Handel med gas i konkurrens slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

slutbetänkande från Värme- och gasmarknadsutredningen

Hande

med gas

i

konkurrens

/B

ana

SOU

Doc

än

my Statens offentligautredningar MW 1999:115

W Näringsdepartementet

Handel med

gas

i konkurrens

Slutbetänkande och gasmarknadsutredningen

av Yéirme-

Stockholm i oktober 1999

SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt. För remissutsändningar av SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie svarar Fakta Info Direkt på uppdrag av Regeringskansliets forvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fakta Info Direkt, Kundservice

Box 6430, 113 82 Stockholm

Tel: 08-587 671 00, Fax: 08-587 671 71

E-post 0rder@faktainf0.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993.

En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos:

Information Rosenbad

Regeringskansliet

103 33 Stockholm

Fax: 08-405 42 95

Telefon: 08-405 47 29

NORSTEDTS TRYCKERI AB

ISBN 9175103431 Stockholm 1999

ISSN 0375250X

Till statsrådet och chefen för

Näringsdepartementet

Genom beslut den 4 juni 1998 bemyndigade regeringen chefen för Närings- och handelsdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att se över den lagstiftning som reglerar handel, transporter och distribution av naturgas och annan rörbunden energi.

Med stöd av bemyndigandet tillkallades den 9 juli 1998 f.d. riksdagsledamoten Birgitta Johansson som särskild utredare.

Utredningen antog namnet Värme- och gasmarknadsutredningen. Den 21 september 1998 förordnades sakkunniga kanslirådet

som

Bengt Agartz, områdesansvarige Bo Diczfalusy, verkställande direktören Magnus Grill, dåvarande departementsrådet Sten Kjellman, civilingenjören Harald Ljung, verkställande direktören Gustaf Malmberg, utredningssekreteraren Jan-Erik Moreau, ekonomen Veronica Nilsson och verkställande direktören Rolf Stålebrant.

Som experter förordnades den 21 september 1998 departementssekreteraren Lotta Bredhe, kammarrättsassessom Niclas Falkendal, avdelningschefen Barbro Forsberg och avdelningsjuristen Göran Morén. Den 29 september 1998 förordnades avdelningsdirektören Lars Synnerholm expert. Lotta Bredhe entledigades fr.o.m. den 22 april

som 1999. Departementssekreterarna Carin Åberg och Magnus Bruno förordnades som experter fr.o.m. den 22 april 1999 respektive 17 augusti 1999.

Revisionsdirektören Mats Johansson förordnades den 27 augusti 1998 som sekreterare och den 27 november 1998 som huvudsekreterare. Som sekreterare förordnades den 9 oktober 1998 kammarrättsassessorn Lena Sandnes. I sekretariatets arbete har vidare deltagit civilingenjören Hélene Blomberg och jur. kand. Håkan Hagström.

Utredningen har i januari 1999 avgivit delbetänkandet Effektiva vänne- och miljölösningar SOU 1999:5

Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Handel med i

gas konkurrens SOU 1999:115.

Särskilda yttranden har lämnats av sakkunniga Harald Ljung, Gustaf Malmberg och Rolf Stålebrant samt av experten Göran Morén.

Stockholm i oktober 1999

Birgitta Johansson

/Mats Johansson

Lena Sandnes

Sammanfattning

Den 22 juni 1998 antog Europaparlamentet och rådet direktivet 98/30/EG gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas

om kapitel 7. Det s.k. naturgasmarknadsdirektivet syftar till att öka konkurrensen på gasmarknaden och skapa en inre marknad för naturgas. För att uppnå detta innehåller direktivet bl.a. bestämmelser om att äga-

överförings- och distributionsnät skall göra det möjligt för andra re av aktörer att utnyttja dessa. Direktivet är betydligt mer långtgående och omfattande än den nuvarande svenska lagstiftningen på naturgasområdet kapitel 6.

Utredningens huvuduppgift är att lämna ett förslag till naturgaslagstiftning tillgodoser det direktivets krav. Arbetet med den nya

som nya lagstiftningen bör enligt kommittédirektiven syfta till att regelverket skall grunden för samhällsekonomiskt effektiv marknad. Det

vara en bör dock samtidigt beaktas att den svenska naturgasmarknaden är mindre utvecklad än marknaderna i flertalet andra europeiska länder och att bristande jämvikt i öppnandet gasmarknaderna bör undvi-

en av kas. Pågående internationella överväganden rörande naturgasnätet i Norden och Östersjöområdet skall också beaktas. I kapitel 1 redogörs närmare för utgångspunkter för och genomförande av utredningens arbete.

Betänkandet är disponerat i form tre huvuddelar, bakgrunds-

av en del, del med utgångspunkter och förslagsdel.

en en

Bakgrund

I kapitel 2 görs genomgång några grundläggande aspekter på na-

en av turgasen. Det gäller t.ex. egenskaper, användningsområden och utbud och efterfrågan på naturgas.

Naturgas består gasformiga kolväten med metan huvudbe-

av som ståndsdel. Gasen innehåller små mängder kväve och icke mätbara mängder tungmetaller samt ger vid förbränning upphov till mindre mängder koldioxid än vad andra fossila bränslen gör.

Transporter av naturgas sker till övervägande del i markförlagda ledningar. Ett ledningssystem består i huvudsak överförings- och

av distributionsledningar. Gasen transporteras i många fall genom självtryck. Om det finns behov av större överföringskapacitet byggs efter hand kompressorstationer för att kunna öka trycket på gasen och därmed ledningarnas överföringskapacitet. I mät- och reglerstationer MRstationer mäts gasleveransen och trycket reduceras. Anläggandet av en ledning kräver ett visst markutrymme. Detta utrymme är störst under anläggningsskedet som bl.a. består av röjning, avverkning, anläggandet av transportvägar och schaktning av rörgrav. När anläggningsarbetet är färdigt kan marken åter användas för jordbruk. Markpåverkan kan dock uppkomma, det kan t.ex. gälla skördebortfall under byggnadsåret. I skogsterräng krävs en ledningsgata på sju meter när arbetet är färdigställt. Den bestående inverkan på skogsbruket gasledning är

av en främst ett produktionsbortfall i ledningsgatan.

Världens kända reserver av naturgas förväntas räcka i drygt 65 år med nuvarande utvinningstakt i ca 185 år möjliga eller sannolika

om reserver räknas in. I Europa är koncentrerade till Norge,

reservema Nederländerna och Storbritannien. En stor del världens

av gasreserver ligger emellertid i Europas närhet, i t.ex. Ryssland, Algeriet och Iran. Europa svarar för ungefär 13 procent av världsproduktionen av naturgas, men ca 20 procent av konsumtionen. Detta innebär ett betydande importberoende. Importen kommer i huvudsak från Ryssland och Algeriet. De absolut största gasproducenterna i Europa är Storbritannien, Nederländerna och Norge.

I Europa är naturgasens betydelse som energikälla relativt sent

av datum. Gasens andel av den primära energiförbrukningen har dock stigit från ca 7 procent 1970 till drygt 20 procent 1997. I huvudsak har detta skett på bekostnad av olja och kol. Inom EU är naturgas

numera den största energikällan näst efter olja. EU räknar med att konsumtionen av naturgas kommer att öka med 45-70 procent fram till 2020.

Naturgasens egenskaper har gjort att den har ett flertal användningsområden. Den används i varierande omfattning inom sektorer

som el- och värmeproduktion, industri, småhus och fastigheter, och transporter.

Naturgasnätet i Europa är väl utbyggt. Större delen Europa

av inklusive Sverige är sammanlänkat i ett naturgasnät. Stora delar

av försörjningen sker från källor i Nordsjön, Nordafrika och Ryssland, som således också är sammanlänkat med systemet i Europa.

Kapitel 3 innehåller en analys gasmarknadens struktur. Naturgas-

av marknaden kan sägas avvika från gängse marknader ett antal områ-

SOU 1999:1 15 Sammanfattning 13

den och syftet med kapitlet är främst att redovisa de särdrag som karakteriserar gasmarknaden.

Utvinning/produktion, transport och försäljning av naturgas kan betraktas som en s.k. nätverksindustri. Det som kännetecknar en nätverksindustri är ett starkt beroende av en infrastruktur i form av ett nätverk som binder samman produktionen av branschens basprodukter och de slutliga konsumenterna av dessa produkter.

Det finns två förhållanden som gör att förutsättningarna för konkurrens och marknadsbestämd prisbildning och kapacitetsutbyggnad skiljer sig mellan nätverksindustrier och vanliga branscher. Det första är att det i allmänhet finns betydande skalfördelar i utbyggnad och drift av nätverksindustriernas infrastruktur transportnät. Skalfördelar innebär att kostnaden för att hålla en viss transportkapacitet är lägre i ett relativt storskaligt transportnät än i två eller fler parallella transportnät som tillsammans har samma kapacitet. Om dessa skalfördelar är betydande är produktionen av transporttjänster ett s.k. naturligt monopol.

Det andra förhållandet av betydelse för förutsättningarna för konkurrens och marknadsbestämd prisbildning och kapacitetsutbyggnad är att det i nätverksindustrier ofta finns vertikala integrationsvinster, dvs. att kostnaderna för att producera och leverera en viss mängd av basprodukten blir lägre om utnyttjandet av produktionsanläggningar och transportinfrastruktur koordineras inom ramen för en integrerad verksamhet.

Ett annat kännetecken för naturgasmarknaden är att de investeringar som krävs för att bygga en från energiförsörjningssynpunkt betydande infrastruktur för naturgas inte bara är stora utan även i allt väsentligt irreversibla; det aktuella rörledningsnätet har i huvudsak ingen alternativ användning. Dessutom har rörledningar och andra delar den aktuella

av infrastrukturen en mycket lång livslängd. Kombinationen av storskalighet, irreversibilitet och långsiktighet gör att denna investeringar i l typ av allmänhet är förenade med en betydande ekonomisk risk. Hur stor denna risk är beror på kapacitetsutnyttjandet och nätanvändamas betalningsförmåga under anläggningens livstid. Dessa förhållanden beror i sin tur på hur mycket naturgas slutkunderna efterfrågar och vad de är villiga att betala för denna. De priser nätägama kan ta ut beror också på importpriserna och beskattningen naturgas. Den traditionella meto-

av den att reducera nätägamas ekonomiska risker har varit vertikal integration av transport och försörjning i kombination med långsiktiga kontrakt med kunderna.

Traditionellt har all västeuropeisk naturgasförsörjning varit baserad

långsiktiga kontrakt. Omfattande och långa kontrakt har ansetts utgöra en viktig förutsättning för att garantera avkastning de stora investeringarna i produktionen. Dessa kontrakt har också tryggat utnytt-

jandet av transportnäten och ökat försörjningstryggheten. De långsiktiga avtalen är i allmänhet uppbyggda s.k. take pay-avtal. Vid så-

som or dana avtal förbinder sig kunden att mottaga en minsta volym och säljaren att leverera en maximal volym. Kunden får betala för minimivolymen även om kundens naturgasanvändning inte nått till den kon-

upp trakterade miniminivån.

De prissättningsprinciper som tillämpas på naturgasmarknaden

avviker från de principer som tillämpas gängse marknader. Naturgaspriset baseras i allmänhet kundens altemativkostnad, i normalfallet olja. På gasmarknader öppnats för konkurrens, t.ex. Storbri-

som tanniens, sker prissättningen i stället mot andra leverantörers gaspris, dvs. gasen har fått ett eget pris.

Gasmarknaden i Västeuropa har karakteriserats starka

av monopolistiska inslag. Kombinationen av skalfördelar i transportnätet och

vertikala integrationsvinster mellan produktion och transport, är den viktigaste orsaken till att det i de flesta nätverksindustrier i flertalet länder under lång tid har funnits ett dominerande, vertikalt integrerat, ofta statligt, företag. Vanligen har det dominerande företaget också ansvarat för uppbyggnaden infrastrukturen. Efterfrågetillväxt och teknisk ut-

av veckling har emellertid med tiden skapat förutsättningar gör

nya som att den traditionella strukturen inte längre är den bästa för att främja effektivitet och låga priser. Speciellt har teknik reducerat vinsterna

ny av vertikal integration mellan produktion och transport. Sammantaget har denna utveckling skapat förutsättningar för branschstruktur där in-

en frastrukturen drivs som ett naturligt monopol, medan produktion/import och försäljning till slutförbrukare sker i konkurrens

och under fri prisbildning. Under senare år har det också skett betydelsefulla förändringar för att öka konkurrensen. Detta gäller främst Storbritannien som numera har en fullständigt avreglerad gasmarknad, dvs. alla kunder har rätt att välja leverantör.

I kapitel 4 beskrivs den svenska naturgasmarknaden i aspekter t.ex.

av utbredning, aktörer, avtal, volymer och användning.

Sverige är en liten aktör på naturgasmarknaden och vi har varken reserver eller någon produktion av naturgas. Vi köper sedan 1985

naturgas från danska fyndigheter.

Uppbyggnaden av gasnätet har skett stegvis och omfattar ett 25-

nu tal kommuner i sydligaste Sverige och på Västkusten. Överföringsledningen sträcker sig mellan Malmö och Göteborg, och till den är kopplat grenledningar och distributionsledningar. Överföringsledningen

har en kapacitet på 2 miljarder m3 år, vilket TWh.

naturgas per motsvarar 22 Med kompressorer kan kapaciteten öka till 30 TWh.

ca

SOU 1999: 1 15 Sammanfattning 15

Den nationella marknaden i Sverige karakteriseras ett fåtal aktö-

av rer med starka inslag av monopol. All import naturgas sker Vat-

av av tenfall Naturgas AB. Bolaget säljer naturgas till lokala och regionala distributionsbolag, till kraft- och värrneproducenter samt till slutanvändare. Vattenfall Naturgas AB äger och driver vidare den svenska överföringsledningen. På de enskilda lokala marknaderna är enskilda distributörer i princip monopolister. Bland distributörerna är Sydgas AB störst och levererar ca 75 procent av gasen i Sverige. I vissa områden säljer Sydgas AB naturgas till lokala underdistributörer som byggt upp lokala distributionsnät.

Avtalen och prissättningen den svenska naturgasmarknaden följer i princip den uppbyggnad som redovisats i kapitel Vattenfall Naturgas AB:s kontrakt med den danske leverantören DONG Naturgas A/S är av take or pay-karaktär och har en längd på ca 20 år. De löper ut 2003, 2006 och 2010. Avtalen med distributörerna liknande ka-

är av raktär som importavtalen.

Naturgasen står för mindre än 2 procent den totala energitillför-

av seln i Sverige. I de områden där naturgas har introducerats står den dock for ca 20 procent av energitillförseln, dvs. på ungefär samma nivå som i Europa. Naturgasen har främst ersatt olja inom industrin samt i kraftvärme- och värmeverk. Av den totala volymen i Sverige används drygt 42 procent for kraft- och värmeproduktion, ca 40 procent inom industrin och ca 17 procent för hushåll, fastigheter och mindre industrier. Hushållens användning av naturgas för uppvärmning svarar endast för 3-4 procent av den totala konsumtionen.

Det finns, högt räknat, total potential på 1,5 miljarder m3

en ca naturgas i anslutning till det nuvarande ledningsnätet. En eventuell volymökning är i första hand aktuell for kraftvärmeproduktion, men utbyggnaden av kraftvärme anses dock hämmas av skattesystemets utformning och ett lågt elpris. En mycket stor del av industriema i befintligt område är i dag anslutna till gassystemet. Hushâllssektorn har däremot en relativt låg anslutningsgrad, vilket till stor del förklaras av att fjärrvärmen är väl utbyggd inom området.

Kapitel 5 innehåller en genomgång av naturgasfrågan i Sverige, närområdet och Europa.

Naturgas har fått en allt större betydelse for energiförsörjningen i Östersjöregionen. Samstämmiga bedömningar tyder på att marknaden för naturgas under de närmaste åren kommer att öka avsevärt. Finland och de baltiska staterna och även många östeuropeiska länder som är anknutna endast till det ryska försörjningsnätet strävar efter alternativa tillförselvägar och leverantörer. En sammanbindning naturgasnäten i

av Östersjöområdet och en koppling till det västeuropeiska gasnätet skulle

16 Sammanfattning

SOU 1999:1 15

innebära att tillförselmöjligheter, försörjningstrygghet och konkurrens ökar i hela regionen. Det innebär också möjlighet till starkt utöken en

ad lagringskapacitet.

För konsumentländerna i Västeuropa är också tillförselvägar nya genom Östersjöområdet stort intresse. Fler och säkrare leveransväav gar från Ryssland ökar leveranssäkerheten och konkurrensen på den europeiska gasmarknaden. Eftersom importberoendet kommer att öka eftersträvas också ökad import och tillförselvägar från t.ex. Norge nya och Algeriet. Norge har, naturliga skäl, ett stort intresse fler tillav av förselvägar till den europeiska marknaden. I norra Europa har det ökade intresset för naturgas tagits i det upp mellanstatliga energisamarbetet. Det är ett viktigt inslag i den omfattande verksamhet energiområdet är inriktad på ett utvidgat Össom tersjösamarbete. I Sverige antog riksdagen 1988 riktlinjer för naturgasanvändningen. Enligt dessa skall inköp naturgas ske efter strikt kommersiella prinav ciper. Gasen måste kraft kunna konkurrera på den svenska av egen energimarknaden. De kommersiella förhandlingarna skall genomföras på företagsnivå. Den samhälleliga bedömningen ett naturgasprojekt av skall vidare göras i samband med tillståndsprövningen enligt den s.k. rörledningslagen. Tillförseln måste slutligen ske i överensstämmelse med de energipolitiska riktlinjerna. Således måste de samhälleliga målen angående leveranssäkerhet, beredskapslagring och miljö kunna nås. Ett flertal studier avseende naturgasens utbyggnad i Sverige har gjorts under senare tid. Studien Nordic Gas Grid undersöker möjligheten för ett nordiskt naturgasnät, där kommer från i gasen reserverna Norge och Ryssland. I studie utförd North Transgas Oy utreds en av möjligheten att anlägga rörledning för naturgas från Ryssland till av en Västeuropa. Vid en utbyggnad överförs naturgas från Ryssland, eventuellt via Finland och Sverige, vidare till Västeuropa. En utredning planeras genomföras angående ytterligare transportväg för naturgas en mellan Tyskland, Sverige och Danmark, den s.k. The Baltic Gas Interconnector. Avsikten med utredningen är att undersöka möjligheten att via nya tillförselvägar knyta de befintliga gasledningarna i samman södra Skandinavien med det kontinentala systemet och därmed bl.a. öka konkurrens och leveranssäkerhet.

Utgångspunkter

I kapitel 6 redovisas de lagar reglerar anläggande och drift som av gasledningar. Dessutom kortfattad beskrivning de möjligheter ges en av som finns för att få tillgång till den mark behövs för gasledning. som en

Sammanfattning 17

Den centrala lagstiftningen återfinns i lagen 1978:160 vissa

om rörledningar rörledningslagen främst behandlar frågor kon-

som om cession tillstånd. Enligt lagen krävs koncession för att dra fram eller använda rörledning for transport naturgas tillstånd behövs dock inte

av for t.ex. distributionsledningar. Frågan koncession prövas

om av regeringen, ansökan in till Statens energimyndighet. Koncession

men ges får meddelas endast om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen dras fram och används och sökanden lämplig

om anses vara att utöva verksamhet som avses med koncessionen. Koncession får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Vid koncessionsprövningen skall miljöbalken tillämpas. Koncessionsprövningen innebär att rörledningsföretaget blir föremål for samlad bedömning i

en alla de avseenden där samhällsintressen gör sig gällande.

Rörledninglagen liksom lagstiftning inom området saknar

annan detaljerade bestämmelser handel och transport Det

om av naturgas. framgår endast att koncessionshavaren är skyldig att mot ersättning ombesörja transport genom ledningen åt det kan ske utan

annan, om väsentligt forfång för koncessionshavaren.

I övrigt skall ett antal andra lagar beaktas. Det gäller bl.a. plan- och bygglagen som innehåller bestämmelser planläggning mark och

om av vatten och om byggande. I miljöbalken, trädde i kraft den 1januari

som 1999, regleras de grundläggande miljöbestämmelsema. Miljöbalkens mål är att främja hållbar utveckling och på så sätt tillforsäkra

en nuvarande och kommande generationer hälsosam och god livsmiljö.

en Andra lagar är väglagen, lagen kulturminnen, lagen kontinen-

om om talsockeln och lagen brandfarliga och explosiva

om varor.

Det finns även detaljerade säkerhetsföreskrifter. Sprängämnesinspektionen har bl.a. utfärdat Sprängämnesinspektionens naturgasföreskrifter och allmänna råd till föreskrifterna. Föreskrifterna gäller utformning, anläggande och drift ledningssystem for naturgas.

av

Rätt att använda mark för gasledningar regleras lednings-

genom rättslagen och expropriationslagen.

Kapitel 7 innehåller en redovisning EG:s naturgasmarknadsdirektiv.

av Syftet med direktivet är främst att skapa konkurrensutsatt marknad

en för naturgas. I direktivet finns regler för bl.a. tillträde till

gemensamma systemet, överföring, distribution, leverans och lagring naturgas.

av

Direktivets centrala bestämmelser för att öka konkurrensen finns i kapitel VI reglerar tillträde till systemet. Huvudsyftet är

som att ge tredje part tillträde till systemet, dvs. att kunden möjlighet välja

ge att gasleverantör. Direktivet medger olika förfaranden för tillträde till ledningsnäten. Det är möjligt att välja mellan förhandlat och reglerat tillträde eller båda dessa förfaranden. Ett reglerat tillträde innebär

av en

18 Sammanfattning SOU 1999:1 15

laglig rätt att mot offentliggjorda tariffer och/eller andra villkor och skyldigheter utnyttja näten. Ett förhandlat tillträde däremot innebär en rätt att förhandla om villkoren för tillträde till näten.

Medlemsstaterna skall ange vilka kunder inom respektive land som skall kunna få tillträde till systemet i avsikt att ingå avtal om eller köpa naturgas. Definitionen av sådana s.k. berättigade kunder skall leda till

g en öppning av marknaden som motsvarar 20 procent av den totala årliga gasförbrukningen på den nationella marknaden. Denna andel skall öka till 28 procent fem år efter det att direktivet har trätt i kraft och till 33 procent efter tio år.

Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att åtminstone kunder som har gaseldad kraftproduktion med vissa undantag och övriga slutförbrukare förbrukar 25 miljoner m3

som mer än gas per år och förbrukningsställe anges som berättigade kunder. För

m3 ä gruppen övriga slutförbrukare skall tröskeln sänkas till 15 miljoner fem år efter det direktivet trätt i kraft och till 5 miljoner m3 efter tio

att ar.

Ett annat viktigt moment i direktivet är dess bestämmelser om särredovisning kapitel V. Ett centralt inslag är att undvika diskriminering, korssubventionering och snedvridning av konkurrensen. Integrerade naturgasföretag skall därför i sin interna bokföring särredovisa verksamhetsgrenarna överföring, distribution och lagring av naturgas, och där så är lämpligt, upprätta en samlad redovisning för aktiviteter utanför gassektorn, på det skulle ha krävts av dem om de aktu-

sätt som ella aktiviteterna bedrivits i separata företag.

Andra huvudpunkter i direktivet är bl.a. kapitel II som behandlar allmänna regler för sektorns organisering. Där framgår bl.a. att medlemsstaterna i det allmänna ekonomiska intresset kan ålägga naturgasföretag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Dessa kan avse säkerhet, inbegripet försörjningstrygghet, regelbundna leveranser, kvalitet och pris på leveranser samt miljöskydd. Sådana tjänster skall vara klart definierade, öppna, icke diskriminerande och kontrollerbara. Under hänvisning till allmännyttiga tjänster är det möjligt att avstå från att tillämpa vissa artiklar i direktivet. Kapitlet behandlar vidare tillstånd för att bygga eller driva naturgasanläggningar.

Kapitel III reglerar vissa frågor rörande överförings-, lagringsoch/eller LNG-företag. Företagen skall på ekonomiska villkor driva, underhålla och utveckla säkra, tillförlitliga och effektiva överförings-, lagrings- och/eller LNG-anläggningar, med vederbörlig hänsyn till miljön. Företagen får inte i något fall diskriminera mellan systemanvändare eller kategorier av systemanvändare, i synnerhet inte till förmån för sina anknutna företag. Företagen åläggs även viss informationsskyldighet. Om informationen är kommersiellt känslig så skall den

SOU 1999: l 15 Sammanfattning 19

behandlas konfidentiellt. Kapitel IV innehåller i stort sett motsvarande bestämmelser för distributionsföretag. Enda skillnaden är att medlemsstaterna kan ålägga distributionsföretag och/eller försörjningsföretag leveransskyldighet gentemot kunder inom ett visst område och/eller i en viss kategori.

Naturgasmarknadsdirektivet kan vidare medge olika former av undantag från reglerna om bl.a. marknadsöppning och tillträde till systemet. För svensk del är det möjligt att ansöka hos kommissionen om ett tillfälligt undantag högst tio år om direktivet skulle orsaka allvarliga problem inom ett geografiskt begränsat område, i synnerhet när det gäller att utveckla infrastrukturen för överföring, och när syftet är att uppmuntra investeringar. Ett naturgasföretag kan vidare ansöka ett

om tillfälligt undantag från reglerna om tillträde till systemet om företaget råkar ut för, eller befarar att råka ut för, allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter grund av take or pay-åtaganden.

Reglerna i naturgasmarknadsdirektivet anger de mål skall uppnås,

som medan medlemsstaterna själva kan välja på vilket sätt de skall uppnås. Utformningen ger således varje medlemsstat viss frihet att välja den ordning som bäst motsvarar en viss situation. I kapitel 8 analyseras olika sätt att uppnå målen och vilka effekter som kan tänkas uppstå

om det ena eller det andra alternativet väljs.

Valet av tillträdesform till gasledningsnäten, som är den centrala delen av analysen i kapitlet, kan antas påverka gasmarknaden och dess aktörer på olika sätt. Två viktiga områden är hur konkurrens och investeringsbenägenhet påverkas. Naturgasmarknadsdirektivet syftar till att öka konkurrensen gasmarknaden, men samtidigt är väl ut-

en byggd infrastruktur för naturgas av flera förutsättning för att få

en en fungerande marknad. Det föreligger således i viss mening en konfliktsituation mellan målet om en effektiv konkurrens naturgasmarknaden och de ekonomiska incitamenten att bygga ut infrastrukturen för naturgas. Investeringar i infrastruktur är i allmänhet förenade med betydande ekonomisk risk. Den traditionella metoden att reducera nätägarnas ekonomiska risker har varit vertikal integration överföring

av och försörjning i kombination med långsiktiga kontrakt med kunderna. Detta har i hög grad begränsat tillträdet till näten för tredje part och

reducerat konkurrensen. Konkurrensaspekter och benägenheten att investera i infrastruktur måste därför vägas mot varandra. En central fråga blir därför hur de bägge tillträdesformema påverkar investeringsbenägenheten i infrastruktur. En konkret bedömning måste göras i

som detta sammanhang är huruvida ett reglerat tillträde försvagar incitamenten i en sådan utsträckning att ett förhandlat tillträde bör föredras framför ett reglerat.

20 Sammanfattning

Analysen pekar på att kravet på prövning och offentliggörande

av tariffer vid ett reglerat tillträde i någon utsträckning begränsar nätägarnas handlingsutrymme jämfört med vad är fallet vid ett förhandlat

som tillträde. Ett förhandlat tillträde ger nätägare vissa möjligheter att påverka konkurrensförhållandena i försörjningsledet. Det är därmed troligt att incitamenten att investera i infrastruktur för naturgas är starkare vid ett förhandlat tillträde än vid ett reglerat. De ekonomiska förutsättningarna för utbyggnad av infrastruktur kan emellertid påverkas även med traditionella energipolitiska styrmedel skatter och andra

som regler. Dessa medel kan utformas just för att främja investeringar i infrastruktur och kan därför effektivare i detta avseende än ett regel-

vara verk som främst skall skapa konkurrens på marknaden. Kreditmarknaden har vidare ändrat karaktär sedan merparten av gassystemen byggdes upp, vilket medför att behovet långsiktiga bindningar minskar.

av

Det är samtidigt troligt att en ordning med förhandlat tillträde är mer resurskrävande och innebär större osäkerhet för potentiella nyttjare av överförings- och distributionsnät än en ordning med reglerat tillträde. Det betyder att det vid ett förhandlat tillträde är förenat med högre kostnader och större osäkerhet att etablera sig naturgasmarknaden än vad som är fallet vid reglerat tillträde, vilket begränsar konkurrensen.

I kapitlet analyseras också graden av marknadsöppning i Sverige. Naturgasmarknadsdirektivets definition av vad som åtminstone skall betraktas som berättigade kunder leder till en öppning av den svenska marknaden med ca 45 procent när direktivet genomförs. Efter fem år ökar marknadsöppningen till 50 procent och efter tio år till ca 60 procent. Även marknadsöppningen blir förhållandevis stor, så är det

om endast 25-30 slutkunder som blir berättigade kunder. Distributionsföretag ingår inte i direktivets bestämmelser av vad som åtminstone skall betraktas som berättigade kunder. Studier pekar dock på att den ekonomiska effektiviteten är låg i många europeiska distributionsföretag. En väg att öka effektiviteten är att betrakta dessa som berättigade kunder och ge dem tillträde till överföringsnäten.

Det går dock att diskutera hur stor andel av kunderna som i praktiken kan få tillträde till systemen. Vattenfall Naturgas AB har transporträtten för 2 miljarder m3 år i det danska varför

naturgas per systemet, viss osäkerhet föreligger. Ett annat osäkerhetsmoment ligger i valet av tillträdesform i Danmark och i att den danska produktionskapaciteten successivt minskar. Det kommer att bli viktigt att få tillgång till bl.a. det danska transportsystemet för att kunna utnyttja andra importalternativ.

Analysen pekar också på att direktivets bestämmelser om berättigade kunder kan komma att ge incitament till korssubventionering och

SOU 1999:1 15 Sammanfattning 21

förändrat prisbeteende. Det är i princip enbart större kunder kan som utnyttja den ökade konkurrensen för att få lägre priser, medan t.ex. hushållssektorn ställs utanför. I ett sådant läge är risken för korssubventionering större vid försäljning naturgas till stora kunder än vid av försäljning till t.ex. hushållen, beroende på betydligt hårdare konen kurrens i det förstnämnda fallet än i det sistnämnda. Detta kan också innebära en press uppåt priserna för de konsumentgrupper inte i av som praktiken kan köpa naturgas i konkurrens mellan olika leverantörer.

För att undvika inslag diskriminering, korssubventionering och

av snedvridning av konkurrensen innehåller naturgasmarknadsdirektivet bestämmelser om särredovisning. Integrerade naturgasföretag skall i sin interna bokföring särredovisa verksamhetsgrenama överföring, distribution och lagring naturgas. Syftet är att ekonomiska överskott av från monopolverksamheten t.ex. överföring inte skall användas för att subventionera konkurrensutsatt verksamhet, t.ex. handel med naturgas. Direktivets krav är minimibestämmelser. Andra alternativ skulle kunna vara att nätverksamhet och verksamhet bedrivs i skilda bolag. annan Dessa skilda bolag skulle också kunna ha skilda ägare. De analyser presenteras i kapitlet pekar på att det kan som vara relativt komplicerat att förhindra eller försvåra korssubventionering via särredovisning. Även krav ställs monopolverksamhet och om att konkurrensutsatt verksamhet skall bedrivas i skilda bolag är det komplicerat att få till stånd ett regelverk förhindrar korssubventionering. som Inom t.ex. den svenska elmarknaden visar studier att korssubventionering kan förekomma. Detta trots juridisk bedriver att en person som nätverksamhet inte får bedriva produktion eller handel med el. Det av är inte möjligt att i detalj ange vilka förutsättningar skall som vara uppfyllda för att särredovisning skall fungera. För att det skall fungera acceptabelt krävs sannolikt att de funktioner skall tillhöra överfösom ringsverksamheten kan preciseras väl. Det ställs också krav redovisningsprinciper, kostnadsverifiering och väl fungerande tillsynsmynen dighet. Om sådana förhållanden är uppfyllda, och givet nätverksamatt het och konkurrensutsatt verksamhet kan hållas isär, finns det från konkurrenssynpunkt sannolikt ingen väsentlig skillnad mellan gasmarknadsdirektivets krav på särredovisning och skilda bolag. Ett annat alternativ är att ställa krav på skilda bolag också skall ha skilda ägasom re. Det finns dock risk för att så långtgående separation kan en en vara ett hinder för utvecklingen naturgasmarknad. av en En viktig aspekt är Sverige skall utnyttja möjligheten att ålägga om naturgasföretag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Begreppet allmännyttiga tjänster är inte entydigt definierat, för vissa kunder men kan t.ex. marknadspriserna för vissa tjänster uppfattas oöverstigsom ligt höga. Ett annat exempel är att olika krav från myndigheter kan

22 Sammanfattning SOU 1999: l 15

medföra extra kostnader inte kan övervältras på vissa kundkategosom rier. För att kunna göra de aktuella tjänsterna tillgängliga för alla måste något eller några gasföretag åläggas att tillhandahålla tjänsterna. Sådakrav måste dock kombineras med en möjlighet för företagen att na täcka de extra kostnader uppstår. Detta kan t.ex. ske genom att fösom retagen skyddas från konkurrens inom vissa marknadssegment. Huvudsyftet med EG:s naturgasmarknadsdirektiv är dock att öka konkurrenoch på sikt uppnå effektivitetsvinster. Det bör därför kunna visas sen att vinsterna sådana ingrepp överstiger kostnaderna, dvs. att effektiav vitetsförlusterna allmännyttiga tjänster är lägre än vinsterna av ett av ökat tillträde till näten. Det bör också analyseras inte konventioom nella ekonomisk-politiska åtgärder har en större fördelningspolitisk träffsäkerhet lagstiftning på naturgasområdet. än en Naturgasmarknadsdirektivet innehåller tre olika former av undantag från reglerna tillträde till systemen och/eller marknadsöppning. För om svensk del är det endast aktuellt med ett undantag om genomförandet direktivet skulle orsaka allvarliga problem inom ett geografiskt beav gränsat område, i synnerhet när det gäller att utveckla infrastrukturen för överföring, och när syftet är att uppmuntra investeringar. Ett sådant undantag beslutas av EU-kommissionen. Stora investeringar i gasinfrastruktur riskerar att inte bli lönnya i den typ konkurrensutsatt marknad som kan tänkas uppstå samma av når gasmarknadsdirektivet genomförs. Det är mot denna bakgrund som undantaget har införts i direktivet, dvs. för att uppmuntra nya investeringar i områden inte tidigare varit försörjda med naturgas. Som som framgått kapitel 5 analyseras ett antal sådana investeringar i Sverige. av Undantaget leder till temporär begränsning konkurrensen på en av naturgasmarknaden och syftar till att minska den ekonomiska risken i uppbyggnaden infrastruktur för naturgas. Den aktuella risken kan av dock också hänga med osäkerhet beträffande efterfrågan på samman naturgas i området i fråga. Osäkerheten den framtida efterfrågan på om naturgas kan dock också i hög grad bero på osäkerhet den framtida om beskattningen naturgas jämfört med beskattningen av andra energiav slag jfr kapitel 3. Undantagsregeln kan vidare vertikalt integregynna rade naturgasföretag till nackdel för företag med annan struktur en sin verksamhet. Nätverksindustrier har traditionellt byggts upp av vertikalt integrerade statliga företag. Det har emellertid skett under tider då kapitalmarknaden varit betydligt mindre utvecklad än vad den är i dag. Den välutvecklade kapitalmarknaden gör att det i dag kan finnas andra möjligheter att bygga separata infrastrukturföretag. Om unupp dantagsregeln skulle tillämpas finns det skäl att analysera effekterna av den. Det kan t.ex. motiverat att motverka kontraktsformer som gör vara att många kunder efter tioårsperioden är uppbundna av mycket lång-

SOU 1999:1 15 Sammanfattning 23

siktiga åtaganden. Det finns risk för att den tillfälliga undanannars en tagsregeln, vid en eventuell utbyggnad, under lång tid kommer bestå att av ett antal regionala monopolmarknader.

En annan form av undantagsregel än de diskuterats som ovan, är att ett naturgasföretag som råkar ut för, eller befarar att råka ut för, allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter på grund take av or payåtaganden kan ansöka ett tillfälligt undantag från reglerna tillom om träde. Gasföretagen på den svenska gasmarknaden är uppbundna av traditionella och långsiktiga take pay-åtaganden. Vattenfall Naturgas or AB:s importavtal med DONG Naturgas A/S löper exempelvis 2003, ut 2006 och 2010. Sådana åtaganden kan leda till stora förluster näten om öppnas för tillträde. En analys kontrakt och hur dessa påverkar inciav tamentsstrukturer indikerar att avtalstidpunkten kan ha betydelse. Om undantag skulle kunna fås för avtal ingåtts efter det att EG:s som naturgasmarknadsdirektiv blivit känt kan det leda till att marknadens aktörer i praktiken får möjlighet att styra över detregelverk reglerar en som marknaden. För avtal slöts innan EG-direktivet känt, kan regelsom var förändringar i efterhand ändrar förutsättningarna för kommersiella som avtal medföra att marknadens aktörer blir ovilliga att ingå avtal med långsiktig verkan. Det är dock viktigt att eventuella undantag besom viljas är tidsmässigt bestämda så att marknadens aktörer klarhet ges om vilka spelregler kommer att gälla. som

Kapitel 9 innehåller genomgång hur arbetet med att införa en av naturgasmarknadsdirektivet utvecklas i våra grannländer och i länder som kan anses ha särskild betydelse för den svenska gasmarknaden. De län-

der som analyseras är Danmark, Finland, Norge, Storbritannien och

Tyskland. I flertalet av dessa länder har dock arbetet inte slutförts, utan det

pågår ett arbete för att anpassa lagstiftningen naturgasområdet till direktivet. Mot bakgrund detta är det for närvarande i de flesta fall av inte möjligt att redovisa vilka explicita ställningstaganden gjorts. som Det är emellertid möjligt att redovisa allmänna synpunkter. mer I Danmark finns det mycket tyder på att ett förhandlat tillträde som kommer att väljas. Det finns också mycket tyder marksom att nadsöppningen initialt begränsas till 30 procent och att distributionsföretag inte blir berättigade kunder. I Finland har arbetsgrupp föreslaen git reglerat tillträde. Eftersom landet inte är anslutet till det europeiska

sammankopplade systemet saknar tillträdesformen i grund och botten

betydelse. Det reglerade tillträdet innebär dock viss begränsad handel mellan större kunder. Norge har mycket begränsad inhemsk marken nad och har ännu inte redovisat tillträdesform. Storbritannien har sedan

maj 1998 fullständigt liberaliserad gasmarknad med reglerat tillen ett

24 Sammanfattning SOU 1999:1 15

träde där alla kunder fritt kan välja gasleverantör. I Tyskland pågår ett arbete med utformningen naturgaslagstiftningen. Tyskland är emelav lertid dagsläget inriktat på förhandlat tillträde att alla kunder i ett samt berättigade. skall vara

överväganden och förslag

Utredningen föreslår att ny lagstiftning införs på naturgasområdet. en Motivet till detta är att EG:s naturgasmarknadsdirektiv, som skall genomföras i svensk lagstiftning, är betydligt långtgående och ommer fattande än den nuvarande svenska lagstiftningen naturgasområdet i huvudsak innehåller bestämmelser om koncession. Den nya nasom turgaslagen reglerar i huvudsak verksamheter avseende koncession, ledningsägarens skyldigheter, särredovisning och tillsyn.

Koncession

Tillkomsten större naturgasledning är en komplicerad process av en kan innebära avsevärd påverkan på omgivningen. Genom den nusom varande rörledningslagen har samhället möjlighet att pröva tillkomsten och förläggningen vissa rörledningar för transport av bl.a. naturgas. av Enligt vår bedömning har rörledningslagen fungerat tillfredsställande och därför behålls huvuddragen gällande koncessionssystem. Vårt av förslag är följ ande.

Det bör krävas koncession för att dels dra fram och använda en na- 0 turgasledning, dels för att uppföra och använda ett naturgaslager. Regeringen bör pröva frågan om koncession. Naturgasledningar huvudsakligen skall användas för att tillgodose enskilda hussom hålls och företags behov eller uteslutande skall användas inom hamn- eller industriområde bör dock undantas från koncessionsplikt. Koncession f°ar meddelas endast under vissa förutsättningar. Natur- 0 gasledningen skall lämplig allmän synpunkt. Sökanden skall vara ur från allmän synpunkt vara lämplig att utöva verksamhet som avses med koncessionen. Koncessionen får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller områdesbestämmelsen inte motverkas får dock mindre avvikelse göras. Vid prövningen skall vissa bestämmelser i miljöbalken tillämpas. En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i ansökan om koncession. en Syftet med lämplighetsprövningen är främst att hindra att samhälls-

Sammanfattning 25

ekonomiskt onödiga naturgasledningar dras fram, eller att natur-

gasledningar dras fram ett sådant sätt att de medför onödigt stort

intrång till

skada för tredje man. 0 Koncession skall avse naturgasledning med i huvudsak bestämd

en

sträckning. En koncession får förenas med villkor för att bl.a. skyd-

da miljön. 0 En koncession meddelas för fyrtio år. Koncessionens giltighetstid

får på ansökan av koncessionshavare förlängas med fyrtio år åt

gången. Överlåtelse koncession kräver särskilt tillstånd. innehavares

0 av Ny

lämplighet prövas på sätt vid ansökan konces-

samma som om ny

sion. 0 Koncession får återkallas om naturgasledningen inte längre används

och inte heller behövs för att säkra energiförsörjningen, eller

om

koncessionshavaren missköter sig. 0 Om en koncession upphör att gälla är den senast haft konces-

som

sion skyldig att ta bort naturgasledningen och vidta andra åtgärder

för återställning, om det behövs från allmän eller enskild synpunkt.

Ledningsägarens skyldigheter

I kapitlet redovisas de bärande principerna för att få till stånd ökad

en konkurrens på gasmarknaden. Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att naturgasmarknaden i Sverige öppnas för konkurrens. För att uppnå ökad konkurrens inom naturgashandeln måste köpare och säljare på naturgasmarknaden ges möjlighet att utnyttja naturgasledningarna. Naturgasmarknadsdirektivets bestämmelser om tillträde till systemet är, enligt vår uppfattning, de centrala verktygen för att åstadkomma ökad konkurrens på naturgasmarknaden. Det är möjligt att välja förhandlat och reglerat tillträde, eller båda dessa förfaranden.

Tillträde och anslutning

Utredningen föreslår att tillträde till naturgasledningarna skall baseras på ett reglerat förfarande med offentliggjorda tariffer. Det främsta

motivet för vårt förslag är att ett reglerat tillträde är förenat med lägre kostnader och mindre osäkerhet än ett förhandlat tillträde och därför medför mindre hinder för marknadstillträde. Det har därmed de mest positiva effekterna på konkurrensen och i förlängningen konsumentintresset.

26 Sammanfattning SOU 1999:1 15

Det reglerade tillträdet förutsätter att säljare och köpare får tillgång till de naturgasledningar som behövs för leveranserna. En ledningsägare skall därmed vara skyldig att på skäliga villkor transportera naturgas för berättigade kunder.

För att åstadkomma en naturgasmarknad i konkurrens är det inte tillräckligt att enbart öppna ledningarna för de berättigade kunderna. En förutsättning för att kunna leverera och ta emot naturgas är dessutom att kunden måste vara ansluten till en naturgasledning. Vi föreslår därför att ledningsägaren blir skyldig att ansluta berättigade kunders naturgasledningar.

Skyldigheten att ansluta naturgasledningar och transportera naturgas gäller endast mot s.k. berättigade kunder. Dessa är inledningsvis ledningsägare, kunder som har naturgaseldad kraftproduktion och vissa större slutförbrukare. Från och med den 1 januari 2006 anses alla som berättigade kunder, dvs. naturgasmarknaden öppnas fullständigt. Den relativt snabba och kraftiga marknadsöppningen kan dock på grund av take or pay-åtaganden leda till ekonomiska förluster för ledningsägar-

Den myndighet som regeringen bestämmer bör därför under 2003 na. analysera effekterna den föreslagna marknadsöppningen och lämna

av förslag till öppningstakten bör förändras.

om

l Undantag

Ett osäkerhetsmoment i vår bedömning är att Sverige har begränsad

en

och utveckling denna in- i infrastruktur på naturgasområdet att en av

l frastruktur skulle förbättra marknadens funktionssätt. Det går inte att 5

l bortse från att vårt förslag till reglerat tillträde kan komma att påverka investeringsbenägenheten negativt. Det finns en risk för att stora nya investeringar i naturgasinfrastruktur inte blir lönsamma i den typ av konkurrensutsatt marknad som kan tänkas uppstå när gasmarknadsdirektivet genomförs. I direktivet och i vårt förslag till lagstiftning finns emellertid ett undantag införts för att uppmuntra investeringar i

som geografiskt begränsade områden inte tidigare varit försörjda med

som naturgas. Innebörden är att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan ansöka hos EU-kommissionen om ett tillfälligt undantag från reglerna om marknadsöppning.

Ett annat osäkerhetsmoment är hur naturgasföretags lönsamhet kan komma att påverkas genom att de är uppbundna av långsiktiga take or pay-åtaganden. Sådana åtaganden kan leda till stora förluster om ledningarna öppnas för tillträde. Samtidigt har det framgått att det under vissa premisser är möjligt att omförhandla kontrakten. Det är också sannolikt att det växer fram andra typer av kontraktsformer vid en mer

Sammanfattning 27

konkurrensutsatt marknad. Utredningen är dock medveten att ett

om tillträde till ledningarna kan åsamka företag förluster på grund take

av or pay-åtaganden. Vi föreslår därför, i enlighet med direktivet,

att naturgasföretag i sådana fall, efter ansökan hos berörd myndighet, kan få ett tillfälligt undantag från tillträde till ledningarna.

att ge

Transporttariffer

Tariffer för transporter av naturgas måste utformas så att de uppfyller de krav som ställs på konkurrensutsatt gasmarknad med kontrakts-

en frihet. Det skall vara enkelt att köpa och sälja naturgas med olika typer av kontrakt, och olika aktörer skall ha denna möjlighet. Det skall därför räcka för berättigad kund att ansluten till punkt på natur-

en vara en gasledningen för att skall ha rätt att använda alla andra ledningar

man som är anslutna till det svenska naturgasledningsnätet.

Det är inte en uppgift för statsmakterna att meddela detaljerade föreskrifter om vilka tariffer som skall tillämpas gasföretagen. Den

av närmare utformningen tarifferna är fråga för ledningsföretagen.

av en Det bör dock föreskrivas i naturgaslagen att transporttariffer skall

vara skäliga och utformas sakliga grunder. Tillsynsmyndigheten bör få i uppdrag att i sin tillsyn bedöma transporttariffer och Övriga villkor

om är skäliga och utformade sakliga grunder.

Ledningsägare bör, i enlighet med naturgasmarknadsdirektivet,

vara skyldiga att offentliggöra sin transporttariff och andra villkor och skyldigheter för att utnyttja systemet.

Särredovisning

För en effektiv reglering ett naturligt monopol krävs att den regle-

av rande myndigheten kan kontrollera verksamheternas ekonomiska

resultat. Motivet till detta är bl.a. att ett monopolföretag kan försöka hindra tillträde att ta ut för höga priser. Företaget kan t.ex. ock-

genom så försöka påverka konkurrensen inom andra verksamhetsområden. Under förutsättning att ett naturgasföretag bedriver såväl monopolverksamhet som konkurrensutsatt verksamhet föreligger uppenbar risk

en för konkurrensproblem att ett ekonomiskt överskott från

genom monopolverksamhet kan användas för att subventionera konkurrensutsatt verksamhet, s.k. korssubventionering. I sådan integrerad verksamhet

en är det komplicerat att analysera prissättningen på de olika nyttigheterna. Det är som regel också mycket svårt att fastställa överskott från

om

28 Sammanfattning

monopolverksamhet används för att subventionera den konkurrensutsatta verksamheten.

Genom en långtgående särredovisning ökas förutsättningarna för att skapa effektiv tillsyn och riskerna för t.ex. korssubventionering

en minskar. Vi föreslår därför med vissa undantag att den verksamhet som bedrivs i integrerade naturgasföretag skall särredovisas för verksamhetsgrenarna överföring, distribution och lagring av naturgas. Särredovisning dessa verksamheter skall ske särskilda rörelsegre-

av som

Om monöpolverksamheten och den könkurrensutsatta verksamhenar. ten kan hållas isär finns det, enligt vår bedömning, från könkurrenssynpunkt, ingen väsentlig skillnad mellan krav på särredovisning i den interna bokföringen och längre gående krav t.ex. skilda juridiska

som

Erfarenheterna från ellagstiftningsområdet i Sverige talar personer. dock för att det kan krävas detaljerade bestämmelser och kontroll. Enligt utredningens bedömning krävs således tydliga och klara riktlinjer för redovisningama och att dessa redovisningar följs upp av tillsynsmyndigheten på ett aktivt sätt.

De särskilda redovisningama för verksamheterna överföring, distribution och lagring naturgas skall årligen sändas in till den myndig-

av het som regeringen bestämmer.

Revisor hos ett företag bedriver överföring, distribution eller

som lagring naturgas skall granska den särskilda redovisningen av dessa

av verksamheter. Revisor skall även uttala redovisningen skett enligt

om gällande bestämmelser.

Kommunala naturgasföretag

När handel med naturgas skall ske i konkurrens uppstår frågan om nuvarande kommunalrättsliga regler är ändamålsenliga för de kommunala företag på naturgasmarknaden. De kommunalrättsliga regler

som agerar

i huvudsak är aktuella är lokaliseringsprincipen, likställighetsprinsom cipen och självkostnadsprincipen.

Kommunala företag bedriver distribution naturgas är för

som av närvarande undantagna från likställighets- och självkostnadsprinciper-

och verksamheten skall därmed bedrivas på affärsmässiga grunder. na, Företagen är dock inte undantagna från lokaliseringsprincipen och verksamheten skall därför knuten till kommunens område eller

vara dess innevånare.

För närvarande görs ingen skillnad i lagstiftningen mellan transporteller ledningsverksamhet och handelsverksamhet vad avser naturgas. Då naturgaslagen träder i kraft kommer dock åtskillnad att göras

en mellan dessa två verksamheter.

Sammanfattning 29

En principiell fråga är kommunernas möjligheter bedriva om att näringsverksamhet bör underlättas ytterligare. När det gäller naturgas finns det, enligt vår bedömning, mycket pekar på som att ett undantag från lokaliseringsprincipen kan motiverat för kommunala vara företag som bedriver handel med naturgas. Även de kommunala företag som bedriver transport naturgas i av den egna kommunen bör få bedriva sådan verksamhet utanför kom-

mungränsen. Undantaget från kommunallagens lokaliseringsprincip

gäller dock endast syftet är att uppnå ändamålsenlig om en naturgasverksamhet. Verksamheten får därför endast bedrivas i geografisk närhet till företagets naturgasverksamhet i den kommunen. egna Kommunal handelsverksamhet med naturgas konkurrensutsatt är en verksamhet och därför bör ett kommunalt naturgasföretag kunna agera på samma villkor andra aktörer. Sådan verksamhet bör därför besom drivas på affärsmässiga grunder.

För ett kommunalt naturgasföretags transportverksamhet kommer

naturgaslagens bestämmelser skäliga villkor för kunders tillträde om till naturgasledningarna att gälla.

Tillsyn

Det är viktigt att naturgaslagens regler, och de föreskrifter och villkor

som har meddelats med stöd av denna, följs. Därför bör det finnas regler om tillsyn. Tillsynen bör efterlevnaden inte bara vad avse av som föreskrivits om framdragande och användande naturgasledningar, av inklusive olika naturgasanläggningar, utan även reglerna återställom ning. Tillsynen bör vidare omfatta kontroll skäligheten villkoren av av för transport naturgas för räkning för anslutning till av annans samt naturgasledningar. I denna tillsyn ingår också att bestämma vem som inledningsvis skall betraktas som en s.k. berättigad kund.

För att kunna utöva tillsynen bör tillsynsmyndigheten ha inrätt att fordra de upplysningar och handlingar behövs för tillsynen. Mynsom digheten bör ha befogenhet att meddela förelägganden för åstadatt komma rättelse felaktiga beteenden. av I myndighetens övriga uppgifter ingår att utfärda föreskrifter och råd samt att bereda koncessionsärenden. Därutöver bör myndigheten lämna information och råd samt bedriva allmän uppföljnings- och be-

vakningsverksamhet.

Tillsynsmyndighetens verksamhet skall finansieras årlig genom en avgift, som betalas de naturgasföretag skall sända särredoav som visningar enligt naturgaslagen.

30 Sammanfattning SOU 1999:1 15

Det föreligger många likheter vad gäller tillsynen enligt ellagen och naturgaslagen. Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att tillsynsverksamheten enligt både naturgaslagen och ellagen har den styrka och självständighet krävs för att fortsätta att driva avregleringen av

som naturgas- och elmarknaden på ett effektivt sätt. Vi föreslår att regering-

låter utreda huruvida tillstånds- och tillsynsärenden samt norrngiven ning avseende både ellagen och naturgaslagen skall handhas av en självständig myndighet.

Summary

On 22 June 1998, the European Parliament and the Council of Europe adopted Directive 98/30/EC rules for the internal on common market for natural gas Chapter 7. The Natural Gas Market Directive aimed

at increasing the competition the market and creating internal on gas an market for natural T0 achieve this, the Directive includes gas. provisions for ensuring that of transmission and distribution owners networks will allow other players to these networks. The access Directive much far-reaching and comprehensive than the more present Swedish legislation the field of natural Chapter 6. gas The main task of the committee to submit proposal for natural a gas legislation that will meet the requirements of the Directive. new According to the committee directives, the work the legislation on new should aim at the regulations serving basis for socioas a a economically efficient market. However, should also be borne mind that the Swedish natural market less developed than the gas markets most other European countries, and that lack of a equilibrium in the opening of the markets should be avoided. gas Current international deliberations concerning the natural network gas the Nordic countries and the Baltic Sea region should also be taken

into account. Chapter 1 gives detailed particulars of the points of more departure for the work of the committee and the implementation of the work.

The report arranged the form three main i.e. parts, a background part, part describing the points of departure, and a a proposals part.

Background

Chapter 2 presents review of fundamental of natural a some aspects gas. This relates, for example, to characteristics, fields of application, and the supply of and demand for natural gas. Natural gas consists of hydrocarbons, the main gaseous component of which methane. The also contains small quantities gas of nitrogen

32 Summary

and unmeasurable quantities of heavy metals, and its combustion produces less carbon dioxide than other fossil fuels.

Natural predominantly transported in underground pipes. A

gas pipeline system consists principally of transmission and distribution pipes. In many cases, the gas transported by its inherent pressure. If higher transmission capacities needed, stations are built

are compressor

in order to increase the and thus the as necessary gas pressure transmission capacity of the pipes. The gas delivery metered and the

reduced in metering and control stations MC stations. The pressure laying of pipes demands a certain amount of land area. This area greatest during the laying stage, which consists of operations such as clearing, felling, building of transport roads and excavation of pipe trenches. When the pipe—laying work has been completed, the land can be restored for agricultural use. However, some impact on the land may

As example, loss of harvest occur during the occur. an may construction In forested terrain, a 7-metre wide cleared lane must

year. be left when the work has been completed. The principal effect of a gas pipeline forestry the loss of production from the cleared lane.

on

The worlds known of natural gas are expected to last for

reserves

than 65 at the present extraction rate about 185 years the more years possible probable reserves are included. In Europe, the reserves are

or concentrated to Norway, the Netherlands and Great Britain. However, a large proportion of the worlds gas reserves the vicinity of Europe,

in Russia, Algeria and Iran. Europe accounts for around 13 percent e.g. of world production of natural and around 20 percent of the

gas, consumption. This represents significant import dependence. The

a imports originate principally from Russia and Algeria. By far the biggest producers in Europe Great Britain, the Netherlands and

gas are Norway.

In Europe, the importance of natural of energy of

gas as a source

relatively recent date. However, the proportion of gas in primary a

consumption has risen from around 7 percent in 1970 to more energy than 20 percent in 1997. This has mainly taken place at the expense of oil and coal. In the EU, natural the second biggest source of

gas now

after oil. The EU expects the consumption of natural gas to energy increase by 45-70 percent between now and the year 2020.

Due to its properties, natural gas has a number of applications. used to varying extents sectors such electricity and heat

as generation, industry, single-family houses and larger premises, and also for transport.

The natural network in Europe extensive. Most of Europe

gas including Sweden interconnected in a natural gas network. A large

SOU 1999: 1 15 Summary 33

proportion of the supply from sources the North Sea, North Africa and Russia, which are thus also linked to the European system.

Chapter 3 includes an analysis of the gas market structure. The natural gas market can be said to differ from conventional markets in a number of areas, and the purpose of the chapter mainly to outline the features that characterize the market.

gas

The extraction/production, transport and sale of natural gas can be regarded as a "network industry". A network industry characterized by its high dependence on an infrastructure in the form of a network that interconnects the production of the basic product of the industry and the end consumers of these products.

The fact that the conditions for competition and market-governed pricing and capacity utilization of network industries differ from those of "ordinary" industries due to two circumstances. The first of these

that there are generally significant benefits of scale in the construction and operation of the infrastructure "transport network" of network industries. The benefits of scale result the cost of maintaining a certain transport capacity being lower in a relatively large-scale transport network than two or more parallel transport networks that together have the same capacity. If these benefits of scale are significant, the "production" of transport services a natural monopoly.

The other circumstance of significance to the conditions for competition and market-governed pricing and capacity utilization that network industries often offer vertical integration benefits, i.e. the costs of producing and delivering a certain quantity of the basic product will be lower the utilization of the production plants and transport infrastructure are coordinated within the framework of integrated operations.

Another characteristic of the natural gas market that the investments for building a natural infrastructure which

necessary gas significant from the energy supply viewpoint are not only large, but are also irreversible in all important respects, i.e. the pipework basically cannot be put to any alternative use. In addition, the pipelines and other parts of the infrastructure have a very long useful life. As a result of the combination of large scale, irreversibility and a long useful life, investments of this type generally involve a significant economic risk. The magnitude of this risk dependent on the capacity utilization and the solvency of the network users during the life cycle of the plant. These circumstances depend, turn, on how much natural the end

gas customers demand and how much they are willing to pay for The prices that the network owners can command also depend on the import

2 l‘~l88l

34 Summary

prices and the taxation of natural The traditional method for

gas. reducing the economic risks of the network has been vertical

owners integration of the transmission and supply, combined with long-term contracts with customers.

All western European natural gas supply has traditionally been based on long-term contracts. Large and long contracts have been regarded as representing an important condition for guaranteeing

a return on the high capital investment in production. These have also secured the utilization of the transport network and improved the security of supply. The long-term agreements generally drawn

are up as "take or pay" agreements. In such agreements, the customer undertakes to accept a minimum volume and the vendor to deliver maximum

a volume. The customer for the minimum volume the

must pay even natural gas consumption has not attained the contracted minimum level.

The pricing principles applied the natural market differs

on gas from those employed on customary markets. The natural price

gas generally based the alternative cost the customer would have to

on pay, normally for oil. On gas markets that have been opened to competition, such as Great Britain, the pricing set instead relation to the

gas price offered by other suppliers, i.e. the has acquired its "own"

gas price.

The gas market in Western Europe has been characterized by strong monopolistic elements. The combination of benefits of scale the transport network and vertical integration benefits between production and transport the most important for most network

are reasons industries countries having long had dominating, vertically

many a integrated, often state-owned The dominating has

company. company usually also been responsible for the construction of the infrastructure. However, the growth demand and the technical development have gradually created new conditions, that the traditional structure

so no longer the best for promoting efficiency and low prices. New technology particular has reduced the benefits of vertical integration between production and transport. On the whole, this development has created the conditions for industrial structure which the

an infrastructure operated natural monopoly, while

as a production/imports and sales to the end take place competition

users and are based on free pricing. Important changes have taken place recent years with the aim of increasing the competition. This applies principally to Great Britain, which has completely deregulated

now a gas market, i.e. all customers have the right to choose their suppliers.

SOU 1999:1 15 Summary 35

Chapter 4 describes the Swedish natural gas market in aspects such as extent, players, agreements, volumes and utilization. Sweden a small player on the natural gas market, and we have neither production of natural Since have reserves nor any gas. 1985, we been buying natural gas from Danish fields. The network has been built gradually and more than gas now covers 25 municipalities southernmost Sweden and on the West Coast. The transmission pipeline between Malmö and Gothenburg, and runs branch pipelines and distribution pipes are connected to it. The transmission pipeline has an annual capacity of 2 billion m3 of gas, which corresponds to 22 TWh. By installing compressors, the capacity be increased to around 30 TWh. can The national market Sweden characterized by a few players with strong monopolistic elements. All natural gas imported by Vattenfall Naturgas AB. The sells natural to local and company gas regional distribution companies, to electricity and heat generation utilities, and to end Vattenfall Naturgas AB also owns and users. operates the Swedish transmission pipeline. On individual local markets, the distributors basically have monopoly. Among the a distributors, Sydgas AB biggest and delivers around 75 percent of the consumed Sweden. In some areas, Sydgas AB sells gas to gas local sub-distributors, who have built local distribution networks. The agreements and pricing on the Swedish natural gas market basically follow the make-up described Chapter The contract between Vattenfall Naturgas AB and the Danish supplier, DONG Naturgas A/S, of a take or pay nature and has a duration of about 20 expires 2003, 2006 and 2010. The agreements with the years. distributors are of a similar nature to the import agreements. Natural accounts for less than 2 percent of the total energy gas supply Sweden. However, the areas which natural gas has been introduced, accounts for around 20 percent of the supply, i.e. energy around the same as Europe. Natural gas has basically replaced oil in industry, combined heat and power CHP generation and district heating stations. Out of the total volume consumed Sweden, more than 42 percent used for electric power and heat generation, around are 40 percent industry, and about 17 percent households, other buildings and smaller industrial plants. The natural gas used by households for heating accounts for only 3-4 percent of the total consumption. An optimistic estimate that the total potential for connection to the pipe network around 1.5 billion m3 of natural Any present gas. volume increase likely mainly for CHP generation, but the expansion of CHP considered to be hampered by the make-up of the tax system

36 Summary SOU l999:ll5

and the low electricity prices. A large proportion of the industrial very plants the existing connected the area are now to gas system. However, the household sector has relatively low proportion of a connection which largely due to district heating being well established within the region.

Chapter 5 contains review of the natural issue in Sweden, a gas neighbouring countries and Europe. Natural gas has acquired growing importance for supplies energy the Baltic Sea region. The of opinion that the natural consensus gas market will increase substantially the immediate future. Finland and the Baltic States and also Eastern European which

many countries are

connected only to the Russian supply network looking for are alternative supply paths and suppliers. Interconnection of the natural gas networks the Baltic Sea region and connection to the Western a European gas network would increase the supply opportunities, improve the security of supply and boost the competition the entire region. would also provide for substantially increased storage scope capacity. New supply paths through the Baltic Sea region are also of great interest to the consumer countries Western Europe. A larger number and more supply paths from Russia would also increase the secure security of supply and the competition the European market. on gas Since dependence on imports will increase, efforts also made to are increase imports and establish supply paths from countries such new as Norway and Algeria. For natural Norway interested in reasons, very a larger number of supply paths to the European market. In northern Europe, the growing interest natural has been gas taken the inter-state cooperation. This important up energy an element the extensive activities the field of which energy focused on expanded Baltic Sea cooperation. In Sweden, parliament has adopted guidelines in 1988 for natural gas utilization. According to these guidelines, shall be purchased gas on strictly commercial principles. Gas must have the inherent potential to compete on the Swedish market. Commercial negotiations energy shall be pursued at corporate level. The social of natural assessment a gas project shall also be made in conjunction with the appraisal of applications for permission accordance with the Pipeline Law. Finally, supply must take place in conformance with the policy energy guidelines. Social objectives must thus be regards reliability of met as supply, contingency storage and the environment. Several studies concerning the establishment of natural gas Sweden have been made recent The Nordic Gas Grid study years.

SOU 1999: 1 15 Summary 37

examines the opportunities available for Nordic natural network

a gas which receives the from the Norway and Russia. A

gas reserves study carried out by North Transgas Oy examines the opportunities available for laying natural pipcline from Russia to Western

a gas Europe. If established, natural gas would be transported from Russia, possibly via Finland and Sweden, to Western Europe. A study also planned into an additional transport path for natural between

gas Germany, Sweden and Denmark, known as The Baltic Gas Interconnector. The purpose of the study to investigate the opportunities available for using supply paths to link together the

new existing gas pipelines southem Scandinavia with the continental system, with the aim of, among other things, increasing competition and reliability of supply.

Points of departure

Chapter 6 describes the laws that regulate the laying and operation of gas pipelines. In addition, a brief description given of the opportunities available for gaining to the land for

access necessary a gas pipeline.

The central legislation includes the Law l978:l60 certain

on pipelines the Pipeline Law, which principally deals with concession permission matters. According to the law, a concession needed for laying or using a pipeline for the transport of natural although

gas no permit needed for distribution pipelines, for example. The application for concession examined by the Government, although

a the application submitted to the Swedish National Energy Administration. A concession be granted only appropriate

may from the public viewpoint for the pipeline to be run and used, and the applicant considered to be suitable for running the operations covered by the concession. The concession must not be in conflict with the detailed development plan regional regulations. When assessing

or an application for a concession, the environmental code shall be applied. The assessment of an application for a concession involves the pipeline company being subjected to overall assessment in all

an respects in which social interests apply.

The Pipeline Law just like other legislation the area

has no detailed provisions for the trading and transport of natural

gas. only states that the concessionaire responsible, against payment of a fee, for allowing others access for transport through the pipeline, this can be done without significant detriment to the concessionaire.

38 Summary SOU 1999:1 15

A number of other laws shall be taken into account. This includes the Planning and Building Law, which includes provision for the plan preparation for land and water, and for construction. The Environmental Code, which came into force 1 January 1999,

on governs the fundamental environmental conditions. The objective of the Environmental Code to promote sustainable development and thus assure present and future generations of healthy and good living

a environment. Other laws are the Road Law, the Law Ancient

on Monuments, the Law on the Continental Shelf, and the Law

on Flammable and Explosive Goods.

There also detailed safety provisions. The National Inspectorate

are of Explosives and Flammables has issued, others, the National

among Inspectorate and Explosive and Flammables Natural Gas Regulations and General Advice on the Regulations. The regulations apply to the design, laying and operation of natural gas pipeline systems.

The right land for gas pipelines regulated by the Pipeline

to use Rights Law, and the Expropriation Law.

Chapter 7 contains outline of the EC Natural Gas Market Directive.

an The main of the directive to create competitive market for

purpose a natural gas. The Directive contains common rules for to the

access system, transmission, distribution, delivery and storage of natural gas, etc.

The central provisions of the Directive to increase competition

are

Chapter VI which governs access to the system. The main objective

to give third parties to the system, i.e. to give the customer

access an opportunity to choose his gas supplier. The Directive allows for different procedures for to the pipeline network. The choice

access available between negotiated and regulated access, or both of these procedures. Regulated access gives the legal right to the network

use on payment of published tariffs and/or other conditions and obligations. On the other hand, negotiated access gives the right to negotiate the conditions for access to the networks.

The member states shall specify which customers in the respective country shall have access to the system, with the aim of concluding agreements or of purchasing natural gas. The definition of such "entitled customers" designed to lead to the opening of the market which corresponds to 20 percent of the total annual consumption

gas on the national market. This proportion should increase to 28 percent five years after the Directive has into force and to 33 percent

come after 10 years.

The member states shall adopt the for

necessary measures safeguarding that at least customers who have gas-fired electric

power

l sou 1999:115 Summary 39

generation with some exceptions and other end users who have an annual consumption of more than 25 million m3 of gas per consumption point are designated as entitled customers. For the group of other end users, the threshold shall be lowered to 15 million m3 5 years after the Directive has come into force, and 5 million m3 after 10 years.

Another important item the Directive its provisions for separate accounting Chapter V. A central element to avoid discrimination, cross-subsidizing and distortion of competition. Integrated natural gas companies shall therefore have separate accounting in their internal book—keeping for the fields of transmission, distribution and storage of natural gas and, where appropriate, shall prepare collective accounts for the activities outside the gas sector, in a manner that would have been required of them the relevant activities pursued separate

were companies.

Other main items the Directive include Chapter which deals with general rules for the organization of the sector. This includes the provision that member states can direct natural companies, the

gas public economic interest, to provide public services. These may concern safety, including security of supply, regular deliveries, quality and price of deliveries, and also environmental protection. Such services shall be clearly defined, open, non—discriminatory, and capable of being checked. With reference to public service obligations, possible to exclude the application of certain sections in the Directive. The chapter also deals with permission to build operate natural

or gas plants.

Chapter III regulates certain matters related to transmission, storage and/or LNG companies. The companies shall operate, maintain and develop safe, reliable and efficient transmission, storage and/or LNG plants on commercial terms, with due consideration to the environment. Under circumstances may companies discriminate

no between different system users or categories of system users, particularly such discrimination would be to the benefit of its associated companies. The companies are also charged with some information responsibilities. the information commercially sensitive, shall be treated confidentially. Chapter IV contains largely corresponding provisions for distribution companies. The only difference that member states can charge distribution companies and/or supply companies with responsibility for supplying customers a certain area and/or of a certain category.

The Natural Gas Market Directive also allow various forms of

can exemptions from the rules on matters such as market opening and access to the system. In the case of Swedish companies, an application

40 Summary SOU 1999:1 15

can be lodged with the Commission for temporary exemption

a maximum of 10 years the Directive were to cause serious problems within a geographically limited area, especially regards the

as development of the transmission infrastructure, and the objective to encourage investments. Moreover, a natural apply

gas company can for a temporary exemption from the rules concerning to the

access system the company faces or risks facing serious economic

or financial difficulties due to "take or pay" undertakings.

The rules in the Natural Gas Market Directive specify the targets that should be achieved, while the member states themselves choose the

can way which they should be achieved. The make—up of the Directive thus gives every member state a certain amount of latitude choosing the arrangement which best suited certain situation. Chapter 8

to a analyses various of achieving the targets and the effects that

ways may conceivably arise one alternative or the other chosen.

The choice of access form to the gas pipeline networks, which the central part of the analysis the chapter, can be assumed to affect the gas market and its players different ways. Two important areas are how competition and readiness to invest affected. The Natural Gas

are Market Directive aimed at increasing competition on the gas market, but a well established infrastructure for natural gas also one of several condition for achieving an effective market. In a sense, a conflict situation thus arises between the objective of achieving effective competition on the natural gas market and the economic incentives for setting the infrastructure for natural Significant

up gas. economic risks are generally incurred infrastructure investments. The traditional method of reducing the economic risks of network owners has been the vertical integration of transmission and supply, combined with long-term contracts with customers. This has substantially limited the access to the networks to third parties and has reduced the competition. Competition aspects and readiness to invest in the infrastructure must therefore be weighed against another. A

one central question will therefore be how the two access forms affect the readiness to invest in the infrastructure. A concrete assessment that must be made this context how regulated access weakens the incentive to such an extent that negotiated access should be given preference to regulated

access.

The analysis indicates that the requirement for examination and publication of tariffs in regulated access limits, to some extent, the freedom of action of network owners compared to the situation in negotiated access. Negotiated access gives the network owner certain opportunities for affecting the competitive situation supply.

gas

Summary 41

thus probable that the incentive to invest the natural gas infrastructure stronger in negotiated access than regulated access. However, the economic conditions for building up the infrastructure can also be influenced by traditional energy policy regulatory means such as taxes and other rules. These measures can be designed just to promote investments the infrastructure and can therefore be effective in this respect than regulations aimed at

more creating competition on the market. Moreover, the nature of the credit market has changed after most of the gas system had been built up, and the need for long-term commitments has therefore lessened.

At the same time, probable that a system of negotiated access more demanding resources and involves greater uncertainty for

on potential users of transmission and distribution networks than a system of regulated access. This means that negotiated access involves higher costs and uncertainty gaining establishment the natural gas

more on market than would be the case negotiated access, which limits the competition.

The chapter also analyzes the degree of market opening Sweden. The definition in the Natural Gas Market Directive of what the least that should be regarded as an entitled customer leads to an opening of the Swedish market by about 45 percent when the Directive implemented. After 5 years, the market opening will increase to 50 percent and after 10 to around 60 percent. Even the market

years, opening relatively large, only 25 to 30 end customers who will be entitled customers. Distribution companies are not included in the provisions of the Directive what the least that should be regarded

on

entitled customers. However, studies indicate that the economic as efficiency low in many European distribution companies. One way of increasing the efficiency would be to regard these entitled

as customers and give them access to the transmission networks.

However, open to discussion what proportion of customers can gain to the systems practice. Vattenfall Naturgas AB has the

access right to transport 2 billion m3 of annually in the Danish system,

gas and there therefore some uncertainty. Another uncertainty factor the choice of form Denmark and the fact that the Danish

access production capacity gradually declining. will be important to gain access to the Danish and other transport systems to be able to put to use other import options.

The analysis also indicates that the provisions of the Directive concerning entitled customers may encourage cross-subsidizing and changed price behaviour. basically only bigger customers who can put the increased competition to for assuring themselves of lower

use prices, while the domestic sector, for example, excluded. In such a

42 Summary

SOU 1999:1 15

situation, the risk of cross-subsidizing greater the sale of gas to big customers than sales to households, for example, since the competition in the former much stiffer than the latter. This case can also give rise to upward price for the pressure consumer groups that cannot, practice, purchase competition between gas different suppliers.

In order to avoid elements of discrimination, cross-subsidizing and distortion of competition, the Natural Gas Market Directive includes provisions for separate accounting. In their internal

book-keeping,

integrated natural companies must keep of the gas separate accounts operations of transmission, distribution and of natural storage gas. The objective that financial surpluses from monopoly operations

such as

transmission must not be used for subsidizing operations that are open to competition, such trading The requirements of the as gas. Directive are minimum requirements. Other alternatives could be that the network operations and other operations pursued are separate companies. Such separate companies could also have separate owners. The analyses presented in the chapter indicate that be may relatively complicated to prevent impede certain cross-subsidizing or by separate accounting. Even demands made that monopoly are operations and operations to competition shall be pursued open separate companies, would be complicated to draw regulations up that would prevent cross-subsidizing. As example, studies have an shown that cross-subsidizing could the Swedish electricity occur market, for example. This in spite of the fact that body a corporate that pursues network operation must the generation of not pursue or

trading electricity. impossible to specify detail the conditions

that must be met for separate accounting to be performed satisfactorily.

For to perform acceptably, would probably be define necessary to clearly the functions that will belong to the transmission operations. Demands are also made accounting principles, verification and on cost an effective supervisory authority. If such conditions and are met, given that the network operations and operations that are open to competition be kept apart, there probably significant can no difference from the competition viewpoint between the requirements of the Gas Market Directive for separate accounting and separate companies. Another alternative would be to demand separate companies which should also have separate However, there owners. the risk that such a far-reaching separation could be obstacle the an to development of a natural market. gas An important aspect whether Sweden should utilize the

opportunity to charge natural companies with public service gas obligations. The concept of public services clearly defined, but not

SOU 1999:1 15 Summary 43

for certain customers, the market prices for certain services, for example, can be perceived as being insuperably high. Another example that various requirements of the authorities could give rise to extra costs which cannot be passed to certain customer categories. To on make such services accessible to gas companies everyone, one or more must be charged with the task of providing the services. However, such requirements must be combined with a possibility for the companies to cover the extra costs that arise. This can take place, for example, by the companies being protected from competition within certain market segments. However, the main objective of the EC Natural Gas Market Directive to increase competition and achieve efficiency gains in the longer term. should therefore be possible to demonstrate that the gains from such action would exceed the costs, i.e. that the efficiency losses caused by providing public services are lower than the gains from increased to the networks. should also be analyzed access whether conventional economic policy measures would not have a greater distribution policy security than legislation the field of natural gas. The Natural Gas Market Directive contains three different forms of exemptions from the rules concerning access to systems and/or opening of the market. For Sweden, exemption could be claimed only the an implementation of the Directive would cause serious problems a geographically limited area, especially as regards the development of the infrastructure for transmission and the objective to encourage investments. Such an exemption decided by the Commission. Heavy investments gas infrastructure pose the risk of being new unprofitable the type of competitive market that could conceivably when the Gas Market Directive has been implemented. This emerge the background against which the exemption has been introduced the Directive, i.e. to investment areas that were not encourage new earlier supplied with natural As stated Chapter number of gas. a such investments Sweden analyzed. are The exemption leads to a temporary limitation of the competition on the natural gas market and aimed at reducing the economic risk the expansion of natural The actual risk also be related to gas. may uncertainty concerning the natural gas demand the relevant area. However, the uncertainty concerning the future demand for natural gas also be highly dependent the uncertainty concerning future can on taxation of natural gas compared to the taxation of other energy types cf. Chapter 3. The exemption rule also favour vertically can integrated natural companies, to the disadvantage of companies gas with different structure its operations. Network industries have a traditionally been built of vertically integrated state companies. up

%2%

44 Summary

l

However, this has taken place in times when the capital market was much less developed than today. In view of the currently well-

developed capital market, totally different opportunities be may available for building separate infrastructure companies. If the up exemption rule were applied, there would be analyze its reason to effect. As an example, be justified to counteract forms may contract that would make many customers bound, after the l0-year period, by

very long-term commitments. The risk otherwise incurred that, after a long time, the temporary exemption rule would lead to the formation of a number of regional monopoly markets the of expansion event an of the network. A form of exemption other than those discussed above that

which a natural which has ended expected end gas company, up or to up in serious economic and financial difficulties due take to or pay’ commitments, applies for temporary exemption from the rules. access Gas companies on the Swedish market tied by traditional and gas are long—term take or pay’ commitments. The import agreement entered into by Vattenfall Naturgas AB with DONG Naturgas A/S, for

example, expires in 2003, 2006 and 2010. Such commitments could lead to heavy losses the networks opened An analysis are to access. of contracts and how these affect the incentive indicates that structures the agreement date be of importance. If exemptions be may were to granted for agreements that concluded after the EC Natural Gas were Market Directive has become known, this lead the players may to on the market being given the opportunity, practice, override the to regulations that the market. For concluded before govern agreements the EC Directive became known, the rule changes that retroactively alter the conditions for commercial agreements make the players may on the market unwilling to conclude agreements with long-terrn effect.

However, important that exemptions granted should be of any limited duration, that the players the market given clear so on are indication of the rules of the that will apply. game

Chapter 9 contains review of how the work of introducing the a Natural Gas Market Directive developing neighbouring our countries and in countries that be regarded being of particular can as significance to the Swedish market. The countries analyzed gas are Denmark, Finland, Norway, Great Britain and Germany. However, in of these countries, the work has been many not completed, and work in adapting the legislations in the progress on field of natural to the Directive. In the light of this, gas currently impossible to report, most the explicit standpoints that cases, on have been taken. However, more general views be reported. can

SOU 1999:1 15 Summary 45

There clear indications that negotiated access will be chosen

are Denmark. There also clear indications that the market opening will

are initially be limited to 30 percent and that distribution companies will not be entitled customers. In Finland, working committee has

a suggested regulated Since the country not connected to the

access. interconnected European system, the form basically of no

access importance. However, the regulated that some limited

access means trading will take place between major customers. Norway has a very limited domestic market and has not yet reported on the access form. Since May 1998, Great Britain has had completely liberalized market

a with regulated that all customers have free choice of their

access, so

supplier. Work in in Germany drawing up the natural gas progress on

legislation. However, Germany currently oriented towards gas negotiated and all customers will be entitled.

access,

Considerations and proposals

The committee suggests that new legislation be introduced in the field of natural for this that the EC Natural Gas Market

gas. The reason Directive, which to be implemented Swedish legislation, appreciably far-reaching and comprehensive than the present

more Swedish legislation in the field of natural which basically contains

gas, rules concerning concessions. The new Natural Gas Law mainly

activities related to concession, obligations of the pipeline governs owner, separate accounting and supervision.

Concession

The construction of a major natural gas pipeline a complicated

that give rise to substantial impact on the environment. process may The present Pipeline Law gives society opportunity to examine the

an construction and of certain pipelines for conveying substances such

run

natural In opinion, the Pipeline Law has performed as gas. our satisfactorily, and the main elements of the current concession system should therefore be retained. Our proposal as follows:

0 A concession should be required for running and using a natural gas

pipeline and for constructing and using a natural gas storage facility.

The Government should examine the concession issue. Natural gas

pipes which to be used mainly for meeting the needs of

are

individual households and companies or are to be used exclusively

46 Summary SOU 1999:1 15

port and industrial areas should not be exempted from the obligation to obtain concession. a 0 Concession be granted only under certain conditions. The may natural gas pipeline must be suitable from the general public viewpoint. The applicant should be suitable from the general public viewpoint to the operations covered by the concession. The pursue concession must not be conflict with detailed development plan a or regional regulations. However, minor departures be made may they do not run counter to the of the development plan purpose or the regional regulations. Certain provisions of the environmental

codes shall be applied the examination. An environmental

consequence description must be included application for an a concession. The of suitability mainly purpose assessment to prevent the running of natural gas pipelines that socioare economically unnecessary, pipelines being such or run a manner that they cause intrusion, to the detriment of third unnecessary parties. 0 The concession shall relate to a natural pipeline with basically gas a predetermined A concession be tied conditions for run. may to matters such as protecting the environment. 0 A concession shall be granted for 40 On application by the years. concessionaire, the duration of the concession be extended by may 40 years at a time. 0 The transfer of concession demands special permission. The a suitability of the proposed holder shall be examined the new same manner as an application for concession. a new 0 A concession may be revoked the natural pipeline longer gas no used and not needed to safeguard the supply of the energy, or concessionaire neglects his obligations. 0 If a concession should expire, the holder of the most recent concession responsible for removing the natural pipeline and gas adopting other restoration this from the measures necessary public individual viewpoint. or

Obligations of the pipeline owner

The chapter describes the fundamental principles for achieving increased competition the market. In the opinion of the on gas committee, important for the natural market in Sweden be gas to open to competition. To achieve increased competition natural gas trading, buyers and sellers the natural market be given on gas must an opportunity to use the natural pipelines. In opinion, the gas our

SOU 1999:1 15 Summary 47

provisions of the Natural Gas Market Directive concerning access to the system the central tools for achieving increased competition on are the natural market. possible to choose either negotiated or gas regulated access, or both of these procedures.

Access and connection

The committee suggests that to the natural gas pipelines should access be based regulated procedure, with published tariffs. The principal on a for suggestion that regulated access gives rise to lower reason our costs and less uncertainty than negotiated and therefore gives access, rise to less obstacles to to the market. thus has the most access beneficial effects competition and thereby on consumer interests. on Regulated that sellers and buyers have access to access presupposes the natural pipelines to extent for the deliveries. A gas an necessary pipeline shall thus be obliged to transport natural gas on owner reasonable terms for entitled customers. Merely opening the pipelines to entitled customers not sufficient for achieving natural market which competition prevails. The a gas on ability to supply and receive natural gas also dependent on the customer being connected to natural pipeline. We therefore a gas suggest that the pipeline should be obliged to connect the natural owner gas pipes of entitled customers. The obligation to connect natural pipes and to transport natural gas applies only in relation to those known entitled customers. These gas as initially pipeline customers who have gas-fired electric are owners, generation, and certain bigger end users. From l January 2006, power will be regarded entitled customers, i.e. the natural gas everyone as market will be opened entirely. However, the relatively quick and extensive market opening lead to economic losses for the pipeline may due to take pay‘ commitments. The authority that the owners, or Government appoints should therefore analyze during 2003 the effects of the proposed market opening and should submit proposals for any changes considered necessary to the pace of opening.

Exemptions

An uncertainty assessment that have a limited our we infrastructure in the field of natural and that development of this gas infrastructure would improve the performance of the market. The fact that proposal for regulated may have a negative effect on the our access

48 Summary SOU 1999:1 15

readiness to invest cannot be disregarded. There risk that heavy a new investments in natural infrastructure will be profitable gas not the type of competitive market that conceivably when the may emerge Gas Market Directive implemented. However, the Directive and our proposal for legislation include exemption that has been introduced an for encouraging investments geographically limited that areas were not previously supplied with natural The Government the gas. or authority appointed by the Government apply the EU can to Commission for temporary exemption from the rules for market a opening.

Another uncertainty how the profitability of natural gas companies may be affected by the companies being tied by long-term

‘take or pay commitments. Such commitments could lead heavy to losses the pipelines opened for At the time, has are access. same emerged that, under certain circumstances, the contracts be can renegotiated. also probable that other contract forms may emerge a market which to competition. However, the committee more open conscious of the fact that to the pipelines losses access may cause to the companies due to ‘take pay’ undertakings. We therefore or suggest that, accordance with the Directive, the natural companies gas should then apply to the relevant authority for exemption temporary from the obligation to provide to the pipelines. access

Transport tariffs

Tariffs for transporting natural must be drawn that they gas up so meet the demands made competitive market with contractual on a gas freedom. should be simple to buy and sell against different gas contract types, and different players must be given this opportunity. If should therefore be sufficient for entitled be connected an customer to to a point on the natural pipeline for the customer to have the right gas to use all other pipelines that connected to the Swedish natural are gas network.

not up to the Government to issue detailed regulations concerning the tariffs that should be charged by the companies. The gas detailed make-up of the tariffs matter for the pipeline companies. a However, should be specified in the Natural Gas Law that the

transport tariffs should be reasonable and should be based objective on grounds. The supervisory authority should be entrusted with the task of

assessing in its supervision whether the transport tariffs and other terms

are reasonable and have been drawn objective grounds. up on

SOU 1999: l 15 Summary 49

According to the Natural Gas Market Directive, pipeline

owners should be obliged to publish their transport tariffs and other terms and obligations for utilizing the system.

Separate accounting unbundling

For effective regulation of a natural monopoly, the regulatory authority must be able to check the economic results of the operations. One of the reasons for this that a monopoly company could attempt to impede access by setting prices that are too high. The company may, for example, also attempt to affect competition other fields of activity. Assuming that a natural gas company pursues monopoly operations as well as operations that are open to competition, the obvious risk involved of competitive problems by a financial surplus from the monopoly operations being used for subsidizing operations that are open to competition, which known as cross-subsidizing. In such integrated operations, complicated to analyze the pricing of the various utilities. generally also very difficult to determine whether any surplus from monopoly operations used for subsidizing the operations that are open to competition.

Far-reaching separate accounting increases the scope available for achieving effective supervision and reducing the risks of crosssubsidizing, for example. We therefore suggest that with certain exceptions the operations pursued in integrated natural gas companies should have separate accounting for the natural gas transmission, distribution and storage operations. Separate accounting for these operations should be treated as separate lines of business. If the monopoly operations and the operations that are open to competition can be kept apart, consider that there significant difference

we no from the competition aspect between the requirements for separate accounting the internal book-keeping and more far-reaching requirements such as separate corporate units. However, experience from the electricity legislation field in Sweden indicates that detailed regulations and checks may be necessary. In the opinion of the committee, distinct and clear guidelines are thus needed for accounting and that this accounting should be followed up by the supervisory authority in an active manner.

The separate accounts for the natural transmission, distribution

gas and storage operations should be sent annually to the authority appointed by the Government.

The auditor of a company that pursues natural gas transmission, distribution or storage operations should examine the separate accounts

50 Summary

for these operations. The auditor shall also state whether the accounting has been done accordance with the relevant regulations.

Municipal natural gas companies

When trading in gas pursued competition, the question arises whether the municipal law rules appropriate for municipal

are companies that operate on the natural gas market. The municipal law rules that are mainly applicable the siting principle, equal

are opportunities principle and at-cost principle.

Municipal companies that pursue the distribution of natural

gas are currently exempt from the equal opportunities and at-cost principles, and the operations must thereby be pursued business-like grounds.

on However, the companies not exempt from the siting principle, and

are the operations must therefore be restricted to the of the

area municipality or to its inhabitants.

No distinction currently made in the legislation between transport or pipeline operations and trading operations related to natural

gas. However, when the Natural Gas Law comes into force, a distinction will be made between these two operations.

A matter of principle whether the opportunities available to the municipalities for pursuing commercial operations should be facilitated further. As regards natural gas, we consider that there great deal to

a support the view that exemption from the siting principle be

may justified for municipal companies that pursue trading natural

gas.

Municipal companies that pursue natural gas transport operation their own municipality should also be given the right to such

pursue operations outside the municipal boundaries. However, exemption from the siting principle of the Municipal Law should apply only the aim to achieve appropriate natural operations. The operations

gas should therefore be allowed to be pursued only the geographical vicinity of the companys natural operations its municipality.

gas

Municipal natural trading operations operations that

gas are are open to competition, and municipal natural companies should

gas therefore be allowed to operate the terms other players.

on same as Such operations should therefore be pursued commercial grounds.

on

Supervision

important that the rules of the Natural Gas Law and the regulations and terms issued the basis of this Law should be followed.

on

Summary 51

Supervision rules should therefore be issued. Supervision should also

conformance not only to what specified concerning the concern running and of natural gas pipelines, including various natural gas

use plants that associated with the pipelines, but also the restoration

are rules. Supervision should also cover a check on whether the terms for the right of to the natural pipelines reasonable. This

access gas are supervision also includes determination of who should initially be regarded as an entitled customer.

T0 be able to exercise supervision, the supervisory authority should have the right to demand the information and documents for

necessary supervision. The authority should have the right to issue instructions for correcting inappropriate behaviour.

Other tasks of the authority include the issuing of regulations and advice, and the preparation of concession matters. Moreover, the authority should provide information and advice, and should pursue general follow-up and monitoring activities.

The operations of the supervisory authority shall be financed by an annual levy payable by the natural gas companies that are obliged to submit separate accounts in accordance with the Natural Gas Law.

