Effektiva värme- och miljölösningar delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Effektiva

värme-

och

0-

mllj

lösningar

We

Occ SO

Wm

Statens offentliga utredningar MW 1999:5 W Näringsdepartementet

Värme-

Effektiva

och

miljölösningar

Delbetänkande och gasmarknadsutredningen

av Yarme-

Stockholm 1999

SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt. För remissutsändningar av SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie

svarar Fakta Info Direkt på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fakta Info Direkt, Kundservice

Box 6430, 113 82 Stockholm Tel: 08-587 671 00, Fax: 08-587 671 71 E-post order@faktainfo.se

Svara på remiss. Hur och varfor. Statsrådsberedningen, 1993.

En liten broschyr som underlättar arbetet för den skall på remiss. - som svara Broschyren kan beställas hos:

Information Rosenbad

Regeringskansliet

103 33 Stockholm

Fax: 08-405 42 95

Telefon: 08-405 47 29

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-7610-907-0 Stockholm 1999 ISSN O375-25OX

Till statsrådet och chefen för

Näringsdepartementet

Genom beslut den 4 juni 1998 bemyndigade regeringen chefen för Närings- och handelsdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att

över den lagstiftning reglerar handel, transporter och distribuse som tion naturgas och annan rörbunden energi.

av

Med stöd bemyndigandet tillkallades den 9 juli 1998 f.d. riks-

av dagsledamoten Birgitta Johansson som särskild utredare.

Den 21 september 1998 förordnades sakkunniga kanslirådet

som Bengt Agartz, områdesansvarige Bo Diczfalusy, verkställande direktören Magnus Grill, departementsrådet Sten Kjellman, civilingenjören Harald Ljung, verkställande direktören Gustaf Malmberg, utredningssekreteraren Jan-Erik Moreau, ekonomen Veronica Nilsson och verkställande direktören Rolf Stålebrant.

Som experter förordnades den 2l september 1998 departementssek-

Lotta Bredhe, kammarrättsassessorn Niclas Falkendal, avdelreteraren ningschefen Barbro Forsberg och avdelningsjuristen Göran Morén. Den 29 september 1998 förordnades avdelningsdirektören Lars Synnerholm som expert.

Revisionsdirektören Mats Johansson förordnades den 27 augusti 1998 till sekreterare och den 27 november 1998 till huvudsekreterare. Som sekreterare förordnades den 9 oktober 1998 kammarrättsassessom Lena Sandnes.

Utredningen har antagit namnet Värme- och gasmarknadsutredningen.

Huvuduppgiften för utredningen är att lämna ett förslag till ny naturgaslagstiftning. Utredningsuppdraget skall redovisas senast den l november 1999.

Utredningen har också haft i uppdrag att analysera vissa aspekter

rör fjärrvärmesektom. Enligt direktiven skall denna del av utredsom ningsuppdraget avrapporteras den l februari 1999. Vi får med anledning härav överlämna delbetänkandet SOU 1999:5, Effektiva värmeoch miljölösningar.

Särskilda yttranden har lämnats dels av sakkunniga Magnus Grill, Harald Ljung, Gustaf Malmberg och Rolf Stålebrant, dels sakkunniga

av Jan-Erik Moreau och Veronica Nilsson.

Stockholm i januari 1999

Birgitta Johansson

/Mats Johansson

Lena Sandnes

Sammanfattning

Lokaliseringsprincipen

Kommunernas befogenheter regleras genom ett antal grundläggande bestämmelser i kommunallagen. Lokaliseringsprincipen innebär i grunden att kommunal åtgärd måste vara knuten till kommunens egen område eller dess innevånare för att den skall anses som laglig.Likna ställighetsprincipen innebär att det inte är tillåtet för kommuner att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller kommunmedgrupper av lemmar på än objektiv grund. Självkostnadsprincmen innebär att annat kommuner inte får ta ut högre avgifter än mot kostnaderna som svarar för de tjänster eller nyttigheter kommunen tillhandahåller. som samband med reforrneringen elmarknaden infördes bestämmel- I av innebar undantag från de grundläggande kommunalrättsliga ser som principerna. Kommunal produktion och handel med i privaträttslig undantogs från lokaliseringsprincipen och skall också bedrivas

form

på affärsmässig grund i stället för med iakttagande av självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen. I huvudsak genomfördes förändringarna i regelverket för att kommunala elbolag skulle samma konkurrensförutsättningar övriga företag på marknaden och därmed som minska risken för att slås ut. Även kommunal distribution fjärrvärme och naturgas i priav vaträttslig form undantogs med vissa undantag från självkostnadsoch likställighetsprinciperna. Däremot så omfattas de senare företagen fortfarande kommunallagens lokaliseringsprincip. av

Undantaget från självkostnads- och likställighetsprincipema genom-

fördes för att konkurrensneutraliteten mellan de olika energislagen skulle kunna upprätthållas och inte primärt för att öka konkurrensen mellan olika vänneföretag. Det finns i dag begränsade tekniska t.ex. möjligheter för handel med fjärrvärme inom kommun eller inom en ledningsnät. Det kan i och för sig inte uteslutas att införamen för ett randet konkurrens på tjärrvänneområdet skulle kunna vara ändaav målsenligt. Att analysera förutsättningarna för sådana system ligger

8 Sammanfattning

dock utanför för utredningens uppdrag. Enligt utredningens beramen dömning kan det finnas anledning över denna fråga. Det gäller att se även hur lcraftvärmen påverkas de kommunalrättsliga principerna. av Utredningens huvuduppgift är att analysera lokaliseringsprinciom pen förhindrar eller försvårar uppbyggnaden effektiva vänneförsörjav ningssystem som omfattar flera kommuner. Enligt vår bedömning är möjligheterna till överföring fjärrvärme mellan kommuner starkt beav gränsade av lönsamhetsskäl. Fjärrvärme har störst konkurrenskraft i områden med tät bebyggelse. Det kan dock i stället, eller komsom ett plement, bli fråga om att ett kommunalt energibolag köper bolag i upp en annan kommun. Orsaken kan t.ex. rationaliseringsvinster och vara

kompetensförsörjning.

Det är dock nödvändigt att diskutera fjänvärmens roll inom energipolitiken. Statsmaktema har sedan lång tid stött utbyggnaden av fjärrvärmen. Orsaken har främst varit miljöskäl. Riksdagen beslutade 1997 om ett nytt energipolitiskt bl.a. omfattar insatser för program som att stödja fjärrvärmen. Det är väsentligt att lagstiftningen för den kommunala fjärrvänneverksamheten inte strider mot intentionerna i energipolitiken eller försvårar uppfyllandet av dess mål. Utbyggnaden fjärrvärme har förav bättrat miljön och lett till allt högre användning förnybara bränsen av len. Det är viktigt att denna utveckling kan fortsätta så långt det är som ekonomiskt lönsamt. Detta talar för att restriktioner förhindrar elsom ler försvårar uppbyggnaden effektiva värrneförsörjningssystem bör av tas bort. Enligt den underlagsrapport genomförts på uppdrag utredsom av ningen, och baseras på ett begränsat antal företag, flertalet som anser av de intervjuade representantema för energiföretagen att kommunala fjärrvärmeforetag bör få undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip. Skälen är bl.a. skalfördelar och milj öskäl. Ett undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip är naturligtvis inte invändningsfri. En principiell fråga kommunernas möjär om ligheter att bedriva näringsverksamhet bör underlättas ytterligare. Det är uppenbart att ett sådant förfarande kan leda till ett antal mindre önskvärda konsekvenser. Gällande lagstiftning innehåller ett antal restriktioner påverkar som eller reglerar kommunernas möjligheter att bedriva eller utöka sin näringsverksamhet. Vad gäller fjärrvärme finns det emellertid mycket som pekar på att ett begränsat undantag från lokaliseringsprincipen kan vara motiverat. En strikt tolkning av lokaliseringsprincipen skulle i vissa fall kunna motverka effektiva vänne- och milj ölösningar och därmed framför allt motverka intentionerna i energipolitiken. Vi föreslår därför

kommunala fjärrvärmeföretag bör undantas från lokaliseringsprinciatt

pen. En förutsättning för undantaget från lokaliseringsprincipen är dock

att ett kommunalt fjärrvärmeföretags verksamhet utanför den egna kommunen bedrivs i geografisk närhet till dess verksamhet inom kom- Undantaget från lokaliseringsprincipen gäller endast om syftet munen. uppnå ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Med fjärrvärmeär att en verksamhet produktion hetvatten och distribution detta i ett avses av av rörledningssystem för kollektiv uppvärmning byggnader. En naturlig av följd gällande lagstiftning är att ett kommunalt fjänvärmeföretag av skall bedriva fjärrvänneverksamhet i den kommunen för att omegna fattas ett undantag från lokaliseringsprincipen. av Undantaget från lokaliseringsprincipen bör gälla under förutsättning verksamheten bedrivs i ett sådant företag i praktiken vanligen ett att aktiebolag i 3 kap. 16-18 kommunallagen. Motivet till - som avses dessa bestämmelser är bl.a. att verksamhet bedrivs på affärsen som mässig bör utnyttja associationsfonn är avsedd för sådan

grund en som

verksamhet. Likartade organisatoriska förutsättningar gäller då för

verksamheten oavsett ägarskap. Det är viktigt möjligheten att frångå grundläggande kommunalatt rättsliga principer begränsas till sådan verksamhet som nu har nämnts.

Det är också viktigt att verksamheten hålls klart åtskild från annan kommunal verksamhet så konkurrenssnedvridande effekter undviks. att Vi därför verksamhet bedrivs med undantag från lokaliseanser att som ringsprincipen skall redovisas särskilt. Detta är enbart anpassning till en gällande lagstiftning. Kommunal fjänvärmeverksamhet som bedrivs nu form och då med undantag från älvkostnads- och lik-

i privaträttslig

ställighetsprincipema skall enligt nuvarande lagstiftning redovisas särskilt. eventuellt undantag från självkostnadsprincipen för kommunala Ett naturgasföretag kommer att behandlas i vårt slutbetänkande. Detta gälde följdändringar i ellagen kan bli konsekvens vårt ler även som en av redovisade förslag. ovan

1977:439 om kommunal energiplanering

Lagen

Enligt direktiven bör utredningen se över kommunernas planeringsoch föreskriftsmöjligheter. Dessa främst lagen kommunal avser om

energiplanering.

Lagen kommunal energiplanering infördes 1977. Sedan dess har om flertal beslut fattats förändrat behoven och förutsättningarna för ett som kommunal energiplanering. Bland annat har elmarlcnaden reformerats.

På en konkurrensutsatt marknad går det naturligtvis ifrågasätta alltatt för vidlyftiga inslag offentlig planering och vad syftet med sådan av en skall vara.

Någon möjlighet att vidta sanktioner mot kommuner inte iakttar som lagen finns inte. En relativt stor del av kommunerna tar inte heller fram

den energiplan som lagen kräver.

Utredningen har på grund tidsskäl inte haft möjlighet utveckla av att några ställningstaganden om lagen kommunal energiplanering. om Enligt vår bedömning kan det finnas anledning lagen. att se över Detta inte minst mot bakgrund vilken funktion lagen fyller i alltav en mer konkurrensutsatt energimarknad och tillkomsten Agenda 21. av RRV har också pekat på att lagen är ett svagt styrinstrument. En annan aspekt kan att det finns stora skillnader mellan kommunernas vara energiplaner. Det kan vidare diskuteras kommunernas planering om behöver lagfastas i detta sammanhang.

Författningsförslag

Lag om ändring i ellagen 1997:857

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 1 § skall ha följande lydelse.

7kap.1§

sådant kommunalt företag i 3 kap. 16-18 kommunal- Ett som avses lagen 1991:900 får, utan hinder bestämmelsen i 2 kap. 1 § komav munallagen anknytning till kommunens område eller dess medom lemmar, utanför kommunens område bedriva produktion och handel med samt därmed sammanhängande av verksamhet, eller

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse nätverksamhet i geografisk nätverksamhet i geografisk till företagets nätverk- närhet till företagets nätverknärhet samhet inom kommunen i syfte samhet inom kommunen i syfte uppnå ändamålsenlig nät- att uppnå ändamålsenlig nätatt en en verksamhet verksamhet, eller

färrvärmeverksamhet i geo-

grafisk närhet till företagets

fjärrvärmeverksamhet inom

kommunen i syfte att uppnå en

ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Med jjärrvärmeverk-

samhet produktion av hetavses vatten och distribution detta i av rörledningssystem för kollekett tiv uppvärmning av byggnader.

Denna lag träder i kraft den

. . . 3 . " i.. i x. . m ä

31312101 :m nu

i Vi . . x m 2.:: 2 1/ .

- s - :L: - , . . CJICI

kalk p u,I s . m: , j isf§..nrn ; " Fm :L: ,

F§+I$i§313{{å§i*gm§§3ñi§*im

N,g E m, .ajg .;""., g v ; s

åüiâaârá. .Ägsáfiâtiøreu-rdáa üiihtñwüiágåfüiy

gzzuüx mos 34:33:? f Lwmmoi näs: 2:3 mt ad vs xabnixá nmu xx? G937 nagra-é

Hi grwrsxxiørkxzâ "vi;1,v§ñ2i'; :95: 3.345595ubåwmo 8ü3m7ñ" iasm Axarrvwxai

u han. iubpnñ u xxoitråuåun :a .rs

ä :sam: ,Iâdml-IZÃYSW

32°3L uisaaxxasqxxVx áafimzgnsg; r "b2"1:z,,'x'f3"ñér1

A-:imvâån :Aixggzäiaz-éåfi Iâzåzásn

93m: i mnumvsemrâ :armé ieaeurwrse

-Jián gifñaai-.szrrzñzzsf- na äxrqqu 15:;

å mdrignâzâhaww

1 Direktiv och disposition

1 1 Direktiven

.

och gasmarknadsutredningens huvuduppgift är att följa det på- Värmeinom EU med att utforma regler för den gående arbetet gemensamma inre marknaden för naturgas och lämna ett förslag till naturgaslagstift-

det direktivets krav. Utredningsförslaget skall ning som tillgodoser nya

redovisas senast den 1 november 1999.

direktiven skall utredningen också analysera vissa aspekter Enligt och avrapportera detta uppdrag den l febru-

som rör fjärrvännesektorn

ari 1999 direktiven redovisas i bilaga

framgår fjärrvärmeföretagens konkurrenssituation Av direktiven att påverkats det regelverk för elsektom trädde i påtagligt har av nya som 1996. Genom elmarknaden öppnades för konkurkraft den 1januari att infördes också bestämmelser syftade till att anpassa konkurrens som för kommunala värrneföretag. En lagstiftning för naturrensvillkoren medger ökad konkurrens kunderna, kan enligt

gasmarknaden, som om

beräknas ytterligare påverka värmeföretagens situation. direktiven att direktiven finns det därför anledning att i samband med över- Enligt också utreda det krävs förändringar

synen av naturgaslagstiftningen om

reglerar värmeföretagens leveranser och förde bestämmelser som av Kommunernas planerings- och föreskriftsmöjligsäljning av värme. bör vidare övervägas det i något avseende heter bör ses över. Det om anpassning det gällande regelverket för att möjliggöra krävs en av nu effektiv konkurrens mellan el-, naturgas- och värmeföretagen, samen tidigt den nödvändiga planeringen inte försvåras. som del utredningen bör det särskilt övervägas om kommun- I denna av bör undantas från den kommunala lokaliserings-

ala tjärrvärmeföretag

Kommunallagens lokaliseringsprincip innebär att en komprincipen. bedriver värmeproduktion endast får leverera värme inom mun som den egna kommunen. det i det regelverket för elmarknaden infördes

Bakgrunden är att nya

för kommunal elverksamhet. Innebörden är bl.a. att kommusärregler

14 Direktiv och disposition

nal produktion och handel med drivs

av som i privaträttslig form

undantas från vissa kommunallagens principer. För sådan av verksamhet gäller exempelvis inte lokaliseringsprincipen. Vidare gäller att verksamheten skall drivas på affärsmässig grund i stället för med iakttagan-

de självkostnadsprincipen och

av likställighetsprincipen.

Bestämmelserna infördes för att göra konkurrensvillkoren för kom-

munala elföretag likvärdiga dem gäller för övriga företag som på elmarknaden. Även kommunal produktion och distribution av fjärrvärme och naturgas bedrivs i privaträttslig fonn som undantogs från självkostnads- och likställighetsprincipema. Undantaget gällde dock lokaliseringsprincipen. Enligt direktiven har det bl.a. framhållits lokaatt liseringsprincipen, om den följs fullt ut, förhindrar eller försvårar upp-

byggnaden effektiva värmeförsörjningssystem

av som omfattar flera kommuner. I översynen skall ingå att bedöma principen om är ett hin-

der för effektiv fjärrvärmeutbyggnad och,

en om så bedöms vara fallet,

att överväga förändringar i kommunallagen.

1 Avgränsning

Enligt utredningens bedömning har det varit nödvändigt att i vissa avseenden avgränsa utredningsuppdraget fjärrvärmesektorn. om Av direktiven framgår att kommunernas planerings- och

föreskriftsmöjlig-

heter bör över. Den delen främst ses senare avser lagen 1977:439 om

kommunal energiplanering bl.a. föreskriver det i varje kommun som att skall finnas en aktuell plan för tillförsel, distribution och användning av

energi i kommunen. Det har inte varit möjligt att inom den tidsram som stått till förfogande över denna lagstiftning. Delbetänkandet har se mot bakgrund av detta i huvudsak avgränsats till vad bedömts att avse som vara huvuduppgiften, nämligen lokaliseringsprincipen. Utredningen tö-

reslår emellertid i kapitel 6 översyn lagen kommunal en av om ener-

giplanering.

1.3 Arbetets

uppläggning och inriktning

Utredningen har underlag för arbetet med delbetänkandet som beställt en underlagsrapport, vilken publiceras bilaga 2 till betänkandet. som Syftet med rapporten har främst varit att få beskrivning gällande en av lagstiftning samt en analys hur lokaliseringsprincipen uppfattas och av tillämpas bland ett antal kommuner. Rapporten omfattar totalt nio kommuner, där företrädare för kommuner och

kommunägda energifö-

retag intervjuats. Författaren själv för innehållet i ansvarar rapporten.

Direktiv och disposition 15

Utredaren och utredningens sekretariat har besökt tre kommuner för att analysera eventuella effekter lokaliseringsprincipen. Intervjuer har av därvidlag skett med företrädare för både kommunägda och privata

energiföretag.

1.4 Betänkandets disposition

Delbetänkandet har disponerats enligt följ ande. Inledningsvis i kapitel 2

översikt fjärrvärmesektom i Sverige. Tonvikten ligger ges en kort över

olika grundläggande begrepp inom fjäm/ärmeområdet. I

på att beskriva gällande lagstiftning för att bedriva kommunal afkapitel 3 analyseras färsverksamhet. Kapitlet omfattar även kort bakgrund till de senaste en regelverket för energimarknaden. Kapitel 4 inneårens förändringar av redovisning huvudresultaten från underlagsrapporten. Den håller en av

energiföretagens på lokaliseringsprincipen. I ka-

i huvudsak syn avser pitel analyseras lagen kommunal energiplanering. Utredningens 5 om överväganden och förslag redovisas i kapitel Avslutningsvis redovi-

författningskommentarer i kapitel sas

" f

ma sljäxvkasâxásøm amggY

Våicgtsâmnøåáie

2 Fjärrvärme

I kapitlet kort genomgång några grundläggande begrepp ingörs en av

fjärrvärmeornrådet. Det gäller bl.a. definitioner, produktionsut-

om ställning inom energipolitiken och den

veckling, ägarförhållanden,

framtida utvecklingen. avsnitt 2.1 redovisas kortfattat definitionen fjärrvärme och hur I av begreppet fjärrvärme har förändrats. I avsnitt 2.2 redovisas utveckling-

fjärrvärmeproduktionen. Avsnitt 2.3 innehåller en kort beskriven av

ning ägarförhållanden. I avsnitt 2.4 diskuteras energipolitik och

av Avsnitt 2.5 innehåller avslutningsvis redovisning av några skatter. en

prognoser om den framtida fjärrvänneutvecklingen.

2.1 Definition av fjärrvärme

definieras ofta produktion hetvatten och distribution Fjärrvärme som av detta i rörledningssystem för kollektiv uppvärmning av byggnaav ett der med avtal mellan kunder och leverantör.

och

produceras i och levereras från hetvattencentraler och kraft- Vänne vänneverk den formen produceras och vänne samtidigt. En i senare levererar även s.k. fjärrkyla. Det finns också

del av fjärrvärmefciretagen

distributionssystem för värme bara försörjer exempelvis ett bosom stadsområde. kallas blockcentraler, oftast är mindre än Dessa som fjärrvärmesystemen energimyndighet, 1998a.

Statens

Ett fjärrvärmenät är tekniskt sett relativt okomplicerat. Det består av ledningar, framledning och returledning. Beroende på årstitvå en en det utgående vattnet till mellan 70 och 120 grader. Varje anden värms sluten fastighet har central automatiskt växlar ned temperaturen en som lämplig nivå för elementen, håller 50 grader, och vattnet går till som ca sedan tillbaka till fjärrvänneverket och värms på nytt Svenska

Fjärrvärmeföreningen, 1998a.

är flexibel när det gäller produktion och bränsleval. Det ärrvärmen finns stor frihet i valet energislag och många produktionsmöjligheter av och i varje nät. Fjärrvärrneproduktion kan dessutom kombinereserver

med elproduktion kraftvärme.

ras

18 Fjärrvärme

Historiskt beskrevs fjärrvärme i tekniska termer i form vissa tryckav och temperaturnivåen Flertalet fjärrvännesystem byggdes enligt dessa tekniska kravspecifikationer där kvalitet och säkerhet fastställda. var De tekniska specifikationerna byggde på att hetvatten distribuerades till flera fastigheter/kunder samt att trycket skulle högre än viss nivara en va. Dessa tekniska definitioner på fjänvänne har lämnats då utvecklingen gått mot allt enklare tekniska system med olika tryck och olika temperaturnivåer inom samma system. Vid utformning ett nytt system för energibeskattning har begrepav pen kraftvärmeverk och fjärrvärmeverk använts. Ett problem med dessa begrepp är att det vid tolkning redan i förväg måste fastslås vilken en indelningsgrund skall användas. som I statistiska sammanhang brukar värmeförsörjning klassificeras i näringsgrenen El-, vänne- och Vattenförsörjning SNI 41. gas-, Svenska Fjärrvärmeföreningen FVF har använt marknadsmässiga kriterier för att definiera fjärrvärme. Enligt dessa kriterier kännetecknas

en fjärrvärmeanläggning av:

0 ett kund/leverantörsförhållande,

0 leverantören mäter och fakturerar värme,

0 flera ägare av byggnader är kunder samt

0 att vännen bjuds ut kommersiellt och alla inom rimligt avstånd som vill ansluta sig får göra detta.

Med den marknadsmässiga definitionen faller de allra minsta hetvattencentralema och de individuella värrnesystemen utanför. Under de senaste åren har begreppet närvänne börjat användas. Med närvänne avses ofta ett litet värmesystem t.ex. ägs ekoby. som av en En annan typ av värmeförsörjningssystem, utanför begreppet fjärrvärme, där också ett kund/leverantörssystem råder är affärsverksamhet med "färdig värme som bygger på professionell pannskötsel som tjänst. Samägda pannor i ett gemensamt bolag förekommer också i dessa lösningar. Sammanfattningsvis visar ovanstående beskrivning att den tekniska utvecklingen går mot större mångfald system. Kombinationer av av system inom samma företag blir också allt vanligare. Exempel på sådana system är kombinat med kraftvärmeverk, avfallsförbränningsan-

Resterande del av avsnittet bygger bilaga

Fjärrvärme 19 sou 1999:5

och pelletstillverlming. Kombinationer bränsleslag och leläggning av och kimdförhållanden blir också vanligare. Begreppet verantörsfjärrvärme har således blivit alltmer sammansatt.

