Monopolkontroll på en avreglerad elmarknad

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Monopo|kontro|| på

en

avreglerad

elmarknad

I

i

BETÄNKANDE FRÅN j

% ELMYNDIGHETSUTREDNINGEN

im m Statens offentliga utredningar WW 1993:105 w Näringsdepartementet

Monopolkontroll på

en

elmarknad

avreglerad

Betänkande av lållnyndighetsutredningen Stockholm 1993

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Omslagsbild: Torbjörn Arvidson, Tiofoto

NORSTEDTS TRYCKERI ISBN 91-38-13494-2 AB Stockholm 1993 ISSN 0375-250x

Till statsrådet och chefen

för

Näringsdepartementet

Den l juli 1993 bemyndigade regeringen chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda organisation och finansiering av myndighetsuppgifterna för tillsyn av nätverksamheten på elmarknaden.

Till särskild utredare förordnades generaldirektören Rolf

Annerberg. Utredningen, som påbörjade sitt arbete i september 1993, har antagit namnet Elmyndighetsutredningen N 1993:05. Sekreterare åt utredningen har varit fil kand Peter Fritz och hovrättsassessorn Bertil Persson. Till experter förordnades den 1 september 1993 departementssekreteraren i Finansdepartementet Gunnar Balsvik t.0.m den 14 november 1993, direktören Ingela Blixt, Närings- och teknikutvecklingsverket, byråchefen Bo Diczfalusy, Konkurrensverket, departementssekreteraren i Näringsdepartementet Cecilia Hellner, direktören Håkan Nyberg, Affarsverket svenska kraftnät och tekniske direktören Jaak Nöu, Elsäkerhetsverket, den 25 oktober 1993 organisationsdirektören Magnus Svantesson, Statskontoret samt den 15 november 1993 departementssekreteraren i Finansdepartementet Bengt Toresson. Experten Ingela Blixt har avgett ett särskilt yttrande. Härmed överlämnas utredningens betänkande SOU 1993: 105 Monopolkontroll på en avreglerad elmarknad. Uppdraget är härmed avrapporterat.

4 SOU 1993: 105 Stockholm i november 1993

Rolf Annerberg

Peter Fritz Bertil Persson

SOU 1993: 105

Innehåll

Sammanfattning

1 Utredningsuppdraget och direktiven 15

2 Bakgrund m.m. 17 2.1 Inledning 17

2.2 Utvecklingen mot en avreglerad elmarknad 17

2.3 Nuvarande ellagstiftning 19

2.4 Myndigheter på elområdet 24

2.4.1 Närings- och teknikutvecklingsverket 24 2.4.2 Elsäkerhetsverket 30 2.4.3 Affärsverket Svenska kraftnät 32 2.4.4 Konkurrensverket 34

3 Ellagstiftningsutredningens förslag m.m. 37

3.1 Inledning 37 3.2 Förslag till ändrad ellag 38

3.3 Förslag om nätmyndighet 42

3.3.1 Koncessionsgivning 42

3.3.2 Normgivning 42 3.3.3 Bedömning av pris och andra villkor för nättjänster 43 3.3.4 Information om handel med 45

3.3.5 Nätmyndighetens befogenheter 46

3.3.6 Särskilda yttranden 47

3.4 Nätmyndighetens uppgifter enligt utredningen

Handelsplats for el 48

4 Utländska och svenska jämförelser 51

4.1 Inledning 51 4.2 Storbritannien 52 4.2.1 Allmänt 52

4.2.2 The Office of Electricity Regulation

OFFER 53

4.2.3 Konsumentskyddet 53

4.3 Norge 54 4.3.1 Allmänt 54

6 SOU 1993: 105 A

4.3.2 Norges vassdrags- og energiverk NVE 56 4.4 Sverige 57

4.4.1 Telestyrelsen 57

4.4.2 Finansinspektionen 58 4.4.3 Datainspektionen 59 4.4.4 LuftfartsverketLuftfartsinspektionen 60

4.4.5 Nämnden för offentlig upphandling 60

4.4.6 Iakttagelser 61

5 Nätmyndighetens arbetsuppgifter och resursbehov 67 5.1 Inledning 67

5.2 Orientering om tillsynsobjekten 69

5.3 Tillständsgivning 71 5.4 Normgivning 73 5.4.1 Särredovisning 74 5.4.2 Prestationsindikatorer 74 5.4.3 Beräkning av nätföretagens totala intäkter 75

5.4.4 Mätning och avräkning 79

5.4.5 Nättariffens principiella utformning 80

5.4.6 Hantering av klagomål 81 5.4.7 Resursbehov 82

5.5 Uppföljning 82

5.6 Information och rådgivning 83

5.7 Prövning 85

5.8 Övriga uppgifter 87

5.9 Nätmyndighetens totala resursbehov 88

5.10 Konsekvenser av ett stegvist genomförande 89

6 Organisationslösningar 91

6.1 Inledning 91

6.2 Faktorer som påverkar valet 92

6.3 Olika faktorers betydelse 93

6.3.1 Samordning av beslut 93

6.3.2 Samutnyttjande av kompetens 96

6.3.3 Oförenliga intressen 97

6.3.4 Myndighetskultur 99

6.3.5 Prioritering mellan områden 100 6.3.6 Administrativa kostnader 100

6.3.7 Rekrytering av kompetent personal 102

6.3.8 Omläggningsaspekter 102

6.3.9 Renodling myndighets verksamhet 102

av en 6.3.1O Styrning och uppföljning 103

6.3.11 Profilering 103

SOU 1993: 105

6.4 Slutsats angående val av huvudmannaskap 104

6.5 NUTEKs roll som energiansvarig myndighet 105

6.5.1 Myndighetsansvar på den framtida

elmarknaden 106

6.5.2 Nätmyndighetens betydelse för

NUTEK 106

7 Verksamhetens finansiering 109

7.1 Inledning 109 7.2 Anslag via statsbudgeten 109 7.3 Avgifter 110 7.3.1 Bruttoredovisning eller nettoredovisning 110

7.3.2 Formell reglering av avgiftsuttag 111

7.3.3 Avgiftsområden och avgiftssättning 112

7.3.4 Avgiftsprinciper 114

7.4 Uppdragsinkomster 114

7.5 Kapitalförsörjning 115

7.6 överväganden och förslag 116

8 Övriga frågor 119

8.1 Rörledningsärenden 119

8.2 Myndighetens ledning 119

8.2.1 Allmänt 119

8.2.2 Styrelsemyndighet 121

8.2.3 Enrådighetsverk 122 8.2.4 Rådgivande organ 122 8.2.5 Bedömning 123

8.3 Myndighetssamordning 124

8.4 Genomförande 124

Särskilt yttrande av Ingela Blixt 127

Bilagor

Sammanfattning

Våren 1992 lade regeringen fram förslag till mål och strategier

för en reformering av den svenska elmarknaden. Målet för reformen är att genom ökad konkurrens nå ett än mer rationellt utnyttjande av produktionsresurserna och att tillförsäkra kunderna flexibla leveransvillkor till lägsta möjliga priser. En särskild utredning, Ellagstiftningsutredningen, har fått i uppdrag att lägga fram de förslag till ändringar i nuvarande lagstiftning som behövs för att dessa riktlinjer för en elmarknad med konkurrens ska kunna genomföras. Utredningen lämnade i juli 1993 delbetänkandet SOU 1993:68 Elkonkurrens med nätmonopol. Även med konkurrens på elmarknaden behövs enligt Ellagstiftningsutredningen en kontroll av nätverksamheten. Med nätverksamhet avses allt som behövs för att näten ska kunna användas för överföring av ström. Kontrollen gäller i första hand att ledningar och nät hålls öppna och tillgängliga på skäliga villkor för alla som behöver använda dem för att överföra ström. I andra hand behövs en kontroll av nätverk-

samheten för att styra prisutvecklingen för nättjänster tarif-

ferna för anslutning och överföring och ägarnas vinstuttag. -

Den myndighet som ska sköta kontrollen av nätverksamheten kallas i Ellagstiftningsutredningens betänkande nätmyndigheten. Denna utredning har till uppgift att utreda nätmyndighetens resursbehov, organisation och finansiering.

Nätmyndighetens uppgifter

Nätmyndighetens insatser är på flera sätt avgörande för att den

planerade elmarknadsreformen ska få avsedd effekt.

För det första är det myndighetens uppgift att prisreglera och

utöva tillsyn över den s.k. nätverksamheten, en verksamhet som omsätter ca 15 miljarder kronor per år. Eftersom nätföretagen

saknar konkurrens är det myndighetens uppgift att se till att det

skapas incitament till såväl hög leveranssäkerhet som till

kostnadseffektivitet. Det är också myndighetens uppgift att

säkerställa att elanvändarna inte behöver betala ett högre pris än nödvändigt för nättjänsterna. För det andra är konkurrerande producenters och elsäljares tillgång till näten förutsättning för att konkurrensen på en

elmarknaden ska fungera. Myndighetens uppgift är att verka för

att nättariffer, mät- och avräkningssystem m.m. utformas på ett underlättar handel och främjar konkurrens. sätt som

Den dimensionering av nätmyndigheten vi föreslår grundas på uppfattningen att regler och arbetsmetoder ska uppmuntra till

egenkontroll i branschen. För att detta ska ske krävs:

att samhällets krav på nätverksamhet m.m. är klart uttryckta

och väl spridda, att regler och föreskrifter är utarbetade efter samråd med branschen och abonnenterna, att informationen om nätföretagen görs lättillgänglig, att myndigheten har tillräcklig kunskap och tillräckliga befogenheter att ingripa när det är befogat.

Koncessionsgivning

Vi att de frågor rör koncessionsgivning enligt anser som

förslaget ändrad ellagstiftning och de nya myndighetsupp-

om gifter som följer av lagförslaget bör organiseras gemensamt.

Syftet med koncessionsverksamheten är ytterst att säkerställa

rationella nätinvesteringar och därmed tillgodose allmänhetens behov god leveranssäkerhet, samtidigt markintrång och av som negativa miljökonsekvenser kan minimeras.

Normgivning

För att precisera lagstiftningen bör myndigheten ha möjlighet att i vissa fall utfärda föreskrifter. Myndigheten har vidare

möjligheten att utfärda allmänna råd i frågor som rör nätverk-

samhet m.m. Särskilt inledningsvis kommer arbetet med normgivning att vara relativt omfattande. Föreskrifter ska

utfärdas bl.a. såvitt utformningen av årsredovisningen för avser nätverksamheten och frågor som rör mätning och avräkning.

En mycket central uppgift för myndigheten blir att göra

bedömningar och utfärda allmänna råd för hur nätföretagens totala intäkter ska beräknas. Nätavgiften får inte vara så hög att monopolvinster uppstår. Tarifferna får heller inte vara så låga att de försvårar för företagen att finansiera ny- och återinvester-

ingar och därmed äventyra leveranssäkerheten på sikt. Myndig-

heten måste också beakta att företagen har incitament till att

SOU 1993: 105 ll

effektivisera verksamheten och på så sätt kunna sänka nätavgifterna.

Prövning

Även myndighetens arbetsmetoder syftar till självreglering

om

av nätföretagen kommer det att finnas situationer när myndig-

heten måste utfärda föreläggande för nätinnehavare som inte

följer regelverket. Nätmyndighetens uppgift är också att pröva

klagomål från enskilda och i vissa fall tvister mellan olika

nätägare. Det är också nätmyndighetens uppgift att inträda som part i mål när myndighetens beslut prövas av domstol. Nätmyndigheten har möjligheten att förelägga viten. Av myndighetens övriga uppgifter kan nämnas uppföljning,

information och rådgivning samt administrativa uppgifter.

Nätmyndighetens resursbehov

Vid bedömningen av resursbehovet utgår vi från det genomsnittliga resursbehovet under en treårsperiod. Inledningsvis kan

det krävas en inriktning på uppgifterna normgivning och

information. Senare under treårsperioden kan större resurser läggas på uppföljning och prövning. För att kunna genomföra de ovan nämnda uppgifterna

bedömer utredningen att det krävs en personalstyrka på ca 35

personer. Kompetensen hos de anställda bör vara en blandning

av ekonomisk, teknisk och juridisk kompetens. Utöver dessa

personalgrupper krävs personer med allmän administrativ kompetens samt vissa specialkompetenser om bl.a. information, data och statistik. Det totala resursbehovet inklusive löner, konsulter, lokalkostnader, informationsinsatser, räntor och avskrivningar m.m. uppskattar vi till ca 22 miljoner kronor per ar.

Nätmyndighetens organisation

Vi har studerat tre alternativ beträffande huvudmannaskap för nätmyndighetens verksamhet. Dessa är Närings- och teknik-

utvecklingsverket NUTEK som i dag bl.a. har hand om

koncessioner enligt ellagen, Elsäkerhetsverket som i dag har

ansvar för elnätet från elsäkerhetssynpunkt och en helt

ny myndighet. Vår uppfattning är att det finns fördelar och nackdelar med samtliga alternativ och att samtliga tre alternativ är tänkbara och möjliga att genomföra.

Fördelen med en sammanläggning med Elsäkerhetsverket är främst att den tekniska kompetens som finns i Elsäkerhetsverkets regionala organisation i så fall kan utnyttjas bättre. Fördelarna med en sammanläggning med NUTEK är att nätmyndigheten därigenom lättare kan utnyttja NUTEKs breda kompetens på energiområdet och andra specialistfunktioner. Om många myndighetsuppgifter på energiområdet samlas på NUTEK blir det också lättare för allmänheten och andra att hitta fram, NUTEKs roll central energimyndighet blir som tydligare. Utredningens uppfattning är emellertid att elmarknadsreformen som sådan skulle gynnas av att nätmyndigheten organiseras som en fristående myndighet. Genom att skapa en fristående myndighet betonas verksamhetens betydelse. Detta gör förändringen på elmarknaden tydlig och skapar förtroende för elmarknadsreformen. Vår slutsats är alltså att nätmyndigheten bör organiseras som en fristående myndighet. Detta är särskilt väsentligt under den första femårsperioden av verksamheten eftersom vi ser myndigheten garant för att reformen får avsedd effekt på som en elmarknaden och därigenom finner allmän acceptans. Efter fem år bör myndighetens verksamhet utvärderas. Om nätmyndigheten knyts administrativt och samlokaliseras med NUTEK skulle dessutom de fördelar vi ser med NUTEKalternativet delvis kunna uppnås. NUTEK torde dessutom kunna erbjuda administrativa tjänster till konkurrenskraftiga villkor. Vi det således fördel nätmyndigheten lokaliseras till ser som en om lokaler i anslutning till NUTEK.

NUTEKs roll central energimyndighet som

Enligt direktiven ska vi bedöma hur NUTEKs roll som energiansvarig myndighet påverkas om nätmyndigheten inte förs till NUTEK. NUTEKs uppgift central energimyndighet är att företräda som energiintresset gentemot andra intressen. I detta ligger bl.a. att verka för en säker och billig energiförsörjning. Myndigheten värnar detta intresse bl.a. genom att påverka utformningen av regelverk normer, skatter m.m. såväl nationellt som internationellt. Myndigheten lämnar också själv och i samarbete med andra underlag för och verkställer de politiska besluten. Både forsknings- och utvecklingsverksamhet samt analysverksamhet har stor betydelse här. Enligt vår bedömning påverkas inte NUTEKs möjligheter att fullfölja sin energipolitiska uppgift i någon väsentlig utsträck-

SOU 1993: 105 13

ning vårt förslag genomförs. Om NUTEK blev huvudav om är verket självt ansvarigt för att verksamheten fungerar man tillfredsställande. I vårt förslag ligger det i NUTEKs roll att

följa nätmyndighetens verksamhet och utvecklingen på elmar-

knaden för att förvissa sig att utvecklingen ligger i linje med om de övergripande energi- och näringspolitiska målen. Detta underlättas om verksamheten samlokaliseras med NUTEK och administrativ samverkan kommer till stånd.

Nätmyndighetens finansiering

De möjligheter till finansiering av verksamheten som står till

buds är i princip anslagsñnansiering via statsbudgeten, avgifts-

finansiering från marknaden eller en kombination av dessa alternativ.

Vi föreslår att nätmyndighetens verksamhet finansieras genom

avgifter.

Myndighetens verksamheter bör finansieras via en avgift som

betalas innehavare av nätkoncession. Avgiften bör vara av differentierad så att avgiften i det enskilda fallet motsvarar en rimlig kostnad och betalas årligen. Den modell som utredningen förordar är att respektive koncessionsinnehavares balansomslut-

ning grund för procentuellt beräknad avgift. Avgiften

ger en torde uppgå till 1,5 promille av den ekonomiska omslutca ningen. För ett hushåll motsvarar detta ca l-4 kronor per år.

Nätmyndighetens ledning

Det finns i dag tre grundmodeller för ledningen av statliga myndigheter. En form är att myndighetens chef är högsta beslutande instans inom myndigheten, s.k. enrádighetsverk. Vid vissa myndigheter finns det vid sidan om myndighetschefen ett råd. En tredje form är att det förutom myndighetschefen även

finns s.k. lekmannastyrelse som fattar vissa beslut. en

Ett grundläggande krav på den myndigheten är att den vid

nya

sin myndighetsutövning agerar ett självständigt sätt. Detta gäller särskilt myndighetens prövningsverksamhet och då särskilt vid avgörande av klagomål. Detta krav på stor integritet innebär att myndigheten inom de ramar som ges av regering och riksdag måste stå fri från styrning utifrån. Vi menar att den bästa lösningen är en myndighetschef som bär hela ansvaret för verksamheten. Att organisera myndigheten

som ett s.k. enrådighetsverk framstår också som den mest effektiva ledningsformen.

Det externa inflytande som kan krävas för att förbättra

myndighetens verksamhet bör kanaliseras via ett av regeringen

utsett råd.

SOU 1993: 105 15

1 Utredningsuppdraget

och direktiven

Utredningens direktiv Dir 1993:94 innebär ett uppdrag att

utreda organisation och finansiering av myndighetsuppgifterna för tillsyn av nätverksamheten på elmarknaden. Utgångspunkter för utredningens arbete är enligt direktiven

riksdagens beslut om riktlinjer för den fortsatta reformeringen

av elmarknaden och Ellagstiftningsutredningens betänkande

SOU 1993:68 Elkonkurrens med nätmonopol. Vidare ska Affärsverket svenska kraftnäts rapport Handelsplats för

beaktas. Även regeringens direktiv Dir 1993:93 till Ellagstift-

ningsutredningen bör beaktas. Direktiven i sin helhet framgår av bilaga Till utredningen har i november 1993 även överlämnats en

promemoria från Näringsdepartementet om nätmyndighetens uppgifter vid ett successivt genomförande av elmarknads-

reformen. För att få en aktuell bild av förhållandena i Storbritannien och

Norge har utredningen bl.a. besökt eltillsynsmyndigheterna i

dessa länder. I fråga om Storbritannien har utredningen även

låtit ta fram en rapport om tillsynen på den engelska el-

marknaden. Denna rapport har författats av Alex Henney, European Energy Economics. En till svenska översatt och

bearbetad version av rapporten återfinns i bilaga Studiebesök har också gjorts vid ett antal svenska myndig-

heter, bl.a. Närings- och teknikutvecklingsverket, Elsäkerhets-

verket, huvudkontoret och ett regionkontor, Telestyrelsen och

Finansinspektionen.

På utredningens uppdrag har Pricewaterhouse företagit en studie vissa frågor kring prisreglering av nätverksamhet.

av Studien återfinns i bilaga

SOU 1993: 105 17

2 Bakgrund

m.m.

2. l Inledning

Inledningsvis bakgrund till den pågående utvecklingen

ges en avreglerad svensk elmarknad. Därefter redovisas mot en

gällande rätt på aktuellt område.

nu Närings- och teknikutvecklingsverket, Elsäkerhetsverket, Affärsverket svenska kraftnät och Konkurrensverket är alla

myndigheter i dag har ansvar för olika avsnitt av el-

som

området. I ett avslutande avsnitt beskrivs dessa myndigheters organisation och verksamhetsområden.

2.2 Utvecklingen mot en avreglerad

elmarknad

Omstruktureringen den svenska elmarknaden inleddes hösten av 1990 när regeringen i skrivelse 199091:50 till riksdagen en presenterade ett omfattande åtgärdsprogram för att bl.a. stabilisera den svenska ekonomin. I skrivelsen aviserades två förändringar avseende Statens

vattenfallsverks Vattenfall verksamhet. Vattenfall skulle göras

till aktiebolag och stamnätet skulle från Vattenfall om ges en

fristående organisationsform. Omvandlingen väntades enligt

mer skrivelsen leda till effektivare elmarknad och skulle ses som en

uttryck för näringspolitik där strävan att åstadkomma väl

en ny

18 SOU 1993: 105

fungerande marknader och effektiv konkurrens var viktig en del. Regeringen prop. 199091:87 lade våren 1991 fram förslag som bl.a. innebar en bolagisering av Vattenfall. Det viktigaste motivet till att föra över huvuddelen av Vattenfalls verksamhet från affärsverk till bolag var enligt propositionen att effektivisera förvaltningen av statens kapital. Målet angavs vara en

ökad avkastningsförmåga inom ramen för oförändrade eller

lägre reala elpriser och en fortsatt trygg elförsörjning. Stamnätet borde enligt propositionen ges en Organisationsform som möjliggör att en succcessivt ökande effektivitet i det svenska kraftsystemet kan förenas med en fortsatt hög leveranssäkerhet. Genom åtgärder som ökar konkurrensen mellan producenter i Sverige samt mellan svenska och utländska producenter skulle kraftkonsumenternas ställning stärkas. I november 1991 överlämnade Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK till regeringen rapporten B 1991:6 Elinarknad i förändring. I rapporten lämnades förslag som

syftar till att öppna den svenska elmarknaden för konkurrens.

Ett regelverk borde enligt förslagen skapas som ger en stor frihet för kraftproducenter och elanvändare att sluta kontrakt inbördes och med varandra om leveranser på kort och lång sikt. På de svenska kraftledningsnäten borde en fri handel kunna ske med elektrisk kraft mellan kraftverk, återförsäljare och industri inom och utom landet. Stamnätet föreslogs skötas av ett statligt verk. Huvuddelen av verksamheten i Vattenfall ombildades den l januari 1992 till ett aktiebolag, Vattenfall AB. Samtidigt överfördes storkraftnätet och de statligt ägda utlandsförbindel-

serna till Affärsverket svenska kraftnät Svenska kraftnät.

Genom uppgiftsfördelningen mellan Svenska kraftnät och Vattenfallskoncernen har nationell nivå införts klar en

åtskillnad mellan nätverksamhet å ena sidan och produktionlför-

säljning å den andra.

I regeringens proposition 199192:133 om en elmarknad

med konkurrens redovisades förslag till mål och strategier för en fortsatt reformering av den svenska elmarknaden. Enligt propositionen är målet för en reformering av den svenska elmarknaden att genom ökad konkurrens nå ett mer rationellt utnyttjande av produktionsresurserna och att tillförsäkra

kunderna flexibla leveransvillkor till lägsta möjliga priser. Detta bör prop. s. 18 ske genom följande åtgärder.

Konkurrensen om kunderna skärps så att förutsättningar skapas för en effektiv prisbildning på elmarknaden. Kraftföretag och kunder ska kunna välja vilka de handlar med.

SOU 1993: 105 19

Prisbildningen ska till kundernas behov och anpassas förutsättningar. Möjligheterna till export och import av ökas. Såväl kraftföretag andra företag ska kunna köpa och sälja över som den svenska gränsen. Konkurrensen på elmarknaden övervakas med stöd av en skärpt konkurrenslagstiftning. Inget företag ska tillåtas att sin storlek eller på grund av andra orsaker styra genom

prisbildningen på el.

Vid riksdagsbehandlingen propositionen uttalade näringsav utskottet enhälligt bet. l99192:NU30 s. 4 f. att det är angeläget att det skapas ökad konkurrens på elmarknaden. en Utskottet anslöt sig till de mål och strategier för elmarknadens

reformering hade förordats i propositionen. Utskottet

som

tillade att ett rationellt utnyttjande av produktions- och

mer distributionsresurserna på elområdet bör kunna uppnås genom

ökad konkurrens och ett öppnande av den internationella

handeln. För att undvika riskerna for snedvridningar i konkur-

är det, anförde utskottet, önskvärt att hänsyn tas till

rensen behovet ömsesidighet i den internationella handeln. Riksav dagen anslöt sig i juni 1992 bet. 199192:NU30, rskr. 199192:322 till de mål och strategier som hade förordats i

propositionen.

Våren 1992 tillkallades särskild utredare med uppdrag att en utarbeta förslag till lagstiftning på elområdet. Utredaren har ny att lägga fram de förslag till ändringar i nuvarande lagstiftning behövs för att dessa riktlinjer för elmarknad med som en

konkurrens ska kunna genomföras. Utredaren N 1992:04, som har antagit namnet Ellagstiftningsutredningen, överlämnade i juli 1993 delbetänkandet SOU 1993:68 Elkonkurrens med

nätmonopol. Utredningens förslag redovisas i avsnitt

Svenska kraftnät erhöll i augusti 1992 regeringens uppdrag att

utreda förutsättningarna för svensk börs för handel med en och, förutsättningar för en sådan börs förelåg, lämna förslag om till organisation sådan. Svenska kraftnät redovisade i juli av en

1993 detta sitt uppdrag i rapporten Handelsplats för el.

2.3 Nuvarande ellagstiftning

De grundläggande bestämmelserna om elektriska anläggningar

finns i lagen 1902:7l l, innefattande vissa bestämmelser om s. elektriska anläggningar, nedan benämnd ellagen. Ellagen

20 SOU 1993: 105

innehåller bl.a. bestämmelser om koncession för att dra fram eller begagna elektrisk starkströmsledning, skyldighet att leverera och köpa elström, reglering av pris och övriga villkor, skadestånd, elsäkerhet, kontroll av elektrisk materiel, ansvar och överklagande. Utöver ellagen finns andra lagar som berör elförsörjningen, t.ex. lagen 1977:439 om kommunal elplanering, lagen

1981:599 om utförande eldningsanläggningar för fast-

av bränsle fastbränslelagen och lagen 1987: 142 om förvärv av

eldistributionsanläggningar. För de eldistributionsföretag som

drivs i kommunal regi är kommunallagen 1991:900 med dess regler om bl.a. likställighet och förbud mot att driva närings-

verksamhet i vinstsyfte, samt den rättspraxis som därvid

utvecklats, viktig. Planeringen och möjligheterna till utbyggnad av elektriska

anläggningar beror av bl.a. plan- och bygglagen 1987: 10 och

lagen 1987: 12 om hushållning med naturresurser Genom m.m. denna lagstiftning har föreskrifter införts om att koncession enligt ellagen inte får strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Vid prövning av frågor om tillstånd till koncession ska i vissa fall lagen om hushållning med naturresurser m.m. tillämpas. Regeringen har dessutom utfärdat ett antal förordningar som

berör området. Som exempel kan nämnas elförordningen

1982:548 samt förordningen 1957:601 om elektriska

starkströmsledningar. Ellagens bestämmelser om eldistribution bygger på ett system med koncessioner. Starkströmsledningar får inte byggas eller

användas utan särskilt tillstånd koncession. Genom att

koncessionshavaren i viss utsträckning är skyldig att direkt eller

indirekt tillhandahålla ström till sina kunder och att underkasta

sig villkorsprövning, reglerar koncessionssystemet både

nätverksamheten och handelsverksamheten.

Syftet med koncessionsplikten för elektriska starkströmsled-

ningar är att staten ska kunna ta tillvara samhällsintressen och

privata intressen, så att inte enbart Företagsekonomiska motiv styr planering, byggande och drift elkraftledningar. Vid

av

handläggning av koncessionsärenden ska prövningsinstansen

bedöma behovet av ledningarna och väger samman allmänna

och enskilda intressen i syfte att minimera olika slags intrång

och påverkan på miljön. Två typer av koncessioner förekommer. Linjekoncession meddelas för viss ledning med i huvudsak bestämd sträcken ning och omrádeskoncession för ledningsnät inom ett visst

område. Den har områdeskoncession behöver inte söka som en särskilt tillstånd för varje ledning under en viss spärming.

Med stöd bemyndigande i elforordningen prövas frågor

av ett koncession och vissa andra tillstånd normalt av NUTEK. om Dess beslut kan överklagas till regeringen. I vissa närmare angivna fall ska dessa frågor prövas direkt av regeringen. En ansökan koncession ska skriftlig och innehålla om vara

vissa i elförordningen angivna uppgifter och handlingar. Till

ansökan ska även fogas en miljökonsekvensbeskrivning. Innan

frågan koncession avgörs ska koncessionsmyndigheten

om

inhämta yttrande från berörda länsstyrelser, kommuner och

sakägare. Koncession får bara meddelas anläggningen är behövlig om

och förenlig med planmässig elektrifiering. Bestämmelsen

en

infördes i ellagen 1938, främst för att hindra en utbyggnad av

dubbla ledningsnät. Koncession får inte meddelas den strider mot en detaljplan om eller områdesbestämmelser. Mindre avvikelser får dock göras syftet med planen eller områdesbestämmelserna inte om motverkas. Vid koncessionsprövningen ska i vissa fall också lagen l987:12 hushållning med naturresurser m.m. om tillämpas. På så sätt ska intresset av att bygga en ledning vägas intresset att använda marken på annat sätt. mot av

Beträffande områdeskoncession för yrkesmässig distribution

gäller särskilda villkor. Området ska utgöra en enhet som lämpar sig för ändamålsenlig eldistribution. För sådan koncession gäller också att möjligheten att tillgodose lokala intressen

ska beaktas. Den bestämmelsen tillkom som ett uttryck

senare

för uppfattningen att kommunerna företrädare för lokala

som

intressen borde ett större inflytande på eldistributionen. I

ges förarbetena prop. 1975761100, bilaga 15, s.169 uttalas bl.a.

bestämmelsen syftade till att tillgodose de enskilda abonnent-

att

krav på driftsäkerhet, störningsberedskap, elkvalitet och

ernas service åstadkomma rationell samordning mellan samt att en distributionen och den allmänna kommunala verksamhets- och

samhällsplaneringen. Koncessionsinnehavarens lämplighet ska prövas om koncessionen yrkesmässig distribution. Sådan koncession får

avser

bara meddelas den från allmän synpunkt är lämplig att

som utöva verksamheten. En koncession är tidsbegränsad. Enligt ellagen får koncession

meddelas för tid som inte överstiger fyrtio år eller, om

en särskilda skäl föranleder det, sextio år. I koncessionen ska föreskrivas sådana villkor om hur anläggningen ska utföras och användas säkerhetsskäl eller som av

22 SOU 1993: 105

annars ur allmän synpunkt är motiverade. Med allmän synpunkt avses enligt förarbetena prop. 1957:161 s.48 särskilt behovet av naturskydd vid framdragande av stora högspänningsförande kraftanläggningar. Sådana koncessionsvillkor ska meddelas under förbehåll av allmän och enskild rätt. En koncession får inte överlåtas utan tillstånd. Genom ett

bemyndigande i elförordningen prövas frågor över itelse

om av koncession normalt av NUTEK. NUTEKs beslut får överklagas till regeringen. I vissa närmare angivna fall ska sådana frågor prövas direkt av regeringen. Koncessionsmyndigheten kan ändra gränserna för en områdes-

koncession om det behövs för en ändamålsenlig distribution. En förutsättning är dock att det kan ske utan synnerlig olägenhet

för koncessionshavaren. Bestämmelsen tillkom 1957 bl.a. med hänsyn till att väsentligt ändrade förhållanden kan uppkomma under koncessionstiden. Enligt elförordningen är NUTEK

prövande myndighet. NUTEKs beslut får överklagas till

regeringen. För att abonnenter inom ett visst område ska tillförsäkras kraftleveranser har en innehavare av områdeskoncession ålagts

viss leveransskyldighet om koncessionen yrkesmässig

avser

distribution. Innehavare av områdeskoncession för yrkesmässig

distribution har också viss inköpsplikt.För att eldistributören ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt vad angivits som ovan

har även innehavare av linjekoncession ålagts vissa skyldigheter.

Om det är förenligt med koncessionens ändamål är den har som

linjekoncession skyldig att leverera eller överföra ström den

som har områdeskoncession, om det behövs för att denne ska kunna fullgöra ovannämnda förpliktelser. Samma skyldighet

gäller mot förbrukare vars verksamhet är av större betydelse

för det allmänna.

Frågor om skyldighet för den som har koncession att tillhandahålla eller köpa ström prövas enligt elförordningen

av NUTEK. Sådant beslut får överklagas till kammarrätt. För att förhindra att den monopolsituation koncessom

sionssystemet medför utnyttjas till förfång för elföretagens

kunder och mindre leverantörer, har koncessionshavaren ålagts en skyldighet att underkasta sig reglering av pris och övriga villkor för leverans, överföring eller inköp ström. Enligt av

lagtexten är ändamålet med denna skyldighet åstadkommandet

av skälig prissättning. Villkorsreglering kan begäras den av som använder eller önskar använda ström från anläggningen. Reglering kan också begäras av den levererar eller önskar som leverera ström till anläggningen från en sådan elproduktionsanläggning inom området den har områdeskoncessom som en

SOU 1993: 105 23

sion är skyldig att köpa ström från. Anläggningens innehavare kan också begära att ett beslut prisreglering ändras eller

om upphävs. Ett avtal strider mot beslut om prisreglering är som utan verkan.

Enligt förordningen 1979:466 om prisreglering enligt lagen

1902:71 s.l, innefattande vissa bestämmelser om elektriska

anläggningar, prövas frågor om prisreglering av NUTEK.

Frågorna avgörs beslutande nämnd inom NUTEK, av en

Prisregleringsnämnden för elektrisk ström. Nämnden består av

ordförande andra ledamöter. Ordföranden är jurist en och sex med domarerfarenhet. Av övriga ledamöter ska förbrukarintressen och mindre respektive övriga elleverantörer företrädas två ledamöter vardera. Nämndens beslut kan inte överklagas. av Se avsnitt 2.4.1 för närmare beskrivning av nämndens en arbete. En koncession kan i vissa fall helt eller delvis återkallas. Detta kan ske koncessionshavaren i väsentlig mån åsidoom

sätter föreskrift givits när koncessionen meddelades eller

en som

förpliktelse att leverera, köpa eller överföra ström. En

en koncession kan också återkallas den som har koncessionen om under år i följd inte haft ledningen eller ledningsnätet i bruk. tre Om den har koncession missköter kraftleveranserna kan som en

alltså koncessionen återkallas. Ellagen ger dock ingen möjlighet

att ta anläggningen i anspråk för annan distributör. Efter en återkallelse kan därför kraftleveranser på nätet inte fortsätta om den äger ledningsnätet motsätter sig att det får disponeras som av en annan leverantör. Frågor återkallelse koncession prövas enligt elförordom av ningen NUTEK. Sådant beslut får överklagas till kammarav rätt.

När koncession upphör är den som haft koncessionen

en

skyldig att riva ledningar och tillhörande anläggningar och att även vidta andra åtgärder för återställning. Vitesföreläggande inte fullgör sina skyldigheter. Återställ-

kan meddelas den som

ningsåtgärder kan också föreläggas den som utan erforderlig

koncession byggt ledning. Föreläggandet kan förenas med en vite.

Frågor återställningsåtgärder prövas enligt elförordningen

om NUTEK. Sådant beslut får överklagas till regeringen. av

24 s0U 1993:105

2.4 Myndigheter elområdet på

2.4.1 Närings- och teknikutvecklingsverket

Allmänt

Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK är enligt sin

instruktion SFS 1991:960 central förvaltningsmyndighet för frågor om näringslivets tillväxt och förnyelse samt för omställningen av energisystemet. Utgångspunkt för verksamheten ska vara den ökade internationaliseringen samt den breddning av

näringspolitiken som ägt rum. Det innebär bl. a. en inriktning mot mer generella medel och färre selektiva åtgärder. Verket ska därvid svara för statliga insatser for att främja teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete, etablering och utveckling av små och medelstora företag, balanserad en regional utveckling och energiförsörjning samt effektivare energianvändning. NUTEK ska i anslutning till de nämnda insatserna ansvara för

utrednings- och utvärderingsverksamhet avseende sådana

insatser i ett samhällsekonomiskt perspektiv, följa den internationella utvecklingen samt främja svenskt deltagande i internationellt samarbete inom sina verksamhetsområden. Inom

sitt verksamhetsområde ska verket uppfylla de miljömål som

regeringen har beslutat. För genomförande av nämnda insatser ska verket samverka med närings- och regionalpolitiskt inriktade organ på central och regional nivå. NUTEK ska inom sitt verksamhetsområde tillhandahålla

underlag för tillämpningen av plan- och bygglagen och lagen om hushållning med naturresurser m.m. Efter samråd med berörda länsstyrelser ska NUTEK lämna uppgifter till läns-

styrelserna om områden som NUTEK bedömer riksvara av intresse. De områden som NUTEK har ansvar för är områden av riksintresse för anläggningar avsedda för industriell produktion, energiproduktion och energidistribution.

NUTEK är ansvarig myndighet för funktionen energiförsörjning inom totalförsvaret. Verkets planering ska härvid inriktas

mot åtgärder som under kriser och i krig tillgodoser samhällets behov av bl.a. elkraft. För att säkerställa att totalförsvarets krav

beaktas ska NUTEK samråda med Överbefálhavaren, Över-

styrelsen för civil beredskap och övriga berörda totalförsvars-

myndigheter.

SOU 1993: 105 25

NUTEKs verksamhet är indelad i fem verksamhetsområden med inriktning på följande områden. Utredningar och utvärderingar NUTEK-Analys. Teknisk forskning och utveckling NUTEK-Teknik. Företagsutveckling NUTEK-Företag.

Regional utveckling NUTEK-Regional.

Energiförsörjning och energianvändning NUTEK-Energi. Därutöver finns administrativ enhet och en informationsen enhet. Inom NUTEK-Analys bedrivs utredningsverksamhet inom områdena näringspolitik, energi, teknikpolitik och

kompetensförsörjning, regionalpolitisk utvärdering samt

infrastruktur och kommunikationer. Inom NUTEK-Teknik finns

enhet för planering och programutveckling, en enhet för nya

en basteknologier, enhet för industriella utvecklingsområden, en en enhet för energi- och miljöteknik samt ett EG-kansli. Inom NUTEK-Företag finns enhet för affärsutveckling och en en enhet för småföretagsutveckling. Inom NUTEK-Regional finns

enhet för regional näringslivsutveckling, en enhet för

en regionalpolitiskt företagsstöd samt enhet för investeringsen fondsärenden. Inom NUTEK-Energi finns en enhet för strategisk energiförsörjning, dvs. energiberedskap, en enhet för oljelagring, enhet för effektivare energianvändning som bl.a. en

stöd till teknikupphandling och energieffektiva produkter

ger elmarknadsenhet koncession. samt en Verket leds generaldirektör. NUTEK har en styrelse av en bestående högst 13 generaldirektören medräknad. av personer, Generaldirektören är styrelsens ordförande. Som chef för respektive verksamhetsområde samt för informationsenheten och administrativa enheten finns direktör. Antalet anställda vid en NUTEK uppgick hösten 1993 till ca 440 personer. Som rådgivande är till NUTEK knutna en regionalorgan

politisk nämnd och ett energianvändningsråd. Innan verket beslutar i frågor regionalpolitiskt företagsstöd som är av

om

principiell eller större betydelse ska samråd ske med den regionalpolitiska nämnden. Samråd ska även ske i ärenden om

industripolitiskt stöd, ianspråktagande investeringsfond och av

liknande, när ärendet har väsentlig regionalpolitisk betydelse. Energianvändningsrådet har till uppgift att biträda NUTEK i energianvändningsfrågor och att samordna informations-,

utbildnings- och rådgivningsinsatser görs inom energisom användningsområdet. Rådet har vidare till uppgift att yttra sig i frågor inriktningen statligt stöd till teknikupphandling. om av

Energianvändningsrådetbestår direktören för NUTEK-Energi

av är ordförande och högst 20 andra ledamöter. som

26 SOU 1993: 105

Inom NUTEK finns tre beslutande nämnder, Energiutvecklingsnämnden, Prisregleringsndmnden för elektrisk ström och

Krigsskyddsnämndenför kraftanläggningar. Energiutvecklingsnämnden har till uppgift att besluta om stöd till forskning och

utveckling inom energitillförselområdet. Nämnden beslutar vidare i ärenden enligt förordningen 1988:805 om statligt stöd ur energiteknikfonden, m.m. Energiutvecklingsnämnden består av generaldirektören och tolv ledamöter. Generaldirektören är nämndens ordförande. Prisregleringsnämnden för elektrisk ström har till uppgift att pröva ärenden som avses i 2 § 7 mom.

ellagen se vidare nedan om denna nämnd. Krigsskydds-

nämnden för kraftanläggningar har till uppgift att pröva ärenden som avses i 3-5 och 7 §§ lagen 1942:335 om särskilda

skyddsåtgärder för vissa kraftanläggningar m.m.

Det finns även ett antal organ som NUTEK själv har utsett, bl.a. ett energidistributionsråd och ett energiråd.

Koncessionsfrágor m. m.

Som redovisats i avsnitt 2.3 ska frågor koncession för om elektriska starkströmsledningar och tillstånd till överlåtelse av sådan koncession i normalfallet prövas NUTEK. Vidare ska av NUTEK pröva frågor om ändring av gränser för områdes-

koncession, förpliktelse att tillhandahålla eller köpa ström enligt

2 § 4 mom. ellagen samt återkallelse av koncession. I vissa i

elförordningen närmare angivna fall ska koncessionsfrågan

prövas direkt av regeringen. NUTEKs beslut angående förpliktelse att tillhandahålla eller köpa ström enligt 2 § 4 mom. ellagen samt återkallelse av koncession överklagas till kammarrätt, medan beslut bl.a. om beviljande och överlåtelse av koncession samt ändring av gränser för områdeskoncessioner överklagas till regeringen. I de

fall regeringen direkt prövar en koncessionsfråga är beslutet inte

överklagbart.

Årligen prövar NUTEK cirka 300 ansökningar avseende

områdes- eller linjekoncession. Därtill hanterar verket ett mindre antal andra ärenden avseende bl.a. förvärv eller överlåtelse av elektriska anläggningar, ansökningar prisom reglering eller tillstånd enligt lagen 1978:160 vissa om rörledningar. Verksamheten, som är lokaliserad till Stockholm, är uppdelad på två geografiska områden. Verksamheten leds av en enhetschef. Inom varje regionområde finns ansvarig till sin en som

hjälp har två handläggare. Därutöver arbetar inom enheten

en jurist, en företagsekonom och ytterligare med en person

SOU 1993: 105 27

företagsekonomisk inriktning. Totalt disponerar enheten ca 12

årsarbetskrafter for verksamheten.

Linj ekoncession

Vid ansökan linjekoncession ställer NUTEK olika krav på

om

prövningsunderlaget beroende på om ansökan avser ledningar

i storkraftnätet 400 och 220 kV och regionala överföringsledningar t.ex. 130 kV eller lokala ledningar med lägre

avser

spänning.

För lokala ledningar ska sökanden visa att den sökta ledningen behövs, att dess sträckning leder till minsta möjliga intrång För ledningar i storkraftnätet och regionala ledningar ska m.m. sökanden dessutom redovisa vad som föregått ansökan för att på ett tidigt stadium väga in olika intressenters intressen genom

olika samråd, markägarkontakter m.m.

När ansökan har kommit in till NUTEK ska den granskas mot

ellagen och övrig lagstiftning som reglerar koncessionshante-

ringen. När NUTEK anser sig ha det underlag som krävs för en

prövning skickas ärendet ut på bred remiss till berörda länssty-

relser, kommuner och ev. markägare om sökanden träffat

uppgörelse med dessa och ansöker om expropriation eller

ledningsrätt samt övriga berörda centrala och lokala myndig-

heter som NUTEK bedömer böra beredas tillfälle att yttra sig. Efter avslutad skriftväxling och förhandlingar med företrädare för olika särintressen fattar NUTEK beslut i ärendet. I före-

kommande fall fattas även beslut om expropriation.

Områdeskoncession

En de bedömningar NUTEK har att göra är att kontrolav som

lera att sökandens distributionsområde uppvisar sådana gränser

mot intilliggande områden att det dels själv bildar en rationell enhet, dels inte hindrar bildandet av rationella enheter i omgivningen. Det företag söker områdeskoncession ska ha en kompesom

tent företagsledning och kunnig personal för att klara den löpande verksamheten på ekonomiskt bästa sätt under beaktande

konsumenternas krav på tillfredsställande leveranskvalitet och av

service. Vidare ska kompetens finnas for planering av företagets

tekniska och ekonomiska verksamhet. Till ansökan ska fogas ett

tillräckligt underlag för bedömande av sökandens tekniska

resurser och ekonomiska förutsättningar.

NUTEK ställer också krav för koncession villkoret att som koncessionssökanden effektiviserar energianvändningen hos sina

kunder och därigenom agerar som ett energitjänstföretag. Sökanden har därvid haft att redovisa en plan för hur sökanden avser att utvecklas som energitjänstföretag. Prövningen av en ansökan om områdeskoncession sker bl.a. genom besök hos sökanden. Dessa besök syftar till att få underlag för en bedömning av sökandens förutsättningar att bedriva eldistribution. Efter ett remissförfarande vägs remissyttrandena samman med NUTEKs bedömning av sökanden.

Små eldistributörer, som inte uppfyller de krav som ställs för

att få områdeskoncession, bedriver i regel verksamheten med stöd av linjekoncessioner. Dessa förlängs ett par år i taget i avvaktan på strukturförändringar i området, dvs. att verksamheten läggs samman till en större rationell enhet. N UTEKs beslut i koncessionsärenden överklagas till regeringen, utom vad avser beslut angående förpliktelse att tillhandahålla eller köpa ström enligt 2 § 4 mom. ellagen. I sistnämnda fall överklagas beslutet till kalnmarrätt.

Rörledningskoncessioner

Enligt lagen 1978:160 om vissa rörledningar rörledningslagen får med vissa i lagen angivna undantag rörledning för transport naturgas m.m. inte framdragas eller begagnas utan särskilt tillstånd koncession. Fråga om koncession prövas av regeringen. Ansökan om koncession ges dock enligt förordningen 1978:164 om vissa rörledningar in till NUTEK som ska se till att koncessionsärendet tillförs den utredning som kan anses påkallad med hänsyn till den tillämnade verksamhetens art och omfattning. Efter utgången av den tid som NUTEK angivit för erinringar mot ansökningen och sedan ärendet tillförts behövlig utredning ska NUTEK med eget utlåtande överlämna handlingarna i ärendet till regeringen.

NUTEK utövar tillsyn enligt rörledningslagen och har även att

meddela vissa tillstånd och beslut enligt lagens bestämmelser. Ytterligare föreskrifter för rörledningslagen meddelas av NUTEK. Det antal ärenden som NUTEK handlägger och som berör rörledningslagen är ytterst få. Verksamhetsåret 199091 uppgick de till två, verksamhetsåret 199192 till tre och verksamhetsåret 199293 förekom endast ett ärende.

Prisregleringsfrágor

Till de skyldigheter som ellagen för närvarande ålägger kon-

cessionshavaren hör att underkasta sig reglering av pris och övriga villkor för leverans, överföring och inköp av ström. Det lämnas även besked i lagtexten om det avsedda ändamålet

med denna skyldighet, nämligen åstadkommande av skälig prissättning. Av motiveringen for en betydelsefull ändring av

bestämmelsen år 1957 prop. 1957:161 s. 57 framgår att lagstiftarens avsikt har varit att även andra villkor än priset på ström ska svara mot beteckningen skäliga.

Föreskriften om denna särskilda prisreglering som garanti för

skäligheten infördes ursprungligen genom lagändring år 1938 huvudsakligen för att hindra distributionsföretagen att missbruka den monopolsituation som koncessionsreglerna skapar.

Prisregleringsfrágorna prövas, enligt förordningen 1979:466

prisreglering enligt lagen l902:71 s. 1, innefattande vissa om bestämmelser om elektriska anläggningar, av NUTEK.

Inom NUTEK handhas som ovan nämnts avgörandet av prisregleringsärendena av Prisregleringsnämnden för elektrisk

ström. sammansättningen av nämnden är sådan att såväl

leverantörs- som avnämarintressenter är representerade med

vardera två ledamöter. Ordföranden är domare. Ärendena föredras sekreterare som arbetar på deltid för nämndens av en räkning. Antalet ärenden hos Prisregleringsnämnden är för närvarande cirka 30-40 per år. Nämnden brukar sammanträda 5-6 gånger per år.

Rätten att få villkor prövade i nämnden har den som nyttjar ström från en elektrisk anläggning, den som inte gör detta men

vill göra det, den som levererar från en mindre produksom

tionsanläggning med en effekt om högst 1500 kW, den som

inte levererar från en mindre produktionsanläggning men vill

det, samt den är innehavare av en elektrisk anläggning. som

Begreppet elektrisk anläggning definieras i 1 § ellagen. Prisreglering kan inte påkallas den som endast överför eller

av begär att få överföra ström på annans anläggning. Ett prisregleringsärende bereds på NUTEKs koncessionsenhet innan det överlämnas till nämnden. Denna kan före egen

prövning i sak överlämna ärendet för medling till Svenska

elverksföreningens tariffkommission. Så sker om Prisregleringsnämnden bedömer detta vara meningsfullt. Om ett ärende förliks avskrivs det. Annat vidhâllet ärende avgörs genom beslut

av nämnden. Prisregleringsnämndens avgöranden kan inte

överklagas.

