Riksdagen och försvarsplaneringen
Hänvisat till av
V) N o
National Library of Sweden
Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013
försvarsplaneringen Betänkande avgivet av 1970 års försvarsutredning
Stockholm 1972
1972:48
Statens offentliga utredningar 1972:48 Försvarsdepartementet
Riksdagen och försvarsplaneringen
Betänkande avgivet av 1970 års försvarsutredning Stockholm 1972
ISBN91-38-00285-X
Göteborgs Offsettryckeri AB Sthlm 72.952 S
Till Statsrådet och chefen för försvarsdepartementet
1970 års försvarsutredning överlämnade den anslutning till frågan om riksdagens roll be14 januari 1972 sitt betänkande Säkerhets- handlar utredningen — i enlighet med förut och försvarspolitiken (SOU 1972:4) och re- anmäld avsikt - också vissa i det tidigare utredningsarbetet aktualiserade frågor om dovisade därmed sitt huvuduppdrag. Kungl. Maj:t har genom beslut den 14 metodiken i det fortsatta planeringsarbetet. januari 1971 lämnat försvarsutredningen såFörsvarsutredningens uppdrag är därmed som tilläggsuppdrag att utreda frågan om slutfört. riksdagens roll i det nya systemet för planeTill betänkandet är fogat ett särskilt yttring och budgetering inom försvaret. rande av ledamoten Hernelius. Vid behandlingen av tilläggsuppdraget har Stockholm i maj 1972. i försvarsutredningen ingått samma ledamöGunnar Lange ter, experter och sekreterare som tidigare. Ledamöter har sålunda varit förutvarande Torsten Gustafsson Bengt Gustavsson statsrådet, ledamoten av riksdagen Gunnar Lange, ordförande, samt ledamöterna av Olle Göransson Allan Hernelius riksdagen Torsten Gustafsson, Bengt Sven Wedén Gustavsson, Olle Göransson, Allan Hernelius och Sven Wedén. Experter har varit försvars/Rune Blomqvist direktören Göran Ekebjär, kommendörkaptenen av 1. graden Jan Enquist, kansliråden Lennart Grape och Bengt A.W. Johansson, översten Nils Landergren, sekreteraren i riksdagens försvarsutskott Styrbjörn Lindow, kanslirådet Gunnar Nordbeck, överstelöjtnanten Erik Thyberg, utrikesrådet Wilhelm Wachtmeister samt överstelöjtnanten Harry Winblad. Sekreterare har varit departementsrådet Rune Blomqvist, huvudsekreterare, samt departementssekreterarna Ingemar Engman och Rune Fremlin, överingenjören Sven Hellman och kaptenen Lars-Olof Strandberg. Försvarsutredningen får härmed överlämna ett av utredningen utarbetat betänkande, kallat Riksdagen och försvarsplaneringen. I SOU 1972:48 l*
Innehåll
Kapitel 1 Utgångspunkter 1.1 Utredningsuppdraget och dess bakgrund 1.2 Vissa andra utgångspunkter . . . Kapitel 2 Innebörden i vissa avseenden av det nya planeringssystemet mm 2.1 Huvuddragen i det nya planeringssystemet 2.2 Några frågor om metodiken i det fortsatta planeringsarbetet . . . . 2.3 Viktiga moment under planerings- och budgeteringsprocessen 2.3.1 De olika planeringsmomenten och deras inbördes samband 2.3.2 Planeringsprocessen under ett budgetår Kapitel 3 Överväganden och förslag om parlamentariskt deltagande i försvarsplaneringen 3.1 Grundläggande överväganden 3.2 Några viktiga principfrågor . . . 3.2.1 Planeringsmoment där parlamentariskt deltagande är önskvärt 3.2.2 Innebörd i vissa fall av parlamentariskt deltagande . . 3.2.3 Organ för parlamentariskt deltagande 3.2.4 Formerna för riksdagens eller riksdagsorgans deltagande SOU 1972:48
Sammanfattande förslag till system för parlamentariskt deltagande i försvarsplaneringen . . . .
27 Kapitel 4 Särskilda synpunkter på sekretessfrågan
10 Kapitel 5 Sammanfattning
10 Särskilt yttrande av ledamoten Hernelius
7 7 8
13 Bilaga 16
1971 års riksdags behandling av frågan om parlamentarisk medverkan i det statliga planeringsarbetet överhuvudtaget
19 19 20
20 22 23
25 5
1 Utgångspunkter
1.1 Utredningsuppdraget
och dess bakgrund
Riksdagen beslöt år 1970 (jfr prop. 1970:97, SU 1970:203, rskr 1970:420) att ett nytt planerings- och budgeteringssystem för försvaret1 skulle tillämpas fr. o.m. den 1 juli 1972. Systemet har tillämpats försöksvis sedan någon tid; en stor del av det underlag som ställts till 1970 års försvarsutrednings förfogande har framtagits inom ramen för detta system. Huvuddragen av det nya systemet redovisas i det följande (avsnittet 2.1). För en närmare redogörelse för systemet hänvisas till betänkandet Planering och programbudgetering inom försvaret (SOU 1969: 25), till nämnda proposition samt till den av utredningen lämnade beskrivningen i utredningens huvudbetänkande (SOU 1972:4, s. 33 ff). I samband med att det nya planeringssystemet behandlades i riksdagen aktualiserades i en motion (I 1970:1261) av herr Lindblad frågan om riksdagens roll i systemet. I motionen anförs bl. a. (s. 13) att en av motiveringarna för det nya planeringssystemet har varit att öka departementets inflytande, på kort och lång sikt. Departementet kan enligt motionären sägas ha eftersträvat ökad styrning och kontroll gentemot myndigheterna. Han frågar i anslutning härtill om det varit en strävan att också öka departementets inflytande över riksdagen, parlamentariker och i sista hand allmänheten. Om SOU 1972:48
riksdagens roll i systemet anför motionären bl. a. följande: När planeringssystemet nu föreläggs riksdagen i proposition finns inte riksdagen berörd, annat än det allmänna att det nya systemet kommer att ge Kungl. Maj:t och riksdagen bättre underlag än f. n. att bedöma försvarets resursbehov och effektivitet och att särskild vikt bör läggas vid den långsiktiga inriktningen. I vilka former riksdagen skall komma in sägs inget om. Det tycks helt klart att bara en budgetproposition till riksdagen inte är nog. En blick på den vanligaste skissen av systemets uppbyggnad visar att när ett förslag till programplan är klart så har de stora och avgörande långsiktiga besluten redan fattats. I programbudgetgruppens "Röda boken" (SOU 1969:25) sägs att "det är miljöstudierna och då främst de dimensionerande angreppsfallen som ger utgångsvärden för alternativstudierna". Motionären anför vidare bl. a. att "som regeringen handlat denna gång är det tidsmässigt tydligen omöjligt att medge parlamentarisk medverkan i planeringssystemets första led: miljöstudierna, val av dimensionerande angreppsfall och direktiv för perspektivplanearbetet". Motionären anger två vägar som kan följas då riksdagen i framtiden skall delta i systefnet: a) Tidiga parlamentariska försvarsutredningar. 1
Avser myndigheter inom försvarsdepartementets verksamhetsområde. 7
b) Förstärkt utskottsbehandling för att följa miljöstudier och perspektivplanearbete. I anslutning härtill framhålls att programplanernas årliga rullning under alla förhållanden kräver ett omfattande utskottsarbete. Motionen utmynnar i en begäran om utredning av riksdagens och parlamentarikers roll i det nya planeringssystemet för försvaret. Statsutskottet behandlade motionen i sitt utlåtande 1970:203. Häri anförs bl. a. följande:
debatten för vårt lands säkerhetsproblem nu och i framtiden. Utrikesutskottet erinrade i sitt utlåtande (nr 18) om olika åtgärder som har vidtagits eller är planerade i avsikt att öka flödet av information till riksdagen och allmänheten som underlag för den fortsatta säkerhetspolitiska debatten. Förslaget att tillsätta en kommission ansågs inte böra för det dåvarande föranleda någon åtgärd, varför utskottet avstyrkte motionen. Riksdagen beslöt i enlighet härmed.
Den fråga om riksdagens och parlamentarikers roll i det nya planeringssystemet som tas upp i motionen 1:1261 är av stort intresse vid bedömningen av det nya planeringssystemet. Detta synes medge en god parlamentarisk insyn såväl i grundläggande säkerhetspolitiska och försvarspolitiska frågor och valsituationer som beträffande den planering som har direkt samband med försvarets resursbehov och effektivitet. Utskottet anser att dessa möjligheter bör tas till vara. Utskottet fann det vara lämpligt att riksdagens roll i det nya planeringssystemet närmare penetrerades. Det borde få ankomma på Kungl. Maj:t att bedöma hur detta skulle verkställas. Riksdagen beslöt i enlighet med vad utskottet hemställt. Kungl. Maj:t har genom beslut den 14 januari 1971 uppdragit åt 1970 års försvarsutredning att överväga riksdagens roll i det nya systemet för planering och budgetering inom försvaret. I beslutet anges att förslag skall lämnas i sådan tid att frågan kan underställas 1972 års riksdag. I detta sammanhang kan erinras om att 1971 års riksdag behandlade frågan om parlamentarisk medverkan i det statliga planeringsarbetet överhuvudtaget. En kort redogörelse härför biläggs (bilaga). I detta sammanhang kan vidare erinras om att herr Hernelius i en motion till 1971 års riksdag (nr 690) hemställde att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t skulle anhålla att en kommission utsågs med uppgift att framlägga en bred analys av svensk säkerhetspolitik och problemen kring denna. Motionens syfte var att öka intresset i den svenska
1.2 Vissa andra utgångspunkter
8 Grundlagberedningen har i sitt huvudbetänkande Ny regeringsform Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) lagt fram ett förslag till ny författning, vilket förslag innebär vissa ändringar av betydelse för försvarsutredningens arbete. Sålunda innebär förslaget en annan syn på riksdagens konstitutionella ställning än den som tidigare varit gällande. Förslaget behandlar vidare - om än i tämligen allmänna ordalag — riksdagens medverkan i budgetära avgöranden på flerårssikt. En grundligare bearbetning av budgetfrågorna görs av budgetutredningen som beräknas avlämna förslag i slutet av år 1972. Denna utredning har enligt sina direktiv att beakta de krav på det statliga budgetsystemet som följer av en ökad långsiktighet i beslutsprocessen. En ny regeringsform avses i huvudsak skola gälla fr. o. m. den 1 januari 1975. Försvarsutredningen har för sin del funnit det naturligt att, när frågan om riksdagens roll i det nya planeringssystemet övervägs, ta stor hänsyn till grundlagberedningens förslag och den allmänna syn som ligger bakom detta. På vilket sätt detta hänsynstagande bör ske utvecklas närmare i det följande (avsnittet 3.1). Den diskussion som hittills har förts om riksdagens roll i det nya planeringssystemet för försvaret har gällt det planeringssystem som är under införande för det militära försvaret och civilförsvaret. Överstyrelsen för ekonomiskt försvar har emellertid i december 1971 - i enlighet med ett av Kungl. Maj:t i juni 1970 givet uppdrag - lämnat ett SOU 1972:48
förslag till ett motsvarande planeringssystem för det ekonomiska försvaret. Eftersom det av överstyrelsen föreslagna systemet ännu inte är helt utarbetat och inte har godkänts av statsmakterna har försvarsutredningen ansett att en närmare granskning av systemet ur nu aktuella synpunkter faller utanför utredningsuppdraget. Utredningen har emellertid översiktligt granskat förslaget. Den har härvid kommit till den uppfattningen att ett genomförande av detsamma inte skulle innebära några i princip ändrade förutsättningar för att bedöma frågan om riksdagens roll i det nya planeringssystemet.