2.2 Utvecklingen av fjärrvärme

har sedan 1970 ökat från 15 TWh till när-

Fjänvärmeproduktionen ca

49 TWh 1997. Expansionen inträffade främst under perioden mare 1975-1985. Från mycket stort oljeberoende under 1970-talet är nu ett bränslen varierad. Biobränslen är det dofördelningen på mer numera

minerande energislaget.

abonnerade värmeeffekten 1997 22 GW och distribu- Den var ca drygt 9 900 kilometer. År 1997 levererades drygt 42 tionsnätets längd de totala leveranserna gick 56 procent till bo-

TWh fjärrvärme. Av

36 till uppvärmning servicesekstadsuppvärmning, knappt procent av lokaler och drygt 8 procent till industrin. För denna värmeprotoms användes total tillförsel bränsle och på nämnare 49 duktion en av TWh. konkurrenskraft i områden med tät bebyggel- Fjärrvärme har störst År 1997 levererades fjärrvärme till närmare 1,7 miljoner lägenheter se. och drygt 120 000 småhus, 70 000 med indii flerbostadshus varav ca viduella abonnemang Fjärrvärmeföreningen, 1998b. Höga

Svenska

investeringar i kulvertnät gör att fjärrvärmen har fasta kostnader för lönsamhetslcraven i områden med småhus, där ledningssvårt att uppnå levererad kWh ökar. längden per

2.3 Ägarförhållanden

1980-talet drevs de flesta fjärrvänneverk som kom- Fram till början av munala förvaltningar. Under 1980- och l990-talen har merparten om-

vandlats till kommunala aktiebolag. Det finns dock ingen statistik som exakt beskriver ägarförhållande-

Statistiken omfattar endast medlemmar i Svenska Fjärrvärmeförena. 1998 organiserade 165 landets omkring 220 värningen som ca av företag. Av föreningens medlemmar var 76 procent

meproducerande

kommunala förvaltningar, 12 helt eller delvis kommunägda, 9 procent privata och 3 procent statligt ägda Fransson, bil. 2. procent

bränslen kommer från växter, t.ex. träd och åkerzMed biobränslen avses som också hushållsavfall och torv biobränslen SOU grödor. Ibland räknas som 1995:139.

20 Fjärrvärme

Närmare 75 procent av de kommunägda företagen helägda. Ungevar fär 12 procent hade kommunen ägare till än 50 som mer procent. Spännvidden är stor när det gäller företagens storlek och koncept. Några vanliga företagstyper redovisas i bilaga Det finns vid sidan Fjärrvärrneföreningens medlemmar värmeröav relser på 50 orter i Sverige. De har dock liten betydelse i energica en sammanhang och enbart för procent den producerade svarar ca en av värmemängden. Det finns endast begränsade och osäkra uppgifter dessa värom meproducenter. Befintliga uppgifter tyder dock på att ägande och associationsfonn avviker något i jämförelse med Fjärrvärmeföreningens medlemmar. En högre andel drivs kommunalt verk. Det förefaller som också vara mindre vanligt att kommunerna driver företag tillsammans med en privat eller statlig aktör Fransson, bil. 2.

2.4 Fjärrvännens ställning

Utbyggnaden av fjärrvärme har sedan lång tid stötts statsmakterna. av Under många år har det funnits olika former statligt stöd. Det har av t.ex. varit fråga om bidrag till utbyggnad fjärrvärme och hopkoppav ling av fjärrvärmesystem. Andra former har gällt investeringsbidrag till kraftvärmeverk eldas med biobränslen. Det har vidare funnits bisom drag för att ansluta blockcentraler och småhus till befintliga fjärrvärmenät. En orsak har varit att fjänvänneverkens värmepannor i allmänhet har högre verkningsgrad än individuella vilket gör att det går pannor, mindre bränsle. Stordriften gör det dessutom ekonomiskt möjligt att utrusta dem med effektiva reningsanläggningar. Genom utbyggnaden av fjärrvärme har miljön förbättrats i främst tätbebyggda områden. Tidigare skedde uppvärmning i fossileldade värmepannor inom respektive hus eller i värmecentraler för en grupp av hus. Genom introduktion av fjärrvärme sker i dag förbränning i större anläggningar som ekonomiskt kan bära högre grad rening. en av Möjligheterna att utnyttja miljövänliga och förnybara bränslen har därigenom också ökat SOU 1995: 14.

Energipolitiken

I regeringens proposition om en uthållig energiförsörjning prop. 1996/97:84 redovisas de nuvarande riktlinjerna for energipolitiken. Ett viktigt inslag är inrättandet ett nytt energipolitiskt för av program om-

Fjärrvärme 21

energisystemet. Som del i detta ingår åtgärställningen av en program der för under de närmaste fem åren ersätta bortfallet av elproduktioatt från Barsebäcksverket. Den delen berör fjärrvärmen i vissa nen senare avseenden.

Enligt är eluppvärmningen i bebyggelsen koncentrepropositionen

småhusen. År 1995 användes 20 TWh för uppvärmning i rad till 3 TWh i flerbostadshusen och 5 TWh i lokalerna. Omsmåhusen, ca ca småhus och 7 800 flerbostadshus värmdes med elpanna kring 235 000 000 småhus och 7 500 flerbostadshus med direktel. Av prooch ca 460 utvecklingen teknik skulle förbättra de positionen framgår att av ny ekonomiska förutsättningarna för anslutning mindre befolkningstäta av främst småhus till fjärrvärmenäten. Därigenom kan bostadsområden elanvändningen för fastighetsuppvärnming minskas. följande åren är det enligt propositionen nödvän- Under de närmast ekonomiskt stöd för att åstadkomma omfattandigt med ett statligt mer Målet under femårsperiod minska

de fjärrvärmeanslutningar. är att en

elanvändningen med 1,5 TWh konvertering till den årliga genom fjärrvärme. föreslogs att den tekniken skulle provas genom

I propositionen nya

Erfarenheterna skulle ligga till grund för den när-

ett par pilotprojekt.

utformningen bidragsreglema för ökad fjärrvärmeanslutning.

mare av Landskrona och Enköping utsågs till pilotområden. De närmare senare stödet har konkretiserats i förordningen bestämmelserna för senare bidrag till ombyggnad och anslutning elupp- 1997:634 om statligt av värmda byggnader till fjärrvärme. anslutning fastigheter till fjärrvärmen borde Förutom bidrag för av andra möjliga stöd- och stimulansâtgärder

enligt propositionen även bidra till ökat kraftvärmeutnyttjande, t.ex. stöd

övervägas som kan ett

fjärrvärmenät. Av budgetpropositionen för till sammankoppling av

framgår förordning stöd för utbyggnad av fjärrvärme- 1999 att en om kommissionen för granskning förnätet har anmälts till Europeiska av ordningens förenlighet med statsstödsreglema. Enligt borde även kartläggning av kommunernas

propositionen en

genomföras. Kartläggningen skulle ut-

planer för fjärrvärmeanslutning

underlag för bedömningen möjligheterna till göra ett viktigt av

fjärrvärrneanslutning på längre sikt. inslag stödet till nyinvesteringar i kraftvärmeproduk-

Andra var att hetvattenpannor till kraftvärme förlängdes untion och konvertering av tid vissa modifieringar. En delegation tillder ytterligare fem års med utveckla el- och vänneförsöijningen i kallades vidare med uppgift att

Sydsverige.

22 Fjärrvärme

Skatter

Den energipolitiska styrningen har alltmer inriktats på med skatter att och avgifter styra mot ett energisystem så lite möjligt påversom som kar miljön. De allmänna energi- och miljöskatterna i princip utgörs av energiskatt, koldioxidskatt, svavelskatt och miljöavgift en för utsläpp av kväveoxider. Nedan mycket översiktlig dessa

ges en beskrivning av

skatter och avgifter. Energi- och miljöskattema skiljer sig åt mellan olika användare och olika energislag Fossila bränslen, säljs eller används för som uppvärmning, belastas med både energi- och koldioxidskatt. Bränslen som används för elproduktion är befriade från både energi- och koldioxidskatt. Den producerade elen beskattas i konsumentledet. För samtidig produktion av värme och el, s.k. kraftvänne, gäller särskilda regler. Biobränslen är obeskattade för alla användare. Torv belastas med svavelskatt. Energiskatt utgår för differentierad beroende på konvem som sumerar elkraften och i landet den och alla bränslen

var konsumeras

utom biobränslen och torv. Sedan 1993 betalar industrin ingen energiskatt. En produktionsskatt utgår på elkraft produceras i kämkraftsom verk. Koldioxidskatt belastar alla bränslen utom biobränslen och torv. Bränslen för elproduktion belastas inte med koldioxidskatt. Industrin betalar 50 procent den koldioxidskatt betalas övriga av som av användare. Svavelskatt tas ut vid både el- och värmeproduktion och utgår i princip för kol, torv och eldningsolj Avdrag i bränsledeklarationen får a. göras för anläggningar som renar utsläppen. En miljöavgift för utsläpp kväveoxider utgår vid el- och värav meproduktion pannor, gasturbiner och stationära förbränningsanläggningar. Avgiften är statsñnansiellt neutral eftersom betalas i pengar proportion till respektive anläggnings energiproduktion och utsläpp. De anläggningar som har lägst utsläpp får avgiften tillbaka medan de med de största utsläppen blir nettobetalare.

Beskrivningen

av skattesystemet baseras på Statens energirnyndighet 1998a. Beskrivningen är översiktlig och utöver de komponenter redovisas här som finns ett antal undantag och speciella nedsätmingsregler.

Fjärrvärme 23

2.1 Energi-, koldioxid- och svavelskatt från den 1 januari 1998 för Tabell icke-industriell förbrukning, öre per kWh exklusive moms

- ,

meproducenter, norra Sverige 12,9 12,9 El, fjänvär- - meproducenter, övriga

Svavelskatt uppgår till 30 kronor kilogram svavelutsläpp kol och torv per för varje tiondels viktprocent svavelinnehåll i samt 27 kronor per kubikmeter olja. Beräkningarna i tabellen skatt kWh baseras en schablon över av per har dock effektivare rening så att svavelutsläppen. Vissa värmeföretag en skatten kan uppgå till lägre nivåer än de anges i tabellen. som Källor: Statens energimyndighet l998a och egna beräkningar.

har mycket betydelse for konkurrensförhållandena Beskattningen stor mellan bränslena. Fjärrvärmenäten har ofta flera värmeproduktionsanutnyttja olika energislag. Systemet optimeras så att läggningar som kan produceras i den anläggning är billigast vid varje tidpunkt. värme som förklarar bl.a. den nämnda Förändringar av skattesystemet ovan till andra energislag främst biobränsle inom fjärrvärmen. övergången har utformats i syfte att minska användningen av de skattesystemet bränslena. En förklaring är den goda tillgången på som fossila annan och för värmepumpar och funnits under flera år som gett utrymme värmeproduktion i elpannor. kännetecken för skattesystemet kan sägas att det Ett av många vara skillnad mellan systemet för beskattning vännesektom reråder en av vännesektom ligger skatten i bränsleledet, spektive elsektom. Inom huvuddelen skatterna inom elsektom ligger i forbrukningslemedan av Beskattningen Vänneproduktion beror vidare på om den produdet. av i industri, fjärrvärmeverk eller kraftvänneverk. ceras

24 Fjärrvärme

En översyn av energiskattesystemet påbörjades under 1997 i Regeringskansliet för att analysera och precisera den principskiss till ett reformerat skattesystem presenterats i Skatteväxlingskommitténs som betänkande SOU 1997:11. Översynen skall beakta riktlinjerna för

energibeskattningen i 1997 års energiöverenskommelse och behandla

Altemativbränslekommitténs förslag SOU 1996:184.

2.5 Prognoser

I en underbilaga till Energikommissionens huvudbetänkande SOU

1995:139 presenterades beräkningar utbyggnadsmöjligheterna för av fjärrvärme baserades på hela landets bostadsbestånd SOU som 1995:140, underbilaga 10. Beräkningarna visade att det fanns 1993

ett ännu inte utnyttjat teoretiskt fjärrvärmeunderlag maximalt 16 om TWh. Kalkylen avsåg bostadshus och lokaler dels hade utrustning som och byggnadsförutsättningar så att de kunde anslutas till fjärrvärmen, dels belägna så att fjäm/ärmedistributionen ekonomiskt rimlig. var var Från detta underlag måste dock räknas bort okänd andel anden som av ra skäl, t.ex. topografiska orsaker eller för att de låg i områden med en minskande vännetäthet, inte bedömdes möjliga att ansluta. vara Den troliga anslutningsgraden bedömdes mindre än 16 TWh. vara Enligt underbilagan visade beräkningar utförts för Energikommissom sionens räkning att tillkommande fjärrvärmeanslutning kunde bli

0,7-2,5 TWh netto under extremt ekonomiska förhållanden gynnsamma

ingen anslutningsavgift, fjärrvärmepriset konstant och ökande el- och bränslepriser.

I bilagan redovisades även beräkningar NUTEK pekade på av som att de årliga fjärivärmeleveransema skulle öka med knappt TWh tre fram till år 2005.

I Fjärrvänneföreningens prognos 99 ännu publicerad, basesom ras på uppgifter från medlemsföretagen, beräknas fjäm/ärmeleveranserna öka med ca 5 TWh mellan 1997 och 2005.

3 principer m.m. Kommunalrättsliga

Enligt direktiven skall utredningen särskilt överväga kommunala om fjärrvärmeforetag bör undantas från den kommunala lokaliseringsprincipen. Det är mot denna bakgrund väsentligt att analysera vilka regler och principer styr den kommunala verksamheten. som Kommunernas befogenheter regleras i huvudsak de bestämmelav finns i kommunallagen l99l:900. På vissa områden är ser som kommunernas verksamhet specialreglerad. Föreskrifter i andra lagar gäller då i stället för kommunallagens bestämmelser i den mån de avviker från dessa. I kapitlet görs genomgång av vilka grundläggande en principer gäller för kommunal verksamhet. som Inledningsvis i avsnitt 3.1 redovisas de bestämmelser om en kombefogenheter finns i kommunallagen. Avsnittet behandlar muns som vilka samarbetsformer är tillämpliga. Avsnitt 3.2 innehåller även som genomgång vilka förändringar skett den kommunala en av som av kompetensen i samband med reformeringen elmarknaden. I avsnitt av 3.3 redovisas bl.a. viss kritik mot att kommunala fjärrvärmeföretag har undantagits från självkostnadsprincipen. Avslutningsvis sammanfattas

kapitlet i avsnitt 3.4.

3 för kommunal verksamhet

Regler

I den tidigare kommunallagen 1977: 179 fanns allmänt hållen komen petensregel att kommuner själva fick vårda sina angeläsom angav genheter. Anledningen till att regeln utformades på detta allmänna sätt att de kommunala befogenheterna fortgående skulle kunna anpassas var till samhällsutvecklingen. De närmare gränserna för kommunernas verksamhet skulle läggas fast rättstillämpningen. I rättspraxis genom utvecklades vissa grundprinciper i många fall begränsade den som kommunala kompetensen. Principerna gällde under mycket skiftande förhållanden och medgav därför inte någon långtgående exakthet i tilllämpningen. De betraktades närmast allmänna målsättningsprincisom

4Hänvisningar till lagrum avser kommunallagen om inget annat anges.

m.m.

per. Genom den nu gällande kommunallagen har principerna blivit lagfästa.

Kommunalrättsli

ga principer

I 2 kap. 1 § finns den grundläggande bestämmelsen kommuns om en befogenheter. Enligt bestämmelsen får kommun själv ha hand en om sådana angelägenheter allmänt intresse har anknytning till av som kommunens område eller dess medlemmar och inte skall handhas som enbart av staten, en annan kommun eller någon Bestämmelsen annan. ger bl. uttryck lokaliseringsprincipen. Denna princip innebär i a. grunden att en kommunal åtgärd måste knuten till kommunens vara egna område eller dess invånare för att den skall laglig. Princianses som pen är emellertid försedd med viktiga modifikationer, har samband som med befolkningens rörlighet och ofullkomligheter i kommunindelningen. Det är därför inget hindrar att kommun sig i t.ex. som en engagerar markinnehav och anläggningar inom kommuns område för en annan exempelvis vägtrafik och eldistribution förutsatt att dessa anordningar behövs för den kommunen. Inte riksområdet utgör någon i egna ens sammanhanget undantagslös geografisk begränsning för kommunala insatser. Omständigheterna kan sådana att kustkommun vara en anser sig föranledd att t.ex. ge bidrag till farjeförbindelse med utlandet. en Enligt 2 kap. 2 § skall kommuner behandla sina medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl för annat. Bestämmelsen uttryck likger ställighetsprincijøen. Principen innebär att det inte är tillåtet för kommuner att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv grund RÅ 1975 Ab 313, 1979 Ab 404. Det skall vara fråga om obehörig särbehandling för att

särbehandlingen skall strida mot likställighetsprincipen RÅ 1977 ref.

55. Likställighetsprincipen innebär inte ett absolut förbud mot att en kommun vid ett visst tillfälle tillhandahåller anläggningar eller tjänster som bara kommer vissa medlemmar i kommunen till godo. Grundprincipen är emellertid att kommunen bereder även andra medlemsenare mar samma nyttigheter. Har kommunen starkt decentraliserad en organisation, t.ex. heltäckande kommundelsnämnder, är det ofrånkomligt att det kan uppstå variationer i fråga om servicenivå mellan olika kommundelar. Likställighetsprincipen kräver dock att alla kommunmedlemmar behandlas objektivt och rättvist när det gäller myndighetsutövande uppgifter. Principen gäller bara kommunens medlemmar. egna För att principen skall tillämplig krävs att kommunen träder i divara rekt kontakt med sina medlemmar i denna deras egenskap.

Kommunalrättsliga principer m.m. 27

Medlem av en kommun är enligt 1 kap. 4 § den som i kommunen är folkbokförd, äger fast egendom eller är taxerad till kommunalskatt. Enligt 2 kap. 3 § får en kommun inte fatta beslut med tillbakaverkande kraft är till nackdel för medlemmarna, om det inte finns som synnerliga skäl för det. Förbudet mot retroaktivitet innebär att en kominte har rätt att retroaktivt återkalla förmåner för medlemmarna mun eller att med retroaktiv verkan besluta eller förhöjda pålagor för om nya dessa. Det är främst i fråga taxebeslut principen har aktualitet. om som Möjligheten att göra undantag från förbudet mot retroaktivitet skall tilllämpas med mycket stor försiktighet. Kommuner får, enligt 2 kap. 7 driva näringsverksamhet om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen. Enligt 2 kap. 8 § får kommuner genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen. Om det finns synnerliga skäl får kommunen lämna individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare. Bestämmelserna i 2 kap. 7 och 8 ger uttryck för kommunernas kompetens i näringslivsfrågor. I 2 kap. 7 § har tagits in en bestämmelse uttryck för förbudet mot att driva spekulativa företag. Förbudet som ger innebär att kommun inte får inlåta sig på företag har till huvuden som sakligt syfte att kommunen en ekonomisk vinst. Syftet med den näge ringsverksamhet kommunerna får bedriva enligt 2 kap. 7 § skall som att betjäna de medlemmarna. Det finns emellertid inget som vara egna hindrar att exempelvis anläggningarna i praktiken också används av andra än kommunmedlemmar. Kommunerna kan även bilda egna interföretag enbart betjänar kommunen t.ex. ett internt städbolag. na som Någon klar skiljelinje mellan vad brukar kallas den kommunala som sektorn och det i dagligt tal betecknas näringslivet finns inte. som som Kommunerna har oomtvistad sig i en rad verksamen rätt att engagera heter vanligen del näringslivet, exempelvis verksom ses som en av samheter inom energiförsörjningen. Sådan verksamhet kallas ofta sedvanlig kommunal affärsverksamhet. Samtidigt finns det ett stort område näringslivet tradition är förbehållet den enskilda företagsamav som av heten. Denna del näringslivet brukar kallas det egentliga näringsliav vet. Inom denna del får kommunerna inte driva verksamhet eller göra andra ingripanden annat än under mycket speciella förhållanden. I princip får inom denna del det egentliga näringslivet kommunerna endast vidta åtgärder allmänt främjar näringslivet i kommunen. Tillhansom dahållande mark eller teknisk service till företagen är exempel på av allmänt näringsfrämjande åtgärder. Enligt 8 kap. 3 b § får kommuner inte ta ut högre avgifter än som mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen svarar tillhandahåller. Bestämmelsen uttryck för den s.k. självkostnadsger

28 Kommunalrättsliga principer

m.m.

principen som är en av de kommunalrättsliga grundprincipema. Principen, som avser taxebunden verksamhet, gäller som huvudregel för all verksamhet som kommuner bedriver sig det är fråga frivillig

vare om eller specialreglerad verksamhet. Finns inte bestämmelser grunder-

om na för avgiftssättningen i speciallag gäller den allmänna självkost-

en nadsprincipen i kommunallagen. Om det däremot finns särskilda bestämmelser i speciallagstiftningen som begränsar avgiftsuttaget för viss verksamhet gäller de reglerna i stället för den allmänna självkostnadsprincipen. I speciallagstiftningen finns i flera fall bestämmelser

som begränsar avgiftsuttaget till just självkostnaden t.ex. i fråga om bygglovsavgifter.

Som huvudregel gäller självkostnadsprincipen oberoende av om verksamheten bedrivs i egen regi eller anlitande utomstående

genom av entreprenörer. Om kommunen utför en uppgift företag el-

genom egna ler låter utomstående entreprenör göra det behöver tillämpningen

en av självkostnadsprincipen i det enskilda fallet regleras i bolagsordning, avtal eller dyl. Självkostnadsprincipen är tillämplig såväl mot kommunmedlemmar som mot icke-kommunmedlemmar.

Kommunala företag

Förutsättningarna för att lämna över kommunala angelägenheter till företag och enskild individ anges i 3 kap. 16 Den verksamhet som lämnas över till privaträttsliga organ, t.ex. ett aktiebolag, skall falla inom den kommunala kompetensen. Vidare skall risken för kompetensöverskridanden i verksamheten vara ringa. Innefattar den kommunala angelägenheten myndighetsutövning måste kommunen ha stöd i lag för att ett överlämnande skall vara möjligt 3 kap. 16 § andra stycket KomL och 11 kap. 6 § regeringsformen RF. Inte heller kan ansvaret för att uppgifterna fullgörs läggas på privaträttslig juridisk

en person om det är föreskrivet att angelägenheten skall handhas isärskild ordning. För att åstadkomma ett överlämnande krävs i regel två rättsliga moment. Fullmäktige skall fatta beslut om överlämnande varje enskilt

bolag behöver inte godkännas utan fullmäktige bör kunna fatta ett övergripande beslut om en nämnds möjligheter att lägga ut sin verksamhet på entreprenad. Nämnden har därefter att genomföra överlämnandet och att ange de närmare villkoren för detta.

3 kap. 17 § reglerar de villkor som gäller för helägda kommunala aktiebolag och stiftelser som en kommun har bildat ensam. Innan kommunen lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett helägt aktiebolag eller stiftelse skall fullmäktige ha fastställt det kommunala ändamålet med verksamheten och utsett samtliga styrelseleda-

Kommunalrättsliga principer m.m. 29

möter och minst revisor. Är det fråga ett aktiebolag skall fullen om mäktige fr.o.m. den l januari 1999 även utse minst lekmannarevisor. en Fullmäktige skall även till att det får yttra sig innan sådana beslut i se verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Enligt 3 kap. 18 § skall fullmäktige innan vården en kommunal av angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen bestämmer tillsammans med till att den juridiska personen blir annan se bunden de villkor i 3 kap. 17 § i en omfattning som är av som avses rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och om-

ständigheterna i övrigt. Av 3 kap. 19 § framgår att fullmäktige, innan kommunen lämnar över vården kommunal angelägenhet till någon annan än som avav en i 3 kap. 17 skall till att kommunen tillförsäkras en möjlighet att ses se kontrollera och följa upp verksamheten.

Kommunalförbund

Av olika skäl kan ibland kommuner behöva för att lösa en samman förvaltningsuppgift. En möjlighet kommunerna har är att bilda ett kommunalförbund enligt reglerna i 3 kap. 20 28 och lämna över vården kommunala angelägenheter till detta. Kommunalförbunden av har i stort sett organisatoriska uppbyggnad en kommun. samma som

3.2 Undantag från kommunalrättsliga

principer

Ellagstiftningsutredningen

Energiförsörjning betraktas s.k. sedvanlig kommunal affärsverksom samhet och är i regel allmännyttig karaktär. I princip skall sådan av en verksamhet regleras de bestämmelser som diskuterats ovan. av I samband med reformeringen elmarknaden infördes emellertid av bestämmelser innebar undantag från de grundläggande kommunalsom rättsliga principer redovisats i avsnitt 3.1. Målet för reformeringen som den svenska elmarknaden ökad konkurrens nå ett än av var att genom rationellt utnyttjande produktions- och distributionsresursema mer av och att tillförsäkra kunderna flexibla leveransvillkor till lägsta möjliga

priser.

m.m.