30 SOU 1993: 105

Prövningen i nämnden gäller skälighetsfrågan för aktuella villkor. Nämnden prövar inte talan om fullgörelse, exempelvis återbetalningsskyldighet. Ellagen anger att avtal som strider mot beslut prisreglering är utan verkan. Skulle tappande part inte om följa nämndens beslut, måste motparten vända sig till allmän domstol för att ett verkställbart avgörande.

För en närmare diskussion av prisregleringsnämndens

verksamhet se bl.a. Svensk Juristtidning 1993 s 754 ff.

2.4.2 Elsäkerhetsverket

Elsäkerhetsverket inrättades den l januari 1993 när elsäkerhetsenheten vid NUTEK och Statens Elektriska Inspektion SEI slogs samman. Verkets övergripande uppgift är att svara för det statliga elsäkerhetsarbetet. Enligt verkets instruktion SFS 1992:1139 ska verksamheten syfta till att .förebygga skada på person och . egendom orsakad av elektricitet. I instruktionen anges att detta ska ske genom att verket skall därvid svara för att bygga

upp, upprätthålla och utveckla en god säkerhetsnivå för elektriska anläggningar och elektrisk materiel. Myndigheten

ska också följa den internationella utvecklingen och främja svenskt deltagande i internationellt samarbete inom sitt verksamhetsområde. Verket ska samarbeta med berörda myndigheter och med näringslivs-, arbetstagar- och andra intresseorganisationer. Elsäkerhetsverkets arbete bedrivs huvudsakligen inom två verksamhetsområden, nämligen elmateriel och elanläggningar. Under budgetåret 199394 beräknas att 51 procent av de

samlade anslagsmedlen kommer att förbrukas inom elmateriel-

området och 49 procent inom elanläggningsområdet. Jämfört med budgetåret 199293 innebär detta en ökning för elmaterielområdet från 50 procent. Detta beror framför allt att en ny kontrollordning för elmateriel införs. Verksamheten kan också delas in i två huvudmedel, nämligen

föreskrifter inklusive arbete med säkerhetsstandardisering och

tillsyn. Under budgetåret 199293 beräknas 32 procent av de

samlade anslagsmedlen ha satsats på föreskriftsarbete och 68 procent på tillsyn. Under budgetåret 199394 beräknas motsvarande andelar till 31 procent resp. 69 procent. Förändringarna i andelarna förklaras dels av det förutsedda behovet av ökad marknadskontroll av elmateriel, dels av att föreskriftsarbetet tidvis omfattar större projekt som i stor utsträckning innebär att externa konsulter anlitas.

Verket är organiserat i åtta sakenheter varav fem utgörs av de

regionala tillsynsdistrikten. Varje enhet leds av en enhetschef. För tillsynsdistrikten benämns dessa överinspektörer. Östra

inspektionsdistriktet är samlokaliserat med de tre centrala

enheterna i Stockholm. Övriga distriktskontor finns i Skellefteå

Övre norra distriktet, Hudiksvall Nedre norra distriktet, Kristinehamn Västra distriktet och Hässleholm Södra distrik-

tet. Distriktens verksamhet utgörs främst av tillsyn av elanlägg-

ningar, utredningar om olycksfall, bränder och driftstörningar, informationupplysningar och ett visst stöd för föreskriftsl-

standardiseringsarbetet. Verkets ledning består av en generaldirektör som till sin ställföreträdare har en teknisk direktör. Till verksledningen är också en ekonomihandläggare knuten samt vissa administrativa funktioner. I övrigt är huvuddelen av de administrativa funktionerna fördelade på sakenheterna. Vart och ett av de fem inspektionsdistrikten är direkt underställt generaldirektören. Verket har f.n. ca 60 anställda. Elsäkerhetsverket saknar styrelse men däremot finns vid verket ett elsäkerhetsråd vars ledamöter utses av regeringen. Rådet ska höras innan verket fattar beslut om föreskrifter samt i övrigt bistå verksledningen i frågor som rör verksamhetens inriktning m.m. Den centrala verksamheten är uppdelad i tre enheter; före-

skrifts-, elanläggnings- och elmaterielenhet.

F öreskrijisenheten har ansvaret för utarbetandet av föreskrifter för starkströmsanläggningar, elmateriel, behörighetssystemet och radiostörningar. Dessa föreskrifter utarbetas i nära samarbete med både externa och interna experter. På föreskriftsenheten ligger också ansvaret för verkets arbete i säkerhetsstandardiseringen både nationellt och internationellt. Här sköts

dessutom statistiken över elolycksfall, elbränder och brister hos

elmateriel.

Elanläggningsenheten arbetar med tillämpning av starkströmsföreskrifterna och dispenser från dessa för elanläggningar

av alla slag. Enheten vänder sig till anläggningsinnehavare, besiktningsmän, elkraftkonsulter och elinstallatörer. Den ansva-

rar också för behörighetssystemet for elinstallatörer och beviljar

behörigheter. Slutligen sköts härifrån den riksomfattande

tillsynen av elektriska järnvägar, spårvägar, tunnelbanor och

trådbussar. Elmaterielenheten arbetar både nationellt och internationellt

med säkerhetsfrâgor för elmateriel. Målgruppen i Sverige är till-

verkare, importörer, återförsäljare och användare. Genom marknadskontroller och information vill man förhindra att

32 SOU 1993: 105

osäkra produkter kommer ut på marknaden. För att fâ bort

farliga produkter från marknaden kan enheten besluta om försäljningsförbud, återtagande och varningsannonsering.

Elmaterielenheten har även ansvaret för frågor, som rör sambandet mellan hälsorisker och elektriska och magnetiska

fält. Dessutom ansvarar man för tillsynen när det gäller

radiostörningar. Tillsyn elmateriel sker dels i samband med av

anläggningstillsyn elmateriel i användning dels i form av

marknadskontroll ny materiel. I samband med att en ny,

EG-anpassad, kontrollordning för elmateriel träder i kraft sker

förändringar i förutsättningarna att upprätthålla nuvarande

stora säkerhetsnivá på elmaterielomrádet. Elsäkerhetsverkets bedömning är att den kontrollordningen kommer att medföra ett nya successivt ökat behov marknadskontroll om säkerhetsnivän av

ska kunna upprätthállas. Inom verket planeras och utförs tillsyn av elanläggningar av de fem regionala tillsynsdistrikten och av anläggningsenheten. Tillsynsarbetet vad gäller elanläggningar inriktas i första hand

på att bedöma och påverka anläggningsinnehavarnas, installatörers och andra gruppers sätt att ta sitt säkerhetsansvar samt deras rutiner för egenkontroll. Vidare görs bedömningar av

säkerhetsniván hos elanläggningarna genom främst stickprovskontroller. Genom tillsynsarbetet har distrikten väl etablerade kontakter med elleverantörerna. Distrikten lämnar remissynpunkter till NUTEK vid dess koncessionsprövning.

När det gäller kraftledningar är det distrikten som beviljar

drifttillstånd. De olycksfall, eldsvådor och driftstörningar som

uppstår utreds av distrikten. Under 1930-talet slöts överenskommelse mellan försäken

ringsbolagen och staten har varit betydelsefull för det

som samlade elsäkerhetsarbetet. Överenskommelsen innebar att

försäkringsbolagen förband sig att i sina försäkringsvillkor ta in

bestämmelse revisionsbesiktningar av vissa större en om

försäkrade anläggningar. Överenskommelsens roll i det samlade

elsäkerhetsarbetet har markerats av att elsäkerhetsmyndigheten

svarat för ordförandeskapet i Elektriska Nämnden. Nämnden administrerar överenskommelsen och det system med auktori-

serade besiktningsingenjörer som utgör kärnan i denna.

2.4.3 Affársverket svenska kraftnät

Den 1 januari 1992 inrättades Affärsverket svenska kraftnät

Svenska kraftnät. Svenska kraftnät driver och förvaltar det svenska storkraftnätet inklusive de statligt ägda utlandsför-

bindelserna.

SOU 1993: 105 33

Storkraftnätet omfattar 220 och 400 kV-näten i Sverige. Dess ledningslängd uppgår till drygt 15 000 km. Staten äger mer-

parten av storkraftnätet. Det statliga ägandet är grundat på ett riksdagsbeslut år 1946. Då uttalade riksdagen i samband med -

behandlingen av regeringens statsverksproposition för budget-

året 194647 och därtill hörande motioner prop. 1946:1, SU

54, rskr. 96 att samtliga nytillkommande ledningar med

- en spänning på 220 kV eller skulle ägas staten. Mindre mer av

delar av storkraftnätet ca 10 %, i huvudsak ledningar

som

byggdes före 1946, ägs enskilda företag. Även dessa

av ledningar disponeras dock via avtal Svenska kraftnät. För av en

mer utförlig redogörelse se prop. 1991922133 s. 10.

Svenska kraftnät har enligt sin instruktion SFS 1991:2013

till uppgift att på ett affärsmässigt sätt förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt, driftsäkert och miljöanpassat kraftöverföringssystem, sälja överföringskapacitet samt i övrigt

bedriva verksamheter som är anknutna till kraftöverföringssystemet. Därvid ska Svenska kraftnät bygga ut storkraftnätet

baserat på samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar, främja konkurrens inom elöverföringsområdet, främja forskning,

utveckling och demonstration av ny teknik betydelse för av

verksamheten, svara för den operativa beredskapsplaneringen

inom sitt verksamhetsområde under kris- eller krigsförhållanden

samt bedriva tjänsteexport inom sitt verksamhetsområde. I de av riksdagen våren 1992 godkända riktlinjerna för verksamheten med storkraftnätet sägs bl.a. prop. 199192:l33

s. 22 att drift och förvaltning det svenska storkraftnätet samt av

systemansvaret för det svenska elsystemet bör organiseras med syfte att dels säkerställa grundläggande krav på stabilitet och säkerhet i det svenska elsystemet, dels underlätta fri handel

en

mellan kraftföretag, återförsäljare och industri inom landet samt

med andra länder. Svenska kraftnät leds styrelse. Den består enligt av en Svenska kraftnäts instruktion av högst sex personer. I styrelsen ingår dessutom Svenska kraftnäts generaldirektör och personalföreträdarna vid verket. En av ledamöterna är ordförande och

en är vice ordförande. Styrelsen för Svenska kraftnäts

ansvarar verksamhet och att statens intressen som ägare tas till i vara affärsverkskoncernens företag och i andra företag där Svenska

kraftnät förvaltar statens aktier eller andelar. Under styrelsen

leds Svenska kraftnäts verksamhet generaldirektör. av en Generaldirektören för den löpande verksamheten enligt ansvarar de riktlinjer och direktiv som styrelsen beslutar. Vid Svenska kraftnät finns en överdirektör som är generaldirektörens ställföreträdare. Svenska kraftnät är organisatoriskt indelat i sex

34 SOU 1993: 105

enheter, verksledning och stab. Verksamheten är lokaliserad till

Vällingby. Svenska kraftnäts personalstyrka uppgår till ca 150 personer. Därutöver sysselsätter Svenska kraftnät drygt 200 personer, som arbetar på entreprenad med drift och underhåll runt om i landet.

2.4.4 Konkurrensverket

Konkurrensverket är central förvaltningsmyndighet för konkurrensfrågor. Enligt sin instruktion SFS 1992:820 ska verket verka för effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamen het till nytta för konsumenterna.

Konkurrensverkets generaldirektör är chef för myndigheten. Konkurrensverket är organiserat i fyra avdelningar och två

sekretariat: rättssekretariatet och internationella sekretariatet. Avdelningarna I III arbetar med frågor om konkurrens och effektivitet i såväl näringslivet den offentliga sektorn. som Totalt tio byråer för olika branschområden i detta ansvarar arbete. Den fjärde avdelningen för information, ADB ansvarar

och administration. Verket har drygt 120 anställda.

Till Konkurrensverket är knutet ett råd för konkurrensfrågor. Rådet har till uppgift att stimulera forskningen på konkurrensområdet samt att tillföra verket sådana resultat från utvecklingen

främst inom de ekonomiska och juridiska vetenskaperna som kan ha betydelse för verksamheten. Rådet ska delta i bered-

ningen ärenden rörande fördelning medel från anslaget för av av konkurrensforskning. Beslut i sådana frågor fattas av Konkur-

rensverket efter förslag från rådet. Rådet består av general-

direktören, är ordförande, och högst tio andra ledamöter som vilka förordnas regeringen för en bestämd tid. av konkurrenslag l993:20 trädde i kraft den l juli 1993. En ny Lagen är utformad efter förebild från EGs konkurrensregler i allt väsentligt också ingår i EES-avtalet. Lagen har till som ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv

konkurrens i fråga produktion och handel med varor,

om av

tjänster och andra nyttigheter. Lagen innehåller två generella

förbud, dels mot konkurrensbegränsande samarbete och dels mot missbruk dominerande ställning. Lagen innehåller också av bestämmelser om kontroll av företagsförvärv. Förbudet mot missbruk dominerande ställning gäller av beteenden drabbar andra företag eller konsumenter. Om en som elleverantör bedöms ha dominerande ställning och missen

brukar denna att påtvinga köparna oskäliga priser,

genom tillämpa andra oskäliga villkor eller genom att helt genom att enkelt vägra leverera kommer detta att kunna angripas med stöd

SOU 1993: 105 35

av konkurrenslagen. En enskild konsument som anser att en ellevarantör missbrukar sin dominerande ställning, t.ex. genom oskäliga priser, kan anmäla detta till Konkurrensverket. Om Konkurrensverket finner att beteendet innebär överträdelse en av förbudet mot missbruk dominerande ställning kan av företaget åläggas att upphöra med överträdelsen. Även konkur-

renslagens förbud mot konkurrensbegränsande avtal m.m. kan

bli tillämpligt om det oskäliga priset är resultatet av ett samarbete mellan företag. Konkurrensverket har på uppdrag av Ellagstiftningsutredningen analyserat effekterna av den nya svenska konkurrenslagstiftningen och EES-avtalets konkurrensregler på en avreglerad svensk elmarknad. Konkurrensverkets rapport finns intagen som bilaga 4 i SOU 1993:68.

SOU 1993: 105 37

3 Ellagstiftningsutredningens förslag

m.m.

3.1 Inledning

Som ett led i strävandena att omstrukturera den svenska elmarknaden tillsattes som nyss nämnts Ellagstiftningsutredningen våren 1992.

Ellagstiftningsutredningens uppdrag är att företa en översyn av lagstiftningen på elområdet m.m. Denna översyn ska utgöra en förutsättning för övergång till ett systern med ökad konkurrens på elmarknaden enligt de riktlinjer som riksdagen god-

kände våren 1992.

Utredningens arbete utförs i etapper. Under den första etappen

har huvuduppgiften varit över ellagens regler eldistriatt se om bution för att möjliggöra öppnandet den svenska elmarkav naden för konkurrens. Det är denna etapp som redovisas i delbetänkandet SOU 1993:68 Elkonkurrens med nätmonopol, som överlämnades i juli 1993.

Arbetet under en andra och avslutande etapp ska bl.a. syfta

till att ellagen i sin helhet ersatt med modern lagstiftning.

Inriktningen ska vara att bestämmelserna i den nuvarande ellagen delas upp i en eldistributionslag och en elsäkerhetslag. Ellagstiftningsutredningen ska redovisa denna andra etapp senast

den 15 december 1994.

I avsnitt 3.2 redovisas huvuddragen i Ellagstiftningsutredningens förslag till ändringar i ellag m.m. Ellagstiftningsutredningen har i sitt delbetänkande beskrivit

vilka myndighetsfunktioner behövs på den framtida elmarksom naden. Avsnitt 3.3 behandlar vad utredningen har anfört i denna

del. Avsnittet inleds med redogörelse för myndighetens

en

38 SOU 1993: 105

konkreta uppgifter såsom koncessionsgivning, prisreglering samt för de befogenheter myndigheten föreslås få.

m.m,

Behovet tillsynsfunktion diskuteras också i Svenska

av

kraftnäts rapport Handelsplats för el se avsnitt 2.2. Denna

diskussion redovisas i avsnitt 3.4.

3.2 till ändrad ellag Förslag

Kontroll av nätverksamhet

Även med konkurrens på elmarknaden behövs enligt Ellag-

stiftningsutredningen kontroll nätverksamheten. Med

en av nätverksamhet utredningen allt som behövs för att näten avser

ska kunna användas för överföring av ström. Kontrollen gäller

i första hand att ledningar och nät på skäliga villkor hålls öppna

och tillgängliga för alla behöver använda dem för att

som överföra ström. I andra hand behövs en kontroll av nätverksam-

heten för att styra prisutvecklingen för nättjänster tarifferna

för anslutning och överföring och ägarnas vinstuttag. Denna ekonomiska kontroll är nödvändig eftersom nätverksamhet är ett s.k. naturligt monopol.

Den myndighet ska sköta kontrollen av nätverksamheten

som

benämns nätmyndigheten.

Nätkoncession

Kontroll nätverksamheten ska enligt förslaget ske bl.a. av

ett koncessionssystem i stora drag motsvarar det

genom som finns för närvarande. En benämning föreslås, nätkoncessom ny sion. Nätkoncession kan enligt förslaget ges för linje eller för område. Med nätkoncession för linje avses koncession för en elektrisk ledning med i huvudsak bestämd sträckning. Denna typ

nätkoncession svarar närmast mot dagens linjekoncession.

av

Med nätkoncession för område avses koncession för ett

ledningsnät inom ett visst område och med högst viss angiven

spärming. Denna koncession har likheter med den nuvarande

områdeskoncessionen.

Anslutning och överföring

Den som har nätkoncession för område ska vara skyldig att, på skäliga villkor, ansluta alla som begär det, inte nätmyndig-

om

heten medger undantag från denna skyldighet. Anslutning till nätkoncession för linje ska i forsta hand grundas på frivilliga

avtal. Den föreslagna rätten till anslutning och överföring ska gälla på skäliga villkor. Vad som är skäligt får, parterna inte är om ense, avgöras av nätmyndigheten. Prövningen av om ett villkor, t.ex. priset, är skäligt kommer alltid att ske i efterhand för varje

enskilt fall. Alla omständigheter betydelse för ett avtal kan

av

prövas inom ramen för begreppet skäliga villkor. Om både

en innehavare av nätkoncession för linje och för område vill en ansluta en anläggning, så ska den som har nätkoncession för

området normalt ges företräde. Enligt utredningens uppfattning

måste nätägaren i princip kunna vägra anslutning med hänvis-

ning till bristande överföringskapacitet.

Mätning

Utredningen föreslår att innehavaren av nätkoncessionen blir ansvarig för mätning m.m. vilket alltså del ses som en av nätverksamheten.

Skäliga tarijfer

Nättariffer ska utformas på sakliga grunder. De ska utformas så

att betald avgift för en anslutning rätt att använda det

ger elektriska nätet inom landet. Ett grundläggande krav på

nättarifferna på de lokala näten bör enligt utredningens mening

vara att dessa inte ska konstrueras med utgångspunkt i inom var ett koncessionsområde kunden är ansluten. Nivån på tarifferna ska avvägas mellan å ena sidan kundernas intresse så låga av priser som möjligt i kombination med avtalad säkerhet i

leveransen och å andra sidan nätägarnas intresse avkastning

av på det egna kapital investeras i verksamheten. Det blir som nätmyndighetens uppgift att efter hörande berörda parter av

finna den balanspunkt som är skälig. Nätmyndigheten bör enligt utredningen utforma vissa bedöm-

ningsgrunder i form bl.a. indikatorer. Dessa ska av ses som ett

hjälpmedel för såväl nätmyndigheten som koncessionshavarna

och deras kunder när det gäller att i ett konkret fall bedöma vad

som är skälig nivå på tarifferna. Användningen av indikatorer som speglar prisutvecklingen och kapitalavkastningen i nät-

40 SOU 1993: 105

verksamheten har enligt utredningens mening särskild betydelse,

i synnerhet under de första åren sedan systemet med separata tariffer för överföringstjänster har införts. Nätmyndigheten bör enligt utredningens mening successivt utveckla ytterligare

indikatorer.

Särredovisning

Utredningen föreslår att nätverksamhet ska särredovisas som särskild rörelsegren. Den har nätkoncession ska ge in som

årsredovisning för nätverksamheten till nätmyndigheten.

m.m. Resultaträkning och balansräkning ska upprättas enligt sär-skilda

riktlinjer. Årsredovisningen ska bl.a. innehålla uppgifter om

eventuella koncernbidrag och de olika indikatorer som nätom och deras nivå för året. Revisor ska särskilt

myndigheten angett

uttala årsredovisning for nätverksamhet gjorts enligt sig om I den första årsredovisning upprättas ska redovireglerna. som

hur ingångsvärdena i särredovisningen har beräknats och hur

sas dessa förhåller sig till motsvarande värden före det att särredo-

visning upprättades. Särskild vikt bör härvid läggas på redovis-

ningen av anläggningstillgångar.

Villkor för nätkoncessioner

Förslaget innebär nätmyndigheten då koncession söks ska

att pröva bl.a. ledningar och nät är lämpliga från allmän synom punkt, nätkoncession för område utgör en lämplig enhet för om nätverksamhet och sökanden är lämplig. om

Utlandsförbindelser

När nätkoncession gäller utlandsförbindelse ska enligt förslaget

regeringen alltid pröva ansökan. Det blir därmed i dessa fall

regeringen har att bedöma ansökan bl.a. mot bakgrund av

som

uttalade principen Svenska kraftnät ska

den av statsmakterna att äga tillräckligt stor del utlandsförbindelserna. en av

Ersättningsregel

Utredningen föreslår övergångsbestämmelse om ersättning av

en för förluster är direkt följd de villkorsstaten som en av ändringar som förslaget innebär.

Storkrajtnätet

Utredningen föreslår att Svenska kraftnät åläggs systemansvar

för storkraftnätet och utses till nätansvarig enhet enligt EGs transiteringsdirektiv.

Handeln med

Utredningen föreslår att de bestämmelser om leveransskyldighet, köpskyldighet och prisreglering av som finns i den

nuvarande ellagen upphävs, liksom den särskilda lagen om förvärv av eldistributionsanläggning m.m. Tanken är att köp och försäljning ska ske i fri konkurrens. När det gäller av försäljning av till mindre kunder anser utredningen att möjligheterna att i praktiken snabbt skapa en fungerande konkurrensmarknad kan ifrågasättas, men utgår från att konkurrenslagen ger ett tillräckligt konsumentskydd. Man understryker dock vikten av att utvecklingen på denna del av elmarknaden följs.

I två fall anser utredningen att handel med behöver kontrolleras. Det första gäller elsäljare m.fl. Utredningen anser

det nödvändigt att alla avtal om leverans av el, i något led av kedjan producent återförsäljare konsument, kompletteras med - s.k. reservkraftsavtal. Utredningen föreslår att Svenska kraftnät,

i egenskap av systemansvarig, ges ett speciellt ansvar att

övervaka att de som har balansansvar också har tillräckliga reservkraftsavtal. Det andra fallet gäller export och import av el. Utredningen föreslår att den som importerar eller exporterar enligt kontrakt är gällande minst sex månader vid som

straffansvar ska göra anmälan i förväg till regeringen.

Kommunal elverksamhet

Utredningen föreslår följande ändringar för kommunala el-

företag drivs i privaträttslig form i regel aktiebolag. De som får rätt att utan hinder av kommunallagens lokaliserings- -

princip bedriva produktion av och handel med el, nätverksam-

het samt viss sidoverksamhet utanför den egna kommunens område. För deras produktion och försäljning av och sidoverksamhet ska i stället för kommunallagens likställig- -

hetsprincip och den s.k. självkostnadsprincipen gälla krav på

affärsmässighet och särredovisning.

42 SOU 1993: 105

Nätmyndighet och länsrätt

Både koncessionsprövning och tillsyn över nätverksamheten bör enligt utredningen handhas av en myndighet, nätmyndigheten. Nätmyndighetens beslut om villkoren för överföring och

anslutning ska kunna överklagas till länsrätten. Myndigheten får rätt att agera som part i domstol och att överklaga domstols

avgörande som inneburit att myndighetens beslut ändrats i sak.

I fråga om vilken myndighet som bör ha hand om nätmyndig-

hetens uppgifter är enligt utredningen flera alternativ möjliga.

Bland befintliga myndigheter skulle NUTEK eller Elsäkerhetsverket kunna ha hand om uppgifterna. Ett annat alternativ är enligt utredningen att inrätta en ny myndighet för hanteringen

av bl.a. tillsynen av nätverksamheten. Enligt utredningen kan skäl anföras för att ansvaret för tillsynen över nätverksamheten inledningsvis knyts till NUTEK, bl.a. kan den administrativa förberedelsetiden då minimeras.

3.3 Förslag

om nätmyndighet

3.3.1 Koncessionsgivning

För att bygga och för att driva elektriska nät med tillhörande

anläggningar kommer det även fortsättningsvis att krävas

tillstånd, nätkoncession. Det är nätmyndighetens uppgift att

utfärda koncessioner. Som nämnts i avsnitt 3.2 kommer två typer av koncession att finnas, nätkoncession för linje och nätkoncession för område.

3.3.2 Normgivning

Ellagstiftningsutredningens förslag till ny ellag innehåller en möjlighet för regeringen att bemyndiga nätmyndigheten att

utfärda föreskrifter, i bl.a. särredovisningsfrågor och frågor som rör skäliga villkor för nättjänster. Föreskrifter om särredovisning föreslås gälla innehållet och

utformningen av nätföretagens årsredovisning samt tillämpnings-

föreskrifter avseende den löpande redovisningen av nätverksamheten. Myndigheten ska också bestämma utformningen av de

indikatorer som nätföretagen ska redovisa. Syftet med dessa

SOU 1993: 105 43

standardiserade indikatorer är att konsumenter och nätmyndigheten ska ha möjlighet att göra jämförelser mellan olika

nätföretag och därmed få underlag till att bedöma vad som är en skälig nivå på t.ex. prisutveckling, avkastning eller leveranssäkerhet.

Ellagstiftningsutredningen anser att i vissa fall myndighetens

ställningstaganden ska komma till uttryck i form av allmänna råd, vilka inte är bindande. Sådana allmänna råd kan t.ex. bli nödvändiga när det gäller god redovisningssed för nätverksamhet, tariffutformning samt mätning och avräkningsfrågor.

Föreskrifter och allmänna råd ska enligt förslaget publiceras

i myndighetens författningssamling.

3.3.3 Bedömning av pris och andra villkor för nättjänster

En viktig uppgift for myndigheten är att som första instans

pröva skäligheten pris och övriga villkor för nättjänster. av

Myndighetens beslut i dessa frågor ska kunna överklagas till

länsrätten. Enligt Ellagstiftningsutredningens förslag ska en sådan prövning ske efter anmälan eller, vid behov, på myndighetens eget initiativ.

Prisprövning

Enligt den föreslagna ellagstiftningen ska priset vara skäligt. Som underlag för att bedöma skäligheten av priset anvisar El-

lagstiftningsutredningen i huvudsak två bedömningsgrunder. Den ena är nivån på avkastningen på justerat eget kapital och den andra är prisutvecklingen för nättjänsten.

Utgångspunkten är att det är skäligt att i princip godta en

avkastning på kapital koncessionshavaren placerat i nät-

som verksamheten så länge avkastningen inte överstiger vad som kan bedömas normalt för konkurrensutsatt verksamhet med en som låg risknivå.

Ellagstiftningsutredningen menar vidare att det som komplement till avkastningsindikatorn behövs en bedömningsgrund som speglar prisutvecklingen på överföringstjänsterna. Orsaken

att det behövs en mekanism som främjar sänkta anges vara kostnader och ökad effektivitet i nätverksamheten.

Som stöd till bl.a. nätägarna i deras tariffsättning ska nätmyndigheten ange en nivå på skälig avkastning, avkastnings-

gräns och skälig prisutveckling, prisgräns for nättjänsterna. ,

Ellagstiftningsutredningen betonar dock att det faktum att ett nätföretag överskrider de gränser som myndigheten sätter för

44 SOU 1993: 105

prisutveckling och avkastning inte är liktydigt med att priset är oskäligt. Ellagstiftningsutredningen framhåller att nätmyndig-

heten bör grunda sitt beslut på ett så allsidigt underlag som

möjligt. Utgångspunkten ska därvid vara att nätägaren ska kunna erhålla skälig avkastning på sitt kapital, upprätthålla

en god standard på ledningsnätet samtidigt som elkonsumenterna en

erhåller skälig andel av den förväntade produktivitetsök-

en ningen i verksamheten.

Prövning av tarzjfvtrulcturen

I myndighetsuppgifterna ligger också att, efter anmälan eller på

initiativ, pröva tariffens utformning och kostnadsfördeleget ningen mellan nätägarens olika kunder. Enligt förslaget till ny

ellagstiftning ska nättariffen

utformas på sakliga grunder, -

avspegla de fysiska flödena på nätet och på så sätt ge sam-

-

hällsekonomiskt riktiga styrsignaler till elproducenter och

elkonsumenter,

för de lokala näten inte konstrueras med utgångspunkt i var

-

inom området kund finns engångsavgifter för anslutning

en får dock kostnadsriktiga och vara

utformade så att det räcker att vara ansluten till en punkt

- vara på nätet för att kunna göra affärer med alla aktörer som är anslutna till det svenska nätet.

Prövning av kapacitetsfrágor

Ellagstiftningsutredningen berör två typer av kapacitetsproblem. Den avser en situation när elabonnenter måste kopplas bort

ena från nätet för att nätstabiliteten ska kunna garanteras. I detta fall

Ellagstiftningsutredningen att detta ska regleras i avtal

anser mellan nätägare och abonnent. Skäligheten i sådant avtal ska

kunna granskas av myndigheten. Den andra typen kapacitetsproblem avser ledig kapacitet

av

vid anslutning anläggningar och vid ändrade villkor för

av nya

befintliga anläggningar. Ellagstiftningsutredningen anser att

nätägaren ska kunna vägra anslutning med hänvisning till

bristande överföringskapacitet. Det konstateras dock att ledig kapacitet är ett tänjbart begrepp. Det finns en gråzon inom

vilken Ökad belastning på nätet eller ledningen kan accepteras en där den medför risker eller nackdelar för nätägaren. Om men

nätägaren i sådant fall är skyldig att ingå begärt avtal får

avgöras inom ramen för skälighetsprövningen.

SOU 1993: 105 45

Den har nätkoncession för område är normalt skyldig att

som ansluta kunder inom området och är därför på längre sikt - -

skyldig att förstärka nätet så att den begärda anslutningen kan

göras. Hur lång tid kunden ska behöva vänta får avgöras från fall till fall. Frågor som rör fördelning av överföringskapacitet bedöms

dock av Ellagstiftningsutredningeni första hand bli problema-

tiska på storkraftnätet och på utlandsförbindelserna.

Prövning av frågor som rör mätning och avräkning

Ellagstiftningsutredningen konstaterar att rörligheten på marknaden kommer att öka i och med att elnäten öppnas. Fler aktörer än i dag kommer att vara ägare till den kraft som överförs på de olika näten. För att det ska vara möjligt att veta vem eller vilka som är ansvariga för olika leveranser kommer nya krav att ställas på system för mätning samt insamling och

rapportering av mätvärden. Utredningen konstaterar också att

storleken av de merkostnader för mätning, insamling och avräkning som uppkommer för en kund vid leverantörsbyte i

praktiken kommer att avgöra hur stor del av marknaden som

blir konkurrensutsatt. Ellagstiftningsutredningen föreslår att nätägaren ansvarar för mätning samt för att korrekta mätvärden samlas in och görs tillgängliga för berörda leverantörer, nätägare och kunder, samt vid behov för den nationella kraftavräkningen. Ett av motiven för att lägga ansvaret på nätägaren konces-

sionshavaren är att kostnaderna för dessa mättjänster kan ingå

i de nätkostnader vars skälighet ska kunna prövas. Utredningen föreslog också att dessa frågor behövde utredas ytterligare vilket har resulterat i en rapport från NUTEK, R 1993:61 Att mäta och ta betalt för el.

3.3.4 Information om handel med

Nätmyndigheten föreslås i första hand bedriva tillsyn över

nätföretagen. På en punkt föreslår dock Ellagstiftningsutredningen att den s.k. nätmyndigheten ges uppgifter och ansvar som berör den konkurrensutsatta delen av elmarknaden d.v.s

produktion och handel.

Utgångspunkten är att handel med ska utsättas för konkurrens. Denna handel blir då underkastad samma reglering från det allmännas sida som gäller för annan handel. I Ellag-

stiftningsutredningens förslag ges säljare och köpare av rätt

att använda sig av elnäten, förutsatt att det finns avtal om

46 SOU 1993: 105

inmatning och uttag av kraft. Det går emellertid inte att ör0nmärka elleveranser. Det är således i praktiken möjligt att ta ut kraft från näten utan att det samtidigt finns någon

producent som matar in kraft for att möta just detta uttag.

Först efter det att mätvärden och kontraktsinformation för

respektive producent, återförsäljare och konsument har ställts dvs. avräkningen är genomförd, kan det kontrolleras

samman, att alla gjort rätt för sig.

Ellagstiftningsutredningen föreslår att Svenska kraftnät i egenskap av systemansvarig ges ett speciellt ansvar att övervaka

att aktörerna på marknaden har tillräckliga reservkraftavtal. Ett närliggande problem på en konkurrensutsatt marknad är de stora ekonomiska risker en återförsäljare av kan utsätta sig själv och sina kunder för. Ellagstiftningsutredningen menar att en allmänt spridd uppfatt-

ning är att marknadspriset på sjunker efter en omreglering, att priset på sikt kommer att stiga över dagens nivå.

men Genom att köpa till låga priser på kontrakt med kort varaktighet och sälja kraften till ett högt pris på långsiktiga kontrakt kan mindre nogräknade elhandlare göra stora kortsiktiga vinster. Om marknadspriset visar sig vara högt vid den tidpunkt köp-

kontrakten ska förnyas blir konsekvenserna att elsäljaren inte

kan fullgöra sina förpliktelser. Det är då framför allt elköparen som drabbas.

Ellagstiftningsutredningen föreslår att nätmyndigheten nog-

grant ska följa utvecklingen på dessa områden. Om det visar sig

att handeln med inte fungerar tillfredsställande bör myndig-

heten föreslå regeringen erforderliga förändringar. En viktig

uppgift för nätmyndigheten bör enligt Ellagstiftningsutredningen

att informera köpare av om vilka ekonomiska risker som vara kan vara förknippade med köp av elektrisk ström.

3.3.5 Nätmyndighetens befogenheter

Koncessionsgivning

I denna uppgift ligger att tillse att endast ledningar som är lämpliga från allmän synpunkt ges koncession. I denna lämplig-

hetsprövning ligger t.ex. att det ska undvikas att samhällsekonomiskt onödiga ledningar byggs eller att ledningar dras fram på ett sätt som orsakar onödigt stor skada för tredje man.

Om koncessionsmyndigheten bedömer att en ledning inte behövs

eller är utformad ett sätt som leder till onödigt stor skada för tredje part kan koncession vägras. En koncessionsansökan som

SOU 1993: 105 47

avser förnyelse av en koncession kan också avslås med samma argument. I princip kan också en koncession återkallas under gällande

koncessionsperiod om inte koncessionshavaren uppfyller de krav

som ställts. I praktiken är detta emellertid förknippat med stora svårigheter eftersom ellagstiftningen inte medger att ledningar tvångsvis övertas av staten.

Vite

Tillsynsmyndigheten ges enligt Ellagstiftningsutredningens

förslag vissa maktmedel som kan till gripas mot en koncessionshavare som inte rättar sig efter myndighetens beslut. Myndigheten kommer att kunna vitesförelägga part att följa myndig-

hetens beslut. Om vite döms ut kan detta bli särskilt kännbart för koncessionshavarna, eftersom vite inte ingår i nätverksamheten och därför inte får ingå i underlaget för nättarifferna.

3.3.6 Särskilda yttranden

Yttrande från sakkunniga Nils Andersson, Svenska krafrverks-

föreningen och Gunnar Lundberg, Vattenfall AB

Andersson och Lundberg har synpunkter på Ellagstiftnings-

utredningens förslag om krav på särredovisning av nätverksam-

het samt en reglering av avkastning på bokfört eget kapital. De

menar att förslaget skulle leda till att överföringskostnader på likartade nät kommer att variera på ett mer eller mindre slumpartat sätt beroende på nätens bokförda värde, att distributionsnätens marknadsvärde kommer att påverkas på ett sådant sätt att strukturrationaliseringar av eldistributionen i hög grad kommer att försvåras,

att det administrativa merarbetet blir betydande och det blir

direkt orimligt för företag med många nätkoncessioner för område samt att nätägaren inte får tillräckliga incitament att effektivisera verksamheten.

I stället föreslår Andersson och Lundberg att kapitalkostnader-

na i nättarifferna bestäms med hjälp av en katalog med standardkostnader för olika nättjänster. Elverksföreningens s.k. EBR-katalog anges kunna utgöra bas för fortsatt arbete. Utgångspunkten skulle således vara anläggningens nuanläggningskostnad eller anläggningens tekniska nuvärde, varvid

särredovisningen av nätverksamheten kan begränsas till löpande

48 SOU 1993: 105

driftkostnader. Det administrativa merarbetet med särredo-

visning skulle dessutom helt kunna undvikas om tillsynsmyndigheten dessutom baserade sin skäl ighetsbedömning av nättariffer-

på schablonvärden för drift och underhåll. na

Yttrande från sakkunni Peter Åsell, Svenska Elverksföreningen

ge

Åsell konstaterar att i det föreslagna systemet med prisreglering föreslås att besluten i första hand tas tjänstemän vid en av

central förvaltningsmyndighet för att senare kunna prövas inom

de normala förvaltningsdomstolarna. Åsell det är menar att en uppenbar risk att denna typ av centrala förvaltningsbeslut tvingas bli schabloniserade och inte kan ta hänsyn till mer

sådana geografiska och historiska särdrag som rimligen bör beaktas vid en skälighetsbedömning. Åsell att skälighetsbedömningen priser och andra

anser av villkor för transiteringen bör göras av en särskild nämnd,

administrativt knuten till den föreslagna nätmyndigheten, men

självständig i sina beslut. Nämnden föreslås få en likartad sam-

mansättning dagens prisregleringsnämnd. Även ansvaret för

som förlikningsarbetet föreslås ligga på denna nämnd. I andra hand föreslår Åsell rådgivande nämnd med att en

likartad sammansättning bör knytas till nätmyndigheten med uppgift att dels under beredningen av konkreta ärenden avlämna synpunkter och dels på ett Övergripande plan följa myndighetens skälighetsbedömningen.

3.4 Nätmyndighetens uppgifter enligt utredningen Handelsplats för el

Svenska kraftnät har, som nyss nämnts, på regeringens uppdrag utrett förutsättningarna för att inrätta organiserad handelsen plats för el, elbörs. I utredningen skissades på en utveckling en i tre steg börsfunktion. Första steget består av en s.k. av en

reglerkraftmarknad. Svenska kraftnät anser att det relativt snart

efter att näten öppnats måste finnas en sådan funktion. Andra

steget är marknadsplats för kortsiktiga kraftaffärer, en s.k.

en

spotmarknad. Den funktionen behövs enligt Svenska kraftnät

allra senast om eller när det nuvarande producentsamarbetet

inom ramen för produktionsoptimeringsavtalet upphör. Som ett

tredje steg Svenska kraftnät framför sig en organiserad ser

SOU 1993: 105 49

marknadsplats för olika typer av standardiserade kontrakt terminer, optioner m.m.. Svenska kraftnät har med hjälp av konsultföretaget Företags-

Juridik AB låtit analysera behovet av regelverk och tillsyn m.m.

av en svensk elbörs. FöretagsJuridik AB argumenterar för att börsen bör organiseras som en egen juridisk enhet. Både behovet av affärsmässighet och behovet av självständighet anses tala för detta.

Svenska kraftnät anser att ett mycket nära samarbete måste

etableras mellan börsverksamheten och driften av storkraftnätet. Tillsammans med erfarenheter från England och Norge betyder detta att Svenska kraftnät inledningsvis bör ha ett dominerande inflytande över elbörsen.

Man anser vidare att det till elbörsen bör knytas ett brukarråd

för att ge intressenterna ett forum för att bl.a. peka på problem, diskutera börsetiska frågor och föreslå nödvändiga förändringar.

FöretagsJuridik AB anser att tillsyn och övervakning av en

elbörs kan och bör inrättas på olika nivåer. Om börsen drivs i aktiebolagsform är det styrelsens ansvar att handeln bedrivs i ändamålsenliga former. I den mån det anses lämpligt, kan en särskilt inrättad nämnd eller annat partsammansatt organ användas för vissa tillsyns- och övervakningsuppgifter.

Därutöver anser FöretagsJuridik AB att ett tillsynsorgan eller en tillsynsmyndighet bör inrättas. Tillsyn i denna del bör ske med stöd av lagstiftning. Detaljer kring denna tillsynsfunktion

utvecklas inte närmare utan Svenska kraftnät hänvisar till

Ellagstiftningsutredningens förslag att NUTEK, åtminstone i en

inledningsfas, ska ges uppgiften, att utöva tillsyn över pris och andra villkor för nätverksamhet.

i å l

SOU 1993: 105 51

4 Utländska och svenska

jämförelser

4. 1 Inledning

I England och Wales samt i Norge har elmarknaderna avreglerats och marknadstillsyn m.m. har blivit en särskild myndighetsuppgift. I England och Wales sköts tillsynen av the Office of Electricity Regulation OFFER och i Norge av Norges vassdrags- og energiverk NVE. Utredningen har vid studiebesök i England och Norge bl.a. tagit del av dessa myndigheters och andra aktörers bl.a. producenter, distri-

butörer och konsumenter synpunkter och erfarenheter.

Utredningen har också varit i kontakt med eller besökt ett antal svenska myndigheter för att få del av dessa myndigheters organisationserfarenheter. På grund av den korta tid som utredningen haft till sitt förfogande har tyvärr besöken fått begränsas till ett fåtal myndigheter. Vi har främst valt att studera några normerings- och tillstândsmyndigheter som har en verksamhet som i viss mån liknar den verksamhet som nätmyndigheten ska bedriva. Förutom NUTEK, Elsäkerhetsverket, Svenska kraftnät och Konkurrensverket har utredningen bl.a. studerat Telestyrelsen, Finansinspektionen, Datainspektionen samt LuftfartsverketLuftfartsinspektionen. Vidare har utredningen besökt en helt nybildad myndighet, Nämnden för offentlig upphandling. NUTEKs, Elsäkerhetsverkets, Svenska kraftnäts och Konkurrensverkets verksamhet och organisation har redovisats i avsnitt 2.4. l detta kapitel ges en kort redovisning av de övriga myndigheternas verksamhet, organisation och erfarenheter.

52 SOU 1993: 105

4.2 Storbritannien

4.2.1 Allmänt

Det engelska konsultföretaget European Energy Economics har på utredningens uppdrag utarbetat rapport om elmarknadsen

tillsyn i Storbritannien. En förkortad och till svenska översatt

version rapporten har tagits in i bilaga Här ska därför av endast lämnas kort översikt över det engelska systemet och en

erfarenheter och synpunkter på OFFERs verksam-

några av de het utredningen fick del under sitt besök i England. I som av övrigt hänvisas till den nämnda rapporten samt de beskrivningar och analyser den engelska elmarknaden som bl.a. finns i ett av antal rapporter från NUTEK t.ex. B 1991:6 Elmarknad i förändring och B 1992:11 Elmarknaderna i Europa 1992, Affärsverket Svenska Kraftnäts utredning om förutsättningar för

svensk elbörs avsnitt 5 och i bilaga 3 till Ellagstiftnings-

en utredningens delbetänkande SOU 1993:68 Elkonkurrens med nätmonopol.

År 1990 påbörjades avreglering och privatisering av

en

elmarknaden i England och Wales. Det helstatliga Central Electricity Generating Board CEGB ansvarade ditintills för all produktion och överföring i dessa delar av Storbritannien och

tolv regionala elverk Area Boards hade hand om all eldistri-

bution. Genom lagstiftning, the Electricity Act 1989, delades ny

CEGB år 1990 i fyra nybildade företag; National Power,

upp PowerGen, Nuclear Electric och National Grid Company NGC. Avsikten att skilja produktion, överföring och var distribution åt. National Power och PowerGen fick ta över

CEGBs fossileldade kraftverk. Dessa två företag privatiserades och introducerades på börsen under april 1991. CEGBs

kärnkraftverk övergick till Nuclear Electric som blev kvar i statlig ägo. Högspänningsnätet och förbindelserna med Frank-

rike och Skottland samt två pumpkraftverk övergick till NGC.

Area Boards omvandlades till regionala elföretag, Regional

Electricity Companies RECs. Dessa företag privatiserades och

introducerades på börsen i december 1990. NGC har monopol på transitering av elenergi på storkraftnätet. I denna funktion åligger det enligt lag NGC att främja konkurrens elmarknaden. NGC måste erbjuda överförings-

tjänster till alla aktörer vill utnyttja systemet. NGC har

som också ett administrativt ansvar för den engelska kraftbörsen, the

SOU 1993: 105 53

Pool. NGC ägs av de regionala elföretagen RECs via ett holdingbolag. RECs huvudsakliga uppgift är att distribuera från högspän-

ningsnätet till användarna. RECs har också skyldighet att

leverera inom sina respektive områden. Alla elkonsumenter med större effektbehov än l MW gavs vid avregleringen möjlighet att själv välja elleverantör. Från den l april 1994 sänks effektsgränsen till 100 kW och från 1998 får alla konsumenter fritt välja leverantör. För att få agera på elmarknaden krävs olika slags tillstånd. Alla kraftproducenter med större effekt än 10 MW måste ha en Generation License. NGC måste ha en Transmission License. Varje REC måste ha en Public Electricity Supply License. De företag som levererar till direktkunder måste ha en Second Tier License. Licenserna är förenade med villkor och skyldigheter samt avgifter.

4.2.2 The Office of Electricity Regulation OFFER

För att bl.a. utfärda tillstånd, övervaka elförsörjningen och

skydda elkonsumenterna tillskapades som nyss nämnts ett särskilt the Office of Electricity Regulation OFFER.

organ,

OFFER agerar utifrån givna tillstånd och utövar priskontroll,

företar olika slags utredningar, avgör tvister och tar initiativ till olika standarder och branschöverenskommelser m.m. OFFER

har också till uppgift att främja konkurrensen på elmarknaden.

I denna sistnämnda uppgift har den att samverka med två andra institutioner, the Monopolies and Mergers Commission och the

Office of Fair Trading se vidare bilaga 2.

OFFER leds av the Director General of Electricity Supply,

vilken utses av regeringen för en femärsperiod. Under sin

ämbetsperiod är denne helt oavhängig från regeringen och styr OFFER helt självständigt.

OFFER finansieras av industrin genom licensavgifter. Den

årliga kostnaden för myndigheten uppgår till ca 10 miljoner brittiska pund.

OFFER har ca 240 anställda, varav mindre än hälften arbetar vid huvudkontoret i Birmingham och de återstående vid

myndighetens fjorton regionkontor. Merparten av de anställda

tillhör den engelska statstjänstemannakåren, the Civil Service.

4.2.3 Konsumentskyddet

I Storbritannien infördes genom the Electricity Act 1989

särskilda oavhängiga regionala elkonsumentkommittéer,

54 SOU 1993: 105

Electricity Consumers Committees ECC, för att representera

elkonsumenterna. Det finns 12 sådana kommittéer i England och Wales, två i Skottland och en i Nordirland. Dessa kommittéer har att tillsammans med OFFER att bevaka elkonsumenternas intressen. Ledamöterna i ECC utses av OFFER. Antalet medlemmar en kan variera mellan 10 och 20. Kostnaderna för kom. aittéerna 300 000 brittiska pund år 1992 bekostas avgifter

ca genom

från den regionala eldistributören. OFFER och dessa ECC har vida befogenheter att utreda klagomål på de tjänster som erbjuds på elmarknaden. OFFER

kan avgöra sådana klagomålsärenden ex officio eller efter

hänskjutande från en ECC. OFFER och elkonumentkommitté-

fick under år 1992 motta drygt 17 000 klagomål från

erna elkonsumenter. De flesta av dessa klagomål rörde tvistiga elräkningar. I första hand ska elkonsumentkommitté försöka en

överenskommelse till stånd. Lyckas inte detta kan

få en frivillig den hänskjuta frågan till OFFER som fattar ett bindande beslut i frågan. Endast ytterst liten del klagomålen går vidare till en av OFFER. Som exempel kan nämnas att av de ca 1000 klagomål årligen kommer till Midlands ECC, endast ett tiotal förs som vidare till OFFER för avgörande. Olika branschregler, Codes of Practices, bl.a. avseende hur ett elföretag ska hantera klagomål från konsumenter har också utarbetats i samverkan mellan elbranschen, konsumentkommittéer och OFFER. Erfarenheten av konsumentkommittéernas verksamhet är

mycket positiv. Antalet avstängningar av elabonnenter har bl.a.

minskat radikalt på grund av dessa kommittéers arbete.