2 Innebörden i vissa avseenden av det nya planeringssystemet m. m.
2.1 Huvuddragen i det nya planeringssystemet' Huvudsyftet med det nya systemet för planering och budgetering inom försvaret har varit att ge Kungl. Maj:t och riksdagen bättre möjligheter än tidigare att inrikta och besluta om försvarets långsiktiga utveckling. Planerings- och budgeteringssystemet avses därjämte ge myndigheterna ett bättre beslutsunderlag. Bl. a. har ansetts som betydelsefullt att förbättra underlaget för att bedöma försvarets resursbehov och effektivitet. En klart uttalad avsikt har varit att inrikta statsmakternas verksamhet på detta område på de avgöranden som verkligen är betydelsefulla. Systemets införande skall också ses som en av åtgärderna för att på försvarets område göra det möjligt för Kungl. Maj:t att utöva ledningen av verksamheten på det sätt som avsågs med 1965 års departementsreform. Huvudelementen i det nya planeringssystemet är miljöstudier och studier av det svenska samhällets förändring, perspektivplanering, programplanering, systemplanering och programbudgetering. Genom miljöstudier beskrivs olika alternativ för den internationella utvecklingen. Dessa studier har tre syften. De skall ge underlag för utformningen av vår säkerhetspolitik ge miljöunderlag för perspektivplaneringen och ge miljöunderlag för programplaneringen. 10
Miljöstudierna skall analysera och beskriva den internationella miljöns utveckling i politiskt, strategiskt, militärtekniskt och ekonomiskt avseende. På grundval härav utarbetas ett antal tänkbara och rimliga angreppsfall. Av dessa väljer Kungl. Maj:t ut några som benämns styrande angreppsfall. Dessa angreppsfall utnyttjas av statsmakterna för att inrikta försvarets utveckling på lång sikt. Vissa uppgifter och krav beträffande det framtida försvaret kan uttryckas med styrande angreppsfall, andra uttrycks lämpligen i form av s. k. tilläggskrav. Det senare kan t. ex. ske i fråga om beredskap, uthållighet, skydd, verkan under neutralitetstillstånd och samverkan mellan olika komponenter inom totalförsvaret. Miljöstudierna och analyser av angreppsfall utnyttjas för att ge underlag för formulering av tilläggskrav. Riktlinjerna för försvarsplaneringen måste förutom de yttre betingelser som anges av styrande angreppsfall och tilläggskrav också innefatta i detta sammanhang väsentliga förutsättningar som betingas av den framtida utvecklingen inom landet. Dessa förutsättningar analyseras i studier av det svenska samhällets förändring - vad som tidigare har kallats ramstudier. Vissa av dessa anges genom s. k. ramvillkor för planeringen. Ramvillkoren avser t. ex. ekonomiska restriktio-
Beträffande källorna för framställningen se avsnittet 1.1. SOU 1972:48
ner och restriktioner för utnyttjandet av värnpliktiga. Ramvillkoren kan också innebära restriktioner t. ex. av lokaliseringspolitiska hänsyn och beträffande svensk industris utnyttjande. De styrande angreppsfallen, tilläggskraven och ramvillkoren utgör väsentliga utgångspunkter för perspektivplaneringen. Denna syftar till att ange tänkbara försvarsutformningar och att med utgångspunkt i dessa ge underlag för att inrikta studier, forskning och teknisk utveckling. I perspektivplaner redovisas olika alternativ för framtida försvarsutformningar samt handlingsvägar och betingelser för att nå dessa. Dessa planer utarbetas för det militära försvaret av överbefälhavaren och för civilförsvaret av civilförsvarsstyrelsen. Planerna avses utarbetas ungefär vart fjärde år. Planerna belyser vidare de alternativ till strukturer och vapensystem som bör hållas öppna för senare beslut. Planerna redovisar också översiktligt de vägar längs vilka alternativen kan förverkligas och när förutsättningar för olika beslut kan eller bör föreligga. Med perspektivplanen som bakgrund skall myndigheterna utarbeta planer för studieoch forskningsverksamheten samt för vissa väsentliga system speciella systemplaner. Vidare skall perspektivplanen i princip utgöra underlag för inriktning av programplanerna. Genom att ange riktlinjer för och sedan granska dessa planer kan statsmakterna tillse att tillräckligt beslutsunderlag föreligger vid de beslutstidpunkter som anges i planerna. För handlandet på kort sikt och för att förverkliga perspektivplaneringens långsiktiga intentioner upprättas konkreta handlingsprogram i form av femåriga rullande programplaner. Myndigheterna får således i det nya systemet alltid en femårig ekonomisk ram angiven för planeringen och statsmakterna föreläggs varje år en programplan för utvecklingen och verksamheten under den närmaste femårsperioden. Programplaneringen syftar således till att fördela resurserna mellan åtgärder för att - vidmakthålla befintliga enheter och förband m. m. och genomföra tidigare fattaSOU 1972:48 2*
de beslut, - investera i nya enheter och förband och - skapa förutsättningar för utveckling och anskaffning av ytterligare försvarsresurser, dvs. att skapa handlingsfrihet att förverkliga mål på längre sikt. Programplanerna utarbetas mot bakgrund av den befintliga krigsorganisationens styrka och svagheter. Planerna skall konkretisera avvägningen av resurser för att nå operativ styrka under de närmaste åren jämfört med att nå styrka på något längre sikt. Slutligen inriktas utvecklingen mot mer långsiktiga mål och krav i överensstämmelse med perspektivplanens intentioner. Programplaner utarbetas för det militära försvaret för huvudprogram och för delprogram. Programplanen för det militära försvaret utarbetas av överbefälhavaren. I denna redovisas bl. a. överbefälhavarens avvägning och inriktning i stort av olika avvägningsprogram (funktioner) samt fördelningen av utgiftsramen dels mellan olika program, dels med hänsyn till försvarseffektens fördelning över tiden. Programplaner för huvudprogram utarbetas av försvarsgrenscheferna och, beträffande huvudprogrammet civilförsvar, av civilförsvarsstyrelsen. Planerna behandlar på motsvarande sätt fördelning och inriktning av delprogram (delfunktioner). Avsikten är att statsmakterna varje år skall kunna ompröva programplaneringens inriktning. Syftet härmed är bl. a. att det tidigare planeringssystemets stelhet i fördelningen av resurserna mellan programmen skall minska. Inriktningen på längre sikt kan hela tiden avstämmas mot aktuell perspektivplan. Som underlag för Kungl. Maj :ts ställningstaganden beträffande särskilt resurskrävande vapensystem och objekt utformas mer detaljerade s. k. systemplaner. Sådana avses upprättas också för stora förändringar av organisationen. En systemplan kan betraktas som ett kopplingselement mellan perspektivplanen och programplanerna. Perspektivplanen anger i grova drag de vägar längs vilka de 11
framtida alternativen för system och objekt kan förverkligas. Systemplanen skall utgöra en detaljplan för utvecklingen av ett sådant alternativ (system). Programbudgetsystemet är ett viktigt hjälpmedel vid resursfördelningen på kort och lång sikt. Verksamhetsindelning och redovisning av prestationsutfall skall underlätta analyser av förhållandet mellan mål och resursåtgång och kontroll av att målen nåtts. För styrning av genomförandeverksamheten tillämpas ett uppdragssystem. Ett uppdrag skall ange vilka prestationer som skall utföras, vilka resurser som beräknas erforderliga för att fullgöra uppdraget samt vissa handlingsregler. Uppdrag från Kungl. Maj:t till myndighet benämns primäruppdrag. Uppdrag från en myndighet till en annan benämns sekundäruppdrag. För varje primäruppdrag som beräknas föranleda medelsförbrukning under budgetåret skall ett budgeterat belopp anges. De budgeterade beloppen skall ha täckning i anslag. Varje anslag kommer att avse betalningsmedel för ett eller flera primäruppdrag.