There similarities between supervision accordance with

are many the Electricity Law and with the Natural Gas Law. In the opinion of the committee, important that the supervisory activities accordance with both the Natural Gas Law and the Electricity Law should have the strength and independence for continuing the pursuance of

necessary deregulation of the natural and electricity markets an effective

gas

We suggest that the Government should set up a study into manner. whether permission and supervision matters and standardization concerning both the Electricity Law and Natural Gas Law should handled by independent authority.

an

Författningsförslag

Förslag till naturgaslag

Härigenom föreskrivs följande l kap. Inledande bestämmelser Lagens tillämpningsområde l § I denna lag ges föreskrifter om koncession för naturgasledningar och naturgaslager samt om handel med naturgas i vissa fall.

Definitioner 2 § Med naturgasledning avses rörledning, mät- och reglerstation, linjeventilstation, rensdonsstation och kompressorstation. 3 § Med berättigad kund avses

den som äger naturgasledning och som transporterar eller säljer na-

turgas till fler än en kund,

kunder som har naturgaseldad kraftproduktion, och

övriga slutforbrukare förbrukar än fem miljoner kubikme-

som mer

ter naturgas per år och forbrukningsställe. 4 § Med transporttariff avses avgifter och övriga villkor for transport av naturgas och för anslutning till naturgasledning och gäller for

en berättigade kunder.

l Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 98/30/EG den 22 juni 1998

av om gemensamma regler for den inre marknaden för naturgas. EGT L 204/ 21.7.1998

54 F örfattningsförslag SOU 1999:1 15

2 Koncession

kap.

Koncessionsplikt

1 § En naturgasledning får inte dras fram eller användas utan tillstånd koncession av regeringen.

Koncession krävs dock inte for naturgasledning

som

huvudsakligen skall användas För att tillgodose enskilda hushålls

och företags behov eller uteslutande skall användas inom hamn- eller industriområde.

Regeringen får i visst fall medge undantag från koncessionsplikt.

Ansökan om koncession lämnas in till den myndighet regeringen

som bestämmer.

2 § Ett naturgaslager får inte byggas eller användas utan tillstånd koncession av regeringen.

Koncession krävs dock inte för naturgaslager är anslutet till

som en naturgasledning

som huvudsakligen skall användas för att tillgodose enskilda hushålls och företags behov eller uteslutande skall användas inom hamn- eller industriområde.

Ansökan om koncession lämnas till den myndighet regeringen

som bestämmer.

Förutsättningar för koncession

3 § Endast om det är lämpligt från allmän synpunkt får koncession beviljas for naturgasledningar och naturgaslager.

4 § Koncession får inte strida detaljplan eller områdesbestäm-

mot en melser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelse göras.

5 § Vid prövning av frågor om beviljande av koncession skall bestämmelserna i 2-4 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § miljöbalken tillämpas.

Författningsförslag 55

En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i ansökan koncession.

en om När det gäller förfarandet, kraven på miljökonsekvensbeskrivningen samt planer och planeringsunderlag gäller 6 kap. miljöbalken.

6 § En koncession får beviljas endast den från allmän synpunkt är

som lämplig att utöva verksamhet med koncessionen.

som avses

Villkor för koncession

7 § En koncession skall avse naturgasledning med i huvudsak be-

en stämd sträckning.

En koncession för naturgasledning och ett naturgaslager skall för-

en enas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt, såsom att trygga säkerheten, skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter och främja långsiktigt god hus-

en hållning med mark och vatten och andra

resurser.

Som villkor för koncessionen får föreskrivas att naturgasledningen skall vara färdigställd inom en viss tid. Finns det särskilda skäl kan

regeringen förlänga föreskriven tid. Ansökan förlängning skall göras

om före utgången den föreskrivna tiden.

av

8 § En koncession får för sin giltighet göras beroende att den

av som innehar koncessionen ställer säkerhet för kostnaderna att ta bort naturgasledningen och naturgaslagret och att vidta andra åtgärder för återställning. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet.

Om det kan antas att den ställda säkerheten inte längre är tillräcklig, får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer besluta

som om ytterligare säkerhet.

I fråga om säkerhetens beskaffenhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken. Säkerheten skall prövas av regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer och förvaras länsstyrelsen i det län där verk-

av samheten bedrivs.

56 F örfattningsförslag SOU 1999: l 15

Koncessionens giltighetstid

9 § En koncession skall beviljas för fyrtio år. Om det finns särskilda skäl eller om sökanden begär det, får kortare tid bestämmas.

Förlängning av giltighetstid

10 § Koncessionens giltighetstid får på ansökan koncessionshavaren

av förlängas med fyrtio år åt gången. Om det finns särskilda

skäl eller om sökanden begär det, får kortare tid bestämmas.

I ett ärende om förlängning av giltighetstiden skall 3-7 tillämpas.

Ansökan om förlängning giltighetstiden skall göras senast två år

av före koncessionstidens utgång. Koncessionen gäller till dess att ansökningen har prövats slutligt.

Naturgasledning inom område för trafikled

ll § Om en naturgasledning har dragits fram inom område för en befintlig allmän väg, enskild väg som hålls öppen för trafik, järnväg, tunnelbana, spårväg, kanal eller annan sådan vattentrafikled trafikled, är koncessionshavaren skyldig att, vid ändring trafikleden, vidta och

av bekosta de åtgärder med naturgasledningen behövs för att änd-

som ringen av trafikleden skall kunna genomföras. Om åtgärden vidtas med en naturgasledning där denna korsar trafikled skall dock den

en som förvaltar trafikleden ersätta koncessionshavaren för kostnaden for åtgården.

12 § Om en naturgasledning som har dragits fram inom område för

en befintlig trafikled medför ökade kostnader för trafikledens underhåll, skall koncessionshavaren ersätta dessa ökade kostnader.

13 § Om arbetet på en naturgasledning, som är belägen inom område för annan trañkled än allmän väg, kan inverka på trafiksäkerheten eller om arbetet medför större ingrepp i trafikleden, skall det utföras efter anvisningar av den som förvaltar trafikleden eller hans försorg.

genom Koncessionshavaren svarar för kostnaden för arbetet.

I fråga om arbete med naturgasledning inom område för allmän väg gäller särskilda bestämmelser.

SOU 1999: l 15 Författningsförslag 57

Överlåtelse och upphörande koncession

av

14 § En koncession får inte överlåtas utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Vid prövning ansö-

av en kan om överlåtelse av koncession skall 6 § tillämpas.

15 § En koncession får återkallas,

om en naturgasledning eller ett naturgaslager inte används under tre

år i följd och inte behövs för att säkra energiförsörjningen, om koncessionshavaren inte följer villkoren som gäller för koncessionen, säkerhetsbestämmelserna som gäller för naturgasledningens

och naturgaslagrets drift eller inte fullgör sina skyldigheter enligt

denna lag.

Frågor om återkallelse av koncession prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

16 § Om en koncession upphör att gälla är den som senast haft koncessionen skyldig att ta bort naturgasledningen och naturgaslagret samt vidta andra åtgärder för återställning, om det behövs från allmän eller enskild synpunkt.

I samband med att koncessionen upphör skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fastställa koncessionshavarens skyldigheter enligt första stycket.

Om den senast har haft koncessionen inte fullgör sina skyldigheter

som enligt första stycket, får den myndighet som regeringen bestämmer förelägga honom vid vite att fullgöra skyldigheterna eller besluta att åtgärderna skall vidtas på koncessionshavarens bekostnad. Ett beslut om att åtgärderna skall vidtas på koncessionshavarens bekostnad får verkställas.

17 § Om en naturgasledning dras fram eller ett naturgaslager byggs utan koncession där sådan behövs, får den myndighet som regeringen bestämmer förelägga ledningens och lagrets ägare att ta bort naturgasledningen och naturgaslagret och vidta andra åtgärder för återställning, om det behövs från allmän eller enskild synpunkt.

Om den som äger naturgasledning eller ett naturgaslager inte fullgör

en sina skyldigheter enligt första stycket, får den myndighet som regeringen bestämmer förelägga honom vid vite att fullgöra skyldigheterna

58 F örfattningsförslag SOU 1999:1 15

eller besluta att åtgärderna skall vidtas på ägarens bekostnad. Ett beslut om att åtgärderna skall vidtas på ägarens bekostnad får verkställas.

18 § Om någon annans mark behöver tas i anspråk för sådana återställningsåtgärder som avses i 16 eller 17 får den myndighet

som regeringen bestämmer besluta att tillträde till marken skall lämnas under viss tid.

Återställningsåtgärdema skall utföras så, att minsta skada och intrång vållas. Byggnader får uppföras eller vägar byggas endast markens

om ägare och den som har nyttjanderätt eller servitut avseende marken samtyckt till det eller den myndighet regeringen bestämmer lämnat

som tillstånd till åtgärden. Tillstånd får lämnas endast åtgärden är ound-

om gängligen nödvändig för att återställningsåtgärdema skall kunna vidtas.

Om återställningsåtgärderna föranleder skada eller intrång, skall ersättning för detta lämnas. Talan om ersättning väcks vid den fastighetsdomstol inom vars område marken eller större delen denna ligger.

av

19 § Om regeringen har tillåtit naturgasledningen eller naturgaslagret i en koncession enligt denna lag får förbud inte meddelas med stöd av miljöbalken mot att

dra fram och använda naturgasledning eller

en

bygga och använda ett naturgaslager.

3 kap. Skyldigheter för den äger

som en

naturgasledning m.m.

Transport av naturgas

l § Den som äger naturgasledning är skyldig att på skäliga villkor

en transportera naturgas for berättigad kunds räkning.

Skyldighet att mäta transporterad naturgas

2 § Den som äger en naturgasledning är skyldig att utföra mätning

av transporterad naturgas samt att rapportera resultaten dessa mät-

av ningar i enlighet med de närmare föreskrifter regeringen eller den

som myndighet som regeringen bestämmer meddelar.

SOU 1999: 115 Författningsförslag 59

Skyldighet att ansluta naturgasledning

3§ Den som äger en naturgasledning är, om det inte finns särskilda skäl, skyldig att på skäliga villkor ansluta naturgasledning in-

en som nehas av en berättigad kund till sin naturgasledning.

Tvister om skyldigheter for den som äger naturgasledning enligt

en första stycket prövas av den myndighet regeringen bestämmer.

som

4 § Om ett naturgasföretag får eller kan antas få allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter på grund avtal köp naturgas får

av om av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer medge tillfälligt undantag från l och 3 §§.

Ansökan om undantag lämnas till den myndighet som regeringen bestämmer. Ansökan skall göras utan dröjsmål senast efter det att anslutning av naturgasledning eller transport naturgas har vägrats.

av

Transpo rttariffer

5 § Transporttariffer skall vara skäliga och utformade på sakliga

grunder.

Vid bedömning transporttariffs skälighet skall kravet på rimlig

av en en avkastning av transporttjänsten beaktas.

6 § Transporttariffer för transport av naturgas skall utformas så, att en kund som betalar avgift för att vara ansluten har rätt att använda andras naturgasledningar.

7 § Den som äger en naturgasledning skall på begäran utan dröjsmål lämna skriftlig uppgift sin transporttariff. Uppgiften skall innehålla

om en upplysning om möjligheten att hos den myndighet som regeringen bestämmer begära prövning enligt sista stycket.

Vid begäran om ny anslutning skall uppgifter enligt första stycket lämnas inom skälig tid.

Den som äger en naturgasledning skall offentliggöra sin transporttariff till den del den avser avgifter och övriga villkor for transport natur-

av gas.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter offentliggörande transporttariff enligt

om av tredje stycket.

Tvister om skyldigheter for den som äger naturgasledning enligt

en första och andra styckena prövas den myndighet regeringen

av som bestämmer.

4 Ekonomisk

kap. redovisning m.m.

Redovisning av verksamhetsgrenarna överföring, distribution och lagring av naturgas

1 § Ett naturgasföretag som bedriver verksamhetsgrenama överföring, distribution och lagring naturgas skall ekonomiskt redovisa dessa

av verksamheter var för sig och skilt från verksamhet.

annan

Ett naturgasföretag har dock rätt att gemensamt ekonomiskt redovisa verksamhetsgrenama överföring och distribution i de delar företa-

som get har en gemensam tariff för transport i överforingsledning och

en en distributionsledning.

De särskilda redovisningarna för verksamhetsgrenama överföring, distribution och lagring naturgas årsrapporter skall årligen sändas

av in till den myndighet som regeringen bestämmer.

2 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, får

som meddela ytterligare föreskrifter redovisning verksamhetsgre-

om av nama överföring, distribution och lagring naturgas.

av

Revision

3 § Revisor i ett naturgasföretag som bedriver verksamhetsgrenama överföring, distribution eller lagring naturgas skall göra särskild

av en granskning av redovisningen av denna verksamhet.

Revisorn skall årligen i ett särskilt intyg ett utlåtande i frågan

avge om redovisningen av den i första stycket angivna verksamheten skett enligt gällande bestämmelser. Intyget skall företaget lämnas in till den

av myndighet som regeringen bestämmer.

SOU 1999:1 15 F örfattningsförslag

Regeringen får meddela närmare föreskrifter revision den verkom av samhet i första stycket. som anges

5 Kommunala

kap. naturgasföretag

1 § Ett sådant kommunalt företag i 3 kap. 16-18 som avses kommunallagen 1991:900 får, utan hinder bestämmelsen i 2 kap. av 1 § kommunallagen anknytning till kommunens område eller dess om medlemmar, utanför kommunens område bedriva

handel med naturgas samt därmed sammanhängande verksamhet, eller transportverksamhet av naturgas i geografisk närhet till företagets transportverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå ändaen målsenlig transportverksamhet.

2 § Om ett sådant kommunalt företag i 3 kap. 16-18 som avses kommunallagen 1991:900 bedriver sådan verksamhet i 1 § som avses skall verksamheten drivas på affärsmässig grund och redovisas särskilt. Bedriver företaget även sådan verksamhet i 7 kap. 2 § som avses ellagen 1997: 857 får företaget redovisa dessa verksamheter tillsam-

mans.

6 kap. Tillsyn

m.m.

Tillsyn

1 § Tillsynen över efterlevnaden denna lag och föreskrifter eller av av villkor som har meddelats med stöd lagen utövas den myndighet av av som regeringen bestämmer.

2 § Den myndighet som regeringen bestämmer har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar behövs för tillsynen. som En begäran får förenas med vite.

3 § Den myndighet regeringen bestämmer har rätt att för tillsynen som få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet omfattas denna lag bedrivs. som av

4 § Den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden de föreskrifter och av

62 Författningsförslag SOU 1999: 1 15

villkor omfattas tillsynen. Ett föreläggande får förenas med

som av vite.

Avgifter

5 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för myndighets verksamhet som sker med stöd av denna lag.

Förseningsavgift

6 § Om ett naturgasföretag som bedriver verksamhetsgrenama överföring, distribution eller lagring naturgas inte lämnar in en bestyrkt

av kopia sådan årsrapport samt sådant revisorsintyg som anges i för-

av ordningen xxxx:xxx om redovisning av överföring, distribution och lagring naturgasföretag, skall företaget betala förseningsavgift till

av staten enligt 7

Beslut förseningsavgift fattas den myndighet som regeringen

om av bestämmer.

7 § Ett naturgasföretag bedriver verksamhetsgrenarna överföring,

som distribution eller lagring naturgas skall betala en förseningsavgift

av

de handlingar i 6 § inte har kommit till den myndighet om som anges som regeringen bestämmer inom sju månader från räkenskapsårets utgång. Om företaget har beslutat fortsatt bolagsstämma enligt 9 kap.

om 9 § andra stycket aktiebolagslagen 1975:1385 eller om fortsatt föreningsstämma enligt 7 kap. 4 § tredje stycket lagen 1987:667 om ekonomiska föreningar, skall dock företaget betala förseningsavgift först

handlingarna inte har kommit in inom nio månader från räkenom skapsårets utgång. Avgiften skall uppgå till 10 000 kr.

Om de handlingar som anges i 6 § inte har kommit in inom två månader från det att underrättelse avsändes till företaget om ett beslut om förseningsavgift enligt första stycket, skall företaget betala en ny förseningsavgift. avgiften skall uppgå till lO 000 kr.

Den nya

Om de handlingar anges i 6 § inte har kommit in inom två månader

som från det att underrättelse avsändes till företaget ett beslut om

om förseningsavgift enligt andra stycket, skall företaget betala en ny förseningsavgift. Den nya avgiften skall uppgå till 20 000 kr.

SOU 1999: 1 15 F drfattningsférslag 63

8 § Om registrering har skett av ett beslut att företaget försatts i

om konkurs eller trätt i likvidation, får beslut förseningsavgift inte

om meddelas.

9 § Har företaget inom föreskriven tid lämnat in de handlingar

som anges i 6 har handlingarna någon brist lätt kan avhjälpas, får

men som den myndighet regeringen bestämmer meddela beslut förse-

som om ningsavgift endast om företaget har underrättats bristen och fått

om tillfälle att avhjälpa den inte gjort det inom den tid i

men som angetts underrättelsen. En sådan underrättelse får sändas med posten till den postadress som företaget senast har anmält hos den myndighet

som regeringen bestämmer.

10 § En förseningsavgift skall efterges, underlåtenhet att in

om ge handlingen framstår ursäktlig med hänsyn till omständigheter

som som företaget inte har kunnat råda över. Avgiften skall också efterges

om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut den.

Bestämmelserna eftergift skall beaktas även något yrkande

om om om detta inte har framställts, om det föranleds vad har förekommit i

av som ärendet.

11 § Om en förseningsavgift inte har betalats efter betalningsuppmaning, skall avgiften lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ringa belopp.

Bestämmelser om indrivning finns i lagen 1993:891 indrivning

om av statliga fordringar Vid indrivning får verkställighet enligt utsök-

m.m. ningsbalken ske.

12 § Ett beslut om förseningsavgift får verkställas även det inte har

om vunnit laga kraft.

Om ett företag har rätt att få tillbaka betald förseningsavgift på grund av en domstols beslut, skall ränta betalas på den återbetalda förseningsavgiften från och med månaden efter den då förseningsavgiften betalades in till och med den månad då återbetalning görs. I fråga om räntans storlek tillämpas 19 kap. 14 §

skattebetalningslagen 1997:483.

64 Författningsförslag SOU 1999: l 15

7 kap. Övriga bestämmelser

Ansvarsbestämmelser

l § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

bryter mot 2 kap.1—2 §§, eller

bryter mot villkor som meddelats med stöd 2 kap. 7 § andra

av

stycket.

2 § Till ansvar enligt denna lag döms inte om gämingen är belagd med straff enligt brottsbalken.

3 § Den som har åsidosatt ett vitesforeläggande döms inte till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet.

Överklagande

4 § Beslut enligt 6 kap. 7 och 10 får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Övergångsbestämmelser

Denna lag träder i kraft den 10 augusti 2000.

De nya föreskrifterna tillämpas även på koncession meddelad enligt

lagen 1978: 160 om vissa rörledningar. I ärenden där ansökan är anhängiggjord vid ikraftträdandet tillämpas lagen 1978:160 om vissa rörledningar. Föreskrifterna i 6 kap. 6 och 7 tillämpas beträffande årsrapporter

och revisorsintyg första gången för det räkenskapsår som avslutats

den 31 december 2001.

F örfattningsförslag 65

Förslag till

Lag om ändring i lagen 1978: 160 om vissa

rörledningar

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen 1978:160 om vissa rörledningar skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1§

Rörledning för transport av Rörledning för transport av fjärrvärme eller av råolja, natur- fjärrvärme eller av råolja eller gas eller produkt av råolja eller produkt av råolja eller naturgas naturgas eller av annan vätska eller av annan vätska eller gas eller gas som är ägnad att an- som är ägnad att användas som vändas som bränsle får utan bränsle får utan särskilt tillsärskilt tillstånd koncession stånd koncession framdragas framdragas eller begagnas. eller begagnas.

Koncession kräves icke för ledning som

har eller avses få en längd av högst 20 kilometer, huvudsakligen skall nyttjas för tillgodoseende av enskilda hushålls behov eller uteslutande skall nyttjas inom hamn- eller industriområde.

Regeringen får i visst fall medge undantag från koncessionsplikt.

Denna lag träder i kraft den 10 augusti 2000.

3 W-ISSI

66 F örfattningsförslag

Förslag till Lag om ändring i ellagen 1997:857

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 2 § skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7kap.

2§

Om ett sådant kommunalt fö- Om ett sådant kommunalt foretag i 3 kap. 16-18 retag som avses i 3 kap. 16-18§§

som avses kommunallagen 1991:900 be- kommunallagen 1991:900 bedriver sådan verksamhet som av- driver sådan verksamhet som

i l§1 eller distribution i l eller distribution av ses av avses fjärrvärme eller naturgas, skall fjärrvärme, skall verksamheten verksamheten drivas på affars- drivas på affärsmässig grund och mässig grund och redovisas sär- redovisas särskilt. Bedriver föskilt. retaget även sådan verksamhet

som avses i 5 kap. 1 §1 natur-

gaslagen XXZXXJÖCXO får före-

taget redovisa dessa verksam-

heter tillsammans.

Denna lag träder i kraft den l0 augusti 2000.

F örfattningsförslag 67

Förslag till Lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs att l kap. 2 ll kap. 23 § och 17 kap. 6 § skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap. 2 § Bestämmelserna i 3 och 4 Bestämmelserna i 3 och 4 kap. skall tillämpas endast vid kap. skall tillämpas endast vid prövning frågor enligt 7 kap., prövning av frågor enligt 7 kap., av tillståndsprövning sådan tillståndsprövning av sådan av verksamhet är tillstånds- verksamhet är tillståndssom som pliktig enligt 11 och 12 kap. pliktig enligt 11 och 12 kap. och vid regeringens tillåtlig- och vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. samt hetsprövning enligt 17 kap. samt enligt vad är föreskrivit i enligt vad är föreskrivet i som som luftfartslagen 1957:297, lagen luftfartslagen 1957:297, lagen 1966:314 kontinental- 1966:314 kontinentalom om sockeln, väglagen 1971:948, sockeln, väglagen 1971:948, lagen 1978:160 om vissa rör- lagen 1978:160 om vissa rörledningar, lagen 1983:293 om ledningar, lagen 1983:293 om inrättande, utvidgning och inrättande, utvidgning och avavlysning allmän farled och lysning allmän farled och av av allmän hamn, lagen 1985:620 allmän hamn, lagen 1985:620 vissa torvfyndigheter, plan- vissa torvfyndigheter, planom om och bygglagen 1987:lO, mi- och bygglagen 1987:10, minerallagen 1991:45, lagen nerallagen 1991:45, lagen 1992:1140 Sveriges eko- 1992:1140 om Sveriges ekoom nomiska lagen 1995:1649 nomiska lagen 1995:1649 zon, zon, byggande järnväg och om byggande av järnväg, ellagen om av ellagen 1997:857. 1997:857 och naturgaslagen xxxxzxxx.

68 Författningsförslag

SOU 1999: l 15

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 kap.

23 § Tillstånd skall lämnas till följande Vattenverksamhet,

om inte något annat följer av 2 kap. 9

Vattenverksamhet som vid vattenverksamhet vid

som prövning av annan verksamhet prövning verksamhet

av annan enligt 17 kap. 1 eller 3 har enligt 17 kap. l eller 3 har angetts som ett villkor för Verk- angetts ett villkor för Verk-

som samhetens utövande, samhetens utövande,

anläggande broar och anläggande broar och

av av annan Vattenverksamhet för väg, Vattenverksamhet för Väg,

annan järnväg, tunnelbana eller spår- järnväg, tunnelbana eller spårväg vars anläggande har prövats väg anläggande har prövats

vars i särskild ordning, i särskild ordning,

anläggande av rörledningar anläggande rörledningar

av i Vatten som koncession har i Vatten koncession har

som meddelats för enligt lagen meddelats för enligt lagen 1978:160 om Vissa rörled- 1978:160 Vissa rörled-

om ningar, ningar,

verksamhet bearbet- verksamhet bearbet-

som som ningskoncession har meddelats ningskoncession har meddelats för enligt lagen 1985:620 om för enligt lagen 1985:620

om vissa torvfyndigheter. Vissa torvfyndigheter,

anläggande av naturgas-

ledningar i vatten konces-

som

sion har meddelats för enligt

naturgaslagen xxxxsxxx.

SOU 1999: l 15 Författningsförslag 69

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 kap.

6 §

Regeringen får tillåta Regeringen får tillåta

en en verksamhet som avses i l § 1-11 verksamhet i 1 § 1-

som avses och 17 endast om kommunfull- 8,10,11 och 17 endast

om mäktige har tillstyrkt detta. kommunfullmäktige har

Samma förutsättning för re- tillstyrkt detta. geringens tillåtlighet gäller Samma förutsättning för

reockså i fråga om verksamheter geringens tillâtlighet gäller som avses i 3 § första stycket l också i fråga verksamheter

om eller 4 de annat än i 3 § första stycket l

om avser som avses Vattenverksamhet eller trafikan- eller 4 de annat än

om avser läggningar. Vattenverksamhet eller trafikan-

Trots vad som sägs i första läggningar. stycket får regeringen tillåta Trots vad sägs i första

en som verksamhet som sägs i l § om stycket får regeringen tillåta

en det är fråga om mellanlagring verksamhet sägs i l §

som om eller slutlig förvaring det är fråga mellanlagring

av om kärnämne eller kärnavfall, eller eller slutlig förvaring

av verksamhet som sägs i l § kärnämne eller kärnavfall, eller

eller 10, det från nationell verksamhet sägs i 1 §

om som synpunkt är synnerligen angelä- eller 10, det från nationell

om get att verksamheten kommer till synpunkt är synnerligen angelästånd. Detta gäller dock inte get att verksamheten kommer till

om en annan plats bedöms stånd. Detta gäller dock inte

vara om lämpligare för verksamheten plats bedöms

en annan vara eller om en lämplig plats har lämpligare för verksamheten anvisats för verksamheten inom eller lämplig plats har

om en en annan kommun som kan antas anvisats för verksamheten inom godta en placering där. kommun kan

en annan som antas

godta en placering där.

Denna lag träder i kraft den 10 augusti 2000

l Direktiv och disposition

l 1

Bakgrund

. Konsumtionen av naturgas i Europa har ökat kraftigt sedan 1960-talet. Inom EU uppgick naturgasens andel av den primära energiförbrukningen till drygt 22 procent 1997 och naturgas är numera den största energikällan näst efter olja. Naturgasnätet i Europa är väl utbyggt och större delen av Europa är sammanlänkat i ett naturgasnät.

Naturgasmarknaden i Västeuropa har präglats av starka monopolistiska inslag och offentliga interventioner. I de flesta länderna har ett enda nationellt gasföretag svarat för alla inköpen och för de långa transporterna inom landet. Den regionala och lokala distributionen av naturgas har på liknande sätt ofta präglats av starka inslag monopol.

av Den slutlige kunden har i praktiken haft mycket små möjligheter av välja leverantör.

Inom EU pågår ett arbete som syftar till att upprätta en konkurrensutsatt marknad för naturgas. Den 22 juni 1998 antog Europaparlamentet och rådet direktivet 98/30/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas naturgasmarknadsdirektivet. Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser som syftar till att öppna och öka tillträdet till systemen för naturgas och därmed öka konkurrensen.

Naturgasmarknadsdirektivet berör primärt medlemsstater som är anknutna till det Västeuropeiska gasledningsnätet. I Sverige levereras naturgas för närvarande kring en ledning i sydligaste Sverige och utmed Västkusten. Ledningen angör Sverige vid Klagshamn i Skåne. Via det danska nätet är Sverige knutet till det kontinentala naturgasnätet. De gemensamma reglerna för den inre marknaden för naturgas kommer därför, med en utformning i huvudsak enligt direktivet, att behöva genomföras i svensk lagstiftning.

Utredningens huvuduppgift är att lämna ett förslag till naturgaslagstiftning som tillgodoser det nya direktivets krav.

72 Direktiv och disposition SOU 1999: l 15

l Regelsystemen

l .2.1 Svensk lagstiftning

Det finns i Sverige ingen särskild lagstiftning reglerar handel och

som transport av naturgas. Den som avser att uppföra en anläggning för att använda naturgas måste ta hänsyn till flera lagar vars bestämmelser inte avser enbart anläggningar för användning av naturgas. Sådana bestämmelser finns i bl.a. miljöbalken, väglagen och kulturminneslagen. Särskilda bestämmelser for framdragande och begagnande av rörledningar för flytande och gasformiga energibärare, bl.a. naturgas, finns i lagen 1978: l 60 om vissa rörledningar rörledningslagen.

Rörledningslagen innehåller främst bestämmelser om koncession för att dra fram eller använda rörledningar för transport naturgas.

av Lagen reglerar däremot inte handel och distribution av naturgas. Det framgår endast att koncessionshavaren är skyldig att mot ersättning ombesörja transport genom ledningen annan, om det kan ske utan väsentligt förfång för koncessionshavaren.

1.2.2 EG:s naturgasmarknadsdirektiv

Naturgasmarknadsdirektivet bygger på samma principer som ligger till grund för Europaparlamentets och rådets direktiv 96/92/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för elmarknadsdirektivet. Det gäller tillträde till nätet, ömsesidighet, subsidiaritet och gradvis öppnande av marknaden, men naturgasmarknadsdirektivet beaktar samtidigt de särskilda förhållandena på naturgasmarknaden. I direktivet finns gemensamma regler för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas. Där fastställs regler för naturgassektorns organisation och funktion och för tillträde till marknaden samt drift av systemen. Vidare preciseras vilka kriterier och förfaranden som skall tillämpas vid beviljande av tillstånd för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas. Direktivet är således betydligt långtgående och omfat-

mer tande än den nuvarande svenska lagstiftningen.

Varje medlemsstat skall ange vilka kunder inom landet skall

som kunna få tillträde till systemet. Definitionen sådana s.k. berättigade

av kunder skall leda till en öppningsnivå av marknaden som motsvarar åtminstone 20 procent av den årliga naturgasanvändningen på den

nationella marknaden. Denna andel skall sedan öka till 28 procent fem år efter det att direktivet trätt i kraft och till 33 procent efter tio år.

Vid den tidpunkt då direktivet är genomfört krävs endast att elproducenter och större slutkunder av annat slag blir berättigade att utnyttja

SOU 1999:l 15 Direktiv och disposition 73

gasnäten för att kunna köpa naturgas på marknaden. Elproducenter är berättigade kunder oavsett storlek, medan kravet för övriga slutkunder är användning uppgår till än 25 miljoner kubikmeter naturen som mer gas per år. Naturgasmarknadsdirektivet medger, liksom elmarknadsdirektivet, olika förfaranden för tillträde till ledningsnätet mellan vilka medlemsstaterna kan välja förhandlat och reglerat nättillträde eller båda dessa förfaranden. Dessa skall genomföras i enlighet med objektiva, öppna och icke-diskriminerande kriterier. Medlemsstaterna skall kunna ålägga naturgasföretag att tillhandahålla vissa allmännyttiga tjänster. Sådana tjänster skall klart defivara nierade, öppna, icke-diskriminerande och kontrollerbara. Alla integrerade naturgasföretag skall i sin interna bokföring särredovisa verksamhetsgrenarna överföring, distribution och lagring av naturgas. Detta för att undvika diskriminering, korssubventionering och snedvridning av konkurrensen. Ett naturgasföretag kan tillfälligt medges undantag från krav om tillträde till detta skulle kunna medföra allvarliga ekonomiska nätet om och finansiella problem på grund av s.k. take or pay-avtal. Om genomförandet direktivet kan orsaka allvarliga problem inav ett visst geografiskt område kan medlemsstaten ansöka hos komom missionen ett tillfälligt undantag från bl.a. kravet på marknadsöppom ning. Direktivet skall genomföras i medlemsstaterna senast den 10 augusti 2000.

1 Utredningsuppdraget

1 1 Allmänt . Av kommittédirektiven framgår att den svenska lagstiftningen som gäller överföring, distribution, leverans och lagring naturgas bör ses av över och kompletteras. Detta bör ske på ett sådant sätt att det förslag till lagstiftning utarbetas tillgodoser det direktivets krav. ny som nya Samtidigt bör arbetet med den lagstiftningen syfta till att regelvernya ket skall grunden för samhällsekonomiskt effektiv marknad. Ett vara en förslag svensk lagstiftning på området kan därför mycket väl gå om längre än vad naturgasmarknadsdirektivet kräver i det fall så bedöms ändamålsenligt exempelvis avseende marknadsöppning och tillvara träde till näten för naturgasleverantörer. Det bör dock samtidigt beaktas att den svenska naturgasmarknaden är mindre utvecklad än i flerta-

74 Direktiv och disposition SOU 1999:1 15

let andra europeiska länder och att bristande jämvikt i öppnandet en av gasmarknadema bör undvikas.

Förutsättningar och restriktioner

I kommittédirektiven ett antal förutsättningar och restriktioner anges for utredningsarbetets bedrivande.

Tillträde

Naturgasmarknadsdirektivet medger liksom elmarknadsdirektivet olika förfaranden för tillträde till ledningsnätet. Det är möjligt välja föratt handlat eller reglerat tillträde, eller båda dessa förfaranden. Ett reglerat tillträde innebär en laglig rätt att mot avgift offentliggjorda

tariffer

utnyttja näten, medan ett förhandlat tillträde innebär fören rätt att handla tillträde till näten. om Av kommittédirektiven framgår att den svenska ellagen föreskriver ett reglerat nättillträde. Rörledningslagens bestämmelse koncesom sionshavarens skyldighet att mot ersättning ombesörja transport annan är däremot enligt direktiven form förhandlat nättillträde. Enen av ligt kommittédirektiven bör utgångspunkten för den naturgaslagnya stiftningen vara ett reglerat nättillträde.

Särskilda villkor för naturgassektorn

Ett ledningsnät för naturgas kan beskrivas naturligt monopol på som ett samma sätt som exempelvis ledningsnätet för el. Förekomsten av naturliga monopol har enligt kommittédirektiven med, och kan i att göra vissa fall accepteras med hänsyn till stordriftsfördelar. Av direktiven framgår att det dock finns risk för att monopolmakten kan missbrukas. Kontroll från statens sida är därför nödvändig. En ökad naturgasutbredning ger upphov till frågor hur problem till följd ett domineom av

rande marknadsinflytande för ledningsägare skall kunna undvikas.

en Samtidigt måste det beaktas att antalet leverantörer till den svenska marknaden aldrig kan beräknas bli särskilt stort, och att någon eller några aktörer måste kunna ta den risk är förknippad med de som stora investeringar krävs för ett utbyggt ledningsnät. En lagstiftning för som naturgasmarknaden måste därför enligt kommittédirektiven med nödvändighet beakta de särskilda villkor gäller för naturgassektom. som

SOU 1999:1 15 Direktiv och disposition 75

Transport av gas

Enligt rörledningslagen ledningsägare skyldig att mot ersättning, är en och ledig kapacitet finns, ombesörja transport genom ledningen åt om part. Trots denna möjlighet och förekomsten av ett särskilt tranannan siteringsdirektiv avseende naturgasen, har enligt kommittédirektiven frågan utnyttjande av nät aldrig prövats i Sverige. om Den lagstiftning utarbetas bör utformad så att en kostnadssom vara sänkande konkurrens kan säkras.

Undantag

Införandet gasmarknadsdirektivet i svensk lagstiftning bör enligt av kommittédirektiven ske på ett sådant sätt att förutsättningarna för utbyggnaden ett integrerat naturgasnät inte försvåras. Möjligheterna av enligt direktivet att få ett tidsbegränsat undantag från tillträde till nätet inom ett begränsat geografiskt område bör därvid beaktas.

Internationella överväganden

Pågående internationella överväganden rörande naturgasnätet i Norden och Östersj öområdet skall också beaktas. Av kommittédirektiven framgår att utbyggnad naturgasnätet i en av Norden och Östersjöområdet har aktualiserats under senare år. I ett gemensamt uttalande i Bergen den 26 juni 1997 underströk de nordiska statsministrama betydelsen av utvecklingen av ett integrerat naturgasnät i Östersjöområdet. Nordic Gas Grid-studien, som utförts av danska, finska och svenska gasföretag och stötts av EU, har avrapporterats. I studien undersöks marknadsförutsättningama för och alternativa utformningar ett utvidgat nordiskt naturgasnät. De nordiska energiav ministrarna har tillsatt särskild arbetsgrupp för att följa upp Bergenen deklarationen vad gäller utbyggnaden naturgasnätet och studera unav derlaget för större gasprojekt. Enligt det protokoll med Ryssland som undertecknades den 3 december 1997, skall vidare en rysk-svensk expertgrupp studera förutsättningarna för en utbyggnad av naturgasnäten och ta fram underlag för vidare åtgärder.

1.4 Kommunala naturgasföretag

Utredningen överlämnade i januari 1999 till regeringen delbetänkandet Effektiva värme- och miljölösningar SOU 1999:5. Huvuduppgiften

76 Direktiv och disposition SOU 1999:1 15

var att analysera om kommunallagens s.k. lokaliseringsprincip förhind-

rar eller försvårar uppbyggnaden effektiva värmeförsörjningssystem av som omfattar flera kommuner. Utredningen föreslog att kommunala fjärrvärmeföretag får bedriva fjärrvänneverksamhet även utanför

kommungränsen, dvs. medges undantag från lokaliseringsprincipen.

Undantaget gäller dock endast ett kommunalt fjärrvärmeföretag beom driver verksamhet i geografisk närhet till den kommunen. egna I samband med arbetet med delbetänkandet diskuterades om inte ett sådant undantag också borde gälla för kommunala naturgasföretag. Utredningen lämnade inte något sådant förslag, aviserade denna men att fråga skulle behandlas i slutbetänkandet. Avsikten eventuellt var att ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle analyseras i samband med förslaget till naturgaslagstiftning. En sådan analys har genomförts ny och ett förslag redovisas i kapitel 10.

1.5 Arbetets

uppläggning och inriktning

Utredningen har disponerat betänkandet i form huvuddelar, av tre en bakgrundsdel, en del med utgångspunkter och förslagsdel. Vi har en valt att redovisa relativt fyllig bakgrundsdel innehåller beskriven som ningar och analyser av naturgasmarknaden. Motiven till detta är flera. Naturgas är en relativt okänd energikälla i Sverige. Marknaden är av blygsam omfattning och står för mindre än 2 energitillförprocent av seln. Den är ganska snävt geografiskt avgränsad och koncentrerad till ett 25-tal kommuner i södra och västra Sverige. Marknaden karakteriseras av ett fåtal aktörer. Naturgasmarknaden avviker vidare från gängse marknader på ett antal områden. Dessa förhållanden gör det befogat att närmare redovisa institutionella och andra förhållanden präglar som naturgasmarknaden. Det har därför känts naturligt att diskutera dessa förhållanden i relativt omfattande bakgrundsdel. en Utredningen har underlag för arbetet med utredningen beställt som en underlagsrapport, vilken publiceras bilaga 3 till betänkandet. som Rapporten har utarbetats professor Lars Bergman, Handelshögskoav lan i Stockholm, under medverkan ek. dr. Bo Anderson, Handelsav högskolan i Stockholm och professor Marian Radetzki, Luleå Tekniska Universitet. I rapporten analyseras de samhällsekonomiska aspekterna av flera alternativ för genomförandet naturgasmarknadsdirektivet. av Speciellt uppmärksammas lagstiftningens inverkan på investeringar, konkurrens och prisbildning på den svenska naturgasmarknaden. Författarna ansvarar själva för innehållet i sin rapport. Utredningen har haft sexton interna sammanträden, ett haft varav karaktären av ett studiebesök för att studera gasmarknaden i Göteborg.

SOU 1999:1 15 Direktiv och disposition 77

Vid ett flertal tillfällen har utredaren och/eller utredningens sekretariat sammanträffat med experter och olika organisationer/företag inom naturgasområdet. Utredaren och/eller utredningens sekretariat har besökt Berlin, Helsingfors, Köpenhamn och Oslo för att närmare informera sig

hur genomförandet naturgasmarknadsdirektivet fortskrider. Det om av har vidare genomförts ett besök i Malmö for att få information om den svenska gasmarknaden.

1.6 Betänkandets disposition

Betänkandet är framgått disponerat i form tre huvuddelar,

som ovan av

bakgrundsdel, del med utgångspunkter och en forslagsdel. en en

Bakgrundsdelen inleds med kapitel 2 innehåller en genomgång

som

några grundläggande aspekter på naturgasen. Det gäller t.ex. egenav skaper samt utbud och efterfrågan på naturgas. Därefter, i kapitel redovisas och diskuteras några utmärkande drag som kännetecknar naturgasmarknaden. I kapitel 4 beskrivs den svenska naturgasmarknaden. Kapitel 5 innehåller analys naturgasfrågan i Sverige, närområdet

en av och Europa.

Kapitlen med utgångspunkter inleds med kapitel 6 behandlar

som den svenska lagstiftningen på naturgasområdet. I kapitel 7 redovisas EG:s naturgasmarknadsdirektiv. Kapitel 8 innehåller analys av olika

en effekter kan tänkas uppstå till följd av att naturgasmarknadsdirek-

som tivet genomförs. Det gäller t.ex. reglerna för tillträde till och öppning

marknaden och olika former av undantag. I kapitel 9 redovisas påav gående arbete med att genomföra direktivet i några andra länder.

Avslutningsvis redovisas utredningens överväganden och förslag i kapitel lO. Kapitel ll innehåller forfattningskommentarer.

DEL1

BAKGRUND

2 Naturgas

I detta inledande kapitel kort genomgång några grundläg-

görs en av gande aspekter på naturgasen. Det gäller t.ex. användningsområden samt utbud och efterfrågan på naturgas. Avsikten är närmast att ge en översiktlig beskrivning av hur naturgasmarknaden har utvecklats.

I avsnitt 2.1 redovisas naturgasens egenskaper och miljöpåverkan. En kortfattad beskrivning ett gasledningssystem redovisas i avsnitt

av 2.2. Det gäller bl.a. anläggning av ledning, markpåverkan och risker. Avsnitt 2.3 innehåller en redovisning av utbud och efterfrågan på naturgas. I avsnittet analyseras hur reserver, produktion och konsumtion

naturgas har utvecklats. När det gäller konsumtionen redovisas bl.a. av

självforsörjningsgrad, energianvändning, användningsområden och

över den framtida utvecklingen. Avsnitt 2.4 innehåller avprognoser slutningsvis en kort beskrivning av naturgasnätet i Europa.

2.1 Egenskaper och miljöpåverkan

l Egenskaper

Naturgas består gasformiga kolväten med metan ca 90 procent som

av huvudbeståndsdel. Övriga beståndsdelar butan och högre

är propan, kolväten, koldioxid och kvävgas.

Metanmolekylen består av fyra väteatomer och en kolatom. Den hö-

andelen väte vid förbränning vatten och mindre koldioxid ga ger mer än tyngre kolväteföreningar som olja och kol. Naturgas bildar inget slagg eller sot vid förbränning. Den kan genom sin gasformighet förbrännas utan att det först åtgår den energi för uppvärmning som krävs för att förgasa flytande och fasta bränslen och göra dem brännbara Svenska Gasföreningen, 1995.

Naturgas är lukt- och färglös samt lättare än luft. Gasen är inte giftig, och kan bara brinna den har inblandning i luft mellan 5

om en och 15 procent. Eftersom naturgas är lättare än luft stiger den snabbt uppåt vid ett eventuellt läckage och späds ut till en obrännbar blandning Svenska Gasföreningen, 1995.

82 Naturgas SOU 1999:1 15

Genom sin gasformighet transporteras naturgas vanligtvis i rörledningssystem, vilket kräver stora investeringar. Stora skalekonomiska fördelar kan erhållas eftersom merkostnaden för investering i ett rör

en av en något grövre dimension är marginell i jämförelse med den ökning av volymen gas som därmed kan transporteras SOU 1995: 140. Naturgas kan även kylas ner så mycket att den övergår i flytande form -l6l°C och denna fasomvandling innebär att den får en betydligt mindre volym, s.k. Liquefied Natural Gas LNG. Transporterna sker då med särskilda fartyg till hamnförlagda terminaler där förgasning sker för vidare transport till markförlagda ledningar.

l Miljöpåverkan

Naturgas är ett fossilt bränsle, innehåller små mängder kväve och

men mycket små mängder svavel. Vid förbränning naturgas upphov till

ger lägre utsläpp av skadliga ämnen än vad andra fossila bränslen gör. Utsläppen av kväveoxider, som orsakar försurning, är betydligt lägre jämfört med andra konventionella bränslen Tabell 2.1. Orsaken är att naturgas innehåller små mängder kväve och att förbränningstemperaturen kan hållas låg.

Tabell 2.1 Utsläpp från olika bränslen baserat på dagens anläggningar

mg N02/MJ

Anm.: Utsläppen varierar i vissa fall kraftigt beroende på bränslenas sammansättning, reningsteknik, förbränningsteknik etc. Innehåller så små mängder att de är detekterbara. zGäller under förutsättning att nyplantering av skog sker i sammaomfattning. Källa: Svenska Gasföreningen 1998.

Förbränning naturgas även lägre utsläpp koldioxid än olje-

av ger av och kolförbränning. Metan, som är huvudbeståndsdelen i naturgas, är

1 För att upptäcka utsläpp eller läckor av naturgas tillsätts ett luktämne in-

som nehåller svavel. Naturgas i sig innehåller mycket små mängder svavel.

SOU 1999:1 15 Naturgas 83

dock starkare växthusgas än koldioxid, vilket gör frågan om läckage en vid produktion, distribution och användning viktig. Bedömningar pekar att utsläpp och läckage i moderna anläggningar understiger 1 procent produktionen Svenska Gasforeningen, 1995. De regionala vaav riationerna är dock betydande. Utsläppen från t.ex. den nuvarande gasledningen i Sverige uppgår till 0,3 procent. Exkluderas de gamla ca stadsgasnäten uppgår läckaget till 0,05 procent SOU 1995:140. ca Brytpunkten, där naturgasen förlorar sin växthusgasfördel jämfört med andra fossila bränslen, ligger på ca 5-15 procent läckage Svenska Gasföreningen, 1995. Naturgas behöver vidare inte bearbetas, transporteras med fordon till kunden eller varmhållas.

2.2 av

Beskrivning gasledningssystem

2.2.1 Allmänt

Transporter naturgas sker till övervägande del i markförlagda ledav ningar gasen kan tidigare framgått transporteras i flytande även som form via fartyg, s.k. LNG. Ett gasledningssystem består överföav ringsledningar än fyra bar bestående av stam- och grenledningar

mer

med tillhörande mät- och reglerstationer samt distributionsledningar högst fyra bar bestående fördelnings- och distributionsledningar av med reglerstation och servisledning högst 100 mbar. Stam- och grenledningar tillverkas av stål. Godstjockleken varierar beroende på gastryck, rördiameter, materialhållfasthet och säkerhetsfaktorer. Utvändigt är stamledningen försedd med korrosionsskyddsbeläggning och katodiskt skydd påtryckt likspänning. Invändigt genom är stamledningen försedd med epoximålning. Stamledningen har en diameter på minst 500 millimeter planerade ledningar enligt Nordic Gas Grid-studien är dimensionerade upp till 1,2 meter. Dimensionen på grenledningarna varierar mellan 100 och 400 millimeter. Såväl stamgrenledningarna är beräknade för 80 bar. Grenledningama är försom sedda med avstängningsventiler, s.k. grenventiler, mot stamledningen. Stamledningen och längre grenledningar sektioneras med linjeventilstationer. Vid dessa stationer kan, exempelvis vid reparation eller läckage, hela eller delar systemet stängas av eller tömmas. Tömav ningsrören minst två mark. Även manöverdonen är mynnar meter ovan placerade mark. En eventuell byggnad på stationen är cirka fyra ovan kvadratmeter. För att skydda anläggningen mot yttre påverkan är tom- 250 kvadratmeter, inhägnad. Stamledningen och större grenledten, ca ningar förses med rensdonsstationer. På denna typ anläggning syns, av

84 Naturgas SOU 1999:1 15

som regel, endast rörledningar. Om det finns byggnad så är den cir-

en ka fyra kvadratmeter. Tomten, cirka 300 kvadratmeter, är inhägnad. Stationerna möjliggör förutom inspektion även invändig rensning med särskilda don utan att ledningssystemet behöver tas drift. För

ur att kunna öka trycket på och därmed ledningarnas överföringskapa-

gasen citet behövs kompressorstationer. Sådana byggs efter hand det

som uppstår behov av större överföringskapacitet. Stationerna orsakar buller. De tillhörande tomterna brukar ha storlek på över 2 000 kvad-

en ratmeter. Kompressorstationer finns ännu inte i Sverige. Ledningama i havet byggs utan kompressorstationer.

Gasen bör, för att få optimal transportekonomi, transporteras under högt tryck. Inom tättbebyggda områden måste ledningarna, säker-

av hetsskäl, utformas med lägre trycknivåer. I mät- och reglerstationer, så kallade MR-stationer, mäts hur mycket levereras. Där reduce-

gas som ras även gastrycket till önskad nivå. Stationsbyggnademas storlek varierar mellan 6,6 kvadratmeter och 84 kvadratmeter. Tomtemas storlek varierar mellan ca 400 kvadratmeter och 1200 kvadratmeter. Även dessa tomter är inhägnade. Stationerna orsakar visst buller 40

dBA

vid tomtgränsen.

Ledningama efter mät- och reglerstationema delas i fördelningsledningar, distributionsledningar och servisledningar. Fördelningsledningarna tillverkas stål eller polyetenplast och har diameter på

av en 50-250 millimeter. Denna typ av ledning går antingen direkt till

enskilda större förbrukare eller till reglerstationer. I stationerna, vilkas storlekar varierar mellan 2 och 10 kvadratmeter, reduceras gastrycket till 100 mbar. Gasen förs därefter distributionsledningar vidare

genom till konsumenten. Sista delen distributionsledningen kallas servis-

av ledning. Denna ledning leder fram till abonnentcentralen hos kunden.

Samtliga ledningar är förlagda under jord och överföringsledningarna som finns utanför tättbebyggt område är tydligt utmärkta med skyltar som anger ledningens sträckning. Överföringsnätet övervakas från en driftledningscentral. Från denna kan, vid ledningsarbeten och olyckor, linj stängas.

Distributionsledningar nedgrävda i tätort är utmärkta med märkband av plast. Märkbandet är nedgrävt gasledningen.

ovan

För att få ta koncessionspliktig ledning i bruk krävs driftstillstånd

av Statens energimyndighet 13 § förordningen 1978:164 vissa rör-

om ledningar. Enligt förordning skall koncessionshavare utan

samma dröjsmål anmäla olycksfall eller driftsstörningar vid företaget, kan

som ha betydelse från säkerhetssynpunkt, till Sprängämnesinspektionen.

Kontroll och tillsyn överföringsnätet regleras i Sprängämnesin-

av spektionens naturgasföreskrifter SÄIF S 1996:8, avsnitt 6.2. Mot-

se

svarande regler för distributionsnätet finns i Sprängämnesinspektionens

SOU 1999:1 15 Naturgas 85

föreskrifter SÄIFS 1995:3 tillstånd till hantering brandfarliga

om av gaser och vätskor se avsnitt 6.2.

2.2.2 Anläggning av ledning

Det erforderliga markutrymmet för en överföringsledning är störst under anläggningsskedet. Arbetsområdets bredd beror delvis ledning-

diameter och uppgår för stamledning som är 500-600 millimeter ens en i diameter till 20-30 meter beroende på bl.a. terrängtyp. För grenledningar med mindre dimensioner minskar arbetsområdets bredd något. När arbetsområdet har stakats ut avverkas eventuell skog och området röjs. De transportvägar som behövs fram till arbetsområdet anläggs. Bergschakt och eventuellt sprängningsarbete utförs.

Rören, i längder om 12-15 meter, körs därefter ut längs ledningssträckningen. När rören har lagts på plats och eventuellt böjts påbörjas ihopsvetsningen. F kontrolleras med röntgen. Dessutom schaktas

ogarna

rörgrav. På åkermark läggs normalt matjord och övriga schaktmasen sor upp i skilda strängar längs rörgraven. Vid bergschakt transporteras sprängstenen bort och ersätts eventuellt med andra fyllnadsmassor. Om det behövs jämnas ledningsgravens botten med finkomigt material. Ledningen sänks sedan ned i rörgraven med specialmaskiner. Rörgra-

fylls igen med schaktmassorna och eventuellt speciella kringfyllven nadsmassor. Därefter sker provtryckning och låckagekontroll av gasledningen med vatten. På åkermark läggs matjorden tillbaka sist. Under arbetet kan t.ex. dräneringsledningar komma att skäras av.

2.2.3 Markpåverkan

När anläggningsarbetet är färdigt kan marken åter användas för jordbruk. Trots vidtagna åtgärder för att återställa åkermarken kan dock skador uppkomma. Exempel på sådana skador är skördebortfall och försvårad brukning under byggnadsåret samt mindre skörd under något eller några år. Även gröda området närmast arbetsområdet kan skadas bl.a. på grund att dräneringen tillfälligt skärs av.

av

I skogsterräng krävs ledningsgata på sju meter när arbetet är får-

en digställt. Den bestående inverkan på skogsbruket av en gasledning är främst ett produktionsbortfall i ledningsgatan samt att storm- och torkskador kan uppkomma i ledningsgatans kanter.

För skogsbrukets del kan tillfälliga skador, exempelvis körskador på växande skog samt vägar, uppkomma under byggnadstiden.

86 Naturgas SOU 1999:1 15

I skogsmark behöver normalt framkomligheten över rörledning

en nedgrävd i morän och fasta jordarter inte bli begränsad för tyngre

ens fordon. Däremot finns det i jordarter med dålig bärighet risk for att t.ex. tunga Skogsmaskiner orsakar spårbildning med risk för skador på rörledningen.

Distributionsnät som grävs ned i tätort läggs ned sätt

samma som andra ledningar, exempelvis vatten- och avloppsledningar.

2.2.4 Risker

Olyckor förorsakade naturgas kan uppstå grund felfunktioner i

av av forbrukningsapparater men de kan även inträffa på grund av läckande gas. Det finns tre orsaker till läckage på gasledning. Dessa är yttre

en påverkan, korrosion och materialfel. Av dessa är det mest sannolikt att gasledningen skadas på grund av yttre påverkan och då framförallt

av grävningsskador grävmaskin. För att minska risken för grävningsskador är gasledningens sträckning utmärkt i naturen med skyltar på jämna avstånd. Även rörelser i marken kan orsaka skador gasledning.

på en Risk kan också finnas för sättningar och vid åsar, wash out. Wash out innebär att regn sätter de omgivande jordmassoma i rörelse varvid sprickor kan uppstå på gasledningen.

Riskerna vid läckage är brand, explosion och kvävning. Strålningsvärmen från brinnande gas är hög och kan orsaka antändning eller skador på omgivande skog, byggnader etc.

Risk för explosion föreligger endast vid läckage i slutet utrymme. MR-stationer etc. är därför ventilerade for att utläckande inte skall

gas kunna samlas där se avsnitt 6.2. Risken vid felfunktion i förbrukningsapparater kan bero på felaktiga val komponenter eller tekniska

av lösningar med för låg skyddsnivå. Detta är särskilt allvarligt eftersom de är placerade inomhus och i nära kontakt med människor. För denna typ av apparater finns det därför mycket detaljerade regler med hög skydds- och kontrollnivå.

Generellt sett är risken for olyckor med naturgas ringa. Det har dock utomlands inträffat enstaka större olyckor.

2.3 Utbud och

efterfrågan

Naturgasens betydelse som energikälla är relativt sent datum i Euro-

av pa. Detta förklaras till stor del de, i jämförelse med kol och olja,

av relativt sett höga transportkostnadema. Naturgas har tidigare inte framstått som ett konkurrenskraftigt alternativ inte stora marknader har

om

Naturgas 87

kunnat etableras nära gasfyndighetema. Utveckling av t.ex. rörledningsteknik har dock inneburit att marknadens geografiska utsträckning efter hand har vidgats. Till detta bidrog även 1970-talets oljeprishöjningar, innebar att intresset och betalningsförmågan för alternativ

som till oljan som energikälla ökade SOU 1995: 140.

2.3. 1 Reserver

År 1997 uppgick världens kända naturgasreserver till 152 000 mil-

ca jarder m3, vilket motsvarar 66 gånger nuvarande årsproduktion Reser-

har vuxit snabbare än produktionen. Kvoten mellan reserver och verna utvinning har sedan början av 1970-talet ökat från drygt 40 till 66. Bidragande orsaker har bl.a. varit ny teknik och oljeprishöjningama under 1970-talet som har gjort tidigare ointressanta gasforekomster till ekonomiskt utvinnbara reserver.

Det finns även uppskattningar av sannolika reserver som pekar på att dessa motsvarar 120 års utvinning, dvs. totala reserver för ca 185

ca års utvinning med nuvarande produktionstakt.

Naturgasreserverna är koncentrerade till det forna Sovjetunionen, dvs. nuvarande Oberoende Staters Samfund OSS, och Mellanöstern som sammantaget svarar för nästan 70 procent av reservema Figur 2.1. Merparten av gasreserverna inom OSS finns på ryskt territorium.

Europas3 utgör ca 5 procent av de globala, men förvän-

gasreserver tas med nuvarande utvinningsnivå räcka i genomsnitt i 26 år. Reservernas livslängd varierar dock relativt kraftigt mellan olika länder. Reser-

är främst koncentrerade till Norge och Nederländerna Figur Verna 2.2. Även Storbritannien har betydande En stor del värl-

reserver. av dens ligger emellertid i Europas närhet, t.ex. i OSS, Algeri-

gasreserver et och Iran.

I det svenska närområdet finns således betydande gasreserver i Ryssland och i Norge. Dessa reserver är i huvudsak inte kontrakterade, dvs. de har ännu inte sålts.

2 Uppskattningarna är osäkrare än motsvarande skatt-

av naturgasreservema ningar för råolja och kol. Energiinnehållet kan vidare variera SOU 1995:140. 3Med här och fortsättningsvis i kapitlet OECD Europa och Cen-

Europa avses nal/Östeuropa.

88 Naturgas

Figur 2.1 Påvisade naturgasreserver i världen 1997 Procent

Nordamerika Europa Latinamerika. 4,3% 5 1% 5,2% oss Afrika 36,6% 6,7%

Asien/ Oceanien 5%

Mellanöstern 32,5%

Källa: GasMatters 19 98.

Figur 2.2 Påvisade naturgasreserver i Europa 1997 Procent

Tyskland Danmark Italien 3,1% 1 8% Storbritannien. 3,4% ’ 10,0%

Övriga Norge 10,9% 47,6%

Nederländerna 23,3%

Källa: GasMatters l 998.

SOU 1999: l 15 Naturgas 89

2.3.2 Produktion

Världsproduktionen av naturgas har fördubblats sedan början av 1970talet och uppgick 1997 till 2 300 miljarder m3 25 000

motsvarar ca

TWh4. Produktionen av naturgas var tidigare främst koncentrerad till Nordamerika, men har sedan 1960-talet ökat i först Västeuropa och sedan i OSS. Bakom detta ligger b1.a. upptäckten av nya fyndigheter i Nederländema, Nordsjön och Sibirien. Nordamerika och OSS är de dominerande regionerna och svarar vardera för ca 30 procent av världsproduktionen Figur 2.3.

Figur 2.3 Produktion av naturgas 1997 Procent

Afrika Latinamerika 4,4% Mellanöstern 4,9% Nordamerika 7,4% 30,6% Asien/ Oceanien i 11%

Europa 13,1°/0 OSS 29,1%

Källa: GasMatters 1998.

Under 1990-talet har produktionen minskat inom OSS, vilket framför allt beror på eñerfrågebortfall som orsakats av politisk och ekonomisk

4Naturgasens energiinnehåll och fortsättningsvis i TWh, dvs. det anges ovan är själva bränslets energiinnehåll som anges. När naturgas i sin tur används för att producera och vänne reduceras energivärdet av den elkraft eller värme som anläggningen producerar med anläggningens totalverkningsgrad dels kan all energi nyttiggöras som vänne eller beroende på förbränningsteknik mm., dvs. produktionsanläggningens verkningsgrad, och dels åtgår en del energi för s.k. egenanvändning. Verkningsgraden är starkt beroende av bränsle, typ av anläggning samt drift och underhåll. Naturgasanläggningar har i allmänhet relativt sett högre verkningsgrader än andra anläggningar se även avsnitt 8.6.

90 Naturgas SOU 1999: l 15

instabilitet. Andra regioner t.ex. Mellanöstem, Asien och Oceanien som uppvisar däremot relativt kraftiga produktionsökningar BP, 1999. Europa svarar för ungefär 13 procent världsproduktionen av av naturgas och är därmed den tredje största producentregionen i världen. År 1997 producerades 300 miljarder m3 vilket drygt ca gas, motsvarar 3 000 TWh. Produktionen utvecklades relativt svagt under 1980-talet och början 1990-talet. Från och med 1995 har det dock skett relaav en tivt kraftig produktionsökning i huvudsak Norge och Storbritannien som stått för. De absolut dominerande gasproducenterna i Europa är Storbritannien, Nederländerna och Norge. Produktionen i dessa tre länder uppgick 1997 till 220 miljarder m3 2 380 TWh, vilket ca naturgas motsvarar närmare 75 procent av Europas totala naturgasproduktion.

Figur 2.4 Produktion av naturgas i Västeuropa 1997 TWh

1000‘ 900‘ .á 800 700‘ 600‘ 500‘ 400‘ 300

Hflflfl

StorbritannienNederländerna Norge Tyskland Italien Rumänien Danmark

Källa: GasMatters l 998.

Danmark svarar för drygt 2,5 procent Europas gasproduktion. Under av den senaste tioårsperioden har emellertid Danmarks produktion än mer tredubblats.

Naturgas 91

2.3 Konsumtion

Geografisk fördelning

Under den senaste tioårsperioden har konsumtionen av naturgas ökat med ca lO procent i världen. Konsumtionen av naturgas är främst koncentrerad till Nordamerika, OSS och Europa. Dessa tre regioner svarade för 75 procent av världskonsumtionen 1997.

ca

Merparten de regioner redovisas i Figur 2.5 uppvisar en lång-

av som siktig ökningstakt. Inom OSS har dock konsumtionen, i likhet med produktionen, minskat under 1990-talet.

Figur 2.5 Konsumtionen av naturgas i världen 1997 Procent

Latinamerika Afrika

M ue anosernu t 2’3oA

Asien/ 5’0%

Nordamerika

7 0%

Oceanien i 30,6%

l 1,0%

Europa

20,3% OSS

24,0%

Källa: GasMatters 1998.

Konsumtionen naturgas i Europa uppgår till femtedel den

av ca en av globala konsumtionen. År 1997 konsumerades 466 miljarder m3

ca gas, vilket motsvarar drygt 5 000 TWh. I likhet med produktionen utvecklades konsumtionen relativt svagt under 1980-talet och början av 1990talet. Därefter har det skett en markant ökning.

Konsumtionen naturgas är framför allt koncentrerad till Tyskland,

av Storbritannien, Italien, Nederländerna och Frankrike. Dessa länder svarar för ca 70 procent av den europeiska konsumtionen av naturgas.

92 Naturgas

Figur 2.6 Konsumtionen av naturgas i Europa TWh

800‘

600‘

Källa: GasMatters 1998.

Självförsörjningsgrad

Som framgått av tidigare avsnitt har Europa betydligt större konsum-

en tion än produktion vilket innebär ett importberoende. Under 1997

av gas, uppgick importberoendet till drygt tredjedel.

en

Inom EU importerades ca 40 procent den konsumerade

av gasen under l997 från länder utanför EU. Denna import korn i huvudsak från Ryssland, Norge och Algeriet.

Av de gasproducerande länderna inom EU det framför allt Ne-

var derländerna, och i viss utsträckning Danmark och Storbritannien,

som exporterade gas till andra EU-länder Eurogas, l998a.

Energianvändning

Gasförbrukningen har som tidigare framgått ökat kraftigt under senaste 20-30 åren. I Västeuropa har dess andel den primära energiförbruk-

av ningen stigit från 7 procent 1970 till drygt 20 procent 1997. I huvud-

ca sak har detta skett på bekostnad av olja och kol.

Inom EU uppgick gasens andel den primära energiförbrukningen

av till drygt 22 procent 1997. Som framgår Tabell 2.2 är naturgas

av numera den största energikällan näst efter olja.

Naturgas 93

De stora gasproducenterna Nederländerna och Storbritannien har

en högre andel gas i sin energiförsörjning än övriga förbrukarländer. Mer än hälften av länderna uppvisar dock en gasandel på ca 20 procent eller mer. Gasens andel av den svenska energiförbrukningen uppgår endast till 1,7 procent Sverige redovisas mer i detalj i kapitel 4.

Tabell 2.2 Energikällornas andel av total konsumtion av primär energi Procent

Anm.: Energitillförseln har redovisats enligt FNlECEzs metod. l denna metod ingår energiomvandlingsförlusterna i kärnkraftverken i den totala energitillförseln, vilket inte är fallet i den metod somtidigare har tillämpats i Sverige. Övrigt består vattenkraft, fömyelsebara källor och elkrafi.

av nettoimport av 2P5grund nettoexport elkraft uppstår ett negativt värde.

av av Källa: Eurogas l 99821.

Totalt finns det drygt 75 miljoner gaskunder inom EU, vilket uppskattningsvis motsvarar ca 200 miljoner individuella konsumenter. Variationerna mellan länderna är dock stora. I t.ex. Nederländerna har över 90 procent hushållen naturgas, medan andelen i Sverige är närmast for-

av sumbar Barnett, 1995; Eurogas, l998a.

Användningsområden

Naturgasens egenskaper har gjort att den har ett flertal användningsområden. Den används i varierande omfattning inom sektorer som t.ex. eloch vänneproduktion, industri, småhus och fastigheter, och transporter.

Inom OECD Europa uppgick naturgasens andel den totala energi-

av användningen till drygt 20 procent 1995. Naturgasens andel var högst inom bostadssektom Tabell 2.3. Inom industri och övriga sektorer

94 Naturgas i SOU 1999: l 15

exklusive transporter låg andelen på ungefär samma nivå, eller ca 25 procent. Transportsektom uppvisade en närmast försumbar användning av naturgas. Vid framställning av kraft och vänne uppgick andelen naturgas till ca 10 procent.

Tabell 2.3 Naturgasens andel av total energianvändning i OECD Europa 1995 och dess andel vid framställning av kraft och värme Procent

-

Transporter 0,1 -

Bostäder 36,8 -

Övriga sektorer 25,4 - Framställning avkraft och värme 10,4 Källa: OECD 1997.

Inom industrin används naturgas i huvudsak som bränsle till parmor, som råvara och som bränsle för direktanvändning i ugnar och processer. Mer specifikt används naturgasen för att bl.a. rosta, torka, svetsa, Vär-

koka, indunsta, härda, smälta och bränna. Den används också för att ma, koldioxidgödsla inom växthusnäringen.

I bostadssektorn utnyttjas gasen främst för uppvärmning, men används även för t.ex. spisar, belysning och infravänne.

Den sektor som vuxit starkast under senare år är krañproduktion. Under perioden 1975-1989 begränsades gasanvändningen i denna sektor

ett EG-direktiv. Gasen ansågs alltför högvärdig för att nyttjas för elav produktion. Efter direktivets upphörande har naturgasanvändningen för elproduktion ökat kraftigt. Detta sammanhänger med den goda lönsamhet övergång från kol- till naturgaseldade kraftverk uppvisar.

som en Modem teknik för elgenerering, s.k. kombicykelteknik, med mycket hög verkningsgrad kan komma att ytterligare öka naturgasens användning för elproduktion SOU 1995: 140.

Prognoser

Förbrukningen av naturgas kommer enligt tillgängliga prognoser att öka betydligt i Västeuropa under de närmaste åren.

EU 1998 räknar med att medlemsstaternas konsumtion av naturgas kommer att öka med 45-70 procent fram till 2020. Gasens andel av den primära energiförbrukningen förväntas öka från 22 till 27-31 procent.

SOU 1999: l 15 Naturgas 95

Den ökade gasanvändningen väntas framför allt utnyttjas för elproduktion.

Eurogas l998a kommer till liknande resultat i sin senaste prognos. Efterfrågan på naturgas beräknas Öka med 45 procent fram till 2020. Gasens andel av primärenergiförbrukningen kommer därigenom att öka från 22 till 27 procent. Den största ökningen förväntas ske inom kraftsektorn och fjärrvärmesektom.

I takt med den ökande förbrukningen kommer EU-ländernas importandel från länder utanför EU att öka. Andelen förväntas stiga från 40 procent 1997 till 70 procent 2020.

2.4 Gasnätet i Europa

Naturgasnätet i Europa är väl utbyggt. Lokala naturgasfynd har efter hand lett till att ett omfattande rörledningsnät har byggts för transport och distribution. Större delen av Europa är numera sammanlänkat i ett naturgasnät Figur 2.7. Stora delar försörjningen sker från källor i

av Nordsjön, Nordafrika och Ryssland, således också år sammanlän-

som kade med systemet i Europa.

År 1997 uppgick längden det europeiska naturgasnätet till 1,2

av miljoner kilometer. Det sker kontinuerlig utbyggnad nätet. Under

en av 1997 färdigställdes ledning mellan Algeriet och Spanien. År

t.ex. en 1998 samrnanknöts Storbritannien och det europeiska fastlandet genom den sk. Interconnectorledningen.

Som framgår Figur 2.7 är Sverige sammanlänkat med lednings-

av nätet i Europa. Finland står däremot utanför detta system.

96 Naturgas

Figur 2.7 Naturgasnätet i Europa

Källa: Eurogas.

3 Gasmarknadens struktur

Naturgasmarknaden kan sägas avvika från gängse marknader på ett antal områden. Syftet med detta kapitel är främst att redovisa de sär-

karakteriserar gasmarknaden. Kapitlet behandlar inte specidrag som fikt den svenska marknaden, utan har en mer generell ansats. Den svenska marknaden analyseras i detalj i kapitel I kapitel 9 redo-

mer visas översiktligt utvecklingen i några andra länder.

I avsnitt 3.1 redovisas kort några karakteristika som präglar naturgasmarknaden. Avsnitt 3.2 innehåller en genomgång av begreppen nätverksindustrier och naturliga monopol. I avsnitt 3.3 fors diskussion

en

ekonomiska risker. Avsnitt 3.4 innehåller en analys av de speciella om kontraktsforrner präglar naturgasmarknaden. I avsnitt 3.5 redovisas

som

översiktligt de prissättningsprinciper som tillämpas på gasmarknaden. I

avsnitt 3.6 diskuteras hur marknaden har utvecklats. Det gäller bl.a. konkurrenssituationen och användningen Avslutningsvis ges i

av gas. avsnitt 3.7 kort redovisning av handeln med naturgas.

en

3 1 Introduktion

.

Gasmarknaden skiljer sig från andra energimarknader på olika sätt. Det finns t.ex. ingen global handel med naturgas sätt med

samma som olja.

Jämfört med skiljer sig på flera sätt: är oförädlad

gasen gas en energiform konkurrerar direkt med andra bränslen alla mark-

som nadssegment, medan är förädlad energiform som inte på samma

en sätt konkurrerar med bränslen. El kan produceras med hjälp av naturgas och andra bränslen samt med hjälp vatten, vind och sol. Gas produ-

av

där gaskällorna finns och därmed i ökad utsträckning utanför Euceras

Elproduktionen sker nära användarna. Gasen samproduceras viropa. dare med olja, vilket innebär att produktionen är mindre flexibel än elproduktion. Gasens säsongsvariationer innebär att det finns ett behov

att lagra vilket också görs. El går däremot oftast inte att lagra av gas, till rimliga kostnader. Gas köps i huvudsak och i flertalet länder på långa kontrakt medan köps fritt och på korta kontrakt från olika

mera

W-ISSI

98 Gasmarknadens struktur

leverantörer och på elbörser. Under lång tid har naturgasmarknadema varit monopolmarknader, med i stort sett ett monopol i varje land. På elsidan finns många producenter, distributörer och handlare och dessutom finns det i t.ex. Norden integrerad marknad.

en

Gasmarknaden skiljer sig också från flertalet andra konkurrensutsatta marknader sina tunga investeringar i infrastruktur och

genom genom att aktörerna många gånger är vertikalt integrerade, dvs. ägare till

både produktionsanläggningar/utvinningsanläggningar, överförings-

och distributionssystem samt även ansvariga för försäljning naturgas

av mot kund.

Naturgasmarknaden skiljer sig vidare från andra energimarknader genom att ledningsinvesteringama förutsätter en stor och stabil marknad. Investeringarna i ny infrastruktur för naturgas kan knappast göras lönsam i ett kortsiktigt perspektiv utan har mycket lång återbetal-

en ningstid. Ledningsinvesteringama för naturgas kan närmast jämföras med ledningsinvesteringama för elkraft. En viktig skillnad är dock att så gott som alla har behov i dagens samhälle, medan naturgasen är

av betydligt enklare att ersätta med andra alternativ. Om beaktar

man överförd energivolym så har dock ofta ett kostnadsförsprång.

gasen Ledningskostnaden för naturgas uppgår till mellan 25 och 100 procent av motsvarande kostnad för ett kraftnät överför mängd

som samma energi.

Gasföretagen består av ett antal led tillsammans bildar försörj-

som ningskedjan fram till den slutliga kunden. Figur 3.1 visar schematisk

en bild över gaskedjan från utvinning till kund då utvinning sker till havs. Bilden beskriver en teknisk kedja där de olika länkarna kan ägas ett

av

eller flera företag. De juridiska företagsstrukturerna skiljer sig mel-

lan olika länder. l t.ex. Frankrike sköter ett företag allt, medan det i Storbritannien, redan har konkurrensutsatt marknad, finns

som en många aktörer.

Gasen utvinns både till lands och till havs. Gasutvinning till havs är betydligt dyrare än utvinning på land. Gasutvinningen är i stor utsträckning, som ovan nämnts, koncentrerad till företag är vertikalt

som integrerade, dvs. företag förfogar över hela kedjan utvinning,

som transport, distribution och försäljning. Många gånger är företagen även horisontellt integrerade, dvs. att de arbetar med än ett energislag.

mer Men det finns många olika varianter. Även där sådana affärsmässiga kopplingar inte finns har dock de stora gasföretagen stark ställning

en jämfört med lokala gasproducenter.

Gasmarknadens struktur 99

Figur 3.1 Gaskedjan från utvinning till kund

Gasutvinning/gasbehandling gasfálten -

l

Transport till land

Behandlingsanläggning

l

Överföringsnät

och lager

Distributionsnät

F + 6 + El- och värmeverk Industri Bostäder Lokaler Transport

Transporten från plattformama till havs sker via rörledningar. Ofta angastrycket ute på plattformama så att trycket inte behöver höjas passas på vägen fram till kund, vilket är möjligt då transporten sker i pipelines från plattform ända fram till slutanvändaren. Finns behov av tryckhöjning sker det i kompressorstation. Gastrycket ute plattformen kan en uppgå till 200 bar. Efter lämnat plattformen och närmar sig att gasen marknaden reduceras trycket i reducerstationer. Eftersom energianvändningen varierar över året så behövs naturgaslager klarar att hantera utjämningen över säsonger och som av veckor. Energianvändningen varierar även över dygnet och i vissa fall klarar själva ledningsnätet att hantera dygnsvariationen genom systemets s.k. pack-line, dvs. fyllnadsgraden. Det innebär att själva naturgasledningen fungerar lager, kortsiktigt och tillfälligt. Större lagsom ringskapacitet erfordras dock för att undvika brist och för att parera förändringarna i användningen under längre perioder. Här ser vi, som nämnts, tydlig skillnad mot som produceras i samma ögonovan en blick den används, dvs. elnäten fungerar inte som lager. Elenergi kan heller lagras på ett affärsmässigt sätt. Däremot kan energin lagras i vattenmagasin.

100 Gasmarknadens struktur SOU 19992115

3.2 Nätverksindustrier

och naturliga monopol

Utvinning/produktion, transport och försäljning utgör av naturgas en s.k. nätverksindustri. Det som kännetecknar nätverksindustri är en ett starkt beroende infrastruktur i form ett nätverk binder av en av som samman produktionen av branschens basprodukter och de slutliga konsumenterna av dessa produkter. Exempel nätverksindustrier är tele-

kommunikationer, järnväg, Vattenförsörjning, elförsörjning och för-

sörjningen med naturgas. Gemensamt för dessa branscher det är att som ger konsumenterna nytta är kombination basprodukt och en av nätverkstjänster; en telefon är värde för konsumenten endast det av om finns ett telenät, ett tåg är värde endast det finns jämvägsspår av om etc. Det finns två förhållanden gör att förutsättningarna för konkursom rens och marknadsbestämd prisbildning och kapacitetsutbyggnad skiljer sig mellan nätverksindustrier och vanliga branscher. Det första är att det i allmänhet finns betydande skalfördelar i utbyggnad och drift av nätverksindustriemas infrastruktur transportnät. Skalfördelar innebär att kostnaden för att hålla viss transportkapacitet är lägre i en ett relativt storskaligt transportnät än i två eller flera parallella transportnät som tillsammans har kapacitet. Om dessa skalfördelar är betysamma dande är produktionen transporttjänster ett s.k. naturligt monopol. av Betydande skalfördelar i utbyggnad och drift nätverksindustrierav nas infrastruktur betyder emellertid inte att nätverksamhet alltid är ett naturligt monopol. Om nödvändig infrastruktur kan byggas ut och drivas till en relativt låg kostnad finns det förutsättningar för s.k. infrastrukturbaserad konkurrens. Ett aktuellt exempel finns på telekommunikationsområdet där olika operatörer med nät för mobil teleegna foni kan konkurrera med varandra. Ett exempel utbyggnaden annat är av delvis parallella gasledningsnät i Tyskland kapitel 8. Om det

se

finns förutsättningar för infrastrukturbaserad konkurrens det inte är självklart att tredjepartsaccess till infrastrukturen samhällsekoär ett nomiskt effektivt system. Skälet till detta är att det ligger i samhällets intresse att effektivitetsoch konkurrenshöjande infrastruktur byggs ut. Samtidigt kan regelett verk innebär krav på tredjepartsaccess till infrastrukturen försvaga som privata aktörers incitament att genomföra sådana investeringar. När det gäller naturgasmarknaden i det glest befolkade Sverige är det allmän en bedömning att skalfördelama i utbyggnad och drift överföringsnät är av

l Avsnittet bygger på Bergman m.fl. 1999.

Gasmarknadens struktur 101

så betydande att infrastrukturbaserad konkurrens i detta led inte kan vara samhällsekonomiskt effektiv. För att den svenska naturgasmarknaden skall kunna utvecklas krävs en avsevärd utbyggnad av infrastrukturen.

Det andra förhållandet av betydelse för förutsättningarna för konkurrens och marknadsbestämd prisbildning och kapacitetsutbyggnad är att det i nätverksindustrier ofta finns vertikala integrationsvinster, dvs. att kostnaderna för att producera och leverera en viss mängd av basprodukten blir lägre om utnyttjandet av produktionsanläggningar och transportinfrastruktur koordineras inom ramen för en integrerad verksamhet. Ett exempel är produktion och transmission av el: Utnyttjandet

produktionsanläggningarna kan inte bestämmas oberoende av efterav frågans geografiska fördelning samt transmissionsnätets kapacitet och belastning. Om integration av produktion och transmission underlättar, dvs. sänker kostnaderna för, denna koordinering, så föreligger vertikala integrationsvinster.

Kombinationen skalfördelar i transportnätet och vertikala integ-

av rationsvinster mellan produktion och transport är den viktigaste orsaken till att det i de flesta nätverksindustrier i flertalet länder under lång tid har funnits ett dominerande, vertikalt integrerat, ofta statligt, företag. Vanligen har det dominerande företaget också ansvarat för uppbyggnaden infrastrukturen. Uppenbara exempel i Sverige är elför-

av sörjningen, järnvägen och telekommunikationema.

Efterfrågetillväxt och teknisk utveckling har emellertid med tiden skapat nya förutsättningar som gör att den traditionella strukturen inte längre är den bästa för att främja effektivitet och låga priser. Speciellt har ny teknik reducerat vinsterna av vertikal integration mellan produktion och transport. Samtidigt har den effektiva skalan för moderna produktionsanläggningar i flertalet branscher blivit så liten i förhållande till efterfrågan att det inte längre finns något naturligt monopol i produktionen. Skalfördelama i utbyggnad och drift infrastrukturen

av synes emellertid bestå.

Sammantaget har denna utveckling skapat förutsättningar för en branschstruktur där infrastrukturen drivs som ett naturligt monopol, medan produktion/import och försäljning till slutanvändare sker i konkurrens och under fri prisbildning. Med andra ord skulle det vara möjligt att även inom nätverksindustriema få till stånd betydande inslag av konkurrens, dvs. den kraft som visat sig främja hög effektivitet, låga priser och snabb produktutveckling.

Blandningen monopol och konkurrensutsatta verksamheter stäl-

av ler emellertid regleringsmyndighetema inför många svårigheter. Det är t.ex. nödvändigt att avgöra vilka verksamheter med hänsyn till

som tekniska och ekonomiska faktorer bör höra till branschens monopolis-

102 Gasmarknadens struktur

tiska respektive konkurrensutsatta delar. Det är också viktigt för att, att undvika korssubventionering och andra former

av konkurrensbegräns-

ningar, se till att monopolverksamhet hålls åtskild från den konkurrensutsatta verksamheten kapitel 8. I frånvaro disciplinerande

se av

konkurrens måste monopolverksamheten regleras för undvika att överpriser och låg statisk och dynamisk effektivitet regleringar diskuteras vidare i kapitel 8. Till detta kommer vertikalt integrerade att branschdominerande företag sällan har några incitament ändra att på branschstrukturen och öppna för den konkurrens under de besom nya tingelsema skulle kunna medföra välfardsvinster för samhället. En speciell typ reglering branschens eller företagets prisav avser sättning och övriga kommersiella relationer till kunderna. Regleringen i fråga kan vara utformad på olika sätt, vilket närmare diskuteras i kapitel En annan aspekt på regleringen de priser föreav som sätts av ett tag med naturligt monopol rör tariffemas struktur och relation till underliggande kostnader kapitel 8.

se

3.3 Ekonomiska riskerz

De investeringar krävs för att bygga från energiförsörjningssom en synpunkt betydande infrastruktur för naturgas är inte bara stora utan även i allt väsentligt irreversibla; det aktuella rörledningsnätet har i huvudsak ingen alternativ användning. Dessutom har rörledningar och andradelar den aktuella infrastrukturen mycket lång livslängd. av en Kombinationen storskalighet, irreversibilitet och långsiktighet gör av att denna typ av investeringar i allmänhet är förenade med betydanen de ekonomisk risk. Hur stor denna risk är beror på kapacitetsutnyttjandet och nätanvändamas betalningsförmåga under anläggningens livstid. Dessa förhållanden beror i sin tur på hur mycket slutkunnaturgas som derna efterfrågar och vad de är villiga att betala för denna. De priser som nätägama kan ta ut beror också på importprisema och beskattningen av naturgas. Det kan mot denna bakgrund urskiljas två typer ekonomiska risav ker i samband med infrastrukturinvesteringar. Den första kvantiär en tetsrisk eller volymrisk, hänger med att efterfrågan på som samman naturgas kan avvika från den förväntade. Detta kan bero på priset att till slutkundema blir ett annat än det förväntade, priserna på konkuratt rerande energislag avviker från de förväntade eller att andra faktorer av betydelse för slutkundemas efterfrågan på naturgas utvecklas på ett annat sätt än det förväntade. Den andra typen ekonomisk risk är av en

2 Avsnittet bygger på Bergman m.fl. 1999.

Gasmarknadens struktur 103

prisrisk, hänger med att importpris och/eller skatter blir som samman andra än de förväntade vid givna naturgaspriser för slutkundema. I praktiken rör det sig i allmänhet om en blandning av dessa risker, men från analytisk synpunkt är det ändamålsenligt att skilja mellan de två fallen. Speciellt torde den inhemska naturgasmarknadens aktörer uppfatta prisrisker, de här definierats, som givna och opåverkbara. som Den traditionella metoden att reducera nåtägamas ekonomiska risker har varit vertikal integration överföring och försörjning i kombiav nation med långsiktiga kontrakt med kundema3. Genom dessa kontrakt har del såväl pris- kvantitetsriskema kunnat överföras på, en av som och därmed delas med, kunderna. Det kan visas att kostnaden för att bära risk, totalt och för och parterna, blir lägre om risken i var en av fråga delas mellan flera parter. Till detta kommer att kunderna upp sannolikt bättre än importören/nätägaren kan bedöma kvantitetsriskens storlek, vilket innebär att de långsiktiga kontrakten kan utformas så att den totala kostnaden för att bära risk i samband med investeringar i infrastruktur för naturgas minimeras. Ny lagstiftning som innebär krav på tredjepartsaccess till överföringsnäten kan ändra på förutsättningarna för denna riskgardering. Speciellt kan nätägamas möjligheter att typ av överföra en del av kvantitetsrisken på kunderna reduceras. Denna konsekvens den nya lagstiftningen måste dock ses mot av bakgrund av att en betydande del av det som ovan definierades som prisrisk, i samband med investeringar i infrastruktur för naturgas, hänger med politiska beslut om skatter och miljöavgifter på samman naturgas. Även del kvantitetsrisken hänger med politiska en av samman beslut skatter och avgifter på andra energislag, miljökrav på nya om kraft- och värmeverk Det betyder att graden av långsiktighet och m.m. stabilitet i energiskatter, miljöavgifter och andra politiskt bestämda förhållanden betydelse för efterfrågan naturgas i hög grad påverav kar möjligheterna att bedöma den framtida avkastningen investeringar i infrastruktur för naturgas ett exempel på den svenska marknaden redovisas i avsnitt 4.4.2. Det är också troligt att de ekonomiska risker för ägare naturgasnät beror inhemska politiska beslut av som

3 Ett vertikalt integrerat naturgasföretag, med inriktning på import och överföring, ställs vanligen inför två kategorier av ekonomisk risk. Den ena är den risk som hänger samman med de oftast långsiktiga avtal av take or pay-karaktär företaget har med producent av naturgas. Den andra är den risk som som en hänger med irreversibla investeringar i överföringsnät. Här behandlas samman bara den kategorin. Take or pay-avtal diskuteras i avsnitten 3.4 och senare 8.3.3. 4 En enskild aktörs kostnad för att bära viss risk kan definieras den en som maximala premie aktören är villig att betala för en komplett försäkring som mot den aktuella risken.

104 Gasmarknadens struktur

om energiskatter och miljöavgifter är större än de risker förenasom är de med tredjepartsaccess till överföringsnäten.

3 Kontraktsformer

Traditionellt har all västeuropeisk naturgasförsörjning varit baserad på långsiktiga kontrakt. Anledningen är att både produktion och transport av gas är kapitalintensivt. Omfattande och mycket långa kontrakt har ansetts utgöra en viktig förutsättning för att garantera avkastning på de stora investeringarna i produktionen. Långa kontrakt har också tryggat utnyttjandet av de nationella gasföretagens och de lokala distributörernas transportnät, liksom deras möjligheter att garantera försörjningen. Långa kontrakt har varit ett önskemål från både producenter och grossister. Kontrakten för handel mellan länder löper i allmänhet på 20 år, men det är inte ovanligt med kontrakt sträcker sig både 25 och 30 som år fram i tiden. Långsiktiga importkontrakt kommer alltid nödvändiga för att vara att garantera stora och kapitalintensiva investeringar. Trots att den västeuropeiska kontinentens gasmarknad måste betraktas väletasom blerad, hade utvecklingen vissa gasfält i Nordsjön, t.ex. Trollfáltet, av med tillhörande infrastruktur inte kommit till stånd de utan avsättningsgarantier som kontrakten med de ledande nationella gasföretagen på kontinenten utgör. De långsiktiga avtalen är i allmänhet uppbyggda s.k. take som or

pay-avtal benämningen är sammandragning take and

en av pay or pay. Vid take pay-avtal förbinder sig kunden att betala för or en minsta volym och säljaren att leverera maximal volym. Kunden får en betala för denna minimivolym oavsett kunden förbrukat volymen om eller Köparen förbinder sig således minsta årsatt ta emot en samt dygnsvolym medan säljaren förbinder sig att leverera maximal årsen samt dygnsvolym. Avtalen tillämpas ofta med viss flexibilitet så att utnyttjade volymer kan för bruk. Villkoren i de avtal sparas senare som tecknas mellan producent och överföringsföretag speglas sedan i de avtal som tecknas mellan överföringsföretag och distributör eller andra mycket stora kunder. De långsiktiga inköpsavtalen innebär i allmänhet leverans av en jämn volym över hela året. Marknadens säsongsvariation hanteras genom naturgaslager. De långsiktiga inköpsavtalen kan kompletteras med kortsiktiga inköpsavtal där köps dygnsbasis varvid enbart gas man betalar för erhållen volym.

" få

i

i Gasmarknadens struktur 105

I de fleråriga inköpsavtalen regleras följande:

Volymvillkor. Pris, index. Kvalitet. Betalning. Mätning. Omförhandling. Force Majeure. Skilj edomsförfarande.

De långsiktiga kontrakten kan tidigare framgått sägas reglera risksom fördelningen mellan köpare och säljare på gasmarknaden. I dessa kontrakt tar vanligen köparen volymrisken genom den ovan nämnda take or pay-klausulen. Säljaren står oftast för de risker ändrade prisrelasom tioner kan upphov till, eftersom priserna knyts till alternativen snage rare än till säljarens kostnader. Det bör betonas att avtalens utformning och längd kan variera för olika typer slutanvändare. Avtalen är fleråriga och i allmänhet femav åriga. Det kan dock förekomma både längre och kortare avtal. För industrin ned till ettåriga avtal och för kraftvärmekunder till 20 år. upp Exempelvis kan ett svenskt slutkundsavtal bestå av följ ande delar:

Avtalstid. Fast avgift. Rörligt pris med koppling till, i allmänhet, oljeprodukter. Altemativkostnad. Ingen take or pay. Betalning månadsvis i efterskott.

Att avtalet inte är take pay-typ innebär att kunden betalar på vanav or ligt sätt för förbrukad mängd Det finns således inga klausuler om gas. minimi- eller maxvolymer, vilket innebär att säljaren tar hela volymrisken.