En ingående diskussion av konsumentskyddet på bl.a. den

engelska elmarknaden återfinns i en av the National Consumer

Council utgiven rapport; Paying the Price A Consumer View

-

of Water, Gas, Electricity and Telephone Regulation HMSO

Publications, London, 1993.

4.3 Norge

4.3.1 Allmänt

I Norge trädde energilag lov av 29 juni 1990 nr 50 i

en ny kraft den 1 januari 1991. Genom införandet av den nya energilagen övergick Norge från en regionaliserad marknad med

SOU 1993: 105 55

krav på lokal produktionskapacitet och leveransrätt för distributören till en konkurrensutsatt marknad där distributörer och slutkunder har rätt att fritt välja från vem de ska köpa el. Samtliga som producerar, säljer eller köper har rätt att få

transporterad på elnäten om ledig kapacitet finns. Rätten gäller samtliga nät, dvs. stamnätet, de regionala och lokala näten. En

s.k. kraftbörs har införts. Den l januari 1992 delades det statliga kraftföretaget Statkraft upp i ett produktionsbolag, Statkraft SF och ett nätbolag Statnett SF. Båda företagen styrs i organisationsformen Statsföretag SF. Syftet med delningen var att skapa en oberoende nätaktör utan ekonomiska intressen i produktion eller detaljdistribution. Statnett SF har ansvaret för det norska storkraftnätet sentral-

nettet och samordningen av elsystemdriften och elhandeln med

utlandet.

Enligt den norska energilagen krävs på elsidan två huvudtyper

av koncessioner, anläggningskoncession och omsättningskoncession. Anläggningskoncession krävs för anläggningar med en spänning över 1 000 kV växelström eller 1,5 kV likström, som är avsedda för produktion, omvandling, överföring eller distri-

bution av elektrisk energi.I stället for att ge koncession för varje

enskild distributionsanläggning kan en omrádeskoncession ges för utbyggnad och drift av elektriska anläggningar under en viss

spänningsnivå inom ett visst område. Innehavaren av en sådan områdeskoncession har leveransplikt och är skyldig att

upprätthålla en viss fastställd leveranssäkerhet. Genom anlägg-

ningskoncessionen prövas bl.a. anläggningens miljöeffekter och hur den passar i den plan för kraftsystemet som utarbetats.

Omsätmingskoncessionsplikten gäller alla aktörer som köper och säljer el, med undantag för staten och ägarna till näten.

Krav ställs bl.a. på intern organisation och separat redovisning

av olika resultatenheter.

Koncessionsmyndighet är Norges vassdrags- og energiverk

NVE.

Enligt energilagen är en nätägare skyldig att ställa ledig över-

föringskapacitet till förfogande för andra producenter, nät-

aktörer och konsumenter. överföringstarifferna bestäms av

ägaren som får sätta tarifferna så att de över tiden täcker

kostnader för utbyggnad och drift samt rimlig avkastning på

eget kapital. Beräkningsförfarandet för överföringstarifferna och

kapaciteten ska godkännas av tillsynsmyndigheten, som också avgör tvister mellan köpare och säljare i dessa frågor.

Därutöver utfärdar NVE bl.a. föreskrifter vad avser särredo-

visning och nättariffernas principiella utformning punkttariff.

56 SOU 1993: 105

NVE genomför också effektivitetsanalyser av nätföretagen.

Detta arbete kommer att intensifieras i takt med att företagens redovisning utvecklas.

Mer utförliga beskrivningar och analyser av den norska avregleringen elmarknaden finns bl.a. i ett antal rapporter

av från NUTEK t.ex. R 1992:44 Norge Effekter av avreglering, - B 1991:6 Elmarknad i förändring och B 1992: 11 Elmarmaderna i Europa 1992, Affarsverket Svenska Kraftnäts utredning om

förutsättningar för svensk elbörs avsnitt 4 och i bilaga 3 till

en

Ellagstiftningsutredningens delbetänkande SOU 1993:68

Elkonkurrens med nätmonopol.

4.3.2 Norges vassdrags- energiverk NVE.

og

NVE är ett direktorat underställt det norska Närings- och

energidepartementet Energi- og Vassdragsavdelingen. NVEs

verksamhet styrs bestämmelser i energilagen och i föreav

skrifter till energilagen forskrift 7 desember 1990 nr 959.

av NVE finansieras helt över statsbudgeten. Chef för NVE är Vassdrags- Energidirektören. Det finns og två särskilda råd knutna till NVE. NVEs verksamhet är omfattande och inbegriper förutom

koncessions- och tillsynsfunktioner på elområdet även andra frågor rörande koncession på energiområdet, expropriationsfrågor, beredskaps- och planeringsfrågor, utvecklande av

alternativa energiformer, framtagande av olika slags prognoser och statistik samt vattendammstillsyn. En stor del av NVEs

verksamhet hydrologi och vädertjänst. Elsäkerhetsfrågor

avser handlades tidigare NVE, ingår numera inte i dess av men arbetsuppgifter. Numera hanteras dessa frågor i huvudsak av en

självständig myndighet, Elsikerhetstilsynet. NVE är organiserat i sex enheter; administration, energi, Energiekønimisering Enøkmarknad, hydrologi, tilsynbered-

skap och vassdrag. Av NVEs totalt 250 anställda arbetar ca 30 personer på energienheten. Av dessa arbetar ca hälften med personer

koncessions- och tillsynsfrågor avseende elområdet. På NVEs

marknadsenhet arbetar 25 personer, av vilka ca 10 personer

ägnar sig monopolkontroll av nätföretagen. Arbetet med att analysera överföringstariffer sysselsätter 5 6 årsarbetskrafter.

- I Norge avgör NVE ärenden där konsumenten klagat på villkor eller där tvist förekommer om sättet för beräkning av

överföringstariffer och kapacitet. NVEs beslut kan överklagas

energidepartementet. År 1992 erhöll NVE 40 till Närings- och sådana klagomål. Flertalet av klagomålen gällde frågor om

SOU 1993: 105 57

nivån på tariffen och vilken spänningsnivå som konsumenten

skulle ansluten till. Enligt NVE vinner nästan alla klaganvara den i någon mån bifall till sin talan. På grund av bristande

tar det mellan fyra och fem månader från det att ett

resurser

klagomål kommer in till dess NVEs beslut föreligger.

4.4 Sverige

4.4.1 Telestyrelsen

Telestyrelsen, inrättades den 1 juli 1992, är enligt sin

som

instruktion SFS 1992:895 central förvaltningsmyndighet med uppgift att främja ett effektivt telesystem i enlighet med fastlagda telepolitiska mål och att svara för ett effektivt nytt-

jande möjligheterna till radiokommunikationer och andra av

användningar radiovågor. Styrelsen ska också främja en sund

av

konkurrens och övervaka prisutvecklingen inom teleområdet.

Den har också att följa den tekniska utvecklingen inom sitt område.

Telestyrelsen ska inom tele- och radioområdena bl.a. pröva frågor tillstånd, utöva tillsyn och meddela föreskrifter enligt

om ett antal lagar, bl.a. telelagen 1993:597, lagen 1993:599 radiokommunikation, lagen 1992:1527 om teleterminalutom rustning, teleförordningen 1993:598, förordningen 1993:600 radiokommunikation och förordningen 1993:614 om teleom terminalutrustning.

Telelagen har till syfte att staten förutsättningar att på en

ge öppen telemarknad styra och kontrollera verksamheten på

telekommunikationsområdet så att de telepolitiska målen kan uppfyllas. Tillståndsplikt gäller för sådan televerksamhet i allmänt tillgängliga telenät som består i att tillhandahålla telefonitjänster och mobila teletjänster eller i att hyra ut fasta

telefonförbindelser för telekommunikation. Tillstånd ska kunna

förenas med de villkor som behövs för att främja de telepolitiska målen. Enskilda och myndigheter ska tillförsäkras

tillgång till teletjänster eller fasta teleförbindelser. Lagen innehåller också särskilda bestämmelser om samtrafik och

nummerplaner samt regler om avgifter för Telestyrelsens verksamhet, tystnadsplikt, tillsyn, straff och televerksamhet i

krig m.m.

Telestyrelsen ska också fullgöra den prövning eller tillsyn som regeringen särskilt beslutar om i samband med avtal mellan staten och en teleoperatör. Beträffande konkurrensfrågor ska Telestyrelsen samråda med berörda myndigheter på konkurrens- och konsumentområdet. Riksrevisionsverket RRV har nyligen granskat samtrafiken på teleområdet för olika operatörer och hur konkurrensen utvecklats. Dess slutsats är att Telestyrelsen bör få ökad makt över samtrafiken på telenätet och rätt att fastställa avgifter för denna. RRV också att styrelsen ska kunna avgöra tvister anser mellan teleoperatörer. Se vidare RRVs rapport Fl993z22 Samtrafik konkurrensförutsättningar på en omreglerad tele- marknad. Regeringen har i prop. 19939438 föreslagit att tillsynen av all postverksamhet statlig och privat- ska skötas av Telestyrel- enligt förslaget byggs ut och byter namn till Post- och sen, som Telestvrelsen. Telestyrelsens leds generaldirektör som är chef för av en myndigheten. Det finns en styrelse bestående av högst åtta personer, generaldirektören medräknad. Inom Telestyrelsen finns en administrativ avdelning, en beredskapsavdelning, teknisk avdelning samt en tillståndsen och tillsynsavdelning. Under tillstånds- och tillsynsavdelningen

finns fyra regionala tillsynsenheter. Dessutom finns ett rätts-

sekretariat och ett samordningssekretariat. Antalet tjänster uppgår f.n. till drygt 200 personer.

4.4.2 Finansinspektionen

Finansinspektionen bildades den l juli 1991 genom en sammanslagning Bankinspektionen och Försäkringsinspektionen. av Finansinspektionen är enligt sin instruktion SFS 1992:102 central förvaltningsmyndighet för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkringsväsendet. Inspektionen ska följa utvecklingen av och främja allmän kännedom om pris- och konkurrensförhållanden samt andra viktiga förhållanden inom bankväsendet, försäkringsväsendet och företagsamhet över vilken inspektionen har tillsyn annan samt föra i-.artellregisten Den ska även i övrigt verka för en sund utveckling inom tillsynsområdet. Ett viktigt led i inspektionens verksamhet är att yttra sig i eller avgöra olika tillstånds- och dispensärenden. Det gäller bl.a. oktrojer tillstånd för bankverksamhet, koncessioner, auktorisationer, stadfastelse av bestämmelser i bolagsordningar

SOU 1993: 105 59

och försäkringstekniska grunder, tillstånd till aktieförvärv, lånetransaktioner och överlåtelse av törsäkringsbestånd. Inspektionen leds av en generaldirektör. Inspektionen har en styrelse bestående av högst nio personer. Inom inspektionen finns en kreditinstitutsavdelning, en finansmarknadsavdelning, en försäkringsavdelning och en administrativ avdelning. Alla led i verksamheten auktorisation, tillståndsgivning, tillsyn och normgivning avseende varje institutskategori handhas av samma enhet inom inspektionen.

Inspektionen har drygt 130 anställda.

4.4.3 Datainspektionen

Datainspektionen prövar frågor om tillstånd och utövar tillsyn enligt datalagen 1973 :289, kreditupplysningslagen 1973: 1 173

och inkassolagen 1974:182 samt utfärdar licens enligt datalagen. Inspektionen utövar dessutom tillsyn enligt lagen 1987:1231 om automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m.m. Datainspektionen ska enligt sin instruktion SFS 1988:912

verka för att automatisk databehandling av personuppgifter inte

leder till otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet och att god sed iakttas i kreditupplysnings- och inkassoverksamhet.

Datainspektionens ärenden utgörs i huvudsak av ansökningar om tillstånd enligt datalagen, kreditupplysningslagen eller inkassolagen samt tillsynsärenden som rör dessa lagar. Beviljas

tillstånd kan Datainspektionen även meddela ett eller flera

villkor. Föreligger särskilda skäl får tillståndet begränsas till

viss tid. Datainspektionen utövar bl.a. tillsyn över att automatisk

databehandling inte medför otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet. I denna tillsyn innefattas rätt att få tillträde

till de lokaler som har samband med ADB-verksamheten, att få

tillgång till den dokumentation som rör databehandlingen och att föranstalta om egna körningar av personregister. Datainspek-

tionen kan vitesförelägga den registeransvarige om denne inte

fullgör sina skyldigheter i samband med tillsynen. Inspektionen kan också förbjuda fortsatt förande av personregister eller

återkalla meddelat tillstånd.

Datainspektionen leds av en generaldirektör. Inspektionen har också en styrelse. Styrelsen består av högst elva personer,

inklusive generaldirektören. Inom inspektionen finns två sakenheter. Den ena svarar för

inspektionens uppgifter i fråga om offentlig verksamhet och den

60 SOU 1993: 105

andra för inspektionens uppgifter i fråga om enskild verksamhet. Dessutom finns en teknisk och administrativ enhet. en

Sammanlagt finns f.n. drygt 40 tjänster vid myndigheten.

4.4.4 LuftfartsverketLuftfartsinspektionen

Luftfartsverket har hand om frågor rör den civila luftsom farten. Verkets huvuduppgifter är enligt dess instruktion SFS 1988:78 att främja utvecklingen den civila luftfarten, driva av

och förvalta statens flygplatser för civil luftfart, utöva tillsyn över flygsäkerheten för den civila luftfarten, svara för skyddet

av miljön mot föroreningar från civil luftfart, för flygsvara trafiktjänst i fred för civil och militär luftfart och att ombesörja

beredskapsplanläggning för civila flygtransporter. Luftfartsinspektionen är den del av Luftfartsverket som handhar tillsynen över flygsäkerheten, vilket även omfattar tillsynen över Luftfartsverkets driftsfunktioner avseende flygplatser och flygtrañktjänst. Chefen för Luftfartsinspektionen

är enligt instruktionen för Luftfartsverket ansvarig för och

beslutande i flygsäkerhetsfrågor. Uppgiften utförs

genom

utfárdande av bestämmelser, utövande tillsyn samt vissa

av mindre haveriutredningar. Luftfartsverket leds av en styrelse består högst som av sex personer utöver verkets generaldirektör och personalföreträdare.

Verkets generaldirektören har ansvaret för den löpande verk-

samheten enligt de riktlinjer och direktiv styrelsen beslutar. som Detta gäller dock inte i sådana fall då chefen för Luftfarts-

inspektionen har ansvaret. Chefen för Luftfartsinspektionen själv för och

ansvarar beslutar i sådana frågor fastställande säkerhetsnormer för om av

den civila luftfarten och dess markanordningar ankommer

som

på luftfartsverket samt frågor om tillsyn över efterlevnaden

av dessa normer, frågor övervakning den civila luftfarten om av

och dess markanordningars tillförlitlighet från flygsäkerhetssynpunkt samt i sådana frågor undersökning luftfarts-

om av olyckor som ankommer på Luftfartsverket.

Antalet anställda vid Luftfartsverket år 1992 drygt 3 700.

var

Av dessa arbetade ca 130 personer vid Luftfartsinspektionen.

4.4.5 Nämnden för offentlig upphandling

Nämnden för offentlig upphandling inrättades den 15 mars

1993. Nämnden ska förbereda den tillsyn den ska bedriva

som

med anledning av lagen 1992:1528 offentlig upphandling

om när denna lag träder ikraft. Lagens ikraftträdande är beroende

ratificeringen EES-avtalet. Lagens grundprinciper är att

av av

upphandling ska göras affärsmässigt, i konkurrens och på ett

icke-diskriminerande sätt.

Nämnden ska vidare utöva tillsyn enligt upphandlings-

förordningen 1986:366 och förordningen 1988:101 om

tillämpning GAH-överenskommelsen om statlig upp-

av handling. Nämnden ska enligt sin instruktion 1993:98 även utföra vissa andra uppgifter, bl.a. följa den internationella

utvecklingen på upphandlingsområdet inom EFTA, EG och

GATT. Nämnden ska enligt sin instruktion bestå av högst åtta per- Vid nämnden finns ett kansli som leds av en chef. soner. Kansliet, kommer att bestå 6 8 tjänstemän, är lokalisom av serat till lokaler i anslutning till Riksrevisionsverket RRV på

Lilla Essingen i Stockholm. Den 1 september 1993 var fem

tjänster tillsatta. Nämnden har hittills köpt administrativa tjänster av RRV. Verket sköter bl.a. nämndens löneutbetalningar och andra frågor

har samband med den arbetsrättsliga lagstiftningen. RRV

som sköter också nämndens telefonväxel och RRVs Vaktmästeri bistår också nämnden. Nämnden får även bistånd från RRV att

ta fram verksamhetsplan och anslagsframställning.

4.4.6 Iakttagelser

Hllsynsarbetets bedrivande

Av de myndigheter som utredningen har haft möjlighet att studera har vissa haft en mera aktiv tillsynsverksamhet än andra. Vissa myndigheter har uppgivit att brist på resurser har

medfört att man till viss del har fått förlita sig på att missförhållanden anmäls till dem enskilda personer eller företag. av

Framtagande och publicering information om det aktuella

av området har ansetts ett medel att göra allmänheten mer vara alert på sådana missförstånd.

Hos vissa myndigheter har inriktningen av kontrollverksam-

heten under senare tid ändrat karaktär. Så har t.ex. Finans-

inspektionens inspektionsverksamhet under de senaste åren fått kraftigt förändrad utformning och inriktning. Tillsynen har

en starkt målrelaterats initiering riktade undernumera genom av sökningar avseende särskilt riskutsatta verksamhetsområden hos

kreditinstituten. Tillsynen är därigenom i allt högre grad

funktionsinriktad i stället for institutsinriktad.

Med undantag för de minsta instituten, har Finansinspektionen börjat överge de traditionella inspektionerna på plats. I stället

62 SOU 1993: 105

har man börjat utveckla tätare och intensivare kontakter med instituten samt genomfört riktade undersökningar på speciella riskområden. Instituten får lämna redogörelser för olika

områden och kommentera eventuella förändringar. Inspektionen får härigenom en god översiktlig bild institutet och har

av möjlighet att på ett tidigt stadium kännedom om eventuella missförhållanden. Eventuella missförhållanden kan medföra att inspektionen själv genomför en fördjupad granskning eller, alternativt, att man anmodar den av inspektionen förordnade revisorn att göra det. De av inspektionen förordnade revisorerna

har också i växande utsträckning anlitats i tillsynsarbetet.

Inspektionen genomför också riktade undersökningar av speciella riskområden. Då undersöks flera institut i fråga om en särskild begränsad del av rörelsen. Erfarenheterna av detta inspektionens nya arbetssätt har hittills

varit positiva. Det har möjliggjort för Finansinspektionen att nära följa utvecklingen hos ett stort antal institut marknaden

och att snabbt få signaler om särskilda risker på viktiga områden eller hos enskilda institut. De traditionella inspektionerna kommer därför successivt att minska och istället ersättas av genomgångar och riktade undersökningar. Finansinspektionen har också ändrat utformningen av rapporter så att

uppgiftsinsamlingen ska fylla tillsynsändamål. Rapporteringen inriktas på nyckeltal och exponeringar för att belysa institutens risksituation och därmed styra tillsynsverksamheten. Antalet

rapporter ska också skäras ner radikalt.

Huvuddelen av Datainspektionens tillsynsärenden föranleds av

anmälningar och klagomål från allmänheten. Uppgifter i massmedia eller iakttagelser som görs i inspektionens handläggning av tillståndsärenden ger anledning till inspektioner eller

infordrande av förklaring eller dylikt i ett antal fall. Därjämte

förekommer inspektioner för att kontrollera att datalagen,

dataförordningen och Datainspektionens föreskrifter och allmänna råd efterlevs. För att effektivisera Datainspektionens tillsynsverksamhet och för att utveckla personalens kompetens

i projektarbete bildades i januari 1993 en projektgrupp för

effektiv tillsyn enligt datalagen. Projektgruppen ska bl.a. lämna förslag till olika metoder för inspektionens tillsyn i framtiden.

En första rapport presenterades i maj 1993.

Normgivningsarbetet

Huvudregeln är att myndigheterna försöker att genom kontakter och samråd med branschorganisationer och andra nå

parter

enighet om de allmänna regler som man ämnar fastställa. Aven

SOU 1993: 105 63

i det enskilda fallet försöker man först nå rättelse på frivillig

grund innan använder sig myndighetens möjligheter att

man av

detaljreglera verksamheten. De flesta myndigheterna håller

av ofta möten med företrädare för flertalet branschorganisationer inom de olika områdena för att bl.a. diskutera problem,

normgivning och underlätta självreglering.

Hanteringen av klagomål m.m.

Finansinspektionens klagomålshantering har rationaliserats

kraftigt och inspektionens verksamhet på konsumentområdet

inriktas allt på att driva principfrågor gentemot finans-

mer instituten. Rena förfrågningar inte berör enskilda institut som

besvaras direkt inspektionen. Ärenden bedöms

av som vara av

intresse från tillsynssynpunkt eller annars av principiell natur

behandlas sedvanligt remissförfarande. Övriga ärenden,

genom för närvarande 65 procent, vilka bedöms som rena reklamaca tioner i enskilda fall överlämnas efter diarieföring hos Finans-

inspektionen till berört institut för åtgärd. Den klagande erhåller

ett brev från inspektionen som förklarar åtgärden samt vart denne kan vända sig frågan inte kan lösas. Till brevet fogas om

broschyr beskriver Finansinspektionens roll som

en som

tillsynsmyndighet och vad inspektionen och andra instanser som

Allmänna reklamationsnämnden, m.fl. kan bistå med. Varje institut avrapporterar därefter kvartalsvis i enlighet med vissa fastlagda normer hur reklamationsfallen har hanterats.

Inspektionen får genom denna regelbundna rapportering ett överskådligt underlag för sin problemuppfångning, vilket ska

användas vid de muntliga avstämningar som också regelbundet hålls med ansvariga inom instituten. Inspektionen har anmodat

varje institut att utse en eller flera personer som klagomålsansvarig. Den nya ordningen för hanteringen av klagomålsärenden infördes den 1 juli 1993. För försäkringsbranschen har inrättats en särskild rådgivningsbyrå, Konsumenternas försäkringsbyrå, som utan avgift hjälper och vägleder privatpersoner om privata försäkringar. Den kan

allmän orientering om olika försäkringar, informera om ge en väsentliga skillnader dem emellan och informera om vilka regler gäller och hur de brukar tillämpas. Man kan också få råd som vart ska vända sig för att överklaga ett försäkringsom man bolags beslut. En annan viktig funktion som byrån har är att

hålla försäkringsbolag och tillsynsmyndigheter informerade om

de konsumentproblem som uppmärksammas av byrån. Byrån sammanställer marknadsöversikter över sakförsäkringar.

64 SOU 1993: 105

Den 1 januari 1994 är avsikten att en konsumentbyrå för

banker ska påbörja sin verksamhet. Svenska Bankföreningen och staten genom Finansinspektionen och Konsumentverket har träffat en överenskommelse om att bilda en stiftelse med ändamål att driva en självständig rådgivningsbyrá för att informera, vägleda och hjälpa konsumenterna i frågor som kan uppkomma i mellanhavandet mellan dem och banker och andra kreditinstitut. Byråns uppgift blir främst att per telefon informera, vägleda och hjälpa konsumenter genom att ge råd som grundar sig på objektiva fakta samt att informera om gällande regler och rättspraxis. Byrån ska även ha kontakt med de klagomålsansvariga i banker och andra kredit- och värde-

pappersinstitut och hålla såväl banker som tillsynsmyndigheter

informerade om de konsumentproblem som uppmärksammas av byrån. Svenska Bankföreningen ska årligen tillskjuta de medel som behövs för fullgörande av stiftelsens uppgifter. Stiftelsens angelägenheter ska handhas av en styrelse med sju ledamöter, varav Finansinspektionen och Konsumentverket utser två

ledamöter vardera. Övriga ledamöter utses av Svenska Bank-

föreningen. Styrelsen ska meddela de närmare riktlinjer och

föreskrifter som behövs för verksamheten.

Kompetensfrágor

I stort sätt alla av myndigheterna har svårigheter att rekrytera

och behålla personer som har den kompetens och branschvana som erfordras. Det handlar i första hand om lönesättning. Man mäste betala marknadsmässiga löner för att få personer med den nödvändiga kompetensen.

Informationsfrågor

Samtliga myndigheter påpekar vikten av en väl fungerande

informationsverksamhet.

Datainspektionen har t.ex. funnit att informations- och utbild-

ningsinsatser riktade till de registeransvariga kan medföra en bättre ordning och en minskning av antalet klagomål samt att

information till allmänheten om rättigheter och skyldigheter kan

minska förekomsten av ogrundade klagomål. Under budgetåret 199293 har Datainspektionen på försök omorganiserat sin externa informationsverksamhet. Bl.a. har

anställts en pressekreterare med särskild uppgift att bevaka

dagspressen och att intensifiera inspektionens kontakter med

SOU 1993: 105 65

massmedia. Vidare har ett 071-telefonnummer med en utvidgad

service- och upplysningstjänst inrättats.

F inansieringsjcrågor

Av de studerade myndigheterna finansieras Nämnden för

ojjfentlig upphandling helt över statsbudgeten. Telestyrelsens verksamhet finansieras dels med avgifter dels med anslag. Styrelsens budget för 199293 uppgick till 150 miljoner kr. Anslagsfinansieringen uppgick till 20 miljoner kr

och avgiftsfinansieringen till 130 miljoner kr. Telestyrelsen

anvisas ett ramanslag för att täcka samtliga kostnader för verksamheten. Kostnaderna för verksamheten ska täckas av avgifter som levereras till en särskild inkomsttitel. Undantaget

är kostnaderna för vissa samhällsåtaganden. Styrelsen reserveras

vidare ett reservationsanslag för upphandling av totalförsvarsoch handikapptjänster inom telefoniomrádet.

Övriga myndigheter finansieras genom olika slags avgifts-

system.

Verksamheten vid F inansinspeldionen finansieras genom uttag av avgifter från institut och bolag som står under dess tillsyn.

Den årliga avgift som ska betalas regleras i förordningen 1992:1042 om finansiering av Finansinspektionens verksamhet. De flesta banker och andra finansinstitut betalar en avgift som beräknas med utgångspunkt i balansomslutningen för närmast föregående räkenskapsår. Inspektionen har också rätt att ta ut tillståndsavgifter från den som ansöker om tillstånd. Datainspektionens verksamhet bekostas i sin helhet av licensoch handläggningsavgifter enligt förordningen 1982:481 om avgifter för Datainspektionens verksamhet. Avgift tas ut enligt förordningen för handläggning av tillståndsärenden och vissa andra ärenden. Intäkterna i form av handläggningsavgifter

uppgick budgetåret 199293 till drygt 2,7 miljoner. kr och intäkterna i form av licensavgifter uppgick till drygt 20 miljoner

kr.

Luftfartsverkets verksamhet finansieras huvudsakligen av

trafikintäkter landningsavgifter, passageraravgifter m.m.,

Luftfartsinspektionens avgifter och intäkter av annat slag hyror,

arrenden, handlingavgifter, tax free-försäljning m.m.. Luftfartsinspektionens kostnadsomslutning är ca 100 miljoner kr per år. Då är också den av inspektionen bedrivna flygmätverksamheten inräknad. Större delen kostnaderna 60 %

av ca

täcks genom direkta avgifter från marknaden enligt fastställd taxa, resterande kostnader finansieras från Luftfartsverkets trafikintäkter och övriga intäkter.

SOU 1993: 105 67

5 Nätmyndighetens uppgifter

och resursbehov

5. l Inledning

Elmarknadsreformen syftar till att skapa en ökad konkurrens på

elmarknaden. Avsikten är att de samlade produktions- och

distributionsresurserna ska utnyttjas effektivare.

Ledningsnäten för elöverföring är i likhet med t.ex. gas- och

vattenledningsnäten s.k. naturliga monopol. Detta innebär att

användaren inte kan vända sig till konkurrenter för samma tjänster. Företagen har därför inte samma incitament till effektivitet som företag på konkurrensutsatta marknader har. Användarnas ställning riskerar också av samma orsak bli svag.

Detta kan leda till både höga priser och en låg servicenivå.

För att det ska bli möjligt för konkurrerande elproducenter och elsäljare att erbjuda konsumenterna elenergi krävs att nätägarna upplåter sina nät till dessa på villkor som inte hindrar den fria konkurrensen. Nätmyndigheten har till uppgift att övervaka de monopol som

elnätföretagen utgör för att bl.a. skapa förutsättningar för såväl låga priser som hög servicenivå samt att övervaka att näten

upplåts på ett sätt som gagnar konkurrensen i produktions- och

försäljningsledet. I detta avsnitt utvecklar vi vår syn på nätmyndighetens

uppgifter och resursbehov. För att undvika missförstånd vill vi påpeka att vår redovisning i vissa delar kan avvika från det som

har redovisats i Ellagstiftningsutredningens betänkande se

avsnitt 3.

Uppgifterna kan delas in i fem huvudgrupper. Dessa är tillståndsgivning, normgivning, uppföljning, information, samt

prövning dvs. främst att pröva klagomål från enskilda och utfärda föreläggande för de nätinnehavare som inte följer

regelverket. Utöver uppgifter som faller inom dessa fem

-

grupper ingår i myndighetens arbete att svara på remisser,

68 SOU 1993: 105

utföra särskilda utredningar på uppdrag samt utföra generellt

administrativt arbete som ankommer på en myndighet såsom

anslagsframställan, resultatredovisning m.m. Vid bedömningen resursbehovet utgår vi från det genomav snittliga resursbehovet under en treårsperiod. Inledningsvis kan det krävas inriktning på uppgifter såsom normgivning och en

information. Senare under treårsperioden kan större resurser läggas på uppföljning och prövning. För att beskriva profilen på

det kunnande krävs görs indelningen på teknisk, ekonomisk som och juridisk kompetens.

Nedan redogörs i korta drag för vår syn på tillsynsverksamhetens principiella utformning, utredningens tillsynsfilosofi. I de följande avsnitten ges en kort beskrivning av tillsynsobjek-

ten. Enligt vad vi har erfarit förbereds inom regeringskansliet ett

lagförslag innebär att den planerade elmarknadsreformen

som

genomförs etappvis. Den mer exakta utformningen av övergångslösningen är dock i dagsläget inte känd. Det finns trots det

anledning att i denna utredning försöka bedöma vilka konsek-

venser en sådan övergångslösning får för nätmyndighetens arbetsuppgifter. Detta görs i ett avslutande avsnitt.

Tillsynsfilosoji

Nätmyndighetens övergripande uppgift torde vara att skapa

förutsättningar för en långsiktig säker kraftöverföring till låga

priser för alla abonnenter. Nätmyndighetens uppgift torde också

att främja handel och konkurrens på elnäten samt att se till vara

att nätutbyggnad sker så att intrång och miljökonsekvenser

minimeras.

Regelverket och arbetsmetoderna ska uppmuntra till självreglering. Systemtillsyn ska prioriteras i stället för detaljöver-

vakning. För att detta ska kunna ske krävs bl.a att

samhällets krav på nätverksamheten är klart uttryckta och väl

spridda,

regler och föreskrifter är utarbetade efter samråd med branschen och abonnenterna,

informationen om nätföretagen är lättillgänglig för abon-

nenter och allmänhet samt

att myndigheten har tillräcklig kunskap och tillräckliga

befogenheter att ingripa när detta är befogat.

sou 1993:105 69

5.2 Orientering

om tillsynsobjekten

I detta avsnitt redogör vi för de olika nätägare som finns i dag. Totalt finns det ca 300 företag som äger och driver elnät. Det stora flertalet är s.k. eldistributörer och har omrädeskoncession. Spänningsnivån på dessa nät är i allmänhet 20 kV eller lägre. Bland eldistributörerna finns en stor variation både vad avser företagsform och antalet abonnenter. Många av eldistributions-

företagen är s.k. vertikalt integrerade företag. Det betyder att

företagen förutom att vara eldistributörer också producerar kraft eller ägs av ett kraftproducerande företag.

Tabell 1 Eldistributörer, företag med fler än 50 abonnenter år 1991

Källa: Svensk elmarknad 1993, NUTEK B 1993:4

Det övriga ledningsnätet indelas vanligtvis i regionnät 30 130 -

kV och storkraftnätet 220 och 400 kV.

Regionnäten ägs och förvaltas av de största producenterna i Sverige. Dessa är i dag åtta till antalet och andelen nät som respektive företag äger står ungefär i proportion till företagens andel av den totala elproduktionen i landet. De största är

Vattenfall AB, Sydkraft AB, Gullspång Kraft AB och Stock-

holm Energi AB. Storkraftnätet ägs och förvaltas av Affärsverket svenska kraftnät sedan den 1 januari 1992. Kostnaderna för att driva och reinvestera i det svenska elnätet

är betydande, även om dessa kostnader relateras till kostnaderna

för att producera den kraft som levereras över nätet. Vi

uppskattar nätkostnaderna till ca 15 miljarder kronor per år

70 SOU 1993: 105

exklusive kraftomsättning. Beräkningsantagandena framgår av

uppställningen nedan.

Råkraft: 16 örekWh 135 TWh 22 miljarderår

Storkraftnât: 2 örekWh 100 TWh 2 miljarderår Regionnât: 2 örekWh 130 TWh 3 nriljarderâr Lokalnåt: ll örekWh 90 TWh 10 miljarderår

Summa nät: 15 miljarderår

Den totala årliga investeringsvolymen i det svenska elledningsnätet varierar över tiden. I dagsläget bedömer vi att investeringarna uppgår till ca 5 miljarder kr per år. Antalet anställda som handhar ledningsnätet uppgår till drygt 10 000 personer. Av dessa är mer än 90 procent anställda av eldistributionsföretag dvs. arbetar med det lokala nätet.

För att få en uppfattning om vilka värden som elnäten

representerar har vi grovt uppskattat nätens substansvärde

tekniska nuvärde. För att beräkna substansvärdet måste först

nätets nyanskaffningsvärdet bedömas. Detta värde skrivs ner

med hänsyn till kvarvarande tekniskekonomisk livslängd. Totalt representerar det svenska elnätet ett värde av ca 140 miljarder kronor.

Elnätens substansvärde

Storkraftnät ca 25 miljarder Regionnät ca 25 miljarder Lokalnät ca 90 miljarder

Källa: Elmarknad i förändring, NUTEK B 1991:6 samt Distributörer av elkraft 1991, Svenska Elverksförcningen.

Det finns i dag en relativt dålig överenstämmelse mellan nätens

substansvärde och det värde näten är upptagna till i företagens

ekonomiska redovisning. Detta har betydelse bl.a. för utform-

ningen av prisregleringen se avsnitt 5.4.3. Vi uppskattar det

bokförda värdet av det svenska elnätet till ca 40 miljarder

kronor.

sou 1993:105 71

5.3 Tillståndsgivning

En utgångspunkt i Ellagstiftningsutredningens delbetänkande

SOU 1993:68 Elkonkurrens med nätmonopol är att NUTEKs

nuvarande koncessionsverksamhet och de nya tillsynsuppgifter

som en omreglering av elmarknaden kräver bör organiseras gemensamt. Detta är en utgångspunkt också i denna utredning. Ellagstiftningsutredningen är emellertid inte särskilt utförlig i sin diskussion av i vilken utsträckning koncessionsverksarnheten behöver förändras för att anpassas till den nya elmarknadssituationen. Den konstaterar endast att verksamheten i stort skulle fortskrida som i dag. I dag kan NUTEK ge omrddeskoncessioner på upp till 60 år. Efter vad vi har förstått är det dock praxis att tillstånden ges för

en betydligt kortare period. Orsaken till detta är att koncessionsmyndigheten ser tidpunkten för förnyelsen av koncessionen som

ett lämpligt tillfälle att granska företagets verksamhet och komma överens med dessa företag om eventuella framtida åtgärder. Det man särskilt inriktar sig på är företagens organisation, nätens tekniska funktion samt områdets geografiska utbredning. Om det t.ex. visar sig att underhållet på nätet är eftersatt ges områdeskoncession endast för kortare tidsperiod. en Tillståndet att bedriva verksamheten kan också förenas med

villkor att t.ex. upprätta och följa reinvesteringsplaner.

Det är angeläget att nätmyndigheten ges tillräckliga resurser

och befogenheter för att kunna tillgodose allmänhetens intresse

av god leveranssäkerhet på näten. Detta blir ännu viktigare om regleringen av företagets intäkter utformas på ett sätt som ger

nätföretagen incitament att rationalisera verksamheten se avsnitt

5.4.3.

I dag är det ett problem att koncessionsmyndigheten i

praktiken saknar maktmedel att genomdriva sina beslut. Att förvägra tillståndet är inget realistiskt alternativ eftersom konsekvenserna för tredje man då skulle bli alltför omfattande. Ellagstiftningsutredningen har uppmärksammat behovet av

maktmedel och har föreslagit att nätmyndighetens föreläggande

får förenas med vite 2 § 6 mom. lagförslaget. Enligt vår

uppfattning är det emellertid oklart om myndigheten äger rätt att

villkora tillståndet att bedriva nätverksamhet på det sätt som

görs i dag. Den frågan har under alla omständigheter inte behandlats i Ellagstiftningsutredningens delbetänkande.

72 SOU 1993: 105

Ett förslag till förtydligande återfinns i NUTEKs remiss- Ellagstiftningsutredningens betänkande. NUTEK yttrande över

skriver:

NUTEK vill framhålla att mycket talar för att det blir rationellt för nätmyndigheten att även fortsättningsvis utfärda korta, kanske i England S-åriga koncessioner för områden med villkor om som specifika krav leveranssäkerhet, undvikande av överinvesteringar I specialmotiveringen till 2 § 3 mom. ellagen bör därför m.m. skrivas in att nämnda typ villkor täcks in av uttrycket eljest av allmän synpunkt pâkallade av

Arbetet kring att utfärda tillstånd för linjer, s.k. linjekoncession

är karaktär än tillståndsgivningen får område. av annan

Ledningsägarens och elkonsumentens intresse av billig ledningsdragning ställs mot andra markanspråk, risk för negativa

hälsoeffekter, estetiska värden Arbetet sker främst genom m.m. remissförfarande där berörda intressenter får ge sina ett

på ledningsdragning innan myndigheten fattar synpunkter m.m. beslut i frågan. För att möjliggöra långa avskrivningsperioder tillstånden i allmänhet för relativt lång tidsperiod 30-40

ges en år .

En omprövning sker när linjekoncessioner ska förnyas. Denna prövning blir naturliga skäl mer översiktlig.

av När det gäller leveranssäkerhet på de nät som omfattas av

linjekoncessioner arbetar NUTEK i dag med ett opinions- och

kontaktarbete leveranssäkerhetens utveckling. om Orsaken till omfattande insatser på detta område inte att mera

har krävts från koncessionsmyndigheten är delvis den nuvarande ellagstiftningen. I dag är det i allmänhet samma företag som

äger regionnäten och levererar kraft till eldistributörer och

större industrier i området. Syftet med de föreslagna förändringarna lagstiftningen är att detta monopol ska upphöra så

av att nätägaren och kraftleverantören inte behöver vara samma företag. Vilka konsekvenser detta kommer att få för leveranssäkerheten regionnäten är i dag svårt att bedöma. Vi anser det emeller-

tid angeläget att nätmyndigheten följer utvecklingen och

noga vid behov vidtar lämpliga åtgärder. I Norge, där nätstrukturen är likartad den i Sverige, måste

regionala nätplaner upprättas och redovisas till tillsyns-

t.ex.

myndigheten Norges vassdrags- och energiverk NVE. Dessa planer ett mycket viktigt instrument i arbetet med

uppges vara

att säkerställa rationella nätinvesteringar.

SOU 1993: 105 73

Resursbehov

Vår bedömning av resursbehovet för koncessionsverksamheten

grundas på dels erfarenheter från NUTEKs koncessionsverksamhet dels en uppskattning av vad den nya elmarknadssitu-

ationen kräver. Vi bedömer att det krävs ca 8 ársarbetskrajier.

Utöver personal med teknisk kompetens behövs det ett antal personer som arbetar med allmärma administrativa uppgifter

såsom arkivering, remissutskick m.m. Vi bedömer att det också krävs viss ekonomisk och juridisk kompetens.

Utöver detta kan det behövas bistånd från tekniska konsulter för att utvärdera olika alternativa tekniska lösningar m.m. Konsultbehovet uppskattas till ca 900 timmar per år.

5.4 Normgivning

För att precisera ellagstiftningen kommer myndigheten att ha

möjlighet att i vissa fall utfärda föreskrifter och i andra fall

allmänna råd. Särskilt inledningsvis kommer detta arbete att

vara relativt omfattande. I arbetet med att utfärda föreskrifter och allmänna råd kommer ett nära samarbete med företrädare för nätföretagen och företrädare för nätföretagens kunder att vara nödvändigt. Sannolikt kommer också konsulter med olika specialinriktning att behöva anlitas.

Ett syfte med att utfärda föreskrifter och allmänna råd är att minska myndighetens framtida arbetsbelastning. Myndigheten förhåller sig på detta sätt aktiv till sina tillsynsuppgifter. Branschen får också på detta sätt möjlighet att i ett tidigt skede påverka regelverket. Detta torde också underlätta en självreglering av branschen. Enligt förslagen till ändring i ellagen, till ny elförordning och

till förordning om särredovisning av nätverksamhet för elektrisk ström, ska nätmyndigheten utfärda föreskrifter för hur särredovisningen ska utformas, föreskrifter om hur olika obligatoriska prestationsindikatorer nyckeltal ska beräknas samt ange bedömningsgrunder för hur nätföretagens totala intäkter ska beräknas.

Därutöver är det enligt vår uppfattning önskvärt att myndigheten får möjlighet att utfärda föreskrifter vad avser mätning och avräkning samt i vart fall allmänna råd vad avser nättarif-

fens principiella utformning, principer vad gäller fördelning av

74 SOU 1993: 105

kostnader mellan olika kundkategorier samt företagens hantering av klagomål.

5.4.1 Särredovisning

Nätföretagen ska enligt lagförslaget vara skyldiga att redovisa nätverksamheten skild från all annan verksamhet. I dag är nätverksamheten ofta integrerad med företagets övriga verksamhet t.ex. elförsäljning, kraftproduktion, fjärrvärmeproduktion. Eldistribution som i dag bedrivs i kommunal regi är dessutom ofta, från redovisningssynpunkt, integrerad med övrig teknisk verksamhet inom kommunen.

Ellagstiftningsutredningen föreslår att särredovisningen för

nätföretag ska baseras på bokförda värden och planenliga avskrivningar. Anläggningstillgångarna ska i redovisningen tas upp till historisk anskaffningskostnad. Redovisningen ska alltså, enligt Eliagstiftningsutredningens förslag, baseras på de principer som anges i aktiebolagslagen. Detta är inte praxis hos alla av dagens eldistributörer. Någon s.k. god redovisningssed för branschen finns inte heller dokumenterad vilket medför att dagens redovisning har ett begränsat värde för tillsynsmyndigheten, Ett speciellt problem är att fastställa nätföretagets justerade egna kapital. Enligt Ellagstiftningsutredningen ska avkastningen på justerat eget kapital vara en viktig indikator när skäligheten i företagets avgifter bedöms.

Nätmyndighetens uppgift är att ge ut föreskrifter angående

utformningen av nätföretagets årsredovisning samt tillämpningsföreskrifter angående den löpande redovisningen av nätverksamheten.

5.4.2 Prestationsindikatorer

I myndighetens uppgifter ligger att föreskriva vilka prestationsindikatorer nyckeltal som nätföretagen ska vara skyldiga att redovisa. En redovisning av dessa prestationsindikatorer ska i allmänhet ske årligen i företagets årsredovisning. Företagens

revisorer ska särskilt granska att nyckeltalen är beräknade efter

de principer som myndigheten angivit. Tänkbara nyckeltal är avkastning på justerat eget kapital, totala intäkter i förhållande till företagets standardkostnader, antal nätstörningar, antal klagomål, fonderade medel för reinvesteringar och särkostnaden för att byta leverantör mätning och avräkningskostnader.

5.4.3 Beräkning av nätföretagens totala intäkter

En av myndighetens uppgifter kommer att vara att reglera priset

för nätverksamheten, dvs. de s.k. nättarifferna. Bedömningen ska, enligt Ellagstiftningsutredningens mening, göras utifrån s.k. indikatorer. De viktigaste ekonomiska indikatorerna är enligt utredningen avkastning på eget kapital samt prisutvecklingen.

Tanken är emellertid inte att myndigheten ska granska nättarifferna i förväg utan endast när skäl föreligger, t.ex. efter klagomål. Ellagstiftningsutredningen har dock ansett det

angeläget att nätföretagen i förväg får någon form av vägledning om vad som kan betraktas som en skälig nivå nättariffen.

Myndigheten ska således på förhand genom föreskrifter ange

vilken nivå på avkastning m.m. som bedöms skälig. Andra bedömningsgrunder som kan vara avgörande för myndighetens

ställningstagande är prisutvecklingen, prisnivån i förhållande till

standardkostnader för verksamheten, leveranssäkerheten, nät-

företagets effektivitet i förhållande till andra nätföretag m.m.

En av myndighetens uppgifter är att tillförsäkra att tarifferna

ger företagen en skälig avkastning på deras investerade kapital utan att de genom för höga tariffer kan ta ut monopolvinster. Tarifferna får heller inte vara så låga att de försvårar företagens finansiering av ny- och återinvesteringar och därmed äventyrar

leveranssäkerheten på sikt.

Tillsynsmyndigheten måste även beakta att företagen ges incitament till effektivisering av verksamheten. Med rätt

utformade incitament genom regleringsvillkor kommer

en

effektivisering av nätverksamheten att ske. Effektiviseringen

kan ske både genom en sammanslagning av nätoperatörer till större enheter för att därmed uppnå skalfördelar och inom

existerande företag genom teknisk utveckling och ett

mer

rationellt resursutnyttjande. Vinsterna från sådan effektivisering

bör inte enbart komma ägarna till del i form större vinster, av utan även konsumenterna genom sänkta tariffer. Det är givetvis även i konsumenternas intresse att leveransförmågan tillförsäkras, även om vissa konsumenter kan för-

väntas nöja sig med en större risk för störningar i utbyte mot

en

lägre nättariff. Incitament till effektivisering får således inte heller leda till att leveransförmågan äventyras.

Det finns två principiellt olika metoder för reglering av nättariffer; direkt kontroll över de priser nätoperatören kan ta

ut prisreglering eller kontroll av de vinster denne kan göra avkastningsreglering. Ellagstiftningsutredningens förslag till

reglering av nättariffen se vidare avsnitt 3.2 är en kombination

76 SOU 1993: 105

avkastningsreglering och prisreglering. Nedan följer en

av närmare beskrivning av dessa två metoder.

Prisreglering

Denna regleringsmetod sätter övre gräns för nättariffer. För

en konsumenternas intressen ska tillgodoses tillåts nätavgiften att öka endast i förhållande till inflationstakten och en effektivitetsfaktor. Till exempel, inflationstakten är 5% och effektiom vitetsfaktorn sätts till 2% år skulle den tillåtna tariffper ökningen bli 3%. Om nätägaren kan åstadkomma större effektivitetsförbättringar än 2% tillåts denne öka vinsten med

motsvarande belopp.

Metoden kallas även incitamentsreglering incentive regula-

tion eftersom den nätägaren ett incitament att minska

ger kostnaderna för öka vinsterna. Ökade vinster kan accepteras att i nätverksamhet de är ett resultat av lägre kostnader som om uppnås effektivitetsförbättringar. Lägre kostnader kan genom emellertid också uppnås att sänka nivån på den service genom till kunderna. Att eftersätta underhållet leder till lägre som ges kostnader också upphov till driftstörningar. För att men ger

skydda konsumenterna bör därför priskontroll kombineras

en

med krav på nätens tillgänglighet samt kundservice. Införande priskontroll med bibehållande av ett tillfreds-

av ställande underhåll näten och tillfredsställande kundservice av

svår uppgift för myndigheten och för nätägarna att lösa.

är en

Det är bl.a. nödvändigt att granska de reglerade priserna regel-

bundet. Utrymmet för effektivitetsvinster förändras över tiden och formeln för beräkna pristaket måste revideras för att att återspegla detta. I Storbritannien, där prisreglering tillämpas,

sker revidering priskontrollen med mellan tre och fem års

av

mellanrum. Den längre perioden föredras av tillsynsmyndig-

heten.

Avkastningsreglering

En reglering baserad ett avkastningstak skulle tillåta nätägaratt sätta tariffer som medger full kostnadstäckning och en

na rimlig avkastning på sysselsatt kapital. Denna form av kontroll

i sig själv inget påtagligt incitament att minska kostnaderna.

ger

I USA, där denna metod för priskontroll är förhärskande, åtföljs

den kontroll verksamhetskostnaderna. Endast kostnader av en av är relevanta och nödvändiga för verksamheten tillåts ingå som i underlaget for nätavgiften.

