Säkerhets- och försvarspolitiken

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

försvarspolitiken 1972:4

Betänkande avgivet av 1970 års försvarsutredning

Stockholm 1972

Statens offentliga utredningar 1972:4 Försvarsdepartementet

Säkerhets- och försvarspolitiken

Betänkande avgivet av 1970 års försvarsutrednin^ Stockholm 1972

ISBN 91-38-00091-1

Göteborgs Offsettryckeri A B , Sthlm 71.445 S

Till Statsrådet och chefen för försvarsdepartementet

Kungl. Maj:t bemyndigade den 16 oktober 1970 chefen för försvarsdepartementet att tillkalla sex sakkunniga med uppdrag att utreda det militära försvarets och civilförsvarets utveckling m. m. Departementschefen tillkallade med stöd av detta bemyndigande genom beslut den 2 november 1970 såsom sakkuniga förutvarande statsrådet, ledamoten av riksdagen Gunnar Lange, åt vilken uppdrogs att såsom ordförande leda de sakkunnigas arbete, samt ledamöterna av riksdagen Torsten Gustafsson, Bengt Gustavsson, Olle Göransson, Allan Hernelius och Sven Wedén. De sakkunniga har arbetat under benämningen 1970 års försvarsutredning. Att såsom experter stå till utredningens förfogande anmodade departementschefen den 2 november 1970 kanslirådet Lennart Grape, kanslirådet Bengt A. W. Johansson, numera sekreteraren i riksdagens försvarsutskott Styrbjörn Lindow och utrikesrådet Wilhelm Wachtmeister, den 27 november 1970 avdelningsdirektören Göran Ekebjär och överstelöjtnanten Erik Thyberg, den 11 december 1970 översten Nils Landergren, överstelöjtnanten Harry Winblad och kommendörkaptenen av 1. graden Jan Enquist samt den 31 december 1970 numera kanslirådet Gunnar Nordbeck. Uppdraget att vara huvudsekreterare åt utredningen lämnades den 2 november 1970 departementsrådet Rune Blomqvist. Att såsom sekreterare stå till utredningens förfogande anmodade departementschefen samma dag överingenjören Sven Hellman, departeSOU 1972:4

mentssekreteraren Ingemar Engman och departementssekreteraren Rune Fremlin samt den 22 januari 1971 kaptenen Lars-Olof Strandberg. Försvarsutredningen får härmed överlämna ett av utredningen utarbetat betänkande, kallat Säkerhets- och försvarspolitiken. Det uppdrag som utredningen erhållit på grundval av beslutet den 16 oktober 1970 är därmed slutfört. Kungl. Maj:t har genom beslut den 14 januari 1971 lämnat försvarsutredningen visst tilläggsuppdrag avseende riksdagens roll i det nya systemet för planering och budgetering inom försvaret. Utredningen fortsätter sitt arbete med detta uppdrag. I anslutning härtill avser utredningen att behandla vissa i utredningsarbetet aktualiserade frågor om metodiken i det fortsatta planeringsarbetet. Till betänkandet har fogats reservationer av ledamöterna Torsten Gustafsson och Wedén gemensamt samt av ledamoten Hernelius ävensom särskilda yttranden av Torsten Gustafsson, av Torsten Gustafsson, Hernelius och Wedén gemensamt samt av Wedén. Stockholm i januari 1972. Gunnar

Lange

Torsten Gustafsson

Bengt Gustavsson

Olle Göransson

Allan Hernelius

Sven Wedén /Rune Blomqvist 3

Innehåll

Skrivelse till Statsrådet och chefen för försvarsdepartementet

3 Kapitel 1 Utredningsuppdraget och arbetets bedrivande

9 Kapitel 2 Tidigare beslut och utredningar 2.1 Beslut före år 1968 rörande det militära försvaret 2.1.1 1958 års försvarsbeslut . 2.1.2 1961 års försvarsbeslut . 2.1.3 1963 års försvarsbeslut . 2.2 Beslut före år 1968 rörande civilförsvaret 2.2.1 1956 års riksdagsbeslut 2.2.2 1959 års riksdagsbeslut 2.2.3 1961 års försvarsbeslut . 2.2.4 1963 års försvarsbeslut . 2.3 1968 års försvarsbeslut 2.3.1 Säkerhetspolitiska utgångspunkter och överväganden 2.3.2 Målsättningsfrågor . . . . 2.3.3 Ekonomiska utgångspunkter m.m 2.3.4 Förslag rörande det militära försvaret åren 1968 -1972 2.3.5 Förslag rörande civilförsvaret åren 1968-1972 2.3.6 Riktlinjer för planeringen för tiden efter år 1972 SOU 1972:4

12 12 12 13 14 15 15 16 16 17 17

18 22 23

23 24

27 Vissa beslut rörande övrigt totalförsvar 2.4.1 Försörjningen med förnödenheter och tjänster 2.4.2 Hälso-och sjukvården . 2.4.3 Polisverksamheten . . . . 2.4.4 Det psykologiska försvaret

Kapitel 3 Det nya planeringssystemet 3.1 Bakgrund 3.2 Säkerhetspolitik och försvarsplanering 3.3 Planeringssystemets uppbyggnad och verkningssätt 3.4 Indelningen i program 3.5 Långsiktsplanering av annat totalförsvar än militärt försvar och civilförsvar Kapitel 4 Miljöstudier 4.1 Bakgrund, anvisningar och arbetsinriktning 4.2 Internationella utvecklingsmöjligheter 4.2.1 Allmän utveckling 4.2.2 Säkerhetspolitiska utvecklingsmöjligheter . . . 4.2.3 Motsättningarna mellan supermakterna 4.2.4 Utveckling av särskild militär betydelse 4.2.5 Miljöantaganden i angreppsfallen

28 29 31 31 32 33 33 33 34 37

38 39 39 43 43 43 44 44 45 5

4.5 Angreppsfall m.m. som grund för perspektivplaneringen inom det militära försvaret 4.3.1 Angreppsfallens uppbyggnad 4.3.2 Urvalet av angreppsfall . 4.3.3 Underlaget för tilläggskrav Angreppsfall m.m. som grund för perspektivplaneringen inom civilförsvaret Angreppsfall m.m. som grund för planeringen inom det ekonomiska försvaret

Kapitel 5 Planer för det militära försvaret 5.1 Perspektivplan 1972-1987 .. . 5.1.1 Direktiv och anvisningar för perspektivplanearbetet 5.1.2 Allmänna förutsättningar 5.1.3 Angreppsfall 5.1.4 Alternativa krigsmaktsstrukturer 5.1.5 Beslutstidpunkter och handlingslinjer 5.1.6 Inriktning av studier, forskning och tekniskt utvecklingsarbete 5.1.7 Personalfrågan 5.1.8 Möjligheter att förverkliga olika krigsmaktsstrukturer 5.2 Programplaner 1972-1977 . . . 5.2.1 Direktiv och anvisningar 5.2.2 Allmänna förutsättningar 5.2.3 Krigsmaktens utformning i olika ekonomiska nivåer 5.2.4 Jämförelse mellan ekonomiska nivåer. Konsekvenser 5.2.5 Särskilda uttalanden i militärledningen

46 46 47 47

51 51

51 52 53

Kapitel 6 Planer för civilförsvaret . . . 6.1 Perspektivplan 1972-1987 . . . 6.1.1 Direktiv och anvisningar 6.1.2 Allmänna förutsättningar 6.1.3 Angreppsfall och tillläggskrav 6.1.4 Alternativa civilförsvarslösningar 6.1.5 Handlingsalternativ och beslut 6.1.6 Inriktning av studier, forskning, försök och utveckling 6.2 Programplaner 1972-1977 . . . 6.2.1 Direktiv och anvisningar 6.2.2 Allmänna förutsättningar 6.2.3 Civilförsvarets utformning i olika ekonomiska ramar 6.2.4 Civilförsvarsstyrelsens syn på planeringsinriktning och resurstilldelning

77 77 77 78 78 79 82

84 85 85 85

54 59

62 63

63 64 64 64

69 Kapitel 7 Planer för övrigt totalförsvar 7.1 Försörjningen med förnödenheter och tjänster 7.1.1 Livsmedelsför sörj ningen 7.1.2 Industriproduktionen m.m 7.1.3 Energiförsörjningen . . . 7.1.4 Transportverksamheten 7.2 Hälso- och sjukvården 7.3 Polisverksamheten 7.4 Det psykologiska försvaret . . . Kapitel 8 Inriktningen av säkerhetspolitiken: Några utgångspunkter 8.1 Behov av och möjligheter för långsiktiga bedömningar 8.2 De senaste decenniernas världspolitiska utveckling 8.3 Huvudlinjer i svensk utrikespolitik

91 91 91 93 96 101 104 105 106

107 107 108 112

74 SOU 1972:4

Kapitel 9 Inriktningen av säkerhetspolitiken: Möjlig utveckling av den yttre och den inre miljön 9.1 Strävanden till fred och säkerhet i världen 9.1.1 Inledning 9.1.2 Fredssträvandena inom FN:s ram 9.1.3 Bilaterala förhandlingar mellan supermakterna . 9.1.4 Fredssträvandena i Europa 9.1.5 Slutsatser 9.2 Den globala utvecklingen . . . . 9.2.1 Den vapentekniska utvecklingen och dess strategiska konsekvenser . . 9.2.2 Befintliga supermakter och tänkbara nya 9.2.3 De globala relationerna 9.3 Utvecklingen i Europa 9.3.1 Västeruropa 9.3.2 Östeuropa 9.3.3 Relationer mellan Östoch Västeuropa 9.4 Utvecklingen i Norden 9.4.1 De nordiska grannländerna 9.4.2 Nordiskt samarbete . . . 9.4.3 Nordens strategiska betydelse 9.4.4 Norden i Europa 9.5 Konsekvenser för Sverige av utvecklingen i omvärlden 9.5.1 Utgångspunkter 9.5.2 Ökade motsättningar .. 9.5.3 Utjämning av motsättningarna 9.5.4 Obalans — temporär eller varaktig 9.5.5 Slutsatser 9.5.6 Vissa andra konsekvenser 9.6 Den inre miljön och tänkbara förändringar i denna

10.1 116 116 116 117 118 120 121 122

122 131 136 138 138 142 144 147 147 149 150 152 152 152 153 154 154 155 155 155

Kapitel 10 Inriktningen av säkerhetspolitiken: Tänkbara hot - egna handlingsmöjligheter - utredningens förslag 162 SOU 1972:4

Framtida hot mot Sveriges säkerhet och alternativa åtgärder för att möta dessa 10.1.1 Tänkbar karaktär av framtida konflikter i Europa 10.1.2 Typer av hot mot Sveriges säkerhet 10.1.3 Förutsättningar för att trygga Sveriges självständighet 10.1.4 Synpunkter gerillakrigföring och civilmotstånd som försvarsformer . . . 10.2 Samhällsekonomiska utvecklingslinjer av betydelse för försvarsplaneringen 10.2.1 Försvaret i samhällsekonomin 10.2.2 Samhällsekonomiska framtidsperspektiv . . . . 10.2.3 Samhällsekonomi och statsfinanser under de närmaste åren 10.3 Förslag till fortsatt inriktning av svensk säkerhetspolitik . . . . 10.3.1 Utgångspunkter 10.3.2 Åtgärder för att främja freden i världen 10.3.3 Åtgärder till stöd för svensk neutralitetspolitik 10.3.4 Åtgärder vid krig i omvärlden 10.3.5 Säkerhetspolitiken om Sverige råkar i krig . . . . 10.3.6 Förslag till målsättning för totalförsvaret 10.4 Allmänna utgångspunkter för fortsatt totalförsvarsplanering 10.4.1 Åtgärder för att avhålla från angrepp med konventionella stridsmedel . 10.4.2 Åtgärder för att avhålla från överraskande anfall 10.4.3 Åtgärder till stöd för neutraliteten vid krig i omvärlden

162 163

173 173 179

180 182 182 183

184 185 185 186

187 189

190 7

10.4.4 Åtgärder med hänsyn till risk för kärnvapenkrig . 10.4.5 Åtgärder med hänsyn till risk för BC-krig 10.4.6 Åtgärder för att möta krav i förening med hot 10.4.7 Viss ytterligare utgångspunkt för planeringen .

191 192 192 193

Kapitel 11 Totalförsvarets fortsatta utveckling 11.1 Grunder för totalförsvarets fortsatta utveckling 11.2 Det militära försvarets fortsatta utveckling 11.2.1 Inriktning i stort av den fortsatta planeringen .. 11.2.2 Inriktning av planeringen inom avvägningsprogrammen 11.2.3 Vissa ytterligare överväganden 11.3 Civilförsvarets fortsatta utveckling 11.3.1 Inriktning i stort av den fortsatta planeringen . . 11.3.2 Inriktning av planeringen inom delprogrammen m.m 11.3.3 Vissa ytterligare överväganden 11.4 Den fortsatta utvecklingen av övrigt totalförsvar 11.4.1 Inriktning i stort av den fortsatta planeringen .. 11.4.2 Inriktning av planeringen inom vissa sektorer

218 Kapitel 12 Sammanfattning

224 Reservationer

231 Särskilda yttranden

245 Bilaga

194 194 198 198

205 210 211 211

213 215 216 216

Försvarsutgifternas andel i procent av bruttonationalprodukten till marknadspris i olika länder . . 250 SOU 1972:4

Utredningsuppdraget och arbetets bedrivande

Direktiven för utredningsarbetet innefattas i ett anförande till statsrådsprotokollet den 16 oktober 1970 av chefen för försvarsdepartementet, statsrådet Andersson. Därvid anfördes i huvudsak följande.

huvuddragen i organisationen för förebyggande och skadeavhjälpande verksamhet, utbildningsverksamhetens omfattning och civilförsvarsstyrelsens organisation. Alltsedan år 1960 har utredningsarbetet rörande civilförsvarets fortsatta utveckling i viss mån samordnats med motsvarande arbeFörsvarsbesluten var fram till år 1958 te beträffande det militära försvaret. 1961, ettåriga och innebar i huvudsak att det mili1963 och 1968 års beslut (prop. 1961:1 bil.' tära försvarets krigs- och fredsorganisationer 13, SU 11, rskr 11, prop. 1963:86, SU 100, reglerades till omfattning och innehåll. Den- rskr 225 resp. prop. 1968:1 10, SU 122, rskr na avvägning i detalj övergavs år 1958, dä 281) har för civilförsvaret inneburit en fortstatsmakterna (prop. 1958: 110, SU B 53, satt verksamhet enligt de principer som anrskr B 83) övergick till ett flerårigt försvars- togs åren 1956 och 19 59. beslut. Detta angav allmänna riktlinjer för Nu gällande riktlinjer för utformningen av den fortsatta utvecklingen och bestämde en det militära försvaret och civilförsvaret fastekonomisk ram för driftbudgeten som ut- ställdes av statsmakterna år 1968 (prop. gångspunkt för planeringsarbetet under be1968:110, SU 122, rskr 281) pä grundval av slutsperioden, budgetåren 1958/59- 1 960/6 1. förslag från 1965 års försvarsutredning. För1961 års försvarsbeslut (prop. 1961:1 bil. utom ekonomiska ramar för det militära 6, SU 4, rskr 4), som omfattade budgetåren försvaret och civilförsvaret omfattade 1968 1961/62 och 1962/63, utformades enligt års försvarsbeslut vissa ändringar i den av samma huvudprinciper som hade antagits av 1964 års riksdag (prop. 1964:110, SU 97, 1958 års riksdag. Genom beslutet bestämdes rskr 217) antagna målsättningen för krigsen ekonomisk ram som omfattade både makten. drift- och kapitalbudgeten för det militära Försvarsutredningen hade vidare funnit försvaret. det önskvärt med en målsättning för civilförDe principer som kommit till uttryck i svaret. I prop. 1968:110 framhöll jag att det 1958 och 1961 års riksdagsbeslut har seder- liksom för det militära försvaret kunde vara mera i allt väsentligt legat till grund för 1963 angeläget med en sådan målsättning men att och 1968 års försvarsbeslut (prop. 1963:108, frågan ännu inte var så beredd att förslag i SU 113, rskr 265 resp. 1968:110, SU 122' ämnet kunde läggas fram. I prop. 1969:1 rskr 281). (bil. 6) anförde jag därefter att underlaget För civilförsvaret lades grunden för den för en målsättning för civilförsvaret skulle nuvarande verksamheten genom beslut av komma att tas fram i samband med pågåenstatsmakterna åren 1956 och 1959. 1 1956 de miljöstudier m. m. och att något förslag års beslut (prop. 1956:185, 2LU 52, rskr därför inte beräknades kunna föreläggas riks376) fastställdes principer för utrymnings- dagen före den 1 mars 1971. planläggningen och det fortsatta skyddsEn ny försvarsutredning bör enligt min rumsbyggandet. Genom 1959 års beslut mening inte ha till uppgift att få till stånd en (prop. 1959:1 14, SU 85, rskr 233) reglerades uppgörelse mellan politiska partier om förSOU 1972:4

svarsutgifternas storlek under en begränsad tidsperiod. Den bör istället överväga grunderna för den svenska säkerhetspolitiken och den långsiktiga inriktningen av våra totalförsvarsansträngningar. Underlaget för en sådan prövning bör hämtas från den ordinarie studie- och planeringsverksamheten. Försvarets planeringssystem skall ge det underlag som statsmakterna behöver för att inom ramen för vår säkerhetspolitik pröva inriktningen av försvarspolitiken och bedöma behovet av resurser för denna. Åtgärder har vidtagits för att införa nya riktlinjer för långsiktsplaneringen av det militära försvarets och civilförsvarets framtida utformning. Det grundläggande utredningsarbetet har slutförts och i prop. 1970:97 har lämnats en redogörelse för ett nytt system för planering och budgetering inom försvaret. I försvarsplaneringen kommer i det nya systemet ökad vikt att läggas vid den långsiktiga inriktningen i enlighet med intentionerna i vår säkerhetspolitik. Planering, budgetering och redovisning inriktas mot försvarets produkter, främst krigsorganisationen. Avsikten är att utvecklingen på lång sikt skall belysas genom s k. perspektivplaner, som syftar till att formulera och analysera alternativa utformningar av det militära försvaret och civilförsvaret i stort och att ange alternativa möjligheter att lösa olika uppgifter. Verksamheten på kortare sikt avses bli inriktad med hjälp av femåriga rullande programplaner som redovisar det militära försvarets och civilförsvarets uppgifter och resursbehov.

på kort och lång sikt som statsmakterna har velat försäkra sig om skall i fortsättningen vara analyserad med hänsyn till vår avsikt att upprätthålla neutralitet och avhålla från angrepp. Handlingsfriheten skall så långt möjligt vara kartlagd beträffande beslutstidpunkter och handlingsalternativ. Av särskild vikt är att ökad uppmärksamhet ägnas åt framtida miljöer som utvecklingen kan leda till och åt de förutsättningar av skilda slag som kan komma att utgöra underlag för kommande beslut. Perspektivplanerna kommer att innehålla alternativa principlösningar på vilka fortsatt forsknings- och utvecklingsarbete skall inriktas för att skapa långsiktig handlingsfrihet. De skall alltså inte utgöra förslag till framtida omfattning och kostnadsnivå för försvaret Försvarskommittén bör granska perspektivplanerna och därvid överväga bl. a. om kravet på en tillräcklig framtida handlingsfrihet för vår säkerhets- och försvarspolitik har blivit tillgodosett. Programplaner för det militära försvaret och civilförsvaret kommer att föreligga omkring den 1 september 1971. Anvisningar för programplaneringen har lämnats till överbefälhavaren och civilförsvarsstyrelsen med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 1 1 september 1970. Av programplanerna skall bl. a. kunna utläsas en avvägning under en femårsperiod av resurser för följande ändamål:

Genom beslut av Kungl. Maj:t är den långsiktiga planeringen inom det militära försvaret och civilförsvaret redan inriktad efter den metod, vars grunddrag jag nyss har återgett. Miljöstudier, dvs. framtidsstudier beträffande den internationella utveckling som kan bli av betydelse för vår säkerhetspolitik, och perspektivplanering pågår. De första perspektivplanerna beräknas föreligga omkring den 1 mars 1971. Det nya planeringssystemet innebär bl. a. att på skilda nivåer ökad vikt läggs vid målformuleringar så att dessa i högre grad än tidigare kan vägleda planeringen. Jag anser det vara angeläget att en parlamentariskt sammansatt kommitté får tillfälle att ta del av det material som kommer fram genom miljöstudier och perspektivplanering och att bl. a. på grundval härav överväga inriktningen av den svenska säkerhetspolitiken och försvarspolitiken. Behovet av långsiktighet i försvarsplaneringen ställer särskilda krav på planeringssystemets utformning. Den handlingsfrihet

- Vidmakthållande av kortsiktig operativ styrka under planperioden. - Investeringar, främst för att skapa operativ styrka bortom gränsen för planperioden. - Förberedelser för framtida investeringar genom forskning och tekniskt utvecklingsarbete. Försvarskommittén bör i fråga om programplanerna endast överväga om dessa beträffande handlingsfrihet motsvarar perspektivplaneringens intentioner och kommitténs långsiktiga bedömningar. När man skall överväga den svenska säkerhetspolitiken och det svenska försvarets roll däri kan man inte begränsa perspektivet till endast de delar av totalförsvaret som utgörs av det militära försvaret och civilförsvaret. Även totalförsvaret i övrigt - som ställer betydande anspråk på våra resurser i olika avseenden - måste uppmärksammas. För denna verksamhet är ett stort antal myndigheter ansvariga. En del av denna verksamhet

K)

SOU 1972:4

och dessa myndigheter kan hänföras till det ekonomiska försvarets område. Även inom detta område pågår sedan något år i samarbete med bl. a. överbefälhavaren och civilförsvarsstyrelsen ett omfattande arbete med att utforma ett gemensamt planeringssystem i vilket miljöstudier ingår som ett led. Under den tid som kommittén verkar beräknas detta arbete inte ge ett sådant vägledande resultat som motsvarande arbete i fråga om det militära försvaret och civilförsvaret. Det är dock angeläget att kommittén tillförs och studerar det material som kan finnas tillgängligt under hösten 1971. Kommittén bör översiktligt studera inriktningen av andra delar av totalförsvaret än militärt försvar och civilförsvar i syfte att tillse att kravet på balans i våra totala försvarsinsatser skall kunna tillgodoses. Kommitténs arbete bör bedrivas med sikte på att förslag till 1972 års riksdag om det militära försvarets och civilförsvarets utveckling fr. o. m. budgetåret 1972/73 skall kunna grundas på överväganden och förslag från kommittén. Genom Kungl. Maj:ts beslut den 14 januari 1971 uppdrogs åt utredningen att överväga riksdagens roll i det nya systemet för planering och budgetering inom försvaret. Förslag härom skulle lämnas i sådan tid att frågan kunde underställas 1972 års riksdag. Utredningens arbete har pågått sedan november 1970. Till grund för utredningens bedömningar av de säkerhetspolitiska frågorna har legat bl. a. de rapporter som avlämnats av krigsmaktens, befolkningsskyddets och det ekonomiska försvarets miljöutredningar. De utrikespolitiska frågorna har vidare belysts genom föredragningar av experten Wachtmeister. De samhällsekonomiska och statsfinansiella förutsättningarna på kortare och längre sikt har i första hand belysts genom föredragningar av experten Johansson. Till grund för utredningens bedömningar rörande det militära försvarets fortsatta utveckling m. m. har legat dels perspektivplan 1972-1987 för det militära försvaret, dels programplaner 1972-1977 för det militära försvaret vilka genom Kungl. Maj:ts beslut den 12 mars 1971, den 16 september 1971 och den 15 oktober 1971 överlämnats till SOU 1972:4

utredningen för att tagas under övervägande vid fullgörande av det till utredningen genom beslut den 16 oktober 1970 lämnade uppdraget. Frågor rörande det militära försvaret har vidare belysts genom föredragningar av experterna Enquist, Landergren och Winblad samt av företrädare för de militära myndigheterna och försvarets materielverk. Till grund för bedömningar av civilförsvarets fortsatta utveckling m. m. har legat dels perspektivplan 1972-1987 för civilförsvaret, dels programplan 1972-1977 för civilförsvaret vilka genom Kungl. Maj:ts beslut den 30 april 1971 och den 7 september 1971 överlämnats till utredningen att tagas i beaktande vid fullgörande av det till utredningen genom beslut den 16 oktober 1970 lämnade uppdraget. Frågor rörande civilförsvaret har vidare belysts genom föredragningar av experten Ekebjär och företrädare för civilförsvarsstyrelsen och regionala myndigheter. Frågorna rörande övrigt totalförsvar spänner över en rad av skilda verksamhetsområden. Utredningen har valt att koncentrera sin uppmärksamhet på ett begränsat antal områden, vilka bedömts vara väsentliga för balansen i våra totala försvarsinsatser. Dessa områden utgörs av försörjning med förnödenheter och tjänster, hälso- och sjukvård, polisverksamhet och psykologiskt försvar. Hithörande frågor har i första hand belysts genom föredragningar av experten Thyberg och företrädare för vissa av de berörda myndigheterna. Försvarsutredningen har genom studieresor orienterat sig om försvarsproblemen i olika delar av landet. Regionala problem har dessutom belysts genom föredragningar inför utredningen av företrädare för olika myndigheter. Studiebesök har avlagts vid förband och staber inom krigsmakten samt vid civilförsvarets anläggningar m. m. Vidare har studiebesök företagits vid industriföretag som tillverkar materiel för krigsmaktens räkning, däribland ett krigsproduktionsföretag. Utredningen har vidare företagit ett studiebesök i Schweiz.

1 1

2 Tidigare beslut och utredningar

2.1 Beslut före är 1968 rörande det militära försvaret 2.1.1 1958 års försvarsbeslut Försvarsbesluten före år 1958 innebar att kiigs- och fredsorganisationerna i huvudsak reglerades till omfattning och innehåll. Försvarsbeslutet år 1958 hade en annan karaktär och innebar att allmänna riktlinjer gavs för krigsmaktens fortsatta utveckling och att en kostnadsram bestämdes som utgångspunkt för det militära planläggningsarbetet. 1958 års försvarsbeslut föregicks närmast av 1954 och 1957 års ÖB-utredningar och ett på grundval av dessa av 1955 års försvarsberedning avgivet utlåtande. I sitt utlåtande anförde 1955 års försvarsberedning bl. a. att det utrikes- och militärpolitiska läget alltjämt nödvändiggjorde ett starkt svenskt försvar. Ett effektivt försvar krävdes till skydd för vår frihet och vårt oberoende och för att den alliansfria utrikespolitiken skulle kunna hävdas. Så länge strävandena till avspänning och nedrustning inte krönts med framgång kunde vart land inte underlåta att vidmakthålla ett starkt försvar. Försvarsberedningen anförde vidare att Sveriges territorium inte var av omedelbar och avgörande betydelse i ett storkrig men att Sverige genom sitt geografiska läge likväl var förhållandevis utsatt. Försvarsberedningen erinrade om det intresse som Nordkalottområdet och Östersjöutloppen tilldrog sig. De utrikespolitiska och militärpolitiska syn12

punkterna talade enligt beredningen entydigt för nödvändigheten att upprätthålla ett svenskt försvar av en sådan styrka att det verkade fredsbevarande och i krig kunde bjuda en angripare hårt motstånd. Försvarsberedningen sade sig vara övertygad om att ett godtagbart svenskt försvar borde kunna vidmakthållas med en ekonomisk insats som inte kunde sägas överskrida en rimlig andel av folkhushallets resurser. Försvarsberedningen anförde, att den allmänna målsättningen för försvaret enligt beslut vid 1948 års riksdag borde vara en allmän riktpunkt vid utformningen av den svenska krigsmakten. Försvarsberedningen föreslog efter att ha övervägt de olika alternativ som framlagts av överbefälhavaren att det militära försvaret under de närmaste åren borde utformas i huvudsak enligt det alternativ som betecknades Adam. Ramen för försvarets driftbudget borde i enlighet härmed bestämmas till 2 700 milj. kr. för budgetåret 1958/59. Försvarsberedningen förutsatte, att fr. o. m. budgetåret 1959/60 en årlig ramhöjning skulle ske med dels 2,5 % för teknisk utveckling, dels genom erforderlig kompensation för pris- och lönestegringar. I prop. 1958:110 gav departementschefen i allt väsentligt sin anslutning till de av försvarsberedningen uppdragna riktlinjerna för det militära försvarets fortsatta utveckling. Enligt departementschefen skapade dessa riktlinjer en fast grund för planering på SOU 1972:4

lång sikt vilket borde tillmätas den största betydelse. Sedan år 1953 hade det funnits av riksdagen godkända längsiktsplaner för de olika materielområdena. Utan sådana planer var det inte möjligt att bedriva en systematisk och ekonomisk materielanskaffning. En förmånlig anskaffningsverksamhet möjliggöres bl. a. därigenom att leveranserna från den svenska industrin kan planläggas på ett sätt som gynnar en ekonomiskt rationell produktion. Strävan var att i materielplaneringen nå fasthet utan stelhet. Planerna skulle byggas upp inom en bestämd kostnadsram. För de närmast liggande åren borde de vara mera detaljerade, under det att de på längre sikt borde vara mera överslagsmässigt och obundet utformade. Planerna borde vara rullande, dvs. varje år förlängas med ett år. Departementschefen betonade även vikten av största möjliga samordning av anskaffningsverksamheten försvarsgrenarna emellan. De föreslagna riktlinjerna för det militära försvarets framtida utformning syftade till att åstadkomma en fast grundval för långsiktsplaneringen inom försvaret. Härvid eftersträvades en sådan rörelsefrihet att man genom förskjutningar mellan personal och materiel samt mellan olika försvarsgrenar år från är skulle möjliggöra den omfördelning av försvarsutgifterna som kunde erfordras för att erhålla den avsedda försvarseffekten. 1959 års riksdag införde en ordning innebärande att kompensation för pris- och lönestegringar beräknades på grundval av särskilda prisindexserier. 2.1.2 1961 års försvarsbeslut 1961 ars försvarsbeslut byggde pa ett av 1960 års försvarskommitté avgivet förslag. Försvarskommittén anförde bl. a. att det utrikes- och militärpolitiska läget under de senaste åren inte undergått någon förbättring. Förenta nationerna hade inte kunnat fungera som det instrument för världsfredens bevarande som ursprungligen avsetts, även om värdet av dess insatser pä säkerhetsområdet inte borde underskattas. Enligt försvarskommittén bestod motsättningarna mellan SOU 1972:4

stormaktsblocken. Ingen av de stora tvistefrågorna hade kunnat föras närmare sin lösning och läget hade närmast hårdnat i frågor som Tysklands enande. Berlins ställning och nedrustningen. Pa grund av maktbalansen mellan stormaktsblocken ansågs ett storkrig mindre sannolikt och stormakterna antogs visa återhållsamhet när det gällde lokala krig som innefattade risker för storkrig. Läget innebar emellertid betydande risker och förblev farofyllt. Enligt kommittén sammanhängde riskerna för Sverige i första hand med att någon stormakt önskade utnyttja svenskt territorium eller hindra den andra parten från ett dylikt utnyttjande. Sverige måste därför vidmakthålla ett respektingivande försvar som förmådde skapa tilltro till vår förmåga att bevara vår utrikespolitiska handlingsfrihet. Försvarets uppgift var i första hand fredsbevarande. Det borde snabbt kunna utveckla högsta styrka så att en presumtiv angripare förmåddes att avstå från sina planer. Om ett angrepp trots detta kom till stånd var försvarets uppgift att förhindra att svenskt territorium besattes. Bedömningen av de utrikespolitiska och militärpolitiska förhållandena samt den militärtekniska utvecklingen föranledde enligt kommittén inte någon ändring av de krav på det militära försvaret som tidigare uppställts. Möjligheterna till snabba och överraskande angrepp hade visserligen ökat men riskerna härför neutraliserades i viss män genom vårt lands goda naturliga försvarsbetingelser. Kommittén förutsatte inte någon ändring i målsättningen för det militära försvaret sådan denna angivits genom beslut vid 1948 och 1958 års riksdagar. Försvarskommittén föreslog att en för driftbudgeten och kapitalbudgeten gemensam kostnadsram fastställdes. Kommittén utgick frän att en fortsatt anslagshöjning för teknisk utveckling var erforderlig för att bibehålla avsedd försvarseffekt men att storleken av detta tillägg också måste bedömas med hänsyn till den samhällsekonomiska och statsfinansiella utvecklingen. Kommittén förordade en kostnadsram av 3 174 resp. 3 238 milj. kr. under budgetåren 13

1961/63. Beloppen borde förändras med hänsyn till pris- och lönestegringar. I prop. 1961:1 anslöt sig departementschefen till de riktlinjer för försvarets fortsatta utveckling som försvarskommittén framlagt. 2.1.3 1963 års försvarsbeslut 1963 års försvarsbeslut byggde på ett av 1962 års försvarskommitté avgivet förslag. Som underlag beträffande det militära försvarets framtida utformning hade försvarskommittén ett av överbefälhavaren ingivet förslag, ÖB 62. Enligt kommittén hade någon väsentlig ändring i det allmänna utrikespolitiska läget inte inträtt under de senaste två åren. Vissa lokala konflikter hade lösts men andra hade uppträtt eller ånyo blivit aktuella. De ledande kärnvapenmakterna stod fortfarande låsta mot varandra. Rivaliteten dem emellan återspeglades i de i fredstid exempellösa rustningsansträngningarna. Det allmänna läget dominerades fortfarande av frågor som sammanhängde med spänningen mellan Förenta staterna och Sovjetunionen. Vissa nya utvecklingslinjer borde dock uppmärksammas. Hit hörde det politiska och ekonomiska samarbetet i Västeuropa. Förhållandet mellan Sovjetunionen och Kina hade utsatts för påfrestningar. Länderna i Asien, Afrika och Latinamerika strävade efter att frigöra sig från stormaktsinflytanden. Samtidigt var de flesta av dessa länder starkt beroende av ekonomisk hjälp för att kunna förverkliga sin planer på snabb ekonomisk och social utveckling. Nationella motsättningar mellan utvecklingsländer kunde också uppkomma. Dessa ansågs kunna innebära risker för freden särskilt om de identifierades med mot varandra stående stormaktsintressen. De nya dragen i läget ingav enligt kommittén inte några förhoppningar om att krigsriskerna skulle minska under överskådlig tid. Det ökade ömsesidiga beroendet mellan nationerna innebar samtidigt, att Sverige direkt eller indirekt kunde beröras av konflikter även i avlägsna delar av världen. 14

Sverige hade därför ett starkt intresse av att alla möjligheter till politisk avspänning och nedrustning togs till vara. Motsättningarna mellan stormakterna förhindrade enligt kommittén alltjämt Förenta nationerna från att fungera som det instrument för världsfredens bevarande som ursprungligen avsetts. Värdet av de insatser på säkerhetsområdet som Förenta nationerna kunde göra borde dock inte underskattas. Den militärpolitiska utvecklingen karaktäriserades enligt kommittén av att terrorbalansen ytterligare stabiliserats. Förenta staterna och Sovjetunionen hade fortsatt att bygga upp resurser för interkontinental krigföring. Kommittén fann det inte sannolikt, att någon av stormakterna under överskådlig tid kunde åstadkomma ett tekniskt genombrott, som helt rubbade terrorbalansen. Övervägande skäl talade således för att terrorbalansen skulle komma att bestå under den tid som kunde överblickas. Detta medförde dock inte att risken för begränsade krig minskat. Snarare tenderade den strategiska utvecklingen att öka risken härför. Under de senaste åren hade också ökad vikt lagts vid konventionella rustningar. Båda stormaktsblocken fick efterhand större möjligheter att snabbt sätta in konventionella styrkor i olika delar av världen. Kommittén konstaterade sammanfattningsvis att spänningen i världen bestod och att risker för krig, som berörde Nordeuropa, inte kunde uteslutas. Sverige måste bevara sin utrikespolitiska handlingsfrihet och klargöra sin vilja att i enlighet med sin alliansfria politik inte ställa sitt territorium till någon stormakts förfogande. Trots den snabba tekniska utvecklingen fanns enligt kommittén goda möjligheter att bygga upp ett efter våra förhållanden starkt försvar. Man borde observera att stormaktsblockens resurser i stor utsträckning utnyttjades för strategiska stridsmedel vilkas användande för ett anfall på Sverige i mänga lägen tedde sig mindre sannolikt. Tillkomsten av förband med stor rörlighet och stor eldkraft, som snabbt kunde förflyttas till lands, till sjöss och i luften, ökade emellertid en SOU 1972:4

angripares möjligheter. Å andra sidan hade vi enligt kommittén goda tekniska förutsättningar att följa med i denna utveckling och bibehålla våra möjligheter till försvar. Försvarskommittén ansåg emellertid, att detta inte var möjligt inom en oförändrad kostnadsram. En successiv ökning av försvarsutgifterna framstod för kommittén som ofrånkomlig. Försvarskommittén fann övervägande skäl tala för ett bibehållande av den sedan år 1958 tillämpade ordningen med fleråriga försvarsbeslut och underströk vikten av att kostnadsramen inte rubbades med hänsyn till skiftande tendenser i det utrikes- och militärpolitiska läget. Enligt kommittén borde beslut om ekonomisk ram för det militära försvaret omspänna de närmaste fyra budgetåren. Planeringen borde emellertid även fortsättas för tiden efter den tidsrymd som det politiska beslutet omspände. Försvarskommittén konstaterade att den utrikes- och militärpolitiska, militärtekniska och strategiska utvecklingen inte gav anledning att frångå målsättningen för krigsmakten av åren 1948 och 1958. Försvarskommittén föreslog att anskaffningsverksamheten för fyraårsperioden 1963/67 skulle utgå frän basbeloppet 3 780 milj. kr. Till basbeloppet skulle årligen läggas 2,5 % för teknisk utveckling. Vidare förutsattes att löne- och prisstegringar beaktades enligt tillämpade grunder. Kommittén hade vid sin prövning av försvarskostnadernas framtida utveckling tagit hänsyn till ovissheten rörande den framtida statsfinansiella utvecklingen. Försvarskommittén framhöll vidare att det inte torde bereda några svårigheter att åstadkomma en viss anpassning till konjunkturpolitiken genom att anslag och beställningsbemyndiganden hölls till Kungl. Maj:ts disposition och ställdes till myndigheternas förfogande vid lämplig tidpunkt. Departementschefen anslöt sig i prop. 1963:108 till försvarskommitténs förslag om bibehållande av fleråriga försvarsbeslut och förordade även att kostnadsramen för det militära försvaret för budgetåren 1963/67 bestämdes i enlighet med de riktlinjer komSOU 1972:4

mittén angett. Enligt departementschefen borde den föreslagna kostnadsramen göra det möjligt att fortsätta arbetet på att successivt modernisera och förbättra våra krigsförbands materiel och att under de närmaste fyra åren uppnå en försvarseffekt som i varje fall inte var lägre än den som bedömdes erforderlig år 1958 för att på längre sikt fylla målsättningen. 2.2 Beslut före år 1968 rörande civilförsvaret Grunden för civilförsvarets nuvarande verksamhet utgörs av beslut av statsmakterna åren 1956 och 1959. År 1956 fastställdes principer för utrymningsplanläggningen och för det fortsatta skyddsrumsbyggandet. År 1959 fastställdes i sina huvuddrag främst civilförsvarets organisation för förebyggande och skadeavhjälpande verksamhet, utbildningsverksamhetens omfattning samt civilförsvarsstyrelsens organisation. År 1960 antogs en ny civilförsvarslag. 2.2.1 1956 års riksdagsbeslut 1956 års riksdagsbeslut om civilförsvaret (jfr prop. 1956:185) grundade sig huvudsakligen på ett av 1953 års civilförsvarsutredning år 1955 avgivet delbetänkande i vilket civilförsvarets inriktning och fortsatta uppbyggnad behandlades. I betänkandet behandlades även de allmänna synpunkter på den framtida civilförsvarsplanläggningen som överbefälhavaren och civilförsvarsstyrelsen hade framlagt i en promemoria i mars 1955, kallad "marspromemorian". Atomstridsmedlens verkningar ansågs böra utgöra utgångspunkten vid utformningen av civilförsvaret. I marspromemorian förordades en mycket långt driven utrymning av tätorter. Civilförsvarsutredningen fann för sin del det bl. a. av försörjningstekniska skäl inte möjligt att driva utrymningen så långt eller helt pä det sätt som föreslagits i promemorian. Departementschefen ansåg sig heller inte kunna tillstyrka planläggning av fullt sä omfattande utrymningar som före15

slagits i marspromemorian och anförde bl. a. att för de större städerna och vissa andra utsatta områden skulle upprättas planer för såväl en nära nog fullständig utrymning som för beredskapsutrymning. För vissa andra städer och områden skulle planer upprättas för en mindre långt gående utrymning. Den förordade utrymningsplanläggningen innefattade olika alternativ. En smidigare anpassning till omständigheterna blev härigenom möjlig. Skyddsrum skulle enligt 1956 års beslut även i fortsättningen inrättas såväl i de centrala delarna som i ytterområdena i utsatta orter. Befolkningsskyddsrum skulle inrättas endast i särskilt utsatta områden i dessa orter. Skyddsrum i ytterområdena av orter med befolkningsskyddsrum i de centrala delarna samt i övriga utrymningsorter borde utföras som normalskyddsrum. I för luftanfall mindre utsatta orter där risken för kärnladdningsanfall bedömdes som liten skulle skyddsrumsbehovet tillgodoses genom normalskyddsrum. Inom områden som inte kunde anses innehålla primära anfallsmål skulle skyddsåtgärder vidtas endast mot radioaktiv strålning och dä först i ett beredskapsläge. Nägot program för byggande av befolkningsskyddsrum förelades inte riksdagen i samband med propositionen.

var att den lokala organisationen skulle göras mindre men effektivare än enligt dit tillsvarande planer samt att en regional organisation med undsättningskårer skulle skapas inom det allmänna civilförsvarets ram. Det lokala civilförsvaret organiserades inom betydligt större civilförsvarsområden än tidigare. Civilförsvarsverksamheten uppdelades pä sex kårer, nämligen ledningskar, bevakningskar, brandkår, räddningskar, sjukvårdskår och skyddskar. 20 regionala undsättningskarer, vardera om ca 500 man, skulle organiseras. Undsättningskårerna skulle om möjligt rekryteras av värnpliktiga som hade tvä repetitionsövningar kvar. Befälsbehovet i civilförsvaret skulle bl. a. tillgodoses genom att reservofficerare och underofficersutbildade värnpliktiga överfördes till civilförsvaret. Viss omorganisation av verkskydden beslöts även. Självskyddsutbildningen förutsattes huvudsakligen komma att ske genom frivilligorganisationernas försorg. Beslut fattades vidare om utbildningsverksamhetens omfattning samt om civilförsvarsstyrelsens organisation. Materielanskaffningen skulle i fortsättningen ske enligt en anskaffningsplan.

2.2.3 1961 års försvarsbeslut 2.2.2 1959 ars riksdagsbeslut Som grund för 1959 ars riksdagsbeslut (jfr prop. 1959:114) låg främst 1953 års civilförsvarsutrednings huvudbetänkande av år 1958. Utgångspunkterna för bedömningarna var i stort sett desamma som ar 1956. Hemortsbekämpning med kärnvapen intog sålunda enligt departementschefen fortfarande en central roll i krigföringen. Beslutet innebar vissa förändringar av civilförsvarets uppgifter, bl. a. avseende röjnings- och reparationsuppgifter, bombröjning, undanförsel och förstöring. Civilförsvarets organisation för förebyggande och skadeavhjälpande verksamhet fastställdes i sina huvuddrag. Väsentliga nyheter 16

1960 års försvarskommitté uttalade i sitt betänkande att den försvarspolitiska utvecklingen enligt kommitténs bedömning inte föranledde ändring i de uppgifter som statsmakterna genom riksdagsbesluten aren 1956 och 1959 älagt civilförsvaret. Kommittén föreslog en viss förstärkning av anslagen till civilförsvaret för budgetaret 1961/62. Den ytterligare förstärkning av anslagen till civilförsvaret som borde ske fr. o. m. budgetaret 1962/63 borde prövas i sedvanlig ordning av Kungl. Maj:t och riksdagen. Enligt kommittén borde åtgärder vidtas för att genomföra planlagda civilförsvarsåtgärder avseende utrymning och inkvartering. I fråga om organisationen för skadeavhjälpande uppgifter borde uppmärksamheten i första SOU 1972:4

hand riktas på de större tätorterna samt på rekrytering och utbildning av de beslutade undsättningskårerna. En organisatorisk utformning som höll beredskapen på hög nivå borde eftersträvas. Departementschefen förordade (prop. 1961:1) den av försvarskommittén föreslagna anslagshöjningen för budgetåret 1961/62 och räknade med att det för de närmast följande budgetåren skulle bli möjligt att successivt öka anslagen så att uppbyggnaden av den nya civilförsvarsorganisationen kunde fullföljas inom rimlig tid. Av anslagsförstärkningen borde enligt departementschefen större delen läggas pä anslaget till anskaffning av materiel. Samtidigt föreslogs ett program för utbyggnad av befolkningsskyddsrum i de 14 största städernas innerområden.

1962 års försvarskommitté ansåg för sin del att inga väsentliga ändringar borde göras i de uppgifter och den organisatoriska ram som statsmakterna genom besluten åren 1956 och 1959 angett för civilförsvaret. Kommittén ansåg att civilförsvarets uppbyggnad borde genomföras i en takt som i huvudsak svarade mot alternativet 740 milj. kr. men att - i förhällande till civilförsvarsstyrelsens förslag - viss förskjutning borde göras till förmån för skydd åt befolkningen. Som en åtgärd för att begränsa medelsbehoven under de närmaste budgetåren utan att försena takten i civilförsvarets uppbyggnad utgick kommittén från att ett system med beställningsbemyndiganden av den typ som tillämpades vid krigsmaktens materielanskaffning skulle tillämpas även på civilförsvaret. En ekonomisk långsiktsram borde vidare fastställas för materielanskaffning och skyddsrumsbyggande.

2.2.4 1963 års försvarsbeslut

Departementschefen anslöt sig (prop. 1963:86) i huvudsak till kommitténs förslag och föreslog att anslagen för civilförsvaret för de fyra budgetåren 1963/64-1966/67 skulle uppföras med 90, 94, 97 respektive 97 milj. kr.

Som grund för beslutet år 1963 rörande civilförsvaret låg ett av civilförsvarsstyrelsen på uppdrag av 1962 års försvarskommitté avgivet förslag om civilförsvarets successiva uppbyggnad och utformning m. m. under budgetåren 1963/70, grundat på de alternativa kostnadsramarna 740 och 495 milj. kr. 2.3 1968 års försvarsbeslut Enligt civilförsvarsstyrelsen behövde inom 1968 års försvarsbeslut grundade sig pä ett kostnadsramen 740 milj. kr. den ditintills av 1965 års försvarsutredning i februari 1968 planerade organisationen inte reduceras. avgivet betänkande. De ledamöter i utredInom den lägre kostnadsramen - som ningen vilka hade representerat centerparinnebar oförändrade anslag till civilförsvaret tiet, folkpartiet och numera moderata sam- bedömde styrelsen att endast organisatio- lingspartiet hade pä egen begäran entledigats nen för utrymning och inkvartering skulle i januari 1968. kunna upprättas enligt planerna medan utTill grund för 1965 års försvarsutrednings byggnadstakten för andra verksamhetsgrenar överväganden rörande det militära försvaret måste minskas. 1 fråga om avvägningen och civilförsvaret låg dels överbefälhavarens mellan utbyggnad av organisation och utredning år 1965 om det militära försvarets skyddsåtgärder för allmänheten föreslog sty- fortsatta utveckling (ÖB 65), dels överbefälrelsen att man borde satsa på organisatoriska havarens utredningar år 1967 (ÖB-svaret 67), åtgärder eftersom antalet räddade människo- dels civilförsvarsstyrelsens sammanfattande liv då sannolikt blev större. I båda alternati- syn på civilförsvarets förutsättningar i vårt ven måste byggandet av befolkningsskydds- land och styrelsens önskemål inför återstorum starkt reduceras och anskaffning av den av den uppbyggnadsperiod som beräkskyddsmateriel, t. ex. ytterligare skydds- nades vara i huvudsak avslutad i början av masker, uteslutas. 1970-talet (Cf 65). SOU 1972:4

2.3.1 Säkerhetspolitiska utgångspunkter och överväganden Försvarsutredningen anförde att de grundläggande principbesluten om försvarets utformning och omfattning borde baseras pä bedömningar av utvecklingen på läng sikt. Besluten borde vara tillämpliga oavsett om avspänning eller tilltagande motsättningar för stunden präglade den utrikespolitiska situationen. Försvarsutredningen redovisade vissa faktorer som styr den internationella miljöns utveckling och behandlade därvid bl. a. de rika och fattiga länderna, den militärtekniska utvecklingen, relationerna mellan stormaktsblocken. Förenta Nationernas ställning. Sveriges strategiska betydelse, det nordiska området, terrorbalansen och tänkbara anledningar till krig, en presumtiv angripares överväganden inför ett anfall samt olika aggresionsfall som grund för totalförsvarets utformning. I ett särskilt avsnitt behandlades inriktningen av svensk säkerhetspolitik. Vårt lands politiska huvudmål innefattade enligt försvarsutredningen bl. a. att medverka till fred i världen och primärt att bevara vår nationella självbestämmanderätt. Dessa mål var riktningsgivande för alla våra strävanden oavsett hur de yttre förhållandena än gestaltade sig. Utredningen sammanfattade detta pä följande sätt. Våra egna säkerhetspolitiska mål bör vara att i alla lägen och i former vi själva väljer trygga en nationell handlingsfrihet för att inom våra gränser efter våra egna värderingar bevara och utveckla värt samhälle i politiskt, ekonomiskt, socialt, kulturellt och i varje annat hänseende samt i samband därmed utåt verka för internationell avspänning och en fredlig utveckling. De grundläggande elementen i var säkerhetspolitik kunde enligt försvarsutredningen i korthet uttryckas i följande punkter. Vi är beslutna att vägra ge efter för påtryckningar och hot från främmande makt, att bevara var alliansfrihet samt att värna vår 18

neutralitet mot kränkningar frän varje främmande makt såväl i fredstid som under pågående krig eller som förspel till mot oss riktade krigsföretag, att värna vår frihet och självständighet mot varje militärt angrepp utifrån, att jämsides med det militära motståndet skydda civilbefolkningen mot krigets verkningar samt att även under svärast tänkbara yttre förhållanden vidmakthålla vår demokratiska samhällsordning och vart folks samhörighetskänsla. De reella maktförhållandena i världen satte enligt utredningen bestämda gränser för vår politiska handlingsfrihet. Inom dessa gränser kunde vi emellertid genom egna åtgärder i hög grad påverka vår handlingsfrihet. Denna berodde på de resurser av olika slag som vi kunde förfoga över. Ftt funktionsdugligt totalförsvar var en viktig del av dessa resurser. Försvarsutredningen gjorde den sammanfattande bedömningen att krig i Europa inte kunde uteslutas under överblickbar tid och inte heller sädana aggressiva påtryckningar eller andra yttringar av en maktpolitik som utgick frän hot om krig. Även om Nordeuropa syntes ha en sådan strategisk betydelse att det skulle komma att dras in i en konflikt i Europa mellan stormakterna, behövde detta förhallande inte oundgängligen gälla Sverige. Denna bedömning utgjorde enligt utredningen den principiella grundvalen för den svenska neutralitetspolitiken. Denna politik blev trovärdig och realistisk först när den byggdes upp och genomfördes med stabil politisk inriktning samt med stöd av ett för denna uppgift väl avpassat och sammansatt totalförsvar. Försvarsutredningen bedömde att vårt lands möjligheter att stå utanför krig och allvarligare konflikter även i framtiden bäst främjades genom ett fasthällande vid den alliansfria politiken inriktad pa att möjliggöra neutralitet i ett framtida krig. Ett av våra säkerhetspolitiska medel var enligt försvarsutredningen att medverka till förändringar av den internationella miljön i SOU 1972:4

riktning mot allmän avspänning och ökad internationell säkerhet. Den svenska neutralitetspolitiken, grundad på sådana maktresurser att ett angrepp mot oss inte ter sig lönande, hade enligt försvarsutredningen stor betydelse för stabiliteten i hela Norden. Vår politik var ägnad att minska stormakternas militärpolitiska intresse för och engagemang i det nordiska området. Det skulle inte för någon stormakt te sig angeläget att i preventivt syfte förbättra sina förutsättningar till militärt eller på annat sätt maktpolitiskt agerande i det nordiska området.

för direkt försvar mot anfall av större omfattning, torde vi inte kunna övertyga omvärlden om att vi därefter genom gerillakrig skulle bestrida en angripares herravälde över vårt territorium. Medvetet avstående från försvarsåtgärder mot invaderande angripare torde av denne inte kunna tolkas som annat än bristande försvarsvilja. Hot om enbart gerillakrigföring kunde därför inte verka trovärdigt eller avhållande från anfall. Det skulle i stället göra anfallsriktningen genom Sverige relativt lockande i förhällande till andra alternativ, som kunde finnas för att nå samma mål.

Från svensk säkerhetspolitisk synpunkt var det enligt försvarsutredningen av stor betydelse att de strategiskt viktiga områdena i norr och söder inom den nordiska regionen i huvudsak inte är svenska och att vi följaktligen har omedelbart militärt ansvar endast för mindre delar av dem. Hänsyn måste även tas till att det nordiska områdets betydelse endast synes påtagligt stor i samband med skarpa motsättningar mellan stormakter eller stormaktsblock i Europa. Vid ett storkrig i Europa torde Sverige inte representera ett självständigt och, ett för strategien i stort, viktigt mål eller ett oumbärligt passageområde för någondera sidan.

Allmänt sett underlättades vår medverkan i överenskommelser om nedrustning av att vårt försvar verkade krigsavhållande enbart genom defensiv styrka. Detta överensstämde enligt försvarsutredningens uppfattning väl med vår hittillsvarande försvarspolitik. Någon "allmän och fullständig avrustning" torde enligt försvarsutredningens åsikt inte bli aktuell även om man säg långt fram i tiden.

Försvarsutredningen anförde att åtgärder som visade att vi, även om en angripare lyckas ta delar av värt land i besittning, ämnade fortsätta motståndet i olika former, bl. a. genom gerillakrigföring, i kombination med övriga försvarsåtgärder torde verka avhällande. Ett militärt försvar byggt på allmän värnplikt - även i stor utsträckning med avseende på befälsfunktionerna - samt med decentraliserad förrådshållning och mobilisering gav ett gott underlag för motstånd över hela landet, om så erfordras, även i form av det fria kriget. Ett väl utrustat och talrikt hemvärn, som även gavs utbildning för sådant motstånd, var ytterligare en positiv faktor. Enbart gerillaförsvar torde emellertid enligt försvarsutredningens uppfattning inte kunna ge något stöd åt vår alliansfria politik. Om vi inte vidtog åtgärder SOU 1972:4

Ifråga om svenska kärnladdningar bedömde utredningen att det inte låg i vårt lands säkerhetspolitiska intresse att anskaffa sådana. Utredningen anförde dock att om utvecklingen på lång sikt skulle leda till att kärnvapen blev ett normalt inslag i små nationers stridskrafter kunde frågan om svenska kärnladdningar komma i ett annat läge. Departementschefen anförde i prop. 1968:110 att han i allt väsentligt delade försvarsutredningens säkerhetspolitiska bedömning och anslöt sig till vad utredningen föreslagit beträffande värt lands säkerhetspolitiska mål. Departementschefen anförde vidare bl. a. att säkerhetspolitiken förutsatte ett samspel mellan bl. a. utrikes-, handelsoch försvarspolitik. Försvarspolitik i traditionell mening var således endast ett av säkerhetspolitikens medel. Denna inriktning av säkerhetspolitiken betonade försvarets fredsbevarande roll. Försvarets struktur och omfattning borde alltså värderas med hänsyn till dess förmåga att verka stabiliserande och krigsavhållande i olika utrikespolitiska situationer och till dess effekt vid angrepp mot l<)

vårt land. Vårt lands säkerhetspolitiska problem komplicerades av att Sverige är en liten nation och att den internationella miljön i stor utsträckning formas av stormakterna. Sverige kunde inte påverka denna miljö i nämnvärd grad. De säkerhetspolitiska medlen måste utformas i enlighet med miljöns krav. Det mest kända uttrycket för vår säkerhetspolitik var enligt departementschefen principen om "alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig". Denna princip hade ibland angetts som målet för den svenska säkerhetspolitiken men anvisade närmast de medel som landet har valt att lita till i två skilda lägen, nämligen i fred och då krig har brutit ut i vår omvärld. Den svenska attityden i dessa två lägen utgjorde ett sammanhängande helt, nämligen "den traditionella svenska neutralitetspolitiken". Sveriges neutralitetspolitik förutsatte att försvarspolitiken styrs bl. a. av de förpliktelser som vi ikläder oss genom att förklara oss neutrala i en konflikt mellan andra stater. Vid ett krig i Europa, som Sverige inte var inblandat i, förelag skyldighet för Sverige att avvisa kränkningar av det svenska territoriet. En avsiktlig kränkning frän en krigförande parts sida kunde avse att underlätta dennes militära operationer mot motståndaren. Sverige måste skapa tilltro till den deklarerade neutralitetspolitiken, till förmågan och viljan att hävda neutraliteten. Förmodad eller visad oförmåga att avvisa företag mot värt territorium skulle annars kunna föranleda en krigförande part att i självförsvar söka besätta svenskt område. Tilltron till "den väpnade neutraliteten" byggde alltså på att Sveriges försvarsåtgärder framstod som tillräckliga för att hävda en strikt neutralitet. Tilltron krävde också att vår omvärld var övertygad om att Sverige i händelse av en konflikt var berett att med vapenmakt fullfölja den deklarerade politiken. Försvaret måste därför ha en sådan styrka och sammansättning att en presumtiv angripare inte genom att konstatera brister i svenskt försvar förleddes att misstro landets 20

deklarerade politik. 1 tilltron låg också en förvissning om en sådan inrikespolitisk stabilitet i Sverige, att säkerhetspolitikens grunder var fasta. Den svenska försvarspolitiken borde enligt departementschefen utgå ifrån att det politiska och militära läget i Europa under överskådlig tid skulle komma att präglas av existensen av tvä maktblock med åtminstone delvis motsatta politiska mål. Även i framtiden kunde en maktbalans mellan stormakterna väntas rada med en betydande grad av parallellitet mellan stormakternas militära resurser. Denna balans ledde till att stormakternas styrkor huvudsakligen bands mot varandra och endast begränsade styrkor kunde avses mot oss. Vid försök av endera stormaktsblocket att hävda sina mål kunde konflikter uppstå och militära medel komma till användning. Om endera parten för sina behov sökte disponera svenskt område medförde detta nackdelar för motparten. Redan möjligheten att den ena parten övervägde att angripa Sverige kunde medföra att den andra ingrep i förebyggande syfte. Sveriges geografiska läge och försvarets struktur, omfattning och gruppering m. m. kunde ge den ena parten större möjligheter än den andra att nä fördelar. Sveriges försvar måste vara så uppbyggt, att ett angrepp inte tedde sig lönsamt för någon part. Lönsamheten avsäg dä säväl det direkta värdet av att kunna utnyttja svenskt territorium som det indirekta värdet av att vägra den andra parten samma förmån. En sådan försvarspolitik måste förutsätta att hela landet skall kunna försvaras. En inriktning av svensk försvarspolitik i överensstämmelse med dessa principer innebar att försvarsplaneringen skall utgå från sädana utrikespolitiska situationer i vilka en stormakts mål och resursinsats för angrepp mot Sverige är begränsade i förhallande till stormaktens globala säkerhetspolitiska mål och totala resurser. Dessa situationer karaktäriserades av att en angripares värdering av mål och resursinsats bestämdes i huvudsak av andra säkerhetspolitiska och strategiska överväganden än hänsynen till angreppet mot Sverige.

SOU 1972:4

Enligt departementschefen kunde Sverige aldrig, lika litet som andra nationer, åstadkomma en absolut trygghet i alla tänkbara situationer hur stora resurser som än satsades på försvaret. Den svenska försvarspolitiken måste därför grundas på förutsättningen att ett angrepp mot landet var en del av ett strategiskt stormaktssammanhang där värdet av de fördelar som en stormakt vill uppnå genom att ockupera hela eller delar av landet bestämdes framför allt av de nackdelar som denna stormakt åsamkade sina huvudmotståndare. Stormakternas engagemang var störst i områden som ligger nära deras eget territorium och i andra områden av stor strategisk betydelse. Ingen del av världen var dock sä betydelselös att stormakterna inte bevakade utvecklingen och följde upp motpartens eventuella åtgärder. Om en konflikt skulle bryta ut i vår närhet så var de för stormakterna strategiskt betydelsefulla områdena östersjöutloppen och norra Skandinavien. Betydelsen av Gotland borde även uppmärksammas i detta sammanhang. Den strukturella uppbyggnaden av vårt försvar utgick frän erfarenheter från andra världskriget och frän de militärstrategiska doktriner som var förhärskande pä 1950talet och fram till mitten av 1960-talet. När de grundläggande utredningarna gjordes som underlag för 1958 års försvarsbeslut var Förenta staternas officiella militärstrategiska doktrin att varje angrepp skulle mötas med massiv vedergällning. Förenta staternas stridskrafter hade en mot denna doktrin svarande uppbyggnad. Det bedömdes vid denna tidpunkt att även Sovjetunionens militära doktrin och stridskrafter skulle utvecklas pä samma sätt. Den militärstrategiska doktrinen hade emellertid ändrats högst väsentligt sedan 1950-talet. Balansen mellan Förenta staterna och Sovjetunionens strategiska styrkor hade gjort ett avsiktligt igångsättande av såväl ett interkontinentalt kärnvapenkrig som ett kärnvapenkrig i Europa allt mindre troligt. Doktrinen om massiv vedergällning hade ersatts av en doktrin med större valmöjligSOU 1972:4

heter i krissituationer och konflikter på olika nivåer. Avsikten var att skapa en maktbalans som avskräckte frän angrepp på varje nivå. Konventionella stridskrafter hade därmed fått ökad betydelse. Centralt i denna upptrappningsdoktrin var att vid krig mellan stormakterna söka förmå motparten till förhandling pä varje nivå innan upptrappning skedde till nästa. En eventuell upptrappning skulle hållas under sträng kontroll. Den officiella NATO-doktrinen var att kärnvapen skall kunna sättas in om de konventionella styrkorna inte förslog för att möta ett massivt konventionellt anfall. En rad åtgärder hade emellertid vidtagits för att förhindra att en konflikt utvecklades till ett totalt krig där båda parter ohämmat och utan urskiljning använde kärnvapen. Möjligheterna till förhandlingar skulle ständigt hållas öppna. Kärnvapenmakterna sökte målmedvetet och utan att sky kostnader säkerställa att politiska instanser hade full kontroll över kärnvapnen och behöll ledningen av den fortsatta insatsen om ett kärnvapenkrig bröt ut. Genom olika åtgärder skapades en "kärnvapentröskel" som markerade skillnaden mellan konventionellt krig och kärnvapenkrig. En uppfattning som hade fått allt starkare anslutning var att kärnvapen främst var ett politiskt instrument och i allt mindre grad ett militärt stridsmedel. Denna uppfattning kunde väntas bli mer förhärskande ju längre tiden gick utan att kärnvapen användes. Vid en bedömning av riskerna för en kärnvapeninsats mot Sverige var det svårt att finna rimliga motiv för att en första kärnvapeninsats av någon part, avsedd att tvinga huvudmotståndaren till förhandlingar, skulle göras just mot Sverige. Skulle däremot Sverige angripas, sedan stormakterna trots allt redan satt in kärnvapen i stor skala, kunde Sverige utsättas för kärnvapeninsats. Mot en sådan aggression hade vi ringa möjligheter att bjuda effektivt motstånd och samtidigt bevara en nationell handlingsfrihet enligt vår säkerhetspolitiska målsättning. Vi måste därför inrikta oss pä att med andra medel förebygga och minska konsekvenserna av ett 21

parten eller starka militära styrkekoncentrasådant anfall. tioner hade sålunda inte besannats. Trots Enligt departementschefen måste en alliansfri stats ansvar i första hand gå ut på att den åtstramning eller neddragning av förinom sitt eget närområde inte företa sig svarsutgifterna som skett i ett flertal västnågot som kunde rubba maktbalansen mel- europeiska länder ansåg departementschefen lan stormakterna. För vår del gällde det att att väsentliga försvagningar av det svenska särskilt beakta de farhågor stormakterna försvarets styrka i förhällande till omvärlden kunde ha för att svenskt område skall kunna kunde rubba bilden av stabilitet och balans i utnyttjas av motparten. Denna oro från stor- Nordeuropa. Värt lands strategiska betydelse makternas sida borde motverkas med politis- torde vara så relativt begränsad att det inte ka medel och genom att vidmakthålla ett var givet att landet måste dras in i ett tillräckligt starkt konventionellt försvar, som storkrig i Europa. Ett isolerat anfall mot skapade tilltro till vår förmåga och vilja att Sverige bedömdes som osannolikt. trygga vårt territorium. Alliansfriheten krävde vidare att detta försvar allt efter lägets växlingar kunde kraftsamlas i olika delar av 2.3.2 Målsättningsfrågor landet och i olika riktningar. Försvarsutredningen prövade målsättningen I likhet med försvarsutredningen ansåg för krigsmakten och lämnade förslag till departementschefen att en politisk avspän- förändringar i gällande lydelse. Det stycke ning mellan stormakterna hade inträtt i som angav att krigsmakten skulle kunna Europa trots att under senare tid den militär- avvärja en stort upplagd invasion och samtipolitiska situationen inte hade undergått digt upprätthålla ett segt försvar mot andra några påtagliga förändringar. Avspänningen invasionsföretag föreslogs utgå. Utredningen var delvis betingad av terrorbalansen men anförde som motiv härför att uttrycket "en delvis också av vissa ekonomiska, nationella stort upplagd invasion" är så obestämt att och andra utvecklingstendenser. Inga tydliga det knappast kan ligga till grund för bestämtecken pekade heller på att motsättningarna da kvantifieringar i fråga om vilka egna i detta område under de närmaste åren skulle försvarsresurser som krävs för t. ex. en leda till allvarliga konflikter eller krig. Gra- avvärjning. Det förelåg enligt utredningen den av stabilitet och tendensen till avspän- stora svårigheter att bedöma vilket större ning, som främst indikerades av supermak- internationellt skeende som samtidigt äger ternas försiktiga uppträdande mot varandra, rum och hur detta engagerar en presumtiv var dock inte sådana att möjligheter till en angripare och nedsätter dennes kapacitet. förhållandevis snabb negativ förändring av Osäkerheten härvidlag beror dels på ovisshevår säkerhetspolitiska situation kunde uteslu- ten om angriparens övriga politiska och tas. Det var främst utvecklingen i andra delar militära dispositioner, dels på svårigheten att av världen som måste bedömas som oroande. förutse hur huvudmotståndaren kommer att Trots alla försiktighetsåtgärder kvarstod risk reagera - politiskt och militärt - vid ett för att någon av de tid efter annan återkom- angrepp på vårt land. Trots att vi står mande kriserna i världspolitiken inte skulle alliansfria berörs vi likväl av större strategiskunna hållas under kontroll utan leda till ka sammanhang. krig mellan stormakterna. Utredningen föreslog vidare att ett nytt Enligt departementschefen spelade vårt stycke angående krigsmaktens medverkan i land genom sin utrikespolitik och sitt försvar Förenta nationernas fredsbevarande aktioner en viktig roll för att vidmakthålla stabiliteten tillkom. Försvarsutredningen fann det vidare angei det nordiska området. Ofta uttalade farhågor att misstron och motsättningarna mellan läget att en målsättning för civilförsvaret stormakterna i detta område skulle kunna närmare preciserades. Utredningen förutsatte leda till offensiva framstötar från endera att arbetet med utformningen av en sådan 22

SOU 1972:4

ägde rum inom försvarsdepartementet och att Kungl. Maj:t underställde riksdagen förslag i frågan. Departementschefen anslöt sig med en obetydlig ändring till vad försvarsutredningen anfört och föreslagit beträffande målsättningen för krigsmakten. Ifråga om en målsättning för civilförsvaret anförde departementschefen att frågan ännu inte var så beredd att förslag kunde läggas fram i detta sammanhang. 2.3.3 Ekonomiska utgångspunkter m. m. Försvarsutredningen drog ifråga om den framtida samhällsekonomiska och statsfinansiella utvecklingen följande slutsatser. Den förutsedda samhällsekonomiska utvecklingen, särskilt om man beaktade våra internationella ekonomiska relationer, torde även under de närmast kommande åren allmänt motivera en restriktiv ekonomisk politik. Denna utveckling krävde också en fortsatt återhållsamhet ifråga om de samlade offentliga anspråken på vara reala resurser. Konjunktursituationen kunde självfallet temporärt ge anledning till andra bedömningar. Utredningen anförde vidare att det knappa resursutrymmet borde leda till att ökad uppmärksamhet ägnades möjligheten att förbättra avvägningarna såväl inom totalförsvaret som inom krigsmakten. Bl. a. därför var det angeläget att successivt utveckla redovisningen av totalförsvarets resursanspråk.

2.3.4 Förslag rörande det militära försvaret åren 1968-1972 Försvarsutredningen fann övervägande skäl alltjämt tala för bibehållandet av en ordning med fleråriga försvarsbeslut. De grundläggande principerna för försvarets utformning pä längre sikt borde vara oförändrade oavsett om avspänning eller tilllagande motsättningar för tillfället präglade den utrikespolitiska situationen. Försvaret måste ofta göra ekonomiskt bindande åtaganden på tre till fem års sikt, om svenska industrier skall kunna medverka SOU 1972:4

i materielanskaffningen pä ett rationellt sätt. För viss försvarsmateriel gäller ännu längre tider. Industrins medverkan gäller vidare även utveckling av materiel. Om ett försvarsbeslut med en fast ekonomisk ram verkligen skall underlätta en rationell planering syntes det enligt utredningen nödvändigt att det inte omfattade en alltför kort tid. Längsiktigheten i materielanskaffningen talade närmast för en längre beslutsperiod än fyra är. De utrikes- och militärpolitiska förhållandena och den tekniska utvecklingen kunde ä andra sidan ändras betydligt snabbare. Försvarsutredningen ansåg att ett beslut om den ekonomiska ramen för det militära försvaret borde avse de närmaste fyra budgetåren. Utredningens överväganden och slutsatser beträffande den fortsatta utvecklingen av det militära försvaret sammanfattades i följande punkter: Vårt försvar skall även framgent vara fredsbevarande och ge stöd at vår alliansfria utrikespolitik som syftar till neutralitet i krig. Den allmänna värnpliktens princip bibehålles. Hela landet skall kunna försvaras; särskild uppmärksamhet ägnas de strategiskt viktiga områdena i norra och södra Sverige samt Gotland. Vårt försvar skall möjliggöra segt och uthålligt motstånd om vi angrips. Värt försvar inriktas pa att ett eventuellt krig mot vårt land förs utan insats av kärnvapen; planeringen skall dock vara sådan att en begränsad insats av kärnvapen inte allvarligt minskar möjligheterna till fortsatt försvar. Försvaret skall ha sådan struktur att det inte kan tolkas som ett hot mot någon annan stat. Försvaret skall vara sa organiserat och sammansatt att delar därav med kort varsel kan medverka i FN:s fredsbevarande aktioner. Försvarsutredningen anförde bl. a. att försvaret inte helt hade den struktur som mot23

svarade ovan angivna riktlinjer för försvarsuppbyggnaden. Fortsatta specialstudier var nödvändiga bl. a. beträffande luftförsvaret och skäl kunde finnas för en förnyad genomgång av värnpliktssystemet. Utredningen anförde vidare att vid den fortsatta planeringen större vikt än hittills måste läggas vid studier av den politiska och militärpolitiska utvecklingen och de konflikt- och aggressionsfall som denna kan leda fram till. För en bedömning av nödvändiga försvarsutgifter under den närmaste fyraårsperioden beräknade utredningen dels utgifter för att i princip fullfölja redan gjorda åtaganden och andra bindningar, dels utgifter för de kompletteringar som var nödvändiga för att nå tillfredsställande balans i organisationen och skapa handlingsfrihet i det långsiktiga perspektivet. Den av utredningen föreslagna totala utgiftsramen för det militära försvaret under budgetåren 1968/72 uppgick till 19 512 milj. kr. i prisläget maj 1967. Försvarsutredningen anförde att med den föreslagna utgiftsramen värnkraften kan upprätthållas i det kortsiktiga perspektivet och tillfredsställande handlingsfrihet skapas i det mer långsiktiga, norrlandsbrigader, infanteribrigader och pansarbrigader kan vara kvar i krigsorganisationen i huvudsak i samma antal som enligt tidigare planer och med i vissa avseenden höjd kvalitet, Viggenprojektet kan genomföras beträffande attack- och spaningsversionerna och handlingsfrihet skapas i luftförsvarsfrågan, begränsningarna i organisationen under fyraårsperioden kan inskränkas till tre flygflottiljer såvida inte rationaliseringar med bibehållen värnkraft gör ytterligare förbandsinskränkningar motiverade. Departementschefen anslöt sig till vad utredningen föreslagit beträffande den fortsatta utvecklingen av det militära försvaret.

2.3.5 Förslag rörande civilförsvaret åren 1968-1972 Försvarsutredningen fann behov föreligga av en säkrare grund för den fortsatta planeringen och avvägningen mellan olika verksamheter inom civilförsvaret. Sverige kunde bli utsatt för radioaktivt nedfall från kärnladdningsexplosioner utanför vårt land eller för drivande moln med biologiska eller kemiska stridsmedel. För att begränsa verkningarna härav erfordrades en organisation för indikering och alarmering samt ett utbyggt kollektivt och individuellt skydd. Godtagbar skyddsnivå måste kunna åstadkommas snabbt. Detta gällde bl. a. iordningställande av skyddsrum och radiakskydd. Även frågan om skyddsmasker för befolkningen måste bedömas från denna utgångspunkt. En angripares primära syfte med storanfall torde vara att nedkämpa vari militära försvar för att vårt territorium eller delar därav skall kunna utnyttjas. Man måste härvid räkna med angrepp även mot sådana civila mål som angriparen bedömer vara av betydelse för vår militära motståndsförmåga. Storanfallet skulle därigenom i väsentlig utsträckning även drabba civilbefolkningen och materiella resurser av betydelse för det civila samhällets funktioner. En begränsad insats av kärnladdningar samt av biologiska och kemiska stridsmedel borde enligt utredningen inte på ett avgörande sätt minska våra möjligheter till fortsatt försvar. För civilförsvaret kunde detta leda till en något förändrad avvägning mellan utrymning och skydd. Även taktik och organisation av civilförsvaret kunde behöva anpassas härtill. Skyddsrumsbyggande ansågs med hänsyn till storanfall särskilt angeläget i sådana orter eller inom sädana områden, där militär bekämpning föreföll sannolik. Omfattningen av utrymningsplanläggningen måste anpassas efter skyddsrumsbeståndet. Dessutom måste liksom hittills utrymning planeras av sådana områden, som betraktas som sannolika invasionsområden. Resurser för skadeavhjälpanSOU 1972:4

de insatser borde grupperas i anslutning till sädana civila mål som kan antas bli särskilt utsatta vid storanfall. Hot om terroranfall med kärnvapen kunde enligt utredningen i vissa situationer vara tänkbart som medel för en angripare att snabbt få tillgång till svenska resurser eller delar av svenskt territorium. Statsledningens handlingsfrihet i en sådan situation var givetvis starkt beroende av vår förmåga att reagera på ett ändamålsenligt sätt. För att vi skall kunna motstå hotet måste främst utrymningar genomföras så att konsekvenserna, om hotet går i verkställighet, starkt begränsas. Utrymningar av hotade områden måste därvid kunna genomföras mycket snabbt om tilltron inom landet till åtgärderna och därmed vår motståndskraft skall vidmakthållas. God tillgång till i fred iordningställda skyddsrum kunde minska omfattningen av utrymningarna och därmed göra den lättare att genomföra. En lättrörlig undsättningsorganisation skapade förutsättningar för omfattande hjälpinsatser om hotet skulle gå i verkställighet. Terrorhotet som betvingelsemetod kunde motverkas med skyddsrumsbyggande, planläggning för snabb utrymning av städer samt en lättrörlig undsättningsorganisation. Sådana förberedelser var naturligtvis av värde även i det fall att terrorhotet skulle utlösas. Även om våra civilförsvarsåtgärder aldrig kunde utformas för att möta en omfattande terrorinsats borde dock en sådan planläggning ske att alla resurser kunde utnyttjas för att i så stor utsträckning som möjligt rädda mönniskoliv och främja vårt folks överlevnad. Enligt försvarsutredningens uppfattning borde civilförsvaret för det första ha till uppgift att genom sin förmåga att skydda och rädda liv samt avhjälpa skador stärka tilltron till vår föresats och våra möjligheter att göra väpnat motstånd mot angrepp eller m. a. o. att göra det militära försvaret trovärdigt. Härigenom medverkade civilförsvaret vid fullgörandet av totalförsvarets fredsbevarande uppgift. Civilförsvaret borde för det andra ha till uppgift att under krig bereda SOU 1972:4

civilbefolkningen sådant skydd att den kan motstå påfrestningarna. Därigenom gavs stöd indirekt även åt krigsmaktens verksamhet. De skador på civilbefolkningen som kunde uppkomma vid fientliga anfall borde genom civilförsvarsåtgärder kunna förebyggas och avhjälpas i sådan utsträckning att inte motståndsviljan hos civilbefolkningen sviktar. Civilförsvaret borde för det tredje ha till uppgift att söka bevara vårt folks möjligheter att överleva ett krig. Dessa olika uppgifter kunde inte särskiljas. De sammanföll med varandra och förutsatte i stort sett samma slags resurser. Civilförsvaret borde för att kunna lösa sin uppgift vara i stånd att skydda och rädda människoliv samt skydda anläggningar, byggnader och annan egendom mot följderna av fientliga anfall med konventionella vapen. Organisationen måste kunna verka även vid en begränsad insats av kärnladdningar eller biologiska och kemiska stridsmedel. Detta kunde lösas genom en lämpligt avvägd kombination av skydd, utrymning och undsättning. Civilförsvarets pä denna grund uppbyggda resurser borde även utnyttjas för att ingripa mot brand eller annan skada. Civilförsvaret borde i övrigt bistå andra totalförsvarsmyndigheter och samhällsorgan. Civilförsvaret borde vara berett att i samarbete med andra myndigheter ta emot och inkvartera flyktingar. Försvarsutredningen framhöll att inom civilförsvarets skadeförebyggande verksamhet utrymning och skydd i viss mån kunde ersätta varandra. Brist pä skyddsrum kunde av denna anledning medföra krav på en långt gående utrymning. God tillgång till skyddsrum ökade däremot statsmakternas handlingsfrihet i krissituationer då en utrymning kunde aktualiseras. Utredningen framhöll vidare att tillgäng till skyddsrum gav befolkningen skydd i flera situationer, t. ex. vid radioaktivt nedfall eller vid lokala stridshandlingar. Utredningen ansåg därför att man även för den framtid som kunde överblickas borde räkna med skyddsrum som ett väsentligt inslag i vårt civilförsvar. Bedömningarna i 25

detta hänseende måste ske på mycket läng sikt. De befintliga skyddsrumstillgångarna var t. ex. en produkt av en konsekvent skyddsrumsbyggnadspolitik alltsedan andra världskriget. Samtidigt framhöll emellertid utredningen att det var nödvändigt att tid efter annan anpassa skyddsrumsbyggandet till sådan förändring inom säkerhetspolitik, militärteknik, husbyggnadsteknik etc. som kan bedömas vara av bestående art. Den av civilförsvarsstyrelsen föreslagna övergängen frän befolkningsskyddsrum till normalskyddsrum i vissa städers innerområden var enligt försvarsutredningens mening en förändring av sådant slag. Försvarsutredningen tog ingen ställning till hur skyddet i dessa städers innerområden borde utformas men ansåg starka skäl tala för att ett sådant skydd i någon form utbyggdes. Försvarsutredningen anförde att tillgäng till skyddsmasker för hela befolkningen i vissa lägen - även sådana där vi inte är indragna i en konflikt - kunde vara utomordentligt betydelsefull. Dock hade utredningen, bl. a. med ledning av uppgifter om utländska civilförsvarsåtgärder, kommit till den uppfattningen att riskerna för en sådan insats av biologiska och kemiska stridsmedel att stora delar av befolkningen drabbades var ganska små. Utredningen ansåg emellertid att man måste beakta den omständigheten att utvecklingen kan komma att göra det angeläget att hela befolkningen förses med skyddsmasker. Det var därför önskvärt att skapa erforderlig handlingsberedskap för att inom rimlig tid kunna anskaffa skyddsmasker ät hela befolkningen om de säkerhetspolitiska förhållandena skulle motivera detta. Därjämte förelåg behov av att förnya befintliga skyddsmasktillgangar i syfte att inte försämra den beredskap som redan finns. Utredningen ansåg därför att åtgärder i begränsad skala borde vidtas för att vidmakthålla och förbättra vår beredskap på detta område. Dessa åtgärder borde förutom beredskapsproduktion bl. a. innefatta även utveckling av prototyper för skyddsmask för barn mellan 3-10 år och skydd för småbarn. 26

Enligt försvarsutredningen hade inget annat land i världen i detalj planlagt så förhållandevis stora utrymningar som Sverige. Gällande planläggning omfattade ca 3.5 miljoner människor eller närmare 45 % av befolkningen. Ett beslut om utrymning kunde differentieras i flera avseenden. Det kunde omfatta t. ex. att flytta bort vissa kategorier frän ett inneromrade, att beredskapsutrymma detta område eller, i ett ytterlighetsfall, att samtidigt genomföra all planlagd utrymning. Utredningen anförde att det nuvarande mycket omfattande maximiprogrammet för utrymningar i huvudsak borde bibehållas. Samtidigt framhöll utredningen att man i ett aktuellt krisläge i mänga fall syntes med fördel kunna välja mindre omfattande och kanske t. o. m. frivillig utrymning, som styrdes främst genom upplysning om lägets krav och önskvärda motåtgärder. Utrymningsplanläggningens sammanlagda omfattning borde enligt försvarsutredningen bestämmas mot bakgrund av civilförsvarets möjligheter i övrigt att uppnä tillfredsställande verkan i olika aggressionsfall. Utrymningen borde anpassas efter skyddsoch undsättningsmöjligheterna såväl inom det för utrymning aktuella området som inom de tänkta inkvarteringsomrädena. Försvarsutredningen förordade att hittillsvarande utrymningsplanläggning i huvudsak bibehölls. Civilförsvarets tredje komponent utgörs av undsättningsverksamhet och organisation härför. Organisationens lokala och i princip ortsbundna enheter med vissa regionala styrkor som förstärkning och med verkskyddet som komplettering skall ta hand om främst utrymnings-, räddnings-, brandbekämpnings-, sjukvärds- och skyddsuppgifterna. Personal- och utrustningsramen hade som en av statsmakterna klart uttalad förutsättning att man hann genomföra beredskapsutrymning före ett angrepp. Civilförsvarsstyrelsen hade föreslagit att utbyggnaden av undsättningsorganisationen fullföljdes på grundval av 1959 års riksdagsbeslut. Styrelsens förslag innebar att medel för att avsluta organisationens uppbyggnad beviljades SOU 1972:4

t . o . m . budgetåret 1970/71. Beträffande undsättningsorganisationen fann försvarsutredningen inte anledning att räkna med annat än att den planerade uppbyggnaden fortsattes och i väsentliga delar också avslutades under de närmaste åren. Försvarsutredningen fann det angeläget att sådana resurser ställdes till civilförsvarets förfogande att dess organisatoriska uppbyggnad kunde vara i huvudsak genomförd i början av 1970-talet. I fråga om skyddsrumsbyggandet räknade utredningen med att, i avvaktan på resultatet av pågående utredningar pä detta område, medel för statsbidrag till påbörjande av nya befolkningsskyddsrum t. v. inte anvisades. Utredningen ansåg det angeläget att anslagsutvecklingen under den avslutande delen av uppbyggnadsperioden utformades så att möjlighet erhölls till smidig övergång till den därpå följande perioden, vilken enligt utredningen mera skulle komma att kännetecknas av ett vidmakthållande och en fortlöpande anpassning av verksamheten och organisationen. Totalkostnaderna borde också anpassas till en med hänsyn till de resurser som tilldelades totalförsvaret i övrigt skälig nivå. Försvarsutredningen föreslog att anslagsramen för civilförsvaret bestämdes till 453,3 milj. kr. (i prisläge maj 1967) för de närmaste fyra budgetåren. Enligt försvarsutredningen kunde civilförsvarets planerade organisatoriska uppbyggnad i stort anses avslutad med sista budgetåret i föreliggande förslag om anslagsram. Departementschefen anslöt sig i allt väsentligt till vad försvarsutredningen föreslagit beträffande civilförsvarets fortsatta utveckling. 2.3.6 Riktlinjer för planeringen för tiden efter är 1972 Erfarenheterna hade enligt utredningen bestyrkt fördelarna med en planering inom en för flera ar fastställd utgiftsram för försvaret men även de svårigheter som kunde uppkomma da planeringen sträcktes längre fram i tiden än vad den beslutade utgiftsSOU 1972:4

ramen omspände och om denna planering inte var anpassningsbar varken till behovet av strukturförändring eller till de ekonomiska ramar som riksdagen fastställde vid ett efterföljande försvarsbeslut. Den langsiktiga försvarsplaneringen hade enligt försvarsutredningen visat sig vara alltför stel och hade medfört hårda tekniska, strukturella och ekonomiska bindningar som försvårat anpassningen mot en ändrad struktur inom nya ekonomiska ramar. Därtill hade planeringen inte tagit tillräcklig hänsyn till de ökade kostnader som erfarenhetsmässigt visade sig uppstå vid utveckling av komplicerade vapensystem. En fortsatt långsiktig och kontinuerlig planering av det militära försvaret bedömdes emellertid av utredningen nödvändig. Karaktären i såväl det militära utbildningssystemet som i en stor del av materielanskaffningen förutsatte riktlinjer för det långsiktiga handlandet. Samtidigt var det enligt utredningen angeläget att undvika alltför starka bindningar för att fä handlingsfrihet för val mellan ä ena sidan ett vidmakthållande av existerande struktur och omfattning av försvaret i det kortsiktiga perspektivet och å andra sidan resurser för framtida utformning av försvaret. Handlingsfrihet i det långsiktiga perspektivet krävdes på grund av osäkerheten i politisk, strategisk, teknisk och ekonomisk utveckling. Inför ett beslut om försvarsutgifternas storlek och fördelning under en bestämd period skulle handlingsfriheten dock alltid vara begränsad genom tidigare gjorda åtaganden. Försvarsutredningen ansåg att åtgärder måste vidtas för att öka denna handlingsfrihet. Planeringen fick enligt utredningen inte innebära en fixering av framtida objekt och organisation utan skulle utgöra utgångsvärden för anpassning till inträffade eller väntade förändringar. Det var därför nödvändigt att beakta, att det fleråriga försvarsbeslutet hade karaktären av riktlinjer för försvarets utveckling och ett fastställande av en flerårig anslagsram men att det givetvis inte formellt band statsmakternas och myndigheternas handlingsfrihet. Vid den kontinuerliga plane27

ringen skulle i samband med förslag till strukturförändringar eller långsiktiga materielanskaffningar alternativa lösningar med skilda långsiktiga ekonomiska konsekvenser presenteras. De alternativa lösningarna borde även ange kostnaderna för handlingsfriheten. Handlingsfriheten kunde innebära dels att beslut uppskjuts, vilket kunde leda till merkostnader, dels köp av forskning och utveckling inom alternativa områden, dels köp av resurser för att fa potential för framtida snabbare försvarseffektökning. Värdet av en ökad handlingsfrihet måste bl. a. vägas mot kostnaderna för att hälla alternativ öppna, minskat utrymme för beställning av större serier, som skulle bidra till lägre styckekostnad etc. Handlingsfriheten måste således i de flesta fall betalas och priset måste då vägas mot de fördelar som handlingsfrihet gav. Försvarsutredningen föreslog att planeringen borde ske på grundval av de långsiktiga ekonomiska förutsättningar som gavs av en horisontell planeringsnivå som utgick från utgiftsramen för försvarsbeslutets sista budgetår. Alternativa förändringar skulle beräknas från denna nivå. Vid den årliga rullningen av planeringen borde planeringens nivå och inriktning prövas. Lika litet som tidigare angivna planeringsnivåer hade inneburit något ställningstagande till den framtida utgiftsnivån innebar den här föreslagna horisontella grundplaneringsnivån någon fastlåsning som förutsatte försvarets struktur och omfattning för framtiden, eftersom ett efterföljande försvarsbesluts innebörd inte kunde förutsättas. Dessutom fick statsmakterna fortlöpande, även under ett gällande flerårigt försvarsbeslut, ta ställning till större frågor som påverkar det långsiktiga perspektivet. De nämnda åtgärderna torde enligt försvarsutredningen ge förutsättningar för en mer realistisk och smidig planering än vad som hittills varit fallet. Departementschefen anslöt sig i allt väsentligt till vad försvarsutredningen anfört.

2.4 Vissa beslut rörande övrigt

totalförsvar

Utvecklingen av de många totalförsvarsfunktioner som faller utanför det militära försvaret och civilförsvaret - här sammanfattande benämnda övrigt totalförsvar — har hittills i princip grundats på beslut som statsmakterna vid skilda tidpunkter fattat för varje funktion för sig. I de tidigare försvarsbesluten om militärt försvar och civilförsvar, liksom i allmänhet i förarbetena till dessa beslut, har övrigt totalförsvar behandlats kortfattat, ehuru med framhållande av dess väsentliga roll inom totalförsvaret. 1965 års försvarsutredning tog emellertid initiativ till utarbetande av studien "Vissa avvägningsfrågor inom totalförsvaret" (stencil Fö 1967:15), vilken behandlade målsättnings-, planläggnings- och organisationsfrågor även rörande övrigt totalförsvar. Beslut av statsmakterna om beredskapsåtgärder inom övrigt totalförsvar har fattats i olika former, t. ex. genom att anta lagar som ger riktlinjer för viss beredskapsverksamhet och reglerar ansvarsförhållandena eller genom att besluta om resursinsatserna för verksamheten i fråga. I sistnämnda fall har besluten ibland varit av långsiktig karaktär, särskilt i fråga om kostnadskrävande åtgärder med lång genomförandetid, men ibland fattats budgetår för budgetår i samband med budgetbehandlingen. Övrigt totalförsvar har successivt kommit att omfatta ett stort antal till sin karaktär skilda verksamhetsområden, för vilka ansvaret är fördelat på många myndigheter. För att samordna verksamheten har bl. a. vidtagits vissa organisatoriska åtgärder för ändamålet, nämligen att inrätta en samordningsavdelning i försvarsdepartementet, ett försvarsråd och en totalförsvarets chefsnämnd (jfr. prop. 1962:108). Några politiska manifestationer i form av målsättningar finns inte för de olika funktionerna inom övrigt totalförsvar. Den år 1963 (jfr. prop. 108) godtagna målsättningen för totalförsvaret behandlar emellertid bl. a. funktioner som här hänförts till övrigt totalSOU 1972:4

försvar. I denna målsättning nämns i allmänna ordalag särskilt funktionerna ekonomiskt försvar, psykologiskt försvar, sjukvård, socialvård, kommunikationer och polisväsende liksom också "annan samhällelig verksamhet". 1 det följande redovisas några ur totalförsvarssynpunkt betydelsefulla beslut av statsmakterna om planeringen inom några sektorer av övrigt totalförsvar. 2.4.1 Försörjningen med förnödenheter och tjänster Försörjningen med förnödenheter och tjänster i krig och vid avspärrning förutsätter fredstida beredskapsåtgärder inom en rad olika funktioner. Några av de viktigaste är livsmedelsförsörjningen, industriproduktionen inklusive råvaruförsörjningen härför, energiförsörjningen - främst med drivmedel och flytande bränslen - samt transportverksamheten. Ansvaret för dessa beredskapsåtgärder åvilar i första hand berörda statliga myndigheter. Statsmakterna har emellertid i särskilda författningar ålagt även enskilda näringsidkare och kommuner visst ansvar för sådana åtgärder bl. a. på försörjningsområdet. Bland dessa märks 1948 års lag om skyldighet för näringsidkare m. fl. att biträda vid planläggningen av rikets ekonomiska försvarsberedskap, 1957 års förordning om oljelagring m. m. och 1964 års lag om kommunal beredskap. Sistnämnda lag är av betydelse inte bara för försörjningssektorn utan också för en rad andra sektorer. 1947 års riksdag (jfr prop. 75) drog upp riktlinjer för jordbrukspolitiken, i vilken bl. a. angavs att beredskapssynpunkter skulle öva inflytande på styrningen av jordbrukets produktionsnivå. Fram till år 1967 skedde genom beslut i samband med den årliga budgetbehandlingen - en successiv uppbyggnad av för livsmedelsförsörjningen särskilt vid avspärrning betydelsefulla beredskapsiager av livsmedel och produktionsmedel. I 1967 års riksdagsbeslut om jordbrukspolitiken (jfr prop. 95) behandlades också SOU 1972:4

principerna för beredskapen pä jordbruksområdet. Härvid angavs bl. a. att en god livsmedelsberedskap är en oundgänglig del av vårt totala försvar och en förutsättning för vår traditionella neutralitetspolitik samt att av grundläggande betydelse för denna beredskap är att det i fredstid finns produktionsresurser och lager av livsmedel, som vid en avspärrning tryggar folkförsörjningen. Statsmakterna antog inte någon tidsmässig norm för uthålligheten på detta område. Till grund för propositionen låg bl. a. 1960 års jordbruksutrednings förslag till allmänna riktlinjer för jordbrukspolitiken, vilka innebar att denna under den tid som kunde överblickas borde inriktas på att främja en fortsatt, snabb rationalisering samtidigt som en viss samhällsekonomiskt motiverad minskning av produktionens omfattning borde ske. Jordbruksproduktionen i fredstid bedömdes av beredskapsskäl böra hållas vid en nivå som med dåvarande beredskapslagring av livsmedel svarade mot 85 % och med en något ökad lagring mot 80 % av full självförsörjning mätt i kalorier. Utredningen föreslog vidare att planläggningen skulle ske med utgångspunkt från en treårig, fullständig avspärrning. Den efter 1967 års beslut fortsatta uppbyggnaden av beredskapslagren har som tidigare styrts genom årliga beslut om medelstilldelning. Beredskapslagringen finansieras sedan den 1 juli 1970 över en fond, benämnd Fonden för beredskapslagring, statens jordbruksnämnds delfond. För att bl. a. skapa bättre underlag för en långsiktig inriktning av livsmedelsberedskapen har Kungl. Maj:t den 20 mars 1970 uppdragit ät lantbruksekonomiska samarbetsnämnden att göra en översyn av metodiken m. m. för beräkning av produktions- och konsumtionsutvecklingen samt försörjningsbalansen på livsmedelsområdet. Målet för försörjningen av industriproduktionen med råvaror under en avspärrning angavs i en av 1952 års riksdag bifallen proposition om ökad medelstilldelning för att genomföra en framlagd lagringsplan vara att de i planen upptagna lagren skulle till20

sammans med näringslivets lager och beräknad inhemsk produktion motsvara omkring två års nedskuren förbrukning under fullständig avspärrning. Beredskapslagringen av ifrågavarande varor sker sedan dess inom ramen för denna målsättning med ledning av lagringsplaner, som Kungl. Maj:t har godkänt åren 1952, 1957, 1961, 1963 och 1970. Redan i den nämnda propositionen angavs att lagringsmålet inte skulle kunna nås på vissa områden. Den nedgång i näringslivets lager som skett sedan mitten av 1950-talet har dessutom gjort att avståndet mellan lagringsmål och faktisk beredskap efter hand ytterligare ökat. 1 ett år 1962 avgivet förslag till lagringsplan anförde överstyrelsen för ekonomiskt försvar att målet för lagringen tills vidare borde sänkas till sådan nivå att överensstämmelse inom rimlig tid skulle kunna uppnäs mellan lagringsmål och faktisk lagringsberedskap. Genom beslut den 5 april 1963 godkände Kungl. Maj:t den föreslagna lagringsplanen och en i denna redovisad reviderad målsättning för överstyrelsens beredskapslagring. Enligt dessa alltjämt gällande grunder skall de statliga beredskapslagren inom de försörjningsområden, där överstyrelsen svarar för såväl planläggning som beredskapslagring, ha en sådan omfattning att de tillsammans med näringslivets lager och beräknad inhemsk produktion - inklusive möjlig ersättningsproduktion -- kan tillgodose dels en nedskuren förbrukning av varor som erfordras för folkförsörjningens nödvändiga behov i ett avspärrningsläge av i lagringsplanen angiven längd, dels krigsmaktens och andra totalförsvarsmyndigheters behov av råvaror av allmän natur för planlagd krigsproduktion, dels vissa behov av färdigvaror, avsedda för civilbefolkningens försörjning vid en utrymning. Beredskapslagringen finansierades tidigare med en rörlig kredit hos riksgäldskontoret, som riksdagen ställt till Kungl. Maj:ts disposition. Den rörliga krediten ersattes den 1 juli 1970 av medel anvisade över en fond, be30

nämnd Fonden för beredskapslagring, överstyrelsens för ekonomiskt försvar delfond. Kungl. Maj:t har styrt beredskapslagringens uppbyggnad genom att dels fastställa lagringens mål och innehåll, dels bestämma i vilken utsträckning och för vilka ändamål tillgängliga medel fatt utnyttjas. Sedan beroendet av drivmedel och flytande bränslen under efterkrigstiden successivt blivit allt större beslöts år 1957 (jfr prop. 144) att en väsentlig utbyggnad skulle ske av den beredskapslagring av dessa produkter som ägt rum sedan 1930-talet. Härvid antogs ett flerårigt utbyggnadsprogram gällande perioden 1958-1962. Verksamheten byggde i stor utsträckning på att oljehandeln och vissa storkonsumenter i förordning ålades att lagra bestämda kvantiteter av dessa varor. Lagringen avsägs - och avses alltjämt - att täcka behovet under dels en avspärrningsperiod, dels ett krigsskede. För den sistnämnda delen av lagringen ställdes särskilda krav i fråga om skyddet av lagren. Finansieringen skulle ske dels med statsbidrag, dels via priset på varorna. Sedermera har antagits två nya oljelagringsprogram, det ena avseende perioden 1963-1969 (jfr prop. 1962:194), det andra avseende perioden 1970-1976 (jfr prop. 1969:136). 1 förhällande till tidigare program höjdes härvid lagringsmälet och anpassades varusammansättningen till den ändrade förbrukningen. 1 det senaste programmet infördes också s. k. lokaliserad lagring med innebörd att tillsynsmyndigheten anger lagringsplatser för viss del av krigsreserven av eldningsoljor i syfte att åstadkomma en från skyddssynpunkt önskvärd spridning av dessa • oljor. Det har förutsatts att utöver ovan nämnda lagring en beredskapslagring sker genom statliga myndigheters försorg. Sålunda lagrar statliga förbrukare drivmedel och flytande bränslen efter de riktlinjer som gäller för enskildas lagring. Några beslut av långsiktig karaktär om inriktning och dimensionering av olika funktioner inom tramportverksamheten vid krig och krigsfara har statsmakterna inte fattat. SOU 1972:4

Däremot har statsmakterna genom att ange i fredstid erforderlig planläggning. Vidare riktlinjer för den statliga trafikpolitiken föreskrivs tjänsteplikt för medicinalpersonal. m. m. (jfr prop. 1963:191) påverkat utformKroppssjukvården i krig avses i allt väsentningen och omfattningen av den transport- ligt skola bedrivas på de s. k. beredskapssjukapparat som även i krig eller vid krigsfara skall husen. Omfattningen av beredskapssjukhuslösa transportuppgifterna. I samband därmed organisationen fastställdes, efter den allmänhar något berörts frågan om hur beredskapsåt- na översynen i början av 1950-talet, av Kungl. gärderna bör behandlas i ekonomiskt avseen- Maj:t i juni 1954. Organisationens omfattde. ning har sedermera ändrats, senast genom Beredskapsåtgärdernas faktiska inriktning beslut i december 1969. och omfattning har i stället blivit prövade av I juni 1959 föreskrev Kungl. Maj:t att statsmakterna vid den årliga budgetbehand- förberedelser skulle vidtas i fred för upprätlingen, ofta i samband med att motsvarande tande av s. k. sjukhärbärgen i anslutning till fredsinriktade verksamhet behandlats. Vad vissa beredskapssjukhus. Ansvaret för den särskilt gäller de statliga affärsverken tog erforderliga planläggningen ålades länsstyrel1950 års riksdag (jfr prop. 1, bil. 26, p. 2) serna som därvid skulle samarbeta med huvudprincipiell ställning till hur finansieringen av männen för sjukhusvärden. Antalet sjukhärberedskapsutgifterna skall ske innebärande bärgen och vårdplatser i dessa har fastställts att affärsverken inte borde belastas med av Kungl. Maj:t i samband med medelstilldelutgifter eller pålagor i större utsträckning än ning för materielanskaffning. som betingas av före tagsmässiga skäl och av Genom beslut av 1963 års riksdag infördes föreskrifter som gäller för enskilda företag. i krigssjukvårdslagen bestämmelser om utDetta har inneburit att investeringar för be- bildningsplikt i fred för läkare, som avses redskapsändamål finansierats av särskilt anvi- tjänstgöra inom den civila krigssjukvården sade medel medan övriga beredskapsutgifter (jfr prop. 106). bestritts av driftmedel, dvs. med inkomster av affärsverksamheten. 2.4.3 Polisverksamheten 1 detta sammanhang må nämnas televerkets beredskap. Denna är av avgörande be- Grunden för polisverksamheten vid krig och tydelse för ledningsorganisationens möjlig- krigsfara är sedan gammalt de rättsliga regler heter att verka särskilt i ett krig. Statsmak- som är givna för verksamheten i fred. Genom tenia har vid den ärliga budgetbehandlingen en särskild -- alltjämt gällande — lag om tagit ställning till omfattningen av telever- polisens ställning under krig gavs emellertid kets investeringar för beredskapsändamäl. år 1943 ytterligare föreskrifter för krigsfallet av huvudsakligt innehåll att polisman är skyldig att under krig deltaga i rikets försvar i 2.4.2 Hälso- och sjukvärden den omfattning Kungl. Maj:t föreskriver. Planeringen av krigssjukvården grundades Genom beslut av Kungl. Maj.t åren 1944 fram till år 1953 på en lagstiftning, som och 1948 ålades chefen för armén att ställa huvudsakligen var begränsad till sjukhusverk- utrustning till förfogande för polisens deltasamheten. 1953 års riksdag antog en ny gande i rikets försvar. krigssjukvårdslag (jfr. prop. 222), som i prinRiktlinjer för den i såväl fred som krig cip täcker hela det civila hälso- och sjuk- gällande organisationen samt för ansvarsförvårdsområdet utom den verksamhet som an- hållandena i vad gäller beredskapsplanekommer pa civilförsvaret. I lagen stadgas att ringen har givits av 1962 och 1964 års fredshuvudman för den allmänt civila hälso- riksdagar (jfr prop. 148 resp. 100). och sjukvården skall ha ansvaret för verksamStällning till resursinsatserna för beredhetens omställning till och bedrivande under skapsändamäl har tagits vid den årliga budberedskaps- och krigsförhällanden liksom för getbehandlingen. SOU 1972:4

2.4.4 Det psykologiska försvaret Genom beslut vid 1954 års riksdag (jfr prop. 162) fastställdes riktlinjer för det psykologiska försvarets verksamhet och organisation. Vid beslutet underströks betydelsen under krig av en snabb, fyllig och sanningsenlig nyhetstjänst och vikten av en så fri offentlig debatt som möjligt. Tanken på censur under krig avvisades. Den erforderliga återhållsamhet med uppgifter, som kunde vara till nytta för en angripare, ansågs kunna åstadkommas i fritt samarbete mellan myndigheter och nyhetsmedier. Den upplysningsverksamhet riktad till allmänheten som blev nödvändig och önskvärd under krig ansågs i största möjliga utsträckning böra bedrivas av de organ som under fred bedriver motsvarande verksamhet. Behov ansågs dock föreligga av ett samordnande organ som i viss utsträckning skulle kunna bedriva egen verksamhet. Betydelsen av folkrörelsernas medverkan underströks. Riktlinjer gavs vidare för radions, filmens och teaterns verksamhet och för bokförsörjningen. För att under krig leda och samordna alla verksamhetsgrenar inom ramen för det psykologiska försvaret skulle en statens upplysningscentral inrättas. Upplysningscentralen skulle lyda direkt under Kungl. Maj:t. För erforderliga förberedelser av verksamheten under krig inrättades ett fredsorgan, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar.