Regeringen tillkallade i 1992 särskild utredare för att utarbeta

mars en förslag till lagstiftning på elområdet. Ellagstiftningsutredningen

ny redovisade i juni 1993 den första etappen sitt arbete i delbetänkandet

av Elkonkurrens med nätmonopol SOU 1993:68. Utredningen föreslog omfattande förändringar lagstiftningen på elområdet. Ett inslag

av var nya kommunalrättsliga regler för framför allt kommunala elföretag. Syftet var att kommunala elföretag, under vissa förutsättningar, skulle ges likvärdiga konkurrensvillkor som de gällde för övriga företag

som på marknaden.

Utredningen föreslog att kommunal elverksamhet skulle kunna bedrivas på affärsmässig grund i stället för med iakttagande självkost-

av nads- och likställighetsprinciperna. Motivet att kommunala företag

var som dittills haft monopol på leveranser till kunder inom koncessionsområdet skulle komma att utsättas för konkurrens förslaget

genom till reformering elmarknaden. Om de kommunala företagen skulle

av kunna hävda sig på den marknaden måste de kunna på

agera samma villkor som andra aktörer.

Kommunal produktion och handel med föreslogs vidare undantas från lokaliseringsprincipen även nätverksamhet undantogs, men skulle enligt förslaget bedrivas i geografisk anslutning till företagets nätverksamhet inom kommunen. Utredningen anförde flera motiv till

att avskaffa lokaliseringsprincipen. Den ökade konkurrensen kunde leda till överskottskapacitet som det var väsentligt att kunna utnyttja för försäljning utanför den kommunens område. Bortfallet tidigare efter-

egna av frågan kunde vidare bli bestående. En reguljär försäljning inom

mer andra kommuner kunde därför nödvändig för att ett kommunalt el-

vara företags verksamhet skulle bli ekonomiskt bärkraftig. Utredningen

pekade också på att elproduktionen i landet dominerades ett stora

av par företag och att det från allmän konkurrenssynpunkt var viktigt att den kommunala elverksamheten även fortsättningsvis kunde hävda sig vid sidan av de statliga och privata elföretagen.

Undantagen från de kommunalrättsliga principerna begränsades inte enbart till kommunal elverksamhet. Utredningen anförde att kommunala energiföretag även bedrev annan verksamhet inom energiområdet än produktion av och handel med el. Som exempel nämndes produktion och försäljning av fjärrvänne, där fjärrvänneproduktion ofta sker tillsammans med elproduktion i kraftvärrneverk. Andra exempel var konsulttjänster rörande energihushållning m.m. och entreprenadverksamhet i anslutning till energiproduktionen. Utgångspunkten att ett sådant

var företag skulle bedriva produktion och handel med i fri konkur-

av rens med andra företag. För att konkurrensen skulle ske på lika villkor var det enligt utredningen nödvändigt att företaget även utanför den

egna kommunen fick bedriva verksamhet hade ett naturligt

annan som

Kommunalrättsliga principer m.m. 31

samband med elverksamheten undantaget gällde även likställighetsoch självkostnadsprincipema.

Utredningens förslag avsåg endast kommunal elverksamhet som bedrevs eller avsågs att bedrivas i privaträttslig fonn. Verksamheten skulle vidare särredovisas från annan verksamhet. Kommuner skulle dock även fortsättningsvis kunna bedriva produktion av och handel med i förvaltningsforrn. I ett sådant fall skulle dock lokaliserings-, likställighets- och självkostnadsprinciperna gälla.

Senare behandling

Regeringens proposition handel med i konkurrens prop.

om 1993/941162 anslöt sig i huvudsak till Ellagstiftningsutredningens förslag särregler för kommunal elverksamhet. Vad gäller Ellagstift-

om ningsutredningens förslag undantag från de kommunalrättsliga

om principerna för t.ex. produktion och distribution av fjärrvärme som bedrevs som sidoverksamhet till elverksamhet gjordes emellertid en annan bedömning.

Utgångspunkten var bl.a. att ledningsnäten öppnades för konkurrens och att det tidigare skyddet för fjärrvärme och naturgas minskades i samband med detta. Enligt tidigare bestämmelser fanns det ingen leveransskyldighet för värmeförsörjning inom ett område där

av fjärrvärme eller naturgas distribuerades eller avsågs att bli distribuerad. Genom denna regel skyddades fjärrvänne- och naturgasverksamheter eftersom dessa och elverksamheten oftast hade huvudmans

samma normalt kommunen. Enligt förslaget till nya regler var en leveranskoncessionär även fortsättningsvis inte skyldig att leverera för uppvärmning inom ett område där fjärrvärme eller naturgas distribuerades eller avsågs att bli distribuerad. Kunden fick dock i detta fall möjlighet att vända sig till annan elleverantör för att köpa för uppvärrn-

en ningsändamål.

Genom att ledningsnäten ändå öppnades för konkurrens innebar det enligt propositionen att kunderna, i förekommande fall, kunde välja en

elleverantör än kommunen, varigenom de fick frihet att välja annan mellan el, fjärrvärme och naturgas. Eftersom försäljning skulle

av komma att ske på affärsmässig grund borde motsvarande förutsättning-

gälla för fjärrvärme och naturgas konkurrensneutraliteten mellan ar om

5Vid införandet inskränkningen leveransplikten huvudmotivet att

av av var förhindra en irrationell utbyggnad av distributionsnäten SOU 1995:14. Fjärrvärmesystem under t.ex. utbyggnad skulle också kunna lönsamhetsproblem.

m.m.

energislagen skulle kunna upprätthållas. Kommunerna borde därför undantas från självkostnads- och likställighetsprincipema vid produktion och distribution av fjärrvärme och naturgas, vilket innebar att även sådan verksamhet skulle ske på affärsmässig grund. Regeringens förslag innebar att all produktion och distribution fjärrvärme och naturgas

av skulle omfattas av samma regelverk, oavsett den bedrevs inom

om samma bolag eller av samma huvudman som elverksamheten. Verksamheten skulle dock drivas i privaträttslig form och särredovisas från annan verksamhet. Något undantag från lokaliseringsprincipen för kommunala fjärrvärme- och naturgasföretag diskuterades dock inte i propositionen.

Vad gäller kommunernas möjligheter att bedriva nätverksamhet med undantag från lokaliseringsprincipen gjordes en smärre förändring. Enligt lagrådsremissens lagförslag var kravet på geografisk närhet uttryckt som ett villkor att verksamheten kunde bedrivas i omedelbar geograñsk anslutning till nätverksamheten i den kommunen enligt

egna regeringens uppfattning var det inte en nödvändig förutsättning för en rationell nätverksamhet att kommunerna kunde bedriva nätverksamhet i skilda delar av landet. En remissinstans pekade dock på att bestämmelsen kunde försvåra bildandet regionala nätbolag och därigenom

av hindra en rationell nätverksamhet. Lagförslaget ändrades därför till att verksamheten skulle bedrivas i geografisk närhet till nätverksamheten i den egna kommunen.

Riksdagen beslöt våren 1994 i enlighet med regeringens förslag och det nya regelverket skulle träda i kraft den 1 januari 1995 bet. l993/94:NU22, rskr. 1993/942358.

I december 1994 beslöt emellertid riksdagen att skjuta elmark-

upp nadsreformens ikraftträdande för att skapa möjligheter för Energikommissionen att genomföra en bredare konsekvensanalys de

av nya reglerna för elmarknaden prop. 1994/95:84, bet. 1994/95: NUl0, rskr. 1994/95:141.

Energikommissionen redovisade i februari 1995 sina överväganden och förslag avseende elmarknadsreformen i delbetänkandet Ny elmarknad SOU 1995:14. Kommissionen diskuterade inte explicit kommunalrättsliga principer, men konstaterade att det för viss fjärrvärme- och naturgasverksamhet skulle kunna bli svårt att möta den konkurren-

nya sen som elmarknadsreformen skulle ge upphov till. Energikommissionen avsåg därför att återkomma med förslag som kunde ge ett skydd för sådana verksamheter.

I en skrivelse till regeringen redovisade kommissionen sitt förslag till skydd för vissa fjäm/ärme- och naturgasverksamheter på den

nya elmarknaden. Kommissionen föreslog att regler skulle införas in-

som nebar ett ökat skydd för fjärrvärme- och naturgasverksamhet under en

Kommunalrättsliga principer 33 m. m.

övergångsperiod. Förslaget innebar mer konkret att innehavare av nätkoncession under övergångsperiod på tre år efter anmälan från en kommunen skulle förbjudas att medge ett nätabonnemang möjligsom övergång från fjärrvärme eller uppvärnming med naturgas till gjorde en elvärme. Kommunala fjärrvärme- och naturgasföretag som erhöll detta skydd skulle hänvisade till att bedriva sin verksamhet med iakttavara gande självkostnads- och likställighetsprincipema under överav gångstiden. I regeringens proposition ellagstiftning prop. 1994/952222 om ny delades kommissionens bedömning och bestämmelser den karaktäav

föreslogs införas i den vilande ellagstiftningenf Av propositionen

ren framgår att några remissinstanser hade framfört att även kommunal fjärrvärmeverksamhet borde kunna bedrivas med undantag från lokaliseringsprincipen. Som skäl att det skulle betydelsefullt för angavs vara kommunerna att få möjlighet till försäljning av fjärrvärme till fastigheter belägna nära det fjäm/ännenätet, utanför kommungränegna men Enligt propositionen krävde dock frågan ytterligare beredning. sen. Lokaliseringsprincipen har kortfattat behandlats vid ett par senare tillfällen. I regeringens proposition om en uthållig energiförsörjning prop. 1996/97:84 nämndes att regeringen avsåg att se över kommunallagens bestämmelser. I översynen skulle ingå att bedöma om lokaliseringsprincipen utgjorde ett hinder för effektiv fjärrvärmeutbyggen nad. På ett liknande sätt berördes lokaliseringsprincipen i regeringens proposition ny ellag 1996/97: 136. om

3.3 Kritik av undantagsregler

Viss kritik har framförts mot att kommunala fjärrvärmeföretag har undantagits från självkostnadsprincipen. Konkurrensverket 1998 har t.ex. pekat på att distribution fjärrvärme är ett s.k. naturligt monopol av och det råder enighet att ett monopol måste omfattas av en prisatt om reglering för skydda konsumenterna från att drabbas oskäligt höatt av priser. Konkurrensen med andra uppväminingssystem är dessutom ga låg. Ett byte till ett annat värmesystem är normalt förenat med mycket

Riksdagen beslutade hösten 1995 att de på våren 1994 beslutade lagändom ringarna skulle träda i kraft med vissa ändringar den 1 januari 1996 bet.1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2. 7Med stöd lagen 1981:1354 allmänna värmesystem är det också möjav om ligt få ett fjärrvärme- eller naturgasormåde allmänforklarat och därmed helt att skyddat från konkurrens från elvärme. Företag begär att få en anläggning som allmänförklarad måste dock underkasta sig prisreglering och annan kontroll.

2 l9-00l9

34 Kommunalrättsliga principer mm.

höga kostnader. Verket har vid några tillfällen framfört till regeringen att priskontrollen bör återinföras för fjärrvärme.

Konkurrensverket har även pekat på att det oftast företag i

är samma kommunen för försäljning och distribution både

som svarar av fjärrvärme och el, vilket ökar risken för samordnad prisstrategi för

en bostadsuppvärmning. Priset på fjärrvärme har också kommit att utgöra en del av ett energiföretags konkurrensstrategi, t.ex. att elkunden får rabatt på fjärrvärmepriset under förutsättning att kunden accepterar ett givet elpris. Effekten kan enligt verket bli inlåsning elkunder

en av och minskad konkurrens på elmarknaden.

Enligt Konkurrensverket finns det för närvarande ett stort utrymme för att genomföra prishöjningar på fjärrvärme överstiger kost-

som nadsändringama på området. Det ökar möjligheterna för ett energibolag att använda ekonomiska överskott inom fjärrvärmen för att subventionera elpriset, s.k. korssubventionering. Ett annat exempel på sådan

en subvention är, enligt Konkurrensverket, att bolaget inte kost-

ger en nadsmotiverad rabatt på fjärrvärmepriset kunden accepterar ett gi-

om vet elpris.

Statens energimyndighet 1998b bedömer i sin analys utveck-

av lingen på elmarknaden att konkurrensen mellan elvänne och fjärrvärme fortfarande är svag, eftersom det är förenat med höga kostnader att byta uppvärmningssystem. Ornregleringen har medfört utrymme för

snarare fjärrvänneföretagen att höja sina priser då elpriserna under reformens första år 1996 höga. Enligt myndigheten kan det finnas anledning

var att följa prisutvecklingen på fjärrvärme då många fjärrvänneföretag ingår i en koncern tillsammans med ett elhandelsföretag. Elhandelsbolaget i koncernen kan potentiellt subventioneras fjärrvärmen, då det

av finns betydligt större möjligheter att ta ut högre priser inom fjänvärmeverksamheten, eftersom överföringen av fjärrvärme är ett naturligt

monopol på samma sätt nättjänsten.

som

Nätmyndigheten 1997 delade i en tidigare rapport utveckling-

om en på elmarknaden Konkurrensverkets uppfattning att det fanns ett utrymme och en risk för avgiftshöjningar i fjärrvänneverksamhet på grund av bristande konkurrens. Myndigheten pekade också på att det förelåg risker för att fjärrvärmeverksamheten tillåts subventionera

annan verksamhet inom den koncern där den bedrivs. Mot den bakgrunden, men också från allmän konsumentsynpunkt, ansåg myndigheten det som anmärkningsvärt att det helt saknas regler prissättningen i

om fjärrvärmeverksamhet. Nätmyndigheten ansåg däremot att självkostnadsprincipen var ett dåligt verktyg för att motverka överpriser i fjärrvärmeverksamhet, fann att det fanns ett behov att närmare ut-

men reda frågan om fjärrvärmens konkurrenskraft i förhållande till andra energislag.

Kommunalrättsliga principer m.m. 35

3.4 Sammanfattning

Sammanfattningsvis är kommunal produktion och handel med som bedrivs i privaträttslig form undantagen från lokaliseringsprincipen och skall bedrivas på affärsmässig grund i stället för med iakttagande av

och likställighetsprincipen. Även kommunal självkostnadsprincipen distribution fjärrvärme och naturgas drivs i privaträttslig form

av som är undantagen från självkostnads- och likställighetsprincipema.3 Där-

så omfattas de företagen kommunallagens lokaliseringsemot senare av princip. Innebörden är att verksamheten i princip måste begränsas till

kommunen den egna

Lokaliseringsprincipen innebär emellertid inget hinder mot samarbete mellan olika kommuner. En kommun kan utan hinder av lokalise-

samarbeta med andra kommuner i syfte att förbättra re-

ringsprincipen

sursutnyttjandet. Detta kan ske bl.a. avtal, kommunalförbund

genom och gemensamma bolag.

Detta gäller dock kommunala företag omfattas det tillfälliga skyd-

som av det för vissa tjärrvärme- och naturgasverksarnheter. 9Väljer kommun bedriva energiverksamheten i förvaltningsform gäller

en att dock fortfarande kommunallagens regelsystem.

4 Energiföretagen och lokaliseringsprincipen

Kommunala fjärrvärmeföretag omfattas framgått av kapitel 3 av som lokaliseringsprincipen. Innebörden är att verksamheten i princip måste begränsas till den kommunen. De praktiska konsekvenserna egna mer denna princip dock relativt okända. Det är därför väsentligt att av är analysera hur lokaliseringsprincipen uppfattas och tillämpas av kom- Utredningen har underlag för denna analys beställt en munerna. som Vilken publiceras bilaga 2 till delbetänkandet. Resultaten rapport, som rapporten sammanfattas i detta kapitel. av

4.1 Rapportens inriktning och omfattning

Syftet med rapporten har varit att analysera lokaliseringsprincipen om hinder för effektiv fjärrvärmeutbyggnad och om den nu utgör ett en gällande principen påverkar fjärrvärmens konkurrenskraft. har främst baserats på intervjuer med företrädare för Rapporten kommuner och helt eller delvis kommunägda energiföretag. Totalt omfattas nio kommuner ägarförhållanden etc. redovisas i detalj i bimer laga 2. under hälften oktober och under Intervjuerna genomfördes senare av november 1998. I huvudsak berördes hur fjärrvärmen är organiserad, utvecklingsstrategier, förutsättningar för konkurrens, skatter och avgifbehov förändringar i kommunernas planerings- och föreskriftster, av möjligheter skäl att undanta kommunala vänneföretag från lokalisamt seringsprincipen.

38 Energfdretagen och lokaliseringsprincipen

4.2 Huvudresultat

från

Undantag lokaliseringsprincipen

Enligt rapporten ansåg flertalet intervjuade att kommunerna borde undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip för fjärrvärmen. De huvudsakliga argumenten för att all energiverksamhet skulle ges generellt undantag från lokaliseringsprincipen följ ande. var

0 Många fjärrvärmeföretagen är små. Större enheter skalfördelar. ger Därvid utnyttjas möjligheterna att fördela kostnader för utveckling av IT, kundregister, debiteringssystem och tekniska produktionssystem. Större enheter ger också fördelar vid bränsleupphandling.

0 Konkurrensen vid införande eller utveckling vännesystem kan av vara for svag. Om kommun skall införa fjärrvänne kan inte andra en kommuner konkurrera uppgiften att genomföra denna utbyggom nad. Endast statliga eller privata företag kan medverka. Ett liknande förhållande råder när kommun skall utveckla fjärrvärme eller en andra värmesystem.

0 Konkurrensen om kunden är för Kund kan antingen svag. vara en ägare till flerbostadshus eller till ett småhus. När områden t.ex. nya byggs ut inom en kommun kan endast det lokala kommunala fjärrvärmeföretaget samt statliga och privata företag konkurrera om uppdraget.

0 Miljöskäl. Stora anläggningar har bättre miljöprestanda.

0 Motverka påtvingade utförsäljningar värmeföretag. Det föreav kommer att värrneföretag säljs ut på grund den begränsning av som lokaliseringsprincipen utgör vid utveckling företaget. av

Dessutom förekom argument handlar risker, roller och lika besom om handling företag bilaga 2.

av se

De intervjuade ansåg att alla vännelösningar måste undantag ges från lokaliseringsprincipen. Exempelvis producerar vissa kommunala energiföretag också pellets till viss del säljs till övriga delar som av landet. Det fanns också intervjupersoner förordade ett begränsat som undantag från lokaliseringsprincipen. De pekade bl.a. på utvidgning att en

Energi/företagen och lokaliseringsprincipen 39

distributionsområdet måste ha ett tydligt syfte för kommunens inneav vånare. Vidare framhölls att vinstsyftet inte är det primära för kommunal bolagsverksamhet. Förbudet mot spekulativ verksamhet i kommunallagen ännu ett argument. Företrädama för ett begränsat undantag var ansåg kommunerna borde ett undantag för värmeverksamhet att ges liknar det finns för elnäten, dvs. i geografisk närhet till föresom som nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå ändamålstagets en enlig nätverksamhet". De intervjuade diskuterade vidare skäl till att fortsättningsvis följa kommunallagen och lokaliseringsprincipen inom värmeområdet. Några starka argument anfördes dock inte. Riskerna för spekulation diskuterades också i detta sammanhang. Att kommunägda företag skulle göra förvärv utan att göra korrekt en riskbedömning ansågs dock mindre troligt. Man framhöll också att som riskerna vid utbyggnad stora anläggningar kunde vara lika stora t.ex. av inom kommun ett eventuellt förvärv utanför. en som

4.3 Övriga resultat

I studien utvecklas några argumenten inom ett antal specifika områav den. Det gäller bl.a. skalfördelar och miljö samt konkurrens vid förvärv eller utbyggnad.

Skalfördelar och miljö

Fjärrvärme och effektiva värmerörelser

Flertalet intervjuade har kommenterat att den tekniska utvecklingen gått dithän tidigare fjärrvärmebegrepp brutits Idag förekommer hetatt upp. vattencentraler i bostadsföretagens ägo har flera tusen kunder mesom dan de minsta kommunägda kraftvärmeverken bara har ett par hundra kunder. Multifunktionella system och kombinat blir också allt vanligare där el- och värrneproduktion används till produktion av briketter eller pellets i sin tur används till kraftvärmeproduktionen. Den som ekonomiska basen för dessa system är att utnyttja spillvärrnen under de

Vanna årstidema. Mot denna bakgrund använder flertalet begreppet värme respektive

värmerörelser. Effektiva värmelösningar kan således bestå såväl rörbunden av kombinationer andra lösningar. Enligt studien sammanvärme som av faller effektiv värrnelösning mer sällan med kommungränsen. en

När kommunernas engagemang i energiverksamhet diskuteras är det enligt studien viktigt att hela kedjan från samordning avfallshan-

se av tering till värme hos slutkund. När olika tekniska lösningar är under uppbyggnad får analysen inte begränsas till rörbunden energi utan kombinationer tekniska lösningar bör tillåtas där alla värmeslag in-

av gar.

Att organisera fjärrvärmen på liknande sätt elverksamheten

som dvs. skilja hantering nät från värrneproduktion antyds

av som en utvecklingsväg. Kommunernas uppgift skulle i sådana system att

vara äga och driva infrastrukturen, dvs. rören, medan produktionen öppnas för konkurrens. Modellen ifrågasätts emellertid då ett sådant förfarande dvs. att skilja mellan nät och produktion reducerar den ekonomiska lönsamheten i kraftvärrnen. Detta mindre önskvärt eftersom det

anses ur miljösynpunkt är angeläget att utveckla kraftvärrnen. Förhållandena är också avsevärt olika dem gäller på elsidan, eftersom fjänvär-

som menäten är lokala, medan elnäten är hopbyggda nationellt och även intemationellt.

Att skilja mellan nät och produktion skulle enligt rapporten minska

investeringsbenägenheten i fjäm/ämieproduktionen avsevärt. Detta

skulle få till följd att projekt med större riskprofil t.ex. miljörelaterade åtgärder, kraftvärmetillämpningar, biobränsle- och avfallsvänneverk, sannolikt försvåras eller förhindras. Med de långa avskrivningstider som dessa infrastrukturprojekt har, krävs att avsättningen för värmeproduktionen till stor del är tryggad.

Ekonomin i fjärrvärmenäten bygger dessutom på storskalighet och centralisering produktionen. Det är därför enligt studien svårt att

av se att någon grad av konkurrens skulle uppnås på produktionssidan, utom i de allra största näten i Sverige.

Stora och små företag

Om energiföretagen fick utveckla systemen oberoende lagstiftning-

av en, skulle det enligt studien vara lönsamt att knyta vännenäten

samman i våra större städer till stora sammanhängande nät. Även värmerörelser som täcker hela län lyfts fram modell.

som

Värmeföretagen får alltmer inslag high-tech"i produktionen. IT,

av kunddebiteringssystem m.m. främjar effektiviteten, kräver också

men hög kompetens hos de anställda. För att finansiera utvecklingen krävs att kostnaden fördelas på många kunder.