SOU 1993: 105 77

En avkastningsreglering innebär också att nätmyndigheten

måste definiera vad som är en lämplig avkastning. Metoden är emellertid i många avseenden enklare än en

prisreglering och därmed säkrare. Behovet av att förutse

kostnader för att sätta taket för tarifferna bortfaller. Inte heller behöver en effektivitetsfaktor definieras. I Norge används avkastningsregleringen, med viss kontroll på

prisutvecklingen, för nätverksamheten. Främsta orsaken till detta torde vara att metoden är säkrare. Regleringsmyndigheten

hade vid avregleringen inte en tillräcklig kunskap om företagen och deras kostnader för nätverksamheten för att utfärda och följa efterlevnad ett pristak. Den valda metoden har inte upp av oväntat lett till ett misstroende från kunderna och resulterat i omfattande undersökningar om nätägarna de facto tar ut för - höga avgifter. Utvecklingen pekar på att regleringen i framtiden kan komma att baseras ett pristak.

Prisreglering enligt standardkostnadsmetoden

Nils Andersson och Gunnar Lundberg har i ett särskilt yttrande till Ellagstiftningsutredningen avsnitt 3.3.6 förordat

se en

prisreglering som baseras på standardkostnader. Den högsta tariff som nätföretaget får ta ut bestäms i förslaget

inte på grundval företagets verkliga kostnader utan av

av standardkostnader dvs. genomsnittskostnader eller erfarenhetssiffror för branschen. Förslaget innebär att nätägarna får ett incitament till att

effektivisera sin verksamhet. De företag som lyckas sänka sina

kostnader under standardnivån får behålla vinsterna för detta,

medan de inte lyckas drabbas dålig lönsamhet och kan

som av i sista hand drabbas av konkurs. För att nätstandarden inte ska försämras ett resultat försummat underhåll förutsätter som av

förespråkarna av denna modell att nätmyndigheten övervakar

nätkvaliteten. För att metoden ska fungera måste standardkostnader fastställas så att de är tillräckligt anpassade till de enskilda distributörernas förutsättningar. Endast då kan de accepteras av

nätmyndigheten, konsumenterna och den övervägande delen av

nätägarna. Konsekvensen alltför grova standardkostnader är av

att de verkliga kostnaderna avviker betydligt och därmed utgör ett dåligt underlag för konsumenterna och nätmyndigheten att

bestämma nätavgiftens skälighet. Risken är att också enskilda nätägare med förutsättningar för låga verkliga kostnader i stället baserar tariffen på standardkost-

78 SOU 1993: 105

nader eller att distributörer med höga verkliga kostnader i stället

påvisar dessa för nätmyndigheten. Metoden kan även tillämpas så att nätmyndigheten, beroende på enskilda nätägares förutsättningar, bestämmer en prisnivå

avviker från den enligt standardkostnadsmodellen. Detta som

kan t.ex. ske genom att kapitalkostnadsandelen for nätägare med

goda förutsättningar beräknas som katalogpris -5% och att det

för nätägare med dåliga möjligheter till att uppnå standarden

medges katalogpris +5% vid prissättningen. En förutsättning

för detta är att nätmyndigheten har en god kunskap om nätföre-

tagens verkliga kostnader för verksamheten. Eftersom nätägarna även i framtiden garanteras en avkastning på investeringarna, ger modellen inget incitament att minska på investeringsnivån för att uppnå besparingar så länge de faktiska kostnaderna för investeringen sammanfaller eller understiger

standardkostnaderna. Utan nätmyndighetens inflytande kommer

standardbaserad reglering således inte att förhindra 0nöden

iga nyinvesteringar, samtidigt som metoden kan ge ett incita-

ment till att minimera drift och underhållskostnaderna på

bekostnad av konsumenterna. Detta kräver att nätmyndigheten

under alla omständigheter gör självständiga bedömningar angående investeringsverksamheten.

Initiala problem

Beroende på historiska betingelser har elpriset varierat mellan olika nät. Orsakerna till detta har bl.a. varit att de bokförda avskrivningarna varierar avsevärt mellan olika nät, som annars är tekniskt jämförbara. Anledningen till detta är bl.a. hög inflation över längre tid och att ett stort antal nät överlåtits en

till nya ägare varvid nya anläggningsvärden bokförts som överstigit säljarens bokförda värde.

Om en standardkostnadsmodell introduceras får alla nätägare villkor for tariffsättning, oavsett historiska betingelser. samma Detta kan leda till att intäkterna för vissa nätägare kommer att sänkas och för andra att höjas. De distributörer är vinnare som har låga värden på sina

historiska anläggningstillgångar. De tillåts nu prissätta sina

nättjänster utifrån ett tekniskt nuvärde som överstiger det historiska värdet på anläggningarna. Konsekvensen av detta är

att de kommer att erhålla en mycket god avkastning på sina

befintliga nät. I de fall dessa nätägare har använt historiska vinster till att subventionera annan verksamhet, eller om medel utdelats till ägare i stället för att fonderas for framtida invester-

SOU 1993: 105 79

ingsbehov, kommer konsumenterna att betala för nättjänsten på nytt.

Förlorare är de nätägare som nyligen investerat och har höga kapitalkostnader för detta. Dessa kanske inte tillåts ta ut

en nätavgift som motiveras för att finansiera investeringarna. I rapporten från Pricewaterhouse, bilaga konstateras att

nätmyndigheten antagligen inte kommer att tillåta en ökning av tariffen genom en uppskrivning av nuvarande tillgångar

eftersom en sådan helt enkelt skulle innebära en värdeöverföring från konsumenterna till ägarna av företagen. Detta antas inte vara avsikten med reformen. I stället föreslår PriceWaterhouse en reglering som inledningsvis utgörs av ett pristak för nättjänster som bestäms av nätföretagens historiska tariffnivå. En sådan kan relativt enkelt beräknas genom att dra av råkraftskostnader och försäljningsomkostnader från tidigare eltariffer. Principen för de befintliga tillgångarnas värdering och avkastningen på dessa bör således inte bestämma nätoperatörens intäkter. För att nätföretaget ska ges möjlighet att finansiera framtida investeringar föreslås att en åtskillnad görs mellan de befintliga nättillgångarna och nyinvesteringarna. Enligt förslaget ska nätföretaget tillåtas ta ut en marknadsrelaterade kostnad för kapital för nya investeringar.

Slutsats

Arbetsbelastningen hos nätmyndigheten skulle troligen bli högre

med avkastningsreglering än med reglering via pris eftersom avkastningsregleringen inte ger något direkt incitament till

effektiviseringar. Av denna anledning skulle myndigheten inte bara behöva utöva löpande kontroll över avkastningsnivån utan

också över nätägarnas kostnader. I den mån denna kontroll

brister riskerar reformen att inte uppfylla de mål som ställts. Något ställningstagande vad avser vilken metod som bör tillämpas för att reglera nätföretagens totala intäkter har vi inte

för avsikt att göra här. Vi bedömer det emellertid som sannolikt

att nätmyndigheten inledningsvis kommer att tillgripa någon grov form av prisreglering. Taket för nätföretagens avgifter

kommer sannolikt i första hand att grundas på det historiska avgiftsuttaget där sådant går att härleda.

5.4.4 Mätning och avräkning

Nätägaren är ansvarig för att den kraft som levereras in på nätet och den kraft som tas ut från nätet mäts. Nätägaren är också ansvarig för att mätinformationen samlas in, kontrolleras,

80 SOU 1993: 105

sammanställs till rapporter samt distribueras till berörda aktörer. Kostnaderna för denna verksamhet ingår i nätverksamheten, vilket betyder att skäligheten i avgifterna kan granskas av myndigheten eller av domstol. De krav som ska ställas på mätnoggrannhet, mätintervall t.ex. timregistrering av mätvärden, insamling av mätvärden,

sekretess i samband med mätvärdeshanteringen, fördelning av

kostnader mellan olika abonnenter m.m. bör inte fastställas av

respektive nätägare. Eftersom myndigheten ska kunna bedöma

skäligheten i avgifterna måste myndigheten också vara beredd att ta ställning till vilka krav som kan och bör ställas. NUTEK har på regeringens uppdrag utrett vissa frågor kring mätning och avräkning. Uppdraget redovisas i rapporten R 1993:61 Att mäta och ta betalt för el. En av slutsatserna är att nätmyndigheten bör införa ett tak för de kostnader en nätägare

får ta av mindre kunder i syfte att täcka kostnader för installa-

tion av mätare och insamlingssystem. I Norge har NVE fastställt att merkostnaden för mätning och avräkning vid leverantörsbyte högst får vara 5 000 NKR per år. Högsta tillåtna avgiften sänks till 4.000 NKR år 1994. I förslaget till ny ellagstiftning saknas lagstöd för att regering-

en eller nätmyndigheten ska kunna utfärda föreskrifter på detta

område. Vi föreslår att sådant lagstöd ges.

5.4.5 Nättariffens principiella utformning

Ellagstiftningsutredningen för en relativt omfattande diskussion om nättariffens principiella utformning. Utgångspunkten är att tariffen bör utformas på ett sätt som främjar handeln med el. Utredningen anger ett antal generella krav som samhället enligt utredningen bör ställa. Ett sådant grundläggande krav är att det ska vara tillräckligt för en elkonsument eller en elproducent att

ha avtal med och betala nätavgifter till en enda nätägare. Detta

system för nätavgifter kallas i allmänhet för punkttariffer och finns i både England och i Norge.

Därigenom uppnås syftet att det blir enkelt att handla med

eftersom tariffens storlek inte blir beroende av med vem man handlar med. I stället bestäms avgiften av var i nätet inmatningen eller uttaget av kraft äger rum. Det ankommer på de olika nätägarna att sinsemellan fördela de intäkter som erhålls från elkonsumenter och elproducenter. För att avgifterna ska ge korrekta samhällsekonomiska styrsignaler till aktörerna, dvs. till elproducenterna och till

elkonsumenterna, både på kort sikt driften och på lång sikt

investeringarna, bör avgiften så långt det är möjligt avspegla

de fysiska flödena på nätet.

Vad fördelningen kostnader mellan olika kategorier avser av

producenter och konsumenter anger Ellagstiftningsutredningen

följande generella utgångspunkter.

Den förorsakar kostnader for nätägaren ska i princip

- som också betala for detta. Nättariffen inom områdeskoncession får inte konstrueras en -

med utgångspunkt i inom området kunden är ansluten

var

engångsavgifter speglar nätföretagets verkliga merkost-

som nader i samband med att en abonnent ansluts till nätet får dock tas ut.

Det skisserade systemet med punkttariffer ställer delvis nya

krav på nätägarna. Branschens tidigare erfarenhet av transi-

teringstariffer baseras dessutom på ett annat synsätt än det nu

föreslagna systemet. På initiativ Svenska kraftnät pågår i dag ett arbete med att av utarbeta avgifter för storkraftnätet. Arbetet vägleds av de nya

principer för avgiftsättning Ellagstiftningsutredningen har

som

redovisat. Det bör ankomma på nätmyndigheten att ta initiativ

till ett arbete som innefattar också de övriga nätägarna.

5.4.6 Hantering av klagomål

En nätmyndighetens viktigaste uppgifter är att som första

av instans pröva skäligheten pris och övriga villkor för nätav

tjänster. Enligt Ellagstiftningsutredningens förslag ska en sådan prövning ske efter anmälan eller på myndighetens eget initiativ.

Sådana ärenden kan komma att bli relativt ofta förekommande. Det är därför vikt att inte en alltför stor del av av

myndighetens belastas ärenden som är ostridiga eller

resurser av av relativt enkel art.

Elkonsumenten ska naturligtvis i första hand kunna vända sig

till koncessionshavaren med sina klagomål. Koncessionshavaren bör därför ha särskild rutin för att handlägga olika slags en

klagomål. Nätmyndigheten bör i samråd med branschorganisa-

tioner och konsumentföreträdare närmare ange hur en sådan

rutin bör ut. I första hand bör detta ske genom frivilliga

se överenskommelser med branschen.

Förutom särskild handläggningsrutin bör det hos varje

en

koncessionshavare finnas en eller flera namngivna personer till

vilken elkonsumenten kan göra förfrågningar eller lämna klagomål. Det kan nämnas att många banker har särskilda

klagomålsansvariga på central nivå och vissa försäkringsbolag

har särskilda kundombudsmän. En lagregel av liknande slag

82 SOU 1993: 105

finns intagen i 8 § fjärde stycket datalagen 1973:289. Enligt

denna bestämmelse ska den som är ansvarig för ett dataregister utse en eller flera personer kontaktpersoner som ska bistå de enskilda vid misstanke om oriktig eller missvisande personuppgift. Uppgift om vem som har utsetts ska hållas tillgänglig för allmänheten. En liknande regel på elområdet behöver nödvändigtvis inte införas i lagstiftningen, men bör få en klar och enhetlig utformning. Uppgift om vem som har ansvaret för

dylika konsumentkontakter kan t.ex. lämnas på elräkningen.

5.4.7 Resursbehov

För de arbetsuppgifter som faller under punkten normgivning

krävs en blandad kompetens. I ett inledningsskede kan det också krävas viss specialkompetens som kan vara lämplig att upphandla på konsultbasis. Såvitt vi kan bedöma vore det emellertid oklokt att i allt för stor utsträckning förlita sig på konsulthjälp.

De uppgifter nätmyndigheten har på detta område kräver ett kontinuerligt engagemang från nätmyndighetens sida.

Den bedömning av resursbehovet som vi gör baseras på erfarenheter från de senaste årens många elmarknadsutredningar, t.ex. Svenska kraftnäts utredning om nya tariffer på stamnätet, NUTEKs utredning om mätning och avräkningsfrågor, Pricewaterhouses utredning om prisreglering av

nätföretag samt, inte minst, Ellagstiftningsutredningens uttalan-

den. Bedömningen av resursbehovet baseras också på erfarenheter från Norge och England. Vi bedömer resursbehovet till 6 ársarbetskrajier utöver insatser från konsulter motsvarande ca 500 timmar per år.

5.5 Uppföljning

I verksamhetsfilosofin ligger att branschen i så stor utsträckning

som möjligt ska vara självreglerande. De främsta instrumenten är härvidlag föreskrifter och allmänna råd normgivning samt villkorade områdeskoncessioner. Myndigheten har också möjlighet att utfärda föreläggande för de nätinnehavare som inte följer

regelverket samt pröva klagomål från enskilda.

Utöver detta finns ett behov att löpande följa nätföretagens

verksamhet. Uppföljningsverksamheten bör enligt vår uppfattning vara inriktad på främst följande åtgärder.

SOU 1993: 105 83

Årliga sammanställningar av de nyckeltal som nätföretagen

är skyldiga att redovisa med kommentarer.

Särskilda effektivitetsanalyser av nätföretagen.

Inspektioner hos vissa nätföretag for att bl.a. följa upp att investeringsplaner följs. Särskilda undersökningar när detta bedöms angeläget t.ex.

för att kartlägga abonnenternas uppfattning om nätföretagens

service.

Resursbehov

I någon bemärkelse kommer alla på myndigheten att vara engagerade i arbetet med att följa upp nätföretagens nätverksamhet. De redovisas här antas emellertid vara direkt resurser som

avsatta för uppföljningsarbete. Behovet baseras på erfarenheter likartat analysarbete på NUTEK, erfarenheter från Norge,

av samt på det arbete med effektivitetsanalyser av eldistributionsföretag utförs på nationalekonomiska institutionen vid som Göteborgs universitet. Totalt bedömer vi 3,5 ársarbetskrafier behövs för att att ca löpande följa nätverksamheten. Utöver detta kan det finnas upp behov för speciella konsultinsatser för t.ex. kundmätningar. Vi uppskattar det totala konsultbehovet till ca 200 timmar per år.

5.6 Information och rådgivning

För att självregleringen nätföretagen ska fungera måste

av

myndigheten ha en informationsstrategi. Viktiga målgrupper är

såväl nätägare som allmänhet. Nätföretagen behöver information om de krav som samhället ställer på verksamheten. Sådan information ska normalt vara

skriftlig t.ex. i form av allmänna råd, informationsbroschyrer Myndigheten bör också sträva efter att delta på olika

m.m. konferenser, branschmöten och kurser. Andra metoder att sprida information kan vara att placera artiklar i branschtidningar.

Företagen kommer också att behöva en hel del rådgivning. Personlig rådgivning är emellertid tidskrävande och bör inte

vara en primär uppgift för myndigheten.

Abonnenter, journalister, lokala politiker m.fl. behöver information för att kunna granska och ställa krav på nätägarna.

84 SOU 1993: 105

Allmänheten måste således informeras om vilka krav som kan ställas på nätforetagen och ges tillgång till relevant statistik. Det är också viktigt att myndigheten får godkännande hos allmänheten för sättet att genomföra sina uppgifter. Detta kräver

en medveten strategi och förutsätter att myndigheten aktivt

deltar i den debatt som fors i olika media angående elmarknaden och elmarknadens reglering.

Enligt Ellagstiftningsutredningen ska myndigheten särskilt

uppmärksamma elkonsumenterna på vilka risker som kan vara förknippade med att handla på en konkurrensutsatt marknad.

Syftet är att konsumenterna själva ska ställa sådana krav på sin

elleverantör att eventuella oseriösa elhandlare får problem att etablera sig på marknaden. För att verksamheten ska fungera effektivt måste samtliga medarbetare vara väl förtrogna med det arbete som bedrivs inom de olika verksamhetsområdena. Det krävs således en hel del kvalificerad intern informations- och utbildningsverksamhet.

Rádgivningsbyrá för elkonsumenter

Till viss del torde en del av de problem som kan uppstå i kontakten mellan elkonsumenter och koncessionshavare ha sin grund i okunskap och missförstånd. Sådana problem skulle möjligen kunna undvikas om det fanns ett särskilt rådgivningsorgan dit konsumenten kan vända sig. En sådan rådgivande roll kan naturligtvis utföras av nätmyndigheten, men dess huvudsakliga insats bör om möjligt begränsas till information av mer allmän karaktär och inte avse rådgivning i enskilda ärenden.

I Storbritannien har man valt att tillskapa ett antal fristående

konsumentorgan, Consumer Committees, bestående av repre-

sentanter för konsumenterna. Dessa konsumentrepresentanter utses av tillsynsmyndigheten på elområdet, OFFER. Consumer

Committees har bl.a. till uppgift att tillvarata elkonsumenternas

intresse och media i konsumenttvister se avsnitt 4.2.3.

Erfarenheterna av dessa Consumer Committees har visat sig

vara mycket positiva. Sett i ett svenskt perspektiv kan en

lösning liknande den engelska kanske te sig något ovanlig. Vi anser emellertid att man bör pröva att skapa något motsvarande organ i Sverige. Ett sådant konsumentråd skulle enbart få till

uppgift att ge rådgivning till elkonsumenterna och bistå dem i

deras kontakter med koncessionshavarna. Någon beslutanderätt

skulle inte tillkomma rådet. Nätmyndighetens funktion som

beslutsfattare i prövningsärenden måste vara helt skilt från

rådet. Ett dylikt konsumentråd skulle bestå av enbart företrädare

SOU 1993: 105 85

för konsumentintressen och antingen inrättas av regeringen

föreskrift i nätmyndighetens instruktion eller av myndig-

genom

heten själv. Lämpligast torde vara att myndigheten, liksom i

Storbritannien, de ska ingå i rådet. utser personer som Ett alternativ kan övervägas är att grunda ett annat som

rådgivningsorgan för elkonsumenter på en frivillig bransch-

överenskommelse. I Sverige har inom vissa branscher bildats

särskilda har till uppgift att vägleda och hjälpa

organ som konsumenterna. Som framgått avsnitt 4.4.6 finns det eller av kommer inom kort att upprättas särskilda konsumentbyråer inom försäkrings- och bankbranschen. Utredningen anser att det även kan finnas anledning att överväga att inrätta en liknande

rådgivningsbyrå för elområdet. En sådan särskild rådgivningsbyrå kan organiseras på ett likartat sätt som konsumentbyrån för

banker, dvs. såsom fristående stiftelse med representanter för en

elbranschen, Konsumentverket och nätmyndigheten i dess

styrelse.

Resursbehov

Alla på nätmyndigheten kommer på ett eller annat sätt att vara engagerade i informationsverksamheten. Därutöver krävs specialistkompetens på informationsfrågor. Vi uppskattar behovet specialkompetens till årsarbetskraft. Den tid som

av en

vi bedömer övrig personal behöver lägga ned på informa-

att tionsinsatser uppgår till 10 15 procent av arbetstiden. ca -

Bedömningen baseras bl.a. på erfarenheter från andra myndig-

heter, såsom Konkurrensverket, NUTEK, Statskontoret m.fl. Totalt innebär det att ca 4,5 ársarbetskrafter behöver avsättas för information och rådgivning. De direkta kostnaderna för

information grafisk framställning, tryckning, porto m.m.

uppskattar vi till en miljon kronor per år.

5.7 Prövning

Även myndighetens arbetsmetoder syftar till självreglering

om

nätföretagen kommer det att finnas situationer när myndig-

av heten måste utfärda föreläggande för de nätinnehavare som inte

följer regelverket. En central uppgift för nätmyndigheten är

också pröva klagomål från enskilda och i vissa fall tvister att mellan olika nätägare.

86 SOU 1993: 105

En orsak till att nätmyndigheten själv tar upp en fråga till

prövning kan vara att frågan är av sådan natur att ett myndighetsavgörande är önskvärt. Nätmyndigheten kan också komma att pröva tvister mellan abonnenter och nätägare då den klagande inte kan eller vill förlikas med nätägaren. Det bör beaktas att myndighetens avgörande av ett enskilt klagomålsärende kan medföra omfattande översyn att en mer

kommer till stånd. Myndighetens bedömning i ett enskilt ärende

av prisets skälighet kan medföra att tariffen även oskälig anses i förhållande till andra konsumenter än den klagande. Ett annat exempel på en situation när det är nödvändigt med

ett utlåtande från nätmyndigheten är då en innehavare av

nätkoncession för område och innehavare nätkoncession en av för linje inte kan komma överens om vem som ska ansluta en abonnent till nätet. Nätmyndigheten har i dessa fall att efter sedvanlig beredning avgöra ärendet i enlighet med förvaltningslagens 1986:223

regler. Enligt förvaltningslagen ska varje ärende där någon

enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Myndigheten ska också

sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt. Myndigheten bör på lämpligt sätt sprida kunskap om viktiga principiella avgöranden. Detta gäller både internt inom den egna myndigheten och externt gentemot koncessionshavare och

elkonsumenter. Nätmyndigheten har också till uppgift att inträda som part i

mål när myndighetens beslut prövas av domstol.

Vissa typer av ärenden ska inte prövas av nätmyndigheten. Ett exempel kan vara om en elkonsument anser att man debiteras för nättjänster man inte utnyttjat. Sådana fall ska prövas av allmän domstol. Ett annat exempel är när klagomål avser priset eller andra villkor för kraftleverans. Sådana fall kan i vissa fall komma att

prövas av konkurrensverket med stöd av konkurrenslagen. Det

kan t.ex. röra sig om missbruk av dominerande ställning jfr. avsnitt 2.4.4.

Resursbehov

Omfattningen av arbetet med att utfärda förelägganden samt att pröva klagomål är nästan omöjligt att förutse. Till stor del beror

det på hur väl myndigheten lyckas med sitt övriga arbete.

Arbetet med att utfärda förelägganden samt att pröva klagomål från enskilda bör ledas av en jurist. Hela myndighetens kompetens bör dock kunna utnyttjas för att ta fram beslutsunderlag.

SOU 1993: 105 87

En mycket preliminär bedömning är att resursbehovet uppgår

till 2-3 drsarbetskrafier.

Som underlag till besluten bör myndigheten också ha möjlighet att konsultera utomstående expertis. Ett råd med kompetenta

ledamöter t.ex. från nätföretag och konsumentorganisationer kan

knytas till myndigheten för detta ändamål se avsnitt 8.2.

5.8 Övriga uppgifter

Till övriga uppgifter hör remisser, särskilda utredningar samt internationell bevakning. För detta arbete uppskattar vi att det krävs 2-3 ársarbetskrajier, företrädesvis med juridisk och ca nationalekonomisk kompetens.

Till övriga uppgifter hör också sådan typ av administration kräver insatser från alla som arbetar på nätmyndigheten.

som Till dessa uppgifter hör:

registratorsfunktionen intern styrning och uppföljning t.ex. tidredovisning, verksamhetsplanering, budgetarbete anslagsframställan,

resultatredovisning

arkivering, uppdatering av register m.m.

För detta arbete bedömer vi att det krävs 2-3 ársarbetskrafier

varav en för registratorsfunktionen.

Verksamheten kommer att vara beroende av ett effektivt

datorstöd. Vi bedömer att en person krävs för denna uppgift.

Övriga administrativa uppgifter består av:

löneadministration

arbetsrättsliga och avtalsrättsliga frågor

telefonväxelreception Vaktmästeri Vi bedömer att totalt 2-3 drsarbetskrajier åtgår för dessa uppgifter. För att leda verksamheten bedömer vi att det behövs 2 års-

arbetskraften

33 sou 1993:105

5.9 Nätmyndighetens totala resursbehov

Vi bedömer att det krävs en personalstyrka på 35 årsarbetsca

krafter för att nätmyndigheten ska kunna utföra sitt uppdrag.

Denna uppskattning grundas som nyss nämnts på det genomsnittliga resursbehovet under treårsperiod. en Därutöver bedömer vi att det behövs hjälp från olika typer av utomstående experter för att bistå på det tekniska området och när det gäller metodutveckling. Konsultinsatserna beräknas uppgå till ca 1 600 timmar per år. Till följd av arbetsuppgifternas komplexitet måste medarbetarnas akademiska eller på andra sätt förvärvade kompetens vara ovanligt hög. Det är också av stor vikt att myndigheten har personer anställda som har aktuell erfarenhet från branschen t.ex. vad avser nätplanering. Andra specialistfunktioner som kommer att behövas är expertis på redovisningsfrågor, produktivitet och effektivitetsanalyser, information, samt en ADB expert. N ätmyndighetens största kompetensbehov avser det ekonomiska området. Av de totalt 35 årsarbetskrafterna uppskattar vi att ca II personer behöver sådan bakgrund och erfarenhet. För att tillfredsställa myndighetens behov av teknisk kompetens anser vi att det krävs ca 7 personer. Vi anser vidare att 4 ca personer bör ha en juridisk kompetens. Det totala behovet av handläggare och assistenter med kontorserfarenhet uppskattar vi till 5 tre ca personer varav bedöms arbeta med administration i anslutning till koncessionsärenden. Oberoende av organisatorisk lösning för nätmyndigheten kan den centrala administrationen, 2-3 ársarbetskrafifer, sannolikt samordnas med någon annan verksamhet.

Budget för nätmyndigheten

Löner: 14 500 OOO kronor Konsulter: 1 600 OOO kronor Lokaler, städning, vakt, el: 2 300 OOO kronor Ränta och avskrivningar l 400 OOO kronor datorer,möbler m.m.: Resor, tele m.m: 700 OOO kronor Informationskostnader, porto: l 500 000 kronor Rekryteringskostnad, första året: 700 OOO kronor Summa: 22 OOO OOO kronor

SOU 1993: 105 89

5.10 Konsekvenser av ett stegvist genomförande

Det har kommit till utredningens kännedom att det inom regeringskansliet förbereds ett lagförslag som kan komma att innebära ett stegvist införande den planerade elmarknadsav reformen. De förslag till Övergångsbestämmelser som utreds syftar bl.a.

till att under en övergångsperiod ge konsumenterna ett skydd

i sina huwddrag är detsamma som i nuvarande lagstiftning som

dvs. bestämmelser om leveransskydd och priskontroll. En tanke är också att i någon form behålla en reglering av köp-skyldighet av från mindre produktionsanläggningar. En övergångsmodell med denna inriktning utformas på flera

sätt. Hur ett sådan regelverk kommer att se ut i detalj har vi dock ingen kunskap Det kan trots det vara av intresse att om. diskutera vilka konsekvenser ett stegvis genomförande skulle kunna få för nätmyndighetens verksamhet.

Vi kan se följande tre möjliga arbetsuppgifter för nätmyndig-

heten. Ange vilka konsumenter och producenter för vilka leverans-

skyldighet respektive köpskyldighet gäller.

Pröva priset efter klagan från elkonsument eller mindre producent.

Utse den som har leverans- respektive köpskyldighet.

Vad den första punkten visar erfarenheter från England avser

att det är svårt att finna entydiga storleksgränser för vilka konsumenter som ska ges möjlighet att byta leverantör.

För att skapa förutsättningar för myndigheten att pröva skälig-

heten i elpriset är det viktigt att myndigheten ges insyn i företagets samtliga kraftkontrakt, naturligtvis under sekretess. En sådan uppgiftsskyldighet kräver lagstöd. I 23 § i det av Ellagstiftningsutredningen framlagda förslaget till ändrad ellag

stadgas det:

Nätmyndigheten och annan tillsynsmyndighet har rätt att begäran de upplysningar och handlingar som behövs OI tillsynen

Vår bedömning är att det torde behövas ett förtydligande av bestämmelsen för att ge nätmyndigheten den möjlighet till insyn

som kan komma att krävas.

Det ytterliga resursbehov som dessa arbetsuppgifter kräver är svårt att förutse, speciellt som förslaget inte är klart. En mycket preliminär uppskattning är att det krävs ytterligare 2-3 personer.

6 Organisationslösningar

l Inledning

Ellagstiftningsutredningen har angivit flera alternativa möjligheter beträffande vilken myndighet som bör ha hand om nätmyndighetens uppgifter. Bland befintliga myndigheter anser den att NUTEK eller Elsäkerhetsverket kan ha hand om uppgifterna. NUTEK hanterar i dag bl.a. koncessioner enligt ellagen. Elsäkerhetsverket har ett ansvar för elnätet från elsäkerhetssynpunkt. Ett annat alternativ anser Ellagstiftningsutredningen vara att inrätta en ny myndighet för bl.a. tillsynen av nätverksamheten. Ellagstiftningsutredningen konstaterar vidare att de uppgifter som innefattas i den blivande tillsynsfunktionen har nära beröring med de koncessionsuppgifter som i dag ombesörjs av NUTEK och att dessa verksamheter bör ombesörjas av en och myndighet. Vi instämmer i den bedömningen. samma Olika mellanformer är också tänkbara när det gäller organisationen, t.ex. att myndighet för kansliservice eller en svarar enbart administration en fristående myndighet eller att verksamheten organiseras som en i beslutsfattandet självständig avdelning inom en myndighet. I detta avsnitt belyses för- och nackdelar av olika organisatoriska lösningar. Först beskriver vi kort myndighetens uppgifter och roll på elmarknaden. Därefter redogörs för vad som påverkar huvudmannaskapet. Om prövningen av nätkoncessioner läggs på en annan myndighet än NUTEK ska utredningen enligt direktiven belysa konsekvenserna vad gäller NUTEKs nuvarande roll som energiansvarig myndighet. Detta görs i sista avsnittet.

92 SOU 1993: 105

Myndighetens uppgifter

Nätmyndighetens insatser är på flera sätt avgörande för om den

planerade elmarknadsreformen får avsedd effekt.

För det första är det myndighetens uppgift att ansvara för prisreglering och utöva tillsyn över en verksamhet som omsätter ca 15 miljarder kronor per år. Eftersom nätföretagen saknar konkurrenter är det myndighetens uppgift att se till att det

skapas incitament till såväl leveranssäkerhet som kostnads-

effektivitet. Det är också myndighetens uppgift att säkerställa att

elanvändarna inte behöver betala ett högre pris än nödvändigt för nättjänsterna. För det andra är konkurrerande producenters och elsäljares tillgång till näten en förutsättning för att konkurrensen på

elmarknaden ska fungera. Myndighetens uppgift är att verka för att nättariffer, mät- och avräkningssystem m.m. utformas på ett sätt som underlättar handel och främjar konkurrens. För att lyckas med dessa uppgifter krävs en hög kompetens hos myndigheten och att denna kan verka oberoende, särskilt av

eldistributionsintressen.

6.2 Faktorer som påverkar valet

Det finns skäl både för och emot att lägga samman den verk-

samhet som nätmyndigheten ska bedriva med en redan existe-

rande verksamhet. Här ska några av dessa skäl redovisas. Skäl som talar för en samordning av en verksamhet med en annan anses vanligen vara: Samordning av beslut och avgöranden bör ske med annan verksamhet, Samutnyttjande av kompetens, Möjlighet att prioritera resurser mellan olika verksamheter, Administrativa kostnader och

Omläggningsaspekter. Skäl som talar mot en samordning av verksamheten anses ofta

vara:

Krav på renodling av en myndighets verksamhet, Oförenliga intressen, Regeringens behov av styrning och uppföljning av en viss

utpekad verksamhet och

Behov av att göra en förändring tydlig.

SOU 1993: 105 93

Det kan vidare finnas faktorer som talar både för och emot en samordning. Exempel på sådana faktorer är:

Krav på flexibilitet och anpassningsförmåga, Historik och upparbetade kontaktytor m.m., Myndighetskultur, Förestående ändringar i myndighetsuppgifter eller myndig-

hetsstruktur, Omvärldens reaktioner och

Möjligheter att rekrytera och behålla kompetent personal.

6.3 Olika faktorers betydelse

I detta avsnitt redovisar vi de faktorer som vi bedömer som de mest centrala för ett beslut om val av huvudmannaskap för

nätmyndigheten.

6.3.1 Samordning av beslut

Det starkaste skälet för en samordning är om prioriteringar, beslut i ärenden och styrning av verksamheten har så nära

samband med en annan verksamhet att det krävs en gemensam ledning för att säkerställa samhällets samlade krav.

Samordningsbehov med Elsäkerhetsverket

Prisregleringen av nätföretagen kan få konsekvenser för elsäkerhetsarbetet. Dagens prisreglering tillåter eldistributörerna att ta ut alla kostnader via nättarifferna. En prisreg-

leringsmodell med syfte att ge nätföretagen ekonomiska

incitament till kostnadsrationalisering kan innebära att incitamenten minskar att bedriva kostnadskrävande elsäkerhetsarbete.

Nätmyndigheten kommer att behöva utfärda föreskrifter.

Det kan viss fördel om föreskrifter till målgruppen vara en

nätägare avseendet.ex. särredovisning, prestationsindikatorer och elsäkerhet meddelas av samma myndighet. Elsäkerhetsverket har i dag ansvaret för tillsynen av

mätning elenergi hos hushållsabonnenterna. Mätning och av avräkning ingår i nätverksamheten och är således en fråga

också för nätmyndigheten.

94 SOU 1993: 105

Det är i praktiken svårt att skilja mellan elsäkerhetsfrågor och leveranssäkerhetsfrågor. Den inspektion av elanläggningar som genomförs av Elsäkerhetsverkets inspektörer är således av stor betydelse även för leveranssäkerheten.

Samordningsbehov med NUTEK

Utgångspunkten är att koncessionsverksamheten följer de nya

funktionerna

NUTEK har enligt sin instruktion ansvaret för omställningen av energisystemet. Verket ska därvid svara för statliga insatser för att främja energiförsörjning och effektivare energianvändning, dvs. ett övergripande ansvar för att energisystemet utvecklas i enlighet med de energipolitiska målen kärnkraftavveckling, miljökrav, billig och säker energi. Detta tar sig främst uttryck i att NUTEK har hand om energiforskningsprogrammet, investeringsstöden till biobränsleeldad kraftvärme, vindkraft och solvärme, stödet till energieffektiva produkter och processer samt stöd med medel från energiteknikfonden samt koncessioner för rör och elledningar och kommunal energiplanering. NUTEK har också i uppdrag att analysera hur de energipolitiska styrmedlen påverkar energisystemet och vilka ytterligare insatser som krävs för att nå de energipolitiska målen. I detta ligger att bl.a. utreda och utvärdera sådana insatser i ett samhällsekonomiskt perspektiv. NUTEK har metoder och resurser för att göra prognoser över elanvändningen och elproduktionssystemets utveckling samt att bedöma konsekvenserna av förändringar av energipolitiken t.ex. förändringar av energiskatterna. NUTEK skulle t.ex. kunna få i uppdrag eller självt besluta att följa utvecklingen på elmarknaden efter det att den föreslagna lagstiftningen har trätt i kraft och härvid bedöma bl.a. konsekvenserna för olika konsumentgrupper och för samhällsekonomin i stort. Beredskap för att klara energiförsörjningen i kris och krig handhas i dag på enheten för energiberedskap på NUTEK. Totalt är 13 personer sysselsatta med beredskapsfrågorna varav ca 2 årsarbetskrafter ansvarar för elberedskap. Elberedskapsfrågorna har en koppling till koncessionsverksamheten eftersom frågor som rör nätens leveransförmåga i kris och krig och nätens leveransförmåga i fredstid har beröringspunkter. Även Elsäkerhetsverkets verksamhet är av betydelse för beredskapen.

SOU 1993: 105 95

Andra viktiga kontaktytor för beredskapsenheten är

Försvarsstaben, Överstyrelsen för civil beredskap ÖCB,

Svenska kraftnät samt naturligtvis kraftföretag och olje-

företag. I viss omfattning förekommer också kontakter med analysenheten på NUTEK.

Beredskapsfrågorna utreds för närvarande av bl.a. Ellagstiftningsutredningen. Frågor som rör fysisk riksplanering. Det är kommunerna som med hjälp av kommunala Översiktsplaner anger hur de

allmänna intressena ska tillgodoses när det gäller bebyggelse och närmiljö. Staten har dock ett direkt inflytande när det

gäller områden som är att betrakta som riksintressen. De centrala myndigheterna ska redovisa vilka områden som de anser är av riksintresse inom deras ansvarsområden. I översiktsplanerna ska kommunen sedan avgränsa och precisera mer exakt vilket område som är av riksintresse.

Detta sker i samråd med länsstyrelsen.

De områden som NUTEK har ansvar för är industriell

produktion, energiproduktion och energidistribution.

Vad avser eldistribution har det sedan länge funnits ett

samarbete mellan den koncessionsgivande myndigheten,

Statens vattenfallsverk, sedermera Svenska kraftnät, B0verket, Statens naturvårdsverk m.fl. när det gäller att inkludera ledningsdragningar i de kommunala översiktsplanerna. Hittills har inga områden formellt markerats som riksintressanta för kraftledningar. Det pågår dock under detta budgetår arbete med att markera sådana områden.

Frågor som rör kommunal energiplanering. Uppgiften är

att övervaka den lagstiftning som ställer krav på kommunala

energiplaner. Utvecklingen har gått från att se planerna som ett energipolitiskt instrument till att planerna, och inte minst planeringsprocessen, ska fungera som hjälpmedel för

kommunerna. Arbetet är i dag inriktat på information och rådgivning. Verksamheten är i dag organiserad inom samma enhet som koncessionsgruppen.

Utredningens bedömning är att de ärenden som nätmyndigheten

ska avgöra inte har ett sådant direkt samband med vare sig NUTEKs eller Elsäkerhetsverkets verksamhet att en sammanslagning av det skälet skulle medföra stora fördelar för den nya verksamheten. Det skulle snarast vara en oönskad effekt om vid

avgörande av ett enskilt ärende eller vid styrningen av verksam-

heten i stort tillsättning av chefer och experter, verksam-

hetsplanering m.m. något intresse fick en starkare ställning i

förhållande till andra intressen. Intressen som direkt står i

96 SOU 1993: 105

konflikt med monopolövervakningen är dock svåra att identifiera varför detta knappast är ett större problem i praktiken.

6.3.2 Samutnyttjande av kompetens

Elsäkerhetsverket

Elsäkerhetsverket företar tillsyn av elanläggningar och besitter därmed allmänna kunskaper om och erfarenheter av tillsyns-

uppgifter. Dessa är dock i huvudsak begränsade till det tekniska området, Standardisering m.m..

Nätmyndighetens arbete med att pröva ansökningar om nät-

koncessioner är en naturlig fortsättning på den nuvarande

koncessionsverksamheten vid NUTEK. I lämplighetsprövningen

ligger t.ex. att det ska undvikas att samhällsekonomiskt icke

nödvändiga ledningar byggs eller att ledningar dras fram på ett

sätt som orsakar onödigt stor skada för tredje man. Historiskt har koncessionsverksamheten varit nära knuten till elsäkerhetsverksamheten. Elsäkerhetsverkets regionalkontor är viktiga remissinstanser för att bedöma näten. Vid Elsäkerhetsverkets inspektionsdistrikt finns teknisk kompetens avseende näten och väl utvecklade kontakter med dagens elleverantörer, dvs. framtidens nätoperatörer. Ett närmare samarbete med

Elsäkerhetsverkets distriktsorganisation kan sannolikt effekti-

visera verksamheten. I dag sker ett visst dubbelarbete avseende teknisk bedömning av anläggningarna. En stor del av koncessionshandlingarna finns arkiverade på de regionala kontoren. Regionkontoren beviljar också drifttillstånd för nya ledning-

aranläggningar. Elsäkerhetsverkens distrikt och den som prövar

koncessionsfrågor har vidare ett gemensamt intresse av att det finns aktuella kartor över ledningsnätet. Elsäkerhetsverkets regionkontor har väl utvecklade kontakter

med kraftföretag, nätägare samt abonnenter. Detta ger en god

kännedom om lokala förhållanden och en möjlighet att i tid upptäcka eventuella tekniska problem. Många klagomål från enskilda elkonsumenter kommer också till dessa kontor.

Regionkontoren är en informationskanal som bör utnyttjas till

att informera nätföretag och abonnenter om samhällets nya krav. De bör också användas för att informera den nya nätmyndigheten om vilka förhållanden som råder i olika områden.

SOU 1993: 105 97

NUTEK

NUTEK har en analysfunktion med expertis på energisystemet

och på energipolitik. Detta är en omständighet av intresse for

nätmyndighetens verksamhet.

Det finns ett samarbete mellan NUTEKs koncessionsverksamhet och den enhet som har hand om stödet till energieffektiva produkter och processer. Orsaken till detta samarbete är att man med gemensamma insatser vill förmå eldistributörerna att

utnyttja energieffektivisering som ett instrument i sin verksam-

het. Koncessionen har hittills här setts som ett instrument. Motiveringen är att koncessionshavaren för att sköta distributionsmonopolet enligt ellagens bestämmelser ska vara från

allmän synpunkt lämplig. Enligt NUTEKs uppfattning kräver detta ett dokumenterat intresse för effektiviseringsfrågor.

Kontakter och kunskapsöverföring finns även mellan koncessionsenheten och den foretagsekonomiska delen av NUTEK- Regional. Relativt omfattande kontakter finns också mellan koncessionsgruppen och analysenheten. Orsaken är att analysenheten har genomfört en del av analysarbetet kring elmarknadsreformen t.ex. rapporten Elmarknad i förändring, NUTEK, B 1991:6.

Det finns vidare en informationsfunktion som kan hjälpa till

med extern information till företag och elkonsumenter. Kontakter mellan enheterna för koncession och energiberedskap påbörjades när NUTEK tog över ansvaret för elberedskapsfrågorna från Statens vattenfallsverk år 1992. NUTEK bedömer att kontaktbehovet snarare ökar än minskar vid ett genomförande av elmarknadsreformen.

6.3.3 Oförenliga intressen

Den nya verksamhetens självständighet och integritet vid avgörande av tillstånds- och tillsynsärenden är, som nyss nämnts, viktig för elmarknadsreformens trovärdighet. Det är troligt att konfliktytorna mellan nätföretagen och

myndigheten kommer att öka i framtiden. Den erfarenhet vi i dag har av eventuella konflikter mellan koncessionsverksam-

heten och NUTEKs övriga verksamhet ger därför ingen vägled-

ning.

Systemet med koncessioner har varit ett effektivt instrument i arbetet med att att elektrifiera Sverige. Däremot har koncessionsinstrumentet endast i ringa omfattning utnyttjats för monopolkontroll Den prövningsinstans, prisregleringsnämnden,

. som finns ligger utanför NUTEKs direkta kontroll och är

98 SOU 1993: 105

sparsamt utnyttjad. Detta beror till viss del på att frågor löses

under NUTEKs beredning av ärendena samt av Elverksföreningens tariffkommission avsnitt 2.4.1. Kontrollen

se av

företagen sker främst det stora inslaget av statligt och genom

kommunalt ägande. Varken NUTEK eller någon annan myndighet har alltså någon betydande erfarenhet av dessa reglerings-

uppgifter.

Även eventuella intressekonflikter inte skulle påverka om

myndighetsutövningen är det väsentligt att påvisa hur dessa kan

hanteras så att monopolövervakningen inte kan sättas i fråga

från den utgångspunkten.

Som har nämnts finns det knappast några direkt motstridnyss

iga intressen mellan nätmyndighetens uppgifter och NUTEKs

eller Elsäkerhetsverkets uppgifter.

De eventuella konflikter kan uppstå ligger snarare på det som

psykologiska planet. Nätföretagen kan förväntas utnyttja de möjligheter finns för att påverka nätmyndighetens beslut,

som särskilt det gäller stora ekonomiska värden. Det är inte om uteslutet väljer att t.ex. via massmedia försvåra eller att man misskreditera NUTEKs eller Elsäkerhetsverkets verksamhet på andra områden. NUTEK driver t.ex. ett antal forsknings och

utvecklingsprojekt tillsammans med krafttöretag. Kraftföretagen

är i allmänhet också stora nätägare.

Det är också naturligt när man blandar verksamheter som arbetar utifrån delvis skilda utgångspunkter att det kan leda till

interna konflikter. NUTEK ska t.ex. främja näringslivets

utveckling, samarbeta med elforetag i olika projekt och vidta åtgärder för att nå energipolitiska mål. Den främjande uppgiften kan komma i konflikt med den reglerande och tvärt om.

Sådana eventuella konflikter kan i värsta fall innebära att

myndigheten utnyttjar ellagstiftning och regleringen av nätföre-

på sätt inte lagstiftaren avsett. Denna risk torde tagen ett som större nätverksamheten läggs på NUTEK än om vara om verksamheten läggs på Elsäkerhetsverket.

Utredningens bedömning är att uppgifterna enligt den nya ellagen bör garanteras självständig och opartisk organi-

en

sationsplattform. En placering av uppgifterna i NUTEK såsom avdelning underställd verksledningen kan självfallet genom-

en

föras. Det förutsätter emellertid att koncessions- och tillsynsverksamhet inte kan uppfattas ett medel att nå andra

som

energipolitiska eller industripolitiska mål än de som reformen

syftar till. Om nätmyndighetsfunktionen läggs på NUTEK finns det alltså

behov att klart avgränsa denna verksamhet från övrig ett verksamhet. Det skulle kunna ske att tillsyns- och genom

SOU 1993: 105 99

regleringsuppgifterna ges samma självständighet som t.ex.

Luftfartsinspektionen har gentemot Luftfartsverket se avsnitt

4.4.4. Det är angeläget att omgivningen i så fall uppfattar hur självständig verksamheten faktiskt är. Det gäller att skapa

förtroende för såväl tillsyns- och regleringsverksamheten som

NUTEKs övriga verksamhet.

En fristående myndighet har givetvis lättare att svara mot

kravet på integritet.

6.3.4 Myndighetskultur

organisationskultur är ett något svårdeñnierat ändå men påtagligt inslag i en myndighets agerande. För olika personer betyder begreppet kultur olika saker. I litteratur om organisationsteori menar man ofta med kultur de värderingar och

attityder av mera grundläggande karaktär som delas av de som

arbetar i organisationen och som medvetet eller omedvetet styr hur organisationen ser på sin egen verksamhet och på sin

omgivning. Trots att en organisations kultur är svårvärderad för

en utomstående måste den ändå vägas in vid en bedömning av var nätverksamheten bör placeras. Om kulturen är utvecklande eller förvaltande, om verksamheten är kundorienterad eller om det finns en rättsvårdande kultur osv. påverkar hur en ny verksamhet formas. Speciellt inom s.k. kunskapsorganisationer är kultur en som gynnar kreativitet och flexibilitet en central ingrediens för att organisa-

tionen ska bli framgångsrik.

Det är svårt att beskriva vilken kultur som är mest gynnsam

för de nya myndighetsuppgifterna. Uppgifternas karaktär är av

sådan art att det hela tiden krävs en avvägning mellan motstå-

ende intressen. När det gäller nya linjekoncessioner är det t.ex. en avvägning mellan elanvändarnas behov av låga överförings-

kostnader, alternativ användning av marken och naturvärden. När det gäller prisregleringsärenden är det en avvägning mellan

nätägarnas krav på avkastning på investeringar, konsumenternas önskan om låga priser, möjligheter till reinvesteringar i näten

m.m. I andra frågor ställs målet att skapa goda konkurrensförutsättningar mot t.ex. rättviseaspekter. Utredningens uppfattning är att organisationen måste präglas av en förmåga att göra dessa avvägningar mellan olika intressen. Kulturen på Elsäkerhetsverket och på NUTEK låter sig inte enkelt beskrivas. Några generella observationer kan dock göras. NUTEK bildades efter en sammanslagning tre ungefär lika av

verk Styrelsen för teknisk utveckling, Statens industriverk stora

och Statens energiverk för drygt två år sedan. Verket innehåller

också i dag olika verksamheter bedrivs från skilda typer av som

utgångspunkter. En dominerande del verksamheten är av

av

främjandekaraktär såsom att främja forskning, ny teknik,

nyföretagande osv. Elsäkerhetsverket är renodlad säkerhetsmyndighet.

en

Verksamheten är inriktad mot att förebygga skador olycksfall och bränder orsakas elektricitet. De regionala organisa-

som av tionerna, inspektionerna, fram till den 1 januari 1993 var självständiga myndigheter. Detta talar för att kulturen som präglar organisationen är renodlad än hos NUTEK. En mera bidragande orsak till att Elsäkerhetsverket inrättades var också elsäkerhetsfrågorna skulle få starkare ställning och ökad att en

tydlighet.