3 Det nya planeringssystemet

Riksdagen beslöt år 1970 (jfr prop. 97) att ett nytt planeringssystem för det militära försvaret och civilförsvaret skulle införas fr. o. m. den 1 juli 1972. Systemet tillämpas försöksvis redan nu. Det nya systemet är i första hand avsett att ligga till grund för planeringen inom Kungl. Maj :ts kansli och hos de centrala myndigheterna. Systemet har utformats för att förbättra överblick och långsiktig inriktning, underlätta bedömning av resursbehoven samt skapa möjlighet att nå hög försvarseffekt med tilldelade resurser. Genom att kartlägga olika alternativa lösningar eftersträvas att handlingsfrihet upprätthålls och att beslut fattas vid rätt tidpunkt. 3.1 Bakgrund Planering för såväl hela verksamhetsområden som för enskilda myndigheter får allt större betydelse och omfattning. Allt fler beslut medför verkningar på lång sikt. Inom försvarets område ställs de som skall planera inför svårare problem nu än tidigare. Osäkerheten är stor om framtida politiska och operativa miljöer liksom om andra faktorer som på längre sikt som kan komma att väsentligt inverka på utformningen av säkerhetspolitik och försvarsresurser. Den militärtekniska utvecklingen sker också snabbt samtidigt som framtagning av modern krigsmateriel kräver både längre tid och väsentligt större ekonoSOU 1972:4

miska resurser än tidigare. Dessa förhållanden kräver ett planeringssystem med överskådlighet och styrmöjligheter. Nämnda faktorer har tillmätts stor betydelse vid utformningen av det nya planeringssystemet för försvaret. Viktigt har också varit önskemålet om ökad effektivitet. Det som därvid eftersträvas är att visst resultat skall kunna uppnås med minsta möjliga resurser eller att bästa möjliga resultat nås med givna resurser. Ett viktigt syfte med planeringssystemet har varit och är att riksdagens arbete med hjälp av systemet skall kunna mer än tidigare inriktas på de stora, väsentliga försvarspolitiska problemen och resursavvägningarna. Planeringssystemet skall ge riksdagen ett bredare underlag för dessa bedömningar. Riksdagens beslut ifråga om försvarspolitikens inriktning, bl. a. genom konkretiseringar av de situationer i vilka försvaret skall verka, skall vara vägledande för planeringen. Systemet skall också ge Kungl. Maj:t möjligheter att på försvarets område bedriva sitt arbete på det sätt som avsågs vid 1965 års departementsreform. 3.2 Säkerhetspolitik och försvarsplanering Statsmakterna skall genom att meddela riktlinjer och anvisningar för försvarets planering tillse att försvaret utvecklas i överensstämmelse med intentionerna i vår säkerhetspolitik. De 33

säkerhetspolitiska förutsättningarna måste preciseras så att det blir möjligt att ange mål för försvarets utveckling på kort och lång sikt. Målen bör i största möjliga utsträckning härledas ur beskrivningar av de miljöer i vilka vårt försvar skall kunna verka. De överordnade målen bör vidare anges så, att de kan uppspaltas i delmål för planeringen av olika funktioner och på skilda nivåer. Planeringssystemet ger möjlighet att successivt inrikta försvarets utveckling mot de långsiktiga målen. Vid planeringen skall alternativa sammansättningar av det framtida försvaret inventeras. Vidare skall anges de alternativ som bedöms vara av intresse att studera och precisera ytterligare eller utveckla för senare beslut. Långsiktsplaneringen skall ske mot en tidpunkt som är å ena sidan tillräckligt avlägsen för att viktiga förändringar i försvarets sammansättning kan aktualiseras och å andra sidan tillräckligt nära i tiden för att de framtida alternativen skall kunna sägas vara realistiska. Långsiktsplaneringen skall systematisera underlaget för de långsiktiga besluten och visa på alternativa handlingslinjer i syfte att skapa handlingsberedskap i nuet och handlingsfrihet i framtiden. Studier, forskning och teknisk utveckling samt resultat- och kostnadsuppföljning av pågående verksamhet är viktiga informationskällor vid planeringen. Delar av denna verksamhet ger underlag för inriktningen mot de långsiktiga målen och mot de framtida försvarssammansättningarna. Andra delar av verksamheten skapar underlag för att efter hand begränsa antalet alternativ och att precisera dessa. Långsiktiga bedömningar av politisk, operativ, militärteknisk och ekonomisk utveckling är förenade med avsevärd osäkerhet. Osäkerheten måste mötas genom att försvaret utformas flexibelt. Grundtanken skall härvid vara att skapa en försvarssammansättning som ger balanserad försvarseffekt i ett antal olika angreppsfall. Av väsentlig betydelse är att handlingsfrihet skapas. Handlingsfriheten nås genom aktiva insatser. Att skapa eller upprätthålla 34

handlingsfrihet drar emellertid kostnader. Möjligheten att t. ex. utveckla alternativa vapensystem är därför begränsad. Stor vikt måste dock läggas vid det studie- och utredningsarbete som föregår beslut om utveckling. Handlingsfrihet innefattar även att i perspektivet kunna nå olika organisationer och tillämpa skilda operativa principer för försvarets förande. 3.3 Planeringssystemets uppbyggnad och verkningssätt Det nya planeringssystemet innehåller elementen miljö- och ramstudier, perspektivplanering, programplanering, systemplanering och programbudgetering. Genom miljöstudier bedöms den internationella utvecklingen. Miljöstudierna har tre syften. De skall ge underlag för utformningen av vår säkerhetspolitik ge miljöunderlag för perspektivplaneringen och ge miljöunderlag för programplaneringen. Miljöstudierna skall beskriva och analysera den internationella miljöns utveckling i politiskt, operativt, tekniskt och ekonomiskt avseende. Alternativa utvecklingar som kan leda till internationella kriser och risk för angrepp mot Sverige har därvid särskilt intresse. Den presumtive angriparens politiska syfte med angreppet och hans möjliga resursinsats skall analyseras och bedömas med hänsyn till dels värdet av att nå syftet, dels alternativ användning av resurserna, dvs. en lönsamhetsbedömning av angreppet skall göras. Även angriparens militära planering i stort av angreppet studeras. Miljöstudierna resulterar således i ett antal angreppsfall. Analyserna av angreppsfallen ger ökad kunskap om den internationella miljöns påverkan på angriparen och om vilka politiska mål som i olika situationer kan vara värda ett angrepp mot Sverige. Efter miljöstudiernas inventering av tänkbara angreppsfall väljs av dessa ut några som benämns styrande angreppsfall. Dessa angreppsfall utgör statsmakternas viktigaste SOU 1972:4

medel för att inrikta försvarets utveckling på lång sikt. Alla uppgifter och krav på det framtida försvaret kan inte uttryckas enbart med styrande angreppsfall. Vissa s. k. tilläggskrav måste ställas. Det kan t. ex. ske i fråga om beredskap, uthållighet, skydd, verkan under neutralitetstillstånd och samverkan mellan olika komponenter inom totalförsvaret. Miljöstudierna och analyser av angreppsfall utnyttjas för att ge underlag för formulering av tilläggskrav. Riktlinjerna för försvarsplaneringen måste förutom de yttre betingelser som anges av styrande angreppsfall och tilläggskrav också innefatta de förutsättningar som bestäms av Sveriges inre förhållanden. Dessa förutsättningar analyseras i ramstudier och anges genom s. k. ramvillkor för planeringen. Ramvillkoren avser t. ex. ekonomiska restriktioner och restriktioner för utnyttjandet av värnpliktiga. Ramvillkoren kan också innebära restriktioner beträffande t. ex. kärnvapenanskaffning, hänsyn till önskad lokaliseringspolitik, svensk industris utnyttjande. De styrande angreppsfallen, tilläggskraven och ramvillkoren utgör underlaget för perspektivplaneringen. Denna syftar till att skapa alternativa förslag till krigsmaktsstrukturer samt att med utgångspunkt i dessa inrikta utvecklingen av olika funktioner liksom studier, forskning och teknisk utveckling. I perspektivplaner skall redovisas de långsiktiga målen för försvarets utveckling och olika handlingsvägar och betingelser för att nå dessa. Dessa planer omprövas ungefär vart fjärde år. Planerna belyser vidare de alternativ till strukturer och vapensystem som bör hållas öppna för senare beslut samt de vägar längs vilka alternativen kan förverkligas och när förutsättningar för olika beslut kan eller bör föreligga. Perspektivplanen får inte bli ett handlingsprogram utan är avsedd att vara en idéskiss över framtida möjligheter i fråga om försvarets olika stridsmedel, dvs. krigsförband, vapensystem etc. Den fortsatta planeringsverksamheten skall utgå från denna idéskiss och inledningsvis ske i form av studier, forskSOU ] 972:4

ning och tekniskt utvecklingsarbete. Denna verksamhet har till syfte att successivt begränsa antalet handlingsalternativ och precisera dessa. Perspektivplaneringen binds inte vid någon långsiktigt angiven ekonomisk ram för försvaret utan ramvillkoren för perspektivplanerna utformas för att få fram alternativa försvarsutformningar. Med hänsyn till osäkerheten om den säkerhetspolitiska utvecklingen och om våra framtida ekonomiska resurser måste tillräckligt vida s. k. studieramar anges för att innesluta varje rimlig framtida ekonomisk ram för försvaret. Som exempel kan nämnas att till grund för överbefälhavarens perspektivplan 1972-1987 har Kungl. Maj:t år 1968 angett ett ekonomiskt planeringsområde som bestämts med utgångspunkt i en budget om ca 5,0 miljarder kr. (prisläge maj 1967) för budgetåret 1971/72. Planeringsområdets övre gräns höjs årligen med 150 milj. kr. och dess undre gräns sänks årligen med 100 milj. kr. under perioden. Studieramarna är vida. Syftet är att stimulera till ett brett alternativtänkande som skall utmynna i varierande krigsmaktsstrukturer och olika vapensystemlösningar inom dessa. Vidare eftersträvas att klarlägga väsentliga omslagspunkter vid ändrade ekonomiska förutsättningar samt de beslutspunkter som hör samman med dessa omslagspunkter. De olika alternativen för krigsmaktens framtida sammansättning och innehåll skall således beskriva skilda principer för försvarets uppbyggnad och användning. Studier av resursfördelningen inom varje alternativ sammansättning på försvaret sker främst för att ta fram olika lösningar på vapensystem m. m. som det kan vara av intresse att ytterligare studera och utveckla för beslut senare. Med perspektivplanen som bakgrund skall myndigheterna utarbeta rullande planer för studie- och forskningsverksamheten och för det tekniska utvecklingsarbetet. Genom att granska dessa planer kan statsmakterna tillse att tillräckligt beslutsunderlag föreligger vid de beslutstidpunkter som anges i planerna. För handlandet på kort sikt och för att förverkliga perspektivplaneringens långsik35

skulle få karaktären av femtonåriga programplaner. Vid programplaneringen skall strävan vara att skapa den handlingsfrihet som förutsätts i perspektivplanen. I arbetet med programplanen ingår således att klarlägga den verksamhet i form av forskning, studier, utveckling och anskaffning av materiel som behöver genomföras under programplaneperioden för att förverkliga perspektivplanens alternativ. Avsikten är att statsmakterna varje är skall — vidmakthålla befintliga enheter och för- kunna ompröva programplaneringens inriktband m. m. och genomföra tidigare fat- ning. Syftet härmed är bl. a. att det tidigare tade beslut, planeringssystemets stelhet i fördelningen av — investera i kommande enheter och för- resurserna mellan programmen skall minska. Inriktningen pä längre sikt kan hela tiden avband och — skapa förutsättningar för utveckling stämmas mot aktuell perspektivplan. och anskaffning av ytterligare försvars- Programplaner utarbetas resurser, dvs. att skapa handlingsfrihet för det militära försvaret att förverkliga mål på längre sikt. för huvudprogram och

tiga intentioner upprättas konkreta handlingsprogram i form av femåriga rullande programplaner. Myndigheterna får således i det nya systemet alltid en femårig ekonomisk ram angiven för planeringen och statsmakterna föreläggs varje år en programplan för utvecklingen och verksamheten under den närmaste femårsperioden. Programplaneringen syftar således till att fördela resurserna mellan åtgärder för att

Programplanerna utarbetas mot bakgrund av den befintliga krigsorganisationens styrka och svagheter. Planerna skall konkretisera avvägningen av resurser för att nä operativ styrka under de närmaste åren jämfört med att nå styrka på något längre sikt. Slutligen inriktas utvecklingen mot mer långsiktiga mål och krav i överensstämmelse med perspektivplanens intentioner. De kortsiktiga operativa kraven på det militära försvaret härleds ur s. k. operativa angreppsfall. Denna typ av angreppsfall avses också att läggas till grund för det operativa krigsförberedelsearbetet. Några operativa angreppsfall har ännu inte utarbetets. Miljöstudier kommer att bedrivas även för att utforma dessa angreppsfall. Programplanen redovisar försvarets utveckling materiellt, organisatoriskt och personellt under en femårsperiod. Kopplingen mellan programplanerna och perspektivplanen skall inte grundas på förutsättningarna att den befintliga försvarsstrukturen skall vara oförändrad även i framtiden och att förnyelse endast sker genom att befintlig materiel omsätts med likartad men förbättrad materiel. Ett sådant förfarande skulle kunna leda till att perspektivplanerna 36

för delprogram. Programplanen för det militära försvaret tas fram av överbefälhavaren. I denna redovisas bl. a. överbefälhavarens avvägning och inriktning i stort av olika avvägningsprogram (funktioner) samt fördelningen av utgiftsramen dels mellan olika program, dels över tiden. Programplaner för huvudprogram utarbetas av försvarsgrenscheferna och, beträffande huvudprogrammet civilförsvar, av civilförsvarsstyrelsen och behandlar på motsvarande sätt fördelning och inriktning av delprogram (delfunktioner). Programplan för delprogram utarbetas av respektive programmyndighet. Som underlag för Kungl. Maj:ts ställningstaganden beträffande särskilt resurskrävande vapensystem och objekt utformas mer detaljrika s. k. systemplaner. Sädana avses upprättas inte bara för särskilt resurskrävande objekt utan också för stora förändringar av organisationen. En systemplan kan också betraktas som ett kopplingselement mellan perspektivplanen och programplanerna. Perspektivplanen anger i grova drag de vägar längs vilka de framtida alternativen kan förverkligas. Systemplanen skall utgöra en SOU 1972:4

detaljplan för utvecklingen av ett sådant alternativ (system). Programbudgetsystemet liksom anslagsframställningarna är viktiga hjälpmedel vid resursfördelningen på kort sikt. Verksamhetsindelning och redovisning av prestationsutfall skall underlätta analyser av förhållandet mellan mål och resursåtgång och kontroll av att målen nätts. En betydelsefull avvägning är den som görs mellan konsumtion och investering, dvs. mellan åtgärder som ger effekt på kortare sikt och åtgärder som ger effekt på längre sikt. Till den löpande konsumtionen hänförs verksamhet av karaktären vidmakthållande av befintliga resurser, t. ex. underhåll av kaserner och andra fredsorganisatoriska anläggningar, och till investeringar sådan verksamhet som framdeles resulterar i att nya enheter och förband tillförs försvaret. Forsknings-, studie- och utvecklingsverksamhet representerar insatser med verkningar på lång sikt. 3.4 Indelningen i program Problemet att fördela resurserna dominerar planeringsverksamheten. Resurserna fördelas genom programbudgeten och dess programindelning har utformats med hänsyn härtill. Grundidén är att programmen skall bildas av de funktioner och krigsförband som skall ge försvarseffekt i skilda angreppsfall. Krigsförbanden kan också sägas utgöra slutprodukter i försvarets fredsproduktion. Programindelningen skall tillgodose kraven på information och styrning på olika nivåer i planeringsoch beslutsprocessen. Programmen byggs därför upp stegvis så att mindre enheter, s. k. programelement, läggs ihop till delprogram. Delprogrammen fogas i sin tur samman till huvudprogram. Principen är att krigsförband med likartad aktivitet sammanförs till ett program som fyller en bestämd krigsfunktion. Programmen avgränsas på ett sådant sätt att de kan ges preciserade mål och tilldelas mot målen svarande resurser. Exempelvis utgör en ubåtsdivision ett programelement medan samtliga ubåtsdivisioner inSOU 1972:4

klusive ledning och ubåtsbärgningsfartyg bildar ett delprogram. Delprogrammen sätts samman till huvudprogram enligt två modeller med olika syften. I den ena modellen bildas s. k. awägningsprogram. De utnyttjas i perspektivplaneringen för att lösa de viktigaste resursfördelningsproblemen. Den indelning som väljs för avvägningsprogrammen är beroende av aktuella avvägningsfrågor. Eftersom dessa kan växla bl. a. beroende på vilken målsättning och vilka uppgifter man vill att det militära försvaret skall uppfylla bör indelningen göras från fall till fall. Följande indelning i åtta awägningsprogram har använts vid arbetet med överbefälhavarens perspektivplan 1972-1987: Rörliga markstridsförband Lokalt bundna markstridsförband Övervattenstridsförband Fjärrstridsförband Luftförsvarsstridsförband Central och regional ledning Allmän försvarsforskning Gemensamma myndigheter och tioner

funk-

Som exempel kan nämnas att i avvägningsprogrammet fjärrstridsförband ingår delprogrammen attackflyg och ubåtar samt programelementet kustartilleriets långskjutande robotenheter (m. a. o. funktionen periferiförsvar). Utformningen av programmet innebär en avvägning mellan komponenter tillhörande både marinen och flygvapnet men problemet gäller inte en avvägning mellan försvarsgrenarna. Den redovisade indelningen i avvägningsprogram visar att det inte varit möjligt att helt följa principen om att programmen skall sammansättas av krigsförband. I den andra modellen förs delprogrammen samman till s. k. organisatoriska huvudprogram. Dessa är i första hand avpassade med hänsyn till fredsorganisationen och tillämpas sålunda främst i genomförandeverksamheten. Denna indelning tillgodoser kraven från ansvars-, produktions- och resurstilldelningssynpunkt. Den verksamhet som täcks av det 37

Överstyrelsen för ekonomiskt försvar har i militära försvarets ekonomiska ram fördelas på fem organisatoriska huvudprogram. Tre maj 1971 till chefen för handelsdepartemenav dem utgörs av försvarsgrenarnas - arméns, tet överlämnat planeringsunderlag som utarmarinens och flygvapnets - enheter och betats av det ekonomiska försvarets miljöutförband. Central ledning och förband för redning. Underlaget omfattar bl. a. bedömgemensamma stridsuppgifter samt de som är ningar av internationell och inhemsk utveckmotiverade av fredsorgansiationen hålls sam- ling, angreppsfall samt på analyser grundade man i två huvudprogram. Civilförsvaret bil- synpunkter på Sveriges känslighet för ekonodar ett sjätte och i ett sjunde sorteras in miskt hot och behovet av att i planeringen ta sådana enheter eller sådan verksamhet som hänsyn till beredskapskrav och risk för anresursberäknas utanför krigsmaktens eller ci- grepp med ABC-stridsmedel. Överstyrelsen har vidare till chefen för vilförsvarets ekonomiska ramar, t. ex. psykologiskt försvar och beredskapsstyrka för FN- handelsdepartementet i december 1971 övertjänst. Programmen benämns enligt följande: lämnat en rapport om resultaten av förstudier rörande långsiktsplanering inom det Armé förband ekonomiska försvaret. I samband härmed har Marinförband överstyrelsen lagt fram förslag till dels den Flygvapenförband principiella utformningen av en samordnad Central och högre regional ledning långsiktsplanering inom det ekonomiska förGemensamma myndigheter och funktio- svaret, dels inriktningen av den fortsatta ner studie- och planeringsverksamheten. Den föCivilförsvar reslagna långsiktsplaneringen ansluter nära Övrig verksamhet till planeringssystemet för det militära försvaret och civilförsvaret och bedöms skapa förutsättningar för en förbättrad resursavväg3.5 Långsiktsplanering av annat totalförsvar ning inom totalförsvaret. än militärt försvar och civilförsvar Studier har också genomförts som syftar Det nya planeringssystemet är avsett för det till att klarlägga mål och uppgifter för det militära försvaret och civilförsvaret. Sedan psykologiska försvaret under krig och krigsnågra år tillbaka har emellertid åtgärder vid- fara m. m. (jfr avsnitt 7.4). tagits för att införa ett motsvarande system Slutligen har för hälso- och sjukvården för det ekonomiska försvaret. Sålunda be- inletts viss planeringsverksamhet som i prindrivs miljöstudier som ett led i planeringen cip ansluter till den inom civilförsvaret beav försörjningsberedskapens utformning. Ar- drivna planeringen. bete pågår också med att skapa en metodik för långsiktsplanering och programbudgetering som tar hänsyn till det ekonomiska försvarets speciella problem. I den ovannämnda studie- och försöksverksamheten inom det ekonomiska försvaret har ägnats stor uppmärksamhet åt bedömningar av det svenska samhällets — den s. k. inre miljöns — utveckling. Dessa bedömningar ger utgångspunkter för planeringen av beredskapsåtgärderna men kan också ge statsmakterna underlag för att, om så anses lämpligt, styra samhällsutvecklingen så att t. ex. försörjningsberedskapen främjas och de fredstida beredskapsåtgärderna kan begränsas. 38

SOU 1972:4

4 Miljöstudier

4.1 Bakgrund, anvisningar och arbetsinriktning Vid förberedelserna för det nya planeringssystemet inom försvaret lades vikt vid att tidigt få klarlagda möjligheterna att skapa vad som numera kallas styrande angreppsfall. Dessa var avsedda att på sätt som beskrivits i kapitel 3 utnyttjas av statsmakterna för att närmare exemplifiera och precisera sådana framtida situationer som försvaret borde inriktas på att möta. Det utvecklingsarbete som behövdes för att skapa angreppsfall kan ses som en fortsättning av de säkerhetspolitiska studier som påbörjades av försvarets forskningsanstalt i samarbete med utrikespolitiska institutet år 1962 och de säkerhetspolitiska framtidsbedömningar som genomfördes på initiativ av 1965 års försvarsutredning. De säkerhetspolitiska miljöstudier, i fortsättningen benämnda miljöstudier, som sålunda borde inledas, skulle nära samordnas med försöksverksamheten inom myndigheterna med perspektivplanering. I konsekvens härmed uppdrog Kungl. Maj:t genom beslut i november 1967, mars 1968 och juli 1969 åt överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen respektive överstyrelsen för ekonomiskt försvar att fortlöpande och som ett led i övrig studieverksamhet bedriva miljöstudier. Detta skulle ske i samråd med övriga berörda myndigheter. I de av departementscheferna med stöd av SOU 1972:4

Kungl. Maj:ts bemyndiganden sedermera givna anvisningarna för miljöstudierna gavs följande gemensamma utgångspunkter. Svensk försvarspolitik syftar bl. a. till att försvaret vid en konflikt i Europa mellan stormakter skall ha sådan styrka och sammansättning att angrepp mot Sverige inte skall bedömas lönsamt för någon. Det svenska försvaret har därvid den önskade fredsbevarande förmågan. Vid bedömandet av vilka militära resurser som erfordras för att nå detta mål är utgångspunkten att en stormakts mål och resursinsats vid angrepp är begränsade i förhällande till hans allmänna säkerhetspolitiska mål och totala nationella resurser. Detta innebär dels att endast en mindre del av angriparens totala resurser sätts in mot Sverige och att angriparens värdering av olika resursslag inför ett angrepp huvudsakligen bestäms av andra säkerhetspolitiska och strategiska överväganden än hänsynen till insatsen mot Sverige. Sådana situationer karaktäriseras av att en stormakt som överväger angrepp i sin planering i första hand måste ta hänsyn till en redan pågående, väntad eller tänkbar konflikt med en annan stormakt. Dessa utgångspunkter kompletterades med allmänna anvisningar rörande de problem som de skilda miljöstudierna borde inriktas på. För miljöstudierna inom krigsmakten anfördes följande. De angreppsfall som leder till invasion från en stormakt bör därför utgå från sädana utvecklingar inom den internationella miljön och sådana situationer där ovannämnda förutsättningar är för handen. 39

Studierna skall också ge ett ytterligare underlag för bedömningar av krigsmaktens fredsbevarande förmåga i olika angreppsfall. Denna förmåga skall bedömas utifrån de värderingar av lönsamheten av ett angrepp som den presumtive angriparen tankes utföra. Lönsamheten skall därvid bestämmas utifrån värdet av de olika politiska fördelar angriparen vill nå med angreppet och de olika uppoffringar (kostnader) som angreppet kan medföra för honom på kort och längre sikt. De direkta kostnaderna betingade av insatta och eventuellt förlorade militära enheter, skall i varje angreppsfall kunna bedömas utifrån dessa enheters alternativa användning för angriparen. Storleken av de indirekta kostnaderna, dvs. kostnaderna för olika restriktioner som angriparen i olika angreppsfall kan behöva ålägga sig, skall kunna belysas med utgångspunkt i de hänsyn angriparen kan behöva ta till omvärldens politiska reaktion på ett angrepp, möjligheterna av att en annan stormakt kan ingripa osv. Studierna bör också medge bedömningar av hur olika kostnadshänsyn kan påverka den strategiska uppläggningen av ett angrepp mot Sverige. För miljöstudierna inom befolkningsskyddet 1 och det ekonomiska försvaret uttalades följande. Försvarspolitiken grundas också på att stormakternas medvetenhet om konsekvenserna av ett kärnladdningskrig leder till ett försiktigt agerande från deras sida och en strävan att bibehålla kontroll över krigsnivån. En konflikt mellan stormakterna i Europa kan därför inledas med en insats av konventionella stridskrafter, varvid det konventionella kriget kan ge tid för förhandlingar mellan parterna i syfte att avveckla konflikten. Om förhandlingar inte kommit till stånd eller inte lett till önskat resultat kan endera parten genom en begränsad kärnvapeninsats mot särskilt utvalda mål inom den andra partens territorium inleda en kontrollerad upptrappning av konflikten i syfte att framtvinga förhandlingar. Det synes föga sannolikt att en sådan kontrollerad kärnvapeninsats skulle göras mot Sverige. Sverige kan emellertid inte bortse från möjligheten att en militär konflikt mellan stormakterna i Europa inleds genom att kärnvapen insätts direkt eller kommer att trappas upp till en nivå där båda parter utnyttjar kärnvapen i stor skala. Skulle Sverige angripas i dessa lägen finns inte de politiska restriktionerna för kärnladdningsinsatser 40

mot vårt land. Åtgärder måste därför vidtagas för att minska följdverkningarna av de kärnladdningsanfall som i sådana fall kan komma att insättas mot vårt land och vilka kan äventyra samhällets möjlighet att fortleva. Även om Sverige inte angrips kan sidoeffekterna av kärnvapeninsatser utanför svenskt område skapa överlevnadsproblem. Sverige kan inte heller helt bortse från att en stormakt i en framtid skulle kunna få en sådan handlingsfrihet i Europa, att angrepp mot små nationer blir möjliga utan inblandning från andra stormakter. Särskilt i sådana situationer kan dock en stormakt söka nå avsedda fördelar med politiska medel, vid behov i förening med hot om militära repressalier främst en kärnvapeninsats. De återgivna anvisningarna gav sammantagna en översiktlig bild av statsmakternas syn på inriktningen av svensk försvarspolitik. Därutöver gavs mera detaljerade anvisningar beträffande de huvudtyper av angreppsfall som skulle utarbetas. Miljöstudierna inom krigsmakten skulle förutsätta skilda angripare och, då angreppet avsåg invasion, bl. a. avse följande huvudtyper av angreppsfall: a) Angrepp mot norra Sverige i samband med en större operation på Nordkalotten. b) Angrepp mot södra Sverige i samband med en operation som avser att vinna kontroll över Östersjöutloppen. c) Angrepp mot Mellansverige i syfte att vinna kontroll över landets administrativa centra i förening med angrepp mot norra eller södra Sverige enligt punkterna a) - b). I alla fallen avses angrepp med konventionella stridsmedel. Miljöstudierna inom befolkningsskyddet skulle bl. a. avse följande typer av angreppsfall: a) Verkan på civilbefolkningen i samband med bekämpning av militära mål i Sverige vid invasion, där angriparen endast utnyttjar konventionella stridsmedel. 1 Häri inbegrips alla åtgärder avsedda att vid angrepp skydda civilbefolkning och egendom, säkerställa civilbefolkningens uppehälle samt underlätta en uppbyggnad av samhället efter angrepp.

SOU 1972:4

Beskrivningarna av denna typ av angreppsfall skulle enligt anvisningarna anknyta till de ovannämnda fallen för miljöstudierna inom krigsmakten. b) Verkan pä civilbefolkningen i samband med bekämpning av militära mål i Sverige vid invasion, där en angripare kan utnyttja kärnvapen i den utsträckning han bedömer erforderlig för sina syften. c) Angrepp varvid en angripare söker nä politiska mål av Sverige med politiska medel i förening med hot och styrkedemonstration (även i form av begränsad bekämpning med konventionella vapen eller kärnvapen). d) Verkan i Sverige av kärnvapenkrig i Europa mellan stormakter. Miljöstudierna inom ekonomiska försvaret skulle bl. a. avse följande typer av angreppsfall: a) Invasion i Sverige, när angriparen endast utnyttjar konventionella stridsmedel. Beskrivningarna av denna typ av angreppsfall skulle anknyta till de ovan för krigsmakten angivna. b) Invasion i Sverige, när en angripare kan utnyttja kärnvapen i den utsträckning han bedömer erforderlig för sina syften. c) Kärnvapenkrig i Europa mellan stormakter. Beskrivningarna av de två sistnämnda typerna av angreppsfall skulle anknyta till de för befolkningsskyddet under punkt b) och d) angivna angreppsfallen. d) Krig i vår nära omvärld eller pä annat håll, som medför helt eller delvis avbruten utrikeshandel. e) Angrepp varvid en angripare söker nå politiska mål av Sverige med politiska medel i förening med ekonomiskt hot. De angivna anvisningarna för samordning utgår från den ordningsföljd i vilken miljöstudierna påbörjats. För att genomföra miljöstudierna tillsatte överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen och överstyrelsen för ekonomiskt försvar var sin arbetsgrupp, benämnd krigsmaktens miljöutredning (KMU), befolkningsskyddets miljöSOU 1972:4

utredning (BMU) och ekonomiska försvarets miljöutredning (EMU). I utredningarna ingick bl. a. företrädare för berörda departement och myndigheter samt försvarets forskningsanstalt. Samverkan underlättades genom att några personer var ledamöter i flera utredningar. Miljöutredningarna har definierat sina uppgifter och inriktat sitt arbete pä i huvudsak följande sätt (momenten I)—5) nedan) med ledning av erhållna direktiv och anvisningar. EMU, som har påbörjat sitt arbete senare än KMU och BMU, har kunnat tillvarata i de andra två grupperna redan uppnådda resultat. Med hänsyn till de speciella planeringsförutsättningarna inom det ekonomiska försvaret har gjorts en särskild studie av angreppsfallens roll i planeringen. Huvudvikten av arbetet har dock lagts på de för det ekonomiska försvaret avgörande situationerna.

1) Fortlöpande bedriva studier av den framtida internationella miljö i vilken svensk säkerhetspolitik har att verka Härvid bedöms det nödvändigt att pröva om bl. a. följande, för svensk säkerhetspolitik grundläggande förutsättningar i framtiden kan komma att förändras och i så fall vilka konsekvenserna kan bedömas bli: - Förekomsten av en maktbalans mellan två maktblock med åtminstone delvis motsatta intressen i Europa. Denna kan bl. a. påverkas av tillkomsten av ytterligare supermakter. - Utvecklingen beträffande ABC-stridsmedlen och därav föranledd återhållsamhet med utnyttjandet av militära maktmedel. - Förutsättningar för uppkomsten av konflikter i Europa och för spridning av utomeuropeiska konflikter till Europa. - Framtida krigs och konflikters karaktär. - Sveriges strategiska betydelse och förutsättningar att stå utanför framtida konflikter eller krig i Europa. - Sveriges möjligheter att av försörjningsmässiga och andra skäl föra en självständig politik vid krig i omvärlden. 41

En första översikt över gjorda bedömanden redovisades av KMU och BMU i september 1970 för att utnyttjas av myndigheterna i perspektivplaneringen. Ett sammandrag av denna översikt utarbetades och intogs i myndigheternas perspektivplaner1. Översikten kompletterades sedermera i de hänseenden som var av speciellt intresse för EMU och redovisades av EMU i rapport i maj 1971.

och för uppföljning av dessa stridskrafters disposition. - Metoder för att simulera en potentiell angripares överväganden inför ett anfall mot Sverige. - Kriterier för urval av styrande angreppsfall med hänsyn till att de skall ge uttryck för svensk säkerhetspolitik. Synpunkter härpå redovisades i samband med miljöutredningarnas rapportering vid skilda tillfällen.

2) Bidra till underlaget för statsmakternas bedömningar av det militära försvarets och civilförsvarets resursanspråk och den interna 4) Lämna förslag till styrande angreppsfall m. m., avsedda att tillsammans med annat resursavvägn ingen underlag utgöra grunden för departementsHärvid skall alternativa utvecklingar av den chefens anvisningar för internationella miljön analyseras med avseenperspektivplaneringen inom myndigheterna. de på de hot mot Sveriges säkerhet som kan uppkomma. Dessa hot kan konkretiseras an- KMU och BMU redovisade i december 1969 tingen i form av beskrivningar av hypotetis- och under hösten 1970 ett antal angreppsfall ka, framtida händelseutvecklingar som kan och konfliktscenarier. Dessa visade översiktleda till konflikter eller krig i Europa (kon- liga exempel på olika tänkbara hot mot fliktscenarier) eller i form av angreppsfall, Sveriges säkerhet. EMU har i rapport i maj vilket innebär en ytterligare detaljutform- 1971 anmält att förslag till styrande angreppsfall kan lämnas först sedan samtliga ning. Genom de angreppsfall och konfliktscena- föreskrivna typer av angreppsfall har utarberier som KMU och BMU redovisade i decem- tats. Detta beräknas vara genomfört först ber 1969 och under hösten 1970 skapades under år 1972. en överblick över olika, tänkbara hot mot Sveriges säkerhet. 5) Fortlöpande bedriva studier av det svenska 3) Utveckla metoder för utformning och urval av de angreppsfall som bör tas till utgångspunkt för myndigheternas långsiktsplanering

fredssamhällets utveckling av betydelse främst för försörjningsberedskapen

För väsentliga sektorer beskrivs nuläge, trender och alternativa utvecklingslinjer. Faktorer som bedöms bli styrande för utvecklingUtveckling av metoder för utformning och en redovisas särskilt och sambandet mellan urval av angreppsfall bör pågå kontinuerligt olika sektorer beaktas. Källmaterialet utgörs huvudsakligen av offentliga utredningar eller och bl. a. inriktas på: — Klarläggande av angreppsfallens roll i pla- utredningar som utarbetats av olika offentliga och enskilda institutioner. Den viktigaste neringsprocessen — Anvisningar för hur angreppsfall bör utar- utgångspunkten är 1970 års långtidsutredbetas med hänsyn till dels att rimlighets- nings betänkande (SOU 1970:71). En första översikt över utvecklingen av bedömningar av redovisad händelseutveckling skall kunna göras och dels att under- den inhemska miljön redovisades av EMU i lag för bedömningar av en angripares militära operationer skall erhållas. 1 Sammandraget har även publicerats i skriften — Metoder för kvantitativa prognoser av "Alternativa framtider", utg. av Centralförbundet stridskrafternas utveckling i omvärlden Folk och Försvar. 42

SOU 1972:4

rapport i maj 1971. Översikten har utnyttjats som underlag för delar av kapitel 7 och kapitel 9, avsnittet 6. I det följande lämnas en kortfattad redovisning för några väsentliga resultat av miljöutredningarnas arbete rörande de internationella utvecklingsmöjligheterna. Miljöutredningarnas analys av utvecklingsmöjligheterna beträffande den inre miljön har direkt utnyttjats i myndigheternas planering inom det ekonomiska försvaret och redovisas därför i kapitel 7.

4.2 Internationella

utvecklingsmöjligheter

Den av de tre miljöutredningarna gemensamt utarbetade översikten rörande bedömda militärpolitiska, strategiska, ekonomiska och tekniska utvecklingslinjer i omvärlden omspänner tiden fram till 1980-talets mitt.

4.2.1 Allmän utveckling De tekniska förutsättningarna för de nya metoder och produkter, som tas i bruk fram till mitten av 1980-talet, är i flera fall kända. Den tekniska utvecklingen bedöms emellertid - liksom tidigare - komma att få nya tillämpningsområden. Genom bl. a. avancerad elektronik får man bättre metoder för informationsbehandling och processtyrning och detta påverkar samhället i dess helhet. I-ländernas näringsliv specialiseras och automatiseras allt mer. Industrier koncentreras till allt större, ofta multinationella enheter, förlagda till länder med marknadsmässiga, politiska, transporttekniska och/eller andra fördelar. Lagringen i alla led från råvaruproducent till konsument minskar. Ländernas beroende av varandra ökar i snabb takt. Strukturomvandlingen väntas medföra att antalet sysselsatta minskar inom jordbruk och industri men ökar inom servicenäringar. Urbaniseringen väntas fortgå. Miljöförstöringen skapar allt fler akuta problem och de ökade kunskaperna om verkningarna kommer troligen att medföra ökad internationell samordning. SOU 1972:4

Befolkningen kommer att fördubblas på 20 å 30 ar för flertalet u-länder. Stark inre oro och instabilitet där är sannolik. Jordens kända råvarutillgångar är ojämnt fördelade. Nu kända fyndigheter av råolja beräknas räcka i 20 år. Härutöver finns troligen ännu okända reserver. En intensiv prospekteringsverksamhet pågår inom de arktiska områdena och i grunda delar av världshaven. Trots snabb utbyggnad beräknas atomkraften vid mitten av 1980-talet komma att bidra med endast 8 % av världens energiproduktion, medan oljan beräknas svara för 40 %. Kontroll över oljan kommer därför även vid periodens slut att vara ett viktigt politiskt mål. I ett säkerhetspolitiskt perspektiv utgör den tekniska och ekonomiska utvecklingen en i flera hänseenden dynamisk faktor. Konkurrens om både råvaror och marknader kan skapa konflikter. Skilda uppfattningar om fördelningen av produktionsresurser liksom om ägande och makt kan leda till internationella konflikter. Multinationella företag, frihandelsområden och gemensamma marknader kan komma att verka i motsatt riktning. De kan dock samtidigt skapa konflikter mellan maktblocken.

4.2.2 Säkerhetspolitiska utvecklingsmöjligheter Strävandena mot internationell fred och säkerhet, framför allt inom Förenta Nationernas ram, bedöms under perioden inte leda till ett effektivt fungerande kollektivt säkerhetssystem. Nuvarande internationella maktstrukturer med två dominerande supermakter, Förenta staterna och Sovjetunionen, bedöms komma att bestå. Dessa stater torde inom överskådlig tid vara de enda stater som är supermakter såväl i nukleärt och konventionellt militärt som i ekonomiskt avseende. En väsentlig förändring skulle dock ske i den politiska världsbilden, om nya supermakter skulle uppstå. Fram till 1980-talets mitt begränsas denna möjlighet till Kina, 43

Japan och ett politiskt integrerat Västeuropa. Generellt kan sägas att situationer, som präglas av flera från varandra fristående supermakter, kan öka svårigheterna att bemästra kriser så att en av alla accepterad lösning kan komma till stånd. Eventuella förändringar torde dock växa fram så långsamt, att erforderlig anpassning av svensk säkerhetspolitik blir möjlig. Sovjetunionen kan även i framtiden förutsättas sträva efter att bevara sitt östeuropeiska säkerhetssystem, baserat på Warszawapakten (WP) och stationering av förband på bundsförvanternas territorier. Man kan därför även i fortsättningen räkna med spänningar och risk för akuta konflikter mellan Sovjetunionen och övriga WP-stater. Sovjetunionens utveckling som både kontinentalmakt och sjömakt med vidsträckta intressen i andra världsdelar väntas fortsätta. Därmed blir tillträde till världshaven och tillgång pä baser i olika delar av världen av betydelse. Denna utveckling kan inrymma betydande konfliktrisker. Sovjetunionens strävan att samtidigt vidmakthålla snabb inre utveckling och yttre trygghet kan skapa svåra ekonomiska avvägningsproblem. I den mån motsättningarna till Kina skärps kan man vänta sig intensifierade strävanden till avspänning i förhållande till Västeuropa. I den män denna försvagar Sovjetunionen i Europa torde kriser kunna uppstå i Östeuropa. Förenta staternas vidsträckta globala intresse väntas bestå. Både inre motsättningar och erfarenheter särskilt från Indokina kan dock minska benägenheten för militära engagemang i olika delar av världen. En nedskärning av Förenta staternas konventionella styrkor i Europa kan komma att ske. Minskningarna torde endast delvis uppvägas av förbättrade resurser för strategiska förflyttningar. De västeuropeiska ländernas säkerhetspolitiska intressen är mera regionalt begränsade. Strävan efter maktbalans med Öst och motviljan att öka den egna rustningsnivån torde bevara deras benägenhet till någon form av militär samverkan med Förenta staterna. 44

4.2.3 Motsättningarna mellan supermakterna Motsättningarna mellan supermakterna bottnar ytterst i direkta intressekonflikter samt ömsesidig misstro och fruktan. Den höga militära rustningsnivån bidrar samtidigt till att hälla motsättningarna vid liv. Rustningarna (vapensystemen) i de båda länderna har i betydande grad utvecklats på skilda vägar. Vardera supermakten har koncentrerat sig på vissa stridsmedel. Därmed har rustningsbegränsningar med jämförliga konsekvenser för bada parter försvårats. Detta problem beräknas bestå. Svårigheterna att hindra att ett från början begränsat kärnvapenkrig trappas upp till högsta nivå väntas även i fortsättningen medföra mycket starka restriktioner mot en första användning av kärnladdningar. Supermakterna väntas agera mycket försiktigt i konflikter som berör motpartens vitala intresseområden. Med beaktande av dessa restriktioner eftersträvar de dock att begagna gynnsamma tillfällen att förverkliga de långsiktiga målen. Ekonomiska och politiska påtryckningsmedel kan komma att utnyttjas i större utsträckning än hittills. Risken för krig mellan supermakterna blir akut, om en av dem anser att dess vitala intressen inte kan tillgodoses på annat sätt. Risken ligger främst i felkalkyl och i upptrappning av från början lokala konflikter. Politiskt instabila och militärt svaga stater, som är attraktiva från strategisk synpunkt, löper stor risk att utsättas för väpnat tvång utifrån.

4.2.4 Utveckling av särskild militär betydelse Satellitsystem kommer att utnyttjas främst för navigering, fotospaning, vädertjänst, förvarning och signalspaning. Olika typer av flerfunktionssatelliter och metoder för att inspektera, störa och förstöra främmande satelliter kan komma i bruk under perioden. Havsforskning kommer att bli av stor betydelse. Ett organiserat och systematiskt utSOU 1972:4

nyttjande av kontinentalsockelns, kontinentalsluttningens och djupa havets resurser förutses. Detta kan leda till omvärderingar av olika områdens strategiska och ekonomiska betydelse. Det är nu tekniskt möjligt att göra militära installationer pä havsbottnen. Stormakternas insatser för forskning, utveckling och produktion av kärnvapensystem ligger f. n. på en hög nivå. Prestandahöjningar och specialisering av vapensystem kan förutses. Kina torde kunna ha interkontinentala robotar med kärnladdningsstridsspetsar operationsdugliga frän mitten av 1970-talet. Storbritannien kommer antagligen att bibehålla sin nuvarande nukleära styrka och efter hand modernisera vapensystemen. Frankrike väntas fullfölja sin planerade, kvantitativt begränsade uppbyggnad av vapensystem för dels taktiskt understöd, dels anfall mot fasta mål. Provstopps- och icke-spridningsavtalen kan medföra att kärnvapen inte kommer att spridas till flera länder. Det stora antalet länder som inte ratificerat eller undertecknat avtalet inger dock farhågor för framtiden.

Användning av biologiska och kemiska stridsmedel har nyligen aktualiserats i den internationella nedrustningsdebatten. Transportvolymen kommer att öka. Utvecklingen går mot större specialisering och rationalisering. Tunga transporter till lands kommer på korta avstånd att domineras av landsvägsbunden trafik men kommer på längre avstånd alltjämt att ske som spårbunden trafik. Olje- och bulklaster kommer att transporteras i allt större tonnage och torrgods i fartyg med högre farter och snabbare godshantering. De transoceana fartygen kommer att anlöpa ett fåtal hamnar, varifrån vidaretransport kommer att ske dels med landtransport, dels med mindre fartyg längs kusten eller pä inre vattenvägar. Comeconländernas handelsflottor skiljer sig frän västmakternas genom att fartygens medelstorlek är mindre. Ökad satsning pä större fartyg och specialfartyg kan dock skönjas i den nu planerade kraftiga ökningen av tonnaget i dessa länder.

Antirobotsystem (ABM), verksamma mot enstaka inflygande robotar, disponeras redan nu av Förenta staterna och Sovjetunionen. Helt täckande ABM-system bedöms mycket avlägsna. System för att minska ABM-systemens verkan utvecklas. Under perioden kan troligen nya typer av kärnladdningar utvecklas, t. ex. "rena" vätevapen. Ekonomiska faktorer torde komma att verka återhållande pä utvecklingen av nya strategiska vapensystem. Ett stort antal länder - däribland flera u-länder - torde under femtonärsperioden komma att kunna utnyttja biologiska stridsmedel. Primitiva B-stridsmedel kan redan i dagens läge framställas av varje stat med ett någorlunda utvecklat mikrobiologiskt och biotekniskt kunnande. Avancerade - dvs. till sin verkan styrbara - B-stridsmedel kan endast framställas och utnyttjas av ett fätal stater. Bland de kemiska stridsmedlen kan prestationsnedsättande ämnen väntas fä ökad betydelse. Dessa är relativt lätta att tillverka och använda.

I luften kommer transportutvecklingen att domineras dels av stora underljudsflygplan, dels av medelstora flygplan med korta startoch landningssträckor. Passagerarflygets årliga ökning fram till är 1980 har beräknats till ca 12 % och fraktflygets till ca 20 %. Överbefälhavaren har i samband med perspektivplanearbetet kompletterat denna översikt beträffande utveckling av särskild militär betydelse och analyserat denna utvecklings inverkan pä de konventionella stridskrafterna (om detta se avsnitt 5.1.2).

SOL! 1972:4

4.2.5 Miljöantaganden i angreppsfallen Miljöutredningarnas angreppsfall har byggts pä redovisade säkerhetspolitiska och strategiska förhållanden. I beskrivningarna av varje angreppsfall förutsätts att stormakternas handlande styrs av deras inställning till väsentliga säkerhetspolitiska och strategiska frågor. Förutsättningarna varieras frän angreppsfall till angreppsfall. Angreppsfallen grundar sig pa olika antaganden beträffande den internationella 45

miljöns utveckling. Supermakternas säkerhetspolitik innebär att de eftersträvar att undvika eller förhindra ofördelaktiga förskjutningar i maktbalansen. Denna säkerhetspolitik kan även åsyfta att förebygga hotande förändringar eller att reellt utvidga maktsfären. I en situation präglad av terrorbalans mellan tvä dominerande supermakter riktas utvidgningsförsök i första hand mot sådana områden som inte klart ligger inom huvudmotståndarens intressesfär. Åtgärder även från andra stater än supermakterna kan utlösa konflikter. Maktgrupperingarna som utnyttjats i angreppsfallen innebär att NATO och Warszawa-pakten i olika angreppsfall ges olika grader av inre sammanhållning och yttre styrka. Även stater och maktgrupperingar utanför Europa beskrivs i den män deras handlande får säkerhetspolitiska konsekvenser. Motsättningar kan uppstå inte bara mellan utan även inom maktblocken och utanför Europa. De kan betingas av strategiska, ekonomiska, etniska och ideologiska förhållanden. Bindningar i handlingsfriheten hos supermakterna förutsätts vara av stor betydelse för konflikters uppkomst. Sådana bindningar kan betingas av både inrikespolitiska och utrikespolitiska förhållanden. Den kollektiva säkerheten och den internationella rättsordningen förutsätts inte i något väsentligt hänseende skilja sig från dagens. Smärre framsteg förutsätts dock i fråga om rustningsbegränsningar. Ingen ytterligare spridning av kärnvapen förutsätts i angreppsfallen, inte heller avsiktlig terrorbekämpning. I regel kan man inte peka på en enda specifik konflikt utlösande orsak i angreppsfallen. Angreppsfallen redovisar möjliga händelsekedjor, i vilka alla länkar har betydelse för slutläget. Ett angreppsfall är inte en prognos som förutser en viss utveckling. Trots den kategoriska yttre formen förutsäger det inte att något kommer att hända. Studeras angreppsfallet i syfte att fa underlag för säkerhetspolitiska bedömningar i stort eller för kon46

kret svensk försvarsplanering, måste i båda fallen kraftigt understrykas att angreppsfallet inte utgör försök att teckna troliga utvecklingar. Om de antagna förutsättningarna föreligger, är det tecknade händelseförloppet en av flera möjliga utvecklingar. Angreppsfallet åskådliggör med andra ord en möjlig hot- eller krissituation, som kan uppstå om den internationella utvecklingen leder till ett visst slag av konfrontation mellan de dominerande makterna. Angreppsfallet tecknar sålunda en möjlig men däremot inte en trolig utveckling. 4.3 Angreppsfall m. m. som grund för perspektivplaneringen inom det militära försvaret 4.3.1 Angreppsfallens uppbyggnad Händelseutvecklingen i ett angreppsfall är uppdelad i en konfliktfas, en aggressionsfas och en angreppsfas. Konfliktfasen beskriver den internationella utveckling som från nuläget leder fram till en situation, där krigsriskerna i Europa blir akuta. Aggressionsfasen innehåller den utveckling som från konfliktfasen leder till överväganden om angrepp pä Sverige. Beskrivningen omfattar såväl denna utveckling som en redovisning av angriparens lönsamhetsbedömning frän den tidpunkt då ett angrepp för första gången övervägs till dess beslut om angrepp fattas. Angreppsfasen redovisar angriparens politiska mål, de restriktioner som han måste ta hänsyn till och de stridskrafter av olika slag som han är beredd att avdela för ett angrepp. Härigenom erhålls de politiska och materiella förutsättningarna för en militär planläggning av angreppet. Den militära anfallsplanen kompletterar angreppsfallet. Denna plan kan inte göras upp utan hänsyn till försvararens resurser. Som planeringsproblem är detta komplicerat, eftersom ett av syftena med studier av angreppsfallen är att utröna, vilken beskaffenhet de svenska resurserna bör ha. ProbleSOU 1972:4

met har lösts genom att alternativa anfallsplanläggningar har utarbetats. Konflikternas utveckling beskrivs som led i förhandlings- och upptrappningsprocesser. De inblandade staterna förutsätts handla i enlighet med egna värderingar, uppfattningar om nationella intressen och för de olika parterna förutsatt information. I ett angreppsfalls händelsekedja ställs de inblandade stormakterna inför val mellan alternativa handlingslinjer. Särskilt när det är av stor betydelse för den fortsatta händelseutvecklingen, måste valet av handlingslinje vara rimligt. Rimligheten bedöms med utgångspunkt från en redovisning av beslutsfattarens "lönsamhetsbedömning" i det aktuella läget. Härvid belyses både värdet av att uppnå det avsedda politiska syftet och tänkbara resursers värde vid alternativ användning. Hänsynen till omvärldens reaktioner, bl. a. risken för ingripande av annan stormakt, ingår även i lönsamhetsbedömningen.

4.3.2 Urvalet av angreppsfall Förslag har utarbetats till nio angreppsfall, vilka leder till storanfall mot Sverige. Den för de planerande myndigheterna väsentliga, stvrande information, som ingår i angreppsfallen, utgörs av - aktionens politiska syfte och operationsmål i Skandinavien och Sverige, - angriparens restriktioner i fråga om utnyttjade stridsmedel (främst ABC-stridsmedel), - angriparens förstahandsmål i Sverige, - angriparens andra engagemang i Europa och i den övriga världen, - angriparens hänsynstagande till huvudmotståndaren och dennes möjligheter att påverka operationen mot Sverige, - tidsförhållanden för angreppet (tid på året. disponibel tid för operationens genomförande), - förvarning pä grund av händelseutvecklingen och i anknytning härtill tänkbar svensk beredskapsgrad, - angriparens utgångsgruppering i vårt närområde, samt SOU 1972:4

- de styrkor som angriparen bedöms beredd att sätta in från början och på sikt. En framtida fortsatt analys av angreppsfallen kan komma att resultera i att ytterligare styrinformation framkommer. Urvalet av de för planeringen styrande angreppsfallen bör göras så att följande krav tillgodoses: - de styrande angreppsfallen skall tillsammantagna ge uttryck för statsmakternas försvarspolitiska intentioner, - den i angreppsfallen tecknade händelseutvecklingen skall kunna uppfattas som rimlig, - angreppsfallen skall belysa situationer med skilda angripare, - alternativa antaganden skall göras om angriparens totala militära resurser, - anfall mot geografiskt olika områden skall behandlas, samt - väsentliga avvägningsfrågor skall belysas. Chefen för försvarsdepartementet har, med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande, efter prövning av förslagen till styrande angreppsfall föreskrivit att sju av dem bör utnyttjas som miljöexempel i perspektivplanearbetet.

4.3.3 Underlaget för tilläggskrav Alla faktorer, som bör påverka beslut om inriktningen av det framtida försvaret, kan som framhållits i avsnittet 3.3 inte erhållas från de styrande angreppsfallen utan anges genom tilläggskrav. Kraven pä den fredstida insatsberedskapen är exempel på ett sådant tilläggskrav. Övriga tilläggskrav avser statsmakternas krav på uthållighet, skydd mot ABC-stridsmedel1 , verkan under neutralitet och samordning inom totalförsvaret. Delvis belyses dessa tilläggskrav i särskilda angreppsfall. Som underlag för tilläggskravet beredskap har utarbetats en analys av problemet överraskande angrepp samt fyra angreppsfalls1 l'rågan om skydd mot kärnvapen har bl. a. behandlats i skriften "börsvar utan kärnvapen", utg. av Centralförbundet Folk och försvar.

varianter som leder till överraskande angrepp på Sverige. I analysen behandlas de tekniska förutsättningarna för ett överraskande angrepp, främst då frågan om tillgängliga transportmedel och möjligheterna att dölja förberedelser och transporter. De varianter av angreppsfallen som utarbetats för att belysa överraskande angrepp bör ses som konkretiseringar och exemplifieringar av vissa händelseutvecklingar och situationer som diskuteras i analysen. De ger samma slags styrinformation som de styrande angreppsfallen men ger därutöver exempel pä olika förvarningssignaler såsom — mobiliseringsätgärder i Europa, — truppförflyttningar och koncentrationer, — tonnagesammandragningar, — ökad övningsverksamhet samt — militära konflikter och styrkedemonstrationer. Vår förvarningstid är här av särskild betydelse. Förvarningens resultat är den grad av beredskap, som vi hunnit inta när anfallet sätts in. Angreppsfallen ger härvidlag exempel pa olika utgångslägen på svensk sida från i stort normal grundberedskap upp t. o. m. partiell mobilisering. För tilläggskravet verkan under neutralitet har utarbetats ett fall, som belyser ett stort antal möjliga påfrestningar i ett neutralitetsläge. Styrinformationen är i detta fall till stor del av en annan karaktär än i de angreppsfall som leder till väpnat angrepp. Den består väsentligen i hot om kränkningar och sådana kränkningar av värt territorium, som ställer krav på krigsmakten. Styrinformationen kan också utgöras av blockadätgärder, som ställer krav på egna resurser att upprätthålla en långvarig beredskap. Som underlag för tilläggskravet skydd liar inom KMU analyserats tänkbar karaktär av framtida krig. i vilka ABC-stridsmedel skulle kunna komma till användning, samt konsekvenserna av sädana krig. Resultatet har presenterats i form av förslag till normer för krigsmakten för skvdd mot verkningarna av kärnladdningsanfall samt kemisk och biologisk krigföring. 48

Chefen för försvarsdepartementet har, med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande, utnyttjat angivet material som underlag för kompletterande anvisningar för perspektivplanearbetet. 4.4 Angreppsfall m. m. som grund för perspektivplaneringen inom civilförsvaret Av de angreppsfall innebärande storanfall mot Sverige med konventionella vapen, som utarbetats av KMU och som angivits såsom styrande angreppsfall för krigsmaktens perspektivplanering, har två kompletterats med exempel pä händelseutveckling i samband med angreppet mot Sverige och operationernas fortsatta förlopp. Härigenom har belysts de uppgifter som civilförsvaret kan ställas inför vid militära operationer mot Sverige. Angreppsfallen innebär angrepp som riktas mot norra och södra respektive mot norra och mellersta delarna av landet. För att belysa vad ett delvis annat mälval från en angripares sida kan innebära har på motsvarande sätt behandlats av KMU utarbetade angreppsfall som utmynnar i överraskande angrepp mot värt land. Dessa ger också underlag för överväganden beträffande erforderlig beredskap inom civilförsvaret. För detta syfte har också utnyttjats samma analys av överraskande angrepp som för krigsmakten. I stället för att ta fram ett antal fullständiga angreppsfall som exempel på hur kärnladdningsinsats kan ske mot värt land har BMU valt att ge en mera översiktlig analys av de viktigaste problemen till följd av sidoverkningar om kärnladdningar sätts in mot militära mål vid ett angrepp. Denna analys tar inte sikte pä att beskriva rimligheten av kärnladdningsanfall utan endast på att klarlägga de krav som därvid kan ställas pä befolkningsskyddet. I analysen behandlas främst det politiska syftet med angreppet, restriktioner, insatsstrategi, målval och styrkeinsats liksom hur variationer i det militära läget inverkar pä dessa faktorer. I en separat studie har sidoverkningar i Sverige av kärnladdningskrig i omvärlden beSOU 1972:4

lysts. Huvuduppgiften har därvid varit att insamla tekniskt underlag för att belysa verkningarna ur så många aspekter som möjligt. Beskrivningen ger underlag för att klarlägga de skador som, trots att Sverige inte är med i kriget, kan uppstå i landet till följd av kärnladdningsinsatser i olika situationer och inom olika geografiska områden. En händelseutveckling svarande mot angrepp med politiska medel i förening med hot och styrkedemonstration har framtagits. För att belysa hotet från en bredare bas har utarbetats en analys av hotproblemet och försvaret mot hot. Målet med arbetet har varit att studera syftet med hotet, former för genomförandet samt våra åtgärder för att kunna motstå hot på olika nivåer och minska konsekvenserna av dess verkställighet. Beträffande B- och C-stridsmedel har en analys gjorts av möjliga restriktioner, operativt utnyttjande vid militärt angrepp mot Sverige och möjlig användning i hotsituationer. Härutöver har undersökts konsekvenserna för Sverige av B- och C-stridsmedels utnyttjande i konflikter utanför landet. Chefen för försvarsdepartementet har, med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande, genom anvisningar för civilförsvarets perspektivplanering lämnat föreskrifter för det sätt pä vilket angreppsfallen m. m. skall beaktas i planeringen. 4.5 Angreppsfall m. m. som grund för planeringen inom det ekonomiska försvaret EMU har under sin första studieetapp utarbetat exempel på två av de i anvisningarna angivna fem huvudtyperna av angreppsfall, nämligen ett som innebär en storanfallssituation och ett som innebär en avspärrningssituation. Härutöver har visst underlag, bl. a. i form av en särskild analys, tagits fram för angreppsfall i vilket angriparen förutsätts utnyttja ekonomiskt hot som betvingelsemedel. I de av EMU utarbetade angreppsfallen har avsevärt större vikt lagts vid de internationella ekonomiska och handelspolitiska SOU 1972:4 4

förhållandena än i de av KMU och BMU utarbetade fallen. En annan skillnad gentemot KMU:s och BMU:s angreppsfall är att i miljöbeskrivningen har inbegripits förhållanden rörande det svenska samhällets utveckling med huvudvikten lagd vid näringslivet. I enlighet med anvisningarna har EMU:s angreppsfall avseende storanfallssituationen grundats på ett av KMU utarbetat angreppsfall, i vilket händelseutvecklingen leder till storanfall med konventionella vapen mot norra och södra Sverige i samband med storkrig. Inom EMU har angreppsfallet kompletterats för att göra det möjligt att speciellt belysa de påfrestningar som det ekonomiska försvaret kan komma att utsättas för i en sådan situation. Särskild vikt har lagts vid beskrivningen av den ekonomiska och handelspolitiska utvecklingen i världen och i Sverige. EMU:s angreppsfall avseende en avspärrningssituation har till ändamål att ge underlag för bedömning av de krav som kan komma att ställas på det ekonomiska försvaret i samband med krig eller andra konflikter i vår nära omvärld eller på andra håll i världen. Angreppsfallet är baserat på det i avsnitt 4.3.3 nämnda angreppsfallet, som utnyttjats som underlag för tilläggskravet verkan under neutralitet. Fallet avser krig i Europa. I anslutning till detta fall ges underlag för studier av störningar i Sveriges utrikeshandel och interna försörjning, som förorsakas av krig eller andra konflikter även utanför Europa. Vidare har en analys genomförts med syfte att ge underlag för bedömning av de krav som kan komma att ställas på det ekonomiska försvaret i situationer, dä Sverige utsätts för påtryckningar i form av hot om att ekonomiska och handelspolitiska åtgärder eller väpnat angrepp skall riktas mot för försörjningen vitala sektorer. I analysen redovisas hur olika slag av ekonomiska och handelspolitiska maktmedel hittills har använts och hur de kan tänkas komma till användning i framtiden. Dessutom anges sårbarheten hos de för försörjningen särskilt betydelsefulla funktionerna vid militär be49

kämpning. Olika länders möjligheter att rikta ett verksamt ekonomiskt hot mot Sverige belyses i korta specialstudier. Ett första underlag för tilläggskravet beredskap har givits i form av en analys av beredskapsproblematiken inom det ekonomiska försvaret. Preliminärt underlag för tilläggskravet skydd har lämnats i form av synpunkter på hänsynstagande till A-, B- och C-stridsmedel vid planeringen av det ekonomiska försvaret. Dessa synpunkter bygger till väsentlig del på det underlag som tidigare tagits fram av bl. a. KMU och BMU. Detta har kompletterats, varvid särskild uppmärksamhet har ägnats åt försörjningens känslighet för B- och C-krigföring. Underlag för tilläggskraven uthållighet och samordning avses utarbetas under EMU:s andra studieetapp. Ett första utkast till sådant underlag har redovisats i november 1971.

50 SOU 1972:4

5 Planer för det militära försvaret

Överbefälhavaren överlämnade den 4 mars 1971 till Kungl. Maj:t perspektivplan 19721987 för det militära försvaret. Perspektivplanen omfattar det militära försvarets utveckling under den angivna femtonårsperioden. I perspektivplanen redovisas exempel på krigsmaktsstrukturer på tre ekonomiska nivåer, härav föranledda beslutspunkter och handlingslinjer samt förslag till inriktning av studier, forskning och tekniskt utvecklingsarbete. Den 15 september och den 4 oktober 1971 överlämnade vidare överbefälhavaren till Kungl. Maj:t programplaner 1972-1977. I dessa behandlas det militära försvarets utveckling under den angivna perioden på fem olika ekonomiska nivåer omfattande bl. a. överbefälhavarens förslag till avvägning mellan operativ styrka på kort sikt och handlingsfrihet på lång sikt.

5.1 Perspektivplan 1972-1987

5.1.1 Direktiv och anvisningar för perspektivplanearbetet Genom beslut den 6 juni 1968 uppdrog Kungl. Maj:t åt överbefälhavaren att före den 1 mars 1971 komma in med perspektivplan rörande krigsmaktens utveckling för en femtonårsperiod räknat fr. o. m. år 1972. Samtidigt bemyndigades chefen för försvarsdeparSOU 1972:4

tementet att ge närmare anvisningar för planens uppgörande. Chefen för försvarsdepartementet lämnade den 24 juni 1968 de första anvisningarna. Därvid angavs bl. a. att arbetet med perspektivplanen var att betrakta som en försöksverksamhet samt att den slutliga redovisningen skulle föregås av en delredovisning före den 1 mars 1970. Denna delredovisning skulle omfatta förslag till dimensionerande angreppsfall1, förslag till särskilda krav (benämnda tilläggskrav) som borde ställas på krigsmakten samt synpunkter på skilda möjligheter att utnyttja värnpliktiga i krigsorganisationen. Vidare angavs förutsättningar för perspektivplanearbetet i form av ekonomiska förutsättningar och villkor för värnpliktigas utnyttjande samt särskilda krav som borde ställas pä det militära försvaret i fråga om beredskap, uthållighet, skydd, verkan under neutralitetstillstånd och samverkan med övriga delar av totalförsvaret. Sedan de begärda delredovisningarna ingivits lämnade chefen för försvarsdepartementet i april 1970 kompletterande anvisningar för perspektivplanearbetet. I dessa preciserades angreppsfallens utnyttjande i arbetet och gavs anvisningar för det fortsatta arbetet med tilläggskraven. Vidare angavs vissa utgångspunkter för i

Benämningen har enligt senare anvisningar ändrats till styrande angreppsfall. 51

valet av alternativa krigsmaktssammansättningar. Den 16 oktober 1970 lämnade chefen för försvarsdepartementet ytterligare anvisningar, varvid bl. a. angavs vilka angreppsfall som skulle vara styrande och utnyttjas som miljöexempel för krigsmaktens utformning.

5.1.2 Allmänna förutsättningar Överbefälhavaren redovisar som bakgrund till perspektivplanen sina bedömningar av den militärpolitiska, strategiska, ekonomiska och tekniska utvecklingen. Överbefälhavaren har därvid utnyttjat en inom miljöutredningarna framtagen översikt avseende tiden fram till mitten av 1980-talet (om denna se avsnitt 4.2) och har kompletterat översikten bl. a. vad gäller utvecklingen inom områden av speciell militär betydelse. I denna komplettering redovisas inledningsvis utvecklingen och dess bedömda konsekvenser vad gäller satellitsystem för olika ändamål, antirobotsystem, havets och havsbottnens utnyttjande, kärnvapensystem, biologiska och kemiska stridsmedel samt utvecklingen inom transport- och kommunikationsområdet. Överbefälhavaren framhåller att trots nedrustningsförhandlingar och strävanden att begränsa spänningen i världen har numerären hos de konventionella militära styrkorna hittills i stort sett inte minskat. Att kontinuerligt hålla stora stående styrkor och successivt förse dem med ny, alltmer komplicerad materiel är ekonomiskt betungande. Överbefälhavaren anför vidare att oberoende av det politiska händelseförloppet torde förändringar i fråga om militära resurser i politiskt stabila stater ske relativt långsamt. Förändringarna bedöms främst påverka insatsberedskapen. Vid en minskning sker troligen i första hand övergång från stående enheter till förband med korta mobiliseringstider utan att de totala styrkeresurserna nämnvärt påverkas. Endast om beslut fattas om nedskrotning av materielen kan en snabb nedgång i den totala styrkan ske. För super52

makternas del kan avsevärda regionala tyngdpunktsförskjutningar ske inom ramen för den utgångsgruppering som betingas av det militära (militärpolitiska) läget. Utvecklingen på transportområdet ger ökade möjligheter att snabbt genomföra sådana förskjutningar. Forskning om och utveckling av konventionella stridsmedel har enligt överbefälhavaren fått ökat och förnyat intresse som en följd av att kärnvapnen uppfattas mera som ett politiskt än som ett militärt medel. Överbefälhavaren sammanfattar utvecklingens inverkan på de konventionella stridskrafterna på följande sätt: Arméstridskrafterna: — ökat tempo i striden genom såväl förbättrad terräng- och luftrörlighet som förbättrade möjligheter att leda striden, — ökade möjligheter till strid dygnet runt, bl. a. genom bättre hjälpmedel för mörkerstrid, — ökade möjligheter att upptäcka mål. Marinstridskrafterna: — ökade räckvidder och ökad verkan av olika vapensystem, — ökad satsning på robotar för insats mot mål på ytan och i luften, — ökad rörlighet för underhållsresurser. Flygstridskrafterna: — ökad flexibilitet beträffande val av taktik, bl. a. genom tekniska förutsättningar att använda låga flyghöjder, — ökade räckvidder, ökad uthållighet och därmed ökade möjligheter att utnyttja flygmaterielen, — bättre stridsledning på stora avstånd. För alla typer av stridskrafter skapas bättre möjligheter att uppträda i telestörd miljö. Mot bakgrund av den militärpolitiska, strategiska, ekonomiska och tekniska utvecklingen analyserar överbefälhavaren utvecklingens konsekvenser för Norden och Sverige. Han anför att de nordiska länderna i sin säkerhetspolitik är starkt beroende av varSOU 1972:4

andra och att Sveriges väpnade neutralitets- 5.1.3 Angreppsfall politik har underlättat för Norge och Danmark att vara NATO-medlemmar utan att i I det föregående har beskrivits angreppsfalfredstid behöva ta emot trupp eller kärnva- lens roll i planeringssystemet (kap. 3) liksom pen. Den har sannolikt också underlättat förutsättningar, metodik m. m. vid utarbetandet av angreppsfallen samt angreppsfalFinlands relationer till Sovjetunionen. lens innehåll och styrinformation (kap. 4). Vad gäller den ekonomiska utvecklingen i Efter förslag från överbefälhavaren gav Norden har enligt överbefälhavaren utrikeschefen för försvarsdepartementet den 16 och försvarspolitiska hänsyn hittills vägt oktober 1970 anvisningar om vilka angreppstyngre än ekonomiska hänsyn vid de nordisfall som skulle vara styrande och utnyttjas ka staternas säkerhetspolitiska ställningstasom miljöexempel i perspektivplaneringen. ganden. Den fortgående internationella arHärvid angavs sju angreppsfall som bl. a. betsfördelningen med ökad specialisering beskriver följande angreppsmål och anoch koncentration av olika industrier minsgreppsriktningar i skiftande kombinationer: kar självförsörjningsgraden. Ökade energibehov och därmed ökande importbehov av - angrepp mot norra Sverige i samband med olja verkar i samma riktning. Oljetillgångar i en större operation på Nordkalotten, Nordsjön kan dock minska beroendet av - angrepp mot södra Sverige i samband med icke-nordiska stater. Urbanisering, ökad eleken operation som avser vinna kontroll trifiering och andra specialiseringsåtgärder över Östersjöutloppen samt ökar samhällets känslighet för angrepp. - angrepp mot Mellansverige i syfte att vinNordens strategiska betydelse är enligt na kontroll över landets administrativa överbefälhavaren främst knuten till fördelarna centra i förening med angrepp mot norra för ettdera stormaktsblocket att inneha terrieller södra Sverige. toriet. Geografiskt innebär detta att det strategiska intresset främst knyts till NordkalottAngreppsfallen beskriver både sådana siområdet och Östersjöutloppen. Även övriga tuationer där svenskt försvar hunnit mobilidelar av Norden kan enligt överbefälhavaren sera och situationer där angreppet sker överfå strategiskt värde dels som genomgångsom- raskande. Angreppsfallen beskriver anfall råden till Nordkalotten eller Östersjöutlop- från både väster och öster. Angreppsfallen pen, dels av luftoperativa skäl, dels för att beskriver också "neutralitetssituationen", i möjliggöra egen och försvåra motståndarens vilken Sverige på grund av krig i omvärlden marina aktivitet i Östersjön. Fortsatt fram- utsätts för olika slag av påfrestningar. tida .kommunikationsutbyggnad på NordkaAv de sju av Kungl. Maj:t föreskrivna stylotten i form av ökat antal mellan riksvägar, rande angreppsfallen föreslår överbefälhavaflera broar över älvarna, flera flygplatser ren att ett inte bör vara styrande då studier m. m. ökar områdets tillgänglighet och an- visat att detta angreppsfall ej ger mer inforvändbarhet och därmed också dess strategis- mation än andra angreppsfall ger. Av de sex ka betydelse. återstående angreppsfallen har fyra utnyttVåra naturliga försvarsbetingelser är enligt jats i perspektivplanearbetet. Två angreppsöverbefälhavaren gynnsamma. Han framhål- fall har av tidsskäl inte kunnat utnyttjas. Det ler dock att kommunikationsutvecklingen ena angreppsfallet innebär bl. a. insats av stosamt stridskrafternas rörlighet ger olika tänk- ra luftlandsättnings- och flygtransportresurbara angripare större möjligheter både att ser samt flygresurser i övrigt. Det andra ansätta in anfall och att välja angreppsformer. greppsfallet innebär bl. a. två anfallsriktBidragande härtill är även ökade transport- ningar över hav. och speciella överskeppningsresurser i ÖsterÖverbefälhavaren anmäler att han avser sjön samt ökad tillgång till flygtransportme- att framdeles behandla även nämnda två andel. greppsfall, eftersom de i vissa avseenden skilSOU 1972:4

jer sig från övriga och eftersom osäkerhet t. v. föreligger om de medför speciella krav på krigsmakten. Mot bakgrund av angreppsfallsbeskrivningarna har överbefälhavaren utarbetat alternativa anfallsutspel som beskriver anfallets genomförande i stort. Härvid tas hänsyn till det svenska försvarets styrka och sammansättning. Med hjälp av de olika anfallsutspelen har överbefälhavaren därefter bedömt de skilda krigsmaktsstrukturernas styrka och svagheter i angreppsfallen. 5.1.4

Alternativa krigsmaktsstrukturer

5.1.4.1 Principer Överbefälhavaren redovisar exempel på skilda krigsmaktsstrukturer enligt två olika operativa principer och med rimligt balanserad effekt i samtliga behandlade angreppsfall. Därjämte lämnar överbefälhavaren förslag till tilläggskrav bl. a. som underlag för fortsatt perspektivplanering. Underlaget för detta arbete har varit förut beskrivna allmänna förutsättningar samt den information som angreppsfallen och tilläggskraven ger. Dessutom har utnyttjats resultat från andra studier och utredningar bl. a. avseende luftförsvarets utformning. För varje operativ princip anges exempel på strukturer på tre ekonomiska nivåer (nivåerna 1-3). De i krigsmaktsstrukturerna ingående förbanden och systemen har sammanställts till avvägningsprogram enligt departementschefens anvisningar. För krigsmaktsstrukturerna redovisar överbefälhavaren dels tidpunkter för beslut, dels handlingslinjer i stort för att kunna förverkliga intentionerna i de skilda krigsmaktsstrukturerna, s. k. beslutsträd. Vidare redovisas vilken inriktning av studier, forskning och tekniskt utvecklingsarbete, som fordras för att i framtiden kunna välja handlingslinjer och i rätt tid fatta erforderliga beslut. De operativa principerna anger hur de förband och system som ingår i strukturer i stort avses utnyttjade i ett krig. Principerna utgår med ett undantag från 1968 års mål54

sättning för krigsmakten. Undantaget utgörs av målsättningens krav att varje vapenför svensk bör utbildas och har gjorts med stöd av chefens för försvarsdepartementet anvisningar. En grund för överbefälhavarens arbete har vidare varit att krigsmakten skall utformas så, att insats av enstaka kärnladdningar eller begränsad insats av biologiska och kemiska stridsmedel inte på ett avgörande sätt får påverka vår motståndsförmåga. Överbefälhavaren redovisar två operativa principer, betecknade A och B. De skiljer sig från varandra genom att de på två skilda sätt söker göra en angripares totala uppoffringar så stora som möjligt. Överbefälhavaren framhåller särskilt att eftersom en angripares slutliga värdering av uppoffringar t. ex. i tid eller i inledande förluster inte kan förutsägas är det inte möjligt att effektmässigt gradera strukturerna. I strukturer enligt den operativa principen A skall krigsmakten utformas så, att det tar så lång tid som möjligt att besätta Sverige. Försvaret skall inriktas på att ingen del av landet får uppges utan segt motstånd. Strävan skall vara att tillfoga angriparen stora förluster främst under striden vid kusten eller vid gränsen. Om anfallet inte kan hejdas, skall angriparen möta segt motstånd under de fortsatta striderna på svenskt territorium. Målet skall vara att den tid som åtgår för operationen och angriparens uppoffringar i övrigt för att besätta landet skall te sig oacceptabla redan när angreppet planläggs. Denna operativa princip medför att markstridskrafterna prioriteras. Därnäst prioriteras sådana stridskrafter som kan understödja markstriden, främst attackflyg. Övriga typer av förband, t. ex. sjöstridskrafter och enheter inom luftförsvaret, ingår i sådant antal att ingen komponent är så svag att angriparen genom en måttlig anpassning av sina åtgärder kan utnyttja svagheter på ett för oss ogynnsamt sätt. Han tvingas på så sätt ta hänsyn till dessa stridskrafter i sin planläggning och sina insatser. I strukturer enligt den operativa principen B skall krigsmakten utformas med huvudsyfte att angriparens kvantitativa och kvalitativa SOU 1972:4

insater och förluster under inledningsskedet skall bli så stora som möjligt. Försvaret skall inriktas på att hindra angriparen att få fast fot på svenskt territorium. Strävan skall vara att påtvinga angriparen stora förluster före eller senast under striden vid kusten eller vid gränsen. Strävan skall vidare vara att vinna tid genom att störa angriparens anfallsförberedelser. Om anfallet inte kan hejdas, skall angriparens fortsatta framträngande på svenskt territorium fördröjas. Möjligheterna att genomföra en fördröjande strid blir mindre vid B-strukturer än vid Astrukturer. Målet skall vara att angriparens insatser i inledningsskedet och hans uppoffringar i övrigt skall te sig oacceptabla för angriparen när han planlägger angreppet. Denna operativa princip medför att sjöstridskrafter, attackflyg och luftförsvar prioriteras. Markstridskrafter ingår för gräns- och kustförsvar. I övrigt ingår markstridsförband i sådant antal, att angriparen måste ta hänsyn till dem i sin anfallsplanläggning och sina insatser. För de rörliga markstridskrafterna, främst brigaderna, eftersträvas i B-strukturerna hög kvalitet på bekostnad av kvantiteten. Detta kan medföra att vissa värnpliktiga inte utbildas. 5.1.4.2 Tilläggskrav Överbefälhavaren lägger fram förslag till tillläggskrav som berör främst områdena beredskap, verkan under neutralitetstillstånd, uthållighet och skydd samt samordning med totalförsvaret i övrigt. Beredskapskravet innebär att vår beredskap skall kunna anpassas efter den förvarning som bedöms möjlig. Kravet går således ut på att förhindra att vi utsätts för överraskande anfall. Kravet på verkan under neutralitetstillstånd, dvs. då krig pågår i vår omvärld, innebär att våra resurser även skall kunna utnyttjas för att hävda det svenska territoriets integritet och vid behov även vår rätt att utnyttja det fria havet och luftrummet däröver. SOU 1972:4

Kravet på uthållighet innebär att försvarets behov av underhåll skall kunna tillgodoses även sedan resurser förbrukats under en tids avspärrning. Kravet på skydd uppställer särskilda problem i fråga om kärnladdningar, biologiska och kemiska stridsmedel. Begränsad insats av kärnladdningar får inte så allvarligt påverka vår förmåga till fortsatt motstånd, att vi därigenom ökar en angripares benägenhet att tillgripa kärnvapen. Motsvarande krav bör ställas på behov av skyddsåtgärder mot biologiska och kemiska stridsmedel. Kravet på samordning med totalförsvaret i övrigt ger grunder för uppgiftsfördelning och samverkan mellan å ena sidan krigsmakten och å andra sidan civilförsvaret, det ekonomiska och det psykologiska försvaret. 5.1.4.3 Effektbedömningar Överbefälhavaren redovisar en bedömning av i vilken utsträckning ovanstående principer måste ändras eller frångås med hänsyn till krigsmaktens resurser på olika ekonomiska nivåer. Bedömningen har gjorts mot bakgrund av de anfallssituationer som framkommer ur de styrande angreppsfallen och under hänsynstagande till tilläggskraven. Bedömningen har vidare utgått från de styrkor en angripare enligt angreppsfallen kan vara beredd att avdela för anfallet mot Sverige, de kombinationer av anfallsriktningar som angreppsfallen aktualiserar samt de politiska mål som angriparen uppsatt och de restriktioner som han är underkastad. Överbefälhavaren framhåller sammanfattningsvis att några omslagspunkter mellan eller inom strukturerna inte nu har kunnat definieras, främst beroende på bristande tid och ofullständig studiemetodik. Han anser det emellertid vara klart, att en omprövning av väsentliga principer både för stridens förande och för försvarets utformning blir nödvändig om planeringen framdeles skall inriktas efter de låga ekonomiska nivåerna i perspektivet.

5.1.4.4 Krigsmaktsstrukturernas innehåll Redovisningen i avvägningsprogram har i perspektivplanen gjorts enligt följande: Avvägningsprogram (AP)

Omfattning

1 2 3 4 5 6 7 8

Rörliga mark stridsförband Lokalt bundna markstridsförband Övervattenstridsförband Fjärrstridsförband Luftförsvarsstridsförband Central och högre regional ledning Allmän försvarsforskning Gemensamma myndigheter och funktioner

I anslutning till följande programvis lämnade redogörelse för awägningsprogrammen 1—5 redovisas i form av stapeldiagram (bilderna 5:1-5:5) en översiktlig jämförelse mellan de ekonomiska resurser som för år 1987 avsatts för viktigare förband och system. De rörliga markstrid sförband en skall bekämpa en angripare, som framtränger över gräns eller kust, och försvåra ockupation av hela landet eller del därav. Vissa förband skall i första hand kunna bekämpa sjömål. I A-strukturerna utformas huvuddelen av förbanden för strid i landsdelar där de avses verka. Vissa enheter utformas så, att de med förstärkning blir allsidigt användbara. I Bstrukturerna ges huvuddelen av förbanden en enhetlig utformning för allsidig användning i olika landsdelar. De ges en genomsnittligt hög kvalitet. Strukturer A Ekonomisk nivå 1

2 Strukturer B Ekonomisk nivå

3 Bild 5:1. Jämförelse mellan ekonomiska resurser som enligt överbefälhavaren avsatts för viktigare förband och system inom avvägningsprogrammet Rörliga markstridsförband.

56 I perspektivet ingår fördelnings- och stridsgruppsförband, olika typer av brigader, fristående bataljoner, skytteregementen och rörliga kustartilleriförband. Fördelnings- och stndsgruppsförbanden innefattar bl. a. ledningsförband och artilleribataljoner. Ledningsförbanden leder och samordnar markstridsförbands strid inom del av ett operationsområde. Artilleribataljonerna skall understödja övriga markstridsförband. Fördelnings- och stndsgruppsförbanden ges i huvudsak samma utformning oberoende av struktur och ekonomisk nivå. Fyra olika brigadtyper ingår i avvägningsprogrammet: infanteribrigad, norrlandsbrigad, pansarbrigad och mekaniserad brigad. Infanteri-, norrlands- och pansarbrigad ingår i A-strukturerna och mekaniserad brigad i B-strukturerna. Infanteribrigad utformas för all slags strid utom anfall i öppen terräng. Stridande delar görs terrängrörliga, medan övriga delar i huvudsak endast har landsvägsrörlighet. Norrlandsbrigad utformas för all slags strid i norrlandsterräng. Stridande delar med erforderligt understöd och underhåll görs terrängrörliga med bandvagnar. Pansarbrigad utformas för anfalls- och fördröjningsstrid mot pansarskyddad eller mekaniserad motståndare i öppen terräng. Förbanden utrustas med stridsvagnar och pansarbandvagnar. Stridande delar görs terrängrörliga. Mekaniserad brigad utformas för anfallsstrid i all slags terräng. För anfall i öppen terräng erfordras förstärkning med fristående stridsvagnsbataljoner. Förbandens utformning anpassas för strid i hela landet. Stridande delar med erforderligt understöd och underhäll ges terrängrörlighet. Mekaniserad brigad ligger kostnadsmässigt mellan pansaroch infanteribrigad. Fristående bataljoner för självständig strid i Övre Norrland innefattas i samtliga strukturer. Härutöver tillkommer i B-strukturerna fristående stridsvagnsbataljoner för strid i öppen terräng. Skytteregementena utformas för fördröjnings- och avvärjningsstrid i smäbruten och SOU 1972:4

betäckt terräng samt för avvärjningsstrid med stöd av befästningar vid öppen kust. Förbanden följer i huvudsak samma organisationsmönster som infanteribrigad, men får lägre materiell kvalitet. Förbanden ingår endast i A-strukturerna och där endast på låg ekonomisk nivå. De rörliga kustartilleriförbanden utgörs av bl. a. kustartilleribataljoner och rörliga spärrförband. De utformas främst för sjömålsbekämpning. De avses grupperas i eller tillföras områden, där fast kustartilleriförsvar saknas eller behöver förstärkas. Förbanden utformas lika, oberoende av struktur och ekonomisk nivå. De lokalt bundna markstridsförbanden skall, om möjligt med stöd av befästningar, försvara särskilt viktiga områden och objekt. Vissa förband skall i första hand kunna bekämpa sjömål. Förbanden skall kunna mobiliseras snabbt. I perspektivet ingår cykelskyttebataljoner, värnkompanier, övriga lokalförsvarsförband och fasta kustartilleriförband. Cykelskyttebataljonerna utformas för försvarsstrid i småbruten och betäckt terräng. Förbandens utformning styrs av att äldre personal och materiel överförs från fältförbanden. Värnkompanierna utformas för försvarsstrid med stöd av i fred byggda befästningar. De avses huvudsakligen för försvar av flygfält och hamnar samt av skansar vid kust och gräns. Strukturer A

Strukturer B

Ekonomisk nivå

Ekonomisk nivå

3 Bild 5:2. Jämförelse mellan ekonomiska resurser som enligt överbefälhavaren avsatts för viktigare förband och system inom avvägningsprogrammet Lokalt bundna markstridsförband. SOU 1972:4

Strukturer A

Strukturer B

Ekonomisk nivå

Ekonomisk nivå

3 Bild 5:3. Jämförelse mellan ekonomiska resurser som enligt överbefälhavaren avsatts för viktigare förband och system inom avvägningsprogrammet Övervattenstridsförband.

De övriga lokalförsvarsförbanden utgörs av bl. a. artilleri- och ingenjörkompanier, luftvärns- och underhållsförband, avsedda för understöd av de lokalt bundna markstridsförbandens strid. Till förbanden överförs personal och materiel frän de rörliga markstridsförbanden. Antalet lokalförsvarsförband är avhängigt av antalet brigader (skytteregementen). I A-strukturerna är antalet lokalförsvarsförband därför genomgående högre än i B-strukturerna. De fasta kustartilleriförbanden utformas främst för sjömålsbekämpning. De grupperas i anslutning till farvattensförträngningar, hamnar och troliga landstigningsplatser. I A-strukturerna nyanskaffas fasta kustartilleriförband under perspektivplaneperioden. I B-strukturerna avsätts inga medel för nyanskaffning, men nu befintliga eller redan beslutade förband kvarstår respektive uppsatts. De utnyttjas och underhålls på samma sätt som i A-strukturerna. Övervattenstridsförbanden skall bekämpa en angripares sjötransporter och sjöstridskrafter i samband med kustinvasion och utlägga mineringar. Härutöver skall sjötransporter kunna skyddas. I B-strukturerna skall förbanden mer än vad fallet är i A-strukturerna kunna utnyttjas för koncentrerade insatser. I perspektivet ingår olika ytattackförband, minfartyg, minröjningsförband och helikoptrar. 57

Ytattackförbanden utformas för anfall mot angriparens sjötransporter och sjöstridskrafter. De ges förmåga att verka under alla väderleksförhållanden. Förbanden utformas även för att skydda sjötransporter mot anfall på, under och över ytan. Förbanden ges förmåga till snabb och vid behov kustnära omgruppering mellan olika operationsområden. Som följd av avvägningsprogrammets inriktning i B-strukturerna ingår i dessa företrädesvis ytattackflottiljer, bestående av flottiljledare och torped(robot)båtsdivisioner. Ytattacken i övrigt består av torped(robot)båtar och patrullfartyg. De sistnämnda avses för övervakning och för strid på relativt korta avstånd i kustbandet och i skärgård. För vissa prioriterade sjöfartsskyddsuppgifter inplaneras korvettförband i den ekonomiskt högsta B-strukturen. Minfartygen utformas för att lägga ut omfattande mineringar och för att utbilda krigsbesättningar för hjälp/ninfartyg. Minfartygen ges i stort sett samma omfattning i båda strukturerna. Minröjningsförbanden utformas för att säkra operationsfriheten för våra sjöstridskrafter och för att medverka i sjöfartsskyddet. De utformas även för att delta i försvaret mot överskeppningsföretag, främst genom utläggning av strandförsvarsmineringar. Minröjningsförbanden anpassas antalsmässigt till utvecklingen av förband för yt- och undervattensattack på de olika nivåerna samt till den prioriterade sjöfartens skyddsbehov. Mellan A- och B-strukturerna föreligger inga principiella skillnader. Helikoptrarna utformas för ubåtsjakt, spaning, havsövervakning och stridstransporter. Fjärrstridsförbanden skall i samband med invasion bekämpa en angripares stridskrafter, trupp- och underhållstransporter och militära anläggningar. Vissa förband skall härutöver kunna utlägga mineringar i anslutning till angriparens ilastningsområden. I A-strukturerna skall fjärrstridsförbanden i första hand kunna utnyttjas nära vår egen kust eller landgräns och för understöd vid markstrid. I B-strukturerna skall fjärrstridsförbanden 58

Strukturer A Ekonomisk nivå 1

2 Strukturer B Ekonomisk nivå

3 Bild 5:4. Jämförelse mellan ekonomiska resurser som enligt överbefälhavaren avsatts för viktigare förband och system inom avvägningsprogrammet Fjärrstridsförband.

kunna utnyttjas för bekämpning av angriparens anfallsförberedelser. Kraftsamlad insats skall främst kunna ske när angriparen framrycker mot vår kust eller landgräns. I perspektivet ingår ubåtsdivisioner samt tunga och lätta attackflygdivisioner. Ubåtsdivisionerna utformas för att anfalla en angripares transporter av invasionsstyrkor och underhåll för dessa. Ubåtsförbanden ges förmåga att oberoende av teletekniska motåtgärder bekämpa även starkt skyddade transporter, att utlägga mineringar och att under lång tid uppehålla sig inom ett operationsområde för anfall och spaning. Ubåtsförbanden ges samma utformning i alla strukturerna. I förhållande till attackflygförband ingår fler ubåtar i B- än i A-strukturerna. De tunga attackdivisionerna utformas för anfall mot mål till sjöss och pä land. Starkt luftförsvarade och med teletekniska motmedel skyddade mål skall kunna bekämpas. Mål till sjöss skall kunna bekämpas oberoende av väder och ljusförhållanden. Förbanden skall kunna samverka med markstrids- och ytattackförband och skall vid behov kunna kraftsamlas till olika delar av landet. Vid sidan av attackuppgifterna skall förbanden kunna utnyttjas som jaktflyg, främst vid bekämpning av transportflygplan. I den högsta A-strukturen och i de två högsta B-strukturerna förutsätts att ett nytt attackflygplan utvecklas med högre kvalitet än i övriga strukturer. SOU 1972:4

De lätta attackdivisionerna utformas för anfall vid främst optisk sikt mot svagt luftförsvarade mål till lands eller nära vår kust till sjöss. Förbanden skall kunna utnyttjas för direkt samverkan med markstridsförband. I förhållande till tunga attackdivisioner ingår fler lätta divisioner i A-strukturerna än i B-strukturerna. De lätta attackflygplanen används i fred som skolflygplan. Luftförsvarsstridsförbanden skall bekämpa en angripares flygföretag mot vårt land. I alla strukturer skall luftförsvaret främst skydda våra stridskrafter och till dessa hörande ledningsorgan. Därutöver skall prioriterade objekt inom totalförsvaret i övrigt skyddas. I B-strukturerna tvingas angriparen till längre tids förbekämpning än i A-strukturerna innan invasionen kan fortsätta. I B-strukturerna skyddas totalförsvarsobjekt under förbekämpningsskedet i högre utsträckning än i A-strukturerna. I perspektivet ingår resurser för stridsledning och luftbevakning (stril) samt jakt- och luftvärnsrobotförband. Strilsystemet utformas för det aktiva luftförsvaret och för att förse totalförsvaret i övrigt med uppgifter om luftläget, så att erforderliga motåtgärder kan vidtas. Strilsystemet skall täcka hela landet och dess utformning variera med struktur och ekonomisk nivå. Det är i B-strukturerna av högre kvalitet än i A-strukturer på motsvarande ekonomiska nivå. Strukturer A

Strukturer B

Ekonomisk nivå 1

2 Ekonomisk nivå 3

• n

3 Jaktdivisioner L v robot förband

^

Bild 5:5. Jämförelse mellan ekonomiska resurser som enligt överbefälhavaren avsatts för viktigare förband och system inom avvägningsprogrammet Luftförsvarsstrid sförband. SOU 1972:4

Jaktförbanden utformas i samtliga strukturer för att bryta eller reducera en angripares anfallskraft genom luften. De utformas för att kunna bekämpa flygplan även i telestörd miljö. Jaktförbanden utformas också för att kunna insättas som attackflyg mot kustnära sjömål och mål på marken. Antalet jaktdivisioner är genomgående högre i B-strukturerna än i A-strukturer pä motsvarande ekonomiska nivå. Luftvärnsrobotförband med skilda prestandanivåer ingår i avvägningsprogrammet. För närskyddet av militära förband och viktiga skyddsföremål inom det militära försvaret och totalförsvaret i övrigt utformas luftvärnsrobotbataljoner. Andra luftvärnsrobotförband med högre prestanda skall komplettera luftförsvaret i lägen, då jaktförsvaret avsevärt försvagats under förbekämpningen. Behovet bedöms endast kunna tillgodoses i högre ekonomiska nivåer. Förbanden skall kunna verka oberoende av strilsystemet och utformas för insats mot mål pä såväl låga som högre höjder.

5.1.5 Beslutstidpunkter och handlingslinjer Överbefälhavaren anför att krigsmaktens utveckling mot skilda utformningar påverkas av hur man värderar och avväger befintlig operativ styrka, operativ styrka under de närmaste åren och på längre sikt samt handlingsfrihet mot perspektivet. Denna handlingsfrihet tar sig konkret uttryck i investeringar i studier, forskning och teknisk utveckling. De skilda mål som handlingsfriheten kan omspänna kan enligt överbefälhavaren illustreras av krigsmaktssturkturerna jämte de olika typer av förband som kan ingå i dessa. Utgångspunkten för beskrivning av beslutstidspunkter och handlingslinjer mot perspektivet måste enligt överbefälhavaren vara befintlig krigs- och fredsorganisation vid perspektivplaneperiodens början ("arvet"). Överbefälhavaren redovisar ingående läget inom krigsmakten vid perspektivplaneperiodens början dvs. den 1 juli 1972. Därvid 59

anför överbefälhavaren att utrymmet för materielanskaffningar nominellt har blivit ca 350 milj. kr. mindre än vad 1968 års försvarsbeslut förutsatt samt att den faktiska kostnadsutvecklingen varit större än erhållen priskompensation. Resultatet har blivit att väsentlig materielanskaffning har måst senareläggas. Vidare har resurser för att genomföra det nya värnpliktsutbildningssystemet (VU 60) inte kunnat avsättas i den utsträckning som beslutet om detta system innebar. Trots att medel, utöver vad som förutsattes i 1968 års försvarsbeslut, överförts till utbildningsverksamheten har detta inneburit att vissa krigsförband inom samtliga försvarsgrenar fått en nedsatt effekt och att repetitionsutbildningssystemets uppbyggnad försenas. Överbefälhavaren framhåller att han vid flera tillfällen påtalat att den i 1968 års försvarsbeslut gjorda medelsberäkningen inte har innefattat tillräckliga resurser för att handlingsfrihet enligt 1968 års försvarsbesluts intentioner skall föreligga vid utgången av den period som försvarsbeslutet omspänner. Överbefälhavaren anför vidare att det läge

som krigsförbanden har vid perspektivplaneperiodens början vid oförändrad planeringsinriktning kommer att försämras i accelererande takt. Med utgångspunkt i befintligt arv samt arvets avveckling har överbefälhavaren analyserat beslutstidpunkter och handlingslinjer för att förverkliga intentionerna i krigsmaktsstrukturerna. Resultatet av denna analys redovisas i form av s. k. beslutsträd. Ett exempel på principiell uppbyggnad av beslutsträd framgår av bild 5:6. Sådana beslutsträd finns utarbetade för särskilt kapitalkrävande och betydelsefulla delprogram, nämligen för infanteribrigad, norrlandsbrigad, pansarbrigad, mekaniserad brigad, fasta och rörliga kustartilleriförband, ytattackförband, ubåtsdivision, tung och lätt attackdivision, stridsledningssystemet samt jaktdivision. Samtliga brigadprogram är beroende av beslut angående framtida vämpliktssystem samt krigs- och fredsorganisationens omfattning. Sådana beslut måste enligt överbefälhavaren fattas under planeringsperiodens första år om omorganisation skall kunna påbörjas

Kvalitetsalternativ i strukturerna A

ÄR rl5 -13

OBJEKT 1

OBJEKT 2

OBJEKT 3

OBJEKT 4

I Serietillverkning C i >

BESLUT om anskaffning av objekt 2, 3 eller 4

-12 -11 -10 -7

-4

BESLUT om anskaffning av objekt 1 BESLUT om utveckling av objekt 2,3 eller 4

i Utveckling av i 1 objekt 1

i Studier av återstående( 'kvalitetsalternativ i

BESLUT om utveckling av objekt 1

Studier av samtliga kvalitetsalternativ -0

©

Bild 5:6. Exempel enligt överbefälhavaren pä principiell uppbyggnad av beslutsträd. 60

SOU 1972:4

under slutet av 1970-talet. Inom delprogrammen infanteri-, norrlands- och mekaniserad brigad påverkas den kvantitativa omfattningen av anskaffning av infanterikanonvagnar, artilleripjäser, terrängfordon, bandvagnar och nytt sambandssystem i slutet av 1970-talet och början av 1980-talet. Inom pansarbrigadprogrammet avser det väsentligaste beslutet framtida strukturinriktning (pansarbrigad eller mekaniserad brigad) och antal brigader. En del av nuvarande pansarbrigader innehåller stridsvagn 101 och 102 vars livslängd utgår i början av 1980-talet respektive slutet av 1970-talet. Övriga pansarbrigader innehåller stridsvagn 103 som efter modifiering under 1980-talet bedöms bestå in på 1990-talet. Beslut att utveckla en stridsvagn som ersättning för stridsvagn 101 och 102 måste enligt överbefälhavaren fattas under planeringsperiodens första år. Ett alternativ kan därvid vara en modifierad version av stridsvagn 103. Inom delprogrammet rörliga kustartilleriförband måste beslut om eventuell anskaffning av nytt rörligt system fattas under slutet av 1970-talet. Beslut om prototyputveckling av ett sådant system, som är aktuellt i samtliga strukturer, måste fattas år 1974. Inom det fasta kustartilleriet är det beslut om fortsatt anskaffning av tungt fast artilleri som främst är intressant. Ett sådant beslut måste fattas år 1973 enligt överbefälhavaren. i slutet av 1970-talet blir det aktuellt med beslut om anskaffning av ytterligare lätta fasta batterier. De sista motortorped- och de äldre torpedbåtarna, fregatterna och jagarna utgår i slutet av 1970-talet och början av 1980-talet. Inom y tat tackprogrammet måste enligt överbefälhavaren beslut fattas om strukturinriktning av programmet, dvs. anskaffning av flottiljledare och torped/robotbåtar, eventuellt korvetter eller enbart torped/robotbåtar under mitten av 1970-talet. Beslut om anskaffning om patrullfartyg, som är aktuellt i samtliga strukturer, måste enligt överbefälhavaren fattas är 1973. Vad gäller ubåtsförbanden måste beslut att anskaffa ubåt A 14, vars projektering SOU 1972:4

avslutas år 1971, ske år 1972. Denna typ skall ersätta ubåtarna av Abborren- och Hajenklassen, vars livslängd utgår under mitten och slutet av 1970-talet. Vidare erfordras år 1977 beslut om anskaffning och tillverkning av inom landet utvecklad typ (A 17) eller beslut om studier rörande utlandsköp av de u-båtar som i mitten av 1980-talet skall ersätta nuvarande Draken-typ. Inom delprogrammet tung attackdivision behövs beslut om utveckling inom landet av nytt kvalificerat krigsflygplan, som i första hand avses ersätta AJ 37-förbanden från mitten av 1980-talet. Denna beslutstidpunkt ligger enligt överbefälhavaren i mitten av 1970-talet och måste föregås av studier rörande olika kvalitetsalternativ. Alternativ till utveckling inom landet av nytt flygplan är utveckling av 37-plattformen, licenstillverkning av utländskt flygplan eller köp av utländskt flygplan. Om beslut fattas år 1975 om utveckling av ett nytt flygplan inom landet bör detta följas av ett anskaffningsbeslut i början av 1980-talet. Enligt överbefälhavaren är utveckling inom landet av ett nytt kvalificerat krigsflygplan ett beslutsalternativ endast på den högsta ekonomiska nivån i A-strukturerna och i de tvä högsta nivåerna i B-strukturerna. Beträffande lätt attackdivision gäller frågan kvalitetsalternativ hos det flygplan som i början och mitten av 1980-talet skall ersätta nuvarande Sk-60 divisioner. Denna beslutstidpunkt ligger i slutet av 1970-talet. I det ena av de f. n. två aktuella kvalitetsalternativen läggs huvudvikten på flygplanets funktion som vapenplattform (attackflygplan) medan i det andra alternativet huvudvikten läggs på flygplanets funktion som skolflygplan. Inom stridsledningsfunktionen är fyra olika kvalitetsnivåer aktuella. Den lägsta kvalitetsnivån, som är aktuell i struktur A 3, innebär inriktning mot freds- och neutralitetsfunktionen medan den högsta kvalitetsnivån, aktuell i struktur B 1, innebär att stridsledningssystemet ges en uthållighet sa att luftläge och stridsledning kan lämnas totalförsvaret även efter ett förbekämpningsskede. Be61

slutstidpunkter för val av alternativ är mitten och slutet av 1970-talet. Fortsatta studier av olika kvalitetsalternativ pågår inom ramen för särskilda systemstudier. Den utveckling som f. n. pågår av flygplan JA 37 inom delprogrammet jaktdivisioner avses leda fram till beslut om anskaffning i mitten av 1970-talet. JA 37, som ingår i alla strukturerna, skall ersätta nuvarande J 35 som utgår i slutet av 1970- och början av 1980-talet. Besluten inom delprogrammet rör därför enbart frågan om kvantitativ omfattning av anskaffningen. Överbefälhavaren framhåller avslutningsvis att de freds- och krigsorganisatoriska besluten ofta är styrande och måste fattas före matericlbesluten vid en rationell omstrukturering av krigsorganisationen. Utbildningsanpassning och omorganisation kan påbörjas på ett rationellt sätt först tre till fyra år efter ett beslut om förändringar. Vid analys av beslutstidpunkter för materielobjekt måste vidare hänsyn tas till behov av materiel, utvecklingstider, möjligheter till inhemsk tillverkning eller anskaffning från utlandet samt vidmakthållande av industriellt kunnande. 5.1.6 Inriktning av studier, forskning och tekniskt utvecklingsarbete Ett viktigt delmål för perspektivplaneringen är att ge en allmän inriktning av studier, forskning och teknisk utveckling. Det underlag, som framtagits i samband med perspektivplaneringen och resultatet av planeringen kommer enligt överbefälhavaren att bearbetas för att tjäna som utgångspunkt för mera detaljerade planer beträffande studier, forskning och utveckling. Beträffande studierna framhåller överbefälhavaren att fram tagning av metoder för studier pä skilda nivåer sker i anslutning till studiearbetet. Som stöd för detta krävs emellertid analys av grundläggande metodfrågor i anslutning till det nya planeringssystemet. Miljöstudier utgör en väsentlig utgångspunkt för perspektivplaneringen. Fortsatta, fördjupade miljöstudier bedöms enligt över62

befälhavaren bl. a. kräva dels en kontinuerlig sammanställning av tekniska, ekonomiska, sociala, politiska och militärtekniska prognoser på lång sikt, dels en bedömning av olika maktmedels utnyttjande i framtida konflikter. Operativa studier måste kontinuerligt bedrivas med utgångspunkt från styrande angreppsfall, operativa principer, tilläggskrav och ramvillkor för att ge underlag för övrig studieverksamhet. De berör försvarets effekt och krigsavhållande förmåga samt principer för försvarets förande. Arbetet med perspektivplanen har aktualiserat behov av kompletterande avvägningsstudier som underlag för de beslut som blir aktuella under perspektivplaneperioden. Som exempel på sådana studier anges följande: — avvägning mellan olika förband och däri ingående vapensystem för verkan i markstriden, — avvägning mellan olika system för verkan vid kustinvasion, — avvägning mellan luftförsvaret och försvaret i övrigt, — grad av differentiering av värnpliktsutbildningen. Under perspektivplanearbetet har enligt överbefälhavaren framkommit behov av förnyade eller fördjupade studier som underlag för beslut om utformning, införande och anskaffning av nya förband och system. Bland dessa studier märks: — utformning av enhetsbrigad (mekaniserad brigad), — utformning av system för sjömålsbekämpning från land, — utformning och sammansättning av ytattackförband, — val mellan alternativa kvalitetsnivåer för attackflygförband och för luftvärnsrobotförband. Jämsides och samordnade med de studier som avser krigsorganisationens utformning bör enligt överbefälhavaren bedrivas studier av fredsorganisationens utformning och perSOU 1972:4

sonal planeringen. Den framtida inriktningen av tillämpad försvarsforskning är enligt överbefälhavaren beroende av vilken studieinriktning som väljs. Det kan därför inte preciseras förrän i samband med den fortsatta studieplaneringen. Forskningens långsiktiga karaktär innebär emellertid, att den mäste inriktas med hänsyn till konkreta behov och i enlighet med allmänna utvecklingstendenser. Mot bakgrund härav bör enligt överbefälhavaren följande särskilt beaktas i den kommande forskningsplaneringen: - skydd mot ABC-stridsmedel, - konventionella stridsmedel, - teletekniska system, - bioteknik och medicin, - studie- och planeringsmetodik. Försvarsproblemen väntas få en allt större räckvidd och komplexitet, vilket medför önskemål att bredda försvarsforskningen inom samhällsvetenskapliga områden. En sådan breddning är även motiverad av behovet av forskningsresultat som underlag för miljöstudier. Tekniskt utvecklingsarbete i fråga om försvarsmateriel bör enligt överbefälhavaren i princip bedrivas med sådan bredd, att vi får den handlingsfrihet som behövs för att kunna förverkliga pcrspektivplanens olika intentioner. Kravet pä handlingsfrihet medför dock kostnader. Parallell utveckling av olika typer av samma materielslag kan av kostnadsskäl ske blott i ringa omfattning. Härav följer att tidiga beslut i regel blir nödvändiga. Det är viktigt att inom landet kunna utveckla och tillverka materiel av betydelse för försvaret. Utvecklingsarbetet bör enligt överbefälhavaren inriktas pä följande: - materiel utformad med särskild hänsyn till uppgifterna för vårt försvar, - materiel som av sekretesskäl inte kan upphandlas utomlands. - materiel som kräver speciell utformning med hänsyn till våra geografiska och klimatologiska förhållanden, SOU 1972:4

— materiel som utformats för att kunna handhas av värnpliktig personal, — materiel som skall kunna produceras under krig. 5.1.7 Personalfrågan I sin karaktäristik av krigsmakten vid perspektivplanens början anför överbefälhavaren att en av orsakerna till bristerna i krigsförbandens effekt är befälsvakanserna. Dessa vakanser i kombination med bristande ekonomiska resurser för att införa det år 1966 beslutade nya värnpliktsutbildningssystemet har medfört att utbildningsresultaten inte är tillfredsställande. Detta i sin tur minskar förbandens krigsanvändbarhet och därmed den långsiktiga beredskapen. Personalfrågorna kommer under 1970-talet och sannolikt även under 1980-talet att vara krigsmaktens väsentligaste problem. Överbefälhavaren anför att om detta problem skall kunna lösas måste anställningsvillkor och arbetsmiljö för krigsmaktens personal göras mer attraktiva än nu. 5.1.8 Möjligheter att förverkliga olika krigsmaktsstrukturer Överbefälhavaren har särskilt analyserat krigsmaktens utveckling mot skilda strukturer under perspektivplanens fem första år. Möjliga utvecklingar av de olika delprogrammen redovisas detaljerat. Analysen har förutom kartläggning av beslutstidpunkter även omfattat en belysning av avvägningen mellan kortsiktiga åtgärder i form av medel för operativ effekt och långsiktiga åtgärder i form av medel för studier, forskning och teknisk utveckling. Överbefälhavaren anför att det vore önskvärt att avvägningen mellan kortsiktiga och långsiktiga åtgärder kunde belysas i olika ekonomiska nivåer. Avvägningen har emellertid av tidsskäl endast kunnat belysas i en av överbefälhavaren vald ekonomisk nivå. Denna ekonomiska nivå, som motsvarar en årlig utgiftsökning på mindre än 2 % utgående frän sista året i 1968 års försvarsbeslut, medger enligt över63

befälhavaren att följande ambitionsnivå kan innehållas under perspektivplanens fem första är:

5.2 Programplaner

handlingsfrihet föreligger att nå i perspektivet upptagna mål, - redan fattade beslut kan förverkligas, - möjligheter föreligger att i stort vidmakthålla den i förhällande till år 1968 reducerade operativa styrka som finns år 1972 genom att de väsentligaste bristerna mot bakgrund av den bedömda hotbilden täcks.

Kungl. Maj:t uppdrog den 30 mars 1971 åt överbefälhavaren att utarbeta programplaner för det militära försvaret som underlag för statsmakternas beslut om tilldelning och användning av resurser i stort under budgetåren 1972/73-1976/77. I direktiven angavs att som utgångspunkt för planeringen för vart och ett av budgetåren 1972/73-1976/77 skulle t. v. gälla en utgiftsram för det militära försvaret om 6 230 milj. kr. i prisläge maj 1970, inklusive 370 milj. kr. för sociala kostnader. För denna ekonomiska nivå skulle en fullständig programplan utarbetas. Härutöver skulle översiktliga programplaner redovisas för tre nivåer vilka fr. o. m. budgetåret 1973/74 har en annan inriktning än ovan angiven nivä, nämligen en nivå som innebär en ökning av utgiftsramen med 100 milj. kr. per budgetår, en som innebär en ökning med 50 milj. kr. och en som innebär en minskning med 50 milj. kr. per budgetår. Dessutom angavs att i planeringen fick förutsättas att utöver de angivna utgiftsramarna 40 milj. kr. budgetåret 1972/73, 40 milj. kr. 1973/74 och 30 milj. kr. 1974/75 kommer att ställas till förfogande. I samtliga nivåer skulle 50 milj. kr. per år av utgiftsramen reserveras för förbättring av vämpliktsförmänerna.

Analysen av beslutstidpunkterna under perspektivplanens fem första år visar enligt överbefälhavaren att statsmakterna måste ta ställning till följande under de närmaste åren. - Beslut erfordras om krigs- och fredsorganisationens omfattning och inriktning efter perioden 1972/77. Därav eventuellt följande beslut om ändringar inom värnpliktssystemet måste också fattas. Sådana beslut tar läng tid att genomföra och en övergång torde då kunna ske tidigast i slutet av 1970-talet. - Beslut erfordras om anskaffning av viktigare materiel för brigader såsom infanterikanonvagnar, terrängfordon, brigadluftvärn och brigadartilleri. Beslut om utveckling av nästa generation fördelningsartilleri, bandvagnar och sambandssystem erfordras därutöver liksom om fortsatt utbyggnad av fast kustartilleri och utveckling av rörligt kustartilleri. - Beslut erfordras om anskaffning av patrullfartyg och av för eskortering lämpade förband samt om utveckling av flottiljledare. - Beslut erfordras om fortsatt anskaffning av ubåtar samt om ett nytt attackflygplan skall tillverkas inom landet. - Beslut erfordras om anskaffning av jaktflygplanet JA 37, luftvärnsrobot 70 samt om utveckling av luftvärnsrobot av tyngre typ. Beträffande stril kan förutses ett antal beslut, som dock inte kan preciseras nu.

1972-1977

5.2.1 Direktiv och anvisningar

5.2.2 Allmänna förutsättningar Överbefälhavaren anför att direktiven ekonomiskt innebär avvikelser såväl frän hittillsvarande långsiktsplaner för perioden 1971/72- 1976/77 som frän de ekonomiska utgångsvärden som gällt för den i mars 1971 överlämnade perspektivplanen genom att övergång sker frän planering i fast penningvärde till planering med enbart nettoprisindex som grund för prisreglering. Fast penningvärde har enligt överbefälhavaren varit grunden för fasthet och rationalitet i den ständigt pågående anskaffnings-, organisations- och utbildningsverksamheten och en SOU 1972:4

förutsättning för de erkänt goda resultat krigsmakten nått i dessa avseenden. Härtill kommer enligt överbefälhavaren ytterligare kostnadsökningar av olika slag. I den horisontella ekonomiska nivån måste därför enligt överbefälhavaren under femårsperioden 1972/77 reduceringar göras av storleksordningen 2 000 milj. kr. jämfört med tidigare planeringsinriktning. Samtliga fyra i direktiven angivna ekonomiska nivåer innebär enligt överbefälhavaren att krigsmaktens reella planeringsinnehåll minskar i förhållande till tidigare av statsmakterna föreskriven planering som redan den enligt överbefälhavaren medför reducerad operativ styrka i förhållande till läget år 1972. Överbefälhavaren har därför valt att benämna de i direktiven angivna fyra nivåerna minskningsnivåerna 1-4 (nivåerna M 1-M4). Utöver de i direktiven angivna programplanerna har överbefälhavaren bl. a. mot bakgrund av information som erhållits vid perspektivplanearbetet utarbetat en programplan på en femte, högre ekonomisk nivå, kallad bibehållandenivån (B-nivän). B-nivån förutsätter att före den 1 juli 1972 fattade beslut skall förverkligas. Dessutom skall under kommande femårsperiod den i förhällande till år 1968 reducerade operativa styrka som finns år 1972 i stort vidmakthållas. Detta skall ske genom att man täcker väsentliga brister som kommer att uppstå mot bakgrund av kravet på operativ styrka. Handlingsfrihet skall finnas att nå perspektivplanens mål.

Tabell 5:1. Av överbefälhavaren utnyttjade planeringsramar i milj. kr. uttryckta i prisläge februari 1971 och 1971 årslöneläge inklusive medel för sociala kostnader. Nivå

72/73

73/74

74/75

B M 1 M 2 M 3 M4

6.920 6.420 6.420 6.420 6.420

6.984 6.520 6.470 6.420 6.370

7.181 6.610 6.510 6.410 6.310

SOU 1971:4

75/76

76/77

För B-nivån samt för nivån M 1 och M 3 har överbefälhavaren utarbetat programplaner samt analyserat strategiska, försvarsindustriella och övriga konsekvenser. Nivåerna M 2 och M 4 har endast behandlats översiktligt. De planeringsramar som utnyttjas som grund för de olika nivåerna framgår av tabell 5:1. Överbefälhavaren framhåller att styrande för programplaneringen primärt är de uppgifter krigsmakten skall kunna lösa i framtiden. De åtgärder, som vidtas under programplaneperioden, syftar till att så långt möjligt tillgodose såväl behoven av operativ styrka under 1970-talet som önskemålen att skapa förutsättningar för att kunna nå olika mål på längre sikt. Exempel på de senare har formulerats i perspektivplan 1972-1987. Utgångspunkterna för programplaneringen har varit i stort desamma som för perspektivpianeringen (jfr avsnitt 5.1). I fråga om den utveckling som ägt rum sedan perspektivplanerna lades fram anser överbefälhavaren att Berlinavtalet och Västtysklands deklarerade avsikt att som en följd av detta ratificera icke-våldsavtalet med Sovjetunionen och fördraget med Polen ter sig som ett väsentligt bidrag till strävandena att minska den politiska spänningen i Europa. De nämnda avtalen baseras på bibehållen militär maktbalans i Europa under nu överblickbar tid. Den politiska avspänningen får dock varaktig, reell betydelse först om den resulterar i konkreta, militärpolitiska åtgärder i form av sänkt rustningsnivå. Inga tecken tyder enligt överbefälhavaren f. n. på en sådan utveckling. Det internationella läget under 1970-talet kommer, anför överbefälhavaren, att innehålla starka inslag av intressemotsättningar och krisanledningar. Spänningsläget mellan supermakterna och de stora maktblocken liksom i åtskilliga fall också mellan andra stater kommer att variera. Så kommer också konflikt- och krigsriskerna att göra. Supermakterna och stormakterna i övrigt kommer att bibehålla och vidareutveckla sina militära resurser. Risken för krig ligger enligt överbe65

fälhavaren främst i felkalkyl eller i upptrappning av från början lokala konflikter. Överbefälhavaren framhåller i redovisningen av programplanerna att den svenska säkerhetspolitiken och det svenska försvarets styrka har stor betydelse för läget inom Norden och också är av betydelse för läget inom hela Östersjöområdet. Ett starkt och balanserat svenskt försvar bidrar enligt överbefälhavaren väsentligt till stabilitet i Norden och minskar därigenom riskerna för krig inom detta område.

