitet med västteknologins hjälp byggs ut* och allteftersom deras investeringar, och därmed ekonomiska intressen i västekonomierna. blir mera omfattande. Västekonomiernas kris kan enligt detta synsätt komma att lösas på ett sätt som minskar Sovjets möjligheter att agera. inte bara i producentländerna utan på sikt kanske också i de oljekonsumerande länderna i den tredje världen. Om man i Sovjetunionen gör en sådan bedömning, måste förhållandet givetvis komma att spela en roll i de fortsatta öst-västrelationerna.

Sovjetunionen-USA/ Västeuropa Även om supermakterna, främst USA, också drabbats av de internationella ekonomiska svårigheterna har således USA:s och Sovjetunionens ställning inom respektive block förstärkts under senare år, vilket har minskat benägenheten till självständiga initiativ från de mindre staternas sida. USA:s position har såvitt utredningen kan bedöma förstärkts också på ett annat plan: detta lands ställning som världens ledande livsmedelsreserv. Detta är en källa till styrka i internationella sammanhang. Men det kan naturligtvis också leda till att USA utsätts för betydande press att tillgodose livsviktiga behov i andra länder. Det avbräck i samförståndet mellan USA och Sovjetunionen som tidvis kunnat märkas kan knappast föras tillbaka ekonomiernas på de västliga besvärliga situation. Tvärtom anser många bedömare att Sovjetunionen under nuvarande skede inte vill se en akut ekonomisk kris i Väst. Skälen härför är många. De grundläggande motiven för avspänningspolitiken - - dvs viljan att oavsett personkonstellationer i den sovjetiska ledningen undvika krig och strävan att ägna mer resurser åt civil torde produktion

126 Den internationella utvecklingen

stå kvar. Detta förutsätter fortsatt dialog med Väst, främst USA, och ett allt tätare nätverk av kontakter. fortsatta ansträngningar för avspänning i form av ekonomiska och politiska bindningar. En svår ekonomisk kris i Väst skulle drastiskt minska antalet kontaktpunkter till skada för båda parter.

USA och Västeuropa

De ekonomiska svårigheterna i Väst har antagit en framträdande plats vid NATO:s överväganden. Oro har tidvis uttryckts för alliansens styrka och sammanhållning i en ekonomisk krissituation. Konsekvenserna for NATO och EG-samarbetet kan belysas från flera håll. Djupgående ekonomiska problem kan leda till koncentration på interna ekonomiska och politiska problem. och bidrag till kollektiv säkerhet kan komma att minska. Försvarsanslag De inrikespolitiska konsekvenserna av de ekonomiska svårigheterna kan också få säkerhetspolitiska följder. l flera av de europeiska NATO-länderna har man sett sig nödsakad att något minska satsningarna på försvaret. Skillnaderna mellan olika väststater i ekonomisk och militär styrka kan öka och därmed indirekt försvåra integrationen i Västeuropa. Å andra sidan har ibland hävdats att ökande ekonomiska svårigheter till samarbete. Medvetenheten om ömi själva verket kan förstärka viljan sesidigt beroende och sammanhållning kan öka i ett krisläge. har USA:s dominerande roll i det västliga samarbetet, som Otvivelaktigt bekräftats under senare tid. Samtidigt framstår den avtidigare nämnts, för omvärlden av USA:s ekonomiska politik allt tydgörande betydelsen ligger naturligtvis även frön till motsättningar. Skillligare. l detta beroende naderna mellan USA och vissa västeuropeiska stater i uppfattningen om tex oljeländerna ger en indikation härom. lämplig politik gentemot Inom Västeuropa har på motsvarande sätt Förbundsrepubliken Tysklands ställning stärkts. Trots råvaruknapphet och en mycket stor oljeimport har landet stärka sin ekonomiska position. Valutakurssamarbetet i Västlyckats

europa vilar praktiskt taget helt sedan länge på D-markens styrka. Övriga

EG-staters inflationstakt har varit avsevärt högre än den tyska. En säkerkonsekvens härav kan bli att Förbundsrepubliken kan bli det hetspolitisk enda land i Europa som ger ökade bidrag till NATO:s försvar, vilket i sin tur kan påverka Sovjetunionens inställning till utvecklingen. Sammanfattningsvis kan sägas att de ekonomiska svårigheterna enligt mening tillfört bedömningen av avspänningspolitiken och av utredningens den säkerhetspolitiska ett nytt element. svårigheterna innebär på miljön samma till ett antal nya inslag. ofta av permanent kagång en anpassning raktär, i världsekonomin. Det rör sig tex om ett ökat medvetande inom råvaruländer - främst i u-världen - om värdet av nationella resurser och Parallellt härmed har en ökad politisk medvetenhet gjort naturtillgångar. bl a i FN:s arbete. De ekonomiska svårigheterna kan i ett översig påmind blickbart framtidsperspektiv dock knappast sägas ha rubbat förutsättningarna för avspänningspolitiken utan snarare i flera avseenden ha ändrat den miljö, i vilken denna avspänningspolitik sedan slutet av 1960-talet har bedrivits.

Den internationella utvecklingen 127

5.1.2 Förhållandet mellan industri/änder och utvecklingsländer

Vid sidan av öst-västproblematiken har under senare år Förhållandet nordsyd fått ökad aktualitet. Den fortsatta allvarliga situationen i flertalet utvecklingsländer och biståndsinsatsernas otillräcklighet har medfört en förstärkt internationell diskussion om hur man skall komma tillrätta med detta allvarliga problem. Kraven på en ny ekonomisk världsordning har vuxit sig allt starkare och bl a föranlett två extra generalförsamlingar i FN. Från svensk sida har man uttalat stöd for tankarna på en ny ekonomisk världsordning. En sådan ny ekonomisk världsordning skulle enligt utvecklingsländernas syn medföra en rättvisare Fördelning av jordens resurser. Genom den skulle en väsentlig omfördelning av världens resurser ske. Utvecklingsländerna fäster största vikt vid en grundläggande reform av det internationella handelssystemet. En sådan reform borde innebära att utvecklingsländerna fick vidgat tillträde till industriländernas marknader utan motsvarande krav från industriländernas sida så att deras exponinkomster stabiliserades och att deras valutainkomster skyddades från effekterna av bristen på ordning i det internationella valutasystemet och inflationen. Förhållandet mellan råvarupriser och priser på industrivaror bör också enligt utvecklingsländerna tas upp till diskussion. Medan priserna på råvaror varierar kraftigt, beskriver priserna på industrivaror en regelbunden uppåtgående kurva. Också utvecklingsländernas skuldbörda måste enligt dessas uppfattning omförhandlas inom ramen för internationella biståndskonsortier. Tillgång till avancerad teknologi måste beredas u-länderna. l viss utsträckning återges dessa krav i det slutdokument som antogs efter sjunde extra generalförsamlingen i FN hösten 1975. En omställning mot en ny ekonomisk värdsordning måste komma att bli en läng och besvärlig process. Klart är emellertid att helt andra insatser från industristaternas sida krävs för att motverka eller häva den underutvecklingens onda cirkel som flertalet utvecklingsländer nu befinner sig i. Enligt utredningens uppfattning kan den nuvarande situationen, om den inte ändras, få allvarliga säkerhetspolitiska konsekvenser i ett längre tidsperspektiv. Den kan ge upphov till konflikter mellan såväl industri- och utvecklingsländer som mellan utvecklingsländerna själva. Det är därför ett svenskt intresse att i görligaste mån söka bidra till att annan och rättvisare ekonomisk ordning kommer till stånd. De multinationella företagens framväxt och fortsatta utveckling har diskuterats i detta sammanhang. Den innebär att den utveckling mot större och färre maktcentra, som vi haft inom länderna, nu äger rum på det globala planet. För länderna och deras regeringar betyder detta enligt somliga bedömare att deras makt såväl över den interna ekonomin som över det internationella ekonomiska och politiska maktspelet är i avtagande.

l den internationella diskussionen har framhållits att företagen används

som instrument for att befrämja moderlandets regerings intressen, för att befrämja värdlandefs regerings intressen eller för att befrämja sina egna intressen. Företagens stora makt- och kontaktyta i världsekonomin kan användas

128 Den internationella utvecklingen

som instrument För en stormakts regering i Försöken att bedriva utrikespolitik. Regeringarna i de länder i vilka Företagen har dotterbolag kan tänkas använda dessa För att påverka den utrikespolitiska balansen eller någon speciell fråga i förhållande mellan värd- och moderlandet. Sannolikheten har, enligt somliga betraktare, bedömts öka För att moderländernas utrikespolitik kommer att influeras av intresseharmoni med dotterföretag eller av Försök till påverkan till Förmån för visst lands politik.

Åtskilliga länder har under senare årtionden nationaliserat utländsk egen-

dom. Eftersom den avgörande faktorn i den ekonomiska maktbalansen är

kontrollen över Företagens funktioner bedöms konflikter på grund av na-

tionaliseringar minska i betydelse. På det hela taget torde man enligt mångas uppfattning kunna dra slutsatsen att värdländernas möjligheter att utnyttja de multinationella Företagens dotterföretag som instrument För sin utrikespolitik är begränsade.

De multinationella Företagen har ofta som mål att upprätthålla sådana

mönster i olika samhällen att deras verksamhet i görligaste mån underlättas. Detta mål kan befrämjas genom åtgärder syftande till att påverka in- och utrikespolitiska beslutsfattares attityder. till att skapa en positiv inställning till Företagen i den offentliga opinionen och till att söka påverka utformningen av lagar som berör Företagens verksamhet. Endast i extrema fall kan sådana medel tillgripas som att föra kapital ur landet, blockera kredittillFörseln och locka skickliga tekniker ur landet. Frågan om hur effektiv maktutövningen är, är omstridd. Oavsett om det är stater eller Företag som söker påverka andra länder med hjälp av ekonomiska sanktioner eller ekonomisk krigföring finns det mot bakgrund av hittillsvarande erfarenheter enligt utredningens åsikt skäl att vara skeptisk mot effektiviteten av sådana åtgärder, framförallt i industriländerna. Några av de viktigaste uppgifterna För regeringarna i OECD-området har under de senaste årtiondena varit att reglera konjunkturförloppen, hålla arbetslöshet och inflation nere, stimulera tillväxten och skapa en någorlunda rättvis inkomstfördelning. Huvudinstrumenten har varit penning-, finansoch på senare år inkomstpolitik. De multinationella Företagens frihet att agera över gränserna har enligt somliga bedömares uppfattning minskat regeringarnas möjligheter att effektivt använda de nämnda instrumenten. Regeringarna har tillsammans med andra regeringar i internationella organisationer såväl som mellan industri- och utvecklingsländer medvetet sökt reglera Företagens beteende. Riskerna För att potentiella konflikter mellan regering och Företag skall trappas upp till konflikter mellan de olika regeringarna inom OECD är enligt samma bedömare inte obetydliga. Enligt Försvarsutredningens mening bör dessa frågeställningar uppmärksammas.

5.1.3 FNss roll. De internationella nedrustningssträvandena Förenta nationerna är ett uttryck för strävanden att genom ett frivilligt upprättat internationellt system på lång sikt uppnå kollektiv säkerhet. FN:s mera omedelbara uppgift är att medverka till internationell fred och säkerhet, att främja vänskapliga Förbindelser mellan nationerna, att samarbeta internationellt För att lösa mellanfolkliga problem av ekonomisk, social och huma-

Den internationella utvecklingen 129

nitär natur och att främja respekten för de mänskliga rättigheterna och de fundamentala friheterna utan hänsyn till ras, kön, språk eller religion. Kärnan i FN:s säkerhetsystem är bestämmelser om tvångsmedel mot en fredsbrytare och angripare. Dessa medel kan i vissa situationer göra stor nytta och bidra till att pacilicera en farlig konllikt. Men är någon av stormakterna inblandad i en konflikt kan systemet inte väntas fungera. lnte minst med hänsyn härtill har FN-stadgans regel om staternas rätt till självförsvar, antingen enskilt eller kollektivt, kommit att få väsentlig betydelse. De politiska hindren att uppnå kollektiv säkerhet har lett till att FN:s verksamhet hittills främst legat på det normskapande, det opinionsbildande och det fredsbevarande området. Bl a på det senare området har Sverige spelat en viss roll genom att bidra med personal. Även om betydelsen i alla dessa hänseenden varit begränsad. kan dock hävdas att världen utan FN troligen skulle vara ännu osäkrare, mindre fredlig än idag. Organisa-

tionens karaktär av forum för ett°ständigt utbyte av synpunkter och de

möjligheter den erbjuder till permanenta och informella förhandlingskontakter bör inte heller underskattas. Förutsättningarna för betryggande kollektiv säkerhet inom ramen för en universell, internationell organisation och rättsordning synes alltjämt vara avlägsna. Varje nation måste därför i sista hand själv ta ansvar för sin säkerhet. Flertalet medlemsstater har deklarerat en vilja att stödja FN som politiskt freds- och samarbetsinstrument även framdeles. Under senare år har dock kunnat skönjas en tyngdpunktsförskjutning i FN:s roll från den rent politiska sfáren till ett växande antal områden där den snabba utvecklingen inom teknik, vetenskap och kommunikationer skapat nya möjligheter men också nya problem. Dessa har det gemensamt, att de i stor utsträckning kräver internationellt samarbete för att kunna bemästras. Detta kan bidra till att på längre sikt minska spänningarna i världen. FN skulle exempelvis kunna få en ny och betydande roll i sådana för mänsklighetens framtid väsentliga frågor som utnyttjandet av världens naturresurser och beroendet av miljön. Den nämnda tyngdpunktsförskjutningen har särskilt framträtt under de senaste åren. De tidigare nämnda diskussionerna om en ny ekonomisk världsordning är ett exempel härpå. Den internationella situationen präglas av många spänningar som leder till fortgående rustningsansträngningar och upprustning även av fattiga länder. Vapenhandelns väldiga omfattning har ofta dokumenterats, både in-

dustristaternas fortsatta upprustning ochvapenexport och de fattiga utveck-

lingsländernas köp av moderna vapensystem. Allmän nedrustning av befintliga arsenaler kan därför knappast anses trolig. Däremot är det tänkbart att t ex universella rustningsbegränsningar inom vissa områden kan komma till stånd. Ett exempel är de s k massförstörelsevapnen, där olika avtal under senare år anger en möjlig. men ändå oviss utveckling. Det gäller sådana avtal som provstoppsavtalet, icke-spridningsavtalet och havsbottenavtalet samt den av FN hösten 1971 godkända konventionen om förbud att utveckla. tillverka, lagra och inneha bakteriologiska (biologiska) stridsmedel och toxinvapen. En fortsatt utveckling kan innebära både vidgade och strängare förbud men också en ökad universalitet. Med hänsyn till rådande motsättningar är endast sådana avtal om rustningsbegränsning möjliga som bi-

130 Den internationella utvecklingen

behåller maktbalansen mellan stormaktsblocken. Överenskommelser inom ramen för de sk SALT-förhandlingarna får ses i detta ljus. Hittills har rustningskontrollförhandlingarna i huvudsak koncentrerats till ABC-stridsmedlen. Risken för spridning av kärnvapen utöver den krets av stater som nu har sådana kommer härvid med all sannolikhet att bli Föremål för ytterligare förhandlingar i internationella fora. Enligt utredningens mening är detta ett av de mest allvarliga internationella problemen. Energiska insatser måste göras för att söka hejda sådan spridning. Ett problem som måste ägnas uppmärksamhet på det internationella planet är att spridningen av plutonium, som är en biprodukt av civil kärnkraftsproduktion, kan underlätta utveckling av kärnvapen. Givetvis måste emellertid också de konventionella stridsmedlen komma in i bilden om en verklig nedrustning skall nås. Möjligheterna härför synes emellertid små. Sverige har de senaste åren tagit aktiv del i de diplomatkonferenser som på Schweiz” inbjudan ägt rum beträffande krigets lagar. Strävandena på denna punkt har framför allt koncentrerats till att söka begränsa eller förbjuda användningen av onödigt grymma, s k inhumana vapen eller krigsmetoder som napalm, höghastighetsvapen. områdesbombningar m m, allt i syfte att skadorna för sårade soldater och minska konsekvenserna för cibegränsa vilbefolkningen under krig. Under avspänningspolitikens skede har förhandlingarna om rustningskontroll inom ramen för SALT och MFR spelat en betydande roll i den internationella diskussionen. Efter en period av amerikansk överlägsenhet har en viss balans mellan de två supermakternas totala kärnvapenarsenal uppnåtts. Denna balans har skapat förutsättningarna för samtalen om begränsning av de strategiska vapnen - SALT - som påbörjades hösten 1969 och sedan har fortsatt i flera faktor i förhandlingarna är att kostnaderna för omgångar. En pådrivande de alltmer komplicerade systemen blir allt högre. l Moskva och Vladivostok har inom ramen for SALT-förhandlingarna 1972 respektive 1974 slutits vissa avtal och överenskommelser som dels begränsar antalet försvarssystem mot strategiska robotar till ett i vardera USA och Sovjetunionen, dels fryser antalet vapenbärare för sådana strarobotar. Det provisoriska avtal som slöts l972 av denna innebörd tegiska från hösten 1974 före detta avtals utgång skall enligt en överenskommelse omvandlas till ett tioårigt avtal till 1985 med en fixering av antalet sådana vapenbärare till 2 400 för vartdera landet varav högst l 320 med flera strids- MARV). Förhållandet mellan olika komponenter i denna spetsar (MIRV, summa dvs hur många kärnvapenbärande undervattensbåtar, strategiska landbaserade långskjutande robotar vardera staten bombplan respektive inom denna ram vill ha, får avgöras av respektive regering. SALT-förhandhar emellertid visat sig svårare än man hösten 1974 förutsåg. Orlingarna sakerna härtill är uppkomsten av vissa nya vapensystem som de s k cruise missiles robotar) och ett nytt bombflygplan. Parterna (styrbara, lågtflygande är oense om dessa typer skall inräknas inom siffran 2 400 vapenbärare eller inte. Problem har dessutom förelegat i vad avser kontroll av hur många stridsspetsar som ingår i varje robot. Parallellt med SALT har förhandlingar förts mellan Förenta staterna och Sovjetunionen om olika åtgärder för att minska riskerna för kärnvapenkrig.

Den internationella utvecklingen 131

De resulterade hösten 1971 i ett avtal innebärande bl a att parterna skall ta kontakt med varandra i händelse av inträffade, inte avsedda kärnvapenexplosioner, vid upptäckt av oidentifierade objekt och inför vissa planerade robotskjutningar. Därutöver skulle den direkta kommunikationslänken, “heta linjen, mellan statsledningarna förbättras. Härigenom bedöms riskerna för krig av misstag eller olyckshändelse kunna ytterligare reduceras. Fortfarande håller de båda stormaktsblocken stora styrkor i Europa. Det finns ingen anledning att anta att de pågående förhandlingarna i Wien snabbt resulterar i omfattande truppminskningar. Sådana minskningar kan sannolikt uppnås endast som en följd av en förhållandevis varaktig avspänning. Andra skäl kan härutöver föranleda en reduktion av de amerikanska styrkorna i Europa. Förhandlingarna är också komplicerade i så måtto att de har att utgå från de båda supermakternas helt olika geografiska positioner och kan komma att gälla jämförelser mellan helt olika vapensystem m m. Den europeiska säkerhetskonferensen har bl a inneburit förhandlingar om en rad viktiga principer för säkerheten i Europa som tex gränsernas okränkbarhet. Diskussionerna på nedrustningsområdet har däremot i detta skede begränsat sig till s k förtroendeskapande åtgärder. Det rör i första hand föranmälan av större manövrer samt utbyte av observatörer vid sådana manövrer och förflyttningar, som stått på dagordningen. Syftet med dessa åtgärder är främst att skapa ökat politiskt förtroende men de skulle även - beroende på utformningen - kunna ge staterna längre förvarningstider. Över huvud taget ger misstro mellan länderna anledning till säkerhetspolitiska problem. Större öppenhet på hithörande områden är därför enligt utredningens uppfattning önskvärd. Sverige har i detta syfte i FN föreslagit att försvarsbudgetar bör redovisas öppnare och mera detaljerat. Sammanfattningsvis torde det enligt utredningen vara föga ”sannolikt att rustningskontrollsträvandena under nu överskådlig tid kommer att leda till någon avgörande nedrustning. Det förefaller som om hinder mot överenskommelser om nedrustning finns inbyggda i själva strukturen hos våra samhällen. Misstroende mellan stater och de inrikespolitiska processernas karaktär gör förhandlingar om nedrustning svåra även om de flesta är överens om önskvärdheten av resultat på detta område. Inom möjligheternas ram ligger universell rustningsbegränsning beträffande kärnvapen och bakteriologiska (biologiska) och kemiska stridsmedel. Fortsatt demilitarisering av yttre rymden och internationella havsbottnen kan vara möjlig. Också begränsade framgångar på rustningskontrollområdet kan leda till en förstärkning av FN:s ställning och möjligheter att bilägga internationella tvister. I detta sammanhang kan noteras att förslag väckts om en extra generalförsamling helt ägnad rustningskontroll. Sverige har ställt sig positivt till denna tanke och har vissa förslag till frågor som bör diskuteras i en sådan församling.

5.1.4 De ledande internationella aktörerna. Gamla och nya supermakter. Nya stormakter

De nu kända förutsättningarna för det internationella systemets utveckling under de närmaste decennierna tyder på att Förenta staterna och Sovjetunio-

132 Den internationella utvecklingen sou 19755

nen förblir de enda stater som ifråga om globala intressen stödda av såväl nukleär och konventionell militär kapacitet som ekonomisk styrka kan karaktäriseras som supermakter. Andra stater eller statssammanslutningar kan i ett eller flera avseenden bli betydligt starkare än nu och i något avseende också bli jämbördiga med supermakter. l ekonomiskt hänseende gäller detta kanske främst Japan och Västeuropa; i militärt Kina och Japan samt ett mer än nu integrerat Västeruopa. Det torde t ex inte vara utan betydelse att oljekrisen 1973/74 understrukit att stater utan egna väsentliga energikällor är mycket sårbara. Detta gäller såväl Japan som ett i någon form organiserat Västeuropa, vilket måste minska utsikterna att dessa skall kunna nå status som supermakter. Detta gäller inte Kina, men här spelar andra faktorer in som kan påverka utvecklingen. För Europa är det av betydelse hur de europeiska avspänningssträvandena mellan supermakterna kommer att utvecklas. Vilken betydelse man vill tillmäta dem beror också på hur man bedömer Sovjetunionens och Förenta staternas mera långsiktiga ambitioner. Man kan förutsätta att Sovjetunionen alltjämt kommer att eftersträva ett dominerande inflytande över sina östeuropeiska bundsförvanter. För att upprätthålla denna dominans torde också i framtiden krävas militär närvaro. Fortsatta spänningar och konfliktmöjligheter kan därför inte uteslutas mellan och övriga WP-stater. Relationerna mellan Sovjetunionens och Sovjetunionen dess allierade har under den senaste tioårsperioden genomgått en utveckling som inte saknar samband med förhållandet mellan Sovjetunionen och Kina. Från att ha varit en ideologiskt sett väl sammanhållen grupp av kommunistiska

partier i såväl Sovjetunionen, Östeuropa, Kina som i den övriga delen av värl-

den, föreligger nu ett flertal olika åsiktsriktningar bland dem som betecknar sig kommunister. Även om denna tendens inte påverkat Sovjetunionens säkerhetspolitiska inflytande över dess allierade i Warszawapakten, minskar den dock Sovjetunionens möjligheter att ange tonen för världens kommunistpartier. Beslut om gemensamt uppträdande är numera en fråga om att nå samförstånd. Det är uppenbart att avspänningspolitiken och avlägsnandet av de mera omedelbara hotbilderna också måste påverka sammanhållningen inom östblocket. Hur starka dessa spänningar blir och hur stort inflytande Sovjetunionen kan utöva blir dock beroende på utvecklingen i detta land och det östeuropeiska blocket som helhet. Självfallet är det också av stor betydelse hur förhållandet till NATO och de kinesisk-sovjetiska relationerna utvecklas. Sovjetunionens egen ekonomi är av grundläggande betydelse för Warszawapaktens styrka. Av stor vikt för sammanhållningen blir också bundsförvanternas ekonomiska utveckling liksom de beroendeförhållanden som skapas av den ekonomiska integrationen inom blocket. De skillnader

i ekonomisk utveckling mellan de olika paktanslutna staterna i Östeuropa

som föreligger är också av betydelse. Vad beträffar blir den ekonomiska utvecklingstakten be- Sovjetunionen roende av den framtida prioriteringen mellan militära rustningar, privat konsumtion och stora investeringsbehov inom näringslivet samt utvecklingen i fråga om jordbruket och arbetsproduktivitet m m. Av betydelse blir också i vilken mån Sovjetunionens önskemål att få tillgång till amerikansk och västeuropeisk teknologi, kapital och produktion kommer att tillfredsställas. På det ekonomiska området är Sovjetunionen alltjämt långt ifrån det tidigare

Den internationella utvecklingen 133

ofta framförda målet att hinna ifatt Förenta staterna. I den säkerhetspolitik som Sovjetunionen bedriver är upprätthållandet av kärnvapenbalansen gentemot Förenta staterna av fundamental betydelse. Tysklandsproblemet har mot bakgrund av Tysklands historiska roll och Förbundsrepubliken Tysklands nuvarande betydelse i Västeuropa en dominerande plats i den sovjetiska säkerhetspolitiken. Efter icke-våldsavtalen mellan Förbundsrepubliken och Sovjetunionen respektive Polen, Berlinreg-

_leringen och grundfordraget mellan de båda tyska staterna har den sov-

jetiska misstron mot Förbundsrepubliken minskat. Osäkerhetsmoment för framtiden ligger dock i de olika förväntningar som finns eller kan uppstå på ömse sidor beträffande utvecklingen på grund av avtalen. Sovjetunionens gränser är långa, såväl i väster som öster. l relationerna till de egna bundsforvanterna och till Kina föreligger eller uppstår ofta problem. De grundläggande sovjetiska militära kraven är i väster stark gard

mot NATO och bevarandet av status quo i Östeuropa, i öster gard eller

avskräckning mot Kina. Traditionellt har Sovjetunionen alltid satsat på starka stridskrafter. I högre grad än många andra stater tycks Sovjetunionen alltjämt sträva efter att - trots växande materielkostnader - bibehålla hög numerär på stridskrafterna. Denna strävan anses bestå också framgent. De senaste årens stora satsning på utbyggnad av marinen visar att den sovjetiska säkerhetspolitiska målsättningen också innefattar militär närvaro på olika håll för att kunna stödja egna utrikespolitiska strävanden. Den sovjetiska sjömakten utgör en ny motvikt mot NATO på ett av Väst tidigare dominerat område. Som supermakt har Förenta staterna militära och säkerhetspolitiska intressen av global natur. Västeuropa är genom NATO ett av de viktigaste av dessa. Genom Europa går alltjämt huvudfronten mot Sovjetunionen och Warszawapakten. I Västeuropa har Förenta staterna också mera omfattande intressen än i någon annan del av världen utanför det egna landet. NATO är beroende av en ömsesidigt accepterad intressegemenskap. Motsättningar av olika slag framträder därför öppet. Förenta staternas politiska beteende betingas också av deras engagemang på andra håll i världen. Förenta staterna. Canada och Västeuropa utgör fn tillsammans det område vars befolkning har den högsta levnadsstandarden i världen. Trots detta finns många problem av ekonomisk, social och ideologisk an. tex ojämn inkomstfördelning, ojämn tillgång till respektive samhällssystems fördelar. slumpmässig urbanisering. miljöförstöring, rasdiskriminering. sviktande tilltro till det rådande samhällssystemet och de ideal som det företräder. lnrikespolitisk instabilitet har återspeglats bl a i svårigheterna att åstadkomma på parlamentariska majoriteter grundade handlingskraftiga regeringar. Ekonomiska faktorer och därav betingade sociala strukturförändringar i det postindustriella samhället kan vara en av anledningarna till missnöje och därav följande politisk rörlighet bland väljarna. Dessa och andra förhållanden leder till faktiska eller potentiella spänningar och konflikter, som endast delvis kanaliseras genom det etablerade politiska systemet. Den vidast accepterade föreställningen torde dock vara att åtminstone llertalet av de berörda samhällssystemen besitter tillräcklig styrka och flexibilitet för att kunna möta framtida problem. Politiska problem av betydelse för Förenta staternas och Västeuropas roller

134 Den internationella sou 1976:5 utvecklingen

i det internationella systemet är av två slag. Det ena problemet gäller de olika staternas inre förhållanden. Det andra avser relationerna mellan staterna i området, dels mellan Förenta staterna och deras europeiska bundsdels mellan de västeuropeiska staterna själva, både mellan dem forvanter, som står innanför den atlantiska säkerhetsgemenskapen och mellan staterna i Västeuropa som helhet. är det uppenbart att möjligneter föl fråga om staternas inre utveckling för betydande förändringar på olika håll som ett resultat av inre religger och konflikter. Faran för en totalitär utveckling också i stater spänningar som fn är demokratier kan inte negligeras. Under senare år har dock en ägt rum i och med att några tidigare diktatureri Europa glädjande utveckling fallit. l Västeuropa torde den faktiska ekonomiska integrationsprocesser. komma att fortsätta. Liksom hittills måste man räkna med att utvecklingen från tid till annan utsätts för mer eller mindre allvarliga störningar. Oljekrisen 1973/74 är ett klart exempel härpå. Sådana kriser visar att det fortfarande en klar motsättning mellan integrationsbenägenheten och önskan föreligger att tillvarata nationella intressen. Samtidigt tvingas dock de delpolitiska staterna att lösa sina motsättningar, vilket främjar integrationstagande processen. En utveckling mot större samverkan och inbördes beroende, som sker en fredligt fortskridande process, kan få positiva och negativa kongenom sekvenser för Västeuropa som politiskt system. Denna utveckling är ur till fördel för de deltagande staterna. Ökad in:egration många synvinklar kan leda till större benägenhet för fredligt samarbete. Växande ekonomisk integration kan emellertid leda till en minskning av de enskilda staternas rörelsefrihet på olika områden. Internationella hänkan få allt större och leda till konflikt mellan strävan att syn betydelse bevara den och önskan att vinna ökade fördelar av egna rörelsefriheten En sådan utveckling kan gå så odramatiskt att den inte av integrationen. som en väsentlig maktpolitisk förändring. l en situation någon uppfattas av tydliga bipolära motsättningar förefaller den mindre sannolik. präglad lntegrationsprocessen kan också innebära ökade påfrestningar på det nordatlantiska säkerhetssystemet. De har redan lett till ekonomiska och handelspolitiska motsättningar, senast i samband med oljekrisen l973/ 74 och dess följdverkningar. Den övergripande säkerhetspolitiska gemenskapen mellan Förenta staterna och dess västeuropeiska allierade kan förhindra ekonomiska och därav betingade politiska motsättningar. Att dessa skulle kunna leda till att säkerhetssystemet sprängs förefaller därför mindre troligt.

Om så skulle bli fallet kunde det medföra att Västeuropa får en egen identitet

och säkerhetspolitisk förmåga som inte är beroende av Förenta staternas. En sådan situation ligger utanför ett bipolärt system inom vilket säkerhetspolitiken väsentligen hålls vid sidan av det europeiska samarbetet och förblir en NATO-angelägenhet. Inom NATO förekommer ingen gemensam utrikespolitik, endast samsom vitala Förenta ordning i frågor, vilka av alla dess medlemmar uppfattas staterna uppfattas av naturliga skäl i alla viktigare frågor som dom nerande. Förenta staternas säkerhetspolitik kommer förmodligen också i fortsättatt domineras av strävan att bevara den militära balansen gentemot ningen

Den internationella utvecklingen 135

Sovjetunionen. Här ingår inte bara terrorbalansen utan också ett ömsesidigt respekterande och hävdande av vitala intresseområden och en uppenbar strävan att undvika direkt konfrontation. Den s k Nixon-doktrinen förutsåg en avlastning av Förenta staternas åtaganden utomlands framför allt beträffande konventionella styrkor. Om ingen påtaglig försämring inträffar i relationerna mellan Öst och Väst kan man kanske i ett något längre perspektiv vänta en reduktion av de amerikanska styrkorna också i Europa.

En sådan utveckling framstår från betalningsbalanssynpunkt alltjämt för

Förenta staterna som ett relativt starkt intresse. Globalt präglas Förenta staternas säkerhetspolitik av rivaliteten med den andra supermakten. Samexistens med återkommande konflikter har karaktäriserat och kommer också i en fortsatt väsentligen bipolärt präglad värld att prägla de båda supermakternas inbördes relationer även om växlingarna mellan avspänning och spänning med all sannolikhet blir mindre våldsamma än under det kalla kriget. I gynnsamma fall skulle dessa svängningar i stort markera en utveckling mot mindre internationell spänning. lnte heller ett sådant gynnsamt internationellt klimat skulle dock enligt utredningens bedömning i säkerhetspolitiskt avseende förändra den internationella maktstrukturens grunddrag. För att kunna föra den önskade säkerhetspolitiken torde Förenta staterna, liksom även Sovjetunionen, komma att i någon form bevara sitt internationella allians- och fördragssystem. Europas avgörande betydelse både för freden i världen och för Förenta staternas säkerhet torde vara en allmänt omfattad amerikansk säkerhetspolitisk föreställning. Till totalbilden av Förenta staternas långsiktiga intressen med säkerhetspolitisk innebörd eller konsekvenser hör också Medelhavet och Mellersta Östern. Utredningen återkommer härtill i avsnitt 5.2.2. l dessa områden står olika delvis motstridiga intressen på spel: maktbalansen mot Sovjetunionen - som kan rubbas av denna makts flottexpansion och dess inflytande i u-länder - amerikanska t ex ifråga om olja

ekonomiska intressen,

och nya råvaruområden, strävan att stödja Israel utan att samtidigt omöjliggöra den livsviktiga oljehandeln. De västeuropeiska ländernas säkerhetspolitiska intressen är mera regionalt begränsade. Maktbalans och avspänning mot Öst är enligt utredningens mening ett gemensamt västeuropeiskt intresse. l kombination med den rådande oviljan mot att i nuvarande läge öka de egna rustningsbördorna torde detta också i framtiden leda till ett fortsatt accepterande av NATO eller liknande paktsystem. En väsentlig förändring i den politiska världsbilden kommer till stånd om nya supermakter uppstår vid sidan av de nuvarande. Om man med supermakt förstår en stat med globala intressen och med resurser att hävda dessa och om man förutsätter att de medel som står till förfogande är nukleär andraslagsförmåga, stark konventionell militär kapacitet och betydande ekonomisk styrka, blir antalet teoretiskt möjliga nya supermakter fram till 1980talets mitt begränsat till högst tre. Dessa är Kina, Japan och ett politiskt integrerat Västeuropa. l ett längre tidsperspektiv kan man inte heller, även om det nu verkar föga sannolikt, bortse från att andra folkrika på viktiga råvaror rika stater som Brasilien, Iran, Australien, Canada och kanske sammanslutningar av länder kan anta drag av ekonomiska stormakter. De kan relativt snart komma

136 Den internationella utvecklingen SOU l976:5

att utöva ett betydande regionalt inflytande. Det är möjligt men inte säkert att Kina tack vare sin intensiva satsning på att utveckla ett eget kärnvapen antingen kan uppnå en faktisk och internationellt erkänd andraslagsformága eller åtminstone ha nått så långt att det föreligger möjligheter härtill. De kinesiska kärnvapenbärama kan enligt allmänna bedömningar redan nu nå mål i stora delar av Sovjetunionen men inte i Förenta staterna. Utvecklingen inom kärnvapenområdet har stärkt Kinas maktpolitiska status. ifråga om konventionella stridskrafter torde dessa inom överskådlig framtid knappast kunna utvecklas i större skala för annat än defensiva ändamål. Den erforderliga ekonomiska basen for en sådan utveckling torde inte föreligga ännu. Vid en prioritering av dessa stridskrafter torde dock möjligheter finnas att under 1980-talet utveckla en betydligt starkare, offensiv krigsmakt. Kinas möjligheter att med ekonomiska medel påverka den internationella utvecklingen bedöms bli relativt begränsade i det här aktuella tidsperspektivet. Dock bör den ökande kinesiska oljeutvinningen observeras. Den har visat betydande resurser. Detta torde även gälla många andra råvaror. Redan nu är Japan en ekonomisk stormakt. På grund av sitt praktiskt taget totala beroende av utrikeshandeln - råvaru- och energiimport. export av fárdigvaror - är dock denna ställning mycket sårbar. Häri kan - liksom i det förflutna ligga en möjlighet till att Japan tvingas aktivera sin utrikespolitik för att skydda väsentliga ekonomiska intressen. Ekonomiska

och politiska skäl talar dock närmast för att Japan kommer att förbli inriktat

på en fredlig, inte utmanande politik mot omvärlden. F n finns inga tecken som tyder på att Japan avser att försöka bli en kärnvapenmakt. Förutsättningar for att bygga upp ett kärnvapen torde dock finnas. Ett beslut om kärnvapenproduktion skulle kunna leda till strategiskt betydelsefulla resultat på mindre än ett årtionde. Japans konventionella “självforsvarsstyrkor är relativt små. Den pågående förstärkningen kommer knappast att kunna vidga dess uppgifter utöver de rent defensiva. En upprustning av de konventionella styrkorna av en omfattning som kan få storpolitiska effekter torde kräva minst lika lång tid som uppbyggandet av ett operativt, strategiskt trovärdigt kärnvapen. Det är i hög grad politiska problem som hindrar de västeuropeiska länderna från att gemensamt uppträda som en supermakt. Resurser finns. Det är främst inre vilja och en yttre, för en sådan utveckling, gynnsam miljö som saknas. Redan nu har enbart EG-länderna tillsammans en ekonomisk styrka som bland enskilda stater bara överträffas av Förenta staternas. lfråga om kärnvapen har EG-länderna Storbritannien och Frankrike idag tillsammans en kapacitet större än Kinas. Rustningsmässigt ligger Västeuropa dock väsentligt under de båda nuvarande supermakterna men har sannolikt ekonomiska och industriella förutsättningar att med tiden och efter en politisk viljeyttring nå en form av jämnställdhet med dem. Tekniskt sett har Västeuropa p g a den omfattande industrin möjlighet att snabbare än Japan uppnå en supermaktskapacitet. Sammanfattningsvis anser således utredningen att, trots att vissa stater eller möjligen block av stater har förutsättningar att i vissa avseenden nå supermaktsstatus, det i tioårsperspektivet knappast finns någon statsbildning som uppfyller alla förutsättningar för att kunna uppträda som supermakt.

Den internationella utvecklingen 137

Dock kan således vissa stater komma att spela en viktig regional roll. För Europas del torde därför maktstrukturen fortfarande kunna uppfattas som i huvudsak bipolär.

5.1.5 Avspänningssträvandena. Förhållandet mellan supermakterna Inte sällan har viss oklarhet förekommit vid diskussionen kring avspänningspolitiken. Den beror enligt utredningens uppfattning på att de som diskuterar den inte alltid skiljer på avspänningspolitiken som tillstånd och avspänningspolitiken som process, dvs mellan vad avspänningspolitiken hittills medfört och vad den kan medföra i ett längre perspektiv. Avspänningspolitiken som ett tillstånd innebär främst ett nytt psykologiskt klimat i relationerna mellan supermakterna. Detta har sin grund i den alltmera uppenbara strategiska jämställdheten mellan USA och Sovjetunionen och den efter Kubakrisen allt klarare insikten om kärnvapenkrigets risker, liksom önskemålet att i vart fall söka hejda rustningskostnadernas ökning. Tillståndet har möjliggjort ett i alla fall provisoriskt reglerande av vissa mycket känsliga internationella problem som Förbundsrepubliken Tysklands förhållande till Sovjetunionen, Polen och övriga östeuropeiska länder, Berlins status samt det inomtyska förhållandet. Ett annat element har varit igångsättandet av det mycket omfattande komplex av förhandlingar om främst rustningskontroll, vilka förhandlingar kan sammanfattas i forkortningarna SALT, MFR och ESK. Ett tredje element i avspänningspolitiken är det omfattande internationella besöksutbytet och den markant nedtonade propagandan. Detta innebär inte att den ideologiska debatten avstannar eller att en utveckling mot större likhet mellan samhällssystemen behöver följa. Men avspänningspolitiken måste naturligtvis också ses som en process. Det är här som åtskilliga svåra framtidsbedömningar kommer in. Processen är redan i gång i och med det ökade ekonomiska samarbetet mellan inte minst supermakterna och skapandet av ett på många områden omfattande kontaktmönster mellan de båda regeringarna och institutioner av olika slag. Om dessa kontakter och det ekonomiska samarbetet avbryts sker det inte utan konsekvenser. Sovjetunionen köper från Väst teknologi, som kräver kontinuerligt samarbete och i sin tur föder nya behov. Intresset på västsidan ökar på motsvarande sätt om utsikter finns att delta i ett energipolitiskt samarbete. Beroendet kan på så sätt bli en fredsskapande faktor. En förutsättning för avspänningen är sådana styrkerelationer att inte någondera parten behöver uppleva en påtaglig militär underlägsenhet. En process som leder till ensidig försvagning är inte önskvärd. Framsteg i avspänningssträvandena kan bl a därför bli rustningskontroll och styrkereduktioner i vår världsdel. Det ñnns dock enligt utredningens bedömning skäl att betona att det inte finns något direkt logiskt samband mellan rustningsnivå och spänning eller avspänning. Perioder med förhållandevis låga rustningsnivåer har utmärkts av hög spänning mellan de ledande staterna och tvärtom. Det är däremot möjligt att en hög rustningsnivå genom de risker som då finns medför strävanden efter avspänning.

138 Den internationella tzrvecklingen

Medan det är sannolikt att risken för politiska bakslag ökar om inte förhandlingar av detta slag med tiden avsätter resultat, är det lika uppenbart att de måste ta tid. De rör för de deltagande staterna ytterst väsentliga säkerhetsproblem. Det är då enligt utredningens bedömning inte särskilt förvånande att Förhandlingarna går trögt, sedan man lyckats klara av en del visserligen mycket svåra men ändå i jämförelse med dessa senare mindre komplicerade frågor. Från svensk sida har i olika sammanhang varnats for att hysa alltför stor optimism inför förhandlingskomplexet och vänta att dramatiska resultat snabbt skulle avsättas. Förhandlingarna kräver tålamod av både deltagare och observatörer. En analys av de ledande aktörernas handlingssätt kan, anser utredningen, inte grundas på mera kortsiktiga variationer i den internationella politiken. Det finns anledning att anta att de motiv som tillskrivits supermakterna i deras handlande reflekterar mera grundläggande inställningar. Det förefaller rimligt att tro att motiven kommer att verka också om den internationella politiken kortsiktigt undergår variationer och avspänningspolitiken företer svackor. Avspänningspolitiken innebär inte att alla konflikter försvunnit, men sannolikt att skiftningarna i den internationella politiken kan bli mindre dramatiska än under det kalla krigets år. Den nuvarande avspänningen har dock, oavsett om man daterar den från tiden efter Kubakrisen (1963 års provstoppsavtal) eller från regeringen Brandts tillträde i Förbundsrepubliken Tyskland 1969, varat avsevärt längre och avsatt avsevärt mera resultat än tidigare perioder av avspänning, som tex tiden efter Stalins död 1953-1956 och tiden for den s k Camp Davidandan 1959-1960. Karaktäristiskt for dessa perioder var bl a att man inte alls lyckades komma förbi de då ledande tvistefrågorna kring Tyskland och Berlin. Avspänningspolitiken är väsentligen till fördel for den fredliga utvecklingen i vår världsdel, men den kan samtidigt innebära faror for utvecklingen utanför Europa. Supermakternas strävan är att förhindra krig, att i vid mening utöva s k kriskontroll. Allteftersom man får ökad vana vid sådana procedurer och instrumenten förfi nas, ökar också möjligheterna att förhindra konflikters utbrott. Detta kan leda till att man for att undvika konflikter medverkar till en alltmera statisk värld i de delar av världen där utvecklingsbehovet är som mest uppenbart. Det finns enligt utredningens uppfattning anledning att observera detta förhållande. Detta kan medföra risker for små stater. Vilka konsekvenser avspänningspolitiken, om den varar under en längre tid, kan komma att få, är det givetvis svårt att ha någon klar mening om. Ett antal möjliga utvecklingar skulle kunna knytas till supermakternas militära närvaro och intressen i Europa. Svensk säkerhetspolitik skulle inte gynnas av en bristande jämvikt mellan de båda stormaktsblocken i vår del av världen.

5.2 Utvecklingen i Europa

5.2.1 Västeuropa och .förhållandet till Förenta sta/erna Förbindelserna mellan Förenta staterna och Västeuropa har som tidigare påpekats utsatts for vissa påfrestningar under senare år.

SOU l976:5 Den internationella mvecklingen 139

Diskussionen om Förhållandet mellan NATO:s båda huvuddelar har tidvis schematiskt kommit att röra sig om valet mellan ett atlantiskt och ett “europeiskt” Europa. Enligt fransk uppfattning har Förenta staterna önskat bekräfta sin hegemoni i Väst genom ett närmare politiskt och ekonomiskt samarbete med Västeuropa och Japan. Frankrike å sin sida har önskat utveckla ett Europa med egen politisk profil, ett Europa som ocksåi NATOsamarbetet hävdade sina egna intressen i de fall de inte sammanfoll med Förenta staternas. Visserligen har Förenta staterna och Västeuropa i flertalet fall ändå samarbetat, men det har på franskt håll ansetts principiellt viktigt att Förenta staterna inte fick någon form av medbestämmanderätt innan beslut fattats inom den europeiska kretsen. Detta skulle ha en splittrande effekt på det europeiska samarbetet. På amerikanskt håll har bestämt hävdats att Förenta staterna även fortsättningsvis önskar ett starkt och politiskt enat Europa. Om detta Europa emellertid enades mot Förenta staterna skulle hela västsamarbetet äventyras. Förenta staterna vill därför ha ett 0rd med i laget innan de västeuropeiska staterna fattar gemensamma beslut i frågor som berör amerikanska intressen. Samtidigt understryks i USA det nåra sambandet mellan politiska, militära och ekonomiska frågor. Frågan om de amerikanska trupperna i Europa kan inte frigöras från övriga politiska eller ekonomiska förbindelser mellan Förenta staterna och Västeuropa. På europeiskt håll hävdas härvid stundom att dessa frågor borde behandlas separat. De amerikanska trupperna i Europa är också ett amerikanskt säkerhetsintresse. Utvecklingen har på senare tid enligt forsvarsutredningens mening inneburit förstärkta “atlantiska tendenser och visat att det inte linns anledning att dramatisera svårigheterna i de amerikansk-europeiska förbindelserna. Även om fransk-amerikanska kontroverser tidvis berört principiella frågor om ett europeiskt eller ett atlantiskt Europa torde den valsituation som från franskt håll skisserats sakna aktualitet. Det ömsesidiga beroendet torde ganska utbrett ha betraktats som en realitet. Atlantiskt samarbete och ett intensifierat europeiskt samarbete behöver inte stå i någon motsatsställning. snarare kompletterar de varandra. Efter ledarskiftet i Frankrike har på senare tid även en skiftning i “atlantisk” riktning kunnat märkas från fransk sida. Riskerna med växande isolationism i Förenta staterna och de tidvis starka kraven i kongressen på trupphemtagningar bör inte dramatiseras. Dels

anses en amerikansk militär närvaro irEuropa vara ett nationellt säkerhets-

intresse, dels pågår förhandlingarna i Wien med Warzawapakten som ömsesidiga truppreduktioner. Ett ensidigt amerikanskt tillbakadragande skulle inte endast få konsekvenser för Förenta staternas förbindelser till Europa utan även försvaga den allmänna amerikanska positionen gentemot Sovjetunionen. Allmänt kan noteras att den fortsatta samförståndspolitiken mellan Förenta staterna och Sovjetunionen leder till svårigheter och ibland intressekonflikter i samarbete mellan Förenta staterna och Västeuropa. Å ena sidan vill Förenta staterna intensifiera sina kontakter och minska riskerna för konfrontation med Sovjetunionen. Å andra sidan vill man upprätthålla sammanhållningen inom NATO - som en gång bildats som försvar mot just Sovjetunionen. Att hålla samman en militärallians samtidigt som sam-

140 Den internationella utvecklingen

förståndet med den andra supermakten, det tidigare hotet, utvecklas på alla plan, kan medföra problem. Intresset i Västeuropa for fortsatt amerikansk militär närvaro förefaller emellertid oförändrat stort. Atlantdeklarationen den 19 juni 1974 är ett aktuellt yttre bevis på att sammanhållningen inom NATO i stort kunnat upprätthållas och att konsultationssystemet trots tidigare fastlåsta positioner kunnat förstärkas. Den grekisk-turkiska konflikten kring Cypern visar dock att lojaliteten blir svag när vad parterna uppfattar som nationella intressen står på spel. Den senaste tidens utveckling har otvivelaktigt bekräftat den instabila karaktären i NATO:s södra llank. Även om det är ovisst vilken form Greklands förhållande till NATO skall få. torde motsättningarna mellan Grekland och Turkiet komma att bestå inte endast mot bakgrund av Cypernkriget utan även i minst lika hög grad på sikt på grund av territorialvattentvister och oljefyndigheter i Egeiska havet. Även på europeiskt håll märks emellertid en viss oklarhet. Å ena sidan fruktar man att samförståndet mellan supermakterna skall gå ut över europeiska intressen i MFR- och SALT-förhandlingarna. Å andra sidan är man medveten om att det i kärnvapenåldern inte finns något alternativ till samförståndspolitiken mellan supermakterna och att detta samförstånd är en förutsättning för fortsatt avspänning i Europa. De förstärkta och allt fler banden mellan Förenta staterna och Sovjetunionen skapar bindningar hos supermakterna for en fortsatt avspänningspolitik. Vietnam konfliktens upplösning anses ofta kunna få följder for förhållandet mellan Förenta staterna och Västeuropa. Saigonregimens sammanbrott skulle tyda på att allierade till Förenta staterna inte längre skulle kunna känna samma förtroende for den amerikanska regeringens vilja att stå fast vid sina alliansförpliktelser mot NATO. Förenta staterna har emellertid med eftertryck understrukit att landet inte ämnar lämna sina åtaganden i Europa. De strömningar som i kongressen verkat for en reduktion av de amerikanska trupperna i Västeuropa synes åtminstone för stunden ha avtagit. Huruvida detta kan förväntas bli bestående uppfattning eller inte är givetvis svårt att ha någon mening om. Av intresse är emellertid att Sovjetunionen enligt mångas uppfattning under en överblickbar framtid har ett intresse av fortsatt amerikansk närvaro i Europa. Denna skulle främja stabiliteten.

5.2.2 Västeuropa och Medelhavet Utvecklingen har under senare tid enligt utredningens uppfattning visat att den internationella politikens huvudfrågor för närvarande är förankrade i Mellanöstern och områdena däromkring. Detta betyder inte att förhållandena i Centraleuropa har förlorat sin betydelse. Det finns all anledning räkna med att den stora industriella och militära kapacitet som alltfort finns i vår världsdels centrala delar kommer att spela en viktig roll i världspolitiken. Men i och med att flera av de stridsfrågorna mellan Öst och

viktigaste

Väst åtminstone tills vidare reglerats och samtidigt de ekonomiska frågorna, tillgången på olja och andra råvaror blivit allt viktigare, förändras bilden. l och med att krisområdet flyttats söderut har stabiliteten i staterna kring

Medelhavet kommit att utsättas för svårare prov än tidigare.

Det är uppenbart att många stater kring Medelhavet och Persiska Viken

Den internationella utvecklingen 141

förefaller vara mindre motståndskraftiga mot externa störningar än industriländerna i Västeuropa. Detta kan medföra att avspänningen mellan supermakterna i ökad omfattning kommer att sättas på prov i Medelhavet. Men det kan också medföra att supermakterna, i medvetande om dessa risker, söker förfina de nu ganska grova instrument man har för s k kriskontroll. Således kan ökad känslighet för störningar i balansen också medföra ökad vaksamhet inför framtida konflikters spridningsmöjligheter. Vi befinner oss därför av allt att döma i ett skede där uppmärksamheten flyttas från de politiska och militära riskerna i Centraleuropa till de politiska,

ekonomiska och militära riskerna i Sydeuropaoch Medelhavsområdet. Som

tidigare anförts är ett sådant konstaterande också giltigt för andra särskilt råvarurika delar av världen. Konflikter och kriser som uppstår i detta område kan dock, om de inte tillräckligt effektivt kan kontrolleras, få betydande konsekvenser för utvecklingen i Europa i sin helhet och för förhållandet mellan supermakterna. Utredningen vill i detta sammanhang erinra om att motsättningarna mellan Sydafrika och praktiskt taget alla andra stater i världsdelen, som hittills väsentligen har varit en regional konflikt, nu kan komma att ändras. Sedan det portugisiska kolonialväldet i Afrika nu avvecklats har utvecklingen i Angola blivit föremål för mycket uppmärksamhet. Angola är rikt på råvaror. De krafter som verkat för en befrielse av landet har inte kunnat ena sig inför självständigheten. Detta har fått till följd att inbördeskrig utbrutit i landet. l detta har utanförstående makter såväl med som vapen på andra sätt stött de olika kämpande fraktionerna. Genom Angolas rikedom är utvecklingen där av stort intresse för omvärlden. Motsättningarna mellan Sydafrika och Rhodesia å ena sidan och andra stater i regionen kan komma att sammankopplas med inbördeskriget i Angola, vilket kan leda till ytterligare stormaktsinblandning. Det finns risk att konflikten kan komma att få omfattande effekter. Även politiska om riskerna för en spridning till Europa inte ter sig omedelbart överhängande förtjänar problemkomplexet enligt försvarsutredningens mening att noga följas.

5.3 i Norden

Utvecklingen

5.3.1 Nordens strategiska betydelse

Den strategiska betydelse som supermakterna tillmäter det nordiska området är inte konstant utan i hög grad beroende av den rådande situationen. Avgörande faktorer är supermakternas aktuella maktpolitiska ambitioner och relationerna dem emellan, den militärtekniska och suutvecklingen permakternas uppfattningar om ett framtida krigs karaktär. I ett mer långsiktigt perspektiv är betydelsen av området dessutom beroende av hur supermakterna bedömer att en eventuell framtida konflikt skulle kunna utvecklas. av den militärtekniska utvecklingen och av den eventuella ekonomiska betydelsen av området.

142 Den internationella utvecklingen

eller andra tillgångar, som vid en konflikt skulle vara Några ekonomiska för de nuvarande supermakterna, att de kan verka av så väsentlig betydelse bedöms inte linnas i Norden. Däremot kan både kända konlliktutlösande, och andra resurser bli av värde för en och nytillkommande naturtillgångar angripare. behov att få fritt tillträde till Atlanten framför allt från Sovjetmarinens

Murmanskområdet men även från Östersjön samt att skydda sitt eget ope-

rationsområde liksom västsidans intresse att förhindra detta är väsentliga skäl till att de kringliggande områdena, Nordkalotten och områdena kring

Östersjöutloppen, har strategisk betydelse. lntressemotsättningarna ifråga om

dessa områden bedöms bestå även i framtiden även om tyngdpunktea enligt utredningens uppfattning förskjuts till Nordkalotten. Den sovjetiska örlogsllottan är fn och bedöms även .under överblickbar framtid vara hänvisad till i huvudsak fyra basomráden - nämligen Vla-

divostokområdet, Svarta havet, Östersjön och Murmanskområdet. Ftr samt-

liga basområden kan tillträdet till världshaven försvåras även av begränsade Sådana kan sättas in framförallt i Svartahavsutloppen och störningsinsatser. för säker utfart till världshaven ir mest

Östersjöutloppen. Förutsättningarna

i Murmanskområdet. I Vladivostokområdet har de dirext samgynnsamma band med Sovjetunionens relationer till Kina och Japan. Störningar i basområdena i Svarta havet och Vladivostok kan errellertid också påverka Nordens strategiska betydelse. Sålunda kan minskade möjatt via Medelhavet få tillträde till Atlanzen och ligheter for sovjetmarinen Indiska Oceanen medföra ökat intresse för utloppen från Murmansk. Den militära uppbyggnad som skett på Kolahalvön under senare år har väckt också i vårt land. Två framträtt

uppmärksamhet uppfattningar_ har

när det gäller tolkningen av de sovjetiska avsikterna med denna styrkeuppladdning, vilken innefattar ett stort baskomplex och en betydande marin kapacitet, inte minst på ubåtssidan. Enligt den ena uppfattningen måste denna uppbyggnad ses som ett led i en offensiv sovjetisk politik och att sovjetregeringen kan vilja använda de på Kolahalvön befintliga resurserna för att utvidga sitt inflytande längre västerut i Nordatlanten och få möjlighet att avskära transportvägarna mellan Förenta staterna och Västeuropa. Också de skandinaviska staterna skulle kunna beröras av den sovjetiska politiken på ett mera omedelbart sätt och det sovjetiska inflytandet skulle komma att utvidgas betydligt. Enligt den andra uppfattningen tolkas den sovjetiska expansioneni Nordkalottens närhet som i första hand defensiv. Styrkeuppbyggnaden skall ses som en viktig del av Sovjetunionens ambitioner att upprätthålla balansen mellan En stor del av dess andraslagsförmåga - i form av

supermakterna.

kärnvapenbestyckade ubåtar - är baserad vid Murmansk, som ju är en av Sovjetunionens få under hela året isfria hamnar med direkt utfart till öppet hav. Den sovjetiska rustningspolitiken skulle således i detta avseerde inte direkt vara riktad mot Skandinavien. Dock kan det naturligtvis inte u:eslutas att det skandinaviska området kan bli indraget som en följd av de globalt betingade strategiska dispositioner som supermakterna kan känna sig foranlåtna att vidta. Men det bedöms som mindre troligt att någon surermakt skulle vilja använda sig av operationer berörande svenskt eller norskt ter-

Den internationella utvecklingen 143

ritorium i något syfte som enbart har samband med baskomplexet på Kolahalvön. Oavsett vilken tolkning man ger företräde är det uppenbart att hela frågan om Kolahalvön kan ge upphov till konflikter som berör svenskt territorium. Det är sannolikt att frågan om offensiva eller defensiva syftena varierar med olika politiska situationer. Ytterligare intresse har ägnats det nordatlantiska området på grund av de oljefyndigheter som finns bla norr om 62:a breddgraden. Förhandlingar mellan Norge och Sovjetunionen har ägt rum i flera omgångar, men ännu har man inte nått fram till något resultat i vad avser uppdelningen av kontinentalsockeln mellan de båda staterna. Man har härvid inte samma uppfattning om vilka principer som skall gälla vid uppdelningen. Det är uppenbart att närheten av ett baskomplex som Kolahalvön ytterligare komplicerar förhandlingarna. Ett gemensamt intresse av att utvinna oljan i området kan dock verka fredsbefrämjande. NATO har genom Norges medlemskap i organisationen möjligheter att utnyttja delar av Nordkalottområdet. Härigenom kan den militära aktiviteten i Murmanskområdet bevakas. l händelse av krig kan sovjetiska llottstyrkor på väg ut i Atlanten bekämpas. Möjligheter för NATO att försvåra sovjetiska Ishavsmarinens tillträde till Atlanten finns i havsområdena mellan Grönland, lsland och Färöarna, mellan Grönland. Jan Mayen och Nordnorge samt mellan Spetsbergen och Nordnorge. Den marina verksamheten både från Öst och Väst har under senare år ökat i dessa farvatten. Utvecklingen av spaningssatelliter, hydroakustiska spaningsmedel som är oberoende av landbaser samt ökad räckvidd för olika former av signalspaningsorgan kan i framtiden minska Nordkalottområdets betydelse för NATO som bas för spaning. Samtidigt kan det ökade antalet sovjetiska ubåtar med atommaskineri och förbättrade möjligheter till förrådskomplettering till havs minska dessa fartygs basberoende. De tidigare anförda synpunkterna på behovet att skydda de kärnvapenbärande ubåtarna kvarstår dock. Vid en konfrontation mellan stormaktsblocken i området kring Östersjöutloppen kan Sverige få betydelse. Frågan om Sverige blir indraget i ett

företag mot Östersjöutloppen torde bero på angriparens bedömning av vilken

av möjliga anfallsriktningar som är mest fördelaktig.

