Varuförsörjning i kristid

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

Varu

försörjning

ikristid

lörsörjningsberedskapsutredningen

SEJ 1975357

Statens offentliga utredningar WW

1975:37_ L Handeisdepartementet

Varuförsörjning

i kristid

Betänkande av Försörjningsberedskapsutredningen Stockholm 1975

Omslag Jan Boman ISBN 91-38-02465-9 Göteborgs Offsettryckeri AB Kungälv 1975

Till Statsrådet och chefen för handels-

departementet

Kungl. Majzt bemyndigade den 2 april 1971 chefen för handelsdepartementet, statsrådet Feldt, att tillkalla högst fem sakkunniga med uppdrag att utreda beredskapen ifråga om viss varuförsörjning. Med stöd härav tillkallades den 4 maj l97l såsom sakkunniga landshövdingen i Skaraborgs län K. Frithiofson, tillika ordförande, riksdagsman K. F. Bengtsson. pol. mag. J. Å. Burstedt, riksdagsman R. A. Carlstein samt direktör B. O. V. Lanner. Att såsom experter biträda utredningen förordnades samtidigt departementssekreteraren Å. O. Kleist, byråchefen A. E. Kristenson och kanslirâdet S.-E. O. Orrö. den 9 september 1971 direktör S. E. Bernunger. direktör Å. L. Burendahl och direktör A. V. Strandberg samt den 10 januari 1972 civilekonom K. A. Holmbeck. Experterna Bernunger, Burendahl och Strandberg entledigades den 26 oktober 1972. Experten Kleist entledigades den 28 november 1973. Samtidigt förord-

nades departementssekreteraren G. R. Österberg som expert. Österberg

entledigades den 28 februari 1975, samtidigt som departementssekreteraren B. G. Erlander förordnades som expert. Som expener förordnades vidare den l7juli 1973 apotekarna J. D. Halldin och G. L. lsacson. den 25 februari 1975 direktör G. A. Gustafson och den 15 april 1975 kammarrättsñskal S. V. von Bahr. Till sekreterare åt de sakkunniga förordnades den 4 maj l97l avdelningsdirektören K.-E. H. Rydberg och till utredningens biträdande sekreterare byrådirektören L. E. G. Berglund. På därom gjord framställning entledigades den 12 december 1973 Berglund och förordnades K. Å. T. byrådirektören Sundin som biträdande sekreterare. De sakkunniga antog namnet Försörjningsberedskapsutredningen”. Utredningen överlämnade den 31 augusti 1972 ett delbetänkande, “Kläder och skor. försörjningen i en kristid”. Betänkandet har legat till grund för beslut av 1972 års riksdag om åtgärder som syftar till att förstärka försörjnings-

beredskapen inom textil-, konfektions- och skoområdena.

härmed sitt slutbetänkande Varuförsörjning i Utredningen överlämnar kristid. De sakkunnigas uppdrag är därmed slutfört. Gustafson har avgivit särskilt yttrande. Experten Stockholm den 22 augusti 1975

Karl F rithiojison

Karl Bengtsson Åke Bursredt

Rune C arlstein Vilgot Lanner / K ar/-E ver! Rydbe/g Å ke Sundin

Innehåll

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 11 Sammanfattning Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 11 2 samhällsutvecklingen och det ekonomiska försvaret . . . . . . .. 12 Sveriges internationella åtaganden på handelns och ekonomins område; återverkningar för försörjningsberedskapen . . . . . . . . . 14 1.4 Försörjningsuthållighet och Forsörjningsstandard . . . . . . . . . .. 15 1.5 Försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel . . . . . . .. 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 19 1.6 Försörjningen med reservdelar 1.7 Försörjningen med petrokemiska produkter . . . . . . . . . . . . . .. 20 1.8 Statligt företagsengagemang och stöd till nedläggningshotade industrier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.9 Statlig upphandling som ett led i försörjningsberedskapen 22 1.10 Finansieringen av det ekonomiska försvaret . . . . . . . . . . . . . .. 23 1.11 Beredskaps- och fredskrislagring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 25 1.12 Planeringen av Varuförsörjningen; behov av resurser samt organisatoriska och administrativa förhållanden . . . . . . . . . . . . . . . . 30

Utredningsarberel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 33 Delbetänkande rörande försörjningsberedskapen på beklädnadsvaruområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 36 Till utredningen överlämnat ärende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Utredningsarbetet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 36

SamhälIsurveckl/ngen och det ekonomiska gfirsvarer . . . . . . . . . . . 39 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 39 Den privata konsumtionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 39 Produktionsutvecklingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 41 3.3.1 Förändringar inom skilda branscher . . . . . . . . . . . . . . .. 41 3.3.2 Utvecklingen mot färre produktionsenheter . . . . . . . .. 42 Utrikeshandeln 34.1 Exportens andel av produktionen . . . . . . . . . . . . . . . . .. 44 3.4.2 Utrikeshandelns fördelning på varuområden . . . . . . . .. 45 3.4.3 Utrikeshandelns fördelning på länder . . . . . . . . . . . . . .. 45 3.4.4 Importen av insatsvaror för industrin . . . . . . . . . . . . . .. 47 Utländska löretagsengagemang i Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . .. 48

6 Innehåll sou 1975:57

3.6 Svenska företagsengagemang i utlandet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 3.7 Näringslivets lager . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 53 3.8 Försörjningsläget inom olika varuområden - en sammanfattning med en framtidsbedömning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 3.8.1 Försörjningen med beklädnadsvaror . . . . . . . . . . . . . . .. 55 3.8.2 Försörjningen med skogsindustriprodukter . . . . . . . . . . 57 3.8.3 Försörjningen med grafiska produkter . . . . . . . . . . . . .. 53 3.8.4 Försörjningen med gummivaror . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 59 3.8.5 Försörjningen med kemiska produkter . . . . . . . . . . . . .. 59 3.8.6 Försörjningen med järn-. stål- och metallprodukter . . . 61 3.8.7 Försörjningen med verkstadsprodukter . . . . . . . . . . . .. 62 3.9 Den internationella och tekniska utvecklingen samt följderna härav för försörjningsberedskapen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

4 Sveriges internationella åtaganden på kande/ns och ekonomins område; âreiverkningarför_försödningsberedskapen . . . . . . . . . . . . . . 67 4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 4.2 Stödåtgärder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 4.2.1 Internationella bindningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 4.2.2 Utredningens sammanfattande analys och bedömning av skydd mot import som kan övervägas av beredskaps- 72 skäl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Råvarutillgång . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 74 4.3.1 Internationella diskussioner rörande råvaror . . . . . . . . . 74 4.3.2 Exportregleringar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 4.3.3 Utredningens analys och bedömning av råvarufrågan från försörjningsberedskapssynpunkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Urhâlligher och .lörsörjningssrandard 5.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 83 Inledning 5.2 Målsättning för uthållighet och försörjningsstandard i hittillsvarande planering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 5.3 Långsiktsplaneringen inom det ekonomiska försvaret . . . . . . . 87 5.4 Uthållighet och försörjningsstandard i försörjningsberedskapsi vissa andra länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 89 planeringen 5.5 Utredningens överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 5.5.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 90 Inledning 5.5.2 Samhällsutvecklingens inverkan på försörjningsmöjligheterna i kristid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . , 90 5.5.3 förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 92 Utredningens

6 Försörjningsberedskapen inom läkemedels- och sjukvârdsmaterielsektorn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 6.1 Nuvarande förhållanden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 97 6.1.1 Läkemedelsförsörjningen i fred . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 6.1.2 Läkemedelsförsörjningen i krig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 100 6.2 Beredskapsåtgärder i fred . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 101 6.2.1 Ansvaret för beredskapen på Iäkemedelsområdet . 101 6.2.2 Samordning och samverkan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 107 6.2.3 Nuvarande beredskapsåtgärder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 108

sou 1975:57 Innehåll 7

6.3 Svzgheter i beredskapen på läkemedelsområdet . . . . . . . . . . .. 117 6.4 Försörjningen med sjukvårdsmateriel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 118 6.5 Utredningens överväganden och Förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 6.51 inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.52 Uthållighet och Forsörjningsstandard inom sjukvårdsområdet 6.53 Försörjningsberedskapen inom sjukvårdssektorn 123 6.5 4 Förslag till åtgärder for att förbättra lörsörjningsberedskapen inom sjukvårdssektorn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 124 6.55 Kostnader lbr en förstärkning av forsörjningsberedskapen inom läkemedelsområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 128

Inazsrrins/örsörjning med reservdelar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 129 Allmänt om utredningens enkätundersökning . . . . . . . . . . . .. 130 Resultaten av enkätundersökningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 132 7.31 Förbrukning och lagring av reservdelar . . . . . . . . . . . .. 132 7.32 Produktionsuthållighet vid avbrott i reservdelsimporten 134 7.33 Vissa reservdelar och maskiner av särskild betydelse lör produktionsuthålligheten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 7.34 Den svenska industrins möjligheter att framställa reservdelar som normalt importeras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 137 Daorer 141 Utredningens sammanfattande bedömning och Förslag . . . . .. 143

Fösörjningen med petrokemiska produkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Inladning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 145 Det petrokemiska varuområdet och den svenska konsumtionen och produktionen av petrokemiska produkter . . . . . . . . . . . . .. 146 8.21 Varuomrâdet 146 8.22 Konsumtionen av petrokemiska produkter i Sverige .. 147 8.23 De petrokemiska produkternas användningsområde .. 148 8.24 Den svenska petrokemiska industrin . . . . . . . . . . . . . .. 149 Fösörjningen med petrokemiska produkter tiden närmast löre “ojekrisen” 152 “Cljekrisens” inverkan på den svenska petrokemiska försörjniigen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 153 Ö[F:s erfarenheter av krisen på det petrokemiska varuområdet 155 Proritering av förbrukningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 156 Utedningens överväganden och forslag . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 157

Sm/iga_/öreragsengagemang och stöd till nedläggningshorad industri 161 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 161 lnedning Fosörjningsberedskapsmotivens roll vid hittills vidtagna industnpolitiska åtgärder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

8 Innehåll sou 1975:57

9.2.1 Statsföretags AB mål och den s. k. offertprincipen . .. 161 9.2.2 Statliga företagsengagemang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 9.2.3 Branschfrämjande åtgärder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 Fördelar och nackdelar med olika slag av produktionsstödjande åtgärder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 9.3.1 Allmänna utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 9.3.2 Utredningens tidigare behandling av produktionsstödjande åtgärder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 9.3.3 Hittillsvarande erfarenheter av avskrivningslån . . . . . . 167 9.3.4 allmänna Utredningens överväganden . . . . . . . . . . . . . . 167 9.3.5 Utredningens överväganden ifråga om inriktning och utformning av produktionsfrämjande åtgärder . . . . . . . . . 169 9.4 Utredningens förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

10 Statlig upphandling som ett led i .försärjningsberedskapen . . . . . . . 173 10.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 173 10.2 Nuvarande förhållanden och bestämmelser . . . . . . . . . . . . . . . . 173 10.3 Utredningens överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

1 l Principer för finansieringen av det ekonomiska _ försvaret . . . . . . . . 179 11.1 Nuvarande förhållanden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 11.2 Förhållanden i vissa andra länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 11.3 Utredningens överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 1l.3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 180 11.3.2 Olika principer för finansieringen av det ekonomiska försvaret 11.3.3 Utredningens principförslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 184

12 Beredskaps- och _ fredskris/agring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 12.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 187 12.2 Beredskapslagringens nuvarande omfattning . . . . . . . . . . . . . . . 188 12.3 Lagring för fredskriser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 12.3.l ÖEF:s hemställan om lagring för fredskriser . . . . . . .. 190 12.3.2 Riksdagens uttalande angående beredskap för fredskriser

12.3.3 Övriga uttalanden angående fredskriser . . . . . . . . . . . ..

12.3.4 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 12.4 Vissa förhållanden rörande beredskapslagring i andra länder . 194 12.5 Utredningens överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 12.5.1 Beredskapslagring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 197 12.5.2 Fredskrislagring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 204 12.53 Utredningens bedömning av den totala lagringen .. . . 213

13 Planeringen av vara/örsöüningen; behov av resurser samt organisatoriska och administrativa _förhåI/anden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 13.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 215 13.2 ÖEF:s roll inom det ekonomiska försvaret . . . . . . . . . . . . . . . . 215 13.3 ÖEF:s organisation och planeringsresurser . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

Innehåll 9

13.4 ÖEF:s planering av Varuförsörjningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 13.5 Förhållanden i andra länder . . . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . . .. 222 13.6 Utredningens överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 l3.6.l ÖEF:s planeringsverksamhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 223 13.6.2 Samordningsfrågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 229 13.6.3 Krisberedskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . , . . . . . .. 23]

Särskilt yttrande av experten Gustafson . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

Bilaga 1 Utredningsuppdragets varumässiga omfattning . . . . . . . 235 Bilaga 2 Utredningar som under senare tid behandlat produktionsförhällanden och försörjningsberedskapen ifråga om läkemedel och sjukvårdsmateriel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 Bilaga 3 Tillverkningsmässiga samband mellan olika slag av petrokemiska produkter, Förekomst av svensk produktion samt användningsområden . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 Bilaga 4 Lagförslag rörande beredskapslager och fredskrislager med kommentar. Förslag till ändring av 41 § kommunalskattelagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 l. Förslag till lag om beredskapslager och fredskrislager

2. Kommentar till lagförslaget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Förslag till ändring i femte stycket av punkt l anvisningarna till 41 § kommunalskattelagen (1928:370). . Bilaga 5 Verkan av förmånliga nedskrivningsregler för fredskrisla- ger räkneexempel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 Bilaga 6 Förslag till sammansättning av ett statligt fredskrislager 271

Sammanfattning

1.1 Inledning

Det svenska näringslivets omvandling får konsekvenser för försörjningsberedskapen och därmed ocksâ för behovet av beredskapsåtgårder. Tullsänkningar och slopande av tullar och andra handelshinder har påskyndat strukturomvandlingen inom industri och handel mot allt större enheter med specialinriktad verksamhet. De enskilda Företagen blir i ökad utsträckning internationaliserade genom investeringar i ett flertal länder. Handeln över gränserna med råvaror, halvfabrikat och färdigvaror expanderar. Rationaliseri ngar och därmed ökad snabbhet i kommunikationer och transporter har underlättat denna utveckling. Omvandlingen har i väsentliga avseenden inneburit betydande fördelar för samhället. Den långtgående internationella arbetsfördelningen har nedbringat produktionskostnaderna och därigenom medverkat till en betydande höjning av levnadsstandarden. Den snabba tekniska utvecklingen har givetvis haft stor betydelse i detta sammanhang. Förändringarna har dock inte enbart varit till fordel för samhället. l och med en fongående internationalisering har beroendet av omvärlden kommit att öka. Bortfall eller minskning av produktion inom vissa industribranscher liksom nedgång i näringslivets lagerhållning ställer ökade krav på det ekonomiska försvaret. i första hand på behovet av en beredskapslagring. Sådana åtgärder får ses som en viktig del av samhällets uppoffringar för att skapa förtroende för neutralitetspolitiken. Den framtida utvecklingen kan förutses komma att kräva ökade insatser för en effektivt utformad försörjningsberedskap. Mot denna bakgrund tillkallade chefen för handelsdepartementet den 4 maj 1971 särskilda sakkunniga för att utreda olika metoder för att upprätthålla en tillfredsställande beredskap inom varuområden som har väsentlig betydelse for försörjningen. Utredningen har haft till uppgift att i första hand se över beklädnadssektorn, eftersom driftinskränkningar och foretagsnedläggningar fått allvarliga återverkningar på försörjningsberedskapen med kläder och skor. Utredningen lade därför i augusti 1972 fram ett delbetänkande med förslag till åtgärder för att förbättra försörjningsberedskapen inom beklädnadsom-

rådet. Förslagen antogs i allt väsentligt av 1972 års riksdag. Åtgärderna kan

bedömas ha medfört gynnsamma återverkningar på lönsamheten inom berörda industrier och medverkat till att en väsentlig produktionskapacitet kunnat bibehållas inom landet.

12 Sammanfattning

I det slutbetänkande som nu överlämnas behandlas principiella frågor rörande försörjningsberedskapen inom andra områden än jordbruks-, bränsleoch beklädnadsområdena. Utredningen behandlar fem för försörjningsberedskapen grundläggande ämnesområden nämligen U uthållighet och försörjningsstandard i fråga om Varuförsörjningen, D behovet av beredskapslager som är avsedda att utnyttjas då riket är i krig eller vid krig eller krigsfara i rikets nära omvärld, D behovet av särskilda s. k. fredkrislager som är avsedda att utnyttjas då tillförseln till riket av viktiga varor avbryts eller försvåras av annan anledning än krig eller krigsfara i rikets nära omvärld, fördelningen av ansvaret och kostnaderna för beredskaps- och fredskrislager mellan näringslivet och samhället samt U och administrativa resurser inom det behovet av planeringsåtgärder försvaret med andra myndigheter och ekonomiska och samordningen med näringslivets organisationer. l anslutning hänill behandlas frågor som sammanhänger med den internationella utvecklingen och de förpliktelser Sverige påtagit sig i ekonomiskt och handelspolitiskt hänseende. Härutöver analyseras den offentliga upphandlingen och statliga företagsarrangemang som led i försörjningsberedskaoch det petrokemiska varuområdet, liksom industrins pen. Sjukvårdssektorn behov i en kristid av reservdelar för den egna maskinparken har bedömts vara särskilt problematiska från försörjningsberedskapssynpunkt och ägnas därför särskild uppmärksamhet i betänkandet. Utredningen framlägger förslag till lag om beredskapslager och fredskrimedverkan i lagringen. Härutöver föreslås slager som reglerar näringslivets en ändring i 41 § kommunalskattelagen som innebär att företag som håller kan medges särskilda skattemässiga fördelar fredskrislager på vissa villkor vid värderingen av lagret i fråga.

1.2 samhällsutvecklingen och det ekonomiska försvaret

under senare tid inom områden som har I kapitel 3 redovisas utvecklingen en mer väsentlig betydelse för försörjningsberedskapen, såsom produktion. Utrikeshandel, industristruktur och konsumtionsmönster. l detta sammani den framtida utvecklingen inom olika hang berörs de allmänna tendenserna samt sannolika konsekvenser härav för det ekonomiska försörjningsområden försvaret. Inledningsvis konstaterar utredningen att förutsättningarna för det ekonomiska försvaret vid tiden för andra världskrigets utbrott var förhållandevis tillfredsställande. Den svenska industrin utgick i huvudsak från inhemska råvaror, och produktionen avsattes till övervägande del inom landet. Varusortimentet i konsumtionen var relativt begränsat. Den tekniska utvecklingen hade ännu inte nått så långt att betydande svårigheter uppkom vid omoch konsumtionsmönstret. Utrikeshandeln och läggningen av produktionsdet ekonomiska samarbetet med andra länder var av måttlig omfattning. Efter det andra världskriget har bilden emellertid radikalt förändrats.

SOU l975:57 13

Sammanfattning

Frigörandet av utrikeshandeln, liberaliseringen av betalningarna och tillkomsten av det allmänna tull- och handelsavtalet (GATT), det europeiska frihandelsområdet (EFTA) och de europeiska gemenskaperna (EG) har bidragit till en ökning av den internationella arbetsfördelningen som efter hand medfört en strukturomvandling av både industri och handel. En kraftig ökning av konsumtionsstandarden med ett vidgat varusoniment, en accelererande teknisk utveckling och införandet av nya material har även medverkat till att förutsättningarna för det ekonomiska försvaret nu är helt andra än de som rådde under andra världskriget. Studierna av utvecklingen har visat att strukturförändringarna inom industrin lett till allt färre och större produktionsenheter, ett ensidigare näringsliv och en mer specialinriktad produktion. Vissa försörjningsviktiga varor har fallit bort eller hotar att försvinna i produktionen. Industrin har i växande grad blivit beroende av tillförseln av halvfabrikat och komponenter från utländsa leverantörer. Samtidigt har den tekniska och maskinella utvecklingen inom industrin drivits mycket långt, inte minst genom en vidsträckt användning av elektronik och datorer i produktionsprocesserna. Antalet arbets-

ställen inom industrin med mer än 10 anställda har minskat med ca 15 96

mellan åren 1960 och 1972, samtidigt som det totala förädlingsvärdet har ökat ned drygt 80 %. Sveriges utrikeshandel är nu värdemässigt 7 á 8 gånger större än 1952. Utvecklngen av utrikeshandeln kännetecknas i mycket stor utsträckning av

en tilltagande handel med fárdigvaror. Inte mindre än 93 % av importen av

hel- (ch halvfabrikat härrör numera från industriländer. Utredningen har gjort vissa överslagsmässiga undersökningar som visar att en kraftig utbyggnad av ett underleverantörsystem mellan olika tillverkare av fárdigvaror och sammansättningsdelar i skilda länder döljer sig bakom den sarka utvecklingen av utrikeshandeln. Svenska företag utnyttjar således i ökande grad utländska underleverantörer i tillverkningsprocessen men förser även utländska tillverkare av färdigvaror med komponenter och halvfabrilxat. De utländska ägarintresset inom den svenska industrin är särskilt stort inom den kemiska sektorn. De direkta svenska investeringarna i utlandet har* öat kraftigt under 1960-talet. Av Sveriges 40 största koncerner bedrev år 1970 inte mindre än 32 produktion i utländska dotterbolag. Geiom transport- och lagerhanteringsteknikens framsteg har en betydande imnskning av industrins lagerhållning ställd i relation till förbrukningen (lageuthålligheten) möjliggjorts utan att riskerna för avbrott i Varuförsörjninigen därmed bedömts bli oacceptabla. Lageruthâlligheten har nedgått särskilrt mder första delen av 1960-talet, varefter en Stabilisering ägt rum och ett reativt konstant förhållande mellan lager och förbrukning uppkommit.

14 Sammanfattning

1.3 Sveriges internationella åtaganden på handelns och ekonomins område; återverkningar för Försörjningsbe-

redskapen

Försörjningsberedskapens krav kan i stor utsträckning tillgodoses genom en protektionistisk handelspolitik. Höga tullar och/eller importrestriktioner med åtföljande höjda Konsumentpriser kan leda till att exempelvis lagringskostnaderna och omställningskraven för en kristid kan minskas. I kapitel 4 avhandlas avvägningen mellan skyddsåtgärder vid gränsen och andra stödåtgärder för att skydda en från beredskapssynpunkt viktig industri eller bransch. Samtidigt berörs vissa principiella frågor som sammanhänger med möjligheterna att säkerställa en fortlöpande tillgång till råvaror utan kraftiga prisvariationer. Frågan skulle kunna ställas om inte ett litet land som Sverige med en hög grad av specialisering inom industrin, en internationellt sett hög levnadsnivå och med en säkerhetspolitisk målsättning som syftar till neutralitet i krig borde iaktta en viss försiktighet när det gäller att binda sig i internationella sammanhang. Utredningen har övervägt denna fråga mot bakgrund bl. a. av den utveckling som skett under efterkrigstiden - i sina huvuddrag återgiven i kapitel 3. Utredningen har kommit till den slutsatsen att nackdelarna på längre sikt från försörjningsberedskapssynpunkt av den internationellt sett öppna ekonomin inte är generella utan berör enskilda varusektorer. Behovet av beredskapslagring sammanhänger i stor utsträckning med avsaknaden på viktiga råvaror inom landet. Endast i vissa fall aktualiseras frågan att genom stödåtgärder möjliggöra en fortsatt produktion av varor som är oundgängligen nödvändiga i en kristid. - Med det synsätt utredningen har på uthålligheten under en krisperiod då stora ansträngningar måste göras för att ställa om produktion och konsumtion mot krissamhällets behov - är det sannolikt att kostnaderna för det ekonomiska Försvaret kommer att stiga endast i en måttlig takt efter det att den nuvarande eftersläpningen har neutraliserats och ett s. k. tillskottslager byggts upp. Mot denna bakgrund kvarstår uppfattningen i delbetänkandet att importåtgärder vid gränsen i största möjliga utsträckning bör undvikas. Om produktionsbevarande åtgärder erfordras av försörjningsberedskapsskäl torde i första hand andra åtgärder böra övervägas som syftar till att förstärka industrins konkurrenskraft. Först om sådana åtgärder inte visar sig möjliga eller inte väntas ge önskad effekt får lösningar sökas som innebär åtgärder vid gränsen, även om de strider mot gällande internationella bindningar. En viktig utgångspunkt för utredningens förslag till åtgärder har således varit de förpliktelser som Sverige åtagit sig i olika internationella sammanhang. Den sammanfattande bedömningen blir därmed också att förpliktelserna inte utgör några avgörande hinder för ett genomförande av förslagen. På senare tid har diskussionerna rörande handeln med råvaror alltmer kommit i blickpunkten. Detta gäller även den härmed nära förbundna frågan om exportrestriktioner. Försörjningsberedskapsutredningen redovisar översiktsmässigt utvecklingen i dessa hänseenden under senare tid. Mot bak-

Sammanfattning 15

grund härav finner utredningen det ändamålsenligt att man från svensk sida söker uppnå stabilare förhållanden och en ökad disciplin på dessa områden. Utgångspunkten har härvid varit ett allmänt önskemål om att bevara en så fri Utrikeshandel som möjligt. En Fri import förutsätter emellertid en ostörd tillgång till råvaror och insatsvaror. Sverige bör sålunda i sin politik i de internationella organisationerna verka för tillkomsten av globala varuavtal, som är konstruerade så att balans uppkommer mellan producenter och konsumenter, varigenom de internationella rättvisehänsynen kan tillgodoses. Till detta kommer att osäkra förhållanden då det gäller tillgången på råvaror kan öka behovet av beredskaps- och fredskrislager. Det kan därför inte anses orimligt att man från svensk sida får acceptera en viss höjning av råvarupriserna om man härigenom kan uppnå bl. a. stabilare priser och vissa garantier mot avbrott i råvaruleveranserna.

1.4 Försörjningsuthållighet och Försörjningsstandard

I kapire/5 behandlar utredningen de för försörjningsberedskapen viktiga utgångspunkterna beträffande uthållighet och försörjningsstandard. Någon övergripande målsättning För det ekonomiska Försvaret i dessa avseenden har inte preciserats av statsmakterna. Vissa ställningstaganden har gjorts till i Första hand Försörjningsuthålligheten, främst i samband med de förslag till planer För beredskapslagringen som utarbetats av Överstyrelsen för ekonomiskt Försvar (ÖEF). Den målsättning för beredskapslagringen som angavs i ÖEF:s Förslag till Iagringsplan för åren 1970-75 Förutsatte ett läge med total avspärrning och innebar att beredskapslagringen tillsammans med möjlig nedskärning av näringslivets lager och eventuell produktion skulle täcka behoven för dels ett års nedskuren Förbrukning av varor som erfordras för Folkförsörjningens nödvändiga behov, dels Försvarsmaktens och andra myndigheters behov För planlagd krigsproduktion. dels ock vissa behov av färdigvaror. avsedda För civilbefolkningens försörjning i ett utrymningsläge. Målet För beredskapslagringen uttrycktes under 1950-60-talen på ett sätt liknande det här angivna men avsåg före år 1962 en uthållighet på två år vid fullständig avspärrning. En kraftig minskning av näringslivets lagerhållning medförde emellertid att ett fasthållande vid den tvååriga uthålligheten kom att bli mycket kostsamt. En sänkning av målsättningen skedde därför år 1962 till ett år. Ettårsperspektivet har dock betraktats som ett etappmål. Uthållighets- och standardfrågor har studerats inom ramen För Iångsiktsplaneringen För det ekonomiska Försvaret. Utgångspunkten har härvid varit olika angrepps- och krisfall som har anvisats av chefen För handelsdepartementet och vilka utgör miljöer där det ekonomiska försvaret skall kunna verka i framtiden. Den nuvarande beredskapslagringen täcker tillsammans med näringslivets resurser mindre än 12 månaders behov med en sänkt försörjningsstandard vid total avspärrning. Det kan konstateras att de styrande angrepps- och krisfallen och på dessa grundade miljöbeskrivningar medför betydligt större krav på insatser än vad som erfordras inom ramen För den nu gällande målsättningen. Utredningen framhåller att utvecklingen medfört såväl negativa som po-

16 Sammanfattning

sitiva áterverkningar för det ekonomiska försvaret. Samhället har blivit alltmer känsligt för störningar i tilllörseln från utlandet av bränslen, råvaror, halvfabrikat. komponenter och i vissa fall även färdigvaror. Allvarliga störningar kan uppkomma på relativt kort sikt - och detta kan även gälla begränsade varu- eller industrisektorer under i övrigt normala förhållanden. Behovet av ett skydd mot fredskriser har vuxit sig allt starkare under senare tid, vilket kan kräva särskilda insatser från samhället sida. Det finns å andra sidan utvecklingstendenser inom den svenska industrin som verkar i positiv riktning då det gäller att på något längre sikt ställa om samhället till en krishushållning med knapphet på råvaror och användande av ersättningsvaror. Ett högt tekniskt kunnande, en för enbart inhemsk avsättning i kristid överdimensionerad verkstads- och elektroindustri, ökade tekniska möjligheter att återvinna råvaror ur förbrukade varor samt en järnoch stålindustri med inriktning på specialstål utgör goda tillgångar for en sådan omställning. Den långt drivna produktionstekniken och specialiseringen medverkar dock till att en omställningsprocedur kan bli tidsödande och kräva betydande insatser i fråga om kapital och arbetskraft. Försörjningsberedskapsutredningen kommer mot denna bakgrund till den slutsatsen att ansträngningarna måste öka då det gäller att planera för en omställning av samhället till en krishushållning. Beredskapslagringen bör inriktas på att säkerställa behovet under en omställningsperiod och på försörjningen med oundgängligen nödvändiga råvaror under en längre krisperiod. Känsligheten i försörjningshänseende avser sålunda i stor utsträckning inledningsfasen av en krisperiod och omställningsperioden till ett krissamhälle. Tyngdpunkten då det gäller planering och lagring bör därför ligga vid denna tidsperiod. Allteftersom en omställning av produktion och konsumtion med

en övergång till ersättningsvaror sker, lättare trycker i stort. Å andra sidan

kan punktvisa brister på exempelvis viktiga råvaror bli mycket besvärande.

Med den inriktning av beredskapsåtgärderna som föreslås är det synner-

ligen angeläget att en reglering av produktion och handel kan komma till stånd i ett tidigt skede under en framväxande kris, bl. a. för att förhindra att försörjningsviktiga varor okontrollerat försvinner ut ur landet. En omsorgsfull administrativ och organisatorisk planering måste ske i dessa frågor. Utredningen har bedömt det förslag rörande uthållighet och försörjningsstandard som redovisats i delbetänkandet “Kläder och skor, försörjningen i en kristid” mot bakgrund av den djupare analys av uthållighets- och standardfrågan som redovisas i detta betänkande. Detta har inte gett anledning till något ändrat synsätt. Tvärtom betonar utredningen att betydelsen av en tillfredsställande försörjning med livets nödtorft - mat, värme/energi och kläder - ökar då tyngdpunkten i lörsörjningsansträngningarna som föreslås läggs vid en omställning till ett krissamhälle. Det är sålunda ytterst angeläget att åtgärderna inom beklädnadssektorn fortgående anpassas så att den av riksdagen antagna långsiktiga målsättningen kan uppfyllas. Läget då det gäller försörjningen med skor har försämrats i hög grad sedan delbetänkandet avgavs. Mot bakgrund av den analys som gjorts av lörsörjningsmöjligheterna och med hänsyn till den säkerhetspolitiska målsättningen och kravet på att samhället även i onormala lägen skall fungera på ett sätt som av befolkningen

Sammanfattning 17

upplevs som acceptabelt med hänsyn till situationen, har enligt utredningens mening det ekonomiska försvaret kommit att släpa efter i Förhållande till

övriga totalförsvarsgrenar då det gäller resurstilldelningen. Åtgärder för att

förstärka det ekonomiska försvaret bör därför snarast sättas in. Som redan nämnts är frågan om uthålligheten härvid av stor betydelse. Eftersom försörjningsstandard- och uthållighetsfrågorna behandlas ingående inom det ekonomiska försvarets långsiktsplanering och resultaten härav skall ligga till grund för 1977 års försvarsbeslut, anser utredningen det emellertid inte vara ändamålsenligt att nu föreslå någon slutgiltig målsättning härvidlag. l avvaktan på totalförsvarsbeslutet 1977 föreslås därför att försörjningsberedskapen inom varuområdet utanför livsmedels-. energi- och beklädnadssektorerna förstärks utöver den nuvarande, för vilken målsättningen är en teoretisk uthållighet av 12 månader vid en total avspärrning. Det kan anses sannolikt att resurser som svarar mot den nuvarande målsättningen är tillräckliga för att möjliggöra en betydande omställning av samhället mot en krishushållning. Beredskapslagringen har dock för närvarande en avsevärt mindre omfattning. Förutom en ökning av denna. så att nuvarande målsättning uppnås, är det angeläget att vissa åtgärder snarast vidtas för att förbättra försörjningsmöjligheterna på längre sikt inom vissa oundgängliga områden. Det blir här fråga om en tillskottslagring av varor som inte alls eller först på lång sikt kan ersättas med andra varor. Denna lagring bör avpassas så att landet med de fördelar som en kompletterande fredskrislagring kan ge och med beaktande av rimliga importmöjligheter under en avspärrningstid klarar försörjningen och kan uppehålla försvarskraften under en relativt lång krisperiod - om än på en låg standard under slutfasen av denna. Utredningen föreslår att härutöver vissa fredskrislager byggs upp som kan utnyttjas vid en störning av tillforseln ifråga om enstaka varor eller varuområden under i övrigt relativt normala förhållanden. Sådana lager bliri viss utsträckning komplement till beredskapslagringen vid en svårare internationell konflikt. En förstärkning av det ekonomiska försvaret i den omfattning som föreslås kan av praktiska och ekonomiska skäl inte genomföras i ett steg. l sammanhanget måste beaktas att den nuvarande lagringen inte svarar mot den fastställda målsättningen. En uppbyggnadstid på fem år med början år 1976 anses rimlig. En viss kraftsamling till de två första åren är emellertid angelägen. Med anledning av 1977 års totalförsvarsbeslut kan en eventuell justering av målsättningen göras för de år som återstår av femårsperioden vid tiden för detta beslut. Utredningen bedömer att en förstärkning av åtgärderna inom det ekonomiska försvaret på det sätt som här föreslås i praktiken inte föregriper handlingsfriheten för ett samordnat ställningstagande i 1977 års försvarsbeslut till frågan om uthålligheten och försörjningsstandarden inom totalförsvaret.

1.5 Försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel

l kapitelö avhandlas sjukvårdssektorn vilken enligt utredningens bedömning i princip måstejämställas med livsmedels- bränsle- och beklädnadssektorer-

18 Sammanfattning

na då det gäller betydelsen av en tillfredsställande försörjning under en krisperiod. Den svenska förbrukningen av läkemedel bygger värdemässigt till ca 50 % på utländska farmacevtiska specialiteter. Många av dessa är nya läkemedel som kommit att få stor betydelse i den medicinska behandlingen både kvalitativt och kvantitativt. Man har anledning att räkna med en växande impoitandel samt en ökad specialisering inom den svenska läkemedelsindustrin. Behovet av sådana läkemedel som är oundgängligen nödvändiga också under en krisperlod har vuxit och kan antas komma att växa även framgent. Ett stort antal människor är nu beroende av mediciner som regelbundet måste intas dagligen. Om dessa inte är tillgängliga under en kristid kan livshotande situationer uppkomma för många, sjukdomsfrekvensen ökar och negativa verkningar uppkommer i psykologiskt hänseende. Då det gäller sjukvårdsmateriel som exempelvis röntgenapparater, instrument. injektionssprutor och förbandsartiklar har utvecklingen på senare tid gått mycket snabbt mot en ökad användning och förbrukning. Sjukvårdsrutinerna har anpassats efter materielutvecklingen och ett avbrott i tillförseln kan förorsaka allvarliga situationer inom sjukvården. Särskilt under en krlgsperiod är det synnerligen viktigt att tilltron till sjukvården kan upprätthållas. Försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel är sålunda enligt utredningens mening av lika stor betydelse som tlllförseln av mat, värme och kläder under en krisperiod och bör därför jämställas i uthållighetshänseende med dessa förnödenheter. Beredskapsåtgärderna bör inriktas och dimensioneras så att man så småningom kan komma över i en kontinuerlig självförsörjnlng för allt fler varor under en krisperiod. Den rika differentieringen på olika slags läkemedel och sjukvårdsmateriel som numera föreligger har förlängt en övergång till en sådan självförsörjning. Det är svårt att förutse hur lång denna kan komma att bli. Utredningen har bedömt det rimligt att riktpunkten för försörjningsåtgärderna beträffande läkemedels-och sjukvårdsmateriel bör vara att försörjningen skall kunna tryggas under en tid av ett och ett halvt år vid fullständig avspärrning. Mot bakgrund av den högre grad av uthållighet som vi föreslår för läkemedels- och sjukvårdsmateriel släpar beredskapsåtgärderna efter vilket enligt utredningens mening måste anses utgöra en särskild risk i

försörjningsberedskapshänseende. Åtgärder bör därför snarast sättas in för

att förbättra läget. Utredningen har ansett det angeläget att få fram ett detaljerat underlag för en uppskattning av behovet av dessa varor under en avspärrnings- och krlgsperiod samt för en bedömning av hur behoven skall kunna täckas och kostnaden härför beräknas. För detta arbete har utredningen anlitat två experter (apotekare) som i nära samarbete med Överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF), socialstyrelsen, försvarets sjukvårdsstyrelse och företrädare för industri och handel upprättat försörjningsplaner för läkemedel. Materialet, som kommer att överlämnas till berörda myndigheter, innehåller uppgifter om bl. a. behov av olika läkemedel. produktionsinriktning under en krisperiod, åtgärder för upptagande av nyproduktion samt lagring av råvaror, substanser och färdigvaror. De beräkningar som gjorts inom utredningen visar ett ökat lagringsbehov inom läkemedelsområdet på ca 210 milj. kr. På grund av den efter-

Sammanfattning 19

släpning som föreligger föreslås att 60 milj. kr. avsätts för lagerökning under vartdera av de två första åren av en 5-årsperiod med början år 1976 och med målinriktningen 40, 30 resp. 20 milj. kr. under de påföljande tre åren. Utredningen påpekar i detta sammanhang att den nuvarande beredskapslagringen inom läkemedelsområdet (exkl. sjukvårdsmateriel) omfattar varor till ett värde av endast 16 milj. kr. Det torde få ankomma på ÖEF att i samråd med socialstyrelsen fördela lagringen på olika slags varor så att de mest oundgängliga behoven _täcks snarast möjligt samt att fullständiga och efter behov anpassa försörjningsplanerna efter utvecklingen. ÖEF bör vidare i samråd med socialstyrelsen identifiera sådana läkemedel som inte ens på längre sikt kan framställas inom landet och beräkna det månatliga importbehov som uppkommer under en kristid. Om möjlighet öppnas för en viss import under en krisperiod bör dessa läkemedel få hög prioritet. Då det gäller beredskapsåtgärderna beträffande sjukvårdsmateriel har utredningen begärt underlag från socialstyrelsen. Analysen av detta område är ännu ej slutförd men visar preliminärt att stora brister föreligger i försörjningshänseende. Socialstyrelsen torde i särskild ordning få begära medel för en förstärkning av beredskapsåtgärderna på detta område då analysen blir slutförd. Målet bör härvid vara att försörjningsberedskapen avseende sjukvårdsmateriel kommer i paritet med insatserna på läkemedelsområdet.

1.6 Försörjningen med reservdelar

Utvecklingen ifråga om försörjningsberedskapen har medfört att ÖEF i sin planering under senare tid måst ta allt större hänsyn till frågan om reservdelsförsörjningen. Försörjningssituationen har efter hand blivit sådan att man börjat befara att beredskapsåtgärder som t. ex. beredskapslagring av vissa råvaror inte medför den försörjningsuthållighet som åsyftas om åtgärder samtidigt inte vidtas för att trygga försörjningen med reservdelar för maskiner i de industrier som utnyttjar de lagrade varorna. Utredningen behandlar reservdelsproblemet i kapitel 7. För att få en överblick över problemet har utredningen genomfört en enkät med 90 stora och medelstora företag. Enkäten visar enligt utredningens bedömning att läget i fråga om försörjningen med reservdelar inger vissa farhågor men att situationen inte är så allvarlig som man kunnat befara. Den svenska verkstadsindustrin och elektroindustrin är så flexibla att ett ston tillverkningsområde kan täckas efter en viss övergångstid. Detta utesluter dock inte att flaskhalsar finns som berör tillverkningen av varor vilka är av stort värde för försörjningen under en kristid. Den sammanfattande bedömningen är att den föreslagna principen för uthållighet, som i stor utsträckning bygger på en omställning av produktionen mot en tillverkning av varor för krissamhällets behov, inte äventyras av svårigheterna med reservdelsförsörjningen. Det är emellenid nödvändigt att ÖEF vid sin försörjningsplanering inom olika sektorer mer intensivt studerar reservdelsfrågan. En lagring av reservdelar bör i förekommande fall ingå som en naturlig del av beredskapslagringen. l många fall bör en sådan ske hos de berörda företagen, men det kan inte uteslutas att vissa reservdelar även kan lämpa sig för en mer centraliserad lagring.

20 Sammanfattning

1.7 med petrokemiska produkter Försörjningen

l kapitel 8 behandlas försörjningsberedskapen i fråga om petrokemiska produkter. En särskild studie av den petrokemiska varusektorn har bedömts angelägen med hänsyn till den nyckelroll som plastprodukter och petrokemiskt baserade insatsvaror av skilda slag fått särskilt under de senaste 10 åren och den känslighet i försörjningshänseende som följer därav. Utredningen konstaterar att Sverige har blivit känsligare och sårbarare för störningar i importen inom det petrokemiska försörjningsområdet än kanske något annat land. Den svenska plastförbrukningen är en av de största i världen räknat per invånare vilket bl. a. innebär att man i Sverige i hög grad utnyttjat de möjligheter som plasterna och plasttekniken erbjuder för produktion och distribution. ifråga om försörjningen med basråvaran gasbensin och andra för plasttillverkningen nödvändiga råvaror som exempelvis styren är Sverige emellertid starkt beroende av import. Samtidigt är den inhemska produktionen begränsad om man ser till produktsortimentets bredd. Den etenbaserade produktionen av basplaster och vissa organiska kemikalier är dock väl utbyggd. Av de produkter som tas fram i krackern i Stenungsund vidareförädlas sålunda nu i huvudsak endast eten inom landet. Det noteras att ett tillvaratagande av pyrolysbensin via framställning av bensen skulle möjliggöra tillverkning inom landet av fenol som är en försörjningsviktig kemisk utgångsvara. Även lösningsmedlen xylen och toluen samt den vid polystyrentillverkning nödvändiga styrenen skulle kunna framställas inom landet på basis av importerad råolja genom ett mer allsidigt tillvaratagande av de produkter som nu framställs i Stenungsund. Dessa varor måste för närvarande beredskapslagras. Syntetiska fibrer och syntetiskt gummi är andra varor som det från försörjningsberedskapssynpunkt skulle vara fördelaktigt att kunna framställa inom landet. Syntetgummi beredskapslagras. medan dyrare naturñbrer av bl. a. Iagringstekniska skäl lagras i stället för syntetfibrer. De slutsatser som kan dras av de svårigheter som uppkom ifråga om försörjningen med petrokemiska produkter i samband med oljekrisen 1973/74 understryker det petrokemiska varuområdets centrala roll i försörjningsberedskapen. Dessa varor har en nyckelroll i fredssamhället, vilket medfört att de är svårersättliga även i ett krisläge. Det petrokemiska området kan dessutom genom sin anknytning till oljan bedömas löpa särskilt stor risk att drabbas av störningar i tillförseln av råvaror. Plastområdet kan genom sin anpassbarhet i olika avseenden få en speciell betydelse för Varuförsörjningen då det gäller omställnings- och anpassningsskedet i inledningen av en allvarlig kris. ifråga om de åtgärder som kan vidtas för att förbättra försörjningsberedskapen på plastområdet bedöms det särskilt angeläget att en tillräckligt omfattande inhemsk produktion av gasbensin säkras samt att det inhemska produktsortimentet av basplaster breddas så att propen, pyrolysbensin m. ll. varor som nu framställs vid krackning inom landet tillvaratas för inhemsk vidareförädling. Utredningen understryker att en inhemsk produktion från beredskapssynpunkt här är överlägsen alternativet beredskapslagring. Detta sammanhänger med svårigheterna även på lång sikt att bygga upp en produktionsapparat

Sammanfattning 21

på detta område och att enbart beredskapslagring av motsvarande varor således på ett avgörande sätt begränsar försörjningsuthålligheten på ett centralt lörsörjningsområde. Starka kommersiella och produktionspolitiska intressen hos de petrokemiska industrierna gör det svårt att förutse utvecklingen inom branschen. Klart är emellertid att ett statligt engagemang i det petrokemiska varuområdet får anses ha ett klart beredskapsmässigt motiv. AB Statsföretag planerar att förlägga ett raffinaderi i Brofjorden med speciell inriktning på produktion av gasbensin. Utredningen understryker betydelsen av att detta snarast kommer till stånd. l avvaktan på en eventuell i Sverige måste gasbensin beredskapslagras i förhållandevis stora produktion kvantiteter. Enligt utredningens bedömning bör denna fråga övervägas med anknytning till lagringen av råolja och anpassas till oljelagringsprogrammet. Detta gäller även finansieringsformerna. Det kan i detta sammanhang noteras att den nyligen tillsatta oljelagringskommittén fått i uppdrag att överväga dessa frågor.

1.8 och stöd till nedlägg-

Statligt företagsengagemang ningshotade industrier

Som en följd bl. a. av den ökande internationella arbetsfördelningen har vissa tillverkningsområden haft svårigheter att upprätthålla en lönsam produktion. Då produktionen nedgår inom varuområden som bedöms viktiga från förmåste liksom hittills samhällsåtgärder för att sörjningsberedskapssynpunkt möjliggöra en fortsatt produktion övervägas som ett bland flera tänkbara alternativ för att trygga försörjningsberedskapen. direktiv skall försörjningsberedskapen tryggas till Enligt utredningens lägsta möjliga kostnad för samhället. I delbetänkandet “Kläder och skor, försörjningen i en kristid”, diskuterades vissa tänkbara stödåtgärder för att bibehålla en från beredskapssynpunkt nödvändig produktion inom landet. Höjda tullar, kvantitativa importrestriktioner och direkt produktionsstöd bedömdes härvid vara mindre lämpliga åtgärder. Kapitalstöd ansågs å andra sidan vara en åtgärd som är förenad med övervägande fördelar om statliga ingripanden behövs för att upprätthålla en viss önskvärd försörjningsberedskap. Av olika tänkbara former för kapitalstöd ansågs systemet med avskrivningslån för investeringar överlägset. Detta system har bl. a. ett inbyggt rationaliseringsbefrämjande element. Det är dessutom selektivt till sin karaktär vilket möjliggör en riktad stödverksamhet mot varuområden som är ound-

fgängliga för försörjningen i en kristid. Åtgärderna föreslogs av utredningen

för att garantera en önskvärd försörjningsberedskap inom textil-, beklädnadssko- och läderområdena. Det principiella synsätt som redovisas i delbetänkandet gäller fortfarande. Utredningen gör i kapitel 9 en djupare analys av statliga foretagsengagemang i syfte att säkerställa en fortsatt produktion som är av betydelse för försörjningsberedskapen men som av lönsamhetsskäl hotar att försvinna. För att försörjningsberedskapen skall kunna tillgodoses till lägsta möjliga kostnad är det angeläget att kostnaderna för en beredskapsproduktion skall

22 Sammanfattning SOU l975z57

kunna redovisas. Detta är nödvändigt för att ett riktigt val skall kunna göras mellan produktion och andra åtgärder som lagring, stöd genom offentlig upphandling eller lagring av maskiner i malpåse samt mellan olika former av fortsatt produktion. Vid en bedömning av stöd till en beredskapsviktig produktion bör hänsyn tas - förutom till försörjningsberedskapen - även till industri- och arbetsmarknadspolitiska målsättningar. Därmed bör det i vissa fall vara möjligt att minska samhällets samlade kostnader för att nå såväl andra samhälleliga mål. exempelvis regionala sysselsättningsmål, som försörjningsberedskapsmål. När det gäller valet mellan beredskapsproduktion i statlig eller privat regi gäller som utgångspunkt att statlig och privat företagssamhet arbetar under samma villkor och således under samma krav på effektivitet och konkurrenskraft. Valet mellan statlig eller privat beredskapsproduktion bör därför i huvudsak utgå ifrån var produktionen kan ske till lägsta kostnader. Ut,redningen föreslår att staten för varuområden där så bedöms lämpligt begär in offerter från såväl statliga som privata företag avseende kostnaderna för fullgörande av viss beredskapsproduktion och/eller upprätthållande av viss produktionskapacitet. För närvarande har Statsföretag AB skyldighet att på anfordran avge sådan offert. Det föreslås beträffande privata företag att deltagande i ett sådant offertsystem baseras på frivillighet. l vissa fall bör även statliga verk kunna anmodas avge offert. Därtill bör vid avvägningen mellan statlig eller privat verksamhet hänsyn tas till omständigheterna i varje särskilt fall, exempelvis om statlig verksamhet kan ha större förutsättningar än privat att uppnå önskvärda effekter på branschstrukturen. Vid val av produktionsfrämjande åtgärder föreslår utredningen att större flexibilitet tillämpas. Det bör enligt utredningens mening övervägas om inte rörliga gränser för avskrivningslån och lånegarantier för investeringar skulle öka effektiviteten i försörjningsberedskapsstödet. Mot bakgrund av bl. a. den löneintensiva skoindustrins alltmer accentuerade svårigheter under senare år att hävda sig gentemot importkonkurrensen föreslås att ett utvidgat kapitalstöd vid sidan om det nuvarande stödet till investeringar prövas i fråga om löneintensiv tillverkning. Stöd i form av ränte- och amorteringsfria lån bör sålunda kunna ges för företagens behov av rörelsekapital. Sådana lån bör inte avskrivas från statens sida. Eftersom lån till andra ändamål än investeringar inte i sig kan väntas ha en pådrivande effekt på produktivitetsutvecklingen föreslås att lånen endast ges i samband med att produktivitetshöjande åtgärder vidtas, exempelvis strukturella förändringar genom samverkan mellan olika företag.

1.9 led i

Statlig upphandling som ett försörjnings-

beredskapen

lkapite/ 10 behandlas i enlighet med direktiven statlig upphandling som ett led i försörjningsberedskapen. l delbetänkandet “Kläder och skor, försörjningen i kristid, föreslogs vissa åtgärder då det gäller upphandlingen inom beklädnadsområdet. Utredningen har nu övervägt vilka åtgärder över ett

Sammanfattning 23

vidare varufált som kan aktualiseras, i första hand som komplement till andra för att trygga en tillfredsställande försörjning i en kristid. En utåtgärder, gångspunkt har härvid varit de regler som sedan år 1974 gäller beträffande offentlig upphandling. Reglerna för den statliga upphandlingen är så utformade att de möjliggör åtgärder som innebär avsteg från den rena affärsmässigheten då detta anses önskvärt från bl. a. försörjningsberedskapssynpunkt. lnga ändringar föreslås i sak beträffande dessa regler. Däremot förordas vissa särskilda procedurregler och samordningsförfaranden i anslutning till den statliga upphandlingen av sådana varor som har väsentlig betydelse for försörjningsberedskapen. Särskilda regler bör sålunda tillskapas för att man på ett mer betryggande sätt skall kunna fånga in aktuella fall av upphandling av sådana varor. Innebörden härav föreslås bli att regeringen efter förslag av ÖEF utfärdar bestämmelser som ålägger de upphandlande myndigheterna att underställa regeringen fråav varor för vilka försörjningsläget är akut och vilkas värde gan om inköp överstiger ett visst bestämt belopp. Frågan om vilka varor som av försörjningsberedskapsskäl skall behandlas på ett särskilt sätt vid statlig upphandling bör definieras av ÖEF och fastställas i särskilt beslut av regeringen. Inga statliga myndigheter bör undantas då det gäller tillämpningen av dessa regler. I fall då undantag från upphandlingskungörelsens huvudregel meddelas bör medel härför tillskjutas efter regeringens beslut i varje särskilt fall ur ett förslagsanslag som föreslagits av ÖEF. Av många skäl är det angeläget att stöd till upphandlingar inte vidtas i andra fall och med högre belopp än vad som från försörjningsberedskapssynpunkt får anses oundgängligen nödvändigt. Stöd i samband med offentlig upphandling får i första hand ses som ett komplement till andra åtgärder. Huvudvikten bör läggas vid åtgärder av annat slag. Särskild försiktighet bör iakttagas så att upphandlingsstöd inte ges kontinuunder kan nämligen bl. a. medföra att utländska föerligt längre tid. Detta retag undviker att lämna anbud, varigenom en skälighetsbedömning av inhemska bud försvåras. Beträffande varor för vilka regeringen enligt förslaget skall ålägga de upphandlande myndigheterna anmälningsplikt bör ett mer regelbundet samrådsförfarande mellan de olika myndigheter samtidigt införas. Den av utredningen föreslagna utvidgade styrelsen inom ÖEF bör givetvis behandla frågor som rör statlig upphandling som ett led i försörjningsberedskapen. Även den kommunala upphandlingen är av betydande omfattning. Utredningen finner det därför angeläget att ÖEF:s varupreciseringar och regeringens beslut om anmälningsplikt för vissa varor delges kommunala upphandlingsorgan for kännedom. Särskilt inom läkemedels/sjukmaterielsektorn där försörjningsläget för många varor är bekymmersamt, samtidigt som kravet på uthållighet är stort, kan en nära kontakt med ÖEF bedömas som värdefull.

1.10 Finansieringen av det ekonomiska försvaret

l kapitel Il konstaterar utredningen att kostnaderna för det ekonomiska försvaret i huvudsak belastar statsbudgeten. Därutöver har näringslivet bety-

24 Sammanfattning

dande kostnader inom energiområdet i samband med tvångslagringen av oljeprodukter. Kompensation För dessa kostnader tas dock ut prisvägen. Årskostnaderna För hela det ekonomiska Försvaret 1974/75 har uppskattats till drygt 300 milj. kr. Av detta utgör ca 200 milj. kr. anslag över statsbudgeten. Av de årliga kostnaderna För hela det ekonomiska Försvaret är ca 20 % personalkostnader och 80 % kostnader För beredskapslagring av varor och Förrådshållning av viss materiel. Inom ÖEF:s ansvarsområde har För verksamheten under budgetåret 1975/76 anvisats ca 104 milj. kr. över driftbudgeten. Nära 90 milj. kr. härav avser ersättning För beredskapslagring m. m. Utredningen har övervägt olika former För näringslivets och aven konsumenternas mer direkta medverkan då det gäller att bidra till kostnaderna För det ekonomiska Försvaret. Bakgrunden härtill är att Företagen genom Forsörjningsberedskapsmässiga åtgärder får Försörjningen med viktigare råvaror och insatsvaror Förbättrad vilket medför gynnsamma återverkningar på produktion, export och sysselsättning. Därmed Förbättras även företagens lönsamhet på längre sikt. Den diskussion av olika Finansieringssätt som genomförs i betänkandet leder fram till Förslaget att beredskapslagringen. som får ses som en säkerhetspolitiskt betingad nödvändighet, bekostas med statsmedel. Kostnaderna För det ekonomiska Försvaret får till ej obetydlig del ses som en del av kostnaderna För totalförsvaret, vilka bör övervägas i ett sammanhang. Förhållandet är dock enligt utredningens bedömning annorlunda då det gäller en lagring som är avsedd att minska risken För en störning i samhällsekonomin under fredstid (fredskrislager). Näringslivet får här mer påtagliga Fördelar av en Förstorad lagring. I sammanhanget måste även beaktas att en fredskrislagring i enbart statlig regi kan leda till en minskad lagringsbenägenhet hos näringslivet därigenom att man Förlitar sig på att kunna utnyttja de statliga lagren då störningar uppkommer. Statliga fredskrislager kan då komma att innehålla vissa varukvantiteter som eljest skulle ha lagrats av näringslivet. Utredningen anser det mot denna bakgrund motiverat att de Företag som förbrukar varor som lagras i statliga fredskrislager själva medverkar För att höja beredskapen inFör produktionsavbrott och störningar i samhällsekonomin. Detta bör _ske på det sättet att Företagen åläggs att hålla extra lager utöver den normala lagringen så att den härigenom åstadkomna ökningen av naringslivets produktionsuthållighet i stort motsvarar den ökning av uthålligheten som den statliga lagringen medFör. Om de statliga lagren av en viss vara beräknas täcka landets behov under exempelvis en månad så skulle de Förbrukande Företagen öka sin lagring av samma vara så att produktionen i näringslivet kan hållas igång under en månads tid utöver den normala produktionsuthålligheten i fredstid. Bestämmelser som mer ingående reglerar beredskaps- och fredskrislagringen har inarbetats i kapitel 12. l anslutning härtill Föreslår utredningen att vissa skattemässiga Fördelar tillskapas vid värderingen av Företagens lager och sådana varuslag som freskrislagras av staten. Möjligheter bör härjämte Föreligga till statliga avskrivningslán För lagringsutrymmen samt till statliga kreditgarantier. Som ett komplement till de beredskaps- och fredskrislager som byggs upp kan en ytterligare lagerökning hos Företagen inFör befarade krissituationer bedömas angelägen. Det föreslås därför att Företagen i sådana situationer får

SOU l95:57 Sammanfattning 25

överföra sina investeringsfonder för konjunkturutjämning till lagerinvesteringskmto. Regeringen har redan nu fullmakt att meddela beslut av detta slag. Det torde få ankomma på ÖEF att inkomma till regeringen med förslag i denna fråga.

1.11 Beredskaps- och fredskrislagring

De närmare Förhållanden som berör beredskaps- och fredskrislagringen avhandlasi kapitel l2. l anslutning hartill framlåggs förslag till lag om beredskapslagring och fredskrislagring. Enligt detta förslag iir beredskapslager avsedda ait utnyttjas då riket år i krig eller vid krig eller krigsfara i rikets nåra omvärld. Fredskrislager å andra sidan är avsedda att utnyttjas då tillförseln till rike: ax viktiga varor avbryts eller försvåras av annan anledning än krig eller krigsfara i rikets nära omvärld. Värdet av de varor som beredskapslagras av ÖEF uppgick i juli 1975 till ca. 160(* milj. kr. varav drygt 600 milj. kr. avsåg bränslen (återanskalfningsvärden) Beredskapslagret omfattar ca. 500 olika varuslag eller uttryckt enligt kvalitetsspecilikation, typ, etc. ca 3 500 varor. Lagringen sker i egna och hyrda lokaler. ÖEF har lager på omkring 500 platser i landet. Man har eftersträvat en spridning av lagren, bl. a. för att minska riskerna för förstoring genom sabotage och i samband med krig. Samtidigt söker man lokalisera förråden i närheten av de förbrukande industrierna eller hos dessa bl. a. i syfte att minskatransportkostnaderna i samband med den nödvändiga omsättningen av lagren. Beredskaps/agringen bedöms aven i framtiden i huvudsak avse råvaror och vissa halvfabrikat. mer sällan fardigvaror. l detta sammanhang måste dock beaktas att ett stort antal mer bearbetade insatsvaror som används i produktionen i betydande utsträckning importeras. Som exempel på sådana varor kan nämnas komponenter för den mekaniska och den elektriska industrin samt för bilindustrin. Många av dessa varor har väsentlig betydelse för möjligheterna ,ttt upprätthålla produktionen i en kristid. En annan lyp av vara som kan komma att bli föremål för beredskapslagring är reservdelar och maskinförnödsnheter för industriföretagens egen maskinpark. Det kan bedömas som sannolikt att en beredskapslagring i ökad utsträckning bör sre hos de producerande företagen. Denna princip bör bli dominerande ifråga om en lagring av komponenter och reservdelar men även då det gäller varor som har låg Iagringsbeständighet eller som är anpassade till

produktionen hos ett visst företag. ÖEF bör här teckna särskilda avtal med

de berörda företagen som även innefattar finansierings- och kostnadsfrågor. I den mån Jet är fråga om beredskapslager föreslås de finansiella åtagandena ankomma på staten. Utrednirgen har övervägt om en särskild lagstiftning är nödvändig för att ett samarbete mellan näringslivet och ÖEF skall komma till stånd i det berörda avseendet. Den lagstiftning som övervägts har formen av ett åläggande för vissa föetag att mot ersättning av staten lagra varor för ett beredskapsläge utöver der normala lagringskvantiteten. Hittills lar några svårigheter inte förelegat då det gällt att nå överenskommelser med enskilda företag rörande beredskapslagring hos dessa för statens

26 Sammanfattning

räkning. Avtalsförfarandet kan dock bedömas bli alltmer vanligt och risken att svårigheter kan uppkomma på vissa punkter får inte uteslutas. Vidare måste i sammanhanget beaktas att Förslaget ifråga om näringslivets medverkan vid fredskrislagringen under alla förhållanden torde kräva en särskild lagstiftning. Möjlighet bör föreligga att snabbt höja försörjningsberedskapen om det internationella läget hastigt försämras, utan att gällande beredskapslagstiftning i övrigt behöver sättas i kraft. Regeringen föreslås därför i lag få bemyndigande att föreskriva lagringsskyldighet för alla former av lager som har ändamålet att trygga folkförsörjningen. Bemyndigandet föreslås innefatta möjlighet att föreskriva skyldighet för produktionsföretag att beredskapslagra försörjningsviktiga varor intill en myckenhet som motsvarar unföretagets normala fredsmässiga förbrukning der tolv månader då det gäller reservdelar och maskinförnödenheter för den egna maskinparken och sex månader då det gäller andra varor. De tider som föreslås har övervägts mot bakgrund av förslaget om uthållighet samt de studier som redovisas i annat sammanhang i betänkandet rörande företagens normala lager av reservdelar samt komponenter och andra insatsvaror. Den lagringsplikt som här avses innebär. då fråga är om beredskapslager. endast att företagen kan åläggas att medverka vid den fysiska lagringen och vid omsättningen av beredskapslager. Staten står härvid helt och hållet för investeringsmedel och lagringskostnader. Utredningen har inte ansett det erforderligt att genom generella regler härom nu utnyttja en möjlighet att ålägga företag att mot ersättning hålla beredskapslager. En frivillig väg genom avtal bör i första hand väljas även framgent. Ett åläggande om en beredskapslagring bör tills vidare ifrågakomma endast om frivilligvägen i enstaka fall inte visar sig möjlig för att nå en från försörjningsberedskapssynpunkt nödvändig och rationell lösning av ett Iagringsproblem. Då det gäller omfattningen av beredskapslagren finner utredningen att ÖEF:s nuvarande beredskapslagring utanför bränsleområdet är mindre än vad som erfordras för att den nu gällande målsättningen skall vara uppfylld. ÖEF har i en promemoria som överlämnats till utredningen redovisat bakgrunden till att försörjningsuthålligheten försämrats - främst den relativa minskningen av näringslivets lager samt bortfall av viss försörjningsviktig produktion - och uppskattat att en lagerökning med ca 500 milj. kr. krävs för att man åter skall uppnå det nu gällande målet. Med hänsynstztgande till näringslivets lagertillgångar och eventuell inhemsk produktion syftar detta till en uthållighet på 12 månader med en sänkt försörjningsstandard vid en total avspärrning. Tillsammans med den föreslagna ökningen av läkemedelslagringen samt en viss tillskottslagring - som i enlighet med resonemanget i kapitel 5 rörande principen om en kontinuerlig försörjning erfordras för behoven under en längre tidsperiod - skulle beredskapslagringen behöva ökas med 230 milj. kr. under vartdera av åren 1976 och 1977. Ökningen under de efterföljande tre åren skulle uppgå till 150, 130 respektive 115 milj. kr. Förslag till en fördelning av förstärkningen av beredskapslagret för olika varor under uppbyggnadsperioden torde få utarbetas av ÖEF och överlämnas i särskild ordning till handelsdepartementet. Enligt förslaget skulle beredskapslagringen utanför energiområdet sammanlagt behöva öka med omkring 850 milj. kr. under femårsperioden

Sammanfattning 27

1976-80. Iden perspektivstudie (del 1) som överlämnades till regeringen hösten 1974 beräknades behovet av ökade beredskapslager för perioden 1977-92 kr. per år för motsvarande varuområde. uppgå till 160 milj. Utredningen har emellertid bedömt det vara angeläget med en kraftig omedelbar satsning för att motverka eftersläpningen inom de behandlade försörjningsområdena. Härtill kommer behovet att snabbt bygga upp en beredskap för fredskriser. Den lageruppbyggnad som föreslås för åren 1976-80 har till betydande del karaktären av engångssatsning. Om inte den industriella utvecklingen får en från försörjningsberedskapssynpunkt särskilt negativ utbedöms behoven av ökad beredskapslagring efter år 1980 vara måttveckling utredningen har på uthålligheten ställer den här föliga. Med det synsätt reslagna förstärkningen av lagringen på längre sikt således väsentligt lägre ekonomiska krav än vad som förutses inom ramen för det ekonomiska försvarets långsiktsplanering. Den beredskapslagring som för närvarande förekommer i Sverige har i allt som kan tänkas uppkomma i ett väsentligt syftet att täcka ett importbortfall krigs- eller avspärrningsläge. Endast i undantagsfall har lagren använts för att täcka brister i fredstid. Under senare tid har behovet av ett s. k._fiedskrislagez blivit alltmer uppenbart. ÖEF hemställde i oktober 1973 om uppdrag och medel för att genomföra en särskild beredskapslagring för fredskriser. l skrivelsen redovisas de allvarliga konsekvenserna av att de svenska Företagen minskat sin fredsmässiga beredskap när det gäller lagerhållning av viktiga råvaror. Skrivelsen utmynnar i en hemställan att ÖEF skall få genomföra en särskild beredskapslagring för bristsituationer under fredstid inom en kostnadsram av 200 milj. kr. Efter remissbehandling överlämnades skrivelsen jämte yttranden till försörjningsberedskapsutredningen för att beaktas vid utredningsuppdragets fullgörande. - Fredskrisproblematiken har aktualiserats i många :andra sammanhang och i direktiven till energiberedskaps- och ransobl. a. i riksdagsmotioner neringslagsutredningarna liksom inom ramen för oljelagringsprogrztmmet och inom det ekonomiska försvarets långsiktsplanering. De skilda uttalandena av riksdag och regering har alla innebörden att fredskrisproblemtttiken måste ägnas en ökad uppmärksamhet i det ekonomiska försvarets fortsatta planering. Enligt utredningens bedömning föreligger en viss risk att den allmänna utvecklingen för en enskild vara kan leda till kraftiga prisstegringatr eller krissituationer på råvaruområdet. Härtill kommer emellertid att särskilda produktions- eller utbudsbegränsande åtgärder av producent- eller konsumentländer inte får anses uteslutna. Detta gäller speciellt i det labila forhandlingsföreligger en stor känslighet för läge som råder ifråga om råvaror. Samtidigt i råvarutillförseln inom det svenska näringslivet och samhället i störningar övrigt. Det finns inte heller några omständigheter som tyder på att Sverige skulle drabbas mindre än andra länder i en krissituation. Även om det föreligger vissa svårigheter vid fördelningen och prissättningen av lagren i en bristsituation anser utredningen i likhet med det övervägande antalet remissinstanser att ett fredskrislager bör byggas upp. som dock bör ha till huvudsakligt syfte att avhjälpa fysiska brister i tillförseln av viktiga

28 Sammanfattning

importvaror. Som framgår av Föregående avsnitt föreslås att ansvaret för denna lagring delas mellan staten och näringslivet.

Övervägandena rörande formen för företagens medverkan vid fredskris-

lagringen har lett till förslaget att företagen bör åläggas att lagra varor i kvantiteter som överstiger de egna normala lagren. Härigenom uppnår man att företagens lagring inte sjunker som följd av den statliga fredskrislagringen, samtidigt som företagen kan bidra till skyddet mot störningar i samhällsfunktionen genom lagring av insatsvaror som är speciellt anpassade till produktionen i det egna företaget. De grundläggande bestämmelserna för en sådan fredskrislagring hos löretagen bör ingå i den särskilda lag som föreslås. Lagringsskyldigheten föreslås innebära att de företag som regelmässigt förbrukar varuslag som fredskrislagras av staten åläggs att lagra varuslaget ifråga - utöver den normala lagringen - i kvantiteter som är så avvägda att företagens sammanlagda “överlagring” motsvarar den statliga fredskrislagringen av varuslaget ifråga. De enskilda företagen föreslås bli ålagda att hålla minimilager uttryckta i termer av lageruthållighet - dvs. den tid (antal månader) som produktionen kan upprätthållas i normal omfattning utan att någon tillförsel av insatsvaror sker. Härigenom får man enkelt en koppling mellan lagerstorleken och behovet av den aktuella varan hos det enskilda företaget. Utredningen anser det rimligt att företag som själva genom lagerökningar garderat sig mot ett oförutsett avbrott i råvaruleveranserna inte åläggs en ytterligare lagring. Alla företag som förbrukar icke oväsentliga kvantiteter av en viss vara bör därför enligt utredningen åläggas en och samma lageruthållighet. Detta förslag anknyter till reglerna inom ramen för det nu gällande oljelagringsprogrammet. Utredningen är medveten om att vissa branscher - eller vissa företag kan få en större belastning än andra av en fredskrislagring av den typ som föreslås. Såväl likviditets- som lönsamhetsfrågor kommer här in i bilden. Skillnaderna gör sig gällande främst under den tid då lagren byggs upp. Allmänt sett blir svårigheterna för företagen störst under ett initialskede. Utredningen har övervägt olika sätt att utjämna skillnaderna och minska dessa svårigheter, exempelvis genom fördelaktiga nedskrivningsregler vid den skattemässiga värderingen av fredskrislagren och genom avskrivningslån för lagringsutrymmen och statliga kreditgarantier lör lagerökningar. Utredningen föreslår följande principer för företagens fredskrislager. Redan vid antagandet av ett program för statliga fredskrislager anges vilka varor som skall ingå i detta då en uppbyggnad är genomförd - vilket föreslås böra ske under fem år med början år 1976. Härvid anges även vilken uthållighet som skall gälla för de olika varorna med utgångspunkt från förbrukningen 1975. Lagringsskyldigheten inträder först sedan de statliga fredskris- Iagren är helt uppbyggda. dvs. vid ingången av år 1981. Härigenom får företagen möjlighet att successivt bygga upp sina lager under hänsynstagande till lönsamhet, likviditet och priser på de aktuella lagervarorna. År 1980 bör ett nytt beslut tas angående fredskrislagringen för kommande femårsperiod. För att allmänt sett öka lagringsbenägenheten och minska nackdelarna i initialskedet föreslås att förmånliga nedskrivningsregler tillskapas för företagens fredskrislager. Inom ramen för den föreslagna övergångsperioden skulle sådana regler även kunna gälla för de företag som före år 1981 - då

Sammanfattning 29

lagringsskyldigheten inträder - anmäler till ÖEF att man avser hålla de stipulerade lagren från en tidigare tidpunkt. Efter kontroll av att lagren finns kunde ett intyg utfärdas av ÖEF som berättigar till en förmånligare nedskrivning av lagret ifråga. I sådana fall skulle företaget få förbinda sig att hålla detta lager fram till år 1981 när lagringsskyldigheten inträder. Då medges en nedskrivning till noll för alla lagringspliktiga företag. Om företag vill hålla lager utöver de stipulerade torde nedskrivningsmöjligheter få medges även för överstigande kvantiteter. Av rättviseskäl torde vidare företag som förbrukar av staten fredskrislag- rade varuslag men som - på grund av obetydliga förbrukningskvantiteter ej ålagts skyldighet att hålla fredskrislager frivilligt kunna öka lageruthålligheten och på samma villkor medges förmånliga nedskrivningsregler. Utredningen föreslår att de förmånligare nedskrivningsmöjligheterna bör utformas på det sättet att värdet på den fredskrislagrade varan inte behöver medtagas vid beräkningen av värdet på företagets totala lager vid beskattningsårets utgång. Denna rätt till nollnedskrivning bör avse hela den kvantitet som företaget lagrar av fredskrislagrat varuslag. Vårt förslag kräver en ändring i punkt 1 av anvisningarnatill 41 .ikommunzilskattelagen ( 1928:370). Härutöver föreslår utredningen att möjligheter till avskrivningslån tillskapas för lagringsutrymmen som nödvändiggörs av den ökade lagring som blir en följd av åläggandet att hålla fredskrislager. Företagen bör dessutom få möjlighet att få statlig kreditgaranti för investeringarna i fredskrislager. Även om en lång övergångstid och lättnader vad beträffar finansieringen medges så kan inte uteslutas att särskilda svårigheter kan tänkas föreligga för vissa företag att uppfylla en lagringsskyldighet. Möjlighet bör då finnas för ÖEF att medge undantag från eller nedsättning av skyldigheten. Före- A taget ifråga bör kunna åläggas att erlägga en särskild avgift om detta inte Kax. framstår som uppenbart obilligt.

5174-... Lagringsavgift bör också utgå för företag som avsiktligt eller oavsiktligt

försummat sin lagringsplikt. Utredningen föreslår att regeringen efter förslag av ÖEF i varje särskilt fall bö-r txtsluta när och på vad sätt fredskrislagren skall utnyttjas. Detta bör ske i Första hand då en reell krissituation uppkommit. Normalt bör försäljningen av varor ur de statliga fredskrislagren ske till ntarknadspriser. l vissa situationer kan det dock bli angeläget att utnyttja lagren för att överbrygga tillfalliiga kraftiga prishöjningar. Härvid kan skäl tänkas föreligga att sälja varorna till priser som är väsentligt lägre än rådande marknadspriser. Det är enligt utredningens mening viktigt att ett sådant utnyttjande av fredskrislagren kombineras med vissa villkor för ifrågavarande företag. Dessa villkor bör vara Slå Ltformade att de säkerställer att företagets förmånliga inköpspriser kommier att återspeglas i försäljningspriserna för fardigvarorna. Utredningen avstyrker att fredskrislagren liksom beredskapslagren mer målmedietet utnyttjas för att uppnå konjunkturbetingade vinster eller för att styra eller påverka en lagringspolitik hos företagen som kan bli en följd av komjnnkturutvecklingen. Utredningen föreslår att det statliga fredskrislagret byggs upp så att 125 milj. kr. anslås under vartdera av åren 1976 och 1977 och 50 milj. kr. under J vartdera av påföljande tre år. Med hänsyn till att några fredskrislager för närvarande ej finns bör tyngdpunkten ligga i inledningen av femårsperioden.

30 Sammanfattning sou 1975:57

Varumässigt föreslås fredskrislagret i stor utsträckning innehålla kemiska produkter och textilvarorlen och en halv månads ökad lageruthållighet) samt metaller och gummivaror (en månads ökad uthållighet).

1.12 av Varuförsörjningen; behov av resur- Planeringen ser samt och administrativa förhållanden

organisatoriska

Utredningens förslag innebär att planeringen för en omställning av samhället mot en krishushållning intensifieras, samtidigt som en ökning sker av beredskapslagringen och särskilda fredskrislager byggs upp i såväl statlig som privat regi. Detta kräver i sin tur ökade insatser då det gäller planeringen på myndighetsplanet och samverkan med övrig samhällsekonomisk verk-

samhet och med näringslivet. Åtgärderna inom det ekonomiska Försvaret

är emellertid kostsamma såväl för samhället som för näringslivet. Det är utredningens bestämda uppfattning att kostnaderna för en omsorgsfull uppföljning av utvecklingen i försörjningshänseende, en ingående planering och ett konsekvent genomförande av beredskapsåtgärderna är en förhållandevis billig form av försörjningsberedskap. Mot bakgrund härav föreslås i kapitel 13 att ökade resurser avdelas i dessa hänseenden samt att samarbetet olika statliga myndigheter emellan och mellan statliga myndigheter och näringslivet förstärks. De organisatoriska och administrativa frågorna diskuteras i främst två hänseenden. Det gäller för det första planeringens inriktning och behovet av planeringsresurser inom ÖEF för att samhällsutvecklingen skall kunna följas så att åtgärder i tid kan övervägas och försörjningen i en kristid inte äventyras. Vidare diskuteras frågor som berör samordningen mellan försörjningsberedskapsåtgärder och övriga samhällsekonomiska planeringsåtgärder vilka i vissa avseenden kan vara av större vikt än den traditionella samordning som normalt sker inom totalförsvaret. Styrkan hos det ekonomiska försvaret beror i hög grad på samhällets fredstida tillgångar i form av t. ex. produktionskapacitet och lager samt på möjligheterna att anpassa dessa tillgångar till de förändrade krav som uppkommer i ett kris- (krigs-) samhälle. De centrala statliga myndigheternas roll inom det ekonomiska försvaret är därför att planera så att en anpassning i möjligaste mån kan komma till stånd och att verka för att resurserna i mån av behov kompletteras med en beredskapslagring och/eller andra beredskapsåtgärder. Utvecklingen under de senaste två åren - inte minst den s. k. oljekrisen och krisen på det petrokemiska varuområdet - har bekräftat den stora betydelse som en noggrann uppföljning av händelseutvecklingen och en omsorgsfull planering har för det ekonomiska försvaret. Det är synnerligen viktigt att ett tillräckligt omfattande och meningsfullt informationsunderlag finns tillgängligt. Insamlandet och ajourhållandet av ett sådant dataunderlag är mycket resurskrävande. Principen om en kontinuerlig försörjning i en kristid och en omställning av konsumtion och produktion är vägledande för övervägandena i detta betänkande. Härigenom kan kostnaderna för en beredskapslagring hållas nere.

Sammanfattning 31

En grundläggande förutsättning härför är dock en hög ambitionsnivå vid planeringen av försörjningsberedskapen. Mot denna bakgrund har utredningen i samråd med ÖEF översiktligt beräknat behovet av personalförstärkningar för utrednings- och planläggningsuppgifter inom ÖEF. Hänsyn har därvid tagits till ÖEF:s behov för att kunna fullgöra arbetsuppgifterna enligt nuvarande mål för verksamheten. Härutöver har en bedömning gjorts av de krav på personalförstärkningar som föranleds av de av utredningen föreslagna ökade planerings- och beredskapsåtgärderna. Inom planeringsavdelningen bedöms 24 nya tjänster erfordras och - som en följd av den föreslagna ökningen av beredskapslagringen och introducerandet av fredskrislager - 17 tjänster på affarsbyrån. Utom ÖEF har socialstyrelsen bedömt att ökade resurser erfordras för planeringen inom läkemedels- och sjukvårdsområdet. Denna fråga torde få tas upp i styrelsens anslagsframställning. Då det gäller resurserna vid ÖEF har en avvaktande attityd intagits under senare tid, bl. a. i avvaktan på försörjningsberedskapsutredningens förslag. Som redan nämnts föreligger därför nu en viss eftersläpning. Den betydande personalförstärkning som föreslås får vidare ses mot bakgrund av förslaget rörande uthålligheten inom det ekonomiska försvaret. Genom en omsorgsfull planering av omställningen till ett krissamhälle med en avsevärt reducerad försörjningsstandard har utredningen bedömt att beredskapslagringen kan hållas på en rimlig nivå - även i ett längre perspektiv. Samtidigt uppnås en ökad uthållighet och därmed en stärkt tilltro till den svenska neutralitetspolitiken. Utredningen understryker att förslagen rörande uthållighet. försörjningsstandard, beredskapslagring och personalförstärkning vid ÖEF måste ses i ett sammanhang. Den årliga kostnaden för de av utredningen föreslagna personalförstärkningarna uppgår till knappt 4 milj. kr. per år. Med det synsätt som utredningen redovisar kan detta belopp relateras till årskostnaden för de föreslagna ökade insatserna ifråga om statlig lagring som uppgår till ca 120 milj. kr. De föreslagna personalforstärkningarna bör - bl. a. med hänsyn till att en kommitté nyligen tillsatts med uppgift att se över ÖEF:s organisation - ske successivt. Då det gäller arbetets bedrivande inom ÖEF har utredningen inte funnit anledning framlägga förslag om några väsentliga ändringar. Vad gäller produktionsplanläggningen framhålls det angelägna i att åtgärderna och planläggningen breddas så att näringslivets uppgifter även under en kris- (avspärrnings-) period kan närmare definieras och planläggas. I viss utsträckning sker detta redan nu. Utredningen framhåller vidare att samordningen mellan försörjningsberedskapspolitik och övrig näringspolitik kraftigt bör förstärkas. Detta gäller ifråga om såväl den normala samhälleliga planeringen, där bedömningar avseende försörjningsberedskapen regelmässigt bör vägas in, som planeringen inför och verkställigheten i ett fredskris- eller avspärrningsläge, varvid inte minst ansvarsförhållandena mellan olika myndigheter måste klarläggas. Det är således här fråga om en samordning med myndigheter och verksamheter vid sidan av de egentliga totalförsvarsmyndigheterna. Detta behov ökar i takt

32 Sammanfattning

med att det ekonomiska Försvaret får uppgifter För andra Fall än krig och AVspärrningssituationer. Utredningen Föreslår att det ökade samordningsbehovet tillgodoses genom att ÖEF:s styrelse får en avsevärt vidgad sammansättning. Utredningen föreslår vidare att särskilda samarbetsgrupper inrättas på tjänstemannanivå - “varuutskott” - då så bedöms erforderligt. Detta torde främst gälla vissa varuomrâden där Försörjningsläget är bekymmersamt. Utskotten bör sammansättas så att de bildar grunden För den planerade utökade organisationen vid ÖEF under en kris- eller krigstid. Vidare bör krisberedskapen i planerings- och organisationshänseende förstärkas, Detta gäller bl. a. frågor som rör organisationen av myndigheter i kristid. prioriterings- och ransoneringsproblematiken, och informationsunderlag ifråga om Förhållanden av intresse från Försörjningsberedskapssynpunkt t. ex. Förbrukning och användning av olika varor inom näringslivet.

Den svenska säkerhets- och neutralitetspolitiken - alliansfrihet i Fred syftande till neutralitet i krig - kräver betydande insatser av samhället. Dessa måste enligt vår mening avvägas så att en styrkemässig balans uppnås mellan de olika sektorerna inom totalFörsvaret. Härvid måste hänsyn tas till att risken För krig i vår nära omvärld inte kan uteslutas och att landet mer eller mindre fullständigt kan bli avspärrat från handelsförbindelser med utlandet. Möjligheterna till en självförsörjning med livsnödvändiga varor kan i ett sådant läge bli av avgörande betydelse För genomFörandet av neutralitetspolitiken. Tilliten till Förmågan att upprätthålla säkerhets- och neutralitetspolitiken kräver dessutom en kontinuerlig beredskap i frågor som rör Försörjningen under en kristid. Mot bakgrund av dessa Förhållanden Föreslår vi en betydande Förstärkning av det ekonomiska Försvaret. Det är vår uppfattning att insatserna härFör i allt väsentligt Får ses som kostnader För neutralitetspolitiken. Därför är det Följdriktigt att de övervägs tillsammans med andra kostnader För totalförsvaret. vilket också sker inom den pågående Försvarsutredningen. Det har inte varit vår uppgift att göra några sådana avvägningar. Inför 1977 års totalförsvarsbeslut finner vi det emellertid angeläget att understryka Försörjningsberedskapens grundläggande betydelse För säkerhets- och neutralitetspolitiken.

Utredningsarbetet

2.1 Direktiven

Direktiven for utredningen framgår av chefens för handelsdepartementet anförande till statsrådsprotokollet den 2 april 1971: Det ekonomiska försvarets utformning bestäms väsentligen av vår säkerhetspolitik samt av vårt näringslivs struktur i dag och i framtiden. Planläggningen och beredskapsåtgärderna i fred är inriktade på att göra det möjligt för vårt näringsliv att vid krig. avspärrning eller anna kris tillhandahålla de varor och tjänster som behövs för försörjningen. Till grund för beredskapsåtgärderna på varuförsörjningens område ligger en bedömning av å ena sidan de behov av skilda förnödenheter som föreligger inom landet i olika krissituationer och å andra sidan de tillgångar av motsvarande slag som man kan räkna med. 1 de fall då varubrister beräknas föreligga måste dessa täckas genom produktion eller lagring, som måste planeras omsorgsfullt. Produktionsplaneringen syftar i första hand till att vid en kris tillförsäkra den inhemska produktionsapparaten tillgång till nödvändiga produktionsresurser såsom råvaror. halvfabrikat och färdigkomponenter samt arbetskraft. energi etc. Planeringen syftar vidare till att förbereda omställningen av den inhemska produktionsapparaten för att kunna tillgodose krissamhällets behov och ersätta bortfallet i råvaru- och fardigvaruimporten. För att underlätta denna omställning och för att snabbt kunna komma i gång med ersättningsproduktion kan vissa åtgärder behöva vidtas redan i fredstid. Sådana åtgärder kan t. ex. avse anskaffning av maskiner och verktyg. Planläggningen kan även avse åtgärder för att behålla sådan försörjningsviktig produktion. som hotas av nedläggning. Lagringsverksamheten omfattar statlig lagring och tvångslagring hos näringslivet i förening med linansieringsbidrag till lageruppbyggnaden. Denna verksamhet är till skillnad från produktionsplaneringen i regel förenad med betydande kostnader för staten. Beredskapslagring i statlig regi har förekommit sedan slutet på 1930-talet. lnom ramen för av riksdagen anvisade medel håller de för lagringen huvudsakligen ansvariga myndigheterna, Överstyrelsen för ekonomiskt försvar och statens jordburksnämnd, försörjningsviktiga varori lager till ett värde av omkring 1 miljard kr. Utgifterna för lagerhållningen i form av ränta på kapital. anskaffning av lagerbyggnader. kostnader för omsättning av varor, hyror m. m. uppgår f. n. årligen till ca 100 milj. kr.. varav huvuddelen är räntekostnader. Tvångslagring hos näringslivet i förening med statligt finansieringsbidrag tillämpas i fråga om huvuddelen av beredskapslagringen av oljor. lnvesteringskostnaderna för utbyggandet av beredskapslagringen av bensin. fotogen, motorbrännolja och eldningsolja under perioderna 1958-1962 och 1963-1969 har uppgått till totalt ca 1 400 milj,

34 U tredningsarbetel

kr., varav staten bidragit med ca 800 milj. kr. För den Fortsatta utbyggnaden av oljelagringen under perioden 1970-1976 har investeringskostnaderna beräknats till ca 760 ntilj. kr., varav staten bidrag med ca 80 ntilj. kr. Bidraget utgår liksom under tidigare perioder i Form av ränte- och amorteringsfria lån. Kostnader utöver statliga bidrag tas ut prisvägen. Under perioden skall även beredskapslager av råvaror För stadsgasindustrin och av gasol byggas upp till en beräknad kostnad av 18,7 och 27,5 milj. kr., varav staten avses bidra med 19,8 milj. kr. För gasollager. Det ekonomiska Försvaret bygger i allt väsentligt på de resurser som finns i vårt fredstida näringsliv. Det är därFör klart att Förändringar i fråga om dessa resurser Får konsekvenser För Försörjningsberedskap och därmed också För behovet av beredskapsåtgärder, lnom industri och handel pågår en strukturomvandling, som innebär att allt större enheter skapas. Produktion och lagerhållning koncentreras samtidigt som tillverkningen blir mer specialiserad. Vissa från Försörjningssynpunkt viktiga varor produceras av allt Färre Företag i den mån tillverkningen inte helt läggs ned. Effektivare metoder För lagerhantering och distribution medför minskad lagerhållning hos näringslivet. Dessa Förändringar påverkar planeringen av Försörjningsberedskapen. Produktionens fortlöpande specialisering och koncentration till tätorter och andra utrymningsorter kräver en ständig revidering av produktionsplanläggningen. Bortfall eller minskning av produktionen inom vissa industribranscher liksom nedgång i näringslivets lagerhållning ställer krav på ökad beredskapslagring. Den tekniska utvecklingen innebär att nya områden måste beredskapsplaneras. Detta gäller bl. a. den petrokentiska industrin. Det svenska näringslivets omvandling är vidare ett resultat av ökad importkonkurrens. Avtal om tullsänkningar och slopande av tullar och andra handelshinder har medFört att vissa tidigare skyddade industribranscher med svag internationell konkurrenskraft krympt till Följd av utländsk konkurrens. Våra möjligheter att hindra denna utveckling genom att inFöra stöd- eller skyddsåtgärder har begränsats av internationella åtaganden. Den framtida utveckling inom näringslivet som kan Förutses kommer att ställa allt större krav på en effektivt utformad Försörjningsberedskap. Oavsett vilken form av anslutning Sverige kan uppnå med de europeiska gemenskaperna kommer beroendet av omvärlden För vår Försörjning att öka. Utvecklingen går mot en ökad internationalisering av näringslivet. Svenska Företag utnyttjar i allt högre grad utländska underleverantörer. Den produktionstekniska utvecklingen gör oss också mer beroende av import av reservdelar och underhållstjänster från utlandet. Den ovan angivna utvecklingen inom näringslivet har på senare tid särskilt uppmärksammats vad gäller TEKO-och skoindustrierna. TEKO-utredningen har i sitt slutbetänkande konstaterat att den svenska självFörsörjningsgraden på TEKO-området successivt minskat. Den inhemska produktionen av vissa typer av TEKO-varor understiger numera de minimibehov som kan beräknas For krigs- och ztvspåirrningsfallen. Utredningen konstaterar samtidigt att tendensen till minskande självFörsörjningsgrztd återfinns även inom andra varuområden som en konsekvens av den fortgående internationaliseringen av näringslivet. Mot denna bakgrund linnerjag det angeläget att särskilda sakkunniga tillkallas För att utreda olika metoder För att upprätthålla en tillfredsställande beredskap inom varuområden som har väsentlig betydelse För Försörjningen. Vad som i Forsta hand bör övervägas är avvägningen mellan produktionsåtgärder och beredskapslztgring samt Fördelningen av ansvaret i dessa sammanhang mellan staten och näringslivet. Utredningen bör bl a innefatta en analys av För- och nackdelar i olika avseenden av statliga Företagsengagemang som ett medel att trygga Försörjningsberedskapen på utsatta varuområden. Det bör vidare övervägas inom vilka För vår Försörjningsberedskap viktiga varuområden eller sektorer av vårt näringsliv som Förändrade beredskapsmetoder och

Utredningsarberer 35

linansieringssåitt är lämpliga och möjliga. Härvid bör hänsyn tas till de nya beredskapsbehov som kan komma att uppstå i en nära framtid. De sakkunniga bör bl. a. beakta och redovisa de samhällsekonomiska. näringspolitiska och handelspolitiska konsekvenserna av föreslagna åtgärder. En allmän princip när det gäller att trygga försörjningsberedskapen bör vara att detta skall ske till lägsta möjliga kostnad för samhället. Den statliga lagringsverksamheten bör således bedrivas enligt affärsmässiga grunder. så långt detta kan ske utan att beredskapens effektivitet eftersätts. Vid utformningen av förslag rörande beredskapslagringen bör de sakkunniga beakta behovet att i görligaste mån kunna variera beredskapslagringen i konjunkturpolitiskt syfte. De ekonomiska kalkyler som kan läggas till grund för förslagen bör redovisas. Detta innefattar även en redovisning av de krav som förslagen ställer på den administrativa handläggningen på myndighetsplanet. l försörjningsberedskapen intar beklädnadsvarorna en viktig plats. lnom TEKO- och skoområdena har produktionskapaciteten kraftigt minskat under 60-talet. Om inte motverkande åtgärder kommer till stånd inom en nära framtid, synes risk föreligga för att självförsörjningsgraden sjunker till en alltför låg nivå. De sakkunniga bör därför göra en analys av den produktionskapacitet som i kombination med kommersiell lagerhållning behövs for att upprätthålla en rimlig försörjningsberedskap på dessa områden. Som allmän riktpunkt för sina överväganden bör de sakkunniga ha den självförsörjningsgrad som för närvarande råder för beklädnadsvarorna, Förslag bör läggas fram om den självförsörjningsgrad som bör upprätthållas på de olika delområdena och om de etentuella åtgärder av skydds- och stödkaraktär som under hänsynstagande till möjlig beredskapslagring kan behöva vidtas för att säkerställa en tillräcklig produktionskapacitet. Denna målsättning bör kunna förenas med en fortgående strukturomvandling inom industrin som medför att den erforderliga produktionen koncentreras till de mest rationella företagen. Dessa överväganden måste göras mot bakgrund av våra internationella förpliktelser. De sakkunnigas förslag bör grundas på en analys av de krav på uthållighet som kan komma att ställas i samband med pågående långsiktsplanering inom totalförsvarets olika delar och av den sänkta levnadsstandard som kan anses rimlig i olika krismiljöer. Även i övrigt bör i utredningsarbetet beaktas behovet av samordning med pågående arbete med miljöstudier och långsiktsplanering inom totalförsvaret, framför allt inom överstyreisen for ekonomiskt försvar. Frågan om statlig upphandling som ett led i försörjningsberedskapen bör behandlas. Härvid bör resultatet av 1968 års upphandlingskommittés arbete beaktas. 1970 års försvarsutredning har till uppgift bl. a. att översiktligt studera inriktningen av andra delar av totalförsvaret än militärt försvar och civilförsvar i syfte att tillse att kravet på balans i våra totala försvarsinsatser skall kunna tillgodoses. De sakkunniga bör samråda med försvarsutredningen. Olika metoder att trygga försörjningsberedskapen tillämpas i skilda länder. Det bör ingå i de sakkunnigas uppdrag att göra de internationella jämförelser som kan anses motiverade. De sakkunnigas uppdrag bör avse försörjningsberedskapen i fråga om de varor som ingår i öterstyrelsens för ekonomiskt försvar ansvarsområde med undantag av energisektorn De sakkunnigas arbete bör bedrivas så att förslag rörande försörjningsberedskapen för TEKO-varor och skodon kan föreläggas l972 års riksdag.