6.3.5 Prioritering mellan områden

Inom myndighet finns möjligheter att prioritera resurser

en

mellan områden. Ramanslag och regeringens styrning i form av mål möjligheter for myndighetschefen att med

ger stora utgångspunkt i målen själv prioritera resurser mellan verksam-

heter. Den flexibilitet detta kan innebära för en viss verksamhet som

kan således både positiv och negativ och innebära såväl

vara

kortsiktiga resursförändringar som långsiktiga. Statsmakternas styrning verksamhetens resurser blir främst att ange ramar.

av

Det kan svårt att kombinera statsmakterna högt priori-

vara av

terade uppgifter med lågt prioriterade uppgifter. Det kan också svårt att kombinera konkreta eller kortsiktiga uppgifter

vara

med analyserande eller långsiktiga uppgifter. I båda fallen kan

resursomfördelningar komma att ske med ett alltför kortsiktigt

perspektiv. Det är svårt att entydigt avgöra om denna möjlighet till resursomfördelningar är bra eller dålig för en viss verksamhet. Ur bredare samhällsekonomiskt perspektiv torde dock

ett

möjligheten att löpande omfördela resurser mellan områden vara positiv under förutsättning att prioriteringen kan ske på ett

rimligt sätt mellan områden.

6.3.6 Administrativa kostnader

Ett vanligen starkt betonat argument för sammanläggning av

verksamhet mellan myndigheter är att de administrativa kost-

naderna därigenom kan minskas. En verksamhet medför

SOU 1993: 105 101

vanligen ett behov av administration exkl lokaler, tel m.m.

som uttryckt i relativ kostnadsandel ligger på mellan 15 25 procent. För mycket små myndigheter kan denna andel vara något större eftersom behovet av att hålla en viss kompetens på ekonomi, personalfrågor, juridisk kompetens, ledningsfunktion m.m. kan leda till att viss expertis på hel eller deltid måste - hållas och denna expertis kan vars svår att utnyttja för annan verksamhet. En organisation med ca 30 personer kan bära 2- 4 specialiserade personer i administrativa stödfunktioner. Vanligen räcker det om man inte har särskilda krav på ekonomiadministration, avancerat datorstöd eller juridisk kompetens. Det finns dock i dag goda möjligheter att få såväl ekonomiadministrativ service som annan service via samarbete med andra myndigheter. Kammarkollegiet kan t.ex. erbjuda närmast fullserviceavtal för en myndighet på det administrativa området. För myndigheter med kring 20 anställda finns det också exempel på att de har en verksamhet som kan skötas av en kunnig administrativ expert eftersom myndighetens litenhet gör att administrationen kan förenklas jämfört med en större myndighet. Det kan å andra sidan vara så att en stor organisation måste ha en större överbyggnad i form av chefer, reception, administrativa system, tyngre rutiner m.m. Man kanske har tunga gemensamma funktioner fört ex ADB-stöd eller utbildning vars kostnader fördelas ut via omkostnadspålägg. Administrationspålägget för en relativt lättskött verksamhet kan i sådana fall uppfattas som alltför stort. Denna risk ökar större myndigheten är men beror också på hur väl trimmad organisationen och administrationen För en verksamhet med i storleksordningen 35 anställda är troligen de administrativa vinsterna vid en sammanläggning begränsade under förutsättning att man kan finna kompetenta administratörer. Infogas verksamheten i en större myndighet finns tvärtom en viss risk för att administrativa omkostnadspålägg kan bli stora och det är sett ur den enskilda verksamhetens synvinkel svårare att påverka denna kostnad än om man har mer direkt kontroll över sin egen administration. Den större myndigheten har fördelen av att det i allmänhet finns experter på olika administrativa frågor. En ny myndighet har självklart höga initialkostnader för administration. Det handlar om ADB-system, utbildning, lokalfrågor, anställningsfrågor m.m.. En samordning med en befintlig administration har lättare att minska dessa kostnader.

6.3.7 Rekrytering av kompetent personal

Möjligheten att rekrytera och behålla kompetent personal är till-

sammans med integritetsfrågan strategisk för om den nya verksamheten ska bli framgångsrik. Generellt att stor organisation kan ge bättre möjlig-

anses en

heter till personalutveckling och personalrörlighet vilket kan befrämja rekrytering kompetent personal. En liten speciali-

av

serad organisation har fördelen att möjligheten att påverka

verksamheten ofta är större. En stor organisation riskerar också att behöva omplacera

personal från andra områden vid övertalighet. I en liten

organisation har större frihet såvitt avser rekrytering. man

Samtidigt är man mera sårbar vid felrekrytering.

För stora löneskillnader mellan olika verksamhetsområden och olika individer med formella kompetens och som i samma princip utför arbete kan ett större problem i en stor samma vara

myndighet än i en liten. Tillsynsverksamhetens behov av att rekrytera experter med branscherfarenhet, t.ex. erfarenhet av nätplanering, kan således vara svårare att tillgodose i en stor

myndighet.

6.3.8 Omläggningsaspekter

Ellagstiftningsutredningens viktigaste motiv för att placera de myndighetsfunktionerna på NUTEK är att den nya myndig-

nya heten då snabbare skulle kunna börja sin verksamhet. Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1994. Mycket

tyder dock i dagsläget på att ändringarna i ellagen i stället träder

i kraft den 1 januari 1995, vilket försvagar detta motiv.

När bildar myndighet krävs vanligtvis ca ett

man en ny halvårs förberedelser. Den kanske mest tidskrävande uppgiften

myndighet ska inrättas är att göra tjänstebeskrivning-

när en ny

och att genomföra själva anställningsforfarandet. Mycket

arna sådant arbete kan emellertid förberedas innan verksamheten av

formellt bildas. För nätmyndigheten är det också väsentligt att

arbetet med föreskrifter kan komma igång snarast. Detta m.m.

behöver dock inte avgörande för val av hemvist för

vara

nätmyndigheten, utan kan genomföras av en särskild genom-

forandegrupp.

6.3.9 Renodling myndighets verksamhet

av en

En forvaltningspolitisk utveckling har de senaste åren varit att

försöka renodla myndigheternas uppgifter. Utgångspunkten är

att uppgifter och roller måste överensstämma för att en rnål- och

resultatstyrning ska kunna ske. Detta talar för att myndigheter

inte ska åläggas alltför olikartade uppgifter där det dessutom kan finnas risk för rollkonflikter. Samtidigt har en ambition funnits att inte inrätta alltför många

små myndigheter. Lösningen har ibland varit att ge en större

myndighet en kansliuppgift för en fristående nämnd eller att inom en myndighet inrätta en ganska självständig verksamhet som styrs av ett särskilt beslutsorgan skilt från modermyndigheten.

I flera motsvarande fall har regeringen valt att lägga tillsyns-

funktioner av motsvarande slag i fristående myndigheter t.ex.

Telestyrelsen och Datainspektionen.

6.3.10 Styrning och uppföljning

Statliga myndigheter lyder direkt under regeringen. Den nya förvaltningspolitiken har inneburit att myndigheter mer styrs

med mål och resultatkrav och det innebär att regeringen i allmänhet valt att inte i detalj styrafölja upp en verksamhet som ligger som en mindre del i ett stort verk jämfört med om motsvarande verksamhet organiserats i en separat myndighet. Det går dock genom regleringsbrevet eller genom särskilt

uppdrag att öka styrningen av en del av myndighetens verksam-

het.

Om man för in en verksamhet i en existerande myndighet så är man dock normalt mer bunden till den styrningsform som gäller för denna myndighet såsom styrelse, ledningens kompetensprofrl, intern styrmedodik m.m.. Man kan dock ordna särskilda lösningar även på detta område som vid behov ökar regeringens styrmöjlighet.

I det nu aktuella fallet kan man utgå från att regeringens intresse för uppföljning är stort.

6.3. ll Profilering

Det kan finnas behov av att från statsmakternas sida tydligt

markera att en befintlig verksamhet ska förändras eller att en ny verksamhet ska komma till. Förändring av organisatorisk form, resursdimensionering och utnämningsmakten finns då att tillgripa för att åstadkomma en sådan förändring. På det aktuella området har statsmakterna anledning att markera en förändring. Uppgiften att genomföra en reformering av elmarknaden och att därvid övervaka att rimliga avtalsvillkor m.m. kommer till stånd är en uppgift som behöver ges en fram-

104 SOU 1993: 105

trädande position. Bildandet myndighet innebär att en av en ny förändring blir tydlig.

6.4 Slutsats angående val av huvudmannaskap

Vår slutsats är att det finns fördelar och nackdelar av samtliga de tre diskuterade organisatoriska lösningarna. Alla tre alternativen är tänkbara och möjliga att genomföra. Fördelen med sammanläggning med Elsäkerhetsverket är en främst att den tekniska kompetens som finns i Elsäkerhetsverkets regionala organisation i så fall kan utnyttjas bättre. Fördelarna med en sammanläggning med NUTEK är att nätmyndigheten därigenom lättare kan utnyttja NUTEKs breda kompetens på energiområdet och andra specialistfunktioner. Om många myndighetsuppgifter på energiområdet samlas på NUTEK blir det också lättare för allmänheten och andra att hitta fram, NUTEKs roll som central energimyndighet blir tydligare. Utredningens uppfattning är emellertid att elmarknadsreformen som sådan skulle gynnas av att nätmyndigheten organiseras fristående myndighet. Genom att skapa en som en fristående myndighet betonas verksamhetens betydelse. Detta gör förändringen på elmarknaden tydlig och skapar förtroende för elmarknadsreformen. Utredningens slutsats är alltså att nätmyndigheten bör organifristående myndighet. Detta är särskilt väsentligt seras som en under den första femårsperioden av verksamheten eftersom vi myndigheten garant för att reformen får avsedd ser som en effekt på elmarknaden och därigenom finner allmän acceptans. Efter fem år bör myndighetens verksamhet utvärderas. Om nätmyndigheten knyts administrativt och samlokaliseras med NUTEK skulle dessutom de fördelar vi ser med NUTEKalternativet delvis kunna uppnås. NUTEK torde dessutom kunna erbjuda administrativa tjänster till konkurrenskraftiga villkor. Vi det således fördel om nätmyndigheten lokaliser som en seras till lokaler i anslutning till NUTEK. Ett förslag till instruktion för den myndigheten återfinns nya i bilaga

SOU 1993: 105 105

6.5 NUTEKs roll som energiansvarig myndighet

Enligt direktiven till denna utredning ska vi bedöma konse-

kvenserna för NUTEK som energiansvarig myndighet om NUTEK inte blir nätmyndighet.

En sådan analys förutsätter en diskussion om vad det innebär att vara energiansvarig myndighet i dag med en monopoliserad elmarknad och i framtiden med en elmarknad med konkurrens. Före den 1 jan 1992 hade Statens vattenfallsverk det övergrip-

ande ansvaret för landets elförsörjning. För kraftsystemets

påverkan på miljön har Statens naturvårdsverk ett övergripande ansvar, medan Statens kärnkraftinspektion har ansvaret för säkerheten på de svenska kärnkraftverken. Statens energiverk hade ett övergripande ansvar att värna om energiintresset d.v.s att samhällets krav på billig och säker energiförsörjning tryggas ett sätt som tillgodoser högt ställda

krav på miljö och säkerhet. Denna uppgift uppfylldes genom

utredningar på t.ex. regeringens uppdrag eller på eget initiativ, genom att fungera som remissinstans i energipolitiskt relevanta frågor, genomföra olika typer av konsekvensbedömningar m.m. Verket hade dessutom det operativa ansvaret för flertalet av de enerigipolitiska programmen. Dessa program var till en början inriktade på att minska Sveriges oljeberoende. På senare år har programmen fokuserat på att underlätta omställningen av det

svenska energisystemet från kärnkraft. På Statens energiverk fanns också myndighetsuppgifter såsom koncessionsgivning för elektriska ledningar, föreskrifter om elsäkerhet, tillsynsansvar

för starkströmsförordningen samt energiberedskap. Statens energiverks uppgifter fördes över till NUTEK år

1991. För elsäkerhetsuppgifterna bildades år 1993 Elsäkerhetsverket. Av NUTEKs instruktion framgår att verket bl.a. har ett övergripande ansvar för omställningen av energisystemet.

NUTEK har också ett övergripande ansvar att värna om

näringslivets utveckling. Eftersom energiförsörjningen och särskilt försörjningen med elenergi har stor betydelse for

utvecklingen av svensk industri sammanfaller dessa intressen. I dag är ansvarsförhållandena elmarknaden delvis förändrade eller håller på att ändras. Den 1 januari 1992 bolagiserades Statens vattenfallsverk. Samtidigt överfördes storkraftnätet m.m. till Affársverket svenska kraftnät.

106 SOU 1993: 105

Inom kort förändringar ske av ellagstiftningen bl.a. i avses

syfte att öka konkurrensen mellan olika kraftproducenter. Ett

från såväl näringspolitisk som energipolitisk utgångspunkt

viktigt syfte med den planerade elmarknadsreformen är att öka

effektiviteten med låga priser som följd.

6.5.1 Myndighetsansvar på den framtida elmarknaden

Affársverket svenska kraftnät har ansvaret for att storkraftnätet, dvs. 220 och 400 kV nätet, utvecklas och drivs effektivt. Svenska kraftnät har också ansvaret for nätstabiliteten dvs. för

att spänning och frekvens inte varierar på ett otillfredsställande

sätt på det svenska elnätet.

Myndighetsansvaret för att det övriga elnätet utvecklas och

drivs effektivt samt för att effektivitetsvinsterna också kommer

elkonsumenterna till del kommer att ligga på nätmyndigheten.

Ansvarsforhållandena när det gäller elnäten och nätstabiliteten är således väl definierade.

När det gäller elsystemets långsiktiga utveckling vad avser leveransförmåga och prisutveckling är myndighetsansvaret mer

sammansatt.

I princip sätter samhället säkerhetskrav på kärnkraft-

ramarna;

verk, miljökrav, miljöskatter, osv. Ansvaret på myndighetsnivå

för dessa ligger på Naturvårdsverket, Kärnkraftinspekramar

tionen m.fl. NUTEK, i egenskap av energiansvarig myndighet,

har här ett ansvar för att företräda energiintresset gentemot andra intressen. Samhället kommer också att ha ett övergripande ansvar för att konkurrensen på elmarknaden fungerar tillfredsställande mellan svenska kraftbolag och mellan svenska och utländska kraftbolag.

Myndighetsansvaret för att konkurrensen fungerar ligger i forsta hand Konkurrensverket. Men även andra myndigheter har uppgifter i syfte att främja konkurrensen. Svenska kraftnät

ska t.ex. enligt sin instruktion SFS 1991:2013 främja konkur-

inom elöverföringsområdet. Svenska kraftnät har for-

rens

mulerat detta ska främja konkurrensen på elmar-

som att man

knaden. Även nätmyndigheten bör i sin instruktion sådan

ges en

uppgift.

6.5.2 Nätmyndighetens betydelse för NUTEK

Inledningsvis kan konstateras att även om nätmyndigheten organiseras fristående myndighet eller om den inordnas

som en i NUTEK kommer NUTEK naturligtvis vara beroende av

SOU 1993: 105 107

kontakter med andra myndigheter för att få den nödvändiga överblicken på elområdet och på resten av energiområdet. Den väsentliga frågan är om NUTEKs möjligheter att värna energiintresset gynnas, missgynnas eller påverkas endast i begränsad omfattning av om nätmyndighetens uppgifter läggs på NUTEK. Statens energiverks tillkomst år 1983 var ett uttryck för

uppfattningen att energiintresset gynnas av att myndighetsuppgifterna på energiområdet samlas. Dessförinnan var myndighetsuppgifterna på energiområdet spridda på minst åtta olika myndigheter eller andra organ. Att energifrågorna lades i en myndighet gjorde verksamheten tydlig, rollen blev klarare. När NUTEK bildades år 1991 flyttade Statens energiverks

verksamhet helt över till NUTEK, dock med minskade resurser. När Statens vattenfallsverk bolagiserades år 1992 överfördes de få specifika myndighetsuppgifter som låg på Vattenfall, elberedskap och forskning inom elområdet, över till NUTEK. NUTEK upphörde att ha ansvar för elsäkerhetsfrågorna den

l januari 1993 när en ny myndighet, Elsäkerhetsverket, bildades. På grund av säkerhetsfrågornas karaktär kunde detta göras utan att NUTEKs roll som energiansvarig myndighet

påverkades i någon större utsträckning. Det finns såvitt kan se det bl.a. följande två aspekter på

begreppet energiansvarig myndighet.

Energiansvarig myndighet alla energifrågor samlade på ett ställe Energiansvarig myndighet uppgift att företräda energiintresset gentemot andra intressen

Den första aspekten har naturligtvis inget egenvärde. Det handlar om att en samordning skulle ge en större effektivitet än

om man splittrade verksamheten på flera myndigheter. Bildandet av NUTEK var ett uttryck för en vilja hos riksdag

och regering att främja näringslivets tillväxt och utveckling. I

detta ingår att verka för en säker och billig energiförsörjning. Det behöver inte innebära att alla myndighetsfunktioner rör

som energiförsörjningen samlas hos NUTEK, utan självfallet främst de som är mest relevanta för att fullfölja uppgiften.

Den andra aspekten dvs. att skapa en myndighet som kan

företräda energiintresset har gynnats av att samordna energifrågorna med näringslivsfrågorna. En säker och billig energiförsörjning är viktigt för näringslivets utveckling samtidigt det som

är det huvudsakliga målet för energipolitiken. Myndigheten värnar detta intresse bl.a. genom att påverka ut-

formningen av regelverk normer, skatter m.m. såväl nationellt

som internationellt. Myndighetens lämnar också själv och i

108 SOU 1993: 105

samarbete med andra underlag för och verkställer de politiska

besluten. Både forsknings- och utvecklingsverksamhet samt analysverksamhet har stor betydelse här. För att myndigheten

ska uppfattas som trovärdig måste verksamheten baseras på ett väl genomarbetat sakunderlag. Enligt vår bedömning påverkas inte NUTEKs möjligheter att

fullfölja sin energipolitiska uppgift i någon väsentlig utsträck-

ning av om vårt förslag genomförs. Om NUTEK blev huvudman är verket självt ansvarigt för att verksamheten fungerar tillfredsställande. I vårt förslag ligger det i NUTEKs roll att

följa nätmyndighetens verksamhet och utvecklingen på elmar-

knaden för att förvissa sig om att utvecklingen ligger i linje med de övergripande energi- och näringspolitiska målen. Detta

underlättas om nätmyndigheten samlokaliseras med NUTEK.

SOU 1993: 105 109

7 Verksamhetens finansiering

7.1 Inledning

Enligt tidigare redovisade beräkningar kommer kostnaderna for

nätmyndighetens verksamhet att uppgå till ca 22 miljoner kr per år. De möjligheter står till buds när det gäller finansiering

som

är i princip ansltagsfinansiering via statsbudgeten, avgifts-

finansiering från marknaden eller en kombination av dessa.

7.2 Anslag via statsbudgeten

Riksdagen anvisar anslag till regeringen medan regeringen tilldelat anslag till myndigheterna i form av dispositionsrätt. Regler avseende anslag finns i anslagsförordningen 1992:760 och RRVs föreskrifter till denna. För forvaltningskostnader är

den vanligaste formen ett ramanslag. Ett ramanslag får dispo-

med högst summan av tilldelat belopp, anslagssparande

neras eller anslagskredit från tidigare år, tillkommande belopp for

lönekostnadsuppräkning samt merutgift för visst år enligt särskilt bemyndigande. Till anslaget kan också föras uppdrags-

inkomster inte direkt redovisas mot en inkomsttitel i staten. som Ett anslag kan delas i flera anslagsposter med olika upp villkor för respektive anslagspost. Det kan t.ex. förekomma att

en anslagspost får disponeras av myndigheten medan en annan

anslagspost disponeras av regeringen.

För andra ändamål än förvaltningskostnader kan sakanslag

finnas t.ex. för särskilda kostnader vars storlek är beroende av bestämmelser i olika regelverk.

7.3 Avgifter

En avgift betalas som ersättning for en direkt motprestation en vara eller en tjänst. Full kostnadstäckning gäller som ekonomiskt mål för statligt avgiftsbelagd verksamhet. Det ekonomiska målet gäller avgiftsområdet som helhet och det finns inga krav på att avgiften i ett enskilt fall ska motsvara en motprestation. Enligt regeringsformen ankommer det på riksdagen att besluta om tvångsmässigt uttagna avgifter som innebär ingrepp i enskilds ekonomiska förhållanden. Sådana avgifter kallas ojfentligrättsliga. Riksdagen kan delegera denna rätt till regeringen som fastställer avgifterna i en förordning. Regeringen

kan också bemyndiga en myndighet att besluta om avgiftens

storlek. Samråd ska därvid ske med RRV.

För ansökningsavgifter t.ex. för koncession ska ansöknings-

avgift betalas i förhand för varje avgiftsbelagt ärende. Andra

avgifter t.ex. för tillsyn kan erläggas i form av en årlig

- avgift som kan tas ut i förhand eller i efterhand.

I myndighetens årsredovisning ska varje avgiftsbelagt verk-

samhetsområde särredovisas. Regeringen har möjlighet att styra

verksamhetens omfattning och kostnader oavsett om myndig-

heten är anslagsfinansierad eller avgiftsfmansierad. I det senare

fallet prövar regeringen myndighetens budgetförslag. Vår bedömning är att det inte finns något som hindrar att nätmyndighetens verksamhet avgiftsñnansieras. Vi föreslår

således en sådan lösning.

7.3.1 Bruttoredovisning eller nettoredovisning

Om inget annat sägs redovisar myndigheter offentligrättsliga

avgifter direkt till en inkomsttitel i statsbudgeten. Regeringen

kan besluta att myndigheten direkt får disponera en sådan avgift. I budgetpropositionen 1992 prop. 199192:100 bil

F iU20, rskr 128 redovisas de huvudprinciper som bör gälla för avgiftsfinansierad verksamhet.

För offentligrättsliga avgifter är huvudprincipen att de brutto-

redovisas, dvs. inkomsterna redovisas direkt till statskassan

under en inkomsttitel och för myndigheternas kostnader tilldelas

medel över ramanslag. För viss avgiftsñnansierad verksamhet där stort behov av effektiv anpassning till rådande efterfrågan föreligger kan -

nettoredovisning få tillämpas, dvs. myndigheternas kostnader finansieras direkt via de avgifter som inflyter.

SOU 1993: 105 lll

Enligt RRV bör avsteg från bruttoredovisningsprincipen göras verksamheten är efterfrågestyrd och avnämarna är beroende

om

att myndighetens resurser är anpassade till efterfrågan för att

av inte besvärande kösituationer ska uppstå. Om den avgiftsbelagda verksamheten endast utgör en del av den totala verksamheten bedömer RRV att anpassning till efterfrågad volym bör kunna tillgodoses att anslagsmedel tas i anspråk och avsteg från genom bruttoredovisningsprincipen tillåts därför bara i undantagsfall.

Frågan nätmyndighetens verksamhet fyller kriterierna

är om

för att myndigheten direkt ska kunna få disponera sina avgiftsinkomster. Huvuddelen av verksamheten utgörs av tillsyn,

normgivning där myndigheten själv bestämmer verksamm.m. hetens omfattning. En mindre del av verksamheten konces- -

sioner och prövningsärenden kan dock variera i volym från år

-

till år. Efter omläggningsperiod kan även denna verksamhet

en förväntas relativt stabil. Under omläggningsperioden är det vara

svårt att förhand beräkna verksamhetens omfattning. En direktñnansiering kan upplevas som smidigare för myndig-

heten verksamhetens volym inte på förhand säkert går att om

förutsäga. Budgetprocessens eftersläpningseffekter gör att det

kan ta till två år innan anslaget anpassas till det verkliga upp behovet. Vår bedömning är emellertid att huvudprincipen med

anslagsfmansiering bör kunna tillämpas under förutsättning att

det under de första åren finns vissa reservmedel till regeringens

disposition snabbt kan sättas in om verksamhetsvolymen

som skulle större än vad som nu kan bedömas. vara Vårt förslag är alltså att verksamheten finansieras via ett särskilt ramanslag. Huvuddelen ramanslaget disponeras av av

myndigheten i anslagspost. En mindre del ställs till regering-

en

ens disposition via en annan anslagspost. Avgiftsinkomsterna

inlevereras till en inkomsttitel.

7.3.2 Formell reglering av avgiftsuttag

Offentligrättsliga avgifter ligger inom riksdagens kompetensområde och får enligt regeringsformen inte tas ut utan riksdag-

medgivande. Det kan därför vara lämpligt att i lag föreens skriva att avgifter ska få tas ut. Den närmare regleringen av avgifternas storlek kan riksdagen delegera till regeringen. m.m. Om regeringen att delegera rätten att bestämma avgifterna avser

till myndighet krävs ett medgivande från riksdagen. Be-

en

myndigandet på denna punkt behöver inte ha någon bestämd

form.

En fråga uppkommer är avgifternas storlek ska

som om

bestämmas regeringen eller myndigheten själv. I dag har

av av

t.ex. NUTEK rätt att bestämma koncessionsavgifternas storlek. För tillsynen finns ingen avgift och praxis saknas därför. Det kan vara principiellt olämpligt att låta en myndighet själv bestämma en avgift för vilken ingen direkt motprestation finns. Nackdelen med att regeringen fastställer taxorna är att det i praktiken ofta sker med en viss eftersläpning och att verksamheten därför kommer att underfinansieras och belasta budgetsaldot. För Finansinspektionens verksamhet regleras taxorna i förordningen SFS 1992: 1042 om finansiering av Finansinspektionens verksamhet. Vi anser det rimligt att taxorna för nätmyndighetens tillsyn även fastställs av regeringen. Av det ovanstående kan konstateras att reglerna för avgiftssättning bör vara klara innan den nya ellagstiftningen träder i kraft. Det gäller såväl bestämmelser i ellagen som regeringens förordning om avgiftsuttaget. Så snart som den nya ellagen träder i kraft bör avgifter krävas med hänvisning till dessa regler. Avgifterna kommer då att erläggas årsvis i förskott med en eventuell avräkning när underlag för avgiftsberäkningen finns framtaget.

7.3.3 Avgiftsområden och avgiftssättning

En första uppgift är att försöka definiera vilka avgiftsområden som kan komma ifråga. Tillsyn av koncessiozzsinzzehavare är en löpande verksamhet. NUTEK tar f.n. inte ut någon avgift för nuvarande tillsyn utan kostnaderna finansieras via förvaltningsanslaget. Detta är emellertid en verksamhet som kan avgiftsbeläggas även om det inte är en direkt tjänst som myndigheten tillhandahåller. Detta skulle i så fall ske enligt förebild från många andra myndighetsområden. Ärenden avseende avtalsvillkor och anslutningsvillkor taxor, prövas i dag av prisregleringsnämnden. Denna nämnd är ingen fristående myndighet utan en beslutande nämnd inom NUTEK vars verksamhet finansieras via förvaltningsanslaget. Några avgifter uttas inte. Av rättssäkerhetsskäl bör allmänheten också i framtiden utan att erlägga någon särskild avgift kunna vända sig till myndigheten för att få en prövning av nätavgifter m.m. Denna prövning får ses som ett slags besvärsförfarande. Det finns därför skäl att även finansiera denna kostnad via en generell tillsynsavgift som uttas av koncessionsinnehavarna.

Övriga uppgifter kan vara remisser, särskilda utredningar åt

regeringen, rådgivning, internationell bevakning, information till allmänheten, agerande inför domstol m.m. När det gäller remisser är praxis att kostnaden belastar resp

avgiftsområde. Detsamma gäller i princip information till allmänheten, överprövningsärenden i domstol m.m. När det gäller utredningsverksamhet har regeringen möjlighet vid varje särskilt tillfälle bevilja myndigheten medel för

att sådan utredningsverksamhet som beställs av statsmakterna. För egeninitierad utredningsverksamhet bör kostnaden kunna annan hänföras till resp avgiftsområde. När det gäller råd förekommer det att viss rådgivning är avgiftsbelagd. Det är då ofta råd där det på marknaden finns alternativa möjligheter. Det förekommer också att man av statsfinansiella skäl, eller för att styra volymen av ärenden, har viss avgift. I detta fall kan dock rådgivningen förutses vara en

nära kopplad till den myndighetsverksamhet som utövas och inte

störa marknaden. Vi föreslår därför att även denna verksamhet

finansieras via tillsynsavgiften.

Vi räknar med att administrationskostnader och kostnader för

funktioner i övrigt fördelas på resp avgiftsområde

gemensamma

i form ett omkostnadspålägg och dessa uppgifter behandlas

av därför inte här.

Koncessionstillständ bygger på ett ansökningsförfarande och

skulle liksom i dagsläget kunna finansieras via ansöknings- - -

avgift betalas i varje särskilt fall. Regeringen har överlåtit

som till NUTEK att fastställa avgifterna på detta område SFS 1975:601 Budgetåret 199293 redovisade NUTEK 2,5 miljoner kr i avgiftsinkomster på detta område.

Huvudprincipen ansökningsavgift tas ut för linje-

är att en koncession där avgiftens storlek står i relation till antalet kilometer ledning. För områdeskoncession beror avgiftens storlek på antalet abonnenter. Medlen disponeras inte av NUTEK och kostnaderna för verksamheten täcks via NUTEKs förvaltningsanslag.

Frågan är emellertid om särskilda koncessionsavgifter behövs i Övrigt tar ut huvuddelen myndighetens kostnader

om man av via avgift drabbar samma målgrupp. Utredningen anser en som att koncessionsgivningen kan finansieras via en allmän nät-

myndighetsavgift. Detta underlättar också administrationen för

myndigheten och nätinnehavarna. Om elmarknadsreformen genomförs stegvis kommer sannolikt ytterligare arbetsuppgifter avsnitt

nätmyndigheten ges vissa se

5.10. Frågan är även arbetsinsatser föranleds av om som

114 SOU 1993: 105

sådana uppgifter kan finansieras via en allmän nätmyndighetsav-

gift. Utredningens preliminära bedömning är att så kan ske.

7.3.4 Avgiftsprinciper

Myndighetens samtliga kostnader föreslås således finansieras via

en allmän nätmyndighetsavgift som betalas av koncessionsinnehavarna. Avgiften bör vara differentierad så att avgiften i det enskilda fallet motsvarar en rimlig kostnadsandel och betalas årligen. En modell som kan tänkas är att resp koncessionsinnehavares

balansomslutning för nätverksamheten som ska särredovisas

enligt lagstiftningen ger grund för en procentuellt beräknad avgift. Motsvarande modell finns för finansiering t.ex. av

Finansinspektionen. Enligt en sådan modell kommer avgiften att

betalas av samtliga koncessionsinnehavare i förhållande till nätverksamhetens ekonomiska omslutning. Avgiften torde komma att vara ca 1,5 promille av den ekonomiska omslutningen. För ett hushåll motsvarar detta ca 1 4 kr. Förslag till -

den närmare utformningen av nätmyndighetsavgiften bör enligt

vår uppfattning lämnas genomförandegruppen avsnitt

av se

8.4. En alternativ modell är att ta ut kostnaden i förhållande till antalet anslutningar av olika slag eller kilometer ledning av

olika typ. Detta ger viss obalans mellan tätortglesbygd och

mellan linjenät och Områdesnät. Alternativet kräver också mer underlag for fakturering av avgifterna. Vi förordar att avgiftens storlek grundas på den ekonomiska omslutningen. Ett problem kan vara att omedelbart efter det att

ellagen trätt i kraft kunna debitera avgifterna eftersom detta

förutsätter en särredovisning som då ännu inte finns. En

konstruktion med preliminära avgifter torde kunna tillämpas

övergångsvis.

7.4 Uppdragsinkomster

Frivilligt efterfrågade varor och tjänster kan också

vara

avgiftsbelagda. Detta kallas oftast uppdragsverksamhet och för detta får myndigheterna uppdragsinkømster. Det i 4 §

anges

avgiftsförordningen 1992:191 vilka verksamheter som kan avgiftsbeläggas.

SOU 1993: 105 115

Det gäller emellertid bara verksamhet tillfällig natur eller av

mindre omfattning och det ska vara förenligt med myndig-

av

hetens uppgift. För denna uppdragsinkomster gäller inte

typ av

krav på full kostnadstäckning och myndigheten får själv besluta grunderna för prissättningen. Uppdragsinkomster får

om

disponeras av myndigheten. För nätmyndighetens verksamhet torde endast mindre upp-

dragsinkomster kunna förutses. Om det finns ett ramanslag för

förvaltningskostnader brukar uppdragsinkomsterna hänföras dit

och således ett visst bidrag till verksamheten i sin helhet. ger

7.5 Kapitalförsörj ning

I kapitalförsörjningsförordningen 1992:406 regleras frågor om

finansiering av investeringar.

Principen myndighet ska finansiera investeringar i

är att en

anläggningstillgångar lån i Riksgäldskontoret. Regering-

genom beslutar låneramar i varje särskilt fall. en om

De investeringar nätmyndigheten gör i datasystem,

som möbler, bör därför finansieras via lån och det ankommer m.m. pâ regeringen att precisera en rimlig lâneram. Vi láneram 4 miljoner kr torde vara rimlig. anser att en om ca har beroende på lokala förhållanden och val

Myndigheten av

-

möjlighet att nedbringa lånebehovet. Om

system m.m. -

nätmyndigheten köper administrativa tjänster m.m. från

NUTEK torde lánebehovet också kunna begränsas något.

För lån betalar myndigheten marknadsränta som kan

en variera från tid till Olika modeller för avbetalningsannan.

villkor och avbetalningstid finns. En myndighet med ramanslag tillförs normalt anslagsmedlen med tolftedel månad. Medlen tillförs myndighetens

en per

räntekonto i Riksgäldskontoret. Regeringen preciserar tillgången till kredit pá detta konto att ange ett belopp i reglerings-

genom

brevet. Om verksamheten som vi ovan föreslagit finansi-

- -

via ramanslag torde anslagskredit ca 10 % vara

eras en om

tillfyllest. Skulle myndigheten direktfinansieras via avgifter

föreligger ett relativt stort kreditbehov.

7.6 Överväganden och förslag

Vi föreslår att verksamheten finansieras via ett särskilt ram-

anslag. Huvuddelen av ramanslaget ca 22 miljoner kr dis-

poneras av myndigheten i en anslagspost. En mindre del 5

miljoner kr ställs till regeringens disposition via en annan

anslagspost för särskilda insatser under de första åren.

Regeringen bör i regleringsbrev precisera en låneram för den nya myndigheten som förslagsvis liggeri storleksordningen

4 miljoner kr. Regeringen bör även i regleringsbrev ange en

kreditgräns för det räntekonto hos Riksgäldskontoret är som kopplat till anslaget. Verksamheten bör i sin helhet kunna finansieras via en årlig

nätmyndighetsavgift som tas ut av koncessionsinnehavarna. Vi

föreslår en modell som innebär att resp koncessionsinnehavares

balansomslutning för nätverksamheten ger grund för en pro-

centuellt beräknad avgift. Avgiftsinkomsterna inlevereras till en särskild inkomsttitel.

Om nätmyndigheten bildas t.ex. den 1 juli 1994 men den

nya

lagstiftningen inte träder i kraft förrän l januari 1995 kan

avgifter inte tas ut för verksamheten under denna tid. Preliminära avgifter skulle då tidigast kunna krävas in förskottsvis för 1995 fr.o.m. den 1 januari 1995. Avgifterna kan

vid denna tidpunkt tas ut preliminärt med en slutlig avräkning när avgiftsunderlaget närmare kan preciseras. Staten föreslås stå

för myndighetens kostnader under uppbyggnadsperioden dvs. i detta fall andra halvåret 1994. Den årliga tillsynsavgiften som ovan föreslagits är s.k. en

offentligrättslig avgift eftersom den innebär att avgifterna tvångsmässigt uttas av koncessionsinnehavarna. Offentligrättsliga avgifter får enligt regeringsformen inte uttas utan riks-

dagens medgivande. Ett lagstöd för detta erfordras därför och

vi anser att ellagen kompletteras med en bestämmelse om detta.

Detta skulle kunna ske genom att 23 § ellagen erhåller ett andra

stycke med förslagsvis följande lydelse.

Koncessionshavama skall med årliga avgifter bekosta nätmyndig- ga hetens verksamhet enligt de närmare föreskrifter regeringen som meddelar.

De närmare föreskrifterna om avgifterna kan regeringen

meddela i form av en särskild avgiftsförordning eller i elförord-

ningen.

gäller närmare utreda avgiftsprinciper, utöver vad När det att gjorts, och de avgiftsnivåer som inledningsvis bör som ovan uppgift bör ankomma på det fortsatta gälla, är det en som

genomförandearbetet.

Övriga frågor

l Rörledningsärenden

koncessionsärenden enligt lagen om vissa NUTEK bereder och meddelar även själv vissa tillstånd och beslut. rörledningar på området vidare

NUTEK är också tillsynsmyndighet se

avsnitt 2.4.1.

Antalet rörledningsärenden är försumbart. Under de senaste

handlades totalt ärenden. Med hänsyn till det ringa tre åren sex och då hanteringen dessa inte direkt kan antalet ärenden av

koncessionsgivning enligt ellagen anser vi att

likställas med fortsättningsvis bör handlägga dessa ärenden. Om NUTEK även

samråd mellan NUTEK och nätmyndigheten visar sig

ett visst nödvändigt bör ett sådant naturligtvis äga rum.

8.2 Myndighetens ledning

8.2.1 Allmänt

i dag grundmodeller för ledningen av andra

Det finns tre affársverk och nämnder. En form är att

statliga myndigheter än chef är högsta beslutande instans inom myndigmyndighetens enrádighetsverk. Vid vissa myndigheter finns det vid

heten, s.k. råd, endast har rådg-

sidan om myndighetschefen ett som en

ivande funktion. En tredje form är att det förutom myndighets-

chefen även finns s.k. lekmannastyrelse.

en nuvarande för ledningen de statliga för-

De principerna av

fastställdes riksdagen år 1987 genom

valtningsmyndigheterna av s.k. verksledningsbeslutet prop. 198687:99, bet.

det 198687:KU29, rskr. 1986872226. Beslutet innebar att det i

myndigheterna normalt ska finnas en lekmannastyrelse vid sidan

120 SOU 1993: 105

av myndighetschefen. Verkschefen bör normalt ordförande vara i styrelsen. Funktionen för styrelsen är både beslutande och

rådgivande. Den huvudsakliga uppgiften ska öva insyn

vara att

i verksamheten samt tillföra sakkunskap och medborgerligt

omdöme. I vissa fall beslutande roll motiverad. Det anses en gäller generellt i fråga föreskrifter och beslut anslagsom om

framställning och avrapportering av genomförd verksamhet. Vissa myndigheter, främst regeringens s.k. stabsmyndigheter,

ska dock vara enrådighetsverk med råd.

Riksdagen beslöt år 1992 att slopa intresserepresentationen i

vissa statliga myndigheters styrelser, främst inom arbets-

marknadsområdet prop 199192: 123. bet. 199192:KU36, rskr.

1991922305. I stället ska för ledningen dessa myndigheter av gälla de allmänna riktlinjer för styrelsernas sammansättning som

bestämts genom det ovan nämnda verksledningsbeslutet. Med intresserepresentation menades i detta sammanhang

att representanter för arbetsmarknadens parter ledamöter utses som m.m. i styrelser efter att ha nominerats av resp. organisation. I den proposition som låg bakom beslutet anfördes att det var av

avgörande betydelse för en effektiv och väl fungerande förvaltning att den styrs utan hänsyn till organisationers eller andra intressegruppers särintressen. Intresserepresentation borde få

komma till uttryck på något annat sätt, t.ex. rådgenom att givande organ knyts till myndigheterna i fråga. Det ansågs också när det gäller andra myndigheter ett värdefullt vara

tillskott till ledningskompetensen de möjligheter

om gavs att

utnyttja rådgivande organ eller referensgrupper i sin verksamhetsledning. Vidare uttalades att det var naturligt att myndigheter med omfattande verksamhet eller medelsförvaltning hade en lekmannastyrelse. Regeringen tillsatte våren 1992 kommitté med uppdrag

en att

se över förvaltningsmyndigheternas ledningsformer Kom-

m.m.

mittén, som antog namnet Kommittén förvaltningsmyndig-

om heternas ledningsformer, överlämnade 1993 betänksommaren

andet SOU 1993:58 Effektivare ledning i statliga myndigheter.

Kommitténs slutsats är att enrådighetsverk bör huvudvara

modell för ledningen de centrala förvaltningsmyndigheterna,

av men att det för vissa myndigheter kan finnas särskilda skäl att ha en styrelse. Kommittén pekar på några områden där styrelseformen kan övervägas. Det gäller bl.a. vissa myndigheter som arbetar under affársliknande förhållanden eller har verksamen

het som innebär ett stort finansiellt vissa myndig-

ansvar samt

heter som är chefsmyndigheter för regional organisation. Om

en en myndighet ska ha styrelse, kommittén styrelsen en anser att ska ha ett totalt för verksamheten. Kommittén föreslår ansvar

vidare att myndigheterna själva ska få besluta om inrättande och sammansättning olika rådgivande organ. Det gäller både av rådgivningsorgan myndigheten vill inrätta för allmänt stöd som till myndighetschefen och expertorgan som myndigheten anser sig behöva för särskilda frågor. Kommitténs betänkande har remissbehandlats och bereds for närvarande inom regeringskansliet.

8.2.2 Styrelsemyndighet

I myndigheter med styrelse är i dag ansvaret delat mellan verkschefen och styrelsen. Verkschefen är normalt den infor regeringen ansvarige för myndighetens verksamhet. Verkschefen leder myndigheten och har beslutsbefogenheter som korresponderar mot detta ansvar. Styrelsens uppgift är att öva insyn i verksamheten och att biträda verkschefen med sakkunskap och medborgerligt omdöme. Styrelsen ska besluta i vissa klart angivna och regeringen bestämda ärenden. Den delar därvid av verkschefens inför regeringen i samma mån som den ansvar tilldelats beslutsrätt. Dessa principer för ledningen av styrelsemyndigheterna har preciserats i verksförordningen 1987: 1 100. Enligt verksförordningen hänför sig styrelsens beslutsbefo genheter till tre huvudfrågor. Den första är beslut om myndighetens anslagsframställning och årsredovisning. Den andra frågan gäller åtgärder efter genomförd revision av årsredovisningen. När myndigheten har fått revisionsrapport från Riksrevisionsen verket ska styrelsen ta ställning till denna. Om en revisionsberättelse, Riksrevisionsverket lämnar till regeringen över som myndighetens redovisning, innehåller någon invändning mot redovisningen, är det styrelsen ska besluta vilka åtgärder som myndigheten ska vidta. Den tredje frågan som styrelsen ska besluta gäller föreskrifter riktar sig till enskilda, om som kommuner eller landsting. I myndigheternas instruktioner kan finnas bestämmelser att styrelsen ska besluta också i vissa om andra ärenden, t.ex. att fastställa verksamhetsplaner, investeringsplaner och riktlinjer för olika delar verksamheten samt av besluta i viktigare författningsfrågor. Att lämna tillstånd eller meddela förbud är i vissa fall styrelsefrâgor. Den dominerande ledningsformen vid medelstora och större myndigheter är att det finns styrelse. För närvarande finns en omkring 100 centrala förvaltningsmyndigheter med styrelse. Dessa myndigheter har verksamheter som sträcker sig från rena förvaltningsuppgifter med starkt inslag av myndighetsutövning enskilda till uppgifter närmast är affärsmässig mot som av karaktär. Det gäller också en spännvidd från myndigheter som

122 SOU 1993: 105

är helt anslagsfmansierade till myndigheter som helt finansieras av uppdragsinkomster. Bland myndigheter som inrättats under senare år och som

försetts med styrelse kan nämnas Finansinspektionen se avsnitt 4.4.2, NUTEK se avsnitt 2.4.1, Statens bostadskreditnämnd,

Statens fastighetsverk, Statens jordbruksverk samt Telestyrelsen

se avsnitt 4.4.1.

8.2.3 Enrádighetsverk

I ett enrádighetsverk ligger beslutanderätten hos myndighetens chef. Denne avgör ensam ärendena. Om ett ärende inte behöver prövas av chefen får det avgöras av annan tjänsteman. Hur detta ska ske anges i myndighetens arbetsordning eller i särskilda beslut.

I enlighet med verksledningsbeslutet är vissa stabsmyndig-

heter, t.ex. Riksrevisionsverket och Statskontoret, enrådighetsverk. Myndigheter inom försvarets område som är enrádighetsverk är bl.a. Försvarets radioanstalt, Krigsarkivet och Värnpliktsverket.

Under senare âr har tillkommit vissa andra myndigheter som

inrättats som enrâdighetsverk. Det gäller Statens skolverk,

Elsäkerhetsverket se avsnitt 2.4.2 och Konkurrensverket se

avsnitt 2.4.4. I sistnämnda fall har motivet varit att verkets uppgift att tillämpa konkurrenslagstiftningen kräver stor integritet och att myndigheten därför måste stå fri från styrning

utifrån se prop 1991922100 Bil. 13 s 140.

8.2.4 Rådgivande organ

Manga myndigheter har rådgivande organ som stöd för myndighetens beslutsfattande. Dessa kan antingen vara inrättade av

regeringen genom föreskrift i myndighetens instruktion eller inrättade av myndigheten själv.

Ledamöterna i de regeringsinrättade rádgivningsorganen kan

antingen vara utsedda av regeringen eller av myndigheten. I

vissa fall utses ordföranden av regeringen och övriga ledamöter

av myndigheten. Dessa organ har ofta karaktären av expertråd, utvecklingsråd, forskningsråd, rättsligt råd eller motsvarande. sammansättningen av råden är gjord för att tillföra myndigheten professionell kompetens för vissa frågor. Regeringsinrättade râdgivningsorgan förekommer ofta inom myndigheter med normerings- eller tillsynsuppgifter och myndigheter med

näringsfrämjande verksamhet.

Vid Riksrevisionsverket och Statskontoret finns det ett råd med regeringen utsedda ledamöter. Rådet i Riksrevisionsav

verket ska enligt verkets instruktion SFS 1986:877 ge myndig-

hetschefen de råd han behöver för att kunna bedriva som

verksamheten effektivt och i överensstämmelse med syftet för verksamheten. Myndighetschefen ska å sin sida informera rådet

verksamheten. För Statskontorets råd anges i instruktionen om SFS 1992:877 att det ska ge vägledning om verksamhetens inriktning. Till Konkurrensverket finns knutet ett råd för

konkurrensfrågor. Regionalpolitiska nämnden och Energi-

användningsrådet vid NUTEK, Konsumenttekniska nämnden vid Konsumentverket och Toxikologiska rådet vid Kemikalie-

inspektionen är andra exempel. I de nya myndigheterna

Elsäkerhetsverket, Statens lokaltörsörjningsverk och Verket för högskoleservice finns också råd. Det förekommer också i stor utsträckning rådgivande organ initiativ Även de

som inrättats på av myndigheterna själva. består särskild kompetens för specifika frågor inom

organen av

respektive myndighets verksamhetsområde. Som exempel på

denna form rådgivande organ kan nämnas att Vägverket i av

samband med planering nya vägar ibland tillsätter särskilda

av

miljöråd som kan ge sina synpunkter på miljöfrågor.