3.5 Prissättning

Naturgaspriset på den traditionella naturgasmarknaden baseras i allmänhet på kundens altemativkostnad. Priserna indexeras efter altemativkostnaden, vilket i dag alltid innebär olja även kol och så gott som kan förekomma. Detta form prisdiskriminering i och med är en av att olika kunder betalar utifrån sin altemativkostnad.

106 Gasmarknadens struktur

Principen med altemativkostnadsprissättning gäller också för mind-

kunder. Även prissättning mindre re om mot kunder sker via fastställda tariffer, så utgår dessa från kundens altemativkostnad. I och med att avtalen baserar sig på kundens altemativkostnad så

tillämpas s.k. net-back-prissättning. Denna s.k. net-back-princip tilläm-

pas för prissättningen mellan alla de olika aktörerna i hela kedjan från kund till gasplattforrn. Net-back-principen innebär lokal att när en gasleverantör förhandlar med den regionala gasleverantören så båda utgår parter ifrån den lokala leverantörens kunds altemativkostnad, dvs. det kunden betalar eller är villig att betala för sin

energiförsörjning. Där-

efter dras leverantörens kostnader bort varvid pris fås. Denna egna ett prissättningsprincip gäller sedan i alla led fram till gasutvinningen, dvs. till plattformen. När slutleverantören har icke homogen kundstruktur en tar man hänsyn till detta i prisförhandlingen viktning olika genom av kunders altemativkostnader och gasvolymer. Ovanstående prissättningsprincip gäller för den kontinentala delen av Europa inklusive Sverige. I Storbritannien fungerar det annorlunda. På öppna gasmarknader sker prissättningen mot altemativkostnaden utan i stället mot andra leverantörers gaspris. Således sker i Storbritannien en prissättning mot I Storbritannien har detta gas gas. nu även slagit igenom på marknaden för privatkunder.

3.6

Marknadsutveckling/ marknadsöppnings

Det har tidigare konstaterats att det inte finns någon global naturgasmarknad. Ser vi gasmarknaden ett globalt perspektiv kan vi mycket ur grovt dela in den i huvudsakligen tre regioner, Nordamerika, Asien/Pacific samt Europa. Situationen för länderna i de olika marknaderna är olika.

3.6. 1 Nordamerika

I USA uppgår självförsörjningsgraden till 75 Resterande ca procent. behov importeras, till stor del 10 procent från Kanada. Naturgas har varit en del av den amerikanska energiförsörjningen sedan början av l900-talet. Hela gassektom är i stort sett privatägd och antalet aktörer överstiger flerfaldigt antalet aktörer på den europeiska kontinenten. Den amerikanska marknaden karaktäriseras marknad som en mogen och har sedan 1985 gradvis avreglerats. I grossistledet råder i dag kon-

5 Avsnittet baseras i huvudsak på CEPS 1998.

Gasmarknadens struktur 107

kurrens, dvs. att återförsälj arna kan välja leverantör. Den största utmaningen kvarstår dock, nämligen slutkundema fritt tillträde. att ge

3.6.2 Asien/Pacific

I Asien råder olika förhållanden. Japan importerar all gas i form av LNG, dvs. flytande naturgas. Australien är helt självförsörjande och exporterar Australien finns regionala monopol, slutanvändare kan gas. välja leverantör. Där pågår avregleringsprocessen av naturgasmarknaden och förhandlat tillträde diskuteras.

3.6.3 Europa

Historik

Framväxten naturgas i Europa baserades i början på lokal produkav tion för lokal användning, såsom t.ex. Po-dalen i Italien, vid norra Lacq-fynden i södra Frankrike och vid mindre fält i norra Tyskland. Gasmarknaden runt dessa lokala produktionskällor förblev dock liten på grund den naturliga begränsningen i gasutvinningen. av I ett slag ändrades förutsättningarna för den västeuropeiska gasmarknadens utveckling genom upptäckten av det stora Groningen-fältet i Nederländerna år 1959. Produktionen i Groningen kom igång 1965. Åren därefter blev det ett starkt uppsving i kontinentens gaskonsumtion. Den största delen produktionen har gått till inhemsk försörjav ning, stor del har även exporterats till främst Belgien, Frankrike men en

och Tyskland.

Den brittiska produktionen i södra Nordsjön startade i slutet av 1960-talet och har hittills i princip enbart gått till att försörja Storbritannien. Den norska gasutvinningen startade först i slutet 1970-talet av och i stort sett all produktion exporteras. Exporten till Västeuropa från Algeriet och Ryssland fick först under hälften 1970-talet nåsenare av gon väsentlig betydelse. Inom EU är i dag beroende import från Norge, Ryssland och man av Algeriet. Detta beroende kommer att öka i takt med den ökade efterfråoch i takt med att EU-ländernas gasutvinning minskar. gan

Användning

Andelen naturgas den totala primära energianvändningen uppgår inav EU i dag till i genomsnitt 22 procent. Eurogas gör, som tidigare om

108 Gasmarknadens struktur

framgått, bedömningen att andelen kommer att öka kraftigt framöver, eller till mellan 27 och 31 procent år 2020. Detta Ökning motsvarar en av naturgasanvändningen i Europa på minst 45 procent i förhållande till dagens användning. En ökad användning av naturgas är betingad flera faktorer, av men tre väsentliga faktorer är följande.

0 Miljöfordelama framför andra fossila bränslen.

Teknikutvecklingen för effektivare produktionsanläggningar, både

storskaliga och småskaliga, avseende energiproduktion med naturgas som energikälla. Processverkningsgraderna blir ständigt bättre och överstiger verkningsgradema for andra bränslen. typer av I Ökad elgenerering med naturgas energikälla både från som nya gas-

kombikraftverk och kraftvänneanläggningar.

De sektorer där naturgasanvändningen i Europa beräknas expandera kraftigast är, enligt Eurogas, inom hushållsmarknaden och på elproduktionsområdet. Användningen inom den sektorn beräknas öka senare flerfaldigt i absoluta mått.

Marknadsförutsättningar

I Europa skiljer sig situationen från land till land, både avseende egen naturgasproduktion och naturgassystemens och nätens utbyggnad. I Europa finns ett flertal gasproducenter, enbart i Storbritannien finns ett tiotal. I de flesta europeiska länder ett nationellt gasföretag för svarar merparten av gasinköpen och för de längre transporterna inom landet, t.ex. franska GdF, tyska Ruhrgas, nederländska Gasunie, danska DONG, svenska Vattenfall Naturgas AB och finska Gasum. Sex av EU:s länder har produktion naturgas: Danmark, egen av Storbritannien, Frankrike, Italien, Nederländerna och Tyskland. Det finns europeiska exportländer, t.ex. Norge, Storbritannien och Nederländerna, samtidigt det finns länder till hundra procent är besom som roende av gasimport, såsom Belgien, Finland och Sverige. Andra länder, t.ex. Frankrike och Tyskland, importerar den största delen sitt av naturgasbehov. Länder med stora importbehov importerar någasen, gorlunda jämnt fördelat, från flera länder. Spanien har i sin lagstiftning 1998 fastslagit att gasimporten från ett enskilt land inte får överskrida 60 procent av den totalt importerade naturgasvolymen. De nationella gasföretagens forhandlingsposition gentemot utländska gasleverantörer är givetvis mindre stark leverantör är mycket dominerande. I om en

Gasmarknadens struktur 109

samtliga exportländer är regeringama starkt engagerade i utrikeshandeln med Det starka statliga engagemanget får mot bakgrund gas. ses att det ofta är frågan om omfattande, långsiktiga bilaterala åtaganav den stor försörjningspolitisk och ekonomisk betydelse. av I de flesta europeiska länder nämnts, ett nationellt svarar, som ovan gasföretag för merparten gasinköpen och för de längre transporterna av inom landet. De nationella gasföretagens marknadsställning är ett resultat lagstiftning och statliga förordningar och/eller tekniska och av ekonomiska förutsättningar. Under år har betydande förändringsenare skett, delvis ett resultat av politiska strävanden med syfte att ar som förbättra konkurrensen på marknaderna se även kapitel 8. I många fall finns det ägarsamband mellan de nationella överföringsföretagen och gasproducenterna. Producenterna har i praktiken sällan haft alternativa kunder. De stora oljebolagen är representerade på både köpar- och säl-

jarsidoma. I Storbritannien, har fullständigt avreglerad naturgasmarksom en nad, där till och med hushåll fritt kan välja leverantör, ägs alla landbaserade naturgasnät ett och bolag, BG Transco. Storbritannien av samma har ett reglerat tillträde till näten. I andra länder finns flera överföringsföretag, i t.ex. Tyskland finns över 20 stycken, av vilka Ruhrgas är den största. De har dock och monopol på gasförsäljningen från sina var en olika nät. Storbritannien är i dag det enda landet i Europa som har en fullt konkurrensutsatt naturgasmarknad. Andra länder t.ex. Nederlänsom derna och Spanien har påbörjat en öppning av naturgasmarknaden.

Marknadsöppning

Förändringar i regelverken ökad konkurrens pågår inom många mot en länder både inom och utom EU. Graden marknadsmognad och imav portberoende är härvid av stor betydelse. I Storbritannien, startade privatiseringen av naturgassom marknaden redan 1986, råder i dag, ovan nämnts, konkurrens på som hela marknaden. producenterna de första aktörerna den fria Här var marknaden, vilket naturligt eftersom producenterna redan var vana var konkurrensutsatt olj emarknad. vid en När Storbritannien gick från monopol till konkurrens hade man ett fullt utbyggt gasnät och en naturgasmarknad motsvarande ca 30 procent den inhemska energianvändningen. Konkurrensutsättning i av Storbritannien har lett till att nya aktörer uppstått. Genom drifttagandet Interconnector, naturgasledningen mellan av Bacton i England och Zeebrugge i Belgien, hösten 1998, har markna-

110 Gasmarknadens struktur

den öppnats för brittiska säljare och kontinentala köpare och vice versa. Till hösten 1998, hade minst elva kontrakt tecknats. Norska gasbolag är intresserade att använda Interconnector av även om de har andra naturgasledningar till den europeiska kontinenten.

De flesta länder i Europa arbetar, som ovan nämnts, med regelverket för öppen inre gasmarknad. Spanien en har i och med den lagstiftning om kolväten the Spanish hydrocarbon law, som trädde i kraft den 17 september 1998, fastställt ramverket för liberalisering en av den spanska gasmarknaden. Dock kvarstår utforma

att själva lagstiftningen.

I Tyskland råder i princip konkurrens mellan gasforetag i grossistledet, slutkunden kan dock välja leverantör i dag. Det pågår även strukturella förändringar gasindustrin. Integration av framåt, t.ex. när gasproducenter köper delar

av överforingsföretag har

blivit allt vanligare under år. Integration bakåt senare är inte lika van-

ligt, dvs. att distributionsforetag eller

överforingsforetag köper in sig i produktionsbolag.

3.7 Handel med

naturgas

Det har tidigare nämnts att någon global marknad för naturgas, motsvarande den for olja, inte existerar i dag. Handeln sker i stället via bilaterala och ofta mycket långa kontrakt.

I Storbritannien, sedan 1994, och i USA finns dock inhemska spotprismarknader. På spotprismarknad köper och säljer en man en vara for omgående leverans. På konkurrensutsatta och samtidigt mer mogna marknader minskar andelen långa kontrakt. Mellan 15 och 30 procent av den brittiska handeln med sker på naturgas spotmarknaden. Denna andel ökar stadigt och spotprisema får allt genomslag större på slutkundsprisema. I USA sker handeln med naturgas på 50-tal olika ett marknadsplatser och marknadsnav s.k. hub där så alla gott som större marknader har utvecklats till spotprismarknader. På

marknadsplatsema

i USA, ofta är elektroniska, kan som numera naturgas köpas från flertalet oberoende källor för leverans till olika marknader. Detta innebär att man inte längre behöver köpa naturgasen vid produktionsplatsen inklusive transport till specifikt geografiskt område. Särskilda aktörer, s.k. shippers, för att kommer till svarar gasen rätt ställe, köper in sig på olika transportsystem och optimerar transportvägen med tanke på säkerhet och kostnad.

4 i Sverige Naturgasen

Sverige är, framgått kapitel en liten aktör naturgasmarksom av naden. Vi har varken eller produktion naturgas, men därreserver av begränsad import naturgas från Danmark. Avsikten med emot en av detta kapitel är att beskriva den svenska naturgasmarknaden i några avseenden. Det gäller t.ex. utbredning, volymer, användning och beskatt-

ning. I avsnitt 4.1 redovisas kortfattat några steg i den svenska utbyggnaden samt sträckningen nätet. Avsnitt 4.2 innehåller en av naturgas av genomgång aktörema på den svenska marknaden, dvs. importörer av och distributörer, hur avtalen är utformade. I avsnitt 4.3 analysesamt marknaden med avseende volymer, kundkategorier, energianras vändning Avsnitt 4.4 innehåller avslutningsvis analys av beetc. en skattningen av naturgas.

4.1 Det svenska naturgasnätet

l Bakgrund

Sedan 1960-talet har intresset för naturgas i Sverige varierat högst väsentligt. År 1979 tog dock intresset högst konkret form. Bakgrunden en bl.a. reaktorhaveriet i Harrisburg och strävan att minska oljebevar en roendet. I samband med behandlingen av regeringens energipolitiska proposition avslog riksdagen visserligen ett förberedda importaffapar Tyskland och Algeriet, uttalade sig positivt nödvändigrer men om heten följa naturgasutvecklingen i Norden och därvid bevaka möjatt lighetema till framtida naturgasimport. Regeringen därefter förhandlingar med Danmark. Förhandtog upp resulterade 1980 i ett avtal mellan Sveriges och Danmarks relingama

1Delavsnittet bygger, där annat anges, på Moberg 1990.

112 Naturgasen iSverige

getingar samt ett avtal mellan importören Swedegas ABZ och leverantören DONG Dansk Olje Naturgas A/S. Riksdagen godkände affären og i juni 1980. Av regeringens proposition framgår bl.a. att avtalen var av betydande värde för svensk energiförsörjning prop. 1979/80:170. Detta gällde i synnerhet hänsyn togs till de utvecklingsmöjligheter om som låg i avtalen. Avtalet mellan regeringarna bestod två delavtal, dels ett leveav ransavtal för dels ett transportavtal reglerade det erforderligasen, som ga rörsystemets utformning och finansiering. Enligt leveransavtalet skulle DONG leverera 3 105 miljoner m3 gas under 18 år med början 1985. Leveransema skulle i huvudsak avse västra Skåne Sydgas 1. Under de första fem åren skulle leveranserna bli mycket ojämna, medan de under de därpå följande tretton åren skulle uppgå till 200 miljoner m3 år. Denna leveransprofil lyckades per Sverige sedan omförhandla till jämn profil. Kontraktet innehöll vien dare möjlighet att på begäran få köpa ytterligare 240 miljoner m3 en år, dvs. totalt 440 miljoner m3 år. Den möjlighegas per gas per senare ten förutsatte dock att Danmark tillgodosett sitt eget behov. Transportavtalet gällde dels rättigheterna att transitera gas genom Danmark, dels att utöka kapaciteten i det danska systemet till 2 miljarder m3 år. Den sistnämnda gas per delen av avtalet ett svenskt initivar ativ. Sverige Swedegas AB åtog sig att betala 220 miljoner danska kronor i förskott för denna utökade kapacitet vilket i viss utsträckning fick avräknas mot transportavgifter. Det danska senare systemet var tillräckligt för transport nämnda 440 miljoner m3 år. Från av gas per svensk sida sågs avtalet således inledningen till avsevärt större som en

naturgasanvändning.

I december 1986 tecknades ett nytt importavtal mellan Swedegas AB och dåvarande Dangas3 Dansk Naturgas A/S, ett dotterbolag till DONG. Avtalet avsåg leveranser på 200 miljoner m3 år. Gasen gas per skulle levereras till södra Halland Sydgas 2 och Halland och norra Göteborg Västgas 1. År 1989 tecknades ännu importavtal mellan Swedegas ett AB och dåvarande Dangas. Denna gång uppgick leveranserna till 500 miljoner m3 år, dvs. per nästan en fördubbling av den tidigare användningen. Gasen skulle utnyttjas inom de befintliga naturgasområdena samt för en planerad utbyggnad Göteborg. norr om

2 SwedegasAB

blev under 1980 ett helägt statligt bolag. Ãgarbilden har därefter förändrats ett antal gånger. Numera ingår företaget i Vattenfallkoncemen under namnet Vattenfall Naturgas AB se avsnitt 4.2. 3 Avtalen överfördes till Dangas från DONG. Dangas bytte den 1 juli 1999 namn till DONG Naturgas A/S.

SOU 1999:1 15 Naturgasen i Sverige 1 13

l Naturgasnätet

År 1985 började naturgas att användas i Sverige. Uppbyggnaden

av naturgasnätet i Sverige har i grova drag skett i samband de två första avtal som redovisats ovan. Sydgas l byggdes upp kring en överföringsledning transmissionsledning från Dragör till Ingelstorp vid Helsingborg. I samband med Sydgas 2 byggdes ledningen ut till Halmstad/Falkenberg. Västgas 1 innebar att överforingsledningen byggdes ut till Göteborg SOU 1995: 140. Nätets sträckning framgår av Figur 4.1.

Den svenska naturgasen kommer från de danska naturgasfalten i Nordsjön. Den transporteras till den danska gasplattfonnen vid Tyrafältet. behandlingsanläggning avskiljer

Där passerar gasen en som svavel, vatten, koldioxid och tyngre kolväten. Från Tyra-plattforrnen går gasen, via transportledning, vidare till Nybro på Jyllandskusten. Vid Nybro finns ytterligare en behandlingsanläggning, som fungerar som back-up till den på Tyra-plattfonnen. I Nybro fortsätter gasen in i det danska transportledningssystemet. Den svenska gasleveransen går vidare till Dragör utanför Köpenhamn varifrån det svenska överföringsnätet för naturgas utgår. Från Dragör går gasen vidare till Klagshamn utanför Malmö. I Klagshamn finns i dag Sveriges enda mottagningsstation. Gasen distribueras sedan vidare i Sverige.

Överforingsledningen i Sverige är av stål och dimensionerad för 80 bars tryck och är mellan 600 och 500 mm i diameter. Till överföringsledningen är kopplat grenledningar som for till mät- och reg-

gasen lerstationer, där gasleveransen mäts och trycket reduceras. Normalt sänks trycket till 4 bar innan den går vidare i distributionsledningar av plast. l småhusområdenas servisledningar sänks trycket ända ner till 0,1 bar.

Totalt uppgår det svenska naturgasnätet till 539 km överföringsledning varav ca 20 km är sjöledning, 3 000 km distributionsnät samt 780 km stadsgasnät.

Den befintliga naturgasledningen mellan Malmö och Göteborg har

kapacitet 2 miljarder m3 år, vilket 22 TWh. en gas per motsvarar ca Med kompressorer kan kapaciteten öka till ca 30 TWh.

1 Sverige saknas säsongslager för naturgas. Danmark har däremot två lager. Det danska systemet täcker säsongsvariationema i Sverige. Det svenska ledningsnätet kan fungera som korttidslager. Den gasvolym som finns i det svenska nätet klarar leveranser något dygn, beroende på efterfrågan. En typ korttidslager är under utveckling i södra

ny av

4Kapaciteten är 6 miljoner m3 dygn. På grund säsongvariationer

gas per av etc. är det dock inte realistiskt att räkna med ett fullt kapacitetsutnyttjande året runt, varför den reella kapaciteten är lägre än 2 miljarder m3 år.

per

1 14 Naturgasen i Sverige SOU 1999: 115 Sverige i ett samarbete mellan Sydkraft och Gas De France, s.k. lined rock cavem. Anläggningen planeras kunna tas i drift år 2001-2002. Lagrets volym motsvarar 10 miljoner Nm3, dvs. drygt 0,1 TWh. Figur 4.1 Det svenska naturgasnätet 1998 möjliga expansionsvägar är markerade med streckad linje.

Jönköping

Falkenbera

SOU 1999: 1 15 Naturgasen i Sverige l 15

4.2 Aktörer och avtal

4.2. 1 Aktörer

Som framgått av kapitel 2 är den svenska marknaden av blygsam omfattning. Det gäller naturliga skäl även aktörerna på den svenska av marknaden. Företag som Gasunie Nederländerna och Ruhrgas Tyskland har än 100 gånger så stor försäljning som Vattenfall mer Naturgas AB. Även i ett nordiskt perspektiv är de svenska aktörerna små. Som framgår av Figur 4.2 är framför allt danska DONG, men även finska Gasum, betydligt större än Vattenfall Naturgas AB.

Figur 4.2 Några företags försäljning av naturgas Miljoner m3

140 ‘

120 1

100 ‘

40 "

20‘

0 :ml Gasunie Ruhrgas DONG Gasum Vattenfall Källor: Sekapitel

Den nationella marknaden i Sverige karakteriseras av ett fåtal aktörer, med särställning for Vattenfall Naturgas AB som ensam importör. en Innebörden är att enskilda distributörer inte har några valmöjligheter vad leverantör det bör dock påpekas att det finns ett EG-direktiv avser reglerar transitering naturgas andra länders överföringssom av genom avsnitt 8.3. nät, se På de lokala marknaderna är enskilda företag i princip monopolister. Den slutlige konsumenten kan inte välja leverantör enbart välja att köeller inte köpa naturgas. Naturgasen är emellertid konkurrensutsatt pa i relation till alternativa bränslen, vilket begränsar monopolställningen. Av kapitel 3 har framgått att prissättningen av naturgas baseras på kundens altemativkostnad. Priset kan därmed inte varaktigt sättas högre än

l 16 Naturgasen i Sverige SOU 1999:1 15

de alternativ som står till förfogande det kan dock kostsamt för

vara kunder att byta till annat bränsle eller uppvärmningssystem, vilket också påverkar altemativkostnaden.

I Sverige sker all import av naturgas således Vattenfall Naturgas

av ABS. Bolaget äger och driver även den svenska överföringsledningen som sträcker sig från Dragör till Göteborg. Vattenfall Naturgas AB har inte något inköpsmonopol. Bolaget har emellertid transporträtt for 6 miljoner m3 dygn i det danska vilket i praktiken

gas per systemet, utgör ett monopol. Denna rätt upphör enligt avtalet 2005.

Vattenfall Naturgas AB var tidigare sedan 1992 ett helägt dotterbolag till Vattenfall AB. Vid årsskiftet 1996/97 sålde Vattenfall AB sammanlagt 49 procent av aktierna. Köpare tyska Ruhrgas AG

var l4,5 procent, norska Statoil 14,5 procent, danska DONG 10

procent och finska Neste OY 10 procent.

Vattenfall Naturgas AB säljer naturgas till lokala och regionala distributionsbolag, till kraft- och värmeproducenter samt till slutanvändare. De största kunderna är Sydgas AB, Göteborg Energi AB och Varberg Energimarknad AB. Dessa tre kunder köper 97,5 procent gasimpor-

av ten, medan återstående andel går till 8 slutkunder.

Bland distributörerna är Sydgas AB störst och levererar 75

ca procent av gasen i Sverige. Sydgas AB äger grenledningama i södra Sverige och svarar för distributionen naturgas i Skåne och Halland

av upp till och med Falkenberg. I vissa områden säljer emellertid Sydgas AB gas till lokala underdistributörer byggt lokala distributionsnät.

som upp Det gäller Lund, Helsingborg och Ängelholm. Sydgas AB har även viss transporträtt i den svenska överföringsledningen. Företaget köper vissa mängder gas av Vattenfall Naturgas AB och handhar transporten från Dragör.

4.2.2 Kontrakt

Utformning

Det är inte möjligt att närmare redogöra för utformningen kontrak-

av ten på den svenska marknaden. Kontrakt är privata affärshandlingar, och innehållet är normalt inte offentligt. Informationen kon-

om traktsvillkoren på den svenska naturgasmarknaden är därför ofullständig.

Importavtal på naturgasområdet är som framgått kapitel 3 mycket

av långsiktiga. De importavtal mellan Vattenfall Naturgas AB och DONG

5 Tidigare Swedegas AB jmf. avsnitt 4.1.

SOU 1999: 115 Naturgasen i Sverige 1 17

Naturgas A/S som redovisats i avsnitt 4.1 har längd på ungefär 20 år

en och löper ut 2003, 2006 och 2010.

Importavtalens baspris och indexering är relaterade till priset olja. Även i övrigt innehåller avtalen de traditionella

komponenter som redovisats i kapitel Det gäller klausuler reglerar take

som or payåtaganden, kvalitet, betalning, mätning, force majeure, skiljedomsförfarande och omförhandling.

Distributionsavtalen med Sydgas AB och andra distributörer

är av tidsmässigt liknande karaktär importavtalen. Övriga komponenter

som är av ungefär samma struktur som i importavtalen.

Avtalen för industrier kan vid första avtalstillfället uppgå till 5 år och förlängs sedan normalt med ett år i taget. Prisdelen består vanligtvis av en fast avgift och ett rörligt pris med koppling till oljeprodukter. Priset är baserat på kundens kostnad för alternativ energiförsörjning. Kontrakten innehåller inte take or pay-åtaganden.

Kontrakt för leverans till kraftvärmeverk kan ha betydligt längre avtalstider än för industrier och kan även innehålla take

or payåtaganden.

För mindre kunder sker prissättningen via fastställda tariffer. Dessa utgår också från kundens altemativkostnad, normalt olja.

Konkurrensverket har i ett tiotal ärenden prövat ett antal olika

samarbets- och leveransavtal mellan Vattenfall Naturgas AB och Sydgas AB respektive mellan dessa företag och lokala och regionala distributionsbolag utefter naturgasledningen på den svenska västkusten.

I verkets beslut konstateras att statsmaktemas inflytande över introduktionen av naturgas i Sverige varit betydande samt att aktuella avtal,

som oftast löper under lång tid, innehåller inköpsåtaganden, ensamrätter och områdesbegränsningar som kan vara konkurrensbegränsande i konkurrenslagens mening. Verket noterar vidare att det i dagsläget inte finns någon annan än Vattenfall Naturgas kan leverera naturgas till den

som svenska marknaden, samt att vissa begränsningar kan objektivt

anses nödvändiga för att avtalen skulle komma till stånd och därmed for

naturgasintroduktionen i Sverige. Sammantaget ansågs avtalen därför inte begränsa konkurrensen ett märkbart sätt. Avtalen beviljades därmed s.k. icke-ingripandebesked. Konkurrensverket underströk dock att besluten fattats mot bakgrund de rådande förhållandena avseende

av naturgas och annan konkurrerande energi samt att de omständigheter

om som legat till grund for besluten förändras i något väsentligt avseende kan Konkurrensverket återkalla besluten. Det kan inte uteslutas

att en marknadsöppning i enlighet med gasmarknadsdirektivet kan utgöra grund for Konkurrensverket att initiera en omprövning aktuella

av avtals förenlighet med konkurrenslagen.

l 18 Naturgasen i Sverige SOU 1999: 115

Prissättning

Genom att gas distribueras till slutkonsumentema ett fast rör-

genom ledningssystem av företag åtnjuter geografiska monopol, är det

som möjligt att tillämpa s.k. prisdiskriminering ett företag sätter olika priser på samma produkt till olika köpare mellan skilda kundkategorier Radetzki, 1989. Priserna differentieras framgått kapitel 3 efter

som av konsumenternas altemativkostnader.

Priset i kontrakten baseras på s.k. net-back-prissättning, vilket

är en vanlig metod i Europa. Denna prissättningsprincip innebär att naturgasen på slutmarknaden prissätts mot de alternativ kunden har, i normalfallet olja. Naturgasdistributörens pris på naturgasen mot grossistledet utgörs av priset för naturgasen på slutmarknaden med avdrag för distributörens kostnader. Om grossisten också är importör naturgasen blir

av priset enligt denna princip importpriset för naturgasen ytterligare reducerat med hänsyn till de kostnader grossisten har, t.ex. kostnader

som för transport och säsongsutjämning naturgasflödet. I praktiken blir

av förhandlingen i de olika leden fråga naturgasens värde på mark-

en om naden och vilken marginal den enskilde aktören skall ha.

Det går här att tänka sig två extremfall handel med

som avser gas mellan två monopolföretag i två olika länder. Ett fall pris-

är att gasen sätts med utgångspunkt från alternativa bränslen och att importpriset endast marginal motsvarar kostnaderna för överförings- och

ger en som distributionskostnadema i importlandet. I detta fall kan importlandet importör, distributörer etc. inte tillgodoräkna sig något överskotté, utan detta tillfaller i sin helhet exportlandet producent, transportörer etc.. Detta kan sägas utgöra det högsta importpriset.7

I det andra fallet baseras importpriset på utvinnings- och transportkostnadema i exportlandet. I detta fall tillfaller överskottet i princip importlandet. Om förluster skall undvikas är detta det lägsta acceptabla exportpriset.

Hur priset anpassas till dessa bägge nivåer är avgörande för överskottets fördelning mellan export- och importland. En fördelning i

som sin tur bl.a. är beroende kontrahentemas förhandlingspositioner. Det

av finns emellertid omförhandlingsklausuler i kontrakten kan falla ut

som om priset för köparen blir för högt.

Rent allmänt innebär prisdiskriminering att ett potentiellt konsumentöverskott kan transformeras till leverantörs- eller producentöver-

6 Egentligen gasränta, som är en beteckning på den marginal uppstår mel-

som lan marknadens maximala betalningsvilja och kostnaderna i utvinningsledet

med avdrag för transport- och överföringskostnader. Gasräntans fördelning mellan export- och importled regleras importpriset.

av 7 Olika prissättningsprinciper diskuteras bl.a. i Statens energiverk 1987.

SOU 1999:1 15 Naturgasen i Sverige 1 19

skott. Resultatutvecklingen inom Sydgas-projektet tyder på att det åtminstone initialt uppstod ett relativt stort utländskt producentöverskott. I de kommersiella avtalen mellan Swedegas AB och DONG och senare dåvarande Dangas kom baspriset att ligga högt, vilket

senare orsakade förluster när oljepriset sjönk. En bidragande orsak till senare förluster var också att gasen i större utsträckning än beräknat såldes till förbrukare för vilka alternativet var tjock eldningsolja, dvs. förbrukare med relativt låg betalningsvilja.

Avtalet mellan Swedegas AB och den huvudsakliga distributören Sydgas AB innehöll olika forlusttäckningsgarantier etc. Dessa utlöstes senare och kom att leda till ett antal statliga ingrepp och ägarforändringar.

4.3 Marknad

4.3.1 och

Energianvändning import

Den svenska naturgasmarknaden är som tidigare framgått av relativt blygsam omfattning. Naturgasen står för mindre än 2 procent av den totala energitillforseln i Sverige. Som framgått av kapitel 2 uppgår motsvarande andel inom EU till drygt 22 procent. I de områden där naturgas har introducerats står den dock för ca 20 procent av energitillforseln, dvs. på ungefär samma nivå som i Europa.

Importen av naturgas från Danmark uppgick 1998 till 852 miljoner m3, vilket motsvarar 9,3 TWh Figur 4.3. Importen steg kontinuer-

ca ligt under perioden 1985-1993, for att sedan plana ut under ett par år. Därefter har en viss uppgång skett.

Den nuvarande importvolymen innebär att det finns outnyttjad kapacitet. lmportavtalen medger import på maximalt 1 140 miljoner

en m3 år och ledningsnätet har kapacitet på 2 000 miljoner m3

gas per en per år kapaciteten kan som tidigare nämnts ökas ytterligare genom kompressorer.

120 Naturgasen i Sverige

Figur 4.3 Import av naturgas till Sverige Miljoner m3

1000‘

400 ‘

300 ‘

200 ‘

0 - - - - - - - - - - - - -

Källa: Vattenfall Naturgas AB.

4.3 Användarsektorer

Naturgasen distribueras till ca 55 000 slutkunder i 25 kommuner. Merparten av dessa, eller närmare 40 000, är renodlade spiskunder,

men även ett stort antal industrier, kraftvänne- och värmerverk är anslutna till naturgasnätet. Ungefär 14 000 kunder småhus och flerfamiljshus använder naturgas for uppvärmning.

Naturgasen har främst ersatt olja inom industrin samt i kraft- och värmeverk, vilka också är de största användarna naturgas. Av den

av totala volymen används drygt 42 procent for kraft- och värmeproduktion, ca 40 procent inom industrin och 17 procent i bostäder

ca uppvärmning, spisar etc.. En mindre del naturgas används också som fordonsbränsle och som bränsle for uppvännning av växthus.

Det har dock skett stora förändringar i sektorsanvändningen sedan naturgasen introducerades i Sverige se Tabell 4.1. I samband med introduktionen var det framför allt industrin utnyttjade naturgas.

som Denna andel har sedan minskat kraftigt volymmässigt har det dock skett en i princip kontinuerlig ökning, samtidigt främst kraft- och

som värmeverk ökat sin andel. Även inom bostadssektom

har det skett en markant uppgång. Bostadssektom består dock av flera olika kundkategorier och för dessa finns det enbart vissa uppskattningar för 1997.

SOU 1999: 115 Naturgasen i Sverige 121

Dessa visar att hushåll svarade för ca 5 procent konsumtionen och

av fastigheter och mindre industrier för 12 procent.

ca

Tabell 4.1 Användningen av naturgas fördelat på olika sektorer Procent

Källa: Vattenfall Naturgas AB.

När beslutet om Sydgasprojektet togs var avsikten att en betydande andel av gasen skulle ersätta dyrare energiformer än tjock eldningsolja, dvs. att gasen skulle till kunder med förhållandevis stor betalningsvilja Moberg, 1990. Som framgått tidigare uppnåddes detta mål inte inledningsvis. Konsumtionen försköts i riktning mot tjockoljeersättning och kom att orsaka förluster. Det är oklart om målet uppnåtts senare. Fortfarande har t.ex. hushållen, den högstbetalande kundkategorin, en relativt låg andel gaskonsumtionen. Hushållens användning

av av naturgas för uppvärmning svarar endast for 3-4 procent av den totala gaskonsumtionen.

4.3.3 Prognoser

Några mer uttalade prognoser för den outnyttjade kapaciteten i ledningsnätet saknas. Enligt Vattenfall Naturgas AB finns det högt räknat

total potential på 1,5 miljarder m3 i anslutning till det nuvarande en ca ledningsnätet. En eventuell volymökning är i första hand aktuell för kraftvärmeproduktion. Utbyggnaden av kraftvärme anses dock hämmas av skattesystemets utformning och ett lågt elpris. En mycket stor del av industriema i befintligt område är i dag anslutna till gassystemet. Hushållssektorn har dock en relativt låg anslutningsgrad, vilket till stor del förklaras av att fjärrvärmen är väl utbyggd inom området.

Endast en begränsad expansion av leveranserna förväntas om inte en utbyggnad av nätet sker. Det pågår också vissa analyser om en utbyggnad av det befintliga gasnätet. Sydgas AB analyserar t.ex. en utbyggnad mellan Hyltebruk och Jönköping. Vattenfall Naturgas AB har analyserat en utbyggnad nordväst Göteborg.

om

Det har genomförts ett antal studier som analyserat förutsättningarna och potentialen för ökad gasutbredning i Sverige och Norden.

en

122 Naturgasen i Sverige SOU 1999:1 15

Dessa studier redovisas dock i kapitel som analyserar naturgasfrâgan i Sverige, närområdet och Europa.

4.4 Beskattning

4.4. 1 Utformning

Energi- och miljöskattema utgörs i princip av energiskatt, koldioxidskatt, Svavelskatt och en miljöavgift för utsläpp av kväveoxider.

Energi- och miljöskattema skiljer sig åt mellan olika användare och olika energislagg Fossila bränslen, som säljs eller används för uppvännning, belastas med både energi- och koldioxidskatt. Bränslen som används for elproduktion är befriade från både energi- och koldioxidskatt. Den producerade elen beskattas i konsumentledet. För samtidig produktion värme och el, s.k. kraftvärme, gäller särskilda regler.

av Biobränslen är obeskattade för alla användare. Torv belastas med svavelskatt.

Energiskatt utgår för differentierad beroende på vem som kon-

elkraften och i landet den konsumeras och alla bränslen sumerar var utom biobränslen och torv reglerna for elproduktion framgår ovan. Sedan 1993 betalar industrin ingen energiskatt.

Koldioxidskatt belastar alla bränslen utom biobränslen och torv beräknas utifrån kolinnehållet i bränslet. Bränslen för elproduktion belastas inte med koldioxidskatt. Industrin betalar 50 procent av den koldioxidskatt som betalas av övriga användare.

Svavelskatt tas ut vid både el- och värmeproduktion och utgår i princip för kol, torv och eldningsolja. Avdrag i bränsledeklarationen får göras för anläggningar som renar utsläppen.

En miljöavgift for utsläpp av kväveoxider utgår vid el- och värmeproduktion pannor, gasturbiner och stationära forbränningsanläggningar. Avgiften är statsfinansiellt neutral eftersom pengar betalas i proportion till respektive anläggnings energiproduktion och utsläpp. De anläggningar som har lägst utsläpp får avgiften tillbaka medan de med de största utsläppen blir nettobetalare.

Energi- och miljöskatterna för olika energikällor framgår sammanfattningsvis Tabell 4.2. Industrin betalar 50 procent av koldioxid-

av skatten, och ingen energiskatt. Tabellen är översiktlig eftersom det

8Beskrivningen skattesystemet baseras Statens energimyndighet 1998.

av Beskrivningen är översiktlig och utöver de komponenter som redovisas här finns ett antal undantag och speciella nedsättningsregler.

SOU 1999: 1 15 Naturgasen i Sverige 123

finns ett antal undantags- och nedsättningsregler inte redovisas

som här.

Tabell 4.2 Energi-, koldioxid- och svavelskatt från den l januari 1999 för ickeindustriell förbrukning, öre per kWh exklusive moms

ducenter, norra Sverige El, fjärrvärmepro- 12,8 12,8

- ducenter, övriga lSvavelskatt uppgår till 30 kronor per kilogram svavelutsläpp på kol och torv samt 27 kronor per kubikmeter för varje tiondels viktprocent svavelinnehåll i olja. Beräkningarna i tabellen av skatt per kWh baseras en schablon över utsläppen. Vissa värmeföretag har dock en effektivare rening såatt svavelskatten kan uppgå till lägre nivåer än de som angesi tabellen. Källa: SOU 1999:5 och Statensenergimyndighet 1999.

Vid en internationell jämförelse ligger skatten på naturgas på hög

en nivå i Sverige. Samtliga övriga EU-länder har lägre skatt naturgas

en än Sverige Eurogas, 1998b. Den altemativkostnadsprissättning

som tillämpas för gas kan dock innebära att den jämfört med alternativbränslena lägre skattesatsen i praktiken inte alltid kommer slutkundema tillgodo.

Det bör påpekas att det pågår översyn energiskattesystemet i

en av Sverige.

4.4.2 Ekonomiska risker

Energi- och miljöbeskattningen ha stor betydelse för viljan att in-

anses vestera i anläggningar för gastransport och gaskraftproduktion ka-

se

pitel 3. Framför allt gäller det förändringar i skattesystemet inte

som är möjliga att förutse. En orsak är att transport kräver omfattan-

av gas de investeringar i infrastruktur i form rör, reglerstationer, lager

av m.m. Den eller de aktörer som gör denna investering exponerar sig därmed

124 Naturgasen iSverige

för konsekvenser ändrade Skatteregler och naturligtvis ändrade

av bränsleprisrelationer på ett långsiktigt sätt än vad som är normalt

mer vid bränslehantering. Kapitaltunga investeringar medför stora

annan kostnader innan intäkterna börjar flyta in. De är därför starkt beroende

långsiktiga och förutsägbara regler SOU 1995: 140. av

Kontraktens längd och prissättningen priset baseras som tidigare nämnts på alternativa bränslekällor medför att lönsamheten kan påverkas starkt skatteförändringar. En sänkning t.ex. energiskatten på

av av olja, innebär att priset måste sänkas, kan innebära ett betydande

som inkomstbortfall för importören. Om importören dessutom inte får avsättning för hela mängden på grund skatteförändring är han ändå

av en förpliktigad att betala exportören viss andel den kontrakterade,

en av men levererade, gasen.

Sverige har haft frekventa ändringar av energibeskattningen och i vissa fall har lönsamheten av verksamheten med naturgas påverkats påtagligt. Enligt importkontraktet med DONG var inte förändrade skatter skäl att omförhandla avtalsvillkoren. Gaspriset sätts dock ofta i relation till de bränslen det konkurrerar med. År 1993 sänktes energiskattema för industrin, vilket innebar att gasimportören enligt avtalen tvingades sänka priset till kunderna utan motsvarande nedsättning av importpriset. Skatteomläggningama orsakade ett betydande intäktsbortfall och medförde att gasimportören fick skriva ned det bokförda värdet på den befintliga överföringsledningen till O kronor SOU 1995:140. Mot bakgrund resultatförbättringar samt en förväntad god

av senare ekonomisk framtid för bolaget beslöt styrelsen att 1997 skriva upp det bokförda värdet av ledningssystemet.

Det bör dock betonas att höjning av energiskatten t.ex. olja

en kan påverka vinstmarginalen i positiv riktning. I det fall som redovisats

skulle importören kunna höja priserna till sina kunder utan motovan svarande höjning importpriset. Det kan också vara värt att poängtera

av

ökad konkurrens leder till att den nuvarande alternativkostnadsatt om prissättningen avvecklas och därmed får ett eget pris, så

att gas kommer konsekvenserna ändrade Skatteregler för andra bränslen att

av minska i betydelse.

5 i

Naturgasfrågan Sverige,

närområdet och

Europa

Vid slutet av 1980-talet bedömdes förutsättningarna goda för

vara en storskalig naturgasintroduktion i Sverige under l990-talet. Till grund för bedömningarna låg bl.a. beslutet att stänga två kämkraftsre-

om av aktorer åren 1995 och 1996. Vid slutet 1980-talet bedrevs förhand-

av lingar mellan Swedegas AB nuvarande Vattenfall Naturgas AB,

norska GFU Gassforhandlingsutvalget och sovjetiska Sojuzgasexport

om leveranser till Mellansverige för bl.a. kondenskraftproduktion. I

av gas Storstockholmsområdet planerade STOSEB GAS för gasleveranser från en naturgasledning Mellansverige.

genom

Efter skattereformen år 1990 då koldioxidskatt infördes och skatten på naturgas ökade och 1991 års energipolitiska beslut avsnitt 5.3

se

gjordes den politiska bedömningen att förutsättningarna för

en naturgasutvidgning inte längre var goda och Swedegas AB lade utbyggnadsplanerna i Mellansverige på is. STOSEB GAS fortsatte att diskutera tillförsel av gas från Haltenbanken utanför Trondheim via Bergslagen- Gävle-Stockholm och vidare till Finland. Också detta projekt befanns till slut förenat med alltför höga risker. Särskilt ansågs risken för

vara skatteändringar vara alltför stor.

Under senare år har frågan utbyggnad det svenska natur-

om en av gasnätet åter aktualiserats. Diskussionen förs med delvis andra för-

nu tecken. 1980-talets planer i huvudsak baserade på bedömningar

var av de framtida svenska försörjningsbehoven och marknadsfömtsättningarna i övrigt inom landet. I dag är frågan även starkt relaterad till energiförsörjningen i närområdet och i hela Västeuropa. Vidare har kraven på åtgärder för att motverka klimatförändringarna vuxit sig allt starkare under l990-talet, och därmed har naturgasen fått avgörande betydel-

en se i många länders klimatpolitiska strategier.

Här ges först, i avsnitt 5.1, en kort översikt över viktiga ändringar under l990-talet av förutsättningarna för naturgastillförsel inom Östersjöområdet och i Europa i stort. l avsnitt 5.2 redovisas energisamarbetet inom Norden och Östersjöregionen, är betydelse för

som av frågan om ökad svensk naturgasanvändning. Avsnitt 5.3 innehåller

en

126 Naturgasfrågan iS2erige, närområdet och Europa

redogörelse för den svenska energipolitiken och Sveriges ställningstaganden till naturgassamarbete. Avslutningsvis redovisas övergripande, i avsnitt 5.4, tre aktuella studier, Nordic Gas Grid-studien, North Transgas OY-studien och The Baltic Gas Interconnector.

5.1 i omvärlden

Förutsättningarna

l l öområdet

Östersj

. Östersjöregionen ornringas gasfyndigheter i Nordsjön, Norska havet, av Barents hav och Ryssland. De nederländska och engelska gasreservema är relativt begränsade och kan inte bedömas få någon avgörande betydelse för gasforsörjningen i Östersjöregionen. Tyskland försörjs med naturgas flera ledningar från såväl nordsjöfälten som Ryssland. genom Finland och de baltiska staterna är däremot endast knutna till det ryska försörjningsnätet. Sverige och Danmark försörjs från de danska fyndighetema i Nordsjön. Danmark har också ledning till kontinenten, en vilket i sin tur innebär att även Sverige är sammankopplat med det kontinentala systemet.

har allt betydelse för energiforsörjningen i Öster-

Naturgas en större sjöregionen helhet. Samstämmiga bedömningar tyder på att marksom naden för naturgas under de närmaste åren kommer att öka avsevärt, framför allt i Östeuropa. I Norden är gasens andel av energianvändningen störst i Finland och Danmark 10 procent respektive ca 20

ca

procent. År 1997 såldes i Finland 3,5 miljarder m3 och i Danmark gas m3 såldes m3 och i 3,6 miljarder gas. I Sverige ca 0,9 miljarder gas Norge används i stort sett inte gas. i Det tyska naturgasnätet är väl utbyggt och naturgasen svarar för mer än femtedel den tyska energianvändningen. Också i de baltiska en av länderna och Ryssland är naturgasen etablerad. I Polen motsvarar naturgasandelen ca 10 procent av energianvändningen. Norge och Ryssland är mycket stora gasproducenter och gasexportörer. Även Danmark har gaskällor och viss export till både Sverige och Tyskland. Några år in på 2000-talet kommer dock Danmark att vai behov import Finland importerar rysk gas, och från såväl ra av av gas. gasföretagens från den finska regeringens sida finns ett stort insom hopkoppling med det europeiska naturgasnätet. De baltiska tresse av en endast kopplade till det ryska nätet. Även från dessa länder staterna är finns uttalade önskemål att integreras med Europa. Från rysk sida om finns ett behov att erhålla alternativ transportled till de stora av en marknaderna på kontinenten.

SOU 1999:1 15 Naturgasfrâgan i Sverige, närområdet och Europa 127

En sammanbindning naturgasnäten i Östersjöområdet skulle inav

nebära att tillforselmöjlighetema och försörjningstryggheten ökade i

hela regionen. Konkurrensen på gasmarknaden i de nordiska, baltiska och övriga europeiska länderna skulle öka. Den stora lagringskapaciteten i Lettland skulle kunna utnyttjas. Naturgasimporterande länder strävar efter att öka försörjningstryggheten genom att förlita sig på än leverantör. Förutom ökad mer en en leveranssäkerhet tillgången till konkurrerande leverantörer också ger en bättre utgångspunkt i prisforhandlingama. I Östersjöområdet det är egentligen endast i Tyskland, och i viss mån i Polen och Danmark, som en sådan situation föreligger. Finland och de baltiska staterna har ett starkt intresse förbinav en delse med det kontinentala gasnätet. Finland planerar att öka användningen av naturgas väsentligt, det är då nödvändigt inte men att vara hänvisad till leveranser från enbart Ryssland även tillförseln däriom från hittills har varit mycket stabil. De baltiska staterna eftersträvar också en alternativ tillförselväg. Strävandena hos länderna på andra sidan Östersjön att kopplas till det västeuropeiska gasnätet sammanfaller också med ryska exportintressen. Det ryska gasföretaget Gazprom vill diversifiera sina transportvägar till det kontinentala nätet. De befintliga ledningarna till kontinenten går Ukraina och Vitryssland, vilket viss osäkergenom ger en het beträffande framtida leveranser. En utbyggnad det nordiska av gasnätet, som också ger Gazprom en exportväg de politiskt stagenom bila nordiska ländema, har sedan länge varit ett ryskt önskemål. Den s.k. Nordiska gasaxeln, från Finland Mellansverige till Nordgenom sjön, har länge varit huvudaltemativet. För Ryssland är sannolikt inte sammankoppling entydigt positiv. en Å sidan skulle avsättningsmöjlighetema för rysk ena naturgas öka, men å andra sidan skulle man riskera konkurrens de nuvarande kunderna om i Polen, Baltikum och Finland, vilka är helt beroende rysk nu av gas. Samtidigt kan det fördel att forsörjningstryggheten ökar i St vara en Petersburgs-området och Kaliningrad. Omvänt gäller naturligtvis att en

sammankoppling också skulle påverka avsättningsmöjligheter och kon-

kurrenssituation för norsk gas. Också från norsk sida söker tillforselvägar till Östersjöomman nya

rådet. Förhandlingar pågår mellan norska GFU Gassforhandlings-

utvalget och det statliga danska gasforetaget DONG Naturgas A/S med sikte på inköp norsk GFU har också inlett

av gas. förhandlingar

med det polska gasföretaget POGC. Norsk skulle kunna levereras gas till Polen via Danmark eller Tyskland. genom

128 Naturgasfrågan iSverige, närområdet och Europa

5.1 Gasmarknaden i Europa

För konsumentländema i Västeuropa är också nya tillförselvägar genom Östersjöområdet av stort intresse. Flera och säkrare leveransvägar från Ryssland ökar leveranssäkerheten och konkurrensen på den europeiska gasmarknaden. Också Danmark har intresse av en sådan utbyggnad, eftersom de danska gasfyndighetema beräknas ge ett minskat utbyte under kommande år samtidigt som landet planerar stor satsning

en på naturgas. Ökningen i gasanvändningen måste därför delvis baseras på importerad gas, och då skulle det vara av värde för landet att ha närmare tillgång till leveranser från Ryssland.

På kontinenten svarar naturgasen för en mycket större andel av den totala energianvändningen än den gör i Sverige. Förbrukningsmönstret är också annorlunda än i Sverige. Ofta utgör naturgasbaserade elproduktionsanläggningar baslastanläggningar med mycket långa drifitider. På kontinenten är dessutom andelen hushåll med gasförsörjning mångfaldigt större än i Sverige. Detta leder till att naturgasen kan köpas med hög utnyttjningstid.

Naturgas ansågs inom EU länge ett så rent och effektivt bränsle

som att det borde förbehållas industriprocessema och tätortsuppvännning-

För elproduktion användningen av naturgas genom ett EGen. var direktiv förbjuden, i stället borde kol och möjligen olja användas. Under det senaste årtiondet har politiken ändrats, och naturgasen är nu det viktigaste bränslet för och ombyggda kraftverk. EG-direktivet av-

nya skaffades 1990.

Andelen naturgas i den totala europeiska energianvändningen ökar, bl.a. ett resultat miljö- och klimatpolitiska hänsyn, och genom

som av att naturgaspriset har uppvisat sjunkande tendens på grund av sjun-

en kande oljepriser. Den ökande naturgasanvändningen förväntas fortsätta och ett gap mellan tillgång och efterfrågan väntas några år in på 2000-talet. De inhemska källorna i EU sinar, och ett ökat importberoende från länder utanför EU blir följden se avsnitt 2.3.3. Det är då frågan import från Norge, Ryssland och Algeriet. Även Iran, Nige-

om ria och Quatar har gasfyndigheter.

Det ryska naturgasföretaget Gazprom har bedrivit en aktiv marknadspolitik, bl.a. syftar till att diversifiera transportvägama till det

som kontinentala nätet. Gazprom har samarbetsavtal med flera kraft- och industriföretag, i t.ex. Tyskland, Frankrike och Italien, avseende bl.a. teknisk utrustning och marknadsföring samt är i vissa fall delägare i ledningsnät. Gazprom har också visat ett starkt intresse för en gasledning från Finland genom Sverige till Danmark eller Tyskland. Det är då inte primärt den svenska marknaden är intresse, utan främst

som av

Naturgasfrågan i Sverige, närområdet och Europa 129

möjligheten att få ytterligare säker tillförselväg till den europeiska

en marknaden.

Förbrukningen av gas i Västeuropa har ökat kraftigt de senaste decennierna. Gasens andel av primärenergiforbrukningen har under de senaste 35 åren ökat från 2,5 procent till drygt 20 procent. Gasen har till stor del ersatt olja och kol. Storbritannien, Tyskland, Frankrike, Nederländerna och Italien framgått kapitel de viktigaste

är, som av konsumentländema och svarar för drygt fyra femtedelar den totala

av användningen. Ungefär två tredjedelar kommer från källor in-

av gasen om EU Nederländerna, Storbritannien, Danmark, Tyskland, Italien och Frankrike. Av resterande delar importeras hälften från Ryssland och ungefär en fjärdedel från vardera Norge och Algeriet.

Det finns, som framgått av kapitel i huvudsak två orsaker till att efterfrågan på naturgas ökar i Europa. En orsak har sådana

är att gasen fördelar jämfört med kol och olja, att en ökad naturgasanvändning för många länder har blivit huvudstrategi i miljö- och klimatpolitiken.

en En övergång sker från subventionerad kol till i elproduktionen, där

gas s.k. kombicykelteknik med naturgas framstår ett ekonomiskt

som mycket konkurrenskraftigt alternativ. Den andra orsaken är att tillgången på nordsjöolja har kulminerat. En ökad andel naturgas i energitillförseln är ett led i strävan att undvika ett starkare framtida beroende av olja från Mellanöstern.

En konkurrensutsatt marknad för naturgas är ett viktigt inslag i fullbordandet av EU:s inre marknad för energi. Det centrala i EUkommissionens vitbok från januari 1996 är energifrågomas strategiska betydelse för möjligheterna att stärka industrins konkurrenskraft, försörjningstryggheten och hänsynstagandet till miljön EUkommissionen, 1996b. Energisektorns utveckling har ett starkt samband med såväl möjligheterna att uppnå resultat inom miljöområdet som med strävanden att bidra till den ekonomiska, sociala och miljömässiga utvecklingen i bl.a. länderna kring Östersjön. I energisektorn finns det dessutom starka samband mellan EU-ländema, såväl fysiskt el- och gasledningar m.m. som ägarmässigt. En ökad diversifiering och leveranssäkerhet huvudmålen för EU:s energipolitik. Till-

är ett av försel av gas från flera leverantörsländer ses som mycket viktigt ur säkerhetssynpunkt och anses också stor betydelse för konkurren-

vara av sen, ökat konsumentinflytande och sänkta gaspriser på den europeiska gasmarknaden. Konkret drivs denna politik inom EU bl.a. eko-

genom nomiskt stöd till s.k. TEN-projekt Trans European Network på el- och naturgasområdet. Projekten skall bidra till att knyta samman ledningsnäten.

5 19-1881

ll

13 0 Naturgasfiégan i Sverige, närområdet och Europa

5.2 i och

Norden

lånergisamarbete

Östersjöregionen

5.2.1 samarbete

Mellanstatligt

I norra Europa har det ökade intresset för naturgas tagits i det

upp mellanstatliga energisamarbetet. Det är ett viktigt inslag i den omfattande verksamhet på energiområdet är inriktad på ett utvidgat Ös-

som tersjösamarbete. Målet för detta samarbete överensstämmer därmed väl med EU:s allmänna energipolitiska mål.

Vid ett möte i Bergen den 27 juni 1997 kom de nordiska statsministrama överens om ett samarbete för att förverkliga visionen om en hållbar energiförsörjning runt Östersjön. Statsministrama uttryckte denna överenskommelse i deklaration, Bergendeklarationen,

en gemensam och gav energiministrama i uppdrag att närmare undersöka vilka möjligheter och åtgärder som kan vidtas för att främja utvecklingen inom området.

Statsministrama uttryckte i deklarationen den

gemensamma uppfattningen att länderna runt Östersjön står inför stora förändringar på miljö- och energiområdet, och att det därför krävs både långsiktig

en tillgång på energi, för att säkerställa utveckling och sysselsättning, och ett energisystem som tillmötesgår kravet på bärkraftig utveckling.

en Därför eftersträvas politisk, ekonomisk och teknologisk integration i

en

Östersjöområdet.

Beträffande naturgasens betydelse i detta sammanhang konstaterade statsministrama bl.a. följande:

Vi är eniga om att naturgas är den mest miljövänliga energikällan bland de

fossila bränslena. En ökad och effektiv användning naturgas i länderna

av

runt Östersjön bidrar till att reducera utsläpp koldioxid och andra kli-

av

matpåverkande gaser genom att användningen kol och olja kan minska.

av

De nordiska energiministrama lämnade sin huvudrapport, den s.k. Bergenrapporten, i maj 1998. Den utmynnar i ett antal slutsatser samt en rad åtgärdsrekommendationer.

Energiministrama rekommenderade nordisk projektgrupp för

att en naturgasfrågor skulle inrättas för att bl.a. behandla resultatet Nor-

av dic Gas Grid-studien, då snart skulle avrapporteras. Behovet ett

som av utvidgat samarbete mellan Östersjöländema regelverk för utbygg-

om nad och utnyttjande av gas- och elnätverk skulle också behandlas närmare. Ett flertal klimatpolitiska projekt föreslogs vidare, framför allt med inriktning på användningen av s.k. flexibla mekanismer i regionen.

Vid ett nordiskt energiministerrnöte i Trondheim den 10 juni 1998 beslöt ministrarna uppföljningen Bergendeklarationen. Nordiska

om av

SOU 1999:1 15 Naturgasfrågan iSverige, närområdet och Europa 131

arbetsgrupper etablerades för el- och gassamarbete inom Östersjöregionen, och en särskild arbetsgrupp under energi- och miljöministrama gavs nya uppgifter på det klimatpolitiska området. Arbetet för ett utvidgat Östersjösamarbete inriktades i ett första steg mot det möte med Östersjöländemas energiministrar som skulle äga rum i Stavanger i december månad.

Ungefär samtidigt, den 4 juni 1998, bjöd EG-kommissionen DG

XVII Östersjöländerna Östersjörådets länder till ett möte för att

bilda en Baltic Energy Task Force. Huvudsyftet med detta initiativ var att arbeta fram en översikt av viktiga energiinvesteringsprojekt i regionen, och att förbättra förutsättningarna för deras finansiering. Vid mötet redovisade alla länder en positiv inställning till initiativet men varnade samtidigt för dubbleringar aktiviteter redan pågår i områ-

av som det. Av denna orsak träffades en överenskommelse om samarbete mellan Nordiska ministerrådet och Baltic Energy Task Force inkluderande gemensamma arrangemang och förberedelser inför energiministennötet.

Inom ramen för detta samarbete arrangerades i november 1998 ett naturgasseminarium i St Petersburg med deltagare från industri och myndigheter. Vid seminariet behandlades den då nyligen presenterade Nordic Gas Grid-rapporten, se vidare avsnitt 5.4.

I Stavanger den 1 december 1998 möttes Östersjöländernas energiministrar. Det första Östersjömötet på ministemivå om energi.

var Även EU-kommissionären för energifrågor, Christos Papoutsis,

var representerad mötet.

Vid mötet behandlades framför allt förutsättningarna för samarbete i el- och gasfrågor samt det klimatpolitiska området. Energiministrarna var överens om att främja energiproduktion från ekonomiskt bärkraftiga och mer miljövänliga energikällor, utveckla infrastruktur över gränserna, utveckla ett stabilt ramverk bl.a. för att uppmuntra privata och offentliga investeringar samt att arbeta för en sund konkurrens mellan olika energikällor.

Ministrama var eniga om att en ökad integration av el- och gasmarknaderna är nödvändig för en effektivare och miljövänligare energianvändning. De konstaterade att förutsättningarna för en ökad integration är att steg tas mot harmonisering och bearbetning av lagar, reg-

en ler och föreskrifter avseende miljö och handel.

Ministrama beslöt att mötas igen i Finland hösten 1999. Inför detta möte beslöts att fyra arbetsgrupper skulle utarbeta förslag till gemensamma åtgärder på de områden som identifierats vara de viktigaste för utvecklingen av en hållbar energiförsörjning i området. Två länder delar ordförandeskapet för vardera de fyra arbetsgrupperna el, gas,

av klimatpolitik och energieffektivisering.

132 Naturgas/frågan i Sverige, närområdet och Europa SOU 1999:1 15

Under år 1999 planeras fortsatta konferenser el-, och kli-

om gasmatfrågor samt om bl.a. kraftvärme och regionala investeringsfrågor. Gruppemas arbete skall avrapporteras infor energiministermötet i Helsingfors den 25 oktober 1999. Där skall också Baltic Energy Task Force, som ovan nämnts, lämna en slutrapport.

5.2.2 Baltic Gas, samarbete mellan

gasföretagen

Med anledning av den ökade politiska och ekonomiska integrationen och Östersjöområdets betydelse avseende möjligheter för naturga-

nya sen träffades ledningarna för alla de stora gasbolagen inom Östersjöregionen i Danmark den ll och 12 februari 1999 for andra Baltic Gas

en Summit.

Konferensen koncentrerade sig på utvecklingen energimarknaden

av i Östersjöregionen. Representanter från kommissionen redogjorde för sina visioner, där nödvändigheten integration ländernas energi-

av av marknader underströks liksom även naturgasens betydelse för att uppnå en uthållig och säker energiförsörjning i området. Vidare poängterades vikten av samarbete mellan gasföretag och myndigheter samtidigt

som behovet av ett formellt samarbete mellan gasföretagen underströks.

mer

Diskussionerna mellan gasföretagen och inbjudna representanter for kraftbolag bekräftade visionen gassektoms utveckling. Vidare be-

om tonades att gas- och kraftsektorema kommer att bli integrerade

mer framöver och ett förslag från kraftbranschens företrädare till

en gemensam kraft- och gasstudie diskuterades.

Ett resultat av mötet blev att ett formaliserat samarbete mellan

mer gasföretagen skall organiseras. En arbetsgrupp upprättades,

med representanter för fem gasföretag DONG, Ruhrgas, Fortum Group, Lietuvos Dujos och Vattenfall, for att formera den organisationen, Bal-

nya tic Gas. Arbetsgruppen skall också inleda dialog med kraftföreta-

en gens samarbetsorganisation Baltrel för att diskutera förslaget

om en gemensam el-gas-studie. Nästa Baltic Gas Summit kommer att hållas i Polen år 2000.

Naturgasfrågan i Sverige, närområdet och Europa 133

5.3 Sverige

5.3.1 Energipolitiken i Sverige

Riksdagen antog 1988 riktlinjer för naturgasanvändningen i Sverige prop. 1987/88:90, bet. 1987/88:NU40, rskr. 1987/88:34. I regeringens proposition till riksdagen anfördes att naturgas kunde bli ett intressant alternativ i svensk energiförsörjning. På medellång sikt fanns poten-

en tiell marknad för oljeersättning, ersättning elenergi för värmepro-

av duktion samt kraftvärmeproduktion. Det kunde också i ett senare skede

kring sekelskiftet bli aktuellt med större volymer, visade - - om gasen sig vara konkurrenskraftig för produktion av elenergi i samband med kämkraftsavvecklingen. Ett ytterligare scenario sades in-

som vara av tresse för Sverige var transitering av naturgas genom landet för avsättning på den europeiska gasmarknaden.

Det betonades dock att avgörande för naturgasens roll i det svenska energisystemet var dess konkurrenskraft gentemot övriga tillgängliga energislag. Till detta kom att kraven på försörjningstrygghet och miljöhänsyn måste kunna uppfyllas. Vid en bedömning av gasens konkurrenskraft var det vidare viktigt att beakta att Sverige inte har ett fullt utbyggt naturgasnät. Kostnadsaspektema kommer därför att väga tungt. Förutom kostnaderna för själva gasen måste även kostnader för investeringar i infrastruktur inkluderas. Samma sak gäller kostnader för beredskapslagring och kostnader som uppkommer på grund skärpta mil-

av jökrav.

Beträffande kraven försörjningstrygghet nämndes som en vägledande princip att vårt framtida energisystem skulle kännetecknas sä-

av ker tillförsel. En självklar strävan därför att naturgas kunde tillföras

var landet från två leveranspunkter och från sinsemellan oberoende leverantörer.

Sammanfattningsvis angavs följande krav som samhället måste ställa för väsentligt utökad naturgasanvändning i Sverige:

en

0 Tillförseln måste ske i överensstämmelse med de energipolitiska

riktlinjerna. Således måste de samhälleliga målen angående leve-

ranssäkerhet, beredskapslagring och miljö kunna nås. 0 Inköp av gas måste ske efter strikt kommersiella principer. Gasen

måste av egen kraft kunna konkurrera på den svenska energimark-

naden. De kommersiella förhandlingarna skall genomföras före-

tagsplanet. Kontrakt om gasköp bör innehålla omförhandlingsmöjligheter och prisindexeringsprinciper som är relevanta för konkurrenssituationen på den svenska marknaden.

134 Naturgasfrågan iSverige, närområdet och Europa

0 Den samhälleliga bedömningen ett naturgasprojekt görs i

av sam-

band med tillståndsprövning enligt lagen 1978:160 vissa rör-

om

ledningar.

1991 års energipolitiska beslut prop. 1990/91:88 innebar ingen förändring av dessa krav eller förutsättningar, dyster bild

men gav en mer av naturgasens framtid i Sverige. Det konstaterades att med den starka kraftbalans som rådde kunde inte någon nämnvärd utvidgning natur-

av gasområdet förutses under tiden fram till mitten l990-talet. Det

av anfördes vidare att naturgas och biobränslen konkurrerande bränslen i

var bl.a. kraftvärmen. Det bedömdes dock att naturgas skulle kunna utnyttjas inom det nuvarande naturgasområdet i södra och västra Sverige utan att detta skulle inskränka på förutsättningarna att utveckla biobränsleanvändningen i landet som helhet. Det framhölls i propositionen att vid valet mellan fossila bränslen naturgas lägst utsläpp

gav av koldioxid.

I regeringens proposition om en uthållig energiförsörjning prop. l996/97:84 redovisas de nuvarande riktlinjerna för energipolitiken. Där anförs att naturgas är det fördelaktigaste fossila bränslet och att det befintliga naturgasnätet bör utnyttjas. Av propositionen framgår vidare att det är angeläget att förutsättningar skapas för att det befintliga

naturgasnätet skall kunna utnyttjas effektivare. Som ett led i detta pekas på att regeringen beviljat Malmö Energi AB tillstånd att uppföra

en naturgaseldad kombicykelanläggning och att ytterligare en ansökan från Göteborg Energi AB bereddes vid tillfället. Beträffande förutsättningarna för en översyn energiskatterna skrevs vidare i propositio-

av nen att Naturgasens fördelar jämfört med olja och kol skall beaktas.

I propositionen utvecklade regeringen sin på energi-, miljö- och

syn klimatsamarbete kring Östersjön, vilken sedan konfirmerades riks-

av dagen. I propositionen skrevs bl.a.:

En förbättrad infrastruktur på energiområdet i Östersjöområdet

skulle av-

sevärt öka försörjningstryggheten i Sverige och övriga Europa. Sverige

skall aktivt verka för integrering de nationella energisystemen i Nor-

en av

den och Östersjöregionen...

Det kan vidare nämnas att näringsministern i februari 1999 besvarade en interpellation om statsrådet avsåg att vidta några åtgärder för att

en ledning för transport av gas genom Sverige till kontinenten skulle klassas som svenskt riksintresse. Statsrådet erinrade bl.a. om de riktlinjer för naturgasens användning som riksdagen uttalade 1988 och

som redovisats ovan.

Näringsutskottet behandlade i mars 1999 två motioner i vilka tanken på en storskalig introduktion naturgas i Sverige avvisades. Utskottet

av

SOU l999: l 15 Naturgasfrâgan i Sverige, närområdet och Europa 135

pekade bl.a. på de riktlinjer för naturgasens användning som redovisats ovan. Näringsutskottet konstaterade att även om naturgasen är det minst miljöstörande fossila bränslet är det inte aktuellt med storska-

en lig introduktion av naturgas eller ny naturgasledning genom Sverige. Däremot kan det befintliga naturgasnätet utnyttjas effektivare 1998/99:NU8.

5.3.2 Protokoll mellan Sverige och

Ryssland

Allmänt

Ett protokoll mellan Sveriges och Rysslands regeringar om samarbete på energiområdet undertecknades i Stockholm den 3 december 1997. Protokollet innebär att länderna skall fördjupa samarbetet för att skapa förutsättningar för en säker, effektiv, ekonomiskt balanserad och miljövänlig energiförsörjning i Östersjöregionen. Det nära samarbetet inom Östersjöstatemas råd skall beaktas. Samarbetet skall främja energieffektivisering, rationell energianvändning, användning förnyelse-

av bara energislag samt utveckling av en infrastruktur för Östersjöregionens försörjning med och naturgas.

Syfte

Syftet med protokollet är att skapa en fast grund för det fortsatta samarbetet mellan Ryssland och Sverige. Grundvalen för samarbetet skall vara ömsesidig fördel och lika rättigheter inom ramen för ett marknadsekonomiskt system.

Slutsatser

Länderna är överens om att en sammankoppling av el- och gasnäten i Östersjöregionen har en strategisk betydelse för utvecklingen av energisystemen runt Östersjön och att infrastrukturen för naturgasförsörjningen i regionen är extra viktig.

De tekniska och ekonomiska förutsättningarna för leveranser av naturgas till den svenska marknaden skall analyseras. Utgångspunkten för beslut om investeringar i gasledningar samt inköp naturgas till

av den svenska marknaden skall fattas efter kommersiella principer.

En särskild expertgrupp med företrädare för det ryska Bränsle- och energiministeriet och det svenska Närings- och handelsdepartementet skall inrättas för att studera förutsättningar för ut-

gemensamma en

136 Naturgasfrågan iSverige, närområdet och Europa

byggnad av naturgasnäten. Grunden for arbetet skall de pågående vara förstudiema ett regionalt naturgasnät från Ryssland till Västeuropa. om Den gemensamma expertgruppen har mötts under 1998, och i december möttes de två ländernas energiministrar i samband med energiministermötet i Stavanger. Överläggningama har resulterat i undertecknandet av ett samarbetsavtal energieffektivisering och teknisk om utveckling. På gasområdet har det planerade arbetet försenats något, främst beroende på att rapporteringen North Transgas-projektet har av senarelagts. Frågan kommer sannolikt att avhandlas i expertgruppen under hösten 1999.

5.4 Internationella

studier om utbyggnad av

naturgassystemet i Sverige

Ett flertal studier avseende naturgasens utbyggnad har gjorts i Sverige under de senaste decennierna. Av de senaste studierna kan nämnas:

0 Naturgasens roll i Norden och Baltikum fram till år 2010

Nordiska

Ministerrådet, Tema Nord 1994: 63 8. 0 Naturgassens muligheder for at medvirke til reducerade miljøudslip i Norden og noeronrrådeme Nordisk Ministerråd, Tema Nord 1997:548. 0 Baltic 21 Energy. Ett arbete leds Östersjöländemas miljömisom av nistrar, på uppdrag statsministrama, med målsättning att ta fram av en strategi for en bärkraftig utveckling i Östersjöområdet.

0 Econ-rapport 69/97, Nordiska förutsättningar för bärkraftig

en ener-

giförsörjning runt Östersjön.

De allra senaste och utförligaste studierna gjorts är Nordic Gas som Grid-studien och North Transgas OY-studien. North Transgas OYstudien planerad att slutgiltigt redovisas under våren/sommaren var 1999. En utredning planeras vidare att genomföras angående ytterlien gare transportväg mellan Tyskland, Sverige och Danmark The Baltic Gas Interconnector.

5.4.1 Nordic Gas Grid

Inledning

I Europa ses, som tidigare framgått, naturgas viktig komponent som en for att bl.a. minska koldioxidutsläppen och därigenom skapa bättre en

Naturgasfrågan iSverige, närområdet och Europa 137

miljö. Ett utbyggt nordiskt naturgasnät öppnar nya energiförsörjningsmöjligheter att den nordiska energimarknaden därmed kan för-

genom sörjas med naturgas i större utsträckning. Studien Nordic Gas Grid undersöker möjligheten för ett nordiskt naturgasnät se Figur 5.1 där naturgasen kommer från reserverna i Norge och Ryssland. Vidare kan ett utbyggt nordiskt naturgasnät skapa möjligheter för leverans av rysk naturgas till Västeuropa samtidigt som det länkas ihop med det västeuropeiska naturgasnätet.

Initiativ till studien Nordic Gas Grid har tagits av: Neste Group Finland, Gasum Oy Finland, DONG Naturgas A/S Danmark, Göteborg Energi, Mellansvenska Naturgaskonsortiet AB, Sydgas AB samt Vattenfall Naturgas AB

Studien är ett EU-projekt TEN-projekt och har därmed delvis finansierats av EU.

Figur 5.1 Nordic Gas Grid

Källa: Nordic Gas Grid.

138 Naturgasjrågan i Sverige, närområdet och Europa SOU 1999: 15 l

Syfte

Syftet med Nordic Gas Grid-projektet har varit att undersöka möjligheterna att koppla ihop och bygga ut de nordiska naturgassystemen Fi-

se

gur 5.1. Följ ande frågor analyseras: sex

0 Den potentiella marknaden för naturgas i Sverige, Finland och Danmark i ett längre perspektiv. 0 Möjligheten for tillförsel naturgas till det nordiska naturgassysteav met. Miljöeffekter. Möjligheterna for ett nordiskt naturgassystem ett tekniskt perspekur t1v. Investeringskostnader och ekonomi for projektet.

Tidsmässig bedörrming av projektet.

Slutsatser

Studien resulterar i följande slutsatser:

0 Det ñnns stora potentiella marknader för naturgas i Sverige, Finland och Danmark enligt marknadsanalysen. 0 För att investerare skall beredda att satsa krävs stabila spelregvara ler. På längre sikt kan ett sammankopplat nordiskt gasnät tillfredsställa ett ökande naturgasbehov i Europa och Baltikum. 0 Ett sammankopplat nordiskt naturgasnät kan försörjas från källor i Ryssland och Norge. Dessa länder, framför allt Ryssland, har mycket

stora naturgasreserver och tillräcklig produktionskapacitet. Såväl

norska som ryska gasbolag år intresserade att sälja till de av gas nordiska länderna. 0 En kartläggning och undersökning de atmosfäriska ernissionerna av har gjorts för Danmark, Sverige och Finland, såväl för växthusgaser som för gaser som leder till försurning. En ökad tillgång naturgas i av de nordiska länderna gör det möjligt att reducera utsläppen både av växthusgaser, såsom C02, CH4 och N20, och forsurande gaser som NOX, S02 och NH3. Härigenom bidrar en naturgasutbyggnad till att länderna når målen sattes vid Kyotoförhandlingama och som upp som innebär en reduktion växthusgaser på 8 procent fram till av 2010. 0 Det är fullt möjligt att, ur ett telmiskt perspektiv, bygga ledning en som tillfredsställer det växande naturgasbehovet i Danmark, Sverige och Finland samt att dessutom transitera naturgas till Europa och

Naturgasfrdgan i Sverige, närområdet och Europa 139

Baltikum. Tre olika ledningsdragningsaltemativ har analyserats med avseende på befintligt naturgasnät, leveranssäkerhet m.m. 0 Antagna marknadsförutsättningar indikerar att leveranskostnaden kommer att ligga på europeisk genomsnittsnivå samt att Nordic en Gas Grid är ekonomiskt genomforbar. Utredningen ger även förslag till stegvis finansieringsprocess, såsom bl.a. bildande ett banken av konsortium bestående av ett 20-tal banker, minimering av riskerna genom långa kontrakt på 10 till 15 år, m.m. Tidigast 2005 kan leveranserna påbörjas via ett nordiskt naturgasnät I under förutsättning inleds 1999. Utbyggnaden planeras att processen därefter ske etappvis.

5.4.2 North Transgas Oy

I januari 1997 grundades North Transgas Oy genom ett undertecknande ryska RAO Gazprom, är världens största gasbolag, och finska av som Neste Oy. Bolaget registrerades i juli 1997 finländskt bolag och som grundarna äger vardera hälften av bolaget.

Inledning

I Ryssland finns i dag 33 procent av världens naturgastillgångar. Tillmed staterna inom f.d. Sovjetunionen uppgår naturgastillgångsammans till drygt 37 procent. Samtidigt ökar naturgasens andel som energiarna källa på den europeiska marknaden. Detta väcker intresset för en naturgasledning från Ryssland till Västeuropa. Om Finland kan erbjuda en led för från Ryssland direkt till EU-området, får Finland tack vare den gasen ökade konsumtionen i Europa ett unikt tillfälle att bilda en energibro mellan Ryssland och EU gäller även Sverige Sverige kan erbjuda om samma förutsättningar. Den rörledningen skulle i sådana fall förbinda den nordiska gasnya marknaden med det europeiska gasnätet samtidigt som den möjliggör tillväxt för naturgasmarknaden i Norden.

Syfte

Syftet med projektet är att utreda möjligheten att anlägga en rörledning för naturgas från Ryssland till Västeuropa. Visar det sig att projektet är tekniskt och ekonomiskt genomförbart inleder North Transgas Oy förberedelser för anläggning rörledningen. av Vid eventuell utbyggnad byggs och ägs rörledningen för naturgas av

140 Naturgasfrfigan i Sverige, närområdet och Europa SOU 1999:1 15

North Transgas Oy. När rörledningen färdigställts överför North Transgas Oy naturgas från Ryssland eventuellt via Finland och Sverige vidare till Västeuropa.

Den preliminära utredningen planerades slutförd våren 1999.

vara Fram till september 1999 har ännu inte något resultat presenterats.

Projektplan

En projektplan ligger till grund för projektets olika faser enligt följande:

1997-1998: Preliminär utredning.

1999-2000: Förhandling samt förberedelse projektets genomfö-

av

rande. 0 2000-2005: Gasledningen byggs.

Utredningen undersöker tre olika alternativa linj edragningar för transport av naturgas från Ryssland via Finland till Västeuropa Figur 5.2.

se

Två av alternativen går via Finland och Östersjön till Tyskland. Det tredje alternativet går över södra Finland till västkusten utanför Nystad och därifrån under Bottniska viken till svenska kusten sydost Gävle.

om Därifrån går rörledningen vidare Mellan- och Sydsverige till den

genom svenska sydkusten. I närheten av Ystad går ledningen ut i havet och längs botten till Tyskland.

Figur 5.2 North Transgas

Naturgasfrågan i Sverige, närområdet och Europa 141

Under projektets olika faser avseende vid gasledningens bety-

faster man delse för Östersjöländerna med tanke på energiförsörjning och miljövård. De länder är berörda är: Danmark, Estland, Finland, Lettland, Li-

som tauen, Polen, Ryssland, Sverige och Tyskland.

5.4.3 The Baltic Gas Interconnector

En utredning planeras att genomföras angående ytterligare en transportväg för naturgas mellan Tyskland, Sverige och Danmark. Fyra gasaktö-

har gjort ansökan finansiellt EU-stöd för utredning rer en gemensam om

gasledning mellan Tyskland Rostock, Sverige skånska Sydkusom en ten och Danmark själländska ostkusten. Den svenska regeringen har tillstyrkt ansökan och stödet söks från EU:s sk. TEN-program.

Avsikten med utredningen är att undersöka möjligheten att via nya tillförselvägar knyta de befintliga gasledningarna i södra Skan-

samman dinavien med det kontinentala naturgassystemet. Ytterligare en tillförselvag kommer, enligt ansökan, att stimulera naturgasens marknadsutveckling och ha betydelse vid utvecklingen av konkurrensen på naturgasmarknaden. Dessutom utgör en ny tillforselväg en viktig del for en utökad leveranssäkerhet i regionen.

De fyra gasbolag står bakom ansökan är Verbundnetz Gas

som VNG i Tyskland, Själlandske Kraftverker i Danmark, Norsk Hydro samt Sydkraft. Ansökan behandlas just i EU-kommissionen och be-

nu slut väntas i mitten av september 1999.

Efter beslut om ny ledning beräknas denna kunna vara i drift 2003.

DEL 2

UTGÅNGSPUNKTER

%

T

E 145 l

6 Gällande

lagstiftning

Framdragande och drift av bl.a. gasledningar regleras i lag 1978:160 om vissa rörledningar rörledningslagen. Utöver denna lag måste även en rad andra lagar såsom plan- och bygglagen 1987:10 och miljöbalken, samt föreskrifter beaktas. I detta kapitel lämnas en översiktlig redogörelse for de viktigaste lagarna och föreskrifterna. Dessutom ges en kortfattad beskrivning av de möjligheter som finns för att få tillgång till den mark som behövs för en gasledning.

6.1 om vissa

Lagen 1978: 160 rörledningar

Enligt lagen krävs koncession för att dra fram eller använda rörledning för transport av fjärrvärme eller av råolja, naturgas eller produkt av råolja eller naturgas eller av annan vätska eller gas som är ägnad att användas som bränsle. Tillstånd behövs dock inte för ledning med en längd av högst 20 kilometer, ledning för distribution till hushåll eller ledning som uteslutande skall nyttjas inom hamn- eller industriområde. Regeringen har möjlighet att i visst fall medge undantag från koncessionsplikt l §.

I ledning ingår för driften erforderliga tillbehör och anordningar 2 §-

Frågan koncession prövas regeringen ansökan in till

om av men ges den myndighet som regeringen bestämmer Statens energimyndighet, 3 §-

Koncession får meddelas endast om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen dras fram och används och sökanden anses vara lämplig att utöva verksamhet som avses med koncessionen. Koncession får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas får dock mindre avvikelser göras. Vid koncessionsprövningen skall 2-4 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § miljöbalken tillämpas 4 §. Detta innebär bl.a. att miljöbalkens allmänna hänsynsregler skall tillämpas vid koncessionsprövningen.

146 Gällande lagstzfining SOU 1999: 115

I koncessionsansökan skall ingå miljökonsekvensbeskrivning.

en Vad gäller förfarandet, kraven på miljökonsekvensbeskrivningen samt planer och planeringsunderlag gäller 6 kap. miljöbalken 4 §.

Koncessionsprövningen enligt 3 § innebär att rörledningsföretaget kan bli föremål för en samlad bedömning i alla de avseenden där

samhällsintressen gör sig gällande. Sålunda kan bl.a. transport- och näringspolitiska, energipolitiska samt miljö-, försvars- och planpolitiska synpunkter komma att beaktas.

I 5-7 finns bestämmelser om villkor för koncession. Koncession skall avse ledning med en i huvudsak bestämd sträckning och gälla viss tid, längst 30 år 5 §. En koncession skall förenas med de villkor

som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt, såsom att trygga säkerheten, skydda människors hälsa och milj ön mot skador och olägenheter och främja en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och andra resurser. Vidare får som villkor för koncession föreskrivas bl.a. att staten skall ha rätt att delta i verksamheten, att särskild avgift skall utges och att ledningen skall färdigställas inom viss tid 6 §-

En koncession får för sin giltighet göras beroende av att säkerhet ställs för att koncessionshavaren fullgör skyldigheten enligt 16 § att ta bort ledningen och vidta andra åtgärder för återställning. Stat, kommun, landsting och kommunalförbund behöver dock inte ställa säkerhet. Möjlighet finns även att besluta ytterligare säkerhet 6 §. Upp-

om a kommer genom verksamhet för vilken koncession har meddelats olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när koncession meddelades eller medverkar verksamheten med någon betydelse till mil-

att en jökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds får ytterligare eller ändrade villkor föreskrivas för att förebygga eller minska olägenheten för framtiden. Villkoren får dock inte vara så ingripande att verksamheten inte längre kan bedrivas eller avsevärt försvåras 7 §.

Regler om skyldighet att ombesörja transport åt finns i 8 och

annan 9 §§.

Bestämmelser om ledning inom område för trafikled finns i 10- 12 §§.

Koncession får inte överlåtas utan regeringens eller den myndighets som regeringen bestämmer medgivande 13 §. Koncessionshavare

som vill avstå från sin rätt har möjlighet till detta efter anmälan till

regeringen. Rätten upphör i sådant fall efter viss tid 14 §.

Om koncessionshavaren åsidosätter för koncessionen gällande villkor eller för ledningens drift gällande säkerhetsbestämmelse kan koncessionen återkallas. Detsamma gäller om koncessionshavaren inte uppfyller förpliktelse som åvilar honom eller henne enligt denna lag. Möjlighet att återkalla koncession finns även i det fall

SOU 1999:1 15 Gällande lagstiftning 147

koncessionshavaren under tre år i följd inte haft ledningen i bruk 15 §. Om koncessionen upphör att gälla skall återställningsåtgärder vidtas detta är påkallat från allmän eller enskild synpunkt 16 §. om Krävs det för att återställningsåtgärdema skall kunna utföras att annans mark tas i anspråk får den myndighet som regeringen bestämmer besluta att tillträde till marken skall lämnas under viss tid l 8 §. Bedrivs verksamheten enligt rörledningslagen på ett sådant sätt att det uppkommer uppenbar fara för allmänt eller enskilt intresse kan den myndighet regeringen bestämmer förbjuda verksamhetens fortsatta som bedrivande 20 §. Om regeringen har tillåtit en ledning enligt rörledningslagen så kan inte dess framdragande eller användande förbjudas med stöd av miljöbalken 23 §.

6.2 Förhållandet till annan

lagstiftning

6.2.1 Plan- och bygglagen

Lagen innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och byggande. Bestämmelserna syftar till att med beaktande av den om enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer 1 kap. l §. Att planlägga användningen mark och av vatten är kommunal angelägenhet det s.k. kommunala planmonoen polet l kap. 2 §.

Lokalisering av bebyggelse m.m.

Som grundregel för lokalisering bebyggelse gäller att marken skall av från allmän synpunkt lämplig för ändamålet. Bedömningen av vara lämpligheten sker vid planläggning eller i ärenden bygglov eller om förhandsbesked l kap. 6 §. Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till dels beskaffenhet och läge, dels föreliggande behov. Sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning har företräde. Bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken skall tillämpas vid planläggning och i ärenden bygglov och förhandsbesked. Dessutom skall enligt 5 kap. 3 § om miljöbalken miljökvalitetsnormer iakttas vid planering och planläggning 2 kap. l §.

148 Gällande lagstiftning SOU 1999:1 15

Vid planläggning och beslut bygglov skall, med beaktande

om m.m. av natur- och kulturvärden, ändamålsenlig struktur och estetiskt

en en tilltalande utformning bl.a. bebyggelse, kommunikationsleder och

av andra anläggningar främjas. Likaså skall från social synpunkt god

en livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt långsiktigt god hus-

samt en hållning med mark och vatten och med energi och råvaror främjas. Även förhållandena i angränsande kommuner skall

beaktas. Varken planläggning eller beslut bl.a. bygglov får medverka till att mil-

om en jökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds 2 kap. 2 §.

Bebyggelse skall lokaliseras till mark är lämpad för ändamålet

som med hänsyn till bl.a. de boendes och övrigas hälsa, möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstömingar. Dessutom skall bebyggelse och anläggningar för sin funktion kräver tillförsel

som av energi lokaliseras på ett sätt är lämpligt med hänsyn till energi-

som försörjningen och energihushållningen 2 kap. 3 §. Inom områden med sammanhållen bebyggelse ställs särskilda krav på bebyggelsemiljöns utformning 2 kap. 4 §.

Krav på byggnader

m.m.

Placering och utformning byggnader skall göras på ett sätt är

av som lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen 3 kap. 1 § och så att de eller deras användning inte medför betydande olägenheter för omgivningen 3 kap. 2 §. Kraven på byggnader gäller i viss utsträckning även andra anläggningar, t.ex. bergrum för lagring bl.a. flytande naturgas 3 kap.

av 14 §.

Översiktsplan

Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan omfattar hela

som kommunen. Planen skall vägledning för beslut användningen

ge om av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras. Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter och enskilda 1 kap. 3 §. Översiktsplanen skall innehålla redovis-

en ning av de allmänna intressena enligt 2 kap. plan- och bygglagen och de miljö- och riskfaktorer bör beaktas vid beslut användningen

som om av mark- och vattenområden. Därvid skall riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken särskilt. Av planen skall framgå bl.a.

anges grunddragen i fråga om den avsedda användningen mark- och vat-

av tenområden och hur kommunen avser att tillgodose de redovisade

SOU 1999: l 15 Gällande lagstiftning 149

riksintressena och iaktta gällande miljökvalitetsnormer 4 kap. l §. Vid upprättande av översiktsplanen skall kommunen samråda med bl.a. länsstyrelsen 4 kap. 3 §. Länsstyrelsen skall under samrådet särskilt ta till vara och samordna statens intressen genom att bl.a. ge råd om miljöfaktorer som bör beaktas och verka för att riksintressen enligt 3 kap. och 4 kap. miljöbalken tillgodoses 4 kap. 5 §. Planförslaget skall ställas ut 4 kap. 6 § och länsstyrelsen skall avge ett granskningsyttrande över förslaget 4 kap. 9 §. Översiktsplanen antas av kommunfullmäktige 4 kap. ll §.

i Detalj plan

I detaljplanen sker den rättsliga regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen. Planen får endast omfatta en begränsad del av kommunen l kap. 3 §. Detaljplan skall finnas för ny sammanhållen bebyggelse, ny enstaka byggnad t.ex. får betydande

som inverkan på omgivningen och inte prövas genom bygglov etc. samt bebyggelse som skall förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang. Dessutom skall detaljplan finnas för vissa andra anläggningar än byggnader som kräver bygglov. Kommunen behöver inte upprätta detaljplan om tillräcklig reglering skett genom områdesbestämmelser 5 kap. 1 §.

I detaljplanen skall redovisas och till gränserna anges bl.a. allmänna platser och kvartersmark 5 kap. 3 §. I planen får dessutom bestämmelser meddelas om bl.a. i vad mån åtgärder kräver bygglov, byggnaders användning och placering. Dessutom får bestämmelser meddelas om bl.a. markreservat för allmänna ledningar och energianläggningar 5 kap. 7 §. Med energianläggningar avses bl.a. undercentraler, värmeväxlare och på marken förlagda anläggningar för värmelagring eller värmeproduktion. I planen får även införas bestämmelser om skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar genom luftförorening, buller etc.