5.2.3 Krigsmaktens utformning i olika ekonomiska nivåer 5.2.3.1 Allmänt Överbefälhavaren anför inledningsvis att den av 1968 års riksdag fastställda målsättningen för krigsmakten utgör en allmängiltig politisk manifestation. Målsättningen ställerockså enligt överbefälhavaren ett antal krav på försvaret varigenom ett samband mellan målsättningen och försvarets förmåga att uppfylla den måste finnas. Stridande förband och vapensystem som verkar i invasionsförsvaret prioriteras. Inom ramen härför tillgodoses insatsberedskap och verkan under neutralitet. Överbefälhavaren anför vidare att vid utformningen av planer pä olika ekonomiska nivåer har avvägningen mellan kort- och långsiktiga behov varit det överordnande problemet. De kortsiktiga behoven betingas därvid av de ekonomiska bindningar som blir en följd av beslut fattade före är 1972 och av åtgärder som vidtas för att tillgodose den operativa styrkan under 1970-talet. De långsiktiga behoven beror av de åtgärder som vidtas under programplaneperioden för att skapa handlingsfrihet att på sikt kunna nä utformningar av försvaret enligt perspektivplanens skilda ekonomiska nivåer. Dessa åtgärder påverkar försvarets effekt under 1980-talet. Avvägningen mellan kort- och langsiktiga åtgärder blir emellertid enligt överbefälhavaren svårare ju lägre den ekonomiska nivån är till följd av att det fria 66

ekonomiska utrymmet minskar. I de olika nivåerna innebär detta följande. I B-nivån kan enligt överbefälhavaren avvägningen mellan kort- och långsiktiga behov ske på ett i huvudsak balanserat sätt. Grundtanken är att under 1970-talet i stort bibehålla den operativa styrka som finns år 1972. Samtidigt kan medel avsättas under femårsperioden för att få i huvudsak godtagbar handlingsfrihet att nå utformningar inom perspektivplanens hela spännvidd. I nivån M 1 måste såväl kort- som långsiktiga åtgärder beskäras. Genom att prioritera åtgärder som ger effekt på kort sikt kan nedgång i den operativa styrkan motverkas. En begränsad handlingsfrihet kan enligt överbefälhavaren skapas efter år 1977 för att nå utformningar på perspektivplanens nivåer 2 och 3. I nivåerna M 2 och M 3 är det enligt överbefälhavaren inte möjligt att åstadkomma nödvändiga besparingar i förhållande till nivån M 1 genom en ytterligare allmän reducering av såväl kortsiktiga som långsiktiga behov. Obalans måste uppstå under avsevärd tid efter programplaneperioden. Kraftiga ingrepp i ett fåtal kostnadskrävande funktioner måste enligt överbefälhavaren vidtas. Snabb minskning av krigsorganisationen och införande av kategoriklyvning är åtgärder som eventuellt skulle kunna friställa erforderliga medel. Ett annat sätt är att avbryta utvecklingen av jaktflygplanet JA 37 Viggen. Kategoriklyvningen skulle enligt överbefälhavaren behöva uppgå till ca 30 %. Detta ger besparingar redan under femårsperioden även om ekonomisk kompensation ges de värnpliktiga som skulle utbildas. Denna och i övrigt erforderliga kvalitativa och kvantitativa reduceringar av viktiga funktioner leder enligt överbefälhavaren till att den operativa styrkan under 1970-talet nedgår starkt och kommer att minska ytterligare på 1980-talet. Att avbryta utvecklingen av jaktflygplanet JA 37 Viggen friställer enligt överbefälhavaren medel sä att i nivåerna M 2 och M 3 under programplaneperioden nivån M 1 kan näs för övriga funktioner. De sedan andra världskriSOU 1972:4

get uppbyggda resurserna inom landet för som inplanerats i nivån M 1 göra ytterligare utveckling av flygplan kommer sannolikt att reduceringar som under programplaneperioraseras med direkta återverkningar på såväl den kan ge besparingar på ca 50 milj. kr. den svenska industrin som på möjligheterna De totalt möjliga utgiftsreduceringarna att anskaffa för svenska förhållanden speci- under programplaneperioden jämfört med ellt anpassade flygplan. Oberoende av om nivån M 1 skulle enligt överbefälhavaren framtida flygplansystem anskaffas genom kunna uppgå till omkring 200 milj. kr. Detta köp utomlands eller genom licenstillverkning motsvaras enligt överbefälhavaren i stort av av utländska system leder enligt överbefäl- en utgiftsram för krigsmakten under periohavaren detta till ett inte önskvärt beroende den som innebär en successiv, årlig ökning av främmande makt. Sådana alternativ är med något över 50 milj. kr. fr. o. m. budgetdessutom behäftade med stor osäkerhet i året 1972/1973 i förhållande till nivån M 3. fråga om såväl ekonomi som kvalitet och Överbefälhavaren anför att detta planekvantitet för det framtida jaktförsvaret. ringstekniska exempel ger något mindre Handlingsfriheten att under 1980-talet li- handlingsfrihet och något ökat resursbehov censtillverka eller anskaffa utländskt jakt- efter år 1977 för krigsmakten i sin helhet än flygplan är större i nivån M 2 än i nivån M 3. nivån M 1 vad avser möjligheterna att nä I nivåerna M 2 och M 3 har överbefälhava- strukturer på perspektivplanens två lägsta ren med hänsyn till den operativa styrkan ekonomiska nivåer. Detta innebär dock en under 1970-talet och handlingsfriheten mot väsentligt bättre handlingsfrihet än nivån M 1980-talet samt efter vägning av för- och 2 främst därför att jaktversionen av Viggen nackdelar i övrigt sett sig nödsakad att utgå kan anskaffas. från att jaktflygplanet JA 37 Viggen inte Överbefälhavaren har utgått från att allutvecklas, trots att grundliga studier visat att män värnplikt bibehålls under femårsperiodetta är ett för svenska förhållanden mycket den men att på nivåerna M 1-M 4 värnväl lämpat jaktflygplan. pliktskostnaderna dock måste nedbringas. Överbefälhavaren har, med hänsyn till att Överbefälhavaren har härvid valt att förkorta ett avbrytande av utvecklingen av jaktflyg- grundutbildningens längd för de värnpliktiga. planet JA 37 Viggen medför allvarliga Överbefälhavaren anser att de besparingar operativa, ekonomiska och industriella kon- som kan göras på repetitionsutbildningen sekvenser, speciellt granskat olika möjlighe- inte motsvarar uppoffringarna och föreslår ter att reducera betalningsbehovet för JA 37 därför inte någon förkortning av denna utunder programplaneperioden. Granskningen bildning. visar att en senareläggning av leveransstarten En sänkning av tjänstetidens övre gräns med ca ett år är möjlig. Detta medför för de värnpliktiga från 47 års ålder till lägre emellertid att attack- och spaningsversioner- ålder kan enligt överbefälhavaren frigöra na av Viggen måste anskaffas i avsevärt lägre vissa medel men leder till minskning av takt än den i nivån M l planerade, vilket krigsorganisationen på ett sätt som inte bl. a. innebär ökade kostnader för dessa plan svarar mot den ekonomiska vinsten. beroende på träffade avtal med flyginduNivån M 4 innebär enligt overbefälnavaren strin. Överbefälhavaren bedömer det möjligt en successiv, årlig minskning i förhållande till att genom senareläggningen minska utgifter- budgetåret 1972/73 av enligt överbefälhana under programplaneperioden med ca 150 varen den reella köpkraften med 100 milj. milj. kr. Överbefälhavaren framhåller emel- kr. fr. o. m. 1973/74 eller med 1 000 milj. lertid att totalkostnaderna för ett och kr. under femårsperioden. Det nuvarande samma antal flygplan härigenom torde öka ekonomiskt fria utrymmet åtgår till stor del med flera hundra milj. kr. för anpassning till utgiftsramen för nivån M Överbefälhavaren bedömer det dessutom 4. Den krigsmaktssammansättning som blir möjligt att utöver de personalreduceringar möjlig i nivån M 4 kommer enligt överbefälSOU 1972:4

havaren att skilja sig väsentligt både från de exempel som redovisas i perspektivplanen och de utformningar som redovisats för nivåerna M 1, M 2 och M 3. Flera viktiga funktioner kommer att behöva utgå eller kraftigt beskäras redan under kommande femårsperiod. Efter hand måste väsentliga delar av svensk försvarsindustri avvecklas. Detta leder enligt överbefälhavaren till ökat beroende av främmande makt. För val av handlingslinje för planering erfordras nya principer för försvarets förande, som måste grundas på statsmakternas inriktning av försvaret, dess roll i säkerhetspolitiken samt på målsättning och uppgifter. Detta underlag saknas enligt överbefälhavaren. Sammanfattningsvis anför överbefälhavaren beträffande nivån M 4 att en prolongering av denna leder till snabb nedrustning av det försvar som nu finns. Krigsmaktens uppgifter och mål måste i grunden omprövas. Studie- eller utredningsunderlag för sådan inriktning föreligger inte. Programplanerna på nivån M 4 kan därför enligt överbefälhavaren inte utarbetas förrän försvarets roll i säkerhetspolitiken omprövats och definierats, statsmakterna tagit ställning till mål för och allmän inriktning av försvaret samt studier och utredningar om invasionsförsvarets förande genomförts. 5.2.3.2 Avvägningsprogrammens utformning i stort I samtliga ekonomiska nivåer bibehålls allmän värnplikt. I ekonomiska nivåer under B-nivån förkortas grundutbildningen för de värnpliktiga till lägst 7,5 månader. Rörliga markstrids för band. Antalet kvalificerade arméförband minskas i alla ekonomiska nivåer genom att brigader, fördelningsförband och andra förband successivt nedväxlas till skytteregementen och andra förband med lägre kvalitet. Nedväxlingen får större omfattning i nivåerna M 1-M 4 än i B-nivån. Omorganisationen sker i samtliga nivåer efter år 1977. Den materiella kvaliteten i förbanden under programplaneperioden är lägre i nivåerna M 1-M 3 än i B-nivån. 68

De rörliga kustartilleriförbandens antal ökas under perioden som följd av tidigare beslut och bibehålls i stort tiden närmast därefter oavsett nivå. Lokalt bundna markstridsförband. Antalet lokalförsvarsförband bibehålls i stort under programplaneperioden oberoende av ekonomisk nivå. Personalens utbildning och materielen anpassas pä längre sikt i takt med genomförda förändringar för de kvalificerade förbanden. De fasta kustartilleriförbanden minskas något under perioden i samtliga nivåer. Anskaffningen av fast tungt artilleri fortsätter. Övervattenstridsförband. Antalet jagare minskas under perioden. Fartygstypen utgår helt i början av 1980-talet. Handlingsfrihet skapas för att kunna ersätta dessa med flottiljledarfartyg efter programplaneperioden. Alternativt anskaffas flottiljledare i B-nivän med början under perioden med syfte att frigöra jagare för eskortuppgifter. På samtliga nivåer anskaffas ett varierande antal patrullfartygsförband. Förbanden ges begränsad eskortkapacitet i vad avser luftoch ytförsvar. Antalet fregatter minskas under perioden. Fartygstypen utgår helt i slutet av 1970-talet. Som ersättning för dessa påbörjas i B-nivån alternativt anskaffning av korvetter eller överförs jagare för eskortuppgifter. Övriga förband vidmakthålls i stort under programplaneperioden. Fjärrstridsförband. Antalet ubåtsförband minskas något under perioden i samtliga ekonomiska nivåer. Anskaffning av ny ubåtstyp påbörjas i samtliga nivåer. Antalet flygattackförband minskas under 1970-talet i samtliga ekonomiska nivåer. Pågående ersättning av attackflygplanet A 32 Lansen med AJ 37 Viggen genomförs under programplaneperioden. Lätta flygattackförband organiseras på samtliga ekonomiska nivåer. Utveckling av nytt attackflygplan för 1980- och 1990-talens behov påbörjas i B-nivån. L uftförsvarsstridsförbai id. A n t a 1 e t j a k t fö rband J 35 Draken bibehålls under perioden SOU 1972:4

på samtliga ekonomiska nivåer. I B-nivån 5.2.4 Jämförelse mellan ekonomiska nivåer. och nivån M 1 påbörjas ersättning med Konsekvenser jaktflygplanet JA 37 Viggen omedelbart efter perioden. Antalet sådana förband blir 5.2.4.1 Skillnader i krigsorganisationens färre än i dagens krigsorganisation. I nivåerna utveckling M 2 och M 3 kan nytt jaktflygplan anskaffas Överbefälhavaren framhåller att de resurser genom licenstillverkning eller köp av ut- som tilldelas krigsmakten under programländskt flygplan. En senareläggning av an- planeperioden påverkar i väsentlig omfattskaffningen blir troligen nödvändig. ning krigsorganisationens utformning först i Modernisering och komplettering av stål- slutet av 1970-talet. Tilldelade medels storsystemet sker i varierande omfattning på de lek och utnyttjande kommer därför att vara olika ekonomiska nivåerna. styrande för konsekvenserna på längre sikt. Nuvarande luftvärnsbataljoner bibehålls I det följande redovisas krigsorganisatiounder perioden och utrustas med luftvärns- nens omfattning i början av 1980-talet i robotsystem som tillförs krigsorganisationen B-nivån och nivåerna M 1 och M 3. från slutet av 1970-talet. Överbefälhavaren har därvid som hypotes för Central och högre regional ledning. Avväg- ramutvecklingen efter år 1977 antagit att ningsprogrammet bibehålls i huvudsak oför- ramarna prolongeras. ändrat under perioden. I nivåerna M 1—M 4 En förändrad utveckling efter programskall antalet anställda minskas. planeperioden kommer på grund av den Spaningsflygplanet S 37 Viggen tillkom- ofrånkomliga trögheten i omställningen enmer som ersättning för nuvarande flygplans- ligt överbefälhavaren inte att i avgörande typer med början omedelbart efter perioden. grad påverka krigsorganisationen som helhet Antalet förband nedgår på längre sikt. förrän i början av 1980-talet. I enskildheter I bibehållandenivån förbättras den tunga kan dock variationer förekomma främst i flygtransportkapaciteten. Flygbassystemets låga ekonomiska nivåer som en följd av uthållighet förstärks i samtliga nivåer. Om- omavvägningar eller framtvingade nedskärfattningen av denna förstärkning varierar ningar. Den krigsorganisation som blir följmed ekonomisk nivå. den av en prolongering kan enligt överbefälAllmän försvarsforskning. Arbete pågår havaren anses representera ett godtagbart med att närmare precisera den allmänna genomsnitt. Dras perspektivet ut längre blir försvarsforskningens inriktning. Avvägnings- krigsorganisationen i ökande grad beroende programmet inriktas väsentligen med hänsyn av medelsutvecklingen efter programplanetill de varierande behoven inom övriga perioden. Preciseringar blir därigenom allt avvägningsprogram i skilda ekonomiska nivå- mera osäkra och beroende av okända föruter. sättningar. Gemensamma myndigheter och funktioHuvuddragen av den framtida krigsorganer. Avvägningsprogrammet anpassas till ut- nisationens kvantitativa omfattning i B-nivån vecklingen inom övriga avvägningsprogram. och nivåerna M 1 och M 3 framgår av tabell Inom programmet eftersträvas i samtliga 5:2. Skillnader i krigsorganisationens utvecknivåer rationaliseringar som möjliggör att ling ger dock enligt överbefälhavaren inte ett antalet anställda minskas. I nivåerna M 1-M entydigt mått på konsekvenserna av olika 4 sänks därutöver ambitionsnivån och mins- ekonomiska nivåer. Inom ett och samma kas antalet anställda ytterligare. delprogram kan kvalitativa variationer förekomma. De väsentligaste kvalitativa skillnaderna är enligt överbefälhavaren följande. Kvalificerade fältförband är en sammanfattande beteckning för pansar-, infanterioch norrlandsbrigader jämte för ledning och SOU 1972:4

Tabell 5:2. Krigsorganisationens framtida omfattning enligt överbefälhavaren i % i förhållande till läget år 1972 (= 100 %) som följd av en prolongering av nivåerna B, M 1 och M 3. Förbandstyp Rörliga

M 1

M3

markstridsförband

Fältförband varav kvalificerade varav nedväxladc 1 Lokalt bundna markstridsförband Lokalförsvarsförband Fasta kustartilleriförband Övervattenstridsförband Ytattack Eskort Fjärrstridsförband Ubåtar Tungt attackflyg Luftförsvarsstridsförband Jaktflyg Fördelningsluftvärn

1977 1982 1977 1982

100 75 0 25

100 60 0 40

100 45 0 55

1977 1982 1977 1982

100 100 95 85

100 100 95 80

100 100 95 80

1977 1982 1977 1982

90 100 40 60

80 60 40 0

80 60 40 0

1977 1982 1977 1982

85 70 90 90

75 55 90 90

75 45 90 90

1977 1982 1977 1982

100 90 100 95

100 80 100 90

100 50 100 85

Ingår inte i krigsorganisationen år 1972.

understöd erforderliga förband (fördelningsförband). Nedväxlade fältförband avser s. k. skytteregementen, vilka får en mindre eldkraft, rörlighet och uthållighet än brigaderna, varav följer att förbanden inte kan ges anfallsförmåga. Såväl de kvalificerade som de nedväxlade fältförbanden får på nivåerna M 1-M 3 en lägre kvalitet än i B-nivån. Denna kvalitetssänkning kommer att i ökande omfattning slå igenom från 1970-talets mitt främst i nivån M 3. För kustartilleriförbanden är redovisningen i tabell 5:2 begränsad till fasta spärrbataljoner, dvs. förband med uppgift att stationärt försvara större hamnar eller andra vid en kustinvasion viktiga urlastningsområden. I samtliga nivåer sänks kvaliteten genom att tungt artilleri utgår ur vissa av förbanden. Minskningen av fasta kustartilleriet kompenseras till viss del genom att bl. a. tidigare beslutade rörliga spärrförband tillkommer. 70

Ytattack är en samlingsbeteckning för förband som beroende på tidpunkt och ekonomisk nivå innehåller olika kombinationer av jagare, torped- och motortorpedbåtar samt patrullfartyg. I samtliga nivåer sänks kvaliteten successivt i och med att jagarna utgår ur krigsorganisationen. I nivåerna B och M 1, där särskilda flottiljledare alternativt kan tillkomma som ersättning för jagarna, blir kvalitetssänkningen mindre än i nivåerna M 2 och M 3. Eskortfunktionen bedöms på sikt i begränsad omfattning kunna upprätthållas endast på B-nivån. Ubåtsförbanden uppvisar inga principiella kvalitetsskillnader på olika nivåer. De består av ubåtar med den varierande modernitet som följer av successiv ersättningsanskaffning. De tunga attackförbandens kvalitet påverkas principiellt inte av de olika programplaSOU 1972:4

neniväerna. Till följd av beslut fattade före programplaneperioden kommer attackflygplanet AJ 37 Viggen att successivt levereras. Vid sidan av den tunga attacken tillkommer under programplaneperioden ett antal lätta attackdivisioner. I jaktförbanden ingår i nivåerna B och M 1 pä längre sikt jaktflygplanet JA 37 Viggen. På nivåerna M 2 och M 3 utvecklas inte detta flygplan. I stället senareläggs ersättning av jaktflygplanet J 35 Draken och sker med flygplan som inköps eller licenstillverkas. Härigenom får jaktfunktionen i början av 1980-talet en lägre kvalitet än i övriga nivåer. Stridslednings- och luftbevakningsorganisationen (stril), som bl. a. betjänar jaktförbanden, kommer att få varierande kvalitet i de olika ekonomiska nivåerna. Tabell 5:2 redovisar av luftvärn luftvärnsbataljoner (fördelningsluftvärn). Dessa har till uppgift att säkra fältförbandens operationsfrihet och att luftskydda viktigare totalförsvarsmål. Nivåerna uppvisar kvalitetsskillnader. Sålunda kommer i B-nivån ca 40 % av förbanden att modifieras eller renoveras under programplaneperioden för att kunna svara mot 1970-talets utveckling. I övriga nivåer bedöms denna åtgärd inte möjlig. Samtliga nivåer innebär på längre sikt ombeväpning från eldrörsluftvärn till luftvärnsrobot. Ombeväpningen och därmed kvalitetshöjningen bedöms enligt överbefälhavaren tidsmässigt inte kunna genomföras utan att en viss effektsvacka uppstår. Invasionsförsvarets samlade styrka är enligt överbefälhavaren avgörande för landets förmåga att vid krig i omvärlden upprätthålla en trovärdig och respekterad neutralitet. Möjligheterna att ingripa mot olika slag av kränkningar varierar med de olika nivåerna. I de lägsta nivåerna och då främst i M 3 och M 4 kan brister i invasionsförsvaret och i förmågan att ingripa mot kränkningar enligt överbefälhavaren leda till att man i omvärlden kan komma att ifrågasätta vår förmåga att hävda neutralitetspolitiken.

SOU 1972:4

5.2.4.2 Strategiska konsekvenser Överbefälhavaren har genomfört studier av de strategiska konsekvenserna år 1982 av ett försvar på nivåerna B, M 1 och M 3. Studierna har genomförts mot bakgrund av angreppsfall som av chefen för försvarsdepartementet godkänts som miljöexempel för perspektivplaneringen. Försvarets effekt har därvid värderats utgående från beräkningar och bedömningar av de uppoffringar som försvaret åsamkar en angripare i form av insatser, förluster, tider, bindningar och risktaganden. Nedan redovisas i sammanfattad form resultatet av överbefälhavarens studier samt överbefälhavarens bedömning av i vilken utsträckning försvarets effekt motsvarar de operativa krav som bör ställas på krigsmakten bl. a. mot bakgrund av våra nuvarande säkerhetspolitiska mål. Överbefälhavaren framhåller att om angriparen kan avsätta längre tid för att nå de uppställda målen i Sverige eller om han är beredd att sätta in större styrkor än vad angreppsfallen förutsätter kommer försvaret i motsvarande grad på alla nivåer att få minskade möjligheter att motsvara de uppställda kraven. B-nivån Försvarets styrka i B-nivan medför att en angripare inte kan vara säker pä att uppfylla angreppsfallens tidskrav med bedömt tillgängliga resurser. En kustinvasion mot detta försvar löper risk att misslyckas. Vid överraskande anfall bedöms försvaret ha möjlighet att genomföra mobilisering om måttliga beredskapshöjningar vidtagits. Tillfredsställande förmåga att avvisa kränkningar finns. Försvaret bedöms i betydande grad minska Nordens aktualitet som operationsområde. Försvarets styrka och sammansättning ger förutsättningar att avvärja invasion i en huvudriktning samtidigt som fördröjningsstrid under längre tid kan föras i en annan riktning. Vitala totalförsvarsanordningar kan ges skydd. Försvaret motsvarar i denna nivå enligt överbefälhavaren i huvudsak de uppställda kraven. 71

Nivån M1 En angripares mindre uppoffringar i de studerade angreppsfallen i fråga om tid, resursinsats och förluster torde vara betydelsefulla vid hans överväganden inför ett eventuellt anfall mot ett försvar i nivån M 1. Angreppsfallens förutsättningar beträffande disponerad tid och tillgängliga resurser ger angriparen goda säkerhetsmarginaler vid ett anfall mot försvar i denna nivå. Uthållighet och möjligheter att möta oförutsedda händelser är reducerade i förhållande till B-nivån genom att endast obetydliga stridskrafter kan avsättas för att tillgodose operativ handlingsfrihet. Möjligheterna att vid överraskande anfall genomföra mobilisering blir i stort sett desamma som i B-nivån. Förmågan att avvisa kränkningar till sjöss och att skydda sjöfart blir sämre än i B-nivån. Skillnaderna i förhållande till B-nivån innebär tillsammantagna enligt överbefälhavaren att försvarets fredsbevarande effekt måste bedömas vara väsentligt mindre. Under förutsättning att tiden medger gruppering och övriga förberedelser föreligger möjligheter att avvärja invasion i en huvudriktning. I en annan samtidig huvudriktning kan målet inte sättas högre än fördröjning under begränsad tid. Försvaret uppfyller i nivån M 1 under programplaneperioden enligt överbefälhavarens bedömning i huvudsak de uppställda kraven. Kort därefter nedgår effekten så mycket att principerna för försvarets förande kan behöva omprövas. Nivån M 3 Skillnaderna i en angripares uppoffringar är så markanta och erforderlig resursinsats så långt under vad angriparen enligt angreppsfallen bedömts vara beredd att avdela att ett försvar i denna nivå inte torde ha erforderlig effekt i situationer liknande dem, som angreppsfallen exemplifierar. Uthållighet och möjligheter att möta oförutsedda händelser är starkt begränsade i förhållande till B-nivån genom att alla kvalificerade stridskrafter 72

måste insättas redan inledningsvis. Vid överraskande anfall beräknas mobilisering kunna genomföras endast om betydande beredskapshöjningar dessförinnan genomförts. Förmågan att ingripa mot neutralitetskiänkningar till sjöss och i luften är mindre och i övriga fall i stort sett densamma som i nivån M 1. Försvarets fredsbevarande effekt blir mindre än i nivån M 1. Överbefälhavaren bedömer att försvarets styrka och sammansättning i nivån M 3 medger att endast fördröjningsstrid under begränsad tid kan föras i två samtidiga huvudriktningar. Möjligheterna att omgruppera stridskrafter till hotade områden är små. Försvaret motsvarar i denna nivå inte de uppställda kraven. Beträffande konsekvenserna på längre sikt framhåller överbefälhavaren att om anslagsutvecklingen skulle komma att bli oförändrad även under nästa programplaneperiod kommer effekt skillnaderna mellan nivåerna att starkt accentueras. De strategiska konsekvenserna blir därvid enligt överbefälhavarens uppfattning särskilt i nivåerna M 3 och M 4 utomordentligt allvarliga som en följd av att krigsorganisationen i början av 1980-talet måste starkt reduceras både kvantitativt och kvalitativt. Överbefälhavaren anför att målsättningen för krigsmakten och principerna för försvarets förande därvid måste ändras. 5.2.4.3 Handlingsfrihet I programplanerna har överbefälhavaren även analyserat möjligheterna att i de olika programplaneniväerna nå de alternativa mål som exemplifierats i perspektivplanen i form av strukturer på nivåerna 1-3 (jfr avsnitt 5.1.4). B-nivån ger därvid enligt överbefälhavaren möjligheter att nå perspektivplanens samtliga alternativa mål. Sålunda har åtgärder inplanerats som vid ökad medelstilldelning efter är 1977 möjliggör att exemplifierade strukturer för perspektivplanens högsta nivå (A 1 och B 1) kan nås. Likaså finns möjligheter att genom successiva beslut nå en balanserad SOU 1972:4

utveckling mot perspektivplanens lägre ekonomiska nivåer. Nivån M 1 ger enligt överbefälhavaren möjligheter att uppnå krigsmaktsstrukturer pä perspektivplanens nivåer 2 och 3. En prolongering av medelstilldelningen enligt denna nivå (ökning med 100 milj. kr/år) möjliggör en krigsmaktsstruktur som i slutet av 1980-talet ligger i närheten av strukturer på perspektivplanens nivå 2. En nominellt oförändrad ram efter är 1977 skulle på motsvarande sätt möjliggöra att nå strukturer på perspektivplanens nivå 3. Nivåerna M 2 och M 3 skiljer sig frän nivån M 1 vad gäller utvecklingsmöjligheter på sikt därigenom att förutsättningar inte längre kommer att finnas att inom landet typutveckla krigsflygplan. Detta medför enligt överbefälhavaren jämfört med nivån M 1 kraftigt ökade svårigheter att nå olika mål på sikt främst vad gäller jaktfunktionen under 1980-talet men även på längre sikt vad gäller attackfunktionen. Anskaffning måste ske genom licenstillverkning eller direktköp av utländska flygplansystem. Eftersom jaktflygplanet JA 37 inte utvecklas i nivåerna M 2 och M 3 erfordras avsevärda medel för jaktfunktionen efter år 1977. Särskilt i nivån M 3 måste stora inskränkningar ske av all övrig materielanskaffning. Den materiella kvaliteten inom försvaret i övrigt skulle därvid enligt överbefälhavaren bli så kraftigt reducerad att balansen mellan olika funktioner inte kan upprätthållas. För att från nivån M 3 kunna nå perspektivplanens exemplifierade strukturer pä nivåerna 2 och 3 erfordras, utöver det för nivån M 1 redovisade medelsbehovet, ett tillskott för att täcka merutgifterna för köp eller licenstillverkning av utländskt flygplan. En grov uppskattning av dessa merutgifter tyder enligt överbefälhavaren pä att den miljard som inbesparas före år 1977 vid nedgång frän nivån M 1 till nivån M 3 kommer att medföra utgifter efter år 1977 som avsevärt överstiger detta belopp. Överbefälhavaren anför att en prolongering av nivån M 3 innebär att en strukturförSOU 1972:4

ändring måste ske inom krigsmakten. Nya sätt att genomföra invasionsförsvar måste då studeras. För att undvika felinvesteringar måste en omstrukturering ske tidigt och nya principer för försvarets utformning och förande införas. De metoder och medel som då blir aktuella kommer enligt överbefälhavaren att radikalt avvika från de principer som legat till grund för perspektivplanen. Det försvar som blir möjligt att hålla står enligt överbefälhavaren inte i rimlig proportion till de uppgifter som kommit till uttryck i styrande angreppsfall och tilläggskrav.

5.2.4.4 Personella konsekvenser Överbefälhavaren bedömer det möjligt att genom rationaliseringar inom lednings-, förråds- och förvaltningsorganisationen på samtliga nivåer minska antalet anställda civila med 1 0 0 0 - 1 500 personer under perioden. Dessa rationaliseringar förutsätter emellertid så stora investeringar att möjligheterna att frigöra medel under perioden starkt begränsas. Rationaliseringsvinsterna inom detta område kan således inte påräknas nå full omfattning förrän efter år 1977. I nivåerna M 1, M 2 och M 3 eftersträvas härutöver att reducera antalet anställda inom ovan angivna områden med ytterligare 500, 500 resp. 1 000 personer. Även här är möjligheterna begränsade att under perioden frigöra medel m. h. t. behovet av investeringar vid genomförandet. Dessa personalreduceringar medför enligt överbefälhavaren att ambitionerna måste sänkas vid berörda myndigheter, t. ex. genom att vissa uppgifter utgår, tidskraven sänks och handlingsfriheten begränsas. Den reducering av utbildningstiden som överbefälhavaren föreslagit i nivåerna M 1, M 2 och M 3 främst inom armén och kustartilleriet, medför bl. a. följande. Inom armén utgår huvuddelen av den enskilda utbildning som syftar till mångsidig användbarhet samt betydande delar av förbandsutbildningen. Förbandens samträning och fältvana nedgår liksom befälets truppföringsförmåga. Härigenom begränsas på längre sikt markstridskrafternas användbarhet och uthållighet. 73

5.2.4.5 Försvarsindustriella konsekvenser I B-nivån kan enligt överbefälhavaren beställningar och utvecklingsuppdrag utläggas i en sådan omfattning att den inhemska försvarsindustrin torde kunna bibehålla ungefär nuvarande kapacitet. Årskvoten för materielbeställningar samt forskning och utveckling ligger här på ca 2 550 milj. kr. per år. I nivåerna M 1, M 2 och M 3 reduceras markant medlen för materiel, forskning och utveckling. Reduceringen leder omgående till minskat utnyttjande av specialinriktade resurser för utveckling och tillverkning av försvarsmateriel. Från B-nivån till nivån M 1 reduceras betalningsmedlen för materiel, forskning och utveckling under programplaneperioden med ca 2 200 milj. kr. innebärande att årskvoten sjunker till 2 150 milj. kr. Nivån M 3 ger en ytterligare minskning under perioden av ca 1 000 milj. kr., varigenom årskvoten sjunker till ca 2 000 milj. kr. En minskning av 1 000 milj. kr. medför enligt överbefälhavaren överslagsmässigt ett bortfall av ca 2 000 arbetstillfällen per år. Överbefälhavaren framhåller att övergång till lägre nivåer kräver anpassning av planerna genom att materiel anskaffas i mindre antal, senareläggs eller helt utgår. Den inhemska försvarsindustrin, som internationellt sett redan arbetar i liten skala och som på grund av exportrestriktioner i relativt ringa utsträckning har andra kunder än svenska försvaret, får svårt att någorlunda jämnt belägga specialinriktade resurser för utveckling och tillverkning. Stigande utvecklingskostnader och andra fasta kostnader skall slås ut över allt mindre serier, mellan vilka avbrotten i tillverkningen blir allt längre. Detta ger vid sjunkande kostnadsramar styckekostnader som ökar i accelererat tempo. Begränsningarna under perioden medför enligt överbefälhavaren på sikt att den inhemska industrin inte kan upprätthålla erforderlig sakkunskap inom väsentliga materielområden. Dess förmåga att konkurrera med utlandet om försvarets beställningar 74

kommer att starkt reduceras. Handlingsfriheten på längre sikt — att välja mellan inhemska och utländska alternativ — minskar och beroendet av utländsk industri ökar efter hand. Avslutningsvis anför överbefälhavaren att möjligheter att tillverka huvuddelen av försvarets materiel i Sverige hittills har ansetts vara en av förutsättningarna för vår alliansfria politik. Tvång att köpa effektbestämmande materiel utifrån har bedömts innebära risk för bindningar som är oförenliga med vår politik. Erfarenheterna under 1960-talet rörande försvarsindustrins lönsamhet och förmåga att upprätthålla erforderliga kunskaper inom de specifika försvarsmaterielområdena indikerar tydligt att en materielkostnadsram av ungefär hittillsvarande omfattning, dvs. drygt 2 500 milj. kr. per år i fast penningvärde är en kritisk nivå. Underskrids denna aktualiseras enligt överbefälhavaren mycket snart en successiv nedläggning av delar av den inhemska försvarsindustrin inom viktiga effektbestämmande materielområden. 5.2.5 Särskilda uttalanden i militärledningen Vid programplanernas behandling i militärledningen har försvarsgrenscheferna samt cheferna för försvarets materielverk och för försvarets forskningsanstalt anmält avvikande meningar avseende programplanernas utformning i B-nivån samt nivåerna M 1, M 2 och M 3. Chefen för armén anser att överbefälhavaren underskattat de strategiska konsekvenserna i B-nivån. För att kunna bibehålla nuvarande antal brigader med viktigare stödförband efter år 1977 bör enligt chefen för armén i B-nivån ytterligare omkring 300 milj. kr. tillföras armén. Härutöver anser chefen för armén att ytterligare 1 15 milj. kr. bör tillföras armén i B-nivån för att uppnå erforderlig luftvärnseffekt. I nivåerna M 1, M 2 och M 3 anser chefen för armén att ytterligare 95 milj. kr. bör tillföras armén för att ge de delar av arméluftvärnet som har krigsmakts- och totalförsvarsuppgifter en SOU 1972:4

mot de operativa principerna svarande ef- ställningstaganden till krigsmaktens utformning på sikt inträder. Chefen för flygvapnet fekt. Chefen för marinen hävdar att överbefäl- anser det inte acceptabelt med någon prohavaren vid redovisningen av de strategiska gramplan som innebär att utvecklingen av konsekvenserna undervärderat de marina jaktflygplanet Viggen avbrytes och därmed stridskrafternas inverkan på angriparens omöjliggör en realistisk planering av framtida överväganden om den tid och de resurser svenskt jaktförsvar. Chefen för flygvapnet som erfordras för angrepp över havet. Inte betraktar överbefälhavarens förslag i nivå heller har neutralitetssituationen behandlats M 2 och M 3 endast som ett planeringstekniskt tillräckligt. Utformningen av nivåerna M 1, exempel avsett att belysa de svårigheter som M 2 och M 3 har enligt chefen för marinen i finns att komponera en krigsmakt på en låg alltför hög grad styrts av det sätt på vilket resursnivå och inte som ett resultat av en avtvå stora frågor — frågan om allmän värn- vägning. plikt och frågan om utveckling av JA 37 — Enligt chefens för försvarets materielverk löses och inte av hur kragen på operativ styr- uppfattning har de konsekvenser för ka — kraven på ett balanserat försvar — bör svensk försvarsindustri som inträder redan tillgodoses. Chefen för marinen hävdar att under programplaneperioden. blivit otillräckmarinen i nivåerna M 1, M 2 och M 3 bör ligt beaktade. Han anför att hittills har tilldelas ca 200 milj. kr. under perioden för svensk industri i konkurrens kunnat ta ca att påbörja en patrullfartygsserie om minst 90 % av svenska försvarsbeställningar. Svårig24 fartyg och att ca 6 milj. kr. avses för att heterna att upprätthålla erforderlig expertis utveckla ett projekt avseende korvett alter- och produktionsresurser har under 1960-tanativt flottilj led are. Chefen för marinen let ökat genom successivt avkortade serier anser att den allmänna värnpliktens idé inte och förlängda livslängder. Svensk försvarsskall frångås förrän alla andra för försvaret i industri befinner sig nu volymmässigt och i stort mindre allvarliga åtgärder ingående fråga om möjligheterna till kontinuerlig studerats. En sänkning av värnpliktstidens verksamhet i ett kritiskt läge. I accelererande övre gräns från nuvarande 47 år och en takt kommer försvarsindustrin att tvingas ge ökning av intervallet mellan repetitionsöv- upp område för område. Förutom att osäningsomgångarna skulle enligt chefen för kerhet därmed vidlåder gjorda beräkningar marinen minska kostnaderna och bör ytter- om planernas innehåll, som baseras på ligare studeras. Chefen för marinen framhål- nuvarande industrikapacitet, kan detta enligt ler slutligen att ett bibehållande av flygplans- materielverkschefens uppfattning ha konseindustrin inom landet har högt egenvärde kvenser för möjligheterna att fullfölja vår och att därför olika tekniskt-ekonomiska alliansfria politik. lösningar bör studeras ytterligare. Chefen för försvarets forskningsanstalt Chefens för flygvapnet särskilda yttrande hävdar att underlaget från perspektivplaneberör främst frågan om utveckling och ringen blivit mindre användbart med hänsyn anskaffning av JA 37. Sammanfattningsvis till att programplaneramarna har mindre anser chefen för flygvapnet att den av köpkraft än perspektivplaneramarna. Proöverbefälhavaren angivna krigsmaktsutform- blemet i planeringen har därför närmast varit ningen i nivåerna M 2 och M 3 utgör en att på kort sikt kunna frigöra medel från de i lösning på mycket kort sikt. En fortlöpande princip redan övertecknade ramarna i avsikt programplanering med denna utformning att bibehålla något av den långsiktiga handkommer att medföra en anhopning av lingsfriheten. Lösningarna i de lägre ramarna mycket svårlösta försvarsproblem särskilt i medför enligt chefen för försvarets forsknivån M 3. Även överbefälhavarens förslag i ningsanstalt ett ökat säkerhetspolitiskt risknivån M 1 innebär enligt chefen för flygvap- tagande på sikt som inte har täckning i net att en anhopning av mycket svåra föreliggande underlag. Hittillsvarande anSOU 1972:4

skaffnings- och forskningspolitik har medgett att vi med egna resurser i stort kunnat tillgodose våra behov av krigsmateriel. Ett frångående av denna princip ställer oss i beroende av främmande makt och står enligt chefens för försvarets forskningsanstalt uppfattning inte i samklang med vårt lands deklarerade neutralitetspolitik.

76 SOU 1972:4

6 Planer för civilförsvaret

Den av civilförsvarsstyrelsen uppgjorda perspektivplanen för civilförsvaret, som Kungl. Maj:t genom beslut den 30 april 1971 överlämnat till 1970 års försvarsutredning, omfattar civilförsvarets utveckling under femtonårsperioden 1972-1987. 1 perspektivplanen redovisas förslag till inriktning av civilförsvaret i olika ekonomiska ramar, exempel på sammansättningar av civilförsvaret, härur härledda beslutspunkter samt därav föranlett behov av studier, forskning och försök. Civilförsvarsstyrelsen överlämnade vidare den 26 augusti 1971 till Kungl. Maj:t sin programplan 1972-1977. I denna redovisas civilförsvarets utveckling under femårsperioden i tre olika ekonomiska nivåer samt slutsatser om effekt på kort sikt och handlingsfrihet pä lång sikt.

6.1 Perspektivplan

1972-1987

6.1.1 Direktiv och anvisningar Kungl. Maj.t uppdrog den 1.3 september 1968 ät civilförsvarsstyrelsen att före den 1 mars 1971 komma in med perspektivplan rörande civilförsvarets utveckling för en femtonärsperiod räknat fr. o. m. ar 1972. Samtidigt bemyndigades chefen för försvarsdepartementet att ge närmare anvisningar för planens uppgörande. Chefen för försvarsdepartementet lämnade den 16 september 1968 de första anvisSOU 1972:4

ningarna. Därvid angavs bl. a. att en delredovisning skulle ske före den 1 mars 1970. Denna delredovisning skulle omfatta förslag till dimensionerande angreppsfall,' synpunkter rörande mål för civilförsvaret och dess delprogram i olika resursnivåer samt synpunkter på de krav som bör ställas på civilförsvaret i fråga om bl. a. beredskap och uthållighet. Sedan nämnda delredovisning lämnats gav chefen för försvarsdepartementet den 3 april 1970 kompletterande anvisningar för perspektivplanearbetet. I anvisningarna angavs att de av civilförsvarsstyrelsen då föreslagna angreppsfallen skulle ligga till grund för arbetet. Dessutom preciserades angreppsfallens roll i arbetet samt perspektivplanens innehåll och omfattning. I anvisningarna angavs också att de ekonomiska förutsättningarna för perspektivplanen skulle begränsas av en undre totalram för civilförsvaret om 100 milj. kr. och en övre totalram om 400 milj. kr. år 1987. Totalramens förändring frän nuläget förutsattes ske linjärt. Sedan visst kompletterande underlag tagits fram fastställde chefen för försvarsdepartementet den 16 oktober 1970 och den 11 januari 1971 ytterligare angreppsfall att ligga till grund för planeringen. Därvid angavs bl. a. att de styrande angreppsfallen skulle utnyttjas som miljöexempel i perspektivplanearbetet. 1 Benämningen senare ändrad till styrande angreppsfall.

6.1.2 Allmänna förutsättningar En översikt över den allmänna tekniska, ekonomiska och samhälleliga utvecklingen och dess konsekvenser har tidigare redovisats i kapitel 4. Civilförsvarsstyrelsen har särskilt granskat samhällsutvecklingen i Sverige samt dess konsekvenser för det framtida civilförsvaret. Styrelsen framhåller att förändringar i samhället - i första hand fysiska sädana - är av betydelse för civilförsvaret på två sätt. Dels påverkas befolkningens och samhällets sårbarhet vid angrepp, dels påverkas de komponenter som ingår i civilförsvaret. Bland förändringar i samhället, som kan inverka på befolkningens sårbarhet i krig, nämner styrelsen bl. a. urbaniseringen, bebyggelseutvecklingen samt utvecklingen av produktionsanläggningar och former för vatten-, värme- och elförsörjningen. Bland förändringar i samhället som kan inverka på civilförsvarets komponenter nämner styrelsen personalrekryteringen, materielutvecklingen, utveckling av betydelse för skyddsrumsbyggandet samt de fredstida räddningsresurserna och den kommunala beredskapen.

6.1.3 Angreppsfall och tilläggskrav 6.1.3.1 Angreppsfall Fyra olika typer av styrande angreppsfall har som närmare redovisats i kapitel 4 legat till grund för civilförsvarets perspektivplanering, nämligen ett konventionellt fall (typ a), avseende angrepp med bekämpning av militära mål i Sverige vid invasion, där angriparen endast utnyttjar konventionella stridsmedel, ett ABC-fall (typ b), avseende angrepp med bekämpning av militära mål i Sverige vid invasion där angriparen utnyttjar kärnladdningar, B- eller C-stridsmedel, ett hot fall (typ c), avseende angrepp varvid en angripare söker nå politiska mål i Sverige med politiska medel i förening med hot och styrkedemonstration, samt 78

ett neutralitets fall (typ d), avseende A-, Beller C-krig i Europa mellan stormakter, varvid Sverige kan komma att beröras indirekt. Av de styrande angreppsfallen är det typ c — hotfallet — som enligt civilförsvarsstyrelsen mest liknar det fall som låg till grund för den civilförsvarsorganisation (organisation 60) som f. n. är under uppbyggnad eftersom typ c kan innebära hot om kärnladdningsinsats mot befolkningscentra. Med "likhet" avses att det ställer i viss män likartade krav på civilförsvarets inriktning. Detta gäller exempelvis krav på möjligheter att snabbt utrymma delar av befolkningen i en tätort, krav på gruppering av större delen av civilförsvaret utanför tätorterna och behov av samma relation mellan räddnings-, brandoch sjukvårdsenheter, dvs. den relation som är lämplig vid kärnladdningsexplosion i tätort. Inte heller angreppsfallet typ d (neutralitetsfallet då kärnladdningar används) ställer helt nya krav på civilförsvaret. 1950-talets "kärnladdningsangreppsfall" kunde medföra omfattande radiaknedfall även på landsbygden. Behov av radiakskydd i stora delar av landet har således ansetts föreligga redan tidigare. Angreppsfallet typ d beskriver ett antal olika situationer som kan medföra radioaktivt nedfall i Sverige. Det medför således närmast en granskning av lämpligheten av tidigare planerade skyddsåtgärder för de behov som kan tänkas förekomma i de i fallet d beskrivna situationerna. Eftersom det nuvarande civilförsvaret i viss män kan sägas vara anpassat till angreppsfall typ c och d är således det nya i det nuvarande miljöunderlaget främst angreppsfall typ a och b, dvs. angrepp mot militära mal (såväl fasta som rörliga) med konventionella vapen, kärnladdningar samt B- och C-stridsmedel. Detta innebär, att relativt sett ökad vikt läggs vid det konventionella kriget. Av angreppsfallen kan enligt civilförsvarsstyrelsen direkt dragas följande slutsatser för civilförsvarets framtida inriktning, nämligen att större hänsyn bör tas till konventionelSOU 1972:4

la stridsmedel att civilförsvarsåtgärder i områden intill militära mål och inom invasionsområden bör stärkas samt att större uppmärksamhet bör ägnas åt skydd för befolkningen vid markstrider.

6.1.3.2 Tilläggskrav Civilförsvarsstyrelsen anför i perspektivplanen att särskilda tilläggskrav är motiverade endast när sådana behövs för att reglera samordningen mellan totalförsvarets olika delar. Behovet av tilläggskrav i fråga om samordning och samverkan sammanhänger inte direkt med valet av styrande angreppsfall utan är närmast en följd av att totalförsvaret innefattar flera myndigheter och att samordning dem emellan kan öka totaleffekten. Civilförsvarsstyrelsen bedömer att samordning med krigsmakten erfordras vad beträffar alarmering av allmänheten, värnpliktigas utnyttjande samt bistånd till civilförsvaret. Möjligheterna att alarmera allmänheten är direkt beroende av utformningen av stridsledningssystemet inom krigsmakten. Enligt civilförsvarsstyrelsen kan civilförsvarets krav på förvarningstider inte tillgodoses med den form stridsledningssystemet erhållit på låga ekonomiska nivåer för krigsmakten. Med hänsyn till de allvarliga följderna för befolkningsskyddet om tillräcklig förvarning inte erhålls, bör enligt styrelsen krigsmakten åläggas ett tilläggskrav i låga ekonomiska nivåer innebärande att stridsledningssystemet skall ha minst sådan förvarningskapacitet och uthållighet under ett förbekämpningsskede att befolkningen kan alarmeras sä att den effektivt kan utnyttja befintliga skyddsrum. Civilförsvarsstyrelsen har vid utformningen av olika civilförsvarsalternativ utgått från att krigsmakten har ett stridsledningssystem som har för civilförsvaret godtagbara prestanda. Beträffande värnpliktigas utnyttjande inom civilförsvaret framhåller civilförsvarsstyrelsen att det vid kategoriklyvning inom krigsmakten (dvs. att alla värnpliktiga inte SOU 1972:4

utbildas) kan bli aktuellt att inom civilförsvaret inskriva värnpliktiga i 20-årsäldern utan militär grundutbildning. Vad gäller bistånd frän krigsmakten beror detta enligt civilförsvarsstyrelsen av typ av angreppsfall. Vid angreppsfall av typ a och b (angrepp mot militära mål) lämnas bistånd i den mån huvuduppgiften, invasionsförsvar, så medger. I angreppsfall typ c och d (hot om ABC-krig och ABC-krig i vår omvärld) är inte krigsmakten i första hand utsatt för krigshandlingar. Krigsmakten bör då kunna avdela större resurser för bistånd till civilbefolkningen än i typ a. Krigsmaktspersonal i sjukvårds- och sjuktransportförband, ingenjörförband m. fl. förband bör enligt styrelsen helst i fredstid ges viss utbildning i undsättningstjänst. Krigsmakten svarar f. n. för bomb-, projektil- och minröjning för totalförsvarets behov. Denna uppgift kan vara styrande för civilförsvarets undsättningseffekt i vissa lägen. Styrelsen föreslår att en utredning genomförs i samråd med överbefälhavaren om behov, organisation, utbildning, ansvarsförhållanden m. m. inom detta område.

6.1.4 Alternativa civilförsvarslösningar 6.1.4.1 Bakgrund för val av styrande angreppsfall. Krav på ett framtida civilförsvar Civilförsvarsstyrelsen anför, att en angripare, som planerar ett angrepp mot värt land, kan välja olika betvingelsemetoder beroende bl. a. på syftet med angreppet och på hur han bedömer styrkan hos de olika delarna av det svenska totalförsvaret. Målsättningen för vårt totalförsvar är att verka fredsbevarande, dvs. det skall ha en sådan styrka och sammansättning att ett angrepp mot Sverige inte ter sig lönsamt. Civilförsvaret bör bidra till totalförsvarets fredsbevarande funktion genom att stärka befolkningens motståndsförmåga och därmed stärka tilltron till vår föresats och vilja att göra motstånd mot angrepp och påtryckningar. För att vårt försvar vid olika tidpunkter skall ha denna 79

fredsbevarande funktion krävs att man vid planeringen för dess utveckling tar hänsyn till tänkbara, rimliga situationer som kan uppstå i framtiden. Eftersom en angripare sannolikt söker nå sina syften med minsta möjliga uppoffringar kommer han vid angrepp att utnyttja svagheter i vårt totalförsvar. Det är därför nödvändigt att beakta en angripares olika handlingsmöjligheter så att inte en viss betvingelsemetod ter sig särskilt lönsam för honom eller att en viss del av totalförsvaret blir mer lönsam att angripa än andra delar. I de fall totalförsvaret och vår säkerhetspolitik inte kunnat avhålla frän angrepp eller hot är det civilförsvarets uppgift att skydda liv och egendom samt lindra verkningarna av skador. Även i de fall krig pågår i vår omvärld och endast indirekt berör vårt land skall civilförsvaret kunna lindra verkningarna för befolkningen. Konventionellt angrepp (typ a). Detta angreppsfall har av Kungl. Maj:t angetts vara styrande för krigsmaktens planering. I konsekvens härmed krävs också enligt civilförsvarsstyrelsen förberedande åtgärder i fred inom befolkningsskyddet mot påfrestningarna av ett konventionellt krig för att göra vårt totalförsvar trovärdigt inför en angripare som överväger denna typ av angrepp mot vårt land. I vissa lägen kan det vara angriparens syfte att försvåra eller förhindra den svenska krigsmaktens mobilisering. Han kan dä överraskande sätta in luftangrepp och trupp mot försvarets fredsorganisation och kommunikationerna. Ett sådant målval berör också befolkningen och bör således uppmärksammas av civilförsvaret. För att civilförsvaret skall kunna lösa sin uppgift vid ett konventionellt angrepp synes det enligt civilförsvarsstyrelsen angeläget att befolkningen, åtminstone i områden där bekämpning är trolig, får tillgäng till skyddsrum med gott konventionellt skydd och att undsättningsorganisationen anpassas till det konventionella kriget. ABC-fall (typ b). I krigsmaktens planering tas hänsyn till kärnladdningskrig och krig med 80

B- och C-stridsmedel genom att vid sidan avstyrande angreppsfall ange s. k. tilläggskrav. Man räknar sålunda med att angriparen kan komma att överväga insats av kärnladdningar, B- eller C-stridsmedel om den internationella situationen möjliggör insatser av denna typ mot vårt land. Angriparens benägenhet att då använda dessa stridsmedel blir större om han bedömer att vi inte har vidtagit skyddsåtgärder som gör att vi kan uthärda verkningarna av insatser mot militära mal och stödmål. Härav följer enligt civilförsvarsstyrelsen att hänsynstagande till dessa stridsmedel i civilförsvarets planering medför att kärnladdningströskeln (motsv.) för angriparen höjs. Därför bör målsättningen för civilförsvaret vara att ge civilbefolkningen ett sådant skydd att den åtminstone under begränsad tid kan uthärda sidoverkningar av insatser av kärnladdningar samt B- och C-stridsmedel mot militära mål. Genom det mindre väl balanserade kärnvapenskyddet i skyddsrum byggda före är 1961 torde enligt civilförsvarsstyrelsens bedömning civilförsvarets effekt i detta angreppsfall vara jämförelsevis låg men kommer fortlöpande att förbättras genom den successiva nybyggnaden efter år 1961 av enskilda skyddsrum med visst kärnvapenskydd. Anskaffning av skyddsmasker åt befolkningen - i varje fall den del som ej har tillgäng till kollektivt skydd i skyddsrum blir enligt styrelsen angelägen. Angreppsfallet ställer också stora krav pa undsättningsorganisationen. Hotfall (typ c). Angriparen kan söka nå sina syften med olika former av hot. Om hotet verkställs, kan de härvid uppkomna situationerna i vissa fall jämställas med det konventionella fallet eller ABC-fallet. Dessutom kan emellertid hot ställas med befolkningen som det primära objektet. Användningen av hot särskilt i det senare fallet - bedöms innebära att angriparen vill undvika en konfrontation med vår krigsmakt. Mot denna bakgrund kan det vara oförenligt med angriparens syfte att framställa eller upptrappa hot, om han bedömer att vi ej kommer att ge vika för hotet. Civilförsvarets planering bör därför ta SOU 1972:4

hänsyn till sädana hotsituationer där civilför- tion hos befolkningen krävs enligt civilförsvarsåtgärder kan påverka angriparens be- svarsstyrelsen som motåtgärd. dömning av lönsamheten av att framställa I neutralitetsfallet bör målsättningen för hot och där civilförsvarsätgärder kan öka civilförsvaret vara att ge befolkningen i vårt statsmakternas handlingsmöjligheter om hot land ett sådant skydd mot verkan av främst likväl framställs. radiak- och C-stridsmedel, att de fördelar, Detta angreppsfall - hotfallet - innebär som åstadkommits genom att landet står enligt civilförsvarsstyrelsen att civilförsvars- utanför kriget inte allvarligt reduceras. åtgärder, utöver de som motiveras av övriga Civilförsvarsstyrelsen framhåller att någon angreppsfall, bör vidtas med utgångspunkt närmare målsättning eller ambition för frän att anfall kan riktas direkt mot befolk- B-skydd f. n. inte kan anges. Detta problemningen. Anfallen bör förutsättas främst vara område bör bli föremål för ytterligare av konventionell karaktär men man kan inte studier och utredningar. utesluta användning av ABC-stridsmedel. För hotfallet är enligt styrelsen ett gott skydd för alla områden som innehåller 6.1.4.2 Civilförsvarslösningar i olika kostnadsramar befolkningskoncentrationer angeläget. I första hand blir ett omfattande skydds- Civilförsvarsstyrelsen skall enligt direktiven rumsbyggnadsprogram och anskaffning av skissera alternativa civilförsvarslösningar i skyddsmasker åt befolkningen angelägna åt- ekonomiska ramar mellan 100 och 400 milj. gärder. kr. Ramarna gäller år 1987 och en successiv Neutralitetsfall (typ d). Man kan få vapen- förändring förutsätts från begynnelseåret verkningar i Sverige som en följd av händelser 1971/72 för vilket kostnaderna uppskattats vilka vi i mycket begränsad utsträckning kan till ca 280 milj. kr. Ramarna avser hela civilpåverka. I de fall vi bl. a. genom vår säkerhets- försvaret oavsett finansieringsmetod. Hur politik lyckats hålla landet utanför ett krig, är kostnadsförändringarna fördelar sig på olika det väsentligt att civilbefolkningen bereds år kan i huvudsak regleras av civilförsvarsskydd mot sidoverkningarna i vårt land av styrelsen endast för de ca 50 % av civilförstrider utanför våra gränser i första hand med svarskostnaderna som betalas över civilABC-stridsmedel. Om kärnladdningar insätts försvarsstyrelsens budget. Kostnadsutveckvid ett krig i Europa där vi inte är direkt be- lingen i vad avser t. ex. enskilda skyddsrum rörda blir sidoverkningarna (radiak) härav san- är beroende av bl. a. bostadsproduktionens nolikt störst i södra och sydvästra Sverige samt omfattning. pä Gotland. Med hänsyn härtill är det Civilförsvarsstyrelsen redovisar förslag till angeläget att befolkningen i dessa områden inriktning och exempel på sammansättningar kan ges skydd med en skyddseffekt1 pä lägst av civilförsvaret inom fem olika ekonomiska ca 20 och helst 200. Med hänsyn till ramar. De olika s. k. strukturerna skiljer sig verkningarna av ett totalt kärnladdningskrig åt i främst tre avseenden, nämligen avvägning mellan supermakterna är en radiakskydds- mellan kort- och långsiktig effekt, civilföreffekt på lägst 5, helst 50, önskvärd för hela svarseffekt samt effekttillväxt efter mobiliselandet. ring. C-stridsmedel får först vid insats i vårt Om en hög civilförsvarseffekt prioriteras omedelbara närområde (Danmark, Norge, på 1980- och 1990-talen innebär detta enligt norra Finland och Äland) någon verkan mot civilförsvarsstyrelsen att under 1970- och vårt land och dä främst i form av drivande 1980-talen alla möjligheter bör tillvaratas att nervgasmoln. Små doser av dessa stridsmedel bygga skyddsrum vid nybyggnation med god kan snabbt medföra dödliga skador på oskyddad befolkning. Tillgång till skydd, 1 Förhållandet mellan den .strålningsdos som ermöjligheter till förvarning och snabb reak- hålls utanför resp. i skyddet. SOU 1972:4 6

skyddseffekt. Allmänt uttryckt innebär det att långsiktiga investeringar prioriteras. Om god civilförsvarseffekt under 1970-talet prioriteras leder detta enligt styrelsen till en något högre prioritering av undsättningsorganisationen och av kompletteringsbyggande av skyddsrum i redan bebyggda områden. Civilförsvarsstyrelsen redovisar därför olika avvägningsalternativ i vissa ramar. Genom de med minskande ekonomiska ramar ökande svårigheterna att tillgodose rimliga civilförsvarsbehov blir enligt civilförsvarsstyrelsen valet mellan ett civilförsvar med tonvikt på effekt på kort eller läng sikt mer accentuerat i låga ramar vilket medfört att skillnaden mellan de olika strukturerna är större i låga än i höga ramar. Även i den högsta av de ekonomiska ramarna bedömer civilförsvarsstyrelsen att starka begränsningar måste göras i önskvärt skyddsrumsbyggande liksom att undsättningsorganisationens omfattning inte kan väsentligt utökas i förhållande till organisation 60 även om många andra väsentliga förbättringar kan inrymmas. I den allra lägsta ramen bedöms skyddsrumsbyggandet kunna fortsättas med reducerad takt i förhållande till f. n. medan civilförsvarsorganisationen i övrigt och fredsorganisationen successivt måste avvecklas. Mellan dessa två ytterligheter redovisar civilförsvarsstyrelsen sålunda ett flertal alternativ beroende på ekonomiska förutsättningar. Vid uppbyggnaden av civilförsvaret i de olika ekonomiska ramarna har i första hand hänsyn tagits till att angrepp med konventionella stridsmedel i samband med invasion kan riktas mot vårt land (angreppsfall type). Hänsyn har också tagits till att kärnladdningar samt B- och/eller C-stridsmedel kan komma till användning vid angrepp mot oss, i hotsituationer och vid krig i Europa, där vårt land inte är inbegripet i stridshandlingar (angreppsfall typ b, c och d). Skyddsåtgärder som föranleds av angreppsfall typ b, c och d hålls jämförelsevis begränsade i förhållande till dem som läggs ned med anledning av angreppsfall typ a.

6.1.5 Handlingsalternativ och beslut Mot bakgrund av de i det föregående nämnda civilförsvarslösningarna har civilförsvarsstyrelsen analyserat de handlingslinjer och beslut som är väsentliga för civilförsvarets framtida utveckling. Styrelsen skiljer härvid mellan handlingsalternativ och beslut som är aktuella i samtliga ekonomiska ramar ned till 200 mkr. år 1987, s. k. ramoberoende beslut, och beslut som är beroende av ramarnas storlek, ramberoende beslut.

6.1.5.1 Handlingsalternativ och beslut som i stort är ramoberoende a) Skydd för befolkning i innerområden i de största städerna Skyddsrumsbyggande i storstädernas innerområden liksom modernisering av befintliga befolkningsskyddsrum är enligt civilförsvarsstyrelsen aktuellt i samtliga ekonomiska ramar. För att utnyttja de ekonomiska resurserna på bästa sätt bör enligt civilförsvarsstyrelsen skyddsrumsutbyggnaden ske i samband med nybyggnation (s. k. citysanering). Civilförsvarsstyrelsen anser det generellt vara oekonomiskt att i befintlig bebyggelse bygga nya normalskyddsrum eller förbättra befintliga skydd till normalskyddsrumsstandard. För att snabbast möjligt öka tillgången på skyddsrum i innerområden bör utöver återinförande av skyddsrumsbyggnadsplikt i innerområdena normalskyddsrum anordnas i samband med nybyggnation av lämpliga tunnelbanesträckningar, större garage- och lagerutrymmen m. m. Vissa möjligheter finns att efter förstärkningsåtgärder utnyttja delar av redan befintliga tunnelbanesträckningar i Stockholmsområdet, men intrångskostnader m. m. fordrar närmare undersökningar. Civilförsvarsstyrelsen anför att beslut om skyddsrumsbyggnadsplikt i innerområden bör fattas genast så att de möjligheter som den pågående saneringen erbjuder tillvaratas.

SOU 1972:4

b) Alarmering av allmänheten I samtliga ekonomiska ramar bör enligt civilförsvarsstyrelsen alarmeringen vid luftangrepp förbättras. Krigsmakten bör därför enligt civilförsvarsstyrelsens uppfattning åläggas ett tilläggskrav avseende stridsledningssystemets kapacitet vad avser förvarning och uthållighet innebärande att befolkningen skall ges erforderlig tid att uppsöka skyddsrum innan angrepp träffar resp. orter. Styrelsen anser vidare att ett alarmeringssystem för drivande C-stridsmedel bör skapas. Ytterligare studier och försök för att klarlägga medel och metoder för varning mot B-stridsmedel erfordras. Möjligheterna till alarmering pä landsbygden bör förbättras. Beslut i dessa frågor bör enligt styrelsen fattas senast i slutet av perioden 1972/77.

rumsprogrammet och undsättningsorganisationens utformning liksom med samhällsutveckling och försörjningsmöjligheter. Civilförsvarsstyrelsen framhåller att planläggning i fred av utrymningar är ramoberoende på grund av de låga kostnaderna härför. Genomförandet av utrymningar är dock starkt beroende av möjligheterna att skydda och undsätta människor i tätorterna. Nuvarande principer för utrymningsplanläggningen bör enligt civilförsvarsstyrelsen bibehållas tills vidare i allt väsentligt. Omfattningen av utrymningar i krig kommer liksom hittills att bero av operativa beslut. Fortsatta utredningar erfordras av dels behovet av utrymningar i skilda civilförsvarslösningar, dels möjligheterna att från inkvarterings- och försörjningssynpunkt genomföra dem.

c) Skyddsrummens kvalitet Civilförsvarsstyrelsen anser att det är olämpligt att göra skyddsrummens kvalitet beroende av kostnadsramarna inom det intervall, som gällt för perspektivplaneringen. I stället har skyddsrumsprogrammet anpassats till olika ramar genom variation av lokaliseringsprinciperna. För närvarande byggs skyddsrum för allmänheten i två skyddsnivåer (kvaliteter). De tekniska bestämmelserna för skyddsrumsbyggnad omarbetas nu i syfte bl. a. att införa vissa punktvisa förbättringar av det konventionella skyddet och att underlätta inplaneringen av skyddsrum i ny bebyggelse genom lämplig utformning som minskar inträng pä grund av skyddsanordningar vilket i många fall är väsentligt för fredsutnyttjandet och för den reella totalkostnaden för skyddsrumsbyggandet. Härvid erforderliga utredningar och försök bör slutföras under de närmaste åren sä att de nya bestämmelserna kan tillämpas under huvuddelen av perspektivplaneperioden.

e) Övrigt Inom vissa sektorer i övrigt behövs enligt civilförsvarsstyrelsen nya eller fortsatta studier för att ta fram beslutsunderlag. Det gäller bl. a. frågan om provisoriska skydd i områden där skyddsrum inte byggs i fredstid,- roteombud i större tätorter för att bl. a. effektivt utnyttja skyddstillgångarna i tätorter, system för information av allmänheten samt verkskyddet för mindre företag. Vidare tar civilförsvarsstyrelsen upp frågan om bevakningskårens lydnadsförhållande, behov och resurser för bomb- och projektilröjning för totalförsvarets behov vilken uppgift åvilar krigsmakten, förstärkning av frivilliga flygkåren samt utarbetande av fysiska skyddsrumsplaner. Styrelsen framhåller avslutningsvis att beredskapen för stora delar av organisationen, främst mobiliseringsberedskapen, måste eftersättas i låga ekonomiska ramar även om resurser skapas i alla ramar för en begränsad snabb initialinsats inom ett dygn efter mobilisering.

d) Utrymning Som tidigare redovisats sammanhänger behovet att genomföra utrymningar med skyddsSOU 1972:4

6.1.5.2 Handlingsalternativ och beslut som i stort är ramberoende a) Lokaliseringen av skyddsrumsbyggandet I lokalisering innefattas såväl placering i landet som placering inom ort i skilda bebyggelsetyper. Med hjälp av skyddsrumsbyggnadsplaner kan skyddsrumsbyggandet styras till lämpliga områden och omfattningen regleras efter avdelade resurser. Teoretiskt är det sålunda möjligt att år från år ändra skyddsrumsbyggnad sprincip men i praktiken är det olämpligt att ofta göra förändringar. Därför bör en vald lokaliseringsprincip i stort ligga fast under relativt lång tid och därmed blir, sedan princip valts, skyddsrumsbyggnadsprogrammet i stort en fast komponent i civilförsvaret. Det årliga antalet nytillkomna skyddsrumsplatser kommer dock att variera med lägenhetsproduktionen. I perspektivplanen redovisas skilda lokaliseringsprinciper och styrelsen anser att ett ställningstagande till lokaliseringsprincip är angeläget som grund för fortsatt arbete. b) Skyddsmasker för allmänheten Civilförsvarsstyrelsen anser att det nu finns underlag för beslut om anskaffning under perspektivplaneperioden av skyddsmasker. I första hand bör anskaffning ske till den del av befolkningen, som år 1987 inte har tillgång till skyddsrum med filter. Denna skyddsmaskanskaffning bör kompletteras med ett beredskapsprogram, som möjliggör att när som helst under 1970- och 1980-talen snabbt tillverka skyddsmasker dels till dem som ännu inte fått skyddsmasker enligt minimialternativet, dels till alla övriga även om de disponerar skyddsrum. c) Modifiering av nuvarande undsättningsorganisation Civilförsvarsstyrelsen har bedrivit särskilda studier av undsättningsorganisationen bl. a. mot bakgrund av de styrande angreppsfallen. De organisationsalternativ som utformats i studierna innebär bl. a. övergång till ett mer 84

rörligt lokalt civilförsvar, i vissa fall fast knutet till kommunerna, och materiella förbättringar främst av röjnings- och brandsläckningsmateriel. Tidpunkten för övergång till dessa alternativ är beroende på vilken ram som väljs. Styrelsen anser att det redan nu finns underlag som motiverar att organisation 60 successivt tillförs vissa staber för att förbättra ledningsförhållandena på lokal nivå och att den ökade kostnaden härför kan kompenseras med en ringa reducering av organisationen. d) Modifiering av nuvarande ledningsorganisation Delprogrammet ledning är, anför civilförsvarsstyrelsen, i hög grad ramberoende. Sädana funktioner som sambandssystem, ledningscentraler och underrättelsesystem kräver stora resursinsatser även vid relativt låga målsättningar för funktionerna. Delprogrammet är också i hög grad beroende av utformningen av delprogrammet undsättning och i viss mån delprogrammet skydd. Andra totalförsvarsgrenars utformning och resurser påverkar också ledningsprogrammet. För att bibehålla handlingsfriheten bör enligt styrelsen under programplaneperioden utredningar göras som underlag för eventuell utveckling av nytt radiosambandssystem inom civilförsvaret, möjligen samordnat med övriga totalförsvarsgrenars. e) Övrigt Fortsatta studier erfordras enligt civilförsvarsstyrelsen för att klarlägga behov av information och resurser för att inhämta underrättelser i olika lägen för beslut och information till allmänheten. Vidare måste den framtida civilförsvarsutbildningens organisation och omfattning klarläggas. 6.1.6 Inriktning av studier, forskning, försök och utveckling Civilförsvarsstyrelsen anför att omfattande studier erfordras inom civilförsvaret och SOU 1972:4

redovisar en översiktlig plan för inriktning av studierna så att underlag skall föreligga dels för de beslut, som enligt avsnitt 6.1.5 avses fattas under 1970-talet, dels inför nästa perspektivplan. Huvuddelen av forskningen avser verkningar mot bebyggelse, skyddsrum och människor av konventionella vapen, kärnladdningar, B- och C-stridsmedel. Byggnadsteknik och bebyggelsestruktur är andra områden inom vilka forskning erfordras. Civilförsvarsstyrelsen avseratt liksom tidigare lägga denna forskning på olika forskningsinstitutioner. Vissa försök avses genomföras i styrelsens egen regi.

6.2 Programplaner 1972-1977 6.2.1 Direktiv och anvisningar Kungl. Maj:t uppdrog den 30 mars 1971 åt civilförsvarsstyrelsen att före den 1 september 1971 inkomma med programplaner för civilförsvaret omfattande femårsperioden 1972/73-1976/77. För en programplan skulle gälla en utgiftsram om 135 milj. kr. i prisläge maj 1970 för vart och ett av programplanens fem år. Vidare angavs i direktiven att en översiktlig programplan skulle redovisas för en utgiftsram om 115 milj. kr. Dessutom fick i planeringen förutsättas utnyttjande vid behov av 10 milj. kr. för vart och ett av programplanens tre första budgetår utöver ovan angivna utgiftsramar för bidrag till byggande av anläggningar. Utgiftsramarna avser enbart de utgifter som finansieras inom IV. huvudtiteln. 6.2.2 Allmänna förutsättningar I perspektivplanen ges huvuddelen av de förutsättningar som gäller för programplaneringen. Förutsättningarna omfattar bl. a. en analys av det svenska samhällets utveckling och dess konsekvenser för civilförsvarets utformning samt en beskrivning av den internationella miljöns utveckling och härav framtagna angreppsfall. Dessa förutsättningar har tidigare beskrivits i avsnitt 6.1. SOU 1972:4

Civilförsvarsstyrelsen framhåller att de angreppsfall som gällt som inriktning för perspektivplanen även kan gälla som inriktning av programplanen även om en del av de förändringar som de motiverar ej kan hinna genomföras eller i vissa fall ej ens påbörjas under programplaneperioden. I perspektivplanen redovisas förslag till civilförsvarets inriktning i stort vid olika resursramar och exempel på sammansättning vid perspektivplaneperiodens slut (1987). Resursramarna varierar mellan 100 och 400 milj. kr. för år 1987 och innefattar kostnader för hela civilförsvaret, dvs. även utgifter som finansieras utom IV. huvudtiteln. För varje ram skisseras en eller flera strukturer, beskrivna genom en allmän inriktning av de olika delprogrammen. Härigenom ger perspektivplanen enligt civilförsvarsstyrelsen uttryck för prioriteringar, som bl. a. innebär att vissa åtgärder bedöms som angelägna att genomföra inom samtliga i perspektivplanen undersökta ekonomiska ramar. Sådana förändringar anges i perspektivplanen som "ramoberoende" (Jämför avsnitt 6.1.5.1). Dessa ramoberoende åtgärder bör enligt civilförsvarsstyrelsen i första hand övervägas för inplanering i programplanerna. Utöver denna typ av förändringar är de i perspektivplanen skisserade civilförsvarsstrukturerna som avser ekonomiska ramar som nära överensstämmer med programplaneringens ramar även av betydelse för programplanerna. Civilförsvarsstyrelsen framhåller att vid perspektivplaneringen inom en totalram har avvägts civilförsvarsåtgärder såväl inom som utom IV. huvudtiteln. Utgiftsramen för programplanen avser endast utgifter inom IV. huvudtiteln med nu gällande finansieringssätt. Detta medför bl. a. att samhällskostnaderna för utbyggnaden av enskilda skyddsrum, organiserandet av verkskydd samt fredsadministrationen vid länsstyrelserna ej innefattas i programplanens utgiftsram Eftersom det finns ett klart samband mellan delprogrammen inom huvudprogrammet bör direktiven för programplanering enligt styrelsen framdeles innehålla bl. a. den avsedda utbyggnaden av enskilda skyddsrum. 85

Detta underlag saknas nu, som en följd av att statsmakterna ännu inte kunnat ta ställning till civilförsvarets perspektivplan. Vid programplanernas utformning har civilförsvarsstyrelsen räknat med att skyddsrum utbyggs i minst nuvarande omfattning. Civilförsvarsstyrelsen föreslår som huvudalternativ att tätortsgränsen 5 000 invånare i huvudsak bibehålls, men att nu gällande bebyggelseselektivitet upphävs.

6.2.3 Civilförsvarets utformning i olika ekonomiska ramar 6.2.3.1 Allmänt Civilförsvarsstyrelsen framhåller att ledningsoch undsättningsorganisationen (personal och materiel) samt fredsorganisationen kräver att resurser avdelas kontinuerligt år från år. Kostnadsnivån inom IV. huvudtiteln för dessa delar av civilförsvaret är i början av 1970-talet omkring 80 milj. kr ./år. Det är enligt styrelsen t. ex. oekonomiskt att inställa utbildningen ett år för en organisation som man köpt materiel åt och att friställa för denna verksamhet anställd och utbildad personal eller att inte underhålla den anskaffade materielen. På motsvarande sätt förhåller det sig med en del andra civilförsvarsåtgärder. Sålunda är det enligt styrelsen god ekonomi att bygga skyddsrum i undervisningsanstalter och vid trafikplatser i samband med att dessa byggs ut. Att bygga skyddsrummen särskilt, vid en annan tidpunkt då utgiften i och för sig skulle passa bättre, ställer sig mycket kostsammare. Civilförsvarsstyrelsen bedömer att man under 1970-talet får räkna med ett behov av statliga bidrag till sådana allmänna skyddsrum av 5-10 milj. kr./är. Styrelsen framhåller vidare att ledningsoch undsättningsorganisationen behöver anläggningar för sin verksamhet i krig: ledningscentraler, observationsplatser och skydd för framskjutna enheter samt branddammar. Ett balanserat civilförsvar erhålls först sedan organisationen disponerar avsedda krigsanläggningar. Eftersläpningen på anlägg86

ningar är emellertid idag av olika skäl stor. Det kvarstående investeringsbehovet enligt tidigare planläggning (försvarsbeslutet 1968) ligger i storleksordning 500 milj. kr. Civilförsvarsstyrelsen bedömer att det är varken ekonomiskt eller praktiskt möjligt att på kort sikt bringa anläggningarna i balans med den personella och materiella organisationen även om man skulle göra avsevärda nedskärningar i tidigare krav på kvantitet eller kvalitet. Kostnaderna för att anskaffa skyddsmasker åt allmänheten och anläggningar åt civilförsvarsorganisationen är tillsammans med kostnaderna för att kontinuerligt personal- och materielmässigt — upprätthålla lednings- och undsättningsorganisationen de dryga och avgörande utgiftsposterna inom programplanebudgeten. Ett avvägningsresonemang måste därför enligt civilförsvarsstyrelsen föras kring dessa komponenter och ses på lång sikt. I perspektivplanen framhåller civilförsvarsstyrelsen behovet av att kvalitativt förändra lednings- och undsättningsorganisationen och det effekttillskott som erhålls för en förhållandevis låg kostnad om uppbyggnaden av tidigare (senast vid försvarsbeslutet 1968) avsedd organisation fullföljs så att den i huvudsak svarar mot behoven vid konventionellt krig. På bild 6:1 redovisas de årliga kostnader som enligt civilförsvarsstyrelsen uppstår om detta effektmål väljs. Kostnadsjämförelsen görs i förhållande till dels de av Kungl. Maj:t angivna 138-och 118-milj. kr.-ramarna1 med tillägg av 30 milj. kr. under de tre första åren, dels en högre av civilförsvarsstyrelsen vald ram om 154 milj. kr./är. I kostnadskurvan har förutom kostnaderna för att omsätta personal och materiel i lednings- och undsättningsorganisationen lagts in kostnaderna för fredsorganisationen i övrigt och de ramoberoende åtgärderna i perspektivplanen. Av bilden framgår kostnadernas utveckling även under 1980-talet. Dessa kostnader 1 Omräknade till prisläge februari 1971 och löneläge 1971.

SOU 1972:4

Bindningar på lång sikt

t) Tillägget om 30 mkr utnyttjas på detta sätt. 2) Omsättning av sambandssystemet bl a.

Bild 6:1. Principiell kostnadsutveckling enligt civilförsvarsstyrelsen i förhållande till redovisade planeringsramar om ramoberoende åtgärder genomförs och avsedd lednings- och undsättningsorganisation byggs upp i fråga om personal och materiel.

ökar då på grund av att den materiel som anskaffats för civilförsvarsorganisationen under 1960-talet - huvuddelen av all materiel — behöver omsättas. Särskilt höga blir kostnaderna i mitten av 1980-talet, då nuvarande sambandssystem behöver ersättas. Utrymmet mellan kurvan och ramarna utgör de betalningsmedel som står till förfogande för att tillföra nya civilförsvarsresurser och som således bestämmer vid vilken tidpunkt anskaffningen av skyddsmasker åt befolkningen och utbyggnaden av anläggningar åt civilförsvaret kan vara genomförda. Detta blir i 154-milj. kr.-ramen i slutet av 1980-talet, i 138-milj. kr.-ramen i mitten av 1990-talet, samt i 118-milj. kr.-ramen ett par årtionden in på 2000-talet (i vissa fall aldrig). Först vid dessa tidpunkter nås enligt civilförsvarsstyrelsen ett balanserat civilförsvar med avsedd effekt. Om den anskaffningstakt för skyddsmasker och anläggningar som gällt under slutet av innevarande försvarsbeslutsperiod sätts som en lämplig tidsSOU 1972:4

mässig ambition, nås målet i slutet av 1980-talet. I de för programplanen anbefallda ramarna — 138 och 118 milj. kr. - sedda förlängda in på 1980-talet kan till denna tidpunkt endast nås ett lägre mål. Ledningsoch undsättningsorganisationens omfattning måste reduceras och/eller dess beredskap sänkas så att kostnaderna sänks under 1970talet. En annan lösning är enligt styrelsen att öka utgiftsramen senare under 1980-talet för att härigenom möta de ökade materielkostnaderna och fylla de brister som måste accepteras under 1970-talet. Detta är dock möjligt endast med måttliga eftersläpningar under 1970-talet. En ökning av utgiftsramen redan under 1970-talet är enligt civilförsvarsstyrelsen förmånligare. Kostnaderna för anskaffning av skyddsmasker åt befolkningen, anläggningar åt civilförsvarsorganisationen och vissa utbildningsinvesteringar kan då läggas tidigt, innan kostnaderna för materielomsättning skjuter i höjden. Civilförsvaret blir tidigt balanserat i avsedd effekt. Civilförsvarsstyrelsen har därför förutom anbefallda ramar redovisat ytterligare en ram (154 milj. kr./år) för programplaneperioden. 6.2.3.2 Civilförsvarets utformning i 138-milj. kr.-ramen I en bortom programplaneperioden förlängd 138-milj. kr.-ram är det enligt civilförsvarsstyrelsen inte möjligt att inrymma såväl anskaffning av skyddsmasker åt hela befolkningen som utbyggnad och modernisering av allmänna skyddsrum för befolkningen och civilförsvarsorganisationen och samtidigt förbättra beredskapen och uthålligheten ens under perspektivplaneperioden, dvs. till 1987. Tidsmålet skulle vid en horisontell förlängning av planeringsnivån för vissa åtgärder få sättas så sent som upp emot år 2000, medan andra aldrig skulle kunna genomföras. Med de åtgärder som kan inplaneras under 1970-talet kan enligt civilförsvarsstyrelsen dock möjligheten bibehållas att genom ökad 87

utgiftsram under 1980-talet fortfarande nå en rimlig civilförsvarseffekt vid konventionellt angrepp. Denna handlingsfrihet bör enligt styrelsen bevaras. Mot bakgrund härav och den allmänna inriktningen av civilförsvaret under 1970-talet bedömer civilförsvarsstyrelsen att i denna ram under programplaneperioden skall avdelas resurser för att

tionens ringa uthållighet. Vissa allvarligare brister kvarstår också i utbildningen vilket ger lägre mobiliseringsberedskap och effekt i inledningsskedet av ett krig än vad som är önskvärt. Tillväxttakten av skydd i de största städernas innerområden blir låg. Civilförsvarsstyrelsen bedömer det dock inom 138-milj. kr.-ramen — mot bakgrund av utvecklingen vad gäller befolkningens koncentration till tätorterna, den ökande tillgången på skydds— bygga upp och anpassa lednings- och rum och en allmän inriktning främst mot det undsättningsorganisationen till främst det konventionella angreppsfallet - som angeläkonventionella krigets krav, get att åstadkomma erforderlig balans i led- möjliggöra en kvalitetsförbättring av en nings- och undsättningsorganisationen. Brisviss befälsutbildning och skapa resurser terna kan avhjälpas efter programplaneperioför att reducera bristerna i övningsverk- den med en ökning av utgiftsramen. samheten, — fortsätta den under pågående försvarsbeslutsperiod påbörjade anskaffningen av 6.2.3.3 Civilförsvarets utformning i skyddsmasker m. m. i en sådan takt att 118-milj. kr.-ramen den del av befolkningen som ej kan erhålla I en 118-milj. kr.-ram är det enligt civilförkollektivt skydd i täta skyddsrum med svarsstyrelsen inte möjligt att bibehålla handgasfilter disponerar skyddsmasker lingsfriheten på lång sikt. Det är inte (motsvarande) i början av 1980-talet, praktiskt möjligt att genom en ökning av - påbörja modernisering av befolkningsutgiftsramen under 1980-talet ta igen det som skyddsrummen i en takt som medger att förlorats under 1970-talet. Ej heller kan tillsamtliga är moderniserade i slutet av räckliga resurser avdelas för skadeförebyg1980-talet. gande åtgärder under 1970-talet. Man måste Civilförsvarsstyrelsen föreslår vidare att välja en inriktning mot låg civilförsvarseffekt medel därutöver bör avdelas för en fortsatt för att nå målet i rimlig tid. utbyggnad av skydd för framskjutna enheter Ambitionen i utbyggnaden och modernisamt branddammar i nuvarande takt. Där- seringen av ledningscentraler samt målsättemot måste nuvarande takt i utbyggnaden av ningen för anskaffning av skyddsmasker åt ledningscentraler reduceras. Moderniseringen befolkningen måste enligt styrelsen ytterlioch i vissa fall ersättandet av äldre centraler gare reduceras i förhållande till 138-milj. måste ställas på framtiden. De ledningsenhe- kr.-ramen. ter som saknar anläggningar får klara sig med Med den valda allmänna inriktningen för provisorier. 1970-talet bör även i en låg ram inriktningen Medel för förbättring av särskilda skydds- av organisationen anpassas till det konventiotillgångar i de största städernas innerområden nella kriget. Civilförsvarsstyrelsen bedömer det emellertid som nödvändigt att sänka disponeras ej inom budgetramen. Vidare måste stora brister i organisatio- beredskapen och minska den lokala organisationens omfattning med cirka 10%. Vidare nens beredskap och uthållighet kvarstå. De allvarligaste kvarstående bristerna vid måste man i denna ram avstå från att programplaneperiodens slut blir enligt civil- fredsutbilda 20% av manskapet i den reduförsvarsstyrelsen med denna avvägning den cerade organisationen och vänta till en begränsade tillgången på skyddsmasker åt beredskapshöjning med att anskaffa ytterlibefolkningen, ledningsorganisationens bris- gare viss materiel avsedd för organisationen. tande effektivitet och undsättningsorganisa- Ett sådant val medför enligt styrelsen att 88

SOU 1972:4

undsättningsorganisationen behöver en förberedelsetid (efter mobilisering) av minst en månad innan den kan lösa avsedda uppgifter. Stora krav ställs sålunda enligt civilförsvarsstyrelsen på tidiga beslut om beredskapshöjning. Civilförsvarsstyrelsen framhåller emellertid att med detta tillvägagångssätt erhålls efter en sådan beredskapsperiod en undsättningsorganisation som svarar mot de kvantitativa kraven bättre än om kostnadsminskningarna åstadkommits enbart genom en reduktion av organisationens omfattning. Genom att sänka beredskapen på ovannämnda sätt kan enligt styrelsens bedömning organisationen i huvudsak bibehållas vid den omfattning den har i början av 1970-talet. Större handlingsfrihet erhålls att senare genom ökad resurstilldelning förstärka beredskapen sä att en snabbare effekttillväxt kan möjliggöras efter mobilisering. Organisationens uthållighet kommer dock liksom f. n. att vara begränsad till ett fåtal insatser per enhet. En 118-milj. kr.-ram ger således enligt civilförsvarsstyrelsen — utöver sänkning av målsättningen för skyddsmaskanskaffningen och ledningsfunktionen - från mitten av 1970-talet mycket begränsade undsättningsresurser vid överraskande anfall och förutsätter att minst en månad disponeras för kompletterande utbildning av mobiliserade enheter innan de effektivt kan utnyttjas. Styrelsen framhåller att denna förberedelsetid måste ligga före ett eventuellt förbekämpningsskede, under vilket befolkningen kan utsättas för vapenverkan. Civilförsvaret kan inte som delar av krigsmakten utnyttja en förbekämpningsperiod för mobilisering och andra förberedelser. Civilförsvarsstyrelsen framhåller vidare att även om man vågar kalkylera med en månads förberedelsetid torde det vara mycket tveksamt om det är politiskt önskvärt att ha en beredskap som nödvändiggör så tidiga beslut om beredskapshöjningar. I vissa situationer kan det vara olyckligt att på så sätt tvingas till åtgärder, som kan uppfattas som provokativa och klart avslöjar den riskbeSOU 1972:4

dömning som gjorts. Alternativet begränsar sålunda den politiska handlingsfriheten att möta olika situationers krav. Civilförsvarets beredskap blir inte i balans med krigsmakten. Totalförsvaret blir därmed inte enligt styrelsens uppfattning balanserat enligt alternativplaneringens princip. 6.2.4 Civilförsvarsstyrelsens syn på planeringsinriktning och resurstilldelning I 138-milj. kr.-ramen erhålls enligt civilförsvarsstyrelsen låg effekttillväxt under 70talet och vid en förlängning av utgiftsramen låg slutlig effekt eller ett tidsmål fram emot år 2000. Även om en sådan utveckling kan mötas med högre utgiftsram under 1980-talet anser civilförsvarsstyrelsen att den nu givna planeringsinriktningen inte står i överensstämmelse med de krav som rimligen bör ställas på skydd och undsättning vid eventuella krisoch krigstillstånd under 1970- och 1980talen. Kungl. Maj:ts inriktning av planeringen framtvingar en avsevärd reducering av civilförsvarets effekt alternativt en avsevärd senareläggning i förhällande till vad som gällt vid riksdagsbesluten under 1950- och 1960-talen. Styrelsen framhåller att så länge stora delar av befolkningen saknar skyddsmasker m. m. kan det vara lönsammare för en angripare att sätta in t. ex. prestationsnedsättande C-stridsmedel mot civilbefolkningen än nervgas restriktivt mot de förhållandevis välskyddade militära målen. Särskilt som prestationsnedsättande C-stridsmedel kan sägas vara en låg nivå av C-krigföring — använd under 1960-talet — bör denna obalans i totalförsvaret ej kvarstå på "obestämd tid". Vidare anser styrelsen att en ökning av övningsverksamheten till tidigare avsedd nivå skulle ge undsättningsorganisationen en påtagligt förbättrad mobiliseringsberedskap. Härtill bör komma en förbättring av utbildningen av befäl (stf. grpch.) och vissa manskapskategorier sä att organisationen skall kunna utveckla hög effekt omedelbart efter mobilisering. Uthålligheten behöver 89

enligt styrelsens uppfattning förbättras ytterligare genom anskaffning av materiel och förnödenheter så att upprepade insatser kan göras av enheterna. Genom en ökad satsning på dessa komponenter parad med en kraftfull insats såväl inom som utanför IV. huvudtiteln för att förbättra tillgången på skydd i de fjorton största städernas innerområden samt i låghusoch villabebyggelse skulle enligt styrelsens uppfattning god motståndskraft erhållas mot angrepp av alla typer redan under 1970-talet. Samtidigt bibehålls större handlingsfrihet under 1970- och 1980-talet för civilförsvarets fortsatta utformning. Civilförsvarsstyrelsen anser sammanfattningsvis att planeringsramen på 118 milj. kr./är ger helt otillräckliga resurser både i 5-årsperspektivet och på längre sikt. Även 138-milj. kr.-ramen medför, i förhållande till tidigare grundtankar och beslut om civilförsvarets utveckling och i förhållande till de styrande angreppsfallen, alltför låg effekt under 1970-talet och en begränsning av handlingsfriheten för framtiden vad beträffar både mål och dessas tidsmässiga förverkligande. Styrelsen anser sålunda att utgiftsramen under den första programplaneperioden bör sättas till 154 milj. kr./år, vilket möjliggör en i huvudsak bibehållen ambition i förhållande till 1968 års försvarsbeslut samt tillfredsställande handlingsfrihet på lång sikt. Civilförsvarsstyrelsen framhåller avslutningsvis att inte ens med en ram under programplaneperioden på 154 milj. kr./år fås en civilförsvarslösning, som mot bakgrund av angreppsfallen och annat planeringsunderlag kan betecknas som tillfredsställande. F. n. finns dock inte fullgott underlag att i årets programplan föreslå avvägda civilförsvarslösningar i en planeringsram högre än 154 milj. kr./år. Civilförsvarsstyrelsen avser emellertid återkomma till detta i samband med en senare rullning av programplanen.

90 SOU 1972:4

7 Planer för övrigt totalförsvar

Utredningen har i avsnittet 2.4 redovisat vissa tidigare beslut rörande utvecklingen av de totalförsvarsfunktioner som här sammanfattande kallas övrigt totalförsvar. Därvid har bl. a. också redovisats de formella grunder i form av riksdagsbeslut, författningar m. m. på vilka nuvarande beredskap bygger. Med denna bakgrund behandlas i förevarande kapitel beredskapens sakliga inriktning och omfattning sådan den nu ter sig liksom myndigheternas bedömningar av framtida förhållanden på området. Utredningens egna bedömningar av fredssamhällets utveckling återfinns i avsnittet 9.6 och dess överväganden av erforderliga beredskapsåtgärder i avsnittet 11.4. 7.1 Försörjningen med förnödenheter och tjänster 7.1.1 Livsmedelsförsörjningen

och av en studie av livsmedelsförsörjningen i krig. Basen för livsmedelsberedskapen är främst jordbruksnäringen, livsmedelsindustrin och livsmedelshandeln med lagertillgångar. De år 1967 antagna principerna för omfattningen av den framtida jordbruksproduktionen syftade till att produktionen av de produkter på vilka överskott förelåg borde anpassas till en sådan nivå, att kostsam överproduktion skulle undvikas och kraven på en god beredskap i fråga om livsmedelsförsörjningen skulle tillgodoses. Under den relativt långa tid som skulle behövas för produktionsanpassningen — fram till slutet av 1970-talet enligt 1960 års jordbruksutrednings bedömning - skulle det finnas anledning att tid efter annan överväga takten i anpassningen. Utvecklingen enligt dessa riktlinjer har för vissa produkter gått snabbare än vad jordbruksutredningen förutsåg. Utvecklingen fram till mitten av 1980-talet är svår att precisera, eftersom den bl. a. är beroende av den effekt som åstadkommes dels av prissättningen på jordbruksprodukter, dels av de framtida ändringar i jordbrukspolitikens utformning som statsmakterna kan komma att besluta.

Med ledning av de av statsmakterna år 1967 angivna grunderna för livsmedelsberedskapen och 1960 års jordbruksutrednings förslag till allmänna riktlinjer för jordbrukspolitiken (jfr avsnitt 2.4) har statens jordbruksnämnd bl. a. på grundval av utredningar och studier sökt att närmare bestämma utgångspunkterDe i det följande lämnade beskrivningarna na för planeringen av livsmedelsberedskapen. av utvecklingstendenserna bygger huvudsakBl. a. har nämnden härvid för Kungl. Maj:t ligen på underlag som lämnats av statens redovisat resultat av en översyn av försörj- jordbruksnämnd samt på prognoser och ningsberedskapen inom livsmedelsområdet, trendframskrivningar som, med 1970 års av en utredning om ersättningsproduktion långtidsutredning som grund, gjorts av det SOU 1972:4

ekonomiska försvarets miljöutredning under medverkan av bl. a. jordbruksnämnden och jordbrukets utredningsinstitut. Den totala jordbruksproduktionen, som f. n. vid normalskörd motsvarar en självförsörjningsgrad om ca 85 %, beräknas komma att minska något åtminstone fram till år 1975. Minskningen är främst hänförlig till animalieproduktionen. Hittillsvarande minskning av mjölkproduktionen torde med den förbättrade lönsamhet som inträtt kunna komma att ske i lägre takt eller upphöra. Därigenom skulle produktionsnivån kunna stabiliseras och förutsättningar finnas för självförsörjning med mjölkprodukter i mitten av 1980-talet, utom möjligen i fråga om ost. Produktionen av nötkött, som huvudsakligen är knuten till mjölkproduktionen, kan komma att minska i sådan takt att underskott på nötkött uppstår i mitten av 1970-talet. Fläskproduktionen, som f. n. överstiger det inhemska behovet med ca 10%, beräknas däremot med nuvarande fodersädsarealer kunna upprätthållas eller ökas med fortsatt överskott som följd. Jordbrukets produktionsutfall är på ett avgörande sätt beroende av tillförsel av olika produktionsmedel från utlandet. Sålunda importeras gödselmedel, fodermedel, drivmedel, bekämpningsmedel, maskiner och reservdelar. Den skisserade utvecklingen av den fredstida svenska jordbruksproduktionen förutsätter fortsatt tillgång till importerade produktionsmedel. Den för landets livsmedelsförsörjning viktigaste produktionen av råvaror för livsmedelsproduktionen sker i södra och mellersta Sveriges slättbygder. Till följd av jordbrukets rationalisering och den övergång till större brukningsenheter som sker i samband därmed kan koncentrationen av jordbruksproduktionen till dessa områden väntas fortsätta. Den samtidiga, nedåtgående trenden i jordbruksproduktionen i norra Sverige Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs län inräknade - kan likväl komma att brytas tack vare beslutade stödåtgärder för jordbruket inom dessa områden. 92

Den svenska livsmedelsindustrin har sedan andra världskriget koncentrerats till allt färre och större enheter. Denna koncentrationsprocess berör samtliga branscher och är främst betingad av de fördelar som står att finna i stordrift i förening med billigare transporter. Livsmedelsindustrin blir också mer internationell. Koncentrationen bedöms fortsätta. På 1980-talet väntas exempelvis 20-25 slakterier, några få storkvarnar och margarinfabriker och någon enda jästfabrik finnas kvar. Minskningen av antalet industrianläggningar förutses ytterligare förskjuta tyngdpunkten i lokaliseringen mot storstadsregionerna. Strukturförändringen inom livsmedelsindustrin har i allt väsentligt sin motsvarighet inom livsmedelshandeln. Den hittillsvarande utvecklingen tyder på en fortsatt koncentration under 1970- och 1980-talen av lagertillgångarna inom handeln till allt färre platser, främst tätorter. Genom rationalisering av varuhantering och transporter väntas en minskning av livsmedels- och råvarulagren i alla handelsled ske. Härigenom ökar beroendet av att importen, bl. a. av råvaror, socker och kolonialvaror, kan ske utan störningar. Beredskapsplaneringen av livsmedelsförsörjningen utförs i första hand av statens jordbruksnämnd. Planeringen är i huvudsak inriktad mot två situationer, nämligen en avspärrning utan krigshandlingar i värt land och ett väpnat angrepp med samtidig avspärrning. Planeringen, som fortlöpande anpassas till ändringar av landets fredstida försörjningsresurser och beräknade försörjningsbehov i nyssnämnda situationer, avser främst åtgärder som syftar till att en tillräcklig och efter förhållandena anpassad jordbruksproduktion skall kunna upprätthållas, att industriell förädling av livsmedel skall kunna bedrivas i erforderlig omfattning, att varudistributionen inom olika delar av landet skall kunna fungera, att en med hänsyn till försörjningsläget ändamålsenlig varufördelning skall kunna SOU 1972:4

göras samt att totalförsvarets behov av livsmedel skall kunna tillgodoses. Härutöver planläggs undanförsel av förnödenheter inom livsmedelsområdet och av boskap. Beredskapsarbetet är huvudsakligen av planläggningsnatur. De direkta verkställighetsätgärderna i fred är f. n. begränsade till främst beredskapslagring av livsmedel och förberedelser för livsmedelsransonering. Åtgärder för att upprätta reservanläggningar för livsmedelsindustrin vidtas också i någon omfattning. Beredskapslagringen av produktionsmedel för jordbruket ombesörjs av överstyrelsen för ekonomiskt försvar. Jordbruksnämndens beredskapsplanering har hittills gällt planeringsperioder om högst fem år. Uppbyggnaden av beredskapslagren har som framgår av kapitel 2 styrts av statsmakterna genom årliga beslut om medelstilldelning liksom genom bemyndiganden att lagra vissa angivna varuslag. Däremot har statsmakterna inte i ett sammanhang tagit ställning till beredskapsåtgärder för en längre period eller fastställt tids- och mängdmässiga mål för beredskapslagringen. De löpande kostnaderna för jordbruksnämndens beredskapsåtgärder uppgår budgetåret 1971/72 till ca 34 milj. kr. I beredskapslager är f. n. investerade ca 260 milj. kr. Det framtida behovet av beredskapsåtgärder, sett mot bakgrund av den skisserade utvecklingen av livsmedelsförsörjningen, har jordbruksnämnden bedömt enligt följande. Beredskapsåtgärder av samma art som de hittills vidtagna bedöms vara tillfyllest för att ge erforderlig försörjningsberedskap på livsmedelsområdet. Tyngdpunkten i åtgärderna bör sålunda även framgent ligga på beredskapslagring samt planering av industriell produktion och varudistribution. Utvecklingen kan emellertid komma att kräva en ändring av dessa åtgärders inriktning och omfattning. I vilken utsträckning jordbrukets beroende av importerade produktionsmedel kan komma att öka går inte att med säkerhet SOU 1972:4

avgöra. Oavsett utvecklingen krävs emellertid en ökning av beredskapslagren av bl. a. handelsgödsel och fodermedel, eftersom de nuvarande lagren anses för små. Utvecklingen av brödsädesproduktionen bedöms däremot medge någon minskning av beredskapslagren. Strukturomvandlingen av livsmedelsindustrin och livsmedelshandeln med både ökat importberoende och ökad sårbarhet för stridsskador som följd bedöms öka behovet av att beredskapslagra livsmedel, huvudsakligen några få importvaror samt konserverat och fryst kött och fläsk. Livsmedelsindustrins ökade sårbarhet gör det mer angeläget att reservanläggningar kan tas i bruk snabbt. Detta kräver att relativt omfattande förberedelser görs i fred, t. ex. genom reserverande av lokaler, installationer av olika slag samt förrådshållning av materiel. Förberedelserna har hittills begränsats till administrativa åtgärder och vissa projekteringar men bör i framtiden fä omfatta samtliga nämnda åtgärder. Jordbruksnämnden har beräknat att anslagen över driftbudgeten till beredskapsätgärder behöver successivt höjas med sammanlagt ca 30 milj kr. för att budgetåret 1976/77 uppgå till ca 63 milj. kr. Samtidigt skulle i beredskapslagring behöva investeras ytterligare ca 200 milj. kr. Beräkningarna grundar sig pä nuvarande metoder och planeringsunderlag. Kostnaderna för fortsatta beredskapsåtgärder fram till mitten av 1980talet har inte kunnat beräknas, eftersom grundvärdena härför har ansetts alltför osäkra. 7.1.2 Industriproduktionen m. m. Som framgår av kapitel 2 har statsmakterna angivit mål för försörjningsberedskapen vad gäller för folkförsörjningen viktiga varor utom livsmedel - samt den härför erforderliga industriproduktionen och varulagringen. Några preciserade mal för standard har dock inte bestämts. Den för beredskapsplaneringen ansvariga myndigheten, överstyrelsen för ekonomiskt försvar, har emellertid själv 93

valt krisförsörjningsstandard inom olika försörjningsområden och utgått härifrån vid beräkningen av kvantitets- och kapacitetsmässiga mål för lagring, produktion och handel. Försörjningsberedskapen grundas i allt väsentligt på de produktions-, reparationsoch serviceresurser samt lagertillgångar som finns i det fredstida näringslivet. De stora förändringar som näringslivet genomgått under de senaste decennierna har därför nödvändiggjort en fortlöpande anpassning av beredskapsplaneringen. Fram till mitten av 1980-talet kan emotses en fortsatt och i vissa fall påskyndad och mer genomgripande förändring av näringslivet, vilken återverkar på försörjningsberedskapen. De följande beskrivningarna av utvecklingstendenserna härvidlag bygger huvudsakligen på underlag som lämnats av överstyrelsen för ekonomiskt försvar samt på prognoser och trendframskrivningar som, med 1970 års långtidsutredning som grund, gjorts av det ekonomiska försvarets miljöutredning under medverkan av bl. a. överstyrelsen för ekonomiskt försvar samt industrins och handelns branschorganisationer. Den pågående strukturomvandlingen inom industri och handel beräknas fortsätta. Den kommer att påverka lagerutvecklingen, produktionens sammansättning och produktionskapacitetens möjliga utnyttjande i krissituationer liksom också reparations- och serviceverksamheten samt distributionsverksamheten. Genom effektivare lagerhantering och distribution har industrins lager - inte minst råvarulagren - sjunkit väsentligt i förhållande till produktion och förbrukning. Denna nedgång, som innebär att lagrens varaktighet mätt i antal förbrukningsmänader minskat, kan antas fortsätta med krav på ökad beredskapslagring som följd. Lagerutvecklingen inom handeln har visat och kan antas även i framtiden visa samma bild som inom industrin, dvs. sjunkande lager i förhållande till omsättningen. Grosshandeln kan väntas allt mer koncentrera sina varutillgångar till stora centrallager i eller vid stora tätorter eller kommunikationscentra. 94

Varuhanteringen och distributionen kommer att allt mer grundas på ADB-teknik och telekontakter. Den kommer vidare att utföras med maskinella hjälpmedel och snabba landsvägs- och järnvägstransportmedel. Utvecklingen kan väntas innebära i första hand ökad sårbarhet för krigsskador. Detaljhandeln torde komma att ytterligare koncentreras till tätorterna med påtaglig förskjutning mot varuhus, stormarknader och större självbetjäningsbutiker. Samtidigt bedöms lanthandeln och den mindre detaljhandeln i tätorterna fortsätta att minska. Utvecklingen kan ur beredskapssynpunkt främst väntas innebära ökade svårigheter att tillgodose varudistributionen efter en utrymning, Strukturomvandlingen inom industrin innebär att produktionen koncentreras till större och färre enheter samtidigt som enskilda företag i regel specialiserar sin tillverkning. Också en geografisk koncentration äger rum, främst till större och medelstora tätorter. Denna strukturomvandling kan väntas fortsätta och bl. a. medföra att vissa från försörjningssynpunkt viktiga varor kommer att produceras av allt färre företag. Strukturomvandlingen påverkas också av våra handelsförbindelser med utlandet. Till följd av utländsk konkurrens har sålunda industribranscher med svag internationell konkurrenskraft svårt att hävda sig. Ä andra sidan har den tekniska utvecklingen medfört och antas också framdeles komma att medföra att nya branscher tillkommer. Detta kan innebära ett tillskott till försörjningsberedskapen men kan samtidigt ställa krav på nya beredskapsåtgärder. Internationaliseringen av näringslivet anses komma att öka ytterligare, varvid svenska industriföretag blir mer beroende av att importera dels komponenter och halvfabrikat till sina produkter, dels reservdelar och underhållstjänster till sin maskinutrustning. Textil-, konfektions-, sko- och läderindustrierna är exempel på branscher där självförsörjningskapaciteten för vissa produkter eller produktgrupper har fallit bort helt eller påtagligt sjunkit och där en fortsatt nedgång SOU 1972:4

väntas, om inte särskilda åtgärder vidtas. Särskilt betydelsefulla drag i specialiseringen är att enskilda företag inriktar sin produktion på någon enda produkt eller ett fåtal produkter och att maskinparken härvid anpassas till en mer automatiserad produktion i långa serier där flexibiliteten är liten. Som exempel på långt driven specialisering kan anföras att petrokemiska basvaror till nästan hela den organisk-kemiska industrin och plastindustrin framställs vid ett enda företag inom landet. Reparations- och serviceverksamheten vad gäller för totalförsvaret viktiga samhällsfunktioner bedöms bli alltmer beroende av importerade reservdelar och komponenter liksom av speciellt tekniskt kunnande i fråga om komplicerade maskinutrustningar samt produktions- och administrationssystem. Beredskapsplaneringen av försörjningen med här behandlade förnödenheter utförs i första hand av överstyrelsen för ekonomiskt försvar. Planeringen är inriktad på tre situationer, nämligen en avspärrning utan krigshandlingar i vårt land, ett väpnat angrepp mot landet med samtidig avspärrning och en återuppbyggnad av samhället efter krig. Den del av planeringen som avser främst resurskompletteringar och skyddsåtgärder är huvudsakligen inriktad på de två förstnämnda situationerna, medan den del som avser resursutnyttjandet också tar sikte på den tredje situationen. Planeringen, som fortlöpande anpassas till ändringar av landets fredstida försörjningsresurser och beräknade försörjningsbehov i nämnda situationer, avser främst åtgärder som syftar till att säkerställa nödvändig produktion av varor, att trygga erforderlig parti- och detaljhandel, att säkerställa nödvändig reparations- och serviceverksamhet, att möjliggöra en med hänsyn till försörjningsläget ändamålsenlig vamfördelning, bl. a. genom ransoneringsförberedelser samt planläggning av s. k. krigsleveranser från lager till det militära försvaret, civilförsvaret och andra totalförsvarsorganisationer, SOU 1972:4

att genom undanförsel skydda lagertillgångar och andra resurser samt underlätta försörjningen sedan samhället ställts om till krigsförhållanden, att genom förstöring hindra att för en angripare värdefulla förnödenheter faller i dennes hand samt att underlätta mottagande och vidaredistribution av importvaror. Utöver planläggning inom ovan redovisade områden omfattar beredskapsarbetet i fred vissa verkställighetsåtgärder. Dessa består f. n. huvudsakligen av varulagring och åtgärder för att komplettera den fredstida produktionsapparaten. Lagringen omfattar dels råvaror och halvfabrikat för industrins behov, dels i mindre omfattning sådana färdigvaror som i aktuella krissituationer bedöms inte kunna tillverkas i erforderlig omfattning. Åtgärderna beträffande produktionen omfattar bl. a. anskaffning av verktyg för att möjliggöra ersättningsproduktion, lagring av vitala maskiner m.m. i "malpåse" för att kunna ta upp försörjningsviktig, i fred nedlagd produktion samt anskaffning av maskiner och annan utrustning för att kunna öka produktionen inom områden där fredsproduktionen är för liten. Utöver varor, som avses för de försörjningsområden för vilka överstyrelsen har planeringsansvaret, lagrar överstyrelsen bl. a. läkemedel och gödselmedel på grundval av behovsuppgifter från socialstyrelsen respektive statens jordbruksnämnd. Överstyrelsens beredskapsplanering är f. n. huvudsakligen inriktad på perioder om fem år. Sålunda styrs varulagringen av en femårig lagringsplan, som emellertid beträffande detaljinnehållet revideras fortlöpande med hänsyn till förändringar i näringslivet och försörjningsbehoven. Övrig planering i form av bl. a. planer för olika verksamheter och övriga behovstäckningsåtgärder ses dock över om möjligt vart tredje år. Kostnaderna på driftbudgeten för överstyrelsens verksamhet uppgår för budgetåret 1971/72 till ca 75 milj. kr. Beredskapslagringen sker inom en fondram av f. n. 813 95

milj. kr. Häri ingår också överstyrelsens lager av fasta bränslen, flygdrivmedel och andra petroleumprodukter till ett värde av ca 300 milj. kr. Det framtida behovet av beredskapsåtgärder, sett mot bakgrund av den skisserade utvecklingen av näringslivet, har överstyrelsen bedömt enligt följande. Beredskapsåtgärder av i huvudsak samma art som de hittills vidtagna anses vara tillfyllest för att upprätthälla erforderlig försörjningsberedskap. De bör således även framgent avse beredskapslagring och planering för att säkerställa industriel] produktion. Utvecklingen antas emellertid liksom pä livsmedelsområdet kräva en ändring av dessa åtgärders inriktning och omfattning. Minskningen av varulagren inom såväl industri som handel måste uppvägas av ökad beredskapslagring främst av industriråvaror för att försörjningssäkerheten skall kunna bibehållas. Också koncentrationen av produktion och handel till färre företag, ofta belägna i orter eller inom områden där risken för skador genom krigshandlingar är stor, ställer ökade krav pä beredskapslagringen. Sålunda bör främst med hänsyn till förhållandena under krig en förskjutning inom särskilt viktiga varuområden ske frän råvaror mot färdigvaror, trots att inhemsk produktion finns och är beredskapsplanlagd. Den nämnda koncentrationen kommer vidare att öka betydelsen av undanförsel, vilket kan innebära att planläggningen härför får större omfattning. Den minskade bredden i det inhemska produktionssortiment och den minskade flexibiliteten hos maskinparken innebär sämre möjligheter att tillverka hela det varusortiment som krävs för totalförsvaret och folkförsörjningen. Också dessa förhållanden gör det nödvändigt att öka inslaget av halvfabrikat och färdigprodukter i beredskapslagren. Bortfallet av självförsörjningskapacitet inom vissa industribranscher ökar behovet av dels beredskapslager av främst halvfabrikat och färdigvaror, dels fredsanskaffning och förrädshållning av verktyg och maskiner för att kunna starta reservproduktion, återuppta 96

nedlagd produktion och öka otillräcklig produktion. Näringslivets internationalisering med ökat importbehov av halvfabrikat och komponenter, maskinreservdelar och underhållstjänster ökar behovet av dels beredskapslagring av nämnda varor och materiel, dels åtgärder för att trygga den reparations- och serviceverksamhet som krävs för att säkerställa produktionen. Behovet av sådana åtgärder ökar också pä grund av att näringslivet och andra samhällsfunktioner blir alltmer beroende av bl. a. ADB-teknik, telesamband och maskinella hjälpmedel. För att under en femårsperiod fram t. o. m. budgetåret 1976/77 kunna anpassa försörjningsberedskapen till utvecklingen genom komplettering och omstrukturering av beredskapsplaneringen på ovan angivet sätt krävs enligt överstyrelsens beräkningar att de årliga anslagen över driftbudgeten efter hand höjs så att de för nämnda budgetår kommer att uppgå till ca 90 milj. kr. Samtidigt skulle i beredskapslager behöva investeras ytterligare sammanlagt ca 200 milj. kr. t. o. m. budgetåret 1976/77 för att uppnå lagringsmålen enligt "Plan 70/75". Åtgärdernas omfattning och kostnaderna har beräknats för en oförändrad ambitionsnivå. Överstyrelsen har vidare överslagsmässigt beräknat kostnaderna för att fram till år 1985 genomföra en fortsatt anpassning av försörjningsberedskapen med bibehållen ambitionsnivå. Vid beräkningen har endast begränsad hänsyn kunnat tas till strukturomvandlingen och därav föranledda ändringar av importbehovet under ifrågavarande tioårsperiod. Enligt beräkningarna skulle kostnaderna över driftbudgeten efterhand stiga till ca 120 milj. kr. för år. Samtidigt skulle under tioårsperioden i beredskapslager behöva investeras sammanlagt ca 500 milj. kr., kostnaderna för bl. a. flygdrivmedel, fasta bränslen och petroleumråvaror inräknade. 7.1.3 Energiförsörjningen Den totala energiförbrukningen baseras f n. till ca 70 % på petroleumprodukter. Denna SOU 1972:4

andel beräknas enligt den senaste energikommitténs prognos (SOU 1967:8) sjunka någon procentenhet fram till ar 1985. Det oaktat kommer petroleumprodukter i form av motordrivmedel och eldningsoljor att vid denna tidpunkt spela i huvudsak samma dominerande roll i energiförsörjningen som f. n., särskilt i beaktande av att - enligt samma prognos - det totala energibehovet då skulle ha mer än fördubblats. Med anledning av petroleumprodukternas stora betydelse dels som primärenergikälla, dels för omvandling från primärenergi till bl. a. elektricitet och gas har förevarande redogörelse huvudsakligen inriktats på oljeberedskapen. En ytterligare orsak härtill är att kostnaderna för denna del av försörjningsberedskapen såväl statsfinansiellt som samhällsekonomiskt är och kan antas i framtiden komma att bli sä stora att de får påtaglig betydelse vid resursavvägningar inom totalförsvaret. Härutöver har elkraftförsörjningen något behandlats. Basen för försörjningsberedskapen i fråga om drivmedel och flytande bränslen är oljehandelns lagrings-, raffinerings- och distributionsresurser samt oljehandelns och storförbrukares fredslager. Denna bas kompletteras (jfr kap. 2) genom den tvångslagring som ålagts oljehandeln och storförbrukarna. Härutöver sker lagring vid statliga myndigheter och verk. Lagringsmålen har angivits av statsmakterna i oljelagringsprogram, det senaste gällande perioden 1970— 1976. Beredskapslagringen avses täcka behoven under dels en avspärrning, dels ett krig med samtidig avspärrning. Tidsmässig uthållighet liksom försörjningsstandard är fixerade för båda fallen. Särskilda krav i fråga om skyddet av lagren har också ställts. Praktiskt taget alla samhällsfunktioner av någon betydelse är numera direkt eller indirekt beroende av petroleumprodukter såsom energikälla. Allt tyder på att konsumtionen av dessa produkter kommer att fortsätta att stiga i betydande utsträckning under den kommande femtonårsperioden, vilket återverkar pa försörjningsberedskapen. Den följande beskrivningen av utvecklingsSOU 1972:4 7

tendenserna bygger huvudsakligen på underlag som lämnats av överstyrelsen för ekonomiskt försvar samt på prognoser och trendframskrivningar, som med energikommitténs betänkande som grund, gjorts av det ekonomiska försvarets miljöutredning under medverkan av berörda myndigheter. Utvecklingen inom energiområdet anses komma att kännetecknas av ett ökat beroende av importerad energi i olika former. Den totala energiförbrukningen baseras för närvarande till drygt tre fjärdedelar på importerade fasta och flytande fossila bränslen, medan återstående del baseras på vattenkraft, ved och avfallslutar. Försörjningen med drivmedel och bränslen är totalt respektive till helt övervägande del beroende av import. Den sammanlagda konsumtionen av olika slags oljor (utom flygdrivmedel och bunkeroljor för utrikes sjöfart) uppgick år 1970 till 29 milj. m 3 . Enligt prognoserna skulle behovet av importerade petroleumprodukter, med nyss nämnda undantag, stiga till ca 35 milj. m3 år 1975 och till ca 43 milj. m3 år 1985 eller med omkring 20 respektive 50 % i förhållande till 1970 års konsumtion. Den relativa ökningen anses inte bli densamma för alla produkter. Sålunda förväntas behovet av motorbensin komma att öka något mindre än genomsnittet, medan ökningen för motorbrännolja och eldningsolja väntas komma att ligga över genomsnittet. Orsaken till den större ökningen vad gäller eldningsolja är bl. a. att elkraftproduktionen anses under 1970-talet i stigande omfattning komma att ske i oljebaserade värmekraftverk. Detta framgår av att för år 1985 har uppskattats att den installerade effekten för vattenkraft, oljekraft och kärnkraft skulle uppgå till ca 15 000, 14 000 resp. 16 000 MW jämfört med för år 1970 ca 11 000 MW i vattenkraft och ca 4 000 MW i oljekraft. Förseningar i kärnkraftverkens utbyggnad kan dock förskjuta den nämnda relationen. Den svenska raffinaderikapaciteten uppgår f. n. till något över 12 milj. ton för år, motsvarande ca 40 % av 1970 års konsumtion. Efter tillkomsten av det beslutade raffinaderiet vid västkusten ökar kapaciteten 97

till drygt 19 milj. ton. Planer föreligger vidare för att kraftigt utvidga nu befintliga raffinaderier, vilket på inte närmare angiven längre sikt anses kunna resultera i en fördubbling av kapaciteten. Detta skulle i sin tur innebära en kraftig omfördelning av importen från raffinerade produkter till råolja. Av landets totala konsumtion av petroleumprodukter importeras f. n. ca 8 % av de tunna eldningsoljorna och ca 25 % av de tjocka eldningsoljorna från Sovjetunionen. Återstoden av produkterna importeras huvudsakligen direkt eller indirekt via västeuropeiska länder från Mellersta Östern, Nordafrika och Västafrika. Petroleumförsörjningen i mitten av 1980-talet anses till övervägande del komma att baseras på import från de sistnämnda områdena även om importen från Sovjetunionen kan komma att öka något. Oljefyndigheterna i Nordsjön anses kunna få viss betydelse för Sveriges försörjning med olja i fred men däremot knappast i en krigs- eller neutralitetssituation, beroende på att de med sitt läge ute i öppna havet är mycket sårbara. Prognoserna för oljekonsumtionen och raffinaderikapaciteten har lämnats med reservation för vad ett införande av naturgas på den svenska marknaden kan komma att innebära. Gasen skulle, om den togs i bruk inom energiförsörjningen, kunna delvis ersätta oljan både som bränsle inom industrin och vid fastighetsuppvärmning och elkraftproduktion. Som möjliga alternativ för import har angivits anknytning till rörledning för gas från Sovjetunionen via Finland och västerifrån, exempelvis via Danmark. 1 prognoserna erinras om pågående prospektering efter olja och gas inom södra delarna av det svenska fastlandet, på Öland och Gotland och på den svenska delen av kontinentalsockeln. Om fyndigheter skulle påträffas, anses vi kunna bli i viss mån oberoende av förhållandena på den internationella oljemarknaden, vilket skulle förbättra den fredstida oljeförsörjningen. De undersökta områdenas utsatta läge gör emellertid att eventuella fyndigheter bedöms vara delvis eller helt betydelselösa i en neutralitets- eller 98

krigssituation. På oljedistributionsområdet kan en utbyggnad av ett rörledningssystem från västkusten till mellersta Sverige komma till stånd. Beredskapen hos distributionssystemet bedöms härigenom påverkas både positivt och negativt, där det negativa är att såväl det mindre kusttanktonnaget som tankbilbeståndet kan väntas nedgå, med minskad flexibilitet i distributionssystemet som följd. Beredskapsplaneringen av försörjningen med drivmedel och flytande bränslen avser i princip att trygga försörjningen med dessa produkter till dess en omställning till användning av inhemska energikällor hunnit genomföras. Att åtgärder vidtas för en sådan omställning innebär att hänsyn också tas till försörjningsbehoven under en återuppbyggnad av samhället efter avspärrning eller krig. Planeringen, som fortlöpande anpassas till ändringar av landets fredstida försörjningsresurser, strukturen i landets fredstida energibehov och beräknade energibehov i krissituationer, avser främst åtgärder som syftar till att tillgodose totalförsvarets och samhällets i övrigt behov av drivmedel och bränslen under en av statsmakterna angiven tid, att säkerställa distributionen av dessa produkter, att möjliggöra en med hänsyn till försörjningsläget ändamålsenlig fördelning av produkterna, att genom undanförsel kunna skydda lagertillgången, att möjliggöra en övergång till användning av inhemska energikällor samt att möjliggöra mottagande och vidaredistribution av importprodukter i krig. Beredskapsarbetet består av såväl planläggning som verkställighetsätgärder. Beredskapslagringen av drivmedel och flytande bränslen är både den mest omfattande och mest betydelsefulla verkställighetsätgärden i fred. Denna åligger, som framgått av det föregående, främst oljehandeln och — vad gäller eldningsoljor — storförbrukare av ifrågavarande produkter. Förutom tillsynen av näringslivets beredskapslagring ombesörjer SOU 1972:4