36 Utredningsarbetet

2.2 Delbetänkande rörande försörjningsberedskapen på

beklädnadsvaruomrádet

Utredningen överlämnade till statsrådet och chefen för handelsdepartementet den 31 augusti 1972 ett delbetänkande “Kläder och skor, försörjningen i en kristid”. I delbetänkandet föreslog vi olika åtgärder för en förstärkning av försörjningsberedskapen. främst en ökad lagring av garner och vävnader, samt ett program för produktionsstimulerande åtgärder inom textila konfektions- och skoindustrierna. Den huvudsakliga formen för produktionsstöd föreslogs bli en typ av avskrivningslån som innebar att företaget efter ansökan och prövning i varje särskilt fall på vissa villkor erhåller statliga amorteringsoch räntefria lån motsvarande en viss del av investeringskostnaden. Återstående del svarar företaget självt för. Möjlighet föreslogs att erhålla statlig lånegaranti för denna del. Den ränte- och amoteringsfria delen skulle avskrivas under en viss överenskommen period - i regel 10 år med lika stora årliga belopp. Företaget å sin sida förbinder sig att under motsvarande tid hålla en preciserad produktionskapacitet. Dessutom föreslogs att ÖEF skulle svara för samordning av den statliga upphandlingen på TEKO-, sko- och läderområdet, bl. a. med syfte att förlägga inköpen till svensk industri om så bedömdes erforderligt från försörjningsberedskapssynpunkt (se vidare kapitel 10). De föreslagna åtgärderna antogs i allt väsentligt av riksdagen under hösten 1972.

2.3 Till överlämnat ärende

utredningen

Genom beslut den 17 maj 1974 har till de sakkunniga för övervägande vid uppdragets fullgörande överlämnats en från Överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF) till handelsdepanementet ställd skrivelse, vari ÖEF hemställer om uppdrag och medel att genomföra en särskild beredskapslagring för fredskriser. Vidare har Kungl. Maj:t genom beslut samma dag för kännedom till utredningen överlämnat försvarsutskottets utlåtande med anledning av motion angående totalförsvaret och försörjningsberedskapen m. m. såvitt gäller beredskap för fredskriser (mot 1974:404, FöU 1974:23, rskr 1974:194). En kortfattad redogörelse för ÖEF:s skrivelse och remissbehandlingen härav samt för motionen lämnas i kapitel 12.

2.4 Utredningsarbetet

I direktiven anges att de sakkunnigas uppdrag avser försörjningsberedskapen ifråga om de varor som ingår i ÖEF:s ansvarsområde med undantag för energisektorn. Vi har kartlagt vilka ansvarsförhållanden som råder med avseende på Varuförsörjningen i en kristid. Detta framgår närmare av bilaga 1. Sammanfattningsvis linner vi att ansvaret för försörjningen i en kristid ifråga om vissa varor är delat mellan två eller flera myndigheter. I praktiken får dock

sou 1975:57 Utredningsarbetet 37

ÖEF anses vara huvudansvarig myndighet for alla varor utom de som faller inom jordbruksnämndens ansvarsområde samt sådana som har exklusiv användning inom försvarsmakten. De sakkunnigas uppdrag torde därför få anses omfatta alla varor utom de som ingår i de båda nämnda varukategorierna samt energisektorn som är undantagen enligt direktiven. Utredningen har skett i nära samverkan med ÖEF. Kontakter har forekommit med de branschorganisationer som är mest berörda av försörjningsberedskapen. Utredningens sekretariat har härutöver överlagt med företrädare för bl. a. försvarsstaben, socialstyrelsen, kommerskollegium, Apoteksbolaget AB, Sveriges Industriforbund samt en rad företag som har stor betydelse för varuförsörjningen. Genom ett för ändamålet särskilt uppgjort frågeformulär har vi inhämtat uppgifter rörande den ekonomiska forsörjningsberedskapen i tolv västeuropeiska länder samt i USA, Canada och Israel. Material som är av intresse i sammanhanget redovisas i respektive kapitel i det följande. En enkät har genomförts beträffande industrins kristida försörjning med reservdelar for den egna maskinparken. Enkäten gick ut till 90 företag representerande ett stort antal industribranscher. Resultatet av enkäten har legat till grund for överväganden rörande särskilda åtgärder beträffande dessa varor och redovisas i kapitel 7. För en beräkning av behovet av olika slags läkemedel under en kris- och krigsperiod och for en bedömning av hur ett sådant behov skall kunna täckas och av kostnaderna härför har anlitats två apotekare som varit knutna till utredningen som experter. l denna fråga har överläggningar ägt rum med socialstyrelsen, försvarets sjukvårdsstyrelse samt med branschorganisationer och en rad företag inom läkemedelsområdet. I enlighet med vårt önskemål har socialstyrelsen påbörjat en djupgående undersökning av behovet av olika slags sjukvårdsartiklar under en kris- och krigsperiod. ÖEF och statistiska centralbyrån har på vån uppdrag genomfört undersökningar rörande industrins lagerhållning av vissa råvaror och andra insatsvaror. Efter remiss har vi avgivit yttranden, den 27 mars 1974 med anledning av ÖEF:s framställning angående särskild beredskapslagring för fredskriser. den 26 september 1974 med anledning av ÖEF:s anslagsframställning år 1974 och den 22 augusti 1975 med anledning av riksdagens revisorers kanslipromemoria rörande Sveriges forsörjningsberedskap.

3 och det

Samhällsutvecklingen

ekonomiska försvaret

3.1 Inledning

Förutsättningarna för ekonomiskt försvar var vid tiden for andra världskrirelativt tillfredsställande. Den svenska industrin utgick i huvudgets utbrott avsattes till övervägande del sak från inhemska råvaror, och produktionen inom landet. Varusortimentet i konsumtionen var relativt begränsat. Utrikeshandeln och det ekonomiska samarbetet med andra länder var av måttlig Den tekniska utvecklingen hade ännu inte nått så långt att beomfattning. av produktionen och konsumtydande nackdelar uppkom vid omläggningen tionsmönstret. har bilden radikalt förändrats. Frigörandet av Efter det andra världskriget av betalningarna och tillkomsten av det allutrikeshandeln, liberaliseringen männa tull- och handelsavtalet (GATT), den europeiska frihandelssammanoch de europeiska gemenskaperna (EG) har bidragit till slutningen (EFTA) arbetslördelningen och efter hand nödvänen ökning av den internationella en strukturomvandling inom både industri och handel. En kraftig diggjort av konsumtionsstandarden med ett vidgat varusortiment, en acceökning lererande teknisk utveckling och införandet av nya material har även medverkat till att Förutsättningarna för det ekonomiska försvaret nu är helt andra

än de som rådde under andra världskriget. l det följande redovisas utvecklingen under senare tid inom områden som såsom produktion, utrikeshanhar väsentlig betydelse lör Varuförsörjningen. och konsumtionsmönster. lett särskilt avsnitt görs därdel. industristruktur av den framtida utvecklingen inom olika försörjningsefter en bedömning områden samt följderna härav för det ekonomiska försvaret. Utgångspunkten har härvid i stor utsträckning varit material som tagits fram lör det ekonomiska försvarets långsiktsplanering. av bl. a. uthålligheten och Materialet utgör underlag för våra bedömningar inom det ekonomiska försvaret. Denna fråga behandforsörjningsstandarden las i kapitel 5.

3.2 Den privata konsumtionen

Den inhemska privata konsumtionen ökade mellan 1950 och 1970 volym-

mässigt med drygt 80 %.

40 Samhällsutvecklingen och det ekonomiska _lörsvaret

Som framgår av tabell 3.1 har ökningen varit särskilt stark ifråga om for: don, bränslen och inventarier, medan livsmedel och beklädnad endast ökat måttligt. Tabell 3.1 Förändringar i volym av total inhemsk privat konsumtion fördelad på ändamål 1950-1970

Källa SCB SM: Nationalräkenskaper Anm. Tabellens uppgifter grundar sig på ett relativt osäkert beräkningsunderlag.

Uttryckt i löpande priser har fördelningen av konsumtionen på olika ändamâl varit relativt stabil. De största Förändringarna har skett for varugrupperna beklädnad, vars andel sjunkit med nästan hälften och fordon, där en ökning med mer än det dubbla ägt rum. Förhållandena framgår av tabell 3.2.

Tabell 3.2 Fördelning av total inhemsk privat konsumtion på ändamål åren 1950 och 1970. Löpande priser (procent).

Varuområde Andel av total konsumtion

1950 % 1970 %

Livsmedel N N Spritdrycker och tobak

IJ§NxJONOO

Bostad _. ... - Bränsle och lyse

-mbøoxioowoooxm büubbbøbknbøbxlo

Beklädnad _.

ÄNJNJGC-_QDJBJÅ

Inventarier Fordon m. m.

.©9999

Resor Sjukvård. hygien m. m. Ovrigt Summa .8 $ ä o

Källa: SCB SM: Nationalräkenskaper Anm. Tabellens uppgifter grundar sig på ett relativt osäkert beriikningsunderlztg.

Samhällsutvecklingen och det ekonomiska ,försvaret 41

3.3 Produktionsutvecklingen

3.3.1 Förändringar inom skilda branscher De varuproducerande branschernas Forädlingsvärde (jordbruk, jakt, skogsbruk, Fiske, el, gas, värme, vattenverk och byggnadsindustri inkluderat) steg under ZO-årsperioden 1952-1972 i Fasta priser (1968) från cirka 30 miljarder till drygt 65 miljarder kronor. Utvecklingen ter sig emellertid olika För skilda branscher. Starka andelsmässiga öningar noteras För järn-, stâl- och metallverk, Verkstadsindustri, elektrisk industri och kemisk industri, medan andelarna For jordbruk/liske, livsmedelsindustri samt textil- och beklädnadsindustri nedgått. Utvecklingen framgår av följande tablå.

Tabell 3.3 Varuproducerande branschers förädlingsvärde 1952 och 1972 Fasta priser (1968)

Bransch 1950 1972

varav: Livsmedels- dryckesvaruoch tobaksvaruindustri 2,6 8,9 3,9 5,9 Textil-beklädnads. läderoch lädervaruindustri 2.0 6.8 2,4 3,6 Trävaru-, massa-, pappers- och pappersvaruindustri, graFisk industri, Förlag 4,3 14,7 8,7 13,4 varav: Trävaruindustri 1,5 5,2 3,2 4,8 Massa-, pappers- och pappersvaruindustri 0,8 2,7 3,0 4,5 GraFisk industri, Förlag 2,0 6,8 2,7 4,1 Kemisk industri, petroleum-, gummivaru-, plast och plastvaruindustri 1.0 3,4 4,0 6.1 varav: Gummiindustri 0,2 0,7 0,6 0,9 Kemikalie-, gödselmedelsoch plastindustri. Annan kemisk industri, PIastv-aruindustri 0,8 2,7 3,0 4,7 Petroleumrallinziderier, smörjmedels-

varav:

a) 1950 ingår också bil- och cykelreparationsverkstiider (0,6) Källa: SCB Statistiska tabeller

42 Samhällsutvecklingen och der ekonomiska _försvaret

Långtidsutredningen (LU 73) räknar med att den utveckling som här beskrivits i sina huvuddrag kommer att fortgå även under de närmaste åren. Detta framgår av tabell 3.4 avseende industribranschernas andelar av den totala industriproduktionen 1955-1977.

Tabell 3.4 Industribranschernas andelar av den totala industriproduktionen (fast förädlingsvärde).

Trävaru-, ntassa- och pappers-

Anm. På grund av olikheter i bla. avgränsningen av branscherna är tabellen ej direkt jämförbar med tabell 3.3.

3.3.2 Utvecklingen mor/ärre produktionsenheter

Under hela efterkrigstiden har det inom den svenska industrin funnits en strävan att åstadkomma fárre och större enheter. Detta har gällt både på företags- och verksamhetsställenivå. Utvecklingen har bl. a. varit en följd av det ökande internationella varuutbytet som gjort det möjligt att utnyttja skalfordelarna i stora kapitalintensiva anläggningar. Den tekniska utvecklingen har vidare i normalfallet uppmuntrat tillkomsten av större produktionsenheter. Den internationella arbetsfördelningen har dessutom - vilket redan påpekats - medfört att vissa branscher gått tillbaka medan andra expanderat, vilket givetvis påverkat företagsstrukturen. Av denna anledning är det av intresse att jämföra utvecklingen i fråga om förädlingsvärde med förändringen avseende antal arbetsställen inom olika industribranscher. Förändringar i antalet arbetsställen och forädlingsvärden (fasta priser) mellan 1960 och 1972 framgår av tabell 3.5. Uppgifterna avser arbetsställen med mer än 10 anställda.

och det ekonomiska 43

Samhällsurvecklingen försvaret

Tabell 3.5 Antal arbetsställen i industrin 1960 och 1972

Bransch Antal arbetsställen i Sverige Förädlingsvärde

fasta priser 1960 1972 Index 1972 Index 1972 “960 = 10°) (1960 = 100)

Malmgruvor 92 61 67

l 199

Andra gruvor och

Eappers- och papplörpackningsindustri

Järn-. stål- och ferrolegeringsverk (inkl.

“1 Nedgången till 1972 avser i allt väsentligt jåirngjuterier Källa: År 1960 Särskild bearbetning SCB F/IN År 1972 SCB Industristatistik SCB Statistiska tabeller

Antalet arbetsställen med mer än 10 anställda har sålunda minskat med ca 15 % mellan åren 1960 och l972,samtidigt som det totala förädlingsvärdet ökat med drygt 80 %. På nivån delbranscher har den största nedgången skett för garveriertmed 66 %). skoindustri (med 55 %). mdSSd och pappersindustri (med 49 %) samt järngjuterier (redovisat underjärn- stål och ferrolegeringsverk). 1 de två första fallen hör nedgången i huvudsak samman med stagnationstendenser, medan den viktigaste förklaringen lör de kapitalintensiva skogsindustrierna torde vara att produktionsvinster kunnat uppnås genom förstorade produktionsenheter.

44 Samhällsutvecklingen och det ekonomiska försvaret

För både kemi- och verkstadsindustrin har antalet arbetsställen totalt sett gått upp. För kemiindustrin sammanhänger uppgången med plastvaruindustrins mycket starka frammarsch och i mindre utsträckning med en ökning for gummivaruindustrin. Inom verkstadsindustrin redovisar 3 av 4 delbranscher en uppgång. Parallellt med den beskrivna koncentrationen till färre produktionsenheter inom industrin som helhet har en motsvarande utveckling ägt rum inom handeln i samband med övergång till snabbköpsbutiker och varuhus. Både ifråga om industri och handel har dessutom en regional koncentration ägt rum, en utveckling som for handelns del gått snabbare än vad som kan forklaras av urbaniseringen.

3.4 Utrikeshandeln

3.4.1 Exportens andel av produktionen Sveriges utrikeshandel var år 1974 värdemässigt 7 á 8 gånger större än år 1952. Räknat i fasta priser har exportens andel av bruttonationalprodukten stigit kraftigt. Jämfört med andra mindre västeuropeiska länder är emellertid denna andel inte exceptionellt hög, vilket framgår av tabell 3.6.

Tabell 3.6 Varuexportens andel av bruttonationalproduktion till faktorkostnad i olika länder 1960 och 1972 (resp. lands valuta. 1963 års priser)

1960 1972 Land Export BNPr Exportan- Export BNPr Exportandel (proc) del (proc)

USA 21 521 4 39 757 5 EG - 186 589 32 629 896 70 Belgien

EFTA

a) Avser 1969 Källa: Bearbetning av FN- och 1MF-statistik. Anm. Siffror för senare år är ej tillgängliga.

De mycket höga exportandelarna i Belgien och Nederländerna torde delvis sammanhänga med den betydande reexport som förekommer från dessa län-

Samhällsurvecklingen och de! ekonomiska .försvaret 45

der. Långutredningen (LU 70) räknar med att den svenska exportens andel av BNP (fasta priser) kommer att fortsätta att öka kraftigt.

3.4.2 Utrikeshande/ns_fördelning på varuomrâden

Som tidigare nämnts var värdet av Sveriges utrikeshandel år 1974 7 a 8 gångstörre än år 1952. Allmänt sett gäller att livsmedel, råvaror och bränslen andelsmässigt minskat, medan bearbetade produkter ökat. Detta sammanhänger i viss utsträckning med att prisutvecklingen varierat För olika varugrupper.

Ökningen är särskilt marknat för verkstadsprodukter i exporten men även

i importen. Utvecklingen illustreras av tabell 3.7.

Tabell 3.7 Import och export åren 1952 och 1974 fördelad på varugrupper enl. SITC (löpande priser).

Råvaror, icke ätbara utom bränslen 1,0 10,9 3,0 4,3 3,5 43,8 13,3 18.9 Mineraliska bränslen, mineraloljor m. m. 1.7 18.2 12,6 18,0 0,0 0,0 0.9 1,3 Animaliska och vegetabiliska oljor och fetter 0,1 0,9 0,4 0,6 0,1 0,7 0,2 0,3 Produkter av kemiska och närstående industrier 0,5 4,9 6,2 8,8 0,2 1,8 3,5 5,0 Bearbelade varor 2,3 24,2 14,5 20,7 1,2 24,5 19,8 28,1 Maskiner, apparater samt transport-

Källa: FN statistik och SCB SM Utrikeshandel

3.4.3 Utrikeshandelns_fördelning på länder

Då det gäller exportens Fördelning på länder och ländergrupper kan en viss förskjutning noteras mellan åren 1959 och 1974 på det sättet att industriländerna ökat sin andel medan exporten till utvecklingsländer och statshandelsländer andelsmässigt minskat. Denna utveckling är särskilt markant för exporten av hel- och halvfabrikat. För sådana varor har bland industriländerna EFTA och EG-länderna (de nio) ökat exportandelarna på bekostnad av i Forsta hand USA. Exporten till Japan har ökat andelsmässigt men är fortfarande värdemässigt av begränsad omfattning. Exportutvecklingen framgår av tabell 3.8.

46 Samhällsurvecklingen och det ekonomiskajörsvarer

Tabell 3.8 Total export resp. export av förädlade varor (hel- och halvfabrikat) (SlTC 5-9) åren 1959 och 1973 fördelad på länderområden (löpande priser)

Källa: SCB SM Utrikeshandel

lmportutvecklingen för hel och halvfabrikat ser något annorlunda ut. Utvecklingsländer och statshandelsländer har här ökat sina andelar, medan andelen för industriländer sjunkit något. Bland industriländerna har EFTA-ländernas importandel kraftigt ökat medan importen från EG-länderna andelsmässigt har minskat. Det kan dock noteras att inte mindre än 93 % av importen av hel- och halvfabrikat härrör från industriländer. lmportutvecklingen for dessa varor framgår av tabell 3.9.

Tabell 3.9 Totalt import resp. import av förädlade varor (hel- och halvfabrikat) (SlTC 5-9) åren l959 och 1974 fördelad på länderområden (löpande priser)

Källa: SCB SM Utrikeshandel

SOU 197557 Samhällsurvecklingen och de! ekonomiska _försvaret 47

3.4.4 Inporten av insatsvaror/ör industrin Som frangår av ovanstående kännetecknas utvecklingen av utrikeshandeln i mycket stor utsträckning av en tilltagande handel med färdigvaror. Detta är ett uttyck för en tilltagande internationell arbetsfördelning med åtföljande strukturfárändringar inom de nationella ekonomierna. Bakom den starka ökningen a! utrikeshandeln döljer sig en kraftig utbyggnad av ett underleverantörssjstem mellan olika tillverkare av färdigvaror i skilda länder. Svenska företag Ltnyttjar sålunda i ökande grad utländska underleverantörer i tillverkningsprocessen men förser även utländska tillverkare av fardigvaror med komponenter och halvabrikat. Någon särskild statistik som belyser denna utvecklitgstendens föreligger inte. En vis uppfattning om importberoendet på detta område kan emellertid erhållas genom studium av SCB:s input-outputtabeller. i vilka leveranser mellan oika branscher av insatsvaror (produktion resp. import) kan utläsas. De branscher som lår bedömas vara de huvudsakliga leverantörerna av komponenter är elektro- och övrig Verkstadsindustri (= Verkstadsindustri exkl ske›psvarv och båtbyggerier). Anvärdare av komponenter som insatsvaror i produktionen är primärt elektroirdustri, skeppsvarv och båtbyggerier samt övrig Verkstadsindustri (inkludear transportmedelsindustri). Med hälp av input-outputtabellerna, Varav de senast tillgängliga avser år 1971, är let möjligt att uppskatta importberoendet, nedan uttryckt som förhållande* mellan import och import + produktion i strömmama mellan le- Vererand: och köpande branscher.

Tabell 3.10 bevererarde bransch Köpande bransch lmporl Import -l- produktion

Elektroinlustri Elektroindustri 53

Som famgår av tabell 3.10 är importens andel av tillförseln särskilt hög

ifråga on insatsvaror för elektroindustrin. Med den använda mätmetoden

vann...,

kan mar emellertid enbart få en grov uppskattning av det egentliga import-

beroendet ifråga om komponenter som insatsvaror. 1 leveranserna till köw... pande branscher ingår troligen i viss mån komponenter som är reservdelar

,twwr

till de köpande företagens egna maskiner Uppgifterna avser också enbart i bruttotillförseln De egentliga investedvs hänsyn har inte tagits till förekomsten

vçøamsønø-;a

importbcroendet ringsvarorna som t. ex. av expor? Det bör vidare noteras att det här är fråga om genomsnittsvärden hela maskiner särredo-

för ett stort produktsortiment, Varför olikheterna i försörjningsläge olika del- visas dock, 2 områder emellan kan vara stora. I det sammanhanget bör också framhållas Export av insatsvaror och investeringsvaror att det hir beskrivna importberoendet i realiteten är beräknat för en exportgår inte att särskilja anpassat varustruktur. För det mycket bredare produktionssortiment som i statistiken.

48 Samhällsutvecklingen och det ekonomiska .försvaret

erfordras vid inskränkningar i importen är följaktligen försörjningsläget avsevärt sämre. Detta gäller givetvis i första hand i inledningen av en kris innan produktionen hunnit anpassa sig till det nya läget.

3.5 Utländska i Sverige

företagsengagemang

En förhållandevis restriktiv lagstiftning inskränker utlänningars möjligheter att bedriva foretagarverksamhet i Sverige. Inslaget av utländskt ägande i det svenska näringslivet är internationellt sett relativt begränsat. En uppfattning om de utländska investeringarnas omfattning i Sverige kan erhållas genom riksbankens tillståndsstatistik, (se tabell 3.11).

Tabell 3.11 Av riksbanken beviljade tillstånd till utländska investeringar i Sverige under tiden 1960-1973 (milj. kr.).

a) Fr. 0. m. 1973 ändrad länderfördelning Källa: Sveriges Riksbank 1973

Eftersom det råder en viss förskjutning mellan tidpunkterna då investeringstillstånd beviljas och då investeringen faktiskt sker blir en jämförelse mellan årsvisa siffror för de utländska investeringarna och investeringarna i Sverige inte helt rättvisande. Förskjutningarna blir dock av mindre betydelse om en jämförelse görs över längre tidsperioder som i tabell 3.12.

Tabell 3.12

Tidsperiod Tillstånd till utländska investeringar i förhållande till totala svenska privata bruttoinvesteringar exkl permanenta bostäder

Källa: Sveriges Riksbank och SCB SM Nationalräkenskaper

Samhällsutvecklingenioch de! ekonomiska _försvarer 49

Det kan noteras att dessa andelar internationellt sett inte är särskilt höga. Omfattningen av den utländska företagsverksamheten i Sverige kan också belysas med uppgifter om dennas andel av sysselsättning, forädlingsvärde m. m. 1 tabell 3.13 görs en sådan redovisning för företag i Sverige som till mer än 20 93 ägdes av utländska företag eller fysiska personer 1971 och 1972.

Tabell 3.13 Utländskt företagande i Sverige

Utländska företags andel i förhållande till samt- l97l 1972 liga företag i Sverige

Antal anställda Förädlingsvärde Personalkostnader

BQäEeQBQäQaQåQaQäQ

Investeringar

\II\JO\f\)\D*\I-'* »oxixoaoxiooooxr uøubbbmuu aêåaeeeaeseáaeae

Rörelseöverskott före avskrivningar Bolagsskatter .- Nettovinst Balansomslutning Eget kapital

Källa: SCB SM Utlandsägda Företag

Vad gäller det utländska ägarintresset inom industrin är detta, som framgår av nedanstående sammanställning för år 1972, särskilt stort inom den kemiska industrin och inom “Annan tillverkningsindustri”.

Tabell 3.14 Industriarbetsställen som år 1972 var utlandsägda till minst 20 %.

Bransch Antal Andel av Andel av Förädlings-

textil-, beklädnads- läderoch lädervaruindustri 3 712 5,8 224 8,0 trävaruindustri 1 171 1,5 71 1.7 massa-, pappers- och pappersvaruindustri samt grafisk industri 6 399 6,3 426 5,8 kemisk industri, petroleum-, gummivaru-,

10,4

Källa: SCB SM Utlandsägda företag

Exempel finns på stora företag, bl. a. inom elektroindustrin och den kemiska industrin, som är helt utlandsägda och som är av väsentlig betydelse för Varuförsörjningen i en kristid.

50 SamhäIIsutveck/ingen och det ekonomiskajörsvaret

3.6 Svenska företagsengagemang i utlandet Svenska direkta investeringar i utlandet har ökat kraftigt under 1960-taIet. Nettokapitalutflödet var 1961 ca 150 mkr och 1970 ca 1 000 mkr. Siffrorna framgår av tabell 3.15.

Tabell 3.15 Direkta svenska investeringar enligt betalningsbalansstatistiken.

År Valuta- Valuta- Netto lnhemska (3)/(5) inllöde utflödea priv. brutto- (proc) invest. (5) (exkl, permanenta

a) Här ingår både återinvestering av vinstmedel och upplåning i utlandet för inves-

teringsändamål. Källa: Sveriges Riksbank 1973 och SCB SM Nationalräkenskaper.

De svenskägda produktionsföretagens tillgångar i utlandet var 1970 fyra

gånger så stora som 1960. i fasta anläggningstillgångar i produktionsforetag i l detta avsnitt har an- Bruttoinvesteringarna utlandet 1970 till ca 22 % av motsvarande investeringar inom den uppgick

ää“:)50r**g“d§“lg97“3_

en . .. svenska industrins svenska industrin. I sådana tillgångar investerade den svenska industrin där-

med detta år relativt mer i utlandet än den amerikanska. invesleringar i utlandet. utlandsverksamhet har En väsentlig ökning av svenska industriföretags

ültâäâmggssinsnlul.

smckhonn_ skett mellan 1965 och 1970 vilket framgår av tabell 3.16.

Tabell 3.16 Svenska industriföretags utländska dotterföretag och minoritetsintressen 1965 och 1970.

Antal företag Antal anställda Svenskt investerat kapital. mkr

1965 1970 1965 1970 1965 1970

Minoritetsägda produktionsföretag - - - - 3 575 6 259 Summa

Samhällsurvecklingen och det ekonomiska .försvaret 51

Närmare 240 koncerner inom svensk industri har rapporterat att de haft dotterbolag eller minoritetsintressen i utlandet 1970 (inkl försäljningsbolag). Av Sveriges 40 största koncerner bedrev 32 produktion vid utländska dotterbolag. Antalet svenska företag med producerande dotterföretag i utlandet ökade mellan 1965 och 1970 från 82 till 107. Dessa 107 företags andel av den svenska industrins förädlingsvärde uppgick 1970 till ca 40 %, medan deras andel av exporten var 55 %. Lägger man till detta även Företag vars utlandsengagemang endast består i att man har försäljningsbolag utanför Sverige, så blir andelen 73 % av industrivaruexporten. Export och utlandsproduktion ökar med företagets storlek. Sambandet mellan storlek och exportandel är dock starkare än mellan storlek och utlandsproduktionens andel. De 10 största utlandsinvesterarna svarar för ca 75 % och de 20 största för 85 % av totala tillgångar, svenskt investerat kapital och antal anställda i producerande svenska dotterbolag i utlandet. Det är främst de exportinriktade företagen som etablerar utlandsproduktion, och så gott som hela denna avsätts i utlandet. De utlandsinvesterande svenska koncernerna har i allmänhet vuxit snabbare under perioden 1965-1970 än den svenska industrin i övrigt. Koncerner med producerande dotterbolag i utlandet har emellertid inte haft särskilt mycket högre tillväxt då det gäller produktionen i Sverige än industrin i övrigt. Dessa företags utländska dotterbolag kontrasterar genom sin höga tillväxt mot moderföretagens utveckling i Sverige. Branschfördelningen hos de svenska produktionsföretag som har producerande dotterbolag i utlandet skiljer sig betydligt från industrins branschfördelning i Sverige. Järn- och metallverk samt Verkstadsindustri har höga andelar av tillgångar och antalet sysselsatta i utlandet jämfört med i Sverige. Dessa branscher är mycket expansiva både i Sverige och i utlandet och deras höga andel utlandsproduktion jämfört med andra industribranscher är en viktig förklaring till utlandsföretagens starka tillväxt under 1960-talet. Av tabell 3.17 framgår att endast 2 % av den totala försäljningen från de svenska dotterföretagen i utlandet exporteras till Sverige. Tekoindustrin utgör här ett markant undantag med 62 %.

5 2 S m h a m.. U w a H .m m 0 m d H e bn m 0 m .m LA a f .m a m. fl.

:mc .ccx

sxmcoå maxxogcöu

:oas: Gå

.E

5.3_

seem_ omcum

m:_:.:mm_o._

uäåwmioåox

å.

00.5 .så :098

axâoâ

:m: §9. A9.:

wåüoçEou

ä_

tâE_ campa_ .ämcoâ .EE mammov

z:

:oo

_b_

:oaxm omcum

.ovcazs

.EE

_

s_

uuüuøtoteu

:oaxm .EE

mscawmnm

ä_

35:00:35

o: v0_ .mm omm Em v3 eQ _m_ .å å m8

_ m e m

.EE 2

389::

c.:m:u:_m._m>

.Emm

axâoâ

-Esäoxubn

Emsvc_ .Zac

;Eêzw

:m:

Em=usmum:omc_B

.Emm

xwcâw

VZQZEÖE

Emsucêøaama

Emzncêmtuum_

.Emm

u=_:_._mm..w.._

.to

Ew:u:_m_ouuE:oam:ah.r

:oo

Emznc_

Emsncixmpo. _zmsnccmaz_

_bmzuwzmmnoøcmzu_ _:m:uc_.:m__m.o_2

Ewan.:

_osuwcsn

E ;ua zoo

Emsuceøam:

.aa

Em:u:_o:xo_m

.m .to

.Eaâöøamm

:Bah cumcäm :oo .Exoh ...GUE -ammnå VEEov_ ;oo :EE M50 m:

Samhällsurvecklingen och det ekonomiska försvaret 53

Den begränsade importen från produktionsföretag i utlandet ger emellertid en ofullständig bild av konsekvenserna för forsörjningsberedskapen av svenska företags investeringar utomlands. Således är det vanligt att investeringarna innebär att tillverkningen splittras upp så att viss del av fárdigställandet av en produkt bibehålles i Sverige, medan återstoden flyttas utomlands. Detta är t. ex. fallet med tillverkningen av sytråd. Råsytråden spinns numera vid den ende svenske tillverkarens fabrik i Finland, medan beredningen till färdig sytråd sker i Sverige. Denna typ av internationell arbetsfördelning är från försörjningsberedskapssynpunkt av särskilt intresse då det gäller de svenska produktionsföretagens utlandsinvesteringar. Någon statistik som belyser dessa förhållanden Föreligger emellertid inte,

3.7 Näringslivets

lager

Under de senaste 20 åren har det inom näringslivet funnits en tilltagande strävan att binda ett så litet kapital som möjligt i lager. Genom transportoch lagerhanteringsteknikens framsteg har en betydande minskning av industrins lagerhållning ställd i relation till förbrukningen också möjliggjorts utan att riskerna för avbrott i Varuförsörjningen därmed blivit oacceptabla. Denna utveckling har även varit en följd av koncentrationen av industri och handel som möjliggjort användning av en avancerad och ofta ADB-baserad 4 lagerhanteringsteknik. Vi har låtit utföra en undersökning av hur industrins lager av ett urval forsörjningsviktiga insatsvaror (36 st) ändrats sedan 1960. Varorna är sådana som beredskapslagras av ÖEF och utgörs till största delen av råvaror och lågförädlade insatsvaror. I tabell 3.18 har den s. k. lageruthålligheten beräknats för de undersökta varorna för vissa år under perioden 1960-73. Med begreppet lageruthållighet avses det antal månaders fredsmässig förbrukning som lagret skulle ha räckt till respektive år. Siffrorna i tabellen är baserade på uppgifter om lagerhållning den 31/12 resp år.

Tabell 3.18 Industrins lageruthållighet 1960-1973

Varuslag Antal Lageruthållighet (månader) varor 1960 1965 1970 1971 1972 1973

Lösningsmedel 3 5,2 2,7 1,8 2.5 2,2 1 6 , Kemiska grundämnen och oorganiska kemiska föreningar 5 5.6 4,5 2,9 3.0 2,6 2,8 *

Anm. För endast .en måttlig

textilvaror redovisas av Detta sammanhänger främst med

nedgång lageruthålligheten.

att den produktionskapaciteten nedgått - liksom lagren l absoluta tal (se tabell 3.20) - vilket medfört

grundtextila

att lager av mer förädlade varor nu måste hållas i ökad utsträckning.

54 Samhällsutvecklingen och det ekonomiska ,försvaret

Det kan konstateras att lageruthålligheten genomgående nedgått väsentligt under 1960-talet. Utvecklingen har emellertid därefter gått mot ett relativt konstant Förhållande mellan lager och förbrukning. Konjunkturutvecklingen har givetvis haft viss betydelse för utvecklingen. Det bör 1 sammanhanget även nämnas att de angivna siffrorna är baserade på uppgifter om lagerhållningen den 31/12 för resp. år. Vad gäller storleken respektive år avspeglar de således Förhållanden som i viss utsträckning är sasongsmässigt betingade. För en uppfattning om den trendmässiga utvecklingen har detta emellertid liten betydelse. En särskild undersökning har även genomförts rörande den genomsnittliga lageruthålligheten respektive minimilageruthålligheten för ett urval varor under ett visst år - 1973. Beräkningen grundas på kvartalsvisa uppgifter om Iagerhållningen. Förhållandena framgår av tabell 3.19. Varuurvalet är något annorlund än i beskrivningen av den trendmässiga utvecklingen. Eftersom en kvartalsvis lagerstatistik saknas för kemivaror kan några beräkningar inte göras för detta varuområde.

Tabell 3.19 Minimi- och genomsnittlig lageruthâllighet 1973

För enskilda varor framgår lagerförändringarna 1960-73 av tabell 3.20. Stora skillnader föreligger enligt dessa för utvecklingen olika varor emellan. En av förklaringarna härtill är naturligtvis att förbrukningsutvecklingen varierat. Tabell 3.20 Lagerutvecklingen inom industrin för 36 beredskapslagrade varor 1960-1973 i ton uttryckt som index (1960:100). Vara 1960 l965 1970 1971 1972 1973 Lösningsmede/ (3)

Kemiska grundämnen och oorganiska kemiska _ föreningar (5) bariumkarbonat 100 190 145 243 147 109 borax 100 138 218 190 79 114 kromsyra 100 163 201 136 107 154 kolsvavla 100 91 91 106 213 156 natriunwkarbonat 100 132 160 134 158 145

100 143 163 162 141 136

Gummivaror 13) naturgummi 100 182 163 115 132 125 synt. latex styrengummi 100 63 115 64 52 54 synt. gummi av styrengummi 100 147 161 187 167 248

Samhällsurvecklingen och det ekonomiskaförsvaret 55

;Meta/ler m.m. (13) nickel . . ., niçkelmnehall 100 21 156 122 229 179

ferronickel 1

manganntttlnt ferromangan - ntangztninnehåll 100 56 65 102 117 119 ferrokiselmangan ziluminiumoxid 299

Textilvarør (5)

korta syntetiska eller regenererade fibrer 100 96 39 54 36 67 100 77 42 38 30 34 Övriga varor (7)

Försörjningsläget manfattning med en framtidsbedömning

1 det Följande görs en översiktlig genomgång av nuläge och bedömd framtida utveckling av försörjningsläget inom skilda varuområden. De beredskapsåtgärder som vidtagits redovisas i stort.

3.8.1 F örsörjningen med beklädnadsvaror

Vi behandlade forsörjningsberedskapens problematik på beklädnadsområdet i delbetänkandet “Kläder och skor, forsörjningen i kristid. Till följd av bl. a. världens befolkningsökning och därmed ökade behov av odlingsbar mark för födoämnen kommer textilindustrin i framtiden att bli allt mer beroende av konszfiber som ersättning för bomull och ull. Till-

56 Samhällsurvecklingen och det ekonomiska/örsvaret

gången på syntetiska fibrer blir i ett längre perspektiv beroende av möjligheten att utvinna energi på annat sätt än ur olja. Konstfibrer erhållna genom regenerering av cellulosa i utvecklad form torde för landets vidkommande bli mest intressanta. Mycket talar för att det redan inom några år finns en kapacitet för tillverkning av sådana fibrer som kan täcka mer an 50 °o av fiberbehovet i ett beredskapsläge. Även om man använder natur- eller konstfibrer kräver vidareförädlingen kapacitet i fråga om spinning, vävning eller stickning, beredning och slutligen sömnad. Landets spinnkapaciret minskade under 1950- och 1960-talen till en sådan nivå att försörjningsbehovet i händelse av avspärrning nätt och jämnt kunde täckas. De statliga stödåtgärderna vilka som en följd av våra förslag sedermera har satts in respektive planeras på detta område har syftat till att modernisera den befintliga produktionskapaciteten, bl. a. genom att investeringar görs i s. k. rotorspinningsmaskiner. Dessa åtgärder kan bedömas ha bidragit till att försörjningsläget har stabiliserats. Betecknande i dag för spinnerierna är koncentrationen till maskinutrustningar med allt större kapacitet och produktivitet, vilket minskar behovet av personal. För vävning finns idag en kapacitet som i stort kan anses täcka landets behov under 1970- och 1980-talen. Betydande moderniseringar av maskinparken (investeringar i snabba skyttellösa vävstolar) har med hjälp av statliga avskrivningslån skett under de två senaste åren. På grund av de små möjligheter som föreligger att i kapacitetshänseende utveckla vävmziskinernzt ytterligare torde trikåtekniken och även nya metoder komma till allt mer ökad användning. Vad gäller beredningsverken torde en viss strukturomvandling komma att ske under l970-talet. Detta kommer att leda till bättre kapacitetsutnyttjande. och därmed bedöms den från försörjningsberedskapssynpunkt tillräckliga kapaciteten kunna bibehållas utan särskilda stödåtgärder. Den ökade exporten under senare år av konfekrionerade varor har inte neutraliserat effekten av det hårda importtrycket. Viss minskad inhemsk efterfrågan och ändrade konsumtionsvanor har tvingat konfektionsindustrin till företagsnedläggningar och produktionsinskränkningar. Prognoser tyder på en ytterligare krympning av industrin, vilket kan leda till produktionsminskning också i det grundtextila ledet. Från försörjningsberedskapssynpunkt finns f. n. erforderlig kapacitet. Under våren 1975 har emellertid nedläggning av företag och personalinskränkningar skett i betydande omfattning. Skulle denna utveckling fortsätta kan läget för vissa varor bli allvarligt. Liksom textilindustrin blir skoindustrin i framtiden i allt högre grad hänvisad till att använda syntetmaterial. Om utvecklingen i Sverige blir densamma som i Japan och USA, så torde landets skoproduktion redan i slutet av l970-talet till ca 50 % utgöras av “syntetiska” skor. Ett forsknings- och utvecklingsarbete pågår i Sverige på detta område. Detta arbete har i enlighet med vån förslag främjats genom statliga bidrag. Nedläggningen av skofabriker under de senaste tjugo åren har medfört en från försörjningsberedskapssynpunkt klar underkapacitet på vissa skotyper. De strukturella förändringar inom skoindustrin som genomförts och som planeras kan inte bedömas komma att i nämndvärd grad öka kapaciteten. l ett krisläge kan visserligen ökad användning av exempelvis träskor och gum-

Samhällsurvecklingen och det ekonomiska försvaret 57

mistövlar reducera behovet av läderskor, dock ej i sådan omfattning att underkapaciteten i fråga om läderskor kan negligeras. 1 sammanhanget kan noteras att särskilda importstödjande åtgärder övervägts på senare tid för att produktionen av gummistövlar inte skall minska eller bortfalla. Beredskapsåtgärderna på beklädnadsområdet utgörs f. n. av beredskapslagring, avskrivningslån för investeringar i främst maskiner samt en samordning av den statliga upphandlingen inom tek0-, sko- och läderområdet som bl. a. innebär att ÖEF upphandlar myndigheternas behov av beklädnasväv. Vidare pågår standardiseringssträvanden i fråga om uniformstyg m. m. som används av statliga myndigheter. Genom centraliserade inköp medger detta att order läggs ut vid produktionssvackor i den grundtextila tillverkningen. Den nuvarande beredskapslagringen av fibrer. gamer samt vävnader har följande sammansättning i stort (lagret värderat till återanskaffningsvärde).

Tabell 3.21.

Den sörsta delen av de avskrivningslån som hittills beviljats har gått till bomullsindustrin (spinning och vävning). Den statliga andelen i värdet av utestående avskrivningslån uppgår för närvarande till ca 95 milj. kr. Totalt disponerar ÖEF för ändamålet 110 milj. kr. BI. a. på grund av den begränsade inhemska kapaciteten utgör försörjninga en med garner ett område där en försämring i försörjningsläget (minskningar av produktionskapaciteten) snabbt medför starkt ökade beredskapskostnader. Rayontillverkningen är ett annat område med central betydelse för försörjningen. Produktionskapaciteten av den nu tillverkade kvaliteten torde vara tillräcklig från försörjningsberedskapssynpunkt. Den beslutade satsningen av den ende tillverkaren på en modifierad rayonliber kommer att innebära en förbättring av försörjningsberedskapssituationen i fråga om bommulsvaror efter som denna rayonfiber till betydande del kan ersätta bomull. Av tidsskäl kunde försörjningsberedskapsutredningens analys i delbetänkandet av försörjningsläget beträffande teknisk textil inte göras detaljerad. De undersökningar som nu utförs inom ÖEF tyder på att betydande beredskapsinsatser erfordras. Detta gäller bl. a. cord (sedan beslut fattats att lägga ned den inhemska tillverkningen).

3.8.2 Försäljningen med skogsindusrriprodukter Med hänsyn till önskemålet att ha en viss exportkapacitet även under en kristid är varuomrâdet inte helt ointressant från beredskapssynpunkt.

58 Samhällsurvecklingen och der ekonomiska _lörsvaret

Sågverks-, massa- och pappersindustrierna är starkt exportinriktade. 2/ 3 av sågverksproduktionen. hälften av massaproduktionen och 2/3 av pappersproduktionen går på export. Produktionen har ökat starkt på senare tid. En fortsatt stor efterfrågan på skogsprodukter av alla slag är att förvilntzi även i framtiden. En begränsande faktor är tillgången på inhemsk vedråvara. Under perioden 1970-80 kommer den fortsatta expansionen av massa- och pappersindustrin främst att ske i form av Ökad integration och högre förädling. Tillverkningen av massa är beroende av vissa importerade råvaror som t. ex. koksalt, svavel och glaubersalt, varav framställs bl. a. klor för blekning Beredskapslagring för dessa ändamål sker av koksalt och i viss mån av svavel. Svavelbehovet kan till betydande del tillgodoses genom bearbetning av inhemsk svavelkis.

3.8.3 Försö/jningen med grafiska produkter

Inom den grafiska industrin, till vilken man räknar dags- och veckotidningstryckerier, civiltryckerier, tryckformstillverkare och bokbinderier. ersätts successivt gamla hantverksmässiga metoder med nya rationella processer. l stället för den traditionella kombinationen - införs blysättning högtryck foto/datasättning offsettryck. Branschen kommer att under återstoden av 70-talet väsentligen ha kvar sin nuvarande struktur med många och små företag, speciellt inom dagstidningssektorn. En viss utslagning av mindre företag blir förmodligen märkbar om några år, varvid de stora tryckeriernas dominerande ställning inom branschen kommer att bli än mer markerad. Antalet anställda i den grafiska industrin väntas minska med ca fem procent fram till 1980. Inom civilsektorn kommer standardiseringen att öka på flera produktområden. vilket medför en ökad automatisering av tillverkningsprocessema. Traditionellt grafiska yrken kommer att till viss del ersättas med en ny personalkategori. programmerare och systemmän. Den nya tekniken medför att branschen blir alltmer beroende av viktiga importvaror, såsom fotomaterial. kemikalier och offsetplåtar. Eftersom lagerhållningen av råvaror har nedbringats till ett minimum, kommer den grafiska industrin att ställas inför stora svårigheter om importen av dessa varor skulle skäras ned eller helt upphöra. Främst på grund av den snabba tekniska utvecklingen är försörjningsberedskapen inom detta område inte tillfredsställande. Särskilt dåligt är läget beträffande fotomaterial. Möjligheterna att åstadkomma en inhemsk ersättningsproduktion som täcker hela behovsområdet måste bedömas som begränsade.

3.8.4 Färsöijningen med gummivarøi

Sverige saknar råvarutillgångar av naturgummi och är därför helt beroende av import. Under efterkrigstiden har syntetgummi alltmer börjat ersätta naturgummit, men även här saknas inhemsk produktion. Under 1960-talet har en betydande förskjutning av importen mot en ökad andel fárdigvaror ägt rum. 1970 utgjordes drygt hälften av all gummiimport av fardigvaror mot ca en tredjedel tio år tidigare.

Samhällsurvecklingen och der ekonomiska försvaret

Gummivaruindustrin torde genomsnittligt komma att utvecklas något snabbare än industrin i sin helhet. Den relativt sett långsammare utvecklingen av det svenska bilbeståndet och därmed av gummidäcksförbrukningen, som kunnat förmärkas i början av 1970-talet och som torde komma att fortsätta under återstoden av 1970-talet, torde föranleda gummiindustrin att i stor utsträckning satsa på tekniskt gummi. bl. a. för gruvhantering och verkstadsindustri och att upparbeta exportmarknader för specialiteter inom dessa områden. Under förutsättning av tillgång på råvaror bedöms gummiindustrin under l980-talet, trots en sannolikt något lägre expansion, ha möjlighet att tillgodose alla väsentliga behov av gummiprodukter i ett beredskapsläge. För närvarande beredskapslagras följande varor (värdering till återanskaffningsvärde). Tabell 3.22

Gummikemikalier 4,5 Summa 59.0

3.8.5 F örsörjningen med kemiska produkter

Utvecklingen inom den svenska kemikalieindustrin har under senare år gått från en i huvudsak sluten. nationell marknad till en mer utåtriktad och från råvarusynpunkt friare situation. Företagen är efter svenska Förhållanden relativt stora, men - med några undantag - förhållandevis små internationellt sett. Karaktäristiskt för vissa företag är att den kemiska tillverkningen endast utgör en del i en större industriell enhet. ofta med det huvudsakliga intresset knutet till massaindustrin. Beträffande organiska kemikalier kan såväl förbrukning som produktion beräknas öka snabbt fram till mitten av l980-talet. Särskilt gäller detta produkter från petrokemisk industri såsom eten och propen. De starka statliga - som övervägs på det petrokemiska området - kan medverka engagemang till att tyngdpunkten i expansionen inom den kemiska industrin kommer att ligga inom den organiska kemiska industrin. Produkter som tillverkas inom det petrokemiska området har numera fått central betydelse för varuförsörjningen. Sverige har den näst USA största plastförbrukningen per capita. Uppbyggnaden av industrierna i Stenungsund sedan mitten av 1960talet har haft stor betydelse. Vitala funktioner inom t. ex. varudistributionen förutsätter försörjning med skilda slag av plaster. Det är därför av största vikt att tillförseln av raffinaderi- och krackerprodukter är säkerställd. Försörjningsberedskapen inom det petrokemiska varuområdet behandlas närmare i kapitel 8. Beredskapslagringen av plastråvaror uppgår för närvarande till ett värde av ca 75 milj. kr. Färdiga plaster för 3 milj. kr. lagras dessutom.

60 Samhällsutveck/ingen och det ekonomiska försvaret

Förutsättningarna för den svenska kemiska industrin har förbättrats genom frihandelsavtalet med EG. BI. a. har den tidigare överskottslörsäljningen i Sverige till låga priser minskat. Under perioden 1970-1975 beräknas enligt företagens planer den plasrbearbetande industrin få en hög expansionstakt. En viss dämpning i tillväxttakten har inträtt under senare år beroende på prishöjningar på basplaster och känslighet i fråga om leveransstörningar. De plastbearbetande Företagen visar även de mest expansiva exportplanerna. LU bedömer att man även under 1975-1985 bör kunna räkna med en ganska snabb produktionstillväxt. Expansionen kan dock komma att hämmas av en snabbt växande import av plastprodukter. Den kemiska delbransch som vid sidan av organisk-kemisk industri och plastindustri kan komma att förete den snabbaste utvecklingen är läkemedelsindustrin. Detta torde emellertid förutsätta en fortsatt ökad specialisering hos den svenska läkemedelsindustrin med ökad exportandel. vilket samtidigt innebär ökad importandel för läkemedelsförbrukningen. Fram till 1980 torde man kunna räkna med en ytterligare specialisering av läkemedelsproduktionen bl. a. genom ett ökat samgående mellan de svenska företagen. Detta kommer att medföra en fortsatt ökning av såväl im» porten som exporten. Man räknar med att de utländska Företagens andel av den svenska läkemedelskonsumtionen 1980 är så pass hög som 60 %. Den här skisserade bilden blir lörstärkt. när man ser på försörjningen med läkemedelsråvaror och substanser, där mer än 80 % av behovet måste täckas genom import. Beredskapslagringen på läkemedelsområdet uppgår för närvarande till 16 milj. kr. Därutöver lagras sjukvårdsvaror lör 19 milj. kr. Försörjningsberedskapen i fråga om läkemdel och sjukvårdsmateriel behandlas närmare i kapitel 6. Den svenska gödse/medelsindustrin svarar för en stor del av den inhemska marknaden. Konsumtionen i Sverige bedöms öka kontinuerligt, om än i minskande takt, fram till slutet av 1980-talet. Av miljövårdsskäl kan det bli aktuellt att minska den svenska förbrukningen på vissa håll. Eftersom gödännu varierar selgivorna kraftigt är en viss ökning dock totalt sett trolig. För närvarande övervägs en ny anläggning för tillverkning av ammoniak baserad på leveranser av nordsjögas - möjligen i Skottland - vilken bl. a. skall förse den svenska kvävegödselmedelsindustrin med råvara. Om en sådan anläggning byggs kommer den svenska ammoniakproduktionen att upphöra, vilket skulle ställa nya krav på beredskapslagring för att tillgodosejordbrukets och sprängämnesindustrins behov av ammoniak för tillverkning av kvävegödselmedel respektive ammunition och sprängämnen. För närvarande beredskapslagras gödselmedel och gödselmedelsråvaror till ett värde av ca 80 milj. kr. Härutöver föreligger ett behov av att beredskapslagra råvara (olja) för framställning av ammoniak.

Övriga undergrupper inom den kemiska industrin torde komma att ut-

vecklas relativt långsamt. Det gäller bl. a. sprängämnesindutrin där ökningstakten sannolikt kommer att följa utvecklingen inom anläggningsverksamhet. gruvindustri och krigsmaterielindustri. Det innebär att sprängämnesindustrin bör kunna tillgodose det väsentliga behovet i ett avspärrningsläge under förutsättning att tillgången på basråvaror, främst ammoniak, är säkerställd.

Samhällsurvecklingen och det ekonomiska _försvarer

Förutom den beredskapslagring som ovan specificerats lagras inom det kemiska området varor för ca 115 milj. kr.

3.8.6 Försäljningen med jämn stâl- och metal/produkter

Produktionen av stål inom landet motsvarar för närvarande kvantitetsmässigt i det närmaste förbrukningen. samtidigt som utrikeshandeln med stålprodukter är betydande. Nästan halva förbrukningen av handelsstål importeras medan samtidigt bortåt 40 % av produktionen av handelsstål och cirka 60 % av specialstålproduktionen exporteras. Förbrukningen av handelsfardigt stål torde under 1970- och l980-talen komma att växa långsammare än under 1960 talet - kanske med 3 % per år dvs från en förbrukning av omkring 4 milj ton vid l970-talets början till drygt 7 milj ton vid 1980-talets slut. Produktionen av såväl råjärn som råstål kommer emellertid att växa snabbare, till stor del beroende på utbyggnaden av Norrbottens Järnverk och tillkomsten av Stålverk 80. Produktionen av råjärn kan därigenom beräknas öka med bortåt 5 milj ton, vilket kanjämlöras med en total råjärnsproduktion på cirka 2.6 milj ton 1973. Råstålsproduktionen kan beräknas mer än fördubblas, kanske till totalt 14 milj ton vid mitten av l980-talet. En del av denna produktionsökning kommer emellertid enligt nuvarande planer att bestå av ämnen för export från Stålverk 80. Vad gäller stålindustrin i övrigt kan produktionen av kvalitetsstål väntas . öka snabbare än produktionen av handelsstål. samtidigt som den specialisering på olika kvaliteter och produktsortiment, som i betydande utsträckning genomförts under slutet av 1960-talet och början av l970-talet, kan väntas fortsätta. Det torde dock vara möjligt att även i slutet av l980-talet fram-

mwmw-:pewøg-wrøuwøeøwøtaamømøuqøm

ställa de kvaliteter och produktsortiment som år nödvändiga i ett beredskapsläge med undantag för sådana specialprodukter som t. ex. förtent plåt. där särskilda produktionsanläggningar krävs. Förbrukningen av Iegeringsmera/Ier kan beräknas öka förhållandevis snabbt. Sålunda kan mikrolegeringar väntas komma att användas i större . för att öka handelsstålens kvalitet och därmed bl. a. indirekt utsträckning spara energi. Produktionen av hårdmetall och olika former av sintrade produkter med hög legeringshalt kan beräknas ställa nya och ökade anspråk på legeringsmetaller. Nya och snabbt växande användningsområden för legerings- och/eller specialmetaller, såsom zirkonium och titan håller på att uppstå i samband med

-..pr._.._...-._..,...ruwn..wwwyuugewmmwumwømvw.i,

uppbyggnaden av kärnkraftverken. Förbrukningen av dylika metaller kan bedömas få en betydande omfattning till följd av att vissa svenska stålverk satsat på detta område - inte minst för export. Den svenska utvinningen av legerings- och dylika metaller som för närvarande är i det närmaste obefintlig - endast volfram bryts i begränsad utsträckning - kommer med stor sannolikhet endast att kunna täcka en mindre del av behovet fram till slutet av l980-talet även om den under senare år intensifierade prospekteringen indikerar att vissa brytvärda fyndigheter av bl. a. nickel och molybden kan finnas. Produktionen av legerade stål och av hårdmetall kommer sålunda att vara beroende av en kontinuerlig import av Iegeringsämnen . En fortsatt relativt snabb ökning av aluminiumförbrukningen fram till slu-

62 Samhällsurveck/ingen och det ekonomiska _lörsvarer

tet av 1980-talet synes inte osannolik. En tidigare kalkylerad ökning med cirka 7 % per år, som skulle innebära en trefaldig ökning från början av 70talet till mitten av 1980-talet. torde dock förutsätta nya och energisnålare produktionsmetoder. Även om vissa möjligheter härtill finns är det dock ovisst om de hinner genomföras fram till slutet av 1980-talet i sådan utsträckning att väsentliga prisökningar kan undvikas och en snabb förbrukningsökning därmed bli möjlig. En utbyggnad av aluminiumverket i Sundsvall pågår för närvarande. Beredskapslagringen påjärn- stål- och metallområdet framgår av tabell 3.23 (lagret värderat till återanskaffningspris).

Tabell 3.23

3.8.7 Försäljningen med verkstadsprodukrer De fyra delbranscher som vid framskrivningen av 1970 års långtidsutrcdning hänförts till Verkstadsindustri (exkl varv) nämligen metallvaruindustri. maskinindustri. elektroindustri och övrig transportmedelsindustri beräknas öka sin produktionskapacitet i betydligt långsammare takt under 1970-talet än under l960-talet. Särskilt markant är minskningen i tillväxttakten i de båda delbranscherna metallvaruindustri och maskinindustri. Under perioden 1972-77 beräknas sålunda den årliga kapacitetsökningen till 4.4 % per år för maskinindustrin, 4,8 % för metallvaruindustrin, 6,2 % för elektroindustrin och 6,2 % för övrig transportmedelsindustri. Utvecklingen under 5-årsperioden och under det följande decenniet fram till slutet av 1980-talet sammanhänger i hög grad med exportförutsättningarna. Den långsammare utveckling av främst Västeuropas näringsliv som kan bli en följd av prispolitiken beträffande oljor och en framtida knapphet på energi verkar i negativ riktning. Dessutom påverkas transportindustrin direkt av oljeprisutvecklingen. l positiv riktning verkar sådana faktorer som en stark efterfrågan i samband med industriutbyggnad i Norge och andra oljeproducerande länder och utnyttjande för export av den miljöteknik som under senare år utvecklats genom den starka miljövårdssatsningen inom landet. Den fortsatta eneripolitiken inom Sverige, inte minst en utbyggnad av kärnkrafts-

Samhällsurvecklingen och det ekonomiska _försvarer

verken. kommer också att direkt och indirekt spela en mycket stor roll för verkstadsindustrin. Ett ur försörjningsberedskapssynpunkt negativt drag i den svenska verkstadsindustrins utveckling är den av bl. a. miljövårdskrav förorsakade nedgången i antalet små gjuterier. Den avgjort största produktionen kommer nu från starkt specialiserade gjuterier som är integrerade till stora verkstadsföretag. Elekrronikindustrin som är en för totalförsvaret viktig del av elektroindustrin är en i hög grad internationell industri med stort svenskt utrikeshandelsberoende, vilket inte minst gäller komponenter. Den svenska marknaden är inte tillräckligt stor för att motivera inhemsk produktion av alla komponenter som behövs inom elektronikindustrin. Den svenska elektronikindustrin måste därför specialisera sig på särskilda produktgrupper. Särskilt stort är utrikeshandelsberoendet vad gäller elektronrör och halvledare. kondensatorer, motstånd, datorer samt instrument och apparater för mätning och kontroll av elektriska storheter. Det torde vara uteslutet att svensk dataindustri skulle kunna täcka hela produktområdet från små till myckeet stora datasystem. Den främste svenske tillverkaren av datamaskiner har också inriktat sig på relativt smala sek-

wmM...m-...-»mmuu›m..

torer och tillverkar i stort sett endast centralenheten. medan kompletterande kringutrustning köps från annat håll.

...n

u.. 3.9 Den internationella och tekniska utvecklingen samt

härav för försörjningsberedskapen följderna

Den helt övervägande delen av kostnaderna för försörjningsbereskapen sammanhänger med beredskapslagringen. Först på senare tid har andra metoder i form av avskrivningslån for moderniseringar av produktionsapparaten prövats som ett alternativ för att möta en från försörjningsberedskapssynpunkt oförmånlig utveckling. Som närmare utvecklas i kapitel 10 kan en central beredskapslagring av praktiska skäl primärt endast omfatta ett relativt begränsat antal varor. främst av råvarukaraktär. En mätmetod som syftar till att uppskatta konsekvenserna för försörjningsberedskapen av senare års utveckling genom att beräkna hur lagringen (Iagringsmålen) hos ÖEF förändrats har därför vissa nackdelar. Förutom den tidsmässiga eftersläpningen är det inte möjligt att på detta sätt få ett grepp om bortfallet av produktionskapacitet på högre förädlingsnivåer (vilket dessutom förutsätter kännedom om mycket komplexa varusamband). Behovet av beredskapslagring förändras över tiden främst på grund av följande faktorer. a) Den ökning som efter hand sker av den bedömda krisförbrukningen b) Förändringar av näringslivets lagerhållning c) Den internationella arbetsfördelningen som medför att produktionskapacitet avseende vissa varor slås ut eller minskas väsentligt d) Tekniska förändringar och genombrott. Både för a) och b) är förändringarna över tiden relativt stabila. Man måste räkna med att civilbefolkningens standard i ett givet krisläge efter hand måste

64 Samhällsurvecklingen och det ekonomiska

försvaret SOU 1975; 57

öka om än i relativt långsam takt. Den förbrukning av varor som är förknippad med denna standard ökar emellertid snabbare på grund av den utveckling som pågår i fredssamhället mot större användning av engångsartiklar, distributions- och förpackningsteknikens utveckling etc. Industrins lageruthållighet vad gäller försörjningsviktiga insatsvaror kan som framgår av avsnitt 3.7 sägas ha stabiliserats under senare år. Den internationella konkurrensen och tekniska Förändringar får mer dramatiska följder för beredskapsåtgärderna (kostnaderna). Nedan redovisas den ökning av beredskapslagringen som huvudsak/igen förorsakats av sådana Förhållanden sedan 1960-talets början. Följande varor som för närvarande beredskapslagras har tidigare tillverkats inom landet eller tillverkas fortfarande men i mindre omfattning än vad som erfordras i ett krisläge.

Tabell 3.24 Varor som f. n. beredskapslagras och för vilka behovet tidigare helt eller i stor utsträckning kunnat tillgodoses genom inhemsk tillverkning.

Vaira Beredskapslagring (återanskaffningsvärde l975. milj. kr.)

Manganmalm Xantater Kolsvavla Etanol

l\Jl\)-l\)O\\I$bJ--U\---OO

Elektrokorund Kiselkarbid Flusspat Bomullsgarn Kamgam Ulltops

nun:

Sytråd l Förbandsgas 1

OOBJNONJOO

Garvämnen (vissa)

O\ P

a) Upparbetningskostnad från fiber Anm. För flertalet angivna varor pågår f. n. en lageruppbyggnad.

Förteckningen gör inte anspråk på att vara fullständig. Bl. a. borde lager av filtar och väv av olika slag delvis inräknas i tabellen liksom del av lagret av läkemedel och sjukvârdsmaterial. Det verkliga värdet av denna del av beredskapslagren torde därför kunna uppskattas till omkring 100 mkr. Det tekniska genombrott som skett bl. a. ifråga om petrokemiska produkter sedan 1960-talets början och mitt har föranlett betydande nya insatser ifråga om beredskapslagring, vilket framgår av tabell 3.25.

SamhäIIsurveck/ingen och det ekonomiska försvaret 65

Tabell 3.25 Varor som f. n. beredskapslagras på grund av tekniska genombrott under de senaste 10 åren

Vara Beredskapslagring (återanskaffningsvärde 1975, milj. kr.)

Aluminiumhydroxid 3. 5 Freon 1 u 6 Syntetiska fibrer och garner a 4 Polyamider 0 Polypropen v 9

WAONJÄ7C-O

Dodecylbensin 6 Styren a 0 Gasbensin \l \ 3 Metanol u l Ovriga plastråvaror 2

l0 .l u

Anm. För llertzilet angivna varor pågår f. n. en lageruppbyggnad

Den här redovisade summan på drygt 100 milj. kr. är naturligtvis ingen nettokostnad. Några av varorna har mer traditionella användningsområden. Genom den ökade användningen av plaster och andra petrokemiskt baserade varor (olika Iösnings- och bindemedel m. m.) har förbrukningen av andra varor till viss del minskat. Ofta har det dock här rört sig om material som tillverkats inom landet.

_.».›-..-..-.«u». mm.

«›-

4 internationella

Sveriges åtaganden på

handelns och ekonomins område; åter-

verkningar för forsörjningsberedskapen

Inledning

Försörjningsberedskapens krav kan då det gäller produktionskapaciteten i stor utsträckning tillgodoses genom en protektionistisk handelspolitik. Höga tullar och/eller importrestriktioner med åtföljande höjda Konsumentpriser kan leda till att exempelvis lagringskostnaderna och omställningskraven för en kristid kan minskas. I förevarande kapitel diskuteras avvägningen mellan skyddsåtgärder vid gränsen och andra stödâtgärder för att i beredskapssyfte skydda en viss industri eller bransch. Vi har bedömt det ändamålsenligt att redan inledningsvis behandla denna fråga. eftersom förslagen till åtgärder i väsentliga delar blir beroende av utredningens i det berörda avseendet.

mtøwøwváwnâusmu

ställningstagande Samtidigt berörs vissa principiella frågor som sammanhänger med möjligheterna att ha en fortlöpande tillgång till råvaror utan alltför kraftiga prisvariationer.

ç.›«vv›?bymv|vvn.

4.2 Stödåtgärder

._. . ,, 4.2.1 Internationella bindningar

Sveriges internationella åtaganden på handelns och ekonomins område har, med få om ens något undantag, den karaktären att autonoma stödåtgärder inte kan vidtas i exceptionella fall. Man får härvid dock inte utesluta att andra länder kan vidta motåtgärder som kan drabba det svenska näringslivet. Med ett ökande internationellt beroende uppkommer - särskilt ifråga om - Varuförsörjningen fortlöpande frågor som kräver en avvägning mellan å ena sidan åtgärder som i mer eller mindre hög grad försvåras av de internationella bindningarna och å den andra sidan åtgärder av annat slag. l vårt delbetänkande “Kläder och skor, lörsörjningen i en kristid lämnas u., en redogörelse för bindningar som föreligger för Sveriges del på handelns , och ekonomins område och som är av intresse från försörjningsberedskapssynpunkt. Beskrivningen är visserligen inriktad på beklädnadssektorn men de berörda reglerna på det internationella området äger giltighet för i princip alla varor utanför jordbrukssektorn. Vi har funnit det ändamålsenligt att här återge den sammanfattning som ingår i delbetänkandet samt den analys och

68 Sveriges internationella åtaganden. . .

bedömning från försörjningsberedskapssynpunkt som vi gjort i anslutning härtill.

Tullar och kvantitativa restriktioner

En grundläggande princip inom såväl EFTA som EG är att handeln mellan medlemsländerna skall vara fullständigt befriad från tullar och kvantitativa restriktioner. Motsvarande förhållande råder i avtalet mellan Sverige och EG. De undantag från grundprincipen som är inskrivna i EFTA-konventionen och EG-fördraget avser strikt avgränsade och klart specificerade fall och består främst i extraordinära åtgärder under en övergångsperiod. Även om en viss oklarhet föreligger beträffande tolkningen av art. l8 i EFTA-konventionen så är det dock klan utsagt i artikeln i fråga att tullar och kvantitativa importrestriktioner inte utan särskilt bemyndigande får användas för att skydda ett lands väsentliga säkerhetsintressen. Handlingsfriheten gentemot GATTländerna då det gäller att höja tullarna inom teko- och skoområdena är starkt begränsad eftersom Sverige i förhandlingar med andra länder rörande lättnader för våra exportvaror förbundit sig att inte tillämpa högre tullar än i stort de som för närvarande gäller. Införandet av antidumping- och utjämningstullar är förenat med stora risker för motåtgärder riktade mot våra exportvaror - om inte klara fall föreligger av dumpingpriscr eller subventioner i förening med skada eller hot om skada för svensk industri. Även då det gäller kvantitativa imponrestriktioner är handlingsfriheten starkt beskuren enligt GATT-bestämmelserna. Viss risk föreligger för att motåtgärder i våra exportländer kan komma att sättas in på samma (eller näraliggande) varuområden, vilka av beredskapsskäl erhåller särskilda importstöd. Stödåtgärder till förmån för spinneri- och väveriverksamheten i Sverige kan exempelvis mötas med motåtgärder beträffande beredda vävnader. Resultatet kan bli en oförändrad eller rent av försämrad konkurrenssituation för de löretag som har en integrerad produktion inom Sverige. De betydande handelspolitiska nackdelar som är förenade med höjda tullar och ett generellt tillämpande av kvantitativa importrestriktioner for att skydda en nedläggningshotad industri i förening med att åtgärder av dessa typer inte får anges vara ändamålsenliga för ett sådant syfte har medfört att vi, som närmare utvecklas i kap ll, i princip avstyrker generella stödåtgärder av de nämnda slagen.

Offentlig upphandling GATT-avtalet innehåller inte några klart uttalade regler som förhindrar att ge inhemska leverantörer förmånsställning vid olTentlig upphandling. Åtagandena inom EFTA är de hittills enda gällande förpliktelserna för svenskt vidkommande till följd av internationellt samarbete på upphandlingens område. Enligt dessa regler får varje medlemsland självt bestämma sina upphandlingsregler under förutsättning att de inte är diskriminerande gentemot andra medlemsländer. Anbud skall i princip prövas efter affärsmässiga grunder. Bestämmelserna riktar sig till statliga myndigheter. Kommunala myndigheters upphandling omfattas inte av bestämmelserna. men medlemsstaternas regeringar skall verka för att kommunerna iakttar bestämmelserna. Frågan om rätt för myndighet att göra avsteg från principen om affärsmässighet av regionalpolitiska eller ekonomiskpolitiska skäl har ännu inte slutgiltigt lösts. Från llertalet medlemsländer har emellertid en tämligen negativ reaktion framkommit när man på svensk sida aktualiserat dessa frågor. EG-samarbetet på upphandlingsområdet befinner sig sannolikt i ett inledningsskede. Arbetet synes fortsätta mot skapandet av ett regelsystem för en icke diskriminatorisk marknad för EG:s medlemsländer. Hittills har rådet antagit vissa direktiv som

Sveriges internationella åtaganden. . . 69

är ägnade att skapa större klarhet rörande procedurerna för offentlig upphandling och förbättra kontrollen av att inga diskriminerande metoder förekommer. EFTA-reglerna om offentlig upphandling innebär ett principiellt förbud mot olika behandling av inhemska och andra EFTA-företag. Enighet har hittills inte nåtts om en tolkning av art. l4. som skulle göra det möjligt att tillämpa diskriminerande upphandling som ett led i åtgärder på det regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska området. Däremot öppnar art. 18 möjligheter till avsteg från reglerna i art. 14 om åtgärderna avser tillverkning som är oundgänglig för försvarsändamål. Någon auktoriativ tolkning av bestämmelserna i art. 18 har inte gjorts i EFTA. Enligt vår bedömning är emellertid undantagsregeln i art. 18 så allmän att EFfAzs regler om offentlig upphandling inte kan anses utgöra avgörande hinder för ett genomförande av de förslag vi framlägger i detta betänkande. Vid fortsatta diskussioner inom EFTA -liksom inom ramen för ett avtal med Gemenskaperna - bör man från svensk sida eftersträva bestämmelser som inte begränsar möjligheterna att tillämpa de av oss föreslagna reglerna.

Andra stödâtgärder - av allmän natur eller motiverade_ främst av säker-

hets- eller/örsörjningsskäl

Statliga stödåtgärder är i sig inte förbjudna genom klan formulerade regler i GATTavtalet. Till följd av avtalets allmänna inriktning mot en liberalisering av handeln mellan avtalsparterna, så kan emellertid stödåtgärder. i den mån de påverkar utrikeshandeln. i enskilda fall tänkas bli föremål för granskning inom ramen för GATT-organisationen eller i en bilateral konsultation efter klagomål från ett land som anser sig få nackdelar av stödåtgärder. Risken för motåtgärder får därför inte helt uteslutas och - är mest påtaglig i de fall då ett land verkligen träffas av åtgärderna i fråga. Då det i gäller exportsuventioner är GATT-reglerna klarare formulerade i och med att man industriländerna emelllan kommit överens om att vissa särskilt uppråknade slag av subventioner skall anses strida mot avtalet. Motsvarande regler om exportsuventioner gäller inom EFTA. Till skillnad från GATT-avtalet finns härutöver i EFTA-överenskommelsen en klart uttalad regel som förbjuder vissa former av statliga stödåtgärder. Innebörden är att inga stödåtgärder får förekomma vars huvudsakliga syfte eller verkan är att de motverkar fördelarna av de olika handelshindrens borttagande. Stödåtgärder för främjande av regional utveckling är i princip accepterade så länge stödformerna inte tillämpas på ett sådant sätt att negativa verkningar för handeln med EFTA-länderna uppstår. Andra medlemsstater har vid sådana tillfällen möjlighet att vidta sanktioner. Frågan huruvida uttrycket försvarsändamål i an. 18 i fördraget skall täcka inte

i

9 bara militära ändamål utan även frågor som rör exempelvis hela totalförsvaret har inte .5 t slutgiltigt lösts. 1 Romfördraget anger inga särskilda mål eller regler för regionalpolitiken. Bland de

i

allmänna syftena i inledningen till fördraget understryks emellertid angelägenheten av att trygga en harmonisk utveckling genom att minska klyftan mellan de olika områdena samt eftersläpningen för de mindre gynnade områdena. Hittills har ansvaret för regionalpolitikens utformning och genomförande i allt väsentligt ankommit på de nationella myndigheterna. Principen att konkurrensvillkoren för företagen inte får förvanskas eller snedvridas är en viktig grundsten i gemenskapens regelsystem. Generellt gäller därför förbud mot varje statligt stöd till företagen som kan påverka handeln mellan länderna. Då emellertid stöd för utvecklingen i mindre gynnade regioner är accepterat har också undantag från stödförbudet medgetts för regionalpolitiken. Stöd till områden med onormalt låg levnadsstandard eller allvarlig undersysselsättning kan sålunda ges även om handeln mellan länderna påverkas.

70 Sveriges internationella âiaganden. . .

Också i andra fall. dvs. där underutvecklingen är mindre påtaglig kan stödâtgärder vidtas nämligen om en handelssnedvridning bedöms som ringa. Reglerna om vilka former av statligt stöd i lokaliseringspolitiskt syfte som iir tillåtna enligt Romfordraget är mycket vagt formulerade. Något mål for Gemenskapcns lokaliseringspolitik i framtiden har inte heller uppställts. Svenska åtaganden i olika internationella sammanhang utgör enligt vår bedömning icke några avgörande hinder för ett genomförande av stödåtgåirder av de slag som vi Föreslår i detta betänkande. Vid diskussioner rörande statliga stödåtgärder bör man från svensk sida eftersträva regler som inte förbjuder åtgärder av de Föreslagna typerna.

Beskrivningen av de internationella reglerna innefattar en summarisk redogörelse for de regler som gäller i det inbördes förhållandet mellan EG-länderna. Med vissa undantag, exempelvis tullar och restriktioner. gäller dessa regler inte alls eller i endast modierad form mellan Sverige och EG-länderna. Bestämmelserna inom EG kan emellertid få en betydelsefull inverkan for tillämpningen av internationella bindningar över ett vidare fält, exempelvis inom ramen for GATT. Sedan delbetänkandet skrevs har betydelsefulla steg tagits inom EG på en rad områden for att uppnå de mål som Romfordraget syftar till. Bland de områden som särskilt berör möjligheterna att genom statliga stödåtgärder gynna den inhemska industrin skall här kortfattat beröras utvecklingen under senare tid då det gäller offentlig upphandling och regionalpolitik. Den offentliga upphandlingen behandlades som en viktig punkt i EGkommissionens industripolitiska dokument som framlades i maj 1973. Kommissionen konstaterade där att upphandling inom den statliga sektorn fortfarande till mycket ringa utsträckning sker över gränserna inom EG. Under det att gemenskapshandeln inom den privata sektorn kunnat betraktas som tillfredsställande (15-35 % av konsumtionen) och fortsatte att växa var de offentliga uppköpen från annat medlemsland låga och översteg med mycket få undantag inte 5 %. Samtidigt tog den offentliga sektorn en allt ökande del av industriernas produktion, för närvarande ca 17 %. Detta innebar att vissa sektorer, som var starkt beroende av offentliga uppköp, exempelvis vissa tekniskt avancerade industrigrenar m. ll.. automatiskt berövades fördelarna av produktion i stor skala. Det av kommissionen 1971 framlagda direktivförslaget med regler for anbudsförfarandet vid offentlig upphandling av varor har ännu icke godkänts av rådet. Enligt detta förslag undantogs från bestämmelserna leveranser som understeg ett värde av 60.000 avräkningsenheter (ca 300.000 kronor). Sedan Europaparlamentet föreslagit en höjning av maximibeloppet till 200.000 avräkningsenheter har kommissionen presenterat ett kompromissforslag på 100.000 enheter. Enligt det ursprungliga programmet skulle rådet ha fattat beslut fore utgången av år 1974. Denna målsättning kunde dock inte uppfyllas. Kommissionen har emellertid for avsikt att i vissa avseenden komplettera direktivet. särskilt när det gäller sektorer vilka har halvprivat karaktär. 1 diskussionen om 1971 års direktivforslag har särskild uppmärksamhet ägnats telekommunikationsutrustning. Under en övergångstid bör de nationella myndigheterna beredas möjlighet att avstå från att tillämpa direktivet i sådana fall när realistiska möjligheter till internationell konkurrens saknas. För att åstadkomma sådana möjligheter krävs inte minst att de olika län-

SOU l975z57 Sveriges internationella åtaganden. . .

dernas nationella tekniska föreskrifter rörande olika slag av telekommunikationsutrustningar harmoniseras. Kommissionen förordar dock att en sådan harmonisering sker mellan flera länder och inte enbart mellan EG-länderna. Vid ett toppmöte i Paris i december 1974 kunde beslut fattas om utvecklingsfonden, vars syfte är att korrigera större regionala skillnader inom gemenskapen som huvudsakligen beror påjordbrukets dominans, industriella Förändringar eller strukturell undersysselsättning. Fonden skulle inleda sitt arbete den l januari 1975, dvs, ett år senare än som ursprungligen var planerat. Fonden får till sitt förfogande sammanlagt 1.300 miljoner avräkningsenheter för en första 3-årsperiod t. o. m. år 1977. Kommissionens ursprungliga förslag var en fond om sammanlagt 2 400 miljoner enheter. Fonden skall finansieras via gemenskapens egna resurser(tullar, importavgifter och moms)

och till viss del genom att utnyttja medel ur den särskilda jordbruksfonden.

Vid fördelningen av fondmedel mellan olika länder har Italien fått en andel om 40 % och Storbritannien 28 96. Enligt kommissionens ursprungliga förslag skall fonden ge ett finansiellt stöd eller räntesubventioner till investeringar på industrisidan eller inom servicenäringen och för infrastruktur. Gemenskapens bidrag skall kunna uppgå till 15 % av den totala investeringen under förutsättning att den inte utgör mer än 50 % av medlemsstatens eget bidrag. lnfrastrukturinvesteringar skall kunna få stöd upp till 30 96 av den totala investeringen. Räntesubventionen vid lån från den europeiska investeringsbanken skall kunna uppgå till 3 96. Direkta investeringar under l0 miljoner avräkningsenheter och infrastrukturinvesteringar under 20 milj. enheter erfordrar icke kommissionens godkännande i förväg utan skall kunna behandlas självständigt av fonden. De kriterier som tidigare uppställts för att ett område skall klassificeras som regionalt stödområde torde komma att behållas. Dessa är enligt kommissionens tidigare förslag att bruttonationalprodukten per capita skulle vara lägre än genomsnittet för gemenskapen och området huvudsakligen beroende av sysselsättningen inom jordbruket eller krisdrabbade industrisektorer eller hade en konstant hög arbetslöshet och/eller en hög nettoimmigration.

Vi kom i vårt delbetänkande fram till följande slutsatser då det gäller den viktiga frågan om importbegränsande åtgärder som medel för att skydda en beredskapsviktig industri.

De betydande handelspolitiska nackdelar som är förenade med höjda tullar och tillämpande av kvantitativa importrestriktioner- närmare utvecklat i kapitel 12 - utgör enligt vår bedömning i sig ett starkt motiv för att söka undvika denna utväg att bibehålla en inhemsk produktion i försörjningssyfte. Härtill kommer att tullar och kvantitativa restriktioner inte får anses vara några ändamålsenliga medel för ett sådant syfte. Vi vill därför i princip avstyrka att eventuella stödåtgärder för att bibehålla en nedläggningshotad industri nu får formen av ingripande vid gränsen till skydd lör den inhemska tillverkningen. Detta utesluter inte att. i enskilda klart avgränsade fall. importrestriktioner (eller restriktioner i exportlandet) kan vara lämpliga åtgärder om överenskommelse härom kan träffas med enstaka länder. Man får heller inte bortse från att åtgärder vid gränsen även i andra fall. dvs. för större varuområden. kan behöva övervägas som en sista utväg om andra stödformer eller åtgärder inte visat sig effektiva eller lämpliga för att bevara en från lörsörjningssynpunkt nödvändig produktionskapacitet inom landet.

72 Sveriges internationella âtaganden. . .

Det bör i sammanhanget erinras om att importbegränsande åtgärder i vissa fall tillgripits för att dämpa en besvärande importökning. En kraftigt ökad import av vissa varor, främst textil- och konfektionsvaror, bl. a. från s. k. lågprisländer, har skapat svårigheter för industrin och för sysselsättningen, Sverige har för vissa varor eftersträvat och även uppnått bilaterala avtal med östländerna och ett flertal andra länder om en begränsning av importen (eller av dessa länders export till Sverige). Dessa åtgärder får på beklädnadsområdet ses som komplement till de produktionsstödjande åtgärderna och har måst avvägas mot bakgrund av bla. behovet av en tillfredsställande försörjning i en kristid. Tullar har i vissa fall tillgripits för att bibehålla beredskapsviktiga industrier som övervägt en nedläggning eller produktionsinskränkning, exempelvis margarin- och fettvaruindustrin samt jästindustrin. l dessa fall har någon internationell bindning dock ej förelegat som hindrat eller försvårat åtgärderna. Det får inte uteslutas att ytterligare avskilda fall kan uppkomma då åtgärder vid gränsen anses ändamålsenliga och möjliga för att stödja en beredskapsviktig industri.

4.2.2 Utredningens sammanfattande analys och bedömning av skydd

mot import som kan övervägas av beredskapsskäl

Som vi konstaterar i vån delbetänkande och i olika sammanhang i detta betänkande har det svenska näringslivet under de senaste decennierna utvecklats mot en allt högre grad av internationell samverkan och därmed blivit allt mer beroende av en fri handel med fri tillgång till marknader och insatsvaror. Detta har varit en förutsättning för och samtidigt en följd av den pågående struktur-omvandlingen. Utvecklingen har inneburit fördelar från fredssynpunkt därigenom att det svenska näringslivet kunnat utnyttja specialiseringens och stordriftens fördelar. Samtidigt har emellertid känsligheten för störningar i utrikeshandeln ökat och även sårbarheten i försörjningshänseende på längre sikt. Vissa från försörjningsberedskapssynpunkt viktiga varor produceras av allt färre företag, i den mån tillverkningen inte helt läggs ner. l den starkt expanderande utrikeshandeln sker en förskjutning mot mer förädlade och speciella varuslag. Effektivare metoder för lagerhantering och distribution har samtidigt medfört en minskad lageruthållighet hos näringslivet. Försörjningsberedskapsfrågor har på senare tid aktualiserats i en rad olika sammanhang. Det har gällt enskilda varor- exempelvis vissa klädespersedlar samt gummistövlar och jäst-, större varuområden som den grundtextila tillverkningen och även principiella frågor som råvarutillgång och exportrestriktioner. Frågan skulle kunna ställas om inte ett litet land som Sverige med en hög grad av specialisering inom industrin, en internationellt sett hög levnadsnivå och med en säkerhetspolitisk målsättning som syftar till neutralitet i krig bör iaktta en viss försiktighet då det gäller att binda sig i internationella sammanhang. Vi har övervägt denna fråga mot bakgrund bl. a. av den utveckling som skett under efterkrigstiden - i sina huvuddrag återgiven i kapitel 3 i detta betänkande. De internationella integrationsåtgärderna har i hög grad bidragit till den betydande standardhöjning som skett. Allt eftersom dessa har byggts ut har emellertid vissa mer långsiktiga nackdelar av det internationella sam-

SOU l975z57 Sveriges internationella . . åtaganden.

arbetet framträtt allt mer. Förutom ökade svårigheter i försörjningsberedskapshänseende kan här nämnas exempelvis en ökad risk för kartellbildningar och monopolställningar som medför skadeverkningar för konsumenterna samt ökade möjligheter till åtgärder, bl. a. inom ramen för s. k. multinationella företag, som mer eller mindre ligger utanför en statlig reglering eller kontroll. Vi har emellertid utgått från att man på svensk sida inte överväger en principiell omläggning av den frihandelsvänliga politiken i riktning mot en mer isolationistisk ekonomisk attityd. I Förhållande till de betydande fördelarna av en internationellt sett öppen ekonomi är svårigheterna och nackdelarna för svensk del inte generella utan berör avskilda frågor. Ansträngningar är igång och bör fortsätta för att på det internationella planet komma till rätta härmed. Här kan pekas på exempelvis diskussionen angående valuta- och råvarufrågor samt s. k. multinationella företag. På det nationella planet lår den tilltagande internationaliseringen återverkningar inom en rad områden som förutom försörjningsberedskapen berör exempelvis den ekonomiska politiken, näringspolitiken och arbetsmarknadspolitiken. Många av de åtgärder som sätts in från samhällets sida tjänar syftet att underlätta en strukturomvandling. l vissa fall styrs omvandlingen mot fastställda mål, vilket kan sägas ske bl. a. inom ramen för energi- och industripolitiken. Vissa möjligheter föreligger sålunda att på det nationella planet motverka de nackdelar från bl. a. försörjningsberedskapssynpunkt som den fria handeln för med sig i fråga om näringsstrukturen. Frågan belyses ytterligare i kapitel 9. Vi vill understryka att försörjningsberedskapsaspekten i växande grad måste beaktas vid en rad framtida samhällsekonomiska övervägnaden på främst näringspolitikens område. Våra förslag i kapitel 13 rörande ett utbyggt samrådsförfarande mellan myndigheter med näringspolitiska uppgifter får ses mot bakgrund härav. Med det synsätt vi har på uthålligheten under en krisperiod - då stora ansträngningar måste göras för att ställa om produktion och konsumtion mot krissamhällets behov - är det sannolikt att kostnaderna för det ekonomiska försvaret - i huvudsak för beredskapslagring - kommer att stiga endast i en måttlig takt efter det att den nuvarande eftersläpningen har neutraliserats och ett s.k. tillskottslager byggts upp. Mot denna bakgrund kvarstår vår uppfattning i delbetänkandet att importåtgärder vid gränsen i största möjliga utsträckning bör undvikas. Om produktionsbevarande åtgärder erfordras av försörjningsberedskapsskäl torde i första hand andra åtgärder böra övervägas som syftar till att förstärka industrins konkurrenskraft. Först om sådana åtgärder inte visar sig möjliga eller inte väntas ge önskad effekt får lösningar sökas som innebär åtgärder vid gränsen. även om de primärt strider mot gällande internationella bindningar. En viktig utgångspunkt för utredningens förslag till åtgärder i det följande har således varit de förpliktelser som Sverige åtagit sig i olika internationella sammanhang. Vår sammanfattande bedömning blir därmed också att förpliktelserna inte utgör några avgörande hinder for ett genomförande av förslagen.

74 Sveriges internationella åtaganden. . .

4.3 Råvarutillgâng

Frågor som rör råvaror och exportregleringar har under lång tid varit föremål för diskussioner i en rad olika internationella sammanhang. Eftersom dessa frågor är av stor betydelse från försörjningsberedskapssynpunkt lämnas i det följande en summarisk redogörelse för behandlingen härav på senare tid i olika internationella samarbetsorgan. Därefter görs en analys och bedömning av vissa principiella frågor med utgångspunkt från förhållanden som berör det ekonomiska försvaret.