8.2.5 Bedömning

Ett grundläggande krav på den myndigheten är att den vid

nya

sin myndighetsutövning agerar synnerligen självständigt. Detta gäller naturligtvis myndighetens prövningsverksamhet och då särskilt vid avgörande av klagomål. Denna omständighet måste den främsta utgångspunkten för utformningen av myndig-

vara hetens ledningsformer. Vi anser att den lösning av lednings-

frågan som ligger närmast till hands för myndigheten är modellen med myndighetschef som bär hela ansvaret för

en verksamheten. Även styrelses beslutsfunktioner skulle om en komma att inskränkas till de i verksförordningen angivna, kan det innebära, eller i vart fall för omvärlden framstå som, en risk

för inskränkning myndighetens självständighet. Att organi-

av

myndigheten som ett s.k. enrådighetsverk framstår också

sera

den mest effektiva ledningsformen.

som

Enligt vår uppfattning bör alltså myndigheten ledas av en enrådig chef. Denna ska vara ansvarig inför regeringen

person

för myndighetens verksamhet. Chefen ska givetvis delegera sin beslutsrätt i betydande omfattning till underlydande tjänstemän. Det externa inflytande som kan krävas för att förbättra myndighetens verksamhet och ge myndigheten erforderliga fack-

124 SOU 1993: 105

kunskaper bör kanaliseras via ett formellt rådgivande organ istället för genom en ansvarig styrelse. Till stöd för myndighetschefen bör därför finnas ett rådgivande organ, som utses av regeringen. Rådet ska vara ett allmänt informationsorgan för myndighetschefen, men ska också kunna höras om enskilda ärenden. Det bör i första hand var frågor av övergripande karaktär, men även andra slags ärenden torde komma i fråga. Det får preciseras i instruktionen för myndigheten i vilka frågor rådet ska höras. I övrigt får det lämnas till myndigheten att avgöra huruvida det i det särskilda fallet föreligger skäl för ett hörande.

8.3 Myndighetssamordning

Förutom den nya elmyndigheten kommer det i framtiden att finnas ett antal myndigheter med uppgifter på elområdet. Det gäller främst NUTEK, Elsäkerhetsverket, Konkurrensverket och Svenska kraftnät. Det kommer onekligen att finnas ett behov av viss samordning mellan dessa och andra myndigheter. Ett informations- och erfarenhetsutbyte mellan dem är också nödvändigt. Vi anser inte att ett formellt förfarande behövs för samråd mellan myndigheterna. Vad angår samverkan med Elsäkerhetsverket finnas det en del fördelar med att i vissa fall utnyttja dess regionala organisation vid informationsinhämtande vid främst tillstånds- och tillsynsverksamhet. Det får dock ankomma på nätmyndigheten och Elsäkerhetsverket att närmare avgöra frågor om en sådan samverkan.

8.4 Genomförande

För att den nya myndigheten ska kunna påbörja sin verksamhet den l juli 1994 bör förberedelser snarast sättas i gång. För att detta ska kunna genomföras på ett smidigt sätt förordar vi att regeringen snarast tillsätter en särskild arbetsgrupp med uppgift att förbereda bildandet av den nya myndigheten. Detta kan göras genom att vi får tilläggsdirektiv eller genom att en

SOU 1993: 105 125

särskild organisationskommitté tillkallas. Förutom tjänste-

beskrivningar, förberedande tillsättning av tjänster m.m. bör av arbetet med att ta fram föreskrifter, informationsmaterial m.m. inledas med minsta möjliga fördröjning.

SOU 1993: 105 127

SÄRSKILT YTTRANDE av experten Ingela Blixt

Utredningen har i sitt förslag till organisation av regleringsverksamheten på en fri elmarknad förordat en egen myndighet administrativt och lokalmässigt knyts till NUTEK. P.g.a. som följande skäl vill jag dock anmäla avvikande mening vad gäller organisationslösning. I övrigt ansluter jag mig till utredningens förslag kring uppgifter och finansiering, omställningen av elmarknaden blir en stor systemförändring inom svensk energipolitik där nätmyndighetens uppgifter är en del i denna energipolitiska förändring. NUTEK är energiansvarig myndighet och har i denna roll bl.a. ansvaret för att energipolitiska beslut omsätts. Exempel på detta är att utveckla teknik, stimulera och analysera marknader, verkställa de ny regelverk riksdagen fastställt exempelvis tillsyn av nätverksam-

het m.m.

Som energiansvarig myndighet ska NUTEK också företräda energiintresset. Detta har, som utredningen mycket riktigt påpekar, gynnats av att samordna energifrågorna med näringslivsfrågorna. Genom sin breda verksamhet har NUTEK i dag en helhetsbild över näringslivsfrågorna, där energifrågorna är en viktig del. NUTEKs roll är att främja näringslivets utveckling och i detta ingår att verka för en säker och billig energiförsörjning, vilket även är nätmyndighetens roll. Kopplingen till NUTEK är således mycket tydlig och svårigheter kommer att uppstå att företräda energiintresset om verksamhet inom ett så betydelsefullt område som elmarknaden försvinner. Energifrågorna splittras onödigtvis. Jag anser därför att nätmyndighetens verksamhet organisatoriskt ska läggas inom NUTEK. Det även olyckligt om det samarbete som i dag sker vore mellan flera områden inom NUTEK t.ex. koncessionshantering, analys och energiberedskap splittras på två myndigheter. I synnerhet detta samarbete snarare behöver öka än minska som vid en omställning av energisystemet. Utredningen föreslår även att ärenden enligt rörledningslagen fortsättningsvis bör handläggas av NUTEK. Idag hanteras dessa frågor Elmarknadsenheten. Även ärendena i dag är få, av om är NUTEKs tillsynsfunktion vad avser naturgas en central uppgift. Utredningens förslag innebär en olycklig splittring av den kompetens som finns i dag. Detta talar ytterligare for att den nya myndigheten läggs på NUTEK.

Som utredningen påpekar är det viktigt att nätmyndighetens

verksamhet präglas av självständighet och integritet. Detta kan

bättre ske i större organisation som NUTEK med olika

en verksamheter, vilken är mindre sårbar än en liten i förhållande till de starka aktörer som finns i branschen. För att undanröja

misstanke verksamhetens självständighet i NUTEK kan

om verksamheten organiseras i egen avdelning där generaldireken tören delegerat besluten till chefen för denna avdelning. Proñleringen av verksamheten är naturligtvis i detta samman-

hang mycket viktig. Här finns kvalificerade informationsatt utnyttja inom NUTEK. Dessutom är NUTEK idag

resurser välkänd och inarbetad aktör inom närings- och energifrågor. en Praktiska skäl talar också för att NUTEK-alternativet skulle göra det lättare att snabbare etablera verksamheten. Detta har också påpekats i Ellagsutredningen.

1 Bilaga

sou 1993:105 131

dä;

Kommittédirektiv

WW

W

Dir. 1993:94

Myndighetsuppgifter för tillsyn av nätverksamheten på elmarknaden

Dir. 1993:94

Beslut vid regeringssammanträde1993-07-01

Chefen för Näringsdepartementet, statsrådet P. Westerberg, anför

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda organisation och finansiering av myndighetsuppgiftema för tillsyn av nätverksarnheten på elmarknaden.

Bakgrund

En refonnering av den svenska elmarknaden inleddes den l januari 1992 genom att huvuddelen av verksamheten i dåvarande Statens vattenfallsverk ombildades till ett aktiebolag, Vattenfall AB. Samtidigt överfördes storkraftnâtet och de statligt ägda utlandsförbindelsema till Affärsverket svenska kraftnät Svenska Kraftnät. Riksdagen beslutade i juni 1992 prop. l99l92:l33, bet. l99l92:NU30, rskr. 1991922322 om mål och strategi samt en handlingsplan för den fortsatta reformeringen av elmarknaden. Den 26 mars 1992bemyndigades chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utarbeta förslag till ny lagstiftning elområdet dir. 1992:39. Av direktiven framgår att arbetet med den nya lagstiftningen bör genomföras i etapper. Enligt direktiven skall den andra

132 SOU 1993: 105

etappen bl.a. syfta till att lagenl902:7l s. l innefattandevissabestämmelser om elektriska anläggningar, den s.k. ellagen, i sin helhet ersatt med modern lagstiftning. Inriktningen skall vara att bestämmelsernai den nuvarande lagen delas upp i en eldistributions- och en elsäkerhetslag. Utredaren N 1992:04, som har antagit namnet Ellagstiftningsutredningen, har i dag till regeringen överlämnat betänkandet Elkonkunens med nätmonopol SOU 1993:68. Vidare har Svenska kraftnät överlämnat rapporten Handelsplats för i vilken förutsättningarna för en svenskelbörs redovisas. I nyssnämnda betänkande från Ellagstifningsutredningen föreslås nya bestämmelser för bl.a. nättjänster elmarknaden. Enligt utredaren är nätverksamhet att anse som en monopolverksamhet. Som en följd härav bör statsmakternaslå fast vissa normer m.m. för att hindra att den som bedriver nätverksamhetmissbrukar sin monopolställning. Vidare framhålls behovetav en myndighetsfunktion som utövar tillsyn av pris och andra villkor för nättjänstema. Enligt utredaren bör en sådan myndighetsfunktion innefatta i huvudsakföljande tillsynsuppgifter:

kontroll, övervakning och uppföljning av nätverksamhet, rådgivning och information, ingripande mot innehavare av nätkoncession, prövning av klagomål. -

I fråga om vilken myndighet som bör ha hand om dessatillsynsuppgifter är enligt utredaren flera alternativ möjliga. Bland befintliga myndigheter skulle Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK eller Elsäkerhetsverketkunna ha hand om uppgifterna. NUTEK har hand om bl.a. koncessionerenligt ellagen. Elsäkerhetsverket har ansvaret för näten från säkerhetssynpunkt. Ett annat alternativ är enligt utredaren att inrätta en ny myndighet för hanteringen av bl.a. tillsynen av nätverksamheten. I betänkandetkonstaterasvidare att de uppgifter som innefattasi den blivande tillsynsfunktionen har nära beröring med de koncessionsuppgifter som i dag ombesörjs av NUTEK och att dessa båda verksamheter bör handhas av en och samma myndighet. Enligt utredaren kan skäl anföras för att ansvaret för tillsynen över nätverksamheten inledningsvis knyts till NUTFJC, bl.a. kan den administrativa förberedelsetiden minimeras. Utredningen betonar emellertid att någon närmare analys av organisationsfrâgoma inte har genomförts och förutsätter därför att dessa frågor skyndsamt övervägs i lämplig form. NUTEK är enligt sin instruktion 1991:960 central förvaltningsmyndighet för bl.a. energifrågor. Förutom koncessioner enligt ellagen har NUTEK även hand om bl.a. koncessioner enligt lagen 1978: 160 om vissa rörledningar

rörledningslagen. Konkurrensverket är enligt sin instruktion 1992:819 central förvaltningsmyndighet för konkurrensfrågor. Regeringen har tidigare denna dag beslutat om tilläggsdirektiv för Ellagstiftningsutredningen dir. 1993:93.

Uppdraget

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att lämna förslag till organisation och finansiering av myndighetsuppgifter för tillsyn av nätverksamheten elmarknaden. Utgångspunkter för arbetet skall vara riksdagensbeslut om riktlinjer för den fortsatta reformeringen av elmarknaden och Ellagstiftningsutredningens betänkande. Vidare skall Svenska kraftnäts utredning om en elbörs beaktas. En viktig uppgift blir att analysera hur tillsynen bör organiseras. Utredaren bör i detta sammanhangpröva om denna myndighetsfunktion bör knytas till någon av de befintliga myndigheternaeller om en ny myndighet med ansvar för bl.a. dessa uppgifter bör inrättas. Ansvars- och arbetsfördelningen mellan den Övriga myndigheter inom området myndighet som får ansvar för tillsynen och skall analyseras och förslagen skall utformas så att behovet av samverkan tillgodoses. I uppdraget ingår att pröva om hanteringen av koncessionssystemet och tillsynen av nätverksamhetenskall handhas av en och samma myndighet. Om utredaren finner att verksamheten med elkoncessioner bör läggas annan myndighet än NUTEK bör konsekvensernabelysas när det gäller NUTEKzs roll som energiansvarig myndighet. Utredaren bör även pröva om det finns skäl att hålla samman ansvaret för el- och rörledningskoncessioner till en myndighet. Vid utformningen av förslagen bör hänsyn tas till behovet av flexibilitet i den nya organisationenså att en snabb anpassning kan ske till ändrade förhållanden de svenska och nordiska elmarknadema. Utredaren skall vidare bedöma behovet av kompetens, bl.a. ekonomisk,juridisk och teknisk, inom den blivande myndighetsfunktionen och överväga hur detta behov skall kunna tillgodoses. Utredarens förslag bör innefatta förslag till de författningsändringar som föranleds av utredarens överväganden.Om utredaren finner att en ny myndighet bör inrättas bör ett förslag till instruktion för den nya myndigheten redovisas. Utredaren bör ha frihet att i övrigt analysera frågeställningar och lägga fram förslag som befinns lämpliga. Utredaren bör analysera resursbehovet för de förslag som läggs fram. Utredaren bör vid utformningen av sina förslag pröva om verksamhetenhelt eller delvis kan finansieras med avgifter.

134 SOU 1993: 105

Utredaren bör beakta regeringens direktiv dir. 1993:93 till Ellagstiftningsutredningen. Utredaren bör ha löpande kontakter med Ellagstiftningsutredningen och berörda myndigheter. För arbetet gäller regeringensdirektiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angåendeutredningsförslagensinriktning dir. 1984:59, EG-aspekter i utredningsverksamhetendir. 1988:43 och regionalpolitiska konsekvenser i utredningsverksamhetendir. 1992:50. Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt och med utgångspunkten att den nya myndighetsfunktionen skall kunna börja sin verksamhet den l juli 1994. Utredaren bör redovisa sina förslag om myndighetsorganisation, resurser och finansiering senast den 30 november 1993. i

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställerjag om att regeringen bemyndigar chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen - 1976:119 med uppdrag att lämna förslag till organisation och finansiering av myndighetsuppgifter för tillsyn av nätverksamhet elmarknaden. att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta tolfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens övervägandenoch bifaller hans hemställan.

Näringsdepartementet

REGERINGS KANSLIETSOFFSETCENTRAL Stockholm1993

2 Bilaga

SOU 1993: 105 137

Reglering på brittiskt vis

av European Energy Economics, London øörkonad version Översättning: Bo Diczfalusy

Den brittiska regleringsmødellen

Inför 1984 års förslag till ny telekommunikationslag hade den

brittiska regeringen studerat regleringen i USA och kommit till slutsatsen att den amerikanska regleringen var kostsam, omständlig och kunde medföra ineffektiva beslut. Man var fast

beslutna att undvika att skapa ett legalistiskt systeml.

Den ram som skapades kring telebolaget British Telecom har tjänat som modell för marknaderna för naturgas, vatten och el. Det formella regelverk som har etablerats genom de olika

privatiseringslagarna innebär bl.a. följande.

Det skapas en leverantör av teletjänster, vatten, gas eller -

elektricitet. Denne erhåller vissa monopolrättigheter och

-

skyldigheter. Leverantören måste ha tillstånd för att få driva

verksamheten och tillståndet kan innehålla villkor som på olika sätt reglerar hur han skall bedriva verksamheten.

Tjänster som generaldirektör Director General inrättas för

telekommunikation, vatten, gas och el. Lagar definierar generaldirektörernas omfattande befogenheter och förpliktelser. Generaldirektörerna förordnas för femårsperioder och kan bara

avsättas till följd av inkompetens eller olämpligt uppträdande.

Inom sina ansvarsområden har generaldirektörerna reglerings-

myndigheterna stor handlingsfrihet. Regleringsmyndigheternas

befogenheter är dock inte obegränsade. Vissa av deras befogen-

heter kan överklagas i domstol. Myndigheten kan inte heller

ensidigt ändra tillståndsvillkoren. Tillståndshavaren kan vägra

att acceptera en föreslagen ändring och vända sig till MMC se

nedan. Det finns även en möjlighet att klaga hos Parlamentets

Ombudsman närmast motsvarande JO i Sverige om reglerings-

myndigheten inte har handlagt ett ärende på ett korrekt sätt. Vissa speciellt regleringsmyndigheterna har anfört att möjligheterna till juridiska ingripanden utgör en viktig kontroll-

mekanism. De engelska domstolarna ger dock ett beslutsfattande offentligt organ vida ramar och ändrar bara ett beslut om: det innebär en felaktig lagtolkning, -

lEtt liknande synsätt förefallervinna stödi USA. Ledningen för regleringsorganet California Public Utilities Commission har nyligenuttalat att Den nuvarandemetoden för regleringinnefattarmåmgakomplicerade processer, vilka medförökadeadministrationskostnaderoch hotar kvalitén av de offentliga organens arbeteoch kommissionens beslut .

det inte överensstämmer med naturrätten natural justice

-

ingen förnuftig person skulle ha fattat det.

-

Även regleringsmyndigheten skulle göra felaktig

om en

lagtolkning eller fatta beslut inte står i överensstämmelse

som

med naturrätten, måste myndigheten agera på ett mycket an-

märkningsvärt sätt innan domstol skulle ändra dess beslut. en Orsaken till denna inställning är att man vill garantera att en av

parlamentet utsedd myndighet eller som har att fullgöra

person

vissa uppgifter skall kunna göra det utan att riskera att ständigt

ifrågasättas.

2 Regleringen enligt 1989 års ellag

Lagen vilka formella uppgifter den ansvarige ministern

anger

Secretary of State har. Den viktigaste är att utfärda sådana

föreskrifter denne lämpliga för att säkerställa att som anser leveranserna är säkra och effektiva. av I ellagen att ministern skall utse en person med titeln anges

generaldirektören för eltillförsel the Director General of Electricity Supply och ge honom befogenhet att skapa ett

kansli. Generaldirektören förordnas for en femårsperiod och kan endast avsättas i fall av inkompetens eller olämpligt upp-

trädande. I lagens tredje paragraf ges en allmän beskrivning av de samlade uppgifter ministern och generaldirektören har.

som Dessa är: att garantera att elförbrukningen för normala ändamål tillgodoses, till att tillståndshavarna har möjlighet att finansiera de - att se

uppgifter som de har tillstånd att fullgöra,

att främja konkurrensen i fråga om produktion och leveranser av elektricitet, att tillvarata konsumenternas intresse i fråga om elektricitet tillhandahålls personer med tillstånd att leverera som av elektricitet, med avseende på uttaget pris och andra leveransvillkor leveranssäkerhet kvalitén den levererade elektriciteten, att stimulera till hushållning och ekonomisk effektivitet hos -

tillståndshavarna för produktion och leveranser och till effektiv energianvändning hos användarna,

att stimulera såväl forskning kring utveckling och - som användning teknik hos tillståndshavare som producerar, av ny överför eller levererar elektricitet,

att skydda allmänheten från de risker som är förenade med

produktion, överföring och leverans av elektricitet och

att säkra tillgång på och underhåll av utrustning för att tillgodose hälso- och säkerhetskrav hos de personer som arbetar med produktion, överföring och leverans av elektricitet. Ministern och generaldirektören har dessutom en skyldighet att

i sin utövning ta hänsyn till effekterna på den fysiska miljön av

verksamheter som är förenade med produktion, överföring och leveranser av elektricitet. Lagen ger även ministern och generaldirektören befogenheter i fråga om beviljande av och ändringar i tillstånd, -

konsumentskydd,

konkurrensbegränsningar och vissa övriga frågor. -

Beviljande av och ändringar i tillstånd

Generaldirektören och ministern svarar gemensamt for till-

ståndsfunktionen och med stöd av lagen kan de ange sådana

villkor som enligt deras uppfattning är nödvändiga med hänsyn

till deras uppgifter. De grundläggande tillstånden är tillstånd för:

stamnätsbolaget National Grid Company, NGC,

-

de regionala elektricitetsbolagen RECs,

de större producenterna samt för andra som vill sälja el. - Ett tillstånd ger tillståndshavaren rätt att bedriva viss verksamhet under en viss tidsperiod när det t.ex. gäller överförings-

och distributionstillstånd public supply licences måste mini-

stern ge underrättelse om ett återkallande av tillståndet minst 25 år i förväg. Ett tillstånd kan inte återkallas förrän tidigast tio år

efter att det har givits, dvs. minimitiden för det ursprungliga

tillståndet är 35 år. Genom villkoren i tillstånden sker en reglering av priset och en kontroll av att inget monopolmissbruk sker gentemot kunderna samt skapas förutsättningar

som syftar till att möjliggöra konkurrens.

Generaldirektören har också rätt att med tillståndshavarens

medgivande ändra tillståndsvillkoren. Om parterna inte kan enas

kan generaldirektören göra en tillståndsanmälan till monopolmyndigheten, Monopolies and Mergers Commission MMC för att där få bedömt om det finns villkor i det aktuella tillståndet som medger verksamhet som inte kan godtas från allmän

synpunkt och om detta i så fall kan åtgärdas genom förändringar

av tillståndsvillkoren.

140 SOU 1993: 105

Generaldirektören kan utfärda åläggande för att få tillstånds-

havaren att efterleva villkoren, en tillståndshavare har rätt men i domstol överklaga villkor är orimliga. Utöver de olika att som

rättigheter regleringsmyndigheten har när det gäller att

som inhämta information, har den också rätt att ta del av alla

upplysningar den behöver för att kontrollera att tillstånds-

havaren uppfyller sina åligganden.

Proceduren kan sammanfattas enligt följande.

Ministern beviljar det ursprungliga tillståndet.

- Generaldirektören avgör om någon har brutit mot bestäm- melserna i tillståndet. MMC beslutar förändringar i tillståndsvillkoren. - om

Konsumentskydd

Generaldirektören har ett antal uppgifter och befogenheter som särskilt tar sikte på konsumentskyddet. Han skall upprätta

konsumentråd Consumer Committees för varje REC som

kan behandla klagomål, inrätta ett nationellt konsumentråd

National Consumers Consultative Committee och har rätt att

avgöra vissa tvister mellan konsumenter och REC°s. Generaldirektören har också rätt att föreskriva kvalitetskrav för leveranser till individuella tariffkunder bl.a. regler om

ersättning då kraven inte uppfylls, att föreskriva nyckeltal och

att offentliggöra sådana resultatmått. Dessutom har han rätt att

offentliggöra sådana råd och upplysningar som han anser är till

nytta för konsumenterna.

Konkurrensvárd

Generaldirektören har rätt att efter medgivande av konkur-

-

rensmyndigheten Office of Fair Trading tillämpa delar av

- 1973 och 1980 års konkurrenslagar. Generaldirektören och

chefen för Office of Fair Trading har enats en ordning som

om

innebär att regleringsmyndigheten har huvudansvaret för den reglerade delen marknaden medan konkurrensmyndigheten

av för övervakningen av den del av marknaden som inte är svarar

föremål för tillståndsgivning. Reglerna ger generaldirektören för

regleringsmyndigheten rätt att bl.a:

kräva att han misstänker bedriver ett monopol - personer, som

när de tillhandahåller varor eller tjänster, lämnar ut upplysnin-

gar om sin verksamhet, försöka förmå person, som han anser förfar på ett sätt som - en

är skadligt från allmän synpunkt, att upphöra med förfarandet. Om generaldirektören misslyckas med detta får han göra

monopolanmälan monopoly reference. Därmed får

en

MMC avgöra monopolsituation föreligger och om den

om en i så fall i något avseende strider mot det allmännas intresse.

Sammantaget består generaldirektörens huvudsakliga makt att

reglera marknaden i befogenheterna att utfärda, övervaka och ändra tillstånd och i hans roll på konkurrensområdet. Hans

befogenheter är omfattande och återspeglar de komplicerade

särdrag kännetecknar elmarknaden. De utgör också en som

utveckling den brittiska regleringsmodellen, som alltmer

av avlägsnar sig från den ursprungliga, naiva förhoppningen i början och mitten 1980-talet byggde på lätt reglering av som , utvecklad modell för regleringens roll när det gäller mot en mer främja konkurrens och att skydda konsumenternas och att samhällets intressen.

3 The Monopolies and Mergers Commission MMC

Fastän generaldirektören har betydande befogenheter så är de

likväl mindre än de MMC har. MMC avgör anmälningar som

rör såväl tillstånd som monopolmissbruk och konkur-

som rensbegränsningar. En anmälan till MMC bör inte nödvändigt-

vis ett brott i relationerna mellan generaldirektören och

ses som tillståndshavare, utan mer som ett sätt att jämka samman en

åsiktsskillnader och för att belysa viktiga frågor i en större krets. MMC utgör också en del av det system som syftar till att säkerställa tillräcklig kontroll att generaldirektören inte

av överskrider sina befogenheter. MMC:s förre ordförande sin syn på MMC:s roll och gav

anförde bl.a. följande.

De tänkbara konsekvenserna att MMC bedömer att av

något är skadligt från allmän synpunkt enligt konkurrenslagen kan kännbara; de kan t.ex. innebära priskontroll,

vara

upplösning eller nedläggning företag, regler för aktie-

av

innehav, omorganisation marknaden, publicering av

av priser och information, förklaringar att ingångna eller annan planerade avtal är olagliga och förbud mot kombinationsvillkor tvingar konsumenterna till vissa handlingar samt som förbud mot vissa förfaranden.

Han underströk betydelsen av att MMC är självständigt och att det, när det fattar ett beslut och säkerställer att det genomförs,

står fritt från de aktörer som gör anmälningar.

Den enda fasta punkten är således MMC, med de mycket betydelsefulla egenskaperna att vara helt neutralt och opartiskt, helt oberoende regeringen och av såväl dem

av

regleras regleringsmyndigheten, samt det

som som av

142 SOU 1993: 105

faktum att varje undersökning genomförs på basis av befintliga fakta och omständigheter utan förutfattade meningar eller antaganden... En viktig egenskap hos MMC är dess självständighet i förhållande till de organ som beslutar att göra en anmälan och till vilka en rapport skall lämnas. MMC tillkännager ingen åsikt om huruvida en viss undersökning skall genomföras eller inte. När man genomför en undersökning görs

det emellertid ingående och sakligt, och oberoende av interna intressemotsättningar eller påtryckningar utifrån.

Oberoendt såväl som publiceringen av den fullständiga utredningsrapporten är viktiga för att MMC skall kunna och anses kunna utföra sina uppgifter sakligt och opartiskt.

4 Regleringen NGC, REC:s och producenterna

av

För att tillåta konkurrens i fråga om produktion och försäljning

av el, är det viktigt att åstadkomma öppenhet transparency.

Därigenom är det enklare att förhindra korssubventionering och att garantera samma servicenivå för alla användare. En huvudfråga vid beviljandet av tillstånd är frågan om att separera olika rörelsegrenar. Verksamheter som bedrivs av tillståndshavaren måste redovisas och revideras separat enligt reglerna i 1985 -

års bolagslag räkenskaperna måste hållas tillgängliga för

generaldirektören och måste i allmänhet offentliggöras, skall kontrolleras med avseende på hur kostnaderna fördelas, och kostnadsfördelningen får inte ändras utan generaldirek-

törens samtycke och får inte subventioneras, eller utnyttjas för att korssubven-

tionera, annan affärsverksamhet som täcks av tillståndet. I detta avsnitt beskrivs Verksamheten vid stamnätsnätbolaget NGC och dess tillstånd -

De regionala distributionsbolagen RECs

- Producenterna - Tredjepartstillstånden -

Stamnätsbolagets NGC verksamhet

I ellagens nionde paragraf anges NGCs skyldighet att utveckla

och bibehålla ett effektivt, samordnat och ekonomiskt system för överföring av elektricitet, och att främja konkurrens vid produktion och försäljning. En viktig egenskap ide regler som gäller för NGC:s verksam-

het är dess självständiga ställning i fråga om driften i förhål-

lande till dess ägare RECs vilket uppnås på följande sätt. Det

finns ett holdingbolag National Grid Holding plc vars enda

uppgift är att äga stamnätsbolaget, och vars ledning består av representanter for REC:s. Ledningen och övriga anställda hos RECs får inte ingå i ledningen för NGC. Förhållandet mellan NGC och holdingbolaget anges i deras respektive bolagsordninpå ett sådant sätt att holdingbolaget i huvudsak har en passiv gar roll, och inte har rätt att ingripa i NGC:s löpande verksamhet. NGC skall varje år till NGC Holding avge en femårsplan vari

beskrivs dess investeringsbehov, finansieringsbehov, uppskattad vinst eller förlust, kassaflöde och utdelningsfilosofi. NGC

Holding kan visserligen vägra att godta förslag till verksamheter ligger utanför kärnverksamheten, men kan enbart vägra att som godta femårsplanen för kärnverksamheten om NGCs ekono-

miska ställning står på spel. I praktiken regleras stamnätsbolagets driftsresultat överföringstillståndet. Staten äger

genom

speciell aktie i varje bolag, en s.k. gyllene aktie, vilket ger

en

den möjlighet att kontrollera ändringar i bolagsordningen,

avveckling, diversifiering, aktieemissioner, förfogandet över tillgångar krävs för att bedriva verksamheten och andra som beslut.

NGC:s överföringstillstánd

NGCs tillstånd är avsett att återspegla och utveckla NGC:s lagenliga skyldigheter att säkerställa det totala elsystemets

säkerhet och effektivitet och att främja konkurrens. Inledningsvis fastslås att NGC skall dela upp sin verksamhet i

följande fem skilda rörelsegrenar.

Drift överföringssystemet Överföringsverksamhet.

- av

Drift av pumpkraftverken Produktionsverksamhet.

- Handhavande avräkningssystemet Avräkningsverksam- - av het.

Ansvaret för de internationella överföringsledningarna Inter-

-

nationell överföring.

Ansvaret för att upphandla anknutna tjänster Anknuten

-

tjänsteverksamhet. Huvudparten av NGCs tillstånd rör överföringsverksamheten, vilket är dess kärnverksamhet och ett hårt reglerat monopol. Basen för överföringsverksamheten är de regler för överföring

Grid Code NGC är skyldigt upprätta. Dessa regler the som att

2 frekvenskontroll, tillhandahållande reaktiv effekt, system för Dessautgörs av av Snabbstart och automatisk gasturbiner, momentanreserv, snabbstart och start av lastreduceringvid pumpkrañverken, synkronkompenseñng, kallstart och underlåten start.

144 SOU 1993: 105

måste innefatta alla väsentliga tekniska förhållanden som rör

anslutning till och drift och utnyttjande av tillståndshavarens överföringssystem. Reglerna måste utformas så att de med-

verkar till att uppnå målen om att främja konkurrens och att stimulera till ökad säkerhet och effektivitet i systemet. De måste innehålla anslutningsvillkor som anger de tekniska, utseendemässiga och driftsmässiga villkor som måste efterlevas av NGC och var

och en som är ansluten till överföringssystemet,

regler för drift vari anges de villkor på vilka NGC driver -

överföringssystemet och hur andra parter skall driva sina

produktions- eller överföringsanläggningar för att säkerställa el- och driftssäkerhet, regler för planering vari anges de tekniska och utseendemäs- siga villkor och procedurer som NGC och andra användare

måste följa samt

regler för körordningen där principerna för denna anges. -

Utformningen och tillämpningen av reglerna får inte onödigt-

vis diskriminera eller otillbörligt gynna någon enskild eller någon grupp av personer, eller tillståndshavaren i annan kapacitet än som ansvarig för överforingsverksamheten.

Reglerna godkänns av generaldirektören och måste offentlig-

göras.

NGC är skyldighet att ange vilka villkor som gäller för varje

producent eller säljare som önskar ansluta sig till och utnyttja systemet. Ett erbjudande måste tillhandahållas inom 28 dagar om den begärda verksamheten kan ske utan ändringar i över-

föringssystemet, och inom tre månader om systemet måste

ändras. Vid fastställandet av villkoren får NGC inte begränsa, snedvrida eller hindra konkurrens i fråga om överföring, distribution eller produktion av elektricitet, och villkoren måste

vara icke-diskriminerande. För detta ändamål måste NGC ge

ut publikationer, i en form som har godkänts av generaldirek-

tören, där grunderna anges för hur anslutnings- och överföringsavgifterna bestäms i varje enskilt fall för att rätt att utnyttja ge systemet. Grunderna skall anges på ett sådant sätt och så

detaljerat som krävs för att var och en skall kunna bilda sig en uppfattning om vilka avgifter han måste betala för att få utnyttja systemet.

Generaldirektören har rätt att avgöra tvister mellan NGC och

användare av nätet i fråga om anslutnings- och överföringsvill-

kor.

De publicerade överforingsvillkoren måste innehålla över-

föringstariffer inklusive kostnaderna för störningsreserv, avgifter för att tillhandahålla och installera mätare och principer

SOU 1993: 105 145

för hur anslutnings- och bortkopplingsavgifter beräknas. Under den första femårsperioden efter privatiseringen var regleringen

sådan att NGCs avgifter hölls realt oförändrade. Från mars

1993 ska NGC:s avgifterna minska med 1,9 % per år i reala

ca

termer i fyra år framåt.

NGC ska också publicerar det som har blivit känt som

sjuårsplanen. l denna skall, för de kommande sju åren, anges överföringskapacitet, beräknat kraftutbyte och effektbehov i

varje del tillståndshavarens överföringssystem och risk för fel av i varje knutpunkt i överföringsnätet, tillsammans med den

ytterligare information rimligen kan krävas för att göra det

som möjligt för och vill använda systemet att ta reda på var en som förutsättningarna för att ansluta sig till och använda systemet där t.ex. anslutning är mest fördelaktig. en NGC måste planera och driva systemet på ett sätt som tillgodoser säkerhets- och servicenivåkrav och får inte förfoga

över eller överlåta någon viktig anläggning dvs. en del av överföringssystemet utan generaldirektörens medgivande. Dessutom har generaldirektören rätt att från NGC erhålla den

information han sig behöva för att kunna fullgöra sina anser uppgifter. NGC är också ansvarigt för driften av systemet och för

avräkningssystemet. NGC ska utfärda och beordra driftsinstruktioner till alla produktionsenheter med en effekt större än 100

MW, och att upprätta körordning baserad på merit order en

efter prisbud men med hänsyn till tekniska begränsningar,

produktionsenheternas dynamiska egenskaper, belastningen på

överföringsledningarna etc. NGC skall också administrera ett avräkningssystem som gör

det möjligt att identifiera enskilda transaktioner och att avgöra

hur mycket och skall erlägga eller erhålla enligt avtalet

var en

produktionsoptimering och avräkning.

om

Utformningen NGCs tillstånd gör att NGC organisatoriskt-

av inte kommersiellt utgör systemets hjärta; NGC främjar men -

marknadens funktion men är inte bortsett från pumpkraftverken själv aktör på marknaden. Genom tillståndet fungerar

en

NGC övervakare spelreglerna genom sin uppgift att

som av

främja konkurrens och att erbjuda icke-diskriminerande villkor till alla aktörer. Tillståndet och bolagsordningen innebär

sammantaget att NGC drivs oberoende av dess ägare.

De regionala elföretagen RECs

Rollen som offentlig elleverantör Public Electricity Supplier,

PES fastställs i tillståndet där REC:s distributions- och

försäljningsverksamheter regleras. Paragraf 9 inleds med ett

allmänt krav på att Den offentliga elleverantören skall utveckla och underhålla ett effektivt, samordnat och lönsamt system för leveranser av el. I paragraferna 16-24 beskrivs verksamheten hos den offentlige elleverantören, som med vissa undantag skall, när någon innehavare eller brukare av en anläggning kräver det leverera till denna anläggning och i den utsträckning det krävs för detta ändamål tillhandahålla elektriska ledningar eller elproduktionsanläggningar eller bådadera. PES måste erbjuda en icke-diskriminerande tariff för kunder

med mindre effektbehov än 10 MW men de måste också

erbjudas ett kontrakt, och tariffen måste vara utformad på sådant sätt att det framgår enligt vilka principer priserna har fastställts. PES är underkastade de regler för offentliga elleverantörer, som återfinns i avsnitt 6 i reglerna. Dessa regler rör frågor om t.ex. återbetalning av avgifter, återupptagande av leveranser, elleverantörens rättigheter om någon skadar hans utrustning och regler för rätten till anslutning. PES har rätt att ta ut de kostnader som rimligen kan hänföras till tillhandahållandet av ledningar och kraftverk. Dessa bestämmelser, tillsammans med andra avsnitt av lagen exempelvis avsnitt 7 som rör certifiering, provning och ägande av mätare utgör den lagliga ramen för elleverantörernas verksamhet med att tillhandahålla till mindre konsumenter, och elektriska ledningar till alla inom deras respektive distributi-

onsområden, som motsvarar de tidigare. En REC är skyldig att dela upp sin verksamhet i följande fyra

olika affärsområden. En nätverksamhet som innebär tillhandahållande av ett ledningsnät i distributionsområdet överforingstjänster. - Leveranser av till både tariff- och kontraktskunder i om- rådet leveranstjänster. - Leveranser av utanför distributionsområdet tredje- - -

partsleveranser

. All verksamhet som innebär produktion av måste bedrivas i ett särskilt bolag elproduktion. - Därutöver får REC:s bedriva den kommersiella verksamhet de önskar och regleras inte i det avseendet.

Överfäringszjänster. I princip är varje REC skyldigt att

tillhandahålla ett ledningsnät inom sitt distributionsområde och skall ansluta alla önskar en anslutning för att antingen som producera eller förbruka el, och tillhandahålla överföring som common carrier. REC har emellertid ingen ensamrätt på en att tillhandahålla ledningar.

Enligt villkor 8 skall varje REC med möjlighet till undantag tekniska och säkerhetsmässiga orsaker erbjuda icke-diskrimi-

av nerande villkor för användning och anslutning av dess led-

ningsnät, inklusive alla åtgärder som krävs för att genomföra

anslutningen. Dessutom ankommer det på REC att installera alla nödvändiga mätinstrument, strömbrytare och utrustning för teleoch dataöverföring. Nättariffernas nivå regleras KPI-X f.n. KPI+X genom en

formel hänför sig till den maximala genomsnittsavgiften

som levererad enhet. På sätt som NGC måste varje per samma REC offentliggöra ett dokument med nättariffer, korrektionsfaktorer och avgifter för mätaravläsning, avräkning och admini-

strativa tjänster. De måste också ange vilka principer som tillämpas för att fastställa kapacitetsavgifterna. De publicerade

nättarifferna måste tillämpas oavsett om det är REC själv som levererar till kunder eller man upplåter näten andra. om

I fråga om anslutningsavgifter måste varje REC på samma sätt

NGC publicera ett dokument vari bl.a. ingår en förteckning som över viktigare kostnadselement vid anslutning. På samma sätt NGC har REC rätt till rimlig avkastning på skäliga som en anslutningskostnader.

Övriga krav som ställs på nätverksamheten är att näten skall

upprätthålla en viss teknisk standard. Leveranstjänster. Marknaden för elleveranser är f.n. uppdelad

i konkurrensutsatt marknad avser leveranser till en som

anläggningar med större abonnerat effektbehov än 1 MW, och

marknad tariffmarknaden för kunder med lägre effekt-

en

behov. Försäljningen på båda marknaderna måste ske på icke-

diskriminerande grunder, och tarifferna måste delas upp i

nätavgifter och elavgifter. Enligt villkor 3 har REC:s rätt att vidareföra i princip alla sina kostnader för leveranserna till sina

tariffkunder, dvs. den genomsnittliga inköpskostnaden per kWh råkraft. fossilbränsleavgiften per kWh, avgiften till NGC för överföring, den tillåtna distributionskostnaden per kWh som erläggs till nätverksamheten och

den tillåtna kostnaden för avräkningssystemet.

- Dessutom sker KPI-kontroll av REC:s egna kostnader. en

148 SOU 1993: 105

För att förhindra att en REC utnyttjar sin monopolställning för

att hindra andra att bedriva egen produktion måste varje REC gå med på att sluta avtal med var och en som begär det för att erbjuda produktions- eller leveranskapacitet för spetslast- eller

reservändamål. Erbjudna avtalsvillkor måste återspegla kostnaderna och måste erbjudas senast inom 28 dagar. Om det krävs en förändring av systemet får REC tre månader på sig.

De övriga villkor som reglerar REC:s leveransverksamhet innebär att en REC skall köpa in såväl fossilbaserad som icke fossilbaserad kraft till -

bästa möjliga pris med hänsyn till tillgängliga alternativ,

vidta de åtgärder som krävs för att upprätthålla säker- hetskraven vid elproduktion, vilket åstadkoms genom att REC blir medlem i börsen och är beredd att köpa upp till

bristkostnaden Value of Lost Load,

överenskomma med generaldirektören om regler för hur räkningar skall betalas för kunder med betalningssvårigheter samt hur man skall handskas med kunder som varit försum-

liga, ge råd om användning av och, där det är nödvändigt och

-

ändamålsenligt, erbjuda speciell utrustning till pensionärer,

upprätta ett system för hantering av klagomål och -

sammanträda med det regionala konsumentrådet Consumer

-

Committee upp till sex gånger per år.

Tredjepansverksamhet. En REC som önskar leverera till

kunder utanför sitt distributionsområde måste ha ett tredjepartstillstånd på samma sätt som andra leverantörer, se nedan. Dessutom måste denna verksamhet som nämnts redovisas separat. Produktion. Om en REC vill engagera sig i produktions-

anläggningar måste den bilda ett dotterbolag och hålla sin leveransverksamhet på armslängds avstånd. För att begränsa möjligheterna till vertikal integration bakåt och för att skydda REC:s mot att överutnyttja sin möjlighet att bära finansiella risker, finns en gräns för hur stor produktionskapacitet en REC

får äga. Gränsen definieras med utgångspunkt från ägarandelen

avseende kapacitet och får uppgå till maximalt 15 % av den

maximala efterfrågan i distributionsområdet under 198990. Reglerna omfattar också förmånliga villkor, mjuka lån, bränslesubventioner, arrangemang för vinst- eller kostnadsdelning samt

avtal om kraftutbyte.

På motsvarande sätt som gäller för NGC har generaldirek-

tören rätt att avgöra tvister mellan RECs nyttjare av systemet,

och har rätt att ta del av all information han anser sig behöva

för att fullgöra sina uppgifter

§_l

Producenterna

Ellagen inte producenternas roll. Produktionstillstånden anger för National Power, PowerGen och Nuclear Electric är enkla.

De föreskriver att produktionsanläggningar större än 100 MW

måste styras centralt NGC enligt ett körschema. Dessutom av

måste företagen ingå i avtalet produktionsoptimering och

om

avräkning och sälja hela sin produktion till börsen, samt förse

NGC med all den information krävs för att NGC skall som

kunna fullgöra sina uppgifter. National Power och PowerGen

har rätt att leverera direkt till kunder större än 1 MW. De måste

bedriva produktionen inkl. försäljningskontrakten till REC:s räkenskapsmässigt åtskild från direktleveranserna till kunder och de får inte prisdiskriminera. Genom ändring i tillstånden

en måste de bedriva leveranserna på armslängds avstånd numera

från produktionen. Från början deras samlade andel av

var

leveranserna till konsumenter begränsad till viss del av de

en totala leveranserna inom varje distributionsområde. Orsaken till detta att REC:s inte skulle bli utkonkurrerade utan att var konkurrensen skulle kunna skapas gradvis. De måste offentlig-

göra räkenskaperna för den reglerade produktionsverksamheten

och överlämna sin ekonomiska redovisning för leveransverk-

samheten till generaldirektören.

Tredjepartstillstånd

Ett tredjepartstillstånd second tier licence ger tillståndshavaren

rätt att leverera till alla sådana anläggningar eller grupper av anläggningar specificeras i tillståndet. De ursprungliga

som

tredjepartstillstånden begränsar sådana leveranser till kunder

över 1 MW. Det viktigaste kravet på en tillståndshavare är att

följa reglerna för nätverksamheten The Grid Code och att vara

medlem i avtalet produktionsoptimering och avräkning och

om beredd att köpa till bristkostnaden. vara upp

5 Prisreglering principer och tillämpning

-

Det villkor i tillstånden reglerar priserna är det ekonomiskt

som för tillståndshavarna. År 1982 inbjöds

mest betydelsefulla professor Stephen Littlechild då professor i ekonomi vid

-

universitetet i Birmingham, generaldirektör för regler-

numera

ingsmyndigheten OFFER att ge synpunkter på hur telebolaget

-

British Telecoms priser och vinster skulle regleras. Med utgångspunkt i de uppgifter för regleringsmyndigheten som

angetts i propositionen om telemarknaden satte han fem upp kriterier för hur prisregleringen borde utformas. Dessa var

konsumentskydd mot monopolmissbruk,

incitament till effektivisering och utveckling, regleringens omfattning, främjandet av konkurrens och effekten på priset vid försäljning av ett offentligt företags egendom, vilket indirekt beror på hur komplicerat och ovant regleringssystemet blir, och på hur väl regleringsverksamheten kan förutses. Littlechild konstaterade att erfarenheterna reglering i USA av år inte uppmuntrande och indikerar att regleringen inte bör vara för omfattande... investeringarna har påverkats negativt och effektivitet och uppfinningsrikedom har hämmats. Han analyserade fler olika metoder för prisreglering, bl.a. modell för en

avkastningsreglering och en metod att kontrollera de lokala

tarifferna som innebar att vägde ett antal olika man samman tariffer till ett korgindex inte fick öka än konsom mer sumentprisindex KPI med avdrag för en effektivitetsfaktor om X %, s.k. KPI-X-reglering. När han värderade de olika metoderna med utgångspunkt från de fem uppställda kriterierna drog han slutsatsen att KPI-X-metoden totalt bäst. sett var Också MMC har uttalat sig positivt till sådan reglering. en Nyligen rekommenderade MMC att överger försöken att man reglera avkastningen på vissa preventivmedel och har i stället föreslagit att produktpriserna inte årligen får öka med än ett mer kostnadsindex minus 1,5 % under en femårsperiod. Sådan reglering är lätt att förstå, relativt billig och enkel att övervaka, bibehåller incitamenten att effektivisera verksamheten och kan riktas precis på det område önskar. utan att man negativt påverka företagens verksamhet i andra avseenden. Littlechild hävdade att den föreslagna metoden för prisreglering överensstämde med ministerns önskan lätt om en reglering. Prisreglering valdes när det gäller British Telecom. År 1985 argumenterade Littlechild för prisreglering avseende vatten, vilket beslutades, och även i modifierad form en beslutades för British Gas. Eftersom Littlechild rådgivare var till Energidepartementet vid privatiseringen elmarknaden, av beslöt man föga förvånande om prisreglering även där. - - De ursprungliga X-värdena för privatiserade, reglerade företag bestäms av regeringen efter förhandling med företagens ledning. Resultatet återspeglar regeringens avvägning mellan konsumentintresset av låga priser, skattebetalarnas intresse av ett högt försäljningsvärde och de framtida aktieägarnas intresse av växande avkastning. Sedermera har, efter generaldirektörer-

utvärdering, värdena på X genomgående satts högre, se

nas

tabell Fram till i dag, med undantag för prisregleringen av

British Gas nättjänster, har alla förändringar i villkoren skett

med företagens goda minne, även såväl British Telecom

om BT British Gas BG år 1992 ägnade sig visst rituellt som bråk siffrornas exakthet, och hotade med att göra en om anmälan till MMC.

Tabell Utvecklingen av X-faktorn vid översynerna

I princip syftar prisregleringen till att skapa ett kvasi-konkurrensmarknadspris tillstândshavaren incitament att som ger överträffa det reglerade värdet. Den ökar också företagens risk, eftersom alla kostnader inte får övervältras, varigenom förefår högre kapitalkostnad. Regleringen är effektiv från tagen en konsumentsynpunkt de effektivitetsökningar, som uppnås om utöver vad skulle nåtts kostnaderna fick övervältras, som om överstiger den högre investeringsutgiften. Från investerarnas synpunkt kommer vinsterna att växa snabbare än kapitalstocken dvs. lönsamheten kommer att Öka så länge företaget kan överträffa regleringsmálet, men när effektiviseringsmöjligheterär uttömda kommer vinsterna att öka i samma takt som det na arbetande kapitalet. Som underlag för att bestämma X utnyttjas av samtliga regleringsmyndigheter finansiella modeller av tillståndshavaren. Antaganden görs inkomster, ändrade rörelsekostnader, om investeringsutgifter, finansiella kostnader m.m. I samband med översyn olika prisformler publicerades också diskussionsav promemorior inklusive promemorior om framtida investeringsutgifter m.m. Vid fastställandet av NGC:s reviderade prisformel var tiden knapp. Littlechild skrev ett brev där han inbjöd intresserade att inom fem veckor uttrycka sina åsikter om hur revideringen lämpligen borde göras. Tre månader presenterade generaldirektören sin senare föreslagna prisformel för NGC, i ett pressmeddelande och en sexsidig rapport. Han där uttryck för följande åsikt. gav

152 SOU 1993: 105

På en konkurrensmarknad bestäms ett företags vinstnivå av en rad faktorer, såsom marknadstillväxten, kostnadsutvecklingen för insatsvaror, konkurrenternas beteende och företagets relativa tillväxt i fråga om effektivitet och produktivitet i jämförelse med konkurrenterna. Företagen kan få ökade vinster under olika

tidsperioder. Men inget företag kan garantera sina ägare en

obruten vinstökning. Om ett företag ökar sin effektivitet jämfört med konkurrenterna kommer detta sannolikt att ta sig uttryck i ökade vinster. Men med tiden kommer dessa konkurrenter att imitera

lyckade uppfinningar, konkurrensen kommer att driva ned

priserna och det ursprungliga försprånget kommer att konkurreras bort om inte företaget kan fortsätta att Öka produktiviteten snabbare än dess konkurrenter. Därigenom uppmuntrar konkur-

rensen till ytterligare effektivitetsökningar och säkerställer

4 samtidigt att dessa kommer konsumenterna till godo.