De mindre värrneverken riskerar enligt studien att komma efter i fråga om kompetensuppbyggnad och personalutveckling. För att skapa effektiva system krävs "en kritisk massa dvs. ett antal ingenjörer eller

Energzfbretagen och lokaliseringsprincipen 41

ekonomer arbetar tillsammans och löser problem. Sådana miljöer som inte gå skapa i de minsta värmeföretagen där det kanske bara uppges att finns behov en ingenjör. av Effektiviseringsvinster även möjliga att uppnå om flera uppges vara område drivs företag. Även mindre värrnerörelser inom ett större av ett här ligger effektiviseringsvinsterna inom områdena personal, finansiella tjänster, kundtjänst, IT, jour- och beredskap m.m. Effektiviseringsvinsterna ligger också i att företag med högre omsättning kan bära "spetskompetens", framförallt inom områdena teknik och IT. Stora integrerade system kan dock enligt rapporten vara förenade investeringar och innebära risk för låsning till storskalig tekmed stora nik. En pådrivande faktor för de integrationsprojekt för närvarande som Stockholmsregionen är i allt väsentligt planering utifrån de pågår inom olikheter finns i beskattningen bränslen för fjärrvärmeproduksom av tionen. Enligt rapporten finns det risk för att stora system som drivs av ett minskar förutsättningarna för att skapa konkurrens och mångföretag fald på den lokala värmemarknaden. Riskerna för de mindre företagen skall komma efter i utvecklingatt enligt inte entydiga. Bland annat mindre företag en är rapporten uppges utsträckning anlita extern spetskompetens för sin utveckling. i större

Utveckla eller sälja

undersökningen ingår ett kommuner överlåtit eller står i be- I par som överlåta sitt energiföretag och inte har värmerörelse grepp att som egen flera hetvattencentraler finns i bostadsföretagets eller den teken eller niska förvaltningens regi. Motivet till försäljning värmeunderlaget av kommunen saknar kompetens att utveckla en värrneröuppges vara att Bristande finansiella också skäl till att verkrelse. resurser anges som samheten överlåtits.

Konkurrens vid förvärv eller utbyggnad

Växa genom förvärv

Flertalet intervjuade den uppfattningen att värrnerörelser måste var av få växa förvärv". Finansiella och andra risker ansågs möjliga genom begränsa. Det framhölls också att risker i förekommande fall kan vaatt lika vid utbyggnad i hemkommunen vid förvärv av ra stora en som anläggning. en

42 Energiföretagen och lokaliseringsprinczpen

Konkurrensen inom värmeområdet för uppges vara svag. Bristen på konkurrens blir påtaglig när kommun saknar en som fjärrvärme skall bygga upp ett fjärrvärmeföretag, eller vidareutveckla eller flera en hetvattencentraler till vännerörelse med eller kraftvärme. I sådaen utan na situationer finns bara handfull företag kan konkurrera en som om köp eller samverkan. Kommunägda företag har enligt nuvarande regler inte delta. rätt att De företag kan förvärva eller samarbeta med kommunen fråga, som i är i huvudsak de större kraftproducentema. Enligt rapporten kan detta leda till mindre önskvärda konsekvenser. Det framhålls att inte kommunerna får undantag från lokaliseringsom principen för värrnerörelsen kan konkurrensen på elsidan inskränkas högst påtagligt. Orsaken är att energiföretag bjuds ut till försäljsom ning vanligen har såväl värrnerörelse verksamhetsgrenar. som som En metod att stärka konkurrensen diskuteras förbjuda fösom är att retag som har leveranskoncession för i ett område också att vara värmeleverantör i område. samma De intervjupersoner hade uppfattning förvärv som en annan om menar att de energibolag som helt eller delvis har kommunala ägare inte bör förvärva andra det skälet det inte med det av att är förenligt kommunala ändamålet för verksamheten. Förvärvet har inget tydligt syfte för kommunens innevånare och vinstsyftet inte primärt för kommuär nal bolagsverksamhet. De risker tas inom den kommunen som egna är motiverade av det kommunala ändamål företaget skall uppnå. som

Kommunalförbund och andra samverkansformer

Flertalet intervjuade att kommunalförbund samverkansform menar som inte är allmänt känd. Den blir därmed "svårstyrd och medborgarna har svårt att utöva demokratisk kontroll. Ekonomisk verksamhet med vinstsyfte som drivs i kommunalförbund måste dessutom regelsystem ges ett

som liknar aktiebolagens.

5 Kommunal energiplanering

Enligt direktiven bör utredningen se över kommunernas planerings-

och föreskriftsmöjligheter. Det bör övervägas det i något avseende om krävs anpassning det gällande regelverket för att möjliggöra en av nu effektiv konkurrens mellan el-, naturgas- och vänneföretagen, samen tidigt den nödvändiga planeringen inte försvåras. som I avsnitt 5.1 kort beskrivning lagstiftningen inom området. ges en av Några uppföljningar lagen redovisas i avsnitt 5.2. av

l Lagstiftningen

planerings- och föreskriftsmöjligheter i direktiven är De som avses möjligheter enligt lagen 1977:439 om komkommunernas att agera munal energiplanering. Nedan redovisas huvuddragen i lagstiftningen.

har kommunen allmän skyldighet att i sin planering Enligt 1 § en hushållningen med energi och verka för säker och tillräcklig främja en Planeringsansvaret innebär först och främst att kom-

energitillförsel.

all planering är betydelse för energiförbrukningen skall munen i som av till möjligheterna att främja hushållningen med överväga att ta vara Lösningar främjar energihushållningen skall alltså efterenergi. som Exempel på planeringsområden där kommunens beslut påversträvas. energi och därmed förbrukningen är bebyggelse- och kar behovet av

trafikplanering. energihushållning att sådana åtgärder vidtas som syftar Med avses åstadkomma effektivare energianvändning till rimliga kostnader till att nödvändiga eller önskvärda behov åsidosätts. Exempel på åtutan att användande anläggningar med högre verkningsgrad och gärder är av bättre isolering av byggnader. även för att i planeringen verka för att energi- Kommunen ansvarar behoven tillgodoses säker och tillräcklig energitillförsel. genom en skyldigheter enligt l § begränsas de befogenheter och Kommunens av står dem till buds. resurser som sin måste kommunen väga intresset en god energi-

I planering av

hushållning och säker och tillräcklig energitillförsel mot andra samen

44 Kommunal energiplanering

hällsintressen exempelvis sysselsättning, miljövård och hushållsom ning med mark och vatten. Även ekonomiska faktorer måste beaktas. Det ligger i sakens natur att kommunen i sin planering syftar till att åstadkomma nödvändig och önskvärd energitillförsel till lägsta en kostnad. Skyldigheten att planera omfattar kommunens hela område och är inte beroende av om kommunen är huvudman för produktion eller distribution av energi. Vid sin planering skall kommunen, enligt 2 undersöka det om finns förutsättningar för samverkan med kommun eller med andannan ra betydande intressenter på energiområdet för att möjliggöra en gemensam lösning på frågor som har betydelse för hushållningen med energi eller för energitillförseln. Om det finns förutsättningar för en gemensam lösning skall den tas till vara. I varje kommun skall, enligt 3 finnas aktuell plan för tillförsel, en distribution och användning energi i kommunen. I planen skall finav nas en analys av vilken inverkan den i planen upptagna verksamheten har på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Energiplanen beslutas kommunfullmäktige. av Eftersom planerna skall till varje kommuns förutsättningar anpassas i olika avseenden kommer den att ha olika utformning och innehåll. Energiplanens huvudsyfte är att tjäna underlag för insatserna inom som energiområdet liksom inom andra områden betydelse för energiförav sörjningen i varje kommun. Ett annat syfte med planen är att den skall utgöra underlag för beslut på nationell nivå. Planen måste innehålla vissa mål kommunen vill uppnå på som energiområdet. Utgångspunkten för planen är de övergripande nationella målen för energipolitiken. Det är viktigt att konkreta mål ställs upp inom olika sektorer för att möjligheter till effektiv inriktning ge en av åtgärder av olika slag och till resultatprövning senare. Den analys som skall finnas i planen bör bl.a. belysa hur lokala miljöförhållanden påverkas lokal produktion värme och kraft genom av och genom val av uppvärmningsfonner t.ex. tjärrvärrneanslutning och alternativ vid ersättning elvärme. I detta sammanhang bör även elåtav gången i större värmeåtervinningsanläggningar och gruppbebyggelse analyseras. Också hur alternativa åtgärder påverkar utsläppen ämnen av som ger upphov till regionala och globala miljöstörningar bör redovi-

sas. Den som i sin verksamhet använder större mängd energi eller den som yrkesmässigt producerar eller distribuerar energi skall, enligt 4 på begäran lämna kommunen de uppgifter behövs för planering som inom energiområdet. Skyldigheten att lämna uppgifter motsvaras av en rätt för den uppgiftsskyldige att överlägga med kommunen om ener-

Kommunal energiplanering 45

gifrågor har väsentlig betydelse för honom eller henne. Genom utsom trycket mängd energi undantas mindre företag från skyldigheten större upplysningar. Fullgörs inte uppgiftsskyldigheten enligt 4 § att lämna länsstyrelsen vid vite kalla den uppgiftsskyldige till överläggning kan med kommunen. Kommunen är enligt 7 § skyldig att lämna uppgifter om fullgörandet

kommunens skyldighet enligt 1-3 till Statens energimyndighet. av 1977:440 kommunal energiplanering skall Enligt förordningen om väsentlig betydelse för statlig central eller regional uppgifterna vara av dels rådande förhållanden väsentlig betydelse för planering och avse av

energitillförseln och energihushållningen, dels energiförbrukningen,

utvecklingen på energiområdet, och dels de kommunens bedömning av kommunen vidta och i väsentlig mån påveråtgärder som avser att som

kar energiförbrukningen, energitillförseln eller energihushållningen.

5.2 Uppföljningar

bedöma hur lagen kommunal energiplanering funge- Det är svårt att om i praktiken. Det har dock genomförts ett par uppföljrar och tillämpas ningar av lagen.

NUTEK genomfördes 1996 begränsad analys av På uppdrag av en

energiplanering. Resultaten visade att 40 procent av kommunernas hade tagit fram energiplan. Ungefär

kommunerna i undersökningen en

höll på eller hade beslutat sig för att ta fram 30 procent av kommunerna Flertalet kommunerna hade positiv syn på den en energiplan. av en energiplaneringen. De kommuner kritiska ansåg kommunala som var fått allt begränsade möjligheter att påverka sin att kommunerna mer hävdade att omregleringen elmarknaden energisituation. Vissa t.ex. av makt sin energiförsörjning. Enligt underinskränkt kommunens över mål, nulägesanalyser och framtida prognoser för sökningen upptog

energianvändningen/energitekniker väsentlig del av energiplanema.

en del ägnades också strategier och scenarier, vilket inte En betydande förekom så ofta förr. Riksrevisionsverket genomförde 1990 analys lagen om komen av energiplanering RRV, 1990. Syftet med granskningen var att munal möjligheter påverka den kommunala verksamheten bedöma lagens att krav på planering. RRV pekade bl.a. på att lagen gav stort genom dess lokala variationer när det gällde inriktning och utformning utrymme för och energiplaner. Kommunernas energiplaner skulle energiplanering av

två tredjedelar rikets kommuner förfrågan från Totalt svarade drygt av en NUTEK.

46 Kommunal energiplanering

inte heller utgöra underlag för planering på central

eller regional nivå. Lagen innebar inte att tidigare statlig uppgift fördes kom-

en över på munerna eftersom dessa i varierande utsträckning redan ägnade sig energiplanering. Enligt RRV lämnades aldrig statsbidrag till kommunerna för deras energiplanering.

RRV ansåg att lagen ett svagt styrinstrument det gällde

var när att åstadkomma kommunal energiplanering. Svaghetema

en sammanhängde med lagstiftningens allmänna utformning frånvaron incita-

samt av ment för kommunerna, såväl nonnativa ekonomiska, följa la-

som att gen. Enligt RRV hade lagen begränsad eller obetydlig effekt för

en kommunernas energibeslut. Mot bakgrund lagens styreffekt

av svaga föreslog RRV att lagen borde omprövas. RRV ifrågasatte inte behovet av en kommunal energiplanering, däremot behovet lagstiftning.

men av

6 och förslag

Överväganden

l Lokaliseringsprincipen

Begreppet fjärrvärme

har framgått kapitel 2 blivit alltmer sam- Begreppet fjärrvärme som av kommunägda värmeföretag tillverkar t.ex. pellets och mansatt. Vissa till viss del säljs till andra delar landet. briketter som av bör eventuellt undantag från lokaliserings- Enligt vår bedömning ett diskuteras i vad traditionellt definieras principen endast tenner av som sidoverksamheter t.ex. bränsleforsäljning. fjärrvärme och inte som som snedvridning konkurrensen blir uppenbara. Den Riskerna for av annars kommunerna bygger i huvudsak på att komnuvarande regleringen av skall etablera sig på konkurrensutsatt marknad. munerna inte en

2 definierade vi fjärrvärmeverksamhet som produktion av

I kapitel

detta i rörledningssystem för kollektiv hetvatten och distribution av ett

byggnader. De förslag redovisas nedan avser en-

uppvärmning av som

verksamhet faller inom for denna definition. dast som ramen

från lokaliseringspricipen

Undantag

Utgångspunkter

Reformeringen elmarknaden innebar avsteg från vissa grundlägganav kommunalrättsliga regelverket. I huvudsak gede bestämmelser i det i regelverket för att kommunala elbolag nomfordes förändringarna konkurrensförutsättningar övriga företag på skulle få samma som viktigt för minska risken för att de kommarknaden. Detta ansågs att

elhandelsföretagen skulle slås ut på den konkurrensutsatta munala fick därmed möjlighet att bedriva promarknaden. Kommunerna en

48 Övervägandenoch förslag

duktion av och handel med rationellt tidigare. mer än Det blev t.ex. möjligt att sälja överskott på kraft utanför den kommunens egna område.

Enligt Statens energimyndighet 1998b har antalet

elhandelsföretag

varit relativt konstant sedan avregleringen. Detta betyder emellertid inte att marknaden har varit fri från strukturförändringar. Det är framför allt de kommunalt ägda elhandelsföretagen har bytt som ägare. Vid överlätelsema har det ofta angetts det inte kommunal att är en angelägenhet att bedriva elhandel eftersom elhandel efter avregleringen är en konkurrensutsatt tjänst. På nätsidan motiveras däremot kommunalt ett ägande av att elnäten utgör typisk infrastruktur andra ledningsbundna en som tjänster och därtill utgör ett naturligt monopol. Även kommunal distribution av fjärrvänne och naturgas undantogs med vissa undantag i samband med reformeringen elmarknaden av

från självkostnads- och likställighetsprinciperna och

verksamheten skulle därmed drivas på affärsmässig grund. De företagen senare om-

fattas emellertid kommunallagens lokaliseringsprincip.

av Verksamheten måste således i princip begränsas till den kommunen. egna Inom elsidan fanns naturliga förutsättningar för avreglering. Det en fanns ett väl utbyggt och driftsäkert kraftledningsnät som i hög grad var integrerat. Detta möjliggjorde handel med mellan alla köpare och säljare.

Inom fjärrvärmesektom och är bilden påtagligt annorlunda. var Undantaget från självkostnads- och likställighetsprinciperna genomfördes

för att konkurrensneutraliteten mellan de olika energislagen skulle kunna upprätthållas och inte primärt för att öka konkurrensen mellan t.ex. olika vänneföretag. Även om en fjärrvärmeledning, i likhet med nätverksamhet inom elområdet, kan betraktas s.k. naturligt som ett monopol finns det i dag begränsade tekniska möjligheter för handel med fjärrvärme inom kommun eller inom för ledningsnät. en ramen ett Det kan inte uteslutas att införandet konkurrens på fjärrvärmeområdet av skulle kunna ändamålsenligt. Att analysera förutsättningarna vara för sådana system ligger dock utanför för utredningens uppdrag. ramen Enligt utredningens bedömning kan det finnas anledning att se över denna fråga. Det gäller även hur lcraftvännen påverkas de kommuav

nalrättsliga principerna.

Det primära för utredningen är att avgöra lokaliseringsprincipen om förhindrar eller försvårar uppbyggnaden effektiva

av värmeförsörj-

ningssystem omfattar flera kommuner. som För att få bredare uppfattning är det enligt vår mening nödvänen digt att diskutera fjärrvärmens roll inom energipolitiken. Statsmaktema har sedan lång tid stött utbyggnaden fjärrvänne, av t.ex. genom olika former av statligt stöd. Motivet har främst varit miljöskäl, men även

Överväganden och förslag 49

möjligheten till effektiv energianvändning har varit betydelsefull. en Det har också införts regelsystem för att skydda fjärrvärmen från konkurrens från andra energislag. Med stöd lagen 1981:1354 om allav männa värmesystem är det möjligt att få ett fjärrvärme- eller naturgasområde allmänförklarat och därmed helt skyddat från konkurrens från elvärme. Tidigare kunde också innehavare nätkoncession under en av övergångsperiod på tre år förbjudas att medge ett nätabonnemang en möjliggjorde övergång från fjärrvärme eller uppvärmning med som en till elvänne. Möjligheterna att söka dessa former skydd har naturgas av dock utnyttjats i mycket begränsad omfattning. Den svenska energipolitikens mål är att på kort och lång sikt trygga tillgången på och energi på med omvärlden konkurrenskraftiannan villkor. Energipolitiken skall skapa villkoren för effektiv energiga en användning och kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg en på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställ-

negativ påverkan

ningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. led i detta beslutade riksdagen 1997 ett nytt energipoli- Som ett om tiskt för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem. program Programmet omfattar åtgärder syftar till att på ett kostnadseffektivt som minska användningen för uppvärmning, utnyttja det befintliga sätt av effektivare och öka tillförseln och värme från fömybaelsystemet av Som framgår kapitel 2 ingår åtgärder t.ex. bi-

ra energikällor. av som

drag för konvertering till fjärrvärme, stöd till sammankoppling av fjärrvännenät behandlas för närvarande av Europeiska kommissionen

och bidrag till investeringar i biobränslebaserad kraftvärme. Ett inslag också utveckling teknik kraftigt öka el- och värär att genom av ny från förnybara energikällor under de närmaste tio till

meproduktionen

femton åren. har stark ställning inom energipolitiken. Enligt vår Fjärrvärmen en det väsentligt att lagstiftningen för den kommunala bedömning är

fjärrvärmeverksamheten inte strider mot intentionerna i energipolitiken

eller försvårar uppfyllandet dess mål. Utbyggnaden av fjärrvärme av har främst motiverats miljöskäl. Genom introduktionen som nämnts av sker förbränning i större anläggningar ekonomiskt av fjärrvärme som kan bära högre grad rening. Möjligheterna att utnyttja miljövänlien av och förnybara bränslen ökar också. Användningen biobränslen, ga av har ökat från nära noll 1980 till 25 TWh 1997. Utbyggnatorv m.m. ca kraftvärmeverken har ökat effektiviteten ytterligare och lett till den av bättre miljö. Det är viktigt att denna utveckling kan fortsätta så långt det ekonomiskt möjligt. Detta talar för att restriktioner som försom är hindrar eller försvårar uppbyggnaden effektiva vänneförsörjningsav system bör tas bort.

50 Överväganden och förslag

Den undersökning presenterats i kapitel 4 visar också att flertalet

som av de intervjuade representanterna för energiföretagen att kom-

anser munala fjärrvärmeföretag bör undantas från kommunallagens lokaliseringsprincip. AV kapitlet framgår vidare att lokaliseringsprincipen i vissa fall inte heller efterlevs i praktiken. Detta är naturligtvis inget skäl för att avskaffa den, tyder likväl på att principen i vissa fall inte är

men ändamålsenlig. De argument framförs för ett undantag är något

som av annorlunda karaktär än det diskuterats

som ovan.

Ett skäl för ett undantag är, enligt underlagsrapporten i bilaga

att många fjärrvärmeföretag är små. Större enheter skalfördelar. Möj-

ger ligheterna att fördela kostnader för utveckling IT, kundregister, de-

av biteringssystem och tekniska produktionssystem ökar. Större enheter ger också en fördel vid bränsleupphandling. De mindre värmeverken riskerar vidare att komma efter i fråga kompetensuppbyggnad och

om personalutveckling. Av rapporten framgår kommuner sålt sitt

att ett par värmeunderlag med motiveringen att de saknar kompetens att utveckla en värmerörelse.

Ett annat argument är enligt underlagsrapporten att konkurrensen om kunden ägare till flerbostadshus eller till ett småhus är relativt svag. När t.ex. nya områden byggs ut inom kommun kan endast det

en lokala kommunala fjärrvärmeföretaget samt statliga och privata företag konkurrera om uppdraget.

Underlagsrapporten pekar också på att konkurrensen när det gäller etablering eller utveckling inom fjärrvärmeområdet kan för

vara svag. Om en kommun skall införa fjärrvänne kan inte andra kommuner konkurrera om uppgiften att genomföra denna uppbyggnad. Ett liknande förhållande råder när kommun skall utveckla fjärrvärme eller andra

en värmesystem som t.ex. närvärrne.

Det finns vidare enligt rapporten risk för att konkurrensen på el-

en sidan inskränks om lokaliseringsprincipen behålls för fjärrvärmen. Orsaken är att de energiföretag bjuds ut till försäljning har både

som och Värmerörelse verksamhetsgrenar. I ett sådant läge kan kom-

som munerna inte vara med och konkurrera köp, utan det är endast ett

om fåtal större kraftproducenter kan delta.

som

Enligt vår bedömning är ett undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip inte invändningsfri. Flertalet de kommunalrättsliga

av principer som diskuterats tidigare har tillkommit för att reglera verksamheter som är s.k. naturliga monopol. Från samhällets sida har det setts som eftersträvansvärt att stordriftsfördelama i produktionen utnyttjas och verksamheten har därför tillåtits och skyddats för konkurrens. Samtidigt har det varit nödvändigt att skydda de enskilda kunderna för företagens möjligheter att sätta oskäliga priser eller andra leveransvillkor. Detta säkerställs genom t.ex. likställighets- och självkost-

nadsprincipema. Kommunala fjärrvärmeföretag är dock redan undanfrån självkostnads- och likställighetsprincipema och det har såletagna des bedömts att skyddet för konsumenterna är tillräckligt. Undantaget motiverades tidigare framgått med att konkurrensneutraliteten som mellan och fjärrvärme skulle kunna upprätthållas. En principiell fråga är enligt vår bedömning kommunernas möjom ligheter bedriva näringsverksamhet bör underlättas ytterligare. Det att uppenbart att ett sådant förfarande kan leda till ett antal mindre är önskvärda konsekvenser. nackdel kommunal näringsverksamhet bedrivs utanför En är att som kommunens gränser och inte primärt syftar till att förse de egna som medlemmarna med service kan öka risktagandet. Det kan t.ex. röra sig kommunalt fjärrvärrneföretag köper ett liknande företag i en om att ett kommun och att verksamheten på sikt går med betydande underannan skott. Ett sådant ägande skulle också kunna innebära att medlemmarna i kommunen subventionerar fjärrvärmeverksamheten i den andra den ena kommunen. En ytterligare nackdel hänger med att fjärrvärmen i praktisamman monopol. För fastighet redan är ansluten till fjärrvärken är ett en som det- på sätt gäller för värmepumpar och andra menätet är samma som kapitalkrävande lösningar i ett kortare tidsperspektiv kostnadsskäl av -

möjligt välja annat uppvärrnningsaltemativ. Om kom-

knappast att ett munala fjärrvänneföretag tillåts expandera över kommungränserna kan lokala monopol förstärkas och göra utvecklingen andra den typen av av alternativ mindre attraktiv. I och för sig kan liknande förhållanden upp-

privata och statliga företag expanderar sin verksamhet. stå om Enligt underlagsrapporten råder det i några fall delade meningar om lokaliseringsprincipen och dess effekter. Uppbyggnaden av stora integrerade kan i vissa fall styras beskattningsskäl i stället

projekt t.ex. av

för effektivitetsskäl. Andra faktorer t.ex. energibeskatming kan av som således viktiga när det gäller uppbyggandet av infrastruktur. Det vara pekas också på att mindre företag i större utsträckning anlitar spets-

kompetens för sin utveckling. Vissa är vidare den uppfattningen att av förvärv andra bolag inte är förenligt med det kommunala ändamålet av för verksamheten och bestämmelsen i kommunallagen om att kommu-

inte får bedriva spekulativ verksamhet. nerna Gällande lagstiftning innehåller ett antal restriktioner som påverkar eller reglerar kommunernas möjligheter att bedriva eller utöka sin nä- Vad gäller fjärrvärme finns det emellertid mycket

ringsverksamhet.

pekar på begränsat undantag från lokaliseringsprincipen kan som att ett motiverat. En strikt tolkning lokaliseringsprincipen skulle i visvara av motverka effektiva värme- och milj ölösningar och därmed sa fall kunna allt motverka intentionerna i energipolitiken. Vi föreslår därför framför

52 Överväganden och förslag

att kommunala fjärrvänneföretag skall kunna undantas från lokaliseringsprincipen. Sådana företag är med vissa undantag redan i dag undantagna från kommunallagens likställighets- och självkostnadsprinciper och verksamheten skall därmed drivas på affärsmässig grund. Ett undantag också från lokaliseringsprincipen bör kunna underlätta en mer rationell verksamhet än i dag. Kommunala tjärwärmeföretag får därmed samma möjligheter att driva sin verksamhet övriga företag på som marknaden.