4.3.1 Internationella diskussioner rörande råvaror

Råvarufrågan har lått ett allt större utrymme i diskussionerna i skilda internationella sammanhang. En viktig orsak härtill är de allt kraftigare kortsiktiga prislluktuationerna, som medfört nackdelar för såväl producenter som konsumenter. Härtill kommer u-ländernas roll i råvarusammanhang. Drygt 80 % av dessa länders export utgörs av råvaror. Nästan hälften av utvecklingsländerna erhåller mer än 50 % av de totala importintäkterna från en enda råvara. För ett stort antal länder kommer mer än 60 % av exportintäkterna från endast tre råvaror. U-ländernas handelsproblem är i mycket avhängiga av att efterfrågan ej ökar på råvaror i samma grad som på fárdigvaror. För vissa råvaror har efterfrågan stagnerat eller rent av minskat. Råvarorna (med undantag av olja) spelar därför en allt mindre roll i världshandeln, samtidigt som en fortlöpande minskning sker av u-ländernas andel av råvaruhandeln. Till följd av de kortsiktiga prislluktuationerna kring den ofta sjunkande trenden har u-ländernas exportintäkter kommit att variera i betydligt högre grad än i-ländernas. De beskrivna utvecklingstendenserna gäller inte för alla u-länder. Några enstaka sådana länder har en hög industrivaruandel i sin export. Vissa råvaror har varit starkt expansiva i exporten under efterkrigstiden - förutom olja gäller detta t. ex. järnmalm. Den stagnerande efterfrågan på u-ländernas råvaror är inte enbart avhängig av att efterfrågan ökar mycket litet vid ökade inkomster. l-länderna har samtidigt ökat sin egen produktion av råvaror. Ofta har detta skett med hjälp av statliga stödåtgärder. Ett exempel på detta är den protektionistiska jordbrukspolitiken i flera i-länder. Det snabba teknologiska framstegen har tagit sig uttryck bl. a. i en ökande framställning av syntetiska ersättningsvaror för naturliga råvaror. Härutöver har strävandena att minska råvaruförbrukningen per producerad enhet haft ganska stora framgångar under senare tid. Till bilden hör också att u-länderna själva genom särskilda åtgärder sökt öka produktionen av råvarorna. Detta har ibland lett till överproduktion, som

på t. ex. kaffe, kakao och socker. Åtgärder har inte kunnat sättas in i till-

räckligt stor omfattning i u-länderna för en rationalisering och utveckling av råvaruframställningen. samtidigt som det i dessa länder föreligger en uppenbar brist i fråga om kvalitetsfrämjande åtgärder, leveransförhållanden och marknadsföring. Förhållandena på råvarumarknaderna är, som framgår av det föregående. av stor betydelse för u-länderna. Utvecklingen ifråga om exportintäkter för råvarorna har inte varit fördelaktig. Dessa länder har därför i en rad skilda

Sveriges internationella åtaganden. . . 75

sammanhang sökt uppnå förbättrade villkor för råvaruproducenterna. Diskussionerna rörande u-landsproblematiken kom till en början huvudsakligen att röra sig om behovet av och formerna för det tekniska och finansiella bistånd som u-länderna mottog från industriländerna. Först under senare delen av 1960-talet, då insikten klarnat om biståndets begränsade betydelse i utvecklingsarbetet, kom uppmärksamheten att koncentreras på andra faktorer av betydelse för u-ländernas möjligheter att göra ekonomiska och sociala framsteg. En av de viktigaste frågorna gällde hur man skulle kunna ändra de för u-länderna ogynnsamma förhållandena för den internationella råvaruhandeln och tillförsäkra dessa länder ökade exportintäkter. U-länderna har i denna fråga agerat efter huvudsakligen två linjer. Dels har man sökt få allmänna riktlinjer antagna för en internationell prispolitik, dels har man genom råvaruavtal för enstaka varor och andra arrangemang, bl. a. producentsammanslutningar, sökt tillförsäkra sig högre exportinkomster. Under den andra världshandelskonferensen år 1968 lade u-länderna fram en hel serie förslag rörande prispolitik men kunde uppnå medgivanden från industriländernas sida endast på vissa allmänna punkter. Prispolitikens mål skulle vara att på lång sikt förbättra exportintäkterna särskilt för u-landsråvarorna samt att på kort sikt eliminera kraftiga prissvängningar. Priserna borde stabiliseras på nivåer som blir lönsamma för producenterna, samtidigt som hänsyn borde tas till konsumenternas intressen. U-länderna framförde härutöver krav på att prisgränserna i råvaruavtal skulle bestämmas så att u-ländernas exportintäkter kunde uppnå en viss bestämd tillväxttakt. Vidare skulle en viss garanti ges för att minimipriserna på råvaror skulle bli ställda i relation till prisändringarna på färdigvaror. Flertalet i-länder såg svårigheter i att uppfylla u-landsönskemålen på väsnentliga punkter. Det bedömdes sålunda inte tekniskt möjligt att i råvaruavtal koppla priserna på råvaror till priserna på de industriprodukter som u- Iänderna importerade eller att i särskilda internationella råvaruavtal beakta de fortgående ogynnsamma förändringarna av u-ländernas exportintäkter. lländerna påpekade också att särskilda förhållanden rådde för enskilda råvaror och att man fäste stor vikt vid att principen om lönsamma, rättvisa och stabila priser skulle gälla också i fråga om de råvaror som exporterades av i-länderna. Vid världshandelskonferensen kunde man dock nå enighet om ett aktionsprogram för enskilda råvaror. Detaljerade förslag lämnades hur det vidare arbetet med ett antal uppräknade råvaror skulle fortskrida. Beträffande t. ex. kakao rekommenderades således att en konferens för förhandling om ett kakaoavtal snarast skulle inledas. För närvarande föreligger avtal rörande bl. a. socker, kakao. vete kaffe och tenn. År 1970 antog styrelsen för FN:s Konferens för handel och utveckling (UNCTAD) en resolution angående prispolitik. Dess syfte är att tillförsäkra u-länderna stabila priser på lönsamma nivåer samt förbättrade exportintäkter. Då priserna på råvaror av särskilt exportintresse för u-länderna sjunker till en nivå som ej anses lönsam för producenterna bör lämpliga internationella åtgärder vidtas i syfte att förbättra priserna. Råvarupriserna bör vara sådana att de uppmuntrar till en ökad produktivitiet och ger goda villkor för de anställda. De bör också bidra till en förbättrad handelsbalans for u-länderna. Vid den tredje världshandelskonferensen år 1972 antogs enhälligt ett beslut

76 Sveriges internationella âtaganden. . .

enligt vilket intensiva mellanstatliga konsultationer om bestämda råvaror eller råvarugrupper skulle inledas. Målet skulle vara att under 1970-talets början uppnå konkreta och betydande resultat i fråga om handelsliberalisering och prispolitik. Det konstateras att många svårigheter hade bidragit till att de allmänna principerna rörande prispolitik som antogs vid den andra världshandelskonferensen inte kunnat realiseras. Ett antal u-länder beklagade att framstegen i fråga om tillämpningen av resolutionen var mycket begränsade och menade att förklaringen var att söka i i-ländernas bestämda politiska vilja. I-länderna å sin sida bekräftade viljan att samarbeta för att finna praktiska lösningar på problem rörande råvaror som är av exportintresse för uländerna. Med utgångspunkt från beslut vid den tredje världshandelskonferensen ägde råvarukonsultationer rum under åren 1973 och 1974. Förhandlingarna genomfördes under intryck av de rådande höga råvarupriserna. Diskussionerna kom därför att inskränka sig till det kortsiktiga perspektivet men resultatet kom att bli mycket begränsat. En av orsakerna härtill torde ha varit att prisstegringarna for flertalet av de behandlade råvarorna dämpade såväl producent- som konsumentländernas intresse av att binda sig vid mer konkreta arrangemang. Oljekrisen under vintern 1973-1974 var en av de faktorer som låg bakom initiativet att inkalla en särskild generalförsamling i FN under våren 1974 för att studera problem kring råvaror och utveckling. Initiativet kom från u-landshåll och får ses mot bakgrund av önskemålet att vidmakthålla enighet inom u-landsgruppen. Oljeländerna kunde genom sina prisaktioner framstå som Vägvisare för övriga u-landsproducenter av råvaror och vända intresset mot råvarufrågor av mer allmän karaktär. En av de mest kontroversiella frågorna vid den extra generalförsamlingen var u-ländernas krav på en prislänk, dvs. ett fast samband mellan priserna på u-ländernas import- och exportvaror. Denna fråga fick förnyad aktualitet då u-länderna hyste oro för att deras bytesvillkor skulle försämras på grund av prisökningar på i-ländernas exportprodukter. Från i-ländernas sida togs i allmänhet avstånd från förslaget till en priskoppling. l stället föreslogs traditionella åtgärder som syftade till en Stabilisering av priserna på nivåer som skulle vara lönsamma för producenterna och rättvisa för konsumenterna. Erfarenheterna från 1960-talet fick flertalet u-länder att anse att de endast genom att stärka de inbördes relationerna och genom ett samgående skulle kunna få gehör för sina krav på större rättvisa inom världshandeln. Därmed kom tyngdpunkten att förskjutas från de av i-länderna traditionellt dominerade multilaterala organen till samarbetsorgan som u-länderna själva upprättat och nu vidareutvecklar på skilda råvaruområden. Oljeländerna var inte först med att etablera ett internt producentsantarbete. men ingen grupp har kunnat nå sådana resultat. Även om oljans specifika betydelse för världssamhället omöjliggörjämförelser med andra råvaror har oljeländernas agerande kommit att tjäna som förebild för många andra råvaruländer. De starkt ökade kostnaderna för importen av olja. livsmedel och industriprodukter har också accentuerat behovet av ökade intäkter för de egna råvarorna. Förutsättningarna att genom producentarrangemang på längre sikt nå resultat torde vara högst olika på skilda råvaruområden. U-ländernas ambi-

Sveriges internationella åtaganden. . .

tioner har hittills konkretiserats i sammanslutningar mellan producentländer (i några fall deltar även visssa i-länder) med varierande utformning. Bland dessa kan nämnas följande. ClPEC, som är ett samarbetsorgan mellan de kopparexporterande länderna Zaire, Zambia, Chile och Peru. International Bauxite Association (lBA), som är en sammanslutning av bauxi/producenter, vilken bildades i mars 1974 vid ett möte i Conacry mellan Jamaica, Guyana, Surinam, Guinea, Jugoslavien och Australien. En samarbetsorganisation för kvicksilver bildades i maj 1974 av Algeriet, Spanien, Italien, Jugoslavien, Turkiet och Mexico. Caracasgruppen är en grupp av ett tiotal järnmalmsexporterande länder, som hittills endast bedrivit ett statistiskt samarbete men som i en mer utbyggd form kan antas syfta till ett produktionssamarbete. Ett tjugofemtal kqffeproducenter har sedan 1972 på grund av missnöje med kaffeavtalet proklamerat en egen marknadspolitik inom den s. k. Genevegruppen. Man söker där enas om frivilliga begränsningar av exporten. UPEB är en sammanslutning av bananproducenteri Mellan- och Sydamerika, som med hjälp av exponavgifter sökt påverka prisutvecklingen för bananer l fråga om socker har ett antal producentländer i den västra hemislären med Mexico i spetsen, representerande 60 % av världsutbudet, enats om att genomföra vissa restriktioner för sin export. För naturgummi har Malaysia i samarbete med Indonesien nyligen beslutat att begränsa utbudet. U-ländernas krav på ett erkännande av rätten att upprätta och stärka producentsammanslutningar och gemensamma marknadsarrangemang fick en framträdande plats i diskussionen vid den 6:e specialsessionen vid FNs generalförsamling. Från u-landshåll hävdades bl. a. att ett utvidgat producentsamarbete var nödvändigt för att producenterna skulle bli en med konsumenterna likvärdig panner i vidare diskussioner om särskilda internationella råvaruarrangemang. Från flera i-länders sida visades stor ovilja mot att överhuvud taget behandla frågan. De såg i producentsamarbetet risker för en konfrontationspolitik och förespråkade i stället samarbete genom råvaruavtal. l det av generalförsamlingen antagna handlingsprogrammet gjordes ändå en särskild hänvisning till producentsammanslutningar. Flera i-länder markerade dock genom reservationer sitt avståndstagande. De menade bl. a. att motsvarande arrangemang mellan konsumenter också borde ha uppmärksammats. l den nyligen av FN:s generalförsamling antagna stadgan för staters ekonomiska rättigheter och skyldigheter har råvaruproducenternas rätt att sluta sig samman fastslagits, samtidigt som alla staters gemensamma ansvar för ett kontinuerligt handelsllöde bekräftats. Sverige har emellertid i en röstförklaring sagt sig icke tillstyrka alla åtgärder som vidtas av producentsammanslutningar och icke frånsagt sig rätten att bevaka sina egna intressen i detta sammanhang. Bland i-länderna förelåg en i stort sett negativ inställning till såväl enskilda artiklar som till stadgan i dess helhet. En särskild råvarukonferens mellan utvecklingsländerna hölls i Dakar i

78 Sveriges internationella âtaganden. . .

februari år 1975. l konferensen deltog även de oljeexporterande länderna, som för första gången på allvar diskuterade råvaruproblematiken i dess helhet med andra länder. Konferensen uttalade starkt stöd för att stärka existerande producent/exportörsammanslutningar och for att upprätta ytterligare sådana. En rekommendation antogs om att inrätta ett särskilt råd med samordnande uppgifter för u-ländernas sammanslutningar på skilda råvaruområden. Råvarufrågan har på senare tid fått en alltmer framskjuten plats även vid diskussionerna inom Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD). l första hand har dessa gällt en prisstabilisering. Olika förslag har diskuterats som bl. a. syftat till att begränsa en prissänkning i en lågkonjunktur som kan minska intresset för en utbyggnad av utvinningen av råvaror - eller rent av skära ner denna. Prishöjningarna blir då mycket stora under en högkonjunktur och råvarutillgången kan bli en flaskhals för kapacitetsutnyttjandet inom många industrisektorer. Något konsumentsamarbete har dock ännu ej kommit till stånd. I september år 1975 kommer FN:s generalförsamling att hålla ett extra möte som särskilt har inriktats på u-ländernas problem. Handeln med råvaror kommer härvid att få en framskjuten plats i diskussionerna. Bl. a. kommer kopplingen mellan råvaror och färdigvarupriser att tas upp till diskussion, liksom u-ländernas tillgång till marknaderna i i-länderna. producentsammanslutningarna, livsmedelsproblemen m. m. Vidare kommer det monetära systemet och finansieringen av u-ländernas utveckling att avhandlas. U-ländernas industrialisering är en annan viktig fråga vid det extra mötet med generalförsamlingen.

4.3.2 Exportreg/eringar

Frågan om möjligheterna för ett enskilt land att i vissa lägen införa exportregleringar är givetvis nära förbunden med råvaruproblematiken. Motiv för en exportreglering kan vara att värna om det egna landets varuforsörjning i en bristsituation eller att stabilisera de inhemska priserna. Exportregleringar kan tillgripas också för att främja en inhemsk tillverkning, for att skydda naturtillgångar som inte kan förnyas eller för att öka exportinkontsterna. Frågor som berör exportregleringar har på senare tid fått en ökad aktualitet i olika internationella sammanhang. lnom OECD togs frågan upp till en närmare diskussion då USA år 1973 införde exportförbud för en del varor, främst

soyabönor. Åtgärden notilierades i enlighet med gällande regler i handels-

kommittén och blev föremål för konsultationer i dess arbetsgrupp. l samband med prishöjningarna och en begynnande knapphet på råvaror senare under året togs problematiken upp till en mer principiell diskussion. OECD:s sekretariat gjorde härvid en djupare inventering av de regleringar som var i kraft i skilda medlemsländer. De regleri OECD som kan ha beröring med frågan om exportrestriktioner inskränker sig numera till en notiñkationsskyldighet angående ändringar i handelspolitik och handelspraxis samt möjlighet till konsultationeri handelskommittén då problem uppstår till följd av handelspolitiska åtgärder som vidtas av något medlemsland. Vid OECD:s ministerrådsmöte i maj 1974 togs exportregleringsfrågan inte specifikt upp till behandling. Exportrestriktioner nämns emellertid uttryckligen bland de åtgärder som ntinistrarna av betal-

Sveriges internationella åtaganden. . .

ningsbalansskäl enades om att avstå från under den följande tolvmånadersperioden. USA har vid flera tillfällen inom OECD deklarerat att man önskar få till stånd en stark internationell disciplin då det gäller exportrestriktioner. Man har härvid rekommenderat uppgörelser inom ramen for GATT-samarbetet. Men USA har under senare år under längre eller kortare perioder tillämpat regleringar för en rad varor. Sålunda har exempelvis exporten av koppar varit reglerad under tiden november 1965 till september 1970 på grund av rådande prisförhållanden, ökande inhemsk efterfrågan och behov att möta ett inflationstrjrck. Nickel och vissa nickelhaltiga produkter var vidare reglerade från juli 1967 till juli 1970 som en följd av inhemsk brist och snabbt ökande export. Ytterligare ett exempel är kalvskinn samt hudar och läder av nötkreatur som var reglerade dels under drygt ett halvår år 1966 dels under en dryg månad år 1972 efter en kraftig exportökning under föregående månader. Som en följd av oljekrisen har USA dessutom infon exportreglering for mineraloljeprodukter. Även andra länder har medverkat aktivt i diskussionerna om exportrestriktioner inom OECD. Canada, som under en kortare tid år 1973 tillämpade exportrestriktioner av försörjnings- och prisstabiliseringsskäl för ett antal produkter på jordbruksområdet. har ställt sig tveksamt till att skärpa disciplinen ifråga om användandet av exportrestriktioner. Australien tillämpar exportrestriktioner för vissa kopparprodukter samt för mineraler. Som motiv för restriktionerna som infördes den l januari 1973 har angivits att man vill få ut högre priser på sin mineralexport. Avsikten är att förhindra att inhemska företag underbjuder varandra för att få exportorder. Vidare eftersträvar man en högre grad av vidareförädling av mineraler för att därigenom ändra landets försörjningsstruktur i riktning mot en ökad industrialisering och ett minskat beroende av importerade industrivaror. 1 likhet med Canada har Australien i OECD-diskussionerna varit negativt till ett alltför starkt åtagande rörande exportrestriktioner. Även Japan tillämpar enligt OECD-inventeringen exportrestriktioner bl. a. för wolframmalm, nickel, koppar. kopparhalvfabrikat och kopparskrot. vissa ferrolegeringar samt ris och gödselmedel. lfråga om wolframmalm och koppar anges som skäl även behovet att skydda naturtillgångar som inte kan förnyas. 1 OECD-diskussionerna har Japan pläderat för att man bör undersöka hur disciplinen på detta område skulle kunna skärpas. Under år 1973 införde EG en rad exportreglerande åtgärder på jordbruksområdet. Exportförbud på ris avlöstes senare av exportavgifter. 1 mitten av år 1973 infördes exportavgifter för spannmål i de fall världsmarknadspriset översteg EG:s interna priser. En särskild exportavgift lades på socker i november 1973. Vidare har inom EG-länderna upprätthållits ett allmänt exportförbud på skrot. l de internationella överläggningarna i OECD och i de förberedande överläggningarna inför de kommande multilaterala handelsförhandlingarna i GATT har EG hävdat önskemålet om ökad internationell disciplin på exportregleringsområdet. Av EG:s medlemsländer har i synnerhet Västtyskland mycket starkt betonat vikten av sträng internationell disciplin. Sverige hari0ECDintagit en avvaktande hållning när det gäller frågan om exportrestriktioner. Frågan har varit föremål för en mycket ingående undersökning om fördelar och nackdelar för Sveriges del med en ökad inter-

80 Sveriges internationella åtaganden. . .

nationell disciplin i den internationella handeln med råvaror. Inom GATT har diskussionen rörande exportregleringar varit av mer preliminär natur än i OECD. Detta torde främst bero på frågans känslighet med hänsyn till de intressemotsättningar som här föreligger mellan producenter och konsumenter samt på att det fortfarande råder en betydande osäkerhet om hur frågan skall behandlas i GATT-förhandlingarna. De diskussioner som hittills förevarit i sammanhanget visar också klan att starka motsättningar föreligger mellan u-länderna å ena sidan och i-länderna å den andra. Som framgår av det föregående föreligger dock skiljaktigheteri uppfattningen även mellan olika industriländer. Den allmänna bedömningen är att frågan om exportrestriktioner på något sätt kommer att behandlas i anslutning till de pågående GATT-förhandlingarna. Det är dock inte möjligt att uttala sig om i vilken utsträckning exportrestriktioner kommer att regleras inom ramen for GATT-samarbetet. Frågan om råvaror har under hela efterkrigstiden diskuterats vid en rad tillfällen inom UNCTAD. Då det gäller behandlingen av råvarufrågan under senare tid kan noteras att UNCTAD:s råvarukommitté ijuli 1970 antog en resolution angående dispositionen av överskott och strategiska reserver. Enligt resolutionen skall försäljningar av sådana varor inte göras utan föregående konsultationer med länder som producerar varorna ifråga, varvid hänsyn skall tas till den aktuella efterfrågan och tillgångssituationen. Försäljningarna bör spridas över en rimlig tid för att undvika skadeeffekter för producenterna och göras till de föreliggande marknadspriserna.

4.3.3 Utredningens analys och bedömning av râvarnfrâgan_/rân_/?›rsö/;j-

ningsberedskapssynpunkt Frågan om tillgång till råvaror för det svenska freds- och krissamhället är inte enbart en försörjningsberedskapsfråga. Till bilden hör även att exempelvis effektiviteten hos produktionen samt prisbildningen påverkas av en jämn och prisstabiliserad råvarutillförsel. Dessa frågor studeras i Sverige i en rad olika sammanhang med anknytning till bl. a. industripolitiken och den samhälleliga långsiktsplaneringen. En bedömning i ett vidare perspektiv torde dock leda till slutsatser som till sin principiella inriktning inte alltför mycket avviker från de överväganden som kan göras från rent försörjningsmässiga utgångspunkter. Den centrala frågan i råvarusammanhang gäller avvägningen mellan svenska önskemål om att kunna tillgripa exportreglerande åtgärder och en önskan att genom internationell disciplin minska risken att andra länder inför exportregleringar som är till men for svenska intressen. Givetvis gäller denna fråga inte enbart exportregleri ngar utan även åtgärder av andra slag som leder till ryckighet i priserna på råvaror och till knapphetssituationer.

Åtgärder som kan vidtas i andra länder kan vara av skiftande karaktär.

Avsikten kan vara att höja prisläget för varan ifråga eller att reglera priset i exportlandet. Råvarutillförseln kan emellertid även störas av oavsiktliga produktionsbortfall, som inträffar exempelvis vid naturkatastrofer eller till följd av starka miljövårdskrav eller strejk i produktionslandet och får indirekta följder for råvaruexponen. De råvaruexporterande länderna kan även ha politiska syften som motiv för åtgärder. Det är helt klart att Sverige i en

Sveriges internationella . . åtaganden.

allvarlig internationell kris eller vid krig, då Sverige helt eller delvis kan komma att avspärras från förbindelser med utlandet, i hög grad kommer att beröras av en knapphet på försörjningsviktiga råvaror men även vissa halvfabrikat och färdigvaror. Beroendet av importerade varor återspeglas i en nödvändighet för Sveriges del att hålla betydande beredskapslager. Även diskussionerna under senare tid rörande ett s. k. fredskrislager belyser Sveriges situation och den känslighet som samhället för närvarande har inför avbrott eller kraftiga prisstegringar då det gäller tillförseln av insatsvaror från utlandet. Då det sedan gäller åtgärder som kan vidtas i Sverige för att reglera exporten kvantitativt eller prismässigt torde det stå klart att vid svårare kriser en brist ganska snart uppstår på en rad strategiska varor. Med stöd av be-

l kan efter hand en reglering av handeln med och an-

fintliga fullmaktslagar

l vändning av sådana varor komma att införas. För att Förhindra att viktiga

varor Försvinner ur landet måste härvid även exporten regleras. I ett sådant

l

läge torde det få förutsättas att det fredstida systemet för handelsförbindelser mellan länderna mer eller mindre är satt ur spel och att de enskilda länderna vidtar regleringar av import och export utan hänsyn till tidigare ingångna handelsavtal och tullöverenskommelser. Den Utrikeshandel som kan tänkas ske under sådana förhållanden torde falla inom ramen för bilaterala avtal som innebär överenskommelser om utbyte av för respektive land betydelsefulla varor. Svåra avvägningsproblem kan uppkomma då det gäller att bestämma den tidpunkt i en successivt framväxande kris då åtgärder som strider mot internationella åtaganden måste sättas in. Denna fråga får återverkningar på frågan om såväl planeringen som resurstilldelningen inom det ekonomiska försvaret. De senaste årens erfarenheter av krissituationer som inte har samband med någon svårare internationell kris i vår nära omvärld har emellertid visat att dessa s. k. fredskriser kan leda till att importen av väsentliga varor drabbas i betydande grad även om det inte innebär något direkt hot mot landets försörjning. Såväl sysselsättning som export och lönsamhet hos industriföretag kan beröras härav. Frågan att genom åtgärder som avser exporten i en eller annan form förhindra att viktiga råvaror går ur landet eller att genom reglerande åtgärder styra förbrukningen av en råvara så att export av halvfabrikat och fárdigvaror minskar till förmån för inhemsk förbrukning kan aktualiseras även i sådana lägen. Situationen är emellertid mycket känsligare än vid kriser som betingas av krig eller krigshot, eftersom hänsyn måste tas bl. a. till eventuella motåtgärder som kan riktas mot Sverige. Sådana åtgärder kan utlösas av åtgärder som rör den svenska exporten. Onekligen föreligger för vån land säkerhets- och försörjningsberedskapsskäl och även andra skäl, som exempelvis är avhängiga av att kunna reglera priser och vinster, vilka talar för en viss handlingsfrihet då det gäller exportreglerande åtgärder. Å andra sidan är Sverige för sin normala försörjning och för försörjningen i en kristid starkt beroende av import av såväl råvaror som andra utgångsvaror för industriell produktion, exempelvis komponenter och reservdelar samt av gödselmedel och drivmedel för jordbruket. Vi har

82 Sveriges internationella åtaganden. . .

i en rad sammanhang i detta betänkande pekat på Sveriges speciella situation i detta avseende. Sverige har genom EFTA-konventionen och genom frihandelsavtalen med EG bundit sin handlingsfrihet på exportregleringsområdet i betydande utsträckning. För industrivaror är kvantitativa exportrestriktioner i princip förbjudna enligt EFTA-avtalet, som i detta avseende är avsevärt strängare än GATT-avtalet. l Förhållande till EG-länderna gäller GATT-reglerna med avseende på kvantitativa restriktioner. Enligt såväl EFTA-avtalet som Sveriges avtal med EG är- till skillnad från GATT-avtalet - också exportavgifter på industrivaruområdet i princip Förbjudna. Att Sverige har kunnat acceptera en ytterligare inskränkning i handlingsfriheten ijämFörelse med GATT-avtalet bör ses mot bakgrund av att våra Förhandlingspartner påtagit sig motsvarande bindningar. EG och EFTA-länderna vars handelsfrihet alltså beskurits på samma sätt som Sveriges svarar För cirka 75 % av den svenska importen. Mot bakgrund av de Förhållanden som här redovisats rörande de internationella diskussionerna om råvaror och exportrestriktioner finner vi det ändamålsenligt att man från svensk sida söker uppnå stabilare Förhållanden och en ökad disciplin på dessa områden. Vi har härvid utgått från ett allmänt önskemål om att bevara en så fri utrikeshandel som möjligt. En fri import Förutsätter emellertid en ostörd tillgång till råvaror och insatsvaror. Sverige bör sålunda i sin politik i de internationella organisationerna verka För tillkomsten av fler globala varuavtal, som är konstruerade så att de internationella rättvisehänsynen tillgodoses. l Första hand åsyftas här internationella varuavtal där både exportör- och imponörländer deltar. inbördes samarbete mellan producuent- eller konsumentländer kan och bör inte motverkas från svensk sida, men vi bör verka För att rimlig hänsyn tas till alla parter i eventuella producent- eller konsumentsammanslutningar. En övergripande målsättning bör vara att uppnå samarbete dem emellan. Svenska intressen synes på denna punkt sammanfalla med u-ländernas önskemål. Osäkra Förhållanden då det gäller tillgången på råvaror ökar kravet på beredskaps- och Fredskrislager. Det kan därFör inte anses orimligt att man från svensk sida får acceptera en viss höjning av råvarupriserna om man härigenom kan uppnå stabilare priser och vissa garantier mot avbrott i råvaruleveranserna. Existerande nationella exportbegränsningssystem Försvårar givetvis i sig sådana multilaterala avtal. Även möjligheten till subventioner och andra konsumtionsstyrande ingrepp är Förhållanden som kan tänkas Försvåra uppkomsten av internationella varuavtal. Svårigheterna bör dock inte tas som skäl För att avvisa en aktiv strävan att på svenskt håll nå avtal av den nämnda typen. Vad speciellt gäller exportrestriktioner kan vissa skäl enligt vår bedömning tala För att Sverige verkar För en Förbättrad disciplin på området, varvid en uppgörelse inom GATT synes ha vissa Fördelar. Med hänsyn till de långtgående resultat som nåtts ifråga om en liberalisering av handeln mellan iländerna bör- även om särskilda åtgärder får vidtas till Förmån För u-länderna - en viss disciplin eftersträvas mellan i-länderna. som är betydande producenter För ett flertal råvaror.

SOU l975:57

5 och

Uthållighet forsörjningsstandard

l

l

5.1 Inledning

t

Viktiga utgångspunkter då man har att bedöma omfattningen och inriktningi en av det ekonomiska Försvaret är antaganden rörande karaktär och varaktighet hos de olika kriser och krig i framtiden som skulle kunna tänkas drabba Sverige. Planeringsåtgärderna måste inriktas så att ett flertal olika tänkbara kriser kan klaras i den meningen att påfrestningarna för samhället blir rimliga, samtidigt som landets forsvarskraft måste kunna bibehållas och helst stärkas. Det ekonomiska Försvaret måste emellertid samtidigt äga en sådan flexibilitet att oförutsedda typer av kris- och angreppsfall inte får oacceptabla konsekvenser. Längden hos tänkbara kris- och angreppsfall och de störningar av utrikeshandeln som härvid kan antas inträffa har stor betydelse för inriktningen av planeringsåtgärderna. För en längre kristid är det angeläget att planeringen innefattar en genomgripande omställning och utbyggnad av produktionsapparaten. Beredskapslagringen kommer därvid att vara inriktad på råvaror, främst sådana som på längre sikt inte alls eller endast i otillräcklig omfattning kan framställas inom landet. Planeringen for en kort krisperiod har en an- § norlunda karaktär. Man kan då inte räkna med någon omfattande omdis- * ponering av produktionsapparaten. Om detta for enstaka områden bedöms nödvändigt måste planläggningen även i dessa fall vara detaljerad och väl förberedd. Den erforderlliga beredskapslagringen för en kortare krisperiod får en annan karaktär med ett större inslag av mer förädlade varor. Den forsörjningsstandard som kommer att kunna upprätthållas i ett krisläge blir i viss utsträckning beroende av krisens svårighet. Sålunda accepteras rimligen under en hård och lång avspärrning en låg konsumtionsnivå och de drastiska styrmedel som då kan bli aktuella på ett annat sätt än i ett fredskrisläge då endast vissa enstaka störningar av utrikeshandeln inträffat. Med forsörjningsstandard avses i detta sammanhang inte endast konsumtionsstandarden hos befolkningen utan också möjligheterna för hela samhället att fungera på ett acceptabelt sätt- häri inbegripet en i möjligaste mån tryggad sysselsättning. Det gäller således att i planeringen för en viss kris välja en forsörjningsstandard som kan accepteras ur samhällelig synvinkel. Detta kan i svåra fall innebära att säkra den mest oundgängliga Varuförsörjningen, medan det i mindre allvarliga fall kan bli fråga om att stödja tillverkningen av även relativt undgängliga produkter hos företag som på grund

84 och

Uthâllighet försörjningsstandard

av råvarubrist annars skulle bli tvungna att inskränka driften med åtföljande allvarliga Följder För sysselsättning, produktion och export. Vid en bedömning av de resurser som bör avdelas För det ekonomiska Försvaret måste en avvägning sålunda göras som betingas dels av säkerhetspolitiska hänsynstaganden, dels av överväganden rörande olika tänkbara återverkningar För sysselsättning, produktion och export. Frågan rörande uthålligheten och standarden under en krisperiod har under senare tid alltmer kommit i blickpunkten. Särskilt gäller detta inom det ekonomiska Försvarets långsiktsplanering. Våra överväganden i det Följande har i stor utsträckning utgått från de studier som gjorts i detta sammanhang.

5.2 Målsättning För uthållighet och Försörjningsstandard

i hittillsvarande planering

Det ekonomiska Försvarets verksamhet kan ytterst Förankras i Följande uttalande av 1968 års riksdag rörande inriktningen av vår säkerhetspolitik.

Sveriges säkerhetspolitik. liksom andra länders. syftar till att bevara landets oberoende. Vårt säkerhetspolitiska mål bör därFör vara att i alla lägen och former som vi själva väljer trygga en nationell handlingsfrihet För att inom våra gränser bevara och utveckla vån samhälle i politiskt. ekonomiskt. Socialt. kulturellt och varje annat hänseende efter våra egna värderingar samt i samband därmed utåt verka För internationell avspänning och fredlig utveckling. 1972 års riksdag uttalade att denna inriktning fortfarande skulle gälla. samtidigt som man fastställde en ny målsättning För totalförsvaret. Denna målsättning bör enligt chefen For Försvarsdepartementet ses som en allmän politisk manifestation och inte som utgångspunkt För Försvarsplaneringen. l målsättningen framhålls bl. a. att totalFörsvaret snabbt skall kunna höja beredskapen och utveckla full styrka. att det ekonomiska Försvaret skall bidra till att trygga vår Forsörjning om vårt land blir hänvisat till egna Försörjningsresurser på grund av konflikter som inträffar i vår omvärld och att - om Sverige utsätts För angrepp - folkförsörjningen i vidaste bemärkelse skall tryggas genom det ekonomiska Försvaret. Någon särskild övergripande målsättning För det ekonomiska Försvaret har inte preciserats av statsmakterna. Vissa ställningstaganden har dock gjorts till i Första hand Försörjningsuthålligheten, främst i samband med de forslag till planer för beredskapslagringen som framlagts av ÖEF. Den målsättning För beredskapslagringen som angavs i ÖEF:s Förslag till lagringsplan För åren 1970-1975 Förutsatte ett läge med total avspärrning och innebar att beredskapslagringen tillsammans med möjlig nedskärning av näringslivets lager l Det bedöms inte rimligt Foroch eventuell produktion skulle täcka behoven För dels ett års nedskuren att de lagertillgångar som normalt Finns hos brukning av varor som erfordras För folkFörsörjningens nödvändiga behov, näringslivet kan utnyttjas dels Försvarsmaktens och andra myndigheters behov För planlagd krigsprohelt och hållet i ett duktion, dels vissa behov av Färdigvaror, avsedda För civilbefolkningens förkrisläge. För att produktion och distribution sörjning i ett utrymningsläge. skall kunna fortgå under 1950-60-talen Målsättningen För beredskapslagringen uttrycktes på erfordras nämligen vissa ett sätt liknande det här angivna men avsåg Före år 1962 en uthållighet om minimilagar.

Uthållighet och försörjningsstandard 85

två år vid fullständig avspärrning. Bl. a. på grund av att lågräntepolitikens upphävande i mitten av 1950-talet lett till en kraftig minskning av näringslivets lagerhållning, ansågs ett fasthållande vid den tvååriga uthålligheten vara alltför kostsamt. En sänkning av målsättningen skedde därför 1962 till ett år. Ettårsperspektivet har dock betraktats som ett etappmål. När det sedan gäller försörjningsstandarden under olika kriser och faser härav har man vid den nuvarande planeringen i möjligaste mån utgått från den slutliga användningen av olika oundgängligen nödvändiga fárdigvaror. Minimibehovet av råvaror och andra insatsvaror för den inhemska produktionen av dessa har varit normerande för planeringen. Detta är exempelvis fallet med beklädnadsområdet där planeringen inför ett treårigt krisfall siktar mot en förbrukning av textilvaror och skor som genomsnittligt uppgår till 40 resp. 50 % av fredsforbrukningen. Förbrukningen avser tillförselbehovet. Hänsyn har tagits till de garderobstillgångar som beräknas finnas hos befolkningen. l fråga om gödsel- och växtskyddsmedel är planeringsåtgärderna härledda från statens jordbruksnämnds planering för livsmedelsområdet. På läkemedelsområdet har socialstyrelsen planerat för förbrukning av ett nedskuret sortiment av läkemedel (250 läkemedelssubstanserjämfört med 700 i fredssamhållet). Endast för ett fåtal ytterligare varor, (bl. a. tvål och tvättmedel) har planeringen utgått från den slutliga användningen under en kristid. För övriga varuområden har ÖEF på grund av de komplexa varusambanden inte bedömt det möjligt att härleda krisbehovet av insatsvaror med utgångspunkt från behovet av enskilda fárdigvaror (varor for slutlig användning). Man har i stället analyserat råvaruforbrukningen och dess fördelning på branscher och ändamål i fred och mot denna bakgrund bedömt förändringar i behoven av utgångsvaror för produktion i ett krisläge av försörjningsviktiga varor eller varugrupper. l sammanställningen nedan exemplifieras för ett antal industribranscher den av ÖEF för ett svårt krisfall bedömda genomsnittliga krisproduktionsnivån, uttryckt i procent av fredsproduktionen. Produktionsnivån varierar med hänsyn till i vilken utsträckning slutprodukterna är avsedda för privat konsumtion, för offentlig konsumtion, för näringslivets förbrukning, för investeringar eller för export. l sistnämnda fall kan det röra sig om varor som i ett krisläge kan utnyttjas som utbytesvaror för att få in forsörjningsviktiga importvaror. Vid bestämmandet av produktionsnivån tas hänsyn även till produktionens tekniska förhållanden. Några av processindustrierna, t. ex. stålverk och viss kemisk industri, kan inte hållas i drift under en viss kapacitetsnivå. Man kan sålunda få en “onödig” produktion som till sin volym överstiger de egentliga behoven. Det bör påpekas att de angivna produktionsnivåerna avser de nuvarande planeringsförhållandena och att en viss förändring sker över tiden, bl. a. på grund av att produktionskapaciteten i olika branscher efter hand förändras. Vidare har den förutsätta krisstandarden i viss utsträckning ansetts böra anpassas till den ökande fredstida standarden. Den för ett givet fall beräknade råvaruförbrukningen har således antagits öka med ca 2 % per år.

86 Uthâllighet och jörsörjningsslandard

Tabell 5.1 Bedömd genomsnittlig krisproduktionsnivá i industribranscher (exkl. beklädnadsindustri) under ett svårt krisfall enligt OEF:s nuvarande planering.

i* Exklusive verksamhet i samband med tillverkning av gengasllis. b Inklusive Norrbottens Järnverks utbyggnad men exklusive Stålverk 80.

I det utvecklingsarbete inom planeringsområdet som sedan några år bedrivits inom ÖEF - under medverkan av operationsanalytisk personal från försvarets forskningsanstalt (FOA) - för att med input - outputteknikens hjälp kunna planera för alternativa angrepps- och krisfall och inom alternativa kostnadsramar, har ett betydande arbete lagts ner på att formulera standarder för olika behovsområden på skilda nivåer. Avsikten är att genom detta arbete möjliggöra att vid beräkning av bl. a. beredskapslagringsbehov utgå från_en krisstandard (krisbehov) som har preciserats för den privata konsumtionen, den offentliga förbrukningen, för nödvändiga investeringar samt för export samtidigt som hänsyn tagits till sysselsättningseffekterna. Standarden skulle således konsekvent komma att uttryckas i termer av slutlig varuanvändning. Kännetecknande för planeringen fram till senare år har varit att behovet \ av resurser under en kristid inte beräknats med utgångspunkt från en analys I av olika eller krisfall. l stället har man från l slags möjliga angrepps- utgått en total avspärrning som en teoretisk konstruktion, som emellertid i princip är avsedd att kunna täcka ett flertal skilda typer av kriser. Denna metod har använts av främst praktiska skäl och har inte inneburit att en total avspärrning bedömts vara det enda tänkbara krisfallet. l ÖEF:s planering har sålunda l en viss hänsyn tagits bl. a. till behovet av export. lnom energiområdet och transportsektorn har vissa förberedelser gjorts för ett läge då utrikeshandeln endast delvis omöjliggjorts. i

l förslaget till lagringsplan för 1970-75 anförde ÖEF att beredskapslagren l

borde avpassas så att de tillsammans med andra tillgångar inom landet i prin- 1 cip kunde täcka de nödvändigaste behoven tills dess att en tillräcklig inhemsk produktion, inom områden där en sådan produktion är möjlig, kunde komma igång. ÖEF framhöll härvid att denna princip redan gällde för försörjningsberedskapen inom livsmedelsområdet. Vi anslöt oss till ett liknande synsätt i fråga om försörjningen med beklädnadsvaror och förordade i delbetänkandet “Kläder och skor, försörjningen i en kristid” (H 1972:3), åtgärder i syfte att trygga försörjningen under en längre krisperiod. Vi ansåg att det här rör sig om varor som är oundgängligen nödvändiga för försörjningen i ett krisläge. Man borde därför enligt vår

Uthâllighet och ,försärjningssrandard 87

mening inte utesluta risken att en krisperiod kunde bli av avsevärd längd - tre år eller mer. l propositionen angående försörjningsberedskapen på beklädnadsområdet (prop. 1972:127) framhöll departementschefen att man i avvaktan på resultaten av långsiktsplaneringen inom totalförsvaret tills vidare borde räkna med att forsörjningen med beklädnadsvaror skall kunna upprätthållas under lång tid och att detta förutsätter att en inte obetydlig produktion inom landet av vissa varor måste fortleva i fredstid. Från år 1973 har ÖEF inriktat den produktionsstödjande verksamheten inom beklädnadsområdet mot en produktionskapacitet som motsvarar behoven under tre år vid partiell avspärrning och beredskapslagringen av fibrer och garner mot behoven under två år vid partiell avspärrning. För beklädnadsområdet liksom för övrigt även när det gäller livsmedel, är därmed målet för uthålligheten för närvarande i varierande grad ambitiösare än för andra områden. Målsättningen för dessa områden har angivits i termer av standard och uthållighet. För övriga varuområden har styrningen hittills i praktiken skett främst genom angivande av uthållighet och genom ekonomiska ramar. Sedan slutet av 1960-talet har den uppfattningen vunnit insteg att det ekonomiska försvaret har viktiga uppgifter även i andra situationer än sådana som hittills varit styrande för planeringen. dvs. krig och lägen med svår avspärrning. ÖEF begärde sålunda i samband med att den senaste lagringsplanen framlades år 1969, särskilda medel för att bygga upp ett lager av varor som kunde utnyttjas i fredstid då svåra bristsituationer ifråga om vissa enstaka viktiga råvaror medför risk för störningar av skilda slag. I samband med att riskerna härvidlag bedömdes öka gjorde ÖEF hösten 1973 en förnyad framställning och begärde 200 milj. kr. för ett s. k. fredskrislager. I ett utlåtande som i enlighet med riksdagens beslut överlämnats till utredningen anför försvarsutskottet (FöU 1974:23) att man bör ge planeringen av försörjningsberedskapen en sådan inriktning att den även täcker mer fredsmässiga behov. Utskottet menar också att den försvarsutredning som skulle tillkallas, måste ägna stor uppmärksamhet åt försörjningsberedskapen och att den därvid får anledning att beröra beredskapen för fredskriser.

5.3 inom det ekonomiska

Långsiktsplaneringen

försvaret

Kungl. Majzt uppdrog ijuni 1970 åt ÖEF att i samråd med FOA och i samarbete med övriga berörda myndigheter genomföra en förstudie rörande långsiktsplanering inom det ekonomiska försvaret. Avsikten var att ett system skulle utarbetas som byggde på de metoder för planeringen som tillämpats inom försvarsmakten och civilförsvaret från slutet av l960-talet. Systemet skulle emellertid anpassas till det ekonomiska försvarets speciella planeringsförutsättningar. Resultatet av förstudien redovisades till Kungl. Majzt i slutet av 1971. Utvecklingen av planeringssystemet har därefter fortsatt. och i november 1973

88 UthâI/ighet och jörsörjningsstandard

och juni 1974 lämnade chefen for handelsdepartementet efter bemyndigande av Kungl. Majzt anvisningar för den fortsatta långsiktsplaneringen. 1 enlighet härmed skall inför totalförsvarsbeslutet år 1977 ett underlag utarbetas för det ekonomiska försvaret motsvarande Försvarsmaktens och civilförsvarets. Perspektivstudie del 1, som utgör en redovisning av den första av perspektivstudiens två faser, är en studie av det ekonomiska försvarets möjliga utformningar på 15-20 års sikt, och ingavs av ÖEF till Kungl. Majzt i november 1974. Perspektivstudie del 2. som syftar till att klarlägga den samordnade inriktningen och utformningen av det ekonomiska försvarets olika funktioner under femårsperioden 1977/78-1981/82, beräknas redovisas till regeringen i slutet av 1975. Programplaner skall föreligga hösten 1976. 1 anvisningarna för perspektivstudie fas l lämnas ingångsvärden för planeringen, främst i form av ett antal styrande angrepps- och krisfall. I långsiktsplaneringen tjänar givna ingångsvärden som utgångspunkt för myndighternas målstudier, där man uttrycker mål för det ekonomiska försvaret och dess olika funktioner (försörjningsområden) och redovisar behoven av olika beredskapsåtgärder. I sina anvisningar har chefen för handelsdepartementet angivit vilka angrepps- och krisfall som skall exemplifiera de miljöer i vilka det ekonomiska försvaret bör kunna verka i framtiden. Dessa miljöer kan indelas på följande sätt. Kris/all utgörande en beskrivning av en situation med antingen El krig mellan stormaktsblocken i vår nära omvärld (Europa) som bl. a. medför helt eller delvis avbruten eller momentant reducerad utrikeshandel eller D krig eller kriser på andra håll i världen som bl. a. medför helt eller delvis avbruten eller momentant reducerad utrikeshandel i fråga om främst enstaka vara eller ett begränsat antal varor (“fredskris).

Angreppsfall vilka utgör en beskrivning av en situation där angrepp (politiska krav eller militär invasion) mot Sverige kan företas. lnom ramen för Iångsiktsplaneringen har angrepps- och krisfallen vidareutvecklats i form av särskilda miljöbeskrivningar, varigenom de anpassats till det ekonomiska försvarets behov av planeringsförutsättningar. Skilda antaganden har gjorts i dessa beträffande tiden för olika skeden före, under och efter en kris eller ett krig samt importens storlek för olika varuområden under de olika skedena, uttryckt i procent av fredsimporten. Miljöbeskrivningarna som grundas på de av Kungl. Majzt angivna styrande angrepps- och krisfallen uppvisar stor variation vad beträffar importantaganden och de olika skedenas längd. Det är angeläget att åstadkomma enjämförbarhet mellan de krav som miljöbeskrivningarna kan antas ställa och målet för den nuvarande beredskapsplaneringen (beredskapslagringen). En omräkning av importbonfallet i angrepps- och krisfallen (mil jöbeskrivningarna) till antal månader med totalt imporrborrfa/I, vilket innebär vissa förenklingar och generaliseringar, ger tider som varierar mellan 7 och 29 månader. För de olika varuområdena har i perspektivstudien dessa uthållighetstider korrigerats med hänsyn till möjlig sänkning av försörjningsstandarden. möjlig ersättningsproduktion och tänk-

Uthålligher och .försörjningsstandard 89

bar anpassning av produktionen. Med dessa korrigeringar har för försörj-

ningsområdena “Beklädnad” och Övriga Forsörjningsviktiga varor, dvs.

samtliga varuområden exkl livsmedel och energi. det mest krävande fallet bedömts motsvara 21 korrigerade månadsbehov med en försörjningsstandard som i stort sett motsvarar den som förutsättes i den nuvarande planeringen. Den nuvarande beredskapslagringen motsvarar tillsammans med de beräknade tillgångarna inom näringslivet mindre än 12 sådana månadsbehov.

Åtgärderna måste inriktas så att ett flertal olika tänkbara angrepps- och

krisfall kan klaras var för sig. l stort sett täcker de behov som framräknats för det svåraste fallet även de lättare fallen. Även om den jämförelse som gjorts med nu gällande mål för uthålligheten inte är helt rättvisande, så kan det dock konstateras att de styrande angrepps- och krisfallen och på dessa grundade miljöbeskrivningar medför betydligt större krav på resurser vid en rimlig försörjningsnivå än den nuvarande målsättningen. Hittills har främst överslagsmässiga beräkningsmetoder funnits tillgängliga för att utnyttja det detaljerade beräkningsunderlag som föreligger genom långsiktsplaneringens miljöbeskrivningar. De datorbaserade beräkningsmodeller som nu är under utveckling kan innebära en avsevärd förbättring i detta hänseende.

5.4 Uthållighet och försörjningsstandard i försörjnings-

beredskapsplaneringen i vissa andra länder

Bland andra västeuropeiska länder föreligger i allmänhet inte någon klar uttalad målsättning för försörjningsuthällighet och försörjningsstandard under en kris- eller krigsperiod. Vad gäller Nederländerna kan dock noteras att en av utgångspunkterna för planeringen av det ekonomiska försvaret är att civilbefolkningen normalt skall kunna hålla en konsumtionsstandard som genomsnittligt uppgår till minst 50 % av den fredstida standarden. I USA var målet för beredskapslagringen fram till år 1973 att man skulle hålla lager av stategiska råvaror för tre års förbrukning (före 1963 fem års förbrukning) vid fullständig industriell mobilisering. Det skulle härigenom vara möjligt att hålla bruttonationalprodukten oförändrad. Om behoven för ett kärnvapenkrig beräknades vara större skulle dessa emellertid vara dimensionerande för beredskapslagringen. l början av âr 1973 föreslogs av presidenten en ny målsättning för lagringen som emellertid ännu inte godkänts av kongressen. Enligt förslaget skall behoven kunna täckas under ett första år av en stor konflikt i Europa och/eller Asien (se vidare kapitel 12). För en längre konflikt räknar man med att en tid av ett år är erforderlig för omställning av konsumtion och produktion. För industriplanläggningen gäller två alternativ i planeringen, dels ett konventionellt krig under tre år med full mobilisering. dels ett kärnvapenkrig. där tidsutsträckningen inte är närmare angiven.

90 och

Urhâllighet _försörjningsstandard

5.5 Utredningens överväganden och förslag

5.5.1 Inledning

Enligt direktiven skall vi bl. a. göra en avvägning mellan produktionsåtgärder och beredskapslagring samt Föreslå en Fördelning av ansvaret i dessa sammanhang mellan staten och näringslivet. Vidare skall de ekonomiska kalkyler som kan läggas till grund för förslagen redovisas. Detta innefattar även en analys av de krav som Förslagen ställer på planeringsresurserna och den administrativa handläggningen på myndighetsplanet. Dessa avvägningar och Förslag påverkas i hög grad av vilken utgångspunkt som väljes beträffande uthållighet och försörjningsstandard. Frågan kan emellertid inte bedömas isolerat För det ekonomiska Försvaret. Planeringen måste för det Första samordnas så att största möjliga effekt med givna resurser åstadkommes inom totalförsvaret. Avsikten är ju också att det underlag som man nu håller på att arbeta Fram inom olika grenar av totalförsvaret skall läggas till grund För ett riksdagsbeslut år 1977 rörande bl. a. målsättning, inriktning och kostnader För totalförsvaret i dess helhet. För det andra måste det ekonomiska försvaret ses i ett vidare sammanhang, som i vissa avseenden blir mer eller mindre skilt Från totalförsvaret i övrigt. Detta gäller För miljöer eller händelseutvecklingar där inga eller obetydliga krav ställs på Försvarsmakten, civilförsvaret och övrigt totalförsvar - Främst störningar av importen som påverkar produktion, export och sysselsättning. Det blir här i första hand fråga om en samordning med närings- och sysselsättningspolitiken i stort, som syftar till en samhällsberedskap mot onormala försörjningssituationer under fredstid. En sådan samordning har i viss mån kunnat tillgodoses inom ramen för det ekonomiska försvarets långsiktsplanenng.

5.5.2 Samhällsurvecklingens inverkan pa _försörjningsmöjligheterna i

kristid

I Föregående kapitel har vi redovisat utvecklingen under senare tid inom områden som har en mer väsentlig betydelse för Varuförsörjningen. Materialet visar att stora förändringar ägt rum som på olika sätt får återverkningar på planeringen och andra åtgärder inom det ekonomiska försvaret. inom landet har i det närmaste fördubblats se- Den privata konsumtionen dan år 1950. Levnadsstandarden har höjts väsentligt för alla befolkningsgrupper. Genomsnittligt sett upptar livsmedel, bostäder och kläder idag cirka hälften av konsumtionen mot 60 procent år 1950. En allmän höjning av Ievnadsstandarden av det slag som förekommit under de senaste decennierna Får såväl positiva som negativa återverkningar på möjligheterna att klara Försörjningen i ett läge då landet blir hänvisat till i huvudsak egna försörjningskällor. Den invanda höjda standarden medverkar i sig till att kraftiga nedskärningar underi första hand inledningsskedet av en längre kris kan förorsaka ofördelaktiga psykologiska återverkningar. Det torde stå klart att landets befolkning måste vara beredd på att varutillförseln i ett allvarligt läge eller under slutskedet av en längre kris kan bebehoven kan täckas. höva begränsas så att endast de allra nödvändigaste

Uthâllighet och Aförsödningsstandard 91

Å andra sidan har den höjda levnadsstandarden inneburit att ett visst varuöverflöd finns lagrat hos de flesta individer. Dessa varor utgör ett slags reserv som är av stor betydelse för försörjningen i ett avspärrningsläge. Utgângsläget då det gäller exempelvis försörjningen i en kristid med utrustning för hemmen och s. k. varaktiga konsumtionsvaror i allmänhet är ett helt annat nu än under andra världskriget. Det bör dock framhållas att sådan utrustning delvis är känslig för störningar, främst ifråga om reservdelar och även ellörsörjningen. Ett exempel på negativa konsekvenser av utvecklingen under senare tid finns inom distributions- och förpackningssektorn. En mycket stor del av konsumentvarorna saluförs i färdigförpackningar. Detta gäller inte minst livsmedel. Produktion, distribution och detaljhandel har fortlöpande anpassats efter de krav som övergången till självbetjäningsbutiker ställt ifråga om förpackningar. Ett avbrott i tillförseln av förpackningsmaterial, som i stor utsträckning utgörs av olika slags plastvaror, kan på kort sikt orsaka allvarliga störningar. En viss återgång till ett lösviktssystem i detaljhandeln kan bli nödvändig om en krisperiod blir av längre varaktighet. En sådan omställning _, blir dock kostsam och tidskrävande, eftersom den kräver ingrepp inom såväl produktions- som distributions- och handelsleden. Strukturförändringarna inom industrin har lett till färre men större produktionsenheter, ett ensidigare näringsliv och en mer specialinriktad produki tion. Vissa försörjningsviktiga varor har fallit bort eller hotar att försvinna 7 ur produktionen. Industrin har i växande grad blivit beroende av tillförseln av halvfabrikat och komponenter från utländska leverantörer. Samtidigt har den tekniska och maskinella utvecklingen inom industrin drivits mycket långt inte minst genom en vidsträckt användning av skilda slag av elektronisk styrutrustning i produktionsprocesserna. Strävan att begränsa industrilagren och avsaknaden av vissa betydelsefulla råvaror inom landet medverkar härutöver till att industrin blivit allt mer känslig för störningar i tillforseln i g från utlandet. Även på kort sikt kan allvarliga rubbningar uppkomma då det gäller produktion, export och sysselsättning. Å andra sidan finns det utvecklingstendenser inom den svenska industrin

E

, som verkar i positiv riktning när det gäller att på lite längre sikt klara en omställning till ett krissamhälle med knapphet på råvaror och användande l av skilda slags ersättningsvaror. Ett högt tekniskt kunnande, en för enbart inhemsk avsättning i en kristid överdimensionerad verkstads- och elektroindustri, ökade tekniska möjligheter att återvinna råvaror ur förbrukade varor samt en järn- och stålindustri med inriktning på specialstål utgör goda tillgångar för en sådan omställning. Den långt drivna produktionstekniken och specialiseringen medverkar dock till att en omställningsprocedur blir tidsödande och kräver betydande insatser ifråga om kapital och arbetskraft. Utländska foretagsengagemang i Sverige och svenska i utlandet - viktiga element i vad som brukar kallas internationell foretagarverksamhet - kan verka i negativ riktning för det ekonomiska försvaret. Leveranser och pro-

: duktionsändringar tordeltendera att bli till nackdel i en kristid för en relativt

* liten marknad som den svenska. Svårigheter kan uppkomma, speciellt i inledningsskedet av en kris eller under s. k. fredskriser. Oljekrisen vintern 1973/74 gav belägg härför. I ett allvarligare läge då utrikeshandeln är reglerad

92 Uthá/Iighet och _försörjningssrandard

är det främst besluten - - som om produktionsändringar tagna i utlandet kan tänkas vara till nackdel för försörjningen. Å andra sidan torde då större möjligheter föreligga att styra produktionen från statsmaktens sida. I vån delbetänkande “Kläder och skor, forsörjningen i en kristid föreslog g vi en högre ambitionsnivå för uthålligheten inom beklädnadsområdet än den i I som nu gäller for andra varor utanför livsmedels- och energiområdet. Motivet härför var att dessa varor täcker de mest oundgängliga behoven under en kristid och att man därför i möjligaste mån måste minska riskerna for en bristsituation. En bedömning av beklädnadssektorn mot bakgrund av den djupare analys av uthållighets- och standardfrågan som vi redovisar i detta betänkande har inte gett anledning till något ändrat synsätt. Tvärtom vill vi betona att betydelsen av en tillfredsställande försörjning med livets nödtorft - mat, värme/ energi och kläder- ökar då försörjningsansträngningarna, som vi föreslår i det följande, i högre grad inriktas på en omställning av samhällsekonomin till en krishushållning på längre sikt. Det är sålunda ytterst angeläget att åtgärderna inom beklädnadssektorn fortgående anpassas så att den av riksdagen antagna långsiktiga målsättningen kan uppfyllas. Utvecklingen under senare tid har ställt större krav på ekonomiska resurser för statliga stödåtgärder än vad som kunde förutses vid antagandet av stödprogrammet. De ökade personella och administrativa resurserna vid ÖEF har emellertid möjliggjort en noggrann uppföljning av utvecklingen inom beklädnadssektorn, varför risken för onödiga eller irrationella åtgärder måste bedömas vara ganska liten. Vi vill i detta sammanhang särskilt understryka, att utvecklingen under senare tid inom skosektorn blivit bekymmersam från försörjningsberedskapssynpunkt. Sedan delbetänkandet avgavs har ca en tredjedel av produktionskapaciteten bortfallit. Ytterligare ett antal företag överväger nu att inskränka eller nedlägga produktionen. Frågan berörs i kapitel 9. Vi har övervägt om det finns andra för livets nödtorft lika viktiga försörjningsområden som mat-, värme/ energi- och beklädnadssektorerna. Vi har härvid kommit fram till att även läkemedels/sjukvårdssektorn måste ges prioritet vid fördelningen av resurserna för det ekonomiska försvaret. Denna fråga behandlas ingående i följande kapitel.

5.5.3 Utredningens förslag Analysen av utvecklingen sedd från försörjningsberedskapssynpunkt leder till slutsatsen att kravet på resurser för att upprätthålla l enligt vår bedömning och planera för en försörjning under en kristid successivt har ökat. Detta sammanhänger främst med den tilltagande specialiseringen inom den svenska industrin. Härigenom har planeringen för en omställning till en krishuskomplicerats. Samhället har blivit alltmer känsligt för störningar i hållning tillförseln från utlandet av bränslen, råvaror, halvfabrikat och komponenter - och i vissa fall även av fárdigvaror. Allvarliga störningar kan uppkomma på relativt kort sikt - och detta kan även gälla begränsade varu- eller industrisektorer under i övrigt normala förhållanden. Skyddet mot fredskriser är ett behov som vuxit sig allt starkare under senare tid och detta kräver enligt vår uppfattning särskilda insatser från samhällets sida.

Uthâ/Iighet och/örsörjningsstandard 93

Den ökande känsligheten För ekonomiska störningar kan innebära att risken for att Sverige utsätts för ekonomiskt hot eller utpressning i ett allvarligt internationellt läge ökar. Frågor av liknande slag berörs i direktiven För den pågående forsvarsutredningen.

Det nuvarande samhället och samhällsutvecklingen kännetecknas av stor komplexitet och av att olika verksamhetsgrenar påverkar och griper in i varandra. Samhället blir därigenom mer känsligt För störningar än tidigare. På flera sätt blir också det internationella beroende allt större. Detta innebär att medlen för att utöva hot eller påtryckningar mot en nation blir flera och av olika slag. Det kan t. ex. vara fråga om militära åtgärder, aktioner mot civilbefolkningen eller handelspolitiska och ekonomiska sanktioner. Det är mot denna bakgrund angeläget att de sakkunniga studerar det totala Försvarets roll i säkerhetspolitiken samt hur bästa balans skall nås i våra samlade För» svarsansträngningar. De sakkunniga får därvid anledning att också beröra beredskapen för fredskriserf

Om landet vid ett krig i vår omedelbara närhet blir avspärrat från varutillförseln utifrån skulle efter kon tid särskilda åtgärder krävas for att folkförsörjningen skall kunna upprätthållas på en acceptabel nivå. Som vi anfört inledningsvis i detta kapitel bör härvid hänsyn tas till samhällets möjligheter att fungera som helhet varvid bl. a. sysselsättningsaspekten ingår som en viktig faktor. Nivån hos en rimlig Försörjningsstandard” blir beroende på krisens (krigets) art. I de svåraste tänkbara fallen måste man räkna med en mycket låg försörjningsstandard, som dock inte får vara lägre än att den upplevs som acceptabel av befolkningen. Mot denna bakgrund är det enligt vår uppfattning synnerligen angeläget | att en reglering av produktion och handel kan komma till stånd i ett tidigt skede, bl. a. För att förhindra att Försörjningsviktiga varor okontrollerat föri svinner ut ur landet. Givetvis uppkommer här svåra avvägningsproblem med l avseende på den tidpunkt då åtgärder skall sättas in. Landets Forsörjningsläge är emellertid på kort sikt så känsligt att man i vissa situationer kan nödgas ta de nackdelar som onödigtvis eller för tidigt insatta åtgärder kan medföra. Detta gäller även åtgärder som berör industrin i form av exempelvis Fördelningar av tillgängliga råvaror eller produktionsstyrningar. Vi har kommit till den slutsatsen att det kritiska momentet i försörjningsplaneringen i forsta hand avser - förutom s. k. fredskriser- inledningsfasen av en kris och åtgärder som sammanhänger med omställningen till ett krissamhälle. Alltefter som en omställning av produktion och konsumtion med i bl. a. en övergång till ersättningsvaror av olika slag sker. lättar trycket i stort ifråga om försörjningen med de allra oundgängligaste fornödenheterna. I kristid måste allmänt sett en prioritering ske av privat och offentlig konsumtion på bekostnad av investeringsverksamheten och i varierande utsträckning 5 exporten. Under en längre kris kommer därför bl. a. industrins maskinbel stånd att bli relativt nedslitet. Detta kan medföra att kravet på ersättningsinvesteringar efter hand kan komma att öka. De omställningar som utbyggnaden av vissa delar av produktionsapparaten erfordrar innebär givetvis en begränsning av de resurser som kan överföras till den konsumtionsvarutillverkande industrin. Jämfört med fredsmässiga förhållanden måste dock det kristida investeringsbehovet bedömas vara måttligt. De studier som gjorts, främst inom det ekonomiska Försvarets långsikts-

94 och sou 1975:57

Urhâllighet försörjningsstandard

planering, visar att man inte kan utesluta risken att en framtida kris kan bli relativt långvarig. En beredskapslagring för längre krisperioder blir emellertid mycket kostsam och kostnaderna ökar successivt med en ökad varudifferentiering och en höjd levnadsstandard. Det är sannolikt att kostnaderna kan hållas nere om beredskapslagringen anpassas så att kortare krisperioder kan klaras, samtidigt som lagringen kan täcka behoven under en omställning inför en kristid som bedöms bli av längre varaktighet. Som redan nämnts har vi bedömt att en sådan omställning är möjlig, men att man måste räkna med en låg försörjningsnivå ifråga om varor som inte är oundgängligen nödvändiga för konsumenten och för samhällsfunktionerna. Med ett sådant synsätt uppnås en god uthållighet- förutsatt att beredskapslagringen innefattar oundgängliga råvaror som inte ens på längre sikt kan frambringas inom landet. Planeringen och andra åtgärder inom det ekonomiska försvaret måste därför inriktas så att en övergång till ett krissamhälle möjliggörs och att försörjningen därefter tryggas på en efter omständigheterna acceptabel nivå. Det kan noteras att bedömningar av omställningsmöjligheter vad gäller produktion och konsumtion varit ett centralt element även i den hittillsvarande planeringen. Enligt vår bedömning måste dock en förskjutning av tyngdpunkten i åtgärderna ske så att omställningsproblematiken ges högre prioritet. Planeringen för lörsörjningen avser inte enbart frågor som exklusivt sammanhänger med det ekonomiska försvaret utan måste ses i ett vidare perspektiv. Grundläggande är Sveriges säkerhetspolitik, som syftar till att bevara landets oberoende. Den alliansfria utrikespolitiken skall fullföljas med neutralitet i krig. För att denna målsättning skall uppnås är det av väsentlig betydelse att försörjningsmässiga hänsyn tas vid den samhälleliga planeringen i vid bemärkelse så att handlingsfriheten bibehålls i fråga om möjligheterna att trygga en försörjning på en efter förhållandena anpassad standard om landet blir hänvisat till egna forsörjningsresurser. Denna fråga behandlas i kapitel 13. De synpunkter vi framför rörande uthållighet och försörjningsstandard är huvudsakligen av principiell natur. Eftersom försörjningsstandard - och uthållighetsfrågorna behandlas ingående inom det ekonomiska försvarets långsiktsplanering - som skall ligga till grund för 1977 års försvarsbeslut - anser vi det inte vara ändamålsenligt att nu föreslå någon slutgiltig målsättning härvidlag. Mot bakgrund av den analys vi gjort av försörjningsmöjligheten och med hänsyn till den säkerhetspolitiska målsättningen och kravet på att samhället måste kunna fungera på ett för medborgarna acceptabelt sätt även i onormala situationer, har emellertid enligt vår mening det ekonomiska försvaret kommit att släpa efter då det gäller resurstilldelningen. Vi finner det därför angeläget att åtgärder snarast sätts in för att förstärka det ekonomiska försvaret. l avvaktan på totalförsvarsbeslutet 1977 vill vi föreslå att försörjningsberedskapen inom varuområdet utanför livsmedels-, energi- och beklädnadssektorerna förbättras utöver den nuvarande, som i stort sett avser en teoretisk uthållighet av 12 månader vid en total avspärrning. Det kan anses sannolikt att resurser som svarar mot den nuvarande målsättningen är tillräckliga för att möjliggöra en betydande omställning av samhället mot en krishushållning. Det är emellertid enligt vår mening angeläget att åtgärder snarast vidtas för att förbättra försörjningsmöjligheterna på längre sikt inom

Uthålligher och .försörjningsstandard 95

vissa områden. Ett sådant område är läkemedels/sjukvårdssektorn. Vidare bör en tillskottslagring av sådana råvaror komma till stånd, som inte ens på lång sikt kan framställas eller ersättas i tillräcklig omfattning. Denna lagring bör avpassas så att landet med de fördelar som en kompletterande fredskrislagring kan ge och med beaktande av de importmöjligheter som bedöms vara rimliga under en avspärrningstid klarar försörjningen och kan uppehålla försvarskraften under en relativt lång krisperiod - om än på en låg standard, särskilt under slutfasen av denna. Vad särskilt gäller frågan om försörjningsstandarden har utredningen inte funnit det möjligt eller ändamålsenligt att ta en preciserad ställning härtill. Vi vill emellertid framhålla betydelsen av att dessa frågor ägnas ökad uppmärksamhet i den fortsatta planeringen. Det gäller här att klarlägga vad som bör ingå i den i detta betänkande antydda tolkningen av begreppet försörjningsstandard och hur sammanvägningen av olika standardaspekter skall tillgå. Vidare måste studeras hur elementen i försörjningsstandarden, som exempelvis konsumtionsstandard, sysselsättning etc. får olika tyngd i skilda slag av kriser. Ett problemområde som enligt vår mening närmare måste studeras är vidare de problem och påfrestningar som kan tänkas uppkomma vid en omfattande omställning av produktionsapparaten till krisproduktion. Det är självklart så att antaganden beträffande krisens och krigs längd och importforhållandena under dessa i hög grad bestämmer hur långt planeringen av en omställning av krisekonomin skall drivas. För en längre, svår avspärrning måste således krisanpassningen av konsumtion och produktion ske snabbt och med drastiska medel. En väl genomförd planering har här utslagsgivande betydelse. De av oss i kapitel 13 föreslagna förstärkningarna av ÖEF:s planeringsresurser får ses mot denna bakgrund. För att våra förslag skulle kunna anpassas till studierna inom det ekonomiska försvarets långsiktsplanering vore det önskvän att målsättningen angavs i termer av bl. a. kris/angreppsfall och försörjningsstandard. För våra överväganden och förslag torde det dock inte vara nödvändigt att utgå från i detalj utformade angrepps- och krisfall och med ledning härav utarbetade specificerade krav på resurser för det ekonomiska försvaret. Den typ av målsättning vi här föreslår - planering och andra åtgärder för att klara en omställningsperiod och en därpå följande längre avspärrningsperiod på en låg försörjningsnivå- kräver ingående studier beträffande framtida konflikters omfattning. karaktär och längd. Den pågående långsiktsplaneringen synes ge ett värdefullt underlag härför. Det gäller framför allt vilka resurser som erfordras under omställningsperioden, hur långt omställningen skall drivas (vilket i sin tur blir beroende av importmöjligheterna under en eventuell partiell avspärrning), olika tänkbara krisers tidsutsträckning samt frågor som berör försörjningsstandarden. Det bör poängteras att den uthållighet vi föreslår i praktiken avses täcka ett flertal olika kris- och angreppsfall. Råvarumarknaden har under senare tid fått en mer instabil karaktär. där bristsituationer blivit vanligare och priserna stigit kraftigt. Samtidigt har näringslivets strävan att av kostnadsskäl nedbringa lagerhållningen till ett minimum medverkat till att även måttliga rubbningar i tillförseln kan medföra allvarliga störningar för produktion och sysselsättning. Vi anser att beredskapslagren i princip bör reserveras för svårare krissituationer. då störningar

96 och försörjningsslandard Uthâllighet

har en mer allmän natur. Särskilda Fredskrislager bör emellertid byggas upp som kan utnyttjas då en störning avser enstaka varor eller varuområden under i övrigt relativt normala Förhållanden. Sådana lager blir i viss utsträckning komplement till beredskapslagren vid en svårare internationell konflikt. Dessa Frågor behandlas mer ingående i kapitel 12. En förstärkning av det ekonomiska Försvaret i den omfattning som vi här Föreslår kan av praktiska och ekonomiska skäl inte genomföras i ett steg. l sammanhanget måste beaktas att den nuvarande beredskapslagringen inte svarar mot den fastställda målsättningen. Vi bedömer att en Förstärkningsperiod på 5 år med början år 1976 är rimlig. Vi har emellertid ansett att en viss kraftsamling till de två Första åren är angelägen. (Se närmare kapitel 12 angående beredskapslagring). Med anledning av 1977 års totalFörsvarsbeslut kan en eventuell justering av målsättningen göras För de år som återstår av 5-årsperioden vid tiden För detta beslut. Vi vill påpeka i sammanhanget att en sådan anpassning av beredskapslagringen torde kunna göras utan att några Förluster behöver uppkomma. Detta beror på den värdebeständighet som lager av aktuell typ måste anses ha For ganska lång tid Framöver. Enligt vår bedömning skulle en Förstärkning av åtgärderna inom det ekonomiska Försvaret på det sätt vi här Föreslår i praktiken inte Föregripa handlingsfriheten För ett samordnat ställningstagande i 1977 års Försvarsbeslut till Frågan om uthålligheten och Försörjningsstandarden inom totalFörsvaret.

6 Försörjningsberedskapen inom läke-

medels- och

sjukvårdsmaterielssektorn

6.1 Nuvarande Förhållanden

6. l .l Läkemedels/örsödningen ifred

Handeln med läkemedel regleras av Iäkemedelsförordningen (SFS 1962:701) och tillämpningsföreskrifter till denna. Med läkemedel förstås enligt läkemedelsförordningen sådan vara som är avsedd antingen att vid invärtes eller utvärtes bruk Förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom eller sjukdomssymtom hos människor eller djur eller att

i

eljest på angivna sätt användas i samband med av sjukdom, ska-

behandling

; da eller kroppsfel eller vid förlossning, allt under förutsättning att varan för i sådant ändamål genom beredning. dosering eller doseringsanvisning iord- . ningställts i bruksfärdigt skick. Bruks/ärdiga läkemedel indelas i två huvudgrupper nämligenfarmacevtiska specialiteter och extemporeberedningar. Med farmacevtisk specialitet förstås i standardiserat läkemedel, som är avsett att tillhandahållas förbrukarna i tillverkarens originalförpackning. En extemporeberedning är ett för tillfället för viss patient iordningställt läkemedel. , Farmacevtiska specialiteter skall för att få säljas vara godkända av social-

l styrelsen (registerade). Läkemedel för veterinärmedicinskt bruk registreras

i i samråd med lantbruksstyrelsen och statens livsmedelsverk. Extemporebe-

i redningar framställs endast på apotek.

= I princip är detaljforsäljningen av läkemedel förbehållen apoteken. Företag, som vill tillverka läkemedel eller utöva grossistverksamhet måste ha särskilt tillstånd. Olika typer av hantering av läkemedel följer särskilda föreskrifter. För narkotiska ämnen gäller särskilda bestämmelser i narkotikaförordningen (SFS 1962:704). Hur läkemedelsförsörjningen fungerari fred framgår i stora drag av figur 6,1.

inom läkemedels och . . .

98 Försörjningsberedskapen

Fig. 6:] Läkemede/sjörsörjningen ifred

Utländska råvaror Utländska råvaror inhemska råvaror

Utländsk Svensk läkemedels läkemedelsindustri industri

Läkemedelsgrossister

Apotek

Försvarsmakten S u kh s U Ö pp en vård Allmnhet a (Civilförsvaretl

är central lör bl. a. ärenden som rör Socialstyrelsen förvaltningsmyndighet hälso- samt läkemedelsförsörjningen. Verket har tillsynen och sjukvården av läkemedelsförordningen etc. Socialstyrelsen utfärdar över efterlevnaden läkemedel och att idka grosshandel med tillstånd att tillverka och importera meddelar Föreskrifter och inspekterar verkläkemedel. Styrelsen erforderliga samheten vid Företag, där läkemedel tillverkas eller hanteras.

Den svenska läkemedelsindustrin är samlad i huvudsak till följande kon-

cerner:

Omsättning år 1974 i ntilj. kr. Läkemedel angivet i apotekens inköpspriser Svenska Export Totalt marknaden

340 419 759 AB Astra. Södertälje

Pharmacia AB. Uppsala Källa: LIF

inom läkemedels och . . .

Försödningsberedskapen

Ovanstående koncernForetag har bildat en förening - Läkemedelsindustri- Foreningen. LIF - som har till ändamål att tillvarata gemensamma branschintressen. Härutöver Förekommer industriell tillverkning av läkemedel vid AB Ferring i Malmö samt vid Apoteksbolagets AB produktionsavdelning som har tillverkning vid ett antal platser i landet. Den svenska konsumtionen av läkemedel uppgick år 1974 till ett värde av ca 1 250 milj. kr. (apotekens inköpspriser), varav den svenska industrin svarade För ungeFär hälften. De på apotek framställda extemporeberedningarnas andel utgjorde 3 % av konsumtionen. Antalet utländska Företag inom läkemedelsbranschen med försäljning i Sverige är betydligt över 100. Deras branschFörening är RUFI. RepresentantFöreningen För Utländska Farmacevtiska Industrier. Grosshandel med läkemedel bedrivs av fyra Företag nämligen:

Omsättning år 1974 i milj. kr. ca

Källa: Apoteksteknikern nr 4 1975

ADA ägs av apoteksbolaget, som nyligen också Förvärvat Astra Distribution. Kronans Droghandel ägs av ett konsortium av läkemedelsfabrikanter, medan Leo äger Läkemedelsdistribution AB. Detaljdistributionen av läkemedel omhänderhas av ca 680 apotek samt ca 30 sjukhusapotek utan Försäljning till allmänheten. Samtliga dessa apotek lyder under apoteksbolaget. 1 distributionskedjan ingår också ca 700 läkemedelsFörråd och ca l 400 enklare utlämningsställen. Antalet anställda i apoteksbolaget uppgår till ca 12 000 personer. varav hälften är deltidsanställda. Apoteksbolagets omsättning år 1974 uppgick till 2 042 milj. kr., därav läkemedel till allmänheten 1 529 milj. kr. räknat i apotekens utFörsäljningspris samt Försäljning till sjukhus och kommunala sjukhusapotek 351 milj. kr. Antalet recept utgjorde 43 milj. st. Värdet av till allmänheten expedierade recept uppgick till 1 319 milj. kr. eller 85 % av apotekens Försäljning av läkemedel (utFörsäIjningspriser). Bakteriologiska preparat säljs vanligen direkt från statens bakteriologiska Iaboratorium (SBL) respektive statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) till Förbrukarna, som är sjukhus och läkare respektive djursjukhus och veterinärer. Försäljningen av bakteriologiska preparat Från SBL och SVA uppgick år 1974 till ca 35 milj. kr.

100 inom läkemedels och . . .

Försörjningsberedskapen

6.1.2 Läkemedelsfdrsödning i krig

Läkemedelsförsörjningen i krig illustreras av figurerna 6.2 och 6.3.

Fig. 6:2 Läkemedels/örsö/jjningen i krig

Råvaror (inhemska)

,, / _v_

/ ÖEF __._á;§_.____.____ Industri e, Råvaror (import) ,_ ,,,,, __, -\ _ ,, ,, __ \ _ , Ev import

1 i j

Grosshandel Aumanhe; 1

f

\ . Sjukhus a_ //

;Ano-

forrâd Apotek Öppen Våm

Beredskapssjukhus

Föüvms Civilförsvar makten

Fig. 6:3 Läkemedelsjöisöijningen i krig (samordning och samverkan)

Samverkanicentrala å- d t_ d sjukvârdsledningen ÖB 505 KLS/SLV CFS

âågåüs.

Samverkaniregio- CB nalasjukvärds- M8 4- - - - - - - - - -› Orde(/RapD°r[. ledningen vaga, Samverkan 4_ _ _ _ .›

Operativied- FOBEF - - - - - - - - - -› LSTY/LT ,mg

t ! l Administrativ/ | Driftsledning 4- . _ . _ . _›

i

Militär sjukvård Civil sjukvård

Försädningsberedskapen inom läkemedels och . . .

I krig blir sortimentet i stor utsträckning ett annat än i fred, och de förhållanden under vilka produktion och distribution har att arbeta kan bli oerhört krävande. Tre ledande principer för verksamheten gäller; nämligen att l. behålla och utnyttja fredsorganisationen så långt det går. 2. utnyttja resurserna effektivast möjligt. 3. komplettera fredsorganisationen så att i ett krigsläge största möjliga resurser och effekt erhålles. Att redogöra för läkemedelsförsörjningens organisation i krig faller emellertid utanför utredningens ram även om hithörande frågor i viss utsträckning kommer att tangeras i den fortsatta behandlingen av sjukvårdssektorn.

6.2 i fred

Beredskapsåtgärder

6.2.1 Ansvaret/ör beredskapen pä läkemedelsomrâder

Ansvaret för läkemedelsberedskapen är uppdelat på ett flertal myndigheter och institutioner. Bland de myndigheter, institutioner, organisationer och företag som har ett särskilt ansvar på läkemedelsområdet kan nämnas följande: Socialstyrelsen Försvarets sjukvårdsstyrelse Civilförsvarsstyrelsen Sjukvårdshuvudmännen Överstyrelsen för ekonomiskt försvar Statens bakteriologiska laboratorium Statens veterinärmedicinska anstalt Lantbruksstyrelsen Statens livsmedelsverk Apoteksbolaget AB Läkemedelsindustriföreningen Representantföreningen för utländska farmacevtiska industrier

6.2. l .l Socialstyrelsen Socialstyrelsen har ansvaret for den civila hälso- och sjukvården i fred och svarar också för den planering i fred som krävs for att förbereda en verksamhet i krig. Socialstyrelsen leder, övervakar och samordnar den regionala och lokala planläggningen av krigsorganisationen av den allmänt civila hälsooch sjukvården. Anvisningar for planläggning och genomförandeverksamhet skall rikta sig till fredshuvudmännen. Enligt sin instruktion skall socialstyrelsen planlägga utnyttjandet av landets tillgångar i fråga om såväl läkemedel som sjukvårdsmateriel. Styrelsen skall också biträda ÖEF vid handläggningen av försörjningsberedskapsfrågor på hälso- och sjukvårdens omrâde. Socialstyrelsen verkställer de utredningar som erfordras inom den civila hälso- och sjukvårdens område. Beredskapsfrågor handläggs inom socialstyrelsen av planerings- och beredskapsavdelningen, som har två särskilda beredskapsbyråer. För försörj-

102 Försörjningsberedskapen inom läkemedels och . . .

ningsfrågorna finns en deltidstjänstgörande apotekare och en heltidsanställd receptarie. En annan byrå handhar Frågor rörande bla. krigsplacering och försvarsmedicinsk utbildning av medincinalpersonal. För samordningen av bl. a. Forsiörjningsberedskapen när det gäller läkemedel och sjukvårdsmateriel finnes ett särskilt beredskapsråd. För handläggning av ärenden rörande läkemedelsForsörjningen har därjämte tillsatts en särskild arbetsgrupp “Samarbetsdelegationen om läkemedelsFörsörjning i krig”. För sammansättning och arbetsuppgifter För dessa båda organ redogöres i det följande. Socialstyrelsen har enligt sin instruktion att planera Försörjningen med sjukvårdsmateriel. medan ÖEF skall planera För produktionen, eventuellt i kombination med lagring av råvaror, och/eller halvfabrikat För denna. ÖEF svarar likaså För viss lagring av färdiga produkter. Under kris- och krigsForhållanden har ÖEF det produktionsmässiga ansvaret medan socialstyrelsen har planeringsansvaret.

6.2.1.2 Försvarets sjukvårdsstyrelse

Försvarets sjukvårdsstyrelse leder Försvarsmaktens hälso- och sjukvård samt är central förvaltningsmyndighet För sjukvårdsFörvaltningen inom Försvarsmakten. Det åligger styrelsen bl. a att ha tillsyn över den militära farmacevtiskzt verksamheten samt att efter samråd med myndigheter som berörs därav planlägga och förbereda hälso- och sjukvården inom försvarsmakten vid krig eller krigsfara. Försvarets sjukvårdstyrelse svarar För urval av de läkemedel. som ingår i krigsFörbandens utrustning samt fastställer satser, som innehåller läkemedel. Försvarsmaktens läkemedel. som ingåri den reglementerade utrustningen. förvaltas och omsätts enligt avtal av Apoteksbolaget AB. Läkemedlen är dock Försvarsmaktens egendom. Läkemedlen är Förrådsställda vid s. k. läkemedelscentraler eller lokala förråd under överinseende av Iäkemedelscentralerna. Vid mobilisering utlämnas den reglementerade läkemedelsutrustningen till Förbanden, varefter Iäkemedelscentralerna upphör med sin verksamhet. Läkemedel, som ingår i ett Första ersättningsbehov. är Forrådsställdzt på läkemedelscentraler, centrala sjukvårdsForråd eller läkemedelsindustrier. Är läkemedel Förrådsställda hos läkemedelsindustrin har det tecknats ett lagringsavtal mellan vederbörande läkemedeIsFöretag och sjukvårdsstyrelsen. I avtalet stadgas bl. a. att Försvarsmaktens lager lagerhålls utöver företagets ordinarie fredslager. Denna bestämmelse har tillkommit För att landets totala beredskap inom Iäkemedelsområdet inte skall störas. I krig är Försvarsmaktens förband hänvisade till de centrala sjukvårdsFörråden. De civila apoteken fär För närvarande ej utnyttjas för Försvarsmaktens behov i krig. Försvarets sjukvårdsstyrelse har påbörjat en utredning våren 1975 med uppgift att undersöka om inte vissa av Försvarsmaktens förband skulle kunna hänvisas till civila apotek. Utredningen bedrivs i samråd med bl. a. socialstyrelsen. Försvarsstaben och apoteksbolaget. lnom sjukvårdsstyrelsen handläggs frågor inom Iäkemedelsområdet av en farmacevtisk enhet, som är direkt underställd generalläkaren.

Försörjningsberedskapen inom läkemedels och . . . 103

Urval av läkemedel som ingår i Försvarsmaktens reglementerade läkemedelsutrustning sker genom en läkemedelskommitté. Medlemmarna i kommittén består av en klinisk farmakolog, en kirurg, en invärtesmedicinare samt läkare och apotekare ur försvarets sjukvårdsstyrelse. Utomstående specialister anlitas vid behov. Kommittén har vid val av läkemedel i varje enskilt fall utgått från gällande medicinska målsättning och de Förhållanden i övrigt som kan väntas råda i Fält. Läkemedlen har utvalts på grundval av klinisk farmakologiska, farmacevtiska. produktionstekniska, ekonomiska och beredskapsmässiga synpunkter. Vid valet har den medicinska ändamålsenligheten i Första hand varit avgörande. Där näst har andra Förhållanden såsom hållbarhet, Förpackningsform. tillverkningsland etc. Fått Fálla utslaget. Yttranden över kommitténs Förslag till reglementen och läkemedel inhämtas från vetenskapliga råd, Försvarsgrenarna samt socialstyrelsen, ÖEF och apoteksbolaget. Försvarets sjukvårdsstyrelse erhåller direktiv med allmänna riktlinjer För verksamheten liksom även anvisningar rörande verksamhetens närmare utformning från överbeFálhavaren, hos vilken hithörande frågor handläggs inom Försvarsstabens kvartermästaravdelning. Försvarets sjukvårdsstyrelse är representerad i socialstyrelsens beredskapsråd.

6.2.1.3 Civilförsvarsstyrelsen

Det åligger civilFörsvarsstyrelsen att anskaffa vissa läkemedel För civilFörsvarets behov samt att lagra och ha tillsyn över dessa. Inom myndigheten är det planeringsbyrån och utrustningsbyrån som handlägger Forsörjningsberedskapsfrågor rörande läkemedel. Ansvaret För anskaffning, underhåll och Förrådshållning åvilar utrustningsbyrån. CivilFörsvarsstyrelsen har träffat överenskommelse om ett långtgående samarbete med apoteksbolaget när det gäller inköp, Förrådshållning och omsättning av vissa bruksfárdiga läkemedel. CivilFörsvarsstyrelsen är representerad i socialstyrelsens beredskapsråd.

6.2.1.4 Sjukvårdshuvudmännen Sjukvårdshuvudmännen (bl. a. landstingen) har idag betydande resurser att underlätta och bära upp den Försvarsmedicinska materielberedskapen. Förslag till reformer i denna riktning har 1972 framlagts av en arbetsgrupp inom socialstyrelsen. 1 sitt Förslag till framtida organisation av den Försvarsmedicinska materielberedskapen inom socialstyrelsens ansvarsområde Föreslår socialstyrelsen att ansvaret För stora delar av den Försvarsmedicinska materielberedskapen som nu faller inom socialstyrelsens ansvarsområde skall överFöras på sjukvårdshuvudmännen i syfte att modernisera och rationalisera beredskapen. Staten Förutsättes av arbetsgruppen liksom hittills svara För kostnaderna och genom socialstyrelsen utöva en planerande, samordnande och kontrollerande funktion. Sjukvårdshuvudmännen har idag ett allmänt planläggningsansvar. Arbetsgruppens Förslag syftar till att utöka detta ansvar

104 Försörjningsberedskapen inom läkemedels och . . .

att även omfatta förvaltningsskyldighet i fråga om materielberedskapen. Förslaget i fråga, som för beredskapen skulle medföra betydande Förbättringar i olika avseenden, är under fortsatt utredning inom socialstyrelsen för att pröva de praktiska möjligheterna för dess genomförande. Sjukvårdshuvudmännen är representerade i socialstyrelsens beredskapsråd genom Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.

6.2.1.5 Överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF)

ÖEF har lagerhållning på läkemedelsområdet främst i form av läkemedelssubstanser. Styrelsen ansvarar för statens räkning för köp, försäljning, lagring eller omsättning av läkemedel (bruksfärdiga läkemedel, läkemedelssubstanser, halvfabrikat eller obearbetade råvaror). Även lagerhållning för övriga totalförsvarsmyndigheters räkning för beredskapsändamål kan ifrågakom- “ ma. När det gäller beredskapen på läkemedelsområdet inriktas ÖEF:s verksamhet också på två andra områden nämligen produktionsplanläggning och undanförselplanläggning. En redogörelse härför återlinnes i avsnitt 6.2.3.3. Frågor som gäller beredskapslagring handläggs på en särskild läkemedelssektion inom ÖEF:s alfarsbyrå. Sektionen svarar också för större delen av samarbetet med övriga totalförsvarsmyndigheter. Undanförselfrågor och krigsproduktionsplanläggningsfrågor handläggs inom ÖEF:s varubyrå i samarbete med läkemedelssektionen. ÖEF är representerat i socialstyrelsens beredskapsrâd.

6.2.1.6 Statens bakteriologiska laboratorium (SBL)

Statens bakteriologiska laboratorium (SBL) är i samverkan med socialstyrel-

sen landets centrala organ för epidemiologiskt befolkningsskydd. Här utföres diagnostiska undersökningar samt framställes och försäljes sera. ympämnen och andra bakteriologiska preparat. Laboratoriet biträder socialstyrelsen och försvarsmakten i beredskapsfrågor bl. a. beträffande biologisk krigföring. Laboratoriet handhar beredskapslagringen av bakteriologiska preparat och planlägger sin egen verksamhet i krig. En översyn av beredskapen beträfTande vacciner och immunsera pågår. SBL är representerat i socialstyrelsens beredskapsråd.

6.2.1.7 Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA)

Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) handhar frågor som rör veterinärmedicin och livsmedelshygien. Anstalten utför diagnostiska undersökningar, bereder och tillhandahåller sera, vacciner och andra bakteriologiska preparat, medverkar i epizootibekämpningen och bedriver forsknings- och utvecklingsarbete på dessa områden. SVA lyder sedan den l januari 1975 under “styrelsen förjordbrukets högskolor och SVA”, men planlägger sin verksamhet även i samråd med lantbruksstyrelsen och statens livsmedelsverk. I vad avser beredskapslagring av bakteriologiska preparat inom veterinär-

inom läkemedels och . . . 105

Försörjningsberedskapen

medicinen svarar SVA for denna uppgift enligt de närmare direktiv, som lämnas av regeringen och/eller lantbruksstyrelsen. En översyn av beredskapen beträffande vacciner och immunsera pågår.

6.2.1.8 Lantbruksstyrelsen

Lantbruksstyrelsen är central forvaltningsmyndighet for ärenden om den allmänna hälso- och sjukvården bland husdjuren och om djurskyddet i den mån sådana ärenden inte ankommer på annan myndighet. Styrelsen är också huvudman for veterinärväsendet i allmänhet och distriktsveterinärorganisationen. Frågor rörande djurläkemedel handläggs av en veterinäravdelning med en veterinärbyrå och en djurhälsobyrå. Försörjningsberedskapen behandlas i samverkan med socialstyrelsen och ÖEF.

6.2.1.9 Statens livsmedelsverk

Statens livsmedelsverk är central forvaltningsmyndighet for livsmedelsfrågor. Besiktningsveterinärorganisationen sorterar under verket. Krigssjukvårdslagen har icke ändrats med anledning av veterinärstyrelsens upphörande, varfor ansvarsfördelning mellan de båda verken i krig inte är helt klar.

6.2.l.l0 Apoteksbolaget AB

Apoteksbolaget svarar liksom i fred i sin egenskap av huvudman för landets apotek (med undantag av sjukhusapoteken inom Stockholms läns landsting) for läkemedelsforsörjningen via apotek under beredskap och krig samt utför härför erforderlig planläggning enligt anvisning från socialstyrelsen. Planläggningen syftar till att säkerställa läkemedelsleveranserna till sjukvårdsinrättningarna och en rimlig betjäning av allmänheten med hänsyn till befolkningslördelningen i olika beredskapslägen. Planläggningen görs flexibel så att apotek belägna i presumtiva slutliga utrymningsorter t-zoner) kan lägga ned verksamheten och så att apotek, som är lokaliserade i inkvarteringsområden eller får sjukhusleveranser, kan forstärkas. allt beroende på operativa beslut i den givna situationen. Beredskapsplanläggningen vad gäller läkemedelsförsörjningen via apotek under bereskap och krig omfattar även ledningen i regional och central instans. Bl. a. uppgörs planer for krigsorganisering, utflyttning till och verksamhet på krigsgrupperingsort for apoteksbolagets regionkontor och huvudkontor. Apoteksbolaget har också i enlighet med riksdagens beslut våren 1973 (prop 1973: 16 och 1973:75) rörande samordning av civil och militär läkemedelsforsörjning övertagit driften av försvarets läkemedelscentraler och centrala läkemedelsforråd och i ett avtal mellan staten och bolaget av den 11 maj 1973 åtagit sig vissa forsvarsforberedelser m. m. på läkemedelsområdet för vissa centrala forvaltningsmyndigheters räkning. Sålunda svarar bolaget för inköp. förrådshållning, omsättning och annan erforderlig lagerhantering

106 inom läkemedels och . . . Försörjningsberedskapen

av vissa färdiga beredskapsläkemedel för försvarets sjukvårdsstyrelse och civilforsvarsstyrelsen. Försvarsmaktens beredskapsläkemedel förrådshålls vid läkemedelscentralerna (12 st) och de centrala läkemedelsförråden (5 st). Från läkemedelscentralerna har läkemedlen i stor utsträckning lagts ut på lokala mobiliseringsförråd enligt de militära myndigheternas önskemål. Även de i lokala moutlagda läkemedlen förvaltas av apoteksbolaget. Läkemebiliseringsförråd delsutrustning för civilförsvarets enheter finns utlagda i form av överlagring på ett drygt 30-tal apotek. 1 Bolaget biträder också försvarets sjukvårdsstyrelse och civilförsvarsstyrelö 1 f sen i fråga om försök och prov med läkemedel och läkemedelsförpackningar, som erfordras för användning vid krigsförbanden och civilförsvarets enheter. För ändamålet utnyttjas laboratorieresurser inom bolagets produktionsavdelning och kontrollaboratorium. Vidare biträder apoteksbolaget socialstyrelsen. civilförsvarsstyrelsen och försvarets sjukvårdsstyrelse i dessa myndigheters arbete med beredskapsplanläggning m. m. på läkemedelsområdet. Exempelvis undersöker apoteksbolaget och försvarets sjukvårdsstyrelse för närvarande möjligheterna att utnyttja närbelägna apotek för läkemedelsförsörjningen vid vissa krigsförband. Slutligen tillhandahåller apoteksbolaget myndigheter inom totalförsvaret läkemedelsinformation. statistik och farmacevtisk rådgivning. Expertis ur apoteksbolaget medverkar i läkemedelskommittéarbetet inom försvarsmakten. 1 apoteksbolagets huvudkontor ingår en särskild enhett försvarsenheten. med uppgift att vara sammanhållande i frågor, som gäller apoteksbolagets forsvarsforberedelser på läkemedelsområdet. Försvarsenheten, som är direkt underställd bolagets verkställande direktör, består av chef. en apotekare. en och en sekreterare. AB är representerat i socialreceptarie Apoteksbolaget styrelsens beredskapsrâd.

6.2.1.1] Läkemedelsindustriföreningen (LIF) vilkas huvudsakliga inriktning är pro- LlF är en förening av industriföretag. och vilka utövar självständig forskduktion av farmacevtiska specialiteter verksamhet. Föreningens ändamål är bl. a. att l ning och annan vetenskaplig l tillvarata gemensamma branschintressen. När det gäller forsörjningsbered-

läkemedel förekommer ett betydande samarbete mellan

skapen beträffande och bl. a. socialstyrelsen. försvarets sjukvårdsstyrelse och OEF. föreningen

l

6.2.1.12 för utländska farmacevtiska indus- 1

Representantföreningen

å trier (RUFI) l in- l l RUFI är en branschforening for de företag som i Sverige representerar ternationella läkemedelsindustrier. Den betydande marknadsandel. som de utländska farmacevtiska specialiteterna har i Sverige, aktualiserar också överoch samråd beträffande läkemedelsberedskapen mellan svenska läggningar myndigheter och föreningen.

inom

Försädningsberedskapen läkemedels och . . . 107

6.2.2 Samordning och samverkan

6.2.2.1 Beredskapsrådet

Socialstyrelsen skall enligt sin instruktion planlägga utnyttjandet av landets tillgångar i fråga om läkemedel och sjukvardsmateriel samt biträda ÖEF vid handläggningen av forsörjningsfrågor på hälso- och sjukvårdens område. Som rådgivande organ har styrelsen ett beredskapsråd. Beredskapsrådet består av chefen för planerings- och beredskapsavdelningen som är rådets ordförande samt sju andra ledamöter som regeringen utser särskilt. En av byråcheferna vid avdelningen är tillika kanslichefi beredskapsrådet. De nuvarande ledamöterna representerar överbelälhzivztren, försvarets sjukvårdsstyrelse. ÖEF. civilforsvarsstyrelsen. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Representant för statens bakteriologiska laboratorium ingår också vid behandlingen av frågor som gäller epidemibekämpning och skydd mot biologisk krigföring. Representant från apoteksbolaget ingår vid frågor som gäller läkemedelsforsörjningen. Beredskapsrâdet sammanträder regelbundet och behandlar huvudsakligen principiella ärenden. Rådet har stor betydelse bl. a. som samordnings- och samverkansorgan. Samarbetet mellan de centrala har emellertid myndigheterna måst fördjupas till planeringen i detalj. Detta samarbete sker bl. a. i olika arbetsgrupper. Särskild betydelse har den s. k. Samarbetsdelegationen om läkemedelsforsörjningen i krig”. som i många år i praktiken fungerat som ett permanent samarbetsorgan. l delegationen. vars ordförande är chefen för socialstyrelsens j läkemedelsavdelning. ingår representanter för socialstyrelsen (föredraganden i läkemedelsärenden). försvarets sjukvårdsstyrelse (chefen för farmacevtiska 3 enheten). ÖEF (chefen för läkemedelssektionen och chefen för produktionssektionen), apoteksbolaget och LIF. Bland de typer av ärenden som behandlas vid samarbetsdelegationens sammanträden kan namnas följande: totalförsvarets läkemedelsberedskap läkemcdclsindustrins råvaruförsörjning läkemedelsindustrins produktionsplanláiggning reservfabriker for läkemedelsindustrins krigsproduklion principer för tillverkningsprioritering vid kriser bercdskapssjukhusens behov av lakemedel liikemedelsforsörjning i krig för Gotland och Norrland jalanlåiggning av undanförsel Mellan sammanträdena i Samarbetsdelegationen förekommer en nära samverkan mellan särskilt socialstyrelsen, försvarets och ÖEF. sjukvårdsstyrelse De tjänstemän som därvid samarbetar är föredraganden i läkemedelsärenden i socialstyrelsen, chefen for den farmacevtiska enheten vid försvarets sjukvårdsstyrelse och chefen för läkemedelssektionen hos ÖEF. l samarbetsdelegationens arbete ligger tyngdpunkten när det gäller planeringsfrågor. läkemedelsurval och prioritering av produktionen vid socialstyrelsen och försvarets sjukvårdsstyrelse medan verkställigheten av besluten såsom inköp av läkemedel och råvaror, lagring, omsättning och försäljning

ligger hos läkemedelssektionen vid ÖEPs affársbyrå. som också ombesörjer

inspektioner och kontroller avseende kvaliteten och kvantiteten av föreñntliga lagertillgångar.