Även Östersjön som sådan kan få strategisk betydelse. särskilt i samband

med en stor konfrontation i Centraleuropa. Warszawapakten skulle då kunna ha intresse att som komplement till landtransporter skapa möjligheter till

någorlunda säkra sjötransporter längs Östersjökusten. Dessa skulle under-

lättas om Gotland och Bornholm kunde kontrolleras. Om NATO behärskade Danmark och delar av svenska kusten skulle sådana sjötransporter väsentligt försvåras. Det dansk-tyska försvarssamarbetet syftar bl a till att i ett krisläge säkerställa ett effektivt försvar av de danska öarna samt farvattnen kring dessa. l ett krisläge innebär NATO:s tillgång till Danmark att in- och utfart

ur Östersjön kan förhindras och att möjligheter finns att ingripa mot Warszawapaktens underhållstransporter i Östersjön. Dessutom kan det danska

området användas för att utvidga basområdet for bl a NATO-flyget.

144 Den internationella utvecklingen

För att i ett större sammanhang kunna säkerställa trafik in i och ut ur

Östersjön torde även havsomrâdena mellan Föröarna och Sydnorge behöva kontrolleras. Genom NATO:s innehav av Östersjöutloppen kan i :n kris-

situation Warszawapakten inte genomföra transporter in i och ut ur Ös-

tersjön. Härigenom kan varvsresurserna i Östersjöländerna inte Ltnyttjas

för de oceangående fartygen.

Örlogsfartygens beroende av baser minskar dock till följd av bättre möj-

till forrådskomplettering till havs samt längre aktionstider för farligheter erfordras emellertid alltjämt. Härigenom har Östygen. Reparationsbaser

ett intresse för Sovjetunionen. Dock torde Östersjön i framtiden

tersjön bli lätt att stänga varigenom detta innanhavs betydelse för storrrakterna uppfattning kommer att minska. För den svenska försvarsenligt mångas i detta inte ändras. planeringen har utgångspunkten sammanhang

Ettdera stormaktsblocket skulle i samband med ett befarat eller pågående

kunna få behov av att utnyttja inom det storkrig i Centraleuropa flygbaser nordiska området eller att utnyttja området för framskjuten luftbexakning. Både i Norge och Danmark har NATO ett utbyggt nät av luftbevaknings- Såväl Danmark som Norge kan utnyttjas som och signalspaningsstationer. basområde för NATO-flygförband. Tillgången till flygbaser är emellertid relativt begränsad i synnerhet i Nordnorge. Möjligheterna att anlägga ytteri Danmark är dock goda. Innehav av svenskt område torde ligare flygbaser därför för NATO kunna vara av visst luftoperativt värde. I en motsvarande situation skulle en förflyttning västerut av det sovjetiska luftförsvarssystemet i Nordkalottområdet kunna öka de sovjetiska möjligheterna att skydda Murmanskområdet. En förflyttning västerut även av andra luftförsvarsförband skulle kunna öka förvarningsmöjligheterna vid anfall av NATO:s flyg och robotar mot Leningrad-Moskvaområdet. Utvecklingen i Norden betingas i hög grad av supermakternas handlande från deras inbördes relationer samt förhållandena i Cenmed utgångspunkt traleuropa. Utvecklingen påverkas naturligtvis också av de nordiska ländernas egna intentioner och relationerna mellan dessa länder.

5.3.2 De nordiska grannländerna

Även om de nordiska länderna valt olika vägar för att trygga sin säkerhet har deras säkerhetspolitik åtskilliga beröringspunkter. För såväl Danmark som Norge är medlemskapet i NATO en hörnsten i säkerhetspolitiken. lntetdera landet räknar med att av egen kraft kunna utveckla tillräckliga militära resurser för att avhålla från angrepp av någon större omfattning. Även om NATO:s biståndsförpliktelse är relativt vagt formulerad måste en potentiell angripare räkna med att ett anfall mot Danmark eller kan trappas upp till ett krig i vilket de samlade NATO- Norge blir engagerade. Trovärdigheten i biståndsförpliktelsen understyrkorna den för NATO gemensamma militära planläggningen, utstryks genom av fasta anläggningar i Danmark och Norge och de NATObyggnaden som regelbundet hålls i de båda länderna. För att inte verka övningar provocerande medger Danmark och Norge inte att utländsk trupp eller kärnvapen i fredstid baseras på deras territorier. Man har därmed också velat markera allianspolitikens uteslutande defensiva syfte.

Den internationella utvecklingen 145

Danmarks säkerhetspolitik präglas dels av den betydelse som allmänt

tillmäts sjövägarna mellan Östersjön och angränsande hav och dels av den

geografiska närheten till Förbundsrepubliken Tyskland. Från NATO-synpunkt är det viktigt att kunna kontrollera och utnyttja Bälten och Öresund. Grönland och Färöarna har säkerhetspolitiskt en särställning. De intar nyckelpositioner i området från Grönlands Östkust över lsland, Färöarna och Shetlandsöarna till Norge vid kamp om sjövägarna. Islands säkerhetspolitik, innefattande medlemskap i NATO, har som väsentliga förutsättningar öns strategiska betydelse och ringa folkmängd. NATO har upprättat bas- och spaningsorgan på lsland och amerikansk trupp ñnns stationerad däri enlighet med ett avtal från år l95l. Landet har inga egna militära styrkor. Även om stationeringen av amerikansk trupp medför vissa ekonomiska fördelar har den tidvis varit politiskt omstridd. Islands nyckelposition i kampen om herraväldet över Nordatlanten och Ishavet kommer knappast att rubbas. Detta talar för att lsland i framtiden kommer att spela en minst lika betydelsefull roll som idag. Trots att diskussionen ibland varit mycket livlig om det amerikanska basavtalet har en förlängning av avtalet med Förenta staterna överenskommits. Norges säkerhetspolitik påverkas självfallet av landets geografiska utsträckning och ringa befolkningstäthet samt de sovjetiska intressena i Nordkalottområdet. Traditionellt är Norge, inte minst genom sin handel och sjöfart, orienterat västerut. Medlemskapet i NATO har bidragit till att förstärka detta. l Norge bedöms det under överskådlig tid inte finnas något säkerhetspolitiskt alternativ. Norge har räknat med att den sydliga delen av landet ligger relativt skyddad söderut bakom det inom NATO:s ram integrerade dansk-tyska försvaret. Det neutrala Sverige och dess försvar tjänar också indirekt som ett skydd. NATO:s liottstyrkor i Atlanten försvårar en sovjetisk operation över havet mot norska västkusten. De norska försvarsinsatserna har därför i fred koncentrerats till Nordnorge. Med olika medel har man sökt förebygga att de norska försvarsåtgärderna skall verka provocerande på Sovjetunionen. Spetsbergen har mot bakgrund av bl a den sovjetiska flottaktiviteten fått en känslig ställning. Genom den nyligen uppförda flygplatsen och eventuella

malmfyndigheter har ögruppens betydelse ökat. Ögruppen är genom över-

enskommelse demilitariserat omrâde. Denna medger också de stater som undertecknat överenskommelsen vissa ekonomiska rättigheter. Finlands säkerhetspolitik vilar på två grundläggande teser. Den ena avser det allmänna förhållandet till Sovjetunionen. Finlands strävan går ut på att hos grannen i öster skapa förtroende för Finlands politik. Den andra tesen är att Finlands, liksom övriga nordiska länders territorier, under normala förhållanden i och för sig inte är några angelägna mål för expansion från någon supermakt. Målsättningen för försvaret i Finland är att upprätthålla neutraliteten samt att försvara landet och att i enlighet med vänskaps- och biståndspakten med Sovjetunionen förhindra anfall via Finlands land- och sjöterritorium. Den svenska neutralitetspolitiken och det svenska försvaret vara uppfattas av central betydelse för den finska säkerhetspolitiken. På finsk sida är man medveten om att ett skärpt läge i Europa kan påverka

146 Den internationella utvecklingen

landets politiska handlingsfrihet. Finland har också under senare år utvecklat en omfattande aktivitet för att bidra till avspänning. Det finska Förslaget zon i Norden och att Finland stått som värd för den om en kärnvapenfri säkerhetskonferensen och härjämte för SALT-förhandlingarna europeiska kan ses som uttryck för denna strävan. Den stabilitet, som under efterkrigstiden utmärkt de nordiska ländernas finner det angeläget att bevara. Det finns skäl säkerhetspolitik, utredningen att anta att stormakterna har samma uppfattning. Ensidiga åtgärder, vidtagna rådande förhållanden. Liksom Sverige av något nordiskt land, kan påverka staters säkerhetspolitiska dispositioner. beror är beroende av övriga nordiska deras politik av Sveriges säkerhets- och försvarspolitik.

5.3.3 Nordiskt samarbete

Det nordiska samarbetet präglas av en ständigt fortgående ansträngning enhet i sociala, kulturella och ekonomiska frågor att uppnå en grundläggande trots skillnader i de nordiska ländernas utrikespolitik. Varje land följer den med dess vitala intressen. politik som det anser står i överensstämmelse respekt för detta förhållande. Även om Samarbetet bygger på ömsesidig för det nordiska samarbetet kan det härigenom bestämda gränser skapas dock konstateras att integrationen inom det nordiska området idag i många till stånd mellan EG-länhänseenden har gått längre än den som kommit derna. Mera samarbetsprojekt som det skandinaviska försvarsförlångtgående den nordiska tullunionen på 1950-talet och NORDEK bundet på 1940-talet, på 1960-talet har misslyckats. Resultaten av det nordiska samarbetet har emellertid på etrodramatiskt fram under Samarbetet har lett till bl a passfrihet, harsätt vuxit lång tid. av lagstiftning. socialpolitik och utbildning, fri etableringsrätt monisering fri arbetsmarknad samt en växande internordisk handel. för företag, Det nordiska samarbetet har främjats genom Nordiska rådet, där numera Stor har också de även Åland och Färöarna är representerade. betydelse kontakter och konsultationer som förekommer på regeringsregelbundna Numera har ett särskilt ministerråd upprättats i detta och myndighetsnivå. syfte. samverkan också den bas för gemensamt uppträdande i Nordisk utgör och UNCTAD. I åtskilliga konkreta frågor sådana organ som FN, GATT i FN:s fredsbevarande aktioner och insåsom förberedelser för deltagande har samförstånd uppnåtts mellan de ternationella miljövårdssträvanden nordiska länderna. Även om de nordiska länderna eftersträvat olika former för anknytning söker de dock slå vakt om till de ekonomiska samarbêtsorganisationerna det fortsatta nordiska samarbetet.

6 Det svenska samhället och dess

utveckling

Det svenska fredssamhällets struktur i stort är av stor betydelse for förmågan att motstå krigshandlingar, störningar i utrikeshandeln, främmande propaganda m m. Samhällets materiella resurser kan ofta direkt utnyttjas inom totalförsvaret. Därjämte ger samhällsstrukturen - särskilt då samhällsekonomins styrka - de ekonomiska förutsättningarna för de egna försvarsansträngningarna. Den framtida utvecklingen av det svenska samhället kommer att styras dels genom politiska beslut av statsmakterna, dels genom inverkan av faktorer, som från de politiskt beslutande organens synpunkt är förhållandevis opåverkbara. Det torde endast i begränsade hänseenden vara möjligt att anpassa samhällsutvecklingen efter kris- eller krigssamhällets behov. T0talförsvaret måste därför i framtiden, liksom hittills, i huvudsak inrikta sig på att komplettera fredssamhällets resurser.

6.1 Viktigare utvecklingstendenser

l det följande behandlas några sektorer där samhällsutvecklingen kan väntas få särskild betydelse för totalförsvarsplaneringen. Det svenska samhället har under efterkrigstiden genomgått snabba och stora förändringar. Ett karaktäristiskt drag i den ekonomiska utvecklingen har varit den ökade internationella integrationen. Liksom i andra industrialiserade länder har utvecklingen inneburit befolkningsomflyttningar mellan landsdelar, urbanisering, omfordelning av arbetskraft mellan näringsgrenar, strukturomvandling av jord- och skogsbruk, industri och handel m m. Drivkrafterna bakom dessa genomgripande förändringar har varit teknisk utveckling och de fördelar som stått att vinna genom stordrift och en omfattande handel mellan nationerna. Näringslivet har blivit mera beroende av jämn ochsáker tillförsel inte endast av råvaror och halvfabrikat utan även av komponenter och reservdelar. Även exportberoendet har ökat i takt med att grenar av industrin krävt större marknader än den som Sverige utgör. Den strukturomvandling som har skett under de senaste decennierna och fortfarande sker inom industri och handel har inneburit att produktion och handel har koncentrerats samtidigt som tillverkningen blivit mer spe-

148 Det svenska samhället och dess utveckling

cialiserad. Vissa från försörjningssynpunkt viktiga varor och tjänster produceras av allt färre svenska företag - i den mån tillverkningen inte helt har lagts ned. Denna utveckling, som har varit fördelaktig genom att svensk industri har kunnat utnyttja specialiseringens och stordriftens fördelar, har samtidigt inneburit problem för försörjningsberedskapen. Tillgängliga prognoser pekar på att denna utveckling i flera avseenden kommer att fortgå under överskådlig framtid. Beträffande be/b/kniiiqsurvecklingeiz är de regionala förhållandena i första hand av intresse. Befolkningens regionala fördelning har betydelse främst för försvarsmakten och civilförsvaret. Den tilltagande uttunningen i vissa delar av landet medför svårigheter att lokalt rekrytera militära förband och samtidigt tillgodose behovet av personal för andra viktiga totalförsvarsfunktioner. Den utländska arbetskraftens andel inom olika branscher och av den totala arbetsstyrkan kan väntas förbli oförändrad. Skulle i en krissituation en bearbetskraften återvända till respektive hemtydande del av den utländska länder samtidigt som det militära försvaret mobiliserar, kan problem uppstå inom vissa branscher. För civilförsvaret innebär en fortsatt urbanisering ökade behov att skydda befolkningen samtidigt som planläggningen för utrymning och inkvartering kompliceras. Ett särskilt problem i utrymningsplanläggningen är den vikande tillgången på inkvarteringsbostäder på landsbygden och i de små tätonerna. Fritidsbebyggelsen kompenserar detta i viss mån. Tätorterna är beroende av omfattande system for försörjning med vatten, avlopp, värme och elenergi. Värmeverk bedöms sålunda under 1980-talet stå för hälften av landets lokaluppvärmning. Detta skapar en betydande sårbarhet under krigsförhållanden.

VåljordbrllkS/l/“Odll/(I/Oll täcker under normala skördeår i stort sett landets

förbrukning av spannmål, potatis, kött, fläsk, mjölk, mejeriprodukter och ägg. På vissa av dessa produkter blir det också ett överskott. Vissa andra jordbruksprodukter produceras däremot inte i tillräcklig mängd inom landet. Förjordbrukets behov importeras årligen betydande mängder proteinfoder, handelsgödsel, drivmedel och maskindelar m m. Utvecklingen av livsmedelsproduktionen väntas bli förhållandevis gynnsam under perioden fram till 1990-talets början. Åkerarealen väntas förbli i stort sett oförändrad. lmportbehovet ifråga om drivmedel, handelsgödsel och bekämpningsmedel bedöms inte nämnvärt öka. för försörjningen med livsmedel i krig kan komma Svårigheter att uppstå till följd av koncentrationen av förädlingsindustri och varulager. Koncentrationen är redan stor inom jästtillverkning, oljeforädling och margarintillverkning och väntas öka för kvarnindustri, slakterier och mejerier. Tendensen går mot en ökad lokalisering till stora tätorter inom sårbara kustområden som har planlagts för utrymning i händelse av krig. Detta ökar ytterligare sårbarheten i krig. Strukturomvandlingen har varit särskilt framträdande inom [PK/Iya kon- A/ekiionsn sko- och /äderiizdusrrierna där utvecklingen går mot en alltmer

försörjningsförmåga. Den begränsade inhemska produktions-

sjunkande kapaciteten inom dessa branscher skapar problem i händelse av en avspärrning.

SOU t976:5 Det svenska samhälle! och dess utveckling 149

lmportberoendet av natur-och syntetlibrer kan dock komma att minska genom användning av fiber ur cellulosa. Sverige har blivit sårbarare för störningar i tillforseln utifrån inom det pelrokenliska området än kanske något annat land. Dels är vår plastförbrukning en av de största i världen - räknat per invånare - eftersom vi i hög grad utnyttjar de möjligheter plasterna och plasttekniken erbjuder för produktion och distribution, dels har vi en förhållandevis begränsad inhemsk produktion -i varje fall om man ser till produktsortimentets bredd. Störningar i tillförseln får konsekvenser bl a för tillverkningen av livsmedelsförpackningar, sjukvårdsprodukter, läkemedel, sprängämnen m fl organisk-kemiska produkter. Den svenska läkemedels/nd::sn-in kan väntas fortsätta att specialisera sig på ett relativt smalt sortiment produkter. För vissa viktiga läkemedel förblir därför imponberoendet fullständigt. Utlandsberoendet förstärks ytterligare av att landets läkemedelstillverkning till stor del bygger på import av råvaror och substanser. Inom varudisrriburionezz torde utvecklingen gå mot ett minskat antal butiker inom detaljhandeln och ett sjunkande antal centrallager inom partihandeln. Fortsatt nedläggning av dagligvarubutiker väntas, särskilt på landsbygden. Detta kan skapa problem för befolkningens försörjning om mera omfattande utrymningar måste tillgripas. Transporterna blir långa och brist på transportmedel liksom utslagning av en enstaka lagerlokal kan få stora konsekvenser. Enezgiprodukrionen är det område inom folkförsörjningen som är mest känsligt för störningar vid avspärrning och i krig. För en lång tid framåt torde Sverige vara i hög grad beroende av import av drivmedel och bränslen. Den energipolitik, som riksdagen beslutade 1975, innebär att energikonsumtionen skall tillåtas öka med i genomsnitt ca 2 % per år fram till 1985 och därefter öka långsammare med sikte på en icke-tillväxande konsumtion

under l990-talet. Ökningen torde främst tillgodoses av

genom utbyggnad kärnkraften. Konsumtionen av fossila bränslen kommer att stiga något. Nya energikällor såsom solenergi, vindenergi och geotermisk energi väntas endast få begränsad betydelse. För 1985 bedöms detta innebära att oljan svarar för 60 % av konsumtionen, kärnkraften för 12 96, vattenkraften för 12 %, och övriga energikällor (kol, ved m m) för l6 %. En ökad inhemsk raffineringskapacitet för oljeprodukter ger från beredskapssynpunkt större fiexibilitet och ökar möjligheterna att välja importvägar. Sverige kommer också att vara beroende av utlandet beträffande uranbränsle, så länge en kapacitet for anrikning av uran inte har byggts upp inom landet. En stark geografisk koncentration karaktäriserar anläggningar såsom raffinaderier och kärnkraftverk. Det kommer i början av 1990-talet att finnas minst fyra oljeraffinaderier lokaliserade till tre orter. Kärnkraftverken kommer, om ytterligare en ort tas i anspråk, att vara koncentrerade till fem orter. Behovet av säkert fungerande transporter kommer att i princip bestå i krig, även om transportverksamhetens inriktning och omfattning då förändras. Möjligheterna att under avspärrning utnyttja landsvägstransportresurserna är framför allt beroende av drivmedelsförsörjningen. Landsvägstrafiken kommer att begränsas, varigenom ökade krav ställs på järnvägs-

150 Det svenska samhället och dess utveckling

och sjötransporter. Järnvägstrafiken, som i fred till övervägande del framförs på huvudlini krig att fördelas jämnare och i ökad utsträckning utnyttja jerna, kommer banor som är trafiksvaga i fred. Järnvägskommunikationerna är på grund av elektrifiering, automatisering och konstbyggnader sårbara för sabotage av tågdrift och tågövervakning, inoch krigshandlingar. Automatisering förande av fjärrdirigerad rangering, nedläggning av stationer, minskning av ångloksparken, anordnande av fraktterminaler och personalminskning ökar sårbarheten. Utvecklingen mot en ökad koncentrering av sjöfarten till färre hamnar, ofta med komplicerade anordningar för lastning och lossning, ökar sjötransporternas sårbarhet. Möjligheterna att utnyttja civilflyget kommer framför allt att bero på tillgången inom landet ifråga om reservdelar, reparationskapacitet och flygdrivmedel. Den snabba utvecklingen inom re/ekonzmiiii/kanonerna kommer att leda till starkt ökad kapacitet både för telefoni, dataöverföring och rundradio. Stora mängder information kommer att kunna utväxlas mellan sändare och mottagare. Den ökade kapaciteten och de större överföringshastigheterna till tvåvägskommunikation för information, adminiöppnar möjligheter

stration och betalningstransaktioner. Överföringsnäten kan beräknas bli sår-

barare genom att såväl telefontrafik som dataöverföring och rundradioprogram kommer att förmedlas i samma nät. Av stor betydelse är den daratekniska utvecklingen och den ökade anav datorer inom praktiskt taget alla samhällsområden. Datavändningen teknik kommer i framtiden att användas på många områden bl a sjuk- och hälsovård, undervisning och trafikövervakning. Betalningstransaktioner och distribution av varor och tjänster kommer i högre grad att styras med hjälp av datorer. Industrier kommer i stor utsträckning att betjänas av datorer Den ökade användningen av datorer leder i många tekniska processer. till större sårbarhet, särskilt i de fall de tidigare nämnda överföringsnäten utnyttjas. Det är betydelsefullt att statsmakterna i en kris- eller krigssituation kan nå ut med in/brmariori till medborgarna. Det sker enklast och snabbast genom massmedierna och det är därför viktigt att upprätthålla verksamheten även i sådana lägen. Men även massmedierna, och då inte endast etermedierna, har blivit sårbarare genom användning av komplicerad teknik och ökat importberoende. Dagstidningarnas beroende av telekommunikationer har ökat genom telesättning och kommer att öka ytterligare genom datasättning. Genom övergång till offsetteknik har pressen blivit mera importberoende för sin råvaruförsörjning. svårigheterna att kontinuerligt upprätthålla televisionens verksamhet i av lokalradion en krig torde bli stora. Å andra sidan innebär utbyggnaden decentralisering, som måste betecknas som en stor fördel från beredskapssynpunkt. Av den här beskrivna utvecklingen är det enligt försvarsutredningens uppfattning framför allt det ökade utrikeshandelsberoendet, strukturförändringar inom näringslivet och nedgången i de kommersiella varulagren som är av betydelse för försörjningsberedskapen vid aVSpärrIl/Ilg i samband med

Det svenska samhället och dess utveckling 151

ekonomiska hot och påtryckningar, vid ekonomisk krigföring och vid krig i vår omvärld samt vid olika typer av fredskriser. Den nuvarande försörjningsberedskapen baserar sig härvid i stor utsträckning på planläggning för utnyttjande av landets produktionsresurser samt på beredskapslagring av främst industriråvaror, bränslen, drivmedel, livsmedel, gödsela bekämpnings- och fodermedel samt läkemedel och sjukvårdsmateriel. Utvecklingstendenserna inom framför allt näringslivet talar för att beredskapsåtgärder av samma slag som de hittills vidtagna också i framtiden är nödvändiga. De i vissa fall långtgående strukturförändringarna inom näringslivet kan emellertid i vissa fall komma att kräva andra typer av åtgärder. I krig är det, utöver vad som ovan har framhållits ifråga om avspärrning, framför allt sårbarheten hos näringslivet och olika samhällsfunktioner som är av intresse. För landets förmåga till försvar är det av utslagsgivande betydelse att samhället kan tillhandahålla de förnödenheter och tjänster som erfordras för det militära försvarets och civilförsvarets mobilisering och grupge det militära försvaret och civilförsvaret pering och under krig fortlöpande erforderligt understöd. Dessutom måste det övriga samhällets oundgängliga behov av förnödenheter och tjänster för befolkning och prioriterad verksamhet kunna tillgodoses. Ett av syftena med den hittillsvarande planeringen är att skapa förutför att kunna upprätthålla verksamheten inom ifrågavarande funksättningar tioner även i händelse av fientlig bekämpning av dem. lnom ramen för planeringen har en rad åtgärder vidtagits eller förberetts för att minska viktiga samhällsfunktioners sårbarhet för krigshandlingar eller minska verkningarna av sådana. Som exempel på sådana åtgärder kan nämnas olika typer och grader av skydd mot konventionella stridsmedel och kärnstridsmebyggnadstekniskt del, skyddsanordningar mot verkan av radioaktivt nedfall samt B- och Cstridsmedel, skydd genom luftvärn och markbevakning, geografisk spridning av förråd och vissa produktionsställen samt organisering av reparationsenheter. Försvarsutredningen ñnner att samhällsutvecklingen i flera avseenden leder till ökad sårbarhet hos flera av de viktigaste funktionerna och att detta leder till att beredskapsåtgärderna även i framtiden bör vara av i huvudsak motsvarande slag som hittills. Samhällsstrukturen är av betydelse också för befolkningens förmåga att psykiskt bära de påfrestningar som direkta krigshandlingar innebär liksom att motstå utifrån kommande propaganda. En viktig förutsättning for att befolkningen skall vilja och kunna uthärda de påfrestningar som ett krig eller ett krisläge medför är att den känner solidaritet i stort med det svenska samhället. Det överväldigande flertalet medborgare i Sverige känner en sådan solidaritet. grundad på att landet och dess samhällsskick för dem representerar väsentliga värden. Det innebär att man på viktiga punkter känner gemenskap samtidigt som man på andra punkter kan ha olika meningar. En viktig faktor är att landet saknar inre motsättningar, grundade på etniska eller religiösa minoritetsproblem eller liknande. Välståndsutvecklingen och de stora sociala reformerna har skapat förutsättningar för en i folkets breda lager väl förankrad försvarspolitik.

152 Det svenska samhället och dess utveckling

Som betydelsefulla värden i den svenska samhällsordningen vill utredningen peka på respekten för självbestämmanderätten i vidsträckt mening,

aktningen för lagbunden ordning och avvisandet av våldet som inrikespo-

litiskt kampmedel. l självbestämmanderätten bör inbegripas inte bara Sveriges rätt att oberoende av andra staters vilja självt utforma sin politik utan också medborgarnas möjlighet att medverka i den politiska opinionsbildningen och beslutsprocessen i samhället. Denna medverkan förutsätter att medborgaren fritt kan skaffa sig kännedom om händelser och förhållanden av betydelse för ställningstaganden i politiska frågor samt få den nödvändiga grunden för omdömen och åsikter. En fri diskussion och en levande självständig opinion förutsätter en mångfald oberoende nyhets- och publicitetsorgan samt fritt verkande grupper och sammanslutningar. Då de offentliga organens verksamhet bygger på en förankring hos breda medborgargrupper är det nödvändigt att dessa organ får information om de enskilda medborgarnas levnadsförhållanden, åsikter, attityder och värderingar. Endast den fria debatten. folkrörelsernas verksamhet och den fria nyhetsförmedlingen kan förmedla en dylik information. l den egentliga beslutsprocessen i en demokrati bygger både folkstyre och organisationer på ett representativt system med valda företrädare. Folkrörelserna och partiorganisationerna skänker stabilitet och långsiktighet åt samhällsarbetet. Om samhället skulle utsättas för påfrestningar och hot finns inom folkrörelser och partiorganisationer opinionsbildare med goda förutsättningar att ge allmänheten den information som sådana situationer kräver. Även under de utomordentliga förhållanden som krig innebär måste informationsflödet mellan medborgarna och de beslutande instanserna säkerställas så långt detta är möjligt. Troligen är Sverige genom sin öppenhet i informationsutbytet inom landet och med omvärlden mindre sårbart för propaganda än många andra länder. Detta beror framför allt på den redovisade grundläggande karaktären hos vårt samhällsliv ifråga om information och beslutsfattning.

6.2 Totalförsvaret i samhällsekonomin

6.2.1 Inledning Statsutgifterna för totalförsvaret utgör ca 4 % av bruttonationalprodukten och ca 10 in av de totala statsutgifterna. Försvarskostnadernas andel av både de direkta statsutgifterna och bruttonationalprodukten har minskat under senare år. Försvaret drar emellertid även kostnader utöver dem som direkt belastar statsbudgeten. Totalförsvarskostnaderna utgör således en betydande del av den svenska ekonomin och ett viktigt ingångsvärde vid ställningstaganden till resursfördelningen för de olika samhällssektorerna. Vid denna avvägning är det av stor vikt att inte enbart kostnader över statens budget utan även de totala samhällsekonomiska kostnaderna beaktas. Härigenom ökar förutsättningarna att väga olika alternativ mot varandra och diskutera överföringar mellan olika områden i syfte att nå största möjliga samhällsnytta. Härtill kommer att rättvisande kostnadskalkyler kan ha betydelse också för den interna resursfördelningen inom respektive verksamhetsområde.

Det svenska samhället och dess utveckling 153

De samhällsekonomiska kostnaderna för en verksamhet kan sägas vara värdet av den produktion som skulle kunna åstadkommas om de resurser i form av arbetskraft, anläggningar, etc som ianspråktas i stället skulle användas i andra verksamheter. Utgångspunkten för en kalkyl över totalförsvarets samhällsekonomiska kostnader bör vara de utgifter som redovisas i statsbudgeten. För olika slag av resurser kan sedan beräkningar göras av i vilken utsträckning dessa utgifter avviker från det värde resurserna skulle ha haft i den mest lönsamma alternativa användningen. De samhällsekonomiska kostnaderna kan antingen bedömas ur ett kortsiktigt eller ur ett långsiktigt perspektiv. l det senare fallet bör även beaktas den inverkan på tillväxttakten i samhållsekonomin som kan antas uppkomma till följd av att försvarsutgifterna endast ger ett mycket begränsat tillskott till den produktiva kapitalstocken i ekonomin. l det följande lämnas några sammanfattande bedömningar av totalförsvarets samhällsekonomiska kostnader och effekter i form av en redovisning av de mer betydande avvikelserna mellan redovisade utgifter på statsbudgeten och samhällsekonomiska kostnader. Det bör framhållas att sådana avvikelser föreligger även i många andra verksamheter, såväl statliga som kommunala och privata. Beräkningarna av de direkta samhällsekonomiska kostnaderna för det militära försvarets verksamhet har baserats på förutsättningen att de produktionsresurser försvaret tar i anspråk skulle ha varit fullt utnyttjade vid alternativa användningar. l den mån dessa resurser inte skulle ha utnyttjats, om inte försvaret efterfrågat dem, uppstår självfallet ingen samhällsekonomisk kostnad när försvaret tar dem i anspråk. Den följande redovisningen är inte en fullständig kartläggning av totalförsvarets samhällsekonomiska kostnader. Det bör också framhållas att den här formen av beräkningar av naturliga skäl omges med betydande osäkerheter.

6.2.2 Total/örsvarets samhällsekonomiska kostnader

6.2.2.1 Inledning

Medel för försvarsändamål anvisas över flertalet av statsbudgetens huvud-

titlar. Myndigheterna inom försvarsdepartementets verksamhetsområde tar dock i anspråk en helt dominerande del av anslagsbeloppen. Budgetåret 1975/76 svarade det militära försvaret för ungefär 93 % av totalbeloppet, civilförsvaret för ungefär 2 %, det ekonomiska försvaret för ungefär 3 % och övrigt totalförsvar för ungefär 2 %. Följande sammanställning redovisar utgifterna för totalförsvaret budgetåret 1975/76 enligt statsbudgeten (milj kr).

Militärt försvar 9 574 Civilforsvar 178 Ekonomiskt försvar 322

Övrigt totalförsvar

Summa 10 276

154 Det svenska samhället och dess utveckling

6.2.2.2 Det militära försvaret

för det militära försvaret budgetåret 1975/76 Fördelningen av utgifterna på olika produktionsområden framgår av följande sammanställning (milj

kr).

och förbandsverksamhet 5 684 Ledning 2 657 Materielanskaffning av anläggningar 405 Anskaffning Forskning och utveckling 828

Totalt 9 574

Nära 60 % av utgifterna för det militära försvaret upptas således av utgifter Härav utgör lönekostnader och kostfor ledning och förbandsverksamhet. de dominerande kostnaderna. nader för grund- och repetitionsutbildning Det militära försvaret tar härvid i anspråk resurser i form av värnpliktiga härför upptas i statsbudgeten. För utan att en marknadsmässig ersättning livsmedelskostnader och förmåner för budgetåret 1975/76 har budgeterats produktion som skulle värnpliktiga till 600 milj kr. Värdet av den alternativa inte tjänstgjort inom försvaret kan ha åstadkommits om de värnpliktiga beräknas med ledning av den tid värnpliktiga tas i anspråk av försvaret. avses budgetåret 1975/ 76 omfatta ca 16 milj dagar Värnpliktsutbildningen i den genomsnittliga timeller ungefär 45000 manår. Med utgångspunkt och årsarbetstiden för vuxna manliga industriarbetare år 1974 förtjänsten kan värdet av den alternativa produktion de värnpliktiga skulle kunna åskosttadkomma uppskattas till ca 2 000 milj kr. Den samhällsekonomiska naden för att utnyttja värnpliktiga skulle således med dessa beräkningssom redovisas i statsgrunder vara ca 1400 milj kr större än de utgifter

budgeten. av stor vikt för det militära försvarets verk- Ett annat produktionsmedel samhet är dess utnyttjande av mark och byggnader. Försvaret disponerar

fn ca 200000 ha mark, varav ca 130000 ha ägs av staten samt ett stort m m. Det bokförda värdet av marken är ca antal byggnader, anläggningar värdet av byggnader, anläggningar m m uppgår 500 milj kr och det oavskrivna till ca 1 000 milj kr. En samhällsekonomisk kalkyl är svår att göra bl a på etc svårligen kan ges någon alternativ angrund av att många byggnader En värdering av marken enligt fastighetstaxeringens principer vändning. en uppskattning av återanskaffningsvärdet för byggnader och anrespektive överstiga det ovan angivna kaläggningar m m kan dock antas avsevärt pitalvärdet. Markinnehavet värderat enligt fastighetstaxeringens principer

uppgår till ca 900 milj kr. utgifterna för det Ungefär två tredjedelar av de i statsbudgeten upptagna När militära försvaret avser köp av varor och tjänster från andra sektorer. en köpare bland det gäller en del av dessa varor och tjänster är försvaret med flera tänkbara leverantörer. Priserna får många andra på en marknad i dessa fall anses i huvudsak motsvara den samhällsekonomiska kostnaden för dessa varor och tjänster. l andra fall är försvaret den ende köparen bortsett från eventuella utländska köpare - och det finns ibland också bara

materiel av typen en producent. Det gäller i sådana fall oftast rent militär Alternativanvändning av desstridsflygplan, stridsfordon och artilleripjäser. samhällsekonomiska sa produkter torde vara utesluten. En värdering av den

Det svenska samhälle! och dess utveckling 155

kostnaden lår grundas på en bedömning av effektiviteten i försvarsindustrin jämford med motsvarande industrigrenar med civil produktion. Det kan då förutsättas att de priser som försvarsindustrin betalar för sina insatsvaror återspeglar det samhällsekonomiska värdet av dessa resurser. Den tidigare diskussionen har behandlat vissa avvikelser mellan statsfinansiella och samhällsekonomiska kostnader för det militära försvaret. Ett annat sätt att belysa de anspråk på reala resurser som det militära försvaret ställer är att beräkna den direkta och indirekta efterfrågan på arbetskraft, som det militära försvaret ger upphov till. Enligt det personalredovisningssystem som tillämpas för försvarsmakten (system LEMA) uppgår antalet anställda inom det militära försvaret år 1975 till ca 49000 personer. Det militära försvarets ianspråktagande av värnpliktiga, kan som tidigare nämnts, för budgetåret 1975/76 beräknas till ca 45 000 manår. Den indirekta efterfrågan på arbetskraft avser den personal som krävs för att producera de varor och tjänster som försvaret köper på den öppna marknaden. Enligt överslagsmässiga beräkningar kan det totala antalet sysselsatta i näringslivet pg a försvarets inköp fn uppskattas till ca 45 000 personer. Slutligen bör nämnas, att ca 20 000 personer kan beräknas behöva utnyttjas för att producera de exportvaror som krävs för att balansera den import som de militära utgifterna slutligt ger upphov till. Det sammanlagda värdet av exporterad krigsmateriel uppgick för åren 1972, 1973 och 1974 till 360, 335 resp 480 milj kr. Sammanfattningsvis skulle det militära försvarets verksamhet resultera i en total efterfrågan på arbetskraft på nära 160000 personer eller ca 4 % av det totala antalet sysselsatta i landet. Det bör understrykas att dessa beräkningar till vissa delar har karaktär av överslagsmässiga uppskattningar. Redovisningen i det föregående har avsett de direkta samhällsekonomiska kostnaderna för det militära försvarets verksamhet. Försvarets verksamhet har emellertid även indirekta effekter på ekonomin som behandlas i det följande. Det militära försvarets andel av statens totala konsumtion och investeringar utgör ca 35 %. Försvarets direkta efterfrågan avser till ungefär två tredjedelar köp av varor och tjänster från andra sektorer och till ungefär en tredjedel löner till anställd personal. Eftersom löneutgifterna är svåra att variera på kort sikt, är försvarets utgifter för inköp av varor och tjänster från andra sektorer av särskilt intresse ur stabiliseringspolitisk synpunkt. Vissa projekt som försvarsmakten upphandlar är mycket resurskrävande och fordrar ofta ett omfattande utvecklingsarbete. Dessa projekt kan vara svåra att med kort varsel anpassa till ett konjunkturpolitiskt mönster. Senareläggning av tidpunkten för seriebeställning liksom variationer i tillverkningstakten hos industrin torde dock kunna åstadkommas. Med hänsyn till att tillverkaren för sådana projekt i många fall är given torde de stabiliseringspolitiska åtgärderna kunna ges en regionalt differentierad verkan. Andra varor är av standardnatur och variationer i upphandlingen av sådana varor torde kunna utnyttjas som ett stabiliseringspolitiskt instrument. En förändring av försvarsmaktens inköp av varor med 200 milj kr mellan två år kan uppskattas motsvara ca 5000 årsverken. En annan aspekt av stor betydelse för den ekonomiska politiken gäller försvarsutgifternas effekter på importen. Enligt en beräkning för budgetåret 1973/74 var importinnehållet i försvarets materielverks inköp ca 600 milj kr,

156 Det svenska samhället och dess utveckling

vilket överstiger den genomsnittliga importkvoten för den svenska ekonomin. l situationer med påfrestningar på den svenska valutareserven är

importinnehållet i försvarsutgifterna av stort intresse ur ekono-

självfallet misk-politisk synpunkt. Den tidigare nämnda exporten av krigsmateriel påverkar dock bytesbalansen i positiv riktning. En annan typ av åtgärd som skulle kunna användas i stabiliseringspolitiskt är att variera omfattningen av grund- och repetitionsutbildningen. I syfte en överkonjunktur med stark efterfrågan på arbetskraft skulle härvid krigskunna begränsas eller inställas. Huruvida en sådan åtforbandsövningarna gärd skall användas får bedömas mot bakgrund av såväl de kortsiktiga som effekterna på berörda krigsförband. Mindre variationer i långsiktiga repetitionsutbildningens omfattning får emellertid ganska liten betydelse för samhällsekonomin. I en situation med stor ungdomsarbetslöshet skulle kunna övervägas att öka grundutbildningen av värnpliktiga. Möjligheterna att sikt öka grundutbildningen begränsas dock av försvarets utpå kort bildningskapacitet. Även för regionalpolitiken är försvarets verksamhet av intresse. Försvarets verksamhet har regionala effekter dels genom lokaliseringen av den egna verksamheten, dels genom lokaliseringen av tillverkningen för de varor och tjänster som försvaret efterfrågar. Försvarets egen organisation är jämförelsevis decentraliserad även om andelen anställda i storstockholmsområdet är stor. Statsmakternas beslut åren 1971 och 1973 angående omlokalisering av statlig verksamhet innebär för försvarets del en utflyttning av ca 1 600 arbetstillfällen från storstockholmsområdet. De regionala sysselsättningseffekterna av försvarets materielinköp och byggnadsverksamhet har studerats i en särskild undersökningl. Härvid konstaterades bl a att sysselsättningseffekterna på grund av materielinköpen från försvarets materielverk inte är jämnt fördelade över samtliga regioner utan att ett mindre antal regioner står för en stor del av sysselsättningseffekten. Sammanfattningsvis kan sägas att de här berörda möjligheterna att använda försvaret i stabiliseringspolitiken och regionalpolitiken får betraktas som en samhällsekonomisk intäkt av forsvarsverksamheten. Samtidigt bör beträffande regionalpolitiken framhållas att den kan bidra till att förbättra förutsättningarna för landets försvar. Det militära försvaret satsar betydande resurser på forsknings- och ut- År 1973 har kostnaderna för denna verksamhet bevecklingsverksamhet. räknats till ca 430 milj kr. Värdet från samhällsekonomisk synpunkt av försvarsforskning är beroende av den positiva inverkan på produktivitetsutvecklingen inom ekonomin som kan tänkas uppkomma som bieffekter från denna forskning. Det torde vara ganska oomstritt att en sådan positiv inverkan föreligger. Ett väsentligt större bidrag till produktivitetstillväxten borde dock erhållas om motsvarande resurser i stället direkt används för forskning och utveckling inom andra sektorer än försvaret. Det är emellertid sannolikt att den totala forskningsvolymen i samhället skulle vara mindre än den nu är om inte det militära försvaret satsade resurser på detta område. Hur stor den samhällsekonomiska kostnaden för försvarsforskningen är kan inte preciseras. Den beror på vilken alternativ användning som kan tänkas för de resurser som nu satsas på detta ändamål. SOU 1973:46. Den statliga budgetens regionala Redovisningen i det föregående har rört det samhällsekonomiska värdet effekter. av de resurser som tagits i anspråk för det militära försvaret och har även

Det svenska samhället och dess utveckling 157

gällt vissa samhällsekonomiska effekter i övrigt. Analysen har emellertid varit statisk såtillvida att den utgått från att de tillgängliga resurserna ett visst år är givna. l ett längre perspektiv måste emellertid den totala kapaciteten ett visst år betraktas som beroende av hur resurserna använts under tidigare år. Om det genom en annan resursfördelning under tidigare år hade varit möjligt att nå en snabbare tillväxt i ekonomin bör detta beaktas i samhällsekonomiska kostnadskalkyler. Utgifter för försvarsändamål betraktas i nationalräkenskaperna som konsumtion eftersom de inte anses lämna något bidrag till den produktiva kapitalstocken och således inte heller till ekonomins tillväxt. Detta innebär att om de resurser som använts för försvarsändamål i stället hade använts för investeringar som ökat kapitalstocken så skulle tillväxttakten i ekonomin i motsvarande mån kunnat ökas. Denna effekt, vilken alltså i ett längre perspektiv är en samhällsekonomisk kostnad för försvaret, låter sig svårligen uppskattas. Det torde dock vara fråga om årliga tillväxtförluster av betydande storlek. De hittills redovisade principiella resonemangen har tillämpats på det militära försvaret. Samma synpunkter kan anläggas också på övriga delar av totalförsvaret.

6.2.2.3 Civilförsvaret l likhet med det militära försvaret tar även civilförsvaret i viss utsträckning i anspråk reala resurser utan att den samhällsekonomiska kostnaden härför redovisas i statsbudgeten. I andra fall betalas bidrag till verksamheter, vars totala kostnad således inte upptas i statsbudgeten. Vidare kommer vissa civilförsvarsåtgärder till stånd till följd av lagstiftning och kostnaderna härför kommer inte till synes i budgeten. Inom vissa orter, s k skyddsrumsortenanordnas skyddsrum. Hittills under l970-talet har i genomsnitt ca 215 000 nya skyddsrumsplatser tillkommit per år. Med en genomsnittlig merkostnad per plats av ca 500 kr har skyddsrumsbyggandet i genomsnitt således kostat ca 107 milj kr per år. Skyddsrumsbyggandet har emellertid under år 1974 nedgått bl a till följd av det minskade bostadsbyggandet. Kostnaderna belastar f n hyresgästerna i de berörda fastigheterna. From budgetåret 1979/80 kommer systemet för planering och finansiering av skyddsrumsbyggandet att förändras i enlighet med riksdagens beslut år 1975. Kostnaden för den del av skyddsrumsbyggandet som avser bostadsfastigheter kommer därvid att belasta statsbudgeten och inte hyresgästerna. Regeringen har i budgetpropositionen 1976 föreslagit att bostadskonsumenterna avlastas kostnaderna för byggandet av skyddsrum i nya flerfamiljshus. Under budgetåren 1970/71-1975/76 har staten utbetalat i genomsnitt ca 32 milj kr per år i bidrag till kommunerna för byggande av ledningscentraler, befolkningsskyddsrum m m. Bidragen utgår i regel med två tredjedelar av totalkostnaden som alltså kan beräknas till ca 50 milj kr per år. Regeringen har i budgetpropositionen 1976 föreslagit att statsbidrag till kommunerna för anläggande av vissa civilförsvarsanläggningar som ledningscentraler och branddammar höjs till 100 n, Civilförsvaret utbildar varje år ett stort antal medborgare. Hittills under l970-talet har i genomsnitt utnyttjats ca 180000 utbildningsdagar. Civilförsvarets utgifter för penningersättningar och kost har i genomsnitt uppgått

158 Det svenska samhället och dess utveckling sou 1976:5

till ca 15 milj kr årligen. Den samhällsekonomiska kostnaden härför kan, med samma beräkningsteknik som tidigare använts för det militära Försvaret, uppskattas till ca 20 milj kr. Enligt civilforsvarslagen skall vissa företag organisera s k verkskydd. De samhällsekonomiska kostnaderna härför, utöver de kostnader som registreras i statsbudgeten, kan uppskattas till ca 10 milj kr.

6.2.2.4 Det ekonomiska försvaret för det ekonomiska försvaret omfattar beredskapsåtgärder inom Utgifterna bl a industriproduktionen, livsmedelsförsörjningen, energiforsörjningen och kommunikationerna. lnom flera av dessa områden avviker de samhällsekonomiska kostnaderna väsentligt från de utgifter som redovisas på statsbudgeten. för industriproduktionen belastas Då det gäller lagring av förnödenheter med utgifter för investeringar i lager och lagerutrymmen samt statsbudgeten för drift och räntor härtill. Kostnaderna för beredskapslagring och andra beredskapsåtgärder inom energiområdet belastar emellertid statsbudgeten endast till en begränsad del. För budgetåret 1975/76 har kostnaderna för försörjningsberedskapen inom energiområdet som inte belastar statsbudgeten beräknats till ca 430 milj kr inkl räntekostnader. Huvuddelen av dessa kostnader avser det löpande oljelagringsprogrammet. i vilket beredskapslagring huvudsakligen sker hos säljare och storförbrukare av oljeprodukter. På statsbudgeten kommer utgifter inom oljelagringsprogrammet för lagring av fasta bränslen. gasol och flygdrivmedel samt för statens bidrag till att täcka merkostnaderna för skyddad och särskilt lokaliserad lagring. För budgetåret 1975/76 har dessa utgifter budgeterats till 32 milj kr. Härtill kommer utgifter för lagring av råolja och eldningsoljor för främst fredskrisändamål som finansieras med en särskild statlig beredskapsavgift. För budl975/76 har dessa utgifter beräknats till 139 milj kr. getåret varorna av importvaror. Då De beredskapslagrade utgörs huvudsakligen lagren byggs upp och dessa varor importeras och lagras sker en motsvarande försvagning av bytesbalansen. Om denna försvagning inte accepteras av statsmakterna måste resursforbrukningen minskas i landet så att motsvaeffekt på bytesbalansen kan åstadkommas. Den samrande kompenserande hällsekonomiska kostnaden denna effekt även på kort sikt avser förutom värdet av de resurser som krävs för driften och för investering i lagerlokaler. kostnaden upptar härutöver den förlust Den långsiktiga samhällsekonomiska i ekonomisk tillväxttakt som erhålls genom att resurser binds for beredsom annars kunde disponeras för civil produktion, och därmed skapslagring. kunde förväntas ge samma avkastning som övriga civila produktionsresurser. De räntekostnader som kalkylmässigt beräknats kan sägas representera denna typ av kostnad. På livsmedelsberedskapens område spelar lagringen en relativt sett bemomentet är i stället att statsmakterna genom gränsad roll. Det väsentliga ett gränsskydd för jordbruksprodukter uppehåller produktionen på en högre nivå än den som skulle ha kommit till stånd utan detta skydd. Denna är emellertid föranledd inte bara av beredskapsskäl utan även av politik andra hänsyn, bl a regional- och miljöpolitiska. Den samhällsekonomiska kostnaden för att genom skyddsåtgärder hålla jordbruksproduktionen vid

Det svenska samhället och dess utveckling 159

en viss nivå kan sägas grundas på det förhållandet att värdet av produktionen per sysselsatt inom jordbruket med nuvarande prisrelationer är lägre än motsvarande genomsnittliga värde inom vissa andra näringar. Det skulle därför med dessa utgångspunkter vara möjligt att i den mån resurserna kan beredas sysselsättning inom mera lönsamma näringar öka det totala produktionsvärdet i ekonomin genom att föra över resurser från jordbruket till andra sektorer. På grund av kraftigt stigande livsmedelspriser på den internationella marknaden under senare år har dock produktionsvärdet per sysselsatt inom jordbruket stigit jämfört med det läge som rådde under 1950- och 1960-talen. Enligt vissa beräkningar skulle emellertid den samhällsekonomiska kostnaden definierad på detta sätt fortfarande uppgå till avsevärda belopp, varav en del skulle vara direkt hänförlig till beredskapsaspekten.

6.2.3 Ekonomiska _framridspelspekriit 6.2.3.1 Samhällsekonomiska framtidsperspektiv De framtida samhällsekonomiska utsikterna och avvägningsproblemen har redovisats i långtidsutredningen 1975 (SOU 1975:89). Huvudvikten ligger, liksom i tidigare långtidsutredningar, vid en analys av utvecklingen under de närmaste fem åren. 1 ett särskilt avsnitt tas utvecklingen i ett längre tidsperspektiv - fram mot sekelskiftet - upp till analys. Tyngdpunkten läggs liksom tidigare vid analysen av resursernas tillväxt samt fördelningen av dessa resurser på olika användningsområden. Fyra alternativ för resursanvändningen 1975-1980 redovisas. Härigenom erhålls en bas för diskussion av de avvågningsproblem som kommer att aktualiseras i den ekonomiska politiken under den kommande femårsperioden. Vissa grundläggande politiska förutsättningar är gemensamma för de fyra alternativen. Full sysselsättning och fullt kapacitetsutnyttjande förutsätts råda under hela perioden i samtliga kalkyler. Balans i transaktionerna med utlandet skall ha nåtts år 1980. Utrymme skall skapas för den kapitalbildning som är nödvändig för att förverkliga den förutsätta produktivitetsutvecklingen inom industri och andra sektorer. Bedömningen av produktionskapacitetens utveckling baseras på analyser av arbetskraftsresursernas och arbetsproduktivitetens utveckling. Dessutom har gjorts beräkningar av vilken kapitalbildning som är nödvändig för att realisera den antagna produktivitetsutvecklingen inom olika sektorer. Kalkylerna av den framtida utvecklingen av arbetskraftsresurserna grundas på en framskrivning av befolkningsutvecklingen samt på antaganden om forvärvsfrekvensen och utvecklingen av den genomsnittliga arbetstiden. Antalet sysselsatta beräknas komma att öka med 122 000 personer 1975-1980, vilket är en något mindre ökning än under perioden 1970-1975. Den tendens till långsiktigt sjunkande produktivitetstillväxt som varit rådande sedan 1960-talets första hälft bedöms bestå under återstoden av 1970-talet. Detta gäller för såväl flertalet enskilda sektorer som ekonomin som helhet. utveckling blir dock på grund av skill-

Totalproduktivitetens

nader mellan sektorerna ifråga om såväl produktivitetens nivå som dess förändringstakt beroende av den efterfrågestruktur som förutsätts råda 1980. Tillväxten av den totala produktionskapaciteten varierar i de olika al-

160 Det svenska samhället och dess utveckling

ternativen mellan 3,1 % och 2,3 %. Den trendmässiga ökningen i totalproduktionen 1970-1975 har beräknats till 3,1 % per år. Även det alternativ som ger den mest gynnsamma produktionsutvecklingen 1975-1980 resulterar således i en resurstillväxt som inte är större än den begränsade kapacitetstillväxt som rådde under 1970-talets första hälft. Den andelen av BNPzs tillväxt som måste reserveras för avsättning utomlands för att jämvikt i bytesbalansen skall nås 1980 uppgårtill drygt 0, u per år. Det utrymme som står till för inhemsk - konsumtion förfogande resursförbrukning privat och offentlig samt investeringar-skulle därmed inte öka med merän1.8-2,6 “u ideolika laternativen. 1 alternativ 1 antas den privata konsumtionen öka med 3 % per år 1975-1980, vilket ligger i linje med de snabba ökningar som varit gällande under de senaste åren. En sådan utveckling skulle sannolikt underlätta överenskommelser på arbetsmarknaden och även lämna utrymme för en fortsatt inkomstutjämning via avtalsförhandlingarna. I gengäld måste då den offentliga konsumtionens ökningstakt nedbringas kraftigt (se tabell 6:1). Det kan inte uteslutas att en utveckling enligt detta alternativ måste föranleda en omprövning av vissa utgiftsåtaganden på det offentliga om rådet. Sysselsättningen inom den offentliga sektorn skulle enligt detta alternativ behöva öka med inemot 140 000 personer till 1980, vilket är en markant lägre ökningstakt än under den närmast föregående femårsperioden. Produktionsutvecklingen för industrin blir här förhållandevis gynnsam. lndustrisysselsättningen skulle enligt detta alternativ öka med totalt ca 24 000 personer 1975-1980. Den ökning av den privata konsumtionen som förutsätts i alternativ l medför en jämförelsevis snabb ökning av importen, vilket sedan - via bytesbalanskravet - leder till krav på en motsvarande snabb ökning av exporten. Särskilda studier av marknadsutveckling i andra länder som utförts inom Konjunkturinstitutet antyder att avsättningssvårigheter för en sådanexpansion av varuexporten kan föreligga. 1 alternativ Il begränsas den privata konsumtionens ökningstakt till 2 % per år. Detta möjliggör en snabbare ökning av den offentliga konsumtionen (se tabell 6:1). Den offentliga sysselsättningen blir i motsvarande mån högre.

Ökningen mellan 1975 och 1980 beräknas till 230000 personer, dvs ungefär

samma ökning som under 1970-1975. Den rådande efterfrågesituationen pekar på att det i första hand är den kommunala sektorn som kommer att expandera. Den lägre ökningstakten för den privata konsumtionen i detta alternativ

minskar ökningen för importen vilket leder till motsvarande lägre krav på

ökning av exporten. Varuexportens ökning kommer i detta alternativ att nära ansluta till den av konjunkturinsitutet beräknade marknadstillväxten. Den industriella utvecklingen blir här klart lägre. sysselsättningen inom industrin beräknas minska med nära 30000 under perioden som helhet. Det största problemet vid förverkligandet av en utveckling enligt linjerna i alternativ 11 ligger sannolikt i svårigheterna att begränsa den privata konsumtionens ökningstakt till 2 % om året. Den privata standardstegringen blir for den förvärvsarbetande befolkningen mycket obetydlig i detta fall, vilket kan få konsekvenser för såväl den allmänna prisstegringstakten som möjligheterna att avtalsvägen bedriva en fortsatt inkomstutjämningspolitik. I alternativ 111 och 1V har ett antagande om en förkortning av den lag-

sou 19765 Det svenska samhället och dess utveckling 161

Tabellézl Sammandrag av försörjningsbalansen 1970-1980 Årlig procentuell volymförändring 1970- 1975-1980 1975 Alt. 1 Alt. ll Alt. 111 Alt. IV

“Förändring i milj kr 1968 års priser.

stadgade veckoarbetstiden till 37,5 timmar lagts in. 1 alternativ lll har den privata konsumtionen förutsatts öka med samma takt som i alternativ II. Den offentliga konsumtionen kan i detta fall ökas med 1,2 % per år. En omprövning av ambitionsnivån for vissa delar av den offentliga verksamheten blir i detta alternativ med stor sannolikhet l alternativ nödvändig. IV antas den privata konsumtionen öka med 1,5 % per år. En något snabbare tillväxt av de offentliga verksamheterna knappt 2 % per år - möjliggörs då. Möjligheterna att realisera detta alternativ är främst beroende av hushållens beredvillighet att acceptera de ekonomiska konsekvenserna av en arbetstidsförkortning - dvs om detta uppfattas som ett prioriterat alternativ till en materiell standardstegring. Om så ej är fallet kan man räkna med betydande svårigheter att sluta avtal på arbetsmarknaden som ligger inom ramen för vad som krävs för en samhällsekonomiskt balanserad utveckling och for möjligheterna att åstadkomma balans i transaktionerna med utlandet. På kortare sikt begränsas politikens rörlighet av redan fattade beslut och utlovade reformer. l en långsiktig utveckling ges utrymme for friare val av alternativ för den framtida utvecklingen än vad som är fallet på fem års sikt. Syftet med analyserna av utvecklingen fram mot sekelskiftet är att ge underlag för en diskussion om mer långsiktiga avvägningsproblem. Kalkylerna skall dock inte uppfattas vare sig som prognoser eller kalkyler för den mest önskvärda utvecklingen utan är snarast att se som en metod för att analysera konsekvenserna av olika framtidsbedömningar för skilda delar av ekonomin. Kalkyler av denna typ kan bilda for en disunderlag kussion av de mera långsiktiga utvecklingsproblem som avtecknar sig mot bakgrund av dessa analyser och utgöra en samhällsekonomisk referensram för bedömning av planer och prognoser som föreligger inom vissa enskilda sektorer.