I detaljplanen får även bestämmas att bygglov inte skall lämnas till åtgärder som innebär väsentlig ändring av markens användning förrän viss energianläggning etc. för vilken kommunen inte skall vara huvudman har kommit till stånd 5 kap. 8 §.

Detaljplanen antas som huvudregel kommunfullmäktige 5 kap.

av 29 §.

150 Gällande lagstiftning SOU 1999:1 15

Områdesbestämmelser

För begränsade områden kommunen inte omfattas detaljplan

av som av får områdesbestämmelser antas om det behövs för att syftet med översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken tillgodoses 1 kap. 3 §. Förfarandet

vid upprättande av områdesbestämmelser är i huvudsak desamma vid

som upprättande av detaljplan. Områdesbestämmelsema antas huvudregel

som

av kommunfullmäktige 5 kap. 33 §.

Fastighetsplaner

Fastighetsplaner kan antas för att underlätta genomförandet detalj-

av planer 1 kap. 3§. Regler om sådana planer finns i kapitel

Regionplaner

Regionplaner kan antas för att samordna flera kommuners planläggning 1 kap. 3§. Bestämmelser om regionplaner finns i kapitel

Bygglov, rivningslov och marklov

I kapitel 8 finns bestämmelser om bygglov Bygglov krävs

m.m. som huvudregel bl.a. för att uppföra byggnader och göra tillbyggnader 8 kap. 1 §. För andra anläggningar än byggnader krävs bygglov för att bl.a. anordna tunnlar eller bergrum som inte är avsedda för tunnelbana eller gruvdrift 8 kap. 2 §.

Inom områden med detaljplan krävs i vissa fall, om inte annat bestämts i planen, marklov för schaktning eller fyllning. Kommunen har även möjlighet att i detaljplan besluta att marklov skall krävas för att fälla träd eller plantera skog. Möjlighet finns också för kommunen att i områdesbestämmelser besluta att marklov skall krävas för att bl.a. schakta, fälla träd och plantera skog inom områden exempelvis

som ligger i närheten av befintliga eller planerade anläggningar för t.ex. kämreaktorer, andra kärnenergianläggningar eller andra anläggningar som kräver ett skydds- eller säkerhetsområde 8 kap. 9 §.

m.m.

Bygglov skall i princip beviljas exempelvis byggnad inte

om en strider mot detalj- eller fastighetsplan och kraven i 3 kap. 2 och 10- 18 är uppfyllda. Bygglov kan lämnas även för åtgärder innebär

som mindre avvikelser från detaljplanen eller fastighetsplanen avvikel-

om serna är förenliga med syftet med planen 8 kap. 1 l §.

SOU 1999: 115 Gällande lagstiftning 151

Avser ansökan åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan skall i princip bygglov beviljas kraven i andra kapitlet är

om uppfyllda, åtgärden inte skall föregås detaljplaneläggning på grund

av av bestämmelserna i 5 kap. l inte strider mot områdesbestämmelsema och kraven i 3 kap. 2 och 10-18 är uppfyllda. Bygglov får beviljas även om åtgärden innebär en mindre avvikelse från områdesbestämmelsema förutsatt att avvikelsema är förenliga med bestämmelsernas syfte 8 kap. 12 §.

Statlig kontroll

Kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser skall prövas av länsstyrelsen det kan befaras att

om beslutet innebär att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses, att regleringen av sådana frågor om användningen av markoch vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte iakttas eller att en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser 12 kap. 1 §. Om det föreligger något sådant förhållande skall länsstyrelsen upphäva beslutet 12 kap. 3 §. Finns särskilda skäl får länsstyrelsen eller regeringen för ett visst område förordna att 12 kap. 1-3 skall tillämpas beslut att lämna lov eller förhandsbesked 12 kap. 4 §. Regeringen kan även pröva ett beslut att anta, ändra eller upphäva en regionplan. Prövningen får dock endast avse frågan huruvida planen tillgodoser riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken 12 kap. 5§. Regeringen har också möjlighet att förelägga en kommun att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser

en om det behövs för att tillgodose bl.a. riksintressen 12 kap. 6 §.

6.2.2 Miljöbalken

Miljöbalken trädde i kraft den l januari 1999 och ersätter bl.a. naturresurslagen, naturvårdslagen och miljöskyddslagen. Balken, som består av 33 kapitel, innehåller endast de grundläggande miljöbestämmelserna. Med stöd av miljöbalken har ett antal förordningar och föreskrifter meddelats.

I första kapitlet finns bestämmelser om bl.a. miljöbalkens mål. Sålunda att miljöbalkens mål är att främja hållbar utveckling och

anges en

så sätt tillförsäkra nuvarande och kommande generationer en hälsosam och god livsmiljö. Vidare sägs att en hållbar utveckling bygger på

insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans förrätt att ändra och bruka naturen är förenad med ett för att förvalta ansvar naturen väl. Det anges också att miljöbalken skall tillämpas sådant ett sätt att t.ex. människors hälsa och miljön skyddas mot störningar och att återanvändning och återvinning liksom hushållning med bl.a. annan energi främjas så att ett kretslopp kan uppnås l kap. 1 §. Bestämmelserna i första kapitlet är grundläggande betydelse vid av tolkningen av de materiella bestämmelserna i miljöbalken inte minst de allmänna hänsynsreglema kapitel 2. Balkens bestämmelser skall tilllämpas på ett sådant sätt att dess mål och syfte bäst tillgodoses. Råder det tveksamhet vad bör beslutas eller göras skall det väljas om som som mest sannolikt gynnar en hållbar utveckling. Miljöbalken gäller som huvudregel parallellt med lag även denna innehåller regler annan om till skydd för miljön. Andra kapitlet innehåller bl.a. de allmänna hänsynsreglema. Dessa är tillämpliga på all verksamhet och alla åtgärder betydelse för milav jöbalkens mål. Bestämmelserna gäller parallellt med lag det annan om inte särskilt föreskrivs att balkens regler inte skall tillämpas på verksamheten i fråga t.ex. 23 § rörledningslagen.

se

Vid prövning av frågor om bl.a. tillstånd och godkännande samt vid tillsyn har bl.a. den bedriver verksamhet bevisbördan för att kasom pitlets bestämmelser tillämpas. Bevisbördans placering innebär med andra ord att det är den vidtar åtgärd skall bevisa att hänsom en som synsreglema uppfylls 2 kap. 1 §. Den som bl.a. bedriver verksamhet eller vidtar åtgärd är skyldig en att skaffa sig den kunskap som behövs för att undvika skador på människors hälsa och på miljön, s.k. kunskapskravet, 2 kap. 2 §. Så snart det finns skäl att verksamhet eller åtgärd kan anta att en medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön skall vissa försiktighetsmått vidtas. Sålunda skall bl.a. den bedrisom ver en verksamhet utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt behövs för att förebygga, som hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Är det fråga yrkesmässig verkom samhet skall, i syfte, bästa möjliga teknik användas 2 kap. 3 §. samma Lokaliseringsprincipen kommer till uttryck i 2 kap. 4 Enligt denna bestämmelse skall, verksamheten eller åtgärden tar i anspråk om mark eller vattenområden annat än helt tillfälligt, platsen väljas med hänsyn till 1 kap. l 3 kap. och 4 kap. miljöbalken. Dessutom gäller att en sådan plats skall väljas så att ändamålet med verksamheten och åtgärden kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön.

SOU 1999: l 15 Gällande lagstiftning 153

Hushållnings- och kretsloppsprincipema återges i 2 kap. 5 Enligt denna regel skall alla som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärd

en hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. Dessutom anges att i första hand förnybara energikällor främst biomassa, solenergi och vindkraft skall användas.

Enligt produktvalsprincipen, vilken återges i 2 kap. 6 skall den som bl.a. bedriver verksamhet undvika att använda eller sälja kemiska produkter eller biotekniska organismer kan innebära risk för män-

som niskors hälsa eller för miljön, produkten kan ersättas andra,

om av mindre farliga produkter. Detsamma gäller för innehåller

varor som eller har behandlats med kemisk produkt eller bioteknisk organism.

en

I 2 kap. 7 § återges skälighetsregeln. Regeln innebär att kraven hänsyn enligt 2 kap 2-6 gäller i den utsträckning

det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid bedömningen skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Avvägningen får dock inte medföra

att en miljökvalitetsnorm enligt kapitel 5 åsidosätts.

Om det har uppstått en skada eller olägenhet för miljön så har den som bedrivit den verksamhet eller vidtagit den åtgärd orsakat ska-

som dan eller olägenheten ansvaret för att skadan eller olägenheten avhjälps. Ansvaret kvarstår till dess skadan etc. har avhjälpts. Omfattningen av ansvaret regleras närmare i kapitel 10 2 kap. 8 §.

Den s.k. stoppregeln finns i 2 kap. 9 Enligt denna får verksamhet eller åtgärd som kan befaras leda till väsentliga skador på människors hälsa eller miljön -trots att de skyddsåtgärder kan krävas har vid-

som tagits bedrivas endast om det finns särskilda skäl. Verksamhet

- som medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller att miljön försämras avsevärt får inte bedrivas. Bestämmelsen gäller dock inte om regeringen har tillåtit verksamheten enligt reglerna i kapitel 17.

Även det finns risk för att ett stort antal människor får sina lev-

om nadsförhållanden väsentligt försämrade så kan regeringen, enligt 2 kap. 10 tillåta verksamheten om denna är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. Om regeringen meddelar dispens så har den möjlighet att förena beslutet med villkor för att tillgodose allmänna intressen. Kan det befaras att verksamheten försämrar det allmänna hälsotillståndet får dock inte ens regeringen meddela tillstånd

I kapitel 3 finns de grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden. Bestämmelserna skall tillämpas vid mål och ärenden enligt balken, vid fysisk planering enligt plan- och bygglagen och vid prövning av tillstånd enligt flera andra författningar.

Enligt 3 kap. l § skall mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till

154 Gällande lagstiftning

beskaffenhet, läge och föreliggande behov. Företräde skall sådan

ges en användning som medför från allmän synpunkt god hushållning.

en

När fråga uppkommer om att använda mark måste avvägning gö-

en ras mellan å ena sidan intresset att bevara t.ex. markområdet för

av framtiden och å andra sidan värdet att ta den i anspråk. Vid bedöm-

av ningen av den lämpligaste användningen ett område bör utgångs-

av punkten vara att främja hållbar utveckling. Stora mark- och vatten-

en områden som inte har påverkats eller är obetydligt påverkade explo-

av ateringsföretag eller andra ingrepp i miljön, skall så långt det är möjligt skyddas mot åtgärder kan påtagligt påverka deras karaktär 3 kap.

som 2 §. I 3 kap. 3-9 finns regler för mark- och vattenområden har

som olika skyddsbehov, t.ex. för att de är känsliga från ekologisk synpunkt. Områden med skyddsbehov skall så långt det är möjligt skyddas mot åtgärder som kan skada dessa intressen. Om området är riksintresse

av är skyddet i princip absolut.

Fjärde kapitlet innehåller bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet. I kapitlet de geografiska

anges områden som är av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i området 4 kap. 2-7 §§. Bestämmelserna syftar till att skydda dessa värden mot exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön som påtagligt kan skada områdenas bevarandevärden. Bestämmelserna skall tillämpas vid prövning av mål och ärenden enligt såväl miljöbalken som de lagar i 1 kap. 2 Områdena riksin-

som anges av tresse är bl.a. vissa kust- och fjällområden, vissa älvar och vattendrag samt Öland och Gotland. Bestämmelserna får dock inte medföra

att t.ex. utvecklingen av befintliga tätorter eller det lokala näringslivet

av förhindras.

Bestämmelser om bl.a. miljökvalitetsnormer finns i kapitel Miljökvalitetsnormer är föreskrifter, meddelade regeringen, viss

av om lägsta miljökvalitet för mark, vatten, luft eller miljön i övrigt inom ett geografiskt område. Normen skall ange de förorenings- eller störningsnivåer som människor eller miljön kan belastas med utan fara för betydande eller påtagliga olägenheter. Miljökvalitetsnorrnema skall grundas på vetenskapliga kriterier.

Myndigheter och kommuner skall i sin verksamhet- t.ex. vid prövning av tillstånd, tillsynsutövning och när föreskrifter meddelas sä-

kerställa att de miljökvalitetsnormer som har meddelats enligt föreskrifterna uppfylls. De skall även beakta vid planering och

normerna planläggning. Detta innebär att bl.a. planläggning skall göras ett sådant sätt att möjligheterna att uppfylla underlättas. Hur

normerna miljökvalitetsnormer kan uppfyllas bör framgå av översikts- och detaljplaner samt områdesbestämmelser.

SOU 1999: l 15 Gällande lagstiftning 155

Tillstånd får inte meddelas för en ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Verksamheten kan emellertid tillå-

verksamhetsutövaren vidtar sådana åtgärder att olägenheterna tas om från annan verksamhet upphör eller minskar, så att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormen ökar i inte obetydlig utsträckning 16 kap. 5 §.

Kapitel 6 innehåller bestämmelser om bl.a. miljökonsekvensbeskrivningar. En sådan skall, om regeringen inte föreskriver annat, ingå i ansökan tillstånd enligt 11 och 12 kap. miljöbalken eller enligt

om föreskrifter har meddelats med stöd balken. Även vid

som av regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. t.ex. avseende vissa anläggningar för lagring av naturgas skall det finnas en miljökonsekvensbeskrivning. Därutöver har regeringen i vissa fall möjlighet att föreskriva att en miljökonsekvensbeskrivning skall ñnnas med vid prövningen av bl.a. dispensärenden eller andra ärenden enligt balken 6 kap. l §.

Syftet med miljökonsekvensbeskrivning är att identifiera och be-

en skriva de effekter planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra

som en dels på t.ex. människor och miljön, dels på bl.a. hushållningen med mark och vatten och dels på annan hushållning med exempelvis råvaror och energi. Ett annat syfte är att möjliggöra samlad bedömning av

en dessa effekter på människors hälsa och miljön 6 kap. 3 §.

Den t.ex. att bedriva verksamhet som kräver tillstånd

som avser skall tidigt samråda med länsstyrelsen och enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Före samrådet skall länsstyrelsen m.fl. underrättas om den planerade verksamhetens lokalisering, omfattning och utformning samt dess förutsedda miljöpåverkan. Samrådet skall ske innan ansökan görs och den miljökonsekvensbeskrivning krävs enligt 6 kap. l §

som upprättas. Efter samrådet skall länsstyrelsen besluta verksamheten

om etc. kan antas medföra betydande miljöpåverkan 6 kap. 4 §. Anser

en länsstyrelsen att så är fallet skall en miljökonsekvensbedömning genomföras. Vid ett sådant förfarande skall samråd ske med övriga berörda statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet skall avse dels verksamhetens etc. lokalisering, omfattning, utformning och miljöpåverkan, dels innehåll och utformning miljökonsekvensbeskrivningen 6 kap.

av 5 §. Om det kan antas att verksamheten kan medföra betydande miljöpåverkan i annat land skall det landets ansvariga myndigheter infor-

6 kap. 6 §. Medför verksamheten betydande miljöpåverkan meras en skall miljökonsekvensbeskrivningen innehålla de uppgifter som behövs för att syftet enligt 6 kap. 3 § skall uppfyllas. Beskrivningen skall i sådant fall innehålla uppgifter om verksamhetens etc. lokalisering, utformning och omfattning och om de åtgärder som planeras för att

156 Gällande lagstiftning SOU 1999:1 15

skadliga verkningar skall kunna undvikas m.m. Den skall även innehålla de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med bl.a. mark och vatten verksamheten etc. kan antas medföra. Även

som en redovisning av eventuella alternativa platser m.m. tillsammans med bl.a. en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten etc. inte kommer till stånd skall finnas med i beskrivningen. Medför verksamheten etc. inte en betydande miljöpåverkan skall miljökonsekvensbeskrivningen innehålla de ovannämnda uppgifterna endast i den utsträckning som behövs med hänsyn till verksamhetens art och omfattning 6 kap. 7 §.

Den myndighet prövar ansökan i ett mål etc. skall genom ett

som särskilt beslut eller i samband med att målet etc. avgörs ta ställning till

miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i kapitel När om myndigheten prövar ansökan skall den beakta innehållet i beskrivningen och resultatet av samrådet m.m. 6 kap. 9 §.

6.2.3 Väglagen

Väglagen gäller endast allmän väg. Enligt 44 § krävs väghållningsmyndighetens medgivande för att inom ett vägområde dels dra elektriska ledningar, vattenledningar eller andra ledningar, dels för att utföra arbeten befintlig ledning. Medgivande behövs dock inte om tillstånd har meddelats enligt lag eller författning och anmälan om arbetet

annan har gjorts hos väghållningsmyndigheten. Myndigheten har befogenhet att meddela de föreskrifter om arbetets bedrivande m.m. som behövs med hänsyn till vägens bestånd, drift eller brukande.

Under vissa förutsättningar får brådskande arbete påbörjas utan tillstånd eller anmälan. Väghållningsmyndigheten skall i så fall underrättas snarast.

6.2.4 Lagen 1988:950 om kultunninnen m.m.

I lagen, innehåller bestämmelser om bl.a. fornminnen, byggnads-

som minnen och kyrkliga kulturminnen, anges att det är en nationell angelägenhet att vår kulturmiljö skyddas och vårdas. Alla, såväl enskilda som myndigheter, har för att vården och skyddet av kulturmiljön

ansvar kommer till stånd. Den som utför ett arbete etc. skall se till att skador på kulturmiljön såvitt möjligt undviks eller begränsas 1 kap. 2 §.

Bestämmelser om fornminnen finns i kapitel Där anges bl.a. att alla fasta fornlämningar är skyddade enligt lagen. Fasta fornlämningar

SOU 1999: 1 15 Gällande lagstiftning 157

är lämningar efter människors verksamhet under forna tider, har

som tillkommit genom äldre tiders bruk och är varaktigt övergivna så-

som som gravar och resta stenar 2 kap. 1 §. Till fast fornlämning hör ett

en så stort område på marken eller på sjöbotten behövs för att bevara

som fomlämningen och den ett tillräckligt utrymme med hänsyn till dess

ge art och betydelse, s.k. fornlämningsområde 2 kap. 2 §.

Det är förbjudet att utan tillstånd, enligt kapitel rubba, ta bort, gräva ut, täcka över eller bebyggelse, plantering eller annat

genom sätt ändra eller skada en fast fornlämning 2 kap. 6 §. Tillstånd krävs bl.a. för sådana normala och tillståndsfria åtgärder

annars som plöjning, fornlämning kan skadas arbetet.

om en av

Riksantikvarieämbetet och länsstyrelsen får vidta de åtgärder

som behövs för att skydda och vårda fast fornlämning t.ex. flytta eller

en inhägna denna 2 kap. 7 §. En möjlighet länsstyrelsen har

annan som är att meddela särskilda föreskrifter till skydd för fast fornlämning.

en Länsstyrelsen har även rätt att fridlysa platsen där ett fomfynd har påträffats intill dess en vetenskaplig undersökning har genomförts. Förutsättningen för fridlysning är dock att någon väsentlig olägenhet inte uppstår 2 kap. 9 §.

Den som har för avsikt att uppföra en byggnad, anläggning etc. bör i god tid ta reda på om det finns någon fast fornlämning kan beröras

som av planen. Påträffas en fornlämning under grävning etc. skall arbetet omedelbart avbrytas till den del fomlämningen berörs och anmälan göras till länsstyrelsen 2 kap. 10 §.

Länsstyrelsen kan, om det är fråga om en planerad exploatering

av ett större markområde, besluta om en särskild utredning. Som sådan exploatering räknas bl.a. anläggning för energiförsörjning 2 kap 11 §. Ansökan om tillstånd till ingrepp i fornlämning rubba, förändra eller ta bort görs hos länsstyrelsen. Länsstyrelsen får meddela tillstånd till ingrepp endast om fomlämningen medför hinder eller olägenhet inte

som står i rimligt förhållande till fomlämningens betydelse. Om någon annan än markägaren eller ägaren vattenområdet ansöker till-

av om stånd skall länsstyrelsen avslå ansökan ägaren motsätter sig

om åtgärden och det inte finns några synnerliga skäl att bifalla ansökningen 2 kap. 12 §.

Länsstyrelsen får villkor för tillstånd enligt 2 kap. 12 § ställa

som skäliga krav på särskild undersökning för att dokumentera fornlämningen och ta till vara fomfynd eller särskilda åtgärder för att bevara fomlämningen. Länsstyrelsen har också, det behövs för att få ett

om tillfredställande underlag för prövningen eller för att bedöma behovet av att ställa krav på särskild undersökning, möjlighet att inför prövning av tillstånd enligt 2 kap. 12 besluta arkeologisk förundersök-

om en ning av fomlämningen 2 kap. 13 §.

158 Gällande lagstiftning SOU 1999:1 15

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet olovligen t.ex. rubbar, tar bort eller gräver ut en fast fornlämning kan dömas till 2 kap.

ansvar 21 §. Likaså kan den som inte gör en anmälan enligt 2 kap. 10 § göra sig skyldig till brott 2 kap. 21 §.

a

Länsstyrelsen får under vissa förutsättningar förklara bl.a. byggnad, park och trädgård för byggnadsminne 3 kap. l §. Är det så att ett bibehållande av ett byggnadsminne, t.ex. park, medför hinder, olägen-

en het eller kostnad som inte står i rimligt förhållande till dess betydelse, får länsstyrelsen jämka skyddsföreskriftema eller häva byggnadsminnesförklaringen. Likaså får länsstyrelsen häva en byggnadsminnesförklaring framstår ändamålslös 3 kap. 15 §. Även regeringen

som som kan, om den ger tillstånd till expropriation som rör byggnaden eller kringliggande område och byggnadsminnesförklaringen eller skyddsföreskrifterna inte kan bestå utan olägenhet för expropriationsändamålet, häva en byggnadsminnesförklaring eller jämka skyddsföreskrifter 3 kap. 15 §.

6.2.5 Lagen 1966:314 kontinentalsockeln

om

Lagen stiftades ursprungligen med anledning av konventionen om kontinentalsockeln, dagtecknad i Geneve den 29 april 1958. Enligt konventionen utövar varje stat suveräna rättigheter över den utanför territorialgränsen liggande delen av sockeln, såvitt gäller utforskandet och tillgodogörandet av dess tillgångar.

I lagen definieras kontinentalsockeln som havsbotten och dess underlag inom allmänt vattenområde samt inom det havsområde utanför Sveriges territorialgräns som regeringen bestämmer i enlighet med 1958 års konvention 1 §. Staten har ensamrätt att utforska kontinentalsockeln och att utvinna dess naturtillgångar 2 §. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan dock andra än staten

ge tillstånd att utforska kontinentalsockeln och att utvinna naturtillgångar från denna. Möjlighet finns också för regeringen att föreskriva att vissa slag av verksamheter får bedrivas utan tillstånd 3 §. Bestämmelserna i 2 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § och, i vissa fall, 3 och 4 kap. miljöbalken skall tillämpas vid prövningen av tillstånd att utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från den. I ansökan om tillstånd att genom borrning eller sprängning utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från den skall miljökonsekvens-

en beskrivning ingå 3 a §.

Ett tillstånd skall förenas med de villkor behövs för att skydda

som allmänna intressen och enskild rätt 4 §. Möjlighet finns att, i vissa fall, förena tillståndet med ytterligare eller ändrade villkor 4 a §. Un-

SOU 1999:1 15 Gällande lagstifining 159

der vissa förutsättningar kan tillståndet återkallas 5 §. Skyldighet att vidta återställningsåtgärder regleras

i 5 a

Bestämmelser om säkerhetszon för att skydda anläggning för utforskande av kontinentalsockeln eller utvinning naturtillgångar finns

av i 6

Inom anläggning och säkerhetszon utanför territorialgränsen tillämpas svensk lag. Undantag gäller dock för bestämmelserna i minerallagen och jakt- och fiskelagstiftningen. Normalt skall inte någon tillståndsprövning enligt miljöbalken ske för utforskning och utvinning inom anläggning och säkerhetszon utanför territorialgränsen verk-

om samheten har tillståndsprövats av regeringen enligt kontinentalsockellagen 10 §. Gäller ett tillstånd enligt kontinentalsockellagen verk-

en samhet som skall bedrivas utanför territorialgränsen så får regeringen, under vissa förutsättningar, som villkor för tillståndet att till-

ange ståndsprövning enligt 9 kap. miljöbalken skall ske 10 §.

a

För att lägga bl.a. rörledningar på kontinentalsockeln utanför territorialgränsen krävs tillstånd av regeringen eller den myndighet

regeringen bestämmer. Ett tillstånd skall förenas med de villkor behövs

som för att dels möjliggöra bl.a. utforskning kontinentalsockeln, dels för-

av hindra, begränsa och kontrollera föroreningar från rörledningar och dels skydda möjligheten att använda och redan befintliga rör-

reparera ledningar etc. 15 §. Detta gäller dock inte vid utläggande bl.a.

a av rörledningar i syfte att utforska kontinentalsockeln etc. 15 b §.

6.2.6 Lagen 1988:868 och

om brandfarliga

explosiva varor

Lagen innehåller bestämmelser hantering och import brandfar-

om av liga och explosiva varor. Syftet med lagen är att dels hindra att varorna orsakar brand eller explosion inte är avsedd, dels att förebygga och

som begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion vid hanteringen av sådana l §. Regeringen eller den

varor myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter

om vilka varor som skall anses vara brandfarliga eller explosiva 2 §.

Byggnader och andra anläggningar där brandfarliga eller explosiva varor hanteras samt anordningar för hantering sådana skall

av varor, dels vara inrättade så att de är betryggande från brand- och explosionssynpunkt, dels vara förlagda sådant avstånd ifrån omgivningen

som behövs med hänsyn till hanteringen. Detta gäller även områden med sådana byggnader, anläggningar och anordningar 6 §.

Den som hanterar brandfarliga eller explosiva skall vidta de

varor åtgärder och de försiktighetsmått behövs för att förhindra oavsikt-

som

160 Gällande lagstiftning SOU 1999:1 15

lig brand eller explosion och för att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion 7 §. I vissa fall ställs det krav på att den som hanterar brandfarliga eller explosiva varor skall ha viss kompetens 8 §.

Den som yrkesmässigt hanterar brandfarliga eller explosiva varor skall se till att det finns tillfredställande utredning om riskerna för brand eller explosion i verksamheten och om de skador som kan uppkomma. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har möjlighet att meddela närmare föreskrifter om utredningsskyldigheten 9 §.

Den som bl.a. importerar eller överlåter brandfarliga eller explosiva varor är skyldig att lämna viss varuinformation. Närmare föreskrifter

informationen får meddelas regeringen eller den myndighet om av av som regeringen bestämmer 10 §.

Det krävs tillstånd för att hantera eller importera explosiva varor och för att yrkesmässigt eller i större mängd hantera brandfarliga varor 11 §. Enligt 20 § förordningen 1988:1145 om brandfarliga och explosiva varor krävs inte tillstånd för att hantera brandfarliga varor som transporteras i sådan rörledning för vilken koncession har meddelats enligt rörledningslagen. I vissa fall får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förbjuda hantering eller import av en brandfarlig eller explosiv vara 12 §.

6.2.7 naturgasföre- Sprängämnesinspektionens skrifter, Sprängämnesinspektionens allmänna

råd till föreskrifterna SÄIFS 1996:8

Sprängämnesinspektionen har, med stöd av 41 § förordningen 1988:1145 brandfarliga och explosiva bemyndigats att

om varor, meddela föreskrifter enligt 6-11 lagen om brandfarliga och explosiva varor samt att besluta om förbud enligt 12 § samma lag. Inspektionen har bl.a. utfärdat Sprängämnesinspektionens naturgasföreskrifter och allmänna råd till föreskrifterna SÄIFS 1996:8. Föreskrifterna gäller utformning, anläggande och drift av ledningssystem för naturgas i gasfas överstigande 4 bar övertryck kapitel 1. Ledningssystemet skall bl.a. vara förlagt så att det kan övervakas och underhållas på ett från skyddssynpunkt ändamålsenligt och betryggande sätt. Systemet skall även vara försett med skyddsanordningar mot brand och explosion och i största möjliga utsträckning vara skyddat mot yttre påverkan. Innan anläggningsarbeten påbörjats skall ledningsägarens kvalitetssystem för dessa ha godkänts av Sprängämnesinspektionen kapitel 3.

SOU 1999: l 15 Gällande lagstiftning 161

Särskilda krav ställs på material för rör samt dimensionering

m.m. kapitel 4.

Ledningar skall vara förlagda i marken på ett sådant sätt att de är skyddade mot skadlig påverkan från markrörelser, erosion och andra yttre påkänningar. Sprängämnesinspektionen skall i vissa fall godkänna det tekniska utförandet. Ledningama skall också ha betryggande skydd mot korrosion. Skyddet skall bestå dels av katodiskt skydd, dels ut-

av vändig beläggning 5.2.

Området längs en gasledning delas in i Med hjälp

zoner. av en zonklassningsenhet ett 1 600 meter långt och 400 meter brett område bestäms zontillhörigheten. Zonerna delas in i fyra olika klasser: A, B, C och D. Skyddskraven är lägst i zonklass A och högst i zonklass D. Vid indelningen i klasser beaktas dels rådande befolkningstäthet, bebyggelse och andra förhållanden inom zonen, dels vad med tillfreds-

som ställande grad av säkerhet kan antas i fråga om områdets användning inom överskådlig tid, dvs. 10-15 år. I zonklass A får det finnas högst tio lägenheter med lägenhet avses såväl bostadslägenhet lägenhet

som för annat ändamål t.ex. affärslokal belägna i ett eller flera hus. I B

zon får det finnas ll till 45 lägenheter. Som C klassas områden där det

zon finns minst 46 lägenheter. Även enstaka byggnader och utomhusområden, t.ex. idrottsplatser inom 100 meter från ledningen, medför i vissa fall att området klassas som zon C. Detta gäller om det vid normal användning samtidigt vistas minst 20 personer där. Område där flertalet byggnader har fyra eller fler våningar ovan mark klassas D

som zon 5.3.

I 5.4 finns regler om skyddsavstånd. Exempelvis skall avståndet från ledning i mark till byggnad med byggnad alla byggnader

- avses eller till närmaste gräns för område med förväntade grävningsaktiviteter vara minst 25 meter. Ett sådant utomhusområde som nämnts ovan anses alltid som ett område med förväntade grävningsaktiviteter. Det finns även föreskrifter om minsta avstånd mellan stationsanläggningar t.ex. MR-stationer och byggnader, vägar Sålunda är minsta

m.m. avståndet mellan exempelvis MR-station och bostadsbyggna-

en grupp av der 50 meter. Inom tättbebyggt område medges högst det tryck som är tekniskt nödvändigt för att driva förbrukningsenheten.

Gasledning i bl.a. mark skall vara förlagd med ett täckningsdjup av minst 0,9 meter. Brukas marken skall gasledningen förlagd minst

vara 0,3 meter under det största brukningsdjupet, varvid hänsyn skall tas till täckdikning o.d. 5.5. Förläggs ledningen i skog skall en trädfri gata behållas under ledningens livslängd. Gatan skall så bred, cirka sju

vara meter, att den medger inspektion för att registrera och lokalisera läckor samt för att upptäcka ledningsgraven eroderar 5.6.

om

0 19-1881

162 Gällande lagstiftning SOU 1999:1 15

Föreskrifter finns också om korsande ledningar, parallellförläggning av gasledning och kraftledning samt korsning mellan gasledning och väg m.m. 5.7-5.10. Gasledningen skall vara utmärkt med stolpar i terrängen. Stolparna skall placeras på synligt avstånd från varandra och vara försedda med uppgifter om gasledningens brukare och telefonnummer till bemannad station 5.11.

Gasförande installationer ovan mark skall, med vissa undantag, vara inhägnade 6.1. Inhägnaden skall bestå av ett minst två meter högt stängsel som är placerat minst två meter från anordning innanför detta. Installationema skall även vara skyddade mot påkörning. Obevakade installationer skall vara försedda med anordning som hindrar obehörig manövrering av funktioner i ledningssystemet 6.2. I allmänna råd

till förskriftema anges bl.a. att frågan om skydd mot sabotage ofta diskuteras och att en noggrann genomgång har visat att det är omöjligt att på ett rimligt sätt skydda ledningen med tillhörande utrustning från skador genom sabotage.

I kapitel 7 finns regler om kompressorstation. Vad gäller kontrollrumsbyggnad och byggnad eller byggnadsdel som innehåller gasinstallation skall den vara avskild i brandteknisk klass REI 60. Ett utrymme med gasinstallation skall dessutom vara ventilerat så att utläckande gas inte kan samlas där. Härutöver anges att avståndet mellan huvudgasledningens sträckning och kompressorbyggnad etc. skall vara minst 50 meter och att säkerhetsavståndet mellan olika funktionsdelar som kompressorbyggnad, kontrollrum och utlopp för stationens huvudavblåsning skall vara minst 25 meter. Vidare finns föreskrifter om säkerhetssystem, tömning m.m. En kompressorstation skall bl.a. vara försedd med ett system som gör det möjligt att upptäcka och lokalisera sådana fel inom stationsområdet som kan medföra fara.

Föreskrifter om mät- och reglerstationer s.k. MR-stationer finns i kapitel 8 och innehåller regler för bl.a. byggnaden, tryckreducering, skydd mot otillåten tryckhöjning och tömning. Liksom är fallet med kompressorstationer skall byggnad eller byggnadsdel som innehåller utrustning för tryckreducering vara avskild i brandteknisk klass REI 60. Likaså skall utrymme med reducerutrustning vara ventilerat så att utläckande gas inte kan samlas där. Regler om linjeventilstationer finns i kapitel Där anges bl.a att avståndet till närmaste linjeventil utmed gasledningen inte får överstiga viss längd, t.ex. 16 km i zon A och 4 km i zon D. Vidare finns föreskrifter om skyddsåtgärder vid manövrering och tömning.

Kapitel 10 innehåller regler om bl.a. kontroll av ledningar. Sålunda skall ledningen, innan försöksdrift påbörjas, undergå konstruktions-, tillverknings- och installationskontroll. Dessutom finns bestämmelser om revisionskontroll och återkommande kontroll.

sou 1999:115

Gällande lagstiftning 163

I kapitel 11 anges krav ställs på ledningsägaren. Ägaren skall

som bl.a. driva, underhålla, och i förekommande fall ställa

reparera av gasledningen med tillhörande anordningar på ett från skyddssynpunkt ändamålsenligt och betryggande sätt. Kapitlet innehåller även bestämmelser om luktsättning av gas och om åtgärder skall vidtas indel-

som om ningen av zoner förändras. Eventuella skador på ledningssystemet skall, enligt kapitel 12, dokumenteras ledningsägaren. Ägaren är

av även skyldig att informera Sprängämnesinspektionen om läckage som orsakat personskada etc.

6.2.8 föreskrifter

Sprängämnesinspektionens om

i föreskrifterna SÄIFS

ändring 1995:3 om

tillstånd till

hantering av brandfarliga gaser och vätskor, Sprängämnesinspektionens

allmänna råd till föreskrifterna SÄIFS

1997:3

Sprängämnesinspektionen har med stöd av 21, 29 och 41 förordningen 1988:1145 om brandfarliga och explosiva bl.a. föreskri-

varor vit att tillstånd inte behövs för anläggande och drift distributions-

av system för bl.a. naturgas om:

drifttrycket uppgår till högst 4 bar och 2. gasen distribueras från en central enhet exempelvis mät- och

en

reglerstation till flera abonnenter och

ett distributionsföretag ansvarar för att anläggning, drift och

kontroll av systemet, dvs. distributionssystemet till och med

förbrukningsstället exempelvis lågan, utförs enligt regler

som

utarbetats i samråd med Sprängämnesinspektionen samt

föreståndare är utsedd samma sätt i 36 och 37 för-

som anges

ordningen 1988:1145 brandfarliga och explosiva kapitel

om varor

1.3.

Bakgrunden till bestämmelsen i kapitel 1.3 är att med bibehållen skyddsnivå begränsa kravet på tillstånd. Genom föreskrifterna effektiviseras samhällets kontroll av skyddet mot brand och explosion. Distributionsföretagen påtar sig ett egenkontrollsystem granskas både

som till struktur och resultat- myndigheterna. Det är myndigheterna

av som fastställer kravnivån.

6.3 Rätt att använda för

mark gasledningar

För att få dra fram en gasledning över mark krävs att lednings-

annans ägaren har kommit överens med markägaren, eller någon form

av tvångsupplåtelse. Ett avtal nyttjanderätt till mark får träffas för

om högst 50 år. Inom detaljplanelagt område är dock tiden begränsad till 25 år. Kommer avtal inte till stånd kan ledningsägaren ansöka led-

om ningsrätt eller expropriation.

Ledningsrättslagen 1973:1144

Den som för ledning vill utnyttja utrymme inom fastighet kan få rätt till det, s.k. ledningsrätt 1 §. Lagen gäller vissa slag ledningar bl.a.

av gasledningar tillgodoser ett allmänt behov, näringsverk-

som gagnar samhet eller kommunikationsanläggning betydelse för riket eller

av viss ort eller medför endast ringa intrång i jämförelse med nyttan 2 §. Med ledning avses, förutom själva ledningen, även sådana anordningar som behövs för dess funktion, exempelvis pumpstationer 3 §. Frågan om ledningsrätt prövas lantmäterimyndigheten 39 §. Ledningsrät-

av ten omfattar, enligt vad som bestäms vid förrättningen, befogenhet att inom fastigheten vidta de åtgärder behövs för att dra fram och

som använda ledningen 1 §. Ett beslut om ledningsrätt kan omprövas under

vissa förutsättningar 33 §.

Expropriationslagen 1972:719

Fastighet som inte ägs staten får expropriation tas i anspråk

av genom med äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt l kap. 1 §. Expropriation får ske för att bl.a. tillgodose allmänt behov elektrisk kraft eller

av annan drivkraft, vatten, värme eller likartad nyttighet etc. 2 kap 3 §. Bestämmelsen omfattar bl.a. allmänna ledningar olika slag, såsom

av gasledningar. Skall ledningen ingå i ledningsnät betydelse för riket

av eller för viss ort eller är intrånget ledningen ringa i jämförelse med

av nyttan av den, får expropriation ske även om det inte finns något allmänt behov ledningen 2 kap. 3 §. Fråga tillstånd till expropria-

av om tion prövas av regeringen 3 kap. l §

7 i EG:s

Huvuddragen naturgasmarknadsdirektiv

Europaparlamentet och rådet antog den 22 juni 1998 direktivet 98/3 O/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas naturgasmarknadsdirektivet. Syftet med direktivet är att upprätta den inre marknaden för naturgas. I direktivet finns gemensamma regler för bl.a. överföring, distribution, leverans och lagring naturgas. Vidare

av finns där regler för naturgassektoms organisation och funktion och for tillträde till marknaden samt för drift av systemen. Förutom dessa bestämmelser innehåller direktivet ett omfattande och detaljerat regelverk. Medlemsstaterna skall senast den 10 augusti 2000 ha genomfört direktivet i nationell rätt. Direktivet återges i sin helhet i bilaga I kapitlet ges en beskrivning av direktivet.

7.1 Direktivets

ingress

I naturgasmarknadsdirektivets ingress anges bl.a. följande mål. Ett viktigt inslag i fullbordandet den inre marknaden for energi är upprät-

av tandet av en konkurrensutsatt marknad för naturgas punkt 3. Den inre marknaden för naturgas måste upprättas gradvis för att industrin på ett flexibelt och planerat sätt skall kunna anpassa sig till sin miljö och

nya för att beakta att marknadsstrukturema skiljer sig mellan medlemsstaterna punkt 7. Tillträdet till systemet måste vara öppet, i enlighet med detta direktiv och detta måste leda till tillräcklig, och där så är

en lämpligt, jämförbar grad av öppnande marknaderna i de olika med-

av lemsstaterna. Samtidigt får inte öppnandet marknaderna leda till

av onödig obalans i företagens konkurrenssituation i olika medlemsstater punkt 23.

166 Huvuddragen i EG.s naturgasmarknadsdirektiv

7.2 Direktivets sakinnehåll

Kapitel l

Kapitel 1 Räckvidd och definitioner innehåller två artiklar. I artikel 1 anges direktivets räckvidd. Där sägs att i direktivet fastställs gemensamma regler för överföring, distribution, leverans och lagring

av naturgas. Vidare anges att direktivet fastställer regler om naturgassektoms organisation och funktion, inbegripet kondenserad naturgas LNG, tillträde till marknaden, drift systemen och de

av kriterier och förfaranden skall tillämpas vid beviljande tillstånd

som av för överföring, distribution, leverans och lagring naturgas. Artikel 2

av innehåller definitioner.

Kapitel II

Kapitel Allmänna regler för sektorns organisering omfattar artiklarna 3-5. I artikel 3 anges att medlemsstaterna skall säkerställa att naturgasföretag drivs enligt principerna i direktivet för att uppnå konkur-

en rensutsatt naturgasmarknad.

Vidare anges att medlemsstaterna i det allmänna ekonomiska intresset kan ålägga naturgasföretag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Tjänsterna kan avse säkerhet inbegripet försörjningstrygghet regel-

— bundna leveranser, kvalitet och pris leveranser samt miljöskydd. Om naturgasföretag åläggs sådana tjänster skall EG-fordragets bestämmelser, särskilt artikel 90 numera artikel 86 i Amsterdamfördraget, beaktas. Allmännyttiga tjänster skall anmälas till Europeiska kommissionen. se nedan artikel 17 om möjlighet för naturgasföretag att vägra

— tillträde till systemet om ett tillträde skulle hindra naturgasföretagen från att utföra de allmännyttiga tjänster som ålagts dem enligt artikel 3.2.

I artikeln sägs också att en medlemsstat får besluta att inte tillämpa artikel 4 i fråga om distribution i den utsträckning tillämpningen

som av bestämmelsen rättsligt eller i praktiken skulle hindra naturgasföretagen från att fullgöra de allmännyttiga tjänster som de har blivit ålagda. Förutsättningen för att en medlemsstat skall få använda denna möjlighet är att handelns utveckling inte påverkas i sådan utsträckning att

en det strider mot gemenskapens intressen. Som sådana intressen räknas bl.a. konkurrens när det gäller berättigade kunder, dvs. kunder får

som utnyttja den fria naturgasmarknaden, och artikel 90 i EG-fordraget numera artikel 86 i Amsterdamfördraget.

SOU 1999:1 15 Huvuddragen iEGss naturgasmarknadsdirektiv 167

Artikel 4 innehåller fyra punkter. Krävs tillstånd t.ex. licens, tillåtelse, koncession, samtycke eller godkännande för att bygga eller driva naturgasanläggningar så skall, enligt första punkten, medlemsstaterna eller den behöriga myndighet de utser i enlighet med punkterna 2-

som 4 bevilja tillstånd att bygga och/eller driva sådana anläggningar, rörledningar och tillhörande utrustning inom sitt territorium. På vill-

samma kor kan tillstånd beviljas för att leverera naturgas och tillstånd för

grossister.

Har medlemsstaterna ett tillståndssystem skall de, enligt andra punkten, fastställa objektiva och icke-diskriminerande kriterier

som skall uppfyllas av de företag ansöker tillstånd för att bygga

som om och/eller driva naturgasanläggningar eller ansöker tillstånd att

som om leverera naturgas. Vidare att kriterier och förfaranden skall of-

anges fentliggöras.

Tredje punkten föreskriver att en sökande fått avslag på sin

som ansökan skall underrättas om dels skälen för avslaget och dels möjlig-

om heten att överklaga. Dessutom skall kommissionen underrättas ett

om avslag.

Enligt fjärde punkten kan medlemsstaterna, under vissa förutsättningar, avslå ansökan ytterligare tillstånd att anlägga och driva

en om rörledningssystem för distribution inom visst område.

Medlemsstaterna skall, enligt artikel säkerställa att tekniska föreskrifter utarbetas och görs tillgängliga. I föreskrifterna skall de

anges lägsta krav som ställs på teknisk konstruktion och drift för anslutning till systemet av LNG-anläggningar, lagringsanläggningar, andra överförings- eller distributionssystem och direktledningar. Kommissionen skall underrättas om föreskrifterna.

Kapitel III

Kapitel III Överföring, lagring och LNG omfattar artiklarna 6-8 och reglerar vissa frågor rörande överförings-, lagrings- och/eller LNGföretag. I artikel 6 anges att medlemsstaterna skall säkerställa att överförings-, lagrings- och LNG-företag i enlighet med artiklarna 7

agerar och

Sålunda skall företagen, enligt artikel på ekonomiska villkor driva, underhålla och utveckla säkra, tillförlitliga och effektiva överförings-, lagrings- och/eller LNG-anläggningar, med vederbörlig hänsyn till miljön. Företagen åläggs ävenviss inforrnationsskyldighet. Om informationen är kommersiellt känslig så skall den, enligt artikel behandlas konfidentiellt.

168 Huvuddragen i EG.s naturgasmarknadsdirektiv

Kapitel IV

Kapitel IV Distribution och försörjning omfattar 9-11 och

artiklarna

reglerar vissa frågor rörande distributionsföretag.

Enligt artikel 9 gäller i stort samma regler för distributionsföretagen som för de ovan nämnda överförings-, lagrings- och LNG-företagen. Enda skillnaden är att medlemsstaterna kan ålägga distributionsföretag och/eller försörjningsföretag leveransskyldighet gentemot kunder inom ett visst område och/eller i viss kategori. Även tariffen för sådana

en leveranser f°ar regleras.

Det bör påpekas att samma företag samtidigt kan vara ett distributions-, överförings-, lagrings- och LNG-företag.

Kapitel V

Kapitel V Särredovisning samt insyn och öppenhet i bokföringen omfattar artiklarna 12 och 13.

I artikel 12 anges att medlemsstaterna eller de behöriga myndigheter de utser, däribland de tvistlösningsmyndigheter som avses i artiklarna 21.2 och 23.2, skall ha tillgång till naturgasföretagens bokföring enligt artikel 13 i den omfattning som behövs för att de skall kunna utföra sina uppgifter. Är uppgifterna kommersiellt känsliga så skall de behandlas konfidentiellt. Medlemsstaterna har dock, under vissa förutsättningar, möjlighet att medge undantag från principen om konfidentialitet.

Artikel 13 ger nämnare regler för bokföringen hos naturgasföretagen.

Enligt första punkten skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att bokföringen sker i enlighet med punkterna 2-5.

I andra punkten föreskrivs att naturgasföretag, oberoende av ägartyp eller juridisk form, skall upprätta, låta revidera och offentliggöra sina årsredovisningar enligt de bestämmelser i nationell års-

rätt som avser räkenskaper i aktiebolag och som har fastställts i enlighet med rådets fjärde direktiv 78/660/EEG av den 25 juli 1978, grundat på artikel 54.3 g i fördraget om årsbokslut i vissa typer av bolag. Företag som inte enligt lag är skyldiga att offentliggöra sin årsredovisning skall hålla en kopia av denna tillgänglig för allmänheten.

Tredje punkten föreskriver att integrerade naturgasföretag skall särredovisa verksamhetsgrenama överföring, distribution och lagring av naturgas. Där artikel 16 reglerat tillträde till systemet skall tillämpas och tillträde till systemet lämnas mot betalning av ett enda belopp för

både överföring och distribution, kan dock bokföringen för överföring och distribution kombineras. Enligt fjärde punkten skall företagen i sin interna bokföring ange de regler för fördelningen av tillgångar och skulder, utgifter och inkomster samt för avskrivningar de följer vid upprättandet av särredovissom ningen. Detta skall ske utan att nationellt tillämpliga bestämmelser om bokföring åsidosätts. l femte punkten föreskrivs att vissa transaktioner med vissa anknutna företag skall i noter till årsredovisningen. anges

Kapitel VI

Kapitel VI Tillträde till systemet omfattar artiklarna 14-23 och reglerar framför allt olika kunders möjligheter att få tillträde till systemet i avsikt att ingå leveransavtal. Artikel 14 att medlemsstaterna kan välja något eller båda av anger de förfaranden i artiklarna 15 och 16 när de skall organisera som anges tillträdet till systemet. I artikel 15 regleras det första förfarandet "förhandlat tillträde". Förfarandet beskrivs i första punkten. Det innebär i korthet att naturgasföretag och berättigade kunder skall kunna förhandla om tillträde till systemet i avsikt att ingå leveransavtal med varandra. I andra punkten föreskrivs att avtalen tillträde till systemen skall om förhandlas fram med de berörda naturgasföretagen. Vidare föreskrivs att medlemsstaterna skall kräva att naturgasföretagen inom det första året efter genomförandet direktivet, och årligen därefter, offentligav gör sina viktigaste kommersiella villkor för att utnyttja systemet. Artikel 16 reglerar det andra förfarandet "reglerat tillträde". Förfarandet innebär att naturgasföretag och berättigade kunder har rätt till tillträde till systemet på grundval offentliggjorda tariffer och/eller av andra villkor och skyldigheter för att utnyttja systemet. Rätten till tillträde för berättigade kunder kan att de får möjlighet att ingå ges genom leveransavtal med andra konkurrerande naturgasföretag än systemets ägare och/eller operatör eller ett anknutet företag. I artikel 1 7 beskrivs ett naturgasföretags möjlighet att vägra tillträde till systemet. Enligt första punkten kan tillträde vägras dels grund av bristande kapacitet och dels om tillträde till systemet skulle hindra naturgasföretaget från att utföra de allmännyttiga tjänster som åläggs företaget enligt artikel 3.2. Tillträde kan även vägras på grundval av allvarliga ekonomiska och finansiella problem med take-or-pay-avtal som har att göra med kriterierna och förfarandena i artikel 25 och det alternativ valts medlemsstaten i enlighet med artikel 25.1. som av

170 Huvuddragen i EGss naturgasmarknadsdirektiv

I andra punkten föreskrivs att åtgärder får vidtas för säkerställa att att naturgasföretag, som vägrar tillträde till systemet grund brisav tande kapacitet eller otillräcklig anslutning, genomför nödvändiga förbättringar så långt detta är ekonomiskt försvarbart, eller potentinär en ell kund är villig att betala för det. När medlemsstaterna tillämpar artikel 4.4. skall de vidta ovannämnda åtgärder.

Artikel 18 innehåller regler vilka kunder inom respektive land om som skall ha tillträde till systemet i avsikt att ingå avtal eller om att köpa naturgas berättigade kunder. I andra punkten såsom anges att berättigade kunder skall åtminstone anses:

0 Kunder som har gaseldad kraftproduktion, oberoende årlig förav brukningsnivå. För att värna jämvikten på elmarknaden har dock om medlemsstaterna möjlighet att införa ett tröskelvärde. Värdet får inte överstiga det för andra slutförbrukare för som anges att

kraftvärmeproducenter skall berättigade.

anses vara 0 Övriga slutförbrukare förbrukar än 25 miljoner m’ som mer gas per

år och förbrukningsställe.

Tredje punkten anger att medlemsstaterna skall säkerställa definiatt tionen av berättigade kunder leder till öppning marknaden en av som motsvarar åtminstone 20 procent den totala årliga gasförbrukningen av på den nationella gasmarknaden. I fjärde punkten att andelen skall ökas till 28 fem år anges procent efter direktivets ikraftträdande och till 33 efter tio år. procent Resulterar definitionen berättigade kunder i öppning markav en av naden med mer än 30 procent den totala årliga gasförbrukningen på av den nationella gasmarknaden får, enligt punkt den berörda medlems-

staten anpassa definitionen så att öppningsnivån sänks till lägst 30 procent av den totala årliga gasförbrukningen på den nationella gasmarknaden.

För att åstadkomma att öppningsnivån medlemsstaternas av naturgasmarknad ökar under tioårsperiod skall, enligt sjätte punkten, en staterna senast fem år efter det att direktivet har trätt i kraft, sänka den tröskel som fastställts i punkt 2 25 miljoner m3 gas/år och förbruk-

ningsställe för andra berättigade kunder än dem har gaseldad som kraftproduktion till 15 miljoner m3/år och förbrukningsställe. Senast tio år efter att direktivet har trätt i kraft skall tröskeln ha sänkts till fem miljoner m3/år och förbrukningsställe. Vidare skall medlemsstaterna — för att säkerställa att öppningsnivån deras av naturgasmarknad ökar under en tioårsperiod fem år efter direktivets ikraftträdande höja - procentsatsen i punkt 5 till 38 procent den totala årliga av

gasförbrukningen på den nationella gasmarknaden och till 43 procent sådan gasförbrukning tio år efter ikraftträdandet. av I punkt åtta föreskrivs att distributionsföretag, under vissa förutsättningar skall ha behörighet att ingå avtal naturgas enligt artikel 15 om och 16. Kriterierna för definitionen berättigade kunder skall, enligt punkt av nio, offentliggöras. Kommissionen skall ha del informationen. Även av övrig information visar att marknaden har öppnats skall lämnas till som kommissionen. Kommissionen kan, under vissa förutsättningar, begära att medlemsstat ändrar angivelsema dessa hindrar att direktivet en om tillämpas korrekt. Åtföljs inte begäran inom viss tid skall kommissionen fatta ett slutligt beslut. I artikel 19 finns den s.k. reciprocitetsklausulen. Syftet med denna är att undvika bristande jämvikt i öppnandet av naturgasmarknadema under de första tio åren efter direktivets ikraftträdande. Klausulen är indelad i två punkter, och I punkt att leveransavtal med en a a anges berättigad kund inom medlemsstats system inte får förbjudas en annan kunden berättigad i båda medlemsstaterna. Av punkt b om anses som framgår att transaktion vägras på grund av att kunden endast om en berättigad i det de två systemen så kan kommissionen, anses ena av under vissa förutsättningar, ålägga den vägrande parten att verkställa den begärda gasleveransen. Ett agerade från kommissionens sida förutsätter dock att den berättigade kundens medlemsstat begär det. Artikel 20 reglerar rätten att bygga s.k. direktledningar naturgasrörledning kompletterar det sammankopplade systemet. som I artikel 21 regleras frågor kring lösande av tvister. Artikel 22 föreskriver att medlemsstaterna skall skapa instrument för tillsyn av naturgasmarknaden. I artikel 23 föreskrivs att naturgasföretag och berättigade kunder under vissa förutsättningar kan få tillträde till tidigare led i rörledningsnätet. Vidtagna åtgärder skall anmälas till kommissionen.

Kapitel VII

Kapitel VII Slutbestämmelser omfattar artiklarna 24-31. Artikel 24 reglerar rätten att vidta skyddsåtgärder vid vissa angivna krissituationer. Vilka åtgärder vidtagits skall anmälas till övriga som medlemsstater och kommissionen. I artikel 25 regleras frågan tillfälliga undantag från artikel 15 om och/eller artikel 16. Enligt första punkten kan ett naturgasföretag som, på grund av s.k. take-or-pay åtaganden, råkat i allvarliga ekonomiska och finansiella -

172 Huvuddragen i EGss naturgasmarknadsdirektiv

svårigheter medlemsstaten medges tillfälligt undantag från krav av på tillträde till systemet. Av andra punkten framgår att ett beslut undantag skall anmälas om till kommissionen. Kommissionen kan begära beslutet undantag att om skall ändras eller upphävas. Kommersiellt känsliga uppgifter skall behandlas konfidentiellt. I fjärde punkten föreskrivs att de naturgasföretag inte har besom viljats undantag enligt punkt l inte skall kunna tillträde till vägra systemet på grund take-or-pay-åtaganden har godkänts i avtal av som ett om köp av gas. I artikel 26 föreskrifter rätt till undantag från direktivet. Såges om lunda kan, enligt första punkten, medlemsstater inte direkt som är anknutna till det europeiska naturgasnätet och endast har som en extern huvudleverantör naturgas ställa sig utanför rad direktivets av en av regler. Likaså får, enligt andra punkten, vissa medlemsstater kan som anses vara framväxande marknader medlemsstat i vilken den första kommersiella leveransen enligt det första långsiktiga avtalet för naturgasleveranser genomfördes för inte än tio år göra vissa mer sedan undantag. Om genomförandet direktivet kan orsaka allvarliga problem av inom ett visst geografiskt område kan, enligt tredje punkten, medlemsstaterna ansöka om tillfälligt undantag från vissa regler hos kommissionen. Femte punkten riktar sig mot kommissionen och gäller bl.a.

viss underrättelseskyldighet.

Artiklarna 27 och 28 innehåller åligganden för kommissionen vad avser viss rapportering och utvärdering. Artiklarna 29-31 innehåller främst ordningsfrågor.

8 konsekvenser av

Några naturgasmarknadsdirektivet

Som framgått kapitel 7 innehåller naturgasmarknadsdirektivet regler av för bl.a. överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas. Reglerna de mål skall uppnås, medan medlemsstaterna anger som själva kan välja på vilket sätt de skall uppnås. Utformningen ger således varje medlemsstat viss frihet att välja den ordning bäst motsom viss situation. Avsikten med detta kapitel är att analysera olisvarar en ka sätt att uppnå målen och vilka effekter som kan tänkas uppstå om det eller andra alternativet väljs. I några fall anger direktivet olika ena mål kan uppnås, t.ex. förhandlat respektive reglerat tillträde. som Det är dock inte enbart naturgasmarknadsdirektivet som kan forväntas påverka marknadsstrukturen, utan även den allmänna utvecklingen på marknaden är betydelsefull komponent. Inledningsvis i aven snitt 8.1 görs därför kort genomgång marknadsutvecklingen, vilen av ka tendenser förväntas och vilka faktorer kan tänkas påverka som som utvecklingen. De resterande delarna kapitlet behandlar naturgasmarknadsdiav rektivet. Avsnitt 8.2 innehåller analys begreppet allmännyttiga en av tjänster och vilka effekter ett sådant begrepp kan tänkas medföra. I detta avsnitt diskuteras också motiven för offentliga regleringar. Orsaken är att allmännyttiga tjänster inte är något entydigt begrepp och att sådan analys kan underlätta den fortsatta framställningen. I avsnitt en 8.3 analyseras tillträde till näten och hur ett antal variabler kan komma att påverkas. Det gäller t.ex. konkurrens, investeringar, kontrakt, prissättning och transitering. Avsnitt 8.4 innehåller en analys av reglerna för marknadsöppning och hur dessa kan tänkas påverka den svenska marknaden. I avsnitt 8.5 redovisas en genomgång av reciprocitetsklausulen. Avsnitt 8.6 innehåller redovisning de speciella reglerna for en av kraftvärme. I avsnitt 8.7 analyseras direktivets krav ekonomisk redovisning. I avsnitt 8.8 redovisas avslutningsvis genomgång av dien rektivets undantagsregler.

174 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999:1 15

l

Marknadsutveckling

Bakgrund

Gasmarknaden i Västeuropa har sedan uppbyggnaden under 1960-talet karakteriserats starka monopolistiska inslag, regeringarnas och oljeav bolagens starka ägarmässiga och mycket långtgående ofengagemang fentliga interventioner vid sidan det följer ägandet. av som av I de flesta av Västeuropas länder har ett enda nationellt gasforetag svarat för alla inköpen och för de långa transporterna inom landet. Den regionala och lokala distributionen har liknande ofta av naturgas sätt präglats av starka inslag monopol. Slutanvändaren har vanligtvis av inte haft möjlighet att välja leverantör utan ställts inför monopol; ett ett nationellt gasföretag eller lokal distributör. en De nationella gasföretagens marknadsställning är ett resultat antingen av lagstiftning eller av de mycket höga kostnaderna för konkurrenter att etablera sig på marknadenz naturligt monopol. De offentliga ingreppen har ofta motiverats av t.ex. strävan att påverka prissättning en och vinster ekonomisk effektivitet, leveranssäkerhet, sociala mål och miljöskäl. Långsiktiga kontrakt, med säkra priser, sågs förutsättning som en för att säkra investeringar i gasproduktion och i eftertransporter samt frågan på De nationella övertöringsforetagens transmissionsgas. företagens starka ställning sågs exportörema garanti av som en för att åtagandena i de långsiktiga kontrakten skulle fullföljas. Exportörema

var samtidigt tveksamma till stora produktionsinvesteringar innan så-

dana garantier utfärdats. De nationella överföringsföretagens styrka sågs också som viktig för att uppnå tillräcklig förhandlingsstyrka och

därmed förmånliga importpriser.

De nationella överföringsföretagens och de lokala distributörernas ägarskap och ensamrätt till rören dessa företag betydande markgav en nadsmakt gentemot deras konsumenter. Monopolistisk prisdiskriminering blev konventionen där varje konsumentkategori fick betala pris ett som låg nära priset för tillgängliga substitut. På detta sätt fick varje användarkategori betala det maximala pris de beredda att betala. var Under 1970-talet gjorde höga oljepriset det möjligt att ta ut priser som i betydande grad översteg kostnaderna för produktion och trans-

I Avsnittet bygger på Radetzki 1999. 2 Bergman m.fl. 1999 pekar på att också kombinationen skalfördelar i av transportnätet och vertikala integrationsvinster utgjort viktig orsak till att det en i de flesta länder under lång tid har funnits ett dominerande vertikalt integrerat företag.

SOU 1999:1 15 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 175 av

port. Följden blev att marknaden stagnerade. Så länge priser och vinster hög nivå accepterade producentema villigt den stagnerande låg på en marknaden, även de hade klar potential att expandera. Under om en andra hälften 1980-talet föll dock oljeprisema kraftigt, vilket förav ändrade deras attityd. Trots gasprisemas koppling till oljeprodukter, och därmed ett kraftigt prisfall, förbättrades inte gasens konkurrenskraft och marknadsandelen ökade inte påtagligt. Producentemas inställning till det befintliga prissättningssystemet förändrades genom prisfallet på olja. Prisbildningen blev ett hinder för expansion av gasmarknaden. Vinsten det monopolistiska arrangemanget blev därför i av ökad grad ifrågasatt. Samtidigt ökade också produktiviteten i gasutvinningen kraftigt. När kostnaderna sjönk ökade potentialen för växande produktion och vinster. Denna potential kunde dock inte realiseras grund den låga marknadstillväxten. Trots en ökande frustration av bland producentema förblev de rådande marknadsarrangemangen in-

takta. Oljeprisfallet bidrog vidare till att många regeringar förändrade sin energifrågor. Prisfallet sågs bekräftelse att energitillsyn som en gångarna omfattande och att offentliga ingrepp för att säkerställa var försörjningstrygghet, i form nationella monopol, kostsamma och av var onödiga. Det offentliga stödet för den rigida marknadsstrukturen blev i konsekvens med detta försvagat. Konsumenter kom också att ifrågasätta den monopolistiska prisdiskriminering tillämpades de nationella överföringsföretagen. Få som av hade dock medel att utmana systemet så länge ledningsnäten förblev i exklusivt skydd hos nationella överföringsföretag och lokala distributö-

rer.

8.1.2 Förändrade förutsättningar3

I början 1990-talet skedde ett antal förändringar av nationell och av internationell politik kom att påverka gasmarknaden. som

Ett EG-direktiv begränsade gasanvändning för kraftproduktion 0 som avskaffades 1990 se kapitel 2. Ökande nationell och europeisk industriell konkurrens- 0 omsorg om kraft lade stor vikt vid att reducera bränsleprisema i industrin. som Anpassning till miljön efter det kalla kriget, speciellt utvecklingen 0 samarbete, handel och investeringar med de nyligen oberoende av staterna i Central- och Östeuropa samt det forna Sovjetunionen.

3Avsnittet bygger på Radetzki 1999 och Stern 1998.

176 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet av SOU 1999:1 15

0 En större vikt på lokala, regionala och globala miljöaspekter fosav sila bränslen som förhöjde attraktionskraft gentemot andra gasens fossila bränslen.

Det inträffade vidare förändringar direkt relaterade till som var gasoch elmarknadema.

0 Upptäckten av nya gasfyndigheter i och i närheten Europa och av en förbättrad förmåga att leverera dessa till lägre kostnad resurser en än tidigare. 0 Växande kommersiellt och miljömässigt intresse för gaseldad kraft-

produktion baserad på kombicykelteknik.

0 Privatisering av gas- och elföretag i alla delar Europa inklusive av försäljning av aktiekapital till utländska investerare.

0 Avregleringen av gasmarknadema i Nordamerika och privatiseringen och liberaliseringen den brittiska gasindustrin. Konkurrens inav fördes genom att tillåta tillträde till näten.

8.1 Kommersiell

utveckling

Sammanfattningsvis pekade ett flertal händelser i slutet 1980-talet av och början 1990-talet på betydande förändringar gasmarknaden. av De traditionella strukturerna har dock uppvisat avsevärd uthållighet. en I slutet 1990-talet finns merparten dessa strukturer fortfarande av av kvar, men de är sannolikt för grundläggande förändringar. mogna Framför allt mot bakgrund det ökande trycket från kommersiella av krafter. I huvudsak är de följande Radetzki, 1999; Stern, 1998.

År 1989 fick Wintershall, dotterbolag till 0 ett det tyska kemiföretaget BASF, i uppdrag att bygga 560 kilometer lång rörledning från en Emden vid Nordsjön till BASF:s kemiska anläggningar i mellersta Tyskland. Beslutet föranleddes misslyckanden att få tillträde till av det existerande nätet och sågs åtgärd för att säkra kemiföresom en tagets gasbehov utan att behöva förlita sig Ruhrgas. Investeringarna har sedan fortsatt, både i Tyskland och utomlands, och har ut-

vecklats som ett utmaning till det ledande tyska överföringsföretaget Ruhrgas. Wintershalls styrka har ökat joint venture med genom en Gazprom som resulterat i företaget Wingas äger 65

Wintershall

procent och Gazprom 35 procent. Investeringarna uppgår till 3 miljarder USD och ledningssystemet har total kapacitet på 54 en miljarder m3 På sikt kommer kapaciteten gas. att öka till 90 miljarder m3, vilket överstiger Tysklands nuvarande importbehov. Den

av

ökade konkurrensen mellan Wingas och Ruhrgas kommer att leda till sänkta gaspriser. Priserna kommer förmodligen att under lång tid ligga på låg nivå och föranleda konsumtionsökning som är

en en tillräcklig för att uppnå ett rimligt kapacitetsutnyttjande. Förändringarna i Tyskland har uppenbart drivits dynamiken markna-

av den och inte av förändringar av den regleringsmässiga regimen. Det finns anledning att anta att Wingas investeringar även kommer att få effekter utanför Tyskland. Ett flertal kraftföretagi Nederländerna och Belgien har slutit kontrakt med norska producenter för deras anläggningar vid kusten och därmed förbigått de nationella överföringsföretagen. Kontrakten har baserats på kolpriset och minskat den traditionella bindningen till oljeprodukter. I Italien har kraftföretag ingått joint venture med Gazprom och byggt ledningar för gasförsörjning till planerade gaskombikraftverk. Investeringen baseras inte på långsiktiga kontrakt. Försäljningar som baseras spotkontrakt har också ökat. Den s.k. Interconnectom, en rörledning mellan Bacton i Storbritannien och Zeebrugge i Belgien, blev färdigställd 1998. Ledningen har

kapacitet 20 miljarder m3 år. Ungefär 11 miljarder m3 en gas per är uppbundna med långsiktiga kontrakt och 5 miljarder m3 för-

ca väntas avse kortsiktiga kontrakt eller spotförsäljning. Ledningen innebär att marknaderna i Storbritannien och på kontinenten knyts samman och det kan därmed förväntas att utvecklingen i Storbritannien kommer att få större betydelse än tidigare i resten av Europa. En del leveranserna avser Wingas se ovan, vilket leder till fler

av leverantörer till företaget och en ökad leveranssäkerhet som kan leda till ökade möjligheter att ta marknadsandelar. Flera av kontrakten

också slutförbrukare i Nederländerna bygger rörledavser som egna ningssystem för vidare transporter. Systemen är överdimensionerade för att kunna tillfredsställa en egen ökande efterfrågan eller för att erbjudas andra slutförbrukare. l och för sig köper också Ruhrgas, Gasunie och Gas de France gas via Interconnectom, vilket kan ses

ett steg från de nationella överföringsföretagen att försöka bisom behålla marknadskontroll. Producentemas konkurrens marknadsandelar har blivit allt mer

om påtaglig, speciellt i Västeuropa. År 2000 kommer de större producentema att ha ett gasutbud och rörledningskapacitet för export

en som överstiger de traditionella långsiktiga kontrakten med 50 miljarder m3, vilket motsvarar 10 procent konsumtionen i Europa.

ca av

178 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999:1 15

av

8.1.4 Slutsatser

Enligt Radetzki 1999 orsakas de fortgående förändringarna bl.a. av att både regeringar och privata företag lagt mindre vikt vid försörjningstrygghet, ett mindre behov av att förlita sig långsiktiga kontrakt på grund av en allt marknad, ökande frustration från

mer mogen en producenter vars ökande utbudspotential inte finner avsättning under nuvarande marknadsarrangemang, missnöjda större kunder som är beredda att utmana överföringsmonopolen transmissionsmonopolen och de stimulanser för ökad konkurrens som kommer från Storbritannien.

Trycket från kommersiella krafter kommer i en fortgående process att leda till en allt mer konkurrensutsatt gasmarknad. Utvecklingen, som framför allt berör den europeiska kontinenten och Storbritannien, kommer att få flera viktiga implikationer. Antalet oberoende gasleverantörer, inklusive både producenter och handlare, kommer att öka. Vissa aktörer som nu opererar på den europeiska gasmarknaden kommer att få svårt att anpassa sig till de framväxande villkoren för konkurrens och kommer inte att överleva. Genomsnittsprisema för gas kommer att sjunka i förhållande till andra bränslealtemativ och konsumtionen kommer att öka. Kontrakten kommer att bli kortare och allt mer flexibla, med fluktuerande gaspriser. Nationella gränser i Europa kommer att förlora i betydelse. Regeringar kommer att minska sitt ägarskap i gasindustrin när de upptäcker att gasmarknaden kan privatiseras utan risk Radetzki, 1999.

Från konsumentsynpunkt kommer möjligheten att köpa gas på kortsiktiga kontrakt med lägre priser än vad erbjuds från överförings-

som företagen att bli mycket attraktiv. Kraftproducenter och större industriföretag kommer att bli bland de första att dra fördel dessa möjlighe-

av ter. De medel med vilka de skall kunna vinna tillträde till denna gas och arrangera för att den blir levererad är dock ännu inte helt etablerade.

Förutom de ovan diskuterade kommersiella krafterna är EG:s gasmarknadsdirektiv ett verktyg. Flera bedömare är dock relativt skeptiska till direktivets möjligheter att påverka konkurrensen. Stern 1998

pekar t.ex. på att många viktiga artiklar är formulerade i relativt generella termer och att möjligheten till förhandlat tillträde kan ge många överföringsföretag en idealisk möjlighet att hänge sig utdragna och resultatlösa eller icke bindande förhandlingar. Tidsaspekten är också viktig. Efter tio år kommer det ännu att möjligt att vägra kunder

vara som använder mindre än 5 miljoner m3 år tillträde till

gas per systemet. Det är en lång tid att kräva att relativt stora konsumenter förblir utan valmöjligheter eller alternativ till överförings- och distributionsföretagen. Det är vidare viktigt att förstå att direktivet tillåter öppning markna-

en av

SOU 1999:1 15 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 179

derna, inte fordrar sådan öppning. Om tillträdesbarriärer och en men en reglering tillåter dominanta aktörer att bibehålla sin dominans ger svag direktivets bestämmelser ingen grund för kommissionen att intervenera. Detta är viktigt mot bakgrund misslyckandet att införa konkurrens av på den brittiska gasmarknaden 1986-1991. Misslyckandet gav upphov till massiva interventioner av regeringen och regleringsmyndighetema främst syftade till att kraftigt reducera British Gas marknadsdomisom nans. Enligt Stern ligger därför inte värdet direktivet så mycket i speciav fika bestämmelser i det faktum att det etablerar både principen för som tillträde till näten och garanti för att motståndare till konkurrens och en liberalisering inte på obestämd tid kan skjuta upp öppnandet av gasmarknaderna. De förväntar sig att någonting mer konkret skall som komma fram direktivet kommer nästan säkert enligt Stern att bli genom besvikna. Två de viktigaste sakerna fastställande metoder för av - av att beräkna tariffer och reglerande bestämmelser for att tvinga fram konkurrens och tillträde försvann ett tidigt stadium när direktivet började förhandlas fram. Utan dessa bestämmelser kommer individuella länder att tillåtas fortsätta i sin takt i enlighet med subsidiariegen tetsprincipen. EU:s tillsyn över dessa kommer att bli minimal processer och kan kräva långa rättegångsforfaranden. Sådana utsikter ger inga starka incitament för företag som strävar efter en ökad konkurrens. Stern pekar att uppmärksamheten i stället svängt till att avse utvecklingen i enskilda EU- och icke-EU-länder. I praktiskt taget alla länder pågår, eller kan förutses, utveckling mot konkurrens och libeen ralisering. Utvecklingen i Tyskland, som beskrivits ovan, kommer att få stor betydelse. Samtidigt Stern att det i det kontinentala Europa finns få menar tecken på några starka för att reglera gasindustrin. Inte i engagemang något land har det skett något erkännande den viktiga roll som måste av spelas regleringsmyndigheter i samband med införande av konkurav och liberalisering. Mot bakgrund bristen på regleringsmakt som rens av inom EG:s naturgasmarknadsdirektiv på EU-nivå, kommer en stor ryms del arbetet med konkurrens och liberalisering den kontinentala av av gasindustrin att bli att skapa regleringsinstitutioner och regimer. Avslutningsvis kan det pekas på att det pågår strukturella förändringar gasindustrin. Stern 1998 pekar på strategi i riktning av att en mot vertikal integration har valts många, speciellt av aktörer som är av verksamma uppströms. Detta baseras på rädsla för att det är en vinstmarginalema uppströms först kommer reduceras i samband som med den ökande konkurrensen och att integration kommer att tillåta dem att låsa in både tillträde till marknader och marginaler nedströms. Under tiden, på marknadsplatsen, kommer horisontell integra-

180 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999:1 15

av

tion med fusioner och allianser kunder starkare förhandlings-

att ge en position och plattform för att skapa marknadsmöjligheter. Både

en nya etablerade och kraftproducenter kommer att bli viktiga aktörer, ef-

nya tersom en svag reglering kommer att leda till att små konsumenter formar allianser med företag som har kommersiellt stark ställning. Allt

en efter att denna process utvecklas kommer marknadsföretag att ut-

nya vecklas och den godtyckliga efterfrågetröskel, definierar företräde

som för vissa konsumenter i EU-direktivet, kommer snabbt att bli irrelevant. Regeringar, reglerare och överföringsföretag kommer i ökande grad att få svårt att neka konsumenter att välja leverantör.

8.2 Allmännyttiga tjänster

8.2. 1 Direktivet

I direktivets ingress att det i vissa medlemsstater kan nöd-

anges vara vändigt att införa allmännyttiga tjänster för att säkerställa försörjningstrygghet och konsument- och miljöskydd vilket, enligt

deras uppfattning, inte nödvändigtvis kan garanteras enbart fri konkurrens

genom punkt 12.

Av direktivets artikel 3 framgår att medlemsstaterna i det allmänna ekonomiska intresset kan ålägga naturgasföretag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Dessa kan avse säkerhet, inbegripet försörjningstrygghet, regelbundna leveranser, kvalitet och pris på leveranser samt miljöskydd. Sådana tjänster skall klart definierade, öppna,

vara icke diskriminerande och kontrollerbara. Dessa tjänster och varje revidering av dem skall utan dröjsmål offentliggöras och anmälas till kommissionen av medlemsstaterna. För att kunna genomföra allmännyttiga tjänster försörjningstrygghet kan de medlemsstater

som avser som så önskar införa långtidsplanering, varvid hänsyn skall tas till möjligheten att tredje part ansöker att få tillträde till systemet.

om

Tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster påverkar tillämpningen av artikel 4 som bl.a. reglerar tillstånd för uppförande eller drift

av naturgasanläggningar för distribution. En medlemsstat får i fråga dist-

om ribution besluta att inte tillämpa bestämmelserna i artikel 4 i direktivet i den utsträckning som tillämpningen av dessa bestämmelser, rättsligt eller i praktiken, skulle hindra naturgasföretagen från att tillhandahålla de tjänster som ålagts dem allmänt ekonomiskt intresse.

av

Förfarandet med allmännyttiga tjänster kan också påverka möjligheten för andra företag att få tillträde till systemet och därvid möjligheten att få till stånd effektiv konkurrens. Enligt artikel 17 får natur-

en

SOU 1999: 115 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 181

av

gasföretag vägra tillträde till systemet tillträde till systemet skulle

om hindra dem från att utföra de allmännyttiga tjänster som åläggs dem.

En förutsättning för medlemsstat skall få använda denna möj-

att en lighet är att handelns utveckling inte påverkas i sådan omfattning att det strider mot gemenskapens intressen. Gemenskapens intressen omfattar b1.a. konkurrens när det gäller berättigade kunder och artikel 90 i EG-fördraget numera artikel 86 i Amsterdamfördraget.

8.2.2 Motiv för offentliga

ingrepp

Offentliga ingrepp i ekonomin kan motiveras utifrån ett flertal ståndpunkter. Ett vanligt motiv för offentliga ingrepp, utifrån ekonomisk teori, är att öka den ekonomiska effektiviteten. Ekonomisk effektivitet kan definieras som att samhällets resurser skall användas på sådant sätt att människans välfärd främjas så långt som möjligt. Det ekonomiska effektivitetsmålet har två komponenter. Den första, produktionseffektivitet, innebär att oavsett hur stort produktionsresultatet är i en viss sektor så skall det ha åstadkommits till lägsta möjliga kostnad. Den andra, allokeringseffektivitet, innebär att rätt mängd skall produceras, dvs. ingen sektor i ekonomin får tillåtas lägga beslag en alltför stor eller alltför liten del av ekonomins totala resurser. Inom många sekto-

av ekonomin kan marknadsmekanismen förväntas att hyggligt klara rer

att uppfylla de två grundläggande effektivitetskraven. Inom andra av fungerar oreglerade marknader inte bra, ofta till följd av s.k. marknadsmisslyckanden fall som inte leder till ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. Alternativet är då för den offentliga sektorn att reglera marknaden eller att själv gå in och direkt tillhandahålla de varor och tjänster det är fråga En förklaring till varför marknadsmeka-

om. nismen utan kompletterande ingrepp inte fungerar så väl detta område säger emellertid inte vilket många tänkbara val offentlig

oss av av politik som utgör den bästa lösningen. Naturgasmarknadsdirektivets utformning, med dess många frihetsgrader, är ett bra exempel detta.

Det finns olika typer marknadsmisslyckanden som kan motivera

av offentliga ingrepp. Förekomsten naturliga monopol är ett exempel.

av Ingreppet motiveras främst av att verksamheten är förknippad med stordriftsfördelar. En konsekvens detta är fallande styck- och margi-

av nalkostnader. Styckkostnaderna sjunker större produktionsvolymen blir.

182 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999: l 15

Ett vinstmaximerande oreglerat naturligt monopol följer

den generella beslutsregeln att sätta marginalintäkt lika med marginalkostnadf Eftersom monopolet möter fallande efterfråge- och marginalintäktskurvor, skiljer sig marginalintäkten från priset, varför resultatet blir

annorlunda än i det rena konkurrensfallet. Jämfört med konkurrens

ren betyder det lägre produktion, högre priser och att producenten kan tillskansa sig en monopolvinst se även kapitel 3.

Om monopolföretaget däremot hade tillämpat prissättnings-

samma beteende som ett företag under fullständig konkurrens, dvs. pris lika med marginalkostnad, hade högre kvantitet producerats till ett lägre

en pris. En sådan samhällsekonomisk optimal prispolitik leder dock till

en företagsekonomisk förlust för företaget eftersom marginalkostnaden är lägre än den genomsnittliga styckkostnaden.

Monopolprissättning innebär uppenbarligen att det uppstår

en samhällsekonomisk allokeringsförlust. Det är också det främsta argumentet för att reglera naturliga monopol. Det kan t.ex. ske offentligt

genom ägande, regleringar och subventioner.

En rekommendation som brukar framföras är att den offentliga sektorn subventionerar verksamheten och yrkar att företaget sätter ett pris som är lika med marginalkostnaden. Om subventionen finansieras via t.ex. skatteökningar kan det dock leda till andra störningar i ekonomin. Det kan också vara svårt att fastställa nivån den subvention som förutsätts få företaget att optimalt. Andra problem med

agera subventionering kan vara att en subvention påverkar kostnadsmedvetenheten i företaget och den kan även incitament till att felak-

ge ge en tig bild av kostnadsförhållandena för att söka påverka subventionens storlek.

En traditionell ansats har i stället varit offentlig kontroll det

av naturliga monopolet. Detta kan ske antingen ett direkt ägande eller

genom genom en regleringsmyndighet5 Det offentliga kontrollproblemet kan sägas bestå i att bestämma vilka prissättningskriterier det naturliga

monopolet skall använda för att främja samhällsekonomisk effektivitet Lundgren, 1990. Sådana prissättningskriterier diskuteras i detalj i

mer avsnitt 8.3.

Det bör påpekas att förekomsten av naturliga monopol inte nödvändigtvis implicerar offentliga interventioner. För att försvara sådana ingrepp måste man visa att den offentliga sektorn kan korrigera mark-

4Den fortsatta framställningen

i avsnittet bygger, där annat anges, på Stiglitz 1988. 5 I Västeuropa har kontrollen oftast skett direkt offentligt ägande. I

genom ett USA har det däremot varit vanligt med ett privat ägande i kombination med kontroll genom regleringsmyndigheter.

SOU 1999:1 15 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 183

nadsmisslyckandet utan att skapa andra motverkande problem. När den offentliga sektorn intervenerar behöver inte heller offentlig produktion vara den lämpligaste lösningen. Som framgått ovan finns det möjligheter att påverka produktionen indirekt via regleringar och subventioner och därigenom stimulera företagen att agera ett optimalt sätt.

Ett annat motiv för offentliga ingrepp är att öka konkurrensen. Det är i själva verket huvudsyftet med naturgasmarknadsdirektivet. Principen är att även då det är fråga om naturliga monopol finns alternativa möjligheter. Ofta är det just i överföringen transmission eller distribution till kunderna kostnadsfördelama med ett överföringsföretag

som är störst, medan t.ex. handeln inte uppvisar motsvarande kostnadsegenskaper. Genom handel från överföring kan tillgodogö-

att separera man ra sig de fördelar som följer av konkurrens i handelsledet samtidigt

genom t.ex. reglering tillvaratar kostnadsfördelama med ett som man överföringsföretag Bohman, 1990.

8.2.3 Definition av allmännyttiga tjänster

Tillhandahållande allmännyttiga tjänster är enligt gasmarknads-

av direktivet ett motiv för offentliga ingrepp i ekonomin. Begreppet förefaller dock inte återfinnas i ekonomisk standardlitteratur.‘ Kommissionen 1996b har däremot i en PM sökt definiera eller fastställa innebörden det generella begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt

av mer intresse services of general economic interest och i någon mån också begreppet allmännyttiga tjänster public service obligations.

Det framgår att gemenskapens mål är att stödja den europeiska ekonomins konkurrenskraft i allt konkurrensutsatt värld och ge

en mer konsumenter fler valmöjligheter, bättre kvalitet och lägre priser. Samtidigt skall politiken medverka till att stärka ekonomisk och social utjämning mellan medlemsstaterna och reducera vissa ojämlikheter. Detta mål, är fastställt i EG-fördraget, fullgörs huvudsakligen ge-

som

strukturfondema och de transeuropeiska näten. Tjänster av allnom mänt intresse har en nyckelroll här, eftersom de bidrar till både ekonomisk och social utjämning samt ekonomisk utveckling.

6T.ex. Stiglitz 1988.

184 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999:1 15

av

I dokumentet görs några viktiga definitioner:

0 Tjänster av allmänt intresse. Termen täcker marknads- och icke-

marknadstjänster som de offentliga myndigheterna klassificerar som

varande av allmänt intresse och föremål för specifika allmännyttiga tjänster.

I Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Tennen används i artikel

90 i EG-fördraget numera artikel 86 i Amsterdamfördraget och

syftar på marknadstjänster som medlemsstaterna i kraft av ett kriterium för allmänt intresse angivit skall vara föremål för specifika allmännyttiga tjänster. Detta täcker tjänstesektorer som transportsystem, energi och kommunikationer.

I Offentliga tjänster. Termen är enligt dokumentet tvetydig eftersom

den kan avse antingen den aktuella organisation tillhandahåller

som

tjänsten eller den uppgift i det allmänna intresset som tilldelats or-

ganisationen i fråga. Det är för att främja och underlätta utförandet

av uppgifter i det allmänna intresset som organisationer eller organ

kan åläggas allmännyttiga tjänster av offentliga myndigheter.

Det framgår att rollen som tilldelats tjänster av allmänt intresse och de speciella rättigheter som kan följa härav, återspeglar överväganden som är naturliga i begreppet eller idén om att tjäna det allmänna. Det kan t.ex. vara fråga om att säkerställa att behov möts eller uppfylls, miljöskydd, ekonomisk och social utjämning, markplanering och främjandet av konsumentintresset. Den speciella omsorgen om konsumenterna innebär att tillhandahålla tjänster av hög kvalitet till ett pris som konsumenterna anses ha råd med. Aktivitetemas sektorspecifika ekonomiska karakteristika kommer också in i bedömningen, eftersom de har stora effekter på ekonomin och samhället i stort och kan kräva utnyttjande av knappa resurser eller storskaliga långsiktiga investeringar. Detta för med sig vissa grundläggande arbetsprinciper: kontinuitet, lika tillträde, allmängiltighet och öppenhet. Centralt för alla dessa frågor är det allmännas intresse, som i våra samhällen involverar garanterad tillgång till nödvändiga tjänster och en strävan att nå prioriterade mål. Tjänster av allmänt intresse är menade att tjäna ett samhälle i stort och därför alla som lever i det.

Av dokumentet framgår att marknadskraftema leder till en bättre fördelning av resurser och en större effektivitet i utbudet av tjänster. Den främste vinnaren är konsumenten, vilken får bättre kvalitet till lägre pris. Marknadsmekanismema har dock sina gränser. Ett resultat av detta kan bli att hela befolkningen inte får del de potentiella vinster-

av na och att social och regional utjämning inte uppnås. Myndigheterna

SOU 1999: l 15 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 185

måste därför försäkra sig att det allmänna intresset tas till vara. Ett om antal övergripande principer har fastställts.

Neutralitet avseende huruvida företaget är privat eller offentligt. 0 Gemenskapen har inga åsikter företag, tillhandahåller om som tjänster allmänt intresse, skall offentliga eller privata. av vara Medlemsstater har själva, i enlighet med artikel 90 i EG-fördraget 0 artikel 86 i Amsterdamfördraget, frihet att definiera vad

numera

är tjänster allmänt intresse, att bevilja de speciella eller exsom av klusiva rättigheter är nödvändiga för att de ansvariga företagen som skall kunna tillhandahålla dessa, reglera deras förvaltning och där det är lämpligt finansiera dem. Definitioner tjänster allmänt intresse behöver nödvändigtvis 0 av av inte fastställa hur tjänsterna skall utföras. Detta är anledningen till att varje undantag från reglerna är föremål för den s.k. proportionalitetsprincipen. Denna princip, bildar underlag till artikel 90 i som EG-fördraget artikel 86 i Amsterdamfördraget, är utfor-

numera

mad för att säkerställa det bästa samspelet mellan skyldigheten att tillhandahålla tjänster allmänt intresse och sättet på hur tjänsterav faktiskt tillhandahålls, så att de medel används står i prona som portion till uppsatta mål. Gemenskapen skall således inte vidta nååtgärd går utöver vad är nödvändigt för att uppnå mågon som som len i fördragen. Tanken är att det skall råda balans mellan mål och medel. Principen är formulerad för att utrymme för en flexibel ge och känslig balans tar hänsyn till såväl medlemsstaternas olika som förutsättningar och mål, som till de tekniska och budgetmässiga restriktioner kan variera från sektor till annan. Den bidrar som en en också till bästa möjliga samspel mellan marknadseffektivitet och behov allmänt intresse att säkerställa att de medel som av genom används för att tillfredsställa behoven inte i onödan stör utvecklingden inre marknaden och inte påverkar handeln i en omfattning en av skulle strida mot gemenskapens intressen. som

8.2.4 Elmarknadsdirektivet

Naturgasmarknadsdirektivets bestämmelser allmännyttiga tjänster om följer i stort sett det regelsystem i EG:s elmarknadsdirektiv. som anges I likhet med gasmarknadsdirektivet definieras dock inte begreppet allmännyttiga tjänster. I regeringens proposition om genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv regler för den inre marknaden för om gemensamma

186 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet av SOU 1999:1 l 5

prop. 1997/98:159 redovisas regeringens uppfattning vad om som är allmännyttiga tjänster. Av propositionen framgår att:

Vad de ålagda tjänsterna skall ut på exemplifieras i texten. Gemensamt for exemplen är att kunderna skall garanteras viss kvalitet på de och varor tjänster som tillhandahålls elforetagen priset kan av men även att vara reglerat. I begreppet allmännyttiga tjänster ligger att garantierna måste komma hela eller delar av kundkollektivet till del. Det framgår också att allmännyttiga tjänster bara får åläggas i det allmänna ekonomiska intresset. För att anses som en allmännyttig tjänst skall ett åläggande, enligt regeringens uppfattning, innebära ett åläggande att gentemot hela eller delar kundkolav lektivet lämna viss garanti har positiv innebörd för kundkollektivet. en som Av innehållet i artikel 3 punkterna 2 och 3 kan dra slutsatsen de beman att stämmelser som syftar till att öppna elmarknaden for konkurrens kan hindra elforetagen från att fullgöra sina allmännyttiga tjänster, dvs. elforetag som tillhandahåller allmännyttiga tjänster kan behöva skyddas konkurrens mot från andra elföretag som inte tillhandahåller allmännyttiga tjänster. Det innebär att ålagda allmännyttiga tjänster kan medföra, inte måste medfömen ra, att ett företag tvingas avvika från ett kommersiellt riktigt beteende ett sätt som innebär en konkurrensnackdel for företaget. Exempelvis kan en allmännyttig tjänst, innebär att alla kunder viss kategori skall ha som av en samma pris, göra det svårt för det ansvariga elforetaget att konkurrera med företag som inte ålagts samma allmännyttiga tjänst.