108 inom läkemedels och . . .

Försörjningsberedskapen

Samarbetet har på alla sätt fungerat väl, varfor anledning saknas till forslag om organisatoriska förändringar. Dock borde den s. k. Samarbetsdelegationen ges en mera permanent karaktär motsvarande den som beredskapsrådet har.

6.2.3 Nuvarande beredskapsârgärder

Beredskapsåtgärderna när det gäller läkemedelsforsörjningen inriktar sig huvudsakligen på fyra områden nämligen: produktionsplanläggning beredskapslztgring undanlörselplanläggning konsumtionsprioritering

6.2.3.1 Produktionsplanläggning

Tillverkningen av bruksfárdiga läkemedel sker i allt väsentligt industriellt och är lokaliserad huvudsakligen till följande företag och orter: ACO, Stockholm. Göteborg och Sundsvall (Matfors) Astra. Södertälje (och Bofors) Ferring. Malmö Fermenta. Strängnäs Ferrosan. Malmö Kabi. Stockholm och Strängnäs Leo. Helsingborg Pharmacizi. Uppsala Vitrum. Stockholm Därutöver har apoteksbolagets produktionsavdelning viss tillverkning av både bruksfärdiga läkemedel och halvfabrikat for apotekens extemporeberedning. Denna tillverkning är emellertid av mindre omfattning. Den är forlagd till Stockholm, Göteborg, Malmö, Linköping, Orebro, Umeå. Solna och Åker. Sverige har en förhållandevis stor export av bruksfärdiga läkemedel och därmed en produktionskapacitet, som kan bli av stor betydelse i ett krisläge. När en export inte längre är möjlig, friställs kapacitet för produktion som ersätter bortfall av imponerade bruksfárdiga läkemedel, men då måste kunskaper och råvaror finnas inom landet. Läkemedelsindustriforeningen (LIF) har för sina medlemmar (Astra, Ferrosan, Kabi, Leo och Pharmacia) sammanställt värdet av totalforsäljning och exportforsäljning av läkemedel åren 1950-1972. Utvecklingen framgår av ftgur 6.4.

Försörjningsberedskapen inom läkemedels och . . . 109

Fig. 6:4 De LIF-anslutna/öreragens_Iörzsälining

900- Total försäljning

600 - Total- 500- ..,... forsahnrng Exportförsäljning 400

300-

200-

100-

1950 §2 §4 5b se 6.0 62 :§4 as 68 7b 72

Källa: LIF

Målsättningen för nuvarande planering på läkemedelsområdet är att tillgodose de oundgängligen viktigaste hemmamarknadsbehoven. Möjligheterna till en viss begränsad export bör dock inte helt uteslutas. Råvarubehovet för tillverkning av angelägna utbytesvaror har emellertid ej kunnat beaktas inom ramen för den tilldelning av medel som hittills förekommit. En ingående planläggning av produktionen av läkemedel i krig skeri samverkan mellan ÖEF (varubyrån och affärsbyrån) och socialstyrelsen. försvarets sjukvårdsstyrelse. civilförsvarsstyrelsen samt de berörda industriföretagen. Lokaliseringen till större tätorter gör läkemedelsindustrin sårbar i ett krigs» läge. En utflyttning av läkemedelsindustriföretagen till orter som från skyddssynpunkt är bättre lämpade är emellertid ej genomförbar. l ett krig räknar man därför med att den farmacevtiska industrin skall stanna kvar och fortsätta produktionen i största möjliga utsträckning så länge möjligheter härför finns. ÖEF har därjämte tillsammans med berörda läkemedelsföretag förberett vissa reservlokaler, där man kan sätta igång viss produktion av läkemedel, om så skulle bli nödvändigt. Produktionen inom krigsmakten har nyligen blivit utredd av kommittén för civil och militär läkemedelsförsörjning (CML-kommittén). Kommitténs förslag, som i huvudsak genomförts under år 1974. innebär att Militärapoteket och dess filialapotek inordnats som sjukhusapotek i apoteksbolaget. De militära läkemedelscentralerna och centrala militära läkemedelsförråden har anknutits till lämpliga apotek inom apoteksbolaget. Försvarets sjukvårds-

110 Försörjningsberedskapen inom läkemedels och . . .

styrelse har emellertid bibehållit sitt övergripande ansvar För läkemedelsFörsörjningen inom Försvarsmakten. Planläggningen av produktionen vid läkemedelsindustrierna tar främst sikte på krigsfallet men även avspärrningsfallet har i stor utsträckning beaktats. Grunden För produktionsplanläggningen är de Försörjningsplaner, som socialstyrelsen utarbetat i samarbete med ÖEF och försvarets sjukvårdsstyrelse. Socialstyrelsen fastställer en särskild Förteckning - den s. k. BL-listan (beredskapsläkemedelslistan) - över läkemedel som anses nödvändiga För sjukvården under avspärrning och krig. BL-listan revideras fortlöpande och omfattar f. n. ca 250 olika läkemedelssubstanser. Produktionsplanläggningen av en läkemedelsindustri, vilken som tidigare nämnts även tar sikte på avspärrningsläget, tillgår på Följande sätt. Först kartläggs Företagets strukturering på olika produkter. På grundval av BL-listan upprättar socialstyrelsen en lista över Företagets från Forsörjningsberedskapssynpunkt viktigaste produkter. Denna lista -lista A - upptar de bruksfárdiga produkternas namn, beredningsformer, Förpackningar, Förpackningsstorlekar, Förbrukning av preparat i fredstid m. m. Råvarubehovet För produktionen enligt lista A skall tryggas genom en lagring av importråvaror hos ÖEF. Vidare upprättar socialstyrelsen en lista B. som i huvudsak upptar industri- Företagets övriga produktion av läkemedel. l ett krisläge upparbetas hos Företaget befintliga råvarulager För lista B. Någon råvarulagring hos ÖEF Förekommer ej För produktion enligt lista B. Planläggningen sker i regel i två etapper. l den Första etappen fastlägges lista A vid ett sammanträde med representanter För socialstyrelsen, Försvarets sjukvårdsstyrelse, ÖEF“s läkemedelssektion samt det berörda industriFöretaget. Härvid behandlas även behov av råvaror För Förpackningsmaterial och problem kring detta. Inom såväl socialstyrelsen som ÖEF:s läkemedelssektion och Företaget vidarebearbetas de insamlade uppgifterna och nu kommer även ÖEPs varubyrå (produktionssektionen) in i arbetet. En industritablå upprättas. Denna upptar som arbetsprogram de ovannämnda listorna A och B. Arbetskraftsbehovet kartläggs med hänsyn till arbetsprogrammet. En personalplan upprättas av Företaget och godkänns av arbetsmarknadsmyndigheten. En bedömning görs av hur stor beläggning av Företaget som arbetsprogrammet medFör. Personaldimensioneringen För själva tillverkningen sker För ett läge då produktionsmöjligheterna inte begränsas av råvarutillgången. Man räknar med att arbetstiden vid behov kan Förlängas. Behovet av personal För inköp, Försäljning och administration beräknas restriktivt. Man söker också bedöma om den i fred FöreFintliga utrustningen av Företaget är tillräcklig i krig eller om specialmaskiner behöver tillFöras. Företaget får ange sitt behov av elektrisk energi, olja m. fl. Förnödenheter samt transportbehov. En kartläggning görs av råvarubehovet - vilka råvaror som är importvaror och vilka som kan tillverkas inom landet. Denna senare etapp avslutas i regel med en gemensam genomgång på Företaget varefter produktionsplanläggningen För Företaget fastställs. Kopia av industritablån går till arbetsmarknadsstyrelsen, Länsarbetsnämnden, civilbefálhavaren och länsstyrelsen. Den planläggningsmetodik som ÖEF tillämpar beträffande läkemedelsindustrin har utarbetats i samråd med bl. a. socialstyrelsen, Försvarets sjuk-

Försödningsberedskapen inom läkemedels och . . .

vårdsstyrelse och arbetsmarknadsstyrelsen. ÖEF:s produktionsplanläggning av läkemedelsindustrin är att betrakta som en ramplanläggning. Hur stora kvantiteter som totalt skall tillverkas i ett krigsläge av en viss vara är inte fastlagt. Det förutsätts att socialstyrelsen i det aktuella läget kommer att träffa överenskommelse med Företaget härom. ifrågavarande planläggning utgör inte heller någon preliminär beställning och ej heller någon avsättningsgaranti från ÖEF:s sida beträffande de i planen upptagna produkterna. Den utgör emellertid en grund för tilldelning av arbetskraft och energi samt en grund för att trygga viss råvaruforsörjning genom lagring hos ÖEF. lnom läkemedelsindustrin växlar produktsortimentet snabbt. Därför sker vid fastställandet av lista A en strukturering mot ett begränsat sortiment. Lista A måste trots detta bli föremål for täta revisioner - sannolikt måste dessa komma att ske årligen. Som tidigare nämnts är produktionen i krig avsedd att äga rum i företagens fredslokaler, så länge detta är möjligt. Uppstår skador på anläggningarna skall reparation ske så långt detta är möjligt. Skulle emellertid en fabrik helt eller i betydande omfattning slås ut, finns reservlokaler förberedda i ÖEF:s fredstida förrådslokaler. Vissa av ÖEF”s förråd har inretts med tillgång till elt vatten och avlopp som dimensionerats efter det behov som framräknats för den planerade tillverkningen. Kapaciteten i reservfabrikerna beräknas i stort svara mot den tillverkning som behövs enligt lista A. Vad som kan göras i dessa reservfabriker är konfektionering av läkemedel samt förpackning. Tillverkning av läkemedelssubstanser kan däremot ej ske. Vid krig kommer råvarulagren i ÖEF:s fredslokaler att spridas och lokalerna kan användas for produktionsändamål. De olika industriföretagen har anvisats bestämda lokaler och har därför planerat dessa i stort sett efter sina behov för tillverkning enligt lista A. En sådan reservlokalisering av läkemedelsindustrin är i det närmaste helt genomförd. Även detaljplanering av lokalerna har hunnit långt. Tillverkning av injektionslösningar och vissa andra lösningar ställer särskilt stora krav men även sådan tillverkning kan ske vid några anläggningar. De reservlokaler som här nämnts avser tillverkning av varor som är upptagna i socialstyrelsens lista A och svarar endast till en blygsam del mot den kapacitet svensk läkemedelsindustri har i fred. AB Astra har beträffande sin reservfabrik i viss utsträckning ställt erforderliga maskiner till förfogande. Maskinerna är uppställda i reservfabriken. De är Astras egendom och underhålls samt prövas genom Astras försorg. Förteckningen över erforderlig tillverkningsutrustning i Astras reservlokal är ännu ej helt tillgodosedd men vartefter lämpliga maskiner friställs vid Södertäljefabriken kommer maskinbeståndet att kompletteras. Vid Astras farmacevtiska laboratorium i Södertälje är flertalet tablettmaskiner uppställda på pall och transportabla. De kan således om så erfordras snabbt förflyttas till reservlokaler.

Övriga svenska läkemedelsindustriföretag bedöms vara beredda att lösa

frågan om reservmaskiner efter i huvudsak samma linjer som Astra. Beredskapsplanläggningsansvaret och produktionsplanläggningsgången 6.5 och 6.6. v belyses också av figurerna

112 Försörjningsberedskapen inom läkemedels och . . . SOU 1975 57

Fig. 6:5 BeredskapsplanIäggningsansvaret i stort

l

Civrllorsvarsv soüamwmsen Överstyrelsen fr: forsvçnretsr styrelsen _ Be(edsk(|p5 swkvards ekonomisktlots/av * styrelse Prodplanloch planering ewa P34 beredsklaqnng i 1

J Lanlbruksstyrelsen Velennawärd Apoteksbolaget

l l

Kngsmaktens Iákemcentraler Apalek och forrâd

Läkemedelstillverkare

Astra Ferrosan Kabi LEO Pharmacia Ferring Apoteksbolagets Bofors rn fl ACO m ll rn fl prod sektion Draco Vitrum Hässle m fl , rn fl

Fig. 6:6 Pmdukrionsplanläggningsgårzgen _lör läkemedelsindustrin i

Försvarets Social- ÖEF AMS sjukvårds- ) styrelsen A, a styrelse l - -- - 9- i

/ / á / _ i

_.L i

/Y-

/ .-77 1

/ _.° / .°

Läke. Läns- Läns. Civilbemedan. styrelse falhavare arbets. industri nämnd

Industritablå Anm 1 lnhämtande av planläggningsv underlag ej markerat Socialstyrelsens lista A o B - - - oo- o Anm 2 Personalplanläggning ej redo- Avtal om råmtrl - lagring Visad

6.2.3.2 Beredskapslagring

Den mest omfattande beredskapslagringen av läkemedel ombesörjes av ÖEF. Därjämte förekommer viss beredskapslagring inom försvarsmakten och civilförsvaret.

F örsörjningsberedskapen inom läkemedels och . . .

ÖEF:s beredskapslagring grundar sig på den forsörjningsplanläggning som utarbetas i samarbete med socialstyrelsen och Försvarets sjukvårdsstyrelse. Grundläggande för denna planläggning är den tidigare nämnda beredskapsläkemedelslistan. ÖEF :s lager består till övervägande del av imponerade substanser, som är avsedda att vidarebearbetas till bruksfärdiga läkemedel hos svensk tillverkare. Bland de få svensktillverkade substanser som beredskapslagras må nämnas vissa antibiotika, insulin och acetylsalicylsyra. Vissa viktiga läkemedel, som mycket snabbt kan behöva tas i bruk, och en del utländska läkemedel, lagras i konsumentförpackad form. Exempel härpå är vissa antibiotika och diabetesmedel. Beredskapslagringen av läkemedel kan i princip ske på tre olika nivåer:

l. Egentliga råvaror för syntetisering av verksamma substanser 2. Läkemedelssubstanser 3. Bruksfärdiga läkemedel

ÖEF arbetari dag på alla nivåerna. Den helt övervägande delen av nuvarande beredskapslagring utgörs emellertid av Läkemedelssubstanser. Framställning av läkemedelssubstanser förekommer utanför den egentliga läkemedelsindstrin endast vid ett mycket begränsat antal företag i Sverige och tillverkningen är starkt specialiserad till ett fåtal substanser. ifrågavarande företags inneliggande lager av både råvaror och färdig läkemedelssubstans täcker i flera fall det svenska behovet för en mycket lång tid. Dessa företags apparatur är i många fall användbar för framställning av andra läkemedelssubstanser. I fred kan en sådan tillverkning omöjliggöras av exempelvis patienthinder. Vid total avspärrning eller krig får man räkna med att betydande omställningssvårigheter kan uppkomma om man önskar uppta tillverkning på nya områden. De informationer som utredningen under hand erhållit visar att det generellt sett finns betydande kunskaper inom svensk industri när det gäller tillverkning av läkemedelssubstanser. Då upptagande av nya tillverkningsområden kostar både mycket tid och mycket pengar är det dock orealistiskt att bygga läkemedelsberedskapen på annat än vid varje tidpunkt aktuell verksamhet inom landet. Tvänom kan det i vissa fall vara aktuellt att beredskapslagra mycket viktiga substanser som i dag är föremål för tillverkning inom landet. Totala tillverkningstiden kan ibland vara lång - ända upp till 6-8 månader. Att beredskapslagret huvudsakligen utgöres av läkemedelssubstanser grundar sig på fyra skäl.

l. Läkemedelssubstanser har i regel den bästa hållbarheten vid långtidslagring. Det bruksfárdiga läkemedlet innehåller fyllnadsämnen, smakämnen m. m. Dessa påverkar på ett ogynnsamt sätt den verksamma substansens hållbarhet. 2. Läkemedelssubstanser är från inkurenssynpunkt att föredra framför ett alternativ med bruksfärdiga läkemedel. Ett beredskapslager av bruksfárdiga läkemedel måste ständigt kunna omsättas med betydande kvantiteter. Vid lagring av bruksfárdiga läkemedel är man därför beroende av att ha de ledande varumärkena i lager. Rörligheten på läkemedelsmarknaden är relativt stor och beredskapslagring av större kvantiteter bruksfárdiga läkemedel kan därför vara direkt bekymmersam. Ibland fö-

114 inom läkemedels och . . .

Försörjningsberedskapen

rekommer för Sverige speciell etikettering och t. 0. m. Förpackning, varför varan ej år direkt omsättningsbar utanför det egna landet. 3. Läkemedelssubstanser är i regel relativt lätta att upparbeta till bruksfar- Den svenska läkemedelsindustrin kan bedömas ha en diga läkemedel. god kapacitet härför. 4. Kostnadsaspekten talar för substanslagring. Av läkemedelsindustrins försäljningspris torde råvarukostnaden i dag svara för 5-30 % - allt beroende av den bearbetningsgrad som föreligger. Stora variationer kan förekomma.

Beredskapslagring av bruksfárdiga läkemedel kan vara motiverad i Följande fall

l. Många livsviktiga utländska preparat har en så liten åtgång i Sverige att en tillverkning även i ett krisläge medför alltför stora kostnader. Beredskapslagring av bruksfärdiga produkter år här väl motiverad. 2. Apparatur och kunnande för tillverkning saknas inom landet. 3. Vissa läkemedel t. ex. antibiotika kan behöva tas i bruk mycket snabbt och i stora kvantiteter exempelvis vid epidemier eller biologisk krigforing.

Utöver de beredskapslager av bruksfärdiga läkemedel. som hålls hos ÖEF. försvarsmakten och civilförsvaret, finns hos läkemedelsfabriker. grossister och apotek lager för tre till fem månaders fredsförbrukning. Under 1969 gjordes inom ÖEF en utredning beträffande vilka läkemedelssubstanser m. m. som skulle erfordras för att tillverka läkemedel enligt lista A i produktionsplanläggningen för en uthållighet på 12 månader. Härvid räknade man på grundval av uppgifter från industriföretagen med att fabrikerna själva kunde svara för en lagring av läkemedelssubstanser eller bruksfärdiga läkemedel motsvarande minst tre månaders fredsförbrukning. En ytterligare m. m. svarande mot nio månaders fredslagring av läkemedelssubstanser förbrukning av sålunda önskvärd inom ÖEF. Detta har också därefter varit målsättningen för ÖEF och socialstyrelsen. Denna målsättning har emellertid endast tagit sikte på ett ytterst begränsat antal läkemedel. Från år 1972 har en ny produktionsplanläggning genomförts. Beträffande två företag föreligger dock ännu en viss eftersläpning. ÖEF har på grundval av den nya produktionsplanläggningen tillsammans med företagen utrett råvarubehoven för ett nio månaders beredskapslager hos ÖEF. ÖEF har också begärt härför erforderliga anslag. För genomförandet tilllräckliga medel har emellertid ej kunnat erhållas. Finansieringen sker i dag över den statliga budgeten. l olika sammanhang har diskuteats att beredskapslagringen skulle omhänderhas av läkemedelsindustrin mot likvärdig motprestation från staten. ÖEF skulle därvid ha en övervakande funktion. Omsättningen av de beredskapslagrade varorna sker genom medverkan från främst läkemedelstillverkarna och läkemedelsgrosshandeln. Beredskapslagringen av läkemedel förutsätter ett mycket nära samarbete med de olika industriföretagen och krav ställs också på företagen i olika avseenden. Enligt hittills gjorda erfarenheter fungerar systemet väl.

Försöüningsberedskapen inom läkemedels och . . . 115

Omsättningen via läkemedelstillverkarna är reglerad genom avtal mellan ÖEF och de berörda företagen. Avtalen grundar sig på överläggningar mellan ÖEF och läkemedelsindustriföretagen (LIF). Omsättningsavtalen har följande innebörd: l. Statens åtaganden a) lnköp av råvaror, läkemedelssubstanser, nödvändigt specialemballage etc, svarande mot nio månaders fredsförbrukning. lnköpen sker genom respektive industriföretag. b) Lagring av ovannämnda varor i egna förråd. c) Risker för inkurrenser och prisfall. d) Omsättningskostnader (frakter, hantering m. m.). e) Vissa analyskostnader. 2. Läkemedelstillverkarnas åtaganden: a) Egen lagring av ovannämnda importvaror, varor under arbete eller färdigvaror, svarande mot en normal fredsförbrukning under tre månader. ! b) Egen lagring av smak-, fárg- och tillsatsnämnen samt vissa råvaror och l substanser i små kvantiteter som bedöms erforderliga för 12 månaders f redsförbrukning.

l c) Omsättning av statens lager inkl. hantering och arbete inom företaget.

d) Utförande av erforderliga analyser.

l

i 3. Läkemedelsföretagens ersättning.

För hanteringskostnader, administrativa kostnader samt alla övriga direkä . ta och indirekta kostnader i samband med omsättning av statens lager samt kostnader för egen lagerhållning en ersättning, som

I uppbär företagen

utgör l % av värdet av omsatta varor i det statliga lagret - dock svarar

l staten för transportkostnader och extra analyser.

i l Beredskapslagret ligger till större delen i fyra förrådsbyar tillhöriga ÖEF, men

l även andra lokaler Lokalerna

utnyttjas. är tillräckliga även for en väsentligt utökad lagring och fyller väl de krav som lagringen ställer bl. a. på temperatur och luftfuktighet. Kylrum och svalrum finns och är tillräckliga även för en utökad lagring. Byggnaderna är utrustade för modern lagring och varuhantering. De flesta varorna står på lastpallar uppsatta i pallställningar. När det gäller större kvantiteter sker staplingen utan särskilda pallställningar. Fas-

l tigheterna har tidigare inrymt industrier eller varit centrallager, vilka ned-

l lagts. ÖEF:s anskaffningskostnader har därför varit blygsamma och årskost- , naderna för dessa Iagerlokaler får anses som låga. Även för de förrådshus

l som ÖEF i egen regi därefter byggt på tillhörande tomtområden har anskaff-

ningskostnaderna varit låga. Bevakningen av varornas kvalitet och hållbarhet ställer stora krav. Framför allt krävs goda Iagerlokaler. En kontinuerlig omsättning av lagret är nödvändig. Mindre hållbara varor måste omsättas med korta intervall. l några fall där omsättning måste ske med mycket täta intervall sker lagringen hos tillverkaren. Varornas kvalitet bevakas också genom stickprovsanalyser. Läkemedelstillverkarna biträder ÖEF i detta arbete. Den allmänna tillsynen och vården av varorna omhänderhas av föreståndaren för lagret som också ombesörjer in- och utlastning, inventering, ompackning i förekommande fall m. m. Förrådet inspekteras av läkemedelssakkunniga en eller flera gånger

116 Försörjningsberedskapen inom läkemedels och . . .

årligen. Läkemedelssubstanser är ofta också starka gifter. Vissa lager av narkotika ingår även. Flera varor är riskabla att handskas med, exempelvis starkt frätande syror och ämnen som avger gaser som är farliga att inandas. Andra ämnen är eldfarliga. Sådana ämnen förvaras i särskilda förråd, där erforderliga säkerhetsanordningar vidtagits. Även för transporterna finnes säkerhetsbestämmelser. Vid behov anlitas särskilt utbildade förare. Dessa har instruktioner hur man skall förfara i olika situationer. Bilarna är också utrustade med särskilda “olycksredskap“.

6.2.3.3 Undanförselplanläggning

5 Undanförselplanläggningen syftar till att förhindra att egendom eller verk-

l

samhet av betydelse för försvaret eller folklörsörjningen förstörs genom krigshandlingar eller på annat sätt förloras. Syftet kan också vara att från be-

redskapssynpunkt åstadkomma en lämpligare geografisk fördelning av sådan 1

egendom eller verksamhet. l i ÖEF skall handha planläggningen av undanförsel såvida det ej ankommer på annan myndighet. har att i samverkan av i Socialstyrelsen med ÖEF planlägga undanförsel läkemedel m. m. och råvaror härför, sjukvårds- och tandvårdsmateriel, samt industrier och handelsföretag inom läkemedels-, sjukvårds- och tandvårds- , * materielbranscherna. Socialstyrelsen skall därvid lämna ÖEF förslag på egendom inom dess ansvarsområde som bör planläggas för undanförsel samt J ge förslag på undanförselns inriktning. Detta underlag ligger till grund för I ÖEF:s anvisningar till länsstyrelserna som på det regionala planet är ansva- |

riga för planläggningen. l

får i regel ställning som krigs-

l

Ett företag som planläggs för undanförsel viktigt företag om så inte är fallet av andra skäl. Detta betyder, att företaget i kan bli prioriterat vid knapphet på arbetskraft, transporter och annat som erfordras för dess verksamhet. Socialstyrelsen skall lämna ÖEF förslag till undanförsel som med hänsyn till uppkommet krisläge bör genomföras. Det åligger ÖEF att föreslå regeringen den undanförsel som med hänsyn till det utrikespolitiska läget och försörjningssituationen bör ske samt efter särskilt förordnande av regeringen meddela beslut om undanförsel.

6.2.3.4 Konsumtionsprioritering

l ett krisläge måste åtgärder vidtagas för att största sparsamhet skall iakttagas beträffande de läkemedel som i det läget finns tillgängliga i landet. Någon typ av ransoneringsåtgärder måste sättas in men hur dessa skall utformas blir aktuellt först i ett verkställighetsläge och blir naturligtvis beroende av den då rådande situationen. Den ansvariga myndigheten för sådana åtgärder är socialstyrelsen som efter samråd med ÖEF och sjukvårdshuvudmännen bör utfärda de föreskrifter som kan befinnas lämpliga, exempelvis en uppmaning till landets läkare att iakttaga största sparsamhet vid förskrivning av vissa läkemedel. Det kan även bli aktuellt att vissa läkemedel förbehålls behandling av vissa be-

SOU l975z57 Försöüningsberedskapen inom läkemedels och. . .

stämda sjukdomstillstånd. Man kan även göra inskränkningar i apotekens handköpsförsäljning till allmänheten genom att införa kvantitetsbegränsningar.

Åtgärder av liknande slag genomfördes under beredskapsâren på 40-talet

utan att sjukvården på något sätt äventyrades och har även senare tillämpats vid några tillfällen då tillgången varit knapp på vissa läkemedel.

6.3 Svagheter i beredskapen på läkemedelsområdet

Den kemiska industrin världen över har gått mot en ökad specialisering. Så har också skett i Sverige och detta har blivit särskilt märkbart under det senaste decenniet. Framställningen i Sverige av läkemedelsråvaror och läkemedelssubstanser har minskat och blivit mer specialiserad. Beroendet av en beredskapslagring har därmed ökat. En sådan lagring har inte betydelse bara i krigssituationer eller en därav betingad avspärrning utan även när tillforseln från utlandet kan avbrytas på grund av andra kriser - katastrofer, strejker och liknande. Av bruksfärdiga läkemedel kommer i dag värdemässigt ungefär hälften från utlandet. Många av dessa kan ersättas av svensk produktion - under förutsättning att råvaror finns att tillgå. Ett stort behov föreligger emellertid av ett flertal bruksfárdiga importläkemedel. Sammanfattningsvis kan sägas om beredskapen på läkemedelsområdet att den industriella kapaciteten och det tekniska kunnandet när det gäller framställning av bruksfárdiga läkemedel i Sverige ligger på en hög nivå. Däremot är beredskapslagringen av läkemedelssubstanser -i ett krisläge avsedda dels for den svenska industrins fredssortiment dels for att ersätta ett bortfall av importerade bruksfardiga läkemedel - otillfredsställande. Beredskapslagring saknas beträffande vissa oundgängligen nödvändiga utländska farmacevtiska specialiteter, vilka icke lämpar sig for framställning inom landet. Anslagna medel för ÖEF:s läkemedelslager hänför sig till förbrukningen i början av 1950-talet. Läkemedelsförbrukningen inom landet hade då inte samma omfattning som nu. Utvecklingen sedan dess framgår av apotekens omsättningssiffror for läkemedel (se figur 6.7.).

118 inom läkemedels och . . . sou 197557

Försödningsberedskapen

Fig. 6:7 Apotekensjörsäljning av läkemedel 1955-1974.

Omsättning milj. kr.

2000 ll

i

l

l

0 . . . . r . ›

§0 65 7071727374

1955 l har sålunda stigit mycket kraftigt. Till största Läkemedelsförbrukningen

delen beror detta på bättre läkemedel, att fler människor tack vare läkeme- l

\ delsrabatten fått råd att köpa dessa läkemedel och att livslängden ökat. När det gäller beredskapslagringen på läkemedelssidan råder nu - även om på senare år vissa medel beviljats - en stor eftersläpning. För en beredskap som motsvarar dagens krav erfordras betydande investeringar i nya beredskaps-

lager. Det kan även framhållas att importandelen bruksfärdiga läkemedel i början l l av 50-talet var 11 %, mot Ca 50 % för närvarande.

6.4 med sjukvårdsmateriel Försörjningen

Resurser av förbrukningskarztktär existerar i fråga om sjukvårdsmateriel inom vissa branscher av näringslivet (kommersiella lager), inom sjukvårdshuvudmännens (driftslager) samt i någon omfattning i försörjningssystem beredskapslager (huvudsakligen förbandsmateriel). Såväl inom näringslivet som inom strävar man efter att hålla lagren så små som sjukvårdsdriften

F ärsörjningsberedskapen inom läkemedels och. . .

möjligt varvid hänsyn endast tas till de säkerhetsmarginaler som normal fredssjukvård kräver. Lagring sker ofta hos leverantören och distribution sker fortlöpande till sjukvårdsenheten med korta tidsintervaller. Beredskapslager av sjukvårdsmateriel förvaltas av ÖEF, socialstyrelsen samt försvarets sjukvårdsstyrelse. Lagren har hittills huvudsakligen sammansatts med tanke på krigsfallet. Sjukvårdsmateriel av förbrukningskaraktär kan schematiskt indelas i flergångstyp och engångstyp. Till den förstnämnda gruppen hör bl. a. textilier, exempelvis operationslinne, till den sistnämnda gruppen exempelvis suturmateriel och röntgenfilm. Inom socialstyrelsens ansvarsområde förekommer beredskapslagring framförallt av s. k. varaktig sjukvårdsutrustning. exempelvis instrument, röntgen- och laboratorieapparater men även av förbrukningsmateriel såsom textilier och förbandsartiklar. I samråd med socialstyrelsen lagerhåller ÖEF vissa partier förbrukningsmateriel för den krigsorganiserade sjukvårdens behov av typen fotomateriel för röntgendiagnostik, speciella glasartiklar för laboratorieverksamhet och suturmateriel for kirurgisk verksamhet. ÖEF har i samverkan med socialstyrelsen och försvarets sjukvårdsstyrelse kommit överens med företag inom sjukvårdsmaterielbranschen om leverans under vissa betingelser av oundgängligen nödvändiga artiklar - närmast att betrakta som ett bassoniment. som måste finnas gripbart for att inte sjukvårdsdriften skall lamslås i ett mycket tidigt skede av en kris. lnom socialstyrelsen har på regeringens uppdrag i oktober 1974 utredningar inletts om hur sjukvårdens försörjning med förbrukningsmateriel under kriser och i krig bör lösas i framtiden. Ett grundmaterial för hithörande bedömningar har framkommit som en följd av viss försöksverksamhet inom Södermanlands läns landsting. Denna försöksverksamhet är en följd av regeringens uppdrag ijuni 1973 åt socialstyrelsen att i samråd med ett landsting genomföra viss försöksverksamhet beträffande de ekonomiska och praktiska konsekvenserna av socialstyrelsens forslag 1972 till framtida organisation av den försvarsmedicinska materielberedskapen inom styrelsens ansvarsområde. Socialstyrelsens förslag innebar i korthet att nuvarande förvaltningssystem med uteslutande statsverket som ansvarig skulle utbytas mot ett system med mellan statsverket och sjukvårdshuvudmännen delat förvaltningsansvar. En rapport om erfarenheterna av denna försöksverksamhet kommer att överlämnas till Socialdepartementet under år 1975. Av särskilt intresse torde vara de uppgifter om en sjukvårdshuvudmans materieltillgångar under normala förhållanden som framkommit i utredningsarbetet. Dessa tillgångar lagerhålls i största möjliga utsträckning i ett fåtal centrala förrådsenheter inom sjukvårdsområdet. från vilka sjukvårdsenheter av olika slag avropar sina behov. Undantag är vissa specialartiklar av typen suturer och röntgenfilm som går direkt från respektive leverantör till förbrukande sjukvårdsavdelning. Med hjälp av databaserade styrsystem har lagren anpassats så nära som möjligt till sjukvårdsdriftens normala behov under förutsättning av ostörd tillförsel. Systemen ger också möjlighet att studera urval i fråga om högfrekventa och lågfrekventa artikelslag och lämnar därmed också underlag for viss fortlöpande Standardisering och rationalisering av lagren. Även dimensio-

120 Försörjningsberedskapen inom läkemedels och. . .

neringen av förrådsytor med tillhörande inredning är under anpassning till normalbehoven och torde i framtiden ytterligare utvecklas i riktning mot ”skräddarsydda”. specialinredda centralförrådsenheter för rationellast möjliga drift. Som nämndes inledningsvis framträder även en viss tendens i fråga om lagerhållning av vissa materielslag på så sätt att leverantören genom avtal med sjukvårdshuvudmannen iklätt sig lagerhållningsansvar och distributionsansvar i den takt som förbrukande sjukvårdsenheter påfordrar. l fråga om uthålligheten vid avbrott i tillförseln till centralförråd respektive direkt till förbrukande sjukvårdsavdelning kan utläsas att tillgångarna av s. k. högfrekventa förbrukningsartiklar medger en sjukvårdsdrift under 3-6 veckor och tillgångarna av textilier under 3-5 dagar vid tvättavbrott. Lagren av Iågfrekventa förbrukningsartiklar hade emellertid en sådan omfattning att de i vissa fall borde medge en uthållighet på upp till 6 månader, Utbyggnaden av den slutna somatiska långtidssjukvården bedöms medföra ökande krav på framför allt försörjningen med textilier och s. k. patientnära produkter av hygienkaraktär. [nom den slutna somaliska akutsjukvården torde uppmärksamheten böra riktas mot försörjningen med reservdelar av förbrukningskaraktär till t. ex. narkosapparater och respiratorer. Sjukvårdshuvudmännen bygger f. n. upp s. k. medicinsk-tekniska serviceenheter där underlag för dessa behov borde vara möjliga att ta fram. Materielförsörjningssituationen för sjukvårdens del karaktäriseras således av låg uthållighet, stor spridning på olika anikelslag och behov av särbehandling i försörjningsberedskapshänseende av de olika materielgrupperna. Den studie som genomförts vid Södermanlands läns landsting rörande forutsättningarna för en samordnad lagerhållning av den normala sjukvårdsdriftens och den civila krigssjukvårdens behov av textilier och förbrukningsartiklar visar att en samordnad lagerhållning av flera skäl torde vara att förorda. Härvid kan bl. a. nämnas

U effektivare resursutnyttjande genom lägre totala personal-. administrations- och fastighetskostnader El bättre materielberedskap, vilken i samband med förbrukningsökningen avseende engångsmateriel avsevärt försämrats, samtidigt som kravet på en tillförlitlig produktions- och distributionsfunktion ökat El effektivare krigssjukvård genom att samma materieltyper används såväl i krigssjukvården som i den normala sjukvårdsdriften, vilket reducerar behovet av särskild materielutbildning vid ett krigsläge.

En undersökning av produktions- och distributionsförhållanden avseende engångsmateriel som företagits, visar att marknaden domineras av ett fåtal företag. Ca 15 % av på marknaden förekommande företag svarar för ca 80 % av försäljningen. En studie av export- och importsituationen visar att importen for vissa materielgrupper är betydande. vilket också kan innebära problem vid ett krigsläge. En intressant iakttagelse kunde också göras i samband med oljekrisen vid årsskiftet 1973/1974. Leveranstiden för flertalet engångsartiklar av plastmaterial ökade då med upp till fyra gånger den normala leveranstiden. vilken vanligtvis varierar mellan två och sex veckor beroende på materielgrupp. En jämförelse mellan den relativa användningen av engångsaniklar i olika

F örsörjningsberedskapen inom läkemedels och. . . 121

landstingskommuner har också gjorts, varvid kan konstateras att preferensen för engångsartiklar tycks vara större ju större och modernare sjukhus det gäller. Detta förhållande gör naturligtvis att det beredskapssoniment som baseras på det anikelsortiment som används inom Södermanlands läns landsting sjukvårdsinrättningar - till vissa delar avviker från i andra landsting använda artiklar. Denna skillnad torde dock vara av marginell betydelse. En uppskattning av den framtida sannolika förbrukningsutvecklingen för engångsartiklar har också gjorts, varvid utgångspunkten varit dels sjukvårdsproduktionens utveckling, dels produktutvecklingsmöjligheter. Utvecklingen på den amerikanska marknaden har även beaktats, eftersom den svenska lörbrukningsutvecklingen visat sig likna denna, dock med en viss eftersläpning. Undersökningen visar att det främst är inom produktområdet textilersättande produkter som en förbrukningsökning kan förväntas, medan ökningarna för övriga produktområden endast kommer att bli obetydliga. Ökningar kan dock bli ofrånkomliga i och med att sjukvårdsbehovet ökar. För att bedöma de praktiska möjligheterna att samordna lagerhållningen l har en inventering gjorts av förrådskapaciteten. Denna visar att

l El en samordnad lagerhållning av forbrukningsmateriel l nulaget vore mojl lig. Däremot torde - med hänsyn till en framtida ökning av sjukvårds- produktionen reservkapaciteten år 1980 ej vara tillräcklig for att även klara den civila krigssjukvårdens behov El en samordnad lagerhållning av textilier i nuläget ej är möjlig eftersom någon tillgänglig lagerkapacitet för närvarande ej finns.

Om ingen utbyggnad av förrådsutrymmen sker föreligger alltså små möjligheter att praktiskt samordna lagerhållningen, vilket torde gälla de flesta landstingskommuner. Detta gäller givetvis inte materiel som kräver små lagerutrymmen exempelvis film, suturer, kemikalier och liknande materiel. , Det torde härutöver vara möjligt att samordna lagerhållningen av sådan materiel som bedöms vara oundgängligen nödvändig och vars funktion och/eller kvalitet avsevärt försämras vid långvarig förvaring.

,i l rapporten från Södermanlands läns landsting framhölls slutligen att den

* långsiktiga målsättningen bör vara att genom olika åtgärderi framtiden skapa förutsättningar för en samordnad lagerhållning.

6.5 och

Utredningens överväganden förslag

6. 5.1 Inledning

Försörjningen under en kristid med livsmedel, energi/bränslen samt beklädnadsvaror kan anses tryggad genom särskilda åtgärder, som syftar till en kontinuerlig försörjning eller att tillgodose de nödvändigaste behoven under en relativt lång krisperiod. Kostnaderna härför är betydande. Mat, värme och kläder tillhör emellertid livets nödtorft, och man har från samhällets sida inte velat riskera att hamna i en allvarlig bristsituation om en krisperiod blir längre :in vad man haft anledning att räkna med. Vi har inom utredningen övervägt om det finns ytterligare varuområden

122 inom läkemedels och . . .

Försörjningsberedskapen

som är av motsvarande betydelse för överlevnaden i “ett passivt tillstånd”. Vi har därvid kommit fram till att även läkemedels- och sjukvårdsmaterielsektorerna måste ges en särställning då det gäller standard och uthållighet i försörjningshänseende. Det är därför angeläget att noggrant kartlägga lörsörjningsberedskapen inom sjukvårdssektorn. Detta gäller såväl behovet av olika varor som tillgänglig produktionskapacitet under en kristid. Under senare tid har sex utredningar gjorts avseende läkemedel och sjukvårdsmateriel. I bilaga 2 återges det huvudsakliga innehållet i dessa med särskild inriktning på frågor som rör försörjningsberedskapen. Utredningarna har gjorts under de allra senaste åren och beaktar i viss mån också sådana frågor som sammanhänger med försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel i händelse av avspärrning eller krig. Det torde inte finnas anledning för oss att i detalj granska och kommentera förslagen ifråga mot bakgrund av de egna direktiven. Med hänsyn till de särspräglade förhållanden som råder i många avseenden för läkemedel och sjukvårdsmateriel har vi emellertid funnit skäl att närmare penetrera dessa sektorer och överväga åtgärder för att säkerställa en tillfredsställande försörjning med dessa varor. En förutsättning för att detaljerade och omfattande beredskapsåtgärder skall kunna vidtas inom sjukvårdsområdet och medföra åsyftad verkan är att de administrativa och organisatoriska förhållandena är ändamålsenliga och effektiva. Av betydelse är härvid även kommersiella, tekniska och medicinska förhållanden. Den ingående redogörelse av sjukvårdssektorn som gjorts i det föregående syftar till att ge underlag för en sådan bedömning.

6.5.2 Uthâllighet och _försörjningsstandard inom sjukvârdsomrâder

Den svenska förbrukningen av läkemedel bygger värdemässigt till ca 50 % på utländska farmacevtiska specialiteter. Många av dessa är nya läkemedel som kommit att få stor betydelse i den medicinska behandlingen. både kvalitativt och kvantitativt. Man har anledning att även framgent räkna med en växande import och en ökad specialisering inom den svenska läkemedelsindustrin. Behovet av sådana läkemedel som är oundgängligen nödvändiga också under en krisperiod har vuxit och kan antas komma att växa än mer. Detta hänger bl. a. samman med den medicinska och tekniska utvecklingen som möjliggjort framtagandet av nya mediciner bl. a. mot ett växande antal sjukdomar. Många människor är nu beroende av mediciner som regelbundet måste intas dagligen. Om dessa inte är tillgängliga under en kristid kan livshotande situationer uppkomma för många, sjukdomsfrekvensen ökar och negativa verkningar uppkommer i psykologiskt hänseende. Då det gäller sjukvårdsmateriel som exempelvis röntgenmateriel. instrument, injektionssprutor, kanyler och förbandsartiklar har utvecklingen på senare tid gått mycket snabbt mot en ökad användning och förbrukning. Sjukvårdsrutinerna har anpassats efter materielutvecklingen och ett avbrott i tillförseln kan förorsaka allvarliga situationer inom sjukvården. Särskilt under en krigsperiod är det synnerligen viktigt att tilltron till sjukvården kan uppehållas. Försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel är mot denna bakgrund enligt vår mening av lika stor betydelse som tillförseln av mat, värme

Försörjningsberedskapen inom läkemedels och . . .

och kläder under en krisperiod och bör därför jämställas i uthållighetshänseende med dessa förnödenheter. Beredskapsåtgärderna bör sålunda inriktas och dimensioneras så att man får garantier för en kontinuerlig självförsörjning under en krisperiod för allt fler varor. De särpräglade produktionsförhållandena för dessa varor, den rika differentieringen pä olika slags läkemedel och sjukvårdsmateriel som numera Föreligger och det starka importbehovet har förlängt en övergång till en sådan självförsörjning och ställt större krav på planerings- och andra beredskapsåtgärder än vad som gäller för industrivaror i allmänhet. Det är svårt att förutse hur läng övergångstiden kan bli. Vi har bedömt det vara rimligt att riktpunkten för beredskapslagringen beträffande läkemedel och sjukvårdsmateriel bör vara att forsörjningen skall kunna tryggas under en tid av 18 månaders fullständig avspärrning med en försörjningsstandard som är medicinskt motiverad, bl. a. for att ge andrum åt erforderlig omställning av den svenska produktionen och konsumtionen. Härutöver tillkommer vissa läkemedel som är avsedda för krigsfallet.

6.5.3 F örsörjningsberedskapen inom sjukvdrdssektorn

Mot bakgrund av den högre grad av uthållighet som vi här föreslår för läkemedel och sjukvårdsmateriel släpar beredskapsåtgärderna efter, vilket ut-

gör en risk för lörsörjningsberedskapen. Åtgärder bör snarast sättas in i syfte

att förbättra läget. För att få fram ett detaljerat underlag för förslag härtill har vi anlitat två experter (apotekare), som i nära samarbete med ÖEF, socialstyrelsen, försvarets sjukvårdsstyrelse och med företrädare för industri och handel upprättat detaljerade försörjningsplaner för läkemedel. Socialstyrelsens lista över beredskapsläkemedel (den s. k. BL-listan, fastställd år 1972) har fått bilda grunden för utredningens överväganden om beredskapsåtgärder inom läkemedelssektorn. Listan upptar ca 250 olika läkemedel. Utvecklingen på läkemedelsomrâdet går emellertid snabbt, och kompletteringar av listan har därför måst göras under hand genom kontakt med socialstyrelsens läkemedelsavdelning. Listan bör omarbetas och kompletteras av respektive myndigheter med beaktande av de erfarenheter som gjorts under utredningsarbetet. Förbrukningen inom de olika farmakologiska grupperna av läkemedel och hur de fördelar sig på olika verksamma substanser har kartlagts. Förbrukningen har härvid uttryckts i normaldoser per år räknat efter förbrukningen år 1974. Därefter har en omräkning skett så att behovet kunnat anges i sådana substanser som finns upptagna i BL-listan sedan denna kompletterats. Det sålunda framtagna materialet, som är detaljerat och mycket omfattande eftersom det täcker i det närmaste hela läkemedelsområdet, har bildat underlag för överväganden av olika åtgärder för att förstärka försörjningsberedskapen, bl. a. för att beräkna erforderliga beredskapslager. Materialet, som kommer att delges berörda myndigheter, innehåller uppgifter om bl. a. behov av olika läkemedel under en krisperiod, produktionsinriktning, åtgärder för upptagande av nyproduktion samt lagring av råvaror, substanser och fárdigvaror. Från beredskapssynpunkt kan läkemedlen indelas i fyra olika grupper nämligen: l. Läkemedel tillverkade i Sverige och baserade på svensktillverkade läkemedelssubstanser.

124 Försödningsberedskapen inom läkemedels och . . .

. Läkemedel tillverkade i Sverige av importerade substanser. 3. lmportläkemedel som kan tillverkas i Sverige om lager finns av erforderlig läkemedelssubstans. 4. importerade, bruksfärdiga läkemedel ej lämpade för tillverkning inom landet.

Den svenska tillverkningen av läkemedelssubstanser bygger i stor utsträckning på importerade basråvaror. Läkemedelsfabrikernas behov av utländska läkemedelssubstanser har klarlagts i detalj av utredningen. Då det gäller försörjningsberedskapen för sjukvårdsmateriel har utredningen begärt underlag från socialstyrelsen. Av särskilt intresse har härvid varit den specialstudie från Södermanlands läns landsting som tidigare redovisats och som inriktats på att bedöma förutsättningarna för en samordnad lagerhållning av den normala sjukvårdsdriftens och den civila krigssjukvårdens behov av textilier och förbrukningsartiklar. i Socialstyrelsen har föreslagit att nuvarande forvaltningssystem med uteslutande statsverket som ansvarig skulle utbytas mot ett system med mellan statsverket och sjukvårdshuvudmännen delat förvaltningsansvar. Detta skulle innebära att sjukvårdshuvudmännens lagerhållning utökas väsentligt med vad som kan anses utgöra nödvändiga beredskapslager av förbrukningsmateriel.

6.5.4 Förslag till åtgärden för att. förbättra_ /örsörjningsberedskapen inom

sjukvârdssekrorn

För att säkerställa läkemedels- och materielbehov for en längre tids sjukl vårdsdrift vid en avbruten tillförsel är olika metoder eller kombinationer av l flera tillvägagångssätt tänkbara, i första hand

D beredskapslagring av råvaror och halvfabrikat, D beredskapslagring av färdiga produkter D planering för produktion på grundval av föreñntlig produktionskapacitet vilket förutsätter tillgång till halvfabrikat och råvaror, D planering för övergång till användning av alternativa produkter, exem-

pelvis papper i stället för plast, l

i

D planering för övergång från engångsartiklar till flergångsartiklar. l

6.5.4.] Läkemedel med läkemedel måste vissa särskilda fak- å ifråga om försörjningsberedskapen torer övervägas. Man har därvid att beakta bl. a.

ntedicinskzi aspekter ekonomiska aspekter hållbarhet ontsâittningsmöjligheter förekomst av fullgoda ersåittningsprodukter tekniska förutsättningar lör ersättningsproduktion ntöjligheter till samarbete med inhemska och utländska låikemedelslöreteig patentförhållanden och registreringslörhållanden.

Försöáningsberedskapen inom läkemedels och . . . 125

Förutsättningarna för försörjningsberedskapen inom läkemedelsområdet varierar i hög grad mellan olika typer av läkemedel. En lösning måste sökas från fall till fall. l det Följande anges några principer och speciallösningar som torde lå gälla som utgångspunkt för ytterligare överväganden. Den nuvarande läkemedelsberedskapen bygger till största delen på lagring av läkemedelsrávaror och läkemedelssubstanser. Detta alternativ är från ekonomisk synpunkt det fördelaktigaste. Det förutsätter emellertid att tillgång finns inom landet på erforderlig produktionsutrustning och produktionskapacitet. Allmänt sett kan konstateras att såväl teknisk utrustning som kapacitet finns inom landet för huvudparten av läkemedlen. l fråga om importerade bruksfärdiga läkemedel har undersökningar gjorts beträffande möjligheterna till en rillverkningi Sverige under en kristid. Ett upptagande av produktion av läkemedel som under normala förhållanden tillverkas i utlandet och importeras är i många fall tänkbar. En viktig förutsättning härför är dock i många fall att överenskommelse kan träffas med de utländska fabrikanterna om att de dels tillhandahåller, dels åtar sig omsättningen av erforderliga läkemedelssubstanser och råvaror, dels ock medger tillverkning i svensk fabrik om leverans av det färdiga läkemedlet ej kan ske i ett krisläge. Utredningen har undersökt huruvida förutsättningar föreligger att på detta sätt träffa överenskommelser med utländska fabrikanter om beredskapslagring i Sverige av utländska substanser, som sedan omsätts av den utländske fabrikanten. Diskussioner har sålunda förts med RUFI härom. och generellt sett synes förfaringssättet i många fall vara möjligt att genomföra. Överenskommelse får emellertid träffas i varje enskilt fall. Självfallet gäller det här läkemedel som i ett avspärrningsläge kan bli föremål för tillverkning inom landet. Som redan nämnts finns normalt både erforderlig produktionsutrustning och erforderlig kapacitet tillgängliga. En förutsättning är dock att registreringsfrågan löses på ett tillfredsställande sätt, förslagsvis

genom en särskild beredskapslagstiftning. överväganden härom bör ske först

sedan erfarenhet vunnits om de särskilda förhållanden som rör den typ av lagring som vi här föreslår. Vi föreslår att ÖEF närmare undersöker möjligheterna i varje särskilt fall, då frågan att uppta en inhemsk produktion aktualiseras i planeringsarbetet. Detta bör göras i nära samarbete med handels- och industriorganisationerna l och med berörda företag. l de fall då en överenskommelse med utländsk fabrikant ej kan träffas och man bedömer kostnaderna för ett reservlager av bruksfardiga läkemedel alltför stora finns i vissa fall möjlighet att hos utländska syntesfabrikanter inköpa läkemedelssubstanser, även om slutprodukten är patentskyddad. Någon möjlighet att få en sådan vara omsatt synes emellertid ej föreligga. Alternativet är därför endast möjligt i de fall då substanserna är mycket hållbara. Förutsättningar för en lagring av substanser i l0-l5 år finns i många fall. Det är inte uteslutet att en sådan lagring kan bli lönsam jämfört med andra alternativ, även om varorna efter lagringen måste kasseras. Patentintrång sker ej förrän det blir fråga om försäljning av den färdiga produkten. I ett krisläge borde det emellertid vara möjligt att träffa en uppgörelse med patenträttsinnehavaren. Patentens livslängd är den normala. dvs. 17 år. En kartläggning har skett beträffande behoven av en lagring av bruksfärdiga

126 Försödningsberedskapen inom läkemedels och . . .

läkemedel. Man måste här vara mycket restriktiv, därför att en sådan lagring både ställer sig dyrbar och kan medföra svårigheter från omsättningssynpunkt. Enligt vår bedömning måste en lagring av vissa särskilt viktiga bruksfardiga läkemedel ske. exempelvis katastrofläkemedel av typen antibiotika. Enbart en lagring av substanser eller en planering för produktion i Sverige av sådana läkemedel innebär stora risker för sjukvårdsberedskapen. Området är väl kartlagt eftersom en särskild utredning härom har gjorts av socials- , tyrelsen. i Även beträffande andra viktiga läkemedel, t. ex. diabetesmedel kan det vara viktigt att ha en betryggande tillgång säkrad genom lagring av bruksfärdiga läkemedel. Preparat som är livsviktiga men endast förbrukas i små kvantiteter bör l härutöver beredskapslagras i form av bruksfárdiga läkemedel. Vissa farmacevtiska specialiteter finns exempelvis endast att tillgå i bruksfardiga förpackningar. Därutöver bör lagring ske av importerade bruksfárdiga läkemedel för sjukhusens behov under förslagsvis en månad, som skall utgöra ett första reservförråd under en omställningsperiod. Denna lagring bör ske på sjukhusapoteken. Olika förfaringssätt för beredskapslagring av bruksfárdiga läkemedel är möjliga exempelvis: l. ÖEF svarar för finansiering och lagrar i sina förråd. Apoteksbolaget eller vederbörande grossistföretag svarar för omsättningen. 2. Apoteksbolaget åtar sig såväl en primär finansiering som en lagring och omsättning. Ersättning med statsmedel bör utgå vilken form som än väljs. Kombinationer av dessa alternativ är givetvis också tänkbara. Ett ställningstagande måste grundas på utredningar i varje särskilt fall. Det torde få ankomma på ÖEF att i samråd med socialstyrelsen och apoteksbolaget närmare överväga dessa frågor. lnom området för läkemedel har försörjningsberedskapsutredningen stött på delproblem, där åtgärder synts önskvärda men ytterligare omfattande utredningar är nödvändiga. Exempel på sådana delproblem är försörjningen med blod för framställning av blodproteinprodukter samt försörjningen med acetylsalicylsyra och kloramin. Likaså bör i samråd med den svenska penicillintillverkaren AB Fermenta, möjligheterna undersökas att tillverka vissa antibiotika som för närvarande på grund av ekonomiska eller andra skäl ej är föremål för tillverkning inom landet. Av tidsskäl har vi emellertid nödgats avstå från dessa utredningar. Problemen faller emellertid inom ramen för respektive myndigheters ordinarie verksamhet och torde inom kort bli föremål för erforderliga utredningar, överväganden och förslag till åtgärder. De investeringar i lager som kommer att påfordras inryms i den kostnadsram som föreslås i det följande. Det får inte uteslutas att utomordentligt svåra problem kan uppkomma då fråga är att täcka behovet av vissa oumbärliga läkemedel. En begränsad hållbarhet hos såväl substanser som fardigvaror och avsaknad av tekniska möjligheter för ett upptagande av produktion inom Sverige kan för vissa va-

Försödningsberedskapen inom läkemedels och . . . 127

ror göra en viss import under en krisperiød utomordentligt angelägen. Det bör ankomma på ÖEF att i samråd med socialstyrelsen identifiera sådana läkemedel och beräkna det månatliga importbehov som uppkommer under en kristid. Det bör noteras att läkemedel i många fall kräver ett mycket begränsat transportutrymme. Om möjlighet öppnas för en viss import under en krisperiod bör dessa läkemedel få hög prioritet.

6.5.4.2 Sjukvårdsmateriel

På grund av den mycket snabba tekniska utvecklingen med fortlöpande modifieringar i utförandet synes beredskapslagring av färdiga sjukvårdsmateriel böra ske endera hos respektive tillverkare/leverantör eller hos sjukvårdshuvudmännen i deras ordinarie förrådsväsende. l förstnämnda fall synes ÖEF böra vara ansvarig myndighet liksom i fråga om produktion under avspärrningsförhållanden etc. I sistnämnda fall bör socialstyrelsen vara ansvarig _ i huvudsak

i

myndighet enligt de former som framgår av styrelsens tidigare omnämnda förslag till regeringen i maj 1972 angående den försvarsmedi-

l

l cinska materielberedskapens framtida organisation bl. a. innebärande största möjliga integration av beredskapslager med sjukvårdshuvudmännens ordinarie materielförsörjningssystem. Dessa frågor måste dock övervägas ytterligare, vilket också nu sker inom socialstyrelsen. De fortsatta övervägandena inom sjukvårdsmaterielområdet synes böra inriktas på löljande sätt.

a) Insamling av uppgifter från landsting angående förbrukningen i fredstid ; - sortiment och kvantitet; b) Rådgörande med konsulter och experter för att få fram det nödvändigaste sortimentet för verksamheten under en krisperiod. c) Studier av vilken sjukvårdsmateriel som kan behövas under krigsförhåli landen; d) Mängdberäkningar av totalbehovet för såväl kris- som krigsförhållanden; e) Fastställande av produktionskapaciteten inom landet under en krispe-

l

i riod. f) Studier angående produktions- och lagringsförhållanden för en krispel riod.

Då det gäller såväl läkemedel som sjukvårdsmateriel kan i vissa fall stöd för en nedläggningshotad produktion övervägas. ÖEF bör särskilt noga följa utvecklingen i detta avseende och i förekommande fall inkomma till regeringen med förslag rörande stöd eller stimulansåtgärder. Härvid bör de regler tillämpas som vi föreslår i kapitel 9. Även den ojfent/iga upphandlingen kan få en förhållandevis stor betydelse för försörjningen särskilt med sjukvårdsmateriel (se kapitel 10). Av redovisningen i det föregående framgår att en rad myndigheter och samarbetsorgan medverkar vid planeringen av försörjningsberedskapen inom sjukvârdsområdet. Enligt vad vi kunnat bedöma är detta svårt att undvika. Å andra sidan har vi kunnat konstatera att systemet i stort sett fungerat tillfredsställande. För den betydande förstärkning av beredskapsåtgärderna inom sjukvårdssektorn som måste bedömas som angelägen finns sålunda

128 inom läkemedels och. . .

Försörjningsberedskapen

redan idag en väl utbyggd administrativ apparat. På vissa punkter är det dock nödvändigt att öka personalresurserna, bl. a. inom ÖEF och socialstyrelsen.

6.5.5 K osrnader_ för enförstärkning avförsödningsberedskapen inom läkemedelsomrâdet Den detaljerade undersökning som vi låtit utföra rörande behovet av olika läkemedel under en krisperiod och hur detta skall kunna täckas vid den särskilda målsättning vi föreslår beträffande uthållighet inom läkemedels/sjukvårdsmaterielsektorn visar ett uppskattat Iagringsbehov för fardigvaror, substanser och råvaror inom läkemedelsomrâdet som kräver investeringar lör ca 2lO milj. kr. Häri ingår kostnader lör inköp av vissa krigsläkemedel. lnvesteringsbehovet för beredskapssjukhusens utrustning med läkemedel ingår även i detta belopp. Det kan noteras att ÖEF:s nuvarande lagring för både civila och militära behov uppgår till endast ca 16 milj. kr. Beredskapslagringen av läkemedel och sjukvårdsmateriel bör enligt vår mening bekostas efter samma princip som gäller annan beredskapslagring, d. v. s. med budgetmedel. Detta innebär att apoteksbolaget, landstingen och sjukvårdshuvudmännen efter avtal med staten (ÖEF) bör få ersättning för en överlagring. På grund av den eftersläpning som föreligger föreslår vi att 60 milj. kr. avsätts för Iagerökning under vardera av de två första åren av en femårsperiod med början år 1976 och med målinriktningen 40, 30 resp 20 milj. kr. under vartdera av de påföljande tre åren. Det torde få ankomma på ÖEF att i samråd med socialstyrelsen fördela lagringen på olika slags varor så att de mest oundgängliga behoven under en kristid täcks först samt att fullständiga och anpassa lörsörjningsplanerna efter utvecklingen. Då det gäller försörjningen med sjukvårdsmateriel pågår detaljerade studier härav inom socialstyrelsen i enlighet med vårt önskemål i brev till styrelsen. Vissa indikativa resultat härav har redovisats i det föregående. Det torde få ankomma på socialstyrelsen att i anslagsframställning till regeringen föreslå de åtgärder som befinns erforderliga för att sjukvårdsmaterielområdet skall komma i paritet med läkemedelsområdet då det gäller forsörjningen i en kristid. l fråga om sjukvårdsmateriel talar starka skäl enligt vår bedömning för att en beredskapslagring av dessa i stor utsträckning sker hos landstingen.

7 Industrins med

försörjning reservdelar

7.1 Inledning

lett krigsläge finns behov - främst hos försvarsmakten och vissa andra myndigheter - som snabbt måste kunna tillfredsställas. En noggrann planläggning måste här göras. För den mångfald av olika krisfall med varierande avspärrningsgrad som i övrigt är tänkbara har det emellertid inte varit möjligt att hålla planläggningen för färdigvaruindustrin på annat än en översiktlig nivå. Företag som tillverkar högförädlade varor har sålunda ingått i planläggningen endast om de framställt varor för särskild användning inom någon statlig myndighets ansvarsområde eller varit av allmänt stor betydelse från försörjningsberedskapssynpunkt. Förhållandena är emellertid något annorlunda då det gäller råvaruproducerande industri och företag som tillverkar andra försörjningsviktiga varor av baskaraktär. För att möjliggöra en omställning till ett krissamhälle är det nödvändigt att en tillförsel - och således en inhemsk produktion - av vissa utgångsvaror är säkrad. Med en sådan försörjningsbas får man en större flexibilitet då det gäller att utnyttja färdigvaruindustrin för olika tänkbara krislägen. Det är således nödvändigt att försörjningsläget ifråga om utgångsvaror är i särskilt väl kartlagt. Den beredskapslagring av råvaror och halvfabrikat som sker i statlig regi är ett komplement till den relativt noggranna planläggi* ningen av den del av industrin som framställer utgångsvaror av skilda slag. Det bör framhållas att begreppet utgångsvara i den mening som här avses kan gälla varor med högst olika förädlingsgrad för olika varuområden. Det har i försörjningsberedskapsplaneringen, som redan antytts, varit underförstått att flexibiliteten hos den svenska industrin - inte minst inom verkstadssektorn - är så stor att importen av förädlade produkter kan ersättas i betydande omfattning efter en omställning av den inhemska produktionen. En förutsättning härför är dock att forsörjningen med de grundläggande utgångsvarorna samt med vissa övriga produkter av nyckelkaraktär är säkrad. Det finns dock flera väsentliga problemområden. Med den fortgående internationella integrationen har en ökad arbetsfördelning skett mellan industriländerna. Ett betydelsefullt inslag i utvecklingen är att tillverkningen av halvfabrikat och komponenter specialiserats och att färdigvaruindustrin i viss utsträckning fått karaktär av sammansättningsindustri. Detta har medfört att forsörjningsberedskapen ifråga om vissa förädlade varor blivit otillfredsställande. Under sin företagsplanering har ÖEF

130 Industrins med reservdelar försörjning

följt denna utveckling, inte minst i samband med frågan om industrins förmed reservdelar för den egna maskinparken. Någon särskild undersörjning rörande detta problem har tidigare inte utförts. Försörjningsläget har sökning emellertid efter hand bedömts bli sådant att man börjat befara att beredskapsåtgärder som t. ex. beredskapslagring inte medför den försörjningsuthâllighet på vissa råvaruområden som åsyftas, om åtgärder inte samtidigt vidtas for med reservdelar och förnödenheter för maskiner i att trygga försörjningen den industri som utnyttjar de lagrade varorna. Det är således möjligt att reinom vissa varuområden kommit att utgöra en flaskhals för servdelsfrågan försörjningen i en kristid. Reservdelsproblemet är givetvis nära besläktat med frågan om försörjningen med andra högt förädlade produkter från huvudsakligen Verkstadsindukan stundom

i

strin. Önskemål om en god försörjning gälla även för vissa komponenter som är insatsvaror i tillverkningen. Effekterna av ett import-

l

stopp ifråga om komponenter kan dessutom komma än snabbare. Försörj-

ningen med reservdelar är emellertid utomordentligt viktig eftersom en brist- l

berör hela industrin och dess möjligheter att åfállig reservdelsförsörjning stadkomma en anpassning till krissamhällets behov. Komponentproblemet gäller oftast en enskild bransch som verkstadsindustrin, som i Sverige är högt kvalificerad och har en betydande flexibilitet. En stor del av komponentbehovet är dessutom avsett för exportproduktion och i andra fall för produktion av varor som i viss mån får avses vara undgängliga i ett krisläge. Som framhålls i det följande har emellertid komponentförsörjningen stor betydelse för möjligheterna att upprätthålla den allmänna produktionsnivån och sysselsättningen. Möjligheterna att inom landet tillverka normalt importerade reservdelar och maskiner är nämligen ofta beroende av försörjningen med komponenter.

7.2 Allmänt om utredningens enkätundersökning

För att få en grund för en bättre bedömning av reservdelsproblematiken utförde vi under hösten 1974 en enkätundersökning, där 90 medelstora och stora industriföretag inför en tänkt situation med utebliven tillförsel av importerade reservdelar bl. a. tillfrågades om

El vilka maskiner och reservdelar som bedömdes utgöra de mest besvärande llaskhalsarna i tillverkningen D konsekvenserna för produktionen, för produktionsvolymen i stort och för enskilda varor El möjligheterna till ersättningsproduktion av reservdelar inom landet El kostnaderna för att. efter hänsynstagande till ersättningsproduktion inom landet, genom ökad lagring av reservdelar med viss säkerhet kunna upprätthålla en normal produktion (= 1973 års produktion)

Urvalet av företag har skett i samråd med ÖEF. Styrande har därvid i huvudsak varit att utvälja minst ett företag (verksamhetsställe) per delbransch svensk näringsgrensindelning (SNI) där den valda nivån vaenligt rierats efter bl. a. försörjningsläge.

Industrins försörjning med reservdelar 131

De tillfrågade Företagens fördelning på branscher framgår av tabell 7.1.

Tabell 7.1

SNI Näringsgren

Malmgruvor 311-312 Livsmedelsindustri

M-OOINJ

3l3 Dryckesvaruindustri 321 Textilindustri 341 Massa-, pappers-, pappersvaruindustri, grafisk industri (exkl. grafisk industri) 3511 Kemikalieindustri 35121 Industri för gödselmedel, ogränsbekämpningsmedel 35131 Konstfiber- och plastindustri 35210 Färgindustri 3522 Läkemedelsindustri 3523 Ifvättmedelsa toalettmedelsindustri 3529 Ovrig kemisk industri 353 Petroleumrañinaderier 354 Smörjmedels-. asfalt- och kolproduktindustri 355 Gummivaruindustri 356 Plastvaruindustri 361 Porslins- och lergodsindustri 362 Glas- och glasvaruindustri 369 Tegel-, cement- och annan mineralvaruindustri 371 Järna stål- och terrolegeringsverk 372 Ickejärnmetallverk 3811 Verktygs-och redskapsindustri 38192 lndustri- for metalltråd. -nät. -linor, -kablar 3821 Industri för stationära turbiner och motorer 3822 Industri för jordbruksmaskiner 38231 Industri för metallbearbetningsmaskiner 38232 Industri för träbearbetningsmaskiner 38241 Industri för massa- och pappersbearbetningsmaskiner 38242 Industri för byggnads- och mineralbrytningsmaskiner 382991 Industri för lyftanordningar 382992 Indstri för vätskepumpar 382993 Industri för maskindelar, ej specialdelar & 3831 Industri för elmotorer. generatorer samt elapparater för maskiner 3832 Teleproduktindustri 38391 Elektrisk tråd- och kabelindustri 38392 Batteri- och ackumulatorindustri

M---›-dlsJ--l\)h)

38393 Glödlamps- och lysrörsindustri 38421 Rälsfordonsindustri 38431 Bilindustri (lastbilar) 3844 Cykel- och motorcykelindustri 3851 Instrumentindustri

Anledningen till att en industri som är så känslig från försörjningsberedskapssynpunkt som textilindustrin endast representeras av två företag i enkäten är att de företag som slutit avtal med ÖEF om avskrivningslån för maskininvesteringar - vilket är fallet för de viktigaste grundtextila företagen - i anslutning härtill även förbundit sig att hålla en tillräckligt omfattande

reservdelslagring. Här har medtagits två företag ur trikåindustrin, eftersom denna i relativt liten omfattning slutit sådana avtal. Den grafiska industrin ingår inte i utredningens undersökning. Försörj-

132 Industrins försörjning med reservdelar

ningsfrâgorna inom denna bransch har nämligen studerats ingående i en enkätundersökning som utfördes år 1974 av beredskapsnämnden för psykologiskt försvar i samarbete med ÖEF. Av de 90 företag som tillfrågats inkom svar från 87. Avsikten med enkäten har inte varit att i detalj kartlägga reservdelsfrågan något som i praktiken är svårt med de hypotetiska och bedömningsmässiga frågeställningarna utan att få en allmän uppfattning om problemet och i viss utsträckning identifiera de tillverkningsområden och de maskiner som kan vara särskilt känsliga för störningar i tillförseln av importerade reservdelar. Att endast ett eller ett fåtal företag inom varje bransch tillfrågats får inte anses utgöra någon väsentlig brist i sammanhanget. Då det gäller reservdelsfrågan är problemen oftast likartade för alla företag inom en och samma bransch. En noggrannare bedömning av problemen kring industrins kristida reservdelsförsörjning bör ske i samband med ÖEF:s kontinuerliga planläggning av industriforetagen, då möjligheter finns att systematiskt undersöka de olika Förutsättningarna i ett mycket stort antal företag. Med dessa utgångspunkter diskuteras reservdelsproblematiken i det följande. Vid utarbetandet av frågeformuläret för enkäten inhämtades inledningsvis synpunkter på utformningen från tio företag. Begreppet reservdel har definierats mycket allmänt för att kunna användas för alla branscher. Som reservdel har här betraktats en detalj som är monterad i eller på annat sätt utgör en integrerande del av en maskin eller annan produktionsutrustning och under drift utsätts för slitage, nötning, frätning eller yttre påverkan på sådant sätt att den med tiden blir obrukbar och måste ersättas. Som reservdel har däremot inte betraktats exempelvis skruvar, muttrar och andra delar av l mer allmän karaktär som kan användas i olika typer av maskiner(= material, l stapelvaror m. fl. benämningar). Enkäten gällde reservdelar dels för maskiner och övrig produktionsutrust-

i

och förpack» I ning som är avsedd för produktion. bearbetning, omvandling ning av varor, dels för maskiner och specialfordon for förflyttning av varor inom fabriksområde. Exempel på utrustning som enkäten inte omfattade är kontorsmaskiner samt fordon för externa transporter. Däremot ingick datamaskiner for processtyrning och numerisk styrning i enkäten.

i

i

7.3 Resultaten av enkätundersökningen

l l

7.3.1 Förbrukning och lagring av reservdelar l I den officiella statistiken görs ingen åtskillnad mellan begreppen reservdelar och komponenter (= i produktionen). Det är således inte möjligt

insatsvaror

att med utgångspunkt från denna beräkna eller specificera reservdelsförbrukningen. För de i utredningens enkät ingående företagen uppgick den redovisade av reservdelar år 1973 till ca 258 milj. kr., varav nära 40 % förbrukningen importerades. Det totala lagret hade i början av år 1974 ett värde av omkring 380 milj. kr., varav 43 % hade importerats. Det bör betonas att importandelen ofta angivits efter en relativt grov uppskattning och ofta endast avser det sista ledet i tillverkningen. Hänsyn har således inte kunnat tas till att

Industrins försörjning med reservdelar

tillverkningen i Sverige av reservdelar i större eller mindre utsträckning ofta utgår från importerade komponenter. Som exempel kan nämnas att LKAB efter en överslagsmässig bedömning av den s. k. indirekta importandelen i värdet av lagrade och förbrukade reservdelar kommit fram till 47 %, som kan jämföras med den direkta importandelen, som endast uppgår till 3 %. Bl. a. med hänsyn till att tolkningen av vad som utgör en reservdel i viss mån varierar olika företag och branscher emellan, kan de sammantagna uppgifterna om förbrukning och lagerhållning inte läggas till grund for några mer preciserade bedömningar. Vissa allmänna slutsatser kan dock dras. Den totala förbrukningen av reservdelar är generellt störst för handelsstålverk, gruvor, metallverk, mejeriindustri, cementindustri samt massa- och pappersindustri. Verkstadsindustrin som helhet är en relativt liten förbrukare. Ett företag har redovisat en årlig reservdelsförbrukning på 60 milj. kr. och 10 företag mer än 5 milj. kr. Som redan nämnts är den genomsnittliga importandelen för de förbrukade reservdelarna hos de i enkäten deltagande företagen drygt 40 96. 22 företag redovisar emellertid en importandel för förbrukningen som är 70 96 eller högre. Verkstadsindustrin är här representerad med höga värden på ett helt annat sätt än då det gäller förbrukningens omfattning. Således hör 9 av de 22 företagen till verkstadsindustrin. Till de höga värdena for verkstadsindustrin bidrar bl. a. ett stort behov av delar till numeriskt styrd utrustning, hydrauliska komponenter och elektronikkomponenter, samt mätinstrument av skilda slag. Den del av textilindustrin som tillfrågats i enkäten - trikåindustrin - har en mycket hög importandel i förbrukningen av reservdelar, 100 resp. 70 % vid de två företagen. Det är framför allt nålar till trikåmaskiner som föranleder detta. Även den petrokemiska industrin och det tillfrågade oljeraffmaderiet uppvisar höga värden. Skogsindustrin har genomgående låg importandel i reservdelsförbrukningen, vilket också gäller livsmedelsindustrin. .lärn-, stål- och metallverk uppvisar i huvudsak låga värden. Färgindustrin är den delbransch som är minst importberoende (10 resp. 0 % för de två tillfrågade företagen). Av enkätmaterialet kan inte utläsas någon tendens att företagen förrådshåller en högre andel importerade än svensktillverkade reservdelar. Vissa företag har stora lager av reservdelar i förhållande till förbrukningen. Detta gäller alla undersökta företag inom den petrokemiska industrin och vissa företag inom olika slags ”tung” industri av processkaraktär. Parallellkörning är för denna typ av företag sällsynt och en driftsstörning får därför särskilt allvarliga konsekvenser, vilket skulle kunna vara skäl for en hög reservdelsberedskap. Eftersom det här är fråga om en industri med stora och dyrbara anläggningar är det emellertid särskilt dyrt att upprätthålla en god reservdelsberedskap. Vissa av de tillfrågade företagen har angett vilka förhållanden och bedömningar som varit styrande för reservdelslagringens omfattning och sammansättning. Endast fyra företag anger att de forrådshåller utlandstillverkade reservdelar i särskilt stor utsträckning. Två företag nämner att en särskild målsättning finns för en önskvärd produktionsuthållighet. Inom verkstadsin-

134 Industrins/örsörjning med reservdelar

dustrin är det särskilt vanligt att man förlitar sig på den lagerhållning som finns hos maskinleverantörer, vilket föranlett att de egna lagren har begränsats.

7.3.2 Produktionsuthâ/Iighet vid avbrott i reservdelsimporten

En huvudfråga i enkäten har varit hur företagen bedömt produktionsmöjligheterna om importen av enbart reservdelar helt skulle utebli. En sådan fråga är givetvis hypotetisk men har använts för att få ett underlag för en isolerad bedömning av reservdelsfrågans betydelse. Produktionsuthålligheten har uttryckts som möjlig produktion (uttryckt i i värde)jämfört med produktionsnivån år 1973, efter 3, 6, 12 och 24 månader med utebliven reservdelsimport och med hänsyn tagen till de bedömda möjligheterna att erhålla motsvarande delar inom landet. Tre av de tillfrågade företagen har uppgivit att produktionen av bered- { skapsviktiga varor bedömts upphöra efter kortare tid än 12 månader om tillförseln av reservdelar utifrån blir omöjliggjord. För ytterligare åtta företag

bedöms tillverkningen få läggas ner inom 24 månader. Övriga företag be-

dömer inte att konsekvenserna för produktionen av en tvåårig avspänning 1 ifråga om reservdelar skulle bli så allvarliga att den helt skulle upphöra. 26 l l företag uppskattar emellertid produktionsnedgången till mellan 50 och 85 %. l Enkätmaterialet har tillsammans med en särskild företagsinriktad redo- l görelse av resultatet överlämnats till ÖEF.

7.3.3 Vissa reservdelar och maskiner av särskild betydelse för produk- l

rionsuthâlligheten l

Vissa allmänna slutsatser kan dras av enkätmaterialet ifråga om sådana re-

l

servdelar och maskiner som främst kommer att bestämma möjligheterna att upprätthålla produktionen om importen av reservdelar störs. Den utrustning som nämns i det följande har av de tillfrågade företagen i regel bedömts möta mycket stora problem att tillverka inom landet. Bedömningarna skiljer sig i vissa fall åt mellan företagen. Detta torde delvis sammanhänga med de- | finitions- och avgränsningsproblem vad gäller maskiner och reservdelar. men l den främsta anledningen är rimligen de uppenbara svårigheterna att bedöma I l om svensk Verkstadsindustri kan framställa delar som normalt inte tillverkas inom landet. Detta problem diskuteras närmare i det följande. l I tabell 7.2 redovisas de reservdelar och maskiner som enligt enkäten utgör l trånga sektorer för olika branscher. De olika branschernas känslighet för störningar i reservdelsimporten anges i en skala 1-3 där l innebär lindrig, 2 betydande och 3 allvarlig inverkan på produktionsmöjligheterna.

Industrins försörjning med reservdelar 135

Tabell 7.2

Näringsgren Känslighet Reservdelar och maskiner för störningar i reservdelsimporten

Gruvindustri hydrauliska komponenter till bergborrutrustningar ställinor till gruvspel växellådor till kvarnar processdatorer samt mät- och reglerutrustning Livsmedelsindustri Förpackningsmaskiner blandningsmaskiner kylkomponenter elektrolysör (används i hydreringsanläggning till matfettframställning) elektronikkomponenter växellådor och kuggväxlar Textilindustri (trikå) främst nålar till stickningsmaskiner platiner. sinkers, mönsterjacks, friktionsskivor Skogsindustri instrument och reglerutrustning Kemikalie- och 2-3 pumpar, pumphjul. pumphus. plantätgödselmedels- ningar, ventiler, kompressorer. centriindustri fuger, turbiner. fläktar. emaljerad utrustning, glasutrustning Basplastindustri delar till kompressorer. packningar till högtryckspumpar. turbinerl skruvar till extruders instrument grañt-. titan- och teflonmaterial instrumentutrustning Läkemedelsindustri emaljerad utrustning Tändsticksindustri Förpackningsmaskiner Oljerafñnaderier Gummiindustri skruvar till extruders packningar stålwire till bladders (formningsbälgar) elektronisk styrutrustning och hydraulik aumaband Cementindustri växellådor till råverk och ugnsavdelning stora kuggkransar malkroppar och eldfast tegel Övrig jord- och högeldfast tegel stenvaruindustri Spinnare till libreringsmaskiner mätutrustningar packningar För hydraulutrustning

136 Industrins försörjning med reservdelar

Näringsgren Känslighet Reservdelar och maskiner för störningar i reservdelsimporten

Järn- och stålverk högeldfast tegel stora kuggväxlar och rullningslager turbo» och syrgaskompressorer till syrgasverk l hydrauliska komponenter till koksverk Ferrolegeringsverk 2 högeldfast tegel blandare transportutrustning elektronik till vågutrustning Metallverk (smältverk) l-3 blåsmaskiner pumpar och centrifuger gjutkaruseller kylsystem l likriktare l

Metallverk (halv- l reservdelar till elektronisk och fabrikattillverkning hydraulisk utrustning ll

l

Metallvarudindustri l-2 högeldfast tegel

mikrobrytare. reläer, instrument i

och andra elektrokomponenter.

i

svarvar. spårslipar. gåingslipar lager, axlar Verkstadsindustri l-2 kulmutterskruvar, givare. remsläsare och andra delar till numeriskt styrda maskiner och övrig styrutrustning mikrobrytare. reläer. instrument och andra elektrokontponenter

ventiler. kolvar. specialmotorer i

och andra delar till hydraulisk i

utrustning delar till bl. a. fräsmaskiner. arborrverkt slipar. svarvar. balanserings- och jiggborrmaskiner

i

l den tidigare nämnda särskilda undersökningen rörande de allmänna för-

i

sörjningsproblemen inom den grafiska industrin framkom att reservdelar till den allt vanligare datoriserade utrustningen bedömdes vara ett känsligt om-

råde från försörjningsberedskapssynpunkt. i

Offsetteknikens genombrott har medfört särskilda svårigheter. Således im- V

porteras många av de hjälpmedel som erfordras vid tryckningen som t. ex. i

plåtar och film. Dessa produkter kan närmast ses som insatsvarori produktionen. Härutöver kan bl. a. nämnas en speciell typ av gummiduk som for näri varande inte tillverkas inom landet.

Den här genomförda redovisningen ger inte någon uttömmande beskrivning av vilka reservdelar och maskiner som i en avspärrningssituation bedöms vara i särskilt stor utsträckning bestämmande för produktionsmöjligheterna i olika branscher. Möjligheterna att åstadkomma en redovisning för enskilda

Industrins med reservdelar 137

_försörjning

maskiner och reservdelar är givetvis särskilt små ifråga om det stora antalet företag inom verkstadsindustrin med dess starkt diversilierade produktion och maskinutrustning. Som ett exempel på hur omfattande en sådan redovisning kan vara för ett enskilt företag kan nämnas det material som lämnats av ett av de största företagen inom verkstadssektorn. Materialet omfattar en redogörelse för var och en av nästan 220 maskiner/ maskingrupper med en bedömning för var och en av dessa av bl. a. möjligheterna av att inom landet ersättningstillverka normalt importerade reservdelar. De verkstadsindustriföretag som tillfrågats i enkätundersökningen har emellertid med få undantag gjon den bedömningen att en strypning av ret servdelsimporten inte skulle få några särdeles allvarliga konsekvenser för pro-

l

duktionsmöjligheterna. Bakgrunden härtill är bl. a. flexibiliteten i produkdär det endast undantagsvis finns enskilda maskiner som den

l

tionsapparaten övriga tillverkningen är helt beroende av. Verkstadsindustrins stora problem l l i ett avspärrningsläge bedöms i stället vara försörjningen med komponenter 2 l som utgör insatsvaror i tillverkningen. Det bör observeras att denna fråga dessutom i hög grad sammanhänger med reservdelsproblematiken eftersom i svensk verkstadsindustris att tillverka reservdelar som normalt möjligheter framställs inom landet, alternativt ersättningstillverka delar som importeras under normala förhållanden. är beroende av möjligheterna att erhålla komponenter. p Svensk komponenttillverkare är i sin tur beroende av reservdelar till egna maskiner och eventuellt också av komponenter som insatsvaror för den egna g tillverkningen.

7.3.4 Den svenska industrins möjligheter att framställa reservdelar som normalt importeras

I föregående avsnitt har berörts industriföretagens bedömningar av produktionsmöjligheterna i olika branscher om importen av reservdelar upphör. De i enkäten ingående företagen har som tidigare nämnts vid dessa bedömningar tagit hänsyn till möjligheterna att inom landet framställa reservdelar. Det är självklart att här ligger en betydande källa till osäkerhet. De skilda företagen har olika kännedom om verkstadsindustrins möjligheter i detta avseende och bedömningarna blir olika beroende på om hänsyn tas till verkstadsindustrins behov av försörjningskänsliga råvaror och komponenter eller ej. Den största osäkerheten då det gäller bedömningen av produktionsmöj- Iigheterna är dock förknippad med frågan huruvida produktionskapaciteten är tillräcklig inför den mycket kraftiga efterfrågan på nya varor som kan komma att uppstå på vissa områden. Generellt sett framträder dock en betydande tilltro till den svenska verkstadsindustrins kompetens och förmåga att anpassa sig till nya krav. Således anger 10 % av de tillfrågade företagen att deras produktion efterhand kommer att kunna öka och utgår härvid från att verkstadsindustrin efter en tids anpassning kommer att kunna öka framställningen av erforderliga reservdelar. Utredningen har varit i kontakt med ett antal större importörer av maskiner för användning inom industrin. Dessas reservdelslager motsvarar 3-5 månaders normal förbrukning.

138 Industrinsförsörjning med reservdelar

Närmast kommer här att diskuteras möjligheterna att inom landet framställa vissa grupper av reservdelar och annan utrustning som enligt enkätmaterialet i särskilt stor utsträckning bestämmer företagens produktionsmöjligheter. Det har inte bedömts möjligt att i detta sammanhang annat än peka på ett begränsat antal sådana känsliga områden och För dessa diskutera möjligheterna till ersättningsproduktion. De mer ingående undersökningar som kan anses motiverade bör lämpligen ske inom ramen För ÖEF:s normala planeringsverksamhet. Utredningen har valt att närmare studera Följande huvudtyper av reservdelar och maskinutrustning. ventiler, cylindrar och andra delar till hydraulisk utrustning

ElElElEl

pumpar och delar till pumpar växlar och växellådor utrustningar För numerisk styrning, processtyrning och annan produktionsstyrning De här angivna typerna av reservdelar och maskiner har valts ut därför att de sagts vara känsliga av flera Företag och då främst av Företag med ett från Försörjningsberedskapssynpunkt särskilt väsentligt produktionsprogram.

Ventiler, cylindrar och andra delar till hydraulisk utrustning Av de i enkäten ingående Företagen har 19 angett att hydrauliska komponenter och hydraulisk utrustning är ett område där kraven på inhemsk ersättningsproduktion kan bedömas bli betydande under en avspärrning. Några Företag har bedömt att nödvändiga delar inte kan tillverkas inom landet. andra att detta möjligen kan ske. Hydrauliska komponenter har främst nämnts av Företag hörande till gruvindustri (bergborrutrustning). jord- och stenvaruindustri, järn-och stålverk. metallvaruindustri och Verkstadsindustri. Tillverkningen av hydrauliska komponenter och hydraulisk utrustning är i Sverige främst inriktad på mobil hydraulik (För grävskopor, truckar o. d.) och endast i mindre utsträckning på hydraulisk utrustning För industriella ändamål. Företag som är verksamma på detta område anser dock att en ökad inriktning på industrihydraulik kan ske i ett krisläge. Härigenom bedöms en stor del av behoven kunna täckas. Speciella problem kan dock uppstå vad gäller hydrauliska ventiler (se nästa avsnitt). För tillverkningen erforderligt giutgods och smide importeras nu till största delen. De svenska gjuterierna bedöms till viss del kunna möta de krav som kan komma att uppstå. Vissa områden kan dock vålla stora problem. bl. a. ämnen till cylinderrör i grova dimensioner. De största inhemska tillverkarna på hydraulikområdet är Monsun-Tison AB, AB Mecman och Volvo Flygmotor AB.

Pumpar och delar till pumpar Pumpar och delar till pumpar har nämnts som ett känsligt område av smältverk, massa- och pappersindustri. kemikalieindustri, basplastindustri och ett par verkstadsFöretag (hydraulpumpar).

Industrins med reservdelar 139

försörjning

BI. a. inom den kemiska industrin förekommer det att nyckelfärdiga“ anläggningar levereras från utlandet. Det är då inte ovanligt att specifikationerna för olika delutrustningar i anläggningen är så angivna att de är anpassade till vissa utländska leverantörers sortiment. Vid reparation och ersättning av maskinutrustning i sådana anläggningar är normalförfarandet därför att utländska tillverkare anlitas. De största svenska pumptillverkarna är Sonesson Pumpindustri AB, Jönköpings Mekaniska Werkstad AB och Stenberg-Flygt AB av vilka de två första företagen främst är inriktade på produktion av industripumpar och Stenberg-Flygt på byggnads- och avloppspumpar. ifråga om industripumpar bedömer svenska tillverkare att de pumpar som nu imponeras i huvudsak bör kunna framställas inom landet, dock först efter viss tid som är beroende av möjligheterna att erhålla ritningsunderlag o. d. Med hänsyn till tidsfaktorn i anses det troligt att det i många fall är lämpligare att modifiera egna konstruktioner än att söka kopiera utländska. Ett speciellt problemområde är de mycket stora s. k. matarpumpar som används i ångkraftverk. Dessa pumpar är oftast av utländskt ursprung. l fråga om huvudcirkulationspumpar för kärnkraftverk finns enligt uppgift inga svenska tillverkare. l båda dessa fall anges en ersättningstillverkning kräva mycket lång tid. De insatsvaror som erfordras för tillverkningen av pumpar bedöms kunna vålla svårigheter då det gäller gjutgods och tätningar. Uppfattningarna om gjuteriernas förmåga och kapacitet på detta område varierar mellan svenska pumptillverkare, medan enighet råder om att tätningar kan utgöra ett problem. Svensk produktion förekommer dock på detta område. Detta gäller främst s. k. plantätningar där Gustav Huhn AB är den dominerande tillverkaren. Hydrauliska pumpar arbetar med högre tryck än andra industripumpar. Även här förekommer inhemsk tillverkning t. ex. av AB IMO-Industri. Ett särskilt problem vid tillverkningen under en avspärrning av hydraulpumpar är att hydraulventiler för användning i fast industriell utrustning inte tillverkas inom landet. För mobil hydraulutrustning framställs dock ventiler av AB Nordhydraulik i Kramfors. Enligt detta företag bör det finnas vissa möjligheter att ta upp produktion av ventiler för industrihydraulik i ett krisläge.

Växlar, växellådor

Smältverk. järn- och stålverk samt företag från cementindustri, sockerindustri. basplastindustri och Verkstadsindustri har angett att växlar och växellådor kan komma att utgöra ett problemområde i ett avspärrningsläge. Viktiga svenska tillverkare är ASEA, Morgårdshammar AB, Sala International AB, Benzler & C0 AB och Albin Motor AB. Enligt fiera tillverkare finns en tillräcklig kompetens inom landet för att i ett krisläge tillfredsställa de nödvändigaste behoven. De svenska företag som är verksamma på detta område skiljer sig i sitt produktionsprogram åt bl. a. ifråga om de dimensioner som kan framställas. De största växlarna torde inte kunna framställas på normalt sätt. dock möjligen genom vissa improvisationer.

140 med reservdelar SOU |975:57 lndustrins/örsörjniizg

Även på detta område finns olika uppfattningar om gjuteriernas möjligheter att tillhandahålla erforderliga typer av ämnen. l övrigt uppges det inte föreligga några särskilda komponentproblem vad gäller tillverkning av växlar och växellådor.