överstyrelsen beredskapslagring av flygdrivmedel för civila ändamål, gasol, fasta importbränslen och smörjoljor. Petroleumprodukterna lagras i av överstyrelsen byggda bombskyddade anläggningar, bl. a. sådana för krigsimport. Bland överstyrelsens åtgärder av verkställighetskaraktär må vidare nämnas förberedelser för förbrukningsregleringar i form av bl. a. ransonering och handelsreglering samt forskning och försök - t. ex. i fråga om gengas - för att skapa förutsättningar för övergång till inhemska energikällor. Av styrelsens planläggning bör särskilt nämnas sådan för att säkerställa oljedistributionen samt för undanförsel och för avverkning av ved för bränsle- och gengasändamål. Investeringskostnaderna för näringslivets andel av det nu löpande oljelagringsprogrammet 1970-1976 har beräknats till ca 760 milj. kr., varav staten i bidrag till de lagringsskyldiga avses svara för ca 80 milj. kr. De lagringsskyldigas kostnader, som sedan överförs på konsumenterna via produktpriset, uppgår sålunda till ca 680 milj. kr. Motsvarande kostnader för samtliga tre oljelagringsprogram, 1958-1962, 1963-1969 och 19701976, har beräknats till avrundat 900 milj. kr. respektive 1 400 milj. kr. eller till sammanlagt 2 300 milj. kr. Det framtida behovet av beredskapsåtgärder, sett mot bakgrund av den skisserade utvecklingen, har överstyrelsen bedömt enligt följande. Tyngdpunkten i beredskapsåtgärderna torde även framgent böra ligga i beredskapslagring och åtgärder för att möjliggöra omställning till användning av inhemska energikällor samt ransoneringsförberedelser. Såsom hittills måste åtgärderna anpassas till förändringar av behoven inom totalförsvaret och samhället i övrigt. Inriktningen av beredskapsåtgärderna på längre sikt anses emellertid kunna komma att påverkas av vissa förhållanden i den tidigare skisserade utvecklingen på sådant sätt, att mera genomgripande ändringar i åtgärderna blir aktuella. Oljelagring för elkraftindustrin är exemSOU 1972:4

pel härpå. I och med att vattenkraften svarar för en allt mindre del av totalkonsumtionen, blir elkraftproduktionen allt mer beroende av importerade energikällor. Känsligheten för avbrott i importen ökar därför. För att säkerställa elkraftproduktionen krävs ökad beredskapslagring av olja, där ökningen påverkas av den takt i vilken kärnkraftverk tillkommer. Skulle utbyggnaden av sådana kraftverk försenas, torde det bli nödvändigt att åtminstone tillfälligt öka beredskapslagren av olja utöver vad nuvarande behovsprognoser kräver. En ökning av raffinaderikapaciteten anses från beredskapssynpunkt vara till både föroch nackdel. Stor kapacitet innebär en betydande flexibilitet vid utvinning av färdigprodukter, vilken gör det möjligt att ta fram de produkter som i en viss situation är mest behövliga. Detta är en beredskapsmässig fördel framför allt vid en avspärrning. Under krig måste man däremot, på grund av raffinaderiernas sårbarhet, räkna med att raffinaderikapaciteten blir av begränsat värde. Härtill kommer nackdelen av att stora raffinaderier medför en från beredskapssynpunkt inte önskvärd koncentration av lager av råolja och färdigprodukter. Nämnda förhållanden kan föranleda en ökad differentiering i fråga om produktinnehållet vid den framtida utformningen av avspärrningsreserven och krigsreserven. Införs naturgas från utlandet på den svenska marknaden anses energiförsörjningen bli mer sårbar på grund av att tillförseln kan avbrytas med omedelbar verkan. I allmänhet torde emellertid befintliga eldningsanordningar efter smärre tekniska ändringar medge användning av både olja och gas. Om naturgas kommer i bruk aktualiseras frågan om särskild beredskapslagring av gas behövs eller om beredskapen skall tillgodoses genom lagring av eldningsolja. Skulle ett rörledningssystem för oljetransport tillkomma anses särskilda beredskapsåtgärder nödvändiga. Åtgärderna skulle syfta till att bibehålla konventionella transportmedel som eljest skulle försvinna och att ge ledningssystemet ett fortifikatoriskt skydd 99

kompletterat med särskild reparationsbered- vata och kommunala elkraftföretag medverkar, sker mot bakgrund av för fredsverkskap. Överstyrelsen har i sina planeringsstudier samheten avsedda projekt program för proöverslagsmässigt räknat fram omfattningen duktions- och överföringsanläggningar samt prognoser för belastningsutvecklingen, vilka av ett nytt oljelagringsprogram för tiden 1977-1985 med nuvarande uthållighets- alla upprättas för en tioårsperiod. Berednorm som en förutsättning. Vidare har en skapsplaneringen sker dock mot en fem år anpassning gjorts av beredskapslagrens sam- avlägsen tidshorisont. mansättning till en bedömd ändring av fredsBeredskapsarbetet omfattar dels verkstäloch krigsförbrukningen. Investeringskostna- lighetsåtgärder, dels planläggning. De viktiderna härför har uppskattats till ca 950 milj. gaste verkställighetsåtgärderna är anordnande kr., varav staten — med bibehållna finansie- av byggnadstekniskt skydd för kraftverk ringsgrunder - skulle svara för ca 90 milj. kr. och transformatorstationer, anskaffning av Basen för elkraftförsörjningen vid avspärr- reparations- och reservmaterial samt förbening och krig är de i fred utbyggda systemen redelser för en reparationsorganisation. för produktion, överföring och distribution. Skyddsåtgärder har hittills vidtagits främst Produktionskapaciteten, som f. n. vid nor- vid de viktigaste vattenkraftverken och mal vattentillgång täcker elkraftbehovet, är vissa transformatorstationer - s. k. stamlinfördelad med ca två tredjedelar på vatten- jestationer - av särskild betydelse för kraftkraftverk och ca en tredjedel på oljekraft- överföringen till mellersta och södra Sverige. verk. Kraftbehovet i krig beräknas minska Planläggningen omfattar upprättande av plamed ca 40 % i förhållande till fredsbehovet, ner för bl. a. krigsorganisering, materielförmedan minskningen vid avspärrning kan sörjning, reparationer, samband och skyddsantas bli något mindre. Kraftbehovet i dessa åtgärder. lägen bör därför under 1970-talet i stort Såväl vattenfallsverket som övriga kraftkunna täckas av vattenkraftverken. Risken företag bestrider i princip själva kostnaderna för kapacitetsbortfall genom krigsskador och för beredskapsåtgärder. Vissa mindre kostosäkerheten i fråga om vattentillgängen gör nader har betalats över driftbudgeten. Som emellertid att såväl vatten- som oljekraft- exempel på storleken av kostnaderna för verken måste kunna utnyttjas både i krig och beredskap kan nämnas att investeringskostvid avspärrning. naderna för statens vattenfallsverk och övriga kraftföretag budgetåret 1967/68 har beElkraftförsörjningens sårbarhet ligger i överföringssystemets kraftledningar och räknats till ca 16 milj. kr. resp. ca 5 milj. kr. transformatorer samt i kraftverken. Anlägg- Samtidigt har driftkostnaderna beräknats till ningarna kan skadas genom sabotage eller be- ca 4 milj. kr. resp. 3 milj. kr. kämpning från luften. Elförbrukningen bedöms enligt det ekonoAnsvaret för beredskapsplanläggningen av miska försvarets miljöutredning öka med ca landets elkraftförsörjning åvilar statens vat- 100% fram till är 1985. Av ökningen faller tenfallsverk. Några av statsmakterna närmare den helt övervägande delen pa industri samt preciserade mål för kraftförsörjningen i krig hushåll, handel m. m., vilka grupper båda eller vid avspärrning finns inte. Planeringen beräknas ungefär fördubbla sin förbrukning. sker i stället enligt en målsättning, som Samfärdseln, som 1970 svarade för ca 3 % av fastställts av chefen för vattenfallsverket år totalförbrukningen, beräknas öka sin för1967. I denna har bl. a. angivits en uthållig- brukning med ca 50 %. Det ökade elkraftbehovet kommer, sedan het i krig som överensstämmer med den uthållighet som statsmakterna angivit som vattenkraften i mitten av 1970-talet i huvudgrund för beräkning av bl. a. kraftindustrins sak är färdigutbyggd, att tillgodoses med oljekraft och kärnkraft. Som framgår av det oljebehov vid avspärrning. Beredskapsplaneringen, i vilken också pri- föregående innebär utbyggnadsplanerna en 100

SOU 1972:4

mycket kraftig expansion av kärnkraftproduktionen under slutet av 1970-talet och början av 1980-talet. Lokaliseringen av oljeoch kärnkraftverken avses ske med hänsyn till elkraftbehovens läge inom landet. Utvecklingen pä elkraftområdet bedöms frän beredskapssynpunkt innebära att flexibiliteten och säkerheten i denna försörjning ökar. Samtidigt ökar emellertid behovet av beredskapslager av olja. Ett behov uppstår också av att beredskapslagra kärnbränsle. Vidare bedöms tillkomsten framför allt av kärnkraftverken skapa särskilda problem vad gäller skyddsanordningar. 7.1.4 Transportverksamheten Transportverksamheten vid avspärrning eller krig baseras på kommunikationsverkens resurser för att leda och utföra transporter samt på de övriga transportföretagens resurser för person- och godsbefordran till lands, till sjöss och i luften. Nämnda resurser utvecklas i allt väsentligt enligt fredssamhällets krav under påverkan bl. a. av de riktlinjer för den statliga trafikpolitiken som angivits av statsmakterna är 1963 (jfr kap. 2). Utvecklingen inom transportområdet har hittills kännetecknats av en kraftig tillväxt av transportarbetet, en betydande tyngdpunktsförskjutning i detta arbete mot lastbilstrafik och ett ökat utnyttjande av alltmer avancerad teknik. Transportverksamhetens sårbarhet ligger främst i att landsvägs-, sjö- och flygtransportmedlen är beroende av importerade drivmedel samt i att järnvägarnas energiförsörjning och system för tågdrift, tägövervakning m. m. är känsliga för sabotage och vapenverkan. Härtill kommer att luftfarten är mycket utlandsberoende i fråga om flygplanunderhåll och reparationer. Ansvaret för beredskapsplanläggningen av landets transportverksamhet åvilar transportnämnden, statens järnvägar, sjöfartsverket och luftfartsverket. Statsmakterna har som tidigare nämnts inte angivit preciserade mål för transportverksamheten vid avspärrning eller i krig. Inriktningen av planeringen har i SOU 1972:4

stället gjorts av de enskilda myndigheterna själva. Genomgående tas främst sikte på transportverksamheten i krig. Någon norm för uthålligheten utöver den som statsmakterna lagt till grund för beräkning av drivmedelsbehoven är inte angiven. Där så är möjligt ansluts beredskapsplaneringen till planeringen av fredsverksamheten. Denna sker vid statens järnvägar i ett tioårsperspektiv och vid övriga nämnda myndigheter i ett femårsperspektiv. Samtliga tillämpar dock i princip femårsperspektivet i beredskapsplaneringen. Beredskapsarbetet, som omfattar såväl planläggning som verkställighetsåtgärder, syftar till att för det civila transportväsendet göra det möjligt att i krig och vid krigsfara med landsvägs-, järnvägs-, sjö- och flygtransportmedel genomföra - krigsmaktens inryckningsresor samt koncentrerings-, underhålls- och omgrupperingstransporter, - civilförsvarets inryckningsresor samt transporter av utrymmande och flyktingar, - undanförseltransporter och transporter för industrin och folkförsörjningen i övrigt samt - vissa sjuktransporter. Av viktigare verkställighetsåtgärder - utöver den i det föregående behandlade beredskapslagringen av drivmedel - kan nämnas anordnande av byggnadstekniskt skydd för vissa anläggningar av stor betydelse för järnvägarnas elkraftförsörjning, underhåll av beredskapsbanor, beredskapsstationer och beredskapslok, förberedelser för drivmedelsransonering, förberedande av skyddade neutralitets- och krigsfarleder samt anskaffning av skyddsmateriel och annan för krigsverksamheten erforderlig materiel. Planläggningen, som omfattar upprättande av en mångfald organisations- och verksamhetsplaner, syftar inom alla transportfunktioner till att säkerställa transportledning och uthållighet i transportverksamheten. Kostnaderna för beredskapsverksamheten varierar starkt mellan de olika transportfunktionerna. I detta sammanhang må erinras om 101

att särskilda förhållanden råder vad gäller typer av enhetslastsystem samt en i hög grad finansieringen av de statliga affärsverkens automatiserad godshantering. Vad gäller landsvägstransporterna väntas beredskapsutgifter såsom redovisats under en betydande förskjutning inom bilparken avsnittet 2.4.1. ske dels mot allt tyngre fordon, dels mot Beredskapskostnadernas storlek för år lätta flakbilar med motsvarande minskningar inom de olika transportfunktionerna exemav bilar med lastförmågan 5-7 och 2 - 4 ton. plifieras i följande redovisning avseende På järnvägsområdet bedöms en fortsatt budgetåret 1971/72 (ungefärliga belopp). nedläggning av olönsamma banor komma att Landsvägstransporter. Driftkostnader 2 ske. Reduceringen av de ca 13 000 km som milj. kr, varav för transportnämnden 0,4, järnvägsnätet f. n. omfattar bedöms dock bli länsstyrelserna 1,2, kommunerna 0,1 och måttlig. transportföretag m. m. 0,4 milj. kr. Förbättringar av lok, vagnar och spårJärnvägstransporter. Driftkostnader 14 underbyggnad samt övergång till automatmilj. kr, varav statens järnvägar 13,5 och koppel och automatiserade lasthanteringsenskilda järnvägar 0,4 milj. kr. Investeringskostnader 2-3 milj. kr för statens järnvägar. hjälpmedel bedöms avsevärt höja järnvägsSjötransporter. Driftkostnader 0,85 milj. nätets transportkapacitet. Härtill bidrar ockkr. för sjöfartsverket. Rederiers m. fl. kost- så en fortsatt övergång till automatiserad tågdrift m. m. nader bedöms vara obetydliga. På sjötransportområdet anses en snabb Flygtransporter. Driftkostnader 0,7 milj. kr, varav för luftfartsverket 0,5 och flygbo- övergång till specialtonnage för olika laster — lagen 0,2 milj. kr. Investeringskostnader 1,0 bl. a. containerfartyg och färjor - komma att ske. Samtidigt sker en förskjutning mot milj. kr för luftfartsverket. Följande beskrivning av utvecklingsten- allt större fartyg. Detta gäller också fartyg denserna bygger huvudsakligen på underlag, för inrikes sjöfart och för sjöfarten inom som lämnats av transportnämnden, samt Nordsjö- och Östersjöområdet. Det senare inprognoser och trendframskrivningar, som — nebär att antalet fartyg lämpade för uttagmed 1970 års långtidsutredning som grund - ning till marinens krigsorganisation minskar. Antalet hamnar och lastageplatser bedöms gjorts av det ekonomiska försvarets miljöutredning under medverkan av bl. a. transport- minska. En del hamnar utvecklas till specialhamnar för vissa varuslag (massa, malm järnnämnden. Ökningen av det totala inrikes transport- varor), andra hamnar blir naturliga centra för arbetet antas fortsätta i oförändrad takt. större kust- eller insjöområden. Dessa hamGodstransporterna bedöms svara för den nar förses i ökad utsträckning med automastörsta ökningen innebärande att antalet tiserade lasthanteringshjälpmedel och särgodstonkm kan stiga med ca 200 % för att skilda utrustningar för att hantera enhetslas1985 uppgå till ca 150 miljarder per år. ter. Luftfarten anses fram till år 1985 komma Relationerna mellan transportmedlen anses att expandera kraftigt. Detta gäller såväl komma att fortlöpande förskjutas under inrikessom utrikestrafiken. Trots expansioperioden. Sålunda bedöms lastbilstrafiken nen kommer emellertid flygets roll i transoch den inrikes sjöfarten komma att öka sina portarbetet fortfarande att vara kvantitetsandelar av transportarbetet, medan järnvämässigt ringa vid denna tidpunkt. Jetdrift garnas andel relativt sett kommer att minska. bedöms bli helt dominerande även inom Också transportarbetet i utrikestrafiken med inrikesflyget. Fortsatt internationellt samalla transportmedel bedöms komma att öka. arbete vad gäller översyner, underhåll och Integrerade transporter med utnyttjande av reparationer gör att utlandsberoendet härvidolika transportmedel bedöms bli allt vanligare. Detta möjliggörs genom en ökad an- lag kommer att bestå, om inte särskilda vändning av containers, lastpallar och andra åtgärder vidtas. 102

SOU 1972:4

Den sålunda skisserade utvecklingen bedöms av de planeringsansvariga myndigheterna innebära att svårigheterna vid beredskapsplaneringen allmänt sett kommer att öka under den kommande femtonårsperioden — detta trots att utvecklingen innehåller många för totalförsvaret positiva tendenser. Som försvårande faktorer har bl. a. angivits landsvägstransporternas stora roll i transportarbetet och därmed ökat beroende av importerade fordonsdrivmedel samt ändringarna i lastbilsparkens struktur. Vidare har pekats på den ökade sårbarheten och risken för driftsstörningar i järnvägstrafiken på grund av ökande automatisering. Slutligen har framhållits luftfartens utlandsberoende i fråga om översyner, underhåll och reparationer. I detta sammanhang må också vissa förhållanden redovisas i fråga om teleberedskapen. Det nutida samhället är för sin funktion helt beroende av snabba och säkra telekommunikationer. Detta beroende torde inte bli mindre efter samhällets omställning för krig. Åtgärder i fred för att säkerställa telesambandet i krig och vid krigsfara är därför nödvändiga. Såväl omfattningen av de resursinsatser som krävs för nyssnämnda åtgärder som framför allt teleförbindelsernas stora betydelse för totalförsvarets möjligheter att verka torde göra det nödvändigt att särskilt beakta teleberedskapen vid resursavvägningar inom totalförsvaret. Behovet av telesamband i krig eller vid krigsfara tillgodoses framförallt med utnyttjande av de för fredsbruk utbyggda kommunikationsmedlen, nämligen telefon, telegraf, telex, dataöverföring samt ljudradio- och TV-distribution. Telenätet är i viss utsträckning dimensionerat för krigsbehovet till följd av att televerket på beställning av främst krigsmakten och civilförsvaret i fred bygger ut vissa för dessa försvarsfunktioner väsentliga förbindelser. De största och som knutpunkter i nätet mest betydelsefulla stationerna har främst av fredsekonomiska skäl placerats i de större tätorterna, där flertalet abonnenter finns. SOU 1972:4

Telekommunikationerna är sårbara för krigshandlingar främst i form av sabotage och flyganfall mot stationsanläggningar och andra delar av nätet. Ansvaret för beredskapsplaneringen åvilar televerket. Det väsentligaste beredskapsarbetet består i att leverera och underhålla de teleanordningar som totalförsvarsmyndigheter beställer, att vidta åtgärder för att i krig eller vid krigsfara snabbt sätta förberedda teleanläggningar i drift samt att vidta åtgärder för att driften av för totalförsvaret och krigssamhället viktiga telekommunikationer skall kunna upprätthållas. Sistnämnda åtgärder avser bl. a. att minska telenätets sårbarhet, t. ex. genom anordnande av byggnadstekniskt skydd för viktiga telestationer m. m., utbyggnad av reservtelenät samt anskaffning av transportabel och mobil reservmateriel. Beredskapsåtgärderna är i stor utsträckning knutna till utbyggnaden av det fredstida telenätet och styrs av verksamhetsplaner i femårsperspektiv. Som mått på storleken av televerkets beredskapskostnader kan anges att anslaget för investeringar i försvarsberedskap under den senaste tioårsperioden har uppgått till i medeltal 8 milj. kr per budgetår och att driftkostnaderna under de senaste åren uppgått till 2,0-2,5 milj. kr. Enligt televerkets prognos kommer utvecklingen pä teleområdet fram till år 1985 att präglas av att samhällets behov av kommunikationer ökar mycket kraftigt. Detta gäller framför allt dataöverföringen. Behoven kommer att tillgodoses genom att förbindelsekapaciteten avsevärt höjs genom införande av nya överföringssystem och genom komplettering av det nuvarande nätet. Utvecklingen bedöms av televerket inte ställa några krav på principiellt nya beredskapsåtgärder. Beredskapsarbetet anses därför som hittills böra inriktas på att öka driftsäkerheten i det ordinarie nätet och ge särskilt viktiga anläggningar visst skydd mot vapenverkan. Det anses vidare att särskilda åtgärder bör övervägas för att säkerställa de 103

expanderande telex- och datanäten liksom totalförsvarets exklusiva förbindelser i televerkets nät. Beredskapsarbetet bör enligt televerket intensifieras för att kunna dels tillgodose utvecklingens ökade krav, dels inhämta rådande eftersläpning i redan planlagda åtgärder. 7.2 Hälso- och sjukvården Den civila hälso- och sjukvården i krig bygger huvudsakligen på i fred verksamma organ, i fråga om vilka i stort sett den fredstida ansvarsfördelningen bibehålls (jfr avsnitt 2.4.2). Beredskapsplaneringen omfattar främst förberedelser för upprättande och drift av beredskapssjukhus, sjukhärbärgen m. fl. medicinska anstalter, för organisering av hälsovården och den öppna sjukvården samt för försörjning med blod, blodersättningsmedel, läkemedel och sjukvårdsmateriel. I beredskapsarbetet ingår verkställighetsåtgärder såsom byggnadstekniska förberedelser m. m. i byggnader, som avses ianspråktas av sjukvården, anskaffning och lagerhållning av medicinsk utrustning samt uttagning, utbildning och krigsplacering av tjänstepliktig medicinalpersonal. Samhällets totala kostnader för beredskapsåtgärder inom hälso- och sjukvården uppgår f. n. till ca 15 milj. kr årligen. Däri ingår bl. a. beredskapskostnaderna vid socialstyrelsen, landstingen och statens bakteriologiska laboratorium samt kostnaderna för viss forskning. Den nuvarande uppbyggnaden av hälsooch sjukvården i krig har sitt ursprung i en planläggning som syftade till att tillgodose vårdbehoven i ett kärnvapenkrig, under vilket samhällsstrukturen kraftigt förändrats genom mycket omfattande utrymningar. Planläggningen har sedermera successivt moderniserats bl. a. med hänsyn till den ändrade synen på riskerna för kärnvapenkrig. Utvecklingen inom samhället, hälso- och sjukvården i fred, totalförsvaret i övrigt samt den kommunala beredskapen motiverar starkt en översyn av planläggningen för 104

hälso- och sjukvården i krig. En sådan har också påbörjats inom socialstyrelsen (jfr avsnitt 3.5). Utformningen av hälso- och sjukvården i krig påverkas på ett avgörande sätt av fredssamhällets hälso- och sjukvårdsresurser. Nya utgångspunkter i detta avseende för planeringen kommer att tas fram bl. a. genom studier vid socialstyrelsen. I avvaktan härpå har styrelsen med utnyttjande av annat utredningsmaterial redovisat följande bild av den fredstida hälso- och sjukvårdens struktur och dimensioner vid mitten av 1980-talet. Koncentrationen av den slutna akutsjukvården till sjukhus med kvalitativt goda resurser och belägna i de största tätorterna bedöms fortsätta under tiden fram till mitten av 1980-talet. Samtidigt minskar inte obetydligt det relativa antalet vårdplatser särskilt för allmän kirurgi och allmän internmedicin. Den öppna vården beräknas under samma tid få väsentligt större omfattning än nu. Den förläggs till vårdcentraler, ofta anslutna till sjukhem eller till kvarvarande mindre akutsjukhus, s. k. normallasarett. Större vårdcentraler kommer att ha resurser för kvalificerad öppen vård, vanligen innefattande operations- och röntgenresurser, medan mindre centraler kommer att ha betydligt mindre tekniska resurser, i regel varken operations- eller röntgenutrustning. I varje kommun kommer, oavsett invånarantal, att finnas någon vårdcentral. Personalen, särskilt den med kvalificerad utbildning, beräknas öka inom hela hälsooch sjukvården. Socialstyrelsen kan på nuvarande utredningsstadium inte precisera vilka omstruktureringar av beredskapsåtgärderna som behövs med hänsyn till bl. a. den ovan redovisade utvecklingen. I stället har styrelsen lämnat bl. a. följande mera principiella synpunkter. Strukturen hos hälso- och sjukvården i krig kan varieras endast i begränsad utsträckning på grund av att fredsorganisationen och dess resurser i realiteten inte kan eller bör ändras nämnvärt vid omställning för krig. SOU 1972:4

Beredskapsåtgärderna bör därför inriktas på att skapa förutsättningar för att under krig utvinna högsta möjliga effekt ur fredsresurserna. Ju säkrare grepp som kan erhållas om fredsutvecklingen desto bättre underlag skapas för en långsiktsplanering av hälso- och sjukvården i krig. Tidigare nämnda studier inom socialstyrelsen bedöms kunna öka stadgan i denna planering. Beredskapsplaneringen måste skapa förutsättningar för att effektivt överföra de omfattande fredsresurserna till utnyttjande i krig. För att kunna använda personalen med erforderlig effekt krävs en god utbildning för krigsuppgifterna. En viktig fråga i detta sammanhang är enligt socialstyrelsen hur för krigssjukvården väsentliga resurser på ändamålsenligt sätt skall kunna inordnas i hälso- och sjukvårdsorganisationen i fred utan eller med endast små kostnadsökningar. Som exempel på en sådan åtgärd nämns att i större omfattning än vad nu sker förlägga fredssjukhusens operations- och röntgenresurser i normalskyddsrum eller i byggnadskroppens nedre del. En annan sådan åtgärd kunde vara att vidmakthålla krigssjukvårdsmaterielens modernitet genom att låta landstingen förvalta och omsätta materielen i fredsverksamheten. 7.3 Polisverksamheten Polisens huvuduppgifter såväl i fred som vid krigsfara och i krig är att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Vid krigsfara och krig far vissa uppgifter såsom bekämpning av säkerhetshotande verksamhet och gränsövervakning väsentligt ökad betydelse och omfattning. Härutöver tillkommer vid krigsfara och i krig den militära uppgiften att delta i rikets försvar (jfr kap. 2). Polisväsendets organisation är uppbyggd för att tillgodose fredssamhällets krav. I möjlig mån har dock i den administrativa indelningen hänsyn tagits också till totalförsvarssynpunkterna. Omfattningen av polisens stridsuppgifter och övrig samverkan med SOU 1972:4

krigsmakten och civilförsvaret bestäms ytterst av organisationens storlek. I princip skall om läget så kräver hela den regionala och lokala organisationen kunna sättas in för dylika uppgifter. Det bör dock uppmärksammas att polisens numerär i krig minskar väsentligt genom att polismän som reservbefäl, värnpliktiga eller civilförsvarspliktiga tas i anspråk inom krigsmaktens respektive civilförsvarets krigsorganisation. Beredskapsplaneringen inom polisväsendet i vad gäller uppgifter utöver de allmänna är främst inriktad på uppdagande och hindrande av brott mot rikets säkerhet, tillsyn och skydd av för totalförsvaret viktiga anläggningar, kuppförsvar och gränsövervakning, bevakning och skydd av mobiliseringsplatser, medverkan vid flyktingmottagning samt trafikledning och trafikdirigering vid utrymning och krigsmaktens uppmarsch. Utvecklingen till mitten av 1980-talet i fråga om förhållanden som påverkar polisväsendets organisation och verksamhet i fred och därmed förutsättningarna att i krig lösa totalförsvarsuppgifter har rikspolisstyrelsen bedömt enligt följande. En fortsatt ökning av brottsligheten och motorfordonstrafiken kommer att medföra behov av en successiv ökning av polisväsendets personalstyrka, uppskattningsvis totalt ca 50 %. Ökad inflyttning till tätorterna gör att polisorganisationen behöver förstärkas främst i dessa. Sverige kommer enligt styrelsens bedömning även i framtiden att vara ett betydelsefullt mål för främmande underrättelseverksamhet. Denna kommer i ökad utsträckning att bedrivas med avancerade tekniska hjälpmedel. Utländska politiska ytterlighetsriktningar, som är beredda att med våld verka för eller emot hemlandets regim, torde vara företrädda även i 1980-talets Sverige. Dessa förhållanden torde leda till behov av förstärkning av den särskilda polisverksamheten. Utvecklingen bedöms inte leda till några 105

principiellt nya krav på polisväsendet vid krigsfara eller vid krig. Beredskapsplaneringen bör därför i framtiden ha oförändrad inriktning. Vissa frågor bör dock enligt rikspolisstyrelsens mening särskilt uppmärksammas, bl. a. totalförsvarsaspekternas inflytande på utformningen av den regionala indelningen och operativa ledningen av polisverksamheten, önskemålet att öka krigsuppskovens omfattning inom polisväsendet samt önskemålet att höja kvaliteten på polisens försvarsutrustning. 7.4 Det psykologiska försvaret Det psykologiska försvaret är i första hand en verksamhet och inte en organisation. Verksamhetens syfte är att vidmakthålla en fast försvarsvilja och att motverka alla försök att undergräva vår moståndsanda och tilltron till vår förmåga att motstå angrepp. Den särskilda organisationen i krig för psykologiskt försvar arbetar nästan helt med fredssamhällets resurser av opinionsbildande och nyhetsförmedlande institutioner, främst press, radio och television samt folkrörelser. För ledning i krig skapas, bl. a. med personal från nämnda institutioner, särskilda organ på olika nivåer. Beredskapsåtgärderna i fred begränsas till främst planering, utbildning och forskning. De handhas av ett särskilt organ, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar (jfr kap. 2). Det arbete som utförts i miljöutredningarna har avsetts skola utnyttjas även för att bestämma det psykologiska försvarets mål, uppgifter m. m. i olika situationer. Kungl. Maj:t har därför genom beslut den 26 februari 1971 uppdragit åt beredskapsnämnden för psykologiskt försvar att bedriva studier som syftar till att klarlägga det psykologiska försvarets mål och uppgifter under krig och krigsfara m. m. (jfr avsnitt 3.5). I härtill lämnade anvisningar har departementschefen angivit att nämnden skall analysera de miljöer i vilka det psykologiska försvaret skall verka. Man bör därvid studera de villkor och förhållanden som i olika situationer bestämmer karaktär och omfatt106

ning av åtgärder som är att hänföra till psykologiskt försvar. Mål, medel och metoder för psykologiskt försvar skall beskrivas. Studierna bör bedrivas sä att de kan bilda underlag för bedömningen av de krav som bör ställas på det psykologiska försvaret i vad avser uppgifter och organisation m. m. i de studerade miljöerna. Nämnda studier har redovisats i en rapport i december 1971. Principerna för planläggning och verksamhet för det psykologiska försvaret i Sverige har i rapporten förutsatts vara oförändrade. Fri opinionsbildning och debatt utgör grundvalen för verksamheten. Det anföres i rapporten att studiet av psykologisk krigföring i vissa miljöer givit en god bakgrund för bedömning av problem som studierna skulle behandla. Fortsatta studier av utvecklingen inom det psykologiska försvaret bör därför bedrivas mot bakgrund av miljöstudier av den typ som här förekommit. Det är, heter det vidare i rapporten, av vikt att de åtgärder som vidtas från statsmakternas sida inom det psykologiska försvarets område är ägnade att underlätta nyhetsförmedling i massmedier. Samtidigt bör en eventuell angripares propaganda analyseras och bemötas. Det anförs att organisationen för planering för det psykologiska försvaret — beredskapsnämnden för psykologiskt försvar har otillräckliga resurser för att på ett tillfredsställande sätt kunna fullgöra sina nuvarande uppgifter. I rapporten föreslås att ytterligare uppgifter läggs på nämnden, bl. a. en väsentligt ökad medverkan vid planläggning och utbildning för pressen och en väsentlig intensifiering av utbildningen för krigsplacerad personal. Vidare bör forskningen ökas. Det föreslås därför att beredskapsnämndens kansli förstärks. Beträffande krigsorganisationen föreslås inga principiella ändringar. Dock bör enligt rapporten övervägas att något minska det centrala organet och att förstärka de regionala organen, i första hand civilbefälhavarnas kanslier. SOU 1972:4

8 Inriktningen av säkerhetspolitiken: Några utgångspunkter

projekt för att behålla handlingsfriheten. Så småningom måste emellertid ett definitivt beslut fattas och det är då nödvändigt att ha en uppfattning om dess konsekvenser i alternativa framtida försvarssammansättningar och i olika militärpolitiska situationer. I försvarets nya planeringssystem har man i dessa sammanhang valt ett tidsperspektiv på ungefär 15 år. Vilka är då möjligheterna att göra förutsägelser om utvecklingen i världen på lång sikt och om de hot mot Sveriges säkerhet som denna utveckling skulle kunna leda till? Antalet inverkande faktorer är sä stort och deras inbördes sammanhang så svåröverskådligt att varje bild man gör sig måste bli ytterst förenklad jämförd med verkligheten. Det går i själva verket inte att förutsäga vilken väg utvecklingen kommer att ta. Det går inte heller att bestämma sannolikheten för att olika alternativ skall förverkligas. 8.1 Behov av och möjligheter för långsiktiga Trots denna ovisshet om framtiden måste bedömningar likväl som inledningsvis anförts fortlöpande Vårt försvar kan ses som ett kapital som fattas beslut som får effekt i denna ovissa ackumulerats under en lång följd av år och framtid. Att när ett sådant beslut skall fattas av vilket endast en relativt liten andel medvetet avstå från att på något sätt göra sig omsätts varje år. Mera betydande föränd- en föreställning om den framtid då beslutet ringar i försvarets sammansättning tar därför avses ge reell effekt är givetvis möjligt men läng tid att genomföra. Vid de ställningsta- inte rationellt. En mer ändamålsenlig metod ganden till organisationen, materiel m. m. — den metod som tillämpas i försvarets som årligen görs är det därför nödvändigt att planeringssystem — är att på olika sätt föreöverväga de långsiktiga konsekvenserna. Osä- ställa sig olika alternativa utvecklingar eller kerheten om framtiden kan göra det önsk- framtida världar som är tänkbara under den värt att inledningsvis satsa på flera parallella period man nu försöker överblicka och där-

Försvarsutredningen redovisar i detta kapitel några utgångspunkter som framstått som väsentliga för utredningen när det gällt att bedöma möjliga alternativ för utvecklingen av den yttre och den inre miljön (jfr kap. 9) och den inriktning av säkerhetspolitiken som Sverige mot denna bakgrund lämpligen bör välja (jfr kap. 10). Utredningen berör i kapitlet först behovet av och framför allt möjligheterna att göra långsiktiga bedömningar. Därefter erinrar utredningen om de senaste decenniernas världspolitiska utveckling för att därigenom åskådliggöra denna utvecklings dynamik och omfattningen av de förändringar som har inträffat under en femtonårsperiod, dvs. en period av samma längd som den som miljöstudierna vill täcka. Därefter tecknas några huvudlinjer i svensk utrikespolitik.

SOU 1972:4

vid särskilt uppmärksamma sådana tendenser som skulle kunna leda till framtida hot mot Sveriges säkerhet. Sådana tendenser kan sedan i större eller mindre utsträckning beaktas i försvarsplaneringen beroende på vilka risker man är beredd att ta. Avgörande är därvid bl. a. hur svenska åtgärder kan påverka riskerna för angrepp mot Sverige eller dessa angrepps konsekvenser för landet. Det är också önskvärt att gjorda antaganden redovisas så att det fortlöpande kan kontrolleras om förutsättningarna för planerade åtgärder alltjämt kan anses föreligga. De angivna säkerhetspolitiska framtidsbedömningarna måste väsentligen bygga på analyser av nuläge och utvecklingstrender inom olika samhällssektorer och regioner kompletterade med historiska erfarenheter och kunskaper om mänskligt beteende. 1 fråga om sådant som råvarutillgångar, teknik och ekonomi kan utvecklingen i grova drag förutsägas utgående från nuvarande kunskapsläge och tillgängliga resurser. Ett stort problem är dock att ta hänsyn till ömsesidig påverkan mellan olika sektorer under en lång tidsperiod. Att göra politiska prognoser är i vissa hänseenden svårare än att göra t. ex. ekonomiska och demografiska prognoser. Dels är politiken en slags överbyggnad på all annan samhällelig verksamhet i den meningen, att politiken påverkas av och samtidigt söker påverka sädana sektorer som teknik, ekonomi och kultur. Dels är inom politiken de mest genomgripande avgörandena koncentrerade till individer, vilkas personlighet påverkar besluten. En viss vägledning kan dock erhållas genom analys av olika länders politiska system, etablerade beteendemönster och strategiska doktriner. Även om en kommande generation av beslutsfattare skulle bygga pä delvis andra värderingar än den nuvarande torde man dock ha anledning att räkna med en betydande kontinuitet i utvecklingen. Vid beskrivning av alternativa säkerhetspolitiska utvecklingar söker man få fram ett så brett spektrum att den verkliga utvecklingen kan väntas ligga någonstans inom detta. Därvid utesluts dock sådana genom108

gripande händelser under prognosperioden som exempelvis totalt sammanbrott inom någon av supermakterna, vilket helt skulle ändra förutsättningarna för svensk säkerhetspolitik. Små staters möjligheter att påverka det internationella systemet är mycket begränsade. På de säkerhetspolitiskt mest betydelsefulla områdena, dvs. från utvecklingen av de globala relationerna i stort till förhållandena i Europa kan Sverige utöva mycket litet inflytande. Vi får i huvudsak inskränka oss till att tillvarata de möjligheter som finns att bevara självbestämmanderätten. Inom närregionen kan inflytandet dock bli större. Vid beskrivningen av denna har antagits att Sverige i stort fullföljer sin nuvarande säkerhetspolitik. Försvarsutredningen har haft tillgång till ett omfattande material utarbetat av de på Kungl. Maj:t initiativ tillsatta miljöutredningarna inom totalförsvaret (jfr kap. 4). Detta material har varit en utgångspunkt för försvarsutredningens arbete. Materialet har sedan inom utredningen bearbetats och i vissa delar utvidgats. Underlag för behandling av den inhemska utvecklingen har erhållits framför allt frän de särskilda studierna härav inom ramen för det ekonomiska försvarets miljöutredning (jfr kap. 7). Försvarsutredningens överväganden utmynnar i förslag till fortsatt inriktning av svensk säkerhetspolitik och allmänna utgångspunkter för fortsatt totalförsvarsplanering. Utgångspunkterna är utformade som korta karaktäristika av tänkbara krigs- och krissituationer. För var och en av dessa anges de anspråk som försvarsutredningen anser bör ställas på försvaret. 8.2 De senaste decenniernas världspolitiska utveckling Första världskriget var ett europeiskt krig och 1919 års fred en europeisk fred. Ty även om andra kontinenter berördes, var konflikterna utanför Europa en förlängning av de europeiska makternas rivalitet och ett led i deras strävanden att bilda globala imperier SOU 1972:4

med bas i Europa. Kriget gällde därför i första hand kampen om makten i Europa. Det var en återspegling av den då förhärskande uppfattningen, att det endast var Europa som spelade någon roll i världspolitiken; dess ledarställning i världen hade också sedan länge ansetts som närmast självklar. Under mellankrigstiden var de europeiska makterna alltjämt främst upptagna med sina inbördes relationer och betraktade fortfarande världen utanför, i varje fall Asien och Afrika, som en arena för maktkampen mellan sig själva. Europas dominans hotades emellertid frän flera håll, men den fränkändes slutligen inte européerna förrän i och med andra världskriget. Konsekvenserna för Europas länder blev alltså inte bara förödelse, gränsändringar, befolkningsomflyttningar samt ekonomiskt och politiskt beroende av andra. Andra världskriget innebar också början till slutet för europeiskt kolonialvälde. Storbritannien drog sig ur Indien, Frankrike släppte det franska Afrika, Nederländerna gav upp Indonesien och Belgien fick ge Kongo självständighet. Nationella frihetssträvanden och en allt bredare europeisk opinion - som inte var beredd att acceptera de åtgärder som behövdes för att fortsättningsvis kunna öva kontroll över territorierna bortom haven - samt starka amerikanska påtryckningar blev drivkrafter bakom avkoloniseringen. Den "tredje världen" växte snabbt fram. Dess numerär kanske bäst kan illustreras genom ökningen i Förenta Nationernas medlemstal, från ett 50-tal vid bildandet till dagens mer än 130. Världsorganisationen blev ett forum för de nya länderna och verkar som en pådrivare för dessa. I synnerhet under 1960-talet har den blivit det alltmer, främst då dessa länder varit eniga t. ex. beträffande fortsatt avkolonialisering och ökat ekonomiskt bistånd. Deras numerär och den betydelse detta har för att vinna majoritetsbeslut har medverkat till att stormakterna i FN-sammanhang tagit viss hänsyn till de nya staternas synpunkter och önskemål samt sökt allmänt vinna deras stöd. Den SOU 1972:4

nyvunna självständigheten har dock inte alltid följts av inre stabilitet och yttre oberoende. Att ta emot ekonomiskt och militärt bistånd blev inte liktydigt med politisk lojalitet mot givaren, och de politiska positionerna kom i vissa fall att snabbt ändras. En ny epok inleddes emellertid. Relationerna i världen fick en ytterligare dimension, den mellan industri- och utvecklingsländer. Andra världskriget blev emellertid inte bara början till nya länder och slutet på" de gamla makternas dominans utan också inledningen till en period som kommit att präglas av Förenta staterna och Sovjetunionen som supermakter. Relationerna dem emellan hade sitt ursprung i Europa och har framväxt delvis som en följd av de europeiska ländernas minskade makt i världen. Med supermakterna underströks världspolitikens globala karaktär. Detta medförde dock inte att den europeiska kontinenten kom i skymundan. Konfrontationen mellan supermakterna började över delningen av en av de potentiellt starkaste av de europeiska staterna, Tyskland. Samtidigt som supermakterna under efterkrigstiden kommit att stå emot varandra på allt fler ställen och deras militära och teknologiska förspräng ökat i förhällande till de allierade, har också deras problem med att utöva kontroll och ledarskap vuxit. Förenta staterna grundade under 1950-talet sin politik gentemot Sovjetunionen först pä doktrinen om "tillbakahällande" av motståndarens inflytande och senare på hot om massiv vedergällning. Det sovjetiska inflytandet skulle stoppas vid gränserna för NATOBagdadpakten-CENTO-SEATO. Stater som Österrike, Jugoslavien, Afganistan och Burma blev buffertar mellan de båda supermakterna. Sovjet ä sin sida sökte vidga sitt inflytande över dessa gränser, bland annat genom militära bistånds- och handelsavtal med Egypten, Indonesien, Syrien och Irak. I början av 1960-talet var ställningarna lästa på de flesta avsnitt, och kampen om inflytande intensifierades i de områden där ännu inga klara intressegränser dragits upp. Sådana områden var Laos och Vietnam i Sydost109

asien samt Kongo i Afrika. Kampen om att stärka positionerna ledde till en akut risk för direkt nukleär konfrontation mellan de båda supermakterna, Kubakrisen 1962. Den följdes av en utdragen förhandlingsperiod. Resultatet blev att de två supermakterna kom överens om provstopps- och ickespridningsavtalen, inrättade en s. k. het linje samt påbörjade samtal om begränsning av offensiva och defensiva massförstörelsevapen. Härigenom kan avståndet till övriga länder sägas ha blivit ytterligare markerat. På sina håll har därför de nuvarande relationerna mellan de båda supermakterna ansetts vara karaktäriserade av såväl rivalitet som samförstånd. De tävlar alltjämt om herraväldet i rymden, på havet, i luften och till lands. Men samtidigt som supermakterna på detta sätt distanserade sig från sina allierade, fick de ökade svårigheter med dem. I början av 1950-talet var detta inte så framträdande, men vid 1950-talets mitt började svårigheterna tilltaga. Förenta staterna kunde kontrollera den brittisk-franska aktionen mot Egypten endast till priset av spänningar inom sin egen grupp; Sovjetunionen, som fått acceptera en ny regim i Polen, tvingades tillgripa större militära styrkor för att slå ned resningen i Ungern. Några år senare visade Frankrike att det inte utan vidare accepterade Förenta staternas ledarroll inom den västliga alliansen; och Sovjetunionen hade, trots omfattande tekniskt och vetenskapligt bistånd, helt förlorat inflytandet över sin förutvarande allierade Kina. Sovjetunionen blev inte heller längre den självskrivne ledaren för världskommunismen. Jugoslavien hade för övrigt redan i slutet på 1940-talet markerat en politisk och ekonomisk självständighet och har konsekvent vidhållit denna linje. 1960-talet synes ha gått i samma riktning. Den västeuropeiska enighet, som Förenta staterna understött, uppnåddes inte. Sovjetunionen fick minskad ekonomisk kontroll över Östeuropa och fick slå ned de tjeckoslovakiska frigörelsesträvandena med en militär aktion. Inom maktblocken började man alltmer ifrågasätta självklarheten i 110

supermakternas ledarskap och samtidigt spårades en ökad nationalism; tanken på ett "fädernesländernas Europa" i Västeuorpa och "olika vägar till socialism" i Östeuropa växte starkare. I Europa skapade emellertid supermakterna under de delvis labila åren efter andra världskriget strukturer som trots vad som sagts i det föregående visade sig besitta en betydande stabilitet. De länder, som vid krigets slut kom att ligga öster om demarkationslinjen, hade vid 1940-talets slut kommunistiskt styrelseskick. Detta och händelser som Prag-kuppen och Berlin-blockaden samt samarbetet i Kominform mellan de sovjetiska och östeuropeiska kommunistpartierna och koordineringen av Östeuropas ekonomi med Sovjetunionens uppfattades i väst som en sovjetisk maktutvidgningspolitik och inspirerade tillkomsten av NATO. Mot mitten av 1950-talet stod det alltmer klart att en tysk återförening inte var näraliggande. Ar 1955 erhöll Västtyskland full suveränitet, anslöts till NATO och byggde upp ett med NATO integrerat försvar. Sovjetunionen, som tidigare kraftigt ökat sina stående styrkor i Centraleuropa, svarade med att inkalla en konferens mellan de östeuropeiska staterna, bland dem även Östtyskland. Resultatet blev Warszawa pakten. Genom denna skapades en institutionell ram för den sovjetiska kontrollen över Östeuropa och en koordinering av de olika ländernas militära planläggning samtidigt som en rysk militär närvaro legitimerades. Efter omständliga förhandlingar erbjöd sig Sovjetunionen ungefär samtidigt att dra tillbaka sina ockupationsstyrkor från Österrike. Ett statsfördrag kom till stånd år 1955, och Österrike förpliktade sig till neutralitet. Även i förhållande till Norden blev den sovjetiska politiken mer flexibel. Pä hösten år 1955 träffades sålunda en uppgörelse mellan Sovjetunionen och Finland. Mot en förlängning på tjugo år av 1948 års biståndspakt gick Sovjetunionen med på att omedelbart utrymma Porkkala-omrädet. SOU 1972:4

Denna utveckling resulterade dock ej i någon förändring i existerande maktpositioner. Inte minst i Tysklandsfrågan visade sig ställningarna vara alltför låsta. Från sovjetisk sida bekräftades delningen genom att diplomatiska förbindelser upptogs med Bonn. I Västtyskland kom den s. k. Hallstein-doktrinen, dvs. att Västtyskland inställde diplomatiska förbindelser med stater som erkänt Östtyskland, att ligga till grund för relationerna österut. Det s. k. kalla kriget fortsatte. Detta innebar särskilt problem kring Berlin med dess utsatta läge och ledde till en rad kriser. Status quo i Centraleuropa bestod efter Ungernupproret år 1956. Förenta staterna förhöll sig passivt, och det framstod alltmer realistiskt att räkna med att väst inte kom att militärt intervenera inom de områden som Sovjetunionen behärskade. En viss förskjutning i förhållandet mellan stormaktsblocken torde dock ha skett i flankområdet i söder. Supermakternas allt djupare engagemang på var sin sida i den arabisk-israeliska konflikten och den successiva uppbyggnaden under 1960-talet av sovjetiska flottstyrkor i Medelhavet inskränkte västsidans tidigare dominans. Medelhavsomrädet och länderkedjan Jugoslavien-Albanien-Grekland-Turkiet fick härigenom ökad strategisk betydelse. I norra Europa har läget i stort varit stabilt. Den s. k. notekrisen år 1961 och den sovjetiska ibland mjukare, ibland härdare politiken också vid andra tillfällen i förhållande till Finland kan primärt betraktas som en avspegling av den allmänna situationen i Centraleuropa. Utvecklingen inom Östeuropa har parallellt med utbyggnaden av Warszawapakten bl. a. karaktäriserats av skilda uppfattningar mellan medlemsländerna om paktens politiska roll. Albanien utträdde formellt år 1968. Polen, Ungern, Rumänien och senast Tjeckoslovakien har tidvis intagit en kritisk hållning till samarbetsformerna. Svaret från rysk sida blev den s. k. Bresjnevdoktrinen, som i realiteten begränsar de övriga Warszawapaktsstaternas nationella suveränitet. Inom Västeuropa ledde fruktan för fortSOU 1972:4

satt sovjetisk expansion och en önskan till försoning mellan de forna fiendestaterna — främst mellan Frankrike och Tyskland - till enhetssträvanden. Ett även politiskt enat Västeuropa fick stöd på många håll, inklusive Förenta staterna. Tillkomsten av kol-och stålunionen år 1951 skapade början till en gemenskap på vitala områden. Detta ledde senare till ett utvidgat samarbete, Romfördraget år 1957, och de europeiska gemenskaperna. Genomgående efter andra världskriget har således världen präglats mer av slitningar än av samspel. Förenta staterna och Sovjetunionen, som under andra världskriget stod eniga mot en gemensam fiende, har rivaliserat om makten. De båda supermakterna har sådana vapenarsenaler att de kan utplåna varandra. De har fått en unik maktposition i relation till omvärlden samtidigt som de har svårt att utnyttja sina maktmedel. Situationen upplevs som ett faktiskt duopol. För att minska de omedelbara riskerna för en konfrontation har supermakterna under de senaste åren visat en ökande benägenhet till förhandlingar i frågor av ömsesidigt intresse. Andra staters säkerhet har emellertid inte garanterats genom denna supermaktbalans. Ej heller har denna balans kunnat lösa lokala konflikter, såsom i Mellanöstern, eller förhindrat att Förenta staterna engagerats i Indokina, med globala och regionala konsekvenser som följd. Båda har dessutom fått en ny makt att räkna med, Kina. Dessutom har Japan börjat spela en mer framträdande roll, hittills i första hand begränsad till Asien. Maktbalansen har lett till en fastlåsning i stort vid status quo och ett de-factoaccepterande av intressesfärer, som täcker stora delar av världen. Utrymmet för unilateral agerande av andra stater har visserligen därmed blivit begränsat men medger ändå viss rörelsefrihet. Rumänien har kunnat ge sin utrikespolitik en egen profil. Västtyskland söker nya förbindelser österut, samtidigt som det håller fast vid NATO och västsamarbetet. I Västeuropa utvecklas samarbets111

strävanden med en justering av relationerna såväl österut som västerut. Detta kan innebära början till ett nytt skede för berörda länder. 1 vissa avseenden har supermakternas och deras allierades intressen kommit att sammanfalla mindre än tidigare under efterkrigsdecennierna. 8.3 Huvudlinjer i svensk

utrikespolitik

Det främsta målet för svensk utrikespolitik är att hålla vårt land utanför ett framtida krig med bibehållen frihet och självständighet. För att nå detta mål driver statsmakterna en politik som beskrivs som alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig. Bakom denna politik står den överväldigande majoriteten av svenska folket. Neutraliteten i krig, liksom alliansfriheten i fred, är inte internationellt garanterad eller traktatbunden. Sverige har självt valt sin neutrala linje. Vid en avvägning mellan fördelar och olägenheter av medlemskap i militärallianser har vi kommit fram till, att Sverige bäst betjänas av att inte tillhöra någon allians och att härigenom möjligheten att hålla sig neutralt i krig är störst. Detta medför att trovärdigheten hos vår politik inte är avhängig av internationella garantier eller skyldigheter utan vilar pä den politik som Sverige för. En väsentlig förutsättning för denna politik är att omvärlden hyser förtroende för vår vilja att orubbligt hålla fast vid den valda linjen. För att denna avsikt skall bli klart förstådd och respekterad krävs att politiken inte göres beroende av tillfälliga faktorer utan förs med konsekvens och fasthet. Man skall kunna lita på vår avsikt att i händelse av krig hävda neutraliteten och pä att den handlingsfrihet som alliansfriheten i fred innebär tjänar samma syfte. Avsiktens trovärdighet påverkas i hög grad av militära dispositioner. Den kan reduceras eller elimineras om försvaret får en struktur som ger intryck av att kunna infogas i en stormakts strategi. En anpassning av vapensystem eller uppbyggnad av krigsmateriel112

försörjning till en allians eller stormakt kan också förväntas påverka tilltron till avsikten att inta neutralitet. Detsamma gäller om försvaret är så svagt, att militär hjälp utifrån behövs mot varje yttre hot. Internationella bindningar - utrikespolitiskt, ekonomiskt och i andra avseenden vilka gör möjligheten att välja neutralitet i krigstid illusorisk kan inte heller accepteras. Detta innebär, att vi inte kan delta i ett förpliktande utrikespolitiskt samarbete inom en grupp stater med syfte att utforma gemensamma ståndpunkter. Gränser sätts också för våra möjligheter att gå med på en överflyttning av beslutanderätten från nationella till internationella organ. Det är emellertid inte bara viljan att inta neutralitet som måste vara trovärdig. Även förmågan måste vara det. Det nyttjar föga att omvärlden litar på vår ärliga avsikt att hålla oss utanför ett krig, om förmågan att göra det betvivlas. Tilltron till förmågan påverkas av värt eget försvar. Genom ett starkt försvar höjs kostnaden för att erövra svenskt område och därigenom kan benägenheten att vinna kontroll över vårt territorium minskas. Tilltron påverkas också om vi är beroende av andra stater för vår försörjning av viktiga varor eller tjänster. En sådan ekonomisk sårbarhet kan leda till ett beroendeförhållande, vilket kan utnyttjas för att kräva politiska och militära favörer. Värt ekonomiska liv måste därför vara sä organiserat, att befolkningen under rimlig tid kan uthärda en höggradig avspärrning. Även när det gäller ett med varuförsörjningen sammanhängande område, nämligen konsekvenserna av ett nära och omfattande ekonomiskt samarbete över gränserna, måste hänsyn tagas till vår förmåga att inta neutralitet. Viljan och förmågan att i krig hävda vår neutralitet måste alltså vara trovärdig. Omvärlden skall kunna räkna med att Sverige kommer att hålla sig utanför ett krig. Tilltron till denna vår vilja och förmåga grundläggs redan i fred och påverkas av statsmakternas agerande och ställningstagande. Den är också beroende av våra inre SOU 1972:4

politiska, ekonomiska och sociala förhållanden. Dessa kan stärka, men också försvaga, det av statsmakterna eftersträvade och uppbyggda förtroendet. Vår politik får inte skapa vare sig misstro hos den ena stormakten eller förväntningar hos den andra. Allra minst får den ge stormakterna någon reell grund för misstanken att svenskt territorium kan ställas till en annan makts förfogande och bilda utgångsbas för angrepp. Ideologisk samhörighet med vissa stater kan naturligtvis hos dessa väcka förväntningar om samverkan i händelse av krig. Omvänt kan deras potentielle motståndare hysa farhågor för att en deklarerad avsikt att inta neutralitet i krigsfall kan komma att uppges. Även om denna faktor inte bör underskattas, torde den dock vara av avsevärt mindre betydelse än exempelvis militära dispositioner. Krav pä ideologisk neutralitet kan nämligen aldrig ställas. Intet hindrar en neutral stat att hysa sympati för ena sidan. Däremot kan den ha skäl att för omvärlden särskilt understryka, att den oavsett ideologiska sympatier avser att i händelse av krig inta neutralitet. Genom vara egna åtgärder och genom vår egen hållning påverkar vi tilltron till den deklarerade politiken. Ramen är given föresatsen att bevara möjligheten att vara neutral i krig men inom denna finns utrymme för betydande handlingsfrihet. En förutsättning gäller dock; i krigstid krävs att vi till fullo iakttar de neutralitetsrättsliga reglerna. Dessa är nedlagda i Haagkonventioner och ter sig närmast som en formalisering av teser som framvuxit ur långvarig praxis. Och även om de endast gäller i krig, måste en neutral stat redan i fred handla så att den kan respektera dem under krig. De krav som ställs på oss hänför sig främst till militär opartiskhet. Hit hör exempelvis att vi skall förhindra att värt territorium blir skadeplats för krigshandlingar eller bas för krigsoperationer, att krigförande ej får transportera trupp, ammunition eller proviant genom vart territorium samt att vi inte får överlämna krigsmateriel till krigförande. SOU 1972:4

De erfarenheter som ligger bakom Haagkonventionernas regler rörande neutralitet har inte lett till inskränkningar i den neutrala statens handelsförbindelser med krigförande. Några neutralitetsrättsliga regler innefattande mera betydelsefulla inskränkningar i fråga om handel finns inte. Från allmänna politiska utgångspunkter har dock en viss försiktighet härvidlag ofta iakttagits i praxis av neutrala stater. De få rättsliga inskränkningar som finns hänför sig till den neutrala staten själv, inte till dess medborgare. Den är inte skyldig att hindra sina medborgare från att ansluta sig till krigförandes styrkor eller från att exportera krigsmateriel till krigförande eller att lämna lån till krigförande. Haagkonventionernas regler tillkom under en tid då staternas kontroll över handel och ekonomi inte var så omfattande och betydelsefull som nu. Det torde förklara de toleranta reglerna beträffande medborgarnas förhållanden. Denna tolerans uppväges emellertid i viss mån av regler som tillåter ingrepp mot kontraband och sjötransporter. I den mån staten inskrider i medborgarnas verksamhet uppställes dock ett krav på opartiskhet: förbud eller restriktioner som utfärdas måste likformigt gälla medborgarnas förhällande till alla krigförande. Något krav på att förbuden till sin verkan skall drabba de krigförande lika hårt finns däremot inte. En vanlig praxis bland neutrala har varit att beträffande handel tillåta s. k. courant normal, dvs. medge handel enligt samma fördelning som gäller under fredstid. Detta förfarande har i vart fall tidigare accepterats av krigförande. Detta är några väsentliga riktlinjer, genom vilka vi söker uppfylla vårt primära mål: att hälla oss utanför ett framtida krig. Vårt handlande på utrikespolitikens område styrs av dessa riktlinjer men har också ett vidare syfte: att bidraga till att påverka den yttre miljön. Vår politik syftar till att skapa och vidmakthålla ett ömsesidigt förtroendefullt klimat med omvärlden samt att bidra till lugnet och stabiliteten i vår del av världen 113

och därigenom ökad avspänning. Vår utrikes- bidrar till bevarandet av lugn och stabilitet i politik skall vidare bidra till att främja norra Europa, ett förhållande som blivit Sveriges säkerhet på grundval av bland annat internationellt erkänt. I hägn härav har utifrån införskaffat bedömningsunderlag och utvecklat sig ett inbördes samarbete av en information till omvärlden om våra övervä- omfattning och intensitet som i många hänseenden gått längre än bland andra ganden och ställningstaganden. I vårt utrikespolitiska handlande accepte- grupper av suveräna stater. Med den västeuropeiska kretsen av stater rar vi inte bara den miljö i vilken vi arbetar. Vi söker förbättra den. Möjligheterna att känner Sverige av historiska och kulturella göra detta är naturligtvis inte stora för men också ekonomiska skäl en nära samhöSverige ensamt. Men vi kan samverka med righet. I det omfattande samarbete, som andra länder och även på annat sätt verka utvecklats mellan de västeuropeiska folken härför. Inte minst vår utrikespolitiska obun- efter andra världskriget, har Sverige deltagit i denhet kan underlätta detta. den utsträckning som varit förenlig med de Sverige verkar för internationell nedrust- krav som neutralitetspolitiken ställt. Även ning. Då så befinnes påkallat tar vi ställning med de östeuropeiska länderna har Sverige och framlägger förslag i internationella frå- ett ökande ekonomiskt och kulturellt utbygor. Vi söker bidra till att utjämna skillnader te. Vi stöder förslag och initiativ som syftar i ekonomiska och sociala villkor mellan olika till ett nära samarbete mellan alla de länder och till avkolonialiseringens fullföljan- europeiska folken och söker medverka i den de på fredlig väg samt söker främja arbetet nu pågående processen av normalisering och på en förbättring av människans miljö. Detta konsolidering av läget i hela Europa. kan förefalla vara ett ambitiöst program för Alltsedan Förenta nationernas tillkomst ett land av Sveriges storlek. Det kräver i vart har Sverige bemödat sig om att spela en aktiv fall ett aktivt uppträdande på det utrikes- roll i organisationens olika verksamheter. I politiska planet. Vår neutralitetspolitik inne- Sverige har sedan gammalt funnits ett starkt bär inte passivitet. stöd för tanken på en universell freds- och Vi är beredda att inom ramen för våra rättsordning, som garanterar den kollektiva politiska och andra förutsättningar arbeta säkerheten, även i medvetande om att den för närmast möjliga internationella samver- kommer att kräva lång tid. Det är därför kan för att utveckla handeln och främja full naturligt att vi på alla sätt söker stärka FN:s sysselsättning, snabb ekonomisk tillväxt, möjligheter att förebygga och lösa konflikökad social välfärd, social och ekonomisk ter. Detta sker i medvetandet om att utjämning samt för att utveckla politisk utvecklingen i världen lett till ett allt större frihet, mänskliga rättigheter och kulturella ömsesidigt beroende staterna och folken värden. emellan. Genom vår neutralitetspolitik har vi speDenna vår strävan efter samverkan sker inom tre olika grupper av stater: de nordiska ciella förutsättningar att deltaga i FN:s länderna, den europeiska kretsen och slut- fredsbevarande verksamhet. Sverige har ockligen den globala länderkretsen, sådan den är så anlitats i praktiskt taget samtliga de fall då representerad i Förenta nationerna. FN ingripit i fredsbevarande eller fredsmäkDet nordiska samarbetet vilar på den lande syfte. Vi har bidragit med övervakbreda gemenskap som föreligger mellan de ningspersonal, observatörer, tekniker och nordiska folken. De farhågor som fanns, att militär trupp vid åtskilliga tillfällen. Svenskar de nordiska ländernas olika val av säkerhets- har använts som medlare samt intagit frampolitik skulle bromsa det nordiska samar- skjutna positioner inom FN:s styrande orbetet på andra områden, har visat sig gan. obefogade. De nordiska ländernas olika Med hänsyn till den betydelse vi tillmäter säkerhetspolitik har skapat en balans som FN, är det naturligt att vi kanaliserar en stor 114

SOU 1972:4

del av värt bistånd till utvecklingsländerna genom FN och dess fackorgan. Härigenom stärks FN:s prestige och understryks att u-ländernas ekonomiska utveckling angår alla världens stater. Men också genom bilaterala insatser, särskilt inom områden där Sverige har speciella förutsättningar, försöker vi bidra till ansträngningarna att främja ekonomisk och social utveckling i dessa länder. Det senaste decenniet har karaktäriserats av krav på ökad internationell solidaritet. En växande opinion har ställt sig bakom detta krav. 1 hög grad har denna utveckling påverkats av den snabba avkolonialiseringsprocess som ägt rum efter andra världskriget och lett till ett stort antal självständiga stater i den s. k. tredje världen. Dessa har fordrat större delaktighet i världens samlade produktionsresurser och en utjämning av den sociala standarden. Inte minst i vårt land har kravet på idealitet och solidaritet framsprungit med styrka. Detta är naturligt eftersom det överensstämmer med några av våra grundläggande värderingar. På det utrikespolitiska området har därför vissa verksamheter kommit att präglas av detta motiv. Hit får räknas bistånd av olika slag, såsom utbildningsbistånd, humanitärt bistånd till frihetsrörelser, återuppbyggnadshjälp, katastrofhjälp och flyktinghjälp. Men dit hör också en generös utlänningspolitik samt strävan att stärka de mänskliga rättigheterna.

Det kan visserligen finnas fall, där en åtgärd kan föranledas av en önskan att markera en svensk ståndpunkt även om åtgärden inte kan väntas leda till konkret resultat. Huvudregeln är dock att Sveriges utrikespolitiska handlande bör präglas inte bara av solidaritet och legalitet utan även av verklighetssinne.

Hur starkt solidariteten än må kännas, måste vårt handlande ske inom ramen för vad som är folkrättsligt tillåtet. Kravet på legalitet är absolut och bärs upp av en fast svensk tradition. Sverige har med stor konsekvens hävdat vikten av respekt för folkrättens regler och principer. Vårt handlande måste därför vara förenligt med svensk lag och rättsuppfattning, med av Sverige gjorda åtaganden i internationella konventioner och avtal samt med våra förpliktelser som medlem av internationella organisationer. Dessutom bör höga anspråk på realism ställas. En tänkt åtgärd skall vara genomförbar och meningsfull. En bedömning härav får göras med utgångspunkt från våra politiska, ekonomiska och praktiska förutsättningar. SOU 1972:4

9 Inriktningen av säkerhetspolitiken: Möjlig utveckling av den yttre och den inre miljön

Försvarsutredningen behandlar inledningsvis 9.1 Strävanden till fred och säkerhet i i detta kapitel strävandena att genom inter- världen nationella förhandlingar och avtal stärka och 9.1.1 Inledning komplettera den ofullkomliga garanti för freden som terrorbalansen hittills erbjudit. Sedan många år har terrorbalansen mellan Därvid belyses såväl åtgärder och avtal inom supermakterna varit en av grundförutsättramen för Förenta nationerna som bilaterala ningarna för den internationella utveckförhandlingar mellan supermakterna och re- lingen. Vetskapen om de fruktansvärda konsekvenserna av ett kärnvapenkrig har haft en gionala fredssträvanden i Europa. Därefter behandlas den globalt politiska återhållande effekt på supermakternas handutvecklingen mot bakgrund av en redovis- lande för att tillgodose sina strategiska inning av de vapentekniska förutsättningarna tressen. Det är framför allt denna balans som för supermaktsdominansen i världen. Vidare kunnat hindra att existerande motsättningar behandlas motsvarande utveckling i Europa mellan stater utlöst storkrig. Däremot har och i Norden. Slutligen bedömer utred- den inte kunnat hindra uppkomsten av lokaningen konsekvenserna för Sveriges del av de la krigshärdar. Supermakterna har ibland varit alternativa utvecklingslinjer som utredningen obenägna att ingripa i konflikter, främst på har angivit som möjliga. Därvid ägnas sär- grund av de risker sådana ingripanden skulle skild uppmärksamhet åt sådana utvecklings- leda till för dem själva. Detta har lett till linjer, som skulle kunna leda till risker för ökad handlingsfrihet för stater indragna i lokala konflikter. Paradoxalt nog har därmed Sveriges säkerhet. I detta sammanhang granskar utredningen terrorblansen hindrat lösning av vissa typer därjämte också utvecklingen av det svenska av konflikter. Dessutom bör erinras om att samhället — den inre miljön — i några avseen- terrorbalansen som sådan inte är automatiskt den som utredningen har funnit vara av bestående utan kan påverkas av den tekniska betydelse för vår framtida säkerhetspolitik. utvecklingen. De risker som sålunda är förenade med Myndigheternas motsvarande bedömningar terrorbalansen har lett till ständiga strävanhar tidigare redovisats, främst i kapitel 7. den på olika plan att genom förhandlingar och avtal komplettera och befästa den garanti för fred som balansen erbjuder. Dessa strä116

SOU 1972:4

vanden har under senare år fått en annan omfattning än tidigare, kanske främst till följd av den militärtekniska utvecklingen, problemen att avveckla militära engagemang och svårigheterna att med militära maktmedel åstadkomma avgörande förändringar i rådande läge. 9.1.2 Fredssträvandena inom FN:s ram Förenta nationerna är ett uttryck för strävanden att genom ett frivilligt upprättat internationellt system på lång sikt uppnå kollektiv säkerhet. FN:s mera omedelbara uppgift är att medverka till internationell fred och säkerhet, att främja vänskapliga förbindelser mellan nationerna, att samarbeta internationellt för att lösa mellanfolkliga problem av ekonomisk, social och humanitär natur och att främja respekten för de mänskliga rättigheterna och de fundamentala friheterna utan hänsyn till ras, kön, språk eller religion. Erfarenheterna från NF ledde till att man i FN-stadgan inte skrev in en förpliktelse om automatiska sanktioner. I stället lades i säkerhetsrådets hand att fatta beslut i sådana frågor. Vid beslut av denna art krävs enstämmighet bland de permanenta medlemmarna, dvs. stormakterna i rådet har vetorätt. Säkerhetsrådet har fri prövningsrätt. Härigenom har markerats att FN inte är en rättsorganisation som ovillkorligen beivrar en våldsåtgärd utan en politisk organisation som prövar vad som är ändamålsenligt och samtidigt politiskt möjligt. Efter de erfarenheter som NF haft är detta en ståndpunkt som är mera realistisk än den som låg bakom NF:s regler. Generalförsamlingen har rätt att ta befattning med en konflikt som behandlats i rådet utan att detta fattat beslut om kollektiva åtgärder för återställande av fred. Församlingen fattar da sina beslut med två tredjedels majoritet utan vetorätt för stormakterna. Å andra sidan är församlingens beslut inte bindande för medlemsstaterna utan är endast att anse som rekommendationer. Supermakterna torde emellertid för närvarande vara föga intresserade av att på detta sätt låta SOU 1972:4

generalförsamlingen spela någon större roll. Kärnan i FN:s säkerhetssystem skulle enligt avsikterna vara bestämmelser om tvångsmedel mot en fredsbrytare och angripare. Dessa medel kan i vissa situationer göra stor nytta och bidra till att pacificera en farlig konflikt; men när någon av stormakterna är inblandad i en konflikt kan systemet inte väntas fungera. Inte minst med hänsyn härtill har FN-stadgans regel om staternas rätt till självförsvar, antingen enskilt eller kollektivt, kommit att få väsentlig betydelse. De politiska hindren att uppnå kollektiv säkerhet har lett till att FN:s verksamhet hittills främst legat på det normskapande, det opinionsbildande och det fredsbevarande området. Även om betydelsen i alla dessa hänseenden varit begränsad, kan dock hävdas att världen utan FN troligen skulle vara ännu osäkrare, mindre fredlig än i dag. Organisationens karaktär av forum för ett ständigt utbyte av synpunkter och de möjligheter den erbjuder till permanenta och informella förhandlingskontakter bör inte heller underskattas. Flertalet medlemsstater har deklarerat en vilja att trots besvikelser stödja FN som politiskt freds- och samarbetsinstrument även framdeles. Under senare år har dock kunnat skönjas en tyngdpunktsförskjutning i FN:s roll som forum för internationellt samarbete från den rent politiska sfären till det växande antal områden där den snabba utvecklingen inom teknik, vetenskap och kommunikationer skapat nya möjligheter men också nya problem, vilka har det gemensamt, att de i stor utsträckning kräver internationellt samarbete för att kunna bemästras. Detta kan bidra till att på längre sikt minska spänningarna i världen. FN skulle exempelvis kunna få en ny och betydande roll i sådana för mänsklighetens framtid väsentliga frågor som utnyttjandet av världens naturresurser och kampen mot miljöförstörelsen. Den internationella situationen präglas av många spänningar som leder till fortgående rustningsansträngningar och upprustning även av fattiga länder. Allmän nedrustning av befintliga arsenaler kan därför svårligen för117

utses. Däremot är det tänkbart att t. ex. universella rustningsbegränsningar kan komma till stånd i fråga om de s. k. massförstörelsevapnen. Olika avtal under senare år anger en möjlig, men oviss utveckling: Antarktisavtalet, provstoppsavtalet, yttre rymd-avtalet, icke-spridningsavtalet och havsbottenavtalet. Samma gäller den kärnvapenfria zonen i Latinamerika, de många nya anslutningarna till 1925 års förbud mot att tillgripa BC-stridsmedel samt den av FN hösten 1971 godkända konventionen om förbud att utveckla, tillverka, lagra och inneha biologiska stridsmedel och toxinvapen. En fortsatt utveckling kan innebära både vidgade och strängare förbud men också en ökad universalitet. Med hänsyn till rådande motsättningar är endast sådana avtal om rustningsbegränsning möjliga som bibehåller maktbalansen mellan stormaktsblocken. Hittills har nedrustningsförhandlingarna i huvudsak koncentrerats till ABC-stridsmedlen. Givetvis måste också de konventionella stridsmedlen komma in in bilden om en verklig nedrustning skall nås. Möjligheterna härför synes emellertid ovissa. Nedrustningsförhandlingarna och deras resultat kan påverkas av förändringar i den inrikespolitiska situationen såväl i deltagarländerna som i andra länder vars ställningstaganden kan vara av avgörande betydelse. Opinionsbildning kan verka i både positiv och negativ riktning, regimskiften kan medföra förseningar och t. o. m. uppsägning av tidigare avtal. Förhandlingarna påverkas också av den militärtekniska utvecklingen. Denna är särskilt intensiv vad gäller kärnvapen och BC-stridsmedel men rör också robotisering, laser samt radio och television via satelliter. Vetenskapliga och tekniska framsteg kan å ena sidan skapa möjligheter till nya vapensystem men kan å andra sidan också underlätta lösningen av aktuella kontrollproblem och därigenom påskynda överenskommelser. Sammanfattningsvis torde kunna sägas att det förefaller mindre sannolikt att nedrustningssträvandena under den kommande femtonårsperioden kommer att leda till någon 118

omfattande och avgörande nedrustning. Inom möjligheternas ram ligger universell rustningsbegränsning beträffande kärnvapen och biologiska och kemiska stridsmedel. Regionalt kan begränsningar ske när det gäller konventionella stridsmedel. Fortsatt demilitarisering av yttre rymden och internationella havsbottnen kan vara möjlig. Nedrustningsåtgärderna kan leda till förstärkning av FN:s möjligheter till fredsbevarande insatser samt ökade möjligheter för biläggande av tvister med fredliga medel. Detta kan bidra till någon avspänning och minskad risk för omfattande krig. Förutsättningarna för betryggande kollektiv säkerhet inom ramen för en universell, internationell organisation och rättsordning synes dock alltjämt vara avlägsna. Varje nation måste i sista hand själv ta ansvar för sin säkerhet. 9.1.3 Bilaterala förhandlingar mellan supermakterna 9.1.3.1 S ALT-förhandlingarna Efter en period av amerikansk överlägsenhet har en viss balans mellan de två supermakternas totala kärnvapenarsenal uppnåtts. Denna balans har skapat de politiska och psykologiska förutsättningarna för samtalen om begränsning av de strategiska vapnen -SALT — som påbörjades hösten 1969 och sedan har fortsatts i flera omgångar. Så länge ett land, Förenta staterna, haft en klar överlägsenhet har det andra landet, Sovjetunionen, inte velat låsa detta läge utan istället ansträngt sig att hämta in försprånget. En pådrivande faktor i förhandlingarna är att kostnaderna för de alltmer komplicerade systemen blir allt svårare att bära. Problemet i SALT bedöms vara dels parternas svårigheter att få insyn i varandras forsknings- och utvecklingsarbete, dels bristande symmetri i deras arsenaler, vilken delvis hänger samman med militärgeografiska förhållanden. De överenskommelser som kan komma att träffas kommer av dessa skäl troligen att låsa de båda supermakternas SOU 1972:4

strategiska vapen vid vissa kvantitativa, kontrollerbara nivåer - t. ex. antalet utskjutningsramper för ICBM eller ABM - snarare än vid ett visst tekniskt eller kvalitativt utvecklingsstadium. Även om en eventuell överenskommelse varken skulle innebära en låsning av supermakternas totala kärnvapenpotential till nuläget eller någon reduktion, kan den dock få en betydande psykologisk betydelse. En överenskommelse kan ses som symbol för att de båda supermakterna föresatt sig att på allvar söka sig fram till mera omfattande överenskommelser. 9.1.3.2 Överenskommelse i syfte att minska riskerna för kärnvapenkrig Parallellt med SALT har förhandlingar förts mellan Förenta staterna och Sovjetunionen om olika åtgärder för att minska riskerna för kärnvapenkrig. De resulterade hösten 1971 i ett avtal innebärande bl. a., att parterna skall ta kontakt med varandra i händelse av inträffade, inte avsedda kärnvapenexplosioner, vid upptäckt av oidentifierade objekt och inför vissa planerade robotskjutningar. Därutöver skulle den direkta kommunikationslänken, "heta linjen", mellan statsledningarna förbättras. Härigenom bedöms riskerna för krig av misstag eller olyckshändelse kunna ytterligare reduceras.

Frankrike, Storbritannien och Västtyskland tillsammantagna). Dessa svarade för mera än fyra femtedelar av de totala militärutgifterna i världen under 1960-talet. 2. Övriga utvecklade länder. 3. Utvecklingsländerna. 4. Världen totalt. Av rapporten framgår att världens totala militärutgifter efter en 1 O-årsperiod av relativt snabb tillväxt har flackat ut och under de senaste åren snarast gått något tillbaka. Det framgår vidare av rapporten att minskningen helt hänför sig till den första av de ovan nämnda ländergrupperna. Någon redovisning för utvecklingstrenderna i de enskilda staterna lämnas däremot ej. I rapporten har bl. a. utnyttjats underlag från Stockholms Internationella Fredsforskningsinstitut (SIPRI). Vid SIPRI drivs ett projekt avseende analys av militärutgifterna i olika länder. Därvid Tabell 9:1. Försvarskostnadernas utveckling i fasta priser enligt SIPRIS årsbok 1969/70 och senare kompletteringar och modifieringar. Försvarskostnaderna är uttryckta i miljoner dollar. De är omräknade till 1960 års priser med konsumentprisindex och till dollar med särskilt beräknade växelkurser 1960 (Benoit-Lubell). Uppgifterna för de senaste åren är osäkra och kan komma att modifieras.

9.1.3.3 Militärutgifternas utveckling I detta sammanhang vill utredningen beröra frågan om militärutgifternas utveckling. En av FN:s generalsekreterare utsedd expertgrupp beträffande de ekonomiska och sociala konsekvenserna av kapprustningen och militärutgifterna har i oktober 1971 framlagt en rapport. Den innehåller bl. a. en redovisning av de samlade militärutgifternas utveckling under efterkrigstiden, räknade i fast penningvärde och uppdelade på följande kategorier av länder. 1. Länderna med de största militärutgifterna (Förenta staterna, Sovjetunionen, Kina, SOU 1972:4

1955 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71

Förenta staterna

NATO i övrigt

Sovjetunionen

WP i övrigt

44.400 45.300 46.800 46.400 47.100 45.400 47.300 51.200 50.500 48.800 48.600 58.000 66.900 68.700 65.700 58.300 55.500

14.600 15.400 15.500 14.400 15.300 16.000 16.400 17.900 18.400 18.800 18.700 18.800 19.700 19.100 19.000 19.300 19.300

25.500 23.200 23.000 22.300 22.300 22.100 27.600 30.200 33.100 31.700 30.500 31.900 34.500 39.800 42.100 42.600 42.600

2.500 2.800 2.800 2.900 3.200 3.400 3.800 4.200 4.400 4.400 4.400 4.700 5.100 6.200 7.000 7.500

redovisas dessa bl. a. i fast penningvärde och jämförda med varandra med särskilt beräknade växelkurser. En etapp av detta arbete har redovisats i SIPRIS årsbok 1969/70. Senare framräknade, preliminära uppgifter har under hand erhållits från SIPRI. En sammanställning redovisas i tabell 9:1. Av SIPRI:s redovisning framgår att Sovjetunionens militärutgifter varit i stort konstanta de senaste åren och att Förenta staternas snabbt minskat efter ett toppläge år 1968. Denna minskning uppges till största delen vara hänförlig till den successiva nedtrappningen av Vietnam-engagemanget. Med hänsyn till osäkerheter i definitioner och omräkningsfaktorer bör uppgifterna tolkas med försiktighet, detta gäller särskilt vid jämförelser mellan länder. Den redovisade utvecklingen bör trots osäkerheterna kunna tolkas så att den tyder på en viss underförstådd samstämmighet mellan supermakterna i vad avser försvarskostnadernas storlek. Det bör dock framhållas att kostnaderna alltjämt ligger på en mycket hög nivå som tillåter en fortsatt upprustning och en kvalitativ förbättring av de moderna vapnen. 9.1.4 Fredssträvandena i Europa Den tidigare nämnda förhandlingsaktiviteten blev särskilt märkbar i Europa, där under hela efterkrigstiden öst-väst-motsättningarna varit mest akuta samtidigt som terrorbalansen visat sin betydelse som fredsbevarande faktor. Oaktat omfattande militära styrkor stått mot varandra, har likväl status quo kunnat upprätthållas och läget mellan de båda militärblocken präglats av stabilitet. Situationen i Europa har emellertid rymt spänningar och stabiliteten har till stor del betingats av den försiktighet i agerandet som måste iakttas i en region där stora militära styrkor är mobiliserade. Én sådan situation kunde inte betraktas som en bestående lösning för Europa. Inte heller kunde en varaktig fredsordning komma till stånd utan tysk medverkan. 120

I mitten av 1960-talet gjordes vissa försök till en ny östpolitik från den tyska förbundsregeringens sida. Man ville medverka till en freds- och avspänningspolitik i förhållande till öst. Dittills hade de västtyska statsmakterna intagit ståndpunkten, att en avspänning i Europa förutsatte en föregående lösning av Tysklandsfrågan, dvs. en återförening av Tyskland. Nu kastades ordningsföljden om: återföreningen sågs som en praktisk möjlighet, endast som resultat av en längre utvecklingsprocess i avspänningens tecken. Den politiska klimatförbättringen i Europa vid 1960-talets slut gynnade Förbundsrepublikens ansträgningar att nyorientera sig österut och kontakterna konkretiserades. I de förhandlingar som fördes med Sovjetunionen och Polen förelåg till stor del samma svårigheter som tidigare. Förhandlingarna under 1970 resulterade emellertid i undertecknandet av ett fördrag, vars betydelse kanske främst är att de efter andra världskriget uppkomna gränserna fastställs och uttrycklingen betecknas som okränkbara. Även om inget fredsavtal ingåtts och även om reservation gjorts med hänsyn till övriga segrarmakters rätt, innebär de båda fördragen i praktiken att Förbundsrepubliken till Sovjetunionen och Polen avstått viktiga provinser i öst samt att Förbundsrepubliken erkänt Tyska Demokratiska Republiken som en särskild statsbildning. Berlin berörs inte i fördraget mellan Bonn och Moskva och på västtysk sida gjordes fördragets ratificering beroende av en tillfredsställande överenskommelse om Berlin. En sådan har nu kommit till stånd med en partiell reglering av Berlinfrågan som resultat. Därmed möjliggöres en normalisering av Västtysklands relationer även till Tjeckoslovakien och övriga östeuropeiska stater, dvs. Ungern och Bulgarien. Berlinavtalet har ökat förutsättningarna för en fortsatt förbättring av relationerna mellan Öst- och Västtyskland. I förlängningen av denna utveckling ligger ett västtyskt erkännande de jure av den Tyska Demokratiska Republiken och båda tyska staternas upptagande som medlemmar av Förenta nationerna. SOU 1972:4

I och med Berlinöverenskommelsen förbättras också förutsättningarna för inkallande av en europeisk säkerhets- och samarbetskonferens, eftersom västmakterna krävt en tillfredsställande uppgörelse om Berlin som förutsättning för sitt deltagande i en sådan konferens. Från västtysk sida har deklarerats att avspänningssträvandena inte innebär någon ändring eller försvagning av förbindelserna med NATO. Vid 1960-talets mitt föreslog öststaterna sammankallandet av en europeisk säkerhetskonferens. NATO-makterna intog en reserverad hållning härtill men diskuterade möjligheten av att sammankoppla en konferens med militära styrkereduktioner. Sedan kom Tjeckoslovakienkrisen och frågan låg nere några år. Under 1970 och 1971 har bilaterala konsultationer i frågan ägt rum mellan de flesta europeiska stater och konferensprojektet har börjat anta konkreta former. Enighet råder nu om vilka stater som bör delta i sådan konferens, medan det alltjämt finns motsättningar om dagordningens innehåll. Jämsides med konsultationer och dialoger om en europeisk säkerhets- och samarbetskonferens har de båda maktblocken diskuterat förutsättningarna för ömsesidiga och balanserade styrkereduktioner. Denna fråga togs ursprungligen upp vid ett NATO-möte år 1968 och efter sonderingar och meningsutbyten mellan NATO och Warszawapakten har även denna tanke under år 1971 tagit fastare form. 9.1.5 Slutsatser Ett karakteristiskt drag i de senaste årens storpolitiska utveckling är en betydande grad av avspänning mellan de båda huvudaktörerna på den världspolitiska scenen, Förenta staterna och Sovjetunionen. Denna avspänningsprocess har nu pågått så länge och visat en sådan hållfasthet, att man kan tala om en utvecklingstrend. Den har bestått även så hårda prov som det amerikanska kriget i Vietnam och den sovjetiska inmarSOU 1972:4

schen i Tjeckoslovakien. Detta är ett konstaterbart faktum. Svårigheterna inträder vid försök att analysera den verkliga innebörden av, motiven för och följderna av den påvisbara avspänningen. Här finns många möjliga tolkningsvarianter mellan ytterlighetsuppfattningarna på örnse håll. Den extreme pessimisten vill betrakta avspänning som ett bedrägligt tillstånd, medvetet skapat för att dölja lömska planer gentemot motsidan. Den utopiska optimisten kan vilja se avspänningstillstånd som tecken på att vägen ligger vidöppen för en snar lösning av de stora utestående tvistefrågorna. Båda dessa ytterlighetsuppfattningar kan naturligtvis ligga långt från verkligheten. En analys av det verkliga läget måste baseras på kända faktiska omständigheter och på en nykter bedömning av parternas intressen. Mot en sådan bakgrund kan slutsatsen vara berättigad, att de båda supermakterna är beredda att i egna och världsfredens intresse göra en allvarligt menad ansträngning att slutgiltigt lösa de utestående problem som alltsedan andra världskrigets slut utgjort ett ständigt latent hot mot freden. Huruvida detta skall lyckas är idag inte möjligt att förutse. Svårigheterna får inte underskattas. Misstron beträffande parternas avsikter är fortfarande stor och problemen svårlösta; de militära styrkorna och övningsverksamheten i och omkring Europa är alltjämt omfattande. Men förutsättningarna för att nå en lösning är bättre idag än tidigare. Redan uppnådda resultat inger förhoppningar för framtiden. Vad som skett under de senaste åren i Europa är framför allt att det långvariga dödläget i Tysklands- och Berlinfrågorna kunnat brytas och att vägen öppnats för nya förhandlingar och uppgörelser. Detta innebär att ytterligare steg tagits i förhandlings- och avspänningsprocessen i Europa. Normalisering av Västtysklands förbindelser med återstående östeuropeiska stater ligger inom räckhåll. Även vissa begränsningar i de stående militära styrkorna kan visa sig möjliga att uppnå. Här möter dock stora svårigheter 121

bl. a. på grund av sådana tekniska förhållanden som bristande symmetri i de militära styrkorna. Om avspänningskonjunkturen blir bestående kan en europeisk säkerhets- och samarbetskonferens spela en betydelsefull roll i öst-väst-förbindelserna i Europa. Det finns mycket att reglera och organisera i ett Europa där den tyska frågan inte längre låser läget så som varit fallet sedan andra världskriget. Men den nuvarande avspänningskonjunkturen och förhandlingsaktiviteten kan komma att brytas av nya dödlägen, nya kriser och uppflammande motsättningar i andra delar av världen än Centraleuropa. Risken för att sådana konflikter skall spridas till Centraleuropa torde dock numera vara väsentligt mindre än tidigare under efterkrigstiden.

Detta är den allmänna utrikespolitiska bakgrund mot vilken försvarsutredningen betraktar den nuvarande situationen i Europa. I enlighet med sina direktiv skall försvarsutredningen emellertid beskriva tänkbara utvecklingar under en 15-årsperiod. Detta innebär att en mängd alternativ måste tecknas, om vars sannolikhet man dock inte kan göra några uttalanden. Det ligger, som redan framhållits i avsnittet 8.1, i sakens natur att härvid särskilt uppmärksammas sådana tendenser som skulle kunna leda till framtida hot mot Sveriges säkerhet. Detta bör hållas i minnet när man tar del av de följande beskrivningarna av möjliga utvecklingar globalt, i Europa och i Norden. 9.2 Den globala utvecklingen Förenta staterna och Sovjetunionen karakteriseras allmänt som supermakter. Att de behandlats som en kategori för sig sammanhänger med deras avsevärda försteg i militär och ekonomisk potential före alla andra stater. I allmänhet torde begreppet supermakt användas för att beteckna en stat med globala intressen och med resurser att hävda 122

dessa. En förmåga att möta ett nukleärt anfall med samma medel, en stark konventionell militär kapacitet och en betydande ekonomisk styrka är de resurser som därvid främst kommer ifråga. Detta utesluter dock inte att en stat, som betecknas som ickesupermakt, kan ha större inflytande på utvecklingen i en region än supermakterna. Det innebär inte heller att en supermakt måste hävda intressen i alla delar av världen. I framtiden skulle flera stater eller grupper av stater kunna utvecklas därhän att de med fog kan betecknas som supermakter. Under loppet av en sådan utvecklingsprocess kan Moskvas och Washingtons dominans i världspolitiken komma att successivt försvagas. Eftersom utvecklingen inte behöver ske i utpräglade etapper finns det skäl att inte alltför starkt trycka på distinktionen mellan supermakt och icke-supermakt. De globala relationerna har hittills i hög grad präglats av existensen av kärnvapnen och den därmed sammanhängande vapentekniska utvecklingen. Mycket tyder på att så även i fortsättningen kommer att vara fallet. Samtidigt har dock de konventionella vapnens relativa betydelse ökat. Uppmärksamhet bör också riktas på de kemiska och biologiska stridsmedlen. Med hänsyn till den vapentekniska utvecklingens konsekvenser för de globala relationerna behandlas de i det följande relativt utförligt. 9.2.1 Den vapentekniska utvecklingen och dess strategiska konsekvenser 9.2.1.1 Kärnvapen Nuvarande terrorbalans karakteriseras av att envar av supermakterna, också efter att ha blivit utsatt för ett överraskande första anfall med kärnvapen, har förmåga att tilldela angriparen ett förödande kontraslag. Denna förmåga brukar betecknas som second-strikecapability. Förutsättningen härför är dels att vapensystem och ledningsorgan har en hög skyddsnivå, exempelvis genom fortifikatoriskt skydd av utskjutningsramper eller SOU 1972:4

ubåtsbasering av robotar, dels att befolknings- och industricentra är sårbara därför att de inte har något effektivt skydd. De kärnvapenstyrkor som konstituerar terrorbalansen har en sådan räckvidd att de kan utnyttjas i en interkontinental duell. Dessa styrkor kompletteras med stora mängder kärnvapen med begränsad räckvidd, grupperade främst i Europa. För dem brukar användas benämningen "taktiska" kärnvapen, vilket dock kan ge en vilseledande uppfattning om deras avsedda användningssätt. Det finns kärnvapen alltifrån de minsta med en räckvidd på några kilometer och en laddningsstyrka på delar av ett kiloton upp till de största med interkontinental räckvidd och styrka i megatonklassen. Som jämförelse kan nämnas att Hiroshima-bomben var på 20 kiloton. Supermakternas insatser för forskning om samt för utveckling och produktion av kärnladdningar och vapensystem för dessa ligger på en oförändrat hög nivå. Om denna vidmakthålls torde konsekvenserna på längre sikt bli en än högre teknologisk standard i Förenta staterna och i Sovjetunionen och ytterligare möjligheter till prestandahöjningar och till anskaffning av vapensystem för speciella ändamål eller med nya användningssätt. Supermakternas strategiska kärnvapenstyrkor, som är sammansatta av interkontinentala robotar (ICBM), medeldistansrobotar (IRBM, MRBM), ubåtsburna robotar (SLBM) och bombflygplan, är f. n. under snabb utveckling. Styrkornas sammansättning har kommit att få något olika karaktär i flera hänseenden. I Förenta staterna, som tidigare hade en betydande kvantitativ överlägsenhet, sker nu en snabb förnyelse och modernisering av robotbeståndet inom i stort bibehållet totalantal. För de interkontinentala robotarna (ICBM) ökas styrningsprecisionen och de förses med flera, var för sig manövrerbara stridsdelar (MIRV), som kan bekämpa skilda mål. I samband därmed minskas den enskilda stridsdelens styrka. En motsvarande utveckling sker på de ubåtsburna robotarna SOU 1972:4

(SLBM). De nyaste av dessa anges innehålla 10 separata stridsdelar, vardera med laddningsstyrkan 50 kiloton. När detta program om några år är genomfört skulle de strategiska styrkorna kunna bekämpa ungefär 10 000 skilda mål. I Sovjetunionen sker en snabb kvantitativ uppbyggnad av både de interkontinentala robotarna och de ubåtsburna robotarna. Man har passerat Förenta staterna när det gäller det totala antalet robotar och i än högre grad när det gäller den samlade laddningsstyrkan. Sovjetunionen bedöms ligga efter Förenta staterna i utvecklingen av MIRV men har kvantitativt större möjligheter att på längre sikt utnyttja denna princip tack vare inriktningen på större robotar. Sovjetunionen har gjort försök att utnyttja robotar som satelliter i låg, partiell kretsbana (150-300 km höjd) (FOBS) för att fördröja upptäckten av anflygande robotar. Farhågor har uttryckts för att den nuvarande terrorbalansen, karakteriserad av att båda parter har "second-strike-capability", skulle rubbas av den tekniska utvecklingen. Den ökade styrningsprecisionen i kombination med utvecklingen av MIRV skulle kunna göra det möjligt att i ett slag slå ut alla markbaserade robotar. Ubåtar nära kuster och robotar i låg kretsbana skulle kunna anfalla så överraskande att de strategiska bombplanen kunde slås ut på marken. Slutligen skulle jaktubåtar kunna ständigt förfölja de robotbärande ubåtarna för att i ett givet ögonblick förstöra dessa. Omfattande åtgärder vidtas emellertid för att minska riskerna för att endera parten på detta sätt i ett enda slag avväpnar sin motståndare. Det fortifikatoriska skyddet av robotbaserna förstärks sålunda. Vidare har påbörjats en begränsad utbyggnad av antirobotsystem (ABM) avsedda dels att skydda de fasta robotbaserna, dels också landets administrativa centra och ledningsorgan. Hittills utvecklade ABM-system bedöms dock endast kunna bli verksamma mot ett mindre antal inkommande robotar. Ett heltäckande ABMsystem är alltjämt avlägset såväl från ekonomisk som teknisk synpunkt. Bidragande här123

till är att de offensiva robotarna successivt förses med skydd mot ABM i form av anordningar för störning, vilseledning och försvårad målbestämning. Största värdet med de ABM-system som under överskådlig tid kan komma att byggas ut torde vara att de ger möjlighet att möta ett mindre antal inkommande robotar och därigenom i vissa lägen kan ge andrum för politiska överväganden och kontakter mellan supermakterna. Insatser av ABM mot inkommande robotar kan orsaka omedelbara skador i länder som befinner sig under kulbanan. Den elektromagnetiska effekten kan störa eller slå ut telekommunikationer och ljusblixten kan ge ögonskador inom stora områden. I kampen mellan medel och motmedel bedöms f. n. atomubåtarna och deras robotar (SLBM) ha de största möjligheterna att överleva en första kärnvapenduell och sedan besvara ett angrepp. Denna bedömning grundar sig främst på att inga helt avgörande förbättringar i ubåtsjaktmaterielen synes vara i sikte. Därjämte sker en utveckling mot större dykdjup för ubåtarna och ökad räckvidd för robotarna. Härigenom vidgas högst väsentligt det område inom vilket ubåtarna kan uppehålla sig. Genom bullerdämpning ökas ytterligare svårigheterna att upptäcka dem. I utvecklingen av de strategiska kärnvapnen bedöms därför ökad vikt komma att läggas vid ubåtar och ubåtsburna robotar. Därmed blir det också angeläget att minska motpartens spanings- och insynsmöjligheter i farvattenförträngningar och i närheten av basområdena. I ett samhälle av Förenta staternas typ är det svårt att för omvärlden dölja pågående militära projekt. Man kan därför räkna med att Sovjetunionen har en realistisk uppfattning om den amerikanska strategiska vapenarsenalen. För att få en motsvarande insyn i andra riktningen har Förenta staterna vidtagit omfattande åtgärder för satellitspaning. Sådan spaning har dock sina begränsningar; insyn i forsknings- och utvecklingsarbete är t. ex. inte möjlig. Resultaten av satellitspaningen har synbarligen haft en begrän124

sande inverkan på Förenta staternas kärnvapenanskaffning. Kostnaderna för att utveckla och anskaffa nya strategiska kärnvapen skapar starka incitament till avtal om rustningsbegränsning. Supermakternas inbördes misstro, den bristande symmetrien i deras rustningar samt svårigheterna att kontrollera forsknings- och utvecklingsarbete gör det dock svårt att komma till godtagbara uppgörelser. Reell rustningsbegränsning av betydelse för kärnvapenbalansen torde därför till en början främst avse ömsesidiga, kvantitativa begränsningar i anskaffning av vissa strategiska vapensystem. Forsknings- och utvecklingsarbete för att få fram nya typer av kärnladdningar pågår, bl. a. inriktat på rena vätevapen initierade utan fissionsladdning. Även vapentyper i vilka vissa verkansformer framhävs eller undertrycks kan förutses. Exempelvis kan laddningar utformas och användas så att den elektromagnetiska effekten framhävs. De kan sprängas på sådan höjd att endast denna effekt påverkar mål på marken. Verkan begränsas därigenom till att sätta olika elektriska system ur funktion. Därigenom skulle en ny, lätt identifierbar krigsnivå kunna tillkomma under nivån allmänt kärnvapenkrig. Det partiella provstoppet hindrar inte utprovning av successivt allt större kärnladdningar under jord. Denna utveckling kan dock komma att avbrytas genom en överenskommelse om fullständigt provstopp. De ökade möjligheterna att registrera underjordsprov kan bidra till att underlätta en överenskommelse. Utanför supermakternas krets har utvecklingen av kärnvapen av främst ekonomiska skäl fått en tekniskt mindre avancerad prägel; detta kommer sannolikt att gälla även framdeles. Även om de kinesiska framstegen inom kärnvapenområdet varit imponerande från teknisk synpunkt måste det framhållas att Kinas tillgång på sådana vapen ännu är mycket begränsad. Kinas resurser torde inte medge någon sådan uppbyggnad av kärnvapenstyrkorna att landet under överskådlig tid SOU 1972:4

kan komma ens i närheten av paritet med nuvarande supermakter. Vad Kina därför skulle kunna eftersträva gentemot dessa är en begränsad, defensiv second-strike-capability. Denna skulle bygga på förmåga att bekämpa åtminstone några mål hos en angripare. Kina bedöms fram till mitten av 1970talet hinna anskaffa högst några få interkontinentala robotar samt 100-200 medeldistansrobotar och ett mindre antal laddningar utformade som flygbomber. Det är mindre troligt att Kina kommer att anskaffa några ubåtsburna robotar under det närmaste årtiondet. Storbritannien förmodas bibehålla sin nuvarande numerära styrka, men successivt modernisera vapensystemen. Frankrike väntas fullfölja sin planerade, kvantitativt begränsade uppbyggnad av vapensystem för dels taktiskt understöd, dels anfall mot fasta mål (städer). För belysning av frågan om kärnvapnens ytterligare spridning kan hänvisas till FNrapporten år 1967, i vilken skisserades en hypotetisk kärnvapenarsenal bestående av 30-50 bombplan, 50 medeldistansrobotar med mjuk basering och 3 000 km räckvidd samt 100 plutoniumladdningar. Anskaffning och uppbyggnad av denna styrka under en tioårsperiod bedömdes totalt kosta minst 8,5 miljarder kr. Västtyskland, Indien, Kanada, Italien, Polen och Sverige ansågs ha tekniska och ekonomiska förutsättningar att utan väsentliga omprioriteringar i samhället genomföra en sådan anskaffning. Det bör påpekas att för många stater, t. ex. i Mellersta östern, kan en väsentligt mindre anskaffning vara tillfyllest. Möjligheterna för kärnvapnens spridning till flera länder har reducerats genom provstopps- och icke-spridningsavtalen, som undertecknats av ett stort antal stater. Flera av dessa har dock dröjt med rat if ice ringen. Av potentiella kärnvapenmakter står fortfarande Indien, Israel och Sydafrika helt utanför dessa. Japan, Australien, Förenade arabrepubliken och Schweiz har undertecknat men inte ratificerat avtalen. SOU 1972:4

Av dessa stater har Indien fört en politik, som medger full handlingsfrihet i kärnvapenfrågan. Det bedöms troligt att Indien inom ett år efter beslut skulle kunna utföra ett prov med en kärnladdning. Även utan tillgång till kvalificerade vapenbärare skulle indiska kärnvapen påverka förhållandena till grannstaterna. Japan har en erforderlig teknisk-ekonomisk kapacitet för att utveckla och tillverka både laddningar och strategiska vapenbärare. Å andra sidan är Japan mera sårbart för kärnvapenanfall än de flesta länder. Japan torde därför undvika åtgärder som kan provocera till sådana anfall. Israel har troligen teknisk kapacitet att producera de enstaka laddningar som skulle räcka till för att helt ändra den strategiska bilden i Mellersta östern. Den tekniska utvecklingen, inte minst på det civila atomenergiområdet, kan ge flera länder möjlighet att framställa enklare kärnladdningar. Genombrottet för rena fusionsladdningar, som möjligen kan äga rum före 15-årsperiodens slut, skulle i och för sig kunna få en viss betydelse för kärnvapenspridningen på längre sikt. För initiering av sådana fusionsladdningar fordras nämligen inte tillgång på klyvbart material. Däremot fordras ett tekniskt kunnande som under 15-årsperioden svårligen kan uppnäs utanför de nuvarande kärnvapenmakterna. 9.2.1.2 Biologiska och kemiska stridsmedel Biologiska och kemiska stridsmedel är sammanfattande benämning på en lång rad vapen och ämnen. Med kemiska stridsmedel (C-stridsmedel) avses ämnen - i form av gas, vätska eller i fast form - som skulle kunna utnyttjas på grund av egen direkt eller indirekt fysiologisk verkan på människor, djur och växter. Biologiska stridsmedel (B-stridsmedel) utgörs av levande organismer - av vilken beskaffenhet de vara må - eller smittsamt material som härrör från dem, vilka är avsedda att vålla sjukdom eller död bland människor, djur eller växter, och vilka för sina verkningar är beroende av förmågan att 125

förökas inom den människa, den växt eller det djur som angrips. Både kemiska och biologiska stridsmedel kan betecknas antingen som dödande eller som prestationsnedsättande. Dessa termer är inte absoluta utan avser den förväntade effekten. Inom NATO finns f. n. kapacitet att använda C-stridsmedel. Warszawapakten har inte öppet deklarerat sina möjligheter. Många tecken i den vetenskapliga litteraturen och i uttalanden av ledande militärer leder till slutsatsen att man även inom denna allians har möjligheter att bedriva C-krigföring. Kinas potential på området är okänd. Det är möjligt att t. o. m. små länder utanför stormaktsblocken har eller efter relativt kort förberedelsetid kan skaffa sig åtminstone några typer av C-stridsmedel. Det är svårare att bedöma rustningsläget för B-stridsmedel, eftersom kännedom om resurserna härvidlag inte behöver spridas långt ner i den militära organisationen utan kan hållas centralt inom en krigsmakt eller annan lämplig organisation. Varje land med någorlunda utvecklad mikrobiologisk forskning och teknik har möjligheter att framställa B-stridsmedel för sabotageändamål. Eftersom endast enkla anordningar erfordras för att utföra ett storanfall med B-stridsmedel kan existensen av sådana anordningar inte konstateras utifrån. De flesta länders stridskrafter har åtminstone någon form av C-skydd. Som regel är detta uppbyggt med konventionella skyddskomponenter som t. ex. skyddsmasker. Mindre vanligt är att man givit civilbefolkningen ett motsvarande skydd. Troligen är Schweiz, Sovjetunionen, Sverige samt Västoch Östtyskland bäst utrustade i detta hänseende medan Förenta staterna synes sämre rustat. När det gäller skydd mot B-krigföring är, vid sidan av det ovannämnda skyddet mot C-stridsmedel, sabotageskyddet och epidemiberedskapen viktiga komponenter. Utvecklingsländerna är i dessa avseenden svagast rustade. Upprepade ansträngningar har gjorts för att genom internationella överenskommelser och deklarationer söka förhindra användning 126

av BC-stridsmedel. FN har således låtit utreda dessa stridsmedels egenskaper, verkningar och möjliga utnyttjande (rapport 1969). Mot bakgrund av utredningens resultat vädjade FN:s generalsekreterare till alla stater att ansluta sig till Genéveprotokollet av år 1925, i vilket användandet av kemiska och bakteriologiska stridsmedel förbjuds. Denna vädjan har resulterat i att ett 80-tal stater f. n. är anslutna till protokollet. Majoriteten av stater har i FN uttalat att protokollet gäller alla kemiska och bakteriologiska stridsmedel, alltså även tårgas och herbicider. Förenta staterna är den enda större stat som fortfarande står utanför men förbereder anslutning. Detta protokoll har emellertid den begränsningen att det endast förbjuder en första användning. Det förbjuder inte innehav av stridsmedlen eller användning av dem vid vedergällning. Vid pågående nedrustningsförhandlingar i Geneve har utarbetats förslag till en konvention om förbud mot utveckling, tillverkning och lagring av biologiska stridsmedel och toxinvapen och om förstöring av existerande lager. Förenta staterna har redan tidigare gjort ett ensidigt åtagande av motsvarande innebörd och enligt uppgift påbörjat förstöring av existerande lager. Den nämnda konventionen har godkänts vid 1971 års session med FN:s generalförsamling. Konventionen tar inte ställning till kontrollproblemen. Den innehåller däremot ett uttryckligt åtagande att fortsätta förhandlingarna i syfte att få till stånd ett motsvarande förbud mot C-stridsmedlens utveckling, tillverkning och lagring. Kontrollfrågan kommer då att bli av väsentligt större betydelse. Förutom att bruket av BC-stridsmedel har förbjudits i olika internationella överenskommelser finns - liksom i fråga om kärnvapen - en stark opinion mot deras utnyttjande. Opinionsyttringarna grundas på stridsmedlens potentiella massförstörelseeffekt. Fortsatt teknisk utveckling av C-stridsmedlen bedöms främst inriktas på sådana medel som är tillfälligt prestationsnedsättande. Ett annat utvecklingsområde kan vara C-stridsmedel bestående av flera komponenSOU 1972:4

ter, som är ofarliga så länge de förvaras var för sig. Sådana stridsmedel kan utformas så att de efter en användning snabbt bryts ned och blir ofarliga. De giftigaste medlen bedöms redan nu ha utvecklats tillräckligt långt. Forskningen för skydd mot BC-stridsmedel bedöms komma att fortsättas. 9.2.1.3 Konventionella stridsmedel Trots nedrustningsförhandlingar och strävanden att minska spänningen i världen har hittills ingen reducering av de konventionella militära styrkornas omfattning kunnat konstateras utöver den kvantitativa minskning av vissa kvalificerade vapentyper som sammanhänger med de enskilda vapnens ökade effekt. Den krigsmateriel som nu är operativ eller kommer att tas i bruk i början på 1970-talet är till en del mycket avancerad och dyrbar. Materielens komplexitet medför långa utvecklingstider, varunder konstruktions- och tillverkningskapaciteten är relativt hårt bunden och utnyttjad. Detta ger upphov till mer eller mindre regelbundna generationsväxlingar. Av kostnadsskäl eftersträvas lång operativ livslängd under förutsättning att detta är förenligt med god stridsekonomi. Ökad livslängd är ett sätt att bibehålla eller öka krigsmaterielens och därmed förbandens numerär trots ökade anskaffningskostnader och/eller minskade ekonomiska ramar. Detta kan vara möjligt om materielen ges viss utvecklingspotential. Även om materielen bibehåller sin grundkaraktär under hela nyttjandeperioden kan man således genom punktvisa prestandahöjningar upprätthålla stridsvärdet hos den. Dessa förhållanden är mest framträdande för stora, sammansatta system såsom stridsledningssystem men också för vapenplattformar som krigsflygplan, örlogsfartyg och stridsvagnar. Kvantitativa prognoser över stridskrafternas utveckling i vår omvärld för så lång tid som 15-20 år måste bli osäkra med hänsyn till att de påverkas av många svårbedömda faktorer. Under förutsättning att krigsmateriel inte kommer att förbrukas i större omSOU 1972:4

fattning kan man dock med viss säkerhet förutse materielutvecklingen utomlands ifråga om de stora kostnadskrävande grundsystemen och vapenplattformarna — åtminstone för prognosperiodens tidigare del. Oberoende av det politiska händelseförloppet torde förändringar av de militära resurserna i politiskt stabila stater ske relativt långsamt. Vid en minskning sker troligen i första hand övergång från stående till mobiliserbara förband, utan att den totala styrkan nämnvärt påverkas. Pä längre sikt kan dock de mobiliserbara förbandens kvalitet påverkas genom att dess materiel inte förnyas. För supermakternas del kan avsevärda regionala tyngdpunktsförskjutningar äga rum inom ramen för den utgångsgruppering som betingas av det militärpolitiska läget. Möjligheterna att inom denna ram snabbt genomföra sådana ökas genom utvecklingen på transportområdet. Inom arméstridskrafterna väntas utvecklingen av de tre grundkomponenterna eldkraft, rörlighet och skydd fortsätta. Eldkraften kan förbättras genom längre skottvidder, bättre verkan av det enskilda skottet samt högre träffsannolikhet tack vare bättre eldledningsutrustningar och övergång till robotar. Rörligheten torde förbättras genom ökad framkomlighet på marken och ökad transportkapacitet i luften. Terrängframkomligheten kan förbättras genom att förbanden i större utsträckning utrustas med terränggående fordon, som till viss del ges flytförmåga samt genom utnyttjande av den ökade tillgången till civila terränggående bruksfordon. Detta medför bättre framkomlighet i snö och på sank mark. Även fältarbetsmaterielens utveckling, bl. a. tillkomsten av broar av lättare material, bidrar till ökad terrängframkomlighet. Den ökade kapaciteten inom flygtransportomrädet ökar möjligheterna till luftlandsättningar av strategisk och operativ karaktär. Den taktiska rörligheten i luften ökas framför allt genom ett stigande antal helikoptrar och genom förbättrad lastkapacitet hos dessa. Den ökade kapaciteten medger att 127

även förband som inte speciellt utbildats för luftlandsättningar kan utnyttja helikoptertransport. Speciella helikoptrar, t. ex. för pansarbekämpning, införs och kan eventuellt komma att integreras i förbanden. Förbandens skydd bedöms bli bättre främst genom den ökade rörligheten samt genom att stridsfordonen förses med bättre pansar och lämpligare utformning av skroven. På sambandssidan går utvecklingen mot bl. a. ökad störsäkerhet och förbättrat textskydd. Datorer kan i större utsträckning komma att användas som hjälpmedel i ledningsfunktionen. För övervakning av stridsfältet även under mörker och dåliga siktförhållanden torde förbättrade hjälpmedel komma att utvecklas. Möjligheterna till verksamhet i mörker förbättras genom att dessa hjälpmedel också utnyttjas vid förflyttning samt såsom mörkerriktmedel för vissa vapen. Effektivare metoder för att belysa stridsfältet utvecklas. De marina stridskrafternas utveckling varierar kraftigt mellan olika mariner beroende på sådana faktorer som ländernas storlek, industriella utveckling och strategiska förhållanden. Stridsmedlens räckvidder och verkan ökas. Utvecklingen av teleteknisk materiel för underrättelsetjänst, stridsledning och samband anses, tillsammans med ökningen av vapnens räckvidder, ge de marina stridskrafterna möjlighet att lösa flera och mera omfattande uppgifter. Även om de strategiska uppgifter som är förenade med ett kärnvapenkrig sätter sin prägel på delar av stormakternas marina materiel, torde fartyg och vapensystem för konventionella och begränsade krig vidareutvecklas. Särskild vikt läggs pä utveckling av sjörobotsystem och på system för bekämpning av luftmål: attackrobotar såväl som flygplan. Även landbaserade robotsystem utvecklas. Teletekniska motmedel utvecklas parallellt med vapentekniken och teletekniska störsystem integreras i marina vapensystem. Detta medför att man vidareutvecklar vissa för störning mindre påverkbara system, så128

som artilleri samt trådstyrda torpeder och robotar. I kampen mellan medel och motmedel kan tre huvudprinciper urskiljas, nämligen: — ökat utnyttjande av ubåtar som vapenbärare; — koncentration av fartygsförband med sådan slagkraft att motståndarens vapen har små möjligheter att bryta den offensiva kraften; — spridning på flera men mindre enheter i kombination med rörlighet och dolt uppträdande. Inom den aktuella tidsperioden torde endast stormakterna ha ekonomiska förutsättningar att utveckla och vidareutveckla kärnkraftdrivna stridsfartyg. Främst för användning i ubåtar utvecklas inom några mariner system som är oberoende av luft. Svävare och bärplanbåtar för militärt bruk har börjat utnyttjas och kan förväntas få ökad användning inom prognosperioden. På det civila området finns en påtaglig strävan att skapa fartyg och hjälpmedel som medger lastning/lossning oberoende av hamnresurser. Denna utveckling har även militär betydelse. Dock kommer det inom prognosperioden alltjämt att krävas specialtonnage för överskeppning mot öppen kust. Särskilt inom NATO sker en stark utveckling av sjötransportmedel för militära transporter och landstigningsoperationer. Svävare för transportuppgifter kan bli ett komplement till övrigt landstigningstonnage, främst för specialoperationer i för detta transportmedel lämpade vatten. Flygstridskrafternas utveckling har i första hand till syfte att tillgodose ökade krav på stridsuthållighet, eldkraft, anpassning människa-maskin samt förbättrad transportkapacitet för trupp. Med de material och motorer som nu är tillgängliga kan man konstruera flygplan för farter omkring Mach 3 på hög höjd. Den pågående civila utvecklingen av överljudsflygplan kan under prognostiden få militära motsvarigheter i form av högkvalificerade strategiska vapenbärare. SOU 1972:4

De attackflygplan som införs under 1970talet kommer att kunna nå omkring Mach 1 på lägsta höjd och ha en aktionsradie på 500-750 km under stridsuppdrag. Vid förflyttningsflygning är flygsträckan betydligt längre och kan med lufttankning ges interkontinentala dimensioner. Bemannade jaktflygplan med i förhållande till dagens moderna flygplan obetydligt förbättrade prestanda bedöms komma att kvarstå i luftförsvarssystemen under den närmaste 15-årsperioden. Samtidigt utvecklas nya jaktflygplansystem avsedda att tillkämpa sig luftherravälde inom områden för egen offensiv verksamhet. Korta start- och landningssträckor eftersträvas. Sikten och navigeringsutrustningar förbättras alltmer. Särskilt märkbar torde denna förbättring bli ifråga om möjligheten att flyga och strida på låga höjder. Av beväpning märks främst robotar med längre räckvidd, minskad känslighet för elektroniska störningar och ökat oberoende av höjden samt taktiska vapen med stor yttäckande förmåga även från låga fällningshöjder. Signalsökande robotar kommer troligen att kunna utnyttjas mot radarstationer. Möjligheterna att övervaka luftrummet väntas förbättras bl. a. genom ökad användning av flygburen spaningsradar. Samtidigt motverkas dessa förbättringar genom att metoder och materiel för telestörning samt radar- och IR-kamouflage vidareutvecklas. Flygtransportmaterielen utvecklas snabbt. Detta gäller på såväl den militära som den civila sektorn. Under den närmaste framtiden kommer stora jetflygplan med omkring 100 tons lastförmåga att införas. Militärt kan de utnyttjas för strategiska transporter. Huvuddelen av de militära transportflygplanen kommer dock alltjämt att vara av medelstor typ, bl. a. beroende på dessa flygplans större hanterbarhet i krigsoperationer. Det är osannolikt att de mycket stora transportflygplanens maximihastighet kommer att överstiga Mach 1. Däremot väntas aktionsradien bli större genom motorer med bättre bränsleekonomi. Transportflygplan med särskilt kort start- och landningssträcka SOU 1972:4 9

blir vanliga under 1970-talet. Genom förbättrade rotorsystem kommer nya helikoptertyper att få ökad marschfart, manövrerbarhet och lastförmåga. 9.2.1.4 Globala strategier Den oerhörda ökning av de militära stridsmedlens förstörelseförmåga, som åskådliggjorts i det föregående, har lett till den slutsatsen att i ett framtida totalt krig kommer det om terrorbalansen består inte att finnas någon segrare, endast förlorare. Medvetandet härom har lett till en politisk återhållsamhet mot totalt krig som är större än någonsin tidigare. Men detta innebär inte att stridsmedlen förlorat sin betydelse. Under en epok då relationerna mellan stormaktsblocken karakteriseras av inbördes misstro och motsättningar har de i fred tillgängliga militära resurserna som främsta uppgift att åstadkomma avskräckning mot angrepp. Denna avskräckning påverkas inte så starkt av kvalitativa och kvantitativa skillnader i de militära styrkorna så länge den angripne har förmåga att vedergälla genom ett tillräckligt kraftigt kontraslag. Osäkerheten om motpartens möjligheter att genom fortsatt forsknings- och utvecklingsarbete rycka undan grunden för denna "second-strike-capability" är en orsak till den intensiva utvecklingen av de strategiska kärnvapenstyrkorna. Möjligheterna att med kärnvapen avskräcka från angrepp bygger på tanken att trots att ett totalt kärnvapenkrig är helt oacceptabelt finns det ändå vitala intressen som någon är beredd att försvara med hot om eller i värsta fall insats av kärnvapen. För att detta inte skall leda till kärnvapenkrig får parternas vitala intressen inte vara överlappande. I enlighet härmed har de två stormaktsblocken successivt utvecklat intressesfärer, som i den mån de är skarpt avgränsade respekteras av motparten. Avskräckningsstrategier utgår från antagandet att en eftergift för motpartens krav endast leder till nya krav från hans sida. Eftergifter skulle sålunda leda till att den egna förhandlingspositionen undergrävs och 129

tilltron till givna löften till allianspartners minskar. En från början begränsad kärnvapeninsats kan leda till en successiv upptrappning, främst till följd av avsaknaden av distinkta nivåer. Detta skapar en betydande återhållsamhet mot att överhuvudtaget utnyttja kärnvapen. Härigenom har man fått en s. k. kärnvapentröskel, som anses starkt markera skillnaden mellan konventionellt krig och kärnvapenkrig. Blockens aktivitet har varit utpräglad i de områden där intressesfärerna gränsar till varandra, t. ex. Berlin och Kuba, och i strategiskt viktiga områden utanför dessa, t. ex. Mellanöstern. I akuta kriser har parterna ibland låtit situationen utvecklas så att riskerna för kärnvapenkrig synts stora. Avsikten härmed har varit att utöva påtryckningar på motparten för att förmå denna att ge efter. För att underlätta förhandlingskontakter har särskilda förberedelser vidtagits, t. ex. den "heta linjen" mellan Washington och Moskva. Man kan räkna med att supermakterna även fortsättningsvis söker nå snabba överenskommelser och detaljerad kontroll över akuta konflikter i intressesfärernas marginalområden. Supermakternas gemensamma intresse att undvika krig med varandra har inte bara lett till bestämda avgränsningar av intressesfärer utan också till en inbördes diskussion om kärnvapenstyrkornas sammansättning och ledning. Det ligger i båda parters intresse att dessa styrkor är under säker politisk kontroll. De biologiska och kemiska stridsmedlen har inte uppmärksammats lika mycket som kärnvapnen i den strategiska debatten. Vissa likheter finns emellertid i en tänkbar användning av kärnvapen och B-stridsmedel. Ett avgörande steg är i båda fallen att stridsmedlen i fråga överhuvudtaget sätts in. Det finns också vissa skillnader i det tänkbara användningssättet för B- respektive C-stridsmedel. B-stridsmedlen har främst karaktären av strategiska vapen medan många C-stridsmedel bedöms i första hand ha taktisk-operativ betydelse. 130

Man kan räkna med att parterna i ett framtida krig har starka intressen att förhindra en upptrappning till högsta krigsnivå med de strategiska B-stridsmedlen och att tillse att användning av de taktiska C-stridsmedlen inte leder till svårbemästrade situationer. En upptrappning kan innebära att allt farligare och verksammare medel kommer till användning och att allt större områden täcks. Handgranater med tårgas representerar den lägsta nivån och aerosolangrepp mot avsevärda delar av kontinenter med dödande smittämnen, som också smittar från individ till individ, den högsta. Mellan dessa ytterligheter kan flera nivåer urskiljas. En annan typ av upptrappning avser målvalet och går från begränsade militära mål till avsiktlig terror mot civilbefolkningen. Utöver risken för upptrappning kan även svagt BC-skydd hos angriparens krigsmakt och befolkning verka återhållande mot en första användning. Om BC-stridsmedel trots allt kommit till användning kan man räkna med att angriparen med hänsyn till sina militära operationer kommer att begränsa de områden som beläggs och ålägger sig restriktioner beträffande insatta stridsmedels giftighet, smittsamhet och kvarliggningstid. Motsvarande restriktioner kan förekomma för att undvika omfattande skador på civilbefolkning eller långvarig beläggning av områden vilka avses bli utnyttjade efter en ockupation. I ett krig mellan två starka parter som båda disponerar B- eller C-stridsmedel torde det avgörande steget vara att överhuvudtaget angripa med sådana stridsmedel. Återhållsamheten häremot torde, som tidigare framhållits, vara stark. Förtäckt krigföring — varmed avses sådan krigföring där källan inte kan indentifieras - syftande till att försvaga det angripna landets försvarsförmåga, kan dock inte helt uteslutas. Ett framtida krigs intensitet och omfattning bestäms således inte främst av tillgången på stridsmedel utan mera av krigets bedömda konsekvenser för vitala intressen och av parternas vilja och förmåga till målmedveten SOU 1972:4

kontroll över de militära insatserna. Militära makterna gemensamt medverkar till att söka resurser är bäde medel i krigföringen och snabbt avbryta, särskilt om de bedömer rismedel att utöva inflytande över andra staters kerna för fortsatt utbredning allvarliga. åtgärder och mål, dvs. instrument i förhandlingar. Instrumentet kan utnyttjas inte enbart för att förmå motparten till att avstå 9.2.2. Befintliga supermakter och från vissa, specificerade handlingar utan ock- tänkbara nya så för att förmå honom att göra något som är önskvärt. Både upptrappning och ned- 9.2.2.1 Sovjetunionen trappning av en konflikt kan — i den mån I ett samhällssystem som det sovjetiska med denna är kontrollerbar — ses som steg i en ett enda, hårt centraliserat parti är det avgöförhandlingsprocess. rande matkpolitiska spelet koncentrerat till För att en konflikt skall kunna hållas toppskiktet. Detta utesluter inte förekombegränsad är det viktigt att båda parter kan sten av olika uppfattningar och motsättuppfatta och vidmakthålla begränsningarna. ningar mellan olika, inflytelserika grupper. En viss kommunikation mellan parterna är Mer omfattande personförändringar har resåledes nödvändig. I en konflikt söker par- gelmässigt ägt rum efter större inre och yttre terna bedöma varandras situationer. Om ena kriser. Det måste emellertid samtidigt framparten genom offentliga deklarationer eller hållas att det sovjetiska systemet inte endast förtroliga meddelanden söker ge uttryck för kunnat överleva kriser utan t. o. m. successina intentioner kan man räkna med att sivt tillväxt i styrka. Efter Chrustjevs fall motparten söker få bekräftelse på dessa ge- fram till den 24:e partikongressen har för övrigt personförändringarna i ledningen varit nom kontroll av deras efterlevnad. Trots att supermakterna har omfattande sällsynta. och allsidigt sammansatta militära styrkor Sovjetunionen är i hög grad en multinatiotill sin disposition har de ibland uppenbara nell stat, och de icke ryska befolkningssvårigheter att utnyttja dem för att nå poli- grupperna torde redan nu utgöra majoriteten tiska framgångar. De stridsmedel en super- av landets befolkning. Nationella ambitioner makt i en viss situation inte är beredd att kan med stöd av en växande regional intellisätta in kan då inte heller utnyttjas i utpress- gentia medföra komplikationer. De interna ningssyfte. De konventionella stridsmedlen problemen kan komma att accentueras i takt kommer i stället i förgrunden. Man kan med den fortskridande moderniseringen av räkna med att nya metoder prövas att ut- det ryska samhället. nyttja militär styrka inom ramen för de Samhällsutvecklingen präglas av en växbegränsningar som terrorbalansen sätter. Det ande komplexitet och diversifiering. Enbart kan gälla krig genom ombud, stöd åt gerilla- landets storlek samt de alltmer invecklade rörelser eller ena parten i ett inbördeskrig ekonomiska förhållandena ställer stora krav eller hot om militära ingripanden. Sådana på skicklighet i planering och koordinering i metoder kan komma till användning i olika ett samhällssystem där social och ekonomisk delar av världen. De militära förutsätt- verksamhet skall dirigeras från centrala statningarna för snabba ingripanden ökar genom liga-organ. Detta återspeglas främst i tid efter den transporttekniska utvecklingen. annan introducerade administrativa reformer I områden där supermakterna inte är som avser att komma tillrätta med det svårstarkt etablerade kan det trots terrorbalan- lösta problemet om en lämplig avvägning sen förekomma långvariga, mindre intensiva mellan central dirigering och lokala initiativ. krig i vilka supermakterna söker ingripa ge- Den nu pågående reformprocessen kan kannom påtryckningar, tillhandahållande av råd- ske leda till en viss effektivisering. För 1970givare och leveranser av materiel. Det kan talet sätter man i hög grad sin lit till en ökad också förekomma intensiva krig, vilka super- insats av datorer och annan modern utrustSOU 1972:4

ning ifråga om vilken hittills en betydande eftersläpning förekommit. En karaktäristisk egenskap hos det sovjetiska samhället är spännvidden i utvecklingsnivå mellan olika sektorer, kanske bäst exemplifierad med ett i genomsnitt mindre utvecklat jordbruk samt en högt utvecklad vapen- och rymdteknik. Det bör erinras om att Sovjetunionen efter första världskriget i flera avseenden närmast kunde karaktäriseras som ett u-land, att industrialiseringen under mellankrigstiden endast ofullständigt ändrade detta förhållande samt att det andra världskriget medförde en stor åderlåtning av de nytillkomna och begränsade resurserna av utrustning och kvalificerad arbetskraft. Detta kan ha medverkat till den administrativa ineffektivitet och den oförmåga att höja kvaliteten i produktionen som satte sin prägel på 1950- och 1960-talen. Man bör därför vara försiktig med att extrapolera dessa förhållanden in i 1970- och 1980-talen, inte minst därför att den stora satsningen på utbildning och forskning och på kvalificerad utrustning (datorer etc.) då kan slå igenom på större bredd. I en ekonomi karaktäriserad av fullt resursutnyttjande blir svårigheterna stora att snabbt omdirigera och kraftsamla resurserna. Allmänhetens krav på en snabbt höjd konsumtion parallellt med växande försvarsutgifter tenderar att begränsa utrymmet för investeringsverksamheten som utgör förutsättningen för en högre levnadsstandard och även ett starkare modernt försvar på sikt. Successivt växande resurser kan emellertid efter hand väntas medföra ökad handlingsfrihet. Säkerhetspolitiskt har Sovjetunionen fram till de senaste åren varit starkt inriktad på Europa-problemen. Man har konsoliderat sin ställning och sökt erkännande för de gränser som blev en följd av det andra världskriget. I första hand gäller detta Östtyskland som stat samt de östtyska och polska gränserna. Fördraget med Västtyskland 1970 kan ses som ett led i denna strävan, men även andra intentioner torde finnas: Fortsalt ekonomisk kontroll inom Comecon så att inte initiativet 132

beträffande ekonomiska förbindelser med Västeuropa glider över till enskilda öststater; avspänning i Europa så att större handlingsfrihet skapas även i andra riktningar; minskat amerikanskt inflytande i Västeuropa. Kinas växande styrka har gjort att Sovjetunionen tvingats i ökad utsträckning rikta sin uppmärksamhet österut. Därtill kommer att ideologiska motsättningar, gränstvister och inrikespolitiska överväganden lett till ökad spänning, som ibland tagit sig uttryck i smärre militära konfrontationer. Detta har aktualiserat krav pä mera stridskrafter och ökad strategisk rörlighet hos dessa. Någon återgång till det nära samarbete som gick under benämningen "den socialistiska gemenskapen'" synes inte vara trolig under överskådlig tid. Sovjetunionen har idag en överlagsenhet över Kina ifråga om kvalificerade stridsmedel, såväl konventionella som kärnvapen. Denna överlägsenhet tenderar dock att successivt minska. Kina har genom stora personella resurser förmåga att föra ett långvarigt utnötningskrig med konventionella stridsmedel. Vad man pä sovjetisk sida kan eftersträva gentemot Kina är att åtminstone förhindra att rådande åsiktsmotsättningar blir akuta och därmed förhindra mera omfattande väpnade sammanstötningar. Ett sådant modus vivendi förutsätter dock att motsättningarna inte blir alltför stora - maktpolitiskt och ideologiskt. Sovjetunionens intresse för Mellanöstern — Indien har på senare år ökat markant. Detta har på sina häll tolkats som led i en strävan att nå ut på världshaven, få inflytande över oljeresurserna och förstärka positionerna gentemot Kina. Mot denna bakgrund kan Sovjetunionen förväntas stärka sin närvaro i Indiska oceanen. Utvidgningen av Sovjetunionens intressesfär har underlättats av det tomrum som uppstått efter det brittiska tillbakadragandet frän området. Kapaciteten hos de strategiska offensiva styrkorna har blivit det viktigaste kriteriet för supermakterna när det gäller att mäta styrkebalansen och att hävda en exklusiv SOU 1972:4

supermaktsstatus. Under 1960-talet har betydande förskjutningar ägt rum i styrkerelationerna. I början och mitten av decenniet hade Förenta staterna ett betydande övertag, men därefter har Sovjetunionen snabbt inhämtat försprånget. Även om de strategiska kärnvapensystemen är kostsamma tar de dock en mindre part av den sovjetiska försvarsbudgeten. Sovjetunionen har på kort tid kraftigt utvecklat sina sjöstridskrafter, sin handelsmarin och sin fiskeflotta. Detta har möjliggjort en ökad aktivitet på världshaven över huvud taget. Den sovjetiska sjömaktens operativa förmåga pä världshaven är emellertid begränsad, inte minst till följd av brist på flygunderstöd och fasta baser. Förskjutningen från en exklusivt kontinental, landbunden säkerhetspolitik mot en mer globalt inriktad strategi kommer i framtiden säkerligen att ytterligare aktualisera problemen kring Sovjetunionens tillträde till haven.

delas mellan inre ekonomiska och sociala reformer samt det försvar och den utlandshjälp som de globala engagemangen kräver. 1970-talets utrikespolitik kan komma att präglas inte enbart av maktpolitiska intressen, utan sannolikt i allt större utsträckning av administrationens, i sista hand presidentens, förmåga att få förtroende inåt och utåt för sin politik. En yngre generation, vilken inte upplevt det andra världskriget och det s. k. kalla kriget, samt en av Vietnamkriget framkallad bred opinion mot intervention i andra världsdelar kan föranleda att säkerhetspolitiken under en period får en mer defensiv inriktning. Den inrikespolitiska, opinionsmässiga miljön är av stor betydelse för Förenta staternas utrikespolitik och för var på skalan isolationism - internationalism den kommer att återfinnas. Det förefaller emellertid rimligt att antaga att Förenta staterna även i fortsättningen kommer att hävda sina intressen i andra delar av världen, både som partner till Västeuropa, som Stilla havs-makt och som granne till Latinamerika.