För svensk del var det inte aktuellt att, under hänvisning till allmännyt-

tiga tjänster, avstå från att tillämpa vissa artiklar i direktivet. Med den

ovan redovisade definitionen begreppet innehåller ellagen ett antal av föreskrifter är att allmännyttiga tjänster och därmed som anse som som anmäldes till kommissionen. Dessa är följande prop. l997/98:l59:

0 Nättariffer for område får inte utformas med hänsyn till inom var

området en anslutning är belägen.

0 Vid skälighetsbedömningen nättariffen for regionledning skall av en nätkoncessionshavarens kostnader alla eller ett flertal hans av regionledningar bedömas samlat.

0 Små elproducenter kan leverera effekt högst l 500 kisom en om

lowatt skall betala en reducerad tariff för överföring el. av 0 Innehavare av leveranskoncession är skyldiga att, med vissa undan-

tag, leverera for normala förbrukningsändamål till alla elanvända-

re inom leveransområdet.

0 Innehavare leveranskoncession är, med vissa undantag, skyldiga av

att köpa från små produktionsanläggningar.

0 Priset for levereras till elanvändare omfattas levesom som av ransskyldigheten och för köps från små produktionsanläggsom ningar skall skäligt. vara

SOU 1999: l 15 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 187

av

8.2.5 Slutsatser

Ett rörledningsnät för överföring eller distribution gas kan betraktas

av

ett naturligt monopol. Sådan verksamhet leder normalt inte till ett som effektivt utnyttjande tillgängliga Det finns flera sätt att öka

av resurser. den ekonomiska effektiviteten. Detta kan t.ex. ske regleringar

genom och subventioner överföringsverksamheten, men också genom att

av

handel och Överföring. I bästa fall går det därmed att tillgodoseparera göra sig de fördelar följer konkurrens i handelsledet samtidigt

som av

man tillvaratar kostnadsfördelama med en enda transportör. som

När det gäller att bedöma det bästa sättet att stimulera ekonomisk effektivitet, måste man också vara klar över underliggande policymål och prioriteringar. Det är fullt tänkbart och vanligt i praktiken att maximering den ekonomiska effektiviteten kan behöva balanseras

av

överväganden vilka effekter detta kan få t.ex. leveranssäkerav om het, miljö och sociala mål t.ex. leveransskyldighet och enhetliga tariffer. Det kan t.ex. finnas ett utbytesförhållande mellan kortsiktigt låga priser och långsiktig leveranssäkerhet. Begreppet tjänster av allmänt intresse är också förenat med sådana tankegångar. Som framgått tidi-

skall detta bidra till både ekonomisk och social utjämning samt till gare ekonomisk utveckling.

Det är därför viktigt att målen eller syftena med offentliga ingrepp och regleringar klargörs.

Ingrepp syftar till ökad konkurrens och effektivitet bör motive- 0 som

utifrån ekonomisk teori och möjligt baseras tidigare erfa-

ras om renheter. Ett användbart exempel är omregleringen av elmarknaden i Sverige.

Finns andra underliggande mål, t.ex. sociala, bör ingreppen klart 0

och tydligt motiveras utifrån vad vill uppnå. Samtidigt bör det

man

analyseras hur sådana mål påverkar effektiviteten annars finns det

risk för att sådana ingrepp återtar vinsten av ökad konkurrens. Begreppet allmännyttiga tjänster är inte klart definierat. Medlems-

stater har själva frihet att definiera vad är tjänster av allmänt

som

intresse och den närmare organiseringen dessa. Det förefaller

av

mot bakgrund detta mest ändamålsenligt att motivera even-

av vara

tuella ingrepp efter punkt 2 ovan, och därmed klart och tydligt an-

knyta till vilka mål allmännyttiga tjänster skall i

som har satts upp

och för sig anmälas till kommissionen, med nuvarande defini-

men

tion är det inte helt uppenbart vad som skall anmälas.

En omreglering gasmarknaden kan sikt leda till betydande ef- 0 av

fektivitetsvinster. Det bör därför finnas ett direkt samband mellan

hindren mot att utföra ålagda allmännyttiga tjänster och möjligheten

188 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999:1 15 av

att inte tillämpa vissa artiklar i gasmarknadsdirektivet. Det ligger i sakens natur att omfattningen de allmännyttiga tjänsterna av i ett sådant fall måste betydande storleksordning och innebära vara av kraftiga ingrepp i marknaden. Detta kan också fallet och kan vara t.ex. bero på tidigare ålägganden, krav på att skydda inhemska företag eller förväntningar att marknaden inte kan tillgodose dessa om behov. Det bör dock kunna visas att vinsterna sådana ingrepp av överstiger kostnaderna, dvs. att effektivitetsförlustema allmänav nyttiga tjänster är lägre än vinsterna ett ökat tillträde till näten. av 0 Den svenska gasmarknaden kan i hög grad betraktas som en monopolmarknad, men har hittills varit förhållandevis oreglerad. Detta innebär inte att marknaden fungerat friktionsfritt, några krav på men omfattande regleringar har dock inte framförts. Det förhållande att det införs ett mer omfattande regelsystem än tidigare kan inte i sig motivera betydande ingrepp i t.ex. prisbildning, leveransåtaganden eller leveranssäkerhet. Offentliga ingrepp kan tidigare nämnts som vara förenade med betydande kostnader och har många gånger visat sig vara ineffektiva. Det visar t.ex. erfarenheterna tidigare prisav regleringar i Sverige. Det har inte framkommit något talar för som att Sverige bör ålägga företag att utföra allmännyttiga tjänster som är av den karaktären att vissa artiklar i gasmarknadsdirektivet inte bör tillämpas. För närvarande är det också få länder överväger som att tillämpa sådana lösningar. I detta fall finns det vidare anledning att hänvisa till den s.k. proportionalitetsprincipen, vilken innebär att en medlemsstat inte skall vidta någon åtgärd går utöver vad som som är nödvändigt för att uppnå målen. Det bör således råda balans mellan mål och medel. 0 Det kan i vissa fall, liksom på elsidan, inte uteslutas att företag åläggs vissa allmännyttiga tjänster kan behöva anmälas till som kommissionen. Dessa tjänster är dock inte den karaktären att de av avsevärt förhindrar normal kommersiell verksamhet. Gasmarknadsdirektivets regler kan därför tillämpas fullt ut.

8.3 Tillträde till

gasledningsnäten

Naturgasmarknadsdirektivet medger olika förfaranden för tillträde till ledningsnäten mellan vilka medlemsstaterna kan välja. Det är möjligt att välja mellan förhandlat och reglerat tillträde eller båda dessa förav faranden. Ett reglerat tillträde innebär laglig rätt till tillträde till en systemet grundval av offentliggjorda tariffer och/eller andra villkor och skyldigheter. Ett förhandlat tillträde däremot innebär rätt en att förhandla om tillträde till systemet.

DU 1999:1 15 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 189 av

Valet av tillträdesform till näten kan antas påverka gasmarknaden på ett flertal sätt. Exempelvis kan förutsättningarna för konkurrens mellan olika aktörer bero på hur tillträdesreglema är utformade och i vilken mån de skiljer sig mellan aktörerna. Investeringsbenägenheten i rörledningar är ett annat område som kan komma att påverkas. En nya mer konkurrensutsatt marknad kan också komma att påverka företags långsiktiga take pay-åtaganden och därmed i slutändan lönsamheten. or Syftet med detta avsnitt är att analysera effekterna av de olika tillträdesformerna. Inledningsvis redovisas reglerna för tillträde till gasledningsnäten. Därefter analyseras hur graden av konkurrens och investeringsbenägenhet kan komma att påverkas vid ett reglerat respektiett förhandlat tillträde. Avslutningsvis sker en detaljerad genomgång ve några specifika områden. Det gäller kontrakt, finansiering, tariffer av och transitering av gas. Det bör dock betonas att direktivets distinktion mellan förhandlat och reglerat tillträde inte alltid är uppenbar och att det därför inte alla gånger är möjligt att dra några entydiga slutsatser.

8.3 1 Naturgasmarknadsdirektivets tillträdesregler

. Som framgått medger naturgasmarknadsdirektivet i huvudsak två ovan olika förfaranden för tillträde till ledningsnäten. Det är möjligt att välja mellan ett reglerat och ett förhandlat tillträde. Det reglerade tillträdet regleras i direktivets artikel 16. Av artikeln framgår att de medlemsstater som väljer ett förfarande med reglerat tillträde skall vidta nödvändiga åtgärder för att ge naturgasföretag och berättigade kunder, i eller utanför det område som omfattas av det sammankopplade systemet, rätt till tillträde till systemet grundval av offentliggjorda tariffer och/eller andra villkor och skyldigheter for att utnyttja systemet. Denna rätt till tillträde för berättigade kunder kan ges att de får möjlighet att ingå leveransavtal med andra konkurregenom rande naturgasföretag än systemets ägare och/eller operatör eller ett anknutet företag. Förutom de nämnda uppgifterna innehåller artikel 16 inte någovan specifika bestämmelser hur det reglerade tillträdet eller reglera om ringen skall utformas. Varje medlemsstat har således möjlighet att utöver dessa minimiregler välja hur regleringen skall inriktas och vad den skall innehålla. Det kan t.ex. gälla reglering priser eller tariffer för av transporttjänster, tariffemas struktur och vilka befogenheter en regleringsmyndighet skall ha. Graden reglering kan således variera. Det av bör dock betonas att förfarandet skall användas i enlighet med objektiöppna och icke-diskriminerande kriterier. va,

190 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999:1 15 l

Vid förhandlat tillträde skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att naturgasföretag och berättigade kunder, i eller utanför det område som omfattas av det sammankopplade systemet, skall kunna förhandla om tillträde till systemet med avsikt att ingå leveransavtal med varandra på grundval av frivilliga kommersiella överenskommelser artikel 15. Parterna skall vara skyldiga att i god anda förhandla om tillträde till systemet.

Avtalen om tillträde till systemet skall förhandlas fram med de berörda naturgasföretagen. Medlemsstaterna skall kräva att naturgasföretagen inom det första året efter genomförandet direktivet, och årli-

av gen därefter, offentliggör sina viktigaste kommersiella villkor för att utnyttja systemet.

Medlemsstaterna skall säkerställa att parterna förhandlar om tillträde till systemet i god anda och att ingen dem missbrukar sin för-

av handlingsposition till att förhindra ett framgångsrikt resultat av sådana förhandlingar.

Vid förhandlat tillträde skall medlemsstaterna utse en behörig

myndighet för att snabbt lösa tvister i samband med de aktuella förhandlingarna. Denna myndighet skall särskilt lösa tvister om förhandlingar och vägrat tillträde som omfattas av direktivet. Den behöriga myndigheten skall lägga fram sina slutsatser utan dröjsmål eller om möjligt inom tolv veckor efter det att tvisten har lagts fram. Tvister skall kunna hänskj utas till denna myndighet utan att det påverkar rätten att överklaga enligt gemenskapsrätten.

Distinktionen mellan de bägge tillträdesforrnema är inte alla gånger uppenbar. Graden av reglering vid ett reglerat tillträde kan t.ex. innebära mer eller mindre stora skillnader jämfört med ett förhandlat tillträde.

8.3.2 Reglerat eller förhandlat tillträde studie

- en

avvhur konkurrens och

investeringsbenägenhet påverkas

Huvudsyftet med EG:s naturgasmarknadsdirektiv är att skapa en inre marknad för naturgas och därmed öka konkurrensen. En grundläggande regel för att uppnå detta är att ägare av överförings- och distributionsnät skall göra det det möjligt för andra aktörer att utnyttja dessa. Valet av tillträdesform kan dock antas påverka gasmarknaden och dess aktörer på olika sätt. Två mycket viktiga områden är hur konkurrens och investeringsbenägenhet påverkas. Som framgått kapitel 3 före-

av ligger i viss mening konfliktsituation mellan målet effektiv

en om en konkurrens på naturgasmarknaden och de ekonomiska incitamenten att bygga ut infrastrukturen för naturgas. Investeringar i infrastruktur är i

SOU 1999: l 15 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 191

allmänhet förenade med betydande ekonomisk risk. Den traditionella metoden att reducera nätägamas ekonomiska risker har varit vertikal integration av överföring och försörjning i kombination med långsikti-

kontrakt med kunderna. Detta har i hög grad begränsat tillträdet till ga näten för tredje part och reducerat konkurrensen.

Professor Lars Bergman, under medverkan av ek. dr. Bo Andersson och professor Marian Radetzki, har uppdrag av utredningen bl.a. analyserat vilken inverkan förhandlat respektive reglerat tillträde kan komma att få investeringar och konkurrens. Studien redovisas i sin helthet i bilaga Nedan redovisas huvudresultaten av deras analys vad gäller tillträdesregler. Utredningens bedömningar redovisas i kapitel 10.

Bergman m.fl. pekar på att valet av regelverk för tillträde till infrastrukturen i praktiken valet mellan reglerat och förhandlat tillträde

-

är ett av de viktigaste ställningstagandena i samband med genomfö- randet av EG:s naturgasmarknadsdirektiv i den svenska lagstiftningen. Som redan nämnts tillämpas reglerat tillträde elmarknaden. En viktig fråga är då om det finns bärande motiv för att i stället tillämpa förhandlat tillträde på naturgasmarknaden. Konkret är detta fråga om

en huruvida reglerat tillträde försvagar incitamenten att investera i infrastruktur för naturgas i sådan utsträckning att förhandlat tillträde

en bör föredras framför reglerat.

För att kunna ta ställning till denna fråga måste skillnaden mellan de två alternativen klargöras. En sådan jämförelse måste utgå från vissa antaganden om den framtida svenska naturgasmarknadens struktur. Den måste också bygga på vissa antaganden om den praktiska innebörden ett reglerat tillträde den svenska marknaden för naturgas.

av

Beträffande den svenska naturgasmarknadens struktur är det troligt att det under överskådlig tid kommer att finnas ett relativt litet antal större aktörer på såväl köparsidan som sälj arsidan. Aktörema köparsidan kan antas vara stora slutförbrukare, grossister och integrerade distributions- och försörjningsföretag. Aktörema på säljarsidan kan antas vara såväl svenska som utländska företag med varierande direkt anknytning till producenter naturgas. Minst ett företagen på säl-

av av jarsidan kommer att vara ett integrerat import- och överföringsföretag.

Beträffande den praktiska innebörden av reglerat tillträde har det tidigare visats att reglering av priser och leveransvillkor kan, men måste inte, omfatta såväl tariffemas struktur som tariffnivåns utveckling över tiden. Regleringen kan också innebära att regleringsmyndigheten i förväg godkänner, eller t.o.m. föreskriver, vilka priser och övriga villkor som skall gälla. I Sverige finns det emellertid en tradition av mild reglering inriktad på förhandling, med utgångspunkt i allmänna principer snarare än i direkt styrning. Således utgår regleringen av

192 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999:1 15

av

nättariffema den svenska elmarknaden från vissa allmänna mål om skälighet, likabehandling och kostnadstrohet, innehåller ingen

men reglering av tariffemas struktur. Vidare sker ingen prövning i förväg av nätbolagens tariffer och övriga kommersiella villkor. Däremot kan priser och tillträdesvillkor överprövas i efterhand om någon kund anser att gällande regler om skälighet, likabehandling inte har följts.

m.m.

Bergman m.fl. förutsätter att innebörden av reglerat tillträde den svenska naturgasmarknaden i allt väsentligt skulle densamma som

vara på den svenska elmarknaden. Detta betyder att priser och tillträdesvillkor även vid reglerat tillträde i princip fastställs nätägarna, eventu-

av ellt efter förhandlingar mellan dessa och potentiella nyttjare över-

av förings- och distributionsnät. Jämfört med förhandlat tillträde tillkommer emellertid att:

0 tariffema kan på anmodan av en faktisk eller potentiell nyttjare av

näten överprövas av en regleringsmyndighet, 0 priser och övriga tillträdesvillkor måste offentliggöras.

Den överprövning av priser och tillträdesvillkor som kan bli aktuell har i praktiken formen av en förhandling mellan nätägare och regleringsmyndighet. Utfallet av en sådan förhandling beror på rad faktorer,

en som t.ex. regleringsmyndighetens befogenheter och dess förmåga att utvärdera konsekvenserna av de avtal som skall prövas. Det finns därför ingen möjlighet att enbart på teoretiska grunder dra några bestämda slutsatser om hur tariffer och tillträdesvillkor kan väntas skilja sig mellan en mild form av reglerat tillträde och förhandlat tillträde.

Det är emellertid sannolikt att kravet offentliggörande av priser och leveransvillkor vid reglerat tillträde i någon utsträckning begränsar nåtägamas handlingsutrymme jämfört med vad som är fallet vid förhandlat tillträde. Det finns i praktiken en gråzon mellan kostnadsmotiverade och rent diskriminerande skillnader i priser och tillträdesvillkor för olika nyttjare av näten. Vid förhandlat tillträde ger denna gråzon ägare av överförings- och distributionsnät vissa möjligheter att till sin fördel påverka konkurrensförhållandena i försörjningsledet. Därmed är det troligt att incitamenten att investera i infrastruktur för naturgas är starkare vid förhandlat än vid reglerat tillträde. Huruvida denna skillnad är stor eller liten beror hur regelverket vid ett reglerat tillträde utformas och tillämpas.

Slutsatsen av denna diskussion är enligt Bergman m.fl. att med en mild form av reglerat tillträde, i linje med den svenska regleringstraditionen, behöver skillnaderna mellan reglerat och förhandlat tillträde inte vara så stora. Det är dock troligt att ordning med förhandlat

en tillträde är mer resurskrävande och innebär större osäkerhet för poten-

SOU 1999:1 15 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 193

tiella nyttjare av överförings- och distributionsnät än en ordning med reglerat tillträde. Detta betyder att det vid förhandlat tillträde är förenat med högre kostnader och större osäkerhet att etablera sig på naturgasmarknaden än vad som är fallet vid reglerat tillträde, vilket begränsar konkurrensen på denna marknad. Förhållandet att ett integrerat importoch överföringsföretag, Vattenfall Naturgas AB, under överskådlig tid kan väntas ha en dominerande ställning på den svenska naturgasmarknaden gör att hinder för etablering av nya naturgasföretag i olika led måste tillmätas stor betydelse från konkurrenssynpunkt.

Enligt Bergman m.fl. föreligger i någon mån en konflikt mellan målet om effektiv konkurrens på naturgasmarknaden och de ekonomiska incitamenten att bygga ut infrastrukturen for naturgas. Målet om effektiv konkurrens talar entydigt för reglerat tillträde, medan förhandlat tillträde torde skapa starkare incitament för investeringar i infrastruktur

for naturgas.7

8.3 Några andra aspekter på reglerat och

förhandlat tillträde

Det finns även ett antal andra faktorer än konkurrens och investeringsbenägenhet som kan komma att påverkas vid valet av tillträdesform och som i sin tur kan få betydelsefulla konsekvenser för gasmarknadens struktur och aktörernas beteende. En viktig aspekt är den form av risk som hänger samman med de oftast långsiktiga avtal av take or paykaraktär som är vanliga gasmarknaden. Det är också viktigt att belysa hur finansieringen av investeringar i gasinfrastruktur kan komma att påverkas vid en ökad konkurrens på gasmarknaden. Ett annat område är transporttariffer och hur prissättningen transporttjänster kan tänkas fungera. Det är vidare viktigt att redovisa vilka regler som i dag styr transiteringen naturgas mellan olika länder och hur regelsystemet

av kan komma att påverkas av naturgasmarknadsdirektivets tillträdesregler.

Nedan görs en genomgång av dessa områden. Distinktionen mellan förhandlat och reglerat tillträde är dock inte alla gånger uppenbar. Konsekvenserna avser då rent allmänt ett tillträde till näten.

7 Författarnas forslag vad gäller tillträdesform etc. redovisas i bilaga

7 1‘-I881

194 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999:1 15 av

Kontrakt

Allmänt

Vid en övergång från monopolsituation till konkurrenssituation en en kan det uppstå problem för gasindustrin eftersom köpts och sålts gasen inom ramen för befintliga legala strukturer. Dessa strukturer innebär långa, mycket långa, take or pay-kontrakt med villkor, speciellt prisvillkor, som inte prismässigt kan konkurrera med på konkurgas en rensutsatt marknad. Kontraktens fysiska och legala strukturer tillkom i situation då de en nationella energimarknadema i respektive medlemsstat karaktäriserades av nationella eller regionala monopol inom både gasförsörjningsoch gasdistributionsområdet, och således lades grunden för dessa avtal i en situation av frånvaro av gas-till-gas-konkurrens. Till följd introav duktionen av en mer konkurrensutsatt marknad kommer de långa take or pay-kontrakten att behöva omförhandlas. Gasföretag köpt som gas på långa take or pay-avtal kan riskera en försämrad lönsamhet eller förluster om avtalen inte går att omförhandla. Vid take or pay-avtal förbinder sig kunden att betala för minsta en volym och säljaren att leverera en maximal volym. Kunden får betala för denna minimivolym oavsett om denne förbrukat volymen eller ej. Köparen förbinder sig således att ta emot minsta årsvolym medan en sälj aren förbinder sig att leverera maximal årsvolym innebörden en av sådana kontrakt har redovisats i detalj i kapitel 3. Dessutom är mer gaskvantiteten som leveras maximerad över dygnet, dvs. att säljaren har förbundit sig att leverera viss maxkvantitet över dygnet. Detta en innebär att köparen inte kan köpa hur mycket helst över dyggas som net, t.ex. en vinterdag, för att eventuellt kunna kompensera minskad en volym vid andra tidpunkter. Denna typ kontrakt är förmånliga för av säljaren, dvs. gasproducenten, eftersom de ett långsiktigt sägenererar kert kassainflöde. Take pay-kontrakten har varit förutsättning för or en gasproducentens vilja att investera långsiktigt i uppbyggnad inav frastruktur för naturgas, dvs. allt från produktionsanläggningar inklusive plattformar till pipelines och kompressorer En fördel för köpam.m. ren, t.ex. ett överföringsföretag, är att kontrakten ger en långsiktig leveransgaranti. Köparens fördelar take pay-kontrakten kommer att av or minska vid övergång till konkurrenssituation, såvida inte kontrakten en innehåller klausuler tillåter omförhandling priser eller volymer som av

vid ändrade marknadsförutsättningar.

8 Take or pay-avtal kan även korta. De korta kontrakten vållar inte problem vara ur den aspekt som beskrivs här. Den svenska naturgasimporten är till dominerande en del styrd av långa take or pay-kontrakt.

SOU 1999: l 15 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 195 av

I samband med övergången från monopol till konkurrens på den brittiska marknaden drabbades British Gas av stora finansiella problem på grund take pay-kontrakten. British Gas lyckades omförhandla av or kontrakten, vilket tog ett antal år. Resultatet blev att volymgränsema sänktes och/eller att prisförändringar gjordes.

Befintliga kontrakt

För det svenska naturgassystemets uppbyggnad tecknades redan i bör- 1980-talet långsiktiga kontrakt. Dessa kontrakt löper fortfarande jan av och är samtliga take pay-karaktär. Vattenfall Naturgas AB:s stora av or importavtal är take pay-avtal, totalt tre stycken. Dessa löper ut år or 2003, 2006 samt 2010 se även kapitel 4. Vattenfall Naturgas AB:s take pay-kontrakt återspeglas i sin tur i deras avtal med distributöreror och således har även distributörerna take pay-kontrakt. Kontrakna, or ten mellan exportör och importör samt mellan importör och större distributörer löper, för Sveriges del, 20 år eller längre tid. Avtal mellan distributörer och större kunder löper på kortare tid, ofta 5 år eller korta- De långa avtalen innebar att risken i investeringarna reducerades re. och avtalen sannolikt vid den tidpunkten förutsättning för att ervar en hålla finansiering den infrastrukturella utbyggnaden. Utan de långa av avtalen skulle det således ha varit svårt att hitta finansiärer och investeringarna skulle sannolikt ha blivit dyrare eftersom risken i investeringskulle ha blivit högre det bör dock påpekas att det även utgick olika en statliga garantier, förlustgarantier etc. som underlättade investeringarna. De svenska take pay-avtalen mellan exportör och importör samt or mellan importör och distributör innebär att får betala för ca 90 man procent den kontrakterade gasvolymen även använd volym unav om derstiger 90 procent. Överstiger användningen 90 procent betalar man för faktisk volym. För Sveriges del innebär det således att gasköpare med take pay-kontrakt får betala för minst 90 procent av dagens naor turgasvolym oavsett avsättning för finns eller se kapitel 3 om gasen och 4. I take pay-avtalen regleras också maxnivåer för vad som or köps in dygn och således kan det finnas begränsningar i att försöka per kompensera t.ex. låga sommarförbrukningar med högre efterfrågan vintertid. Om eller flera överförings- och distributionsbolagens kunder en av beslutar sig för att köpa direkt från producent eller annan legas en en verantör, och har möjlighet att göra detta enligt gällande avtal, så minskar självklart bolagens försäljningsvolymer långt innan deras take pay-kontrakt går ut. Detta kan då leda till allvarliga ekonomiska or

196 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999:1 15

av

konsekvenser för naturgasföretagen. Det är därför viktigt att diskutera vilka problem som kan uppstå och hur dessa kan lösas. OECD 1994 har diskuterat utifrån nedanstående tabell Tabell 8.1 och analyse-

en rat de olika situationer som kan uppstå en marknad med gas-til1-gaskonkurrens. Tabellen visar de olika situationer uppstår när kun-

som derna till dagens leverantörer tecknar kontrakt med ny leverantör.

Med hjälp av nedanstående uppställning kan resonera kring vad som kan hända när ett transportföretag överförings- eller distributionsföretag, som i dag ansvarar för alla inköp naturgas till sin marknad,

av blir tvingat att dela verksamheten mellan handel och transport. Det bör poängteras att den nedan förda diskussionen till viss del är stiliserad och förenklad eftersom det inte är möjligt att förutsätta och redovisa alla konsekvenser.För svensk del är de mest intressanta alternativen i dag scenario 3 och För fullständighetens skull redovisas ytterligare tänkbara alternativ. Det kan också nämnas the Baltic Gas Inter-

att om connector avsnitt 5.4 kommer till stånd blir scenario 1 och 2 aktuella för svensk del.

Tabell 8.1 Take or pay- och kapacitetsproblem vid gas-tilI-gas-konkurrens.

Köp- och Försörjning av existerande Försörjning av nya volymer transport- volymer scenario

TOP- Kapacitets- TOP- Kapacitets-

problem problem problem problem

Samma Lösbart Eventuelltz Nej Eventuellt: producent, annan pipeline

Annan Ja Eventuelltz Nej Eventuelltz producent, annan pipeline

Annan Ja Nej Ja,tillfälligt Ev. kan

ny producent, kapacitet samma erfordras pipeline

Samma Lösbart Nej Lösbart Ev. kan ny producent, kapacitet samma erfordras pipeline l Befintliga kontrakt. 2Ny pipeline

- inga problem; befintlig pipeline problem om brist på tillgänglig kapa-

citet. Källa: OECD 1994.

SOU 1999: l l 5 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 197

av

Vi börjar med att föra diskussion utifrån existerande marknad och

en existerande naturgasvolymer.

När kunden väljer producent som den som är underleveran-

samma tör till befintlig gasleverantör dvs. att köps från samma produ-

gasen cent den befintliga leverantören köper i dag, scenario 1 och

som gas av

bör det möjligt för den befintliga leverantören att kunna för-

vara handla sitt kontrakt, och på så vis kunna sänka sin volym med

om

mängd producenten direkt kontrakterar kunden på. samma som nu Detta borde gälla oavsett om leveransen sker genom samma eller annan ledning. Producenten borde således ledningsägaren rätt att slippa

ge betala för den volym som producenten nu levererar direkt till kunden. Detta har alla gånger inte skett, exempel finns från avregleringen i USA där producenter inte har medgivit sänkningar av volym i take or pay-kontrakt. Kapacitetsproblem bör under nonnala förhållanden inte uppträda såvida inte kapacitetsproblem uppstår i fallet byte av tillförselledning.

De största take or pay-problemen uppstår i scenario 2 och 3 där en

producent tar över leverans till befintlig kund. I en extrem situation ny skulle den tidigare leverantören då kunna drabbas så allvarliga eko-

av nomiska konsekvenser att det leder till konkurs, dvs. om många kunder lämnar leverantören och leverantören inte heller lyckas omförhandla sina take pay-kontrakt, samtidigt som det också är lång tid kvar in-

or

take pay-kontrakten löper ut. I praktiken borde det dock vara nan or osannolikt att detta inträffar. Det finns flera skäl för detta.

Den ursprungliga leverantören borde först få möjlighet att förhandla 0

till sig bättre villkor med producenten och därmed kunna erbjuda si-

kunder bättre produkt prissynpunkt eller en bättre produkt na en ur avseende andra villkor. Den ursprungliga leverantören har vanligt-

vis fördel gentemot sina befintliga kunder i förhållande till nya

en

aktörer.

Om gasmarknaden, dvs. volymen, växer borde den ursprungliga le- I

verantören kunna skaffa kunder eller öka leveranserna till be-

nya

fintliga kunder.

Lagstiftningen konkurrensutsatt marknad kan dessutom inne- 0 om en

hålla villkor för att motverka finansiella svårigheter som uppkom-

mer med anledning av take or pay-åtaganden i enlighet med natur-

gasmarknadsdirektivets artikel 25.

När konkurrens uppstår är det troligt att leverantörens vinst minskar till fördel för kunderna, vilket självklart fördel ur leveran-

inte ses som en törens aspekt. Beroende styrkeförhållandet mellan den ursprungliga

198 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet av SOU 1999:1 15

leverantören och producent kan resultatet bli antingen lägre gaspriser eller lägre vinst på transporttjänsten. I scenario tre uppstår vidare inga kapacitetsproblem eftersom volymen från den nya producenten endast ersätter befintlig volym. Däremot är det möjligt att problem uppstår i scenario 2 då transportvägar nya väljs, eftersom transporten i detta fall är beroende tillgänglig kapaav citet i det nya transportsystemet. Det är också möjligt att diskutera vad händer då vi fortfarande som har långa kontrakt men större naturgasvolymer behövs for utökade leveranser till befintliga och kunder under villkor stipulerade i benya fintliga kontrakt med producent se högra delen Tabell 8.1. I av scenario 4 där samma producent levererar den volymen i pipeline nya samma bör take or pay-problemet lösbart. Producenten kan förhandla sig var till en lösning med den förra köparen att reducera dennes take genom or pay-skyldigheter. Om transportutrymmet inte räcker erfordras ny transportkapacitet. När producent försörjer den volymen samma nya genom ett annat pipelinesystem scenario l och denna volym går nya till existerande kunder borde inte några take pay-problem uppstå. I or detta fall kan däremot uppstå mindre omständigheter för gynnsamma den ursprungliga pipelinens ekonomi dess transportkapacitet inte är om fullt utnyttjad. I scenario en annan producent och pipeline, uppstår annan av naturliga skäl inga take or pay-problem eftersom existerande kontrakt inte bör finnas. Transportproblem kan uppstå tillräcklig transportkapaom citet inte finns tillgänglig Scenario en annan producent pipeline, är troligen den men samma svåraste situationen. Om den ursprungliga producenten insisterar på att den ursprungliga köparen skall fullfölja sina förpliktelser i kontraktet angående nya volymer samtidigt dessa volymer tas som av en annan producent, så har vi fått en renodlad konfliktsituation. Har den ursprungliga producenten räknat med dessa volymer när infrastruktunya ren byggdes till leveranspunkten så kan de negativa ekonomiska konsekvenserna för den ursprungliga producenten bli mycket allvarliga. Vad man däremot kan säga denna situation, är positivt, är att om som det inte uppstår några kapacitetsproblem i denna pipeline vid om man uppförandet planerade för hela volymen. Den generella slutsatsen som kan dras ovanstående av resonemang är att de största problemen uppstår då producenter konkurrerar både om befintliga och nya volymer i pipelinesystem. samma

SOU 1999:1 15 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 199 av

Nya långsiktiga kontrakt

utfrågning inför Europaparlamentet hösten 1992 hävdade Eurogas I en följande

Långa kontrakt är nödvändiga för en kontinuerlig naturgasförsörjning inom EU. Hanteringen de existerande långa kontrakten har varit framgångsrik. av Det kommer att bli svårare att ingå långa kontrakt eftersom gasföretagen inte längre kan planera utifrån efterfrågeutvecklingen naturgas. EU kommer inte att ha några lagliga möjligheter att påverka omförhandlingar i synnerhet inte med länder utanför EU.

Som tidigare påpekats ökar beroendet av EU-ländemas naturgasförsörjning från omvärlden. Aven Stern 1992 har tagit upp problemet:

Nyckelfrågan för långa kontrakt är den ökade kommersiella risken som uppstår för producenter behöver göra mångmiljondollarinvesteringar som för att klara nödvändiga leveranser till en fortsatt expansion.

De kommersiella riskerna är uppenbara om långa take or pay-kontrakt inte kan slutas. Som framgått av avsnitt 8.3.2 kan dock de ekonomiska förutsättningarna för utbyggnad infrastruktur även påverkas med av traditionella stynnedel skatter och andra regler. En avreglerad som gasmarknad behöver nödvändigtvis inte heller innebära att långa take pay-kontrakt upphör att existera. En öppning av gasmarknaden or kommer dock att leda till förändringar aktörernas agerande och till av att aktörer uppstår. Att förutsäga hur detta kommer att se ut är inte nya möjligt. OECD 1994 har dock pekat på några tänkbara alternativ.

Producenter och nätägare gör inte nödvändiga investeringar. Efter- 0 frågeöverskott uppstår efter ett tag, vilket i sin tur driver upp priserna, varvid intresset för investeringar ökar. Producenter och nätägare kan förlora intresset för investeringar i 0 mycket stora projekt och fokuserar på marknadstillväxt via lågkostnadsinvesteringar leder till långsammare marknadstillväxt. som en Producenter och nätägare kanske gör investeringar kräver hög- 0 men priser för att kompensera sig för den ökade risken i och med att re kan förlora stora avsättningsvolymer till konkurrenter. man I samarbete med köparna kan nya handels- och kontraktsformer 0 uppstå där hänsyn tas till olika grader risk. Detta hände bl.a. vid av avregleringen i Kanada.

200 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet av SOU 1999:1 15

Erfarenheter fidn USA, Storbritannien och Kanada

Erfarenheter från andra länder avreglerat sina gasmarknader visar som att producenter och kunder utifrån mönster. Innan vi agerar nya resonerar utifrån erfarenheter från andra länder bör vi observera att:

0 Erfarenheterna är begränsade eftersom de avreglerade marknaderna fortfarande är unga och USA:s lagstiftning trädde i kraft omogna. först 1985 och Storbritanniens några år senare. 0 Marknadsstrukturema är olika i olika regioner. Andra marknadshändelser inom regionerna påverkar kontraktsstrukturer. USA:s gasutbudsöverskott bidrog t.ex. till omfattande handel med korta en kontrakt. Så var även fallet i Kanada i mindre utsträckning. Det men bör dock betonas att effekterna utbudsöverskotten hade varit av mindre om näten inte hade varit öppna för tredje part. 0 Gaskontrakt är i allmänhet inte offentliga varför informationen om dem är ytterst begränsad. 0 Marknaderna i dessa länder är mycket större än den svenska och infrastrukturen är väl utbyggd.

I USA uppstod mot slutet 1980-talet ett utbudsöverskott varvid av en köparens marknad uppstod detta förstärktes naturligtvis att näten av hade öppnats för tillträde. Spot- och trettiodagarskontrakt dominerade handeln, 75 procent all handel på naturgasmarknaden kortca av var siktiga kontrakt. Nu har utbud och efterfrågan hamnat i balans och mer intresset för längre kontrakt Ökar. Ungefär hälften säljs i dag av gasens längre kontrakt, dvs. kontrakt längre än ett år. Innan avregleringen var de långa kontraktens roll i USA likvärdig med de inom EU i dag, dvs. att de användes för att garantera utvecklingen fält och av nya nya transportsystem Fram till för några år sedan existerade bara typ kontrakt i en av Storbritannien långa kontrakt mellan British Gas och producenter. - Detta har drastiskt förändrats i samband med att allt fler kunder fått möjlighet att välja leverantör. Elproducenter har tecknat långa kontrakt direkt med gasproducenter eller allierat sig med gasproducenter. Oberoende gasföretag köper från British Gas eller andra producenter. I gas några fall säljs kopplad till elkontrakt. Olika former gas av sammanslutningar köper på långa kontrakt och säljer korta kontrakt. Det har vidare skapats spotmarknad för Utvecklingen har i allt högre en gas. grad lett fram till prissättning inte baseras altemativkostnaen som den för andra bränslen, utan i stället mot andra leverantörers gaspris. Fram till 1985 såldes i västra Kanada få långsiktiga gasen genom kontrakt. Ingen såldes direkt från producent till slutanvändare gas utan

SOU 1999: l 15 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 201 av

all försäljning skedde lokala distributionsföretag. Avregleringen genom möjliggjorde för kunderna att välja leverantör samtidigt som prissättningen avreglerades. Detta skapade ett enormt behov av nya tjänster, separata forsörjningskontrakt och separata transportkontrakt. Förändringen uppmuntrade också till aktörers inträde marknaden, annya talet köpare och säljare ökade dramatiskt. Sammanfattningsvis har följande inträffat i Kanada sedan avregleringen 1985:

Gasvolym såld via långa kontrakt har kraftigt minskat, både absolut 0 och relativt. Den genomsnittliga volymen långa kontrakt har minskat samti- 0 antalet kontrakt kraftigt har ökat. digt som Antalet take pay-kontrakt har minskat och take or pay-trösklama i 0 or kontrakten har reducerats. Take pay-kontrakten har i stor utsträckning ersatts av nya typer 0 or riskreduceringskontrakt. av Nya prismekanismer har införts i kontrakten. 0 Kontrakten är baserade på kundernas alternativ, i allmänhet gas från 0 USA eller olja.

Undantag

Av naturgasmarknadsdirektivets artikel 25 framgår att det finns en möjlighet för ett medlemsland att bevilja ett naturgasföretag undantag från kravet på tillträde för tredje part. Undantaget, som enbart är tillfälligt, kan beviljas naturgasföretaget råkar ut för, eller befarar att om råka ut for, allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter grund pay-åtaganden. av take or Av artikel 25.1 framgår under vilka omständigheter som undantag är möjligt. Ansökan undantag kan göras om ett naturgasföretag råkar om för, eller befarar att råka ut för, allvarliga ekonomiska eller finansiut ella svårigheter på grund de take pay-åtaganden har godkänts av or som i eller flera avtal köp gas. Viktigt att observera är att möjligett om av het finns att ansöka undantag innan allvarliga ekonomiska eller fiom nansiella problem uppstår. Medlemsstaterna kan också välja att tillåta gasföretag att vägra tillträde innan ansökan undantag gjorts. Därom emot skall ett företag vägrat någon tillträde utan dröjsmål lämna in som ansökan undantag. Ansökan inlämnas till medlemsstaten eller en om den utsedda myndigheten. Om rimliga alternativa lösningar inte är tillgängliga med beaktande bestämmelserna i artikel 25.3, se nedan, får av medlemsstaten eller den utsedda myndigheten medge undantag som utan dröjsmål skall anmälas till kommissionen. Inom fyra veckor efter

202 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet av SOU 1999: l 15

att kommissionen erhållit anmälan kan kommissionen begära att medlemsstaten ändrar sitt beslut. All kommersiellt känslig information skall i hela ärendet behandlas konfidentiellt.

De nio kriterierna, dvs. artikel 25.3, medlemsstaten som samt kommissionen särskilt skall ta hänsyn till vid beviljandet av undantag är i

ett försök till prioritetsordning:

0 Datum för undertecknande och villkor i aktuella avtal, inbegripet i vilken utsträckning avtalen tar hänsyn till

förändringar på markna-

den artikel 25.3 e. 0 Hur allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter naturgas- och

överföringsföretagen eller berättigade kunder råkar för artikel

ut 25 d.

0 Behovet av utförandet allmännyttiga tjänster av samt att trygga gas-

försörjningen artikel 25.3 b.

0 Naturgasföretagets konkurrensstyrka och konkurrenssituationen på företagets gasmarknad artikel 25 e.

0 I hur hög grad systemet är anslutet till andra system i vilken samt mån dessa system är driftkompatibla artikel 25.3 h.

0 I vilket mån företaget vid tecknandet take pay-kontraktet rimav or ligen kunde förutse att allvarliga problem troligen kunde uppstå med

anledning av detta direktiv artikel 25.3 g. 0 Gjorda ansträngningar för att lösa problemet 25.3 i.

artikel

Målet att uppnå konkurrensutsatt gasmarknad 25.3 a.

en artikel

0 De effekter ett beviljande ett undantag skulle få på den korrekta av tillämpningen av detta direktiv avseende väl fungerande inre en marknad för naturgas 25.3 i.

artikel

Det är inte möjligt att något säkert sätt analysera hur dessa punkter kommer att behandlas. Det är dock inte osannolikt att kontrakt som är slutna före direktivets ikraftträdande kommer behandlas att mildare än kontrakt slutits efter ikraftträdandet. Vad gäller som de svenska importavtalen så har samtliga ingåtts innan direktivet trädde i kraft.

Bergman m.fl. 1999 pekar på att det incitamentssynpunkt föreur ligger situation för kontrakt ingicks en annan som innan EG:s naturgasmarknadsdirektiv blivit känt. Regelförändringar i efterhand som ändrar förutsättningarna för kommersiella avtal kan göra marknadens aktörer ovilliga att ingå avtal med långsiktig verkan. Det dock är ange-

läget att de konkurrensbegränsningar, till följd take

av or pay-avtal som beviljas, är tidsmässigt bestämda så att marknadens aktörer klarhet ges om vilka spelregler kommer att gälla. som

SOU 1999:1 15 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 203 av

Slutsatser

bakgrund ovanstående ytterst svårt att för Sveriges del Det är mot av förutsäga konsekvenserna vad gäller kontrakt och aktörer av en avreglerad gasmarknad, dvs. övergång till konkurrensutsatt marken en mer nad. Konsekvenserna blir också beroende regelutfonnningar och reav geltillämpningar i andra länder samt resultaten svenska företags förav handlingar med aktörer i dessa länder. Med tanke på vad inträffat i andra länder kan take or paysom kontrakten komma att behöva förhandlas i och med att konkurrenom ökar. Take pay-kontrakten kommer då att behöva förhandlas om sen or avseende både volymer och prisvillkor. Många gånger finns omförhandlingsklausuler i avtalen. I de europeiska avtalen, inklusive de svenska, finns normalt enbart omförhandlingsklausuler avseende prisvillkoren. Dessa klausuler tar hänsyn till kundens altemativkostnad för energi och baserar sig på net-backprissättningsprincipen, vilken generellt används den europeiska gasav branschen i dag kapitel 4. Det pris ilallmänhet utgår ifrån vid se man net-back-prissättning är oljpriset, även andra bränslen och energimen slag kan komma i fråga. Den omförhandling blir aktuell med tanke som på priset vid eventuell avmonopolisering av gasmarknaden är ett anen gaspris baseras gas-till-gas-konkurrens, vilket täcks av

nat som

dagens omförhandlingsklausuler avseende priset.

Om de svenska gasbolagen inte får möjlighet till omförhandling av avtalen finns det risk för att det uppstår ekonomiska och finansiella förluster. Risken för sådan situation uppstår är svår att bedöma. att en Det bör dock poängteras att merparten av de svenska take or paykontrakten löper ut redan 2005. Det finns också möjlighet till undantag. Om något företag råkar en för, eller befarar att råka ut för, allvarliga ekonomiska eller finansiut ella svårigheter på grund ingångna take pay-kontrakt kan, enligt av or tillfälligt undantag för tillträde till näten beviljas. För att få ett ovan, ett undantag beviljat kommer det att krävas att företagets ekonomi noggrant genomlyses både medlemsstaten, eller medlemsstatens ansvaav riga myndighet och kommissionen. Detta innebär att företaget måste av lämna ifrån sig mycket känslig information vilket, om den hanteras konfidentiellt, kan äventyra företagets fortsatta verksamhet. Det komtroligen att ha gått mycket långt innan ett företag går och begär mer undantag.

204 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet SOU av 1999:1 15

Finansiering

I och med att den europeiska marknaden för tillträde nu öppnas for tredje part kommer konkurrensen att öka och kommer, precis tisom digare nämnts är fallet för Storbritannien, få ökade möjligheter till att en gas-till-gas-konkurrens. Effekten bör bli effektiv marknad en mer som leder till lägre priser för slutkundema. Detta kommer även att sätta press på priset på transporten, dvs. överföring och distribution.

Konsekvensen den ökade konkurrensen kan, behöver inte, av men bli att lönsamheten gasledningar transporttjänster minskar. av Introduktion tillträde för tredje part innebär transportkostnadema av att utsätts för ökad granskning och påverkas olika nationella av typer av regleringar från myndigheternas sida, olika sådana för olika länder. En mycket viktigt fråga därmed uppstår är huruvida det möjligt som är att finna finansiärer är villiga att satsa i investeringar som pengar nya i ledningsnät. Erfarenheter från USA pekar på där lyckats att man genomföra många projekt. Finansiärema projekt har däremot blivit per fler och de finansiella institutionerna har fått uppgift

en mer komplex

vilket lett till en ökad arbetsbelastning for deras del. Det troligt är att det inte heller blir problem med finansiering i Europa. Enligt OECD

1994 har några finansiärer uttalat att välkomnar avreglering man en av gasmarknaden. I stället för den ökade konkurrensen att se som ett hinder för ledningar kan på vad erfordras för få innya man se som att tresse från finansiäremas sida. Två grundläggande skillnader dock är viktiga att komma ihåg vid jämförelser mellan Sverige och USA och

mellan Sverige och den europeiska kontinenten. Dessa är:

0 Marknaderna i USA och på den europeiska kontinenten ofantligt är mycket större än den svenska marknaden.

0 infrastrukturen är redan väl utbyggd till skillnad den svenska. mot

Investeringar i pipelines har hittills varit beroende take av or paykontrakt. Meningen med take pay-kontrakten har, framgått or som ovan, just varit att långsiktigt trygga intäkterna och därigenom har det

gått att finna finansiärer till infrastrukturutbyggnaden. Finansiärer av pipelines kräver normalt långa transportkontrakt investeringen som ger en pay-back på 10 till 20 år. För finansiärema är de långa kontrakten en garanti för deras medverkan. I dag täcks de finansiella riskerna huvudsakligen av långa take pay-kontrakt. Vid tredje tillträde måste or parts bankerna kunna lita till andra kontraktsformer. Bankernas förväntningar på marknadsutvecklingen kommer, liksom vid andra komtyper av

mersiella infrastrukturinvesteringar, avgörande för hur

att vara villiga de är att låna ut kapital till infrastrukturutbyggnad. De europeiska ban-

SOU 1999: l l 5 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 205 av

kerna har allmän hållning att ökad konkurrens på naturgas kommer en öka effektiviteten i branschen vilket påverkar priserna nedåt, vilket i att sin tur leder till ökad efterfrågan. En del europeiska banker är vidare delfinansiärer i pipelines i USA, vilket visar att möjlighet till finansiering finns även vid tredje parts tillträde och annorlunda kontraktsstruktur. Olika sätt att minska riskerna i investeringen förekommer, åtminstone några kontrakt på tio år krävs i allmänhet. För att erhålla finansiering kan t.ex. bjuda in ett antal potentiella användare av man ledningen innan beslut utbyggnad tas. Här kan jämföras med den om föreslagna finansieringslösningen Nordic Gas Grid-studien föresom slagit se kapitel 5. En betydande del risken i samband med investeringar i inav frastruktur för naturgas hänger dock, som framgått tidigare, samman med politiska beslut skatter och miljöavgifter. Detta betyder att om långsiktighet och stabilitet i energiskatter etc. i hög grad pågraden av verkar möjligheterna att bedöma den framtida avkastningen infrastruktur i naturgas. Enbart långsiktiga bindningar är således inte tillräckligt. Det bör också påpekas att kapitalmarknadema ändrat karakär sedan infrastrukturen for naturgas byggdes De finansiella merparten av upp. marknaderna då förhållandevis hårt reglerade i många länder. Regvar leringama avsåg både priser och kvantiteter. Viktiga instrument var utlåningsreglering, räntereglering, placeringsplikt och emissionst.ex. kontroll. Kreditpolitiken syftade bl.a. till att dirigera sparandet till vissa sektorer. Konsekvensen blev att vissa krediter blev hårt ransonerade och det fanns små möjligheter att kompensera detta via internationella krediter. De senaste 15 till 20 årens utveckling har pekat i en annan riktning och det har skett liberalisering och modernisering av kapien talmarknaderna. De internationella finansiella transaktionerna och kapitalflödena har vuxit kraftigt i volym och komplexitet. Nya deltagare finansiella instrument har lett till ökad konkurrens och struktuoch nya rella förskjutningar de internationella finansiella marknaderna. En del upplåningen sker på värdepappersmarknadema i stälallt större av tidigare i bankerna. Bankernas roll har förändrats från att de let för som varit institutioner för all ut- och inlåning till att de blivit en av de parter förmedlar värdepappersaffarer. Det finansiella systemet har vidare som fått allt större betydelse för att hantera och sprida risker.

Slutsatser

Den allmänna slutsatsen ovanstående är att investeav resonemang ringsbenägenheten kan bli osäker på marknad med ökad konmer en

206 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet av SOU 1999:1 15

kurrens. Finansiering stora infrastrukturprojekt kommer

av dock att vara möjlig i en konkurrensutsatt naturgasmarknad. Långa kontrakt kom-

mer även i fortsättningen att nödvändiga och sannolikt dominera vara på marknaden.

Tariffer eller prissättning

Direktivet

Som framgått ovan skall de medlemsstater väljer reglerat tillsom ett träde vidta nödvändiga åtgärder för att naturgasforetag och berättige gade kunder rätt till tillträde till systemet grundval offentliggjorav da tariffer och/eller andra villkor och skyldigheter för att utnyttja systemet.

Kort om transportkostnader

En transporttariff är, förenklat sett, vad kund betalar till en en transportör i utbyte mot en transporttjänst i gasledningsnätet. Strikt insett nebär begreppet tariff en tabell med publicerade avgifter. Priset för transporttjänst kan reflektera flertal saker; en ett från kostnaden att överföra från punkt A till punkt B till gas värdet för en kund att få transporterad. Priset kan dessutom av gas variera betydligt beroende på hur det kalkyleras, eller konkret vilka prissättningmer sprinciper tillämpas. Det kan som också bero på vilka tjänster som in-

gar. Transportkostnaderna kan vidare reflektera utvinns. Som var gasen framgått kapitel 4 transporteras den svenska av gasen från Tyraplattformen till Nybro. I Nybro fortsätter i det danska gasen transportledningsnätet och går vidare till Dragör, varifrån det svenska stamnätet for naturgas utgår. Från Dragör går vidare till Klagshamn. gasen Gasen distribueras sedan vidare i Sverige. Kostnaden for transporten består således ett antal olika transportmoment i olika av typer av ledningar och länder. De principer som styr prissättningen gör det svårt beräkna av gas att hur stor andel utgörs transportkostnader som av i Sverige saknas uppgifter. I Figur 8.1 har gaspriset för genomsnittlig en slutkund i Tyskland fördelats på olika komponenter. Kostnaden för överföring eller transmission uppgår till 25 procent kostnaden for distribution består ca också till relativt stor del transportkostnader, exakta av men uppgifter saknas och finns därför inte angivna i figuren. Beräkningar OECD av 1994 pekar på att överföringskostnadema i USA uppgår till ca 20

SOU 1999:1 15 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 207 av

gaspriset och i Frankrike till 10 procent. Nordic Gas Gridprocent av studien indikerar kostnaderna för överföring skulle uppgå till ca 10 att gaspriset i detta fall gränspriset, vilket inte inkluderar procent av av kostnader för distribution etc.. Det bör betonas att den relativa betydelsen de olika komponenav i Figur 8.1 varierar efter t.ex. avstånd, typ reglering och kostterna av nadsfördelning, slutanvändarens lastfaktor belastning på nätet samt gas-till-gas-konkurrens. De varierar vidare efter slutkundens graden av storlek och under vilka förutsättningar kunden kan utnyttja systemet.

Figur 8.1 Nedbrytning gaspriset i olika komponenter för en genomsnittlig slutav kund Procent

100 -

90 -

80 -

70 -

60 -

50- Överföring 40-

30-

2°

Källa: IEA l998a.

Allmänt om transporttarzfler

Transporttjänster utförs under olika politiska och regleringsmässiga re-

gimer. därför inte möjligt att identifiera samling allmänt ac- Det är en cepterade kriterier för optimalt tariffsystem. Det är däremot möjligt ett antal kriterier är allmänt förekommande i samband att redovisa ett som med utformningen av tariffer. Som framgått avsnitt 8.2 är ekonomisk effektivitet det främsta av skälet för att reglera naturliga monopol. I länder som har reglerade tariffer förefaller ekonomisk effektivitet också det främsta syftet vara med tariffsystemet.

208 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet av SOU 1999:1 15

Utöver effektivitetskriteriet diskuteras bl.a. följande kriterier OECD, 1994.

o Kostnadstdckning. Tariffsystemet måste full

ge kostnadstäckning

och en skälig avkastning på investerat kapital. Det bör också ge gasföretag incitament att bibehålla och utveckla transportsystemet. 0 Likformighet. Det är viktigt att avgiftsstrukturen utformad är så att den är användbar för alla aktörer och avgifterna att baseras på användningen av transportsystemet. Prisstrukturen får detta inte utöver skapa barriärer för att träda marknaden.

0 Acceptabelt för kunder. Utformningen tarifferna skall av vara klar och entydig så att alla transportkunder, existerande och kommande, förstår hur deras avgifter har beräknats och är övertygade om att metoden är skälig och rättvis. Kunder kan också förväntas vilja att avgifterna skall stabila år från år. Potentiella kunder vara bör således ha förutsägbara och stabila tariffer som uppmuntrar snarare än förhindrar tillträde.

0 Eflektiv implementering. Avgiftema bör präglas av enkelhet vad det gäller avseende struktur och applikation för minska att transaktionskostnader.

I en underlags-PM syftar till som att utgöra ett stöd i samband med implementeringen gasdirektivet har EU-kommissionen av 1998b pekat på ett antal ytterligare kriterier bör prägla som ett väl utvecklat tariffsystem. De är följande och ingår delvis i de kriterier som redovisats ovan.

0 Objektiva. Tarifferna bör baseras på systematisk en metodik som i princip kan appliceras på alla förfrågningar om tillträde på ett konsistent och jämförbart sätt.

0 Opartiska och rimliga. Tarifferna skall täcka alla relevanta kostnader som relateras till viss transporttjänst och en ge en skälig avkastning. En dominerande position skall inte kunna missbrukas i för-

handlingar.

0 Icke-diskriminerande. Tarifferna skall baseras på lika behandling av liknande kunder och inte innehålla

inslag av korssubventionering

mellan olika typer kunder. Tredje skall av part inte diskrimineras gentemot transportörens ägarens användning egen av systemet. 0 Enkla och transparenta. Tarifferna skall vara enkla att förstå och medge användare att göra rimlig värdering avgifterna med tillen av räcklig precision utan att skapa hinder för tillträde. Integrerade företag skall särredovisa olika funktioner och redovisningen skall vara tillgänglig för berörda myndigheter.

SOU 1999: l 15 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 209

av

0 Förutsägbara och stabila. Tariffema skall inte vara föremål för

oregelbundna och godtyckliga förändringar, utan vara giltiga under en skälig tid.

Prissättningsprinciper

Hur skall då ett överföringsföretag sätta sina priser för att uppfylla de ovan nämnda kriterierna eller målsättningarna Något enkelt på

svar detta finns inte. Även kriterierna varierar i betydelse är det

om av naturliga skäl ingen enkel sak att utforma tariffer som är optimala eller ens tar hänsyn till de viktigaste kriterierna.

Tariffer kan utvecklas utifrån ett flertal olika metoder och antaganden. Normalt sett brukar dock tre olika metoder diskuteras OECD, 1994.

0 Kortsiktig marginalkostnad. Kostnaden av att öka transporttjänster-

na med en enhet i termer av gas kapitalstocken förblir oförändrad. 0 Långsiktig marginalkostnad. Kostnaden bestående ökning

av en av

en enhet i kapacitet och genomströmning. 0 Genomsnittlig redovisningskostnad. Samtliga kostnader finns i

som

företagets räkenskaper fördelas på olika transporttjänster.

De tre metoderna har både för- och nackdelar och uppfyller i varierande utsträckning de kriterier som ställts ovan. De uppfyller dock inte samtidigt två av de viktigaste kriterierna för väl fungerande tariff

en som nämnts ovan. Dessa kan sägas vara optimal dimensionering och optimalt utnyttjande, kriterier som skall vara uppfyllda vid effektiv prissättning. Dessutom bör systemet full kostnadstäckning.

ge

Effektiv prissättning är i allmänhet liktydig med marginalkostnadsprissättning. Ett naturligt monopol karakteriseras dock av betydande stordriftsfördelar, varför ett optimalt utnyttjande systemet genom

av marginalkostnadsprissättning som framgått avsnitt 8.2 leder till

av full kostnadstäckning vid optimal dimensionering systemet.

en av

Kostnadsfördelnin

g Vi står därmed inför avvägning brukar benämnas second-best-

en som problem. Detta innebär en avvägning mellan optimal dimensionering, optimalt kapacitetsutnyttjande och full kostnadstäckning. En ståndpunkt kan vara att prissättningen skall användas som huvudinstrument för att uppnå ett effektivt utnyttjande av existerande kapacitet, dvs. att

2 l O Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999:1 15

av

priset skall baseras på marginalkostnaden och att intäktskrav bör mötas på det sätt orsakar minsta möjliga snedvridningar Hjalmarsson,

som 1991.

Syftet med prissättningen kan således i detta skede att uppnå

vara full kostnadstäckning med så små snedvridningar möjligt, dvs. att

som de efterfrågade kvantiteterna skall påverkas så lite möjligt

som Hjalmarsson, 1991.

I allmänhet brukar följande lösning anvisas enligt ekonomisk teori

0 Två- eller flerdelade tariffer med en variabel komponent på nivån

för kortsiktig marginalkostnad och fast komponent oberoende

en av

förbrukningen.

Utformningen av dessa tariffer kan dock variera högst väsentligt. Tyngdpunkten på fasta och rörliga komponenter kan t.ex. variera efter de kriterier som diskuterats och vilken vikt dessa har.

ovan

Avkastning

Avkastningen är ofta en central fråga i samband med reglering gas-

av ledningsnät. Karaktären ett naturligt monopol medför att det ställs

av krav på att vinsterna skall begränsas. Det är uppenbart att det finns ett samband mellan avkastning och utformning tariffer

av och vice versa.

Den kanske svåraste frågan i samband med reglering vinstni-

en av vån är att fastställa vad som är en normal eller skälig vinst. Utan att närmare detta här, finns det ett antal eller mindre använd-

mer bara metoder.

Dessa metoder har dock svårt att förena avkastnings- och incitamentskrav. Svårigheten är att finna lämpliga vägar att reducera vinsten och samtidigt behålla en incitamentsstruktur stimulerar nätföretag

som att operera effektivt. Beroende val av metod eller reglering kan t.ex. följande problem uppstå.

0 Ett företag kan få små incitament att minimera produktionskostna-

derna. Incitamenten kan snarare vara att maximera utgifterna. 0 Ett företag kan ha små incitament att investera i mer kostnadseffek-

tiva processer eftersom vinsterna kan tillfalla konsumenterna

snara-

re än aktieägarna.

9 En variant s.k. Ramsey-prissättning innebär prisdiskriminering

annan är som efter priskänslighet. Höga priser tas ut av mindre priskänslig efterfrågan eller mindre priskänsliga konsumenter och vice versa detta torde dock inte

vara en möjlig variant om kraven på icke-diskriminerande tariffer skall uppfyllas.

SOU 1999:1 15 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 21 l

0 Reglering av priserna kan resultera i priser som inte nödvändigtvis

reflekterar marginalkostnaden för de tjänster tillhandahålls och

som därmed inte sänder de korrekta marknadssignalema till anvåndama. Regleringen allokerar inte risk mellan företag och konsumenter.

0 Det kan finnas en risk för att företaget för över kostnader från den

oreglerade delen till den reglerade delen och vinster i den andra

riktningen.

Den svenska marknaden

I flertalet länder i Europa skiljer inte gasföretagen mellan kostnaden for gas och kostnaden for att transportera den från t.ex. gränsen. Denna situation reflekterar delvis marknadsstrukturen som i många fall karakteriseras av monopol på både import- och transportsidan och i vissa fall även vad gäller distribution. Tillträdet till näten har på grund av denna struktur varit begränsad och det har funnits små behov av transporttjänster ofta enbart transitering. Som framgått kapitel 4 karak-

av teriseras den svenska marknaden av liknande förhållanden.

I Sverige har det således tidigare inte funnits något behov av att se-

kostnader för själva och for transporten. Det finns inte parera gasen heller några krav på att tariffer skall offentliggöras. Distributionsforetagen offentliggör dock tariffer för mer homogena grupper som t.ex. småhus och mindre industrier. Tariffema emellertid det totala

avser priset och ett exempel for småhus ges i Tabell 8.2 skatter ingår i de priser som anges.

Tabell 8.2 Naturgaspris för småhus gäller från l oktober 1998

Pris Anslutningsavgift 10 000 kr Abonnemangsavgift 850 kr/år Energipris 38,0 öre/kWh Källa: Sydgas AB.

Detta förfarande förefaller också naturligt i monopolliknande situa-i

en tion utan behov av transporttjänster. Att satsa resurser att fördela tarifferna på olika tjänster är inte meningsfullt i ett sådant läge.

Kundsammansättningen på marknaden kan också spela en betydelsefull roll. I Sverige svarar 25 till 30 kunder för närmare 60 procent av gasförbrukningen, medan t.ex. uppvärmningen av småhus enbart mot-

3-4 procent konsumtionen. Behovet olika former av tarifsvarar av av fer har mot denna bakgrund varit begränsat och det har upplevts som

2 l 2 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999: l 15

av

naturligt att förhandla. För homogena kunder t.ex. hushåll är det

som ett vanligt förfarande, oberoende marknadssituation, med generella

av och offentliga tariffer. Transaktionskostnaderna skulle bli alltför

annars höga.

Den nuvarande kundsammansättningen kan få betydelse vid

en eventuell marknadsöppning i Sverige och för vilket tillträdesförfarande som då väljs, förhandlat eller reglerat. Om marknaden öppnas enligt de minimiregler som anges i gasdirektivet kommer enbart de 25 till 30 företag som angetts ovan att betraktas som berättigade kunder och därmed få tillträde till systemet se avsnitt 8.4. Vid marknadsöppning

en måste i och för sig Vattenfall Naturgas AB och de olika distributionsföretagen, oberoende av tillträdesfonn, kalkylera och prissätta själva transporttjänsterna. Den stora skillnaden mellan förhandlat och reglerat tillträde är att tarifferna vid ett reglerat tillträde måste offentliggöras och dessa är då bindande.

På en liten marknad med i huvudsak ett fåtal större kunder kan detta förhållande möjligen få betydelse. Om berättigad kund väljer att

en förhandla med t.ex. ett tyskt företag om gasleveranser kan den hittillsvarande svenske säljaren distributionsföretaget enbart förhandla

om den del av priset som rör själva gasen och inte den del

om som avser kostnaden för transporttjänsten. Är den svenske säljaren uppbunden

av långsiktiga take pay-kontrakt kan även möjligheten att förhandla

or om själva gaspriset vara begränsad.

Den berättigade kunden kan även att transportkostnaden i det

anse svenska systemet är för hög vid ett köp t.ex. tysk Den här typen

av gas. av berättigade kunder är priskänsliga och har i de flesta fall tillgång till andra bränslealternativ. Om den berättigade kunden väljer ett annat bränslealternativ innebär detta att det svenska gasföretaget förlorar transportintäkterna. Om gasföretaget, liksom i fallet har take

ovan, or pay-åtaganden kan förlusterna bli än större.

Ett alternativ skulle kunna att gasföretaget har ett flertal olika

vara tariffer för olika typer företag och situationer. Om inte alla berätti-

av gade kunder kan välja tariff och tarifferna avsevärt skiljer sig åt

om mellan liknande kunder kan dock utformningen uppfattas diskri-

som minerande. Enligt gasmarknadsdirektivets artikel 14 skall förfarandena användas i enlighet med objektiva, öppna och icke-diskriminerande kriterier. Kostnaden för att utforma många tariffer kan dessutom

vara betydande.

En annan typ av problem kan uppstå investeringar

om nya genomförs i Sverige och om vi därigenom får ett tillfälligt undantag inom ett geografiskt begränsat område. Detta gäller speciellt det nuvarande

om nätet och ett kommande sammankopplas vilket förefaller högst naturligt. För det första kan det komma att innebära att får ett system

SOU 1999:1 15 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 213

av

med t.ex. reglerat tillträde och offentliggjorda transporttariffer i det

nuvarande nätet, medan ett eventuellt nytt nät inte omfattas av något krav

tillträde eller marknadsöppning. För det andra kan transportkostnaderna komma att skilja sig mellan det nuvarande nätet och

ett eventuellt nytt nät. Detta hänger samman med att investeringskostnadema i det nuvarande systemet till stor del kommer amorterade vid den

att vara tidpunkt det kan komma att vara aktuellt att investera i ett nytt nät. Innebörden är att transportkostnaderna kommer betydligt lägre i

att vara det nuvarande nätet än i ett eventuellt kommande. Detta kan innebära problem med tariffsättningen åtminstone efter de tio undanta-

år som get gäller. Det är svårt att tänka sig att transporttarifferna kan skilja sig

i det nuvarande och det systemet de är sammankopplade

nya om såvida inte systemen har väsentligt olika kapacitet etc.. Om tarifferna i de bägge systemen konvergerar innebär detta att kunder i det gamla systemet får subventionera kunder i det På sådan liten marknad

nya. en som i Sverige kan det innebära betydande prisgenomslag. Vi har ovan sett att berättigade kunder i många fall har andra bränslealtemativ och då kan komma att lämna gasmarknaden.

Det är naturligtvis svårt att bedöma realismen i de exempel som diskuterats ovan. Transmissionskostnaden utgör 10 till 20 procent av gaspriset inkluderas distributionskostnaden ökar dock andelen betydligt och det finns alltid en möjlighet att förhandla om resterande del av priset.

Samtidigt är ett system med tariffer lätt att förstå. Om antalet kunder framför allt mindre kunder ökar kan också transaktionskostnaderna vid förhandlingar bli stora. Vidare minskar tariffer tendenser till diskriminering och kan underlätta for en tillsynsmyndighet att analysera prisbildningen.

I t.ex. Storbritannien har det varit ett krav att tarifferna och beräkningsprinciperna skall offentliggöras. Detta i syfte att få en fungerande marknad. Sverige och Storbritannien uppvisar i och for sig stora skillnader, men behovet av klara spelregler är en betydelsefull komponent för att få en marknad att fungera.

Ett reglerat tillträde med klara, entydiga och offentliggjorda tariffer kan vidare underlätta statsmakternas möjligheter att ställa krav på tariffernas utformning. Det kan t.ex. gälla möjligheten att ålägga naturgasföretag att tillhandahålla vissa allmännyttiga tjänster t.ex. att tarifferna inte skall vara avståndsberoende.

På sikt bör de principer som styr prissättningen förändras. I dagsläget utnyttjas s.k. net-back-prissättning se kapitel 4. Inslaget av alternativkostnadsprissättning och frånvaron av kostnadsfördelning innebär att prissättningsprincipen inte baseras på de underliggande kostnaderna och inte heller explicit reflekterar kostnaderna i tariffer. Detta ökar

214 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999:1 15

sannolikheten för korssubventionering genom möjligheten till prisdiskriminering. Tariffer kan innebära kostnadsriktig prissättning

en mer som ökar incitamenten till ekonomiskt effektiva lösningar på sikt kan även ett förhandlat tillträde, utan offentliggjorda tariffer, leda i

samma riktning.

Elmarknaden

Väl fungerande tariffsystem kan, framgått mycket

som ovan, vara komplicerade att konstruera och effekterna är i många fall svåra att bedöma. I många fall ställs därför enbart vissa generella krav utformning i lagstiftningen och den närmare konstruktionen blir uppgift för

en marknaden. Så är fallet i många länder.

Detta var också fallet i samband med omregleringen elmarknaden

av i Sverige. Som allmän regel i ellagen bl.a. att:

anges

0 Nättariffer skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Vid

bedömning av en nättariffs skälighet skall konsumentintresset sär-

skilt beaktas. Hänsyn skall dessutom tas till kravet på rimlig av-

en

kastning i nätverksamheten. 0 Den som har nätkoncession skall offentliggöra sin nättariff till den

del den avser avgifter och övriga villkor för överföring el.

av

Av regeringens proposition 1993/94: 162 handel med i konkur-

om rens framgår, att nättariffema bör så långt det är praktiskt möjligt

som avspegla de fysiska flödena nätet. Detta är förutsättning för att ta-

en riffen skall korrekta samhällsekonomiska styrsignaler till aktörerna,

ge dvs. såväl till elproducentema som till elkonsumentema. Nättariffen bör också utformas på ett sätt stimulerar konkurrensen på elmark-

som naden. Det skall vara enkelt att köpa och sälja kraft med olika typer av kontrakt.

Samtidigt anges att det inte är en uppgift för statsmakterna att meddela detaljerade föreskrifter om vilka tariffer skall tillämpas

som av nätföretagen. Den närmare utformningen tarifferna är fråga mel-

av en lan nätföretagen och dem som vill utnyttja näten för överföring

av kraft.

Vissa principer för utformningen av tarifferna ges dock. Enligt

propositionen bör det i ellagen föreskrivas att nättariffer,

som ovan nämnts, skall vara skäliga och utformas på sakliga grunder. Begreppet saklig grund innebär att nättariffema skall vara objektiva och ickediskriminerande. Kunder får indelas i efter kostnadsbild,

grupper men kunder inom samma kundkategori skall däremot ha nättariff.

samma

SOU 1999: 1 15 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 215

av

Det framgår också att nättariffema bör ge sådana intäkter att verksamheten ger en rimlig avkastning. Detta är enligt propositionen viktigt för att undvika situation där nätverksamheten måste finansieras på

en annat sätt än via nättariffer eller omvänt blir utnyttjad till subventionering av annan verksamhet, s.k. korssubventionering.

Enligt propositionen bör en princip för utformningen nättariffer

av vara att den som förorsakar kostnader för nätägaren också skall betala för detta. Denna princip innebär att tariffema bör vara kostnadsriktiga för varje kundkategori.

Som redan framgått av avsnitt 8.2 har det också införts ett visst system för utjämning nättarifferna, t.ex. att de inte får

av vara avståndsberoende.

Enligt propositionen kan dock inte utjämningen av nätkostnadema inom ett koncessionsområde drivas hur långt som helst utan att det uppstår betydande samhällsekonomiska kostnader. Därför har det bl.a. införts bestämmelser om att engångsavgifter för anslutning får vara avstândsberoende och att nättariffen för linje bör kunna variera med hänsyn till var anslutningpunkten är benägen.

Slutsatser

Det är svårt att dra några bestämda slutsatser om hur ett införande av offentliggjorda transporttariffer skulle påverka gasmarknaden i Sverige. En möjlighet är att de skulle kunna påverka förhandlingsutrymmet negativt i samband med gasaffärer och prissättningen i samband med nya investeringar. Berättigade kunder har i många fall andra bränslealternativ och kan komma att lämna gasmarknaden. Behovet av tariffer kan naturligtvis även diskuteras utifrån marknadsstrukturen. I dag är det endast ca 25 förbrukare som kan betraktas som berättigade kunder och därmed få tillträde till nätet.

Samtidigt är ett system med tariffer lätt att förstå och det reducerar transaktionskostnadema. också klara och entydiga spelregler,

Det ger vilket förbättrar marknadens funktionssätt.

Väl fungerande tariffsystem är komplicerade att konstruera. Detta är knappast en uppgift för statsmakterna, utan snarast en uppgift för marknaden. Det finns dock anledning att ange vissa grundläggande principer baseras utifrån de kriterier lämpliga.

som som anses

Införandet av tariffsystem och ett reglerat tillträde kan komma att påskynda en annan typ av prissättning av gas. Den nuvarande prissättningsprincipen baseras inte de underliggande kostnaderna och kan ge upphov till korssubventionering. Tariffer kan innebära en mer kostnadsriktig prissättning som ökar incitamenten till ekonomiskt effektiva

216 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999: l 15

av

lösningar. Med hänvisning till begreppet allmännyttiga tjänster kan staten också prioritera eller lyfta fram andra mål.

Transitering

Direktivet

Inom EU finns ett direktiv transitering naturgas gasled-

om av genom ningsnät, direktiv 91/296/EEG. Transiteringsdirektivet

drevs ursprungligen fram av Portugal, med syfte att försörja växande marknad

en som saknade försörjningsresurser. Transiteringsdirektivet den 31

egna av maj 1991 var det första steget mot inre naturgasmarknad och skall,

en enligt EES-avtalet av den 1 januari 1994, tillämpas Sverige.

även av Med anledning av detta uppdrog regeringen NUTEK den 9 juni 1994 att vara den myndighet som hanterar transitering naturgas i enlighet

av med transiteringsdirektivet.

Direktivet omfattar överföringsnät för naturgas under högtryck och de enheter som är ansvariga för dem i respektive land, enligt förteckning i bilaga till direktivet uppdateras vid behov. För Sveriges del

som anges Vattenfall Naturgas AB och Sydgas AB i denna bilaga. Dessa båda bolag har i skrivelser april/maj 1994 förbundit sig att fullgöra de skyldigheter följer direktivet.

som av

Medlemsstaterna skall ha satt i kraft lagar och andra nödvändiga författningar för att uppfylla transiteringsdirektivet före den 31 december 1995.

Av direktivet framgår att EU strävar efter en mer integrerad energimarknad för att kunna uppnå enda inre marknad. Målet för den inre

en naturgasmarknaden är, enligt transiteringsdirektivet, att säkerställa högre lönsamhet, förenlighet med miljö och försörjningstryggheten

genom fri handel utan oacceptabla begränsningar konkurrensen.

av Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att underlätta transitering av naturgas mellan länderna.

Handeln mellan de europeiska högtryckssystemen ökar för varje år och får konsekvenser för investeringar. Tanken med transiteringsdirektivet är att försörjningstryggheten för naturgas skall förbättras och kostnaderna minska att näten och dess sammankopplingsmöj-

genom ligheter utnyttjas effektivare och att annat samarbete mellan överföringsföretagen samtidigt uppmuntras, vilket i sin tur leder till förbätt-

ringar och kostnadsminskningar.

Upprättandet av en inre naturgasmarknad kommer att stimulera den gradvisa dynamiska integreringen nationella naturgasnät. I detta

av sammanhang skulle särskilda åtgärder avseende infrastrukturen kunna

SOU 1999: l 15 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 217 av

påskynda anslutningen avsides belägna områden och öar i gemenav skapen till det helt sammankopplade nätet. Vidare framgår transiteringsdirektivet att handelshinder kan reav duceras, såvida inte hindren beror arten teknik eller på själva av näten. Handelshindren reduceras att införa obligatorisk transigenom tering naturgas och att införa ett lämpligt system för överav genom vakning. De finansiella, tekniska och rättsliga villkoren måste, enligt direktivet, som en allmän regel utarbetas direkt mellan berörda nät. Transiteringsvillkoren bör vidare skäliga och överensstämma med vara gemenskapens konkurrensregler. I skyldigheterna ingår bl.a. att anmälan skall ske till kommissionen och berörda nationella myndigheter:

varje begäran av transitering, 0 om om slutförande av transiteringskontrakt, och 0 orsak i det fall kontrakt slutits 12 månader efter begäran. 0 om

Direktivet uttrycker också att hänsyn skall tas till likheter och skillnader mellan länderna. Transiteringsdirektivet är, nämnts, föregångare till nusom ovan en varande gasdirektiv och utgör första fasen i fullbordandet av en inre marknad för naturgas. För att uppnå inre marknad för naturgas har en det bedömts nödvändigt att vidta ytterligare åtgärder. som Transiteringsdirektivet är av samma dignitet som naturgasdirektivet och således kompletterar dessa direktiv varandra. Eurogas har med anledning naturgasdirektivet konstaterat att det är för tidigt att föreslå av

avveckling transiteringsdirektivet. När väl gasdirektivet implemen-

av terats i de olika länderna föreslås att noggrann analys görs om något en naturgassystem fortfarande har behov av transiteringsdirektivet.

Slutsatser

Med anledning att transiterings- och gasdirektivet lever sida vid sida av måste medveten att olika länder kan komma till olika man vara om tolkningar sedan ligger till grund för deras lagstiftning. Detta kan som leda till problem för aktörerna på gasmarknaden. Därför är det viktigt att analysera behovet av transiteringsdirektivet efter det att gasdirektivet trätt i kraft.

218 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999: l 15

av

8.4 Marknadsöppning

8.4.1 Direktivet

Av artikel 18 framgår att medlemsstat skall vilka kunder inom re-

ange spektive land som skall kunna få tillträde till systemet i avsikt att ingå avtal om eller köpa naturgas. Definitionen sådana s.k. berättigade

av kunder skall leda till en öppning av marknaden som motsvarar 20 procent av den totala årliga gasförbrukningen på den nationella marknaden. Denna andel skall öka till 28 procent fem år efter det att direktivet har trätt i kraft och till 33 procent efter tio år.

Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att åtminstone följ ande kunder anges som berättigade kunder.

0 Kunder som har gaseldad kraftproduktion, oberoende av årlig för-

brukningsnivå. För att värna om jämvikten på elmarknaden får dock

medlemsstaterna införa ett tröskelvärde som inte får överstiga det

som anges för andra slutförbrukare, för att kraftvänneproducenter skall anses vara berättigade. Övriga slutförbrukare förbrukar än 25 miljoner m3

0 som mer gas per

år per förbrukningsställe.

För gruppen övriga slutförbrukare i den andra punkten skall tröskeln sänkas till 15 miljoner m3 år och förbrukningsställe fem år efter

gas per det direktivet i kraft och till 5 miljoner m3 år och förbruk-

att trätt per ningsställe efter tio år.

Leder definitionen av berättigade kunder till en öppning av marknaden som överstiger de ovan nämnda procentsatsema 20, 28 och 33 procent får länderna själva begränsa marknadsöppningen så att den blir lägst 10 procentenheter över miniminivåerna. Detta kan ske genom en anpassning av definitionen av berättigade kunder.

Av avsnitt 8.3 har tidigare framgått att naturgasföretag får vägra tillträde till systemet på grund av bristande kapacitet, eller om tillträde till systemet skulle hindra dem från att utföra de allmännyttiga tjänster som ålagts dem se avsnitt 8.2, eller på grundval av allvarliga ekonomiska och finansiella problem med take or pay-avtal.

SOU 1999:1 15 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 219

8.4.2 Konsekvenser för den svenska marknaden

Allmänt

Konsekvenserna för den svenska naturgasmarknaden av direktivets minimiregler framgår av Figur 8.2 som baseras faktiska leveranser 1998. Direktivets definition av vad som åtminstone skall anses som berättigade kunder leder till öppning marknaden med 47 procent

en av när direktivet träder i kraft. Efter fem år ökar marknadsöppningen till 50 procent och efter tio år till 59 procent. Definitionen av berättigade kunder leder således till att marknaden öppnas betydligt än de krav

mer på öppning med 20, 28 och 33 procent ställs i direktivet. Innebör-

som den detta är att Sverige skulle kunna begränsa marknadsöppningen

av till 30 procent när direktivet träder i kraft, till 38 procent efter fem år och till 43 procent efter tio år.

Figur 8.2 Marknadsöppning i Sverige enligt EU-direktivets minimiregler Procent

50 -

30‘

20‘

10‘

Årl År5 År 10

Källa: SvenskaGasföreningen 1999.

Marknadsstrukturen framgår i detalj Tabell 8.3. Kraftvärmepro-

mer av

slutkunder förbrukar 25 MNm3 år ducenter och större som mer än per är de kategorier mest påverkar graden av marknadsöppning. Det är

som dock sannolikt fråga ett relativt begränsat antal kunder.

om

Noterbart är att konsumenter motsvarande drygt 40 procent av konsumtionen inte får tillträde till systemet. Tabell 8.3 visar därmed på en åtminstone formell skillnad gentemot det regelsystem som gäller i Sve-

220 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivef SOU 1999:1 15

rige i dag. Enligt rörledningslagen se kapitel 6 är koncessionshavaren skyldig att mot ersättning ombesörja transport genom ledningen annan, om det kan ske utan väsentligt förfång för koncessionshavaren. I praktiken ger således rörledningslagen utrymme för att tredje part skall kunna utnyttja ledningen och någon begränsning till olika former av berättigade kunder finns inte. Ett införande av direktivets minimiregler skulle därför rent teoretiskt kunna begränsa tillträdet till systemet i förhållande till vad gäller i dagsläget och därmed också konkurrensen

som på marknaden.

Tabell 8.3 Marknadsstruktur 1998

Marknadsstruktur Leveranser

Miljoner Procent

ms

som

än 15MNm3 men mer Slutkunder förbrukade mindre än 15MNmJ 76 8,9

som

än 5 MNm3 men mer Övriga slutkunder 350 4l,l Summa 851 100,0

Anm.: MNm3 Miljoner normalkubikmeter. Källa: SvenskaGasföreningen 1999.

Distributionsföretag

Distributionsföretagw ingår inte i direktivets bestämmelser av vad som åtminstone skall betraktas berättigade kunder och därmed inte

som heller i Figur 8.2. Det kan i och för sig svårt att föreställa sig en

vara öppning av marknaden som inte omfattar distributionsföretag. I Danmark diskuteras emellertid att distributionsföretag inte skall anses som berättigade kunder och därmed få tillträde till nätet. Bakgrunden är att de regionala distributionsbolagen tidigare har erhållit stora offentliga subventioner och därför inte bör få ytterligare konkurrensfördelar.

Det bör dock poängteras att distributionsföretag måste öppna sina rörledningar till vad angetts som berättigade kunder, dvs. att vi får

som

10Enligt artikel 18.8 har dock distributionsföretag, de inte be-

om anges som rättigade kunder, behörighet att ingå avtal naturgas enligt artiklarna 15 och

om 16 för den volym naturgas som förbrukas av de av deras kunder som anges som berättigade inom deras distributionssystem, för att kunna försörja dessa kunder.

SOU 1999:1 15 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 221

av

en marknadsöppning som i mycket stor utsträckning påminner den

om som anges i Figur 8.2.

IEA International Energy Agency har analyserat distributionsföretag i de sex största gasländerna i Europa Belgien, Frankrike, Italien, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland. Huvudresultatet är kortfattat att det inte sker någon optimering den ekonomiska effektivi-

av teten under nuvarande institutionella förhållanden. Slutsatsen baseras på följande iakttagelser IEA, 1998b.

0 Stordriftsfördelar existerar i teorin, men inte i praktiken. Den

ge-

nomsnittliga distributionskostnaden faller inte när produktionen ökar. Kostnaderna är därför högre än vad de borde

vara.

0 De nuvarande priserna reflekterar inte kostnaderna. En förklaring är

att de nuvarande tariffmekanismema inte är utformade för att minimera priserna för slutkunderna. I många fall praktiseras alternativkostnadsprissättning och s.k. net-back-prissättning, se kapitel 4,

vilken saknar kontakt med de underliggande kostnaderna och inte

reflekterar kostnaderna explicit i tariffer. Som ett resultat detta är

av det vanligt med korssubventionering. Priserna mellan olika kundgrupper i länderna varierar högst väsentligt.

0 Företagens vinster varierar mellan de olika länderna, förefaller

men

ligga på hög nivå. Förhållandet implicerar viss ekonomisk in-

en en effektivitet, eftersom en del av vinsten skulle kunna återföras till gaskonsumentema i form av lägre priser.

0 Kontinentala företag har betydligt högre priser än företag i Storbri-

tannien. Skillnaden kan inte enbart förklaras skilda vinstnivåer.

av Till en del förklaras prisdifferenserna av kostnadsineffektiviteter.

Enligt IEA är det nödvändigt att introducera incitament stimulerar

som ekonomisk effektivitet, samtidigt som andra mål som säkerhet t.ex. i form av leveranser och lagring bibehålls.

IEA pekar på två steg som kan övervägas. Det första är att distributionsföretag bör betraktas som berättigade kunder och därmed få tillgång till överföringsnäten. Detta ger dem en möjlighet att välja leverantör och de blir inte lika bundna till nätägaren överförings- eller transmissionsföretaget som tidigare. Effekten bör bli lägre gaspriser för distributionsföretagen.

Tillträde till gasledningsnäten kommer uppenbarligen att

gynna distributionsföretagen, men inte säkert deras kunder. Som ett andra steg pekar därför IEA på möjligheten att öka och utveckla konkurrensen i distributionsledet. Enligt IEA finns flera möjliga vägar till detta, t.ex. direkt konkurrens, tillträde till näten och olika regleringsmässiga metoder.

222 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999:1 15

av

Transporträtter och importavtal

För att skapa en genuin konkurrens på den svenska marknaden är det inte tillräckligt att enbart ge tillträde till systemet och öppna marknaden med en viss andel. Det måste också vara möjligt för svenska slutkunder att köpa gas från andra leverantörer än Vattenfall Naturgas AB eller Sydgas AB, t.ex. leverantörer i Tyskland eller fristående handlare i Danmark. I praktiken kan det dock finnas hinder som kan begränsa tillträdet till systemet. Av avsnitt 4.2 har framgått att Vattenfall Naturgas AB har transporträtten i det danska systemet. I avtalet mellan Sveriges regering och Danmarks regering prop. 1979/80: 170 sägs att:

DONG A/S förpliktar sig att för Swedegas AB:s räkning årligen transporte-

ra högst 2 miljarder kubikmeter naturgas dock högst ca 6 miljoner ku-

-

bikmeter per dygn från den dansk-tyska gränsen eller den danskabe-

-

handlingsanläggningen för naturgas vid Nordsjön till dansk kust vid Ore-

sund samt att genomföra den ökning av kapaciteten i det proj ekterade dans-

ka naturgasnätet som behövs för att fullgöra detta åtagande. DONG A/S

transportåtagande gäller i 20 år från transportens början, dock längst till den

8juli 20 l

Eftersom transporterna påbörjades 1985 upphör transporträtten 2005.

Vattenfall Naturgas AB har i och för sig inget inköpsmonopol, men

i det danska för 6 miljoner m3 transporträtten systemet högst gas per dygn har i praktiken hittills betraktats som ett monopol se kapitel 4. Huruvida detta är ett problem heller inte är beroende av om det finns ledig kapacitet i det danska systemet. Finns det ledig kapacitet bör förhållandet med transporträtten inte föranleda några problem. Om det däremot saknas ledig kapacitet är det inte otänkbart att de som anges

berättigade kunder kan behöva förhandla med Vattenfall Naturgas som AB om att köpa transporträtt. I det sistnämnda fallet är det tänkbart att det skulle kunna uppstå handel med transporträtter. Hur en sådan

en handel kommer att fungera eller utformas är dock inte möjligt att bedöma. Det bör också påpekas att, enligt artikel 17, får medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att det naturgasföretag som vägrar tillträde till systemet på grund av bristande kapacitet eller otillräcklig anslutning, genomför nödvändiga förbättringar så långt detta är ekonomiskt försvarbart, eller när en potentiell kund är villig att betala för det.

Ett närliggande område är de tre nuvarande importavtalen mellan Dangas och Vattenfall Naturgas AB som löper ut 2003, 2006 och 2010, dvs. innan transporträtten löper ut. Hur detta förhållande kan komma att påverka möjligheterna för eventuellt nytillkommande importörer eller andra kunder är dock svårt att bedöma.

I detta sammanhang kan det vara av intresse att kort beröra Danmarks produktionskapacitet. Av kapitel 2 har det framgått att Danmarks

SOU 1999:1 15 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 223

av

reserver är relativt begränsade och endast räcker i femton år med

ca nuvarande produktionstakt. I en rapport till den danska staten den

om danska naturgassektoms struktur pekas på att efterfrågan kommer att överstiga utbudet år 2000 och att det därmed krävs viss import. Efter

en 2005 kommer den inhemska produktionen att minska successivt och 2010 kommer importbehovet att motsvara hälften efterfrågan

ca av Tabell 8.4. En viktig slutsats av denna är att Sverige

prognos successivt måste söka andra importaltemativ än Danmark. Det kommer därmed också att bli viktigt att få tillgång till det danska systemet för transporter. Det kan vidare komma att ställa krav på investeringar i infrastruktur.

Tabell 8.4 Prognos över utbud och efterfrågan av naturgas i Danmark Miljarder kubikmeter

1997 1998 1999 2000 2005 2010

Efterfrågan 7,0 7,1 7,2 8,0 8,1 7,6

Danmark 4,0 4,3 4,4 4,7 4,9 4,8 -

Tyskland 2,1 2,0 2,0 2,5 2,5 2,5 -

Sverige 0,9 0,8 0,8 0,8 0,7 0,3 - Utbud 7,0 7,1 7,2 7,6 7,3 3,7 Ej kontrakterat 0,0 0,0 0,0 0,4 0,7 3,9

Källa: Rothschild SonsLimited 1998.