Utrustning_ för numerisk styrning, processtyrning och annan produktionsstyrning Numeriskt styrd utrustning (NS-maskiner) används huvudsakligen av företag inom verkstadsindustrin. Det är här fråga om styrsystem som är kopplade till svarvar, fräsar och andra slag av bearbetningsmaskiner. Av de tillfrågade 4 har ett tiotal verkstadsföretag angett att reservdelar till sådan ut- l företagen rustning erfordras om inte betydande störningar av produktionen skall uppstå vid avbrott i importen. Uppfattningarna om möjligheten att ersätta NS-maskiner med tidigare använda styrmetoder varierar. l många fall har de äldre maskinerna kasserats. Vidare gäller allmänt att den särskilda yrkesskicklig- _ het som krävs för mer traditionell teknik inom de områden där NS-teknik är på frammarsch. efter hand kommer att nedgå. Det bör framhållas att verkstadsindustrin, både som helhet - som tidigare påpekats i detta kapitel - och vad gäller sådana företag som är utrustade med i NS-maskiner bedömt att en strypning av reservdelsimporten totalt sett en-

l

dast skulle få en måttlig inverkan på produktionsmöjligheterna. Härtill bör i i nämnas att företag som utnyttjar NS-utrustning generellt är större företag med hög exportandel i sin produktion. Automatiserade system/dr styrning av processer kan ha olika karaktär - från styrning av vissa sekvenser av en tillverkningsprocess till avancerade system där en mindre dator övervakar och ingriper i hela processen. Processtyrsystem används särskilt inom kemisk industri, massa- och pappersindustri samt järn-, stål- och metallverk. Ca 15 företag har ansett att tillförseln av komponenter till elektronisk styrutrustning av denna typ kan vara ett särskilt känsligt område i ett avspärrningsläge. Med hänsyn till att processtyrutrustningen används i industrier där produktionen i en viss punkt i varje ögonblick är beroende av att närmast föregående tillverkningsmoment fungerar kan avbrott i reservdelstillförseln för denna typ av utrustning dock bedömas få allvarligare konsekvenser än vad , som gäller för NS-maskiner. Gemensamt för de olika varianter av utrustning som här diskuteras är att 5 de innehåller ett elektroniskt styrsystem. Det är reservdelsförsörjningen för l

sådana system som företagen i stor utsträckning bedömt vara känslig. 2

Produktion av färdiga styrsystem förekommer hos flera svenska företag som t. ex. ASEA, SMT och DATA-SAAB. Vid tillverkningen utgår man från i halvledarkomponenter som sätts samman i olika kombinationer till kretskort. Av dessa byggs därefter den elektroniska styrenheten upp. Huvudpro- l blemet har bedömts vara försörjningen med halvledarkomponenter. Två svenska företag är verksamma på detta område - AB Rifa som är ett dot- g terföretag till LM Ericsson samt ASEA-HAFO AB. Rifa tillverkar integrerade och andra HAFO 5 kretsar, kondensatorer speciella elektronikkomponenter. är bl. a. inriktat på framställning av integrerade kretsar, speciella transistorer, termistorer och andra speciella komponenter. Den svenska produktionens

Industrins , försörjning med reservdelar

andel av tillFörseln är liten. Den internationella handeln på detta område domineras av några USA-Företag som framställer alla de 1 OOO-tals varianter som förekommer av dessa elektroniska komponenter. Den svenska produktionen omfattar endast en mindre del av dessa. Sortimentet kan i viss mån breddas i ett krisläge men detta kan givetvis ske Först efter viss tid. Det är på grundval av denna översiktliga undersökning svårt att avgöra i vilken utinhemsk ersättningsproduktion kan ersätta de importerade komsträckning ponenterna. Vissa minneselement bedöms överhuvudtaget inte kunna framställas inom landet. Lagerhållningen av reservdelar hos Företag som använder NS- och processtyrutrustning är i regel obetydlig då man förlitar sig på leverantörernas service. Vid kontakter med de Företag som ingår i enkätundersökningen och tillverkare halvledare har det framkommit att av styrutrustning respektive elektroniska komponenter i meningen halvledare, kretskort etc. är mycket hållbara. De fel som uppkommer inträffar normalt under den Första tiden efter det att utrustningen tagits i bruk. Det är därför numera vanligt att komponenterna konslåldras (“bränns in“) av tillverkarna, varigenom driftsäkerheten avsevärt ökar. Det förefaller inte osannolikt att kringutrustningen utgör ett större problem än de elektroniska komponenterna. Denna utgörs av bl. a. remsläsare, pulsoch andra tillbehör med liknande funktioner. Någivare, avkänningsorgan gon inhemsk tillverkning Förekommer inte på detta område och möjligheterna att ta upp en sådan produktion i ett krisläge bedöms som små. Många Företag har nämnt att importberoendet är stort för detaljer som gränslägesbrytare. mikrobrytare och tidreläer. Det rör sig här inte om elektroniska komponenter i egentlig mening utan om delar som ingår i kringutrustningar. Dessa detaljer är av relativt enkel konstruktion och bedöms kunna tillverkas inom landet efter viss tid. Eftersom de är billiga i inköp kan härutöver uthålligheten ökas till låg kostnad genom lagring.

7.4 Datorer

Utredningens enkätundersökning har avsett reservdelsFörsörjningen För industrins direkta produktionsutrustning. Datorer i allmänhet har således inte behandlas. dock med undantag av sådana som ingår i utrustning För processtyrning och annan avancerad styrutrustning. Vi har emellertid ansett att reservdelssituationen även på detta område bör beröras. Anledningen härtill är givetvis samhällets numera starka beroende av datonjänster och de med tiden allt större svårigheterna att övergå (återgå) till andra (gamla) metoder För informationsbehandling. Dataindustriutredningen uppger i sitt betänkande (SOU 1974:10) att maskinvarubeståndet vad gäller administrativt inriktade system under l0-årsperioden 1962-72 nästan femdubblats. Tillväxten var särskilt snabb fram till år 1967. De speciella datorsystemen För processtyrning, laboratorieautomation m. m. började tillFöras i större utsträckning Först 1969. Dataindustriutredningen framhåller att det Förhållandet att Sverige har hunnit ganska långt in i det postindustriella samhället och på vissa områden

142 lndustrins/örsörjning med reservdelar

ligger före de flesta andra länder har gjort landet lämpligt som testmarknad för många datorprodukter. Sveriges ringa storlek kan också ha bidragit härtill. Detta har medfört att den svenska marknaden karaktäriseras av hård konkurrens och att svenska tillverkare härigenom befinner sig i en besvärlig situation. Dataindustriutredningen hade inte till uppgift att behandla beredskapsproblematiken men framhöll ändå det önskvärda i att ÖEF skulle ha resurser att bevaka beredskapsproblemen på detta område. ÖEF har i en särskild utredning som företogs åren 1971-72. Data under beredskap och krig” (DBK 71) behandlat beredskapsförhållandena på främst ADB-området. Denna utredning bedömde på basis av en enkätundersökning hos olika datoranvändare möjligheterna att ersätta datorer med ickemaskinella rutiner eller genom att använda andra anläggningar. Frågeställningarna i enkäten var av sådan karaktär att endast en ungefärlig av dauppskattning torberoendet kan göras. Det torde emellertid stå klart att möjligheterna till omställningar är små. Således angav endast 14 % av tillfrågade industriföretag och 12 % av handels- och serviceföretagen att ADB-användningen i sin helhet skulle kunna ersättas med andra rutiner. Dessa frågor avsåg ett krigsläge men är av intresse även i ett vidare perspektiv. Av enkätsvaren framgår vidare att ADB-beroendet efter hand bedöms öka ytterligare. Utgångspunkten för vår översiktiga behandling av reservdelsproblematiken på datorområdet är att det befintliga datorbeståndet till övervägande del måste antas behöva fungera i normal drift även i ett krisläge. Frågeställningen blir då om svensk industri har kapacitet att ersätta de delar, tillbehör och komponenter som normalt forslits i datorer och kringutrustning och om underhållet av maskinparken kan upprätthållas i tillräcklig omfattning. De bedömare som vi varit i kontakt med anser att komponent/örsödningen kommer att bli det allvarligaste problemet vid en avspärrning. De komponenter det här är fråga om är av i princip samma slag som sådana vilka används i de styrutrustningar som behandlas i föregående avsnitt. Det resonemang som förs där är således tillämpligt även då det gäller försörjningen med komponenter till datorer för ADB-användning. Maskinleverantörerna håller vissa reservdelslager i Sverige. De multinationella företag det här är fråga om har en hierarkislöt reservorganiserad delslagring så att enklare och frekventa delar lagras hos större kunder medan vissa av de reservdelar som erfordras i Sverige och som sällan behöver ersättas förrådshâlls i ett svenskt centrallager. delar finns

Övriga lagrade på

ett fåtal platser i Västeuropa. ifråga om underhåll är detta från de stora maskinleverantörernas sida organiserat på samma hierarkiska sätt som reservdelslagringen. Två svenska företag, SRA och Telub är dock verksamma på detta område, i första hand vad gäller mer ovanliga maskinfabrikat. Tillbehörsfrågan bedöms vara ett något mindre problem än komponenterna. Papper till hålkort importeras visserligen for närvarande men kan ersättas med svensk vara. Magnetband och skivpackar tillverkas inte i Sverige. Det är osäkert om det inom landet går att åstadkomma beläggningen på banden g men de band som finns kan slitas avsevärt längre tid än vad som sker under j i normala förhållanden. Svensk Verkstadsindustri uppges på sikt böra kunna klara en tillverkning av skivpackar.

Industrins _försörjning med reservdelar 143

Programvara slutligen är en fråga om kompetens och utbildning hos personal och Sverige anses vara ganska väl utrustat på detta område. Sammanfattningsvis kan konstateras att reservdelssituationen kan vara relativt bekymmersam på datorområdet. Det svåraste problemet utgör elektroniska och elektromekaniska komponenter. Lagring förekommer genom maskinleverantörernas försorg men som redan nämnts gäller detta inte alla delar. Enligt DBK 71 uppgavs lagringen av de mest förbrukade delarna till 4-6 månader. De inhemska produktionsmöjligheterna diskuteras i föregående avsnitt. Om en ej obetydlig del av datorbeståndet inte anses behöva vara i drift i ett krisläge uppstår möjligheter att byta delar mellan maskiner vilket påtagligt kan öka uthålligheten. l viss utsträckning kan även delar tas från datorer for ADB-användning till sådana som används för produktionsstyrning.

7.5 Utredningens sammanfattande bedömning och

förslag

Försörjningen med reservdelar och maskinfornödenheter för industrins maskinpark under en kristid har på senare tid alltmer kommit i blickpunkten. Orsakerna härtill är att den fortgående internationella integrationen medfört en ökad arbetsfördelning. inte endast med färdiga varor utan även med halvfabrikat och komponenter. Produktionen har specialinriktats så att ett växande antal delar till exempelvis maskiner och transportmedel endast tillverkas av ett fåtal producenter och därvid i mycket stor skala. Även om en viss maskin sålunda tillverkas i Sverige så kan därmed inte forutsättas att insatsvaror for tillverkningen och följaktligen alla reservdelar också är svensktillverkade. [själva verket är det utländska inslaget i dessa sammanhang mycket stort. De här kortfattat beskrivna utvecklingstendenserna har medfört att ÖEF i sin planering under senare tid måst ta allt större hänsyn till frågan om reservdelsforsörjningen. Försörjningssituationen har efter hand bedömts bli sådan att man börjat befara att beredskapsåtgärder som t. ex. beredskapslagring av vissa råvaror inte medför den forsörjningsuthållighet som åsyftas om åtgärder samtidigt inte vidtas för att trygga försörjningen med reservdelar för maskiner i den industri som utnyttjar de lagrade varorna. Denna fråga har också behandlats i vårt delbetänkande “Kläder och skor, försörjningen i en kristid”. l de avtal som ÖEF träffat med textilindustrin rörande exempelvis avskrivningslån har frågan om försörjningen med reservdelar även beaktats. Någon särskild undersökning rörande problemet med reservdelsförsörjningen har tidigare inte utförts. Utredningen har emellertid bedömt det värdefullt att i vart fall få en överblick över läget i stort i denna fråga. En enkät har därför gjorts med 90 medelstora och stora industriföretag rörande deras syn på reservdelsförsörjningen i en situation med utebliven tillförsel av importerade delar. Ett viktigt skäl för genomförandet av en enkät har varit att vi velat få en uppfattning om huruvida reservdelsproblemet kunde lägga hinder i vägen for den princip for uthållighet som vi föreslagit. Om försörjningen i en kristid

144 Indusrrins försörjning med reservdelar

i hög grad skall kunna baseras på en inhemsk produktion som är anpassad efter de speciella behoven så förutsätter detta -i varierande utsträckning olika varuområden emellan - att maskinparken kan hållas förhållandevis intakt. Om detta inte bedöms kunna ske måste försörjningen i större utsträckning baseras på en lagring av halvfabrikat och fárdigvaror. Undersökningen visar att stora skillnader föreligger i bedömningarna av möjligheterna till en reservdelsförsörjning mellan olika företag inom skilda branscher. Tre av de tillfrågade företagen har uppgivit att produktionen bedöms upphöra efter kortare tid än 12 månader om tillförseln av reservdelar utifrån blir omöjliggjord. För ytterligare åtta företag bedöms tillverkningen

få läggas ned inom 24 månader. Övriga företag bedömer emellertid inte att

konsekvenserna för produktionen av en tvåårig avspärrning i fråga om reservdelar skulle bli så allvarlig att den helt skulle upphöra. 26 företag uppskattar produktionsnedgången till mellan 50-85 %. Allmänt sett visar undersökningen enligt vår bedömning att försörjningsberedskapen i fråga om reservdelar inger vissa farhågor men att likväl situationen inte är fullt så allvarlig som man haft anledning att befara. Den svenska verkstadsindustrin och inom denna inte minst elektroindustrin, är så flexibel att ett mycket stort tillverkningsomrâde kan täckas efter en förhållandevis kort övergångstid. Detta utesluter inte att vissa flaskhalsar finns som berör tillverkningen av varor vilka är av stort värde för försörjningen under en kristid. Vår bedömning är också att den föreslagna principen för uthållighet. som i stor utsträckning bygger på en omställning av produktionen och en tillverkning av varor för krissamhällets behov, inte äventyras av svårigheterna med reservdelsforsörjningen. Undersökningen ger underlag endast för översiktliga slutsatser. Den har emellertid visat att djupgående analyser på skilda varuområden är nödvändiga for att verkstadsindustrins möjligheter till bl. a. ersättningsproduktion skall kunna klarläggas och flaskhalsarna i sammanhanget identifieras. Vi anser det nödvändigt att ÖEF vid sin forsörjningsplanering inom olika sektorer för framtiden mer intensivt studerar reservdelsfrågan. En lagring av reservdelar bör i förekommande fall ingå som en naturlig del av beredskapslagringen. l många fall bör en sådan ske hos de berörda företagen men det kan inte uteslutas att vissa reservdelar även kan lämpa sig för en mer centraliserad lagring. ÖEF bör i de årliga anslagsäskandena begära medel som även täcker kostnaderna for en beredskapslagring av reservdelar och komponenter. Det är svårt att nu förutse huruvida sådana varor även skulle behöva lagras för fredskriser. ÖEF bör enligt vår uppfattning beakta denna fråga i anslutning till de närmare övervägandena rörande reservdels- och komponentforsörjningen. Vad här sägs om planering och lagring ifråga om reservdelar gäller även försörjningsviktiga komponenter som ingår i framställda fárdigprodukter. Denna fråga behandlas i kapitel 12.

8 med

Försörjningen petrokemiska

produkter

Inledning

Den tekniska utvecklingen innebär att nya och ökade krav efter hand ställs på beredskapsplaneringen. l utredningens direktiv framhålls att detta bl. a. gäller det petrokemiska varuområdet. En särskild studie av den petrokemiska sektorn har bedömts vara angelägen med hänsyn till den nyckelroll som plastprodukter och petrokemiskt baserade insatsvaror av skilda slag fått under de senaste tio åren och den känslighet i försörjningshänseende som följer därav. Sverige har blivit känsligare och sårbarare for störningar i tillforseln utifrån inom det petrokemiska försörjningsområdet än kanske något annat land. Den svenska plastförbrukningen är en av de största i världen (räknat per invånare) - vilket bl. a. innebär att man i Sverige i hög grad utnyttjat de möjligheter som plasterna och plasttekniken erbjuder för produktion och distribution. Samtidigt är den inhemska produktionen av plaster begränsad om man ser till produktsortimentets bredd. l fråga om försörjningen med basråvaran gasbensin (nafta) och andra för plasttillverningen nödvändiga råvaror, som exempelvis styren, är Sverige helt beroende av impon. Plasterna och plasttekniken har spelat en mycket väsentlig roll for den snabba och genomgripande utveckling som skett inom näringsliv och viktiga samhällsfunktioner under senare år. De moderna förpacknings- och distributionssystemen med bl. a. självbetjäningsbutiker hade knappast varit möjliga utan plast. lnom många industribranscher - bl. a. verkstadsindustrin har man i allt större utsträckning övergått till skilda plastmaterial och anpassat produktionsprocesser och konstruktioner efter olika plasters egenskaper. Det gäller ett stort antal om råden, inte minst smådetaljer inom den elektrotekniska produktionen. Sjukvården är ett annat exempel där plasterna blivit oumbärliga för en mångfald ändamål från operationsutrustningar till enklare materiel för engångsbruk. Transport- och distributionsteknikens framsteg som till stor del möjliggjorts genom utvecklingen inom plastsektorn har samtidigt kunnat öka omsättningshastigheten och nedbringa lagren inom industri och handel. Det har ekonomiskt inneburit stora fördelar men samtidigt ökat känsligheten vid störningar i tillförseln. Petrokemiskt baserade lösnings- och bindemedel, syntetiskt samt gummi syntetñbrer är andra exempel på hur petrokemisk teknik förändrat produktionsförutsättningar och konsumtionsmönster.

med

146 Färsörjningen petrokemiska produkter

De svårigheter som uppkom i samband med oljekrisen vintern 1973/74 i fråga om försörjningen med petrokemiska produkter och de åtgärder som efterhand vidtogs för att lindra verkningarna härav ger ett gott underlag för rörande en förstärkning av beredskapsåtgärderna, inte minst överväganden i anslutning till frågan om en uppbyggnad av fredskrislager. l det följande lämnas en redogörelse för försörjningsläget inom plastområdet samt händelseutvecklingen och åtgärderna under oljekrisen. Mot bakgrund härav diskuteras skilda åtgärder som kan förstärka försörjningsläget inom den petrokemiska sektorn.

8.2 Det varuområdet och den svenska

petrokemiska konsumtionen och produktionen av petrokemiska pro-

dukter l

l l 8.2.1 Varuomrâdet

l

Petrokemiska produkter kan sägas omfatta följande huvudgrupper nämligen ñberråvaror och organiska baskemikalier. Med

basplaster, syntetiskt gummi, l

industri menas normalt endast de två eller tre första stegen i l petrokemisk

råvaras förädlingsprocess. l

en petrokemisk l En ungefärlig uppfattning om strukturen hos svensk petrokemisk industri

l och den industri som närmast använder petrokemiskt baserade produkter l

ges av tabell 8.1.

Tabell 8.1

Led l Led 2 Led 3 Led 4 Led 5

Industri: Raffina- Kracker Primär Plastbe- Slutlig användarl deri petrokemisk arbetande industri industri industri - förpackningsindustri Kemisk- och - bilindustri l kemisk- - elektroindustri i, teknisk - övrig verkstads- l industri industri i - byggnadsvaruindustri l - möbelindustri - konsumentvaruindustri

Antal a) l ca 10 ca 900 mer än 10000 företag: (plastbearbetande företag) ca. 600 (kemisk och kemisktekniska företag)

a l Sverige finns 1975 fem raflinaderier. Inget av dessa är dock avpassat för produktion av gasbensin.

F örsörjningen med petrokemiska produkter

Den dominerande utgångsvaran för den svenska petrokemiska industrin

är gasbensin, som utgör en särskild fraktion vid raffinering av olja. Gasben-

sinen omvandlas i en s. k. kracker till enkla kolväten. l det tredje ledet, primär petrokemisk industri, framställs basplaster och organiska industrikemikalier genom en uppbyggning av långa molekylkedjor. l det fjärde ledet formas respektive omvandlas dessa produkter. för att slutligen i det femte förädlingsledet antingen användas för direkt konsumtion i en eller annan form eller som insatsvaror i olika industribranscher. l de två sista leden är som framgår av tabellen ca l 500 respektive 10000 företag beroende av den petrokemiska försörjningen.

8.2.2 Konsumtionen av petrokemiska produkter i

Sverige

Den totala svenska förbrukningen av petrokemiskt baserade produkter kan med anledning av avgränsningssvårigheter endast översiktligt beräknas. Inslaget av petrokemiska utgångsvaror varierar således avsevärt för olika varuområden. Det kan generellt sägas vara störst ifråga om basplaster och syntetiskt gummi medan det är mindre fort. ex. lösningsmedel. Tabell 8.2 som bl. a. bygger på material som inhämtats i enkäter av ÖEF avser endast förbrukningen inom vissa större varuområden.

Tabell 8.2

Vara år Förbrukning 1973 (ton)

Basplatser för framställning av 380000 plastprodukter Basplaster för framställning av 150000 färger. limmer, emulsioner m. m. Syntetiskt gummi 73 000 Syntetiska fibrer ll 200 Lösningsmedcl 250 000

Det kan nämnas att importen av fárdigvaror innehåller stora kvantiteter petrokemiska utgångsvaror. Den årliga importen av plaster i form av heloch halvfabrikat kan sålunda grovt uppskattas till 100000 ton. Den svenska förbrukningen av petrokemiska produkter har ökat kraftigt under det senaste decenniet. Således ökade t. ex. konsumtionen av basplaster volymmässigt mellan åren 1965 och 1970 med genomsnittligt 17 % per år och mellan åren 1970 och 1973 med 11 % per år. Enligt en uppskattning redovisad av petroindustriutredningen (Ds l 1973:5) kan ökningstakten komma att vara betydande även i fortsättningen. I tabell 8.3 redovisas en uppskattning av förbrukningen år 1980 för ett antal petrokemiskt baserade produkter. Det bör observeras att varuområdet omfattar en mängd ytterligare produkter särskilt vad gäller organiska baskemikalier. Sammanställningen utgör därför endast en exemplifiering.

med

148 Försörjningen petrokemiska produkter

Tabell 8.3 Förbrukning 1972 och uppskattad förbrukning 1980 av vissa petrokemiskt baserade produkter. 1972 1980 (ton) (ton) Basplaster:

Elastomerer: (syntetiskt gummi) SBR-gummi 25000 50 000 Polybutadiengummi 7 000 15 000

Organiska baskemikalier: Propenoxid 12000 30 000 Etenoxid 25000 50 000

Källa: Petroindustriutredningen.

8.2.3 De petrokemiska produkternas användningsområde

Basp/asterna utgör det största av de petrokemiska varuområdena. Den totala förbrukningen av basplaster uppgick år 1973 till ca 380000 ton. Förbrukningsbilden i stort framgår av tabell 8.4.

Tabell 8.4 Förbrukning 1973 av basplaster (exkl. nüukningsmedel) för tillverkning av plastprodukter (ton)

Samtliga l Sverige lramståillda bzisplzister Övriga basplaster basplzister polyeten polyvinyl- polystyren klorid

Förbrukning av basplaster för tillverkning av plastprodukter som 323 000 127 600 93 500 47 900 54 000 avsätts inom Sverige Förbrukning av basplaster lör tillverkning av plastprodukter lör 57 0()O 25500 14 500 9 600 7 400 export Total svensk Förbrukning av basplaster för tillverkning av plast- 380 000 153 700 107500 57500 61 300 produkter

Följande redovisning för år 1973 (tabell 8.5) avser Fördelningen på användav inom landet avsatta plastprodukter som framställs ur basningsområden plaster, dvs. exklusive export.

SOU |975:57 Försögningen med petrokemiska produkter 149

Tabell 8.5 Förbrukning år 1973 av basplaster för tillverkning av inom landet avsatta plastprodukter med fördelning på användningsområden (ton)

Ändamål Samtliga l Sverige framställda basplaster Övriga basplaster basplaster polyeten polyvinyl- polystyren klorid 96 % % 96 96

Förpackningar och Förpacknings-

3 Produkter för

Produkter for jordbruk, skogsbruk

De här redovisade uppgifterna om förbrukning av basplaster grundas på den enkät som ÖEF i början av år 1974 riktade till bl. a. leverantörer och förbrukare av basplaster. 1 denna täcktes genomsnittligt för alla basplaster in nära 95 % av förbrukningen. Den totala förbrukningen år 1973 uppgick således enligt enkäten till 380000 ton och enligt produktions- och utrikeshandelsstatistiken till ca 410000 ton. Härutöver förbrukades år 1973 ca 150 000 ton basplaster för användning som bindemedel i färger, emulsioner, dispersioner, limmer m. m. består av ett flertal varianter - Synretiskr gummi styren-, nitril-, kloropren-, isopren- och butadiengummi m. 11.-och används huvudsakligen för tillverkning av däck och s. k. industrigummi. lndustrigummi används fören mångfald forsörjningsviktiga produkter som exempelvis slangar, transportband, valsar, vävar, duk, slitgummi m. m. De viktigaste syntetñbrerna utgörs av polyamid-polyester- och akrylñbrer. Färg- och läkemedelsindustrierna är stora förbrukare av lösningsmedel som också används som bl. a. rengörings- och avfettningsmedel. Viktiga lösningsmedel är lacknafta, tri- och perkloretylen, xylen, toluen, etanol, butylacetat m. ll.

8.2.4 Den svenska petrokemiska industrin

Svensk petrokemisk bastillverkning kom igång Förstår 1963, då Essos kracker i Stenungsund togs i drift. Stenungsund är idag ett petrokemiskt centrum, där de företag är verksamma som framgår av tabell 8.6.

150 F örsödningen med petrokemiska produkter

Tabell 8.6

Produktionskzapacitet år 1973 av bl. a.

Esso Eten 300000 ton Unifos LD-polyeten 180 000 HD-polyeten 40000 KemaNord Polyvinylklorid 60 000 ü Berol Kemi (f. d. Etylenglykol 18 000 MODO kemi) Polyoler 10000 Tensider 18 000

Källa: Petroindustriutredningen. i Dessutom tillverkas polyvinylklorid i Stockviksverken (Sundsvall), Produktionskapaciteten är ca 55000 ton och utgångsvaran är vinylklorid från Stenungsund.

Av produkterna från Essos kracker i Stenungsund tillvaratas i huvudsak endast eten för vidare industriell förädling inom landet medan övriga pro- dukter - propen, butadiener och pyrolysbensin huvudsakligen exporteras. Propen används emellertid också inom landet som gasol samt i viss utsträckning för framställning av propenoxid. Eten är utgångsvaran för de tre övriga Stenungsundsföretagen, som endast i mindre utsträckning hämtar denna vara från annat håll. Gasbensinen till krackern kommer normalt från Essos raflinaderier utomlands. Svenska Polystyrenfabriken i Kävlinge tillverkar vissa kvaliteter polystyren men är helt hänvisad till import av utgångsvaran monomer styren. Trots att Sverige sannolikt har den, näst USA, största konsumtionen per invånare av petrokemisk baserade produkter i världen motsvarar den inhemska tillverkningen från enkla basvaror endast omkring 1/5 av förbrukningen uttryckt i värde. Produktionen i förhållande till tillförseln av några viktiga basplaster för år 1973 framgår av tabell 8.7. Det bör observeras att vissa av de kvaliteter som förekommer på marknaden inte tillverkas inom landet.

Tabell 8.7

Produktion Import Export Till- Produktionens för- andel av tillsel förseln (proc)

Källa: ÖEF och SCB Utrikeshandel. Anm. Skillnaden mellan förbrukningssiffrorna på sid. 148 och ovanstående tillförseluppgifter beror på att tillförselbegreppet inte innefattar lagerförâindringar.

l detta förädlingsled är således produktionsandelen av tillförseln hög för polyeten och polyvinylklorid men låg för polystyren. Utgångsvarorna gas-

F örsödningen med petrokemiska produkter

bensin respektive styren tillverkas som redan nämnts inte inom landet. Av andra basplaster förekommer med enstaka undantag (amino- och fenoplaster) endast ringa eller ingen tillverkning i Sverige. Således framställs exempelvis inte viktiga basplaster som polypropen, polyamid, polykarbonat, och vissa typer av polystyren. Alla kvaliteter av polyeten och polyvinylklorid tillverkas inte heller i Sverige. Vidare saknas tillverkning av petrokemiskt baserade lösningsmedel som lacknafta, xylen och toluen. Metanol som är en betydelsefull utgångsvara iden kemiska industrin framställs numera på petrokemisk väg men tillverkning förekommer ej inom landet Syntetfibrer och syntetiskt gummi är av synnerligen stor betydelse från försörjningsberedskapssynpunkt och tillver» kas inte heller i Sverige. Som redan nämnts framställs gasbensin vid raffinering av råolja. Normalt framkommer vid denna 10-25 % gasbensin beroende på typ av råolja. ifråga om raffinaderier som ej är särskilt inriktade på framställning av gasbensin förs gasbensindelen vidare till en s. k. reformeringsanläggning där omvandling sker till bl. a. motorbensin och gasol. Alla svenska raffinaderier är för närvarande utrustade med reformeringsanläggning och med dessa i drift överstiger uttaget gasbensin vid rafñneringen inte 5 96. lett krisläge, då möjligheter finns att skära ned bensinförbrukningen, kunde det synas lämpligt att gå förbi reformeringssteget och erhålla ett högt gasbensinutbyte. Detta medför dock problem med hänsyn till industrins behov av gasol vilken dels framställs i reformeringsanläggningarna, dels i form av propen i Stenungsundscrackern. Den något minskade produktionen i de svenska rafñnaderierna under oljekrisen 1973/74 medförde efter kort tid svårigheter för den svenska verkstadsindustrin som är en stor forbrukare av gasol. Med hänsyn till att det blivande beredskapslagret av råolja är avsett bl. a. för produktion av flygbensin, motorbensin och gasol är det inte rimligt anta att det blir möjligt att undvika reformering av gasbensinen. För ett gasbensinuttag på 5 % erhålls då exempelvis av det råoljelager för fredskriser som ÖEF for närvarande bygger upp ca 120 000 ton gasbensin vilket endast motsvarar behovet för knappt en och en halv månads produktion vid Essos nu-

varande kracker i Stenungsund Kunde gasbensinuttaget - främst genom

av motorbensin ransonering höjas till l0 % skulle detta kunna tillgodose närmare tre månaders produktion vid den nuvarande krackern i Stenungsund. Det av AB Statsföretag planerade raflinaderiet i anslutning till Scanraffs anläggning vid Brofjorden är tänkt att byggas upp utan reformeringssteg och är även i övrigt inriktat på maximal produktion av gasbensin som petrokemisk råvara. l första utbyggnadsetappen skulle detta medge ett gasbensinuttag av ca l million ton per år (ca 15 %) av behandlad råoljekvantitet. Detta skulle utgöra 70-80 % av råvarubehovet för den nya krackningsanläggning, som planeras. Utföres denna med viss flexibilitet för att även kunna bearbeta s. k. gasolja som en del av råvaran, skulle dess råvaruförsörjning i ett avspärrningsläge helt kunna täckas genom produktionen från inhemska raffinaderier. Efter den här genomförda översiktliga redovisningen av produktions- och konsumtionsförhållanden på det petrokemiska området kan konstateras att

152 Försödningen med petrokemiska produkter

försörjningssituationen är mycket ojämn. Det finns en väl utbyggd etenbaserad produktion av basplaster och vissa organiska baskemikalier. men råvaran gasbensin kan endast framställas i otillräcklig utsträckning och beredskapslagras därför i stor skala. Av de produkter som tas fram i krackern i Stenungsund utnyttjas endast eten. Som framgår av tablåerna i bilaga 3 går den inhemska försörjningen “miste” om ett betydande antal viktiga utgångsvaror. Det kan bl. a. påpekas att ett tillvaratagande av pyrolysbensinen via framställning av bensen skulle möjliggöra tillverkning av fenol som är en försörjningsviktig kemisk utgångsvara, Iösningsmedlen xylen och toluen samt den vid polystyren-tillverkning nödvändiga styrenen. Fenol, xylen, toluen och styren beredskapslagras för närvarande. Syntetiska fibrer och syntetiskt gummi är som redan nämnts andra produkter som det från försörjningsberedskapssynpunkt är fördelaktigt att kunna framställa inom landet. Syntetgummi beredskapslagras medan dyrare naturfibrer av bl. a. lagringstekniska skäl lagras i stället för syntetfibrer. Anledningen till att hittills endast eten tillvaratagits är huvudsakligen att den svenska och näraliggande marknaden bedömts vara otillräcklig. Nyligen har emellertid Berol Kemi, KemaNord och KF bildat ett företag, AB Aromatkemi, som skall undersöka möjligheterna att använda andra produkter än eten för inhemsk vidareförädling.

8.3 Försörjningen med petrokemiska produkter tiden

närmast före ”oljekrisen”

Omkring år 1970 skedde en betydande utbyggnad av den petrokemiska industrin i Västeuropa. Eftersom efterfrågan steg långsamt åren 1970-72 uppkom då en överkapacitet med ett relativt lågt prisläge. Tillverkare av basplaster, främst inom EG men även i vissa östländer, avsatte överskottsproduktion inom bl. a. Skandinavien till mycket låga priser. Detta medförde att inköp från tillfälliga utländska leverantörer blev fördelaktiga för svenska basplastförbrukare. Mot slutet av år 1972 började emellertid efterfrågan på petrokemiska produkter att öka kraftigt i Västeuropa. Orsaken härtill var främst en gynnsam

konjunktur och starkt stigande priser på naturmaterial. Överskottskapacite-

ten kom under år 1973 att förbytas i ett underskott som förstärktes av att haverier inträffade hos flera viktiga tillverkare inom EG och i Japan. För Sveriges del medförde detta att EG-producenter delvis började dra sig tillbaka från den svenska marknaden för att utnyttja de höga priserna på hemmamarknaden. Japan drog sig tillbaka helt och hållet. Eftersom samtidigt de svenska tillverkarna var helt belagda med order till sina normala kunder kom den grupp (särskilt basplastforbrukare) som köpt billiga överskottskvantiteter från tillfälliga säljare att få problem med råvaruinköpen. Priserna började mot slutet av år 1973 successivt att stiga kraftigt på den svenska marknaden. Räknat på hela året (således inkl. två av månaderna under “oljekrisen“) steg priserna sålunda på olika plastråvaror med mellan 50 och 110 %. Leveransförseningar började uppträda i augusti-september och ökade efter hand. Räknat på hela året kom dessa förseningar att innebära

Försödningen med petrokemiska produkter 153

ett bortfall på 5-10 % av beordrade volymer. Svenska basplasttillverkare tillgrep under hösten en viss prioritering vid sina leveranser, i det följande benämnt allokering“.

8.4 inverkan på den svenska petrokemis- “Oljekrisens” ka försörjningen

Den 25 oktober 1973 meddelade de arabiska oljeproducerande länderna att nedskärningar skulle göras av oljeleveranserna med 20-30 %. USA och Nederländerna drabbades av ett totalt leveransstopp. Eftersom 25 % av den västeuropeiska råoljeintporten sker via Rotterdam där viktiga exportinriktade petrokemiska anläggningar är belägna kom embargot mot Nederländerna att drabba även andra länder. Då transporttiden från Mellanöstern till Västeuropa är fyra till fem veckor och då ganska stora lager förelåg hos de stora utländska petrokemiska industrierna hade beslutet inte behövt medföra omedelbara verkningar för den petrokemiska industrin i Sverige. Emellertid började hamstringstendenser uppträda ganska snart, samtidigt som de utländska leveranserna till Sverige i varierande omfattning började skäras ned. Tillförseln av nyckelråvaran gasbensin blev osäker. Leveranserna uppgick i december till ca 80 % av det normala. Esso i Stenungsund räknade med att en successiv nedgång skulle kunna ske till 50 % av normalleveranserna under 2:a kvartalet. För vissa andra viktiga råvaror gjordes inom industrin vid månadsskiftet november-december liknande uppskattningar av tillförseln under den närmaste tiden. Flertalet leverantörer av petrokemiska utgångsvaror hade i början av december genomfört s. k. allokeringar. Grundprincipen vid dessa var att söka åstadkomma en proportionell nedskärning jämfört med tidigare leveranser. Detta skedde ned till en viss gräns varefter en prioritering gjordes som normalt innebar att “gamla” kunder och kunder vars förbrukningsprognos bedömts gynnsam prioriterades. Några försörjnings- och/eller sysselsättningsmässiga hänsyn togs normalt inte. Genomsnittligt torde nedskärningar i beordrade volymer ha uppgått till ca 15 %. ÖEF kom att spela en mycket aktiv roll under oljekrisen. I enlighet med sin instruktion har ÖEF:s planering hittills varit inriktad mot “vid krig eller under utomordentliga. av krig eller krigsfara föranledda förhållanden”. vilket i praktiken tolkats som krig eller höggradig avspärming. De beredskapsåtgärder som vidtagits av ÖEF på det petrokemiska området har främst varit av två slag, nämligen produktionsplanläggning av viktigare företag för ett krigsfall samt beredskapslagring av gasbensin, andra råvaror och vissa platser för avspärrnings- (och krigs-) fallet till ett värde av drygt 90 milj. kr. För att motverka den typ av tillförselstörning som den petrokemiska krisen medförde saknade ÖEF sålunda både genomarbetat prioriteringssystem och lämpligt informationsunderlag. I syfte att dels säkra försörjningen med råvaror som har särskild betydelse för viktiga samhällsfunktioner. t. ex. livsmedelsemballage och sjukvårdsmateriel. dels trygga sysselsättningen inleddes därför i slutet av november ett samarbete mellan ÖEF och industrin. Genom frivilliga överenskommelser fick ÖEF inflytande över framför allt

154 Försöüningen med petrokemiska produkter

Unifos leveranser av polyeten. Tilldelningen till viss industri minska-des, varigenom det blev möjligt att omfördela ca 3 800 ton polyeten (lza och 2:a kvartalet) till företag i akuta svårigheter. Därvid tillämpades preliminärt uppställda kriterier som var en sammanvägning av försörjnings- och sysselsättningsmässiga hänsynstaganden. Vid fördelning av de tillgängliga resurserna gavs högsta prioritet åt livsmedelsindustrin (mjölk-. kött-, bröddistribution), läkemedelsindustrin och sjukvårdssektorn (vissa produkter). Hög prioritet gavs åt verkstadsindustrin, och då främst den del därav som framställer produkter med hög sysselsättningseffekt. Härutöver prioriterades i viss mån företag som under år 1973 gjort stora investeringar i maskiner och byggnader. och vissa andra företag vars behov ökat kraftigt mellan åren 1973 och 1974. Som redan antytts var det statistiska materialet som fanns tillgängligt för ÖEF otillfredsställande - det var inte tillräckligt specificerat och aktuellt for att kunna tjäna som underlag för eventuella ransonerings- och regleringsåtgärder. För att få ett bättre material för åtgärder i samband med krisen och för planeringen på längre sikt gick ÖEF i januari 1974 ut med enkäter till bl. a. 900 basplastbearbetande företag och 55 basplastleverantörer (producenter och importörer) samt till 34 tillverkare och leverantörer av lösningsmedel. bindemedel och vissa andra kemikalier. Syftet var att få ett grepp om förbrukningsbilden, lagersituationen och företagens bedömningar av leveransläget. På grund av sysselsättningsfrågans stora betydelse i sammanhanget gjordes enkäten till basplastbearbetare i samarbete mellan ÖEF och AMS. 1 syfte att koncentrera planeringsresurserna på ransonerings- och regleringsförberedelser inom det petrokemiska omrâdet vidtogs vid årsskiftet vissa organisatoriska ändringar inom ÖEF. En särskild kemienhet bildades med personal från ÖEF och industrin. Härutöver organiserades ett rådgivande organ med representanter för berörda myndigheter samt bransch- och arbetstagarorganisationer. En fullt genomförd organisation for att handha ransoneringar och regleringar skulle bli ganska omfattande särskilt inom det stora och komplicerade plastområdet i en situation när ambitionsnivån från rättvise- och sysselsättningssynpunkt måste sättas högt. ÖEF bedömde det därför lämpligt att så länge som möjligt uppnå en ransonering på frivillig väg. I stort kom försörjningsproblemen att lätta under våren. Samtidigt som leveranserna av råolja ökade stagnerade efterfrågan till följd av de allt högre priserna, så att en viss balans uppnåddes. För januari-februari 1974 beräknades nedskärningen av leveranserna i förhållande till beställda kvantiteter uppgå till 20 %, medan efterfrågan var oförändrat hög. Bl. a. genom omprioriteringar kom den faktiska bristen att uppgå till 10-15 %. Under 2:a kvartalet uppstod efter hand viss balans. Den genomsnittliga nedskärningen och bristen kan synas relativt liten. För enskilda företag blev problemen emellertid mycket stora. l första hand var det här fråga om stora förbrukare som befunnit sig i stark expansion och om företag som före åtstramningen under år 1973 inköpt billiga råvaror från tillfälliga leverantörer eller överskottskvantiteter från utländska tillverkare. Lageruthålligheten hos basplastbearbetare var låg -i genomsnitt 3-9 veckor för de viktigare plasterna - vilket innebar att störningar i tillförseln av råvaror kunde få ome-

Försödningen med petrokemiska produkter 155

delbara återverkningar på produktionen. Problemen avspeglade sig i de förfrågningar som ställdes till ÖEF om tilldelning av framför allt polyeten men även polystyren, polyvinylklorid, polypropen och polyamider. I genomsnitt gjordes fem förfrågningar per dag under januari och under resten av första halvåret tre pet dag. Fram till den sistajuni hade via ÖEF förmedlats nästan 2 900 ton LD-polyeten och drygt 500 ton HD-polyeten. De frivilliga reglerings- och tilldelningsåtgärderna på plastområdet kom igång vid årsskiftet och fortsatte fram till utgången av juni månad. Eftersom tillverkningen av basplastet pågick under industrisemestern, då flertalet förbrukare stängde, gjordes den bedömningen att något akut knapphetsläge inte längre skulle föreligga efter semesterperioden. Detta visade sig också i huvudsak vara riktigt.

8.5 ÖEF:s erfarenheter av krisen på det petrokemiska

varuområdet

De tillförselstörningar som inträffade ifråga om petrokemiska basråvaror 1973/74 innebar ett starkt hot mot råvaruförsörjningen som hade kunnat leda till stora påfrestningar på samhällsekonomin. Stora och nya krav kom därvid att ställas på den for försörjningsberedskapen ansvariga myndigheten ÖEF. Det har därför bedömts angeläget att utvärdera erfarenheterna från denna fredskris. Av intresse är givetvis därvid främst att klarlägga de särskilda planerings- och verkställighetsåtgärder som krävs för att mildra verkningarna av fredskriser i allmänhet. ÖEF har erhållit medel för att göra en sådan utvärdering. Denna är ännu inte i sin helhet slutförd men preliminärt kan följande problemområden nämnas. lmnsvars/örde/ningen mellan näringsliv och myndigheter och mellan olika myndigheter exempelvis ÖEF, AMS. statens industriverk - när det gäller medverkan i prioriterings- och regleringsåtgärder. i former för samråd m. m. 2) Krav på underlag_ för prioriterings- och reg/eringsâtgärder i olika skeden av en kris och sättet for inhämtande av sådant underlag. 3) Sättet/ör genomförande av prioriterings- och regleringsâtgärder i olika skeden av en kris. Problem uppstår då olika förbrukare drabbats av olika stora tillförselnedskärningar beroende på slag av leverantör. 4) Möjligheterna till omställning av de svenska raf/inaderiernas produktion från bensinfraktioner till gasbensinfraktioner som råvara för den petrokemiska industrin. 5) K onsekvensernafrân beredskapssynpunkt av en utbyggnad av den petrokemiska industrin till att omfatta ett bredare produktsortiment. 6) Den internationella utvecklingen dvs. hur produktionskapaciteten och förbrukningsmönstret inom det petrokemiska området förändras i olika länder. 7) Behov av beredskaps/agring inom det petrokemiska området.

156 Försörjnirzgen med petrokemiska produkter

8.6 Prioritering av förbrukningen

Som en beredskapsåtgärd inför eventuella nya fredskriser på det petrokemiska varuområdet har ÖEF utrett vilka preliminära prioriteringar som bör ske ifråga om förbrukning av plaster För olika ändamål vid flera skilda alternativ För en nedskuren tillförsel. Styrande För prioriteringen har därvid varit hänsynstaganden till sysselsättning, export och de slutliga varornas oundgänglighet. Som ett exempel redovisas i tabell 8.8 ÖEF:s preliminära förslag till prioritering i två nedskärningsalternativ (högt och lågt) ifråga om de största enskilda plasttyperna polyeten LD och polyvinylklorid.

Tabell 8.8 ÖEF:s preliminära förslag till prioritering vid olika alternativ för nedskuren tillförsel av polyeten LD (PELD) och polyvinylklorid (PVC)

Förbrukning på atnvåindnings- Polyeten LD Polyvinylklorid ändamål Svenska marknaden Förbrukning Förbrukning Förbrukning Förbrukning år l973 efter priorite- år 1973 efter prioritering i proc av ring i proc av normal Förbruk- normal förbrukning vid ned- ning vid ned-

sopsáickzir 7 320 65 övriga slickar

Sjukvårdsprodukter övrigt lsprutor m. m.) l 150 l00 660 Byggprodukter l3 200 75 58 380 Transport- och lönaringskáirl 150 45 Hushållsapparater 230 400 Transportmedelsindustri 270 2 290 Försvarsmateriel 40 220 Elektroindustri 6 310 l4 470

Plastgeråd, engångsairtiklair lör

Polyeten av LD-typ används till ca 75 % inom förpackningssektorn och polyvinylklorid till drygt 60 % inom byggnadsindustrin. Antaganden om respektive möjligheterna till nedskärningar av förbrukningen inom dessa områden har således mycket stor betydelse vid bedömningen av det totala Försörjningsläget.

Försörjningen med petrokemiska produkter

8.7 Utredningens överväganden och forslag

De inskränkningar i tillförseln av petrokemiska råvaror som inträffade 1973/74 var av relativt begränsad omfattning och hann aldrig medföra några allvarliga påfrestningar på samhällsekonomin. Om de farhågor besannats som vissa bedömare hade i november-december 1973 och som då främst baseuttalanden om stegvis ökande begränsningar av rades på OPEC-ländernas oljetillförseln, skulle följderna givetvis blivit helt annorlunda. Försörjningsläget var emellertid i själva verket vid flera tillfällen sådant att endast en måttlig ytterligare minskning av tillförseln hade tvingat företag till driftsinskränkningar. De slutsatser som kan dras av den petrokemiska krisen berör enligt vår mening inte enbart forsörjningsberedskapen inom det petrokemiska varuområdet utan även det ekonomiska försvarets planering i allmänhet. Vi anser att erfarenheterna klan pekar på värdet av att det ekonomiska försvaret även beaktar fredskriser i planeringen. Planeringen för fredskriser behöver därvid inte helt och hållet ses som en extra belastning. Det torde i stället stå klart att arbetet med prioriteringsbedömningar och regleringsförberedelser som avser en fredskris är av betydande värde även för motsvarande planering av andra kriser som exempelvis en avspärrning. Avvägningarna skiljer sig givetvis åt, men i det spektrum av fredskriser, kriser och krig som kan tänkas, är värderingarna av olika tänkbara situationer inte enkelt avgränsbara. Det är t. o. m. troligt att planeringen för ett svårt krisfall blir mer realistisk om även mindre allvarliga situationer beaktats i planeringen. I likhet med ÖEF anser vi att det är av väsentlig betydelse att ansvars- /örhâllandena främst olika myndigheter emellan är klarlagda. ÖEF som huvudansvarig myndighet för forsörjningsberedskapen bör vara den centrala och samordnande myndigheten även då en fredskris inträffar. Som vi föreslår i kapitel 13 bör ett institutionaliserat samrådsförfarande inrättas mellan myndigheter inom vars ansvarsområden verkningar av försörjningskriser kan inträffa. Tidsfaktorn kan vara avgörande både i en fredskris och i en annan kris då det gäller möjligheterna att dels få grepp om befintliga tillgångar, dels möjliggöra en sådan styrning av dessa tillgångar som bedöms lämplig från försörjningssynpunkt (i vid bemärkelse). Det är då väsentligt att ett grundläggande informarionsiznderlag finns tillgängligt. Den enkät som gick ut till främst den basplastbearbetande industrin ijanuari 1974 visar att det kan ta lång tid att införskaffa ett underlag som kan användas för prioriteringar och (främst) regleringar. En relativt omfattande mängd av information erfordras om förbrukning, användning, förbrukare, lagerhållning m. m. for viktigare varuområden. ÖEF kan få fram vissa uppgifter från den offentliga statistiken, men dessa är oftast inte av det speciella slag och den aktualitet som erfordras vid planering for en fredskris. Det krävs enligt vår mening att ÖEF äger kännedom om sådana importerade råvaror som har en väsentlig betydelse for forsörjningen och för vilka risken är stor att tillforselbegränsningar inträffar. l fråga om sådana varor är det av vikt att ingående kunskap finns om varans roll i samhällsekonomin

158 Försödningen med petrokemiska produkter

och möjligheterna till omställning och anpassning. Det kartläggningsbehov vi här berör torde vara av relativt resurskrävande natur och erfordrar en förstärkning av ÖEF:s planeringsresurser, men är enligt vår mening nödvändig för att en tillfredsställande försörjningsberedskap skall kunna uppnås. Närbesläktat med behovet av att lämplig information finns tillgänglig är betydelsen av att en organisation för ett fredskrisläge finns i någon mån förberedd och att kontakter därvid har tagits med representanter för industrin. Ett steg i denna riktning innebär den kontaktorganisation som för närvarande planeras inom den kemiska försörjningssektorn. Avsikten är att tio till tolv industrirepresentanter för de olika delbranscherna inom kemiområdet, dels skall biträda ÖEF vid planeringen, dels informera ÖEF om tekniska och marknadsmässiga förändringar som är av intresse från försörjningsberedskapssynpunkt. Enligt vår bedömning är det angeläget att en omsorgsfull planering snarast kommer till stånd avseende de organisatoriska och administrativa förhållandena då en kris är under utveckling och under en fredskris. Frågan gäller inte enbart den petrokemiska sektorn utan har mer generell betydelse. Denna fråga liksom behovet av resurser för informationsinsamling och -bearbetning berörs närmare i kapitel 13. Även om prioriteringsprinciper finns klarlagda och regleringsförberedelser är gjorda anser vi att tillgång till ettfivdskrislagei- är av utslagsgivande betydelse som buffert under tiden för den omställning och anpassning. som måste ske så snart som möjligt sedan en fredskris inträffat. Som vi betonat i andra sammanhang kan fredskrislager emellertid inte ses helt fristående i förhållande till beredskapslager. Om en allvarlig kris inträffar med kort varsel “uppgår” givetvis fredskrislagret i beredskapslagret. Vid en fredskris finns å andra sidan oftast en ökad risk för att en svårare kris kan uppstå. Fredskrislager kommer därigenom att underlätta en anpassning och omställning mot ett krissamhälle. l vilken utsträckning detta skall ske måste givetvis avgöras från fall till fall. De slutsatser som kan dras av oljekrisen understryker det petrokemiska varuområdets centrala roll i försörjningsberedskapen. Anledningen härtill är för det första dessa varors nyckelroll i fredssanthället. vilket medfört att de är svårersättliga även i ett krisläge. För det andra måste det petrokemiska området genom sin anknytning till oljan bedömas löpa särskilt stor risk att drabbas av störningar i tillförseln av råvaror. Härutöver är det emellertid viktigt att framhålla att plasten genom sin anpassbarhet i olika avseenden kan få en speciell betydelse för Varuförsörjningen då det gäller omställnings- och anpassningsskedet i inledningen av en allvarlig kris. I fråga om de åtgärder som kan vidtas for att förbättra försörjningsläget på plastområdet är det enligt vår mening särskilt angeläget att en tillräckligt omfattande inhemsk produktion av gasbensin säkras samt att det inhemska produktsortimentet av basplaster breddas så att propen, pyrolysbensin m. ll. varor som framställs i krackern i Stenungsund tillvaratas för inhemsk vidareförädling. I fråga om produktion av gasbensin planerar AB Statsföretag att förlägga ett raflinaderi vid Broljorden. Raflinaderiet är avsett att speciellt inriktas för produktion av gasbensin. Kapaciteten kan preliminärt beräknas uppgå till drygt l milj. ton gasbensin. vilket motsvarar behovet hos den beñntliga krackern i Stenungsund. Som framgår av det föregående är det utbyte

Försörjningen med petrokemiska produkter 159

av gasbensin som kan påräknas om “vanliga” raffinaderier inriktas på sådan produktion mycket litet om inte andra försörjningsområden skall påverkas negativt (gäller främst försörjningen med gasol). Från försörjningsberedskapssynpunkt är det därför enligt vår mening angeläget att det nämnda raffinaderiet snarast kommer till stånd. Härigenom minskar behovet betydligt av att beredskapslagra gasbensin, som är väsentligt dyrare än råolja. Av de produkter som framställs av krackern i Stenungsund tillvaratas för närvarande endast eten och till viss del propen för vidare förädling i Sverige. Ett särskilt bolag (Aromatkemi AB) har som redan nämnts bildats av Berol Kemi, KemaNord och KF i syfte att undersöka förutsättningarna för att utnyttja pyrolysbensin, propen, buten m. fl. petrokemiska råvaror för vidare förädling inom landet. Om det inhemska produktsortimentet kunde breddas genom framställning av varor som bensen, xylen, toluen, fenol, styren, syntetiskt gummi, syntetiska fibrer och polypropen skulle försörjningsläget inom en vid sektor avsevärt kunna förbättras, samtidigt som kostnaderna för beredskapslagringen kunde nedbringas. Det förtjänar enligt vår mening understrykas att inhemsk produktion från beredskapssynpunkt här är överlägsen alternativet beredskapslagring. Detta sammanhänger med svårigheterna att ens på lång sikt bygga upp en produktionsapparat på detta område och att därför enbart beredskapslagring av motsvarande varor på ett avgörande sätt begränsar försörjningsuthålligheten. Som tidigare nämnts planeras byggande av en ny kracker i Stenungsund. Det är de tre avnämarna Esso i Stenungsund, Berol Kemi, KemaNord och Unifos, som står bakom detta projekt. Bakgrunden härtill är bl. a. att Essos kapacitet inte kommer att motsvara de behov som dessa företag kommer att ha av främst eten efter det att de investeringar som nu planeras, har förverkligats. Tanken är att gasbensinen för den nya krackern till största delen skall tas från det planerade statliga raffmaderiet. Som redan framhållits är det möjligt att denna kracker, till skillnad från Essos, också skall kunna utnyttja s. k. gasoil som råvara. Detta skulle innebära att gasbensinen i ett krisläge skulle kunna reserveras för Essos kracker. Vi vill understryka att en ny krackeranläggning avsevärt skulle förbättra förutsättningarna för ett vidgat produktionssortiment hos den petrokemiska industrin inom landet. Vi anser det vara positivt från försörjningsberedskapssynpunkt att svenska företag svarar för produktionen av nyckelråvaror som eten, propen och pyrolysbensin och att dessa inte kommer att vara beroende av enskilda utländska företag for leverans av råvara. l avvaktan på en eventuell produktion i Sverige måste gasbensin beredskapslagras i förhållandevis stora kvantiteter. Enligt vår mening bör denna fråga övervägas med anknytning till lagringen av råolja och anpassas till oljelagringsprogrammet. Detta gäller även finansieringsformerna. Det kan i detta sammanhang noteras att den nyligen tillsatta oljelagringskommittén fått i uppdrag att överväga dessa frågor. Vi vill slutligen framhålla att starka kommersiella och produktionspolitiska intressen hos de petrokemiska industrierna gör att utvecklingen inom branschen är svår att förutse.

SOU l975z57

9 och

Statliga foretagsengagemang stöd

till industri

nedläggningshotad

Inledning

Vi angav i vårt delbetänkande Kläder och skor, forsörjningen i en kristid”, att vi avsåg att senare återkomma till frågan om statliga foretagsengagemang som medel för att trygga försörjningsberedskapen på utsatta områden. l detta kapitel skall statliga foretagsengagemang liksom förekomsten i övrigt av åtgärder inom ramen för industripolitiken med anknytning till försörjningsberedskapspolitiken belysas. Vidare behandlas inriktningen och utformningen av produktionsstödjande åtgärder oavsett om det är frågan om produktion i statlig eller privat form.

9.2 roll vid hittills

Försörjningsberedskapsmotivens vid-

tagna industripolitiska åtgärder

9.2.1 Stars/ärerags AB mâl och den s. k. øf/”errprincipen

Statsföretagsgruppen bildades i slutet av år 1969 genom att aktierna i ett antal statliga företag sammanfordes inom ett forvaltningsbolag i syfte att bl. a. effektivisera och samordna verksamheten. Den övergripande målsättningen för forvaltningsbolaget är att under krav på lönsamhet uppnå största möjliga expansion. Verksamheten skall bedrivas på samma villkor som gäller för näringslivet i övrigt. Statsföretag AB skall ta särskild hänsyn till samhällsintresset vid val mellan olika produktions- och lokaliseringsalternativ. Statsföretag AB skall också i sin verksamhet tillgodose kravet på långsiktig trygghet for de anställda samt verka for ökad arbetstillfredsställelse och utvidgat medinflytande. l propositionen om Statsforetags bildande (prop. I969:l2l) angavs att det finns en rad väsentliga näringspolitiska motiv for en väl fungerande statlig företagssektor. Ett sådant motiv är att stimulera sysselsättningen och den ekonomiska utvecklingen i vissa regioner. Ett annat är att främja teknisk utveckling och industriell verksamhet inom produktionsområden som är speciellt krävande på grund av exempelvis satsningens storlek, risk eller långsiktighet. Ett tredje motiv kan vara att åstadkomma en mer rationell företagsstruktur inom en industribransch. Det kan vidare vara värdefullt för staten med en ingående erfarenhet av företagandets villkor.

ll

162 Statliga _företagsengagemangn . .

I propositionen fastslog departementschefen att den ekonomiska försvarsberedskapen är en naturlig uppgift för staten och hänvisade till att vissa statliga produktionsföretag tillkommit av beredskapsskäl. Enligt propositionen åläggs Statsföretag AB att fullgöra sysselsättnings. forsvarsberedskaps- eller andra speciella uppgifter som staten/ägaren begär att bolaget skall fullgöra. Statsföretag AB har i detta syfte ålagts skyldighet att på staten/ägarens uppmaning lämna offert för fullgörandet av sådana speciella uppgifter. För att projekLsom har betydelse för försörjningsberedskapen, skall komma till stånd kan krävas att ett särskilt ekonomiskt stöd utgår. Avsikten är att behovet och storleken av ett sådant stöd skall framkomma vid offertförfarztndet. Det ekonomiska stöd som kan komma i fråga prövas i varje särskilt fall av riksdagen.

9.2.2 Statliga företagsengagemang I det följande ges en översikt över de statliga företagsengagemang som tillkommit huvudsakligen av beredskapsskäl. Samtliga företag tillhör Statsföretagsgruppen. 1 ett fall, AB Oljetransit, har beslut fattats att föra över huvudmannaskapet från Statsföretag AB till staten. Fram t. o. m. budgetåret 1953/54 skötte Svenska Spannmålsaktiebolaget utrikeshandeln med spannmål. regleringen av den inhemska marknaden och beredskapslagringen av spannmål och oljekraftfoder. Svenska Spannmålsaktiebolaget bildades efter beslut av 1935 års riksdag (prop. 1935:227 s. 169). Staten tillsköt aktiekapitalet 5 milj. kr. samt ställde rörlig kredit till förfogande. Fr. o. m. budgetåret 1954/55 övertog ett nybildat företag Svensk Spannmälshandel ek.fören. dessa uppgifter. l samband därmed beslutade riksdagen om en omorganisation av Spannmålsbolaget vars namn ändrades till Svenska Lagerhus AB. Bolaget skall äga och förvalta lagerhus och ombesörja lagring av spannmål. För sin verksamhet erhåller bolaget ersättning. Norrbottens Järnverk AB (NJA) bildades efter beslut av 1939 års urtima riksdag (prop. 1939 urtima 270). Skälen för tillkomsten av NJA var tre. För det första var det önskvärt att Sverige för sin tackjärnsförsörjning gjordes oberoende av utlandet mot bakgrund av krigsforhållandena och riskerna för att järnindustrin i Sverige inte skulle få sitt tackjärnsbehov tillgodosett. För det andra skulle tillkomsten av ett tackjärnverk i Luleå öka sysselsättningsmöjligheterna i Norrbottens län. För det tredje ansågs det i hög grad önskvärt att inom landet förädla lapplandsmalmen. Bolagets aktiekapital bestämdes till samma belopp som anläggningskostnaderna, 10 milj. kr. Detta belopp anvisades för aktieteckning. Dessutom ställde staten garanti för ett forlagslån på 3 milj. kr. i riksbanken. Riksbanken beslöt år 1939 att teckna aktier i ett nybildat bolag, AB Svensk Torvförädling, för framställning av bränsle ur torv (prop. 1939 urtima :7l). Departementschefen anförde bl. a. att ett ekonomiskt utnyttjande av våra torvmossar för bränsleframställning uppenbarligen från försörjningssynpunkt var av allra största betydelse för landet. Beräkningar hade visat att brikettillverkningen knappast skulle kunna bli lönsam. men ovissheten rörande landets bränsleförsörjning ansågs vara en tillräcklig anledning för en insats. lnvesteringskostnaderna beräknades till 5 milj. kr. och detta belopp anvisades till aktieteckning.

. .

Statliga_företagsaengagemang.

Svenska Skifferolje AB bildades efter beslut av 1940 års riksdag med uppgift att utvinna brännoljor ur skiffrar (prop. 1940:63). Bolaget tillfördes 15 milj. kr. som aktiekapital motsvarande beräknade anläggningskostnader och förlagskapital. En inhemsk industri bedömdes inte kunna konkurrera med en import. Kostnaderna per ton råolja inkl. amortering och förräntning på anläggningskapitalet beräknades nämligen till 190 kr. medan priset på importerad olja, cif, endast var 60 kr. per ton. Det skulle uppenbarligen bli svårt att få kostnadstäckning på produkterna, särskilt när avspärrningen hävts. Beredskapsskäl ansågs dock motivera en inhemsk skifferoljeindustri och det uteslöts inte heller att resultatet så småningom skulle kunna förbättras. Lönsamheten förblev dock hela tiden otillfredsställande och eftersom beredskapsskälen avtagit i styrka, beslöt riksdagen år 1961 att tillverkningen skulle avvecklas. För att säkerställa svensk tillverkning av röntgenñlm (prop. 1943:261) övertog staten år 1943 aktierna i AB Ceaverken. Bolaget, som hade bildats år 1939, var icke lönsamt och beroende av statligt stöd för att upprätthålla driften. Eftersom ytterligare statligt stöd väntades bli erforderligt. ansågs det lämpligt att staten fick full och ensam bestämmanderätt över bolaget. Staten förvärvade aktierna för 100000 kr. Staten inlöste vidare ett reverslån på 58 500 kr., beviljade ett bidrag för upprätthållande av driften på 45 000 kr. och gav bolaget ett forskningsbidrag på 75 000 kr. Vidare beviljades bolaget ränte- och amorteringsfrihet på tidigare beviljade statslån. AB Oljetransit bildades år 1956 sedan riksdagen godkänt ett norskt-svenskt avtal angående transittrañk över Trondheimsfjorden (prop. 1956:120). Det svenska intresset var främst att förbättra möjligheterna för oljeförsörjningen. Enligt avtalet skulle svenska staten genom ett statsägt bolag få bygga lagringsanläggningar för olja vid Trondheimsfjorden. Oljetransit skulle få uppföra. äga och förvalta anläggningar för lagring av olja. Aktiekapitalet sattes till 1 milj. kr. AB Oljetransit beviljades under budgetåren 1956/57-1962/63 statliga. räntefria lån med sammanlagt 29.2 milj. kr. för att uppföra nämnda oljelagringsanläggningar. Genom Iåneeftergifter minskar skulden successivt. Oljetransit fördes tidigare till Statsföretag AB. Våren 1975 föreslogs i proposition och beslutades av riksdagen att huvudmannaskapet för Oljetransit skulle återföras från Statsföretagsgruppen till staten. Därvid hänvisades till att Oljetransit inte har kommersiella uppgifter utan en verksamhet av ren beredskapskaraktär. Bolaget har ingen egen personal i Sverige. Enligt propositionen föreligger därmed väsentliga skillnader mellan Oljetransits verksamhet och övriga företag inom Statsföretag AB, vilka främst syftar till att under krav på lönsamhet uppnå största möjliga expansion.

Saxylle-Kilsund AB informerade år 1969industridepartementet om att den

dåliga lönsamhetsutvecklingen vid bolagets kamgarns- och kardgarnsspinnerier i Stigen gjorde en fortsatt drift omöjlig. Från försörjningsberedskapssynpunkt ansågs det angeläget att staten medverkade till att vidmakthålla kardgarnsspinneriet i Stigen. Undersökningar hade visat att fortsatt produktion av kardgarn var ett bättre alternativ än beredskapslagring. Statsföretag AB och AB Eiser slöt ett avtal om bildande av ett nytt bolag Stigtex AB som övertog kardgarnsspinneriet i Stigen. Statsföretag tecknade 2/3 av aktierna och Eiser 1/3 till en kurs av 125 %. Aktiekapitalet uppgår till 2,4 milj.

164 Statliga jöreragsengagemang. . .

kr. Dessutom fick Stigtex statliga lån på 5 milj. kr., varav 2,3 milj. kr. i form av lokaliseringslån och 2,7 milj. kr. i ett på tio år löpande lån, som är amorteringsfritt i fem år och räntefritt i tre år. Kalkylerna pekade på att bolaget inte skulle få full kostnadstäckning. Statsföretag begärde därför ett lån på 2 milj. kr. för aktieteckningen, vilket skulle vara räntefritt sålänge utdelning ej gavs. Denna princip var i överensstämmelse med den tidigare nämnda s. k. offertprincipen. AB Eiser svarar för spinneriets drift. Våren 1975 lade regeringen fram en proposition till riksdagen med förslag om höjning av tullen på pressjäst för att trygga inhemsk tillverkning av jäst (prop. 1975:53). Samtidigt föreslogs ett statligt engagemang ijästtillverkningen. Bakgrunden var att den svenska tillverkaren av jäst, Pribo AB, hade anmält till regeringen att man avsåg att lägga ned jästtillverkningen. som inte längre bedömdes som lönsam. Regeringen ansåg att åtgärder borde vidtas för att säkerställa svensk produktion av jäst. Ett konsortium hade bildats som skulle förvärva .lästfabriken och åta sig att bedrivajästtillverkning under vissa förutsättningar, nämligen dels en tullhöjning, dels ett statligt lån till AB Kabi som medlem i konsortiet om 8,25 milj. kr. motsvarande Kabis andel -en fjärdedel -av köpeskillingen. Kabi är helägt dotterföretag till Statsföretag och även i detta fall tillämpades den s. k. offertprincipen. Länet till Kabi löper amorteringsfritt så länge Kabi innehar aktierna och ränta utgår endast om Kabi erhåller ränta eller utdelning. Beredskapsmotivet har för några av de ovan redovisade företagen senare kommit i bakgrunden. AB Svensk Torvförädling har funnit andra avsättningsmöjligheter för sina produkter och AB Ceaverken har ökat sin produktion genom expansion på exponmarknaden. Den omfattande modernisering och utbyggnad av NJA som startades år 1970 ger företaget förutsättningar att hävda sig konkurrensmässigt. Det år 1974 av riksdagen fattade beslutet att bygga ett stort ämnesstålverk, Stålverk 80, i Luleå bygger också på förutsättningen om lönsamhet och konkurrenskraft. Därvid kommer NJA även i fortsättningen att ha stor betydelse för sysselsättningen i Norrbotten. Förverkligandet av Stålverk 80 kommer dock även att ha betydelse for försörjningsberedskapen. Mellansvenska stålverk har hittills i stor utsträckning baserat sin produktion på importerat skrot. Exportrestriktioner och höjda skrotpriser försvårar försörjningen, varvid inhemsk tillverkning av stålämnen kan kompensera bortfallet av importerat skrot. Det nu färdigställda koksverket i Luleå kommer att ytterligare byggas ut i samband med Stålverk 80 och minskar behovet av koksimport. Detta bör även kunna bidra till de mindre stålverkens koksförsörjning. En förutsättning är dock att kol för koksframställning finns tillgängligt. Bakgrunden vid tillkomsten av de statliga engagemangen har genomgående varit att företagen inte uppvisat tillfredsställande lönsamhet och uppenbarligen inte skulle ha kommit till stånd eller ha fortsatt driften om inte staten engagerat sig. l några av fallen har också önskemålet att främja och öka sysselsättningen varit bidragande orsak till statens engagemang.

9.2.3 Branschfrämjande åtgärder

lnom ramen för industripolitiken har branschfrämjande åtgärder vidtagits för vissa branscher, som genom sin struktur - många små och medelstora företag

Statliga företagsaengagemang. . .

- och ofta löneintensiva produktion saknar förmåga att stå emot en intensifierad importkonkurrens eller anpassa sig till en Förändrad teknologi. De branschfrämjande åtgärderna har som huvudsyfte att genom utbildningsinsatser, stöd till strukturell eller företagsintern omställning och exportstimulans medverka till en omställning som skapar på sikt livskraftiga företag inom branscherna. Även om bakgrunden till åtgärderna ofta varit sjunkande självförsörjningsgrad och syftet varit att, som det uttrycktes i propositionen (prop. 1970:41) om förslag till åtgärder for textil- och konfektionsindustrierna, genom åtgärder undvika att även på sikt livskraftiga delar av branscherna går förlorade har de branschfrämjande åtgärderna inte uttryckligen givits en försörjningsberedskapspolitisk motivering. Däremot har vissa åtgärder av branschfrämjande karaktär- exportstimulerande åtgärder och bidrag till samarbetsprojekt - för skoindustrin vidtagits inom ramen för de beredskapspo- Iitiska åtgärder som beslutades år 1972. Det strukturstödsprogram som infördes år 1972 omfattar bl. a. lånegarantier vid strukturell omställning, s. k. strukturgarantier. l propositionen (prop. 1972:46) föreslogs att särskilda hänsyn skulle kunna tas till försörjningsberedskapen om det innan statsmakterna fattat beslut om åtgärder på grundval av försörjningsberedskapsutredningens kommande förslag skulle uppstå situationer, som krävde statligt ingripande för att undvika försörjningspolitiskt synnerligen allvarliga nedläggningar. Strukturgarantier skulle därvid temporärt - efter särskilt tillstånd av Kungl. Majtt - kunna beviljas, vilket dock skulle ses som ett klart och tillfälligt avsteg från strukturgarantiernas egentliga syfte.

9.3 Fördelar och nackdelar med olika slag av produk-

tionsstödjande åtgärder

9.3. l Allmänna utgångspunkter

Starkt ökande utrikeshandel har varit ett inslag i utvecklingen under de senaste decennierna. Som ett naturligt led i denna utveckling mot ökad internationell arbetsfördelning har importtrycket på den svenska marknaden ökat markant inom flera varuområden. lnom tillverkningsområden med svag konkurrenskraft har därav följt svårigheter att upprätthålla en lönsam produktion. Denna utveckling kan väntas fortgå även i framtiden. lnom varuområden som bedöms som viktiga från försörjningsberedskapssynpunkt måste liksom hittills samhällsåtgärder övervägas för att trygga försörjningen. När det gäller att trygga försörjningsberedskapen skall enligt direktiven till utredningen den allmänna principen vara att detta skall ske till lägsta möjliga kostnad för samhället. Frågan om försörjningsberedskapen för ett visst varuområde bör tillgodoses genom fortsatt produktion eller ej beror således på om bättre ekonomiska förutsättningar föreligger för fortsatt produktion jämfört med andra lösningar, främst lagring eller produktionsanläggningar ”i malpåse“. För vissa varuområden föreligger inte valfrihet av tekniska eller andra, icke-ekonomiska skäl. Detta gäller exempelvis varor som ej tål lagring under lång tid. För varuområden för vilka framför allt de eko-

166 Statliga _företagsengagemang . .

nomiska faktorerna är avgörande måste bedömningen ta sikte på en jämförelse mellan den mest fördelaktiga formen for stöd till fortsatt produktion och andra lösningar. Vid denna avvägning är det av stor vikt att kostnadsminimeringen ges en långsiktig innebörd.

9.3.2 Utredningens tidigare behandling av produktionsstöd/ande åtgärder Vi angav i vårt delbetänkande “Kläder och skor, försörjningen i en kristid“, vissa krav som bör ställas på statliga åtgärder som av försörjningsberedskapsskäl syftar till att stödja industriell produktion. Enligt vår mening bör åtgärderna D ge garanti på något längre sikt for att en viss preciserad produktionskapacitet upprätthålles. D inte hämma produktivitets- och strukturutvecklingen (dvs. åtgärderna får ej bli effektivitetshämmande), l D i minsta möjliga utsträckning snedvrida konkurrensen, l l D ge minsta möjliga nackdelar med hänsyn till våra internationella bind- l

ningar samt l

l D avpassas så att lägsta möjliga kostnad uppkommer för statskassan och l samhället.

l vårt tidigare delbetänkande diskuterades vidare tänkbara för

t

stödåtgärder att av försörjningsberedskapsskäl bibehålla en viss produktion inom landet. i Höjda tullar eller generellt tillämpande av kvantitativa restriktioner bedömdes därvid vara förenat med betydande nackdelar, främst med hänsyn till våra internationella åtaganden i handelspolitiska sammanhang. Vidare anförde vi bl. a. att det är förenat med stora svårigheter att bedöma vilken höjd tullar behöver ha för att produktionsnivån skall bli den avsedda, att tullhöjningar tenderar att minska produktivitetstillväxten samt att tullar för att få avsedd effekt måste bli höga vilket ökar benägenheten till motåtgärder från andra länders sida. Kvantitativa imporrresrrikrionei* avvisades också av oss som en generell metod bl. a. med hänvisning till att importen är prisledande inom många områden och att det därför kan vara svårt att på den inhemska marknaden få ut så höga priser att det uppställda försörjningsmålet nås. Vi ansåg dock att detta inte utesluter att importrestriktioner i enskilda klart avgränsade fall kan vara lämpliga åtgärder. - subvention av arbets- eller råva- Direkra produktionsstöd prissubvention. rukostnader ansågs olämpliga med hänsyn till dessas hämmande effekt på produktivitets- och strukturutvecklingen. Det betraktades också vara svårt att genom sådana direkta produktionsstöd få tillräcklig garanti for en viss l preciserad produktionskapacitet inom olika varusektorer. Direkta produktionsstöd av berörda slag torde inte vara förenliga med Sveriges internationella åtaganden. Kapitalsröd bedömdes vara en åtgärd förenad med övervägande lördelar om statliga ingripanden behövs för att upprätthålla en viss önskvärd försörjningsberedskap. Av olika tänkbara former för kapitalstöd ansåg vi systemet

SOU l975:57 Statliga _löretagsaengagemang . . .

med avskrivningslån för investeringar överlägset. Detta system har ett inbyggt rationaliseringsbefrämjande element. Vidare är det selektivt till sin karaktär, vilket innebär att garantier kan skapas för en viss preciserad produktionskapacitet inom olika varuområden. En nackdel med den selektiva inriktningen är dock att konkurrensförhållandena mellan företag inom samma bransch därigenom påverkas. Vi påpekade vidare att det inte går att förutse i vilken mån systemet med avskrivningslån är ett tillräckligt medel för att lägsta acceptabla kapacitet skall kunna garanteras men att handlingsfrihet synes föreligga att senare vid behov kombinera metoden med andra stödsystem. Vi bedömde dock de föreslagna åtgärderna inkl. systemet med avskrivningslån som tillräckliga i dåvarande läge för att garantera en önskvärd försörjningsberedskap inom textil-, beklädnads- och läderområdet.

9.3.3 Hirrillsvarande erfarenheter av avskrivningslân

Det system med avskrivningslån som införts på basis av utredningens förslag kan nu ges en viss belysning med utgångspunkt i de senaste årens erfarenheter av tillämpningen inom textil-, beklädnads- och lädersektorerna. Systemet med avskrivningslån har satts in framför allt på det grundtextila området samt i viss utsträckning inom läder- och skoindustrin. Vad beträffar det grundtextila området synes stödet ha haft avsedd effekt. Grundtextil kapacitet, som annars skulle ha gått förlorad, har i stor utsträckning kunnat bibehållas med stödets hjälp. Stödets effekter på skoindustrin har inte varit lika långtgående, vilket sammanhänger med att produktionen inom denna bransch i förhållande till textilindustrin är mindre kapitalintensiv. Ett kapitalstöd knutet till investeringar kan därför inte få annat än begränsad effekt på en arbetsintensiv bransch som skoindustrin. l medvetande om denna problematik föreslog utredningen att särskilda åtgärder_ bl. a. exportstöd och bidrag till samarbetsprojekt. för skoindustrin skulle sättas in. Skoindustrins svårigheter att möta importkonkurrensen har dock alltmer accentuerats. Som nämnts i kapitel 5 kan produktionskapaciteten för ett krisläge beräknas ha nedgått med 1/3 sedan början av 1970-talet. Förstärkta eller annorlunda inriktade åtgärder gentemot skoindustrin och annan arbetsintensiv, försörjningsviktig produktion ter sig därför angelägna.

9.3.4 Utredningens allmänna överväganden Utredningen finner, baserat på hittillsvarande erfarenheter. att huvuddragen i det principiella synsätt som redovisades i delbetänkandet, fortfarande gäller. Det forslag till inriktning och utformning av produktionsstödjande åtgärder som i det följande skall redovisas ligger således väsentligen i linje med de principiella riktlinjer som redan tidigare antagits av oss. Vi vill emellertid på en punkt- frågan om produktion i statlig eller privat - redovisa regi något mera utförligt vårt synsätt. Mellan statlig och privat industriell företagsamhet råder i praktiken inga skillnader i vad gäller kraven på effektivitet och konkurrenskraft. Det är med andra ord inte principiellt lämpligt att ålägga de statligt ägda företagen produktionsåtaganden som inte ryms inom vad som är företagsekonomiskt lön-

168 Statliga företagsengagemang. . .

samt. Om en produktion av försörjningsberedskapspolitiska skäl måste upprätthållas inom landet men inte kan motiveras i en företagsekonomisk kalkyl måste ett statligt ägt företag likaväl som ett privatägt Företag kompenseras för de merkostnader som är förknippade med produktionen. Den övergripande målsättningen att beredskapsproduktion skall ske till lägsta möjliga kostnad för samhället innebär att renodlade och kvantifierbara

effektivitetsgrunder måste väga tungt vid valet mellan produktion i statlig

l

eller privat regi. Därav följer att kostnaderna för beredskapsproduktion så

l

långt möjligt alltid måste kunna redovisas i kvantitativa termer. Det ter sig således för oss naturligt att ett offertsystem i detta sammanhang tillämpas generellt gentemot såväl statliga som privatägda företag. Även statliga verk bör där så befinnes lämpligt anmodas avge offert. Offerterna skall därvid spegla merkostnaderna vid fullgörandet av en produktion. Genom att för varuområden där det är möjligt begära in offerter från flera företag kan förutsättningarna öka för att finna former för en beredskapsproduktion till lägsta möjliga kostnad. Beredskapsproduktionen kan därefter stödjas inom ramen for avtal mellan staten och företagen, oavsett om dessa är statligt eller privat ägda. Givetvis innebär inte det som ovan sagts att det i alla lägen är strikt ekonomiska kriterier som avgör valet mellan produktion i statlig eller privat regi. Det kan sålunda finnas exempel på att en privatägd produktion med statligt stöd medför en från samhällets synpunkt icke önskvärd förmögenhetsomfördelning. Framför allt kan detta bli fallet när svårigheterna är stora att i förväg beräkna det behövliga produktionsstödets storlek. Vidare kan staten finna det nödvändigt att styra och kontrollera verksamheten på ett sätt som inte kan garanterasi avtal med privata företag. Det kan gälla for vissa känsliga varuområden men också då tillverkning sker i samarbete med utländska företag där det kan vara ett intresse att kontrollera och påverka produktionens beroende av utländska företag. De industripolitiska målen i fråga om branschstruktur kan i vissa fall behöva beaktas. Inom nedläggningshotad tillverkning med småföretagsstruktur och med outnyttjade stordriftsfördelar kan beredskapsproduktion med statligt stöd komma att strida mot målsättningen om produktion i effektivast möjliga former. För konkurrenssvaga, nedåtgående branscher är det en uppgift inom ramen för industripolitiken att där så bedöms

l

möjligt påverka branschstrukturen därhän att branscherna uppnår egen konkurrenskraft. l den mån detta lyckas - förutsättningarna härför torde vara större i de fall industripolitiska åtgärder vidtas i god tid innan branschens konkurrensför- l l måga allvarligt försämrats - behöver beredskapspolitiskt stöd eventuellt inte l sättas in i ett senare stadium. Självfallet måste för att de beredskapspolitiska och industripolitiska målsättningarna samtidigt skall kunna uppfyllas den 7 önskade produktionskapaciteten erhållas vid en branschstruktur som bei i döms som effektiv. Nuvarande strukturomvandlingsstöd inom ramen för de branschfrämjande åtgärderna synes i vissa fall inte räcka till för att genomdriva en önskvärd strukturomvandling. En kortsiktig resursinsats från be- l i redskapspolitiska utgångspunkter för att genom en strukturomvandling nå en långsiktig effektivitetsförbättring kan i vissa fall vara motiverad. Vidare l i bör effekterna på branschstrukturen vid valet mellan statlig eller privat pro-

Statliga företagsaengagemang. . . 169

duktion beaktas. Huruvida statligt företagande har större förutsättningar än privat företagssamhet att genomföra en strukturomvandling är en bedömning som torde få göras utifrån förutsättningarna i varje särskilt fall. Industri- och arbetsmarknadspolitiken har bl. a. som gemensam målsättning att upprätthålla sysselsättningen genom olika insatser inom respektive politikområde. Till uppgifterna hör att genom aktiva åtgärder möta de problem som följer av en strukturell omvandling i syfte att åstadkomma en regionalt balanserad sysselsättningsutveckling. Vid förverkligandet av försörjningsberedskapsmål bör vägas in hänsyn till målsättningarna inom ramen för industri- och arbetsmarknadspolitiken. Stöd till fortsatt produktion av försörjningsviktiga varor kan exempelvis inriktas så att önskvärda regionala sysselsättningseffekter samtidigt åstadkommes. Därigenom kan samhällets samlade kostnader minska för att nå såväl vissa regionala sysselsättningsmâl som försörjningsberedskapsmål.

9.3.5 Utredningens överväganden ifråga om inriktning och utformning av produktions/rämjande åtgärder

De nuvarande forsörjningsberedskapsåtgärderna i syfte att upprätthålla produktionen inom textil-, beklädnads- och läderområdena består i huvudsak av ränte- och amorteringsfria lån motsvarande högst 50 % samt lånegarantier motsvarande högst 25 % av enligt särskilt avtal företagen investering. Högst hälften av investeringskostnaderna subventioneras således samtidigt som staten ikläder sig ett risktagande för upp till 75 % av en investering. Kapitalstöd har tidigare av utredningen ansetts vara den mest ändamålsenliga stödformen. Det är därför naturligt att, när utformningen av eventuella åtgärder med starkare effekter skall diskuteras. i första hand pröva om detta kan åstadkommas inom ramen för ett kapitalstöd. En metod att minska företagens investeringskostnader är att höja den övre gräns vid 50 % av investeringen som nu gäller för avskrivningslånen. En annan metod är att införa räntebefrielse utöver den nuvarande, exempelvis

för de 25 °/o av investeringen som täcks av statlig lånegaranti. Ändringar i båda dessa avseenden - t. ex. så att avskrivningslån kan ges for 75 % av in-

vesteringen och lånegaranti och räntebefrielse för resterande 25 % - skulle kunna bidra till möjligheterna att upprätthålla försörjningsviktig produktion även nar det är fråga om arbetsintensiv tillverkning. Genom att stödet skulle vara begränsat till investeringssidan är det dock inte troligt att effekterna härvid skulle vara tillräckligt stora. Andra möjligheter att stödja arbetsintensiv produktion utan att behöva tillgripa löpande driftsbidrag är att komplettera avskrivningslånen för investeringar med lån för att tillgodose företagens kapitalbehov överhuvud taget. alltså även behov av rörelsekapital. Avskrivningslånen är knutna till konkreta investeringsprojekt i syfte att upprätthålla viss produktionskapacitet. Lånen nedskrivs under särskilda villkor över en tidsperiod. Avskrivningsmomentet motsvaras i princip av en successiv nedslitning när investeringsutrustningen utnyttjas i produktionen. För att ett företags produktionskapacitet skall kunna bibehållas på lång sikt får man därför räkna med att frågan om nya investeringar och nya avskrivningslån aktualiseras med återkom-

170 Statliga_företagsengagemang. . .

mande intervaller. Lån för att tillgodose företagens kapitalbehov för andra ändamål än investeringar måste konstrueras på ett annat sätt eftersom avskrivnings- och förslitningsmomentet saknas. En nedskrivning av lån avseende rörelsekapital är att jämställa med löpande produktionsbidrag. Det är därför inte lämpligt att lånen avskrivs från statens sida. Beträffande lånens ränte- och amorteringsvillkor anser vi att dessa bör bestämmas med utgångspunkt i förutsättningarna för varje särskilt fall. Ränte- och amoneringsfrihet bör kunna medges om fortsatt produktion bedöms vara möjlig endast under förutsättning att inga krav på avkastning behöver ställas för den del av det arbetande kapitalet som är upplånat. Givetvis måste en förutsättning vara att produktionen bedöms kunna ske utan att det statliga lånet behöver utnyttjas för att täcka löpande driftsforluster. l de fall ett mindre stödbehov föreligger kan föreskrivas att lånen skall amorteras. Amorteringsfria lån innebär att företagens skuld till staten kvarstår oförändrad vid avtalsperiodens slut. Om fortsatt drift därefter framstår som angelägen och fortsatt stöd härvid är en förutsättning bör lånet kunna ges för en ny avtalsperiod. Lånet bör därvid endast höjas om detta är föranlett av ett ökat behov av rörelsekapital. Som metod bör lån av detta slag vara förenade med i stort sett samma fördelar som avskrivningslånen om de ges enligt samma villkor frånsett avskrivningsmomentet. Liksom för avskrivningslånen bör således lånen knytas till förhållandevis långsiktiga produktionsavtal där företag utfaster sig att. genom att bl. a. hos sig hålla yrkeskunnig personal anställd, upprätthålla en viss preciserad produktionskapacitet. Lån till andra ändamål än investeringar kan inte väntas i sig verka pådrivande på rationaliseringsverksamheten på samma sätt som avskrivningslånen. För att nå detta syfte kan dock föreskrivas att lån inte ges annat än i samband med att produktivitetsförbättrande åtgärder vidtas. Ett slag av produktivitetsförbättringar utgör strukturella forändringar genom samarbete och samgående mellan företag. Staten kan därmed inträda som risktagare vid kapitalkrävande fusioner. Om effekten av kapitalstöd inte är tillräcklig för att upprätthålla försörjningsviktig produktion måste bidrag till löpande driftskostnader övervägas. Som tidigare redovisats är sådana bidrag enligt vår uppfattning förenade med mycket stora nackdelar av olika principiella skal. Ett generellt bidragssystem får bedömas ha negativa effekter på produktivitetsutvecklingen. ett förhållande som på lång sikt kan leda till att stöd till fortsatt produktion inte är förenligt med den övergripande målsättningen att försörjningsberedskapen skall tillgodoses på billigast möjliga sätt. När frågan om driftsbidrag aktualiseras är det dessutom rimligt att nämnda kostnadsprincip för försörjningsberedskapen i många fall bör få stå tillbaka för hänsynen till våra internationella förpliktelser och beredskapen tillgodoses med lagring eller produktionsanläggningar “i malpåse även om kostnaderna härför blir högre. Skulle i vissa fall fortsatt produktion betraktas som oundgänglig för en tryggad försörjning trots att bidrag till löpnade driftskostnader därvid är nödvändiga bör produktion i statlig myndighetsregi övervägas. Detta kan t. ex. komma att gälla skoindustrin. Som vi anfört i kapitel 4 kan en förstärkning av importskyddet i strid med föreliggande bindningar behöva övervägas om andra åtgärder inte visar sig ändamålsenliga eller bedöms inte ge önskad effekt. Härvid måste givetvis beaktas de nackdelar som kan följa av att internationella förpliktelser måste brytas. Enligt vår mening bör kombinationer av förstärkt

SOU l975i57 . . 171

Statliga jöretagsaengagemang.

gränsskydd och produktionshöjande åtgärder inte uteslutas. l vissa fall bör samtidigt insatta produktionsstödjande åtgärder kunna åstadkomma att försörjningsberedskapen kan tillgodoses vid ett lägre gränsskydd än som annars skulle vara nödvändigt.

9.4 Utredningens förslag

Våra förslag i fråga om produktionsfrämjande åtgärder kan sammanfattas enligt följande. För att försörjningsberedskapen skall kunna tillgodoses med lägsta möjliga kostnad måste kostnaderna for en beredskapsproduktion alltid kunna redovisas. Detta är nödvändigt for att ett riktigt val skall kunna göras mellan produktion eller andra lösningar som lagring eller anläggningar i malpåse samt mellan olika former av fortsatt produktion. Vid stöd till beredskapsproduktion bör hänsyn tas Förutom till försörjningsberedskapen även till industri- och arbetsmarknadspolitiska målsättningar. Därmed bör det i vissa fall vara möjligt att minska samhällets samlade kostnader för att nå olika mål. När det gäller valet mellan beredskapsproduktion i statlig eller privat regi har vi som utgångspunkt att statlig och privat företagssamhet arbetar under samma krav på effektivitet och konkurrenskraft. Valet mellan statlig eller privat beredskapsproduktion bör därför i huvudsak utgå ifrån var produk-

tionen kan ske till lägsta kostnader. Vi föreslår att detta åstadkom mes genom

att staten för varuområden där så bedöms lämpligt begär in offerter från såväl statliga som privata företag avseende kostnaderna for fullgörande av viss beredskapsproduktion och/eller upprätthållande av viss produktionskapacitet. l vissa fall bör även statliga verk kunna anmodas avge offert. Vi föreslår beträffande privata företag att deltagande i ett sådant olTertsystem baseras på frivillighet. Därtill bör vid avvägningen mellan statlig och privat verksamhet hänsyn tas till omständigheterna i varje särskilt fall, exempelvis om statlig verksamhet kan ha större förutsättningar än privat att få till stånd önskvärda effekter på branschstrukturen. Några generella riktlinjer för bedömningen anser vi det dock ej vara möjligt att ställa upp. Vid valet mellan olika slag av produktionsstödjande åtgärder anser vi att bidrag till löpande driftskostnader är förenade med så allvarliga nackdelar att sådana i princip inte bör tillämpas. Vid det nämnda offertförfarandet bör således endast sådana offerter som endast förutsätter kapitalstöd läggas till grund för avtal om beredskapsproduktion. Vid valet av produktionsfrämjande åtgärder bör inom denna ram flexibilitet tillämpas i det enskilda fallet. Därmed torde effektiviteten i försörjningsberedskapsstödet öka. Det bör enligt vår mening övervägas om inte rörliga gränser för avskrivningslån och lånegarantier för investeringar skulle främja en sådan effektivitet. Mot bakgrund av bl. a. den löneintensiva skoindustrins alltmer accentuerade svårigheter under senare år att hävda sig gentemot importkonkurrensen föreslår vi att ett utvidgat kapitalstöd vid sidan om det nuvarande stödet till investeringar prövas i fråga om löneintensiv tillverkning. Stöd i form av ränte- och amorteringsfria lån bör enligt vårt förslag kunna ges för företagens

172 Statliga företagsengagemang. . .

behov av rörelsekapital. Lånens storlek och villkor bör bestämmas efter Förhållandena i varje särskilt fall. Lånen bör på samma sätt som nuvarande investeringsstöd ges För viss tidsperiod under vilken Företagen i avtal förbinder sig att upprätthålla viss produktionskapacitet och hålla härFör nödvändig yrkeskunnig personal anställd. Till skillnad Från avskrivningslånen bör lån till rörelsekapital inte avskrivas från statens sida. Eftersom lån till andra ändamål än investeringar inte i sig kan väntas ha en pådrivande effekt på produktivitetsutvecklingen Föreslår vi att lånen endast ges i samband med att produktivitetshöjande åtgärder vidtas, exempelvis strukturella Förändringar genom samverkan mellan olika Företag. l samband med att vi sålunda Föreslår möjlighet till längre gående stödåtgärder För beredskapsproduktion än För närvarande vill vi betona att åtgärderna måste tillämpas så att konkurrensFörhållandena mellan Företagen inom ett tillverkningsområde, oavsett det är Fråga om statliga eller privata Företag, påverkas i så liten utsträckning som möjligt.

10 ett led i för-

Statlig upphandling som

sörjningsberedskapen

10.1 Inledning

Enligt direktiven skall utredningen behandla frågan om statlig upphandling som ett led i försörjningsberedskapen. l vårt delbetänkande Kläder och skor, försörjningen i en kristid” framlade vi förslag till åtgärder då det gäller upphandlingen inom beklädnadsområdet. Riksdagen godkände förslagen som innebär att vissa statliga myndigheter skall upphandla uniformsväv från ÖEF:s beredskapslager och vid annan upphandling av textil- och beklädnadsvaror av betydelse samråda med ÖEF. Kungl. Maj:t har i särskild skrivelse meddelat anvisningar härför. ÖEF har i skrivelse till handelsdepartementet i maj 1974 redovisat erfarenheterna av upphandlings- och samrådsförfarandet. Enligt ÖEF:s uppfattning är den gällande ordningen ändamålsenlig varför den föreslås få fortsätta enligt samma bestämmelser som tidigare med vissa smärre modifikationer. Utredningen har övervägt vilka åtgärder över ett vidare varufalt som kan aktualiseras, i första hand som komplement till andra åtgärder, för att genom statlig upphandling främja eller trygga en tillfredsställande försörjning i en kristid. En utgångspunkt har härvid varit de regler som sedan år 1974 gäller beträffande offentlig upphandling.