9.2.2.2 Förenta staterna

Inriktningen av Förenta staternas säkerhetspolitik undergår gradvisa förändringar som kan få konsekvenser även på läng sikt. De skilda former varunder kommunismen uppträder i olika länder och dess inbördes splittring möjliggör differentierade relationer till de kommunistiska staterna. Ansvarsfördelningen mellan Förenta staterna och dess allierade avses bli ändrad så att de senare får ta på sig en ökad andel av de gemensamma försvarsätagandena. Nyckelordet blir "delat ansvar". Ändringar torde dock framför allt gälla formerna och metoderna för amerikansk utrikespolitik, mindre målsättningen och innehållet. Dessa grundtankar ligger bakom den "strategi för realistisk avskräckning" som nyligen presenterats. I sina huvuddrag innebär den att Förenta staterna liksom hittills får huvudansvaret för upprätthållande av avskräckning mot kärnvapenkrig på alla nivåer. Vissa allierade kan dock ge bidrag härtill. Som komplettering erfordras styrkor avpassade för ett omfattande konventionellt krig. Ansvaret för dessa styrkor skall vara delat. För

Förenta staternas politik under kommande år kan väntas i högre grad än hittills komma att påverkas av medvetandet om de inre sociala och raspolitiska problemen. Man kan också konstatera att Vietnamkriget medfört ökade inre motsättningar. Medvetandet härom kan komma att innebära att åtgärder för att lösa dessa problem får en bredare opinion än hittills bakom sig. Tillväxt- och fördelningsproblemen inom ekonomin kommer troligen också att spela en allt större roll, nationellt såväl som för den enskilde. Det kan förutses att även framöver utvecklingen av ekonomien kommer att vara något ojämn med ekonomiska svackor som följd, även om konjunkturpolitiska åtgärder blir mer avancerade och accepterade. Balans- och sysselsättningsproblem kommer sannolikt att i allt högre grad dominera inrikespolitiken, och den ökande internationaliseringen på ekonomins område att bli mer .markerad. Ett avgörande problem blir hur resurserna i fortsättningen skall förSOU 1972:4

avhållande åtgärder mot lokala krig och subversion skall den hotade staten själv bära • huvudansvaret. Förenta staterna är dock berett till ekonomisk och militär hjälp, den senare dock främst avseende marin- och flygunderstöd samt underhåll. Det har klart utsagts att Förenta staterna inte längre är berett att agera som allmän världspolis. Detta innebär dock inte att man frånsäger sig ansvaret för den strategiska balansen mot de kommunistiska stormakterna. Den nya strategiens innebörd synes med avseende på Västeuropa bli försök att minska de amerikanska styrkorna. Omfattningen av en nedskärning torde dock i någon mån vara beroende av om och i vilken utsträckning Sovjetunionen är berett att minska sina stående konventionella styrkor. Detta i sin tur räknas bli avhängigt av hur långt strävandena till avspänning mellan väst och öst i Europa kan leda och om de kan resultera i någon form av alleuropeiskt säkerhetssystem, som inte är baserat på blockpolitik. Det kan inte uteslutas att det i slutet av 1970-talet endast kommer att finnas de amerikanska truppstyrkor i Västeuropa som erfordras för att göra garantier om kärnvapenstöd trovärdiga. En sådan utveckling behöver emellertid inte nödvändigtvis innebära någon amerikansk isolationism gentemot Västeuropa. Relationerna är vidare än enbart de säkerhetspolitiska även om dessa även fortsättningsvis bedöms bli de viktigaste. Ekonomin kommer förmodligen att internationaliseras i stigande grad. Framför allt torde detta gälla de ekonomiska och monetära förbindelserna mellan Förenta staterna och Västeuropa. Säkerhetspolitiken när det gäller Latinamerika syftar ytterst till att så långt möjligt begränsa främmande inflytanden i den västra hemisfären. Från amerikansk sida har angetts att man vill befrämja den ekonomiska och sociala utvecklingen i Latinamerika på ett sätt som är anpassat till de olika ländernas särart. Förenta staterna har förklarat sig inte vara berett att i längden ansvara för att påskynda utvecklingen. Varje latinameri134

kanskt land måste självt svara för detta. Härav följer att man kan bli mera beredd att samverka med de olika länderna oberoende av deras politiska system. Man kommer dock även fortsättningsvis att vara angelägen att bilägga yttre och inre konflikter, som skulle kunna leda till att den gemensamma säkerheten hotas. Förenta staternas Asien-politik synes komma att nyinriktas utgående från dels de kollektiva intressen som kommer till uttryck i regionala grupperingar och dels intressena hos de tre övriga huvudaktörerna i området, nämligen Japan, Sovjetunionen och Kina. Envar av de fyra huvudaktörerna bedöms i fortsättningen i sin politik inom regionen komma att nödgas ta ökad hänsyn till de andras intressen. Ur detta kan växa fram en ny internationell struktur, där Förenta staterna definierar sin roll som att medverka till stabilitet. Detta torde innebära fortsatt amerikansk närvaro i Asien. Bl. a. som en konsekvens härav torde Förenta staterna eftersträva en normalisering av förbindelserna med Kina samt nära relationer till Japan. Sammanfattningsvis bör framhållas att ett mer eller mindre fullständigt amerikanskt tillbakadragande från såväl Asien som Europa - i och för sig föga troligt - skulle få vittgående världspolitiska konsekvenser. 9.2.2.3 Eventuella nya supermakter Den politiska världsbilden kommer att förändras om flera stater än de nuvarande två supermakterna får vilja och förmåga att spela en mera global roll. Flera maktkonstellationer blir möjliga och därmed blir utvecklingen än svårare att förutse. Med hänsyn härtill görs här en bedömning av förutsättningarna för vissa länder eller grupper av länder att i framtiden spela en sådan roll. Kinas ekonomiska utveckling är för närvarande gynnsam. Det låga utgångsläget gör dock att det torde ta lång tid innan resurserna är tillräckligt stora för att hävda en global maktposition. Stora problem torde också uppstå att vidmakthålla en hög investeringsnivå samtidigt som befolkningen tillSOU 1972:4

växer och man söker höja dess materiella standard. Relativt snart torde den politiska ledningen känna behov av ett betydligt större tekniskt och ekonomiskt samarbete med omvärlden. I politiskt hänseende väntas Kina inta sin naturliga roll som asiatisk stormakt. Detta innebär bl. a. att mera normala relationer med omvärlden eftersträvas och att även FN utnyttjas som plattform härför. Det mesta tyder nu på att maktkampen med Sovjetunionen inte kommer att mattas. Ekonomiskt stöd i kombination med livlig diplomatisk aktivitet utnyttjas för att vinna inflytande i Östafrika, i Mellersta östern och på Balkan. Från sådana stödjepunkter kan ryska intressen motarbetas. Det är långt ifrån uteslutet att Kina mot slutet av en 15-årsperiod skulle med utsikt till framgång kunna konkurrera om den avgörande maktställningen i Asien inte minst om ett amerikanskt tillbakadragande då sker. Kinas satsning på egna kärnvapen- och rymdprogram skapar förutsättningar för att landet redan om några år skall kunna inneha interkontinentala robotar. Utöver det påtryckningsmedel mot omvärlden som dessa innebär kan de skapa utgångspunkt för en förmåga att möta ett nukleärt anfall med samma medel. Redan omvärldens medvetande härom innebär förstärkning av Kinas maktställning. De konventionella stridskrafternas nuvarande sammansättning är sådan att det är tveksamt om de i händelse av en storkonflikt kan användas för offensiva uppgifter annat än i gränsområdena. Japan är redan nu i ekonomiskt hänseende en av de största staterna i världen och tillväxttakten är hög. Dessa förhållanden beräknas bli ytterligare accentuerade under de närmaste årtiondena. Bristen på egna råvaror och nödvändigheten av export för avsättning av industriprodukter innebär att Japan i motsats till de nuvarande två supermakterna och Kina i mycket hög grad är beroende av en väl fungerande utrikeshandel och ostörda handelsvägar. Den fortsatta utvecklingen kommer sannolikt att understryka detta förhålSOU 1972:4

lande. Inte minst på grund härav har Japan anledning att eftersträva nära ekonomiska förbindelser med både i- och u-länder. Känsligheten för störningar i utrikeshandeln kan skapa gränser för det politiska agerandet. Från dessa utgångspunkter har Japan ett mycket starkt intresse att undvika akuta konflikter. Japan har hittills haft en negativ inställning till kärnvapen. Det finns vissa tecken som kan tyda på en uppmjukning av denna attityd. Kapaciteten finns och vid ändrat politiskt läge skulle beslut om kärnvapen kunna leda till strategiskt betydelsefull kapacitet på några få år. Japans konventionella styrkor är än så länge relativt små men synes komma att förstärkas, även om de inte får den omfattning som krävs för att de skall få mer än rent defensiv betydelse. En upprustning av de konventionella styrkorna så att de kan spela en storpolitisk roll torde ta inemot ett årtionde. Inte minst med hänsyn till Japans stora sårbarhet torde landets strategiska roll främst bli som balansfaktor mellan Kina, Sovjetunionen och Förenta staterna i Östasien. En utveckling i Västeuropa mot större samverkan och inbördes beroende, som sker genom en fredligt fortskridande process, kan på ett odramatiskt sätt få omfattande konsekvenser för Västeuropa som politisk maktfaktor. Växande ekonomisk integration kan leda till en minskning av de enskilda staternas rörelsefrihet på olika områden. Idag har EEC-länderna tillsammans en ekonomisk styrka som endast överträffas av Förenta staternas. Med ytterligare medlemmar och fortsatt ekonomisk tillväxttakt blir de ekonomiska gemenskaperna än starkare; det är den politiska viljan som blir avgörande för den utrikespolitiska rollen. Rustningsmässigt ligger Västeuropa väsentligt under de båda nuvarande supermakterna men har en betydligt större kärnvapenarsenal än Kina. Ekonomiska och industriella förutsättningar finns för att på sikt nå paritet med nuvarande supermakter. Men detta skulle kräva en väsentlig höjning av försvarsanslagen och en beredvillighet att lämna beslutanderätt i 135

väsentliga utrikespolitiska och militära frågor till en gemensam ledning. Den härför erforderliga politiska viljan torde kunna skapas endast under en period av starkt yttre hot. 9.2.3 De globala relationerna De globala relationerna har under lång tid präglats av två dominerande supermakter. Redan när försöken att överbrygga motsättningarna mellan Sovjetunionen och Kina misslyckades år 1963 skapades dock förutsättningar för ett tillstånd med tre av varandra oberoende aktörer i världspolitiken. Det kom emellertid att dröja fram till början av år 1969 innan Kina efter några år av isolering under kulturrevolutionen började bli utrikespolitiskt aktivt. Även om Kinas ekonomiska och militära resurser långt ifrån är sådana att landet kan agera som supermakt har dock en ny situation inträtt i världspolitiken. Det bipolära tillståndet bedöms bli allt mindre utpräglat och situationen kan på längre sikt bli än mera komplicerad genom tillkomsten av ytterligare nya supermakter. Försvarsutredningen har valt att inledningsvis diskutera egenskaper förknippade med ett bipolärt tillstånd. Skälen härtill är dels att viss erfarenhet finns av ett sådant och dels att den politiska situationen från rent europeisk synpunkt fortfarande skulle kunna betecknas som bipolär. Därefter diskuteras tänkbara konsekvenser för de globala relationerna av tillkomsten av flera oberoende aktörer. Orsakerna till motsättningarna mellan Förenta staterna och Sovjetunionen synes ytterst vara en kombination av direkta intressekonflikter samt ömsesidig misstro och fruktan. De starka låsningar som kunnat iakttas har i Sovjetunionens fall till en del historiskt förklarats med de negativa erfarenheterna av eftergiftspolitiken mot Tyskland före andra världskriget. Relationerna har komplicerats av skillnader i ideologi och politiska traditioner. Misstron mellan de dominerande aktörerna sammanhänger också med ovissheten beträffande motpartens slutliga mål. Sovjet136

unionen pekar på vad den kallar den amerikanska imperialismen medan Förenta staterna har sin uppmärksamhet riktad mot en fortsatt utvidgning av Sovjetunionens intresseområden, vilken fått förnyad aktualitet genom Sovjetunionens framflyttning av sina positioner och dess starka marina utbyggnad under 1960-talet. Rent allmänt kan sägas att behov av råvaror och av tillgång till marknader skapar intressekonflikter. Båda supermakterna har emellertid en i förhållande till sin ekonomi relativt liten utrikeshandel. Beroendet av omvärlden väntas dock öka, särskilt på grund av produktionens och kunnandets internationalisering. Förutsedda brister pä egna råvaror kan leda till försök att i tid säkra tillgångar i andra delar av världen. Dessa faktorer kan bidra till strävan från båda sidor att hävda vidsträckta intresseområden. Förenta staterna har sedan länge haft resurser härför. Den mera defensiva utrikespolitik som bedömts bli en följd av motgångarna i Sydostasien kan emellertid till följd av svängningar i opinionen få begränsad varaktighet. Sovjetunionens kapacitet att uppträda i olika delar av världen är snabbt växande. Den kontinuerliga förskjutning i supermakternas intresseområden som äger rum i olika delar av världen skapar risker för konfrontationer, särskilt vid tillfällen då förändringar sker snabbt till följd av lokala konflikter och omvälvningar. Supermakternas främsta gemensamma intresse torde även framdeles bli att undvika ABC-krig, i första hand kärnvapenkrig, mot varandra. Med hänsyn till risken att även en begränsad konflikt kan eskalera förväntas supermakterna — undvika att komma i väpnad konflikt med varandra, — undvika att ingripa i varandras vitala intressesfärer, — försöka bilägga eller begränsa akuta konflikter mellan andra stater, — ålägga sig restriktioner i sina militära engagemang så att dessa inte uppfattas som utmanande, SOU 1972:4

— söka förhindra kärnvapnens spridning, - hålla kanaler öppna för att undanröja risk för missförstånd i kritiska situationer. De gemensamma intressena väntas dock inte bli sä omfattande att de leder till en längre gående uppdelning av världen i intressesfärer, där den ena parten lämnas fria händer. Supermakternas utrikespolitik präglas av ständiga avvägningar mellan motsättningar och gemensamma intressen. Detta kan i många fall leda till starka begränsningar i möjligheterna att politiskt utnyttja den militära maktapparaten. Så länge inte den nationella säkerheten står på spel kan parterna väntas söka ett modus vivendi. Ett sådant labilt fredstillstånd kan dock lokalt störas av spontana eller genom en supermakts åtgärder framkallade konflikter. Supermakternas relationer kan därför även i fortsättningen väntas komma att präglas av en växling mellan spänning och avspänning. Pådrivande på utvecklingen av nya, strategiska vapensystem är farhågor att motparten skall få avgörande försprång. Ekonomien är en återhållande faktor. Man kan även räkna med viss återhållsamhet med hänsyn till risken för en rustningsspiral. Föreliggande obalanser i militärgeografiska förhållanden och i rustningarnas sammansättning kan bidra till att försvära eljest önskvärda överenskommelser om rustningsbegränsning. Relationerna mellan supermakterna kan förändras om endera får sin utrikespolitiska handlingsfrihet beskuren antingen till följd av inrikespolitiska svårigheter eller ett större militärt engagemang i någon del av världen. En sådan situation kan av den andra supermakten utnyttjas för att flytta fram de egna positionerna. Det internationella, politiska systemet tycks emellertid ha en viss självreglerande egenskap som medför att den tillfälligt mindre aktiva parten reagerar genom en inre kraftsamling och ökad utrikespolitisk handlingskraft. En sädan reaktion får emellertid inte omedelbar effekt. Under mellantiden kan den SOU 1972:4

starkare av supermakterna nä framgångar inom områden där inte den lokala motståndsviljan och förmågan är så framträdande vilket ställer motparten inför fullbordat faktum. Som tidigare framhållits häller en ny dimension i de globala relationerna pä att skapas genom Kinas växande styrka och ökande utrikespolitiska aktivitet i kombination med osäkerheten om dess framtida relationer till Sovjetunionen och Förenta staterna. Från Förenta staternas synpunkt har de kinesisk-sovjetiska motsättningarna minskat känslan av kommunistiskt hot och gjort mera nyanserade attityder gentemot olika kommunistiska länder möjliga. Närmanden till Moskva och Peking var för sig underlättas och dessa maktcentra kan i någon mån spelas ut mot varandra. Förenta staterna kan väntas undvika att genom en aggressiv attityd tvinga fram ett närmande dem emellan. En konsekvens av utvecklingen kan dock bli att tidigare dolda motsättningar mellan Förenta staterna och dess allierade ger sig tillkänna. Från Sovjetunionens synpunkt har en väsentlig försämring av läget skett i och med brytningen med Kina. Detta land förefaller på lång sikt att betraktas som en potentiell medtävlare i den globala maktkampen. En trolig sovjetisk strategi synes gå ut på att genom samarbete med och stöd till grannländer till Kina söka begränsa denna stats inflytande. Närmandena till Indien kan ses i detta sammanhang. En sådan inriktning av politiken torde leda till behov av att undanröja alla potentiella hot i liuropa och därmed till åtminstone temporärt samförstånd med Förenta staterna. Däremot skulle ett närmare samarbete mellan Förenta staterna och Kina kunna väsentligt stärka Kinas ställning. Alla tendenser i sädan riktning väcker därför sovjetiska farhågor. Från Kinas synpunkt är det angeläget att förhindra den inringning som ett nära samarbete mellan Sovjetunionen och Förenta staterna skulle kunna leda till. Attacker mot Sovjetunionen har redan tidigare satts in pä det ideologiska planet, där sovjetledningen 137

bedömts vara särskilt känslig för kritik tor revisionism och samarbete med kapitalismen. Kina kan genom stöd at upprors- och gerillarörelser söka försvära uppgörelser mellan Förenta staterna och Sovjetunionen om krisdrabbade områden. Detta kan t. ex. gälla Mellersta östern. Även pä Balkanhalvön kan fortsatt kinesiskt stöd väntas till olika mot Sovjetunionen riktade självständighetssträvanden. Japan, som för närvarande har sin export starkt inriktad på Förenta staterna, håller på att söka bredare marknader. I samband därmed kan såväl Sovjetunionen som Kina var för sig ha intresse av ett ekonomiskt samarbete. I den kinesisk-sovjetiska maktkampen skulle nämligen japanskt stöd vara av betydelse. Pä längre sikt kan ett sådant samarbete även leda till politiska bindningar och därmed spela roll för maktbalansen i Östasien. En allmän uppgörelse mellan Förenta staterna, Sovjetunionen och Kina om intressesfärer förefaller vara avlägsen. Framför allt torde inte Kinas positioner ännu vara tillräckligt starka för att en sådan politik skall bedömas attraktiv. Under den närmaste 15-årsperioden kan man tänka sig att hittillsvarande och nya supermakter samverkar antingen i fasta eller - än troligare - i växlande samarbetsförhållanden. Möjligheten att sådana växlingar äger rum innebär betydande internationell osäkerhet, som kan få globala konsekvenser. 9.3 Utvecklingen i Europa l supermakternas framtida globala politik, sådan den redovisats i det föregående, torde Europa alltjämt komma att spela en betydelsefull roll. Även fortsättningsvis kommer det sannolikt att finnas en stark koppling mellan supermakterna och deras inbördes relationer å ena sidan samt Europa och den europeiska politiken å den andra. Supermakternas relationer till Europa bedöms i allmänhet inte komma att i stort ändras under den kommande 15-årsperioden. Ändringar kan dock inte uteslutas. Sålunda kan Sovjetunionen komma att justera sin 138

politik för att få ökad rörelsefrihet i andra riktningar. Också Förenta staternas ställning i Västeuropa kan bli annorlunda. Den politiska strukturen i både Väst- och Östeuropa kan under en 15-årsperiod undergå förändringar. Den inre samhällsordningen och den ideologiska stabiliteten i Europa, väst och öst, har tagits som ganska given. Men detta status quo-tillstånd kan komma att förändras genom inre omvälvningar, och detta i sin tur inverka på stormakternas politik. 9.3.1 Västeuropa Man kan räkna med en fortsatt ekonomisk integration i Västeuropa, även om den kan gå olika snabbt och ta sig olika former för olika sektorer. Genom nya produktionsmetoder, krav på längre produktionsserier och behov av utbyggda marknader kommer en internationalisering av näringslivet att ske relativt oberoende av vilken utformning det mellanstatliga samarbetet får. Frågan är emellertid alltfort i vilken utsträckning integrationssträvandena kommer att omfatta en harmonisering av olika samhällssektorer samt en institutionaliserad gemensam politik. En annan fråga är vilka länder - och detta gäller inte bara Storbritannien, de nordiska och de neutrala utan även länder som Spanien och Portugal - som kommer att knytas till de europeiska gemenskaperna samt vilket innehåll deras anknytning kommer att få. Strävanden att vinna fördelar av integrationen kan i vissa fall komma i motsatsställning till bevarandet av den nationella handlingsfriheten i vissa väsentliga samhällsfrågor och leda till både yttre och inre spänningar. Integrationsprocessen kan vidare leda till påfrestningar på de nuvarande politiska och ekonomiska förhållandena till Förenta staterna genom att Västeuropa får en egen politisk identitet. Den under senare år snabba tekniska och ekonomiska utvecklingen i Västeuropa har kunnat fortgå inom ramen för den politiska struktur som Europa fick efter andra världsSOU 1972:4

kriget. Eftersom denna struktur vuxit sig samma intressen mot det tredje för att i en ganska fast, kan man förmoda att den kan given situation eller fråga tillgodose sina speciella intressen och balansera vad som rymma även en fortsatt snabb utveckling. Under den kommande 15-årsperioden uppfattas som ett alltför stort inflytande förefaller det rimligt att räkna med att från det tredje landets sida. Så kan exempelFrankrike, Storbritannien och Västtyskland vis det tilltagande västtyska självförtroendet kommer att förbli huvudaktörerna i Väst- och Bonns växande inflytande inom EEC ha europa. Man kan vidare anta. att i den mån varit skälet till det franska accepterandet av någon av de tre staterna skulle tendera att få ,ett brittiskt medlemskap. I utvidgningen av en dominerande roll, de andra två söker gemensamma marknaden har man tidigare talat om en tysk-brittisk intressegemenskap. motverka tendensen. Storbritannien har under århundraden Detsamma gäller vissa försvars- och säkerfört en sådan balanserande politik. Det har hetspolitiska problem. I andra frågor har traditionellt allierat sig med de krafter, som Frankrike och Västtyskland gått på en gerest motstånd mot en stat som strävat efter mensam linje gentemot Storbritannien. dominans på det europeiska fastlandet. Stor- Dessa varierande kombinationer blir sannobritannien är ekonomiskt inte den starkaste likt ett inslag i den västeuropeiska bilden av de tre västeuropeiska makterna och kom- även under den kommande 15-årsperioden. mer kanske av detta skäl att med skiftande Säkerhetspolitiskt är de västeuropeiska konjunkturer dras än till Frankrike än till ländernas intressen i huvudsak begränsade Västtyskland. Storbritanniens styrka torde till att finna former för relationerna med öst. även framgent bli dess betydande politiska NATO kan i ett sådant sammanhang få andra stabilitet inom det traditionella tvåpartisy- roller såväl mellan medlemsstaterna som i stemets ram. förhållande till Warszawapakten. Västtysklands säkerhetspolitiska situation Även Frankrike synes ha ett intresse av ett triangelspel Paris-Bonn-London, inte minst betingas av landets utsatta läge. Det är en för att härigenom undvika risken att i en nästan given krigsskådeplats i händelse av en konfrontation Paris-Bonn komma till korta. militär konflikt i Centraleuropa. Vidare har Frankrikes position kan pä längre sikt stär- det sårbara befolkningskoncentrationer. kas om strävandena att nå ekonomisk paritet fill följd av Västtysklands ringa stratemed Västtyskland blir framgångsrika. giska djup i öst-västlig riktning har den västVästtyskland anses f. n. ha den större tyska krigsmakten inriktat sig på att ta upp ekonomiska potentialen i Västeuropa och försvaret omedelbart vid östgränsen. Svårigbedöms på sina håll bli den handelsmässigt heten att försvara den västtyska befolkoch monetärt dominerande makten, men ningen mot ett angrepp från öster låg bakom detta balanseras på det utrikespolitiska pla- det kraftiga västtyska stödet för doktrinen net av dess begränsade manöverutrymme. om massiv vedergällning. Den verkade, åtVästtyskland är ännu mer än övriga västeuro- minstone till en början, att minska risken för peiska stater för sin säkerhet beroende av något som helst angrepp på Västtyskland. den nära anknytningen till sina allierade och Men efter hand som styrkeförhållandena då speciellt Förenta staterna. Även om till- ändrades och Sovjetunionen blev jämbördig fälliga störningar skulle uppstå framöver i med Förenta staterna i fråga om strategiska relationerna mellan Bonn och Paris torde de kärnvapen fick denna strategi överges. Därinte tillåtas påverka förhållandet i stort till efter har Västtyskland blivit en av de NATOmedlemmar som mest lojalt strävar att följa Frankrike. den officiella doktrinen om '"avvägda motåtDet blir således troligen ett skiftande poligärder". När det gäller de konventionella tiskt växelspel mellan Frankrike, StorbritanNATO-styrkornas omfattning skall dessa nien och Västtyskland, där två av dessa vara "tillräckliga". Från västtysk sida anses länder kan komma att tillfälligt ha gemenSOU 1972:4

detta inte nödvändigtvis innebära en över- van att minska de båda supermakternas hegelägsenhet eller ens numerär paritet i förhål- moni i Europa. Den starka ekonomiska tilllande till öststaterna. Man utgår nämligen växt som Frankrike haft under senare år och från att en angripare behöver en väsentlig som delvis möjliggjort dess självständiga agestyrkeöverlägsenhet och att det därför räcker rande kan förmodas komma att fortsätta. med att förhindra att Warzawapaktstyrkorna Men om den sociala oro som präglade inre uppnår en sådan. Det tyska förbundsvärnet utvecklingen under 1960-talets slutskede är uppbyggt mot denna bakgrund. Det besit- och som var häftigare än i andra länder ter inga kärnvapen men har utskjutningsan- kommer att bli ett framträdande drag i den ordningar och vapenbärare för sådana vapen, framtida franska bilden, så kan stabiliteten med motiveringen att så länge en presumtiv förbytas i sin motsats och den ekonomiska motståndare eller de allierade har sådana tillväxttakten dämpas. måste också förbundsvärnet ha dem. Vidare I sin ambition att tillhöra skiktet av natiohar man byggt upp ganska avsevärda konven- ner närmast supermakterna har Frankrike tionella stridskrafter, vilka utgör det star- skaffat sig kärnvapen, något som genomgrikaste europeiska bidraget till NATO och pande påverkat strukturen av det franska vilka är avsedda att i krig stå under NATO- försvaret. De konventionella stridskrafterna befäl. För det slutgiltiga försvaret av Väst- har tidigare reducerats, men de ägnas numera tyskland litar man till avskräckningseffekten en ökande uppmärksamhet. Från fransk sida av Förenta staternas strategiska kärnvapen- görs gällande, att robotar och kärnladdningar styrkor. är de instrument som främst är ägnade att En strävan till avspänning österut har avskräcka en potentiell angripare. Kärnvaunder senare år tagit sig mera konkreta penprogrammet kan också ses som ett sätt uttryck och torde ha fått en bredare politisk att i framtiden kunna hävda den allmänna opinion bakom sig. Fn återförening bedömes positionen i Västeuropa, i synnerhet om ganska allmänt inte vara trolig inom över- Förenta staterna inte längre spelar en så skådlig tid. Från en sådan utgångspunkt kan dominerande roll där. önskemålet att få till stånd ett närmande till Den franska s. k. avskräckningsstyrkan Östtyskland kanske ses, inte i första hand - i omfattar bombplan med kärnladdningar, varje fall inte i korttidsperspektivet som siloanläggningar med medeldistansrobotar en strategi för återförening utan mer vara samt ubåtar med kärnladdningsrobotar. År betingat av andra faktorer, varav de rent 1975 beräknas väteladdningar bli operativa i mänskliga är de inte minst viktiga. Frankrike. I takt med att den strategiska Frankrike fäster avgörande vikt vid en avskräckningsstyrkan förverkligas genomförs politisk handlingsfrihet. Detta kom till kon- en förstärkning av arme'forbanden med takkret uttryck när president de Gaulle vid tiska kärnvapen. Dessa avses utnyttjas i förmitten av 1960-talet drog de franska strids- hoppning att stoppa en angripare så att inte krafterna ur NATO men stannade kvar inom de strategiska kärnvapnen behöver tillgripas. Atlantalliansen som sådan. Frankrike fort- Utanför Europa torde Frankrike söka stärka satte ett nära militärt samarbete, inklusive sina positioner i östra och södra Medelhavet militärmanövrar med NATO-länder men på och de tidigare franska områdena i Afrika bilateral basis. Efter president de Gaulles söder om Sahara. Detta kan bl. a. leda till att avgång är den franska politiken i detta avse- tyngdpunkten i den franska flottan, med ende i huvudsak oförändrad. På sina håll undantag för atomubätarna, återigen förhåller man dock för troligt att den franska skjuts till Medelhavet efter att under 1960militärpolitiken kan komma att modifieras talet ha varit förlagd till Atlanten. något. Storbritannien har sökt att samtidigt spela Frankrike grundar sin politik på en strä- en roll i Europa inom ramen för NATO samt

140 SOU 1972:4

behälla speciella relationer med Förenta staterna och vissa samväldesländer. Under de senaste aren har orienteringen mot Europa blivit allt starkare. Denna tendens synes bli bestående bl. a. till följd av samväldets minskande betydelse och Förenta staternas intresse för ett samlat Västeuropa. Det förefaller rimligt antaga, att om Förenta staterna skulle desengagera sig frän Västeuropa så kan detta i och för sig komma att beröra förbindelserna med Storbritannien mindre än med andra stater. När Storbritannien blir medlem i gemensamma marknaden, är det möjligt att der något far ge avkall på sina speciella band med Förenta staterna. Från brittisk sida kommer man dock sannolikt att sträva efter att vidmakthålla dem i största möjliga utsträckning. Storbritannien kommer förmodligen också att söka verka för en utjämning av eventuella meningsmotsättningar mellan gemenskapen och Förenta staterna. Storbritanniens politiska och militära inflytande utanför Europa har framförallt sedan andra världskriget varit i oavbrutet avtagande och är numera begränsat. Även dess ekonomiska inflytande har minskat; dess andel av världshandeln har kontinuerligt sjunkit. Storbritannien har blivit en i huvudsak europeisk makt och har tagit konsekvenserna. Polit iskt och ekonomiskt vänder det sig nu i första hand mot den egna världsdelen. Det inflytande det här kan utöva blir beroende på flera faktorer. Den viktigaste är kanske hur dess ekonomi kommer att utveckias. Storbritannien har under lång tid oavbrutet förlorat mark i jämförelse med andra större industriländer. En gynnsammare ekonomisk utveckling än den hittillsvarande torde förutsätta ganska stora omställningar inom brittisk ekonomi och arbetsmarknad. Del är inte minst pä grund härav svårt att förutsäga hur den brittiska ekonomien med eller utan inträde i gemensamma marknaden — kommer att utveckla sig under de kommande femton åren. Det förefaller dock troligt att Storbritannien, trots nuvarande svårigheter, kommer att i stort kunna hålla jämna steg med den marknadsekonomiska

SOU 1972:4

omvärldens utveckling. Den västliga världens säkerhet överskuggas alltjämt enligt brittisk uppfattning - vilken också torde vara den gängse inom västalliansen - av det befintliga och potentiella hotet från Sovjetunionen, ett hot som inte inskränker sig endast till det område inom vilket NATO verkar. Sovjetunionen anses sträva efter att öka sin makt och sitt inflytande i vida delar av världen. Om denna strävan lyckas, kommer det enligt brittisk uppfattning att ske på bekostnad av västvärldens politiska inflytande och kan medföra att viktiga ekonomiska intressen för den västliga världen äventyras. De västallierades politik bör därför även i fortsättningen grundas på principen om försvar och avspänning. Alliansens militära styrka måste hällas på en nivå. som är tillräckligt hög för att avskräcka från aggression, vilken form denna än må ta, samtidigt som de västliga länderna måste söka förmå Sovjetunionen och dess allierade till diskussioner, vilka kan leda till verklig och varaktig avspänning mellan öst och väst. Storbritanniens säkerhet anses även framdeles vara i grunden beroende av NATO:s styrka. Storbritannien avser att stärka sitt bidrag till NATO. Landet har anslutit sig till det program inom organisationen som syftar till en ökning av effekten hos de nationella stridskrafter som är avsedda för NATO och ett påskyndande av vissa allmänna infrastrukturella projekt av militär betydelse. Storbritanniens kärnvapenstyrka är större till omfattningen men mindre diversifierad än den franska och består numera väsentligen av de fyra atomubätarna som vardera bär 16 robotar. Därtill kommer ett antal vapen burna av flygplan, som dock har begränsade möjligheter att tränga igenom ett luftförsvar. För att åstadkomma någon avskräckningseffekt även under 1980-talet torde utvecklingsbeslut behöva fattas de närmaste åren. Frågan är dä om Storbritannien väljer egen utveckling eller samarbete med Förenta staterna eller Frankrike. Om det sista alternativet väljs skulle det kunna vara en början till

en västeuropeisk kärnvapenstyrka. I några brittiska territorier och i vissa andra länder utanför Europa, där Storbritannien alltjämt har intressen och där det genom pakter eller på annat sätt anser sig ha speciella skyldigheter, kommer en begränsad brittisk militär närvaro sannolikt att vidmakthållas. Detta gäller främst Hongkong och Malaysia-Singapore, i det senare området tillsammans med Australien och Nya Zeeland. Iden om en västeuropeisk federation fick mänga anhängare efter andra världskriget till följd av de västeuropeiska staternas upplevelse av hjälplöshet och svaghet efter krigsslutet och av fruktan för en sovjetisk aggression. Samtidigt ville man skapa garantier mot ett återupprustat Tyskland. Senare bidrog även Västtysklands starka ekonomiska tillväxt till att man från flera håll sökte finna former för ett västeuropeiskt samarbete, i vilket Västtyskland inte kunde spela en dominerande roll. I en bedömning av Västeuropas framtida styrka och politiska orientering är därför den västeuropeiska integrationen av helt avgörande betydelse. De europeiska gemenskapernas styrketillväxt - och Storbritanniens försvagning — har ju redan inneburit en viss balansförskjutning i Västeuropa. Även om federalismen har haft växlande styrka sedan 1950talets mitt sä kan delvis den dynamik som nu präglar Västeuropa härledas ur den. Men även de aktuella förhandlingarna om utvidgning av gemensamma marknaden till att omfatta fler länder har bidragit härtill. En brittisk anslutning till gemenskapen kan på någon sikt mycket väl tänkas få återverkningar även pä utanförliggande verksamhetsområden, t. ex. försvarssamarbetet i väst.

9.3.2 Östeuropa Sovjetunionens strävan att utöva politisk kontroll över de övriga östblocksstaterna och att i dessa vidmakthålla kommunistiska regimer betingas både av strategiska, ideologiska och ekonomiska skäl. Men betydande spänningar finns både inom östblocksstaterna och mellan dessa och Sovjetunionen. De 142

ekonomiska reformer som är nödvändiga för fortsatt ekonomisk tillväxt förutsätter en decentralisering av beslutanderätten som star i direkt motsatsställning till partiets krav på detaljerad kontroll över samhället. Den tekniska och ekonomiska utvecklingen skulle kunna främjas av öppnare förbindelser västerut, men dessa kan både leda till minskad sovjetisk ekonomisk kontroll och ett inte acceptabelt inflytande västerifrån. Efter tvä decennier av ekonomisk utveckling enligt sovjetisk modell star flertalet av de östeuropeiska ledarna inför önskvärdheten av att förbättra den ekonomiska utvecklingstakten. Samtidigt synes befolkningens önskemål behöva prioriteras i större utsträckning än hittills. För att genomföra detta synes i första hand två problem behöva lösas. Hur kan tillgängliga resurser omfördelas sä att det ekonomiska resultatet förbättras och hur kan respektive länders planerings- och företagsekonomiska institutioner reformeras för att bli mer effektiva? De ekonomiska reformer, som till viss del genomförts och som framledes torde bli nödvändiga, tenderar att medföra förändringar även i det politiska och sociala systemet. Det gäller decentralisering av planering och dirigering varigenom de enskilda produktionsenheterna ges ökad frihet och beslutanderätt. Det gäller också premiering av innovationer och ökad användning av vinstkriteriet för bedömning av ett företags lönsamhet. Ett ökat tryck pa partiets politiska- och kontrollmaskineri parat med minskad partikontroll över ekonomin och närliggande områden torde bli svårt att undvika. Det för den stora massan av befolkningen alltmer uppenbara vidgandet av levnadsstandardgapet i förhållande till västvärlden torde allteftersom tiden gar göra de makthavande alltmer benägna att söka finna en lösning. Pa vilket sätt en sådan lösning skall åstadkommas blir till inte obetydlig del avhängigt av Sovjetunionens förmåga och vilja att hjälpa övriga östländer med generella åtgärder respektive intressen av att dessa staters produktionsutveckling fortskrider jämnt och rationellt. Om SOU 1972:4

länderna ifråga blir hänvisade till egna resurser kan inrikespolitisk oro uppstå. Om de istället söker vända sig till västvärlden för att få tillgång till kapital och tekniskt kunnande kan detta medföra utrikespolitiska komplikationer. Relationerna mellan staterna i Östeuropa sammanhänger bl. a. med den s. k. Bresjnevdoktrinen. Doktrinen, som hittills endast tillämpats i renodlad form i Tjeckoslovakien år 1968, innebär att Sovjetunionen förbehållit sig rätten till intervention i en kommunistisk stats inre angelägenheter när, enligt av sovjetledningen gjord bedömning, fara föreligger för grundläggande förändringar i partiets och statens struktur vare sig det lokala partiet begärt interventionen eller inte. Av stor betydelse för utvecklingen av de ekonomiska och politiska förbindelserna inom Östeuropa är försörjningen med råvaror, bränslen och elektrisk kraft. När det gäller bränslen, och även vissa råvaror, kommer av allt att döma en viss knapphet att föreligga under det kommande decenniet och sannolikt även därefter varigenom svårigheter kan uppstå för Sovjetunionen att förse övriga socialistländer med dessa. Dessutom kan man i Sovjetunionen anse det mer fördelaktigt att istället öka leveranserna främst av råolja och naturgas — till västvärlden för att på så sätt intjäna välbehövlig konvertibel valuta att användas för en modernisering av den egna industrin. För att kompensera de sovjetiska leveranser som bortfaller måste ersättning finnas i Väst vilket i sin tur medför krav på ökad export och/eller krediter därifrån. Sovjetunionen ställs alltså inför dilemmat om man skall lätta på den politiska hållhake man har genom råvaror och bränsleleveranser eller om man skall avstå från den möjlighet till förbättring av sin produktionsapparat och den eventuella höjning av den egna levnadsstandarden som annars kunnat vara realiserbar. Även svårigheterna att öka tillgången på mera komplicerad utrustning kan genom den snabba utvecklingen i väster komma att skärpas. Möjligheten av en snabbare rysk utveckling beror på om den ryska försvarsbudgeten SOU 1972:4

kan hållas på i stort sett oförändrad nivå och inte i samma utsträckning som hittills monopoliserar framför allt den elektroniska sektorn. En ny, mera kvalificerad generation av ryska tekniker och specialarbetare kan komma att skapa gynnsammare förutsättningar. En mängd olika orsaker till spänning har samverkat vid de försök till frigörelse som förekommit. Initiativ har tagits av författare och konstnärer som rebellerat mot det kulturella och politiska förtrycket men också av arbetarna som pressats av dåliga levnadsförhållanden. En förändring av den nuvarande situationen inom östblocket kan tänkas bl. a. om de politiska ledningarna inom de östeuropeiska länderna - härvid bortses från Sovjetunionen - allt mer tvingas ta hänsyn till krav inte bara på ökad levnadsstandard utan också pä förbättrad information, en större "öppenhet" i de samhälleliga förhållandena över huvud, förenkling eller bortopererande av byråkrati i beslutsprocesserna på olika plan o. s. v. Även om den militärpolitiska och ideologiska lojaliteten till Moskva upprätthålles kan det ledande skiktet tvingas ge efter inför dessa krav från medborgarna. En början till en sådan utvecklingsprocess kan nu skönjas i Polen och kanske också i Ungern. Får denna utveckling fortsätta är det svårt att se hur Sovjetunionen skulle kunna förbli oberört. Spänningar finns och kan komma att förstärkas. Men härifrån och till sannolikheten att nya frigörelseprocesser kommer att inträffa finns en viss distans. Man måste hålla i minnet att nästan alla de nuvarande WP-staterna har bittra erfarenheter av försök till frigörelse. Härmed är det naturligtvis inte sagt att sädana processer är otänkbara under 1970talet. Men de måste sannolikt ha speciella förutsättningar: exempelvis uppfattningen riktig eller oriktig - att den sovjetiska ledningen är förlamad i sitt handlande som följd av inre motsättningar, att Sovjetunionen är upptaget av konflikten med Kina eller att dess supermaktsställning gentemot Förenta staterna allvarligt försvagats. Felbedöm143

ningar kan naturligtvis göras i öststaterna beträffande storleken av den marginal man har att röra sig inom. En annan möjlighet är sådana frigörelseprocesser som kanske inte blir fullt märkbara förrän det är svårt att göra något åt dem. Bristande vaksamhet och felbedömningar av den sovjetiska ledningen av utvecklingens innebörd kan naturligtvis tänkas. Kommunistiska regimer som är ortodoxa i sin inrikespolitik men som i utrikespolitiskt handlande fronderar mot Sovjetunionen är möjliga. Även i sädana fall kan utvecklingen snabbt komma att avbrytas genom att hårdare element i den sovjetiska ledningen vinner ökat inflytande och övertar makten. 9.3.3 Relationer mellan Öst- och Västeuropa Motsättningarna mellan stormaktsblocken i Centraleuropa och farhågor för offensiva intentioner har lett till att stora militära styrkor kontinuerligt vikmakthållits på ömse sidor. För att ge en uppfattning om storleksordningen av dessa kan nämnas, att enbart de ständigt rustade arméförbanden omfattar över 1 miljon man pä vardera sidan. NATO:s stridskrafter har en mera defensiv utformning, de innehåller exempelvis mindre än hälften sä många stridsvagnar som Warszawapaktens stridskrafter, av vilka merparten är sovjetiska. Ifråga om taktiskt flyg har öst antalsmässigt en viss överlägsenhet. Pä vardera sidan finns dessutom ett stort antal kärnladdningar. Förenta staternas förpliktelser att i händelse av konflikt lämna militärt stöd åt sina allierade har bl. a. tagit sig uttryck i amerikansk truppstationering i Västeuropa, främst i Västtyskland. Genom dessa styrkor har supermakternas intressesfärer starkt markerats och blivit ömsesidigt respekterade. På flera håll har Sovjetunionens långsiktiga mål uppfattats vara att vinna ökat inflytande i hela Europa. Den sovjetiska politiken har emellertid präglats av realism och restriktivitet när det gäller militära operationer. Sä länge väst därför visar beslutsamhet att för144

svara sig torde någon militär aktion frän sovjetisk sida inte vara att vänta. Uppbyggandet av de sovjetiska styrkorna i Centraleuropa motiverades bl. a. av farhågor fölföljderna av en tysk revanschism och kan ses som uttryck för en strävan att understryka maktpositionen inom den egna maktsfären. Den sovjetiska politiken har från denna utgångspunkt tolkats närmast ha defensiv karaktär. De tidigare sovjetiska farhågorna för tysk militarism och revanschism — som hade resonans hos den sovjetiska och östeuropeiska befolkningen - torde ha medverkat till att hålla samman Warszawapakten. Farhågorna torde numera ha mindre genomslagskraft och det förhållandet att ett icke-våldsavtal slutits med Bonn styrker detta. Ingripandena i Östtyskland år 1953, Ungern år 1956 och Tjeckoslovakien år 1968 tyder på att Sovjetunionen är berett att använda andra motiveringar än ett förment tyskt hot för att hälla samman pakten. Den ryska inställningen till den nu expanderande öst-väst-handeln kan vara motiverad av en strävan att få denna institutionaliserad så att den kan kontrolleras. Samtidigt kan den medverka till att elementära behov inom öststaterna snabbare tillgodoses och därmed riskerna för social oro minskas. Däremot torde Sovjetunionen för sin egen utveckling vara mindre beroende av denna handel. När det gäller öst- västrelationerna i allmänhet synes Sovjetunionen - i vart fall på kortare sikt - eftersträva ett närmare samarbete med och överhuvud en normalisering av sitt förhållande till Västeuropa. Det är tveksamt om detta kommer att ske genom en mer omfattande uppgörelse med de närmast berörda staterna i Västeuropa eller med Förenta staterna. Mer troligt ter sig en långsam och gradvis fortlöpande process. De nyligen undertecknade fördragen mellan Bonn samt Sovjetunionen och Polen framstår som etapper i en sådan utveckling. En slutlig överenskommelse om Berlin, ett avtal mellan Bonn och Prag om de nuvarande gränsernas okränkbarhet och framför allt någon form av närmande mellan de två tyska SOU' 1972:4

staterna kan höra till de följande stegen i ett rensskäl redan nu ges större spelrum. sådant förlopp. Tillfälliga bakslag kan dock NATO-staterna torde även framöver vara inte uteslutas, i synnerhet om i Moskva angelägna om och beroende av Förenta stanormaliseringen bedöms framkalla upplös- ternas nukleära garantier. Detta har inte ningstendenser inom den egna maktsfären hindrat Storbritannien och Frankrike att och äventyra sammanhållningen inom det vidareutveckla sina egna kärnvapenstyrkor. östeuropeiska statsssystemet eller om Sovjet- Dessa torde emellertid ha en begränsad avunionens grepp över öststaterna därigenom skräckningseffekt och kan främst ha till uppskulle försvagas. gift att stärka respektive lands maktposition De mindre Warszawapaktsstaterna har inom alliansen. därför en relativt begränsad handlingsfrihet Det är ett allmänt önskemål i Västeuropa när det gäller relationerna västerut. Inom att nå en avspänning österut. Motiven är den ram de har, eftersträvar de ett ökat emellertid skiftande. Från västtysk sida syutbyte av varor och tekniskt kunnande med nes man på lång sikt hoppas på ett närmande Västeuropa. Ett sådant ökat utbyte kan till Östtyskland även om detta inte nödvänsedan vara grund för ett tryck på Moskva att digtvis innebär en återförening. Frankrike få fortsätta i samma riktning. har traditionellt eftersträvat öppningar österFörenta staterna har målet att, samtidigt ut och det är att förmoda att detta kommer som ett tillfredsställande försvar österut upp- att fortsätta. rätthålls, successivt åstadkomma en avspänDen vidgade handeln mellan väst och öst ning i Centraleuropa. Väsentlig är därvid de kan bidra till att ge den västeuropeiska invästeuropeiska staternas vilja och förmåga dustrien vidgade marknader. Den uppåtgåatt hindra en sovjetisk framstöt. Möjligheter- ende trenden torde fortsätta men begränsas na att uppnå en avspänning torde dock vara av bristande jämvikt i bytesbalansen till följd beroende av relationerna i allmänhet mellan av lägre industrialiseringsgrad i öst. En viss Washington och Moskva. Ett centralt pro- stegring av högförädlade produkter kan noteblem är att få till stånd truppreduktioner ras men huvudparten av östs export torde och samtidigt bibehålla tilltron - både i alltjämt komma att bestå av lågförädlade Moskva och de västeuropeiska huvudstä- produkter såsom olja och naturgas. derna - till det amerikanska strategiska anÖkat handelsutbyte kan medföra ökad svaret för Västeuropa. handlingsfrihet för öststaterna, vilket kan Strävanden från västeuropeiska stater att vara ett politiskt skäl i väst för att inte normalisera förbindelserna österut torde i försvåra handeln. och för sig inte möta något motstånd från Från västeuropeisk sida bedöms konsoliFörenta staternas sida. Detta dock under dering och stärkande av Västeuropa, med en förutsättning att Förenta staterna inte finner eventuellt utvidgad gemenskap som kärna, europeiska avspänningssträvanden ägnade att komma att få en förstarangsbetydelse för en minska trovärdigheten av de åtaganden man ytterligare pacificering och stabilisering av gjort från amerikansk sida för att försvara Europa. Klyftan mellan väst och öst bedöms Västeuropa eller försvåra för Förenta sta- dock komma att bestå under mycket lång terna att infria dem på ett sätt som samtidigt tid. Detta behöver inte hindra försök att nå är förenligt med dess intressen i Europa och i avspänningsbefrämjande överenskommelser övriga delar av världen. Från amerikansk sida på konkreta punkter, även om man måste har man hittills varit allmänt restriktiv när vara beredd på att framstegen kan ske i det gäller handeln österut. Denna inställning långsam takt. torde dock komma att ändras. Inte minst det En europeisk säkerhets- och samarbetsförhållandet, att det i Västeuropa finns en konferens som leder fram till reella resultat stark önskan att öka handeln österut har kan vara början till en period av ytterligare gjort att amerikanska marknads- och konkuransträngningar i samma riktning. Likaså kan SOU 1972:4 10

de aktuella sonderingarna om ömsesidiga truppnedskärningar i Europa - om de leder till verkliga och ur alla relevanta synpunkter balanserade nedskärningar - bidra till en allmän minskning av konfliktriskerna. Vad gäller den södra flanken av öst- västgränsen i Europa är denna långt mindre stabil än gränsen genom Centraleuropa. 1 Sydösteuropa står Sovjetunionens politik och intressen i förgrunden. Genom det stegrade sovjetiska engagemanget i östra Medelhavet och Egypten och dess strävan efter ytterligare inflytande i Mellanöstern och bortom på grund av oljan och av andra skäl. har Balkanområdet på nytt kommit i blickpunkten för den säkerhetspolitiska debatten. Sambandet mellan Sovjetunionens medelhavspolitik och dess förmodade mål på Balkan säges även spela en roll för de ökade bilaterala kontakter som förmärks mellan Albanien, Grekland, Jugoslavien och Rumänien och kanske också Turkiet. Bulgariens speciella relationer till Sovjetunionen är därvid av särskilt intresse, liksom Rumäniens möjligheter på sikt att i den fortgående politiska, militära och ekonomiska integrationen mellan Östeuropa och Sovjetunionen bevara ett visst mått av självständigt handlande. Även den ökade kinesiska aktiviteten i området kan påverka den politiska situationen. Kina visar intresse inte bara i Albanien utan även i Jugoslavien och Rumänien. Kina synes söka balansera det sovjetiska trycket, stödja självständighetstendenser och rent allmänt uppmuntra anti-sovjetism. Förenta staterna har också sökt markera sin närvaro, mera försiktigt i Rumänien och mera påtagligt i Jugoslavien. Även här har det gällt att visa intresse för dessa länders självständighet. Pa detta sätt har delar av Balkanområdet kommit i blickpunkten. Men även samarbetet på Balkan och Balkanländernas relationer med varandra inrymmer konfliktämnen. Mellan flertalet länder finns minoritetsproblem och territoriella tvister. 1 Sydösteuropa torde Jugoslavien inta en nyckelställning. Dess nationalitets- och religionsmotsättningar och varierande ekono146

miska utvecklingsgrad gör det sårbart för eventuella splittringsförsök. Jugoslaviens orientering, psykologiskt och ekonomiskt, mot Västeuropa, de i federationen inbyggda konfliktämnena och Sovjetunionens reserverade inställning i fråga om Jugoslavien kan skapa konfliktsituationer med konsekvenser långt utanför regionen. För balansen mellan öst och väst i Europa torde därför utvecklingen i Jugoslavien vara av betydelse. Bilden av avspänning och lugn utveckling i Europa kan störas och brytas på olika sätt. Exempelvis är den politiska situationen i medelhavsområdet så instabil och politiskt laddad att risk finns för konflikter i vilka supermakterna kan engageras mot varandra. Om så skulle ske är det svårt att föreställa sig annat än att spänningen också växer i Centraleuropa med därav följande starkare engagemang från supermakternas sida. Oavsett utvecklingen av avspänningssträvandena i Europa är det rimligt att räkna med att den politiska strukturen med ett delat Europa med vardera delen stödd av en supermakt även på längre sikt blir bestående. De militära styrkeförhållandena i Europa skulle kunna förbli oförändrade. Detta hindrar emellertid inte att supermakternas handlingsfrihet och inbördes motsättningar i hög grad kommer att påverkas av utvecklingen utanför Europa. Genom möjligheterna för olika maktgrupperingar i Asien kan de totala styrkerelationerna för de i Europa engagerade supermakterna starkt påverkas. En försvagning av det nuvarande maktduopolet Förenta staterna-Sovjetunionen och en begynnande övergång till triangelförhållandet Förenta staterna - Sovjetunionen Kina synes vara fullt möjlig. Utvecklingen kan också gä mot en ännu mer multilateral situation där ett mer integrerat Västeuropa och kanske framför allt en sammankoppling mellan brittiska och franska kärnvapensystem kan spela en central roll. En sådan situation innebär inte i och för sig ökade utsikter för avspänning, även om riskerna för storkrig möjligen kan minska. Avspänning ligger inte i ett sådant mer multilateralt systems natur. Det kan t. o. m. hända att de SOU 1972:4

mindre stormakternas liksom vissa andra staters ökade självständighet inför nya element av risk och osäkerhet. Detta skulle få konsekvenser även för Europa. 9.4 Utvecklingen i Norden Utvecklingen i Norden betingas i hög grad av supermakternas handlande med utgångspunkt från deras inbördes relationer samt förhållandena i Centraleuropa. Utvecklingen påverkas naturligtvis också av de nordiska ländernas egna intentioner och relationerna mellan dessa länder. De nordiska ländernas förhållanden till de militära paktsystemen förefaller stabila men är inte under alla förhållanden oföränderliga. Det nordiska områdets strategiska betydelse såväl i fred som krig kan variera med läget i omvärlden. Slutligen kan områdets sårbarhet för olika typer av aggression och känslighet för störningar och avbrott i utrikeshandeln påverkas av strukturförändringarna i näringsliv och samhälle. 9.4.1 De nordiska grannländerna Även om de nordiska länderna valt olika vägar för att trygga sin säkerhet har deras säkerhetspolitik åtskilliga beröringspunkter. För såväl Danmark som Norge är medlemskapet i NATO en hörnsten i säkerhetspolitiken. Intetdera landet räknar med att av egen kraft kunna utveckla tillräckliga militära resurser för att avhålla från angrepp som är tänkbara med hänsyn till ländernas strategiska betydelse. Även om NATO:s biståndsförpliktelser är relativt vagt formulerade måste en potentiell angripare räkna med att ett anfall mot Danmark eller Norge kan eskalera till ett krig i vilket de samlade NATO-styrkorna blir engagerade. Trovärdigheten i biståndsförpliktelsen understryks genom den för NATO gemensamma militära planläggningen, utbyggnaden av fasta anläggningar i Danmark och Norge och de NATOövningar som regelbundet hålls. För att inte verka provocerande medger Danmark och Norge inte att utländsk trupp eller kärnSOU 1972:4

vapen i fredstid baseras på deras territorier. Man har därmed också velat markera allianspolitikens uteslutande defensiva syfte. Danmarks säkerhetspolitik präglas dels av den betydelse som allmänt tillmäts sjövägarna mellan Östersjön och angränsande hav och dels av den geografiska närheten till Västtyskland. Från NATO-synpunkt är det viktigt att kunna kontrollera och utnyttja Bälten och Öresund. I förhållande till NATO-försvaret i Centraleuropa intar Danmark en flankposition. Det danska försvarets uppgift är begränsad till att avhålla från lokala anfall mot danskt territorium. En angripare skall inte snabbt kunna besätta Danmark och därmed ställa NATO inför fullbordat faktum. Genom uppehållande militärt motstånd skall skapas tidsmässiga förutsättningar för andra NATOstyrkor att ingripa. Grönland och Färöarna, båda förenade med Danmark, har säkerhetspolitiskt en särställning. Områdena intar nyckelpositioner i en tänkt försvarslinje från Grönlands östkust över Island, Färöarna och Shetlandsöarna till Norge avsedd att hindra den sovjetiska flottan från att hota sjövägarna över Atlanten. På Grönland finns radarstationer ingående i Förenta staternas varningskedja mot inkommande, interkontinentala robotar. Denna varningskedja torde emellertid till följd av satellitteknikens utveckling få allt mindre betydelse. Om en mera omfattande utbyggnad av Förenta staternas ABM-system kommer till stånd är det tänkbart att nya radarstationer för förvarning ingående i ABMsystemet placeras på Grönland. Statsmakterna i Danmark har nyligen övervägt säkerhetspolitiska alternativ till den nuvarande NATO-anslutningen. Ett av de studerade alternativen har varit en neutralitetspolitik. Fortsatt NATO-medlemskap har dock bedömts såsom gynnsammast även framdeles. Denna inställning återspeglar Danmarks sedan andra världskriget allt närmare politiska, ekonomiska och militära orientering mot Västeuropa. Islands säkerhetspolitik, innefattande medlemskap i NATO, har som väsentliga 147

förutsättningar öns strategiska betydelse och ringa folkmängd. NATO har upprättat basoch spaningsorgan på Island och amerikansk trupp finns stationerad där i enlighet med ett avtal från år 1951. Landet har inga egna militära styrkor. Även om stationeringen av amerikansk trupp medför vissa ekonomiska fördelar har den tidvis varit politiskt omstridd. Islands nyckelposition i kampen om herraväldet över Nordatlanten och Ishavet kommer knappast att rubbas. Detta talar för att Island stannar kvar i NATO under överblickbar framtid, även om stationeringen av utländsk trupp blir föremål för diskussion. Norges säkerhetspolitik påverkas av landets geografiska utsträckning och ringa befolkningstäthet samt de sovjetiska intressena i Nordkalottområdet. Norge har räknat med att den sydliga delen av landet ligger relativt skyddad söderut bakom det inom NATO:s ram integrerade dansk-tyska försvaret. Mot öster tjänar det neutrala Sverige och dess försvar som ett skydd. NATO:s flottstyrkor i Atlanten har ansetts kunna försvåra en sovjetisk operation över havet mot norska västkusten. Vid behov torde därvid erforderlig hjälp kunna organiseras. De norska försvarsinsatserna har därför koncentrerats till Nordnorge. Med olika medel har man sökt förebygga att de norska försvarsåtgärderna skall verka provocerande på Sovjetunionen. Sålunda hålls förbanden i norr tillbakadragna. De får inte heller innehålla främmande trupp. De då och då återkommande gemensamma NATO-övningarna bedrivs därjämte långt från gränsen till Sovjetunionen. Utbyggnaden av den sovjetiska flottan och baserna i Murmanskområdet samt flottmanövrer i Nordatlanten har tagits som tecken på en alltmer framskjuten sovjetisk global strategi. Denna har uppmärksammats i Norge. De sovjetiska marina styrkorna skulle också kunna försvåra undsättning västerifrån till Norge om sådan skulle påfordras. Man pekar i den offentliga debatten även på att Sovjetunionen i ett spänt läge kan känna behov av att utvidga basområdet eller att undanröja risker för hot mot detta via norskt område. Håller Norge egna militära styrkor i 148

området kan Murmanskbasens omedelbara närhet utgöra en stabiliserande faktor. Risken för att en konfrontation skulle kunna utvecklas till en omfattande militär konflikt, som begränsar basens framtida användbarhet, kan nämligen komma att verka återhållande på företag mot Norge. Vid en framtidsbedömning kommer givetvis de nya oljefyndigheterna i blickfältet. Trots det ekonomiska värdet härav för Norge bör den strategiska betydelsen av exploateringen av oljeförekomsterna inte överdrivas. Uppdelningen av Nordsjön mellan strandstaterna är genomförd och torde inte skapa större problem. Om däremot mera omfattande fynd skulle göras utanför Nordnorge kan gränsdragningsproblemen komma att aktualiseras. Dessutom kan en oljeprospektering där komma ätt väcka oro och misstänksamhet från Sovjetunionens sida. Särskilt gäller detta om internationella intressen skulle engageras. Både den sovjetiska flottaktiviteten och väntade oljefyndigheter kan leda till att Spetsbergen får en särskilt känslig ställning. Traditionellt är Norge, inte minst genom sin handel och sjöfart, orienterat västerut. Medlemskapet i NATO har bidragit till att förstärka detta. I Norge bedöms det under överskådlig tid inte finnas något säkerhetspolitiskt alternativ som ger tillräcklig trygghet. Finlands säkerhetspolitik vilar på två grundläggande teser. Den ena avser det allmänna förhållandet till Sovjetunionen. Finlands strävan går ut på att hos grannen i öster skapa förtroende för Finlands politik. Den andra tesen är att Finlands, liksom övriga nordiska länders territorier, under normala förhållanden i och för sig inte är några angelägna mål för rysk expansion. NATO:s möjligheter att i krissituationer agera på Nordkalotten kan uppfattas som hotfulla från sovjetisk synpunkt. Sovjetunionen strävar därför att skapa militärpolitiska garantier mot anfall som gäller landets vitala centra i nordväst, såsom Leningrad och Murmansk. I den mån Finland lyckas övertyga Sovjetunionen om att något sådant hot inte SOU 1972:4

kan ifrågakomma via finskt territorium, hand kommit att inta samma ställning som kommer samarbetet med ett självständigt medlemsländerna, har handeln främst med och vänskapligt sinnat Finland att betraktas grannländerna i Norden undergått en synnersom det för Sovjetunionen fördelaktigaste ligen gynnsam utveckling. alternativet. 1948 års vänskaps-, samarbetsI de europeiska integrationssträvandenas och biståndspakt med dess begränsade mili- senaste fas, där frågan om en utvidgning av tärpolitiska engagemang och erkännandet av den europeiska gemenskapen fått ny aktuaFinlands strävan att hålla sig utanför stor- litet, har man från finsk sida förklarat att makternas intressekonflikter ligger helt i såväl medlemskap som association måste anlinje med dessa tankar. ses uteslutna. Istället hoppas man på en På finsk sida är man medveten om att ett överenskommelse i en form som gör det skärpt läge i Europa kan påverka landets möjligt för Finland att även i fortsättningen politiska handlingsfrihet. Finland har också hävda sig på de nordiska och västeuropeiska under senare år utvecklat en omfattande marknaderna. Samtidigt med ett sådant aktivitet för att bidra till avspänning. Det arrangemang till EEC eftersträvar Finland en finska förslaget om en kärnvapenfri zon i utvidgning av handeln och det ekonomiska Norden och erbjudandena att Finland skulle och kulturella samarbetet med Sovjetuniostå som värd för en europeisk säkerhetskon- nen. ferens och för SALT-förhandlingarna kan ses Finlands militära försvar är till sin storlek som uttryck för denna strävan. i fred maximerat av Parisfredsfördraget år Den svenska neutralitetspolitiken och det 1947. Detta föreskriver att stridskrafterna svenska försvaret uppfattas vara av central skall begränsas till vad som erfordras för betydelse för den finska säkerhetspolitiken. uppdrag av intern natur och för det lokala Härigenom skyddas södra Finland för försvaret av gränserna. Bl. a. av ekonomiska angrepp västerifrån. Mera utsatt är finska skäl har styrkorna inte i alla avseenden utLappland genom sitt läge som en kil mellan byggts till den medgivna nivån. VärnpliktsutNATO och Sovjetunionen. Den finska säker- bildningen upprätthålls dock i full omfatthetspolitiska debatten har därför till stor del ning. koncentrerats på Nordkalottproblemen. Materiel för försvaret inköps såväl från Av den finska utrikeshandeln hänför sig Sovjetunionen som från NATO-länder. Även närmare 15% till Sovjetunionen. Under från Sverige görs vissa inköp. senare år har denna andel snarare minskat än Målsättningen för försvaret i Finland är ökat. Sina största handelspartners har Fin- främst att avvärja kränkningar av neutraliland i väst. Därför har landet alltid varit teten samt att förhindra anfall via Finlands intresserat av att deltaga i det internationella land- och sjöterritorium liksom överflygning samarbete som under efterkrigstiden utveck- av luftrummet. lats på handelns och ekonomiens område. Finland har länge varit medlem i GATT, Internationella valutafonden och Världsban- 9.4.2 Nordiskt samarbete ken. År 1969 anslöt sig Finland till OECD. Det nordiska samarbetet präglas av en stänSträvandena att komma till en uppgörelse digt fortgående ansträngning att uppnå en med frihandelssammanslutningen EFTA, grundläggande enhet i sociala, kulturella och som till en början möttes med tveksamhet ekonomiska frågor trots skillnader i de norfrån Sovjetunionens sida, resulterade i ett diska ländernas utrikespolitik. Varje land associationsavtal år 1961. I detta intogs ut- följer den politik som det anser står i övertryckliga förbehåll för att den finsk-sovje- ensstämmelse med dess vitala intressen. tiska handeln skulle få försiggå och utvecklas Samarbetet bygger på ömsesidig respekt för på oförändrade villkor. I hägnet av EFTA. detta förhållande. Även om härigenom bedär Finland reellt om än inte formellt efter stämda gränser skapas för det nordiska SOU 1972:4

samarbetet kan det dock konstateras att integrationen inom det nordiska området i dag i många hänseenden har gått längre än den som kommit till stånd mellan EEC-länderna. Mera långtgående samarbetsprojekt som det skandinaviska försvarsförbundet på 1940-talet, den nordiska tullunionen på 1950-talet och NORDEK på 1960-talet har misslyckats, i stor utsträckning på grund av yttre omständigheter. De reella resultaten av det nordiska samarbetet har på ett odramatiskt sätt vuxit fram som svar på en djupgående folkvilja. Samarbetet har lett till bl. a. passfrihet, harmonisering av lagstiftning, socialpolitik och utbildning, fri etableringsrätt för företag, fri arbetsmarknad samt en växande internordisk handel. Det nordiska samarbetet har främjats genom Nordiska rådet, där numera även Åland och Färöarna är representerade. Stor betydelse har också de regelbundna kontakter och konsultationer som förekommer på regerings- och myndighetsnivå. Det nordiska samarbetet utgör en bas för gemensamt uppträdande i sådana organ som FN, GATT och UNCTAD. I åtskilliga konkreta frågor såsom deltagande i FN:s fredsbevarande aktioner, internationella miljövårdssträvanden och havsbottnens fredliga utnyttjande har samförstånd uppnåtts mellan de nordiska länderna. Även om de nordiska länderna eftersträvar olika former för sin anknytning till de ekonomiska gemenskaperna söker de dock därvid slå vakt om det fortsatta nordiska samarbetet.

9.4.3 Nordens strategiska betydelse 9.4.3.1 Allmänt Den strategiska betydelse som supermakterna tillmäter det nordiska området är inte konstant utan i hög grad beroende av den rådande situationen. Avgörande faktorer är supermakternas aktuella maktpolitiska ambi150

tioner och relationerna dem emellan, den militärtekniska utvecklingen och supermakternas uppfattningar om ett framtida krigs karaktär. Norden utgör till följd av sitt geografiska läge en skärningspunkt mellan öst- och västintressen. Sovjetmarinens behov att få fritt tillträde till Atlanten framför allt från Murmanskområdet men även från Östersjön samt behovet att skydda sitt eget operationsområde liksom västsidans intresse att förhindra detta är väsentliga skäl till att de kringliggande områdena, Nordkalotten och områdena kring Östersjöutloppen, får strategisk betydelse. Intressemotsättningarna i fråga om dessa områden bedöms bestå även i framtiden. Den sovjetiska örlogsflottan är f. n. och bedöms även under den kommande femtonårsperioden vara hänvisad till i huvudsak fyra basområden nämligen Vladivostokområdet, Svarta havet, Östersjön och Murmanskområdet. För samtliga basområden kan tillträdet till världshaven försvåras även av begränsade störningsinsatser. Sådana kan sättas in framförallt i Svartahavsutloppen och Östersjöutloppen. Förutsättningarna för säker utfart till världshaven är mest gynnsamma för Murmanskområdet. För Vladivostokområdet har de direkt samband med Sovjetunionens relationer till Kina och Japan. Störningar i basområdena i Svarta havet och Vladivostok kan emellertid också påverka Nordens strategiska betydelse. Sålunda kan minskade möjligheter för sovjetmarinen att via Medelhavet få tillträde till Atlanten och Indiska oceanen medföra ökat intresse för utloppen från Murmansk. Nordens strategiska betydelse beror också på Sovjetunionens intresse att skydda de nordvästra delarna av landet framförallt Murmansk- och Leningradområdet mot aktioner från den andra supermakten. Några ekonomiska eller andra tillgångar, som vid en konflikt skulle vara av så väsentlig betydelse för de nuvarande supermakterna att de kan verka konfliktutlösande, bedöms inte finnas i Norden. Däremot kan både kända och nytillkommande naturtillSOU 1972:4

gångar samt andra resurser bli av värde för en angripare. 9.4.3.2 Nordkalottområdet NATO har genom Norges medlemskap i organisationen möjligheter att utnyttja delar av Nordkalottområdet. Härigenom kan den militära aktiviteten i Murmanskområdet bevakas. I händelse av krig kan sovjetiska flottstyrkor på väg ut i Atlanten bekämpas. För Sovjetunionen är Nordkalottområdet känsligt med hänsyn till behovet av skydd för Murmansk- och Leningradområdena men också som tidigare nämnts av betydelse med hänsyn till tillträdet till Atlanten. Utvecklingen av spaningssatelliter, hydroakustiska spaningsmedel som är oberoende av landbaser samt ökad räckvidd för olika former av signalspaningsorgan kan i framtiden minska Nordkalottområdets betydelse för NATO såsom bas för spaning. Samtidigt kan det ökade antalet sovjetiska ubåtar med atommaskineri och förbättrade möjligheter till förrådskomplettering till havs minska dessas basberoende. Möjligheter för NATO att försvåra Ishavsmarinens tillträde till Atlanten finns i havsområdena mellan Grönland, Island och Färöarna, mellan Grönland, Jan Mayen och Nordnorge samt mellan Spetsbergen och Nordnorge. Den marina verksamheten både från öst och väst har under senare år ökat i dessa farvatten. Om en konfrontation skulle komma till stånd i Nordkalottområdet mellan stormaktsblocken kan svenskt territorium bli av intresse som genomgångsområde. 9.4.3.3 Östersjöutloppen och Östersjön Det dansk-tyska försvarssamarbetet syftar bl. a. till att i ett krisläge säkerställa ett effektivt försvar av de danska öarna samt farvattnen kring dessa. I ett krisläge innebär NATO:s tillgång till Danmark att in- och utfart ur Östersjön kan förhindras och att möjligheter finns att ingripa mot Warszawapaktens underhållstransporter i Östersjön. SOU 1972:4

Dessutom kan det danska området användas för att utvidga basområdet för bl. a. NATOflyget. För att i ett större sammanhang kunna säkerställa trafik in i och ut ur Östersjön torde även havsområdena mellan Färöarna och Sydnorge behöva kontrolleras. Genom NATO:s innehav av Östersjöutloppen kan i en krissituation Warszawapakten inte genomföra transporter in i och ut ur Östersjön. Härigenom kan varvsresurserna i Östersjöländerna inte utnyttjas för de oceangående fartygen. Örlogsfartygens beroende av baser minskar till följd av bättre möjligheter till förrådskomplettering till havs samt längre aktionstider för fartygen. Reparationsbaser kommer emellertid alltjämt att erfordras. Vid en konfrontation mellan stormaktsblocken i området kring Östersjöutloppen kan Sverige få betydelse som genomgångsområde för militära operationer. Frågan om Sverige blir indraget i ett företag mot Östersjöutloppen torde bero på angriparens bedömning av vilken av möjliga anfallsriktningar som är mest fördelaktig. Även Östersjön som sådan kan få strategisk betydelse, särskilt i samband med en stor konfrontation i Centraleuropa. Warszawapakten skulle då kunna ha intresse att som komplement till landtransporter skapa möjligheter till någorlunda säkra sjötransporter längs Östersjökusten. Dessa skulle underlättas om Gotland och Bornholm kunde kontrolleras. Från NATO:s sida skulle ett behärskande av Danmark och delar av svenska kusten väsentligt försvåra sådana sjötransporter. 9.4.3.4 Nordens övrigt

strategiska

betydelse

i

Ettdera stormaktsblocket skulle i samband med ett befarat eller pågående storkrig i Centraleuropa kunna få behov av att utnyttja flygbaser inom det nordiska området eller att utnyttja området för framskjuten luftbevakning. Både i Norge och Danmark har NATO ett utbyggt nät av luftbevaknings151

och signalspaningsstationer. Såväl Danmark som Norge kan bilda basområde för taktiska NATO-flygförband. Tillgången till flygbaser är emellertid begränsad. Innehav av Sverige torde därför för NATO kunna vara av visst luftoperativt värde. I en motsvarande situation skulle en förflyttning västerut av det sovjetiska luftförsvarssystemet i Nordkalottområdet kunna öka de sovjetiska möjligheterna att skydda Murmanskområdet. En förflyttning västerut även av andra luftförsvarsförband skulle kunna öka förvarningsmöjligheterna vid anfall av NATO:s flyg och robotar mot Leningrad-Moskvaområdet. Om ABM-systemen skulle komma att byggas ut i större omfattning är det tänkbart att supermakterna eftersträvar att bygga ut dem som ett djupförsvar. Därigenom skulle den totala effekten mot inkommande robotar öka. Om vissa utskjutningsstationer kan förläggas utanför det egna territoriet kommer de punkter där de inkommande ballistiska robotarna bekämpas att flyttas ut och riskerna för skadeverkan på det egna territoriet minskas. För att nå detta resultat kan antirobotar baseras antingen på fartyg eller i grannländer. Om det senare alternativet väljs skulle intresse kunna uppkomma att disponera områden i Norden. 9.4.4 Norden i Europa Både i öst och väst anses de nordiska ländernas utrikes- och säkerhetspolitik bidra till stabilitet och avspänning i norra Europa. De nordiska länderna lyckades efter andra världskriget inte finna en gemensam lösning på sina säkerhetsproblem. För många blev misslyckandet att skapa ett skandinaviskt försvarsförbund en besvikelse. Några spänningar eller konflikter utlöstes emellertid inte härav. Länderna valde att gå skilda vägar för att trygga sin säkerhet. Det förhållandevis stabila tillstånd som rått i norra Europa torde inte bara gynna de direkt berörda staterna utan uppfattas numera allmänt som en integrerande del av den europeiska balansen. 152

Den säkerhetspolitiska balanssituationen i Norden karaktäriserad av Danmarks och Norges begränsade NATO-medlemskap, Sveriges alliansfrihet och väpnade neutralitet samt Finlands neutralitetspolitik och vänskaps-, samarbets- och biståndspakt med Sovjetunionen har ansetts vara till fördel för såväl väst som öst. Hos de nordiska länderna finns ett primärt och gemensamt intresse att bevara denna balanssituation. Den har blivit ett uttryck för deras målsättning att stärka stabiliteten i området. Stormaktsblocken har i stort avhållit sig från aktioner eller politiska demonstrationer i området. Militära engagemang har kunnat få en mera begränsad omfattning än som kanske eljest skulle varit fallet.

9.5 Konsekvenser för Sverige av utvecklingen i omvärlden 9.5.1 Utgångspunkter Försvarsutredningen har i föregående avsnitt konstaterat att den säkerhetspolitiska situationen i Norden - karaktäriserad av Danmarks och Norges begränsade NATOmedlemsskap, Sveriges alliansfrihet och väpnade neutralitet samt Finlands neutralitetspolitik och vänskaps-, samarbets- och biståndspakt med Sovjetunionen - har ansetts vara till fördel för såväl väst som öst. De nordiska länderna söker stärka stabiliteten i området. Det tar sig uttryck i en strävan att bibehålla denna balanssituation, inte därför att den representerar något politiskt idealtillstånd utan därför att en förändring kan vara förenad med allvarliga risker. Stormaktsblocken har också i stort avhållit sig från aktioner eller politiska demonstrationer i området. Militära engagemang har kunnat få en mera begränsad omfattning än som kanske eljest skulle varit fallet. Sveriges säkerhetspolitik, stödd på ett efter våra förhållanden starkt försvar, har som syfte att bidraga till lugn och stabilitet i norra Europa. Denna inriktning av vår politik är allmänt omfattad. Den betraktas som ett europeiskt intresse. Försvarsutredningen SOU 1972:4

anser att i rådande balanssituation denna linje bör fullföljas. De förhandlingar och närmanden mellan öst och väst i Europa som för närvarande kan konstateras har på flera håll lett till bedömningen att riskerna för krig i Europa under de närmaste åren har minskats. Att närmandena representerar ett steg mot en i vart fall temporär avspänning i vår del av världen lär inte kunna bestridas. Men varken på kort eller något längre sikt kan detta till trots uteslutas sådana förändringar i omvärlden - bl. a. fortsatt framväxt av en multipolar situation - att riskerna för konflikter ökar. Detta förhållande i sin tur leder till konsekvenser även för Sverige. Försvarsutredningen har i de föregående avsnitten pekat på några olika tänkbara utvecklingar i den världspolitiska bilden. Dessa skulle, från snävt svensk synpunkt, kunna sammanfattas i följande tre huvudalternativ: - Ökade motsättningar mellan två i Europa engagerade maktblock. - Utjämning av motsättningarna och minskning av konfliktriskerna i Europa. - Obalans - temporär eller varaktig - i maktpolitiskt hänseende mellan blocken. Inom vart och ett av dessa alternativ ryms en mängd varianter beträffande den politiska utvecklingen i omvärlden, vilka inte här närmare behandlas.

väsentliga delar komma att bestå. Förenta staternas trupper i Västeuropa kan då närmast ses som en garanti för att löften att ingripa till områdets försvar skall infrias. Även det nordiska området berörs av angivna förhållanden. Sovjetunionens intresse att ha tillgång till säkra utfarter till världshaven, bl. a. för sjöstridskrafterna, kan göra att norra flankområdet i Europa vari inbegripes utfarterna från Östersjön och angränsande kustområden kommer i blickpunkten. Norges och Danmarks medlemskap i NATO bidrar till att i dessa länder skapa trygghet inför en eventuell sådan utveckling. För Sovjetunionen är frågan om NATO därutöver kan ha några offensiva intentioner som kan leda till operationer via nordiskt område. Vid en bedömning härav måste beaktas att NATO:s militära resurser även framgent torde bli begränsade inom detta område och att inga främmande trupper eller kärnvapen torde bli stationerade i Norge eller Danmark. Därutöver kan Sverige tjäna som en barriär mot framträngande österut.

Det finns anledning att särskilt uppmärksamma förhållandena längst i norr, där NATO har baser samt spanings- och ledningsorgan som i fred ger möjligheter till övervakning av sovjetisk trafik och i ett krisläge underlättar tillförsel av NATO-förband. För Sovjetunionen kan detta ha betydelse med hänsyn till den viktiga Murmanskbasens 9.5.2 Ökade motsättningar säkerhet. Båda supermakterna har sedan andra världsEtt svenskt försvar i norr kan inom båda kriget skapat paktsystem till skydd för den stormaktsblocken minska farhågorna för ofegna och övriga paktmedlemmars säkerhet. fensiva planer i Nordkalottområdet från det För Sovjetunionen utgör Östeuropa men andra blockets sida. också i viss mån Finland detta skydd. SovjetI den finska debatten har framhållits att i unionens omfattande militära styrkor i Euro- uppbyggnaden av luftförsvaret av Sovjetpa bedöms liksom hittills främst ha till upp- unionens nordvästra del utgör Finlands terrigift att trygga den egna säkerheten. Warsza- torium ett slags svacka, i synnerhet i fråga wapakten kan då bl. a. ses som ett sätt att om flygföretag på låg höjd. Denna svacka legalisera sovjetisk närvaro i Östeuropa för söker man på finsk sida fylla ut genom ett att säkerställa kontrollen över detta område. luftförsvar. Även styrkan hos Sveriges luftFörenta staternas motsvarande pakt- försvar i landets norra delar är därvid av system har byggts upp på andra sidan haven betydelse. både i Asien och Västeuropa. Även om För det finska försvaret i övrigt har angidet av olika skäl försvagas bedöms dock vits att särskild uppmärksamhet bör ägnas åt SOU 1972:4

Östersjöriktningen och finska Lappland. En blem med Kina och en ansträngd ekonomi väsentlig faktor för det finska försvarets upp- kunna stärka intresset för avspänningssträbyggnad anses vara att Sveriges starka för- vandena. Dessa skulle därvid främst inriktas på att förebygga framtida hot mot Sovjetsvarskapacitet vidmakthålls. I Norge har uttryckts oro inför den sovje- unionen från Västeuropa. Även om strävandena mot ökad säkerhet i tiska flottans växande styrka och dess från Ishavet mot söder alltmer utvidgande opera- Europa kan fullföljas kommer det troligen tionsområde. Härvid uppkommer problemet att ske från bibehållna maktpositioner och om avvägningen inom det norska försvaret utan upplösning av stormaktsblocken. En mellan området längst i norr och den långa viss allmän rustningsbegränsning i Europa Atlantkusten. Det förändrade sjöstrategiska kan komma till stånd varvid de båda blocken läget gör det för Norge både angelägnare att visserligen bevarar en militär gärd men förvissa sig om militärt bistånd västerifrån successivt sänker den. Sverige torde då på och osäkrare om ett sådant bistånd kan bli motsvarande sätt på sikt kunna anpassa sina tillräckligt effektivt. Det svenska försvaret militära resurser till situationen. En ensidig utgör för Norge ett stöd i ryggen, utan vilket och snabb svensk nedrustning, som av omen permanent stationering av NATO-trupp världen bedöms leda till ett militärt vacuum, skulle kunna aktualiseras. Detta skulle i sin skulle kunna störa denna utvecklingsprocess. Alternativt kan antas att supermakterna tur kunna uppfattas som hotfullt från sovjefrämst inriktar sig på utjämning av motsätttisk synpunkt. ningarna i Centraleuropa men att maktkamDenna redovisning av olika utvecklingstenpen i övrigt fortsätts, bl. a. i det södra flankdenser och deras konsekvenser illustrerar vilområdet. Kampen om Medelhavsområdet ken roll svensk neutralitetspolitik och och om kontrollen över oljan kan därvid svenskt försvar även fortsättningsvis kan pågå under lång tid och mestadels i föga spela för utvecklingen i vår omvärld. Ett uppseendeväckande former. svenskt försvar bidrar till att upprätthålla Även norra flankområdet skulle kunna önskad stabilitet i närområdet. Tvära kastdras in i maktkampen, särskilt om sovjetiska ningar i svensk försvarspolitik kan leda till att motgångar i Fjärran östern eller i Mellersta de svenska intentionerna i frågasätts och kan östern skulle öka intresset för de nordvästra därmed rubba stabiliteten. gränsområdena. I en avspänningssituation torde emellertid stormaktsblocken eftersträ9.5.3 Utjämning av motsättningarna va att använda andra än militära medel för Sedan några år pågår omfattande strävanden att utvidga sitt inflytande. En även i kritiska att utjämna motsättningarna mellan öst och situationer fast svensk politik kan därvid väst i Centraleuropa och lösa de sedan andra bidra till att landets oberoende bibehålls. världskriget kvarstående lokala och regionala problemen. I detta alternativ antas att dessa strävanden vinner framgång och kan fortsättas någorlunda kontinuerligt under lång tid. Båda supermakterna antas därvid ha starka skäl för att åstadkomma en utjämning av motsättningarna i Europa och därmed minska riskerna för konflikter i detta område. I Förenta staterna skulle opinionsmässiga, ekonomiska och maktpolitiska skäl kunna leda till begränsningar av de globala engagemangen, vilket sätter spår även i Europa. För Sovjetunionen skulle tilltagande pro154

9.5.4 Obalans - temporär eller varaktig Redan i nuläget råder en viss styrkemässig obalans mellan stormaktsblocken. I vissa hänseenden är denna till fördel för väst, i andra för öst. Farhågor har uttryckts för att bristen på balans skall förstärkas. Två typer av obalans, dels en temporär, dels en mera varaktig skulle då kunna uppstå. Avspänning skulle kunna leda till ett ömsesidigt tillbakadragande av militära styrkor från Centraleuropa. Om spänningen åter SOU 1972:4

skulle stiga kan en obalans i någon riktning uppstå beroende på när stormaktsblocken beslutar att förstärka de stående styrkorna eller tillföra förband. Under tiden till dess en utjämning sker kan endera parten temporärt få ökad handlingsfrihet. Om avspänningssträvandena leder till en allmän känsla av lugn och stabilitet kan något av stormaktsblocken komma att ensidigt reducera sina styrkor. Om en sådan situation blir långvarig kan det ena blocket öka sitt inflytande på den andras bekostnad. Det är i båda dessa fall av obalans tveksamt om Skandinavien kommer att beröras. Skulle så ändå ske har det svenska försvaret och den fasthet varmed utrikes- och försvarspolitiken förs betydelse för statsmakternas handlingsfrihet. 9.5.5 Slutsatser Försvarsutredningen bedömer det nödvändigt att vid inriktningen och avvägningen av det svenska försvaret på något sätt beakta alla de nämnda typsituationerna. Därvid måste bedömd tid för förändringar i den internationella situationen ställas mot den tid det tar att anpassa det svenska försvaret till ett ändrat läge. 9.5.6 Vissa andra konsekvenser Även den militärtekniska och ekonomiska utvecklingen i omvärlden får konsekvenser för Sverige. Den militärtekniska utvecklingen inom stormaktsblocken, som betingas av motsättningarna mellan dessa och den ständiga kampen mellan medel och motmedel, innebär stigande prestanda och därmed snabbt ökade kostnader för den militära materielen. För att hålla kostnaderna inom rimliga gränser sker utveckling och produktion av ny materiel i allt större utsträckning i internationellt samarbete. Vidare kan iakttas en viss återhållsamhet med införande av nya vapensystem. Det svenska försvarets defensiva uppgifter gör att det inte har behov av de dyraste SOU 1972:4

materielslagen, t. ex. fjärrobotar, tungt bombflyg och oceangående krigsfartyg. Våra stridskrafters operativa uppgifter möjliggör prestandabegränsningar för vissa av de materielslag som ingår i försvaret. Hittills har det varit möjligt att vidmakthålla ett väl avvägt svenskt försvar. För de materielslag som är särskilt avgörande för svensk försvarsförmåga har det på grund av industrins tekniska nivå och kontinuiteten i försvarsengagemangen varit möjligt att vidmakthålla en inhemsk produktionskapacitet. Stigande kostnader leder emellertid till besvärliga problem i avvägningen mellan kvalitet och kvantitet. Dessa behandlas närmare i kapitel 11. Den ekonomiska utvecklingen i omvärlden leder till ökande internationell arbetsfördelning. En svensk isolering från denna är inte möjlig. Samarbete inom handelsblock kan skapa förutsättningar för snabbare ekonomisk tillväxt men skapar å andra sidan vissa begränsningar i den politiska handlingsfriheten. Svensk neutralitetspolitik sätter bestämda gränser för det beroende av omvärlden som kan accepteras. För att vidmakthålla önskat oberoende kan en viss minskning i en annars möjlig ekonomisk tillväxttakt få accepteras. Vissa av dessa problem behandlas ytterligare i andra avsnitt i detta kapitel. 9.6 Den inre miljön och tänkbara förändringar i denna Den inre miljön, dvs. det svenska samhället och dess resurser, är av betydelse för säkerhetspolitiken framför allt i två avseenden. Den struktur samhället i stort har är sålunda av största betydelse för landets förmåga att motstå krigshandlingar av militär art, störningar i utrikeshandeln och utländsk propaganda. Dessa frågor behandlas i förevarande avsnitt. Därjämte ger samhällsstrukturen — särskilt då samhällsekonomins styrka - de ekonomiska förutsättningarna för de egna försvarsansträngningarna, både militära och andra. Sistnämnda frågor behandlas närmare i avsnittet 10.2. 155

Den framtida utvecklingen av det svenska samhället kommer att styras dels genom successiva politiska beslut av statsmakterna, dels genom inverkan av faktorer, som från de politiskt beslutande organens synpunkt är förhållandevis opåverkbara. De politiska besluten kan gälla bl. a. Sveriges relationer till utlandet samt utformningen av närings- och lokaliseringspolitiken. Det torde emellertid endast i begränsade hänseenden vara möjligt att genom sådana beslut anpassa samhällsutvecklingen i stort efter försvarets behov. Totalförsvaret måste därför i framtiden såsom också hittills skett inrikta sig på att genom punktvis insatta åtgärder tillgodose behovet av beredskap i olika avseenden i samhället. I det följande behandlas några sektorer där utvecklingen under en kommande femtonårsperiod enligt försvarsutredningens mening kan väntas få särskild betydelse för svensk säkerhetspolitik. Framställningen — utom vad gäller bl. a. förutsättningarna för det psykologiska försvaret — bygger i stor utsträckning på och ansluter nära till de bedömningar och analyser som utförts inom det ekonomiska försvarets miljöutredning och de uppgifter som lämnats i krigsmaktens och civilförsvarets perspektivplaner och som redovisats i det föregående, särskilt i kapitel 7. Någon hänsyn har av naturliga skäl inte kunnat tas till eventuellt kommande politiska beslut som påverkar utvecklingen. Vad som tecknas är därför en möjlig utveckling som genom senare politiska beslut kan ges ändrad inriktning. Den pågående urbaniseringen kan väntas fortsätta med resultat att alla slag av samhällsaktiviteter får en ökad koncentration till i första hand Stockholmsområdet och Mälardalen, västra Skåne samt Göteborgsområdet. Regionalpolitiska åtgärder kan komma att dämpa tillväxttakten inom dessa områden, men i gengäld torde en motsvarande koncentration av samhällsaktiviteter komma att ske till andra tätortsregioner. Rationaliseringen inom jordbruk och skogsbruk minskar behovet av arbetskraft 156

och bidrar till att minska befolkningen på landsbygden, framförallt i skogsbygderna och särskilt i Norrlands inland. Sysselsättningen inom industrin är långsiktigt vikande, men trots detta stiger produktionen snabbt. Det är framför allt de varuproducerande delarna av företagsamheten som minskar sin andel av de sysselsatta, medan funktionerna för marknadsföring, utveckling och administration växer. Servicenäringarna och den offentliga sektorn väntas expandera. Den tilltagande befolkningskoncentrationen kommer att skapa ökande problem för planläggningen av utrymning och undanförsel. Ett särskilt problem i utrymningsplanläggningen är att urbaniseringen medför vikande tillgång till inkvarteringsbostäder för utrymmande. Den tilltagande uttunningen och utflyttningen av befolkningen i Norrland och övriga skogsbygder kommer att medföra växande svårigheter att lokalt rekrytera militära förband och samtidigt tillgodose behovet a\ personal för viktiga civila totalförsvarsfunktioner. Motsvarande gäller befolkningen inom skärgårdsområdena. Utvecklingen kommer här att medföra - förutom rekryteringssvårigheter av nyss nämnt slag — minskande möjligheter att övervaka dessa områden och uppdaga otillåten underrättelseverksamhet inom dem. Tätorternas bebyggelse torde bli beroende av allt mera omfattande system för försörjning med vatten, avlopp, värme och elenergi. Exempelvis byggs värmeverk för uppvärmning av bebyggelsen över stora områden. Detta skapar en betydande sårbarhet under krigsförhållanden, särskilt under den kalla delen av året. Det svenska näringslivet är föremål för en fortgående snabb internationalisering. Ett av de främsta uttrycken härför är utrikeshandelns kraftiga tillväxt. Sverige tillhör de länder som har den största exporten mätt i andel av bruttonationalprodukten och denna andel kan väntas öka ytterligare. I första hand är det industriprodukter i form av halvfabrikat, komponenter och färdigvaror som expanderar i utrikeshandeln. För Sveriges del svarar verkstadssektorn för den störSOU 1972:4

sta delen av exporttillväxten. Ländermässigt är det handeln med industriländerna som expanderar mest. Denna utveckling bedöms komma att fortsätta även under perioden fram till mitten av 1980-talet. Takten kan påverkas av hur de svenska relationerna till EEC kommer att gestaltas, men tendensen syns inte komma att brytas. Den svenska alliansfriheten gör att utrikeshandelsberoendet för Sveriges del har en annan säkerhetspolitisk innebörd än för paktanslutna stater. För de senare ingår i kris- och krigssituationer ett av läget betingat varuutbyte som en naturlig del av relationerna inom pakten medan Sverige måste räkna med riskerna för att dess utrikeshandel i sådana situationer kan komma att inskränkas i större eller mindre omfattning. Jordbruksproduktionen tenderar att bli mer importberoende i fråga om gödsel och fodermedel samt reservdelar och komponenter till jordbruksmaskiner. Genom mekaniseringen kommer jordbruket att bli fullständigt beroende av tillgång på drivmedel. Den alltmer markerade koncentrationen av produktionen till slättbygderna i södra och mellersta Sverige försvårar bl. a. Norrlands försörjning med livsmedel vid krigsskador på kommunikationerna. Strukturrationaliseringen inom livsmedelsindustrin, som innebär en fortsatt koncentration av produktion och lagerhållning till större och färre anläggningar belägna i eller i närheten av stora och medelstora tätorter, ökar sårbarheten i krig. Strukturomvandlingen inom övriga grenar av näringslivet kan väntas innebära fortsatta sammanslagningar och samarbetsavtal inom industri och handel såväl nationellt som internationellt. Dessa åtgärder kan i sin tur väntas innebära en ytterligare koncentration av produktion, lagerhållning och distribution till ett sjunkande antal stora eller mer specialiserade företag, som i regel torde komma att ligga i eller i nära anslutning till de större tätorterna. Koncentrationen och specialiseringen kan väntas medföra att vissa från försörjningssynpunkt viktiga varor produceras av allt färre företag inom landet i den mån tillverkningen inte helt läggs ned. EffekSOU 1972:4

tivare metoder för lagerhantering och distribution medför minskad lagerhållning hos näringslivet. Den tekniska utvecklingen innebär att nya branscher tillkommer. Avtal om tullsänkningar och slopande av tullar och andra handelshinder kan också medföra att vissa tidigare skyddade industribranscher med svag internationell konkurrenskraft krymper eller bortfaller helt till följd av utländsk konkurrens. Våra möjligheter att hindra denna utveckling genom att införa stöd- eller skyddsåtgärder begränsas av internationella åtaganden. Strukturomvandlingen har varit särskilt framträdande inom textil-, konfektions-, sko- och läderindustrierna. Kapaciteten inom dessa branscher kan väntas sjunka ytterligare med ökat utlandsberoende som följd. Även om statliga stödåtgärder kommer att vidtas torde vår självförsörjningskapacitet förbli låg på dessa områden. Detta kan väntas skapa särskilda problem i händelse av en avspärrning. Den petrokemiska industrin är för råvaror och halvfabrikat helt beroende av import. Detta gör att ett avbrott i vår utrikeshandel får konsekvenser bl. a. för tillverkningen av plaster (t. ex. för livsmedelsemballage), sprängämnen och organisk-kemiska produkter. Verkstadsindustrin, inte minst elektronikindustrin, samt processindustrin bl. a. den kemiska och den metallurgiska industrin tenderar att bli alltmer beroende av importerade komponenter samt av reservdelar och service från utländska leverantörer. Ett särskilt allvarligt problem är att förekomsten av tillverkningskapacitet inom landet för vissa för vårt försvar väsentliga produkter inte längre är någon garanti för att dessa produkter verkligen kan tillverkas i en avspärrningssituation. Detta på grund av att vissa i slutprodukten ingående komponenter, som normalt importeras, inte kan tillverkas i landet, i varje fall inte inom rimlig tid. Inslaget av utländsk arbetskraft i den totala arbetsstyrkan inom landet utgör f. n. ca 5 %. Detta kan komma att stiga till ca 10 % fram till mitten av 1980-talet. Inom vissa för vår krisförsörjning betydelsefulla branscher utgör den utländska arbetskraften en betyd157

ligt större andel än genomsnittet på arbets- porten kommer med den angivna utveckmarknaden. Sålunda uppgår f. n. den utländ- lingen att vara minst lika stor vid mitten av ska arbetskraften till ca 40 % av järnbruks-, 1980-talet som den är i dag. På grund av att metallverks-, smides- och gjuteriarbetarna, ca de importerade oljeprodukterna till övervä25 % av textil- och konfektionsarbetarna gande del kommer direkt eller indirekt från samt arbetarna vid de kemiska processindust- områden som även framdeles kan bedömas rierna, ca 15 % av livsmedelsarbetarna och ca som politiskt instabila, måste riskerna för 12 % av verkstads- samt sko- och läderarbe- störningar i denna import dessutom anses tarna. Med hänsyn till den bedömda ökning- vara större än för de flesta andra varuområen av den utländska arbetskraften är det den. Huvuddelen av den importoberoende sannolikt att det stora inslaget av utlänningar energiproduktionen sker i våra vattenkrafti nyssnämnda arbetarkategorier i framtiden verk. Energiförsörjningen från dessa är emelåtminstone kommer att bestå. Skulle den lertid sårbar på grund av att de största utländska arbetskraften i en krissituation energibehoven finns i mellersta och södra återvända till respektive hemländer, kan beSverige, medan energiproduktionen huvudtydande svårigheter uppstå inom för vår sakligen sker i norra Sverige. Utbyggnaden av försörjning betydelsefulla industribranscher. värmekraftverk kommer att medföra en Energiförsörjningen är ett från beredskapssynpunkt kritiskt försörjningsområde. successivt förbättrad geografisk balans melInhemska energikällor svarar i dagsläget för lan produktion och konsumtion. Sålunda knappt 25 % av energibehovet. Denna andel bedöms - med nuvarande utbyggnadsplaner kan komma att sjunka till ca 15 % fram till och prognoser för konsumtionsutvecklingen omkring år 1985, trots att vattenkraften då - mellersta och södra Sverige vara självförskall vara färdigutbyggd. Sverige har poten- sörjande i början av 1990-talet. Samtidigt tiella energikällor i skogen och torven, men beräknas hela den i Norrland producerade de torde i fred komma att utnyttjas endast i elenergimängden erfordras för att täcka mycket begränsad omfattning. Vissa möjlig- behovet i denna del av landet. De nuvarande heter finns naturligtvis att öka användningen fjärrdistributionsproblemen i krig kommer således att minska. i en avspärrningssituation. Genom det ökade antalet kärnkraftverk Enligt energikommitténs prognos kommer den tillförda energin fram till mitten av kommer situationen vad gäller elenergiför1980-talet att fördela sig pä följande sätt. sörjningen att förbättras även under avspärrVattenkraften beräknas i stort sett vara fär- ning. Ett kärnkraftverk beräknas sålunda digutbyggd omkring år 1975. Därefter kom- kunna drivas ett till två år utan bränslepåfyllmer dess andel av den totala energiförbruk- ning. Härtill kommer att kärnbränsle kan ningen att successivt minska. Oljornas andel importeras med flygplan. De flesta samhällsfunktionerna är beroav energitillförseln kommer att öka till ca tre fjärdedelar vid mitten av 1970-talet. Vid ende av säkert fungerande transporter. Sammitten av 1980-talet bedöms oljeandelen ha hällets transportberoende kommer att i pringått relativt sett något tillbaka beroende pä cip bestå i krig, även om transportverksamkärnkraftutbyggnaden. Absolut sett beräk- hetens inriktning och omfattning då förändnas oljeförbrukningen dock öka så att den år ras. Järnvägskommunikationerna är på grund 1985 med ca 50 % överstiger den nuvarande. av elektrifiering, automatisering och konstÄven om kärnkraften efterhand kommer byggnader sårbara för sabotage och krigsalltmer in i bilden kommer sålunda hela vårt handlingar. Förändringar under 1970- och näringsliv och samhälle att vara beroende av 1980-talen, som kan komma att öka sårbaroljan som drivmedel, värmekälla och kraft heten, är bl. a. ökad automatisering av tågalstrare längt fram i tiden. Sveriges känslighet för störningar i oljeim- drift och tågövervakning, införande av fjärr158

SOU 1972:4

dirigerad rangering, nedläggning av stationer och anordnande av fraktterminaler samt den personalminskning, som förorsakas av dessa förändringar. Möjligheterna att utnyttja landsvägstransportresurserna är framför allt beroende av drivmedelsförsörjningen. En drivmedelsransonering kommer att hårt drabba landsvägstrafiken, varigenom ökade krav ställs på järnvägs- och sjötransporter. För sjötransporterna kan utvecklingen fram till mitten av 1980-talet innebära minskning av antalet hamnar och en höjning av den tekniska standarden på anordningarna i de återstående hamnarna. En koncentrering av sjöfarten till färre hamnar, ofta med komplicerade anordningar för lastning och lossning, ökar sjötransporternas sårbarhet. Möjligheterna att utnyttja civilflyget kommer framför allt att bero på tillgången på reservdelar och reparationskapacitet inom landet. Telekommunikationerna kommer att ställas inför ökade krav från samhällets sida. Som exempel kan nämnas att dataöverföringen de senaste åren ökat med ca 100% per år. För att kunna tillgodose de ökade behoven måste överföringskapaciteten höjas. Detta kommer att ske genom en viss komplettering av nätet men kanske framför allt genom att mer avancerad överföringsteknik tillgrips. Strukturen hos nätet innebär att risken för skador på teleanläggningar vid anfall mot större tätorter är stor. Till detta kommer risken för skador genom direkt bekämpning av teleanläggningar främst genom flyganfall och sabotage. Primära skador på teleanläggningar ger sekundära skador på en mängd verksamhetsområden, vilka yttrar sig på så sätt att det dels blir omöjligt att telefonera, telexera osv. inom ett område kring den skadade anläggningen, dels uppstår onormala trafiksituationer även inom stora delar av nätet, som inte direkt berörts av skadorna. Hälso- och sjukvårdens sårbarhet ligger främst i att sjukvårdsanstalterna är mycket känsliga för vapenverkan och beroende av fortlöpande tillförsel av elenergi, vatten och SOU 1972:4

värme. Koncentrationen av de kvalificerade vårdresurserna till de största tätorterna, som många gånger innehåller militära mål och viktiga s. k. militära stödmål, gör att sårbarheten hos den slutna vården måste bedömas öka under den närmaste 15-årsperioden. Utökningen av den öppna vården, torde däremot komma att verka i motsatt riktning. Av den ovan beskrivna utvecklingen är det enligt försvarsutredningens uppfattning framför allt det ökade importberoendet samt strukturförändringen av industri och jordbruk liksom nedgången i de kommersiella varulagren som är av betydelse för försörjningsberedskapen vid avspärrning. Den nuvarande försörjningsberedskapen baserar sig i stor utsträckning på planläggning för utnyttjande av landets produktionsresurser samt på beredskapslagring av främst industriråvaror, bränslen, drivmedel, livsmedel samt, gödsel- och fodermedel samt läkemedel och sjukvårdsmateriel. Grundtanken bakom beredskapslagringen, såsom den hittills varit utformad, är att den skall överbrygga den tid som åtgår för att anpassa produktionen till neutralitets- eller krigssamhällets behov, vari också ingår att få till stånd produktion av ersättningsförnödenheter. Försörjningsberedskapen torde f. n. kunna bedömas vara sådan, att ett överraskande avbrott i Sveriges utrikeshandel inte skulle få någon omedelbar och avgörande effekt på landets försörjnings- och försvarsförmåga. Utvecklingstendenserna inom framför allt näringslivet talar för att beredskapsåtgärder av samma slag som de hittills vidtagna också i framtiden är nödvändiga för att en försörjningsberedskap, som uppfyller kraven vid en avspärrning, skall kunna upprätthållas. Främst den i vissa fall mycket långtgående strukturförändringen inom näringslivet och det bl. a. härav föranledda ökade importberoendet torde emellertid komma att kräva i vissa fall genomgripande ändringar i beredskapsåtgärdernas struktur liksom i beredskapslagringens varumässiga innehåll. / krig är det framför allt den i det föregå159

ende beskrivna sårbarheten hos näringslivet och olika samhällsfunktioner som är av intresse. För landets förmåga till försvar är det av utslagsgivande betydelse att de behandlade funktionerna och samhället i övrigt dels kan tillhandahälla de förnödenheter och tjänster som erfordras för krigsmaktens och civilförsvarets mobilisering och utgångsgruppering, dels under krig fortlöpande kan ge krigsmakten och civilförsvaret erforderligt understöd. Dessutom måste det övriga krigssamhällets oundgängliga behov av förnödenheter och tjänster tillgodoses. Syftet med den hittillsvarande planeringen är att skapa förutsättningar för att kunna upprätthålla verksamheten inom ifrågavarande funktioner även i händelse av fientlig bekämpning av dem. Inom ramen för planeringen har en rad åtgärder vidtagits eller förberetts för att minska viktiga samhällsfunktioners sårbarhet för krigshandlingar. Som exempel på sådana åtgärder kan nämnas olika typer och grader av byggnadstekniskt skydd mot konventionella stridsmedel och kärnstridsmedel, skyddsanordningar mot verkan av radioaktivt nedfall samt B- och C-stridsmedel, luftvärn och markbevakning, geografisk spridning av förråd och vissa produktionsställen, anordnande av reservproduktionsställen samt organisering av reparationsenheter. Dessa åtgärder samt vårt lands näringsgeografiska förhållanden och stora yta tillsammantagna kan bedömas f. n. ge krigssamhället en inte obetydlig motståndskraft mot krigshandlingar. Försvarsutredningen finner att den i det föregående exemplifierade ökade sårbarheten hos flera av de viktigaste funktionerna talar för att beredskapsåtgärder av nyssnämnda slag måste vidtas även i framtiden. Ökad teknisk komplicitet och större koncentration av verksamheten inom funktionerna kan dock komma att leda till behov av åtgärder av delvis ny karaktär. Samhällsstrukturen är som inledningsvis antytts av betydelse också för befolkningens förmåga att psykologiskt bära de påfrestningar som direkta krigshandlingar innebär 160

liksom att motstå utifrån kommande propaganda. Grunden för att befolkningen i ett krig eller eljest i ett krisläge skall vilja och kunna uthärda de påfrestningar som den utsätts för är att den känner solidaritet i stort med det svenska samhället. Det är uppenbart att det överväldigande flertalet medborgare i Sverige känner en sådan, grundad på att landet och dess samhällsskick för dem representerar väsentliga värden. En sådan solidaritet innebär att man på väsentliga punkter känner gemenskap samtidigt som man pä andra, mindre väsentliga punkter kan ha olika uppfattningar. En särskild styrka är att landet inte har inre motsättningar, grundade på etniska eller religiösa minoritetsproblem eller liknande. I ett krig eller i ett krisläge kommer naturligen de väsentliga momenten — kring vilka alltså en betydande enighet råder — att i medborgarnas medvetande påtagligt komma i förgrunden medan andra moment skjuts i bakgrunden. Som väsentliga värden i den svenska samhällsordningen — värden som sålunda bör stå över förändringarna i samhället -- vill utredningen peka på respekten för självbestämmanderätten i vidsträckt mening, aktningen för lagbunden ordning och avvisandet av väldet som politiskt kampmedel. De medborgargrupper som inte delar de för svensk samhällssyn grundläggande värderingarna är små. Utredningen anser sig inte ha anledning att räkna med att de får väsentligt annan omfattning i framtiden. I självbestämmanderätten inbegriper utredningen inte bara Sveriges rätt att oberoende av andra staters vilja självt utforma sin politik utan också medborgarnas möjlighet att medverka i den politiska opinionsbildningen och beslutsprocessen i samhället. Denna medverkan förutsätter att medborgaren fritt kan skaffa sig kännedom om händelser och förhållanden av betydelse för ställningstaganden i politiska frågor och få den nödvändiga grunden för omdömen och åsikter. En fri diskussion och en levande och självständig opinion förutsätter en mångfald oberoende nyhets- och publicitetsorgan och SOU 1972:4

fritt verkande grupper och sammanslutningar. Den höga allmänna bildningsnivån i Sverige är här en betydelsefull tillgång. I ett samhälle där de offentliga organens verksamhet bygger på en förankring hos breda medborgargrupper är det nödvändigt att dessa organ får information om de enskilda medborgarnas levnadsförhållanden, åsikter, attityder och värderingar. Endast den fria debatten, folkrörelsernas verksamhet och den fria nyhetsförmedlingen kan förmedla en dylik information. Under senare tid har vissa tecken förmärkts som kan tyda på att flödet av information från medborgarna till samhällsorganen och omvänt inte i alla avseenden fungerat helt tillfredsställande. Nya kanaler, ofta av improviserat och ibland kortvarigt slag, för informationsspridning och opinionsbildning har uppstått. Utvecklingen kan komma att ge ytterligare prov härpå. Förändringar av ett sådant slag kommer att påverka arbetsmetoder och attityder inom nyhetsmedier och medborgarsammanslutningar och därmed det psykologiska försvarets förutsättningar i vid bemärkelse. I den egentliga beslutsprocessen i en demokrati bygger både folkstyre och organisationer på ett representativt system med valda företrädare. Ett sådant system kan ha brister och kan kritiseras. Likväl torde det vara det bästa system som står till buds. Folkrörelserna och partiorganisationerna skänker stabilitet och långsiktighet åt samhällsarbetet. Om samhället skulle utsättas för påfrestningar och hot finns inom dessa en insiktsfull grupp av opinionsbildare med goda förutsättningar att ge allmänheten den tillförsikt som sådana situationer kräver. Troligen är Sverige genom sin öppenhet i informationsutbytet inom landet och med omvärlden mindre sårbart för propaganda än många andra länder. Detta beror framför allt på den redovisade grundläggande karaktären hos värt samhällsliv i fråga om information och beslutsfattning, där medborgarnas aktiva medverkan i beslutsprocessen på olika nivåer i samhället bildar hörnstenarna. Bildningsnivån, frånvaron av svåra inre motsättningar SOU 1972:4 11

liksom nyhetsorganens fria ställning medverkar till att detta system fungerar väl. En förutsättning för det anförda är givetvis att i det politiska livet uppmärksamheten hålles riktad på att den frihet i olika avseenden som den svenska samhällsordningen erbjuder kan utnyttjas också för syften som kan vara riktade mot denna. Utredningen har inte funnit anledning att för framtiden anta att den sålunda tecknade bilden kommer att väsentligt ändras.