8.4.3 Några andra tänkbara konsekvenser

Andra konkurrensmöjligheter

Naturgasmarknadsdirektivet kan ge visst utrymme för handel även om konkurrenssituationen är begränsad på grund avtal och tillgången på

av alternativa gasproducenter. Finland, har liknande marknads-

som problem som Sverige, utgör ett exempel på detta. Till skillnad mot Sverige är Finland även teoretiskt sett i varje fall på kort sikt helt beroende av import från ett land Ryssland, har samtidigt endast ett fö-

men retag som är ensam importör och som även äger och driver rörledningssystemet Finlands gasmarknad beskrivs närmare i kapitel 9. Genom att Finland är beroende av import från ett enskilt land är det svårt att åstadkomma inslag konkurrens oberoende hur EU-direktivet tol-

av av kas eller Även Finland har möjlighet att begära undantag

anpassas. om från reglerna om marknadsöppning har ett forslag lagts för att i någon mening uppmuntra konkurrens. Enligt det förslag som lagts kommer det att bli möjligt att handla med gas mellan t.ex. slutkunder på s.k.

en

224 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999: l 15

efterrnarknad. Alla slutförbrukare med en förbrukning på åtminstone 5 miljoner m3 år kommer möjlighet handla på eftermarkna-

per att ges att den, vilket marknadsöppning 90 procent. Volymema för-

ger en ca väntas dock bli mycket begränsade, eller 100 miljoner m3 år. Ex-

ca per emplet visar dock att det finns möjligheter, om än begränsade, att skapa en marknad även inom ramen för ett system med ett fåtal aktörer.

Graden av konkurrens

När ett företag bedriver såväl verksamhet kan betraktas som ett

som naturligt monopol som konkurrensutsatt verksamhet ökar företagets möjligheter att använda ekonomiska överskott från monopolverksamheten för att subventionera den konkurrensutsatta verksamheten korssubventionering. Detta skapar betydande risker för att konkurrensen på marknaden försvagas eller sätts ur spel.

I vilken utsträckning det sker en korssubventionering har ett starkt samband med graden av konkurrens vid i detta fall gasförsäljningen. Gasdirektivets regler för minimiöppning innebär att enbart större kunder får tillträde till nätet och kan välja leverantör. Det är i princip dessa större kunder som kan utnyttja den ökande konkurrensen för att få lägre priser, medan t.ex. hushållssektom ställs utanför. I ett sådant läge är risken för korssubventionering större vid försäljning av gas till stora kunder än vid försäljning till t.ex. hushåll beroende på en betydligt hårdare konkurrens i det förstnämnda fallet än i det sistnämnda. Detta kan också innebära en press uppåt av priserna för de konsumentgrupper

inte i praktiken i konkurrens mellan olika leverantösom kan köpa gas rer.

Konkurrensverket 1998 har pekat på risken för ett sådant beteende på elmarknaden där små konsumenter i praktiken haft svårt att byta leverantör på grund reglerna om timmätning av elförbrukning och

av krav på ny elmätare vid leverantörsbyte. Riksdagen har dock i december 1998 beslutat att alla hushåll utan hinder skall kunna byta elleverantör. Beslutet innebär att dagens krav på att installera en särskild timmätare för att kunna byta leverantör avskaffas för flertalet använda-

Istället införs s.k. schablonavräkning från den l november 1999. De re. närmare förutsättningarna har utretts av LEKO-utredningen SOU 1999:44.

Strukturen den svenska gasmarknaden kan dock försvåra den form av prissättningsbeteende som diskuterats ovan. Det skulle sannolikt krävas mycket höga priser för hushållskundema för att generera

Korssubventionering diskuteras i t.ex. Konkurrensverket 1996 och 1998.

SOU 19‘99: 1 15 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 225

av

intäkter som skulle kunna subventionera annan verksamhet åtminstone av någon betydelse. Hushällskunderna är begränsad omfattning i

av Sverige. Totalt finns det drygt 50 000 hushållskunder, 14 000

varav använder gas för uppvärmning. Det är i huvudsak för den sistnämnda gruppen som ett tillträde skulle kunna vara aktuellt eller möjligt. Denna grupp svarar dock endast for 3-4 procent av den totala gaskonsumtionen. Den alternativkostnadsprissättning tillämpas på gasmarkna-

som den sätter också en gräns for hur höga priser som kan tas ut se kapitel 3.

Det bör också poängteras att små kunder på gasmarknaden inte

ensidigt behöver missgynnas om de inte får tillträde till näten och därmed kan välja leverantör. De större slutkunder som får tillgång till nätet och producerar kan utnyttja eventuellt sänkta gaspriser för att sänka priset på el. Utfallet beror emellertid konkurrenssituationen på elmarknaden och hur prisbildningen fungerar. Det kan också påpekas att om distributionsföretagen betraktas som berättigade kunder kan även hushållskunderna få del av vinsterna med ökad konkurrens.

Samspel mellan sektorer

Gasmarknadsdirektivets definition av vilka åtminstone skall be-

som traktas som övriga slutförbrukare dvs. kraftproducenter eller inte, är relativt skarp och ligger på en hög nivå. Efter tio år är det endast slutförbrukare förbrukar minst 5 miljoner m3 år får tillträ-

som per som de till systemet. Sådana skarpa gränser, dessutom ligger hög

som en nivå, kan leda till oväntade beteenden.

Om det t.ex. råder olika regler och grad av konkurrens över och under konsumtionsnivå på 5 miljoner m3 kan det finnas artificiellt

en ett incitament för konsumenter att antingen öka eller minska konsumtionen i syfte att flytta mellan marknadssektorerna. Ett sådant beteende kan knappast vara önskvärt och kan innebära att det även bör finnas ett regelsytem för mindre kunder som förhandlar sig till ett tillträde. Detta inte minst mot det system som föreslås utvecklas i Finland. Det torde inte heller osannolikt att mindre kunder kräver tillträde till syste-

vara met.

á 19-1881

226 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999: 1 15

av

8.4.4 Slutsatser

Sammanfattningsvis visar beräkningarna att konsumenter motsva-

ovan rande nästan 60 procent konsumtionen formellt sett skulle kunna få

av tillträde till systemet inom tio år efter det att direktivet trätt i kraft. Huruvida detta kommer att påverka konkurrensen kan dock diskuteras. Sverige är starkt beroende av en gasproducent, och nödvändig förut-

en sättning för att utveckla marknaden är att det finns tillgång till fler

producenter och att svenska företag får tillgång till transportsystemen i andra länder. Även det fallet inte skulle realiseras dock

om senare ger direktivet möjlighet till viss handel mellan berättigade kunder. Det är dock sannolikt sådan handel skulle få blygsam omfattning.

att en en

Det går också att diskutera hur många som i praktiken kan få tillträde till systemet. Den transporträtt innehas Vattenfall Naturgas

som av AB i det danska systemet gör att en viss osäkerhet föreligger. Ett annat osäkerhetsmoment ligger i att den danska produktionskapaciteten

successivt minskar. Det kommer att bli viktigt att få tillgång till bl.a. det danska transportsystemet för att kunna utnyttja andra importaltemativ än Danmark. Utvecklingen kan också komma att ställa krav på investeringar i infrastruktur.

Distributionsföretag ingår inte i direktivets bestämmelser av vad som åtminstone skall betraktas berättigade kunder. Det finns dock

som starka skäl som talar för att dessa företag skall betraktas berättiga-

som de kunder och därmed få tillgång till näten. Studier genomförts

som av IEA tyder på att den ekonomiska effektiviteten är låg i många

europeiska distributionsföretag. En väg att öka effektiviteten är att betrakta dessa som berättigade kunder och dem tillträde till överföringsnäten.

ge Samtidigt kan det dock behövas insatser för att öka konkurrensen i distributionsledet.

Naturgasmarknadsdirektivets bestämmelser berättigade kunder

om kan också ge incitament till korssubventionering och förändrat prisbeteende. Det är i princip enbart större kunder kan utnyttja den

som ökande konkurrensen for att få lägre priser, medan t.ex. hushållssektom ställs utanför. l ett sådant läge är risken för korssubventionering större vid försäljning av gas till stora kunder än vid försäljning till t.ex. hushållen, beroende på en betydligt hårdare konkurrens i det förstnämnda fallet än i det sistnämnda. Detta kan också innebära uppåt

en press av priserna för de konsumentgrupper som inte i praktiken kan köpa i

gas konkurrens mellan olika leverantörer. Huruvida detta blir fallet kan naturligtvis diskuteras, risken för ett sådant beteende kan komma

men att ställa krav på olika former regleringar eller andra ingrepp. Valet

av av tillträdesform, förhandlat eller reglerat, kan också komma att få ef-

SOU 1999:1 15 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 227

fekter. Vid ett reglerat tillträde med offentliga tariffer är det sannolikt möjligt att få en mer effektiv prissättning än i dag.

8.5 Reciprocitetsklausulen

8.5.1 Allmänt

I gasmarknadsdirektivet, 98/30/EG, finns s.k. reciprocitetsklausul,

en dvs. en k1ausul.som behandlar ömsesidigheten i handel mellan medlemsländer. Den är intagen i artikel 19 och lyder enligt följande:

För att undvika bristande jämvikt i öppnandet av gasmarknadema inom den närmaste tioårsperioden efter direktivets ikraftträdande, dvs. fram till 22 juni 2008:

0 Skall leveransavtal om gas med en berättigad kund inom en annan

medlemsstats system inte förbjudas om kunden anses berättigad i

båda systemen. Kan kommissionen, med beaktande av situationen på marknaden

och det intresset, kunden endast berättigad i

gemensamma om anses

ett systemen, ålägga den vägrande parten att verkställa den be-

av

gärda leveransen på begäran den medlemsstat där den berättigade

av

kunden befinner sig.

Tillämpning reciprocitetsklausulens andra punkt, enligt skall

av ovan, kommissionen över senast den 22 juni 2003 med hänsyn till mark-

se nadsutvecklingen och med beaktande av det gemensamma intresset. Kommissionen kommer därmed att göra en utvärdering och rapportera eventuell bristande jämvikt i öppnandet av gasmarknadema.

Som framgått avsnitt 8.4 tillåter direktivet att länderna öppnar si-

av

marknader till olika nivåer. Marknadsöppningen bestäms av artikel na 18. En miniminivå är dock fastställd, innebärande att varje medlemsstat skall öppna minst 20 procent av sin gasmarknad från och med den 10 augusti 2000, minst 28 procent år 2003 och minst 33 procent år 2008. Öppningens storlek är vidare beroende av de berättigade kundernas marknadsandel. De berättigade kunderna anges av respektive medlemsstat. Vissa minimikrav är dock fastställda beträffande vilka kunder som inledningsvis skall berättigade. Om dessa kunder har en mark-

vara nadsandel större än 30 procent har medlemsstaterna möjlighet att göra inskränkningar. Den totala marknadsöppningen får inledningsvis i detta fall dock inte underskrida 30 procent. Fem år efter direktivets ikraftträdande får öppningen inte understiga 38 procent och efter tio år inte understiga 43 procent.

228 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet av SOU 1999:1 15

Medlemsstaterna skall vidare definitionen berättigade anpassa av kunder på ett balanserat sätt inte skapar särskilda nackdelar för som vissa kundtyper eller kundkategorier, vilket innebär att hänsyn skall tas till befintliga marknadsstrukturer.

8.5.2 Slutsatser

Konsekvensen av detta blir att olika grader marknadsöppningar av kommer att råda i medlemsstaterna när direktivet skall infört i vara augusti 2000. I extrema fall kan tvâ medlemsstater, vilka gränsar till varandra, ha gasmarknader är öppna till 100 procent respektive 20 som procent. Storbritannien har t.ex. redan i dag öppnat sin marknad totalt, dvs. till 100 procent. Detta innebär att gasproducenter och gasleverantörer i medlemsstaten med den mindre marknadsöppningen skulle kunna agera fullt ut i den andra medlemsstaten och där konkurrera på lika villkor med andra gasaktörer. Gasföretag i medlemsstaten med den större marknadsöppningen skulle däremot inte kunna fullt ut i agera den andra medlemsstaten och därmed inte heller kunna konkurrera på lika villkor med den andra statens gasaktörer. Dessa förhållanden kan medföra bristande jämvikt vad gäller rättigheter och skyldigheter mellan gasföretag i olika medlemsstater. Reciprocitetsklausulen syftar till att etablera jämvikt mellan gasföretagen en i olika medlemsstater. Reciprocitetsklausulen skall användas i syfte att undvika bristande jämvikt i öppnandet gasmarknaderna under de första 10 åren efter av direktivets ikraftträdande, dvs. till augusti 2008. Den kan därför bara användas av en medlemsstat med större marknadsöppning gentemot en en eller flera medlemsstater med mindre marknadsöppning. Efteren som inte ännu vet öppningstakten i de olika länderna kan vi inte säkert säga vilka konsekvenserna blir för Sveriges del. Men vad av som hittills framkommit tyder det på att öppningen inledningsvis blir tämligen stor volymmässigt i Sverige 59 procent i förhållande till

ca

många andra länder. Vad är viktigt att tänka på i detta som sammanhang är dessutom att denna stora volymandel enbart består 25 till 30 av kunder, vilket gör obalans snabbt kan inträffa. att en Om en viss kundkategori i medlemsstat med mindre marken en nadsöppning inte är berättigad, kan medlemsstat med större en en marknadsöppning förbjuda gasföretag från länder med den mindre marknadsöppningen att leverera gas till motsvarande kundkategori i medlemsstaten med den större marknadsöppningen trots att kundkategorin i denna medlemsstat är berättigad.

Ndgrdkonsekvensernaturgasmarknadsdirektivet 229

av

Sverige kan, såsom ovan framgått, således använda reciprocitetsklausulen gentemot de länder som inte öppnar sina gasmarknader lika mycket. Reciprocitetsklausulen tillämpas inte med automatik, utan förutsätter att landet med den större marknadsöppningen beslutar att använda klausulen mot ett specificerat land med mindre marknadsöppning.

Som exempel kan nämnas att Tyskland öppnar sin marknad till 100 procent och således inledningsvis får en större marknadsöppning än Sverige. Danmark öppnar troligen sin marknad under Sveriges nivå. Detta innebär att tyska gasbolag kommer att kunna agera i Sverige utan att restriktioner, ur aspekten marknadsöppning, blir aktuella medan danskarna får det svårare ur samma aspekt under förutsättning att Sverige beslutar att klausulen skall tillämpas gentemot Danmark. På motsvarande sätt kan svenska företag agera i Danmark men får det svårare i Tyskland, om Tyskland beslutar att klausulen skall tillämpas gentemot Sverige.

8.6 Kraftvärme

Av avsnitt 8.4 har framgått vilka kunder åtminstone skall anges

som som berättigade kunder. En grupp är kunder som har gaseldad kraftproduktion, oberoende av årlig förbrukningsnivå. Det framgår dock också att medlemsstaterna, för att värna om jämvikten elmarknaden, får införa ett tröskelvärde som inte får överstiga det som anges för andra slutförbrukare, för att kraftvärmeproducenter skall anses vara berättigade.

Innebörden av artikeln är inte helt uppenbar, inte heller vilka konsekvenser den kan få. Det finns därför anledning att analysera begreppet kraftvärme och i vilken mån jämvikten på elmarknaden kan komma att påverkas.

Inledning

El kan framställas ur rörelseenergi eller värmeenergi. Det är rörelseenergin som utnyttjas i vattenkraft- och vindkraftverk.

Värmeenergin utnyttjas i andra typer av energianläggningar. Värme kan omvandlas till i olika typer av anläggningar. Grundprincipen är att vatten kokas till ånga, vilken driver en turbin som i sin tur driver en generator som producerar el. Ett annat sätt är att låta heta gaser från förbränning passera en gasturbin. Ett tredje sätt är att kombinera gasturbiner och ångturbiner i en anläggning. Sådana anläggningar kallas

230 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet av

gaskombianläggningar. Utöver dessa metoder kan framställas med solceller och bränsleceller, där t.ex. naturgas eller vätgas kan användas.

8.6.2 Kraftvärme och värme -

I ett kraftvärmeverk produceras både och värme. I ett kraftvärmeverk utnyttjas ca 90 procent bränslets energiinnehåll, vilket kan jämföras av med kondensverkets verkningsgrad på 40 procent. Det är detta ca som är fördelen med kraftvärme jämfört med i kondenskraftatt generera verk se nedan. Orsaken är att större del bränslets energiinnehåll en av utnyttjas tack vare att samtidigt producerar både och värme. man Värmen i form av hett vatten 80-120 grader används i fjärrvärmenäten. I ett kraftvänneverk kan elda med olika typer bränslen; man av naturgas, kol, olja och biobränslen. Val teknik och bränsle påverkar av hur mycket som kan produceras. 1 ett kol- eller oljeeldat konventionellt kraftvärmeverk uppgår elproduktionen till 35 procent den tillförda energin, 55 procent ca av omvandlas till värmeenergi och förlusterna uppgår till 10 procent verkningsgrad således 90 procent. Fördelningen mellan och värme bestäms ångans tryck och temperatur samt kylvattentemperaturen. av Högre tryck och temperatur, liksom kallare el. retur, ger mer

Figur 8.3 Utbytet i ett kol- eller oljeeldat konventionellt kraftvärmeverk

BRÄNSLE El 35 %

Värme 55 %

Förluster 10 %

Höga tryck och temperaturer är lättast att nå med naturgas. Anledningen till detta är att naturgas och olja är bränslen än övriga fossila renare bränslen och biomassa. De övriga bränslena kan skapa materialproblem vid höga temperaturer. Naturgas klarar dessutom också lägre returtem-

SOU 1999:1 15 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 231

peraturer, vilket är en fördel i ångcykeln. Vidare är egenförbrukningen helt försumbar vid användning naturgas bränsle. För olja krävs

av som däremot t.ex. pumpenergi och energi till varmhållning och sotblåsning. För fasta bränslen som kol och biobränsle erfordras energi för transportörer, sotblåsning Även rökgasforlustema är lägst för naturgas,

m.m. om inte rökgaskondensering används for biobränsle.

Gaskombianläggningar, där man använder både en gasturbin och en ångturbin för elgenerering, används för kraftvårmeproduktion med olja, gasol eller naturgas som bränsle. Med naturgas som bränsle uppgår elverkningsgraden i dessa anläggningar till ca 50 procent. I nya stora naturgaseldade anläggningar kan man komma i elverkningsgrad

upp en på drygt 55 procent. Nedanstående figur visar schematiskt utbytet i en naturgaseldad gaskombianläggning.

Figur 8.4 Utbytet i en naturgaseldad gaskombianläggning

BRÄNSLE EL 50 %

Värme 40 %

Förluster 10 %

Utbyggnadspotentialen för kraftvärme är beroende av att det finns ett tillräckligt stort behov värme på ett rimligt avstånd från anläggning-

av en. Kraftvärme finns i ca 30 kommuner i Sverige. På samma värmeunderlag kan elutbytet nära nog fördubblas om man använder naturgas som bränsle i stället för t.ex. biobränsle. I dagsläget är inte värmeunderlaget begränsande for produktion av från kraftvärme. Tillgängligt, men utnyttjat, värmeunderlag kan ge ca 20 TWh med måttlig användning av naturgas, medan en massiv naturgasutbyggnad kan ge ytterligare 5-10 TWh el.

Industriellt mottryck är en form av kraftvärme som används inom industrin. I dessa anläggningar produceras både och processånga för industriella tillämpningar. Industriellt mottryck används främst inom pappers- och massaindustrin.

232 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999:1 15

8.6.3 Värmekrañ -

Värmekraftverk är en samlingsbenämning på anläggningar

som genererar elektricitet genom värmeprocess. De olika typerna indelas efter en olika grunder baserade på primärenergi, och produktionens processen

inriktning.

Produktionens inriktning förklaras benämningama kondenskraftav verk, där enbart genereras, kraftvärmeverk där och värme produceras samt industriellt mottrycksverk, också enligt producerar som ovan både och värme. Kondenskraftverk är typ värrnekraftverk där ångan efter ha en av att passerat turbinen kondenseras därav namnet och återcirkuleras till pannan. De flesta stora värmekraftverk är kondenstyp, även kraftav värmeverken. Det i dagligt tal benämns kondenskraftverk, bara som ger och utnyttjar ca 40 procent bränslets energiinnehåll. I naturav nya gaseldade gaskombiverk närmar sig verkningsgraden 60 procent. Processen att överföra värme till mekanisk energi indelär en annan ningsgrund för värmekraft. Omvandlingen från värme till kan ske på olika sätt. Följande anläggningar är olika typer värmekraftverk: ångav kraftverk, dieselkraftverk, kraftverk med gasturbiner och gaskombiverk.

Slutligen kan indelningsgrunden efter typen primärenergi,

vara av varvid man skiljer mellan kämkrañverk, fossileldade kraftverk, biomassabaserade kraftverk och terrniska solkraftverk.

8.6.4 Värmeverk enbart värme -

Värmeverk är benämning anläggningar producerar värme. en som Ett vänneverk kan bestå olika typer produktionsanläggningar. De av av vanligaste är olika former hetvattenpannor, använder bränslen, av som elpannor och värmepumpar.

8.6.5 Slutsatser Ä

De svenska naturgaskunder i dag har kraftproduktion har samtidigt som också värmeproduktion. Kunder med gaseldad kraftproduktion skall enligt direktivets artikel 18 berättigade kunder vid markanses vara

nadsöppningen. Detta innebär att, oavsett årlig produktionsvolym, alla

kunder med naturgasbaserad elkraftproduktion kommer been att vara rättigade kunder redan vid den första marknadsöppningen. De på detta sätt berättigade kunderna blir samtidigt berättigade till nättillträde för

SOU 1999: l 15 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 233

hela sin naturgasanvändning, dvs. både för el- och värmeproduktion. Detta kan få konsekvenser för dagens leverantörer ofta inte har

som samma typ av take or pay-kontrakt med sina kunder som de har med sin naturgasleverantör, vilket kan leda till att dagens leverantör riskerar att inte få avsättning för sina kontrakterade gasinköp. Eftersom konkurrensen ökar uppstår prispress nedåt till nytta för kunden, samtidigt

en som nuvarande leverantörers resultat kan försämras.

Av direktivets artikel 18 punkt 2 framgår att medlemsstater kan införa ett tröskelvärde för kraftvärmeproducenters tillträde till näten för att värna om jämvikten på elmarknaden. Den produceras i na-

som turgaseldade kraftvärmeanläggningar uppgår i Sverige i dag till ca 0,7 TWh per år. Detta kan jämföras med Sveriges totala elproduktion på ca 140-150 TWh per år. Någon risk för att naturgasbaserad kraft skulle störa jämvikten på den svenska elmarknaden, enligt direktivets mening, föreligger därför inte inom överskådlig framtid.

8.7 Ekonomisk

redovisning

8.7.1 Direktivet

1 artiklarna 12 och 13 behandlas särredovisning samt insyn och öppenhet i bokföringen.

Av artikel 12 framgår att medlemsstaterna eller varje behörig myndighet de utser skall ha tillgång till naturgasföretagens bokföring enligt artikel 13, i den omfattning de behöver för att kunna utföra sina uppgifter.

Artikel 13 ger närmare regler för bokföringen hos naturgasföreta-

Medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att säkerställa att bokfögen. ringen sker enligt följande punkter:

0 Naturgasföretag skall, oberoende av ägartyp eller juridisk form,

upprätta, låta revidera och offentliggöra sin årsredovisning enligt de

bestämmelser i nationell rätt som avser årsräkenskaper i aktiebolag och som har fastställts i enlighet med rådets fjärde direktiv.

o Integrerade naturgasföretag skall i sin interna bokföring, för att

undvika diskriminering, korssubventionering och snedvridning av

konkurrensen, särredovisa verksamhetsgrenarna överföring, distri-

bution och lagring av naturgas, och där så lämpligt, upprätta en

samlad redovisning för aktiviteter utanför gassektom, på det sätt

som skulle ha krävts av dem om de aktuella aktiviteterna bedrivits i

separata företag. Denna interna bokföring skall innehålla en balans-

räkning och en resultaträkning för varje aktivitet.

234 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet av SOU 1999:1 15

0 Företagen skall i sin interna bokföring de regler för fördelange ningen av tillgångar och skulder, utgifter och inkomster samt för avskrivningar som de följer vid upprättandet den separata bokföav ring som anges i ovanstående punkt, utan att nationellt tillämpliga bestämmelser bokföring åsidosätts. om 0 Årsredovisningen skall i noter ange alla transaktioner viss av en storlek som har genomförts med anknutna företag.

Det är framför allt den andra punkten, dvs. integrerade naturgasföretag, som är av intresse i detta sammanhang. Av direktivets definitioner framgår att med ett integrerat naturgasföretag ett vertikalt eller avses horisontellt integrerat företag. Ett vertikalt integrerat företag definieras som ett naturgasföretag som utför uppgifter inom två eller fler av områdena produktion, överföring, distribution, försörjning eller lagring av naturgas. Med ett horisontellt integrerat företag ett företag avses som utför uppgifter inom minst områdena produktion, överföring, ett av distribution, försörjning eller lagring naturgas samt dessutom verkav samheter utan anknytning till gas.

8.7.2 Konsekvenser

Utformningen särredovisning kan påverka priser, konkurrens, effekav tivitet etc. Det är dock inte möjligt att något säkert sätt analysera konsekvenserna eller effekterna särredovisning. Effekterna kan variav era efter t.ex. regelsystemets utformning, ägarförhållanden, markna-

dens struktur, graden marknadsöppning och kontrollmyndighetens

av befogenheter och kompetens. En annan aspekt kan vara graden av särredovisning och dess utformning. Reglerna för ekonomisk redovisning är i och för sig tvingande, men de utgör samtidigt det minimikrav ställs. Sverige har sålesom des möjlighet att införa hårdare krav än vad som anges i direktivet. För att bedöma sådana aspekter är det dock värdefullt att bedöma varför regelsystemet överhuvudtaget behövs. Det kan också finnas anledning att peka på några erfarenheter från andra länder. Ett närliggande exempel är också EG:s elmarknadsdirektiv har likartad utformning som en som naturgasmarknadsdirektivet.

Varför särredovisning

Det främsta motivet för att reglera ett naturligt monopol är att öka den ekonomiska effektiviteten. Som framgått avsnitt 8.2 tenderar av mono-

SOU 1999: l 15 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 235

av

polverksamhet att leda till för höga priser och för låg produktion. Även om en reglering leder till att det råder fri tillgång till nätet kan dock ett monopolföretag försöka hindra tillträde genom att ta ut för höga priser. De kan tex. försöka motivera dessa priser med att kostnaderna för att driva nätet är högre än de verkliga kostnaderna. För den reglerande myndigheten kan det vara svårt att värdera priserna räkenskapema

om för nätverksamheten är integrerade med monopolistens övriga räkenskaper. Det kan således vara mycket svårt att kontrollera om prissättningen för monopolverksamheten motsvarar eller leder till en effektiv verksamhet det är vidare inte okomplicerat att konstruera tariffer som leder till en effektiv verksamhet, se avsnitt 8.3.

Ett monopolföretag kan även försöka påverka konkurrensen inom andra verksamhetsområden. Företaget kan t.ex. ett vertikalt integ-

vara rerat gasföretag och bedriva såväl monopolverksamhet som konkurrensutsatt verksamhet. En rörledning för naturgas kan, som tidigare framgått, betraktas som ett naturligt monopol. Detta behöver dock inte innebära att ägaren till nätet enbart bedriver överföringsverksamhet, dvs. transporterar gas till kunder. En ägare till ett rörledningsnät stamledning kan utföra ett flertal uppgifter eller funktioner. Det kan förutom överföring t.ex. fråga produktion, lagring, han-

av gas vara om del och distribution av gas. Vissa av dessa verksamheter kan bedrivas i konkurrens medan t.ex. överföringen som framgått ovan är en form av monopolverksamhet.

I de fall verksamhet som har karaktären av ett naturligt monopol och konkurrensutsatt verksamhet bedrivs inom samma organisatoriska enhet, finns det en uppenbar risk att detta skapar konkurrensproblem. Ekonomiska överskott från monopolverksamheten kan användas för att subventionera konkurrensutsatt verksamhet, s.k. korssubventionering.

I en sådan integrerad verksamhet är det komplicerat att analysera prissättningen. Det är som regel mycket svårt att försöka fastställa om överskott från monopolverksamheten används för att subventionera den konkurrensutsatta verksamheten.

Det är mot denna bakgrund som EG:s gasmarknadsdirektiv innehåller regler om särredovisning för integrerade naturgasföretag. I direktivets ingress anges att alla integrerade naturgasföretags bokföring bör sörja för hög grad insyn. Separat bokföring bör därför föras

en av för olika verksamheter när det är nödvändigt för att undvika diskriminering, korsvis subventionering och annan snedvridning av konkurrensen.

Särredovisning utgör närmast ett standardförfarande vid omreglering av naturliga monopol som syftar till ökad konkurrens genom ett utökat tillträde till systemet. Särredovisning kan sägas existera på två nivåer OECD, 1994. När systemen öppnas brukar normalt nätföretag

236 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet av SOU 1999:1 15

som ett första steg åläggas att sin transportverksamhet från sin separera handelsverksamhet. Graden särredovisning kan dock variera. EG:s av gasmarknadsdirektiv innebär att integrerade naturgasföretag i sin interna bokföring skall särredovisa verksamhetsgrenarna överföring, distribution och lagring naturgas. I andra sammanhang kan kraven av vara hårdare. Det kan t.ex. ställas krav att nätverksamheten skall bedrivas

i ett särskilt bolag inte får bedriva t.ex. produktion, handel eller som lagring. I vissa fall kan det t.0.m. leda till ägarskap. När denna separata första fas av särredovisning införts kan det ett andra bli aktusom steg ellt att dela transporttjänsten i olika komponenter, överföring upp t.ex. och lagring.

Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet

Den grad av särredovisning bestäms i samband med att systemen som öppnas kan få betydelsefulla konsekvenser för gasindustrins struktur.

EG:s direktiv innehåller som ovan framgått endast regler intern om bokföring, varför det även framdeles kommer tillåtet med att vara vertikalt integrerade naturgasföretag. Av kapitel 3 har framgått att vertikal integration är relativt vanlig i

Europa och i många fall ett resultat statliga ingrepp i gasmarknaden. av En sådan integration kan ha uppenbara fördelar för de inblandade fö-

retagen. Möjligheterna för t.ex. riskspridning är betydligt större än för ett enskilt företag. Om marginalerna krymper i del sektorn är det en av möjligt att öka marginalerna och avkastningen i Detta föruten annan. sätter i sig en stark marknadsmakt, vilket också tycks fallet i vara många länder i Europa. Om det vertikalt integrerade företaget har en stark marknadsmakt kan det dock innebära negativa effekter för kon-

sumenterna. Vertikal integration kan i ett sådant fall innebära etablering av monopolmakt och överföring monopolvinster från del av en av marknaden till Om kunden däremot har möjlighet välja en annan. att mellan olika vertikala kedjor eller fristående företag begränsas de negativa effekterna.

En annan aspekt förtjänar att uppmärksammas i samband med som utformningen den ekonomiska redovisningen är risken för av att t.ex.

korssubventionering också kan bero på omregleringens utformning. Ett

förhållande påverkar detta, och diskuterats i avsnitt 8.4, som som är att risken för korssubventionering kan bero på graden konkurrens vid av gasförsäljningen. Gasmarknadsdirektivets regler för minimiöppning innebär att enbart större kunder får tillträde till nätet och kan välja leve-

rantör. Det är i princip dessa större kunder kan utnyttja den ökande som konkurrensen för att få lägre priser, medan t.ex. hushållssektorn ställs

SOU 1999:1 15 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 237

utanför. I ett sådant läge är risken för korssubventionering större vid försäljning av gas till stora kunder än vid försäljning till hushållen. Detta kan också innebära uppåt priserna för de konsumenten press av inte i praktiken i konkurrens mellan olika legrupper som kan köpa gas verantörer. Bilden är dock inte helt entydig, vilket redan framgått av avsnitt 8.4. Det är svårt att finna några empiriska belägg för hur olika grader av särredovisning påverkar gasmarknaden och hur möjligheten till korssubventionering påverkas. Konkurrensen på gasmarknaden i Europa är, tidigare framgått, relativt och tillträdet till näten har hittills som svag varit begränsat som framgått kapitel 3 innebär dock den alternativav kostnadsprissättning tillämpas att det råder konkurrens med andra som bränslen, främst olja. Det är därför relativt svårt att finna exempel på länder där särredovisning införts, åtminstone där motivet har varit att undvika korssubventionering etc. och att underlätta tillträde. Storbritannien utgör emellertid ett exempel där gasmarknaden successivt avreglerats och där kraven på särredovisning förstärkts. Under 1980-talet hade dåvarande British Gas monopol på överföring, distribution och försäljning naturgas. År 1986 privatiserades av British Gas i befintlig form i stället för i separata delar och större kunder fick tillträde till systemet. Samtidigt bildades också en regleringsmyndighet hade till uppgift att främja och/eller säkerställa som konkurrens Ofgas. Trots att villkoren för tillträde specificerades väl, utvecklades knappast någon konkurrens. I en undersökning 1988 konstaterades att företaget inte lyckats tillhandahålla adekvat information transportkostnader och att diskriminerades. British Gas åla-

om kunder

des därför att publicera tariffer och upphöra att diskriminera kunder. Konkurrensen förblev dock Konkurrensmyndigheten föreslog svag. därför ytterligare åtgärder för att stärka konkurrensen. Kravet att publicera tariffer behölls. British Gas gick vidare med att öppna en större del marknaden till något mindre kunder. Företaget separerade av också sin överförings- och lagringsverksamhet från försäljningen av och gick vidare med på att betalningen för dessa tjänster för eget gas, och andras behov skulle baseras på icke-diskriminerande och öppna principer. År 1994 delades British Gas i fem affärsenheter. I samupp band med detta förstärktes separeringen transport- och försäljav ningstjänsterna att transportdelen överfördes till ett administragenom tivt fristående bolag. År 1997 delades British Gas i två fristående upp bolag. Rörledningssystemet och driften detta placerades i ett bolag. I av ett annat bolag placerades försäljning, service etc. Barnett, 1994; BP Gas, 1998. Sammanfattningsvis tog det drygt tio år innan privatiseringen av det brittiska gasmonopolet ledde fram till en organisatorisk uppdelning av

238 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999:1 15 av

de naturliga monopolet och övriga verksamheter. Huruvida detta påverkade priserna är svårt att avgöra. Många potentiella aktörer valde dock initialt att inte på marknaden grund osäkerhet och av bristande öppenhet. Risken för diskriminering ansågs för De stor. organisatoriska förändringar successivt genomförts har emellertid ökat som graden av öppenhet och minskat inslagen diskriminerande principer. av Antalet aktörer på marknaden har också ökat.

EG:s elmarknadsdirektiv

Naturgasmarknadsdirektivets bestämmelser särredovisning följer i om stort sett det regelsystem som anges i EG:s elmarknadsdirektiv. Kraven på bl.a. offentlighet och på vilka delar skall särredovisas är emelsom lertid högre i elmarknadsdirektivet. När det gäller t.ex. särredovisning anges att produktionen skall särredovisas. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i gasmarknadsdirektivet. I samband med reformeringen elmarknaden infördes dock av mer långtgående regler i svensk lagstiftning än de korn att infösom senare ras i EG:s elmarknadsdirektiv. Enligt ellagen 1997:857 får juridisk en person som bedriver nätverksamhet inte bedriva produktion eller av handel med el. Syftet med denna uppdelning är bl.a. att minska risken för korssubventionering. Av regeringens proposition Handel med om i konkurrens prop. 1993/94: 162 framgår att:

Produktion av och handel med kommer att konkurrensutsatt verkvara samhet. Nätverksamhet är däremot ett naturligt monopol. För att minska risken för så kallad korssubventionering mellan produktion och handel av med elverksamhet och nätverksamhet bör det ställas krav på att elverksamhet och nätverksamhet bedrivs i skilda företag.

Ellagen föreskriver vidare att nätverksamhet ekonomiskt skall redovisas skilt från annan verksamhet. Regeln syftar till att skapa förutsättningar för en effektiv tillsyn nätverksamhet. Av regeringens av proposition prop. 1993/94:162 framgår att

Nätverksamhet utgör ett naturligt monopol. Det är därför viktigt att skapa sådana förutsättningar att nätägaren bedriver verksamheten rationellt och effektivt. Tillsynen över nätverksamheten viktig myndighetsuppgift. är en Bland annat för att skapa förutsättningar för effektiv tillsyn bör det stälen las krav på den som innehar nätkoncession att ekonomiskt redovisa nätverksamheten åtskild från annan verksamhet. Genom långtgående särreen dovisning minskas också riskerna för korssubventionering.

Tillsynsmyndighet är Statens energimyndighet. Föreskrifter redoom visning av nätverksamhet redovisas närmare i förordningen

SOU 1999:1 15 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 239 av

1995:1145 redovisning av nätverksamhet och i myndighetsföreom skrifter. Det har genomförts ett studier för att analysera graden av korspar subventionering på den svenska elmarknaden. En begränsning är att studierna har genomförts endast kort tid efter omregleringen av elmarknaden. Resultaten bör därför tolkas med försiktighet. NUTEK 1996 pekade nio månader efter elmarknadsreformen på att det i många fall endast gjorts formell uppdelning nät- och elen av handelsverksamheten. Det fanns också uppenbar risk för korssuben ventionering i samband med nätföretagens inköp för att täcka nätav förluster se nedan. Konkurrensverket redovisade i slutet av 1996 att reglerna för organisation el- och nätverksamheten möjlighet för företagen att i av gav stor utsträckning välja hur nätverksamheten i praktiken organiseras Konkurrensverket, 1996. l praktiken bedrevs ofta nätverksamheten tillsammans med elhandelsverksamhet. Med detta följde enligt verket konkurrensproblem orsakades bristande förutsättningar för att som av kunna korrekt avgränsa och redovisa alla kostnader för nätverksamheten. Enligt Konkurrensverket det angeläget att komplettera berörda var lagregler i syfte att så långt möjligt hindra att nätverksamhet drivs som tillsammans med andra verksamheter. En sådan komplettering kunde även kräva att de funktioner tillhör nättjänsten preciserades. Versom ket föreslog vidare att det borde införas särskilda redovisningsregler bl.a. skulle klargöra vilka kostnader hör till nätverksamhet som som vilka redovisningsprinciper och kostnadsveriñeringar skulle samt som gälla. I rapport har Konkurrensverket 1998 pekat på att risen senare ken för korssubventionering etc. kvarstår. Nätmyndigheten fick 1997 i uppdrag regeringen att bl.a. analyseav risker för korssubventionering, utreda gällande regler ger tillra om fredsställande skydd mot korssubventionering och mot att förluster i elhandelsföretag drabbar nätföretag, samt att föreslå eventuella regel-

skärpningar Nätmyndigheten, 1997. Resultaten studien visar att de flesta nätföretag ingår i en konav med ett elhandelsföretag, att den behövs för att ersätta cern som energiförluster i näten s.k. förlustel oftast köps från ett elhandelsfö- - — i den koncernen, att hälften elhandelsföretagen inte har retag egna av personal, att än hälften av elhandelsföretagen upphandlar egen mer merparten de tjänster förbrukas i företaget från ett närstående av som

12Studien genomfördes i form intervjuundersökning med ledande persoav en i nät- och elhandelsföretag. Undersökningspopulationen utgjordes av samner manlagt 223 verkställande direktörer eller ekonomichefer. Svarsfrekvensen uppgick till 73 procent.

240 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet av SOU 1999:1 15

nätföretag, samt att dryg fjärdedel nätföretagen ställt säkerheter en av av olika slag för det konkurrensutsatta elhandelsföretagets ekonomiska förpliktelser. Undersökningsresultaten bekräftade i allt väsentligt Nät-

myndighetens erfarenheter korssubventionering. av Enligt Nätmyndigheten fanns många kopplingar och transaktioner

mellan nätföretag och elhandelsföretag, möjliggjorde eller undersom lättade subventioner elhandeln på bekostnad nätmonopolen eller av av dess kunder. Det inom för studien inte möjligt utreda var ramen att omfattningen av korssubventionering. Beträffande förlustel drogs dock

slutsatsen att elhandelsföretagen under 1996 subventionerades med mellan 150 och 200 miljoner kronor. Nätmyndigheten bedömde att tiden inte för några var mogen genomgripande förändringar regelverket. 1 första hand ansågs inforav mations- och utbildningsinsatser nödvändiga. Myndigheten lämnade

dock ett antal förslag i framtiden skulle kunna övervägas. Det som gällde bättre sanktioner direkt riktade mot klara fall korssubventioav nering och att särskilda regler upphandling förlustel borde utreom av das närmare. Vidare föreslogs ett förbud mot att säkerheter ställs av nätföretag för elhandelsföretags räkning och regel straffavgift att en om vid försenade eller ofullständiga årsrapporter borde övervägas.

Nätmyndighetens studie behandlades i regeringens proposition om genomförande av elmarknadsdirektivet prop. 1997/98:159. Enligt regeringens bedömning borde inte genomgripande förändringar regelav verket genomföras mot bakgrund att elmarknadsreformen ännu inte av fått fullt genomslag i elbranschen. Enligt propositionen bemyndigades dock Nätmyndigheten att utdöma avgift vid försenad eller felaktig års-

rapport för nätverksamhet, och nätföretagen ålades att till Nätmyndig-

heten redovisa garantier, borgensåtaganden etc. till förmån för närstående juridiska Nätmyndighetens förslag i övrigt skulle personer. utredas närmare.

Bergman m.fl. 1999 pekar i sin studie för utredningen på att EG:s elmarknadsdirektiv föreskriver att produktion och distribution skall separeras från transmission. Samtidigt betraktas distribution insom en tegrerad verksamhet där såväl drift lokala nät försäljning till av som slutkund ingår. I den svenska ellagen krävs emellertid att drift lokala av nät och försäljning till slutkund bedrivs i skilda bolag. Följden har blivit att drift de lokala distributionsnäten i praktiken kommit beav att traktas som verksamhet än drift transmissionsnät. Från en annan av ekonomisk synpunkt finns det emellertid ingen anledning att göra en sådan distinktion. I båda fallen rör det sig naturliga monopol om som bör separeras från konkurrensutsatt verksamhet. Enligt Bergman m.fl.

finns det mot denna bakgrund ingen anledning att i lagstiftningen om naturgasmarknaden göra någon åtskillnad mellan överföring och distri-

SOU 1999:1 15 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 241

bution. Båda bör separerade från konkurrensutsatt verksamhet,

vara

inget borde hindra ett naturgasföretag att se överföring och distrimen bution integrerad verksamhet. Det kan i själva verket finnas

som en ekonomiska fördelar med en sådan integration.

Bergman m.fl. 1999 redovisar också några andra aspekter särredovisning och uppdelning i skilda bolag. Enligt studien är det mycket

tyder på att uppdelningen i skilda bolag underlättar köp och försom säljning av respektive verksamhet och därmed en produktivitetshöjande strukturell omvandling elbranschen. Denna omvandling kan på sikt

av innebära att det till stor del blir olika huvudägare av företag med monopolverksamhet och företag med konkurrensutsatt verksamhet. Slutsatsen är därför att kravet skilda bolag skapar bättre förutsättningar för dynamisk utveckling i branschen, för att korssubventione-

en men ring och andra typer konkurrensbegränsning skall kunna förhindras

av måste kraven på separat ledning och separata tillgångar vara högt ställda.

8.7.3 Slutsatser

Sammanfattningsvis förefaller det relativt komplicerat att förhind-

vara

eller försvåra korssubventionering via särredovisning. Detta kan vara ra svårt det ställs krav på att monopolverksamhet och konkur-

även om rensutsatt verksamhet skall bedrivas i skilda företag. Inom t.ex. den svenska elmarknaden visar studier att s.k. korssubventionering kan förekomma. Detta trots att juridisk person som bedriver nätverksamhet

en inte får bedriva produktion av eller handel med el.

Det är inte möjligt att i detalj vilka förutsättningar som skall

ange

uppfyllda för att särredovisning skall fungera. Ett grundproblem är vara förekomsten asymmetrisk information mellan tillsynsmyndigheten

av och företaget, dvs. att den sistnämnde är betydligt bättre informerad än den förstnämnde. För att detta skall fungera acceptabelt krävs sannolikt att de funktioner skall tillhöra överföringsverksamheten preciseras

som väl. Det ställs också krav på redovisningsprinciper, kostnadsverifiering och väl fungerande tillsynsmyndighet. Den måste vidare ha

en senare rimliga befogenheter och sanktionsmöjligheter. Om sådana förhållanden är uppfyllda, och givet att nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet kan hållas isär, finns det från konkurrenssynpunkt sannolikt ingen väsentlig skillnad mellan gasmarknadsdirektivets krav på särredovisning och skilda bolag.

Andra former kan t.ex. vara åtgärder som leder till ägarmässig separation av överföring och handel med naturgas.

242 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet

av

Samtidigt bör det beaktas att legal avgränsning överföringsverk-

av samheten, dvs. en tvingande regel för att överföringsverksamheten skall samlas inom juridisk kan förenad med betydliga kost-

en person, vara nader. Det kan t.ex. gälla bortfall olika samordningsfördelar, även

av om det inte är helt uppenbart att så skett på elmarknaden i Sverige. Kostnaderna kan bli än större vid ägarmässig separation. Bergman m.fl. 1999 pekar också på att långtgående krav på separering skulle kunna vara ett hinder för framväxten av en större naturgasmarknad i Sverige. En potentiell investerare i infrastruktur måste under alla förhållanden göra en analys av efterfrågan på naturgas i de områden kan nås

som med den planerade rörledningen. Vid krav på ägarmässig åtskillnad tillkommer att det i praktiken föreligger ett förbud för ägaren in-

av frastrukturen att även driva försörjningsföretag. Den planerar att

som göra investeringar i infrastruktur är därför beroende att andra skall

av bygga upp den marknadsförings- och försäljningsorganisation

som krävs för att exploatera den potentiella efterfrågan på naturgas. Detta är en osäkerhetsfaktor som sannolikt förhindrar, eller åtminstone begränsar, investeringar i infrastruktur för denna energiform. Vid ordning

en med skilda bolag utan ägarrestriktioner föreligger inte dessa problem.

Marknadens storlek och struktur är dock också faktorer måste

som beaktas. Som framgått kapitel 4 karakteriseras marknaden i Sverige

av av ett fåtal aktörer, med en särställning för Vattenfall Naturgas AB

som ensam importör. Företaget säljer 97,5 procent till tre större

av gasen kunder. Av distributörerna är Sydgas AB störst och levererar 75

ca procent av gasen i Sverige. Behovet särredovisning förefaller i

av nuvarande marknadsläge att vara mest accentuerat distributionssidan.

8.8 Olika former

av undantag

8.8.1 Direktivet

Naturgasmarknadsdirektivet kan medge tre olika former undantag

av från reglerna om tillstånd för uppförande eller drift naturgasanlägg-

av ningar artikel 4, marknadsöppning artikel 18 och direktledningar. Undantagen gäller överföringsledningar och inte distributionsledningar och är följande.

Medlemsstater inte är direkt anslutna till det sammankopplade

som

systemet i någon medlemsstat och endast har extern

annan som en

huvudleverantör. En leverantör med marknadsandel än 75

en mer procent skall betraktas som en huvudleverantör. Undantaget upphör automatiskt när ett eller flera av dessa villkor inte längre gäller.

SOU 1999:1 15 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 243 av

En medlemsstat uppfyller villkoren för att betecknas som en som framväxande marknad och på grund genomförandet av detta som av direktiv skulle få allvarliga problem inte har något samband som med avtalsenliga take pay-åtaganden avses i artikel 25.

or som

Med framväxande marknad en medlemsstat i vilken den första avses kommersiella leveransen enligt det första långsiktiga avtalet för naturgasleveranser genomfördes för inte mer än tio år sedan. Undantaget upphör automatiskt när medlemsstaten inte längre uppfyller villkoren för att betecknas framväxande marknad. som en Om genomförandet detta direktiv skulle orsaka allvarliga proav blem inom ett geografiskt begränsat område i medlemsstat, i en synnerhet när det gäller att utveckla infrastrukturen för överföring, och när syftet är att uppmuntra investeringar, kan medlemsstaten ansöka hos kommissionen om ett tillfälligt undantag.

Dessutom får naturgasföretag vägra tillträde till systemet grund av bristande kapacitet, eller tillträde till systemet skulle hindra dem om från att utföra de allmännyttiga tjänster åläggs dem avsnitt som se 8.2, eller på grundval allvarliga ekonomiska och finansiella proav blem med take or pay-avtal se avsnitt 8.3.

8.8.2 Den svenska marknaden

Svenska möjligheter till undantag

För svensk del är möjligheterna till undantag begränsade. Vi är redan direkt anslutna till det sammankopplade systemet och uppfyller inte villkoren för att betraktas framväxande marknad. Punkterna 1 som en och 2 är därför inte tillämpliga. Vi har däremot möjlighet att ansöka ett tillfälligt undantag enligt om punkt Kommissionen kan bevilja undantag med beaktande sär- 3 ovan. följande kriterier. skilt av

Behovet investeringar i infrastrukturen inte skulle vara eko- 0 av som nomiskt lönsamma att genomföra på konkurrensutsatt marknad. en Nivån på och avkastningsmöjlighetema för de investeringar som 0 krävs. Gassystemets storlek och utvecklingsnivå i det berörda området. 0 Utsikterna för den berörda gasmarknaden. 0 Det berörda områdets eller den berörda regionens geografiska utbredning och beskaffenhet. socioekonomiska och demografiska faktorer. 0

244 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999: 1 15

av

Undantag får medges endast ingen infrastruktur för har anlagts i

om gas detta område, eller om en sådan har anlagts för mindre än tio år sedan. Det tillfälliga undantaget får inte utsträckas till längre än tio år efter det att gas först levererades till området.

Slutsatser

I Sverige finns det, tidigare framgått, endast utbyggt in-

som en frastruktur för i de södra delarna landet. Investeringar i övriga

gas av delar av landet är beroende kommersiella investeringsbeslut fö-

av av retag som är beredda att ta risken att leverera till sådana regioner.

gas

Transport av gas kräver omfattande investeringar i infrastruktur, i form av rör. Som framgått kapitel 3 och avsnitt 8.3 förutsätter såda-

av na investeringar bl.a. betydande och långsiktigt stabila avsättningsmöjligheter. Det är nödvändigt att säkra stora delar slutmarknaden innan

av en investering görs behöver dock inte vara en uppgift för investeraren. Risken finns annars att aktörerna inte får tillräckligt stora försäljningsvolymer. Omfattande och långsiktiga kontrakt har därför ansetts utgöra en viktig förutsättning för att garantera avkastning på de stora investeringarna.

Stora nya investeringar i gasinfrastruktur riskerar att inte bli lönsamma i den typ av konkurrensutsatt marknad kan tänkas uppstå

som när gasmarknadsdirektivet genomförs. Öppnas marknaden blir

det sannolikt inte möjligt att teckna långsiktiga kontrakt enligt tidigare

modeller eller i utsträckning. Det är mot denna bakgrund

samma som undantaget införts i direktivet, dvs. för att uppmuntra investeringar i

nya områden som inte tidigare varit försörjda med

gas.

Av kapitel 5 har framgått att det pågår studier utbygg-

ett par om en nad av naturgasnätet i Sverige. Det gäller Nordic Gas Grid och North Transgas Oy som framgått kapitel analyserar Sydgas AB ut-

av en byggnad av det befintliga nätet mellan Hyltebruk och Jönköping. En förutsättning för att t.ex. Nordic Gas Grid skall genomföras är bl.a. att aktörerna kan teckna långsiktiga kontrakt och därmed möjlighet till

ges undantag från gasmarknadsdirektivets krav marknadsöppning.

Det är uppenbart att ett sådant undantag kan få negativa effekter på konkurrensen. Som tidigare framgått kan rörledningsnätet betraktas som ett naturligt monopol. Vid monopolsituationer finns det alltid

en risk för att monopolmakten kan missbrukas. Ett eventuellt undantag är dock tidsbegränsat till tio år, varför de långsiktiga konsekvenserna

mer är svåra att bedöma. En annan faktor bör vägas är den alterna-

som tivkostnadsprissättning som tillämpas, dvs. att gaspriset är beroende

av prisutvecklingen för andra bränslen kapitel 3.

se

SOU 1999:1 15 Några konsekvenser naturgasmarknadsdirektivet 245 av

Undantaget leder nämnts till en temporär begränsning av som ovan konkurrensen på naturgasmarknaden och syftar till att minska den eko-

nomiska risken i uppbyggnaden infrastruktur for naturgas. Bergman av m.fl. 1999 pekar dock att den aktuella risken i första hand kan hänga med osäkerhet beträffande efterfrågan på naturgas i omsamman rådet i fråga. Efterfrågan på energi uppvisar en låg priskänslighet, men

priskänsligheten i efterfrågan enskilda energislag, t.ex. naturgas, är ofta hög. Anledningen är att de olika energislagen är nära substitut for

varandra, särskilt inom storskalig värmeproduktion. Relativprisforänd-

ringar mellan olika energislag på den svenska energimarknaden beror ofta på förändringar i de internationellt bestämda priserna energisla-

i fråga. Förändringarna i de olika energislagens marknadspriser begen emellertid lika ofta förändringar i beskattningen. Detta innebär ror att osäkerheten den framtida efterfrågan på naturgas i hög grad beom på osäkerhet den framtida beskattningen naturgas jämfört ror om av med beskattningen andra energislag. av Bergman m.fl. 1999 redovisar också att undantagsregeln kan gynvertikalt integrerade naturgasföretag till nackdel for företag med en na struktur på sin verksamhet. Nätverksindustrier har traditionellt annan byggts vertikalt integrerade statliga företag. Det har emellertid upp av skett under tider då kapitalmarknaden varit betydligt mindre utvecklad

i dag. Den välutvecklade kapitalmarknaden gör att det i dag än den är kan finnas andra möjligheter att bygga separata infrastrukturföreupp Till detta kommer att det elmarknaden finns separata nätforetag tag. i den utsträckning de skulle lämpliga investerare på naturgasom, vara sområdet, kan missgynnas regel vertikalt integrerade av en som ger naturgasföretag ett försteg. Om undantagsregeln skulle tillämpas finns det enligt Bergman m.fl. skäl redan från början planera för den avreglering de ak- 1999 att av tuella regionala naturgasmarknaderna efter tio år skulle äga rum då som direktivets regler berättigade kunder skulle börja tillämpas. Det kan om exempelvis finnas skäl att motverka kontraktsformer gör att många som kunder efter tioårsperiodens slut är uppbundna mycket långsiktiga av åtaganden. Det finns risk för att den temporära undantagsreannars en geln gör att den svenska naturgasmarknaden under lång tid kommer att

bestå ett antal regionala monopolmarknader. av Det bör poängteras att det inte är svenska myndigheter som beslutar undantag. Ett sådant beslutas kommissionen efter ansökan av om av medlemsstaten.

9 arbete i andra

Pågående några

länder

Naturgasmarknadsdirektivet skall genomföras i medlemsstaterna senast den 10 augusti 2000. I flertalet länderna har detta arbete inte slutav förts, utan det pågår ett arbete för att anpassa lagstiftningen på naturgasområdet till direktivet. Mot bakgrund detta är det för närvarande av i de flesta fall inte möjligt att redovisa några slutgiltiga ställningstaganden. Det är emellertid viktigt för svensk del att analysera hur arbetet utvecklas i våra grannländer och i länder som kan anses ha särskild betydelse för den svenska gasmarknaden. Vi redovisar därför utvecklingen i ett urval dessa länder: Danmark, Finland, Norge, Storbritannien och av Tyskland. Det är nödvändigt att hålla i minnet att länderna har mycket olika positioner. Vissa dem är nettoexportörer av naturgas, andra importeav I vissa länder är gasmarknaden redan medan den i andrar gas. mogen, länder är mindre utvecklad. Vissa länder använder naturgas för stora ra delar sin kraftproduktion, medan andra inte gör det. Sådana olikheav ter kan påverka utformningen den kommande lagstiftningen. av

1 Danmark

9.1 1 Marknad

. Danmark har väl utvecklad gasmarknad med utbyggd infrastruken en tur och gasutvinning. Utvinningen påbörjades 1972, men egen av gas började föras i land först 1984. Etableringen den danska markgas av naden har skett betydande offentlig styrning och ett skattegenom en mässigt gynnande av naturgasen. Danmark är för närvarande självförsörjande vad beträffar naturgas. Gasen produceras i den danska delen Nordsjön och transporteras via av

I Kapitlet behandlar förhållanden kända i augusti 1999. som var 2Avsnitt 9.1.1 och 9.1.2 bygger på Dangas 1999 och DONG 1998a.

248 Pågående arbete inågra andra länder

överföringsledningar transmissionsledningar till land, och vidare ut i

landet till förbrukare och till export. Det danska systemet är

sammankopplat med det tyska och det svenska och därmed med det europeiska systemet Figur 2.7 i kapitel 2.

se

År 1997 producerades 6,6 miljarder m3 vilket innebär

gas, att produktionen ungefär tiodubblats sedan 1984. Närmare 3 miljarder m3

exporterades till Tyskland 2,1 och Sverige 0,9. På den danska marknaden såldes 3,6 miljarder m3 vilket

ca gas, motsvarar ca 20 procent av energitillförseln i Danmark.

Ungefär 26 procent av försäljningen avsåg hushåll och mindre kunder totalt ca 280 000, ca 29 procent industrier och industriell kraftvärme, ca 35 procent fjärrvärme och lokal kraftvärme samt 10

ca procent central kraftvärme. Direkt eller indirekt försörjs 1,8 miljoner

ca danskar med värme som baseras på naturgas och omkring 25 procent

av Danmarks elproduktion är naturgasbaserad.

Av kapitel 8 har framgått att Danmarks är relativt be-

gasreserver gränsade och endast räcker i 15 år med nuvarande produktionstakt.

ca Efter 2005 kommer den inhemska produktionen att minska successivt och 2010 kommer importbehovet att motsvara hälften efterfrågan.

ca av Det pågår därför förhandlingar med möjliga leverantörer.

nya

1 Aktörer

För den danska produktionen av naturgas Dansk Undergrunds

svarar Consortium DUC, Statoil-gruppen och Amerada Hess-gruppen. Merparten, eller ca 90 procent, utvinns DUC.

av gasen av

Den danska marknaden kan i hög grad karaktäriseras

som en monopolmarknad. DONG Naturgas A/S, är ett dotterbolag till det statli-

som ga DONG, köper all gas som produceras i den danska delen Nord-

av sjön. Naturgasen transporteras anläggningar till land. På

genom egna den danska marknaden säljer DONG Naturgas A/S naturgas till fyra kommunalt ägda regionala distributionsbolag det femte kommunala bolaget övertogs av DONG den 1 juli 1999 samt till Köpenhamns och Fredriksbergs kommuner. Tillsammans med de regionala distributionsbolagen säljer DONG Naturgas A/S naturgas till stora industrikunder och till lokala kraftvärmeverk. Dessutom säljer DONG Naturgas A/S gas till centrala kraftvärmeverk samt exporterar till Tyskland och Sve-

rige.

DONG Naturgas A/S har ensamrätt att transportera och vidareförsälja gas till de kunder nämnts dvs. i princip den danska

som ovan, marknaden. DONG Naturgas A/S äger vidare Danmarks två lager for naturgas. De fem regionala distributionsbolagen har monopol på mark-

SOU 1999:1 15 Pågående arbete inågra andra länder 249

nadema inom sina regionala områden när det gäller villakunder, mindre kraftvärmeverk och verksamheter, dvs. de kunder inte omfattas

som av DONG naturgas A/S försäljning.

l Gasmarknadsdirektivet

Arbetet med att genomföra gasmarknadsdirektivet i Danmark har påbörjats inom Energistyrelsen och förväntas klart i slutet 1999.

vara av Ett lagförslag kommer att redovisas i början av 2000.

Det är således inte möjligt att redovisa hur Danmark rent konkret kommer att agera.

Utredningen har besökt Danmark och diskuterat direktivet med representanter för Energistyrelsen och DONG. Utifrån detta och vissa offentliga dokument3 är det möjligt att redovisa allmänna synpunk-

mer ter.

0 Tillträdesform till näten är inte bestämd, allmän uppfattning

men en

från t.ex. DONG är att förhandlat tillträde bör eftersträvas. 0 Enligt beräkningar av DONG leder direktivets definition av vad som

åtminstone skall anses som berättigade kunder till öppning

en av

marknaden med 64 procent när direktivet träder i kraft. År 2003

ökar marknadsöppningen till 70 procent och 2008 till 72 procent. 0 Det läggs dock vikt vid att öppningen av den danska gasmarknaden

sker på ett balanserat sätt och inte går längre än vad direktivet krä-

ver. Detta hänger samman med att den danska gassektom har en

mycket stor skuldbörda, vilket gör den utsatt för konkurrens. I en-

lighet med direktivet kan marknadsöppningen initialt begränsas till

30 procent, vilket är relevant för Danmark omfattar 15 stora

ca

kunder. 0 öppningen bör inte omfatta de regionala gasbolagen. Så länge som

de mottar statsstöd är detta inte tänkbart. Därtill kommer att det är

viktigt att DONG Naturgas A/S kan leva upp till förpliktelsema i de

take or pay-kontrakt som är slutna med DUC. Dessa kontrakt slöts

när DONG Naturgas A/S hade ensamrätt att leverera gas till de re-

gionala gasbolagen. 0 I vilken takt öppningen av den danska marknaden kommer att ske är

bl.a. avhängigt tempot i de andra EU-ländema. Det är inte menings-

fullt att danska kunder större möjligheter att köpa i utlandet

ge gas än direktivet kräver, om inte DONG Naturgas A/S har motsvarande

3 T.ex. miljö- och energiministerns på frågor i Folketingets energipolitiska

svar utskott den 10 februari 1999.

250 Pågående arbete i några andra länder SOU 1999:1 15

möjligheter att sälja naturgas utanför Danmark. Öppningen av den

danska marknaden skall därför ske i takt med att andra EU-länder öppnar sina marknader.

Det kan vidare påpekas att det pågår en omstrukturering av den danska gassektom. Den nuvarande strukturen anses inte ändamålsenlig och det beräknas vara förenat med betydande vinster att etablera en enhetlig struktur. Mot bakgrund av detta planerade staten tidigare att köpa de fem regionala distributionsbolagen, fyra dessa har avböjt erbju-

men av dandet. Senare förhandlingar har lett till att två av de regionala distributionsbolagen förblir i kommunal ägo och får behålla vissa garantier vad gäller intäktsutveckling etc. för de två återstående bolagen har ingen lösning presenterats. Vissa av bolagens industrikunder kommer dock som motprestation att överföras till DONG Naturgas A/

Enligt DONG:s redogörelse till Folketinget är företaget positiv till liberaliseringen av marknaden. Gasmarknadsdirektivet ger dock inte i sig självt en garanti för likartade konkurrensvillkor. Direktivet fastställer enbart övergripande ramar och det är till nationella myndig-

upp heter att organisera konkurrensen i de enskilda länderna. För DONG är det avgörande att marknadsöppningen inte förhindrar företaget att sälja de gasmängder är köpta via take pay-kontrakt. En reell konkur-

som or rens förutsätter att det samtidigt skapas lika villkor för köp av gas från många oavhängiga producenter och samma möjlighet att sälja gas på marknaden i såväl Danmark som i utlandet DONG, 1998a.

I detta sammanhang kan det också nämnas att DONG har utarbetat en ny strategi för koncernen DONG, 1998b. Detta har bl.a. skett mot bakgrund av de omfattande förändringar av energisektorn som kan förväntas av liberaliseringen el- och gasmarknadema. När det gäller

av naturgas är strategin kortfattat följ ande:

0 DONG skall försöka att behålla en marknadsandel 80 procent

vad gäller naturgasförsörjningen till Danmark. 0 DONG skall försöka att behålla en position som exportör av natur-

gas till de tyska och svenska marknaderna. 0 DONG skall försöka att behålla en marknadsandel på 100 procent

gasbehandling, transmission inklusive transport av naturgas ge-

nom Danmark och lagring av naturgas i Danmark.

SOU 1999:1 15 Pågående arbete i några andra länder 251

9.2 Finland

9.2. 1 Marknad

Den finska naturgasmarknaden har utvecklats under de senaste 25 åren. Naturgasen importeras från fälten i Västsibirien i Ryssland, ca 3 500 kilometer från Finland. Landet saknar för närvarande andra importaltemativ än Ryssland. Naturgasnätet har successivt byggts ut och uppgår nu till ca 900 kilometer överföringsledning högtrycksledning och ca l 000 kilometer distributionsledning. Nätet täcker de södra och sydöstra delarna av landet nätet framgår av Figur 2.7 i kapitel 2. Gasnätet har byggts ut relativt kraftigt under senare år. Grunden för denna utbyggnad är ett nytt tjugoårigt importavtal slöts med Ryssland

som 1994.

Sedan 1974 har konsumtionen åttadubblats. År 1998 importerades närmare 4 miljarder m3 39 TWh, vilket 11 procent

gas motsvarar ca av den totala energitillförseln i Finland. I de kommuner som nås av naturgasnätet är andel energiförbrukningen ungefär en tred-

gasens av

jedeL

Totalt finns det drygt 34 700 gaskonsumenter i Finland. Merparten av dessa ca 34 600 är relativt små kunder som svarar för mindre än 5 procent av konsumtionen. Huvuddelen av gasen, eller drygt 70 procent, används för kraftgenerering i större industrier och kraftvärmeverk.

9.2.2 Aktörer

Den finska naturgasmarknaden karakteriseras av ett fåtal aktörer, med

särställning för Gasum Oy. Företaget är den helt dominerande aktöen ren på marknaden och svarar för importen och marknadsföringen av naturgasen. Gasum äger överföringsledningen transmissionsledningen och svarar för drift, underhåll och utbyggnad av systemet. Företaget säljer gas till större slutkunder och distributionsbolag varav två ägs av Gasum Oy.

Gasum Oy ägdes tidigare av Fortum Oy 75 procent och RAO Gazprom 25 procent. Kommissionen har dock inte godkänt att Fortum, som ägs till 75 procent av finska staten, är majoritetsägare i Gasum Oy mot bakgrund av företagets dominerande ställning inom energisektorn i Finland. Fortum har därför nyligen sålt 50 procent av aktie-

4 Avsnittet bygger på Fortum 1999, Gasum 1998, Finnish Natural Gas Association 1998 samt samtal med tjänstemän vid Näringsdepartementet och Fortum.

252 Pågående arbete inågra andra länder

kapitalet till finska staten 24 procent, Ruhrgas 20 procent och ett konsortium bestående av tre företag 6 procent.

Totalt finns det 42 lokala distributörer i Finland köper från

som gas Gasum Oy. Dessa är dock mycket små.

I praktiken råder ett renodlat monopol eftersom Gasum Oy har

ensamrätt till import och har rätt att neka andra aktörer tillträde till nätet.

9.2.3 Gasmarknadsdirektivet

I Finland har regeringen och parlamentet inte tagit ställning till EG:s gasmarknadsdirektiv. En arbetsgrupp har däremot utarbetat ett förslag som regering och parlament kommer att ta ställning till i höst.

Enligt direktivet har Finland möjlighet att inte öppna marknaden eftersom landet inte är direkt anslutet till det sammankopplade systemet i någon annan medlemsstat. Arbetsgruppen har dock valt att föreslå att marknaden skall öppnas och nedan redovisas översiktligt några

av

de grundläggande förslagen.

0 Reglerat tillträde införs. Kunder som förbrukar åtminstone 5 miljo-

m3 år tillträde till Som framgått kapitel

ner gas per ges systemet. av

8 kommer dessa förbrukare att ges möjlighet att handla på en s.k.

efterrnarknad. Innebörden är att olika slutförbrukare eller distributö-

rer skall kunna handla sinsemellan ett krav är att dessa kunder skall

ha mätare som kan fjärrläsas. Förslaget ger en marknadsöppning på

ca 90 procent. Volymema förväntas dock bli mycket begränsade,

eller 100 miljoner m3 år.

ca per 0 Prissättningen kommer att baseras på offentliggjorda tariffer Tarif-

fema kommer att utvecklas Gasum Oy kommer inte att

av men spe-

cificeras i lagstiftning.

0 Distributörer blir skyldiga att leverera till anslutna slutförbrukare. I

praktiken får nätägaren också anslutningsplikt innebär att

en som

företaget blir skyldigt att ansluta en kund till befintlig ledning.

en

Slutkunden är dock skyldig att betala alla kostnader normalt görs

investeringen av nätägaren.

5 Offentliggjorda tariffer förekommer redan i praktiken i Finland. Gasum Oy ålades i början av 1990-talet att offentliggöra tariffer och beräkningsgrunder. Detta mot bakgrund av företagets dominerande ställning. Vissa slutkunder har dock fortfarande långsiktiga kontrakt från 1980-talet som inte baseras på offentliggj orda tariffer.

Pågående arbete inågra andra länder 253

0 Särredovisning införs enligt de regler i direktivet. Integsom anges rerade naturgasföretag skall i sin interna bokföring särredovisa verksamhetsgrenarna överföring, distribution och lagring. 0 Elmarknadscentralen, övervakar elmarknaden, skall också som övervaka gasmarknaden.

I huvudsak har arbetsgruppens förslag koncentrerats implementeringen av direktivet. Någon speciell hänsyn har inte tagits till eventuella framtida investeringar, t.ex. Nordic Gas Grid, och hur dessa kan komma att påverka marknaden. Den allmänna bedömningen är dock att den föreslagna lagstiftningen inte behöver förändras så mycket vid nya

investeringar.

Finlands ensidiga beroende leverantör, Ryssland, innebär av en att det finns mycket små förutsättningar att utveckla konkurrensen. Det ensidiga beroendet leverantör påverkar också försörjningstryggav en

heten och i förlängningen investeringsbenägenheten. Nya leverantör-

salternativ anses allmänt förutsättning for att markant kunna som en öka gaskonsumtionen.

9.3 Norge

9.3.1 Marknad

Norge är en av de viktigaste naturgasproducentema i Europa. Gasreservema uppskattas till ca 3 600 miljarder m3, vilket motsvarar ca

hälften Europas Samtliga fyndigheter är offshore-

av reserver. fyndigheter, dvs. att de är belägna till havs. År 1997 uppgick produktionen till drygt 45 miljarder m3, förväntas stiga avsevärt i början men av 2000-talet. Baserat nuvarande kontraktförpliktelser uppskattas gasen räcka i 60-70 år. ca Naturgasen exponeras främst till Tyskland, Frankrike, Belgien och Nederländerna. Leveransema sker via olika rörledningssystem till sex Tyskland, Belgien, Frankrike och Storbritannien. Norge har i princip ingen gasmarknad och inget utbyggt egen gasledningsnät. Vid tre platser längs den norska kusten förs dock i gas land och utnyttjas i huvudsak för industriellt bruk.

9.3.2 Aktörer

All gas på den norska kontinentalsockeln tillhör den norska staten. Sockeln är indelad i tre huvudområden, vilka för sig är indelade i var

254 Pågående arbete inågra andra länder

sektorer och block. Företag önskar delta i prospektering efter, eller

som utvinning och transport av gas, måste söka tillstånd av staten. Verksamheten regleras genom petroleumlagen och koncessionsregler och redovisas inte närmare här. Det kan dock nämnas att de produktionslicenser som utfärdas oftast är organiserade som joint ventures, vilka normalt levererar till det köpande landets gräns. Säljama utför

gasen således transporten.

Gassforhandlingsutvalget GFU spelar central roll när det gäller

en försäljning av norsk gas. GFU, som består av representanter för Statoil, Norsk Hydro och Saga Petroleum, förhandlar fram alla kontrakt som rör försäljning av norsk gas.

Ett trettiotal företag deltar i verksamheten på den norska kontinentalsockeln. Den dominerande aktören är det statsägda Statoil.

9.3 Gasmarknadsdirektivet

EG:s naturgasmarknadsdirektiv skall också implementeras i EESländerna. Norges gassektor består primärt produktion, gasbehand-

av ling och transport fram till landningspunktema i Tyskland, Frankrike, Belgien och Storbritannien. För norsk del innebär gasmarknadsdirektivet att ett system för tillträde för tredje part till det norska gastransportsystemet skall etableras senast i augusti 2000.

Några ställningstaganden till gasmarknadsdirektivet finns inte redovisade i Norge. Den stora frågan för norsk del är artikel 23 i direktivet

reglerar tillträde till tidigare led i rörledningsnätet, dvs. transportsom systemet till den europeiska kontinenten och Storbritannien.

Den lilla inhemska marknaden utgör ett mycket mindre problem. Här finns dessutom möjligheten att begära undantag från marknadsöppning med hänvisning till artikel framväxande markna-

26 om der.

9.4 Storbritannien°

9.4. l Marknad

Storbritannien har sedan maj 1998 en fullständigt liberaliserad gasmarknad med fastställda avgifter för till systemet, dvs. ett regle-

access

6 Avsnittet bygger i huvudsak på BP Gas 1998, Pickering 1998 samt Hinxman och Baily 1997.

SOU 1999:1 15 Pågående arbete i några andra länder 255

rat tillträde. I dag kan alla 20 miljoner gaskunder, oavsett storlek, fritt välja gasleverantör. Det finns väl utbyggd infrastruktur.

en

Storbritannien är självförsörjande naturgas, och naturgasens

andel av den totala energiförsörjningen uppgår till 37 procent 1997. Mellan åren 1988 och 1998 ökade användningen från 51,5 miljarder m3 till 88,7 miljarder m3, dvs. med drygt 70 procent. En marknadsökning på ca 2 procent per år förväntas fram till 2010.

Storbritannien har i dag den mest öppna marknaden i Europa och denna öppning har skett i etapper. Innan gasmarknaden avreglerades fanns endast ett enda stort monopol, British Gas, försörjde alla

som kunder. År 1986 infördes lagstiftning med syfte privatisera Bri-

en att tish Gas och att tillåta konkurrens för större kunder 25 000 therms,

ca 70 000 m3. Privatiseringen genomfördes år, fortfarande

samma men höll man hårt i monopolet.

Efter massiva protester från stora kunder angående prissättningen på gas tvingades British Gas att publicera priser och transportavgifter samtidigt som överenskommelser gjordes att British Gas inte skulle

om kontraktera mer än 90 procent något gasfålt. Fram till 1990 behöll

av British Gas sin monopolställning. Då klev aktörer in marknaden,

nya bl.a. BP, och tecknade kontrakt med industrikunder. Därefter har marknadsöppningen varit progressiv. Först 1993 beslutades att British Gas skulle dela upp sin verksamhet i handel respektive transport och lager. Samma år öppnades marknaden för kunder förbrukade än

som mer 2 500 therms, 7 000 m3. Följande år delade

ca British Gas upp verksamheten i fem separata bolag. Samma år, 1994, antogs även

en ny gaslagstiftning. Ramverken för avregleringen för hushållskunder,

som banade vägen för full konkurrens på konsumentmarknaden 1998, och av transportsystemen Network Code utformades under 1995.

År 1997 delades British Gas i två fristående delar, British Gas plc och Centrica. British Gas plc äger samtliga landbaserade pipelines och driften detta system sköts dotterbolaget Transco. Inom Centrica

av av bedrivs i dag British Gas handelsverksamhet, dvs. att de köper och säljer gas på grossistmarknaden samt säljer till slutkunder inklusive därtill förknippade tjänster och utrustning.

Liberaliseringen har fram till hösten 1998 inneburit 75

att ca procent av industri- och företagskundema och 25 procent hus-

ca av hållskundema har andra leverantörer än British Gas.

Det brittiska systemet är via tre s.k. interconnectors sammankopplat med dels det europeiska kontinentala överföringssystemet i drift 1998 och dels Irlands i drift 1997 och Nordirlands 1996 gassystem. Förbindelserna byggdes för att Storbritannien skulle exportera naturgas. Sedan the Interconnector till Europa togs i drift har dock gasflödet gått åt andra hållet. Således har ledningen inneburit att Storbritannien i

256 Pågående arbete inågra andra länder SOU 1999: l 15

stället har importerat gas från den europeiska kontinenten. Interconnectom till den europeiska kontinenten är betydelsefull i strävan att få till stånd en effektiv europeisk marknad.

9.4.2 Aktörer

Nya aktörer har etablerat sig den brittiska gasmarknaden i takt med att avregleringen och konkurrensen har ökat. Många är företag med

erfarenhet från utvinning och allmännyttiga bolag för och/eller vatten m.m. I huvudsak finns tre olika typer aktörer: transporters

av - som äger och driver ledningsnäten, där Transco är absolut störst och äger och driver alla gasnät utom ett fåtal lokala distributionsnät, shippers

som för över gasen från producenten till slutkunden och således — som är användare av ledningssystemen, samt leverantörerna som mark-

nadsför och säljer gasen till kunderna.

I praktiken har en hel del andra företag och företagskonstellationer uppstått, såsom exempelvis återförsäljare, handlare, mäklare och andra mellanhänder samtidigt som olika typer allianser mellan företag har

av bildats. I takt med att marknaden utvecklats har också aktörerna förändrats och den nuvarande trenden är att allianser bryts upp.

Transco tillhandahåller som ovan nämnts i princip hela den brittiska infrastrukturen, vilket anses vara en förutsättning för att få en fungerande konkurrens på marknaden. Den lagerverksamhet, sju stora lager, som Transco tidigare ansvarade för har nu lagts in i ett eget dotterbolag inom British Gas plc, British Gas Storage. Transco får inte köpa eller sälja gas av annan anledning än for att upprätthålla systembalansen och säkerheten i systemen.

Rent fysiskt ansvarar därmed Transco for att kommer från

gasen gasproducentema till slutkunderna. Gasen tas in vid olika kustter-

sex minaler.

På kontraktssidan är det däremot helt annorlunda. Grovt sett så säljer producentema till shippers, vilka säljer gasen till försäljningsbolag som i sin tur säljer vidare till slutanvändama. Shippers avtalar med Transco om att få gasen igenom systemet försäljningsbolaget i

som sin tur säljer till slutanvändare. Många försäljningbolag är också shippers. Shippers, och inte gasproducentema eller försäljningsbolagen, är således kunder till Transco.

Det finns ett fyrtiotal shippers som ser till att kommer från

gasen kusten till kunden. Priset på transporttjänsten bestäms prisformel

av en som är fastställd av regleringsmyndigheten Ofgas.

Centrica, dotterbolag till British Gas, är det största försäljningsbolaget i Storbritannien. De säljer gasen under namnet British Gas i Eng-

" W

SOU 1999: l 15 Pågående arbete i några andra länder 257

land och Wales samt under Scottish Gas i Skottland. Eastern Natural Gas är den näst största leverantören och Mobil Gas Marketing kommer

tredje plats. Därtill finns en rad leverantören där många är dotterbolag till olje- eller elbolag.

En spotmarknad för gas har skapats. Spothandeln består dels den

av finansiella handeln, dels handeln leder till fysiska leveranser.

som Handeln via spotmarknaden har ökat kraftigt de senaste åren. Fortfarande säljs dock en stor del av naturgasen med långa kontrakt.

9.4.3 Gasmarknadsdirektivet

Gasmarknaden i Storbritannien är nämnts avreglerad fullt ut.

som ovan Här beskrivs därför mer i detalj hur regelverket och ramverket ut i

ser dag.

Ofgas, The Office of Gas Supply, bildades 1986 efter det att

som British Gas privatiserats, är den övervakande myndighet till att

som ser gaslagen, The 1995 Gas Act, efterfoljs. Ofgas for att säker-

ansvarar ställa konkurrensen på konsumentmarknaden och licenser till

ger nya företag för transport, shipping och leverans. Ofgas samordnas med

nu Offer, den reglerande myndigheten på elsidan.

Ofgas har fastställt en priskontrollformel for att kunna kontrollera Transcos vinst. Formeln innebär att Transcos vinst transporterad

per enhet gas bestäms, vilket i sin tur storleken Transcos totala årli-

ger ga vinst. Vidare bestämmer Ofgas Transcos avgiftspolicy, dvs. hur

avgifterna tas ut av deras kunder. Alla kunder, oavsett storlek, behandlas lika. Till detta kommer The Network Code, det systern och de regler som styr hur producenter och shippers skall för att få marknaden

agera att fungera och for att upprätthålla balans och säkerhet i systemet. Alla villkor och avgifter är officiella.

Priskontrollformeln kan grovt sett formuleras enligt följande: Tillåten vinst {faststä11d vinst + pris volym} RPI-X. Termerna

är variabler som varierar efter volym och kundgrupp. Faktorn RPI-X till

ser att tillåten vinst nås. Om vinsten blir större eller mindre kompenseras Transco efterföljande år.

Transco stimuleras via den Ofgas utfärdade licensen att utveckla

av sin avgiftspolicy så att avgifterna bättre reflekterar kostnaderna. Syftet är dessutom att möjliggöra konkurrens mellan shippers och samtidigt ta hänsyn till utvecklingen av transportverksamheten. Transco har vidare följande ambitioner med sina avgifter:

l 0 Att de skall leda till effektiv användning systemet och styra

en av

användningen från toppbelastningsperioder till tid.

annan

9 19-1881

258 Pågående arbete i nâgra andra länder

0 Att de skall förhindra onödiga eller oekonomiska nätinvesteringar

genom att visa kapacitetsvärdet i olika delar nätet.

av 0 Att de skall vara transparenta, dvs. att kunderna skall kunna härleda

avgifterna. 0 Att avgifterna skall vara stabila, enkla att tillämpa, och minimera

administrationskostnadema för både Transco och dess kunder

The Network Code i sin tur villkoren för gastransporten från

anger kusten till kunderna och anger hur obalans mellan shippers införsel och uttag hanteras dygnsbasis.

Nätavgiftema består tre delar, överföringsavgift, distributionsav-

av gift och kundavgift. Överföringsavgiften består både kapaci-

av en tetsavgift och en energiavgift. Kapacitetsavgiften är beroende inträ-

av despunkt och utträdespunkt. I dag finns 6 inträdes- och 33 utträdespunkter. Fördelningen mellan kapacitetsavgiften och energiavgiften är 65 procent respektive 35 procent jämfört med tidigare 50/50. Transco vill öka kapacitetsavgiftens andel ännu för att bättre återspegla

mer systemets verkliga kostnader, men Ofgas har hittills inte tillåtit detta eftersom det får ett kraftigt genomslag på små förbrukare och därmed

privatmarknaden.

Det pågår ett arbete med att förbättra prissättningen kapaciteten.

av Bland annat undersöks ett system med en form knutpunktsprissätt-

av ning nodal pricing.

9.5 Tyskland7

9 5 1 Marknad

. . Den tyska marknaden är världens fjärde största marknad näst efter USA, Ryssland och Ukraina, och före Kanada och Storbritannien.

Den tyska strukturen är jämfört med andra europeiska länder komplex och med liten inblandning från statens sida. Kartellmyndighetema är däremot mycket aktiva och det finns speciell kartellag. Viktigt att

en notera är att Tyskland skiljer sig på många punkter i förhållande till Sverige och många andra europeiska länder, bl.a. att Tyskland

genom består av ett antal relativt självständiga delstater. En viktig skillnad i förhållande till andra länder är vidare att det finns konkurrerande ledningsnät för gas.

7 Avsnittet bygger på Hinxman och Baily 1997 samt på direkta kontakter med representanter för Ekonomiministeriet, gasbolag och branschorganisationer i Tyskland.

SOU 1999:1 15 Pågående arbete inågra andra länder 259

Tyskland har mycket väl utbyggd infrastruktur och naturgasens en andel av den totala energiförsörjningen uppgår till ca 21 procent 1997. Den totala tyska årliga gasanvändningen uppgår till ca l 000 TWh, vilket motsvarar drygt 90 miljarder m3, där den tyska industrin

står för 41 procent användningen, hushållen för 33 procent, kraftav värme 8 procent, kommersiell verksamhet och övrigt 18 procent. ca Användningen naturgas ökar kontinuerligt. Naturgas står för knappt av 40 procent hushållens uppvärmning och har därmed den största av marknadsandelen inom detta segment. Nära 80 procent naturgasen importeras. Importen sker i huvudsak av från Ryssland 33 procent, Nederländerna 28 procent och Norge 17 procent. De regionala bolagen, vilka levererar till distributörerna som i gas sin tur säljer till slutanvändama, har i princip monopol inom sina regi- Det har varit svårt for aktörer att komma in marknaden oner. nya och detta har lett till att parallella nät har byggts, se avsnitt 8.1.3. Slutkundema i Tyskland får sin levererad från ca 700 distributögas s.k. Stadtwerke, och andra återförsäljare. Distributörerna i sin tur rer, får sin från de regionala gasbolagen, även kan leverera till stogas som ra slutanvändare. De regionala gasbolagen har olika typer avtal, godkända genom av kartellmyndigheten, i praktiken monopol i sina regioner. Distributöav har på liknande sätt monopol inom sina distributionsområden. rerna De regionala bolagen har kompletterande verksamheter av olika slag vid sidan gasverksamheten, såsom eller vatten. Bolagen köper sin av från tyska producenter 10 stycken och tyska importörer ca 10 gas ca stycken. De regionala bolagen handlar även bilateralt med varandra. Den helt dominerande aktören är Ruhrgas. Det nuvarande regelverket i Tyskland tillåter i viss mån konkurrens, fortfarande finns det konkurrenshinder. Gas-till-gas-konkurrens men existerar redan i Tyskland mellan producenter och importörer. För att bygga infrastruktur råder inte heller monopol. Den monopoliserade ny distributionen och uppdelningen marknaden mellan överföringsboav lagen innebär att mellan tre eller fyra olika aktörer innan gasen passerar den når slutanvändaren. Detta leder till att slutkundema i dag inte kan välja mellan olika gasleverantörer. Denna valmöjlighet har bara mycket stora kunder. Prissättningen på den tyska marknaden sker genom förhandling mellan parterna och beror på hur kundens behov ut. Priset består av ser två delar, ett energipris och ett kapacitetspris effektavgift.

260 Pågående arbete i några andra länder SOU 1999:1 15

9.5.2 Aktörer

Den tyska gasindustrin skiljer sig, som ovan nämnts, en hel del från andra europeiska länder i och med att det inte finns några statligt ägda bolag med monopol. För den inhemska produktionen står 12 internationella bolag. Överföringen sköts av 20 olika bolag och domineras av Ruhrgas, Thyssengas, BEB Erdgas, Erdol och EWE samt sedan 1989 VNG Verbundsnetz Gas och Wingas Wingas är ett joint venture mellan Wintershall och Gazprom, se även avsnitt 8.1.3. Dessa bolag köper gas, fem av dem importerar gas och säljer den vidare till distributionsbolagen. Bland importörena kan nämnas Ruhrgas, VNG, BEB och Wintershall.

Överföringsbolagen har delat upp marknaden mellan sig. Var och en av dessa levererar mellan 60 TWh och 190 TWh inom sina respek-

gas tive områden. Ruhrgas är som ovan nämnts den helt dominerande aktören i Tyskland. Ruhrgas, som är den största importören, står för betydligt mer än hälften av den tyska gasimporten. Överföringsbolagen har som nätbolag kontroll över både internationella, interregionala och regionala rörledningar. Av deras totala leverans går ca 65 procent till andra regionala gasbolag och resterande 35 procent levereras inom deras eget område.

Försäljningen till slutanvändama sköts av lokala distributörer, som i allmänhet är en motsvarighet till de svenska kommunala bolagen.

9 5 Gasmarknadsdirektivet

. Tyskland har nyligen avreglerat sin elmarknad. De är ännu inte klara med lagstiftningen på naturgassidan.

Det pågår ett arbete med utformningen naturgaslagstiftningen.

av Ett flertal av gasmarknadsdirektivets grundprinciper finns redan i lagstiftningen, inte minst i Kartellagstiftningen, Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen GWB. Detta gäller speciellt för-

§19, som bjuder missbruk av marknaden på grund av dominerande ställning. Ekonomiministeriet har identifierat fyra viktiga punkter är kvar att

som åtgärda. Dessa är:

0 Hur skall uppdelning mellan överföring, distribution och handel ske,

dvs. särredovisningen dessa verksamheter.

av 0 Vilka kommersiella huvudvillkor skall publiceras för överföringen.

Reciprocitetsklausulen.

Rätten till tillträde.

Pågående arbete inågra andra länder 261

Rätten till tillträde är komplicerad i och med att alla nät har domine-

en rande ställning, utom möjligtvis där det finns parallella nät. Frågan är hur detta skall formuleras, eller om nuvarande kartellagstiftning räcker.

Det pågår ett arbete med att lösa de återstående frågorna, utan att behöva komplettera lagstiftningen. Ansatsen är i stället att reglera det som behöver regleras utanför lagstiftningen. De regler som tas fram skall i sin tur godkännas av Kartellmyndigheten. Man vet ännu om man klarar detta utan att behöva gå in i lagstiftningen.

Tyskland är i dagsläget inriktat ett förhandlat tillträde och att alla kunder skall vara berättigade till tillträde.

DEL 3

ÖYERVÄGANDEN OCH

FORSLAG

10 och

överväganden förslag

10.1 naturgaslagstiftning

En ny

Förslag: EG:s naturgasmarknadsdirektiv, skall genomföras i som svensk lagstiftning, är betydligt mer långtgående och omfattande än den nuvarande svenska lagstiftningen på naturgasområdet i husom vudsak innehåller bestämmelser om koncession. En ny naturgaslag bör därför införas. Den nya lagen reglerar verksamheter avseende koncession, ledningsägarens skyldigheter, särredovisning och till-

syn.

Lagstiftningen inom naturgasområdet berör främst framdragande och drift gasledningar. Särskilda bestämmelser för framdragande och av begagnande av rörledningar för bl.a. naturgas finns i lagen 1978:160 vissa rörledningar rörledningslagen. Rörledningslagen innehåller i om huvudsak bestämmelser koncession för att dra fram eller använda om rörledningar för transport naturgas. Utöver denna lag måste den som av vill dra fram och använda gasledning även ta hänsyn till rad anden en lagar, såsom plan- och bygglagen 1987: 10 och miljöbalken, och föra reskrifter. Det finns ingen lagstiftning i Sverige som reglerar t.ex. handel och transport naturgas. Av rörledningslagen framgår endast att koncesav sionshavaren är skyldig att mot ersättning ombesörja transport genom ledningen åt det kan ske utan väsentligt förfång för koncesannan, om sionshavaren. EG:s naturgasmarknadsdirektiv, skall genomföras i svensk rätt, som innehåller bl.a. bestämmelser som syftar till att öppna och öka tillträdet till systemen för naturgas och därmed öka konkurrensen. I direktivet finns regler för överföring, distribution, leverans och lagring av natur- Där fastställs regler för särredovisning samt insyn och öppenhet i gas. bokföringen. Vidare finns där regler för tillträde till marknaden, graden marknadsöppning samt ett antal undantagsregler. Direktivet är såleav des betydligt långtgående och omfattande än den svenska lagstiftmer ningen området.