10.2 Nuvarande förhållanden och bestämmelser

Den statliga varuupphandlingen uppgick år 1973 till inemot 9000 milj. kr. medan kommunernas upphandling uppskattningsvis uppgick till ca 12 000 milj. kr. Den statliga upphandlingen regleras av en särskild upphandlingskungörelse (SFS 1974:600) med särskilda anvisningar som utfärdats

kompletterad

av riksrevisionsverket (RRV). ÖEF är liksom tidigare undantaget från upphandlingsbestämmelserna medan AMS numera skall följa upphandlingsföreskrifterna. AMS har dock i vissa fall fortfarande en viss handlingsfrihet. Svenska Kommunförbundet har enligt en överenskommelse som träffats med upphandlingskommittén utarbetat ett nytt förslag till upphandlingsreglemente för kommunerna som nära ansluter sig till de nya statliga reglerna. Enligt upphandlingskungörelsen skall statliga myndigheter välja den upp-

174 Statlig upphandling. . .

handlingsform som med hänsyn till kravet på affärsmässighet prövas lämplig. 1 vissa fall kommer emellertid synsättet att betrakta den statliga upphandlingen som en ren affárstransaktion i konflikt med andra av statsmakterna uppdragna riktlinjer för samhällsverksamheten. l propositionen (prop. 1973:73) angående riktlinjer for den offentliga upphandlingen nänmer departementschefen särskilt försvars-. sysselsättningsoch försörjningsberedskapsskäl som motiv för att i vissa fall lägga vidgade bedömningar på upphandlingsärenden. Före den senaste revideringen av upphandlingskungörelsen fanns foreskrifter om hänskjutande till Kungl. Majzt av vissa ärenden. varvid möjlighet gavs att beakta även andra än affärsmässiga faktorer. Kungl. Majzt forbehöll sig således beslutanderätten vid större försvarsupphandlingar. viss upphandling av datamaskiner m. m. samt i vissa fall upphandling av varor med särskild betydelse från försörjningsberedskapssynpunkt. Den nya kungörelsen innebär ingen ändring ifråga om den typ av ärenden som skall underställas regeringen för beslut. Det åligger myndigheterna att själva avgöra vilka upphandlingsärenden som är av sådan väsentlig betydelse med hänsyn till av samhället uppställda mål på centrala områden att de bör underställas regeringen. Vad gäller sysselsärrningspo/itiken har AMS enligt sin instruktion möjlighet att i undantagsfall göra avsteg från upphandlingskungörelsen.

Vid upphandling och utförande av arbete för styrelsens räkning må styrelsen i undantagsfall träffa uppgörelse utan hinder av bestämmelserna i upphandlingskungörelsen (1973:600) om det är påkallat med hänsyn till upphandlingens syfte (KK 2 nov 1973 nr 833)

AMS erhåller dessutom varje år medel för s. k. rådrumsbeställningar då

upphandling sker hos företag som hotas av driftsinskränkning eller nedlägg-

ning. Från år 1958 har vidare vid fyra olika tillfällen i lågkonjunkturer tidigareläggning skett av statliga beställningarfáven kommunala, varvid statsbidrag utgått). Enligt Kungl. Majzts beslut år 1965 skall av regionalpolitiska skäl försvarets myndigheter främja upphandling i de fyra nordligaste länen genom att upprätta förteckningar över där befintliga lämpliga leverantörer och infordra anbud från dessa vid upphandling. Härutöver gäller allmänt att upphandling i Norrland bör främjas. och vid lika anbud bör företag i de fyra nordligaste länen ges företräde. För att främja industriell utveckling på tekniskt avancerade områden föreslog upphandlingskommittén i sitt betänkande “Offentlig upphandling” (SOU 1971:88) att en delegation skulle bildas med uppgift att bedöma vilka krav på tekniskt avancerade produkter som föreligger från myndigheternas sida. Departementschefen delade kommitténs uppfattning att en särskild beslutsordning erfordras for att bereda upphandlingsärenden som bedöms ha en gynnsam effekt på industrins utveckling men var inte beredd att tillstyrka att kommitténs förslag härvidlag skulle genomföras. En särskild kommitté, Tekniska upphandlingskommittén. har sedermera tillsatts med uppgift att finna vägar för att stimulera användningen och utvecklingen av ny teknik. Därvid inkluderas alla parter på den offentliga marknaden dvs. stat, kommuner och landsting.

Statlig upphandling. . .

Av _/örsöiyningsberedskapsskäl är från och med år 1973 myndigheter som upphandlar textil- och lädervaror i enlighet med försörjningsberedskapsutredningens förslag ålagda att vid större upphandlingar samråda med ÖEF om lägsta anbud avser importerad vara och svensk anbudsgivare finns. Om ÖEF anser att upphandlingen med hänsyn till försörjningsberedskapen bör stanna inom landet kan ärendet överlämnas till regeringen för avgörande. Detta har ännu inte skett under de drygt två år som systemet varit i kraft. Vid upphandling av uniformsväv är från samma tidpunkt upphandlande myndigheter hänvisade till ÖEF, som från svenska väverier inköper en standardiserad vara. Detta har inneburit ett stöd för försörjningsberedskapen på ett betydelsefullt område, samtidigt som standardiseringen medverkat till att hålla priserna nere. För att få till stånd en effektivare samverkan mellan upphandlande myndigheter har den till RRV knutna Samarbetsdelegationen för upphandlingsfrågor i enlighet med upphandlingskommitténs förslag fått vidgade uppgifter och fastare organisation. Delegationen har till uppgift att följa tillämpningen av de statliga upphandlingsbestämmelserna och att till RRV inge de förslag till ändringar som anses lämpliga. Delegationen biträder RRV med förslag till olika former av inköpssamordning när en sådan bedöms förmånlig. Delegationen prövar också behovet och önskvärdheten av praktisk inköpssamordning mellan staten och kommunerna. Vidare följer man utvecklingen och tillämpningen av upphandlingstekniska metoder. kontraktsformer, leveransbestämmelser m. m. och överväger de frågor i övrigt som verket överlämnar till den. l delegationen finns förutom företrädare för RRV representanter för större upphandlande statliga myndigheter. i första hand alfarsverk och försvarets materielverk, samt numera även representanter för Svenska Kommunförbundet. Vissa åtgärder har redan tidigare vidtagits för att samordna den statliga upphandlingsverksamheten. Ett exempel på sådana åtgärder är systemet med s. k. avropsavral. Innebörden härav är i princip den att myndigheter som omfattas av ett sådant avtal kan rekvirera och betala direkt hos leverantören. medan den avtalsslutande myndigheten, som normalt själv är stor upphandlare av varan ifråga, handhar själva affärsuppgörelsen. Viktiga avtalsslutande myndigheter är Försvarets materielverk (FMV) som träffar avtal för i stort sett hela stats- - således även för civila myndigheter förvaltningen ifråga om bl. a. oljor. drivmedel och kontorsinventarier samt postverket som ombesörjer upphandling av kontorsmateriel och kontorsmaskiner för statens behov. Inom försvaret har samordningen gått längre än till att enbart omfatta inköpsverksamheten. Således har inom FMV begreppet rypansvar införts vilket innebär att viss huvudavdelning inom verket utarbetar tekniskt underlag för själva inköpsarbetet samt ombesörjer detta. Typansvar medför dessutom skyldighet att utfärda eller lämna underlag till föreskrifter om drift. underhåll och förvaring, att följa den tekniska utvecklingen inom området m. m. Visst samarbete ifråga om upphandling förekommer vidare inom affarsverkssektorn och vad gäller byggnadsverksamhet i statlig regi.

176 Statlig upphandling. . .

10.3 och

Utredningens överväganden förslag

Reglerna för den statliga upphandlingen är så utformade att de möjliggör åtgärder som innebär avsteg från den rena affärsmässigheten då detta anses önskvärt från bl. a. försörjningsberedskapssynpunkt. Vi Föreslår inga ändringar i sak beträffande dessa regler. Däremot vill vi förorda vissa särskilda procedurregler och samordningsförfaranden i anslutning till den statliga upphandlingen av sådana varor som har väsentlig betydelse för försörjningsbe redskapen. Enligt RRV:s anvisningar skall myndighet om den finner anledning att aktualisera avsteg från bestämmelserna om affärsmässighet vid statlig upphandling, t. ex. i syfte att främja sysselsättning eller för att tillgodose särskilda krav av försvars- eller försörjningsberedskapskaraktär eller liknande underställa frågan regeringens prövning om inte särskilda föreskrifter ñnns utfärdade. Initiativet till en sådan prövning skall således tas av den upphandlande myndigheten. Det måste förutsättas att dessa myndigheter inte alltid äger den ingående kännedom om försörjningsläget beträffande olika varor, vilket för övrigt kan förändras från tid till annan. Vi utgår från att ÖEF bl. a. i den av oss föreslagna utvidgade styrelsen informerar om försörjningsläget för varor som normalt är föremål för statlig och kommunal upphandling - då situationen börjar bli bekymmersam från försörjningssynpunkt. Enligt vår bedömning är kravet på en tillfredsställande försörjningsberedskap mer ovillkorligt än i fråga om många andra samhälleliga mål. l fall då försörjningsläget för en inom landet tillverkad vara är särskilt besvärande

eller börjar närma sig en situation då behovet under kristid bedöms inte kun-

na upprätthållas med inhemsk produktionskapacitet måste olika åtgärder övervägas som var för sig eller i kombination medför de minsta nackdelarna för samhället. Ett stöd genom den offentliga upphandlingen är i enskilda fall en av många tänkbara åtgärder. Vi föreslår att särskilda regler tillskapas för att man på ett mer betryggande sätt skall kunna fånga in aktuella fall av upphandling av sådana varor som är speciellt känsliga från försörjningsberedskapssynpunkt. Innebörden härav bör vara att regeringen - efter förslag av ÖEF - utfärdar bestämmelser som âlägger de upphandlande myndigheterna att underställa regeringen frågan om inköp av varor för vilka produktionsberedskapen är otillfredsställande och vilkas värde överstiger ett visst bestämt belopp. Denna värdegräns bör i någon mån variera för olika varuområden beroende på branschstruktur, produktionens värdemässiga storlek, upphandlingens relativa betydelse m. m. Det kan nämnas att de statliga myndigheter som upphandlar textilvaror skall ta samråd med ÖEF vid upphandling som överstiger 50 000 kr. för garner och väv och 100 0()0 kr. för övriga textilvaror i de fall utländskt anbud är lägre än svenskt. Det ställer sig svårt att utan några mer detaljerade undersökningar nu peka ut särskilda varuområden där en ökad inriktning på statlig upphandling inom landet skulle ge god effekt från försörjningsberedskapssynpunkt. För beklädnadsområdet finns redan särskilda bestämmelser. Läkemedels- och sjukvårdsmaterielsektorn torde i sig vara lämpad för de åtgärder vi föreslår med hänsyn till dess betydelse i ett krisläge och den stora andelen offentlig upphandling av de totala inköpen. Endast en mycket liten del av upphandlingen

Statlig upphandling. . .

är emellertid statlig. För att landstingen skulle kunna inordnas i det tänkta systemet erfordras att frågan om ersättning för eventuella merkostnader blir löst. Frågan om vilka varor som av försörjningsberedskapsskäl skall behandlas på särskilt sätt vid statlig upphandling bör definieras av ÖEF och fastställas i särskilt beslut av regeringen. Enligt vår mening bör inga statliga myndigheter undantas då det gäller tillämpningen av dessa regler. l fall då undantag från upphandlingskungörelsen kommer till stånd bör medel härför kunna tillskjutas ur ett av ÖEF begärt förslagsanslag efter regeringens beslut i varje särskilt fall. Av många skäl finner vi det angeläget att stöd till upphandlingar inte vidtas i andra fall och med högre belopp än vad som från försörjningsberedskapssynpunkt får anses oundgängligen nödvändigt. Stöd i samband med offentlig upphandling fåri första hand ses som ett komplement till andra åtgärder. Huvudvikten bör läggas vid åtgärder av annat slag. Särskild försiktighet bör iakttas så att upphandlingsstöd inte ges kontinuerligt under en längre tid. Detta kan nämligen bl. a. medföra att utländska företag undviker att lämna anbud, varigenom en skälighetsbedömning av inhemska anbud försvåras. Beträffande varor för vilka regeringen enligt vårt forslag skall ålägga de upphandlande myndigheterna anmälningsplikt bör ett mer regelbundet samrådsförfarztnde mellan olika myndigheter samtidigt införas. Hur detta bör organiseras varierar uppenbarligen för olika varuområden. Vi anser det därför mest ändamålsenligt att ÖEF i samband med förslagen till regeringen anger de särskilda samarbetsformer som anses önskvärda. Vi utgår från att de upphandlande myndigheterna på ett tidigt stadium tar kontakt med ÖEF då fråga är om upphandling av varor som ÖEF preciserat eller är föremål för ett obligatoriskt anmälningsförfarande. Vid vilken tidpunkt detta bör ske - bl. a. före eller efter infordrandet av anbud - får bedömas från fall till fall, liksom fallet normalt är vid alla slags avvikelser från en strikt affärsmässighet. ÖEF:s styrelse bör givetvis behandla principiella och viktiga enskilda frågor som rör statlig upphandling som ett led i försörjningsberedskapen. Vårt forslag att RRV bör ingå i styrelsen (se kapitel 13) beror främst på verkets samordnande och övervakande uppgifter i upphandlingshänseende. Som vi antytt i det föregående är den kommunala upphandlingen av betydande omfattning. Vi finner det därför angeläget att regeringens beslut om anmälningsplikt för vissa varor delges kommunala upphandlingsorgan för kännedom. Särskilt inom läkemedels/sjukvårdssektorn - där försörjningsläget för många varor är bekymmersamt samtidigt som kravet på uthållighet är stort - kan en nära kontakt med ÖEF bedömas vara värdefull.

11 för det

Principer finansieringen

av

ekonomiska försvaret

11.1 Nuvarande förhållanden

Kostnaderna för det ekonomiska försvaret belastari huvudsak statsbudgeten. Därutöver har näringslivet betydande kostnader inom energiområdet i samband med tvångslagringen av oljeprodukter. Kompensation för dessa kostnader tas dock ut genom en motsvarande ökning av försäljningspriserna. I samband med det ekonomiska försvarets långsiktsplanering har en beräkning gjorts av årskostnaderna för hela det ekonomiska försvaret budgetåret 1973-1974. l det ekonomiska försvarets perspektivstudie del 1 som inlämnades av ÖEF i oktober 1974 uppskattades motsvarande kostnader vid 1990-talets början för de kris-och angreppsfall som anbefallts som styrande för studierna. Kostnaderna budgetåret 1973/74 och uppskattningen för 1991/92 framgår av tabell 11.1.

Tabell 11.1

Avser till stor del

kostnader för lager- De årliga kostnaderna för ekonomiskt försvar har sålunda bedömts bli fem hållning av färdig-

gånger högre i början av 1990-talet än de nuvarande kostnaderna. förpackad mat för ett krigsfall. Av de för budgetåret 1973/74 erforderliga ca 317 milj. kr. är 200 milj. kr. 2 Inkl. s milj. kr.

anslag över statsbudgeten varav ÖEF 114 milj. kr.: 38,5 milj. kr. är drift- hos länsstyrelserna.

medel från affarsverken och 77,5 milj. kr. belastar näringsliv/konsumenter. 3 Särskilda beräknings-

Av sistnämnda grunder gör att detta värpost 77,5 milj. kr. uppgår enbart kostnaderna för tvångslagde inte överensstämmer ring av oljeprodukter till 60 milj. kr. Inom öEFzs ansvarsområde exkl. energi med OEF:s driftbudget.

180 Principer för finansieringen

var budgetåret 1973/74 kostnaderna för staten 72,8 milj. kr. och för näringslivet (främst medverkan i krigsproduktionsplanläggning av Företag) 0,6 milj. kr. Av de årliga kostnaderna för hela ekonomiska försvaret är ca 20 96 personalkostnader och 80 % kostnader för beredskapslagring av varor och forrådshållning av viss materiel. Inom ÖEF avser kostnaderna till huvudsaklig del anskaffning, drift och underhåll av varulager och utrymmen för dessa samt löner. Medel för driftsbudgeten anslås varje budgetår, medan kapitalbudgetmedel avsätts i form av statliga fonder. För verksamheten under budgetåret 1974/75 har anvisats ca 85 milj. kr. över driftsbudgeten. Drygt 76 milj. kr. härav avser ersättning för beredskapslagring m. m. (varav räntor på fondkapital 62 milj. kr.) medan ca 8,5 milj.kr. avser det s. k. myndighetsanslaget där ca 7 milj. kr. utgör löner. En särskild fond för beredskapslagri ng inrättades genom Kungl. Majzts beslut 1970. På denna redovisas statens jordbruksnämnds och ÖEF:s beredskapslagring. ÖEF erhåller på kapitalbudgeten medel för ökning av sin delfond. För budgetåret 1975/76 uppgår delfonden till 997 milj. kr.

11.2 Förhållanden i vissa andra länder

l allmänhet finansieras en beredskapslagring i andra västeuropeiska länder samt i USA och Kanada över statsbudgeten. Särskilt då det gäller olja föreligger emellertid i vissa Iänder skyldighet för företagen att hålla vissa beredskapslager. Detta gäller exempelvis Belgien, Danmark, Finland, Frankrike och Nederländerna. l regel inräknas här kostnaderna i konsumentpriset. I Norge föreligger ett slags frivillig överenskommelse mellan staten och oljebolagen enligt vilket oljebolagen håller cisternerna fyllda till minst 50 %. Även då det gäller lagring av andra varor än oljeprodukter är en genomgående princip att lagringen administreras och bekostas av staten. l Schweiz gäller dock speciella regler. investeringsmedel för beredskapslagren utgår här genom lån i bank där staten uppträder som garant. Härutöver föreligger för kostnader för räntor och omsättning en räntesubvention med drygt 2 % som bekostas av bankerna. För vissa varor föreligger i Schweiz ett slags indirekt lagringstvång, därigenom att företag får importtillstånd för varan ifråga först sedan ett avtal tecknats om lagerhållning.

l Det bör nämnas att nä- och

11.3 Utredningens överväganden forslag

ringslivet har kostnader som inte helt bör belasta

det ekonomiska försvaret 11.3.i

Inledning men som har anknytning till detta. t. ex. verkskydd. Det ekonomiska försvaret i totalförsvaret och är en nödvändig komponent Årskostnaden uppgår här till ca 25 milj. kr. får särskild betydelse vid en säkerhetspolitisk målsättning som syftar till neu- Dessutom har vissa kost- tralitet i krig. Med hänsyn härtill är det naturligt att kostnaderna för det ekonnader som går över fjärde omiska försvaret täcks via statsbudgeten. huvudtiteln samröre med ekonomiskt försvar. Det ekonomiska försvaret skall emellertid inte enbart verka i sådana si-

Principer .för finansieringen . . .

tuationer där totalförsvaret i övrigt har sina exklusiva uppgifter. Som vi framhåller i kapitel 5 är ansvaret att trygga Varuförsörjningen mer generellt än så och gäller i alla lägen där störningar i utrikeshandeln hotar att medföra negativa konsekvenser för samhället vad gäller försörjning med väsentliga förnödenheter och inverkan på sysselsättningen. Det kan med hänsyn härtill diskuteras om kostnaderna för det ekonomiska försvaret i sin helhet skall belasta statsbudgeten. Företagen får, främst genom den s. k. fredskrislagring vi föreslår i följande kapitel, en viss garanti för sin verksamhet under en kris. Härigenom avses försörjningen med viktiga produkter bli tryggad - och därmed produktion, export och sysselsättning. Det är uppenbart att detta kan få gynnsamma återverkningar på företagens lönsamhet. Mot bakgrund av det sagda och med hänsyn till de förslag vi framlägger som syftar till att förstärka det ekonomiska försvaret bl. a. med fredskrislager finns det anledning att överväga olika former för näringslivets och även konsumenternas mer direkta medverkan då det gäller att bidra till kostnaderna for det ekonomiska försvaret. Enligt vår mening blir det här till huvudsaklig del fråga om kostnader för åtgärder som har samband med statlig lagring efterom det i första hand är genom en omfattande sådan (beredskaps- och fredskrislagring) som näringslivet kan dra fördelar av det ekonomiska försvaret. Däremot anser vi att de administrativa kostnaderna hos ÖEF och andra totalförsvarsmyndigheter

även i fortsättningen i sin helhet bör åvila statsverket. Åtgärder som rör lag-

ring är ofta så nära förbunda med annan verksamhet att någon meningsfull särredovisning av kostnaderna inte kan göras. 1 följande kapitel föreslår vi att den totala lagringen i ÖEF:s regi (exkl. bränslen) ökas med 355 milj. kr. under vardera av de två första åren och under de tre därpå följande åren med 200, 180 resp. 165 milj. kr. per år. Totalt 400 milj. kr. härav föreslås investeras i fredskrislager. Ränte- och omsättningskostnaderna för krislager av den storlek vi här föreslår kan beräknas uppgå till sammanlagt 9,5 % av investeringskostnaden. Här tillkommer vissa kostnader för åtgärder vilka utgör alternativ till lagring som t. ex. stöd för en fortsatt produktion, lagring av maskiner i malpåse och stöd vid statlig och kommunal upphandling. Dessa kostnader är svåra att uppskatta men vi anser att ca 11 % av investeringen i lager bör kunna täcka in både sådana kostnader och räntekostnader. Kostnaderna för de första fem åren av vårt förslag skulle därmed bli i en storleksordning av 135, 175, 200, 220 och 235 milj. kr. under åren 1976-1980, allt räknat i 1974 års prisläge.

11.3.2 Olika principer.för/inansieringen av de ekonomiska _försvaret Som vi tidigare påpekat kan flera olika alternativ tillgripas för att täcka behovet av en viss vara under en kristid. Valet av åtgärd varierar mellan olika slags varor och från tid till annan. Starka skäl talar därför för att man inte binder de avdelade resurserna alltför hårt till en viss typ av åtgärd. Det torde få ankomma på ÖEF att årligen föreslå åtgärder inom kostnadsoch investeringsramar efter de riktlinjer som fastlagts av riksdagen och re-

182 Principer förjinansieringen

geringen. Vi anser det önskvärt att ÖEF härvid får en viss möjlighet att täcka oförutsedda situationer. l det följande diskuteras olika vägar att finansiera det ekonomiska försvaret. Vissa Fördelar och nackdelar med en kostnadsräckning över budgeten har redan berörts i det föregående. Det bör tilläggas att denna linansieringsform - med den Fördelning som olika skatteregler ger - leder till att belastningen i allt väsentligt kommer att ligga på konsumenterna. Enligt vår bedömning skulle näringslivet få större Fördelar av en ökad fredskrislagring än vad som kan motsvaras av bidraget via budgetmedel och de kostnader som näringslivet redan tidigare har För ekonomiskt försvar. En administrativt enkel form För Finansiering vore att lägga på en viss procent i beredskapsskan ovanpå mervärdeskarten. Mervärdeskatten är en typ av produktionsskatt som dock i allt väsentligt övervältras på konsumenterna och den har därför än större nackdelar vad gäller Fördelningen mellan Företag och konsumenter än en Finansiering över statsbudgeten. Av väsentlig betydelse är att det enligt vår mening skulle vara olämpligt att specialdestinera vissa delar av mervärdeskatten. eftersom detta lätt kan få en prejudicerande verkan. Det minskar dessutom handlingsfriheten vid överväganden rörande ändringar eller modifieringar i skattesystemet. Med hänsyn till det primära syftet med en beredskaps- och fredskrislagring vore den mest naturliga Finansieringsformen ett slags râvaruskart. Denna kunde tänkas utgå med en viss procentandel av kostnaden för Företagens inköp av material. En sådan skatt har emellertid många nackdelar. Fråga uppkommer Först vad som är att betrakta som material i sammanhanget. Skall enbart egentliga råvaror skattebeläggas eller skall dessutom halvfabrikat och

,w,m

Färdiga komponenter inräknas? Varuurvalet För skattebeläggningen kan givetvis strikt definieras. Vill man träffa endast egentliga råvaror kunde i Första hand sådana varor som järn och stål. metaller, osâgat virke och textilfibrer utväljas. Om emellertid samtidigt mer förädlade varor inte beskattas alls kan vissa snedvridningar i produktionen inträffa därigenom att den vertikala integrationen hos Företagen påverkas. En från försörjningsberedskapssynpunkt icke önskvärd förskjutning i produktionsmönstret mot tillverkning av mer förädlade varor kan bli Följden. För att undvika risken för snedvridning erfordras således en schablonmässig beskattning av alla bearbetningsformer av varan inklusive fardigvaran. Därmed kommer även problemet rörande en

av importen in i bilden, vilket, främst då fråga är om ett scha- -..mät

beskattning blonmässigt skattesystem, mot bakgrund av de internationella förpliktelserna stöter på stora svårigheter Fråga är också om enbart från Försörjningsberedskapssynpunkt känsliga råvaror skall beskattas eller om en allmän beär lämpligare. Ett val av endast primära råvaror(känsliga“ och/elskattning ler andra) skulle härutöver medföra förhållandevis höga skattesatser och Förstora de problem som här framhållits. Vid en beskattningsform då även mer bearbetade insatsvaror beskattas blir visserligen skattesatsen lägre men å and- .. ra sidan kvarstår frågan om behandlingen av importen. Dessutom uppkommer vissa kumulativa skatteeffekter som för vissa färdigvaror kan leda till en onormalt hög eller låg beskattning. Även detta kan påverka produktionsmönstret i en icke önskad riktning. För att mildra sådana effekter blir det

Principer/örfinansieringen. . .

nödvändigt att medge avdrag för råvaruskatt som betalats i tidigare bearbetningsled. Därmed tillskapas ett system som är mycket likt mervärdeskatten. Enligt vår bedömning skulle de administrativa kostnaderna för ett sådant system inte stå i rimlig proportion till storleken av det totala skattebelopp det här är fråga om. Däremot skulle det vara från administrativa utgångspunkter relativt enkelt att ta in nödvändiga medel för beredskapsåtgärderna genom en ,förhöjd arbersgivaravgyi. En sådan linansieringsform kan delvis motiveras med hänsyn till att beredskapslagringen och fredskrislagringen får anses ha gynnsamma återverkningar på den långsiktiga lönsamheten hos företagen. Å andra sidan innebär systemet att näringslivet primärt får bära hela kostnaden och ingen direkt belastning uppkommer för det allmänna och för konsumenterna. En ökad lagring kan tänkas uppkomma om företagen medges direkta skatteförmåner i form av särskilrjörde/aktiga nedskrivningsregler for lager av varor som är av stor betydelse från försörjningsberedskapssynpunkt. Ett sådant system kan byggas upp så att förmånen endast ges åt de försörjningsviktiga företagen som registrerats hos ÖEF. Följden härav kan emellertid bli att lagringen ökas inför redovisningsperiodens slut for att därefter snabbt minska ner till normalstorlek. Dylika lagerökningar är generellt sett till ringa fördel för försörjningen i ett krisläge. För att öka detta värde blir det nödvändigt att tillse att lagren ständigt ligger på den högre nivån, vilket medför administrativa kontrollsvårigheter. Inom ramen för ett lagringssystem där kontrollen kontinuerligt upprätthålls av andra skäl än för att kontrollera nedskrivningar av lager och där varuurvalet och antalet företag är begränsat kan dock skattelättnader tänkas ifrågakomma. Temporära lagerökningar kan stimuleras genom att företagen ges möjlighet att överföra sina investeringsfonder enligt lagen (1955:256) om investeringsfonder för konjunkturutjämning, till lagerinvesteringskonto. Detta kan ske i lägen då kraftiga prishöjningar väntas eller då en bristsituation är fö-

restående. Åtgärder av detta slag har den fördelen att de kan styras så att

en lagerökning uppmuntras i ett läge då detta verkligen är önskvärt. lnvesteringsfonderna kan emellertid inte användas för att uppnå en mer permanent lagerökning. Ytterligare ett tänkbart sätt att finansiera beredskapsåtgärderna är att öka uttaget i det system som redan finns för/inansieringen av den statliga lagringen av råolja och e/dningsolja. Härigenom skulle ett enhetligt system uppnås för hela det ekonomiska försvaret med undantag för livsmedels- och jordbrukssektorn. Administrativt är en sådan lösning att föredra eftersom systemet redan finns ikraft. De medel som uppbärs kan tänkas delas i två delar, en avsedd för oljelagringen och en annan för beredskapsåtgärder för andra varor. Systemet har den fördelen att såväl konsumenter som företag drabbas av de ökade kostnaderna för oljor och bensin och inte enbart endera av dem. Å andra sidan uppkommer vissa nackdelar av ekonomisk natur. Företag och branscher som förbrukar stora mängder bränslen - bland dem även sådana som har mindre betydelse från forsörjningsberedskapssynpunkt - får förhållandevis högre kostnader. Dessutom uppkommer vissa olikheter i kostnadsbelastningen mellan typiskt elforbrukande respektive bränsleförbrukande företag. De angivna nackdelarna torde emellertid generellt sett bli ganska små,

184 Principer för finansieringen SOU l975z57

eftersom avgiftsökningen sprids på ett ston konsumtionsvärde där konsumenterna medverkar med direkta avgifter. En fördelning av kostnaderna för beredskaps- och fredskrislager kan uppnås om näringslivet genom en särskild lagsrifining_/örplikrigas arr hålla vissa minimilager och staten svarar för en viss kompletterande lagring. Försörjningsviktiga företag kunde exempelvis åläggas att hålla egna lager av råvaror, halvfabrikat och komponenter som ingår i den producerade varan samt av reservdelar och maskinförnödenheter för den egna maskinparken i en sådan omfattning att produktionen kan vidmakthållas under en i lagen preciserad tid i ett läge då tillförseln från utlandet upphör. En generell lösning efter denna linje skulle innebära en betydande belastning för stora delar av industrin om såväl en beredskaps- som f redskrislagring skulle inkluderas. En uppbyggnad av större lager medför ekonomiska påfrestningar för företagen och den överlagrade kvantiteten kan inte utnyttjas förrän under en kristid. De undersökningar vi gjort visar att betydande belopp på detta sätt skulle få plöjas ned hos företagen. Även om reglerna för en obligatorisk lagerökning utformas så att denna kan ske under en viss tidsperiod, låt säga fem år, så uppkommer betydande nackdelar för företagen i Iikviditets- och lönsamhetshänseende. Ett generellt åläggande om ökad lagerhållning skulle dessutom kräva betydande administrativa resurser vid kontrollen av att de många berörda företagen verkligen håller de stipulerade lagren. Det gäller här att bestämma lagrens kvalitativa och kvantitativa omfattning och att utesluta varor som är av ringa betydelse från försörjningsberedskapssynpunkt eller kan tillverkas inom landet under en avspärrning. På grund av ett utbrett underleveranssystem föreligger inte sällan stora svårigheter att fastställa om en viss vara - eller väsentliga delar häri - är importerad. De anförda nackdelarna blir avsevärt mindre om en lagringsplikt avser enbart en fredskrislagring. Såväl antalet lagringspliktiga företag som varuurvalet blir då begränsat. Det får även anses rimligt att företagen medverkar i denna form av lagring, eftersom denna, som redan nämnts i det föregående inte har ett direkt samband med säkerhets- och neutralitetspolitiken och dessutom kan få gynnsamma återverkningar på företagens lönsamhet på lång sikt.

l 1.3.3 Utredningens princip/örslag Med hänsyn till att beredskapslagringen i allt väsentligt får ses som en säkerhetsbetingad nödvändighet är det enligt vår mening motiverat .lll kostnaderna härför utgår ur statsmedel. Kostnaderna för det ekonomisk: försvaret i vad avser beredskapslagringen får till ej obetydlig del ses som en del av kostnaden för totalförsvaret, vilka bör övervägas i ett sammanhang. Avsikten ärju också att detta skall ske i l977 års försvarsbeslut. Vi vill i detta sammanhang påpeka att näringslivet redan nu bär icke oväsentliga administrativa kostnader för det ekonomiska försvaret, bl. a. genom en ingående medverkan vid uppgörandet av försörjnings- och produktionsplawer. Näringslivets medverkan i dessa hänseenden kommer att öka vid en ökad beredskapslagring efter de riktlinjer vi föreslår i kapitel 12. Vad här sagts om finansiering med statsmedel avser lager som är avsedda

. . . Principer för finansieringen

att utnyttjas då landet är i krig eller vid en avspärrning (beredskapslager). Annorlunda förhåller det sig enligt vår bedömning då det gäller varuslag som lagras För att minska risken För en störning inom samhällsekonomin under l fredstid (fredskrislager). Näringslivet får här mer påtagliga Fördelar av en Förl l i storad lagring. I sammanhanget måste även beaktas att en lagring För fredsi krisändamål kan leda till en minskad lagring hos näringslivet om man Föri l litar sig på att kunna utnyttja de statliga lagren då störningar uppkommer. Det får därför anses motiverat att de Företag som Forbrukar varor som lagras i de statliga lagren själva medverkar För att höja beredskapen inFör produktionsavbrott och störningar i samhällsekonomin. Detta bör enligt vår uppfattning ske på det sättet att Företagen åläggs att hålla extra lager utöver den normala lagringen så att ökningen av Företagens lager motsvarar den statliga fredskrislagringen. Om de statliga lagren För fredskrisändamål av en viss vara beräknas täcka landets behov under exempelvis två månader. så skulle de Förbrukande företagen i princip hålla lager av samma vara så att produktionen kan hållas igång under lika lång tid utöver den normala produktionsuthålligheten. l kapitel 8 behandlas ingående frågor som berör den petrokemiska sektorn. Vi Föreslår här en särskild lösning då det gäller Finansieringen av lagren av bl. a. gasbensin För framställning av plaster. Då det gäller lagringen av livsmedels-och jordbruksprodukter samt Förnödenheter Förjordbruket bör enligt vår mening kostnaderna härför i sin helhet täckas över statsbudgeten. En viktig utgångspunkt För jordbrukspolitiken är önskemålet om självFörsörjning under en avspärrningsperiod. En beredskapslagring av dessa varor kan ses som en del av jordbrukspolitiken i stort. Som ett komplement till de beredskaps- och fredskrislager som byggs upp kan en ytterligare lagerökning hos Företagen inFör befarade krissituationer bedömas angelägen. l sådana situationer bör enligt vår mening Företagen få överFöra sina investeringsfonder För konjunkturutjämning till lagerinvesteringskonto. Regeringen har redan nu fullmakt att meddela beslut av detta slag. Det torde få ankomma på ÖEF att inkomma till regeringen med Förslag i denna fråga. Sammanfattningsvis Föreslår vi således att beredskapslagringen bekostas av staten, medan kostnaderna För fredskrislagringen Fördelas emellan Företagen och staten. l Följande kapitel Föreslår vi bestämmelser som mer ingående reglerar beredskaps- och fredskrislagringen. l anslutning härtill kommenteras den särskilda lagstiftning som vi ansett erforderlig.

12 och

Beredskaps- fredskrislagring

Inledning

Av analysen i det föregående framgår att svårigheterna successivt ökar över tiden då det gäller att ställa om produktion och komsumtion till ett krissamhälle och att klara lörsörjningen i en uppkommen kris. Främst som en följd av den vidgade internationella arbetsfördelningen stiger försörjningsförmångan huvudsakligen inom exportinriktade varuområden där försörjningen redan tidigare är tillfredsställande, medan samtidigt situationen förvärras inom andra försörjningsviktiga sektorer. för vilka självförsörjningen är låg. l de fall då den inhemska produktionen tillsammans med tillgängliga lagerresurser hos företagen bedöms otillräcklig lör att tillgodose behovet i ett krisläge övervägs i planeringen andra möjligheter för att täcka behoven utökning eller ändring av den befintliga produktionskapaciteten, upptagande av nyproduktion, krisimport samt beredskapslagring. l de forsörjningsplaner som ÖEF upprättar för varuområden med ett otillfredsställande försörjningslâige görs en avvägning mellan olika metoder med beaktande av kostnaderna för respektive alternativ och med hänsyn till hur snabbt ett behov beräknas uppkomma. Att planera för en reglering och omställning av komsumtion och produktion under en kristid ställer förhållandevis små krav på statliga medel eftersom det här rör sig om :administrativa atgärder. En beredskapslagring kräver däremot betydande investeringsmedel och medför kostnader för bl. a. räntor, lagringsutrymmen, omsättning och i ogynnsamma fall även kvalitetsförluster. Även alternativet att ta upp en nyproduktion i en krisperiod kan bli kostsamt eftersom redan under fredstid särskilda åtgärder i många fall blir nödvändiga redan under fredstid (exempelvis verktyg m. m. för framställning av gengasverk). Produktionsbevarande åtgärder kan ibland behöva övervägas för att hindra en minskning eller ett bortfall av produktionen inom särskilt betydelsefulla varuområden. Sådana åtgärder medför särskilda kostnader för staten, vilka får ställas mot kostnaderna för andra alternativ. Detta har skett fråimst inom beklädnadsområdet. De överväganden som har gjorts i olika sammanhang har i många fall lett till slutsatsen att en beredskapslagring är nödvändig för att tillgodose kris-

188 Beredskaps- och _fredskrislagring

behoven. Lagringen av varor kommer med all sannolikhet att även i framtiden bli den dominerande åtgärden i försörjningsberedskapen.

12.2 nuvarande

Beredskapslagringens omfattning

För budgetåret 1975/76 disponerar ÖEF 997 milj. kr. för beredskapslagring. Dessa medel har ställts till ÖEF:s förfogande genom en särskild fond för beredskapslagring. Vidare får regeringen vid krig, krigsfara eller annan omständighet av synnerlig vikt för rikets försvarsberedskap utnyttja en rörlig kredit i riksgäldskontoret på högst l 000 milj. kr. för att kunna öka beredskapslagringen inom ÖEF:s ansvarsområde. 650 milj. kr. härav är avdelade för köp av råolja och oljeprodukter och 50 milj. kr. för köp av varor inom beklädnadsområdet. ÖEF:s beredskapslager fördelat på ansvarsområden och huvudgrupper hade den 31 oktober 1974 den omfattning som redovisas i tabell 12.1 beräknat efter varornas återanskaffningsvärde. Skillnaden mellan summan av dessa värden och genom fonden anslagna medel förklaras av att nuvarande återanskaffningsvärde i de flesta fall överstiger anskalfningsvärdet. l lagret finns varor inköpta från 1950-talet och fram till nu.

Tabell 12.1 ÖEF:s beredskapslager fördelat på ansvarsområden och huvudgrupper. Återanskaffningsvärde den 31 oktober 1974, milj. kr.

Jon/br:Iksnämnzløns ansva/:sørnrâdø Gödselmedel 79 Bekämpningsmedel 5 .Skxia/svyrø/søns ansvarsomrâclø Eairmzicevtiskai produkter l6 Ovriga sjukvårdsvaror l9 ÖEF :s ansvarsområde Brâiitsletalainering

Övrig varuplanering Animaliska och vegetabiliska letter och oljor etc. 7 Mincr-aliska och kemiska produkter exkl. briinslen och malmer l94 Nziturgummi. syntetiskt gummi. plaster 58 Låidervaror 3 Textilvaror l 70 Metaller och malmer etc. 286 Diverse varor (hel- och halvfabrikat) l7

l 437

854 exkl. bränslen

Anm. Återanskzillhingsvärdet av ÖEF:s bercdskapslziger uppgick ijuli 1975 till ca lÖOO milj. kr, varav drygt 600 milj. kr. för bränslen.

Beredskkapslagret omfattar ca 500 olika varuslag eller uttryckt enligt kva-

litetsspeciñkation. typ etc. ca 3 500 varor.

Beredskaps- och fredskrislagring 189

Beredskapslagring av råvaror och material som endast används inom en viss myndighets specialområde - t. ex. en militär förvaltning eller ett kommunikationsverk sker genom respektive myndigheters försorg. Beredskapslagring för att täcka såväl myndigheternas behov av varor av allmän natur som samhällets behov i övrigt sker genom jordbruksnämnden ifråga om varor inom Iivsmedelsområdet, genom socialstyrelsen ifråga om viss sjukvårdsmateriel och genom ÖEF for övriga varor. Beredskapslagring av mineraloljor för energiändamål åvilar dock huvudsakligen näringslivet. För denna lagring är ÖEF tillsynsmyndighet. Varuurvalet i ÖEF:s lager återspeglar den rådande huvudprincipen att i första hand tillgodose tillförselbehoven genom inhemsk produktion, varvid lagringen kan inriktas mot insatsvaror som normalt importeras. En beredskapslagring som huvudsakligen omfattar råvaror och andra insatsvaror har - förutom att den är relativt billig - den fördelen att den ger möjligheter att variera tillverkningen efter de behov som uppkommer. Exempel på lagrade råvaror är malmer, metaller, eldfasta leror, koksalt, rågummi, ull och bomull. Härutöver lagras vissa halvfabrikat som röntgenfilmunderlag, bleckplåt, en rad kemikalier, raflinerade mineraloljeprodukter och garner. Främst for ett krigsfall lagras vissa särskilda fárdigvaror och halvfabrikat. Exempel

på sådana varor är färdiga sprängämnen. gummidäck till lastbilar, torrbat-

terier, skumvätska, saneringsmedel och tvål samt röntgenfilm och vissa läkemedel. Ett varulager av den omfattning som det här är fråga om medför en betydande inköps-, omsättnings- och forsäljningsverksamhet samt lagerhantering. Inom ÖEF finns en särskild byrå, affársbyrån. som svarar för denna verksamhet. Målet är härvid att så långt möjligt på affärsmässiga grunder och inom ramen för tilldelade resurser uppnå fastställda lagrinskvantiteter. Den totala omslutningen av affärsverksamheten uppgick under budgetåret 1968/69-l97l/72 till ca 150 milj. kr. per år, under 1972/73 till ca 166 milj. kr.. 1973/74 till ca 522 milj. kr. och 1974/75 till ca 502 milj. kr. Lagringen sker i egna och förhyrda lokaler. ÖEF har lager på omkring 500 platser i landet. Man har eftersträvat en spridning av lagren, bl. a. för att minska riskerna för förstoring i samband med ett krig. Samtidigt har man sökt lokalisera forråden i närheten av de förbrukande industrierna eller hos dessa i syfte att minska transportkostnaderna i samband med den nödvändiga omsättningen av lagren. Besvärliga avvägningsfrågor kan härvid uppstå. Under de senaste åren har behovet av omsättning kontinuerligt ökat. Detta är främst en följd av den tekniska utvecklingen och strukturförändringen inom svensk industri. Med de höga kvalitetskrav som idag ställs på utgångsvarorna måste en mycket noggrann övervakning äga rum för att de lagrade varorna utan större förluster skall kunna omsättas i den fredstida verksamheten. Genom ett nära samarbete med industrin har ÖEF sökt minska riskerna för kvalitetsförsämring och öka möjligheterna till anpassning av lagren till nya varutyper, distributionsformer etc. De höjda kraven på kurans vid omsättningen, den därmed ökande omsättningstakten samt de höga kostnaderna for varuhanteirngen vid forråden har på senare tid påskyndat rationaliseringen av förrådsverksamheten. Bl. a. övergår ÖEF till större förrådsenheter med modern utrustning varigenom dessa blir mer lämpade för en rationell varuhantering. ÖEF driver i egen regi

190 Beredskaps- och fredskrislagring

tre förrådsbyråer med ca 100 000 m3 varmförråd. En fjärde förrâdsby förbereds för närvarande. För bulkvaror som gödselmedel etc har ett antal specialförråd uppförts, medan behovet av kallförråd i övrigt huvudsakligen tillgodoses genom förhyrning. lnom statsförvaltningen har utvecklats och införts ett ADB-baserat redovisningssystem, system S, i vilket ÖEF ingår. För att kunna tillfredsställa alla de krav på uppgifter om lagersituationen, den ekonomiska ställningen etc. som uppstår under planeringsarbetet har ÖEF som komplettering av system S utvecklat och installerat ett eget, internt ADB-baserat redovisningssystem for sin affärsverksamhet och lagerredovisning.

12.3 för fredskriser

Lagring

l2.3.l ÖEF :s hemsräl/an om Iagring_/örfredskriset ÖEF hemställde den 26 oktober 1973 hos Kungl. Majzt om uppdrag och medel för att genomföra en särskild beredskapslagring för fredskriser. I skrivelsen redovisas de allvarliga konsekvenserna av att de svenska företagen minskar sin fredsmässiga beredskap då det gäller lagerhållning av råvaror. Transporttekniska förbättringar i kombination med databehandling för lagerhanteringen har utnyttjats för att bringa ned företagens lagringskostnader och därmed också lagrens storlek till ett minimum. Detta förutsätter dock kontinuerliga och täta råvaruleveranser. Oförutsedda avbrott i leveranserna till följd av exempelvis politiska förvecklingar, strejker eller produktionsförseningar av annan art kan efter kort tid medföra totalstopp för produktionen om de nödvändiga insatsvarorna inte kan erhållas från annat håll. Motsvarande förhållanden råder givetvis i andra länder som konkurrerar om råvarorna. Detta leder till hamstring med åtföljande prisstegringar varigenom brister ytterligare accentueras. ÖEF har i en del fall, då skälen varit starka, låtit företag låna eller överta partier ur ÖEF:s lager vilket kunnat ske i samband med en omsättning av beredskapslagret ifråga. Enligt ÖEF:s mening är det emellertid i princip olämpligt att de nuvarande beredskapslagren, som anskaffats för att täcka försörjningsbehoven vid krig och avspärrning, används för att klara bristsituationeri fredstid. Allvarliga brister kan härigenom uppkomma i försörjningsberedskapen vid sådana krislägen som ÖEF enligt sin instruktion i första hand skall beakta. Skrivelsen utmynnar i en hemställan att ÖEF skall få genomföra en särskild beredskapslagring för bristsituationer under fredstid inom en kostnadsram av 200 milj. kr. Förslaget har remissbehandlats och har avgivits av ett flertal myndigheter och organisationer. Försvarets materielverk, Statskontoret, konjunkturinstitutet, statens jordbruksnämnd, kommerskollegiztm, hande/skamrarna i Stockholm, Göteborg och Malmö, Sveriges grossist/örrbund, atbetsmarknadss0›telsen, statens pris- och kartel/nämnd, Sveriges industri/örbund, Jernkontoret, K emikontoret och Kooperativaforbttndet ställde sig i princip positiva till ÖEF:s förslag. LO var tveksam till frågan om ÖEF:s hemställan kan motiveras av försörjningsberedskapsskäl

och

Beredskaps- _fredskrislagring

och till den form av verksamhet som ÖEF:s skrivelse avser. Hemställan bor_de undersökas i ett vidare sammanhang. Riksrevisionsverket ansåg sig inte kunna tillstyrka framställningen och menade att försörjningsberedskapsutredningen borde överväga även de frågor som ÖEF nu aktualiserat. Statens industriverk avstyrkte att särskilda beredskapslager byggs upp för att möta och utjämna internationella prisstegringar och prislluktuationer. Verket ställde sig dock positivt till att en lagring av vissa importvaror som i fredskrissituationer kan komma att utsättas for kvantitetsbegränsande åtgärder från producentländernas sida. Innan en lageruppbyggnad av detta skäl sker är det dock enligt industriverkets mening nödvändigt att närmare utreda frågan om lagrets finansiering och administration. liksom dess dimensionering och varuinriktning. Försödningsberedskapsutredningen ställde sig tveksam till ÖEF:s förslag rörande formerna för beslutet om en fredskrislagring, nämligen att riksdagens medgivande utverkas för att ställa 200 milj. kr. till ÖEF:s förfogande. Riksdagen bör enligt utredningens mening bedöma råvarulagringen i dess totala omfattning. Utredningen föreslog emellertid att medel som täcker de mest akuta behoven frigörs ur föreliggande rörliga kredit om sammanlagt 350 milj. kr. och tills vidare ställs till ÖEF:s disposition för det ändamål ÖEF föreslagit. Försörjningsberedskapsutredningen föreslog att ÖEF:s skrivelse skulle överlämnas till utredningen för beaktande vid fullgörandet av utredningsuppdraget. Genom beslut av Kungl. Majzt den l7 maj 1974 överlämnades ÖEF:s skrivelse jämte remissyttranden till försörjningsberedskapsutredningen för att beaktas vid utredningsuppdragets fullgörande.

l2.3.2 Riksdagens uttalande angående beredskap_förji-edskriser

l motion 1974:404 av herr Fälldin m. fl. (c) hemställdes att riksdagen anhöll hos Kungl. Majzt om skyndsam utredning och förslag till åtgärder för att tillgodose de i motionen anförda Synpunkterna om beredskap för f redskriser. Den internationella oljekrisen har enligt motionärerna aktualiserat aspekter på vår beredskapsplanering som väl inte helt förbisetts men som inte heller blivit närmare beaktade av statsmakterna. Motionärerna pekar på en rad faktorer som medverkat till att riskerna för framtida bristsituationer har ökat och anknyter härvid till ÖEF:s hemställan om fredskrislagring. Enligt motionärerna är det i hög grad angeläget att tillgodose de synpunkter i förslaget som har förts fram av ÖEF. Försvarsutskottet framhöll i sitt betänkande med anledning av motionen (FöU 1974:23) att oljekrisen på ett handgripligt sätt låtit förstå att allvarliga rubbningar i landets försörjning kan uppstå utan krigsrisk och krig i vår nära omvärld. Gränsen kan vidare många gånger vara svår att dra mellan å ena sidan fredskriser och å andra sidan ekonomiska åtgärder i fientligt syfte. Utskottet anser att man liksom motionärerna kan ifrågasätta om ÖEF:s planering instruktionsenligt endast skall inriktas på verksamhet som har samband med krig eller krigsfara. Den för ÖEF gällande instruktionen har emellertid inte hindrat ÖEF att räkna med andra bristsituationer än sådana som rör försvarsberedelserna på det ekonomiska området_ vilket ÖEF:s skrivelse angående lagring för fredskriser är ett exempel på. liksom de betydelsefulla uppgifterna som ÖEF haft under oljekrisen.

192 Beredskaps- och _fredskrislagring

Enligt utskottet gäller det mindre att ändra ÖEF:s instruktion än att ge planeringen av försörjningsberedskapen en sådan inriktning att den även täcker mer fredsmässiga behov. De pågående försöken med långstiktsplanering inom det ekonomiska försvaret liksom utredningsarbetet på försörjningsområdet kan ge värdefulla erfarenheter härvidlag. Försvarsutskottet hänvisar vidare till pågående utredningar som berör de aktuella frågorna. Av grundläggande betydelse i detta sammanhang anses det arbete vara som bedrivs av försörjningsberedskapsutredningen. Mot bakgrund av erfarenheterna från vinterns oljekris har särskilda sakkunniga tillkallats för att utreda vissa beredskapsfrågor på energiområdet. En särskild sakkunnig har också tillkallats för att se över allmänna ransoneringslagen. Utskottets bedömning är att fredskrisproblematiken nu på allvar börjat uppmärksammas. Genom de båda senast tillkomna utredningarna anses motionärernas krav på en skyndsam utredning m. m. i stora delar ha blivit tillgodosett. Utskottet pekar även på att den försvarsutredning som avses komma att börja sitt arbete under hösten 1974 av allt att döma måste ägna betydande uppmärksamhet åt försörjningsberedskapen. Kungl. Majzt har genom överlämnande av försvarsutskottets utlåtande låtit försörjningsberedskapsutredningen få kännedom om vad riksdagen uttalat ifråga om beredskap för fredskriser.

l2.3.3 Övriga uttalanden angâendefredskriser

Efter bemyndigande av Kungl. Majzt tillkallade chefen för handelsdepartementet år 1974 sakkunnigahi att utreda vissa beredskaps/iâgoi på energiområdet (ene:giberedskapsurredningen). Utredningsarbetet skall särskilt inriktas på fredskriser. l direktiven för utredningen definieras begreppet fredskris: Med fredskris avses lägen då allvarliga störningar inom lörsörjningsviktiga varuområden uppstått utan att det är krig eller krigsfara i vår nära omvärld”. l direktiven sägs vidare: “Som mål för de sakkunnigas överväganden bör gälla att de förbrukningsreglerande åtgärder som förordas för olika energislag kan samordnas inom ett integrerat system för ransonering på hela energiområdet. Särskilt viktigt är därvid att systemets utformning och tillämpning skall medge ett beaktande av önskemålen att i en fredskris värna vår produktion och sysselsättning och slå vakt om viktiga samhällsfunktioner såsom sjukhus. skolor och allmänna kommunikationer. En .särskild sakkunnig har också tillkallats/ör arr - mot bakgrund av erfarenheterna från ransoneringen vintern 1973/74 av flytande bränslen, stadsgas och elkraft - se över allmänna ransoneringslagen. l direktiven för den sakkunnige framhålls: “Allmänna ransoneringslagen tar i första hand sikte på ransonering i samband med krig eller krigsfara. Allvarliga störningar i tillförseln kan emellertid uppkomma även på grund av andra händelser än krig eller krigsfara. Den sakkunnige bör därför vid översynen beakta att lagen skall kunna tillämpas också i sådana s. k. fredskriser. Med fredskris avses lägen då allvarliga störningar inom försörjningsviktiga varuområden uppstått utan att det är krig eller krigsfara i vår nära omvärld. Ransonering i en fredskris medför särskilda problem eftersom målet bör vara att samhället likväl skall kunna verka under i stort sett normala förhållanden och om möjligt utan störningar i produktion och sysselsättning. l en sådan situation är det givetvis

Beredskaps- och fredskrislagring 193

svårt att lika hårt begränsa förbrukningen som i ett krigs- eller avspärrningsläge. OECD:s rekommendation till medlemmarna om uppbyggnad av ett 90dagarslager av bl. a. motorbensin, motorbrännolja och eldningsolja stöds av Sverige. Konrrø//srarionen/öi oljelagringsprogramme! anger i sitt betänkande, H 1973:2, bl. a.: “Det bör här betonas att OECD-rekommendationen avser en lageruppbyggnad för att möta en försörjningskris förorsakad av störningar i oljetillförseln. en s. k. fredskris. Det bör på allt sätt undvikas att då ställa om samhället så genomgripande som i en krigstid eller under avspärrning förorsakad av krig i vår omvärld. Den inhemska industrin liksom samhället i övrigt bör så långt möjligt få verka under fredsmässiga förhållanden. Även om man vidtager alla de ransoneringsåtgärder som situationen kräver. kommer en så hård förbrukningsreglering som måste ske i avspärrnings- och krigsfallen svårligen att kunna genomföras. Det framstår t. ex. som i högsta grad angeläget att den svenska exportindustrin skall kunna fortsätta att konkurrera på utlandsmarknaderna. Ett villkor härför är att vår energiförsörjning kan tillfredsställande upprätthållas. Härför erfordras bl. a. förstärkning av oljelagringsberedskapen”. Departementschefen framhöll i prop. 1973: 194 med anledning av Kontrollstationens betänkande bl. a.: “Remissinstanserna är eniga med kontrollstationen om att konsumtionsutvecklingen motiverar en ökad oljelagring för att trygga försörjningen i en s. k. fredskris. dvs. en kris som inte är betingad av krig i vår nära omvärld. Flera remissinstanser bl. a. ÖEF, transportnämnden och Svenska Kommunförbundet betonar att en begränsad tilldelning av drivmedel och bränslen kan få allvarliga konsekvenser for en rad samhällsfunktioner. Enligt min uppfattning bör alla de åtgärder vidtagas som är praktiskt möjliga och ekonomiskt rimliga för att skydda samhället mot skadeverkningar. som beror på avbrott i oljetillförseln. lnte minst gäller det möjligheterna att hålla sysselsättning och produktion i gång utan störningar.

De nuvarande beredskapslagren för krigs- och avspärrningsfallen är inte dimensionerade för fredskriser. Om dessa lager helt skulle disponeras i en fredskris, skulle trovärdigheten i vår säkerhetspolitik minska. Man kan nämligen inte utesluta att en oljekris av fredstidskaraktär utvidgas till en inter» nationell konflikt vid vilken beredskapslagren för krigs- och avspärrningsfallen i sin helhet skulle behöva utnyttjas.

Det bör här beaktas att OECD-rekommendationen avser försörjningen i en fredskris. Samhället skall då kunna verka under i stort sett normala förhållanden. len sådan situation är det svårt att lika hån begränsa förbrukning som i ett krigs- eller avspärrningsläge. Det är t. ex. i högsta grad angeläget att den svenska exportindustrin kan fortsätta att sälja på utlandsmarknaderss na . I det ekonomiska_ försvarets perspekrivstudie del] karaktäriseras fredskris på följande sätt: “Den ogynnsamma påverkan på vår försörjning som fredskriserna kan innebära, har sitt upphov i händelser utanför vår kontroll som medför allvarlig brist i försörjningsviktiga varor. Händelserna kan bl. a. orsakas av dels re-

1974 Beredskaps- ochfredskrislagring

lativt lokalt bundna, väpnade eller andra kriser och konflikter bortom vårt närområde, dels vissa producentländers medvetna agerande (genom att t. ex. begränsa utbudet av varor) för att Förbättra sin position antingen i det globala handelsutbytet eller i något annat politiskt avseende som inte direkt berör Sverige. Den geografiska bundenheten och avståndet till Sverige gör att dessa händelser främst bedöms drabba vår försörjning med någon enstaka vara eller ett begränsat antal varor under en och samma tidsperiod. Bonfallet av den aktuella importen kan vara fullständig eller utgöra en mindre del av den normala importen.” I regeringens anvisningar/ör detforrsarra perspekrivstudiearbetet anges bl. a. att studierna skall utgå från antagandet att riskerna för någon form av f redskris även på kortare sikt (planeringsperioden 1977/78-1981/82) kan vara stora. För fredskriser skall beaktas att kraven på försörjningsstandard i många avseenden bör sättas högre än vid krig och avspärrning. De åtgärder som primärt syftar till att åstadkomma beredskap mot fredskriser skall särredovisas.

l2.3.4 Sammanfattning

l skilda uttalanden bl. a. av riksdag och regering som här redovisas framhålls att fredskrisproblematiken bör ägnas en ökad uppmärksamhet i det ekonomiska försvarets fortsatta planering. Med fredskris anses härvid läge då allvarliga störningar inom försörjningsviktiga varuområden uppstått utan att det är krig eller krigsfara i vår nära omvärld. l ett sådant läge bör intresset inriktas mot att i relativt normal omfattning bibehålla produktion, export och sysselsättning samt undvika störningar i viktiga samhällsfunktioner.

12.4 Vissa förhållanden rörande i and-

beredskapslagring

ra länder

Beredskapslagring förekommer utanför Sverige i varierande former och i olika omfattning. l det följande ges en summarisk översikt över förhållandena i vissa länder. Redovisningen är inte fullständig eftersom vissa uppgifter ansetts vara av hemlig natur och inte ingår i det material som utredningen begärt i särskild ordning. I Belgien förekommer en lagring endast av vissa petroleumprodukter. Lagen härom tillkom efter beslut av EG:s ministerråd som innebar att vissa minimilager av oljeprodukter skall hållas av medlemsländerna. Lagringen sker hos näringslivet. Även i Danmark finns särskilda bestämmelser om lagring av vissa oljeprodukter. Lagringskostnaderna inkalkyleras i konsumentpriserna. Härutöver finns vissa frivilliga avtal med elverken och järnvägsföretag om en beredskapslagring. Enligt vad utredningen kunnat finna föreligger i Fin/and ett mer omfattande lagringsprogram. Lagring av oljeprodukter. metallråvaror och spann-

Beredskaps- och .fredskrislagring 195

mål ingår häri. lmportörer av oljor och Smörjmedel är ålagda att hålla vissa särskilda beredskapslager. På linsk sida har man övervägt en lag om beredskapslagring enligt vilken företag mot åtnjutande av vissa skattelättnader skulle beredskapslagra försörjningsviktiga varor. I Frankrike finns beredskapslager av oljeprodukter motsvarande tre månaders förbrukning. Man överväger statslinanslerade beredskapslager inom andra varuområden, vilkas syfte skulle vara att motverka de svårigheter som kan förväntas i inledningen av en kris. Redan nu lagras dock koppar som är avsedd att utgöra buffertlager med syfte att dämpa prisvariationer. Liknande lager av nickel har övervägts.

l Israel Förekommer beredskapslagring i stort sett endast ifråga om livs-

medel. Beredskapslagringen av importerade livsmedel sker helt i handelsoch industriministeriets regi som också har importmonopol på viktigare livsmedel. Staten svarar även för att tillräckliga lager finns av egenproducerade livsmedel. Någon ransoneringssystem är ej planerat. Hemlagring av livsmedel uppmuntras. l Canada beredskapslagras endast läkemedel och vissa kläder. Anledningen till det begränsade varuurvalet har sagts vara det varuutbyte som påräknas med USA i ett krisläge. l Nederländerna förekommer inte någon mer omfattande beredskapslagring. En viss lagring av ett slags nödproviant som förvaras i ABC-skyddade bleckplåtsförpackningar förekommer dock. Hållbarheten hos dessa anges till 10 år. Nödprovianten är utspridd på ca 50 varuhus i utrymmen som antingen ägs av staten eller hyrs. Nödprovianten består av kex, margarin och sötad torrmjölk i bleckplåtsforpackningar samt barnmat i flaskor. Beredskapslagring förekommer även av olja och oljeprodukter. Staten bygger cisterner och lagringsanläggningar. medan näringslivet äger den inlagrade varan. Vidare beredskapslagras viktiga läkemedel och förbandsartiklar vilka i huvudsak ägs av staten. medan lagringsutrymmena delvis ägs av staten och delvis hyrs genom leasingkontrakt med privata företag. Beredskapslagringen finansieras över den statliga budgeten. l Norge förekommer viss beredskapslagring av livsmedel och vissa andra varuslag bl. a. gödningsämnen och ftskeredskap. Då det gäller lagring av oljeprodukter föreligger en överenskommelse mellan staten och oljebolagen enligt vilken cisternerna skall hållas fyllda till minst 50 %. Statliga bidrag har härutöver lämnats till oljebolagen för berganläggningar. För andra varor finns möjligheter för produktionsplanlagda företag att erhålla lån av staten eller statlig lånegaranti för att bygga upp extra råvarulager. Ersättning utgår för ränte- och försäkringsavgifter. Staten står vidare för risken av prisförluster men tillgodogör sig också eventuella vinster. Lagret lår inte utnyttjas under fredstid. I Schweiz är en genomgående princip att beredskapslagringen inte enbart åvilar staten utan också företag och enskilda hushåll. Man strävar emellertid efter att låta så stor del som möjligt av lagringen ske på frivillig basis. Av de totala lagren av industriråvaror lagras mellan hälften och tre fjärdedelar frivilligt och återstoden som en följd av avtal mellan staten och enskilda företag. Det avtalsenliga beredskapslagret innebär en extra lagring utöver den som företaget behöver för den normala driften. I regel anses detta omfatta fyra månaders förbrukning. De varor som kan komma ifråga för ett avtal

196 Beredskaps- och _fredskris/agring

är av krigsviktig natur och utgörs för närvarande nästan enbart av råvaror och halvfabrikat. Ett avtal innebär flera fördelar för företaget. Finansieringen av lagret kan således ske genom ett lån i en bank där staten uppträder som garant. Lån får tas för ett belopp som uppgårtill 90 % av lagrets värde. Räntan är subventionerad med drygt 2 % vilket bekostas av bankerna. Subventionen anses utgöra bankernas bidrag till det ekonomiska försvaret. Sammanlagt uppgick denna till ca 32 miljoner schweizerfrancs år 1971. Avskrivningsreglerna är mycket gynnsamma för Företaget vid taxering till statlig skatt. Nedskrivning av lagervärdet kan ske till vad som kan betraktas som förkrigsnivå och i vissa fall, då lagerhållningen är särskilt riskfylld, kan ytterligare nedskrivning beviljas. lett krisläge har företaget rätt att använda hälften av lagret för egen del. För vissa varor som är särskilt viktiga i ett krisläge och som förbrukas i stora mängder föreligger ett slags indirekt lagringstvång på så sätt att företagen får importtillstånd först sedan ett avtal tecknats om beredskapslager. Exempel på varor där ett sådant förfarande används är vissa livsmedel och fodervaror, gödselmedel, antibiotika och oljeprodukter. Bagerierna är skyldiga att lagra mjöl och bränsle för femton dagars förbrukning. Företagen får själva ansvara för de risker som är förknippade med lagerhållningen. Pris- och konkurrensförhållanden kan medföra att viljan att sluta avtal med staten om beredskapslagring minskar. Staten har därför för vissa branscher uppmuntrat tillkomsten av garantifonder till vilka företag med import av lagervaror inbetalar en avgift som övervältras på konsumenterna. Ur denna fond kan företag erhålla gottgörelse vid pris- och lagerförluster. Kontrollen av den avtalsenliga beredskapslagringen sköts inte av staten utan antingen genom branschorganisationernas försorg eller genom särskilda revisionsföretag. Kostnaden härför betalas av företagen. De avtalsenliga lagrens sammanlagda värde har uppgivits vara nära 3 miljarder schweizerfrancs i 1973-74 års priser. För att överbrygga det temporära säljstopp som kan uppkomma i ett krisläge pågår sedan många år en kampanj från myndigheternas sida för att förmå hushållen att själva bygga upp förråd av främst hållbara livsmedel. Dessa består av 2 kg socker, 1 kg ris, 1 kg makaroner, 1 kg matfett och 1 liter matolja per person. Därutöver rekommenderas upplagring av konserver. tvål och tvättmedel. Staten beredskapslagrar i första hand spannmål. Detta sker till viss del hos kvarnarna. Staten. kantonerna och civilförsvaret lagrar härutöver viss sjukvårdsmateriel. Beredskapslagringen sker i huvudsak av rena beredskapsskäl. främst för ett krigsfall, men även för att möta allvarliga störningar i tillförseln. 1 Västtyskland förekommer, med undantag för mineraloljelagring. inga beredskapslager för icke-militära ändamål. 1 USA sker beredskapslagringen både i statliga lager och hos näringslivet. Beredskapslagret finansieras till största delen via den statliga budgeten. För tillverkare av aluminium, koppar, nickel och stål gäller dock att viss andel av produktionen skall avsättas som beredskapsreserv. lnemot 90 % av lagervärdet upptas av metaller och metallråvaror. Bland övriga varor märks läkemedel och fibrer. 1 början av 1973 var lagren värda ca 6,7 miljarder dollar. Härav var 95 % anskalfat före år 1959 och merparten redan under Koreakriget.

Beredskaps- och fredskrislagring 197

Våren 1973 framlades ett förslag om en drastisk nedskärning av beredskapslagringen. Bakgrunden härtill var önskemål om att genom försäljning från lagren bromsa prisuppgången på råvaror samt uppfattningen att nuvarande teknologi gör det möjligt att finna ersättningsvaror i en helt annan utsträckning än tidigare. Kongressen har emellertid ännu inte godkänt de Föreslagna lagerminskningarna, och det bedöms vara tveksamt om dessa kommer till stånd. Bl. a. mot bakgrund av tendenserna till kartellbildningen mellan vissa råvaruproducerande länder har under det senaste året förslag uppkommit om att en eventuell nedskärning av de strategiska lagren skulle anstå tills dess att förnyade överväganden gjorts beträffande USA:s känslighet för störningar i råvarutillförseln. l Österrike finns ännu ingen beredskapslagring men frågan är under utredning.

12.5 överväganden och förslag Utredningens

12 . 5. l Beredskapslagring

l2.5.1.l Allmänna principer för beredskapslagringen Vid sidan av lagringens omfattning har finansieringsformen stor betydelse för avväganden som berör beredskaps- och fredskrislagring. Utgångspunkten för diskussionen och de förslag vi framför i det följande är den principlösning vi föreslagit i föregående kapitel då det gäller fördelningen av kostnaderna för lagringen mellan staten och näringslivet. Innebörden härav är i princip att beredskapslagringen bekostas av staten, medan ansvaret för fredskrislagringen delas mellan företagen och staten. Beredskapslagringen kommer även framgent att i allt väsentligt avse råvaror och vissa halvfabrikat, mer sällan färdigvaror. De förra lämpar sig oftast för en centraliserad lagring i större skala, varigenom hanteringskostnaderna kan hållas nere. Under vissa förhållanden blir det dock mer lönsamt att lagra varorna i omedelbar anslutning till produktionsföretagen. Detta kan vara fallet då det är fråga om en enda eller ett fåtal tillverkare av en produkt som kräver speciella råvaror. Frågan var lagringen bör ske kommer som hittills att få övervägas från fall till fall för att den mest rationella lösningen skall kunna uppnås. l produktionen används emellertid även ett stort antal mer bearbetade insatsvaror, vilka importeras i betydande utsträckning. Som exempel på sådana varor kan nämnas sammansättningsdelar för den mekaniska och elektriska industrin samt bilindustrin. En omfattande internationell handel förekommer här med delar som har en mer allmän karaktär för användning i skilda slags färdigprodukter. Många av dessa varor är av väsentlig betydelse för möjligheterna att upprätthålla en produktion i en kristid. De lämpar sig emellertid sällan för en centraliserad beredskapslagring som -i den mån den anses nödvändig - därför bör ske hos industriföretagen själva. Komponenterna är ofta speciellt avpassade för en viss produktionsprocess och för en bestämd utformning av färdigvaran. Omsättningen av lagren måste ske i anslutning till

198 Beredskaps- och _fredskrislagring

produktionen, varvid hänsyn även kan behöva tas till den tekniska och produktmässiga utvecklingen. Vi har kommit till slutsatsen att det är synnerligen angeläget att även oundgängligen nödvändiga bearbetade insatsvaror (komponenter) lagras som ett led i Försörjningsberedskapen. Vi Föreslår därför att ÖEF vid utarbetandet av försörjningsplaner För olika varuområden i ökad utsträckning beaktar detta problem. Målet bör vara att i första hand ge rådrum för omställningar i produktionen och konsumtionen. Det kan här givetvis endast bli fråga om ett begränsat antal varor som är av en väsentlig betydelse från försörjningsberedskapssynpunkt. Den tredje typen av vara som bör bli föremål för en beredskapslagring är reservdelar och maskinförnödenheter för de producerande Företagens egen maskinpark. Denna Fråga har specialstuderats av utredningen och resultatet härav redovisas i kapitel 7 i detta betänkande. Vi anser det nödvändigt att reservdelsfrågan ägnas en ökad uppmärksamhet. En viss lagring måste komma till stånd som i ett övervägande antal fall bör ske hos det producerande företaget och regleras genom ett avtal mellan detta och staten. Utredningen konstaterar att beredskapslagringen i allt större omfattning måste ske hos de Förbrukande företagen. En sådan lagring måste regleras från fall till fall i avtal mellan staten och det berörda företaget. l enlighet med de av oss Föreslagna principerna for beredskapslagringen bör ersättning till företaget härvid utgå av statsmedel. I fall då det bedöms som nödvändigt med hänsyn till försörjningsberedskapen är det angeläget att de berörda Företagen verkligen är beredda att gå in i en diskussion med staten/ÖEF, som syftar till en överenskommelse angående en överlagring av råvaror, halvfabrikat. komponenter och reservdelar/ maskinförnödenheter. Utredningen har övervägt om en särskild lagstiftning är nödvändig för att ett samarbete mellan näringslivet och ÖEF skall kunna uppnås. Det är givetvis härvid inte möjligt att föreskriva en skyldighet för företag att sluta avtal med staten, eftersom ett avtal i grunden bygger på att en frivillig överenskommelse ingås där Fördelar och nackdelar balanseras för de avtalsslutande parterna. Vad man från statens sida bör söka uppnå är att en viss lagring kommer att ske hos Företagen, som inte kan eller av rationella skäl inte bör äga rum på annat sätt. Den lagstiftning som bör övervägas har därför snarast formen av ett åläggande för vissa företag att mot ersättning beredskapslagra varor utöver de normala lagringskvaniteterna. Hittills har några svårigheter inte förelegat då det gällt att nå överenskommelser med enskilda företag att ombesörja en beredskapslagring som bekostas av staten. Avtalsforfarandet kan emellertid bedömas bli alltmer vanligt och risken att svårigheter kan uppkomma på vissa punkter får inte uteslutas. Vidare måste i sammanhanget beaktas att vårt forslag ifråga om näringslivets medverkan vid fredskrislagringen i sig torde kräva en särskild lagstiftning. Det bör även framhållas att det internationella läget hastigt kan försämras, varvid möjlighet bör föreligga att snabbt förbättra försörjningsläget utan att gällande beredskapslagstiftning i övrigt behöver sättas i tillämpning. En förstärkning av det ekonomiska försvaret kan då ske utan att detta väcker stor uppmärksamhet. Vi Föreslår därför att regeringen i lag får bemyndigande att föreskriva lagringsskyldighet för alla former av lager som har ändamålet att trygga folkforsörjningen. Förslag härtill utgör bilaga 4 till detta betänkande.

sou 197 5; 57 Beredskaps- och fredskrislagring

Bemyndigandet bör innefatta möjlighet att föreskriva skyldighet för företag som förbrukar för samhället viktiga varor att lagra sådana varor intill en myckenhet som motsvarar Företagets normala fredsmässiga förbrukning under tolv månader då det gäller reservdelar och maskinförnödenheter för den egna maskinparken och sex månader då det gäller andra varor. De tider vi här föreslår har övervägts mot bakgrund av våra förslag rörande uthållighet och försörjningsstandard (se kapitel 5) och de studier vi gjort rörande företagens normala lager av reservdelar samt komponenter och andra insatsvaror (se kapitlen 3 och 7). Bemyndigandet bör även innefatta möjlighet att i vissa fall ålägga företag att inköpa vara från statligt lager, om så erfordras för att en omsättning av lagrade varor skall kunna ske. Som redan antytts har några svårigheter hittills inte förelegat att uppnå överenskommelser med enskilda företag angående beredskapslagring. Ett åläggande om en beredskapslagring bör därför tills vidare ifrågakomma endast om det i enstaka fall inte visar sig möjligt att på frivillig väg uppnå en från försörjningsberedskapssynpunkt nödvändig och rationell lösning av ett lagringsproblem. ÖEF bör få befogenhet att i sådana fall föreskriva att en beredskapslagring skall ske hos företaget ifråga. Staten svarar därvid för kostnader för inköpet av varan och företaget ersätts för sina kostnader för lokaler, tillsyn m. m. till följd av beredskapslagringen. Målsättningen bör alltså vara att beredskapslagringen inte skall åsamka företagen extra kostnader. Företagens rätt till ersättning för sina kostnader för beredskapslagringen bör tas in i nyssnämnda lag om beredskaps- och fredskrislager.

l2.5.1.2 Beredskapslagringens omfattning

I kapitel 5 föreslår vi att beredskapsåtgärderna förstärks inom det ekonomiska försvaret. Vi diskuterar härvid vilken ambitionsnivå som skall gälla i avvaktan på 1977 års försvarsbeslut. Vi framhåller att en beredskapslagring som svarar mot nuvarande målsättning ifråga om standard och uthållighet kan bedömas vara tillräcklig för att en betydande omställning mot en krishushållning skall kunna ske. Därutöver erfordras emellertid en beredskapslagring av sådana insatsvaror som först på lång sikt eller inte alls kan framställas eller ersättas inom landet (“tillskottslagring“). Som framgår av det föregående är ÖEF:s nuvarande beredskapslagring utanför bränsleområdet mindre än vad som erfordras för att det nu gällande målet angående uthållighet skall vara uppfyllt. ÖEF har i en PM som överlämnats till utredningen redovisat bakgrunden till att försörjningsuthålligheten försämrats och angett den resursförstärkning som krävs för att man åter skall uppnå en uthållighet på tolv månader vid en total avspärrning. Den försämrade uthålligheten föranleds bl. a. av den relativa nedgången i näringslivets lagerhållning sedan den nu gällande lagringsplanen fastställdes i slutet av l960-talet. Härtill kommer att förutsättningarna ändrats till följd av vissa från försörjningsberedskapssynpunkt ogynnsamma förändringar inom den svenska industrin. Många försörjningsviktiga varor har bortfallit ur produktionen, samtidigt som nya lagringskrav tillkommit, bl. a. genom införande av ny teknik.

200 Beredskaps- och jredskrislagring

Den i förhållande till förbrukningen minskade lagerhållningen av vissa råvaror hos näringslivet analyseras närmare i kapitel 3. Näringslivets minskade Iageruthållighet sedan mitten av 1960-talet (motsvarande omkring l månad uttryckt i fredsproduktion) kan enligt ÖEF:s beräkningar anses motsvara omkring l,8 månaders genomsnittlig krisforbrukning. Vid denna beräkning har beaktats att den andel av näringslivets lager som kan anses utgöra en tillgång från forsörjningsberedskapssynpunkt, nedgått väsentligt under senare tid. Det har uppskattats att beredskapslagren behöver ökas med ca 200 milj. kr. för att kompensera den minskade lageruthålligheten hos näringslivet. Den strukturforändring inom industrin som skett under den senaste femårsperioden har medfört ökade krav på beredskapslagringen. Inom textil- och beklädnadsomrâdet har bortfall av grundtextil tillverkning bl. a. föranlett ett ökat behov av att beredskapslagra dyrare halvfabrikat i stället for råvaror. Produktionen av förbandsgas, sytrådsgarn och viss teknisk textil har upphört. Produktionen av konstgjort läder kommer att minska avsevärt och tillverkningen av rayoncord för bildäck kommer att upphöra helt inom kort. ifråga om kemiska produkter har framställningen av den för rayontillverkningen nödvändiga kolsvavlan upphört, liksom produktionen av elektrokorund (för slipmedel). Ett antal spritfabriker har lagts ned och fororsakat ett lagringsbehov av etanol. Ammoniakframställningen riskerar upphöra. lnom det elektrorekniska omrâdet kan nämnas överflyttning av en betydande del av den svenska torrbatteritillverkningen till Danmark vilket ställer dels ökade krav på lagring av färdiga torrbatterier för att bibehålla lagringsmålet, dels krav på och kostnader för produktionsförberedande åtgärder for att man i ett avspärrningsläge skall kunna täcka de mest angelägna behoven. Av lörsörjningsområden där bl. a. införandet av ny teknik medfört nya eller ökade krav på beredskapslagring kan följande nämnas: Erfarenheterna från oljekrisen gav som vi redogör för i kapitel 8 påtagliga bevis på samhällets sårbarhet vid bristsituationer i fråga om plaster, plastrâvaror och andra petrokemiska råvaror. Väsentliga kompletteringar av beredskapslagren bedöms vara nödvändiga inom dessa områden. Den moderna jordbrukstekniken har gjort jordbruket i hög grad beroende av bekämpningsmedel. En betydande ökning av beredskapslagringen är nödvändig om produktionen skall kunna upprätthållas på erforderlig nivå i ett beredskapsläge. Den tekniska utvecklingen ställer betydande nya krav på beredskapslagring av bl. a. fototeknisk materiel och fotokemikalier for tryckning av tidningar och produktion av TV-program. Viss tillverkning av elektroteknisk materiel, bl. a. halvledare av olika slag, finns som nämns i kapitel 7 inom landet. l ett beredskapsläge är det angeläget att denna kan fortsätta och ökas så att reservdelar, bl. a. for importerade maskiner, kan framställas i större omfattning inom landet. För närvarande saknas utgângsvaror/ör tillverkning av elektroniska komponenter i ÖEF:s beredskapslager. Erfarenheterna under senare år har visat att det finns ett behov av att kunna ställa maskiner i ma/pâse inom områden där kapaciteten sjunkit särskilt starkt - främst inom textilområdet men också inom exempelvis det kemiska området. l ÖEF:s senaste lagringsplan togs vissa medel upp för detta ända-

Beredskaps- och _fredskrislagring 201

mål. Ramen bedöms dock behöva vidgas med hänsyn till hittillsvarande och bedömd framtida utveckling. De produktionsbortfall som inträffat och de nya tekniska förutsättningar som kommit att gälla sedan slutet av 1960-talet har av ÖEF beräknats ställa följande ökade krav på beredskapslagringen för att den nu gällande målsättningen för forsörjningsuthålligheten skall kunna uppnås.

Tabell 12.2

Vuruomrâde Beräknat behov av ökad beredskapslagring. milj. kr. (1974 års priser)

Plaster. ;alastråvatror och andra petrokemiska

Olja för ammoniakfrzimståillning *alternativt lagring av ammoniak 50 Offsetmziteriel. råfilm, fotokentikalier m. m. 20 Utgångsvaror för tillverkning av transistorer m. m, samt varor inom elektrotekniska området i övrigt (torrbatterier m. m.) l5 lnfordringsmztterial. slipmedelsråvaror och diverse materiel for verkstaidsindustrin 20 Maskiner i ntalpåse 10 230

Den från försörjningsberedskapssynpunkt negativa utvecklingen av näringslivets lagerhållning under samma tidsperiod har av ÖEF, som tidigare redovisats, beräknats öka beredskapslagringsbehovet med ca 200 milj. kr. Härutöver bör hänsyn tas till att det nuvarande målet för beredskapslagringen avser läget år 1975. ÖEF bedömer att de genomsnittliga insatsvarubehoven vid avspärrningsproduktion ökar med ca 2 % per år. Om hänsyn tas till enbart detta Förhållande och således inte till att ytterligare Förändringar kan inträffa inom näringslivet som är negativa från försörjningsberedskapssynpunkt. beräknas detta innebära att beredskapslagringsbehovet ökar med ca 30 milj. kr. fram till år 1977, dvs. det år som är utgångspunkten för det ekonomiska försvarets långsiktsplanering. Vårt tidsperspektiv sträcker sig fram t. 0. m. 1980 varför ytterligare medel således i princip skulle erfordras. Emellertid finns för närvarande vissa planer på industriell utbyggnad som, om de förverkligas, skulle vara positiva från försörjningsberedskapssynpunkt. Som exempel härpå kan nämnas mineralområdet där de ökade insatser som under senare år skett och planeras bör kunna leda till sänkta beredskapskostnader. Detsamma gäller om uranproduktionen i Ranstad tas upp i stor skala med utvinning av biprodukter. Den i kapitel 8 diskuterade möiliga utbyggnaden av den petrokemiska industrin - i kombination med ett statsrallinaderi i Broljorden - skulle också innebära fördelar från beredskapssynpunkt. Med utgångspunkt från råolja, som dock måste lagras. skulle man på så sätt få fram ett bredare

202 Beredskaps- och _fredskrislagring SOU 1975.57

produktsortiment än för närvarande Det får härvid inte anses uteslutet att syntetgummi kan komma att framställas inom landet. Även den planerade produktionen av s. k. modalfiber - en rayonvariant som har avsevärt bättre egenskaper än den tidigare framställda och i huvudsak kan ersätta bomull - medför en förbättrad försörjningsberedskap och minskade kostnader for beredskapslagring. De planer som här redovisats kan få effekt tidigast under slutet av 1970talet. Det är svårt att värdera dessa uttryckt i minskade krav på beredskapslagring men det torde vara möjligt att för perioden 1977-80 räkna med att den på vissa områden från forsörjningsberedskapssynpunkt positiva utvecklingen uppväger det för varje år beräknade ökade behovet av insatsvaror i kristid. Om hänsyn tas till att ytterligare 35 milj. kr. erfordras för buffertlagring av sådan beklädnadsväv som ingår som ett led i samordningen av den statliga upphandlingen uppgår det sammanlagda medelsbehovet for att ÖEF skall uppnå det gällande målet för försörjningsuthålligheten till 200 (se sid. 200) -l- 230 (se tabell sid. 201) + 30 (se sid. 201) + 35 = 495 milj. kr. (exkl. bränseln samt läkemedel och sjukvårdsmateriel). För läkemedelsområdet uppskattas i kapitel 6 ett behov av ökad beredskapslagring på 210 milj. kr. Utredningen har tidigare i detta kapitel och i kapitel 5 diskuterat den beredskapslagring som erfordras efter det att en första omställning skett mot de konsumtions- och produktionsförhållanden som råder i ett krissamhälle. Det framhålls att en beredskapslagring som motsvarar den nu gällande målsättningen på tolv månader vid en total avspärrning kan bedömas möjliggöra en betydande omställning av produktionsapparaten. Vissa oundgängliga varor kan emellertid framställas först efter läng tid och andra inte alls och inte heller ersättas med andra varor. En s. k. tillskottslagring måste därför ske av sådana varor för behoven på längre sikt. Omfattningen av en sådan beredskapslagring kan uppskattas först efter ett mer ingående planeringsarbete - i praktiken som en del av ÖEF:s normala planeringsverksamhet. Den bedömning det här är frågan om måste främst grundas på överväganden rörande den llexibilitet som svensk industri besitter liksom möjligheterna till att reglera konsumtionen (standarden). Det har således inte varit möjligt att i detta sammanhang precisera tillskottslagringens omfattning. 1 samråd med ÖEF har vi emellertid bedömt att- efter beaktande av den tillgång som de av oss föreslagna fredskrislagren utgör och sedan den nuvarande målsättningen uppfyllts - en ökad beredskapslagring motsvarande 150 milj. kr. är ett rimligt utgångsvärde for perioden 1975-80. Det får ankomma på ÖEF att utreda denna fråga närmare och anmäla de justeringar för regeringen som anses erforderliga. l tabell 12.3 redovisas det totala uppskattade ökade behovet av beredskapslagring för tidsperioden 1975-80 (milj. kr.. 1974 års priser).

Beredskaps- och _fredskris/agring 203

Tabell 12.3

År Läkemedel Övriga varor Summa ökad beredskaps- Totalt Därav beräknad lagring uppfyllnad av lagringsmål

(150)

Den l januari 1976 kan beredskapslagringen (i 1974 års priser) beräknas uppgå till ett värde av omkring 890 milj. kr. Efter de här angivna ökningarna blir motsvarande värde vid slutet av 1980 omkring 1 750 milj. kr. mkr. Till detta kommer belopp som i särskild ordning senare kommer att föreslås av socialstyrelsen för att täcka bristerna avseende sjukvårdsmateriel (se kapitel 6). ÖEF har med utgångspunkt från de här Föreslagna ökningarna övervägt en Fördelning på olika varor så att de mest akuta bristerna täcks under de två första åren. Materialet torde få överlämnas i särskild ordning till handelsdepartementet. Försvarsmaktens särskilda behov för krigsproduktion ingår i ovannämnda investeringsbelopp. Försvarsmakten anger regelmässigt de behov som föreligger för detta ändamål. Normalt bör man inom försvarsmakten inte räkna med större tilldelning i ett krisläge än vad man här anmält. De föreslagna beloppen för den utökade beredskapslagringen inkluderar oljeprodukter som används som råvaror i den petrokemiska industrin. Koks ingår däremot inte utan hänförs till energisektorn som enligt direktiven inte skall behandlas av utredningen. Vi förordar för båda dessa varuområden en lösning som innebär att dessa råvaror lagras inom ramen för oljelagringsprogrammet. Frågan berörs i kapitel 8 i det föregående. Då det gäller omsättningen av lagren finner vi inte anledning att ändra på de principiella förhållanden som nu råder. l samband med omsättning bör dock den fastlagda lagringskvantiteten lör en viss vara inte underskridas med mer än 20 % om inte särskilda skäl härtill föreligger. Prisvariationerna får givetvis en viss betydelse för valet av tid för lageromsättning. Vi anser det emellertid innebära alltför stora risker från försörjningsberedskapssynpunkt att medvetet sträva efter konjunkturvinster med hjälp av ett beredskapslager. Sak samma gäller för fredskrislagret. En prisstegring kan i sig ses som skäl att sälja de lagrade varorna. Hinder föreligger emellertid inte att dessa kan tänkas exporteras i befintligt skick eller efter bearbetning. Om därefter en brist uppkommer inom landet. kan 1 Koks används främst som insatsvarzi inom järnlagret inte utnyttjas för det ändamål som åsyftats. Det är svårt att uppställa och stålindustrin. några klara kriterier eller principer för vilken åtgärd som i ett visst läge kan

204 Beredskaps- och _fredskrislagring

vara att förorda. Vi har här endast velat peka på ett problem och utgår från att ÖEF i tveksamma fall underställer frågan regeringens prövning.

12.5.2 F redskrislagring

12.5.2.l Allmänna principer för fredskrislagringen

Den beredskapslagring som för närvarande förekommer i Sverige har i allt väsentligt syftet att täcka ett importbortfall som kan tänkas uppkomma i ett krigs- eller avspärrningsskede. Endast i undantagsfall har lagren använts för brister i fredstid.

attutäcka i

OEF föreslår i sin skrivelse om s. k. fredskrislager att särskilda lager av viktiga importråvaror byggs upp för att lindra verkningarna av fysiska råvarubrister under fredstid och att dessa lager jämväl bör användas för att möta och utjämna långsiktiga prisstegringar och temporära prisfluktuationer på vissa importråvaror. Inledningsvis vill vi peka på att det kan vara mycket svårt att särskilja de olika situationer då ett råvarulager kan behöva utnyttjas. En prishöjning är oftast följden av en succesivt uppkommande brist och kan småningom l utvecklas till ett läge då varan ifråga över huvud taget inte går att uppbringa. j Ett sådant händelseförlopp kan mycket väl tänkas föregå en beredskaps- eller krigssituation. Varusortimentet för ett beredskapslager och ett fredskrislager kan sam-

u

manfalla, men det är inte heller uteslutet att de skilda typerna av lager kan avse olika varuslag. Ett fredskrislager blir emellertid i viss utsträckning ett slags komplement till ett beredskapslager, även om det inte är möjligt att förutse hur stora delar härav som blir tillgängliga (återstår) för att täcka behovet under en internationell kris av en mer vittomfattande karaktär i vårt närområde. Skäl kan anföras mot åtgärden att med statlig finansiering bygga upp lager för utjämning av internationella prisfluktuationer. Den trygghet som härigenom skapas för företagen kan leda till att dessa anser sig kunna minska de egna lagren. Vidare uppkommer vissa svårigheter av prispolitisk natur. För att man skall kunna uppnå en prisdämpande effekt med fredskrislager måste säkerställas att de förmånliga inköpspriserna för aktuella råvaror återspeglas i försäljningspriserna för färdigvarorna. svårigheterna att finna priser l på de aktuella råvarorna som kan anses som normala är dessutom uppenbara. l l Å andra sidan får inte bortses från att systemet med prisutjämnande lagerl försäljningar - om en effektiv kontroll av priserna på fárdigvaror kan uppnås l - kan tänkas påverka konsumentprisnivån i en för konsumenterna gynnsam l riktning. Däremot föreligger det enligt vår mening starkare motiv för en lagring som har till syfte att undvika eller lindra verkningarna av en fysisk brist på vissa varor, främst råvaror, under i övrigt normala förhållanden. Det föreligger en- p ligt vår bedömning en risk för att internationella bristsituationer kommer f j att bli vanligare i framtiden. Till detta bidrar exempelvis de ökade möjligheterna av utbudsbegränsande åtgärder från producentländernas sida. I kapitel 4 lämnas en mycket summarisk översikt över behandlingen av råvarufrågorna och den härmed nära sammanhängande frågan om exponrestriktioner på det internationella planet. Särskilt under de senaste tio åren

Beredskaps- och _fredskris/agring 205

har betydande ansträngningar gjorts for att komma till rätta med de stagnerande råvarupriserna och prislluktuationerna som i första hand varit till nackdel för utvecklingsländerna. Då några väsentliga resultat ej kunnat uppnås har u-länderna nu etablerat ett fastare samarbete mellan producentländerna för att de skall få sina krav tillgodosedda av industriländema. Oljeländerna har här visat vägen genom oljeblockaden 1973-74. l-länderna å sin sida har i mer konkreta termer börjat diskutera ett samarbete om prispolitiska åtgärder för att minska riskerna för prisfluktuationer. Råvarufrågorna kommer att få l l l en framskjuten plats i diskussionerna vid FN:s extra generalförsamling under l hösten 1975. Det är inte möjligt att förutse hur råvarufrågan kommer att utvecklas på det internationella planet. Betydande ansträngningar görs för att överbrygga motsättningarna mellan producent- och konsumentländer och undvika en konfrontation som leder till att de båda grupperna genom inbördes samarbete skaffar medel för att få sina önskemål tillgodosedda. Råvaruavtal där såväl producenter som konsumenter deltar kan innebära en ökad trygghet ifråga om råvarutillförseln som kan få återverkningar på behovet av en fredskrislagring. Samtidigt kan emellertid konstateras att ett fredskrislager ger en ökad handlingsfrihet för agerandet på det internationella planet då en råvarukris inträffat. Det kan nämligen inte förutses om ett samarbete i en sådan situation skall inriktas på producent- eller konsumentländer. Även frågan om exportrestriktioner är svårbedömbar. Enligt vår bedömning föreligger en viss risk att den allmänna konjunkp turutvecklingen eller utvecklingen för en enskild vara kan leda till kraftiga j prisstegringar eller bristsituationer på råvaruområdet. Härtill kommer emelj lertid att särskilda produktions- eller utbudsbegränsande åtgärder av produ- 1 cent- eller konsumentländer inte får anses uteslutna. Detta gäller speciellt i det labila som nu råder ifråga om råvaror och exportre-

förhandlingsläge

striktioner. Samtidigt föreligger en stor känslighet för störningar i råvarutillförseln inom det svenska näringslivet och samhället i övrigt. Det finns inte heller några omständigheter som tyder på att Sverige skulle drabbas mindre än andra länder i en krissituation. Tvärtom föreligger en risk för att Sverige som internationellt sett är en liten marknad, i bristsituationer kan missgynnas av det förhållandet att leverantörerna prioriterar de största kunderna. Erfarenheterna från krisen på det petrokemiska området 1973/ 74 som redovisas i kapitel 6 ger belägg för detta vad gäller petrokemiska halvfabrikat. Till de omständigheter som här redovisats kommer att det svenska näringslivet som tidigare nämnts i hög grad har en lagringspolitik som bygger på förutsättningen att tillförseln kan försiggå ostörd. Driften är dessutom normalt inriktad på en ökad produktion. Redan en återgång av tillförseln av råvaror till den nivå som förelåg före en kris av längre varaktighet kan medföra konsekvenser bl. a. for sysselsättningen. Trots att det föreligger vissa svårigheter vid fördelningen och prissättningen av lagren i en bristsituation anser vi i likhet med det övervägande antalet remissinstanser (som yttrat sig över öEFzs hemställan om medel för s. k. fredskrislager) att ett fredskrislager bör byggas upp som dock bör ha till huvudsakligt syfte att avhjälpa fysiska brister i tillförseln av viktiga importråvaror.