Geografisk närhet

Det finns dock anledning att diskutera kommunala tjärrvärmeföreom tag bör ett generellt undantag från lokaliseringsprincipen eller inte. ges En viktig fråga i detta sammanhang i landet kommun etablerar är var en fjärrvärmeverksamhet. Enligt vår uppfattning är det i princip två olika former av verksamheter kan bli aktuella vid ett undantag från losom

kaliseringsprincipen.

För det första kan det bli fråga att knyta rörledningsom samman system i två eller flera kommuner. Sådan verksamhet, eller andra former av energisamarbete, kan leda till effektiva värmeförsörjningsmer system och en förbättrad miljö, vilket ligger i linje med intentionerna i energipolitiken. Omfattningen av t.ex. sammanknytning rörledningsav system skulle dock sannolikt begränsas lönsamhetsskäl och denav av na anledning bedrivas i nära anslutning till kommungränsen. Det finns i och för sig redan i dag möjligheter att samarbeta med andra kommuner i syfte att förbättra resursutnyttjandet. Det kan bl.a. ske genom exempelvis entreprenadavtal, kommunalförbund och bolag. gemensamma I det andra fallet kan det bli fråga köp eller bildande bolag i om av andra kommuner. Sådana verksamheter torde främst motiveras föav retagsekonomiska skäl, t.ex. olika former skalfördelar diskuteav som rats ovan. Det kan dock vara tveksamt dessa skalfördelar leder till om mer effektiva värmeförsörjningssystem än i dag. Verksamheten riskerar också att komma i konflikt med förbudet i kommunallagen mot spekulativa företag kapitel 3, fjärrvärmeföretag enligt ellagen se även om numera skall bedriva verksamheten på affärsmässig grund. Det är således tveksamt det är nödvändig förutsättning att ett kommunalt om en fjärrvärmeföretag bedriver verksamhet i skilda delar landet för att av till stånd en effektiv fjärrvärmeverksamhet. I samband med reformeringen elmarknaden infördes bestämav en melse om att kommunala företag fick bedriva nätverksamhet utanför den egna kommunen. Vidare att denna verksamhet skulle ske i angavs geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen. Enligt

SOU 1993:68 syftet med detta undan-

Ellagstiftningsutredningen var

bildandet rationella företagsenheter skulle underlättas. tag att av mer Företagets nätverksamhet utanför den kommunen skulle därför ha egna geografisk anslutning till dess nätverksamhet inom kommunen. Enligt utredningen innebar inte detta att de ifrågavarande områdena under alla omständigheter måste gränsa direkt till varandra. Ett kommunalt nätföskulle emellertid inte kunna etablera nätverksamhet i skilda delar retag landet. Regeringen uttalade också i propositionen handel med av om i konkurrens prop. 1993/942162 att det inte förutsättning för en var en rationell nätverksamhet kommunerna kunde bedriva nätverksamhet i att skilda delar av landet. Enligt vår bedömning bör regler gälla även för kommunala samma fjärrvärmeföretag. Lokaliseringsprincipen utgör knappast det största hindret för uppbyggnaden effektiva värmeforsörjningssystem som av flera kommuner, orsaken är i stället ofta bristande lönomfattar utan samhet. Stora geografiska avstånd skulle innebära att distributionskostkraftigt och framgått kapitel 2 beräknas den tillnadema ökar som av kommande fjärrvärmeanslutningen bli begränsad. Det är främst i få retätbebyggda områden sådan utbyggnad är aktuell och lativt som en skulle kunna innebära rationell verksamhet än i dag. I sådana en mer

fall kan lokaliseringsprincipen försvåra en effektiv fjärrvärmeutbygg-

nad, det gäller sammanknytning rörledningsnät. Däremot t.ex. när av finns det enligt vår uppfattning inga grundläggande energipolitiska moför kommunalt fjärrvärmeföretag skall bedriva verksamhet tiv att ett eller företag i skilda delar landet. Ett kommunalt fjärrvärmeföäga av verksamhet utanför den kommunen bör därför bedrivas i retags egna geografisk närhet till dess verksamhet inom kommunen. Undantaget från lokaliseringsprincipen gäller endast om syftet är att

uppnå ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Med fjärrvärmeverk-

en tidigare produktion hetvatten och distrisamhet avses som nämnts av bution detta i ett rörledningssystem för kollektiv uppvärmning av av byggnader. En naturlig följd gällande lagstiftning är att ett kommuav nalt skall bedriva fjärrvärmeverksamhet i den egna

fjärrvärmeföretag

kommunen för att omfattas ett undantag från lokaliseringsprincipen. av

Omfattning

Verksamheten fjärrvärmerörelse torde normalt dimensioneras efter i en beräknade fjärrvärmebehovet i kommunen. Det är annan sak om det en köper flera värrneföretag i andra kommuner. I vissa fall företaget upp kan sådan expansion motiveras rationaliseringsvinster och t.ex. en av kompetensförsörjning. I andra fall kan den dock knappast motiveras av

54 Överväganden och förslag

andra skäl än att verksamheten beräknas bli vinstgivande för kommu-

nen. Den skulle i det sistnämnda fallet strida mot förbudet i kommunallagen mot spekulativa företag, dvs. att kommun inte får inlåta sig en på företag som har till huvudsakligt syfte kommunen ekonomisk att ge vinst. Detta är grundläggande kompetensregel vad gäller kommunal en näringsverksamhet. Även andra typer av begränsningar i undantagets omfattning är principiellt möjliga, det finns alltid risk att de blir alltför men en snäva och förhindrar rationell vänneutbyggnad. Bortsett från begreppet en geografisk närhet föreslår vi därför ingen begränsning den tillåtna av värmeverksamheten utanför den kommunen. Det är främst egna en uppgift för de kommunala huvudmännen tillse verksamheten att att utanför den egna kommunen inte blir så omfattande den strider att mot kommunens intressen.

Organisationsform och redovisning

Undantaget från likställighets- och självkostnadsprincipema för kom-

munala fjärrvärmeföretag gäller med vissa undantag under förutsättning att verksamheten bedrivs i ett sådant företag- i praktiken vanligen

ett aktiebolag som avses i 3 kap. 16-18 kommunallagen. Motivet till dessa bestämmelser är bl.a. att verksamhet bedrivs på afen som färsmässig grund bör utnyttja associationsforrn är avsedd för en som sådan verksamhet. Likartade organisatoriska förutsättningar gäller då för verksamheten oavsett ägarskap.

Enligt vår bedömning bör nämnda regelsystem även gälla för ovan ett undantag från lokaliseringsprincipen. Vårt förslag innebär således i praktiken enbart en anpassning till gällande regelsystem för komnu munala fjärrvärmeföretag redan är undantagna från vissa grundsom läggande kommunalrättsliga principer.

Det är viktigt att möjligheten att frångå grundläggande kommunalrättsliga principer begränsas till sådan verksamhet har nämnts. som nu Det skall inte möjligt att i t.ex. fjärrvänneverksamhet inräkna vara verksamheter inom andra områden och på så sätt undantag från de

kommunalrättsliga principerna. Det är också viktigt att verksamheten hålls klart åtskild från kommunal verksamhet så konkurrensannan att snedvridande effekter undviks. Det skall inte möjligt att finansiera vara verksamheten med bidrag från kommunal verksamhet. annan Vi anser att verksamhet bedrivs med undantag från lokalisesom ringsprincipen skall redovisas särskilt. Detta är enbart anpassning till en nu gällande lagstiftning. Kommunal fjänvärmeverksamhet bedrivs som i privaträttslig form och då med undantag från självkostnads- och -

skall enligt nuvarande lagstiftning redovisas

likställighetsprincipema

särskilt.

Lagstiftning

framgår utredningen skall överväga ändringar i kom- Av direktiven att vad gäller lokaliseringsprincipen. Undantagen för kommumunallagen nala fjärrvärmeföretag från likställighets- och självkostnadsprincipema

regleras dock i ellagen 1997:857 och inte i kommunallagen. Bestämframgår 7 kap. 2 § ellagen. Enligt vår bedömning bör därmelserna av från lokaliseringsprincipen i ellagen. Ett förslag för undantaget anges till ändrad lagstiftning redovisas i kapitlet författningsförslag. De om kan bli konsekvens vårt redoföljdändringar i ellagen som en av ovan visade förslag återkommer vi till i vårt slutbetänkande.

Naturgas

direktiven skall utredningen särskilt överväga kommunala Enligt om

bör undantas från lokaliseringsprincipen. Det kan fjärrvänneföretag

diskuteras inte sådant undantag också bör gälla komemellertid om ett munala naturgasföretag. Utredningens huvuduppgift är att lämna ett till naturgaslagstiftning senast den 1 november 1999. Denna förslag ny fråga kommer att behandlas i vårt slutbetänkande.

6.2 1977:439 om kommunal

Lagen

energiplanering

Enligt direktiven bör utredningen över kommunernas planeringsse föreskriftsmöjligheter. Det bör övervägas det i något avseende och om det gällande regelverket för att möjliggöra krävs en anpassning av nu effektiv konkurrens mellan el-, naturgas- och värmeföretagen, samen nödvändiga planeringen inte försvåras. Bestämmelserna tidigt som den kommunal energiplanering. Direktiavser främst lagen 1977:439 om t.ex. inte plan- och bygglagen. ven tar upp har på grund tidsskäl inte haft möjlighet att utveckla Utredningen av

några ställningstaganden lagen kommunal energiplanering.

om om kommunal energiplanering. infördes 1977. Sedan dess har Lagen om förändrat behoven och förutsättningarna för ett flertal beslut fattats som kommunal energiplanering. Bland annat har elmarknaden reforrnerats. öka konkurrensen på elmarknaden och öka Syftet med reformen var att

56 Överväganden och förslag

valfriheten för konsumenterna, dvs. bättre fungerande att en marknad. På en konkurrensutsatt marknad går det naturligtvis ifrågasätta att alltför vidlyftiga inslag offentlig planering och vad syftet med av en sådan skall vara.

Någon möjlighet att vidta sanktioner mot kommuner inte iakttar som lagen finns inte. En relativt stor del kommunerna av tar inte heller fram den energiplan som lagen kräver.

Enligt vår bedömning kan det finnas anledning lagen att se över om kommunal energiplanering. Detta inte minst bakgrund mot av vilken funktion lagen fyller i alltmer konkurrensutsatt energimarknad en och tillkomsten Agenda 21. Det är handlingsprogram för av senare ett miljö och utveckling som antogs vid FN:s konferens miljö och utveckling om i Rio de Janeiro 1992.

RRV har också pekat på att lagen är ett svagt styrinstrument det när gäller att åstadkomma kommunal energiplanering. Svaghetema en sammanhänger med lagstiftningens allmänna utformning frånvasamt ron av incitament för kommunerna att följa lagen.

En annan aspekt kan att det finns stora skillnader mellan komvara munernas energiplaner. Det kan vidare diskuteras kommunernas om planering behöver lagfástas i detta sammanhang. Det torde ligga i

kommunernas intresse att analysera utvecklingen oberoende det av om finns någon lag eller ej.

7 Författningskommentar

7.1 Lag om ändring i ellagen 1997:857

Bakgrunden till förslaget har utvecklats i kap. Förslaget innebär att

sådant kommunalt företag i 3 kap. 16-18 kommunalett som avses lagen och bedriver fjärrvärmeverksamhet i den egna kommunen

som får bedriva sådan verksamhet även utanför kommungränsen. Undanta-

från lokaliseringsprincipen gäller dock endast syftet är att uppnå get om

ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Fjärrvärmeverksamheten får

en därför endast bedrivas i geografisk närhet till företagets fjärrvärmeverksamhet inom den kommunen. Detta betyder inte att de ifråga-

egna varande områdena under alla omständigheter måste gränsa direkt till varandra. Däremot bör det inte tillåtet för ett kommunalt fjärrvär-

vara meföretag att bedriva fjärrvärmeverksamhet i skilda delar av landet.

Referenser

Fransson, B. 1998, Lokaliseringsprincipen, bilaga 2 till delbetänkandet. Konkurrensverket 1998, Prisreglering monopol skyddar konsuav oskäligt höga priser, Anförande vid Svenska Fjärrvännementerna mot föreningens årsmöte generaldirektör Jörgen Holgersson. av Konstitutionsutskottets betänkande 1993/94:KU40, Lokal demokrati. NUTEK 1996, Kommunernas på den förnyade energiplaneringsyn en. Näringsutskottets betänkande 1993/94:Nu22, Handel med i konkurrens. Näringsutskottets betänkande 1994/95:NU10, Vissa ändringar i ellagen, m.m. Näringsutskottets betänkande 1995/96:NU1, Ny ellagstiftning. Nätmyndigheten 1997, Utvecklingen på elmarknaden 1997. proposition 1976/772129, Förslag till lag kommunal Regeringens om energiplanering m.m. Regeringens proposition 1984/85:5, Utvecklad kommunal energiplanering m.m. Regeringens proposition 1990/91 190, En god livsmiljö. Regeringens proposition 1990/91:117, En kommunallag. ny Regeringens propositionl993/94zl62, Handel med el i konkurrens.

Regeringens proposition 1993/94: l 88, Lokal demokrati. Regeringens proposition 1994/95 :84, Vissa ändringar i ellagen,

m.m. Regeringens proposition 1994/951222, Ny ellagstiftning. Regeringens proposition l996/97z84, En uthållig energiförsörjning. Regeringens proposition 1996/97: 136, Ny ellag. Regeringens proposition 1997/98:90, Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. Regeringens proposition 1997/98:99, Aktiebolagets organisation. Regeringens proposition 1998/99:1, Budgetpropositionen för 1999, Utgiftsområde 21. SOU 1993:68, Elkonkurrens med nätmonopol, delbetänkande Ellag-

av stiftningsutredningen, Allmänna Förlaget, Stockholm. SOU 1995:14, Ny elmarknad, delbetänkande Energikommissionen,

av Fritzes, Stockholm. SOU 1995:139, Omställning av energisystemet, slutbetänkande av Energikommissionen. Fritzes, Stockholm. SOU 1995:140, Uppvärmning bebyggelsen i Sverige, underlagsbila-

av ga 10 till Energikommissionens slutbetänkande, Fritzes, Stockholm. Statens energimyndighet 1998a, Energiläget 1998. Statens energimyndighet 1998b, Utvecklingen på elmarknaden 1998. Svenska Fjärrvänneföreningen 1998a, Svenska Pjärrvärmeföreningens hemsida. Svenska änvärmeföreningen 1998b, Statistik 1997.

Särskilda

yttranden

Särskilt yttrande av sakkunniga Magnus Grill,

Harald Ljung, Gustaf Malmberg och Rolf

Stålebrant

Utredningen har i denna etapp behandlat förutsättningar och konkurrensvillkor för kommunal fjärrvärmeförsörjning. Vi ställer oss bakom utredningens analys och slutsats i stort och delar uppfattningen att det finns anledning att undanta fjärrvänneverksamhet från kommunallalokaliseringsprincip. Vi har dock kommit till slutsats vad gens en annan det gäller undantagets begränsning till geografisk närhet. Kravet på geografisk närhet gäller endast de kommunala fjärrvärmeföretagen. Begränsning möjligheten att ta tillvara skalfördelar kan på av sikt innebära kommunerna måste avyttra fjärrvänneföretagen till att statliga eller privata aktörer. Företagens storlek väsentlig betydelse för att verksamheten är av skall bli ekonomiskt bärkraftig och för att ge kunderna låga och kon-

kurrenskraftiga fjärrvärmekostnader. Genom att i lag geografiskt be-

gränsa de kommunala företagens utvecklingsmöjligheter begränsas samtidigt konkurrensen inom sektorn. Från allmän konkurrenssynpunkt är det viktigt att de kommunala fjärwärmeföretagen kan verka på sampremisser de privata och statliga företagen. ma som Genom den föreslagna geografiska begränsningen skulle kommunala energiföretag inte kunna övergå i kommuns ägo utom möjannan ligen grannkommuns. Därmed skulle enbart privata och statliga företag komma att delta i den fortsatta strukturrationaliseringen på energiområdet. Den svenska energimarknaden har hittills bestått och utvecklats av blandning statliga, privata och kommunala aktörer. Vi tror att en en av sådan blandning innefattande också kommunal energiverksamhet även fortsättningsvis kommer att till för el- och fjänvärmekundervara gagn Ytterst gäller frågan de kommunala fjärrvärmeföretagen i fortna. om

62 Särskilda yttranden

sättningen skall finnas kvar på en konkurrensutsatt marknad. Vi

anser att så bör vara fallet och att de kommunala fjärrvärmeföretagen därför bör ges samma affärsmässiga förutsättningar statliga och privata

som

företag.

De kommunala tjärrvänneföretagen bör följaktligen undantas från lokaliseringsprincipens krav utan geografiska inskränkningar.

Särskilt J an-Erik Moreau

yttrande av sakkunniga

och Veronica Nilsson

Utredningen har haft i uppdrag att analysera vissa aspekter rör

som fjärrvärmesektom. I utredningens direktiv nämns särskilt att utredningen bör överväga om kommunala fjärrvänneföretag bör undantas från den kommunala lokaliseringsprincipen.

Utredningen gör en gedigen genomgång av hur förutsättningarna är att bedriva kommunal fjärrvärmeverksamhet. Utredningens förslag innebär emellertid ett alltför begränsat undantag från lokaliseringsprincipen, genom förslaget om att ett kommunalt fjärrvärmeföretag enbart skall kunna bedriva fjärrvämieverksamhet i geografisk närhet till den egna kommunen. Utredaren har dock inte funnit tillräckliga skäl för att, inom den legala ram som ges av den kommunala lagstiftningen, motivera ett fullständigt undantag från lokaliseringsprincipen.

Vi anser dock att det finns tillräckliga skäl för att fullständigt undanta fjärrvärmeverksamheten från lokaliseringsprincipen. Det viktigaste skälet är att kommunalägd ijärrvärmeverksamhet skall kunna bedrivas på likvärdiga ekonomiska villkor privata och statliga aktörer

som har. En geografisk begränsning av föreslagen karaktär blir alltför godtycklig och kan komma att hämma ett samhällsekonomiskt optimalt utnyttjande av fjärrvännen.

Bilaga l

fr;

WW

Kommittédirektiv

W

för handel och distribution Dir.

Lagstiftningen

och rörbunden 1998:41

av naturgas annan energi

Beslut vid regeringssammanträde den 4 juni 1998.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas for att se över den lagstiftning som reglerar handel, transporter och distribution naturgas och anav nan rörbunden energi. Utredaren skall följa det pågående arbetet inom EU med att utforma regler för den inre marknaden för naturgemensamma och lämna ett förslag till naturgaslagstiftning som tillgodogas det direktivets krav. Pågående internationella överväser nya ganden rörande naturgasnätet i Norden och Östersjöområdet skall beaktas. Utredaren skall lämna förslag till nödvändiga ändringar av gällande lagstiftning blir följd av att en särskild natursom en gaslagstiftning införs. Regelverken för fjärrvärmesektorn bör därvid speciellt uppmärksammas. Utredaren skall i sammanhanget överväga kommunala värmeföretag bör undantas om från kommunallagens lokaliseringsprincip.

Bakgrund

Gällande lagstiftning

Det finns i Sverige ingen särskild lagstiftning reglerar han-

som del och transport naturgas. Den att uppföra

av som avser en anläggning för att använda naturgas måste ta hänsyn till flera lagar vars bestämmelser inte enbart anläggningar för

avser användning av naturgas. Sådana bestämmelser finns i bl.a. lagen om hushållning med naturresurser, m.m. NRL, naturvårdslagen, väglagen, kultunninneslagen och hälsoskyddslagen. Särskilda bestämmelser för framdragande och begagnande

av rörledningar för flytande och gasformiga energibärare, bl.a. naturgas, finns i lagen 1978:160 om vissa rörledningar rörledningslagen.

Rörledningslagen

Framdragande och begagnande av rörledningar för transport

av fjärrvärme eller råolja, naturgas eller produkt råolja eller

av av naturgas eller av annan vätska eller är ägnad att använ-

gas som das som bränsle regleras i rörledningslagen. Rörledningar för sådana ämnen i vätske- eller gasform får inte framdragas eller användas utan särskilt tillstånd koncession.

Koncession krävs inte för ledning med sammanlagd

en längd av högst 20 km, huvudsakligen används för att till-

som godose enskilda hushålls behov eller uteslutande utnyttjas

som inom hamn- eller industriområde.

Ansökan om koncession skall in till den myndighet

ges som regeringen bestämmer Statens energimyndighet. Regeringen beslutar om koncession. Koncession får meddelas endast

om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen framdrages och begagnas och sökanden lämplig att utöva den

anses vara verksamhet som avses med koncessionen. Koncession skall

avse ledning med en i huvudsak bestämd sträckning och gälla viss tid, längst 30 år. Koncession skall förenas med de villkor

som behövs för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt.

Bilaga 1 65

Koncession får inte strida mot detaljplan eller ornrådesen bestämmelser. Vid koncessionsprövningen skall lagen om hushållning med naturresurser m. NRL tillämpas. m. Om den verksamhet för vilken koncession har meddelats en enligt rörledningslagen visar sig förorsaka betydande olägenheter inte kunde förutses när koncessionen meddelades, får som regeringen eller myndigheten föreskriva ytterligare villkor för att förebygga eller minska olägenhetema. Koncessionshavaren är skyldig att mot ersättning ombesörja transport ledningen åt om det kan ske utan vägenom annan, sentligt förfâng för koncessionshavaren. Fråga sådan skylom dighet prövas av myndigheten. Rörledningslagen innehåller vidare särskilda regler för rörledningar ligger inom väg- eller trañkledsområde, samt som regler angående överlåtelse och upphörande av koncession.

Naturgasmarknadsdirektivet

Ett direktiv regler för den inre marknaden om gemensamma för naturgas antogs den ll maj 1998 EU:s energiministrar. av Direktivet bygger på principer som ligger till grund för samma elmarknadsdirektivet tillgång till nätet, ömsesidighet, subsidiaritet och gradvis öppnande marknaden, men beaktar samtiav digt de särskilda villkoren för naturgasmarknaden. I direktivet finns regler för överföring, distribution, leverans gemensamma och lagring naturgas. Där fastställs regler för naturgassekav organisation och funktion och för tillträde till marknaden torns drift systemen. Vidare preciseras vilka kriterier och församt av faranden skall tillämpas vid beviljande av tillstånd för som överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas. Medlemsstat skall vilka kunder inom respektive land ange skall kunna få tillträde till systemet i avsikt att ingå avtal som eller att köpa naturgas. Definitionen av sådana s.k. berättiom gade kunder skall leda till öppningsnivå av marknaden som en är lika med minst 20 % den årliga naturgasanvändningen på av den nationella marknaden. Denna andel skall sedan ökas till 28 % efter fem år och till minst 33 % efter tio år. Länderna får

3 19-0019

66 Bilaga I

dock själva begränsa marknadsöppningen så att den blir högst 10 procentenheter över miniminivåema.

Från början blir bara elproducenter samt större kunder

av annat slag berättigade att utnyttja gasnäten för att kunna köpa naturgas på marlmaden. Elproducenter är berättigade kunder oavsett storlek, medan kravet för övriga kunder använd-

är en ning uppgår till 25m3 år.

som mer än naturgas per Naturgasmarknadsdirektivet medger, liksom elmarknadsdirektivet, olika förfaranden för tillträde till ledningsnätet mellan vilka medlemsstatema kan välja förhandlat eller reglerat nättillträde. Dessa skall genomföras i enlighet med objektiva, öppna och icke-diskriminerande kriterier.

Leveransavtal om naturgas med en berättigad kund inom

en annan medlemsstat skall inte kunna hindras kunden

om anses berättigad i båda de berörda systemen.

Medlemsstaterna skall kunna pålägga företagen vissa allmännyttiga skyldigheter. Dessa skyldigheter skall klart de-

vara finierade, öppna, icke-diskriminerande och kontrollerbara.

Alla integrerade naturgasföretag skall ekonomiskt redovisa överförings-, distributions- och lagringsaktiviteter separat för att undvika diskriminering, korssubventionering och snedvridning av konkurrensen.