Systemet med KPI-X-formeln syftar till att återspegla dessa

egenskaper hos en konkurrensmarknad mer effektivt än genom en direkt vinstreglering. Genom att pris- eller inkomstutvecklingen fastställs får företagen incitament att minska kostnaderna

under perioden. Systemet garanterar att effektivitetsökningar i

längden kommer konsumenterna till godo. Det reviderade värdet på X kommer att återspegla såväl effektivitetsökningar jämfört med föregående tidsperiod som det bedömda utrymmet för

ytterligare effektivitetsökningar under nästa tidsperiod. Fort-

farande finns det incitament till utveckling av företagsledningen, och om företaget överträffar det reviderade målet så förfogar det självt över motsvarande vinstökning.

Han föreslog att man skulle etablera en KPI-X-reglering med

ett X-värde på 3 % under de kommande fyra åren. Skälen till denna siffra var enligt honom att

det finns möjligheter att minska investeringsutgifterna,

-

speciellt genom effektivare inköp. Dessutom finns det, även om

NGC redan planerar att minska driftskostnaderna med ca 3 %

per år, enligt min mening möjligheter till besparingar om

ytterligare ca 2 % per år. För att detta skall uppnås måste målen upplevas som en utmaning. De bedömda kostnaderna måste medge att investerarna får tillräcklig avkastning i dag och i framtiden. På sikt måste de totalt sett vara tillräckliga för att NGC skall kunna klara sin

kapitalanskaffning. Jag tror inte att det finns ett entydigt svar på

frågan om vilken den verkliga kapitalkostnaden är, men det står

utom tvivel att NGC:s verksamhet är betydligt riskfriare än de flesta andra företags verksamhet. Oavsett om analysen utgår från kapitalvärdemodellen eller från modeller för aktietillväxt,

eller mindre formella metoder används för att jämföra om NGC:s situation med andra företags, så anser jag att NGC:s kapitalkostnad är väsentligt lägre än det värde som NGC har bedömt.

Vid fastställandet av detta värde på X har jag sett längre än på

- NGC:s nuvarande kostnadsstruktur, mot kostnadsnivåer som

skulle kunna nås i framtiden enligt konsulter och i jämförelse

med andra organisationer. Jag har valt ett värde på X som,

under hela den kommande fyraårsperioden, ger väsentliga

fördelar för konsumenterna samtidigt som det möjliggör en skälig avkastning till NGC:s ägare och dessutom ger utrymme för större vinster om man kan förbättra ledningen av företaget. Han medvetet inget värde för investeringsutgifterna angav

och nämnde inte den siffra som NGC hade angivit, kanske

ens

därför att han inte ville skapa ett prejudikat och sedan vara

tvungen att diskutera frågan på nytt tolv gånger när han skulle förhandla X-värden med de regionala elföretagen om nya

REC:s. Möjligen ville han också understryka att prisreglering skiljer sig från avkastningsreglering. Detta är sant inte bara i

den självklara bemärkelsen att det är priset och inte lönsamheten regleras, också en kontrast till den detaljerade som men som

kostnadsanalys kännetecknar den amerikanska regleringen.

som Prisregleringen baseras på ett samlat paket av bedömda intäkter och bedömda kostnader och investeringar, och i allmänhet är det enklare att enas om ett paket och acceptera att man ibland tar ut svängarna, än att behöva diskutera enskilda kostnadselement sedan summeras. Littlechild utformade som regleringen så att den skulle motverka NGC:s intresse av att öka efterfrågan. Formeln KPI-X skall appliceras på en bedömd ökning i efterfrågan med 1,1 % per år. Därigenom motsvarar

den föreslagna prisregleringen reglering av intäkterna med

en en real minskning om 1,9 % per år.

6 Den praktiska tillämpningen av konkurrenslagstüiningen

Generaldirektören har ännu inte utnyttjat sina befogenheter

enligt konkurrenslagarna från 1973 och 1980, men hur detta fungerar framgår hur lagarna har tillämpats i fråga om av British Gas.

När British Gas såldes var den allmänna uppfattningen att

företaget var lätt reglerat. Det fanns ett villkor i British Gas

tillstånd innebar en viss skyldighet att skilja räkenskaperna

som åt. Kontraktsmarknaden för leveranser till större förbrukare

föreföll oreglerad, och det enda berättigande generaldirek-

vara

tören för gasfrågor verkade ha uppgiften att främja

var

154 SOU 1993: 105

konkurrens och befogenheter att bestämma överföringstariffer

för fristående leverantörer. Generaldirektörens befogenheter enligt konkurrenslagarna var det få som kände till, bl.a. inte British Gas. Inledningsvis behandlade British Gas ordförande regleringsmyndigheten nonchalant, vilket ledde till ett antal konfrontatio-

ner som lämnade British Gas förvirrat och illa tilltygat.

Först vägrade British Gas att lämna ut den information som

regleringsmyndigheten begärde för att kunna kontrollera prisökningarna år 1987, men gav sig när bolaget hotades åtal.

av

Gasföretagets nästa konflikt om regleringen var med chefen för konkurrensmyndigheten Office of Fair Trading OFT rörande prisdiskriminering på kontraktsmarknaden för industrikunder och andra företagskunder som förbrukade än

mer 25000 therms årligen. Kunder som hade en alternativ energiförsörjning erlade ett pris som stod i viss relation till det alternativa bränslet vanligen eldningsolja, medan kunder inte hade som något alternativ fick betala ett högre pris. När oljepriset sjönk

under 1986 och kostnaderna förgasinköp som till stor del

indexeras till oljepriset från gasfälten minskade, så sänkte

gasföretagen i övriga Europa sina priser till industrikunder betydligt mer än British Gas. Ett antal industriföretag startade

därför en kampanj mot British Gas prissättning. Chefen för OFT gjorde en anmälan till MMC i november 1987. Ett år senare meddelade MMC att funnit att British man

Gas hade bedrivit omfattande prisdiskriminering ifråga

en om priser och leveransvillkor till kontraktskunder och att detta

kunde hänföras till företagets monopolställning.

MMC hävdade att detta handlande medförde högre kostnader

för kunder med begränsade möjligheter att använda andra bränslen eller att få tillgång till sådana bränslen på förmånliga

villkor, vilket i sin tur ger dessa kunder en omotiverad kostnadsnackdel och snedvrider konkurrensen på de marknader där de agerar. MMC menade också att British Gas selektivt kunde underbjuda potentiella konkurrerande gasleverantörer, vilket

kan antas avskräcka nya aktörer och hämma utvecklingen mot

konkurrens på marknaden.

MMC rekommenderade att British Gas skulle sälja till

gas större köpare på icke-diskriminerande villkor som baserades på

en offentlig prislista, i stället för att som tidigare sluta hemliga kontrakt, att företaget skulle offentliggöra villkor för överföring

på sitt överföringsnät och att företaget inte skulle få kontraktera mer än 90 % av något nytt gasfält.

SOU 1993: 105 155

Rapporten anmärkte speciellt att om konkurrens på gasmar-

knaden ändå inte kommer till stånd inom fem år, ytterligare

åtgärder måste övervägas i fråga om marknadens struktur. I april 1989 godtog regeringen MMC:s rekommendationer, och i 1990 tillkännagav chefen för OFT att han hade mars kommit överens med British Gas om nödvändiga åtgärder, bl.a. att British Gas skulle minska sin del kontraktsmarknaden från av 95 % till 40 % år 1995, och att skulle inrätta en särskild man

enhet för transport- och lagringstjänster och förhandla fram priser för dessa tjänster med regleringsorganet OFGAS

generaldirektör.

År 1991 gjorde cheferna för OFT och OFGAS en gemensam undersökning hur konkurrensen utvecklades, och drog av

slutsatsen att målet självgenererande konkurrens på

om en industri- och foretagsmarknaden inte har uppnåtts. Chefen för

OFT drar därför slutsatsen att han bör göra en ytterligare

anmälan till MMC. Enligt rapporten borde bl.a. en väsentlig del av British Gas leveranskontrakt upphävas, gränsen för tariffmarknaden sänkas och skapandet ett separat dotterbolag för att driva gasöverav

föringen och lagringen på ett icke-diskriminerande sätt på

armslängds avstånd från resten av British Gas och med reglering av avgifterna. British Gas gick med på att minska sin andel av kontraktsmarknaden till 40 % fram till 1995 genom att upplåta sina egna

gaskontrakt till konkurrenter, och att skilja ut sin överförings-

och lagringsverksamhet. År 1992 bad British Gas inför hotet ytterligare konflikter

- om

med OFT och OFGAS ministern att utnyttja sin rätt att

-

anmäla företagets gasverksamhet till MMC för att få till stånd

omfattande undersökning där alla aspekter blir ordentligt en

belysta. MMC publicerade sin rapport i augusti 1993 och slog

fast att British Gas dubbla roll som både ägare och säljare av

innebär inbyggd intressekonflikt vilket gör det omöjligt

gas en

att till stånd de villkor som krävs för självgenererande konkurrens och rekommenderade att företagets gasverksamhet skulle skiljas ut från dess produktion och transporter av gas,

och att tariffmarknaden borde upphöra.

Regleringsmyndigheten har således betydande befogenheter

enligt konkurrenslagen. Generaldirektören har rätt att inleda ett

förfarande kan få mycket kännbara konsekvenser för en

som tillståndshavare.

7 Vad 0FFER:s generaldirektör har gjort

Professor Littlechilds åtgärder kan delas upp i följande sju områden. Prisreglering Att främja konkurrens vid produktion och försäljning Problemen med börsen 4. Att få till stånd effektiva inköp av REC:s och på kontraktsmarknaden Att öka servicenivån för tariffkonsumenter . Olika beslut av medlingskaraktär, t.ex. konsumentklagomål, . anslutningsavtal och definition av vilka anläggningar som är större än 1 MW. Ett antal andra aktiviteter, t.ex. att administrera fossilbränsleavgiften

att utveckla en policy för att främja effektiv elanvändning att certifiera och godkänna mätningsutrustning och att lösa

mätningstvister Även många de ärenden nämns i de två sista om av som

punkterna är viktiga for dem som berörs och flera frågor berör

många människor, är de varken politiskt viktiga eller ger upphov till någon större diskussion. Den verkliga utmaningen

för generaldirektören är hur han klarar de fyra första uppgifter-

na, vilket är ämnet för nästa avsnitt.

Prisreglering

Generaldirektören för OFFER har hittills varit inblandad i fem aspekter på prisreglering. Han har

kommenterat pris- och vinstökningarna hos distributions-

-

bolagen REC och förhandlat fram en prisreduktion med några REC:s. I februari 1992 avslutade han förhandlingar med åtta företag som utfäste sig att reducera prisökningarna för påföljande år med totalt 30 miljoner pund, knappt 0,2 % av deras totala omsättning och något av en pyrrhusseger. som nämnts skapat en ny prisreglering för NGC

vidare föreslagit en ny formel for prisreglering av REC:s -

genomfört en översyn av NGC:s anslutningsavgifter och av

-

REC:s brukaravgifter och avgifter för reserv- och spetslastkapa-

citet vägrat presentera sin översyn av prisregleringen av distributio- nsavgifterna. Lönsamheten hos REC:s var föremål for många kommentarer både 1991 och 1992, bl.a. i underhusets speciella energikom-

SOU 1993: 105 157

mitté föreslog översynema prisregleringen av REC:s

som att av

borde offentliggöras. Generaldirektören svarade att Om regleringsmyndighet blir känd för att ständigt ingripa

en

i ett företagsverksamhet, så kommer detta att påverka företagets

vilja öka effektiviteten och minska kostnaderna. Graden av att

regleringsrisk företaget upplever kan öka. Därmed kan

som ägarna vilja ha ökad avkastning vilket på sikt kan leda till en

högre konsumentpriser. Trots starkt politiskt tryck både 1991 och 1992 beslöt

ett

Littlechild att hålla sig till avtalet att han inte skulle ingripa i prisregleringen före det datum som hade bestämts.

Konkurrens i produktion och leveranser

Generaldirektören har anlagt konkurrensfrämj ande attityd vid

en

beviljande och förändring tillstånd för att skapa möjligheter

av

till konkurrens i fråga produktion och leveranser genom att

om bevilja licenser till alla seriösa sökanden. Något som har haft

betydelse för möjligheterna att få till stånd självständiga

stor

kraftverksprojekt hans tidiga uttalande till REC:s om att han

var

inte tänkte undersöka eller godkänna deras inköpsavtal inklusive dem hade slutits med fristående producenter där

som

REC:s delägare innan de hade slutits eftersom detta skulle

var fordra OFFER hela tiden skulle få gissa sig till REC:s att kommersiella överväganden. Han ansåg inte att sådan detaljinblandning skulle ligga i sig företagens eller kundernas vare intresse. I stället avsåg han att bedöma rimligheten i REC:s

samlade inköps-strategi.

Han stimulerade konkurrens i leverantörsledet genom att lätta på reglerna direktförsäljning National Power och Powerom av Gen. I diskussionen kolkontrakten framförde han till om

energiministern sänkningen gränsen för kontraktsmarkna-

att av den inte fick äventyras.

Problemen med börsen the Pool

Hittills har Littlechild publicerat fem rapporter om börsens

funktionssätt:

I Rapporten undersökning börspriset slog man fast att

- om av

PowerGen hade manipulerat börspriset. Sedermera slutade företaget med detta agerande, och producenterna gick med på ändringar i tillstånden som gav generaldirektören rätt att analysera omständigheterna i de fall planerade att avveckla

man

anläggning. Han konstaterade vidare att prisreglering för

en

producenter inte kan uteslutas.

I rapporten om gasturbiner befanns vissa gasturbiner vara -

lönsamma medan andra inte var det, och man ifrågasatte NGC:s

bedömning av behovet av gasturbiner för systemsäkerheten.

Sedan dess har NGC sett över kraven på reservkapacitet för

systemsäkerhet. I rapporten om kapacitetsbegränsning dras slutsatsen att -

National Power och PowerGen hade höjt prisbuden för pro-

duktionsanläggningar som måste vara i drift på grund av kapacitetsbegränsningar i överföringsnäten, och PowerGen hade dragit fördel av att två kraftverk hade en monopolställning. Sedermera sänkte PowerGen sina prisbud för de kraftverk som behövdes till följd av kapacitetsbegränsningar, och NGC presenterade förslag till hur effektkostnaderna skulle hanteras. Littlechild framhöll också att han skulle överväga att anmäla de större producenterna till MMC.

I Översyn av börspriserna drog man slutsatsen att National

- Power och PowerGen inte har lämnat för höga bud. Littlechild bad börsens verkställande kommitté att försöka minska börsens komplexitet, och att undersöka efterfrågebuden. Börsprisdokumentet drog slutsatsen att de prisökningar som skett berodde på att National Power samarbetade med Power- Gen. Littlechild upprepade sin rekommendation om förbättringar av börsen och sade att han under 1993 avsåg att besluta om han skulle anmäla de stora producenterna eller marknadsstrukturen till MMC. Generaldirektören genomför f.n. en undersökning - av pro-

ducenternas kostnader och marginaler.

De nämnda rapporterna har visserligen ökat allmänhetens

förståelse för systemet och har avfyrat några varningsskott mot producenterna, men har än så länge inte lett till lägre priser.

Ejjfekriv upphandling av RE Cxs och konralcrsmarknaden

I Översynen av effektiv upphandling och Ytterligare syn-

punkter fann man att REC:s hade agerat oklanderligt i fråga om de kraftverksprojekt de hade engagerat sig

Krav på konsumentservice

Generaldirektören har angivit effektivitetsindikatorer vilka, tillsammans med uppnådda resultat, presenteras i tabell Tio aspekter på service gentemot konsumenterna är numera föremål

för lagliga minimikrav, och om en REC inte uppfyller dessa

måste företaget betala en avgift.

SOU 1993: 105 159 Tabell Standards och resultat under 199192

av nya Anslutning av nya övriga kunder inom 40 dagar 98,1

av Årlig verklig mâtaravläsning 96,3 Svar på klagomål inom 10 arbetsdagar 98,5

Mellan den 1 juli 1991 och den 31 mars 1992 utförde RECs och de två skotska företagen inalles 10,2 miljoner tjänster, varav 13

000 inte uppfyllde minimikraven och upphov till straffav-

gav

gifter totalt 148 000 pund. Även avgiftsbeloppet är

om om försumbart i sig, så har det intresse, särskilt som pressen och

vissa börsanalytiker visar stort intresse för OFFER:s årsrapport konsumenttjänster. Kanske anser man att generaldirektören

om

borde ta intryck av dessa uppgifter när han omprövar pris-

regleringsformlerna.

Under 1992 och 1993 har OFFER och konsumentråden

handlagt 16 679 klagomål, vilket innebar en ökning med 14 %

jämfört med föregående år. Det totala antalet kunder som avstängdes från leveranser av REC:s uppgick till 15 660, vilket 60 % mindre än året innan och 85 % lägre än toppnivån var 102 000 under 1986. Generaldirektören är också skyldig att redovisa systemets

leveranssäkerhet. För driftperioden 199192 rapporterade han en total förbättring i tillförlitligheten, som dock delvis kan

hänföras till den milda vintern.

Hänsyn till äldre och handikappade

I tillstånden för REC:s föreskrivs att företagen skall ta särskild hänsyn och installera särskild utrustning och mätare till äldre

och handikappade, att flytta mätare, att råd om effektiv

ge

elanvändning och att utfärda regler för gott uppförande för sina tjänster. Reglerna syftar till att informera konsumenterna

vilken hjälp de kan få, t.ex. när det gäller räkningar med om blindskrift eller en högtalande mätare.

8 Uppfattningar om generaldirektören

Hur generaldirektören uppfattas beror på den tillfrågades situation och skiljer sig mellan ägare, elföretag, kunder, British Coal, politiker och media. Börsen: Aktieanalytikerna är mycket positiva till Littlechild eftersom han inte offentliggjorde översynen av formeln för priskontroll av REC:s, föreföll ta ganska lätt på prisregleringsformeln för NGC och översynen av REC:s leveranspriser, och inte har vidtagit några drastiska åtgärde rgentemot producenter-

na. En analytiker beskrev NGC:s nya formel som mycket för-

delaktig, och en annan talar om En bra översyn av NGC... den ekonomiska effekten är uppmuntrande. Vi bedömer att med formeln X3 kan NGC:s reala utdelning öka med 5-6 % per år

fram till 199697. I en kommentar i juni 1993 sade en analytiker om National Power och PowerGen att sedan

december 191 har OFFER publicerat sju rapporter som i olika avseenden analyserar producentmarknaden. Den tidigare kritik som rörde producenternas möjligheter att manipulera börspriset har åtgärdats genom en ändring i tillstånden. Därefter har

OFFER inte funnit något grundat skäl att ingripa, och sedan

dess har motiven för ingrepp minskat avsevärt. En annan

uttryckte det som Inget skumt funnet i översynen.

Elföretagen: REC:s uppskattar att Littlechild beslöt att inte offentliggöra översynen av prisregleringsformeln för distributionen, eftersom den inte innehöll någon jämförelsenorm och

eftersom han minskade kravet på att X skulle vara 3 % vilket

de flesta, fast inte alla, skulle ha accepterat till 2 %. Chefen för Yorkshire Electricity uttalade nyligen att ...det är uppenbart att regleringen redan har nått vissa resultat. Vår vinst har reglerats, utbudet av konsumenttjänster har breddats och fått högre kvalitet, och det råder en allmän enighet om att den brittiska regleringen är mindre kostnadskrävande, mindre krånglig och, anser jag, mer effektiv än den

amerikanska regleringen. Likväl är det viktigt och nödvändigt att vara medveten om riskerna för överreglering. Enligt min uppfattning har det hela börjat bra, men vi måste hela tiden se till att systemet inte går över styr.

Producenterna har skiftande åsikter om vad Littlechild har presterat. National Power var tillfredsställt med resultaten av den första utvärderingen av börsen, och sade att diskussionerna

med regleringsmyndigheten ledde till ett tillfredsställande avtal

som gör det möjligt att nå hans mål utan att onödigtvis hämma vår kommersiella verksamhet. Företaget var mindre nöjt med översynen av upphandlingen, och anmärkte att den analys som

SOU 1993: 105 161

jämförelserna baseras på är bristfällig och leder till felaktiga

slutsatser vilket missgynnar användning av kol . I sin årsrapport för 1993 framhöll företaget att det hade bedrivit en konstruktiv

dialog med generaldirektören för OFFER. PowerGen, som har för mest kritik generaldirektören, har avstått från

utsatts av offentliga uttalanden.

kunderna är mycket missnöjda med Littlechild. I ett

De större uttalande till underhusets industri- och handelskomgemensamt

mitté har Storförbrukarrådet Major Energy Users Council

och Storförbrukargruppen Gänergy Intensive UsersGroup

framhållit han har tenderat att alltför reaktiv och har att vara väntat på något skall hända i stället för att ta initiativ och att

försöka förutse oegentligheter på elmarknaden och i regleringen och skapandet denna marknad ICI uttalade nyligen, apropå

av börspriserna, att han inte vidtog några kraftfulla rapporten om

åtgärder... Hans slutsatser begränsas till uppmaningar andra vidta åtgärder, tillsammans med förtäckta hot om en anmälan

att till MMC. British Coals ordförande skrev ett mycket kritiskt brev

angående Översynen av upphandlingen och nämnde ett antal

flagranta brister vi har funnit i rapporten, bl.a. att vissa

som

antaganden missgynnade kol, och att Littlechild hade byggt sin analys på ett mycket speciellt och tveksamt exempel. Politiker: I sin utredning Den brittiska energipolitiken och kolmarknaden uttryckte underhusets industri- och handelskommitté starkt missnöje med att Littlechild inte hade försökt

påverka kolkontrakten. Kommittén anförde att vi anser inte att

generaldirektören har skött sina uppgifter tillfredsställande. De problem vi upplever. .hänför sig till generaldirektörens övertro

.

på konkurrens och hans uppenbara brist på skyndsamhet när

problem skall lösas. Ett exempel på detta är hans val av

tidpunkt för översynen REC:s distributionsverksamhet. En

av

kraftfull reglerare skulle enligt vår uppfattning ha ingripit

mer

tidigare. Media: År 1992 publicerade Sunday Times artikel med

en

titeln Monopolreglerarna saknar tänder, enligt experterna vilket uttryck för åsikterna hos en anonym panel som

gav bestod experter på konsumentfrågor och offentliga av sex

tjänster hade ombetts att sätta betyg på regleringsmyndig-

som heterna för telekommunikation, vatten och el. gas,

Gasmyndigheten hamnade högst, med ett medelbetyg på sju,

och Littlechild hamnade sist med ett medelbetyg med 2

poäng for offentlig image, 4 för priseffektivitet, 3 för tuffhet

och 4 for för konsumenterna. Tidskriften Power in engagemang kritiserar ofta Littlechild del sin fortlöpande

Europe som en av

162 SOU 1993: 105

kritik av privatiseringen i sig. Exempelvis publicerade man en artikel med titeln Att dölja det uppenbara vilket hänvisar

tilldelar av ett av hans föredrag som helt enkelt obegripligt

och egendomligt.

9 Generaldirektörens resultat

Privatiserade företag är politiska skapelser, och deras resultat politiseras. Regleringsmyndigheter arbetar således i en politisk

miljö vilket vanligen innebär debatter som ofta är okunniga och konflikter som ofta är partipolitiska. Mycket av den kritik

som Littlechild har fått utstå är av politisk natur, med kritiker som vill skapa uppmärksamhet kring någon speciell fråga. British Coal har klagat på att Littlechild inte agerat i deras intresse, och de klagomål som framförs av större kunder är i

grunden ett uttryck för deras besvikelse över att han inte har

kunnat försvara deras tidigare förmåner i form av de specialav-

tal som de hade före privatiseringen; de skriker ut sin klagan över ett minskat politiskt inflytande. En stor del av kritiken mot

generaldirektören handlar om politiska beslut som han inte har möjlighet att ändra, och borde snarare riktas mot regeringen.

Andra synpunkter avser vad folk tycker att han borde ägna sig

åt, snarare än mot vilka uppgifter och befogenheter han har.

Littlechild har en extremt svår uppgift därför att:

Regeringen skapade National Power och PowerGen. Även - om

de har betydande marknadsmakt så kan de inte bedömas enligt

samma svartvita skala som British Telecom och British Gas, som kan utmålas som skurkar som generaldirektören kan angripa med vapenmakt, och röna allmän uppskattning som en

riddare i skinande rustning. Ett duopol är i många avseenden

mer svårreglerat än ett monopol, speciellt när regeringen påstår

att den har skapat en konkurrensmarknad.

Regeringen fastställde prisregleringen för REC:s och NGC vilket ledde till höjda brukaravgifter och rejäla vinster för NGC och RECs. Den skapade övergångsvillkoren genom de startvill-

kor som till stor del styrde företagens agerande under de första

åren, vilket inkluderade att snedvrida börshandeln och reta upp de större konsumenterna; den tvingade dessutom företagen att skriva under nya femårskontrakt som kommer att leda till -

ytterligare störningar på börsen och kontraktsmarknaden. Marknaden är otvivelaktigt mer komplicerad än tele- och

gasmarknaderna. Ett uppenbart skäl är börsen, som inte bara är komplicerad och en del av det institutionella systemet, utan också ett privaträttsligt avtal mellan medlemmarna. Om general-

direktören skulle ingripa för mycket skulle han riskera åtal.

SOU 1993: 105 163

Dessutom är tele- och gasområdena marknader med i stort sett bara ett företag, medan det finns 18 olika reglerade företag med varierande målsättningar på elmarknaden i England och Wales. Hittills har han:

genomfört två prisöversyner som Londonbörsen the City

-

ansåg möjliga för REC:s och NGC att leva med och NGC

vara har fortfarande råd att spendera 550 miljoner pund på att

utveckla ett telekommunikationssystem och att investera utomlands. Utomstående har ingen möjlighet att avgöra hur hård

regleringen är, men det finns skäl att misstänka att den inte har varit så hård, studerat erfarenheterna av börsen, där man har inlett åtgärder som förhoppningsvis kommer att leda till förbättringar, accepterat de nya kolkontrakten som ett politiskt faktum. Det är svårt att se vad han skulle ha kunnat göra i stället.

påtalat problemen med National Powers och PowerGens

marknadsmakt vid flera tillfällen,

skapat en pragmatisk modell för att prissätta överföringstjäns-

terna, i stället för att utgå från en mer ekonomisk-teoretisk modell,

lyckats få till stånd fristående investeringar i kraftverk,

-

fungerat som sopkvast och har genomfört en del av det som

-

inte skedde under privatiseringen och tvingat företagen att

utvecklas snabbare och på ett mer konkurrensinriktat sätt än de hade gjort av egen kraft.

Littlechild har emellertid inte gjort mycket som kan visas upp för merparten av kunderna, men det finns inte heller mycket han kunde ha gjort. Det är lätt för politiker och konsumenter att kräva att producenterna skall anmälas till MMC,som om MMC

vore ett undermedel mot alla sjukdomar. Men vad skall anmälas

till MMC och på vilka grunder, och hur stora är chanserna att åstadkomma någonting

Under de första tre åren bestämdes producenternas agerande i stor utsträckning av de ursprungliga kontrakt som bestämdes regeringen vid starten i april 1990, och det skulle ha varit av omöjligt att hitta ett hållbart skäl för en anmälan. Först nu kan

generaldirektören inleda ett anmälningsförfarande, vilket kom-

mer att ta viss tid. Och vilka lösningar kan han kräva Han skulle kunna försöka få till stånd någon form av prisreglering

vilket skulle motverka syftet att skapa en marknad, och skulle

dessutom kunna mötas med argumentet att frågan är för tidigt väckt eftersom en mer konkurrensutsatt marknad håller att skapas. Alternativet skulle vara att göra en monopolanmälan till MMC och kräva omstrukturering, vilket åtminstone skulle innebära

164 SOU 1993: 105

att National Power och PowerGen tvangs avyttra några av sina medelgoda kraftverk. Ett sådant förslag väcker ett antal frågor. Dels kan med hänsyn till den strukturförändring man, är på väg, hävda att det inte finns behov av en sådan som åtgärd och att det kommer att lösa sig med tiden. Dels om inte kraftverken säljs till ett företag kan utgöra en påtaglig som tredje aktör på marknaden är det svårt att se fördelarna med att ett antal mindre företag äger ett eller två kraftverk; det kommer inte nödvändigtvis att öka konkurrensen. En alternativ metod är att dela upp National Power och PowerGen. Vid första anblicken, med hänsyn till dess rekommendationer att British Gas skall separera sina överförings- och distributionsrörelser, skulle MMC kunna ha modet att rekom-

mendera sådan uppdelning. Men uppbrytning av National

en en

Power och PowerGen är betydligt mer ingripande åtgärd än

en att skilja mindre del British Gas verksamhet. av en av

En omständighet som ytterligare försvårar en anmälan är att staten äger 40 % av aktierna i producentföretagen, och vill sälja dessa aktier snarast möjligt. Skulle regeringen hindra en

anmälan Skulle den föredra att få saken världen och försena ur försäljningen Skulle den vara beredd att starta utförsäljningen anmälan på väg Det är svårt att se vad Littlechild om en var kan göra på kort sikt inte regeringen uttalar sitt stöd för att om omstrukturera marknaden och bortser från försäljningsintäkterna av sitt 40 %-iga aktieinnehav. Vissa kritiker att Littlechild har tagit för lätt på sin menar

uppgiften i fråga om överutbyggnaden av naturgaskombikraftverk, och att han borde ha ingripit för att stoppa utvecklingen i fråga vissa av de prishöjningar som genomförts på senare

om tid. Även dessa företag har konkurrenskraftiga priser jämfört om

med vissa kontrakt och därmed uppfyller tillståndets krav på

effektiv upphandling så står sig vissa priser knappast i jäm-

förelse med offererade priser som baseras på koleldad pro-

duktion. Det har också blivit allt mer uppenbart att för mycket kapacitet har byggts för tidigt.

Littlechild kan visserligen hävda att hans strategi att låta

marknaden utvecklas innan någon utvärdering sker och innan

förändringar sker i tillstånden har varit väl förenlig med hans uppdrag att främja konkurrens, och att han har avvägt denna

uppgift mot uppgiften att främja effektivitet och lönsamhet hos

dem som har tillstånd att leverera... el. Han kan också hävda att om han skulle ha ingripit så hade det minskat kraven på British Coal och på National Power och PowerGen, och skulle ha inneburit en återgång till central-

SOU 1993: 105 165

planering, vilket skulle ha motverkat syftet att försökaskapa en

konkurrensmarknad. Ingen kan avgöra vem som har rätt. Möjligen är Littlechilds problem pedagogiskt. Till skillnad

från den förste generaldirektören för telefrågor så har Littlechild

inte behövt ta ställning i några stora frågor, som t.ex. beslutet Mercurys anslutning eller British Telecoms dåliga service. om

Och i motsats till generaldirektören for gasmyndigheten har han

inte skramlat med för att framstå som kundernas hjälte. vapen Han har låg akademisk profil och visar inte korten i en

onödan. Från kundsynpunkt bortsett från mätarfrågan verkar

han ha givit marknaden än tillräcklig tid att klarlägga mer problem innan han har gett sig i kast med dem han verkar oftast ha reagerat på händelser i stället for att försöka förutse dem. Det är omöjligt att bedöma Littlechilds insatser under treårsperioden på en marknad vars villkor i stor utsträckning har dikterats regeringen. Han har visat att han är rättvis, men av inte att han är tuff. Det verkliga provet på hans förmåga blir

under 1994 när han lämnar förslag till prisreglering för dis-

tributionsföretagen, och om det trots alla beskrivningar av -

National Powers och PowerGens agerande är möjligt att åstad-

komma något positivt för kunderna vilket kanske inte går.

10 Reglering på brittiskt vis

Nyligen infördes en artikel i Financial Times med rubriken Destruktiva konflikter pågår på de flesta av Storbritanniens

privatiserade marknader...regleringsmodellerna är i kris och

behöver snabbt ändras...oansvariga gentemot alla fortsätter

regleringsmyndigheterna på sin inslagna väg och låter de

egen

reglerade företagen, aktieägarna och kunderna ägna sig en

dyrbar gissningstävling.

Börskurserna för elföretagen och de åsikter som National

Power och chefen för Yorkshire givit uttryck för, och som återgivits ovan, visar att elindustrin inte möter motsvarande inställning. Också Financial Times har nyligen givit beröm regleringsmyndighetens arbete.

Delvis återspeglar den offentliga diskussionen legitima åsiktsskillnader mellan olika intressen, och i många fall säger tillståndshavaren bara det som man kunde förvänta sig. Detta

innebär dock inte att vissa reglerade företag inte skulle ha fog for att klaga på regleringsmyndighet. British Telecom har t.ex. ofta klagat att den första generaldirektören för OFTEL i

många fall inte skäl för sina beslut, och denne medgav att angav

avsikten med detta att minska risken för överprövning i var domstol. Jämfört med den amerikanska regleringsmodellen så har dock

regleringen i Storbritannien ett antal fördelar, speciellt

genom dess relativa snabbhet, minimala legalism och låga kostnad, genom att prisregleringen är enkel, ger bättre incitament till förbättringar och undviker de ekonomiska störningar på

grund av framtunghet som avkastningsreglering baserad på

bokförda värden innebär,

genom att den inte kräver det gissande om regleringsmyn-

dighetens avsikter som finns inbyggt i det amerikanska

systemet där myndigheterna kan påverka anläggningsstruktu-

ren, att den har varit relativt politiskt opåverkad, jämfört med i - USA, där uppemot tredjedel av de delstatliga regleringsen kommissionerna har direktvalda ledamöter. I de två tredjedelar där ledamöterna väljs av guvernören är många politiskt

tillsatta och har egna politiska ambitioner. Regleringsmyndig-

heternas relativa politiska självständighet och deras hand-

lingsfrihet är en styrka i det brittiska systemet,

att den är mer flexibel när det gäller att anpassa sig till - genom

omvärldsförändringar att hjälpa till att lösa de problem som

uppstått genom hastiga privatiseringar man kan kritisera att

regleringsmyndigheterna kan flytta målstolparna, men detta

händer ständigt också på riktiga marknader,

att det inte har framförts några klagomål på regleringsmyn-

-

dighetens tekniska kunnande, myndighetsmissbruk eller

korruption vilket förekommer i USA. Om regleringen lyckas

eller misslyckas beror till stor del på kompetensen och

kalibern hos myndighetscheferna. Med brittiska mått är de välavlönade 80 000 pund år och har anställt

ca per man

kompetenta personer.

Det finns emellertid utrymme för förbättringar. Reglerings-

myndigheten borde vara föremål för lagstadgade krav om hur de skall utföra sitt arbete, bl.a. att de skall vara skyldiga att

samråda med intressenter, att agera i överensstämmelse med naturrätten vari ingår att kontrollera sakuppgifter med tillståndshavaren för att säkerställa att dessa har korrekt och tillräcklig information, och att fatta välgrundade beslut. Någon

myndighet t.ex. Office of Fair Trading borde ta fram

riktlinjer i ett antal tekniska bokföringsfrågor, exempelvis principerna för beräkning av kapitalkostnaderna och värdering

anläggningstillgångar i monopolverksamheten, så att det

av

finns viss grad likformighet i myndigheternas inställning

en av

SOU 1993: 105 167

till gemensamma frågor. Parlamentets kommittéer borde utvidga sitt arbete till att kontinuerligt utvärdera regleringsmyndigheterna efter att dessa har publicerat sina årsrapporten Och slutligen borde man, för att avpersonalisera regleraren ersätta ,

denne med en kommitté med en heltidsanställd ordförande som

skulle ha motsvarande uppgifter som de nuvarande generaldirektörerna och två deltidsanställda ledamöter, där ledamöterna

skulle ha överlappande mandatperioder.

SOU 1993: 105 169

3 Bilaga

intäkt från nätverksamhet Reglering av

Rapport fån PriceWaterhouse

1 N yckelfrågor

Ellagstiftningsreformen syftar till att skapa en ökad konkurrens och möjligheter till handel mellan länder. Avsikten är att de samlade produktions- och distributionsresurserna skall kunna utnyttjas effektivare. Reformen skall bidra till den ekonomiska utvecklingen och är av stor betydelse för såväl de stora industrikonsumenternas, med tiden även de övriga konsom - sumenternas ställning på marknaden. En förutsättning för konkurrens om är att marknadens aktörer har tillgång till ledningsnäten. Ledningsnäten för elöverföring, i likhet med gas-, vatten- och telenät, bildar ett s.k. naturlig monopol. Detta innebär att användaren inte kan hänvisas till konkurrenter för samma tjänster. Eldistributionen, eller den del eldistributionen man börjat kalla snarare av nätverksamhet, spelar dessutom en betydande roll för samhällsekonomin elprisets genomslag och har genom sin genom betydelse för infrastrukturen därutöver en allmännyttig funktion. Dessa egenskaper gör att verksamheten bör underställas myndighetstillsyn. Tillsyn av nätverksamhet är en krävande myndighetsuppgift, som innebär att flera intressen skall tillgodoses. Vissa av dessa är motstridiga, varför en reglering bör sträva till att uppnå en jämvikt mellan dem. Tillsynsmyndigheten bör därvid ta hänsyn till bl.a. följande intressen: konsumenternas intresse för låga nättariffer och god service- nivå, konsumenternas och samhällets intresse för god leverans- förmåga på nätet och nätägarnas intressen, genom att de tillåts en skälig avkastning på investerat kapital.

Reglering av nättarifen

En del av denna myndighetstillsyn kommer sålunda att bestå i att reglera priset för nätverksamheten, det vill säga de så kallade nättarifferna. En av förutsättningarna för detta är att företagen har ett redovisningssystem där samtliga operativa intäkter och kost-

172 SOU 1993: 105

nader for nätverksamheten särredovisas. Därutöver måste

företagen föra ett ekonomiskt register över sina anläggningar.

Upprättande av en fullständig balansräkning för nätverksam-

heten är inte emellertid nödvändig men heller inte ett hinder

för en reglering av nättariffer.

Prissättningen skall ta hänsyn till marknadsaktörernas intressen. Tillsynsmyndighetens uppgift är därvid att tillförsäkra att

tarifferna ger företagen en skälig avkastning på deras investerade kapital utan att de genom för höga tariffer kan ta ut monopolvinster. Tarifferna får heller inte vara för låga för att genom detta försvåra företagens finansiering av ny- och återinvesteringar och därmed äventyra leveranssäkerheten på sikt.

Incitament till efelaivisering

Tillsynsmyndigheten måste även beakta att företagen ges incitament till effektiviseringar av verksamheten. Vinsterna från effektivisering bör inte enbart kommer ägarna till del i form av

större vinster, utan även konsumenterna genom sänkta tariffer.

Med rätt utformad incitament genom regleringsvillkor

kommer en effektivisering av nätverksamheten att ske. Effekti-

viseringen kan ske både genom en sammanslagning av nät-

operatörer till större enheter för att därmed uppnå skalfördelar och inom existerande operatörer genom teknisk utveckling och

ett mer rationellt resursutnyttjande. Representanter för bransch-

organisationer har angett att sådana effektiviseringsvinster kan uppgå till 20-30% av nuvarande kostnader för nätverksamhet. Det är givetvis även i konsumenternas intresse att leveransförmågan tillförsäkras, även om vissa konsumenter kan för-

väntas nöja sig med en större risk för störningar i utbyte mot en

lägre nättariff. Även denna

frågeställning bör nätmyndigheten

överväga vid kontrollen av nättarifferna, så att konsumenterna

inte upplever att priset, efter onödigt höga investeringar i

näten, blir för högt. Incitament till effektivisering får inte heller leda till att

leveransförmågan äventyras. Därvid är tillsynsmyndighetens uppgift att se till att en minimistandard på näten bibehålls.

2 Regleringsmetøder

Det finns två principiella metoder för reglering nättariffer; av

direkt kontroll över de priser nätverksoperatören kan ta ut prisreglering eller kontroll av de vinster denne kan göra avkastningsreglering. Nedan följer en beskrivning av dessa.

SOU 1993: 105 173

Prisreglering

Denna regleringsmetod sätter ett tak för nättariffer. För att konsumenternas intressen skall tillgodoses tillåts nätavgiften öka

endast i förhållande till inflationstalcten och en effektivitetsfaktor. Till exempel, om inflationstakten är 5% och effektivitetsfaktorn sätts till 2% år skulle den tillåtna tariffper ökningen bli 3%. Om nätägaren kan åstadkomma större effektivitetsförbättringar än 2% tillåts han öka vinsten med motsvarande belopp. Denna möjlighet att öka vinsten utgör ett incitament för nätägaren att öka effektiviteten. Om effektivitetsfaktorn sätts till 4% år och de effektivitetshöjningar som per

kan uppnås endast uppgår till 2% skulle priskontrollen leda till

minskande vinster.

Det finns ett antal olika modeller för reglering genom pristak

kan appliceras på nättariffer. Kontrollen kan utövas genom som någon av följande variabler; högsta tillåtna avgift per levererad kWh högsta tillåtna avgift per kW vid högsta belastning högsta tillåtna avgift per ansluten kund -

ett fast belopp den totala intäkten begränsas till ett fast belopp

-

inte varierar med utnyttjandet nätet eller antalet

som av

anslutna kunder

kombination av ovanstående - en

Den valda prisregleringsmodellen påverkar den ekonomiska

risk nätägaren utsätts för. Om, till exempel, pristaket baseras på högsta tillåtna avgift per levererad kWH, kommer intäkten att

variera med efterfrågan på el. Vid utformning av pristaket måste myndigheten och nätägaren komma överens om vilken

volym sannolikt kommer att efterfrågas. Om de faktiska som

volymerna överstiger de prognosticerade är det till nätägarens

fördel, eftersom hans intäkter då blir i motsvarande mån högre.

Lägre volymer utgör på motsvarande sätt en nackdel för nät-

ägaren.

Metoden kallas även incitamentsreglering incentive regula-

tion, eftersom den nätägaren ett incitament att minska ger kostnaderna för öka vinsterna. Ökade vinster kan accepteras att

i nätverksamhet om de är ett resultat av lägre kostnader som

uppnås effektivitetsförbättringar. Lägre kostnader kan genom emellertid också uppnås genom att sänka nivån på den service till kunderna. Att eftersätta underhållet leder till lägre som ges kostnader men ger också upphov till driftstörningar. För att

skydda konsumenterna bör därför en priskontroll kombineras

med krav på planering och drift nätet samt kundservice. av

174 SOU 1993: 105

Oförmåga att uppnå dessa krav bör resultera i en plikt för

nätägarna att kompensera konsumenterna, eller till en sänkning av det tillåtna priset. Om definierade servicenivåer skall införas

måste de sättas på en nivå som möjliggör att de kan uppfyllas utan orimliga kostnader. Införande av priskontroll med bibehål-

lande av ett tillfredsställande underhåll av nätet och tillfredsställande kundservice är en svår uppgift för myndigheten och för nätägarna att lösa. Det är nödvändigt att granska de reglerade priserna regelbundet. Kontrollen måste utövas permanent. Det går inte att konkurrensutsätta elmarknaden på sådant sätt att priskontrollen blir onödig. Utrymmet för effektivitetsvinster förändras över

tiden och formeln för att beräkna pristaket måste revideras för

att återspegla detta. Tidsintervallet mellan revideringarna påverkar nätägarnas incitament att öka effektiviteten. Under tiden fram till nästa revidering kan de behålla vinsterna som genereras av de effektivitetsökningar som överstiger de antaganden, som legat till grund för prisregleringen. När formeln för att beräkna pristaket revideras kommer effektivitetsvinsterna att fördelas mellan kunder och ägare. För frekventa revideringar, säg varje eller vart annat år, leder till att ägarnas incitament att öka effektiviteten minskar. Å andra sidan, skulle revideringarna företas alltför sällan, säg vart sjunde år eller ännu mer sällan, skulle både nätägarna och kunderna för alltför stor risk. Kunderna skulle inte komma i exponeras

åtnjutande de effektivitetsvinster som gjorts förrän efter

av många år och ägarna utsätts för risken att de förutsättningarna som gällde när pristaket sattes väsentligt förändrats. I Storbritannien, där prisreglering tillämpas, sker revidering av

priskontrollen med mellan tre och fem års mellanrum. Den

längre perioden föredras.

Reglering genom pristak har som sagt införts för den privati-

serade industrin i Storbritannien. Metoden har också använts vid reglering av vissa telekommunikationsföretag i USA och Kanada.

Regleringsmyndigheten för elföretagen i Storbritannien, OFFER, genomförde nyligen en revidering av nätregleringen

för de två skotska företagen, Scottish Power och Scottish

Hydro-Electric. Den tidigare prisregleringen i dessa företag var baserad på transmitterad örekWh. Ett av myndighetens förslag var att frångå den regleringsformen och i stället föreslå en prisreglering baserad på totala intäkter. Motiveringarna till detta är att kostnaderna varierar mycket lite med den transmit-

terade mängden på kort- och medellång-sikt. Sålunda varierar

företagens lönsamhet alltför mycket beroende på vilka antagan-

SOU 1993: 105 175

den som gjordes om den transmitterade mängden när nätavgiften fastställdes. En konsekvens av detta är att priskontrollen inte ger incitament till energibesparingar, snarare tvärtom. Vid prisreglering måste också följande sekundära frågor beaktas. Sådana är t ex; den exakta omfattningen av den reglerade intäkten; t.ex, skall -

den inkludera anslutningsavgifter Nätägaren har skyldigheter mot de anslutna kunderna. En priskontroll som reglerar

intäkterna i förhållande till distribuerade kWh garanterar inte kostnadstäckning den beror på den ökade efterfrågan som kommer från nyanslutna kunder. skall inflationsfaktorn baseras på historisk eller prognosticerad inflation grunderna för beräkning av effektivitetsfaktorn; skall nät- -

verksmyndigheten granska effektiviteten hos varje nätägare

eller skall en gemensam faktor gälla för alla rutinerna för justering av pristaket på grund av oförutsedda händelser.

Avkastningsreglering

Metoden beskrivs i ellagsstiftningsutredningen, Elkonkurrens med nätmonopol SOU 1993:68. Därutöver kan vissa egenskaper av regleringsmetoden belysas närmare. En reglering baserad på ett avkastningstak skulle tillåta nät-

ägarna att sätta tariffer som medger full kostnadstäckning och en rimlig avkastning på sysselsatt kapital. Denna form av kontroll ger inte i sig själv något incitament att minska kostnad-

erna. I USA, där denna metod för priskontroll är förhärskande,

åtföljs den av en kontroll av verksamhetskostnaderna. Endast

kostnader som är relevanta och nödvändiga för verksamheten

tillåts ingå i underlaget för nätavgiften. Den här typen av

reglering har nackdelen av att kunna verka inkräktande och

medföra att myndigheterna snarare än företagsledningen styr verksamheten. En avkastningsreglering innebär också att nätmyndigheten måste definiera vad lämplig avkast-

som är en ning. Metoden är emellertid i många avseenden enklare än en prisreglering och därmed säkrare. Behovet av att prognosticera

volymer och kostnader för att sätta taket för tarifferna bort-

faller. Inte heller behöver en effektivitetsfaktor definieras. Avkastningsreglering kan också utan svårigheter hantera överföringsförluster, då dessa betraktas som en kostnad bland övriga kostnader för nätverksamheten och debiteras ut på kunderna.

176 SOU 1993: 105

Arbetsbelastningen hos nätverksmyndigheten skulle troligen dock bli högre med avkastningsreglering än med reglering via pris. Avkastningsregleringen inte direkt incitament till

ger

effektiviseringar. Av denna anledning skulle myndigheten inte

bara behöva utöva löpande kontroll över avkastningsnivån utan också över nätägarnas kostnader. I den mån denna kontroll

brister, riskerar reformen att inte uppfylla de mål som ställts. I Norge används avkastningsregleringen, med viss kontroll på prisutvecklingen, för nätverksamheten. Främsta orsaken till detta torde att metoden är säkrare. Regleringsmyndigheten

vara hade vid avregleringen inte en tillräcklig kunskap om företagen och deras kostnader för nätverksamheten för att utfärda, och följa efterlevnad, ett pristak. Den valda metoden har inte upp av oväntat lett till ett misstroende från kunderna och resulterat i omfattande undersökningar nätägarna de facto tar ut för om - -

höga avgifter. Utvecklingen pekar på att regleringen i framtiden

kan komma att baseras på ett pristak.

Sammanfattningsvis kan konstateras att avkastningsreglering

är det säkraste alternativet. Det högre sannolikhet för kostger nadstäckning och god nätstandard, den lämnar emellertid men mindre utrymme för nätägarna att öka vinsterna, och därmed effektivisera verksamheten.

Pristak eller avkastningstak

Regleringsmyndigheten bör resonera på ett liknande sätt oavsett

metoden för reglering är baserad på pris eller avkastning. om

Med prisreglering är det nödvändigt att ta hänsyn till de

en

operativa kostnaderna, möjligheter till effektivisering, nivån på åter- och nyinvesteringar samt avkastningen på nya och

existerande tillgångar för att erhålla ett tak för nätägarens totala intäkter.