6.2.3.2 Statsfmansiella framtidsperspektiv

De realekonomiska kalkylerna för 1975-1980 har kompletterats med en analys av utvecklingens finansiella innebörd och konsekvenser. Syftet med denna analys är att undersöka om den förutsatta reala utvecklingen innebär en statsñnansiell utveckling somjter sig svår att realisera eller skulle strida

162 Det svenska samhället och dess utveckling

mot allmänna målsättningar. Bilden över utvecklingen som den redovisats i det Föregående har i de finansiella kalkylerna “översatts” till en utveckling i löpande priser och då även kompletterats med beräkningar över inkomstutvecklingen och den finansiella situationen för olika sektorer. De olika sektorernas efterfrågan för konsumtion och investeringsändamål ställs mot bedömningar av inkomstbildningen. Härigenom fås en bild av det finansiella sparandets utveckling inom olika delar av ekonomin. Det finansiella sparandets fördelning på olika sektorer l970-l980 enligt redovisas i tabell 6:2. Det bytesbalansunderskott som kännekalkylerna tecknar den svenska ekonomin 1975 registreras i tabellen som ett negativt finansiellt sparande. Tablån belyser de finansiella krav som etablerandet i bytesbalansen 1980 medför. Den kommunala sektorn har i av jämvikt beräkningarna förutsätts uppvisa total balans 1980. Med hänsyn till att denna sektor i utgångsläget 1975 uppvisar ett negativt finansiellt sparande bidrar en sådan utveckling till att åstadkomma en nödvändig finansiell visserligen åtstramning men huvuddelen av denna effekt måste dock åstadkommas den statliga sektorns utveckling. För att bytesbalansjämvikt skall genom kunna nås 1980 och andra förutsättningar i de realekonomiska kalkylerna skall uppfyllas är en påtaglig förstärkning av den statliga sektorns finansiella ställning nödvändig. l förhållande till 1975 krävs att det statliga finansiella 4 a 6 milsparandet ökar med ett belopp som uppgår till storleksordningen jarder kr. Skulle även den kommunala sektorn kännetecknas av ett negativt finansiellt sparande även 1980, måste den statliga sektorns ställning ytterligare förstärkas. Den statliga finanspolitiken måste således bära en betydande del av ansvaret för att åstadkomma den ökning av det totala sparandet i ekonomin som krävs för att extern balans skall uppnås. Den förutsatta utvecklingen av AP-fonden bidrar visserligen till en nödvändig åtstramning men den avsaktande fondökningen klarar inte av hela denna uppgift. Den minskning av det statliga budgetunderskottet som är nödvändig för att uppnå bytesbalans 1980 får konsekvenser för både skatte- och avgiftsutvecklingen. l förhållande till ökningen av BNP anger samtliga alternativ en betydligt snabbare ökning av de offentliga skatterna och avgifterna än vad som var fallet 1970-1975. Framför allt gäller detta alternativ ll. Finansunder perioden står i detta fall inför den dubbla uppgiften att både åstadkomma politiken en med hänsyn till bytesbalansen nödvändig åtstramning av efterfrågan och att finansiera en jämförelsevis snabb ökning av de offentliga utgifterna. i förhållande till BNP-tillväxten skulle inte bli lika accen- Skatteökningen tuerad vid ett realiserande av alternativ l, men detta sammanhänger med att den finanspolitiska restriktiviteten i detta alternativ främst åstadkoms genom en mycket låg ökningstakt på utgiftssidan. En förutsättning i kalkylerna ovan är att hushållens sparkvot - dvs spa- randet i förhållande till de disponibla inkomsterna ligger kvar på de senaste årens förhållandevis höga nivå, drygt 8 %. Vidare förutsätts företagssektorns spartäckning och självfinansiering ligga kvar på i stort sett samma genomsnittsnivå som gällt under 1971-1975. Det bör framhållas att om hushållens sparande blir lägre och löneandelen i ekonomin högre än vad som förutsätts i de här redovisade beräkningarna så ökar givetvis kraven på restriktivitet

Der svenska samhället och dess utveckling 163 Tabell 6:2 Det finansiella sparandets fördelning på olika sektorer Milj kr löpande priser 1970 1975 1980 Alt. 1 Alt. ll Alt. 111

i finanspolitiken. Ett minskande sparande inom hushâllssektorn respektive ett större negativt sparande inom företagssektom måste då kompenseras genom ökat offentligt sparande.

sou 1976:5 165

7 Tänkbara hot mot säkerhet

Sveriges

och åtgärder för att möta dessa

7.1 Tänkbara framtida konflikter

Många hypoteser finns om orsakerna till konflikter mellan länder. Några av de vanligast anförda är nationalism, bristande maktbalans. ideologiska och politiska motsättningar, inbördes misstro och misstänksamhet, militärindustriella komplex, inrikespolitisk om råvaror och splittring, kamp marknader, motsättningar mellan rika och fattiga länder samt överbefolkning och livsmedelsbrist. Konflikter kan i regel inte härledas ur någon en gång för alla given orsak eller kombination av orsaker. Varje konflikt är i stället resultat av en unik situation som kan ha en mängd skilda orsaker. I det Följande redovisas en rad olika konflikttyper. Dessa kan härledas ur en internationell situation som antingen i stort motsvarar den nuvarande eller som under överskådlig tid kan utvecklas ur denna. Konflikttyperna kan grovt hänföras till motsättningar i öst-väst, nord-syd eller kombinationer av dessa. Konsekvenserna av ett krig samt balansen globalt mellan supermakterna och regionalt i Centraleuropa mellan maktblocken har hos parterna skapat ett starkt samfállt intresse av att förhindra Det finns krig dem emellan. nämligen en risk lör att ett konventionellt krig skulle kunna trappas upp till kärnvapennivå och leda till en oacceptabel förstörelse lör båda parter. En väsentlig förutsättning för balansen är enligt en allmän åsikt Förenta staternas militära närvaro i Västeuropa. För att minska krigsriskerna har överenskommelser träffats som avdramatiserat gamla konfliktfrågor i Europa. Avtal har träffats om konsultationer vid akuta kriser. Genom förhandlingar söker man komma fram till rustningsbegränsning med bibehållen balans. Avspänningssträvandena möjliggör å ena sidan ett visst tekniskt och ekonomiskt samarbete, men å andra sidan finns grundläggande motsättningar och misstro kvar. Vardera supermakten söker främja egna intressen även om det sker på andra supermaktens bekostnad. Benägenheten att utnyttja öppet krig som medel att främja egna intressen har minskat. l relationerna mellan supermakterna kan man räkna med gemensamma intressen att via förhandlingar lösa militära och ekonomiska Suproblem. permakterna kan söka påverka varandras positioner genom hot om avbrott eller löften om eftergifter i förhandlingarna. Många motsättningar kan därmed komma att stanna på en relativt låg konfliktnivå.

166 Tänkbara hot mot Sveriges säkerhet. . .

Gentemot små stater torde benägenheten öka att använda hot, påtryckningar och andra åtgärder för att få till stånd sådana politiska Förändringar som tjänar supermakternas syften. Det är emellertid nödvändigt att beakta det latenta hot som ligger i de stora militära som finns tillgängliga i Centraleuropa. Försöken till styrkor innebär att vissa motsättningar tonats ned reglering av gamla konfliktfrågor medan andra däremot finns kvar. Man kan därmed inte utesluta att lokala händelser delvis utanför supermakternas direkta kontroll kan leda till konflikter i Centraleuropa. Med hänsyn till tänkbara hot mot Sverige är en avgörande fråga vilken karaktär en akut konflikt eller ett krig i Europa kan få. Denna fråga behandlas mera utförligt senare i detta kapitel. Motstridande strategiska intressen mellan Förenta staterna och Sovjetunionen på världshaven samt komplikationer till följd av förväntade oljeeller andra råvarufyndigheter kan leda till att supermakterna söker utvidga En konflikt av denna karaktär skulle kunna innebära egna basområden. snabba militära framstötar med risk för fortsatt upptrappning eller försök med andra metoder att på lång sikt få förändringar till stånd. Vid krig mellan länder utanför Europa kan man räkna med att supermakterna så långt som möjligt söker undvika att bli direkt engagerade och i stället stöder parterna ekonomiskt. med rådgivare och med leveranser av militär materiel. De får därmed också möjligheter att utöva påtryckningar på de stridande parterna. Syftet kan vara att föra kriget till ett slut som och få till stånd gynnar de egna intressena eller att stoppa krigshandlingarna förhandlingar. Framtida mera akuta motsättningar mellan supermakterna kan främst tänkas - Mellersta Östern - Persiska viken. uppstå i Medelhavsområdet Dessa motsättningar kan ha sin rot i konflikten mellan Israel och arabländerna, i supermakternas tävlan om inflytande i oljeproducerande länder eller i lokala politiska instabiliteter. Parternas beslutsamhet att hävda egna intressen och de värden som står på spel kan leda till att supermakterna så småningom blir direkt indragna med egna militära styrkor. Risker för spridning av konflikten uppstår därmed. l det föregående har antagits att balansen mellan öst och väst i Europa består. En mera avgörande maktlörskjutning kan leda till att den starkare sidan bedömer det möjligt eller angeläget att utvidga sin intressesfar. Detta kan ske genom hot och påtryckningar under lång tid varigenom ett beroendeförhållande byggs upp. Men det kan också ske genom en snabbare begränsad framstöt. Även om nya supermakter inte bedöms troliga under överblickbar tid kan den globala maktstrukturen ändå påverkas genom en starkare ställning för vissa befintliga stater eller genom tillkomsten av nya maktcentra. Om konsekvenserna härav råder olika uppfattningar. Å ena sidan kan ett internationellt system med många stormakter skapa förutsättningar för ett flexibelt maktbalanssystem, å andra sidan är en bipolär situation lättare att kontrollera. eftersom endast två makter behöver nå enighet i de viktigaste frågorna. En ny typ av konflikt är den mellan i- och u-länder. Oljekrisen 1973/74 var det första exemplet på att en sammanslutning av råvaruproducerande u-länder kunde hävda sina intressen gentemot industriländerna. Därvid ut-

Tänkbara hot mot Sveriges säkerhet . . . 167

nyttjades det Förhållandet att industriländerna var mera beroende av kontinuerlig tillförsel av olja än producentländerna var av tillförseln av industriprodukter. l kampen för att förbättra sina villkor kan u-länderna i framtiden tänkas utnyttja en rad olika medel. Leveransbojkotter och ensidigt beslutade prishöjningar ligger i den mildare delen av skalan. Om andra medel skulle slå fel kan u-ländernas politik bli mera fientlig mot i-länderna och de kan tänkas utnyttja olika våldsmedel för att utöva utpressning mot industriländerna i syfte att förbättra sina villkor. lnstabila regimer och militär upprustning i många råvaruproducerande länder innebär risker för krig mellan dem. Ett sådant kan leda till långvariga avbrott i exempelvis oljeleveranserna. På längre sikt kan kärnvapen bli tillgängliga för ytterligare ett antal länder. Därmed kan risker för lokala kärnvapenkrig uppkomma. l Sydostasien, i södra Afrika och kring lndiska oceanen kan lokala motsättningar eller maktkamp mellan stormakter leda till utdragna lokala krig som, i den mån de berör råvaruproducerande länder, kan få konsekvenser även lör Europas försörjning. Sammanfattningsvis bedömer Försvarsutredningen att supermakterna även i framtiden kommer att sträva efter att förhindra en militär konfrontation i Europa. Riskerna för krig mellan öst och väst i Europa bedöms därför komma att förbli förhållandevis små. Detta innebär emellertid inte att motsättningarna skulle försvinna utan betyder att parterna söker främja sina intressen med andra medel och på lägre konfliktnivå. Det faktum att stora militära styrkor står ständigt beredda mot varandra innebär en latent risk. Supermakternas globala intressen och kamp om resurser innebär risk att de blir indragna i lokala konflikter, vilka därmed kan trappas upp till en konfrontation mellan supermakterna. Om försöken att få till stånd en mera rättvis fördelning av de ekonomiska resurserna i världen misslyckas, finns allvarlig risk för en förändring av u-ländernas politik och, framför allt på längre sikt, hot av nya slag mot industriländernas villkor.

Försvarsutredningen kommer i följande avsnitt att närmare behandla tre

frågeställningar av avgörande betydelse för svensk säkerhetspolitisk planering. Den första avser förutsättningar för och tänkbar karaktär av ett krig i Europa. lnom ramen för denna frågeställning behandlas den vapentekniska utvecklingen och dess olika konsekvenser, försvarsekonomiska problem, de militära styrkeförhållandena och slutligen tänkbara uppkomstmekanismer och karaktären av framtida konflikter. Den andra frågeställningen avser resurs- och råvarukonflikter mellan i- och u-länder. Den tredje frågeställningen avser den säkerhetspolitiska betydelsen av de inre samhällsförhållandena. Därefter behandlas konsekvenserna av olika situationer och konflikter för svensk säkerhetspolitik och för det svenska totalförsvarets uppgifter.

7.2 Förutsättningar för krig i Europa

7.2. l Den vapentekniska urveck/ingert och dess olika konsekvenser

Supermakterna och deras allierade har byggt upp omfattande och allsidiga nnlitära styrkor avsedda att avskräcka motparten från angrepp. Avskräck-

168 Tänkbara hot mor Sveriges säkerhet. . .

ningen är ett politiskt-psykologiskt fenomen som till en del beror på de strategiska kärnvapenstyrkornas omfattning, sammansättning och prestanda. Den kräver inte någon fullständig paritet. Redan genom sin existens skapar emellertid styrkorna farhågor för offensiva intentioner från motparten. Genom satellitspaning har supermakterna relativt god insyn i varandras styrkemässiga dispositioner. l kvalitativt hänseende är insynen däremot begränsad. För att inte riskera tekniska genombrott från motpartens sida bedriver vardera supermakten en intensiv teknisk utvecklingsverksamhet och förnyar successivt sin vapenarsenal. Detta leder till ständigt stigande kostnader utan att säkerheten ökar. Härigenom finns incitament att förhandlingsvägen söka hejda även den kvalitativa kapprustningen. Hittills har dock kontrollfrågorna varit svårbemästrade. Trots detta har vissa begränsade avtal uppnåtts. De strategiska (offensiva) /ciimvapensrvrkorna består f n av - markbaserade interkontinentala robotar (lCBM) och vissa medeldistansrobotar (IRBM och MRBM), - ubåtsburna robotar och (SLBM) - korthållsrobotar (SRAM) och bomber. flygplansburna Nuvarande terrorbalans karakteriseras av att envar av supermakterna, också efter att ha blivit utsatt för ett överraskande första anfall med kärnvapen, har förmåga att tilldela angriparen ett förödande kontraslag. Detta tillstånd brukar betecknas som att båda parter har en andraslagsförmåga. Förutsättningar härför är dels att väsentliga delar av vapensystem och Iedningsorgan har förmåga att överleva ett anfall genom att de är väl skyddade eller svåra att upptäcka, dels att befolknings- och industricentra är sårbara och utan effektivt skydd. Nu pågående utveckling innebär att robotar av typ lCBM och SLBM håller på att utrustas med flera stridsdelar, som med ökad precision och oberoende av varandra kan styras mot skilda mål (MlRV och MARV). Detta leder till väsentligt ökad sannolikhet för att de fasta baserna skall bli utslagna och därmed till en tendens mot att i större omfattning satsa på ubåtsburna robotar. För att öka ubåtarnas möjligheter att undgå ubåtsjaktinsats utformas de för ökad uthållighet, ökat dykdjup, tystare gång och bättre kommunikationssystem med yttervärlden. Parallellt härmed ökas robotarnas räckvidd. Detta innebär större valfrihet när det gäller ubåtarnas operationsområden. Den tekniska utvecklingen inom den kommande 15-årsperioden skulle kunna påverka denna bild, exempelvis genom -genombrott för ubåtsjaktkapaciteten. Som en konsekvens härav skulle en förläggning av ubåtarnas operationsområden till skyddade hemmafarvatten kunna aktualiseras. Detta möjliggörs av den tidigare nämnda ökade roboträckvidden, - robotar som har stor räckvidd utveckling av flygplans- eller ubåtsburna och anflyger på låg höjd (cruise missiles). Styrningen i slutfasen skulle kunna ske med mycket hög precision exempelvis med optiska metoder. Robotar av denna typ bedöms bli väsentligt billigare än hittillsvarande lCBM och SLBM. De kan bära antingen kärnladdningar eller konven-

Tänkbara hot mot Sveriges säkerhet . . . 169

tionella stridsdelar. Om en anskaffning kommer till stånd måste man räkna med att den leder till behov av motåtgärder i form av vidareutveckling av luftförsvaret, -sådana prestandamässiga Förbättringar av antirobotsystem (ABM) att ett någorlunda säkert skydd mot anfallande lCBM och SLBM skulle kunna åstadkommas. l kombination med en Förändrad syn på huravskräckningen bör fungera kan detta leda till önskan att anskaffa ABM och närbesläktade luftförsvarssystem i stor skala. Som en konsekvens härav kan vidareutveckling av de offensiva robotarnas stridsdelar (MIRV och MARV) och komplettering av dem med motmedel aktualiseras. Riskerna för en sådan ny rustningsspiral begränsas genom att anskaffningen av ABM är reglerad genom avtal mellan supermakterna.

En från svensk synpunkt väsentlig fråga är om utvecklingen av de strategiska kärnvapenstyrkorna kan påverka den strategiska betydelsen av vårt närområde. En ökad roboträckvidd kan medge att de båda supermakterna grupperar sina kärnvapenbärande ubåtar i närmare anslutning till sina egna kuster. dvs för Sovjetunionens del i Norra lshavet och Barents hav. Detta kan bl a leda till att Sovjetunionen får ett mer defensivt intresse av att kontrollera havsområdet fram till Grönland-lsland-Färöarna-Sydnorge för att skydda egna ubåtar mot ubåtsjakt och spaning i olika former. Nordkalottomrâdets betydelse även för den strategiska kärnvapenbalansen kan därför komma att öka. l rustningskontrollsammanhang har framförts tanken på fredade zoner för de robotbärande ubåtarna. En sovjetisk sådan zon skulle omfatta delar av Norra lshavet och Norska havet. Å andra sidan har sagts att sådana zoner inte är realistiska eftersom andra typer av marina operationer och civil sjöfart måste kunna försiggå inom dem. Tanken torde därför ha avförts från vidare diskussion. Man kan emellertid bedöma att supermakterna kommer att motverka varje förändring som kan innebära ökat hot mot deras strategiska sjöstridskrafter. Om anskaffning av s k cruise missiles kommer till stånd inom endera av eller båda supermakterna kan detta leda till ökade risker för kränkning av svenskt territorium genom överflygning på låg höjd vid krig i Europa. Den fortsatta utvecklingen bör därför observeras. En obegränsad användning av kärnvapen skulle leda till förstörelse av en storleksordning som inte kan vara förenlig med några politiska mål. Mycket starka incitament kommer därför att linnas för supermakterna att på olika sätt begränsa framtida konflikter och krig så att riskerna för upptrappning till kärnvapenkrig kan undvikas. Varken supermakterna eller deras allierade kan därför bygga sin säkerhet enbart på en strategisk kärnvapenbalans. För försvaret av Västeuropa utnyttjas dels lokala konventionella styrkor och begränsade nationella kärnvapen, dels en amerikansk styrka med både konventionell beväpning och kärnvapen av olika typer. En avsikt med den senare styrkan är att konflikter, i händelse av ett militärt angrepp mot Västeuropa, automatiskt skall föras upp på en hög nivå genom att styrkor från Förenta staterna engageras. En motsvarande mekanism gäller för för-

170 . . Tänkbara hot m0! Sveriges säkerhet.

svaret av Östeuropa.

l Förenta staterna och Västeuropa förs en livlig debatt om behov av och att kompensera den nuvarande underlägsenheten i Centralmöjligheter europa i fråga om konventionella stridsmedel. Introduktion av mycket svaga kärnladdningar insatta med hög precision har diskuterats som en av flera lösningar. l debatten har hävdats att sådana minikärnvapen skulle möjliga kunna utgöra en speciell kategori mellan de konventionella vapnen och de hittillsvarande kärnvapnen. Genom insatsen av minikärnvapen skulle kunna sänkas utan större risk för upptrappning till totalt kärnvapentröskeln kärnvapenkrig. Mot detta hävdas från andra håll att ingenting tyder på att även Sovjetunionen skulle vara beredd att anskaffa minikärnvapen och därmot igenom bli i stånd att föra krig på en sådan nivå. Ett annat argument minikärnvapen är att modern teknik möjliggör så stor effektökning av de konventionella vapnen att det är bättre att satsa på dessa, Därigenom undviks också de politiska restriktioner som alltid måste vara förknippade med utnyttjande av kärnvapen. Enligt forsvarsutredningens mening kommer därför den avgörande gränsen även framgent att gå mellan konventionella vapen och kärnvapen. När det gäller kemiska stridsmedel bör främst den tekniska utveckling som skapar förutsättningar for binåra kemiska vapen observeras. Dessa består av två var för sig relativt ofarliga komponenter, som kan ha legitim användning för andra ändamål. De förvaras åtskilda i vapnet, men blandas vid utspridningen till ett giftigt ämne. Det är känt att en binär nervgas har utvecklats, men metoden kan troligen användas också för andra slag av stridsgaser. Binära C-stridsmedel har dels förbättrade lagringsbetingelser, dels är riskerna, och därigenom hanteringskostnaderna, väsentligt lägre. Å andra sidan finns nackdelar som förmodligen gör dem mindre attraktiva. Kemiska och bakteriologiska (biologiska) stridsmedel är de enda mer betydelsefulla vapen vars användning man internationellt enats om att för-

bjuda. Genom 1925 års Geneve-protokoll förbjuds användning av kvävande

och giftiga gaser, vätskor och fasta ämnen liksom av bakteriologiska medel i krig. Protokollet förbjuder däremot inte utveckling, tillverkning och innehav av dessa stridsmedel. Många stater har dessutom i reservation till protokollet förklarat att deras åtaganden bara gäller mot parter som respekterar protokollet. Sedermera har tillkommit ett totalt förbud beträffande bakteriologiska biologiska stridsmedel och toxiner. De dominerande återhållande faktorerna mot användning av kemiska och bakteriologiska (biologiska) strids-

medel torde vara risken för fortsatt upptrappning och den politiska belastning

som ett brott mot internationell rättsuppfattning kan medföra. Ett utbyggt skydd innebär dessutom att effekten av stridsmedelsinsatsen begränsas. Vid utformningen av skyddet bör även risken av förtäckta insatser med bakteriologiska (biologiska) stridsmedel beaktas. Av det anförda drar försvarsutredningen slutsatsen att grundvalarrtat för den svenska filosofin beträffande skydd mot ABC-stridsmedel inte rubbats. Alltjämt måste tyngdpunkten i de svenska försvarsansträngningarna ligga på att möta angrepp med konventionella stridsmedel. De tekniska nyheter som framför allt bedöms komma att sätta sin prägel av de konventionella stridskrafterna är på utvecklingen -de nya möjligheter som olika kombinationer av optisk och elektronisk

Tänkbara hot mot säkerhet . . . 171

Sveriges

teknik erbjuder För precisionsstyrning av vapen och För minskning av känsligheten För störning. Detta innebär att mål kan bekämpas med mindre insats av vapen och stridsdelar. -den elektroniska utvecklingens konsekvenser i form av miniatyrisering, datorisering och automatisering, som skapar bättre Förutsättningar För spaning samt För ledning och understöd av utspridda och rörliga förband och -utvecklingen av mera yttäckande stridsdelar såsom splitterstridsdelar, multipelstridsdelar, bränsle-luft-laddningar (FAE) och utskjutbara minor. Det finns tecken som tyder på att viss kvalificerad teknik. speciellt inom det elektroniska området. i framtiden kan åstadkommas till relativt rimliga kostnader. Den nämnda tekniska utvecklingen skapar Förutsättningar för att vapenbärarna. främst fartyg och flygplan. utvecklas mot mindre enheter. Kostnadsutvecklingen gör det troligt att dessa Förutsättningar kommer att tillvaratas. Man kan inte bortse från möjligheten att en utveckling av folkrätten i krig kan påverka vapenutvecklingen. Detta skulle exempelvis kunna leda till återhållsamhet med utveckling av särskilt inhumana vapen, som ger upphov till svårbehandlade skador eller i stor utsträckning drabbar civilbefolkningen på grund av verkan över stor yta. En ny kategori av flygplansburna vapen som bygger på precisionsbetonade optiska styrmetoder vid bekämpning av mål på marken håller på att införas. Man kan rentav tala om ett genombrott för optisk teknik. Konsekvenserna härav är att ett väsentligt minskat antal attackflygplansinsatser behövs För att slå ut ett mål. Samtidigt blir riskerna mindre För skadeverkningar vid sidan av avsedda mål. Mot denna utveckling står de Förbättringar som håller på att ske beträffande luftvärnsrobotarna. Genom multisensorteknik minskas deras störbarhet och ökas träffsannolikheten. Lätta Iuftvärnsrobotar utvecklas. som får god effekt mot långsamma mål. Stridsflygplanens prestanda förutses inte förbättras i någon högre grad. Förbättringen i stridsvärde kommer främst att ske genom utveckling av vapen och kringutrustning. Även pansarstridens karaktär kan påverkas av den tekniska utvecklingen. Stridsvagnarna förbättras För att i dueller nå ökad sannolikhet till träffi Första skottet. Mot detta står en vidareutveckling av pansarvärnsrobotar som får ökad träffsannolikhet. De blir bl a lättare att handha genom Förenklad styrteknik. Även tillkomsten av stridsvagnsminor utskjutna med artilleri eller flygplan samt den nämnda utvecklingen av attackflyget skapar ett starkt hot mot stridsvagnarna. Hotet leder till ett ökat behov av att kombinera insats av stridsvagnar med rörligt artilleri och luftvärn. Bränsle-luft-Iadd-

ningar skulle bl a kunna utnyttjas För minröjning och eventuellt För be-

kämpning av pansarvärnsvapen. En slutsats av detta är att stidsvagnarna får svårare att göra sig gällande och pansarstridens karaktär blir mer komplicerad. Markstridstaktiken bygger fn i hög grad på att grupperingar och Förflyttningar skall genomföras under mörker och i nedsatt sikt För att åstad-

172 Tänkbara . . hot mot Sveriges säkerhet.

komma överraskning och/eller skydd mot motståndarens vapeninsats. Detta gäller särskilt om motståndaren har luftherravälde. Utvecklingen av de tekniska underrättelsemedlen innebär att det kommer att föreligga förbättrade möjligheter att inom begränsad tid lokalisera förband på stora ytor. Såväl förbandens karaktär som verksamhet torde kunna fastställas såvida inte särskilda motåtgärder vidtas. Utvecklingen av utrustning för spaning i svagt ljus och med termiska metoder kommer sannolikt att medföra att mörker som skydd mot upptäckt minskar i värde. Spaning kan ske från spaningsrobotar, flygplan eller helikoptrar. Trots att hjälpmedlen för den tekniska underrättelsetjänsten kan väntas nå mycket hög standard har de vissa svagheter. Så tex är det fortfarande betydligt svårare att upptäcka ett mål i tät skog eller i byggnader än mål på öppna fält. Även regn och snö minskar möjligheterna till upptäckt. Dessutom kan motståndarens underrättelsekapacitet begränsas genom lämpligt val av taktik, skenåtgärder rn m. Förbättrade metoder för övervakning, ledning och målbestämning gör att de nya typerna av precisionsvapen effektivt kan utnyttjas även i de fall då stora skottvidder eftersträvas. l begränsade farvatten synes den vapentekniska utvecklingen av små, snabba fartyg med effektiv robotbeväpning kunna förbättra försvaret mot överskeppningsföretag. Även bärplanbåtar och svävare kan komma att få betydelse för ytattack och ubåtsjakt tack vare bättre fartprestanda trots deras begränsade aktionstid. På det civila området finns en påtaglig strävan att få fram fartyg som möjliggör snabbare godshantering och minskar beroendet av lastnings- och lossningsanordningar i hamnarna. Dessa kan givetvis utnyttjas i militära operationer. För överskeppning mot öppen kust kommer det dock fortfarande att krävas specialtonnage. Den militärtekniska utvecklingen skapar förutsättningar för system med allt högre prestanda. Samtidigt stiger emellertid kostnaderna för vissa systern med särskilt höga krav på prestanda. lnom de militära blocken söker man komma tillrätta med detta problem genom att begränsa antalet förband som utrustas med de mest kostnadskrävande systemen. Mindre kostnadskrävande materiel anskaffas i stort antal och äldre materiel behålls under längre tid. Tydliga strävanden kan märkas att söka nya tekniska tillämpningar på en lägre kostnadsnivå för de enskilda vapensystemen. En sådan omstrukturering tar dock tid. För att översiktligt belysa de ekonomiska faktorer som påverkar den vapentekniska utvecklingen och strukturförhållandena inom stormaktsblockens konventionella styrkor behandlar utredningen i följande avsnitt vissa försvarsekonomiska problem.

7.2.2 F örsvarsekonomiska problem Som utgångspunkt för en diskussion om försvarsekonomiska problem redovisar försvarsutredningen i diagram på sid 173 försvarsanslagens utveckling under en längre tidsperiod inom NATO, Warszawapakten och den tredje världen. Underlaget är hämtat från SlPRl Yearbook 1975. Många reservationer måste göras för osäkerheter till följd av olikheter mellan länder

Tänkbara hot mot Sveriges säkerhet. . . 173

Miljarder US dollar omräknade till 1970 års prisläge och växelkurser 120*

NATO 110

100-

90-

80- Warszawapakten 70-

40 -

30 - Tredje världen 20-

10-

0 I Bild 4 Försvarsanslagøns

1952 514 56 så eb 62 64 äs äs 7o 72 :utveckling inom NATO-

Warszawvapaklen och den Källa: SIPRI yearbook 1975 p 98-99 och 120-121 3:e itär/den.

när det gäller att definiera anslagen och uttrycka dem ijämförbara termer. Även omräkningen till fast penningvärde är osäker. Trots detta kan den allmänna iakttagelsen göras, att anslagen inom båda efter en

maktblocken

period av snabb stegring nu förändrar sig relativt långsamt. Anslagsökningen lör NATO under åren 1966-1970 hänför sig i huvudsak till Vietnamkriget. Flera länder står infor betydande forsvarsekonomiska problem. Karaktäristiskt för försvarsplaneringen är i många fall i huvudsak oförändrade resurser kombinerat med en kraftig kostnadsstegring. Såväl det allmänna ekonomiska läget som de politiska avspänningstendenserna mellan stor-

174 Tänkbara hot mot Sveriges säkerhet. . .

makterna har skapat en ovilja i många länder att acceptera fortsatt ökande resurstilldelning för militära ändamål i den takt som präglade 1950- och l960-talen. Senare års debatt i tex USA och Storbritannien ger exempel på denna i stort generella tendens. Försvarsekonomiska problem är av största betydelse även för Warszawapaktsländerna. Mot bakgrund av de internationella ekonomiska framtidsutsikterna finns det anledning att anta att återhållsamheten till militära ändamål kan när det gäller att öka den reala resurstilldelningen komma att bestå åtminstone de närmaste åren. Samtidigt med återhållsamheten i resurstilldelningen har de senare årens inflation skapat betydande fördyringar. Flertalet länder har inte kompenserat försvaret i takt med den allmänna prisutvecklingen. Dit hör Lex. USA, vars försvarsutgifter sedan 1968 släpat efter väsentligt i förhållande till inflationen. De senaste åren har detta också gällt för flera andra länder inom NATO. Det bör noteras att inte heller Warszawapaktsländernas militära produktion undgått att drabbas av inflationsproblem. Det framgår bl a av de prisreformer som de senaste åren genomförts inom blocket. En väsentlig del av de inllationsproblem som drabbar flertalet länders försvarsplanering utgörs av de ökade lönekostnaderna. l många länder har lönekostnaderna inom försvaret stigit snabbare än de tilldelade resurserna. l den mån man inte har lyckats driva en tillräcklig rationaliseringsverksamhet har detta lett till att lönekostnadernas andel av de totala utgifterna ökat. Warszawapaktsstaterna drabbas av allt att döma formellt sett inte av motsvarande problem med växande lönekostnadsandel. Reellt är problemet emellertid likartat. Det tar sig uttryck i att konkurrensen mellan den civila och den militära sektorn om den kvalificerade arbetskraften hårdnar. Motsvarigheten till västländernas stigande lönekostnadsandel är ökade uppoffringar i den civila produktionen för att bibehålla en oförändrat hög personell numerär i militär verksamhet. Problemet förstärks i tex Sovjetunionen av att man enligt officiella rapporter står inför den sannolikt lägsta ekonomiska tillväxttakten sedan andra världskriget. Det allt överskuggande problemet beror emellertid på andra faktorer än den allmänna inflationen. Kostnaderna for den teknologiska tillväxten på vapen- och vapenbärarområdet har det senaste årtiondet ökat mycket kraftigt. Detta har inte primärt med prisutvecklingen att göra. Det sammanhänger främst med de teknologiska ambitioner som präglat den militära rustningsverksamheten. Den fram till i dag förhärskande filosofin inom flertalet militära organisationer har varit att ständigt eftersträva tillgång till den mest sofistikerade tekniken. Den kostnadstillväxt som följt av detta har emellertid på senare tid fött misstankar att denna filosofi har drivits för långt. Försvarsdebatten i bl a USA indikerar påtagliga förskjutningar i attityder i detta avseende. De teknologiskt betingade kostnadsstegringarna har nämligen inneburit att ständigt färre enheter av varje nytt vapensystem kan anskaffas inom en viss given budget. Tvivel som framförs avser frågan om det även framgent är rationellt att så ensidigt som tidigare prioritera teknologisk kvalitet framför kvantitet. Problemställningen kan belysas med uppgifter om kostnadsutvecklingen för produktion av flygplan i USA. Styckekostnaden vid produktion av stridsflygplan i USA har sedan andra världskriget i genomsnitt

Tänkbara hot mot Sveriges säkerhet. . . 175

fördubblats vart fjärde år. Endast en mindre del av denna kostnadstillväxt kan tillskrivas inflationen. Den successivt växande teknologiska komplexiteten svarar for merparten av kostnadsökningen. Den teknologiskt betingade kostnadsstegringen gäller givetvis inte bara USA. Den förefaller snarare vara ett generellt problem, även om olika stater drabbas olika hårt. Warszawapaktsländerna är inte heller förskonade från kraftiga kostnadsökningar. Ofñciella uppgifter från Tyska Demokratiska Republiken pekar tex på kostnadsökningar för stridsflygplan på 320 n och fortorpedbåtar på 500 n under loppet av sex år. Kostnadsstegringar beträffande teknologiskt avancerad materiel gör det svårt även for stormakterna att både upprätthålla kvantiteten och fortsätta modernisera vapen och vapenbärare i samma takt som tidigare. Det är sannolikt att såväl antalet nya kostnadskrävande system som kan utvecklas, som antalet enheter av varje sådant system som kan anskaffas, kommer att minska i framtiden. På motsvarande sätt tyder forsvarsdebatten i många länder på att man framgent tvingas avstå från mycket av vad teknologin kan erbjuda, för att i stället modifiera befintliga system. Samtidigt framstår det som allt tydligare att man eftersträvar nya teknologiska tillämpningar på lägre kostnadsnivâer. Uppmärksamheten torde komma att i högre grad riktas mot teknikområden där kostnadssänkande teknologiska genombrott kan förväntas. En ytterligare konsekvens av de stigande kostnaderna är svårigheterna att bibehålla nationell kapacitet for utveckling och produktion av avancerad krigsmateriel. Tendenserna mot en övernationell koncentration av den teknologitunga krigsmaterielindustrin har påtagligt förstärkts de senare åren. Betoning på avancerad teknologi i vapenproduktionen leder vanligen till ökat resursbehov per enhet av varje ny generation av ett vapensystem. Annorlunda uttryckt ökar för varje systemgeneration behovet av arbetskraft. anläggningar och maskiner. Detta gäller såväl utvecklingsarbete som tillverkning. Därför har det länge funnits ett intresse att genom ett övernationellt utvecklings- och produktionssamarbete förlänga serierna och därmed minska kostnaderna per enhet. Det är också foljdriktigt att detta intresse förstärkts efterhand som kostnadsstegringarna accentueras. Intresset för samarbete är givetvis mest uttalat bland medlemmari allianser. Inom NATO och Warszawapakten tillkommer förutom det ekonomiska motivet också militära och politiska motiv för ett ökat Utvecklings-och produktionssamarbete. För alliansfria stater står däremot det ekonomiska motivet för ett ökat samarbete vanligen i motsatsställning till önskemålet om en nationellt_ oberoende materielanskaffning. Det är bl a mot denna bakgrund man skall se det stora antalet viktiga samarbetsprojekt som initierats inom NATO:s Europagrupp från mitten av 1960-talet. Perioden 1965-70 innebar en stark expansion av det övernationella samarbetet inom forsvarsmaterielindustrin. Det nya inslaget i utvecklingen, allt mer märkbart i diskussionen inom NATO och Europagruppen från omkring 1970 och framåt. är uppfattningen att de problem som hittills omgett forsvarsmaterielsamarbetet skulle lösas genom tillskapande av multinationella försvarsindustrier. Endast om så sker skulle produktionen kunna styras av kostnadsminimeringssträvanden snarare än av nationella intressen att bibehålla viss industriell kapacitet. En sådan utveckling skulle

176 Tänkbara hot mot Sveriges säkerhet . . .

alltså åstadkommas genom långtgående specialisering. Det västeuropeiska samarbetet är redan relativt välutvecklat vad avser den mest avancerade militära materielen. Främst gäller det flygplan, helikoptrar och robotar. Framtidsbilden är entydig. Allt tyder på en accentuerad utveckling mot stora västeuropeiska försvarsindustrier. De redan stora försvarsindustrierna torde ha befast sin ställning genom samarbetsprojekten. Detta sker på bekostnad av de mindre industrierna och inte minst på bekostnad av de mindre staternas forsvarsindustrier. Det är uppenbart att den utveckling som här skisserats förutsätter enighet mellan berörda länder inte endast om en gemensam försvarspolitik utan också i ekonomiska och säkerhetspolitiska avseenden. Försvarsmaterielsamarbetet är nära förknippat med den politiska och ekonomiska integrationen. av samarbetet på forsvarsmaterielområdet inom NATO:s Utvecklingen har också stött sig parallellt på NATO-gemenskapen och den Europagrupp fördjupade integrationen inom EG. Dessa tendenser pekar på strukturella problem på sikt för den svenska försvarsindustrin. Den nationella marknaden tenderar att för avancerad och teknologiintensiv materiel bli otillräcklig för att upprätthålla utvecklingsoch produktionskapacitet inom landet på alla system-och teknikområden. Kostnaderna för avancerad teknologi i komplexa system avseende vapen och vapenbärare har hittills uppvisat kraftiga ökningar. Serielängderna blir därmed otillräckliga, vilket l sin tur medför dels oproportionerligt höga i förhållande till antal producerade enheter och dels utvecklingskostnader att stordriftsfördelar i produktionen inte kan uppnås.

7.2.3 Militära styrke/örhâ/landen

De militära styrkeförhållandena i Europa nu och i framtiden är faktorer som på olika sätt påverkar vår säkerhetspolitik och inriktningen av vårt framtida totalforsvar. Redan bedömningar av nuvarande styrkeförhållanden är förenade med betydande svårigheter eftersom jämförelser måste göras mellan försvarssystem med stora olikheter i strategi, taktik. organisation och utrustning. Därtill kommer vid bedömningar av framtida styrkeforhållanden osäkerheten beträffande anslagsutveckling och anpassning till den tidigare nämnda tekniska och ekonomiska utvecklingen. Centraleuropa är det område i vilket NATO:s och Warszawapaktens närhet till varandra medfört den mest markanta koncentrationen av militära resurser. Enligt vad som nu kan bedömas kommer inga avgörande förändringar i detta förhållande att ske. Warszawapaktens markstridsförband karakteriseras av en stark tonvikt och artilleri. Arméstridspå stridsvagnar, pansrade personaltransportfordon krafterna är utrustade och övade for att kunna genomföra strid med understöd av taktiska kärnladdningar. På senare tid har dock en inriktning mot att genomföra operationer med enbart konventionella vapen framträtt starkare. Organisationen består av pansar-, mekaniserade och luftlandsättoch är utformad och utbildad for offensiva operationer. Diningsdivisioner visionerna bedöms ha varierande modernitet. Medan omkring en tredjedel av dem har fullt modern utrustning och full personalstyrka i fred har de

Tänkbara

hot mot Sveriges säkerhet. . . 177

återstående reducerad personalstyrka och materiel av varierande ålder. Mobiliseringstiden för de senare typerna av divisioner uppgår till en eller flera månader. Organisation och utrustning är standardiserad inom pakten. NATO:s arméstridskrafter är i huvudsak inriktade på ett defensivt uppträdande. De är mekaniserade endast i begränsad utsträckning. Taktiska kärnvapen disponeras, men är under nationell kontroll. Underhållsorganisationen är omfattande och i större utsträckning än inom Warszawapakten organisatoriskt integrerad i divisionerna. Pågående omorganisationer inom NATO kommer att medföra att andelen stridande personal ökar på bekostnad av underhållsförbanden. Den självständiga ställning som medlemsstaterna har inom NATO medför att NATO:s stridskrafter stora olikheter uppvisar i vad avser förbandens organisation och utrustning. En bedömning av styrkeförhållandena i Europa måste innefatta även förstärkningsmöjligheterna. NATO-sidan kan förstärkas dels genom mobilisering av de europeiska ländernas förband dels genom överförande av förband från Förenta staterna. Materiel för tre divisioner finns förrådsställd i Förbundsrepubliken Tyskland medan deras personal avses flygas över från Förenta staterna. Ytterligare överförande av förband förutsätter förutom flygtransport även sjötransport över Atlanten. De senare förbanden har en mobiliseringstid av minst en månad. Warszawapakten kan tillföra förband grupperade i västra och centrala delarna av Sovjetunionen genom att utnyttja järnvägar och landsvägar. Mobiliseringstiderna torde för huvuddelen av divisionerna vara samma eller kortare än för avseende arméstridskrafter

NATO-förbanden. Styrketillväxten

gynnar Warszawapakten före NATO. Luftlandsättningsdivisionerna kan med hjälp av transportflyg sättas in inom några dygn i Central- eller Nordeuropa. En jämförelse mellan pakternas arméstridskrafter visar bl a att - båda pakterna fortsätter att genomföra kvalitativa förbättringar av sina markstridskrafter, - Warszawapakten är starkt överlägsen NATO i norra Europa och ungefär dubbelt överlägsen i Centraleuropa i vad avser antal förband. l fråga om total personalstyrka är skillnaden inte lika påtaglig, - antalet förband som Warszawapakten kan tillföra främre områden är flerfaldigt större än NATO:s motsvarande enheter.

En direkt jämförelse mellan Warszawapaktens och NATO:s marinstridskrafter är svår att göra pâ grund av de olika utvecklingslinjer som följts. Det är också nödvändigt att vid styrkejämförelser skilja mellan styrkor som ingår i de strategiska kärnvapenstyrkorna, styrkor som ingår som stöd för respektive supermakts globala strategiska strävanden samt slutligen styrkor avsedda för bevakning och skydd av egna farvatten. De senare kan också utnyttjas för offensiva uppgifter i begränsade farvatten. Inom Warszawapakten är Sovjetmarinen helt dominerande. Med fartyg från främst basområdena i Norra ishavet kan Warszawapakten upprätthålla ett starkt marint fjärrskydd.

I Östersjön är Warszawapaktens marinstridskrafter starkt

överlägsna NATO:s. Delar av stridskrafterna torde emellertid vara avsedda att

utnyttjas

. . . 178 Tänkbara har mor Sveriges säkerhet

havet. Trots Murmanskbasens utbyggnad är tilli Nordsjön och Norska

med tillhörande varvskapacitet i Östersjön

gången till baseringsmöjligheter av central betydelse. NATO:s marinstridskrafter domineras av USA-flottan. Genom ett väl utvecklat och tillgången på flygskydd är system för förrådskomplettering de s k Task Forces inom NATO:s sjöstridskrafter mycket rörliga och i stort sett basoberoende. De har stor eldkraft. De kan sättas in i skilda delar av världen antingen som självständigt opererande enheter eller som förstärkning Sådan Förstärkning kan även ske i inav övriga NATO-sjöstridskrafter. nanhaven så länge inloppen behärskas. Både Warszawapakten och NATO disponerar omfattande specialtonnage för landstigningsoperationer. l innanhaven kan Warszawapakten genomföra invasionsföretag med starkt skydd av sjö- och flygstridskrafter. Omgrup-

och landstigningstonnage mellan Östersjön.

pering av smärre sjöstridskrafter Norra ishavet och Svarta havet kan ske på de inre vattenvägarna. på världshaven har bli- Förenta staternas tidigare dominerande inflytande vit beskuret av de sovjetiska marinstridskrafterna genom uppbyggnaden vilkas basberoende dock begränsar deras utnyttjande på världshaven. Den fortsatta utvecklingen av marinstridskrafterna synes vad gäller fartygstyper m m i allt väsentligt följa de linjer som hittills följts av de båda blocken. Genom en avsevärt större andel tunga strategiska bombflygplan och mångfaldigt större lufttankningskapacitet är USA överlägset Sovjetunionen i möjatt sätta in strategiskt flyg i avlägsna områden. l Europa är dock lighet balansen mellan NATO och Warszawapakten något annorlunda. Mot mål baserade bombflygplan insättas. i Europa kan ett stort antal i Sovjetunionen l fråga om luftförsvar av eget territorium och av militära operationsområden är Warszawapakten starkt överlägsen såväl vad avser luftforsvarsflyg som luftvärnsrobotar. NATO däremot är överlägsen när det gäller taktiskt Denna överlägsenhet förstärks flyg för insats på djupet av ett stridsområde. av att NATO:s taktiska flygplan i regel har mer kvalificerad utrustning, större räckvidd och större lastförmåga. Dessa förhållanden återspeglar en grundläggande skillnad beträffande flygbl a syftar till att eliminera motståndarens flygstridsstrategi. Medan NATO satsar Warszawapakten förhållankrafter genom offensiva flygoperationer devis mera på luftförsvar av eget territorium och av operationsområden. l såväl USA som Sovjetunionen fortsätter antalet strategiska bombflygplan att minska. På båda sidor utvecklas dock nya flygplan för strategiska upp- Både Warszawapaktens och NATO:s taktiska flyg har under senare gifter.

år ökat. Ökningen bedöms komma att fortsätta ytterligare något år. De

som för närvarande tillförs Warszawapaktens taktiska flyg har nya flygplan avsevärt utökad attackförmåga genom bl a större lastkapacitet och aktionsradie. En övergång till ett mera offensivt taktiskt flyg, kvalitativt jämförbart med NATO, synes därmed ha inletts. En jämförelse av pakternas förstärkningsmöjligheter i Europa visar att NATO efter omgruppering av hangarfartyg och ombasering från USA kraftigt

kan öka sin överlägsenhet beträffande offensivt taktiskt flyg.

Vid bedömningar av den fortsatta militära styrkeutvecklingen är det nödatt också beakta möjligheterna till mera avgörande omstrukturevändigt

Tänkbara hot mot Sveriges säkerhet. . . 179

ringar av de militära pakternas stridskrafter. Behov av sådana omstruktureringar har behandlats i det föregående. Frågan om trovärdigheten i NATO:s förmåga att försvara Västeuropa har under senare år diskuterats i bl a USA och Storbritannien. Kärnan i diskussionen gäller möjligheterna att inom tillgängliga ekonomiska ramar starkt öka de konventionellt utrustade förbandens stridseffekt genom att utnyttja modern teknik. En möjlig försvarsstruktur för NATO anges kunna vara västeuropeiska nationella styrkor utrustade med lätta, precisionstyrda vapen av olika slag i stort antal. Dessa styrkors uppgift skulle vara att fördröja motståndarens militära operationer, att orsaka förluster och att ange mål för tillbakadraget grupperade tyngre vapensystem. Dessa bakre enheter skulle utgöra Förenta staternas bidrag till Västeuropas Försvar och innehålla kvalificerade understödsvapen med mycket stor skottvidd och med precisionsstyrning. Ett försvarssystem enligt dessa linjer skulle ge ökade möjligheter att möta och bemästra en Warszawapaktsoffensiv med konventionella medel. Därigenom minskar risken för snabb upptrappning till kärnvapennivå. De rent tekniska förutsättningarna att utveckla de i strukturen ingående systemen torde redan nu vara förhanden. De största hindren torde ligga på det organisatoriska och nationella planet. Om de europeiska NATO-ländernas benägenhet att godta den erforderliga specialiseringen av stridskrafterna finns ännu ingen kännedom. En granskning av de vapensystem som nu är under anskaffning eller utveckling inom maktblocken leder till slutsatsen att omfattande förändringar av stridskrafternas struktur måste ta lång tid att genomföra. Försvarsutredningen bedömer det angeläget att noga följa den tekniska och ekonomiska utvecklingen och dess genomslag i pakternas stridskrafter vad avser utrustning, organisation och taktik. En radikal omstrukturering av endera paktens konventionella styrkor skulle kunna påverka såväl risken för ett krig i Europa som dess karaktär i stort. De militära styrkeförhållandena innebär att endera parten vid en konflikt i Europa torde se sig tvungen att disponera merparten av sina stridskrafter som en gard för att begränsa den andra partens handlingsmöjligheter. Försvarsutredningen bedömer emellertid att tillräckligt manöverutrymme kan skapas för att utnyttja resurser även i andra riktningar än Centraleuropa.

7.2.4 Uppkoms/ och mvecklmg av konflikter i Europa

Försvarsutredningen har i det föregående redovisat bedömningar av den militära styrkeutvecklingen i kvalitativt och kvantitativt hänseende med tonvikt på Europa. Samtidigt som styrkorna genom sin avskräckande effekt bidrar till att avhålla från krig i Europa utgör deras blotta existens emellertid en latent risk. Även om man bedömer sannolikheten för akuta motsättningar eller krig i Central- eller Nordeuropa såsom relativt begränsad måste de ändå få betydande genomslagskraft i försvarsplaneringen eftersom de kan få stora konsekvenser för Sveriges säkerhet. Det finns olika hypoteser om hur ett krig mellan maktblocken i Europa skulle kunna uppkomma. l det följande diskuteras uppkomstmekanismerna uppdelade i tre huvudgrupper. Den första avser störningar i Central- eller

180 . . . Tänkbara hot mot Sveriges säkerhet

Sydeuropa, den andra avser sjöstrategiska motsättningar och den tredje avser spridning av en utomeuropeisk konflikt till Europa. Avsikten härmed är att närmare belysa den tänkbara karaktären av en konflikt i Europa. Militära hot mot de skandinaviska staternas säkerhet bedöms bli allvarligast i samband med en konflikt i Centraleuropa mellan stormaktsblocken. Några typer av störningar i Central- eller Sydeuropa som skulle kunna leda till ett ändrat och för den ena eller båda parter ej acceptabelt läge är - i ett land den ena supermakten bygger successivt upp ett inflytande inom den andra supermaktens intressesfár men möter plötsligt en bestämd motreaktion, - den ena supermakten upp sitt inflytande i något land bygger successivt utanför de etablerade intressesfárerna. Militära eller andra åtgärder för att säkra kontrollen leder till motåtgärder från andra supermaktens sida. - i stater inom eller utanför supermakternas intressesfärer varinbördeskrig vid vardera supermakten stöder en grupp, - länder inom ena maktblocket, varvid endera landet söker krig mellan stöd hos det andra blocket, - inom endera maktblocket, som vederbörande suväpnad frigörelsekamp permakt av olika skäl inte omedelbart kan ingripa mot.

Störningar av dessa slag kan leda till att motsättningarna mellan supermakterna framtvingar en uppgörelse om ändrade intressesfärer. Även andra länder än de där konflikten startade kan bli berörda. Vardera supermakten antas få relativt fria händer att agera inom den egna intressesfáren. Motsättningarna mellan maktblocken kan också leda till att ekonomiska medel används dem emellan i påtryckningssyfte. Ena sidan kan stoppa leveranser av industriprodukter och vägra fortsatta krediter. Den andra sidan kan stoppa råvaruleveranser, blockera sjöfart på världshaven eller understödja någon råvarukartell bland u-länder. Detta kan leda till konsekvenser även för stater utanför maktblocken. Motsättningarna mellan supermakterna kan leda till att begränsade militära operationer används i påtryckningssyfte för att påverka förhandlingar om en lösning av konflikten. Exempel kan vara stopp för fartygstrafik genom sund eller ockupation av något geografiskt begränsat, mera perifert område. De territoriella vinsterna har betydelse därför att de kan utnyttjas i eventuella militära om förhandlingarna skulle bryta samman. För att mioperationer litära operationer av detta slag skall kunna påverka förhandlingarna måste resultat nås snabbt och motåtgärder i området från andra supermaktens sida förhindras. militär kan genomföras i det En snabb, geografiskt avgränsad operation centrala konfliktområdet för att ställa motparten inför fullbordat faktum. Operationen kan följas av förhandlingar, som leder till en uppgörelse. En mera långvarig krigssituation kan uppstå i Centraleuropa, varvid återhållsamhet med militära insatser iakttas gentemot kärnvapenmakternas egna territorier. Avsikten kan vara att utnyttja svårigheterna att fatta beslut om eller undvika i kärnvapeninsats att provocera fram en sådan. Operationer kan därvid inte uteslutas. Dels kan detta utnyttjas som något flankområde bas för stridskrafter för att direkt påverka den centrala krigsskådeplatsen,

Tänkbara hot mor Sveriges säkerhet. . . 181

dels kan det utnyttjas i kampen om sjövägarna. För att sådana flankoperationer skall te sig motiverade för de krigforande, måste dessa förutse eller befara att krigsstillståndet kommer att vara relativt länge. Militära operationer i det centrala konlliktområdet kan leda till att den ena sidan tillgriper taktiska kärnvapen. Detta kan antingen leda till en överenskommelse att stoppa krigshandlingarna eller till en fortsatt upptrappning av kriget. l och omkring Norska havet finns inbyggda motsättningar som bl a hänger samman med supermakternas sjöstrategiska intressen. Försvarsutredningen bedömer att utvecklingen i detta område innebär konfliktrisker som primärt

berör Nordkalottområdet och Östersjöutloppen och som skulle kunna ut-

vidgas till att omfatta hela Skandinavien. Därvid kan även svenskt område få strategisk betydelse. Under tiden efter andra världskriget har de krig som förekommit kunnat hållas geografiskt begränsade trots viss inblandning från supermakternas sida. Risker för krig utanför Europa bedöms finnas även i framtiden, En fråga är under vilka omständigheter de skulle kunna spridas till Europa. Supermakternas globala intressen gör att de ofta engagerar sig i lokala konflikter och krig genom ekonomiskt stöd, militära leveranser rådgivare, av militär materiel m m. Vid en skärpt kamp om råvarutillgångar och energikällor eller om strategiska positioner kan detta slags konflikter intensifieras. Sådana ursprungligen lokala konflikter kan övergå i krig, vilka supermakterna i oenighet om den slutliga lösningen inte snabbt kan bringa under kontroll. För att förmå varandra till eftergifter kan de söka utöva påtryckningar mot varandra. Dessa kan bestå i militära styrkedemonstrationer, stopp for leveranser eller hot att spärra sjövägar. Den sista typen

av åtgärder skulle kunna beröra Östersjöutloppen eller Nordkalotten och

Norska havet. Om en konflikt skulle övergå till krig med konventionella stridsmedel innebär den moderna vapentekniken och stridsmedlens förstörelsekapacitet möjligheter till ett högre tempo i striden och framför allt snabbare nednötning och förbrukning av de militära förbanden och deras utrustning. Förstörelsen blir omfattande och kommer trots utvecklingen av precisionsvapnen att drabba även icke-militära mål och civilbefolkningen. Genom att ett konventionellt krig måste genomföras under kärnvapenhot kan en återhållsamhet i de militära operationerna i vissa fall förväntas. Detta kan t ex innebära undvikande av sådana operationer som sätter motpartens mest vitala intressen på spel. I stället kan parterna sträva efter att successivt förbättra sitt strategiska läge eller sina förhandlingspositioner, antingen genom att dra in andra områden i kriget eller genom stegvis upptrappning av detta. Om kärnvapen skulle tillgripas bedöms kriget bli av kortare varaktighet. Antingen leder det till en snabb politisk uppgörelse innan överväldigande skador har uppstått eller också till ett snabbt slut på grund av den stora ödeläggelsen. Försvarsutredningen har i den föregående diskussionen utgått från att nuvarande balans mellan öst och väst i Europa i huvudsak blir bestående. Man kan emellertid inte utesluta sådana maktpolitiska som förändringar leder till att det ena maktblocket kommer att inta en dominerande ställning. Den starkare parten skulle därvid med olika medel, rent av enbart till följd

182 . . Tärrkbara har mot Sveriges säkerhet.

av sin politiska, ekonomiska och militära styrka, kunna påverka den politiska utvecklingen inom motsatta blocket.

7.3 för och karaktär av resurs- och

Förutsättningar

råvarukonflikter

Tiden efter andra världskriget har i flertalet industriländer varit en period av oavbruten produktionsstegring och välståndsökning. Den rikliga tillgång- - främst olja - har varit en av drivkrafterna i den uten på billig energi vecklingen. Men samtidigt som välståndet ökat i industriländerna har klyftan mellan rika och fattiga länder vidgats. U-länderna har inte i rimlig utsträckning fått del av de tekniska och ekonomiska ingenstans speglas den ojämna Fördelningen mellan framstegen. länderna tydligare än i statistiken över energiförbrukningen. USA, med 6 % svarar ensamt för l/3 av förbrukningen medan ett av jordens befolkning, stort antal länder, med tillsammans 70 % av jordens befolkning, står för bara 15 % av den totala energiförbrukningen. Sverige tillhör de länder i världen, som har en mycket hög industriell produktion och energikonsumtion per invånare. Den globala energikonsumtionen har ökat med omkring 5 % per år under hela 1900-talet. Den största energikällan är oljan, som tagit över kolets roll och nu svarar för nästan halva världsförbrukningen av energi. Därnäst kommer kol med 30 % och naturgas med knappt 20 %. Vattenkraft och kärnkraft av energireservernas storsvarar endast för några få procent. Uppskattningar årskonsumtion samt kända och med lek som baserar sig på nuvarande nuvarande priser utvinningsvärda reserver har gjorts. Därav framgår att olja och naturgas räcker i några decennier, uran i några hundra år vid användning i dagens typ av kärnkraftreaktorer och kol i mer än tusen år. Om energipriserna ökar stiger reserverna eftersom det finns kända men f n inte utvinningsvärda reserver. Detta gäller bl a olja och uran. Även om det inte under de närmaste decennierna kommer att föreligga en rent fysisk brist på energi kan ökade försörjningssvårigheter göra sig gällande. Oljekrisen vintern 1973/74 var det första exemplet på att en grupp råvaruexporterande u-länder effektivt kunde hävda sina intressen gentemot de rika länderna. Priserna kunde snabbt höjas till 4 å 5 gånger den tidigare låga nivån. Den snabba prishöjningen för oljor bidrog till att rubba balansen i de internationella betalningarna och de industrialiserade ländernas interna ekonomier. För många folkrika u-länder blev de höjda oljepriserna ytterligare en påfrestning i en förut svår situation. De har drabbats både av de högre och av högre importkostnader för varor från industriländerna. oljepriserna Eftersom produktionen av kvävegödselmedel numera i stor utsträckning är baserad på olja får de dessutom räkna med ökade svårigheter för livsmedelsproduktionen. Växande nationalism bland u-länderna samt krav på förbättrade ekonomiska villkor och kontroll över det egna näringslivet talar för att vi inte i fortsättningen kan räkna med en lika lugn, jämn och tryggad råvaru-

SOU |976:5 Tänkbara har mo! Sveriges säkerhet. . . 183

försörjning som vi tidigare under långa tidsperioder har varit vana vid. Missnöjet med den nuvarande situationen och de Förändrade maktrelationerna innebär nya konfliktanledningar och risker för kriser. Det är självklart att de mäktigare i-länderna på olika vägar kommer att söka säkerställa sin tillgång lill de oumbärliga råvarorna. Det är också möjligt att de oljeexporterande länderna ainvänder sin nya ställning för direkt politiska syften, så som skedde 1973/74. Dessa Förhållanden medför risk för leveransavbrott och bristsituationer, i synnerhet beträffande olja. Men även andra typer av råvaror kan på sikt bli berörda. Med hänsyn till de stora råvaruströmmarna i världen finns det anledning att särskilt behandla relationerna mellan och inom följande grupper av länder råvaruimporterande i-Iänder, främst Västeuropa och Japan och i viss ut- . sträckning Förenta staterna, råvaruexporterande u-länder, där de mest inflytelserika torde förbli de oljeproducerande länderna, - u-länder. råvaruimporterande - i huvudsak självförsörjande länder såsom Sovjetunionen. Kina, Australien och Canada.