berett riksdagen tillfälle att taga del av vissa avsedda åtgärder för att skapa en fastare organisation för statsmakternas ledning av studier och planering med totalförsvarsinriktning. Enligt förslaget inrättas den 1 juli 1972 inom försvarsdepartementet ett sekretariat för säkerhetspolitik och långsiktsplanering inom totalförsvaret. Sekretariatets huvuduppgift blir att hålla samman arbetet med att förse statsmakterna med önskat underlag för inriktning och utformning av säkerhets- och försvarspolitiken samt för inriktning av planeringen av totalförsvaret. Enligt propositionen bör särskilda referensgrupper för studierna inrättas. För att inom Kungl. Maj:ts kansli tillgodose kravet på ökad samordning av den långsiktiga totalförsvarsplaneringen inrättas inom kansliet vidare enligt förslaget en interdepartemental beredning för långsiktig totalförsvarsplanering. Försvarsutskottet har i ett enhälligt betänkande (nr 15) över propositionen och vissa i anslutning till denna väckta motioner anfört att det anser att riksdagen nu inte bör framföra erinran mot den avsedda omorganiOm den pågående utvecklingen av plane- sationen. Med hänsyn till att studier måste ringssystemet kan bl. a. nämnas följande. påbörjas relativt snart bör sekretariatet som En översyn av planeringssystemet med planerat få inleda sin verksamhet den 1 juli ledning av erfarenheterna från försöksperio- 1972. Utskottet biträder alltså inte vissa den fram till den 1 juli 1972 pågår f. n. inom motionsvis framförda uppskovsyrkanden. försvarsdepartementet genom en i maj 1971 Utskottet förutsätter att sekretariatet främst bildad särskild arbetsgrupp (ledningsgruppen blir ett organ för beredning av ärenden om för fortsatt utveckling av försvarets plane- inriktning och samordning av studieverksamrings- och programbudgetsystem, PPBG; jfr het av ifrågavarande slag som bedrivs av riksdagsberättelsen år 1972 Fö 20). Hittills myndigheter och i särskilda utredningar eller har arbetsgruppens arbete varit inriktat på referensgrupper. Utskottet förklarar sig fästa att samla in och bearbeta erfarenheterna från stor vikt vid frågan om riksdagens roll i det nu genomförd försöksomgång samt att utfor- nya planeringssystemet och förutsätter att ma förslag till anvisningar för budgetarbetet omorganisationen inte medför någon bindinför 1973/74 och arbetet med programpla- ning i denna fråga. Ej heller, anförs vidare, ner 1973/74-1977/78 samt för nästa per- förändras möjligheterna för försvarsutskottet spektivplan. Det egentliga utvecklingsarbe- att inhämta synpunkter från militära och tet, som befinner sig på ett inledande sta- civila myndigheter. Det föreslås att vad sådium, torde bl. a. komma att avse systempla- lunda anförts ges Kungl. Maj:t till känna. neringens roll och utformning samt frågor Riksdagen har sedermera följt utskottet om mål och måluppfyllelse i verksamheten. (rskr. 1972:184). Också nomenklaturfrågor kommer att behandlas. Kungl. Maj:t har i proposition 1972:45 12
2.2 Några frågor om metodiken idet fortsatta planeringsarbetet Försvarsutredningen har vid överlämnandet av sitt huvudbetänkande anmält att den i anslutning till behandlingen av riksdagens roll i det nya planeringssystemet avsåg "behandla vissa i utredningsarbetet aktualiserade frågor om metodiken i det fortsatta planeringsarbetet". Frågorna berör främst de fortsatta miljöstudierna och studierna av det svenska samhällets förändring men även den fortsatta perspektiv- och programplaneringen. I fråga om de säkerhetspolitiska miljöstudierna har försvarsutredningen vid sin behandling av det omfattande underlag som framtagits inom ramen för planeringssystemet funnit behov föreligga av en viss komplettering av underlaget för det fortsatta planeringsarbetet enligt följande. Hittills genomförda miljöstudier har beskrivit alternativa utvecklingar i den internationella miljön, som på längre sikt kan leda till skilda hot mot Sveriges säkerhet. Studier av detta slag bör enligt försvarsutredningens uppfattning bedrivas även i fortsättningen. Härutöver bör studier bedrivas i syfte att undersöka möjligheten och lämpligheten av att beskriva i form av angreppsfall eller på annat sätt sådana utvecklingar som på kortare sikt än som nu aktuella angreppsfall avser kan leda till hot. Utredningen har vid granskningen av den tidsmässiga resursavvägningen i programplanerna - dvs. fördelningen av resurser på vidmakthållande av befintlig organisation och operativ styrka på kort sikt, på investering i ny materiel och på investering i forskning och teknisk utveckling funnit det framtagna underlaget inte vara tillfyllest för en bedömning av krigs- och krisrisker på kort sikt. Det torde därför krävas att såväl konfliktskapande som stabiliserande faktorer i den internationella utvecklingen belyses utförligare än vad som hittills gjorts. I de fortsatta miljöstudierna synes vidare i större utsträckning än som hittills skett behöva analyseras alternativa utvecklingar i den SOU 1972:48
internationella miljön bl. a. för att få belyst tänkbar variationsvidd i de situationer som tas till utgångspunkt för angreppsfallsbeskrivningarna. Några av Kungl. Maj:t samordnade studier av det svenska samhällets förändring för att ge underlag för beskrivning av de möjligheter och begränsningar för försvarets utveckling som är betingade av utvecklingen inom det svenska samhället har hittills inte bedrivits. Utredningen vill dock erinra om de mer begränsade studier beträffande dessa förhållanden som bedrivits inom det ekonomiska försvarets miljöutredning och försvarsutredningens egen analys bl. a. av de samhällsekonomiska förutsättningarna för försvaret. Studier och prognosverksamhet rörande utvecklingen inom det svenska samhället bedrivs i dag i enlighet med gällande instruktioner av en rad olika myndigheter och institutioner. För försvarsplaneringen är det angeläget att resultaten av denna verksamhet kan nyttiggöras genom att väsentlig information insamlas, utvärderas och vid behov kompletteras. På så sätt kan studierna av det svenska samhällets förändring belysa de begränsningar och möjligheter i samhällsutvecklingen som bör inverka på den långsiktiga utvecklingen av försvarspolitiken och även ligga till grund för bedömning av den grad av sårbarhet som kommer att utmärka det svenska samhället på längre sikt. Ifrågavarande studier kan vidare ge statsmakterna underlag för att påverka utformningen av fredsinriktad verksamhet - t. ex. med avseende på transportapparatens struktur, självförsörjningsgrad på olika områden eller lokalisering av vissa krigsviktiga anläggningar - på sådant sätt att behovet av egentliga beredskapsåtgärder begränsas. Utredningen vill i detta sammanhang fästa uppmärksamheten på att termen miljöstudier ur vissa synpunkter framstår som mindre lämplig. Sålunda förknippas lätt uttrycket miljöstudier felaktigt med begreppet miljövård. Utredningen har inhämtat att nomenklaturfrågan är föremål för överväganden inom den i avsnittet 2.1 nämnda särskilda ledningsgruppen för fortsatt utveckling av 13
försvarets planerings- och programbudgetsystem och framlägger därför för egen del inte något förslag i frågan. I den fortsatta perspektiv- och programplaneringen bör enligt försvarsutredningens uppfattning beaktas följande. I det tidigare nämnda betänkandet Planering och programbudgetering inom försvaret anges att perspektivplanen "inte skall utgöra ett handlingsprogram utan en idéskiss eller vision av framtiden och framtida möjligheter i fråga om såväl konfliktsituationer i vår del av världen som val och utformning av medel för att möta dessa konflikter". Försvarsutredningen har för sin del funnit att perspektivplaneringen även bör innefatta en analys av möjligheterna att nå de olika försvarsutformningar som tagits fram i "idéskissen", dvs. en kontroll av möjligheterna till och förutsättningarna för att förverkliga perspektivplanens långsiktiga intentioner. Perspektivplaneringens idéskapande moment förutsätter ett sådant tidsperspektiv att olika alternativa försvarsutformningar kan skisseras utan hänsyn till bindningar till nuvarande läge ("arvet"). Självfallet är det bl. a. av ekonomiska skäl inte möjligt att, när genomförandemöjligheterna bedöms, bortse från de bindningar som faktiskt föreligger. Utredningen vill emellertid framhålla att, för att undvika en utformning av idéskissen utifrån de bindningar till "arvet" som antas föreligga, det synes lämpligt att perspektivplaneringens bortre tidsgräns inte fixeras till ett visst år. Detta överensstämmer med den grundtanke som kommit till uttryck i det förenämnda betänkandet Planering och programbudgetering inom försvaret. Synsättet stämmer också väl överens med hänsynstagandena till den dominerande roll som osäkerheten om framtiden spelar vid all långsiktig planering. Analysen av möjligheterna att i perspektivet nå skilda försvarsutformningar bör ske utgående från befintligt försvarskapital ("arvet") och bl. a. beskriva de försvarsutformningar som kan nås omkring år 10 vid olika resurstilldelning och resursfördelning under programplaneperioden. Analysen bör särskilt 14
inriktas på att beskriva alternativa avvägningar mellan resurser för långsiktig handlingsfrihet och för kortsiktig operativ styrka. För dessa avvägningar kan utnyttjas bl. a. det av utredningen förut nämnda miljöunderlaget i det något kortare perspektivet. Analysen torde komma att få en avgörande betydelse för programplaneringen. Då statsmakterna tar ställning till frågan om resurstilldelning till försvaret och bedömer resursernas fördelning inom försvaret kommer sålunda analysen att utgöra en betydelsefull del av beslutsunderlaget. Den kommer härigenom också att utgöra underlag för statsmakternas inriktning av programplaneringen. Eftersom redan analysen belyser konsekvenserna av olika resurstilldelning till försvaret under programplaneperioden och tiden närmast därefter, blir det i den fortsatta tillämpningen av planeringssystemet möjligt att inskränka arbetet med programplaner till en ekonomisk nivå. Dessa programplaner får därmed mera karaktären av ett konkret femårigt handlingsprogram, som bör vara förvaltningsmässigt genomarbetat. Det förhållandet att analysen ingår i perspektivplaneringsprocessen och sålunda görs endast omkring vart fjärde år kräver att dess aktualitet översiktligt prövas vid den årliga rullningen av programplanerna. Till grund för denna prövning bör ligga de riktlinjer som statsmakterna anger. Försvarsutredningen vill avslutningsvis beträffande det fortsatta planeringsarbetet framhålla att det är väsentligt att statsmakternas beslut i fråga om försvarets utveckling grundas på ett för hela totalförsvaret gemensamt säkerhetspolitiskt underlag. Detta kan bli av särskild betydelse när det t. ex. gäller att fastställa normer för totalförsvarets uthållighet och skyddsnivå. En sådan helhetssyn synes kräva att framtagandet av underlaget ytterligare samordnas.
i—i
<3
CO
i
•M C
O
<3
CM
0>
v J
u
•«•*
> CO
q» wi
J«/*>
COM
s &c ij
O
• v
*rf cu c 00 c
/
-»•
<3
i—i
U
O
CD •o i_
OJ
<3
O
a>
:S
o
••-»
.—»
i
O Ctt
-1 t—t
O ID
"Eh (_ rj ^ > (D
o
*<
^ :
i
a> "O
c >» E > ro
k_
CT> C C
& C C
CO
-1 CSJ
<Q
>J
; r
«/) >
» > c <
(—' • L°J.
c •«-»
«/»
ao
o
-o a> oa
1_
O-
no<]
0 o
i
IUI i
PQ
• <
^3i
•i-l
<*\
^t
^ <
1 SL QC O Q_
•
•
on
UJ
—
w—i
I o
— z
^ : <: —i • < ; Q- I co
—i o. o_ co
o:
1 I
•»-t
Qi • O • Q_ •
ZD co CO — >
Q£ LU Q_
r— ' <r\
OO
z < ^Q.
-ZL
<
Q± O
\T\
NO
1—1
CsJ
z <
a:
__l Q-
O O-
'
Q.
• •
Cd. LU
••
^~ O
•z.
• ! l
Z5 I— CO
i
•
<
Od O
cm oQ .