206 Beredskaps- ochfredskrislagring

Då det först gäller varuinriktningen för sådana statliga fredskrislager anser vi att dessa - i vart fall under uppbyggnadsperioden - bör bestå av obearbetade eller endast obetydligt bearbetade råvaror. Det är uppenbart att de risker som är förknippade med leveransavbrott i importen inte helt kan elimineras. Såväl då det gäller omfattningen som inriktningen av ett fredskrislager måste man därför nöja sig med en begränsad målsättning, nämligen att minska de mest uppenbara riskerna för samhället. Vid denna avvägning får hänsyn tas till en mångfald faktorer som exempelvis lönsamhet, syssel- i i sättning, export, prisbildning samt dagligförsörjning med livsmedel och läkemedel. \ Givetvis kan det finnas fall då även uteblivna leveranser av mer bearbetade i varor som komponenter och reservdelar kan förorsaka svåra produktionsavbrott under fredstid. Det får emellertid förutsättas att sådana varor finns lagrade i form av beredskapslager. Sådana lager bör då synnerliga skäl fö-

i

religger även kunna utnyttjas i fredstid. I föregående kapitel diskuterar vi - i enlighet med våra direktiv - fördel- ; ningen av kostnaderna för beredskaps- och fredskrislagringen mellan staten och näringslivet. Enligt vår bedömning får företagen en påtaglig fördel av att statliga lager byggs upp, som har till huvudsakligt syfte att mildra eller

i

avhjälpa en brist på viktiga råvaror. Riskerna för produktionsstörningar med i som mer långsiktigt

i

åtföljande lönsamhetsförsämringar minskas, samtidigt verkande nackdelar i form av exempelvis leveransinskränkningar pâ såväl

i

l den inhemska som den utländska marknaden kan begränsas. Vår slutsats

l

är därför att företagen på något sätt bör medverka för att höja landets beredskap inför s. k. fredskriser. l Då det gäller sättet för företagens medverkan vid finansieringen och täck-

andet av kostnaderna för ett fredskrislager kan det ligga nära till hands att 4

detta sker genom direkta bidrag exempelvis till en gemensamt med staten for ändamålet bildad fond. Ur denna fond kunde sedan medel hämtas för centralt uppbyggda fredskrislager av skilda råvaror. En sådan lösning erbjuder fördelar därigenom att kontrollen av lagrens sammansättning och storlek - och även av användningen under en inträffad kris - blir mycket enkel. Av övervägandena i föregående kapitel framgår emellertid att vi inte har kunnat finna någon ändamålsenlig generell form för företagens finansieringsbi- i drag. Det måste vidare anses rimligt att det i första hand - eller enbart -

l

borde vara de företag vilka får direkta fördelar av fredskrislagringen som borde medverka vid finansieringen av dessa. Vidare får man inte bortse från i det förhållandet att dessa företag genom enbart statliga fredskrislager kan i få en minskad benägenhet att själva hålla lager - utöver sådana som är nödi vändiga för produktionen under normala förhållanden - för att minska risken för leveransavbrott vid råvarukriser. Statliga fredskrislager skulle då komma att delvis innehålla kvantiteter som eljest hade lagrats av företagen själva. Centrala fredskrislager har dessutom nackdelen att de blir svårare att omsätta än lager hos företagen. Detta sammanhänger inte enbart med transport- och försäljningsproblem utan även med det förhållandet att produktionen vid enskilda företag i många fall kräver råvaror med särskilda kvalitetskrav. Under i stort sett fredsmässiga förhållanden har detta större betydelse än i en kris av annan karaktär. Våra överväganden rörande formen för företagens medverkan vid freds-

Beredskaps- ochfredskrislagring 207

krislagringen har lett till förslaget att företagen bör åläggas att lagra varor i kvantiteter som överstiger de egna normala lagren. Härigenom uppnår man att företagens lagring inte sjunker som följd av den statliga f redskrislagringen samtidigt som Företagen kan bidra till skyddet mot störningar i samhällsfunktionen genom lagring av insatsvaror som är speciellt anpassade till produktionen i det egna företaget. De grundläggande bestämmelserna För en sådan fredskrislagring hos företagen bör ingå i den tidigare i detta kapitel omnämnda lagen om beredskaps- och fredskrislager (bilaga 4). Lagringsskyldigheten bör innebära att fö- retag som regelmässigt och i ej obetydliga kvantiteter förbrukar varuslag som fredskrislagras av staten åläggs att lagra varuslaget ifråga - utöver den normala lagringen - och i en mängd som motsvarar Företagets Förbrukning under lika lång tid som det statliga lagret täcker landets behov av varan ifråga. Den totala “överlagring som sålunda tillskapas hos Företagen oör kvantitetsmässigt motsvara den statliga fredskrislagringen av varuslaget ifråga. Vid införandet av en sådan lagringsskyldighet är det nödvändigt att som utgångspunkt inhämta uppgifter från varje enskilt företag beträffande lagerhållningen av de berörda varorna under senare tid - förslagsvis tre år. Då det sedan gäller att fördela lagringsskyldigheten mellan olika företag finner vi det ändamålsenligt att uttrycka denna i termer av lageruthållighet dvs. den tid (antal månader) som produktionen kan upprätthållas i normal omfattning utan att någon tillförsel av insatsvaror sker. Härigenom får man enkelt en koppling mellan lagerstorleken och behovet av den aktuella varan hos det enskilda företaget. Fördelningen på enskilda Företag av näringslivets lagringsskyldighet kan tänkas ske enligt två olika principer. Enligt den ena ökar alla berörda Företag uthålligheten med samma antal månader. Detta innebär att företagen även efter den genomförda lagerökningen har olika lageruthållighet och att företag som redan tidigare har stora lager skulle behöva öka sina lager lika mycket- uttryckt i termer av lageruthållighet - som företag med obetydliga lager. Om exempelvis de statliga fredskrislagren av en viss vara täcker landets konsumtion under en månad. så skulle företag som idag lagrar for en halv månads Förbrukning åläggas en och en halv månads uthållighet, medan företag med tre månaders lager skulle åläggas fyra månaders lageruthållighet. Enligt den andra principen fastställes en och samma minsta lageruthållighet för alla företag inom landet som förbrukar varan ifråga - exempelvis tre månader. Detta innebär att företag med små lager skulle åläggas en Förhållandevis kraftig lagerökning, medan företag med stora lager inte åläggs någon lagerökning alls eller endast en mindre ökning. Lageruthålligheten uttryckt i antal produktionsmånader för berörda varor kan fastställas med utgångspunkt från den nuvarande lagringen hos företagen .så att företagens lagerökning totalt och den planerade statliga fredskrislagringen blir kvantitetsmässigt (ton) lika stora. Vi finner det rimligt att företag som själva genom lagerökningen garderat sig för ett oförutsett avbrott i råvaruleveranserna inte åläggs en ytterligare

lagring. Att för varje enskilt företag skilja en frivillig fredskrislagring från

enbart kommersiellt och produktionstekniskt betingade lager får anses ogörligt. Skillnader i lagerhållningen mellan skilda företag förekommer emellertid även om man bortser från en medveten strävan att minska riskerna för rå-

208 Beredskaps- och _fredskrislagring

varukriser - främst på grund av olikheten vad beträffar fardigvaror. Av en och samma råvara kan nämligen produceras en mängd olika produkter som inbördes har liten konkurrens. Det är dock sannolikt att företag som producerar samma slags fárdigvaror företer mindre skillnader i lageruthållighet. l Med denna utgångspunkt torde riskerna för snedvridningar de svenska fö-

retagen emellan vid en tillämpning av principen om en och samma lager- i

uthållighet för alla förbrukare av en viss vara, få anses förhållandevis små. j Vi Föreslår därför att ökningen av lageruthålligheten åstadkoms genom att alla förbrukande företag med en förbrukning över en viss nivå åläggs att hålla lager som minst motsvarar en för varje vara fastställd tids fredsförbrukning. Denna mininivå för lageruthålligheten väljs så att den för berörda företag gemensamma lagerökningen kvantitetsmässigt (ton) motsvarar den statliga fredskrislagringen. Förslaget anknyter till reglerna inom ramen för det nu

i

gällande oljelagringsprogrammet. l

l Vi är medvetna om att vissa branscher - eller vissa företag - kan få större l nackdelar än andra av en fredskrislagring av den typ vi här föreslår. Utväll jandet av endast vissa slags råvaror kan tänkas rubba konkurrensförhållan- “fena mellan olika Företag inom landet. Framför allt kan emellertid konkur- j rensförhållandena påverkas mellan svenska och utländska företag. Olikheterna kan uppkomma, dels då det gäller kostnadsökningar som tar sig uttryck i i en minskad lönsamhet, dels ifråga om kravet på investeringsmedel för att möjliggöra lagerökningar. För dyra varor kan den senare nackdelen bedömas j bli den mest besvärande. särskilt under ett uppbyggnadsskede. I detta sammanhang får inte bortses från att särskilda lagringsutrymmen kan behöva | uppföras hos de förbrukande företagen. Detta kan för vissa varuslag kräva i i stora kostnader, vilket särskilt gäller flytande varor. Då det gäller lönsamheten kan det anses mest besvärande för företagen att en momentan nedgång sker i samband med anskaffandet av fredskrislagren. Vi har övervägt om nackdelarna skulle kunna mildras om fördelaktiga skattemässiga nedskrivningsregler tillskapades för fredskrislagrade varor. Vad som bör övervägas är en gynnsam nedskrivningsregel för hela den kvantitet av en viss vara som fredskrislagras av det förbrukande företaget - eventuellt maximerad till den föreskrivna minimala uthålligheten.

För att belysa denna fråga har vissa schematiska räkneexempel gjorts som 1

i redovisas i bilaga 5. Av denna framgår att företagen generellt sett får för-

måner av en gynnsam nedskrivningsregel för fredskrislagrade varor. Förmå- i

i

nerna varierar dock mellan skilda företag beroende på vilka möjligheter som föreligger för lagernedskrivningar - vilket i sin tur bl. a. beror på företagens Ä lönsamhet. Vinstgivande företag kan få stora fördelar av förmånligare nedskrivningsregler, medan däremot företag som ger ringa vinst eller har stora outnyttjade av- eller nedskrivningsunderlag inte får någon större nytta härav. , Vi har vidare övervägt finansieringsfrågan då det gäller fredskrislagren hos de förbrukande företagen. För företag, som i utgångsläget har små lager, kan den av oss föreslagna á i miniminivån för lageruthållighet innebära svårigheter från finansieringssynpunkt. För att underlätta lageruppbyggnaden för dessa företag kan ett finansieringsstöd från staten vara motiverat. Hänsyn måste här tas till att företag inom vissa av de berörda branscherna redan idag har problem med sin kapitalförsörjning.

och 209

Beredskaps- _fredskrislagring

Företagens kapitalbehov kan avse såväl investeringar i lagringsutrymme som utökad lagerhållning. Här nedan redovisas några ytterligare former för ett ftnansieringsstöd. l sin enklaste form skulle ett sådant stöd kunna ske genom statliga kreditgarantier för lån i bank eller annan kreditinrättning. Villkoren för sådana garantier och de mot dessa svarande lånen kan anpassas efter de förhållanden, som gäller i de olika fallen. Hänsyn kan också tas till om lånet avser investeringar i lagerutrymme eller uppbyggnad av ett varulager. Särskilt vid kreditrestriktioner kan det uppstå svårigheter med belåningen av de statliga garantierna. 1 sådana lägen skulle ett effektivt stöd kunna vara statliga direkt/ån på villkor motsvarande de, som skulle gälla för garantin. För företag inom vissa branscher kan det eventuellt erfordras ytterligare åtgärder för att skapa de nödvändiga ekonomiska resurserna. Lönsamheten i ett företag kan vara så låg, att utrymme ej finns för de ökade kostnaderna i samband med investeringar i nya lagerutrymmen och uppbyggandet av ett större varulager. l sådana fall skulle det system med avskrivningslân, som behandlades i vån delbetänkande ”Kläder och skor, förl i en kristid sörjningen kunna tillämpas. Avskrivningslånet är dock till sin natur sådant, att det endast är lämpligt för finansiering av investeringar i fas- ! tigheter. maskiner eller dylikt. I de nu aktuella fallen skulle denna form av l finansiering endast kunna avse anskaffandet av lagerutrymme.

l 1 angelägna fall skulle finansieringen av det utökade varulagret kunna få

i formen avfasta statliga krediter. Under avtalstiden skulle dessa lån ej behöva

nedamorteras. Till skillnad från avskrivningslånen skulle dock statens url fordran sprungliga kvarstå. Om behovet av finansieringsmedel tillgodoses i genom statliga lån är det möjligt att samtidigt minska företagets kostnader för fredskrislagring genom räntesubventioner. De ekonomiska påfrestningar som följer av en skyldighet till ökad lagring är beroende av uppbyggnadsperiodens längd. I och för sig är det önskvärt att lagerökningen sker i sin helhet redan den l januari 1976. Detta är givetvis inte praktiskt möjligt. Vi föreslår följande principer for företagens fredskrislagring. { Redan vid antagandet av ett program för statliga fredskrislager anges vilka l varor som skall ingå i detta då en uppbyggnad är genomförd. Vi föreslår att

l

detta bör ske under fem år med början 1976. Härvid anges även vilken uthål-

l lighet som skall gälla för de olika varorna med utgångspunkt från förbruk-

ningen 1975. Lagringsskyldigheten inträder först sedan de statliga fredskrislagren är helt uppbyggda, dvs. vid ingången av år 1981. Härigenom får företagen möjlighet att successivt bygga upp sina lager under hänsynstagande till lönsamhet, likviditet och priser på de aktuella lagervarorna. År 1980 bör ett nytt beslut tas angående fredskrislagringen för kommande femårsperiod. För att allmänt sett öka lagringsbenägenheten och minska nackdelarna i initialskedet föreslår vi att förmånliga nedskrivningsregler tillskapas för företagens fredskrislager. lnom ramen för den föreslagna övergångsperioden skulle sådana regler kunna gälla for de företag som före år 1981 - då lagringsskyldigheten inträder - anmäler till ÖEF att man avser hålla de stipulerade lagren från en tidigare tidpunkt. Efter kontroll av att den föreskrivna miniminivån inte underskridits kunde ett intyg utfärdas av ÖEF som berättigar till en förmånligare

210 Beredskaps- och fredskrislagring

nedskrivning av lagret ifråga. När den generella lagringsskyldigheten inträder år 1981 gäller givetvis de förmånliga nedskrivningsreglerna för alla lagringspliktiga företag som uppfyllt uppställda villkor för fredskrislagringen. Om företag vill hålla lager utöver de stipulerade torde nedskrivningsmöjligheter få medges även för överstigande kvantiteter. Av rättviseskäl torde vidare företag som förbrukar av staten fredskrislagrade varuslag men som - att hålpå grund av obetydliga förbrukningskvantiteter ej ålagts skyldighet la fredskrislager, frivilligt kunna öka lageruthålligheten och på samma villkor medges förmånliga nedskrivningsregler. De förmånligare nedskrivningsreglerna bör utformas på det sättet att värdet på den fredskrislagrade varan inte behöver medtagas vid beräkningen av l l värdet på företagets totala lager vid beskattningsårets utgång. Denna rätt till

nollnedskrivning bör avse hela den kvantitet som företaget lagrar av freds- i

krislagrat varuslag. Vårt förslag kräver en ändring i punkt 1 av anvisningarna l

till 41 § kommunalskattelagen (1928:370). Förslag härtill lämnas i betänkan- l l dets bilaga 4. Härutöver föreslår vi att möjligheter till avskrivningslån tillskapas för lagringsutrymmen som nödvändiggörs av den ökade lagring som blir en följd av åläggandet att hålla fredskrislager. Företagen bör dessutom få möjlighet i att få statlig kreditgaranti för investeringarna i fredskrislager. Ansökan om l l avskrivningslån och kreditgarantier bör ha inkommit till ÖEF före 1978 års

utgång för att kunna övervägas och därefter föreslås av ÖEF senast i an- l

slagsäskandet för budgetåret 1980/81. Det torde inte vara möjligt att nu för-

l

utse vilka krav som kan tänkas uppkomma på statsbudgeten i dessa avse- l

enden. 1

De närmare reglerna för företagens medverkan i en fredskrislagring torde

l

kunna inskrivas i en förordning som utfärdas med stöd av bemyndigandet i

l

l den föreslagna lagen om fredskrislager och beredskapslager. l vad beträffar l Även om en lång övergångstid och lättnader finansieringen l

medges så kan inte uteslutas att särskilda svårigheter kan tänkas föreligga l

för vissa företag att uppfylla en lagringsskyldighet. Möjlighet bör då finnas l för ÖEF att medge undantag från eller nedsättning av skyldigheten. Före- l taget ifråga bör kunna åläggas att erlägga en särskild lagringsavgift om detta inte framstår som uppenbart obilligt. Lagringsavgift bör också utgå för företag som avsiktligt eller oavsiktligt försummat sin lagringsplikt. Vi föreslår att lagringsavgift i enlighet med lagförslaget 15 § utgår i förhållande till den vinning företaget åtnjutit genom att inte lagra på föreskrivet sätt. Utgångspunkten för vårt förslag rörande lagringsavgift har varit de bestämmelser angående oljeavgift som gäller för näringslivets lagring av olja. Undantagsregeln och bestämmelserna om lagringsavgift bör ingå i lagen om beredskaps- och fredskrislager. Då det sedan gäller kontrollen av att de ålagda lagren kontinuerligt hålls av de berörda företagen kan detta ske med utgångspunkt i periodvis inhämtade lagerrapporteringar. En samordning skulle därvid kunna ske med den kvartalsvisa lagerstatistik som för närvarande inhämtas av SCB. Redovisningen bör dock ske till ÖEF. Skäl talar vidare för att länsstyrelsernas försvarsenheter medverkar vid den direkta kontrollen av företagen fredskrislagring. Den skisserade ordningen med kvartalsvisa lagerrapporteringar till ÖEF

Beredskaps- ochfredskrislagring 211

ger även underlag för modifieringar av systemet. Detta får avses nödvändigt bl. a. för att utvecklingen i skilda hänseenden och dynamiken i det industriella skeendet skall kunna beaktas. En uppföljning av företagens lagerhållning och en inventering av lagrande och förbrukande företag bör göras vid regelbundet återkommande tidpunkter. Den närmare utformningen av den administrativa handläggningen och kontrollverksamheten bör ankomma på ÖEF. Vi har här skisserat ett system som vi anser kan utgöra en grund för en sådan mer detaljerad utformning. Målsättning är att få ett system som kräver små administrativa resurser hos berörda myndigheter och företag samtidigt som kontrollen av att enskilda företag fullgör sin lagringsplikt blir effektiv. Beslut angående utnyttjandet av varor i företagens och statens fredskrislager påverkas av en mångfald faktorer och kan få återverkningar på landets totala försörjning. Vi har kommit fram till att regeringen i varje särskilt fall bör besluta när och på vad sätt fredskrislagren skall få tas i anspråk. I vissa lägen kan det vara angeläget att de statliga lagren tillfälligt säljs till priser som understiger det aktuella marknadspriset eller att de prioriteras för viss bestämd tillverkning. Dessa förhållanden torde få ingå i regeringens prövning och bestämmas för varje aktuellt tillfälle och varuslag.

l ÖEF bör åläggas att noga följa utvecklingen på de varuområden som berörs

av en fredskrislagring och avge förslag till regeringen rörande utnyttjande av lagren. Detta bör ske efter beslut i ÖEF:s styrelse och överväganden i dess berörda varuutskott. Lagren böri en uppkommen krissituation utnyttjas

I

på det sättet att företagens egna lager tillåts nedgå till viss i produktionstid specificerad lägre nivå än den anbefallda, samtidigt som det bör övervägas vilka kvantiteter av varuslaget i fråga i de statliga fredskrislagren som skall

F

utbjudas till försäljning. Normalt bör försäljningen ske till de aktuella mark-

i

nadspriserna. Om en överefterfrågan skulle uppkomma måste en prioritering ske efter de principer som kan ha angivits i regeringens beslut om utnytt- \

l jandet. Svåra avvägningsproblem kan härvid uppkomma mellan å ena sidan

l och å andra sidan önskemålet forsörjningsberedskapsönskemål att inte skapa l snedvridning mellan enskilda företag. Denna komplikation är emellertid enligt vår uppfattning inte så allvarlig att hela principfrågan om uppbyggandet

l,

j av fredskrislager påverkas härav i avgörande omfattning.

l

Fredskrislagren bör utnyttjas i första hand då en reell krissituation uppkommit. l vissa situationer kan det dock bli angeläget att utnyttja lagren för

l

l att överbrygga Härvid kan skäl tänkas fötillfälliga, kraftiga prishöjningar. l religga att sälja varor ur de statliga fredskrislagren till priser som är väsentligt lägre än rådande marknadspriser. Det är enligt vår mening viktigt att ett sådant utnyttjande av fredskrislagren kombineras med vissa villkor för ifrågavarande företag. Dessa villkor bör vara så utformade att de säkerställer att företagets förmånliga inköpspriser kommer att återspeglas i försäljningspriserna för färdigvarorna. För icke prisreglerade varor skulle detta exempelvis kunna ske genom individuella överenskommelser vid varje särskilt tillfälle eller genom någon form av temporär prisreglering av de aktuella produkterna. Som framgår av förslagen i kapitel 13 kommer den föreslagna ordningen att kräva en förhållandevis kraftig förstärkning av de administrativa resurserna vid ÖEF. Vi vill understryka att vi haft tre grundläggande utgångs-

212 Beredskaps- och jfredskrislagring

punkter för våra överväganden. En är att företagen själva bör medverka för att förstärka samhällets skydd mot fredskriser eftersom sådana åtgärder får gynnsamma återverkningar för företagen. En annan är att enbart statliga f redskrislager kan leda till en minskad lagringsbenägenhet hos företagen, varigenom den totala lagringen inte ökar med vad som motsvarar de statliga fredskrislagren. En tredje är att man genom fredskrislager hos företagen får en naturlig anpassning av lagren till Företagens produktion som med hjälp av fredskrislager förutsätts kunna fortgå relativt normalt. Lagren hos företagen utgör sålunda en första reserv då en knapphetssituation inträder. Mot bakgrund av de här redovisade grundläggande utgångspunkterna har vi ej funnit några åtgärder av generell karaktär som inte medför omfattande kontrollåtgärder.

12.5.2.2 Fredskrislagringens omfattning Då det gäller omfattningen av ett fredskrislager föreligger mycket osäkra bedömningsgrunder. l likhet med förstärkningen av de egentliga beredskapslagren bör ett statligt fredskrislager byggas upp successivt, förslagsvis under l en femårsperiod. Med hänsyn till att några fredskrislager för närvarande ej J föreligger bör tyngdpunkten av lageruppbyggnaden förläggas till inledningsskedet. Vi bedömer en målsättning på 400 milj. kr. under en första femårsperiod vara rimlig och föreslår att 125 milj. kr. anvisas för fredskrislager under vart och ett av de två första åren fr. o. m. år 1976, varefter lagren bör ökas med 50 milj. kr. under vartdera av påföljande tre år. De angivna beloppen torde få anses utgöra maximivärden. Det är inte osannolikt att de kan tänkas underskridas om prisläget är sådant att en uppbyggnad under de angivna åren lämpligen ej bör ske. Den föreslagna ramen på 400 milj. kr. medger en statlig fredskrislagring som för ett antal särskilt väsentliga, importerade insatsvaror motsvarar en genomsnittlig uthållighet på en till en och en halv månads fredsförbrukning. Vid valet av varor har följande utgångspunkter gällt.

D varan bör ha väsentlig betydelse för den normala samhällsfunktionen l

under en fredskris. l l El varan bör vara av det slag som normalt importeras och som erfarenhetsmässigt utsätts eller bedöms kunna utsättas för allvarliga knapp- l hetssituationer. l l l Med dessa utgångspunkter och med beaktande av den föreslagna kostnadsramen på 400 milj. kr. under en uppbyggnadsperiod på fem år har vi i samråd med ÖEF bedömt vilka varor som bör bli föremål för fredskrislagring. Varusortimentet (se bilaga 6) är betydligt mer omfattande än vad som föreslogs i ÖEF:s i det föregående behandlade framställning. Detta gäller särskilt det kemiska området där antalet petrokemiskt baserade produkter kraftigt ökats. Härigenom har varuurvalet i ganska stor utsträckning kommit att avse relativt förädlade produkter. De nackdelar som detta i vissa avseenden kan medföra kompenseras enligt vår mening väl av behovet att förstärka beredskapen inför fredskriser på det petrokemiska området. Som framgår av förslaget har för vissa varor angetts ett högre mål för Iageruthålligheten än för andra. Sålunda föreslås för hela det kemiska området

Beredskaps- och _fredskrislagring 213

och för textilsektorn en lagring motsvarande en och en halv månads fredsförbrukning medan målet för metaller och gummivaror satts till en månad. Anledningen till att kemiområdet prioriterats är främst de petrokemiska varornas karaktär av nyckelvaror i industriproduktionen samt deras beroende av den känsliga oljeförsörjningen. Även textilsektorn har genom de syntetiska materialen en anknytning till det petrokemiska området vilket motiverar en högre lagringsuthållighet. Förslaget till sammansättning av det statliga fredskrislagret framgår av sammanställning i bilaga 6. För den totala lagringen innebär våra förslag en ökning som framgår av tabell 12.4 (belopp i milj. kr., 1974 års priser).

Tabell 12.4

År Beredskaps- Ökning av Ökning av Totalt lagring i beredskaps- fredskris- (vid slutet början av lagring lagring av resp. år) år 1976

1976 890 230 125 1 245 1977 230 125 l 600 1 1 1978 150 50 l 800 1 1979 130 50 l 980 1 1980 l 115 50 2 145 1 1 1

l

l I ÖEF:s årliga anslagsframställning bör förslag lämnas till den statliga fredskrislagringen. ÖEF bör härvid begära bemyndigande att föreskriva en viss i produktionstid preciserad överlagring hos de förbrukande företagen. ÖEF får härvid kontrollera att en sådan verkligen kommer till stånd och kontinuerligt upprätthålls. De råvaruförbrukande företagen är begränsade till sitt antal, varför en tillräckligt effektiv kontroll får anses möjlig. l vissa fall kan denna behöva ske genom stickprov.

l2.5.3 Utredningens bedömning av den totala lagringen

l den inom det ekonomiska försvarets lângsiktsplanering utarbetade perspek-

tivstudie del 1 som överlämnades till Kungl. Majzt hösten 1974, beräknades

den erforderliga ökningen av beredskapslagringen exkl. viss fredskrislagring (utanför bränsleområdet) uppgå till ca 160 milj. kr.” per år för perioden 1977-92 (enligt ”ambitionsnivå 2). Dessa värden överskrids således endast för de två första åren av de behov vi beräknat. Vi har emellertid som vi tidigare framhållig bedömt det särskilt angeläget med en kraftig omedelbar satsning för att motverka inom de av oss behandlade för- Vissa preliminära beräkeftersläpningen ningar som utförts för sörjningsområdena. Härtill kommer behovet att snabbt bygga upp en beredåren 1977/78-1981/82 i skap för fredskriser. Den lageruppbyggnad som vi föreslår för åren 1976-1980 perspektivstudie del 2 pekar mot ett årligt investehar till betydande del karaktären av engängssatsning. Bortsett från en evenringsbehov som är av ungetuell utökad tillskottslagring anser vi nämligen att en lagring av denna om- far samma storleksordfattning i kombination med en intensiñerad planeringsverksamhet skall möj- ning som vi beräknat för åren 1976-1980. liggöra en omställning av fredssamhället till en krishushållning. Om inte den

214 Beredskaps- och _fredskrislagring

industriella utvecklingen får en från Försörjningsberedskapssynpunkt särskilt negativ utveckling bedömer vi att behoven av ökad beredskaps- och fredskrislagring efter år 1980 bör vara måttliga. Med det synsätt vi har på uthålligheten blir den av oss Föreslagna Förstärkningen av lagringen på längre sikt således lägre än förslaget i perspektivstudie del l. Vi vill slutligen erinra om vårt förslag i kapitel ll att i vissa lägen utnyttja Företagens investeringsfonder För konjunkturutjämning För att främja en temporär ökning av lagren av Försörjningsviktiga varor.

13 Varuförsörjningen; Planeringen

av

behov av resurser samt organisatoriska

och administrativa förhållanden

l 13.1 Inledning

l l En rad förhållanden har på senare tid lett till att näringslivet blivit alltmer

i

känsligt för störningar, även sådana som är av måttlig omfattning och av temporär karaktär. För att kunna möta de krav som ställs på försörjnings-

l i en krissituation då landet är mer eller mindre avspärrat från ut-

förmågan rikeshandel eller befinner sig i krig är det nödvändigt att avdela större resurser ; än tidigare. Detta kräver emellertid i sin tur ökade insatser då det gäller pla-

l

neringen på myndighetsplanet och samordningen av de försörjningspolitiska

åtgärderna med övrig samhällsekonomisk politik. Åtgärderna inom det

ekonomiska försvaret är kostsamma såväl för samhället som för näringslivet. Det är vår bestämda uppfattning att kostnaderna för en omsorgsfull upp-

l

, följning av utvecklingen i försörjningsberedskapshänseende, en ingående och ett konsekvent av beredskapsåtgärderna är en planering genomförande

l

förhållandevis billig form av försörjningsberedskap. Mot bakgrund härav fö-

l

reslår vi i det följande att ökade resurser avdelas i dessa hänseenden samt l i att samarbetet olika statliga myndigheter emellan och mellan statliga myndigheter och näringslivet förstärks. Vi diskuterar i det följande de organisatoriska och administrativa frågorna i främst två hänseenden. Det gäller för det första planeringens inriktning och behovet av planeringsresurser inom ÖEF för att samhällsutvecklingen skall kunna följas så att åtgärder i tid kan övervägas och försörjningen i en kristid inte äventyras. Vidare tar vi upp frågor som berör samordningen mellan planeringen av forsörjningsberedskapsmässiga och övriga samhällsekonomiska planeringsåtgärder vilka i vissa avseenden kan vara av större vikt än den traditionella samordning som normalt sker inom totaltförsvaret.

Övervägandena i det följande avser främst behovet av planeringsresurser

inom ÖEF men även planeringsinriktningen och samordningen av försörjningsberedskapsfrågorna med näringspolitiken i allmänhet. Utgångspunkten är härvid en redogörelse för de nuvarande planeringsförhållandena inom ÖEF och dess roll inom det ekonomiska försvaret.

13.2 ÖEF:s roll inom det ekonomiska försvaret

ÖEF är central förvaltningsmyndighet för den ekonomiska försvarsberedskapen. Dess uppgift är allmänt att samordna landets försvarsförberedelser

216 Planeringen av . . varLi/örsödningen.

på det ekonomiska området så att försörjningen med varor och tjänsteri möjlig utsträckning skall kunna upprätthållas i ett kris- eller krigsläge. Härutöver skall ÖEF själv planera försörjningen för sådana områden där inga andra myndigheter gör detta. Ett stort antal centrala myndigheter har nämligen uppgifter inom det ekonomiska försvaret. Principen för ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är att myndighet som handhar den fredstida verksamheten på ett område även skall planlägga verksamheten för en krisperiod eller ett krig och svara för verksamheten under sådana förhållanden. Styrkan hos det ekonomiska Försvaret beror i hög grad på samhällets freds- ä tida tillgångar i form av t. ex. produktionskapacitet och lager samt på möjligheterna att anpassa dessa tillgångar till de förändrade krav som uppkommer i ett kris- (krigs-) samhälle. De centrala statliga myndigheternas roll inom det ekonomiska försvaret är därför att planera så att en anpassning i möjligaste mån kan ske och att verka för att resurserna i mån av behov kompletteras med en beredskapslagring och/eller andra beredskapsåtgärder. ÖEF kan i praktiken sägas ha huvudansvaret för försörjningsberedskapen för varor. Undantag utgörs av varor ingående ijordbruksnämndens ansvars-

område, viss sjukvårdsmateriel samt sådana varor som har exklusiv använd- i

ning inom försvarsmaktens eller annan totalförsvarsmyndighets ansvarsom-

råde. ifråga om försörjningen med tjänster svarar ett flertal statliga myndigheter som televerket, postverket, riksbanken m. fl. lör en del av planeringen medan bl. a. handelns verksamhet i ett krisläge planläggs av ÖEF. Planeringsansvaret för vissa speciella uppgifter vid krigsfara och krig som undanförsel och förstöring åvilar ÖEF. Oavsett vilken myndighet som har fackansvar för verksamheten ligger ansvaret för samordning på ÖEF. Innebörden av öEFzs samordningsuppgift framgår av vad chefen för handelsdepartementet anförde i propositionen (prop. 1961:84) angående omorganisationen av dåvarande riksnämnden lör

ekonomisk försvarsberedskap till Överstyrelsen för ekonomisk försvarsbe-

redskap. numera Överstyrelsen för ekonomiskt försvar

För riksnämndens egen del kommer ställningen som centralorgan - med den nyss angivna ansvarsfördelningen - att innebära. att nämnden skall vid sidan om sina egna planeringsuppgifter ha en instruktionsmässigt fastlagd skyldighet att följa upp beredskapsarbetet på olika delar av det ekonomiska fältet och att på olika sätt verka för samordning. Den senare uppgiften. som främst siktar till att ge berörda myndigheter

de allmänna förutsättningarna och utgångspunkterna för planläggningen, tar sig ut- I

tryck i att riksnämnden dels i förekommande fall tar initiativet där så är påkallat. dels står till de planerande myndigheternas förfogande för samråd. En förutsättning for

att nämnden skall kunna fullgöra dessa funktioner är att de olika berörda myndig- l

heterna håller nämnden fortlöpande underrättad om sin planläggning. En skyldighet l i detta hänseende bör också komma till uttryck i deras instruktioner, - Ett viktigt led i samordningsarbetet är givetvis, att riksnämnden följer utvecklingen inom övriga totalförsvarsgrenar och härvidlag verkar för en ömsesidig anpassning till gemensamma målsättningar. l denna del av sin verksamhet förutsätter jag. att nämnden kommer att få ett stöd i de organisatoriska lösningar. som kan bli ett resultat av den pågående utredningen om totalförsvarets samordnings- och ledningsproblem.

Planeringen av Varuförsörjningen . . . 217

13.3 ÖEF:s organisation och planeringsresurser

ÖEF är organiserad i fem byråer - utrednings-, varu-, bränsle-, affärs, och administrativa byråerna - ett sekretariat för studier och Iångsiktsplanering samt en informationssektion. Utredningsbyrån, varubyrån och sekretariatet ingår i en planeringsavdelning. För närvarande finns därutöver provisoriskt inrättad en bränsleregleringsenhet. Av intresse i detta sammanhang är främst verksamheten inom planeringsavdelningen där all planering utanför bränsleområdet sker. lnom planeringsavdelningen är arbetsfordelningen i stort följande: Sekretariarer fdr studier och /ângsikisplanering leder och samordnar det ekonomiska försvarets långsiktsplanering samt utarbetar metoder härför. Utredningsbyrân utarbetar försörjningsplaner för viktigare varuområden, beräknar behov av beredskapslagring vilket utgör underlag för affársbyråns inköpsverksamhet. samt bedömer behovet av planläggning av krigsproduktion_ krigsleveranser samt undanforsel. Varubyrân handhar bl. a. upprättande och revidering av planer för krigsproduktion. krigsreparation, krigsleveranser samt för parti- och detaljhandelns verksamhet i krig. Varubyrån samordnar och godkänner den planläggsom utförts av andra centrala statliga myndigheter. Hårning av industrin utöver planeras inom byrån den krigstida undanlörseln och lörstöringsverksamheten samt administreras stödåtgärderna till beklädnztdsindustrin vad avser avskriningslån och kreditgarantier. Planeringsavdelningens personalstyrka uppgår 1975-07-01 till 42 personer varav vid sekretariatet för studier och långsiktsplanering 5. utredningsbyrån 16 och varubyrån 19. Antalet heltidstjänstgörande lör hela ÖEF är 194, därav 159 centralt. ÖEF har i sina anslagsframställningar vid flera tillfällen framhållit att planeringsresurserna är otillräckliga i förhållande till de uppgifter som åvilar ÖEF. l ÖEF:s anslagsframställning år 1974 framhålls bla. följande.

Överstyrelsens verksamhet när det gâiller planläggningen och övriga åtgärder för att trygga lörsörjningen med varor och tjänster bestäms i allt väsentligt av utvecklingen inom näringslivet och samhället i övrigt. kraven på medverkan från andra totalförsvarsmyndigheter .samt av uppgifter som sammanhänger med styrelsens ställning som central lörvztltningsmyndighet för hela den ekonomiska försvarsberedskapen. Utvecklingen under senare år har i regel medfört ökad sårbarhet och minskad lörsörjningsuthållighet -även med en hårt pressad försörjningsstandard - i händelse av krig eller avbrott i utrikeshandeln. Det är framför allt det ökade importberoendet. strukturlörändringarnzt inom industri och handel. nedgången i de kommersiella varulagren. koncentrationen av näringsliv och befolkning till storstadsområden och andra från beredskapssynpunkt ogynnsamt belägna tätorter liksom befolkningsuttunningen i stora landsdelar som har medfört betydande konsekvenser för försörjningsberedskapen. Utvecklingen av de militära stridsmedeln har samtidigt gjort det möjligt för en angripare att snabbt kunna allvarligt skada tillgångar av väsentlig betydelse för vår försörjning. Ovannåimnda förhållanden har komplicerat planläggningen. Samtidigt har kraven på en väl genomarbetad och aktuell planläggning väsentligt skärpts för att så långt möjligt El säkerställa en rimlig försörjningsstandard och uthållighet i händelse av avbrott i utrikeshandeln. såväl vid fredskriser som under neutralitetslägen (vid krigsfara) och krig.

218 Planeringen av varLi/örsörjningen. . . SOU l975z57

minska sårbarheten vid krigshandlingar och därigenom Förebygga kaos och förlamning av samhället i samband med krigsorganisering. El säkerställa en sådan användning av våra disponibla resurser att högsta möjliga försvarseffekt erhålls. lnte enbart Försvarsmaktens och civilförsvarets myndigheter utan även övriga totalförsvarsmyndigheter är för sin krigsorganisering och for forsörjningen därefter med varor och tjänster beroende av en omfattande medverkan från näringslivets sida. Resurserna måste i regel snabbt kunna ställas till förfogande. Den härför erforderliga planläggningen kan svårligen och i de flesta fall inte alls improviseras i ett hastigt skärpt läge, Planläggningen måste därför vara fullständig och aktuell. Detta medför krav på en fortlöpande revidering till följd av förändringar av antingen näringslivets lagertillgångar och produktionsförhållanden eller behovens storlek och geografiska fördelning. Ovannämnda förhållanden har efterhand medfört att allt större krav ställts på överstyrelsen från olika totalförsvarsmyndigheter i samband med deras arbete på att rationalisera och effektivisera sin egen planläggning. En eftersläpning eller ofullständighet i överstyrelsens planläggning skulle nämligen kunna innebära antingen att berörda myndigheter inte finge sina behov tillgodosedda eller ett hinder för andra centrala och regionala totalförsvarsmyndigheter i deras beredskapsplanläggning. Dessutom skulle det innebära en påtaglig risk för att våra inom många områden allt knappare resurser inte bleve utnyttjade på det mest effektiva sättet. Huvudkravet på en god försörjningsberedskap är vidare att vid inträffade krislägen snabbt kunna anpassa inhemsk efter frågan till existerande utbud. Detta krav måste uppfyllas for att den med beredskapslagringen av viktiga importvaror avsedda försörjningsuthålligheten skall kunna ernås. Det är därför angeläget att reglerings- och ransoneringsberedskapen fortlöpande upprätthålls på en tillfredsställande nivå och kontinuerligt anpassas till samhällsutvecklingen. Den starkt ökande användningen av datorer och till dessa anslutna terminaler bidrar i hög grad till att öka samhällets sårbarhet och att försvåra omställningen till krigsförhållanden. Särskild beredskapsplanering av informationsbehandlingen är därför numera erforderlig. Som redan framhållits i avsnitt l ovan har överstyrelsens resurser för att uppnå och vidmakthålla en tillfredsställande försörjningsberedskap hittills varit otillräckliga. De ständigt förändrade förutsättningarna för planläggningen har endast delvis kunnat följas upp och omsättas i reviderade försörjningsplaner eller i reviderad t. ex. produktionshandels- eller undanförselplanläggning. Ransoneringsberedskapen. särskilt för allmänna varor. är inte tillfredsställande. Betydande brister föreligger också i fråga om beredskapslagringen, Den allt större betydelse för trovärdigheten av vår säkerhetspolitik och för effekten av vårt totalförsvar. som måste tillmätas försörjningsberedskapen gör det nödvändigt att Överstyrelsen tilldelas ökade resurser för att tillgodose denna. Under vederbörliga anslag lägger styrelsen därför fram förslag om synnerligen angelägna resursförstärkningar. Förslagen under myndighetsanslaget är att betrakta som ett minimum för att överstyrelsen skall kunna lösa nuvarande uppgifter samt därigenom uppnå och vidmakthålla en acceptabel beredskapsnivå. Överstyrelsen vill särskilt framhålla att förslagen under myndighetsanslaget och övriga anslagsrubriker inte innebär någon utökad verksamhet eller höjd ambitionsnivå. De begärda resurserna är sålunda erforderliga för den verksamhet som Överstyrelsen enligt statsmakternas beslut redan är ålagd att ansvara för.

Mot bakgrund av oljekrisen 1973/74 samt den rådande debatten kring råvaruproblemen inom världsekonomin beslöt Riksdagens revisorer våren 1974 att låta undersöka principerna för planläggningen av landets försörjningsberedskap. En kanslipromemoriaa förelåg sommaren 1975. Revisorerna framhåller bl. a. följande.

Planeringen av varu/özsörjningen . . .

lnom det ekonomiska försvaret skall planer göras upp rörande det fredstida samhällets :anpassning till de ändrade förhållandena under kris- eller krigstillstånd. En sådan beredskapsplatnläggning kräver omfattande kunskaper om samhällets nuvarande struktur men även tillgång till prognoser rörande den troliga samhêillsutx ecklingen. Den sistnämnda typen av information är nödvändig för att det skall bli möjligt att i tid påverka eller neutralisera en från försörjningsberedskapssynpunkt olämplig ut› veckling. Som tidigare framhållits har såväl ÖEF som flera av de övriga. inom det ekonomiska försvaret verksamma myndigheterna mycket omfattande utrednings- och planeringsuppgifter, Både i 1973 och l974 års anslagsframställningar har ÖEF framhållit att resurserna för att uppnå och vidmakthålla en tillfredsställande försörjningsberedskap varit otillräckliga. De ständigt Förändrade förutsättning-arna för planläggningen har endast delvis kunnat följas upp och omsättas i reviderade försörjningsplaner, Ransoneringsberedskapen. särskilt för s. k. allmänna varor. uppges inte vara tillfredsställande, Motsvarande svårigheter anmäls av jordbruksniimnden. Även olika utredningar t. ex. dataindustriutredningen och energiprognosutredningen har påtalat de knappa planeringsresurserna hos ÖEF. Mot bakgrund av det anförda synes genom en särskild utredning planeringsresursernas dimensionering hos de myndigheter som tar del i det ekonomiska försvarets planeringsverksamhet böra klarläggas, Vid undersökningen bör resultaten av pågående utredningsverksamhet rörande oljekrisen och erfarenheterna från försöksverksamheten med långsiktsplanering inom det ekonomiska försvaret beaktas.

13.4 ÖEF:s planering av Varuförsörjningen

l det följande lämnas en översiktlig beskrivning av ÖEF:s planering av varuförsörjningen för en kristid. Denna planering äger rum inom utredningsoch varubyråerna. De planerings- och verkställighetsåtgärder som genomförs ifråga om varuförsörjningen inom ÖEF:s ansvarsområde grundar sig i huvudsak på inom ÖEF utarbetade försörjningsplaner. För ett antal försörjningsviktiga varuområden finns relativt detaljerade försörjningsplaner. De är av två huvudtyper. Den ena gäller varor som har nära anknytning till den slutlige konsumenten - i första hand fárdigprodukter men även halvfabrikat och basråvaror för framställning av dessa varuslag - medan den andra avser utgångsvaror av allmän natur för produktionen. Till den första typen hör exempelvis försörjningen med beklädnadsvaror. tvål och tvättmedel, farmaceutiska produkter, röntgenñlm och andra sjukvårdsvaror. torrbatterier, papper samt emballage. Till den andra huvudtypen hör försörjningen med järn och stål, metaller, malmer. plaster och andra petrokemikalier, gummi. mineraliska och kemiska produkter i övrigt samt gödselmedel och bekämpningsmedel för jordbruket. - för I fråga om den första huvudtypen av försörjningsplaner exempelvis beklädnadsområdet -är det relativt enkelt att finna sambanden mellan råvara och fárdigvara eftersom förädlingen sker i få tillverkningsled och antalet huvudtyper både av råvara och fárdigvara är överblickbart. För försörjningsområden av det senare slaget som t. ex. kemi- och metallområdena är dessa samband emellertid avsevärt mer komplicerade. Man har därför i försörjningsplanerna for dessa sektorer i huvudsak fått utgå

220 Planeringen av varu/örsörjningen . . .

från fredsförbrukningen inom industrin av råvaror och andra insatsvaror och hur dessa fördelar sig på användningsområden och mot bakgrund härav uppskattat det erforderliga krisbehovet. ÖEF har under lång tid arbetat med detta metodproblem. Här kan särskilt nämnas det utvecklingsarbete som sedan 1969 pågår i samarbete med FOA och som syftar till att med hjälp av inputoutputteknik knyta beräkningen av bl. a. beredskapslagringsbehovet till de slutliga användningsområdena, nämligen privat konsumtion, investeringar, offentlig förbrukning och export. De äldre av de nu gällande försörjningsplanerna utarbetades mot bakgrund av den tidigare gällande målsättningen för Varuförsörjningen, dvs. ett beräkningsfall med total avspärrning inklusive vissa råvaror och fardigvaror för ett krigsfall med kort varaktighet. I nyare försörjningsplaner har däremot hänsyn tagits till förekomst av utrikeshandel i linje med det synsätt som redovisas i försörjningsberedskapsutredningens delbetänkande och de styrande angrepps- och krisfallen i det ekonomiska försvarets långsiktsplanering. För vissa av de varuområden där försörjningsplaner görs upp anmäler försvarsmakten, civilförsvarsstyrelsen, socialstyrelsen och andra myndigheter behoven inom sina resp. ansvarsområden, i första hand för krigsfallet. Andra av samhällets behov beräknas av ÖEF. Försörjningsplanerna bildar underlag för beredskapsåtgärder som skall möjliggöra att behoven täcks i olika krislägen. Beredskapsåtgärderna är främst av följande slag: utarbetande av lagringsplaner som grund för ÖEF:s lagringsverksamhet

DDD

planläggning av ransonerings- och regleringssystem planläggning av krigsproduktion inklusive ersättningsproduktion samt reparations- och serviceverksamhet D planläggning av krigsleveranser för att täcka försvarsmaktens, Civilförsvarets och vissa andra myndigheters behov av allmänna förnödenheter genom leverans från näringslivets lager D planläggning av handel för att trygga erforderlig parti- och detaljhandel och därmed sammanhängande varudistribution D planläggning av undanförsel för att skydda lagertillgångar och andra resurser och underlätta försörjningen efter utrymning D planläggning rörande utrikeshandel innefattande åtgärder för att bl. a. underlätta mottagande av import och dess vidaredistribution samt planering för att snabbt få till stånd import av försörjningsviktiga varor. I det följande behandlas det omfattande planeringsarbete som avser produktionsplanläggning av företag. Produktionsplanläggningen avser som nämnts primärt ett krigsfall men omfattar i regel även förhållandena i en avspärrningssituation. Planläggningen av krigsproduktion av ett företag kan initieras genom att en statlig myndighet tecknar ett s. k. krigsproduktionsbesked vilket är ett preliminärt avtal om leveranser från produktion. Krigsproduktionsbesked skall godkännas av ÖEF. Den planläggning som sker genom krigsproduktionsbesked avser endast en liten del av den produktion som behöver förberedas för att hela samhällets behov av förnödenheter skall kunna tillgodoses. För den återstående stora delen svarar ÖEF själv för planläggningen.

SOU l975z57 Planeringen av Varuförsörjningen . . .

De Företag som produktionsplanläggs registreras hos ÖEF som så kallade K-Företag i ett särskilt Företagsregister. Detta medför att Företagets resurser i en krissituation inte kan ianspråktagas För andra ändamål än de som planläggningen avser. Genom produktionsplanläggningen får företagen kännedom om de anspråk som kan komma att ställas på dem. De får också en bild av sin plats i samhället i en kristid och av de svårigheter ifråga om råvaru. arbetskraft- och energiförsörjning samt transporter som kan uppkomma i den miljö de har att verka, t. ex. ett samhälle där inkallelser och utrymningar äger rum, imponstopp råder och olika regleringar satt i kraft. Produktionsplanläggningen dokumenteras För varje Företag på en så kallad industritablå. Denna innehåller en kvantifierad beskrivning av den planlagda produktionen dels den som begärts av olika myndigheter och som är specilicerad i s. k. krigsproduktionsbesked, dels den produktion i övrigt som beräknas bli erforderlig. Företagen får i regel inga avsättningsgarantier För sin krisproduktion utan har att söka avsättning på sedvanligt sätt. Industritablån upptar också de krav på råvaror och andra insatsvaror. energi. transporter och arbetskraft som den angivna produktionen ställer. I den planläggning som erfordras medverkar Förutom ÖEF även statens vattenfallsverk, transportnämnden och arbetsmarknadsstyrelsen. Länsstyrelserna medverkar i krigsproduktionsplanläggningen bl. a. genom Företagsbesök. varvid planläggningens aktualitet granskas. Rapport över besöken lämnas till ÖEF. Antalet Företag För vilka industritablåer har upprättats är ungefär 2 100. Den planlagda produktionen sätts inte igång automatiskt i någon viss krissituation. Vid ett hastigt inträffat krigsfall är det emellertid av stor betydelse främst För Försvarsmakten att den genom krigsproduktionsbesked Förberedda produktionen snabbt kan komma igång. Långtgående Förberedelser är därFör nödvändiga i detta avseende. För övrig produktion har det utrikespolitiska läget och tillgängliga medel i Forsta hand betydelse För bestämmandet av tidpunkten och sättet För en övergång till krigs- eller avspärrningsproduktion. Det torde bli Fråga om en successiv omställning, till en början frivillig men så småningom styrd genom regleringar och ransoneringar. Om nödvändigt kan allmänna Förfogandelagen och/eller ransoneringslagen tillämpas För att styra produktionen. Statliga avsättningsgarantier kan i vissa fall aktualiseras För att t. ex. “ersättningsproduktion skall komma igång. Den övervägande delen av krigsoch avspärrningsproduktionen innebär dock en fortsatt tillverkning av samma slag som i fred. ÖEF söker hålla planläggningen så aktuell som möjligt. Förutom genom länsstyrelsernas medverkan sker detta genom ÖEF:s direkta kontakter med Företagen eller med branschorganisationerna samt genom studier av Företagens produktions- och Förbrukningsstatistik. Bl. a. med ledning härav revideras industritablåerna. Mot bakgrund av den snabba utvecklingen inom näringslivet eftersträvar ÖEF en sådan revidering med tre års mellanrum. Ett

omfattande arbete måste läggas ner på varje individuell Företagsplanläggning.

Begränsade personella resurserna har medFört svårigheter att hålla planläggningen aktuell. För närvarande bedöms sålunda ca 30 % av industritablåerna inte ha en godtagbar aktualitet. Eftersom Försörjningsplanerna hittills främst avsett lågFörädlade insatsvaror av skilda slag har För t. ex. verkstadsområdet inriktningen av produk-

222 Planeringen av varu/örsörjningen . . .

tionsplanläggningen endast i mindre utsträckning behövt göras detaljerad. Produktionens inriktning i kris(krigs)tid bestäms i stället främst vid kontakter mellan ÖEF (varubyrån) och det enskilda företaget. Vissa riktlinjer gäller för de olika industribranschernas produktion i ett kris(krigs)läge, men dessa är mycket allmänt hållna. Bl. a. mot bakgrund av karaktären hos de kris- och angreppsfall som enligt handelsdepartementets anvisningar skall ligga till grund för den framtida planeringen inom det ekonomiska Försvaret har en viss ändring av produktionsplanläggningens inriktning diskuterats inom ÖEF. Då det i praktiken är omöjligt att låta planläggningen omfatta ett flertal planeringsalternativ kan det synas nödvändigt att finna ett huvudalternativ som kan utgöra “minsta gemensamma nämnare för planerings- och verkställighetsåtgärder for samtliga kris- och angreppsfall. Detta alternativ skulle då -i linje med de styrande fallen - förutsätta en viss import och export även under en krisperiod.

13.5 Förhållanden i andra länder

I Belgien har ekonomiministeriet ansvaret för försörjningsberedskapen och i Danmark handelsministeriet. Det danska inrikesdepartementet samordnar den civila beredskapen i vilken ingår administrativ beredskap, ekonomisk beredskap, psykologisk beredskap samt polis- och hälsovårdsberedskap. I Finland finns en särskild försvarsekonomisk planeringskommission som är ansvarig för försörjningsberedskapen. Kommissionen är inte ett centralt ämbetsverk i vanlig mening utan en permanent planeringsnämnd av kommittétyp. Den är närmast att betrakta som ett utrednings-, planerings- och organisationsorgan och handhar inga materiella beredskapsåtgärder som exempelvis lagring. Den fasta delen av kommissionen utgörs av endast en byrå men i planeringsarbetet medverkar ett stort antal personer från olika branschoch verksamhetsområden i en vidare organisation. Till industrisektionen har knutits åtta s. k. produktionsbyrâer. som var och en svarar för ett branschområde. Dessa byråer kommer i ett krisläge att leda produktionen på respektive varuområde och skall då formellt övergå till att bli statliga organ. I de olika kommittéerna uppges ”flera hundra” personer vara verksamma i mer eller mindre omfattning. Kommissionen lyder administrativt under handels- och industriministeriet men äri sitt planeringsarbete självständigt och får direktiv närmast från forsvarsrådet. l Frankrike är det ekonomi- och finansministern som svarar för samordning och inriktning av beredskapsplaneringen. Ansvariga for beredskapen på olika försörjningsområden är ministrarna för respektive fackdepartement. Ministern för industriell utveckling och vetenskap är sålunda ansvarig för försörjningen med energi-. råvaru-och industriprodukter. [Israel finns en särskild organisation för ekonomin i en kristid. Den utgörs i fred endast av en begränsad stab men kan i ett krisläge snabbt utvidgas både centralt och regionalt. Organisationen leds av en särskild kommitté på hög nivå i vilken ingår generaldirektörer från andra myndigheter och representanter för krigsmakten och i vilken försvarsministern är ordförande. I Canada är varje departement ansvarigt för krigsplaneringen inom sitt eget ansvarsområde. Den övergripande policy-skapande planeringen sker av

Planeringen av varuforsö/jningen . . .

“Emergency Planning Secretariat” som ingår i regeringskansliet. Samordningsåtgärder åvilar en särskild organistion “National Emergency Planning Establishment”, som är ett interdepartementalt organ. Den skall planlägga beredskapsåtgärder som inte faller under något speciellt departments ansvarsområde samt medverka vid den regionala och lokala planeringen. l Nederländerna svarar jordbruks- och fiskeriministeriet för försörjningsberedskapen i fråga om livsmedel, medan ekonomiministeriet handhar försörjningsberedskapen vad gäller råvaror för industrins produktion. l Norge inrättades år 1970 underjustitiedepanementet ett särskilt direktorat för civil beredskap med två avdelningar. en administrativ-ekonomisk beredskapsavdelning och en civilförsvarsavdelning. Direktoratet handhar den övergripande planeringen och samordningen ifråga om försörjningsberedskapen, medan detaljansvaret för planläggningen i huvudsak åvilar de olika departementen. l Schweiz är folkhushållningsdepanementet ytterst ansvarigt för försörjningsberedskapen. Under detta finns en delegation för försörjningen i krigstid som samordnar verksamheten inom det ekonomiska försvaret. Under detta finns i sin tur ett antal “Amt” som lyder under departementet och som i fred utgör en basorganisation for förberedelsearbetet inom sina respektive ansvarsområden. Avsikten är att dessa skall byggas ut i krigstid. Exempel på sådana organ är krigsindustri- och arbetskraftsorganet samt krigsförsörjningsorganet. Delegationen för försörjningen i en krigstid har i fred en arbetande stab som förutom samordningen har att sköta den administrativa planläggningen och övervakningen av beredskapslagringen. Ett betydande planeringsansvar åvilar också kantoner och lokala myndigheter. I Västtyskland har ekonomiministeriet ansvaret för försörjningsberedskapen. l USA är “Office of Preparedness”. som ingår i “General Services Administration (GSA), ansvarigt för samordningen av det ekonomiska försvaret. Respektive departement sköter planeringen inom sina ansvarsområden enligt allmänna anvisningar från GSA. En regional organisation finns organiserad med tio kontor. Dessa är var och en beredda på att överta ledningen inom sina respektive områden i krig, om kontakterna med den centrala ledningen skulle bortfalla. För en kontinuerlig övervakning av planeringen inom det ekonomiska försvaret finns en parlamentarisk kommitté (Joint committee on defence production“). “National Security Council” och “Council ofEconomic Policy” äger ge direktiv till GSA för planeringens omfattning och allmänna inriktning. I Österrike har för enskilda områden inom försvaret bildats särskilda arbetsutskott där representanter ingår för vederbörande ministeriet. de regionala regeringarna och intresseorganisationer. Ansvaret för försörjningsberedskapen åvilar förbundsministeriet för handel, hantverk och industri.

13.6 Utredningens överväganden och förslag

13.6. 1 ÖEF :s planeringsverksamhet Vi diskuterar i vårt delbetänkande “Kläder och skor - försörjningen i en kristid”, de arbetsuppgifter som är förknippade med planeringen av Varuförsörj-

224 Planeringen av varu/örsörjningen . . .

ningen. Redogörelsen är inriktad på beklädnadssektorn men hari huvudsak allmängiltig karaktär. I delbetänkandet anförs bl. a. följande.

Överstyrelsens arbetsuppgifter kommer som hittills att bestå av två huvudsakliga moment nämligen ett utredande och ett verkställande. Båda dessa verksamhetsgrenar kommer emellertid att behöva utvidgas. samtidigt som nya arbetsuppgifter tillträder. l sammanhanget må även poängteras att överstyrelsens förslagsställztnde verksamhet kommer att behöva utökas. Vad först beträffar den utredande och forslagsställande verksamheten må erinras om att Överstyrelsen hittills i stor utsträckning kunnat basera sin verksamhet på det faktum att en produktionskapacitet för de väsentliga industrivarorna förelegat inom landet och varit tillräckligt stor för att efter omställningar och utbyggnader möjliggöra en rimlig försörjning i kristid. Verksamheten har med denna utgångspunkt kunnat inriktas på planläggning för ianspråktagande av befintlig kapacitet samt lagring av råvaror och halvfabrikat. Kravet på en grundläggande uppföljning av utvecklingen inom olika näringsgrenar och for enskilda varuslag har kunnat anpassas till de nämnda forhållandena. En översiktlig bevakning av utvecklingen och punktvis insatta specialstudier har ofta varit tillräckliga som underlag för åtgärderna i forsörjningshänseende. l och med att produktionen nedgår eller hotar att försvinna for varor som är betydelsefulla från forsörjningssynpunkt inträder en ny situation. Utvecklingen måste bevakas mera ambitiöst över ett vidare fält så att åtgärder kan hinna sättas in om detta bedöms nödvändigt för att forsörjningen i ett krisläge skall kunna tryggas. Bevakningen måste avse inte enbart hela varuområden som exempelvis de nu aktuella TEKOoch skoomrädena utan även enskilda varor. lnte minst betungande blir härvid kartläggningen av importen av förnödenheter. delar och komponenter till de svenska produktionsforetagen vilken blir alltmer betydelsefull vid en tilltagande företagsintegrering inom och utom landet och en ökad varuspecialisering i produktionshänseende. Den här beskrivna utvecklingen pekar mot att behovet av utredningsresurser hos överstyrelsen kommer att ytterligare öka. Bedömningen i detta sammanhang inskränker sig emellertid nu till att avse endast varuområdena textil. konfektion. kläder och skor. Då det sedan gäller de verkställande åtgärderna som består i att teckna avtal med enskilda företag beträffande å ena sidan statliga stödåtgärder och å andra sidan foretagens garantier om en viss preciserad produktion och produktionskapacitet är detta en helt ny arbetsuppgift for statsverket och för Överstyrelsen för ekonomiskt försvar. Den personal som skall handlägga dessa ärenden måste ha en ingående kännedom om ifrågavarande branscher i stort samt erfarenheter och kunskaper beträffande bedömningar i olika hänseenden av enskilda företag. Frågor som rör lönsamhet på kort och lång sikt. möjligheter till utvidgningar och omställningar av produktionen i en kristid. verkan av planerade nyinvesteringar. samt organisation och administration kommer därvid in i bilden.

Som framgår av delbetänkande kan planeringen av Varuförsörjningen sägas bestå av en utredande och en verkställande (planläggande) funktion. Dessa verksamheter representeras inom ÖEF av utredningsbyrån varespektive rubyrån. Vad först gäller det utredande momentet inbegriper detta två delar. För det första måste bedömas vilka planläggningsåtgärder av skilda slag inklusive beredskapslagring som erfordras för att en omställning av samhället till en krishushållning skall kunna ske och försörjningen därefter upprätthållas på en rimlig standard under viss tid - eller på längre sikt. De problem det här är fråga om är i huvudsak av ekonomisk-statistisk natur. Förutom kännedom om produktionsförutsättningarna vid en given framtida tidpunkt i form av produktionskapacitet, lagertillgångar etc. krävs kunskap om de kompli-

Planeringen av varuförsödningen . . .

cerade industriella sambanden som råder i samhällsekonomin. Av stor vikt i sammanhanget är vilka metoder som används för beräkning av bl. a. beredskapslagringsbehov. Som tidigare nämnts pågår för närvarande ett utvecklingsarbete som syftar till att ta fram sådana metoder. För att beredskapslagringen i möjligaste mån skall vara rätt över tiden krävs att ingångsvärdena i form av data angående näringslivet ständigt hålls aktuella. Detta åstadkomms genom den andra typen av utredande verksamhet som har till uppgift att noggrant bevaka händelseutvecklingen inom olika delar av näringslivet och därvid ge akt på alla förändringar som påverkar försörjningssituationen. Denna verksamhet är mer varuinriktad och förutsätter en “problemorienterad kännedom om olika försörjningsområden, dvs. kunskap om var svagheterna och de potentiella llaskhalsarna finns i de inhemska produktionstillgångarna. Utarbetandet av försörjningsplaner sammanhänger nära med denna typ av utredningsverksamhet. Ett nära samarbete med motsvarande produktionsplanläggande verksamhet på varubyrån är i detta sammanhang naturlig. Vid produktionsplanläggningen erfordras nämligen ingående bransch- och varukännedom. Genom de intensiva kontakterna med enskilda företag framkommer på denna väg väsentlig information om händelseutvecklingen. Utvecklingen under de senaste två åren - inte minst den s. k. oljekrisen och krisen på det petrokemiska varuområdet - har bekräftat den stora betydelse som en noggrann uppföljning av händelseutvecklingen och en omsorgsfull planering har för det ekonomiska försvaret. Det är synnerligen viktigt att ett tillräckligt omfattande och meningsfullt informationsunderlag finns tillgängligt. Insamlandet och ajourhållandet av ett sådant dataunderlag är mycket resurskrävande. Dessa frågor diskuteras närmare i avsnitt 13.6.3. Principen om en kontinuerlig försörjning i en kristld och en omställning av konsumtion och produktion är vägledande för övervägandena i detta betänkande. Härigenom kan kostnaderna för en beredskapslagring hållas nere. En grundläggande förutsättning härför är dock en hög ambitionsnivå vid försörjningsberedskapsplaneringen. ÖEF:s redan nu otillräckliga planeringsresurser måste därför kraftigt förstärkas. Vi har i samråd med ÖEF översiktligt beräknat behovet av personalförstärkningar for utrednings- och planläggningsuppgifter inom ÖEF. Hänsyn har därvid tagits till ÖEF:s behov för att kunna fullgöra arbetsuppgifterna enligt nuvarande mål för verksamheten. Härutöver har en bedömning gjorts av de krav på personalförstärkningar som föranleds av de av oss föreslagna ökade planerings- och beredskapsåtgärdema. ÖEF har i 1974 års anslagsframställning redovisat den ökning av de personella resurserna som erfordras för att planeringen av olika försörjningsviktiga varuområden skall uppnå och bibehållas på en tillräckligt aktuell nivå enligt det nu gällande målet för planeringen. l framställningen begärdes för planeringsavdelningen sammanlagt elva nya tjänster, därav sex på utredningsbyrån, två på varubyrån och tre på sekretariatet för studier och långsiktsplanering. I enlighet med förslaget i budgetpropositionen erhöll ÖEF tre nya tjänster -två på utredningsbyrån och en på planeringssekretariatet. Skillnaden mellan vad ÖEF begärde och utfallet skulle kunna sägas motsvara de resurser som erfordras för att planeringen enligt nuvarande mål skulle

226 Planeringen av varu/örsörjningen. . .

kunna upprätthållas på en tillfredsställande nivå. En viss korrigering har emellertid gjorts för att undvika dubbelräkning med övriga av oss angivna behov av personalförstärkningar. Våra överväganden och förslag i tidigare kapitel kräver i flera fall en forstärkning av ÖEF:s planeringsresurser. Vån förslag att upprätta särskilda statliga fredskrislager och öka beredskapslagringen berör sålunda behovet av personal för ÖEF:s affärsverksamhet. Förslaget att tyngdpunkten i ÖEF:s planeringsverksamhet läggs på de problem som rör fredssamhällets omställning till en krishushållning och forsörjningen för en längre krisperiod, medför att en mer ingående planering erfordras än den nuvarande, bl. a. rörande möjligheterna till ersättningsproduktion, omställning av produktionsapparaten samt olika ransonerings- och regleringsåtgärder for olika kristyper. De särskilda problem i övrigt som sammanhänger med omställningen av ett högindustrialiserat samhälle med hög genomsnittlig standard till en avsevärt lägre krisstandard måste också uppmärksammas. En planering av detta slag innebär en väsentligt ökad ambition och kräver en förstärkning av planeringsresurserna för samtliga enheter inom planeringsavdelningen. En personalökning erfordras även för att fullgöra den av oss föreslagna noggrannare uppföljningen av den utveckling inom näringslivet och samhället i övrigt som har särskild betydelse från försörjningsberedskapssynpunkt. Vi föreslåri kapitel 5, ll och 12 att statliga fredskrislager inrättas och att näringslivet åläggs att utöka sina normala lager med särskilda fredskrislager som till omfattningen skall motsvara de statliga. Som vi närmare diskuterat kommer därvid särskilda resurser att erfordras för att administrera den lagring som föreslås ske hos näringslivet. Utredningen har i särskilda kapitel närmare behandlat forsörjningsberedskapen på läkemedels, reservdels- och det petrokemiska området. Vi har funnit det nödvändigt att samtliga dessa försörjningssektorer ägnas en ökad uppmärksamhet i den fortsatta planeringen och föreslår särskilda åtgärder for att förstärka beredskapsåtgärderna inom dessa områden. Det av oss, i samråd med ÖEF, översiktigt uppskattade behovet av personalforstärkningar inom ÖEF:s planeringsavdelning sammanfattas i tabell 13.1.

Planeringen av varu/örsödningen . . . 227

Tabell 13.1

Verksamhet Utred- Varu- Planerings- Summa sekretariatet

Handläggare Verksamhet enl. nuvarande mål och ambitionsnivå 2 l l 4

Planering avseende omställning av samhället mot en krishushållning” 2 3 - 5 (bl. a. ersättningsproduktion) Okad uppföljning av utvecklingen inom näringsliv och samhälle i 2 - l 3 övrigt Inrättande av fredskrislager l 3 4 I Förstärkt bevakning av utvecklingen

l samt förstärkta planerings- och

| andra åtgärder inom - reservdels- och komponentområdet l 2 3 |

l aÖkade insatser som syftar till att i ett krisläge söka åstadkomma en kontinuerlig för-

l sörjning med inhemska resurser.

i b Härtill kommer chefen for planeringsavdelningen och en sekreterare. Anm l ovanstående tablå har inkluderats den Förstärkning som erfordras för att fullgöra uppgifter som omnämns i avsnitt 13.63 i det följande.

Som redan nämnts kommer våra förslag rörande fredskris- och beredskapslagringen att ställa särskilda krav på ÖEF:s affársbyrå. Det ökade personalbehovet uppskattas av ÖEF till sammanlagt 17, med en fördelning på sektioner enligt tabell 13.2.

Tabell 13.2

a Varav 7 lokalt vid förråd. b Varav lokalt för nya förrådsbyar 6.

228 Planeringen av Varuförsörjningen . . .

Totalt har beräknats att de Föreslagna personalförstärkningarna kräver ett årligt ökat anslag på ca 3,8 milj. kr. Utom ÖEF har socialstyrelsen bedömt att ökade resurser erfordras for planeringen inom läkemedels- och sjukvårdsområdet. Denna fråga torde få tas upp i socialstyrelsens

anslagsframställning. \

Då det gäller resurserna vid OEF har en avvaktande attityd intagits under senare tid, bl. a. i avvaktan på forsörjningsberedskapsutredningens forslag. Som redan nämnts föreligger därför nu en viss eftersläpning. Det betydande behov av personalförstärkning som här redovisas får vidare ses mot bakgrund av våra förslag rörande uthålligheten inom det ekonomiska försvaret. Genom en omsorgsfull planering av omställningen till ett krissamhälle med en avsevärt reducerad försörjningsstandard har vi bedömt att beredskapslagringen kan hållas på en rimlig nivå - även i ett längre perspektiv. Samtidigt uppnås en ökad uthållighet och därmed en stärkt tilltro till den svenska neutralitetspolitiken. Vi vill kraftigt understryka att våra förslag rörande uthållighet, försörjningsstandard, beredskapslagring och behovet av personalforstärkning vid ÖEF måste ses i ett sammanhang och att en am-

l

bitiös satsning på planeringsresurser enligt vår mening ger en god utdelning då det gäller den ekonomiska forsörjningsberedskapen. Våra forslag innebär att de statliga beredskaps» och fredskrislagren ökas 1 med ca l 250 milj. kr. Årskostnaden härför kan beräknas till ca 120 milj. kr. Med det synsätt vi här redovisat kan denna kostnad sättas i relation till kostnaderna for den uppskattade personalforstärkningen som beräknats till knappt 4 milj. kr. En kommitté har i maj 1975 tillsatts av regeringen med uppgift att bl. a.

se över öEFzs organisation. (“ÖEF-utredningen“). Arbetet inom denna kom-

mitté kommer givetvis att ha som en viktig utgångspunkt de åtgärder som våra förslag i detta betänkande kan leda till. Vidare kan energiberedskapsutredningens förslag få återverkningar på organisationen, liksom åtgärderna till följd av totalforsvarsbeslutet år 1977. Våra förslag till personalförstärkningar vid ÖEF är baserade på att de av oss föreslagna åtgärderna, i forsta hand en ökad planeringsverksamhet, genomförs. Av bl. a. praktiska skäl kan

i

en så omfattande förstärkning dock inte ske i ett steg. Vi föreslår en femårig uppbyggnadsperiod. Även personalforstärkningarna bör sålunda

i

göras successivt, i takt med de förstärkande åtgärderna i övrigt. Härigenom bibehålls i handlingsfriheten i betydande utsträckning då det gäller övervägandena T

i

inom organisationskommittén.

Den närmare fördelningen av personalförstärkningar på olika uppgifter un- l

l der uppbyggnadsperioden torde få göras av ÖEF. Vi vill dock betona att en förstärkning av personalen med egentliga planeringsuppgifter bör göras snarast i en takt som begränsas endast av praktiska förhållanden. Då det gäller arbetets bedrivande inom ÖEF har vi inte funnit anledning framlägga förslag om några väsentliga ändringar. Vad gäller produktionsplanläggningen vill vi dock framhålla att denna i större utsträckning bör inriktas även på andra förhållanden än krig. Vi anser det sålunda angeläget att åtgärderna och planläggningen breddas så att näringslivets uppgifter även under en kris- (avspärrnings-) period kan närmare definieras och planläggas. Vi vill betona att detta - som redan nämnts - i viss utsträckning har skett även under nuvarande förhållanden. För att undvika missförstånd bör be-

Planeringen av varujörsörjningen. . . 229

greppet krigsproduktionsplanläggning emellertid ersättas med Förslagsvis “försörjningsberedskapsplanläggning av produktionen.

l3.6.2 Samordningsfrâgor

l fråga om samordningen i försörjningsfrågor mellan skilda statliga myndigheter samt kontakterna med näringslivet anförde vi Följande i vårt delbetänkande.

Vi vill betona önskvärdheten av att ett samarbete i mer eller mindre regelbunden form kommertill stånd mellan statliga myndigheter och med vederbörande branschorganisationer när det gäller grundläggande utredningar på näringspolitikens område. Då särskilt gäller åtgärder som är föranledda av försörjningsskäl föreligger enligt vår uppfattning behov av en mer ingående samordning med Överstyrelsen som ansvarig myndighet. En sådan samordning. som är angelägen inte minst för att rationellt utnyttja utredningsresurserna såväl hos statliga myndigheter som hos branschorganisationer och företag, kan tänkas ske på två nivåer dels i form av en rådgivande delegation som leds av generaldirektören och där representanter för vissa statliga myndigheter och organisationer skulle ingå. dels i form av samarbetsgrupper på tjänstemannanivå bestående av representanter för statliga utredningsinstanser och branschorgan. Till frågan om inrättande av en rådgivande delegation som bör avse hela överstyrelsens varufält avser utredningen att senare återkomma. När det gäller samarbetsgrupper på tjänstemannanivå vill vi emellertid föreslå att en sådan redan nu inrättas för att behandla försörjningen med TEKO-varor och skor. Den bör ledas av exempelvis chefen för planeringsavdelningen vid Överstyrelsen och i övrigt bestå av representanter för berörda branschföreningar dvs. textilrådet. konfektionsindustriföreningen och garveriidkarföreningen, arbetstagarorganisationer samt statliga myndigheter med uppgifter som berör dessa branscher såsom kommerskollegium, det nya industriverket, arbetsmarknadsstyrelsen, statens pris- och kartellnämnd och statistiska centralbyrån. Gruppen bör sammankallas vid behov för att behandla frågor av betydelse inom TEKO- och skoområdet t. ex. uppläggningen av utredningar eller statistiska undersökningar inom dessa branscher så att försörjningsberedskapens intressen kan tillgo- . doses samtidigt med övriga eventuella önskemål. Samarbetsgruppen kan också få bei tydelse då det gäller information och utbyte av erfarenheter rörande insatta eller planerade stödåtgärder. gjorda utredningar m. m. i den mån så kan ske av sekretesskäl.

I sin tidigare nämnda kanslipromemoria tog riksdagens revisorer upp frå- * gan om det ekonomiska försvarets informationsbehov. Som framgår av det i följande diskuterades därvid möjligheter av en viss samordning av den offentliga utredningsverksamheten. Inom det ekonomiska försvaret skall planer göras upp rörande det fredstida samhällets anpassning till de ändrade förhållandena under kris- eller krigstillstånd. En sådan beredskapsplanläggning kräver omfattande kunskaper om samhällets nuvarande struktur men även tillgång till prognoser rörande den troliga samhällsutvecklingen. Den sistnämnda typen av information är nödvändig for att det skall bli möjligt att i tid påverka eller neutralisera en från försörjningsberedskapssynpunkt olämplig utveckling. Myndigheternas möjligheter att identifiera sådana utvecklingstendenser skulle kunna forbättras om branschutredningar och andra utredningar som skall arbeta med vitala samhällsfunktioner i ökad utsträckning fick i uppdrag att även belysa eventuella försörjningsberedskapsproblem. Sådana vidgade aspekter i utredningsverksamheten synes också lämpliga med hänsyn till att beredskapsâtgärderna ej kan betraktas isolerade för sig utan i regel bedömas med utgångspunkt i samhällets närings- och sysselsätt-

230 Planeringen av varLi/örsödningen. . .

ningspolitiska strävanden i stort. Ett ytterligare sätt att öka säkerheten i den långsiktiga planeringen för olika branscher skulle vara att basera planeringen på speciellt införskaffad. framåtriktad information. Den statistiska information som för närvarande samlas in avser i regel endast olika historiska förhållanden. Ett framåtriktat informationssystem har bl. a. föreslagits förjärn- och stålområdet i betänkandet Stålindustrins framtida utveckling. En sådan information. utvidgad till alla de för vår försörjningsberedskap betydelsefulla branscherna. synes böra övervägas. Det torde emellertid kunna diskuteras om ett informationssystem. omfattande väsentliga delar av näringslivet, skall utformas som ett fast statistiskt system. Enkäter av mer tillfällig natur utförda av de planeringsansvariga myndigheterna i samråd med vederbörande branschorganisation torde på ett smidigare sätt kunna säkerställa det önskade bedömningsunderlaget. En möjlighet skulle eventuellt vara att inordna informationsinsamlingen och bedömningen av materialet i långtidsutredningarnas arbete.

Vi har i fiera sammanhang i betänkandet framhållit att samordningen mellan försörjningsberedskapspolitik och övrig näringspolitik kraftigt bör förstärkas. Detta gäller både ifråga om den normala samhälleliga planeringen, där försörjningsmässiga bedömningar regelmässigt bör vägas in och då det gäller planeringen inför och verkställigheten i ett fredskris- eller avspärrningsläge, varvid inte minst ansvarsförhållanden mellan olika myndigheter måste klarläggas. Det är således här fråga om en samordning med myndigheter och verksamheter vid sidan av de egentliga totalförsvarsmyndigheterna. Detta behov ökar i takt med att det eknomiska försvaret får uppgifter för andra fall än krig och avspärrningssituationer. De statliga utredningar som behandlar industri- och näringspolitik samt andra frågor som har anknytning till försörjningsberedskapsproblematiken bör enligt vår mening normalt även behandla sina ämnesområden utifrån synpunkter angående försörjningsberedskapen. Vi föreslår vidare att samordningen mellan myndigheterna och kontakterna med näringslivet breddas och i viss utsträckning ges fastare organisatoriska former. Till ÖEF är nu knutet ett råd för ekonomiskt försvar med uppgift att verka för samordningen av landets ekonomiska försvarsberedskap. Rådet består av cheferna för ÖEF, försvarsstaben, civilforsvarsstyrelsen, statens jordbruksnämnd och arbetsmarknadsstyrelsen samt ordföranden i transportnämnden. l ÖEF:s instruktion anges att chef för annan central myndighet vilken fullgör särskild beredskapsuppgift på det ekonomiska försvarets område. skall beredas tillfälle att deltaga i rådet vid behandling av ärende. som berör myndighetens ämbetsområde. Rådets sammansättning avspeglar enligt vår mening främst det samordningsbehov som finns med avseende på ett neutralitetsläge eller ett krigsfall. l och med att det ekonomiska försvaret numera bör ha till uppgift att även möta fredskrissituationer anser vi att samordningsoch informationsbehovet har utvidgats i avsevärd omfattning och att rådets därför skulle behöva ändras. Ett tänkbart alternativ är att sammansättning skapa ett nytt råd eller en delegation för information och samverkan i frågor som i vid mening rör Varuförsörjningen. Vi anser det emellertid vara en fördel om tillskapandet av nya fora för dessa syften kan undvikas. Ett annat alternativ är att bredda ÖEF:s nuvarande styrelse och i styrelsen mer ambitiöst diskutera uppläggningen av verksamheten vid ÖEF och samordningen med annan verksamhet. Härigenom uppnås en mer direkt för-

Planeringen av varu/örsädningen . . .

ankring redan i fred av försörjningsfrågorna i förvaltning, näringsliv och samhället i övrigt. Vi Föreslår därför att ÖEF:s styrelse breddas. För närvarande ingår i styrelsen representanter för försvarsmakten, Sveriges Industriförbund, Sveriges Grossistförbund, oljebranschen, kooperativa förbundet och landsorganisationen. Då det gäller Varuförsörjningen utanför energiområdet bör enligt vår mening nya ledamöter väljas bland följande myndigheter och organisationer. Statliga myndigheter: Arbetsmarknadsstyrelsen, kommerskollegium, statens industriverk, statens pris- och kartellnämnd, riksrevisionsverket och statistiska centralbyrån. Näring/ivets organisationer: Jernkontoret och Sveriges kemiska industrikontor.

Övriga organisationer: Tjänstemännens centralorganisation.

Styrelsens sammansättning får givetvis bedömas med utgångspunkt från ÖEF :s totala verksamhet. Bl. a. kan de förslag som kommer att framläggas av energiberedskapsutredningen få återverkan härvidlag. De närmare övervägandena rörande sammansättningen av ÖEF:s styrelse torde ske inom

den tidigare nämnda ÖEF-utredningen.

Styrelsen bör fortsättningsvis även få karaktären av ett organ för information och samverkan i frågor som rör Varuförsörjningen. Informationen bör avse exempelvis utredningsarbetet och de särskilda problemen i respektive myndighet och organisation, utvecklingen av det svenska näringslivet i det internationella perspektivet samt olika statliga åtgärder och deras verkningar från försörjningsberedskapssynpunkt. Samverkan bör avse bl. a. en samordning av utredningsverksamheten. Arbetet i styrelsen bör i övrigt inriktas så att underlag skapas för ett skäligt hänsynstagande till försörjningsberedskapsaspekten vid avgörandet av skilda frågor hos respektive myndighet och även inom näringslivet. När det gäller samarbetsgrupper på tjänstemannanivå - varuutskott - bör sådana kunna upprättas temporärt eller permanent när ÖEF anser detta ändamålsenligt. Allmänt sett borde behovet härav vara mest framträdande ifråga om varuområden där försörjningsläget är bekymmersamt, exempelvis beklädnadssektorn, läkemedels/ sjukvårdssektorn, samt kemi- respektive metallsektorn. Varuutskotten bör sammansättas så att de bildar grunden för den planerade utbyggda organisationen vid ÖEF under en kris- eller krigstid. I utskottet bör handläggas frågor som i huvudsak är av teknisk karaktär och som bildar underlag för åtgärder eller förslag som berör Varuförsörjningen. Ett steg i denna riktning har som nämnts i kapitel 8 redan tagits i och med den kontaktorganisation som bildats för det kemiska varuområdet. lndustrirepresentanter för olika delbranscher inom kemisektorn biträder här ÖEF vid planeringen samt informerar om tekniska och marknadsmässiga förhållanden som är av betydelse från försörjningsberedskapssynpunkt.

13.6.3 Krisberedskap l kapitel 8 har vi redogjort för vissa av erfarenheterna av krisen på det petrokemiska varuområdet 1973/74. Dessa erfarenheter har enligt vår mening aktualitet även för andra varuområden och andra situationer än fredskriser.

232 Planeringen av varuförsörjningen. . .

För det första erfordras att en plan finns förberedd för den organisation som skall verka. Storleken och strukturen hos denna är givetvis avhängig av vilken kris det är fråga om. För närvarande finns för här aktuella varuområden en handels- och industrikommission Förberedd som är avsedd att verka i ett krigsfall eller svårare avspärrningsfall. Avsikten är att ÖEF - med undantag för bränslebyrån och bränsleregleringsenheten - skall uppgå i denna kommission. Det är enligt vår mening väsentligt att det finns en preliminär organisation även för andra slags kriser, inte minst fredskriser. En sådan organisation kan lämpligen anknytas till de varuutskott som diskuterades i föregående avsnitt. Detta skulle innebära att den personal som “lånas in i ett krisläge redan från början har kännedom inte bara om varuområdet ifråga utan även om den speciella försörjningsproblematiken. Frågan torde komma -

att övervägas av ÖEF-utredningen.

För att prioriteringar och avvägningar skall kunna ske i ett tidigt skede av en hastigt inträffad kris är det nödvändigt att priorirerings- och ransoneringsproblemariken är genomtänkt i stora drag samt ransoneringssystem förberedda redan innan en kris inträffar. Ett sådant underlag har i och för sig redan utarbetats till vissa delar av ÖEF, men detta avser i princip de svåra kris- resp. krigsfall som hittills styrt ÖEF:s planering. Som redovisas i kapitel 8 har dock ÖEF på det petrokemiska varuområdet tagit fram ett underlag som täcker även andra kriser. Det är enligt vår mening angeläget att liknande preliminära prioriteringar för ett antal alternativ med nedskuren förbrukning kan tas fram även på andra försörjningsområden där importberoendet är starkt. Det kan i detta sammanhang framhållas att prioriteringsbedömningarna även för lindrigare kriser kan vara komplicerade, eftersom oviljan att acceptera inskränkningar då är stor. Som redan framhâllits anser vi vidare att prioriteringen för kris- och avspärrningsfallen blir mer realistisk om en bedömning skett av ett flertal olika nedskärningsaltemativ. För att meningsfulla prioriteringar skall kunna göras erfordras emellertid ett härtill avpassat informarionsunderlag avseende bl. a. förbrukning och användning av en stor mängd varor. Ett av skälen till att detaljerade prioriteringar kunnat göras på det petrokemiska området är att en omfattande informationsmängd togs in från nästan l 000 företag under den petrokemiska krisen 1973/74. Det är här fråga om mycket resurskrävande aktiviteter där, liksom fallet oftast är i försörjningsberedskapsplaneringen, den planerande myndigheten själv måste genomföra de nödvändiga undersökningarna. Den information som kan erhållas från den offentliga statistiken är nämligen så gott som alltid otillräcklig i dessa sammanhang.

Särskilt

yttrande

av experten Gustafson

Den fredskrislagring som föreslås är en samhällsangelägenhet. De företag som enligt förslaget skall åläggas lagringsskyldighet har själva ett intresse - olika stort för olika företag - av den ifrågasatta överlagringen av vissa vvaror. l den mån lagerökningen inte är företagsekonomiskt motiverad måste företagen rimligen kompenseras för de ökade kostnader den medför. Möjligheterna för de överlagrande Företagen att kompensera sig genom prishöjningar torde i förevarande fall vara mycket begränsade, eftersom köparna av dessa företags varor i de flesta fall har möjlighet att i stället vända sig till utländska leverantörer, vilka inte åläggs motsvarande lagringsskyldighet. En finansiering av fredskrislagringen via de överlagrande företagens priser skulle alltså medföra ett försämrat konkurrensläge för dessa gentemot utländska företag. Konsekvenserna därav skulle givetvis bli negativa, inte minst från försörjningsberedskapsskynpunkt. Skälig kompensation för merkostnaderna måste alltså ges på annat sätt. Med hänsyn till de stora olikheterna företagen emellan ifråga om Iagringskostnader m. m. är det svårt att skapa ett system med generella åtgärder som ger företagen sådan skälig kompensation. Det system med avskrivningslån, kreditgarantier och ökade nedskrivningsmöjligheter som utredningen föreslår kan i gynnsamma fall, under förutsättning bl. a. att samtliga dessa åtgärder sätts in och att vinstsituationen är sådan att möjligheterna till ökad lagemedskrivning kan utnyttjas, antas medföra en sådan begränsning av merkostnaderna för överlagringen att företagen finner denna ekonomiskt motiverad. l mindre gynnsamma fall måste det emellertid befaras att åtgärderna kan visa sig helt otillräckliga för att ge skälig kompensation. Utredningen har föreslagit att uppbyggnaden av företagens fredskrislager skall få ske fritt under en femårsperiod, vid vars utgång lagringsskyldigheten skall inträda. Det bör ankomma på ÖEF att under denna period undersöka i vad mån ytterligare kompensationsåtgärder är erforderliga för att företagen skall erhålla skälig ersättning för sina merkostnader för överlagringen och lämna förslag om sådana åtgärder i god tid före lagringsskyldighetens inträde.

l

Bilaga Utredningsuppdragets

varu-

mässiga omfattning

Enligt direktiven för utredningen bör de sakkunnigas uppdrag avse försörjningsberedskapen i fråga om de varor som ingår i ÖEF:s ansvarsområde med undantag för energisektorn. j i Kungl. Maj:ts instruktioner för ÖEF. statens jordbruksnämnd och socialstyrelsen innehåller avsnitt - som framgår av följande utdrag - som berör frågan vilka slags förnödenheter som faller inom respektive myndigheters ansvarsområde med avseende på den ekonomiska forsvarsberedskapen. OEF

2 § Styrelsen - - - har till uppgift att samordna landets försvarsforberedelser på det

ekonomiska området för att vid krig eller under utomordentliga av krig eller krigsfara föranledda förhållanden det totala Försvarets behov av förnödenheter må kunna tillgodoses --- i den mån det icke ankommer pâ annan myndighet. --- ombesörja. att förberedelser i detta syfte vidtagas.

Statens Jordbruksnämnd 3 § - - - Svara for sådana uppgifter i fråga om den ekonomiska försvarsberedskapen som avser livsmedel. fodermedel. utsäde och fettråvaror. dock att inköp och lagerhållning av sådana varor i beredskapssyfte ankommer på nämnden endast i den omfattning Kungl. Majzt bestämmer. -- -

Socialstyrelsen 53* l fråga om krigsorganisationen för socialvården samt hälso- och sjukvården har styrelsen särskilt att- - - verkställa utredningar om beredskapen på socialvårdens och den allmänt civila hälso- och sjukvårdens områden och hos Kungl. Majzt göra framställningar som behövs på områdena. Anskaffa materiel för den allmänt civila hälso- och sjukvårdsberedskapen samt svara för förvaring, vård och underhåll av denna materiel i den mån annat icke bestämmes. Planlägga utnyttjandet av landets tillgångar i fråga om läkemedel och sjukvårdsmateriel samt biträda Överstyrelsen för ekonomiskt försvar vid handläggningen av försörjningsfrågor på hälso- och sjukvårdens område”. Som framgår av de relaterade instruktionerna är ansvarsområdet i varuhänseende någorlunda klan definierat endast förjordbruksnämndens del. Då det gäller läkemedel och annan sjukvårdsmateriel framgår av instruktionerna inte någon klar ansvarsfördelning mellan ÖEF och socialstyrelsen. Vid diskussioner år 1948 mellan dåvarande medicinalstyrelsen och riksnämnden för ekonomisk försvarsberedskap träffades emellertid en överenskommelse om

236 Bilaga 1 Utredningsuppdragets. . .

handläggningen av försörjningsfrågor på hälso- och sjukvårdsområdet. Denna innebär att socialstyrelsen anskaffar materiel och utrustning som behövs för att upprätta och iordningställa beredskapssjukhusen, dvs. sängar och sängkläder, kirurgisk materiel och annan sjukvårdsutrustning, medan nuvarande ÖEF, efter Förslag från socialstyrelsen, anskaffar och beredskapslagrar läkemedel, läkemedelsråvaror och vissa sjukvårdsförnödenheter som röntgenfotomateriel, förbandsgas m. m. samt saneringsmedel. Överenskommelsen från år 1948 - som fortfarande är vägledande för den ekonomiska försvarsberedskapen inom sjukvårdsområdet syftar huvudsakligen till att reglera arbetsfördelningen på det praktiska planet mellan ÖEF och socialstyrelsen. Det grundläggande ansvaret för att behovet av läkemedel, sjukvårdsmateriel och utrustning kan täckas får emellertid anses åvila ÖEF. Huvudprincipen för gränsdragningen mellan civila och militära myndigheter i fråga om ansvaret för att behovet under avspärrning eller krig skall kunna täckas innebär att ÖEF svarar för försörjningen med varor som används inom den civila sektorn samt sådana som förekommer inom såväl den civila som den militära sektorn. De militära myndigheterna svarar emellertid primärt för försörjningen med varor som exklusivt används för militära ändamål. _l

Efter anmälan beträffande vilka varor och förnödenheter som måste kunna

tillföras försvarsmakten i krigstid svarar ÖEF för eventuell lagring av råvaror med såväl militär som civil användning samt för planläggningen av produktionen av färdigvaror med såväl militär som civil användning. Försvarsmakten svarar å andra sidan för eventuell lagring av varor som utan vidare industriell bearbetning används exklusivt inom försvarsmakten samt för råvaror som har sådan användning. Försvarsmakten svarar även för att eventuell produktion av för försvarsmakten exklusiva varor kommer till stånd. Denna ansvarsfördelning har följts av ÖEF bl. a. i de förslag till lagringsplaner som förelagts Kungl. Majrt. Principen återfinns också i ÖB:s grundläggande bestämmelser, direktiv och anvisningar rörande förvaltnings-och underhållsverksamhetens bedrivande i krig jämte härmed sammanhängande krigsförberedelsearbete. Av det sagda framgår att ansvaret för försörjningen i en kristid i fråga om vissa varor är delat mellan två eller flera myndigheter. l praktiken får dock ÖEF anses vara huvudansvarig myndighet för alla varor utom de som faller inom jordbruksnämndens ansvarsområde samt sådana varor som har exklusiv användning inom försvarsmakten. De sakkunnigas uppdrag torde därför få anses omfatta alla varor utom de som ingår i de båda nämnda varukategorierna samt energisektorn som är undantagen enligt direktiven. Det kan noteras att sådana oljeprodukter som är avsedda att utnyttjas som råvara i industriella processer eller i övrigt för andra ändamål än för energiframställning får anses ingå i utredningens varuområde. Detta gäller även för gödselmedel och bekämpningsmedel samt för animaliska och vegetabiliska råvaror som inte utgör livsmedel, fodermedel, utsäde eller fettråvaror som exempelvis råhudar och alkohol för industriellt bruk.