Förutsättningar för en ny oljekonllikt är att de råvaruexporterande länderna behärskar en tillräckligt stor del av världshandeln, att de kan enas om gemensamma mål, att de har tillräcklig ekonomisk styrka lör att bära inkomstbortfallet och att inte den imponerade oljan kan ersättas av andra, likvärdiga energikällor. OPEC-länderna behärskar fn 85 % av världens export och nära 70 % av återstående, kända reserver. 50 96 av reserverna är belägna i Saudiarabien, Iran, Kuwait och Irak. Endast på lång sikt kan nya energikällor och oljefyndigheter i andra delar av världen minska de nuvarande OPEC-ländernas betydelse. På kort sikt finns svårigheter att hålla samman de med hänsyn till ekonomisk och teknisk utveckling, politik, religion och ideologi mycket olika länderna. Den troligaste anledningen till en ny oljekonflikt har ansetts vara ett nytt krig mellan Israel och arabländerna. Genom att producentländerna inte behärskar den vidare distributionen av oljan har bojkottåtgärder inte kunnat göras selektiva. Ett nytt läge i detta hänseende skulle uppstå om producentländerna skulle komma att behärska en stor del av tanktonnaget. De oljeexporterande länderna blir allt mera beroende av import av industriprodukter. Det är naturligt att dessa främst hämtas från de oljeimporterande länderna. Det inbördes beroende som härmed skapas är fredsbefrämjande genom att konsekvenserna av en oljekonflikt blir allvarliga för båda parter. Dessutom torde de imponerande länderna genom lagring. bearbetning av fyndigheter i andra områden och utveckling av alternativa energikällor på längre sikt minska sin sårbarhet. Därmed kan förutsättningarna för en framgångsrik oljebojkott komma att reduceras. Även på kortare sikt torde producentländerna så långt möjligt undvika att genomföra en oljebojkott och i stället utnyttja hot om en sådan som påtryckningsmedel. Effektiva karteller på andra råvaruområden ter sig för närvarande inte särskilt troliga även om framstående representanter för den tredje världen pekat på denna möjlighet. Antingen det gäller bauxit eller koppar är det

184 Tänkbara hot mot Sveriges säkerhet. . .

något som saknas - den politiska gemenskapen, den ekonomiska styrkan eller produktens betydelse i de industrialiserade ländernas ekonomi. Det gemensamma hos sammanslutningarna är att de sammansätts av världens fattigaste länder, vilkas förhoppning är att få bättre betalt för sina produkter och mindre instabila priser och marknader.

Däremot kan man tänka sig ett mera omfattande samarbete mellan oljeproducerande länder och andra råvaruproducerande länder syftande till att framtvinga bättre ekonomiska villkor. För att förebygga sådana konfrontationer är ett närmare samarbete mellan i- och u-länder nödvändigt. Detta bör inriktas på att åstadkomma en ny och mera rättvis ekonomisk världsordning som bl a syftar till att stabilisera råvarupriserna, Förbättra u-ländernas bytesbalans samt tillförsäkra dem kontroll över råvaruutvinningen i det egna landet. Sverige bör därvid kunna verka i pådrivande riktning. Man måste emellertid räkna med betydande motstånd från många håll mot förändringar av detta slag. Enbart nationella åtgärder räcker inte till. Traditionella lokala motsättningar mellan råvaruproducerande länder i kombination med instabila regimer innebär betydande krigsrisker på många håll. Genom den upprustning som sker kan konsekvenserna av krig bli allt större. Exempelvis kan krig mellan oljeproducerande länder leda till en förstörelse av installationer som tar lång tid att reparera. Försvarsutredningen bedömer utvecklingen i de viktigaste råvaruexporterande länderna som osäker. Genom bojkottaktioner och krigshandlingar kan tillförseln av viktiga råvaror till de industrialiserade länderna allvarligt störas.

7.4 Säkerhetspolitik och inrikespolitiska förändringar

En följd av den rådande avspänningspolitiken är att förhållandena inom staterna tillmäts allt större vikt vid säkerhetspolitiska bedömningar. I en situation då människor inte upplever krigshotet som lika påträngande som under det som benämns kalla krigets år, riktas blickarna mot inrikespolitiska problem. Medborgarnas lojalitet tenderar att förändras från en territoriell inriktning, den egna staten som medel för försvaret mot yttre hot, till en mera funktionell inriktning till arbete, miljö, den egna fysiska omgivningen etc. Detta är inget nytt fenomen. Tendensen har under senare år förstärkts _av den ekonomiska utvecklingen med hög arbetslöshet och inflation i praktiskt taget alla industriländer i Västeuropa och Nordamerika. Många har betecknat denna kris, som i sin tur förvärrats av oljekrisen, som den allvarligaste sedan andra världskriget. Flertalet invånare i dessa länder upplever i ett avspänningsskede dessa frågor som nära nog lika viktiga som krigshot. Det bör också påpekas att en sådan allvarlig ekonomisk utveckling inte bara påverkar den inrikespolitiska situationen i staterna. Den skulle även kunna bidra till att den säkerhetspolitiska balansen i Europa påverkas i negativ riktning. På samma sätt har den internationella utvecklingen när det gäller re-

Tänkbara ho! mot Sveriges säkerhet. . . 185

surslördelningen mellan industri- och utvecklingsländer medfört att denna fråga, också internt i de olika staterna, kommit i blickpunkten. Många upplever det som väsentligt att strävandena efter en rättvisare internationell fördelning av världens resurser också följer på det inrikespolitiska reformarbetet. Med dessa utvecklingstendenser har följt en benägenhet att definiera säkerhetspolitiken i vidare termer än vad som tidigare varit brukligt. Det är uppenbart att även om den fysiska säkerheten i form av ett försvar mot anfall från annat land fortfarande spelar en mycket viktig roll i upplevelsen av säkerhet, inrymmer denna numera också olika aspekter av ekonomisk och social säkerhet. säkerhetspolitiken kan emellertid inte ges sådan bredd att den innefattar snart sagt samhällets alla aktiviteter. Däremot är det enligt försvarsutredningens mening ett element i säkerhetspolitiken, och en förutsättning lör den, att medborgarna känner en rimlig säkerhet också i andra avseenden än skydd mot yttre anfall. Ett samhälles politiska stabilitet, ekonomiska utveckling, förmåga att angripa väsentliga samhällsproblem blir avgörande för den tilltro till samhället som är en första förutsättning för viljan att värna om detta samhälle. Det är också viktigt att gemensamma grundläggande värderingar råder om samhällsproblem, som yttrar sig i ekonomisk och social obalans. Dessa faktorer har inte saknat betydelse tidigare, men de måste numera på grund bl a av olika internationella utvecklingstendenser tillmätas ökad vikt. Dessa i vid mening säkerhetspolitiska problem kan vi endast delvis lösa inom våra egna gränser. Sverige, liksom andra industrialiserade stater, integreras alltmera med omvärlden i ekonomiskt avseende. Det innebär att vi måste arbeta inom vidare ramar när det gäller att lösa de ekonomiska problemen. Vårt land har alltid varit positivt till vidast möjliga internationella samarbete i detta syfte. Ofta är arbetet i de internationella organen mödosamt. l andra länder ser man inte alltid på problemen på samma sätt eller har inte samma problem. Vi fâr därför inte lörtröttas i våra ansträngningar att åstadkomma sådana lösningar som kan gagna hela världen. Det gäller såväl samarbetet mellan de industrialiserade länderna som mellan dessa och utvecklingsländerna. Ett aktivt uppträdande i vad avser internationellt ekonomiskt samarbete och biståndspolitik samt aktiv påverkan på den inre utvecklingen i Sverige är sålunda element i vår säkerhetspolitik.

7.5 Totalförsvaret som stöd för svensk

utrikespolitik

Sveriges ställning utanför maktblocken ger oss möjlighet till ett självständigt utrikespolitiskt agerande och tyngd åt vårt handlande i internationella sammanhang. FN-medlemskapet ger oss möjlighet att delta i behandlingen av frågor av vital betydelse för hela mänskligheten. Det gäller bekämpandet av kolonialism och rasism och upprätthållandet av respekten för de mänskliga rättigheterna. Det gäller strävandena till nedrustning och sökandet efter mer effektiva metoder för fredlig lösning av konflikter. Det gäller inte minst

136 Tänkbara . . har mot Sveriges säkerhet.

i ansträngningarna att minska de väldiga skillnaderna i fråga om mänskliga livsvillkor inom och mellan länder, att förändra de sociala och ekonomiska förhållandena. Sveriges ställning ger oss också möjligheter att verka för de små nationernas självbestämmanderätt. Vi försöker skapa opinion mot övergrepp varifrån de än kommer. Det måste framstå klart för omvärlden att denna aktiva utrikespolitiska svensk säkerhetspolitik. Men det linje utgår från en fast och konsekvent svenska kan ibland gå emot mäktiga staters intressen. För att agerandet den svenska statsledningen även då skall kunna föra en fast och konsekvent politik krävs stöd av en bred folkopinion och av ett starkt och allsidigt sammansatt totalförsvar. Man kan också se svensk neutralitetspolitik och svenskt försvar som en del av det säkerhetspolitiska mönstret i Europa. Särskilt finns det anledning att närmare belysa försvarets roll för fortsatt lugn och stabilitet i det nordiska området. Även om de nordiska länderna valt olika vägar att trygga sin säkerhet är de ändå i hög grad beroende av varandra. Den svenska alliansfria politiken och det svenska försvarets styrka är väsentliga för försvarsdispositionerna i såväl Norge som Finland. Det är en allmän bedömning bland talesmän för andra länder att Sveriges utrikespolitik och försvar bidrar till lugn och stabilitet i det nordiska området. En väsentlig försvagning av det svenska försvaret skulle kunna leda till osäkerhet inom maktblocken om Sveriges ställning i en eventuell framtida,

mera kritisk situation. Man kunde befara att Sverige skulle ge efter för

påtryckningar f rån det andra blocket. För att förebygga en sådan eventualitet skulle maktblocken kunna finna behov av att stärka sin ställning i det nordiska området. l ett sådant läge skulle Sverige få svårare att föra en självständig politik. Det kan inte vara ett svenskt intresse att vidta sådana dispositioner att det nuvarande i Norden hotas. Alltjämt erfordras läget av lugn och stabilitet enligt utredningens mening ett väl avvägt totalförsvar. av det militära försvaret är det nödvändigt att också Vid utformningen beakta den militära aktivitet som kontinuerligt under fred förekommer i vårt närområde. Denna aktivitet ger bl a upphov till kränkningar av svenskt territorium. För att upprätthålla respekten för svensk utrikespolitik och för det svenska territoriets integritet är det angeläget att även under fredsförhållanden ha kapacitet att upptäcka och avvisa kränkningar från vilket håll de än kommer. Försvarsutredningen anser att vi inte kan utesluta en utveckling mot ökade internationella spänningar och krig i Europa. En sådan utveckling kan komma långt snabbare än den tid det tar att bygga upp ett svenskt försvar. Vi måste därför även under lugna och fredliga förhållanden vidmakthålla ett starkt och allsidigt sammansatt svenskt totalförsvar som stöd för svensk utrikespolitik. De här redovisade övervägandena ger emellertid för inriktningen av vårt totalförsvar. Det inte tillräckliga utgångspunkter är nödvändigt att närmare överväga totalförsvarets roll i de olika kris- och krigssituationer som skulle kunna uppstå.

Tänkbara hot mot Sveriges säkerhet. . . 187

7.6 Försvar mot hot och påtryckningar

Som tidigare framhållits söker supermakterna jämsides med avspänningssträvandena att utnyttja och skapa tillfällen att främja egna intressen, även om det skulle ske på den andra supermaktens bekostnad. Men risken för krig supermakterna emellan sätter gränser för hur långt de kan gå. Detta innebär att supermakterna strävar efter att hålla uppkommande konflikter på en låg nivå. Hot och påtryckningar kan därmed bedömas bli relativt sett mera vanliga som maktmedel i den internationella politiken. Möjligheterna att med hot och påtryckningar tvinga svagare stater till eftergifter utgår från - den ökande världshandeln och det allt mera internationaliserade näringslivet som å ena sidan är fredsbefrämjande men å andra sidan gör de enskilda länderna känsliga för störningar i utrikeshandeln, - de skrämmande effekterna av moderna stridsmedel, - de stora, komplicerade och för fysisk skadegörelse sårbara system i samhället för försörjning med t ex el, värme, vatten, transporter och livsmedel. möjligheterna att genom propaganda försvåra för människor att rätt uppfatta situationen. Hot och påtryckningar kan klart utsagda eller underförstådda användas under förhandlingar för att tvinga den svagare parten till eftergifter. Den grundläggande idén är därvid att eftergifterna skall förefalla begränsadejämfört med vad som händer om de inte accepteras. Benägenheten till eftergifter kan ökas genom mer eller mindre allvarligt menade löften om förmåner. För att hotet skall nå effekt måste det uppfattas som trovärdigt. Det är emellertid alltid svårt för den svagare parten att bedöma hur långt hans motpart är beredd att gå. De påtvingade eftergifterna kan innebära att varor, tekniskt kunnande eller kapital ställs till förfogande på villkor som är särskilt gynnsamma för den starkare parten. Eftergifterna kan också avse stopp för export till annat land, stopp för misshaglig information, anpassning av utrikespolitiken eller upplåtelse av territorium för ekonomiska eller militära ändamål. Om någon av supermakterna i en mera spänd och kanske krigshotande situation i Eruopa finner behov av att militärt utnyttja delar av Sverige kan den söka nå målet genom förhandlingar. Dessa kan då kombineras med mer eller mindre uttalade hot om ekonomiska eller militära åtgärder om vi inte ger efter. Därvid utnyttjas osäkerheten om hotet kommer att gå i verkställighet och fruktan för följderna härav. Denna fruktan kan angriparen avsiktligt stegra genom propaganda som minskar befolkningens tilltro till den egna statsledningen och till de egna forsvarsmöjlighetema och gör den benägen att finna eftergifter förmånliga. Genom att utnyttja olika former av vilseledande propaganda kan en angripare med början redan långt innan kraven reses söka minska motståndskraften. Hot mot Sverige av begränsad omfattning kan avse stopp för leveranser av råvaror eller industriprodukter. avbrott i produktionssamarbete eller kreditrestriktioner. Ger vi trots hot inte vika kan hotet i vissa fall tänkas upptrappat till hot om vapeninsatser mot militära eller civila mål. Hotet kan

188 Tänkbara . . hot mot Sveriges säkerhet.

också gälla ockupation av någon del av vårt land. Har angriparen påbörjat en invasion med utnyttjande av enbart konventionella stridsmedel mot militära mål kan han tänkas hota med att övergå

till bekämpning av viktiga samhällsfunktioner för att därmed bryta fortsatt

försvar. För att avhålla andra stater från att rikta krav understödda av hot mot en mängd säkerhetspolitiska medel. Genom konsekvens Sverige utnyttjas och fasthet i utrikespolitiken i förening med en aktiv diplomati undanröjs farhågor eller förhoppningar om förändringar i svensk politik. Motsvarande gäller i fråga om vår utrikeshandel. Möjligheterna att motstå hot förutsätter förmåga av sådan art och omfattning att vi kan göra troligt att vi kan motstå ett verkställande av hotet. Som stöd för en sådan politik erfordras därför ett försvar av sådan styrka att förväntningar inte skapas hos någon främmande makt att landet kan betvingas enbart genom hot. Av betydelse är också en sådan inre sammanhållning och upplysning i samhället att angriparens vilseledande propaganda får begränsad effekt.

7.7 Försvar mot fredskriser

Med fredskriser avses sådana lägen, i vilka allvarliga störningar av importen inom försörjningsviktiga varuområden uppstått utan att det är krig eller krigsfara i vårt närområde. l ett sådant läge inriktas svenska åtgärder mot att så långt möjligt i normal omfattning bibehålla produktion, export och sysselsättning samt att undvika störningar i viktiga samhällsfunktioner. Fredskriser kan orsakas dels av relativt lokalt bundna krig eller konflikter som berör råvaruproducerande länder eller viktiga transportleder, dels av vissa råvaruproducerande länders medvetna begränsning av utbudet av varor tex i syfte att utöva politiska påtryckningar. Fredskriser bedöms främst drabba vår försörjning med någon enstaka vara eller ett begränsat antal varor under en och samma tidsperiod. Bortfallet kan utgöra en större eller mindre del av den normala importen. Försvarsutredningen har i avsnitt 7.3 behandlat förutsättningar för och karaktären av framtida resurs- och råvarukonflikter. En slutsats därav är att riskerna för störningar i världshandeln är störst vad gäller olja och oljeprodukter. Härtill bidrar den starka geografiska koncentrationen av återstående reserver, instabila politiska förhållanden, militär upprustning och sårbara anläggningar. På längre sikt kan man inte bortse från risken för störningar också i fråga om andra försörjningsviktiga råvaror. Den viktigaste åtgärden for att förebygga framtida fredskriser bedöms vara ett närmare samarbete mellan i- och u-länder. Från i-ländernas sida kan detta kräva tullpreferenser för u-landsprodukter, högre och stabilare samt uppgivande av kontrollen över råvaruutvinningen i uråvarupriser

länderna. Åtgärder av dessa slag kräver ett omfattande internationellt sam-

arbete. i vilket Sverige bör medverka och vara pådrivande. Parallellt med dessa samarbetssträvanden måste åtgärder vidtas på nationell nivå eller i samarbete mellan konsumentländer för att åtminstone

Tänkbara hot mot Sveriges säkerhet. . . 189

begränsa konsekvenserna av framtida fredskriser. Några tänkbara åtgärder kan vara - att bygga upp lager och Förbereda krisåtgärder (ransonering, ersättningsprodukter), - att via bilaterala avtal skapa ömsesidiga beroendeförhållanden och spridning av importen på flera leverantörsländer, - att samarbeta konsumentländerna emellan för att fördela de samlade tillgångarna inom dessa, - att minska importberoendet genom satsning på alternativa råvaror, energikällor etc. _ Försvarsutredningen vill framhålla att flertalet av dessa åtgärder är av främst utrikespolitisk, näringspolitisk eller handelspolitisk art. Med hänsyn till de risker som även på kort sikt föreligger för störningar i världshandeln med råvaror bör åtgärder vidtas för att minska verkningarna därav för vårt land. Tyngdpunkten bör därvid läggas på lagring av olja och oljeprodukter. Sådana lager blir en värdefull tillgång i händelse av avspärrning vid krig i Europa.

7.8 Försvar mot ekonomisk krigföring

Avspänningspolitiken har skapat förutsättningar for en vidgad öst-väst-handel. Öst-väst-handeln är för närvarande ca 4 % av världshandeln och en obetydlig del av utrikeshandeln för de flesta OECD-länder. Även om omfattningen skulle öka betydligt torde båda sidor vara angelägna att hindra att den får säkerhetspolitiska konsekvenser. Förutsättningar for att utnyttja ekonomisk krigföring vid öst-väst-konflikter torde för närvarande vara små. Inom OECD-området är de ekonomiska inbördes beroendena och därmed möjligheterna till påverkan långt större. Det enskilda landet kan därför inte

föra en ekonomisk politik som starkt avviker från de övrigas. Åtskilliga

skäl finns emellertid varför ekonomisk krigföring från en grupp av länder inom OECD-området mot ett av dess medlemsländer har små utsikter att framtvinga avgörande utrikespolitiska förändringar inom detta. Det är nämligen svårt att få en enhetlig politisk vilja inom gruppen, det är i praktiken svårt att bryta de ekonomiska förbindelserna och slutligen kan det drabbade landet söka sig nya handelspartners. Dessa frågeställningar skall närmare utvecklas med hänsyn till svenska förhållanden. Den svenska ekonomin har kraftigt internationaliserats. En större och friare marknad ger möjligheter att bättre utnyttja den internationella specialiseringens och koncentrationens fördelar från lönsamhetssynpunkt. Utrikeshandeln har under senaste IO-årsperioden ökat från 20 u till 32 ”n av bruttonationalprodukten och beräknas enligt långtidsutredningen 1975 stiga till inemot 40 n år 1980. Utrikeshandeln sker nu till 80 u med OECDländerna. Utlandets växande betydelse för vår ekonomi har bland annat visat sig genom såväl konsumtionens som produktionens ökade importberoende. Vårt ökade beroende av utländska beslutsfattare när det gäller den inhemska produktionen beror även på det utländska företagskapitalets ökade omfattning. Produktionen kommer genom den ökade konkurrensen, de friare kapi-

. . . 190 Tänkbara hot mot Sveriges säkerhet

talrörelserna samt stordriftens fördelar att koncentreras till färre enheter. inhemska svenska företag, som tidigare var stora på den svenska marknaden. kan integreras i eller slås ut av de internationella storföretagen på den europeiska marknaden. Integrationen medför starkare och större beslutsenheter (ländergrupper i stället för länder, multinationella företag) av vilka Sverige kan bli allt mer beroende. En fortsatt internationalisering av den svenska ekonomin medför en ökad för utlandet på ekonomiska maktmedel mot Sverige, särskilt om tillgång inflytandet koncentreras till få stora länder eller multinationella företag.

några

Däremot inte det ökade svenska inflytandet inom utspelar i allmänhet ländska ekonomier - som också är en följd av internationaliseringen någon stor roll på grund av dess relativt sett blygsamma omfattning. De maktmedel som skulle kunna utnyttjas mot Sverige är - att befatta sig med svenska varor, vägran - avbrott i utvecklings- och produktionssamarbete, - av komponenter och reservdelar till svensk industri, stopp i leveranser av tek- - nedläggning av utlandsägda företag i Sverige och tillbakadragande nisk expertis eller - av leveranserna av viktiga råvaror. inskränkning att locka med särskilt Förmånliga er- Men även det omvända, nämligen bjudanden, skulle kunna utnyttjas. Dessa maktmedel skulle kunna användas för att förändra maktrelationerna i Norden, framtvinga en Utrikespolitisk omorientering, påverka svensk inrikespolitik eller uppnå militärt betydelsefulla favörer. De senare skulle kunav trupp, överflygning till na avse transitering av_svenskt område, tillgång militära baser eller medverkan vid spärrning av Öresund. bedömer att sådana syften kan aktualiseras endast Försvarsutredningen då mycket starka internationella motsättningar eller krig råder. Man kan räkna med att det svenska folket då är berett att acceptera betydande standardsänkningar varigenom beroendet av omvärlden minskar. Vissa åtgärder för att begränsa landets sårbarhet bör vidtas. Flera av dessa har emellertid i första hand med näringslivets struktur i stort att göra. På totalförsvaret faller främst för konsumtion och produktion under avberedskapslagring för produktionsomställningar och konsumtionsspärrning samt förberedelser regleringar.

vid i omvärlden

7.9 Totalförsvarets uppgifter krig

En akut konflikt i Europa bedöms komma att föregås av en period av stigande lokala kriser och successivt ökande störningar i världshandeln. spänningar, l samband kommer även de neutrala ländernas utmed ett krigs utbrott rikeshandel att kraftigt reduceras. I samband med pågående krig i Europa kan kränkningar ske av svenskt vatten territorium och ingripanden göras mot svensk trafik på internationellt och i internationellt luftrum. Medvetna kränkningar av svenskt territorium för att underlätta deras militära operationer. kan göras av de krigförande Om de svenska möjligheterna till motverkan är små kan dessa kränkningar

Tänkbara hot mot Sveriges säkerhet. . . 191

få så stor omfattning att landets neutralitet sätts i fråga. l händelse av ett framtida krig i vårt närområde kommer Sverige att förklara sig neutralt. En krigförande part måste vara övertygad om att inte motparten utan stora insatser kan skaffa sig Fördelar genom att utnyttja svenskt territorium. Enligt neutralitetsrätten skall Sverige om en krigförande part kränker eller försöker kränka svenskt territorium motverka detta med alla tillgängliga medel. Det militära försvaret skall samtidigt som beredskap att möta invasion upprätthålls förhindra kränkningar av svenskt territorium. Befolkningen måste ges skydd mot verkningarna i Sverige av i vårt närområde insatta ABC-stridsmedel, vilket i denna situation är en huvuduppgift för civilförsvaret. Ett krig i vårt närområde kan leda till att utrikeshandeln helt eller delvis tvingas att upphöra. Genom olika åtgärder inom det ekonomiska försvaret måste därför säkerställas att samhället kan uthärda en avspärrning under rimligt lång tid. Därigenom undviks även att landet i försörjningshänseende kommer i sådant beroendeförhållande till främmande makt att detta kan

utnyttjas för politiska eller militära påtryckningar. Åtgärderna omfattar vä-

sentligen lagring av särskilt betydelsefulla råvaror, halvfabrikat och färdigvaror, förberedelser för krisimport och krisproduktion samt ransoneringsförberedelser för fördelning av tillgångarna. För att möjligheterna till viss import skall kunna tillvaratas måste någon produktion av exportvaror upprätthållas. Även förberedelser för försörjningen under en efterkrigsperiod kan behöva vidtas med hänsyn till att det tar lång tid innan världshandeln åter fungerar. l ett läge med krig i vån närområde är psykologiskt försvar av stor be-

tydelse. Åtgärder inom detta område måste ledas effektivt och genom in-

formation syfta till ökad försvarsvilja och förståelse för situationens krav.

Åtgärder torde erfordras mot utifrån kommande propaganda.

7.10 Försvar mot militära angrepp

7. 10. l S ver/ges _försvarsberirzgelser De geografiska förhållandena i vårt land och dess närmaste omgivningar ger goda betingelser för att bygga upp ett effektivt försvar. Landets stora yta ger gynnsamma förutsättningar att minska verkan av en angripares bekämpning genom spridning av förband och anläggningar samt genom utrymningar och undanförsel. Den stora ytan påverkar storleken och utformningen av vårt försvar. De hav som omger landet i flera riktningar ger möjligheter att upptäcka och bekämpa anfall mot oss redan utanför vår kust. Gotland har ett framskjutet läge vilket ställer krav på särskilda försvarsåtgärder men dessutom medför fördelar, särskilt för försvaret av östra Mellansverige. Skärgårdsområden ger möjligheter att uppta försvar innan en angripare når vårt fastland. Våra långa kuster med goda hamnar ger en angripare många möjligheter att välja operationsriktning. Kusterna är dock till stora delar olämpliga för landstigningsoperationer på grund av skärgårdsområden och bristande möjligheter att utveckla operationer innanför kusten.

192 Tänkbara hot mor Sveriges säkerhet. . .

Vår landgräns går nästan uteslutande genom svårframkomlig terräng där vägar och järnvägar är fâtaliga och begränsar en angripares insats och val av anfallsriktningar. Den från regional utvecklingssynpunkt önskvärda och pågående kommunikationsutvecklingen i Nordkalottområdet innebär därför problem från försvarssynpunkt. Terräng och kommunikationsleder inom huvuddelen av våra gräns- och kustområden skapar goda betingelser för att begränsa en angripares styrketillväxt. Innanför dessa områden är terrängen utom i landets sydligaste delar i stor utsträckning betäckt och kuperad samt rik på sjösystem och vattendrag. Dessa Förhållanden underlättar våra möjligheter att begränsa en angripares operationer innanför kust och gräns. Vissa områden i södra och mellersta Sverige består i huvudsak av öppen kust och öppen terräng som gynnar en angripares kustinvasion med insats av mekaniserade förband och luftlandsättningsförband. Landsvägs- och järnvägsnäten i södra och mellersta Sverige har kapacitet för stora och snabba omgrupperingar av förband och förnödenheter. Förbindelserna till samt inom mellersta och övre Norrland är däremot. få och sårbara. Kommunikationsutvecklingen i kombination med stridskrafternas förbättrade rörlighet medför att en angripare får ökad frihet att välja anfallstidpunkt och anfallsriktningar samt ökade möjligheter att vid invasion tidigt och överraskande insätta stridskrafter. Den ojämna befolkningsfördelningen begränsar möjligheterna till lokal rekrytering av Försvarsmaktens förband inom vissa delar av landet. Därigenom ökar även transportbehoven vid och efter mobilisering. Den kraftiga befolkningsminskningen inom vissa delar av landet medför även avsevärd försvagning av många för totalförsvaret nödvändiga samhällsfunktioner. Vårt näringsliv är högt utvecklat men känsligt för krigshandlingar. Den rådande utvecklingen kommer att ställa ökade krav på beredskapsåtgärder av skilda slag samt på skydd av vissa särskilt försörjningsviktiga anläggningar. Försvarsutred ningen anser att våra försvarsbetingelser är gynnsamma och utgör en god grund för uppbyggnaden av ett till våra förhållanden anpassat starkt militärt försvar. De ovan anförda problemen med ökad sårbarhet gör det angeläget att totalförsvarets behov beaktas i samhällsplaneringen.

7.lO.2 En angripares mål l avsnitt 7.2.4 har diskuterats möjliga orsaker till och förlopp av en akut kris i Europa. Vare sig en sådan utvecklas till ett öppet och mera omfattande

krig mellan stormaktsblocken eller ej finns risk för att Sverige blir indraget.

Enligt försvarsutredningens mening bör följande situationer främst beaktas i svensk försvarsplanering - starka motsättningar men ej öppet krig råder mellan stormaktsblocken. Vartdera av dessa söker förbättra sina positioner gentemot det andra genom att skaffa sig kontroll över strategiskt viktiga områden. En strävan bedöms vara att så långt möjligt förbättra positionerna utan öppna krigshandlingar. Om krigshandlingar övervägs kan man räkna med starka be-

Tänkbara hot mor säkerhet . . .

Sveriges 193

gränsningar i tid och rum i syfte att ställa huvudmotståndaren inför fullbordat faktum, - militära begränsade operationer pågår i det nordiska området som led i en kamp mellan blocken om baser och kontroll över Nordatlanten. - vid ett krig i Centraleuropa kan riskerna för upptrappning till kärnvapennivå leda till att vardera parten undviker sådana militära operationer som ställer motpartens mest vitala intressen på spel. l stället kan parterna sträva efter att förbättra sina strategiska positioner genom att successivt dra in andra områden i kriget och utvidga det även till världshaven.

Av väsentlig betydelse för Sveriges möjligheter att stå utanför ett krig är att kontroll över de strategiskt betydelsefulla områdena ej nödvändigtvis förutsätter tillgång till svenskt område. Skulle Sverige bli angripet kan skilda operationsmål tänkas i samband med en operation i norra Skandinavien från eller mot befintliga basomrâden kan norra Sverige beröras som genomgångsområde för att nå operationsmålen, - i samband

med en operation syftande till kontroll av Östersjöutloppen

eller upprättande av baser vid Atlanten kan södra och mellersta Sverige ingå som del i operationsmålen. Mellersta Sverige kan även i sig utgöra ett operationsmål, särskilt vid ett överraskande angrepp, om syftet är att snabbt vinna kontroll över hela Sverige. Beroende på en angripares syfte och den aktuella situationen kan en kombination av dessa operationsmål medföra samtidiga angrepp i flera riktningar. Om någotdera maktblocket väljer att angripa Sverige eller ej beror på hur dess politiska ledning väger fördelarna med att kontrollera Sverige eller delar av landet mot de med ett angrepp förenade uppoffringarna. Dessa senare kan vara av karaktären - reaktioner i omvärlden. politiska Om ett begränsat krig pågår i Europa kan angreppet betraktas som en väsentlig upptrappning, vars konsekvenser är svåra att förutse, - och förluster bindningar i Sverige av militära resurser i form av förband m m. Ju starkare ett svenskt försvar är desto större resurser måste sättas in och desto längre tid tar angreppet. Även under ett ockupationsskede måste resurser avdelas. Dessa resurser skulle annars ha kunnat användas av maktblocket för militär gardering eller operationer i andra riktningar, - militära motåtgärder från den andra supermaktens sida. För att minska riskerna för sådana kan angreppet planeras så att det snabbt leder till resultat eller så att erforderlig militär gardering erhålls. - risk för misslyckande, som skulle kunna leda till försämrat strategiskt läge gentemot den andra supermakten.

Hur starkt ett svenskt försvar behöver vara för att verka krigsavhållande kan aldrig bedömas med någon exakthet. Det beror på den militärpolitiska

situationen. Överväganden om erforderlig styrka hos försvaret måste därför

innefatta bedömningar av vilka risker man är beredd att ta. l vår forsvarsplanering måste den militärpolitiska situationen i närområdet

194 Tänkbara hot mot Sveriges säkerhet . . .

beaktas. I öster Finns stora stående militära styrkor. l väster däremot är de stående styrkorna små och en militär uppladdning skulle ta så lång tid Dessa Förhållanden bör beatt vi hinner anpassa våra Försvarsdispositioner. aktas i Försvarsplaneringen.

7.l0.3 Försvar mot angrepp med konventionella srridsmedel

TotalFörsvaret skall vara så sammansatt, så starkt och så förberett För ett stridsmedel att fördelarna För angriparen inte angrepp med konventionella kan bedömas värda uppoFFringarna. lnvasionsFörsvar skall härvid rimligen vara den viktigaste uppgiften För det militära Försvaret. Hänsyn måste tas till såväl ett angrepp mot ett mobiliserat svenskt Försvar som ett överraskande angrepp. i det Om Sverige utsätts För angrepp skall detta mötas och angriparen Förhindras att få Fast Fot på svensk mark. Angriparen skall Förlängsta hindras att snabbt bemäktiga sig landet eller del av det. l varje del av landet skall bjudas segt motstånd. I sista hand skall motstånd göras i Form mening bör Förberedas av det Fria kriget, vilket enligt Försvarsutredningens redan i Fred. Fria kriget används här som svenskt uttryck För gerillakrig. och motståndsrörelse. partisankrig I diskussionen om Försvar mot angrepp har som alternativ till det militära Försvaret Förts Fram s k civilmotstånd. Försvarsutredningen anser mot bakgrund av gen0mFörda studier, vilka redovisas i kapitel 3, att en övergång Från militärt Försvar till civilmotstånd skulle sätta oss ur stånd att hävda integritet och avhålla Från angrepp vid konFlikter. En Sveriges territoriella av det svenska Försvaret skulle i omvärlden tolkas som sådan Förändring en väsentlig rubbning av den säkerhetspolitiska balansen i Nordeuropa. Försvarsutredningens slutsats är därFör att civilmotstånd inte kan utgöra något alternativ till ett militärt Försvar. Vårt Försvar måste därFör i allt väsentligt mellan de traditionella totaläven i Fortsättningen bygga på ett samspel Försvarsgrenarna. Civilmotstånd kan i vissa situationer Få en kompletterande Funktion. Försvarsutredningen återkommer härtill i kapitel 9. CivilFörsvaret skall ge skydd åt befolkning och egendom mot skador av anfall och rädda överlevande Från sådana anfall. Verksamheten fientliga skall härvid Främst inriktas på sådana områden som kan bli särskilt utsatta För bekämpning eller intensiva markstrider på grund av deras betydelse För vår samlade FörsvarsFörmåga. Det ekonomiska Försvaret skall säkerställa tillgång på oundgängligen nödvändiga Förnödenheter och tjänster För beFolkning och totalFörsvar. Förmågan till Försvar kommer i Framtiden liksom hittills att ytterst bero på medborgarnas motstånds- och Försvarsvilja. Denna vilja måste bygga på vetskapen att totalFörsvaret har sådan styrka att landets Frihet kan bevaras

samt att alla i någon Form kan deltaga i Försvaret. Åtgärder För att bygga

liksom För att möta propaganda mot upp och vidmakthålla Försvarsviljan oss Förutsätter ett redan i Fred väl Fungerande psykologiskt Försvar. totalFörsvarsFunktioner skall ges sådan kapacitet, motståndskraft

Övriga

och uthållighet att krigets verkningar på dessa Funktioner inte allvarligt

Tänkbara hot mot Sveriges säkerhet . . . 195

försämrar möjligheterna till fortsatt försvar. Försvaret bör organiseras så att det för varje angripare står klart att han kommer att möta ett totalt försvar och folkets samlade motstånd. l ockuperade områden skall militära förband och andra väpnade grupper fortsätta kampen. Även genom andra former för motstånd skall angriparens svårigheter ökas ytterligare.

Försvarsutredningen finner det nödvändigt att särskilt beröra frågan om

överraskande angrepp mot Sverige. Därmed avses ett angrepp som inleds innan vårt försvar är färdigmobiliserat. Tillgången på militära styrkor och transportmedel i omvärlden innebär att det rent tekniskt finns förutsättningar för ett angrepp utan omfattande och for oss i god tid iakttagbara förberedelser. Å andra sidan kan militär kontroll över Sverige få värde för någotdera stormaktsblocket främst i samband med en akut krissituation eller krig i Europa. Den politiska händelsutvecklingen kan då ge oss förvarning. En angripare kan sträva efter att inleda ett angrepp överraskande dels för att snabbare nå åsyftade mål, dels för att kunna reducera egna styrkeinsatser och förluster. Ett på så vis snabbt genomfört angrepp kan i vissa fall medföra mindre besvärande politiska konsekvenser för angriparen än ett mera omfattande anfall. För att avhålla från denna typ av angrepp bör försvaret utformas så att beredskapshöjningar och mobilisering kan ske så snabbt att vi hinner utnyttja även den begränsade förvarning som kan erhållas inför ett överraskande anfall till att förhindra att detta vinner framgång. Därigenom tvingas en presumtiv angripare till mera omfattande, tidskrävande och röjande förberedelser vilka i sin tur ger vårt försvar längre tid att utveckla full styrka. Genom en allsidig underrättelsetjänst och genom smidiga former för beslut om beredskapsändringar skall möjligheterna till förvarning kunna tillvaratas och utnyttjas. För att minska känsligheten för överraskande angrepp är det av stor betydelse att ledningssystem, liksom så långt möjligt övriga samhällsfunktioner, byggs upp decentraliserat. Därigenom minskas risken för att vår motståndsförmåga bryts genom punktvisa angrepp.

7.10.4 Tora/försvarets utformning med hänsyn till ABC -krigföring Trots kärnvapnens avskräckande effekt kan man, som tidigare framhållits, inte bortse från att konflikter kan utvecklas till krig i Europa. Med hänsyn till upptrappningsrisken är det rimligt att anta att stormakterna vid en sådan utveckling åtminstone inledningsvis för kriget med konventionella stridsmedel i syfte att finna en bas för förhandlingar. Motiv för endera parten att i ett sådant krig insätta kärnvapen skulle kunna uppkomma i en situation där valet står mellan underkastelse och en upptrappning av kriget. Genom en begränsad insats av kärnvapen - begränsad såväl i fråga om antal, storlek som mål- kan en part då markera en stark beslutsamhet till fortsatt motstånd och uppmana till en lösning av konflikten genom förhandlingar. Vid de överväganden som föregår beslut om en första insats dominerar alltså den vidare bedömningen av de politiska konsekvenserna över militära lönsamhetskalkyler att slå ut olika mål. Denna uppfattning kan väntas bli mer

196 Tänkbara har mot Sveriges säkerhet. . . sou 19755

förhärskande ju längre tiden går utan att kärnvapen används. Det kan dock inte uteslutas att en sådan upptrappning ledertill ett ohämmat kärnvapenkrig. inte heller kan man helt utesluta möjligheten av att kärnvapen sätts in redan från början med förödande följder. Om kärnvapen skulle sättas in i Europa kan även Sverige bli utsatt för radioaktiv beläggning. Vid utformningen av våra skyddsåtgärder måste flera tänkbara fall beaktas. Konsekvenserna i Sverige av kärnvapeninsatser i Centraleuropa och i vårt närområde bör begränsas. För att inte Sverige skall tvingas ge upp redan inför hot om kärnvapeninsatser mot vårt land bör våra åtgärder utformas så att inte insats av några enstaka laddningar rycker undan möjligheterna för fortsatt försvar. Skulle Sverige anfallas när kärnvapen redan satts in vid krig i omvärlden kan vi inte räkna med någon särskild återhållsamhet mot svenskt område. l en sådan situation har Sverige små möjligheter att bjuda effektivt motstånd och samtidigt bevara en nationell handlingsfrihet enligt den säkerhetspolitiska målsättningen. Totalförsvarets ansträngningar i ett sådant läge måste koncentreras på att begränsa krigets verkningar och öka befolkningens och nationens möjligheter att överleva. Användning av bakteriologiska (biologiska) och kemiska stridsmedel har förbjudits genom olika internationella avtal. Den starkaste restriktionen mot användningen av dem i ett krig mellan maktblocken torde vara risken för repressalier mot en kanske dåligt skyddad civilbefolkning. Vad som verkar avhållande mot insatser mot Sverige är dels risken för att B- och C-stridsmedel också skall komma till användning mellan maktblocken och dels den begränsade effekt som nås om vi byggt upp ett skydd. Utformningen av skyddsåtgärder mot B- och C-stridsmedel bör i huvudsak ske enligt samma allmänna principer som ovan angivits för kärnvapen. Försvarsutredningen anser att skyddet i samtliga fall bör kunna utformas så att det leder till måttliga kostnadsökningar jämfört med ett försvar enbart avpassat för konventionell krigföring.

sou 1976:5 197

8 för den svenska

Riktlinjer säkerhets-

pohüken

8.1 Utgångspunkter

Sveriges säkerhetspolitik syftar till att bevara landets frihet och oberoende. Den kommer till uttryck i den alliansfria politiken, stödd av ett folkligt förankrat totalförsvar samt i strävandena att minska riskerna för krig och konflikter i världen. Den globala utvecklingen bidrar till allt större inbördes beroende mellan länderna. Samtidigt har ideologiska och politiska mellan de motsättningar rika, industrialiserade länderna lett till en uppdelning i militära block med fruktansvärda förstörelsemedel till sitt förfogande. Blockens ledande nationer styr eller dominerar i olika grad och med olika medel den politiska, ekonomiska och sociala utvecklingen i världen. Även om motsättningarna dem emellan minskat under senare tid kvarstår de ändå i sina huvuddrag och utgör ett latent hot mot freden i världen. Ytterligare problem kan tillkomma genom motsättningar inom blocken. Härtill kommer att de vidgade ekonomiska och sociala klyftorna inom och mellan nationer tillsammans med knapphet på resurser och råvaror innebär växande konfliktsorsaker. En värld i varaktig fred förutsätter respekt för varje nations självbestämmanderâtt, social och ekonomisk rättvisa, politisk avspänning och militär nedrustning samt internationellt samarbete. En utveckling i sådan riktning kräver samlade globala insatser och kan inte förverkligas enbart genom nationella åtgärder. Sveriges engagemang i dessa frågor står inte i motsatsförhållande till strävandena att stödja den svenska alliansfria politiken genom ett allsidigt sammansatt totalförsvar. En grundläggande förutsättning för att Sverige på olika sätt skall kunna verka för en bättre värld är att landets självständighet vidmakthålls. lnom vårt land vill vi slå vakt om demokratin som metod att lösa samhällsfrågor och intressemotsättningar på fredlig väg. Vi vill värna våra demokratiska friheter och rättigheter. Envar måste fritt få ge uttryck för sin tro och sina åsikter och ha rätt att med demokratiska, lagliga medel verka för förändringar inom samhället. Detta förutsätter att folket i allmänna, fria och hemliga val har möjlighet att välja sina företrädare. Genom fri nyhetsförmedling skall varje medborgare få möjligheter att självständigt bilda sig en åsikt om väsentliga samhällsproblem. Var och en skyddas genom lagarna mot övergrepp från myndigheters och enskildas sida. Vårt samhälle har utvecklats i enlighet med beslut fattade i demokratisk Vi har ordning. möjlighet att utveckla och förbättra det med fredliga medel. Vad vi försvarar är ytterst friheten att göra detta.

198 för den svenska säkerhetspolitiken Riktlinjer

Vi vill skydda vårt kulturarv och stimulera en egen kulturell utveckling och vill samtidigt vara öppna för värdefulla impulser utifrån. är dock inte möjlig. Maktförhål- En fullständig nationell handlingsfrihet landen i omvärlden och det internationella samarbetet, inte minst det ekonomiska, sätter gränser för handlandet. Den svenska säkerhetspolitiken bör enligt utredningens mening - bidra till en fredlig utveckling i världen genom att bl a söka undanröja konfliktorsaker, - bidra till av motsättningar och till större förståelse mellan utjämning folken, - bidra till att skapa en värld. där även små stater kan hävda sina intressen, - bidra till att minska maktblockens intressen att dra in Sverige i eventuella krig, - redan i fred tillvarata våra intressen genom att slå vakt om den internationella solidariteten. - värna våra demokratiska friheter och rättigheter, - förhindra eller lindra fredskrisers negativa verkningar. l detta formas vår säkethetspolitik genom en samverkan mellan syfte utrikespolitiken, försvarspolitiken, vår politik i internationella nedrustningsfrågor, handelspolitiken och biståndspolitiken. Detta har kommit till uttryck i den av riksdagen år 1968 godkända och år 1972 bekräftade inriktningen av vår säkerhetspolitik

Sveriges säkerhetspolitik. liksom andra länders. syftar till att bevara landets oberoende. Vårt säkerhetspolitiska mâ/ bör därför vara att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en nationell handlingsfrihet för att inom våra gränser bevara och utveckla vårt samhälle i politiskt. ekonomiskt. socialt. kulturellt och varje annat hänseende efter våra egna värderingar samt i samband därmed utåt verka för internationell avspänning och en fredlig utveckling.

Försvarsutredningen finner att denna inriktning alltjämt bör gälla. bedömer att trots strävanden till avspänning kan Försvarsutredningen krig i Europa inte uteslutas under nu överblickbar tid. Inte heller sådana aggresiva påtryckningar eller andra yttringar av en maktpolitik som utgår från hot om kan uteslutas. Men om stater i vår närhet skulle dras krig in i en konflikt mellan stormaktsblocken, behöver detta inte oundgängligen leda till att också Sverige dras in. Vårt lands möjligheter att stå utanför krig och allvarligare konflikter med bibehållen frihet och självständighet bedöms även i framtiden bäst främjas genom ett fasthållande vid den alliansfria politiken inriktad på att möjliggöra neutralitet i ett framtida krig. Neutraliteten i krig, liksom alliansfriheten i fred, är inte internationellt eller traktatbunden. Sverige har självt valt sin neutrala linje. garanterad Detta medför att trovärdigheten inte är avhängig av internationella garantier utan vilar som Sverige för och de försvarsåtgärder som vi på den politik redan i fred vidtar. för denna politik är att omvärlden har förtroende En väsentlig förutsättning för vår vilja och respekt för vår förmåga att orubbligt hålla fast vid den valda linjen. För att denna avsikt skall bli klart förstådd utrikespolitiska krävs att politiken inte görs beroende av tillfälliga faktorer och respekterad

Riktlinjer. för den svenska säkerhetspolitiken 199

utan förs med konsekvens och fasthet. Tilltron till denna vår vilja och förmåga att vid krig fullfölja den deklarerade politiken grundläggs redan i fred och påverkas av statsmakternas agerande och ställningstaganden. Den är också beroende av våra inre politiska, ekonomiska och sociala förhållanden. Vår politik får inte skapa vare sig misstro eller förväntningar hos någon av stormakterna. Allra minst får den ge stormakterna någon grund för misstanken att svenskt territorium kan ställas till en annan makts förfogande och bilda utgångsbas för angrepp. Några krav på åsiktsneutralitet är vi däremot inte beredda att acceptera. Det finns därför skäl att för omvärlden särskilt understryka. att Sverige oavsett sympatier avser att i händelse av krig inta neutralitet. Internationella - ekonomiskt och i andra avbindningar utrikespolitiskt, seenden - vilka gör möjligheten att välja neutralitet i krigstid illusorisk kan inte accepteras. Detta innebär, att vi inte kan delta i ett förpliktande utrikespolitiskt samarbete inom en grupp stater med syfte att utforma gemensamma ståndpunkter. Gränser sätts också för våra möjligheter att gå med på en överflyttning av beslutanderätten från nationella till internationella organ. Ett nära och omfattande ekonomiskt samarbete över gränserna är från många synpunkter önskvärt men kan leda till att Sverige i ökad grad blir beroende av andra stater för försörjningen med viktiga varor eller tjänster. Ett alltför starkt beroendeförhâllande kan utnyttjas av andra stater för att kräva politiska och militära favörer. Den svenska säkerhetspolitiken blir trovärdig och realistisk när den byggs upp och genomförs med stöd av ett allsidigt uppbyggt och inriktat totalförsvar tillsammans med andra säkerhetspolitiska medel. Som medlem av Förenta Nationerna har Sverige anslutit sig till FN-stadgans principer. Dessa stadfaster nationernas likaberättigande och självbestämmanderätt samt “den naturliga rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar i händelse av väpnat angrepp mot en medlem av Förenta Nationerna”. Nationella försvarsansträngningar har alltså stöd i FN-stadgan.

8.2 Åtgärder för att främja freden i världen

Försvarsutredningen anser att Sverige i ökad utsträckning bör medverka till att påverka den internationella utvecklingen i riktning mot ökad allmän säkerhet. Sveriges säkerhet kan enligt utredningens uppfattning främjas om riskerna för konflikter minskas och rustningarna internationellt kontrolleras och begränsas på ett balanserat sätt. Ett samband föreligger mellan önskemålen om nedrustning och strävandena att skapa en ny ekonomisk världsordning. De oerhörda satsningarna på upprustning fordrar stora resurser. Om kapprustningen kan stoppas och nedrustning inledas skulle de resurser som därvid frigörs kunna utnyttjas för framsteg på vägen mot större ekonomisk och social rättvisa. En viktig åtgärd för att främja freden i världen är därför att åstadkomma minskningar av de militära uppgifterna. Internationell säkerhet borde kunna upprätthållas på väsentligt lägre militära utgiftsnivåer inte minst inom båda stormakts-

200 den svenska säkerhetspolitiken S(U 1976:5 Riktlinjer för

blocken. l första hand bör därför de permanenta medlemmarnai säkerhetsrådet liksom andra stater med jämförbara utgifter för militära ändamål gå före och genomföra minskningar. _ Den avspänning mellan supermakterna och med dessa förbundna stater som präglat den internationella utvecklingen under senare tid han bla inneburit en mångfald av kontakter och tecken till begynnande samarbete på flera områden. Dessa strävanden att undanröja skäl till misstro (sh konflikter har stärkt möjligheterna till en bestående fred i vår del av rärlden. Den process som avspänningspolitiken utgör har dock ännu gett få lonkreta resultat på det militära området. Sålunda har militära styrkeredtceringar inte kunnat åstadkommas som en följd av de utvidgade kontakterna mellan blocken. Avspänningspolitiken är emellertid av stor betydelse för ;trävandena att skapa en mer stabil säkerhetspolitisk situation som skull: kunna leda till rustningskontroll och nedrustning. Om den säkerhetspolitiska situationen i vår del av världen å andra sidan på nytt skulle gå mot en av konfrontation och ökade motsättningar kan det mönstei av forperiod handlingar och kontakter som uppstått under och genom zivspämingspolitiken ge signaler om förändringarnas innebörd och grad av allvar tillberörda parter. Avspänningspolitiken kan således härigenom redan sägas verla fredsbefrämjande och stabiliserande.

Den politiska självständigheten blir ihålig för varje ny stat om iite möj-

ligheter finns att påverka den ekonomiska och sociala utvecklingen. Upplösningen av de koloniala systemen medför dock inte automatiskt en forändring i mönstret av kontroll över världens handel, industri och nonetära affärer. Bristande jämlikhet i de ekonomiska förbindelserna kvantår och orsakar en orättvis fördelning av världens rikedomar. Utvecklingen av de fattiga nationerna måste väsentligen vara deras eget ansvar. Samtidigt måste de rika länderna acceptera en reform av ett internationellt ekonomisksystem som dåligt tjänat de fattiga länderna. Sverige har utlovat stöd fo en ny ekonomisk världsordning. En sådan kräver politiska åtaganden frår de rika ländernas sida. Till dessa åtaganden hör bl a ett fortsatt offentligt )istånd, ett integrerat råvaruprogram i syfte att stabilisera råvarumarknadena och förbättra u-ländernas exportinkomster samt en handels- och investeringspolitik som stärker u-ländernas självständighet på det ekonomiska onrådet. Alltsedan Förenta Nationernas tillkomst har Sverige bemödat sig om att spela en aktiv roll i organisationens olika verksamheter. l Sverige har sedan gammalt, även i medvetande om att det kommer att kräva lång tidfunnits ett starkt stöd för tanken på en universell freds- och rättsordniig, som garanterar den kollektiva säkerheten. Det är därför naturligt att v på alla sätt söker stärka FN:s möjligheter att förebygga och lösa konflikten Detta sker i medvetande om att utvecklingen i världen lett till ett allt store ömsesidigt beroende staterna och folken emellan. Genom vår neutralitetspolitik har vi speciella förutsättningar att delta i FN:s fredsbevarande verksamhet. Sverige har också anlitats i rraktiskt taget samtliga de fall då FN ingripit i fredsbevarande syfte. Vi harbidragit med övervakningspersonal, observatörer, tekniker och militär trupj. Svenskar har använts som medlare samt intagit framskjutna positioner intm FNrs styrande organ. Sverige bör även bidra till att stärka och utveckla den internitionella

Riktlinjer/ör den svenska säkerhetspolitiken 201

rättsordningen. På många viktiga områden är existensen av entydiga rättsliga regler för umgänget mellan stater och folk ägnad att minska riskerna för motsättningar och att underlätta lösningen av uppkomna tvister. Särskilt för små stater är det av vikt att rättssystemet utvecklas och respekteras. Vår utrikespolitik och vårt totalförsvar spelar en viktig roll för att vidmakthålla stabiliteten i det nordiska området. Sveriges alliansfria ställning förhindrar att maktblocken i detta område direkt ställs mot varandra. För båda blocken är Norden ett flankområde inom vilket väsentliga positionsförändringar skulle kunna påverka den i Europa rådande balanssituationen. Väsentliga försvagningar av det svenska Försvarets styrka i Förhållande till omvärlden skulle emellertid kunna rubba denna bild av stabilitet och balans i Nordeuropa. De skulle kunna leda till att supermakternas tryck på främst våra grannländer ökar samt till att förberedelser vidtas för att förhindra att motsatta blocket skaffar sig kontroll över det nordiska området. Försvarsutredningen bedömer att en fast och konsekvent utrikes- och försvarspolitik freden och stabiliteten främjar i norra Europa. Det torde även ligga i andra länders intresse att denna politik fullföljs.

Åtgärder till stöd för svensk neutralitetspolitik

För att Sveriges skall respekteras och landets oberoende

alliansfria

politik i längden bevaras erfordras stöd av en aktiv utrikespolitik och ett starkt totalförsvar. Totalförsvaret är ett av instrumenten för den samlade säkerhetspolitiken och skall därför bidra till att förverkliga de säkerhetspolitiska målen. Det är en hela svenska folkets angelägenhet och bygger ytterst på medborgarnas personliga insatser. Den svenska försvarspolitiken bör bl a syfta till att försvaret vid en konflikt i Europa mellan stormaktsblocken skall ha sådan styrka, sammansättning och beredskap att hot, påtryckningar eller angrepp mot Sverige inte kan bedömas lönsamt för någon. Totalförsvaret har i så fall den önskade fredsbevarande förmågan. Tilltron till vår neutralitetspolitik kräver att omvärlden är övertygad om att Sverige i händelse av en konflikt är berett att fullfölja den deklarerade politiken. Totalförsvaret måste därför ha en sådan sammansättning att en presumtiv angripare inte till följd av brister i detta misstror allvaret bakom vår deklarerade politik. Förberedelser och överläggningar för militär samverkan med andra stater är helt uteslutna. Anskaffningen av för försvaret väsentlig materiel får inte ske så att Sverige kommer i en sådan beroendeställning till andra länder att den kan utnyttjas för påtryckningar. Det militära försvaret måste vidare vara så utformat att dess uteslutande defensiva syfte -försvar av det egna landet- klart framgår. Det kan därigenom inte uppfattas som ett hot mot någon. Hela landet skall försvaras. Totalförsvaret måste kunna anpassas till skilda lägen och kunna möta olika former av hot och angrepp. Respekten för det svenska territoriets integritet skall upprätthållas genom att kränkningar kan avvisas. Avgörande för utformningen av skyddet mot kärnvapen och mot bakteriologiska (biologiska) eller kemiska stridsmedel bör vara att skapa sådan

den svenska säkerhetspolitiken 202 Riktlinjer/ör

motståndskraft hos det svenska totalförsvaret att en angripare inte bedömer att med enstaka kärnladdningar eller en begränsad insats sig ha möjligheter undan för fortsatt försvar. Därav BC-stridsmedel rycka möjligheterna bidrar vi till att hålla en hög tröskel mot insats. igenom Försvarsförberedelsernas fredsbevarande effekt beror till stor del på möjatt tillräckligt snabbt bringa försvaret i funktion. Stormakternas ligheterna stående styrkor gör en snabb och överraskande krigsutveckling styrkemässigt och tekniskt möjlig. De politiska förutsättningarna och ett troligt förspel torde emellertid enligt försvarsutredningens uppfattning kunna ge oss forvarning så att mobilisering hinner genomföras eller i varje fall påbörjas. Det måste också linnas förutsättningar för gradvisa beredskapsförstärkningar. Sverige har med sin inriktning på neutralitet i krig och i avsaknad av stående styrkor större anledning än många andra länder att noggrant i omvärlden och vidta de åtgärder som bedöms erforfölja utvecklingen derliga. Kombinationen av en fast. förtroendeingivande utrikespolitik och ett totalförsvar bör kunna inge stormakterna respekt för häremot svarande och förmåga att stå emot påtryckningar eller annan Sveriges neutralitetsvilja Det måste stå klart för alla, att vi menar allvar med vår neu-

aggressivitet.

sådana forsvarsresurser. som ingen tralitet och att vi målmedvetet skapar i ett kris- eller Långsiktiga försvarsbeslut kan kan bortse från krigsläge. ses som ett uttryck för denna målmedenligt försvarsutredningens mening vetenhet. Detta utesluter inte att totalförsvarets omfattning och inriktning

tid efter annan omprövas.

vid i omvärlden

8.4 Åtgärder krig

kan leda till att utrikeshandeln helt eller delvis upphör. Ett krig i omvärlden Det ekonomiska försvaret skall säkerställa att samhället kan uthärda en under tid. undviks även att landet i föravspärrning rimlig Därigenom kommer i sådant beroendeforhållande till främmande sörjningshänseende makt att detta kan utnyttjas for att kräva politiska eller militära favörer. omfattar exempelvis lagring av särskilt betydelsefulla råvaror,

Åtgärderna

halvfabrikat och färdigvaror, förberedelser för omställning av produktionen och ransoneringsförberedelser för fördelning av tillgångarna. måste stora delar av vårt totalförsvar mobiliseras. Vid krig i vårt närområde En krigförande part måste vara övertygad om att varken han eller motparten utan stora insatser kan skaffa genom att utnyttja svenskt tersig fördelar ritorium. I överensstämmelse med de förpliktelser som neutralitetsrätten föreskriver skall om en krigförande kränker eller försöker kränka Sverige svenskt territorium motverka detta med tillgängliga medel. Det militära försvaret skall förhindra att svenskt territorium blir skådeplats for krigsmellan främmande makter, bas för deras militära operationer handlingar eller genomgångsområde för trupp och materiel. Befolkningen skall ges skydd mot verkningarna i Sverige av i omvärlden

insatta stridsmedel.