Q_ Q-
^a-
Q_
l• CO °° • — ; >
O)
QJ "OJ
'•5
•S :<D
O
»- •£ a>
^
"K
o
,
o ^7
m 5
el
to
Jb
in
z
>-<
ro>
«/> c
£c* £Si < o Lt] Q-
c
fe"55 c £ S ^£ •*=y > :© "-«
O
Q-
2.3 Viktiga moment under planerings- och budgeteringsprocessen 23 A De olika planeringsmomenten och deras inbördes samband I det följande anges kortfattat de viktiga momenten under planerings- och budgeteringsprocessen. Redovisningen omfattar hela denna process och sålunda inte endast de moment som synes vara av särskild betydelse för försvarsutredningens nu aktuella överväganden, dvs. de som avser den tidigare delen av processen. Redovisningen utgår från planeringsprocessen sådan den beskrivs i betänkandet Planering och programbudgetering inom försvaret och propositionen 1970:97. Vissa preciseringar i texten kan dock hänföras till av utredningen gjorda erfarenheter av hittills genomfört planeringsarbete (jfr avsnittet 2.2 ovan). Planeringsprocessen består av flera delprocesser, varav några sträcker sig över flera år. Ibland bildar resultat från en delprocess utgångspunkt för en följande delprocess. Den samlade planeringsprocessen kommer därför att äga rum under en lång tidrymd. Ett inom försvarsutredningen utarbetat exempel på en sådan samlad planeringsprocess vad gäller den tidigare delen av densamma (t.o.m. beslut om medelsanvisning) framgår av bild 1. Exemplet avser ett fortvarighetstillstånd. I exemplet har valts en tid av fyra år mellan två på varandra följande perspektivplaner. Denna tid kan dock, beroende på bedömningar i den aktuella situationen, varieras till sin längd. De i figurerna på bilden inskrivna bokstäverna hänvisar till vissa av de olika planeringsmoment som beskrivs i det följande. Med budgetåret (0) avses i exemplet det budgetår under vilket programplan för de första fem åren i en perspektivplan föreläggs riksdagen och under vilket anvisningar för fortsatta miljöstudier och studier av det svenska samhällets förändring samt fortsatt perspektivplanering utfärdas av Kungl. Maj:t. En utgångspunkt för hela planeringen bil16
dar de anvisningar för miljöstudier och för studier av det svenska samhällets förändring som Kungl. Maj:t lämnar (moment A). Anvisningarna anger bl. a. vissa säkerhetspolitiska förutsättningar för studiearbetet. Resultat av dessa studier kan i ett genomfört system väntas framkomma efter ett par år (i början av budgetåret (-2) i det exempel som bild 1 visar). Ungefär samtidigt med att nyssnämnda anvisningar lämnas ger Kungl. Maj:t också vissa anvisningar för perspektivplanering (moment B budgetåret (-4) i exemplet). De skall ge inriktningen i stort för arbetet och torde bl. a. omfatta angivande av angreppsfall, tilläggskrav och ramvillkor. Det följande perspektivplanearbetet enligt dessa anvisningar sker, som framgår av bilden, parallellt med de nyssnämnda studierna. En successiv avtappning av studieresultat från dessa studier torde komma att äga rum. Ungefär två år senare lämnar Kungl. Maj:t ytterligare anvisningar för perspektivplaneringen (moment B budgetåret (—2) i exemplet). Anvisningarna lämnas senast under hösten budgetåret (-2) och grundas på resultat av genomförda miljöstudier och studier av det svenska samhällets förändring - redovisade tidigast någon månad dessförinnan — samt på en delredovisning av perspektivplanearbetet. En sådan delredovisning torde främst omfatta idéskissen (jfr avsnittet 2.2). Anvisningarna torde omfatta styrande angreppsfall, tilläggskrav, ramvillkor samt anvisningar för realiserbarhets- och lönsamhetsbedömningen (analysen av beslutssituationen, jfr avsnittet 2.2). Eventuellt kan i anvisningarna också pekas på avvägningsproblem av central betydelse som bör ägnas särskild uppmärksamhet. Resultatet av perspektivplaneringen, här betecknat som perspektivplan 1, redovisas något år efter det att de senare anvisningarna meddelats, dvs. i exemplet tidigast på hösten budgetåret (—1). Med ledning av resultaten av nämnda studier och av perspektivplanearbetet ger Kungl. Maj:t anvisningar för programplanering (moment C budgetåret (-1) i exemplet). Ett viktigt inslag i dessa är hur hänsyn SOU 1972:48
skall tas till perspektivplaneringens resultat. Vidare skall anges ramvillkor, innefattande bl. a. ekonomisk planeringsram jämte anvisningar för hänsynstagande till pris- och löneförändringar. Dessa anvisningar förnyas årligen, oaktat att samlade redovisningar av resultat av studierna och perspektivplanearbetet endast framkommer omkring vart fjärde år (budgetåren (-1) och (3) i exemplet). Viss möjlighet till successiv avtappning av resultat från detta studie- och planeringsarbete torde dock föreligga. Resultatet av den programplanering för vilken anvisningar lämnats tidigt på våren budgetåret (-1), här betecknat som programplan 1—5, redovisas till Kungl. Maj:t på hösten påföljande budgetår. Studie- och planeringsresultaten utnyttjas därefter för beslut om medelsanvisning till försvaret (jfr moment D budgetåret (0) i exemplet). Detta fattas på grundval av en proposition till riksdagen, i exemplet lämnad under senare delen av budgetåret (0). I denna tas upp som en bakgrund frågan om säkerhetspolitikens allmänna utformning, inklusive försvarets långsiktiga inriktning. Mot denna bakgrund tas ställning till framlagd programplan 1-5, innefattande bl. a. ställningstagande till planeringsram för programplaneringen. Vidare läggs fram förslag till utgiftsram för nästkommande budgetår samt till anslag och beställningsbemyndiganden. Vidare kan tas upp organisatoriska förändringar. De följande budgetåren (budgetåren (1), (2) och (3) i exemplet) utformas besluten om medelsanvisning på ungefär samma sätt ehuru troligen säkerhetspolitisk bakgrund och perspektivplanering då ägnas mindre uppmärksamhet. Statsmakternas beslut meddelar Kungl. Maj:t årligen myndigheterna genom regleringsbrev, innefattande bl. a. primäruppdrag med angivande av uppgifter, resurser och handlingsregler. De meddelade besluten kan under löpande budgetår behöva anpassas inom ramen för de av riksdagen godkända allmänna principerna och anvisade medlen. Vissa beslut om anskaffningar (moment E, ej ingående i exemplet) kräver särskilda förSOU 1972:48
beredelser innan de kan genomföras. Sålunda kan på ett tidigt stadium behövas beslut om påbörjande av studier, forskning, försök och utveckling beträffande materiel och anläggningar. På ett senare stadium kan behövas beslut om projektering beträffande materiel och anläggningar. Slutligen kan nämnda åtgärder utmynna i beslut om anskaffning. En allmän förutsättning för dessa beslut är att riksdagen har ställt medel till förfogande för ändamålet. Relativt fristående från de tidigare redovisade momenten i planeringsprocessen kan meddelas anvisningar för studieplanering och anvisningar för systemplanering (moment F resp. G, ej ingående i exemplet). Olika planeringsomgångar löper delvis samtidigt. Det kan i detta hänseende pekas på att till följd härav bl. a. följande förhållanden uppkommer: a) Anvisningar för programplan 0-4, som bör grundas på perspektivplan - 3 , lämnas efter det att de senare anvisningarna för perspektivplan 1 har lämnats. b) Myndigheterna kommer ungefär samtidigt att redovisa perspektivplan 1 (resp. 5) och programplan 0-4 (resp. 4-8). Tabell 1. Månad
Verksamhet
juli, augusti september
(Redovisning av programplan 1-5 och anslagsframställningar för budgetåret (1).)
oktoberdecember januari
Statsverksproposition angående anslag och beställningsbemyndiganden för budgetåret (1) samt programplaner för budgetåren ( l ) - ( 5 ) .
februari, mars
Eventuell särproposition angående budgetåret (1) (budgetåren ( l ) - ( 5 ) ) . Anvisningar för programplanering för budgetåren (2)-(6).
april, maj
Riksdagens ställningstaganden till statsverksproposition och eventuell särproposition. Anvisningar för perspektivplaneringen för budgetåren fr. o. m. år (5).
juni
2.3.2 Planeringsprocessen under ett budgetår För budgetåret (0) i den i föregående avsnitt redovisade flerårscykeln kan tidsförhållandena i vissa väsentliga avseenden te sig på sätt framgår av tabell 1. Härtill kommer eventuella särskilda propositioner om organisatoriska förändringar, eventuella anvisningar för miljöstudier och studier av det svenska samhällets förändring, anvisningar för studie- och systemplanering samt eventuella kompletterande direktiv för perspektivplanering och programplanering.
18 SOU 1972:48
3 Överväganden och förslag om parlamentariskt deltagande i försvarsplaneringen
problem bör levandegöras för den stora allmänheten. En så vid insyn som möjligt i Ett utmärkande drag i modern folkstyrelse förberedelse- och beslutsprocessen i fråga om är att — trots en i många avseenden vidgad de stora försvarsbesluten måste åstadkominformation - avståndet mellan beslutsfatmas inom den ram som sekretessen möjligtarna och medborgarna tenderar att öka. gör. Utredningen förutsätter därför att gjorDen främsta anledningen härtill är givetvis da erfarenheter kommer att möjliggöra en att samhällsmaskineriet alltmer har komplielasticitet i systemet i denna del och en cerats, vilket gör att experter och tekniker ständigt fortgående omprövning på grundval får ett allt större inflytande. Det nya planeav dessa erfarenheter. rings- och budgeteringssystemet för försvaret erbjuder i viss mån ett exempel härpå. Redan Införandet av det nya planeringssystemet den nya och omfattande nomenklaturen kan syftade bl. a. till att öka statsmakternas införsvåra insynen för medborgaren. Även de flytande på de väsentliga momenten i förolika systemledens beroende av och ingripansvarsplaneringen (jfr avsnittet 2.1), något de i varandra kan minska dessa möjligheter. som självfallet får förutsättas medföra också Det behöver inte understrykas att svårigheen ökning av statsmakternas - de politiska ten för medborgarna att följa förberedelseinstansernas - formella och reella ansvar och beslutsprocess i detta fall är särskilt härför. Vid de tidigaste övervägandena av olycklig, eftersom försvaret är en den enskilsystemet behandlades främst fördelningen av de medborgarens angelägenhet i alldeles särarbetsuppgifterna mellan å ena sidan Kungl. skilt hög grad och eftersom försvaret utgör Maj:t och riksdagen ("statsmakterna") och å en så betydande del av budgeten. andra sidan myndigheterna. Allteftersom Med det ovan sagda åsyftas inte att utdösystemet i olika avseenden utformats i detalj ma det nya systemet. Avsikten är i stället att har emellertid i diskussionen också aktualipåpeka angelägenheten av att åtgärder suc- serats hur arbetsuppgifterna borde fördelas cessivt vidtas som är ägnade att i möjlig mån mellan Kungl. Maj:t och riksdagen, eller med undanröja nu nämnda olägenheter. Att mär- andra ord hur ett parlamentariskt deltaganka är att vad som gäller i fråga om medbor- de1 i planeringsprocessen skall äga rum. garnas svårigheter till insyn och överblick till betydande del också gäller parlamentariker1 Försvarsutredningen benämner i det följande na, som dock i sista hand under eget ansvar riksdagens, riksdagsorgans, försvarsutredningars och skall fatta de slutliga besluten. enskilda parlamentarikers medverkan i planeringsUtredningen vill understryka att utveck- processen "parlamentariskt deltagande". Uttrycket avses täcka även fall då verksamheten från parlalingen i aktuellt avseende måste följas med mentarisk sida inskränker sig till att utan ställningsden allra största uppmärksamhet. Försvarets tagande ta emot information. 3.1 Grundläggande överväganden
Det bör i sammanhanget beaktas att i det nya planeringssystemet för försvaret har förutsatts ingå en omfattande information till allmänheten om aktuella och väsentliga problem på planeringsområdet. En grundförutsättning för denna verksamhet måste givetvis vara att onödig sekretess undviks så att en klarläggande offentlig debatt inte försvåras. Försvarsutredningen vill dock fästa uppmärksamheten på de av sekretesshänsyn betingade svårigheter som kan vara förenade med informationen, svårigheter som till viss del sammanhänger med vem som står som ansvarig för den planeringsverksamhet som informationen avser. De överväganden som i det följande görs om parlamentarikers behov av insyn och information har emellertid som en utgångspunkt att en bred och kvalificerad sådan information lämnas till allmänheten. Den bör lämnas vid lämpliga tidpunkter allteftersom planeringsarbetet fortskrider. Vid sidan av den omständighet som införandet av det nya planeringssystemet innebär bör, när det parlamentariska deltagandet övervägs, också beaktas den ändring i synen på riksdagens ställning i vårt statsskick som numera synes föreligga (jfr avsnittet 1.2). Grundlagberedningen har i sitt under avsnittet 1.2 nämnda huvudbetänkande sålunda lagt fram ett författningsförslag som bl. a. utgår från att riksdagen är det centrala statsorganet och som låter riksdagens dominerande ställning komma till uttryck i författningen (bet. s. 76). Förslaget i denna del synes till sina allmänna principer kunna påräkna ett stöd från praktiskt taget alla politiska meningsriktningar. Det förefaller sålunda att ligga i linje med den allmänna politiska viljeinriktningen i landet att ge riksdagen ökade möjligheter till deltagande bl. a. i försvarets långsiktiga planeringsprocess. Grundlagberedningen har i sitt huvudbetänkande särskilt behandlat frågan om riksdagens deltagande i den långsiktiga planeringen inom statsförvaltningen över huvud taget. Beredningen har inte ansett sig i sitt förslag kunna kräva att en alternativ planering sker men ger vissa uttryck för riksdagens deltagande i de långsiktigare, reellt styrande 20
besluten. Sålunda föreslås i riksdagsordningen en bestämmelse som praktiskt innebär att även "framtida kostnader för ett föreslaget projekt" i görlig mån bör redovisas liksom också en bestämmelse som syftar till att - om flerårsplanering eller flerårsstudier gjorts - de inte undanhålls riksdagen, när begäran läggs fram om anslag för det närmaste budgetåret (bet. s. 115). Försvarsutredningen finner för sin del de anförda förändringarna i förutsättningarna för det parlamentariska deltagandet i planeringen tala för att metodiska åtgärder vidtas i syfte att säkerställa ett sådant deltagande. Utredningen utgår från att ambitionsnivån beträffande riksdagens deltagande för försvarsplaneringens del bör kunna sättas högre än den som anges i grundlagberedningens nämnda uttalande om den långsiktiga planeringen inom statsförvaltningen, bl. a. eftersom inom försvaret långsiktsplaneringen hunnit längre i utveckling än inom andra sektorer. Detta torde gälla oavsett hur den arbetande budgetutredningen framdeles preciserar grundlagberedningens allmänt hållna riktlinjer. Utredningen vill understryka att en utveckling i enlighet med det anförda bör ske med bevarande både av den fria ställning som myndigheter och verk intar i den svenska statsförvaltningen och av möjligheterna för riksdagens vederbörande organ att inhämta information direkt från myndigheterna.