Ett naturgasföretag kan tillfälligt medges undantag från krav om tillträde till nätet detta skulle kunna medföra allvarliga

om ekonomiska och finansiella svårigheter på grund s.k. take-or-

av pay-åtaganden som godkänts i något eller flera avtal köp

om av naturgas.

De medlemsstater som inte är direkt anknutna till det

europeiska naturgasnätet och endast har huvudleverantör

en av naturgas skall kunna ställa sig utanför en rad direktivets regler.

av Likaså skall vissa medlemsstater kan framväx-

som anses vara ande marknader få göra undantag från flera artiklar i direktivet. Om genomförandet av direktivet kan orsaka allvarliga problem inom ett visst geografiskt område skall också undantag medges.

Direktivet innehåller, förutom de här angivna huvudpunktema, ett omfattande och detaljerat regelverk.

Bilaga 1 67

Direktivet skall genomföras i medlemsstaterna inom två år efter det att det har trätt i kraft, vilket sker den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

Förutsättningar för en ny naturgaslagstiftning

I Sverige levereras naturgas för närvarande kring en ledning i sydligaste Sverige och Västkusten. Ledningen angör Sverige vid Klagshamn i Skåne. Via det danska nätet är Sverige knutet till det kontinentala naturgasnätet. De gemensamma reglerna for den inre marknaden för naturgas kommer således, med en utformning i huvudsak enligt rådets ståndpunkt, att gemensamma behöva genomföras i svensk lagstiftning. Den svenska lagstiftningen som gäller överföring, distribution, leverans och lagring naturgas bör därför över och komav ses pletteras. Detta bör ske på ett sådant sätt att det förslag till ny ligstiftning utarbetas tillgodoser det direktivets krav. som nya Samtidigt bör arbetet med den nya lagstiftningen syfta till att regelverket skall grunden för en samhällsekonomiskt efvara fektiv marknad. Ett förslag svensk lagstiftning på området om kan därför mycket väl längre än vad det kommande EUdirektivet kräver i det fall så bedöms ändamålsenligt vara exempelvis avseende marknadsöppning och tillträde till näten för naturgasleverantörer. Det bör dock samtidigt beaktas att den svenska naturgasmarknaden är mindre utvecklad än i flertalet andra europeiska länder och att en bristande jämvikt i öppnandet gasmarknadema bör undvikas. av

Naturgasmarlcnadsdirektivet kan beräknas att liksom el-

marknadsdirektivet medge olika förfaranden för tillträde till ledningsnätet. Den svenska ellagen föreskriver ett reglerat nättillträde. Rörledningslagens bestämmelse om koncessionshavarens skyldighet att mot ersättning ombesörja transport är form förhandlat nättillträde. Utgångspunkten för annan en av den naturgaslagstiftningen bör ett reglerat nättillträde. nya vara Ett ledningsnät för naturgas kan beskrivas som ett naturligt monopol på exempelvis ledningsnätet for el. samma sätt som

68 Bilaga 1

Förekomsten av naturliga monopol har att göra med, och kan i vissa fall accepteras med hänsyn till stordriftsfordelar. Det finns dock risk för att monopolmakten kan missbrukas och kontroll från statens sida är därför nödvändig. En ökad naturgasutbredning ger upphov till frågor om hur problem till följd ett

av dominerande marknadsinflytande för ledningsägare skall

en kunna undvikas. Samtidigt måste det beaktas att antalet leverantörer till den svenska marknaden aldrig kan beräknas att bli särskilt stort, och att någon eller några aktörer måste kunna ta den risk som är förknippad med de stora investeringar krävs för

som ett utbyggt ledningsnät. En lagstiftning för naturgasmarknaden måste därför med nödvändighet beakta de särskilda villkor

som gäller för naturgassektom.

Enligt rörledningslagen är en ledningsägare skyldig att mot

ersättning, och om ledig kapacitet finns, ombesörja transport genom ledningen annan part. Trots denna möjlighet och förekomsten av ett särskilt transiteringsdirektiv avseende naturgasen, har frågan om utnyttjande av nät aldrig prövats i Sverige. Den lagstiftning som utarbetas bör vara utformad så att kostnad-

en ssänkande konkurrens kan säkras.

Införandet av gasmarknadsdirektivet i svensk lagstiftning bör ske på ett sådant sätt att förutsättningarna för utbyggnaden av ett integrerat naturgasnät inte försvåras. Möjligheterna enligt direktivet att få ett tidsbegränsat undantag från tillträde till nätet inom ett begränsat geografiskt område bör därvid beaktas.

En utbyggnad av naturgasnätet i Norden och Östersjöområdet har aktualiserats under år. I ett gemensamt uttalande i Ber-

senare gen den 26 juni 1997 underströk de nordiska statsministrama betydelsen utvecklingen ett integrerat naturgasnät i

av av Östersjöområdet. Under år 1998 kommer Nordic Gas Gridstudien, som utförs av danska, finska och svenska gasföretag och stöds EU, att avrapporteras. I studien undersöks mark-

av nadsförutsättningama för och alternativa utfonnningar ett

av utvidgat nordiskt naturgasnät. De nordiska energiministrama har tillsatt en särskild arbetsgrupp för att följa Bergendekla-

upp rationen vad gäller utbyggnaden av naturgasnätet och studera

Bilaga I 69

underlaget för större gasprojekt. Under år 1998 skall också, enligt det protokoll med Ryssland som undertecknades den 3 december 1997, en rysk-svensk expertgrupp studera förutsättningarna för en utbyggnad av naturgasnäten och ta fram underlag för vidare åtgärder.

Pjärrvärmesektorn

Rörledningslagen reglerar även dragning och utnyttjande av fjärrvännerör. Fjärrvärmeföretagens konkurrenssituation har påtagligt påverkats det regelverk för elsektom som trädde i kraft den av nya 1 januari 1996. Genom att elmarknaden öppnades för konkurinfördes också bestämmelser som syftade till att anpassa rens konkurrensvillkoren för kommunala vänneföretag. En lagstiftning för naturgasmarknaden, som medger ökad konkurrens om kunderna, kan beräknas att ytterligare påverka vänneföretagens situation. Det finns därför anledning att i samband med översynen av naturgaslagstiftningen också utreda det krävs förändringar om de bestämmelser reglerar värmeföretagens leveranser av som och försäljning vänne. Kommunernas planerings- och föreav skriftsmöjligheter bör ses över. Det bör vidare övervägas om det i något avseende krävs en anpassning av det nu gällande regelverket för att möjliggöra effektiv konkurrens mellan el-, en naturgas- och värmeföretagen, samtidigt den nödvändiga som planeringen inte försvåras. I denna del utredningen bör det särskilt övervägas om av kommunala fjärrvänneföretag bör undantas från den kommunala lokaliseringsprincipen. I det regelverket för elmarknaden infördes särregler för nya kommunal elverksamhet innebärande bl.a. att kommunal produktion och handel med drivs i privaträttslig form av som undantas från vissa kommunallagens principer. För sådan av verksamhet gäller lokaliseringsprincipen. Vidare gäller att verksamheten skall drivas på affärsmässig grund i stället för med iakttagande självkostnadsprincipen och likställighetsav

4 1970019

70 Bilaga 1

principen. Bestämmelserna infördes för att göra konkurrensvillkoren för kommunala elföretag likvärdiga dem gäller

som för övriga företag på elmarknaden. Också kommunal produktion och distribution av fjärrvärme och naturgas bedrivs i

som privaträttslig form undantogs från självkostnads- och likställighetsprinciperna, från lokaliseringsprincipen.

men

Kommunallagens lokaliseringsprincip innebär att en kommun som bedriver värmeproduktion endast får leverera värme inom den egna kommunen. Det har bl.a. framhållits att denna bestämmelse, om den följs fullt ut, förhindrar eller försvårar

uppbyggnaden av effektiva värmeförsörjningssystem omfattar

som flera kommuner.

Regeringen har i prop. 1996/97:84 uthållig energi-

om en försörjning informerat riksdagen om sin avsikt att låta över

se kommunallagens bestämmelser i detta avseende. I översynen skall ingå att bedöma om lokaliseringsprincipen är ett hinder för en effektiv fjärrvärmeutbyggnad och, så bedöms fallet,

om vara att överväga förändringar i kommunallagen.

Uppdraget

En särskild utredare skall över den lagstiftning reglerar

se som handel, transporter och distribution av naturgas och rör-

annan bunden energi.

Utredaren skall följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och lämna ett förslag till naturgaslagstifming kan be-

som dömas tillgodose det nya direktivets krav, och i övrigt kan

som vara grunden för samhällsekonomiskt effektiv svensk natur-

en gasmarknad. Pågående internationella överväganden rörande naturgasnätet i Norden och Östersjöområdet skall också beak-

tas.

Utredaren skall också lämna förslag till nödvändiga ändringar av gällande lagstiftning till följd förslaget särskild

av om naturgaslagstiftning. Utredaren skall särskilt överväga det

om krävs förändringar de bestämmelser reglerar värme-

av som

Bilaga 1 71

företagens leveranser och försäljning av värme och, om så är fallet, lämna nödvändiga förslag. Därvid skall även effekter på konkurrenssituationen bedömas och beaktas.

Utredaren skall i sammanhanget särskilt överväga om kommunala vänneföretag bör undantas från kommunallagens lokaliseringsprincip.

Övrigt

Utredaren skall senast den 1 november 1999 redovisa sina överväganden och lämna förslag till ny lagstiftning. Utredaren skall dock redan den l februari 1999 avrapportera sitt uppdrag i den del som avser fjärrvännesektom.

Utredaren skall beakta vad sägs i direktiv till kommitté-

som

och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska koner om sekvenser dir. 1992:50 samt i direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23, redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994:124 och redovisa effekter för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49.

N ärings- och handelsdepartementet

2 Bilaga

Lokaliseringsprincipen

Rapport till Vänne- och gasmarknadsutredningen

av

Barbro Fransson

l Sammanfattning

När elmarknaden reformerades kommunägda elhandels- och gavs elnätsföretag undantag från lokaliseringsprincipen vilken innebär att kommuner endast får ha hand sådana angelägenheter som har om anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. För de kommunägda elnätsföretagen begränsades undantaget till nätverksamhet i geografisk närhet till kommunen. Vänneföretagen fick inte detta undantag. Deras konkurrenssituation har påverkats det regelav verk för elsektom trädde i kraft den 1 januari 1996. som Värme- och gasmarlcnadsutredningen skall enligt direktiven implementera EU:s gasmarknadsdirektiv i svensk lagstiftning. I samband därmed skall utredas det krävs förändringar i de om bestämmelser reglerar värmeföretagen. Värme- och gassom marknadsutredningen har vidare att bedöma lokaliseringsprinicpen om hinder för effektiva vänneförsörjningslösningar och, om så är ett bedöms fallet, överväga förändringar i kommunallagen. vara Kommunernas planerings- och föreskriftsmöjligheter skall enligt direktiven Utredningen skall vidare överväga det i något ses över. om avseende krävs anpassning det gällande regelverket för att en av nu möjliggöra effektiv konkurrens mellan el-, naturgas- och värmeen företagen, samtidigt den nödvändiga planeringen inte försvåras. som

Studien

I denna studie har företrädare för nio kommunägda eller tidigare kommunägda företag intervjuats. I samtliga företag har verkställande direktören intervjuats. I flertalet företag har även ordföranden/kommunalrådet eller vice ordföranden intervjuats. Medverkande i studien har varit: Energiföretag helt eller delvis ägs kommuner och med 0 som av verksamhet i andra kommuner eller med ägaren i kommun. I annan denna ingår Stockholm Energi AB, Avesta Energi AB, grupp Bromölla Energi AB, Ekerö Energi AB och Skellefteå Kraft AB.

78 Bilaga 2

0 Kommunägda energiföretag samverkar med energiföretag i

som

andra kommuner. Från denna ingår Trollhättan Energi AB

grupp

och Uddevalla Energi AB. 0 Kommunägda företag med integrerad kommunalteknik, s.k.

"superutilities Till företag av denna typ hör Eskilstuna Energi och

Miljö AB. 0 Tidigare kommunalförbund. Norrenergi AB. Företrädare för samtliga företag anser att fjärrvärmen bör undantag

ges

från kommunallagens lokaliseringsprincip. När det gäller utformningen

av detta undantag förespråkar flertalet att det bör omfatta all energiverksamhet, dvs. att även ett generellt undantag bör för

ges elnäten.

De som anser att kommunala energiföretag bör få ett begränsat undantag framhåller att detta bör likartad utformning undan-

ges som taget för elnäten, dvs. i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nätverksamhet".

Flertalet intervjuade pekar på att fjärrvärmen är ett monopol. Under senare år har företag med fjärrvärmeverksamhet sålts till privata företag. Det förekommer också att privata entreprenörer bygger och driver vännerörelser. Mot bakgrund monopolinslagen och på grund

av av de barriärer som finns mot att byta bränsleslag flertalet

anser intervjuade att Energimyndigheten bör för tillsyn. De intervjuade

svara framför två alternativa modeller för denna tillsyn.

Modell Tillsyn av Energimyndigheten

Energimyndigheten bör ges i uppdrag för tillsyn alla typer

svara av av energiföretag oavsett vilket energislag som används. Energimyndigheten bör vidare producera och publicera årliga prisjämförelser där alla energiföretag och energislag ingår.

Modell Tillsyn av Energimyndigheten samt

konsumentråd och öppna

hearings"

Även i denna modell bör Energimyndigheten uppdrag för

ges att svara tillsyn av alla typer av energiföretag oavsett vilket energislag

som används. Energimyndigheten bör vidare producera och publicera årliga prisjämförelser där alla energiföretag och energislag ingår.

Bilaga 2 79

bör kompletteras med ett lokalt konsumentråd i alla

Energimyndigheten

kommuner med värmeföretag, i vilket fastighetsägarförening, villaägarorganisationer, hyresgäströrelser m.fl. kan ingå. Energiföretagen föreslås åläggas att ordna öppna hearings i varje kommun i samband med att Energimyndigheten publicerar taxejämförelser där råden, och allmänhet inbjuds delta. press

Slutsatser

har inte framkommit några faktorer är så tungt vägande att de Det som skulle förhindra ett undantag från lokaliseringsprincipen för fjärr-

värmen. För ett undantag talar de skäl framkommit i intervjuundersom sökningen. Vid sidan dessa skäl bör det framhållas att undantagen från av

lokaliseringsprincipen i ellagen eljest får begränsad betydelse, då de

flesta bjuds ut till försäljning innefattar såväl elnät

energiföretag som

vänneverksarnhet. som Det angeläget att frågan tillsyn över fjärrvärmen prövas. är om

2 Vänne- och gasmarknadsutredningens direktiv

När elmarknaden reformerades infördes särregler för kommunal elverksamhet innebär att kommunal produktion och handel med

som

drivs i privaträttslig form undantag från den s.k. lokaliseringssom ges principen. Undantaget omfattar också elnätsverksamhet i geografisk

närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen.

Fjärrvärme och naturgas omfattas inte detta undantag. Fjärr-

av värmeföretagens konkurrenssituation påverkas därför de nya

av reglerna. Vänne- och gasmarknadsutredningen skall enligt direktiven bedöma lokaliseringsprincipen är ett hinder för effektiv fjärr-

om en värrneutbyggnad och, så bedöms fallet, överväga förändringar

om vara i kommunallagen. Utredaren skall särskilt överväga det krävs

om förändringar de bestämmelser reglerar värmeföretagens

av som leveranser och försäljning värme och, så är fallet, lämna förslag

av om till åtgärder. Även effekter på konkurrenssituationen skall bedömas och beaktas. Utredaren skall särskilt bedöma kommunala värrneföretag

om bör undantas från kommunallagens lokaliseringsprincip.

3 och

Lokaliseringsprincipen kommunallagen

1 Elmarknadsreformen

Refonneringen elmarknaden inleddes i oktober 1990 med en av skrivelse till riksdagen med förslag att göra vattenfallsverket till ett om aktiebolag. Med denna skrivelse inleddes ett decennium med förändringar den svenska energibranschen. De kommunägda av energiföretagen kom tidigt med i förändringsarbetet. I ett första förslag till reform Elkonkurrens med nätrnonopol, SOU 1993:68 medgavs kommunerna att driva sina energiföretag på samma villkor som branschen i övrigt. Elmarknadsutredningen föreslog att kommunerna skulle få undantag från lokaliseringsprincipen för alla fyra verksamhetsgrenama: elhandel, elnät, fjärrvärme och naturgas. Regeringen lade i februari 1993 fram ett förslag ny ellag prop. om 1993/94:162. I detta förslag kommunerna undantag från gavs lokaliseringsprincipen för elhandel och elnätsverksamhet i omedelbar geografisk anslutning till företagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå ändamålsenlig nätverksamhet. Det generella undanen taget från lokaliseringsprincipen för fjärrvärmen kvarstod. Ellagen antogs riksdagen våren 1994. Efter regeringsskiftet av föreslog regeringen i proposition att ellagen skulle få vila tills vissa frågor utretts ytterligare. Ellagen behandlades av energisenare kommissionen Ny elmarknad, SOU 1995:14. I maj 1995 lade regeringen fram proposition ellag prop. 1994/952222 i vilken om ny konstateras att frågan undantag från lokaliseringsprincipen för om

fjärrvänneföretagen häver ytterligare beredning. I propositionen

fanns också ett förslag att begränsa användning av elvärrne i om distributionsområden för fjärrvärme och naturgas med svag konkurrenskraft.

Frågan om lokaliseringsprincipen behandlades i proposition på energikommissionens betänkande prop. 1996/97:84 varvid konstaterades att effektiva värmeförsörjningslösningar i områden nära kommungränsen förhindras och att regeringen mot den bakgrunden skall låta se över kommunallagens bestämmelser i detta avseende. I översynen skall ingå att bedöma om lokaliseringsprincipen är ett hinder för effektiv fjärrvärmeutbyggnad och, så bedöms fallet,

en om vara att

överväga förändringar i kommunallagen.

3.2 före

Lokaliseringsprincipen refonneringen av elmarknaden

Huvudregeln för kommunal verksamhet är att kommunen måste följa kommunallagen 1991:900. Denna regel gäller oavsett verksam-

om heten bedrivs i förvaltningsform eller i bolagsform.

I tidigare kommunallag 1977:179 fanns allmänt hållen

en bestämmelse att kommunerna fick "själva vårda sina angelägen-

om heter. Utifrån denna bestämmelse har vissa grundprinciper för kommunal verksamhet utvecklats i rättspraxis. Dessa principer innebär en begränsning av den kommunala kompetensen. Principema är lik-

ställighetsprincipen, älvkostnadsprincipen och lokaliseringsprincipen. Lokaliseringsprincipen lagfástes i kommunallagens 1991:900

bestämmelser kommunens befogenheter 2 kap. 1 § reglerar

om som att kommunen endast får ha hand sådana angelägenheter har

om som anknytning till kommunens område eller dess medlemmar.

Syftet med reformeringen elmarknaden att skapa effektiv

av var en energimarknad för att därigenom förutsättningar för ett lägre elpris.

ge

Före reformeringen av elmarknaden innebar lokaliseringsprincipen att

en kommun bara kunde leverera och värme inom den

egna kommunen. Lagen begränsade därmed kommunernas möjligheter till en förutsättningslös optimering av produktion värme och el.

av

Utbyggnaden av kraftvärmen försvårades också före reformeringen av elmarknaden då kommunerna inte hade möjlighet att sälja överskott på kraft eller köpa vid underskott på grund lokaliseringsprincipen

av och tillträdesbestämmelserna till starrmätet. Efter reformeringen

av elmarknaden ändrades dessa förhållanden till del möjligheterna

en men att bygga ut kraftvärmen försvåras fortfarande då kommunerna inte har tillgång till värmeunderlaget i närområdet.

De kommunala aktiebolagen skall också följa aktiebolagslagen.

Andra områden i kommunerna är specialreglerade t.ex. skol-

genom

Bilaga 2 85

lagen eller plan- och bygglagen. När elmarknaden reforrnerades skapades generell lagstiftning ellagen till del avviker från en som en kommunallagen och då kompletterar denna.

3.3 Lokaliseringsprincipen efter

refonneringen av elmarknaden

Vid refonneringen elmarknaden gavs kommunerna genom av kommunala företag rätt att producera och sälja på samma villkor som övriga företag i branschen. För att skapa lika konkurrensvillkor fick kommunerna undantag från lokaliseringsprincipen i ellagen SFS 1997:857, 7 kap. 1 §. Undantaget innebär att ett kommunalt företag aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening, ideell förening

som

eller stiftelse får, utan hinder för lokaliseringsprincipen, bedriva produktion och handel med samt därmed sammanhängande av verksamhet. De kommunala företagen fick också undantag från lokaliseringsprincipen för nätverksamhet i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen. Syftet måste vara att uppnå "en ändamålsenlig nätverksamhet". Sammanfattningsvis har kommunerna två huvudlinjer att följa vid val associationsforin för energiverksamheten. Den ena linjen är av förvaltningsforrn varvid kommunen måste följa kommunallagens principer och den andra är kommunalt bolag varvid kommunen m.m enligt ellagen medges undantag från vissa principer. Ett viktigt inslag för att öka effektiviteten vid reformeringen av elmarknaden, skapa konkurrens mellan olika energislag och var att olika aktörer. I ellagen lagfasts därför att kommunala energimellan företag skall drivas affärsmässigt och särredovisas. kommunalt företag aktiebolag, handelsbolag, Om ett som ekonomisk förening, ideell förening eller stiftelse bedriver elhandel eller elnätsverksamhet eller distribution fjärrvärme eller naturgas av skall därför verksamheten drivas på affärsmässig grund och redovisas särskilt. Begreppet affärsmässig grund innebär att det kommunala företaget har undantag från självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen. Vinstpåslag skall göras i prissättningen. Verksamheten får inte heller långsiktigt subventioneras med skattemedel Elkonkurrens med nätmonopol, SOU 1993:68, 220. Att redovisa särskilt innebär s. bokföringen skall kunna avslutas med separata balans- och resultatatt räkningar.

5 l9-0Ol9

86 Bilaga 2

Nätverksamheten är ett s.k. naturligt monopol. Den regleras därför speciellt. All nätverksamhet som inte sköts i kommunalt verk måste därför enligt reglerna i ellagen drivas särskild juridisk

som person. Bestämmelsen innebär att nätverksamhet sköts i kommunalt

som företag skall drivas ett separat bolag.

som

3.4 för och

Skydd naturgas fjärrvärme

När riksdagen skulle anta ellagen sköts beslutet för att vissa frågor

upp skulle få utredas ytterligare. Ellagen blev därmed vilande tills

en ny proposition tagits fram. Denna proposition prop. 1994/952222 behandlar bl.a. frågan skydd för naturgas och fjärrvänne.

om

För att skapa långsiktiga förutsättningar att bedriva fjärrvärme- och naturgasdistribution statsmakterna dessa verksamheter ett speciellt

gav skydd. Skälen till detta skydd att fjärrvärme- och naturgasföretag

var skulle komma att verka i konkurrens med elhandelsföretag på den

nya elmarknaden. Skyddet konstruerades övergångsbestämmelse i

som en ellagen under tre år. Med stöd denna bestämmelse kunde

av nätmyndigheten meddela förbud att ansluta fjärrvärme- och naturgaskunder till ledningsnätet för eluppvämming. Förbudet upphör vid utgången av år 1998. Tre kommuner har åtnjutit undantaget, Ljusnarsberg, Falköping och Åre Årehus AB.

genom

För de företag nätmyndigheten meddelat ett sådant förbud

som gäller inte kravet på affärsmässighet och särredovisning "enl punkten 4i övergångsbestämmelsema till lagen 1994:617 ändring i lagen

om l902:7l s. 1, innefattande vissa bestämmelser elektriska anlägg-

om ningar i deras lydelse enligt lagen 1994:1801 ändringar i nämnda

om lag. Likställighets- och självkostnadsprinciperna skall dock iakttas liksom lokaliseringsprinicpen. Om elhandel bedrivs i företag

samma som skyddad fjärrvärme- eller naturgasverksamhet gäller huvudregeln för elhandelsverksamheten. Den verksamheten skall alltså drivas på affärsmässig grund och redovisas särskilt.