Rikrlinjerfdr den svenska säkerhetspolitiken 203

8.5 Säkerhetspolitiken om råkar i

Sverige krig

Man kan enligt forsvarsutredningens uppfattning inte bortse från möjligheten av att Sverige. trots alla ansträngningar för att stå utanför. blir indraget i ett framtida krig. l en sådan situation har vår politik misslyckats. Alla tillgängliga resurser måste härvid koncentreras på ett kraftfullt försvar och på en politik som leder till bevarandet av landets frihet. Även under ett krigstillstånd måste de politiska medlen utnyttjas för att bidra till att kriget kan föras till ett sådant slut att vår frihet bevaras. Försvarets förmåga att hindra angriparen från att nå sina syften blir då av väsentlig betydelse för möjligheterna att nå framgång. Ett krig kommer att innebära svåra påfrestningar och umbäranden för hela befolkningen. Särskilt svår blir situationen om kärnvapen eller bakteriologiska (biologiska) och kemiska stridsmedel skulle komma till användning. Dessa stridsmedel ger sådana möjligheter till förstörelse att statsledningen skulle kunna ställas inför situationen att väga landets självständighet mot befolkningens överlevnad. Även om delar av landet skulle gå förlorade skall motståndet fortsättas så att angriparen så långt möjligt förhindras att utnyttja landet för sina syften. Detta motstånd är ett uttryck för folkets levande vilja till självförsvar och till försvar av rätten att fortleva i ett fritt land. En angripare skall alltid tvingas räkna med ett aktivt motstånd i olika former. Detta kan vara av betydelse redan i angriparens överväganden om fördelar och uppoffringar i samband med ett angrepp mot Sverige. Motståndets yttersta mål är landets fullständiga befrielse och fortbestånd som fri nation.

8.6 for totalförsvaret

Målsättning

I enlighet med förslag från 1970 års försvarsutredning fastställde statsmakterna år 1972 en ny målsättning för totalförsvaret. Den har följande lydelse: I. Totalförsvaret är en hela svenska folkets angelägenhet och skall bygga på medborgarnas personliga insatser. som för vapenföra manliga medborgare grundas på allmän värnplikt. Det skall ge uttryck för vår vilja att bevara landets frihet. 2. Totalförsvaret skall vara så förberett för kriget att det verkar fredsbevarande. Det skall därför ha sådan styrka, sammansättning och beredskap att ett angrepp mot Sverige fordrar så stora resurser och uppoffringar samt

tar så lång tid att de fördelar som står att vinna med angreppet rimligen

inte kan bedömas värda insatserna. Totalförsvaret skall snabbt kunna höja beredskapen och utveckla full styrka. Totalförsvaret skall vara så utformat att det kan motstå skilda angreppsformer och verka i olika militärpolitiska lägen. Totalförsvaret skall vara så utformat att resurser kan avdelas för svenskt deltagande i Förenta Nationernas verksamhet i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet.

204 Riktlinjer/ör den svenska säkerhetspolitiken

3. Under fredstid och under krig mellan främmande makter varunder Sverige är neutralt skall försvarsmakten avvisa kränkningar av vårt territorium. Civilförsvaret jämte andra berörda grenar av totalförsvaret skall vidta åtgärder för att skydda befolkningen mot skadeverkningar på grund av krig i vår omvärld. Det ekonomiska Försvaret skall bidra till att trygga vår försörjning om vårt land blir hänvisat till egna forsörjningsresurser på grund av i vår omvärld inträffade konflikter. 4. lnvasionsförsvar skall vara försvarsmaktens viktigaste uppgift. Om Sverige utsätts för angrepp skall försvarsmakten möta detta och i det längsta förhindra att angriparen får fast fot på svensk mark. I varje del av landet skall bjudas segt motstånd, om så erfordras även i form av det fria kriget. Civilförsvaret skall skydda befolkning och egendom mot skador av fientliga anfall samt rädda överlevande vid sådana anfall. Folkförsörjningen i vidaste bemärkelse skall tryggas genom det ekonomiska försvaret. En fast försvarsvilja skall vidmakthållas och varje försök att undergräva vår motståndsanda och tilltron till vår förmåga att motstå angreppet skall motverkas genom psykologiskt försvar. Sjukvård, socialvård, polisväsende. kommunikationer samt annan samhällelig verksamhet skall anpassas med hänsyn till inriktningen av de samlade försvarsansträngningarna. 5. Totalförsvarets olika delar skall samverka och understödja varandra i syfte att nå största möjliga försvarseffekt.

Försvarsutredningen anser att denna målsättning alltjämt bör gälla som en allmän politisk manifestation.

sou 1976:5

9 för

Riktlinjer totalförsvarets fortsatta

utveckling

9.1 Grunder

Av grundläggande betydelse för totalförsvarets fortsatta utveckling är be-

dömningar av de hot av

olika slag som vårt land kan komma att ställas

inför. Sådana bedömningar har redovisats i tidigare kapitel. Trots alla ansträngningar att nå konkreta nedrustningsresultat och att öka den internationella säkerheten fortfarande föreligger risk för krig eller andra typer av konflikter också i Europa. Dessa kan på olika sätt komma att beröra Sverige. Som utredningen tidigare redovisat kan vår säkerhet komma att utsättas för allvarliga påfrestningar genomom hot och påtryckningar. ekonomisk aggression eller militära angrepp samt genom följdverkningarna av krig och kriser i omvärlden. Dessa situationer kan medföra eller avbrott reduceringar i importen av för oss nödvändiga varor under lång tid. vilket även inom många områden påverkar vår inhemska produktion. Under krig i vår närhet kan av krigförande insatta stridsmedel påverka även vårt land. Främst gäller detta risken för radioaktivt nedfall eller drivande gas vid insats av ABC-stridsmedel. Krig i vår närhet kan även medföra avsiktliga eller oavsiktliga kränkningar från krigförandes sida av vårt territorium. Utredningen har i tidigare kapitel redovisat förslag till säkerhetspolitiska mål samt till den roll totalförsvaret bör spela i säkerhetspolitiken. Det främsta medlet för att nå det säkerhetspolitiska målet är den svenska alliansfria politiken i fred syftande till neutralitet vid krig i omvärlden.

För att den svenska säkerhetspolitiken skall vara trovärdig och realistisk

fordras vid sidan av andra säkerhetspolitiska medel stödet av ett tillräckligt starkt totalförsvar. Genom att hot av flera olika typer kan riktas mot oss måste totalförsvaret vara allsidigt sammansatt. Sådana brister i totalförsvaret. vilka skulle kunna tolkas som avsikt att söka hjälp, får ej förekomma. Totalförsvaret skall ha sådan styrka. sammansättning och beredskap samt vara så väl förberett för krig att ett angrepp mot Sverige skulle fordra så stora resurser och uppoffringar samt så lång tid att de fördelar en angripare kan vinna med angreppet inte rimligen kan bedömas värda insatserna. Därigenom blir vårt försvar krigsavhållande vid konflikter och i vidare mening ett viktigt stöd för vår säkerhetspolitik. Utredningen har tidigare redovisat olika situationer som kan leda till att vi blir indragna i krig. Om en konflikt i Europa utvecklas till att omfatta

206 Riktlinjer/ör totalförsvaretsfortsatta utveckling SOU l976:5

även militärt angrepp på Sverige bedömer försvarsutredningen att ett sådant angrepp inte motiverar en första insats av ABC-stridsmedel mot oss. Varaktigheten av ett krig med konventionella stridsmedel är det svårt att uttala sig om. Försvarsutredningen bedömer emellertid att vi bör förbereda oss på att ett konventionellt krig i Europa kan få lång varaktighet. Om kriget i övrigt förs med ABC-stridsmedel kan sådana vapen komma att sättas in mot mål i Sverige. Vårt land innehåller inte områden av primärt strategiskt intresse för stormaktsblocken. Kontrollen av sådana områden i vår närhet förutsätter inte nödvändigtvis kontroll av svenskt område. Däremot kan svenskt territorium beröras i samband med operationer syftande till att nå kontroll över för stormaktsblocken viktiga områden på Nordkalotten, Skandinaviens västkust

och vid Östersjöutloppen. För vårt vidkommande kan därvid främst norra

och södra Sverige samt västkusten komma att beröras av sådana operationer. En angripare kan även tänkas eftersträva en utvidgad kontroll över vårt land, varvid Mellansverige, Gotland och andra delar kan komma att bli viktiga mål. Beroende på angriparens syften kan de militära operationerna medföra samtidiga angrepp mot vårt land i flera än en riktning. Totalförsvaret bör vara så uppbyggt och organiserat att det är en hela folkets angelägenhet. Framtida krig och kriser kommer att på olika sätt beröra hela samhället och hela befolkningen. Därav följer enligt utredningens mening att totalförsvaret och dess olika delar skall betraktas som delar av samhället och att det bör eftersträvas att öka samordningen mellan totalförsvarets olika funktioner i samhället. inom många områden bedömer utredningen att integration eller samordning mellan bl a militära och civila funktioner kan utvecklas ytterligare. Härigenom kan en förbättrad eller bibehållen effekt erhållas till oförändrade eller lägre kostnader för samhället. Grundläggande för försvarsplaneringen bör vara att ett ansvar i fred om möjligt bör behållas även i krig. I den svåra situation då samhället skall omställas för kris eller krig måste ändringar i ledningsforhållanden. organisation och arbetssätt i så stor utsträckning som möjligt undvikas. Ett i högre grad kontinuerligt ansvar vid övergång till krigsorganisation skulle enligt utredningens mening även bidra till att ytterligare befästa totalförsvarsidéns förankring i samhället. Till frågan om samordning och integration inom totalförsvaret avser utredningen senare återkomma. Av största betydelse är att varje medborgare allt efter sin förmåga bereds tillfälle att bidra till landets försvar. Detta tillgodoses enligt utredningen bäst om vårt totalförsvar även i fortsättningen bygger på den allmänna värnplikten, civilförsvarsplikten och andra former för tjänstgöringsskyldighet. För att ytterligare förankra totalförsvarsidén i samhället är de olika folkrörelserna av stor betydelse. inte minst bör framhållas de insatser som görs i de olika frivilliga försvarsorganisationerna. Olika former av obligatorisk och frivillig tjänstgöring ger en god personaltillgång för vår krigsorganisation och säkerställer totalförsvarets behov av kunnig personal. l detta sammanhang vill försvarsutredningen anföra att en översyn bör ske av våra personaltillgångars utnyttjande inom totalförsvaret. Samtidigt bör bl a den lagstiftning som reglerar tjänstgöringsskyldigheten inom olika delar av totalförsvaret i krig överses. Den allmänna värnplikten är av största betydelse för försvarsviljan och

Riktlinjer/ör roralförsvaretsfortsarra utveckling 207

för att manifestera vår vilja att säkra landets trygghet mot yttre hot. Vidare tillvaratas därigenom samhällets stora civila tillgångar av organisationsförmåga och fackkunnande. Den allmänna värnplikten möjliggör en värdefull växelverkan mellan civil och militär verksamhet. Det militära försvaret blir genom värnplikten en naturlig del av samhället. Detta förutsätter dock att utbildning och tjänstgöring i Försvaret genomförs på sådant sätt att positivt gensvar erhålls från anställd personal och värnpliktiga samt att de får förtroende för sin egen och försvarets förmåga att lösa sin uppgift i krig. l detta sammanhang vill försvarsutredningen anföra att en allsidig information om säkerhetspolitiken och totalförsvaret är angelägen. De geografiska förhållandena i vån land och dess närmaste omgivningar ger goda betingelser för att genomföra ett effektivt försvar. Det svenska samhället och dess resurser är vidare i flera avseenden en förutsättning för säkerhetspolitiken och totalförsvaret. Ekonomisk styrka, hög industrikapacitet, viktiga råvaror, effektivt jordbruk och en befolkning med hög utbildningsnivå och utan större inre motsättningar är betydelsefulla faktorer för möjligheterna till motstånd mot yttre hot. En inom flera områden hög grad av självförsörjning utgör en god grund för uthållighet vid krig och avspärrning. lnom ett antal väsentliga områden är vi dock i varierande grad beroende av import. Detta måste föranleda särskilda åtgärder, vilka behandlas närmare i det följande. samhällsutvecklingen leder till förändringar inom många områden. I flera avseenden medför detta att samhällets sårbarhet ökar, i andra att grunden för ett effektivt försvar förbättras. I krig blir frågan om nationell överlevnad den viktigaste. Genom den ökade lojalitet och offervillighet som kampen för vårt oberoende förutsätter bedöms därför betydande begränsningar kunna göras inom flera försörjningsområden. Det förhållandet att vårt totalförsvar har en klar inriktning mot försvar av det egna landet ger stora möjligheter att vid dess uppbyggnad utnyttja våra naturliga forsvarsbetingelser och vån samhälles styrka. Försvarsutredningen understryker vikten av att dessa fördelar utnyttjas vid utformningen av vårt framtida totalförsvar. samhällsutvecklingen styrs huvudsakligen av befolkningens fredstida behov, varför vårt totalförsvar måste anpassas till denna utveckling bl a genom sådana försvarsåtgärder som kompletterar det fredstida samhällets tillgångar. Försvarsutredningen finner det dock väsentligt att i samhällsplanering och genom förande av förändringar i samhället hänsyn även tas till totalförsvarets intressen. Av de olika hot mot vår nationella säkerhet som vi kan komma att utsättas för ställer ett militärt angrepp de största kraven. Enligt utredningens mening bör därför försvar mot militärt angrepp utgöra en viktig utgångspunkt för totalförsvarsplaneringen. Totalförsvarets främsta syfte är att verka fredsbevarande, bl a genom att vid konflikter verka avhållande mot olika former av angrepp. Om ett angrepp trots detta inleds bedöms det vara av avgörande betydelse att inledningsvis sådana resurser - främst militära disponera att totalförsvaret så långt möjligt hinner omställas för krig innan angriparen kan överföra betydande styrkor till svensk mark. Eftersom en sådan omställning tar tid fordras. för att vi inte skall drabbas av ett överraskande angrepp, att vi får förvarning om angreppet. l enlighet med av utredningen föreslagen målsättning för totalförsvaret skall strävan vara att i det längsta förhindra att angriparen får fast fot på svensk mark. vilket enligt utredningens mening fordrar att försvaret, med

utveckling 208 Riktlinjer/ör totalförsvarersjfortsarra

skall kunna föras fullt utnyttjande av våra gynnsamma försvarsbetingelser. med tyngdpunkten i kust- och gränsområdena. Det går emellertid ej att bortse från risken att en angripare lyckas tränga in på djupet av vårt land. Därför ett effektivt och uthålligt måste, om vi ej lyckas hejda angriparen, motstånd kunna göras i organiserade former i varje del av landet även inom alla möjligheter skall utnyttjas att återta av angriparen tagna delar, varvid Ett sådant sätt att genomföra försvaret tillgodoser tagna delar av landet. vår strävan efter landets fonbestånd som fri nation, för vilket statsledningens är av avgörande betydelse. Försvarsutredningen bedömer handlingsfrihet förlustav dessa skäl att vi måste vara beredda att föra ett för angriparen bringande krig under lång tid. Genomförandet av invasionsförsvar kan leda till stridshandlingar inom

stora delar av landet, vilket ställer krav på åtgärder för att skydda och försörja

befolkningen samt i övrigt säkerställa att för samhället och för fortsatt motkan fungera. Utredningen förordar stånd särskilt viktiga samhällsfunktioner mot denna bakgrund att totalförsvaret byggs upp för att vara i vid mening och att särskild uppmärksamhet därvid ägnas åt att åstadkomma uthålligt balans mellan olika försvarsfunktioner. För att kunna fullfölja vår utrikespolitiska linje i situationer som innebär avspärrning, är det av stor betydelse att vi inom landet har sådana tillgångar av förnödenheter och produktionskapacitet att nödvändig försörjning kan upprätthållas. Det är nödvändigt att särskild uppmärksamhet kontinuerligt ägnas åt utvecklingen av vårt näringsliv i syfte att behålla sådan produksom är av särskild betydelse for vårt oberoende och för uttionskapacitet

hålligheten vid avspärrning och krig. För folkförsörjningen i vid mening

måste fredstida produktionskapacitet behållas inom viktiga försörjningsområden. Därutöver måste förberedelser för produktionsomställning göras och av flera typer av förnödenheter. l situationer beredskapslagring genomföras eller oavsiktliga kränkningar av svenskt av här angivet slag kan avsiktliga territorium och luftrum förväntas liksom störningar av svensk sjö- och flygtrafik. Det är därför av stor betydelse att vi disponerar sådana resurser att kan förhindras eller avvisas och vår sjö- och flygtrafik kan kränkningar skyddas. har studerat och övervägt den roll icke-militärt mot- Försvarsutredningen stånd, s k civilmotstånd, skulle kunna tilldelas inom vår säkerhetspolitik. har därvid funnit att medvetet avstående från att förbereda Utredningen ett väpnat försvar i omvärlden torde tolkas som bristande vilja att hävda självständigheten. Den deklarerade utrikespolitiken skulle inte längre framstå som trovärdig. En klar slutsats är därför att civilmotstånd inte kan utgöra till militärt försvar. Utredningen vill emellertid inte något hållbart alternativ utesluta att även icke-militärt motstånd kan ge värdefulla bidrag i det samlade motståndet t ex vid ockupation. Det skulle både kunna göra det svårare att behärska eller utnyttja landet och förorsaka honom för en angripare höga politiska kostnader. Det är utredningens uppfattning att förutsättningarna för och genomförandet av olika former av motstånd såsom fria kriget, motståndsrörelse samt icke-militärt motstånd bör utredas. Därvid bör beaktas att även om icke-militärt motstånd ingår som en del av totalförsvaret kan det visa sig lämpligt att skilja icke-militärt motstånd från militärt försvar ifråga om tid, plats, organisation och i andra avseenden. l en sådan utredning,

Rikrlinjerför toralförsvarersforrsatta utveckling 209

som är angelägen från olika utgångspunkter, bör en bred medverkan säkerställas. Utöver berörda myndigheter bör bl a kommuner och folkrörelser medverka. Det torde emellertid vara nödvändigt att först klarlägga folkrättsliga m fl problem för icke-militära motståndsformer. Först därefter kan fördelning av uppgifter, organisation och planläggning av olika motståndsformer liksom behovet av fredstida förberedelser undersökas. Vår standard när det gäller forskning, utveckling och produktion ger oss goda möjligheter att förse totalförsvaret med tekniskt kvalificerad materiel. Försvarsutredningen anser att stor betydelse måste tillmätas möjligheterna att inom landet disponera kapacitet för utveckling och produktion av sådan materiel. Om dessa möjligheter skall vara för handen erfordras en kontinuerlig och stabil beställningsverksamhet av utveckling och produktion. En sådan stabilitet är även en samhällsekonomisk fördel. Försvarsutredningen är dock medveten om att det av olika skäl kan vara svårt att i framtiden behålla den nuvarande bredden på den inhemska utvecklingskapaciteten. Främst berörs llygplan-, robot- och elektronikindustrin. För övriga områden bedömer utredningen förutsättningarna för fortsatt verksamhet beträffande utveckling och produktion utan större förändringar som gynnsamma. Utredningen återkommer till detta i det följande. För att våra försvarsförberedelser skall vara meningsfulla fordras att totalförsvaret vid ett angrepp hinner omställas för krig. Vi utgår ifrån att ett angrepp på Sverige föregås av politiska och militära förändringar i vår närmaste omvärld. För att dessa skall uppfattas i tid erfordras enligt försvarsutredningens mening en effektiv underrättelsetjänst, varigenom vår insatsberedskap i fred kan hållas låg. Uppmärksamhet bör dock ägnas åt att den tekniska utvecklingen ökar möjligheterna att inleda angrepp överraskande. En hög mobiliserings- och krigsorganiseringsberedskap samt ett administrativt system som möjliggör stegvisa beredskapshöjningar erfordras därför för totalförsvaret. I fred måste beredskap för insats mot kränkningar av vårt territorium och luftrum kontinuerligt upprätthållas. Utredningen vill anföra att vårt försvar inte kan utformas för en situation där en angripare i full utsträckning utnyttjar ABC-stridsmedel mot oss. Våra möjligheter att påverka beslut om insats av sådana stridsmedel är små. skyddsåtgärder inom vårt totalförsvar kan dock minska en angripares benägenhet att utnyttja denna typ av stridsmedel. Försvarsutredningen föreslår därför att, liksom hittills, skyddet mot ABC-stridsmedel inriktas på sådana åtgärder som gör det möjligt att fortsätta försvaret trots insats mot oss av enstaka kärnladdningar eller bakteriologiska (biologiska) eller kemiska stridsmedel i begränsad omfattning. De särskilda kostnaderna för dessa åtgärder skall dock vara måttliga. Den grundläggande skyddsåtgärden är enligt försvarsutredningens mening att ge den enskilde och nationen möjlighet att överleva insats av ABC-stridsmedel. Information om stridsmedlens verkningar samt utbildning i personligt skydd för hela befolkningen är av stor betydelse. Särskilda åtgärder kan även erfordras för att begränsad insats av ABC-stridsmedel inte skall omöjliggöra försörjningen med grundläggande förnödenheter som tex livsmedel. Den osäkerhet som är förenad med bedömningar av bla framtida säkerhetspolitisk och vapenteknisk utveckling medför enligt försvarsutred-

2 10 Riktlinjer .för totalförsvarets fortsatta utveckling

ningens mening dels en risktagning med hänsyn till de svåraste situationerna, dels ett behov av handlingsfrihet vid planering och utveckling av vårt framtida totalförsvar. Denna handlingsfrihet måste innehålla möjligheter att ändra sammansättningen av totalförsvaret, inriktningen av totalförsvarets olika delar och totalförsvarets styrka. Handlingsfriheten är av flera slag. Den avser bl a utbildning av personal och utbyggnad av organisationen. Tillgång på kvalificerat befäl och annan ledande personal liksom tillgång på utbildningsanstalter är en förutsättning för detta. Totalförsvarets krigsorganisation bör vara utformad med hänsynstagande till de möjligheter som föreligger att öka dess styrka och uthållighet genom förbättrad utbildning samt genom tillförsel av materiel. anläggningar och förnödenheter. En bibehållen handlingsfrihet förutsätter att resurser avsätts kontinuerligt för forskning och utveckling samt för att behålla produktionskapacitet inom landet. Försvarsutredningen vill i detta sammanhang påpeka betydelsen av att åtgärder vidtas i fred för att möjliggöra forcerad produktion inom de områden där betydelsefulla resultat kan uppnås inom rimlig tid. Möjligheterna att inom en tidsrymd av två år under vissa förutsättningar Öka de olika totalförsvarsdelarnas styrka har undersökts. De redovisade resultaten visar att endast en mycket begränsad ökning av styrkan är möjlig under angiven tid. Försvarsutredningen har dragit samma slutsats. Det stöd för säkerhetspolitiken som totalförsvaret utgör representeras endast av den vid varje tidpunkt befintliga organisationen och dess innehåll. Försvarsutredningen är emellertid av den uppfattningen att alla möjligheter att förbereda förstärkning av totalförsvaret skall tillvaratas i planering och löpande verksamhet. Under en lång följd av år har stor enighet rått i vårt land om inriktningen av säkerhetspolitiken liksom om behovet av ett efter våra förhållanden starkt totalförsvar. Detta har bl a inneburit att enighet har rått om att årligen avsätta en avsevärd del av samhällsresurserna för försvarsändamål. Fleråriga planeringsramar för försvaret ger stabilitet åt försvarsplaneringen. Försvarsutredningen tillmäter det förhållandet att försvarspolitiken vilar på ett brett folkligt stöd stor betydelse. Försvarsutredningen har tidigare konstaterat att totalförsvaret måste vara allsidigt sammansatt. Genom noggrann avvägning mellan och inom totalförsvarets olika delar skall en balanserad sammansättning uppnås inom

de för totalförsvaret disponibla ekonomiska resurserna. I det föregående har

utredningen konstaterat att ett militärt angrepp i form av invasion utgör det allvarligaste hotet mot vår säkerhet. I en sådan situation kommer det militära försvaret att åläggas den tyngsta uppgiften. Det militära försvaret måste därför utgöra den dominerande delen i totalförsvaret. Det militära försvaret bör utvecklas enligt de riktlinjer som beskrivs i det följande. De olika totalförsvarsgrenarna är beroende av varandra. På grund av krigets krav måste övriga totalförsvarsgrenar anpassas till hur det militära försvaret är avsett att verka i krig. Tänkbara angreppssituationer. den vapentekniska utvecklingen och risken för att hela landet i ökad omfattning kommer att beröras av stridshandlingar ställer krav på civilförsvaret. Detta bör inriktas på att ge befolkningen skydd mot konventionella stridsmedel samt skäligt skydd mot bl a radioaktiv strål-

Riktlinjer/ör totalförsvarets fortsatta utveckling 211

ning vid bostäder och arbetsplatser inom särskilt hotade områden. Den utveckling vårt samhälle genomgår medför i många avseenden en ökad känslighet för störningar. Denna utveckling är i sina huvuddrag internationell och kan medföra att ekonomiska åtgärder i ökad grad utnyttjas för att lösa konflikter. Med hänsyn till detta bedömer försvarsutredningen att ökad uppmärksamhet måste ägnas sådana åtgärder som säkerställer erforderlig försörjningsförmåga vid avspärrning under relativt lång tid. Även förmåga att motstå stridshandlingar och förlust av väsentliga produktionsresurser bör ingå i målen för vår försörjningsberedskap.

Övrigt totalförsvar bör inriktas enligt de allmänna principer som föreslagits

i det föregående. Flera av funktionerna fordrar endast mycket begränsade ekonomiska resurser för beredskapsåtgärder. Totalförsvarets styrka vilar ytterst på medborgarnas vilja att försvara landets frihet och oberoende. Psykologiskt försvar intar därför i flera avseenden en särställning. En funktion som måste ägnas ökad uppmärksamhet är sjukvården i krig och under avspärrning. Den inriktning av totalförsvaret och dess grenar som anges i det följande utgår från vad utredningen anfört rörande såväl uppgifter för totalförsvaret som utvecklingen i omvärlden.

9.2 Det militära försvarets fortsatta utveckling

9.2.1 Grunder Det militära försvarets styrka utgör den viktigaste delen i vårt totalförsvars krigsavhållande förmåga. Möjliga konfliktsituationer, i vilka vårt land kan beröras, har tidigare behandlats varvid utredningen dragit slutsatsen att även om krigsriskerna för vår del på kort sikt måste bedömas som små kvarstår osäkerheter på längre sikt. Av avgörande betydelse för att kunna fastställa omfattningen av våra militära resurser är därför bedömningar av vilka typer av militära angrepp och dessa angrepps styrka som vårt försvar skall kunna möta. Styrkan i det militära försvaret kan inte variera alltför mycket i takt med

tillfälliga säkerhetspolitiska förändringar beroende på den långa tid som er-

fordras bl a for utbildning av personal och anskaffning av viktigare materiel. Försvarsutredningen anser det därför nödvändigt att försvaret har en viss lägsta operativ styrka samtidigt som den långsiktiga beredskapen och hand- Iingsfriheten prioriteras. Härigenom kan tilldelade resurser utnyttjas rationellt och behovet av utgiftsökningar vid tillfälliga kriser i världen minskas. Den styrka en angripare kan avdela i ett angrepp mot oss begränsas genom att huvuddelen av resurserna måste avdelas mot huvudmotståndaren. Angreppets styrka bestäms inte endast av en angripares numerär utan även av kvaliteten hos de styrkor som sätts in. Försvarsutredningen har funnit det rimligt att utgå ifrån att en angripares kvalitet till stora delar förbättras i takt med de tekniska framsteg som gjorts eller kan komma att göras. Hänsynen till huvudmotståndaren bedöms medföra att en angripare måste ålägga sig stor restriktivitet när det gäller att mot oss avdela sina mest

212 Riktlinjer/ör rotallörsvaretsforrsarra utveckling

kvalificerade förband och enheter. Det är därför rimligt att antaga att de resurser som skulle kunna sättas in mot vårt land representerar olika kvalitetsnivåer. En annan faktor som bör tillmätas stor betydelse i vår planering är att en angripare rimligen måste eftersträva att så snabbt som möjligt nå syftet med sitt angrepp dels för att minska risken för att huvudmotståndaren ingriper, dels för att inte längre än nödvändigt binda sina resurser. I enlighet med den målsättning för totalförsvaret som tidigare redovisats skall försvar mot invasion vara försvarsmaktens huvuduppgift. Uppgiften innebär främst att i det längsta förhindra att en angripare får fast fot på svensk mark samt att så länge som möjligt förhindra att en angripare kan utnyttja vårt land eller delar därav för sina syften. Ett militärt angrepp mot vårt land kan planläggas som invasion över landgräns eller över havet mot vår kust. l kombination härmed kan luftlandsättningsoperationer bli aktuella. Överbefälhavaren har i perspektivplanen redovisat sin syn på invasionsförsvarets genomförande. Försvarsutredningen delar i huvudsak detta synsätt och har kommit till uppfattningen att försvaret skall föras som ett djupförsvar. Stridskrafterna skall kunna utnyttjas med tyngdpunkten i kust- respektive gränsområdena så att våra naturliga försvarsbetingelser tillvaratas. De fördelar som ligger i att vårt land till stora delar omges av hav bör utnyttjas för att vid kustinvasion tillfoga en angripare förluster under transporterna mot vårt land. Uppbyggnaden av det militära försvaret bör innefatta ett i förväg förberett försvar av områden och platser som är viktiga för en angripare, såsom hamnar. flygfält. landstignings- och luftlandsättningsområden samt gränsövergångar. Beroende på vån lands stora yta och de stora avstånden mellan tänkbara invasionsriktningar ñnner utredningen att delar av försvarsmakten måste ha sådan rörlighet, att kraftsamling kan ske till aktuella invasionsriktningar och att stridskrafterna där snabbt kan komma till verkan. En angripare bör inför en kustinvasion tvingas till en tidsödande förbekämpning av vårt försvar så att förberedelser för fortsatt försvar hinner vidtas i aktuella riktningar. En angripares luftlandsättningsoperationer bör enligt utredningens uppfattning mötas redan under tilltransporten. Inom av luftlandsättning särskilt hotade områden bör förband kunna utgångsgrupperas för snabb insats. Utredningen finner det angeläget att understryka att de militära resurserna utformas så att vi vid behov med god effekt under lång tid kan fortsätta försvaret mot en angripare som lyckas tränga in i landet. Samtidigt härmed skall motstånd i alla former kontinuerligt kunna genomföras inom av angriparen tagna områden och operationerna fortsätta till sjöss och i luften. För att avhålla en angripare från ett överraskande angrepp bör snabbt tillgängliga sjö- och flygstridskrafter samt snabbmobiliserade markstridsförband jämte hemvärn kunna disponeras för sådana insatser att vår mobilisering i övrigt kan genomföras. För att kunna möta ett överraskande angrepp bör det militära försvaret som hittills utformas så att det i huvudsak är stridsdugligt omedelbart efter

Riktlinjerför totalförsvaretsforrsarra utveckling 213

en snabbt genomförd mobilisering. Mobiliseringsorganisationen bör ges god motståndskraft mot sabotage samt mot inledande bekämpning genom luften. Utbildningen i fred bör vara så organiserad att förband så långt möjligt finns tillgängliga för insats i olika delar av landet. Utredningen vill i detta sammanhang anföra att den långsiktiga beredskapen i form av utbildning av personal och anskaffning av organisationsbestämmande materiel bör prioriteras. Det innebär att verksamheten inom försvarsmakten under fredsförhållanden även framgent främst inriktas på att utbilda personal och anskaffa materiel. Mot denna bakgrund och under förutsättning att vi har en effektiv underrättelsetjänst kan insatsberedskapen för huvuddelen av det militära försvaret hållas låg. Frågan om uthållighet i totalförsvaret behandlas i andra sammanhang i detta betänkande. Försvarsutredningen vill dock understryka att frågan om uthållighet i det militära försvaret innefattar ett flertal faktorer. Av grundläggande betydelse är att försvaret innehåller ett stort antal stridande förband. varigenom bl a förband kan avlösas för reorganisering. God tillgång på personal möjliggör att förbandens stridsvärde kan upprätthållas genom att förluster ersätts. En till antalet förband anpassad bas-och underhållsorganisation innehållande bl a reparationsresurser och erforderlig tillgång på förnödenheter såsom ammunition, drivmedel och livsmedel är en förutsättning for att förbandens materiella uthållighet skall säkerställas. Dessa olika faktorer bör vara i balans med förbandens totala stridsuthållighet. Då forbanden ej längre kan lösa primärt avsedda uppgifteri invasionsförsvaret skall de kunna övergå till annan typ av strid. l sista hand skall forbanden eller dess personal i mindre grupper kunna övergå till fria kriget. Försvarsutredningen har funnit att här angivna faktorer måste beaktas vid bl a organisation och utrustning av förband samt i utbildning så att det militära försvaret motsvarar tidigare angiven inriktning på ett uthålligt motstånd. Om krig pågår i vårt närområde måste militära resurser utnyttjas för att förebygga och avvisa kränkningar av vårt terriorium samt for att skydda flyg- och sjötrafik mellan olika delar av landet. För detta ändamål erfordras främst- sjö- och flygstridskrafter. Utredningen anser emellertid att dessa behov ej bör föranleda anskaffning av särskilda enheter. Neutralitetssituationens behov bör tillgodoses med förband och enheter som anskaffas utgående från invasionsförsvarets behov. Våra försvarsbetingelser och vårt samhälles utveckling har tidigare redovisats. samhällsutvecklingen innehåller delar som kommer att ge ytterligare möjligheter att förbättra försvarets kapacitet. Utredningen är angelägen understryka att alla möjligheter bör utnyttjas att i krig behålla viktiga civila funktioner i samhället och låta dessa fylla även militära understödsbehov. För att försvaret skall ha så god effekt som möjligt med tilldelade resurser är det nödvändigt att från här angivna utgångspunkter söka nå balans mellan det militära försvarets olika delar och funktioner. God samlad effekt förutsätter även enligt försvarsutredningens mening en långt gående samordning och samverkan mellan det militära försvarets olika delar liksom mellan detta och övriga delar av totalförsvaret. Sedan åtskilliga år medverkar Sverige med bl a militära resurser i Förenta Nationernas fredsbevarande verksamhet. Utredningens uppfattning är att

214 Riktlinjer _ för totalförsvarets _ fortsatta utveckling

försvarsmakten även i fortsättningen skall kunna avsätta resurser för svenskt deltagande i denna verksamhet i syfte att bidra till att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Detta fordrar fortlöpande förberedelser.

9.2.2 Inriktningen av det militära ,försvarets planering Under senare år har kostnaderna för såväl försvarsmateriel som personal ökat starkt. Detta förhållande medför särskilda problem för försvarsplane-

ringen. En utveckling av detta slag är internationell och har medfört eller

kan komma att medföra i många fall avsevärda strukturförändringar i andra länders försvarsorganisationer. Tekniska prestanda på vår försvarsmateriel måste fastställas utgående från att den materiel som vi utrustar våra förband med måste ge förbanden möjligheter att lösa sina uppgifter. Kostnadsutvecklingen på viss teknologiskt avancerad materiel medför dock att antalet enheter av vissa vapensystem minskar. Ett sätt att möta kostnadsutvecklingen är att låta hela

funktioner utgå ur organisationen. Detta skulle dock medföra dels luckor

i vårt försvarssystem, dels minska vår handlingsfrihet inför framtiden. Därför har försvarsutredningen dragit slutsatsen att kvaliteten på förbandens utrustning bör differentieras så att allsidigheten i stort i vårt försvar bibehålls. Utrustningen för vissa förband bör således förbättras i takt med utvecklingen i omvärlden, medan andra förband kan utrustas med mindre kostnadskrävande vapensystem. Utredningen har tidigare redovisat våra försvarsbetingelser och en angripares tänkbara mål för militära angrepp och därvid pekat på vårt lands stora yta, långa kuster och gränser, det stora avståndet mellan tänkbara invasionsriktningar samt riskerna för luftlandsättningar. Enligt utredningens mening innebär detta att ett stort antal förband bör ingå i vår krigsorganisation för att utgångsgruppering skall kunna ske av förband i alla hotade riktningar samt för att säkerställa uthålligheten. l detta sammanhang vill utredningen påpeka möjligheten att behålla äldre materiel i organisationen längre tid än som från början var avsett så länge den med måttliga underhållskostnader ger väsentliga tillskott till den samlade stridseffekten. l en del fall kan det vidare med hänsyn till handlingsfriheten visa sig lämpligt att behålla en existerande organisation med reducerad eller äldre materiel. Detta förutsätter dock dels att förbanden kan utnyttjas för viktiga krigsuppgifter med befintlig utrustning, dels att förstärkning av materielen kan ske inom rimlig tid. De snabbt ökande kostnaderna för anställd personal är en av orsakerna till att fredsorganisationens andel av de disponibla resurserna tenderar att öka. Försvarsutredningen är därför angelägen understryka att kraftfulla åtgärder måste vidtas för att reducera kostnaderna för fredsorganisationen så långt som möjligt utan att handlingsfriheten att variera krigsorganisationens omfattning och kvalitet beskärs i alltför hög grad. Syftet med dessa åtgärder är att kunna öka den andel av de samlade resurserna som avsätts för krigsorganisationen. I detta sammanhang finner utredningen det även angeläget att inom krigsorganisationen prioritera de stridande förbanden. Därvid bör, utan att balansen inom systemen äventyras, minsta möjliga resurser avsättas för främst lednings- och underhållsdelar.

Riktlinjer/ör roralförsvarersforrsarta utveckling 215

Utredningen beskriver i det följande den inriktning som utredningen funnit bör läggas till grund för Försvarsmaktens fortsatta utveckling. Därvid anges i vissa fall områden där ytterligare underlag erfordras.

M arksrridsförband Markstridsförbanden skall i samverkan med sjö- och flygstridskrafterna lösa olika typer av stridsuppgifter under avvärjningsstrid i gräns- och kustområdena. De skall även, om detta blir nödvändigt, kunna fullfölja striden på djupet av vårt territorium. Vissa förband skall avses för strid även inom av en angripare tagen del av vårt land. bokalförsvarsförband och fasta kustartilleriförband avses främst för uppgifter i form av försvar av bl a gränsövergångar, hamnar, flygfält och kuststräckor lämpade för landstigning. De förbanden - främst brigader och rörliga kustartilleriförband - skall rörliga kunna kraftsamlas till aktuella invasionsriktningar. varefter de skall kunna anfall i samverkan med övriga stridskrafter. För ledning, ungenomföra derstöd och underhåll ingår i krigsorganisationen särskilda förband. Genom tidigare beslut kommer ett antal av brigaderna att förses med nytt artilleri och luftvärn samt nya bandpansarvärnsförband och terrängfordon. Förnyelse pågår vidare av delar av det fasta kustartilleriet. Överbefálhavaren har i perspektivplanen i de olika handlingsvägarna inplanerat ett varierande antal brigader av olika typer, skytte- och infanteriregementen samt olika typer av fristående pansar- och infanteribataljoner. Försvarsutredningen vill i detta avseende anföra att inriktningen för våra brigader bör vara att de ges en sådan kvalitetsnivå att de med utsikt till framgång kan genomföra avsedda stridsuppgifter. Stor uppmärksamhet bör dock ägnas åt avvägningen mellan kvalitet och kvantitet. Utredningen är av den uppfattningen att avvägningen mellan kvalitet och kvantitet bör göras så att antalet av de mest kvalificerade förbanden kan hållas relativt högt. Överbefálhavaren föreslår organiserandet av infanteriregementen av vad som hittills kallats skytteregementen. Utredningen biträder överbefálhavarens förslag att införa en förbandstyp som till sin organisation ansluter till brigaden men vars uppgifter är begränsade i förhållande till brigaderna. Med hänsyn till de principer som avses för denna förbandstyp avseende utbildning, stridsuppgifter och handlingsfrihet för övergång till brigad anser utredningen att denna förbandstyp bör hänföras till samma kategori av förband och ges en annan benämning än skytteregemente eller insom brigaderna fanteriregemente. Överbefálhavaren har betonat betydelsen av effektiva förband och vapen för bekämpning av en angripares stridsfordon bl a genom att föreslå utveckling av pansarvärnsrobotar. Utredningen är angelägen understryka pansarvärnsfunktionens stora betydelse samt att effektiva pansarvärnsvapen bör ñnnas i alla stridande förband. Överbefälhavaren har vidare föreslagit en utökning av antalet fristående bataljoner och lokalförsvarsförband genom att utnyttja sådana resurser som frigörs genom minskning av bl a antalet lednings-, och underhållsförband. Utredningen har funnit att det för försvaret av vårt territorium är väsentligt att disponera ett stort antal förband så att ett uthålligt försvar kan byggas upp i alla hotade riktningar samt uthålligt motstånd göras inom av en angripare

Riktlinjer/ör totalförsvaretsforrsalta utveckling

tagna delar av landet. Detta är även enligt utredningens mening en förutsättning för att på bästa sätt kunna utnyttja de olika typerna av brigader. Utredningen biträder därför överbefálhavarens förslag om en utökning av antalet stridande förband. Beträffande kustartilleriförbanden har överbefälhavaren bl a föreslagit att anskaffning av lätt fast kustartilleri och ny materiel till rörliga kustartilleribataljoner påbörjas. Försvarsutredningen har funnit behov av att disponera rörliga förband för att i vissa operationsriktningar kunna förstärka kapaciteten för bekämpning av sjömâl.

Övenøatrensrrids/örband

Övervattenstridsförbanden omfattar olika ytattackförband, helikopterförband samt min- och minröjningsförband. Förbanden skall genom anfall mot en angripares sjötransportmedel och sjöstridskrafter och genom miförsvåra neringar anfall över havet. De skall även skydda vår sjöfart och övriga förflyttningar till sjöss samt medverka i övervakning och incidentberedskap. Förbanden skall snabbt kunna sättas in i olika områden och riktningar. För övervattenstridsförbanden är antalet förband av grundläggande betydelse. De enskilda enheterna måste emellertid också tillförsäkras en sådan teknisk kvalitet att enheterna kan ge avsedd effekt i invasionsförsvaret. Försvarsutredningen har funnit att detta kan lösas genom en differentiering av kvaliteten. Detta överensstämmer med den syn på avvägningen mellan kvalitet och kvantitet som överbefälhavaren redovisar i perspektivplaneringen. lnom ytattackförbanden utgör ytattackflottiljerna respektive patrullbåtsförbanden exempel på en sådan differentierad syn. Vid val av kvalitet måste hänsyn tas till utvecklingen i omvärlden. l syfte att förbättra de mest kvalificerade ytattackenheternas möjligheter att möta en angripare på likartade villkor föreslår överbefälhavaren anskaffning av sjörobot med medellång räckvidd. Sådan sjörobotanskaffning finns inplanerad i samtliga handlingsvägar. Vidare har planerats att viss modifiering av robotarna sker inom landet. anser att den kvali- Försvarsutredningen tetsförbättring av ytattacktlottiljerna, som en anskaffning av sjörobot syftar till, är angelägen och bör genomföras. Ytattackflottiljerna utgör de slagkraftigaste av övervattenstridsforbanden. De i tlottiljerna ingående enskilda förbandens effekt förstärks genom att förbandens insatser sker samlat och samordnat inom och även mellan flottiljerna. Genom att ytattackflottiljerna snabbt kan omgrupperas och i sig har den ledningskapacitet, som erfordras för den taktiska ledningen till sjöss, kan de sättas in var som helst längs våra kuster. Förutsättningar bör skapas så att de kvalificerade ytattackforbanden även i framtiden kan uppträda i llottiljförband. Sedan fregatterna utgått ur organisationen kommer utbåtsjaktfunktionen att tillgodoses av helikoptrar samt jagare så länge dessa kvarstår i organisationen. För jagarnas vidkommande är ubåtsjaktuppgiften dock endast en andrahandsuppgift. Försvarsutredningen anser att särskilda militära resurser inte skall anskaffas för skydd av import- och exportsjöfart. Skydd

Rikrlin/erg /ör totalförsvarets_ fortsatta utveckling 2 l 7

skall dock kunna ges kustsjöfart och transporter till och från Gotland. Sådant skydd bör i framtiden lämnas av enheter som primärt avses för andra uppgifter. Överbefälhavaren har i de tre högsta handlingsvägarna planerat in vissa särskilda medel för att behålla ubåtsjaktkapaciteten. För uppgiften att upptäcka och bekämpa ubåtar bör avses helikoptrar som är utrustade för ubåtsjakt i samverkan med övervattensfartyg. Minkrigforing ingår som en viktig del i invasionsforsvaret. Alla örlogsfartyg bör ges förmåga att ta ombord och fálla minor. Speciella fartyg med stor minkapacitet. i de flesta fall civila fartyg, utnyttjas för att säkerställa utläggning av större mineringar. Av beredskaps- och utbildningsskäl erfordras i fred ett begränsat antal speciella minfartyg. Skyddet mot en angripares minkrigföring ställer krav på att minröjningsförbanden kan verka längs hela vår kust. Även for minröjningsförbanden tillgodoses kravet på antal förband genom att civila fartyg tas i anspråk. De kvalitativa kraven på minröjningsresurserna säkerställs genom särskilt anskaffade fartyg. De planerade minjaktfartygen tillgodoser detta krav. Försvarsutredningen anser att den nuvarande inriktningen av minröjningsförbanden bör gälla och att anskaffningen av minjaktfartygen bör fullföljas. Sammanfattningsvis vill försvarsutredningen beträffande övervattenstridsförbanden anföra att den nuvarande inriktningen - mot lätta enheter for kustnära insatser i invasionsförsvaret - är lämplig och bör gälla.

Fiärrstridsp/örband

Fjärrstridsförbanden omfattar attackflyg- och ubåtsforband. De skall utanför vår kust kunna anfalla främst en angripares tonnage för trupp- och underhållstransporter och därigenom reducera en angripares styrka. Fjärrstridsförbanden utgör sålunda den främre delen av vårt djupförsvar. Ubåtsförbanden skall även kunna utföra minering på stort avstånd från vår kust. Attackflygförbanden skall i samband med försvar mot en gränsinvasion kunna anfalla mål av olika slag även på stort avstånd framför våra förband. Attackllygförbanden skall även kunna insättas mot en angripares luftlandsättningsföretag samt användas för direkt understöd av markstridsförband. Det senare är de lätta attackförbandens huvuduppgift.

l krigsorganisationen ingående attackflygförband är under ombeväpning

till flygplan AJ 37 Viggen. I krigsorganisationen ingår även ett antal lätta attackförband utrustade med skolflygplan Sk 60. l ubåtsförbanden ingår olika typer av ubåtar med varierande åldersläge. Ett antal av de ubåtar som faller for åldersstrecket kommer att ersättas med ubåt A 14. Det totala antalet ubåtar kommer successivt att minska. l perspektivplan för det militära försvaret har överbefálhavaren för framtida ersättning av attackflygplan AJ 37 Viggen aktualiserat en vidareutveckling av jaktversionen JA 37 Viggen syftande till att ge detta flygplan utökad attackförmåga. En vidareutvecklad JA 37 Viggen - kallad A 20 - har av överbefälhavaren inplanerats i alla handlingsvägar utom den lägsta.

218 utveckling Riktlinjer/ör totalförsvarets_forrsarta

Överbefälhavaren har vidare förslagit att utveckling skall påbörjas av ett nytt lätt attackflygplan benämnt B3LA. Detta skall även kunna användas som skolllygplan. Flygplanssystemet B3LA har av överbefälhavaren inplanerats endast i de tvâ högsta handlingsvägarna. Försvarsutredningen har efter sina överväganden funnit att det även i framtiden är betydelsefullt att kunna anfalla en angripares invasionsstyrkor utanför gräns och kust. Attackllygförbanden kan genom sin stora rörlighet snabbt sättas in i varierande riktningar. Utredningen förordar att en vidareutveckling av JA 37 Viggen - flygplan A 20 - genomförs. Av stor betydelse för attackllygförbandens förmåga är bassystemet samt llygplanens beväpning. Robotar och andra precisionsstyrda vapen torde i framtiden genom den tekniska utvecklingen kunna öka attackflygförbandens stridseffekt. Det är enligt utredningens mening nödvändigt att ägna dessa frågor ökad uppmärksamhet. Framtida behov av skolflygplan kan tillgodoses på olika sätt. Flera ambitionsnivåer är möjliga för sådana flygplan. Utredningen vill understryka att vid val av flygplantyp skall utgångspunkten vara att flygplanen med lämplig beväpning skall kunna organiseras för uppgifter i krig i lätta attackdivisioner på det sätt som sker med de skolflygplan som idag disponeras. Förberedelser för anskaffning av flygplan för utbildningsändamål kan kornma att behöva äga rum parallellt med motsvarande arbete avseende system A 20. Överbefälhavaren har i alla handlingsvägar inplanerat ersättning för ett antal äldre ubåtar genom anskaffning av ubåtar av typ A 17. Försvarsutredningen har funnit skäl för att även i framtiden disponera ubåtsförband i invasionsförsvaret. Utredningen anser därför att möjligheterna att utveckla och tillverka ubåtar inom landet bör behållas.

Luâförsvars/örband Luftforsvarsförbanden omfattar jakt-. luftvärnsrobot- och luftvärnsförband samt stridslednings- och luftbevakningsförband. Luftförsvarsförbanden skall försvåra en angripares flygkrigföring mot vårt land. De skall därvid skydda våra övriga stridskrafter samt för totalförsvaret viktiga områden och anläggningar. Av särskild betydelse är att förhindra eller försvåra en angripares luftlandsättningsoperationer. En fråga av största betydelse är luftförsvarets utformning och omfattning i ett längre tidsperspektiv. I överensstämmelse med grundtankarna i 1972 års försvarsbeslut förordar utredningen att denna funktion även i framtiden bör ingå som en väsentlig del av det militära försvarets krigsavhållande förmåga. Vid utformningen av vårt luftförsvar är det av stor betydelse att med utgångspunkt i förbandens åsyftade verkan noga pröva avvägningen mellan jaktllyg och luftvärn. I detta sammanhang bör även passiva motåtgärder såsom skyddsrum och maskering beaktas. Ett effektivt fungerande jaktflyg med en uthållig basorganisation torde även i framtiden utgöra ett viktigt bidrag till de samlade försvarsansträngningarna. Förjaktförbanden erfordras en miniminivå på ingående materiel och utrustning såväl kvalitativt som kvantitativt. Handlingsväg 3 i överbefälhavarens perspektivplan möj-

Riktlinjer för totalförsvarets _ fortsatta utveckling 2 l 9

liggör en begränsad utvidgning av anskaffningen av JA 37 Viggen i förhållande till nu gällande planering. ställningstaganden till frågan om utveckling för anskaffning av ersättning till JA 37 Viggen är ännu inte förestående. Med hänsyn till den långsiktiga karaktären av olika åtgärder beträffande anskaffningen av flygmateriel önskar dock utredningen i detta sammanhang anföra följande. Anskaffning av jaktflygplan (jaktattackflygplan) for 1990-talets behov kan licenstillverkning av i utlandet konstruerat flyggrundas på egen utveckling, plan eller direktköp av utländskt flygplan. Möjligheterna att under 1980-talet inom landet påbörja utveckling av jaktflygplan (iaktattackflygplan) påverkas av ställningstagandena beträffande anskaffning av attackflygplan och skolflygplan. Mot bakgrund av i det föregående redovisade ställningstaganden beträffande finner utredningen att ett kompletterande unattackflygförband derlag för fortsatta överväganden rörande luftförsvarets framtida utformning erfordras. Detta underlag, som bör redovisas genom överbefälhavarens förbelysa de anskaffningsmöjligheter för jaktflygplan och sorg. bör översiktligt andra komponenter i luftförsvaret for behoven under 1990-talet som föreligger. Vad utredningen nedan anför ifråga om luftvärnsrobotar bör även översiktligt belysas i detta sammanhang. De fördelar som ligger i anskaffning grundad på egen utveckling bör ingå i underlaget. Beträffande jaktflygplan (jaktattackflygplan) bör alternativet licenstillverkning i Sverige av ett i utlandet konstruerat flygplan belysas särskilt. Bl a bör operativa faktorer samt tidsförhållandena vid ersättning av JA 37 Viggen översiktligt beskrivas. l krigsorganisationen ingår idag även luftvärnsrobotförband utrustade med robotar av typ robot 67 Hawk och robot 68 Bloodhound. De senare förbanden kommer inom kort att vara avvecklade. Beträffande förband utrustade med robot Hawk har föreslagits ett moderniseringsprogram syftande till att bibehålla förbanden operativa till åtminstone början av l990-talet. Om en dylik modernisering kan genomföras finner utredningen detta utgöra ett väsentligt bidrag till luftförsvarets styrka under en tid då antalet jaktdivisioner kommer att reduceras i förhållande till dagsläget. Genom tidigare beslut kommer krigsorganisationen att tillföras den i landet utvecklade och producerade robot 70. Därmed ersätts äldre materiel i brigaderna och i ett antal fördelningsluftvärnsbataljoner. Överbefälhavaren har i perspektivplanens högsta nivå föreslagit att förberedelser bör ske for anskaffning av utländskt luftvärnsrobotsystem med l övriga handlingsvägar föreslår överbefalhavaren utvecklängre räckvidd. med kapacitet för utnyttjande i mörker. ling inom landet av luftvärnsrobot Undersökningar har även gjorts av möjligheterna att under de närmaste åren inleda utveckling av en gemensam sjö-, kust- och attackrobot. Utveckling av en jaktrobot med infraröd målsökning har påbörjats. Försvarsutredningen har bedömt att den tekniska utvecklingen i framtiden att till rimliga kostnader utveckla robotar och ger allt större möjligheter andra vapen med hög precision och verkan. Utredningen har av detta dragit slutsatsen att det är av stor betydelse att vi inom landet i framtiden har tillgång till utvecklingskapacitet för olika typer av robotar och andra precisionsstyrda vapen. I detta sammanhang är utredningen angelägen understryka betydelsen av att utvecklingen av robotar mycket noga samordnas. Utredningen finner det även angeläget attlångsiktiga studier och

220 Riktlinjer/ör total/örsvaretsyforrsarta utveckling

annat arbete bedrivs så att robotars och andra vapens roll och plats i det framtida luftförsvaret av överklarläggs. Denna fråga bör ses mot bakgrund vägandena rörande eventuell anskaffning av nytt jaktllygplan efter JA 37 Viggen samt mot bakgrund av utveckling och anskaffning av robotsystem för andra ändamål inom försvaret. l krigsorganisationen ingår idag ett stort antal förband med eldrörsluftvärn vilka till stor del som huvuduppgift har att skydda punktmål och att verka mot luftlandsättningar. Med hänsyn till en angripares stora llygresurser och det ökande antalet mål och områden inom landet som behöver försvaras behövs enligt utredningens uppfattning ett stort antal luftvärnsförband. För att jaktllyg och luftvärn skall nå god verkan fordras förband för stridsledning och luftbevakning. Vidare erfordras en basorganisation för flygförbanden som medger att deras höga rörlighet och beredskap kan utnyttjas. Utredningen finner att stridsledningsa luftbevaknings- och basorganisationen bör utvecklas så att balans föreligger inom luftförsvaret avseende beredskap, rörlighet och uthållighet. l detta sammanhang bör beaktas luftbevakningssystemets betydelse för förvarning av befolkningen vid flyganfall.

Central och högre regional ledning

Ledningsorganisationen i krig på central och högre regional nivå omfattar högkvarteret respektive militärområdesstaberna och attackeskaderstaben. Högkvarteret och militärområdesstaberna utövar den operativa ledningen i krig. Det operativa krigsförberedelsearbetet leds i fred av försvarsstaben medan försvarsgrensstaberna leder förbandsproduktionen. Försvarsutredningen vill som sin mening framhålla betydelsen av att den operativa ledningen kan utövas av integrerade staber på central och högre regional nivå. Försvarsutredningen understryker vidare betydelsen av att stabsorganisationen noga undersöks för att så långt möjligt reducera kostnader och personalbehov inte minst i fredsorganisationen. Vakansläget vid utbildningsförbanden skulle vidare kunna förbättras genom en omfördelning av disponibel personal mellan staber och förband. För att möjliggöra personalreduceringar i staberna och omfördelning av personal syftande till att förbättra personaltillgången för utbildning vid förbanden bör ambitionerna i vissa delar av stabsarbetet kunna ändras, bl a genom att omfattningen av och antalet uppgifter som ställs av överordnade myndigheter minskas. Hithörande frågor undersöks för närvarande av försvarsmaktens ledningsutredning (FLU). Som utredningen tidigare anfört erfordras i fred en effektiv underrättelsetjänst för att vi i tid skall kunna vidta erforderliga beredskapsåtgärder. För den operativa ledningen i krig är snabba och vederhäftiga underrättelser av största betydelse för att bästa möjliga effekt skall kunna tas ut av våra stridskrafter. Det är enligt försvarsutredningens mening därför nödvändigt att särskilda resurser avdelas så att erforderliga underrättelser kan inhämtas och bearbetas. Sådana resurser utgörs bl a av kvalificerat och spaningsllyg signalspaning. Anskaffning pågår av flygplan S37 Viggen, varigenom den kvalificerade llygspaningsfunktionen behålls för nu aktuell planeringsperiod.