3.2 Några viktiga principfrågor 3.2.1 Planeringsmoment, där parlamentariskt deltagande är önskvärt Den fråga som framför allt har tilldragit sig intresse i detta sammanhang har varit det parlamentariska deltagandet i tidiga planeringsavgöranden. Exempel härpå är den tidigare nämnda motionen 1970 1:1261 av herr Lindblad. Också de motioner till 1971 års riksdag vilka behandlas i bilagan till detta betänkande kan här nämnas. Herr Lindblad talar i sin motion om medSOU 1972:48
Moment C har dessutom en särskild karaktär i det att det bl. a. innebär angivande av ekonomiska ramvillkor för programplaneringen. Även om ett angivande av en flerårig planeringsram i och för sig inte innebär ett beslut om årliga utgiftsramar kommer det att ha stor betydelse för planeringsarbetet. Försvarsutredningen förutsätter att riksdagen årligen skall besluta om det militära försvarets och civilförsvarets utgiftsramar nästkommande budgetår och att riksdagen i samband härmed även tar ställning till av Kungl. Maj:t föreslagna femåriga planeringsramar för programplaneringen. I fråga om övriga i avsnittet 2.3.1 angivna planeringsmoment - beslut om medelsanvisning, beslut om anskaffningar, anvisningar för studieplanering och anvisningar för systemplanering, dvs. momenten D-G - vill utredningen i korthet anföra följande. För beslut om medelsanvisning (moment D) är i vissa fall redan av konstitutionella - Meddelande av anvisningar för miljöstu- skäl riksdagens medverkan nödvändig. Detta dier och studier av det svenska samhällets gäller främst beslut om utgiftsram för budförändring (moment A enligt avsnittet getår och om anslag och beställningsbemyn2.3.1). diganden. Formerna för riksdagens medver- Meddelande av anvisningar för perspektiv- kan får också anses givna. - I fråga om planering (moment B). Detta moment ställningstagandet till programplanen förefalbygger bl. a. på miljöstudiernas resultat ler en nära sammankoppling vid behandlingoch förutsätter sålunda kunskap om detta. en med nyssnämnda beslut vara naturlig. - Meddelande av anvisningar för program- Riksdagen bör därför beredas tillfälle att planering (moment C). Detta moment av- yttra sig över Kungl. Maj:ts ställningstaganses bygga på perspektivplaneringens resulden till programplanerna. Det första året av tat och förutsätter sålunda kunskap hären ny perspektivplaneperiod omfattar ställom. ningstagandena också vissa frågor av prinRiksdagen har hittills i samband med för- cipiell karaktär gällande planeringsinriktningsvarsbeslut uttalat sig om och tagit ställning en. - Kungl. Maj:ts föreskrifter till myndigtill av regeringen föreslagna riktlinjer för heterna rörande medelsdisposition etc. under säkerhets- och försvarspolitiken. Även fort- följande budgetår meddelas i regleringsbrev. sättningsvis bör riksdagen i dessa samman- Utredningen anser att riksdagen inte bör hang besluta om sådana riktlinjer. Det syns engageras i detta arbete. - I fråga om beslut lämpligt att så sker i samband med att om organisatoriska förändringar torde, på riksdagen ungefär vart fjärde år behandlar ny samma sätt som nu är fallet, frågan om riksdagen skall medverka bli beroende av perspektivplan. Redan planeringsmomenten A, B och C förändringens art och omfattning. - I prininnebär i olika avseenden överväganden och cip samma synsätt torde böra anläggas på ställningstaganden om säkerhets- och för- beslut under löpande budgetår om tillämpsvarspolitikens inriktning. Ett parlamenta- ningen av vad som här i övrigt hänförts till riskt deltagande idessa moment bördärför ske. moment D.
verkan i miljöstudierna, i valet av "dimensionerande angreppsfall" och i meddelandet av direktiv för perspektivplanearbetet. De i motionen nämnda alternativen för lösning av frågan ("tidiga parlamentariska försvarsutredningar" och "förstärkt utskottsbehandling för att följa miljöstudier och perspektivplanearbete") antyder å andra sidan lösningar som inte begränsar det parlamentariska deltagandet till några få, tydligt avgränsade moment i planeringsprocessen. Försvarsutredningen vill för sin del allmänt framhålla att i detta sammanhang framstår såsom viktiga sådana moment i planeringsprocessen där de politiska bedömningarna väger tungt och där avgörandena i stor utsträckning måste ligga ovan myndigheternas nivå, dvs. ligga på Kungl. Maj:ts och riksdagens nivå. Från denna utgångspunkt har utredningen funnit följande planeringsmoment vara särskilt viktiga.
Av beslut om anskaffningar (moment E) kan beslut om studier, forskning, försök och utveckling beträffande materiel och anläggningar liksom om projektering av sådana objekt i en del fall med hänsyn till sina långsiktiga verkningar vara betydelsefulla från de synpunkter som utredningen har att beakta. Beslut om forskning, försök, utveckling och projektering får emellertid förutsättas avse verksamhet som ligger inom ramen för av riksdagen godkänd allmän inriktning och anvisade medel, varför annan medverkan av riksdagen inte kan anses påkallad. Däremot får det anses ligga i sakens natur att studier av här ifrågavarande slag kan ha sådan karaktär att de går utanför eljest gällande riktlinjer för verksamheten; syftet med studierna är ju bl. a. att pröva om riktlinjerna alltjämt är lämpliga. Att reglera sådan studieverksamhet torde inte få anses vara en riksdagens uppgift. - I fråga om egentliga anskaffningsbeslut beträffande materiel och anläggningar synes det nya systemet inte innebära förändringar av sådan art att de ur de synpunkter som utredningen har att beakta påkallar några särskilda åtgärder. Att meddela anvisningar för studieplanering - utom sådan som avser miljöstudier och studier av det svenska samhällets förändring - och för systemplanering (moment F resp. G) får ses som tekniska tillämpningar av tidigare riktlinjer. Utredningen räknar inte med riksdagens deltagande häri. Sammanfattningsvis vill försvarsutredningen anföra följande om momenten D-G. Några av dessa moment är ur synpunkten av riksdagens deltagande konstitutionellt fastlagda. Andra av de angivna momenten är sådana att de ligger inom ramen för vad som får anses vara Kungl. Maj.Is verkställande uppgifter. Utredningen finner därför inte anledning att närmare behandla dessa moment. I det följande behandlas dessa inte, dock med visst undantag för moment D vad avser ställningstagandet till programplanen.
3.2.2 Innebörd i vissa fall av parlamentariskt deltagande Ett problem - närmast av konstitutionellt slag - som träder i förgrunden om riksdagen eller något av dess organ engageras i planeringsarbetet är i vilken form ett sådant deltagande sker. Alternativen härvid är att riksdagen eller något av dess organ ges insyn i planeringsarbetet eller att därjämte deltagandet innefattar ett formligt beslut eller annan opinionsyttring om planeringen. Motsvarande problem torde föreligga om ett särskilt permanent organ utanför riksdagen skulle inrättas men synes däremot inte uppkomma när det parlamentariska deltagandet sker genom särskilda utredningar (försvarsutredningar). Herr Lindblads motion ger inga direkta synpunkter på formen för det parlamentariska engagemanget. Försvarsutredningen vill för sin del anföra följande. Enligt utredningens mening kan med ett insynsförfarande vinnas att ett antal riksdagsledamöter som särskilt ägnar sig åt hithörande frågor blir väl insatta i de problem som förelegat vid planeringen, de alternativ som utarbetats, de alternativ som utmönstrats och de val som kan ha träffats mellan olika alternativ. Framför allt kan de ledamöter som mera kontinuerligt vill ägna sig åt de väsentliga planeringsfrågorna skaffa sig en betydande erfarenhet på detta område. Det framstår från allmän politisk och parlamentarisk synpunkt som betydelsefullt att sådan erfarenhet finns inom olika partier. En sådan erfarenhet är också viktig därför att planeringsprocessen löper på sådant sätt att mänga betydelsefulla planeringsmoment även i riksdagen måste behandlas under en tämligen hård tidspress. Väsentliga intressen kan sålunda tillgodoses med ett insynsförfarande. Ett förfarande som utvidgas att omfatta även någon form av parlamentariskt godkännande - tyst eller uttryckligt - skapar däremot vissa svårigheter. Planeringsprocessen är sålunda förhållandevis kontinuerlig. Under processen kan uppkomma behov av SOU 1972:48
presenteras i bild 1 - att de här diskuterade momenten återkommer tämligen ofta utan att visa någon utpräglad koncentration till vissa år. Av det i bild 1 återgivna schemat över planeringsprocessen framgår sålunda att de i detta sammanhang intressanta momenten, nämligen meddelande av anvisningar för miljöstudier och studier av det svenska samhällets förändring (moment A) samt meddelande av anvisningar för perspektivplanering (moment B) återkommer med ett eller flera års mellanrum. Anvisningar för programplanering (moment C) lämnas däremot årligen, även om omfattningen av dessa kan växla 3.2.3 Organ för parlamentariskt deltagande mellan olika år. Redan sistnämnda omstänFör att möjliggöra parlamentariskt deltagan- dighet leder till den slutsatsen att tillfälliga de i planeringsprocessen kan övervägas att försvarsutredningar av det slag som förekomutnyttja olika organ. I första hand synes mit under de senaste 10-15 åren knappast härvid vara aktuella riksdagen eller något av ensamma kan utgöra en lösning av frågan om dess organ, tillfälliga försvarsutredningar el- parlamentariskt deltagande i planeringen. ler något nytt, för ändamålet skapat permaOm försvarsutredningar enligt utrednent organ utanför riksdagen. ningens mening sålunda inte ensamma kan Riksdagen eller något av dess organ måste lösa deltagandefrågan, kan likväl övervägas under alla förhållanden få insyn i planerings- om de kan väsentligt bidraga till frågans processen eller delar därav för att få nödvän- lösning. Vilka uppgifter skulle då kunna digt underlag för de beslut rörande säker- övervägas att lämna åt en försvarsutredning? hets- och försvarspolitiken som konstitutioDet planeringsmoment som kanske närnellt måste fattas av riksdagen efter bered- mast anknyter till vad tidigare försvarsutredning inom utskott. Det har därför framstått ningar arbetat med är att klarlägga vilka som naturligt för försvarsutredningen att för hänsyn som skall tas till perspektivplanen i en ytterligare vidgad insyn för parlamenta- det fortsatta arbetet (den första delen av riker så långt möjligt utnyttja de riksdags- moment C). Det beräknas återkomma ungeorgan som under alla förhållanden skall be- fär vart fjärde år. Detta arbete bedrivs under fatta sig med sådana frågor. begränsad tid under mitten av det budgetår Formerna för riksdagens och riksdags- som i det tidigare givna exemplet betecknas organs deltagande behandlas närmare i av- som (—1). Det är nära förenat med angivansnittet 3.2.4. det samma budgetår av riktlinjer för proUnder begränsad tid arbetande försvarsut- gramplaneringen. redningar har under de senaste 10-15 åren En ytterligare uppgift för en tillfällig förspelat en viktig roll vid utformningen av svarsutredning skulle kunna vara att under år säkerhets- och försvarspolitiken. De har som (—2) överväga miljöstudiernas resultat och förutsättning haft att planeringsprocessen i hur dessa bör få påverka den andra ommotsvarande delar varit koncentrerad till gången anvisningar för perspektivplanetydligt avgränsade perioder. ringen, dvs. del av moment B. Granskar man emellertid hur planeringsOm en tillfällig försvarsutredning skulle momenten infaller i tiden enligt det nya behandla båda dessa frågor skulle dess arbete planeringssystemet finner man - om man behöva omspänna tiden från senare delen av utgår från det exempel på tidsschema som år (-3) till tidigare delen av år (-1), dvs.