10 Inriktningen av säkerhetspolitiken: Tänkbara hot - egna handlingsmöjligheter -utredningens förslag

Mot bakgrund av de förut redovisade bedömningarna av den yttre och inre miljöns framtida utveckling tecknas i detta kapitel först olika hot som kan tänkas mot Sveriges säkerhet liksom möjliga åtgärder för att möta dessa. Därefter behandlas den väsentliga förutsättning för landets försvar som den framtida samhällsekonomiska utvecklingen utgör. Kapitlet utmynnar i förslag till dels fortsatt inriktning av den svenska säkerhetspolitiken, dels allmänna utgångspunkter för den fortsatta planeringen inom totalförsvaret. Dessa förslag ligger till grund för utredningens mer konkreta ställningstaganden i nästföljande kapitel till totalförsvarets fortsatta utveckling. 10.1 Framtida hot mot Sveriges säkerhet och alternativa åtgärder för att möta dessa 10.1.1 Tänkbar karaktär av framtida konflikter i Europa I supermakternas strategiska doktriner ägnas särskild uppmärksamhet åt säkerheten för det egna stormaktsblocket i Europa. En starkt avskräckande effekt eftersträvas mot ett brett spektrum av tänkbara angrepp från den motsatta supermaktens sida. En krigsavhållande effekt vid konflikter mellan supermakter anses kunna uppnås om ingen av supermakterna förfogar över resurser som kan göra angrepp lönsamt mot den andra. Detta förutsätter dock att båda parter 162

lyckas göra sina strategier trovärdiga. Med hänsyn till de fruktansvärda konsekvenserna av ett felval eller av att ett val missuppfattas av motståndaren krävs av parterna en hög grad av anpassning till växlande lägen och så stor nyansering av medlen att handlingsfrihet erhålls i alla lägen. En trovärdig strategi måste därför innehålla alternativa möjligheter att utnyttja de militära resurserna och de olika stegen i upptrappningen av en konflikt skall kunna kontrolleras. Mellan åtminstone vissa steg skall uppenbara förhandlingsincitament kunna utläsas, stegen skall kunna kastas om beroende på motpartens strategival och båda parter skall vara övertygade om att slutstegen leder till en ohämmad kärnvapeninsats mot respektive länders hemorter. I enlighet härmed bygger stormaktsblocken i Europa inte sin avskräckning på enbart kärnvapen. De i Centraleuropa stationerade, konventionella stridskrafterna har som en av sina uppgifter att förhindra att den politiska ledningen i händelse av krig ställs inför det omedelbara beslutet att tillgripa kärnvapen eller ge efter. De konventionella stridskrafterna skall härvid under någon tid kunna fånga upp ett fientligt anfall för att ge möjlighet till förhandlingar och avveckling av kriget. Kärnvapen kan bli insatta först om försvararen bedömer att hans mest vitala intressen står på spel. En allmän uppfattning är att en första och begränsad insats av kärnvapen bör ses som en politisk deSOU 1972:4

monstration för att visa stark beslutsamhet och för att varna för konsekvenserna av fortsatta krigshandlingar. En förutsättning för försvarsstrategien sådan den kommit till uttryck i väst och senare även i öst är en starkt centraliserad ledning, både politiskt och militärt. Mot denna bakgrund bör man kunna skilja på följande huvudtyper av konflikter i Europa: 1. Man kan räkna med att supermakterna i första hand söker nå sina mål med fredliga metoder. Ett exempel härpå är principen om fredlig samexistens. Innebörden av principen om fredlig samexistens mellan stater med skilda samhällssystem har Brezhnev preciserat vid flera tillfällen. Principen innebär i korthet, att undvikandet av krig skall kombineras med en kompromisslös ideologisk kamp för den socialistiska gemenskapens utbredning. 2. Inbördeskrig eller uppror kan bryta ut inom endera supermaktens etablerade intresseområde. Så länge en militär styrkebalans råder kommer den andra supermakten troligen att undvika att ingripa militärt med hänsyn till risken för upptrappning av konflikten. Möjligen kan verbalt, ideologiskt eller materiellt stöd komma i fråga. 3. I inbördeskrig eller annan inre splittring i länder utanför de etablerade intresseområdena kan båda supermakterna tänkas ingripa. För att undvika en militär konfrontation kan de tänkas eftersträva en överenskommelse om delning eller neutralisering av det berörda landet. Det finns dock alltid en risk att man inte lyckas nå en överenskommelse och att därför konflikten trappas upp. 4. En offensiv framstöt kan göras från endera supermakten mot ett alliansfritt land eller ett land, för vilket stödet från annan supermakt inte bedöms som trovärdigt. Strävan bedöms vara att så snabbt nå framgång att den andra supermakten ställs inför fullbordat faktum. Framstöten kan kompletteras med deklarationer om begränsningar i målen för att dämpa oron inom det motsatta blocket. Om framgång inte snabbt nås kan den andra supermakten hinna SOU 1972:4

ingripa med därpå följande risk för upptrappning av konflikten. 5. Ett konventionellt krig mellan stormaktsblocken i Europa kan sättas igång medvetet. Även om man föreställer sig en mycket hög kärnvapentröskel och militära förutsättningar för endera sidan att vinna avgörande framgångar är det svårt att inse vilka målen för aggressionen skulle vara. Exempelvis skulle politisk och militär kontroll över hela Västeuropa kräva mycket stora resurser och knappast öka möjligheterna att dra nytta av västeuropeisk teknik och ekonomi. Sådana fördelar kan vinnas lättare på annat sätt. Ett medvetet igångsatt storkrig i Europa bör därför kunna avföras från diskussionen så länge en rimlig militär styrkebalans råder mellan öst och väst. 6. Någon av de under punkt 2—4 skisserade konflikterna i Europa skulle kunna upptrappas eller en utomeuropeisk konflikt skulle kunna spridas till Europa så att båda supermakterna kommer i öppet krig med varandra. Exempel på konfliktanledningar skulle kunna vara inre motsättningar inom Warszawapakten, NATO eller Jugoslavien, motsättningar i Mellanöstern, kamp om inflytande i Grekland och Turkiet. Betraktar man kriget som en förhandling, hela tiden under överhängande kärnvapenhot, kan resultatet tänkas bli en betydande återhållsamhet i de militära operationerna. Krigshandlingar mellan supermakterna behöver inte leda till att kärnvapen tillgrips. Detta kan t. ex. innebära undvikande av sådana militära operationer att motpartens mest vitala intressen sätts på spel. I stället kan parterna sträva efter att successivt förbättra sina förhandlingspositioner, antingen genom att successivt dra in fler stater i kriget eller genom stegvis upptrappning av kriget. 7. Slutligen kan det tänkas att en stat, som innehar kärnvapen, hotar med att sätta in dessa som en yttersta åtgärd när dess vitalaste intressen står på spel. Avsikten skulle vara att förmå motståndaren att avbryta sina militära operationer. Därmed riskeras emellertid en fortsatt upptrappning till kärnvapenkrig. 163

lande har accentuerats genom stridsmedlens ökade effekt. Om angrepp mot Sverige skulle aktualiseras Ett karaktäristiskt drag för ett hot, som kan olika betvingelsemetoder utnyttjas bero- vårt land kan utsättas för, är att en angripare ende på den rådande militärpolitiska situa- ställer krav innebärande att han mot vår vilja tionen, syftet med angreppet och hur styr- söker uppnå vissa fördelar. Om sådana krav kan hos och avvägningen inom det svenska framförs av en supermakt innebär detta totalförsvaret bedöms. Med hänsyn till att samtidigt ett uttalat eller outtalat hot att om angriparen rimligtvis söker nå sina syften med vi ej tillmötesgår kraven så kan angriparen minsta möjliga uppoffringar kan han väntas tillgripa maktmedel för att tillgodose sina utnyttja svagheter i värt totalförsvar. Som syften. Genom att utnyttja olika former av grund för planeringen av detta måste därför propaganda kan en angripare med början skilda betvingelsemetoder analyseras. Därvid redan långt innan kraven reses försöka bör beaktas att dessa av angriparen kan åstadkomma att befolkningen upplever ett kombineras på olika sätt. Även situationer, hot av sådan styrka att dess tilltro till de då krig pågår i vår omvärld och vårt land egna försvarsmöjligheterna minskas och den endast indirekt berörs, måste beaktas. politiska ledningens handlingsfrihet därigenom begränsas. Om angriparen ej är pressad av andra 10.1.2.1 Propaganda och subversiv omständigheter att snabbt genomdriva sina verksamhet avsedd att få till stånd krav, kan han bearbeta opinionen i vårt land en mera samarbetsvillig regim under lång tid, kanske under månader eller Ett för subversionen karaktäristiskt drag är år för att nå sitt syfte. Anser sig angriparen att en del av landets egen befolkning under däremot tvingad att snabbt uppnå sitt mål, ledning av en aktiv grupp och med hjälp av kan hotet få formen av ett ultimatum till en annan makt försöker beröva den lagliga regeringen och kombineras med en våldsam regeringen kontrollen över landet. Målet kan propagandaattack i avsikt att skrämma bevara en bestämd utrikespolitisk nyoriente- folkningen. I samband därmed kan bivillkor ring, innebärande uppslutning till den makt ställas såsom att utrymning ej får ske eller som varit den subversiva rörelsens stöd. Me- att mobilisering ej får vidtas. Ett ultimatum toderna för att nå målet kan, beroende på är vanligen också försett med en tidsfrist, den makthavande regeringens styrka och dvs. svar skall lämnas mycket snart. Om motstånd, variera från propaganda, spontana målet ej uppnås enbart med framförandet av strejker, sabotage inklusive sabotage mot ut- kraven uppkommer en förhandlingssituation valda ledningsgrupper eller mot folkhälsan i vilken utväxlandet av diplomatiska noter till regelrätta upplopp. Subversionen kan på- med mer eller mindre klart uttalade hot om gå under lång tid och i föga uppseende- vidtagande av åtgärder intar en framträdande väckande former för att inte framkalla reso- plats. luta motåtgärder. Sådana åtgärder av begränsad omfattning kan vara exportbegränsningar, avbrott i 10.1.2.2 Hot om politiska, ekonomiska eller produktionssamarbete eller avspärrning. Ger militära åtgärder som understöd för krav på vi trots detta inte vika kan hotet i vissa fall eftergifter tänkas upptrappat till hot om insats av Genom diplomati i förening med politisk, konventionella vapen mot militära mal eller ekonomisk och militär styrka har nationer mot befolkningsmål. Som en ytterligare uppsedan gammalt utövat inflytande på andra trappning kan hot om invasion mot delar av nationer. Redan den potentiella förmågan eller hela vårt land tänkas. Om angriparen är tillräckligt angelägen att till skadegörelse kan utnyttjas för att påverka andra nationers beteende. Detta förhål- kontrollera vårt territorium eller delar därav 10.1.2 Typer av hot mot Sveriges säkerhet

164 SOU 1972:4

och om vi inte frivilligt ger vika för hans krav kan han i vissa fall tänkas tillgripa invasion. Detta kan t. ex. ske sedan han först hotat med invasion utan att vi gett vika för hans krav. Har angriparen påbörjat en invasion med utnyttjande av enbart konventionella stridsmedel mot militära mål kan han tänkas hota med att övergå till bekämpning av viktiga samhällsfunktioner. Det är närmast elnät, vatten- och värmeverk samt livsmedelslager och oljeupplag som här avses, men även järnvägsstationer, offentliga byggnader och andra platser där mycket folk samlas. Insats av konventionella laddningar mot dessa mål kan skapa en svår situation för den drabbade ortens befolkning i synnerhet under svåra klimatförhållanden. Eftersom samhällsutvecklingen går mot större befolkningskoncentrationer blir samhällets känslighet för denna typ av anfall större. Mobilisering och utrymning kan också medföra för konventionell bekämpning känsliga lägen. I ytterlighetsfall är det också tänkbart med hot om insats av ABC-stridsmedel. För att ge eftertryck åt hotet kan därvid kärnladdningar insättas på så stor höjd att skadorna i mållandet blir små. Explosionshöjden kan varieras avsevärt och därmed också skaderadierna för olika verkansformer. För att uppnå för befolkningens motståndsvilja allvarliga verkningar behövs alltså ingen massinsats av kärnladdningar utan enbart en eller ett fåtal beroende på storlek och målval. B-stridsmedlen kan tänkas täcka flera nivåer vid en hotupptrappning. För att försvåra våra motåtgärder kan angriparen hålla oss i okunnighet om vilken typ han avser sätta in. Genom en förtäckt insats som görs redan innan hotet framställs och som ger upphov till exempelvis enbart en förkylningsepidemi kan angriparen påvisa sina möjligheter till en insats av än mera verksamma B-stridsmedel. Dessa möjligheter kan sedan utnyttjas i angriparens psykologiska krigföring. Liksom med B-stridsmedel kan hoteffekten varieras även med C-stridsmedel beroende på de skadebilder som kan uppstå vid SOU 1972:4

insats och hur C-stridsmedel uppfattas i mållandet. Det finns C-stridsmedel som åstadkommer lindrig skada för kortare tid (t. ex. tårgas) men också sådana med mycket kraftig och omfattande verkan (t. ex. nervgaser). 10.1.2.3 Krig i vår omvärld varvid Sverige lyckats bibehålla sin neutralitet Även om supermakterna på olika sätt söker undvika en öppen konfrontation med varandra kan en sådan dock komma till stånd genom upptrappning av en från början mera begränsad konflikt. I ett sådant krig kan stormaktsblocken i sin helhet successivt bli engagerade. Kriget kan i första hand komma att föras med konventionella stridsmedel, men situationer kan även uppkomma då kärnladdningar eller biologiska och kemiska stridsmedel kan tillgripas. Även om Sverige lyckas hålla sig utanför kriget kommer landet dock att på många sätt drabbas av dess konsekvenser. I fortsättningen behandlas de olika krigsnivåerna var för sig även om de skulle kunna utgöra led i en upptrappningsprocess. Krig pä konventionell nivå mellan stormaktsblocken i Europa Ett krig på konventionell nivå i omvärlden kan väntas leda till betydande påfrestningar på försvaret och det svenska samhället i övrigt. Hos de krigförande uppstår knapphet på många viktiga förnödenheter, som man därmed inte blir benägen att sälja till Sverige. Vidare kan stridshandlingar längs handelsvägar eller i vår närzon omöjliggöra utrikeshandeln helt eller delvis. Stridshandlingarna kan leda till oavsiktliga kränkningar av svenskt land-, sjö- och luftterritorium och till en ström av flyktingar in i vårt land. De krigförande kan också överväga att avsiktligt kränka svenskt territorium för att därmed nå operativa fördelar, t. ex. undandra sig bekämpning från motståndaren. Därvid torde det formella överträdandet av svenska tillträdesbestämmelser eller folk165

rättsliga konventioner i och för sig tillmätas mindre betydelse. Avgörande blir istället hur huvudmotståndaren och Sverige kan tänkas reagera på kränkningen och hur detta kan påverka den fortsatta krigföringen. En krigförande som befarar att hans motståndare kommer att orättmätigt utnyttja svenskt sjöterritorium kan söka förebygga detta genom att lägga ut mineringar och bekämpa sjöfart på svenskt område. Därmed kommer stridshandlingarna att direkt beröra Sverige. En krigförande kan också söka tilltvinga sig favörer från svensk sida, t. ex. transporter genom Sverige av trupp och materiel. Kärnvapenkrig i Europa Om trots alla återhållande faktorer kärnvapen skulle komma till allmän användning i Europa kan hela Sverige bli berört av radioaktiv beläggning. Vidare kan ett robotantirobotkrig i rymden med explosioner ovanför Sverige bl. a. medföra starka ändringar i det elektriska fältet (EMP-verkan) inom vidsträckta områden med störningar eller avbrott i telekommunikationerna som följd. Vid kärnvapenkrig i Europa kan Sverige utsättas för radioaktiv beläggning under för oss ogynnsamma vindförhållanden. Den inverkar på människor, djur, livsmedel, växande gröda etc. Varaktigheten av radioaktiv verkan från kärnladdningar varierar mycket. En radioaktiv beläggning från insatser utanför vårt land (t. ex. i Centraleuropa) kan nå ett maximum 2 veckor efter insats och därefter sjunka tämligen långsamt. Livsmedel som vi förtär kan innehålla radioaktiva ämnen och verkningarna därav kan röra sig om månader efter insatsen, i vissa fall år eller decennier. Man kan räkna med att ett kärnvapenkrig inte kommer helt överraskande. Vissa indikationer bör kunna erhållas på att krig är förestående eller på att upptrappning sker. Däremot kan det, under pågående krig, tänkas att verkan av en enstaka laddning, exempelvis i ett sovjetiskt antirobotsystem 166

(ABM-system) berör vårt land utan att vi fått någon förvarning. BC-krig i Europa Det är svårt att föreställa sig de omständigheter under vilka biologiska eller kemiska stridsmedel skulle komma till användning i stor skala i ett krig i Europa. Så länge dessa stridsmedel finns i stormaktsblockens arsenaler kan det emellertid inte helt uteslutas att de också kan komma till användning. Utspridning av biologiska stridsmedel i aerosolform i Europa får vid ogynnsamma vindriktningar konsekvenser i Sverige för främst oskyddad befolkning. Konsekvenserna beror på vilken sjukdom som sprids och på våra möjligheter att sätta in medicinsk behandling samt övriga skyddsåtgärder. Binsatser även i fjärran länder kan nå Sverige i form av epidemisk spridning. C-moln har en betydligt mindre utbredning än B-moln, varför från vår synpunkt farliga områden för C-insats är begränsade till de nordiska grannländerna samt till övriga Östersjöländers kustområden. Härvid behöver hänsyn tas endast till de högtoxiska C-stridsmedlen, dvs. nervgaserna. Vid ogynnsamma vindriktningar kan drivande nervgasmoln förorsaka svåra till dödliga skador på oskyddad befolkning i vissa delar av landet. Därvid måste speciellt de sydligaste delarna av Sverige uppmärksammas från befolkningsskyddets synpunkt. B-stridsmedel inverkar både på människor och djur. C-stridsmedel kan dessutom inverka på livsmedel, växande gröda etc. Varaktigheten av verkan från B- och C-stridsmedel är i hög grad beroende på vilken sjukdom eller motsvarande som drabbar vårt land. Faktorer som stridsmedlets anslagskraft, dosnivå samt motståndskraften hos den exponerade befolkningen spelar också stor roll. 10.1.2.4 Överraskande anfall I de flesta militärpolitiska situationer torde en angripares syfte med ett angrepp mot SOU 1972:4

Sverige vara att erhålla ett mera gynnsamt strategiskt utgångsläge gentemot huvudmotståndaren eller att beröva huvudmotståndaren denna möjlighet genom motsvarande angrepp, antingen inför ett storkrig som bedöms oundvikligt eller i en hårt pressad förhandlingssituation. Angriparen kan härvid sträva efter att inleda angreppet överraskande för att dels snabbare nå åsyftade mål, dels reducera egna uppoffringar. Den hänsyn som måste tas till huvudmotståndarens reaktion är starkt beroende av det militärpolitiska läget. På grund av benägenheten att acceptera fait accompli bör ett överraskande och snabbt genomfört angrepp i vissa fall kunna medföra mindre besvärande politiska konsekvenser för angriparen än ett mera omfattande anfall mot ett mobiliserat svenskt försvar. Ett överraskande angrepp avses riktas mot ett försvar som inte är så förberett att det kan utveckla sin fulla styrka. Det medger således mindre resursinsats och kortare tid för att nå målet med operationerna. Det värde angriparen tillmäter att uppnå målet med operationen kan tänkas vara större ju snabbare målet uppnås. I vissa situationer är målet av värde endast om det nås mycket snabbt. Angriparen bestämmer således den egna resursinsatsen utgående från möjlig förvarning för försvararen och bedömd styrka och styrketillväxt hos försvaret. Om angreppet röjs tidigare än förutsett kan de resurser som har avdelats för angreppet visa sig vara för små. Denna risktagning kan angriparen försöka minska genom att avsätta ännu större resurser för angreppet. Detta medför dock att angriparens förberedelser får en ökad omfattning. Risken för att avsikten att angripa röjs ännu tidigare ökar därmed och kan motivera en ytterligare ökning av resursinsatsen. För att begränsa risken att misslyckas med ett överraskande angrepp är det uppenbarligen väsentligt att förberedelserna för angreppet görs på ett sådant sätt att försvararen inte får signaler som ger tillfälle till effektiva beredskapsåtgärder vid en tidigare tidpunkt än den angriparen räknat med i plaSOU 1972:4

neringen av företaget. Speciellt gäller detta om försvaret bedöms ha förmåga att snabbt öka sin styrka. Angriparen måste därför söka begränsa omfattningen av sådana förberedelser inför angreppet som bedöms kunna iakttas av omvärlden samtidigt som han måste tillse att angreppet utförs med tillräckligt stora resurser för att med godtagbar säkerhet kunna lyckas. Dessa till synes motstridande krav kan leda till att en angripare inför ett överraskande angrepp finner det nödvändigt att i förhållandevis stor utsträckning utnyttja sina mest lättrörliga stridskrafter för att nå erforderlig styrka utan omfattande omgrupperingar och andra röjande förberedelser för angreppet. Dessa resurser har i regel högt alternativanvändningsvärde. Särskilt i situationer där skillnaderna i alternativanvändningsvärde mellan resursslagen är stora kan angriparen sträva efter att så snart som möjligt byta ut (delar av) de insatta strategiska resurserna mot styrkor med lägre alternativanvändningsvärde. Därvid uppstår nya risker för röjning av företaget. Detta sammanhänger med att ersättningsstyrkorna måste dras samman och transporteras och att förberedelserna härför kan vara mer röjande för hela operationen än insatsen av de strategiska styrkorna. Detta belyser hur kritisk tidsplaneringen av angreppets skilda faser är. Det bör också beaktas att förberedelser för invasion kan döljas bakom en större, till synes normal militär övning. En sådan kan innefatta betydande truppsammandragningar och omgrupperingar av sjö- och flygtransportmedel. 10.1.2.5 Anfall med konventionella stridsmedel mot ett mobiliserat svenskt försvar Ett anfall mot Sverige i en situation då det svenska försvaret hunnit mobilisera och inta förtsredd gruppering kan beroende på omständigheterna få högst varierande karaktär. Grundläggande för angriparens planering är vilka operativa mål i Sverige han strävar att uppnå och vilket värde han tillmäter dessa. 167

Detta värde kan snabbt variera beroende på militära operationer i omvärlden. Den militärpolitiska situationen i främst Europa kan medföra att angriparens militära resurser till stora delar blir bundna i andra riktningar. Bindningarna kan ha olika karaktär när det gäller armé-, marin- och flygstridskrafter. Arméstridskrafter tar lång tid att gruppera om och om de sätts in i strid kan de bli bundna under lång tid. Flygstridskrafter kan däremot kraftsamlas i snabbt växlande riktningar. Vid ett företag mot Sverige måste angriparen ta hänsyn till att en huvudmotståndare kan ingripa for att hejda företaget och istället själv vinna framgång. Med hänsyn härtill kan angriparen behöva anpassa sina anfallsriktningar, bygga upp erforderligt skydd och lägga upp företaget så att snabb framgång nås. Anfallets uppläggning påverkas både av militärgeografiska förhållanden och av det svenska försvarets utformning och styrka. Vid en invasion över landgränsen spelar — trots ökande luftrörlighet - tillgången till vägar stor roll. Vid invasion över havet eller genom luften är angriparens styrkor särskilt sårbara för svensk motverkan under transport- och landstigningsskedena. För att begränsa denna motverkan kan angriparen sätta in en förbekämpning mot svenskt luftförsvar och mot försvaret inom och i närheten av avsedda invasionsområden. Efter ett inledande anfall över havet måste angriparen under en lång period föra fram underhåll och nya förband. Om angriparen nått framgång i de primära operationsområdena är det troligt att han eftersträvar att successivt nå kontroll över hela landet i syfte att minska risken för störningar från kvarvarande svenska förband och från huvudmotståndarens stridskrafter. Även om militär framgång nåtts måste angriparen binda avsevärda förband inom landet för att hålla det under kontroll.

10.1.2.6 Anfall mot Sverige med ABCstridsmedel Det är svårt att finna något rimligt motiv för att en första kärnvapeninsats skulle göras just mot Sverige. Skulle däremot Sverige angripas sedan supermakterna trots allt redan satt in kärnvapen i stor skala kan Sverige utsättas för en omfattande kärnvapeninsats. Mot denna finns ringa möjligheter att bjuda ett effektivt motstånd. Den troligen starkaste restriktionen mot ett angrepp med B- eller C-stridsmedel torde vara risken för repressalier frän en huvudmotståndares sida. Denna restriktion kan väntas vara särskilt stark om angriparens egna militära styrkor och befolkning har ett dåligt skydd. Om stridsmedlen sätts in vid krig mellan supermakterna torde risken för fortsatt eskalation vara stor. Detsamma gäller om de under sådant krig sätts in mot en tredje makt. Eskalationen behöver dock inte leda till helt ohämmade insatser. Det kan för de krigförande vara möjligt att finna nivåer som ingen av dem har intresse av att överskrida. Dessutom torde de eftersträva viss återhållsamhet för att inte insatserna skall få menlig inverkan på den egna operationsfriheten. En angripares bedömning av lämpligheten att sätta in B- och C-stridsmedel mot vårt land beror dels på nivån hos kriget mot en huvudmotståndare och dels på vilket skydd mot sådana stridsmedel som vi skaffat oss. Vissa B- och C-stridsmedel lämpar sig för förtäckt krigföring. Denna innebär att stridsmedlen sätts in utan att det kan konstateras vem som är angriparen. Förtäckta angrepp kan exempelvis företas med sådana smittosamma sjukdomar som brukar förekomma inom området. Avsikten kan vara att åstadkomma sådan skadeverkan att landets motståndskraft och försvarsvilja försvagas. Förtäckta angrepp kan sättas in innan ett krig brutit ut, i en situation där Sverige är neutralt vid krig i omvärlden eller i ett krig där Sverige angripits med konventionella vapen.

SOU 1972:4

förband. Fortsatt kommunikationsutveckling anses dock leda till att en angripare får större möjligheter att välja anfallsformer och I motsats till de flesta andra mindre stater i anfallsriktningar. Europa har Sverige valt att föra en alliansfri Goda förutsättningar att bygga ut befästpolitik avsedd att möjliggöra att landet skall ningar finns i både kust- och gränsområden. stå neutralt vid ett krig i omvärlden. Denna Klimatförhållandena gör att möjligheterna politik bygger bl. a. på följande förutsätt- till militära operationer begränsas under vissa ningar. årstider. Landets stora yta ger möjligheter Den inre sammanhållningen hos befolk- till gles gruppering av förband och därmed ningen är god när det gäller att skydda och ökat skydd. De stora och glest befolkade slå vakt om landets oberoende. Riskerna för ytorna i vårt land ger goda möjligheter till inre konflikter som andra länder skulle utrymning av civilbefolkning. kunna blanda sig i är små. Å andra sidan gör ringa befolkningstäthet Vidare är relationerna till de nordiska och omfattande glesbygdsområden det svårt grannländerna goda och det inbördes samar- att samtidigt hålla förband i alla aktuella betet omfattande. Så starka motsättningar delar av landet. Landets utsträckning i nordmellan länderna att de skulle kunna leda till sydlig riktning motsvarar i stort sett avstånkrig bedöms som helt otänkbara. det från tyska Östersjökusten till Neapel. De Trots att Sverige har en hög bruttona- långväga transporterna blir även i fortsätttionalprodukt per invånare finns det knap- ningen sårbara. En angripare kan genom past sädana tillgångar i råvaror eller indu- avskärning av de nord- sydgående förbindelstriell kapacitet, som något stormaktsblock serna isolera delar av våra försvarsstyrkor. skulle kunna tillmäta avgörande betydelse. Det svenska samhällets många funktioner Landets territorium inrymmer slutligen är sårbara för krigsskador. Exempelvis gäller inte områden av omedelbart strategiskt in- detta tätorternas försörjning med vatten, tresse för supermakterna. Det kan få bety- avlopp, värme och elektricitet. Försvarsutdelse främst i samband med starka motsätt- redningen bedömer att de förändringar, som ningar mellan stormaktsblocken i Europa. kan väntas under en kommande 15-årsSverige har naturliga gränser om vilka inga period, i första hand torde komma att tvister råder. Östersjön som geografisk gräns innebära en ökad sårbarhet på det sätt som till en potentiell krigsskådeplats i Central- närmare redovisats i avsnittet 9.6. europa skapar vissa förutsättningar för att förhindra utbredning av ett krig till Sverige. Strävan att upprätthålla Sveriges självstänDe naturliga försvarsbetingelser som ligger dighet gör sig även gällande på det ekonoi geografiska förhållanden, befolkningsför- miska området. För ett litet land som hållanden, näringsliv m. m. är övervägande Sverige, som bygger sin framtid på industriell goda i förhallande till vad som gäller för utveckling, har utrikeshandelns frigörelse många andra länder. Sålunda ger kuster och sedan länge varit en grundläggande strävan. I omgivande farvatten möjligheter till att upp- detta syfte har vi aktivt medverkat i det täcka, följa och bekämpa anfallsföretag till mellanfolkliga samarbete, som efter andra sjöss och i luften. De skapar även förutsätt- världskriget utvecklats på den internationella ningar för ett omfattande djupförsvar, i handelns område. Detta har också bidragit vilket även skärgårdsområdena kan utnyttjas. till att vidmakthålla en rationell struktur Landgränserna går till stor del genom svårtill- inom det svenska näringslivet. Samarbete i gängliga områden och förbindelserna över olika former kan alltså skapa resurser att gränserna är relativt fa, vilket i viss utsträck- genomföra de reformer som arbetas fram ning kan kanalisera en angripares operationer inom den demokratiska politiska beslutsoch försvåra användning av mekaniserade processen. Men det kan också leda till 10.1.3 Förutsättningar för att trygga Sveriges självständighet

SOU 1972:4

bindningar som på ett avgörande sätt in- Överbefälhavaren anför att han genom de två skränker utrymmet för ett självständigt strukturerna angivit två ytterlighetsfall och demokratiskt beslutsfattande och som gör att man bör söka framtida försvarslösningar vårt land känsligt för politiska påtryckningar någonstans mellan dessa. Försvarsutredningen anser att lägre ekonoutifrån. När sådana risker konstateras bör det dock vara möjligt att finna former för ett miska nivåer på längre sikt bör motiveras internationellt samarbete som inte förhind- antingen genom en förändrad säkerhetspolirar eller motverkar fattande av självständiga tisk bedömning eller ett ökat säkerhetspolipolitiska beslut. tiskt risktagande. I båda fallen kan konsekFörsvarsutredningen anser — som närmare vensen bli en förändring av den grupp framgår av avsnittet 9.6 - att det svenska angreppsfall försvaret inriktas på att möta näringslivet under en kommande 15-års- eller en mera begränsad hänsyn i planeringen period ytterligare kommer att integreras med till vissa angreppsfall. omvärldens. Detta innebär tilltagande svårigEftersom frågan om gerillakrigföring och heter att klara de avbrott i utrikeshandeln civilmotstånd som alternativ eller komplettesom kan bli en konsekvens av kriser och krig. ring till ett försvar av nuvarande struktur kommit att diskuteras vill försvarsutredDet svenska försvaret skall medverka till ningen i detta sammanhang redovisa sin syn att trygga fred och frihet för landet. Genom på dessa försvarsformer (se vidare avsnitt att försvaret endast behöver kunna verka 10.1.4 nedan). Liksom för det militära försvaret är även inom landets territorium och i angränsande sjö- och luftrum kan det i hög grad anpassas för civilförsvar och övrigt totalförsvar princitill de naturliga försvarsbetingelserna och till piellt olika inriktningar tänkbara. Sålunda de övriga nämnda förutsättningarna. Ett kan vid civilförsvar huvudvikten läggas anförsvar som skall kunna möta de tidigare tingen vid utrymning eller skydd. Det ekonoredovisade betvingelseformerna kan emeller- miska försvaret kan inriktas huvudsakligen tid utformas på många olika sätt. Exempel på lagring av de viktigare färdigvarorna eller härpå lämnas vad gäller det militära försvaret på förberedelser för produktion i ett krisi överbefälhavarens perspektivplan (jfr kap. läge. Avvägningen mellan de olika alternativen måste göras mot bakgrund av de i det 5). Denna innehåller två skilda strukturer, föregående redovisade angreppsformerna. benämnda A och B. A-strukturerna är ut- Beroende på den vikt som läggs vid förmåga formade med huvudsyftet att angriparens att möta var och en av dessa kan olika uppoffringar i form av tid för ockupa- svenska försvarsutformningar te sig lämpliga. tion av landet blir så stora som möjligt. I Det är därför nödvändigt att statsmakterna dessa strukturer utnyttjas alla värnpliktiga. anger på vad sätt olika, tänkbara former för Materielanskaffningens omfattning blir i hög angrepp mot Sverige skall beaktas i planegrad beroende av anslagsnivån. Främst ringen. Förslag i detta avseende framläggs i prioriteras markstridskrafterna och sådana avsnittet 10.4. stridskrafter som kan understödja markstriden. B-strukturerna är utformade med 10.1.4 Synpunkter på gerillakrigföring och huvudsyftet att angriparens uppoffringar i civilmotstånd som försvarsformer form av insatser — såväl kvantitativa som kvalitativa - och förluster under angreppets Överväger man gerillakrigföring som ett inledningsskede blir så stora som möjligt. alternativ till ett militärt försvar av konvenFör att uppnå den önskade, höga kvaliteten tionellt slag ligger det nära till hands att tala hos försvaret prioriteras materielanskaff- om ett gerillaförsvar. Begreppet gerillaförsvar ningen. Endast en del av de värnpliktiga saknar dock historisk förankring. Gerillakrig utbildas och utnyttjas i krigsorganisationen. som sådant är känt sedan länge, men det har 170

SOU 1972:4

huvudsakligen förts för att befria ett land från redan genomförd ockupation eller från en misshaglig regim. Alla gerillakrig under senare tid har haft mål av mer eller mindre revolutionär karaktär - låt vara att dessa mål och revolutioner ibland kan betecknas som välmotiverade. Gerillan har således aldrig syftat till fredens bevarande. Gerillakrigföring karaktäriseras av att gerillan skall vara gömd och ogripbar. När tillfälle ges skall den emellertid - med de medel som står till buds och på det sätt som situationen bjuder - slå hårt och hänsynslöst. Gerillans verksamhet kan varieras mellan vida gränser, från förstöring av kommunikationer eller industrier, tagande av gisslan, överfall mot motståndares ledningsorgan m. m. till ingripanden mot motståndarens reguljära stridsenheter. Det som kanske främst skiljer gerillan från vanligt militärt försvar är att den uppträder mitt ibland fienden och att därför fronter saknas. Gerillastnden är hård och hänsynslös. Gerillasoldaten får vänja sig vid umbäranden; både försörjning och sjukvård kan få avstås under långa tider. Även vid de gerillaförband som organiserats för revolution och där anda och disciplin burits upp av ett politiskt patos har man fått tillgripa de mest extraordinära åtgärder för att hålla samman förband och för att hålla stridsmoral och disciplin uppe. Ledning av gerilla har erfarenhetsmässigt byggts på auktoritärt ledarskap även inom lägsta enheter. Cheferna för dessa smågrupper, som uppträder enskilt, har tilldelats stora befogenheter att utan rättslig prövning utdela de mest drastiska bestraffningar för att upprätthålla disciplinen. Motståndaren kan frestas att besvara den undanglidande gerillans överraskande attacker med hänsynslösa repressalieåtgärder mot civilbefolkningen. Genom gerillakrigföring har nåtts resultat även mot materiellt och personellt överlägsna motståndare. I detta sammanhang bör emellertid beaktas hur de stater som i krig utnyttjat gerilla senare har ordnat sitt försvar. I Jugoslavien har det reguljära militära SOU 1972:4

försvaret prioriterats. Gerillaverksamheten är förberedd att sättas in först om det reguljära militära försvaret misslyckas. Därigenom blir gerillan ett stöd för fortsatt militärt motstånd och detta kan få ökad uthållighet. Även Cuba, där revolutionen genomfördes genom gerillakrig, har övergått till ett reguljärt, militärt försvar. Inte något land har ansett det lämpligt att bygga upp ett försvar med gerillan som grund. Däremot har den stridsteknik som gerillan tillämpar utnyttjats inom militära förband. Särskilda förband kan ges uppgifter långt framför den egna fronten, tiotals mil in på motståndarens område. De kan ges till uppgift att hämta in underrättelser och att genom strid, förstöring av vägar, materiel m. m. försvåra angriparens verksamhet. Den verksamhet dessa militära förband bedriver betecknas i Sverige som det fria kriget. Det har eftersträvats att ge civilbefolkningen ett bättre folkrättsligt skydd mot de faror och lidanden den kan utsättas för i ett modernt krig. Rättsregler finns också som slår vakt om krigsfångarnas och de krigsskadades intressen. Det har ansetts angeläget att upprätthålla en skarp distinktion mellan den fredliga civilbefolkningen och de stridande förbanden. Till de senare räknas också medlemmar av en organiserad motståndsrörelse, som lyder under stridande part vare sig dess territorium är ockuperat eller inte. För att skyddas av rättsreglerna måste de stridande stå under ansvarigt befäl, bära fastställda kännetecken, bära sina vapen öppet och iaktta krigets lagar och bruk. Militära förband som deltar i det fria kriget uppfyller dessa krav. Gerillasoldaten kan däremot i allmänhet inte uppfylla alla dessa krav. Gerillan är en del av civilbefolkningen och dess utnyttjande av denna, dess uppträdande i det fördolda och överraskande taktik står i klar motsats till kravet på öppenhet. Gerillasoldaten blir därmed rättslös gentemot sin motståndare. Gerillakrigföring tenderar att sudda ut gränsen mellan civilbefolkning och stridande förband till skada för civilbefolkningen. Fredsekonomiskt är det möjligt att ett 171

försvar inriktat på gerillakrig kräver väsentligt mindre resurser än ett militärt försvar. För att värdera kostnaderna måste man emellertid sätta dem i relation till effekten. Befolkningen skall i händelse av krig ges bästa möjliga skydd, omvårdnad och försörjning. Dagens totalförsvar har denna målsättning. Befolkningsskydd, sjukvård, försörjning osv. organiseras i skydd av det militära försvaret. Visserligen kan ändå civila mål bekämpas och tillfogas skador och förluster. Vid gerillakrigföring när sålunda angriparen släpps in i landet saknas emellertid all garanti för att statsmakterna och myndigheterna skall få verka för befolkningens intressen. Ett försvar byggt på gerilla fyller inte heller neutralitetspolitikens krav. Försvarsutredningen anser sig av anförda skäl inte kunna förorda att Sveriges försvarsförberedelser grundas på ett alternativ som förutsätter att försvaret skall föras som ett gerillakrig. Det är däremot angeläget att försvaret vidareutvecklas allteftersom nya aggressionsformer kan skönjas. I ett modernt totalförsvar finns sålunda plats för militära förband som behärskar strid med det fria krigets taktik för att användas som komplement till övrigt militärt försvar under ett krigs olika skeden. Civilmotstånd är en teknik baserad pä icke-väldsaktioner syftande till att försvåra en ockupants verksamhet, välla honom politiska problem samt begränsa den nytta han kan ha av landet. Detta kan innebära enskilda personers samtal med ockupantens soldater för att söka övertyga dem om det orättvisa och oberättigade i ockupationen, förstöring av objekt och tillgångar som en ockupant kan bedömas ha nytta av, enskildas vägran att samarbeta med ockupanten, arbetsnedläggelser, demonstrationer samt trots mot ockupantens hotelser och sanktioner. I intet fall har civilmotstånd hittills kunnat genomföras med fullständig framgång. Efter ockupation har det tillgripits som en nödåtgärd och i vissa fall har det efter en tid blivit tämligen välorganiserat och verksamt. När motståndet blivit allt172

för besvärande för ockupanten har denne mestadels skärpt sina motåtgärder. Repressalier i skilda former — såsom hårdare bestraffningsmetoder, ökad kontroll av enskilda medborgare, omflyttning av befolkningsgrupper — har då genomförts och civilmotståndet har mer eller mindre brutit samman. Många civilmotståndare har då sökt sig till väpnade motståndsrörelser. Civilmotståndet har - oavsett former aldrig kunna genomföras så effektivt att det kunnat nå avsett resultat. Detta torde vara skälet till att de som har erfarenheter av civilmotstånd aldrig funnit anledning att välja det som ersättning för ett militärt försvar. Civilmotstånd har att arbeta under mycket pressande villkor. Ockupanten kan väntas successivt skärpa bestämmelser, lagar och bestraffningar. Under hot om likvidation av anförvanter, återhållen livsmedelsutdelning, avstängd el- och vattenförsörjning och begränsning av rörelsefriheten stär den enskilde ofta ensam mitt ibland fienden. Där skall han tala fienden tillrätta, förvägra honom tjänster och förstöra kommunikationer, industrier m. m. Lämplig utformning av ett angrepp mot ett land som bygger sitt försvar på civilmotstånd har inte studerats. Vad som diskuterats är civilmotståndets verkan mot militärt angrepp. Men en presumtiv angripare kan inte väntas inrikta sig på att slå ned ett civilmotstånd med enbart militära medel. Tekniken att indoktrinera, att propagera, att vilseleda och att korrumpera är långt utvecklad. Det är naturligt att en angripare kommer att utnyttja många olika sätt för att snabbt bryta ett civilmotstånd. Väsentligt för motståndet är bl. a. den målmedvetenhet med vilken motståndsmännen för kampen med sina egna medel och motsätter sig påtryckningar och provokationer att gripa till våld. Valdshandlingar utförda av moständsmännen kan nämligen väntas starkt minska eventuella sympatier för försvararnas sak. Även begränsade våldsåtgärder såsom upplopp och sabotage som kräver förluster i SOU 1972:4

människoliv kan tas till intäkt för svåra repressalier och kan minska befolkningens stöd till motståndet. Dessa förhållanden skapar särskilda problem då man försöker kombinera civilmotstånd med ett militärt försvar. Civilmotstånd kan ses som en politisk och ekonomisk krigföring, som kan få verkan endast på längre sikt och då mot en angripare som avser att utnyttja landets resurser. I den mån en angripare endast avser att utnyttja ett land för militär genommarsch eller som utgångspunkt för fortsatta militära operationer är han föga beroende av stöd eller samarbete från befolkningens sida. Civilmotstånd är då ingen verksam metod att avhålla från angrepp. Detta senare förhållande gäller i hög grad för Sverige. En klar slutsats är därför att civilmotstånd inte kan utgöra något hållbart alternativ till ett svenskt militärt försvar. Däremot kan det få en kompletterande roll som metod att utöva motstånd inom områden som blivit ockuperade av en angripare. Detta skulle kunna vara ett skäl att ytterligare studera förutsättningarna för civilmotstånd och om de bedöms som gynnsamma — sprida kunskap om civilmotständets idé och metoder bland befolkningen redan i fred.

10.2 Samhällsekonomiska utvecklingslinjer av betydelse för försvarsplaneringen 10.2.1 Försvaret i samhällsekonomin I den ekonomiska teorin brukar försvaret anföras som ett exempel på en s. k. kollektiv nyttighet. En sådan karaktäriseras bl. a. av att den inte på något enkelt sätt kan marknadsföras till konsumenterna. Försvaret måste därför organiseras i offentlig regi. Då det gäller att bestämma vilken inriktning och omfattning försvaret skall ha kan besluten inte grundas på information om medborgarnas önskemål från en marknad med prisbildning. Statsmakterna måste i stället uppskatta den nytta försvaret kan ge dels med hänsyn till en värdering av riskerna för krig och de därmed följande konsekvenserna för medSOU 1972:4

borgarna, dels med hänsyn till en värdering av den uppoffring det innebär att för försvaret använda resurser, som i stället skulle kunna användas för andra ändamål. Det första ledet i nämnda process värderingen av krigsriskerna - baseras i försvarets nya planeringssystem pä information som redovisas i form av miljöstudier, styrande angreppsfall och perspektivplaner. Det andra ledet - värderingen av resursuppoffringen - sker inom ramen för ett samlat ställningstagande till resursfördelningen i samhället, varvid olika ändamål vägs mot varandra. Vid denna avvägning är det väsentligt att konstnaderna för olika aktiviteter i samhället kan beräknas sä noggrant som möjligt. De kostnader som bör beaktas är inte enbart de som kommer till uttryck i statens budget utan beräkningen bör avse de totala samhällsekonomiska kostnaderna. Härigenom blir det möjligt att väga olika resursfördelningsalternativ mot varandra och diskutera marginella överföringar av resurser mellan olika områden i syfte att nå största möjliga totala samhällsnytta. Härtill kommer att rättvisande kostnadskalkyler kan ha betydelse också för den interna resursanvändningen inom respektive verksamhetsområde. Den nytta försvaret ger kan sägas bestå i en krigsavhållande effekt samt - om landet blir angripet - förmåga att verka mot en angripare. Härtill kommer de positiva effekter som följer av att de resurser som anskaffats för försvaret också kan utnyttjas för civila system. Vidare bör påpekas att den militära utbildningen i vissa fall, t. ex. beträffande teleteknisk utbildning, kan vara av betydelse också i civila sammanhang. Eftersom de tjänster som försvaret producerar inte försäljs på en marknad är det inte möjligt att på ett objektivt sätt direkt värdera den nytta försvaret ger. Denna värdering måste i stället ske genom en beräkning av det samhällsekonomiska värdet av de resurser som krävs för att producera försvarstjänsterna. Denna beräkning får sedan ställas mot den subjektivt skattade nyttan av en viss försvarseffekt. De samhällsekonomiska kostnaderna för en verksamhet kan sägas vara värdet av den 173

produktion som skulle kunna åstadkommas om de resurser som satsas på verksamheten i fråga i stället används i andra verksamheter. En kalkyl över försvarets samhällsekonomiska kostnader kan utgå från de i statsbudgeten upptagna utgifterna. För olika slag av resurser - arbetskraft, anläggningar, materiel och tjänster - kan sedan uppskattningar göras av i vilken utsträckning dessa utgifter avviker från det värde resurserna skulle ha i en mest lönsam alternativ användning. Härutöver bör vissa indirekta samhällsekonomiska effekter analyseras, såsom betydelsen av försvarsforskningen, försvaret i regionalpolitiken och försvarsutgifterna insatta i ett stabiliseringspolitiskt sammanhang. Dessa effekter kan återspegla såväl kostnader som intäkter av försvarsverksamheten. Vidare bör beaktas den inverkan på tillväxttakten i samhällsekonomin som kan antas uppkomma till följd av att försvarsutgifterna endast ger ett mycket begränsat tillskott till den produktiva kapitalstocken i ekonomin.

Militärt försvar Utgiftsram (inkl priskompensation) Lönekostnadspålägg Övriga militära ändamål Civilförsvar Anslagsram Lönekostnadspålägg Övrigt totalförsvar Summa

6 553 6 165 380 8

115 2

Ull 4 286 2 6 954

1 Härtill kommer möjligheten att utnyttja reservationsmedel. Civilförsvarsstyrelsen uppskattar denna medelsförbrukning till ca 50 milj. kr. 2 Vissa åtgärder inom civilförsvaret och det övriga totalförsvaret finansieras ej över statsbudgeten. Detta belyses närmare i det följande.

Utgifterna för totalförsvarsändamål utgör budgetåret 1971/72 drygt 13 % av de totala statsutgifterna enligt riksstaten, som uppgår till 52 127 milj. kr. I de i sammanställningen upptagna utgifterna ingår vissa kalkylmässiga transaktioner inom den statliga sektorn av typen interna räntebetalningar. Dessa transaktioner är av betydelse bl. a. för den interna I det följande redovisas några sammanfat- resursfördelningen men kan förbigås vid en analys. Jämförelser tande bedömningar av försvarets samhälls- samhällsekonomisk ekonomiska kostnader och effekter. Det är mellan försvarsutgifterna i olika stater kan inte fråga om någon fullständig kalkyl över bl. a. göras genom att jämföra försvarsutgifförsvarets samhällsekonomiska kostnader ternas andel av bruttonationalprodukten. En utan en redovisning av vissa mera betydande sådan jämförelse görs i bilaga till betänkanavvikelser mellan redovisade utgifter och det. samhällsekonomiska kostnader. Det bör Försvaret tar i inte obetydlig utsträckning understrykas att sådana avvikelser föreligger i anspråk resurser utan att en marknadsmäsäven i mänga andra verksamheter, såväl sig ersättning härför upptas i statsbudgeten. statliga som kommunala och privata. Diskus- Beträffande det militära försvaret gäller detsionen i det följande avser inte enbart det ta i särskild grad ianspråktagandet i fred av militära försvaret utan även civilförsvaret värnpliktiga. Budgetåret 1969/70 uppgick och totalförsvaret i övrigt. utgifterna för värnpliktsförmåner3 till ca Medel för försvarsändamål anvisas över 430 milj. kr. Värdet av den alternativa proflertalet av statsbudgetens huvudtitlar. Myn- duktion som skulle ha åstadkommits om de digheterna inom försvarsdepartementets värnpliktiga inte tjänstgjort inom försvaret verksamhetsområde tar dock i anspråk en kan uttryckas som summan av de löner och helt dominerande del av anslagsbeloppen. arbetsgivaravgifter som skulle ha betalts till Ungefär 93 % av totalbeloppet avser det mili- de värnpliktiga om de varit sysselsatta i civil tära försvaret och ungefär 2 % civilförsvaret. produktion. Värnpliktsutbildningen omfattaÅterstoden avser totalförsvaret i övrigt, i de år 1969 ca 19 miljoner dagar eller ungefär första hand den verksamhet som beskrivits i 52 000 manår. Med utgångspunkt i den gekapitel 7. Följande sammanställning upptar utgifterna för totalförsvaret budgetåret 3 Utgifter för mat, beklädnad, tvätt, dagpenning, 1971/72 enligt riksstaten (milj. kr). premier och familjebidrag. 174

SOU 1972:4

nomsnittliga timförtjänsten och årsarbetstiden för vuxna manliga industriarbetare kan värdet av den alternativa produktion de värnpliktiga skulle kunnat åstadkomma uppskattas till ca 1 300 milj. kr. Den samhällsekonomiska kostnaden för det militära försvarets utnyttjande av värnpliktiga skulle med dessa beräkningsgrunder vara nästan 900 milj. kr större än de i statsbudgeten redovisade utgifterna. Försvaret disponerar betydande markområden, f. n. en yta motsvarande Ölands. Det bokförda värdet är ca 370 milj. kr. Om försvarets markinnehav fördelas på stadsmark och annan mark och åsätts värden, baserade på den senaste allmänna fastighetstaxeringen skulle det totala värdet bli avsevärt högre. Statsfinansiellt belastas försvaret med ca 25 milj. kr för markdisposition, motsvarande 6,75 % av det bokförda värdet. Den samhällsekonomiska kostnaden motsvarar i princip den avkastning marken skulle ge i bästa alternativa användning. För vissa avlägsna markområden kan det dock vara svårt att tänka sig någon lönsam alternativ användning. En mera exakt beräkning av den samhällsekonomiska kostnaden är därför svår att göra. Det icke avskrivna värdet av de anläggningar försvaret disponerar uppgår f. n. till ca 770 milj. kr. De anläggningar som är av intresse i en samhällsekonomisk kalkyl är sådana som har en tänkbar alternativ användning, t. ex. förvaltningsbyggnader, förläggningsbyggnader, verkstäder etc. Den kalkylmässiga hyra som försvarets myndigheter erlägger för att utnyttja lokalerna består - förutom av driftskostnader och avskrivningar — av en beräknad avkastning på det investerade kapitalet. Med nu gällande räntefot - normalräntan - uppgår avkastningen till drygt 50 milj. kr. Detta belopp kan sägas representera det bidrag till förädlingsvärdet som anläggningarna långsiktigt skulle ha gett i annan produktion. Det bör tilläggas att de kalkyler för mark och anläggningar som här redovisats är ganska mekaniska. En samhällsekonomisk kalkyl borde snarast avse en marknadshyra för förSOU 1972:4

svarets etablissement. Arbete på att åstadkomma sådana beräkningar pågår inom fortifikationsförvaltningen. Enligt ett av förvaltningen utarbetat principförslag bör beträffande markområden räntekostnaden baseras på kalkylvärden motsvarande ortens pris för dessa områden. För byggnader och anläggningar bokförda på kasernbyggnaders delfond föreslås nyanskaffningskostnaden utgöra bas för beräkningarna. Ungefär två tredjedelar av de i statsbudgeten upptagna utgifterna för det militära försvaret avser köp av varor och tjänster från andra sektorer. När det gäller en del av dessa varor och tjänster är försvaret en köpare bland många andra på en marknad med flera tänkbara leverantörer. Priserna får i dessa fall anses motsvara den samhällsekonomiska kostnaden för dessa varor och tjänster. I andra fall är försvaret ende köparen - bortsett från eventuella utländska köpare - och det finns ibland också bara en producent. Det gäller i sådana fall oftast rent militär materiel av typen stridsflygplan, stridsfordon och artilleripjäser. Alternativ användning av dessa produkter torde vara utesluten. En värdering av den samhällsekonomiska kostnaden får grundas på en bedömning av effektiviteten i försvarsindustrin jämförd med motsvarande industrigrenar med civil produktion. Det kan då förutsättas att de priser som försvarsindustrin betalar för sina insatsvaror återspeglar det samhällsekonomiska värdet av dessa resurser. Upphandlingen av mera kvalificerad försvarsmateriel är ganska speciell beroende bl. a. på att den ofta innefattar även ett betydande utvecklingsarbete och på att ibland endast en leverantör är tänkbar. De upphandlande myndigheterna söker i dessa fall använda kontraktsformer som stimulerar till effektivitet i produktion. Hittills har konstaterats vissa avvikelser mellan statsfinansiella och samhällsekonomiska kostnader för det militära försvaret. Ett annat sätt att belysa försvarets ianspråktagande av reala resurser är att beräkna den direkta och indirekta efterfrågan på arbetskraft, som försvaret ger upphov till. Tillgängliga uppgifter tyder på att antalet anställda 175

inom krigsmakten under hela 1960-talet hållit sig vid ca 50 000 personer. Lönesummans andel av de militära utgifterna ökade emellertid mellan år 1963 och år 1968 från 32,5 % till drygt 34 % vilket återspeglar ett stigande relativt pris på arbetskraft. Försvarets ianspråktagande av värnpliktiga kan, som tidigare nämnts, beräknas motsvara ungefär 52 000 manår. Den indirekta efterfrågan på arbetskraft avser den personal som krävs för att producera de varor och tjänster som försvaret köper på öppna marknaden. Enligt en beräkning baserad på input-outputundersökningen för den svenska ekonomin år 1964 skulle ca 50 000 personer direkt och indirekt ha sysselsatts inom landet med produktion för försvaret. Detta antal beräknas därefter ha minskat något. Slutligen bör nämnas att ca 20 000 - 25 000 personer kan beräknas behöva utnyttjas för att producera de exportvaror som krävs för att balansera den import som de militära utgifterna slutligt ger upphov till. Sammanfattningsvis skulle försvarets verksamhet slutligt resultera i en total efterfrågan på arbetskraft med drygt 170 000 personer, motsvarande ca 4,6% av det totala antalet sysselsatta i landet. Det bör understrykas att beräkningen är osäker. Redovisningen i det föregående har främst avsett de direkta samhällsekonomiska kostnaderna förenade med produktionen av försvarstjänster. Försvarets verksamhet har emellertid i olika avseenden också indirekta effekter på samhällsekonomin vilka något bör belysas. En första fråga kan därvid vara vilken betydelse försvarsutgifterna kan ha för kapacitetsutnyttjandet i samhällsekonomin, såväl på kort sikt som mera långsiktigt. De tidigare redovisade beräkningarna av försvarets samhällsekonomiska kostnader har kalkylmässigt baserats på förutsättningen att de produktionsresurser försvaret tar i anspråk skulle ha varit fullt utnyttjade vid alternativa användningar. I den mån dessa resurser inte skulle ha utnyttjats om inte försvaret efterfrågat dem uppstår givetvis ingen samhällsekonomisk kostnad när försvaret tar dem i anspråk. Mot den angivna bakgrunden kan det vara 176

av intresse att något diskutera möjligheterna att använda försvarsutgifterna i stabiliseringspolitiskt syfte. Det är därvid försvarets direkta efterfrågan på varor och tjänster som i första hand är av intresse. Det militära försvarets andel av statens totala direkta efterfrågan — statlig konsumtion och statliga investeringar - utgör ungefär 35 %. Den militära direkta efterfrågan avser till ungefär två tredjedelar köp av varor och tjänster från andra sektorer och till ungefär en tredjedel löner till anställd personal. Den civila statliga efterfrågan fördelar sig med ungefär hälften på vartdera av dessa utgiftsslag. Eftersom löneutgifterna är svåra att variera på kort sikt blir de militära utgifterna med sin relativt sett starka inriktning på köp från andra sektorer av särskilt intresse. Vissa projekt som krigsmakten upphandlar har betydande omfattning och kräver ofta ett mer eller mindre omfattande utvecklingsarbete. Dessa är därför svåra att med kort varsel inpassa i ett konjunkturpolitiskt mönster. Variationer i tillverkningstakten hos industrin torde dock vid behov kunna åstadkommas. Andra varor är av standardnatur och inköps ofta för att förrådsställas. Variationer i upphandlingen av sådana varor bör vara ett lämpligt stabiliseringspolitiskt instrument. För att belysa effekten härav kan nämnas att en förändring av krigsmaktens inköp av varor med 200 milj. kr mellan två år kan uppskattas motsvara ca 5 000 årsverken. En aspekt av särskild betydelse i detta sammanhang gäller försvarsutgifternas effekter på importen. Enligt den tidigare nämnda input-output-undersökningen resulterade försvarsutgifterna slutligt i en import av varor och tjänster som i stort överensstämmer med den genomsnittliga importkvoten för den svenska ekonomin. Importinnehållet i försvarets materielinköp är givetvis större varför dessa utgifter blir av intresse att använda i stabiliseringspolitiskt syfte i en överkonjunktur med påfrestningar på valutareserven. Det kan i detta sammanhang nämnas att exporten av krigsmateriel uppgår till omkring 160 milj. kr. om året. Antalet direkt sysselsatta i denna produktion kan uppskatSOU 1972:4

tas till ungefär 2 000 man. En annan åtgärd som skulle kunna användas i en överkonjunktur med stark efterfrågan på arbetskraft är att begränsa eller inställa krigsförbandsövningarna. Huruvida en sådan åtgärd skall användas får bedömas med beaktande av om man med hänsyn till det säkerhetspolitiska läget är beredd att acceptera effekterna på de berörda krigsförbandens beredskap. Antalet övningsdagar för repetitionsutbildning uppgår till ungefär 2,5 miljoner, motsvarande omkring 7 000 manår. Variationer av storleken 10 % skulle alltså ha ganska liten betydelse för ekonomin. Det bör erinras om att såväl uppskov med leveranser som tidigareläggning av beställningar och begränsning eller inställande av krigsförbandsövningar är medel som flera gånger använts i stabiliseringspolitiken. Sedd i ett något längre perspektiv är försvarets roll i regionalpolitiken av intresse. Försvarets verksamhet har regionala effekter dels genom lokaliseringen av de egna verksamhetsställena, dels genom lokaliseringen av tillverkningen för de varor och tjänster som försvaret förbrukar. Försvarets egen organisation är jämförelsevis decentraliserad även om andelen anställda i storstockholmsområdet är hög. De förändringar som skett under senare är har inneburit att antalet försvarsanställda i storstadsområdena minskat medan ökningar skett i orter med lägre befolkningstal. Statsmakternas beslut år 1971 angående omlokalisering av statlig verksamhet innebär för försvarets del en utflyttning av inemot 900 arbetstillfällen från storstockholmsområdet till landsortskommuner. Den regionala fördelningen av den sysselsättning inom industrin som uppkommer till följd av försvarsbeställningar är i allt väsentligt beroende av karaktären hos försvarets varuefterfrågan och lokaliseringen av de berörda branscherna. Sammanfattningsvis kan sägas att de här berörda möjligheterna att utnyttja försvaret i stabiliseringspolitiken och regionalpolitiken får betraktas som en samhällsekonomisk intäkt av försvarsverksamheten. Försvaret satsar relativt sett betydande reSOU 1972:4 12

surser på forsknings- och utvecklingsverksamhet. För år 1967 har insatsen på grundval av tillgänglig officiell statistik beräknats till ca 350 milj. kr., motsvarande nära 25 % av de totala kostnaderna för tekniskt och naturvetenskapligt forsknings- och utvecklingsarbete i landet. Värdet från samhällsekonomisk synpunkt av försvarsforskning är beroende av den positiva inverkan på produktivitetsutvecklingen inom ekonomin som kan tänkas uppkomma såsom bieffekter från denna forskning. Det torde vara ganska oomstritt att en sådan positiv inverkan föreligger, låt vara att det ställer sig omöjligt att kvantifiera denna. Ett väsentligt större bidrag till produktivitetstillväxten skulle dock rimligtvis erhållas om motsvarande resurser i stället direkt användes för forskning och utveckling inom andra sektorer än försvaret. Det är emellertid sannolikt att den totala forskningsvolymen i samhället skulle vara mindre än den nu är om inte försvaret satsade resurser på detta område. Hur stor den samhällsekonomiska kostnaden för försvarsforskningen är kan inte preciseras. Den beror pä vilken alternativ användning som kan tänkas för de resurser som nu satsats på detta ändamål. Diskussionen i det föregående har rört det samhällsekonomiska värdet av de resurser som tagits i anspråk för försvaret och har även gällt vissa samhällsekonomiska effekter i övrigt. Analysen har emellertid varit statisk såtillvida att den utgått från att de tillgängliga resurserna ett visst är är givna. I ett längre perspektiv måste emellertid den totala kapaciteten ett visst år betraktas som beroende av hur resurserna använts under tidigare år. Om det genom en annan resursfördelning under tidigare år hade varit möjligt att nå en snabbare tillväxt i ekonomin bör detta beaktas i samhällsekonomiska kostnadskalkyler. Utgifter för försvarsändamål betraktas i nationalräkenskaperna som konsumtion eftersom de inte anses lämna något bidrag till den produktiva kapitalstocken och således inte heller till ekonomins tillväxt. Detta innebär att om de resurser som använts för försvarsändamål i stället hade använts för in177

vesteringar som ökat kapitalstocken så skulle tillväxttakten i ekonomin i motsvarande mån kunnat ökas. Denna effekt, vilken alltså i ett längre perspektiv är en samhällsekonomisk kostnad för försvaret, låter sig svårligen uppskatta annat än i form av räkneexempel. Det torde dock vara fråga om årliga tillväxtförluster av betydande storlek. De hittills redovisade principiella resonemangen har tillämpats på de militära försvarsutgifterna. Samma synpunkter kan anläggas också på utgifterna för övriga delar av totalförsvaret. Liksom det militära försvaret tar även civilförsvaret i viss utsträckning i anspråk reala resurser utan att betala ett pris som motsvarar den samhällsekonomiska kostnaden. 1 andra fall utbetalas bidrag för viss verksamhet, vars totala kostnader sålunda inte upptas i statsbudgeten. Vissa civilförsvarsåtgärder kommer till stånd till följd av lagbestämmelser och kostnaderna härför kommer inte till synes i budgeten. Under 1960-talet har staten utbetalat bidrag till kommunerna för byggande av skyddsrum, främst avsedda för civilförsvarets ledningsorganisation i krig, till ett belopp av i genomsnitt ca 9,5 milj. kr. per år. Bidraget utgår i regel med två tredjedelar av totalkostnaden, som alltså kan beräknas till drygt 14 milj. kr. per år. Motsvarande regler gäller för de bidrag som utbetalats till kommunerna för byggande av branddammar. Inom vissa orter skall i framför allt bostadsfastigheter av flerfamiljstyp anordnas skyddsrum. Varje år under 1960-talet har ca 250 000 nya skyddsrumsplatser tillkommit. Med en uppskattad genomsnittlig merkostnad av ca 400 kr. per plats skulle skyddsrumsbyggandet f. n. kosta ca 100 milj. kr. per år. Kostnaderna belastar hyresgästerna i de berörda fastigheterna. Civilförsvaret utbildar varje är ett stort antal medborgare. Under 1960-talet har i genomsnitt utnyttjats ca 130 000 utbildningsdagar årligen. Civilförsvarets utgifter härför i form av penningersättningar m. m. har uppgått till omkring 7,5 milj. kr. årligen. Den samhällsekonomiska kostnaden kan med 178

samma beräkningsteknik som ovan använts uppskattas till ca 14,5 milj. kr. Enligt civilförsvarslagen skall vissa företag organiseras, k. verkskydd. De samhällsekonomiska kostnaderna härför kan uppskattas till ca 15 milj. kr. per år. Motsvarande statsfinansiella utgifter har under 1960-talet begränsats till ca 2 milj. kr. per år. Inom övrigt totalförsvar avser största delen av utgifterna åtgärder som syftar till att genom olika åtgärder tillgodose försörjningsberedskapen på olika områden. Utgifterna för den sistnämnda verksamheten avser i fred i betydande utsträckning beredskapslagring. Då det gäller lagring av förnödenheter med undantag för oljor belastas statsbudgeten med utgifter för administration och omkostnader, investeringar i lagerlokaler m. m. samt kapitaltillskott för ökad lagring. 1 fråga om oljelagringen lämnar staten bidrag i form av ränte- och amorteringsfria lån till utbyggnad med 11,5 milj. kr. per år under perioden 1970-1976. Bidraget avser merkostnaderna för skyddad och lokaliserad lagring. Huvuddelen av kostnaderna för oljelagringen tas emellertid ut via prissättningen på oljeprodukter. En del av de här angivna utgifterna utgör räntekostnader, som inte representerar några anspråk på reala resurser. De varor som lagerhålls utgörs till betydande del av importvaror. Då dessa varor importeras och läggs på lager är den enda samhällsekonomiska effekten en motsvarande försvagning av bytesbalansen. Om denna försvagning inte accepteras av statsmakterna måste resursförbrukningen inom landet minskas så att motsvarande kompenserande effekt på bytesbalansen kan åstadkommas. Bortsett från denna effekt kan sammanfattningsvis sägas att den samhällsekonomiska kostnaden för den här berörda lagringsverksamheten utgörs av värdet av de resurser som krävs för investeringar i lagerlokaler etc. samt för administration. På livsmedelsberedskapens område spelar lagringen en relativt sett begränsad roll. Det väsentliga momentet är i stället att statsmakterna genom ett gränsskydd för jordbruksprodukter uppehåller produktionen pa en SOU 1972:4

högre nivå än den som skulle ha kommit till stånd utan detta skydd. Denna politik är emellertid föranledd inte bara av beredskapsskäl utan även av andra hänsyn, bl. a. regional- och miljöpolitiska. Den samhällsekonomiska kostnaden för att genom skyddsåtgärder hålla jordbruksproduktionen vid en viss nivå kan sägas grundas på det förhållandet att värdet av produktionen per sysselsatt inom jordbruket med nuvarande prisrelationer är lägre än motsvarande genomsnittliga värde inom andra näringar. Det skulle därför med dessa utgångspunkter vara möjligt att i den mån resurserna kan beredas sysselsättning öka det totala produktionsvärdet i ekonomin genom att föra över resurser från jordbruket till andra sektorer. Enligt vissa beräkningar skulle den samhällsekonomiska kostnaden definierad på detta sätt uppgå till mycket betydande belopp, varav en del skulle vara direkt hänförlig till beredskapsaspekten.

produktiviteten. Bedömningen av den framtida utvecklingen av arbetskraftsresurserna grundar långtidsutredningen på en befolkningsframskrivning till år 1990 samt på anta ganden om förvärvsfrekvenserna i olika åldrar och om utvecklingen av den genomsnittliga arbetstiden. Som huvudalternativ utgår beräkningarna från att arbetstiden under 1970- och 1980-talen kommer att förkortas i ungefär samma takt som gällt sedan slutet av 1950-talet. Arbetskraftsresurserna mätta i timmar beräknas med dessa utgångspunkter minska med ungefär en halv procent om året under såväl 1970- som 1980-talet. Beträffande produktiviteten förutsätter långtidsutredningen en fortsatt tillväxt enligt den trend som kan noteras för 1960-talet. Tillväxten skulle dock bli något långsammare under 1980-talet. Kapacitetstillväxten skulle därmed bli ca 4 % per år under 1970-talet och något lägre under 1980-talet. Tillväxttakten blir emellertid beroende av hur resurserna fördelas på kapitalbildning och konsumtion av skilda slag. Effekten av olika al10.2.2. Samhällsekonomiska ternativ kan bli såväl högre som lägre tillväxt framtidsperspektiv än enligt huvudkalkylen. Beräkningarna av De samhällsekonomiska utsikterna och av- tillväxt- och resursfördelning enligt huvudalvägningsproblemen för första hälften av ternativet redovisar långtidsutredningen i föl1970-talet har belysts av 1970 års långtidsut- jande tablå (förändringar i procent per år). redning i dess rapport (Svensk ekonomi 1970197519801971-1975. SOU 1970:71). I en bilaga till 1975 1980 1990 denna rapport redovisas kalkyler för den svenska ekonomin i ett längre perspektiv, Bruttonationalprodu \kt 3,8 4,3 3,6 3,6 4,2 3,7 nämligen perioden 1970-1990 (Fi stencil Konsumtion privat 3,3 3,6 4,1 1971:1). Som prognos betraktad får en kaloffentlig 4,5 4,5 4,1 kyl på så lång sikt antas ha en ganska låg Bruttoinvestering 3,5 5,4 3,3 6,2 6,7 5,3 precisionsgrad. Den kan däremot bilda un- Import Export 7,3 6,5 5,3 derlag för en diskussion av de mera långsiktiga utvecklingsproblem som avtecknar sig Beträffande utvecklingen för olika anoch utgör en samhällsekonomisk referensram vändningsområden kan nämnas att den för en bedömning av de planer och progno- offentliga konsumtionen antagits tillväxa i ser som föreligger inom vissa sektorer. samma relativa takt jämfört med bruttonaMed ett förenklat betraktelsesätt kan den tionalprodukten som under de senaste 20 totala möjliga produktionsökningen i sam- åren. Om den hittills konstaterade relativa hället härledas ur dels den volymmässiga ar- prisutvecklingen fortsätter innebär detta att betskraftsutvecklingen mätt i timmar, dels den offentliga konsumtionens andel av brutalla övriga kvantitativa och kvalitativa fak- tonationalprodukten, allt räknat i löpande torer som bidrar till produktionsökningen. priser, skulle öka från drygt 23 % år 1970 till Den sistnämnda komponenten brukar kallas nära 35 % år 1990. Även om denna utveckSOU 1972:4

lingsbild endast har karaktär av trendframskrivning ger den långtidsutredningen anledning att peka på behovet av att ytterligare öka effektiviteten i produktionen av offentliga tjänster. Produktionsvolymens utveckling inom olika näringsgrenar enligt långtidsutredningens huvudalternativ anges i följande tablå (volymförändringar i procent per år):

Jordbruk, skogsbruk Industri- och övrig varuproduktion Samfärdsel Övriga privata tjänster Offentliga tjänster Totalt

0,7

0,4

-0,9

4,8 4,8

4,8 4,1

3,8 3,1

3,6

4,2

3,8

3,6

3,5

3,6

4,1

4,3

3,6

Med hänsyn till att produktivitetsutvecklingen är väsentligt snabbare inom varuproducerande sektorer än inom tjänstesektorerna innebär den angivna kalkylen en kraftig relativ sysselsättningsökning för tjänstesektorerna. Denna tendens är särskilt markant för den offentliga sektorn vars andel av den totala sysselsättningen, som år 1970 utgjorde ca 18 %, år 1990 enligt kalkylen med dess förutsättningar skulle uppgå till omkring 3 7 % . De redovisade beräkningarna tyder på att arbetskraften även fortsättningsvis kommer att vara en knapp resurs, inte minst sett från den offentliga sektorns synpunkt. Om hittills konstaterad tendens består, att produktivitetsutvecklingen inom de exporterande och importkonkurrerande näringarna blir styrande för den nominella löneutvecklingen, måste näringar med lägre produktivitetstillväxt kompensera sig för lönestegringarna. Detta innebär också ett incitament för dessa näringar att öka effektiviteten i sin produktion. Detta resonemang är tillämpligt också på tjänsteproducerande verksamheter såsom t. ex. försvarsverksamheten. De relativa prisförändringarna på produktionsfaktorerna, framför allt arbetskraften, måste leda till att 180

produktionstekniken anpassas så att effektiviteten i verksamheten kan ökas. 10.2.3 Samhällsekonomi och statsfinanser under de närmaste åren Enligt långtidsutredningens bedömning av utvecklingen under 1970-talets första hälft skulle produktionskapaciteten under denna period kunna öka med 3,8 % per år. Fördelningen på användningsområden enligt huvudkalkylen har redovisats i närmast föregående avsnitt. Prognosen för kapacitetsökningen förutsätter en fortsatt snabb produktivitetsökning. Den tillgängliga arbetskraften, mätt i arbetade timmar, beräknas däremot minska med 0,8 % per år, främst beroende på den beslutade förkortningen av arbetstiden från 42,5 till 40 timmar i veckan. Långtidsutredningen diskuterar olika alternativ för fördelningen av produktionsökningen på olika användningsområden. Beroende på det underskott i bytesbalansen som förelegat under senare hälften av 1960talet har kravet på balans i de utrikes betalningarna kommit att inta en dominerande ställning bland de överväganden om resursernas fördelning som utredningen gör. En förutsättning för samtliga utvecklingsalternativ är också att balansen skall återställas under första hälften av 1970-talet. Om detta mål skall kunna nås ställs enligt utredningen vissa krav på inriktningen av resursanvändningen. Sålunda måste 1/3 av den årliga produktionsökningen direkt tas i anspråk för att genom ökad export förbättra utrikesbalansen. Vidare krävs att en hög investeringstakt upprätthålls inom industrin. Utredningen beräknar de årliga investeringsökningarna inom denna sektor till 6,5 %. Med dessa utgångspunkter blir utrymmet för en ökning av konsumtionen - såväl privat som offentlig - mindre än tidigare. Den offentliga konsumtionen förutsätts i huvudkalkylen öka med i genomsnitt 4,5 % per år. Redan vid denna ökning av de offentliga konsumtionsutgifterna, som ligger klart under den som noterats för 1960-talet,måste den privata konsumtionen hållas tillbaka SOU 1072:4

så att den stiger långsammare än den totala produktionen. Den årliga uppgången av den privata konsumtionen skulle i detta alternativ begränsas till 3,3 % eller en halv procentenhet mindre än nationalinkomstens tillväxt. Om hänsyn tas till de inteckningar i det totala konsumtionsutrymmet som gjorts bl. a. genom utfästelser till pensionärerna om pensionstillskott och kraftigt ökande ATPutbetalningar innebär detta att konsumtionsökningen per capita för befolkningen under pensionsåldern skulle stanna vid 2,6 % per år. Som underlag för sin bedömning av den offentliga sektorns resursanspråk har långtidsutredningen kartlagt de statliga och kommunala myndigheternas utgiftsplaner. Enligt dessa planer skulle de offentliga investeringarna öka med ca 2,5 % per år. I förhållande till utvecklingen under 1960-talet innebär detta en klart lägre ökningstakt. Nedgången i ökningstakten är helt hänförlig till de kommunala investeringarna. De statliga investeringarna skulle öka snabbare än under 1960-talet. Planerna för den offentliga konsumtionen resulterar i en expansion med närmare 5 % per år, vilket är nästan lika mycket som under andra hälften av 1960-talet och något mer än under första hälften. Expansionen är kraftigare för kommunerna än för staten. I sin huvudkalkyl har utredningen begränsat den offentliga konsumtionens ökning till 4,5 % per år under perioden. Denna dämpning i förhållande till ökningstakten under 1960-talet måste dock ske successivt eftersom konsumtionsökningen under de närmaste åren är starkt bunden av automatiska utgiftsstegringar till följd av redan gjorda åtaganden. En kraftigare dämpning, som skulle kunna ge ett ökat utrymme åt den privata konsumtionen, skulle ställa krav på en omprövning av dessa åtaganden. Enligt långtidsutredningens bedömning måste under de närmaste åren en större restriktivitet än tidigare iakttas i fråga om de offentliga utgifterna. Denna restriktivitet måste sättas in redan vid periodens början. Samtidigt bör dessa perspektiv leda till skärpta krav på produktivitet och effektiviSOU 1972:4

tet inom den offentliga tjänsteproduktionen. En ytterligare belysning av utgiftsutvecklingen inom den statliga och statsunderstödda sektorn har lämnats genom den inom finansdepartementet utarbetade långtidsbudgeten för perioden 1971/72-1975/76 (prop. 1971:115, bil. 2). Syftet med långtidsbudgeten är att ange konsekvenserna för den statliga budgetutvecklingen av de beslut statsmakterna redan fattat och de åtaganden som gjorts. Utgiftsberäkningarna avser alltså de resurser som krävs för att genomföra redan fattade beslut. Enligt långtidsbudgeten skulle statsutgifterna öka under den kommande perioden med 3,2% per år i fasta priser och med 6,5 % per år i löpande priser. Detta innebär, i förhållande till närmast föregående femårsperiod, en avsaktning som är naturlig med hänsyn till utgångspunkterna för beräkningarna. Bakom den angivna tillväxten ligger betydande automatiska utgiftsstegringar för främst utbildning och forskning, folkpensioner, skattebidrag till kommunerna och bistånd till utvecklingsländerna. Utgiftsökningen är störst under de två första budgetåren i perioden - 4,3 % resp. 3,7 % - för att sedan avta. Denna utveckling återspeglar det förhållandet att redan gjorda utgiftsåtaganden inverkar starkast i periodens början. Utgiftsframskrivningen blir därefter helt naturligt allt mindre tillförlitlig som prognos betraktad. Det bör emellertid understrykas att långtidsutredningens kalkyl för utvecklingen under första hälften av 1970-talet förutsätter en successiv avsaktning av den offentliga konsumtionens tillväxttakt. Den genomsnittliga årliga ökningen om 4,5 % är sålunda fördelad på en uppgång med 4,8 % per år 1970-1973 och 4,2% per år 1973-1975. Med hänsyn till redan gjorda utgiftsåtaganden har utredningen ansett att en snabbare uppbromsning svårligen kan genomföras. Statsmakterna har av det material som redovisats i långtidsutredningen och långtidsbudgeten dragit slutsatsen att en stark återhållsamhet med offentliga utgifter är motiverad för de kommande budgetåren. I anvis181

ningar till myndigheterna har också framhållits att nya utgiftskrav bör kombineras med förslag till begränsningar inom mindre angelägna områden och att befintlig verksamhet måste omprövas.

10.3 Förslag till fortsatt inriktning av svensk säkerhetspolitik 10.3.1 Utgångspunkter Svensk säkerhetspolitik måste utgå från grundsynen att landets säkerhet i första hand kan äventyras genom stormaktsblockens handlande och att de resurser som vi kan avsätta för att trygga vår egen säkerhet är mycket begränsade jämfört med omvärldens. Såsom medlem av Förenta Nationerna har Sverige anslutit sig till FN-stadgans principer som bl. a. stadfäster nationernas likaberättigande och självbestämmanderätt samt "den naturliga rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar i händelse av väpnat angrepp mot en medlem av Förenta Nationerna, intill dess säkerhetsrådet vidtagit nödvändiga åtgärder för upprätthållande av internationell fred och säkerhet". Nationella försvarsansträngningar är alltså i enlighet med FN-stadgans anda. Sverige vill bidra till att överbrygga motsättningar, främja avspänning och verka för fred i världen. Särskilt bör vi ha uppmärksamheten riktad på närområdet, där våra möjligheter att påverka utvecklingen är störst. En grundläggande förutsättning för att vi på olika sätt skall kunna verka för detta mål är att vi kan vidmakthålla vår självständighet. Vi vill värna våra demokratiska friheter och rättigheter. Envar måste fritt få ge uttryck för sin tro och sina åsikter och ha rätt att med demokratiska, lagliga medel verka för förändringar inom samhället. Genom en fri nyhetsförmedling skall varje medborgare få möjligheter att självständigt bilda sig en äsikt om väsentliga samhällsproblem. Successivt har inom landet skapats välstånd och social trygghet. Det finns orättvisor och brister i dagens svenska samhälle. Ingen kan 182

dock göra gällande att ett annat lands regering skulle vara bättre skickad än en i demokratisk ordning tillkommen svensk regering att lösa dessa problem på ett för folket tillfredsställande sätt. Vi vill skydda vårt kulturarv och stimulera en egen kulturell utveckling och vill samtidigt vara öppna för positiva impulser utifrån. Fullständigt oberoende är dock inte möjligt. Politiska maktförhållanden i omvärlden och det internationella samarbetet, inte minst det ekonomiska, sätter gränser för handlandet. Den svenska säkerhetspolitiken bör enligt utredningens mening - bidra till en fredlig utveckling i världen; - bidra till utjämning av motsättningar och till större förståelse mellan folken; - bidra till att skapa en värld, där även små stater kan hävda sina intressen; - bidra till att minska stormakternas strategiska intressen att dra in Sverige i eventuella krig; - redan i fred tillvarata våra intressen under hänsynstagande till den internationella solidariteten; - värna våra demokratiska friheter och rättigheter. Dessa tankar har kommit till uttryck i den år 1968 av riksdagen godkända inriktningen av vår säkerhetspolitik: "Sveriges säkerhetspolitik, liksom andra länders, syftar till att bevara landets oberoende. Vårt säkerhetspolitiska mål bör därför vara att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en nationell handlingsfrihet för att inom våra gränser bevara och utveckla vårt samhälle i politiskt, ekonomiskt, socialt, kulturellt och varje annat hänseende efter våra egna värderingar samt i samband därmed utåt verka för internationell avspänning och en fredlig utveckling." Försvarsutredningen finner att denna inriktning alltjämt bör gälla. För ett litet land är den politiska handlingsfriheten begränsad, men ju flera alternativ som står öppna desto större är möjligSOU 1972:4

heterna att finna lösningar som är förenliga med våra politiska mål. Det är därför inte på förhand möjligt att precisera den politik som en regering i en framtid bör föra under nu inte förutsebara förhållanden. Uppgiften för vår säkerhetspolitik och för vår försvarsplanering måste vara att skapa handlingsfrihet i framtida situationer. Försvarsutredningen gör det sammanfattande bedömandet att trots strävanden till avspänning kan krig i Europa inte uteslutas under nu överblickbar tid och inte heller sådana aggressiva påtryckningar eller andra yttringar av en maktpolitik som utgår från hot om krig. Även om stater i vår närhet skulle dras in i en konflikt mellan stormaktsblocken, behöver detta förhållande inte oundgängligen gälla Sverige. Ovan gjorda bedömningar utgör grundvalen för den hittillsvarande svenska neutralitetspolitiken. Denna politik blir trovärdig och realistisk när den byggs upp och genomförs med stabil politisk inriktning samt med stöd av ett för neutralitetspolitiken avpassat och sammansatt totalförsvar. Försvarsutredningen bedömer att vårt lands möjligheter att stå utanför krig och allvarligare konflikter även i framtiden bäst främjas genom ett fasthållande vid den alliansfria politiken inriktad på att möjliggöra neutralitet i ett framtida krig. 10.3.2 Åtgärder för att främja freden i världen Försvarsutredningen anser att Sverige bör söka medverka till att förändra den internationella miljön i riktning mot ökad allmän säkerhet. Sveriges säkerhet kan enligt utredningens uppfattning främjas om riskerna för konflikter minskas och rustningarna internationellt kontrolleras och begränsas på ett balanserat sätt. Genom sin utrikespolitik och sitt försvar spelar Sverige en viktig roll för att vidmakthålla stabiliteten i det nordiska området. Sveriges alliansfria ställning förhindrar att maktblocken i detta område direkt ställs mot varandra. För båda blocken är Norden SOU 1972:4

ett flankområde inom vilket väsentliga positionsförändringar skulle kunna påverka den centrala maktsituationen. Genom ett allsidigt uppbyggt och inriktat svenskt försvar blir det svårare för supermakterna att flytta fram sina positioner. Väsentliga försvagningar av det svenska försvarets styrka i förhållande till omvärlden skulle emellertid kunna rubba denna bild av stabilitet och balans i Nordeuropa. De skulle kunna leda till att supermakternas tryck på främst våra grannländer ökar samt till att förberedelser vidtas för att förhindra att motsatta blocket skaffar sig kontroll över det nordiska området. Försvarsutredningen bedömer att en fast och konsekvent utrikes- och försvarspolitik främjar freden och stabiliteten i norra Europa. Det bör även ligga i andra länders intresse att denna politik fullföljs. Sveriges förmåga att påverka omvärlden i övrigt i riktning mot minskade motsättningar är av naturliga skäl begränsade. De särskilda möjligheter som den alliansfria politiken ger bör dock tillvaratas genom en aktiv utrikespolitik. Det kan gälla medverkan i FN:s fredsbevarande verksamhet eller i åtgärder för kontroll av efterlevnaden av olika avtal syftande till rustningsbegränsning. Vi bör som hittills spela en aktiv roll i nedrustningsförhandlingarna. En av orsakerna till att utvecklingen i fråga om avspänning och nedrustning går långsamt anses vara att de utrikespolitiska mekanismerna är dåligt kända. Även om fred är ett uttalat mål för alla länders politik, är osäkerheten stor när det gäller att bestämma vad som är ett ändamålsenligt handlande om man vill bevara freden. Man får likväl notera ett viktigt reslutat — att mänskligheten sluppit kärnvapenkrig efter år 1945. Det är uppenbart att det krävs ökade insatser för att klarlägga vägar till en stabilare fred. En sådan bör ha karaktären av en positiv fred dvs. ett tillstånd där staterna har kommit varandra så när: att väpnade konflikter ter sig lika otänkbara som mellan de nordiska länderna. Försvarsutredningen finner från denna utgångspunkt verksamheten vid SIPRI och motsvarande andra forskningsinstitut vara 183

betydelsefull. Sverige bör även bidra till att stärka och utveckla den internationella rättsordningen. Alla internationella problem kan naturligtvis inte lösas genom att man uppställer och försöker tillämpa lagregler. På många viktiga områden är emellertid existensen av entydiga rättsliga regler för umgänget mellan stater och folk ägnad att minska riskerna för motsättningar och att underlätta lösningen av uppkomna tvister. Särskilt för små stater är det av vikt att rättssystemet utvecklas och respekteras. Den svenska utåtriktade aktiviteten för att minska spänningen i världen har i huvudsak två tidsperspektiv. På kort sikt gäller det att så långt det står i svensk förmåga medverka till att akuta konflikter och oroshärdar hålls under kontroll. På längre sikt måste fredsarbetet inspireras av tron på en framtida internationell rättsordning inom ramen för ett kollektivt säkerhetssystem. Realistiskt sett är detta ett mål på mycket lång sikt. 10.3.3 Åtgärder till stöd för svensk neutralitetspolitik För att Sveriges alliansfria politik skall respekteras och landets oberoende i längden bevaras erfordras som stöd ett starkt försvar. Den svenska försvarspolitiken bör bl a. syfta till att försvaret vid en konflikt i Europa mellan stormaktsblocken skall ha sådan styrka och sammansättning att angrepp mot Sverige inte kan bedömas lönsamt för någon. Det svenska försvaret har i sä fall den önskade fredsbevarande förmågan. Sådana hänsyn blir också avgörande för utformningen av skyddet mot kärnvapen och mot biologiska eller kemiska stridsmedel. Målet bör vara att skapa sådan motståndskraft hos det svenska totalförsvaret att en angripare inte bedömer sig ha möjligheter att med en begränsad insats av kärnvapen eller BC-stridsmedel rycka undan möjligheterna för fortsatt försvar. Därigenom bidrar vi till att hålla en hög tröskel mot insats, varigenom de återhållande momenten än starkare bör göra sig gällande. 184

Tilltron till vår neutralitetspolitik bäver att omvärlden är övertygad om att Sverige i händelse av en konflikt är berett att fullfölja den deklarerade politiken. Försvaret naste därför ha en sådan styrka och sammansättning att en presumtiv angripare inte till följd av brister i detta kan misstro allvaret bacom vår deklarerade politik. Försvaret naste vidare vara så utformat att dess uteslutande defensiva syfte — försvar av det egna landet — klart framgår. Försvaret kan därigenom inte uppfattas som ett hot mot någon. Omvärlden måste också vara förvissac om att det råder en sådan inrikespolitisk stabilitet i Sverige att säkerhetspolitikens grinder är fasta. Därav följer att förberedelser och överläggningar för militär samverkan med medlemmar av en stormaktsallians är helt uteslutna. Inte heller får anskaffningen av för försvaret väsentlig materiel ske så att Sverige kommer i en sådan beroendeställning till andra länder att den kan utnyttjas för påtryckningar. Hela landet måste kunna försvaras. Försvaret måste kunna anpassas till skilda ligen och kunna möta olika angripare. Försvarsförberedelsernas fredsbevarande effekt beror till stor del på möjligheterna att tillräckligt snabbt bringa dem i funktion. Stormakternas stora stående styrkor och väl utvecklade underrättelsesystem liksom de tekniska möjligheterna att snabbt sätta in stridskrafterna gör att en mycket snabb och överraskande krigsutveckling i och för sig styrkemässigt och tekniskt sett är möjlig. De politiska förutsättningarna och ett troligt förspel torde emellertid enligt försvarsutredningens uppfattning kunna ge oss förvarning så att mobilisering hinner ske eller i varje fall påbörjas. Förutsättningen är dock att denna kan ske snabbt. Till en del kan detta problem lösas genom att man skapar förutsättningar för gradvisa beredskapsförstärkningar. Sverige har med sin inriktning på neutralitet i krig och avsaknad av stående styrkor större anledning än många andra länder att noggrant följa utvecklingen i omvärlden och vid påtagligt oroande tendenser förstärka insatsberedskaSOU 1972:4

pen. Kombinationen av en fast, förtroendeingivande utrikespolitik och ett häremot svarande totalförsvar bör kunna inge stormakterna respekt för Sveriges neutralitetsvilja och förmåga att stå emot påtryckningar eller annan aggressivitet. Det måste stå klart för alla, att vi menar allvar med vår neutralitet och att vi målmedvetet skapar sådana försvarsresurser, som ingen kan bortse från i ett kris- eller krigsläge. Fleråriga försvarsbeslut kan enligt försvarsutredningens mening ses som ett uttryck för denna målmedvetenhet. Detta utesluter inte att försvarets inriktning och omfattning tid efter annan omprövas. 10.3.4 Åtgärder vid krig i omvärlden Vid krig i vår omvärld måste delar av vårt totalförsvar aktiveras. En krigförande part måste vara övertygad om att inte motparten utan stora insatser kan skaffa sig fördelar genom att utnyttja svenskt territorium. I överensstämmelse med de förpliktelser som neutralitetsrätten föreskriver skall Sverige om en krigförande kränker eller försöker kränka svenskt territorium motverka detta med alla tillgängliga medel. Försvaret skall förhindra att svenskt territorium blir skådeplats för krigshandlingar mellan främmande makter, bas för deras militära operationer eller genomgångsområde för trupp och materiel. Befolkningen skall ges visst skydd mot verkningarna i Sverige av i omvärlden insatta stridsmedel. Ett krig i vår omvärld kan leda till att utrikeshandeln helt eller delvis tvingas att upphöra. Genom olika åtgärder måste därför säkerställas att samhället kan uthärda en avspärrning under rimligt lång tid. Därigenom undviks även att landet kommer i sådant beroendeförhållande till främmande makt att detta kan utnyttjas för att kräva politiska eller militära favörer. Åtgärderna omfattar exempelvis lagring av särskilt betydelsefulla råvaror, halvfabrikat och färdigvaror, förberedelser för krigsproduktion och ransoneringsförberedelser för fördelning av tillgångarna. SOU 1972:4

10.3.5 Säkerhetspolitiken om Sverige råkar i krig Man kan enligt försvarsutredningens uppfattning inte bortse från möjligheten av att Sverige, trots alla åtgärder, blir indraget i ett framtida krig. I en sådan situation har de säkerhetspolitiska medlen visat sig otillräckliga och den på alliansfrihet och neutralitet grundade politiken har inte lyckats. Säkerhetspolitiken måste då ges en annan utformning och inriktning. Alla tillgängliga resurser måste härvid koncentreras på ett kraftfullt försvar för att till det yttersta bevara landets frihet. Ett krigsutbrott innebär alltså inte att Sverige skulle upphöra att föra en säkerhetspolitik. Den måste fortsätta, om än med delvis andra medel. Kriget kan emellertid aldrig i sig självt vara ett mål. Även under ett krigstillstånd måste de politiska medlen utnyttjas för att bidra till att kriget kan föras till ett sådant slut att vår frihet bevaras. Försvarets förmåga att hindra angriparen frän att nä sina ursprungliga syften blir då av väsentlig betydelse för möjligheterna att nå framgång. Ett krig kommer att innebära svåra påfrestningar och umbäranden inte bara för försvaret utan för hela befolkningen. Särskilt svär blir situationen om kärnvapen eller biologiska och kemiska stridsmedel trots allt skulle komma till användning. Dessa stridsmedel ger sådana möjligheter till fullständig förintelse av ett folk att statsledningen skulle kunna ställas inför situationen att väga landets självständighet mot befolkningens överlevnad. Som tidigare framhållits kan man emellertid räkna med återhållsamhet vid insats av dessa stridsmedel, bl. a. med hänsyn till angriparens egna militära operationer och hans avsedda utnyttjande av landet. Även om delar av landet skulle gå förlorade skall motståndet fortsättas så att angriparen så långt möjligt förhindras att utnyttja landet för sina syften. Detta motstånd är ett uttryck för folkets levande vilja till självförsvar och till försvar av rätten att fortleva som ett fritt land. En angripare skall alltid tvingas 185

räkna med ett aktivt motstånd i olika former. Detta kan vara av betydelse redan i angriparens överväganden om fördelar och uppoffringar i samband med ett angrepp mot Sverige. Ett motstånd inom ockuperade delar av landet är svårt att organisera på förhand. Viss information, utbildning och materielanskaffning kan dock genomföras. Motståndets yttersta mål är landets fullständiga befrielse. 10.3.6 Förslag till målsättning för totalförsvaret När det gäller att på ett kortfattat sätt klargöra den svenska försvarspolitikens syfte spelar de s. k. målsättningarna - målsättningen för totalförsvaret (Kbr 28.6.1963) och målsättningen för krigsmakten (senaste lydelse, se Kbr 28.6.1968) - en betydelsefull roll. Dessa målsättningar är som framhållits vid flera tillfällen (se t. ex. SOU 1968:10 sid. 140—146) politiska manifestationer men är däremot inte avsedda att tjäna som utgångspunkter för planeringen. Utredningen har utarbetat ett förslag till ny målsättning för totalförsvaret. I den nya målsättningen har inarbetats huvudinnehållet i båda de nu gällande målsättningarna, som därför kan upphöra att gälla. Målsättningen för totalförsvaret bör därför enligt försvarsutredningens åsikt få följande lydelse: 1. Totalförsvaret är en hela svenska folkets angelägenhet och skall bygga på medborgarnas personliga insatser, som för vapenföra manliga medborgare grundas på allmän värnplikt. Det skall ge uttryck för vår vilja att bevara landets frihet. 2. Totalförsvaret skall vara så förberett för kriget att det verkar fredsbevarande. Det skall därför ha sådan styrka, sammansättning och beredskap att ett angrepp mot Sverige fordrar så stora resurser och uppoffringar samt tar så lång tid att de fördelar som står att vinna med angreppet rimligen inte kan bedömas värda insatserna. Totalförsvaret skall snabbt kunna höja beredskapen och utveckla full styrka. 186

Totalförsvaret skall vara så utformat att det kan motstå skilda angreppsformer och verka i olika militärpolitiska lägen. Totalförsvaret skall vara så utformat att resurser skall kunna avdelas för svenskt deltagande i Förenta Nationernas verksamhet i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. 3. Under fredstid och under krig mellan främmande makter varunder Sverige är neutralt skall krigsmakten avvisa kränkningar av vårt territorium. Civilförsvaret jämte andra berörda grenar av totalförsvaret skall vidta åtgärder för att skydda befolkningen mot skadeverkningar på grund av krig i vår omvärld. Det ekonomiska försvaret skall bidra till att trygga vår försörjning om vårt land blir hänvisat väsentligen till egna försörjningsresurser på grund av i vår omvärld inträffade konflikter. 4. Invasionsförsvar skall vara krigsmaktens viktigaste uppgift. Om Sverige utsätts för angrepp skall krigsmakten möta detta och i det längsta förhindra att angriparen får fast fot på svensk mark. I varje del av landet skall bjudas segt motstånd, om sä erfordras även i form av det fria kriget. Civilförsvaret skall skydda befolkning och egendom mot skador av fientliga anfall samt rädda överlevande vid sädana anfall. Folkförsörjningen i vidaste bemärkelse skall tryggas genom det ekonomiska försvaret. En fast försvarsvilja skall vidmakthållas och varje försök att undergräva vår motståndsanda och tilltron till var förmåga att motstå angreppet skall motverkas genom psykologiskt försvar. Sjukvård, socialvård, polisväsende, kommunikationer samt annan samhällelig verksamhet skall anpassas med hänsyn till inriktningen av de samlade försvarsansträngningarna. 5. Totalförsvarets olika delar skall samverka och understödja varandra i syfte att nå största möjliga försvarseffekt. 10.4 Allmänna utgångspunkter totalförsvarsplanering

för

fortsatt

Försvarsutredningen har i föregående avsnitt redovisat sina synpunkter på fortsatt inriktSOU 1972:4

ning av svensk säkerhetspolitik och lämnat förslag till ny formulering av målsättningen för totalförsvaret. För att kunna bilda utgångspunkt för fortsatt totalförsvarsplanering måste den angivna inriktningen ytterligare preciseras. Därvid är det emellertid, som tidigare framhållits, nödvändigt att beakta att bedömningar av den långsiktiga utvecklingen och av framtida värderingar alltid är förknippade med osäkerhet. Denna osäkerhet kan bl. a. mötas på så sätt att försvaret ges förmåga att möta olika typer av situationer som innebär hot mot landets säkerhet. Genom en närmare beskrivning och analys av sådana situationer kan ökad kunskap erhållas om vilka politiska mål hos tänkbara angripare som i olika situationer kan leda till angrepp eller hot om angrepp mot Sverige. Analyserna kan också ge en uppfattning om vilken typ av återhållsamhet som en angripare därvid kan behöva ålägga sig med hänsyn till situationen i omvärlden i övrigt. Därigenom skapas bättre underlag för att bedöma vårt behov av framtida försvarsresurser. Försvarsutredningen har sökt väga de statsfinansiella och samhällsekonomiska uppoffringar som är en förutsättning för att nå försvarseffekt mot de risker som kan bedömas ligga i den internationella utvecklingen. Underlaget härför redovisas dels i av myndigheterna insända planer m. m. som refererats i kapitel 4—7, dels i försvarsutredningens egna överväganden i kapitel 9 och i tidigare avsnitt i detta kapitel. Utredningen presenterar i det följande resultatet av sina avvägningar i form av beskrivningar av ett antal typsituationer och en precisering av de uppgifter försvaret bör kunna lösa i dessa situationer. Dessa uppgiftsformuleringar har utredningen utnyttjat vid sin granskning av de utvecklingsalternativ som redovisas i perspektivplanerna och den handlingsfrihet som inryms i programplanerna. De ligger också till grund för utredningens överväganden och förslag i kapitel 11 rörande totalförsvarets fortsatta utveckling. Utredningen anser att uppgiftsformuleringarna också kan utnyttjas som grund dels SOU 1972:4

för långsiktiga hänsynstaganden i samband med fortsatt programplanering och dels för fortsatt perspektivplanering. Eftersom i det senare fallet en framflyttning av tidsperspektivet kommer att ske kan fortsatta miljöstudier tänkas ge anledning till vissa modifieringar. 10.4.1 Åtgärder för att avhålla från angrepp med konventionella stridsmedel Som grund för planeringen bör antas att två militära block med åtminstone delvis motsatta intressen kommer att dominera Europas politiska bild. Jämfört med nuläget kan blockens styrka eller inre sammanhållning vara förstärkt eller försvagad. Orsakerna härtill kan exempelvis vara upplevelser av starkt yttre hot, begränsningar i försvaret under en tidigare avspänningsperiod, minskad tilltro till stöd från någon allianspartner eller inre motsättningar. Ettdera blockets militära handlingsfrihet i Europa kan därutöver vara begränsad till följd av militära engagemang i andra delar av världen. Offensiva syften hos maktblocken eller enskilda stater kan förekomma för att trygga den egna säkerheten mot yttre hot. De kan söka flytta fram sina positioner utan användning av militära medel genom underminering av sammanhållningen inom motsatta blocket eller genom diplomatiska aktioner och andra former av påtryckningar mot mindre stater. Kombinationen av konventionella vapen och kärnvapen i Europa skapar hos supermakterna en återhållsamhet med sådana åtgärder inom detta område som skulle kunna leda till öppet krig mellan blocken. En akut konflikt där kan främst antas uppstå och trappas upp till följd av händelser inom områden där supermakterna är engagerade men där de inte har full kontroll. Även en konflikt mellan supermakterna som uppstår i någon annan del av världen kan spridas till Europa. Spridningen kan orsakas av att en supermakt har svårt att agera på platsen för konflikten och därför försöker utöva påtryckningar genom militära åtgärder mot för motståndaren känsliga 187

punkter i Europa. Denna typ av konflikter bedöms emellertid leda till i stort sett samma typ av angrepp mot Sverige som om konflikten ursprungligen uppstått i Europa. Vardera supermakten antas i en akut konflikt med starka intressemotsättningar söka utöva påtryckningar på motparten för att förmå honom till eftergifter. Sådana påtryckningar kan åstadkommas genom militär framgång, som med hänsyn till upptrappningsrisken främst sökes inom områden där de politiska bindningarna inte är så starka men som ändå har strategisk betydelse. Även om stater i vår närhet skulle dras in i en konflikt i Europa mellan stormaktsblocken behöver detta, som utredningen tidigare framhållit, inte nödvändigtvis medföra att Sverige engageras i konflikten. Försvarsutredningen anser att Nordkalottområdet och Östersjöutloppen är de strategiskt mest betydelsefulla områdena i Norden. Betydelsen av Gotland bör även uppmärksammas. För att få kontroll över de strategiskt betydelsefulla områdena kan en angripare välja mellan olika vägar, varvid Sverige kan beröras. Valet beror bl. a. på huvudmotståndarens åtgärder och styrkan hos det svenska försvaret. Skulle Sverige därvid bli angripet kan skilda anfallsriktningar mot landet tänkas, bl. a. beroende på om supermakternas militära positioner dessförinnan förändrats. Omfattningen av de styrkor en angripare kan vara beredd att sätta in mot Sverige beror dels på betydelsen av att nå kontroll över landet eller delar därav, dels på behovet av styrkor för gardering eller militära operationer i andra riktningar. Uppläggningen av ett anfall mot Sverige måste av en angripare anpassas till den andra supermaktens möjligheter att ingripa. Detta kan leda till restriktioner för angriparen i hans val av anfallsriktningar, tiden för operationens slutförande och skyddet av denna. Försvarsutredningen anser att ett angrepp mot Sverige med konventionella stridsmedel kan ske i två principiellt olika typer av situationer. Den ena innebär att starka motsättningar men ej öppet krig råder mellan stormakts188

blocken. Vartdera av dessa söker förbättra sina positioner gentemot det andra. Detta kan ske antingen för att nå bättre villkor vid väntade förhandlingar för lösning av konflikten eller för att få större utsikter till framgång om ett öppet krig inte skulle kunna undvikas. En strävan bedöms vara att så långt möjligt förbättra positionerna utan öppna krigshandlingar eftersom dessa skulle kunna leda till en allmän upptrappning av konflikten mellan stormaktsblocken. Den andra typen av situationer innebär att ett öppet krig på konventionell nivå brutit ut mellan stormaktsblocken till följd av dels starka motsättningar mellan dessa, dels upptrappning och utbredning av en från början lokal, akut konflikt. Inför risken av en fortsatt upptrappning av kriget till kärnvapennivå kan man räkna med att stormaktsblocken strävar efter att nå en snabb uppgörelse. En fortsatt utbredning av kriget till Sverige och andra länder kan befaras endast om denna bedöms leda till uppenbara politiska och strategiska vinster för någon av de krigförande. Om stormaktsblocken i de nämnda situationerna skulle uppfatta Sverige som lätt att militärt betvinga kan landets möjligheter att hävda sin neutralitetspolitik ifrågasättas. Vardera stormaktsblocket kan i osäkerhet om huvudmotståndarens avsikter i området finna sig nödsakat att skaffa sig kontroll över Sverige. Uppfattas däremot Sverige som fast beslutet att försvara sin självständighet och i besittning av den härför erforderliga militära styrkan förbättras förutsättningarna för neutralitetspolitiken och stärks stabiliteten i det nordiska området. Därmed minskas riskerna att detta blir indraget i kriser och krig. Det svenska försvaret får enligt försvarsutredningens uppfattning önskad fredsbevarande effekt om det kan förhindra att endera stormaktsblocket genom ett snabbt genomfört angrepp kan bemäktiga sig Sverige och ställa huvudmotståndaren inför fullbordat faktum. De angivna typerna av situationer karakteriseras av att angriparen med hänsyn till sin SOU 1972:4

huvudmotståndare måste se till att ett militärt företag kan slutföras på kort tid, att det kan genomföras med en begränsad styrkeinsats och att riskerna för misslyckande så längt möjligt begränsas. De angreppsfall som av Kungl. Maj:t föreskrivits att ligga till grund för perspektivplaneringen exemplifierar situationer som kan ge upphov till - angrepp mot norra Sverige i samband med en större operation på Nordkalotten - angrepp mot södra Sverige i samband med en operation som avser att vinna kontroll över Östersjöutloppen - angrepp mot Mellansverige i syfte att vinna kontroll över landets administrativa centra i förening med angrepp mot norra eller södra Sverige - angrepp mot norra och södra Sverige i samband med en operation syftande till att säkra baser vid Nordatlanten.

ringarna. Om Sverige likväl skulle anfallas skall det militära försvaret kunna förhindra att angriparen snabbt bemäktigar sig landet och ställer sin huvudmotståndare inför fullbordat faktum. Försvaret skall i det längsta hindra angriparen att utnyttja svenskt territorium för sina syften. I varje del av landet skall kunna bjudas segt motstånd. Civilförsvaret skall bidra till totalförsvarets fredsbevarande funktion genom att stärka befolkningens motståndsförmaga och därmed omvärldens tilltro till Sveriges föresats att göra motstånd mot angrepp. Detta skall ske genom att civilförsvaret ger skydd åt befolkning och egendom mot skador av fientliga anfall och räddar överlevande från sådana anfall. Verksamheten skall härvid främst inriktas på sådana områden som kan bli särskilt hotade på grund av deras betydelse för den militära försvarsförmågan. Det ekonomiska försvaret skall säkerställa tillgång på oundgängligen nödvändiga förnödenheter och tjänster för befolkning och totalförsvar. Övriga försvarsfunktioner skall ges sådan kapacitet, motståndskraft och uthållighet att krigets verkningar på dessa funktioner inte allvarligt försämrar möjligheterna till fortsatt försvar. Försvaret organiseras så att det för varje angripare står klart att han kommer att möta ett totalt försvar och folkets samlade motstånd. I sista hand skall motstånd göras i form av det fria kriget och motståndsrörelse. Förmågan till försvar kommer i framtiden liksom hittills att ytterst bero på medborgarnas motstånds- och försvarsvilja. Denna vilja måste bygga på vetskapen att resurserna är sådana att alla, i den ena eller andra formen, kan delta i landets försvar med utsikt att bevara dess frihet.