Riktlinjer/ör rotalförsvarersforrsarra utveckling 221

Allmän _försvarsforskning Försvaret har stort behov av målinriktad forskning som ett led i sin långsiktiga planering. De förhållandevis stora forskningsresurser som är knutna till försvaret motiveras framför allt av behovet av stridsekonomiska värderingar, avvägning och samordning mellan människa och teknik i olika projekt, långsiktiga prognoser samt av att sekretessen i stor utsträckning ställer krav på slutna forskningsenheter. Forskningsinsatser måste vidare göras för att ha en god kunskapsberedskap inför framtiden och därigenom bidra till handlingsfriheten för försvarets utveckling på längre sikt. Försvarsutredningen vill framhålla försvarsforskningens betydelse för handlingsfriheten infor framtiden samt att samarbetet med andra forskningsorgan bör utvecklas för att nå bästa resultat. Försvarsutredningen vill dock understryka att särskild forsvarsforskning endast bör avse sådana områden där civil forskning inte kan utnyttjas. Genom bl a en prioritering i detta avseende bör alla möjligheter tillvaratas att reducera de ekonomiska och personella behoven för försvarsforskningen.

Gemensamma myndigheter och funktioner m m

Fredsorganisationen, som till största delen utgörs av utbildningsorganisationens fredsförband, syftar till att producera och vidmakthålla de förband som skall ingå i krigsorganisationen. Därutöver finns i fred ett stort antal gemensamma myndigheter och funktioner for främst gemensam utbildning, förvaltning och forskning. Dessa ingår till vissa delari krigsorganisationen. Fredsorganisationens utveckling utreds för närvarande av försvarets fredsorganisationsutredning (FFU). Därutöver utreder för närvarande försvarsmaktens ledningsutredning (FLU) den centrala och högre regionala ledningsorganisationens utveckling. Överbefálhavaren har i sin perspektivplan i de olika handlingsvägarna redovisat varierande reduceringar av antalet fredsförband och omfattningen av gemensamma myndigheter och funktioner. För handlingsvägarna redovisas även till dessa reduceringar kopplade minskningar av antalet anställda. Kostnaderna för fredsorganisationen ökar. Förutom att fredsanställd militär och civilmilitär personal utgör stommen i krigsorganisationen är fredsorganisationen väsentligen endast ett medel för produktion av krigsorganisationens olika delar. Det är därför nödvändigt att så långt det över huvud taget är möjligt reducera kostnader och personalbehov för fredsorganisationen samt fasta kostnader i övrigt. Därigenom kan andelen ökas av de resurser som kan avsättas for sådan utbildning och materielanskaffning i fred som ger effekt i krigsorganisationen. Försvarsutredningen understryker med skärpa att det är nödvändigt att snara och kraftfulla åtgärder vidtas så att konkreta resultat uppnås och en omfördelning av resurser i denna riktning kan ske i ökad omfattning. Därmed åsyftar försvarsutredningen i första hand staber, skolor och gemensamma förvaltningsmyndigheter. l detta sammanhang vill utredningen anföra som väsentligt att man i framtiden tillvaratar möjligheterna att redan i fred i ökad utsträckning anlita

222 Riktlinjer/ör totalförsvaretsfortsatta utveckling

civila funktioner, vilket kan innebära kostnadsbesparingar. Omvänt bör nödvändiga militära funktioner i vissa fall även i fred kunna anlitas för civila behov. Härigenom underlättas också den i tidigare sammanhang påtalade inriktningen mot att för krigsorganisationen i ökad omfattning låta civila funktioner tillgodose militära understödsbehov. En sådan utveckling skulle även stärka försvarets förankring i samhället. Den största delen av kostnaderna för fredsorganisationen utgörs av lönekostnader. Detta innebär att en reducering av fredskostnaderna förutsätter att antalet anställda av olika kategorier minskas. Hittills genomförda personalminskningar har huvudsakligen gällt civil personal. Utredningen finner det naturligt att minskningar i det längsta undviks av militär och civilmilitär personal eftersom dessa genom under lång tid fortlöpande vidareutbildning avses för uppgifter i både freds- och krigsorganisationen. Å andra sidan finns det gränser för minskningen av den civila personalen. Utredningen är dock av den uppfattningen att noggranna beräkningar måste göras av den framtida krigs- och fredsorganisationens behov av personal. Dessa beräkningar erfordras för utredningens vidare ställningstaganden. Därför kan ställning inte nu tas till överbefälhavarens planering avseende vakansfyllnad av militär och civilmilitär personal. Försvarsutredningen vill inte utesluta att en minskning av den anställda militära och civilmilitära personalens antal kan bli nödvändig. Det bör uppdras åt överbefälhavaren att inkomma med erforderligt underlag i denna fråga. En huvuduppgift för försvarsmaktens verksamhet i fred är utbildning av värnpliktig och anställd personal. Utredning av värnpliktsutbildningen genomförs för närvarande av 1972 års värnpliktsutredning. Denna utredning har bl a funnit att liksom hittills bör de värnpliktiga utnyttjas i försvarsmaktens krigsorganisation till 47 års ålder. Vidare bör alltjämt grundutbildning ske för krigsplacering i olika typer av fältförband samt huvuddelen av marinens och flygvapnets förband. Överföring av de värnpliktiga till lokalförsvarsförband bör enligt värnpliktsutredningen liksom hittills ske vid 32-37 års ålder. Värnpliktsutredningen har även förordat att den efter l972 års försvarsbeslut försöksvis förkortade grundutbildningen och modifierade repetitionsutbildningen även fortsättningsvis i stort tillämpas. Detta innebär bl a att antalet tjänstgöringsdagar är i stort oförändrat. Med 48 timmars övningsvecka för de värnpliktiga finner försvarsutredningen ingen anledning erinra mot de förslag som l972 års värnpliktsutredning framfört i detta hänseende. Det anförda innebär inget ställningstagande till behovet av civil och militär personal för olika ändamål. Betydelsen från olika utgångspunkter av att ha god tillgång på kvalificerat befäl har tidigare påtalats. Utredningen vill därför betona nödvändigheten av att utbildning till befäl och vidareutbildningen av befäl ägnas stor omsorg. Därvid bör särskilt uppmärksammas den praktiska utbildningen som är nödvändig för att uppnå god förmåga att leda och genomföra utbildning i fred samt leda förband i krig. I detta sammanhang bör påpekas att en undersökning av tid för och organisation m m av fortbildning av anställt befäl skulle kunna leda till att det anställda befälets tjänstgöring i större utsträckning kan ägnas åt utbildningen av värnpliktiga. Försvarsutredningen vill även peka på möjligheterna till effekthöjningar genom förbättrad utbildning

Rikrlinjerför totalförsvarersjbrrsarra utveckling 223

av värnpliktigt befäl. Inom stora delar av Försvarsmaktens krigsorganisation råder mycket stor brist på pluton- och kompanichefer. Utredningen är därför angelägen understryka att effektiva åtgärder måste vidtas för att snabbt förbättra rekryteringen av reservofficerare. Det är väsentligt att det aktiva befälets kunnande och erfarenheter tas till vara i kvalificerade befattningar i krigsorganisationen. Det aktiva befalets krigsuppgifter bör därför noga prövas bla i samband med införande av en ny befalsordning. Inom det värnpliktssociala området sker en snabb utveckling. Anpassning av den militära verksamheten till civila normer eftersträvas. De värnpliktigas ekonomiska och andra Förmåner har avsevärt förbättrats. Samverkan och medinflytande syftar till en aktiv gemensam insats av anställda såväl som värnpliktiga. Detta torde leda till ökad tillfredsställelse under utbildningsarbetet och till ökad motivation hos anställda och värnpliktiga. Utredningen tillmäter denna utveckling stor betydelse men vill även betona att om den militära utbildningen skall ha någon mening måste befäl såväl som värnpliktiga väl uppfylla de krav som deras uppgifter i krig innebär. Lojalitet och samhörighet är den främsta garantin för de enskilda människornas förmåga att verka i en krigssituation. Utbildningen måste enligt utredningens mening genomföras så att varje soldat och befäl får förtroende för sin egen och förbandets förmåga att lösa krigsuppgifter. Anpassning till civila normer, samverkan och medinflytande måste enligt utredningens mening kombineras med krav på effektivitet och realism. Detta ställer ökade krav på förmågan och viljan hos det befäl som skall leda och genomföra det praktiska utbildningsarbetet liksom på de värnpliktigas lojalitet och ansvarskänsla. Enligt försvarsutredningens mening måste här anförda förhållanden noga uppmärksammas vid uttagning och utbildning till befäl liksom i anställt befäls vidareutbildning.

9.3 Civilförsvarets fortsatta utveckling

9.3.1 Grunder Civilförsvarets uppgift är att skydda befolkningen och lindra verkningarna av skador varigenom befolkningens motståndsförmåga stärks och därmed också tilltron till vår vilja att göra motstånd mot angrepp och påtryckningar. Civilförsvaret bidrar härigenom till totalförsvarets fredsbevarande funktion. Civilförsvaret jämte andra grenar av totalförsvaret skall vidta åtgärder för att skydda befolkningen mot skadeverkningar på grund av krig i vår omvärld. Om Sverige utsätts för angrepp skall Civilförsvaret skydda befolkning och egendom mot skador av fientligt anfall samt rädda överlevande vid sådana anfall. Civilförsvaret löser sina uppgifter genom dels skadefö- rebyggande åtgärder skydd och utrymning - dels skadeavhjälpande åtgärder undsättning. 1972 års försvarsbeslut innebar vissa nya utgångspunkter för Civilförsvarets planering i förhållande till vad som gällde tidigare. Under 1950- och 1960talen grundades planeringen på bedömningen att civilbefolkningen i ett framtida krig löpte risk att direkt bekämpas i terrorsyfte och att kärnvapen härvid kunde komma att användas. Riktlinjerna för Civilförsvarets utveckling drogs

Riktlinjer/ör roralförsvaretsførrsarra utveckling

upp från denna utgångspunkt och innebar att av de skadeförebyggande åtgärderna sattes utrymning före skydd i form av skyddsrum. l972 års försvarsbeslut angav att befolkningsskyddet i fortsättningen inte skulle inriktas på skydd mot verkningar av vapen som används i direkt bekämpning av befolkningen. Grundläggande för planeringen skulle i stället vara att befolkningen i samband med invasion kunde komma att beröras av biverkningar vid bekämpning av militära mål med i första hand konventionella stridsmedel och vid markstrider. Viss hänsyn bedömdes emellertid också böra tas till att befolkningen i vissa situationer kunde bli ställd inför direkt hot om skadegörelse. Vidare angavs att befolkningen borde ges skydd mot de sekundära verkningarna av ABC-stridsmedel som används utanför våra gränser. Försvarsutredningen anser att denna grund för planeringen fortfarande bör gälla. Befolkningscentra som sådana bör sålunda inte ses som primära mål för angriparen. l första hand skall i stället verkningarna av konventionella stridsmedel, som sätts in mot militära mål men som indirekt kan beröra civilbefolkningen beaktas. Utredningen vill här framhålla att begreppet militära mål måste anses innefatta även sådana mål som inte är direkt hänförliga till försvarsmakten men som är av stor betydelse för de militära operationerna och för landets försvarsförmåga i övrigt. Ett fullständigt skydd mot ABC-stridsmedel är inte möjligt att åstadkomma. Skadorna vid användning av sådana vapen kan dock begränsas på flera områden genom åtgärder som ej föranleder nämnvärda merkostnader. Möjligheterna att genomföra sådana åtgärder skall tillvaratas. Härjämte är det betydelsefullt att civilförsvaret utformas så att statsmakterna får ökade handlingsmöjligheter i situationer när befolkningen kan ställas inför direkt hot om skadegörelse. Den vapentekniska utvecklingen möjliggör en allt större precision vid bekämpning av mål, särskilt vid attackanfall. Risk för skador på civilbefolkningen föreligger dock till följd av misstag vid målval och mållägesbestämning och fel i vapensystemens funktion. Andra risker ligger däri att vissa vapensystem medger s k områdesbombning, bl a vid bombning från hög höjd. Om respekten för folkrättens regler mot omänsklig krigföring minskar, kan risk finnas för att områdesanfall mot militära mål används som förtäckt terrorkrigföring. Vidare innebär utvecklingen av sk multipelvapen och brandstridsmedel m m hot mot civilbefolkningen på grund av de sidoverkningar som sådana stridsmedel kan ha. Av det sagda följer att det inte finns någon klar gräns mellan vad som är tillåtna eller inte tillåtna krigföringsmetoder. Även folkrättsligt godtagna metoder ger stora skador på det civila samhället. Vid civilförsvarets planering bör detta beaktas. Utgångspunkten bör emellertid alltid vara att bekämpning i samband med en invasion främst riktas mot militärt betydelsefulla mål. Civilförsvarets planering påverkas i hög grad av fredssamhällets utformning och utveckling. För civilförsvaret gäller det sålunda att knyta an till samhället sådant det är i fredstid och att för krigsorganisationen i möjlig mån utnyttja samhällets resurser. Civilförsvarets skadeavhjälpande åtgärder företer betydande likheter med de åtgärder som vidtas i fredstid för att lindra skador till följd av olyckshändelser av olika slag. Detta samband bör i ökad grad beaktas i civilförsvarets planering så att bl a organisatoriska förändringar i möjligaste mån

Riktlinjerför totalförsvaretsfortsatta utveckling 225

undviks vid mobilisering och krigsorganisering. De resurser som anskaffas för skadeavhjälpande ändamål bör i ökad utsträckning kunna användas i såväl freds- som krigsverksamheten. Utvecklingen i samhället påverkar dels behovet av civilförsvarsåtgärder, dels möjligheterna att vidta sådana åtgärder. Sålunda kan utvecklingen tex medföra att samhället blir mer sårbart därför att befolkningskoncentrationerna ökar men samtidigt mindre sårbart därför att bebyggelsen blir öppnare och på det sättet motståndskraftigare. Beroende härpå ändras karaktären på de åtgärder som bör vidtas för att skydda befolkningen i krig. Förändringar av detta slag kan leda till att inriktningen av civilförsvarets planering och utformningen av konkreta åtgärder tid efter annan behöver ändras. samhällsutvecklingen måste därför fortgående noggrant följas. Bl a måste uppmärksammas förändringar beträffande befolkningsfördelning, samhällsplanering och bebyggelseutveckling, näringslivets lokalisering samt kommunikationer. Skyddet av befolkningen har också på grund av bundenheten till bostäder och arbetsplatser en påtaglig anknytning till lokala förhållanden. Inte endast samhällets fredstida utformning utan även dess omställning inför och under ett krigsläge har betydelse för skyddet av befolkningen. Omfattande förberedelser vidtas inom olika områden för att underlätta och möjliggöra en sådan omställning av samhället. Det är viktigt att åtgärderna för skydd av befolkningen utformas så att de medverkar härtill och möjliggör att nödvändig produktion och annan viktig verksamhet så långt möjligt kan fortgå. Civilförsvarsstyrelsen har, som redovisats i kapitel 4. i anslutning till perspektivplaneringen genomfört en särskild studie avseende lämpligheten av och principerna för en ökad samverkan mellan civilförsvaret och den kommunala verksamheten. Härvid har behandlats möjligheterna att under krigsförhållanden utnyttja de samlade resurserna effektivare och att i fred utnyttja även de resurser som anskaffats för beredskapsändamål. Viktiga områden som studerats är bl a räddningstjänsten i fred och krig, sjukvården i fred och krig samt utrymning och inkvartering. Studien har dokumenterats i en särskild rapport, som remitterats till ett stort antal myndigheter av vilka nästan alla tillstyrkt eller förutsatt fortsatt utredningsarbete med studierapporten som grund. Civilförsvarsstyrelsen fö-

reslår därför att studierapporten läggs till grund för fortsatt arbete. Styrelsen

lämnar också förslag om hur detta arbete bör bedrivas i fortsättningen. Bl a anförs beträffande formerna för det fortsatta arbetet att frågomas karaktär - ändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun, lagstiftningsfrågor, finansieringsfrågor m rn - torde göra det nödvändigt att frågorna behandlas av en myndighetsövergripande utredning. Försvarsutredningen bedömer att en ökad samordning mellan civilförsvaret och den kommunala verksamheten bör kunna ge betydelsefulla vinster. Det påbörjade utredningsarbetet bör därför fortsätta. Försvarsutredningen anser att det bör ankomma på regeringen att närmare ange formerna för och uppläggningen av det vidare utredningsarbetet. Även utvecklingen av övriga delar av totalförsvaret har betydelse för civilförsvaret. Det gäller bl a lokaliseringen av militära och försörjnings-

226 Riktlinjer/ör totalförsvarets/omsatta utveckling

viktiga mål tex med hänsyn till närheten till befolkningskoncentrationer. Försvarsmaktens möjligheter att lämna bistånd vid undsättning, projektilröjning och förvarning mot luftanfall är exempel på militär verksamhet som har betydelse för civilförsvarets planering. Försvarsutredningen anser att våra civilforsvarsåtgärder bör ges en långsiktig inriktning medan vissa begränsningar i den operativa styrkan kan godtas under den närmaste tiden. En sådan planering har långsiktig effekt och överensstämmer sålunda väl med utredningens syn på den tidsmässiga avvägningen.

9.3.2 Inriktningen av planeringen inom ale/programmen

Civilförsvarets uppgifter omfattar följande verksamhetsområden eller delprogram skydd för allmänheten utrymning undsättning ledning i krig samt allmän administration.

Avvägningen mellan delprogrammen bör grundas på den allmänna syn utformning som redovisats i det föregående. Försvarsutpå civilförsvarets redovisar i det följande vissa utgångspunkter för planeringen inom redningen delprogrammen.

Skydd och utrymning

Målet för planeringen av befolkningsskyddet i krig bör vara att åtgärder vidtas för att skydda befolkningen mot verkningarna av stridshandlingar. Befolkningen kan skyddas dels genom kollektiva åtgärder i form av skyddsrumsbyggande och utrymning, dels genom åtgärder för individuellt skydd, främst anskaffning av skyddsmasker och genom anvisningar om vad man i olika situationer själv kan göra för sitt skydd. Befolkningen kan skyddas dels genom att skyddsrum och andra skyddade utrymmen finns att tillgå, dels genom att utrymningar företas till mindre utsatta områden. Omfattande utrymningar kan medföra stora påfrestningar för befolkning och samhällsliv. Planeringen av civilförsvarets åtgärder bör därför inriktas på att skydd i möjlig mån skall beredas befolkningen i skyddsrum. En planering med denna inriktning ökar möjligheterna att i den konkreta situationen begränsa utrymningar som innebär störningar av mycket allvarligt slag i produktion och samhällsverksamhet. De principer för befolkningsskyddets fortsatta utbyggnad som angavs i 1972 års försvarsbeslut har sedan utvecklats och konkretiserats. År 1975 fattade riksdagen sålunda beslut om ett nytt system för skyddsrumsbygför finansieringen av detta. Beslutet omfattade även gandet och principer

en principiell syn på avvägningen mellan olika skyddsåtgärder, inriktningen

av skyddsrumsbyggandet vad avser geografisk prioritering, skyddsrummens kvalitet m m. Försvarsutredningen ansluter sig i allt väsentligt till den inriktning m m som angavs i riksdagens beslut. Utredningen ansersåledes att det främsta skyddet bör ges i form av skyddsrum. mellan skyddsrumsbyggande och utrymning bör ifråga om avvägningen

SOU l976:5

Riktlinjer/ör rotalförsvarersjbrtsarra utveckling 227

dessa åtgärder inte ses som ersättande varandra utan som komplement till varandra. Så kan tex brister i skyddsrumstillgången behöva vägas upp av en begränsad utrymning. Det kan också visa sig nödvändigt att i vissa situationer utrymma eller flytta om grupper av befolkningen eller utrymma särskilt hotade områden. Omfattningen av den nuvarande utrymningsplanläggningen bör därför i stort behållas. Beroende på de tidigare redovisade negativa effekterna av omfattande utrymningar är det viktigt att inte i förväg binda sig vid beslut att genomföra sådana utrym ningar. Försvarsutredningen anser därför att som allmän utgångspunkt för planeringen av befolkningsskyddet bör gälla att beroendet av att behöva verkställa utrymningsplanerna begränsas så långt som möjligt. Planeringen av utrymningen bör vara_ sådan att handlingsfrihet föreligger, så att beslut om utrymning kan fattas helt efter den rådande situationen. Det innebär att utrymningsplaneringen i vissa avseenden kan behöva förbättras och utvecklas. Detta gäller särskilt utrymningar av invasionshotade områden. Av det sagda framgår att planeringen bör ske med hänsyn till skilda operativa lägen och möjligheter. Den angivna synen på användningen av utrymning och omflyttning samt skydd i olika former har särskild betydelse i lägen då det råder brist på skyddsrum. Trots att det vid mitten av år 1975 fanns drygt 5 milj skyddsrumsplatser kommer en relativ bristsituation att bestå under avsevärd tid framåt, även om utbyggnaden skulle ske enligt de i civilförsvarsstyrelsens perspektivplan utredda högsta alternativen. Riskerna för skadegörelse och därmed behovet av skydd är vidare beroende av det hot som kan bedömas komma att riktas mot skilda delar av landet. Som

Försvarsutredningen tidigare anfört bör det främsta skyddet ges i

skyddsrum. Dessa bör som hittills anordnas endast i orter och på platser som bedöms bli särskilt utsatta vid stridshandlingar eller hot om skadegörelse. Sådana orter och platser benämns skyddsrumsorter. Regeringen eller myndighet som regeringen utser har att bestämma vilka orter och platser som skall utgöra skyddsrumsorter. Försvarsutredningen avser återkomma i ett senare betänkande till den totala volym som skyddsrumsbyggandet bör omfatta. Därför behöver bl a skyddsrummens kvalitet liksom urvalet av skyddsrumsorter närmare belysas mot bakgrund av de allmänna principer för skyddets utformning som utredningen nu förordar.

Enligt försvarsutredningens mening bör urvalet av skyddsrumsorter ske

med beaktande av det som bedöms kunna bli riktat mot skilda delar

,hot

av landet och riskerna för skadeverkningar pga stridshandlingar samt i viss utsträckning ortens befolkningstal. I skyddsrumsorter bör befolkningen i största möjliga utsträckning kunna få skydd i skyddsrum. Jämsides med ett fortlöpande skyddsrumsbyggande, som avser både skydd i anslutning till nybebyggelse och förbättringar av skyddet i befintlig bör bebyggelse, särskilda vidtas för att i första hand i de mest utsatta skyddsåtgärder rumsorterna avhjälpa de allvarligaste bristerna på skydd. Sådana åtgärder är förberedelser för att under civilförsvarsberedskap kunna ställa i ordning skyddsrum i utrymmen som är lämpliga härför. Exempel på sådana skyddssom förutsatt att en del åtgärder vidtas bör kunna ge rimligt tillgångar, skydd, är befintliga bergtunnlar och andra underjordiska Vid anläggningar. planeringen av skyddsåtgärder bör beaktas möjligheterna till fredsanvändning av skyddsrum samt åtgärdernas betydelse som konjunkturpolitiskt instrument.

228 RikrIin/erför totalförsvarersfortsatta utveckling

Andra som har allmängiltig karaktär och avser såväl slag av åtgärder, som skyddsrumsorter som övriga delar av landet. består av förberedelser, åläggs enskild fastighetsägare att vidta, för att under civilförsvarsberedskap eller byggnad med s k skyddat utrymme. De som kunna förse anläggning vistas i anläggningar etc skall härigenom kunna beredas skäligt skydd mot radioaktiv strålning, kemiska stridsmedel samt splitter och byggnadsras. torde bli av relativt enkel karaktär. Försvarsutredningen anser

Åtgärderna

visar att även enkla skydd har stor betydelse för dock att erfarenheterna möjligheterna att skydda befolkningen. Civilförsvarsstyrelsen har i perspektivplaneringen även behandlat skyddsrummens kvalitet. 1972 års Försvarsbeslut angav och försvarsutredningen for planeringen att i första har i det Föregående anfört beträffande grunderna hand skall verkningarna av konventionella stridsmedel beaktas. Härutöver Civilförsvarsstyrelsen beskall skapas visst skydd mot ABC-stridsmedel. att det inte finns behov av en uppdelning av dömer mot denna bakgrund i olika kvalitetsnivåer. Försvarsutredningen delar denna skyddsrummen bör därför i princip endast en kvalitetstyp av uppfattning. I fortsättningen inrättas i samband med nybebyggelse. Avsteg från fastställda skyddsrum normer kan behöva göras p g a de praktiska förutsättningar som föreligger i det ensilda fallet, bl a ifråga om skyddsrum i småhus samt utrymmen i befintliga byggnader och anläggningar, vilka ställs i ordning till skyddsrum. påverkas av möjligheterna att erhålla för- Skyddsrummens användning före ett anfall och alarmera befolkningen samt av den tid det tar varning Civilförsvarsstyrelsen har i perspekatt efter larm uppsöka skyddsrummen. studerat dessa problem. Härvid har konstaterats att med nutivplaneringen varande skyddsrumsbestånd och principer för alarmering uppgår tiden från i rimlig utsträckning befinner sig i skydd det larm ges till dess befolkningen En skyddssöktill 3-4 minuter. Den längsta tiden gäller då för mörker. ningstid på 3-4 minuter förutsätter dock att vissa befolkningskategorier. t ex barn, åldringar och handikappade. då vistas i eller i närheten av skydds-

rummen. I sina studier har civilförsvarsstyrelsen konstaterat att kravet på förvarningstid för alarmering av civilbefolkningen och härför erforderlig yttäckning med det militära försvarets strilsystem blir i huvudsak tillgodosett under

ett krigs inledningsskede. Uthålligheten. dvs systemets förmåga att under för alarmering av befolkningen och ett krigs fortsatta förlopp ge underlag olika samhällsfunktioner, kan emellertid visa sig vara otillräcklig. Civilförsvarsstyrelsen har vidare angivit att larm, med hänsyn till den skade-

reducerande effekt som intagande av skydd har, även bör kunna ges i andra orter än skyddsrumsorter. Försvarsutredningen anser att strilsystemets uthållighet bör ägnas särskild med hänsyn till dess betydelse för det militära försvaret uppmärksamhet samt för civilbefolkningens överlevnadsoch övriga totalförsvarsgrenar möjligheter. Med anledning av vad utredningen tidigare framhållit om värdet av även enkla skydd synes det vidare angeläget att inriktningen av alari ökad utsträckning gör det möjligt att larma meringssystemets utbyggnad utanför Försvarsutredningen vill emelbefolkningen skyddsrumsorterna. anfört, framhålla att både förlertid, i likhet med vad civilförsvarsstyrelsen under vissa omständigheter kan varningstiden och strilsystemets uthållighet

Riktlinjer/ör rotalförsvarersforrsarra utveckling 229

vara otillräckliga. Användningen av skyddsrummen måste anpassas till de prestanda som strilsystemet i en given situation har. Detta krav har bl a aktualiserat frågan om skyddsrummen bör inredas för långvarig vistelse, dvs kunna utnyttjas som något slags nödbostäder samtidigt av alla i skyddsrumsorten. Försvarsutredningen anser inte en sådan lösning vara realistisk. Anpassning till faktiska förvarnings- och skyddssökningstider bör enligt försvarsutredningens mening i stället ske genom ett flexibelt utnyttjande av

de lokala förhållandena så att förflyttningssträckan för dem som söker skydd

vid flyglarm begränsas så långt möjligt. Det bör tex vara fullt möjligt att, för att komma närmare skyddsrum, söka tillfällig vistelse i byggnader nära intill befintligt skyddsrum. Över huvud taget torde det enligt försvarsutredningens mening finnas goda Förutsättningar för att i krigstid upplysa människorna om lämpliga åtgärder för att åstadkomma frivilliga omflyttningar i syfte att förbättra den enskildes möjligheter till skydd. Till anpassningsåtgärder hör även utrymning av viss del av befolkningen för att öka skyddsrumsutrymmet för dem som oundgängligen måste stanna på den aktuella orten. Sådant utrymme kan behöva skapas på orter där risksituationen blir så extrem att alla bör vistas i skyddd under huvuddelen av dygnet. Försvarsutredningen vill i detta sammanhang påpeka att skyddsrummens utnyttjande och principerna för alarmering av befolkningen under krig måste anpassas till angriparens uppträdande. För att förbättra möjligheterna till en sådan anpassad skyddsrumstaktik kan redan i fred vissa organisatoriska åtgärder behöva vidtas.

Åtgärderna för individuellt skydd omfattar

främst anskaffning av skyddsmasker samt viss självskyddsutbildning av allmänheten. De nuvarande for anskaffning riktlinjerna och lagerhållning av skyddsmasker grundar sig på uppfattningen att vi trots internationella överenskommelser inte kan bortse från att det kan finnas risk för att BC-stridsmedel används. Risken har hittills inte bedömts så stor att det skulle vara påkallat att anskaffa skyddsmasker till hela befolkningen. Civilförsvarsstyrelsen har i sin perspektivplan föreslagit en i förhållande till nuläget något ökad årlig anskaffningsvolym för skyddsmasker. Anskaffningsvolymen skulle vara så dimensionerad att civilbefolkningens behov av skyddsmasker blir täckt i början av 1990-talet och att därefter omsättningsbehovet fortlöpande täcks. Försvarsutredningen anser att för planeringen för anskaffning av skyddsmasker bör gälla nuvarande Detta innebär inriktning. att produktionskapaciteten bör upprätthållas genom en begränsad men kontinuerlig anskaffning av skyddsmasker. Tillsammans med vissa andra förberedelser behålls på så sätt möjligheten att anskaffa skyddsmasker till hela befolkningen om de säkerhetspolitiska förhållandena skulle ge anledning härtill. Försvarsutredningen vill i detta sammanhang understryka självskyddsutbildningens betydelse för det individuella skyddet.

230 Riktlinjer/ör totalförsvarets fortsatta utveckling

Undsättning samt ledning i krig Undsättningsorganisationen syftar till att rädda skadade och instängda i skyddsrum, undsätta dem som ej är i skyddsrum, l ta hand om hemlösa samt l främst begränsa egendomsskador till följd av brand. Undsättningens kapacitet är beroende av framför allt organisationens omfattning, materielens kvalitet och personalens utbildning. Undsättningsorganisationen består av lokala enheter och regionala förstärkningsenheter. Härtill kommer verkskydd bundna till industrier och andra anläggningar. Undsättningsorganisationen har resurser för främst räddnings-, brandbekämpnings- och sjukvårdsuppgifter. Organisationen är enligt vad civilforsvarsstyrelsen anför fn uppbyggd i vad avser utbildad personal och materiel till 85-90 ln av den planerade omfattningen. 1972 års Försvarsbeslut angav beträffande organisationen för ledning av civilforsvaret och undsättningsverksamheten att denna bör ges bästa möjliga effekt i första hand genom att den anpassas till civilforsvarets nya inriktning och i lämplig utsträckning görs mer enhetlig. En ändring av organisationen enligt dessa riktlinjer beräknas vara genomförd 198 l. Som framgår av kapitel 1 beslöt riksdagen år 1974 om att införa en ny organisation för utbildnings-, övnings- och förrådsverksamheten. Enligt samma riksdags-

beslut skall även ett nytt utbildnings- och övningssystem införas. Övergång

till beslutad ny organisation samt nytt utbildnings- och övningssystem sker nu successivt. Civilförsvarsstyrelsen har i perspektivplanen anmärkt att när den nya organisationen införs bör detta i viss mån avhjälpa främst det lägre befálets bristande förmåga vad gäller praktisk arbetsledning. Vidare torde bristande balans mellan undsättningens olika funktioner kunna rättas till i och med omorganisationen. Försvarsutredningen delar Civilförsvarsstyrelsens uppfattning och anser att den nya organiationen skapar förutsättningar för ett effektivare utnyttjande av de resurser som avdelas för ledning och undsättning. Utredningen vill emellertid erinra om vad den i det föregående anfört om fortsatta studier rörande en ökad samordning mellan civilforsvaret och den kommunala verksamheten. Civilförsvarsstyrelsen anför att rekryteringen av personal f n inte är tillfredsställande. Försvarsutredningen anser att rekryteringsproblemen i allt väsentligt bör kunna lösas genom organisatoriska och administrativa åtgärder. Exempel härpå är förutom ökad rekrytering av kvinnor, att värnpliktiga redan under de sista två åren de tillhör försvarsmakten inskrivs och utbildas i civilforsvaret. Försvarsutredningen vill även erinra om den översyn av våra personaltillgångars utnyttjande inom totalförsvaret som förordats i det föregående.

Rikr/irz/erför totalförsvaretsfortsatta Lztveckling 231

9.4 Det ekonomiska försvarets fortsatta

utveckling

9.4. l Grunder

Det ekonomiska försvaret bygger i allt väsentligt på det fredstida samhällets resurser. Planläggning och övriga beredskapsåtgärder i fred inriktas på att göra det möjligt att vid krig, avspärrning eller annan kris tillhandahålla de varor och tjänster som behövs för landets försörjning och försvar. Det ekonomiska försvaret innefattar alla de personella och materiella resurser samt all den verksamhet i övrigt som erfordras för att uppnå en tillfredsställande försörjningsberedskap. Sålunda ingår beredskapsåtgärder som bl a berör råvaruproduktion, industriell förädling, handel, försörjning med energi och arbetskraft. transportverksamhet, väghållning, post- och bankväsende m m. En vägledande princip i beredskapsplaneringen är att den som ansvarar för en viss för det ekonomiska försvaret betydelsefull verksamhet i fred också skall ha ansvar för denna verksamhet i krig och kris. Härigenom

möjliggörs en smidig övergång från freds- till krigssamhälle. Överstyrelsen

för ekonomiskt försvar svarar för den erforderliga_samordningen samt för sådana åtgärder som inte naturligen faller inom annan myndighets ansvarsområde. De planeringsforutsättningar som gäller för det ekonomiska försvaret skiljer sig på flera sätt från vad som gäller för det militära försvaret och civilförsvaret. Avgörande för våra möjligheter att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner under kriser och krig är det svenska samhällets och i synnerhet näringslivets kapacitet vid aktuell tidpunkt och dess förmåga till snabb anpassning och omställning vid olika krissituationer. Staten förfogar bara delvis över dessa resurser i fredstid. lnte heller kan näringslivets utveckling på kort sikt nämnvärt påverkas. Verksamheten i fred inom det ekonomiska försvaret består till väsentliga delar av åtgärder som syftar till att i krissituationer möjliggöra fortsatt nödvändig verksamhet i det svenska samhället samt att i krig stödja våra försvarsansträngningar. Dessa åtgärder utgörs av kompletteringar av näringslivets resurseri form av beredskapslager, reservproduktionsutrustningar m m, av olika stödåtgärder för att behålla produktionskapacitet samt av planering av verksamheten vid kriser eller

i krig. Åtgärderna är som regel marginella jämfört med näringslivets om-

fattning i övrigt. De är vanligtvis inte särskilt tekniskt komplicerade och har, med undantag för insatserna inom energiområdet, hittills varit av relativt begränsad ekonomisk räckvidd. Planeringen omfattar endast i undantagsfall en tid som överstiger fem år. Skillnaderna i planeringsförutsättningar i förhållande till det militära försvaret och civilförsvaret har påverkat utformningen av systemet för långsiktsplanering inom det ekonomiska försvaret. Studier av det svenska sam-

hällets förändring intar här en särskilt framträdande roll. Översiktliga be-

dömningar rörande behov av beredskapsåtgärder i ett 15-årigt tidsperspektiv - fas 1 - erfordras perspektivstudier dels för att man i tid skall kunna ta

hänsyn till möjliga förändringar inom samhälle och näringsliv, dels i möjlig

utsträckning påverka samhällsutvecklingen i en från försörjningssynpunkt positiv riktning, dels för att man skall kunna tillgodose behovet av sam-

232 Riktlinjer för totalförsvarets/fortsatta utveckling

ordning med den långsiktsplanering som bedrivs inom totalförsvaret i övrigt. i det ekonomiska försvarets långsiktsplanering har emellertid Tyngdpunkten ansetts böra förläggas till perspektivstudiernas fas 2 och den femåriga programplaneringen. Denna prioritering av studieinsatserna motiveras dels av svårigheterna att bedöma utvecklingen inom samhället på längre sikt, dels av det ekonomiska försvarets möjligheter att på relativt kort tid kunna anpassa inriktningen av verksamheten till ändrade planeringsförutsättningar. Även rent organisatoriska skillnader föreligger jämfört med det militära försvaret och civilförsvaret. Inom det ekonomiska försvaret skall beredskapsplaneringen samordnas mellan många myndigheter med olika depara Detta ställer speciella krav på samordningen inom retementstillhörighet. kansli och på den för samordningen mellan myndigheterna angeringens svariga överstyrelsen för ekonomiskt försvar. Försvarsutredningen konstaterar att hittills bedriven långsiktsplanering har skapat förutsättningar för förbättrad samordning såväl mellan myndigheterna inom det ekonomiska försvaret som mellan ekonomiskt försvar och övriga delar av totalförsvaret. Det ekonomiska försvaret har f n en ojämn beredskap, främst vad gäller beredskapslagring och materielanskaffning men även i fråga om planläggnings- och utbildningsverksamhet. De mål som gäller för det ekonomiska försvarets olika funktioner (program) har hittills formulerats mot olika bakgrund. Härtill kommer att de för respektive program uppsatta målen f n är uppfyllda i varierande grad. Sålunda föreligger vissa brister inom huvuddelen av de program som innefattar beredskapslagring. Försvarsutredningen återkommer till dessa frågor i det följande. Eftersom den framtida utvecklingen av det. svenska näringslivet kunde förutses komma att ställa allt större krav på en effektivt utformad försörjtillkallade chefen för handelsdepartementet år 1971 särskilda ningsberedskap sakkunniga för att utreda olika metoder för att upprätthålla en tillfredsställande beredskap inom varuområden som har väsentlig betydelse för försörjningen. De sakkunniga. som antog namnet “Försörjningsberedskapsutredningen” hade att i första hand överväga avvägningen mellan produktionsåtgärder och beredskapslagring samt fördelningen av ansvaret i dessa sammanhang mellan staten och näringslivet. Utredningen lade år 1972 fram ett delbetänkande med förslag till åtgärder för att förbättra försörjningsberedskapen inom beklädnadsområdet. Förslagen antogs i allt väsentligt av 1972 års riksdag. 1 sitt slutbetänkande som lades fram år 1975 behandlar utredningen principiella frågor rörande försörjningsberedskapen inom andra varuproducerande områden än livsmedels-, energi- och beklädnadsområdena. Försörjningsberedskapsutredningen har kommit till den slutsatsen att från försörjningsberedskapssynpunkt nackdelarna på längre sikt av den internationella arbetsfördelningen inte är generella utan berör enskilda varusektorer. Behovet av beredskapslagring sammanhänger i stor utsträckning med avsaknaden av viktiga råvaror och produktionsmöjligheter ifråga om vissa halvfabrikat och komponenter inom landet. Endast i vissa fall aktualiseras frågan om att genom stödåtgärder möjliggöra en fortsatt produktion av varor som är oundgängligen nödvändiga i en kristid. Utredningen anser vidare att ansträngningarna måste öka då det gäller att planera för en omställning av samhället till en krishushållning. Beredskapslagringen bör inriktas på

Riktlinjer/ör totalförsvarets/omsatta utveckling 233

att säkerställa behovet under en omställningsperiod och på lörsörjningen under en längre krisperiod med oundgängligen nödvändiga råvaror. Känsligheten i lörsörjningshänseende avser sålunda i stor utsträckning inledningsfasen av en krisperiod och omställningsperioden till ett kris- och krigssamhälle. Tyngdpunkten då det gäller planering och lagring bör därför ligga vid denna tidsperiod. Med hänvisning till de studier och det utredningsarbete som kommer att föregå 1977 års Försvarsbeslut har lörsörjningsberedskapsutredningen emellenid inte föreslagit något slutgiltig för förmålsättning sörjningsuthållighet och forsörjningsstandztrd. Chefen lör handelsdepartementet tillkallade år 1974 sakkunniga med uppgift att utreda vissa beredskapsåtgärder inom energiområdet med särskild inriktning på fredskriser. De sakkunniga antog namnet Energiberedskapsutredningen”. Utredningen lade fram sitt betänkande år 1975. Energiberedskapsutredningens huvuduppgift har varit att granska och värdera olika lösningar lör att begränsa förbrukningen av energi i kristid med hänsyn till kraven på snabbhet, administrativ enkelhet och rättvis fördelning av förbrukningen. Målet för

energiberedskapsutredningens överväganden har varit

att de förbrukningsreglerande åtgärder som förordas för olika

energislag kan

samordnas inom ett integrerat system för ransonering på hela energiområdet.

Energiberedskapsutredningen har föreslagit ett flertal åtgärder i förbruk-

ningsbegränsande syfte. Försvarsutredningen finner att de framlagda förslagen i allt väsentligt är i överensstämmelse med de förslag till åtgärder som Försvarsutredningen i berörda avseenden har kommit fram till. För att utreda frågan om program för beredskapslagring av oljeprodukter m m efter år 1976 tillkallade chefen för handelsdepartementet år 1975 sakvilka kunniga, har antagit namnet “1975 års oljelagringskommitté”. Nu löpande lagringsprogram omfattar sjuårsperioden 1970-1976. [allt väsentligt beräknas de i programmet uppställda lagringsmålen vara uppnådda vid utgången av år 1976. För att kontinuitet skall åstadkommas mellan nu löpande program och ett motsvarande program lör tiden därefter fordras att oljelagringskommittén senast under sommaren 1976 lägger fram förslag härom. Av olika skäl kan kommitténs arbete inte slutföras före denna tidpunkt, varför den föreslagit förlängning av nuvarande oljelagringsprogram med ett år. Försvarsutredningen har i skrivelse till chefen för handelsdepartementet år 1975 tillstyrkt detta. främst med hänsyn till att utredningens överväganden torde komma att ha betydelse för oljelagringskommitténs arbete. Chefen för Jordbruksdepartementet tillkallade år 1972 sakkunniga med uppgift att utreda vissa frågor inom jordbrukspolitiken, bl a frågan om den svenska jordbruksproduktionens lämpliga omfattning. Inom jordbruksutredningen har bl a en särskild expertgrupp tagit fram underlag i fråga om produktionsmålen inom jordbruksområdet. Gruppen har begränsat sitt arbete till avspärrningssituationen och har härvid bl a behandlat alternativa förutsättningar avseende Forsörjningsstandard samt möjligheterna till omställningar av jordbruksproduktionen. Hänsyn har härvid tagits till möjlig ersättningsproduktion. Gruppen har i en rapport bl a anmält som sin bedömning att de hittills förutsätta målen för beredskapen försörjning under en treårig avspärrning med viss reducering av koststandarden - i nuläget kan uppnås med tillgängliga produktionsresurser förutsatt att erforderliga råvaror, komponenter m m lörjordbruket och livsmedelstillverkningen finns

234 Riktlinjer/ör totalförsvarets_førrsarra utveckling

tillgängliga. Försvarsutredningen konstaterar attjordbruksutredningens slutgiltiga ställningstaganden kommer att ge ytterligare underlag avseende utvecklingen av försörjningsberedskapen inom livsmedelsområdet. Försvarsutredningen har i kapitel 4.3 redovisat en sammanfattning av genomförda perspektivstudier inom det ekonomiska försvaret. Den typ av planering som därmed har påbörjats innebänjämfört med förutvarande planeringsrutiner, att en höjning av ambitionerna beträffande planeringen kommit tillstånd. Resultaten av perspektivstudierna och genomförda utredningar inom det ekonomiska Försvarets område utgör en god grund för försvarsutredningens arbete. För en samlad syn på det ekonomiska försvarets fortsatta utveckling krävs ställningstaganden till frågorna om erforderlig försörjningsuthållighet och försörjningsstandard. Dessa utvecklas närmare i det följande.

9.4.2 Särskilda Jiâgm 9.4.2.1 Uthållighet och försörjningsstandard Det ekonomiska försvarets resursbehov liksom avvägningen mellan olika försörjningsområden bestäms främst av vilka mål som uppställs för uthålligheten. Införandet av kris- och angreppsfall som miljöunderlag för planeringen har ökat möjligheterna till analys av uthållighetsproblemet. Det som i avgörande grad har visat sig dimensionera anspråken på uthållighet är störningarna i utrikeshandeln. De miljöer som beskrivs i angrepps- och krisfallen har visat att dessa störningar kan omfatta en vid skala, från kortvarigt bortfall av enstaka varor till relativt långvarig, total avspärrning. Det framtagna miljöunderlaget lämpar sig väl för att beskriva arten och omfattningen av påfrestningar på ekonomiskt försvar och utgör också en grund för studier för att bedöma behovet av de resurser som erfordras för att klara påfrestningarna. På detta sätt erhålls ett samband mellan mål och resurser. Hur långt ambitionerna bör sträcka sig är en fråga om vilka risker som kan godtas. Det är svårt att entydigt definiera begreppet uthållighet. De viktigaste faktorerna som påverkar uthälligheten är näringslivets struktur och resurser, kraven på försörjningsstandard samt påfrestningarnas karaktär. Dessa faktorer behandlas kortfattat i det följande. För uthålligheten betydelsefulla element finns inbyggda i fredssamhället. Förutom lokaler, maskiner och utbildad arbetskraft har till exempel olika industribranscher i varierande omfattning uppbyggda lager av råvaror, halvfabrikat och reservdelar samt reparationskapacitet. Genom särskilda beredskapsåtgärder, främst beredskapslagring, kompletteras denna uthållighet inom många områden. Ofta är den inhemska produktionskapaciteten dimensionerande för uthålligheten. I en avspärrningsmiljö kan denna vara tillfredsställande medan den i en krigsmiljö kan bli helt otillräcklig tex genom att produktionsresurser förstörs eller på annat sätt går förlorade i samband med stridshandlingar. Produktionskapaciteten blir särskilt sårbar i de fall den är koncentrerad till ett fåtal platser och dessa är belägna i områden som kan bedömas bli särskilt utsatta för stridshandlingar. En annan

Riktlinje/j/ör 235 rota/försvarets_fbrrsarra utveckling

fråga som berör de inhemska produktionsresurserna är huruvida dessa kan ställas om för att i en kris tillverka sådan materiel som normalt importeras eller för att tillverka härför. ersättningar Kunskaperna i denna fråga är fn inte tillräckliga för att man skall kunna dra generella slutsatser om uthålligheten. Uthålligheten är direkt förknippad med de krav som ställs ifråga om försörjningsstandard. Ett visst varulager räcker längre i en krissituation om standarden kan sänkas, dvs förbrukningen reduceras, genom konsumtionsreglerande åtgärder. Möjligheterna att begränsa försörjningsstandarden varierar starkt mellan olika försörjningsområden och inom dessa mellan olika varor och tjänster. Karaktären av olika påfrestningar har avgörande betydelse för uthålligheten. Sålunda kan uthålligheten nedgå kraftigt i ett krigsläge där angriparen genom till exempel llygbekämpning eller sabotage strävar efter att förstöra produktionsresurser. kommunikationer, lageranläggningar etc. För att kompensera denna nedgång erfordras utspridd och skyddad lagring av försörjningsviktiga varor m m samt förberedelser för reservproduktion. Försvarsutredningen har tidigare pekat på de hittills gällande skilda målen och den varierande måluppfyllnaden inom det ekonomiska försvaret. Rent principiellt behöver detta inte vara uttryck för en mindre lämplig avvägning. En varierad uthållighet kan tex vara motiverad i de fall man vill prioritera särskilt livsnödvåndiga försörjningsområden. I perspektivstudierna har varierande resursbehov beräknats_ för en efterkris- eller efterkrigstid, dvs en period då vi efter avspärrning successivt återupptar förbindelserna med utlandet respektive efter avbrutna krigshandlingar reorganiserar näringslivet och samhället i övrigt. Försvarsutredningen har kommit till slutsatsen att det för flertalet försörjningsområden (program) inte är motiverat att i den fredstida avsätta annat än admiplaneringen nistrativa resurser för en särskild period efter ett krig. l avspärrningsfallet är det däremot naturligt att i kravet inkludera på uthållighet den period då handelsförbindelserna återupptas i erforderlig utsträckning. För krigsfallet bör planeringen koncentreras till åtgärder som dels kan anses fylla ett krigsavhållande syfte, dels ökar uthålligheten vid försvar mot angrepp. Som undantag från denna princip bör dock gälla, att befolkningens överlevnad även efter ett krig skall säkras. Försvarsutredningen anser därför att målet för uthålligheten avseende livsmedel, beklädnadsvaror, bränsle för uppvärmning samt läkemedel och viss sjukvårdsmateriel jämte de stödfunktioner som erfordras för verksamheten inom dessa områden, t ex deras energibehov, . bör sättas högre än inom övriga områden. Tidigare har samhällets ökade känslighet för avbrott i tillförseln från utlandet av råvaror, halvfabrikat, komponenter och vissa fardigvaror berörts. Försvarsutredningen vill i detta sammanhang ansluta sig till försörjningsberedskapsutredningens bedömning, att det också finns utvecklingstendenser inom den svenska industrin som verkar i positiv riktning då det gäller att på något längre sikt, i en avspärrningssituation, ställa om samhället till en krishushållning. Ett högt tekniskt kunnande, en för enbart inhemsk avsättning i kristid överdimensionerad industri samt ökande tekniska möjligheter att återvinna råvaror ur förbrukade varor utgör goda tillgångar för en sådan» omställning. Den långt drivna produktionstekniken och specia-

Riktlinjer_ för totalförsvarets _ fortsatta utveckling

medverkar dock till att en omställningsprocedur kan bli tidsödande liseringen insatser ifråga om kapital, utbildning och arbetskraft. och kräva betydande lnom vissa branscher är en omställning av olika skäl över huvud taget inte möjlig. Mot denna bakgrund anser försvarsutredningen att uthålligheten inom det ekonomiska Försvaret bör bestämmas enligt följande principer. bör främst inriktas på att säkerställa en omställning av sam- Planeringen hället till en krishushållning. Beredskapslagringen bör inriktas på att säkerställa behoven under en omställningsperiod samt på försörjningen under en längre krisperiod med råvaror, komponenter m m som inte i tillräcklig finns att tillgå inom landet. För en krigssituation bör uthålomfattning dimensioneras av såväl det militära försvarets som det totala samligheten hällets behov såsom de framgår av samordnade studier av tänkbara krigsförlopp. l planeringen bör forutsättas en försörjningsstandard som for respektive reduceras till vad som i olika situationer bedöms vara försörjningsområde rimligt och möjligt. Denna syn på uthålligheten eliminerar inte behovet av att principiella bestämma uthållighetskravet i kvantitativa termer. l fråga om vissa nödvändiga importvaror måste konkreta lagringsmål anges. Försvarsutredningen avser återkomma härtill i ett senare betänkande. Med här angiven inriktning av beredskapsåtgärderna är det angeläget att en reglering av produktion. handel och konsumtion snabbt kan genomföras i ett tidigt skede under en framväxande kris. Härvid är en omsorgsfull planering i fredstid av särskild betydelse.

9.4.2.2 Beredskap för fredskriser

Chefen för handelsdepartementet har i anvisningarna för perspektivstudierna som en av de säkerhetspolitiska utgångspunkterna angivit att det ekonomiska försvaret skall medverka till att konsekvenserna för svensk försörjning vid fredskriser mildras. Definition av begreppet fredskris framgår av avsnitt 3.3.5. De krav på ekonomiskt försvar som kan aktualiseras i detta sammanhang beror på hur begreppet fredskris tolkas och avgränsas. Försvarsutredningen anser att fredskris i planeringen bör skiljas från sådana knapphetssituationer, konkurrenssituationer och handelsstrukturomvandlingar som är ständigt återkommande i det internationella handelsutbytet, åtminstone så länge desinte drabbar oss så allvarligt att näringslivets omställning till sa fenomen ändrade förhållanden klart äventyras. Fredskris bör också skiljas från en situation där kriser och konflikter föranleder medvetna åtgärder. selektivt riktade mot Sverige med syfte att uppnå politiska fördelar gentemot oss. En sådan situation definieras i planeringen som ett angrepp mot Sverige och täcks således in av åtgärder. som inplanerats för en avspärrnings- eller

krigssituation. Med dessa avgränsningar kännetecknas fredskriser av lägen, då allvarliga inom försörjningsviktiga varuområden uppstått. utan att det är störningar i vår nära omvärld. Försvarsutredningen finner att plakrig eller krigsfara därför bör syfta till att i så långt möjligt normal omnering för fredskriser produktion. export och sysselsättning samt att undvika fattning upprätthålla

RikrIin/erjör 237 rota/försvarets_ fortsatta utveckling

störningar i viktiga samhällsfunktioner. Planeringen för fredskriser får därmed en speciell karaktär genom att en sänkning av försörjningsstandarden inte kan accepteras i en grad som ter sig godtagbar under avspärrning och krig. Fredskrisproblematiken har främst aktualiserats av oljekrisen 1973/74. Vad som på senare år skapat Förutsättningar för sådana kriser är inte brist vad gäller de totala tillgångarna i världen. Försvarsutredningen anser mot bakgrund av sina överväganden i det Föregående att förhållandena på oljemarknaden inte med samma risk för importbortfall kan väntas få någon motsvarighet inom andra råvarukategorier på kort sikt. Planeringen för fredskriser bör därför även fortsättningsvis under de närmaste åren främst avse importbortfall av olja och oljeprodukter, däri inbegripet vissa kemiska produkter. Det bör emellertid åligga planerande myndigheter att kontinuerligt bedöma riskerna för importsvårigheter inom andra råvaruområden samt föreslå åtgärder. Förstahandsåtgärder bör vara att bygga upp buffertlager och förbereda krisåtgärder i form av bl a förbrukningsreglering och ersättningsproduktion. Försvarsutredningen vill emellertid peka på andra tänkbara åtgärder för att minska riskerna för eller begränsa konsekvenserna av framtida fredskriser. En sådan åtgärd kan vara att utveckla samarbetet med andra konsumentländer i syfte att fördela de samlade tillgångarna vid fredskriser. Andra åtgärder kan vara att verka för sådana samarbets- och samförståndsförhållanden mellan producent- och konsumentländer att incitamenten till utbudsbegränsningar minskar samt att stimulera till spridning av importen på flera, inbördes oberoende leverantörsländer när så är möjligt. Försvarsutredningen har övervägt frågan huruvida beredskapen för fredskriser formellt bör ingå i totalförsvarets uppgifter. Om vi oförberedda drabbas av en fredskris medför den i första hand näringspolitiska konsekvenser genom nedgång i produktionen och vikande sysselsättning. Om vi i en sådan situation skulle tvingas utnyttja resurser, väsentligen anskaffade för att möta avspärrning eller krig. skulle förmågan att uppfylla vårt säkerhetspolitiska mål nedgå. En särskild planering för fredskriser svarar således mot både näringspolitiska och säkerhetspolitiska krav. Det kan också i många fall vara svårt att avgöra om en uppseglande kris är att betrakta som en fredskris eller som inledningen till en säkerhetspolitiskt allvarligare situation. Försvarsutredningen har därför kommit till slutsatsen att det är rationellt att förberedelserna för att möta fredskriser och övriga miljöer sker samlat. dvs inom det ekonomiska försvaret.

9.4.3 Inriktningen i stort av det ekonomiska försvaret

Det svenska näringslivets som har beskrivits omvandling, i kapitel 6. får konsekvenser för försörjningsberedskapen och därmed också för behovet av beredskapsåtgärder. Omvandlingen har i väsentliga avseenden inneburit fördelar för samhället. Bortfall eller minskning av produktion inom vissa industribranscher liksom nedgång i näringslivets är emellertid lagerhållning exempel på utvecklingstrender som ställer ökade krav på det ekonomiska försvaret, i första hand på beredkapslagringen. Sådana åtgärder bör ses som en viktig del av samhällets uppoffringar för att skapa förtroende för neutralitetspolitiken. Den framtida utvecklingen kan förutses komma att kräva

238 Riktlin/erför totalförsvarets_forrsarta utveckling

stora insatser för en effektivt utformad forsörjningsberedskap. Det ekonomiska försvaret skall trygga försörjningen i vidaste bemärkelse med en efter förhållandena anpassad försörjningsstandard om vi helt eller delvis blir hänvisade till egna försörjningsresurser. Det ekonomiska försvaret skall härvid samverka med övriga delar av totalförsvaret så att högsta möjliga effekt kan utvinnas ur de samlade försvarsansträngningarna. Genom en väl avvägd beredskap inom och mellan de olika försörjningsområdena skall det ekonomiska försvaret kunna säkerställa tillgången på oundgängligen nödvändiga förnödenheter och tjänster. En prioritering av resursernas utnyttjande för befolkningens, de olika samhällsfunktionernas och totalförsvarsgrenarnas behov skall göras med beaktande av de förändringar i behoven som kan uppstå efter hand som ett kris- eller krigsläge utvecklas.

9.4.4 Inriktningen av det ekonomiska/örsvarets planering Försvarsutredningen lämnar i det följande vissa synpunkter på inriktningen av det ekonomiska försvarets olika försörjningsområden.

9.4.4.1 Livsmedel

Jordbrukspolitiken och den jordbruksproduktion som blir en följd härav är i många hänseenden grundläggande för beredskapen på livsmedelsom-

rådet. Ändringar av jordbrukspolitiken i dess principer och tillämpning kan

således få återverkningar på de frågor som försvarsutredningen här behandlar. Tillgången på livsmedel är av grundläggande betydelse för vår förmåga att motstå påfrestningar under kriser och krig. Livsmedelstillgången är dessutom självfallet avgörande for befolkningens överlevnad under en efterkrigstid. Försvarsutredningen anser därför att målet för uthålligheten inom Iivsmedelsområdet i princip bör sättas högre än inom andra försörjningsområden. › Det mål som nu gäller för uthålligheten innebär bl a att vi skall kunna möta en treårig handelspolitisk avspärrning. Målet är ursprungligen i första hand betingat av bedömningen rörande längden av en omställningsperiod inom jordbruket från i huvudsak animalie- till i huvudsak vegetabilieproduktion. Därutöver innefattas i nuvarande mål särskilda åtgärder for en tryggad livsmedelsförsörjning i händelse av krig. Enligt försvarsutredningens mening bör målet vara att livsmedelsproduktionen skall kunna ställas om till huvudsakligen självforsörjning. Genom främst beredskapslagring bör säkerställas tillgång på sådana produktionsresurser som inte finns att tillgå inom landet och som erfordras dels under omställningsperioden, dels för att nå erforderlig uthållighet i övrigt från de utgångspunkter som försvarsutredningen tidigare har förordat som grund för planeringen. till och tidsutsträckningen av här angiven omställning av Möjligheterna produktionen påverkas bl a av utbyggbar produktionskapacitet, möjligheterna till forbrukningsregleringar samt val av näringsstandard. Underlaget for bedömningar i dessa avseenden är fn i vissa delar otillräckligt. De fort-

Rikrlin/erför totalförsvarersforrsatla utveckling 239

satta studierna bedöms kunna ge bättre information i dessa frågor. Försvarsutredningen anser att beredskapslagringen på livsmedelsområdet bör inriktas på gödsel- och bekämpningsmedel, fodermedel, livsmedelsråvaror samt vissa förädlade livsmedel. Försvarsutredningen bedömer möjligheterna att vid avspärrning och krig sänka näringsstandarden i förhållande till fredsnivån som begränsade, om befolkningens hälsa och arbetsförmåga skall kunna bibehållas. En inte obetydlig reducering av de fredstida gödselgivorna bedöms däremot rimlig. Utredningen förutsätter att 1972 års jordbruksutredning kommer att behandla dessa frågor närmare. Bland övriga beredskapsåtgärder vill försvarsutredningen särskilt betona betydelsen av att påbörjad revidering av behövliga ransoneringssystem fullföljs och att en hög beredskap ifråga om jordbrukets blockorganisation upprätthålls.