snabba ställningstaganden från Kungl. Maj:ts sida. Det kan inte anses praktiskt att vid varje sådant tillfälle behöva underställa riksdagen sådana frågor och avvakta dess ställningstagande, såvida inte konstitutionella skäl gör det nödvändigt. Utredningen vill av anförda skäl förorda att riksdagens eller dess organs medverkan i nu aktuella delar av planeringsprocessen i princip sker genom ett insynsförfarande. Motsvarande bör gälla om något nytt permanent organ skulle inrättas för hithörande frågor.
16-17 månader. Detta är ca en tredjedel av den fyraårsperiod som en perspektivplanecykel i exemplet har antagits omfatta. Det skulle kunna övervägas att därutöver engagera en försvarsutredning i det egentliga arbete med miljöstudier, studier av det svenska samhällets förändring samt perspektivplanering som i tiden ligger mellan meddelandet av anvisningar för miljöstudier och studier av det svenska samhällets förändring (moment A) och den andra omgången anvisningar för perspektivplanearbetet (dvs. del av moment B). En försvarsutrednings arbete med dessa arbetsuppgifter behöver omspänna en tid av 28-30 månader, dvs. inemot två tredjedelar av den fyraårsperiod som perspektivplanecykeln i exemplet omfattar. Försvarsutredningen vill för sin del uttala att en ordning med försvarsutredningar som - i enlighet med det tredje av de nämnda alternativen - regelmässigt arbetar under så lång tid som två och ett halvt år och där sålunda i exemplet endast ett och ett halvt år skulle förflyta från avslutandet av en utredning till tillkallandet av nästa synes administrativt och arbetsmässigt betungande. Det senare torde gälla både för de parlamentariker som särskilt ägnar sig åt försvarsfrågor och för de berörda myndigheterna. Mot en långvarig utredning kan också anföras att den, så länge den är under arbete, kan antas i viss mån hämma Kungl. Maj:ts möjligheter att fortlöpande ge direktiv för myndigheternas planering med anledning av de erfarenheter som successivt görs under studie- och planeringsarbetets gång. Utredningen finner av anförda skäl i planeringsprocessen infogade försvarsutredningar med tidskrävande uppgifter vara mindre lämpliga. Vad därefter gäller en ordning enligt det andra av de nämnda alternativen kan mot detta riktas invändning av ungefär det slag som nyss anförts mot det tredje alternativet, ehuru invändningarna i detta fall inte har samma tyngd. Utredningen anser emellertid inte heller det andra alternativet vara lämpligt. Vad slutligen gäller det första alternativet - en försvarsutredning som endast skulle 24
befatta sig med behandlingen av den slutliga perspektivplanen (del av moment C) och den därtill anslutande verksamheten med inriktning av programplaneringen (del av moment D) i början av en ny perspektivplaneperiod finner försvarsutredningen att de invändningar som gjorts mot utredningar enligt det andra alternativet knappast kan göras gällande i detta fall. Däremot vill försvarsutredningen peka på att en sådan punktvis insats av ett temporärt organ kan vara svår att på ett logiskt sätt infoga i en process som eljest präglas av kontinuerligt arbete, utfört av permanenta organ. Bl. a. måste en försvarsutredning med denna uppgift i stor utsträckning utgå från såsom ett givet förhållande den inriktning av den svenska säkerhets- och försvarspolitiken som kommer till uttryck i meddelade anvisningar. Den har alltså ganska begränsade möjligheter att pröva dessa grundläggande förhållanden. Sistnämnda problem skulle emellertid eventuellt kunna till en del lösas på det sättet att en försvarsutrednings uppdrag utsträcktes att avse anvisningarna för den nästföljande omgången av miljöstudier och av studier av det svenska samhällets förändring samt de första anvisningarna för nästföljande perspektivplaneomgång. Utredningens verksamhetsperiod skulle då omfatta en förhållandevis lång tid, ca 18-20 månader. Ett annat sätt att komma till rätta med svårigheten att på ett logiskt sätt infoga en försvarsutredning i planeringsprocessen kunde vara att - med bortseende från vad som ibland måhända ansetts som den naturliga huvuduppgiften för en försvarsutredning låta utredningen helt ägna sig åt den tidigaste och grundläggande fasen i planeringsprocessen, dvs. anvisningarna för miljöstudierna och studierna av det svenska samhällets förändring, de första anvisningarna för perspektivplaneringen och eventuellt också själva miljöstudierna och studierna av det svenska samhällets förändring. Det anförda visar enligt försvarsutredningens mening att en ordning med försvarsutredningar infogade som ett reguljärt led i det parlamentariska deltagandet i planeringsSOU 1972:48
processen kan innebära - förutom fördelen av ett aktivt parlamentariskt deltagande också vissa svårigheter. Utredningen vill emellertid inte utesluta att även framdeles parlamentariska försvarsutredningar kommer att behövas tid efter annan. Behovet blir emellertid i viss mån beroende av hur övriga ifrågasatta åtgärder, främst engagerandet av riksdagen och dess organ, kommer att utfalla. Hittills har diskuterats parlamentariska försvarsutredningar som mer eller mindre har integrerats i planeringssystemet. Emellertid kan enligt utredningens mening också tänkas den möjligheten att man i någon situation tillkallar en försvarsutredning för att relativt fristående från pågående planeringsarbete penetrera allmänt övergripande, viktiga frågor, t. ex. grundläggande målsättningsfrågor. Om man framdeles finner sig böra tillkalla ytterligare försvarsutredningar vill försvarsutredningen understryka angelägenheten av att de ges arbetsuppgifter som gör det möjligt för dem att slutföra utredningsarbetet inom en begränsad och ganska kort tidrymd. Detta gäller särskilt utredningar som avses påverka den aktuella planeringsprocessen. Slutligen bör påpekas att vad som här anförts om försvarsutredningar inte avser parlamentariska utredningar för speciella, avgränsade frågor på försvarets område, såsom t. ex. värnpliktsutbildningens anordnande och fredsverksamhetens organisation. En tredje möjlighet för parlamentariskt deltagande i planeringen skulle - som inledningsvis antytts - kunna vara att skapa ett nytt, permanent organ utanför riksdagen. Ett sådant organ skulle framför allt ge kontinuitet i verksamheten, vilket utredningen som framgår av det föregående anser vara väsentligt. Å andra sidan gör sig gällande de betänkligheter som alltid måste föreligga mot att inrätta organ som i realiteten kan begränsa regeringens parlamentariska ansvar. Försvarsutredningen har av sistnämnda skäl ansett sig inte böra föreslå att något nytt organ för hithörande frågor inrättas.