266 Överväganden och förslag

SOU 1999: l 15

Mot denna bakgrund har utredningen valt att föreslå lagstiften ny ning på naturgasområdet. Lagen har utarbetats med ellagen 1997:857 och rörledningslagen förebilder. Den lagstiftningen tillgodosom nya ser, enligt vår bedömning, naturgasmarknadsdirektivets krav. Naturgaslagen har disponerats i sju kapitel. Bestämmelser lagens tillämpningsområde finns i l kap. om m.m. I 2 kap. finns regler koncession avsnitt 10.2. I den lagen om nya behålls i huvudsak den ordning gäller enligt den nuvarande rörledsom ningslagen. Bestämmelser om ledningsägarens skyldigheter finns i kap. 3 avsnitt 10.3. Där anges de bärande principerna för att få till stånd en ökad konkurrens på naturgasmarknaden. Det gäller framför allt centrala bestämmelser tillträde och anslutning till naturgasledningar om samt vilka som skall s.k. berättigade kunder. anses som I kap. 4 finns regler om redovisning avsnitt 10.4. Kap. 5 innehåller bestämmelser kommunala naturgasföretag om

avsnitt 10.5.

6 kap. innehåller regler tillsyn avsnitt 10.6. Bestämmelom m.m. serna avser myndighetsuppgifter, myndighetens befogenheter och frågor om finansiering. Bestämmelser överklagande, finns i kap. om ansvar, m.m.

10.2 Koncession

10.2. 1

Koncessionsplikt

Förslag: Koncession krävs för att dra fram och använda naturgasledning samt för att bygga och använda naturgaslager. Frågan om koncession prövas regeringen. Den myndighet regeringen av som bestämmer bereder ärendet.

Framdragande av en naturgasledning och uppförande ett naturgaslaav ger kan komma i konflikt med andra intressen t.ex. natur- och miljövård. En naturgasledning och ett naturgaslager kan även ha betydelse på andra områden såsom för Försvarsmakten. Det är därför viktigt att uppnå en ur samhällssynpunkt ändamålsenlig infrastruktur. Det bör exempelvis inte tillåtet att dra fram naturgasledning där det redan vara en finns en sådan och denna har tillräcklig kapacitet. Inte heller bör naturgasledningar få dras fram eller naturgaslager byggas på sådant sätt ett att tredje man tillfogas onödigt stor skada.

Innehav och drift naturgasledning och ett naturgaslager medav en för förpliktelser olika slag. Det är därför viktigt att ägaren har de reav krävs för att bl.a. kunna garantera kontinuerlig drift. surser som en Mot denna bakgrund utredningen att det bör krävas koncesanser sion för att dra fram och använda naturgasledning samt för att uppen föra och använda ett naturgaslager. Regeringen bör pröva frågan om koncession. Det får dock lämpligt än regeringen bereanses att annan der ärendet. Regeringen bör därför utse lämplig myndighet att bereda ärendet. Myndigheten bör efter avslutad handläggning överlämna ärendet till regeringen för beslut.

l0.2.2 för koncession

Förutsättningar

Förslag: Koncession får beviljas endast om naturgasledningen är lämplig från allmän synpunkt. Samma krav lämplighet gäller även för naturgaslager. Endast den är lämplig att utöva verksom samhet med koncession får beviljas koncession. En konsom avses cession får inte meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Vid prövning koncession skall vissa bestämmelser i av miljöbalken tillämpas. Den kommunala vetorätten avseende anläggning för lagring minst 50 miljoner normalkubikmeter naturgas av bör upphävas Meddelas koncession för naturgasledning eller ett en naturgaslager, bör ledningen eller lagret därefter inte kunna förbjudas med stöd av miljöbalken.

Vid koncessionsprövningen bör ingående prövning göras av de olika en intressen gör sig gällande i sammanhanget. Sålunda bör bl.a. milsom jö- och näringspolitiska synpunkter liksom vikten ändamålsenlig av en infrastruktur beaktas. Endast det är lämpligt från allmän synpunkt om bör koncession få beviljas för naturgasledning eller ett naturgaslaen Att på förhand närmare hur naturgaslednings respektive ett ger. ange en naturgaslagers lämplighet från allmän synpunkt bör bedömas låter sig inte göras. I stället är det omständigheterna i det enskilda fallet som bör bli avgörande. Samhällsekonomiskt onödiga naturgasledningar och naturgaslager bör dock inte få byggas. Naturgasledningar och naturgaslager bör inte heller få dras fram eller byggas på ett sådant sätt att de medför onödigt stort intrång till skada för tredje man. En naturgasledning och ett naturgaslager har betydelse många ur synpunkter och medför ekonomiska förpliktelser och följder av olika slag. Det är därför viktigt att koncessionshavaren har de resurser, bl.a. tekniska och ekonomiska, kan krävas för att fullgöra dessa försom

268 Överväganden och förslag

SOU 1999: l 15

pliktelser. I den prövning görs i ett koncessionsärende skall därför som tillses att endast den har förutsättningar och möjligheter fullgösom att ra alla de förpliktelser som är följd naturgasledningens och en av naturgaslagrets framdragande respektive uppförande och drift får koncession. I ansökan koncession bör därför de ekonomiska kalkylerna, om såsom anläggningskostnader och finansiering dessa, för av naturgasledningen och naturgaslagret redovisas. En annan aspekt har betydelse i sammanhanget är som att en naturgasledning kan få inverkan på existerande och framtida bebyggelse. Bebyggelsen kring naturgasledning påverkas säkerhetsföreskrifen av ternas regler om zonindelning och skyddsavstånd. Reglerna innebär bl.a. att det inom minst 25 meter på ömse sidor naturgasledningen om inte får finnas några byggnader och att byggrätten är inskränkt inom 200 meter på ömse sidor naturgasledningen avsnitt 6.2.7. Kon-

om se

cession bör därför inte få meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas bör dock mindre avvikelser få göras. Arbetet med att dra fram naturgasledning och att uppföra ett en naturgaslager påverkar miljön avsnitt 2.2.2, 2.2.3 och 6.2.2. Vid

se

prövningen av koncession bör därför de allmänna hänsynsreglema i andra kapitlet miljöbalken liksom bestämmelserna i 3 och 4 kap. samma balk se avsnitt 6.2.2 tillämpas. Dessutom bör 5 kap. 3 § miljöbalken beaktas vid prövningen. Enligt denna bestämmelse skall bl.a. myndigheter vid exempelvis tillståndsprövning säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls. Även bestämmelsen i 16 kap. 5 § miljöbalken, dvs. att tillstånd etc. inte får meddelas för verksamhet medverkar en ny som till att en miljökvalitetsnorm överträds, bör tillämpas vid konces-

sionsprövningen. För att belysa de miljömässiga effekterna

av en naturgasledning och ett naturgaslager bör miljökonsekvensbeskrivning en se avsnitt 6.2.2 bifogas ansökan. För konsekvensbeskrivningen gäller bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken vad förfarandet, kravet på avser miljökonsekvensbeskrivningen samt planer och planeringsunderlag. Enligt 17 kap. l § punkt 9 miljöbalken skall regeringen pröva tillåtligheten anläggningar för lagring minst 50 miljoner normalav nya av kubikmeter naturgas. Regeringen får enligt 17 kap. 6 § miljöbalken endast tillåta anläggningen kommunfullmäktige har tillstyrkt detta, om dvs. kommunen har vetorätt. Denna vetorätt har försetts med s.k. en ventil bland annat när fråga är att pröva tillåtligheten naturgaslaom av ger med kapacitet att lagra minst 50 miljoner norrnalkubikmeter naturgas. Ventilen innebär att regeringen, trots att kommunen inte har tillstyrkt, kan tillåta t.ex. ett lager det från nationell synpunkt är om synnerligen angeläget att verksamheten kommer till stånd. För att lagret skall kunna tillåtas, trots att kommunen inte har tillstyrkt, krävs dess-

Överväganden och förslag 269

utom att det inte finns någon lämpligare plats för lagret eller om annan lämplig plats har anvisats för lagret inom kommun att denen en annan kommun kan antas godta placeringen. Utredningens bedömning är na att naturgaslager kommer att bli nödvändiga för att det nationella naturgassystemet skall kunna byggas ut. Ett naturgaslager kan inte ses isolerat utan är del naturgassystemet. Dessutom bör det beaktas en av att det enbart är i de kommuner som har eller kommer att få koncessionspliktiga naturgasledningar som det är möjligt att anlägga naturgaslager. En ytterligare begränsande faktor är att det krävs speciella markförhållanden för naturgaslager. Utredningen anser därför att det kommunala vetot för naturgaslager bör upphävas. En rörlednings framdragande eller användning kan inte förbjudas med stöd miljöbalken rörledningen har tillåtits i en koncession av om enligt rörledningslagen. Motsvarande bestämmelse bör gälla även för koncession meddelad med stöd naturgaslagen. Anledningen till en av detta är att regeringen vid sin koncessionprövning bör ha beaktat de frågeställningar som skall prövas enligt miljöbalken.

10.2.3 från koncession

Undantag

Förslag: Koncession krävs inte för naturgasledning huvudsaksom ligen skall användas för att tillgodose enskilda hushålls och företags behov uteslutande skall användas inom hamn- eller industeller som riområde. Koncession krävs inte heller för naturgaslager anslutna till sådana ledningar.

Det kan ifrågasättas alla naturgasledningar skall vara koncessionsom pliktiga. Enligt rörledningslagen är naturgasledningar t.ex. huvudsom sakligen används för att tillgodose enskilda hushålls behov inte koncessionspliktiga. Av förarbetena prop. 1977/78:86 s. 86 framgår att undantaget inte utesluter att ledningen även kan förse t.ex. företag med naturgas. I praktiken har undantaget kommit att innebära att naturgasledningar efter mät- och reglerstation inte är koncessionspliktiga. en Såvitt utredningen känner till fungerar systemet bra. Ett annat skäl för att inte kräva koncession för denna typ naturgasledningar, är att desav dras fram och används efter hand som distributionsbolag träffar sa överenskommelse med enskilda fastighetsägare om att leverera naturtill dessas respektive fastighet. Utredningen anser därför att naturgas gasledningar huvudsakligen skall användas för att tillgodose ensom skilda hushålls och företags behov tills vidare bör undantas från koncessionsplikt. Eftersom naturgasledningar inom hamn- eller industri-

270 Överväganden och förslag SOU 1999: l 15

område inte har någon påtaglig betydelse från allmän synpunkt, bör även naturgasledningar inom sådana områden tills vidare undantas från koncessionsplikt. I konsekvens med detta bör inte heller koncession krävas för naturgaslager anslutet till icke koncessionspliktig naturgasledning. Den omständighet att koncession inte krävs för vissa naturgasledningar innebär att samhället inte kan vidta de sanktioner

som gäller för koncessionspliktiga naturgasledningar. Det kan därför disku-

det bör krävas någon form koncession för dessa ledteras om annan av ningar, exempelvis inom ett visst område. Denna typ koncession

av finns inom ellagstiftningen. Mot bakgrund att den nuvarande ord-

av ningen fungerar bra anser dock utredningen att några sådana regler inte behövs. Om utvecklingen skulle visa att det finns behov reglering,

av får frågan behandlas på nytt.

l0.2.4 Villkor for koncession

Förslag: Koncession skall avse naturgasledning med en i huvudsak bestämd sträckning.

En koncession för naturgasledning eller naturgaslager får förenas med villkor för att bl.a. skydda miljön.

En koncession får göras beroende av att sökanden ställer säkerhet för kostnaderna för återställning.

I koncessionsärendet bör prövas vilken inverkan naturgasledningen har på motstående intressen, t.ex. möjligheten att uppföra byggnader. För att en sådan prövning skall vara möjlig måste naturgasledningens sträckning i vart fall i huvudsak vara bestämd.

För att tillgodose allmänna intressen och enskild rätt bör det

vara möjligt att förena en koncession för en naturgasledning eller för ett naturgaslager med villkor. Sådana villkor kan behövas för att tillgodose krav på t.ex. säkerhet och till skydd för bland annat miljön.

I beslutet om koncession bör det vara möjligt att föreskriva att

naturgasledningen skall färdigställd inom viss tid. Detta för att

vara en undvika att allt för lång tid passerar utan att sökanden förverkligar anläggningen. Vid bestämmande tidsfristens längd bör arbetets

av omfattning beaktas. Om arbetet på grund av särskilda förhållanden förhindras eller avsevärt försvåras bör tidsfristen kunna förlängas.

Det kan bli aktuellt att ta bort en naturgasledning eller ett naturgaslager. I sådana fall kan det finnas behov att återställa omgivning-

av en. För att öka förutsättningarna för att återställningsåtgärder blir vidtagna, bör regeringen ha möjlighet att göra koncessionen beroende av

SOU 1999: l 15 Överväganden och förslag 271

att sökanden ställer säkerhet för fullgörandet av sådana åtgärder. Om den ställda säkerheten inte är tillräcklig bör ytterligare säkerhet kunna krävas.

10.2.5 Tidsbegränsad koncession eller koncession

tills vidare

Förslag: Koncession beviljas för 40 år. Om särskilda skäl finns, elsökanden begär det, bör kortare giltighetstid kunna bestämler om

mas.

En koncessionspliktig naturgasledning och naturgaslager innebär en stor investering kan få konsekvenser rad områden. Frågan är som en koncessionen skall gälla tills vidare eller den skall vara tidsbeom om gränsad. Ett skäl för att tidsbegränsa koncessionen är att samhället ständigt förändras. koncessionshavaren är frågeställningen tveeggad. Å För ena sidan innebär tidsbegränsad koncession viss garanti för att konen en cessionen gäller oförändrad under angiven tid. Å andra sidan måste gjorda investeringar betala sig och därför kan tidsobegränsad konen cession att föredra för koncessionshavaren. Vid en tidsobegränsad vara koncession torde dessutom koncessionshavarens ställning bli mycket starkare i förhållande till allmänna intressen. Om koncessionen skall gälla tills vidare måste det, enligt utredningmening, finnas möjlighet till omprövning, t.ex. förhållandena ens om ändras väsentligt. Prövningen skulle i sådana fall kunna koncentreras till fall där problem har aktualiserats. Detta förutsätter dock att fallen kan avgränsas ett lämpligt sätt. Ett förfarande med omprövning skulle dock medföra kraftig förstärkning av koncessionshavarens en ställning i förhållande till allmänna intressen. Troligen blir det då svågöra de allmänna intressena gällande. Utredningen därför rare att anser inte att detta är lämplig lösning. en l stället bör, för att den övriga samhällsutvecklingen skall kunna beaktas i tillräcklig omfattning, koncessionen tidsbegränsad. Konvara cessionshavarens intressen bör kunna tillgodoses en lång kongenom cessionstid. Längden på denna är fråga avvägning mellan å ena en om sidan det allmännas intresse att kunna pröva frågan koncession av om på och å andra sidan koncessionshavarens behov att få betalt nytt, av för gjorda investeringar. Enligt utredningens mening bör koncession beviljas för 40 år.

A

272 Överväganden och förslag

,

Det får anses betydelsefullt att sökanden kan räkna med att regeringen i sitt koncessionsbeslut meddelar sökt tid det inte finns när starka skäl som talar emot det. Därför bör det i lagen koncession anges att skall beviljas för 40 år, det inte föreligger särskilda skäl eller om om sökanden begär en kortare giltighetstid för koncessionen. Det kan exempelvis finnas behov av att giltighetstiden till den gäller anpassa som för intilliggande ledningar. I sådana fall kan det motiverat med vara kortare giltighetstid. På så sätt kan koncession för ledningarna i ett senare skede omprövas i ett sammanhang. Huvudregeln bör dock vara att koncession beviljas för 40 år.

Förlängning av giltighetstid

Förslag: Koncession får förlängas med 40 år gången. Vid prövning av ansökan om förlängning ställs krav vid prövning samma som av ny ansökan. En ansökan förlängning skall lämnas in två år föom re koncessionstidens utgång. Koncessionen gäller till dess ansökan om förlängning har prövats slutligt.

Om naturgasledningen och naturgaslagret inte har vållat olägenhet, bör såväl koncessionshavaren samhället intresserade driften som vara av att fortsätter även efter det att koncessionstiden har gått Därför bör det ut. finnas möjlighet att förlänga koncessionstiden. Det kan diskuteras om kraven vid förlängning koncessionstiden kan ställas lägre vid en av än en ny ansökan. Om lägre krav skulle ställas innebär detta i realiteten att koncessionen inte är tidsbegränsad. Enligt utredningens mening bör

därför, och för att samhällets intressen skall kunna beaktas, samma krav gälla vid förlängning som vid ansökan. en ny Prövningen av en förlängning giltighetstiden bör ske i god tid föav re koncessionstidens utgång. Detta eftersom det exempelvis miljöav skäl kan bli aktuellt att flytta en naturgasledning. Det bör därför i anges lagen vid vilken tidpunkt ansökan om förlängning skall lämnas in. Tidpunkten bör bestämmas med hänsyn till koncessionshavarens och myndigheternas planering. Ansökan bör därför lämnas in två år före senast koncessionstidens utgång. Koncessionen bör gälla till dess ansökan att om förlängning har prövats slutligt.

Överväganden och förslag 273

10.2.7 Naturgasledning inom trafikled

Förslag: Koncessionshavare är, om naturgasledning har dragits

fram inom område för befintlig allmän väg, järnväg etc. trafikled

och trafikleden ändras, skyldig att vidta och bekosta de åtgärder av-

seende naturgasledningen som behövs för att genomföra ändringen.

Om naturgasledningen korsar trafikleden skall väghållaren er-

sätta koncessionshavaren för de utgifter som förevarit med natur-

gasledningen där denna korsar trafikleden och som har föranletts av

ändringen av trafikleden.

Koncessionshavare skall betala ersättning för de merkostnader

för underhåll trafikled naturgasledning har dragits

av som en som

fram inom trafikled kan medföra.

en

Om arbete med naturgasledningar som utförs inom trafikledsom-

råde medför större ingrepp i trafiken så skall, om arbetet utförs inom

område för trafikled än allmän väg, trañkledens förvaltare ha

annan

möjlighet att anvisa hur arbetet skall utföras eller utföra arbetet ge-

försorg. I bägge fallen skall koncessionshavaren bestrida

nom egen

kostnaderna. För arbete med naturgasledning inom område för all-

män väg tillämpas särskilda regler.

Naturgasledningar dras ofta inom områden för t.ex. befintlig allmän väg se kapitel 6.2.3. Emellanåt fattas beslut om att ändra vägars sträckning. Naturgasledningar kan i sådana fall komma att utgöra ett hinder för ändringen. Frågan blir då vilket intresse som skall ha företräde. Frågan kan lösas genom en tillämpning den s.k. prioritetsprin-

av cipen. Denna innebär att den tillkomna anläggningen får vika för

senare den tidigare tillkomna. Om naturgasledningen har dragits fram inom område för befintlig allmän väg, bör därför koncessionshavaren åläggas att göra de ändringar beträffande naturgasledningen som behövs för att trafikleden skall kunna ändras.

Nästa fråga är skall betala kostnaderna för de åtgärder som

vem som behöver vidtas avseende naturgasledningen. Drar koncessionshavaren fram naturgasledningen längs ett järnvägsspår har ett befintligt trafikledsområde utnyttjats. Därigenom bör arbetena vid ledningsdragningen ha underlättats och kostnaderna rimligen ha blivit lägre än vad som skulle ha blivit fallet om naturgasledningen hade dragits t.ex. genom en skog. Det är därför rimligt att koncessionshavaren åläggs att bekosta de naturgasledningsändringar som föranleds av att trafikleden ändras. Gäller det däremot korsningar mellan naturgasledningar och trafikleder kommer saken i ett annat läge. I denna situation är det snarare en nackdel för koncessionshavaren att ha naturgasledning inom ett trafik-

en

ledsområde. Därför bör väghållaren, i detta fall, ersätta koncessionshavaren för de kostnader denne haft för åtgärder avseende naturgasledningen där denna korsar trafikleden och har föranletts att tra-

som av fikleden ändrats.

En naturgasledning som har dragits fram inom ett område för befintlig trafikled kan orsaka att kostnaderna för underhållet trafikle-

av den blir högre. Eventuell merkostnad bör därför bäras koncessions-

av havaren.

Arbete med naturgasledningar, t.ex. framdragning och underhåll, utförs även inom trafikledsområden. I vissa fall kan sådana arbeten medföra större ingrepp i trafrkleden och kan även påverka trafiksäkerheten. I sådana fall bör, om arbetet utförs inom område för trafrkled än

annan allmän väg, trafikledens förvaltare ha möjlighet att antingen konces-

ge sionshavaren anvisningar för hur arbetet skall utföras eller att utföra arbetet genom egen försorg. Kostnaderna för arbetet bör i bägge fallen bestridas av koncessionshavaren. Utförs arbetet med naturgasledning inom område för allmän väg bör reglerna i 44 § väglagen avsnitt

se

6.2.3 tillämpas.

10.2.8 Överlåtelse koncession

av

Förslag: Överlåtelse koncession kräver särskilt tillstånd. Ny in-

av

nehavares lämplighet prövas på sätt vid ansökan

samma som om ny

koncession.

Som vi tidigare har nämnt, anser vi att endast den har förutsätt-

som ningarna och möjligheterna att fullgöra alla de förpliktelser är för-

som enade med naturgasledningens och naturgaslagrets framdragande

respektive uppförande och drift bör få koncession. fått konces-

Den som sion kan emellertid av olika anledningar vilja överlåta den på

annan. Frågan är då om det allmänna bör ha något inflytande vid överlåtel-

en se. Enligt utredningens mening bör så fallet. Vi att det skall

vara anser krävas särskilt tillstånd för att överlåta koncession. Vidare

en anser att kraven på den innehavarens lämplighet skall prövas på

nye samma sätt som vid en ansökan om ny koncession på grund den vikt

av som läggs vid koncessionshavarens förutsättningar att handha naturgasledningamas och naturgaslagrens drift och därmed sammanhängande förhållanden. Den nye innehavaren bör även överta ansvaret för att övriga villkor för koncessionen följs.

Överväganden och förslag 275

10.2.9 Upphörande av koncession

Förslag: Koncession får återkallas naturgasledningen eller naom turgaslagret inte längre används och inte heller behövs för att säkra energiförsörjningen eller koncessionhavaren missköter sig. om

Under vissa omständigheter kan det finnas skäl att överväga om koncessionen skall bestå. En sådan omständighet kan att naturgasledvara ningen samt naturgaslagret inte längre används, och inte heller kommer användas inom överskådlig framtid och att de heller inte behövs för att att säkra energiförsörjningen och därför definitivt kan tas ur bruk. I sådana fall bör det möjligt att återkalla koncessionen. vara Möjligheten att återkalla koncession kan även behöva övervägas i andra sammanhang, t.ex. koncessionshavaren missköter sig. Vid om eventuell försummelse bör naturligtvis mindre ingripande åtgärder vidtas först. Sådana åtgärder kan bestå förelägganden, eventuellt av förenade med vite. Om åtgärderna inte har avsedd effekt bör, som en koncessionen kunna återkallas. Frågan återkallelse bör sista utväg, om aktualiseras för koncessionen gällande villkor eller för naturgasledom ningens och naturgaslagrets drift gällande säkerhetsbestämmelser inte följs eller koncessionshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt om denna lag. Ett problem vid återkallelse grund misskötsel är hur den fortav driften naturgasledningen och naturgaslagret garanteras. Enligt satta av vad utredningen har erfarit kommer regeringen att under hösten 1999 tillsätta utredning med uppgift att lösa bl.a. denna fråga inom ellagen stiftningen. Den reglering kommer att föreslås där torde också som kunna tillämpas på motsvarande fråga i naturgaslagen. Därför lämnar denna utredning inte något förslag i denna del.

276 Överväganden och förslag SOU 1999:1 15

Borttagande av naturgasledning, återställning

m.m.

Förslag: Den som senast innehaft koncession är skyldig bort att ta naturgasledningen och naturgaslagret samt vidta åtgärder för att återställning. När en koncession upphör skall den myndighet som regeringen bestämmer fastställa koncessionshavarens skyldigheter. Den myndighet regeringen bestämmer får förelägga koncessom sionshavaren att vid vite fullgöra sina skyldigheter. Myndigheten kan även besluta att åtgärder skall vidtas på koncessionshavarens bekostnad. Den myndighet regeringen bestämmer får förelägga den som som dragit fram en naturgasledning eller uppfört ett naturgaslager utan att ha tillstånd, där sådant krävs, att ta bort anläggningarna samt att återställa marken om det behövs från allmän eller enskild synpunkt. Ett föreläggande får förenas med vite. Den myndighet regeringsom en bestämmer får även besluta att åtgärderna skall vidtas på innehavarens bekostnad. Den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att annans mark tas i anspråk för att återställningsåtgärdema skall kunna genomföras. Åtgärderna med att återställa skall genomföras ett sådant sätt att minsta skada och intrång vållas. Vägar får byggas eller byggnader uppföras endast markägaren, den har nyttjandeom som rätt eller servitut avseende marken samtycker eller den myndighet som regeringen bestämmer lämnar tillstånd. Föranleder återställningsåtgärderna skada eller intrång skall ersättning utgå.

Som tidigare har nämnts utredningen att koncession skall kunna anser upphöra antingen att den återkallas eller koncesgenom genom att sionstiden löper ut. Frågan är vad skall hända med naturgasledsom ningar och naturgaslager koncessionen upphör. En möjlighet är om att låta naturgasledningama och naturgaslagren finnas kvar. En annan möjlighet är att ta bort dem och, i den mån det går, återställa marken i samma skick som före naturgasledningens respektive naturgaslagrets tillkomst. Enligt utredningens mening bör den innehaft som senast koncessionen skyldig att ta bort naturgasledningama och vara naturgaslagren, samt att vidtas de återställningsåtgärder behövs som för att tillgodose ett allmänt eller enskilt intresse någon betydelse. Vilka av åtgärder som behöver vidtas får bedömas från fall till fall. Exempelvis bör en naturgasledning stål tas bort eftersom denna, den inte av om används och inte heller underhålls, kommer att rosta sönder. Troligen är det först när koncessionen upphör det kan avgöras vilka åtgärder som

Överväganden och förslag 277

behöver vidtas. När koncessionen upphör bör därför den myndigsom het som regeringen bestämmer fastställa vilka skyldigheter koncessionshavaren har att ta bort naturgasledningar och naturgaslager samt att vidta återställningsåtgärder. Om koncessionshavaren inte följer myndighetens beslut bör det vara möjligt att förelägga honom eller henne att vid vite fullgöra sina skyldigheter eller att besluta att åtgärderna skall vidtas på koncessionshavarens bekostnad.

En annan fråga som bör behandlas i detta sammanhang är vad som skall gälla någon drar fram en naturgasledning eller uppför ett na-

om turgaslager utan att ha koncession, där sådan behövs, eller bryter mot meddelade villkor på ett betydande sätt, t.ex. genom att dra fram naturgasledningen på plats än vad som har angetts i beslutet. Sådana

annan fall bör kunna lösas att den myndighet regeringen bestäm-

genom som

rätt att förelägga den som dragit fram naturgasledningen att mer ges dels ta bort den, dels återställa platsen i ursprungligt skick. Ett sådant föreläggande bör kunna meddelas om det behövs från allmän eller enskild synpunkt. Det bör även möjligt att förena föreläggandet med

vara vite. Möjlighet bör även finnas att besluta att åtgärderna skall vidtas på innehavarens bekostnad.

För att kunna återställa marken krävs i de flesta fall tillgång till an-

mark. Om markägare, innehavare nyttjanderätt och servitut av nans av marken och koncessionshavare inte kan komma överens tillträde till

om marken, bör det möjligt för den myndighet regeringen be-

vara som stämmer att besluta om att tillträde till marken skall få ske under viss tid. Återställningsarbetet bör utföras på ett sådant sätt att minsta skada och intrång vållas. Om koncessionshavaren att anlägga väg eller

avser uppföra byggnad bör markägare och den som har nyttjanderätt eller servitut avseende marken ha lämnat sitt samtycke. Om samtycke inte

bör det även i detta fall krävas tillstånd av den myndighet som reges geringen bestämmer. Sådant tillstånd bör meddelas endast om åtgärden oundgängligen krävs för att återställningsarbetet skall kunna utföras. Orsakar återställningsarbetet skada eller intrång bör markägare och innehavare nyttjanderätt och servitut avseende marken ha ersättning

av för detta. Den fastighetsdomstol inom vars område marken eller större delen denna ligger bör pröva eventuella tvister rörande ersättningen.

av

278 Överväganden och förslag

10.3 Ledningsägarens skyldigheter

Avsnittet behandlar frågor tillträdesform till naturgasledningar,

om transport av naturgas, anslutning till naturgasledningar, vilka som skall betraktas som berättigade kunder, undantag och frågor transportta-

om riffer.

10.3 Tillträde till naturgasledningar

Förslag: Tillträde till naturgasledningar skall baseras på ett reglerat

förfarande.

Den svenska naturgasmarknaden präglas av betydande inslag av monopol, vilket ger kunder små eller inga möjligheter att välja leverantör. Varje kund är i praktiken hänvisad till en leverantör och har därmed små möjligheter att söka uppnå bättre villkor genom avtal med någon annan leverantör.

Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att naturgasmarknaden i Sverige öppnas för konkurrens. En naturgasmarknad möjliggör

som inhemsk och internationell handel med naturgas leder bl.a. till

att produktionsresurserna kan utnyttjas bättre. På sikt bör ökade inslag av konkurrens leda till och effektivare prissättning naturgas-

en annan marknaden som gynnar konsumentema.

Transport av naturgas genom naturgasledningar kan som tidigare framgått betraktas som ett s.k. naturligt monopol. Förekomsten av stordriftsfördelar har medfört att ett enda företag kommit att dominera inom sitt område, och i praktiken är det omöjligt för något annat företag att etablera överföringsverksamhet inom detta område. Utvecklingen har emellertid visat att det även när gäller naturliga monopol finns alternativa lösningar. Huvudprincipen är att handel och trans-

separera port av naturgas. Som framgått av kapitel 8 är det ofta just i transporten överföring och/eller distribution till kunderna kostnadsfördelarna

som med ett överforingsforetag är störst, medan handeln inte uppvisar motsvarande kostnadsegenskaper, dvs. inte är förknippad med stordriftsfördelar. Genom att separera handel från transport kan tillgodogö-

man ra sig de fördelar som följer av konkurrens i handelsledet samtidigt

tillvaratar kostnadsfordelama med ett överforingsforetag. som man Försäljning av naturgas bör således ske i konkurrens, medan transportverksamheten som är ett naturligt monopol bör regleras på ett särskilt sätt.

Överväganden och förslag 279

För att uppnå ökad konkurrens inom naturgashandeln måste köpare och säljare på naturgasmarknaden ges möjlighet att utnyttja naturgasledningarna. Enligt rörledningslagen, som reglerar verksamheten i dag, finns sådan möjlighet. Av lagen framgår att koncessionshavaren är en skyldig att mot ersättning ombesörja transport genom ledningen åt andet kan ske utan väsentligt förfång för koncessionshavaren. nan, om Rörledningslagen saknar dock bestämmelser hur ett sådant tillträde om skall organiseras och enligt underlagsbilaga 3 till Energikommissionen SOU 1995: 140 har tillträde till naturgasledningar for tredje part inte varit aktuellt. Mot bakgrund denna osäkerhet och att valt att utav forma helt naturgaslagstiftning, har utredningen valt att anknyta en ny till de bestämmelser tillträde till systemet som finns i naturgasom marknadirektivet. Naturgasmarknadsdirektivet bestämmelser om tillträde till systemet, redovisats i kapitel 7 och analyserats i kapitel är enligt vår uppsom fattning de centrala verktygen för att åstadkomma ökad konkurrens på naturgasmarknaden. Bestämmelserna medger olika förfaranden för tillträde till naturgasledningama. Det är möjligt att välja förhandlat och reglerat tillträde eller båda dessa förfaranden. Ett reglerat tillträde innebär laglig rätt att mot avgift utnyttja ledningarna, medan ett fören handlat tillträde innebär rätt att förhandla om tillträde till ledningaren na. En viktig utgångspunkt för utredningen är att landets försörjning av naturgas är organiserad på ett effektivt och långsiktigt hållbart sätt. Naturgasen spelar i och för sig liten roll i Sverige och det kan naturen ligtvis invändas att genomförandet naturgasmarknadsdirektivet har av mindre betydelse sådan begränsad naturgasmarknad, åtminstone på en förbrukningen även fortsättningsvis kommer att ligga ungefär om dagens nivå. Samtidigt har i kapitel 5 redovisat ett antal studier om förutsättningarna för utbyggd marknad i Sverige. Utredningen tar en inte ställning till dessa studier, det ter sig ändå som naturligt att men utgå från lagstiftning skall kunna fungera i dag och som inte en som lägger hinder för utbyggnad naturgasen. Inom vissa områden, en av redovisas kan dock behovet lagstiftning förväntas vara som senare, av litet. Vi är medvetna att lagstiftningen kan påverka marknadens utom veckling och dess funktionssätt. Framför allt kan reglerna om tillträde till marknaden, framgått kapitel förväntas påverka både konsom av kurrens och incitament till investeringar i infrastruktur. En viktig fråga blir då i vilken utsträckning lagstiftningen skall ta hänsyn till incitamenten att bygga ut infrastrukturen för naturgas. Enligt vår uppfattning är utredningens huvuduppgift att skapa förutsättningar för effektiv

280 Överväganden och förslag

konkurrens på den svenska naturgasmarknaden. Detta är också det primära syftet med EG:s naturgasmarknadsdirektiv.

Det går dock inte att bortse från att infrastrukturen, och därmed investeringsbenägenheten, är mycket viktig för att utveckla väl funge-

en rande framtida marknad. Det ter sig därför ofrånkomligt att kon-

som kurrensaspekter och benägenheten att investera i infrastruktur måste vägas mot varandra. En central fråga blir därför hur de bägge tillträdesformerna påverkar investeringsbenägenheten i infrastruktur. En konkret bedömning som måste göras i detta sammanhang är då huruvida ett reglerat tillträde försvagar incitamenten i sådan utsträckning att ett

en förhandlat tillträde bör föredras framför ett reglerat.

En utgångspunkt för vår bedömning är att ett reglerat tillträde kan innebära olika former och grader av ingrepp. Som framgått kapitel 8

av kan ett reglerat tillträde innebära att priser, leveransvillkor, tariffstrukturer etc. regleras av en regleringsmyndighet. Så behöver dock inte

vara fallet. I Sverige har reglerande ingrepp i t.ex. priser och tariffstrukturer traditionellt sett varit begränsad omfattning. På t.ex. den svenska

av elmarknaden utgår regleringen nättarifferna från vissa mål skä-

av om lighet och likabehandling. Tariffemas struktur regleras dock inte, och det sker ingen prövning i förväg nätbolagens tariffer och övriga

av kommersiella villkor.

I den meningen är skillnaden mellan ett förhandlat och ett reglerat tillträde mindre tydlig och det är utifrån sådan typ reglering vi

en av gör vår bedömning eller jämförelse med ett förhandlat tillträde. Det finns dock även ur detta perspektiv två väsentliga skillnader mellan de bägge tillträdesformerna. I jämförelse med ett förhandlat tillträde innebär ett reglerat tillträde för det första att det är möjligt att få tariffer och övriga villkor för transporttjänster prövade regleringsmyndighet.

av en Tariffer och/eller andra villkor och skyldigheter måste för det andra offentliggöras.

Det är sannolikt att kravet prövning och offentliggörande ta-

av riffer vid ett reglerat tillträde i någon utsträckning begränsar ledningsägarnas handlingsutrymme jämfört med vad som är fallet vid ett förhandlat tillträde. Ett förhandlat tillträde ledningsägare vissa möjlig-

ger heter att påverka konkurrensförhållandena i försörjningsledet. Det är därmed troligt att incitamenten att investera i infrastruktur för naturgas är starkare vid ett förhandlat tillträde än vid ett reglerat. De ekonomiska förutsättningarna för utbyggnad infrastruktur för naturgas kan

av emellertid påverkas även med traditionella energipolitiska styrmedel som skatter och andra regler. Dessa medel kan utformas just för att främja investeringar i infrastruktur och torde därför effektivare i

vara detta avseende än ett regelverk främst skall skapa konkurrens på

som marknaden. Betydelsen t.ex. stabil och förutsägbar energibeskatt-

av en

Överväganden och förslag 281

ning för viljan att investera i infrastruktur har understrukits i bakgrundskapitlen. Kreditmarknaden har vidare, som framgått av kapitel ändrat karaktär sedan merparten naturgassystemen byggdes upp, vilav ket medför att behovet långsiktiga bindningar minskar. Dessa bindav ningar minskar även i andra avseenden eftersom producentemas konkurrens marknadsandelar har blivit alltmer påtaglig. Som framgått om kapitel 8 kommer de större producentema att år 2000 ha ett naturav gasutbud och rörledningskapacitet för ökad export som motsvarar ca en 10 procent konsumtionen i Europa. Detta förhållande kan antas av minska behovet långsiktiga bindningar mellan producenter och imav portörer. I dessa avseenden finns det därför mindre skäl att förorda ett förhandlat tillträde. Enligt vår bedömning är det troligt att ett förhandlat tillträde blir resurskrävande och förenat med större osäkerhet för potentiella mer nyttjare ledningarna ordning med reglerat tillträde. Detta av än en hänger med att det vid ett reglerat tillträde, som framgått ovan, samman är möjligt att få tariffer och villkor prövade samt att tariffema är offentliggjorda. Därmed reduceras vissa nackdelar som är förknippade med förhandlingar. Förhandlingar tar alltid tid och resurser, vilket kan verka avskräckande för aktörer planerar att etablera sig marksom naden. Det råder också alltid i förväg osäkerhet utfallet av en en om förhandling tillträdesvillkor och priser. Osäkerheten kan innebära om att aktörer har små incitament att vidta åtgärder i form t.ex. investeav ringar eller marknadsanalyser för att träda in på marknaden. Ett förhandlat tillträde kan t.ex. innebära att kunder inte likabehandlas och medföra att kunder utestängs från marknaden. Utvecklingen i bl.a. Storbritannien, som stegvis avreglerat naturgasmarknaden och utgått från ett reglerat tillträde, visar att många potentiella aktörer initialt valde, när regleringen relativt outvecklad, var inte gå in på marknaden grund osäkerhet och bristande öppenatt av het. Risken för diskriminering ansågs för stor. Senare åtgärder, som krav på offentliggjorda tariffer och beräkningsprinciper, styrning och kontroll tariffer etc., har visat sig stor betydelse för att få en av vara av fungerande marknad. Åtgärderna har ökat graden av öppenhet och minskat inslagen diskriminerande principer, vilket lett till att antalet av aktörer på marknaden har ökat. Ett annat exempel är Tyskland som i och för sig saknar obligatoriska föreskrifter angående tillträde till ledningarna. En form förhandlat tillträde tillämpas dock, även om det är av betydligt mindre formaliserat än det som anges i naturgasmarknadsdirektivet. Misslyckanden att få tillträde till de existerande ledningarna har, framgått kapitel lett fram till investeringar i parallella som av ledningar i Tyskland. En sådan utveckling leder i många fall till effek-

tivitetsförluster.

Vår slutsats av diskussionen är att det vid ett förhandlat tillträovan de är förenat med högre kostnader och större osäkerhet etablera sig att på naturgasmarknaden än vad är fallet vid ett reglerat tillträde. som Detta förhållande begränsar konkurrensen på naturgasmarknaden och utgör enligt vår mening ett starkt argument för reglerat tillträde. Detta argument kan sägas återspegla konsumentintresset som är en viktig utgångspunkt för utredningen. Ett reglerat tillträde är förenat med lägre transaktionskostnader och mindre osäkerhet än ett förhandlat tillträde och medför därför mindre hinder för marknadstillträde. Det har därmed de mest positiva effekterna på konkurrensen och i förlängningen på konsumentintresset. Enligt vår bedömning således reglerat ger ett system den största garantin för ett tillträde till systemen. Det är också lätt att förstå och ger klara och entydiga spelregler, vilket förbättrar marknadens funktionssätt. Den ovan förda diskussionen är vårt huvudmotiv för ett reglerat tillträde. Det finns emellertid även andra skäl talar för vårt förslag. som Ett reglerat tillträde med offentliggjorda tariffer kan underlätta för

tillsynsmyndigheten att analysera prisbildningen. Om marknaden inte

skulle fungera tillfredsställande ett reglerat tillträde också ökade ger möjligheter att ställa krav på tariffemas utformning eller andra villkor. Det kan vidare hävdas att den svenska gasmarknaden konkurrensur synpunkt har alltför många handelsled. Som framgått kapitel 9 utav vinner Dansk Undergrunds Consortium DUC och säljer den vigasen dare till DONG Naturgas A/S. Det företaget säljer till senare gasen Vattenfall Naturgas AB, i sin tur säljer den vidare till distribusom tionsföretag. De företagen står för försäljningen till slutkunder. senare Ett reglerat tillträde, som ger större garantier för tillträde till systemen än ett förhandlat tillträde, kan innebära att vissa de svenska hanav delsleden rationaliseras bort, vilket därmed leder till effektivitetsvinster. Sammanfattningsvis uppfyller, enligt vår bedömning, ett reglerat tillträde i högre utsträckning än ett förhandlat tillträde de formella förutsättningarna för att få till stånd ökad konkurrens. Det kan i och för en sig alltid hävdas att behovet konkurrens tillfredsställs den av genom

alternativkostnadsprissättning som tillämpas på gasmarknaden, dvs. att

priset på naturgas är kopplat till kundens altemativkostnad för andra bränslen. De rådande prisnivåema reflekterar dock i hög grad bristen på konkurrens på gasmarknaden. Prissättningsprincipen är vidare mycket känslig för skatteförändringar på alternativa bränslen och det är endast kunder som har tillgång till alternativa bränslesystem som utan kännbara kostnader kan byta energikälla. I länder infört reglerat som ett tillträde till naturgasmarknaden tenderar naturgasen att få eget ett marknadsbestämt pris, dvs. priset baseras på utbud och efterfrågan av

Överväganden och förslag 283

naturgas det bör poängteras att detta också är syftet med ett förhandlat tillträde. Denna utveckling har lett till lägre naturgaspriser. Det är därmed inte sagt att vi får sådan prisbildning på en liten marknad en den svenska. Förutsättningarna ökar dock och förstärks av den som marknadsutveckling redovisats i avsnitt 8.1 och som pekar på att som trycket från kommersiella krafter kommer att leda till en allt mer konkurrensutsatt marknad. Ett problem i detta avseende är dock att Sverige är liten marknad. en Det kan hävdas att det därför är mindre befogat att reglera tillträdet till marknaden. Naturliga monopol, oberoende av storlek, leder dock normalt inte till ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. Detta är det främsta skälet för att reglera naturliga monopol, och i synnerhet tillträde till systemen och prissättning av transporttjänster det senare diskuteras i detalj i avsnitt 10.3.6 tariffer. I och för sig är det mer om tänkbart att kunder vid ett förhandlat tillträde sluter sig samman för att utöva ett förhandlingstryck så småningom leder till sänkta priser. som Något sådant samarbete har dock tidigare inte inletts på den svenska marknaden, trots att rörledningslagen formellt sett gett utrymme för tillträde till systemet. Det bör vidare betonas att offentliggj orda tariffer inte heller är givna för all framtid, utan förändras successivt. Ett alternativt sätt att i någon mån garantera tillträde till ledningarna skulle kunna att de ägs staten. Vi dock, liksom elområvara av ser det, inga skäl att skapa någon sådan organisation. Det är snarare väsentligt att kompetensuppbyggnad etc. kan tas till inom ramen för vara den nuvarande organisationen. En väsentlig fråga är dock hur ett reglerat tillträde i praktiken mer kommer att påverka konkurrensen. För att skapa en genuin konkurrens på den svenska marknaden är det inte tillräckligt att enbart ge tillträde till systemet och öppna marknaden. Det måste också vara möjligt för svenska slutkunder och naturgasforetag att köpa naturgas från andra leverantörer i t.ex. Tyskland och Danmark. Några fysiska hinder som begränsar transportmöjligheterna finns inte i dag, eftersom det finns ledig kapacitet i t.ex. det danska överföringssystemet. I praktiken kan det dock finnas vissa hinder kan begränsa tillträdet till systemet i andsom länder. Svenska naturgasforetag är för närvarande beroende av tillra gång till det danska systemet för transporter. Vi vet dock fortfarande inte vilken tillträdesform Danmark kommer att välja. Det finns som dock mycket talar för att de väljer ett förhandlat tillträde. Huruvisom da detta leder till att ett tillträde försvåras för svenska naturgasforetag och berättigade kunder är svårt att bedöma. Det finns, som framgått rent allmänt risk för att ett förhandlat tillträde leder till ökade ovan, en kostnader och större osäkerhet, att det skulle leda till diskriminemen ring svenska naturgasforetag eller berättigade kunder är inte uppenav

284 Överväganden och förslag

bart. I så fall torde det även gälla stora naturgasföretag från länder med betydligt större naturgaskonsumtion än den svenska, vilket sannolikt skulle leda till andra konsekvenser. Det förhållande föreslagit att ett reglerat tillträde kan vidare knappast påverka svenska berättigade kunders möjligheter till tillträde till de danska Enligt artikel 21 i systemen. direktivet skall medlemsstaterna dessutom myndighet

utse en behörig

som skall lösa tvister förhandlingar och vägrat tillträde. Det finns om också en möjlighet att överklaga enligt gemenskapsrätten.

Det är dock inte otänkbart att skilda tillträdesregler och definitioner av berättigade kunder mellan Sverige och Danmark eller Tyskland t.ex. kan leda till att svenska naturgasföretag eller kunder får svårt i att agera Danmark eller Tyskland, medan danska och tyska företag får lättare att agera i Sverige. På sikt, när de nuvarande take pay-kontrakten löper or ut, bör detta kunna leda till ökad konkurrens och sänkta gaspriser i Sve-

rige. På sikt är det inte heller uteslutet att olika former utländska föav retagskonstellationer etablerar sig i Sverige och att Vattenfall Naturgas AB:s inköpsmonopol upphör. Överforingsledningen i Sverige kommer dock att fortsätta att existera oberoende detta. Enligt vår bedömning av är frihandel ett effektivt medel för att bekämpa monopol och karteller

som organiseras inhemska producenter. Internationell konkurrens av har visat sig vara en viktig del i det omvandlingstryck fösom pressar retagen att rationalisera verksamheten. Det kan också påpekas redan att hotet om utländsk konkurrens kan komma att påverka de inhemska naturgasföretagens beteenden. Vårt primära intresse är således inte att stärka de inhemska naturgasföretagens konkurrensförmåga kongenom kurrensbegränsande regler på den inhemska marknaden. En ytterligare

bedömningsgrund som bör vägas i sammanhanget, är att i kapitel

5 har redovisat att det pågår utredning ytterligare en om en transportväg for naturgas mellan Tyskland, Sverige och Danmark. En sådan

transportväg skulle förbättra förutsättningarna för fungerande konen kurrens och radikalt minska svenska naturgasföretags och slutkunders beroende det danska transportsystemet. Det är dock inte uteslutet av att öppnandet av naturgasmarknaden leder till bristande jämvikt en gentemot andra länder. Det bör samtidigt påpekas att den svenska naturgasmarknaden för närvarande är mycket liten vid internationell jämföen relse. Den svenska konsumtionen motsvarar 0,2 procent den ca av europeiska, och är därmed betydligt mindre än enbart den årliga tillväxten av den europeiska marknaden. Intresset för marknadsinvesteringar på

den svenska marknaden kan därför lågt. vara Ett annat och liknande osäkerhetsmoment ligger i att den danska produktionskapaciteten successivt minskar. Efter 2005 kommer den inhemska produktionskapaciteten att falla successivt och 2010 kommer importbehovet att motsvara hälften efterfrågan. En viktig slutsats ca av

SOU 1999: l 15 Överväganden och förslag 285

av detta är att Sverige successivt måste söka andra importaltemativ än Danmark. Det kommer därmed också i framtiden att bli viktigt att få tillgång till det danska systemet för transporter. Återigen är det dock

en fråga om huruvida det svenska valet av tillträdesfonn har betydelse för svenska naturgasföretags eller slutkunders tillträde till det danska

systemet. Det kan också bli aktuellt med nya investeringar i gasinfrastmktur. Byggs den nämnda transportvägen till den

ovan nya europeiska kontinenten blir också bilden annorlunda.

En ytterligare osäkerhet i sammanhanget är, som framgått av kapitel

Vattenfall Naturgas AB har för 2 miljarder m3

att transporträtten naturgas per år i det danska systemet och att denna rätt enligt avtalet upphör först 2005. Huruvida detta är ett problem eller inte är beroende av om det finns ledig kapacitet i det danska systemet. Finns det ledig kapacitet bör förhållandet med transporträtten inte föranleda några problem. Om det däremot saknas ledig kapacitet är det inte otänkbart att de som anges som berättigade kunder kan behöva förhandla med Vattenfall Naturgas AB om att köpa transporträtt av företaget. I det sistnämnda fallet är det tänkbart att det skulle kunna uppstå en handel med transporträtter. Det är dock inte uppenbart hur valet av tillträdesfonn till de svenska naturgasledningama skulle påverka detta.

Vi är vidare inte heller omedvetna om att det kan uppstå andra former av problem Sverige väljer ett annat system för tillträde än and-

om ra länder. Befintlig information, som redovisats i kapitel tyder på att flera länder är inriktade på att införa ett förhandlat tillträde. Om så blir fallet kommer Sverige att ha en helt öppen prissättning på transporttjänster, medan många andra länder inte har det. Därmed har naturgasbolag i andra länder större kunskap om våra förutsättningar än vi har om deras, vilket kan vara en nackdel för de, svenska naturgasföretagen. Frågan är dock vilken effekt detta får i praktiken. Naturgas som transporteras i de svenska ledningarna kommer alltid att generera intäkter för ledningsägaren, oberoende av vem som formellt åtar sig transporten eller vilken form av tillträde som väljs. I andra länder har det visat sig lönsamt att endast bedriva överföringsverksamhet. Om ledningsägaren t.ex. enbart står för transporten, men inte själva försäljningen av naturgas, kan det dock uppstå problem om ledningsägaren har take or pay-åtaganden. Vi återkommer till detta problem nedan.

I och för sig kan ett reglerat tillträde medföra ett minskat förhandlingsutrymme för bägge parter när det gäller nivån på transporttarifferna, men det finns knappast skäl att anta att det skulle få några betydelsefulla konsekvenser. Som framgått av kapitel 8 kan kostnaderna för överföring uppskattas till 10-20 procent av naturgaspriset. Därtill kommer transportkostnader för distribution. Även transportkostna-

om dema varierar mellan olika typer av naturgasföretag, ligger således en

286 Överväganden och förslag

del av förhandlingsutrymmet i själva energipriset för naturgas. Liknande förhållanden råder på den svenska elmarknaden. Nättariffer fastställs av nätägaren, medan energipriset är förhandlingsbart. Effekterna för utländska leverantörer bör dessutom bli liknande dem för svenska naturgasföretag. De utländska leverantörerna skall också transportera naturgasen i den svenska delen av överföringledningen mot offentliggjorda och påverkbara tariffer.

Det finns, som redan framgått, inslag osäkerhet i vår bedömning

av av tillträdesform till naturgasledningama. Vi dock att valet ett

menar av reglerat tillträde i större utsträckning underlättar framtida regelförändringar än ett förhandlat tillträde. Väljs ett förhandlat tillträde finns det en uppenbar risk att många aktörer binder sig med långsiktiga

upp kontrakt och därmed försvåras övergång till ett reglerat till-

en senare träde.

Det finns emellertid flera osäkerhetsmoment går att hantera

som genom de undantagsregler som finns i naturgasmarknadsdirektivet. Ett sådant moment är att har begränsad infrastruktur på naturgasom-

en rådet och att en utveckling av denna infrastruktur skulle förbättra marknadens funktionssätt. Vi har tidigare pekat på att valet tillträ-

av desform kan påverka incitamenten att bygga ut infrastrukturen för

naturgas. Det går inte att bortse från att vårt förslag till reglerat tillträde kan komma att påverka investeringsbenägenheten negativt. Det finns

en risk för investeringar i naturgasinfrastruktur inte blir lön-

att stora nya samma i den typ av konkurrensutsatt marknad kan tänkas uppstå

som när gasmarknadsdirektivet genomförs. I direktivet och i vårt förslag till lagstiftning finns emellertid ett undantag införts för att uppmuntra

som investeringar i geografiskt begränsade områden inte tidigare varit

som försörjda med naturgas. Innebörden är att tredje part under begrän-

en sad tid inte tillträde till systemet. Den närmare utformningen

ges av förslaget redovisas i avsnitt 10.3.5.

Ett annat osäkerhetsmoment är hur naturgasföretags lönsamhet kan komma att påverkas genom att de är uppbundna långsiktiga take

av or pay-åtaganden. Sådana åtaganden kan, som framgått kapitel leda

av till stora förluster om ledningarna öppnas för tillträde. Samtidigt har det framgått att det under vissa premisser är möjligt att omförhandla kontrakten. Det är också sannolikt att det växer fram andra typer

av kontraktsformer vid konkurrensutsatt marknad. Utredningen är

en mer dock medveten om att ett tillträde till ledningarna kan åsamka naturgasföretag förluster på grund take pay-åtaganden. Vi föreslår därför,

av or i enlighet med direktivet, att naturgasföretag i sådana fall, efter ansökan hos berörd myndighet, kan få ett tillfälligt undantag från till-

att ge träde till ledningarna. Den närmare regleringen detta förfarande

av redovisas i avsnitt 10.3.5.

Överväganden och förslag 287

Enligt utredningens bedömning bör rätten till tillträde inte vara ovillkorlig. Naturgasföretag bör få vägra tillträde till naturgasledningar på grund av bristande kapacitet. Sverige bör dock, i enlighet med direktivet, få vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att det naturgasföretag som vägrar tillträde till systemet på grund av bristande kapacitet eller otillräcklig anslutning, genomför nödvändiga förbättringar så långt detta är ekonomiskt försvarbart, eller när en potentiell kund är villig att betala för det.

10.3.2 Transport av naturgas för räkning

annans

Förslag: Den som äger naturgasledning skall vara skyldig att på skäliga villkor transportera naturgas för berättigade kunders räkning. Från och med den 1januari 2006 anses alla kunder som berättigade.

Det reglerade tillträdet förutsätter enligt vår mening att säljare och köpare får tillgång till de naturgasledningar som behövs för leveranserna. Därför skall den som äger naturgasledning i fortsättningen benämnd ledningsägare vara skyldig att på skäliga villkor transportera naturgas för berättigade kunders räkning. Skyldigheten att transportera naturgas för annans räkning är en bärande princip för att få ökad konkurrens på naturgasmarknaden. Med transport avses transport naturgas för be-

av rättigade kunders räkning från införselpunkten i Sverige till slutkund. Transporter sker i överförings- och distributionsledningar. Med överföringsledning avses naturgasledning belägen fram till mät- och reglerstation MR-station. Med distributionsledning avses naturgasledning belägen från och med MR-station.

Skyldigheten att transportera naturgas för annans räkning gäller inledningsvis enbart för vissa större berättigade kunder. Dessa berättigade kunder definieras i avsnitt l0.3.4 och där motiveras också vårt ställningstagande närmare. Från och med den 1 januari 2006 anses alla kunder som berättigade och alla kunder kan därmed fritt välja leverantör.

Transporten av naturgas skall ske på skäliga villkor. Som exempel på villkor kan nämnas pris och betalningsvillkor, avtalstid och uppsägning, avbrott och avstängning. Frågor om transporttariffers skälighet behandlas närmare i avsnitt 10.3.6.

288 Överväganden och förslag SOU 1999:1 15

10.3.3 till

Anslutning naturgasledningar

Förslag: Den äger naturgasledning är, det inte finns som om särskilda skäl, skyldig att på skäliga villkor ansluta

berättigade kunders

naturgasledningar. Från och med den 1 januari 2006 alla kunanses der som berättigade. Tvister ledningsägares skyldigheter prövas den myndighet om av som regeringen bestämmer.

För att åstadkomma naturgasmarknad i konkurrens det enligt en är vår mening inte tillräckligt att enbart låta naturgasledningarna bli tillgängliga för de berättigade kunderna. En förutsättning för att kunna leverera och ta emot naturgas är dessutom att kunden måste ansluten vara till en naturgasledning. Någon skyldighet att ansluta andras ledningar föreligger inte i dag. Därför bör ledningsägaren skyldig att ansluta naturvara gasledningar. Skyldigheten att ansluta ledning bör inledningsvis enbart annans gälla vissa större berättigade kunder dessa definieras i avsnitt 10.3.4. Från och med den 1januari 2006 alla kunder berättigade. anses som I huvudsak är det två kategorier berättigade kunder i praktiav som ken kan begära anslutning till naturgasledning. Den kategorin är en ena en naturgaskonsument som vill ta ut naturgas från ledning. Den anden ra kategorin är en annan ledningsägare vill ansluta sin ledning till som en annan ledning. Med anslutning inte bara nyanslutning, också återinavses utan

koppling av befintlig naturgasledning och höjning avtalad kapacitet.

av Ledningsägare får betydelsefull roll de skall en genom att transportera naturgas som har avtalats mellan säljare och köpare. Skäligheten i ledningsägarens villkor och tjänster får därför stor betydelse for konkurrensen inom naturgashandeln. Det är därför viktigt precisera inatt nebörden i vad som skall skäligt. anses som Huvudregeln är, som framgått att ledningsägare är skyldiga ovan, att på skäliga villkor ansluta berättigade kunders naturgasledningar. Skyldigheten att ansluta berättigad kund bör gälla endast det en om finns ledig kapacitet. Om det inte finns ledig kapacitet bör därför ledningsägaren befrias från sina skyldigheter i nödvändig utsträckning. I samband med att ledningsägaren prövar begäran anslutning en om tar denne ställning till om naturgasledningen har kapacitet att klara de transporter som blir möjliga med den begärda anslutningen. När en anslutning väl har accepterats ledningsägaren av kan denne inte därefter hävda kapacitetsproblem till följd anslutningen. av

SOU 1999: l 15 Överväganden och förslag 289

De ökade möjligheterna att fritt välja leverantör medför inte i sig att nya kapacitetsproblem uppstår. Enbart byte av leverantör bör därför inte kunna åberopas skäl för att vägra begärd anslutning. Frå-

som en gan om det finns ledig kapacitet är således aktuell främst vid anslutningstillfället.

Undantag från anslutningsskyldigheten bör, det finns särskilda

om skäl, kunna beviljas av den myndighet regeringen bestämmer. En

som sådan prövning kan skäligheten i ledningsägarens vägran eller

avse villkor för att utföra den begärda tjänsten.

De tekniska förutsättningarna vid anslutningen viktig

är en annan orsak till undantag från anslutningsskyldigheten. Den naturgasledning som skall anslutas måste tekniskt vara anpassad till det befintliga

systemet. Det kan inte vara en uppgift för ledningsägaren att göra extraordinära investeringar för att en kund skall kunna anslutas till hans ledning.

Det är inte endast skyldigheten att ansluta naturgasledningar

som bör prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Villkoren för anslutning skall vara skäliga. Sådana villkor kan gälla anslutningsavgiftens storlek, men också andra krav ledningsägaren ställer för att

som ansluta en berättigad kund.

Som framgått ovan föreslår att ledningsägare inledningsvis endast skall vara skyldiga att ansluta vissa större berättigade kunder. För övriga kategorier kunder föreligger anslutningsskyldighet först från och

av med den l januari 2006. Dessa omfattas därmed inte inledningsvis

av de villkor som angetts ovan. Vårt förslag leder således fram till att det under en relativt kort tidsperiod skapas två kategorier kunder

av som agerar på olika typer av marknader; en konkurrensutsatt marknad och en marknad med starka inslag av monopol. Det är därför viktigt att tillsynsmyndigheten även allmänt följer utvecklingen fram till och med 2005 vad gäller anslutningsavgiñer etc. den sistnämnda marknaden.

l0 l9-l88l

290 Överväganden och förslag

10.3.4 kunder

Berättigade

Förslag: Ledningsägare är på skäliga villkor skyldig att för följande

berättigade kunder ansluta ledningar samt transportera naturgas.

Den som äger naturgasledning och transporterar eller för-

som

säljer naturgas till fler än kund.

en

Kunder som har naturgaseldad kraftproduktion.

Övriga slutförbrukare som förbrukar än fem miljoner ku-

mer

bikmeter naturgas är och förbrukningsställe.

per

Från och med den 1januari 2006 anses alla kunder som berättigade.

Huvuduppgiften för utredningen är, tidigare framgått, att skapa

som förutsättningar för effektiv konkurrens på den svenska naturgas-

en marknaden. Ur konsumentsynpunkt är det, enligt vår bedömning,

naturligt att öppna marknaden så snabbt möjligt. Det finns risk för att

som en ofullständig marknadsöppning leder till snedvridningar och konkurrensbegränsningar.

En allt för snabb öppning kan dock leda till olika former

av problem. Det krävs t.ex. en viss övergångsperiod för att utveckla tariffer och lösa andra typer av administrativa problem. Vi har därför inledningsvis valt att begränsa till vissa större kundgrupper.

oss

Inledningsvis har vi valt att ledningsägare transporterar

ange som eller försäljer naturgas till fler än kund berättigade kunder. Or-

en som saken till att valt denna grupp är i viss mån formalitet, eftersom

en det i direktivet anges att distributionsföretag skall ha behörighet att ingå avtal om naturgas för den volym naturgas förbrukas de

som av av deras kunder som anges som berättigade inom deras distributionssystem, för att kunna försörja dessa kunder. Med distributionsföretag

avses enligt vår definition den äger naturgasledning belägen från och

som med MR-station och som transporterar eller försäljer naturgas till kunder. Det förefaller mot denna bakgrund även motiverat att be-

vara som rättigad kund den äger naturgasledning belägen fram till MR-

ange som station och som transporterar eller försäljer naturgas till kunder, dvs. överföringsföretag.

En viktigare aspekt när det gäller distributionsföretag är dock den analys som redovisats i kapitel 8 och som pekar på att den ekonomiska effektiviteten är låg i många europeiska distributionsföretag. En väg att öka effektiviteten är att betrakta dessa som berättigade kunder och

ge dem tillträde till överföringsledningama. Företagen får då möjlighet

en att välja leverantör och de blir därmed inte lika bundna till överförings-

Överväganden och förslag 291

företaget som tidigare. Effekten bör bli lägre priser för distributionsföretagen. Dessa sänkta priser tillfaller inte enbart distributionsföretagen utan även deras kunder, eftersom distributionsledningama öppnas för konkurrens för berättigade kunder. Innebörden vårt förslag är inte att

av en ledningsägare utan vidare kan bedriva t.ex. distribution av naturgas. Sådan verksamhet skall ske i överensstämmelse med bl.a. de föreskrifter som utfärdas av Sprängämnesinspektionen.

En annan grupp är naturgaskunder som har naturgaseldad kraftproduktion. Naturgaskunder i dag har kraftproduktion har samtidigt

som också värmeproduktion. Kunder med naturgaseldad kraftproduktion skall, som framgått ovan, anses vara berättigade kunder. Det innebär att, oavsett årlig produktionsvolym, alla kunder med en naturgasbaserad elkraftproduktion kommer berättigade kunder. De på detta

att vara sätt berättigade kunderna blir samtidigt berättigade till tillträde för hela sin naturgasanvändning, dvs. både för el- och värrneproduktion. Detta kan få konsekvenser för dagens leverantörer som ofta inte har samma typ av take or pay-kontrakt med sina kunder som de har med sin naturgasleverantör, vilket kan leda till att dagens leverantör riskerar att inte få avsättning för sina kontrakterade naturgasinköp. Av naturgasmarknadsdirektivet framgår att en medlemsstat, för att värna om jämvikten på elmarknaden, får införa ett tröskelvärde inte får överstiga det

som som anges för andra slutförbrukare, för att kraftvänneproducenter skall

berättigade kunder. Den som produceras i naturgaseldade anses vara kraftvärmeanläggningar uppgår dock endast till mindre än en procent

den totala elproduktionen, varför det enligt vår bedömning inte föav religger någon risk för att naturgasbaserad kraft skulle störa jämvikten på den svenska elmarknaden.

Den tredje är övriga slutförbrukare anges i naturgas-

gruppen som marknadsdirektivet. Enligt vår bedömning bör gränsen för förbrukad volym sättas relativt lågt för att få en snabb öppning av marknaden. Vi föreslår därför att övriga slutförbrukare som förbrukar mer än fem miljoner kubikmeter naturgas år och förbrukningsställe inlednings-

per

berättigade kunder. vis skall anses som

Det kan förhand svårt att avgöra vilken volym kunden

vara kommer att förbruka under året och därmed om kunden skall betraktas

berättigad kund eller inte. Enligt vår uppfattning skall bedömningsom en baseras på den kontrakterade volymen. En slutförbrukare som under året sluter kontrakt på mer än fem miljoner kubikmeter naturgas skall vid lagens ikraftträdande betraktas som en berättigad kund.

Kravet att en slutförbrukare skall förbruka mer än fem miljoner kubikmeter naturgas per år och förbrukningsställe innebär att t.ex. ett företag med verksamhet fem olika orter åtminstone på en av dessa

292 Överväganden och förslag SOU 1999:1 15

orter skall uppnå fem miljoner kubikmeter naturgas år för att

per anses som berättigad kund.

Enligt vår bedömning bör marknaden öppnas för samtliga kunder den l januari 2006, dvs. ledningsägare skall då skyldiga att på

vara skäliga villkor ansluta andras naturgasledningar och transportera naturgas för annans räkning. Vårt förslag leder, som framgått kapitel

av till en öppning av marknaden motsvarar 60 procent den to-

som ca av tala årliga gasforbrukningen när lagen träder i kraft. Efter drygt fem år öppnas således marknaden fullständigt.

Vi är medvetna att den snabba och kraftiga marknadsöppningen

om kan leda till ekonomiska förluster för ledningsägama. Det är främst de svenska distributionsföretagen som kan drabbas negativt i konkurrenshänseende. Deras möjligheter att konkurrera de kunder inled-

om som ningsvis anses som berättigade kan försämras på grund att naturgas

av endast kan importeras till Sverige överföringsledningar i Dan-

genom mark. Orsaken är framför allt den transporträtt 2 miljarder m3

naturgas per år som Vattenfall Naturgas AB har i det danska systemet och som i praktiken utgör ett importmonopol ett liknande problem är att den överföringsledning som ägs av Vattenfall Naturgas AB delvis är belägen på danskt territorium. Transporträtten, närmare redovi-

som sats i avsnitt 8.4.2, kan försvåra för de svenska distributörerna att teckna avtal med andra leverantörer. Det finns då risk för att distributö-

en rerna förlorar kunder eftersom de inte kan erbjuda alternativa naturgasleveranser eller priser. Eftersom distributörerna är uppbundna ta-

av ke or pay-avtal kan de i sådana fall drabbas ekonomiska förluster.

av Take or pay-avtalen löper ut under perioden 2001-2005 och Vattenfall Naturgas AB:s transporträtt 2 miljarder m3 år upphör

naturgas per under 2005. Problemet är dock i hög grad beroende det finns le-

om dig kapacitet i det danska systemet. Finns det ledig kapacitet bör förhållandet med transporträtten inte föranleda några större problem. Om det däremot saknas kapacitet är det tänkbart att distributionsföretagen kan behöva förhandla med Vattenfall Naturgas AB att köpa trans-

om porträtt. Oberoende av detta är utredningens huvuduppgift, tidiga-

som re framgått, att skapa förutsättningar för effektiv konkurrens på den svenska naturgasmarknaden. Vattenfall Naturgas AB har, och torde få, en dominerande ställning vad gäller import naturgas till Sverige.

av Konkurrenslagen 1993 :20 innehåller förbud mot missbruk domine-

av rande marknadsställning. Utredningen förutsätter att Konkurrensverket i detta avseende följer utvecklingen på naturgasmarknaden.

Som framgår av avsnitt l0.3.5 har vidare ett naturgasföretag

som råkar ut för, eller befarar att att råka ut för, allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter grund take pay-åtaganden möjlighet att

av or ansöka om ett tillfälligt undantag från tillträde till systemet.

SOU 1999:1 15 Överväganden och förslag 293

Det är dock inte möjligt att förutse alla konsekvenser av vårt förslag till marknadsöppning. Den myndighet som regeringen bestämmer bör därför när kontrakten börjar löpa ut analysera effekterna av den föreslagna marknadsöppningen och lämna förslag till regeringen huruvida öppningstakten bör förändras. Ett sådant förslag bör lämnas den 1 juli 2003.

Den inledande indelningen av marknaden i berättigade och icke berättigade kunder leder definitionsmässigt till att under en relativt kort period får en marknad med konkurrens och en marknad med kvarstående starka inslag av monopol. I princip är det enbart ca 30 större kunder

inledningsvis kan utnyttja den ökande konkurrensen, medan t.ex. som hushållssektorn ställs utanför fram till 2006. I ett sådant läge är, som framgått av kapitel risken för korssubventionering större vid försäljning naturgas till stora kunder än vid försäljning till t.ex. hushållen,

av beroende på en betydligt hårdare konkurrens i det förstnämnda fallet än i det sistnämnda. Detta kan också innebära en press uppåt av priserna för de konsumentgrupper som inte i praktiken kan köpa naturgas i konkurrens mellan olika leverantörer. I avsnittet om särredovisning redovi-

dock förslag kan motverka och öka kontrollen av eventuella sar som inslag av korssubventionering. Det bör också betonas att den altemativkostnadsprissättning tillämpas på naturgasmarknaden, tillsam-

som mans med möjligheten att välja andra energialtemativ, gör att naturgasföretagen ändå kommer att vara utsatta för viss konkurrens.

En viktig fråga är om en naturgasleverantör skall åläggas leveransskyldighet. För närvarande saknas sådana bestämmelser som reglerar förhållandet mellan naturgasleverantör och naturgasanvändare. I ellagen finns bestämmelser om att en elleverantör är skyldig att fortsätta leverera tills leveransskyldigheten upphör. Leveransskyldigheten upphör om abonnemanget upphör, om en annan elleverantör tar över leveransen eller om överföringen av får avbrytas på grund av att elanvändaren har försummat sina skyldigheter gentemot elleverantörer. Enligt vår bedömning är dock inte naturgasmarknaden av den karaktä-

att leveransskyldigheten behöver lagregleras. Den bör som hittills ren regleras i avtal mellan leverantör och kund.

294 Överväganden och förslag SOU 1999:1 l5

10.3.5 Undantag

Geografiskt avgränsat område

Förslag: Om införandet av naturgaslagen skulle orsaka allvarliga problem inom ett geografiskt begränsat område, i synnerhet när det gäller att utveckla infrastrukturen för överföring och underlätta investeringar i denna, kan regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer ansöka hos kommissionen om ett tillfälligt undantag från reglerna om marknadsöppning.

I avsnitt 10.3.l har pekat att investeringsbenägenheten skulle kunna komma att påverkas negativt marknaden öppnas. Stora

om nya investeringar i naturgasinfrastruktur riskerar att inte bli lönsamma om marknaden öppnas alltför snabbt. För att uppmunta investeringar i

nya områden som inte tidigare varit försörjda med naturgas innehåller

naturgasmarknadsdirektivet därför ett undantag från reglerna mark-

om nadsöppning. Enligt vår bedömning år det väsentligt att denna möjlighet finns, inte minst mot bakgrund av de studier om förutsättningarna för en utbyggd naturgasmarknad i Sverige redovisats i kapitel

som

Av naturgasmarknadsdirektivet framgår att kommissionen kan bevilja undantag med beaktande särskilt av följ ande kriterier:

0 Behovet av investeringar i infrastrukturen som inte skulle vara eko-

nomiskt lönsamma att genomföra en konkurrensutsatt marknad. 0 Nivån på och avkastningsmöjlighetema för de investeringar som

krävs. 0 Gassystemets storlek och utvecklingsnivå i det berörda området.

Utsikterna för den berörda gasmarknaden. 0 Det berörda områdets eller den berörda geografiska regionens ut-

bredning och beskaffenhet. 0 socioekonomiska och demografiska faktorer.

Enligt direktivet får undantag endast medges ingen infrastruktur för

om gas har anlagts i detta område, eller om sådan har anlagts för mindre än tio år sedan. Det tillfälliga undantaget får inte utsträckas till längre än tio år efter det att naturgas först levererades till området.

Enligt utredningens bedömning finns det dock skäl att analysera effekterna av ett undantag innan ett sådant begärs. Det kan motiverat

vara att genom t.ex. informationsinsatser eller andra medel motverka kontraktsformer som innebär att kunder binds av mycket långsiktiga åtaganden. Det finns annars en risk för att den tillfälliga undantagsregeln

Överväganden och förslag 295

leder till att den svenska naturgasmarknaden, vid en eventuell utbyggnad, under lång tid kommer att bestå av ett antal regionala monopolmarknader.

Enligt vår bedömning är det dock mycket viktigt att möjligheten till undantag for ett geografiskt avgränsat område finns. Det kan bidra till att marknaden utvecklas, vilket är viktigt för att kunna få till stånd en ökad konkurrens.

Take or pay-kontrakt

Förslag: Ett naturgasföretag får, eller kan antas få, allvarliga

som ekonomiska och finansiella svårigheter på grund av långsiktiga åtaganden som har godkänts i ett eller flera avtal om köp av naturgas, kan ansöka hos regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om ett tillfälligt undantag från bestämmelserna i 3 kap. 1 och 3 inaturgaslagen.

Ansökan om tillfälligt undantag lämnas in till den myndighet som regeringen bestämmer. Ansökan skall göras utan dröjsmål senast efter det att anslutning av naturgasledning eller transport av naturgas har vägrats.

Vi har tidigare redovisat att naturgasföretagen på den svenska naturgasmarknaden är bundna av traditionella och långsiktiga take or payåtaganden. Den återstående löptiden på dessa kontrakt är visserligen relativt begränsad. Vattenfall Naturgas AB:s importavtal med DONG Naturgas A/S löper exempelvis ut 2003, 2006 och 2010. Sydgas AB:s kontrakt med Vattenfall Naturgas AB löper ut under perioden 2001- 2005. Trots den begränsade återstående löptiden kan dock sådana åtaganden leda till stora förluster ledningarna öppnas för tillträde. För

om att undvika att naturgasföretag råkar ut för allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter naturgasmarknadsdirektivet därför en möj-

ger lighet att ansöka om ett tillfälligt undantag från reglerna om tillträde till ledningarna.

Om rimliga alternativa lösningar inte är tillgängliga, och med beaktande bestämmelserna i naturgasmarknadsdirektivets artikel 25.3 se

av nedan, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta att medge undantag. Beslut att bevilja undantag skall utan

om dröjsmål anmälas till kommissionen. Inom fyra veckor efter mottagandet av denna anmälan kan kommissionen begära att beslutet om undantag skall ändras eller upphävas.

296 Överväganden och förslag

Vid beslut om undantag skall medlemsstaten eller den utsedda behöriga myndigheten samt kommissionen särskilt ta hänsyn till följande kriterier: 0 Målet att uppnå en konkurrensutsatt gasmarknad. 0 Behovet av att fullgöra allmännyttiga tjänster och att säkerställa för-

sörjningstryggheten. 0 Naturgasföretagets ställning på gasmarknaden och det faktiska kon-

kurrensläget på denna marknad. 0 Hur allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter naturgas- och

överföringsföretagen eller berättigade kunder råkar ut för. 0 Undertecknadedatum och villkor i det aktuella avtalet, eller de aktu-

ella avtalen, inbegripet i vilken utsträckning förändringar marknaden beaktas.

0 De ansträngningar som gjorts för att lösa problemet.

I vilken mån företaget, när det godtog take pay-åtagandena i frå-

or

ga, rimligen kunde ha förutsett att allvarliga problem troligen skulle

uppstå med anledning bestämmelserna i detta direktiv.

av 0 I hur hög grad systemet är anslutet till andra system samt i vilken

mån dessa system är driftkompatibla. 0 De effekter ett beviljande ett undantag skulle få på den korrekta

av

tillämpningen detta direktiv avseende väl fungerande inre

av en

marknad för naturgas.

Av naturgasmarknadsdirektivet framgår att ett beslut ansökan

om om undantag för take or pay-avtal som ingåtts innan direktivet trädde i kraft inte bör leda till situation där det är omöjligt att finna alternativ

en ekonomiskt lönsam avsättning. Allvarliga problem skall i vilket fall som helst inte föreligga försäljningen naturgas inte faller

anses om av under nivån för minimiköpgarantierna i take pay-avtal köp

or om av naturgas, eller om det ifrågavarande take or pay-avtalet kan

anpassas, eller om naturgasföretaget kan finna alternativa avsättningsmöjligheter.

Enligt utredningens bedömning är det inte rimligt att i naturgaslagen specificera alla de tänkbara kriterier som bör beaktas vid ett beslut

om undantag. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer

som bör besluta i dessa ärenden. Utredningen vill dock framhäva värdet

av stabila spelregler. Regelförändringar inte kan förutses bör inte leda

som till avsevärda företagsekonomiska konsekvenser. Kontrakt slöts

som innan naturgasmarknadsdirektivet aktuellt bör därför enligt vår

var uppfattning behandlas fönnånligt. Det är dock viktigt att eventuella

undantag som beviljas tidsbegränsas så att marknadens aktörer klarhet

ges om vilka spelregler som kommer att gälla.

Överväganden och förslag 297

10.3 Transporttariffer

Allmänt om transporttariffer

Förslag: Transporttariffer för transport av naturgas skall utformas så, att en berättigad kund som betalar avgift för att vara ansluten har rätt att använda andras naturgasledningar.

Transporttariffer för transport av naturgas skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder.

Ökad konkurrens på naturgasmarknaden kommer sannolikt att leda till att handeln med naturgas förändras jämfört med i dag. Möjligheten för berättigade kunder att kunna teckna kontrakt med annan än den som äger naturgasledningar kommer att medföra stora förändringar för köpare och säljare på naturgasmarknaden. Andra typer av aktörer än da-

t.ex. mäklare, kommer att träda marknaden. Nya kontraktsgens, former kommer att växa fram som bl.a. möjliggör vidareförsäljning av naturgas. Ett tariffsystem måste mot denna bakgrund utformas så att det uppfyller de krav som ställs på en konkurrensutsatt naturgasmarknad med kontraktsfrihet. En viktig förutsättning är att det skall vara enkelt att köpa och sälja naturgas med olika typer kontrakt och att olika

av aktörer skall ha denna möjlighet. Det skall därför räcka för en berättigad kund att ansluten till punkt på ledningen för att man skall

vara en ha rätt att mot offentliggjord tariff använda andras naturgasledningar.

En berättigad kund är ansluten till distributionsledning be-

som en talar sin transporttariff till ägaren av distributionsledningen. I den del

tariffen avgift för transport naturgas bör ingå hela av som avser av kostnaden för transporten inom landet. Den berättigade slutkunden betalar således hela transportkostnaden för den beställda naturgasvolymen.

Väl fungerande tariffsystem kan, som framgått av kapitel vara mycket komplicerade att konstruera och effekterna är i många fall svåra att bedöma. Den diskussion förts i kapitel 8 visar med all tydlighet

som att det är mycket svårt att dra några bestämda slutsatser hur t.ex. in-

av förandet offentliggjorda tariffer skulle påverka naturgasmarknaden i

av Sverige.

Det är mot denna bakgrund vanligt att det enbart ställs vissa generella krav på tariffernas utformning och att den närmare konstruktionen blir en uppgift för marknaden, så är fallet med t.ex. ellagen.

Vi delar denna princip för tariffernas utformning och att det

anser inte är uppgift för statsmakterna att meddela detaljerade föreskrifter

en

298 Överväganden och förslag SOU 1999: l 15

om vilka tariffer skall tillämpas naturgasföretagen. Den nänna-

som av re utformningen av tariffema är fråga för ledningsföretagen.

en

Som framgått av kapitel 8 kan det dock lämpligt att statsmak-

vara terna anger vissa allmänna riktlinjer för utformningen tariffsystem.

av

Enligt vår bedömning bör det i naturgaslagen föreskrivas att transporttariffer skall vara skäliga och utformas på sakliga grunder. Tillsynsmyndigheten bör få i uppgift att i sin tillsyn bedöma transport-

om tariffer och övriga villkor för transporttjänster är skäliga och utformade på sakliga grunder anslutningsavgifter har berörts i avsnitt 10.3.3. Begreppet saklig grund innebär att transporttariffema skall objek-

vara tiva och icke-diskriminerande. Kunder bör dock få indelas

i grupper efter kostnadsbild. Kunder inom samma kundkategori skall däremot ha samma principutformning av transporttariffen.

När det gäller skäligheten är konsumentintresset den viktigaste faktorn vid bedömningen enligt ellagen prop. 1996/972136. Härmed

avses elanvändarnas intresse av låga och stabila nättariffer. Under

normala förhållanden kan det ofta bli den enda faktorn beaktas. Vid

som mer speciella förhållanden måste dock även andra omständigheter tilllåtas inverka på skälighetsbedömningen. En sådan faktor är kravet på en rimlig avkastning i nätverksamheten. Omständighetema i det enskilda fallet får då avgöra vilken tyngd dessa faktorer skall få vid skälighetsbedömningen.

Det förslag vi lagt om berättigade kunder dock inte inled-

avser ningsvis fysiska utan företag. Det är därför inte motiverat att

personer göra en skälighetsbedömning utifrån konsumentintresset. De berättigade kunderna är också av en sådan storlek att de inte kan förväntas

komma i underläge vid förhandlingar med ledningsföretagen. Enligt vår

uppfattning bör en skälighetsbedömning i stället göras utifrån överförings- och distributionsföretagens avkastning. Transport-tarifferna bör ge sådana intäkter att verksamheten rimlig avkastning på den del

ger en som avser transporttjänster. Utredningen är, som framgått av kapitel medveten att det är svårt att fastställa vad är rimlig eller

om som en normal vinst och att det är svårt att förena avkastnings- och incitamentskrav. De metoder och analyser Statens energimyndighet till-

som lämpar på elområdet bör dock vara användbara även naturgasmarknaden. En viktig aspekt är att analysera kostnadsutvecklingen och vilka kostnader som ingår i verksamheten. En viktig aspekt är att

annan transportverksamheten inte utnyttjas för att subventionera annan verksamhet, s.k. korssubventionering avsnitt 10.4. Tillsynsmyndigheten

se

bör analysera om det krävs en annan skälighetsbedömning när alla kunder blir berättigade den 1januari 2006.

Transporttariffema bör så långt det är praktiskt möjligt avspegla de fysiska flödena i ledningarna. Detta är förutsättning för att tariffen

en

SOU 1999:1 15 Överväganden och förslag 299

skall korrekta samhällsekonomiska styrsignaler till aktörema, dvs. ge såväl till leverantörer konsumenter. En princip för utformningen som transporttariffer bör också vara att den som förorsakar kostnader för av ledningsägaren också skall betala för detta. Denna princip innebär att tarifferna kostnadsriktiga för varje kundkategori. Vårt förslag bör vara innebär att transporttariffema kan, inte behöver, vara lägesberoenmen de. Förslaget därmed aktörerna naturgasmarknaden stor frihet ger en att utforma tarifferna. Det bör t.ex. möjligt att använda sig av lävara gesberoende tariffer för transport i överföringsledning och icke lägesberoende tariffer för transport i distributionsledning. Det främsta skälet till den diskuterade principen är den beovan gränsade marknaden i Sverige med ett, åtminstone inledningsvis, fåtal aktörer och att vi inte, på elområdet, föreslår koncession för områsom de. En utjämning transportkostnadema på sådan begränsad markav en nad den svenska skulle kunna leda till betydande samhällsekonosom miska kostnader. Det bör också nämnas att transporttariffema vanligtvis är uppbyggda med fast och rörlig priskomponent. Vanligtvis en en är den fasta komponenten relativt stor, varför de lägesberoende effekterna kan bli relativt små. Huvudsyftet med vårt förslag reglerat tillträde är att skapa förutom sättningar för effektiv konkurrens på naturgasmarknaden. Enligt vår en bedömning utgör ett reglerat system en garanti för tillträde till naturgasledningarna, vilket förutsättning för att öka konkurrensen. Det är en är dock möjligt för ledningsägaren att ställa sådana villkor att tillträdet i praktiken omintetgörs. Tillsynsmyndigheten bör därför följa utvecklingen transporttariffer och övriga villkor för transporttjänster. av Med dagens system är det ledningsägaren säljer naturgasen till som kunden. I det systemet kommer den berättigade kunden att ha två nya avtalsförhållanden, dels med ledningsägaren avseende transporttjänster, dels med naturgassäljaren avseende naturgasleveranser. Dessa förhållanden bör också avspeglas vid kundens betalning, dvs. de bägge tjänsterna bör åtskilda vid faktureringen. Detta gäller naturligtvis vara också det är ledningsägaren som säljer gasen. om Utredningen har vid ett flertal tillfällen pekat att den tillfälliga uppdelningen i berättigade kunder och övriga kunder kan leda till snedvridningar och konkurrensbegränsningar. Ungefär 14 000 hushåll får t.ex. möjlighet att välja leverantör först den 1 januari 2006. Vi har dock redan tidigare pekat på att den altemativkostnadsprissättning som tillämpas på naturgasmarknaden gör att distributörerna ändå kommer utsatta för konkurrens. Dessa kunder är också relativt priskänsatt vara liga och har goda möjligheter att byta till andra bränslealtemativ. Dessa förhållanden medför enligt vår bedömning att det inte inledningsvis behövs någon reglering transporttarifferna för icke berättigade kunav

300 Överväganden och förslag

der. Det bör dock vara en uppgift för tillsynsmyndigheten att följa att de förhållandena på naturgasmarknaden inte leder till försämrade nya villkor för de kunder inte direkt tillträde till naturgasledningsom ges arna.

Offentliggörande tariffer av

Förslag: Ledningsägare skall skyldiga att offentliggöra sina vara transporttariffer och andra villkor för att utnyttja systemet. Skyldigheten att offentliggöra transporttariffen bör endast den del avse av tariffen som avser avgifter och andra villkor för transport naturav gas. Denna skyldighet bör inledningsvis endast gälla för de kunder som från och med den 10 augusti 2000 berättigade kunanses som der. Från och med den l januari 2006 bör denna skyldighet gälla tariffer och andra villkor för samtliga kunder. Ledningsägare skall på begäran utan dröjsmål lämna skriftlig uppgift om sin transporttariff. Uppgiften skall innehålla upplysen ning om möjligheten att begära prövning hos den myndighet som regeringen bestämmer. Närmare föreskrifter om offentliggörande transporttariffer av meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen besom stämmer.

De berättigade kunderna skall, enligt det reglerade tillträdet, ha rätt till tillträde till naturgasledningar grundval offentliggjorda tariffer av och andra villkor för att utnyttja systemet. Det bör därför införas en skyldighet för ledningsägare att offentliggöra sin transporttariff och andra villkor för att utnyttja systemet. Skyldigheten att offentliggöra transporttariffen bör endast den del tariffen avgifter avse av som avser och andra villkor för transport naturgas. Det torde svårt att i av vara förväg ange kostnaden för anslutning eftersom kostnaden varierar ny från fall till fall. Enligt vår bedömning bör kravet offentliggjorda tariffer inledningsvis endast de kunder från och med den 10 augusti 2000 avse som anses som berättigade kunder. Från och med den l januari 2006 bör denna skyldighet gälla tariffer och andra villkor för samtliga kunder. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör besom myndigas att meddela närmare föreskrifter offentliggörande taom av riffer.

SOU 1999:1 15 Överväganden och förslag 301

Mätning och avläsning

Förslag: Ledningsägare skall vara skyldig att utföra mätning av transporterad naturgas och att rapportera mätresultatet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall utfärda föreskrifter om hur mätning skall ske.

Regler för mätning och avläsning av naturgasleveranser finns preciserade i avtal. Här redovisas kort de förhållanden gäller för Sydgas

som AB dessa förhållanden är giltiga för branschen som helhet.

Naturgasen importeras till Sverige mäts i Dragör av DONG

som Naturgas A/S, som äger mätutrustningen och svarar för avläsningama. Mätningen i Dragör är både kvantitativ, dvs. antalet kubikmeter mäts, och kvalitativ, dvs. kWh per kubikmeter mäts. DONG Naturgas A/S fakturerar Vattenfall Naturgas AB och underlaget baseras på volym och kvalitet. Vattenfall Naturgas AB meddelar distributörerna gaskvaliteten för aktuell månad.

Nästa mätning sker i mät- och reglerstationerna, s.k. MR-stationer. Sydgas AB äger MR-stationerna och mätutrustningen. Sydgas AB mäter mottagen volym och står för alla mätkostnader. Sydgas AB sammanställer faktureringsunderlaget, som baseras på mottagen volym och gaskvalitet, för Vattenfall Naturgas AB:s räkning. Vattenfall Naturgas AB bedömer rimligheten i Sydgas AB:s debiteringsunderlag samtidigt

effektbelastningen i ledningarna. Vattenfall Naturgas AB som de ser har samtidigt rätt att ta del av samtliga värden.

Kundens, dvs. slutanvändarens, förbrukning registreras av leverantörens mätare, dvs. i detta fall Sydgas AB, också ansvarar för mät-

som ningen och står för samtliga kostnader är förenade med mätningen.

som Avläsning och debitering grundad avlästa mätarvärden sker normalt minst gång per år. För större kunder sker avläsning oftare.

en

Sammanfattningsvis är det överförings- och distributionsföretag

formellt står för kostnaderna för mättjänster. I praktiken bärs dessa som kostnader för mättjänster kollektivt av alla kunder hos dessa företag.