9.4.4.2 Beklädnad

Försörjningen med beklädnad m m bör främst genom handels- och produktionsplanläggning, förberedelser för förbrukningsreglering samt beredskapslagring av importvaror tryggas så att motståndsförmågan och samhällets viktigaste funktioner kan vidmakthållas i de lägen då vi helt eller delvis blir hänvisade till egna försörjningsresurser. Beklädnadsindustrierna bedöms under de närmaste åren komma att möta stora svårigheter till följd av bl a den internationella konkurrensen. Särskilda stödåtgärder vidtas för närvarande i syfte att säkerställa att en tillräcklig inhemsk produktionskapacitet inom främst textil» och skoindustrierna finns tillgänglig och kan utnyttjas. bedömer Försvarsutredningen att utan ett sådant statligt stöd inom ramen för försörjningspolitiska stimulansprogram kommer tillverkningen av vissa från försörjningsberedskapssynpunkt väsentliga beklädnadsprodukter att upphöra. Beredskapslagringen av råvaror och hel- och halvfabrikat på textil-och läderområdet bör under de närmaste åren i huvudsak ske i överensstämmelse med riksdagens beslut enligt prop 1972:127 och l975/76:57 om försörjningsberedskapen på beklädnadsområdet. Försvarsutredningen finner det inte sannolikt att beklädnadsområdet på kort sikt skulle kunna utsättas för sådana avbrott i importen av råvaror och halvfabrikat som skulle kunna vara betingade av yttre kriser och konflikter av fredskriskaraktär. Emellertid visar erfarenheterna från oljekrisen 1973/74 att tillförseln av syntetiska fibrer och garner lätt störs när knapphet på olja uppstår. Mot denna bakgrund förordar försvarsutredningen en begränsad fredskrislagring inom här berörda varuområden.

9.4.4.3 Energi Bränslen och drivmedel m m

Försörjningen med bränslen och drivmedel m m bör genom förberedelser för förbrukningsreglering, aktivering av inhemsk ersättningsproduktion samt beredskapslagring av importvaror tryggas för totalforsvarsfunktionerna och

240 Riktlinjer* för torallörsvarefsforrsarra mveckling

befolkningen i sådan omfattning att motståndsförmågan och samhällets viktigaste funktioner kan vidmakthållas. Det åligger näringslivet att beredskapslagra olja för energiförsörjningen. Riksdagen har antagit oljelagringsprogram för perioderna 1958-1962, 1963-1969 och 1970-1976. Beredskapslagringen av oljor avser dels en avspärrningsreserv, dels en krigsreserv. Drivmedel ingående i krigsreserven lagras i skyddade utrymmen. Genom s k lokaliserad lagring åstadkoms en från beredskapssynpunkt lämplig spridning av eldningsoljelagren.

Båda reserverna är bestämda till sådan storlek, att de - med beaktande

av förutsätta förbrukningsregleringar - skall kunna tillgodose försörjningen under av statsmakterna hittills fastställda tidsperioder. Dessa lagringsmål prövas fn av 1975 års oljelagringskommitté. Härvid bör beaktas vad försvarsutredningen i det Föregående har anfört om principerna för det ekonomiska försvarets uthållighet. OECD har rekommenderat en beredskapslagring av olja motsvarande minst 90 dagars förbrukning. Riksdagen fattade åren 1973-1975 beslut som möjliggör att staten senast år 1985 främst för behovet vid fredskriser lagrar 7 milj m3 råolja och oljeprodukter. Sverige kommer därmed att uppnå en uthållighet mot fredskriser som väl svarar mot våra internationella förpliktelser. Vad gäller fredskrislagringen av andra bränslen och drivmedel än de som här har behandlats, tex gasol och flygdrivmedel, förutsätter försvarsutredningen att denna blir föremål för särskilda överväganden inom 1975 års oljelagringskommitté. Härutöver har ett flertal lagringsâtgärder vidtagits. Försvarsutredningen måste trots detta bedöma att bränsle- och drivmedelsområdet allt framgent kommer att utgöra ett av de känsligaste försörjningsomrâdena genom att behoven av olja i en kris- eller krigssituation endast i begränsad omfattning kan tillgodoses genom utnyttjande av inhemska råvaror. Utredningen vill understryka betydelsen av att forskningsoch utvecklingsarbete samt praktisk försöksverksamhet bedrivs i syfte att tillvarata möjligheter till inhemsk ersättningsproduktion både i fråga om bränslen och drivmedel.

E/krqfr lnom energiområdet väntas framför allt elkraftkonsumtionen komma att

öka. Ökningen väntas främst möjliggöras genom utnyttjande av kärnkraft.

1985 kommer enligt nuvarande planläggning tretton kärnkraftaggregat att vara i drift. Inget av dessa förläggs i berg. Behovet av elkraft beräknas kvarstå i stor utsträckning under främst fredskriser och avspärrningssituationer, men utgör även under krig en betydande del av fredsbehovet. Försvarsutredningen anser mot denna bakgrund att frågan om kärnkraftens utnyttjande och skydd i krig liksom behovet av kärnbränslelagring fordrar ökad uppmärksamhet i planeringsarbetet. Försvarsutredningen förordar att följande åtgärder prioriteras i den fortsatta planeringen inom elkraftomrädet planläggning och viss anskaffning av reserv- och reparationsmateriel samt sambandsmateriel för att säkerställa elkraftproduktionen och distributionen,

sou 1976:5 Riktlinjer/ör toralförsvarersforrsatra utveckling 241

byggnadstekniskt skydd för väsentligare elkraft - och oljelagringsanläggningar, förberedelser för förbrukningsreglering.

Beträffande målen för beredskapslagringen av oljor, oljeprodukter och bränslen inom elkraftområdet hänvisar Försvarsutredningen till vad som i det avseendet har framhållits ovan för bränsle- och drivmedelsområdet.

Övriga försörjningsviktiga varor

Försörjningsområdet omfattar ett flertal olika varuområden, främst råvaror, halvfabrikat och vissa färdigvaror inom metall-, gummi-, plast- och kemikalieområdena, inklusive läkemedel och sjukvârdsmateriel. Varuförsörjningen inom detta område bör främst genom handels- och produktionsplanläggning, förberedelser för samt be-

förbrukningsreglering

redskapslagring av importvaror tryggas sâ att motståndsförmågan och samhällets viktigaste funktioner kan vidmakthällas i de lägen då vi helt eller delvis blir hänvisade till egna försörjningsresurser. Försvarsutredningen bedömer att försörjningsstandarden inom detta område i flertalet fall kan sänkas betydligt vid krig och vid avspänning i samband med krig i vårt närområde. Ett undantag härifrån utgörs av läkemedelsområdet där det torde bli nödvändigt att även under krig och avspärrning bibehålla en hög standard. Försvarsutredningen bedömer det sannolikt att den svenska industrin när det gäller här aktuella branscher efter en viss omställningsperiod kan tillgodose större delen av erforderlig försörjning under förutsättning att behövliga råvaror, utbyteskomponenter, reservdelar, utbildad arbetskraft m m finns att tillgå. Behovet av utbyteskomponenter och reservdelar, inte minst inom elektronikindustrin, har behandlats av

försörjningsberedskapsutredningen. För-

svarsutredningen anser att disponibelt studie- och planeringsunderlag på dessa områden, liksom på sjukvårdsmaterielområdet, än så länge är otillräckligt som beslutsunderlag. Dessa frågor bör ägnas ökad uppmärksamhet i det fortsatta planeringsarbetet. . l perspektivstudierna lämnas förslag till beredskapslagring av råvaror, halvfabrikat och vissa färdigvaror inom en rad områden med kraftsamling till kemi-, plast-och läkemedelsbranscherna. Försvarsutredningen anser att sådan lagring bör komma till stånd. Läkemedelsråvarorna (-substanserna) bör prioriteras. Utvecklingen inom viktiga delbranscher inom detta försörjningsområde är på längre sikt oviss. Det bör ankomma på ansvariga myndigheter att noggrant följa utvecklingen och föreslå erforderliga åtgärder. Försvarsutredningen anser det vara angeläget att bedriva forskning och utveckling i syfte att få fram ersättningsmaterial och ersättningsproduktion inom här berörda områden. Målsättningen bör vara att få fram material som baseras på inhemska varor och som kan ersätta importerade varor. Även inom de i detta avsnitt behandlade varuområdena har i perspektivstudierna föreslagits viss fredskrislagring. Det är härvid enligt försvarsutredningens mening framför allt det petrokemiska området som tilldrar

l6

Riktlinjer _för totalförsvarets fortsatta utveckling

sig intresse. Oljekrisen 1973/74 underströk det petrokemiska varuområdets centrala Dessa varor har en nyckelroll i f redssamhället roll i försörjningsberedskapen. och är svårersättliga i ett krisläge. Vid fredskrislagring inom detta försörjningsområde bör varor inom plastoch övriga kemikalieområden med speciell tonvikt vid basplaster, gasbensin och ammoniak för bla gödselmedelstillverkningen prioriteras.

9.4.4.5 Transporter

statsmakterna har genom att ange riktlinjer för den statliga trafikpolitiken och omfattningen av den fredstida transportm m påverkat utformningen apparat som även i krig eller vid krigsfara skall lösa transportuppgifter. måste vid beredskap och krig ske med de reducerade mate- Transporterna riella och personella resurser som ñnns disponibla efter det att transportmedel tagits i anspråk för olika totalförsvarsmyndigheters behov och personal inkallats. Inom det civila bedöms integrerade transporter med transportomrâdet av olika transportmedel bli allt vanligare. Detta möjliggörs utnyttjande av enhetslastsystem och en automatiserad godsgenom ökad användning Den ökade automatiseringen ökar transportsystemens sårbarhet. hantering. Kraven på transportresursernas effektiva utnyttjande under och efter m0är större än under fredsförhållanden. Den omstrukturering av bilisering inom lanfrämst järnvägstrafiken som följt av ändrad befolkningsfördelning det har samtidigt ökat svårigheterna att tillgodose transportbehoven under en mobilisering. Den vapentekniska utvecklingen ger en angripare ökade förutsättningar för att genomföra en effektiv kommunikationsbekämpning. bedömer att ökade krav på samordning inom det Försvarsutredningen kommer att ställas under de närmaste åren främst civila transportområdet genom att integrerade transporter med utnyttjande av olika transportmedel torde bli allt vanligare, genom varierande sårbarhet hos de olika transponmedlen med hänsyn till kommunikationsbekämpning m m samt organiinom främst försvarsmakten och civilförsvaret med åtsationsförändringar följande större krav på understöd från den civila sektorn. Försörjningen med transporter bör mot denna bakgrund genom transportreglering, transportledning, fördelning av transportresurser samt åtgärder m m tryggas för totalförsvarsfunktionerna och för skydd och reparationer i sådan omfattning att motståndsförmågan och samhällets vikbefolkningen tigare funktioner kan upprätthållas. Studier avseende den lransportreglerant/c verksamheten vid beredskapsoch under krig bör enligt försvarsutredningens mening kontihöjningar bedrivas och planläggningen ständigt hållas aktuell. Planläggning nuerligt för förbrukningsreglering av flytande drivmedel bör ges en sådan flexibilitet att den är snabbt och enkelt tillämpbar både i fredskriser och i avspärrningsoch krigslägen. bör planeringen inriktas mot åtgärder som ökar För järnvägsrransporrer

Riktlinjerför

totalförsvarelsførtsatta utveckling 243

uthålligheten och begränsar verkan av skador på kommunikationsnätet. Övriga beredskapsåtgärder bör bl a avse skydd av personal och viktiga anläggningar genom fortifikatoriskt skydd, driftvärn m m, anskaffning av reserv- och reparationsmateriel samt utbildning för att säkerställa erforderlig insatsberedskap. För landsvägsrransporter och vägar bör särskild uppmärksamhet ägnas åt problemen i samband med transportledning i krig och väghållning, särskilt i samband med skador på vägnätet. Verkan av skador på vägnätet bör kunna begränsas med hjälp av bl a reparationsresurser och speciell reservbromateriel. För/Iygrransporrer bör åtgärderna syfta till att få ut hög effekt av tillgängliga transportresurser såväl vid avpspärrning som i krig. Verksamheten bör enligt försvarsutredningens mening främst inriktas på att så långt möjligt behålla de civila statliga flygplatserna i användbart skick, att tillgodose service på flygplanen samt att kunna utföra inrikes och utrikes llygtransportledning. För götransporter bör verksamheten inriktas på att under beredskap och krig underhålla för sjöfarten erforderliga farleder och att i erforderlig omfattning upprätthålla driften vid Sjöfartsverkets anläggningar.

9.4.4.6 Tjänster Tjänsteprogrammet består främst av funktionerna arbetskraft, penningmedel och betalningsförmedling samt postal kommunikation. Försäkring, prisreglering och liknande tjänster ingår också. Försvarsutredningen vill betona att tillgång på arbetskraft är en förutsättning för övriga försörjningsområdens funktion och uthållighet. Utredningen har i det föregående förordat en översyn av totalförsvarets personalbehov. En sådan översyn är befogad inte minst med hänsyn till den snabba utvecklingen inom det ekonomiska försvarets verksamhetsområden. I perspektivstudiearbetet har redovisats olika förslag till åtgärder inom arbetskraftsfunktionen. Försvarsutredningen vill i anslutning härtill framhålla följande. Den översiktliga planeringen bör inriktas på att systematiskt följa den långsiktiga arbetskraftsutvecklingen. Genom branschplanläggning bör de aktuella personalbehoven och personaltillgångarna sammanställas och analyseras. Personalplanläggningen bör förbättras och förenklas, bl a genom att ett differentierat planeringssystem utvecklas. Vapenfria tjänstepliktiga bör efter utbildning årligen kunna tillföra totalförsvarets civila delar värdefull personal. bedömer Försvarsutredningen det vidare vara av stort värde om frivillig personal kan disponeras för att som reservarbetskraft ersätta personer, som vid mobilisering lämnar sina ordinarie arbetsplatser för tjänst inom försvarsmakten eller civilförsvaret. Rekrytering och utbildning inom frivilligorganisationerna för totalförsvarets civila delar bör främst inriktas mot att täcka brister inom sjukvården och det ekonomiska försvaret. Beträffande funktionerna penningmedel och likbera/nings/örmedling som postal kommunikation bedömer försvarsutredningen att nuvarande beredskapsläge är i allt väsentligt tillfredsställande. För utvecklingen på sikt

244 utveckling Riktlinjerför toralförsvarersfortsatta

aktualiserade beredskapsåtgärder anser forsvarsutredningen stå i överensstämmelse med de allmänna mål för totalförsvarets verksamhet som uthar formulerat. De typer av beredskapsåtgärder som föredningen tidigare är av främst karaktär. Försvarsreslås i perspektivstudierna planläggande anser att de ger uttryck för en lämplig inriktning av verkutredningen samheten inom dessa funktioner.

9.5 Övrigt totalförsvars fortsatta utveckling

9.5.1 Grunder

Med övrigt totalförsvar avses de delar av totalförsvaret som inte innefattas i militärt försvar, civilförsvar och ekonomiskt försvar. Verksamheten har sammanförts i programmen ledning m m, viss polisverksamhet och sjukvård. I första hand har de myndigheter behandlats som har uppgifter inom totalförsvaret och som har särskilda anslag eller anslagsposter härför. Förär dock angelägen understryka att en verksamhet kan vara svarsutredningen för beredskapsåtgärder för av avgörande betydelse även om medelsbehovet denna är förhållandevis litet. Så är fallet med framför allt psykologiskt försvan Försvarsutredningen kan konstatera att underlaget for dess överväganden rörande övrigt totalförsvars framtida utveckling är bättre än det underlag inom detta område som stått till tidigare försvarsutredningars förfogande. Eftersom förutsättningarna till övervägande delen nu varit gemensamma för totalförsvaret har möjligheterna förbättrats att göra samlade överväganden rörande den framtida utvecklingen. med instruktionsmässiga samordningsuppgifter finns Någon myndighet inte inom det område som här betecknas som övrigt totalförsvar. Av denna har studierna av en särskilt tillkallad sakkunnig. Föranledning genomförts vill som sin mening uttala att det är nödvändigt att fortsvarsutredningen bedrivs rörande planläggning for verksamheten under löpande samordning kriser och krig samt förberedelserna härför i fred. För det militära försvaret, civilförsvaret och det ekonomiska försvaret bl a i form av angreppsfall, är inte tillräckligt för delar utnyttjat underlag, av övrigt totalförsvar. Den krigstida verksamheten måste bedrivas utgående från de fredstida resurserna, vilka kompletteras genom beredskapsåtgärder i olika grad. En annan särskilt viktig faktor för planeringen av övrigt totalförsvar i samhället, vilka ändrar efterfrågan i fred och utgör förändringar de olika verksamheternas utformning och resurser. l därigenom påverkar flera viktiga avseenden bedöms sådana förändringar medföra att ökade resurser kan disponeras i krig, i andra att ökad sårbarhet medför ökade behov av särskilda beredskapsåtgärder. Försvarsutredningen har tidigare redovisat sina förslag till allmänna grunder för totalförsvarets framtida utveckling, liksom inriktningen av utveckförsvaret, civilförsvaret och det ekonomiska försvaret. lingen för det militära Många verksamhetsområden inom övrigt totalförsvar har i krig uppgifter som innebär att understöd i olika former skall lämnas åt det militära forsvaret, civilförsvaret och det ekonomiska försvaret. Andra verksamhets-

SOU I976:5 Riktlinjer/ör totalförsvaretsfortsatta utveckling 245

områden är av mera fristående karaktär. Av detta följer att stora delar av övrigt totalförsvar för sina beredskapsåtgärder och för sin verksamhet under kriser och krig är beroende av främst det militära försvaret, men även av civilförsvaret och det ekonomiska försvaret. Försvarsutredningen vill understryka betydelsen av en effektiv samordningsverksamhet i fred så att konsekvens uppnås i alla beredskapsåtgärder. Beträffande uthålligheten inom de olika verksamhetsområdena inom övrigt totalförsvar kan inte några generellt gällande regler anges, bl a beroende på verksamhetsområdenas mycket olika karaktär. lnom många områden är det nödvändigt att verksamheten. om än i ändrade former, kan bedrivas med tillräcklig effekt under lång tid av avspärrning och under krig. Ett exempel härpå är sjukvården. För krigsfallet bör dock enligt utredningens mening den principen gälla att det militära försvarets uthållighet ej får begränsas till följd av bristande insatser inom andra delar av totalförsvaret. I det följande beskriver försvarsutredningen sin syn på utvecklingen för de olika verksamhetsområdena inom övrigt totalförsvar. Utredningen har därvid funnit särskilda skäl att uppehålla sig vid psykologiskt försvar samt vid frågor rörande sjukvården i krig.

9.5.2 Inriktningen av planeringen inom övrigt total/örsvar Programmet ledning m m Till programmet ledning m m har i här aktuella studiesammanhang hänförts psykologiskt försvar. Psykologiskt försvar är i första hand en verksamhet och inte en organisation. Det skiljer sig från andra delar av totalförsvaret bl a därigenom att det i fred fordrar relativt obetydliga ekonomiska och personella resurser för beredskapsåtgärder. l kriser och krig kan det få avgörande betydelse för vår motståndsvilja. Försvarsutredningen har i sina tidigare överväganden berört psykologiskt försvar i situationer av hot, påtryckningar och olika former av angrepp mot vårt land. Genom psykologiskt försvar skall försvarsvilja och motståndskraft mot främmande propaganda vid krigsfara och krig byggas upp och vidmakthållas. l fred åstadkoms detta genom vår demokratis inneboende styrka med fri åsiktsbildning. yttrandefrihet och tryckfrihet i förening med fria massmedier. Det fordras i fred allsidig information om vår omvärld och vår säkerhetspolitik samt dess mål, medel och möjligheter. Sådan information bör emellertid som hittills bedrivas av de politiska partierna, folkrörelserna, totalförsvarsmyndigheterna m fl samt som en del av undervisningen i våra skolor. Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar har ej till uppgift att bedriva totalförsvarsinformation i fred. I situationer då påfrestningarna på allmänheten är stora och ett stort antal lagar och föreskrifter träder i kraft kan ökad samhällsinformation vara nödvändig för att vidmakthålla försvarsvilja och motståndsanda. Det är beredskapsnämndens uppgift att förbereda denna verksamhet som i krig skall ledas av upplysningscentralen. Med tanke på försvarsviljans avgörande betydelse har försvarsutredningen funnit anledning understryka att upplysningscentralen måste vara ett organ som under regeringen aktivt leder informationsverksamheten i krig, vilket även innefattar åtgärder mot en an-

246 Rikrlinjerför totalförsvarets/fortsatta utveckling sou 19755

gripares psykologiska krigföring. I situationer innebärande hot, påtryckningar, krig i vår närhet eller olika former av ekonomisk aggression mot vårt land är det av avgörande betydelse att genom snabb, saklig och effektiv information sprida kännedom om händelseutvecklingen och dess risker liksom om våra försvarsåtgärder. Försvarsutredningen vill därför understryka vikten av att sådana förberedelser och åtgärder vidtas att informations- och upplysningsverksamheten snabbt kan fungera i sådana situationer. Utredningen betonar vidare den stora betydelsen av att övergången från freds- till krigsorganisation kan göras med bibehållen hög effektivitet och att psykologiskt försvar ges möjlighet att verka med hög effekt i krig. Utredningens uppfattning i dessa frågor innebär ingen förändring av den nuvarande principiella inriktningen för psykologiskt försvar. Den inledda utbyggnaden av lokalradioorganisationen skapar förutsättningar för en bättre informationsverksamhet till fördel för bl a psykologiskt försvar. Försvarsutredningen betonar betydelsen av att lokalradions verksamhet i kriser och krig planläggs parallellt med dess uppbyggnad så att minsta möjliga kostnader erfordras för beredskapsåtgärder. Ett annat väsentligt medel för psykologiskt försvar är pressen, vilken därför bör tillförsäkras personella och materiella möjligheter att fungera under avspärrning och krig. Eftersom ny tryckeriteknik är beroende av importerade varor krävs särskilda åtgärder för att uppnå en uthållig tidningsproduktion. En effektiv civil ledningsorganisation på olika nivåer är av grundläggande betydelse för vårt totalförsvars styrka och möjligheter att verka. Ledningsorganisationen måste därför på alla nivåer tillförsäkras möjligheter att fortsätta sin verksamhet i krig. Utredningen vill i detta sammanhang understryka vikten av att uppmärksamhet fortlöpande ägnas åt att ytterligare förbättra samverkansmöjligheterna mellan civila och militära ledningsorgan på alla nivåer. Den vapentekniska utvecklingen liksom den rörlighet över stora ytor som torde känneteckna framtida krig medför att ledningsorganisationens skydd särskilt måste beaktas liksom att delar av organisationen bör ges möjligheter till ett rörligt uppträdande. För ett antal centrala myndigheter kan utredningen konstatera att oklarhet råder om deras uppgifter och organisation i krig. Dessa oklarheter bör undanröjas. Den primärkommunala beredskapsplanläggningen bedöms till övervägande delen vara genomförd år 1977. Utredningen är angelägen betona betydelsen av att den snarast fullföljs för alla primärkommuner samt att beredskapsplanläggningen därefter hålls aktuell genom fortlöpande översyn. För den landstingskommunala verksamheten finns beredskapsplanläggning endast avseende den civila sjukvården. Utredningen vill i detta sammanhang förorda att landstingen inordnas i den kommunala beredskapsplanläggningen. Samhällets beroende av telekommunikationer kommer att öka. Utvecklingen torde leda till ökad kapacitet hos dessa. För totalförsvaret innebär den ökade kapaciteten fördelar samtidigt som samhällets ökade beroende av tekniken kan öka känsligheten för störningar i dessa kommunikationer. För att denna känslighet skall minska har försvarsutredningen funnit att sådana åtgärder som kan förstärka de mest avgörande funktionernas uthållighet även fortsättningsvis bör vidtas. Sådana åtgärder kan avse reserv-

Riktlinjerför totalförsvaretsforrsarta utveckling 247

telefonstationer, transportabel utrustning och skydd för telex- och datanät. Rörande programmet ledning vill Försvarsutredningen avslutningsvis anföra betydelsen av att berörd personal ges sådan utbildning att beredskapsplanerna kan genomföras och avsedd krigsverksamhet snabbt kan inledas och därefter vidmakthållas.

Programmet viss polisverksamhet Försvarsutredningen har inte funnit anledning förorda några principiella förändringar inom detta program. Utredningen vill understryka polisverksamhetens stora betydelse för att förhindra sabotage och andra former av störningar, för att medverka i gräns- och Kustbevakningen samt för att möta överraskande angrepp mot vårt land. Polisens försvarsutrustning och försvarsutbildning bedömer utredningen som tillfredsställande. Ett problem av stor betydelse för polisverksamheten är den reducering av personalstyrkan som blir en följd om mobilisering av försvarsmakten och civilförsvaret genomförs. Försvarsutredningen vill i detta sammanhang erinra om att utredningen i det föregående har förordat att en översyn genomförs av totalförsvarets personaltillgångar. Rikspolisstyrelsen och civilförsvarsstyrelsen har tidigare föreslagit att civilförsvarets ordnings- och bevakningsenheter skall överföras från civilförsvaret till polisväsendet. De ordnings- och bevakningsuppgifter, det här är fråga om, har främst polisiär karaktär. Folkrättsliga skäl talar också för att beväpnade enheter inte bör ingå i civilförsvarets organisation. För överförandet har redovisats vissa kostnadsökningar, bl a genom att

riksp0l_is-

styrelsens personalresurser anses behöva förstärkas. Dock bör enligt utredningens mening en reducering av civilförsvarets personalbehov i fred kunna motverka denna kostnadsökning. Försvarsutredningen förordar att ordnings- och bevakningsuppgifterna överförs från civilförsvaret till polisväsendet men före utredningens slutliga ställningstaganden fordras ytterligare belysning av kostnadsaspekterna.

Programmet sjukvård Sjukvården i krig bygger väsentligen på de fredstida sjukvårdsresurserna. Den utveckling av fredsresurser som nu kan förutses innebär en avsevärt utökad kapacitet inte minst ifråga om tillgång till läkare och annan medicinalpersonal. Vid krigsorganisering förstärks resurserna ytterligare genom mobilisering av militära sjukvårds- och sjuktransportorgan, utökning av antalet vårdplatser och genom att i fred ej verksam medicinalpersonal ianspråktas. Den ökade belastningen på sjukvården under krigsförhållanden kommer att medföra att fredstida normer och standard för behandling och vård måste ändras. Försvarsutredningen är dock angelägen att understryka att varje skadad - civil eller militär - skall kunna ges en med hänsyn till omständigheterna godtagbar sjukvård. Detta bedöms vara av den största betydelse bla för att upprätthålla motståndsviljan. De studier och utredningar som genomförts inom sjukvårdsområdet har

248 Riktlinjerför totalförsvarets _forrsarra Lztveckling

visat att sjukvårdsresurserna i flera avseenden är helt otillräckliga under avspärrning och i krig eller ej kan utnyttjas rationellt. Försvarsutredningen har funnit det synnerligen angeläget att bristerna snabbt undanröjs. Efter sina överväganden har utredningen bedömt att en avsevärt större effekt skulle kunna uppnås om andra principer för de samlade resursernas utnyttjande tillämpades. Det allmänt civila medicinalväsendets krigsorganisation består väsentligen «, av ett stort antal beredskapssjukhus, vari de fredstida akutsjukhusen ingår som kärna. De militära resurserna utgörs av krigs- och etappsjukhus samt till olika typer av förband knutna sjukvårdsenheter. l civilforsvaret ingår särskilda sjukvårdsenheter. Sjuktransportresurserna utgörs av civila fredsambulanser m m samt civilförsvarets och det militära försvarets sjuktransportorgan av olika typer. I detta sammanhang har försvarsutredningen funnit det väsentligt att och att vårt försvar utgå ifrån att ett krig för vår del berör hela samhället förutsätter hela samhällets samlade ansträngningar. Hälso- och sjukvården skall, oavsett om den sjuke eller skadade är civil eller militär, främst minska dödlighet och invaliditet samt återföra personal i sin verksamhet. Detta är en för samhället gemensam angelägenhet och för, enligt forsvarsutredningens mening, tanken mot en så långt möjligt gemensam krigsorganisation för hälso- och sjukvård. Ansvaret för planläggning av och omställning till krigsorganisation av den allmänt civila hälso- och sjukvården åvilar sjukvårdshuvudmännen utgående från av socialstyrelsen meddelade anvisningar. Sjukvårdshuvudmännen ansvarar även för driften av krigsorganisationen medan däremot ledningen i övrigt vid krigsorganisering övergår till länsstyrelserna. Försvarsutredningen vill i detta sammanhang understryka betydelsen av att ansvar i fred för viss verksamhet bör följas av ansvar att förbereda, genomföra och leda samma verksamhet i krig. Därav följer att sådana åtgärder bör vidtagas att sjukvårdshuvudmännen kan åläggas sin del av ansvaret för ledning och drift av sjukvården även under krig liksom för förberedelser härför i fred. Genomförda studier har påvisat att sjukvårdsresurserna i krig är helt otillräckliga inom vissa delar av landet. Bristerna har därvid visat sig vara störst i fråga om kirurgisk operationskapacitet. Mot denna bakgrund bedömer försvarsutredningen det som nödvändigt att sådana åtgärder vidtas att även civil kirurgisk kapacitet kan kraftsamlas till aktuella delar av landet och där beredas möjlighet att snabbt komma i verksamhet. De sjuktransportresurser som disponeras med nuvarande organisation är otillräckliga. För att öka möjligheterna att påbörja behandling av skadade tillräckligt snabbt skulle det vara önskvärt att i större utsträckning kunna disponera helikoptrar för transport av skadade. Försvarsutredningen anser att civila och militära helikoptrar inom landet bör kunna betraktas som gemensamma tillgångar för totalförsvaret. Med ett sådant synsätt skulle de samlade helikoptertillgångarna i krig kunna utnyttjas alltefter lägets krav. Det skulle även innebära att militära helikoptrar i fred borde kunna utnyttjas i viss utsträckning för bla sjuktransporter. Försvarsutredningen förordar mot denna bakgrund att möjligheterna att med en lämplig fördelning av kostnaderna öka helikopterkapaciteten inom landet närmare undersöks.

Riktlinjer/ör 249 roralförsvarersforrsarra Lzrveckling

För att resurserna för sjukvård och Sjuktransporter skall kunna utnyttjas rationellt erfordras en effektiv ledningsorganisation. Nuvarande organisation med central och högre regional sjukvårdsledning bedöms som i princip lämplig. Dock anser försvarsutredningen att sjukvårdshuvudmännen bör tillförsäkras erforderligt inflytande i dessa organ. På sätt som motsvarar den högre regionala sjukvårdsledningen bör det övervägas att organisera en lägre regional sjukvårdsledning med representanter för försvarsområdesstab, länsstyrelse och sjukvårdshuvudmän. Den regionala sjukvårdsledningen bör i princip leda alla civila och militära sjukvårds- och sjuktransportorgan. Effektivitet och snabbhet förutsätter att de olika organen för sjukvårdsledning tilldelas relativt vidsträckta befogenheter. Försvarsutredningen har vidare funnit att utbildningen avseende hälsooch sjukvård i krig bör förbättras såväl för medicinalpersonal som för viktigare administrativ personal. Det torde vara lämpligt att sådan utbildning till stora delar bedrivs gemensamt för totalförsvaret. Uthålligheten rörande sjukvårdsmateriel och läkemedel har behandlats av i betänkandet

försörjningsberedskapsutredningen Varuförsörjning i kris-

tid (SOU 1975:57). Försvarsutredningen biträder det framförda förslaget att uthålligheten avseende sjukvårdsmateriel och läkemedel bör förbättras. Försvarsutredningen vill i detta sammanhang vidare förorda att sjukvårdshuvudmännen får ett ökat ansvar för den materiel som beredskapslagrade avses för bl a beredskapssjukhusen. Beträffande skyddet av personal, patienter och viktigare sjukvårdsfunktioner vill försvarsutredningen fororda att uppmärksamhet ägnas åt möjligheterna att skapa skydd för avgörande sjukvårdsfunktioner, främst kirurgi. Dessa möjligheter bör särskilt beaktas vid ny- eller ombyggnad av bl a akutsjukhusen och den öppna sjukvårdens lokaler. Därigenom kan kostnaderna begränsas. Rörande sjukvården i krig vill försvarsutredningen avslutningsvis anmäla att en närmare undersökning måste göras av dels hur finansieringen av sjukvårdens beredskapsâtgärder bör ske mot bakgrund av här angiven inriktning. dels vilka administrativa och författningsmässiga som eråtgärder fordras.

9.6 och

Samordning samverkan inom totalförsvaret

Vårt totalförsvars styrka i kriser och krig bestäms av de olika totalförsvarsgrenarnas styrka men framför allt av den samlade styrkan i ett väl samordnat totalforsvar som förmår samverka på ett effektivt sätt. Därigenom kan de olika totalforsvarsgrenarnas hela effekt tas ut, bl a genom att de lämnar stöd åt varandra. Perspektivstudier har genomförts med i viktiga avseenden gemensamt underlag för de olika myndigheterna. I viss utsträckning har gemensamma studier genomförts för att klarlägga understödsoch samordningsbehoven. Myndigheterna har redovisat ett stort antal områden, inom vilka samordning bör ske redan i fred. Dock kvarstår, vilket även anmälts, behov av fortsatta gemensamma studier.

250 Riktlinjer/ör toralförsvarersfortsarra utveckling sou 19755

Samverkansmöjligheterna och deras resultat i krig är i stor utsträckning beroende av ledningsorganisationens utformning. Försvarsutredningen är därför angelägen understryka betydelsen av att totalförsvarets ledningsorganisation även fortsättningsvis utvecklas så att samordning och samverkan underlättas. Försvarsutredningen har tidigare berört frågan om en ökad integration mellan militära och civila funktioner och mellan olika civila totalförsvarsfunktioner. Denna försvarsutredningen hänga samman med fråga finner frågor rörande samordning och samverkan. En utökad tillämpning av prinfredstida verksamhet fortgå med oförändrat ansvar efter cipen att låta viktig mobilisering finner utredningen från flera utgångspunkter vara fördelaktig. torde civila funktioner i ökad utsträckning kunna medverka Därigenom i totalförsvaret och motsvarande militära funktioner kunna reduceras eller En sådan i ökad utsträckning integrerad verkutgå ur krigsorganisationen. samhet kan vara lämplig redan i fredstid. Kostnader och personalbehov för särskild militär organisation eller särskilda beredskapsåtgärder skulle härsannolikt kunna minskas. Främst det militära försvarets och ciigenom vilförsvarets tillgångar och resurser för krigsorganisationen kan i många avseenden vara användbara även i fredstid för olika samhällsbehov. Genom ett sådant utnyttjande skulle totalförsvarets samhällsnytta i fred öka och kostnaderna kunna fördelas. Enligt försvarsutredningens mening bör alla möjligheter till ett sådant förfarande tas till vara. Ett annat område där, enligt utredningens mening, stor uppmärksamhet måste ägnas samordningsfrågorna är vid utveckling och anskaffning av materiel, anläggningar och förnödenheter. Utredningen vill som exempel på detta nämna de olika myndigheternas utbyggnad och anskaffning av anläggningar och materiel för telekommunikationer för såväl fredstida verksamhet som för militära och andra totalförsvarsgrenars krigsbehov. Gemensam anskaffning av vissa typer av materiel för olika delar av totalförsvaret torde i regel vara ekonomiskt fördelaktig samt medge utbytbarhet och gemensamt utnyttjande. I detta sammanhang vill utredningen än en gång understryka att hänsyn till totalförsvarets behov bör tas i den fredstida samhällsplaneringens olika delar. Effektiv samverkan förutsätter att personal i alla nivåer och delar av totalförsvarets organisation har ändamålsenlig utbildning. Utbildningen bör som hittills, för främst personal i ledande ställning på olika nivåer, inriktas på bl a god kännedom om de olika totalförsvarsgrenars styrka och svagheter, understödsbehov och understödsmöjligheter samt ledningsorganisationens och sätt att verka. Försvarsutredningen understryker även i uppbyggnad detta sammanhang utbildningens avgörande betydelse. Försvarsutredningen har funnit att stort behov föreligger av fortsatta studier av bl a krigsförlopp. samhällets funktion i krig och de olika totalförsvarsgrenars verksamhet i kriser och krig. Sådana studier bör fortsättas och under medverkan av representanter för närmast berörda myngenomföras digheter och organisationer. Ett viktigt syfte med sådana studier bör vara att kartlägga samverkansbehov och samordningsmöjligheter. Genom effektiva samordningsåtgärder i fred inom totalförsvarets hela verksamhetsområde bedömer utredningen att förutom kostnadsminskningar framför allt en ökad effektivitet skulle kunna uppnås i kriser och krig. Detta

Rikr/injerför roralförsvarersforrsarta 251 utveckling

förutsätter dock att fortlöpande kontroll kan utövas över samverkansplanläggning liksom över utbildning i samverkan och samverkans genomförande vid viktigare övningar. Till frågor rörande samordning och samverkan liksom en ökad integration mellan civila och militära delar av samhället avser utredningen efter ytterligare överväganden återkomma i ett senare betänkande. Redan nu vill dock utredningen anföra att samordning och samverkan inom totalförsvaret bör vidareutvecklas.

Avdelning C. Utredningens överväganden rörande prisreglering av planerings- och utgiftsramar m m

sou 1976:5 255

10 och

Prisreglering

av

planerings-

ut-

för det militära för-

giftsramar

m m

svaret och civilförsvaret

Historik

Prisreglering av Försvarsutgifterna har tillämpats sedan budgetåret 1958/59. 1958 års Försvarsbeslut innebar på det ekonomiska området bl a att utgiftsramens basbelopp skulle räknas upp med 2,5 % per år samt att ett automatiskt system For kompensation av pris- och lönestegringar skulle tillämpas fro m budgetåret 1959/60. Syftet med den 2,5 %-iga uppräkningen av basbeloppen var att bibehålla Försvarsmaktens relativa styrka gentemot omvärlden. Denna s k utvecklingsprocent bör emellertid betraktas som en konsekvens av en vald planerings- och/eller utgiftsramkonstruktion. Den bör inte förväxlas med ett automatiskt system För reglering av pris- och löneförändringar. Krav på teknisk utveckling är väsentligen beroende på av- Vägning melhn kvalitet och kvantitet. Denna avvägning påverkas i sin tur av principiella överväganden och inriktningar av totalförsvaret inom givna ekonomiska planeringsramar och behandlas inte vidare i denna avdelning. I 1958 års Försvarsbeslut angavs att syftet med ett automatiskt prisregleringssystem var att Försvarsutgifterna skulle kompenseras För faktiska pris- och löneförändringar på driftbudgeten. Principen om prisreglering av utgifterna utsträcktes genom 1961 års Försvarsbeslut till att omfatta även kapitalbudgeten. Från och med budgetåret 1963/64 tillämpades prisreglering även på civilFörsvarets utgifter. Regler För beräkning av prisförändringar inom Försvaret utreddes av ”Försvarsindexgruppen”, som 1958 och 1959 avlämnade promemorior med Förslag rörande löne- och prisomräkningar inom fjärde huvudtiteln. Ett system För prisreglering baserat på en särskildförsvarsindex antogs av 1959 års riksdag och trädde i kraft fro m budgetåret 1959/60. Vikter i index utgjordes av de kvantiteter som motsvarade anslagen För ifrågavarande budgetår. Pris- Förändringarna mättes med i Första hand redan befintliga varuprisserier samt index över löneutvecklingen. lndexkonstruktionen modiñerades efter hand under perioden 1959/60-1968/69. Sålunda reducerades from budgetåret 1967/68 kompensationen För lönestegringar med 2,5 procentenheter med hänsyn till bedömd produktivitetsutveckling För de anställda inom Försvaret. Tidigare hade denna reduktion endast gällt kompensation För löneutveckling vid de militära underhållsverkstäderna och För viss forskningsverksamhet Vld fortifikationsförvaltningen och Försvarets forskningsanstalt. Fr o m budgetåret 1968/69 genomfördes vidare en något ändrad teknik För prisreglering.

256 Prisreg/ering av planerings- och utgiftsramar m m. . . 30U19765

l samband med denna omläggning ersattes försvarsindex med prisreglering tal/örförsvaret. Försvarsindex och prisregleringstal för försvaret utnyttjades dels för beräkning av den ekonomiska ramen för det militära försvaret och civilförsvaret i samband med statsverkspropositionens utarbetande, dels för att justera enskilda anslag inom huvudtiteln för prisförändringar från tidpunkten för anslagens beräknande till tidpunkten för medlens utnyttjande. 1968 anmälde regeringen till riksdagen (prop 1968:1 10) att frågan om prisreglering av försvarsutgifterna skulle övervägas inom försvarsdepartementet. Förslag till nytt prisregleringssystem förelades 1969 års riksdag (prop 1969:1, bil 6). Det nya systemet innebar att prisregleringen av försvarsutgifterna fr 0 m budgetåret 1969/70 skulle avse förändringar i den allmänna prisnivån och ske på grundval av nettoprisindex. Departementschefen anförde bl a följande:

Som framgår av det föregående bygger nuvarande prisregleringstal i väsentliga delar på befintlig pris- och lönestatistik. Vid övervägandena av prisregleringsfrågan inom försvarsdepartementet har det ansetts riktigare att låta priskompensationen avse ändringarna i den allmänna prisnivån i stället för de prisändringar som är speciella för försvarets konsumtion. Nuvarande anknytning till befintlig statistik har tagits till utgångspunkt för att undersöka om inte de särskilda prisregleringstalen för försvaret skulle kunna slopas och ersättas med någon av de officiella indexserierna. Konsumentprisindex har därvid legat närmast till hands. eftersom denna index efter viss rensning används beträffande pris- och lönestegringsantagandena för övriga huvudtitlar. Med hänsyn till att huvuddelen av de varor som ingår i försvarets konsumtion är undantagna från indirekta skatter har det dock ansetts riktigare att i stället utnyttja nettoprisindex. Vid bestämmandet av de ekonomiska ramarna i 1968 års försvarsbeslut utgick man emellertid från gällande prisreglering med prisregleringstal. En övergång till nettoprisindex måste därför kombineras med åtgärder som neutraliserar skillnaden mellan nuvarande prisregleringstal och nettoprisindex. Detta kan lämpligen ske genom att utgiftsramen för det militära försvaret och anslagsramen för civilförsvaret justeras med belopp som svarar mot uppskattade skillnader i beräkningsmetoderna. Jag förordar alltså att prisregleringen av försvarsutgifterna fro m budgetåret 1969/70 skall ske på grundval av nettoprisindex. Utgiftsramen för det militära försvaret för budgetåren 1969/70-1971/72 bör i samband därmed kompenseras med 470 milj kr enligt sammanställningen på följande sida (milj kr).“

Förslaget innebar således att försvarssektorn borde kompenseras för de prisstegringar som är att hänföra till allmänna prisstegringar i samhället i stället för som tidigare de prisrörelser som specifikt avsåg försvarets konsumtion. Riksdagen beslöt i enlighet med regeringens förslag. 1972 års försvarsbeslut innebar att nettoprisindex även fortsättningsvis skulle utnyttjas vid prisreglering av utgifterna för det militära försvaret och civilförsvaret. Regeringens förslag innebar att i planeringen bör förutsättas att kompensation för pris- och löneförändringar skall ske enligt nettoprisindex. Riksdagen biföll regeringens förslag. Principen att basera prisregleringen av försvarsutgifterna på nettoprisindex har inte varit helt oomstridd i den offentliga debatten. Från militära myndigheter har bl a anförts att metoden ger en bristande kompensation för försvarets faktiska prisutveckling och att därmed köpkraften i de tilldelade re-

Prisreglering av planerings- och utgjfrsramar m m. . . 257

sursramarna minskar. Förslag har framförts att prisregleringen av försvarsutgifterna ånyo borde ses över. Bl a har i motioner till 1973 och 1974 års riksdagar framförts förslag om att riksdagen hos regeringen borde hemställa om tillsättande av en särskild rörande utredning pris- och lönekompensationssystem för försvaret. Riksdagens försvarsutskott anförde 1974 (FöU 1974:19) beträffande prisregleringssystemet bl a att “olika, delvis motstridiga krav kan ställas på ett prisregleringssystem för försvaret. Det är angeläget att man snabbt fullföljer det pågående arbetet med att sammanställa erfarenheterna av gällande system med kompensation enligt nettoprisindex. Frågan bör därefter övervägas av den försvarsutredning som utskottet räknar med kommer att börja under hösten 1974. Utskottet har inhämtat att regeringen avser att låta en särskild expertutredning bearbeta det faktaunderlag som beräknas föreligga i sommar. Om så sker är det angeläget att utredningens resultat läggs fram före årets slut och att den kommande försvarsutredningen får behandla detta. Enligt utskottets mening bör frågan prövas av statsmakterna i programplaneringen för perioden 1977/78-1981/82. Vad utskottet har anfört om skyndsam översyn och förslag angående prisregleringssystemet bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Riksdagen biföll utskottets hemställan. I maj 1974 tillkallade chefen för försvarsdepartementet med sakkunniga uppdrag att utreda system för prisreglering av utgifterna för det militära försvaret och civilforsvaret.

Expertutredningen angående prisreglering av försvarsutgifterna (EPAF)

l0.2.l Direkriven _lör utredningen

l direktiven för utredningsarbetet anfördes bla följande: k ”Jag bedömer att nu tillgängliga erfarenheter av tillämpningen av ett prisregleringssystem baserat på nettoprisindex är tillräckliga för en utvärdering av detta system. Jag har mot denna bakgrund kommit fram till att sakkunniga nu bör tillkallas för att utvärdera erfarenheterna av nu tillämpat prisregleringssystem samt för att utforma_ och analysera alternativa system för prisreglering. De skilda krav som kan ställas på ett prisregleringssystem kan vara sinsemellan motstridiga. Vid utformningen av ett väl fungerande prisregleringssystem måste en avvägning ske mellan eftersträvade egenskaper. De viktigaste principiella krav som enligt min mening bör ställas på ett prisregleringssystem framgår utan prioritetsordning nedan. - Systemet bör vara så utformat att man undviker icke avsedda förändringar av försvarets resurstilldelning i förhållande till andra samhällssektorer. Det bör därför vara möjligt att bestämma skillnaden i kompensation i förhållande till ett system baserat på kompensation enligt den allmänna prisutvecklingen. - Systemet bör vara så utformat att det skapar stabilitet i statsbudgeten. Priskompensationen bör inte leda till ryckighet i medelstilldelningen. - Systemet bör vara så utformat att det skapar stabilitet i försvarsplaneringen. Detta förutsätter tillgång till sådana prognoser beträffande framtida kompensationsutfall i förhållande till prisutvecklingen på de produktionsfaktorer försvaret utnyttjar

m m. . . SOL 1976:5 258 Prisreglering av planerings- och urgiftsramaz

så att det redan vid planeringstidpunkten är möjligt att med rimlig säkerhet förutse det framtida reala resursutrymmet. - Systemet bör vara enkelt att tillämpa och lätt att överblicka. - Systemet bör anknyta till officiella, av statistiska centralbyrån (SCB) publicerade indexserier. - De prisstegringar som prisregleringssystemet avser bör särskiljas från de kostär främst nadsstegringar som sammanhänger med att produkter förbättras. Detta aktuellt vid materielanskaffning, där kostnadsstegringar betingade av kvalitetshöjningar inträffar. De prisstegringar som prisregleringssystemet skall kompensera för bör vidare vara rensade från produktivitetsökningar. - och produktivitets- Systemet bör ge tillräckliga incitament till rationaliseringar höjningar. - skilda pro- Systemet bör säkerställa den känslighet för ändrade relativa priser på duktionsfaktorer som är en förutsättning för att uppnå bästa produktionslösningar. När en produktionsfaktor blir relativt sett dyrare än andra produktionsfaktorer bör detta få genomslag i den sammansättning av produktionsfaktorer som utnyttjas i produktionsprocessen. lncitament för en anpassning till ändrade relativa priser bör, inom ramen för de möjligheter härtill som föreligger bl a i tidshänseende, säkerställas i prisregleringssystemet.

De sakkunniga bör insamla och bearbeta information till belysning av nu tillämpat kraven och sålunda utprisregleringssystems innebörd i vad avser de ovannämnda värdera erfarenheterna av systemet. Vidare bör de sakkunniga utforma och mot den ovannämnda bakgrunden analysera alternativa system för prisreglering av försvarsutgifterna.” Av direktiven framgick vidare att resultatet av utredningens arbete avsågs värdering av de studerade alterligga till grund för försvarsutredningens nativen. Detta innebar att utredningens uppgift inte var att lämna förslag om vilket alternativ för prisreglering som bör användas. Arbetsuppgiften var avgränsad till att ta fram sakunderlag för slutlig värdering och förslagsställande. av för- Utredningen avlämnade i april 1975 sitt betänkande Prisreglering svarsutgifterna, som överlämnats till 1974 års försvarsutredning.

10.2.2 Betänkande angående prisreglering avjörsvarsutgiflerna

EPAF) redovisar i betänkandets inledande av- Utredningen (här förkortad i försvarets och budgeteringssystem samt tisnitt huvuddragen planeringsdigare och gällande prisregleringssystem. Vidare görs en teknisk beskrivning av olika indexmetoder. I det sammanhanget redovisas innebörden av de index, som utnyttjas i det fortsatta arbetet varvid bl a behandlas offentliga vissa metodproblem i samband med indexberäkningar. EPAF framhåller att en utvärdering av hittills tillämpade prisregleringssystem och en analys av olika sådana system kräver en klart definierad Det är bl a nödvändigt att klarlägga innebörden av bebegreppsapparat. greppet pris och vilket pris som skall regleras. Det senare är särskilt svårt inom försvarssektorn vars verksamhet ytterst syftar till en produkt - försvarseffekten - som varken kan mätas i kvantifierbara termer eller är föremål har därför studerat och re-

för prisbildning i egentlig mening. Utredningen

dovisat sin syn på de förhållanden som kan påverka prisbildning och prishar gjorts med utgångspunkt från försvaret som

utveckling. Övervägandena

Prisreg/ering av p/anerings- och urgifrsramar m m. . . 259

ett produktionssystem, sammansatt av ett antal länkar i en mål-medelkedja. Genom att på olika sätt mäta prisförändringarna på de produktionsresurser som tas i anspråk i den fredstida produktionen kan kostnadsutvecklingen för denna uppskattas. Denna kostnadsutveckling måste emellertid korrigeras för antagen kvalitetsförbättring och produktivitetsutveckling på den fredstida produktionen. Den så korrigerade kostnadsutvecklingen benämner EPAF faktisk prisutveckling inom försvaret och är enligt utredningen den prisutveckling som ett prisregleringssystem bör kompensera för. För att kunna utvärdera erfarenheter av nu tillämpat prisregleringssystem samt att utforma och analysera alternativa system har EPAF genomfört ett omfattande statistiskt kartläggningsarbete. Detta arbete har inriktats dels på att söka fastställa den faktiska prisutveckling som ägt rum inom skilda produktionsområden av det militära försvaret och civilförsvaret, dels söka finna officiella prisindex som kan anses representativa för prisutvecklingen inom försvarets olika produktionsområden. konstaterar att en Utredningen analys av prisutvecklingen på skilda produktionsresurser lämpligen bör göras efter följande indelning arbetskraft, uppdelad i anställd personal och värn- respektive Civilförsvarspliktiga varor och tjänster. uppdelade i materielanskaffning m m, byggnader och anläggningar, kapitalkostnader samt övriga varor och tjänster. EPAF har, efter beräkningar av den faktiska prisutvecklingen på de olika produktionsresursema, jämfört denna prisutveckling med den allmänna prisutvecklingen enligt konsumentpris- och nettoprisindex.

Prisutveckling på arbetskraft

Med prisutveckling på arbetskraftsområdet avser EPAF lönekostnadsutvecklingen per anställd efter reduktion för produktivitetens Därav förändring. följer behovet att söka kartlägga utvecklingen av produktiviteten inom försvarssektom. En kvantifiering av produktivitetsutveckling är allmänt sett svår att och omges alltid av en betydande grad av osäkerhet. lnom tjänsgenomföra teproducerande sektorer är svårigheterna i detta avseende särskilt stora eftersom arbetets kvantitativa och kvalitativa är svårmätbara. lnom egenskaper den offentliga tjänstesektorn nödgas man dessutom i avsaknad av prisbildning mäta produktionen från kostnadssidan och inte från resultatsidan.

En utgångspunkt vid beräkningen av produktiviteten kan vara den ob-

serverade produktivitetsutvecklingen under senare år inom den privata tjänstesektorn, som uppgått till i genomsnitt 3,6% per år. Med hänsyn till försvarets särart har emellertid utredningen bedömt produktivitetsutvecklingen där som lägre. Utredningen har därför i sina överväganden inte funnit anledning frångå tidigare bedömningar och tillämpningar av produktivitetstillväxten inom försvarssektorn. Utredningen utgår således från den reduktion av försvarsindex för produktivitetsutveckling, som infördes fr o m budgetåret 1967/68, dvs 2,5 % per år. Då lönekostnaderna utgör ca 1/3 av

260 Prisreglering av planerings- och urgiftsramai m m. . .

de totala utgifterna för det militära försvaret innebär denna reduktionsfaktor för hela utgiftsramen rent beräkningsmässigt ett antagande att den årliga ökningen av nettoproduktiviteten inom försvaret är ca 0,8 %. EPAF:s beräkningar av den faktiska prisutvecklingen på arbetskraft inom det- militära försvaret och civilförsvaret omfattar perioden 1969/70-1973/74. Av jämförelsen med konsumentpris- och nettoprisindex framgår att prisutvecklingen på arbetskraft inom det militära försvaret var långsammare än konsumentprisindex från budgetåret 1969/70 till 1971/72 och snabbare än konsumentprisindex från budgetåret 1971/72 till 1973/74. l förhållande till nettoprisindex var prisutvecklingen på det militära försvarets arbetskraft snabbare under den undersökta perioden med undantag för 1969/70-1970/71. För civilförsvarets del gäller enligt beräkningarna att priset på arbetskraft utvecklades långsammare än konsumentprisindex för hela perioden och även långsammare än nettoprisindex för den undersökta perioden med undantag för 1970/71-1971/72. EPAF framhåller att underlaget för de beräkningar som redovisas avser en kort period och är behäftat med betydande osäkerheten En viktig slutsats av jämförelsen är emellertid att prisutvecklingen på arbetskraft och allmän prisutveckling endast uppvisar en svag tidsmässig samvariation. Till analysen av prisutveckling på arbetskraft har även förts utnyttjandet av väm- och civil/örsvarspliktiga. Det är emellertid oegentligt att i det sammanhanget tala om prisutveckling, eftersom försvaret inte köper denna produktionsresurs. Utredningen har här belyst “prisutvecklingen” i mycket mening, nämligen utvecklingen av förmånskostnaderna för begränsad värnpliktiga. Förmånskostnaderna förändras som följd av riksdagsbeslut och är således inte i vanlig mening föremål för påverkan från prisrörelser på en marknad. Redovisningen omfattar endast de värnpliktigas förmånskostnadsutveckling. Det kan antas att de civilförsvarspliktigas förmåner i princip följer samma utveckling. Av jämförelsen mellan förmånskostnadsutvecklingen för det militära försvaret och den allmänna prisutvecklingen framgår att förmånskostnadsutvecklingen var långsammare än såväl konsumentpris- som nettoprisindex från budgetåret 1969/ 70 till 1971/72. Däremot ökade förmånskostnaderna snabbare än konsumentpris- och nettoprisindex 1971/72-1973/74.

Prisutveckling på materiel

EPAF har utfört beräkningar av prisutvecklingen på materiel samrforskning och utveckling med tre olika metoder. En metod innebär att man söker mäta utvecklingen av priserna på de produktionsfaktorer som används i försvarsmaterielproduktionen och, efter reduktion för av EPAF antagen produktivitetsutveckling, väger samman dessa med hänsyn till produktionsfaktorernas andelar. De andra metoderna innebär att man söker mäta prisutvecklingen på produkterna. En av dessa senare metoder innebär en mätning med hjälp av officiella indexserier så utvalda och av prisernas förändring sammansatta att de så långt möjligt kan anses representera försvarsmaterielens prisutveckling. För beräkningar enligt denna metod har EPAF ut-

Prisreg/ering av planerings- och utgifisramaz m m. . 261

nyttjat delindex av statistiska centralbyråns vilken tas producentprisindex, fram lör olika varugrupper och avser mäta prisutvecklingen för den svenska industrins avsaluproduktion. EPAF:s omfattar beräkningar perioden 1963/64-1973/74.

Prisutvecklingen påförsvarsmateriel,framräknadenligtEPAFzsproducent-

prisindexmetod, har sett över hela perioden något understigit konsumentprisindex och helt överensstämt med nettoprisindex. Under den första hälften av perioden var försvarsmaterielens prisutveckling påtagligt långsammare än den allmänna prisutvecklingen medan den var snabbare under de två sista åren av perioden. Detta beror framförallt på de senaste årens

extrema prisutveckling på vissa råvaror.

Utredningen har som kontroll även utfört beräkningar av prisutvecklingen på försvarsmateriel enligt övriga två beräkningsmetoder. Slutsatserna av de olika beräkningarna är i huvudsak likartade. Av beräkningarna anser sig utredningen kunna dra slutsatsen att försvarsmaterielens prisutveckling under den studerade tidsperioden i huvudsak följt den allmänna prisutvecklingen. EPAF fogar dock vissa reservationer till beräkningsmetoderna. Antaganden om produktivitetsutveckling och avvikelser i produkturval kan ha medfört underskattningar i försvarets prisutveckling för två av metoderna. Den tredje metoden kunde endast tillämpas på ett fåtal materielslag och ger inget underlag för en total bedömning. Beräkningarna har genomgående utförts på underlag avseende det militära försvaret. kan Enligt utredningen slutsatsen emellertid, utan mera ingående studier, utsträckas till att gälla även civilforsvarets materiel, eftersom denna till övervägande del består av standardprodukter.