3.2.4 Formerna för riksdagens eller riksdagsorgans deltagande Försvarsutredningen har under avsnittet 3.2.3 anfört att den sett som naturligt att för en ytterligare vidgad insyn för parlamentariker så långt möjligt utnyttja de riksdagsorgan som under alla förhållanden skall befatta sig med hithörande frågor. Emellertid har utredningen övervägt om inrättande av ett nytt riksdagsorgan för hithörande frågor skulle kunna erbjuda fördelar utöver de som existerande riksdagsorgan kan ge. Närmaste förebilder för ett nytt organ kan sökas i riksdagens lönedelegation och utrikesnämnden. - Lönedelegationen har att fatta beslut på riksdagens vägnar. Detta är inte förenligt med nu avsett syfte. - En särskild nämnd för att, i likhet med utrikesnämnden, svara för samråd med Kungl. Maj:t torde kunna komma ifråga endast om man avser att förena den orienterande insynen med ett politiskt medansvar för beslut av Kungl. Maj:t. Detta bör enligt utredningens mening inte komma ifråga. - Av uppgifter för en nyinrättad nämnd skulle därmed endast återstå den att hålla sig förtrogen med fattade beslut och motiven för dessa. Samma uppgift får emellertid anses mer eller mindre ingå i beredningsansvaret för riksdagens vederbörande utskott. Utredningen har sålunda inte funnit att ett nytt organ skulle erbjuda några fördelar i förhållande till befintliga organ och räknar i det följande inte med detta alternativ. Utredningens fortsatta överväganden har som en förutsättning att den insyn som här avses av praktiska skäl inte kan komma ifråga för hela kammaren utan endast för ett mindre antal riksdagsledamöter. De riksdagens organ som härvid kan bli aktuella är utrikesnämnden, utrikesutskottet och försvarsutskottet. Utrikesnämnden har enligt regeringsformen § 54 till uppgift att "med Konungen rådpläga om ärenden, som angå rikets förhållande till främmande makter". Nämnden är ett organ för samråd med regeringen före avgörandet av viktiga utrikesärenden. Nämn25
den kan inte anses vara ett lämpligt organ för den orienterande insyn i grundläggande planeringsfrågor som det här är fråga om. Utrikesutskottet skall enligt riksdagsstadgans 15 § bereda bl. a. frågor om rikets förhållande till och överenskommelser med främmande stater och mellanfolkliga organisationer, i den mån frågorna inte tillhör annat utskotts beredning. Försvarsutskottet skall enligt riksdagsstadgans 16 § bereda frågor om militärt försvar, civilförsvar, psykologiskt försvar, ekonomiskt försvar, vapenfri tjänst och värnpliktigas ekonomiska förmåner. Utskottet har därmed beredningsansvaret för all den verksamhet som avses med det nya planeringssystemet och dessutom för frågor om ekonomiskt försvar, för vilket ett nytt planeringssystem är under utredning. Det finns knappast någon del av utrikespolitiken som kan sägas inte beröra säkerhetspolitiken i vidsträckt bemärkelse. Utrikesutskottet är det organ som inom riksdagen har ansvaret för överblicken av det säkerhetspolitiska fältet, även om huvudansvaret för vissa frågor inom detta kan ligga på annat utskott. I riksdagens organisation har de olika utskotten ansvaret för var sitt sakområde. En proposition skall i princip inte delas mellan utskott. Vid behandling av proposition om den långsiktiga försvarsplaneringen och dess säkerhetspolitiska förutsättningar torde försvarsutskottet regelmässigt få huvudansvaret för beredningen före kammarens ställningstagande. Motsvarande gäller motionsvägen aktualiserade frågor av hithörande slag. I fråga om de säkerhetspolitiska förutsättningarna bör samarbete ske mellan försvarsutskottet och utrikesutskottet. Detta samarbete kan etableras på skilda sätt. En möjlighet är att efter överenskommelse mellan försvars- och utrikesutskotten dessa utser deputerade i ett sammansatt utskott, som för visst ärende avger betänkande till riksdagen (kammaren). Det bör emellertid beaktas att grundlagberedningen har funnit denna utskoltstyp vara mindre lämplig, eftersom arbetet i ett sammansatt utskott förrycker 26
arbetsprogrammet för de utskott som är representerade i detta. En annan möjlighet är att försvarsutskottet begär yttrande av utrikesutskottet angående de utrikespolitiska bedömningar som har kommit till uttryck i regeringens förslag (dvs. den form som användes vid utskottsbehandlingen av 1972 års försvarsproposition). Också när det gäller formen för att på riksdagens vägnar utan direkt koppling till beredningsarbete av det slag som nyss nämnts ta emot den orienterande informationen torde för berörda två utskotts del olika vägar vara tänkbara. Formerna bör bl. a. väljas med beaktande av att uppgiften i de flesta fall är att ta emot information som senare skall tjäna som bakgrund till ovannämnda beredningsarbete. Oberoende av vilken av de två förut angivna samverkansformerna för beredningsarbetet som väljs gäller att ledamöter i både utrikesutskottet och försvarsutskottet behöver insyn i studie- och planeringsarbetet för att de på ett riktigt sätt skall kunna fylla sina uppgifter i kommande beredningsarbete. En form kan vara att de båda utskotten informeras vid gemensamt sammanträde. En annan form kan vara att de båda utskotten utser medlemmar i en delegation med uppgift att ta emot den information som lämnas. Om frågor av i huvudsak säkerhetspolitisk natur aktualiseras genom proposition eller motionsvägen förutsattes att remiss sker till utrikesutskottet. Utrikesutskottet kan härvid finna påkallat att om försvarspolitiken berörs träda i kontakt med försvarsutskottet. I sammanhanget kan erinras om att grundlagberedningen har pekat på betydelsen av att riksdagen systematiskt intresserar sig för hur fattade beslut utfallit i verkligheten och lägger detta till grund för nya ställningstaganden för framtiden. Denna löpande återkoppling bör enligt beredningen naturligen ha sin tyngdpunkt i utskotten. Den nya utskottsorganisationen har härvid ansetts komma väl till pass. Beredningen har härvid pekat på att utskottens granskning skulle kunna präglas av större kontinuitet än den punktkontroll som riksdagens revisorer kan SOU 1972:48
göra (bet. s. 116). Anförda synpunkter är enligt försvarsutredningens mening av betydelse också vid valet av organ för insyn i planeringsfrågorna. Övervägandena leder till att försvarsutskottet och utrikesutskottet bör få den orienterande insyn som avses. Formerna härför bör kunna anpassas till de erfarenheter som görs. Detta torde bl. a. gälla beträffande den utsträckning i vilken informationen i olika konkreta frågor kan - beroende på informationens art - begränsas till endast det ena av de två utskotten. Det bör påpekas att utskott har initiativrätt (riksdagsordningen § 43). Denna rätt har förutsatts bli utnyttjad med varsamhet. "Politisk enighet bör eftersträvas i de fall där initiativ kommer ifråga" (konstitutionsutskottet 1970:27 s. 7). Underlåtenhet att utnyttja initiativrätten kan alltså inte tolkas såsom ett godkännande av redovisade planeringsåtgärder. 3.3 Sammanfattande förslag till system för parlamentariskt deltagande i försvarsplaneringen Försvarsutredningen har i det föregående angivit de moment i planeringsprocessen där parlamentariskt deltagande framstår som särskilt önskvärt (avsnittet 3.2.1). Utredningen har vidare uttalat att det parlamentariska deltagandet i planeringsarbetet väsentligen bör ges karaktären av insyn i viktiga, definierade planeringsmoment (avsnittet 3.2.2). Utredningen har ytterligare anfört att här behandlat parlamentariskt deltagande i planeringsprocessen väsentligen bör ske inom ramen för existerande riksdagsorgans verksamhet men utesluter inte att parlamentariska försvarsutredningar tillkallas i vissa lägen (avsnittet 3.2.3). Slutligen har utredningen uttalat att riksdagens deltagande i hithörande verksamhet i första hand bör ske genom dess utrikesutskott och försvarsutskott (avsnittet 3.2.4). Försvarsutredningen har härvid räknat med att riksdagens tidigare uppgifter i fråga om t. ex. det direkta anvisandet av medel till SOU 1972:48
försvaret inte förändras. Utgående från det anförda föreslår försvarsutredningen att systemet för parlamentariskt deltagande i planeringsprocessen anordnas enligt följande. a) Kungl. Maj:t bör föreskriva att genom chefens för försvarsdepartementet försorg riksdagens utrikesutskott och försvarsutskott skall hållas underrättade om innehållet i av Kungl. Maj:t - eller av chefen för försvarsdepartementet med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande - meddelade anvisningar för miljöstudier, för studier av hur utvecklingen av det svenska samhället påverkar försvarsplaneringen, för perspektivplanering och för programplanering ävensom de överväganden som föregått meddelandet av anvisningarna. Underlåtenhet att ta något initiativ med anledning av erhållen information kan inte tolkas som ett godkännande av redovisade planeringsanvisningar. b) Kungl. Maj:t bör föreskriva att genom chefens för försvarsdepartementet försorg riksdagens utrikesutskott och försvarsutskott skall hållas underrättade om innehållet i redovisade resultat av miljöstudier och studier av det svenska samhällets förändring. Underlåtenhet att ta något initiativ med anledning av erhållen information kan inte tolkas som ett godkännande av vad som redovisats. c) Kungl. Maj:t bör, när förslag föreläggs riksdagen rörande den långsiktiga inriktningen av försvaret, bereda riksdagen tillfälle till uttalande rörande perspektivplaneringens innehåll. Det förutsätts att riksdagens utrikesutskott och försvarsutskott begär att genom chefens för försvarsdepartementet försorg en redogörelse lämnas rörande det närmare innehållet. d) Kungl. Maj:t bör, när förslag rörande anslagen för följande budgetår föreläggs riksdagen, redovisa innehållet i aktuella programplaner och sina ställningstaganden härtill. Det förutsätts att riksdagens försvarsutskott, i vissa fall även dess utrikesutskott begär att genom chefens för försvarsdepartementet försorg en redogörelse lämnas för det närmare innehållet i planerna ävensom för de 27
överväganden som föregått Kungl. Maj:ts förslag. e) Allmänt gäller att vad som ovan anförts om information från regeringens sida inte hindrar att vederbörande utskott begär och erhåller information också från berörda myndigheter. Ett sådant förfarande ligger i linje med tidigare praxis och nyligen gjord ändring av riksdagsordningen (§ 47). Det är också förenligt med grundlagberedningens förslag. f) Det bör inte uteslutas att parlamentariska försvarsutredningar - arbetande inom planeringssystemets ram - kan behövas tid efter annan. Den möjligheten kan också tänkas att man i någon situation tillkallar en försvarsutredning för att relativt fristående från pågående planeringsarbete behandla allmänt övergripande, viktiga frågor, t. ex. grundläggande målsättningsfrågor. Arbetsuppgifterna för särskilt det förstnämnda slaget av utredningar bör utformas så att utredningsarbetet kan slutföras inom en begränsad och ganska kort tidrymd.
28 SOU 1972:48
4 Särskilda synpunkter på sekretessfrågan
Sekretessfrågorna är av särskild karaktär. Hänsyn till främmande makt och till behovet att hemlighålla förhållanden av främst operativ och teknisk natur kan komma att ställas mot önskemål om möjligheter till en vidgad försvarsdebatt och öppet underlag för riksdagens ställningstagande. Regeringens och de närmast ansvariga departementschefernas sekretessbedömning torde bli vägledande för varje myndighet som har att pröva frågan om utlämnande av planeringsdokument som har blivit allmän handling. Det bör därför vara av intresse för riksdagen att från regeringens sida dels lämnas orientering om de faktorer som är av grundläggande betydelse för sekretessbedömningen, dels ges synpunkter på tillämpningen i fråga om aktuella planeringsresultat.