Incitament till effektivisering uppnås genom att ett pristak

bestäms för antal år framöver, t.ex. fem år. Det bestämda ett

taket justeras inte de verkliga utfallet skiljer sig från

även om

den ursprungliga för denna period. I synnerhet om

prognosen avkastningen blir högre än beräknat, p.g.a. effektiviserings-

vinster, finns det ingen orsak till att justera pristaket. Möjlig-

heten att få behålla effektiviseringsvinsterna under perioden tills

pristaket över ett starkt incitament för nätägaren att

ses ger begränsa utgifterna.

En konsekvens uppnådda effektiviseringar är att distribu-

av

törens verkliga avkastningen överstiger den som har bedömts skälig nätmyndigheten. Den verkliga avkastningen kan också

av underskrida den skäliga. Detta kan inträffa bl.a. om företaget

SOU 1993: 105 177

inte uppnått den effektivisering som myndigheten ansåg möjlig. Följaktligen prisreglering genom tiden en jämn tariff

ger en medan avkastningen kan variera. Vid bedömningen av den tillåtna vinsten enligt avkastningsreglering bör samma faktorer beaktas som vid en prisreglering. Skillnaden mellan de två metoderna är att företagen vid en avkastningsreglering kan justera tarifferna närhelst förändringar i kostnaderna eller investeringarna skulle leda till att den verkliga avkastningen skulle skilja sig från den tillåtna. Sålunda

leder avkastningsreglering över tiden till en jämn avkastning

en medan tarifferna kan variera.

3 Prisreglering enligt standardkostnadsförslaget och avkastningsregleringen enligt ellagsutredningen

Sammanfattning standardkostnadgörslaget

Standardkostnadsförslaget belyses i Anderssons och Lundbergs särskilda yttrande till ellagsutredningen. Utifrån den, samt

diskussioner med representanter för branschorganisagenom tioner, har vi tolkat förslaget så som redovisas nedan. Den s.k. standardkostnadsregleringen är en form av prisreglering. Den godkända nättariffen bestäms på basis av kostnader i verksamheten. Dessa kostnader baseras på standard-

er för genomsnittskostnader eller erfarenhetssiffror för bransch-

De kostnader som inkluderas enligt standardkostnadsen. förslaget i beräkningen för nättariffen är följande:

Kapitalkostnaderna K

Dessa beräknas som en real annuitet på nyanläggningsvärdet på

befintligt nät. Denna annuitet skall täcka kostnaderna för

förnyelse och normal expansion. Nyanläggningsvärdet i sin tur

räknas utgående ifrån en branschgemensam kostnadskatalog, EBR.

Genom användande av nyanläggningsvärden enligt EBR blir kapitalkostnaden i nättariffen likartad i jämförbara nät. I sitt särskilda yttrande konstaterar Andersson och Lundberg att de nu faktiskt bokförda kapitalkostnaderna värdet på anläggningstillgångarna för tekniskt jämförbara nät varierar avsevärt.

Drift och underhállskostnaderna DU

-

Dessa föreslås uttryckas t ex i % av nyanläggningsvärdet.

178 SOU 1993: 105

Administrationskostnaderna A

För dessa kostnader finns erfarenhetsstudier att tillgå, och

kostnaderna kan uttryckas genom att använda en lämplig

fördelningsnyckel som varierar beroende på abonnenttäthet, typ och storlek av abonnemang etc.

Näzjörlusterna F

Här kan användas schablonvärden för olika nätstrukturer med

gällande kraftpris. Kalkylsumman K+DU+A+F blir det belopp som utgör

underlaget för företaget vid sin prissättning och det som

nätmyndigheten förväntas utöva tillsyn över. l sitt särskilda yttrande säger Andersson och Lundberg att

deras förslag innebär att vare sig någon särredovisad balansräkning eller resultaträkning kommer att behövas. De hävdar också att metoden har i långvarig praktisk användning visat att

några problem med avskrivningsunderlag eller likviditet inte

uppstår. Förslaget innebär också att nätägarna får ett incitament till att

effektivisera sin verksamhet. De företag som lyckas sänka sina

kostnader under standardnivån får behålla vinsterna för detta,

medan de som inte lyckas drabbas av dålig lönsamhet och kan

i sista hand drabbas av konkurs. För att nätstandarden inte skulle försämras som ett resultat av försummat underhåll

förutsätter förespråkarna av denna modell att nätmyndigheten

övervakar nätkvaliteten.

Sammanfattningsvis innebär standardprismodellen en pris-

reglering av monopolverksamheten. Av de alternativ som förts fram i kapitel 2 liknar standardkostnadsmodellen främst en priskontroll som utövas på ett fast belopp, dvs den totala intäkten begränsas till ett belopp som inte varierar med utnyttjandet nätet eller antalet anslutna kunder. Principerna i av förslaget är klara, men detaljerna är inte fullt genomarbetade. Bl.a. krävs kompletteringar av EBR kostnadskatalogen och

fortsatt utredning om fördelningsprinciperna för schablon-

kostnaderna för drift och underhåll och administration. Ingen

klar hänvisning ges heller till hur eventuella effektiviserings-

vinster skall komma konsumenterna tillgodo. Vi återkommer till dessa frågor nedan.

SOU 1993: 105 179

Sammanfattning av ellagstijiningsutredningens förslag till

reglering av nättarijffen

Skäligheten av tariffen bedöms av nätmyndigheten dels på basis av en avkastningsindikator dels på en prisindikator. Nätmyndig-

heten bestämmer riktvärden på dessa båda indikatorer.

Avkastningsregleringen skall främst bygga på ett tak för

avkastning på justerat eget kapital efter schablonskatt. Anläg-

gningstillgångar skall värderas med utgångspunkt från historiska

anskaffningsvärden.

Prisregleringen föreslås baseras på ett för branschen relevant index, tar hänsyn till prisutvecklingen. Genom att ta fram

som en rationaliseringsfaktor bestäms den nivå av rationaliseringeffektivisering som skall komma kunden till godo. Detta sker genom att nätägaren inte får kompensera prisökningarna

fullt ut i tarifferna. Om ytterligare kostnadsbesparingar åstad-

kommes kommer det ägaren till godo. Utredaren menar att alternativa indikatorer kan behöva

utnyttjas för att bedöma skälighet. I utredningen nämns avkastning på totalt- eller sysselsatt kapital samt avkastning på

tekniska nuvärden. Nätverksamheten skall särredovisas med i princip fullständiga

resultat- och balansräkningar enligt vissa riktlinjer. I princip skall ABL och BFL i tillämpliga delar gälla för alla nätägare.

Sammanfattningsvis är förslaget en kombination av en avkastningsreglering och prisreglering. Metodens huvudsakliga egen-

skaper ur den kontrollerande myndighetens synpunkt framgår i beskrivningen av prisregleringen och avkastningsregleringen, och jämförelsen mellan dessa, i kapitel 2 ovan.

4 Praktiska synpunkter på standardkostnadsmetoden

I teorin är standardkostnadsmetoden genomförbar som en

regleringsmetod. Nedan behandlas vissa konsekvenser av förslaget och möjliga problemområden. Som sådana har vi identifierat följande:

Användningen av standardkostnader

Företrädarna för standardkostnadsmodellen föreslår att den av branschen framtagna kostnadskatalogen EBR används som

underlag till beräkning av kapitalkostnaderna i nätverksamheten.

Förslaget innebär även att kostnader för drift och underhåll

schabloniseras som en procent av anläggningsvärdet enligt ett

nuvärde i EBR.

180 SOU 1993: 105

För att schabloniserade kapitalkostnader skall kunna användas

krävs att samtliga anläggningstillgångar för såväl lokal- som

regionaldistribution inkluderas i en allmänt accepterad kostnads-

katalog. Undantag till detta kan givetvis medges av reglerings-

myndigheten.

Den nuvarande katalogen är inte komplett. Där återfinns inte t.ex. fördelningsstationer, driftscentraler och mätutrustning. Eftersom EBR-katalogen i princip skall omfatta anläggningar inom lokaldistribution finns inte anläggningar för regional distribution i katalogen. Sålunda krävs ett fortsatt arbete för att komplettera katalogen. Standardkostnader måste utarbetas så att de är tillräckligt

anpassade till de enskilda distributörernas förutsättningar.

Endast då kan de accepteras av den övervägande delen av

nätägare, regleringssmyndigheten och konsumenter. Konse-

kvensen av alltför grova standardkostnader är att de verkliga

kostnaderna avviker betydligt och därmed utgör ett dåligt

underlag för konsumenter och nätmyndigheten för att bestämma nätavgiftens skälighet. Risken är att enskilda nätägare med förutsättningar för låga verkliga kostnader i stället baserar tariffen på standardkostnader, eller att distributörer med höga verkliga kostnader i stället påvisar dessa for nätmyndigheten. Vid diskussioner med företrädare inom branschen har det framkommit att EBR-katalogen historiskt främst varit inriktad

och använd för landsortsdistribution. Viss anpassning har senare gjorts för att ta hänsyn till kostnader förknippade med tätorts-

distribution. Det bör dock konstateras att ett kompletterande arbete kommer att krävas för att komma fram till en kostnads-

katalog som innehåller samtliga typer av anläggningar och vars

prisnivåer kan accepteras av såväl nätägare, konsumenter som

nätmyndigheten. Kompletterande analyser av kostnadskatalogen måste sålunda

göras i följande avseenden: Hur väl nedbrutna är schabloner i kostnadskatalogen, dvs kan -

man i katalogen erhålla tillräckligt specificerade kostnader

som kan accepteras av samtliga nätägare. Hur väl överensstämmer schabloner generellt med faktiska kostnader. En större distributör torde kunna erhålla bättre villkor än en mindre vid uppköp av t ex en större entre-

prenad.

Vi har fått indikationer på att ett flertal distributörer inte för tillfället använder EBR-katalogen för beräkning av t ex

prissättning. Detta innebär att ett relativt omfattande arbete

hos en stor del av nätägarna om en gemensam kostnadskatalog skall kunna användas krävs.

i

Nätmyndigheten kan även, beroende på enskilda nätägares förutsättningar, bestämma prisnivå avviker från den

en som enligt standardkostnadsmodellen. Så att t.ex. kapitalkostnadsandelen för nätägare med goda förutsättningar beräknas som katalogpris -5% och för nätägare med dåliga möjligheter till att ,

uppnå standarden medges t.ex. +5% vid prissättningen. En förutsättning för detta är att nätmyndigheten känner till om-

ständigheterna och de verkliga kostnaderna. Detta i sin tur förutsätter viss särredovisning nätverksamheten. Vi en av återkommer till detta nedan. En kostnadskatalog EBR-katalogen är relativt svårsom begriplig för lekman. Kapitalkostnader baserade på schablonen kostnader i priskatalog utarbetad nätägarna kan därför en av komma att ifrågasättas av konsumenterna.

Kalkylräntan

Kapitalkostnaden för nätägares investeringar i eldistributions-

en anläggningar bestäms externt. Den består av den ränta som nätägaren är hänvisad till att betala dels sina lånegivare, dels avkastningskravet från sina ägare. Detta avkastningskrav

bestäms i sin tur på kapitalmarknaden, som alltid medger ett

alternativ för kapitalägarnas användning av dessa medel. Det finns alltså ett konkurrensförhållande som främst är kopplat till det ekonomiska risktagandet.

Nätmyndigheten bör tillåta att företagen erhåller minst samma avkastning på sina investeringar, som deras kapitalkostnader. Då finansieringen, och därav orsakade kapitalkostnader, utfallet.

på olika sätt, beroende på bl.a. vilken företagsform verksam-

heten drivs krävs det att myndigheten beaktar detta då intäkten bestäms. Om räntesatsen för kapitalkostnaden standard-

iseras kommer det att finnas vinnare och förlorare bland

distributörerna genom själva standardiseringen.

Standard administrationskostnader

Standardisering gemensamma kostnader för t ex adminiav

stration utgör ett problem, då även om verksamheterna hos olika nätägare är liknande, varierar organisationsformen och

därmed administrationskostnaderna mellan företag. Det finns dock inga hinder till att nätägarna använder verkliga kostnader för administration nätverksarnhet underlag till tarifferna. av som Detta förutsätter dock särredovisning och dokumenterade

fördelningsnycklar för gemensamma kostnader.

Näzförluster

Kostnaden för nätforlusterna beror på den förlorade kvantiteten och priset på denna. Hur skall det senare beräknas utgående från ett marknadspris eller leverantörernas kontraktspris Om

priset och kvantiteten standardiseras kommer det återigen att

finnas vinnare och förlorare bland nätägarna genom själva standardiseringen.

Konsumenternas intressen

Vi har inte fått en klar bild av hur eventuella effektiviseringsvinster skall fördelas mellan nätägarna och kunderna i framtiden. Inom branschen hävdas att EBR katalogen i sig innehåller effektiviseringseffekter genom att den årligen revideras med de senaste priserna och den tekniska utvecklingen. Ingen hänvisning ges dock till hur minskningen i drift, underhåll och

administration genom en strukturrationalisering och därmed

ökade effektiviseringar genom skalfördelar skall komma kunderna tillgodo. Förslaget innebär en risk för högre tariffer för konsumenterna initialt. För de företag som tidigare subventionerat annan verksamhet med intäkter från eldistribution, t ex genom att tidigare års vinster har investerats i annan verksamhet, eller delats ut genom koncernbidrag eller vinstutdelning, kan detta innebära att konsumenterna får betala en gång till for nättjänsten. I de fall vinsten använts i verksamheten innebär förslaget endast att konsumenterna med olika nättariffer ligger

i olika faser i investeringscyckel, som över anläggningarnas

en livslängd jämnas ut.

Det andra området för potentiella besparingar är kostnaderna

för och återinvesteringar. Historiskt varierar principerna för ny-

när återinvesteringar på befintliga nät gjorts mellan företag.

Vissa företag har återinvesterat när 50% av anläggningarnas

tillgänglighet överskridits, vissa när 90% har överskridits.

Mentaliteten har ofta varit att investera nu för framtida behov. En del företag kan ha plöjt ner pengarna i nya ledningar hellre än att beskatta dessa. Eftersom nätägarna även i framtiden

garanteras en avkastning på investeringarna i form av annuitet

för kapitalkostnad, finns inget incitament att minska på investeringsnivån för att uppnå besparingar så länge dessa görs till

standardkostnader. Därför krävs det att nätmyndigheten även

reglerar investeringsverksamheten. Det finns också en risk for att drift och underhållskostnaderna minimeras. Om standarden för dessa är baserad en procent

nuanläggningsvärdet finns ett incitament till att de verkliga av drifts- och underhállskostnaderna skall underskrida dessa. För att nätägarna inte skall försumma driften och underhållet på bekostnad av service till konsumenterna, krävs att branschen

upprättar vissa standards och jämförelsetal för drift- och underhåll som nätmyndigheten kan använda vid tillsyn. Det bör påpekas att en uppskrivning av befintliga anlägg-

ningar genom en nukostnadsvärdering inte bör leda till högre drift- och underhållskostnader som underlag till nättariffen. Ett alternativt sätt för att beräkna drift- och underhållskostnaderna skulle vara att dessa specificeras och standardkostnader fastställs

för varje betydande komponent. Utan nätmyndighetens inflytande kommer sammanfattningsvis standardbaserad reglering inte att förhindra onödiga

en

nyinvesteringar, samtidigt som metoden kan ge ett incitament

till att minimera drift och underhällskostnaderna på bekostnad av konsumenterna. Detta är i och for sig inget som är specifikt för standardmetoden, utan gäller även annan form av reglering.

Jämlik behandling mellan företagkunder

Beroende historiska betingelser har tariffen varierat mellan olika nät. Orsakerna till detta har bl.a. varit att de bokförda avskrivningarna varierar avsevärt mellan olika nät, som annars är tekniskt jämförbara. Anledningen till detta är bl.a. hög inflation över längre tid och att ett stort antal nät överlåtits en

till nya ägare varav nya anläggningsvärden bokförts, som

överstigit säljarens bokförda värde. Tilläggas kan att olika bolag har använt olika livslängder för liknande anläggningar, samt att

olika aktiveringsprinciper använts. Effekten av de olika histor-

iska förutsättningarna är att nättariffen för en lågspänningskund kan variera avsevärt.

Denna brist på jämförbarhet i bokförda värden för anlägg-

ningstillgångar och därmed effekten på nättarifferna tas inte

hänsyn till i nu gällande förslag i utredningen. Genom att en

standardkostnadsmodell introduceras skall alla nätägare, säger förespråkarna för standardkostnadsmodellen, få samma villkor för tariffsättning, oavsett historiska betingelser. Detta kan leda till att tarifferna för vissa nätägare bör sänkas och för andra höjas. Hur skall detta tillåtas ske

184 SOU 1993: 105

Övergángsproblematiken

Det har framförts att om alla nätägare, oavsett historiska

betingelser, skall tillåtas ta ut en viss nätavgift kommer det att

finnas vinnare och förlorare i reformen. Vinnare är de distributörer som har låga värden på sina

historiska anläggningstillgångar. De tillåts nu prissätta sina

nättjänster utifrån ett tekniskt nuvärde som överstiger de historiska värdet på anläggningarna. Konsekvensen av detta är

att de kommer att erhålla en mycket god avkastning på sina

befintliga nät. I de fall dessa nätägare har använt historiska vinster till att subventionera annan verksamhet, eller om medel utdelats till ägare i stället för att fonderas för framtida investeringsbehov, kommer konsumenterna att betala för nättjänsten på nytt.

Förlorare är de nätägare som nyligen investerat och har

höga kapitalkostnader för detta. Dessa kanske inte tillåts ta ut nätavgift motiveras för att finansiera investeringarna. en som Det bör härvid kommenteras att den avkastning som nätägarna skall tillåtas på sina existerande tillgångar inte nödvändigtvis behöver densamma som tillåts på nya investeringar. Därav vara

följer att uppskrivning befintliga tillgångar inte bör kunna

en av motiveras underlag till ökade nättariffer. Vi återkommer till som detta i vårt exempel i kapitel Det kommer alltid att finnas vinnare och förlorare vid införandet av ett standardkostnadssystem. Förlorare är de nätägare inte kan leva upp till standardkostnaderna på grund av som orsaker företagsledningen inte kan påverka, i varje fall på som kort sikt. Vinnare är de förutsättningar är bra, utan direkt vars förtjänst av företagsledningen, för att underskrida standardkostnader.

Behovet av särredovisning

I debatten har framförts att standardkostnadsmetoden skulle minska behovet för särredovisning av nätverksamheten. Det stämmer att kraven på särredovisning inte behöver vara så fullständiga i ellagsutredningens modell. Viss särredosom

visning är dock nödvändig både ur nätmyndighetens och den

enskilde distributörens synvinkel. I sin reglerande verksamhet skulle nätmyndigheten behöva

beräkna och följa upp att nätägaren håller sig inom ramen för

den accepterade nivån för intäkter. Detta innebär att myndig-

heten bör ha uppgifter om anläggningstillgångarna inklusive

anskaffningar och avyttringar och varje nätägares verkliga

SOU 1993: 105 185

kostnader med sådan noggrannhet att det kan konstateras att standardkostnaderna är möjliga att tillämpa.

Förutom att nätmyndigheten utövar kontroll över nätavgiften åligger det myndigheten att granska att det inte förekommer s.k.

korssubventionering mellan distributörens nätverksamhet och elförsäljningsverksamhet, så att det kan uppstå hinder för konkurrens. Låt oss beskriva detta-med följande exempel: Anta att kunden betalar 50 örekWh för sin el, varav 30 öre är för produktion och 20 öre för distribution 15 öre för nätverksamhet och 5 öre för elförsäljning. Priset för nätverk-

samhet och elförsäljning innehåller en acceptabel vinst. Anta nu

att distributören sätter ett pris, som betalas både av den egna elförsäljningsverksamheten och utomstående leverantörer, på 25 öre för nättjänsterna. Med ett oförändrat pris till kunden på 50 örekWh är då elforsäljningsverksamhetens kostnader 30 öre för råkraft, 25 öre för nättjänster och 5 öre egna kostnader, totalt 60 öre. Alltså en förlust för elförsäljningen på 10 öre, som dock inte skulle påverka distributörens sammanlagda vinst. Men, en potentiell extern leverantör skulle ha kostnader för råkraft på 30 öre och avgifter för nättjänster på 25 öre och ett marknadspris på 50 örekWH. Leverantören skulle inte kunna konkurrera i lönsamhet och därmed vara utsatt för ett otillbörligt hinder för konkurrens. För att kunna bemöta anklagelser för korssubventionering

behöver nätmyndigheten få tillgång till information om distribu-

törernas intäkter och kostnader för nätverksamhet och elförsäljning separat.

I en konkurrensutsatt elmarknad krävs det att nätmyndigheten

kan konstatera att:

nätoperatören inte missbrukar sin monopolställning genom att

förtjäna en oskäligt hög vinst eller genom att ha en otillräcklig servicenivå, och nya aktörer bereds tillfälle att konkurrera med de existerande producenterna och elleverantörerna på likavillkor.

För att myndigheten skall kunna genomföra sin uppgift på

dessa punkter krävs det särredovisning mellan de konkurrensutsatta och icke-konkurrensutsatta verksamheterna. Det ligger även i distributörens intresse att veta hur deras verkliga kostnaderna för nätverksamheten utfaller i förhållande till standarden. Därför skulle de antagligen införa en särredovisning även på eget initiativ. Särredovisningen kan dock enligt vår åsikt inskränkas till de operativa intäkterna och kostnaderna samt balansräkningens aktivsida.

186 SOU 1993: 105

5 Reglering av nättanyfer och värdering av anläggningstillgångar

Här beskriver vi ett alternativt sätt att betrakta regleringen av nättariffen och värderingen av anläggningstillgångar.

Nätmyndighetens uppgift är att besluta hur mycket vinst en

effektiv nätägare skulle kräva för att driva nätverksamhet enligt

specificerade krav for kvaliteten på nät- och kundservice. För att erhålla denna vinstnivå behöver myndigheten analysera tre

utgiftsposter; de operativa kostnaderna drift, underhåll och

administration, nyinvesteringar och avkastningen på tillgångar-

na kostnaden för kapital, dvs långfristig upplåning och ägarnas avkastningskrav. I Bilaga 1 exemplifieras metoden med hjälp av en simulering lokaldistributörs antagna intäkter och kostnader under en av en period av fem år. Vi vill betona att detta inte bör ses som ett förslag till reglering, eftersom vi inte inom ramen för detta uppdrag kunnat

utvärdera alla praktiska konsekvenser av att reglera ca 300

nätägare enligt denna metod. Det kan visa sig vara en över-

mäktig uppgift. Vårt förslag bör därför inledningsvis tjäna som

ett underlag för diskussion.

De operativa kostnaderna

Nätmyndigheten skulle behöva veta vilken nivå dessa ligger på för närvarande, samt vilka möjligheter till effektiviseringar som föreligger. Myndighetens bedömning kan baseras på jämförelser

dels med andra nätoperatörer, dels mellan företag inom andra branscher. Antaganden om operativa kostnader behöver inte

baseras på verkliga, eller budgeterade kostnader utan kan vara baserade på standard kostnader som återspeglar en genom-

snittlig kostnad för alla nätoperatörer. I Bilaga 2 har vi simulerat ett utfall av distributörens verksamhet där de operativa kostnaderna, som ett resultat av effektivisering, successivt har minskat. Detta påverkar givetvis avkastningen positivt.

Anläggningsinvesteringar

Regleringsmyndigheten ställs inför två frågor. För det första, hur mycket investeringar krävs för att bibehålla nätet återinvesteringar och för att utveckla nätet nyinvesteringar Regleringsmyndigheten behöver inte acceptera en distributörs

investeringsplaner. Det är fullt möjligt att det finns utrymme för

effektivisering i vissa typer av offentliga anläggningar.

Regleringsmyndigheten skulle kunna besluta att vissa projekt är onödiga och följaktligen inte ta dem i beaktande vid

beräkningen av de erforderliga intäkterna. I vårt exempel är de årliga investeringarna 13 miljoner.

Den andra frågan regleraren måste beakta är vad kapital-

kostnaden för att finansiera dessa investeringar Denna bör

vara den marknadsmässiga kostnaden för investeringar i

affärsverksamhet med låg risk. Den kan variera mellan distributörer beroende på den ränta som företaget betalar på sina belånade medel och den avkastning som ägarna kräver. Om distributören har omfattande övriga konkurrensutsatta verksamheter så som produktion och elförsäljning kan detta öka kapitalkostnaden. I vårt exempel är den reala kostnaden for

kapital 5,7%. Denna uppskattning är en förenkling av verkligheten som kompliceras av bl.a. hänsyn till inkomstskatter. Regleringsmyndigheten bör tillåta att nätägaren tjänar minst den marknadsmässiga kapitalkostnaden på investeringen. Om så

inte är fallet blir nätägaren ovillig att investera i nätet.

Avkastning på existerande anläggningar

Nätmyndigheten behöver inte anta samma synsätt för avkast-

ningen på de existerande anläggningarna som på kommande investeringar. Den accepterade avkastningen på de existerande anläggningarna kan alltså variera från den som är accepterad för nya investeringar.

Nätmyndighetens agerande kommer antagligen att styras av de

nuvarande nivåerna på tarifferna. Dessa kan härledas från distributörens totala intäkter för eldistribution genom att

eliminera produktions- eller råkraftinköpskostnaderna och distributörens kostnader för elförsäljning. Om avregleringen inte skall innebära höjda kostnader för konsumenterna bör denna

nätinkomst representera ett tarifftak. I vårt exempel är detta

intäktstak tarifftak uppskattat till 43.8 miljoner.

Genom att därefter subtrahera de operativa kostnaderna, investeringarna och en avkastning på nya investeringar, erhåller man ett restbelopp som bestämmer avkastning på de befintliga tillgångarna. Denna avkastning kan vara högre eller lägre än

den som tillåts på nya investeringar. Genom att nya investering-

ar successivt ersätter gamla kommer distributörernas avkastning

att närma sig den nya avkastningsnivån. Detta skulle i sin tur

leda till en successiv ökning, alternativt sänkning, av tariffen

allt annat lika.

188 SOU 1993: 105

Nätregleraren kommer antagligen inte att tillåta en ökning av

tariffen uppskrivning av nuvarande tillgångar. En

genom en sådan skulle helt enkelt innebära en värdeöverföring från konsumenterna till ägarna av företagen. Detta kan inte vara avsikten med reformen.

Regleringen och inflation

Prisreglering innebär ett tak för inkomsterna ett antal år

framöver. När bedömningen för detta görs bör hänsyn tas till inflationen. Den reglerade intäkten bör sättas i reala belopp, dvs utan hänsyn till inflation. Nätägaren bör tillåtas att föra över kostnadsökningarna p.g.a. inflation till kunderna. Därför bör intäktsregleringen anta den väl kända formeln KPI X, där - KPI är konsumentpris index och X är effektiviseringsfaktorn.

Genom att på detta sätt skydda företagen och ägarna för

inflationsrisken, som de i annat fall skulle vara utsatta för, leder detta även till en lägre kostnad for kapital. Den kostnad för kapital som används för att härleda det tillåtna inkomsterna bör vara justerad för inflation. Denna kan

antas vara stabil mellan de år som nätmyndigheten väljer att se

över företagen. I motsats till detta kommer den nominella kostnaden kapital variera från år till år med variationer i av

bl.a. inflationen. Till exempel i Norge har nätmyndigheten nyligen reviderat avkastningstaket till 7% i stället för 11% som

följd främst minskningen inflationen. Om en nominell en av av

kostnad för kapital används vid bestämmande av nättariffen,

tvingas antingen till att göra ett antagande om den framtida man inflationen eller justera den reglerade intäkten närhelst inflatiändras. Antaganden om inflationen skulle utsätta både onen

nätägaren och kunden för ytterligare risk. Den förra skulle

en föredra alltför högprognos och den senare en alltför låg en prognos. Som framgår ovan bör den reglerade inkomsten medge nätägarna avkastning. som är minst lika med kostnaden för en kapital. Om kostnaden för kapital anges i reala termer krävs det för konsekvensens skull även att de nya investeringarna under

tillsynsmyndighetens översiktsperioder värderas i reala termer.

Det är enklare att hantera inflationsinverkan med en

avkastningsreglering än prisreglering. Eftersom

genom en

avkastningsregleringen kräver regelbundna ändringar i tarifferna kan dessa innefatta justering för inflationen.

även en

Varderingsprinczper sammanfattning -

Det beskrivna synsättet på reglering av nätintäkterna ovan en särskiljer behandlingen de existerande nättillgångarna och av Principen för tillgångarnas värdering och

nyinvesteringarna.

avkastningen på dessa bör inte bestämma nätoperatörens

intäkter. En uppskrivning de existerande tillgångarna bör

av sålunda inte leda till ökning tariffen. Istället kan intäkten en av härledas nätoperatörens marknadsrelaterade kostnad för ur

kapital för investeringar, under och efter perioden for

nya som översynen tarifferna skulle justeras för inflation. Detta skulle av

innebära gradvist införande nukostnadesredovisning.

ett av en Det skulle även göra det ointressant att skriva upp tillgångarna

för uppnå fördelaktigare position inför regleringens

att en ikraftträdande.

190 SOU 1993: 105 LOKALA ENERGI AB SIMULERING AV REGLERINGSALTERNATIV -

informationen hämtad ur senaste årsredovisning, 1992,

samt under diskussioner med företagsledningen

Beräkning av kapitalkostnad:

grov beräkning endast för att exemplifiera metoden

belopp ränta andel vägd ränta MSEK

Beräkning av intäkt från nätverksamhet:

Intäkter 1 64 Råkraft -113 Övr kostn nätverks. -4.7 Kostn för elförs. :g Nätintäkt 43.8 inklusive nätförluster

Simulering av regleringen enligt alternativet:

År1 År2 År3 År4 År5 MSEK MSEK MSEK MSEK MSEK

avkastning på gamla tillgångar örekWh 8.8 8.8 8.8 8.8 8.8 Volym GWh 500 500 500 500 500 Tillgångar:

Avkastning %: gamla 8.0 7.8 7.5 7.2 6.9 nya 5.7 5.7 5.7 5.7 5.7 l ,

SOU 1993: 105 191 LOKALA ENERGI AB SIMULERING AV REGLERINGSALTEQNATIV informationen hämtad ur senaste årsredovisning, 1992, samt under diskussioner med företagsledningen

Beräkning av kapitalkostnad:

grov beräkning endast för att exemplifiera metoden

belopp ränta andel vägd ränta MSEK

Beräkning av intäkt frän nätverksamhet:

Intäkter 1 64 Rákraft -113 Övr kostn nätverks. -4, 7 Kostn för elförs. -2._§ Nätintäkt 43. 8 inklusive nätförluster

Simulering av regleringen enligt alternativet:

År1 År2 År3 År4 År5 MSEK MSEK MSEK MSEK MSEK

avkastning pá

gamla tillgångar

örekWh 8.8 8.8 8.8 8.8 8.8 Volym GWh 500 500 500 500 500 Tmgängan

Avkastning %:

gamla 8.0 8.6 9.2 9.8 10.4

nya 5.7 5.7 5.7 5.7 5.7

SOU 1993: 105 193

4 Bilaga

SOU 1993: 105 195

Förslag till

med instruktion för

Förordning 1993:000

Nätregleringsverket

Regeringen föreskriver följande.

Uppgiñer

1 § Nätregleringsverket har till uppgift att verka för en lång-

siktig säker kraftöverföring till låga priser for alla elabonnenter. Verkets uppgift är också att främja handel och konkurrens på

elnäten verka för att nätutbyggnad sker så att intrång

samt att

och miljökonsekvenser minimeras.

2 § Nätregleringsverket fullgör de uppgifter som följer av lagen

1902:7l s.l, innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, elförordningen 1994:00 och förordningen

l994:00 särredovisning nätverksamhet för elektrisk

om av ström.

3 § Nätregleringsverket skall också

informera elabonnenter och allmänhet nätföretag och dess om verksamhet,

följa den tekniska utvecklingen avseende främst kraft-

överföring och mätteknik, för att relevant statistik och annan information avsvara seende nätföretag och dess verksamhet tas fram och görs

allmänt tillgänglig,

4.delta i nationellt och internationellt metodutvecklingsarbete

vad monopolkontroll samt annat nationellt och internatio-

avser

nellt informationsutbyte är relevant för dess verksamhet

som och 5. med hjälp automatisk databehandling föra och utveckla av register över nätkoncessionshavare.

Verket bör i sin verksamhet samråda med berörda myndigheter och med bransch-, konsument- och andra intresseorganisa-

tioner.

196 SOU 1993: 105

Avgift

4 § Nätregleringsverket får ta ut avgift för sin verksamhet. Närmare bestämmelser om avgifter finns i förordningen

1994:00 om finansiering av Nätregleringsverkets verksamhet.

Verksförordningens tillämpning

5 § Verksförordningen 1987: l 100 skall tillämpas på Nätregleringsverket med undantag av 3 andra stycket, 11-13, 20- 22 §§-

Myndighetens ledning

6 § Nätregleringsverkets generaldirektör är chef för myndigheten. När generaldirektören inte är i tjänst sköts hans uppgifter av den tjänsteman som generaldirektören bestämmer.

Organisation

7 § Vid verket finns en särskild enhet som handlägger ärenden rörande prövning av om villkor för nätverksamhet är skäliga. Därutöver finns de övriga enheter som verket bestämmer.

Råd

8 § För att bistå vid prövningen ärenden är principi-

av som av

ell eller större betydelse är ett råd knutet till verket.

Rådet består av verkets generaldirektör som är rådets ordförande och det antal ledamöter som regeringen bestämmer. Rådet utser inom sig vice ordförande.

9 § Rådet skall höras över verkets förslag till föreskrifter och

allmänna råd. Samråd kan även ske i de andra fall som verket bestämmer.

Konsumentråd

10 § Till Nätregleringsverket är knutet ett konsumentrâd, vilket

har till uppgift att informera, vägleda och hjälpa elkonsumenter

i frågor som rör nätverksamhet.

SOU 1993: 105 197

11 § Närmare bestämmelser konsumentrådets organisation

om

och sammansättning beslutas av Nätregleringsverket.

Personalföreträdare

12 § Personalföreträdarförordningen 1987: 1 101 skall tillämpas

på Nätregleringsverket.

Personalansvarsnämnden

13 § Nämnden består förutom generaldirektören och

- av

personalföreträdarna två tjänstemän vid verket som

- av

generaldirektören En ledamöterna skall vara jurist.

utser. av Generaldirektören är nämndens ordförande. Nämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av de

andra ledamöterna, däribland juristen, är närvarande.

När ärenden större vikt handläggs skall om möjligt av samtliga ledamöter vara närvarande.

Ärendenas handläggning

14 § Generaldirektören skall avgöra ärenden som inte skall

avgöras av personalansvarsnämnden.

Om ärenden inte behöver prövas generaldirektören, får

ett av det avgöras någon tjänsteman. Hur detta skall ske av annan

i arbetsordningen eller i särskilda beslut. I generaldirek-

anges frånvaro får dock inte fattas sådana beslut större vikt, törens av kan anstå utan olägenhet. som

Andra stycket gäller inte föreskrifter.

§ Frågor Nätregleringsverket skall överklaga domstols-

15 om

beslut innebär överprövning verkets tidigare beslut,

som en av skall handläggas enhet än den tidigare handlagt av en annan som det aktuella beslutet. Detta gäller även frågor om verket skall inträda part i ett sådant mål. som

Sådana ärenden sägs i första stycket skall företrädesvis

som

handläggas en av verkets jurister.

av

Ijänstetillsättning m. m.

16 § Generaldirektören och ledamöterna i det i 8 § angivna rådet förordnas regeringen för bestämd tid. Andra tjänster

av en

tillsätts av Nätregleringsverket.

SOU 1993: 105

Bisysslor

17 § Besked om bisyssla enligt 37 § andra stycket anställningsförordningen 1965:601 lämnas av verket även i fråga

om

avdelnings- och enhetschefer.

18 § Tjänsteman vid Nätregleringsverket fâr inte för eller

r gen

annans räkning driva eller ha betydande del i företag

vars verksamhet faller inom Nätregleringsverkets

tillsynsomráde.

Han får heller inte anställd hos eller åta sig uppdrag för vara ett

sådant företag. Nätregleringsverket kan dock

i vissa fall medge undantag från detta förbud.

1993 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Styrnings- och samarbetsformer i biståndet.UD 35. Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. Ju. . Fö. Kursplaner för grundskolan. U. 36. Lag om totalförsvarsplikt. . En JK:s arbetsuppgifter Ersättning för kvalitet och effektivitet. 37. Justitiekanslern. översyn av . Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem m.m. Ju. för grundläggande högskoleutbildning. U. 38. Hälso- och sjukvården i framtiden tre modeller. - Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade . för filmcensuren. Ku. flyktingar m. fl. S. 39. En gräns

Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofar- 40. Fri- och rättighetsfrâgor. Del A och B. Ju. . maka. S. 41. Folk- och bostadsräkningâr 1990och i framtiden.

Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduk- Fi. . högskolor.Fö. tion. Jo. 42 Försvarets . Löneskillnader och lönediskriminering. 43 Politik mot arbetslöshet.A. . . Om kvinnor ochmän arbetsmarknaden. Ku. 44. Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen. Fi.

Löneskillnaderoch lönediskriminering. Om 45. Trosa bryter sig loss. Bytänkandeeller demokratins . kvinnor och män arbetsmarknaden. Bilagedel. räddning.C.

Ku. 46. Vissa kyrkofrågor. C.

Postlag.K. 47. Konsekvenser av valmöjligheter inom skola. . barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. C. 10.En ny datalag. Ju. Socialförsäkringsregister. S. 48. Kommunala verksamheter i egen förvaltning ochi ll. Vårdhögskolor kommunala aktiebilag. En jämförande studie. C. 12. kvalitet utveckling humdmannaskap. U. 49. Ett år med betalningsansvar. S. - - - 13. Ökad konkurrens järnvägen. K. 50. Serveringsbestämmelser. S.

l4. EG och våra grundlagar.Ju. 51. Naturupplevelser utan buller en kvalitet att väma. l5. Svenska regler för internationell omfördelning av M.

olja vid oljekris. N. 52. Ersättning vid arbetslöshet.A. en för ekonomi och politik ekonomi- 53. Kostnadsutjämning mellankommuner. Fi. Nya villkor - . Utvisning grund brott. Ku. kommissionens förslag. Fi. 54. av för ekonomi och politik ekonomi- 55. Det allmännas skadeståndsansvar. Ju. Nya villkor - . strategisktkänsliga kommissionens förslag. Bilagor. Fi. 56. Kontrollenöver export av

17. Ägandet radio och television i allmänhetens varor. UD. av tjänst. Ku. 57. Beskattning av fastigheter, del I

Tolerans Delaktighet. M. Schablonintäkt eller fastighetsskatt Fi. 18.Acceptans och miljöarbetet. M. 58. Effektivare ledningi statliga myndigheter. Fi. 19.Kommunerna 20. Riksbankenoch prisstabiliteten. Fi. 59. Ny marknadsföringslag. C.

Ökat personval.Ju. 60. Polisens rättsliga befogenheter. Ju. 21. statsråds arbete värt Fi. 61. Överföring av HIV-smitta genom läkemedlet 22 Vad är ett . Preconativ. 23. Kunskapens krona. U. Utlänningslagen partiell översyn. Ku. 62. Rättssäkerheten vid beskattningen. Fi. 24. - en för jordbrukare. Jo. 63. Person och parti Studieri anslutning till 25. Sociala åtgärder - Handläggningen vissa säkerhetsfrâgor. Ju. Personvalskommitténs betänkande 26. av och M. Ökat personval sou 1993:21. Ju. 27. Miljöbalk. Del l Bankstödsnämnden. Fi. Frågor för folkbildningen. U. 28. . 29. Fortsatt reformering företagsbeskattningen. 65. Handlingsplan mot buller. av Handlingsplanmot buller. Bilagedel. M. Del 2. Fi. 30. Rätten till biståndinom socialtjänsten. 66. Lag om införande av miljöbalken. M.

roll alkoholomrádet ochinom 67. Slutförvaring av använt kärnbränsle KASAMS 31. Kommunernas missbrukarvârden, yttrandeöver SKBs FUD-program 92. M.

anställningsskyddslag. A. 68. Elkonkurrens med nätmonopol.N. 32. Ny 33. Åtgärder för förbereda Sveriges jordbruk och 69. Revisorerna och EG. N. att livsmedelsindustriför EG. Jo. 70. Strategiför småföretagsutveckling. N.

34. Förarprövare. K. 7l. Organisationernas bidrag. C.

Statens offentliga 1993 utredningar

Kronologisk förteckning

72. Att inhämtasynpunkterfrån medborgarna Det kommunalaomröstningsinstitutet i tillämpning.C.

Radikalaorganisationsförändringar i kommuner . och landsting.C.

74, Kvalitetsmätningi kommunalverksamhet.C.

Vissamervärdeskattefrâgor II, offentlig . verksamhet m.m. Fi.

76. Verkställighet av fängelsestraff.Ju.

77 Kommunaltjänsteexponochinternationellt . bistánd.C.

Miljöskadeförsäkringeni framtiden.M. . Handel och miljö mot en hållbar spelplan.M. . statsförvaltningen och EG. Ju. . Översyn arbetsmiljölagen.A. av

. Frivilligt socialtarbete.Kartläggningoch

kunskapsöversikt.

w Statistikoch integritet,del l Skyddför uppgifter till den statliga statistiken m.m. Fi.

Innovationerför Sverige.N. . Ursprungoch utbildning socialsnedrekrytering till högrestudier. U.

9 Amningsvänligasjukhus för att skydda,stödja och främja amning.S.

Beredskapslagring olja. N. av . Produktsäkerhetslagen och EG. C.

Massflykt till Sverige av asyl-och

hjälpsökande.Fö.

.Lokal demokrati utveckling. i C.

- Socialtjänstens roll i samhällsplanering och . samhällsarbete. En kunskapsöversikt ochett diskussionsunderlag.

Den centrala polisorganisationen. Ju. Várdenssvaraval.

Anpassadkontroll av byggandet.M.

Ansvars-och uppgiftsfördelning inomdetcivila

försvaret.Fö.

Förändringari lönegarantisystemet. A. . Västsverigeoch Skåne regioneri förändring.C. - . Partnerskap.Ju. . Kart- och fastighetsverksamhet i myndighetoch . bolag. M.

Free andFair elections andbeyond. UD. . - Lag om totalförsvarsplikt.Följdändringama.Fö. . Kvalitet och dynamik.Förslagfrån Resurs- . beredningenrörandestatsmaktemas resurstilldel-

ning till grundläggande högskoleutbildning samt

forskningoch forskarutbildning.U.

103 Svensktñske.Jo.

104.Stabilisering av bostadskreditmarknaden. Fi.

105 Monopolkontroll en avregleradelmarknad.N. .

1993 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhälls- Justitiedepartementet En kunskapsöversikt och diskussionsarbete.ett En ny datalag. [10] underlag. [91] EG och våra grundlagar. [14] vårdens svåraval. [93] Ökatpersonval.[21]

Handläggningen av vissa säkerhetsfrâgor. [26] Kommunikationsdepartementet

Reaktionmot ungdomsbrott. Del A ochB. [35] Postlag. [9] Justitiekanslern.En översynav JK:s arbetsuppgifter Ökad konkurrens järnvägen. [13] m.m. [37] Förarprövare. [34] Fri- och rättighetsfrägor. Del A och B. [40]

Det allmännas skadeståndsansvar. [55]

Finansdepartementet

Polisens rättsliga befogenheter. [60]

Studier i anslutning till Nya villkor for ekonomioch politik ekonomi- Person och parti - - Personvalskommitténs betänkande kommisionens förslag. [16]

Ökat 1993:21. [63] Nya villkor för ekonomi och politik ekonomipersonvalSOU fängelsestraff.[76] kommisionens förslag. Bilagor. [16] Verkställighetav och EG. [80] Riksbanken och prisstabiliteten. [20] statsförvaltningen [92] Vad är ett statsråds arbete värt [22] Den centrala polisorganisationen.

Partnerskap.[98] Bankstödsnämnden. [28]

Fortsatt reformering av företagsbeskattningen.

Utrikesdepartementet Del [29]

Folk- och bostadsräkning år 1990och i framtiden. [41] Stymings- och samarbetsformer i biståndet.[1] Översyn tjänsteinkornstbeskattningen. [44] Kontrollen över strategiskt känsliga varor. [56] av exportav Kostnadsutjämning mellankommuner. [53] Free and Fair elections and beyond. [100] - del l Beskattningav fastigheter,

Försvarsdepartementet Schablonintäkt eller fastighetsskatt [57] - Effektivare ledning i statliga myndigheter. [58] Lag om totalförsvarsplikt. [36] Rättssäkerheten vid beskattningen. [62] Försvarets högskolor. [42] Vissa mervärdeskattefrágor Il, offentlig verksamhet Massflykt till Sverige asyl- och hjälpsökande. [89] av m.m. [75] Ansvars- och uppgiftsfördelninginom det civila Statistik och integritet, del l Skyddför uppgifter till försvaret. [95] den statliga statistiken m.m. [83] Lag om totalförsvarsplikt. Följdändringama. [lOl] Stabiliseringav bostadskreditmarknaden. [104]

Socialdepartementet

Utbildningsdepartementet

Statligt stödtill rehabilitering av tortyrskadade Kursplaner för grtmdskolan. [2] flyktingar m. il. [4] Ersättning för kvalitet och effektivitet. beroendeframkallande psykofarmaka. Bensodiazepiner- Utfomining ett nytt resurstilldelningssystem för - av [51 grundläggande högskoleutbildning. [3] Socialförsäkringsregister. Vârdhögskolor Rätten till biståndinom socialtjänsten. [30] kvalitet utveckling huvudmannaskap. [12] Kommunernas roll alkoholomrâdet ochinom - - - Kunskapens krona. [23] missbrukarvärden. [31] Frågorför folkbildningen. [64] Hälso- och sjukvårdeni framtiden tre modeller. [38] - Ursprung och utbildning social snedrekrytering till Ett år med betalningsansvar. [49] högre studier. [85] Servcringsbestämmelser. [50] Kvalitet och dynamik. Förslag frán Resursberedningen Överföring av HIV-smittagenom läkemedlet rörande statsmaktemas resurstilldelning till grund- Preconativ. [61] läggande högskoleutbildning samt forskningoch forskar- Frivilligt socialt arbete. Kartläggning ochkunskapsutbildning. [102] översikt. [82]

Amningsvänliga sjukhus för att skydda,stödja och främja amning. [86]

Statens 1993

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Jordbruksdepartementet Kvalitetsmätningi kommunal verksamhet.[74]

Kommunal tjänsteexponoch internationellt bistånd.[77] Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion. Produktsäkerhetslagen och EG. [88] [6] Lokal demokratii utveckling. [90] Socialaåtgärder for jordbrukare. [25] Västsverige och Skåne regioner i förändring. [97] Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och -

livsmedelsindustri för EG. [33] Miljö- och naturresursdepartementet

Svensktñske. [103] Acceptans Tolerans Delaktighet. [18]

Arbetsmarknadsdepartementet Kommunerna och miljöarbetet. [19]

Miljöbalk. Del och 1 2. [27] Ny anstållningsskyddslag. [32] Naturupplevelserutan buller en kvalitet au värna. arbetslöshet.[43] - Politik mot [51] Ersättningvid arbetslöshet.[53] Handlingsplanmot buller. Översyn av arbetsmiljölagen. [81] Handlingsplanmot buller. Bilagedel.[65] Förändringari lönegarantisystemet. [96] Lag om införande av miljöbalken. [66]

Slutförvaring av använt kåmbränsle KASANIS Kulturdepartementet yttrandeöver SKBsFUD-program 92. [67] löneskillnader och lönediskriminering. Miljöskadeförsälcringen i framtiden. [78] Om kvinnor och män arbetsmarknaden. [7] Handel och miljö mot en hållbar spelplan. [79] och lönediskriminering. Om kvinnor - Löneskillnader Anpassadkontroll av byggandet.[94] och män arbetsmarknaden. Bilagedel. [8] Kart- och fastighetsverksamhet i myndighetoch Ägandet av radio och televisioni allmänhetens tjänst. bolag.[99] [17] Utlänningslagen en partiell översyn. [24] - En gräns for ñlmcensuren. [39]

Utvisning grund av brott. [54]

Näringsdepartementet

Svenskaregler för internationell omfördelning av olja

vid en oljekris. [15]

Elkonkurrens med nätmonopol. [68]

Revisorerna och EG. [69] Strategi för småföretagsurveckling. [70]

Innovationer för Sverige.[84]

Beredskapslagring av olja. [87]

Monopolkontroll en avreglerad elmarknad.[105]

Civildepartementet

Trosa bryter sig loss. Bytänkande eller demokratins

räddning.[45]

Vissa kyrkofrågor. [46] Konsekvenserav valmöjligheter inom skola,

barnomsorg, äldreomsorg och primärvård.[47]

Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i

kommunala aktiebilag.En jämförande studie.[48]

Ny marknadsföringslag. [59]

Organisationemas bidrag. [71]

Att inhämta synpunkter från medborgarna Det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning. [72]

Radikala organisationsförändringar i kommuner och

landsting.[73]

KUNGL. BlBL.

1993 12-1 O

-

STOCKHOLM