2 under senare

Bilaga Utredningar

som

tid behandlat produktionsför-

hållanden och

försörjningsbe-

läkemedel

redskapen ifråga om

och

sjukvårdsmateriel

Under senare tid har sex utredningar gjorts avseende läkemedel och sjukvårdsmateriel. l. Läkemedelsindustrin, betänkande avgivet av koncentrationsutredningen i september 1969, SOU 1969:36. 2. Läkemedelsförsörjning i samverkan, betänkande avgivet av läkemedelsförsörjningsutredningen i oktober 1969, SOU 1969:46. 3. Materielanskaffning för försvaret, delbetänkande avseende anskaffning m. m. av bl. a. sjukvårdsmateriel och läkemedel avgivet av försvarets materielanskaffningsutredning i november 1971. 4. Samordning av civil och militär läkemedelsförsörjning, betänkande avgivet av CML-kommittén i september 1972. 5. Förslag till framtida organisation av den försvarsmedicinska materielberedskapen inom socialstyrelsens ansvarsområde, rapport avgiven av en arbetsgrupp inom socialstyrelsen i maj 1972. 6. Utredningen hälso- och sjukvården i krig (USK). I det följande relateras det huvudsakliga innehållet i de nämnda utredningarna med särskild inriktning på frågor som rör försörjningsberedskapen inom läkemedels/sjukvårdsområdet. K oncenrrationsurredningens undersökning av läkemedelsindustrin utgör ett delbetänkande inom ramen för ett antal branschstudier som är avsedda att belysa konkurrensförhållandena och marknadens funktionssätt under olika strukturella betingelser. Undersökningen av läkemedelsindustrins har gjorts väsentligt mer omfattande än de övriga branschstudierna. Detta motiveras delvis av branschens relativt komplicerade strukturella förhållanden, vilka bl. a. sammanhänger med en snabb produktutveckling. Dessutom uppvisar läkemedelsindustrin ett antal karaktäristika som gör den särskilt intressant i en undersökning av samband mellan tekniska och institutionella förhållanden. marknadsstruktur och resursallokering. l undersökningen har främst följande frågor studerats: l. Hur ser företagsstrukturen ut med avseende på främst de svenska företagens ställning samt den vertikala integrationen? 2. Vilken säljarkoncentration råder på svenska läkemedelsmarknader och vilka är orsakerna till rådande struktur och rådande tendenser i strukturutvecklingen? 3. Hur fördelar läkemedelsföretagen sina resurser och vilka är deras främsta konkurrensmedel?

238 Bilaga 2 Urredningar.

4. Vilken nivå och utveckling har läkemedelsföretagens vinster och räntabilitet haft och vilka är orsakerna härtill? 5. Hur skall existerande konkurrensförhållanden och resursallokering i branschen värderas från samhällsekonomisk synpunkt? Utredningen konstaterar att läkemedelsindustrin numera är en av de mest internationellt inriktade av samtliga branscher. l Sverige har importandelen ökat från ca 11 % 1952 till ca 40 % 1967. Importen har ökat från ca 12 milj. kr. till ca 226 milj. kr. Under samma period har de svenska läkemedelsforetagens utlandsförsäljning av läkemedel ökat från ca 10 milj. kr. till drygt 200 milj. kr. Apotekens Försäljning av läkemedel uppgick till 1990 milj. kr. år 1974jämfört med 180 milj. kr. år 1952. År 1967 utgjorde läkemedelskonsumtionen ca l % av den totala konsumtionen. Under mitten av 60-talet ökade emellertid läkemedelskonsumtionen relativt sett mer än nationalinkomsten. Ungefär 3/4 av läkemedelsförsäljningen avser receptförskrivna preparat. Ca 15 % av läkemedelskonsumtionen sker inom sjukhus. Med vissa undantag får läkemedelspreparat ej säljas utan att vara registrerade av socialstyrelsen. I mitten av 60-talet omfattade registret över farmaceutiska specialiteter 2 950 specialiteter i över 8 000 olika förpackningar. Antalet olika läkemedel (varumärken) var år 1965 ca 1 700 medan antalet olika

aktiva substanser var ca 700. Värdemässigt dominerar dock ett relativt litet 1

antal produkter. i

i

Produktfömyelsetakten är hög på läkemedelsområdet. Enligt en undersökning år 1965 omfattande 4/5 av den privata läkemedelsindustrins försäljning

i Sverige hade 4/5 av preparaten introducerats efter år 1950. I mitten av 60-talet fanns ca 40 producerande läkemedelsföretag i Sverige. l Flertalet av dessa var små och bedrev ingen egen läkemedelsforskning. De största företagen med produktion i Sverige var Astra-koncernen, Pharmacia, Kabi, Leo, Ferrosan, Bofors samt de apoteksägda företagen ACO och Vitrum. Vid samma tid fanns i Sverige 17 utländska företags dotterbolag samt ca 70 ombud för sammanlagt ungefär 160 utländska tillverkare. De utländska läkemedelsföretagens andel av den svenska läkemedelsmarknaden har ökat kraftigt nämligen från 11 % år 1952 till nära 40 % år 1967. l Astra-koncernen är det största läkemedelsföretaget i Norden. Företaget

svarar för ca 1/4 av den totala läkemedelsförsäljningen i Sverige. Flertalet l

större svenska säljare har ett mycket stort sortiment, särskilt ACO och Astra- l

I koncernen med 222 respektive 206 preparat år 1964. De utländska företagen | har valt att uppträda med ett begränsat sortiment på den svenska marknaden. l l Huvuddelen av den svenska droghandeln är vertikalt integrerad med lä-

i

kemedelstillverkningen. Från år 1961 har droghandelsmarginalen reducerats från 15,5 96 till 11 % år 1968. Marginalminskningen kan dock inte påvisas ha lett till omedelbara prissänkningar utan har sannolikt främst kommit produktionsledet till godo. I ett särskilt avsnitt läkemedelsindu- i belyser koncentrationsutredningen strins konkurrensförhållanden och marknadernas funktionssätt. Man I i konstaterar att läkemedelsindustrin kan karakteriseras som en oligopolistisk bransch där utveckling av nya produkter, informations- och reklaminsatser , är de dominerande konkurrensmedlen. Konkurrensmedlen i samband med j lansering av nya preparat har investeringskaraktär. De utgörs av forskningsoch utvecklingsarbete samt av de ofta mycket stora resursinsatser på infor-

Bilaga 2 Utredningar. . .

mations- och reklamsidan som görs vid lanseringen. Viktiga bestämningsfaktorer kan antas vara företagens forskningsresurser på det aktuella området, patentsituationen och de resurser företagen förfogar över på försäljningssidan. 1 fråga om konkurrensförhållandena mellan olika läkemedel konstaterar utredningen att i åtskilliga fall vare sig tidig lansering eller låga priser kan vara orsak till en uppnådd hög marknadsandel för ett visst läkemedel. utan denna är i stället betingad av andra faktorer. Viktigast av dessa torde vara större informations- och reklaminsatser. Priskonkurrens på läkemedelsområden spelar vanligen en sekundär roll för försäljarna i relation till val av alternativa konkurrensmedel. Beträffande prisutveckling konstaterar utredningen att medelpriset per läkemedelspost på expedierade recept nära tredubblades under perioden 1955-1968. Denna utveckling beror främst på tre faktorer, nämligen prishöjningar, ändrad genomsnittlig förskriven mängd av läkemedel samt förskjutningar mellan olika indikationsgrupper av läkemedel till följd av nya läkemedels tillkomst. De två sistnämnda faktorerna torde starkast ha påverkat utvecklingen av ifrågavarande medelpris. Den prisövervakning som bedrivs av socialstyrelsen konstateras ha haft begränsade effekter. Utredningen konstaterar att flertalet större läkemedelsföretag bedriver såväl tillverkning som forsknings- och utvecklingsarbete avsett att ge upphov till nya produkter eller förändra egenskaperna hos existerande preparat. Utgifterna för forsknings- och utvecklingsarbete var år 1965 ca 12 % av omsättningen. räknat i genomsnitt for de sju största svenska företagen. Det kan också konstateras att andelen forskningskostnader ökat med 2-3 procentenheter under l960-talet. Då företagens försäljning samtidigt ökat i snabb takt innebär detta en mycket stor ökning av utgifterna för forsknings- och utvecklingsarbete räknat i absoluta tal, nämligen från 17 milj. kr. år 1958 till 54 milj. kr. år 1965. Utgifterna för forskningsresultat som “köpts utifrån i form av licenser ökade från 3,8 milj. kr. till 10.4 milj. kr. under samma tid. Forskningsandelar av ovannämnda storleksordning är synnerligen ovanliga i andra industribranscher. och genomsnittet för hela industrin ligger strax över 1 % av försäljningsvärdet. Däremot svarar forskningsutgifternas relativa storlek i svenska läkemedelsföretag tämligen väl mot förhållandena i större utländska läkemedelsföretag. Utgifterna för forskning och produktutveckling kan uppfattas som läkemedelsforetagens viktigaste investeringar och har under senare år varit större än de sammanlagda investeringarna i fast produktionskapital. Forskningen är i regel strängt målinriktad och i de flesta företag specialiserad på ett fåtal projekt. l flertalet företag faller en stor del av forskningen inom områden där man tidigare nått resultat som möjliggjort framgångsrik lansering på den internationella marknaden. Resultaten från sådan uppföljningsforskning har för flera av de svenska företagen möjliggjort en mycket snabb forsäljningsökning de senaste åren. Information och reklam spelar en betydande roll i företagens marknadsföring på Iäkemedelsområdet. Detaljerade uppgifter om kostnaderna för information och reklam har samlats in av koncentrationsutredningen från de fem största läkemedelsföretagen i Sverige. Det visar sig härvid att informations- och reklamkostnaderna under perioden 1958-1965 ökade från 24 till

240 Bilaga 2 Utredningar.

80 milj. kr. l förhållande till läkemedelsförsäljningen ökade informationsoch reklamkostnaderna från 15 till 20 %. I de fem företagens verksamhet inom Norden ökade ifrågavarande kostnader ifrån 12 till 16 96. För den utomnordiska verksamhetens del steg relationstalet från 23 till 30 %. Inriktning och omfattning av läkemedelsföretags information och reklam bestäms sannolikt främst av produktegenskaper. myndigheters krav, köpares beteende samt konkurrensläge på respektive marknader. De större internationellt verksamma läkemedelsföretagen uppvisar en i vissa avseenden speciell kostnadsstruktur. Produktionskostnaderna är relativt sett mycket låga; i flera amerikanska storföretag ligger deras andel av försäljningsvärdet under 30 %. 1 beräkningar för engelska och svenska företag framstår produktionskostnadernas andel som högre men den ligger också här i allmänhet klart under 50 96. Mycket höga andelar föreligger för forsknings- och reklamutgifter. Forskningsutgifterna har i större svenska läkemedelsföretag motsvarat 10-15 % av försäljningsvärdet under 60-talet, en andel som något överstiger den som uppmätts i amerikanska och engelska undersökningar. Än högre procenttal noteras för informations- och reklamutgifter. Stordriftsfördelar inom läkemedelsbranschen synes främst gälla produktion av forskningsresultat. Också i fråga om marknadsföring har stora företag övertag, vilket medför att mindre företag i vissa fall väljer licensgivning i stället för egen produktion och försäljning vid exploatering av forskningsresultat på utlandsmarknaderna. Däremot synes stordriftsfördelar i tillverkningsledet ha mindre betydelse inom läkemedelsindustrin än i flertalet andra industribranscher. Detta sammanhänger delvis med den jämförelsevis låga andelen produktionskostnader. Dessutom torde - bortsett från vissa automa- tiserade processer i substansledet möjligheterna att uppnå väsentliga besparingar vid produktion i stor skala i allmänhet vara små vid läkemedelstillverkning. De ökade storlekskraven inom läkemedelsforskningen förväntas leda till ökad koncentration i olika former inom branschen. Små forskningsinriktade företag kan få svårigheter att överleva som självständiga enheter. De ökade projektkostnaderna kan dessutom tvinga fram en ökad specialisering hos de större företagen eller- om risktagandet vid en sådan anpassning bedöms som alltför stort - fusioner eller utvidgat forskningssamarbete. Beträffande lönsamheten inom svensk läkemedelsindustri konstaterar koncentrationsutredningen att de svenska företagens vinstnivå framstår som lägre än engelska och amerikanska läkemedelsindustriers vinstnivå. En undersökning som gjorts rörande de fem största företagen i Sverige visar att räntabilitetstalen legat inom 10-15 % beräknat som avkastning efter skatt på eget kapital. Mellan de skilda företagen föreligger stora skillnader vad gäller Iönsamhetens utveckling. Detta får ses mot bakgrund av att läkemedelsområdet är sammansatt av ett stort antal marknader med olikartade struktur-och avsättningsbetingelser. Bland viktigare bestämningsfaktorer för lönsamheten framhåller utredningen företagens forskningsresultat och möjligheter att skydda de genom dessa resultat uppnådda marknadspositionerna mot konkurrens. För flertalet företag svarar ett fåtal preparat, ofta baserade på egen forskning, för en dominerande del av intäkterna. För de svenska

Bilaga Utredningar. . .

företagen spelar här i flera fall marknadssituationen utomlands (och inte minst i USA) en avgörande roll. Läkemede/s/örsödningsutredningen hade i uppdrag att överse stora delar av läkemedelsförsörjningens organisation. Sålunda skulle förslag framläggas om en ny ordning på detaljhandelsplanet som skulle ge samhället ett ökat grepp om de betydelsefulla frågorna på läkemedelsförsörjningens område. Etablerandet av ett statsägt monopolföretag för grosshandel med läkemedel skulle övervägas. Det skulle undersökas om inte från konkurrenssynpunkt en ökad läkemedelstillverkning i allmän regi borde komma till stånd. Utredningen föreslog att all apoteksrörelse skulle överföras till ett av staten och apoteken gemensamt bildat apoteksbolag, där staten skulle ha aktiemajoriteten. Staten skulle förvärva vissa centrala ledningsenheter inom apoteksväsendet. de tillverkningsenheter inom apoteksväsendet som producerar läkemedel under varumärket ACO samt aktiemajoriteten i läkemedelsföretaget Vitrum. Utredningen föreslog att det genom lagstiftning skulle införas ensamrätt för staten att från 1971 driva detaljhandel med läkemedel. Ensamrätten skulle upplåtas på det nya apoteksbolaget. I april 1969 uppdrog Kungl. Majrt åt en särskild förhandlingsgrupp att i anslutning till utredningen om läkemedelsförsörjningen ta upp de förhandlingar rörande organisationen m. m. av läkemedelsförsörjningen som kunde påkallas med anledning av utredningens arbete. Till följd av detta beslut upptogs förhandlingar med Apotekarsocieteten som i september resulterade i en preliminär överenskommelse mellan staten och Apotekarsocieteten om formerna för avlösning av det då rådande apotekssystemet. För att bli gällande skulle överenskommelsen godkännas å ena sidan av Kungl. Majzt och riksdagen samt å den andra av Apotekarsocietetens fullmäktige. Överenskommelsen innebar att staten genom lagstiftning skulle införa principiell ensamrätt för staten att från och med 1971 driva detaljhandel med läkemedel och att denna ensamrätt skulle upplåtas på ett för ändamålet bildat apoteksbolag. Bolaget skulle bildas av staten och en av Apotekarsocieteten grundad stiftelse. Staten skulle ha majoritet i bolaget, som skulle svara för att en god läkemedelsförsörjning upprätthålls i landet. Proposition med förslag till ny organisation lades fram i mars 1970. I april samma år tillsattes en organisationskommitté med uppdrag att förbereda den verksamhet som det i propositionen skulle utöva. föreslagna apoteksbolaget Apoteksbolaget bildades i augusti 1970 och Kungl. Majzt uppdrog åt bolaget att med ensamrätt driva detaljhandel med läkemedel. I ett samtidigt upprättat avtal mellan staten och apoteksbolaget reglerades bolagets uppgifter att svara för upphandling och distribution av läkemedel närmare. Den beslutade omorganisationen av apoteksväsendet genomfördes den l januari 1971. Från denna tidpunkt har apoteksbolaget således ansvaret för apoteksväsendet och svarar med vissa undantag för all upphandling och distribution av läkemedel. Undantagen avser den rätt som tillkommer statens bakteriologiska laboratorium och statens veterinärmedicinska anstalt. Överenskommelsen med Apotekarsocieteten innebar att staten också skulle överta den industriella produktion av läkemedel som under namnet ACO bedrevs inom apoteksväsendet. ACO-verksamheten är nu samlad inom ett särskilt bolag och ingår numera i Kabi-koncernen. Den verksamhet som utövades av militärapoteket omfattades inte till en

242 Bilaga 2 Utredningar.

I propositionen 1970:74 förutsattes emellertid början av omorganisationen. att man efter apoteksbolagets tillkomst skulle ta upp frågan hur den statliga läkemedelshanteringen på det civila och militära området bäst kunde samordnas. En särskild utredning i denna fråga kom senare till stånd genom den s. k. CML-kommittén, vars arbete redovisas närmare i det följande. Utredningen mamma/anskaffningförförsvarer utgör ett delbetänkande avseende bl. a. sjukvårdsmateriel och läkemedel som avgivits av försvarets materielanskaffningsutredning. Denna utredning tillkallades ijuni 1968 av chefen för försvarsdepartementet med uppdrag att utreda organisationen av anskaffningsverksamheten och därmed sammanhängande funktioner m. m. inom Försvarets materielverk. Utredningen har inte föranlett någon särskild proposition i de berörda frågorna. Utredningen har således haft till uppgift att överväga vilken myndighet inom krigsmakten som skall ha forvaltningsansvaret i central instans för sjukvårdsmateriel och läkemedel. Under utredningsarbetets gång har utredningen emellertid blivit övertygad om att man bör se materielforsörjningen på sjukvårdssidan i ett större sammanhang. Med hänsyn hänill har man efter medgivande från departementschefen fått uppgiften utvidgad till att avse forsörjningen i fråga om sjukvårdsmateriel och läkemedel inom den civila sektorn. Härigenom har utredningen fått ett bredare underlag för sina överväganden på dessa båda områden. Utredningen behandlar två områden inom hälso- och sjukvården nämligen dels sjukvårdsmateriel. dels läkemedel. Då det gäller materia/omrâdet presenterar utredningen en katalog över olika förnödenheter som kan sägas ingå i detta begrepp. Medicinska apparater såsom narkosapparater, respiratorer och röntgenapparater. Kirurgiska instrument m. m. Gruppen innehåller ett mycket rikhaltigt sortiment. Steriliseringsutrustning. som omfattar autoklaver. kokare och torrsterilisatorer. lnfusions-, blodtappnings- och injektionsmateriel. som behövs i stora mängder. Behovet tillgodoses numera i stor utsträckning med engångsmateriel. Suturmateriel, såsom nålar. katgut och tråd av olika slag. Laboratorieutrustning. såsom celloskop. mikroskop. reagens- och provtagningsmateriel. Avancerad elektronisk analysutrustning. Operationsmöbler och annan sjukhusutrustning. Sjuktransportutrustning. såsom bårar. pulkor. bårkärror och bårmattor. Hörselskydd. Tältmateriel innefattande - förutom tält - värmeaggregat. tältbelysning och tältgolv. Vårdmateriel, såsom pateientkläder. sängkläder. madrasser och filtar. Förbandsmateriel. Desinfektionsmateriel. Sjukhusinventarier m. m. Ortopedisk materiel. Optisk materiel.

Bilaga 2 Utredningar. . .

Kemikalier m. m., såsom framkallningskemikalier. röntgenfilm samt syroch lustgas. Utbildningsmateriel. såsom anatomiska modeller, övningsdockor. planscher m. m. Försvarets sjukvårdsstyrelse har i nuvarande organisation det sammanhållande ansvaret för krigsmaktens försörjning med sjukvårdsmateriel. Det ankommer på sjukvårdsstyrelsen att anskaffa sjukvårdsmateriel och andra förnödenheter inom styrelsens verksamhetsområde för krigsmakten och att tillse att förnödenheterna är ändamålsenliga och brukbara samt förvaras på lämpligt sätt. Som chefsmyndighet för militärapotek har styrelsen ett motsvarande ansvar när det gäller läkemedel. lnom den civila sektorn har socialstyrelsen det sammanhållande ansvaret för den försvarsmedicinska materielberedskapen. Styrelsen svarar tillsammans med ÖEF för att behovet av sjukvårdsmateriel och läkemedel i ett beredskapsläge är tillgodosett. Anskaffningen av beredskapsmateriel uppgår för närvarande till några milj. kr. per år. Ansvaret för anskaffning av sjukvårdsmateriel för fredssjukvårdens räkning åvilar sjukvårdshuvudmännen. Den kommunala organisationen m. m. av materielförsörjningen är emellertid inte enhetlig. Utvecklingen går dock mot en central upphandling på det kommunala planet och en försörjningsorganisation med ett eller ett par centrala förråd per län som försörjer länets sjukvårdsinrättningar m. m. Den bristande enhetligheten när det gäller 0rganisation och materielsortiment på den civila sidan kan begränsa samarbetsmöjligheterna. Bl. a. kan det enligt utredningen bli svårt att tillgodose försvarets krav på standardiserad sjukvårdsmateriel. Utredningens förslag i huvudfrågan går ut på att sjukvårdsstyrelsen i fortsättningen skall svara för sjukvårdsmaterielanskaffningen. medan däremot den centrala förrådsledningen rörande sjukvårdsmateriel bör föras över till

materielverkets förrådsavdelning. Ändringen i fråga om förrådsledningen

förutsätter att sjukvårdsstyrelsen i framtiden skall ha att utfärda anvisningar rörande materielens fördelning. förvaring, hantering. vård och omsättning och kassation. Förslagets genomförande beräknas komma att beröra ett fåtal befattningshavare vid sjukvårdsstyrelsens materielbyrå. Tidpunkten för en organisationsförändring bör sättas i relation till frågan om det centrala sjukvårdsförrådets framtida status. Först när denna fråga klarlagts bör ansvaret för förrådsledningen föras över till materielverket.

När det gäller samordning mellan militär och civil materielförsörjning på

sjukvårdsområdet konstaterar utredningen att förutsättningarna för en samverkan bör vara goda. Man föreslår att formerna för en sådan samverkan utreds av särskilda sakkunniga med erfarenheter från såväl den militära som den civila sektorn. l samband därmed bör enligt utredningen följande frågeställningar belysas. Lämpligheten av att sjukvårdsstyrelsen utför anskaffning av viss beredskapsmateriel åt socialstyrelsen. Lämpligheten av att integrera sjukvårdsstyrelsens centralförråd med sjukvårdshuvudmännens centrala förråd. Möjligheterna att omsätta utrustningsmaterielen i snabbare takt än för närvarande.

244 Bilaga 2 Uiredningar. SOU l975:57

Möjligheterna att tillgodose delar av krigsmaktens behov av sjukvårdsmateriel genom uttagning. Lämpligheten av att hyra ut viss materiel till sjukvårdshuvudmannen för fredsanvändning. De delutredningar som avser integrering av sjukvårdsstyrelsens centralförråd med vissa av sjukvårdshuvudmännens centralförråd samt ökning av omsättningshastigheten i fråga om materiel för utrustningsbehovet bör enligt utredningens uppfattning prioriteras. Då det gäller läkemedel konstaterar utredningen att ansvaret i central instans för förvaltningen inom krigsmakten är fördelat mellan Försvarets sjukvårdsstyrelse och militärapoteket. Sjukvårdsstyrelsen är chefsmyndighet för militärapoteket som är krigsmaktens centrala organ för läkemedelsförsörjning. Även på läkemedelsområdet har sjukvårdsstyrelsen alltså ett överordnat ansvar och det ankommer på militärapoteket att biträda styrelsen i dess arbete med att planlägga och Förbereda försörjningen med läkemedel inom krigsmakten vid krig eller krigsfara. Förhållandena inom krigsmakten motiverar enligt utredningen i och för sig inte någon ändring på denna punkt. Beträffande möjligheterna att på läkemedelsområdet skapa lörutsåittningar för en ökad samverkan mellan krigsmakten och den civila sektorn hänvisar utredningen till den s. k. CML-kommitténs uppdrag att göra en utredning härom. CML-kommittén har haft i uppdrag att utreda och till Kungl. Maj:t inkomma med förslag om lämpliga former för samordning av civil och militär läkemedelsjörsöijjning. Vid utredningen skulle behovet av en elTektiv total beredskap på läkemedelsområdet särskilt beaktas. CML-kommittén har funnit en huvuduppgift vara att undersöka huruvida - och skäl föreligger att behålla två statliga apoteksväsenden apoteksbolaget militärapoteket - vid sidan av varandra. Den har också ansett sig böra belysa eventuella brister i försvarsberedskapen på läkemedelsområdet och framföra förslag till åtgärder. Kommittén har i sitt arbete utgått från dels att berörda centrala förvaltningsmyndigheters övergripande ansvar för läkemedelsforsörjningen inom respektive ansvarsområde inte bör rubbas. dels att relationerna mellan olika myndigheter i princip bör förbli i stort sett oförändrade. Som bakgrund till sina överväganden och förslag lämnar CML-kommitten en relativt ingående beskrivning av nu gällande förhållanden såväl i vad avser läkemedelsförsörjningen i fredssamhället, som i fråga om förberedelserna på läkemedelsområdet för verksamheten i krig. l det följande anges huvuddragen i detta förslag. Kommittén föreslår att den militära sjukhusapoteksrörelsen med stödfunktioner till vilka här räknas av militärapoteket bedriven läkemedelsforskning, beredskapsverksamhet samt analys och kontrollverksamhet. övertas av apoteksbolaget. Militärapoteket och dess ñlialapotek upphör som militära organ och inordnas var för sig som sjukhusapotek i apoteksbolaget. Huvud- mannaskapet för krigsmaktens beredskapsförråd läkemedelscentralerna och de centrala läkemedelsförråden - övertas av apoteksbolaget. Läkemedelscentraler och centrala läkemedelsförråd anknyts till lämpliga apotek. En särskild enhet. försvarsenhet, innehållande bl. a. militärfarmaceutisk sakkunskap blir inom bolagets huvudkontor sammanhållande i frågor som gäller försvarsberedskapen på läkemedelsområdet. Enheten föreslås få ställ-

Bilaga 2 . . 245

Utredningar.

ning som stabsorgan direkt under VD. Apoteksbolaget bör vara representerat i Socialstyrelsens beredskapsråd samt i den centrala sjukvårdsledningen i krig. Förändringarna inom den civila sektorn blir om CML-kommitténs förslag genomförs inte lika påtagliga som på den militära sidan. Socialstyrelsen tillkommer ett övergripande ansvar att landets läkemedelstillgångar utnyttjas rätt lör att säkerställa behovet av läkemedel inom totalförsvaret i krig. Styrelsen bör i fråga om totalförsvarssamverkan på läkemedelsområdet vara sammanhållande myndighet i central instans. Föreskrift härom föreslås böra tas in i ämbetsverkets instruktion. CML-kommittén bedömer möjligt och lämpligt att organisationen genomförs per den l juli 1973. Kommittén berör i sitt betänkande vissa målsättningsfrågor m. m. beträf-

fande läkemedelsförsörjningen under avspärrning eller krig. Åtgärderna rö-

rande läkemedelsförsörjningen tar sikte på en uthållighet vid avspärrning på 16-18 månader. Kommittén finner denna uthållighet för avspärrningsläget rimlig. Lzigringsprogrammet som för närvarande inte omfattar vissa nödvän- “ diga importvaror bör emellertid ses över. Vad gäller krigsfallet anser CMLkommittén det angeläget att bristerna i lagerhållningen av färdiga läkemedel inom krigsmakten täcks. Lagerhållning föreslås också komma till stånd för att täcka ett utrustningsbehov om l4 dagar vid beredskapssjukhusen. Finansieringsbehovet härför beräknas uppgå till 38 milj. kr. Härtill kommer kostnader för eventuell anskaffning dels av ersättningsläkemedel för Civilförsvarets räkning, dels av vissa importvaror. Totallörsvarsmyndigheterna. dvs. socialstyrelsen, civilförsvarsstyrelsen och försvarets sjukvårdsstyrelse var och en inom sitt ansvarsområde fastställer sortimentet av de läkemedel som erfordras för att täcka hälso- och sjukvårdens behov under krig. Likaså bör inom krigsmakten behovsberäkningar ske och utrustningslistor samt förteckningar m. m. utarbetas och fastställas med den ansvarsfördelning som nu gäller mellan försvarets sjukvårdsstyrelse och försvarsgrencheferna. Apoteksbolaget bör enligt kommittén åta sig förrådshållningen m. m. vid krigsmaktens läkemedelscentraler och centrala läkemedelsförråd. Detta innebär att ztpotekschefer i apoteksbolaget i stor utsträckning får ansvar för hantering av försvarsmaktens beredskapsläkemedel samt att apoteken kan tas i anspråk för uppläggning av mindre mängder mobiliseringsläkemedel. Därigenom bör ökade möjligheter att åstadkomma erforderlig omsättning av försvarsmaktens beredskapsläkemedel. att i tid genomföra nödvändiga preparatindragningar m. m. samt att öka utläggningen till och spridningen av lokala mobiliseringsförråd uppnås. De av CM L-kommittén föreslagna organisatoriska förändringarna när det gäller den militära hälso- och sjukvården har i huvudsak genomförts i enlighet med kommitténs förslag från den l januari 1974. En arbetsgrupp inom socialstyrelsen framlade i maj 1972 en rapport med förs/ag Ii// denjiamrida organisationen av den/örsvarsmedicinska materielberedskapen inom social/styrelsens ansvarsområde. Utredningens forslag, som ännu inte lett till några ändringar i de berörda hänseendena, innebär i sammandrag följande. Utredningen föreslår att ansvaret för vissa delar av den försvarsmedicinska materielberedskztpen. som i nuläget faller inom socialstyrelsens ansvarsområde, överförs på landstingen och övriga icke statliga sjukvårdshuvudmän.

246 Bilaga 2 Utredningar. SOU l975z57

Staten forutsättes liksom hittills svara for kostnaderna i dess helhet och genom socialstyrelsen utöva en riksplanerande, samordnande och kontrollerande funktion. - - efter överenskommelse med re- Socialstyrelsen anger enligt förslaget spektive huvudman ramarna för materielberedskapens omfattning och struktur inom vederbörande landstingsområde, vilka ramar bör baseras på såväl beredskapsplztnläggning som den aktuella sjukhuslörvaltningens kapacitet i frågor om omsättning m. m. Socialstyrelsen föreslås ställa erforderliga medel till huvudmannens förfogande for täckande av merkostnader. for överlagring och omsättning av sjukvårdsutrustning i den ordinarie sjukhusdriften. Socialstyrelsen anses enligt förslaget utöva en kontrollerande funktion beträffande den utrustningsmängd som respektive sjukvårdshuvudman åtagit sig att vid varje tillfälle hålla i lager. Styrelsen avses vidare svara for samordning och allmän fördelning vad gäller specifik beredskapsutrustning liksom samverkan i dessa frågor med övriga totalforsvarsmyndigheter. Till sjukvårdshuvudmännens ansvarsområde överförs all regional och lokal materielforvaltning medan socialstyrelsen i central instans bibehåller ansvaret for

sådan specifik beredskapsutrustning som normalt ej förekommer i sjukvårds-

huvudmánnens verksamhet. l all den utsträckning som befinns möjlig bör utrustning for sjukvårdsberedskapen integreras med sjukvårdshuvudmännens materielförsörjningssystem. Kostnadsredovisningen från respektive sjukvårdshuvudman till socialstyrelen bör baseras på dennes redovisningssystem. Respektive sjukvårdsman skall ha att fortlöpande hålla socialstyrelsen informerad om ändringar i sin materielförsödningsorganisation. vilka

kan påverka villkoren for planläggningen av ntaterielberedskapen. Övergång-

en av forvaltningsansvztret från statsverket till sjukvårdshuvudmännen bör enligt förslaget regleras i avtal med envar huvudman på grundval av detaljspecifikationer beträffande såväl utrustning som forrâdsenheter. Överlämnandet till sjukvårdshuvudmännen av nuvarande utrustning och forrådsväsende inom respektive landstingskommun bör ske etappvis. Utredningen framlägger forslag till viss omorganisation av fjärde planeringsbyrån inom socialstyrelsen samt forslag till forfattningsändringari fråga om bl. a. krigssjukvårdslagen och krigssjukvårdskungörelsen. l97l fick socialstyrelsen i uppdrag att göra en total översyn av krigsorganisationen for den allmänt civila hälso- och sjukvården. Detta har skett inom ramen for utredningen hä/so- och sjukvården i krig (USK). Arbetet har genomförts som en perspektivstudie for mitten av 80-talet. Den civila hälso- och sjukvårdens krigsorganisation bygger i dag huvudsakligen påi fred verksamma sjukvårdsinrättningar. Komplettering av framför allt vårdplatser sker genom att upprätta beredskapsannex i förberedda lokaler i bl. a. skolor. Fredshuvudmannen (landstingen) bibehåller i stort sin funktion även i krig med ansvar för sjukvårdens drift. Framtida kris- och krigsmiljöer påverkar dels efterfrågan om sjukvård. dels möjligheten att erbjuda sjukvård. Styrande for USK:s arbete har varit de angrepps-och krisfall som tidigare utnyttjats av det militära, civila och ekonomiska försvaret. Huvudvikten har lagts vid fall där konventionella stridsmedel kommer till användning samt där en ztngrlpztre använder B-stridsmedel is. k. fortäckt form. Det senare på grund av societlstjrrelsens speciella ansvar for landets skydd mot B-stridsmedel.

Bilaga 2 Utredningar. . .

Ett krig kan förväntas ge upphov till patientströntmzir som ej Förekommer i fred. Civilbefolkning kommer att bli skadad både i samband med flygbekampning och markstrid. Antalet skadade påverkas av möjligheten att genomföra civilförsvarsåtgärder såsom utrymning, förvarning etc. samt av angriparens målval. Stort antal skadade kan förväntas speciellt vid en inledande flygbekämpning, men också vid en efterföljande markstrid. Den största nytillkommande gruppen skadade och sjuka kommer från militära förband - både stridande och icke stridande. Patienterna från dessa kan endast i begränsad omfattning tas om hand av militära sjukvårdsenheter. - Dessa svarar i första hand för de primära livräddande insatserna primär kirurgi- medan den civila sjukvården så snart det är medicinskt och praktiskt möjligt måste omhänderta patienterna för slutlig behandling. Civilbefolkningens efterfrågan på sjuk- och olycksfallsvård har bedömts kunna reduceras i händelse av krig. Antalet vårddagar inom akutsjukvården har antagits temporärt kunna reduceras med ca 50 %. Detta sker genom att prioritera vid intagning till sjukhus och genom att tidigt överföra sjuka och skadade till mindre kvalificerad vård - sjukhemsvård eller liknande. Dessa åtgärder bidrar till att skapa utrymme för de patienter som uppkommer genom krigets verkningar. l ett konventionellt krig avviker inte skadepanoramat väsentligt från det fredstida. Inslaget av kombinationsskador - skeletta sår- och brännskador - kan dock förutsättas öka bland både civila och militära. Kommer s. k. höghastighetsammunition till användning blir kraven på den kirurgiska sjukvården stora. Sjukvårdens resurser har under 60- och 70-talen tillväxt mycket kraftigt. Personal av olika kategorier samt vårdplatser har ökat inom flertalet specialitéer. Förutom en kvantitativ ökning har också kvalitativa förbättringar skett med bl. a. en ökad specialisering som följd. För att få underlag for specialistvård på hög nivå är centralisering nödvändig. Denna sker till Iäns- och regionsjukhus och kan förväntas fortgå in på 80-talet. De moderna sjukhusen har en mycket hög utrymmesstandard. Med hänsyn till risken för skador måste dock vissa sjukhus utnyttjas i reducerad omfattning och några få nedläggas helt. Genom ökad beläggning erhålls dock ett avsevärt tillskott av vårdplatser. På akutsjukhusen bedöms en ökning kunna ske med 40 % och på sjukhemmen med 35 %. Den ökade tillgången på vårdplatser på sjukhemmen kan utnyttjas för akutsjukvård eller for eftervård av akutpatienter. Hälso- och sjukvård i krig måste i stort inriktas mot samma övergripande mål som i fred. Sjukvårdsefterfrågan i krig - speciellt på akut kirurgi- kommer dock att öka i omfattning jämfört med i fred. Detta ställer krav på förändrade normer för prioritering och behandling. Bl. a. måste läkare, sjuksköterskor och sjukvårdsutrustning i väsentligt större omfattning än i fred avdelas för akut kroppssjukvård. Under krigsforhållanden måste också -i högre grad än i fred - medvetna prioriteringar göras. Dessa kan i situationer av stor knapphet på resurser komma i konflikt med människornas primära krav på hälso- och sjukvård.

248 Bilaga 2 Utredningar.

Hälso- och sjukvårdens verksamhet i händelse av krig eller krigsfara skall syfta till att medverka till totalförsvarets fredsbevarande effekt, att medverka till vidmakthållande av landets totala försvarsstyrka och produktionskapacitet, att vidmakthålla medborgarnas fysiska och psykiska hälsa.

För att klarlägga innebörden av olika ambitionsnivåer. olika taktik etc. för sjukvården har utredningen utvecklat några studiealternzttiv och testat dessa. De viktigaste utgör ett grundalternativ, ett bibehållandealterrtativ och ett kombinationsalternativ. l grundalternativet (alt l) utnyttjas enbart fredssjukvårdens resurser. För att öka kapaciteten ökas bl. a. beläggningen på sjukhus och sjukhem samtidigt som resurser för omfattande patienttransporter måste skapas. Bibehållandealternativet (alt II) kännetecknas av principerna i nuvarande krigsorganisation med bl. a. ett stort antal annexvårdplatser och en låg grad av patient- resp. resursrörlighet. l kombinationsalternativet (alt III) utnyttjas fredssjukvårdens resurser i samma omfattning som i grundalternativet. Utöver detta tillkommer annex lokaliserade till områden där belastningen kan förväntas bli stor. Personal och materiel har stor rörlighet. Patienttransporter kan ske i en mer begränsad omfattning jämfört med grundalternativet. På en låg ekonomisk nivå böri första hand ntöjliglteternzi att utnyttja fredssjukvårdens resurser förbättras. Detta bör ske genom tillförsel av bl. a. operationslag till krigsdrztbbade områden samt genom att öka beläggningskapaciteten inom vårdavdelningarna på både sjukhus och sjukhem. För att nå en rimlig effekt är det dessutom nödvändigt att genomföra omfattande patienttransporter. På en högre ekonomisk nivå bör dessutom komplettering

i

ske med annex föruakutsjukvárd och eftervård.

Risken för spridning av smittsamma sjukdomar ökar vid beredskap och

l

krig. Härtill kommer risk för avsiktlig smitta. För att kunna möta detta är l det viktigt att befolkningens allmänna hälsotillstånd. hälsovårdsstandarden l och immunitetsskyddet hålls på en hög nivå. Som ett komplement till detta i måste också epidemiberedskapen höjas vid beredskap och krig. 3 Hälso- och sjukvårdens uthållighet är helt beroende av tillförseln av för- g i nödenheter - el, vatten, läkemedel, blod/vätska. sjukvårdsmateriel etc. För att trygga forsörjningen måste mycket noggranna förberedelser vidtas redan i fred t. ex. genom s. k. överlagring av förbrukningsmateriel och förberedelser j från i för krigsproduktion. Försörjningen måste kunna fungera omedelbart i mobiliseringstillfallet. under hela krigsperioden samt under efterföljande återuppbyggnadsperiod. För att de uppgifter. som åläggs hälso- och sjukvården i krig skall kunna lösas tillfredsställande måste en hög grad av samordning och samverkan ske med andra delar av totalförsvaret. Speciellt viktiga områden utgör från sjukvårdens synpunkt personalutnyttjandet. sjukvårdens försörjning. ledning och transporter. Tre organisationsförslag med olika effekt och olika kostnadsmässigzt konsekvenser har framlagts i utredningen. Kostnadskonsekvenserna har främst utvecklats för socialstyrelsen.

Bilaga 2 Utredningar. . . 249

I utredningsuppdraget ingick ej någon begränsning till ekonomiska ramar. Utredningen har funnit det angeläget att ändå uppställa vissa ekonomiska restriktioner lör Socialstyrelsens ansvarsområde. Dessa består av tre ekonomiska nivåer under perioden 1976-1985 uttryckt i 1973 års priser nämligen 75 milj. kr.. 120 milj. kr. och 175 milj. kr. Mellannivån motsvarar ungefär nuvarande anslag lör beredskapssjukhusens organisation, utrustning och utbildning över Socialstyrelsens budget. Organisationszilternativen har varderats genom att bedöma Följande faktorer D återstiillda patienter El sjuka och skadade under vård och observation U döda Bedömningen har skett med utgångspunkt från de kris- och krigsfall som utgjort underlag i studiearbetet. Handlingslriheten for statsmakterna att under planeringsperioden växla om till någon högre alternativ minskar avsevärt genom att stora delar av den materiel som ingår i nuvarande organisation ej kan behållas om utrymme skall linnas lör viss elTekthöjning. 1 tabell 1 redovisas i vileen omfattning vissa viktigare komponenter inom hiilso- och sjukvården ingår i de olika ztlternativen. Utnyttjandet av landets vårdplatsresurser år 1985 i de olika ;alternativen framgår av tabell 2.

Tabell l

Program Komponent Alternativ 1 11 lll

Sjukvård Vårdplalser totalt 186 000 203 000 228 000 Operationsresurser Opavd. på operationsannex - 25 50 Röntgenresurser

lnlektionsvårdplzitser

250 Bilaga 2 Utredningar. Tabell 2

Summa Vårdplälsêf 186 000 203 000 228 000

Här följer så en granskning av de tre alternativens egenskaper och effekt i de olika angreppsfall. som ligger till grund för totalförsvarets studier.

Angrepps/áll typ A - det konventionella/alle!

Redan i ett tidigt skede av kriget uppstår brist på kirurgkapacitet i alternativ l. 1 olika invasionsriktningar blir vårdplatsbristen både avseende akutvårdplatser och framför allt beträffande vårdplatser för eftervård prekär. Eftersom en överföring av sjukvårdsresurser till olika invasionsriktningar endast kan ske i form av t. ex. ett mycket begränsat antal operationslag krävs omfattande transporter av svårt skadade och sjuka patienter. Detta kommer att negativt påverka både dödlighet. lidande och antalet återställda patienter. Annexorganisationen möjliggör i alternativ 1I utspridning av resurserna och innebär sålunda ett visst skydd. Organisationen kan rätt väl anpassas till stridsområden där belastningen bedöms bli stor genom att vissa resurser både avseende operations- och vårdkapacitet är ilyttbara. 1 vissa områden av landet är lokaltillgången dock en gränssättande faktor. l ett snabbt stridsförlopp är risken stor att förlora långt framskjutna resurser. Alternativ Ill ger goda möjligheter till att anpassa sjukvården till bekämpningens inriktning och markstridens förlopp. Trots den ökade rörligheten både avseende patienter och resurser kan operationskapaciteten under begränsad tid bli otillräcklig i vissa tänkbara invasionsområden. 1 vissa angreppsriktningar kan efter längre tids strider uppstå brist på vårdplatser. 1 icke direkt krigsdrabbade delar av landet finns dock kompletterande resurser.

Angrepps/á/Iei typ B - ABC alá/ler

Alla tre alternativen är dåligt anpassade till de krav som uppstår vid insats av kärnladdningar både avseende belastning på sjukvården och ersättning av utslagna sjukvårdsresurser. De llyttbara resurserna möjliggör en koncentration till områden som blivit utsatta för anfall med enstaka kärnladdnmgar eller C-stridsmedel. Vid större insats av ABC-stridsmedel är alternaitivens resurser helt otillräckliga och förutsätter att skydd mot dessa stridsmedel byggs ut (anskaffas) inom hela samhället. I samtliga alternativ har hänsyn tagits till den massjukvård som kan uppstå vid epidemier genom att sjukhärbärgesutrustning kan insättas i drabbade områden. Rörliga faltepidemio-

Bilaga 2 Utredningar. . . 251

loggraupper och laboratoriegrupper bedöms öka möjligheterna att snabbt diagnostisera och motverka epidemier.

- Angrepps/á/l typ C hot/alle! Om hot riktas mot befolkningen i tätorter ger alternativ l ej möjlighet till utflyttning av sjukvårdsresurser från sådana orter. l de övriga alternativen finns dock sådan möjlighet genom annexorganisationen. förutsatt att krigsorganisation hunnit ske. Vid en genomförd styrkedemonstration med konventionella stridsmedel beräknas belastningen bli begränsad både geografiskt och till antal skadade. Om hotet avser insats av A-. B› eller C-stridsmedel kan sjukvårdsinsatsernzt lokalt sett bli helt otillräckliga. Genom att transport av patienter och omdirigering av medicinalpersonal kan ske i samtliga alternativ bedöms organisationen kunna svara upp mot de krav som stalls vid enstaka styrkedemonstrationer.

Angrepps/á/l D - neutraIirets/allet Om Sverige ej är med i kriget kan ändå skador uppstå i vårt land främst då ABD-stridsmedel insätts i värt närområde. De rörliga resurserna i alternativ ll och lII möjliggör en koncentration till de områden som drabbas av sidoverkningar. Alternativ l medger viss omllyttning av medicinalpersonal till drabbade områden.

Beredskapsegenskaper Mobiliseringssäkerheten i alternativ l är god genom den ringa Förändringen av resurser mellan fred och krig. Mobiliseringsberedskapen blir lägre i både alternativ II och lll genom annexorganisationens uppsättning. Ontstâillning till krigsorganisation bedöms ta längst tid i alternativ ll. Beredskapen inom hälso- och sjukvården får anses vara hög eftersom fredssjukvårdens lokaler. personal och materiel utnyttjas i mycket hög grad. Sztntmztnstallning av gjorda effektbedömningar i de olika alternativen framgår av tabell 3.

Tabell 3

Alternattit Angreppsfall och tillåiggskrav typ a typ b typ c typ d beredskap

l icke icke icke fullt godtag- godtagbar godtagbar godtagbar godtagbar bar“ ll icke fullt icke fullt godtagbar godtagbar icke fullt godtagbar” godtagbar gotltztgbatr lll godtagbar icke fullt godtagbar gotltttgbar gotltagbar godtagbar “* Kottveittionellat stridsmedel bGodtagbar i inledningsskedet.

252 Bilaga 2 Utredningar.

l Förhållande till den fredstida försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel blir skillnaden stor bl. a. genom att antalet patienter blir större och efterfrågan på vissa förnödenheter också ökar. Samtidigt måste en stark begränsning av sortimentet ske bl. a. beroende på att redan under ett avspärrningsskede brist kan uppstå på viktig materiel, som är importberoende. Det ekonomiska försvaret skall svara för försörjningen med förbrukningsvaror. Gemensam (militär-civil) sjukvårdsledning på olika nivåer krävs för att utnyttja resurserna så effektivt som möjligt. Därvid bör representanter for - huvudmän landstingen fredssjukvårdens krigsplaceras på ledande befattningar. Utbildning och materielanskaffning inom hälso- och sjukvårdsområden bör också samordnas mellan olika totalforsvarsmyndigheter. Detta underlättar i hög grad den flexibilitet som eftersträvas både avseende personal och materiel. Samordning med ekonomiska försvaret avser:

El försörjning med läkemedel, blodersättningsmedel och sjukvårdsmateriel samt lokaler El utnyttjande av transportresurser U utnyttjande av arbetskraft.

Utvecklingen av redan uppbyggda beredskapstillgångar. den bedömda utvecklingen på fredssjukvårdens område samt kravet på effektutveckling fram till mitten av 1930-talet är avgörande for de beslut som krävs för att uppnå de mål som satts på olika ekonomiska nivåer. För hälso- och sjukvårdens verksamhet i krig har fram till år 1972 materiel anskaffats till ett värde av ca 170 milj. kr. mätt i 1973 års priser. Huvuddelen av anskaffningen har skett under 1950-60-talet. Ca 70 % av materielen behöver omsättas eller utgå ur organisationen fram till 1985. Socialstyrelsen kommer att fortsätta dessa studier inom ramen för de studier som bedrivs under beteckningen övrigt totalforsvar och som skall vara ett underlag for nästa försvarsbeslut. En breddning av studierna kommer också att ske så att andra områden av sjukvården blir belysta. exempelvis medicinsk vård. långvård och psykiatrisk vård.

3 samband

Bilaga Tillverkningsmässiga

mellan olika slag av petrokenniska produkter; förekomst av svensk produktion samt an-

vändningsomrâden

254 Bilaga 3 TiI/verkn ingsmässiga sam band...

Ulula/bilaga 3:/ Produk/Iid jör _grasbørzsirl

imimucw

_EEJm

UCO_v:C_>

om

.obmaoxä icmaumuam

á 5

_oxzo ma

5 2.559_ Umâwwmn

?Euron :P5: _mcämê cmuwåom

§53.

.zmuuezwi

mc_:v:m_:.r

.o._mw._ I vEEov_

_uiocmuw

.ä

.än

ä a

.muwozoa

.FBI

umwmom_c_>

._E»_om

:cum

umamum cmccm

.E_ ||||

§00_

ma

ufommn

.ümâmcwmua

cicmnmwo mmzo/Ez

+

_ocüw :Ill

:waoååom

cicmnmmm

åm_

mcivtozz»

_En_

umñtoa

u_

:maoi

:w

_

__:_c_›:_m›_o._

%

__:_c_.v_

.oämxacoiww

csäm

.En

.nämna

:aconmmm

_ocmagaoø_

även_

.oämñocom

_ocmu_ Eoc_

nm_um.cçm.mv_

ma

Exocmaoi .mcmzzaåoa

4 , 4 á

Umömmn

...zmcox

cwmcmm :oo

.Eemzom

_mCmEE

It

.Eozovzmoxo

:m5:

mêomxaä

oa

cacwnâzoim

mc_.cv_.o__..r

f

UmtwEO .mumåoo b.3752.:

.Q .

cm.x.O

.. |

B M a 3 W W e m n .m m ä ü .Wo a S m b a n d. 255

Underbi/aga 3:2 Produkrlid/ör elen

Källa. Perroindzlsrriulrednirzgøn

.mzmumv

mmm .zm

xowuzm 58051

mmm W|m|

:Såw

:acoeäm

.mzmcmaI

y

.xuâåu

M

.Bära _mmcE

xomuzm

_

EK

.mmECxPZmøn

:oo

Iälwmwawmm

_

.E_|_ .mbmrc

xEEmuEou/u

lmimvztd. n

j _

.mtâääñ

99m.

5 _ :mccm

.|o.o:ox_ .mmc_:m©:_ .mmåcxlê .mUoE

:m:

:oo

x_o:ov:m_›uw

_ _

_ouuEmmcEmoJ

cmE

.camp

X

_

.awüm

SÖ H

5:a

._.u_o›_on_ ._8754 9.95_

:Zon ma

.mmEcxumnrow

ä.: _

cmuoZon. lll ..m_v. 3.2?

.._o__ou.

.mnxcmkll|

.mBmSEm

_ i

.m.amw_oa

.82

u

mmm_

En:

_mUmEmmcE

uiocüm ll||

.møoäzmo .530255

.mbw .musm ...oo

_mnxcå

EEmcmwm

mo_ _ á

.munåzxm

-|

352.53..

öw

.wnaåk

.r

_mnmE

W _

mmm

v5_

_mv.mEmmc_cm04 cocxaboLm

p

EEmEcSm

_ i

.mh

.åaem .mmcc _mums_

256 Bilaga 3 Tillverkningsmässiga samband. . . sou 1975; 57

Underbi/aga 3:3 Prodz/Icrticl/ör pro/zon, buladiøn och buren Källa. Per/vinduslrizztredzringøn

I I I I 1 I I 1 I Butyr- AN MMA Dodecvl- Kumen EPR Ej_ Propen- E bensen öçcf* a|dehyd

l

Fibrer Alkoholer PAN PMMA Sulfonat Bildetal- Bil. Poly; *j*- 3* e_ Folier jer däck der -- Formgods Fenol Aceton

Lösnings- Fibrer Plexi- Tvättoch Plaster medel { taner glas mj kn mgs - n .. , Hard

metêiel 1 plaster Lozmlngs_ me e Skum

PMMA Nvl? plast Sprang Lacker ämnen

i

Butadien å

I l i 1 ABS BR Cyklohexan E33_ i 1 \ x

i i

Konstruk- Bildäck Nylon Bildäck tionsplast

?E162

Butadien BR fLR_ Ättiksyra*

Bilslang Bildäck

Produktion i Sverige: x 1974 Tänkbar före 1985 --- Tänkbar på längre sikt 1974, men från annan råvara

Bilaga 3 Tillverkningsmässiga samband. . . 257

Unrlerbilaga 3:4 PrudrlkI/idjör bensen, Io/uen och .vy/en Källa: Pe/roinr/uslr/u:ret/ningen Bensen

l l I l l

,Cyklgfjgxjln Etylbensen M Malernsyiaâ _- _ Kumen Dodecyl- HDI bensen

l m1 \ “i”

g Kraipfrtüikglfjl Styren Pglyestrar Sulfonat Poly

uretan

J l F* i

l

Nylon - - - Båtskml Fenol Aceton Tvän- _ 5* A Bnlkarosser made, Rö r I Hå d V

4 F

l skumplast Flbre

y Poly- ABS SBR Härd. Lösningsmedel Fibre, Styren

alainer

*1 | v on

l l §präng

Hushålls- Kon. Bil- ämne artiklar struk- däck

EflgångsA tions-

forpack- plast ningar

Toluen

TDI Spfängämnen Tereftalsyra Bensen Eegql_ Toluensummat Lösningsmedel

] I l

Polyuretaner Polyestrar Härd- Tvättplaster medel Nylon §prängamnen Mjuk Fibrer skumplast Film

Xylen

| |

Ftalslyra-

?i Lösnings- Tereftalsyra anhydrid mede|

Polyestrar

Alkyder Mjukgörare

Fibrer Film

Färger Plaster Lacker

Produktion i Sverige: i 1974 Tänkbar före 1985 -- -Tänkbar på längre sikt

258 Bilaga 3 Tillverkningsmässiga samband. . .

Unt/erbi/aga 3:5 F(›Ik0/'/nings/i.sIa Iill praclzzk/Iräderl

Förkortningslista till produktträden

ABS akrylnitril-butadien-styren AN akrylnitril BR butyl rubber EPR eten-propen rubber MDI metyIenbisfenyldiisolyanat MMA metylmetakrylat PAN polyakrylnitril PBR polybutadien rubber PER perkloreten PlR polyisoprenrubber PMMA polymetylmetakrylat PP polypropen PVA polyvinylacetat PVC polyvinylklorid PS polystyren SAN styren-akrylnitril SBR styren-butadien rubber TDI toluendiisocyanat TR! trikloreten VCM vinylklorid monomer

SOU l975z57

4 rörande

Bilaga Lagförslag beredskapsla-

och med kom-

ger fredskrislager

mentar. till 41

Förslag ändring

av

få kommunalskattelagen

l Förslag till Lag om beredskapslager och fredskrislager

Inledande bestämmelser

1 § Regeringen får, om det är påkallat med hänsyn till folkförsörjningen, i enlighet med vad i denna lag föreskrives ålägga företag. som förbrukar för satmhallsfunktionerna viktig vara (lagringspliktigt företag). att hålla beredskapslager och fredskrislager. Regeringen eller. efter regeringens förordnande. den i 4 ,ä angivna tillsynsmyndigheten får vidare ålägga lagringspliktigt företag, som ämnar anskaffa i första stycket angiven vara, att inköpa varan från statligt lager. Därvid uppkommen merkostnad för företaget ersattes enligt 6 s.

2 § Beredskapslager iir avsedda att utnyttjas då riket är i krig eller vid krig eller krigsfara i rikets nära omvärld. Fredskrislager är avsedda att utnyttjas då tillförseln till riket av viktiga varor avbrytes eller försvåras av annan anledning än krig eller krigsfara i rikets närområde. Föreligger synnerliga skäl får beredskapslager utnyttjas i fall som avses i andra stycket.

3§ Beredskapslager och fredskrislager skall förvaras inom riket i utrymmen, som det lagringspliktiga företaget äger eller eljest förfogar över, på sätt som den i 4§ angivna tillsynsmyndigheten finner från kontroll- och säkerhetssynpunkt godtagbart. l beredskapslztger eller fredskrislager får ej inräknas vara som icke är förtullad.

4 § Tillsyn av efterlevnaden av denna lag utövas av en tillsynsmyndighet som utses av regeringen

Lagringsskyldigherens omfattning m. m.

5§ Åläggande att hålla beredskapslager av reservdelar och maskinförnö-

denheter får avse högst sådan mängd. att beredskapslagret svarar mot företagets normala fredsmässiga förbrukning av sådana varor under tolv månader. l fråga om annan vara än nyss sagts får åläggande att hålla bered-

260 Bilaga 4 Lag/örslag.

skapslager avse högst sådan mängd, att beredskapslagret svarar mot den normala fredsmässiga förbrukningen av varan under sex månader.

6§ Företag. som håller beredskapslager, är berättigat till ersättning från staten För sina kostnader För lagringen. Ersättning enligt Forsta stycket fastställs och utbetalas av tillsynsmyndigheten.

7 § Fredskrislagring omfattar varuslag som lagras För fredskrisändamål av staten. Lagringspliktigt Företag kan åläggas hålla fredskrislager av en vara av sådan mängd att Företagets totala lager motsvarar Företagets normala fredsmässiga Förbrukning av varan under viss minsta tidsperiod, dock högst fyra månader. Den fastställda tidsperioden skall vara gemensam För samtliga Företag som är skyldiga att hålla fredskrislager av varan i fråga. Företag kan åläggas att hålla fredskrislager av en vara endast om den statliga lagringen För fredskrisändamål av varan kan antagas minst uppgå till Företagens sammanlagda fredskrislager av varan i fråga. Om synnerliga skäl Föreligger kan dock Företagen åläggas att hålla fredskrislager utan hinder av att den statliga lagringen icke är av den omfattning som nyss sagts.

8 § Företag som håller fredskrislager svarar självt För kostnaderna För lagringen.

9§ Föreligger synnerliga skäl får regeringen eller. efter regeringens Forordnande, tillsynsmyndigheten efter ansökan medge befrielse helt eller delvis från skyldigheten att hålla beredskapslager eller fredskrislager. Om skyldighet att erlägga avgift då befrielse medgivits Föreskrives i 14 och 15 §§.

l0§ Regeringen Får, när Forhållandena så påkallar. medgiva lagringspliktigt Företag att helt eller delvis taga i anspråk sitt fredskrislager. Företag. som är eller varit skyldigt att hålla fredskrislager. kan efter beslut av regeringen eller. efter regeringens Förordnande. tillsynsmyndigheten med-

givas prisnedsättning vid inköp av vara som lagrats av staten enligt 7 _§.

Uppgiftsskyldigher m. m. l1§ Lagringspliktigt Företag är efter anmodan av tillsynsmyndigheten skyldigt att till denna eller till länsstyrelse lämna de uppgifter som behövs För beräkning av Iagringsskyldighetens omfattning och kostnaderna För lagringen.

12§ Tillsynsmyndigheten eller länsstyrelse äger För inventering och besiktning tillträde till lager som avses i denna lag. Nämnda myndigheter Får också granska lagringspliktigt Företags bokFöring och verilikzitioner För kontroll av Företagets lagerhållning och av riktigheten och fullständigheten av uppgifter som Företaget lämnat enligt denna lag.

sou 1975:57 Bilaga 4 Lag/örslag. . . 261

Arzsvarsbestämme/ser m. m. 13 § Försummar företag att hålla beredskapslager eller fredskrislager i den omfattning och på det sätt som föreskrivits med stöd av denna lag eller underlåter företag att efterkomma âläggande enligt l ä andra stycket, får tillsynsmyndigheten vid vite förelägga Företaget att fullgöra sin skyldighet. Föreläggandet skall delges företaget.

l4§ Lagringspliktigt företag är skyldigt att erlägga lagringsavgift om a) företaget befriats helt eller delvis från skyldigheten att hålla fredskrislager: b) företaget, utan erhållen befrielse, forsummat att på föreskrivet sätt hålla fredskrislager.

15§ Lagringsavgift beräknas i förhållande till den vinning som företaget kan antagas ha åtnjutit genom att inte fullgöra sin lagringsplikt och utgår med belopp som fastställts av regeringen enligt grunder som riksdagen godkänt. Lagringsavgift debiteras och uppbäres av tillsynsmyndigheten.

16 § Tillsynsmyndigheten får. om särskilda skäl föreligger, medge befrielse helt eller delvis från skyldigheten att erlägga lagringsavgift.

17§ Försummar lagringspliktigt företag att inom föreskriven tid lämna uppgift, som sägs i denna lag, eller underlåter företaget att efter anmodan hålla bokföring eller verifikationer tillgängliga för granskning, äger tillsynsmyndigheten vid vite förelägga företaget att fullgöra sin uppgiftsskyldighet. Föreläggandet skall delges företaget Den som vid fullgörande av uppgiftsskyldighet enligt denna lag uppsåtligen eller av oaktsamhet, som ej är ringa, lämnar oriktig uppgift, dömes till böter eller fängelse i högst sex månader.

18 § Vite och lagringsavgift som utgår enligt denna lag tillfaller staten.

19§ Vad som inhämtats genom uppgift enligt denna lag eller vid inventering eller besiktning av lager eller vid granskning av bokföring eller verifikationer må ej yppas i vidare mån än som erfordras för vinnande av det med uppgiften eller åtgärden avsedda syftet.

Besvär m. m. 20 § Talan mot beslut av tillsynsmyndigheten och länsstyrelse enligt denna lag föres hos regeringen genom besvär. Besvär av tillsynsmyndigheten och länsstyrelse länder till efterrättelse utan hinder av förd talan, där ej annorlunda förordnas.

21 § Regeringen eller, efter regeringens förordnande, tillsynsmyndigheten får meddela närmare föreskrifter rörande tillämpning av denna lag.

262 Bilaga 4 Lag/örs/ag.

2 Kommentarer till lagförslaget

l § l första stycket fastställs att tre Förutsättningar måste vara uppfyllda for att ett visst företag skall kunna åläggas att hålla beredskapslager eller fredskrislager. För det första krävs att företaget förbrukar varor (renodlade handelsföretag omfattas inte av lagstiftningen). För det andra måste varan vara så viktig att en bristsituation kan antas medföra allvarliga rubbningar i av samhällets funktion. Dessutom fordras att det aktuella företagets förbrukning av varan är av sådan storleksordning att det har betydelse för folkförsörjningen att företagets produktion kan fortgå även i kristider. Varor som faller under den särskilda lagstiftningen om oljeprodukter omfattas inte av den nu aktuella lagen. l första stycket uttalas vidare att lagringsplikt inte uppkommer automatiskt då lagen träder i kraft utan först om regeringen med stöd av lagen direkt ålägger lagringspliktiga företag att hålla beredskapslager eller fredskrislager. Regeringen kan inte delegera beslutanderätten angående lageruppbyggnaden till tillsynsmyndigheten(Överstyrelsen för ekonomiskt försvar, ÖEF) eller annan myndighet. Den i andra stycket intagna bestämmelsen om att regeringen eller tillsynsmyndigheten (ÖEF) kan tvinga företag att köpa från statligt lager (for behar tillkommit i redskaps- eller fredskrisändamål) med tanke på att de statliga lagren måste kunna omsättas med jämna mellanrum. Bestämmelsen torde j f inte komma att bli använd särskilt ofta. eftersom priset på den statligt lagrade varan normalt anpassas så att förutsättningar för frivilliga avtal tillskapas. Det kan emellertid inträffa att företag hellre vill utnyttja sina etablerade affärsförbindelser än att växla om till en - låt vara billigare - statlig leverantör. Skulle den tvångsmässiga lageromsättningen undantagsvis medföra merkostnader i förhållande till annat inköpssätt bör ersättning utgå härför.

2§ Paragrafen är främst av informativ karaktär. Framhållas kan dock att å de valda definitionerna att utnyttja eller

i

gör det omöjligt beredskapslager fredskrislager vid interna kriser (t. ex. vid stridsåtgärder på svenska arbets- I_ marknaden). Vid en omfattande fredskris kan det inträflTa att fredskrislagren inte är tillräckliga. Bestämmelsen i tredje stycket ger regeringen möjlighet att i sådana lägen utnyttja även beredskapslagren.

3 § Det beredskapslager som finns hos ett Iagringspliktigt företag kommer i regel att ägas av staten och förvaras i särskilda lagerutrymmen. Fredskrislagret ingår däremot som en del av företagets totala lager av varan i fråga. Företagen är både i fråga om beredskapslagringen och fredskrislagringen skyldiga att följa tillsynsmyndighetens (ÖEF:s) anvisningar rörande sättet förlagringen m. m.

4§ En förutsättning for att beredskaps- och fredskrislagringen skall få avsedd effekt är att en särskild myndighet fortlöpande håller sig

underrättad

om förbrukning, lagervolym m. m. hos olika företag. Avsikten är att OEF skall utses till tillsynsmyndighet.

sou 1975:57 4 . .

Bilaga Lagförslag. 263

5 § Företagens medverkan till beredskapslagringen kommeri regel att begränsas till en skyldighet att upplåta och administrera lagerutrymmen för sta-

tens (ÖEF:s) räkning (jfr kommentaren till 3 §). Beredskapslagren kommer

alltså normalt att såväl rättsligt som fysiskt sett vara skilda från Företagens egna lager.

6 § Företagen har rätt till ersättning för sina kostnader för beredskapslag» ringen. Ersättning - liksom villkoren för lagringen i övrigt - bör fastställas i avtal som upprättas mellan tillsynsmyndigheten (ÖEF) och företaget i varje enskilt fall. Utbetalning av ersättning bör i möjligaste mån tidsmässigt anpassas så att företagens likviditet inte försämras på grund av skyldigheten att hålla beredskapslager.

7 § I första stycket uttalas att företagens skyldighet att hålla fredskrislager endast omfattar sådana varuslag som jämväl lagras av staten. Av andra stycket framgår att fredskrislagret till skillnad från beredskapslagret kommer att utgöra en del av det lagringspliktiga företagets totala lager av varan i fråga. Det är inte nödvändigt - och f. ö. heller knappast möjligt - att fortlöpande fastställa storleken av ett enskilt företags fredskrislager. Skyldigheten att hålla fredskrislager uttrycks sålunda på det sättet att ett företag åläggs hålla ett totalt lager av sådan storlek att det motsvarar företagets normala förbrukning av varan under viss fastställd minsta tid. Uthållighetstidens längd skall vara gemensam för samtliga lagringspliktiga företag som lagrar en och samma vara. l tredje stycket fastslås den viktiga principen att de statliga lagren för fredskrisändamål skall vara av sådan storleksordning att de kan antas uppgå till minst företagens fredskrislager av den aktuella varan. Tredje stycket innehåller vidare en bestämmelse som gör det möjligt för regeringen att tvinga fram fredskrislager hos företag utan motsvarande statliga lagring. Denna undantagsbestämmelse bör inte användas i andra fall än då det är synnerligen angeläget att fredskrislagring snabbt kommer till stånd och staten av praktiska skäl inte hinner bygga upp egna lager i samma takt som företagen. Den statliga lagringen bör dock så snart som möjligt komma i nivå med företagens fredskrislager,

8 § Företagen svarar själva för de merkostnader som uppkommer på grund av att de måste hålla större lager än vad som framstår som företagsekonomiskt motiverat. I detta sammanhang kan framhållas att den belastning som fredskrislagringen medför för företagen får vägas mot fördelarna av den ökade lagerhållningen vid en eventuell fredskris (jfr 10 §) och den föreslagna rätten till fri skattemässig nedskrivning av vara som omfattas av fredskrislagring (punkt 1 femte stycket av anvisningarna till 41 § kommunalskat» telagen).

9§ Med hänsyn till den mångfald olika situationer som kan uppkomma torde det vara ofrånkomligt med dispensregler. Dessa regler kommer endast i undantagsfall att avse andra lager än fredskrislager. Reglerna bör inte användas så att företagens inbördes konkurrensläge rubbas. Den som befriats från skyldighet att hålla fredskrislager bör därför erlägga en avgift som unge-

264 Bilaga 4 Lag/örslag.

fårligen motsvarar den inbesparade Iagringskostanden. För beredskapslagring kommer lagringsavgift däremot inte i fråga eftersom staten står för kostnaden.

l0§ Beslut om att företagen får ta i anspråk sina fredskrislager kan inte delegeras till tillsynsmyndigheten (ÖEF) eller annan myndighet. Besluten kan komma att formuleras så att berörda företag får minska sitt totala lager av den fredskrislagrade varan från t. ex. tre månaders till två månaders för» brukning. Samtidigt kan motsvarande kvantiteter säljas ut från de statliga lagren för fredskrisändamål. Något hinder mot att de statliga lagren hålls intakta föreligger dock inte. Med stöd av bestämmelsen i andra stycket har regeringen möjlighet att medge företag, som är eller varit skyldigt att hålla fredskrislager, att köpa den vara som lagrats statligt till lägre pris än marknadspriset.

11 och 12 §§ Kontroll av lagrens storlek. kvalitet m. m. samt kostnaderna av tillsynsmyndigheten Att för lagringen ombesörjs (ÖEF) eller länsstyrelse. vite eller straff kan komma i fråga om uppgiftsskyldigheten inte fullgörs framgår av 17 §.

13 § Vite kan användas som påtryckningsmedel mot företag som inte följer givna föreskrifter i fråga om lagerhållning eller val av inköpskälla. Har , företaget delgivits föreläggandet på det sätt som föreskrivs i delgivningslagen (1970:428) men likväl inte fullgjort sin lagringsplikt, kan tillsynsmyndigheten

(ÖEF) anmäla ärendet till åklagarmyndighet. Åklagarmyndigheten kan i sin

tur begära att allmän domstol dömer ut det förelagda vitet.

14 § Lagringsavgift befriats från

,v.»Å.“›..=.._ m..

utgår dels för företag som helt eller delvis skyldigheten att hålla fredskrislager, dels för företag som avsiktligt eller oavsiktligt försummat sin lagringsplikt. Att dispens från avgiften kan medges i vissa fall framgår av 16 §.

15§ Lagringsavgiften bör, i likhet med oljeavgift enligt förordningen (1957:344) om oljeavgift m. m.. utgå i förhållande till den besparing som företaget kan antas göra genom att inte lagra på föreskrivet sätt. Oljeavgift uttas f. n. med 120 % av den beräknade inbesparingen och samma princip bör gälla

konstruktion bör .,.,.,_A_,_

i fråga om lagringsavgift. Med hänsyn till lagringsavgiftens avgiften vara avdragsgill vid inkomsttaxeringen.

16 § Tillsynsmyndigheten (ÖEF)böri ömmande fall kunna medge befrielse helt eller delvis från skyldigheten att erlägga lagringsavgift. Dispensinstitutet bör tillämpas restriktivt så att inte företag som med eller utan tillstånd underlåtit att hålla föreskrivna lager gynnas i förhållande till företag som korrekt fullgjort sin lagringsplikt. Dispens kan vara motiverat om lagringsförsummelsen inte medfört för företaget eller då

4,._4_

uppenbarligen någon vinning ett betydande vite utdömts på grund av försummelsen i fråga.

17-19 §§ Reglerna om straff och vite samt tystnadsplikt och åtalsrätt överensstämmer i stort med motsvarande bestämmelser i lagstiftningen om lag- . ring av olja.

SOU l975z57 Bilaga 4 Lag/örslag. . .

20 § Med hänsyn bl. a. till att beredskaps- och fredskrislagringen omfattar ett begränsat antal förhållandevis stora företag synes risken för okynnesbesvär och liknande vara relativt liten. Det torde därför inte vara motiverat att inskränka företagens möjligheter att anföra besvär mot beslut som fattats med stöd av lagen.

21 § Syftet med denna bestämmelse är bl. a. att informera företagen om att mer detaljerade föreskrifter rörande lagringen m. m. kan finnas i kungörelser och anvisningar.

Förslag till

3_

Andring i femte stycket av punkt l anvisningarna till 41 § kommunalskattelagen (1928:370)

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Lagret vid beskattningsårets ut- Lagret vid beskattningsårets utgång får icke upptagas till lägre be- gång får icke upptagas till lägre belopp än fyrtio procent av lagrets an- lopp än fyrtio procent av lagrets anskaffningsvärde eller. om återan- skaffningsvärde eller, om återanskaffningsvåirdet på balansdagen är skaffningsvärdet på balansdagen är lägre. sistnämnda värde, i förekom- lägre, sistnämnda värde, i förekommande fall efter avdrag för inkurans. mande fall efter avdrag for inkurans. Dock får lager av djur på jordbruks- Dock får lager av djur på jordbruksfastighet icke upptagas till lägre be- fastighet icke upptagas till lägre belopp än fyrtio procent av de värden lopp än fyrtio procent av de värden som riksskatteverket fastställer för som riksskatteverket fastställer för olika slag av djur i skilda åldersgrup- olika slag av djur i skilda åldersgrupper på grundval av genomsnittspri- per på grundval av genomsnittspriserna på dessa djurslag under en pe- serna på dessa djurslag under en period av tolv månader närmast före riod av tolv månader närmast före den l oktober beskattningsåret. Om den l oktober beskattningsåret. Om sådant värde icke fastställts. t. ex. i sådant värde icke fastställtsft. ex. i fråga om särskilt dyrbara avelsdjur. fråga om särskilt dyrbara avelsdjur, får djuret upptagas lägst till fyrtio får djuret upptagas lägst till fyrtio procent av allmänna saluvärdet. procent av allmänna saluvärdet. SkaIrsky/dig, som enligt vid självdeklararionen .fogar intyg häl/ir _fiedskrislager av viss vara enligt lagen (1976:000) om beredskaps/agei och jredskrislager, behöver vid värdesärmingen av lagret icke medraga värdet av varan i _fiziga. Intyg av nu nämnt slag Lirfärdas av en ril/sjinsnzyndighet som utses av regeringen.

5 Verkan av förmånliga nedskriv- Bilaga

-

För fredskrislager ningsregler

räkneexempel

Antag att det inom viss bransch finns 30 Företag som bör åläggas skyldighet att hålla fredskrislager (FL) av varan Y. Varje Företag förbrukar en enhet av Y varje månad. Lagerhållningen är dock inte densamma vid de olika Företagen. 10 av företagen (kategori A) har ett normallager av Y som motsvarar en månads Förbrukning. lO Företag (kategori B) har ett normallager motsvarande två månaders Förbrukning och återstående 10 Företag (kategori C) har ett normallager motsvarande fyra månaders Förbrukning. Den sammanlagda normala Iagerhållningen av Y uppgår alltså till (lO x l + 10 x 2+ 10 x 4 =) 70 enheter av Y. Den För branschen genomsnittliga lagringstiden (uthålligheten) är 70:30 = 2 1/3 månad. Med hänsyn till risken För fredskriser anses det önskvärt att varje Företags lager av Y motsvarar minst tre månaders Förbrukning. Staten är beredd att till egna lager För fredskrisändamål inköpa den mängd av Y som motsvarar den hos Företagen av fredskrislagringen Föranledda lagerökningen. Eftersom den månatliga Förbrukningen är 30 Y och det För branschen genomsnittliga lagret motsvarar Förbrukningen i 2 1/3 månader, kan man Förledas att tro att staten skulle behöva hålla ett lager motsvarande Förbrukningen i 2/3 månad, dvs. (2/3 x 30 =) 20 Y. Detta är emellertid felaktigt. Ett åläggande att hålla ett minimilager av Y motsvarande Förbrukningen i tre månader tvingar Företag tillhörande kategori A att öka lagren av Y från en enhet till tre enheter och Företag inom kategori B att öka lagerhållningen från två till tre enheter Y. Kategori C-Företagen påverkas däremot inte alls. Den sammanlagda Iagerökningen (= fredskrislagringen) blir alltså (lO x 2 + l0 x l =) 30 Y. Ett åläggande att hålla fredskrislager av sådan storlek att varje Företags lager av Y motsvarar minst tre månaders Förbrukning kräver således en statlig lagerhållning För fredskrisändamål motsvarande den sammanlagda Förbrukningen i en månad (30 Y). Föreskrifter om att lagret skall motsvara Företagets Förbrukning i minst tre månader innebär en tredubbling av lagerhållningen För kategori A (från Y till 3 Y) och en ökning med 50 % För kategori B(från 2 Y till 3 Y). Kategori C påverkas inte (härvid bortses från att även kategori C-Företag vid enstaka tillfällen kan tänkas vilja minska sitt lager under 3 Y). Kostnaden För fredskrislagringen skulle därför. under Förutsättning att de antagna kategorierna A, B och C ger en rättvisande bild av hela näringslivet, få bäras till två tredjedelar av de Företag som har minst normallager (kategori A) och till en tredjedel av de Företag som har normallager av mellanstorlek (kategori B).

268 Bilaga 5 Verkan av _lörmânliga nedskrivningsregler. . .

Ett företag som tvingas öka lagerhållningen från normal nivå till en av regeringen fastställd miniminivå âsamkas kostnader av olika slag. Den ökade lagerhållningen medför ökade kapitalkostnader (ränta) och ökat svinn. Nya lagerutrymmen kräver kapitalkostnader och årlig värdeminskning. Större lagervolym kan också antas föranleda höjda kostnader för tillsyn m m. Det kan kanske vara rimligt att uppskatta den årliga kostnaden för fredskrislagringen till omkring 25 % av fredskrislagrets inköpspris (själva inköpet av varan ärju inte någon kostnad utan en form av kapitalomsättning). Uppbyggnaden av fredskrislagren innebär dock en kraftig likviditetspåfrestning för företagen. Såväl lagret som lagerutrymmen måsteju finansieras de år då lagren byggs upp. Det är alltså viktigt att skilja mellan kostnaden for lagringen och den därav föranledda/inansie/Ia pâfresmingen. Hittills har hänsyn inte tagits till fredskrislagringens inverkan på företagens inkomstskatter. - Om den årliga kostnaden för fredskrislagringen omkring 25 % av lagrets inköpspris-effektivt minskar Företagens skatteunderlag med motsvarande belopp, blir nettokostnaden för lagringen avsevärt reducerad. Minskningen av inkomstskatten kan också underlätta finansieringen. Om ett fredskrislager med ett inköpsvärde av l milj. kr. skrivs ned till 400 000 kr. kan skatten minskas med 50 % av 600 000 kr., dvs. med 300 000 kr. och därmed kapitalbehovet från l milj. kr. till 700000 kr. En reducering av kapitalbehovet medför också en minskning av den årliga kapitalkostnttden. Inom utredningen har diskuterats möjligheten av att införa formånligare nedskrivningsregler for företag som blir ålagda att hålla fredskrislagar. l det sammanhanget bör konstateras att sådana regler med nödvändighet torde få avseende på företagets totala lager av den fredskrislagrade varan och inte blott på den av fredskrislagringen föranledda ökningen av lagret (någon offciell redovisning av denna Iagerökning förekommer inte). Den favör ett företag kan få genom generösare nedskrivningsregler beror bl. a. på företagets skattesituation och den av fredskrislagringen löranledda relativa ökningen av företagets lager. Företag som går med förlust eller har stora outnyttjade av- eller nedskrivningsunderlag har ingen eller begränsad nytta av förmånligare nedskrivningsregler. Fördelaktigare nedskrivningsregler kan däremot vara av stort värde för vinstgivande företag som redan till fullo utnyttjat sina nuvarande av- och nedskrivningsmöjligheter. Antag t. ex. att det varulager, som är föremål för fredskrislagring, får skrivas ned till noll och att företaget omedelbart kan utnyttja den darav uppkommna skatteminskningen. För företag tillhörande någon av kategorierna A. B och C skulle ett åläggande att hålla ett lager av varan Y motsvarande minst tre månaders förbrukning ge följande resultat.

Bilaga 5 Verkan av _förmânliga nedskrivningsregler. . . 269

1 Kategori A (måste öka lagret från Y till 3 Y)

Finansieringskalkyl Utbetalningsökning: inköp av 2 Y 2 Y Utbetatlningsminskning: minskad skatt på grund av inköp av2Y(0,5x2)=) l Y minskad skatt på grund av att belintligt lager får skrivas ned till noll (0,5 x 0,4 =) 0,2 Y Kapiralbchov: 0.8 Y

K osmadskalkyl Om den totala lagringskostnaden (25 %) delas upp i en kapitalkostnadsdel (10 %) och en hanteringsdel (15 %) blir den årliga ökningen av lagringskostnaden Före skatt Följande: Kapitatlkostnadsdel: (0.8 x 0.10 =) 0.08 Y Hanteringsdel: (2 x 0,15 =) 0.30 Y Den totala årliga lagringskostnaden blir alltså 0.38 Y och efter skatt 0,19 Y.

Tabell (kategori A) Full nedskrivning Nuv. nedskrivning Före skatt

Kapitalbehov 0.8 Y 1,4 Y 2 Y

Årlig merkostnad 0.19 Y 0,22 Y 0.5 Y

2 B (måste öka från 2 Y till 3

Kategori lagret Y)

Finansieringska/kyl

Utbetalningsökning: inköp av Y 1 Y Utbetalningsminskning: minskad skatt på grund av inköp av Y 0.5 Y minskad skatt på grund av att befintligt lager får skrivas ned till noll (0,5 x 0.8) 0,4 Y Kapira/behov: 0.1 Y

270 Bilaga 5 Verkan avfdrmânliga nedskrivningsregler. . .

Kosmadskalkyl

Årlig ökning av lagerkostnad före skatt

Kapitalkostnadsdel: (0,1 x 0,10 =) 0,01 Y Hanteringsdel: (l x 0,15 =) 0,15 Y Total årlig lagringskostnad före skatt 0,16 Y och efter skatt 0,08 Y.

Tabell (kategori B) Full nedskrivning Nuv. nedskrivning Före skatt

Kapitalbehov 0,1 Y 0,7 Y Y

Årlig merkostnad 0,08 Y 0,11 Y 0,25 Y

Kategori C (normallagret är redan 4 Y)

F inansieringskalky/

- e Utbetalningsökning: Utbetalningsminskning: minskad skatt på grund av att j

befintligt lager får skrivas i

ned till noll (0,5 x 1,6 =) 0,8 Y l Kapitalbehov: ./. 0,8 Y

Årlig ökning av lagringskostnad före skatt

Kapitalkostnadsdel: (0,8 x 0,10 =) ./. 0,08 Y a Hanteringsdel: -

Årlig merkostnad efter skatt: ./. 0,04 Y

Tabell (kategori C) Full nedskrivning Nuv. nedskrivning Före skatt

./. 0,8 Y - - Kapitalbehov ./. 0,04 Y - -

Årlig merkostnad

Den gjorda undersökningen - vilken är synnerligen överslagsmässig - visar alltså att en fri nedskrivningsrätt avsevärt kan minska den ekonomiska bördan av fredskrislagringen. En förutsättning för att denna lättnad skall komma till stånd är dock, som påpekats tidigare, att Företaget skattemässigt kan utnyttja de förmånliga nedskrivningsreglerna. Undersökningen visar också att de företag som relativt sett tvingas höja lagerhållningen mest, får minst nytta av en fri nedskrivningsrätt.

6 till

Bilaga Förslag sammansättning

av

ett statligt fredskrislager

Varuslag Användningsområde Beräknad Förslag till lagring ncttoimport Kvantitet litvestcper månad (ton) ringsbe- (ton) lopp (tkr)

Per/okemika/iøz Etanol lösningsmedel. insatsvara för vidare l 200 l 800 2 970 förädling inom kemisk industri Gasbensin huvudråvztrzt för den svenska petro- 100000 l50000 67 500 kemiska industrin Ammoniak framställning av gödselmedel. spräng- ll 000 16 500 16 500 ämnen och vissa limmer Toluen lösningsmedel. framställning av l 600 2 400 l 800 sprängämnen Xylen (orto) lösningsmedel. framställning av 2 700 4 000 4000 ftalsyrzianhydrid för vidare förädling till mjukgörare och alkydplzister Styren (monomer) framställning av polystyren. poly- 2 000 3000 7 500 ester och alkydplaster Metanol framståillning av formaldehyd för 10 000 IS 000 7 500 vidare förädling till hartser och limmer i plast- och träliberplattor

stri bla. butanol och oktanoltillv. Delsumma l 70 940

272 Bilaga 6 Förslag. . . sou 197557

Varuslag Användningsområde Beräknad Förslag till lagring nettoimport Kvantitet Investeper månad (ton) ringsbe- (ton) lopp (tkr)

Metaller och meralloxider

mangan

Delsumma 162 880

Gummivaror Gummilatex användning inom gummi-. och pappers- l 000 1 000 2 500 industri Râgummi tillverkning av däck och industri- 5800 5800 20 300 gummi a... , ,- Delsumma 22 800

T6XIllVüf0I“

lösa syntetfibrer Vissa övriga 10 000 garner som ej tillverkas inom landet

Delsumma 32 125 Summa totalt 388 745

användning vid lörtenning. Anm. Vid beräkning av investeringsbeloppi ren 1975. KUN . = - - l SEPl975

t. ...O u

Statens offentliga utredningar 1975

Kronologisk förteckning

,i . Demokrati på arbetsplatsen. A. 55. Bötesverkställighet. Ju. . Psalmer och visor. Del 1:1: U. 56. Trafikbuller. Del II. Flygbuller. K. Psalmer och visor. Del 1:2; U. 57. Varuförsörjning i kristid, H, Psalmer och visor, Del 1:3. U.

cocøximmppm-a

. Bättre bosättning för flera, S. . Huvudmannaskapet för specialskolan och sarskolan: U. . Framtida studerandehälsovard: U. . Utlandssvenskarnas rösträtt, Ju. . individen och skolan: U. 10. Rörlig pensionsålder. S. 11. Svensk press. Tidningar i samverkan. Fi. 12. Totalfinansiering. B, 13. Vägtrafikoiyckor och siukvårdskostnader. S. 14. Konstnärerna i samhället; U, 15. Kommunal rösträtt för invandrare. Kn. 16. Kriminalvárdens nämnder. Ju. 17, Markanvändning och byggande. Remissammanställning utgiven av bostadsdepartementet. B. 18. Förtroendevalda och partier i kommuner och landsting. Kn. 19. Konsumentskydd på Iåsomrâdet. H: (Utkommer hösten 1975) 20. Särskilda regler för handläggning av anmälan mot polisman. Ju. 21. Pensionsförsákring. Fi. 22. Lag om allmänna handlingar. Ju. 23. J0ämbetet: Uppgifter och organisation, R. 24. Tre sociologiska rapporter. Ju. 25. Å jour. Om journalistutbildning: U. 26. Forskningsrád; U. 27. Politisk propaganda på arbetsplatser. A. 28. Program för ljud och bild i utbildningen: U. 29. Medborgerliga fri-och rättigheter i vissa länder. Ju. 30. Barnens livsmiljö. S. (Utkommer hösten 1975) 31. Samhället och barns utveckling. Barnmiljöutredningens rapport 1. S. (Utkommer hösten 1975) 32. Barns hälsa. Barnmiljöutredningens rapport 2. S: (Utkommer hösten 1975) 33. Barns uppfostran och utveckling. Barnmiliöutredningens rapport 3. S. (Utkommer hösten 1975) 34. Förskolan, skolan och fritiden. Barnmiljöutredningens rapport 4. S, (Utkommer hösten 1975) 3 U1 . Barnfamiljernas ekonomi. Barnmiljöutredningens rapport 5. S. lUtkommer hösten 1975) 36, Barnen och den fysiska miljön. Barnmiljöutredningens rapport 8. S. (Utkommer hösten 1975) 3H Barn och föräldrars arbete, Barnmiljöutredningens rapport 7. S: (Utkommer hösten 1975) 38. Barnkultur, Barnmiljöutredningens rapport B. S. (Utkommer hösten 1975) 39. statsbidrag till kommunerna. Fi. 40. Trafikolyckor och statistik. K. 41. Kommunal demokrati. Kn. 42. Kommunal demokrati. Sammanfattning. Kn. 43. Kvinnor i statlig tjänst. Fi. 44, Etablering av miliöstörende industri. B. 45. Vidareutbildning i internationell marknadsföring. H. 46. Kommunal organisation och information. Kn. 47. Kollektivtrafik i tätort, K 48. Kollektivtrafik i tätort, Bilagor. lç 49. Massmediegrundiag. Ju. 50. Internationella koncerner i industrilånder. l. 51. Bostadsförsörjning och bostadsbidrag. B. 52. Bostadsförsörining och bostadsbidrag. Bilagor. B. 53. Beskattning av realisationsvinster. Fi. . Fámansboiag. Fi.

Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Riksdagen Arbetsmarknadsdepartementet JO-åmbatet. Uppgifter och organisation. [23] Demokrati på arbetsplatsen. [1] Politisk propaganda på arbetsplatser. [27] Justitiedepartementet Utlandssvenskarnas rösträtt. [8] Bostadsdepartementet Kriminalvårdens nämnder, [16] Totalfinansiering. [12] Särskilda regler för handläggning av anmälan mot polisman. [20] Markanvändning och byggande, Remissammanställning utgiven av Lag om allmänna handlingar. [22] bostadsdepartementet. [17] Tre sociologiska rapporter. [24] Etablering av miljöstörande industri. [44] Medborgerliga fri- och rättigheter i vissa länder. [29] Boende- och bostadsfinansieringsutredningarna. 1. Bostadsför- Massmediegrundlag. [49] sörjning och bostadsbidrag. [51] Bötasverkställighet. [55] 2. Bostadsförsörjning och bostadsbidrag. Bilagor. [52]

Socialdepartementet lndustridepartementet Bättre bosättning för flera. [5] internationella koncerner i industriländer. [50] Rörlig pensionsålder. [10] Vägtrafikolyckor och sjukvärdskostnader. [13] Kommundepartementet Barnmiliöutredningen. 1.Barnens livsmiljö. [30](Utkommer hösten Kommunal rösträtt för invandrare. [15] 1975) 2. Samhället och barns utveckling. Barnmiliöutredningens Förtroendevalda och partier i kommuner och landsting. [18] rapport 1. [31](Utkommer hösten 1975) 3. Barns hälsa. Barn- Utredningen om den kommunala demokratin. 1. Kommunal demiljöutredningens rapport 2. [32]lUtkommer hösten 1975) 4. mokrati. [41] 2. Kommunal demokrati. Sammanfattning. [42] 3. Barns uppfostran och utveckling. Barnmiljöutredningens rapport å] Kommunal organisation och information. [46] w 3,[33](Utkommer hösten 1975)5. Förskolan, skolan och fritiden. 3 Barnmiljöutredningans rapport 4. [34] (Utkommer hösten 1975) 6. Barnfamiljernas ekonomi. Barnmiljöutredningens rapport 5. [35] (Utkommer hösten 1975)7, Barnen och den fysiska miljön. Barnmiljöutredningens rapport 6. [36](Utkommer hösten 1975)8. Barn och föräldrars arbete. Barnmiljöutredningens rapport 7. [37] (Utkommer hösten 1975)9. Barnkultur. Barnmiljöutredningens rapport 8. [38] (Utkommer hösten 1975]

Kommunikationsdepartementet Trafikolyckor och statistik. [40] Utredningen om kollektivtrafik i tätorter. 1.Kollektivtrafik i tätort. [47] 2. Kollektivtrafik i tätort. Bilagor. [48] Trafikbuller. Del ll. Flygbuller. [56]

Finansdepartementet Svensk press. Tidningar i samverkan. [11] Pensionsförsäkring. [21] statsbidrag till kommunerna. [39] Kvinnor i statlig tjänst. [43] Beskattning av realisationsvinster. [53] Fâmansbolag. [54]

Utbildningsdepartementet 1969 års psalmkomrnitté., 1. Psalmer och visor. Del 1:1.[2] 2. Psalmer och visor, De) 1:2. [3] 3. Psalmer och visor. De) 1:3. [4] Utredningen om skolan, staten och kommunerna. 1. Huvudmannaskapet för specialskolan och sårskolan. [6] 2. Individen och skolan, [9] Framtida studerandehälsovard. [7] Konstnärerna i samhället. [14] Å jour. Om journalistutbildning. [25] Forskningsrád. [26] Program för ljud och bild i utbildningen. [28]

Handelsdepartementet Konsumentskydd på läsomradet. [19] (Utkommer hösten 1975) Vidareutbildning i internationell marknadsföring. [45] Varuförsörjning i kristid. [57]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarna: nummer i den kronologiska förteckningen

Nordisk utredningsserie (Nu) 1975

Kronologisk förteckning

. Nordisk överenskommelsa om förmåner vid sjukdom, havandeskap och barnsbörd . Peruskoulu pohjoismaiasa . Litteratur om nordiskt samarbeta . Nordisk kommunal rösträtt och valbarhet . Bötesstraffet

KUNGL. BIBL. - 1 SEP1975 STOCKHOLM

. w .. .u w . . n

LiberFörlag

ISBN 91-38-02465-9 Allmänna Förlaget