Dessa olika anfallsriktningar ställer försvaret inför uppgiften att snabbt kunna kraftsamla till olika delar av landet och där verka. Försvarsutredningen anser att ovan angivna typer av angreppsfall bör ligga till grund även för fortsatt försvarsplanering. Angreppsfallen exemplifierar angrepp både från öster och väster. Följderna av angrepp frän dessa riktningar blir relativt olika. Försvarsutredningen vill framhålla att om inga avgörande förändringar sker i Europa kommer styrkerelationerna mellan stormaktsblocken även framgent att vara sådana att det för ett angrepp från väster mot vårt land krävs en lång uppladdningstid. Det gäller oavsett vilket stormaktsblock eller vilken stat som är angripare. Denna tid bör kunna utnyttjas för omgrupperingar av vårt försvar. Detta bör beaktas vid utformningen av försvaret. För att avhålla från dessa typer av angrepp skall det militära försvaret ha en 10.4.2 Åtgärder för att avhålla från sådan styrka och sammansättning att anfall överraskande anfall mot Sverige fordrar så stora uppoffringar - i Planeringen bör utgå från att värdet för resursinsats, förluster och tid - att angripa- någotdera stormaktsblocket att militärt ren inte rimligen kan finna de fördelar, som kontrollera Sverige kan bli stort framför allt står att vinna med anfallet, värda uppoff- i en akut krissituation eller vid krig mellan SOU 1972:4

blocken. Den som då överväger att angripa Sverige kan tänkas föredra att göra det överraskande i förhoppning att därmed möta mindre motstånd. Såväl den allmänna världspolitiska situationen som angriparens förberedelser bör emellertid kunna ge Sverige en viss förvarning. Kungl. Maj:t har genom anvisningar angivit hur hänsyn till risk för överraskande angrepp skall tas vid perspektivplaneringen. Utgångspunkter är därvid dels en analys av en angripares möjligheter att nä överraskning, dels en exemplifiering av dessa möjligheter i de typer av angreppsfall som nämnts i föregående avsnitt. För att avhålla från denna typ av angrepp bör försvaret utformas så att beredskapshöjning och mobilisering kan ske så snabbt att vi hinner utnyttja även den begränsade förvarning som kan erhållas inför ett överraskande anfall till att förhindra att detta vinner framgång. Därigenom tvingas en presumtiv angripare till mera omfattande, tidskrävande och röjande förberedelser vilka i sin tur ger vårt försvar längre tid att utveckla full styrka. Genom en allsidig underrättelsetjänst och genom smidiga former för beslut om beredskapsändringar skall möjligheterna till förvarning kunna tillvaratas och utnyttjas. Verksamheten inom försvaret under fredsförhållanden förutsätts även framgent främst inriktas på att utbilda personal och anskaffa erforderliga materiella resurser. För att kunna möta ett överraskande anfall bör det militära försvaret som hittills utformas så att det är stridsdugligt omedelbart efter en snabbt genomförd mobilisering. Mobiliseringsorganisationen bör ges god motståndskraft mot en inledande bekämpning genom luften. Utbildningen i fred bör vara så organiserad att förband finns tillgängliga för insats i olika delar av landet. Lokalförsvar och hemvärn bör inriktas på att snabbt organisera bevakning och bemanna fasta anläggningar. Luftförsvaret bör så långt möjligt förhindra att angriparen genom sin bekämpning lamslår väsentliga samhällsfunktioner och fördröjer försvarets mobilisering. Civil190

försvaret inriktas på skydd av befolkning och egendom i anslutning till de mål, som angriparen väntas bekämpa. Särskilt i samband med överraskande anfall kan man vänta sig att angriparen söker komplettera sina militära operationer med sabotage mot kommunikationer, energiförsörjning, anläggningar m. m. Planeringen för bl. a. polisväsende, hemvärn och lokaiförsvarsförband bör ta hänsyn härtill. 10.4.3 Åtgärder till stöd för neutraliteten vid krig i omvärlden Planeringen bör utgå från att krig i omvärlden i första hand kommer att föras med konventionella stridsmedel. I samband därmed kan ske kränkningar av svenskt territorium och ingripanden mot svensk trafik på internationellt vatten och i internationellt luftrum. Medvetna kränkningar av svenskt territorium kan göras av de krigförande för att underlätta deras militära operationer. Om de svenska möjligheterna till motverkan är små kan dessa kränkningar få så stor omfattning att landets neutralitet sätts ifråga. Även om en insats av ABC-stridsmedel i Europa bedöms som mindre trolig måste den beaktas i försvarsplaneringen eftersom den kan leda till allvarliga, primärt inte avsedda effekter i Sverige. De angreppsfall som av Kungl. Maj:t föreskrivits att ligga till grund för perspektivplaneringen eller som eljest utnyttjas i den långsiktiga planeringen exemplifierar situationer som innebär att Sverige är neutralt vid — krig på konventionell nivå mellan stormaktsblock i Europa. Härvid belyses såväl kränkningar av svenskt territorium som konsekvenser för utrikeshandeln — krig eller kriser utanför Europa. Härvid belyses främst konsekvenserna för utrikeshandeln — kärnvapenkrig på olika nivåer i omvärlden. Härvid belyses huvudsakligen bieffekterna i Sverige på befolkning och försörjning — krig med utnyttjande av B- eller C-stridsSOU 1972:4

medel i Europa. Även i detta fall belyses huvudsakligen bieffekterna i Sverige. Försvarsutredningen anser att ovan angivna typer av angreppsfall bör ligga till grund även för fortsatt försvarsplanering. Skyddet mot i omvärlden insatta ABC-stridsmedel bör dock utformas så att det endast leder till begränsade merkostnader. Försvaret bör utformas så att det dels kan skapa respekt i omvärlden för Sveriges vilja och förmåga att hävda sin neutralitet, dels kan begränsa verkningarna inom landet av sådana krig eller kriser i omvärlden som inte primärt är riktade mot Sverige. Med verkningar avses här både störningar i utrikeshandeln och bieffekter av i omvärlden insatta stridsmedel. Åtgärderna syftar till att förhindra att Sverige till följd av egen svaghet blir indraget i krig eller tvingas överge sin neutralitetspolitik för att söka stöd hos någon av de krigförande. Det militära försvaret skall samtidigt som beredskap att möta ett angrepp upprätthålls kunna upptäcka och avvisa kränkningar av svenskt territorium och skydda trafik mellan olika delar av landet. Civilförsvaret skall begränsa verkningarna på befolkningen av ABC-stridsmedel insatta i omvärlden. Det ekonomiska försvaret skall trygga folkförsörjningen. Ett krig i omvärlden kan leda till att utrikeshandeln helt eller delvis avbryts. Även efter ett krigs slut kan det ta tid innan produktion och handel kommer igång. Detta måste beaktas vid planeringen av det ekonomiska försvaret. Endast begränsade åtgärder är möjliga för att under normala fredsförhållanden vidmakthålla produktion inom alla de branscher som är viktiga för landets försörjning i en krissituation. Landets ekonomiska resurser sätter också gränser för omfattningen av de beredskapslager som bör byggas upp och den ersättningsproduktion som bör förberedas till följd av landets importberoende. Sverige kan därför vid en långvarig avspärrning inte räkna med att med egna resurser på alla områden upprätthålla en tillfredsställande försörjning. Varje möjlighet till handel med SOU 1972:4

omvärlden i en neutralitetssituation måste därför kunna tillvaratas. 10.4.4 Åtgärder med hänsyn till risk för kärnvapenkrig Även om i planeringen största vikt bör läggas vid ett konventionellt krig får dock inte uteslutas att en upptrappning av ett från början konventionellt krig, i vilket Sverige är indraget, kan inträffa. Därvid ligger det helt avgörande steget mellan icke kärnvapenkrig och kärnvapenkrig. 1 samband med att anvisningar lämnades för myndigheternas perspektivplanering gavs vissa riktlinjer för hänsynstagande till verkningarna av möjliga insatser av kärnvapen och BC-stridsmedel mot vårt land (jfr avsnitt 4.3.3). Dessa riktlinjer kan ses som en ytterligare konkretisering av den ståndpunkt som angavs i proposition 1968:110. I riktlinjerna sägs beträffande skydd mot kärnvapen bl. a. att våra skyddsåtgärder skall utformas för att bidra till att kärnladdningströskeln av en angripare kommer att uppfattas som den stora och kanske enda tröskeln av betydelse. Åtgärderna skall därför bl. a. säkerställa att vi inte blir sårbara redan vid insats av ett fätal laddningar. Detta skulle nämligen bidra till att göra en sådan angreppsform lönande och attraktiv, dvs. sänka kärnladdningströskeln. Enligt riktlinjerna skall våra egna skyddsåtgärder således avse att minska troligheten av kärnladdningsangrepp mot oss, men de måste också — om ett angrepp likväl kommer till stånd — minska konsekvenserna av angreppet. Angreppsfall som av Kungl. Maj:t föreskrivits att därutöver ligga till grund för civilförsvarets perspektivplanering exemplifierar situationer som innebär — invasion i Sverige, när en angripare kan utnyttja kärnvapen i den utsträckning han bedömer erforderligt för sina syften. Försvaret kan inte utformas för att klara ett sådant angrepp, utan angreppsfallet har främst utnyttjats för att utforma det skydd 191

mot kärnladdningars verkningar som kan åstadkommas för mättliga kostnadsökningar jämfört med försvar mot konventionella stridsmedel. Försvarsutredningen anser att även om insatser av kärnladdningar i Europa måste bedömas som föga troliga bör dock vissa skyddsåtgärder vidtas. Våra möjligheter att påverka kärnvapentröskeln är dock begränsade. Den bestäms huvudsakligen av åtgärder inom stormaktsblocken. Skulle Sverige anfallas när kärnvapen redan satts in i stor skala i krig i omvärlden kan man inte räkna med någon återhållsamhet mot svenskt område. I en sådan situation har Sverige ringa möjligheter att bjuda effektivt motstånd och samtidigt bevara en nationell handlingsfrihet enligt den säkerhetspolitiska målsättningen. Försvarets ansträngningar måste då koncentreras på att begränsa krigets verkningar och öka befolkningens möjligheter att överleva. Därvid bör främst de resurser utnyttjas som anskaffats för att möta övriga, förut behandlade situationer.

10.4.5 Åtgärder med hänsyn till risk för BC-krig

— en analys av B- och C-stridsmedel vid planeringen av svenskt befolkningsskydd. Denna ger en närmare konkretisering av olika, tänkbara situationer. I nyssnämnda riktlinjer anges att även om BC-krigföring mot Sverige kan bedömas som mindre trolig bör olika åtgärder för skydd planeras. Valet av ambitionsnivå kan därvid inte grundas pä en bedömning av olika angreppsmetoders trolighet utan pä våra möjligheter att till måttliga kostnader med olika skyddsåtgärder påverka troligheten och angreppets verkningar. Skyddsåtgärderna bidrar därvid till att höja tröskeln för insats av BC-stridsmedel. Försvarsutredningen anser att hänsyn till BC-stridsmedel även fortsättningsvis bör tas i huvudsak enligt de principer som angivits i nyssnämnda riktlinjer. Skyddet bör inom varje del av totalförsvaret planläggas så att den sammanlagda effekten av olika skyddsåtgärder för att nä önskad skyddsnivå kan erhållas till lägsta kostnad. Härigenom säkerställs att det totala skyddet inte visar blottor som en angripare kan utnyttja och därmed omintetgöra värdet av övriga skyddsåtgärder.

Användning av BC-stridsmedel har fördömts 10.4.6 Åtgärder för att möta krav i genom olika internationella avtal. Därutöver förening med hot finns — liksom i fråga om kärnvapen — en opinion mot deras utnyttjande. Dessa opi- De moderna stridsmedlens förstörelseförnionsyttringar har som grund dessa strids- måga och samhällets alltmer ökade sårbarhet medels skrämmande stora effekt. Likheter ökar möjligheterna för en angripare att med finns i det strategiska bruket av kärnvapen hot om militära eller ekonomiska åtgärder och B-stridsmedel. Det avgörande steget är förmå mindre stater till eftergifter. Därvd för båda slagen av stridsmedel att de över- utnyttjas osäkerheten om hotet kommer a:t huvudtaget sätts in. Beträffande C-strids- gå i verkställighet och fruktan för följderra medel kan däremot konstateras att vissa härav. Denna fruktan kan angriparen avsikttyper redan använts under längre tid. Som ligt stegra genom propaganda som minskar följd härav bör beaktas att upptrappningsför- befolkningens tilltro till den egna statsledloppen vid utnyttjande av C-stridsmedel kan ningen och till de egna försvarsmöjligheterra uppvisa variationer. och gör den benägen att finna eftergifter I myndigheternas perspektivplaner har förmånliga. Redan lång tid dessförinnan kai skyddet mot BC-stridsmedel utformats ut- angriparen sträva att underminera försvarsvlgående från i föregående avsnitt angivna jan genom att systematiskt sprida missledance riktlinjer. För civilförsvarets planering har propaganda. därutöver utnyttjats För att ett hot skall nå effekt måste det 192

SOU 19724

vara troligt att det kan sättas i verkställighet. Detta innebär att karaktären av tänkbara hot i hög grad beror på det militärpolitiska läget. De angreppsfall som av Kungl. Maj:t föreskrivits att ligga till grund för perspektivplaneringen eller som eljest utnyttjas i den långsiktiga planeringen exemplifierar situationer som kan ge upphov till - angrepp varvid en angripare söker nå politiska mål av Sverige med politiska medel i förening med militärt hot eller militär styrkedemonstration - angrepp varvid en angripare söker nå politiska mål av Sverige med politiska medel i förening med ekonomiskt hot.

rande verksamhet. Varje medlemsnation skall vara beredd att delta häri på sätt FNstadgan föreskriver. Sådan verksamhet kan komma att bli mera omfattande och bindande än hittills. Utredningen har i det föregående föreslagit att totalförsvaret skall vara berett att avsätta resurser för svenskt deltagande i FN:s verksamhet i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Härav följer att främst inom det militära försvaret även fortsättningsvis vissa förberedelser måste göras.

Försvarsutredningen anser att sådana typer av angreppsfall bör ligga till grund även för fortsatt planering. För att avhålla från här avsedd typ av angrepp mot Sverige måste landets utrikespolitik föras med sådan konsekvens och fasthet och försvaret ges sådan motståndsförmåga att förväntningar inte skapas hos någon främmande makt att landet kan betvingas enbart genom hot. Utformningen av försvaret och informationen om detta måste vara sådan att en fast försvarsvilja kan upprätthållas. Försvaret bör utformas så att verkningarna av ekonomiska åtgärder eller insatta stridsmedel mot Sverige kan begränsas. Vidare bör befolkningen snabbt och säkert kunna nås med information och anvisningar. Härigenom kan statsledningen demonstrera sin vilja och förmåga att stå emot ett eventuellt hot. Med hänsyn till hotsituationer bör försvarsplaneringen inriktas på att skapa möjligheter till snabb mobilisering och utrymning, till snabbt iordningställande av skyddsrum samt till begränsning av samhällets sårbarhet i övrigt. 10.4.7 Viss ytterligare utgångspunkt för planeringen Sedan åtskilliga år medverkar Sverige på olika sätt i Förenta Nationernas fredsbevaSOU 1972:4 13

11 Totalförsvarets fortsatta utveckling

11.1 Grunder för totalförsvarets fortsatta utveckling Utredningen har i föregående kapitel bl. a. beskrivit de situationer som innebär hot mot vårt lands säkerhet. Härvid har bl. a. pekats på att dessa situationer är av två huvudtyper. Den ena innebär att försvaret skall ha sådan styrka, sammansättning och beredskap att det kan avhålla från angrepp och om ett sådant trots allt kommer till stånd förhindra att svenskt territorium besätts. Det är en viktig uppgift inom försvarsplaneringen att söka bedöma karaktär och omfattning av ett framtida angrepp mot Sverige. Därigenom skapas en grund för avvägning av resurser mellan de olika försvarsfunktionerna. Den andra huvudtypen innebär att försvaret skall minska konsekvenserna av konflikter och krig i omvärlden och av mot vårt land insatta stridsmedel. Dessa konsekvenser kan minskas genom olika åtgärder och insatser. Utredningen har i föregående kapitel därjämte redovisat vad som bör vara den svenska säkerhetspolitikens övergripande mål. För att uppnå dessa mål är olika handlingsmöjligheter tänkbara. Till de medel Sverige bör använda i avsikt att minska riskerna för hot mot sin säkerhet hör strävandena att genom rustningsbegränsningar m. m. åstadkomma positiva förändringar i den yttre miljön. Våra möjligheter i detta avseende är emellertid begränsade. Vi är därför i allt väsentligt hänvisade till att 194

anpassa oss till de förhållanden som råder i omvärlden. Den traditionella svenska neutralitetspolitiken bildar sedan länge grundvalen i strävandena att hävda vår yttre säkerhet. Denna politik har som ett av sina fundament haft ett efter våra förhållanden starkt och väl balanserat totalförsvar. Utredningen har vid sina säkerhetspolitiska bedömningar inte funnit skäl att frångå dessa grundläggande förutsättningar för att förverkliga de uppställda säkerhetspolitiska målen. Som framgått av vad utredningen tidigare anfört kan en angripare som vill betvinga Sverige använda olika metoder. Totalförsvaret bör därför vara så utformat att det är verkningsfullt i så många lägen och mot så många angreppsmetoder som möjligt. Det får inte innehålla luckor som gör det möjligt för en angripare att med små insatser på något eller några områden betvinga landet. Totalförsvaret måste vidare vara så sammansatt att det är fullständigt och funktionsdugligt för sitt uttalade syfte. Sålunda får inte förekomma brister som skulle kunna tolkas som en avsikt att söka hjälp genom samverkan med andra stater. Om vi däremot i fredstid inte är beredda att vidta åtgärder för att uppta försvar mot anfall av större omfattning torde vi inte kunna övertyga omvärlden om att vi därefter genom vapenlöst motstånd i olika former kommer att försöka bestrida en angripare SOU 1972:4

herraväldet över vårt territorium. Medvetet avstående från åtgärder för att förbereda ett väpnat försvar torde av omvärlden komma att tolkas som bristande vilja att hävda självständigheten. Vid ett krig i Europa skulle anfallsriktningen genom Sverige framstå som fördelaktigare än andra alternativ som kan finnas för att nå samma mål. Den deklarerade utrikespolitiken skulle inte längre framstå som trovärdig. Försvarsutredningen avvisar därför det vapenlösa motståndet såsom helt otillräckligt som stöd åt den deklarerade utrikespolitiken. Totalförsvaret bör vara så uppbyggt och organiserat att det är en hela folkets angelägenhet. Enligt utredningens mening förverkligas detta mål bäst genom att det militära försvaret - som även i framtiden kommer att dominera våra försvarsansträngningar och kostnaderna för dessa - byggs på den allmänna värnpliktens grund. Den allmänna värnplikten är som idé övergripande och av största betydelse för försvarsviljan och den reella försvarseffekten. Den bidrar i sig till att inåt och utåt manifestera viljan att säkra landets trygghet mot vttre hot. Den allmänna värnplikten utgör därigenom ett betydelsefullt bidrag till de grundläggande strävandena i den svenska säkerhetspolitiken sådan den har beskrivits i det föregående. Den allmänna värnplikten innebär att samhällets stora tillgångar av ledarförmåga och fackkunnande på olika områden tas tillvara för rikets försvar. Inte minst den höga utbildningsnivån är därvid av betydelse. Värnplikten möjliggör en värdefull växelverkan mellan militär och civil verksamhet. Det militära försvaret blir, genom att värnplikten berör så många medborgare, en naturlig del av samhället. Ett försvar byggt på den allmänna värnplikten kan därför om det är utformat så att det vinner ett positivt gensvar från den värnpliktige bättre än andra system skapa samhörighet mellan den civila delen av samhället och det militära försvaret. I ett värnpliktsförsvar är t. ex. alla yrkesgrupper och samhällsgrupper företrädda både bland meniga och befäl. Civilförsvarsplikten och andra former av SOU 1972:4

tjänstgöringsskyldighet utgör komplement till den allmänna värnplikten ägnade att ytterligare understryka att försvarskraften bygger på medborgarnas aktiva medverkan. Medborgarnas frivilliga försvarsverksamhet — inte minst inom hemvärnet - förankrar ytterligare försvarstanken och försvarsviljan hos medborgarna. Försvarsplaneringen skall syfta till att skapa ett i vid mening uthålligt totalförsvar. Detta skall genom sin styrka och sammansättning kunna åsamka angriparen sådana uppoffringar i form av tid, insatta resurser och förluster att han avhålls från att företa angreppet. Försvarsutredningen bedömer därvid inte minst med hänsyn till vad som redovisats i föregående kapitel det vara väsentligt att lägga särskild vikt vid tiden. Detta innebär bl. a. när det gäller det militära försvaret att förutsättningarna att under en längre tid bedriva ett segt och uthålligt motstånd bör uppfyllas före möjligheterna till stor initialstyrka. Det militära försvarets förband bör från dessa utgångspunkter organiseras så att de som förband kan verka så länge den organisationsbestämmande materielen är funktionsduglig. Därefter skall övergång kunna ske till enklare enheter och försvaret fortsätta med största möjliga kraft. I sista hand skall i förbanden ingående personal, organiserade i större eller mindre grupper eller förband, kunna övergå till det fria kriget. Avsikten är att skapa förmåga hos den enskilde att verka under vitt skilda förutsättningar och under lång tid. Detta påverkar principerna för värnpliktsutbildning och materielanskaffning. En grundkapacitet av elementär kunskap och enkel utrustning skall enligt utredningens mening vara den utgångspunkt från vilken försvaret i stort bör byggas. Från denna utgångspunkt skall skapas ett balanserat och väl avvägt totalförsvar. Förmåga till uthållighet inom de civila försvarsfunktionerna bör byggas upp i anslutning till dessa principer. Det bör därvid uppmärksammas att frågan om uthållighet vid avspärrning i viss mån intar en särställning. Sådan uthållighet är av betydelse för trovärdigheten av vår deklarerade politik i 195

en neutralitetssituation. Vid användning av resurser för att skapa och vidmakthålla största möjliga styrka skall strävan till balans mellan och inom olika funktioner vara ett riktmärke. Fullständig balans är emellertid inte möjlig att uppnå. Svaghet inom vissa funktioner måste accepteras, ibland under en avsevärd tid. Sådan svaghet kan ibland uppvägas genom styrka inom andra funktioner. Totalförsvarets olika delar skall ha förmåga att samverka och understödja varandra. Civilförsvaret behöver t. ex. hjälp från det militära försvaret med förvarning inför flyganfall, röjning och undsättning i katastrofsituationer m.m. Det militära försvaret behöver stöd från det ekonomiska försvaret med förnödenheter och transporter. Civilförsvarets utrymningsåtgärder måste utformas så att de inte förhindrar nödvändig produktion eller annan viktig verksamhet. Ett särskilt problem utgör skyddet mot ABC-stridsmedel. Utredningen vill anföra att försvaret inte kan utformas för att motstå en invasion där en angripare utnyttjar kärnvapen i den utsträckning han bedömer erforderlig för sina syften. Våra möjligheter att påverka kärnvapentröskeln är små. Den bestäms av bedömningar och åtgärder över vilka vi endast har begränsat inflytande. Åtgärderna inom totalförsvaret till visst skydd mot angrepp med kärnvapen kan dock bidra till att en angripare kan förstärkas i sin uppfattning att kärnladdningströskeln är av utomordentlig betydelse. Försvarsplaneringen skall därför innefatta åtgärder som syftar till att vi inte redan vid en insats av ett fåtal laddningar förlorar möjligheterna till fortsatt försvar. Dessa åtgärder får endast innebära måttliga kostnadsökningar i förhållande till dem som vidtas med hänsyn till ett konventionellt angrepp. Åtgärderna till skydd mot insats av BC-stridsmedel skall vara av samma karaktär. Försvarsplaneringen bör som hittills utgå från att förvarning om ett angrepp mot vårt land kommer att erhållas genom förändringar i den yttre miljön. Det är bl. a. antagandet om en dylik förvarning som möjliggör ett 196

försvarssystem byggt på ett i stort hemförlovat militärt försvar. Detta system, som med en fungerande mobilisering innebär en snabb styrketillväxt från en låg nivå, medger bl. a. att kostnaderna för försvarets insatsberedskap kan hållas låga. Därigenom ökar möjligheterna att inom en given ekonomisk ram avsätta resurser för forskning och utveckling, för materielanskaffning och för utbildning för att skapa framtida försvarseffekt. Den svenska industrins förutsättningar att medverka i materielanskaffningen i framtiden är bl. a. beroende av de resurser som på kort sikt kan avdelas för forskning och utveckling. Under de senaste decennierna har Sverige i allt väsentligt kunnat tillgodose sitt behov av materiel och teknisk utrustning för försvarsändamål genom inhemsk produktion. Detta förhållande torde vara av grundläggande betydelse för trovärdigheten i omvärlden hos vår deklarerade utrikespolitik och våra reella möjligheter att vid krig föra en självständig neutralitetspolitik. Ett beroende av andra stater för att skapa eller vidmakthålla en försvarskapacitet skulle motverka syftet med den deklarerade utrikespolitiken och de åtgärder som vidtas till dess stöd. Möjligheterna till anskaffning utan yttre beroende bör således tillmätas stor betydelse vid försvarsplaneringen. Hänsynstagandet härtill kan komma att påverka valet av lösningar för försvarets utformning. Sverige har allmänt sett goda förutsättningar att för försvarsändamål producera materiel och anläggningar av en kvalificerad standard. Den höga teknologiska nivån och den svenska industrins kapacitet i stort — för utvecklingsarbete och för produktion — medger att tekniskt högtstående materiel kan anskaffas inom landet till rimliga kostnader. Sedan många år har anskaffnings- och anläggningsverksamheten genomförts på grundval av en rullande långsiktsplanering. Denna planering har skapat förutsättningar för ett konstruktivt samarbete mellan berörda samhällsorgan och näringslivet. Frän samhällsekonomiska utgångspunkter är det en betydelsefull fördel om materielSOU 1972:4

anskaffning och anläggningsverksamhet kan ske utan plötsliga förändringar i riktlinjer och omfattning. En stabil, långsiktig karaktär hos beställningar av utveckling och produktion är i många fall en förutsättning för svensk industris medverkan. Tillfälliga förändringar i det utrikespolitiska läget får inte tillåtas påverka omfattningen av materielanskaffning och anläggningsverksamhet för försvaret. Inom vissa gränser har beställningsverksamheten för försvarets behov kunnat användas i konjunktur- och regionalpolitiskt syfte. Konjunkturpolitiska skäl talar för att möjlighet även i framtiden bibehålies att göra vissa variationer i materielanskaffning och anläggningsverksamhet. Den långsiktiga planeringen bör därför inrymma möjligheter till tillfälliga ökningar eller begränsningar av dylika skäl. Försvarsutredningen finner det vara väsentligt att i den fortsatta försvarsplaneringen skapas förutsättningar att bibehålla en inhemsk försvarsmaterielindustri. Detta förhållande torde vara av grundläggande betydelse för trovärdigheten av vår deklarerade säkerhetspolitik. De ekonomiska möjligheterna härför blir större om en svensk vapenexport enligt av statsmakterna godkända grunder kan lämna ett visst bidrag till att underlätta uppehållandet av basen för väsentlig svensk försvarsmaterielindustri.1 Totalförsvarets defensiva syfte påverkar försvarsplaneringens inriktning i olika avseenden. De geografiska förhållandena kan tas till utgångspunkt vid materielanskaffning, vid anläggningsverksamhet, vid uppsättning av förband etc. I vissa fall - t. ex. ifråga om räckvidder hos fartyg och flygplan - kan kraven på prestanda begränsas med hänsyn till den avsedda användningen. I andra fall fordrar behovet av en mångsidig användning - t. ex. med hänsyn till klimatet - ökade prestanda. De goda möjligheterna till utspridning över ytan och till skydd genom utrymning av tätorter gynnar våra försvarsförberedelser i stort. Tillsammantaget utgör de stora möjligheterna att ge totalförsvaret en svensk profil - materiellt och operativt en tillgång av största betydelse. Strävandena SOU 1972:4

till efter våra specifika förhållanden i allt väsentligt anpassade försvarsförberedelser bör som hittills vara vägledande för försvarsplaneringen. Till försvarsplaneringens viktigaste uppgifter hör att skapa handlingsfrihet beträffande det framtida försvarets utformning. Denna handlingsfrihet är av olika slag. Den avser bl. a. möjligheterna att anskaffa olika typer av vapensystem och komponenter. För att ha handlingsfrihet i detta avseende fordras bl. a. att resurser kontinuerligt avsätts för forskning och utveckling. Avsikten härmed skall vara att skapa ett brett spektrum av möjliga system och komponenter för framtida behov. Åtgärder inom forskning och utveckling på kort sikt bör stå i överensstämmelse med de riktlinjer för det militära försvarets utformning på lång sikt som redovisas i det följande. Handlingsfriheten avser också möjligheterna att inom landet vid ändrade säkerhetspolitiska förutsättningar kunna öka tillförseln av materiel till försvaret. Härför krävs att en grundläggande produktionskapacitet kan bibehållas beträffande vissa centrala materielslag. Handlingsfriheten är vidare en fråga om utbildning av personal och uppsättning av förband. I detta sammanhang är handlingsfriheten bl. a. en fråga om tillgång på kvalificerat befäl samt de utbildningsanstalter som vid varje tidpunkt kan disponeras. Mellan dessa olika slag av handlingsfrihet måste skapas en rimlig balans. Brister i ett hänseende kan inte alltid uppvägas av styrka i ett annat. Genom en syntes av väl avvägda förberedelser erhålls den bästa grunden för att vid varje tidpunkt skapa de för den deklarerade utrikespolitiken erforderliga försvarsresurserna.

1 Beträffande grunderna för tillstånd till export av krigsmateriel, se prop. 1971:146, UU 21, rskr 343.

och personalkostnadernas utveckling i ett längre perspektiv får olika avvägningsfrågor - främst mellan kvantitet och kvalitet — 11.2.1 Inriktning i stort av den fortsatta ökad betydelse. Detta gäller oavsett ekonoplaneringen miska ramar men accentueras i lägre nivåer. Med hänsyn till försvarsorganisationens Planeringsproblemet "tröghet" vid strukturella förändringar är Undersökningar av kostnadsutvecklingen rö- det viktigt att en ny inriktning fastställs i tid. rande försvarsmateriel under de senaste fem- En tidig inriktning innebär emellertid samton åren visar att kostnaderna för ett va- tidigt ett risktagande. Försvarsplaneringen pen, som anskaffats i samma utförande måste således sikta till att kraven på önskunder hela perioden, väl följt den allmänna värd handlingsfrihet för statsmakterna tillprisutvecklingen som den återspeglas i kon- godoses. sumentprisindex. Det innebär att kostnaderAnpassningen av olika vapensystem och na i löpande priser har ungefär fördubblats. förbandstyper till en viss inriktning på lång Kostnaderna för andra vapensystem där en sikt kommer, beroende på den aktuella kontinuerlig teknisk förbättring har ägt rum, planerings- och anskaffningssituationen, att t. ex. stridsvagnar, fartyg och flygplan, har i ske vid olika tidpunkter under en lång löpande priser stigit väsentligt snabbare än tidsperiod. För ett visst vapensystem kan den allmänna prisutvecklingen. Kostnads- t. ex. omsättning vara aktuell inom kort tid. nivån år 1970 ligger för sådana vapensystem I ett sådant fall kan anpassning ske snabbt. 3-6 gånger över 1955 års nivå. Skillnaden Ett annat system kan t. ex. vara relativt mellan vapensystemens kostnadsutveckling nyanskaffat eller t. o.m. beställt men inte och utvecklingen av den allmänna prisnivån tillfört krigsorganisationen. Om "kapitalförär bl. a. ett tecken på den kvalitetsförbätt- störing" eller avbeställningskostnader skall ring som ägt rum. undvikas kommer anpassning i ett sådant fall Den antydda utvecklingen är inte specifik att ske vid senare tidpunkt. För sådana för Sverige. De ökande försvarsutgifterna i system eller förband som med hänsyn till andra länder, utan motsvarande ökning av bl. a. teknisk eller taktisk livslängd skall utgå antalet enheter skall ses bl. a. mot denna inom kort måste önskemålet om anpassning bakgrund. I vissa länder har denna utveckling vägas mot nackdelarna med en "kapitalförlett till avsevärda förändringar i försvarets störing". utformning. Ett angivande av en viss inriktning av I Sverige har vi hittills ansett det vara försvaret kan således inte hänföras till en viss möjligt att låta antalet enheter gå ned med tidpunkt utan påverkar successivt olika behänsyn till att varje enhet har fått bättre slut och åtgärder på kortare och längre sikt. prestanda. Denna princip kan emellertid inte Möjligheterna till anpassning är i hög grad drivas för långt. För att upprätthålla numerä- beroende av i vilken mån till förfogande ren har det därför ibland varit nödvändigt att stående medel är bundna genom tidigare behålla materielen i krigsorganisationen läng- beställningar och av nödvändiga komplettere än dess tekniska eller taktiska livslängd ringsanskaffningar för att utnyttja befintlig motiverat. Genom sådana förlängningar av materiel meningsfullt. livslängderna har underhållskostnaderna Vid utformningen i stort av det militära ökat. Därigenom har den resursandel som försvaret är strävandena till balans mellan kunnat avdelas för nyanskaffning minskat. kvantitet och kvalitet av övergripande karakPersonalkostnaderna kan i framtiden komma tär. Ställningstagandena i dessa hänseenden att förete en minst lika ogynnsam utveck- blir i väsentlig utsträckning avgörande för de lingsbild. sammansättningar hos det militära försvaret Om man drar ut tendenserna för materiel- som på kortare och längre sikt blir möjliga

11.2 Det militära försvarets fortsatta utveckling

198 SOU 1972:4

att förverkliga. Ett förhållande av vikt att Invasionsförsvar bör även i fortsättningen beakta i detta sammanhang är att beslutade vara utgångspunkten för den fortsatta utingrepp i den existerande organisationen kan vecklingen av det militära försvaret. Ju högre ge påtagliga resultat först efter en avsevärd effekt mot invasionsföretag som försvaret tid. genom sin styrka och sammansättning har Till den långsiktiga planeringen hör bl. a. desto större förmåga kan det förväntas ha att att söka åstadkomma balans mellan olika avhålla från angrepp och därigenom verka funktioner (avvägningsprogram) i krigsorga- fredsbevarande. nisationen. Balans i detta hänseende innebär Det militära försvaret bör utvecklas och att det militära försvaret skall ge en god utnyttjas så att dess effekt kan användas och krigsavhållande förmåga i alla de för plane- bibehållas i olika lägen. Den totala insats en ringen aktuella angreppsfallen samtidigt som angripare måste göra vid invasion bestäms av det tillgodoser tilläggskraven verkan under det motstånd som han möter ända tills syftet neutralitet, skydd mot ABC-stridsmedel, ut- med operationen nåtts. Försvaret bör utforhållighet och beredskap. De olika funktio- mas så att en angripare måste räkna med nerna inom försvaret skall därjämte utformas sådana uppoffringar i form av tid, insatser för att samverka med varandra. och förluster och så stor osäkerhet vid Långsiktsplaneringen innebär vidare bl. a. försök att betvinga Sverige att de fördelar att tillse att kortsiktiga åtgärder i ett längre som står att vinna med anfallet inte rimligen perspektiv skall kunna förverkliga olika kan bedömas värda insatserna. Skulle ett sammansättningar hos det militära försvaret. angrepp likväl komma till stånd skall det Den successiva övergången till en önskvärd militära försvaret söka avvärja angreppet. framtida sammansättning skall kunna göras Genom samlad användning av stridskrafterna på ett ekonomiskt rationellt sätt. Program- och utnyttjande på bästa sätt av de naturliga planeringen är bl. a. ett instrument för denna försvarsbetingelserna skall med all kraft strävan och bör bedrivas så att plötsliga och eftersträvas att hindra angriparen från att få omfattande — och därmed dyrbara — struk- fast fot på svensk mark. Om en angripare vinner inledande framgångar och skapar turförändringar kan undvikas. brohuvuden för vidare operationer skall de samlade resurserna utnyttjas till ett för Principer för avvägning mellan kvantitet och angriparen så förlustbringande försvar som kvalitet möjligt. Terrängförhållandena ger goda förDe för vårt land rådande militärgeografiska utsättningar att fördröja och avvärja angripaförhållandena - med de långa gränserna, de rens framträngande under lång tid. Om en långa kusterna, de stora havsområdena och angripare skulle lyckas tränga långt in i den stora ytan - pekar på behovet av en viss landet skall hårt, segt och långvarigt motstånd kvantitet hos organisationen för att möjlig- bjudas - inom ockuperade delar i det fria göra ett framgångsrikt militärt försvar vid krigets form. Härigenom skall största möjliga angrepp. Under krig i omvärlden, då Sverige styrkor hos angriparen bindas och hans är neutralt, är det av största betydelse att uppoffringar framför allt i form av tid bli så vårt försvar är så starkt att det kan verka stora som möjligt. krigsavhållande och därigenom hindra att vi Möjligheterna till ett uthålligt, militärt dras med i kriget. Det är då av särskild vikt motstånd över hela vårt territorium påverkas att vi har förmåga att med militära medel förutom av antalet människor engagerade i övervaka och vid behov ingripa mot kränk- förs"aret även av de förberedelser som vidningar till lands, till sjöss och i luften. tas, t. ex. i form av förrådshållning av mateDet militära försvarets främsta uppgift riel. Förutsättningarna för att bjuda fortsatt skall även framgent vara att genom sin styrka motstånd om en angripare trots allt skulle och sammansättning avhålla från angrepp. lyckas att få fast fot på vårt territorium unSOU 1972:4

derlättas bl. a. genom en decentraliserad förrådshållning av materiel, regionala staber med förmåga att leda operationer i delar av landet etc. Det fria kriget fordrar även att en grundläggande kvantitet av styrkor kan disponeras bl. a. för att möjliggöra samtidiga aktioner över ett stort område. Utredningen har tidigare berört motiven för den allmänna värnplikten. De yttre försvarsbetingelserna i stort, uppgifterna under neutralitet och önskemålet att kunna föra ett invasionsförsvar även under en lång tid och med varierande taktik understryker, enligt utredningens uppfattning, ytterligare behovet av att bygga det militära försvaret på den allmänna värnpliktens grund. Inom ramen för den bärande idén att försvaret skall bygga på utbildning i fred av alla vapenföra manliga medborgare kan olika utformningar av värnpliktssystemet tänkas. Utbildningstidens längd och differentiering mellan olika kategorier av värnpliktiga, nyttjandetid av dessa i krigsorganisationen m. m. kan varieras mellan olika delar av landet och för olika typer av förband. Dylika variationer kan ske för att möjliggöra långsiktiga förändringar i det militära försvarets sammansättning men även i syfte att åstadkomma besparingar på kort sikt inom ramen för oförändrade principiella utgångspunkter. Beträffande olika handlingsmöjligheter på lång sikt finner utredningen ett behov föreligga av att systematiskt- och allsidigt få utrett olika alternativ beträffande värnplikten i avsikt att ge större säkerhet vid de fortsatta överväganden beträffande försvarets inriktning som skall ske under de närmaste åren. Därvid aktualiseras bl. a. den kvantitativa och kvalitativa avvägningen mellan rörliga och lokalt bundna markstridsförband, samt avvägningen mellan dessa och andra funktioners omfattning och styrka. Hur olika typer av förband organiseras och utnyttjas påverkar t. ex. utbildningstidens längd för olika kategorier värnpliktiga. Utredningen redovisar i det följande vissa överväganden beträffande de olika avvägningsprogrammens innehåll som i olika avseenden kan komma att påverka värnplikten i ett 200

längre perspektiv. Vid förändringar på kort sikt — t. ex. i avsikt att frigöra resurser - bör enligt utredningens mening i första hand sådana åtgärder vidtas som underlättar eller möjliggör strukturella förändringar på lång sikt. Så t. ex. bör den i dagens värnpliktsutbildningssystem ingående, för hela det militära försvaret gemensamma, allmänmilitära utbildningen bibehållas för att underlätta förändringar i olika riktningar. Den allmänmilitära utbildningen är i många avseenden grundläggande för de värnpliktigas och förbandens användbarhet för olika uppgifter på lång sikt. Denna utbildning bör fortlöpande anpassas till de förutsättningar i övrigt som läggs till grund för det militära försvarets utformning. Av betydelse för handlingsfriheten på sikt är även en kvalificerad utbildning av fast anställt och värnpliktigt befäl. Kravet på en fullgod mobiliseringsberedskap är av grundläggande karaktär. Kravet härpå kvarstår även vid stora förändringar i det militära försvarets struktur. Möjligheterna till en snabb och säker mobilisering kan t. ex. påverka statsledningens handlingsfrihet i olika utrikespolitiska situationer. Beslut om utrymnings- och mobiliseringsåtgärder vid rätt tidpunkt är av största betydelse för totalförsvarets funktionsförmåga. Av betydelsefull principiell innebörd är vidare kravet på att de av värnpliktiga uppsatta stridskrafterna efter mobilisering utan kompletterande utbildning skall vara användbara för fullgörande av förbandens huvuduppgift. Inriktning och takt i anskaffningen av försvarsmateriel påverkas bl. a. av den militärtekniska utvecklingen. Styrande faktorer är i detta sammanhang stormakternas säkerhetspolitiska bedömningar och doktriner och därav följande utveckling inom den militära teknologin. Materiel som anskaffas för att ingå i det svenska försvaret bör helt naturligt ha sådan kvalitativ nivå att den är användbar under de förhållanden som framgår av de för planeringen aktuella angreppsfallen. Tekniska prestanda hos i omvärlden förekommande materiel kommer därför att till en viss del styra inriktningen av materielanskaffningen SOU 1972:4

för svenskt behov. Den internationella militärtekniska utvecklingen kommer att även för vår del innebära en kvalitativ nivå som vissa vapensystem inte bör underskrida. Det bör därför vara en strävan att skapa förutsättningar att till det svenska försvaret anskaffa vapen och utrustning på en tillräckligt hög kvalitativ nivå. Den snabba tekniska utvecklingen och kostnadsstegringarna vid utveckling och anskaffning av kvalificerade vapensystem skapar emellertid stora svårigheter både för stormakterna och i än högre grad för länder med mer begränsade resurser. Erfarenheterna under senare tid har klart understrukit kraven på en allt hårdare prioritering vid långsiktiga ställningstaganden till olika objekt. Kraven på en dylik prioritering kommer i framtiden att skärpas ytterligare. Den organisatoriska numerär för vilken försvarsmateriel anskaffas bör i första hand bestämmas med hänsyn till de deklarerade säkerhetspolitiska ambitionerna och de militärgeografiska förhållandena. Från dessa utgångspunkter är det emellertid av naturliga skäl inte möjligt att dra några i varje avseende entydiga preciserade slutsatser om lämplig numerär. Som utredningen tidigare anfört pekar bl. a. våra militärgeografiska förhållanden på behovet av en viss yttäckning och uthållighet. Om det från dessa utgångspunkter lämpliga antalet förband inte kan utrustas med materiel av en viss kvalitet är i flertalet fall den naturliga lösningen att utrusta förbanden med tekniskt mindre avancerade vapensystem och i stället anskaffa ett större antal. Att bibehålla en existerande organisation med en uttunnad materiell kvalitet kan från dessa utgångspunkter vara en lämplig väg att säkra handlingsfriheten på längre sikt. Detta förutsätter dock att sättet för försvarets förande kan anpassas till den nya strukturen och/eller att materiel kan anskaffas med kort varsel. Nyuppsättning av förband i personellt och materiellt hänseende är en tidskrävande process som inte i nämnvärd utsträckning kan påskyndas genom ökade försvarsutgifter. Avgörande för handlingsfriheten är i detta hänseende den SOU 1972:4

utbildningsorganisation som vid varje tidpunkt står till förfogande. Den här antydda lösningen har dock vissa begränsningar. För vissa funktioner måste sålunda en hög kvalitet åstadkommas om funktionen skall finnas kvar. Avvägning av resurser på kort och lång sikt I perspektivplan för det militära försvaret 1972-1987 har överbefälhavaren redovisat exempel på krigsmaktsstrukturer på tre olika ekonomiska nivåer. I programplaner för det militära försvaret för tiden 1972-1977 har överbefälhavaren redovisat gjorda avvägningar bl. a. mot bakgrund av de direktiv i ekonomiskt hänseende som förelegat för planeringen. Överbefälhavaren har bl. a. anfört att de strukturer som kunnat skapas inom de föreskrivna planeringsnivåerna under perioden 1972-1982 medför att försvarets nuvarande operativa styrka successivt försvagas. Även den högsta av de föreskrivna nivåerna (M 1) medför enligt överbefälhavaren att de mål och ambitioner som statsmakterna år 1968 angav för försvaret inte kan uppnås på sikt. Krigsorganisationen kommer att försvagas genom såväl kvalitativa som kvantitativa minskningar. På sikt kan principerna för invasionsförsvarets förande behöva omprövas. Vid avvägning mellan kort- och långsiktiga åtgärder har överbefälhavaren i planerna prioriterat sådana åtgärder som motverkar nedgången i operativ styrka på kort sikt. Möjligheterna att uppnå perspektivplanestrukturer vid olika nivåer i programplanerna finner försvarsutredningen vara svåra att bedöma, inte minst beroende på vissa skillnader i beräkningsgrunderna. De lägre nivåerna i programplanerna ger dock en mindre grad av handlingsfrihet i perspektivet. Försvarsutredningen anser sig i stort kunna godtaga en sådan avvägning mellan olika åtgärder som möjliggör en organisatorisk handlingsfrihet på vissa områden. Dock anser utredningen att vissa begränsningar i försvarets operativa styrka på kort sikt är möjliga att godtaga. En sådan resursfördelning torde 201

öka möjligheterna att uppnå olika strukturer i perspektivet. Dylika begränsningar kan bli större eller mindre beroende på utgiftsramarnas storlek under de närmaste åren. Utredningen vill understryka att vid åtgärder för att bibehålla en organisatorisk handlingsfrihet bör strukturella förändringar av försvarets sammansättning på lång sikt underlättas. Utredningen vill vidare understryka, att denna avvägning i hög grad berör fredsorganisationen. En medelsanvändning av anfört slag får inte leda till bristande uppmärksamhet och kontroll av de delar av försvarsutgifterna som avser huvudproduktionsområdet Ledning och förbandsverksamhet. Det måste vara ett intresse både på kort och lång sikt att den andel av försvarsutgifterna som är avsedd för fredsorganisationen och övriga fasta kostnader begränsas så långt det är överhuvudtaget möjligt. Vid minskningar av det totala resursutrymmet blir strävandena till balans mellan utgifter för olika ändamål av särskild vikt. De senaste årens erfarenheter i detta avseende är enligt vad uredningen inhämtat inte odelat gynnsamma.

Det militära försvarets inriktning i stort Det militära försvaret bör enligt utredningens mening även i fortsättningen byggas upp för att vara i allt väsentligt balanserat och möjliggöra djupförsvar med kraftsamling till gräns och kust. En dylik målsättning kan dock visa sig vara realiserbar i högre eller lägre grad. Begränsningar härvidlag kan bli nödvändiga på grund av svårigheter att på kort tid genomföra önskvärda strukturella förändringar och omorganisationer. Begränsningar i målsättningen kan även bli nödvändiga t. ex. på grund av snabbt stigande kostnader för kvalificerade vapensystem. Prioriteringar på grund härav bör enligt utredningens mening i ett längre perspektiv genomföras enligt principen att ett större antal tekniskt mindre högststående vapensystem (funktioner) hellre anskaffas än ett fåtal tekniskt mycket kvalificerade. Detta bör leda till att vid det militära försvarets utveckling på längre sikt uthållighet skall ges företräde framför initialstyrka.

En dylik princip ansluter väl till en liten När utredningen ovan uttalar att vissa alliansfri stats möjligheter och förmåga i en begränsningar i försvarets operativa styrka på värld där den militära teknologin i första kort sikt är möjliga att godtaga har utred- hand styrs av doktrinutvecklingen inom ningen i sina överväganden utgått från dels supermakterna. Den ansluter vidare väl till den omständigheten att på kort sikt måste vad utredningen i det föregående bl. a. iakttas ekonomisk restriktivitet, dels att på anfört om den allmänna värnplikten som den lång sikt de säkerhetspolitiska förhållandena grund på vilken försvaret bör byggas. alltjämt ter sig så ovissa att en betydande En mera markerad tillämpning av denna handlingsfrihet måste vidmakthållas. Utred- princip i försvarsplaneringen kommer enligt ningen har därför tvingats överväga möjlig- utredningens uppfattning inte att leda till heterna att bevara handlingsmöjligheterna på några omedelbara konsekvenser av genomlång sikt genom vissa eftergifter ifråga om gripande slag. I första hand påverkas inriktden operativa styrkan i ett kortare perspek- ningen av forskning och teknisk utveckling tiv. Utredningen har funnit att vissa sådana härav. möjligheter finns. Till dessa hör en senare Avvägningen mellan kvantitet och kvalitet läggning av leveranser av flygplan Viggen och kommer mot bakgrund av den här anförda därmed en försenad uppsättning av divisio- principen inte genomgående att leda till att ner för operativt bruk. Dessa åtgärder på- en större kvantitet av ett mindre kvalificerat verkar den operativa styrkan under program- system bör föredras framför en mindre planeperioden och de närmaste åren däref- kvantitet av ett mer kvalificerat system. För ter. Från säkerhetspolitisk synpunkt anser vissa system ingående i samtliga avvägningsutredningen att de risker som är förenade program kan t. ex. möjligheterna att övermed dylika åtgärder inte är större än att de huvudtaget nå verkan sätta ganska bestämda kan accepteras. gränser både för kvaliteten på systemet och 202

SOU 1972:4

antalet erforderliga enheter. Så t. ex. är fallet beträffande brigader för strid i öppen terräng och jaktförband. Detta är ett av de skäl som talar för att utveckla och anskaffa jaktversionen av flygplan 37 Viggen. Möjligheterna att i alla lägen behålla en rimlig balans mellan kvalitet och kvantitet är självfallet inte oberoende av det ekonomiska utrymme som står till buds på kort och lång sikt. Allra minst är detta fallet om kostnaderna för att skapa tekniskt mycket kvalificerade lösningar är starkt stigande. Vid minskande ekonomiskt utrymme är det möjligt att under en tid anpassa antalet enheter av sådana system utan att förändra principerna för försvarets förande och de grundläggande dragen i försvarets organisation och den utbildnings- och anskaffningsverksamhet som bedrivs med anledning härav. Vid fortsatt minskande ekonomiskt utrymme aktualiseras mera betydande förändringar av grunderna för det militära försvarets utformning och därmed principerna för försvarets förande. Om utgifterna för försvaret ökas snabbt i avsikt att nå större styrka kan omfattningen i materielanskaffningen utvidgas på det sättet att antalet anskaffade enheter av system under produktion kan stiga. Materiel kan vidare anskaffas genom köp av nya system utomlands. Anläggningsverksamheten, t. ex. för befästningar, kan expandera. Repetitionsutbildningen av krigsförband kan utvidgas. Resurstilldelningen avseende forskning och utveckling kan ökas varvid dock insatserna ger effekt först efter en längre tid. Möjligheterna att utöka krigsorganisationen i kvantitativt avseende är inte lika goda om snabba resultat skall nås. En framkomlig väg är därvid att under längre tid utnyttja utgående, utbildade årsklasser.

Inriktningen av avvägningsprogrammen De delar av krigsorganisationen vilka redovisas i de fyra avvägningsprogrammen Rörliga respektive Lokalt bundna markstridsförband, Övervattenstridsförband samt Luftförsvarsstridsförband bör enligt utredningens mening utgöra den bas på vilken det militära SOU 1972:4

försvarets avhållande förmåga bör byggas. Vid sidan härav bör finnas andra funktioner, t. ex. ett kvalificerat spaningsflyg och en effektiv signalspaning. Utredningen bedömer det angeläget, inte minst vid minskande totalt resursutrymme, att möjligheterna till god förvarning tillvaratas. Denna bas kompletteras genom fjärrstridsförband inte minst med hänsyn till den effekt i djupförsvaret sådana kan uppnå. Med utgångspunkt i den tidigare anförda principen anser dock utredningen att avvägningsprogrammet Fjärrstridsförband utgör en försvarsfunktion som torde kunna ges lägre prioritet. Härav följer att en viss minskning av antalet nytillkommande enheter inom programmet, t. ex. antalet tunga attackdivisioner, bör övervägas. Avvägningsprogrammets omfattning f. n. och den höga kvalitativa nivån medger att dylika ingrepp kan göras utan allvarliga men för helheten. Vid en minskning av detta programs omfattning inträder på lång sikt en förändring i förutsättningarna att föra djupförsvar. Markstridsförband, övervattenstridsförband och luftförsvarsstridsförband bör på längre sikt utvecklas i enlighet med vad utredningen ovan anfört. Inom ramen för en sådan helhetssyn kan det emellertid vara nödvändigt eller önskvärt att delar av organisationen har hög initialstyrka. Detta kan vara en förutsättning för att nå uthållighet inom helheten. Detta förhållande framträder bl. a. vid avvägningen mellan rörliga respektive lokalt bundna markstridsförband samt vid sammansättningen av dessa båda avvägningsprogram var för sig. Utformningen i stort av de stridskrafter vilka ingår i avvägningsprogrammen rörliga respektive lokalt bundna markstridsförband är av stor betydelse för tilltron till vår förmåga att genomföra ett uthålligt försvar över en stor yta. Behovet av yttäckning och vår - i förhållande till en presumtiv angripare — begränsade strategiska rörlighet understryker behovet av ett visst antal enheter. Omfattningen hos dessa båda avvägningsprogram tillsammantagna är således möjlig att variera endast inom vissa gränser. Därav följer bl. a. att antalet enheter 203

inom de rörliga och de lokalt bundna markstridsförbanden bör vara förhållandevis stort. De rörliga markstridsförbanden torde dock kunna nedgå i antal i förhållande till nuläget om dessa förband samtidigt hålls på en i förhållande till utvecklingen i omvärlden väl anpassad kvalitativ nivå. Ett visst antal av de lokalt bundna markstridsförbanden bör vidare hållas så organiserade och utbildade att en förändring till kvalificerade förband dvs. rörliga markstridsförband - är möjlig att genomföra inom rimlig tid. Utformningen av markstridsförbanden och det avsedda operativa uttnyttjandet av dessa förband påverkar som redan nämnts värnpliktsutbildningssystemet och nyttjandetiden av de värnpliktiga. För handlingsfriheten på lång sikt är i detta sammanhang möjligheterna att överhuvudtaget disponera förband grundläggande. Det är fråga om att skapa och vidmakthålla en organisatorisk handlingsfrihet. En sådan måste dock alltid för att vara meningsfull vara förenad med realistiska möjligheter till materielanskaffning. Den organisatoriska handlingsfriheten minskar vid en långt driven differentiering av grundutbildningen och eventuellt därav följande direktrektyrering av förband med begränsade uppgifter på grund av minskad utbildningsorganisation. Handlingsfriheten kan däremot ökas vid en varierad nyttjandetid av de värnpliktiga i krigsorganisationen. Även för Övervattenstridsförband är den disponibla numerären grundläggande. Tekniska prestanda - t. ex. fart och räckvidd — har dock en relativt större betydelse än för markstridsförbanden. Anskaffningen av materiel för avvägningsprogrammet bör utgå från dels behovet av stridskrafter för kustnära insatser i invasionsförsvaret, dels de krav som en neutralitetssituation ställer. Utredningen återkommer i det följande till eskortfunktionen. Övervattenstridsförband för strid över större avstånd ökar ytterligare effekten i djupförsvaret. Vid avvägning inom programmet torde dock denna kapacitet få stå tillbaka för möjligheterna till mer kustnära strid. 204

Under programplaneperioden disponeras sjöstridskrafter vilka i allt väsentligt torde vara tillräckliga för insatser då krig pågår i omvärlden och vårt land är neutralt. En utformning av programmet enligt här redovisade riktlinjer innebär ingen förändring av förutsättningarna härvidlag. Handlingsfriheten i stort för övervattenstridsförbanden består i bibehållna möjligheter till utveckling, produktion och underhåll av kvalificerad fartygsmateriel med tillhörande vapen och utrustning. I fråga om Luftförsvarsstridsförband — programmet domineras av jaktflyg - vill utredningen anföra att ett effektivt fungerande jaktförsvar med en uthållig basorganisation utgör ett viktigt bidrag till våra försvarsansträngningar i stort. Ett sådant möjliggör bl. a. övriga stridskrafters mobilisering och gruppering. Utredningen vill också anföra att ett effektivt fungerande luftvärn är av betydelse för markstriden och för skydd av för totalförsvaret väsentliga anläggningar. Inom programmet erfordras för att uppnå avsedd verkan en miniminivå både i kvalitativt och kvantitativt avseende. Under 1970-talet disponeras ett effektivt luftförsvar innehållande J 35 Draken till ett stort antal divisioner och luftvärnsförband innehållande luftvärnsartilleri och luftvärnsrobotar av typ Hawk och Bloodhound. I 1980och 1990-talens miljö krävs emellertid en höjning av kvalitetsnivån. En sådan kan ske genom övergång till jaktversionen av 37 Viggen varvid antalet divisioner kan minskas väsentligt. Handlingsfriheten ifråga om att skapa luftförsvarskapacitet vid olika tidpunkter är i allt väsentligt av teknisk art. Den kapacitet inom landet som i dag möjliggör anskaffning av kvalificerade system har byggts upp genom stora insatser under en följd av år. De kontinuerligt ökande kostnaderna för utveckling av de vapensystem varom här är fråga gör att ett bibehållande av en kapacitet på denna höga nivå på längre sikt knappast är möjlig ens vid relativt höga ekonomiska ramar. Detta utesluter dock inte fortsatt utveckling och produktion av stridsflygplan SOU 1972:4

inom landet. Utredningen har i det föregående uttalat sig om önskvärdheten av en bibehållen inhemsk försvarsmaterielindustri. 11.2.2 Inriktning av planeringen inom avvägningsprogrammen För att uppnå en samlad försvarseffekt bör avvägningen mellan de olika avvägningsprogrammen för det militära försvaret (jfr. avsnitt 3.4) grundas på den allmänna syn på det militära försvarets fortsatta utveckling som redovisats i föregående avsnitt. Försvarsutredningen anger i det följande vissa riktlinjer för utvecklingen av de olika avvägningsprogrammen. Rörliga markstridsförband. Lokalt bundna markstridsförband Markstridsförbanden skall tillsammans med andra förband avvärja invasion genom att bekämpa en angripare, som tränger fram över gräns eller kust och hindra ockupation av hela landet eller del därav. De förband som främst avses för lokala uppgifter huvuddelen av arméns lokalförsvarsförband samt fasta kustartilleriförband - skall härvid försvara viktiga områden och objekt. De rörliga förbanden utgörs av arméns fältförband, bland vilka brigaderna utgör kärnan, och rörliga kustartilleriförband. De rörliga förbanden avses för avvärjningsstrid vid gräns och kust och kraftsamlas till olika delar av landet. Fältförbanden uppsatts av yngre värnpliktiga. Från dessa överförs f. n. i princip personal i 35-årsåldern till lokal försvarsförbanden. Den materiel som lokalförsvarsförbanden utrustas med är i de flesta fall materiel som tidigare ingått i fältförbanden. Det finns därför ett samband mellan dessa typer av förband, varför de här behandlas i ett sammanhang. Enligt överbefälhavarens perspektivplan omfattar avvägningsprogrammet Rörliga markstridsförband i A-strukturerna infanteri-, pansar- och norrlandsbrigader, s. k. skytteregementen, fördelnings- och stridsgruppsförband samt rörliga kustartilleriförband. I SOU 1972:4

B-strukturerna ges brigaderna en enhetlig utformning för allsidig användning i olika landsdelar. Skytteregementen ingår inte i dessa strukturer. I programplanernas samtliga ekonomiska nivåer redovisar överbefälhavaren efter år 1977 en "nedväxling" av ett varierande antal infanteribrigader till skytteregementen. De lokalt bundna markstridsförbanden omfattar i samtliga fall cykelskyttebataljoner, värnkompanier, övriga lokalförsvarsförband och fasta kustartilleriförband. Äldre personal och materiel överförs från fältförbanden till lokalförsvarsförbanden. Antalet lokalförsvarsförband är därför i huvudsak avhängigt av antalet brigader och skytteregementen. Försvaret av vårt territorium bör enligt utredningens mening byggas upp från grunden genom ett lokalt bundet försvar av områden och platser som kan ha primärt intresse för an engripare. Sådana områden och platser är gränsövergångar, förbindelseleder, viktiga hamnar, flygbaser och urlastningsområden. Här bör ordnas ett uthålligt försvar med för uppgiften organiserade lokalt bundna markstridsförband. Vid försvaret bör utnyttjas permanent utbyggda försvarsanläggningar med god motståndskraft mot bekämpning. Genom ett sådant försvar tvingas en angripare välja för honom ofördelaktiga anfallsriktningar. Rörliga markstridsförband skall kunna kraftsamlas för att avvärja anfall i olika riktningar. Denna uppgift kräver att de hålls på en hög kvalitetsnivå vilket medför att antalet förband är beroende av tillgängliga resurser totalt sett. Ett visst antal förband är vidare nödvändigt med hänsyn till avsedda uppgifter och för att det överhuvudtaget skall vara meningsfullt att anskaffa materiel till och organisera sådana förband. Mot bakgrund härav anser utredningen att åtgärder bör vidtas för att behålla ett något större antal brigader än vad överbefälhavaren förutsatt i de lägre nivåerna i programplanerna. Avvägningen mellan berörda två program blir av särskild betydelse om principerna för att operativt utnyttja de i programmen ingående förbanden möjliggör en stark diffe205

rentiering av grundutbildningen för ifrågavarande värnpliktiga. Utredningen finner det angeläget att vid en ombeväpning och omorganisation av vissa brigader en ökad differentiering av grundutbildningens längd utreds i avsikt att direktrekrytera vissa förband med stationära uppgifter. Utredningen vill i anslutning härtill understryka att en dylik utväg torde vara särskilt lämplig om kostnadsminskningar genom en begränsning av fredsorganisationen frigör resurser så att fältförband med stor rörlighet och hög eldkraft kan bibehållas i större antal än eljest. En möjlighet till kostnadsbegränsningar kan härvid vara att låta vissa fredsförband grundutbilda mer än en omgång värnpliktiga per år i sådana fall då de värnpliktiga kan ges en relativt kort grundutbildning. Utredningen finner det inte ändamålsenligt att skapa rörliga markstridsförband i form av s. k. skytteregementen. För förband ingående i programmet rörliga markstridsförband bör kvalitetskraven hållas höga. Visserligen kommer de föreslagna skytteregementerna under de närmaste ca tio åren att dra förhållandevis små kostnader eftersom de under denna period avses överta materiel från de nuvarande infanteribrigaderna. På längre sikt måste emellertid materiel direktanskaffas till dem. För personalen krävs dessutom en förhållandevis omfattande och kostnadskrävande utbildning. Försvarsutredningen föreslår att man i stället överväger att behålla fler brigader. Markstridsförbanden utgör den bas från vilken det fortsatta försvaret - om det inte lyckas oss att förhindra en angripare att få fast fot på svenskt område — skall föras. Mot bakgrund av den allmänna inriktning av det militära försvaret som utredningen har redovisat i tidigare avsnitt anser utredningen att de i avvägningsprogrammen ingående kustartilleriförbanden bör utvecklas i huvudsak enligt vad som framgår av överbefälhavarens programplaner. En ökad differentiering av värnpliktsutbildningen kommer att påverka även kustartilleriets förband.

206 Övervattemtridsförband Övervattenstridsförbanden skall bekämpa en angripares sjötransporter och sjöstridskrafter i samband med kustinvasion samt lägga ut mineringar. Härutöver skall sjöfartsskydd kunna lämnas. Enligt överbefälhavarens perspektivplan omfattar programmet olika ytattackförband, minfartyg, minröjningsförband och helikoptrar. I A-strukturerna utgörs ytattackförbanden främst av torped/robotbåtar och patrullfartyg medan i B-strukturerna, utom i den lägsta nivån, dessa förband utgörs av ytattackflottiljer bestående av flottiljledarfartyg och torped/robotbåtar. Även i B-strukturerna ingår patrullfartyg. Korvetter för sjöfartsskydd ingår endast i B-strukturens högsta ekonomiska nivå. I programplanerna finns medel avsatta för anskaffning av patrullfartyg, minfartyg och minjaktfartyg. Därutöver ingår i den s. k. bibehållandenivån medel för påbörjad anskaffning av flottiljledarfartyg alternativt korvetter. I de lägre nivåerna har medel avsatts för att skapa handlingsfrihet för en senare anskaffning av flottiljledarfartygMed utgångspunkt från den principiella syn på det militära försvarets utformning som redovisats i tidigare avsnitt bör övervattenstridsförbanden sammansättas och utformas så att en tillfredsställande kvantitet kan disponeras. Behovet av enheter för övervakning av och insatser inom vårt sjöterritorium och strävandena till ett uthålligt invasionsförsvar innebär att ett tillräckligt antal bör disponeras. Utredningen anser mot bakgrund härav att anskaffningen av fartyg för ytattackuppgifter bör inriktas mot det totalantal som redovisats i nivån M 1 i överbefälhavarens programplaner. För att detta skall vara möjligt med rimlig resursinsats bör den påbörjade övergången till lättare enheter fortsätta. Sådan fartygsmateriel bör väljas som företrädesvis är lämpad för kustnära uppträdande i invasionsförsvaret, dvs. i första hand patrullfartyg. Utredningen anser att olika möjligheter att tillgodose ledningsfunktionen för ytattackförbanden bör när-

SOU 1972:4

mare studeras. Möjligheterna att eskortera handelsfartyg kommer enligt överbefälhavarens perspektivoch programplaner att avsevärt minska. Sålunda finns medel för att utveckla och anskaffa enheter för bl. a. detta ändamål, korvetter, avsatta endast i programplaneringens s. k. bibehållandenivå. Utredningen anser att frågan om import- och exportsjöfart i ett avspärrningsläge i första hand bör lösas med andra medel än militära. Enligt utredningens mening synes kapaciteten för skydd av sådan sjöfart kunna starkt minska eller t. o. m. helt utgå. Skydd av kustsjöfart och transporter till och från Gotland måste emellertid kunna lämnas. Enligt utredningens mening bör sådant skydd i framtiden lämnas av enheter som primärt avses för andra uppgifter. Transportbehovet till och från Gotland kan vidare i viss mån tillgodoses med flyg. Kraven på övervakning av och insatser inom sjöterritoriet i ett neutralitetsläge medför att enheter för att upptäcka och bekämpa ubåtar måste disponeras. Kvalificerade fartygsenheter, särskilt utrustade för denna uppgift kommer att utgå. Försvarsutredningen anser att denna funktion bör tillgodoses av helikoptrar utrustade för ubåtsjakt i samverkan med fartyg med ytattackuppgifter. Fjärrs tridsförband Fjärrstridsförbanden skall i samband med invasion bekämpa en angripares stridskrafter, trupp- och underhållstransporter samt militära anläggningar. I perspektivplanens alla nivåer ingår ubåtsförband samt tunga och lätta attackdivisioner. I A-strukturerna är dock antalet enheter mindre. I dessa strukturer ingår dessutom förhållandevis fler lätta attackdivisioner. I programplanerna finns medel avsatta för anskaffning av alla tre förbandstyperna. Med utgångspunkt i den i tidigare avsnitt anförda principiella synen på det militära försvarets utformning anser utredningen att fjärrstridsförbanden bör kunna minska i omfattning. SOU 1972:4

För de tunga attackförbanden är f. n. flygplan A.T 37 Viggen beställt och under leverans. Försvarsutredningen förordar att denna anskaffning fullföljs. Antalet divisioner bör dock bestämmas senare. Enligt vad utredningen inhämtat har vissa studier påbörjats avseende nästa generation attackflygplan. Utredningen anser att dessa studier i första hand bör inriktas på ett attackflygplan med måttliga prestanda. Det anförda innebär givetvis inget ställningstagande till frågan om framtida utveckling av ett dylikt flygplan. Mot bakgrund av uppfattningen att fjärrstridsförbanden bör ges lägre prioritet och då nyanskaffning av attackflygplan f. n. äger rum kan det synas naturligt att överväga att inte anskaffa ubåtar. Försvarsutredningen finner det vara angeläget att studier bedrivs för att bedöma avvägningen inom programmet på längre sikt. I avvaktan på resultat av dessa studier bör möjligheterna att utveckla och tillverka ubåtar inom landet behållas. Luftförsvarsstridsförband Avvägningsprogrammet omfattar stridslednings- och luftbevakningsenheter, jaktförband samt luftvärns- och luftvärnsrobotförband. I de nuvarande jaktförbanden ingår flygplan 35 Draken i olika versioner. Det måste av tekniska och operativa skäl börja utgå ur organisationen i slutet av 1970-talet. Nuvarande luftvärnsrobot 68 Bloodhound utgår successivt ur organisationen utan att ersättas. Luftvärnsbataljoner av nuvarande typ måste efter 5-årsperioden successivt överföras till mindre krävande uppgifter. I perspektivplanens samtliga nivåer förutsätts att flygplan JA 37 Viggen och luftvärnsrobot 70 skall anskaffas. I programplanerna har överbefälhavaren däremot inte ansett sig kunna förorda att JA 37 anskaffas om ekonomiska nivåer under nivån M 1 skulle bli aktuella. Skälet anges vara de stora svårigheterna att under de närmaste åren frigöra för fortsatt utvecklingsarbete erforderliga resurser. Mycket allvarliga ingrepp skulle behöva göras i andra program. An207

skaffningen av nytt jaktflygplan förutsätts i milj. kr. Detta leder emellertid till högre nivåer under M 1 bli senarelagd och ske styckekostnader och en på sikt minskad genom licenstillverkning eller möjligen köp krigsorganisation. av utländskt flygplan. Licenstillverkning Utredningen har efter noggrann prövning skulle enligt överbefälhavaren göra det möj- av utländska flygplanalternativ med prestanligt att skjuta vissa utgifter på framtiden, da lika med eller bättre än nuvarande J 35 F dock med mycket stora fördyringar som kommit fram till att antalet valmöjligheter är följd om motsvarande prestandanivå och mycket begränsat inom nu aktuell tidspeflygplanantal skall uppnås. Anskaffning av riod. Flertalet utländska projekt har högre luftvärnsrobotar ingår i alla nivåer. prestanda än vad som erfordras i Sverige och Utredningen har funnit det nödvändigt att blir därmed väsentligt dyrare än JA 37. närmare studera dels olika anskaffningspro- Licenstillverkning av något av de få återstågram för JA 37 Viggen och deras kostnads- ende flygplanalternativen skulle leda till så mässiga, operativa och produktionstekniska stora kostnader för bl. a. omställning av konsekvenser, dels också alternativa jaktflyg- svensk industri och anpassning av flygplanet plan, som helt eller delvis skulle kunna lösa till vårt luftförsvarssystem i övrigt att typde för JA 37 Viggen avsedda operativa kostnaderna blir i stort sett desamma som för JA 37. Med reservation för osäkerheten i uppgifterna. Grundplattformen för flygplan 37, defi- bedömningarna uppskattas medelsbehovet nierad som skrov, bränslesystem, motor, för ett licensbyggt flygplan fä ungefär räddningssystem, kommunikationssystem, samma storlek och fördelning över tiden som navigeringssystem m.m. har tidigare förut- för JA 37. Utredningen anser därför inte att satts vara den samma för alla versioner. något står att vinna genom övergång till Tillverkningsplanen och den planerade an- licenstillverkning och vill därför inte förorda vändningstiden har främst av kostnadsskäl detta alternativ. blivit mycket mer utdragen än vad som Direktköp av utländskt flygplan leder till ursprungligen var tänkt. Flygplanet kommer ett mångårigt engagemang för utländsk indärför att användas under en senare tidspe- dustri för anpassningsarbeten till luftförriod, vilket medför att de operativa kraven svarssystemet i övrigt samt kompletterande måste skärpas med hänsyn till en angripares utveckling och produktion. Detta skapar ett motåtgärder. Inom elektroniken har under beroendeförhållande. Inköp från utlandet lesenare år skett en gynnsam utveckling der dessutom till ett betydande valutautinnebärande att mer tillförlitliga system med flöde. Utredningen vill således inte förorda dihögre prestanda går att skaffa till lägre rektköp av flygplan från utlandet. priser. Utbyte av delar av elektroniken Ln ny version av flygplan 35 Draken mellan olika versioner bedöms leda till ökad skulle kunna ges bättre prestanda än det utvecklingskostnad men däremot lägre serie- nuvarande J 35 F för att möta 1980-talets och framför allt lägre underhållskostnad. miljö. Förutsättningarna härför är emellertid Vid diskussion om alternativa anskaff- begränsade, bl. a. beroende på den då ningsprogram för JA 37 är det nödvändigt att omoderna motortypen, litet utrymme för behandla flygplanets olika versioner i ett radar och elektronik samt begränsad lastförsammanhang. Sålunda kan exempelvis en måga. Både start- och landningssträckan blir senareläggning av jaktflygplansproduktionen för flygplan 35 ungefär dubbelt så stor som nödvändiggöra en sänkt tillverkningstakt för för JA 37. Maximifarten blir lägre på alla attackflygplanen för att kontinuiteten vid höjder och motsvarande farter nås efter industrin skall bibehållas. Det årliga medels- avsevärt längre tid. Vapenlasten blir ca behovet kan reduceras genom sänkning av hälften av JA 37 :s. Beroendet av noggrann leveranstakten. Överslagsmässiga beräkningar stridsledning blir långt större samtidigt som tyder på att det är möjligt att minska störkänsligheten ökar. Frän kostnadssynutgifterna fram till år 1977 med 100 å 200 punkt kan man för en ny version av flygplan 208

SOU 1972:4

35 räkna med något lägre typutvecklingskostnader (därvid har avvecklingskostnaderna för JA 37 inräknats) och lägre seriekostnader än för JA 37. En division JA 37 skulle kostnadsmässigt kunna växlas mot ungefär 1,4 divisioner J 35. Den exakta relationen är beroende av den kvalitetsnivå som väljs. De utgiftsminskningar som skulle bli en följd av ett val av flygplan 35 blir dock relativt små under den närmaste 5-årsperioden. Vårt luftförsvars möjligheter att nå effekt mot en angripares luftoperationer beror på omfattning och kvalitet hos våra förband, på militärgeografiska förhållanden och på angriparens utrustning, organisation och taktik. I omvärlden utvecklas successivt flygplan med bättre prestanda, mer effektiva teletekniska störmedel och nya typer av vapen för bekämpning av mål på marken och på havet. Detta innebär att vårt nuvarande luftförsvar med tiden får allt sämre möjligheter att ingripa mot en angripares anfallsflygplan. Flygplan JA 37 är utformat för att möta detta svårare hot under 1980-talet och senare. En ny version av flygplan J 35 får ytterst begränsade möjligheter att nå verkan mot en angripares kvalificerade flygplan om dessa på lämpligt sätt anpassar sin taktik. Angriparen kan tidigt nå fullständigt luftherravälde. Däremot bedöms flygplan 35 kunna avvisa kränkningar i en neutralitetssituation och ingripa mot mindre kvalificerade flygplan i en krigssituation. Därmed tvingas angriparen åtminstone inledningsvis att utnyttja sin kvalificerade flygmateriel mot Sverige. Ett framtida luftförsvar byggt på flygplan 35 skulle i avgörande hänseenden komma att få väsentligt lägre effekt i jämförelse med flygplan 37 trots att detta enligt nuvarande bedömningar endast kan anskaffas för ett mindre antal divisioner. Luftvärnsförbanden bör enligt utredningens mening även i fortsättningen hållas på en hög teknisk nivå. En modernisering av luftvärnet bör ske genom anskaffning av luftvärnsrobotar. Sådana lösningar som ger ett stort antal eldenheter bör eftersträvas. Dessa förband bör dimensioneras under hänsynstagande till övriga stridskrafters omfattning samt behovet av skydd för viktiga objekt inom SOU 1972:4 14

totalförsvaret. Utredningen förordar mot bakgrund av det anförda att jaktversionen av flygplan 37 Viggen utvecklas för senare anskaffning. Antalet divisioner bör bestämmas senare. Utredningen önskar dock anföra att stora ansträngningar bör göras för att nedbringa kostnaderna för utvecklingsarbetet även om detta leder till någon begränsning av eljest avsedda prestanda hos flygplansystemet. För bl. a. civilbefolkningens skydd erfordras att stridsledningssystemet kan ge förvarning om förestående anfall genom luften. Flygplanens ökade fartresurser och möjligheter att anflyga på låg höjd innebär emellertid att redan ett bibehållande av nuvarande förvarningstider ställer med tiden väsentligt ökade anspråk på stridsledningssystemet. Dessa anspråk skulle i flera hänseenden bli större än de som luftförsvaret ställer och därmed få avgörande betydelse för systemets utformning. Försvarsutredningen har funnit att det är osäkert om tekniska och ekonomiska förutsättningar föreligger för att i framtiden tillgodose anspråken. Utredningen vill därför inte förorda att statsmakterna låser några minimikrav på stridsledningssystemet. Systemet bör utformas för att i första hand tillgodose luftförsvarets behov. Hänsyn bör emellertid så långt möjligt tas till de civila totalförsvarsgrenarna. I detta syfte bör vissa organisatoriska åtgärder övervägas för att förbättra utnyttjandegraden ifråga om informationen från stridsledningsystemet. Central och högre regional ledning Ledningsorganen skall i fred leda operativ verksamhet och förbandsproduktion samt i krig utöva operativ ledning. Erforderliga underrättelser skall kunna inhämtas och bearbetas. I programmet ingår centrala staber, militärområdesstaber samt flygspanings- och flygtransportförband. Försvarsutredningen har inte till uppgift att överväga organisatoriska frågor men vill understryka betydelsen av att utvecklingen av främst den fredstida stabsorganisationen 209

hålls under noggrann kontroll. Enligt vad utredningen inhämtat råder ett besvärande vakansläge vid förbanden. En strävan bör därför vara att minska stabsorganisationen till förmån för förbanden. En ambitionssänkning i stabsarbetet kan därvid vara nödvändig. Med hänsyn till att kvaliteten i värnpliktsutbildningen och i utbildningen av fast anställd personal har avgörande betydelse för tilltron till vårt försvars förmåga finner försvarsutredningen en prioritering av antydd art riktig. Snabba och vederhäftiga underrättelser är av största betydelse för att full effekt skall kunna tas ut av våra stridskrafter. Spaningsflyget bör därför ha hög kvalitet. Försvarsutredningen anser därför att anskaffningen av flygplan S 37 Viggen bör fullföljas. Allmän försvarsforskning Den allmänna försvarsforskningen skall lämna det underlag som behövs för att dels fastställa totalförsvarets mål, dels ange och konkretisera olika handlingsalternativ för att nå dessa mål. Försvarsutredningen finner inte anledning att behandla hithörande frågor utöver vad som anförts i andra avsnitt. Gemensamma myndigheter och funktioner De gemensamma myndigheterna och funktionerna skall främst leda eller tillgodose förvaltning, hälso- och sjukvård, personaltjänst och viss gemensam utbildning inom krigsmakten. I programplanerna har överbefälhavaren anmält att rationaliseringsåtgärder vidtas inom lednings- och förvaltningsorganisationen. Åtgärderna väntas medföra att antalet anställda inom krigsmakten kan minska. Vår försvarseffekt är helt beroende av de stridande förbandens förmåga, som i sin tur är beroende av personalens och materielens kvalitet och kvantitet. En strävan måste därför vara att så stor del som möjligt av de tillgängliga resurserna avdelas för utbildning och materielanskaffning. Därav följer att kostnaderna för förvaltningsorganisationen måste begränsas så långt möjligt. Försvars210

utredningen anser det därför angeläget att utvecklingen inom detta område kontinuerligt bevakas och att kraftfulla åtgärder vidtas tidigt för att minska omfattningen av förvaltningsorganisationen. 11.2.3 Vissa ytterligare överväganden Försvarsutredningen har enligt sina direktiv i första hand haft att överväga totalförsvarets långsiktiga inriktning. Frågor rörande utvecklingen i ett kortare perspektiv skall uppmärksammas i den mån de har betydelse för de långsiktiga övervägandena. Utredningen har inte haft till uppgift att lämna förslag rörande försvarsutgifternas storlek under en viss tidsperiod. De av överbefälhavaren utarbetade programplanerna för det militära försvaret har därför granskats av utredningen främst med hänsyn till sin betydelse för inriktningen av planeringen på lång sikt. Vad utredningen i föregående avsnitt anfört beträffande inriktningen av det militära försvarets fortsatta utveckling innehåller inget detaljerat program för verksamheten under de närmaste åren. Försvarsutredningen har där endast redovisat de allmänna riktlinjer som bör gälla för den fortsatta planeringen för det militära försvaret. På kort sikt kan således inom ramen för dessa allmänna riktlinjer variationer förekomma. Så t. ex. kan antalet enheter av anskaffade vapensystem variera med hänsyn till olika omständigheter. Resultaten av pågående och föreslagna studier och utredningar kan vidare påverka omfattning och inriktning av forskning och utveckling samt materielanskaffning. Av det anförda följer att de i det föregående redovisade riktlinjerna inte leder till en bestämd minsta utgiftsram. De erforderliga ekonomiska resurserna kan varieras inom vissa gränser. Utredningen har vid sina överväganden av sambandet mellan utredningens förslag och de ekonomiska resursbehoven på kortare sikt utgått från den i direktiven för programplaneringen angivna planeringsnivå som överbefälhavaren betecknat som M 3. Försvarsutredningen har funnit att erforderliga förutSOU 1972:4

sättningar för att på kort sikt vidta åtgärder vilka möjliggör en långsiktig inriktning enligt i föregående avsnitt redovisade riktlinjer föreligger vid nivåer som i ekonomiskt innehåll under programplaneperioden ligger i ett område med en undre gräns något över nivån M 3 och en övre gräns som inte överstiger genomsnittet av de två nivåer överbefälhavaren betecknat som M 1 och M 2. Planeringen under de närmaste åren får förutsättas anpassad härtill. Detta innebär att planeringen kommer att ske efter en i reala termer lägre utgiftsnivå än tidigare. Vid den årliga rullningen av programplanerna kan självfallet ramstorleken komma att omprövas. Utredningen förutsätter därvid att prisregleringen av utgiftsramen för det militära försvaret i fortsättningen sker enligt nettoprisindex. Det statsfinansiella utrymmet torde under de närmaste åren vara så begränsat att en stark restriktivitet måste iakttas i fråga om de statliga utgifterna. Inte heller det militära försvaret kan undgå att beröras av denna restriktivitet vid prövningen av utgifterna. Detta bör gälla såväl redan beslutade som planerade åtgärder. Vidare har utredningen funnit det angeläget med effektiva insatser för att åstadkomma besparingar inom fredsorganisationen. Vid en mycket restriktiv utgiftsprövning och en rationaliseringsverksamhet som ger snabba och bestående resultat anser utredningen det möjligt att även på längre sikt skapa god försvarseffekt - i enlighet med de redovisade riktlinjerna — vid utgifter av den storleksordning som har nämnts ovan. Utredningens förslag innebär som tidigare nämnts att vissa eftergifter görs i fråga om den operativa styrkan i ett kortare perspektiv. Från säkerhetspolitisk synpunkt är - enligt utredningens tidigare redovisade bedömning de risker som är förenade härmed inte större än att de kan accepteras. Utgifter av denna storlek för militärt försvar innebär att en mindre andel är nu av de samhällsekonomiska resurserna tas i anspråk härför. De innebär även att en minskande andel av de totala offentliga utgifterna disponeras för detta ändamål. SOU 1972:4

11.3 Civilförsvarets fortsatta utveckling 11.3.1 Inriktning i stort av den fortsatta planeringen Civilförsvarets uppgifter och organisation fastställdes i sina huvuddrag av 1956 och 1959 års riksdagar. Under 1960-talet har skett ett långsiktigt och kontinuerligt skyddsrumsbyggande, kompletterat med en omfattande utrymningsplanläggning och utvecklats en lednings- och undsättningsorganisation. Härigenom har skapats ett civilförsvar som internationellt sett är av hög klass. Liksom i fråga om det militära försvaret kan skilda principer tillämpas vid utformningen av civilförsvaret. Valet mellan olika principer styrs därvid bl. a. av det yttre hotets karaktär och de resurser vi är beredda att avdela för ändamålet. Civilförsvarets planering påverkas emellertid dessutom i högre grad än det militära försvarets av fredssamhällets utformning och utveckling. För civilförsvaret gäller det sålunda att knyta an till samhället sådant det är i fredstid och att i möjlig mån utnyttja dess befintliga resurser. I samhällelig regi vidtas i fredstid en rad åtgärder av samma slag eller med liknande syfte som de åtgärder, vilka i krig faller inom civilförsvarets ram. Det finns ett naturligt samband mellan samhällsåtgärderna i fredstid för att förebygga och lindra skador till följd av olyckshändelser och motsvarande åtgärder i krig. Detta samband har stor betydelse för civilförsvarets planering. Utvecklingen i samhället påverkar dels behovet av civilförsvarsåtgärder, dels möjligheterna att vidta sådana åtgärder. Sålunda kan utvecklingen t. ex. medföra att samhället blir mer sårbart därför att befolkningskoncentrationerna ökar men samtidigt mindre sårbart därför att bebyggelsen blir öppnare och på det sättet motståndskraftigare. Beroende härpå ändras kraven på de åtgärder som bör vidtas för att skydda befolkningen i krig. Förändringar av detta slag kan leda till att inriktningen av civilförsvarets planering och utformningen av konkreta åtgärder tid efter annan behöver anpassas. 211

Samhällsutvecklingen måste därför fortgående följas från civilförsvarssynpunkt. Bl. a. måste uppmärksammas förändringarna beträffande befolkningsfördelning, samhällsplanering och bebyggelseutveckling, näringslivets lokalisering samt kommunikationer. Skyddet av befolkningen har också på grund av bundenheten till bostäder och arbetsplatser en påtaglig anknytning till lokala förhållanden. Även det militära försvarets utveckling har betydelse för civilförsvaret. Det gäller bl. a. lokaliseringen av militära mål t. ex. med hänsyn till närheten till befolkningskoncentrationer. Krigsmaktens möjligheter att lämna bistånd vid undsättning, projektilröjning och förvarning mot luftanfall är andra exempel på militär verksamhet som har betydelse för civilförsvaret. Inte endast samhällets fredstida utformning utan även dess omställning inför och under ett krigsläge har betydelse för skyddet av befolkningen. Omfattande förberedelser vidtas inom olika områden för att underlätta och möjliggöra en sådan omställning av samhället. Det är viktigt att åtgärderna för skydd av befolkningen utformas på ett sådant sätt att skyddsåtgärderna inte förhindrar nödvändig produktion eller annan viktig verksamhet. Som tidigare redovisats finansieras en betydande del av civilförsvarets kostnader på annat sätt än över statsbudgeten. Betydande kostnader ligger på kommuner (ledningscentraler m. m.) på fastighetsägare och hyresgäster (enskilda skyddsrum) samt på företag (verkskydd). Samtliga dessa åtgärder måste övervägas, när man tar ställning till inriktningen av planeringen inom de olika delprogrammen. Härav följer att avvägningen inte bör styras av hur kostnaderna fördelar sig mellan olika intressenter. Planeringen av civilförsvaret har under en lång följd av år utgått från att befolkningen löper risk att direkt bekämpas och att kärnvapen kan komma att användas mot större befolkningscentra i terrorsyfte. Mot denna form av bekämpning är det inte möjligt att till rimliga kostnader skydda 212

befolkningen genom skyddsrum. Utrymning har därför satts i förgrunden bland de förebyggande åtgärderna och normalskyddsrum har inte byggts i de större städernas innerområden. I begränsad utsträckning har i stället s. k. befolkningsskyddsrum anordnats i dessa områden. Civilförsvarsstyrelsen framhåller i sina perspektiv- och programplaner att de framtagna angreppsfallen pekar på att civilförsvaret i framtiden bör ges en annan inriktning än hittills. Mot bakgrund av den syn på framtida krigs karaktär som redovisats i kapitel 10 och sin i avsnittet 11.1 redovisade principuppfattning om hur skyddet mot ABC-stridsmedel bör utformas ansluter sig försvarsutredningen till denna uppfattning och anser att planeringen inte bör inriktas på skydd mot kärnvapen eller massinsats av konventionella vapen i direkt bekämpning avbefolkningen, dvs. vad som vanligen betecknas som terror. Befolkningscentra som sådana bör inte ses som för angriparen primära mål att bekämpa vid invasionsföretag mot vårt land. Grundläggande för planeringen bör i stället vara att befolkningen kan komma att beröras av biverkningar vid bekämpning av militära mål med i första hand konventionella stridsmedel och vid markstrider. Viss hänsyn måste emellertid också tas till att befolkningen i vissa konfliktsituationer kan bli ställd inför direkt hot om skadegörelse. Civilförsvaret bör då med sina åtgärder kunna påverka hotsituationen och öka statsmakternas handlingsmöjligheter. I de fall vi kan hålla oss utanför ett krig, bör befolkningen kunna ges skydd mot de sekundära verkningarna i vårt land av ABCstridsmedel som används utanför våra gränser. Den ändrade grundsyn på civilförsvarets uppgifter som det anförda uttrycker innebär att skyddet främst bör utformas med hänsyn till konventionella vapen. Skydd mot ABCstridsmedel anordnas endast där så kan ske till måttliga kostnadsökningar. Vidare bör ökad vikt läggas vid civilförsvarsåtgärder i områden intill militära mål och i invasionsområden samt vid skydd av befolkningen i SOU 1972:4

samband med markstrider. Befolkningen kan skyddas dels genom att skyddsrum finns att tillgå, dels genom att utrymningar företas till mindre utsatta områden. Med de utgångspunkter för planeringen som angetts i det föregående bedöms möjligheterna att skydda befolkningen i skyddsrum vara goda. Utrymningar av den omfattning som nu förutsätts i de högsta av de nu gällande utrymningsalternativen kan ha konsekvenser för samhällslivet som i flera hänseenden är mindre önskvärda. Planeringen av civilförsvarets åtgärder bör därför inriktas på att skydd i möjlig mån skall beredas befolkningen i skyddsrum. En planering med denna inriktning ökar möjligheterna att i den konkreta situationen begränsa utrymningar som innebär störningar av mycket allvarligt slag i produktion och samhällsverksamhet. Försvarsutredningen anser att våra civilförsvarsåtgärder bör ges en långsiktig inriktning medan vissa begränsningar i den operativa styrkan kan godtas under den närmaste tiden. En planering som inriktas på att befolkningen skall beredas skydd i skyddsrum har långsiktig effekt och överensstämmer sålunda väl med utredningens syn på den tidsmässiga avvägningen. 11.3.2 Inriktning av planeringen inom delprogrammen m. m. Civilförsvarets verksamhet omfattar delprogrammen skydd för allmänheten, utrymning, undsättning, ledning i krig samt allmän administration. Indelningen i delprogram ger uttryck för civilförsvarets uppgifter att verka dels skadeförebyggande genom skydd och utrymning, dels skadeavhjälpande genom undsättning. Avvägningen mellan olika slag av civilförsvarsåtgärder för att få den bästa samlade effekten görs i första hand mellan de fyra första delprogrammen. Avvägningen bör grundas på den allmänna syn på civilförsvarets utformning som redovisats i föregående SOU 1972:4

avsnitt. Försvarsutredningen redovisar i det följande vissa utgångspunkter för planeringen inom delprogrammen. Skydd Skyddet av befolkningen omfattar dels kollektiva åtgärder i form av skyddsrumsbyggande, dels åtgärder för att tillgodose det individuella skyddet. Skyddsrumsbyggandet är en för civilförsvarets effekt grundläggande åtgärd. Med hänsyn till de relativt stora kostnaderna för att anordna skyddet har åtgärderna prioriterats till orter som ansetts vara egentliga riskorter (anfallsmål). Det nuvarande urvalet av skyddsrumsorter gjordes år 1957 med den syn på hotet, bl. a. kärnvapen mot befolkningsmål, som då var vägledande för planeringen. Förutom av ortsurvalet bestäms lokaliseringen av skyddsrumsbyggandet av att fastighetsägarna är skyldiga att anordna skyddsrum bara för vissa slag av byggnader. Föreskrifterna för skyddsrumsbyggandet har medfört att områden med låghusbebyggelse (en- och tvåvåningshus) har blivit skyddsrumslösa, medan det i vissa situationer kan finnas överskott på skyddsrumsplatser i andra områden. Vidare har ingen nyproduktion av normalskyddsrum förekommit i de 14 största städernas innerområden sedan år 1956. Som redovisats i det föregående anser försvarsutredningen att skyddsrumsbyggandet bör ske främst med hänsyn till det konventionella krigets krav och att de allvarligaste riskområdena är sådana som innehåller eller ligger nära militära mål och i invasionsområden. Detta synsätt leder till att principerna för skyddsrumsbyggandet måste omprövas. Det finns sålunda inte längre skäl att generellt undanta låghusområden och de 14 största städernas innerområden från skyddsrumsbyggnadsskyldigheten. Det är inte bebyggelsetypen som skall avgöra var skyddsrum skall finnas utan i stället det bedömda hotet. Med hänsyn till de stora kostnader som är 213

förenade med skyddsrumsbyggandet är det alltjämt nödvändigt att göra en noggrann prioritering av insatserna. Nu gällande prioritering av orter som skall komma i fråga för skyddsrumsbyggande bör därför omprövas från de utgångspunkter som utredningen angett i det föregående. För att nå ett ändamålsenligt resursutnyttjande bör vidare skyddsrumsbyggandet inte generellt låsas till de enskilda byggnaderna utan med hänsyn till det bedömda hotet och behovet planeras områdesvis inom de berörda orterna. För att få en bättre anpassning av byggandet till de lokala förhållanden bör de nuvarande normerna för beräkningen av antalet erforderliga skyddsrumsplatser omprövas. Härvid bör eftersträvas att inordna skyddsrumsplaneringen i den allmänna samhällsplaneringen effektivare än vad som f. n. är fallet. Formerna för hur ett sålunda mer anpassat skyddsrumsbyggande skall komma till stånd övervägs f. n. av en särskild utredning, 1969 års skyddsrumsutredning. Försvarsutredningen, som genom föredragning tagit del av skyddsrumsutredningens arbete, anser det angeläget att den författningsmässiga och organisatoriska grundvalen skapas för ett skyddsrumsbyggande enligt här angivna principer. I de större städernas innerområden kommer en betydande bristsituation att kvarstå, även om man där börjar bygga skyddsrum. Denna fråga bör särskilt uppmärksammas i skyddsrumsplaneringen. Åtgärder bör därvid övervägas för att tillgodose de mest angelägna skyddsrumsbehoven i dessa orter genom att, där så är möjligt, till rimliga kostnader iordningställa befintliga och tillkommande underjordiska utrymmen till skyddsrum. Användningen av skyddsrum och därmed deras utformning och utrustning är delvis beroende av den förvarningstid som kan erhållas. Civilförsvarsstyrelsen har föreslagit att krigsmakten åläggs ett särskilt tilläggskrav avseende stridsledningssystemets utbyggnad för att det av styrelsen angivna behovet av förvarningstider och uthållighet skall tillgodoses. Försvarsutredningen har i det föregå214

ende (avsnitt 11.2.2) anfört att den funnit att det är osäkert om tekniska och ekonomiska förutsättningar föreligger att tillgodose kravet och att utredningen därför inte vill fastlägga ett tilläggskrav på krigsmakten som låser vissa minimikrav på stridsledningssystemet. Utredningen har härvid också uttalat att systemet bör utformas med hänsynstagande i möjlig mån till bl. a. civilförsvarets behov och att vissa organisatoriska åtgärder bör övervägas för att förbättra utnyttjandegraden i fråga om informationen från detta system. 1 vissa delar av landet och under väsentliga delar av ett stridsförlopp kan såväl förvarningstiderna som stridsledningssystemets uthållighet under alla förhållanden vara otillräckliga för att skyddsrummen skall kunna utnyttjas på tidigare planerat sätt. Det är därför angeläget att åtgärder vidtas för att skyddsrummen på bästa sätt och till begränsade kostnader skall kunna anpassas till möjliga prestanda hos stridsledningssystemet och att det operativa utnyttjandet förbereds med hänsyn härtill. Försvarsutredningen anser att frågan om framtida skyddsrums utformning i detta avseende bör studeras närmare. Åtgärderna för individuellt skydd omfattar främst anskaffning av skyddsmasker samt viss självskyddsutbildning av allmänheten. De nuvarande riktlinjerna för anskaffning och lagerhållning av skyddsmasker grundar sig på den uppfattningen att vi trots internationella överenskommelser inte kan bortse från att det kan finnas risk för att stridsgaser används. Med hänsyn till bl. a. internationella jämförelser har det dock inte ansetts påkallat att i fred anskaffa skyddsmasker till hela befolkningen. F. n. finns ca 1,8 milj. skyddsmasker i lager varav dock en stor del är äldre och måste omsättas under de närmaste åren. Civilförsvarsstyrelsen har föreslagit att skyddsmasker anskaffas i fred i första hand till den del av befolkningen som inte kan beredas skydd i skyddsrum. Utredningen anser för sin del att planeringen för anskaffning av skyddsmasker bör följa den hittills utstakade inriktningen. Det SOU 1972:4

innebär att en kontinuerlig anskaffning upprätthålls och att härigenom och genom vissa andra förberedelser en grundval skapas för att anskaffa skyddsmasker åt hela befolkningen om de säkerhetspolitiska förhållandena i form av ändrade doktiner etc. skulle ge anledning härtill. Försvarsutredningen vill i detta sammanhang understryka den betydelse för att stärka det individuella skyddet som självskyddsutbildningen av allmänheten har. Utrymning Omfattande utrymningar kan medföra betydande avbräck för den produktion som måste upprätthållas under beredskap och krig och innebär även i övrigt svåra påfrestningar på samhället. Utrymningen kan också få besvärliga psykologiska konsekvenser till följd av omställningen till ovana miljöer. Å andra sidan kan det vara nödvändigt i vissa situationer att utrymma särskilda grupper av befolkningen eller särskilt hotade områden. En planläggning för utrymning av tätorter och andra områden bör därför behållas. Planläggningen bör som hittills innebära att handlingsmöjligheter skapas, inte att man i förväg binder sig vid beslut att genomföra utrymning i synnerhet inte det mest omfattande av nu planlagda alternativ. Besluten får bli helt beroende av den rådande situationen. Som allmän riktlinje för planeringen bör gälla att beroendet av att behöva sätta utrymningsplanerna i tillämpning så långt möjligt minskas och om de likväl skall tillämpas detta beslutas i tid. Undsättning. Ledning i krig Undsättningsorganisationen består av lokala enheter jämte regionala förstärkningsenheter. Härtill kommer verkskydd bundna till industrier och andra anläggningar. Undsättningsorganisationen skall lösa främst räddnings-, brandbekämpnings- och sjukvårdsuppgifter. Organisationen är i vad avser utbildad personal och materiel f. n. uppbyggd till 85-90 % av den planerade omfattningen. SOU 1972:4

Civilförsvarsstyrelsen framhåller i sin programplan att bristerna är fördelade på ett sådant sätt att organisationens effekt är lägre än den genomsnittliga uppbyggnadsgraden ger anledning att förmoda. Styrelsen föreslår därför att åtgärder vidtas för att skapa en mer enhetlig organisation med höjd kvalitet. Styrelsen anser inte att en kvantitativ utökning utöver den planerade organisationen är aktuell. I fråga om ledningsorganisationen framhåller civilförsvarsstyrelsen att ökade krav kommer att ställas på ledning av civilförsvaret utanför tätorter. Styrelsen anmäler vidare att stora brister kvarstår i fråga om ledningscentraler. En utbyggnad och förbättring anses därför nödvändig. Försvarsutredningen anser att den fortsatta planeringen för ledningen av civilförsvaret och undsättningsverksamheten bör sikta på att homogenisera och anpassa den nuvarande organisationen till de allmänna riktlinjer som angetts i det föregående. Härvid bör kraven på uthållighet och beredskap beaktas. På längre sikt bör särskilt uppmärksammas förutsättningarna för att knyta civilförsvarsplaneringen närmare till den kommunala beredskapsverksamheten. Bl. a. bör ytterligare studeras i vad mån civilförsvarets ledning i krig lämpligen kan samordnas med den kommunala ledningen. 11.3.3 Vissa ytterligare överväganden De angivna riktlinjerna för civilförsvarets fortsatta utveckling innebär inte ett detaljerat handlingsprogram för de närmaste åren. Inom ramen för riktlinjerna kan således förekomma variationer, främst i fråga om lednings- och undsättningsorganisationens omfattning, beredskap och uthållighet. Försvarsutredningen anser att erforderliga förutsättningar för att på kort sikt vidta åtgärder som möjliggör en långsiktig utveckling enligt riktlinjerna i huvudsak föreligger vid båda de utgiftsramar som anvisats för programplanearbetet. I fråga om verksamhet som inte finansieras över fjärde huvudtiteln — och som omfattas av riktlinjerna men däremot inte av pro215

gramplaneramarna - anser utredningen att motsvarande förutsättningar föreligger vid ett ekonomiskt resursutrymme av i huvudsak nuvarande storlek i fasta priser.