Undantaget innebär att om en kommun bedriver distribution

av fjärrvärme eller naturgas i aktiebolag eller liknande form, behöver inte verksamheten drivas affärsmässigt. Eftersom självkostnadsprincipen måste iakttas innebär det att i praktiken kan kommunen täcka underskott med skattemedel under t.ex. uppbyggnadsperiod. Inom

en ramen för självkostnadsprincipen har avkastning på det

en egna kapitalet som inte överstiger den långa räntan ansetts acceptabel. Kommunen får inte lokalisera sådan Verksamhet utanför kommunen

Bilaga 2 87

och måste särredovisa verksamheten. Likställighetsprincipen man måste dessutom följas.

3.5 Avtal, kommunalförbund och

gemensamma bolag

Om kommunal energiverksamhet drivs i verksform måste kommunen följa kommunallagens principer. För att underlätta för kommunerna att driva verksamhet effektivt kan kommun utan hinder av en lokaliseringsprincipen samarbeta med andra kommuner i syfte att förbättra resursutnyttjandet. Formen för detta samarbete kan vara avtal, kommunalförbund eller gemensamma bolag. genom Avtalen kan omfatta alla verksamheter och gälla två eller flera kommuner. Avtal regleras med civilrättslig lagstiftning. Avtal kan gälla samverkan kring utbildning, utnyttjande av anläggningar m.m. regleras i kommunallagen kap. 3 § 20-28.

Kommunalförbund

Kommunalförbund två eller flera kommuner. Ett kommunalkan avse förbund kan ha fullmäktige, styrelse och andra nämnder kommunalförbund med fullmäktige eller organiserat enbart med en vara förbundsdirektion kommunalförbund med förbundsdirektion. Den formen kommunalförbund har tillkommit för att skapa en senare av alternativ driftform till aktiebolag för kommuner och landstingskommuner under offentligrättsliga principer. I kommunalförbund med förbundsdirektion beslutanderätt, förvaltning och verkställighet utövas förbundsdirektionen. För kommunalförbundet skall särskild av en förbundsordning finnas. I kommunallagen finns också bestämmelser reglerar utträde, uppsägningstid, ordning för styrning och insyn, som revision m.m. Kommunalförbund används vanligen för samverkan mellan flera kommuner i frågor icke industriell natur t.ex. räddningssom är av tjänst. Andra vanliga områden där kommunalförbund nyttjas är brandförsvar, VA-försörjning och kollektivtrafik. I dag finns inget kommunalförbund där elhandel, elnät, fjärrvärme eller naturgas ingår. Tidigare kommunalförbund har omvandlats till aktiebolag. bolag regleras i aktiebolagslagen och i kommunal- Gemensamma lagen kap. 3 § 16-19. Bolagen utgör i dag dern Vanligaste samverkansformen.

4 Kommunägda företag

4.1 Organisation av kommunägda

energiföretag

Under de två åren har många kommunägda energiföretag senaste från kommunala verk till affärsmässiga koncerner. Spännutvecklats vidden när det gäller företagens storlek och koncept. Det är stor kommunala ägandet kan också variera från helägda koncerner till en ägarandel på några procentenheter. Vänneföretag, i den mån sådana förekommer, kan ha olika plats i företagens struktur. De vanligaste

organisationsmodellema är följ ande:

Basorganisationen

för kommunägda energikoncemer ingår minst tre

I basorganisationen

och AB Värme. Elhandeln ligger i vissa fall företag, AB Elnät, AB Kraft företag, i andra i värme- eller kraftdelen. Basmodellen finns i ett fjärde representerad i några våra större kommuner, t.ex. Umeå. av

AB med i AB Elhandel

Energi delägande

Energi AB ingår vanligen två kämverksamheter, AB Elnät och AB I i någon mån begränsa riskerna har elhandeln överlåtits Värme. För att till kommungemensamt elhandelsföretag. Andra motiv till överett låtelsen möjligheterna att skaffa spetskompetens på marknadssidan. är Fyrstad Kraft AB är ett sådant elhandelsföretag som ägs av tre Trollhättan, Uddevalla och Lysekil med 33,33 % vardera. kommuner exempel DalaKraft AB ägs kommunerna Gagnef, Andra är som av Leksand, Malung, Orsa/Mora och Älvdalen, Gestrikekraft AB ägs av

90 Bilaga 2

kommunerna Gävle, Hofors och Småländsk Energi

Sandviken samt

AB ägs kommunerna Kalmar, Nybro och Emmaboda. av

AB Kommunalteknik eller

Superutilities

I vissa kommuner har koncerner bildats för huvuddelen den av kommunaltelcniska verksamheten. I superutility" kan ingå AB en Elnät, AB Elhandel, AB Värme, AB VA och AB Renhållning. Motiven till koncembildningen har varit att slå ut kostnaderna för

fakturering,

IT, jour- och övervakning, beredskap på de kommunaltekniska m.m. verksamheterna. Även möjligheten anställa

att spetskompetens inom

teknik och ekonomi kan utnyttjas hela koncernen har påverkat. som av Exempel på företag är Borlänge Energi AB, Eskilstuna Energi Miljö AB, Norrköping Miljö och Energi AB, Tekniska Verken i Linköping AB samt Västerås Energi Vatten AB.

AB Elnät och AB

Elåterförsäljning

Kämverksamheten i denna typ företag är elnäten. Elhandeln finns av kvar i kommunal ägo fungerar på återförsäljningsbasis. men Exempel på denna typ företag är Ekerö Energi AB. Fjärrvärme, i den mån av sådan förekommer, består hetvattencentraler ligger utanför av som energikoncemen, t.ex. hos bostadsföretagen.

AB Elnät

Affärsidén i dessa företag är att arbeta med elnät. I vissa fall finns också ett mindre fjärrvännebolag. Elhandeln har överlåtits eller släppts. Värmedelen kan vara kommunägd eller bestå ett antal hetvattenav centraler drivs bostadsföretagen. Exempel på denna som av typ av företag är det rekonstruerade C4 Energi AB består som av ett nättöretag och ett värmeföretag och Bromölla Energi AB består

som

av ett elnätsföretag vilket tillsammans med Stockholm Energi AB håller på att bygga upp ett fjärrvärmeföretag, Bromölla Fjärrvärme AB.

Bilaga 2 91

AB Stora och Lilla Värrneverket

Vänneföretaget

Ett antal kommuner producerar enbart värme i sitt företag eller verk. Elrörelsen kan ha sålts tidigare eller ligga skild från företaget. Motiven till satsning i värrnedelen har ofta varit att skapa rationell värmeen försörjning och ett reducerat oljeberoende.

AB Stora Värmeföretaget finns bl.a. i Storstockholm. Exempel på företag är Norrenergi AB och Söderenergi AB. Lilla värmeverket drivs vanligen i formen kommunalt verk men aktiebolag förekommer. Tungt vägande orsaker till satsningama i även värmeverket är sysselsättningsskäl. Exempel på denna typ av företag

finns i glesbygdskommunema.

4.2 Fjärrvärme och annan värmeförsörjning

De flesta fastigheter har någon typ värmeförsörjningssystem där av fjärrvärme de vanligare. Fjärrvärme är inte något entydigt är ett av begrepp. Historiskt beskrevs fjärrvärme i tekniska termer i form av vissa och temperatumivåer. Flertalet fjärrvärmesystem är byggda tryckenligt dessa tekniska lcravspeciñkationer där kvalitet och säkerhet är fastställda. De tekniska speciñkationema byggde på att hetvatten distribuerades till flera fastigheter/kunder samt att trycket skulle vara viss nivå. De tekniska definitionerna fjärrvärme har högre än en av då utvecklingen gått mot allt enklare tekniska system med olika lämnats tryck och olika temperatumivåer inom samma system. Vid utformning ett nytt system för energibeskattning har av begreppen kraftvänneverk och fjärrvärmeverk använts. Problemet med vid tolkning måste redan i förväg fastslå dessa begrepp är att man vilken indelningsgrund skall användas. Teknikutvecklingen på som bl.a. gassidan innebär kraftvärmeverk kan bli nästan hur små som att helst. statistiska sammanhang brukar värmeförsörjning klassificeras i I näringsgren El-, värme- och Vattenförsörjning, SNI 41. gas-, Branschorganet Fjärrvärrneföreningen FVF har använt marknadsmässiga kriterier för att definiera fjärrvärme. Enligt dessa kriterier

kännegeclcnasen fjärrvärmeanläggning av:

ett kund/leverantörsförhållande, 0

92 Bilaga 2

leverantören mäter och fakturerar värme, flera ägare av byggnader är anslutna. I fastigheten eller industrin finns flera kunder samt 0 vännen bjuds ut kommersiellt och alla inom rimligt avstånd som vill ansluta sig får göra detta. Med den marknadsmässiga definitionen faller de allra minsta hetvattencentralema och de individuella vännesystemen utanför. Denna definition beaktar inte andelsägda system dansk modell. av Under de senaste åren har begreppet närvärme börjat användas. Med närvärme avses vanligen ett litet värmesystem t.ex. ägs som av en ekoby. Ett närvärmesystem brukar beskrivas ett system med som en sammanlagd produktionskapacitet på högst 15 MW och högst 500 kunder. Vanligen används förnybara bränsleslag, t.ex. biobränsle och/eller solvärme. Ett närvännesystem kan emellertid större än många vara av dagens fjärrvärmesystem. För att ytterligare komplicera bilden gäller att om ekobyn i ovanstående exempel utökar sitt system med nytillkommande bostadsområden i närheten då byter klassificering systemet från när- till fjärrvärme. En annan typ av värmeförsöijningssystem, utanför begreppet fjärrvärme, där också ett kLmd/leverantörssystem råder är affärsverksamhet med färdig värme bygger på professionell som pannskötsel som tjänst. Samägda i gemensamt bolag förekommer pannor också i dessa lösningar.

Många värmeförsörjningssystem utvecklats under år

som senare "saknar nät, t.ex. system för pellets- eller briketteldning. Systemen kan vara vatten- eller luftburna med ackumulatortank. Bränsleleverantören erbjuder olika servicegrad alltifrån att kunden själv hämtar pelletsen i stora säckar till att den kommer levererad i bulkbil där kunden sluter avtal och köper "färdig värme. Denna typ verksamhet handhas av

ibland kommunägda värmeföretag där framställningen pellets

av av görs under sommarmånaderna när värmen i lcraftvärmeverket annars skulle spillas. Exempel finns också på andra företagstyper som engagerat sig i verksamhet av detta slag, t.ex. bilfrakts- och skogs-

företag.

Sammanfattningsvis visar ovanstående beskrivning att den tekniska utvecklingen går mot större mångfald system. Kombinationer av av system inom samma företag blir också allt vanligare. Exempel på sådana system är kombinat med lcraftvänneverk, avfallsförbränningsanläggning och pelletstillverkning. Kombinationer bränsleslag och av leverantörs-/kundförhållanden blir också vanligare. Detta talar för att begreppet fjärrvärme blivit så sammansatt att det i dag svårligen låter sig definieras entydigt.

Bilaga 2 93

Från samhällets sida det anledning att bejaka och stimulera

finns

När lokaliseringsprincipen diskuteras finns det teknikutvecklingen. därför skäl inte begränsa lönsamhet och teknisk utveckling genom att alltför snäva definitioner. denna studie kommer vi att utgå ifrån F VFss marknadsmässiga 1 när vi använder begreppet fjärrvärme. Fjärrvärme är

definition

del begreppet värmeförsörjning där såväl emellertid bara en i effektiv fjärrvärme andra värmeförsörjningslösningar ingår. Dessa värmesom försörjningslösningar är inte alltid rörbundna.

4.3 Ägande och associationsfonn

Fjärrvärmeföreningens medlemmar

uppgifter finns fjärrvärmeföretagen är i första De statistiska som om FVF uppgifter. Enligt deras statistik

hand Fjärrvärmeföreningens

år 1998 totalt 163 medlemmar uppdelade på följande hade föreningen kategorier

Privatägda företag 100 procent privat ägare 18

Statliga företag 100 procent statlig ägare 5

Företag är helt eller delvis ägda av som kommunerna 1-100 procent kommunal ägare kommunala verk 140 och

verk uppgick till 15 och kommunala aktiebolag var Antalet kommunala

125. fåtal bland FVF:s medlemsföretag drivs i Det är således ett som förvaltningsform 9 procent. Huvuddelen 57 procent av de kommunhelägda aktiebolag 100 procent eller har kommunen ägda företagen är och däröver 9 procent. Andelen företag där ägare till 50 procent som kommunala ägarandelen är mellan 49,99 och 10 procent är 8 proden Mindre 10 procent i kommunalt ägande hade 2 procent av cent. än företagen. behöver inte sammanfalla med rösträtt i bolaget.

Ägarandelen

Uppgifter saknas rösträttsbegränsningar. om helt privat eller helt statligt ägda är relativt Andelen företag som är begränsad 12 respektive 3 procent.

94 Bilaga 2

Diagram F VF :s medlemmar ägare år 1997

-

9 12

2 J 3

I I

: ç j l.

;

KAB KAB KAB Privat Statligt

99,9- 49,9- 9,9 % 100% 100%

50% 10%

FVF:s medlemmar svarade år 1997 för leverans 41 180 GWh värme

av till l 655 200 lägenheter och 123 300 småhus.

Värmeföretag som inte är medlemmar i FVF

Vid sidan av FVF:s medlemmar finns det värrneanläggningar i 90-

ett tal orter. Uppgifter dessa anläggningar är knapphändiga och för

om 20 saknas uppgifter helt.

Av de uppgifter finns förefaller dock ägande och associa-

som tionsfonn i dessa verksamheter att skilja sig från FVF medlemmar. En

:s högre andel 26 procent drivs i förvaltningsfonn jfr FVF 9 procent.

Det förefaller också vara mindre vanligt att kommunerna driver företagen tillsammans med privat eller statlig aktör. Blandade

en ägandefonner statlig/kommunal eller privat/kommunal hade drygt 10 procent av företagen jfr FVF 19 procent.

En annan iakttagelse är att den private ägaren i många fall är lokala investerare, skogsägare eller spillvänneleverantörer. De privatägda företagen är medlemmar i FVF är i huvudsak de privata

som stora kraftproducenterna. Helägda 100 procent kommunala aktiebolag är 22 procent jfr FVF 57 procent.

Bilaga 2 95

spela roll i det lokala näringslivet då de Värmeföretagen kan en stor

i glesbygdskommuner och deras bidrag till sysselsättningen

ofta ligger energisammanhang har de emellertid liten

kan påtagligt. I

vara total levererad värrnemängd år 1997 på närmare betydelse. Av en 000 GWh svarade dessa värrneanläggningar for drygt 1 procent. 42 Än bör dock betonas att uppgifterna företagen är en gång om under det gångna året har många osäkra. Till detta kommer att hetvattencentraler m.m. påvärrneprojekt fjärrvärme, närvärme,

börjats.

4.4 Produktion och miljö

kommunerna sig i produktion av fjärrvärme Motiven till att engagerar miljön. I dag pågår omställning av produktionen är omsorgen om en bränslen till förnybara. Denna utveckling har varit påtaglig från fossila Som fossila bränslen brukar förutom olja under de senaste 10-15 åren. klassificeras. Till förnybara räknas biobränsle, och kol även naturgas

avfall, industriell spillvänne och vännepumpar. År energislag kan karaktäriseras förnybara 1993 svarade som som År

för 60 procent bränslet i fjärryärmeanläggningama.

närmare av brånsleslag ökat med 16 procentenheter figur. 1997 hade detta se

kraftvärrneproduktionen har också en påtaglig

När det gäller bränslen olja och kol vidtagits mellan åren minskning av fossila som År förnybara bränslen till 3 procent. Fem 1993 och 1995. 1993 uppgick

hade inslaget ökat med 14 procentenheter. år senare utveckling har statsmakternas stöd till utbyggnad av Till denna bidragit. Under år 1997 fattade riksdagen biobrånsleeldad kraftvärme omställning energisystemet vilket kommer att påverka beslut om av

denna utvecklingstendens ytterligare.

96 Bilaga 2

Diagram Använt bränsle ifjärrvärmeproduktionen,

procent F VF :s medlemmar, år 1993 och 1997

80 75 i i1997 47351 GWh I 1993 44092 GWh 60 w

40V

20 n

Förnybart Fossilt Torv Övrigt

Diagram Bränsle i kraftvärmeverk, år 1993 och 1997, procent

100 I 1997 5219 GWh I 1993 5170 GWh

Fömybart Fossilt Torv

Bilaga 2 97

4.5 Stöd till omställning av energisystemet

stöd till omställning energi- Riksdagen fattade år 1997 beslut om av bidrag till investering i biobränslesystemet. I detta beslut ingår ett enligt prop. med 3 000 lcronor per baserad kraftvänne. Stödet ges Bidraget får dock enligt

installerad kW elproduktionskapacitet.

investeringen. Det totala uppgå till högst 25 procent av

propositionen

under fem år. Enligt Energiuppgår till 450 miljoner kronor bidraget beslut bidrag till lcraftmyndigheten EM har hittills fattats om

värrneproduktion i följ ande företag:

Eskilstuna Energi och Miljö AB

Sala-Heby Energi AB ägs Skellefteå Kraft AB Lycksele Energi AB av

Härnösand Energi och Miljö AB

5 Studien

och datainsamling

5.1 Syfte, avgränsning

hur kommunägda energisyftar till att belysa

Intervjuundersölcningen

lokaliseringsprincipen. I undersökningen har ett

företag påverkas av

kommunägda företag med vänneantal kommunägda eller tidigare

kategorier energiföretag har ingått rörelse valts för djupintervju. Fyra ut under hälften oktober Intervjuerna genomfördes senare av i studien. samtliga företag har verkställande under november månad 1998. I och

ordförande/kommunalråd eller

intervjuats. Dessutom har direktören Intervjuerna har avidentiordförande i energiföretaget intervjuats. vice synpunkter på intervjuintervjuade har beretts tillfälle att ge fierats. De beskrivs de gällde under De förhållanden som är som resultaten.

intervjumånaderna.

har ingått i undersökningen: Följ ande företag

helägda eller delvis ägda av kommuner Energitöretag som är

eller med ägaren i verksamhet i andra kommuner och med

annan kommun AB, Avesta Energi AB, ingår Stockholm Energi I denna grupp och Skellefteå Kraft AB. Bromölla Energi AB, Ekerö Energi AB

med energiföretag i Kommunägda energiföretag som samverkar

andra kommuner Trollhättan Energi AB och Med i studien från denna grupp är

Uddevalla Energi AB.

kommunalteknik, s.k. Kommunägda företag med integrerad

superutilities

Eskilstuna Energi och Miljö AB. Till företag denna typ hör av

Tidigare kommunalförbund 4. kommunalförbund inom vänneområdet. I dag finns inte något

kommunalförbund till aktiebolag Norrenergi AB ombildades från

100 Bilaga 2

för ett antal år sedan. Norrenergi AB ingår representant för som tidigare kommunalförbund i studien.

Intervjuerna har kompletterats med uppgifter ur företagens årsredovis-

ningar, hemsidor och dokumentation. annan

De kommunägda företagen föremål är för strukturförändringar.

Under tiden studien genomfördes har Ekerö kommun fattat beslut om att sälja aktierna i Ekerö Energi AB.

5.2 Intervjutemata

Hur är fjärrvärmerörelsen organiserad i kommunen Vilken utveck-

lingsstrategi har kommunen valt vad gäller

0 köp

0 samverkan

0 kommunalförbund

0 horisontell integration

Vilket är motivet till den valda

utvecklingsstrategin Vilken påverkan

på val av strategi har lokaliseringsprincipen

haft Hur påverkas fjärr-

värmens utvecklingsmöjligheter kommunens

av val av utvecklings-

strategi

Förutsättningar för konkurrens mellan olika aktörer och mellan olika

energislag vid respektive strategival Effekter för fjärrvärmens konkurrenskraft

av lokaliseringsprincipen Förutsättningar för fjärr-

värmens konkurrenskraft vid utveckling av naturgasmarknaden

Vilka effekter har skatter och avgifter

på val bränsleslag

av Påverkas bränslevalet och därmed lönsamheten

av val företags-

av strategi Finns behov förändringar av i regler för värmeföretagen eller i

kommunernas planerings- och

föreskriftsmöjligheter

Finns skäl att undanta kommunala

värmeföretag från lokaliserings-

principen Skulle ett sådant undantag leda till men för konsumenterna

Finns det några nackdelar för

kommunmedborgama vid ett undantag från lokaliseringsprincipen

6 Resultat av intervjuundersökningen

6.1 Beskrivning av företagen och deras

verksamhet

och verksamhet under intervju-

Ägarförhållanden

oktober-november 1998

perioden

ägdes tidigare till 90,85 procent Stadshusettan Stockholm Energi AB av till 8,99 direkt Stockholms kommun. Stadshusettan AB och procent av Stockholms kommun. Under AB ägdes i sin tur till 100 procent av Stockholms kommun 50 procent av kommunens hösten 1998 avyttrade till det med Imatra Voima AB IVO aktier i Stockholm Energi AB gemensamt ägda bolaget Birka Energi AB. affärsområde i Stockholm Energi AB. Under år 1998 Värmen är ett inletts verksamheten där all värmeverksamhet

har en omorganisation av

till separat bolag, Birka Värme AB. kommer att överföras ett Energi AB distribuerar värme i Stockholms kommun. Stockholm med Söderenergi drivs fjärrvärmenäten i Huddinge, Genom avtal Salem, Botkyrka, Södertälje och Stockholm gemensamt. År Bromölla, Olofström och Ronneby 1996 bildade kommunerna Blekinge Energi AB. 1997 såldes 80 procent av detta elhandelsbolaget Energi Syd AB. Årsskiftet 1997/1998 avyttrades företag till Hydro Energi Syd AB. Elnätsbolaget Bromölla Energi återstoden till Hydro Bromölla kommun. Birka Energi AB och AB ägs till 100 procent av bildade tillsammans Bromölla Fjärrvärme AB, Bromölla Energi AB till Birka Energi AB och till 9 procent av som ägs 91 procent av Bromölla Energi AB. förvärvades Stockholm Energi AB år 1994. I AB Avesta Energi av i Avestas centrala delar. Efter

förvärvet ingick fjärrvänneverksamhet

102 Bilaga 2

förvärvet har utbyggnad inletts innebär en som att ca 40 miljoner skall investeras i kommunens fjärrvänneverksamhet. I samband med elmarknadsrefonnen lades fjärrvärmen och krafthandeln i Avesta Energi AB, ett av Stockholm Energi AB helägt dotterbolag. AB Avesta Elnät, ett helägt dotterbolag, svarar för elnäten i Avesta kommun.

Stockholm Energi AB förvärvade år 1995 15 procent av aktierna i Ekerö Energi AB. Ekerö Energi AB ägde i sin tur 0,16 procent av aktierna i Stockholm Energi AB. Dessa aktier är nu inlösta. De

kommunägda hetvattencentralema på Ekerö ligger i kommunens

bostadsföretag och i tekniska förvaltningen. Under hösten 1998 har ett förslag om att sälja Ekerös aktier i Ekerö Energi AB lagts fram. I förslaget ingår att köparen skall erbjuda samarbete med kommunen

angående utveckling uppvärmningssystem, av s.k. närvänne. Skellefteå Kraft AB är helägt Skellefteå kommun. av Bland

kommunägda företag är Skellefteå Kraft

AB det största. Företaget har fyra affärsområden, Elkraft, Elnät, Vänne och Fastigheter. Under de senaste åren har ett kraftvänneverk i Hedensbyn tagits i drift.

Hedensbyn är ett bioenergikombinat, dvs. förutom och

att värme produceras, torkas biopellets under sommaren när värmebehovet är litet. Kombinatet fick 86 miljoner kronor i stöd från NUTEK. Pellets levereras i dag i huvudsak till kund en större samtidigt som utvecklingen av en mer småskalig marknad pågår.