5 Sammanfattning
Försvarsutredningen behandlar i betänkan- önskvärt för att dessa ledamöter på ett rikdet, i enlighet med erhållet tilläggsuppdrag, tigt sätt skall kunna fylla sina uppgifter när riksdagens roll i det nya systemet för plane- på planeringsresultaten grundade förslag sering och budgetering inom försvaret. dermera kommer under riksdagens prövning. Utöver frågan om riksdagens roll behandDet parlamentariska deltagandet i planelar försvarsutredningen inledningsvis vissa i ringsarbetet bör enligt försvarsutredningen det tidigare utredningsarbetet aktualiserade ske inom ramen för verksamheten vid redan frågor om metodiken i det fortsatta plane- existerande riksdagsorgan, i första hand utringsarbetet. Utgående från det nya plane- rikesutskottet och försvarsutskottet. ringssystem för försvaret som f. n. försöksvis Deltagande föreslås i huvudsak ske i den tillämpas anför försvarsutredningen härvid formen att utrikesutskottet och försvarsutsynpunkter pä tillämpningen av vissa mo- skottet genom chefens för försvarsdepartement i detta system. Synpunkterna avser mentet försorg hålls underrättade om innefrämst miljöstudierna och studierna av det hållet i samt de bedömningar, överväganden svenska samhällets förändring men även per- och ställningstaganden som legat bakom de spektiv- och programplaneringen. nämnda anvisningarna. Ett parlamentariskt deltagande i planeFörsvarsutredningen anför att vissa svårigringsprocessen anser försvarsutredningen heter föreligger att infoga parlamentariska vara önskvärt främst i fråga om några av de försvarsutredningar i den nya planeringsprolidigare momenten under processen, nämli- cessen, särskilt om de ges tidskrävande argen när anvisningar ges för miljöstudier och betsuppgifter, men utesluter inte att sådana studier av det svenska samhällets förändring, utredningar även i framtiden kan komma att när anvisningar ges för perspektivplaneringen behövas tid efter annan. Därjämte nämns och när anvisningar ges för programplane- möjligheten av att man i någon situation ringen. De uppgifter riksdagen hittills haft i tillkallar en försvarsutredning relativt friståfråga om t. ex. det direkta anvisandet av ende från pågående planeringsarbete för att medel till försvaret avses inte förändrade. behandla allmänt övergripande, viktiga fråDeltagandet i angivna moment av plane- gor. ringsprocessen bör enligt utredningen i princip ske genom insyn i planeringen, inte genom medverkan i planeringsbesluten. Genom ett insynsförfarande kan ett antal riksdagsledamöter ur olika partier bli väl insatta i planeringsfrågorna. Utredningen anser detta 30
Särskilt yttrande av ledamoten Hernelius
I detta sammanhang kan jag inte underlåta att påpeka att riktlinjerna i det nya systemet redan vid 1972 års försvarsbeslut uppenbarligen kommer att åsidosättas. Perspektivplanens ekonomiska nivåer låg över programplanenivåerna och endast den lägsta nivån i perspektivplanen tangerade den högsta programplanenivån. Inför det definitiva beslutet utgår regeringen emellertid från ännu lägre programnivåer och därmed är också sambandet mellan perspektiv- och programplaner övergivet vid starten. Överbefälhavaren har i officiell skrivelse angivit att i en sådan situation "det av statsmakterna anbefallda planeringssystemet ej kommer att vara ett effektivt hjälpmedel för rationell försvarsplanering". Detta är anmärkningsvärt och borde föranleda att regeringen övervägde att ta systemet under omprövning. En tendens i fråga om försvarspolitikens inriktning synes nu vara att uppgifter, som tidigare åvilat myndigheterna, i allt högre grad överföres pä departementala organ. Detta framgår såväl av propositionen 1972:45 som av den nu ifrågavarande utredningen. Denna tendens kan enligt mitt förmenande komma att leda till en politisering redan pä ett tidigt stadium av förberedelsearbetet och kan från denna synpunkt betecknas som olycklig. Ofrånkomligt är vidare att därmed synes följa en ökad sekretess, eftersom det departementala arbetet i mindre grad än myndigheternas är tillgängligt för offentlig insyn och därmed också för offentlig debatt. SOU 1972:48
Bilaga
1971 års riksdags behandling av frågan om parlamentarisk medverkan i det statliga planeringsarbetet överhuvudtaget
I motionen 1971:112 hemställde herr Helén m. fl. - såvitt nu är i fråga - att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t skulle hemställa att en parlamentarisk utredning snarast skulle tillsättas om hur riksdagens inflytande över planeringsprocesserna kunde ökas också vid de tidiga urvalen av planeringsalternativ. Vidare hemställde herr Ahlmark m. fl. i motionen 1971:1150 att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t skulle begära att en parlamentarisk utredning snarast tillsattes för att utarbeta modeller för parlamentarisk insyn och påverkan på planeringsprocesser redan vid de tidigare urvalen av planeringsalternativ. I motiven anförs bl. a. att det är sannolikt att det parlamentariska inflytandet på tidiga planeringsavgöranden kan ske på olika sätt för olika områden. Som olika tänkbara lösningar anges följande:
kare lätt ett slags lekmannagisslan? e) Planeringsarbetet på varje nivå bör ges full offentlighet, så att den allmänna debatten kan följa urval av alternativ, bedömning av framtida miljöer etc. Denna metodik skulle innebära att vid flera tillfällen allt material i en planeringsprocess presenterades och att alla planeringshandlingar vore offentliga handlingar.
a) Propositioner bör teckna långsiktiga alternativ innan urval skett, och riksdagen bör få tillfälle att uttala sig om inriktningar. b) Utskotten bör få del av miljöunderlag m. m. innan myndigheterna fått direktiv om planeringsinriktning (ett av de alternativ som föreslagits i fråga om riksdagsinflytande på den nya försvarsplaneringen). c) Parlamentariska utredningar bör få delta på ett tidigt skede i stora planeringssystem. Eventuellt kan de upplösas när planeringsmyndigheterna fått direktiven för ett antal alternativ, ty sedan kommer ju riksdagen in på nytt när det i sista hand gäller att välja mellan de omsider utarbetade alternativen. d) Parlamentariker får delta i hela planeringsprocessen — en lösning som dock kan ha praktiska svårigheter. Blir inte ett par tre riksdagsmän bland tekniker och programma-
Med hänsyn till att det i motionerna behandlade frågekomplexet - vilket enligt utskottets mening är av största betydelse för en levande demokrati — kommer att behandlas i vissa pågående centrala parlamentariska utredningar som snart kommer att avslutas, och då ytterligare erfarenheter av riksdagens nya utskottsorganisation också torde vara av värde för en allsidig belysning av detsamma, finner utskottet inte anledning att nu föreslå riksdagen att ta initiativ till en särskild utredning om parlamentarisk medverkan i det statliga planeringsarbetet.
32 Motionerna behandlades i konstitutionsutskottets betänkande 1971:50. Däri anfördes att hithörande frågor torde komma att behandlas av grundlagberedningen och av budgetutredningen. I utlåtandet angavs att den förstnämnda utredningen beräknades lämna huvudbetänkande i början av år 1972 och den sistnämnda utredningen betänkande i slutet av år 1972. Det erinrades i sammanhanget också om tilläggsuppdraget till försvarsutredningen. Utskottet anförde vidare följande:
Utskottet hemställde att riksdagen skulle förklara motionerna besvarade med vad utskottet anfört. Riksdagen beslöt den 10 november 1971 i enlighet med utskottets hemställan. SOU 1972:48
Statens offentliga utredningar 1972
Kronologisk förteckning
1. Ämbetsansvaret I I . Ju. 2. Svensk möbelindustri. I. 3. Personal för tyg- och intendenturförvaltningen. Fö. 4. Säkerhets- och försvarspolitiken. Fö. 5. CKR (Centrala körkortsregistret). K. 6. Reklam I. Beskattning av reklamen. U. 7. Reklam I I . Beskrivning och analys. U. 8. Reklam I I I . Ställningstaganden och förslag. U. (Utkommer senare.) 9. Reklam IV. Reklamens bestämningsfaktorer. U. (Utkommer senare.) 10. Godsbefordran till sjöss. Ju. 11. Förenklad löntagarbeskattning. Fi. 12. Skadestånd IV. Ju. 13. Kommersiell service i glesbygder. In. 14. Revision av vattenlagen. Del 2. Ju. 15. Ny regeringsform • Ny riksdagsordning. Ju. 16. Ny regeringsform • Ny riksdagsordning. (Följdförfattningar) Ju. 17. Nomineringsförfarande vid riksdagsval • Riksdagen i pressen. Ju. 18. Norge och den norska exilregeringen under andra världskriget. Ju. 19. Uppsökande verksamhet för cirkelstudier inom vuxenutbildningen. U. 20. Läs- och bokvanor i fem svenska samhällen. Litteraturutredningens läsvanestudier. U. 2 1 . Svävarfartslag. K. 22. Domstolsväsendet I V. Skiljedomstol. Ju. 23. Högre utbildning — regional rekrytering och samhällsekonomiska kalkyler. U. 24. Vägfraktavtalet I I . Ju. 25. Naturgas i Sverige. I. 26. Förskolan 1. S. 27. Förskolan 2. S. 28. Konsumentköplag. Ju. 29. Konsumentupplysning om försäkringar. H. 30. Bostadsanpassningsbidrag. In. 3 1 . Lag om hälso- och miljöfarliga varor. Jo. 32. Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre? C. 33. Förhandlingsrätt för pensionärer. In. 34. Familjestöd. S. 35. Skogsbrukets frö- och plantförsörjning. Jo. 36. Samhälle och trossamfund. Slutbetänkande. U. 37. Samhälle och trossamfund. Bilaga 1 — 19. U. 38. Samhälle och trossamfund. Bilaga 20. Andra trossamfunds ekonomi. U. 39. Abortfrågan. Remissyttranden. Ju. 40. Konkurrens i bostadsbyggandet. In. 4 1 . Familj och äktenskap I. Ju. 42. Vägtrafikbeskattningen. Fi. 43. Utnyttjande och skydd av havet. I. 44. Reformerad skatteutjämning. Fi. 45. Kulturminnesvård. U. 46. Landskapsvård genom täktsamverkan. Ju. 47. Data och integritet. Ju. 48. Riksdagen och försvarsplaneringen. Fö.
Statens offentliga utredningar 1972
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet Ämbetsansvaret I I . |1] Godsbefodran till sjöss, | 10J Skadestånd IV. 112] Revision av vattenlagen. Del 2. | 1 4 | Grundlagberedningen. 1. Ny regeringsform • Ny riksdagsordning. | 1 5 | 2. Ny regeringsform • Ny riksdagsordning (Följdförfattningar) | 1 6 | 3. Nomineringsförfarande vid riksdagsval • Riksdagen i pressen. | 1 7 | 4. Norge och den norska exilregeringen under andra världskriget. | 18| Domstolsväsendet IV. Skiljedomstol. | 22] Vägfraktavtalet I I . |24] Konsumentköplag. | 2 8 | Abortfrågan. Remissyttranden. | 39 ] Familj och äktenskap I. |41 | Landskapsvård genom täktsamverkan. |46] Data och integritet. | 4 7 |
Handelsdepartementet Konsumentupplysning om försäkringar. | 29] Inrikesdepartementet Kommersiell service i glesbygder. |13] Bostadsanpassningsbidrag. | 3 0 | Förhandlingsrätt för pensionärer. [33] Konkurrens i bostadsbyggandet. | 4 0 | Civildepartementet Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre? | 3 2 | Industridepartementet Svensk möbelindustri. | 2 | Naturgas i Sverige. | 2 5 | Utnyttjande och skydd av havet. | 4 3 |
Försvarsdepartementet Personal för tyg- och intendenturförvaltning. | 3 | 1970 års försvarsutredning. 1. Säkerhets- och försvarspolitiken. | 4 | 2. Riksdagen och försvarsplaneringen. 148 | Socialdepartementet 1968 års barnstugeutredning. 1. Förskolan 1. | 2 6 | 2. Förskolan 2. | 2 7 | Familjestöd. | 3 4 | Kommunikationsdepartementet CKR (Centrala körkortsregistret). | 5 | Svävarfartslag. |21 | Finansdepartementet Förenklad löntagarbeskattning. | 1 1 | Vägtrafikbeskattningen. | 4 2 | Reformerad skatteutjämning. | 4 4 | Utbildningsdepartementet Reklamutredningen. 1. Reklam I. Beskattning av reklamen. | 6 | 2. Reklam I I . Beskrivning och analys. | 7 | 3. Reklam I I I . Ställningstaganden och förslag. | 8 | (Utkommer senare). 4. Reklam IV. Reklamens bestämmningsfaktorer. | 9 | (Utkommer senare.) Uppsökande verksamhet för cirkelstudier inom vuxenutbildningen. | 1 9 | Läs- och bokvanor i fem svenska samhällen. Litteraturutredningens läsvanestudier. | 2 0 | Högre utbildning — regional rekrytering och samhällsekonomiska kalkyler. | 2 3 | 1968 års beredning om stat och kyrka. 1. Samhälle och trossamfund. Slutbetänkande. | 36 | 2. Samhälle och trossamfund. Bilaga 1 - 1 9 . 1371 3. Samhälle och trossamfund. Bilaga 20. Andra trossamfunds ekonomi. | 3 8 | Kulturminnesvård. | 4 5 | Jordbruksdepartementet Lag om hälso- och miljöfarliga varor. | 3 1 | Skogsbrukets frö- och plantförsörjning. | 3 5 |
Anm. Siffrorna inom klämmer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckning
Allmänna Förlaget
ISBN 91-38-00285-x L7» STÅL ft ACC.TRYCK 72