Inom övrigt totalförsvar grundas den krigstida verksamheten i allt väsentligt på den bas som fredsinriktad verksamhet av skilda slag utgör. De egentliga beredskapsåtgärderna i fred får därför i regel liten omfattning i jämförelse med fredsresurserna. För 11.4 Den fortsatta utvecklingen av övrigt försvarsplaneringen uppstår härigenom särtotalförsvar skilda problem eftersom den måste innefatta hänsynstaganden inte bara till förutsedda 11.4.1 Inriktning i stort av den fortsatta ändringar av behoven i en krissituation utan planeringen även till möjliga ändringar av fredsresurserna. Den planering av verksamhetens inriktning Av tidigare lämnade redogörelser framgår att på lång sikt som utförs av de ansvariga de sistnämnda slagen av förändringar på längmyndigheterna inom totalförsvaret utanför re sikt kan bli avsevärda, vilket ibland innemilitärt försvar och civilförsvar — av utred- bär betydande svårigheter ur beredskapssynningen betecknat som övrigt totalförsvar - punkt. sker delvis med andra förutsättningar än Ansvaret för försvarsförberedelserna inom planeringen inom det militära försvaret och övrigt totalförsvar är fördelat på ett stort ancivilförsvaret. Försvarsutredningen vill inled- tal myndigheter. Detta sammanhänger med ningsvis peka på några förhållanden härvid- den tillämpade principen att den myndighet lag. Vissa av dessa förhållanden samman- som ansvarar för en fredsinriktad verksamhet hänger närmast med de tillämpade plane- också skall svara för erforderliga försvarsförringsmetoderna, andra beror helt på verk- beredelser för verksamheten. Principen ger samhetens materiella förutsättningar. bl. a. en god beredskap men medför samtiDe situationer och påfrestningar mot vilka digt ett stort behov av samordning, inte planeringen av beredskapsåtgärderna inom minst därför att den enskilda myndigheten övrigt totalförsvar inriktas är f. n. i många ibland har svårt att avväga sina beredskapsåtfall inte lika noggrant beskrivna som förhål- gärder mot sådana åtgärder inom andra verklandet är - genom angreppsfallen — för mili- samhetsområden. En motsvarande princip tärt försvar och civilförsvar. För det ekono- tillämpas f. ö. också inom statsdepartemenmiska försvaret har dock, som framgår av det ten och riksdagens utskott. föregående (kap. 3 och 4), arbetet med att Slutligen må nämnas att inom övrigt utforma dylika beskrivningar fortskridit totalförsvar har jämfört med det militära långt. Det bör emellertid beaktas att vissa försvaret en förhållandevis liten del av sektorer av totalförsvaret har ett förhållande- resursinsatserna -- främst gällande anläggvis litet behov utav beskrivning av hur en si- ningar av skilda slag — verkligt långsiktig tuation utvecklas fram till ett angrepp. karaktär. Stora delar av verksamheten — Försvarsplaneringen kan inte inriktas en- speciellt åtskillig lagring — kan och bör bart med hjälp av angreppsfall eller däremot ganska snabbt anpassas till ändrade förhålsvarande beskrivningar. Annan styrinforma- landen. Det anförda innebär att eftersom tion måste tillkomma (jfr tilläggskrav) för att försvarsutredningen har till huvuduppgift att ange utgångspunkter ifråga om beredskap, granska förhållandena på lång sikt vissa sekuthållighet, skydd, förmåga till verkan vid torer blir mindre aktuella beroende på att neutralitet och samverkan med andra funk- handlingsfriheten mot perspektivet uppentioner inom totalförsvaret. För några sekto- barligen är betydande. När det gäller att utrer inom övrigt totalförsvar torde vissa krav forma anläggningar som skall bestå under av det slag som uttrycks genom tilläggskrav lång tid eller att bibehålla existerande verkvara mer betydelsefulla som utgångspunkter samhet som eljest skulle läggas ned blir därför planeringen än angreppsfall. emot också de närmaste årens förhållanden 216

SOU 1972:4

av intresse. det synsätt som utredningen har förordat för Försvarsutredningen har vid behandlingen militärt försvar och civilförsvar. I fråga om av övrigt totalförsvar syftat till att - med de förhållanden som täcks av tilläggskraven direktivens ord - "tillse att kravet på balans uthållighet och skydd är läget däremot i viss i våra totala försvarsinsatser skall kunna till- mån ett annat. godoses". Härvid har det, mot bakgrund av Beträffande uthålligheten — som är av avinnebörden i utredningens uppdrag beträf- görande betydelse bl. a. för de resurskrävanfande militärt försvar och civilförsvar, tett de sektorerna livsmedels-, råvaru- och energisig naturligt att i första hand ägna uppmärk- försörjning - har utredningen funnit att plasamheten åt de säkerhetspolitiskt betingade neringen på olika håll inom totalförsvaret i utgångspunkterna för planeringen. En grund- vissa fall synes ha skett med skilda utgångsförutsättning för balans är nämligen likarta- punkter. Det kan då synas naturligt att gede planeringsutgångspunkter för hela total- nast föreslå att dessa utgångspunkter bringas försvaret. I och för sig hade varit önskvärt till överensstämmelse. Två invändningar kan att på nytt pröva dessa utgångspunkter sedan emellertid med fog resas mot en sådan åtde resursbehov som de kan väntas leda till gärd. En första invändning är att metoderna framräknats. Utredningen har emellertid, be- för att ange eller mäta uthålligheten är långt roende på att planeringsunderlaget ännu ter ifrån ensartade. Det pågår emellertid f. n. ett sig osäkert, härvidlag begränsat sig till all- utvecklingsarbete inom försvarsstaben och männa påpekanden. Frågor om val av alter- inom det ekonomiska försvarets miljöutrednativa vägar att tillgodose beredskapsbeho- ning som gör att man framdeles torde komven har utredningen ansett i huvudsak falla ma i ett bättre läge härvidlag. En andra utanför uppdraget. invändning är att nuvarande uthållighetstider Försvarsutredningen anser att det vägle- får anses vara förhållandevis skönsmässigt dande vid utformningen av beredskapen bestämda och att det i vart fall f. n. torde inom övrigt totalförsvar skall vara att denna vara omöjligt att ange att en tidrymd från del av totalförsvarsberedskapen ger trovär- säkerhetspolitiska utgångspunkter innebär en dighet åt den svenska militära motståndsför- lämpligare avvägning än en annan. En viss mågan i situationer då angrepp mot landet grad av skönsmässighet torde på detta omövervägs. Vad gäller främst försörjningsbe- råde vara ofrånkomlig men det förefaller redskapen krävs vidare att den skall vara så troligt att det genom ytterligare analyser av utformad att Sveriges möjlighet att bevara angrepps- och krissituationer skall bli möjligt och fullfölja sin neutralitet under krig i om- att få bättre utgångspunkter för avvägningen. världen ter sig trovärdig. Återuppbyggnaden Pågående utvecklingsarbete behandlar också av samhället efter krig måste också uppmärk- denna fråga. Möjligen skulle dock redan nu när det gäller krigsfallet - som i uthållighetssammas. Försvarsutredningen har för egen del avseende i många fall är mindre resurskrävanfunnit att den av myndigheterna hittills de än avspärrningsfallet - kunna anges att utförda planeringen (jfr kap. 7) är grundad det militära försvaret bör vara dimensionepå allmänna säkerhetspolitiska förutsätt- rande för uthålligheten inom hela totalförningar som i stort överensstämmer med dem svaret; i vart fall bör det militära försvarets som utredningen har funnit böra tillämpas uthållighet inte i realiteten begränsas till följd av bristande insatser på andra håll. Försvarsför militärt försvar och civilförsvar. utredningen avstår under hänvisning till det I fråga om de förhållanden som för anförda från att lägga fram några precisemilitärt försvar och civilförsvar täcks av rade förslag i uthållighetsfrågan. I fråga tilläggskraven beredskap, neutralitet och om några sektorer gör dock utredningen i samverkan med andra komponenter inom det följande vissa uttalanden om uthållighetotalförsvaret har utredningen funnit att den ten. Utredningen vill dessutom allmänt unutförda planeringen i stort sett ansluter till SOU 1972:4

derstryka betydelsen av att studierna av ut- 11.4.2 Inriktning av planeringen inom vissa hålligheten förs vidare så att ett bättre un- sektorer derlag skapas för att bedöma denna fråga. 11.4.2.1 Försörjningen med förnödenheter I fråga om skyddet räknar utredningen och tjänster under hänvisning till vad den anfört i avsnittet 11.1 med att skyddsåtgärderna mot Livsmedelsförsörjningen. Inledningsvis vill ABC-stridsmedel anpassas till den principiel- försvarsutredningen erinra om att den svensla syn härpå som utredningen där anger. ka jordbrukspolitiken och den jordbruksDetta innebär inom aktuella sektorer en viss produktion som blir en följd därav i många sänkning av skyddsnivån i förhållande till hänseenden är grundläggande för beredskavad som i en del fall tillämpats tidigare. pen på livsmedelsområdet. FörsvarsutredDe centrala myndigheter som har totalför- ningen betraktar emellertid i allt väsentligt svarsuppgifter av större omfattning har med jordbrukspolitiken som liggande utanför dess de angivna — delvis alltså inte helt likformiga uppdrag. Det måste emellertid kraftigt un- förutsättningarna redovisat sina bedöm- derstrykas att ändringar av jordbrukspolitiningar av behovet av framtida beredskapsåt- ken - i dess principer och tillämpning - kan gärder (jfr kap. 7). De resursbehov som få avsevärda återverkningar för de beredhärvid presenterats är tillsammantagna avse- skapsåtgärder som utredningen behandlar i värda. Det bör emellertid beaktas att resurs- det följande. behoven i stor utsträckning grundas på En för beredskapsplaneringen av jordframskrivningar av nuvarande avvägningar, bruksproduktionen viktig utgångspunkt är beroende på att den enskilda myndigheten längden av den avspärrningsperiod för vilken ofta svarar för en förhållandevis begränsad planering skall ske, dvs. enligt förarbetena sektor och därför endast har möjlighet att till 1967 års jordbruksbeslut en tid av tre år. göra avvägningar inom denna. Att söka sum- Det bör beaktas att då räknats med att efter mera kostnaderna för åtgärderna är därför utgången av denna period jordbruksprodukknappast sakligt meningsfullt, i all synnerhet tionen skulle vara helt omställd för en ännu inte om man därjämte beaktar att beräk- längre avspärrning. Tiden är sålunda beräkningarna för varje sektor avser endast en ut- nad med utgångspunkt i produktionstekvecklingslinje vald specifikt för denna sektor. niska förhållanden. I det följande granskar försvarsutredDen redovisade normen för uthålligheten ningen översiktligt sektor för sektor nu kan synas ambitiöst vald om man jämför tillämpade utgångspunkter för beredskaps- med de utgångspunkter i motsvarande hänplaneringen och ifrågasatta beredskapsåtgär- seende som valts för beredskapsåtgärder på der. Inom varje sektor begränsas granskning- vissa andra områden. Två förhållanden bör en till moment som utredningen från angivna emellertid enligt försvarsutredningens meutgångspunkter finner vara särskilt viktiga. ning härvidlag uppmärksammas. För det Utredningen uppehåller sig här endast vid första är jordbruksproduktionen - eller bede i det föregående behandlade sektorerna red skåp si agr ing av jordbruksprodukter - i inom övrigt totalförsvar. Det bör emellertid viss mån grunden för samhällets bestånd i en erinras om att det vid sidan av dessa finns en utdragen krissituation. För det andra är jordrad andra för totalförsvaret betydelsefulla bruksproduktion eller beredskapslagring av sektorer, t. ex. den för det civila totalförsva- jordbruksprodukter av betydelse inte bara ret gemensamma regionala ledningsorganisa- under utan även efter en akut krissituation, tionen, den kommunala beredskapen, pen- dvs. den är betydelsefull också för folkets ningmedelsförsörjningen och arbetskrafts- förmåga att överleva. Båda dessa omständigheter är motiv för att välja en förhållanförsörjningen. devis lång uthållighetstid som utgångspunkt för beredskapsplaneringen på detta område. 218

SOU 1972:4

Det anförda leder försvarsutredningen till den principiella uppfattningen att uthålligheten hos jordbruksproduktionen i princip bör vara längre än på andra områden. Hur högt målet bör sättas bör emellertid inte bedömas fristående från förhållandena på andra sektorer. En balans med andra sektorer måste sålunda rimligen finnas även om den inte innebär samma uthållighetsnormer för jordbruket som för andra sektorer. Denna balans bor skapas genom en medvetet gjord resursavvägning. Behovet av åtgärder i fråga om livsmedelsberedskapen fram till mitten av 1980-talet kan väntas öka framför allt när det gäller importerade produktionsmedel för jordbruket men också när det gäller vissa halvfabrikat och färdigvaror. Åtgärderna i fråga om produktionsmedel tar sikte främst på avspärrningsfallet, övriga nämnda åtgärder främst på krigsfallet. För krigsfallet kan dessutom tillkomma åtgärder för att säkerställa livsmedelsindustrins funktionsmöjligheter. Jordbruksnämnden har inte ansett sig kunna göra några kalkyler för en mer avlägsen tidpunkt än budgetåret 1976/77. Storleken av kostnaderna är starkt beroende av uthållighetsnormen. Uthålligheten bör som nyss nämnts ses som ett resursavvägningsproblem. Mot bakgrund av de nu föreliggande - högst ofullständiga - kalkylerna över kostnaderna för att på lång sikt ha av jordbruksnämnden vald standard på beredskapen anser försvarsutredningen att resursavvägningsskäl knappast nödvändiggör någon ändring nu av den hittills använda utgångspunkten för planeringen. I detta sammanhang må erinras om att kunskapsunderlaget på detta område så småningom torde komma att förbättras. Sålunda pågår inom lantbruksekonomiska samarbetsnämnden en översyn av metodiken m. m. för beräkning av produktions- och konsumtionsutvecklingen samt försörjningsbalansen på livsmedelsområdet (jfr avsnitt 2.4). Vidare pågår som nämnts i det inledande avsnittet ett allmänt utvecklingsarbete beträffande uthållighetsproblemen inom totalförsvaret. SOU 1972:4

Industriproduktionen m. m. Beträffande industriproduktionen är enligt försvarsutredningens mening två synpunkter av särskild betydelse i ett långsiktigt perspektiv. Den ena avser längden av den avspärrning för vilken planering skall ske. Den andra sammanhänger med det alltmer ökade importberoendet. Den (hemliga) norm för uthålligheten i en avspärrning som hittills varit utgångspunkt för de faktiska åtgärderna är lägre än den år 1952 officiellt deklarerade normen två år (jfr avsnitt 2.4.1). Den faktiskt tillämpade normen torde vara vald närmast med hänsyn till vad som år 1963 ansågs vara möjligt att med rimliga resursinsatser uppnå fram till senare delen av 1960-talet. Normen är framförallt av betydelse för utformningen av den statliga beredskapslagringen av industriråvaror. Normen är enligt försvarsutredningens mening rimlig men också andra normer är tänkbara. De synpunkter som utredningen tidigare har anfört om angelägenheten av att på grundval av studier nå fram till en fastare grund för att ange normer för uthållighetstiden gör sig särskilt gällande på detta område. Försvarsutredningen föreslår i avvaktan härpå ingen ändring av denna norm. Beroendet av utlandet för försörjning med såväl industriråvaror som halvfabrikat och färdigvaror har ökat. Gjorda prognoser för tiden fram till mitten av 1980-talet tyder på en fortsatt ökning härvidlag. Samtidigt finns inom alla led av näringslivet en strävan att minska de kommersiella lagrens storlek. Det kommer därför att krävas betydande ökningar och omstruktureringar av beredskapslagren under den närmaste femtonårsperioden. Överstyrelsen för ekonomiskt försvar har, på sätt närmare redovisats i kapitel 7, uppskattat kostnaden för erforderliga ytterligare investeringar i varulager till betydande belopp om den år 1963 uppställda uthållighetsnormen skall kunna uppfyllas vid mitten av 1980-talet. Det förutsedda framtida ökade beroendet i försörjningsavseende av utlandet torde i en del fall aktualisera ett val mellan skilda typer av beredskapsåtgärder. Det kan sålunda bli 219

anledning att välja mellan å ena sidan att på något sätt bibehålla viss produktionskapacitet som eljest skulle försvinna och å andra sidan att beredskapslagra halvfabrikat eller färdigvaror. Valet mellan dessa typer av åtgärder bör i första hand avgöras av kostnadsförhållandena. Dessa blir i sin tur beroende bl. a. på längden av den period under vilken försörjningen skall kunna tillgodoses; produktionsalternativet blir sålunda mer aktuellt om försörjningen skall tryggas under en längre sådan period än under en kortare. Dessa frågor är särskilt aktuella på textil-, konfektions- och skoområdet och övervägs f. n. av försörjningsberedskapsutredningen. De kan också komma att aktualiseras i fråga om viss krigsmaterielproduktion. Givetvis kan också andra skäl än försvarsberedskapsskäl tala för att i vissa fall bibehålla produktionskapacitet. Att bedöma när så är fallet ligger emellertid utanför försvarsutredningens uppgift. Försvarsutredningen finner de anmälda framtida resursbehoven pä detta område vara betydande. Det gäller även när utredningen tar hänsyn till att investeringar i beredskapslager i princip är möjliga att återvinna genom lagrens försäljning. Avsaknaden f. n. av ett genomarbetat system för att allsidigt bedöma uthålligheten försvårar emellertid ett på rationella grunder byggt ställningstagande till frågan. Utredningen anser sig emellertid, närmast av ekonomiska skäl, kunna göra den bedömningen att det inte är realistiskt att grunda planeringen på att uthålligheten på detta område generellt skall inriktas mot en högre ambitionsnivå än den som kan anses motsvara 1963 års beslut i ämnet. Slutligen vill försvarsutredningen peka på önskvärdheten av att beredskapslagren sammansätts under beaktande bl. a. av den i kapitel 10 anförda synpunkten att ett handelsutbyte med utlandet om möjligt bör äga rum även i en neutralitetssituation och att produktion måste kunna upprätthållas av exportvaror som i en sådan situation kan vara efterfrågade. Energiförsörjningen. Försvarsutredningen har i det föregående (avsnitt 9.6) pekat på 220

att hela vårt näringsliv och samhälle kommer att vara beroende av oljan som drivmedel, värmekälla och kraftalstrare även i ett längre perspektiv. Samtidigt har pekats på att oljeförsörjningen är särskilt känslig för importstörningar. Utredningen har därför särskilt granskat utgångspunkterna för beredskapen i fråga om drivmedel och flytande bränslen vad gäller såväl avspärrningsfallet som krigsfallet. I fråga om uthålligheten för avspärrning finns enligt utredningens mening en rimlig balans mellan hithörande lagring och den nyss behandlade lagringen av industriråvaror. Vad utredningen har uttalat om uthålligheten i fråga om industriråvaror är därför i allt väsentligt tillämpligt också på den nu aktuella sektorn. Det bör emellertid erinras om att avspärrningsberedskapen i fråga om drivmedel och flytande bränslen i viss mån har samma konstruktion som livsmedelsberedskapen, dvs. att beredskapen avvägts för att ge erforderlig tid till omställning till importoberoende drift. Utredningen finner sig inte ha grund att nu föreslå någon ändring av den hittills tillämpade uthålligheten. Lagringen för krigsfallet bör i uthållighetsavseende jämföras framför allt med förhållandena inom det militära försvaret i allmänhet såsom anförts i avsnittet 11.4.1. Försvarsutredningen har vid en sådan jämförelse kommit till den uppfattningen att här aktuell lagring av drivmedel och flytande bränslen för krigsfallet byggs upp från delvis andra utgångspunkter än den allmänna uthållighetsnorm som tillämpas för det militära försvaret. Det nu löpande oljelagringsprogrammet avser perioden 1970-1976. Det har emellertid förutsatts att en omprövning av programmet för lagringen skall ske vid mitten av perioden. Försvarsutredningen föreslår att denna skillnad i utgångspunkterna särskilt granskas vid omprövningen. Den sammanlagda fredstida förbrukningen av olika slag av oljor kommer att enligt gjorda prognoser (jfr kap. 7) fram till mitten av 1980-talet öka med ca 50%. Förbrukningen under avspärrning och krig vid mitten av 1980-talet är svårare att uppskatta men SOU 1972:4

det torde vara skäl att, vid oförändrad uthål- Sveriges försörjning med kärnbränsle och lighetsnorm, räkna med att en ökning sker. framläggs förslag i syfte att skapa handlingsÖverstyrelsen för ekonomiskt försvar har frihet att på sikt bygga upp en inhemsk räknat med en fortsatt, resurskrävande ut- produktion av bränsle till kärnkraftverken. byggnad av beredskapslagren av oljor även Utredningen vill för sin del understryka beefter år 1976. tydelsen från beredskapssynpunkt av en såFörsvarsutredningen vill i frågan för sin dan handlingsfrihet. del endast erinra att behov av ställningstaTransportverksamheten. På transportomganden i stort till den fortsatta utbyggnaden rådet har försvarsutredningen funnit anledav oljelagringen inte föreligger ännu på några ning att uppehålla sig vid en sektor där år, beroende på att nu löpande oljelagrings- utvecklingstendenserna på längre sikt synes program omfattar tiden t. o. m. år 1976. vara sådana att särskilda problem kan uppVattenkraften - väsentligen från redan komma ur beredskapssynpunkt, nämligen utbyggda anläggningar - och kärnkraften järnvägarna. Även landsvägs- och sjötranskommer att svara för huvuddelen av den portfrågorna är betydelsefulla men behandövriga energiförsörjningen. De fossila bräns- las med hänsyn till de förhållandevis begränlenas betydelse i sammanhanget kommer att sade kostnaderna för beredskapsåtgärder (jfr förbli liten under den här aktuella femton- kap. 7) inte närmare här. I fråga om luftfarårsperioden. ten föreligger ett likartat förhållande om Av vad som anförts i kapitlen 7 och 9 man bortser från tillgången inom landet till framgår att samhällets beroende av elenergi reservdelar och reparationsmöjligheter (jfr - från vatten-, olje- eller kärnkraftverk - avsnitt 9.6). Kostnaderna för beredskap i kan förutses avsevärt öka under den kom- sistnämnda avseende kan bli stora. Utredmande femtonårsperioden. Den kraftiga ut- ningen har med hänsyn till pågående utredbyggnaden av olje- och kärnkraftverk kom- ningar inte ansett sig böra närmare behandla mer att medföra en sådan ändring av elener- denna fråga. giförsörjningens struktur, att framför allt de Järnvägsnätet har efter andra världskriget nuvarande beredskapsproblemcn med fjärr- successivt minskat i omfattning. En fortsatt distributionen minskar. Det ökande antalet minskning förefaller att vara ofrånkomlig kärnkraftverk ger efter hand elenergiproduk- även om ytterligare åtgärder vidtas för stöd tionen en bättre uthållighet vid främst av- åt järnvägstrafiken. Det transportarbete som spärrning. järnvägarna utför i fred är emellertid alltjämt Försvarsutredningen utgår ifrän att bered- av stor omfattning särskilt vad gäller gods skapsåtgärderna pä hithörande områden i och torde komma att så förbli under överstort kan utformas såsom hittills. Dock vill blickbar tid framöver. Också i krig spelar utredningen fästa uppmärksamheten på att järnvägarna en betydelsefull roll och detta kärnkraftens tillväxt kan aktualisera två torde ofrånkomligen bli fallet under lång tid bl. a. från kostnadssynpunkt betydelsefulla framöver. Järnvägsnätets minskning ger därfrågor, nämligen skydd av kärnkraftaggrega- för problem för trafiken vid krig och krigsten och beredskapslagring av importerat fara. Samtidigt medför järnvägarnas fortgåenkärnbränsle. de tekniska utveckling att deras känslighet Att för beredskapsändamål använda inom för stridsskador, däri inbegripet störningar i Sverige framställt kärnbränsle torde inte bli elförsörjningen, alltmer ökar. aktuellt på länge. Försvarsutredningen vill Försvarsutredningen finner för sin del att emellertid inte utesluta möjligheten att i järnvägarna även under 1980-talet måste ses ett längre perspektiv självförsörjning i frå- som en väsentlig del av transportapparaten ga om sådant bränsle kan åstadkommas. under krig och vid avspärrning. Utredningen I en inom industridepartementet utarbetad förutsätter därför att frågan om järnvägarnas promemoria (Ds I 1971:4) belyses frågan om beredskap ägnas stor uppmärksamhet i framSOU 1972:4

tiden, både vid utformningen av transportpolitiken och vid inriktningen av beredskapsåtgärderna på transportområdet. 1 detta sammanhang vill utredningen behandla frågan om telekommunikationerna vilken synes påkalla uppmärksamhet på längre sikt. De fredstida telekommunikationerna kan väntas växa även i fortsättningen. Detta gäller såväl vanliga telefonförbindelser som speciella förbindelser för telex och dataöverföring. Utvecklingen gäller inte bara telekommunikationernas omfattning, den innefattar också en övergång till tekniskt mer avancerade system. Under förutsättning att hänsyn också i framtiden tas till beredskapskrav vid telenätets utbyggnad torde nyssnämnda utveckling kunna öka det totala telenätets förmåga att fungera trots krigsskador, även om mer komplicerad apparatur kan anses innebära en ökning av känsligheten hos delar av nätet eller enskilda komponenter i detsamma. Problemen kring telekommunikationerna i krig sammanhänger framför allt med att samhället - både den del som fast inorganiseras i totalförsvaret och andra delar — i sin fredstida verksamhet gör sig alltmer beroende av teleförbindelser. Metoderna att komma till rätta med dylika problem kan vara både förberedelser inom olika funktioner för att kunna fungera med ett minimum av teleförbindelser och ökning av telenätets förmåga att fungera trots störningar. Televerkets beredskapsinvesteringar är i stor utsträckning knutna till den successiva utbyggnaden av det fredstida telenätet. Beredskapsverksamheten måste därför grundas på långsiktiga överväganden. Försvarsutredningen finner det troligt att man på längre sikt får räkna med större utgifter för teleberedskapen än f. n. Möjligheterna att begränsa dessa genom att inskränka det fortifikatoriska skyddet synes dock böra undersökas. 11.4.2.2 Hälso-och sjukvården Hälso- och sjukvården i krig bygger i mycket stor utsträckning på de resurser som anskaf222

fats för fredsverksamheten. Stora förändringar är på längre sikt att emotse ifråga om dessa resurser (jfr kap. 7) varigenom förutsättningarna för beredskapen ändras. Inom hälso- och sjukvården har de senaste åren inletts ett omfattande arbete med långsiktig planering av fredsverksamhetens framtida inriktning och struktur. Mot bakgrund av utförda studier har förutsetts en utveckling innebärande bl. a. följande. Den slutna akutsjukvårdens koncentration till sjukhus med kvalitativt goda resurser fortsätter. Den öppna vården får väsentligt större omfattning än nu och förläggs till större och mindre vårdcentraler, i vissa fall med resurser för kvalificerad öppen vård. Personalresurserna kommer att öka, särskilt ifråga om personal med kvalificerad utbildning. Det torde inte finnas anledning att räkna med att behovet av krigssjukvård i mitten av 1980-talet är mindre än nu. En ökad anspråksnivå hos befolkningen ifråga om sjukvård talar närmast för en motsatt utveckling. Möjligheterna att med beredskapsåtgärder ändra fredssjukvårdens inriktning har hittills varit små och så torde bli fallet även i framtiden. Beredskapsutgifterna bör därför användas för att få ut så stor effekt som möjligt ur fredsresurserna. Av socialstyrelsen angivna exempel på sådana åtgärder redovisas i avsnittet 7.2. Planeringen av fredssjukvården och utbildning av personalen synes vara frågor som blir av särskild vikt. Utredningar har inletts om struktureringen av hälso- och sjukvårdens framtida beredskapsåtgärder. Försvarsutredningen har i avsaknad av underlag inte ansett sig kunna närmare bedöma de framtida behoven på detta område. 11.4.2.3 Polisverksamheten Kraven på polisverksamheten ur beredskapssynpunkt vid mitten av 1980-talet torde om man utgår från de av utredningen i avsnittet 10.4 angivna utgångspunkterna bli principiellt oförändrade. Utredningen har i nämnda avsnitt särskilt pekat på polisens betydelse för att skydda mot sabotage och SOU 1972:4

när det gäller att möta överraskande anfall. Polisväsendet har under 1960-talet successivt utbyggts vad gäller såväl personal som materiel. En god bas för polisverksamhet i krig har därmed skapats. Bland åtgärder som kan vara ägnade att höja polisorganisationens effekt i krig vill utredningen framhålla förbättring av försvarsutrustningen. I detta sammanhang vill försvarsutredningen erinra om att när polisväsendet förstatligades förutsattes att ordnings- och bevakningsuppgifterna samt de för dessa avsedda bevakningskårerna skulle föras över från civilförsvaret till polisväsendet. Civilförsvarsstyrelsen och rikspolisstyrelsen har sedermera gemensamt framlagt förslag om hur överföringen borde ske. Kungl. Maj:t har ännu inte tagit ställning härtill. Utredningen vill understryka angelägenheten av att den föreslagna överföringen kommer till stånd.

ning till ändring av de nämnda principerna. Inte heller de förutsättningar för det psykologiska försvaret som ligger i den inre miljön och i tänkbara framtida förändringar häri ger enligt utredningens mening anledning att räkna med ett frångående av dessa principer. Mål, uppgifter m. m. för det psykologiska försvaret har under år 1971 studerats inom beredskapsnämnden för psykologiskt försvar (jfr avsnitt 7.4). Resultatet av studierna kan givetvis påverka inriktningen av verksamheten inom ramen för angivna principer. Detta kan också de nyssnämnda framtida förändringarna i den inre miljön göra. Behoven på längre sikt av resurser för det psykologiska försvaret — liksom hittills avseende planeringen i fred av åtgärderna i krig — kan likaså påverkas av studiernas resultat.

11.4.2.4 Det psykologiska försvaret Det psykologiska försvaret skiljer sig från de övriga här behandlade sektorerna bl. a. därigenom att det i fred f. n. kräver förhållandevis små ekonomiska resurser. Dess styrka grundas väsentligen på andra förhållanden såsom utredningen utvecklat i avsnittet om den inre miljön. Försvarsutredningens intresse för denna sektor är därför inte knutet till resursbehovet. Det beror i stället på den stora och i vissa lägen avgörande betydelse som det psykologiska försvaret i ett långsiktigt perspektiv måste tillmätas. Utredningen har i det föregående i olika sammanhang pekat på denna betydelse. Utredningen erinrar om att de nu gällande principerna för det psykologiska försvarets — och därmed bl. a. nyhetsmediernas och folkrörelsernas — verksamhet under beredskap och krig har tillämpats sedan år 1954 (jfr avsnitt 2.4.4.) Utredningen vill konstatera att under denna period enighet i allt väsentligt har rått om grunderna för verksamheten. Vad utredningen i det föregående har anfört om den yttre miljöns krav på Sverige och om den framtida verksamhetsinriktningen inom andra totalförsvarssektorer ger ingen anledSOU 1972:4

12 Sammanfattning

Som grund för sina överväganden om inriktningen av den svenska säkerhetspolitiken och försvarspolitiken granskar försvarsutredningen den nuvarande världspolitiska situationen och anger olika tänkbara utvecklingslinjer under en kommande fem tonårsperiod. Det aktuella världspolitiska läget uppvisar betydande skiftningar. Sovjetunionens snabba utbyggnad av de strategiska vapensystemen och markering av de globala politiska intressena har lett till en högre grad av jämvikt med Förenta staternas kapacitet och engagemang. Detta har å ena sidan medfört risk för intressekollisioner i allt flera delar av världen men har å andra sidan skapat förutsättningar för amerikansk-sovjetiska förhandlingar på jämställd bas om rustningsbegränsningar och lösning av lokala problem. Förenta staterna och Sovjetunionen synes ha fått ett större gemensamt intresse än tidigare att begränsa sina militära engagemang för att få ökade möjligheter att satsa bl. a. på den inre sociala och ekonomiska utvecklingen. Kinas växande styrka och utrikespolitiska agerande håller på att förändra den politiska bilden i Asien. Flertalet av de stater som uppstått vid avkolonialiseringen i Asien och Afrika är alltjämt politiskt svaga och utsatta för yttre och inre påfrestningar. Nya konflikthärdar kan därmed uppstå. I Europa har rådande motsättningar i förening med terrorbalansen och stormaktsblockens starka konventionella militära styrkor under lång tid medfört politiska lås224

ningar och en stark markering av gränserna mellan intressesfärerna. Under de senaste åren har emellertid framför allt det långvariga dödläget i Tysklands- och Berlinfrågorna kunnat brytas och vägen öppnats för nya förhandlingar och uppgörelser. Vad som synes ligga inom räckhåll är ytterligare normalisering av Västtysklands förbindelser österut och möjligen vissa ömsesidiga begränsningar i maktblockens stående militära styrkor. Till bilden hör också de låt vara ännu begränsade framstegen i nedrustningsförhandlingarna i Geneve, samtalen om begränsning av de strategiska vapnen (SALT) samt det växande intresset för en europeisk säkerhetskonferens. Det nuvarande tillståndet av avspänning och förhandlingsaktivitet kan emellertid komma att brytas av nya kriser och uppflammande motsättningar i andra delar av världen än Centraleuropa. Risken för att sådana konflikter skall spridas till Centraleuropa anser utredningen dock vara väsentligt mindre än tidigare under efterkrigstiden. Från den beskrivna nuvarande situationen är många skilda vägar tänkbara för den världspolitiska utvecklingen under en kommande 15-årsperiod. Försvarsutredningen har — i enlighet med principerna för det nya planeringssystemet för försvaret — belyst olika utvecklingsmöjligheter och med ledning därav sökt bedöma vilka alternativ som svensk försvarsplanering i första hand bör ta hänsyn till. Det ligger i sakens natur att SOU 1972:4

därvid särskilt sådana uppmärksammas som flytta fram sina positioner. Väsentliga förkan leda till risker för Sveriges säkerhet. svagningar av det svenska försvarets styrka i Utvecklingen mot en mera multipolar förhållande till omvärlden skulle emellertid värld leder sålunda enligt försvarsutred- kunna rubba denna bild av stabilitet och ningens mening till att växlande politiska balans i Nordeuropa. Försvarsutredningen grupperingar i framtiden blir möjliga. Detta anser att Sveriges nuvarande utrikes- och innebär bl. a. ökad osäkerhet om relationer- försvarspolitik klart främjar freden och stana mellan de i Europa engagerade makt- biliteten i norra Europa. Det bör även ligga i blocken. Dessa bedöms även i framtiden ha andra länders intresse att denna politik ett starkt gemensamt intresse att undvika en fullföljs. öppen militär konfrontation och framför allt För att Sveriges neutralitetspolitik skall att undvika kärnvapenkrig. Framtida kon- respekteras och landets oberoende i längden flikter i Europa kan därigenom komma att bevaras erfordras som stöd ett starkt försvar. kännetecknas mera av förhandlingar, makt- Den svenska försvarspolitiken bör främst demonstrationer och snabba positionsfram- syfta till att försvaret vid en konflikt i flyttningar än av omfattande och utdragna Europa mellan stormaktsblocken skall ha militära operationer. Utredningen anser att sådan styrka och sammansättning att anäven framgent Nordkalottområdet och Ös- grepp mot Sverige inte kan bedömas lönsamt tersjöutloppen är de strategiskt mest bety- för någon. Det svenska försvaret har i så fall delsefulla områdena i Norden. Även Got- den önskade fredsbevarande förmågan. lands betydelse bör uppmärksammas. DärFörsvarsutredningen avvisar civilmotstånd emot bedöms det inte finnas några ekono- som alternativ till militärt försvar för stöd åt miska eller andra tillgångar i Norden av Sveriges neutralitetspolitik. Civilmotstånd sådan betydelse att de kan verka konfliktut- kan endast komplettera andra motståndsforlösande. Även om stater i vår närhet skulle mer. dras in i en konflikt mellan stormaktsblocEtt försvar byggt på gerilla fyller inte ken behöver detta inte nödvändigtvis bli heller neutralitetspolitikens krav. Våra förfallet för Sveriges del. svarsförberedelser bör därför inte grundas på Försvarsutredningen anser att Sveriges ett alternativ som förutsätter gerillakrig. möjligheter att även i framtiden stå utanför Militära förband som behärskar det fria krig och allvarligare konflikter bäst främjas krigets taktik kan däremot i ett krigs olika genom ett fasthållande vid den alliansfria skeden utgöra ett komplement till övrigt politiken syftande till neutralitet i ett fram- militärt försvar. tida krig. Tilltron till vår neutralitetspolitik kräver Sveriges säkerhet främjas enligt utred- att omvärlden är övertygad om att Sverige ningens uppfattning om riskerna för konflik- vid en konflikt är berett att fullfölja den ter allmänt minskas och om rustningarna deklarerade politiken. Försvaret måste därkontrolleras och begränsas på ett balanserat för ha en sådan styrka och sammansättning sätt. Sverige bör därför inom ramen för sina att en presumtiv angripare inte genom att begränsade resurser söka medverka till att konstatera brister i svenskt försvar skall förändra den internationella miljön i riktning förledas att misstro allvaret bakom den mot ökad allmän säkerhet. deklarerade politiken. Hela landet måste Sverige spelar genom sin utrikespolitik kunna försvaras. Försvaret måste kunna och sitt försvar en viktig roll för stabiliteten i anpassas till skilda lägen och kunna möta det nordiska området. För båda blocken kan olika angripare. väsentliga positionsförändringar i Norden Försvarsutredningen anser att den fortpåverka maktsituationen i Centraleuropa. satta planeringen inom totalförsvaret bör ske Ett allsidigt uppbyggt och inriktat svenskt med följande utgångspunkter. försvar gör det svårare för supermakterna att De situationer som Sverige kan ställas SOU 1972:4 15

inför kännetecknas av att angriparen, med hänsyn till huvudmotståndaren, måste se till att ett militärt företag kan slutföras på kort tid, att det kan genomföras med begränsad styrkeinsats och att riskerna för misslyckande så långt möjligt begränsas. För att härvid avhålla från angrepp skall det militära försvaret ha en sådan styrka och sammansättning att ett anfall mot Sverige fordrar så stora uppoffringar att angriparen inte rimligen kan finna fördelama värda uppoffringarna. Om Sverige angrips skall det militära försvaret i det längsta hindra att angriparen får fast fot på svensk mark. I varje del av landet skall kunna bjudas segt motstånd, om så erfordras även i form av det fria kriget. Totalförsvaret i övrigt anpassas härtill. Värdet för någotdera stormaktsblocket att militärt kontrollera Sverige kan bli stort framför allt i en akut krissituation eller vid krig mellan blocken. Den som då överväger att angripa Sverige kan tänkas välja att göra det överraskande för att möta mindre motstånd. För att avhålla från denna typ av angrepp skall försvaret utformas med möjligheter till snabb beredskapshöjning och mobilisering och så att det är stridsdugligt omedelbart efter mobilisering. Härför erfordras också bl. a. en allsidig och väl fungerande underrättelsetjänst. Försvaret skall huvudsakligen inriktas på att möta ett konventionellt angrepp. Möjligheten av att ett från början konventionellt krig, i vilket Sverige är indraget, trappas upp till kärnvapenkrig får dock inte uteslutas. Försvarsplaneringen skall därför innefatta åtgärder som syftar till att vi inte redan vid en insats av ett fåtal kärnladdningar förlorar möjligheterna till fortsatt försvar; därigenom bidrar vi till att hålla kärnladdningströskeln uppe. I övrigt bör åtgärderna utformas så att möjligheterna för befolkningens överlevnad främjas. Dessa åtgärder får endast innebära måttliga kostnadsökningar i förhållande till dem som betingas av hänsyn till ett konventionellt angrepp. Motsvarande bör gälla bakteriologiska och kemiska stridsmedel (BCstridsmedel). Vid krig i omvärlden måste det svenska 226

försvaret vara i stånd att - i enlighet med neutralitetsrättens krav - förhindra att svenskt territorium utnyttjas av de krigförande. 1 en sådan situation måste möjligheter föreligga att försörjningsmässigt uthärda en avspärrning under rimligt lång tid och i övrigt begränsa verkningarna i Sverige av i omvärlden insatta ABC-stridsmedel. De moderna stridsmedlens förstörelseförmåga och samhällets alltmer ökade sårbarhet ökar en angripares möjlighet att utöva påtryckningar på mindre stater. Försvarsutredningen anser att Sverige bör söka förhindra att landet utsätts för angrepp som utgår från hot genom att en fast utrikespolitik förs och genom att i fred sådana försvarsförberedelser vidtas att statsledningen får förmåga att stå emot ett hot. För att ge erforderligt stöd åt den svenska säkerhetspolitiken bör totalförsvaret enligt försvarsutredningens mening vara så uppbyggt och organiserat att det är en hela folkets angelägenhet. Det militära försvaret skall därför bygga på den allmänna värnpliktens grund. Den allmänna värnplikten är av största betydelse för försvarsviljan och den reella försvarseffekten. Civilförsvarsplikt, andra former för tjänstgöringsskyldighet samt frivillig försvarsverksamhet - bl. a. hemvärn - utgör viktiga komplement till den allmänna värnplikten. Totalförsvaret skall utformas som ett i vidsträckt mening uthålligt försvar. Inom det militära försvaret är därför förmåga till segt och uthålligt försvar viktigare än stor initialstyrka. Försvarsutredningen anser det väsentligt att det i den fortsatta försvarsplaneringen skapas förutsättningar för att bibehålla en inhemsk försvarsmaterielindustri. Detta förhållande torde vara av grundläggande betydelse för omvärldens tilltro till vår deklarerade säkerhetspolitik. Möjligheterna att bibehålla en inhemsk tillverkning av försvarsmateriel kan bli större om viss vapenexport medges i enlighet med de grunder härför som statsmakterna nyligen angivit. Till försvarsplaneringens viktigaste uppgifSOU 1972:4

ter hör att skapa handlingsfrihet beträffande det framtida försvarets utformning. Försvarsutredningen anser att detta bör ske bl. a. genom kontinuerligt avsättande av resurser för forskning och utveckling, genom tillgång till kvalificerat befäl och utbildningsanstalter för utbildning av personal och uppsättning av förband samt genom bibehållande av tidigare nämnd inhemsk försvarsmaterielindustri. Det militära försvaret bör enligt försvarsutredningens mening även i fortsättningen byggas upp för att vara i allt väsentligt balanserat och möjliggöra djupförsvar med kraftsamling till gräns och kust. En dylik målsättning kan dock visa sig vara realiserbar i högre eller lägre grad. Begränsningar härvidlag kan bli nödvändiga på grund av svårigheter att på kort tid genomföra önskvärda strukturella förändringar och omorganisationer. Begränsningar i målsättningen kan även bli nödvändiga t. ex. på grund av snabbt stigande kostnader för kvalificerade vapensystem. Prioriteringar på grund härav bör enligt utredningens mening i ett längre perspektiv genomföras enligt principen att ett större antal tekniskt mindre högtstående vapensystem (funktioner) hellre anskaffas än ett fåtal tekniskt mycket kvalificerade. Detta bör leda till att vid det militära försvarets utveckling på längre sikt uthållighet ges företräde framför initialstyrka. En princip av angivet slag ansluter väl till en liten alliansfri stats möjligheter och förmåga i en värld där den militära teknologin i första hand styrs av supermakterna. Den ansluter vidare väl till vad utredningen i det föregående anfört om den allmänna värnplikten som den grund på vilken försvaret bör byggas. En i förhållande till nuläget mera markerad tillämpning av denna princip i försvarsplaneringen kommer enligt utredningens uppfattning inte att leda till några omedelbara konsekvenser av genomgripande slag. I första hand påverkas inriktningen av forskning och teknisk utveckling. Avvägningen mellan kvantitet och kvalitet SOU 1972:4

kommer inte genomgående att leda till att en större kvantitet av ett mindre kvalificerat system bör föredras framför en mindre kvantitet av ett mer kvalificerat system. I samtliga avvägningsprogram finns system där t. ex. möjligheterna att överhuvudtaget nå verkan kan sätta ganska bestämda gränser både för kvalitetsnivån på systemet och antalet erforderliga enheter. De delar av krigsorganisationen vilka redovisas i de fyra avvägningsprogrammen Rörliga respektive Lokalt bundna markstridsförband, Övervattenstridsförband samt Luftförsvarsstridsförband är enligt försvarsutredningens mening av grundläggande betydelse för omvärldens tilltro till Sveriges avsikt och förmåga att i praktisk handling fullfölja den deklarerade utrikespolitiken. Dessa funktioner bör därför utgöra den bas på vilken det militära försvarets avhållande förmåga bör byggas. Detta innebär att avvägningsprogrammet Fjärrstridsförband, vilket innefattar attackflyg och ubåtar, bör ges en lägre prioritet. De angivna principerna bör enligt försvarsutredningens mening innebära att avvägningsprogrammen ges följande inriktning. Försvaret av vårt territorium bör byggas upp från grunden på så sätt att i första hand ordnas ett lokalt bundet försvar av områden och platser som kan ha primärt intresse för en angripare. Rörliga markstridsförband med hög kvalitetsnivå skall kunna kraftsamlas för att avvärja anfall i olika riktningar. Rörliga markstridsförband i form av s. k. skytteregementen bör inte skapas; i stället bör övervägas att behålla fler brigader än som annars varit möjligt. Kustartilleriförbanden bör utvecklas i huvudsak enligt vad som framgår av överbefälhavarens programplaner. Vid en ombeväpning och omorganisation av vissa brigader bör ytterligare differentiering av de värnpliktigas grundutbildning utredas. Därvid bör uppmärksammas betydelsen av den allmänmilitära utbildningen och befälsutbildningen, vilka ger möjlighet till en allsidig användbarhet av den enskilda soldaten och förbanden. Övervattenstridsförbanden bör inriktas ut227

gående från dels behovet av kustnära insatser i invasionsförsvaret, dels de krav en neutralitetssituation kräver. Detta innebär att ett tillräckligt antal enheter bör disponeras. Utvecklingen av fartygsmateriel bör därför inriktas mot lätta fartygstyper, bl. a. patrullfartyg och torpedbåtar (robotbåtar). Frågan om export- och importsjöfart i ett avspärrningsläge bör enligt utredningens mening lösas med andra medel än militära. Kapaciteten för skydd av sådan sjöfart kan därför starkt minska eller t. o. m. utgå. Kustsjöfart och transporter till och från Gotland måste emellertid kunna skyddas. Fjärrstridsförbanden bör minska i omfattning. Anskaffningen av flygplan AJ 37 Viggen för de tunga attackförbanden fullföljs; antalet divisioner bör dock bestämmas senare. Studierna av nästa generation attackflygplan bör i första hand inriktas på ett attackflygplan med måttliga prestanda. I avvaktan på ett förbättrat beslutsunderlag rörande avvägningen inom programmet på längre sikt bör möjligheterna att utveckla och tillverka ubåtar inom landet behållas. Den framtida utformningen av luftförsvarsstridsförbanden domineras av frågan om valet av flygplanstyp för jaktförbanden. Utredningen har ingående övervägt dels olika anskaffningsprogram för jaktversionen av flygplan 37 Viggen, dels andra jaktflygplansystem som helt eller delvis skulle kunna lösa de operativa uppgifter som JA 37 Viggen avses för. Utredningen avvisar licenstillverkning eller direktköp av utländskt flygplan som alternativ till JA 37 bl. a. därför att detta skulle skapa ett beroende i förhållande till utlandet och att stora resurser måste avsättas för att anpassa ett sådant flygplansystem till det svenska luftförsvaret i övrigt. Utredningen avvisar likaså en ny version av flygplan J 35 Draken som ett alternativ till JA 37. Under 1970-talet disponeras ett effektivt luftförsvar med ett stort antal divisioner innehållande flygplan J 35 Draken. Ett framtida luftförsvar svarande mot 1980- och 1990-talens miljö och byggt på flygplan J 35 Draken kommer emellertid i avgörande hänseenden att få väsentligt lägre 228

effekt jämfört med flygplan JA 37 trots att detta enligt nuvarande bedömningar endast kan anskaffas för ett mindre antal divisioner. Försvarsutredningen förordar således att jaktversionen av flygplan 37 utvecklas för senare anskaffning. Utredningen understryker att stora ansträngningar bör göras för att nedbringa kostnaderna för utvecklingsarbetet även om detta leder till någon begränsning av eljest avsedda prestanda hos flygplansystemet. — Luftvärnet bör moderniseras genom anskaffning av luftvärnsrobotar av en sådan typ som ger ett stort antal eldenheter. Försvarsutredningen redovisar endast de allmänna riktlinjer som bör gälla för den fortsatta planeringen för det militära försvaret. Inom ramen härför kan förekomma t. ex. variationer i fråga om antalet enheter av anskaffade vapensystem och anpassning till resultat av pågående studier och utredningar. Riktlinjerna leder därför inte till en bestämd utgiftsram. De erforderliga ekonomiska resurserna kan varieras inom vissa gränser. Försvarsutredningen har funnit att erforderliga förutsättningar för att på kort sikt vidta åtgärder vilka möjliggör en långsiktig inriktning av angivet slag föreligger vid nivåer som i ekonomiskt innehåll under programplaneperioden ligger i ett område med en undre gräns något över nivån M 3 och en övre gräns som inte överstiger genomsnittet av de två nivåer överbefälhavaren betecknat som M 1 och M 2. Planeringen de närmaste åren får förutsättas anpassad härtill. Detta innebär att planeringen kommer att ske efter en i reala termer lägre utgiftsnivå än tidigare. Vid den årliga rullningen av programplanerna kan självfallet ramstorleken komma att omprövas. Vid en mycket restriktiv utgiftsprövning och en rationaliseringsverksamhet som ger snabba och bestående resultat anser utredningen det möjligt att även på längre sikt skapa god försvarseffekt vid utgifter av nämnd storleksordning. Utredningens förslag innebär att vissa eftergifter görs i fråga om den operativa styrkan i ett kortare perspektiv. Från säkerhetspolitisk synpunkt är enligt utredningens mening de risker som är föreSOU 1972:4

nade härmed inte större än att de kan accepteras.

Vidare bör ökad vikt läggas vid civilförsvarsåtgärder i områden intill militära mål och i invasionsområden samt vid skydd av befolkningen i samband med markstrider. För inriktningen av civilförsvarets olika delar innebär detta enligt försvarsutredningens mening följande. Skyddsrumsbyggandet bör ske främst med hänsyn till det konventionella krigets krav och med hänsyn till att de allvarligaste riskområdena är sådana som innehåller eller ligger vid militära mål och i invasionsområden. Principerna för skyddsrumsbyggande måste därför omprövas. Låghusområden och de 14 största städernas innerområden bör således inte såsom nu generellt undantas från skyddsrumsbyggnadsskyldigheten. Nu gällande urval av orter som skall komma i fråga för skyddsrumsbyggande bör därför omprövas. Skyddsrumsplaneringen bör inordnas i den allmänna samhällsplaneringen effektivare än som nu sker. — Planeringen för anskaffning av skyddsmasker bör följa den hittills utstakade inriktningen. Det innebär att en begränsad men kontinuerlig anskaffning sker med möjligheter till anskaffning i ökad takt. En planläggning för utrymning av tätorter och andra områden bör behållas. Planläggningen bör som hittills innebära att handlingsmöjligheter skapas; inte att man i förväg binder sig vid beslut att genomföra utrymning. Den fortsatta planeringen för ledningen av civilförsvaret och undsättningsverksamheten bör sikta på att göra den nuvarande organisationen mer enhetlig och anpassa den till den ändrade grundsynen. Härvid bör kraven på uthållighet och beredskap beaktas.

Försvarsutredningen erinrar om att uppgifter och organisation för civilförsvaret i sina huvuddrag fastställdes under senare delen av 1950-talet. Under 1960-talet har skett ett långsiktigt och kontinuerligt skyddsrumsbyggande, kompletterat med en omfattande utrymningsplanläggning. Därjämte har en lednings- och undsättningsorganisation utvecklats. Härigenom har skapats ett civilförsvar som internationellt sett är av hög klass. Planeringen av civilförsvaret har under en lång följd av år utgått från att befolkningen löper risk att direkt bekämpas och att kärnvapen kan komma att användas mot större befolkningscentra i terrorsyfte. Mot bakgrund av sin syn på ett framtida krigs karaktär och på skyddet mot ABC-stridsmedel föreslår försvarsutredningen att planeringen av civilförsvaret i framtiden ges en annan inriktning. Denna bör utgå från att befolkningscentra som sådana inte bör ses som för angriparen primära mål att bekämpa vid invasionsföretag mot Sverige. Grundläggande för planeringen bör i stället vara att befolkningen kan komma att beröras av biverkningar vid bekämpning av militära mål med i första hand konventionella stridsmedel och vid markstrider. Viss hänsyn måste emellertid också tas till att befolkningen i vissa konfliktsituationer kan bli ställd inför direkt hot om skadegörelse. Civilförsvaret bör då med sina åtgärder kunna påverka hotsituationen och öka statsmakternas handlingsmöjligheter. I de fall vi kan hålla oss utanför krig, bör befolkningen kunna ges skydd mot de sekundära verkningarna i vårt land av ABCÖvrigt totalförsvar omfattar en rad skilda stridsmedel som används utanför våra grän- funktioner. Försvarsutredningen anger som ser. exempel härpå försörjningen med förnödDen ändrade grundsynen på civilförsvarets enheter och tjänster, som innefattar bl. a. uppgifter innebär enligt försvarsutredningens livsmedelsförsörjningen, industriproduktiouppfattning att skyddet främst bör utformas nen m.m., energiförsörjningen och kommed hänsyn till konventionella vapen. Skydd munikationerna. Andra exempel är hälso- och mot ABC-stridsmedel bör anordnas endast sjukvården, polisverksamheten och det psydär sä kan ske till måttliga kostnadsökningar. kologiska försvaret. SOU 1972:4

Nämnda funktioners verksamhet i krig liksom vid avspärrning grundas i betydande utsträckning på den bas som fredsinriktad verksamhet och härför anskaffade resurser bildar. I planeringen är engagerade ett stort antal myndigheter - de flesta med fredsinriktad verksamhet som huvuduppgift — som var och en har det fulla ansvaret för sin sektor. Denna ansvarsfördelning ger en god beredskap men medför samtidigt ett stort behov av samordning. Inom övrigt totalförsvar är en förhållandevis liten del av resursinsatserna av verkligt långsiktig karaktär; stora delar av verksamheten — speciellt åtskillig lagring — kan och bör ganska snabbt anpassas till ändrade förhållanden. Syftet med försvarsutredningens behandling av övrigt totalförsvar har varit att tillse att kravet på balans i våra totala försvarsinsatser skall kunna tillgodoses. Härvid har utredningen i första hand ägnat uppmärksamheten åt de säkerhetspolitiskt betingade utgångspunkterna för planeringen i avsikt att nå likartade planeringsutgångspunkter för hela totalförsvaret. Någon närmare prövning av dessa utgångspunkter med hänsyn till de resursbehov som de kan leda till beträffande övrigt totalförsvar har utredningen däremot inte gjort. Inte heller har utredningen närmare behandlat valet mellan skilda system, t. ex. beredskapslagring eller vidmakthållande av produktionskapacitet, för att skapa en viss beredskap inom olika sektorer. Försvarsutredningen har funnit att planeringen inom totalförsvaret vad gäller uthålligheten i vissa fall synes ha skett med skilda, men var för sig rimliga, utgångspunkter. Utredningen framhåller vikten av att pågående studier av uthållighetsfrågan förs vidare. I övrigt anser utredningen att hittills tillämpade planeringsutgångspunkter för övrigt totalförsvar i stort sett är anpassade till vad utredningen har föreslagit för det militära försvaret och civilförsvaret.

230 SOU 19" 2:4

Reservationer

Reservation av ledamöterna Torsten Gustafssonoch Wedén 1 Totalförsvarets utveckling Allmänna utgångspunkter Utredningens betänkande kapitel 11. "Totalförsvarets fortsatta utveckling" har vad det militära försvaret beträffar utformats som en tämligen preciserad inriktning av utvecklingen under en femtonårsperiod. Denna inriktning avser uppenbarligen ett ganska snävt kostnadsområde, avsevärt under den planeringsnivå, som gällt alltsedan 1968 års försvarsbeslut. I viktiga avseenden inger framställningen betänkligheter. För en fortsatt granskning av dessa redovisas några utgångspunkter för en diskussion om försvarets framtid. 1. I dag har Sverige ett starkt och väl avvägt försvar. Neutralitetspolitiken, stödd av detta försvar, har en stabiliserande betydelse i det nordiska området, ett förhållande som är erkänt av stormakterna och vår omvärld i övrigt. I proposition nr 110 till 1968 års riksdag uttalades bl. a.: "Vår nuvarande krigsorganisation innebär en balanserad försvarslösning som inte lämnar några medvetna luckor i fråga om försvarseffekt i en stridsmiljö där insats sker med konventionella vapen." Som framgår av utredningens uttalanden i olika sammanhang är det en sådan miljö som utredningen anser vara övervägande sannolik för vår del. Samtidigt bör, som utredningen också uttalat, sådana åtgärder vidtagas inom totalförsvaret SOU 1972:4

att Sverige ej kan betvingas genom endast en lätt insats av ABC-stridsmedel. Därigenom kan vi lämna vårt bidrag till att tröskeln för användning av sådana stridsmedel förblir hög. Problemet i dag är att vidareutveckla detta försvar så att det även i framtiden kan utgöra ett tillräckligt stöd för neutralitetspolitiken. 2. Utredningen har redovisat skälen för att Sveriges möjligheter att i framtiden stå utanför krig bäst främjas genom att hålla fast vid den alliansfria politiken för att möjliggöra neutralitet vid ett eventuellt framtida krig. Utredningen har också fastslagit, att till stöd för denna politik erfordras ett efter våra förhållanden starkt försvar. Det militära försvaret måste därför även i framtiden ha en sådan styrka och sammansättning att tilltron bevaras till dess förmåga att avhålla från angrepp och dess förmåga att, om ett angrepp likväl kommer till stånd, beslutsamt möta detta. 3. Mot ovan skisserade bakgrund bör det militära försvaret även fortsättningsvis vara uppbyggt som ett balanserat djupförsvar, där de olika förbanden och vapensystemen kompletterar varandra. Djupförsvaret bör, om ett angrepp sker, medge insatser så långt utanför våra kuster och gränser som är stridsekonomiskt lämpligt. En angripare bör möta ett alltmer hårdnande motstånd ju närmare han kommer vår kust och gräns, där alla härför disponibla stridskrafter insätts. Förberedel231

ser för uthålligt motstånd inom landet bör varit vägledande för utredningens syn på den vidtagas för att — om en angripare lyckas framtida utvecklingen. Några av dessa beupprätta brohuvuden på svenskt territorium handlas i det följande. - förhindra fortsatt framträngande. 1. Svensk försvarsplanering har alltsedan andra världskriget varit inriktad mot att skapa och vidmakthålla ett starkt försvar. Man har därmed bl. a. sökt undvika den typ Synpunkter på det militära försvarets av plötsliga kastningar i fråga om försvarets utveckling uppgifter och resurstilldelning som utmärkte Huvuderinringen mot betänkandets kapitel mellankrigsperioden och som hade mycket 11 avser hela den beskrivning som utred- svåra effekter för försvaret. Svensk försvarsningens majoritet lämnar av det militära politik har under de två senaste decennierna försvarets fortsatta utveckling. Överbefäl- utgått från att större begränsningar av havaren har i sin perspektivplan 1972-1987 försvarets styrka kan göras först sedan den framhållit, att de exempel på krigsmakts- internationella miljön ändrats varaktigt och strukturer som redovisas på låga ekonomiska lett till stabilisering och rustningsbegränsnivåer inte är genomarbetade. Skälet härtill ning. De pågående avspänningssträvandena i angavs vara, att på dessa nivåer måste Centraleuropa kan komma att ge betydelsestatsmakterna ompröva och ange försvarets fulla och i för sig hoppingivande resultat. uppgifter. Flertalet av de krigsmaktsstruktu- Dessa kan motivera ett något större riskrer som överbefälhavaren redovisar i pro- tagande än tidigare beträffande det militära gramplanerna 1972-1977 ligger kostnads- försvarets operativa styrka på kortare sikt mässigt väsentligt under perspektivplanens även om man inte kan bortse från att lägsta kostnadsgräns. Detta innebär, att konflikter, som kan inträffa inom andra försvarsutredningen, som enligt sina direktiv delar av Europa eller andra områden i haft att bedöma i vad mån planerna tillräckligt världen, sprids och kan beröra Sverige. Om tillgodoser perspektivplanens intentioner i denna grundsyn synes utredningen med vissa sin granskning av programplanerna inte haft nyanser vara enig. Betänkligheterna måste bli några strukturer i perspektivet att utgå ifrån. avsevärt större när det gäller utvecklingen Det är minst sagt betänkligt att utan tillgång under tiden efter programplaneperioden till genomarbetade strukturer i perspektivet fram till senare hälften av 1980-talet, vilken, så fast reglera utvecklingen på sikt som liksom all långsiktig framtidsbedömning, är utredningen synes vilja göra. För utred- mycket osäker. Grundtanken i perspektivningen har det klarlagts att t. ex. från planeringen är att möta denna osäkerhet nivåerna M 3 och M 4 kan icke någon av genom att skapa handlingsfrihet i perspektiperspektivplanens strukturer uppnås. Även vet bl. a. genom att rimligt snabbt kunna från M 2-nivån kommer icke någon perspek- anpassa försvaret till såväl högre som lägre tivstruktur att kunna uppnås utan betydande kostnadsramar. Den snäva inriktningen för ekonomiska engångslyft efter programperio- det militära försvarets utveckling på lång dens slut. Det är, som utredningen medger, sikt, som utredningens majoritet föreslår, ostridigt att en mindre grad av handlingsfri- skulle, om den tas som utgångspunkt för perspektivplanering, förrycka het gentemot olika utvecklingsalternativ i försvarets perspektivet kommer att föreligga vid en grundidén i den nya långsiktsplaneringen. tillämpning av dessa alternativ. Det kan inte 2. I utredningens diskussioner om det heller göras gällande, att denna syn på utmilitära försvarets långsiktiga inriktning förs vecklingen utgör det underlag som överbefälvissa resonemang utifrån en avvägning mellan havaren enligt ovan begärt av statsmakterna. uthållighet och initialstyrka kopplad till Det finns därför anledning att hysa starka uppfattningen att det bör ta så lång tid som betänkligheter mot vissa av de principer som möjligt för en angripare att betvinga Sverige. 232

SOU 1972:4

Detta resonemang är både ofruktbart och vilseledande. Samtliga avvägningsprogram innehåller komponenter som skulle kunna klassificeras som främst avsedda att skapa uthållighet resp. initialstyrka. Komponenter med hög initialstyrka utmärks av att de kan utveckla stor momentan eldkraft mot särskilt känsliga mål såsom t. ex. ett invasionsföretag och landstigande enheter. Denna eldkraft kan tillfoga angriparen stora och kanske avgörande förluster. På så sätt kan initialstyrkan möjliggöra stor uthållighet hos krigsmakten i dess helhet. Påståendet att vid minskande anslagsramar för försvaret skall komponenter, som ger hög initialstyrka, tämligen generellt ges lägre prioritet saknar därför grund och har inte heller motiverats i det underlag som förelagts utredningen. Luckor i djupförsvaret under ett invasionsföretag kan göra den totala tiden för angriparen att nå sitt syfte kortare. Detta kan gälla bl. a. vid anfall mot sådana utsatta områden som Skåne, Gotland och Övre Norrland. Utgångspunkten för inriktningen bör — i stället för den av utredningen valda avvägningsprincipen — vara att mot givna angreppsfall skapa en avvägd krigsmakt inom given kostnadsram. Endast ett så avvägt djupförsvar ger erforderlig uthållighet. 3. Balans måste eftersträvas mellan kvantitet och kvalitet. Denna avvägning är avgörande för försvarets sammansättning och resursfördelning på kort och lång sikt. Problemet berör i princip å ena sidan kostnader för organisation och utbildning, å den andra kostnader för vapenutrustning och annan materiel. I Riksrevisionsverkets redovisningar benämnes dessa konsumtion och investeringar. Denna terminologi är ej helt täckande men användes i det följande för att belysa problemställningen. Utredningen har tagit del av denna men har undervärderat den markanta tendensen till ökande konsumtionskostnader under 1960-talet och alltför ensidigt tryckt på prisstegringarna för kvalificerad materiel. Riksrevisionsverket (RRV) har redovisat fördelningen av försvarsutgifter på konsumtion och investeringar under perioden SOU 1972:4

1963/64-1969/70. Till investeringar hänförs härvid nyanskaffning, underhåll och reparation dels av tyg-, fartygs- och flygmateriel, dels av anläggningar, inventarier, fordon etc. för stadigvarande bruk. Underhåll och reparation av nyssnämnda objekt överfördes till konsumtionssidan fr. o. m. 1968/69, vilket säkert är riktigare. För att få en rättvisande jämförelse har RRV i sin redovisning dock hänfört dessa kostnader till investeringar. Detta medför att konsumtionsandelen i nedan angivna belopp är för låga i relation till investeringarna. Konsumtionssidans tyngsta post utgörs enligt programplanerna av lednings- och förbandsverksamheten, där arméns del är dominerande. Redovisningen visar en stark förskjutning till investeringarnas nackdel. Sålunda var i fasta priser, beräknade i medelkostnadsläge 1969/70, konsumtionsandelen 1963/64 ca 2 250 milj. kr. och investeringskostnaderna ca 2 550 milj. kr. Budgetåret 1969/70 var motsvarande kostnader ca 2 700 milj. kr. resp. 2 550 milj. kr. Stegringen har således för konsumtionen varit nära 1/2 miljard på fem år medan den varit oförändrad på investeringssidan. En jämförelse mellan nivåerna i programplanerna visar en fortsatt ökning av konsumtionskostnaderna på bekostnad av utrymmet för materielanskaffning, forskning och teknisk utveckling. Hela minskningen från M 1 till M 3-nivån under perioden 1972—1977, 1 000 milj. kr., tas från investeringarna. Om denna trend skulle fortsätta efter 1977 kommer obalansen mellan konsumtion och investeringar ytterligare att förstärkas och snabbt skapa kritiska problem vid den fortsatta utvecklingen av det militära försvaret. Utredningens majoritet har t. ex. klart underskattat konsekvenserna för krigsmakten av en långsiktig anslagsram mellan M 2 och M 3-nivåerna förenat med en anskaffning av jaktversionen av Viggen. Även vid andra anslagsramar bör åtgärder omgående vidtas för att bryta den ogynnsamma trenden för investeringarnas alltmer minskande andel av utgifterna för det militära försvaret så att handlingsfrihet skapas för försvaret att 233

möta förändrade situationer såväl beträffande den globala utvecklingen som utvecklingen i Europa och vårt närområde. 4. Utredningen har bibehållit principen om allmän värnplikt som en av grunderna för sina överväganden. Den har sålunda avvisat tanken på kategoriklyvning. Om detta råder enighet. Som utredningen anför är den allmänna värnplikten betydelsefull för grundläggande strävanden i den svenska säkerhetspolitiken, för samhörigheten mellan det civila samhället och det militära försvaret och för växelverkan mellan de värnpliktigas uppgifter i det civila samhället och i det militära försvaret. Den är även riktig med hänsyn till att vårt lands stora yta och utsträckning ställer krav på kvantitet av skilda militära förband. Å andra sidan måste värnpliktssystemet, som i stor utsträckning bestämmer de fasta kostnaderna inom det militära försvaret, kunna modifieras då det gäller att åstadkomma en bättre balans mellan kostnader för å ena sidan organisation och utbildning samt å den andra vapen och annan utrustning. Att häva den nuvarande obalansen med början redan under närmaste femårsperioden bör vara en central uppgift för planeringen. Beträffande flygvapnet har redan en begränsning skett av organisationskostnader och betydande fortsatta minskningar bl. a. av antalet förbandsenheter etc. kan förutses under perspektivplaneperioden. Vid marinen är bl. a. en övergång till en lätt flotta redan driven ganska långt och kommer att fortsätta. Den marina organisationen har i stor utsträckning anpassats härför. För att det skall bli möjligt att vidmakthålla ett balanserat djupförsvar inom hela krigsmakten måste nu möjligheterna till kostnadsminskningar inom armén ingående prövas. Man bör t. ex. utan att frångå den allmänna värnpliktens princip söka besparingar genom en väsentligt längre gående differentiering av de värnpliktigas utbildningstid. Stora besparingar bör kunna nås genom minskning och rationalisering av arméns fredsorganisation samt genom att begränsa utnyttjandetiden av värnpliktiga i krigsorganisationen även om 234

detta leder till - och bör leda till — minskningar av denna. Dessa frågor bör anförtros en allsidigt sammansatt utredring inkluderande företrädare för försvarsdepartementet samt parlamentariker. Utrednirgen bör arbeta skyndsamt. Närmare riktlinjer för en sådan utredning anges i nästa avsnitt. 2 Riktlinjer för utredning avseende besparingar inom fredsorganisationen m. n. Som framgått ovan är det väsentligt at på sikt söka vidmakthålla balansen mellan iivasionsförsvarets olika delar och därvid iven uppfylla de krav som en neutralitetssituaion ställer. Härför krävs att ytterligare åtgärcer i besparingssyfte snarast vidtas för att miiska främst kostnaderna för lednings- och förbandsverksamheten, dvs. krigsmaktens fndsorganisation. Tidsaspekten är härvid väsntlig med hänsyn till att besparingar i mmga fall först nås ett antal år efter det att åtgärderna påbörjats. De dominerande kostnaderna för fndsorganisationen är att hänföra till armén, vlen även motsvarande kostnader för marinen och flygvapnet samt den gemensamma föraltningsorganisationen måste i detta samnanhang beaktas. För förvaltningsorganisationen har utredningen uttalat "att kostnadtrna härför måste begränsas så långt möjligt" och vidare "att kraftfulla åtgärder vidtas tidigt för att minska omfattningen av förvaltnhgsorganisationen". Så förutsätts komma att ske. Härom råder enighet inom utredningen. När det gäller arméns fredsorganisatioi är vår grundsyn för utvecklingen på sikt föiande. De mycket olika uppgifter som vid ett anfall mot Sverige kan komma att ställa: på krigsmaktens skilda förband ställer o<kså starkt skiftande anspråk på utbildningen: art och utbildningstidens längd. Som framgår av överbefälhavarens programplaner har inte i någon av de ekonomiska nivåerna nuvarande antal brigader kunnat bibehållas efter programperiodens slut. Den totala omfattnirgen av fältarméns krigsorganisation avses erligt programplanerna dock behållas genom att låta ett antal brigader nedväxlas till :. k. SOU 19'2:4

skytteregementen av lägre kvalitet, framför allt beträffande utrustningen. Därigenom skulle en handlingsfrihet uppåt kunna skapas att, om så ansågs nödvändigt, åter höja dessa förband till brigadnivå särskilt då genom förbättrad materieltillförsel. Det är klart, att om ytterligare åtgärder i besparingssyfte vidtas innebärande en skärpt differentiering av utbildningstiden för de värnpliktiga kommer samma slag av handlingsfrihet ej att medges. Genom att bevara stamkadern inom armén och ge en specialutbildning åt vissa direktutbildade lokalförsvarsförband torde dock denna nackdel i viss mån kunna reduceras. Den vägledande huvudsynpunkten är emellertid, i enlighet med vad som anförts ovan, att skapa sådan handlingsfrihet att det blir möjligt att börja avlägsna den alltmer ökande obalansen mellan organisations- samt utbildningskostnader och kostnader för vapenutrustning av olika slag. Om således de rörliga markstridsförbandens krigsorganisation totalt sett nedgår samtidigt som lokalförsvarsförbanden totalt ökar, bör på sikt inom ramen för en sådan utveckling betydande besparingar kunna erhållas. Detta bör medge dels att ett något större antal brigader kan bibehållas på sikt än vad programplanerna utvisar och med en något högre kvalitet vad vapen- och annan utrustning beträffar, dels att bättre möjligheter skapas att nå mer fullgod utrustning inom alla vapengrenar. Vissa besparingar kan och bör uppnås redan under kommande programperiod. För att nå dessa besparingar bör i första hand fortsatta förändringar inom ramen för den allmänna värnplikten vidtas. Då försvarsutredningen inom den knappa tid som stått till dess förfogande inte haft möjligheter att i detalj penetrera detta område, bör, som framhölls i föregående avsnitt, en allsidigt sammansatt utredning inkluderande företrädare för försvarsdepartementet och parlamentariker snarast tillsättas. Några riktpunkter för en sådan utredning bör vara följande: a) Beslutsunderlag bör till vissa delar föreligga 1973 och införande påbörjas 1974 i SOU 1972:4

syfte att nå vissa besparingar redan under den närmaste programperioden. b) En förkortning av utbildningstiden för icke stridande förband till mindre än 6 månader inom armén, det fasta kustartilleriet, flottans landförband och flygvapnet samt lokalförsvarsförband med stationärt strikt definierade stridsuppgifter bör vara riktningsgivande. c) Förband avsedda för ovanstående uppgifter direktrekryteras för dessa. Beträffande armén inriktas ca 25 % av åldersklasserna mot sådan utbildning med en omfattning för flottan, flygvapnet och kustartilleriet av ett motsvarande slag med hänsynstagande till att den ej direkt bör påverka de mer tekniska vapengrenarnas användbarhet. d) Ekonomisk kompensation för värnpliktiga med längre utbildningstid bör förutsättas. e) Utnyttjandetiden av värnpliktiga avsedda för förband inom icke särskilt utsatta områden bör minskas från nuvarande 47 år till exempelvis 40 år. I utredningen bör vidare beaktas inverkan på repetitionsutbildningen. En minskning av en repetitionsövning bör kunna förutsättas för lokalförsvarsförband. Vidare bör övervägas hur minskningar av antalet fredsförband främst inom armén skall ske. Slutligen bör utredningen även granska möjligheterna för en skärpt prövning vid inskrivning av värnpliktiga för att minska nuvarande stora, ehuru mellan olika utbildningsförband högst skiftande frikallelser under grundutbildningen. 3 Inriktningen i stort av avvägningsprogrammen För de olika avvägningsprogrammen bör mot bakgrund av strävan att vidmakthålla en i ett längre perspektiv, i förhållande till vad utredningen angivit, bättre balans mellan djupförsvarets olika komponenter gälla följande inriktning. Hänsyn tas härvid till önskemålet att under perspektivperioden hålla en medelnivå med betydande handlingsfrihet uppåt och nedåt. Därjämte bör 235

också beaktas möjligheter till en något förbättrad verkan under en neutralitetssituation vilket främst berör övervattenstridsförbanden och luftförsvarsstridsförbanden. Rörliga markstridsförband a) Under perioden 1972/77 bör inriktningen vara att antalet brigader i huvudsak bibehålls i enlighet med överbefälhavarens programplan i nivå M 1. Förberedelser vidtages för en nedväxling av ett visst antal infanteribrigader till lokalförsvarsförband, alltså ej skytteregementen. Införandetakten får göras beroende av minskad utbildningstid för vissa lokalförsvarsförband. Handlingsfrihet för att få möjligheter att nå ett något ökat antal brigader än som f. n. planeras efter 1977 bör också has i sikte. Materielanskaffningen bör inriktas på att nå ökad eldkraft och rörlighet hos brigaderna. b) Efter 1977 bör strävan vara att vidmakthålla ca 20 brigader, inkl. pansar- och norrlandsbrigader. Resterande brigader nedväxlas till lokalförsvarsförband. Materielanskaffning för brigaderna fullföljes med fortsatt inriktning på förstärkt eldkraft och ökad rörlighet. Handlingsfrihet bör föreligga till såväl en ökning som en minskning av kostnaderna för brigadprogrammet. De rörliga kustartilleriförbanden synes kunna utvecklas i huvudsaklig"överensstämmelse med överbefälhavarens programplaner. Lokalt bundna markstridsförband a) Lokalförsvarsförbandens kvalitet och kvantitet blir beroende av resultaten av tidigare förordade utredning. Omläggningen bör börja 1974 och fortsätta successivt. Beträffande de fasta kustartilleriförbanden bör de anskaffas i huvudsak enligt programplanerna. Även inom de fasta kustartilleriförbanden bör viss omläggning kunna påbörjas 1974. b) Efter 1977 bör omstruktureringen fortsätta med beaktande bl. a. av den ovan nämnda handlingsfriheten beträffande brigader. 236

Övervattenstridsförband a) Under perioden 1972/77 bör prograrmiet enligt nivå M 1 för patrull- och minjaktfaityg fullföljas. Möjligheter att något öka antilet patrullfartyg bör eftersträvas. Med hänsyn till den ovan hävdade djupförsvarsprincioen bör handlingsfrihet skapas för anskaffring efter perioden av fartyg med flottiljlelarkapacitet, eventuellt kan sådan anskaffring påbörjas fr. o. m. 1975. Starka skäl s>nes tala för att sådana fartyg även bör ges ubåtsjaktskapacitet. b) Inriktningen efter 1977 bör med länsyn till hävdad grundprincip ske mot anskaffning dels av torped/robotbåtar för att ersätta de torpedbåtar, som utgår, dels ett begränsat antal flottiljledarfartyg. Handlingsfrihet uppåt för tillförande av ytterligare några patrull- och flottiljledarfartyg :ör öppnas. Handlingsfrihet nedåt kan beiöra antalet av de senare fartygen samt torped/ robotbåtar.

Fjärrstridsförband a) Beställning av ubåtar i den färdigproekterade A14-serien bör fullföljas under 1S72. Motiveringen betr. ubåtsprogrammet är att antalet ubåtar, som kommer att utgå ur organisationen under och omedelbart e'ter programperioden 1972/77, är stort och v.dare att ubåtarnas stridseffekt som komporenter i ett djupförsvar mot invasion är lög. Projektering av därefter kommande ubåtsserie bör påbörjas. Anskaffning av planerat antal divisioner AJ37 bör fullföljas om möjligt. Förberedelser för inriktning not nästa generation attackflygplan påbörjas. Härvid kan som en utgångspunkt undersökas möjligheterna att utnyttja 37-plattfornen med ny motor, sådan denna framträder i jaktplanet JA 37. Även ett lättare attackplan bör medtagas i bilden. b) Efter 1977 bör inriktning mot anskiffning av ubåtar i kommande serie ske och utvecklingen av nytt attackplan enligt can fortsätta med inriktning mot påbörjad anskaffning under senare delen av perspekivSOU 19'2:4

perioden. Handlingsfrihet på både längre och kortare sikt såväl uppåt som nedåt skapas främst genom antalet enheter för respektive ubåtar och attackflyg.

veckling mot alltmer komplicerade och dyrbara flygplan kan komma under övervägande, innebär detta dock inte en utveckling grundad på något slags andra-klass-teknik. En sådan kan icke vara en tillfredsställande grund att bygga en fortsatt svensk flygplansLuftförsvarsstridsförband industri på, en industri vars betydelse för a) För den närmaste programperioden neutralitetspolitikens oberoendekrav utred1972/77 har utredningen blivit enig om att ningen understrukit. Även flygplan med i anskaffningen av jaktplanet JA 37 Viggen förhållande till stormakternas motsvarande bör fullföljas. Utredningens majoritet har mindre räckvidder och andra lägre prestanda emellertid vidare anfört att "stora ansträng- av olika slag har, för att bli så bra som ningar bör göras för att nedbringa kostnader- möjligt, behov av ett förstklassigt teknolona för utvecklingsarbetet även om detta le- giskt kunnande. Ekonomisering kan ske på der till någon begränsning av eljest avsedda olika sätt, bl. a. som ovan angivits genom prestanda hos flygplanssystemet". Mot den antal och leveransperiodernas längd, även första delen av denna ståndpunkt finns givet- naturligtvis, vilket ovan angivits som en av vis ingenting att invända. Men godkännande möjligheterna, vid utvecklingen av ett nytt av kvalitetsnedsättningar enligt den senare attackplan av lättare typ. Gemensamt för delen väcker starka betänkligheter. Att först alla alternativ borde dock vara att de bygger acceptera anskaffning av ett högt kvalificerat på utnyttjandet av så hög teknik som rimliflygplan till förhållandevis stora kostnader gen kan vara ekonomisk för oss. och därför acceptera en viss sänkning av kvalitén för att möjligen nå en ekonomisk vinst, som i förhållande till totalkostnaden 4 Ekonomiska konsekvenser för hela serien, är mycket liten kan leda till 1. Inom utredningen har enighet förelegat en oförmånlig halvmesyr. Från en sådan om att det nu för det militära försvaret avrådes därför bestämt. Anskaffning bör så- tillämpade systemet för kompensation av ledes ske med i programplanerna förutsatt kostnadsstegringar, nettoprisindex, icke kvalitet. Även tillverkningstakt och beställ- medgivit eller under programperioden komningstidpunkt enligt nivån M 1 bör om möj- mer att medge någon fullständig sådan ligt följas. Det är av vikt att beakta samord- kompensation. Detta medför att den av ning mellan anskaffningsprogrammen för regeringen som ett alternativ anbefallda AJ 37 och JA 37. Fördelningsluftvärnet bör M 1-nivån, innebärande en årlig stegring av även utvecklas enligt ovannämnda program- försvarsutgifterna med 100 milj. kr. per år plan. räknat i prisläge febr. 1971, i verkligheten b) Inriktningen efter 1977 följer av det ovannämnda. Handlingsfrihet på kort och lång sikt kan skapas beträffande variationer i antalet jaktdivisioner. Sådan handlingsfrihet bör även skapas när det gäller allväderversionen av luftvärnsrobot 70. I detta sammanhang bör uppmärksammas att utredningens majoritet gjort ett uttalande av innebörd att ett bibehållande inom landet för utveckling av en luftförsvarskapacitet på "denna höga nivå" (vid internationella jämförelser idag) knappast är möjlig även vid relativt höga ekonomiska ramar. Även om en sådan utSOU 1972:4

torde motsvara en något sänkt reell nivå medan de lägre alternativen, M 2, M 3 och M 4 alla i stigande grad medför en reell sänkning av försvarsnivån. Sålunda är t. ex. M 3-nivån, som i resonemang och skisser angivits som en horisontell nivå, i verkligheten en ganska starkt utför sluttande nivå. Det skulle ur denna synvinkel ha kunnat övervägas att ersätta systemet med nettoprisindex med ett mer reellt rättvisande system. Å andra sidan har bärande skäl anförts för att nettoprisindexmetoden har kostnadspressande verkningar, som är värdefulla. Av 237

denna anledning synes nettoprisindex kunna godtagas under förutsättning att man är villig att taga konsekvenserna härav när det gäller att fastställa det planeringsutrymme som under den närmaste femåriga programperioden bör ifrågakomma. 2. Ovannämnda överväganden har skett med utgångspunkt från en förhöjd M 2 nivå varvid, som nyss framhållits M 1-nivån torde representera en något mindre än reell horisontell nivå för det militära försvaret i jämförelse med nuvarande inriktning av planeringen. Besparingspunkter betr. utgifter finns inlagda på utbildningssidan inklusive en repetitionsövning mindre för lokalförsvarsförband — de kan också beröra andra program för stridskrafterna. Dessutom förutsätts en besparing betr. civil personal inom lednings- och förvaltningsorganisationer. Ökningar föreligger beträffande förbättring av brigaderna och övervattenstridsförbanden, i förhållande till M 1 under perioden 1972/77. Under den därefter följande perioden slår besparingarna beträffande utbildningen, lednings- och förbandsverksamhet i övrigt och civil personal igenom med betydligt större styrka. Detsamma kan ökningarna beträffande förbättringarna göra. Här, liksom ifråga om perioden 1972/77, bör emellertid besparingarna täcka utgiftsökningarna.

ningarna i en del fall att uppehålla en inhemsk kvalificerad vapenproduktion som för sysselsättningen i sådana industrier kan också uppstå. Detta gäller såväl olika enskilda industrier som statliga företag. 4. Erforderliga förutsättningar för att på kort sikt vidta åtgärder vilka möjliggör en långsiktig inriktning enligt i föregående avsnitt redovisade riktlinjer föreligger på utgiftsramar vid den övre gräns som angivits av utredningens majoritet och beskrivits som genomsnittet av de två nivåer som överbefälhavaren betecknat som M 1 och M 2 och givetvis på ramar något därutöver. (Detta gäller under den aktuella femårsperioden räknat i prisläge februari 1971). Utgångspunkten är då vidare att erforderliga utredningar snabbt kommer till stånd, som kan möjliggöra beslut om en reduktion av krigsmaktens fredsorganisation med viss effekt redan under femårsperioden. Vid dessa ställningstaganden har förutsatts att prisregleringen av utgiftsramen för det militära försvaret i fortsättningen sker enligt det s. k. nettoprisindex. Detta betyder att ovannämnda antaganden innebär en viss reduktion av de reella kostnaderna för det militära försvaret i jämförelse med nuvarande planeringsinriktning. Det innebär även att en mindre andel än nu av de samhällsekono3. Utredningen har i sina överväganden i miska resurserna tas i anspråk för det dessa sammanhang utgått från den av överbe- militära försvaret. Denna ståndpunkt är fälhavaren som M 3 angivna nivån. Som försvarbar mot bakgrund av att rekommenframgår av det föregående förordar utred- dationerna i det föregående innebär en ningen ett fullföljande av anskaffningen av betydande handlingsfrihet betr. försvarets jaktflygplanet JA 37 Viggen, vilket överbe- utveckling, ej endast nedåt utan även uppåt. fälhavaren icke ansett sig kunna göra i Världsläget motiverar väl behovet av en nivåerna M 3 och M 2. Konsekvenserna för sådan typ av handlingsfrihet. Självfallet bör andra väsentliga anskaffningsprogram och rambeloppen vid den årliga rullningen av för möjligheterna att upprätthålla ett väl programplanerna omprövas. balanserat djupförsvar blir icke goda heller på nivån M 2. Det stöd till neutralitetspolitiken, som det militära försvaret ger, och tilltron till försvarets förmåga att avvärja invasion mot bakgrund av de i regeringens direktiv för perspektivplaneringen som styrande angivna angreppsfallen, kommer vid dessa nivåer att nedgå. Besvärande industriella konsekvenser såväl beträffande förutsätt238

SOU 1972:4

Reservation av ledamoten Hernelius ter att där söka vinna inflytande och skjuta fram sina positioner. På samma sätt synes de socialdemokratisOm målsättningen för svensk utrikespolitik ka ledamöterna ha överskattat avspänningen är utredningen och reservanterna inom den- i Centraleuropa. De politiska uttrycken för na ense. Enighet råder om att Sveriges möj- en sådan, vilka är ostridiga och i och för sig ligheter "att även i framtiden stå utanför glädjande, skall gärna vitsordas. I nuvarande krig och allvarligare konflikter bäst främjas läge synes alla ha intresse av en sådan avspängenom ett fasthållande vid den alliansfria ning. Sovjetunionen vill ha möjligheter att politiken syftande till neutralitet i ett framti- ostört ägna sig åt sina asiatiska problem. da krig". Enighet råder likaledes om att Förenta staterna önskar av olika skäl minska Sveriges nuvarande utrikes- och försvarspoli- antalet stridskrafter på utländsk mark. Förtik har främjat freden och stabiliteten i norra bundsregeringen vill få till stånd lättnader Europa samt att för att Sveriges alliansfria för landsmännen i Östtyskland och Polen. politik skall respekteras och landets oberoen- Natostaterna i väst är icke utan vidare beredde i längden bevaras erfordras som stöd ett da att påtaga sig de ekonomiska pålagor som s.arkt försvar. kan ifrågakomma som följd av en Förenta Däremot delar sig meningarna i fråga om staternas reduktion av sina stridskrafter. bedömningen av den allmänna utrikespolitis- Även om man kan hoppas att avspänningska bakgrunden. De socialdemokratiska leda- tendenserna kan fullföljas vore det kortsynt möterna har enligt min mening tecknat en att bortse från de rådande makt- och idépolialtför optimistisk bild av läget. Delvis kan tiska motsättningarna. Spänningar kan på detta bero på att de utgår från att en längre sikt komma att uppstå mellan skilda a/görande synpunkt i sammanhanget är att politiska och ekonomiska system. Bortom de båda supermakterna är beredda "att i den ena gränsen i Centraleuropa finns demoegna och världsfredens intressen göra en krati och fria val, bortom den andra, enhetsalvarligt menad ansträngning att slutgiltigt partier vilka vid valtillfällena uppnår en nära lösa de bestående problem som alltsedan hundraprocentig anslutning - för att nu ta aidra världskrigets slut utgjort ett ständigt ett enda exempel. htent hot mot freden". Denna tolkning av Karaktäristiskt är också att den omtalade sipermakternas intentioner skall i nuläget i avspänningen icke hittills medfört någon cch för sig icke bestridas. Men den förbiser som helst reduktion av truppstyrkorna i att dessa intentioner påverkats av bl. a. det Centraleuropa, vilka aldrig tillförne torde rya läge som har skapats genom Kinas allt- varit så numerärt stora som nu. Det är mer aktiva roll i världspolitiken. Det är icke möjligt att vid en säkerhetskonferens eller lingre fråga om en bipolär utan en multipo- eljest överenskommelse om vissa reduktioner lar maktsituation. De nämnda tre makternas av de konventionella styrkorna kan tänkas. htressen är långt ifrån alltid sammanfallan- Att märka är i så fall att Sovjetunionens ce, vilket senast framgått av händelseutveck- trupper alltid kommer att stå närmare EuroIngen i Asien. Även de bestående motsatt- pas mitt än Förenta staternas styrkor. En ringarna mellan de två nuvarande supermak- avspänning i Europas mitt kan också motverterna t. ex. i fråga om Mellersta Östern bör kas av ökat tryck på flankområdena i norr i;ke förringas. eller på Balkan. Risken härav har redan I detta sammanhang bör bristen på stabili- periodvis starkt upplevts i vissa Balkanstater. tet inom vissa u-länder uppmärksammas. Sovjetunionens utveckling till en sjömakt Denna brist har redan visat sig vara - och av första ordningen är också ett uttryck för tömmer kanske så att bli ännu mer i framti- ett ökat intresse för landets globala säkercen — ett incitament för super- och stormak- hetspolitik. Bevis härför utgör vad som sker i 1. Inriktningen av den svenska säkerhetsoch försvarspolitiken.

SOU 1972:4

Medelhavet, i Indiska oceanen, i Norra Isha- samexistens i denna senare mening utesluter vet och Norska havet. icke subversiv verksamhet eller hot och inneDen balans, som råder i norra Europa, är bär intet avsteg från den grundläggande ideo— vilket bör erinras om - ett utflöde av en logiska doktrinen i Sovjetunionen. global balans. Skulle denna rubbas, t. ex. Men avgörande för ett försvarsbeslut i dag genom ökad aktivitet i vissa områden eller är naturligtvis ingalunda bedömningen av genom sönderfall inom allianserna — inga den internationella utvecklingen under de allianser är eviga det visar historien — kan närmaste åren. Det väsentliga måste i stället läget också bli ett annat inom Nordeuropa. vara bedömningen för en tidsperiod inom Utredningen har underlåtit att tillräckligt perspektivets ram, upp till 10 a 20 år. Under analysera Sveriges egna problem. Utredning- så lång tid påverkar ett dagens försvarsbeslut en är enig om att någon stat knappast har ett vår försvarseffekt. Inför denna period hyser primärintresse av att söka vinna kontroll vi visserligen alla förhoppningar om en interöver Sverige enbart. Men ett sekundärt in- nationell och europeisk utveckling karaktäritresse av kontroll över Sveriges råvarutill- serad av avspänning och samarbete stora och gångar finns och bör uppmärksammas. Där- små stater emellan men vi vet ingenting om till kommer andra faktorer. Den militära huruvida dessa förhoppningar kan infrias. aktivitet som under senare år kunnat förmärUtredningens uppgift är att beskriva tänkkas kring Nordkalotten har som bekant bara utvecklingslinjer under denna period. framkallat djup oro i Norge, vilket i olika Därvid borde man beskriva alternativa utsammanhang kommit till uttryck. Sverige vecklingstendenser och icke ensidigt stanna har anledning att med uppmärksamhet följa inför förhoppningen om avspänning och vad som där sker. Det angår i högsta grad vår samarbete. Icke ett önsketänkande utan oliegen säkerhet. Östersjön är härtill ingalunda ka alternativ på realistisk grundval borde något fredens hav; den militära aktiviteten är ligga till grund för försvarsbesluten. Skulle påfallande. Inloppens strategiska värde är situationen skärpas tar det, vilket erfarenheostridliga. Den mening som då och då fram- ten bekräftat, avsevärd tid att ersätta vad kommer att Östersjön, icke skulle vara ett som eftersatts. öppet hav utan en strandmakternas domän, måste självfallet tillbakavisas med åberopande av de grunder som utrikesministern 2. Kopplingen program - perspektivplaner. Handlingsfrihet Undén anförde under 1950-talet. En tänkt situation i en framtid kan vara I direktiven till försvarsutredningen anger att supermakterna eller maktblock vill stärka chefen för försvarsdepartementet bl. a. fölsina positioner i förhållande till varandra jande: "Försvarskommittén bör granska permen vill undvika en konfrontation och där- spektivplanerna och därvid överväga bl. a. för söker denna förstärkning inom områden om kravet på en tillräcklig framtida handsom icke omedelbart ingår i den andra par- lingsfrihet för vår säkerhets- och försvarspolitens maktsfär. En mer eller mindre försiktig tik har blivit tillgodosett." expansion i s. k. grå zoner behöver icke Överbefälhavarens perspektivplan är ennödvändigtvis leda till utbrott av storkon- ligt givna direktiv grundade bl. a. på av cheflikt eller till upptrappning till en för båda fen för försvarsdepartementet angivna ekoparter outhärdlig kärnvapennivå och kan där- nomiska studieramar. De exempel på krigsför verka lockande. Denna för Sverige - som maktsutformningar som där redovisas på tre för andra stater i samma belägenhet - före- skilda ekonomiska nivåer ger möjligheter att liggande risk borde ha beaktats. Uppmärk- utifrån befintlig krigsorganisation analysera sammas bör ävenledes att uttrycket "fredlig den handlingsfrihet, som erfordras under samexistens" har en helt annan innebörd i kommande femårsperiod för att kunna nå västlig tolkning än i sovjetisk. En fredlig olika kvalitativa och kvantitativa mål i per240

SOU 1972:4

spektivet. I direktiven till försvarsutredningen anges vidare att "Försvarskommittén bör i fråga om programplanerna endast överväga om dessa beträffande handlingsfrihet motsvarar perspektivplaneringens intentioner och kommitténs långsiktiga bedömningar." I programplanerna har överbefälhavaren redovisat de problem som uppstått i och med skiljaktigheterna i ekonomiska direktiv för program- resp. perspektivplanering. Därvid kan konstateras, att på samtliga av de av chefen för försvarsdepartementet angivna ekonomiska nivåerna för programplanering kan ej rimlig handlingsfrihet åstadkommas att nå i perspektivet redovisade kvalitativa och kvantitativa mål. Inom nivåerna M 2—M 4 kan inte ens den lägsta perspektivplanenivån nås utan väsentliga ekonomiska tillskott efter femårsperioden. Denna uppfattning delar jag och försvarsutredningen borde således enligt min mening för chefen för försvarsdepartementet anmäla, att programplanerna på nivåerna M 1-M4 ej motsvarar perspektivplaneringens intentioner beträffande handlingsfrihet. Överbefälhavaren har i detta läge valt att söka vidmakthålla krigsorganisationen under 1970-talet för att därmed bibehålla största möjliga försvarseffekt under denna tid. Främst på nivå M 2 och därunder har detta skapat problem att nå rimlig effekt på 1980-talet. Alternativet till denna lösning är att eftersätta den mera kortsiktiga inriktningen till förmån för den långsiktiga. Utredningens majoritet anser, att försvarets operativa effekt kan tillåtas nedgå under 1970-talet. Den av majoriteten föreslagna inriktningen av försvaret på sikt innebär dessutom en begränsning av handelsfriheten. Jag finner, att den osäkerhet som råder beträffande den internationella utvecklingen redan i dagsläget och den tidigare nämnda osäkerheten på lång sikt inte medger vare sig en minskning av vår försvarseffekt under 1970-talet eller en minskad handlingsfrihet på lång sikt.

SOU 1972:4 16

3. Grunder för inriktning av det militära försvaret a) Säkerhetspolitisk inriktning Försvaret utgör en väsentlig förutsättning för att kunna förverkliga våra säkerhetspolitiska ambitioner. Vår neutralitetspolitik i vid bemärkelse måste sålunda kunna stödjas av ett starkt försvar. Detta har uttalats vid ett flertal tillfällen av regeringen, inte minst i samband med EEC-förhandlingarna. Ett starkt försvar är ett uttryck för de uppoffringar som Sverige är berett att göra för att skapa förtroende och respekt för vår säkerhetspolitik. Det är väsentligt, att försvaret har en sådan styrka, sammansättning och beredskap att ett angrepp mot Sverige fordrar så stora resurser samt tar så lång tid, att de fördelar som står att vinna med angreppet rimligen inte kan bedömas värda insatsen. Försvarets viktigaste uppgift är således att genom sin styrka och sammansättning avhålla från angrepp. b) Operativa grunder Invasionsförsvar är krigsmaktens viktigaste uppgift. Vid utformningen härav krävs ett djupförsvar som vid ett angrepp skall kunna möta en angripare så långt utanför våra gränser och kuster som är praktiskt möjligt. Kraftsamling av våra stridskrafter skall kunna ske vid gräns och kust, där awärjningsstrid skall kunna föras. Om en angripare trots detta lyckas vinna inledande framgångar skall samtliga kvarvarande resurser utnyttjas till det yttersta för att bjuda ett hårt, segt och långvarigt motstånd över ytan. Våra militärgeografiska förhållanden kräver en viss kvantitet och kvalitet hos förbanden. Jag delar visserligen i princip utredningens uttalande, att "Om det från dessa utgångspunkter lämpliga antalet förband inte kan utrustas med materiel av en viss kvalitet är i flertalet fall den naturliga lösningen att utrusta förbanden med mindre tekniskt kvalificerade vapensystem och i stället anskaffa ett större antal". Men en viss minimikvalitet 241

är dock nödvändig för flertalet förband inom krigsmakten. Behovet av sådan minimikvalitet påverkas i allt väsentligt av den kvalitativa nivån hos en angripares stridskrafter. Om den personella och materiella kvaliteten ej upprätthålls får det allvarliga konsekvenser för den stridande personalens förtroende för sina möjligheter att genomföra en meningsfylld försvarsstrid. I dagens öppna samhälle kommer svenska soldater icke att acceptera att de förses med sämre vapen är presumtiva motståndare. Som exempel, kan nämnas att utredningens socialdemokratiska ledamöter är beredda att acceptera en lägre kvalitet än nu planlagd för jaktflygplan JA 37 för att därigenom nedbringa kostnaderna. Jag finner inte att sådant underlag presenterats som gör det möjligt frångå den syn på jaktförbandens och övriga förbands kvalitet, som överbefälhavaren redovisat i minskningsnivå 1 (M 1). c) Ekonomiska grunder Mot bakgrund av överbefälhavarens redovisning i perspektiv- och programplanerna och kompletterande redovisningar såväl av försvarsdepartementets experter som de militära experterna bör den ekonomiska utgångspunkten i första hand vara en "nollställning" av femårsperiodens ekonomiska nivå. En sådan nollställning innebär främst, att försvaret nu liksom under tidigare försvarsbeslut på 1950- och 1960-talen erhåller kompensation för dagens pris- och löneläge och successivt för beräknad löne- och prisutveckling under femårsperioden. Det nuvarande nettoprisindex har ej fyllt den avsedda funktionen att garantera det reella innehållet i ramarna. Skall detta bibehållas krävs en kompensation i lämpliga rater under femårsperioden. Om storleken av denna råder inga grundläggande meningsmotsättningar inom utredningen. För att tillgodose de av mig framförda synpunkterna på försvarets kort- och långsiktiga inriktning bör planeringen härutöver utföras i enlighet med nivå M 1, dvs. en "trappa" med 100 mkr/år fr. o. m. 1973/74, med 242

andra ord en årlig ökning med c:a 1,5%. Detta skall jämföras med den ökning på grund av den tekniska utvecklingen på 2,5 %, som gällde under huvuddelen av 1960-talet. I realiteten blir det ej heller därmed fråga om en ökning av den reala nivån utan i stället en viss minskning av densamma. d) Värnpliktssystemet Utredningen är överens om betydelsen för vår försvarsvilja och försvarseffekt av att bygga det militära försvaret på den allmänna värnpliktens grund. Av betänkandet framgår att - utöver det förslag på minskning till 7,5 månaders grundutbildning för huvuddelen av de värnpliktiga som överbefälhavaren framlagt — utredningen anser att fortsatt undersökning bör övervägas om ytterligare beskärning (differentiering) av grundutbildningstidens längd för en betydande del av de värnpliktiga. Härvid har i utredningen framkastats tanken om en minskning av utbildningstiden till under sex månader. En sådan förutsättning för en kommande utredning kan jag ej acceptera. Jag vill i detta sammanhang erinra om, att den svenska värnpliktsutbildningstiden redan nu är en av de kortaste i världen, att vi har femdagarsvecka genomförd och att utbildningsmålen enligt de militära myndigheternas årsredogörelser ej helt uppnås. En ytterligare undersökning beträffande värnpliktssystemet bör enligt min mening ske förutsättningslöst och inte med i förväg uttalade fortsatta begränsningar som utgångspunkt. De resultat försöksverksamheten i samband med 7,5 månaders utbildning kan komma att ge bör avvaktas och utgöra ett ingångsvärde vid fortsatt översyn. I det sammanhanget måste påpekas det självklara ansvar som statsmakterna åtar sig för den svenska manliga ungdomen i samband med militärutbildningen. En för kort utbildning kan medföra svåra förluster i strid.

SOU 1972:4

e) Awägningsprogrammen

Övrigt

De ekonomiska förslagen enligt ovan utgör grundvalen för nedanstående inriktning för de olika avvägningsprogrammen.

Övriga krigsmaktsfunktioner utvecklas enligt nivå M 1 med tillägg av ytterligare en krigsspaningsdivision samt ökad uthållighet för flygbassystemet.

Rörliga och lokalt bundna markstridsförband Brigadantalet bör ökas i förhållande till föreslagen inriktning i nivå M 1 med strävan att förbättra kvaliteten i vad avser eldkraft och rörlighet. Frågan om ned växling av vissa brigader till skytteregementen bör enligt min mening ytterligare utredas. På kort sikt vidtas åtgärder främst vad avser utbildningsbetingelser och ökad uthållighet beträffande tillgången på ammunition. Övervattenstridsförband Förutsättningar bör skapas att efter femårsperioden kunna anskaffa korvetter alternativt flottiljledare samt kvalificerad robotbeväpning. Antalet patrullfartysförband bör ökas för att motverka den kvantitativa nedgången av övervattensfartyg. Fjärrs tridsförband Ubåtar av typ A 14 bör anskaffas enligt föreslagna planer om möjligt till något större antal än vad som anges i nivå M 1. Projektering av kommande utbåtstyp bör likaså ske i överensstämmelse med programplanerna. Attackförbanden anskaffas enligt föreslagen planering i nivå M 1. Medel för påbörjade studier av nytt attackflygplan för 1990-talets behov, eventuellt en modifierad version av JA 37, beräknas. L uftförsvarsstridsförband Jaktversionen av Viggen fullföljes med den kvalitet och vid den tidpunkt som förutsätts i programplanerna. Beträffande antalet jaktdivisioner liksom antalet luftvärnsrobotbataljoner för fördelningsluftvärnet behöver beslut icke nu fattas men inriktningen skall vara lägst nivå M 1. SOU 1972:4 16*

f) Försvarsindustri och sysselsättning I samband med att vår alliansfria politik skall hävdas och vinna tilltro uppstår frågan om vår egen försvarsindustri och sysselsättningen i denna. Självfallet kan kortfristiga sysselsättningsaspekter icke bli avgörande för försvarsanslagens storlek. Å andra sidan vore det felaktigt att bortse från den betydelse som en inhemsk försvarsindustri har för vårt militärpolitiska oberoende. En nödvändighet att inköpa viktig materiel från utlandet skapar problem särskilt i kris- eller krigssituationer. En svensk försvarsindustri ger ett helt annat oberoende och garanterar tillförseln. Exemplen från andra världskriget är därvidlag belysande. Bristande eller starkt reducerade materielinköp i Sverige kan driva fram nedläggningar inom viktiga sektorer av vår försvarsindustri. De skador, som härav skulle vållas, är i stort sett irreparabla. I fråga om sysselsättningen bör också noteras att viss del av vår nuvarande försvarsindustri är geografiskt belägen inom områden där annan sysselsättning svårligen står till buds.

4. Sammanfattning 1970 års försvarsutredning har i motsats till sina föregångare icke som uppgift att förhandla om kostnadsramar eller framlägga konkreta förslag om försvarskostnadernas storlek. Dess uppgift är i stället att granska perspektivplanerna samt att i fråga om programplanerna endast överväga om dessa beträffande handlingsfriheten motsvarar perspektivplaneringens intentioner och kommitténs långsiktiga bedömningar. Mitt svar på den ställda frågan är nej. Utredningens ställningstaganden medger inte den handlingsfrihet inför framtiden som dagens osäkra utrikespolitiska läge gör berättigad. Det 243

finns dessutom i världsbilden ingenting som ger stöd för den slutsatsen att Sverige i dag kan hävda sin utrikespolitiska handlingsfrihet med ett mindre effektivt försvar eller med en annan målsättning än vad statsmakternas band sig för för blott fyra år sedan. Utgångspunkterna för försvarsutredningens slutsatser borde alltså ha varit att icke nu låsa en planering som väsentligt avviker från 1968 års. Endast genom M 1-nivån kan perspektivplaneringens intentioner till någon del följas. Därav följer att lägre nivåer än M 1 icke är acceptabla. Men även en inriktning på M 1-nivån under de första åren måste kompletteras genom en nollställning så att försvaret successivt erhåller en begärd och till sitt sakliga innehåll obestridd kompensation för redan inträffade eller under perioden beräknade pris- och kostnadsstegringar. Storleken av denna kan utan större svårigheter fastställas.

244 SOU 1972:4

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av ledamoten Torsten Gusta sson i Stenkyrka Utredningen har i sitt utlåtande understrukit svårigheterna att bedöma den säkerhetspolitiska utvecklingen i världen under perspektivplaneperioden. De glädjande tecken till avspänning och förhandlingar i Europa som under senaste tiden kunnat registreras kan inge berättigad optimism beträffande framtida ytterligare normalisering och minskade motsättningar. Men även om ett sådant skeende skulle komma att sätta sin prägel på utvecklingen framöver, kan en försvarsplanering i ett femtonårigt perspektiv inte utgå enbart härifrån utan måste, så långt det nu är möjligt, nyansera framtidsbilden genom att också ange andra tänkbara utvecklingslinjer. Härigenom synes också intentionerna bakom det av statsmakterna godtagna planeringssystemet för försvaret bli fullföljda. Från dessa utgångspunkter hade det varit önskvärt om utredningen något mer än som nu skett i vissa avseenden hade närmare utvecklat olika tänkbara alternativ. Den internationella utvecklingen ligger till grund för utredningens överväganden om svensk säkerhets- och försvarspolitik och utifrån den har utredningen bedömt riskerna för Sveriges säkerhet. Mot den riskbedömning som utredningen gjort har jag i stort ingen invändning. En annan sak är vilket risktagande som kan anses möjligt att acceptera inför den osäkra framtidsbilden. Det bör vara tungt vägande skäl som motiverar en väsentlig ändring i eller inriktning av det SOU 1972:4

balanserade försvar vi i dag har och vilket bidragit till stabiliteten i det nordiska området. Några sådana skäl har enligt min mening inte framkommit under utredningen. Med den centrala roll som hävdandet av vår alliansfrihet och neutralitetspolitik har, är enligt min mening ett mindre risktagande motiverat än det utredningens majoritet inom de lägre nivåerna av sin angivna kostnadsram synes vara beredd att acceptera. Detta är en av mina motiveringar till avgivandet av den reservation som avlämnats av ledamoten Sven Wedén och undertecknad vad det gäller det militära försvaret. Ett balanserat militärt försvar innebär inte att olika delar eller program inte kan justeras eller ges större eller mindre vikt under femtonårsperioden. Tillräcklig flexibilitet och handlingsfrihet härför bör finnas. Likaså bör möjligheter till en ändrad avvägning mellan olika delar av totalförsvaret förefinnas, varvid ökad uppmärksamhet bör ägnas ekonomiska försvaret och civilförsvaret. Detta gäller såväl i det längre perspektivet som under den kommande programplaneperioden.

Särskilt yttrande av ledamöterna Torsten Gustafsson, Hernelius och Wedén beträffande viss fråga gällande civilförsvaret Försvarsutredningens majoritet har i avsnittet 11.3.3 anfört att erforderliga förutsättningar för att på kort sikt vidta åtgärder som möjliggör en långsiktig utveckling av civilförsvaret enligt de av utredningen angivna riktlinjerna i huvudsak föreligger vid de båda utgiftsramar som anvisats för programplanearbetet. Vi anser att förutsättningar av angivet slag i huvudsak föreligger vid den högre av de båda utgiftsramarna.

246 SOU 1972:4

Särskilt yttrande av ledamoten Wedén alliansen samtidigt som man, vilket ovan beträffande utvecklingstendenser i Europa nämnts, givit stöd åt Västtysklands avspänoch världen i övrigt som bakgrund för svensk ningssträvanden. Avvaktan gäller såväl den säkerhetspolitik. mer långsiktiga inriktningen av Förenta StaUtredningens uppdrag innefattar att ange ternas åtgärder som viljan hos de västolika tänkbara alternativ för utvecklingen i europeiska stormakterna själva att fylla ut världen i allmänhet och icke minst i Europa det tomrum som ett amerikanskt militärt som faktorer till vilka hänsyn måste tagas vid tillbakadragande från Västeuropa på något utformningen av svensk säkerhets- och för- längre sikt skulle åstadkomma. De nyligen svarspolitik. Detta har också i många avseen- offentliggjorda västtyska åtagandena att svaden skett. Nedanstående synpunkter innebär ra för en större del än hittills av kostnaderna därför i all huvudsak inte någon polemik för de amerikanska förbanden i Västtyskland mot de i dessa avseenden relevanta delarna kan sannolikt tolkas som ett tecken på att av utredningens utlåtande. Däremot innebär den nuvarande västtyska regimen ser en amede en komplettering i sådana avseenden där rikansk militär närvaro som mer fördelaktig utredningen endast ofullständigt utfört alter- för de pågående avspänningssträvandena än nativresonemang. Det gäller i första hand en separat västtysk upprustning. 2. I kontrast mot inställningen av avvakdoktrinerna inom de olika blockbildningarna tan på NATO-sidan står målmedvetenheten vad beträffar avspänningssträvandena i Cenhos den sovjetiska doktrinen i dessa sammantraleuropa, varaktigheten i de glädjande rehang. Utredningen har icke belyst vad innesultat som dessa hittills avkastat, de eurobörden av den sovjetiska uppfattningen är peiska flankområdenas tilltagande betydelse beträffande begreppet "fredlig samexistens" och konsekvenserna av en ömsesidig minskeller skillnaderna mellan denna och vanliga ning blocken emellan av de militära styruppfattningar t. ex. i västeuropeisk opinion. korna i Centraleuropa. De senare uppfattningarna skulle närmast 1. Beträffande doktrinerna bakom avkunna karakteriseras som att fredlig samexispänningssträvandena i Centraleuropa har utstens mellan olika politiska och ekonomiska redningen endast gjort en ofullständig analys. I Förenta Staterna föreligger uppenbar- system innebär att de olika systemens föreligen en motsättning mellan olika politiska trädare gentemot varandra tillämpar principen att "leva och låta leva". Enligt sovjetisk krafter. Å ena sidan finns de som anser en doktrin innebär emellertid fredlig samexifortsatt och relativt kraftig amerikansk milistens något annat. Denna doktrin innebär ett tär närvaro i Europa vara av stor vikt såväl tillstånd varunder fredstillstånd bör råda genför den globala balansen som Förenta Statemot stater med icke-socialistiska system ternas egen säkerhet. Å den andra sidan finns men samtidigt andra metoder än krig kan strömningar som anser att denna närvaro har komma till användning gentemot sådana stamindre betydelse i dessa sammanhang eller ter. Med icke-socialistiska system avses då ej som anser att ett amerikanskt tillbakadraendast en samhällsordning lik t. ex. Förenta gande från Västeuropa kan vara ett verksamt Staternas idag utan även liberala ramhushålmedel för att åstadkomma större försvarsanlings- eller socialdemokratiska blandhushålsträngningar från de av en sådant tillbakadralingssystem. I den sovjetiska doktrinen anses gande berörda västeuropeiska staterna själva. det vidare föreligga spänning mellan socialisDen nuvarande västtyska regimen, som fått tiska och icke socialistiska stater. Det finns stöd för sina avspänningssträvanden österut en omfattande dokumentation av dessa sovav de NATO-allierade, betonar kraftigt att jetiska uppfattningar. I ett tal till konferendessa sker samtidigt som man vill bevara och sen i Moskva den 7 juni 1969, där företrädastärka NATO-alliansen. Den allmänna bilden re för olika länders kommunistiska partier ger ett intryck av avvaktan inom NATOSOU 1972:4

deltog, sade t. ex. generalsekreteraren i Sovjetunionens kommunistiska parti L. I. Brezhnew, tillsammans med en rad uttalanden av i detta sammanhang mindre signifikativ betydelse, bl. a. följande: "Fredlig samexistens kan inte utsträckas till ideologiernas kamp. Detta måste understrykas på det mest kategoriska sätt. För oss är fredlig samexistens inte en temporär taktisk metod utan en betydelsefull princip som ligger bakom den konsekvent fredsälskande socialismens utrikespolitik. Denna politik skapar de mest fördelaktiga förutsättningarna för att bygga ett nytt samhälle i de socialistiska länderna och för att sprida den revolutionära frihetsrörelsen (kurs. här).

visning just utifrån dessa angivna utgångspunkter i här berörda avseenden är ofullständig. 3. Det ovan sagda innebär givetvis inte att realpolitiska skäl skulle saknas för vare sig den ena parten eller den andra att genomföra en avspänningspolitik i Centraleuropa. Dessa skäl kan vara grundade i interna eller externa förhållanden. För Förenta Staternas del skulle en sådan avspänning kunna underlätta en hemtagning, eller i varje fall en stark nedtrappning, av de amerikanska militära styrkorna i Europa, något som skulle verka dämpande på de inrikespolitiska motsättningarna i Förenta Staterna i detta avseende. För de västeuropeiska stormakterna skulle en avspänningsatmosfär kunna motivera att de icke genom egna försvarsansträngningar skulle behöva fylla den lucka som ett amerikanskt tillbakadragande, fullständigt eller långtgående, medförde. Ur sovjetisk synvinkel kan de kinesisk-asiatiska problemen framstå som de mest betydelsefulla. För Sovjetunionen gäller det här inte endast frågan om inflytande i Asien som helhet utan även det sovjetiska Asiens säkerhet på lång sikt. Sovjet har också kraftigt ökat sin beredskap längs den långa gränsen mot Kina. Samtidigt har Sovjet bibehållit sin militära numerära och delvis kvalitativa överlägsenhet gentemot motparten i Europa. Detta kan vara en påfrestning, vid sidan av den interna politikens krav, som kan stärka intresset i Sovjetunionen för att få till stånd en avspänningsatmosfär i Centraleuropa samtidigt som man söker få en acceptabel lösning av de asiatiska problemen. Om ett amerikanskt tillbakadragande ur Europa sker och en västtysk-brittisk-fransk försvarsförstärkning icke kommer till stånd, kan kanske en tillräcklig sovjetisk militär styrka bibehållas i Europa för att allvarligare svårigheter med frigörelsesträvanden i övriga Warzawapaktsstaterna skall kunna undvikas och den fredliga samexistensens politik i sovjetisk mening kunna fullföljas i Europa.

Begrepp som fredlig samexistens och avspänning tillägges alltså olika betydelse på olika håll. De olika uppfattningarna beträffande innebörden av dessa begrepp har knappast alls redovisats av försvarsutredningen. Det kan förtjäna påpekas att när t. ex. i Ungern 1956 och i Tjeckoslovakien 1968, båda länder liggande inom den direkta sovjetiska intressesfären, den ideologiska kampen tagit en enligt sovjetisk uppfattning hotande vändning, så tvekade man till slut inte att tillgripa militär invervention. Utredningen har kommit ifrån denna problematik om avspänning genom att säga att det finns många möjliga tolkningsvarianter mellan ytterlighetsuppfattningar på ömse håll. De extrema pessimisterna vill betrakta, säger utredningen, avspänning som ett bedrägligt tillstånd, medvetet skapat för att dölja lömska planer gentemot motsidan. Den utopiske optimisten kan vilja se avspänningstillstånd som tecken på att vägen ligger vidöppen för en snar lösning av de stora utestående tvistefrågorna. Det som sagts ovan om avspänningsproblematiken är inte något försök att tillskriva den ena eller andra parten några "lömska planer" utan ett återgivande av faktiskt deklarerade ståndpunkter. Dessa kan givetvis komma att ändras. När utredningen säger att en analys av det verkliga läget måste baseras på kända faktiska omständigheter och på en nykter bedömning 4. Oberoende av olika tolkningar av motiav parternas intressen kan emellertid alltså ven bakom avspänningssträvandena i Centralsamtidigt konstateras att utredningens redo- europa skulle en period av mindre krigsris248

SOU 1972:4

ker, emanerande från detta område, kunna väntas. Samtidigt kan man dock inte bortse från spridningsrisker från konflikter, som börjar inom andra områden. I detta sammanhang måste även läget på Europas norra och södra flanker observeras. Utredningen framhåller med rätta hur den svenska neutralitetspolitiken uppnått ett brett erkännande som en stabiliserande faktor inom det nordiska området. Utredningen pekar emellertid också på de riskfaktorer som föreligger inom detta område. De gäller främst Sovjetunionens intresse att få fritt tillträde till Atlanten från Murmanskområdet men även från Östersjön liksom NATOsidans intresse att försvåra ett sådant tillträde. Denna synpunkt förtjänar understrykas framför allt om störningar inträffar, en eventualitet som utredningen omnämner beträffande Sovjetunionens möjligheter att från andra basområden, Svarta Havet eller Vladivostok, nå ut på världshaven. Vad den södra eurpeiska flanken beträffar är det självklart att den sovjetiska marina etableringen i Medelhavet måste observeras. Denna kan vara besvärlig att underhålla så länge den väsentligen är hänvisad till baser i SvartaHavsområdet och så länge andra basområden av betydelse eller säkra förbindelser till sådana ej förefinnes. Även om skäl föreligger för utredningens slutsats att de direkta krigsriskerna för Centraleuropas del minskat genom avspänningspolitiken kan samma slutsats icke omedelbart dragas beträffande de europeiska flankområdena. Det kan slutligen tillfogas att en försvagning av det nuvarande maktduopolet Förenta Staterna - Sovjetunionen och en i ett längre perspektiv framväxande multilateral situation icke i och för sig kan antagas medföra ökade utsikter för avspänning. Den kan t. o. m. medföra nya element av risk och osäkerhet. Faktorer sådana de här nämnda måste tagas med i beräkningen när det gäller att uppskatta varaktigheten av avspänningssträvandena och önskvärdheten av en handlingsfrihet även uppåt för det svenska försvarets del. 5. På sina håll har det hävdats att det SOU 1972:4

finns en stark maktbalansuppehållande automatik ifråga om den globala situationen under en framförliggande period. En förskjutning i balansen, som en part finner vara till dess nackdel, kommer enligt denna uppfattning att framkalla kraftiga strävanden i återställande riktning. Detta kan i princip betraktas som ett rimligt antagande. Det utgör en av grundvalarna för de s. k. miljöutredningarna och för de med ledning av dessa konstruerade styrande angreppsfallen beträffande Sverige. De senare utgår ju ifrån att en stormaktsangripare endast kan använda en starkt begränsad del av sina totala resurser för operationer mot Sverige. Som nyss anmärkts kan detta resonemang betraktas som i princip rimligt. Det behöver emellertid nyanseras. Hur starkt en angripares resurser vid ett anfall på Sverige begränsas med hänsyn till aktgivande på en huvudmotståndare kommer, i händelse av att en balansrubbning inträffat, att vara beroende av den tid det kan taga för den senare att återställa en mer tillfredsställande balans. En sovjetisk reträtt från Centraleuropa, vad där nu befintliga stående styrkor beträffar, kan således inte under alla omständigheter jämställas med ett amerikanskt tillbakadragande till andra sidan Atlanten. Det kan uppstå ett gap mellan den tid det tar för Sovjet att återetablera sig i tidigare centraleuropeiska positioner och den längre tid det tar för Förenta Staterna att göra detsamma. Om tidsgapet icke fylles av ökade försvarsansträngningar från de västeuropeiska stormakternas sida kommer detta under en viss tidsperiod att medföra mindre behov av hänsyn till huvudmotståndaren från sovjetisk sida. En sådan utveckling skulle stärka behovet av handlingsfrihet uppåt i svensk försvarsplanering. Detsamma skulle naturligtvis vara fallet om en rakt motsatt utveckling ägde rum, innebärande en balansförskjutning till förmån för NATO-staterna, t. ex. i samband med stora sovjetiska engagemang i Asien. Eventualiteter av detta slag har icke tillfredsställande berörts i utredningen.

Bilaga

Försvarsutgifternas andel i procent av bruttonationalprodukten till marknadspris i olika länder

1967 1968 1969 1970 Förenta staterna Kanada Storbritannien Västtyskland Frankrike Norge Danmark

9,5 2,8 5,7 4,3 5,0 3,5 2,7

9,3 2,7 5,4 3,6 4,8 3,7 2,8

8,7 2,4 5,0 3,6 4,4 3,6 2,6

7,8 2,5 4,9 3,3 4,0 2,9 2,3

Sovjetunionen Tjeckoslovakien Osttyskland Polen Israel Schweiz Österrike Sverige Finland

10,6 5,7 3,7 5,4

11,1 5,7 5,7 4,8

11,0 5,6 5,9 5,0

11,0 5,8 5,9 5,2

11,5 2,4 1,3 3,9 1,6

15,4 2,4 1,2 3,9 1,6

24,1 2,2 1,2 3,9 1,5

26,5 2,1 1,2 3,7 1,4

Källa: Military Balance 1971-72. Utg. av International Institute of Strategic Studies, London, i september 1971. Anm. Redovisningen avser löpande priser. Försvarsutgifter - dvs. närmast statsutgifter för försvarsändamål - definieras olika i olika länder. De innefattar t. ex. ibland civilförsvar, ibland inte. Jämförelser länderna emellan måste därför göras med stor försiktighet.

Statens offentliga utredningar 1972

Kronologisk förteckning 1. Ämbetsansvaret I I . Göteborgs Offsettryckeri AB. Ju. 2. Svensk möbelindustri — Problem och möjligheter. Göteborgs Offsettryckeri AB. I. 3. Personal för tyg- och intendenturförvaltning. Beckman. Fö. 4. Säkerhets- och försvarspolitiken. Göteborgs Offsettryckeri AB. Fö.

Anm. Om särskild tryckort ej anges är tryckorten Stockholm.

Statens offentliga utredningar 1972 Systematisk förteckning Justitiedepartementet Ämbetsansvaret I I . [1] Försvarsdepartementet Personal för tyg- och intendenturförvaltning. |3] Säkerhets- och försvarspolitiken. [4] Industridepartementet Svensk möbelindustri — Problem och möjligheter. [2]

~2I2Z?-OLM

A n m . Siffrorna inom klämmer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förtecknincen.

Allmänna Förlaget

ISBN 9 i_ 38 _ooo9i-i

Esselte Tryck, Stockholm 1972