Prisutveckling pâ byggnader och anläggningar EPAF har, föratt kartlägga prisutvecklingen på försvarets och byggnader anläggningar, utgått från en sammanvägning av de faktorprisindex som utnyttjas i fortifikationsförvaltningens verksamhet. Vägningen har därvid gjorts på basis av kostnadsfördelningen på byggnadsarbeten avseende byggnader respektive anläggningar samt underhållsarbeten. Därefter har denna vägda faktorprisindex reducerats med hänsyn till produktivitetsutvecklingen. Utredningen har bedömt att en produktivitetsreduktion på omkring 1,5 % per år kan anses lämplig mot bakgrund av produktivitetstillväxten inom byggnadssektorn i samhället totalt och mot bakgrund av den reduktion för produktivitetstillväxt som används i andra liknande sammanhang. Enligt EPAF:s beräkningar har byggnads- och anläggningsprisernas utveckling sett över hela den studerade perioden något understigit konsumentprisindex och i stort sett överensstämt med nettoprisindex. Utredningen framhåller att det bör observeras att den extremt snabba prisutvecklingen inom byggnads- och anläggningsområdet under det sista året i serien innebar en väsentlig återhämtning i indexutveckling i förhållande till allmän prisutveckling. Den betingades främst av kraftiga prishöjningar på byggmaterialområdet och främst då på trävaror. Kapitalkostnaderna är enligt nu gällande fondkonstruktion inte berörda av prisutveckling. Utredningen har betraktat kapitalkostnadsandelen som en fast del vid sin analys av prisutvecklingen.

och m m. . . 262 Prisreglering av planerings- utgiftsramat

Prisutveckling pâ övriga varor och tjänster

Inom gruppen övriga varor och tjänster är det främst frågan om produkter och vars prisutveckling således som ingår i en normal konsumtionsbudget i den allmänna prisutvecklingen. Utredningens slutsats är att registreras prisutvecklingen i huvudsak följer den allmänna prisutvecklingen.

Sammanfattande slutsatser beträffande prisutvecklingen

De slutsatser EPAF på de skilda resursdragit angående prisutvecklingen sammanfattat så att - med de antaganden om områdena har utredningen som gjorts - överensstämmelsen över en längre produktivitetsutveckling enligt konsumentpris- och nettoprisindex period med allmän prisutveckling på de hela taget är god. Vissa avvikelser föreligger dock på enskilda områden. Så föreligger exempelvis en något snabbare utveckling av priset på arbetskraft prisutvecklingen. Däremot visar beän vad som avspeglas i den allmänna att prisutvecklingen inom delar av materielområdet och byggräkningarna nads- och understiger allmän prisutveckling. anläggningsområdet i beräkningarna och slutsatserna har l en strävan att pröva hållfastheten låtit utföra approximativa beräkningar för perioden utredningen för det militära försvaret. Förutsätt- 1959/60-1973/74 av prisregleringstal var att beräkningsmetoden skulle ansluta till de ningen för beräkningen av prisregleringstal för det mihuvudprinciper som gällde vid beräkningen litära försvaret under budgetåren 1967/68 och 1968/69. att prisregleringstalet för det militära för- Av dessa beräkningar framgår svaret överensstämmer mycket nära med den allmänna prisutvecklingen. Som medeltal för hela perioden 1959/ 60-1973/ 74 tillväxte prisregleringstalet prisstegringstakt än med 4,6 % per år. Detta var en något långsammare vad konsumentprisindex uppvisade, 4,8 %, och en något snabbare takt än som ökade med i genomsnitt 4,1 % per år. nettoprisindex, har också beräknat en sammanvägd prisutveckling för för- Utredningen för perioden 1969/70-1973/74. Sammansvarets alla produktionsresurser avseende enskilda resursområden. De vägningen utgår från beräkningarna omfattar endast fem år, varav åtminstone det sammanvägda beräkningarna onormala Utredningen framhåller därför sista har inneburit prisstegringar. att man utifrån denna sammanvägning inte kan dra slutsatser om försvarets Den sammanvägda beräkningen visar

prisutveckling över en längre period.

dock att samvariationen mellan försvarets prisutveckling, som utredningen beräknat den, och den allmänna prisutvecklingen var svag under den stuför konsumentprisindex översteg klart derade perioden. Förändringstalen för försvarets prisnivå under den första hälften av perioden förändringstalen medan det motsatta förhållandet gällde för den senare hälften av perioden. Den svaga samvariationen med försvarets prisutveckling var mindre uttalad Rent allmänt understryker jämförelsen att en svag tidsför nettoprisindex. mellan försvarets prisutveckling och den allmänna mässig samvariation förändring är särskilt uttalad i tider av kraftiga prisrörelser på prisnivåns vissa produktionsfaktorer.

o Prisreg/ering av planerings- och urgiftsramar m m. . . 263

Värdering av alternativa prisregleringssysrem

Enligt direktiven skulle prisregleringsutredningen analysera nu tillämpat prisregleringssystem samt alternativ till detta mot bakgrund av ett antal principiella krav på ett prisregleringssystem. Några av dessa krav angavs kunna vara sinsemellan motstridiga. EPAF:s tolkning av direktiven i detta avseende innebär att utredningen ansett det som en central uppgift att diskutera kravens innebörd och de konflikter som kan följa mångfalden av eftersträvade egenskaper. Utredningsdirektivens krav kan enligt EPAF indelas i fyra principiellt åtskilda kategorier

krav på ett prisregleringssystems rent tekniska egenskaper, krav på hur de prisstegringar, som systemet avser kompensera för, skall definieras och mätas, krav på incitament för att åstadkomma en viss given forsvarsproduktion, till minsta möjliga kostnad samt krav som är uttryck för syftet med ett prisregleringssystem. EPAF har diskuterat kravens närmare innebörd och har därvid ägnat speciell uppmärksamhet vid den sistnämnda kravkategorin som innefattar tre olika syften. En tolkning av det första syftet - att prisregleringssystemet inte bör medföra icke avsedda förändringar i försvarets i resurstilldelning förhållande till andra samhällssektorer - har krävt ett förhållandevis ingående teoretiskt resonemang. På grundval av detta har utredningen förenklat tolkat syftet som att prisregleringen bör ansluta till den allmänna prisutvecklingen i samhällsekonomin. Det andra syftet - att prisregleringssystemet inte bör leda till instabilitet i statsbudgeten - innebär också att försvarets priskompensation närmast bör anslutas till den allmänna prisutvecklingen. Det tredje syftet- att prisregleringssystemet bör syfta till stabilitet i försvarsplaneringen - innebär att prisregleringssystemet bör ansluta till den prisutveckling som gäller inom försvaret. Mot bakgrund av de uppställda kraven och tolkningen av dem har utredningen sålunda värderat olika indexkonstruktioner för prisreglering av forsvarsutgifterna. I samtliga fall avses indexkonstruktioner för prisreglering av ramen i sin helhet. Konstruktionerna är konsumentprisindex, nettoprisindex och alternativa indexkonstruktioner avsedda att avspegla prisrörelserna inom försvarssektorns verksamhet. Till grund för de senare konstruktionerna, som inte är detaljutformade, har utnyttjats den av utredningen genomförda analysen av prisutvecklingen på försvarets produktionsresurser. Vid värderingen av alternativa indexkonstruktioner för prisreglering konstaterar EPAF att prisregleringssystem baserade på allmän prisutveckling och system baserade på prisrörelserna inom försvaret är i stort likvärdiga med avseende på de tre första kravkategorierna enligt ovan. Ett prisregle- ringssystem baserat på allmän prisutveckling konsumentpris- eller nettoprisindex - har dock tekniska fördelar. När det gäller den fjärde kravkategorin noterar EPAF det väsentliga i att åtskilja å ena sidan frågan om priskompensationens nivå och å den andra sidan dess t-idsmässiga fördelning. Beträffande priskompensationens absoluta storlek sett över ett antal år konstateras med ledning av de statistiska beräkningarna att det torde vara

264 Prisreglering av planerings- och Lugi/kramar m m. . .

egalt om prisregleringssystemet baseras på en index över allmän prisutveckling eller på en indexkonstruktion som avser avspegla prisrörelserna inom försvaret. Någon motsättning mellan de olika krav som uttrycker syften med prisreglering föreligger således inte i detta avseende. Förhållandet är däremot ett annat när man ser till priskompensationens fördelning över tiden. Det statistiska underlaget indikerar som nämnts att samvariationen över tiden mellan försvarets prisutveckling och den allmänna prisutvecklingen är relativt svag. Kravet på stabilitet i försvarsplaneringen talar här för prisreglering på basis av prisrörelserna inom försvaret. Enligt de övriga krav i direktiven som är uttryck för syften med prisreglering kan det vara motiverat att basera prisregleringen på allmän prisutveckling. Vid värderingen av indexkonstruktioner som avser avspegla den allmänna prisutvecklingen har studerats två index, konsumentprisindex respektive nettoprisindex. Som enda väsentlig skillnad i egenskaper noterar EPAF att nettoprisindex visar en något bättre samvariation med försvarets prisutveckling. Denna index torde således vara att föredra om man väljer att basera prisregleringen på allmän prisutveckling. Indexkonstruktionerna avsedda att avspegla prisutvecklingen inom försvaret är utformade bla mot bakgrund av de bedömningar utredningen gjort om produktivitetsutvecklingen inom försvaret. Dessa bedömningar avser den potentiella produktivitetsutvecklingen, dvs den som kan antas gälla under förutsättning att inte betingelserna för rationaliseringsverksamhet i påtaglig grad begränsas av restriktioner. Om sådana påtagliga begränsningar skulle komma att föreligga så står man inför valet mellan att acceptera att indexkonstruktionen inte fullt ut kompenserar för prisutvecklingen inom försvaret, att bygga in ett hänsynstagande till detta förhållande i indexkonstruktionen eller att genom successiva ramanpassningar ta denna hänsyn. Utredningen framför slutligen vissa synpunkter på de planerings- och budgettekniska rutinerna i samband med prisreglering. Där konstateras att kravet på stabilitet i planeringen har väsentlig anknytning till den tekniska tillämpningen av ett prisregleringssystem. Utredningen föreslår vissa förändringar i rutinerna som skapar bättre betingelser för en stabil planering. Sålunda framhåller EPAF att det föreligger skäl att revidera de nuvarande restriktiva reglerna för överföring av rambundna medel över budgetårsgränser.

Särskilt yttrande Experterna Holmberg, Hägg och Wigur har avgivit ett gemensamt särskilt yttrande. I detta anför experterna att problematiken kring produktivitetsutveckling i samband med restriktioner som begränsar rationaliseringsverksamheten inte blivit tillräckligt belyst. Bla anförs: --- Vi har intet att invända mot den metodik som utnyttjats och ej heller finns anledning till erinringar mot de slutsatser som utredningen drar mot bakgrund av gjorda definitioner och antaganden. Utredningen anför att de antaganden om produktivitetsutveckling som gjorts endast gäller under förutsättning att betingelserna for rationaliseringsverksamhet inte begränsas av särskilda förutsättningar och restriktioner inom forsvarssektorn. --- Enligt vår mening påverkar här angivna särskilda förutsättningar och restriktioner möjligheterna till produktivitetsutveckling främst i vad rör den interna försvarspro-

Prisreglering av planerings- och utgi/isramar m m. . . 265 duktionen mycket starkt och de av utredningen antagna reduceringsfaktorerna är således inte representativa som underlag för en total bedömning om produktiviteten inom försvaret. De kan endast bedömas som relevanta för de delar av produktionen där frihet föreligger och kapital står till förfogande för insatser i syfte att nå högre produktivitet och då under förutsättning av en expanderande produktion. --- Vi anser således att ett underlag i här berörda hänseenden måste framläggas för att belysa dessa särförhållanden inför fortsatta överväganden om prisregleringssystem för försvaret. Detta måste göras i samband med att överväganden görs och inriktning ges för Försvarets fortsatta utveckling med däri innefattande restriktioner och förutsättningar.

10.3 Särskilda åtgärder för att underlätta

investeringar

i

rationaliseringssyfte

Riksdagens försvatsutskott uttalade i samband med 1972 års Försvarsbeslut att särskilda åtgärder borde vidtas för att underlätta i ratioinvesteringar naliseringssyfte (FÖU 1972:17). Frågan har därefter övervägts i flera sammanhang. Bland annat har olika former av långsiktiga krediter diskuterats. Försvarsutskottet anförde vid behandlingen av 1975 års budgetproposition (FöU 1975:13) att utskottet för sin del ville godta att man först under hösten 1975 tar ställning till behovet av en särskild kredit eller andra åtgärder i syfte att underlätta personalbesparande omorganisationer. Utskottet förordade vidare att regeringen skulle uppdra åt 1974 års försvarsutredning att överväga frågan och redovisa resultaten härav i sådan tid att de kan läggas till grund för regeringens anvisningar när det gäller programplaneringen för perioden 1977/78-1981/82. Riksdagen gav som sin mening regeringen tillkänna vad utskottet hade anfört. Regeringen har genom beslut 1975-10-09 uppdragit åt 1974 års forsvarsutredning att överväga behov av särskilda krediter eller andra åtgärder för att underlätta omorpersonalbesparande ganisationer enligt vad försvarsutskottet anfört.

överväganden och förslag

Försvarsutredningen vill inledningsvis anföra att främst det militära forsvarets verksamhet bl a präglas av att lång tid förllyter mellan resursförbrukning och produktionsresultat. Detta förhållande leder bl a till krav på lângsiktighet i planeringen och kontinuitet i genomförandet. Dessa krav tillgodoses om planeringsramar anges för längre perioder. I samband med ett Försvarsbeslut fastställs sålunda ekonomiska ramar i ett visst prisläge för flera år framåt. Dessa planeringsramar för en femårsperiod ligger därefter i huvudsak fast fram till nästa försvarsbeslut och utgör grunden för de årliga utgiftsramarna. Det är därför nödvändigt att fastställa det sätt på vilket utgifterna lär räknas upp med hänsyn till löne- och prisförändringar under beslutsperioden. Försvarsutredningen anser att ett väl fungerande prisreg- Ieringssystem som automatiskt justerar planerings- och utgiftsramarna för löne- och prisförändringar utgör en förutsättning for att kraven på långsiktighet och kontinuitet i försvarsplaneringen skall kunna tillgodoses. Försvarsutredningens överväganden rörande lämpligt prisregleringssys-

266 Prisreglering av planerings- och utgj/fsramar m m. . . SOU l976:5

tem grundas i allt väsentligt på det betänkande som avgetts av expertutredningen angående prisreglering av försvarsutgifterna. De definitioner och den begreppsapparat, som expertutredningen har arbetat med, synes ändamålsenliga och riktiga. Försvarsutredningen har intet att erinra mot de antaganden och den metodik som expertutredningen har utnyttjat för att belysa prisutvecklingen under senare år eller mot de slutsatser som därav dras mot bakgrund av gjorda definitioner och antaganden. Det statistiska underlaget är dock som expertutredningen framhållit behäftat med betydande osäkerheter. I direktiven för expertutredningen angavs att alternativa system för prisreglering skulle analyseras bl a mot bakgrund av ett antal angivna principiella krav. Kraven anges i sin helhet i det Föregående (sid 257 och 258) och innebär sammanfattningsvis att prisregleringssystemet bör

- undvika Försvarets resurstilldelning i förhållande ej avsedda förändringari till andra samhällssektorer, - bidra till stabilitet i statsbudgeten, bidra till stabilitet i försvarsplaneringen, - vara enkelt. - till officiella indexserier, anknyta - vara rensat från kvalitetsoch produktivitetsökningar, ge incitament till rationaliseringar, ge incitament till prisanpassningar.

Expertutredningen har värderat ett antal möjliga prisregleringssystem av vilka ett bygger på Konsumentprisindex (KPI), ett annat bygger på nettoprisindex (NPl) och ett tredje bygger på några alternativa indexkonstruktioner avsedda att avspegla prisrörelserna inom försvarssektorn. De i direktiven För expertutredningen uppställda principiella kraven täcker enligt försvarsutredningens uppfattning de principiella krav som bör ställas på ett väl fungerande prisregleringssystem. Vid sin granskning av de möjliga prisregleringssystem som studerats av expertutredningen finner försvarsutredningen att kraven avseende kvalitets- och produktivitetsförändringar samt kravet på incitament till rationaliseringar uppfylls av alla studerade system. Dessa faktorer påverkar således inte valet av det prisregleringssystem som bör gälla. Kraven att prisregleringssystemet skall vara enkelt. anknyta till officiella indexserier och ge incitament till prisanpassning är enligt Försvarsutredningens mening inte så betydelsefulla att de bör avgöra val av system. Skillnaderna mellan de olika studerade prisregleringssystemen är i dessa hänseenden små. Försvarsutredningen konstaterar dock att ett prisregleringssystem grundat på en särskild försvarsindex enligt expertutredningens modell fyller kraven något sämre än ett system grundat på konsumentpriseller nettoprisindex. De senare alternativen kan anses i stort likvärdiga. Av de tre sista kraven - i foratt undvika icke avsedda förändringar i försvarets resurstilldelning hållande till andra samhällssektorer. - att bidra till stabilitet i statsbudgeten, - att bidra till stabilitet i Försvarsplaneringen

Prisreg/ering av p/anerings- och urgifrsramaz m m. . . 267

kan de två första i viss mån sågas stå i motsatsställning till det tredje. Detta förhållande kan lämpligen tas till utgångspunkt för en diskussion om huvudsyftet med prisregleringssystemet. Allmänt kan sägas att prisregleringen avser att i någon mening vidmakthålla ett besluts intentioner när prisstegringar inträffar. Frågan är då vilken innebörd statsmakterna vill ge ett försvarsbeslut. Om statsmakterna önskar knyta sina ställningstaganden till försvarets utveckling till det reella innehållet i en planerad försvarsorganisation sådan den tar sig uttryck i numerär, antal materielenheter etc bör kravet på stabilitet i försvarsplaneringen prioriteras vid val av system för prisreglering av planerings- och utgiftsramarna. Detta innebär att statsmakterna är beredda att vid en prisutveckling inom försvarssektorn som avviker från den allmänna prisutvecklingen låta balansen i Förhållande till andra samhällssektorer automatiskt påverkas till förmån för ett genomförande av det planerade reella innehållet i försvarsbeslutet. Detta kan påverka bl a stabiliteten i linanspolitiken. Om statsmakterna önskar ge ett försvarsbeslut denna innebörd bör ett prisregleringssystem väljas som är så utformat att det så exakt som möjligt mäter prisrörelserna inom försvarssektorn. Detta synsätt leder även logiskt till att utgiftsramarna automatiskt bör kompenseras om beräkningarna av kostnaderna för den planerade organisationen visar sig vara gjorda i underkant och, omvänt, minska om beräkningarna skulle visa sig vara gjorda i överkant. Därav följer också att statsmakterna påtar sig ett större ansvar för planeringens hållbarhet. Ett försvarsbeslut fattas självfallet mot bakgrund av en bedömning från säkerhetspolitiska utgångspunkter av försvarets omfattning och vilka reala resurser som i stort erfordras. Enligt försvarsutredningens mening bör emellertid ett försvarsbeslut under normala förhållanden även ses som ett statsmakternas beslut ifråga om vilket samhällsekonomiskt och statsfmansiellt utrymme som försvarssektorn bör disponera. Med denna utgångspunkt är det naturligt att välja ett prisregleringssystem for försvarsutgifterna som i stort återspeglar den allmänna prisutvecklingen i samhället. Försvarsutgifternas storlek och långsiktigheten i ett försvarsbeslut innebär från statsfinansiell synpunkt en omfattande och långvarig utgiftsbindning. Det är därför från resursfördelnings- och tinanspolitiska utgångspunkter ett starkt krav att med rimlig säkerhet kunna förutse försvarsutgifternas andel av samhällsresurserna. Detta krav tillgodoses bäst om prisregleringen av försvarsutgifterna knyts till den allmänna prisutvecklingen. Försvarets organisation under en femårsperiod kan inte låsas i sina enskildheter. Förändringari form av prisutveckling eller annat slag som rubbar förutsättningarna för försvarsbeslutet kan mötas genom ändringar i utgiftsoch planeringsramar. Sådana förändringar bör emellertid enligt försvarsutredningens mening ske genom medvetna beslut och inte automatiskt. Det innebär att utgifts- och planeringsramar bör ändras om ändringar sker i de uppgifter för försvaret som förutsattes vid beslutstillfället eller om den avsedda verksamheten uppenbart inte kan realiseras. Stabilitet i forsvarsplaneringen är, som utredningen tidigare har framhållit, ett starkt önskemål som inte blir fullt ut lika väl tillgodosett om prisregleringen baseras på en index som avspeglar den allmänna prisutvecklingen i stället för en index som avspeglar prisrörelserna inom försvaret. Försvars-

268 Prisreglering av p/anerings- och utgifisramar m m. . .

utredningen noterar att nettoprisindex i detta avseende är att föredra framför konsumentprisindex. Stabiliteten i försvarsplaneringen är emellertid även beroende av tillämpade planerings- och budgetrutiner. Försvarsutredningen vill därför i detta sammanhang föreslå att möjligheterna vidgas att under det påföljande budgetåret återfå medel av utgiftsramarna som inte utnyttjats under det föregående budgetåret. Enligt _nu gällande regler får ett underutnyttjande på endast något tiotal milj kr av utgiftsramen för det militära försvaret föras över som ett tillskott till nästa års ram. Detta belopp bör ökas. Möjligheten att överskrida utgiftsramen ett budgetår med åtföljande justering nästa år bör ses som en motsvarande åtgärd. En möjlighet till ökad överföring måste emellertid ses mot bakgrund av att statsmakterna måste ges tillräcklig kontroll över statsutgifternas utveckling. En överföringsrätt som möjliggör okontrollerade kastningar mellan budgetåren i försvarsutgifterna kan inte accepteras. Det är vidare självklart att statsmakternas styrning av försvarsutgifterna genom budgetproposition, riksdagsbeslut och regleringsbrev inte genom överföring av medel mellan budgetår skall kunna åsidosättas av

myndigheterna. Överföringarnas storlek bör därför fastställas av stats-

makterna med hänsyn till den i varje fall rådande situationen. Den slutliga utgiftsramen för ett budgetår kan enligt nu gällande system fastställas först sedan prisindex för maj månad blivit tillgängligt. Detta innebär att myndigheterna får slutlig kunskap om ramens storlek först under budgetårets sista månad. Ett undanröjande av denna olägenhet finner utredningen angelägen. En metod skulle kunna vara att fastställa slutlig ut-

giftsram redan då februariindex blivit tillgängligt. Ändringar som föranleds

av majindex skulle kunna tillåtas påverka ramen för nästföljande budgetår. Försvarsutredningen har funnit att stabiliteten i försvarsplaneringen påverkas av hur prisklausulerna i beställningskontrakten korresponderar till den priskompensation som försvaret erhåller. Från planeringsteknisk synpunkt är det därför ett önskemål att prisklausulerna baseras på nettoprisindex. Detta kan emellertid innebära nackdelar från upphandlingssynpunkt. ifråga om planeringstekniken vill försvarsutredningen vidare anföra följande. Inom samhällsekonomin gäller allmänt att produktivitetstillväxten möjliggör att lönerna utvecklas snabbare än den allmänna prisnivån. Detta förhållande måste beaktas i försvarets planering. Om man sålunda av planeringstekniska skäl från början planerar in de rationaliseringsvinster som produktivitetstillväxten möjliggör eller på annat sätt tillgodoräknar sig denna, måste en reserv avdelas i planerna för skillnaden mellan löneutvecklingen och prisutvecklingen. Denna reserv är i egentlig mening ingen reserv för “bristande priskompensation” utan skall betraktas som en planeringsteknisk åtgärd. Den påverkar självklart det ekonomiska utrymmet i de planer som utgör beslutsunderlag vid värdering av sambandet mellan de säkerhetspolitiska målen och försvarets resurstilldelning. Det finns således ett påtagligt samband mellan valet av prisregleringssystem och fastställandet av planerings- och utgiftsramarnas basbelopp i samband med ett försvarsbeslut. Genom att beslut fattas om prisregleringssystem låses en av dessa faktorer. Detta skapar förutsättningar för att de programplaner. som utredningen har att ta ställning till under hösten 1976, kan utgöra ett gott underlag för att

Prisreglering av planerings- och utgiftsramar m m. . . 269

överväga och lämna förslag om ramarnas omfattning. Utredningen vill framhålla att de anvisningar för programplaneringen, som regeringen har att meddela under våren 1976, inte innebär bindningar i fråga om ramarnas slutliga storlek. Produktivitetstillväxten kan tas ut på olika sätt. Detta bör beaktas vid planeringstillfállet och ingå i de avvägningar och bedömningar som görs när planerings- och utgiftsramarna bestäms. Prisregleringssystemet medför således i och för sig inga särskilda krav på personalutvecklingen inom försvaret. För att möjliggöra rationaliseringar i syfte att tillgodose rimliga krav på produktivitetsutveckling erfordras investeringsmedel för byggnadsåtgärder, omorganisationer etc. Det har föreslagits att medel för sådana ändamål skulle tillföras försvarsramen tex i form av långsiktiga krediter och någon form av återbetalningssystem. Försvarsutredningen har vid sina överväganden funnit att verkan av investeringar har en mycket långsiktig karaktär och att utveckling som sammanhänger med denna typ av investeringar oftast är svår att skilja från förändringar som sker av andra skäl. Mot bakgrund härav bör enligt försvarsutredningens mening behovet av medel i syfte att underlätta personalbesparande omorganisationer tillgodoses inom planerings- och utgiftsramar så att krediter eller andra åtgärder ej behöver användas. Med hänvisning till det anförda föreslår försvarsutredningen - att ett automatiskt system för prisreglering av planerings-och utgiftsramar tillämpas även i framtiden. att prisregleringssystemet bör baseras på nettoprisindex. att planerings» och utgiftsramarna justeras om förutsättningarna för försvarsbeslutet rubbas, - att förutsebara avvikelser mellan löneutvecklingen och den allmänna prisutvecklingen beaktas i planeringen, - att nuvarande regler för överföring av rambundna medel över budgetårsgränser samt planerings- och budgetrutiner i övrigt ändras i syfte att skapa ökad stabilitet i planeringen, att medel i syfte att underlätta personalbesparande omorganisationer bör tillgodoses inom planerings- och utgiftsramarna så att krediter eller andra åtgärder ej behöver användas.

sou 1976:5 271

Reservationer av

ledamoten Per Petersson

Reservationen avser delar av Försvarsutredningens överväganden och förslag rörande prisreglering av planerings- och utgiftsramar m m för det militära

försvaret och civilförsvaret. Jag anser att avsnittet l0.4 Öventägalttlølz och

_förs/ag borde haft följande lydelse. Försvarsutredningen vill inledningsvis anföra att främst det militära försvarets verksamhet bla präglas av att lång tid förflyter mellan resursförbrukning och produktionsresultat. Detta förhållande leder bl a till Krav på lângsiktighet i planeringen och kontinuitet i genomförandet. Dessa krav tillgodoses om planeringsramar anges för längre perioder. I samband med ett försvarsbeslut fastställs sålunda ekonomiska ramar i ett visst prisläge för flera år framåt. Dessa planeringsramar för en femårsperiod ligger därefter i huvudsak fast fram till nästa försvarsbeslut och utgör grunden för de årliga utgiftsramarna. Det är därför nödvändigt att fastställa detsätt på vilket planerings- och utgiftsramar får räknas upp med hänsyn till löne-och prisförändringar under beslutsperioden. Försvarsutredningen anser att ett väl fungerande prisregleringssystem som automatiskt justerar planerings- och utgiftsramarna för löne- och prisförändringar utgör en förutsättning för att kraven på långsiktighet och kontinuitet i försvarsplaneringen skall kunna tillgodoses. Försvarsutredningens överväganden rörande lämpligt prisregleringssystem grundas i allt väsentligt på det betänkande som avgetts av expertutredningen angående prisreglering av försvarsutgifterna. De definitioner och den begreppsapparat, som expertutredningen har arbetat med, synes ändamålsenliga och riktiga. Försvarsutredningen har intet att erinra mot de antaganden och den metodik som expertutredningen har utnyttjat för att belysa prisutvecklingen under senare år eller mot de slutsatser som därav dras mot bakgrund av gjorda definitioner och antaganden. Underlaget för de beräkningar som redovisas avser som expertutredningen framhållit en kort period och är behäftat med betydande osäkerheter. l direktiven för expertutredningen angavs att alternativa system för prisreglering skulle analyseras bl a mot bakgrund av ett antal angivna principiella krav. Kraven anges i sin helhet i det föregående (sid 257 och 258) och innebär sammanfattningsvis att prisregleringssystemet bör - undvika ej avsedda förändringari försvarets resurstilldelning i förhållande till andra samhällssektorer, - bidra till stabilitet i statsbudgeten,

272 Reservationer

- bidra till stabilitet i försvarsplaneringen, vara enkelt, - till officiella indexserier, anknyta - vara rensat från kvalitetsoch produktivitetsökningar, ge incitament till rationaliseringar, ge incitament till prisanpassningar.

Expertutredningen har värderat ett antal möjliga prisregleringssystem av vilka ett bygger på konsumentprisindex (KPl), ett annat bygger på nettoprisindex (NPI) och ett tredje bygger på några alternativa indexkonstruktioner avsedda att avspegla prisrörelserna inom försvarssektorn. De i direktiven för expertutredningen uppställda principiella kraven täcker enligt försvarsutredningens uppfattning de principiella krav som bör ställas på ett väl fungerande prisregleringssystem. Vid sin granskning av de möjliga prisregleringssystem som studerats av expertutredningen finner försvarsutredningen att kraven avseende kvalitets- och produktivitetsförändringar samt kravet på incitament till rationaliseringar uppfylls av alla studerade system. Dessa faktorer påverkar således inte valet av det prisregleringssystem som bör gälla. Kraven att prisregleringssystemet skall vara enkelt, anknyta till officiella indexserier och ge incitament till prisanpassning är enligt försvarsutredningens mening inte så betydelsefulla att de bör avgöra val av system. Skillnaderna mellan de olika studerade prisregleringssystemen är i dessa hänseenden små. Försvarsutredningen konstaterar dock att ett prisregleringssystem grundat på en särskild försvarsindex enligt expertutredningens modell fyller kraven något sämre än ett system grundat på konsumentpriseller nettoprisindex. De senare alternativen kan anses i stort likvärdiga. Av de tre sista kraven - att undvika i försvarets i föricke avsedda förändringar resurstilldelning hållande till andra samhällssektorer, att bidra till stabilitet i statsbudgeten, - att bidra till stabilitet i försvarsplaneringen.

kan de två första i viss mån sägas stå i motsatsställning till det tredje. Detta förhållande kan lämpligen tas till utgångspunkt för en diskussion om huvudsyftet med prisregleringssystemet. Allmänt kan sägas att prisregleringen avser att i någon mening vidmakthålla ett besluts intentioner när prisstegringar inträffar. Frågan är då vilken innebörd statsmakterna vill ge ett försvarsbeslut. Enligt försvarsutredningens mening fattas ett försvarsbeslut mot bakgrund av en bedömning från säkerhetspolitiska utgångspunkter. Därvid beslutas om försvarets omfattning på kort och lång sikt och vilka reala resurser som i stort erfordras för att under beslutsperioden realisera mot målsättningen svarande verksamhet. Självfallet måste vid ett försvarsbeslut hänsyn tagas till vilket samhällsekonomiskt och statslinansiellt utrymme som försvarssektorn kan få disponera. Om statsmakterna helt önskar knyta sina ställningstaganden till försvarets utveckling till det reella innehållet i en planerad försvarsorganisation sådan den tar sig uttryck i numerär, antal materielenheter etc bör kravet på stabilitet

Reservationer 273

i försvarsplaneringen prioriteras vid val av system för prisreglering av planerings- och utgiftsramarna. Detta innebär att statsmakterna är beredda att vid en prisutveckling inom försvarssektorn som avviker från den allmänna prisutvecklingen låta balansen i Förhållande till andra samhällssektorer automatiskt påverkas till förmån for ett genomförande av det planerade reella innehållet i försvarsbeslutet. Om statsmakterna önskar ge ett försvarsbeslut denna innebörd bör ett prisregleringssystem väljas som är så utformat att det så exakt som möjligt mäter prisrörelserna inom forsvarssektorn. Detta synsätt leder även logiskt till att utgiftsramarna automatiskt bör kompenseras om beräkningarna av kostnaderna för den planerade organisationen visar sig vara gjorda i underkant och, omvänt, minska om beräkningarna skulle visa sig vara gjorda i överkant. Detta kan påverka bl a stabiliteten i finanspolitiken. Därav följer också att statsmakterna påtar sig ett större ansvar för planeringens hållbarhet. Försvarsutgifternas storlek och långsiktigheten i ett försvarsbeslut innebär från statsfinansiell synpunkt en omfattande och långvarig utgiftsbindning. Om statsmakterna därför från resursfördelnings- och finanspolitiska utgångspunkter önskar att med rimlig säkerhet kunna förutse försvarsutgifternas andel av samhällsresurserna, tillgodoses detta krav bäst om prisregleringen av försvarsutgifterna knyts till den allmänna prisutvecklingen. Försvarets organisation under en femårsperiod kan inte låsas i sina enskildheter. Förändringar i form av prisutveckling eller annat slag som rubbar förutsättningarna för försvarsbeslutet kan mötas genom ändringar i utgiftsoch planeringsramar. Det innebär att utgiftsramar bör ändras om ändringar sker i de uppgifter för försvaret som förutsättes vid beslutstillfállet eller om den avsedda verksamheten uppenbart inte kan realiseras. Mot bakgrund av det ovan sagda finner försvarsutredningen att ett system för prisreglering bör väljas som knyts till den allmänna prisutvecklingen. Stabiliteten i försvarsplaneringen är som utredningen har framtidigare hållit ett starkt önskemål, som inte blir lika väl tillgodosett om prisregleringen baseras på en index som avspeglar den allmänna prisutvecklingen i stället för en index som avspeglar prisrörelserna inom försvaret. Försvarsutredningen noterar också att nettoprisindex i detta avseende är att föredra framför konsumentprisindex. Stabiliteten i försvarsplaneringen är emellertid även beroende av tillämpade planerings- och budgetrutiner. Försvarsutredningen vill i detta sammanhang föreslå att möjligheterna vidgas för myndigheterna att få överföra medel mellan på varandra följande budgetår. Enligt nu gällande regler får ett underutnyttjande på endast något tiotal milj kr av utgiftsramen för det militära försvaret föras över som ett tillskott till nästa års ram. Detta belopp bör ökas. Möjligheterna att överskrida utgiftsramar ett budgetår med åtföljandejustering nästföljande budgetår bör ses som en analog åtgärd. En möjlighet till ökad överföring och överskridande måste emellertid ses mot bakgrund av att statsmakterna måste ges tillräcklig kontroll över statsutgifternas utveckling. En överföringsrätt som möjliggör okontrollerade kastningar mellan budgetåren i försvarsutgifterna kan inte accepteras. Det är vidare självklart att statsmakternas styrning av försvarsutgifterna genom budgetproposition, riksdagsbeslut och regleringsbrev inte genom överföring av medel mellan budgetår skall kunna

åsidosättas av myndigheterna. Överföringarnas storlek bör här tillåtas uppgå

l8

274 Reservationer

till ca 3 Vi, av utgiftsramen. Motsvarande justering bör göras för Civilförsvaret. Den slutliga utgiftsramen för ett budgetår kan enligt nu gällande system för maj månad blivit tillgängligt. Detta innefastställas först sedan prisindex får slutlig kunskap om ramens storlek först under bär att myndigheterna sista månad. Ett undanröjande av denna olägenhet finner utbudgetårets En metod skulle kunna vara att fastställa slutlig utredningen angelägen. redan då februariindex blivit tillgängligt. Ändringar som föranleds giftsram av majindex skulle kunna beaktas under nästföljande budgetår. ifråga om produktivitetstillväxt, kompensationsnivå och planeringsteknik vill försvarsutredningen vidare anföra följande. Av skäl inplaneras i försvarets planer vid varje planeringstekniska planeringstillfálle de rationaliseringsåtgärder som svarar mot produktivitetstillväxten. Det realinnehåll som redovisas i en plan är således det beräknade sedan man tillgodogjort sig rationaliseringsvinsterna. Prismöjliga innehållet kan således inte därutöver tillåtas ställa ytterligare krav regleringssystemet under en planeringsperiod utöver de smärre ratiopå produktivitetsökning naliseringar som under perioden kan tillkomma. Försvarsutredningen vill för sin del framhålla som sin erfarenhet att någon inte bör vidtagas främst därför att ändring i principerna för planeringen rationaliseringsåtgärder som regel inte kan skiljas från åtgärder som vidtas av andra skäl, tex omorganisationer. Prisregleringssystemets kompensationsnivå bör därför bestämmas utgående från den princip efter vilken plaoch fastneringen sker. Detta påtagliga samband mellan kompensationsnivå ställande av planerings- och utgiftsramar i samband med ett Försvarsbeslut fattas inför den föregör det angeläget att beslut om prisregleringssystem stående programplaneringen. Expertutredningen har anfört att om betingelserna för produktivitetstillväxt begränsas genom särskilda restriktioner eller förutsättningar gällande försvarsverksamheten så står man inför valet mellan att acceptera att indexkonstruktionen inte fullt ut kompenserar för prisutvecklingen inom försvaret, att bygga in ett hänsynstagande till detta förhållande eller att genom successiva ramanpassningar ta denna hänsyn. Försvarsutredningen har inhämtat ytterligare underlag för bedömningar inom försvaret. Vi har därvid funnit att särav produktivitetsutvecklingen skilda restriktioner som påverkar produktivitetsutvecklingen finns i betydande omfattning. Hänsynstagande till detta måste tas och goda möjligheter synes också finnas att bygga in ett sådant hänsynstagande i prisregleringssystemet och därigenom skapa ökad stabilitet i lörsvarsplaneringen. För att möjliggöra rationaliseringar i syfte att tillgodose rimliga krav på produktivitetsutveckling erfordras investeringsmedel för byggnadsåtgärder, omorganisationer etc. Det har föreslagits att medel för sådana ändamål skulle tillföras försvarsramen tex i form av långsiktiga krediter och någon form av återbetalningssystem. har vid sina överväganden funnit att verkan av in- Försvarsutredningen har en mycket långsiktig karaktär och att utveckling som vesteringar sammanhänger med denna typ av investeringar oftast är svår att skilja från förändringar som sker av andra skäl. härav bör enligt försvarsutredningens behovet av Mot bakgrund mening

Reservationer 275

sådana medel som här avses beaktas vid beräkning av planerings- och utefter hand som behoven uppstår.

giftsramar

Med hänsyn till det anförda föreslår försvarsutredningen - aitett automatiskt system för prisreglering av planerings- och utgiftsramar tillämpas även i framtiden, att prisregleringssystemet baseras på nettoprisindex, dock att förutsebara avvikelser mellan försvarets prisutveckling och den allmänna prisutvecklingen beaktas vid systemets utformning och hänsyn tas till realistiska krav på produktivitetsutveckling, dvs produktivitetsökning beräknas för försvarsanställda i likhet med andra statligt anställda med myndighetsuppgifter och för försvarsindustrin med beaktande av de särförhållanden som gäller jämfört med exportindustrin, - att nuvarande av rambundna regler för överföring medel över budgetårsgränser samt planerings- och budgetrutiner i övrigt ändras i syfte att skapa ökad stabilitet i planeringen, att medel i syfte att underlätta personalbesparande omorganisationer beaktas vid beräkning av planerings- och utgiftsramar så att krediter eller andra åtgärder ej behöver användas, att om personalbesparande omorganisationer och rationaliseringar inte kan genomföras - de allmänna anställningsvillkoren kan begränsa möjligheterna härtill - bör förändringar av utgifts- och planeringsramar ske under den tid försvarsbeslutet omfattar, samt att om - av vid beslutstidpunkten ej förutsedda skäl - de ekonomiska förutsättningarna ändras eller nya uppgifter åläggs försvaret motsvarande förändringar av utgifts- och planeringsramar sker för den tid försvarsbeslutet omfattar.

ledamoten Maj Britt Theorin

Reservationen behandlar främst studieunderlag och hotbilder, samt i konsekvens därmed frågan om avvägningen inom säkerhetspolitiken, totalförsvaret och det militära försvaret, samt flygplan A 20 och överföring av forskning och utveckling till civil sektor.

Studieunder/ag och hotbilder

Någon i strikt mening objektiv hotbild existerar inte, eftersom varje hotbild nödvändigtvis är beroende av värderingar. Det gäller i särskilt hög grad de hotbilder för framtiden som försvarsutredningen studerat. Detta innebär givetvis inte att värderingar bör ske utan sakunderlag, men urvalet av fakta är redan i sig påverkat av värderingar. Dessutom är sökandet efter fakta styn av de politiska och institutionella ramar som angett villkoren för studierna. De perspektivplaner som presenterats för utredningen är framtagna sektorsvis. Det innebär att någon bedömning inte skett av vilka effekter och kostnader man får vid olika avvägningar inom totalförsvaret. Något analysunderlag föreligger alltså inte av effekterna vid en överföring av resurser från en totalförsvarsgren till en annan. Därmed saknas också underlag för

276 Reservationer

hypotesen att nuvarande avvägning är den mest effektiva ur säkerhetspolitisk synpunkt. Det studiematerial i övrigt som presenterats för utredningen i avsikt att bilda underlag för en uppfattning av hotbilden domineras i huvudsak av föreställningen om och en koncentration på en öst-västlig konflikt. Det hotbildsunderlag som föreligger är i huvudsak konventionellt och tar inte

i tillräcklig grad hänsyn vare sig till Förekomsten av andra än militära hot

eller till de nya inslagen inom säkerhetspolitiken. Detta innebär bla att något systematiskt bearbetat underlag för en analys av i framtiden troliga nord-sydliga konflikter inte har presenterats för utredningen. I det säkerhetspolitiska underlaget kommer vidare inte i någon högre grad fram det faktum att vår samlade säkerhetspolitik innebär en ständig samverkan och ett samspel mellan utrikes-, bistånds-, nedrustnings-, handels- och försvarspolitiken. Studieunderlaget faster liten vikt vid åtgärder ägnade att förebygga kriser och krig men huvudvikten vid åtgärder för att militärt motverka ett angrepp när krig i full skala brutit ut.

Förslag till studier Jag föreslår att regeringen snarast låter starta allsidiga studier som - kondels systematiskt bör bearbeta underlag för analys av nord-sydliga flikter och därvid tänkbara ekonomiska och politiska maktmedel dels allsidigt söker analysera effekterna av olika åtgärder för att förebygga kriser och krig samt dels bör belysa effekterna vid en resursöverföring från en totalförsvarsgren till en annan.

Utredningens analys av orsakerna till kmz/Iikler Försvarsutredningen har som framgår av kap 5 to m 8 vidgat perspektiven och svarat för en mer ingående analys av orsaker till konflikter, kriser och krig. Jag instämmer i ston i utredningens synpunkter to m kap 8. Bristen på ett allsidigt studieunderlag är dock sannolikt en förklaring till att utredningen därefter i riktlinjerna för totalförsvarets fortsatta utveckling (kap 9) hamnat på slutsatser som huvudsakligen faller tillbaka på perspektivplanerna. Detta betyder att utredningen dels ej följt upp sin tidigare analys av hotbilderna, dels att man i den praktiska tillämpningen begränsat de säkerhetspolitiska mål man själv formulerat i kap 8 (sid 198). Jag vill därför understryka att säkerhetspolitikens yttersta mål måste vara att ersätta spänningar, konflikter och orättvisor med politisk avspänning, militär nedrustning och internationelltsamarbete. Detta förutsätter respekt för varje nations självbestämmanderätt samt ekonomisk och social rättvisa. Sverige har också i internationella sammanhang utlovat konkret stöd för en ny ekonomisk världsordning.

Milirärutgi/rer Allt fler stater upplever den kraftiga kostnadstillväxt som sammanhänger med en fortsatt snabb militärteknologisk kapprustning som en allvarlig be-

Reservationer 277

lastning på den nationella ekonomin. De militära kostnadsökningarna innebär begränsningar i möjligheterna att vidareutveckla ekonomisk och social välfärd. Ett väsentligt inslag i avspänningspolitiken är därför ansträngningarna att begränsa kapprustningen och åstadkomma verklig nedrustning. Statsministern har i FN den ll november 1975 påvisat det samband som Föreligger mellan nedrustning och strävandena efter en ny ekonomisk ordning. De mänskliga, materiella och teknologiska satsningarna på upprustning utgör en oerhörd reserv av tillgångar för utvecklingsändamål. Om vi lyckas med att stoppa kapprustningen och inleda nedrustning skulle denna reserv kunna utnyttjas för framsteg på vägen mot större ekonomisk och social rättvisa. Sådana framsteg skulle i sin tur stärka våra möjligheter att mera effektivt angripa de politiska, ekonomiska och sociala orättvisor som utgör de yttersta orsakerna till krig. Sverige har därefter tillsammans med Mexiko i en särskild resolution till FN:s generalförsamlings första kommitté (om minskning av militära utgifter) vädjat till alla stater att sträva efter att nå reduktioner av försvarsutgifterna och framhållit att internationell säkerhet kan upprätthållas på väsentligt lägre militära utgiftsnivåer, samt att delar av de resurser som kan frigöras genom minskningar i försvarsutgifter bör användas för social och ekonomisk utveckling, särskilt i utvecklingsländerna. Detta bör enligt min mening avse även Sverige och därmed ingå som ett viktigt planeringsmoment för den försvarsplaneringsperiod, vars verkningar sträcker sig minst 15 år framåt i tiden. Det tar lång tid att genomföra andra avvägningar och vi måste börja i samband med detta Försvarsbeslut om resultaten inte skall behöva vänta på sig orimligt lång tid.

Riktlinjer för totalförsvarets _lbrtsatta tttitecklitzg Mot bakgrund av vad jag framfört ovan kan jag inte ställa mig bakom den allmänna uppläggning och de slutsatser som utmärker betänkandets kapitel 9. Den allmänna uppläggningen av kapitel 9 - riktlinjer för totalförsvarets fortsatta utveckling - har inte påverkats av en övergripande avvägningsdiskussion. En primär uppgift i denna första del av utredningsarbetet bör vara att aktualisera och utveckla långsiktiga intressanta säkerhetspolitiska och Forsvarspolitiska tendenser och idéer som kan tjäna som utgångspunkt för en mer konkret inriktning i utredningsarbetets nästa fas. Enligt min mening har dessa krav inte infriats av försvarsutredningens arbete. l stället för en principiell avvägningsdiskussion har tonvikten i kapitel 9 lagts vid konkreta och definitiva ställningstaganden till olika funktioner i dagens försvarsstruktur. Detta är att gå händelserna i förväg och låser till vissa väsentliga delar och i kostnadshänseende upp utredningen inför det fortsatta arbetet. Det är betecknande att diskussionen i kapitel 9 inte rör större avvägningsfrâgor av den typ jag tidigare berört utan i termer av program - funktioner - i dagens organisation. Denna är uppläggning i sig konserverande. Den utesluter i praktiken en allsidig avvägningsdiskussion. Utan ett tillräckligt studieunderlag i vad avser säkerhetspolitisk utveckling, s k hotbild etc, och utan en genomgripande avvägningsdiskus-

278 Reservationer

sion har utredningen enligt min mening uttalat såväl kvantitativa som kvalitativa bindningar ifråga om flertalet funktioner inom främst det militära försvaret. Sådana bindningar skall ske först i nästa del av utredningens arbete vid ställningstaganden till programplanerna. Riktlinjer för totalförsvarets fortsatta utveckling borde enligt min uppfattning i väsentligt högre grad innefatta ett avvägningsresonemang - en av alternativ - inom tovärdering på tre olika nivåer: säkerhetspolitisk, talförsvaret och inom det militära försvaret.

Säkerherspolitisk avvägning Försvarsutredningen har i tidigare kapitel helt riktigt understrukit att totalförsvaret bara är ett av de säkerhetspolitiska medlen. Till säkerhetspolitiken hör att bidra till en fredlig utveckling genom att undanröja konfliktanledningar, utjämna motsättningar och skapa större förståelse mellan folken, slå vakt om den internationella solidariteten, värna demokratiska fri- och rättigheter, förhindra eller lindra fredskrisers negativa verkningar etc. Dessa de aktiva förebyggande säkerhetspolitiska medlen har emellertid inte i någon högre grad påverkat försvarsutredningens bedömningar av totalförsvarets roll och dess inriktning. I stället har - enligt min uppfattning - den i dessa sammanhang mer passiva linjen att i alltför hög grad värna nationella säkerhetsintressen dominerat. De förebyggande säkerhetspolitiska medlen har enligt min mening större förutsättning att bygga för en varaktig avspänning och fred än satsning på militära resurser. Statsministern uttalade i FN den ll november 1975:

“Varje land måste se sina säkerhetsproblem i ett vidare perspektiv än det som avser det militära försvaret mot en väpnad attack. investeringar i politiskt förtroende är ofta lika viktiga för säkerheten som investeringar i rustningar.” Enligt min mening skapar de aktiva utrikespolitiska medlen större trovärdighet åt vår strävan att stå utanför eventuell kriser och krig än de militära medlen. Utrikesministern framhöll i ett tal i FN:s generalförsamling i september 1975:

“Terrorbalansen kan kanske för stunden beskrivas som ett slags garanti för fred. Men på längre sikt är den ingen tillförlitlig grundval för en fredlig världsordning. Den höga ömsesidiga militära beredskapen och de höga rustningarna kan i sig medföra faror för incidenter och sammanstötningar. Om vi menar allvar när vi talar om ett politiskt avspänningsklimat, då bör vi också ägna ett ökat intresse åt de möjligheter som just detta läge kan erbjuda till verklig nedrustning. Det är också uppenbart att för att den politiska avspänningsprocessen skall bli bestående och fördjupas, måste den stödjas av åtgärder som syftar till en minskning av de stående styrkorna och --- Huvudansvaret för att viktigast av allt, en begynnande verklig nedrustning. verklig nedrustning skall uppnås ligger hos supermakterna. Men det åligger alla stater och hela världssamfundet att verka för energiska ansträngningar i denna riktning och att bidra till framgång för sådana strävanden.

har inte sökt bedöma det säkerhetspolitiska värdet Försvarsutredningen av att överföra resurser till förmån för de förebyggande säkerhetspolitiska medlen. Dit kan tex höra att understöjda u-ländernas krav på större ekonomiskt oberoende, på ökad kontroll över sina egna tillgångar, på mera

Reservationer 279

inflytande över världsekonomin. Allt tyder på att dessa typer av frågeställningar, inom ramen för den s k nord-syd-konflikten, kan komma att inta en väl så central plats i säkerhetspolitiken som de konventionella s k hotbilderna. Utrikesministern underströk i det ovannämnda talet bl a följande:

Vi i den industrialiserade delen av världen måste nu gå längre i tillmötesgående av de fattiga ländernas berättigade krav. Därvid får vi inte blunda för det faktum att en ändrad ekonomisk världsordning kommer att få praktiska konsekvenser för oss själva, i vår egen vardagstillvaro. Sådana konsekvenser måste vi lära oss att acceptera. Det kräver den internationella solidariteten. Förändringar, icke status quo. ligger också i vårt eget långsiktiga intresse. Så länge orättvisa, utsugning och misär råder for mänsklighetens majoritet, kan inte framtid i fred och frihet skönjas. Officiellt har Sverige således inte bara utlovat stöd för en ny ekonomisk världsordning utan också påtalat att detta kommer att få praktiska konsekvenser för oss själva. Enligt min mening borde detta funnits med vid försvarsutredningens övervägande.

Avvägrzing inom totalförsvaret Försvarsutredningen har enligt min uppfattning inte heller fört någon egentlig avvägningsdiskussion mellan de olika medel som finns tillgängliga inom totalförsvaret. Man har inte i tillräcklig grad uppmärksammat att “mjukare” maktmedel än de militära, och främst då ekonomiska och tltrikespolitiska, med all sannolikhet kommer att spela en väsentligt större roll i framtiden. Därmed minskar den relativa betydelsen av det militära försvaret. Konsekvenserna av s k fredskriser och olika former av ekonomiska påtryckningar har i den internationella debatten kommit alltmer i blickpunkten. [nte minst stormakterna kan i framtiden komma att i allt högre grad utnyttja sina resurser på både råvaru- och fardigvaruområdet för att utöva påtryckningar på andra stater. Medan direkta militära konflikter mellan stormakterna i dag ter sig relativt osannolika kan ekonomisk krigföring bli ett betydligt vanligare medel. Vår handelspolitik och det ekonomiska försvaret bör ges sådana resurser och sådan inriktning att största möjliga oberoende och handlingsfrihet inför sådana situationer kan skapas. Försvarsutredningen har, utan en enligt min mening tillräcklig analys av olika hot, hävdat att ett militärt angrepp i form av invasion utgör det allvarligaste hotet mot vår säkerhet. Detta har lett till en oförändrad helt dominerande tonvikt på det militära försvaret. Jag kan inte dela denna ståndpunkt och vill framhålla att någon egentlig avvägningsdiskussion inte agt rum.

Avvägning inom de! /ni/irära _törsvarøl Jag kan inte heller finna att försvarsutredningen genomfört någon avvägning i ordets egentliga mening inom det militära försvaret. Något alternativresonemang mellan olika handlingsvägar eller olika fördelning på avvägningsprogram har inte ägt rum. l stället innebär skrivningarna i kapitel 9.2 en allmänt välvillig inställning till i princip alla de funktioner som i dag återfinns inom det militära försvaret. Några egentliga prioriteringar grun-

280 Reservationer

dade på analyser av den s k hotbilden och på kostnads-effekt bedömningar har såvitt jag kan se inte ägt rum. Avsnittet om riktlinjer för det militära Försvarets fortsatta utveckling utgår från en hotuppfattning där storinvasion över landgräns eller över hav anses trolig. Jag ifrågasätter denna hotbedömning och anser att den inte är tillräckligt underbyggd i det studieunderlag som försvarsutredningen haft tillgång till.

Flygplan A 20 Beträffande konkreta materielprojekt finns det enligt min mening inte skäl att nu ta ställning till flygplan A 20. Med fördel och då inte ställning behöver tas förrän 1977 kan den frågan ses i sitt större sammanhang inom ramen för fortsatt utredning av luftförsvaret. Utredningen anser (s 218) att det är betydelsefullt att kunna anfalla en angripares invasionsstyrkor utanför gräns och kust samt förordar att en vidare utveckling av JA 37 Viggen - flygplan A 20 - genomförs. Jag anser inte att det är klarlagt att det behövs en vidareutveckling av JA 37 Viggen för de angivna uppgifterna. Med plan av SK 60-typ, utrustade med bra robotar, kan uppgifterna kanske lösas i tillräcklig omfattning, i direkt samverkan med övriga komponenter i invasionsförsvaret närmare vår gräns och kust än i A 20-alternativet. Jag anser därför att innan ett definitivt ställningstagande görs, bör även andra alternativ än en vidareutveckling av JA 37 Viggen belysas, t ex enklare versioner av JA 37, licenstillverkade plan, inköp, eller modifierad SK 60. Med den låsning som nu görs till vidareutveckling av JA 37 Viggen till A 20 begränsas i väsentlig omfattning försvarsutredningens handlingsfrihet för en omavvägning såväl inom det militära försvaret som inom totalförsvaret.

Överföring av _fbrskning och utveckling till civil sektor

Den rapport “Försvarsindustriella problem” som gjorts för försvarsutredningen och som utredningen på ett flertal ställen utnyttjat har bekräftat vissa av de frågeställningarjag aktualiserat om flygplansutvecklingen i framtiden. Rapporten anger bl a att det inte är själva sysselsättningen vid berörda industrier som är det stora problemet. l rapporten antyds att om man vill ta tillvara det unika kunnandet att organisatoriskt hålla samman stora och komplicerade system är det nödvändigt att finna civila - troligen offentliga - marknader. Krigsmaterielindustrin tar i anspråk betydande delar av samhällets totala tillgång på avancerad teknologisk kompetens. Samtidigt är behovet av forskning och utveckling inom andra samhällsområden påtaglig. Avancerad forskning och tekniskt utvecklingsarbete är tex angeläget inom kommunikationsväsendet, energiområdet och vårdsektorn. Detta gäller såväl inom Sverige som för t ex uländernas behov. Det rör sig dessutom om stora, komplexa och teknologiskt intensiva projekt, där den kompetens som finns tillgänglig inom krigsmaterielindustrin bör kunna utnyttjas om tid för omställning skapas.

Reservationer 281

För att möta en strukturell förändring av försvarsindustrin måste därför planering ske i god tid, och aktiva statliga åtgärder sättas in på ett tidigt stadium. En kartläggning av inom vilka samhällssektorer en ökad forsknings- och utvecklingsinsats kan tas tillvara på ett meningsfullt sätt, bör också innefatta sådana områden som kan få konfliktlörebyggande och fredsskapande effekter. Sådana områden har exemplifierats i den s k Myrdalgruppens arbete. Aktiva insatser från svensk sida genom överföringar från krigsmaterielsektorn till forskning och utveckling för viktiga överlevnadsområden för de fattiga länderna står i överensstämmelse med Sveriges och Mexikos förslag i FN och kan komma att utgöra en investering i politiskt förtroende som statsministern betecknat som lika viktigt som investeringar i rustningar. Därtill bör en överföring av forsknings- och utvecklingsresurser från destruktiva till konstruktiva fredsskapande områden utgöra ett gott exempel på en praktisk konsekvens för svensk del i arbetet på en ny ekonomisk världsordning.

sou 1976:5 283

Särskilt yttrande av

ledanzörerna Karl Bengtsson, Tors/en Gustafsson och Per Petersson

Utredningen har i betänkandet redovisat sin grundsyn rörande de säkerhetspolitiska utgångspunkter som bör gälla För vår Försvarsplanering. Överbefálhavaren har på grundval av regeringens anvisningar För perspektivplanering För det militära Försvaret belyst konsekvenserna av olika handlingsvägar. lfråga om säkerhetspolitiskt risktagande har värderingen gjorts mot s k hotnivåer. Hotnivåerna är sammanfattande begrepp För internationell utveckling och tänkta konfliktsituationer i framtiden. Vissa av dessa hotnivåer, de lägsta, förutsätter väsentliga Förändringar i Förhållande till nuläget, politiskt och militärt, och därvid även i Europa. De förutsätter också en så begränsad kvalitetsutveckling hos omvärldens stridskrafter att den med de kunskaper vi nu har inte kan bedömas såsom trolig. Mot denna bakgrund delar vi överbefälhavarens uppfattning att grunden För Försvarsmaktens framtida utformning bör vara en internationell utveckling och situationer som lägst representeras av vad överbefälhavaren benämnt hotnivå 3. Den inriktning av det militära Försvaret som anges i kapitel 9.2 utgår från vad utredningen har anfört rörande såväl uppgifter För Försvarsmakten som utvecklingen i omvärlden. Detta innebär enligt vår mening att handlingsvägar enligt ÖB 75 med ett ekonomiskt innehåll motsvarande handlingsväg 4 och 5 ej bör bli Föremål För fortsatta studier.

Statens offentliga utredningar 1976

Kronologisk förteckning

. Arbetsmiljölag. A. . Bakgrund till förslag om arbetsmiljölag. A.

maten-

. Rapport i psykosociala frågor. A. . Internationella konventioner inom arbetarskyddet. A. , Säkerhetspolitik och totalförsvar. Fö.

KUNGL. Bal-n. h U 4378

l: ârocmøä

Statens offentliga utredningar 1976

Systematisk förteckning

Försvarsdepartementet Säkerhetspolitik och totalförsvar. [51 Arbetsmarknadsdepartementet Arbetsmiljöutredningen. 1. Arbetsmiljölag. [1] 2. Bakgrund till förslag om arbetsmiljölag, [2] 3. Rapport i psykosociala frågor. [31 4. Internationella konventioner inom arbetarskyddet. [41

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen

KUNGL. C451.. 0 5 Id/ö

a ., nå.