En öppen naturgasmarknad kommer att öka kraven på mätning och rapportering mätresultat. Fler aktörer än i dag kommer att vara ägare

av till den naturgas som transporteras i naturgasledningama. När naturgasledningarna öppnas måste det fastslås vem som skall ha ansvaret för att mätning sker, samt för att korrekta mätdata samlas in och görs tillgängliga för berörda leverantörer, ledningsägare och kunder. Enligt vår uppfattning förefaller systemet fungera tillfredsställande för närvarande. En öppning marknaden kommer emellertid att öka kraven

av objektivitet och kontroll. Enligt vår bedömning bör ansvaret för dessa

302 Överväganden och förslag SOU 1999: l 15

uppgifter ligga på ledningsägaren. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör kunna utfärda föreskrifter hur bl.a. mätom ning skall utföras. Kostnaden för mättjänster bör inte bäras kollektivt alla kunder av hos ledningsägaren. En ledningsägare skall kunna debitera kund för en den del som förorsakas särskilda kostnader för mätning. av

10.3 Reciprocitet

Förslag: Den myndighet regeringen bestämmer bör ett särsom ges skilt uppdrag att fortlöpande rapportera konkurrenssituationen om naturgasmarknaden, och så bedöms nödvändigt lämna föratt om slag om tillägg till lagstiftningen för att undanröja bristande jämvikt i utlandshandeln.

Utredningen har tidigare pekat vissa konkurrensproblem kan som uppstå om Sverige väljer ett annat systern för tillträde än andra länder och om naturgasföretag åläggs att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Ett liknande problem är att graden marknadsöppning kan förmodas av variera mellan medlemsstaterna. I extrema fall kan två medlemsstater som gränsar till varandra ha naturgasmarknader är öppna till 100 som procent respektive 20 procent. Detta innebär, framgått kapitel som av att naturgasföretag i medlemsstaten med den mindre marknadsöppningen skulle kunna fullt ut i den andra medlemsstaten och där agera konkurrera på lika villkor med andra naturgasaktörer. Naturgasföretag i medlemsstaten med den större marknadsöppningen skulle däremot inte kunna fullt ut i den andra medlemsstaten och därmed inte heller agera kunna konkurrera på lika villkor med den andra statens naturgasaktörer. Dessa förhållanden kan medföra bristande jämvikt vad gäller rättigheter och skyldigheter mellan naturgasföretag i olika medlemsstater. Som framgått avsnitt 8.5 innehåller dock naturgasmarknadsdiav rektivet en s.k. reciprocitetsklausul, har till syfte att hindra brissom tande jämvikt i öppnandet naturgasmarknaderna under den närmaste av tioårsperioden efter direktivets ikraftträdande, dvs. fram till den 22 juni 2008. Klausulen finns intagen i artikel 19 och innebär att leveransavtal om naturgas med en berättigad kund inom medlemsstats en annan system inte får förbjudas om kunden anses berättigad i båda systemen. Det framgår vidare att kommissionen, med beaktande situationen på av marknaden och det intresset, och kunden begemensamma om anses rättigad endast i det de två systemen, kan ålägga den vägrande ena av

Överväganden och förslag 303

parten att verkställa den begärda naturgasleveransen på begäran av den

medlemsstat där den berättigade kunden befinner sig. Kommissionen har inte redovisat hur reciprocitetsklausulen skall tolkas. Elmarknadsdirektivet innehåller emellertid samma bestämmel-

reciprocitet naturgasmarknadsdirektivet. Enligt regeringens ser om som proposition Genomförande Europaparlamentets och rådets diom av rektiv regler för den inre marknaden för el, m.m. om gemensamma prop. 1997/982159 har kommissionen redovisat följande tolkning av

reciprocitetsklausulen i elmarknadsdirektivet.

Två förutsättningar måste uppfyllda för medlemsstat skall kunna vara att en vägra leverans från leverantör i medlemsstat till en berättiav en annan gad kund i medlemsstaten. För det första måste den medlemsstat som egna vill utnyttja denna möjlighet ha öppnat sin elmarknad till en större procentuell öppningsgrad krävs enligt direktivet, eftersom någon bristande än som jämvikt till den medlemsstatens nackdel inte kan uppstå. För det annars andra krävs det att den berättigade kund har ingått leveransavtalet ansom berättigad i den medlemsstaten inte i leverantörens medses som egna men lemsstat. Det ärju bara i den situationen bristande jämvikt uppstår efsom tersom leveranser till viss kategori kunder endast kan ske i en rikten av ning.

Enligt vårt förslag till marknadsöppning kommer inledningsvis enbart större naturgaskunder att få tillträde till naturgasledningarna och därmed bli berättigade kunder. Förslaget leder dock till förhållandevis en marknadsöppning, eller nännare 60 procent. Från och med 1januastor 2006 alla kunder berättigade. Öppningsgraden överstiger anses som klart de minimiregler i direktivet. Enligt vårt förslag har visom anges dare såväl inhemska utländska leverantörer tillträde till marknasom den, vilket också är fallet enligt den nuvarande rörledningslagen. För närvarande råder viss osäkerhet graden marknadsöppen om av ning i de övriga medlemsstaterna. Vårt förslag leder, som framgått till att marknaden öppnas med närmare 60 procent den 10 augusti ovan, 2000 och fullt ut den l januari 2006. Det är viktigt att beakta att denna höga svenska marknadsöppning inledningsvis enbart kan hänföras till 30 kunder, vilket obalans snabbt kan inträffa. Sveriges ca gör att en naturgasmarknad är vidare liten och Sveriges naturgasföretag är mycket små i förhållande till de andra medlemsstaternas marknader och aktö-

rer. Det bör naturligtvis ett övergripande mål att naturgasmarknavara den organiseras så att svenska naturgaskunder kan dra nytta av de fördelar naturgashandel med andra länder. Samtidigt bör som ges av svenska naturgaskunder skyddas från t.ex. prishöjande influenser från

länder med bristande marknadsfunktioner, dvs. där ömsesidigheten är dålig med avseende naturgasmarknadens öppenhet. Möjliga obalani relationen till andra naturgasmarknader i Europa, skulle kunser som

304 Överväganden och förslag

SOU 1999: l 15

na uppkomma under omställningstid och då kan hanteras i en som enlighet med naturgasmarknadsdirektivet, bör kunna omhändertas. Enligt vår bedömning bör därför reciprocitetsklausulen kunna användas mot länder med procentuellt sett mindre

en marknadsöppning än Sveriges

och om öppningen uppenbart orsakar ett snedvridande konkurrenav sen. I det längre tidsperspektivet kan möjligheten utnyttja reciproatt citetsklausulen innebära att följsamheten mellan länderna ökar.

Den närmare utformningen av en bestämmelse i den svenska naturgaslagen, där möjligheten att vägra leveranser utnyttjas i enlighet med reciprocitetsklausulen, mäste dock göras under beaktande av de särskilda konkurrensvillkor föranleder utnyttjandet. Det således som är inte möjligt att införa generell bestämmelse en i lagen. Utredningen understryker att det är viktigt att bevaka konkurrenssituationen på naturgasmarknaden, och föreslår att tillsynsmyndigheten särskilt ges ett uppdrag att fortlöpande rapportera i frågan och, så bedöms nödatt om vändigt, lämna förslag tillägg till lagstiftningen för att undanröja om bristande jämvikt i utlandshandeln.

SOU 1999:1 15 Överväganden och förslag 305

10.4 Ekonomisk

redovisning

10.4.1 Särredovisning

Förslag: Den verksamhet som bedrivs i integrerade naturgasföretag skall särredovisas för respektive verksamhetsgrenama överföring, distribution och lagring av naturgas. Särredovisning av verksamheterna överföring, distribution och lagring av naturgas skall ske som särskilda rörelsegrenar. Något krav på skilda juridiska personer för ifrågavarande verksamheter ställs inte.

De särskilda redovisningama för verksamheterna överföring, distribution och lagring av naturgas årsrapporter skall årligen sändas till den myndighet som regeringen bestämmer.

Möjlighet skall föreligga att upprätta en gemensam särredovisning i det fall då naturgasföretaget har en gemensam tariff för transport av naturgas i såväl överföringsledningar som distributionsledningar. Har företaget två olika tariffer för transport i överförings- respektive distributionsledningar skall särredovisning dock ske separat.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om de redovisningskrav som lämpligen bör ställas för verksamheterna överföring, distribution och lagring av naturgas samt för vilka krav som bör uppfyllas för att en gemensam särredovisning skall kunna ske för verksamhetsgrenama överföring och distribution av naturgas.

I avsnitt 8.7.2 har närmare beskrivits motivet till att ha särredovisning

monopolverksamhet. Där framgår att det är viktigt att skapa sådana av förutsättningar att dessa verksamheter bedrivs rationellt och effektivt. För effektiv reglering av monopolverksamheterna krävs att den reg-

en lerande myndigheten kan kontrollera verksamheternas ekonomiska resultat. Under förutsättning att ett naturgasföretag samtidigt bedriver skilda verksamhetsgrenar, och det finns både verksamhet som har karaktären av naturligt monopol och konkurrensutsatt verksamhet i företaget, föreligger en uppenbar risk för konkurrensproblem genom att ekonomiskt överskott från monopolverksamhet kan användas för att subventionera konkurrensutsatt verksamhet, s.k. korssubventionering. I en sådan integrerad verksamhet är det komplicerat att analysera prissättningen på de olika nyttighetema. regel också mycket

Det är som svårt att fastställa om överskott från monopolverksamhet används för att subventionera den konkurrensutsatta verksamheten. Med hänsyn till vad som anges ovan, har det i naturgasmarknadsdirektivet föreskrivits

306 Överväganden och förslag SOU 1999:1 15

att särredovisning skall upprättas för verksamhetsgrenama överföring och distribution av naturgas, vilka kan betraktas naturliga

som monopol. Dessutom föreskriver direktivet att lagring naturgas skall särre-

av dovisas.

Särredovisningen behöver enligt direktivet bara ske i naturgasföretagens interna bokföring. Det finns emellertid olika grad särredovis-

av ning eller separering monopolverksamhet och konkurrensutsatt

av verksamhet. Den mest långtgående åtgärden framgått kapitel

är, som av

krav på separata bolag med separata huvudägare. Enligt vår bedömning är dock den svenska marknaden alltför begränsad för så långtgående krav. Som redovisats i kapitel 8 kan en sådan separering också

vara ett hinder för framväxten större naturgasmarknad i Sverige.

av en Vid krav på ägarmässig åtskillnad föreligger i praktiken ett förbud för ägaren av infrastrukturen att även driva handelsverksamhet. Den

som planerar att göra investeringar i infrastruktur är därför beroende av att andra skall bygga den marknadsförings- och försäljningsorganisa-

upp tion som krävs för att exploatera den potentiella efterfrågan på naturgas. Detta är en osäkerhetsfaktor som kan förhindra eller begränsa investeringar i infrastruktur.

Det hade varit naturligt att anknyta till de regler gäller in-

mer som om ellagstiftningsområdet. Ellagen 1997:857 föreskriver att juri-

en disk person som bedriver nätverksamhet inte får bedriva produktion

av eller handel med el. Således har lagstiftaren inom ellagstiftningsområdet ställt krav på skilda juridiska personer. Som framgått kapitel 8

av behöver dock inte uppdelning i skilda juridiska nödvän-

en personer digtvis leda till en tydlig separering av monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Exempelvis kan fortfarande

samma personer i ledningen finnas i såväl monopolverksamheten i den konkur-

som rensutsatta verksamheten. Att skilda juridiska knappast torde

personer minska möjligheten att korssubventionera framgår vidare de analy-

av ser och utredningar som presenteras i kapitel

Det förhållande att ellagen föreskriver skilda juridiska för

personer monopolverksamheten och den konkurrensutsatta verksamheten

anser utredningen inte i sig innebär att det i naturgaslagen skall finnas motsvarande föreskrifter. Vår uppfattning är att längre gående krav särredovisning än vad som anges i naturgasmarknadsdirektivet inte behöver ställas. Direktivets bestämmelser innebär inte att behöver

man ställa krav på skilda juridiska för monopolverksamhet och

personer konkurrensutsatt verksamhet. Om de två typerna verksamhet kan

av hållas isär finns det, enligt vår bedömning, från konkurrenssynpunkt ingen väsentlig skillnad mellan EU:s krav på särredovisning i den interna bokföringen och skilda juridiska Erfarenheterna från

personer. ellagstiftningsområdet talar dock för att det kan krävas detaljerade be-

Överväganden och förslag 307

stämmelser och kontroll. Enligt utredningens bedömning krävs således tydliga och klara riktlinjer för redovisningama och att dessa redovisningar på ett aktivt sätt följs upp av den myndighet som regeringen bestämmer. Detta diskuteras mer i detalj nedan. Utredningen har föreslagit att reglerat tillträde skall införas för berättigade kunder. Med detta som grund kan då noteras att naturgasmarknadsdirektivet möjlighet till samlad bokföring överföring ger av och distribution, tillträde till systemet lämnas mot betalning av ett om enda belopp för både överföring och distribution. Av kapitel 8 har framgått att det också kan finnas argument för att verksamhetsgrenama överföring och distribution naturgas bör redovisas tillsammans och av inte Det kan ekonomiskt fördelaktigt att inte separera separeras. vara dessa verksamhetsgrenar. Utredningen anser därför att möjligheten att ha särredovisning skall finnas, dock enbart i det fall då en gemensam naturgasföretaget har tariff för transport naturgas för en gemensam av berättigade kunders räkning i såväl överförings- som distributionsledningar. Har företaget två olika tariffer för transport av naturgas i distributions- respektive överföringsledningama skall särredovisning ske. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör ges som möjlighet att utfärda närmare föreskrifter om vilka krav som bör ställas för att en gemensam särredovisning skall kunna upprättas. I naturgasmarknadsdirektivet anges också att, där så är lämpligt, en samlad redovisning skall upprättas för aktiviteter utanför naturgassektorn på det sätt skulle ha krävts de aktuella aktiviteterna bedrisom om vits i separata företag. Utredningens uppfattning är att det är tillräckligt att krav ställs på särredovisning verksamheterna överföring, distriav bution och lagring av naturgas. Offentlig insyn, uppföljning och kontroll bör vara naturliga inslag i ett regelsystem för särredovisning monopolverksamhet. Mot dessa av intressen föreligger motstående intressen från naturgasföretagen att inte behöva röja kommersiellt känsliga uppgifter. Enligt naturgasmarknadsdirektivets artikel 13.2 är naturgasföretag, oberoende ägartyp eller juridisk form, skyldiga att upprätta, låta reav videra och offentliggöra sina årsredovisningar enligt de bestämmelser i nationell rätt årsräkenskaper i aktiebolag och som har fastsom avser ställts i enlighet med rådets fjärde direktiv 78/666/EEG den 25 juli av 1978 grundat på artikel 54.3 i fördraget årsbokslut i vissa typer av g om bolag. Företag inte enligt lag är skyldiga att offentliggöra sin årssom redovisning skall hålla en kopia av denna tillgänglig för allmänheten. Näringsidkare är bokföringsskyldig enligt 1 § bokföringslagen 1976: 125. Eftersom den verksamhet som naturgasföretag bedriver är näringsverksamhet omfattas därmed naturgasföretagen av bokföringslagens bestämmelser.

Naturgasföretagens verksamhet bedrivs i ett aktiebolag eller i ett kommunalt verk. Sådan verksamhet skulle också kunna bedrivas i en ekonomisk förening. Vad gäller redovisning verksamheterna gäller av

reglerna i årsredovisningslagen 1995:1554, 8 kap. kommunallagen

1991:900 respektive 9 kap. lagen 1987:667 ekonomiska föreom ningar. I enlighet med dessa bestämmelser kommer årsredovisningarna att vara tillgängliga för allmänheten. Förutom vad som angetts ovan behövs vissa särskilda bestämmelser för redovisning av de aktuella verksamheterna. Dessa bestämmelser dikteras av behovet att kunna bedöma skäligheten tariffema för av anslutning och för transport naturgas samt eventuella inslag korsav av

subventionering.

I delbetänkandet från Ellagsstiftningsutredningen SOU 1993:68 redovisas överväganden de utgångspunkter och redovisningskrav om som bör ställas på utformning och innehåll av den ekonomiska särredovisningen på ellagstiftningsområdet. Vår uppfattning är att dessa överväganden även kan ligga till grund för föreskrifter ekonomisk särom redovisning på naturgaslagstiftningsområdet. Regeringen har i förordningen 1995:1145 om redovisning nätverksamhet utfärdat föreav skrifter i huvudsak enligt Ellagsstiftningsutredningens förslag. Utöver detta har Statens energimyndighet utfärdat föreskrifter ursprungligen utfärdade av Närings- och teknikutvecklingsverket, nämligen Föreskrifter och allmänna råd redovisning nätverksamhet NUTFS om av 1998:1. Jämförbara föreskrifter för naturgasmarknaden bör kunna utfärdas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. I som detta sammanhang skall naturgasmarknadsdirektivets artikel 13.4 beaktas, i vilken anges att naturgasföretagen i sin interna bokföring skall ange de regler för fördelningen tillgångar och skulder, utgifter och av inkomster samt för avskrivningar de följer vid upprättandet särsom av redovisningen. De särskilda redovisningama för verksamheterna överföring, distribution och lagring naturgas årsrapporter skall årligen sändas in till av den myndighet regeringen bestämmer. som Med stöd av ett bemyndigande i naturgaslagen skulle, på motsvarande sätt som inom ellagstiftningsområdet regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, kunna besluta att viss verkom ge samhet dispens vad ställda redovisningskrav. För detta skulle avser krävas särskilda skäl. Som skäl för dispens skulle i första hand svårig-

heten att dela verksamhetsgrenarna aktuellt. Vår uppfattning

upp vara är dock att naturgasföretagen inte kommer att ha sådana svårigheter som motiverar dispens från särredovisningsreglema. Någon dispensmöjlighet bör därför inte ges.

Överväganden och förslag 309

10.4.2 Revision

Förslag: En revisor hos den som bedriver sådan verksamhet som

skall särredovisas skall göra särskild granskning av denna redo-

en

visning.

Revisorn skall årligen i ett särskilt intyg avge ett utlåtande i fråga

om redovisningen skett enligt gällande bestämmelser. Intyget skall

av företaget ges in till den myndighet som regeringen bestämmer.

Regeringen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om re-

vision den verksamhet som skall särredovisas.

av

Särredovisningen bör upprättas på ett otvetydig sätt och följa fastställda riktlinjer. Naturgasföretagens ordinarie revisorer är de som är bäst skickade att kontinuerligt granska att kraven efterlevs.

Revisorerna bör därför åläggas att årligen i ett särskilt intyg, som fogas till årsrapporten, aktivt uttala sig om hur redovisningen har upprättats med utgångspunkt från gällande lagstiftning, förordningar och föreskrifter.

Detta intyg bör av naturgasföretaget tillsammans med årsrapporten och eventuellt relevant information årligen sändas till den

annan myndighet regeringen bestämmer. Myndigheten kan med dessa

som handlingar grund följa hur kraven redovisning av överförings-,

som distributions- och lagringsverksamheten efterlevs.

Naturgasverksamhet kan bedrivas den inte enligt andra reg-

av som ler har skyldighet att ha en auktoriserad eller godkänd revisor, exempelvis en kommun. Regeringen bör därför bemyndigas att kunna utfärda föreskrifter revision naturgasföretagens överförings-, distri-

om av butions- och lagringssverksamhet. För elmarknaden har regeringen meddelat föreskrifter i nämnda hänseenden i förordningen

nu 1995:1145 redovisning nätverksamhet. Dessa föreskrifter bör

om av kunna ligga till grund om och när regeringen meddelar motsvarande föreskrifter för naturgasmarknaden.

310 Överväganden och förslag

10.5 Kommunala

naturgasföretag

Lokaliseringsprincipen

Förslag: Ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap. 16—18 kommunallagen 1991:900 och bedriver naturgasverksamhet i som den egna kommunen får bedriva sådan verksamhet även utanför

kommungränsen.

För handel med naturgas och därmed sammanhängande verksamhet bör ingen begränsning göras från undantaget från kommunallagens lokaliseringsprincip. För transport av naturgas med därtill hörande verksamhet bör dock undantaget från kommunallagens lokaliseringsprincip gälla endast syftet är att uppnå ändamålsenlig naturgasverksamhet. om en Transportverksamheten får därvid endast bedrivas i geografisk närhet till företagets transportverksamhet i den kommunen. Detta egna innebär inte att de ifrågavarande områdena under alla omständigheter måste gränsa direkt till varandra. Däremot bör det inte tillåvara tet för ett kommunalt naturgasföretag att bedriva transportverksamhet i skilda delar landet. av

Utredningen har i sitt delbetänkande, SOU 1999:5, behandlat frågan om kommunala fjärrvärmeföretags möjlighet att lokalisera sig utanför den egna kommungränsen. Utredningen har därvid föreslagit ett undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip för kommunala fjärrvärmeföretag, dock endast om syftet är att uppnå ändamålsenlig en fjärrvärmeverksamhet och enbart då verksamheten utanför den egna kommungränsen bedrivs i geografisk närhet till företagets fjärrvärmeverksamhet i den egna kommunen. I delbetänkandet har redogjorts för bl.a. de kommunalrättsliga principerna. De principer som därvid särskilt har behandlats är lokaliseringsprincipen, likställighetsprincipen samt självkostnadsprincipen. Dessa principer gäller som huvudregel för all verksamhet kommun en bedriver, oavsett verksamheten bedrivs direkt eller indirekt via nåom gon form av självständig juridisk framför allt aktiebolag. person, Det föreligger dock i vissa fall undantag från dessa principer. Inom energiområdet gäller undantag från lokaliserings-, likställighets- och självkostnadsprincipema för produktion av och handel med el. För elnätverksamhet gäller undantag från lokaliseringsprincipen för verksamhet i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå ändamålsenlig nätverksamhet. Vidare har för en

Överväganden och förslag 311

distribution fjärrvärme och naturgas undantag gjorts från likställigav hets- och självkostnadsprincipema. I utredningens delbetänkande har, som tidigare angetts, även föreslagits undantag från lokaliseringsprincipen för fjärrvärmeverksamhet i geografisk närhet till företagets fjärrvänneverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Utredningen en har här att ta ställning till motsvarande undantag från kommunallaom lokaliseringsprincip även skall gälla för kommunala naturgasfögens retag. Beaktas skall att undantagen från dessa kommunalrättsliga principer enbart gäller för sådana kommunala företag i 3 kap. 16som avses 18 kommunallagen, dvs. i huvudsak för aktiebolag. Utredningen har i delbetänkandet redogjort for argument både för och emot att undantag görs från lokaliseringsprincipen för fjärrvärmeverksamhet. Flertalet dessa argument kan även användas för arguav mentation för och emot att göra undantag från lokaliseringsprincipen vad avser naturgasverksamhet. Ett skäl för undantag skulle kunna att större enheter skulle vara kunna skalfördelar, exempelvis för att fördela kostnaderna för utge veckling IT, kundregister och debiteringssystem på flera kunder. av Även effektiviteten vad underhåll och drift naturgasledningaravser av na ökar om detta är större. Ett annat skäl är att större enheter kan medföra lägre inköpspris för bränslet. Ett tredje skäl för undantag är att konkurrensen på elmarknaden inskränks om lokaliseringsprincipen skall gälla på naturgasområdet. Ett kommunalt energiföretag bjuds ut till försäljning kan ha, inte bara som och fjärrvärme i sin verksamhet, utan även naturgas. Vid en total utförsäljning skulle ett kommunalt bolag inte kunna vara med och lämna anbud om inte ett undantag görs från lokaliseringsprincipen. Ett fjärde skäl, i och för sig delvis är ett cirkelresonemang, är som att övrig ledningsbunden energi har undantagits eller föreslagits undantas från lokaliseringsprincipen. Utredningen påpekar i delbetänkandet att kommunal näringsverksamhet som bedrivs utanför kommunens gränser och som inte primärt syftar till att förse de medlemmarna med service, kan öka det egna ekonomiska risktagandet till nackdel för kommunens egna invånare. Sammantaget dock utredningen, mot bakgrund av vad som anser angetts, att naturgasverksamhet på samma sätt som gäller fjärrvärmeverksamheten bör undantas från lokaliseringsprincipen. Nästa fråga blir då att ta ställning till kommunala naturgasföreom tag bör rätt att driva verksamhet över hela landet eller om en geoges grafisk begränsning bör ske. Vad gäller såväl elnätverksamhet som

i

312 Överväganden och förslag SOU 1999: l 15

fjärrvärmeverksamhet har undantag från lokaliseringsprincipen begränsats så att verksamhet får bedrivas utanför den kommunens grän-

egna ser enbart om verksamheten bedrivs i geografisk närhet till företagets verksamhet inom kommunen i syfte att uppnå ändamålsenlig verk-

en samhet. Vad gäller handel med och produktion föreligger dock

av inga begränsningar i undantaget från lokaliseringsprincipen.

Utredningen har då att ta ställning till begränsning

om en av undantaget skall göras för viss eller all verksamhet ett naturgasföre-

som tag bedriver. I detta sammanhang bör uppdelning kunna göras i

en produktionsverksamhet, transportverksamhet och handelsverksamhet.

Någon produktion av naturgas föreligger inte i Sverige och därför är frågeställningen i denna del inte aktuell.

Vad sedan gäller transportverksamhet kan noteras att för elnätsverksamhet och fjärrvänneverksamhet har föreslagits gälla begränsning

en av undantaget för lokaliseringsprincipen. Utredningen att det inte

anser finns anledning att göra bedömning för naturgasnätet. Således

en annan föreslår utredningen att vad transportverksamhet skall ett begrän-

avser sat undantag göras från kommunallagens lokaliseringsprincip på sätt som har beskrivits ovan.

Utredningen har slutligen att ta ställning till det skall ett

om vara

fullständigt eller begränsat undantag från lokaliseringsprincipen för

handel med naturgas.

Tidigare i detta avsnitt har presenterats ett antal skäl för att göra

undantag från lokaliseringsprincipen. I fråga handelsverksamheten bör

om dessutom beaktas dels kundernas behov att kunna utnyttja samtliga

av marknadens leverantörer, dels dessa leverantörers möjlighet att konkurrera jämbördiga villkor. På den svenska naturgasmarknaden finns i dag endast sju naturgasleverantörer. Fem dessa är kommunägda.

av Antalet leverantörer är således begränsat. Skulle därför dessa fem leverantörers möjlighet att agera på marknaden geografiskt begränsas medför detta att fullständig konkurrens de s.k. berättigade kunderna

en om enbart kommer att föreligga mellan två aktörer. Dessutom skulle de kommunägda företagen komma att utsättas för konkurrens på sin hemmamarknad utan att själv kunna utanför. Ett kommunägt företag

agera kan ha en stor industrikund inom sin kommun. Denna in-

egen dustrikund kan dessutom s.k. berättigad kund bedriva verksamhet

som på annat ställe i landet. Det skulle då olyckligt inte denna kund

vara om skulle kunna köpa all sin naturgas från den kommunägda leverantören om kunden så önskar. Utöver detta kan noteras att de kommunägda företagen direkt eller indirekt i dag också bedriver elhandelsverksamhet. Att inte kunna erbjuda en fullständig energilösning till sina kunder oavsett var i landet dessa befinner sig vore inte lämpligt.

Överväganden och förslag 313

Med hänsyn till detta föreslår utredningen att för handel med naturskall undantaget från kommunallagens lokaliseringsprincip inte gas förenas med någon begränsning, dvs. ett kommunägt naturgasföretag skall ha rätt att bedriva handel med naturgas över hela landet.

10.5.2 Likställighets- och självkostnadsprinciperna

Förslag: Ett sådant kommunalt företag i 3 kap. 16-18 som avses kommunallagen 1991:900 och bedriver handel med naturgas som skall driva den delen verksamheten på affärsmässiga grunder av samt redovisa den särskilt.

I 7 kap. 2 § ellagen 1997:857 bland annat att om ett sådant anges kommunalt företag i 3 kap. 16-18 kommunallagen som avses 1991:900 bedriver distribution naturgas, skall verksamheten drivas av på affärsmässig grund och redovisas särskilt. Således föreligger i dag undantag från de kommunalrättsliga likställighets- och självkostnadsprinciperna för framför allt kommunala aktiebolag, som bedriver natur-

gasverksamhet.

För närvarande görs ingen skillnad i lagstiftningen mellan transportverksamhet och handelsverksamhet vad avser naturgas. När naturgaslagen träder i kraft kommer dock åtskillnad att göras mellan desen två verksamheter på motsvarande sätt tidigare gjorts inom ellagsa som stiftningen. Likställighetsprincipen är reglerad i 2 kap. 2 § kommunallagen. Självkostnadsprincipen är lagfäst i 8 kap. 3 § lag. Dessa princ samma ciper har behandlats i utredningens delbetänkande SOU 1999:5. I avsnitt 10.5.l har behandlats frågan undantag från lokaliseom ringsprincpen. Utredningen har att ta ställning till ett uttryckligt nu om

undantag även skall göras från självkostnads- och likställighetsprinci-

dvs. det för hela eller delar verksamheten skall ställas pema, om av krav på att den skall drivas på affärsmässig grund. Inom ellagstiftningen har undantag gjorts för elverksamheten, dvs. för produktion och handel med el. Motiven för dessa undantag har av redovisats i ellagstiftningsutredningens delbetänkande Elkonkurrens med nätmonopol SOU 1993:68. Det främsta motivet för att elverksamhet skulle bedrivas på affärsmässig grund att kommunala förevar dittills haft monopol på leveranser till kunder inom ett koncestag, som sionsområde, skulle komma att utsättas för konkurrens genom avregleringen elmarknaden. Om de kommunala företagen skulle kunna av

314 Överväganden och förslag SOU 1999: l 15

hävda sig på den marknaden måste de på villkor and-

agera samma som ra aktörer.

Utredningen anser att det vad gäller handel med naturgas föreligger motsvarande motiv som angetts ovan för att krav skall ställas på att verksamheten skall drivas på affärsmässiga grunder. Handelsverksamhet med naturgas är en konkurrensutsatt verksamhet och därför bör ett kommunalt naturgasföretag agera på samma villkor som andra aktörer.

För såväl kommunal elnätverksamhet som kommunala naturgasföretags transportverksamhet finns krav på dessa verksamheter genom ellagens respektive naturgaslagens bestämmelser om skäliga villkor för kunders i naturgaslagens fall berättigade tillträde till nätet respektive ledningarna.

Den bestämmelse för kommunal handelsverksamhet med naturgas som föreslås innebär undantag från grundläggande kommunala principer. Det skall inte möjligt att i denna verksamhet räkna in verksam-

vara heter från andra icke konkurrensutsatta områden. Det är också viktigt att konkurrensutsatt verksamhet hålls klart åtskild från annan kommunal verksamhet så att konkurrenssnedvridande effekter undviks. Med hänsyn till detta skall den verksamhet som bedrivs med ett uttryckligt undantag från självkostnads- och likställighetsprincipema redovisas särskilt. I 7 kap. 2 § ellagen 1997:857 ställs krav på att verksamheterna handel med och produktion av samt distribution av fjärrvärme och naturgas skall redovisas särskilt. Om ett företag bedriver flera av dessa verksamheter samtidigt tillåter lagen att verksamheterna redovisas tillsammans. Utredningen anser att någon ändring i denna del inte behövs. Detta skulle innebära att ett kommunalt företag bedriver handel

om med och produktion av el, fjärrvärmeverksamhet samt handel med naturgas, kan dessa verksamheter redovisas tillsammans.

Den revisor som granskar redovisningen av sådan verksamhet bör därvid särskilt granska att den särredovisade verksamheten inte omfattar annan verksamhet än sådan som får bedrivas med undantag från de nämnda principerna se även avsnitt 10.4.2.

För att tillgodose de beskrivna kraven insyn i verksamheten

ovan och skapa bättre förutsättningar för särredovisning, föreslår utredningen att undantagen från likställighets- och självkostnadsprincipen endast skall gälla då verksamheten bedrivs i form av ett sådant företag som avses i 3 kap. 16-18 kommunallagen, dvs. normalt ett aktiebolag.

Överväganden och förslag 3 l 5

10.6 Tillsyn

10.6.1 Tillsyn m.m.

Förslag: Den myndighet regeringen bestämmer skall utöva tillsom över efterlevnaden naturgaslagen, föreskrifter som utfärsyn av av dats med stöd naturgaslagen och villkor meddelats med av av som stöd naturgaslagen, utfärda föreskrifter och allmänna råd med av naturgaslagen, bereda koncessionsärenden, lämna informastöd av tion och råd samt i övrigt bevaka naturgasmarknaden såväl nationellt

som internationellt. Myndigheten skall vidare ansvara för hanteringen av frågor enligt rådets direktiv den 31 maj 1991 om transitering av naturgas av gasledningsnät 91/296/EEG. genom

Det är viktigt att naturgaslagens regler och de föreskrifter och villkor har meddelats med stöd denna följs. Därför bör det finnas regsom av ler tillsyn. Tillsynen bör efterlevnaden inte bara vad som om avse av föreskrivits framdragande och användande av naturgasledningar, om inklusive olika naturgasanläggningar utan även reglerna om återm.m., ställning. Tillsynen bör även omfatta kontroll skäligheten villkoren för av av transport naturgas för räkning samt för anslutning till naturav annans gasledningar. I tillsynen ingår också att bestämma inledningsvem som vis skall betraktas s.k. berättigad kund. Tillsynen bör också innesom fatta granskning överförings-, distributions- och lagringsföretagens av årsrapporter och revisorsintyg. För att kunna utöva tillsynen bör tillsynsmyndigheten ha rätt att infordra de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Myndigheten bör även ha rätt att besöka områden, lokaler och andra utdär verksamhet omfattas naturgaslagen bedrivs. Någon rymmen som av rätt att få tillträde till bostäder bör dock inte föreligga. För att åstadkomma rättelse felaktiga beteenden bör myndigheten av ha befogenhet att meddela förelägganden. Dessa bör, för att öka styrkan påbuden och för ett effektivt påtryckningsmedel, kunna av att vara förenas med vite. Vite bör kunna föreläggas såväl vid konstaterad obenägenhet att rätta sig efter tidigare föreläggande, som redan vid ett första föreläggande det finns anledning att anta att det behövs för om uppnå rättelse inom angiven tid. Vad gäller utformning vitesföatt av reläggande, storleken på vitesbelopp, utdömande vitet m.m. bör beav stämmelserna i lagen 1985:206 viten tillämpas. I vissa situationer om

316 Överväganden och förslag

bör myndigheten även ha befogenhet att besluta åtgärd skall vid-

att en tas på koncessionshavarens bekostnad.

I myndighetens övriga uppgifter ingår att utfärda föreskrifter och råd samt att bereda koncessionsärenden. Därutöver bör myndigheten lämna information och råd samt bedriva allmän uppföljnings- och bevakningsverksamhet.

Myndighetens bör alltså meddela föreskrifter och ut s.k. allmän-

ge na råd. Med allmänna råd avses i författningssamlingsförordningen 1976:725 sådana generella rekommendationer tillämpningen

om av en författning hur någon kan eller bör handla i ett visst hän-

som anger seende. Utredningen har exempelvis föreslagit att den myndighet

som regering bestämmer har rätt att meddela föreskrifter innehållet i den

om årsrapport som baseras särredovisningen naturgasföretagens

av överförings-, distributions- och lagringsverksamhet.

I avsnitt lO.2.1 har föreslagits att den myndighet som regeringen bestämmer skall bereda koncessionsärenden. Rimligtvis bör detta vara samma myndighet som skall tillse att bl.a. koncessionsvillkoren uppfylls.

Slutligen kan konstateras att myndigheten även skall lämna råd och information till kunder, naturgasföretag, organisationer och andra myndigheter. Särskilt i ett inledningsskede kan denna uppgift bli förhållandevis omfattande. Därutöver skall myndigheten rent allmänt bevaka både den nationella och den internationella naturgasmarknaden. I detta bevakningsåtagande ingår att utifrån ett konsumentperspektiv bevaka naturgasföretagens beteende och villkor gentemot den enskilda konsumenten. Detta innebär alltså att även icke berättigade kunders intressen bör tillgodoses.

Såsom anges i avsnitt 8.3.3 uppdrog regeringen åt NUTEK den 9 juni 1994 att vara den myndighet hanterar transitering naturgas

som av i enlighet med rådets direktiv av den 31 maj 1991 om transitering av naturgas genom gasledningsnät 91/296/EEG. Regeringen bör

nu uppdra åt samma myndighet handlägger frågor enligt naturgaslagen,

som och därmed indirekt naturgasmarknadsdirektivet, att även ansvara för hanteringen av frågor enligt transiteringsdirektivet.

Överväganden och förslag 317

Förseningsavgift

Förslag: De årsrapporter jämte revisorsintyg naturgasföretagen

som

skall lämna in beträffande särredovisningen skall lämnas in årligen

inom viss tid till den myndighet som regeringen bestämmer. Om så

inte sker skall myndigheten ha rätt att utta viss till beloppet i förväg bestämd förseningsavgift naturgasföretaget.

av

I avsnitt 10.4.1 har föreslagits att överförings-, distributions- och lagringsverksamhet skall särredovisas, samt att årsrapport jämte ett

en revisorsintyg beträffande särredovisningen årligen skall sändas in till den myndighet regeringen bestämmer. För att förmå naturgasföretagen

som att i rätt tid och med riktiga uppgifter sända in dessa handlingar bör

en sanktion kunna meddelas för det fall ett företag inte uppfyller kraven.

I 12 kap. 7 § ellagen har från och med den 1januari 1999 införts bestämmelser som i huvuddrag innebär att den årsrapport jämte revisorsintyg som ett elnätsföretag skall sända till nätmyndigheten enligt ellagen, skall ha inkommit inom sju månader från räkenskapsårets utgång. Om en årsrapport jämte revisorsintyget inte inkommit i rätt tid eller med de uppgifter som föreskrivits enligt förordningen 1995:1145 om redovisning av nätverksamhet samt enligt Energimyndighetens föreskrifter och allmänna råd redovisning nätverksam-

om av het NUTFS 1998:1 kommer nätmyndigheten huvudregel att

som meddela beslut om att företaget skall betala 10 000 kr. Om naturgasföretaget därefter brister på nytt kommer ytterligare avgifter att tas ut.

De refererade bestämmelserna har sitt i aktiebolagslagens

ursprung 1975: 1385 och sedermera årsredovisningslagens 1995:1554 bestämmelser om aktiebolags skyldighet att till Patent- och registreringsverket inom sju månader från räkenskapsårets utgång sända en bestyrkt kopia av årsredovisningen och revisionsberättelsen med äventyr att annars en förseningsavgift påförs. Regeringen konstaterade i prop. 1997/98:159 att erfarenheterna detta system har varit goda. Rege-

av ringen föreslog då att, i syfte att öka efterlevnaden av bestämmelserna om redovisning av nätverksamheten, en motsvarande avgift borde införas för elnätföretag som sänder årsrapporten för sent eller felaktigt sammanställd.

Utredningen har inhämtat information från Statens energimyndighets nätavdelning och kan därvid konstatera att nätavdelningen, på motsvarande vad gäller reglerna för årsredovisningars insän-

sätt som dande till Patent- och registreringsverket, har goda erfarenheter av det nu i ellagen på motsvarande sätt införda systemet.

318 Överväganden och förslag

Utredningen föreslår därför att motsvarande regelsystem införs för de naturgasföretag som skall upprätta särredovisningar. Sanktionen bör alltså vara en i förväg till beloppet bestämd förseningsavgift. Såsom angetts i avsnitt 10.4.1 har regeringen i förordningen 1995:1145 om redovisning av nätverksamhet, samt Statens energimyndighet genom föreskrifter och allmänna råd redovisning nätverksamhet

om av NUTFS 1998:1 bestämt vad elnätföretagens årsrapporter jämte revisorsintyg skall innehålla. På samma sätt bör regeringen samt den myndighet som regeringen bestämmer meddela motsvarande bestämmelser för naturgasföretagen.

10.6.3 Finansiering

Förslag: Medel för tillsynsmyndighetens verksamhet skall anvisas över statsbudgeten.

Myndighetens verksamhet skall finansieras genom en årlig avgift, som betalas av de naturgasföretag som skall sända in särredovisningar enligt naturgaslagen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för myndighets verksamhet som sker med stöd av naturgaslagen.

Den myndighet kommer att ha tillsyn över efterlevnaden av natur-

som gaslagen samt i övrigt ha de uppgifter som framgår av avsnitt 10.6.1, kommer att ha behov av vissa personresurser och andra resurser. Utredningen bedömer att behovet sådana är begränsat. En för-

av resurser utsättning är dock att myndighetens uppgifter samordnas med motsvarande tillsyns- och arbetsuppgifter enligt ellagen.

Såsom bl.a. har redovisats i elmyndighetsutredningens betänkande SOU 1993:105 kan en myndighets verksamhet finansieras olika sätt. Elmyndighetsutredningen fastnade slutligen för att föreslå att nätmyndighetens kostnader skulle finansieras via en allmän avgift och att denna avgift skulle vara differentierad, så att avgiften i det enskilda fallet skulle motsvara en rimlig kostnadsandel och betalas årligen. Regeringen föreslog i prop. 1994/952222 att avgiften skulle grundas antalet lågspännings- respektive högspänningsabonnenter. Regeringen har, efter bemyndigande i ellagen, i förordning 1995:1296 om vissa avgifter på elområdet, meddelat att nätinnehavare årligen skall betala en s.k. nätövervakningsavgift baserad på antalet lågspännings- respektive högspänningsabonnenter.

SOU 1999:1 15 Överväganden och förslag 319

Även den verksamhet myndighet bedriver enligt naturgaslasom en bör, på motsvarande vad gäller tillsynen över ellagen, figen sätt som nansieras via en allmän avgift. Denna avgift bör tas ut av i vart fall visde aktörer på marknaden som myndigheten utövar tillsyn över, sa av dvs. naturgasföretagen. Naturgasföretag kan enligt naturgasmarknadsdirektivets definition varje fysisk eller juridisk person, med undantag för slutförbrukare, vara bedriver åtminstone följande verksamheter: produktion, som en av överföring, distribution, försörjning, köp eller lagring av naturgas, inbegripet LNG, för kommersiella och tekniska arbetsuppsom svarar gifter och/eller underhåll i samband med dessa verksamheter. Av dessa företag är det framför allt verksamheterna överföring, distribution samt lagring naturgas, myndigheten kommer att utöva tillsyn över av som kontroll dessa verksamheters särredovisningar. Därutöver genom av kommer tillsyn att ske så att villkoren för anslutning till och transport naturgas naturgasledningama blir skäliga. Med hänsyn till av genom detta är det naturligt att dessa verksamheter även får bära myndighetens kostnader. Som angetts grundas nätövervakningsavgiften på elsidan på ovan antalet högspännings- respektive lågspänningsabonnenter. Motsvarande beräkningsgrund på naturgassidan är knappast möjlig eftersom ett överföringsföretag och ett lagringsföretag knappast har denna typ av kunder, samt att karaktären på distributionsföretagens kunder är så olika att det kan svårt att bestämma generell avgift. I stället anser utredvara en ningen att avgiften bör grundas på verksamheternas omslutning i de delar skall särredovisas. Uppgifter om den totala omslutningen för som ifrågavarande verksamheter finns inte i dag. Sådana uppgifter torde inte heller erhållas förrän då det första årets särredovisningar har sänts till myndigheten. För myndighetens första verksamhetsår bör därför verksamheten finansieras utan att avgifter tas ut. Därefter finns ett underlag för avgiftsuttaget. Den årliga allmänna avgiften som utredningen föreslår s.k. ofär en fentligrättslig avgift eftersom den kommer att tvångsmässigt tas ut av vissa naturgasföretagen. Sådana offentligrättsliga avgifter får enligt av regeringsformen inte tas ut utan riksdagens medgivande. Med hänsyn till detta bör det i naturgaslagen införas en bestämmelse som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, får som meddela föreskrifter avgifter för myndighets verksamhet som sker om med stöd naturgaslagen. Eftersom det inte finns något avgiftsunderav lag förrän hösten 2001 skall dock ingen avgift påföras förrän efter årsskiftet 2001-2002.

320 Överväganden och förslag

Sannolikt torde avgiftsbestämmelserna meddelas i en förordning motsvarande sätt har gjorts enligt förordning 1995: 1296 om vissa

som avgifter på elområdet. Vad gäller att närmare utreda avgiftsprinciper, utöver vad som gjorts ovan, är detta en uppgift som bör ankomma det fortsatta genomförandearbetet.

10.6.4 Organisation myndigheten

av

Förslag: Regeringen bör låta utreda huruvida tillstånds- och tillsynsärenden samt normgivning avseende både ellagen och naturgasla-

skall handhas av en självständig myndighet. gen

Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK inrättades den 1 juli 1991 prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:NU38, rskr. 1990/911318. Till NUTEK fördes i huvudsak verksamheten i de tidigare myndigheterna Statens energiverk, Statens industriverk och Styrelsen för teknisk utveckling. Före 1998 fanns inom NUTEK en myndighet, Nätmyndigheten, organiserad. Nätmyndigheten hade en särställning inom NUTEK genom sin organisatoriska och resursmässiga självständighet. Detta motivera-

1994/95:222 enligt följande: des i prop. NUTEK:s verksamhet som nätmyndighet omfattar främst normgivning och tillsyn och skiljer sig i viktiga hänseenden från NUTEK:s övriga verksamhetsområden. Mot bakgrund av riktlinjerna i myndigheternas ledningsformer och regeringens övervägande i prop. 1994/95:l50 kan konstateras att NUTEK:s styrelse inte bör några beslutsbefogenheter när det gäller

ges NUTEK:s verksamhet nätmyndighet enligt ellagen. I sammanhanget

som kan noteras att NUTEK:s verksamhet som nätmyndighet utgör ett särskilt verksamhetsområde, vilket viktig förutsättning för nätmyndighetens

är en självständighet. Regeringen avser att tillsätta ett s.k. insynsråd vid nätmyndigheten för att bl.a. ge konsumenterna insyn i nätmyndighetens arbete.

Statens energimyndighet inrättades den 1 januari 1998 prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 272. Statens energimyndighet bildades av de delar av NUTEK som hade energin som sitt ansvarsområde. Motiveringen till utbrytningen var att myndighetsfunktionen inom energiområdet borde tydliggöras och förstärkas, och då särskilt med hänsyn till de omställningsåtgärder som skall vidtas och samordnas med anledning 1997 års energipolitiska överenskommelse.

av Inför inrättandet av Statens energimyndighet tillsatte regeringen en särskild utredning bl.a. hade uppgift att utarbeta förslag till

som som organisation och uppgifter för myndigheten Utredningen om en ny

Överväganden och förslag 321

energimyndighet, N 1997:03. I detta uppdrag låg också att överväga nätmyndighetens dåvarande relativa självständighet i förhållande till övriga delar av myndigheten. I den då gällande instruktionen för NUTEK hade NUTEKzs organisationsfrihet begränsats vad gällde nätmyndighetens verksamhet på så sätt att det i instruktionen särskilt hade pekats ut att en enhet för elmarknad och nätverksamhet skulle finnas. Även i andra delar hade nätmyndigheten särställning, exempelvis i

en frågan om vem som hade rätt att fatta beslut om föreskrifter och övriga ärenden enligt ellagen samt hur verksamheten skulle finansieras. Genom sin organisatoriska särställning hade nätmyndigheten också vissa egna specialistresurser, vilka inte delades med övriga NUTEK. Utredningen kom fram till att framför allt den särställning i organisatoriskt och resursmässigt hänseende som tillkom nätmyndigheten borde bel gränsas.

I den nu gällande förordningen 1997:868 med instruktion för Statens energimyndighet har nätmyndigheten inte organisatorisk sär-

en ställning. Vissa specialistresurser används numera också av andra delar av Statens energimyndighet. Dock föreligger även nu en viss särställning vad gäller beslutsfrågor, eftersom det i instruktionen anges att det är chefen för den enhet som fullgör myndighetens uppgifter som nätmyndighet enligt ellagen 1997:857 som skall besluta föreskrifter

om och ärenden enligt ellagen, med undantag av de ärenden som anges i 2 § elförordningen 1994:1250. Vidare kan noteras att nätmyndighetens verksamhet fortfarande finansieras genom en särskild nätövervakningsavgift, se förordning 1995: 1296 om vissa avgifter elområdet.

I dag är Statens energimyndighet organiserad i avdelningar där nätavdelningen är en avdelning med underenheterna Struktur- och företagsenheten samt Tillsynsenheten. Energimyndighetens verksamhet är reglerad genom förordningen 1997:868 med instruktion för Statens energimyndighet.

De arbetsuppgifter som nätmyndigheten enligt ellagen, samt den myndighet som skall utöva tillsynen enligt naturgaslagen, skall utföra är av en annan karaktär än övriga delar av Statens energimyndighets uppgifter. Det torde kunna uppstå intressekonflikter mellan övriga delar av Statens energimyndighets främjande verksamhet och nätmyndighetens/tillsynsmyndighetens normgivnings-, tillsyns- och tillståndsverksamhet. Genom att ha dessa arbetsuppgifter tillsammans med andra arbetsuppgifter av annan karaktär i samma myndighet kan detta medföra att nätmyndigheten/tillsynsmyndigheten inte får den styrka och självständighet som krävs för att fortsätta att driva avregleringen av eloch naturgasmarknaden ett effektivt sätt. Å andra sidan kan ut-

en brytning av nätmyndighetens/tillsynsmyndighetens uppgifter till en självständig myndighet medföra att denna myndighet inte får samma

lU-ISXI

322 Överväganden och förslag

helhetssyn på energifrågor den är integrerad del Statens

som om en av energimyndighet.

Genom att föra samman de i stora delar likartade tillsynsfunktionerna m.m. inom ellagstiftnings- och naturgaslagstiftningsområdet uppnås, i vart fall på sikt, skalfördelar. Det blir också möjligt att nyttja kompetensresurserna på ett mer effektivt sätt. Dessa fördelar kan dock komma att bli ännu större bibehåller någon form anknytning mellan

om man av

nätmyndigheten/tillsynsmyndigheten och Statens energimyndighet. Ett

sätt är att lokalisera dessa myndigheter till samma ställe. En sådan lösning skulle då också kunna medföra att nätmyndigheten/tillsynsmyndigheten tillförs den helhetssyn krävs för att genomföra sina

som arbetsuppgifter på bästa sätt.

Utredningens uppfattning är dock att fördelarna respektive nackdelama för respektive emot en självständig myndighet inte är tillräckligt belysta. Vid sådan utredning bör inte bara resursmässiga och eko-

en nomiska överväganden belysas utan även principiella och rättssäkerhetsmässiga.

Vi föreslår därför att regeringen låter utreda huruvida de arbetsuppgifter som nätmyndigheten enligt ellagen och den myndighet skall

som utöva tillsynen enligt naturgaslagen skall handhas själv-

m.m. av en ständig myndighet.

10.7 Övriga frågor

lO.7.1 Systemansvar ansvar för att teknisk balans

-

upprätthålls i landets naturgassystem

Utredningens bedömning: Det föreligger inget behov av någon särskild myndighetsfunktion för att upprätthålla systemansvaret, dvs. att den tekniska balansen i landets naturgassystem upprätthålls. Ansvaret bör i stället, på avtalsmässiga grunder mellan naturgasmarknadens aktörer, åvila de naturgasföretag bedriver handel med

som naturgas.

Naturgassystemet skiljer sig ifrån elsystemet vad gäller behov

av momentan balans mellan tillförsel och användning. Kraftsystemet måste alltid momentant vara i balans, medan naturgassystemet är ett trögt system och systemets line-pack fyllnadsgraden eller mängden naturgas i ledningsnätet hjälper till att balansera intag och uttag.

Inom elområdet är Svenska Kraftnät systemansvarig myndighet. Ansvaret innebär bl.a. att säkerställa landets kortsiktiga elbalans, dvs.

Överväganden och förslag 323

att till att balans råder mellan tillförsel inhemsk produktion se av och import och uttag inhemsk användning och export. För elsystemet skall för samtliga elanvändares uttagspunkter från elkraftnätet finnas balansansvariga. Endast de som ingått avtal med Svenska Kraftnät kan balansansvariga. I dag är drygt 40 energifövara retag balansansvariga. De balansansvariga för att elsystemet tillförs lika mycket ansvarar tas ut de kunder den balansansvarige har balansansvar för. Ansom av svaret regleras tillsammans med övriga villkor i ett avtal mellan den balansansvarige och Svenska Kraftnät. Den balansansvarige måste timvis planera sin balans mellan tillförsel och och alltså vidta åtgärder för att balansen mellan tilluttag av försel och uttag upprätthålls. Svenska Kraftnät utför balansavräkning baserat på det underlag som erhålles från de balansansvariga och elnätägama. Svenska Kraftnät är den balansansvariges motpart vid köp och försäljning av regler- och balanskraft. För naturgas erfordras inte ett balansansvar av samma typ som för elsystemet. Naturgasledningssystemet i sig är ett korttidslager. Det svenska naturgasledningama har en lagerkapacitet ett par dagar. Det finns, framgått kapitel ingen lagerkapacitet i Sverige som av annan än vad finns i naturgasledningama. Lagerkapacitet finns dock i som Danmark, något särskilt åtagande från dansk sida föreligger inte men för att upprätthålla viss lagemivå. en En del naturgasen säljs på s.k. swing basis. Det innebär att en av kund har erhållit rätt att begära producenten att denne skall öka eller av minska sin produktion för att anpassa leveransen efter kundens uttag. Balansen i ett naturgassystem, dvs. att lika mycket naturgas tillförs systemet tas ut från systemet, åstadkommes i huvudsak på fyra som olika sätt:

Genom naturgasleveransen från producenten eller leve- I att anpassa rantören. Genom att ha avbrytbara leveranser med kunder, som enkelt kan 0 byta till annat bränsle eller tillfälligt avstå från naturgasförsörjning. Genom att göra uttag från naturgaslager. I Genom att utnyttja naturgassystemets korttidssystem, s.k. line-pack.

De svenska naturgasföretagen själva för att de har tillräckligt svarar med naturgas för att försörja sina kunder och att tillräcklig transportkapacitet finns. Det finns redan i dag ett väl utbyggt och fungerande system för mätning naturgasvolymer hos såväl producenter, naturgasleav verantörer kunder. Det är också vår bedömning att det inte erfordsom

324 Överväganden och förslag SOU 1999:1 15

ras någon överordnad myndighetsfunktion för att tillse att naturgasaktörema fullgör sina skyldigheter i avsett förhållande. När naturgaslagen har trätt i kraft bör balansansvaret åvila handelsdelen hos ett naturgasföretag eftersom detta för leveransen till respektive kund. ansvarar Handel med naturgas mellan balansansvariga kan balansskäl av uppstå beroende på det föreligger överskott och underskott. En om handel med avbrytbara kontrakt kan på sikt också uppstå. I dag har vi daglig balans i det svenska överföringsledningama. På sikt kan fallet bli att även Sverige, kommersiella eller tekniska av av skäl, övergår till timbalans. I så fall erfordras ansvarig för att en upprätthålla trycket i det svenska naturgassystemet.

Allmännyttiga tjänster

Förslag: Utredningen förordar inte att naturgasföretag skall åläggas att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Vi föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få i uppdrag att följa utvecklingen och behovet allmännyttiga tjänster och vilka av konsekvenser ett tillämpande sådana kan få. av

Av kapitel 8 har det framgått att det för vår del inte varit aktuellt att ålägga naturgasföretag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och därmed inte tillämpa vissa artiklar i naturgasmarknadsdirektivet. Förfarandet med allmännyttiga tjänster kan bl.a. påverka möjligheten för andra företag att få tillträde till systemet och därmed möjligheten att få till stånd effektiv konkurrens. Enligt naturgasmarknadsdien rektivets artikel 17 får naturgasföretag vägra tillträde till systemet om detta skulle hindra dem från att utföra de allmännyttiga tjänster som åläggs dem. För närvarande föreligger inte uppgifter huruvida, och i vilken om grad, andra medlemsstater kommer att ålägga naturgasföretag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Det är dock uppenbart att sådana ålägganden inskränker konkurrensen och kan förhindra t.ex. svenska naturgasföretag på andra länders marknader. Andra länder kan att agera dock på den svenska marknaden när vi, framgått, inte agera som ovan föreslår tillhandahållande allmännyttiga tjänster. av Även det för närvarande inte aktuellt föreslå tillhandahålom är att lande av allmännyttiga tjänster kan det bli aktuellt i framtiden. Ett problem i sammanhanget är att begreppet allmännyttiga tjänster inte är klart definierat. Medlemsstaterna har själva frihet att definiera vad som är tjänster av allmänt intresse och den närmare organisationen dessa. av

Överväganden och förslag 325

Enligt vår bedömning kan detta leda till konkurrenssnedvridningar och andra obalanser. Vi föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör följa utvecklingen och behovet av allmännyttiga tjänster och vilka konsekvenser ett tillämpande av sådana kan få.

10.7.3 Företagens behandling kommersiellt

av

känsliga uppgifter

Utredningens bedömning: Överförings-, lagrings-, LNG- och distributionsföretag är, enligt artiklarna 8 och ll i naturgasmarknadsdirektivet utan att det påverkar tillämpningen av artikel 12 eller nå-

gon annan laglig skyldighet att lämna uppgifter skyldiga att be-

handla kommersiellt känsliga uppgifter det erhåller under be-

som drivandet av sin affärsverksamhet konñdentiellt. För sådana kommunala företag som uppfyller kraven i l kap. 9 § sekretesslagen gäller sekretess i dess affärsverksamhet för kommersiella uppgifter om företaget kan peka på och konkretisera den skada som anges i bl.a. 8 kap 10 § sekretesslagen. Sekretesslagen gäller inte för övriga företag. Dessa får dock anses ha ett eget intresse av att behandla kommersiellt känsliga uppgifter konñdentiellt. Enligt utredningens mening får därmed kraven i artiklarna 8 och 11 i naturgasmarknadsdirektivet anses vara uppfyllda.

Enligt artiklarna 8 och 11 i naturgasmarknadsdirektivet skall överförings-, lagrings-, LNG- och distributionsföretag utan att det påverkar

tillämpningen artikel 12 eller någon annan laglig skyldighet att läm-

av

uppgifter behandla kommersiellt känsliga uppgifter det erhålna - som ler under bedrivandet av sin affärsverksamhet konñdentiellt.

Bland aktörerna på den svenska naturgasmarknaden finns såväl ett halvstatligt aktiebolag Vattenfall Naturgas AB, vilket till 51 procent ägs av Vattenfall AB, som kommunala och privata företag.

Bestämmelser om sekretess finns i sekretesslagen 1980:100. Med sekretess förbud att röja uppgift, sig det sker muntligt

avses vare tystnadsplikt eller genom att allmän handling lämnas ut handlingssekretess eller på annat sätt. Med handling framställning i

avses en skrift eller bild, eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt endast med hjälp av något tekniskt hjälpmedel TF 2 kap. 3 §. Handlingen är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda regler inkommen dit eller upprättad där. Sek-

anses

326 Överväganden och förslag SOU 1999: l l 5

retessen gäller mot enskilda l kap. 2 § sekretesslagen och

personer myndigheter l kap. 3 § sekretesslagen.

I l kap. 9 § sekretesslagen anges att aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser i vilka kommun, landsting eller kommunalförbund har ett rättsligt bestämmande inflytande, jämställs med myndighet vid tillämpningen sekretesslagen. Även bestämmelserna i

av 2 kap. TF om rätt att ta del av handlingar hos myndighet gäller i tilllämpliga delar också handlingar hos dessa företag. Ett rättsligt bestämmande inflytande har kommuner och landsting, vad gäller aktiebolag, om de ensamma eller tillsammans äger aktier med än hälf-

mer ten av samtliga röster i bolaget eller annars förfogar över så många röster i detta. Sådant inflytande föreligger också de har rätt att utse

om eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen. Samma kriterier gäller för ekonomiska föreningar. Beträffande handelsbolag föreligger ett kommunalt rättsligt bestämmande inflytande om samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän är kommuner eller landsting. Vad gäller stiftelser gäller ett sådant inflytande om kommuner eller landsting på grund av stiftelseförordnandet har rätt att utse eller avsätta än

mer hälften av ledamöterna i styrelsen för en stiftelse.

I 6 kap. 1-3 och i 8 kap. 10 § sekretesslagen finns regler om affärssekretess. Bestämmelserna i kapitel 6 tar sikte på att skydda det allmännas exempelvis det kommunala företagets intressen medan kapitel 8 främst avser skydd för enskilds myndighetens eller det kommunala företagets motparts ekonomiska förhållanden.

Sekretess gäller, enligt 6 kap. 1 § sekretesslagen, i myndighets affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driftsförhållanden, om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. Enligt 6 kap. 2 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse eller användning av bl.a. egendom, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Av 6 kap. 3 § sekretesslagen framgår att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till myndighetens verksamhet för upplåning det kan antas att det all-

om männas ställning som låntagare försämras om uppgiften röjs.

Enligt 8 kap. lO § sekretesslagen gäller sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftsförhållanden för enskild som har trätt i affarsförbindelse med myndigheten, det särskild anledning kan

om av antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.

För sådant kommunalt företag som uppfyller kraven i 1 kap. 9 § sekretesslagen gäller med andra ord sekretess i dess affärsverksamhet för uppgifter om affärs- eller driftsförhållanden, dvs. kommersiella uppgifter. Sekretessen gäller dock endast om det kommunala företaget kan peka på och konkretisera den skada i de ovannämnda regler-

som anges

Överväganden och förslag 327

na om affärssekretess vid upphandling gäller dock absolut sekretess. Detta får dock förenligt med kraven i artiklarna 8 och ll i natur-

anses gasmarknadsdirektivet, eftersom där endast anges att företag skall behandla kommersiellt känsliga uppgifter konfidentiellt. Med kommersiellt känsliga uppgifter bör, enligt utredningens mening, sådana

avses uppgifter vars röjande kan antas skada bl.a. den enskilde.

Statliga aktiebolag och enskilda företag omfattas inte av sekretesslagen. Frågan är de, på grund artiklarna 8 och 11 i direktivet,

om av skall åläggas att behandla kommersiellt känsliga uppgifter konfidentiellt. Det mest ingripande vore att införa regler tystnadsplikt.

om

Bestämmelser om tystnadsplikt finns, förutom i sekretesslagen, även i en rad andra författningar t.ex. lag 1998:531 yrkesverksamhet på

om hälso- och sjukvårdens område och i rättegångsbalken. Det främsta motivet till att exempelvis privat anställd sjukvårdspersonal har tystnadsplikt är hänsynen till enskilds, dvs. patientens, personliga integritet. Det ter sig därför något främmande för den svenska rättsordningen att införa tystnadsplikt i bl.a. enskild verksamhet för kommersiella uppgifter. Därför bör, enligt utredningens mening, sådan tystnads-

en plikt inte införas. Vi är medvetna om att medlemsstaterna, enligt artiklarna 6 och 9 i direktivet skall vidta nödvändiga åtgärder for att säkerställa att överförings-, lagrings-, LNG- och distributionsföretagen handlar i enlighet med artiklarna 8 och 11, dvs. behandlar kommersiellt känsliga uppgifter konfidentiellt. Medlemsstaterna avgör dock själva hur detta mål skall uppnås. Det ligger i det enskilda företagets eget intresse att kommersiellt känsliga uppgifter inte lämnas ut.

10.8 bestämmelser

Övriga

10.8.1 Ansvar

Förslag: Den som med uppsåt eller av oaktsamhet drar fram eller använder naturgasledning utan tillstånd där sådant krävs, uppför eller använder naturgaslager utan tillstånd eller bryter mot villkor

som som meddelats i koncessionen till skydd för allmänna intressen och enskild rätt, bör kunna dömas till ansvar.

Utredningen har i avsnitt 10.2 föreslagit att det skall krävas koncession för att dra fram och använda vissa naturgasledningar samt naturgaslager. I samma avsnitt har även föreslagit att koncession skall förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och

enskild rätt. Utredningen anser att det är av vikt att dessa regler följs. Det

328 Överväganden och förslag

bör därför införas regler i naturgaslagen. Den med om ansvar som uppsåt eller oaktsamhet drar fram och använder naturgasledning av utan tillstånd där sådant krävs samt den uppför och använder som naturgaslager utan tillstånd eller bryter mot villkor meddelats i som som koncessionen till skydd för allmänna intressen och enskild bör rätt, kunna dömas till ansvar.

Överklagande

Beslut enligt 6 kap. 7 och 10 bör kunna överklagas. Med hänsyn till målens karaktär bör prövningen ske hos allmän förvaltningsdomstol. Vem som får överklaga beslut framgår 22 § förvaltningslagen av 1986:223.

10.8.3 Övergångsbestämmelser

Naturgasmarknadsdirektivet skall genomfört i medlemsstaternas vara lagstiftning senast den 10 augusti 2000. Därför bör naturgaslagen träda i kraft denna dag. De reglerna bör tillämpas även på koncession nya meddelad enligt lagen 1978:160 vissa rörledningar. I ärenden där om ansökan om koncession är anhängig vid ikraftträdandet bör lagen 1978:160 om vissa rörledningar tillämpas. Bestämmelserna förseom ningsavgift enligt 6 kap. 6 och 7 bör tillämpas första gången för räkenskapsår som avslutats den 31 december 2001.

l l

1 1

Författningskommentarer

1 l.1 till naturgaslag Förslag

1 Inledande bestämmelser

kap.

Lagens tillämpningsområde

1 § I denna lag ges föreskrifter om koncession för naturgasledningar och naturgaslager samt om handel med naturgas i vissa fall.

Paragrafen lagens tillämpningsområde.

anger

Definitioner

2 § Med naturgasledning rörledning, mät- och reglerstation,

avses linjeventilstation, rensdonsstation och kompressorstation.

I paragrafen vad med naturgasledning. Som sådan

anges som avses en betraktas rör och rördelar t.ex. böjar, men även tillbehör såsom ventiler samt kontroll- och säkerhetsanordningar olika slag, exempelvis

av anordningar för katodiskt skydd.

3 § Med berättigad kund avses

den äger naturgasledning och transporterar eller säljer

som som

naturgas till fler än kund,

en

kunder har naturgaseldad kraftproduktion, och

som

övriga slutförbrukare förbrukar än fem miljoner kubikme-

som mer

ter naturgas per år och förbrukningsställe.

I paragrafen vad med berättigad kund. Som sådan av-

anges som avses

enligt första punkten den äger naturgasledning och som transses som porterar eller säljer naturgas till fler än en kund. Transporten av natur-

kan ske från införselpunkten i Sverige till slutkund men kan också gas avse del av denna sträcka.

3 3 O F örfattn ingskommentarer SOU 1999: l l 5

Även kunder har naturgaseldad kraftproduktion, dvs. produktion

som av el, anses enligt andra punkten berättigade.

som

I tredje punkten anges att även slutförbrukare förbrukar än

som mer fem miljoner kubikmeter naturgas år och förbrukningsställe är be-

per rättigade kunder. Med förbrukningsställe ett företag eller del

avses en av ett företag, t.ex. verkstad, fabrik eller ett kontor ligger på

en en som en viss plats. Två enheter som hör till företag är belägna på

samma men skilda platser betraktas två förbrukningsställen. För att ett företag

som som bedriver verksamhet på skilda orter skall bli klassificerad be-

som rättigad kund krävs att detta företags förbrukning naturgas uppgår

av till minst fem miljoner kubikmeter naturgas år på dessa orter.

per en av

4 § Med transporttariff avses avgifter och övriga villkor för transport aw naturgas och för anslutning till naturgasledning och gäller för

en berättigade kunder.

Paragrafen innehåller definitionen av transporttariff. Närmare bestämmelser om transporttariffer finns i 3 kap.

2 kap. Koncession

Koncessionsplikt

1 § En naturgasledning får inte dras fiam eller användas utan tillstånd koncession av regeringen. Koncession krävs dock inte för naturgasledning

som

huvudsakligen skall användas för att tillgodose enskilda hushålls

och företags behov eller uteslutande skall användas inom hamn- eller industriområde.

Regeringen får i visst fall medge undantag från koncessionsplikt.

Ansökan koncession lämnas in till den myndighet regeringen

om som bestämmer.

Bakgrunden till förslaget har utvecklats i avsnitt 10.2. l och 10.2.3. Av första stycket framgår att det krävs koncession för att dra fram och

använda naturgasledningar.

I andra stycket två undantag från koncessionsplikt. Enligt

anges punkt 1 krävs inte koncession för naturgasledning huvudsakligen

som

F örfattn ingskommentarer 3 3 1

används för att tillgodose enskilda hushålls och företags behov av naturgas. I praktiken innebär undantaget att det inte krävs koncession för naturgasledning belägen efter mät- och reglerstation. Punkt 2 inen en nebär att koncession inte krävs för naturgasledningar uteslutande som används inom hamn- eller industriområde.

Enligt tredje stycket får regeringen i visst fall, t.ex. om en mät- och reglerstation behöver byggas eller dess kapacitet behöver utom om ökas, medge undantag från koncession.

2 § Ett naturgaslager får inte byggas eller användas utan tillstånd koncession av regeringen. Koncession krävs dock inte för ett naturgaslager är anslutet till en som naturgaslednin g som huvudsakligen skall användas för att tillgodose enskilda hushålls och företags behov eller uteslutande skall användas inom hamn- eller industriområde

Ansökan koncession lämnas in till den myndighet som regeringen om bestämmer.

Bakgrunden till förslaget har utvecklats under avsnitt 10.2.1 och 10.2.3.

Förutsättningar för koncession

3 § Endast det är lämpligt från allmän synpunkt får koncession beom viljas för naturgasledningar och naturgaslager.

I bestämmelsen att endast det är lämpligt från allmän synanges om punkt får koncession beviljas för naturgasledningar och naturgaslager. Syftet med lämplighetsprövningen är främst att hindra att samhällsekonomiskt onödiga naturgasledningar och naturgaslager dras fram respektive byggs eller att naturgasledningar och naturgaslager anläggs på ett sådant sätt att de medför onödigt stort intrång till skada för tredje man.

4 § Koncession får inte strida detaljplan eller områdesbestämmot en melser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelse göras.

Bakgrunden till och innebörden förslaget har utvecklats under avav snitt 10.2.2. Förslaget innebär att koncession inte får beviljas i strid

332 Författningskommentarer

mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Om prövningsmyndigheten bedömer att syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas kan dock mindre avvikelse få göras.

5 § Vid prövning frågor beviljande koncession skall bestämav om av melserna i 2-4 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § miljöbalken tillämpas.

En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i ansökan koncession. en om När det gäller förfarandet, kraven på miüökonsekvensbeskrivningen samt planer och planeringsunderlag gäller 6 kap. miljöbalken.

Enligt paragrafens första stycke tillämpas miljöbalkens allmänna hänsynsregler vid koncessionsprövningen. Dessutom tillämpas miljöbalkens bestämmelser att myndigheter skall säkerställa miljökvaliom att tetsnormer uppfylls och att ny verksamhet medverkar till att som en miljökvalitetsnorrn överträds inte får tillåtas.

För miljökonsekvensbeskrivning hänvisas, enligt paragrafens andra stycke, till miljöbalkens bestämmelser.

6 § En koncession får beviljas endast den fiim allmän synpunkt som är lämplig att utöva verksamhet som avses med koncessionen.

Enligt bestämmelsen beviljas endast den koncession bedöms som lämplig från allmän synpunkt. Vid prövningen ansökan prövas söav kandens lämplighet. Prövningen innebär bedömning sökandens en av allmänna kompetens och vederbörandes ekonomiska Koncesresurser. sion förutsätts endast meddelas den har förutsättningarna och som möjligheterna att fullgöra alla de förpliktelser följer som av naturgasledningens och naturgaslagrets framdragande respektive uppförande och drift.

Villkor för koncession

7 § En koncession skall naturgasledning med i huvudsak beavse en stämd sträckning.

En koncession för naturgasledning och ett naturgaslager skall fören enas med de villkor behövs för att skydda allmänna intressen och som enskild rätt, såsom att trygga säkerheten, skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter och främja långsiktigt god husen hållning med mark och vatten och andra resurser.

F örfattn in gskommentarer 33 3

Som villkor för koncessionen får föreskrivas att naturgasledningen skall färdigställd inom viss tid Finns det särskilda skäl kan

vara en regeringen förlänga föreskriven tid. Ansökan förlängning skall gö-

om

före utgången den föreskrivna tiden. ras av

För att det skall möjligt att bedöma en naturgaslednings påverkan

vara på motstående intressen bör naturgasledningens sträckning vara i huvudsak bestämd.

Vid prövningen ett koncessionsärende bör en avvägning göras mel-

av lan å sidan intresset en naturgasledning eller ett naturgaslager

ena av och å andra sidan det allmännas och enskildas t.ex. markägares intres-

Enligt bestämmelsen kan koncession förenas med de villkor sen. en

behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt. I parasom grafen nämns vissa de villkor kan komma ifråga. Villkor bör

av som exempelvis kunna meddelas till skydd för miljön även för att till-

men godose andra allmänna intressen exempelvis vad krävs för att fö-

som rebygga brand och explosion. Villkor bör även kunna meddelas till

skydd för enskildas intressen.

I beslutet koncession bör det möjligt att ange att naturgasled-

om vara ningen skall fárdigställd inom viss tid. När tidsfristen bestäms

vara en bör bl.a. arbetets omfattning beaktas. Om arbetet på grund av särskilda förhållanden, t.ex. arbetsnedläggelse, förhindras eller avsevärt försvå-

bör tidsfristen kunna förlängas. Ansökan förlängning bör lämras om

in före tidsperiodens utgång. Om naturgasledningen inte är färdig nas inom föreskriven tid och ansökan förlängning inte har lämnats in

om eller beviljats kan koncessionen återkallas enligt 15 § punkt

8 § En koncession får för sin giltighet göras beroende av att den som innehar koncessionen ställer säkerhet för kostnaderna att ta bort naturgasledningen och naturgaslagret och att vidta andra åtgärder för återställning. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet.

Om det kan antas att den ställda säkerheten inte längre är tillräcklig, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta

ytterligare säkerhet. om

I fråga säkerhetens beskaflenhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbal-

om ken. Säkerheten skall prövas regeringen eller den myndighet som

av regeringen bestämmer och förvaras länsstyrelsen i det län där verk-

av samheten bedrivs.

334 F örfattningskommentarer SOU 1999:1 15

I bestämmelsen regleras skyldighet att ställa säkerhet för återställningsåtgärder. Skyldighet att vidta sådana åtgärder regleras i 16

Där anges också att prövningen av vilka åtgärder behöver vidtas skall göras i

som samband med att koncessionen upphör. Ett beslut säkerhet för åter-

om ställningsåtgärder bör dock fattas redan när koncessionen beviljas. Den myndighet som prövar koncessionsansökan bör vid prövningen avgöra om säkerhet skall ställas. Vid omfattande ingrepp i naturen bör huvudregeln vara att säkerhet skall ställas. Säkerheten kan bestå exempel-

av vis bankgaranti.

Koncessionens giltighetstid

9 § En koncession skall beviljas för fyrtio år. Om det finns särskilda skäl eller om sökanden begär det, får kortare tid bestämmas.

Bakgrunden till och innebörden förslaget har utvecklats under

av avsnitt 10.2.5. Koncession meddelas i normalfallet för 40 år, inte sö-

om kanden begär kortare tid. Begärs kortare tid bör denna bestämmas.

Förlängning av giltighetstid

10 § Koncessionens giltighetstid får på ansökan koncessionshava-

av ren förlängas med jjzrtio år åt gången. Om detfinns särskilda skäl eller om sökanden begär det, får kortare tid bestämmas.

I ett ärende om förlängning giltighetstiden skall 3-7 §§ tillämpas.

av

Ansökan om förlängning av giltighetstiden skall göras senast två år före koncessionstidens utgång. Koncessionen gäller till dess att ansökningen har prövats slutligt.

I första stycket anges att koncessionstiden kan förlängas efter ansökan av koncessionshavaren. Om ansökan beviljas förlängs giltighetstiden med 40 år. Om det finns särskilda skäl eller om sökanden begär det kan kortare tid bestämmas för förlängningen. Övervägs kortare tid i ett förlängningsärende bör samma bedömning göras då koncession

som meddelades första gången enligt 9

En ansökan om förlängning bör, enligt andra stycket, prövas

som en ny ansökan. Detta innebär bl.a. att koncessionen kan förenas med eller

nya ändrade villkor.

Författningskommentarer 335

I tredje stycket föreskrivs att ansökan förlängning giltighetstiden

om av bör göras senast två år före koncessionstidens utgång. Bestämmelsen är inte sanktionerad men det är viktigt att tidsgränsen hålls så att prövningsmyndigheten får den tid som behövs för att bereda ärendet.

Naturgasledning inom område för trafikled

11 § Om naturgasledning har dragits fram inom område för be-

en en fintlig allmän väg, enskild väg som hålls öppen för trafik, järnväg, tunnelbana, spårväg, kanal eller annan sådan vattentrafikled trafikled, är koncessionshavaren skyldig att, vid ändring av trafikleden, vidta och bekosta de åtgärder med naturgasledningen behövs för att

som ändringen av trafikleden skall kunna genomföras. Om åtgärden vidtas med naturgasledning där denna korsar trafikled skall dock den

en en som förvaltar trafikleden ersätta koncessionshavaren för kostnaden för åtgärden.

Bakgrunden till och innebörden av förslaget har utvecklats i avsnitt 10. 2.7. Bestämmelsen är endast tillämplig om naturgasledningen har dragits fram inom område för en befintlig trafikled. Begreppet vägområde definieras i 2 och 3 väglagen 1971:948. Motsvarande bestämmelser finns för enskild väg i 46 § anläggningslagen 1973:1149 och, för järnväg, tunnelbana och spårväg, i 2 § jämvägssäkerhetslagen 1990:1157.

12 § Om en naturgasledning som har dragits fram inom område för en befintlig trafikled medför ökade kostnader för trafikledens underhåll, skall koncessionshavaren ersätta dessa ökade kostnader.

Bestämmelsen är tillämplig i det fall en naturgasledning har dragits fram inom området för en befintlig trafikled.

13 § Om arbetet på naturgasledning, är belägen inom område

en som för trafikled än allmän väg, kan inverka på trafiksäkerheten el-

annan ler om arbetet medför större ingrepp i trafikleden, skall det utföras efter anvisningar av den som förvaltar trafikleden eller genom hans försorg. Koncessionshavaren för kostnaden för arbetet.

svarar

I fråga arbete med naturgasledning inom område för allmän väg

om gäller särskilda bestämmelser.

336 Författningskommentarer

Bestämmelsen i första stycket avser alla slags arbeten på naturgasen ledning, dvs. framdragande, ändring och underhåll. Förvaltaren av trafikleden får välja mellan anvisningar att ge for arbetets utförande och att utföra arbetet försorg. I bägge fallen genom egen bör koncessionshavaren svara for kostnaderna.

I andra stycket att särskilda bestämmelser anges bör gälla for arbete med naturgasledning inom område för allmän väg. Med särskilda bestämmelser 44 § väglagen. avses

Överlåtelse och upphörande av koncession

14 § En koncession får inte överlåtas tillstånd utan av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Vid som prövning av en ansökan om överlåtelse koncession av skall 6 § tillämpas.

Bestämmelsen innebär att koncession inte en får överlåtas utan tillstånd. Den nye innehavarens lämplighet bör på prövas samma sätt som vid en ansökan koncession. Däremot behöver inte om ny övriga villkor for koncessionen prövas på nytt. Den koncessionshavaren nye övertar ansvaret för att följa villkoren är förenade med koncessionen. som Nägon ny koncessionstid behöver inte fastställas koncessionen utan övertas för återstoden innevarande koncessionstid. av

15 § En koncession får återkallas,

om en naturgasledning eller ett naturgaslager inte används under

tre år iföljd och inte behövs för att säkra

energiförsörjningen,

om koncessionshavaren inte följer villkoren gäller för som koncessionen, säkerhetsbestämmelserna gäller för

som naturgasledning-

ens och naturgaslagrets drift eller inte fullgör sina skyldigheter enligt denna lag.

Frågor om återkallelse koncession av prövas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. som

I första stycket i vilka fall återkallelse anges av koncession får äga rum. Tidsgränsen, enligt första punkten, har bestämts med beaktande att av naturgasledningar av denna typ tillverkas stål och dessa så av att rostar snart de inte längre används och blir underhållna. Även naturgaslager,

ovan eller i mark, förfaller de inte underhålls. Återkallelse om får enligt punkt 2 även ske vid misskötsamhet. Säkerhetsbestämmelserna som

gäller för naturgasledningens

och naturgaslagrets drift är de bestäm-

SOU 1999: 1 15 F örfattningskommentarer 337

melser som har meddelats i eller med stöd lagen 1988:868

av om brandfarliga och explosiva

varor.

16 § Om en koncession upphör att gälla är den senast haft konces-

som sionen skyldig att ta bort naturgasledningen och naturgaslagret samt vidta andra åtgärder för återställning, det behövs från allmän eller

om enskild synpunkt.

I samband med att koncessionen upphör skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fastställa koncessionshavarens skyldigheter enligt första stycket.

Om den senast har haft koncessionen inte fullgör sina skyldigheter

som enligt första stycket, får den myndighet regeringen bestämmer fö-

som relägga honom vid vite att fullgöra skyldigheterna eller besluta att åtgärderna skall vidtas på koncessionshavarens bekostnad Ett beslut

om att åtgärderna skall vidtas på koncessionshavarens bekostnad får verkställas.

Enligt första stycket bör den senast innehaft koncessionen

som vara skyldig att ta bort naturgasledningen och naturgaslagret samt att vidta andra åtgärder för att återställa om det behövs från allmän eller enskild synpunkt. Behovet av återställningsåtgärder bör prövas i varje särskilt fall. Skyldigheten att vidta åtgärder bör gälla endast detta är nöd-

om vändigt for att tillgodose ett allmänt eller enskilt intresse någon be-

av tydelse.

Prövningen av vilka åtgärder behöver vidtas bör enligt andra

som stycket göras i samband med att koncessionstiden upphör.

Enligt tredje stycket, bör det möjligt att antingen förelägga den

vara tredskande att fullgöra sina skyldigheter eller att besluta att åtgärderna skall utföras på koncessionshavarens bekostnad. Ett föreläggande bör kunna förenas med vite. Att beslut om att åtgärderna skall vidtas på koncessionshavarens bekostnad får verkställas innebär att beslutet utgör en exekutionstitel enligt 3 kap. 1 § 6 utsökningsbalken.

17 § Om en naturgasledning dras fram eller ett naturgaslager byggs utan koncession där sådan behövs, får den myndighet regeringen

som bestämmer förelägga ledningens ägare och lagrets ägare att ta bort

naturgasledningen och naturgaslagret och vidta andra åtgärder för

återställning, om det behövs från allmän eller enskild synpunkt.

338 F örfattningskommentarer SOU 1999:1 15

Om den äger naturgasledning eller ett naturgaslager inte full-

som en gör sina skyldigheter enligt första stycket, får den myndighet

som regeringen bestämmer förelägga honom vid vite att fullgöra skyldigheterna eller besluta att åtgärderna skall vidtas på ägarens bekostnad. Ett beslut om att åtgärderna skall vidtas på ägarens bekostnad får verkställas.

I paragrafen regleras skyldigheten för den dragit fram konces-

som en sionspliktig naturgasledning utan att ha koncession eller har byggt

som ett naturgaslager utan att ha koncession att ta bort anläggningarna och

vidta återställningsâtgärder.

18 § Om någon annans mark behöver tas i anspråk för sådana återställningsåtgärder som avses i 16 eller 17 § får den myndighet

som regeringen bestämmer besluta att tillträde till marken skall lämnas under viss tid.

Återställningsåtgärderna skall utföras så, att minsta skada och intrång vållas. Byggnader får uppföras eller vägar byggas endast markens

om ägare och den som har nyttjanderätt eller servitut avseende marken samtyckt till det eller den myndighet regeringen bestämmer läm-

som nat tillstånd till åtgärden. Tillstånd får lämnas endast åtgärden är

om oundgängligen nödvändig för att återställningsåtgärderna skall kunna vidtas.

Om återställningsåtgärderna föranleder skada eller intrång, skall

ersättning för detta lämnas. Talan om ersättning väcks vid den fastighetsdomstol inom område marken eller större delen denna lig-

vars av ger.

Bakgrunden till och innebörden förslaget har utvecklats under

av avsnitt l0.2.10.

19 § Om regeringen har tillåtit naturgasledningen eller naturgaslagret i en koncession enligt denna lag får förbud inte meddelas med stöd

av miljöbalken mot att

dra fram och använda naturgasledning eller

en

bygga och använda ett naturgaslager.

Bakgrunden till och innebörden förslaget har utvecklats under

av avsnitt 10.2.2.

Författningskommentarer 339

3 kap. för den äger

Skyldigheter som en

naturgasledning m.m.

Transport av naturgas

1 § Den naturgasledning är skyldig att på skäliga villkor som äger en transportera naturgas för berättigad kunds räkning.

Bakgrunden till och innebörden förslaget har utvecklats under avav snitt 10.3.2.

Skyldigheten att övervaka att transporten sker på skäliga villkor ingår i det tillsynsansvar den myndighet regeringen bestämmer har som som se avsnitt 10.6.1.

Skyldighet att mäta transporterad naturgas

2 § Den äger naturgasledning är skyldig att utföra mätning av som en transporterad naturgas samt att rapportera resultaten av dessa mätningar i enlighet med de närmare föreskrifter regeringen eller den som myndighet regeringen bestämmer meddelar. som

Bakgrunden till och innebörden av förslaget har utvecklats under avsnitt 10.3.6.

Skyldighet att ansluta naturgasledning

3§ Den äger naturgasledning är, det inte finns särskilda som en om skäl, skyldig att på skäliga villkor ansluta en naturgasledning som innehas av en berättigad kund till sin naturgasledning.

Tvister skyldigheter för den äger en naturgasledning enligt om som första stycket prövas den myndighet som regeringen bestämmer. av

I första stycket regleras skyldigheten för den äger en naturgasledsom ning att ansluta berättigad kunds naturgasledningar till sina egna. Huvudregeln är att den äger naturgasledning är skyldig att på som en skäliga villkor ansluta berättigad kunds naturgasledning till sin leden ning.

340 Föifattningskommentarer SOU 19991115

Undantag från huvudregeln gäller det finns särskilda skäl. Det är om framför allt naturgasledningens kapacitet är avgörande för skylsom digheten att ansluta. Naturgasledningen måste nämligen fysiskt utöver befintlig transport, kunna klara den transport blir följden som av en anslutning. Finns det inte ledig kapacitet bör anslutningsskyldighet inte föreligga. I sådana fall har redan anslutna företräde.

En ägare av en naturgasledning får inte särbehandla sig själv ägaren om är en del av en koncern vilken även bedriver handel med naturgas och därför använder sina naturgasledningar för koncernens transport. egen Ägaren bör t.ex. inte med hänvisning till koncernens framtida behov av naturgasledningens kapacitet kunna avvisa kunder. Å andra sidan bör ägaren inte heller skyldig att inskränka pågående användning för vara att frigöra kapacitet åt andra berättigade kunder.

I vissa situationer kan det skäligt att vägra viss motpart anslutning, vara exempelvis om tidigare avtal inte följts eller det kan förväntas bli om svårt att få betalt. Det kan också, i vissa fall, skäligt att kräva vara garantier eller säkerhet förutsättning för anslutning. som

I andra stycket anges att tvister skyldigheter för den äger om som en naturgasledning enligt första stycket prövas den myndighet av som regeringen bestämmer. Myndigheten har att pröva anslutningsskyldigheten i sig och villkoren för denna. I sistnämnda fall prövas villkoren om är skäliga. Det villkor troligen är viktigast är anslutningsavgiften som vilken utgår engångsavgift och kostnaden för att göra som en avser själva anslutningen. Avgiftens storlek bör påverkas det rör sig av om om en nyanslutning eller återkoppling. Även övriga villkor kan en som vara förenade med själva anslutningen skall skäliga. vara

4 § Om ett naturgasföretag får eller kan antas få allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter på grund avtal köp av om av naturgas får regeringen eller den myndighet regeringen som bestämmer medge tillfälligt undantag från 1 och 3 §§.

Ansökan undantag lämnas in till den myndighet regeringen om som bestämmer. Ansökan skall göras utan dröjsmål det senast efter att anslutning av naturgasledning eller transport naturgas har vägrats. av

Bakgrunden till och innebörden förslaget har utvecklats under av avsnitt 10.3.5.

SOU 1999:1 15 F öifattningskommentarer 341

Transporttariffer

5 § Transporttarifler skall skäliga och utformade på sakliga

vara grunder.

Vid bedömning av en transporttarzfifs skälighet skall kravet på en rimlig avkastning av transporttjänsten beaktas.

I första stycket anges att transporttariffema skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Innebörden av att tariffema utformas på saklig grund är att de skall vara objektiva och icke-diskriminerande. Kunder får delas in i grupper efter kostnadsbild.

Vid bedömning av en transporttariffs skälighet beaktas, enligt andra stycket, företagets krav på en rimlig avkastning av transporttj änsten. Ett exempel på en omständighet som kan verka i höjande riktning på transporttarifferna är att företaget har haft höga kostnader for nyligen gjorda investeringar i sina naturgasledningar.

6 § Transporttariffer för transport naturgas skall utformas så, att

av en kund som betalar avgift för att vara ansluten har rätt att använda andras naturgasledningar.

För att underlätta handeln med naturgas bör kunderna endast behöva sluta avtal med en ägare av en naturgasledning, nämligen ägaren av den naturgasledning på vilken kunden har en anslutningspunkt.

7 § Den som äger en naturgasledning skall på begäran utan dröjsmål lämna skriftlig uppgift sin transporttarifl Uppgiften skall innehålla

om en upplysning om möjligheten att hos den myndighet som regeringen bestämmer begära prövning enligt sista stycket.

Vid begäran om ny anslutning skall uppgifter enligt första stycket lämnas inom skälig tid.

Den som äger en naturgasledning skall oflentliggéra sin transporttarifl till den del den avgifter och övriga villkor för transport

avser av naturgas.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter offentliggörande transporttarzfl enligt

om av tredje stycket.