Skellefteå Kraft AB har år 1997 förvärvat 100 procent av aktierna i Lycksele Energi AB och Lycksele Elnät AB. I Lycksele Energi AB ingår fjärrvärmerörelse. Skellefteå Kraft AB äger dessutom kraftvärmeverk i Malå kommun samt värmeverk i

Kristineberg Lycksele

kommun och i Norsjö kommun. Som ett led i omställningen av energisystemet har Energi-

myndigheten beviljat Lycksele Energi AB medel för

att bygga en ny

biobaserad kraftvärmeanläggning i centrala

Lycksele. Eskilstuna Energi och Miljö AB ägs till 100 procent av Eskilstuna kommun. Fj ärrvärmeverksamheten

är en rörelsegren i företaget. Affärs-

områden är avfall, vatten och avlopp, värme, service m.m. Företaget har två dotterbolag, Eskilstuna Energi och Miljö

Försäljnings AB och

Elinstallation AB. Moderbolaget Eskilstuna Energi och Miljö AB svarar för elnäten. Företaget har inte någon verksamhet utanför

kommungränsen.

Även Eskilstuna Energi och Miljö AB har beviljats medel från anslaget för omställning energisystemet för av utbyggnad av ett biobaserat kraftvärmeverk.

Trollhättan Energi AB och Uddevalla AB Energi äger tillsammans med Lysekils Energi AB krafthandelsföretaget Fyrstads Kraft AB med

Bilaga 2 103

Trollhättan Energi AB och Uddevalla Energi 33,33 procent vardera.

AB helägda respektive kommun. Fjärrvärmeverksamhet är en är av

med elnäten och entreprenadverksamheten i

rörelsegren tillsammans Trollhättan Energi AB eller Uddevalla respektive moderbolag. Varken

Energi AB har någon verksamhet utanför kommungränsen.

1993. Mellan åren 1989 och 1992 AB Norrenergi bildades år

i gemensamt kommunalförbund

bedrevs produktionsverksamhet ett

Fjärrvärmenäten drevs i förvaltningsforrn i med förbundsdirektion.

respektive kommun. Solna 67 procent och Norrenergi AB ägs av kommunerna

bedriver fjärrvärme- och fjärr- Sundbyberg 33 procent. Företaget

i huvudsak till sina värme- och kylaverksamhet samt elförsäljning

ägarkommunema Solna och Sundbyberg

kylakunder. Förutom till

till kommunerna Stockholm och levererar Norrenergi AB värme

Danderyd.

för och emot

6.2 Huvudargumenten -

För ett från lokaliseringsprincipen

undantag

kommunerna bör få undantag från Flertalet intervjuade anser att för fjärrvärmen. De dess-

kommunallagens lokaliseringsprincip anser

bör omfatta all energiverksamhet, dvs. att även utom att detta undantag elnäten. De att kommunala generellt undantag bör ges för som anser ett undantag att detta bör ges energiföretag bör få ett begränsat anser

undantaget för elnäten, dvs. i geografisk likartad utformning som nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå närhet till företagets

ändamålsenlig nätverksamhet". en områdena skulle kunna nöja sig Företagen i de mest tätbebyggda

medan företagen i glesbygden däremot med ett begränsat undantag

har olika innebörd för glesbygds- och för

att geografisk närhet

menar i geografisk närhet därför kommer att storstadsbor och att begreppet

leda till tolkningsproblem.

Generellt undantag

för all energiverksamhet skall ges

De huvudsakliga argumenten att

undantag från lokaliseringsprincipen är följande: generellt

104 Bilaga 2

0 Fjärrvänneföretagen är för många

och för små. Större enheter ger skalfördelar. Därvid utnyttjas möjligheterna att fördela kostnader

för utveckling IT, kundregister, av debiteringssystem och tekniska

produktionssystem. Större enheter också fördel vid bränsleger

upphandling.

0 Miljöskäl. Stora anläggningar har i allmänhet bättre milj öprestanda. 0 Konkurrens vid införande eller utveckling av värmesystem. Om en kommun skall införa fjärrvärme kan inte andra kommuner konkurrera om uppgiften att genomföra denna uppbyggnad. Endast statliga eller privata företag kan delta. Ett liknande förhållande råder när en kommun skall utveckla fjärrvärme eller andra värmesystem som t.ex. närvärrne. Förutom kommunen skall genomföra som utbyggnaden kan bara statliga eller privata företag konkurrera om uppdraget. Uppfattningen är det behövs att mer konkurrens än vad som är för handen i dag i dessa situationer.

0 Konkurrensen slutkunden är för om svag i dag. Slutkund kan antingen vara ägare till flerbostadshus eller till en ett småhus. När t.ex. nya områden byggs ut inom kommun kan endast komen munens eget fjärrvänneföretag samt statliga och privata företag konkurrera uppdraget. om

0 Motverka påtvingade " utfbrsäljningar av värmeföretag. Det före-

kommer att värrneföretag säljs på grund

ut av den begränsning

som

lokaliseringsprincipen utgör vid utveckling företaget. Ett

av undantag från lokaliseringsprincipen skulle motverka påtvingade

försäljningar. Medvetna utförsäljningar kan däremot

vara önskvärda.

Dessutom förekommer argument handlar risker, som om roller och lika behandling av företag. Argumenten är följande:

0 Den aktör tar den ekonomiska risken som bör också ha instrument att handla. Om kommunerna tillåts äga energiföretag på en avreglerad marknad då bör också kommunen själv bedöma vilka projekt som är lönsamma.

0 Kommuner och kommunala energiföretag vet sin roll. Kommunägda energiföretag kommer i de flesta fall att lokala till vara ägare infrastruktur. Ett undantag från

lokaliseringsprincipen skulle dock

ge möjlighet att lägga driften verksamheten i regionala av bolag.

0 Lika behandling med andra offentliga energiföretag. Om staten har

möjlighet att driva verksamhet på olika håll i landet då bör också kommunerna möjligheten. ges De intervjuade är tydliga vad gäller att alla värmelösningar måste ges

undantag från lokaliseringsprincipen. Situationen

skulle annars, menar

Bilaga 2 105

de företag producerar pellets. Dessa företag bli absurd för som man, ordna utlämningsställen för pellets vid kommungränsen. skulle tvingas

Begränsat undantag

för ett begränsat undantag dvs. De intervjuade som för fram argument till kommunen pekar på att utvidgning av

i geografisk närhet en

distributionsområdet skall ha ett tydligt syfte för kommunens inne-

vinstsyftet inte är det primära för vånare. Vidare framhåller man att Kommunerna får inte bedriva spekulativ

kommunal bolagsverksamhet.

verksamhet år ännu ett argument. för begränsat undantag från lokaliseringsprincipen Företrädama ett vänneverksamhet bör utformas i likhet med att detta undantag för anser geografisk närhet till företagets nätverkundantaget för elnäten, dvs. syfte uppnå ändamålsenlig nätverksamhet inom kommunen i att en

samhet.

ett från lokaliseringsprincipen

Emot undantag

skälen till även fortsättningsvis följa De intervjuade diskuterar att lokaliseringsprincipen inom värmeomrâdet men kommunallagen och

har svårt att uppbåda verkliga argument. kontroll värdefull. Men då vänne- Kommunmedborgamas anses elmarknadsrefonnen öppnats på bred front för privata marknaden med kommunägda företag har affärsmässighet som aktörer och som denna kontroll behöver kompletteras oavsett om strategi, anser man att i framtiden. Behovet av tillsyn

undantag för lokaliseringsprincipen

ges motiveras verksamheten är ett monopol. av att med skattebetalamas pengar" diskutera-

Riskerna för spekulation

skulle göra förvärv där riskerna inte des. Men att kommunägda företag mindre troligt. Man framhåller också att

är väl penetrerade anses

anläggningar kan vara lika stora riskerna t.ex. vid utbyggnad av stora

ett eventuellt förvärv utanför. inom en kommun som

utvecklas de argument de intervjuade fört fram.

I det följande som

106 Bilaga 2

6.3 Skalfördelar och

miljö

F ärrvännej och effektiva värrnerörelser

Fjärrvärme är inget entydigt begrepp. Flertalet intervjuade har kommenterat att den tekniska utvecklingen gått dithän att tidigare

gränser brutits I dag förekommer hetvattencentraler upp. i bostadsföretagens ägo som har flera tusen kunder medan de minsta kommunägda kraftvänneverken bara har hundra ett par kunder. Multifunktionella system och "kombinat" blir också allt vanligare där eloch värrneproduktion används till produktion briketter eller av pellets som i sin tur används till kraftvärmeproduktion. Den ekonomiska basen för dessa system är att utnyttja spillvännen under de årstidema. varma Mot denna bakgrund använder flertalet begreppet värme respektive

vännerörelser.

Effektiva vännelösningar kan således bestå av såväl rörbunden värme som kombinationer andra lösningar. En effektiv av värmelösning sammanfaller sällan med kommungränsen. Koncessionsmer gränser för eldistributionen sammanfaller inte heller med effektiva

vänneproduktionslösningar.

När kommunernas i energiverksamhet diskuteras engagemang är det viktigt att se hela kedjan från samordning

av avfallshantering till värme

hos slutkund. Men då olika tekniska lösningar är under uppbyggnad får

inte analysen begränsas till rörbunden energi utan kombinationer av tekniska lösningar bör tillåtas där alla ingår.

värmeslag

Att organisera fjärrvärmen på liknande elverksamheten, sätt som dvs. skilja hantering nät från av vänneproduktion, antyds som en utvecklingsväg. Kommunernas uppgift skulle i sådana system vara att äga och driva infrastrukturen, medan dvs. rören, produktionen öppnas

för konkurrens. Modellen ifrågasätts emellertid då den reducerar den ekonomiska lönsamheten i kraftvännen. Detta anses mindre önskvärt eftersom kraftvännen är angelägen att utveckla ur miljösynpunkt.

Att skilja mellan nät och produktion skulle också kunna minska

investeringsbenägenheten i fjänvärmeproduktion vilket får till

avsevärt följd att projekt med högre riskproñl, t.ex. miljörelaterade åtgärder, lcraftvännetillämpningar, biobränsle- och avfallsvärmeverk, sannolikt

försvåras eller förhindras. Med de långa avskrivningstider dessa som

Bilaga 2 107

har, krävs avsättningen för värrneproduktionen

infrastrukturprojekt att

till stor del är tryggad.

på storskalighet och Dessutom bygger ekonomin i fjärrvärmenäten

därför svårt att att någon grad centralisering produktionen. Det är se av uppnås på produktionssidan, utom i de allra konkurrens skulle kunna av

största näten i Sverige.

Stora och små företag

i vännerörelsen. Om energiföretagen Volym påverkar effektiviteten

oberoende lagstiftningen, anser de fick utveckla systemen av

knyta värmenäten i intervjuade att det skulle vara lönsamt att samman

sammanhängande nät. Även regionala våra större städer till stora

värmeföretag lyfts fram modell. som

"high-tech" i produktionen. IT,

Värrneföretagen får alltmer inslag av

effektiviteten kräver också kundebiteringssystem främjar men m.m. finansiera utvecklingen krävs hög kompetens hos de anställda. För att

kunder att fördela kostnaden på. många

riskera att komma efter i fråga om De mindre värineverken uppges

För att skapa effektiva

kompetensuppbyggnad och personalutveckling.

massa, dvs. antal ingenjörer eller krävs en kritisk ett system och löser problem. Sådana miljöer ekonomer arbetar tillsammans som värrneföretagen där det kanske bara inte att skapa i de minsta uppges Möjligheterna att stöd via s.k. finns behov en ingenjör. ge av

på distans diskuteras inte. expertsystem möjliga att uppnå om flera Effektiviseringsvinster uppges även vara

företag. Även värmerörelser inom ett större område drivs av ett mindre

effektiviseringsvinster inom områdena personal,

här finns möjliga

och beredskap Effektivifinansiella tjänster, kundtjänst, IT, jour m.m.

företag med högre omsättning

seringsmöjlighetema ligger också i att

framför allt inom området teknik och IT.

kan bära spetskompetens

är bäst

Lagom stora företag

storlek är emellertid inte entydig. I ett

Uppfattningen om optimal

framhålls det, har de riktigt stora energiföretagen

historiskt perspektiv,

de medelstora med 50 000haft betydligt lägre effektivitet än ca en

000 elkunder och 60-80 anställda. 70 förenade med investeringar och Stora integrerade system är stora

teknik. Pådrivande faktor för de innebär risk for låsning till storskalig

108 Bilaga 2

integrationsprojekt för närvarande

som pågår inom Stockholms-

regionen är i allt väsentligt planering utifrån de olikheter finns i som

beskattningen av bränslen för fjärrvänneproduktionen.

Stora system drivs som av ett företag minskar möjligheterna att

skapa förutsättningar för konkurrens och mångfald på den lokala

vännemarknaden.

Riskerna att de mindre företagen skall komma efter i utvecklingen

är inte entydiga. Bl.a. mindre

uppges företag i större utsträckning anlita extern spetskompetens för sin utveckling.

Utveckla eller sälja

I undersökningen ingår ett kommuner par som överlåtit eller står i

begrepp att överlåta sitt energiföretag och som inte har egen värmerörelse en eller flera hetvattencentraler finns

i bostadsföretagets

eller den tekniska förvaltningens regi.

Motivet till försäljning av värmeunderlaget uppges vara att

kommunen saknar kompetens egen att utveckla en värmerörelse.

Bristande finansiella också resurser anges som skäl.

6.4 Konkurrens vid förvärv

eller utbyggnad

Växa förvärv genom

Flertalet intervjuade är uppfattningen

av att vännerörelser måste växa förvärv. De finansiella och genom andra risker finns som anser man möjliga att begränsa. Man framhåller också att risker kan i förekommande fall lika vid vara stora en utbyggnad Whemkommunen

som vid förvärv anläggning. av en

Konkurrensen inom värmeområdet uppges vara för svag. Bristen på

konkurrens blir påtaglig när kommun en som saknar fjänyänne skall

bygga upp ett fjärrvärmeföretag eller vidareutveckla en eller flera hetvattencentraler till värmerörelse

en med eller utan kraftvärme. I

sådana situationer finns bara handfull en företag som kan konkurrera

om köp eller samverkan då kommunala företag är förhindrade att delta. De företag som kan förvärva andra vänneföretag eller samarbeta med

en kommun är i färd med utveckla som att fjärrvärme är de större

kraftproducentema, dvs. Vattenfall AB, Sydkraft AB, Graninge AB och

Bilaga 2 109

försäljningen till IVO. Vid sidan dessa Birka Energi AB efter av företag Energi AB, Värmeland företag finns ett fåtal privata Gotlands Teknik AB i Täby, Svensk Brikettindustri AB m.fl..

undantag från lokaliseringsprincipen för

Om inte kommunerna får Värmerörelsen inskränks också konkurrensen på elsidan högst påtagligt, bjuds till försäljning vanligen har både och då energiföretag som ut vänne verksamhetsgrenar. som konkurrensen diskuteras är att förbjuda En metod att stärka som leveranskoncession för i ett område att också vara företag som har värrneleverantör i område. samma

Kommunalt ändamål

uppfattning menar att de

De intervjupersoner som är av annan helt eller delvis kommunalt ägda inte bör förvärva energibolag som är det inte förenligt med det kommunala andra det skälet att är av har inget tydligt syfte för ändamålet för verksamheten. Förvärvet Vinstsyftet är inte primärt för kommunal kommunens innevånare. Vidare får inte kommunerna bedriva spekulativ

bolagsverksamhet.

innevånamas medel. De risker tar på hemmaverksamhet med man det kommunala ändamål företaget skall plan är motiverade av som

uppnå. kommunala energibolagen att få laglig rätt att förvärva Att tillåta de och därmed spekulera med verksamheter i andra kommuner, medel det skälet att konkurrensen vid dessa kommuninnevånarnas av uppfattas motstridigt med det utförsäljningar annars blir svag som de 150 kommunägda företagen genom sitt kommunala ändamålet. Att konkurrerande företag sågs i samband tillskott till antalet som en resurs med elmarknadsrefonnen, bortser man ifrån.

Kommunalförbund och andra samverkansformer

kommunalförbund samverkansforrn Flertalet intervjuade menar att som blir därmed "svårstyrd och medborgarna har inte är allmänt känd. Den svårt att utöva demokratisk kontroll.

l 10 Bilaga 2

6.5 Konkurrens

om fastighetsägarna

Konkurrenssituationen för konsumenter fjärrvärme för av är svag. Detta beror på att fjärrvärmesystem är kostsamma varför konsumenter

som en gång valt fjärrvärme i allmänhet är bundna till detta val under många år. På liknande sätt är konsumenterna bundna till andra

värmeförsörjningslösningar som t.ex. värmepumpar. Den höga kostnaden för att byta system utgör barriär. Konsumenten hindras från en att rösta med föttema" de att priset för värmetjänsten blir för om anser högt eller om de av andra skäl är missnöjda på grund denna kostav nadsbarriär. Vid sidan kostnaden för att byta vännesystem tillkommer av andra barriärer för ägare till flerbostadshus i och med det krävs bygglov att för byte uppvärmningssystem. Det är troligt miljöförvaltningama av att skulle avstyrka ansökningar byte vännesystem miljöskäl. om av av Om bytet skulle till individuell uppvärmning med förnybara vara energikällor kan det dessutom svårt att finna förrådsutrymmen för pellets vara och att ordna transporter. Även dessa frågor har

miljöförvaltningama

att beakta. Småhusägare behöver inte bygglov för byta uppvärrnningsatt system. Det finns ändå ett hinder i kostnaden för att byta vännelösning. Medan 2 500 kronor ansågs oöverstigligt för elkunder kan kostsom naden för att byta uppvärmningssätt från fjärrvärme till individuell

uppvärmning uppskattas till 40 000 kronor skorsten och ca om ackumulatortank redan finns i fastigheten.

6.6 Behov av

tillsyn

Flertalet intervjuade framhåller att det behövs någon form av konsumentskydd. Skyddet motiveras med två Det gäller argument. ena behovet av enhetlighet i prisklausuler förekommer vid m.m. som överlåtelser av vänneföretag. Bakgrunden till detta företag är att som svarar för värmerörelsen i kommun i många fall kan ha sitt en huvudkontor på ort. För att inflytande annan över värrnetaxoma förekommer det att kommunerna i samband med överlåtelse av värrneunderlaget lägger in olika typer prisregleringsklausuler i av avtalet. Exempel finns på klausuler sträcker sig över 20 år. Denna som typ av prisklausuler kan leda till för långa bindningstider till priser och andra villkor. Mångfalden klausuler framhålls motiv till behov av som

Bilaga 2 lll

andra motivet är att konkurrensen slutkunden av av tillsyn. Det om vissa för svag. anses När det gäller utformningen skydd för konsumenterna lyfter man av modeller, dels modell där enbart replierar på fram två en man

Energimyndigheten, dels modell där förutom Energimyndigheten ett

en energiföretagen åläggs att ordna öppna hearings för råd inrättas samt att konsumenterna.

Modell Tillsyn genom Energimyndigheten

bör i uppdrag att utveckla tillsyn av alla

Energimyndigheten ges

vilket energislag används. I uppgiften bör energiföretag oavsett som

fram och publicera årliga prisjämförelser mellan alla

ingå att ta

alla energislag. Energimyndigheten bör vidare ges i

energiföretag och utveckla rapportering för värme och liknande den uppgift att en gas myndigheten i dag gör för elnäten.

Modell Tillsyn genom Energimyndigheten,

konsumentråd och öppna hearings

Även modell för tillsyn bör Energimyndigheten uppdrag att i denna ges och energislag, dvs. el, värme och Vidare följa alla energiföretag gas. och publicera årliga prisjämförelser där alla bör myndigheten producera och energislag ingår. I uppgiften bör vidare ingå att energiföretag i uppgift att utveckla rapportering för värme

Energimyndigheten ges en

liknande den myndigheten i dag gör för elnäten. och gas bör kompletteras med ett lokalt konsumentråd i

Energimyndigheten fastighetsägarförening, villaägarorganisationer, hyresgäströrelser

vilket skäl till detta konsumentråd att kommunerna m.fl. ingår. Som anges

sina fjärrvärmeanläggningar. Därför bör konsumen-

numera sällan äger stöd i taxegranskningen bostadsorganisationema. Uppterna ges av giften för detta råd, skall finnas i alla kommuner, bör vara att samsom råda i taxefrågor.

samband med Energimyndigheten publicerar taxejämförelser

I att åläggas ordna öppna hearings" i varje skall energiföretagen att kommun där råden, och allmänhet inbjuds delta. press

112 Bilaga 2

Inget skydd avlägsna barriärer

-

Bland de intervjuade förekommer uppfattningen konsumenterna att inte behöver ytterligare skydd. I stället betonar man att de barriärer som finns hindrar konsumenterna från att byta

fjärrvärmesystem och därför

bör undanröj as.

Kommunernas planmonopol bör luckras så

upp att fastighetsägaren

kan få valfrihet att själv välja uppvännningssystem. Vidare framhåller

man att kommunernas värme- och energiplaner måste ges en vägledande status och till för kommunens interna vara egna planeringsprocess. Praktiskt innebär sådan åtgärd att länsstyrelsemas tillsyn en över den kommunala energiplaneringen tas bort i alla delar konutom

cessionsprövningen. Fjärrvänneföretagens leveransåtagande på vissa ha

uppges orter utsträckts så att även fjärrvärmecentralen i fastigheten ägs av leverantören. Därmed blir kostnaden för kunden att byta uppvärmningsform obetydlig förutsatt att den gamla anläggningen vanligen oljepanna och

tank behålles. Avgiftsjämförelser upplevs problematiska för

som fjärrvänneföretag

som sluter individuella avtal, där tjänsten inte enbart består av värme genom två rör i väggen utan ett diversifrerat produktsortiment av mer bestående energiservice inklusive värme, kyla, el, service, komfortav garantier, övervakning, telefontjänster, Internet, miljömärkning etc. I en sådan produktprofilering, med så olika innehåll och kvalitet, är det svårt att göra rättvisa prisjämförelser.

Fjärrvärmen har starka miljöinslag och skall och säker vara en trygg uppvärmningsfonn med stabila och konkurrenskraftiga priser uppges det. För de kommunala energiföretagen lyfts detta många gånger fram som ett särskilt starkt kommunalt ändamål till skillnad från de privata och statliga fjärrvärmeföretagen i första hand prioriterar vinstsom intresset. Att därmed enbart fokusera på prisjämförelser kan inte, menar man, vara rättvisande.

7 Slutsatser

framkommit några faktorer är så tungt vägande att de Det har inte som förhindra undantag från lokaliseringsprincipen för fjärrskulle ett

vännen. talar sammanfattningsvis de skäl framkommit För ett undantag som

i undersökningen nämligen stordriftsfördelar vid utveckling av möjligheterna att dra nytta av 0 verksamhet och miljö

konkurrensen vid införande och utveckling av värmesystem 0 att

behöver stärkas slutkunden är idag. Detta gäller såväl att konkurrensen om svag 0 till flerbostadshus småhus. ägare som skäl bör det framhållas att undantagen från Vid sidan av dessa ellagen eljest får begränsad betydelse då de lokaliseringsprincipen i bjuds till försäljning innefattar såväl elnät flesta energiföretag som ut Även det skälet talar för att all energi-

som fjärrvärrneverksamhet.

verksamhet bör lika villkor. ges beslut slutligen fattas vad gäller undantag från Oavsett vilket som lokaliseringsprincipen, bör frågan tillsyn över värmeföretagen överom förhållandet att andelen privata företag ökar talar vägas. Inte minst det sådan funktion införs. Privata monopol saknar den typ av för att en tillsyn offentliga monopol förutsätts ha genom sina ägare. som med både myndighet samt råd och öppna

Den tillsynsmodell

de intervjuade fört fram har många positiva inslag. hearings som

Statens 1999

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Nya fömiånsrättsregler Bilagor. Ju.+ Steriliseringsfrågani Sverige1935-1975. Ekonomiskersättning. Yrkesfisketskonkurrenssituation.Jo. 4. God sedi forskningen.U. Effektivavänne-ochmiljölösningar.N.

ff. 9197:

i i. §..r s

ST{LTÄC§.W§";l§râ

g

Statens 1999

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Nya fonnånsrättsregler Bilagor. l+ Socialdepartementet SteriliseringsfråganiSverige1935-1975.Ekonomisk ersättning.2 Utbildningsdepartementet God sedi forskningen.4 Jordbruksdepartementet Yrkesñsketskonkurrenssituation.3 Näringsdepartementet Effektivavärme-ochmiljölösningar.5

fakta info direkt

Tel 08-587 671 oo. Fax 08-587 671 71.

Box 6430. 113 82 Stockholm.

0rder@faktainfo.se wwwfaktainfose